Source: https://www.ratioiuris.it/i-protocolli-di-legalita-negli-appalti-rapporti-con-i-principi-comunitari/
Timestamp: 2019-05-25 21:34:21+00:00

Document:
I protocolli di legalità negli appalti, rapporti con i principi comunitari - Ratio Iuris
I protocolli di legalità negli appalti, rapporti con i principi comunitari
Nov 18, 2015 | Giurisprudenza, Giustizia Europea | 0 |
(Nota a Sentenza Corte di Giustizia Unione Europea, Sez. X, 22/10/2015, n. 425/2014)
Con questa pronuncia la Corte di Giustizia ha preso in esame il caso del mancato deposito (unitamente all’offerta) dell’accettazione scritta di impegni e dichiarazioni contenuti in un protocollo di legalità da parte di una ditta partecipante ad una procedura di appalto pubblico di lavori.
Oggetto della controversia è stata l’esclusione della ditta dalla partecipazione alla procedura di cui si tratta, esclusione alla quale la Stazione Appaltante ha dato corso sulla base del mancato deposito dell’accettazione cui si è fatto cenno.
Il Giudice del rinvio ha sottolineato il fatto che, nell’ordinamento giuridico italiano, i protocolli di legalità sono stati introdotti per prevenire e contrastare il fenomeno delle infiltrazioni della criminalità organizzata, soprattutto nel settore degli appalti pubblici. Richiamando una definizione data dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (Determinazione n. 4/2012) i protocolli di legalità sono gli strumenti con i quali “le amministrazioni assumono di regola, l’obbligo di inserire nei bandi di gara, quale condizione per la partecipazione, l’accettazione preventiva, da parte degli operatori economici, di determinate clausole” introdotte “ per la prevenzione, il controllo ed il contrasto dei tentativi di infiltrazione mafiosa, nonché per la verifica della sicurezza e della regolarità dei luoghi di lavoro”. Tali strumenti convenzionali consentono di estendere talune misure di controllo previste dalla legislazione antimafia al di fuori di quelli che sono i casi tassativamente previsti dalla legge prevedendo, ad esempio, l’obbligatorietà della richiesta dell’informazione antimafia al di sotto delle soglie previste ex lege o che il subappalto possa essere acquisito solo da imprese appartenenti ad una determinata categoria. Più in generale, lo si richiama in via del tutto incidentale, va considerato che i protocolli di legalità non si riferiscono esclusivamente all’ambito degli appalti ma possono essere siglati in processi amministrativi con riferimento ai quali le Amministrazioni interessate ritengono perseguibile lo stesso fine di contrasto delle infiltrazioni da parte della criminalità organizzata.
Nel caso in esame il protocollo di legalità prevedeva che il partecipante alla gara si impegnasse, in caso di aggiudicazione della gara, ad informare l’Amministrazione sullo stato di avanzamento lavori e sulle modalità di selezione dei subappaltatori, a comunicare alle Autorità eventuali irregolarità, a cooperare con la polizia e a denunciare tutti i tentativi di influenze illecite. Oltre a ciò il candidato doveva dichiarare espressamente di non aver stipulato né di stipulare in futuro accordi con i partecipanti alla gara, di non subappaltare in futuro qualsiasi opera o servizio ad altre imprese partecipanti alla procedura, di impegnarsi al rispetto dei principi di lealtà, integrità e trasparenza, di non aver concluso né di farlo in futuro con i medesimi soggetti, accordi volti a limitare la concorrenza.
La vicenda è stata oggetto di esame da parte del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana che ha sollevato appunto questione pregiudiziale innanzi alla Corte U.E.
La Corte di Giustizia sottolinea che l’obbligo di accettare un protocollo di legalità come condizione di partecipazione alla procedura si pone in linea con il principio di non discriminazione (incombendo su tutti i partecipanti indistintamente) ed è idoneo a “rafforzare la parità di trattamento e la trasparenza nell’aggiudicazione degli appalti”. Inoltre, in maniera conforme al principio di proporzionalità (altro principio comunitario di carattere generale), tale misura non deve porsi come eccessiva rispetto all’obiettivo perseguito.
La Corte dunque si esprime nel senso che la normativa degli Stati Membri che prevedono la sottoscrizione di protocolli di legalità è in linea con i principi comunitari. In tal modo viene favorita la formazione di una concorrenza qualificata per legalità, trasparenza, eticità e correttezza.
Nel contesto generale tracciato, la Corte precisa che, proprio in virtù del principio di proporzionalità, il protocollo di legalità non può contenere dichiarazioni del partecipante relative a situazioni di controllo o collegamento con altri candidati, alla conclusione presente o futura di accordi con altri partecipanti o all’impossibilità di subappalto ad altre società partecipanti alla procedura.
SENTENZA DELLA CORTE (Decima Sezione) 22 ottobre 2015 (*)
Nella causa C-425/14,
Assessorato ai Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, UREGA – Sezione provinciale di Trapani, Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana, nei confronti di: Icogen Srl,
vista la fase scritta del procedimento, considerate le osservazioni presentate:
per l’Impresa Edilux Srl, in qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese, e la Società Italiana Costruzioni e Forniture Srl (SICEF), da F. Lattanzi e S. Iacuzzo, avvocati;
per la Icogen Srl, da C. Giurdanella, avvocato;
per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Varone, avvocato dello Stato;
per la Commissione europea, da D. Recchia e A. Tokár, in qualità di agenti,
1) La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114), come modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011 della Commissione, del 30 novembre 2011 (GU L319, pag.43; in prosieguo: la «direttiva 2004/18»).
2) Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra, da un lato, l’Impresa Edilux Srl (in prosieguo: la «Edilux»), in qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese costituita tra la stessa e la Società Italiana Costruzioni e Forniture Srl (SICEF), e quest’ultima e, dall’altro, l’Assessorato Beni Culturali e Identità Siciliana– Servizio Soprintendenza Provincia di Trapani, l’Assessorato ai Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, l’UREGA – Sezione provinciale di Trapani e l’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana (in prosieguo, congiuntamente: l’«amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi nel procedimento principale») in merito all’esclusione, da parte di quest’ultima, della Edilux e della SICEF dalla partecipazione a una procedura di affidamento di appalti pubblici per non aver depositato, unitamente alla loro offerta, una dichiarazione di accettazione delle clausole contenute in un protocollo di legalità.
3) L’articolo 2 della direttiva 2004/18 così dispone:
4) In forza del suo articolo 7, lettera c), detta direttiva si applica agli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto è pari o superiore a EUR 5 000 000.
. a) partecipazione a un’organizzazione criminale (…)
. b) corruzione, (…)
. c) frode (…)
. d) riciclaggio dei proventi di attività illecite (…).
. a) che si trovi in stato di fallimento, di liquidazione, di cessazione d’attività, di amministrazione controllata o di concordato preventivo o in ogni altra analoga situazione risultante da una procedura della stessa natura prevista da leggi e regolamenti nazionali;
. b) a carico del quale sia in corso un procedimento per la dichiarazione di fallimento, di amministrazione controllata, di liquidazione, di concordato preventivo oppure ogni altro procedimento della stessa natura previsto da leggi e regolamenti nazionali;
. c) nei cui confronti sia stata pronunciata una condanna con sentenza passata in giudicato conformemente alle disposizioni di legge dello Stato, per un reato che incida sulla sua moralità professionale;
. d) che, nell’esercizio della propria attività professionale, abbia commesso un errore grave, accertato con qualsiasi mezzo di prova dall’amministrazione aggiudicatrice;
. e) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali secondo la legislazione del paese dove è stabilito o del paese dell’amministrazione aggiudicatrice;
. f) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle imposte e delle tasse secondo la legislazione del paese dove è stabilito o del paese dell’amministrazione aggiudicatrice;
. g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel fornire le informazioni che possono essere richieste a norma della presente sezione o che non abbia fornito
dette informazioni.
6 L’articolo 46, comma 1 bis, del decreto legislativo del 12 aprile 2006, n. 163, che istituisce il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (supplemento ordinario alla GURI n. 100 del 2 maggio 2006), dispone quanto segue:
«La stazione appaltante esclude i candidati o i concorrenti in caso di mancato adempimento alle prescrizioni previste dal presente codice e dal regolamento e da altre disposizioni di legge vigenti, nonché nei casi di incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, per difetto di sottoscrizione o di altri elementi essenziali ovvero in caso di non integrità del plico contenente l’offerta o la domanda di partecipazione o altre irregolarità relative alla chiusura dei plichi, tali da far ritenere, secondo le circostanze concrete, che sia stato violato il principio di segretezza delle offerte; i bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione. Dette prescrizioni sono comunque nulle».
7 Ai sensi dell’articolo 1, comma 17, della legge del 6 novembre 2012, n. 190, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (GURI n. 265 del 13 novembre 2012; in prosieguo: la «legge n. 190/2012»):
«Le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara».
8) La Edilux e la SICEF sono, rispettivamente, la capogruppo mandataria e la mandante di un’associazione temporanea di imprese. Il 20 maggio 2013 è stato loro attribuito dall’amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi nel procedimento principale un appalto pubblico di lavori di un valore stimato di EUR 2 271 735 e relativo al restauro di templi greci in Sicilia.
9) Il 18 giugno 2013, in seguito a un reclamo presentato dalla Icogen Srl, società seconda classificata al termine della procedura di aggiudicazione, l’amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi nel procedimento principale ha annullato la decisione di aggiudicazione dell’appalto in questione alla Edilux e alla SICEF e ha attribuito in via definitiva tale appalto alla Icogen Srl.
10) L’amministrazione aggiudicatrice di cui trattasi nel procedimento principale ha fondato tale annullamento, e pertanto l’esclusione della Edilux e della SICEF dalla gara d’appalto,
11) Detta dichiarazione, copia della quale è inclusa nel fascicolo sottoposto alla Corte, enuncia quanto segue:
a. a comunicare (…) alla Stazione appaltante (…) lo stato di avanzamento dei lavori, l’oggetto, l’importo e la titolarità dei contratti di subappalto e derivati, (…) nonché le
modalità di scelta dei contraenti (…);
c. a collaborare con le Forze di polizia, denunciando ogni tentativo di estorsione, intimidazione o condizionamento di natura criminale (…);
d. a inserire identiche clausole nei contratti di subappalto (…) ed è consapevole che, in caso contrario, le eventuali autorizzazioni non saranno concesse.
f. che non subappalterà lavorazioni di alcun tipo, ad altre imprese partecipanti alla gara (…) ed è consapevole che, in caso contrario, tali subappalti non saranno autorizzati;
i. di obbligarsi a collaborare con le Forze di polizia, denunciando ogni tentativo di estorsione, intimidazione o condizionamento di natura criminale (…);
j. di obbligarsi ancora espressamente a inserire identiche clausole nei contratti di subappalto (…) ed è consapevole che, in caso contrario, le eventuali autorizzazioni non saranno concesse;
k. (…) di essere consapevole che le superiori obbligazioni e dichiarazioni sono condizioni rilevanti per la partecipazione alla gara sicché, qualora la Stazione appaltante accerti, nel corso del procedimento di gara, una situazione di collegamento sostanziale, attraverso indizi gravi, precisi e concordanti, l’impresa verrà esclusa».
13 Il giudice del rinvio spiega che i protocolli di legalità sono stati introdotti nell’ordinamento giuridico italiano al fine di prevenire e contrastare il pernicioso fenomeno delle infiltrazioni, soprattutto nel settore degli appalti pubblici, della criminalità organizzata, molto radicata in alcune regioni del sud Italia. Tali protocolli sarebbero altresì essenziali per la tutela dei fondamentali principi di concorrenza e di trasparenza che presidiano la normativa italiana e
dell’Unione europea in materia di appalti pubblici. 14 Secondo il medesimo giudice, l’articolo 1, comma 17, della legge n. 190/2012 implica che le amministrazioni aggiudicatrici possano pretendere, a pena di esclusione, che l’accettazione di siffatti protocolli, necessaria affinché le loro clausole siano obbligatorie, intervenga previamente. Infatti, se fosse suscettibile di sanzione unicamente l’inosservanza di dette clausole in fase di esecuzione dell’appalto, verrebbe meno il voluto e dichiarato effetto di anticipazione massima della soglia di tutela e di deterrenza. Una siffatta causa di esclusione sarebbe inoltre legittima alla luce dell’articolo 46, comma 1 bis, del decreto legislativo n. 163, che prevede l’esclusione da una gara d’appalto in caso di inadempimento di disposizioni di legge vigenti, tra cui la citata disposizione della legge n. 190/2012.
19 Occorre ricordare che le procedure specifiche e rigorose previste dalle direttive dell’Unione che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici si applicano soltanto ai contratti il cui valore superi la soglia prevista espressamente in ciascuna di tali direttive. Pertanto, le disposizioni di dette direttive non si applicano agli appalti il cui valore non raggiunga la soglia fissata da queste ultime (v. sentenza Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, punto 15 nonché giurisprudenza citata). Ne consegue che l’articolo 45 della direttiva 2004/18 non trova applicazione nell’ambito del procedimento principale.
20 Nondimeno, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che la circostanza che il giudice del rinvio abbia formulato una questione pregiudiziale facendo riferimento soltanto a talune disposizioni del diritto dell’Unione non osta a che la Corte fornisca a detto giudice tutti gli elementi di interpretazione che possano essere utili alla decisione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto riferimento o meno nella formulazione delle sue questioni. A tal proposito la Corte deve trarre da tutti gli elementi forniti dal giudice nazionale, e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedano un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia (v., in particolare, sentenza Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve ea., C-225/13, EU:C:2014:245, punto 30 e giurisprudenza citata).
21 Secondo una giurisprudenza parimenti consolidata, all’aggiudicazione di appalti che, alla luce del loro valore, non rientrino nell’ambito di applicazione delle direttive dell’Unione che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici si applicano comunque le norme fondamentali e i principi generali del Trattato FUE, segnatamente i principi di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della nazionalità nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, purché tali appalti presentino un interesse transfrontaliero certo, tenuto conto di determinati criteri oggettivi (v., in tal senso, sentenza Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, punto 16 nonché giurisprudenza citata).
25 La prima questione deve essere quindi intesa nel senso che essa verte, in sostanza, sul quesito se le norme fondamentali e i principi generali del Trattato, segnatamente i principi di parità di trattamento e di non discriminazione nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione di diritto nazionale in forza della quale un’amministrazione aggiudicatrice possa prevedere che un candidato o
un offerente sia escluso da una procedura di gara relativa ad un appalto pubblico per non aver depositato, unitamente alla sua offerta, un’accettazione scritta degli impegni e delle dichiarazioni contenuti in un protocollo di legalità, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, finalizzato a contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici.
26 La Corte ha già dichiarato che va riconosciuto agli Stati membri un certo potere discrezionale nell’adozione delle misure destinate a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza, i quali si impongono alle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure di aggiudicazione di un appalto pubblico. Infatti, il singolo Stato membro è nella posizione migliore per individuare, alla luce di considerazioni di ordine storico, giuridico, economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla comparsa di comportamenti in grado di provocare violazioni del rispetto del principio e dell’obbligo summenzionati (v., in tal senso, sentenza Serrantoni e Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, punti 31 e 32 nonché giurisprudenza citata).
29 Tuttavia, conformemente al principio di proporzionalità, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, una siffatta misura non deve eccedere quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito (v., in tal senso, sentenza Serrantoni e Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, punto 33 e giurisprudenza citata).
32 In secondo luogo, per quanto attiene al contenuto del protocollo di legalità di cui trattasi nel
procedimento principale, gli impegni in forza dei punti da a) a d) che devono assumere i candidati o gli offerenti in sua accettazione consistono, essenzialmente, nel comunicare lo stato di avanzamento dei lavori, l’oggetto, l’importo e la titolarità dei contratti di subappalto e derivati nonché le modalità di scelta dei contraenti, nel segnalare qualsiasi tentativo di turbativa, irregolarità o distorsione nelle fasi di svolgimento della gara d’appalto e durante
l’esecuzione del contratto, nel collaborare con le forze di polizia, denunciando ogni tentativo di estorsione, intimidazione o condizionamento di natura criminale, nonché nell’inserire identiche clausole nei contratti di subappalto. Tali impegni si sovrappongono alle dichiarazioni previste nel medesimo protocollo ai punti da h) a j).
36 Orbene, come rilevato dalla Commissione europea nelle sue osservazioni scritte, dalla giurisprudenza della Corte deriva che l’esclusione automatica di candidati o di offerenti che si trovino in una tale situazione con altri candidati o offerenti eccede quanto necessario per prevenire comportamenti collusivi e, pertanto, per garantire l’applicazione del principio della parità di trattamento e il rispetto dell’obbligo di trasparenza. Una siffatta esclusione automatica costituisce, infatti, una presunzione irrefragabile d’interferenza reciproca nelle rispettive offerte, per uno stesso appalto, di imprese legate da una situazione di controllo o di collegamento. Essa esclude in tal modo la possibilità per tali candidati o offerenti di dimostrare l’indipendenza delle loro offerte ed è quindi in contrasto con l’interesse dell’Unione a che sia garantita la partecipazione più ampia possibile di offerenti a una gara d’appalto (v., in tal senso, sentenze Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, punti da 28 a 30, nonché Serrantoni e Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, punti 39 e 40).
39 Considerazioni simili devono altresì applicarsi per quanto riguarda la dichiarazione di cui al punto f) del protocollo di legalità di cui trattasi nel procedimento principale, ai sensi della quale il partecipante dichiara che non subappalterà lavorazioni di alcun tipo ad altre imprese partecipanti alla gara e che è consapevole che, in caso contrario, tali subappalti non saranno
autorizzati. Una tale dichiarazione, infatti, implica una presunzione irrefragabile secondo la quale l’eventuale subappalto da parte dell’aggiudicatario, dopo l’aggiudicazione dell’appalto, a un altro partecipante alla stessa gara d’appalto derivi da una collusione tra le due imprese interessate, senza lasciare loro la possibilità di dimostrare il contrario. Così, una siffatta dichiarazione eccede quanto necessario al fine di prevenire comportamenti collusivi.
Le norme fondamentali e i principi generali del Trattato FUE, segnatamente i principi di parità di trattamento e di non discriminazione nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione di diritto nazionale in forza della quale un’amministrazione aggiudicatrice possa prevedere che un candidato o un offerente sia escluso automaticamente da una procedura di gara relativa a un appalto pubblico per non aver depositato, unitamente alla sua offerta, un’accettazione scritta degli impegni e delle dichiarazioni contenuti in un protocollo di legalità, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, finalizzato a contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore degli appalti pubblici. Tuttavia, nei limiti in cui tale protocollo preveda dichiarazioni secondo le quali il candidato o l’offerente non si trovi in situazioni di controllo o di collegamento con altri candidati o offerenti, non si sia accordato e non si accorderà
con altri partecipanti alla gara e non subappalterà lavorazioni di alcun tipo ad altre imprese partecipanti alla medesima procedura, l’assenza di siffatte dichiarazioni non può comportare l’esclusione automatica del candidato o dell’offerente da detta procedura.
PreviousCons. Stato, Ad. Plen., 2 novembre 2015, n. 9
NextConsiglio di Stato, sez. V. 13 novembre 2015, n. 5192
Cass. civ., sez. IV, 24 febbraio 2017, n. 884
T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 3 febbraio 2016, n. 234
Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2016, n. 765
Cass. civ. Sez. Un. 09/03/2015, n. 4683

References: Sentenza 

SENTENZA 
 articolo 7
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 

Cass. 

Cass.