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Timestamp: 2016-10-27 04:56:27+00:00

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1C_70/2012 (02.04.2012)
1C_70/2012
A.________, repr�sent�e par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
Municipalit� de Vevey, H�tel de Ville, rue du Lac 2, 1800 Vevey, repr�sent�e par Me Philippe Vogel, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 27 d�cembre 2011.
La soci�t� A.________ est notamment propri�taire des parcelles n� 2'273 et 2'278 du cadastre de la commune de Vevey comprises dans le p�rim�tre du plan partiel d'affectation "Les Moulins de la Veveyse" (ci-apr�s: PPA). Sur ces parcelles a �t� �rig�e, au d�but du XX�me si�cle, la Halle Inox des ateliers m�caniques de Vevey, aujourd'hui d�saffect�e et d�sign�e en tant que "b�timent A5" dans le r�glement du PPA (ci-apr�s: RPPA).
Apr�s avoir d�pos� en 2008 une demande de permis de construire tendant � transformer le b�timent en salle polyvalente, projet auquel la commune ne s'opposait pas, A.________ a demand� une nouvelle autorisation de construire: celle-ci vise une r�novation totale et un changement d'affectation de l'ancienne Halle Inox en b�timent � plusieurs logements, destin� exclusivement � l'habitation. Selon les plans, quatre logements sont pr�vus dans le b�timent, occupant les 4/5�mes du volume de la Halle Inox; une trame centrale correspondant au 1/5�me de l'espace int�rieur permet une ouverture du volume jusqu'en toiture o� la machinerie des ponts roulants est maintenue seulement sur un tron�on limit�; les fa�ades sont reconstitu�es de mani�re � retrouver les ouvertures, les mat�riaux et les proportions d'origine.
La demande, mise � l'enqu�te publique du 22 octobre au 22 novembre 2010, a suscit� l'opposition de l'association Pro Riviera au motif que la subdivision du volume en diff�rents niveaux pourrait d�naturer la substance du b�timent. Parmi les autorisations et pr�avis cantonaux recueillis par la Centrale des autorisations (CAMAC), le pr�avis du Service Immeuble, Patrimoine et Logistique �tait n�gatif, estimant que l'intervention projet�e serait trop lourde avec une sauvegarde tr�s partielle de la halle existante.
Par d�cision du 14 f�vrier 2011, la Municipalit� de Vevey (ci-apr�s la Municipalit�) a refus� le permis de construire, s'appuyant sur l'art. 77 de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions du 4 d�cembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Elle a estim� que le projet compromettait le d�veloppement futur du quartier et d�cid� qu'il convenait d'ouvrir la proc�dure de modification du PPA.
A.________ a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton du Vaud (ci-apr�s: le Tribunal cantonal). Celle-ci a proc�d� � une inspection locale en pr�sence des parties, le 31 ao�t 2011. Par arr�t du 27 d�cembre 2011, le Tribunal cantonal a rejet� le recours, dit que la d�cision de la Municipalit� �tait maintenue et mis � la charge de A.________ les frais et d�pens de la proc�dure.
Les juges cantonaux ont consid�r� en substance que le projet de r�novation ne respectait pas l'art. 28 al. 3 RPPA, dans la mesure o� il ne maintenait pas dans son ensemble le volume int�rieur de la Halle Inox avec la charpente m�tallique et les ponts roulants sur toute la longueur du b�timent; la Municipalit� pouvait ainsi refuser le permis de construire pour ce motif, de sorte qu'il n'�tait pas n�cessaire d'examiner si les conditions de l'art. 77 LATC justifiaient �galement le refus de l'autorisation.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � l'autorit� inf�rieure pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Invoquant un d�ni de justice et une violation de son droit d'�tre entendue, la recourante reproche principalement � la cour cantonale d'avoir modifi� la motivation juridique de sa d�cision par rapport � celle de la Municipalit�.
Le Tribunal cantonal se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Le Service Immeuble, Patrimoine et Logistique conclut au rejet du recours et � la confirmation de l'arr�t attaqu�. La Municipalit� conclut, sous suite de frais et d�pens, au rejet du recours. La recourante a r�pliqu� par courrier du 22 mars 2012.
La recourante a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que propri�taire des parcelles pour lesquelles un permis de construire a �t� refus�, elle peut se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � l'annulation de l'arr�t attaqu�. Elle a d�s lors qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� sont par ailleurs r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le fond.
Dans un premier moyen, la recourante fait valoir une violation du principe de l'autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst.), dans la mesure o� la cour cantonale se serait substitu�e � la Municipalit� en modifiant la motivation juridique fondant la d�cision litigieuse. A la suivre, ce proc�d� violerait �galement les art. 2 al. 3 et 33 al. 3 let. b LAT.
En principe, le recours pour violation de l'autonomie communale ne peut �tre introduit que par les communes elles-m�mes, les communes bourgeoises, les communes sp�ciales et les autres collectivit�s de droit public dot�es de comp�tences particuli�res comme les Eglises ayant la personnalit� juridique de droit public (Auer/Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse, volume I, 2006, n. 298; Hansj�rg Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Th�rer/Aubert/ M�ller (�d.), Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 502 n. 41). Il est ainsi ferm� aux particuliers comme moyen ind�pendant; ceux-ci peuvent toutefois soulever le grief de violation de l'autonomie communale � titre auxiliaire, � l'appui d'autres griefs (arr�t 1P.242/2005 consid. 1.4.2; ATF 114 Ia 291 consid. 3a p. 292). Tel est le cas lorsque le particulier all�gue qu'une autorit� cantonale de recours a interpr�t� de mani�re arbitraire une disposition r�glementaire �dict�e par une commune en vertu de son autonomie (ATF 108 Ia 74 consid. 2 p. 76 s.).
L'argumentation de la recourante fond�e sur la violation de l'art. 50 al. 1 Cst. se confond en r�alit� avec les autres griefs expos�s, � savoir la violation du droit d'�tre entendu (consid. 3) et l'application arbitraire du droit communal (consid. 4). Il convient d�s lors de les traiter pour eux-m�mes, sans examiner la question d'une violation ind�pendante de l'autonomie communale.
La recourante reproche � la cour cantonale d'avoir commis un d�ni de justice formel et d'avoir viol� son droit d'�tre entendue en refusant de statuer sur la probl�matique de l'art. 77 LATC pour pr�f�rer r�gler le litige sur la base du seul art. 28 RPPA.
3.1 La jurisprudence a d�duit du droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa d�cision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours � bon escient. Pour r�pondre � ces exigences, le juge doit mentionner, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid� et sur lesquels il a fond� sa d�cision, de mani�re � ce que l'int�ress� puisse se rendre compte de la port�e de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arr�ts cit�s). D�s lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guid� la d�cision de l'autorit�, le droit � une d�cision motiv�e est respect� (arr�t 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publi� in RDAF 2009 II p. 434).
En revanche, une autorit� se rend coupable d'un d�ni de justice formel prohib� par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui pr�sentent une certaine pertinence ou de prendre en consid�ration des all�gu�s et arguments importants pour la d�cision � rendre (cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102; 125 III 440 consid. 2a p. 441).
3.2 A suivre la recourante, celle-ci aurait d�velopp� � l'encontre de la d�cision de refus d'autorisation de construire une argumentation fond�e sur l'art. 77 LATC, seule norme �voqu�e par l'autorit� de premi�re instance. L'enjeu de la proc�dure devant la cour cantonale aurait ainsi �t� de savoir si les conditions d'application de cette disposition �taient r�alis�es et si, par voie de cons�quence, le projet pouvait �tre bloqu� dans l'attente de la r�alisation d'une nouvelle planification.
Or, comme le rel�ve pertinemment la Municipalit� de Vevey, la recourante ne s'est pas limit�e � plaider devant la cour cantonale uniquement la question de l'application de l'art. 77 LATC. Elle a au contraire �galement d�velopp� une argumentation d�taill�e destin�e � d�montrer que le projet de construction �tait conforme au plan d'affectation, se r�f�rant sp�cifiquement � l'art. 28 RPPA. Dans ces conditions, la d�cision attaqu�e ne consacre aucune violation du droit d'�tre entendue de la recourante en rapport avec l'argumentation juridique d�coulant de l'art. 28 RPPA et finalement retenue par la cour cantonale.
3.3 Certes, la cour cantonale ne s'est pas prononc�e sur les conditions d'application de l'art. 77 LATC, modifiant en cela l'argumentation juridique retenue par l'autorit� de premi�re instance. Un tel proc�d� ne consacre pas un d�ni de justice formel.
A teneur de l'art. 89 al. 1 de la loi sur la proc�dure administrative du 28 octobre 2008 (LPA/VD; RS/VD 173.36), l'autorit� de recours n'est pas li�e par les conclusions des parties et elle applique le droit d'office (art. 41 LPA/VD). Elle peut d�s lors �galement s'�carter des motifs retenus par l'instance inf�rieure et maintenir la d�cision attaqu�e en substituant au fondement - par hypoth�se - irr�gulier une autre base l�gale, valable (ATF 125 V 368 consid. 3 p. 370; arr�t 1P.495/2006 consid. 3.2; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 3�me �dition, 2011, p. 821; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, n. 898). Dans la mesure o� la cour cantonale a fond� - � bon droit (cf. consid. 4 infra) - sa d�cision sur la non-conformit� de l'autorisation de construire avec la planification locale (art. 28 RPPA), elle n'avait plus � examiner la question d'une �ventuelle modification du plan d'affectation (art. 77 LATC). Cette derni�re probl�matique se trouvait ainsi objectivement d�nu�e de toute pertinence, de sorte que la cour cantonale pouvait s'abstenir de l'examiner sans consacrer de d�ni de justice formel. Dans ces conditions, elle pouvait �galement renoncer � analyser si la Municipalit� pouvait ou non refuser de produire le rapport r�dig� par Nelly Wenger.
Ces griefs de la recourante doivent donc �tre enti�rement rejet�s.
Dans un dernier moyen, la recourante reproche � la cour cantonale d'avoir proc�d� � une application arbitraire de l'art. 28 RPPA.
4.1 Appel� � revoir l'interpr�tation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - m�me pr�f�rable - para�t possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4 p. 560).
Le Tribunal f�d�ral fait preuve de retenue dans l'appr�ciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les autorit�s locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appr�ciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les r�f�rences; arr�t 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430).
4.2 L'art. 28 RPPA a pour but de r�glementer la situation de trois b�timents (A5, A7 et D5) situ�s dans le p�rim�tre du plan d'affectation "Les Moulins de la Veveyse". Selon l'alin�a 1 de cette disposition, ces trois b�timents "doivent �tre maintenus (et) peuvent �tre entretenus et r�am�nag�s pour autant que leur volum�trie ne soit pas modifi�e". L'alin�a 3 pr�cise, pour le seul b�timent A5, que "le r�am�nagement de la halle A5 devra sauvegarder la charpente m�tallique et l'ensemble m�canique int�rieur, et tendre � retrouver le volume et les fa�ades d'origine".
La cour cantonale a d'abord constat� que si l'art. 28 al. 3 RPPA visait le maintien de la charpente m�tallique int�rieure et de la machinerie du pont roulant, il ne mentionnait pas express�ment la conservation du volume int�rieur de la Halle Inox; quant au plan directeur communal, il n'apportait pas non plus de pr�cision au sujet du volume int�rieur de ce b�timent. L'instance pr�c�dente a d�s lors fond� son interpr�tation sur la syst�matique du r�glement: alors que la volum�trie ext�rieure des trois b�timents A5, A7 et D5 ne doit pas �tre modifi�e, une r�glementation sp�ciale est applicable � la seule Halle Inox, r�glementation qui vise le maintien de certains �l�ments int�rieurs; pour cet objet, le l�gislateur communal a voulu garder la trace historique de la fonction industrielle du b�timent, laquelle doit rester compr�hensible et lisible par l'utilisateur; or, le maintien de la charpente m�tallique et de l'ensemble m�canique, constitu� de ponts roulants, n'est possible et n'a de sens que dans la mesure o� le volume int�rieur est conserv�. Le Tribunal cantonal a ajout� que la r�gle communale ne se limitait pas au maintien de certains tron�ons de la machinerie, mais exigeait la conservation de "l'ensemble m�canique int�rieur", ce qui implique de conserver les structures du pont roulant sur toute la longueur de la halle.
La cour cantonale a conclu de cette interpr�tation syst�matique du r�glement que les travaux de r�am�nagements de la Halle Inox doivent tendre au maintien du volume int�rieur du b�timent. En occupant les 4/5�mes du volume de la Halle et en laissant visible uniquement sur un tron�on limit� la machinerie des ponts roulants, le projet n'�tait, de l'avis de la cour cantonale, pas compatible avec l'art. 28 RPPA.
4.3 Pour les motifs qui vont suivre, l'argumentation de la recourante n'est pas apte � d�montrer que l'interpr�tation de la disposition de droit communal donn�e par la cour cantonale serait arbitraire.
4.3.1 La recourante reproche d'abord � l'instance pr�c�dente de s'�tre fond�e sur les d�clarations du promoteur B.________ dans un journal pour parvenir � une interpr�tation insoutenable de l'art. 28 RPPA.
Dans la d�cision attaqu�e, la cour cantonale fait effectivement r�f�rence � une publication de la Banque cantonale vaudoise (BCV) du 13 mars 2008, dans laquelle B.________ d�clare, au sujet de la Halle Inox, que "(l)e groupe A.________ envisage de conserver ce magnifique b�timent et de le transformer en site multi-usage pour des expositions, conf�rences et s�minaires". La cour cantonale a certes d�duit de cette d�claration une intention d'am�nagement du constructeur qui �tait en concordance avec les objectifs de la commune (consid. 2b de l'arr�t attaqu�). Pour parvenir � la conclusion que l'art. 28 al. 3 RPPA visait la protection du volume int�rieur du b�timent, la cour s'est cependant exclusivement fond�e sur la syst�matique du r�glement (consid. 2d de l'arr�t attaqu�). D�s lors, la r�f�rence � la publication de la BCV n'a eu aucune influence sur le travail d'interpr�tation, ce qui enl�ve toute consistance au grief d'arbitraire de la recourante.
4.3.2 La recourante reproche ensuite aux juges cantonaux d'avoir limit� leur approche syst�matique du r�glement au seul art. 28 RPPA, sans tenir compte des art. 3 et 4 RPPA. Or, en autorisant de l'habitat ou de l'h�tellerie dans la Halle Inox, ces dispositions impliqueraient n�cessairement que le volume int�rieur de ce b�timent puisse �tre occup�.
Quoiqu'en pense la recourante, l'interpr�tation relativement restrictive de l'art. 28 al. 3 RPPA ne s'av�re pas insoutenable ou en contradiction manifeste avec les affectations autoris�es par le r�glement dans la Hall Inox. La d�cision attaqu�e ne remet pas en cause le principe de telles affectations, mais se limite � d�finir le degr� d'atteinte que peuvent avoir des travaux de r�am�nagement dans un volume prot�g�. En tout �tat, le r�sultat auquel est parvenue la cour cantonale dans le cas particulier est exempt de tout critique s'agissant d'une occupation des 4/5�mes de l'espace int�rieur par des logements avec la pr�servation de la machinerie des ponts roulants sur un tron�on limit� seulement.
En consid�rant qu'un projet comportant une modification d'une telle ampleur du volume int�rieur du b�timent n'�tait pas conciliable avec le but de protection particulier assign� � la Halle Inox par l'art. 28 al. 3 RPPA, la cour cantonale n'a pas consacr� une application du r�glement contraire � son but.
4.3.3 Enfin, la recourante expose que l'interpr�tation donn�e par la cour cantonale au r�glement du plan partiel d'affectation consacrerait une violation de la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.) et une atteinte � sa libert� �conomique (art. 27 Cst.). A la suivre, la marge de manoeuvre qui lui resterait pour construire serait tellement r�duite que l'atteinte � son droit de propri�taire serait largement excessive.
L� encore, la recourante perd de vue que la d�cision entreprise ne la prive pas de mani�re absolue de son droit de proc�der, dans le b�timent dont elle est propri�taire, aux affectations pr�vues par le r�glement. Il ne s'agit donc pas ici, contrairement � la jurisprudence qu'elle cite, d'appliquer les r�gles d�terminantes de planification contrairement � leur texte clair (cf. ATF 114 Ia 209 consid. 2 p. 213). Il n'est pas non plus question, quoiqu'en pense la recourante, d'instituer par le biais de l'art. 28 al. 3 RPPA une mesure de planification n�cessitant une adoption formelle.
Pour le surplus, la restriction aux droits fondamentaux pr�cit�s respecte les conditions pos�es par l'art. 36 Cst. En effet, le r�glement incrimin� repose sur une base l�gale cantonale (art. 17 al. 1 let. c LAT; art. 47 al. 2 ch. 2 LATC en lien avec l'art. 46 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 d�cembre 1969 [LPMNS; RSV 450.11]) (art. 36 al. 1 Cst.). Il n'est par ailleurs pas contest� que la Halle Inox b�n�ficie de la note 3 au recensement architectural de la commune et qu'elle doit ainsi �tre consid�r�e comme �tant un objet int�ressant au niveau local, impliquant des mesures de sauvegarde particuli�res (cf. Pierre Moor, Commentaire LAT, n. 59 ad art. 17). Dans ces conditions, le r�glement poursuit manifestement un but d'int�r�t public (art. 36 al. 2 Cst.). Dans la mesure o� il n'exclut pas enti�rement les affectations pr�vues par le RPPA, il respecte encore le principe de la proportionnalit� (art. 36 al. 3 Cst.).
4.4 Par cons�quent, le grief d'interpr�tation arbitraire de l'art. 28 RPPA n'est pas fond� et le recours doit �galement �tre rejet� sur ce point.
Il s'ensuit que le recours est rejet�. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu de pr�voir de d�pens au b�n�fice de la Municipalit� de Vevey, celle-ci ayant agi dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son int�r�t patrimonial soit en cause (art. 68 al. 3 LTF).
Il n'est pas allou� de d�pens � la Municipalit� de Vevey.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique et � la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

References: art. 2
 ATF 
 art. 28
 ATF 
 ATF 
 art. 28
 art. 3
 ATF 
 art. 47
 art. 17