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Timestamp: 2016-10-28 14:19:45+00:00

Document:
2A.97/2007 (20.11.2007)
2A.97/2007 & 2A.98/2007/zga
2A.97/2007
Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachm�nner (SKB),
Beschwerdef�hrer, alle vier vertreten durch Rechtsanw�ltin Bibiane Egg,
Stadt Z�rich, Stadthaus, Stadthausquai 17, 8022 Z�rich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Isabelle H�ner, c/o Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Z�rich,
Bezirksrat Z�rich, Neue B�rse, Selnaustrasse 32, 8001 Z�rich,
Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, Milit�rstrasse 36, Postfach, 8090 Z�rich,
2A.98/2007
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Isabelle H�ner, c/o Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Z�rich,
Beschwerdegegner, alle vier vertreten durch Rechtsanw�ltin Bibiane Egg,
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 20. Dezember 2006.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich bejahte am 22. Januar 2001 eine besoldungsm�ssige Diskriminierung der beim Kanton Z�rich angestellten Krankenpflegenden sowie Physio- und Ergotherapierenden gegen�ber den kantonalen Polizeisoldaten. Die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der Schweizerische Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger, die Frauengewerkschaft Schweiz und die Gewerkschaft Syna gelangten - nach einem erfolglosen Vorstoss beim Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Z�rich - am 16. April 2002 an den Finanzvorstand der Stadt Z�rich. Diesen ersuchten sie festzustellen, dass auch die Einreihung der st�dtischen diplomierten Krankenschwestern und Krankenpfleger (sowie Kliniklehrerinnen) in s�mtlichen Funktionen gegen Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 1995 �ber die Gleichstellung von Mann und Frau (Gleichstellungsgesetz; GlG [SR 151.1]) verstosse und diesen f�r die Zeit ihrer T�tigkeit in einer st�dtischen Institution in den letzten f�nf Jahren Lohnnachzahlungen zust�nden.
Nachdem die Stadt Z�rich auf den 1. Juli 2002 eine neue Besoldungsordnung in Kraft (Personalrecht vom 28. November 2001) gesetzt hatte, welche unter anderem im Gesundheitswesen zu besseren Entl�hnungen f�hrte, beschr�nkten die Organisationen ihre Begehren auf den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002.
Nach dem st�dtischen Gesundheits- und Umweltdepartement wies auch der Stadtrat von Z�rich die Begehren ab. Dies mit der Begr�ndung, die L�hne der Gesundheitsberufe seien - verglichen mit anderen Berufsgruppen - angemessen gewesen; zudem habe es sich bei den im Polizeibereich bezahlten Zulagen (die Stadt Z�rich zahlte den Polizeibeamten seit 1971/72 sogenannte Differenzzulagen, um den Unterschied zur h�heren Entl�hnung der Kantonspolizei auszugleichen) um ausnahmsweise gew�hrte Privilegien gehandelt.
Dagegen gelangten die genannten Organisationen an den Bezirksrat Z�rich. Dieser hiess ihren Rekurs teilweise gut und stellte fest, die Entl�hnung der Krankenpflegenden, Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer habe in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG verstossen. Er erachtete die T�tigkeit der Krankenpflegenden Diplomnieveau II (DN II) und jene der Polizeibeamten im untersten Dienstgrad (Besoldungsklasse 21) als gleichwertig. Die Krankenpflegenden DN II waren indessen in der um zwei Stufen tieferen Besoldungsklasse 23 eingereiht. Zur Vermeidung einer diskriminierenden Entl�hnung sei deren Anhebung in Besoldungsklasse 21 angezeigt. Eine entsprechende Erh�hung um zwei Besoldungsklassen sei auch f�r die Funktionen Krankenschwester DN I, Stationsleiter, Krankenschwester mit Zusatzausbildung, Oberschwester sowie Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer geboten.
Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Z�rich als auch die Organisationen an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich.
Mit Entscheid vom 20. Dezember 2006 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich nach Vereinigung der beiden Verfahren die Beschwerde der Stadt Z�rich teilweise gut und stellte fest, dass die auch von ihm bejahte Lohndiskriminierung in dem Umfang beseitigt worden sei, als den Krankenpflegenden und den Unterrichtsassistenten und Kliniklehrern vom 1. Juli 2001 bis 30. Juni 2002 Zulagen ausbezahlt worden seien. Im �brigen wurden die Beschwerden abgewiesen.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. Februar 2007 (Verfahren 2A.97/2007) beantragen die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachm�nner, die Frauengewerkschaft Schweiz und die Gewerkschaft Syna (im Folgenden: Organisationen) dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufzuheben, soweit dieser ihre Beschwerde bez�glich des diskriminierenden Charakters der Differenzzulagen abgewiesen habe; es sei festzustellen, dass auch die Differenzzulagen diskriminierend seien.
Die Stadt Z�rich schliesst auf Abweisung der Beschwerde der Organisationen.
Der Bezirksrat Z�rich und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom gleichen Tag (Verfahren 2A.98/2007) stellt die Stadt Z�rich den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts insoweit aufzuheben, als er ihre Beschwerde abweise.
Die Organisationen beantragen Abweisung der Beschwerde der Stadt Z�rich.
Der Bezirksrat Z�rich und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich haben auch in diesem Verfahren auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Eidgen�ssische B�ro f�r die Gleichstellung von Mann und Frau stellt in beiden Verfahren keine Antr�ge, weist aber darauf hin, dass in der Nichtgew�hrung von Differenzzulagen an die Pflegefachpersonen bei �hnlich angespannter Lage auf dem Arbeitsmarkt gegebenenfalls eine weitere Lohndiskriminierung liegen k�nnte.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen den gleichen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich. Da sich auch dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen stellen, sind die Beschwerdeverfahren zu vereinigen und in einem Urteil zu erledigen.
2.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
2.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der sich auf Art. 3 GlG st�tzt und �ffentlichrechtlich Angestellte betrifft, sind zul�ssig (Art. 13 Abs. 1 GlG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG; BGE 124 II 409 E. 1d S. 413 ff.).
Die Stadt Z�rich ist als �ffentlichrechtlicher Arbeitgeber, der durch das angefochtene Urteil allenfalls zur Bezahlung bzw. Nachzahlung eines h�heren Lohns verpflichtet wird, zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG; BGE 124 II 409 E. 1e S. 417 ff.).
Die beschwerdef�hrenden Organisationen sind auf Grund ihrer Statuten unbestrittenermassen befugt, gem�ss Art. 7 Abs. 1 GlG in eigenem Namen feststellen zu lassen, dass eine Diskriminierung vorliegt (vgl. angefochtenes Urteil E. 1.1.1).
2.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG) ger�gt werden; eine Ermessens�berpr�fung steht dem Bundesgericht nicht zu (Art. 104 lit. c OG; vgl. BGE 125 II 105 E. 2a S. 107, 521 E. 2a S. 523, mit Hinweisen). Hat - wie hier - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.4 Die Bewertung und Einstufung einer T�tigkeit oder Funktion ist weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern enth�lt Elemente von allen drei (BGE 125 II 385 E. 5b).
Hat ein kantonales Gericht ein Lohnsystem beurteilt, so ergeben sich daraus f�r die bundesgerichtliche Kognition folgende Konsequenzen: Die Feststellung des Sachverhalts kann im Rahmen von Art. 105 OG �berpr�ft werden. Frei �berpr�fbare Rechtsfrage ist, ob das kantonale Gericht die richterliche Pr�fungspflicht richtig gehandhabt hat. Die Bewertung verschiedener T�tigkeiten ist im Rahmen der genannten bundesrechtlichen Schranken eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nicht eingreifen kann. Frei �berpr�fbare Rechtsfrage ist hingegen, ob das Gericht die bundesrechtlichen Schranken des beh�rdlichen Ermessensspielraums richtig interpretiert hat.
Bundesrecht ist demnach verletzt, wenn das kantonale Gericht in Verletzung des Gleichstellungsgesetzes entweder eine diskriminierende Bewertung als nicht diskriminierend oder aber eine nicht diskriminierende Bewertung als diskriminierend beurteilt. Soweit sich ein kantonales Gericht nur auf das Gleichstellungsgesetz st�tzt (und nicht auf eine Bestimmung des kantonalen Rechts, wonach es die Angemessenheit der Besoldung �berpr�ft), hat es somit nicht zu beurteilen, ob eine Besoldungseinstufung anhand irgendeiner Bewertungsmethode "richtig" oder �berzeugend ist, sondern einzig, ob sie geschlechtsdiskriminierend ist. Wenn eine politische Beh�rde eine Arbeitsplatzbewertung vorgenommen hat, die nicht diskriminierend ist, verletzt ein Gericht Bundesrecht, wenn es diese Bewertung unter Berufung auf das Gleichstellungsgesetz aufhebt (BGE 125 II 385 E. 5d).
3.1 Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn f�r gleichwertige Arbeit. Gem�ss Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 GlG d�rfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, insbesondere nicht bez�glich der Entl�hnung. Eine besoldungsm�ssige Diskriminierung im Sinne dieser Bestimmungen liegt vor, wenn zum Nachteil eines geschlechtstypisch identifizierten Berufs Lohnunterschiede bestehen, welche nicht sachbezogen in der Arbeit selber begr�ndet sind, sondern auf geschlechtsspezifische Umst�nde abstellen (BGE 124 II 409 E. 7 und 8a).
3.2 Strittig ist im vorliegenden Fall die Frage, ob die Entl�hnung der bei der Stadt Z�rich angestellten Krankenpflegenden in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 im Vergleich zu den Stadtpolizisten diskriminierend war. Am 1. Juli 2002 trat das neue st�dtische Personalrecht in Kraft, welches in Bezug auf die Einreihung in die Lohnklassen eine Gleichstellung der Therapie- und Pflegeberufe mit den Polizisten brachte.
3.3 Die Stadt Z�rich leitete 1978 eine strukturelle Besoldungsrevision ein, welche 1982 durch das Institut f�r angewandte Psychologie (IAP) vorbereitet wurde. Am 19. Juni 1985 beschloss der Stadtrat von Z�rich auf der Grundlage der durchgef�hrten umfassenden analytischen Arbeitsplatzbewertungen eine Teilrevision der Besoldungsverordnung f�r das st�dtische Personal; in Anpassung an diese beschloss er am 23. Oktober 1985 die entsprechend revidierten st�dtischen Vorschriften �ber die Besetzung von Stellen und die Bef�rderungen in der Stadtverwaltung (Bef�rderungsvorschriften); diese galten seit Juli 1996 ebenfalls f�r das st�dtische Spital- und Heimpersonal. Nach dieser Regelung waren Krankenschwestern DN II in den Lohnklassen 23-20 eingereiht, Polizeim�nner oder Polizeiassistentinnen (bzw. Gefreite und Korpor�le) in den Klassen 21-18.
Mit den Vorschriften vom 28. Januar 1998 �ber die Einreihung von Stellen und Bef�rderungen in der Stadtverwaltung (in Kraft getreten am 1. M�rz 1998) wurden die Bef�rderungsvorschriften 1985 aufgehoben. Krankenschwestern DN II waren indessen weiterhin in den Besoldungsklassen 23-20, Polizeibeamte in den Klassen 21-18 eingereiht.
Es ist unbestritten, dass gest�tzt auf diese massgebenden Bestimmungen die Funktion Krankenschwester DN II in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 um ein bis zwei Besoldungsklassen tiefer eingereiht war als jene der Polizeibeamten.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat die von der Stadt Z�rich beantragte gerichtliche Begutachtung der st�dtischen Funktionen der Krankenpflegenden bzw. Physio- und Ergotherapierenden und der Polizisten abgelehnt, weil es die Verh�ltnisse bei Stadt und Kanton Z�rich sowohl im Bereich der Polizei als auch im Pflege- und Therapiebereich als weitgehend identisch erachtete; die Stadt Z�rich nenne keine polizeilichen oder pflegerischen bzw. therapierenden T�tigkeiten, welche sich bei Kanton und Stadt Z�rich relevant unterschieden h�tten.
4.2 Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich hat f�r die kantonalen Besoldungen in Grundsatzurteilen vom 22. Januar 2001 gest�tzt auf ein Gutachten (Arbeitsplatzbewertung nach der zurzeit gebr�uchlichen vereinfachten Funktionsanalyse) - welches die T�tigkeit der Krankenpflegenden und Therapierenden gegen�ber derjenigen der Polizei sogar als eher h�herwertig einstufte - entschieden, dass sich die beiden Arbeiten substanziell und aussagekr�ftig vergleichen liessen, auch wenn die Arbeit des Polizeisoldaten naturgem�ss nicht ann�hernd deckungsgleich mit jener der Krankenpflegenden und Therapierenden sei; die grunds�tzliche Vergleichbarkeit der Arbeitswerte dieser Berufe sei gegeben. Das Bundesgericht hat es in der Folge als richtig erachtet, in Bezug auf die lohnm�ssige Diskriminierung auf den Vergleich der typisch weiblichen Funktion der Krankenschwester bzw. der Therapierenden mit der typisch m�nnlichen Funktion des Polizeisoldaten abzustellen, wie dies bereits in anderen Kantonen geschehen sei; dabei sei von der grunds�tzlichen Gleichwertigkeit der beiden Funktionen auszugehen (Urteil 2A.505/2006 vom 19. Juni 2007 E. 3.3; vgl. Urteil 2A.183/2003 vom 20. August 2003 E. 2.3 und 3.2).
Wegen der seines Erachtens gegebenen Vergleichbarkeit der st�dtischen mit den kantonalen Funktionen, erachtete das Verwaltungsgericht deren Gleichwertigkeit auch f�r das vorliegende Verfahren als erstellt.
4.3 Die Stadt Z�rich bringt demgegen�ber vor, die beiden herangezogenen Berufsgruppen seien in ihren st�dtischen Verh�ltnissen grunds�tzlich nicht gleichwertig und nicht vergleichbar. Sie r�gt in diesem Zusammenhang eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs; sie beanstandet insbesondere, dass das Verwaltungsgericht zu dieser Frage kein Gutachten erstellen liess.
4.3.1 Im Umstand, dass das Verwaltungsgericht mit dem Abstellen auf die kantonale Arbeitsplatzbewertung keine konkrete, auf die Streitparteien bezogene Beurteilung vorgenommen habe, erblickt die Stadt Z�rich eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV).
Die R�ge ist unbegr�ndet. Das Verwaltungsgericht hat die �bertragbarkeit der kantonalen Verh�ltnisse auf die Stadt Z�rich gepr�ft. Es durfte dazu ohne Verletzung von Bundesrecht auf die entsprechenden Feststellungen des Bezirksrates verweisen, die es als plausibel erachtete. Der Bezirksrat hat die Vergleichbarkeit der st�dtischen Verh�ltnisse bei Polizei und Krankenpflegenden mit denjenigen beim Kanton n�her begr�ndet. Die entsprechenden Feststellungen erweisen sich weder als unhaltbar noch als offensichtlich unrichtig. Das Verwaltungsgericht hat die Verh�ltnisse bei Stadt und Kanton im Bereich Polizei und Therapie/Pflege als weitgehend identisch bezeichnet. Die Stadt Z�rich legte denn auch nicht dar, inwiefern die Stellenprofile und Anforderungen f�r die verglichenen Funktionen in einem Ausmass abweichen, das ihre Vergleichbarkeit in Frage stellen m�sste. Dies w�re ihr auch ohne Gutachten m�glich gewesen, sind doch die Stellenprofile allgemein zug�nglich. Es ist daher nicht offensichtlich unrichtig oder unhaltbar, wenn das Verwaltungsgericht die Verh�ltnisse als vergleichbar erachtete. Auch aus den Akten ist nichts Gegenteiliges ersichtlich; es finden sich vielmehr Anhaltspunkte daf�r, dass auch der Stadtrat stets von der Vergleichbarkeit der kantonalen und st�dtischen Verh�ltnisse ausging (Protokoll des Stadtrates vom 6. Mai 1992 S. 13 f. und S. 16 f.).
4.3.2 Unter diesen Umst�nden durfte das Verwaltungsgericht ohne Willk�r annehmen, dass eine erneute Begutachtung zu keinen anderen Ergebnissen f�hren w�rde, und in zul�ssiger antizipierter Beweisw�rdigung auf das Einholen eines Gutachtens zur Frage der Vergleichbarkeit der st�dtischen mit den kantonalen Verh�ltnissen verzichten. Erhebliche Unterschiede, die eine Begutachtung erforderlich erscheinen liessen, machte die Stadt Z�rich nicht substantiiert geltend. Sie geht selber davon aus, dass nur kleine Unterschiede bestehen (Beschwerde N. 29). Inwiefern eine weitere Differenzierung, etwa zwischen Grundfunktionen und Kaderstellen erforderlich sein sollte (Beschwerde N. 51), ist nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Anspruches auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV) ist nicht dargetan.
4.3.3 Die Stadt Z�rich argumentiert sodann, die verglichenen Berufe seien "f�r den streitbetroffenen Zeitraum" aufgrund unterschiedlicher Bewertungsmethoden beurteilt worden; damit habe sich das Verwaltungsgericht nicht auseinandergesetzt.
Es ist nicht ganz klar, was die Stadt Z�rich mit diesem Einwand bezweckt. Zun�chst ist jedoch festzuhalten, dass �ber die Zul�ssigkeit und Richtigkeit des vom Verwaltungsgericht f�r das kantonale Polizei- und Therapie- bzw. Pflegepersonal angewandten Bewertungsverfahrens der vereinfachten Funktionsanalyse rechtskr�ftig entschieden worden ist. Das Verwaltungsgericht hat in jenem Verfahren - welches die �berf�hrung von der alten in die neue kantonale Besoldungsordnung auf den 1. Juli 1991 betraf - im September 1998 ein Gutachten �ber das Verh�ltnis der Arbeitswerte der Funktionen Ergotherapeut und Polizeibeamter in Auftrag gegeben; das Gutachten ging am 31. M�rz 2000 ein.
Dass die st�dtischen Einreihungen urspr�nglich einerseits auf einem �mteranforderungsvergleich (1979-82) des Instituts f�r Angewandte Psychologie (IAP; f�r das �brige Personal), andererseits auf einem noch fr�heren (1976) �mtervergleich des betriebswirtschaftlichen Instituts der ETH (BWI/ETH; f�r die Polizeifunktionen) beruhten, ist im vorliegenden Fall ohne Bedeutung, wie sich aus den nachstehenden Erw�gungen ergibt.
4.3.4 Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 22. Januar 2001 festgehalten, die im Rahmen der 1987-91 durchgef�hrten strukturellen Besoldungsrevision erfolgten Einreihungen der kantonalen Polizeisoldaten und Krankenpflegenden seien aufgrund einer mit Hilfe der vereinfachten Funktionsanalyse vorgenommenen Bewertung aller Arbeitsfunktionen vorgenommen worden (Urteil E. 4b).
Dies findet seine Best�tigung im Beschluss des Stadtrates von Z�rich vom 6. Mai 1992 betreffend Revision der st�dtischen Besoldungsordnung und von Reglementen �ber das Dienstverh�ltnis besonderer Personengruppen ("Anschlussmassnahmen an die strukturelle Besoldungsrevision des Kantons Z�rich"). Bei dieser "Totalrevision" (vgl. Rekursentscheid des Stadtrates vom 1. September 2004 S. 5) ging es darum, die st�dtische Personalordnung derjenigen des Kantons anzupassen. Dabei verzichtete der Stadtrat - aus Gr�nden der Dringlichkeit der Anpassung der beiden Besoldungssysteme - ausdr�cklich auf eine eigene Stellenbewertung. Dies deshalb, weil die 1979-1982 bei der Stadt Z�rich durchgef�hrten Arbeitsplatzbewertungen und die beim Kanton durchgef�hrten Bewertungen nach dem System der vereinfachten Funktionsanalyse grunds�tzlich die gleichen Resultate ergeben h�tten. Die Stadt habe daher von den Ergebnissen der vom Kanton durchgef�hrten Bewertungen profitiert und alle Funktionen, die auch beim Kanton vorkommen, gleich eingereiht wie beim Kanton. Dies galt namentlich auch f�r "die sowohl in kantonalen wie in st�dtischen Spit�lern genau gleich vorkommenden Pflegeberufe".
Somit beruhte das am 1. April 1994 in Kraft getretene st�dtische Personalrecht im Ergebnis ebenfalls bereits (indirekt) auf der Bewertung nach der vereinfachten Funktionsanalyse. Die fr�heren, nach anderen Methoden durchgef�hrten Bewertungen verloren damit ab diesem Zeitpunkt ihre Bedeutung. Der Bezirksrat stellte deshalb auch zu Recht auf die nach dieser Revision bestehenden Einreihungen ab.
Diese am 1. April 1994 in Kraft getretene Totalrevision der st�dtischen Besoldungsordnung beinhaltete gegen�ber der strukturellen Revision von 1986 allerdings keine grunds�tzliche �nderung der st�dtischen Besoldungsstruktur (Rekursbeschluss des Stadtrates vom 1. September 2004, S. 5). Auch nach dem am 1. Juli 1996 in Kraft getretenen Neuerlass der sie betreffenden st�dtischen Bef�rderungsvorschriften waren Krankenschwestern DN II weiterhin in der Besoldungsklasse 20-23 eingereiht. Damit bestand zwischen den beiden Vergleichsfunktionen - wie bereits nach den Bef�rderungsvorschriften vom 23. Oktober 1985 - weiterhin ein Unterschied von zwei Lohnklassen; dieser wurde in den Einreihungs- und Bef�rderungsvorschriften vom 28. Januar 1998 unver�ndert beibehalten.
Die Frage einer neuen Bewertung der st�dtischen Krankenpflegenden nach der bereits fr�her f�r die st�dtische Polizei angewandten BWI-Methode k�nnte sich unter diesen Umst�nden - wenn �berhaupt - nur stellen, wenn die Vergleichbarkeit der st�dtischen und kantonalen Verh�ltnisse nicht gegeben w�re. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall, ging doch der Stadtrat von Z�rich bei der Totalrevision am 6. Mai 1992 selber davon aus, dass die sich entsprechenden Funktionen, erw�hnt wurden insbesondere die Pflegeberufe und die Polizei, bei der Stadt und beim Kanton vergleichbar und damit einreihungsm�ssig gleichzustellen waren.
Damit er�brigte sich f�r das Verwaltungsgericht - wie auch f�r den Bezirksrat - eine Auseinandersetzung mit einer fr�heren, d.h. vor dem 1. April 1994 angewandten Bewertungsmethode. Von einer �berschreitung der �berpr�fungsbefugnis (Beschwerde der Stadt N. 43) kann nicht die Rede sein. Das Verwaltungsgericht hat sich somit auch nicht widerspr�chlich verhalten, wenn es f�r die Gleichwertigkeit der beiden Berufe auf die Erw�gungen des Bezirksrates verweist, der auf die Ergebnisse der vom Verwaltungsgericht im fr�heren Verfahren f�r die kantonalen Verh�ltnisse in Auftrag gegebenen Begutachtung (nach der vereinfachten Funktionsanalyse) abgestellt hat. Die sich daraus ergebende Gleichwertigkeit der beiden Berufe hat inzwischen ja auch Ausdruck gefunden in der am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen neuen, vollst�ndig revidierten st�dtischen Besoldungsordnung. Sie ist das Resultat der in den Jahren 1998 bis 2000 durchgef�hren strukturellen Besoldungsrevision 2000. Danach werden die zwei hier interessierenden Funktionen nunmehr gleich bewertet (Anhang B zu den Ausf�hrungsbestimmungen zur Verordnung �ber das Arbeitsverh�ltnis des st�dtischen Personals). Mit diesem Vorgehen wurde die abweichende "historische Ausgangslage", auf welche sich die Stadt Z�rich beruft, von dieser selber als unzutreffend erachtet und korrigiert.
Es kann hier darauf verwiesen werden, dass die Stadt Z�rich bereits bei der Einstufung ihrer Kindergartenlehrkr�fte ab dem 1. Januar 1996 nicht selber ein Arbeitsbewertungsverfahren durchgef�hrt, sondern ebenfalls auf die Bewertung der Funktion Kinderg�rtnerin durch eine kantonale Arbeitsgruppe abgestellt hat; auch diese Bewertung wurde in Koordination mit der f�r die kantonalen Lehrkr�fte durchgef�hrten strukturellen Besoldungsrevision vorgenommen. Dieses Vorgehen, mit welchem die Stadt Z�rich materiell ebenfalls eine Anpassung an das kantonale Niveau anstrebte, wurde vom Bundesgericht nicht beanstandet (BGE 125 II 541 E. 5).
4.4 Das Verwaltungsgericht hat aus diesen Gr�nden kein Bundesrecht verletzt, wenn es zum Schluss gekommen ist, die Funktion der st�dtischen Krankenpflegenden sei im fraglichen Zeitraum - trotz der um "bis zu" zwei Lohnklassen tieferen Einreihung - gleichwertig mit jener der Stadtpolizisten gewesen.
5.1 Es bleibt zu pr�fen, ob die lohnklassenm�ssige Einreihung der Polizisten eine generelle Privilegierung gegen�ber den �brigen st�dtischen Angestellten darstellte bzw. ob sie auch gegen�ber anderen, m�nnlich dominierten oder geschlechtsneutralen Berufen privilegiert waren, womit keine Diskriminierung der Krankenpflegenden vorl�ge (vgl. BGE 125 II 385 E. 5e).
5.2 Die Stadt Z�rich behauptet eine solche generelle Sonderbehandlung der Polizisten. Sie macht dabei indessen keinen Unterschied zwischen der lohnklassenm�ssigen Einreihung und den der Polizei seit 1972 gew�hrten Zulagen.
Das Verwaltungsgericht hat eine Sonderstellung der Polizisten mit Bezug auf die lohnklassenm�ssige Einreihung zu Recht verneint. Es hat dabei keineswegs die unterschiedliche Entwicklung der Besoldungen der beiden Berufsgruppen verkannt, wie die Stadt Z�rich behauptet. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr aufgezeigt, dass zwar die "Differenzzulagen" von Anfang an, d.h. seit 1972 gew�hrt wurden, um die zwischen den st�dtischen und kantonalen Polizeikorps mit gleichen oder vergleichbaren Aufgaben bestehenden Lohnunterschiede auszugleichen. Es hat dazu auf die Ausf�hrungen des Bezirksrates verwiesen, der dargelegt hat, dass die Zulagen mit der damaligen Situation auf dem Arbeitsmarkt begr�ndet wurden; sie sollten die Konkurrenzf�higkeit der Stadtpolizei bei der Personalsuche verbessern. Daf�r, dass die Marktsituation auch f�r die Einreihung selber massgebend gewesen w�re, konnten die Vorinstanzen aber keine Anhaltspunkte finden; solche bringt auch die Stadt Z�rich nicht vor. Nachdem die unterschiedliche Entwicklung der Besoldungen der beiden Berufsgruppen indessen ab dem 1. Juli 1996 mit der Integration der Berufe des Gesundheitswesens in die st�dtischen Bef�rderungsvorschriften in der damit vorgenommenen Einreihung ihren Niederschlag gefunden hat, bestand f�r das Verwaltungsgericht - entgegen der Auffassung der Stadt Z�rich - kein Anlass, fr�here unterschiedliche Entwicklungen in Bezug auf die Einreihung noch zu ber�cksichtigen. Die Stadt Z�rich bringt denn auch keine �berzeugenden Argumente f�r ein solches Vorgehen vor. Der von ihr in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf der offensichtlich unvollst�ndigen und unrichtigen Sachverhaltsdarstellung ist unbegr�ndet.
5.3 Die Stadt Z�rich besteht nach wie vor darauf, dass die Polizeiberufe auch gegen�ber anderen m�nnlich dominierten bzw. neutralen Berufen, namentlich Chauffeur-Weibeln, Wagenwarten, Bahnarbeitern, medizinischen Laboranten und technischen Angestellten, privilegiert gewesen seien. Bereits der Bezirksrat, auf dessen Ausf�hrungen das Verwaltungsgericht verweist, hat diese Berufe jedoch als nicht gleichwertig mit der Grundfunktion der Krankenpflegenden DN II erachtet. Dies insbesondere deshalb, weil sie keinen anerkannten Berufsabschluss voraussetzen. Das Verwaltungsgericht hat ber�cksichtigt, dass die technischen Angestellten zwar eine Berufsausbildung nachweisen m�ssen; diese liege aber klar unter den seinerzeit f�r die Krankenpflegenden DN II geltenden Anforderungen. Das Verwaltungsgericht hat sich somit, wenn auch nur "�berschlagsm�ssig", mit den massgebenden Unterschieden der zum Vergleich angef�hrten Berufe auseinandergesetzt. Es kann deshalb keine willk�rliche vorweggenommene Beweisw�rdigung darin erblickt werden, dass es auf weitere Beweisabnahmen verzichtet hat. Dies insbesondere angesichts des Umstandes, dass die Beweislast gem�ss Art. 6 GlG bei der Stadt Z�rich liegt. Was diese vorbringt, l�sst die vorinstanzliche Beweisw�rdigung nicht als bundesrechtswidrig erscheinen.
5.4 Da das Verwaltungsgericht den Beruf des medizinischen Laboranten ebenfalls als weniger anforderungsreich beurteilte, kann offen gelassen werden, ob es sich dabei um einen als weiblich identifizierten Beruf handelt. Die Vorbringen der Stadt Z�rich sind nicht geeignet, im vorliegenden Verfahren eine gerichtliche Begutachtung der angef�hrten Vergleichsfunktionen zu rechtfertigen.
Insgesamt liegt es nach dem Ausgef�hrten auf der Hand, dass die Lohneinreihung der st�dtischen Polizisten entgegen der Auffassung der Stadt Z�rich nicht auf einer Sonderbehandlung der Polizei beruhte, sondern das Resultat der Angleichung an die entsprechende kantonale Regelung bildete.
5.5 Die Vorinstanz hat aus diesen Gr�nden ohne Verletzung von Bundesrecht davon ausgehen d�rfen, dass die Krankenpflegenden im Lohngef�ge der Stadt Z�rich gegen�ber den Polizisten im Umfang von ein bis zwei Lohnklassen diskriminiert waren.
5.6 Die Vorinstanz hat eine Diskriminierung im selben Umfang auch f�r die h�her eingereihten Pflegeberufe bejaht.
Die Stadt Z�rich beanstandet dies insofern, als ihres Erachtens eine Differenzierung in Bezug auf einzelne Stellen vorgenommen werden m�sse. Sie legt indessen nicht substantiiert dar, welche konkreten Differenzierungen vorzunehmen w�ren. Sie hat nach der unbestritten gebliebenen Darstellung der Vorinstanz denn auch nicht vorgebracht, die Hierarchie der Pflegefunktionen sei fehlerhaft. Es ist damit nicht zu beanstanden, dass sich die Bejahung einer Diskriminierung bei der Grundfunktion auch auf die darauf aufbauenden hierarchisch h�heren Funktionen der Krankenpflegenden auswirken muss. Die Stadt Z�rich legt nicht dar, inwiefern in dieser Hinsicht nicht ebenfalls auf die entsprechenden kantonalen Einreihungen abgestellt werden d�rfte.
6.1 Die Vorinstanz hat dargelegt, dass der Stadtpolizei seit 1972 Differenzzulagen (ab 1998 von mindestens Fr. 6'800.-- pro Jahr) ausgerichtet worden seien, um den Lohnunterschied zu den Kantonspolizisten auszugleichen. Sie hat erkannt, dass darin eine Privilegierung gegen�ber allen anderen st�dtischen Berufsgruppen lag, weshalb insofern keine Diskriminierung vorgelegen habe.
6.2 Es unterliegt keinem Zweifel, dass die der Stadtpolizei gew�hrten Differenzzulagen zwar als Lohnbestandteile zu bezeichnen sind. Sie sind indessen unabh�ngig von der Einreihung in die Besoldungsklassen, die nach der Wertigkeit der zu verrichtenden T�tigkeit vorgenommen wird, zu betrachten, da sie sich allein nach der Differenz zwischen den st�dtischen und den kantonalen Einreihungen richteten. Diese Privilegierung bestand somit auch gegen�ber anderen m�nnlich oder neutral identifizierten st�dtischen Berufsgruppen. Die Vorinstanzen verneinten deshalb insoweit zu Recht eine geschlechtsspezifische Diskriminierung gegen�ber den Therapie- und Pflegeberufen (bei welchen zwischen Stadt und Kanton nach unbestrittener Darstellung der Stadt Z�rich kaum Lohnunterschiede bestanden). Dies gilt auch f�r die den Stadtpolizisten ab der Besoldungsklasse 17 grunds�tzlich gew�hrte Bef�rderungsm�glichkeit nach jeweils zwei Jahren.
6.3 Die Organisationen r�gen eine Verletzung ihres Anspruches auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV). Diese erblicken sie darin, dass sich das Verwaltungsgericht mit ihren diesbez�glichen Vorbringen nicht befasst habe.
Der Einwand ist unbegr�ndet. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Frage auseinandergesetzt. Es durfte sich den entsprechenden Ausf�hrungen des Bezirksrates ohne Geh�rsverletzung anschliessen, nachdem nicht geltend gemacht worden war, dass die Stadt Z�rich zur Anpassung an die Geh�lter des Kantons auch in anderen neutral oder m�nnlich identifizierten (gleichwertigen) Berufen, nicht aber den Krankenpflegenden, Zulagen bezahlt h�tte.
Eine Verletzung der Beweislastregel von Art. 6 GlG liegt ebenfalls nicht vor. Denn die Organisationen bringen nichts vor, was in Bezug auf die Differenzzulagen eine Diskriminierung der Krankenpflegenden aufgrund des Geschlechts glaubhaft machen w�rde. Es ist vielmehr unbestritten, dass die Zulagen allein aufgrund der Marktlage gew�hrt wurden, um die bestehenden Lohnunterschiede auszugleichen. Eine solche Ausrichtung auf den Markt als Ausnahme im Entl�hnungsraster hat das Bundesgericht als zul�ssig erachtet, sofern keine diskriminierenden Umst�nde zu erkennen sind; eine allgemeine Pflicht zur Ausrichtung einer Arbeitsmarktzulage ergibt sich daraus nicht (vgl. BGE 126 II 217 E. 9b). Es kann daher entgegen der Ansicht der Organisationen nicht die Rede davon sein, dass bei entsprechender Arbeitsmarktlage alle Berufsgruppen Anspruch auf Differenzzulagen hatten.
Der Bezirksrat hat zudem bereits darauf hingewiesen, dass auch den Angeh�rigen der Therapie- und Pflegeberufe Zulagen ausgerichtet wurden. Dass diese erheblich geringer als diejenige der Stadtpolizisten ausgefallen sind, ist damit zu erkl�ren, dass im fraglichen Zeitpunkt nach Angaben der Stadt Z�rich die L�hne der Krankenpflegenden insgesamt das Niveau der kantonalen L�hne erreicht hatten.
7.1 Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gelangt, die diskriminierende Behandlung der Krankenpflegenden sei durch die im Gesundheitswesen ab dem 1. Juli 2001 bezahlten Zulagen (von monatlich Fr. 150.-- bis Fr. 300.--, ab 1. Januar 2002 Fr. 150.-- bis Fr. 600.--) teilweise beseitigt worden.
7.2 Diese Zulagen sind - weil die Besoldungen in den Bereichen Pflege, Therapie und Betreuung als "weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes noch der Marktsituation" entsprechend beurteilt wurden - zur Erhaltung der Konkurrenzf�higkeit als Sofortmassnahme gew�hrt worden (Beschluss des Stadtrates von Z�rich vom 7. Februar 2001: "Damit die Stadt konkurrenzf�hig bleibt"); dies mit Blick auf die vom Kanton im Rahmen seiner strukturellen Besoldungsrevision geplante h�here Einstufung bestimmter Funktionen. Sie sollten solange ausgerichtet werden, bis sie bei einer strukturellen Besoldungsrevision eingebaut werden k�nnten (Beschluss des Stadtrates vom 2. Mai 2001). Das Verwaltungsgericht durfte unter diesen Umst�nden ohne Willk�r davon ausgehen, dass diese seit dem 1. Juli 2001 bezahlten Zulagen nicht gew�hrt worden w�ren, wenn das betroffene Personal des Gesundheitswesens bereits damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen h�her eingestuft gewesen w�re. Sie waren damit im Ergebnis geeignet, die Diskriminierung der Krankenpflegenden im Lohngef�ge der Stadt Z�rich teilweise zu beseitigen.
Der Einwand der Organisationen, die Anrechnung dieser Zulagen sei diskriminierend, ist unter diesen Umst�nden unbegr�ndet. Die Zulagen wurden ausdr�cklich als Sofortmassnahme im Hinblick auf die beabsichtigte Neueinstufung und auf die anerkannte Gleichwertigkeit der beiden Berufsgruppen ausgerichtet.
7.3 Anders beurteilte das Verwaltungsgericht die bereits ab 1979 speziell an das Pflegepersonal der Krankenheime ausbezahlten Zulagen. Diese gr�ndeten indessen nicht in der Marktsituation, sondern zur Hauptsache in den mit der Pflege Chronischkranker verbundenen sehr hohen k�rperlichen und physischen Anforderungen. Inwiefern diese tats�chlichen Feststellungen aktenwidrig sein sollen, wie die Organisationen behaupten, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Es ging bei diesen Zulagen nach den Akten nicht um den Ausgleich gegen�ber den kantonalen L�hnen, sondern um die mit der T�tigkeit verbundenen k�rperlichen und psychischen Anforderungen; sie sollten der Abwanderung des Personals von den Krankenheimen in die (z.T. auch st�dtischen) Akutspit�ler begegnen (Beschluss des Stadtrates vom 26. April 1989). Von einer willk�rlichen Beweisw�rdigung bzw. Sachverhaltsfeststellung kann insoweit keine Rede sein.
Diese Besserstellung im st�dtischen Lohngef�ge gegen�ber den �brigen Angestellten im Gesundheitswesen und auch gegen�ber den Polizisten durfte daher aufgrund ihrer anderen Ausrichtung ohne Verletzung von Bundesrecht bei einer allf�lligen Beseitigung der festgestellten Diskriminierung unber�cksichtigt bleiben.
8.1 Die Stadt Z�rich erachtet es als stossend, dass sie nun allenfalls r�ckwirkend Lohnnachzahlungen zu leisten hat. Sie r�gt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips und des Grundsatzes von Treu und Glauben. Die Organisationen h�tten ihre f�rmlichen Antr�ge erst im April 2002, d.h. kurz vor dem Inkrafttreten der neuen Besoldungsordnung, mit welcher allf�llige Lohnungleichheiten beseitigt worden seien, gestellt. Dies somit zu einem Zeitpunkt, in welchem diese bereits bekannt war.
8.2 Das Verwaltungsgericht beruft sich in diesem Zusammenhang zu Recht auf die Praxis des Bundesgerichts (BGE 131 I 105 E. 3.3, mit Hinweisen), nach welcher der Anspruch auf diskriminierungsfreien Lohn ein bundesrechtliches Individualrecht sei, f�r welches die f�nfj�hrige Verj�hrungsfrist gem�ss Art. 128 Ziff. 3 OR gelte.
Der Hinweis der Stadt Z�rich, dies f�hre zu einer r�ckwirkenden Geltung der neuen Besoldungsordnung, ist nicht stichhaltig. Nicht jede Neuordnung einer als diskriminierend zu erachtenden Einreihung muss auch zu r�ckwirkenden Lohnforderungen f�hren. Soweit sich die Stadt in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. August 1990 (betreffend die Besoldungsrevision 1986) beruft, kann ihr nicht gefolgt werden. Dieses betraf keinen Vergleich zwischen Pflege- bzw. Therapieberufen und Polizisten, weshalb es nicht Grundlage f�r die Bildung sch�tzenswerten Vertrauens bilden kann. Die R�gen der Stadt Z�rich sind unbegr�ndet.
9.1 Das Verwaltungsgericht hat gem�ss Art. 13 Abs. 5 GlG f�r das Beschwerdeverfahren keine Kosten erhoben. F�r das Rekurs- und Beschwerdeverfahren hat es in Anwendung von � 17 Abs. 2 VRG/ZH keine Parteientsch�digungen zugesprochen. Dies mit der auf einer Gesamtbetrachtung beider Verfahren beruhenden Begr�ndung, ein Anspruch auf eine solche bestehe nur bei mehrheitlichem Obsiegen. Die Stadt Z�rich sei indessen mit ihrer Beschwerde zur Hauptsache unterlegen; die Beschwerde der Organisationen sei g�nzlich ohne Erfolg geblieben. Dasselbe gelte f�r das Rekursverfahren.
9.2 Die Organisationen beanstanden zwar, dass ihnen vom Verwaltungsgericht keine Prozessentsch�digung zugesprochen wurde. Sie legen indessen nicht dar, inwiefern das Verwaltungsgericht mit der Anwendung des kantonalen Rechts Bundesrecht verletzt haben soll. Die R�ge ist unbegr�ndet.
10.1 Aus diesen Gr�nden sind beide Beschwerden abzuweisen. Das Verfahren ist kostenlos (Art. 13 Abs. 5 GlG).
10.2 Die Stadt Z�rich hat mit ihrer Beschwerde die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt, soweit dieser die vom Bezirksrat f�r die st�dtischen Krankenpflegenden (und hierarchisch nachfolgende weitere Pflegeberufe) festgestellte Lohndiskriminierung vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 (seit dem 1. Juli 2001 reduziert um die Zulagen) gesch�tzt hat. Mit der Abweisung ihrer Beschwerde unterliegt sie vollumf�nglich, weshalb sie die obsiegenden Organisationen f�r dieses Verfahren zu entsch�digen hat (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
10.3 Die Organisationen haben sich darauf beschr�nkt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Differenzzulagen sowie der teilweisen Beseitigung der festgestellten Diskriminierung anzufechten. Mit der Abweisung ihrer Beschwerde h�tten sie die Stadt Z�rich f�r das Verfahren vor Bundesgericht zu entsch�digen. Diese hat indessen als obsiegende Beh�rde keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Verfahren 2A.97/2007 und 2A.98/2007 werden vereinigt.
Die Stadt Z�rich hat die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", den Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachm�nner, die Frauengewerkschaft Schweiz und die Gewerkschaft Syna f�r das Verfahren vor Bundesgericht mit insgesamt Fr. 5'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und dem Eidgen�ssischen B�ro f�r die Gleichstellung von Frau und Mann schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 3
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 132
 Art. 3
 Art. 97
 BGE 
 BGE 
 Art. 7
 BGE 
 Art. 105
 Art. 8
 Art. 3
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 128
 Art. 13