Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2011/08/la-renta-minima-de-insercion-de.html
Timestamp: 2018-02-18 00:54:07+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: La renta mínima de inserción de Cataluña. El desarrollo reglamentario de la Ley 10/1997 tras su modificación por la Ley 7/2011.
1. El pasado 24 de agosto publiqué en el blog un fragmento de un amplio artículo sobre la regulación de la renta mínima de inserción de Cataluña en el que dediqué especial atención a las modificaciones introducidas por la Ley 7/2011 de 27 de julio, de medidas fiscales y financieras, en la Ley 10/1997 de 3 de julio por la que se procedió a regular la RMI, así como también al proyecto de Decreto de desarrollo de la norma legal.
En mi exposición expliqué que el proyecto de Decreto había merecido una valoración muy crítica en el Dictamen emitido el 18 de agosto por el Consell de Treball, Económic i Social de Catalunya, que consideraba preocupante el impacto social que podían tener las restricciones de acceso a la RMI. Para el CTESC, el ahorro que comportará su aplicación, cifrado por el gobierno autonómico en 53 millones de euros, “podría verse superado por unos costes sociales materializados en forma de sufrimiento directo de las personas afectadas, sobresaturación de las entidades e instituciones que prestan atención social, y desequilibrios en el orden de nuestra sociedad”.
A continuación procedí al análisis del proyecto de Decreto, poniendo énfasis en los aspectos más problemáticos, tanto desde la perspectiva jurídica como social, de la futura norma, y concluí mi exposición con esta frase: “Esperaremos a la aprobación del nuevo decreto para confirmar las sombras apuntadas en mi comentario o para ver si hay algo más de luz. Sinceramente, me gusta más el sol”.
Hoy no ha salido el sol y hay nubes en el cielo. El día 31 de agosto no será precisamente recordado con satisfacción por las personas perceptoras de la RMI, ni tampoco por las que potencialmente pueden acceder a ella en los próximos meses. El Diari Oficial de la Generalitat publica hoy miércoles el Decreto 384/2011 de 30 de agosto, de desarrollo de la Ley 10/1997 de la Renta Mínima de Inserción, con entrada en vigor mañana.
El texto aprobado ha obviado completamente las críticas formuladas por el Dictamen del CTESC (aquí me viene a la mente una frase que considero muy adecuada: “sostenella y no enmendalla”) y es prácticamente idéntico al proyecto. En la comparación que he efectuado de la versión catalana de los dos textos sólo he encontrado catorce modificaciones: cinco son de contenido puramente formal y de corrección lingüística, una versa sobre la incorporación de la referencia normativa del Estatuto de Autonomía, dos incorporan nuevos párrafos al correspondiente artículo y otra, por el contrario, suprime en el Decreto un párrafo recogido en el proyecto; en otras dos modificaciones se pretende hacer más restrictiva la condición de sujeto titular de la prestación, y en otra reforzar la actuación conforme a derecho de la Administración; por fin, las modificaciones introducidas en las disposiciones adiciones sí son realmente importantes, en especial la primera ya que las reducciones en la cuantía de la prestación económica operada por la Ley 7/2011 será plenamente operativa y de aplicación “a los expedientes de la Renta Mínima de Inserción que se encuentren vigentes en el momento de su entrada en vigor y que hayan de abonarse a partir del 1 de septiembre de 2011”. O dicho de otra forma: no se puede decir que las modificaciones hayan mejorado el proyecto desde la perspectiva de permitir el acceso al disfrute de esta prestación sino más bien lo contrario.
Por consiguiente, al proceder a la explicación del Decreto 384/2011 es en gran medida válida la que efectué hace unos días al referirme al proyecto normativo. Ahora, actualizo dicha explicación y formulo algunas reflexiones sobre el objetivo del legislador y los problemas jurídicos que puede plantear la norma. Hubiera sido muy interesante, ciertamente, haber podido leer el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat pero ello no ha sido posible.
2. El Decreto se dicta en virtud de las competencias atribuidas a la Generalitat por el artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía (novedad introducida con respecto al texto del proyecto). Dicho precepto dispone que las personas o familias que se encuentren en situación de pobreza tienen “derecho” a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, “de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Ahora bien, si se cita un precepto estatutario en la introducción del Decreto, entiendo que para darle más cobertura jurídica, no entiendo por qué no hay igualmente una referencia expresa, que a mi parecer sería obligada, a las competencias exclusivas de la Generalitat en Cataluña en materia de servicios sociales recogidas en el artículo 166.1, que incluye en su apartado 1 “la regulación y la ordenación de la actividad de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, y en el apartado 3 “la regulación y aprobación de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social”.
3. Numerosas modificaciones son consecuencia de la incorporación al Decreto de los cambios introducidos en la Ley 10/1997 por la Ley 7/2011, y de ahí que las críticas que se han formulado, y las que puedan formularse, deben ir dirigidas a la reforma legal que ahora se completa por vía reglamentaria. En la introducción del texto se afirma que la Ley 7/2011 ha incorporado modificaciones “substanciales” a la Ley 10/1997 que hacen necesaria la adaptación de la normativa reglamentaria. Por cierto, coincido con los redactores del Decreto al valorar la importancia de las modificaciones, que por el contrario son calificadas simplemente de “puntuales” en el preámbulo de la Ley 7/2011.
a) Consecuencia de la adaptación reglamentaria son, en primer lugar, los cambios en el artículo 4, que regula los requisitos para ser titulares de las prestaciones de la RMI: la acreditación de la residencia continuada y efectiva en Cataluña como mínimo dos años antes de antelación a la fecha de la presentación de la solicitud (un año con anterioridad); la no disposición de ingresos, durante un período de doce meses, superiores a la prestación económica de la RMI que corresponda a este período (cuatro meses desde el 1 de junio de 2010). El Decreto ha incorporado un nuevo párrafo en el artículo 4.1 d), para concretar que no se computarán como ausencias que interrumpan la continuidad de la residencia, “las salidas del territorio catalán, previamente comunicadas al órgano que realiza su seguimiento, que no superen un mes, en un periodo de 12 meses”. Igualmente, ha incorporado una mención expresa a la situación de las mujeres afectadas por violencia de género y la forma de cómputo de sus ingresos, de tal manera que se deberán tener en cuenta exclusivamente los ingresos y las rentas individuales de cada mujer, y no se computarán las rentas o ingresos de otros miembros de la unidad familiar que convivan con dicha persona.
b) La limitación presupuestaria contemplada expresamente en el artículo 9 confirma la vinculación de la RMI a las disponibilidades presupuestarias, ya prevista en la Ley 7/2011 pero no de un forma totalmente explícita a mi parecer, y abandona por consiguiente la consideración del acceso a la RMI como un derecho subjetivo para todas aquellas personas que cumplan los requisitos legales. El ejemplo claro y evidente es el apartado 5 del artículo 9 (en cuyo título se ha introducido la mención “limitación presupuestaria” tras “Procedimiento”, no recogida en la normativa ahora derogada) en el que se dispone que cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para aprobar la totalidad de los expedientes, la Comisión Interdepartamental elevará al gobierno una propuesta para determinar los criterios de prelación de los mismos, habiéndose introducido en el texto del Decreto una mención expresa a que tales criterios han de ser “objetivos y no discrecionales”, algo que aun cuando no se dijera así debería ser siempre en la actuación administrativa. Las limitaciones económicas también aparecen en el apartado 4, ya que la Comisión Interdepartamental emitirá un informe vinculante con propuesta de aprobación o desestimación de cada proyecto presentado “teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestarias”.
c) La limitación fijada por la Ley 7/2011 en la cuantía a percibir se reitera en los artículos 4.2 y 16.2: el salario mínimo interprofesional (21,38 €/día y 641,40 €/mes) será el tope del importe de la prestación económica de la RMI juntamente, en su caso, con el importe de las ayudas complementarias.
d) La duración máxima de la RMI, fijada en 60 meses en la Ley 7/2011, con algunas excepciones, se recoge también en el artículo 19, en el que se remite a la Comisión Interdepartamental la concreción de los criterios de duración y renovación de la prestación económica y de las ayudas complementarias.
B) Otras modificaciones incorporadas al Decreto no son resultado de la reforma legal, sino opciones de política legislativa adoptadas por el poder ejecutivo sobre cuál debe ser la finalidad de la RMI y a qué personas, y en qué condiciones, debe ir dirigida; opciones, que en ningún caso pueden suponer un desarrollo reglamentario ultra vires, es decir que exceda de los límites impuestos por la norma legal, y es ahí sin duda donde se encuentra el debate sobre los requisitos que deben cumplir las personas que deseen ser titulares de la prestación. Son justamente sobre algunas de estas propuestas dónde se han centrado las rigurosas críticas del Dictamen 6/2011 del CTESC.
a) La razón de ser de algunas de estas modificaciones puede deducirse de la introducción de la norma, en la que se argumenta que la RMI está atendiendo en la actualidad a muchas personas que simplemente están fuera del mercado de trabajo como consecuencia de la crisis económica, y que esta protección corresponde a los poderes públicos estatales por la vía de la normativa sobre protección del desempleo, para poder volver así, siempre según los redactores del texto, a que la norma autonómica retorne a sus orígenes, proporcionar cobertura a situaciones de riesgo y de exclusión social. Se olvidan quienes han redactado este texto que la normativa catalana de la RMI, desde 1990, no sólo pretendía proporcionar dicha cobertura, sino también adoptar las medidas adecuadas que permitieran la reinserción de las personas afectadas (ciertamente en número menor que en la actualidad) en el mercado de trabajo.
b) Un nuevo requisito para ser titular de la prestación de la RMI se ha incorporado al artículo 4.1, en concreto la letra g), debiendo presentar las personas solicitantes “de acuerdo con la evaluación de los servicios sociales, dificultades de inserción social y laboral añadidas” (el término “añadidas”, que alguien tendrá que explicar cuál es su significado, es una novedad del Decreto, ya que no aparecía en el texto del proyecto). El precepto se completa con otra novedad incorporada en la nueva letra h) del artículo 4.2, disponiéndose que no tendrán acceso a la prestación económica de la RMI “las personas que sólo presenten una problemática laboral derivada de la falta o pérdida del trabajo, que no acrediten una dificultad social o de inserción laboral añadida, y que por tanto no requieran ningún tipo de intervención social y continuada”, siendo destacable la incorporación de la mención expresa a las dificultades de inserción laboral que no aparecía en el proyecto. En el texto remitido al CTESC para su Dictamen, el artículo 4.2 h) tenía un segundo párrafo, en el que se matizaba la total exclusión anterior y se reconocía la posibilidad de percibir la prestación una vez que hubieran transcurrido seis meses desde el agotamiento de las prestaciones y subsidios por desempleo, y “siempre y cuando quede acreditada una dificultad social añadida”. Dicho párrafo ha desaparecido del texto finalmente aprobado.
Por consiguiente, el deseo del gobierno autonómico es claro: quienes hayan perdido su trabajo y “sólo” tengan este problema, además de otro “pequeño” problema como es haber agotado las prestaciones por desempleo, no tendrán derecho a la prestación económica de la RMI porque su dificultades radican en la falta de trabajo y nada más, y de ahí que su protección económica deba ser en cualquier caso estatal y la búsqueda de empleo hacerse a través de los circuitos ordinarios (medidas de políticas activas de empleo, competencia autonómica por cierto). El deseo del legislador, supongo que muy vinculado a las disponibilidades económicas para este tipo de protección social, es que sólo accedan a la RMI los sujetos más necesitados, no laboral sino socialmente. Ahora bien, después de esta larga explicación, me surge una pregunta que traslado a quien sepa o pueda responderla: ¿cómo se distinguirá entre quienes tienen más o menos dificultades sociales: por período de desempleo, por mayor o menor titulación o competencias profesionales? No me extraña en absoluto las críticas formuladas por el CTESC en su Dictamen al (entonces proyecto de) Decreto, tanto por incorporar requisitos no previstos en la Ley 7/2011 como por vulnerar la filosofía de la RMI; para el CTESC, se había de garantizar recursos a todas las personas en situación de necesidad y a sus familias, de tal manera que el texto propuesto por el gobierno autonómico, y añado yo ahora que la referencia es también válida para el Decreto, “puede dejar desprotegidas a todas aquellas personas sin trabajo y a sus familias que han agotado todas las prestaciones por desempleo y para las que la RMI era su último sustento económico”.
c) Entre las obligaciones de las personas destinatarias de la prestación se incluye ahora de forma expresa (artículo 5 i) la permanencia de forma permanente en Cataluña mientras se esté percibiendo, con la posibilidad excepcional de ausentarse, con previa comunicación al órgano que haga su seguimiento, durante un período máximo de un mes. Esta modificación guarda relación con la incorporada en el último párrafo del artículo 4.1 b) y a la que me he referido con anterioridad.
d) Han desaparecido en el texto finalmente aprobado, que mantiene la redacción de la propuesta de Decreto, dos apartados del artículo 10 de la normativa reglamentaria ahora derogada (Decreto 339/2006, de 5 de septiembre, de desarrollo de la Ley 10/1997, modificado por Decreto 408/2006, de 24 de octubre y Decreto 228/2008, de 18 de noviembre) que regulaba la coordinación, seguimiento y evaluación del programa, y que ciertamente reforzaban la importancia de los acuerdos adoptados en las reuniones de trabajo entre todas los equipos y organismos sociales que trabajan en este ámbito, además de su traslado posterior a instancias políticas para que fueran valorados. Me parece que la norma rebaja, conscientemente, la importancia de esas reuniones y sus acuerdos, o cuando menos no desea que puedan condicionar las decisiones políticas, habiendo sido también criticada esta exclusión por el CTESC y solicitada su reincorporación al texto, reincorporación que no se ha producido.
e) La redacción del artículo 14, dedicado a las acciones de formación de adultos, es casi totalmente diferente de la anterior, ya que en el texto derogado se ponía el énfasis en las medidas que facilitara la inserción o reinserción social o laboral por medio de las diferentes vías educativas, mientras que el nuevo texto enfatiza la cualificación académica y la reincorporación al sistema educativo de las personas adultas. Parece, a mi entender, un cambio relevante sobre cuál debe ser el objetivo de estas acciones formativas, aunque no hay duda que la mejora del nivel educativo ayuda a la mejor incorporación al mundo laboral.
f) El artículo 17 regula las deducciones de la prestación económica de la RMI. En primer lugar, se dispone que cuando algún miembro de la unidad familiar perciba ingresos de cualquier tipo, no se computará a los efectos de los complementos y ayudas complementarias previstas en la norma para los miembros de una unidad familiar. Por otra parte, los distintos tipos de ingresos que no se deducirán del importe de la prestación se reducen sensiblemente con respecto a la normativa derogada, y la “desvinculación” de la RMI del ámbito laboral se demuestra una vez más con la desaparición de las no deducciones por “cualquier tipo de remuneración percibida como consecuencia de las acciones de inserción derivadas de la RMI durante los seis primeros meses”, y “cualquier tipo de remuneración percibida como consecuencia de un trabajo realizado por cualquier hijo o hija menor de 30 años”. Estas supresiones también han sido criticadas por el CTES, que propuso, sin éxito, que se mantuvieran.
g) Las disposiciones adicionales tienen una importancia mucho mayor de la que habitualmente poseen en los textos normativos, y guardan estrecha relación con la disposición final que prevé la entrada en vigor del Decreto al día siguiente de su publicación, es decir el 1 de septiembre. En efecto, la cuantía máxima de la prestación, el SMI, será de aplicación no sólo a los expedientes que se inicien a partir de la entrada en vigor de la norma “y que tengan que abonarse a partir del 1 de septiembre de 2011”. Dicho de forma más clara, todas aquellas personas y unidades familiares que estén percibiendo prestaciones económicas por encima del SMI verán reducidas las mismas hasta esa cantidad (21,38 €/día y 611,40 €/mes).
En el proyecto de Decreto, la disposición adicional segunda establecía que en aquellos expedientes en los que “sólo” hubiera una problemática laboral derivada de la falta o pérdida de trabajo y en los que el titular no acreditara “una dificultad social añadida”, y que por consiguiente, siempre según la norma, “no requirieran ningún tipo de intervención social y continuada”, deberían ser revisados por el órgano competente “a efectos de su actualización”. Al estudiar el proyecto de Decreto me preguntaba si actualización quería decir extinción de la prestación y respondía que si nos habíamos de atener a la letra de la norma parecía que la respuesta debería ser afirmativa, y exponía que “quiero pensar que el gobierno pueda ser sensible, como mínimo, a las observaciones del CTESC al respecto, que solicita en todo caso, si se mantiene el precepto, un régimen transitorio de aplicación de la norma, porque la aplicación de la nueva normativa a los expedientes vigentes pueden suponer la pérdida de protección para muchas familias, e incluso la extinción de la prestación en caso de personas desempleadas sin ingresos”. Creo que la redacción final de la disposición es técnicamente más correcta que la contenida en el proyecto, pero su razón de ser es la misma: el órgano competente deberá evaluar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma cuando deba decidirse sobre la posible prórroga de la RMI, y esa prórroga parece difícil que pueda concederse, si nos hemos de atener a todo el texto del Decreto, a las personas que “sólo” tengan el problema de la falta o pérdida de empleo.
4. Concluyo. Auguro complicaciones jurídicas y amplios debates sobre qué debe entenderse por “dificultades de inserción social y laboral añadidas”, más trabajo, y menos gratificante, para los trabajadores sociales, y posibles recursos ante los tribunales. Como no tengo dotes de adivino, quizás me equivoque y reconozco que me gustaría que así ocurriera, pero no por una interpretación conflictiva y restrictiva de la norma sino porque la Generalitat tuviera un “barniz social” y, después de escuchar a todas las entidades que trabajan en el ámbito de la inserción, acudiera en ayuda de todas las personas que así lo necesiten. Ojala sea así.
Buena lectura del Decreto 384/2011 de 30 de agosto.

References: artículo 24
 artículo 166
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 19
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 14
 artículo 17