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Timestamp: 2019-04-25 14:54:40+00:00

Document:
Avis n° 02 /A.L.O/CC/18 du 20 Dhou El Kaâda 1439 correspondant au 2 août 2018 relatif au contrôle de conformité de la loi organique relative aux lois de finances, à la Constitution
Avis n° 02 /A.L.O/CC/18 du 20 Dhou El Kaâda 1439 correspondant au 2 août 2018 relatif au contrôle de conformité
de la loi organique relative aux lois de finances, à la Constitution
Sur saisine du Président de la République, conformément aux dispositions de l’article 186 (alinéa 2) de la Constitution, par lettre du 4 juillet 2018, enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel, le 4 juillet 2018, sous le numéro 02, aux fins de contrôler la conformité de la loi organique relative aux lois de finances, à la Constitution ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 141 (alinéa 2), 186 et 189 (alinéa 1er) ;
Les rapporteurs entendus,
— Considérant que le projet de la loi organique relative aux lois de finances, objet de saisine, a été́ déposé sur le bureau de l’Assemblée Populaire Nationale par le Premier ministre, après avis du Conseil d’Etat, conformément à̀ l’article 136 (alinéa 3) de la Constitution ;
— Considérant que la loi organique, objet de saisine, déférée au Conseil constitutionnel aux fins de contrôler sa conformité́ à la Constitution et dont le projet a fait l’objet, conformément à l’article 138 de la Constitution, de débats par l’Assemblée Populaire Nationale et le Conseil de la Nation, a été́ adoptée conformément aux dispositions de l’article 141 (alinéa 2) par l’Assemblée Populaire Nationale en sa séance du 4 juin 2018, et par le Conseil de la Nation en sa séance du 1er juillet 2018, tenues en la session ordinaire ouverte le 4 septembre 2017 ;
— Considérant que la saisine du Conseil constitutionnel par le Président de la République à l’effet de contrôler la conformité́ de la loi organique relative aux lois de finances, à la Constitution, est intervenue conformément aux dispositions de l’article 186 (alinéa 2) de la Constitution.
Au fond : Premièrement : En ce qui concerne les visas de la loi organique, objet de saisine :
Sur la non référence à des articles de la Constitution
a) Sur la non référence à l’article 78 de la Constitution,
— Considérant que l’article 78 de la Constitution constitue un fondement essentiel à la loi organique, objet de saisine, en raison de son lien direct avec celle-ci ;
— Considérant, en conséquence, que la non référence à l’article 78 de la Constitution, dans les visas de la loi organique, objet de saisine, constitue une omission qu’il y a lieu de corriger.
b) Sur la non référence à l’alinéa 3 de l’article 136 de la Constitution
— Considérant que le législateur a fait référence dans les visas de la loi organique, objet de saisine, à l’article 136 de la Constitution sans préciser l’alinéa 3 de cet article qui constitue le fondement précis auquel il y a lieu de se référer ;
— Considérant, en conséquence, que la non référence à l’alinéa 3 de l’article 136 de la Constitution, dans les visas de la loi organique, objet de saisine, constitue une omission qu’il y a lieu de corriger.
c) Sur la non référence à l’alinéa 2 de l’article 186 de la Constitution
— Considérant que le législateur a fait référence dans les visas de la loi organique, objet de saisine, à l’article 186 de la Constitution sans préciser l’alinéa 2 de cet article qui constitue le fondement précis auquel il y a lieu de se référer ;
— Considérant, en conséquence, que la non référence à l’alinéa 2 de l’article 186 de la Constitution, dans les visas de la loi organique, objet de saisine, constitue une omission qu’il y a lieu de corriger.
d)Sur la non référence à l’article 191 (alinéas 1er et 3) de la Constitution
— Considérant que l’article 191 (alinéas 1er et 3) de la Constitution constitue un fondement essentiel à toute loi organique dès lors que la mise en œuvre de celle-ci est tributaire de l’avis du Conseil constitutionnel ;
— Considérant, en conséquence, que la non référence à l’article 191 (alinéas 1er et 3) de la Constitution, dans les visas de la loi organique, objet de saisine, constitue une omission qu’il y a lieu de corriger.
2.Sur la non référence à la loi organique n° 16-12 du 22 Dhou El Kaâda 1437 correspondant au 25 août 2016 fixant l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Populaire Nationale et du Conseil de la Nation ainsi que les relations fonctionnelles entre les chambres du Parlement et le Gouvernement :
— Considérant que la loi organique n°16-12 du 22 Dhou El Kaâda 1437 correspondant au 25 août 2016 fixant l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Populaire Nationale et du Conseil de la Nation ainsi que les relations fonctionnelles entre les chambres du Parlement et le Gouvernement, prévoit, dans ses articles 19 et suivants, les procédures et les modalités de dépôt des projets de lois, dont les lois de finances, objet de la loi organique, objet de saisine ;
— Considérant que cette même loi organique prévoit, dans ses articles 26 et suivants, les procédures et les modalités d’examen des projets de lois au sein des commissions permanentes des deux chambres du parlement, et, dans ses articles 44 et 45, les modalités d’adoption du projet de loi de finances ;
— Considérant que la loi organique susvisée constitue un fondement essentiel à la loi organique, objet de saisine, et que, par conséquent, sa non insertion dans les visas de la loi organique, objet de saisine, constitue une omission qu’il y a lieu de corriger.
Sur l’alinéa 1er de l’article 5 de la loi organique, ainsi rédigé :
« Un cadrage budgétaire à moyen terme est arrêté chaque année par le Gouvernement sur proposition du ministre chargé des finances, au début de la procédure de préparation des lois de finances. Il détermine, pour l’année à venir, ainsi que les années suivantes, les prévisions de recettes, de dépenses et du solde du budget de l’Etat, ainsi que, le cas échéant, l’endettement de l’Etat ».
— Considérant que l’expression « le cas échéant » prévue à l’alinéa 1er de l’article 5, pourrait laisser entendre que l’endettement n’est inscrit que s’il existe ;
— Considérant qu’en vertu des dispositions des articles 192 (alinéa 2) et 203 (alinéa 1er) de la Constitution, le Gouvernement est tenu de présenter un exposé global et détaillé sur les prévisions de recettes, de dépenses et de solde du budget de l’Etat, ainsi que sur l’endettement de l’Etat, quel qu’en soit son volume ;
— Considérant que, dans tous les cas, l’endettement de l’Etat doit figurer parmi ces prévisions ;
— Considérant en conséquence, que l’alinéa 1er de cet article est, sous le bénéfice de cette réserve, conforme à la Constitution.
2.Sur l’article 15 - 7) de la loi organique, ainsi rédigé :
« Art. 15. — Les ressources budgétaires de l’Etat comprennent :
7)Les fonds de concours, dons et legs.
— Considérant que l’utilisation du terme « affectés » dans la version en langue arabe, pourrait signifier que des fonds sont affectés aux concours, dons et legs, alors qu’il s’agit de ressources budgétaires provenant des revenus des concours, dons et legs, et qui figurent, en tant que telles, au titre des ressources budgétaires et non au titre des dépenses ;
— Considérant, en conséquence, que si le sens visé par l’utilisation du terme « affectés » est de dire qu’il s’agit des revenus ou des recettes provenant des concours, dons et legs, l’article 15 - 7) est, sous le bénéfice de cette réserve, conforme à la Constitution.
3.Sur l’alinéa 1er de l’article 26 de la loi organique, ainsi rédigé :
« Tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par décret, sur rapport conjoint du ministre ou du responsable de l’institution publique concerné et du ministre chargé des finances. Ce crédit peut être réemployé dans les conditions fixées par voie réglementaire ».
— Considérant que l’article 26 prévoit en son alinéa 1er, la possibilité d’annuler par décret, tout crédit qui devient sans objet en cours d’année et de le réemployer dans les conditions fixées par voie réglementaire ;
— Considérant que les articles 99 (alinéas 2 et 4) et 143 (alinéa 2) de la Constitution prévoient que l’application des lois relève du domaine réglementaire du Premier ministre ;
— Considérant que si le législateur a prévu clairement la possibilité d’annuler par décret, tout crédit qui devient sans objet en cours d’année, il aura, en revanche, en disposant que ce crédit peut être réemployé par voie réglementaire, sans préciser la nature du texte réglementaire, introduit une ambiguïté quant au texte d’application dans lequel seront fixées les modalités et les conditions de réemploi de ce crédit ;
— Considérant que le législateur a prévu la possibilité d’annuler le crédit devenu sans objet en cours d’année par décret, que par conséquent, le réemploi de ce crédit et les conditions y afférentes, ne peuvent s’effectuer que par décret ;
— Considérant, en conséquence, que si le législateur entendait par l’expression «par voie réglementaire » la même nature du texte annulant le crédit devenu sans objet, l’alinéa 1er de l’article 26 est, sous le bénéfice de cette réserve, conforme à la Constitution.
4.Sur l’article 41 de la loi organique, ainsi rédigé :
« Les comptes spéciaux du trésor retracent des opérations qui interviennent dans des domaines spécifiques justifiant une souplesse de gestion incompatible avec le respect des principes budgétaires. Les comptes spéciaux sont relatifs à des opérations et non à des services ou organismes ».
— Considérant que cet article prévoit expressément la possibilité qu’il existe des comptes spéciaux du trésor dont la nature est « incompatible avec le respect des principes budgétaires », en mettant en avant l’idée que cette possibilité se justifie par la nécessité de garantir une souplesse de gestion ;
— Considérant qu’en application du principe constitutionnel de la transparence dans la gestion des finances publiques, prévu aux articles 192 (alinéa 2) et 203 (alinéa 1er) de la Constitution, l’ouverture de comptes spéciaux du trésor dont la gestion n’obéit pas aux principes et règles budgétaires fixés par la législation, notamment la loi de finances, ne peut être autorisée ;
— Considérant en conséquence, que l’article 41 de la loi organique, objet de saisine, est partiellement conforme à la Constitution.
5.Sur l’article 85 de la loi organique, ainsi rédigé :
« Les opérations d’exécution du budget de l’Etat sont soumises au contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire, dans les conditions définies par la présente loi et les dispositions législatives et réglementaires particulières ».
— Considérant qu’en vertu des articles 152, 153 , 180 et 192 de la Constitution, le constituant a prévu les instruments de contrôle dont le contrôle de la gestion des finances publiques ;
— Considérant qu’en prévoyant que l’exécution du budget de l’Etat doit obéir au contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire dans les conditions définies par la présente loi et les dispositions législatives et réglementaires particulières, le législateur organique aura omis les dispositions de la Constitution relatives au contrôle ;
— Considérant, en conséquence, que l’article 85 de la loi organique, objet de saisine, est partiellement conforme à la Constitution.
6. Sur l’article 89 de la loi organique :
a)Sur l’alinéa 1er de l’article 89, ainsi rédigé :
« La loi de finances afférente à l’année 2023 est la première préparée, discutée, adoptée et exécutée conformément aux dispositions de la présente loi organique. La loi portant règlement budgétaire afférente à l’année 2023 est, également préparée, discutée et adoptée conformément aux dispositions de la présente loi organique ».
— Considérant que la discussion et l’adoption du projet de loi de finances s’effectuent conformément aux procédures prévues à l’article 138 de la Constitution ;
— Considérant que les autres procédures relatives à la discussion et à l’adoption du projet de loi de finances sont fixées en vertu de la loi organique n° 16-12 du 22 Dhou El Kaâda 1437 correspondant au 25 août 2016 fixant l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Populaire Nationale et du Conseil de la Nation ainsi que les relations fonctionnelles avec les chambres du Parlement et le Gouvernement, conformément à l’article 132 de la Constitution ;
— Considérant qu’en insérant dans la loi organique, objet de saisine, des dispositions relatives aux procédures de discussion et d’adoption de la loi de finances, le législateur aura omis le principe constitutionnel de la répartition des compétences ;
— Considérant en conséquence, que l’alinéa 1er de l’article 89 de la loi organique, objet de saisine, est partiellement conforme à la Constitution.
b) Sur l’alinéa (in fine de l’article 89), ainsi rédigé :
« La date de mise en vigueur de la présente loi, visée au présent article peut être modifiée, le cas échéant, par une disposition de loi de finances ».
— Considérant que (l’alinéa 1er) de cet article prévoit que la loi de finances pour l’exercice 2023 constituera la première loi qui sera préparée et exécutée conformément aux dispositions de la présente loi organique ;
— Considérant que (l’alinéa in fine) du même article prévoit la possibilité de modifier la date de mise en vigueur des dispositions de la présente loi, le cas échéant, par une disposition de loi de finances ;
— Considérant que la loi organique, objet de saisine, fixe en vertu d’une de ses dispositions, la date de son entrée en vigueur, que cette date ne peut être modifiée que par une autre loi organique ;
— Considérant que le constituant distingue entre les domaines de législation qui relèvent de la loi ordinaire, conformément à l’article 140 de la Constitution et ceux qui relèvent de la loi organique, en vertu de l’article 141 de la Constitution, et les distingue, en outre, aux plans des procédures d’élaboration, d’adoption et de contrôle ;
— Considérant que s’il est loisible au législateur de prévoir en toute souveraineté des dispositions et des procédures relatives à l’entrée en vigueur d’un texte législatif, il revient au Conseil constitutionnel de s’assurer que ces dispositions et procédures ne méconnaissent pas le principe constitutionnel de la répartition des compétences ;
— Considérant qu’en fixant un calendrier pour l’entrée en vigueur de la loi organique, objet de saisine, dans les dispositions transitoires prévues à l’article 89 de cette loi, le législateur ne peut, en vertu du principe constitutionnel de la répartition des compétences, prévoir à l’alinéa in fine de cet article, la possibilité de modifier la date de mise en vigueur de la présente loi organique par une disposition de loi de finances qui est une loi ordinaire différente de la loi organique aux plans des procédures d’élaboration, d’adoption et de contrôle ;
— Considérant, en conséquence, que (l’alinéa in fine) de l’article 89 de la loi organique, objet de saisine, est non conforme à la Constitution.
Troisièmement : En ce qui concerne les intitulés du Titre III de la loi organique, objet de saisine:
— Considérant que l’intitulé du Titre III ne prend pas en compte le processus chronologique relatif à la procédure de préparation, de dépôt, de présentation et d’adoption des projets de lois de finances ;
— Considérant que les intitulés des chapitres et sections figurant au Titre susvisé de la loi organique, objet de saisine, traitent des lois de finances, alors qu’il s’agit, conformément à l’article 136 (alinéa 3) de la Constitution, des projets de lois de finances ;
— Considérant que l’étape de préparation des projets de lois précède celles de la présentation devant le Parlement et de l’adoption par celui-ci ;
— Considérant en conséquence, qu’il y a lieu de corriger cette omission par la mise en conformité des intitulés du Titre susvisé, à la Constitution, tout en tenant compte du processus d’élaboration de la loi.
Quatrièmement : En ce qui concerne la référence aux dispositions déclarées conformes à la Constitution sous le bénéfice de réserves d’interprétation dans les visas de la loi organique relative aux lois de finances, objet de saisine :
— Considérant que lorsque le Conseil constitutionnel, dans l’exercice de ses compétences constitutionnelles, assortit la déclaration de conformité d’une disposition législative à la Constitution par le respect d’une réserve d’interprétation, celle-ci revêt également autorité absolue de chose jugée et lie, par conséquent, les pouvoirs publics par son application, conformément à l’interprétation qu’il en donne ;
— Considérant que l’objectif de facilitation de la mise en œuvre de ces réserves, qui ne sauraient être séparées des dispositions législatives concernées, commande que soient insérées dans les visas de la présente loi organique, les dispositions législatives dont la conformité à la Constitution aura été conditionnée par une réserve d’interprétation ;
— Considérant, en conséquence, que l’insertion de la référence aux dispositions objet de réserves dans les visas de la loi organique relative aux lois de finances, objet de saisine, constitue une garantie essentielle de la pleine application du principe de l’autorité absolue de chose jugée.
Premièrement : Les procédures d’élaboration et d’adoption de la loi organique relative aux lois de finances, objet de saisine, sont intervenues conformément aux dispositions des articles 136 (alinéas 1er et 3) et 141 (tiret 5) de la Constitution, et sont conformes à la Constitution.
Deuxièmement : La saisine du Conseil constitutionnel par le Président de la République sur le contrôle de conformité de la loi organique relative aux lois de finances, objet de saisine, à la Constitution, est intervenue conformément aux dispositions de l’article 186 (alinéa 2) de celle-ci, et est conforme à la Constitution.
Le premier visa est reformulé comme suit :
« Vu la Constitution, notamment ses articles 78, 136 (alinéa 3), 138, 139, 140, 141, 179, 186 (alinéa 2), 191 (alinéas 1er et 3), 192 et 213 ».
2. Ajout de la loi organique n° 16-12 du 22 Dhou El Kaâda 1437 correspondant au 25 août 2016 fixant l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Populaire Nationale et du Conseil de la Nation ainsi que les relations fonctionnelles entre les chambres du Parlement et le Gouvernement, aux visas de la loi organique, objet de saisine.
1. L’alinéa 1er de l’article 5 est, sous le bénéfice de la réserve sus-évoquée, conforme à la Constitution.
2. L’article 15 - 7) est, sous le bénéfice de la réserve sus-évoquée, conforme à la Constitution.
3. L’alinéa 1er de l’article 26 est, sous le bénéfice de la réserve sus-évoquée, conforme à la Constitution.
4. L’article 41 est partiellement conforme à la Constitution et sera ainsi reformulé :
« Les comptes spéciaux du trésor retracent des opérations qui interviennent dans des domaines spécifiques justifiant une souplesse de gestion. Les comptes spéciaux sont relatifs à des opérations et non à des services ou organismes ».
5. L’article 85 est partiellement conforme à la Constitution et sera ainsi reformulé :
« Les opérations d’exécution du budget de l’Etat sont soumises au contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire, dans les conditions définies par la Constitution, la présente loi et les dispositions législatives et réglementaires particulières ».
6. (L’alinéa 1er) de l’article 89 est partiellement conforme à la Constitution et sera ainsi reformulé :
« La loi de finances afférente à l’année 2023 est la première préparée et exécutée conformément aux dispositions de la présente loi. La loi portant règlement budgétaire afférente à l’année 2023 est, également préparée, conformément aux dispositions de la présente loi ».
7. (L’alinéa in fine) de l’article 89 est non conforme à la Constitution.
Les intitulés figurant au Titre III sont reformulés comme suit :
Titre III : « De la préparation, de la présentation et de l’adoption des projets lois de finances ».
Chapitre 1er : « De la préparation, du dépôt, de la présentation et de la structure des projets de lois de finances ».
Section 1 : « De la préparation et de la présentation des projets de lois de finances ».
Section 2 : « Du dépôt et de la structure du projet de loi de finances de l’année ».
Section 3 : « Du dépôt et du contenu des projets de lois de finances rectificatives ».
— L’article 70 devient article 69, et l’article 69 devient article 70.
Quatrièmement : En ce qui concerne la référence aux dispositions déclarées conformes à la Constitution sous le bénéfice de réserves d’interprétation dans les visas de la loi organique relatives aux lois de finances, objet de saisine :
— Ajout aux visas de la loi organique, objet de saisine :
« Après avis du Conseil constitutionnel, en tenant compte des réserves d’interprétation sur les dispositions et les articles : 5, 15 - 7) et 26 » ;
Cinquièmement : Les dispositions totalement ou partiellement non conformes à la Constitution sont séparables du reste des dispositions de la loi organique, objet de saisine.
Sixièmement : Le reste des dispositions de la loi organique, objet de saisine, est conforme à la Constitution.
Septièmement : Le présent avis sera notifié au Président de la République.
Ainsi en a-t-il été délibéré par le Conseil constitutionnel dans ses séances des 16, 17, 18, 19 et 20 Dhou El Kaâda 1439 correspondant aux 29, 30 et 31 juillet et 1er et 2 août 2018.
Chadia RAHAB, membre,
Mohamed Réda OUSSAHLA, membre,

References: Art. 15
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