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Timestamp: 2019-05-22 01:51:42+00:00

Document:
BVerwG, 3 C 1.07: Irreführende Werbung, Arzneimittel, Apotheker, Verbraucher
Urteil des BVerwG vom 17.01.2008, 3 C 1.07
3 C 1.07
Irreführende Werbung, Arzneimittel, Apotheker, Verbraucher
Irreführende Werbung, Arzneimittel, Apotheker, Verbraucher, Begriff, Erlass, Verwaltungsakt, Stimme, Ermessen, Medikament
Verkündet BVerwG 3 C 1.07 am 17. Januar 2008 OVG 13 A 2771/03 Thiele Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 17. Januar 2008 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler und Prof. Dr. Rennert
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezember 2006 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 21. März 2003 werden geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 30. August 2000 und deren Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2001 werden aufgehoben.
1Der Kläger betreibt seit 1987 seine Apotheke in Hagen unter der Bezeichnung
… Apotheke
2Der Aufnahme des Zusatzes „Internationale Apotheke“ lag ein Kammerrundschreiben der Beklagten vom 7. Oktober 1985 zugrunde. Darin hatte der Kammervorstand drei Kriterien festgelegt, die erfüllt sein müssten, damit die Verwendung des Zusatzes nicht den Tatbestand einer berufsordnungswidrigen,
unzulässigen, irreführenden Hervorhebung erfülle. Es müssten (1.) besondere
Bezugsmöglichkeiten aus dem Ausland, zum Beispiel eine eigene Importfirma
bestehen, es müssten (2.) ausländische Pharmacopoen (amtliche Arzneibücher) vorhanden sein, und es müssten (3.) Mitarbeiter mit guten Fremdsprachenkenntnissen beschäftigt werden. Unter Bezugnahme auf dieses Rund-
schreiben hatte der Kläger die Beklagte im März 1986 darauf hingewiesen,
dass in seiner Apotheke in großem Umfang ausländische Pharmacopoen und
Arzneimittellisten sowie weitere umfangreiche Literatur vorhanden seien, dass
unter dem Namen seiner in der Apotheke beschäftigten Ehefrau eine eigene
Importfirma betrieben werde und dass alle Mitarbeiter der Apotheke englisch
und französisch sprächen und im Sommer zusätzlich Mitarbeiter mit guten
Sprachkenntnissen in Spanisch, Italienisch, Polnisch, Russisch und Türkisch
beschäftigt würden; er meine daher, alle Voraussetzungen für die Führung der
Bezeichnung „Internationale Apotheke“ zu erfüllen. Das Schreiben endet mit
dem Satz: „Falls dagegen keine Einwände bestehen, werde ich diese Namensänderung … beim Amtsgericht Hagen eintragen lassen.“ Die Beklagte erwiderte
mit Schreiben vom 7. April 1986, sie stimme der Umbenennung der Apotheke
zu. Dabei gehe sie davon aus, dass die bekannten Voraussetzungen für den
Zusatz „Internationale Apotheke“ auf Dauer aufrechterhalten würden.
3Durch Urteil vom 3. Dezember 1997 entschied das Landgericht Saarbrücken,
die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ stelle eine wettbewerbsrelevante
Irreführung dar, da sie beim durchschnittlichen Kunden den Eindruck erwecke,
diese Apotheke sei besser als andere gerüstet, ausländische Arzneimittel zu
liefern. Durch Urteil vom 3. Februar 2000 - 13 A 5579/97 - (LRE Bd. 38 S. 117)
entschied das Oberverwaltungsgericht Münster, der Name „Internationale Apotheke“ sei irreführend im Sinne der Berufsordnung der Apothekerkammer Nordrhein. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidungen untersagte die Beklagte
dem Kläger durch Ordnungsverfügung vom 30. August 2000, im geschäftlichen
Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs seine Apotheke als „Internationale Apotheke“ zu bezeichnen und/oder die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ als
Namensbestandteil des Firmennamens seiner Apotheke zu verwenden. Den
Widerspruch des Klägers wies sie durch Bescheid vom 12. Februar 2001 zurück.
4Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die im Kammerrundschreiben
von 1985 genannten Voraussetzungen entsprächen nach wie vor den Erwartungen eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen
Durchschnittsverbrauchers an eine so bezeichnete „Internationale Apotheke“.
Die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegende Auffassung, der Durchschnittsverbraucher erwarte von einer „Internationalen Apotheke“, dass sie in
großem Umfang ausländische Arzneimittel vorrätig halte, sei lebensfremd.
Selbst von den in Deutschland zugelassenen ca. 160 000 Arzneimitteln führe
die normale Apotheke nur einen kleinen Ausschnitt; sie unterhalte ein Arzneimittellager von 8 000 Produkten. Schon bei vielen deutschen Medikamenten
bestehe der Dienst der Apotheke daher in der kurzfristigen Beschaffung. Genau
diesen Service biete der Kläger auch bei ausländischen Arzneimitteln, da er
nicht zuletzt über die Importfirma seiner Frau hervorragende Kontakte zu
zahlreichen ausländischen Arzneimittelherstellern und Apotheken habe. Außerdem ermögliche die hervorragende Ausstattung seiner Apotheke mit ausländischen Arzneimittellisten und Arzneimittelbüchern, ohne Schwierigkeiten ein etwaiges deutsches Äquivalent für ein nachgefragtes ausländisches Arzneimittel
festzustellen. Sein Personal beherrsche zwölf bis sechzehn fremde Sprachen.
All das rechtfertige die Bezeichnung als „Internationale Apotheke“.
5Das Verwaltungsgericht, das die angefochtenen Bescheide im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren noch als rechtswidrig angesehen hatte, hat die Klage
durch Urteil vom 1. April 2003 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts Münster abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat
das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss vom 11. Dezember 2006 zurückgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Sie hätten ihre Rechtsgrundlage in § 9 der Berufsordnung für Apothekerinnen und Apotheker der Beklagten - BO - vom 6. Dezember 1995 (MBl NRW
1996, 406) i.V.m. § 6 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes NRW - HeilBerG - i.d.F.
vom 1. März 2005 (GV NRW S. 148). Danach sei den Apothekern eine irreführende Werbung verboten. Die Verwendung des Begriffs „Internationale Apotheke“ sei irreführend. Dieser Begriff eröffne ein breites Spektrum möglicher Erwartungen des informierten Durchschnittsverbrauchers. Dieser verbinde nach
Auffassung des Senats mit der Bezeichnung jedenfalls auch die Vorstellung,
dass in einer solchen Apotheke - im Gegensatz zu einer anderen Apotheke, die
die Bezeichnung nicht führe - gängige ausländische Arzneimittel in einem nennenswerten Umfang vorgehalten würden und dort unmittelbar und ohne Wartezeit erworben werden könnten. Dies folge aus dem Zweck der Apotheke, die
Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln zu gewährleisten. In Bezug auf
ausländische Medikamente umfasse dieses „Leitbild“ auch die Erwartung eines
entsprechenden Vorrats. Zwar sei davon auszugehen, dass der durchschnittlich
informierte Verbraucher nicht erwarte, jedes deutsche Arzneimittel zu jeder Zeit
in jeder Apotheke erhalten zu können; er habe aber die Vorstellung, dass dies
bei den meisten Arzneimitteln der Fall sei und er ein bestimmtes Medikament
sofort in der Apotheke erhalte. Dementsprechend verbinde sich mit der zusätzlichen Bezeichnung „Internationale Apotheke“ die Vorstellung, dass dies auch in
Bezug auf gängige ausländische Arzneimittel der Fall sei. Das Vorhalten bestimmter ausländischer Medikamente sei daher ein (mit-)entscheidendes
Merkmal für eine „Internationale Apotheke“. Dem stehe das Ergebnis einer vom
Kläger initiierten Passantenbefragung durch die Fachhochschule Hagen nicht
entgegen, weil sie bei weniger als 200 Probanden nicht repräsentativ sei. Diese
Erwartung könne die Apotheke des Klägers aber nicht erfüllen, weil § 73 Arzneimittelgesetz (AMG) und § 18 der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) das
Vorrätighalten in Deutschland nicht zugelassener Arzneimittel verböten. Vor
dem Hintergrund des Zusammenwachsens Europas und des Abbaus von Handelsbeschränkungen in Europa könne nicht davon ausgegangen werden, dass
dem informierten Durchschnittsverbraucher dieser Umstand bekannt sei. Im
Ergebnis bedeute dies, dass die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ in
Deutschland nicht verwendet werden könne.
6Mit seiner Revision rügt der Kläger, das angefochtene Urteil verletze Art. 12
GG. Der Begriff der irreführenden Werbung verlange eine Abwägung, ob der
Kläger sich überhaupt einen nennenswerten Vorteil gegenüber Wettbewerbern
dadurch verschaffe, dass er Kunden anlocke, die in kleiner Zahl die Erwartung
hegten, ausländische Arzneimittel sofort mitnehmen zu können. Von den
700 Kunden, die täglich in der Apotheke bedient würden, verlangten nur ein bis
zwei ein ausländisches Medikament. Nur bei ihnen könne die genannte Erwartung überhaupt relevant werden. Durch die Verweigerung der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ werde dem Kläger aber die Möglichkeit genommen, auf
die besondere Kompetenz hinzuweisen, die seine Apotheke im Hinblick auf die
Bedienung fremdsprachiger Kunden, auf die Information über ausländische
Arzneimittel und auf deren kurzfristige Beschaffung habe. Zu Unrecht habe das
Berufungsgericht auch dem Umstand keine Bedeutung beigemessen, dass der
Begriff „Internationale Apotheke“ mit den im Kammerrundschreiben der Beklagten von 1985 aufgeführten „klassischen“ Merkmalen seit Jahrzehnten am Markt
eingeführt sei.
7Das angefochtene Urteil verletze auch den Grundsatz des Vertrauensschutzes
nach Art. 20 GG. Die Zustimmung der Beklagten zur Umbenennung der Apotheke des Klägers vom 7. April 1986 sei ein Verwaltungsakt, der nur nach
Maßgabe des § 48 VwVfG hätte zurückgenommen werden können. Eine solche
Entscheidung sei in den angefochtenen Bescheiden aber nicht einmal ansatzweise zu erkennen.
8Das Berufungsgericht habe schließlich seine Verpflichtung zur Sachverhaltsaufklärung nach § 86 Abs. 1 VwGO verletzt. Angesichts der von ihm, dem
Kläger, vorgelegten Untersuchung der Fachhochschule Hagen über die bestehende Verbrauchererwartung und angesichts divergierender Urteile des Landgerichts und des Oberlandesgerichts München sei das Berufungsgericht verpflichtet gewesen, ein Sachverständigengutachten in Form eines demoskopischen Gutachtens über die tatsächlichen Verbrauchererwartungen einzuholen.
9Die Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
10Die Revision ist begründet.
11Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das vom
Berufungsgericht gebilligte Verbot, die Apotheke des Klägers als „Internationale
Apotheke“ zu bezeichnen, verstößt gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Der gegen dieses
Verbot gerichteten Klage ist daher stattzugeben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO);
die vorinstanzlichen Entscheidungen sind entsprechend zu ändern.
121. Nicht zu folgen ist allerdings der Auffassung des Klägers, das Verbot sei
schon wegen Verletzung des § 48 VwVfG NW rechtswidrig, weil ihm die Benutzung der Bezeichnung durch einen Verwaltungsakt genehmigt worden sei, der
nur nach den dafür geltenden Vorschriften des Landes-Verwaltungsverfahrensgesetzes hätte aufgehoben werden dürfen. Das Schreiben der Beklagten vom
7. April 1986, auf das der Kläger sich in diesem Zusammenhang beruft, enthält
nicht die Genehmigung der vom Kläger geführten Bezeichnung im Sinne eines
Verwaltungsakts. Da das Berufungsgericht hierzu keine Stellung genommen
hat, kann das Bundesverwaltungsgericht das genannte Schreiben eigenständig
13Nach § 35 VwVfG NW setzt ein Verwaltungsakt eine Maßnahme zur Regelung
eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts voraus, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Wesentlich ist also, dass die
Behörde eine rechtlich verbindliche Regelung hat treffen wollen. Gegen eine
solche Absicht spricht vorliegend schon die Formulierung des in Rede stehenden Schreibens, die Apothekenkammer stimme der Umbenennung der Apotheke zu. Dies ist zumindest nicht typischerweise eine Formulierung, mit der eine
Behörde eine ihr zukommende einseitige Entscheidung zum Ausdruck bringt.
14Zusätzlich fällt hier ins Gewicht, dass weder die Apothekenbetriebsordnung
noch die Berufsordnung für Apothekerinnen und Apotheker der Beklagten ein
generelles Entscheidungsrecht über den von einer Apotheke zu führenden Namen einräumt. Bei der Auslegung eines behördlichen Schreibens kann aber
grundsätzlich nicht unterstellt werden, dass die Behörde sich eine ihr nicht zustehende Entscheidungskompetenz anmaßen will.
15Entscheidendes Gewicht erlangt schließlich der Zusammenhang, in dem das
Schreiben der Beklagten vom 7. April 1986 steht. Im Kammerrundschreiben
vom 7. Oktober 1985 hatte die Beklagte ihre Vorgaben für die Bezeichnung
„Internationale Apotheke“ damit begründet, dass andernfalls der Tatbestand
einer berufsordnungswidrigen, unzulässigen, irreführenden Hervorhebung erfüllt
sei. Dem entsprach die Anfrage des Klägers vom 20. März 1986, ob gegen die
von ihm beabsichtigte Umbenennung „Einwände bestehen“. In diesem Kontext
bedeutete die Erklärung der Beklagten, sie stimme der Umbenennung zu, dass
hiergegen aus ihrer Sicht keine Einwände bestünden. Damit enthielt das
Schreiben lediglich eine rechtliche Bewertung des vom Kläger vorgetragenen
Sachverhalts dahin, dass die Beklagte in der beabsichtigten Benennung keine
berufsordnungswidrige Werbung sehe. Eine verbindliche rechtliche Regelung
dahin, dem Kläger die Namensführung für seine Apotheke positiv zu gestatten,
liegt darin nicht.
16Der Erlass der streitigen Ordnungsverfügung setzte hiernach nicht die vorgängige Rücknahme einer Namensgenehmigung voraus.
172. Materiellrechtlicher Prüfungsmaßstab für die angefochtenen Bescheide ist
die Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG. Die Normen, auf die
sich die Bescheide stützen, können insoweit nicht unmittelbar herangezogen
werden, weil es sich um Landesrecht handelt.
18Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind
staatliche Maßnahmen, die geschäftliche oder berufliche Werbung beschränken, Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung (vgl. BVerfG, Beschluss vom
22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. - BVerfGE 94, 372 <389>). Solche Eingriffe
bedürfen gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, die
den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze
genügt. Die gesetzlichen Grundlagen sind nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt
werden und wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen,
wenn also das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet
und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der
Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die
Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, a.a.O.). Als gesetzliche
Grundlage in diesem Sinne hat das Berufungsgericht § 6 Abs. 1 Nr. 6 des
Nordrheinwestfälischen Heilberufsgesetzes (HeilBerG NW) herangezogen. Danach ist es Aufgabe der Kammern, die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen und die notwendigen Maßnahmen zur Beseitigung berufsrechtswidriger Zustände zu treffen; hierzu können sie auch belas-
tende Verwaltungsakte erlassen. Nach § 32 Satz 2 Nr. 9 HeilBerG NW kann die
Kammer in einer Berufsordnung die nach den Besonderheiten des jeweiligen
Heilberufes erforderlichen Ausmaße des Verbots oder der Beschränkung der
Werbung festlegen. Wie das Berufungsgericht weiter festgestellt hat, hat die
Beklagte in § 9 Satz 1 ihrer Berufsordnung unlauteren Wettbewerb verboten.
Ausdrücklich heißt es dazu in § 9 Satz 2, dass eine Werbung nicht erlaubt ist,
die irreführend ist. Damit ist eine landesrechtliche Regelung vorhanden, die als
gesetzliche Grundlage einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Apothekers durch
Erlass eines Werbeverbots rechtfertigen kann.
19Wie das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt hat, hat ein Verbot irreführender Werbung vor der Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG Bestand (vgl.
BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1996, a.a.O. S. 393). Derartige Verbote tragen dazu
bei, dass der Berufsstand der Apotheker seine Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt. Die Bevölkerung soll darauf vertrauen dürfen, dass der Apotheker - obwohl
auch Gewerbetreibender - sich nicht von Gewinnstreben beherrschen lässt,
sondern seine Verantwortung im Rahmen der Gesundheitsberufe wahrnimmt.
Insbesondere soll das Vertrauen der Bevölkerung in die berufliche Integrität der
Apotheker erhalten und gefördert werden. Es liegt auf der Hand, dass irreführende Werbung diesen Gemeinwohlbelangen zuwiderläuft.
203. Das Berufungsgericht hat die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ als irreführende Werbung qualifiziert. Dabei hat es als maßgeblich erachtet, ob das
Leistungsangebot der Apotheke des Klägers dem entspricht, was die maßgebenden Verbraucherkreise mit dieser Bezeichnung verbinden; abzustellen sei
insoweit auf die mutmaßliche Erwartung eines durchschnittlich informierten,
aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers. Dieser Ausgangspunkt entspricht der in Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannten Definition irreführender Werbung und ist daher rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. EuGH, Urteil vom 12. März 1998 - Rs. C-210/96 - Slg. 1998
I-4657, 4691, 4693 f. „Gut Springenheide“).
214. Bei der Bestimmung der hiernach maßgebenden Erwartung eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrau-
chers hat das Berufungsgericht an seiner im Urteil vom 3. Februar 2000 - 13 A
5579/97 - (a.a.O.) entwickelten Auffassung festgehalten, der Durchschnittsverbraucher verbinde mit der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ die Erwartung, dass dort gängige ausländische Arzneimittel in einem nennenswerten
Umfang vorgehalten würden und unmittelbar und ohne Wartezeit erworben
werden könnten. Damit ist es dem Landgericht Saarbrücken gefolgt, das in einem Urteil vom 3. Dezember 1997 - 71 0 115/96 - (PZ 1998, 93) ebenso entschieden hatte. Dagegen haben das Landgericht München in einem Urteil vom
11. April 2002 - 17 AK O 2514/01 - (WRP 2003 S. 537) und das Oberlandesgericht München in einem Beschluss vom 8. Oktober 2002 - 6 U 3095/02 - (WRP
2003 S. 398; ablehnend Hösch, WRP 2003 S. 344) eine entsprechende
Verbrauchererwartung verneint und umfangreiche fremdsprachliche Kompetenz
sowie Sachkunde im ausländischen Arzneimittelwesen ausreichen lassen. Die
vom Berufungsgericht konstatierte Verbrauchererwartung kann eine Apotheke
in Deutschland keinesfalls erfüllen, weil nach § 73 Abs. 1 AMG in Deutschland
nicht zugelassene Arzneimittel hier grundsätzlich nicht vorrätig gehalten werden
dürfen. § 73 Abs. 3 AMG sieht lediglich die Beschaffung im Einzelfall und auf
besondere Bestellung vor.
22Die Feststellung der Verbrauchererwartung im Rahmen der Beurteilung, ob eine
irreführende Werbung vorliegt, ist Teil der Tatsachenfeststellung und obliegt
daher den Tatsachengerichten (vgl. Beschluss vom 27. Februar 2001 - BVerwG
3 B 66.00 - über die Nichtzulassung der Revision gegen das Urteil des OVG
Münster vom 3. Februar 2000). Diese Feststellungen binden nach § 137 Abs. 2
VwGO das Revisionsgericht, soweit sie nicht mit zulässigen und begründeten
Verfahrensrügen angegriffen werden. Dazu zählt u.a. die Rüge, dass die
Feststellungen nicht aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnen
worden sind (§ 108 Abs. 1 VwGO). Nicht bindend sind darüber hinaus auch
solche Tatsachenfeststellungen, die allgemeinen Erfahrungssätzen widersprechen (vgl. Kopp/Schencke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 137 Rn. 24 - 25a).
Generell gilt, dass Tatsachenfeststellungen keinen Bestand haben können, die
auf einer fehlerhaften Urteilsbildung beruhen. Das ist hier in mehrfacher Hinsicht der Fall.
23a) Die Revision rügt zu Recht, dass das Berufungsgericht bei der Ermittlung der
durchschnittlichen Verbrauchererwartung einen Umstand außer Betracht gelassen hat, der in diesem Zusammenhang von elementarer Bedeutung ist. Es ist
unbestritten, dass es seit Jahrzehnten Apotheken in Deutschland gibt, die die
Bezeichnung „Internationale Apotheke“ führen und die, weil gesetzlich verboten,
keine in Deutschland nicht zugelassenen Arzneimittel vorrätig halten. Mit der
Revision hat der Kläger eine lange Liste von Apotheken aus dem Internet
vorgelegt, die auch jetzt noch unter dieser Bezeichnung agieren. Zudem ist offenkundig, dass es eine langjährige Praxis gab und gibt, die die Zulässigkeit der
streitigen Bezeichnung an die Erfüllung der im Kammerrundschreiben von 1985
genannten Voraussetzungen knüpft. Das Berufungsgericht hat den Fortbestand
dieser Praxis allein unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 3
GG abgehandelt. Dagegen hat es die Frage, wie sich eine derartige langjährige
Praxis auf die Verbrauchererwartung auswirkt, nicht in den Blick genommen.
Dabei liegt es auf der Hand, dass eine derartige Praxis auch die Erwartungen
des durchschnittlich informierten und verständigen Verbrauchers prägt. Dieses
Vorgehen des Berufungsgerichts verletzt § 108 VwGO, weil das Gericht sein
Ergebnis nicht aus dem Inbegriff des Verfahrens geschöpft hat.
24b) Darüber hinaus stellt es eine Verkennung des Maßstabs eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers
dar, wenn diesem eine Erwartungshaltung unterstellt wird, die sich schon bei
oberflächlicher Betrachtung als fernliegend erweist. Der Kläger hat zu Recht
darauf hingewiesen, dass die durchschnittliche deutsche Apotheke ohnehin nur
einen Bruchteil der in Deutschland zugelassenen Arzneimittel vorrätig halten
kann. Wollte eine Apotheke darüber hinaus auch noch die „gängigen ausländischen Arzneimittel“ vorrätig halten, so wären dazu Räume und Personal erforderlich, die alle Grenzen sprengen würden. Schon die gängigen französischen,
englischen, italienischen, spanischen und polnischen Arzneimittel wären in einer einzigen Vorratshaltung kaum zu erfassen. Nach den Formulierungen des
Berufungsgerichts müssten aber auch „gängige“ türkische, japanische und
amerikanische Arzneimittel vorrätig gehalten werden. Von einer solchen mit den
tatsächlichen Gegebenheiten von vornherein nicht zu vereinbarenden Vor-
stellung von einer „Internationalen Apotheke“ kann daher gerade bei einem
verständigen Durchschnittsverbraucher nicht ausgegangen werden.
25In die gleiche Richtung weist die Tatsache, dass im Allgemeinen ein Bedarf an
ausländischen, in Deutschland nicht zugelassenen Arzneimitteln nur insoweit
besteht, als es um Arzneimittel geht, die auf dem deutschen Markt keine Entsprechung haben. Es drängt sich aber auf, dass gerade diese Voraussetzung
bei gängigen ausländischen Arzneimitteln nicht erfüllt ist. Arzneimittel, die etwa
in Frankreich oder England in jeder Apotheke vorgehalten werden, werden in
der Regel bei deutschen Arzneimitteln eine Entsprechung haben. Die Erwartung, dass in einer „Internationalen Apotheke“ neben den gängigen deutschen
Arzneimitteln auch die gängigen ausländischen Arzneimittel vorrätig gehalten
würden, unterstellt dem Apotheker damit ein irrationales Verhalten. Erwarten
kann der Verbraucher vielmehr, dass die „Internationale Apotheke“ ihm aufgrund ihrer spezifischen Sachkunde die gleichwertigen deutschen Produkte
benennt und, wenn es solche nicht gibt, alle ausländischen Produkte besonders
schnell beschafft.
26c) Den hier maßgeblichen Durchschnittsverbraucher verliert das Berufungsgericht auch insoweit aus dem Blick, als es ihm eine Erwartungshaltung unterstellt, die eindeutig dem Gesetz zuwiderläuft. Es nimmt an, dieser erwarte in
einer „Internationalen Apotheke“ einen Vorrat an gängigen ausländischen Arzneimitteln, obwohl ein solches Vorrätighalten nach deutschem Recht unzulässig
ist. Soweit das Berufungsgericht meint, diese Rechtslage sei dem normalen
Verbraucher nicht bekannt, verkennt es die bewusstseinsprägende Bedeutung
der Rechtsordnung, die von den Bürgern zwar nicht in allen Einzelheiten, aber
doch in ihren wesentlichen Regelungen zumindest in einer Parallelwertung in
der Laiensphäre wahrgenommen wird. Es mag daher sein, dass die Rechtswidrigkeit eines in Aussicht gestellten Angebots nicht in jedem Falle eine entsprechende Verbrauchererwartung verhindert. Dies kann insbesondere der Fall
sein, wenn es sich um eine singuläre Regelung handelt, die ein Durchschnittsverbraucher in der Tat nicht kennt. Ebenso mag die Rechtswidrigkeit eines Angebots für die Verbrauchererwartung irrelevant sein, wenn die Werbeaussage
eindeutig ist und keinen Zweifel darüber zulässt, was mit der Aussage gemeint
ist. Beides trifft hier aber nicht zu. Dass man in Deutschland prinzipiell keine
ausländischen Arzneimittel kaufen kann, ist ein zentrales Element des deutschen Arzneimittelrechts. Die Problematik der grenzüberschreitenden Arzneimittelversorgung ist selbst einer breiten Öffentlichkeit in jüngerer Zeit durch den
Streit über Versandhandelsapotheken bewusst geworden. Einem durchschnittlich informierten und verständigen Verbraucher kann daher nicht unterstellt
werden, dass er mit dem Begriff „Internationale Apotheke“, der nach der eigenen Darlegung des Berufungsgerichts äußerst vielschichtig ist, ausgerechnet
eine Erwartung verbindet, die einem Grundprinzip unseres Arzneimittelrechts
zuwiderläuft. Selbst wenn dieses Grundelement dem durchschnittlich informierten Verbraucher nicht bekannt sein sollte, muss angesichts der Vielschichtigkeit
des Begriffs „Internationale Apotheke“ von einem verständigen Durchschnittsverbraucher jedenfalls erwartet werden, dass er eine solche Assoziation zumindest in Frage stellt.
275. Die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, dass die Führung der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ in jedem Falle irreführend ist, wenn in der
Apotheke nicht in nennenswertem Umfang ausländische Arzneimittel zur
sofortigen Abgabe vorrätig gehalten werden, ist auch Grundlage der angefochtenen Untersagungsverfügung. Sie ist allein auf diesen Gesichtspunkt gestützt.
Als Ordnungsverfügung stand ihr Erlass im Ermessen der Beklagten. Von diesem Ermessen hat die Beklagte fehlerhaft Gebrauch gemacht, weil sie die vom
Kläger geführte Apothekenbezeichnung aus einem nicht tragfähigen Grund für
unzulässig erklärt hat. Dass der Kläger die im Kammerrundschreiben von 1985
aufgeführten Kriterien nicht erfüllt, hat die Beklagte hingegen zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht. Die angefochtenen Bescheide sind daher rechtswidrig
und verletzen den Kläger in seinen Rechten.
28Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Gesundheitsverwaltungsrecht Arzneimittelrecht Fachpresse: ja
GG Art. 12 Abs. 1 AMG § 73 ApBetrO § 18 HeilBerG NW § 6 Abs. 1 BOAPO Westf. L. § 9
Berufswidrige Werbung; Apothekenbezeichnung; Internationale Apotheke; Bezeichnung als Internationale Apotheke.
Das Recht zur Bezeichnung als „Internationale Apotheke“ setzt nicht voraus, dass in nennenswertem Umfang gängige ausländische Arzneimittel vorrätig gehalten werden.
Urteil des 3. Senats vom 17. Januar 2008 - BVerwG 3 C 1.07
I. VG Arnsberg vom 21.03.2003 - Az.: VG 3 K 706/01 - II. OVG Münster vom 11.12.2006 - Az.: OVG 13 A 2771/03 -

References: § 9
 § 6
 § 73
 § 18
 Art. 12
 Art. 20
 § 48
 § 86
 Art. 12
 § 48
 § 35
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 6
 § 32
 § 9
 § 9
 Art. 12
 § 73
 § 73
 § 137
 § 137
 Art. 3
 § 108
 § 154
 Art. 12
 § 73
 § 18
 § 6
 § 9