Source: http://robert.koch.net/seiten/tu_graz-schriftenreihe49-abwassergebuehrensplitting.htm
Timestamp: 2020-02-27 10:01:27+00:00

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Das Gebührensplitting aus der Sicht der Gemeinden
Kurzfassung: Der Begriff „Gebührensplitting“ ist in den einzelnen bundes- bzw. landesgesetzlichen Regelungen bzw in den Gebührenordnungen der Gemeinden noch nicht verbindlich verankert. Die Gebührengerechtigkeit und das Verursacherprinzip, ökologische Auswirkungen (Gewässerschutz, Grundwasserspiegel), die (in Österreich noch eingeschränkte) Rechtsanpassung und technische Regelwerke sind Motive, welche auf Gemeindeebene jedenfalls für die Einführung einer gesplitteten Abwassergebühr sprechen würden. Ziel eines Gebührensplittings wäre dabei aber keinesfalls eine Veränderung (Erhöhung) des Gesamt-Gebührenaufkommens sondern eine im Sinne obiger Motive gerechtere Verteilung der Gebührenbelastung. Der vorliegende Beitrag zeigt die bundes- und landesgesetzlichen Rahmenbedingungen auf und erläutert die derzeitige Gebührenpolitik am Beispiel einiger Gebühren(ver)ordnungen von Gemeinden. Im gesamten Bundesland Oberösterreich dürften die tragenden Prinzipien des Gebührensplittings bereits vollständig auf Gemeindeebene umgesetzt werden: Die inhaltliche Ausformung könnte dabei durchaus für alle Gemeinden Österreichs Beispiel gebend sein. Abschließend beleuchtet der Beitrag die umsatzsteuerlichen Auswirkungen gesplitteter Abwassergebühren (in Bezug auf die Vorsteuerabzugsberechtigung) und skizziert überblicksartig die Finanzströme der Abwassergebühren in Österreich.
Key-Words: abgabenrechtliche Rahmenbedingungen für das Abwassergebührensplitting österreichischer Gemeinden
1 Warum Gebührensplitting?
In Deutschland haben in den vergangenen Jahren immer mehr Städte und Gemeinden zur Abrechnung der Kosten für die Beseitigung von Niederschlagswasser (Regenwasser) von privaten Grundstücken eine getrennte Regenwassergebühr eingeführt.
Ausschlag gebend waren verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, welche in den betroffenen Gemeinden zwischen Schmutzwasser (über die Wasserbezugsmenge in m³) und Niederschlagswasser von privaten Grundstücken undifferenzierte Beseitigungskosten nicht mehr länger akzeptiert haben.
Die Gebührenabrechnung in jenen deutschen Gemeinden, die Gebührensplittingmodelle eingeführt haben, sieht eine getrennte Regenwassergebühr und eine Gebühr für die Schmutzwasserbeseitigung vor. Die Kosten für die Beseitigung des Schmutzwassers orientieren sich am Wasserverbrauch, die Kosten für die Beseitigung des Regenwassers an der Fläche (zB pro m² bebaute und/oder versiegelte sowie abflusswirksame Grundstücksfläche).
Im Folgenden wird aufgezeigt, welche rechtlichen Voraussetzungen und welche möglichen Auswirkungen die Übertragung des Modells deutscher Gemeinden auf Österreich hätte.
2.1 Finanzverfassung
Nach § 7 Abs 5 Finanz-Verfassungsgesetz 1948 (F-VG 1948) kann „Die Bundesgesetzgebung ... Gemeinden ermächtigen, bestimmte Abgaben auf Grund eines Beschlusses der Gemeindevertretung auszuschreiben.“ Damit wird indirekt auch in die Kompetenz der Länder eingegriffen, weil bei derartigen Abgaben auch die Gemeinden zu inhaltlichen Regelungen ermächtigt sind.
Dieses „freie Beschlussrecht“ der Gemeinden ist jedoch durch § 8 Abs 1 F-VG 1948 insoweit eingeschränkt, als der Landesgesetzgeber Regelungen zu Rechtsbereichen erlassen darf, welche den Gemeinden in das freie Beschlussrecht übertragen wurden. Solche Regelungen dürfen aber die durch die Bundesgesetzgebung eingeschränkte Ermächtigung lediglich konkretisieren oder – gestützt auf § 8 Abs 5 F‑VG 1948 – allenfalls erweitern, keinesfalls aber beschneiden oder einschränken.
2.1.1 Exkurs: Finanzverfassungsrechtliche Begriffsdefinitionen
Gebühren werden als öffentlich-rechtliche Entgelte für besondere, von Bürgern unmittelbar in Anspruch genommene Leistungen einer Gebietskörperschaft bezeichnet.
Steuern definieren sich im Gegensatz dazu als Geldleistungen an Gebietskörperschaften, welche sozusagen voraussetzungslos zu erbringen sind und denen keine unmittelbare Gegenleistung gegenüber steht.
Beiträge selbst sind Geldleistungen, die demjenigen auferlegt werden, der an der Errichtung oder Aufrechterhaltung einer öffentlichen Einrichtung ein besonderes Interesse hat (zB Beitrag für den Anschluss an eine Abwasserbeseitigungsanlage).
Öffentliche Abgaben: Die Gebühren sind nach Lehre und Rechtsprechung auch als öffentliche Abgaben zu verstehen, womit die Entgelt-Erhebungskompetenz im Zusammenhang mit der Erbringung bestimmter öffentlicher Leistungen ausschließlich nach dem F-VG zu beurteilen ist (zB kommunale Benützungsgebühren wie die Abwassergebühren).
2.2 Finanzausgleich
2.2.1 Regelungen im FAG 2005
Das jeweilige Finanzausgleichsgesetz (FAG), ein einfaches Bundesgesetz, ist als Ausführungsgesetz zur Finanz-Verfassung – dh zum F-VG 1948 – zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber hat bisher in allen Finanzausgleichsgesetzen von der oa Ermächtigung des § 7 Abs 5 F‑VG 1948 Gebrauch gemacht, “bestimmte Abgaben auf Grund eines Beschlusses der Gemeindevertretung auszuschreiben“ – so auch im (bis 2008 geltenden) aktuellen Finanzausgleichsgesetz 2005 (FAG 2005), BGBl I 156/2004 in der Fassung BGBl I 2/2007:
§ 15 Abs 3 Z 4 FAG 2005 erklärt „Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, die für Zwecke der öffentlichen Verwaltung betrieben werden, … bis zu einem Ausmaß, bei dem der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Einrichtung oder Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigt“ zu „Gemeindeabgaben aufgrund freien Beschlussrechtes“.
Im § 14 Abs 1 Z 14 FAG 2005 finden sich die „Gebühren für die die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen“ als ausschließliche Landes- (Gemeinde)abgaben.
§ 15 Abs 3 Z 4 FAG 2005 ermächtigt die Gemeinden (vorbehaltlich weiter gehender Ermächtigung durch die Landesgesetzgebung) „Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, die für Zwecke der öffentlichen Verwaltung betrieben werden, … bis zu einem Ausmaß, bei dem der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Einrichtung oder Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigt“ als „Gemeindeabgaben aufgrund freien Beschlussrechtes“ auszuschreiben.
Für den Landesgesetzgeber besteht die Möglichkeit, Inhalte für derartige Gebühren zu regeln; die Gemeinde darf jedoch durch den Landesgesetzgeber gegenüber der Ermächtigung im FAG 2005 nicht eingeschränkt werden: Eine derartige Einschränkung der Gemeinde wäre nämlich verfassungswidrig.
§ 15 Abs 4 FAG 2005 der vorgenannten Bestimmung ermächtigt zudem die Gemeinden, Verordnungen auch direkt auf Grund dieses Bundesgesetzes zu erlassen. Somit können Gemeinden bereits heute Österreich weit unter Direktzugriff auf das FAG 2005 eine Gebührenordnung mit Prinzipien eines Gebührensplitting einführen bzw. zum gegebenen Zeitpunkt Kanalgebühren entsprechend der Wasser-Rahmenrichtlinie der EU umsetzen.
2.2.2 „Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen“:
Der Begriff der „Gemeindeeinrichtungen und -anlagen“ erfordert nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nicht, dass die Einrichtungen im Eigentum der Gemeinde stehen oder von ihr selbst betrieben werden müssen: Die Leistung kann auch durch einen Dritten erbracht werden - es muss nur das „unternehmerische Wagnis“ bei der Gemeinde liegen; die Gebührenfähigkeit geht übrigens auch bei der Besorgung durch einen Gemeindeverband nicht verloren.
Zu den betroffenen Gemeindeeinrichtungen zählen Wasserleitungen, Kanäle, Vorkehrungen zur Abfuhr von Abfällen aller Art und Friedhöfe.
2.2.3 Gebührenbegriff
Die Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und ‑anlagen stellen für die Gemeinden eine außerordentlich wichtige und auch eine sehr dynamische Einnahmenquelle dar.
Unter Gebühren im Sinne der Ermächtigung sind nicht nur laufende Benützungsgebühren zu verstehen, sondern auch einmalige Gebühren (Anschlussgebühren, Ergänzungsbeiträge).
Charakteristisch für derartige Gebühr sind das Vorliegen eines formalen Benützungsverhältnisses einer Gemeindeeinrichtung oder ‑anlage und das Vorhandensein einer individualisierten Leistungsbeziehung. Diese Leistungsbeziehung kann ex lege als bereits mit der Schaffung der Möglichkeit der Benützung als hergestellt gelten – zB mit dem Anschluss oder mit der Anschlussmöglichkeit an eine Ver- oder Entsorgungsanlage – und zwar vollkommen unabhängig von einer tatsächlichen Benützung.
(Das Gegenstück zur Gebühr wäre das privatrechtliche Entgelt. Der Gemeinde steht das Wahlrecht zwischen diesen beiden Verrechnungsformen auch dann zu, wenn für die kommunale Einrichtung ein gesetzlicher Anschluss- und Benützungszwang besteht. Umgekehrt können auch für einen Leistungsbezug auf privater Basis „Gebühren“ erhoben werden.)
2.2.4 Gebühren-Obergrenze
Die Bestimmung, dass der mutmaßliche Jahresertrag das Doppelte des Jahreserfordernisses für Haltung und Betrieb sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten nicht übersteigen darf, ist erstmalig im FAG 1993 zu finden und hat das vor dieser Zeit bestehende und durch den Verfassungsgerichtshof postulierte Äquivalenzprinzip (Verbot einer Kostenüberdeckung, „Gewinnerzielungsverbot“) abgelöst.
Der Verfassungsgerichtshof hat jedoch im Hinblick auf die neuere Bestimmung („Doppeldeckung“) keine verfassungsrechtlichen Bedenken geäußert. Er hat aber ausdrücklich festgehalten, dass diese Ermächtigung so zu verstehen sei, dass „ihre Ausschöpfung nur aus Gründen in Betracht kommt, die mit der betreffenden Einrichtung in einem inneren Zusammenhang stehen, sei es, dass Folgekosten der Einrichtung finanziert werden, sei es, dass mit einer solchen Gebühr Lenkungsziele (z.B. ökologischer Art) verfolgt oder Rücklagen für eine Ausweitung der Einrichtung oder Anlage etc. gebildet werden sollen.“
2.3 Landesgesetzliche Regelungen
Inwieweit die Landesgesetzgeber in Österreich von ihrer vorbeschriebenen nach § 8 Abs 1 F-VG 1948 eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht haben, soll beispielhaft anhand der bestehenden landesgesetzlichen Regelungen in den Bundesländern Salzburg und Steiermark aufgezeigt werden.
Rechtsgrundlage: Gesetz vom 20. März 1963 über die Erhebung von Gebühren für die Benützung von gemeindeeigenen Trinkwasserversorgungs- und Abwasseranlagen (Benützungsgebührengesetz), LGBl 31/1963 idF LGBl 49/1998
Der Landesgesetzgeber hat hier von § 8 Abs 1 F-VG 1948 Gebrauch gemacht, indem er die Erhebungsarten bzw die Bemessungsgrundlagen der Kanalbenützungsgebühr wie folgt gesetzlich festlegt:
„Die laufende Kanalbenützungsgebühr ist
a) nach dem Ausmaß der aus dem tatsächlichen Wasserverbrauch herrührenden Inanspruchnahme der Anlage oder
b) nach der Anzahl der Sitzaborte, Pissmuscheln bzw. laufenden Meter der Pisswände hinsichtlich der Ableitung häuslicher Abwässer, die vom Menschen herrühren, zu bemessen.
Im Falle lit a) kann der jährliche Wasserverbrauch mit einem Kubikmeter je 2 m²-Wohnungs-Nutzfläche im Sinne der abgabenrechtlichen Bewertungsvorschriften angesetzt werden, wenn der tatsächliche Wasserverbrauch diesen Wert nicht überschreitet.“
In der Praxis kommt die Bestimmung der lit b) kaum zur Anwendung. Die Bemessung nach der Wohnungs-Nutzfläche liegt im Bundesland Salzburg in der hohen Anzahl der Zweitwohnungsbesitzer begründet, welche durch diese Regelung eine Grundgebühr als Abgeltung anfallender Fixkosten der Anlage zu entrichten haben.
Die Bestimmung, wonach seitens der Gemeinden „ungedeckte Abgänge aus vorangegangenen Jahren … als „Kosten in darauf folgenden Jahren herangezogen werden“ können, stellt eine erwähnenswerte Besonderheit dar (§ 2 Abs 4 Benützungsgebührengesetz).
In der landesgesetzlichen Regelung werden wohl die Erhebungsarten bzw die Bemessungsgrundlagen geregelt, eine ausdrückliche landesrechtliche Regelung für die Einbeziehung von Regenwasserkanälen fehlt allerdings: Der Gemeinde-Verordnungsgeber hätte aber unter Direktzugriff auf das FAG entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten.
2.3.2 Bundesland Steiermark
Rechtsgrundlage: Gesetz vom 28. Juni 1955 über die Erhebung der Kanalabgaben durch die Gemeinden des Landes Steiermark (Kanalabgabengesetz 1955), LGBl 71/1955 idF LGBl 81/2005
Der Landesgesetzgeber macht von seiner in § 8 Abs 1 F‑VG 1948 verankerten Kompetenz keinen Gebrauch, sondern bezieht sich in seiner Norm lediglich auf die finanzausgleichsgesetzliche Regelung. Die diesbezügliche Bestimmung lautet:
„Kanalbenützungsgebühren.
(1) Die Erhebung von laufenden Gebühren für die Benützung von öffentlichen Kanalanlagen (Kanalbenützungsgebühren) obliegt dem freien Beschlußrechte der Gemeinden.
(2) Das Ausmaß des mutmaßlichen Jahresertrages der Kanalbenützungsgebühren darf das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der öffentlichen Kanal und Abwasserreinigungsanlage, für die Verzinsung und Tilgung der Kosten für die Errichtung, die Erweiterung, den Umbau oder die Erneuerung unter Berücksichtigung einer der Art der Anlage entsprechenden Lebensdauer sowie für die Bildung einer angemessenen Erneuerungsrücklage nicht übersteigen.“
(Anmerkungen: Abs 1 der vorgenannten Bestimmung ist lediglich der Hinweis auf die in § 15 Abs 3 Z 4 FAG 2005 eingeräumte Ermächtigung des freien Beschlussrechtes für die Gemeinden; Abs 2 der vorgenannten Bestimmung ist der zitierten finanzausgleichsrechtlichen Bestimmung wörtlich entnommen.)
Von den beiden in diesem Beitrag untersuchten landesgesetzlichen Regelungen erwähnt jene des Bundeslandes Steiermark auch den Begriff des Regenwasserkanals. Die diesbezügliche Bestimmung - § 7 Abs 1 – lautet auszugsweise:
„Kanalabgabenordnung.
(1) In jeder Gemeinde mit einer öffentlichen Kanalanlage ist vom Gemeinderat eine Kanalabgabenordnung zu beschließen, welche zu enthalten hat:
a) die Erhebung der Kanalisationsbeiträge (§ 1);
b) die Erhebung der Kanalbenützungsgebühren (§ 6);
c) die Höhe des Einheitssatzes für die Berechnung des Kanalisationsbeitrages (§ 4), erforderlichenfalls getrennt  für Schmutzwasser , Regenwasser und Mischwasserkanäle;
d) die Höhe des Einheitssatzes für die Berechnung der Kanalbenützungsgebühren (§ 6), erforderlichenfalls getrennt für Schmutzwasser, Regenwasser und Mischwasserkanäle;
Mit dem steirischen Landesgesetz sind die Gemeinden in ihrer Gebührengestaltung völlig frei, solange sich die Gebührenentgelte innerhalb des vom Finanzausgleichsgesetz abgesteckten Einnahmenrahmens bewegen.
2.4 Regelungen auf Verordnungsebene
2.4.1 Verordnungen der Gemeinden im Bundesland Steiermark
Den steirischen Gemeinden ist die Möglichkeit des Gebührensplittings nach dem Kanalabgabengesetz 1955 bereits ex lege eingeräumt. Wie unterschiedlich die steirischen Gemeinden von dem im Finanzausgleich eingeräumten freien Beschlussrecht für den Gebührenhaushalt nach § 15 Abs 3 Z 4 FAG 2005 Gebrauch machen, zeigt sich in der Vielfalt der Ermittlungsmethoden für die Bemessungsgrundlage, die überblicksartig wie folgt aufgelistet werden.
· Gebührenbemessung nach dem Wasserverbrauch (wobei vielfach auch ein „Mindestverbrauch“ für ausschließliche und/oder ergänzende Eigenwasserversorgung oder zur ausreichenden Erfassung von Zweitwohnsitzen festgelegt ist)
· Gebührenbemessung nach Gebäudedaten (Nutzfläche, Bruttogeschoßfläche)
· Gebührenbemessung nach Bewohnern oder Einwohnergleichwerten
· Gebührenbemessung nach Sitzplätzen oder Flächen für Sitzplätzen (zB bei Gastronomiebetrieben)
· Gebührenbemessung nach der Anzahl der Dienstnehmer (bei Gewerbebetrieben)
· pauschale Gebührenbemessungsmodelle
Viele Gemeinden richten ihre Gebührenordnungen nach einem Mischsystem aus, welches sich sowohl am Wasserverbrauch als auch an der Bruttogeschoßfläche oder an der Anzahl sanitärer Einrichtungen orientiert.
Bei diesen Misch-Berechnungsmodellen wird dem Verursacherprinzip einerseits über den Wasserverbrauch Rechnung getragen, andererseits wirkt die (zusätzliche) Bemessung nach der Bruttogeschoßfläche als eine Art „Grundgebühr“.
Verbrauchsunabhängige Grund- oder Bereitstellungsgebühren haben ihre Begründung in der anteiligen Abdeckung fixer Kosten (zB der kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen), welche ansonsten bei geringerem Wasserverbrauch (zB bei Zweitwohnsitzen) nicht gerecht auf alle Abgabepflichtigen umgelegt werden könnten.
Exkurs: Bemessungsgrundlagen in Kanalabgabenordnungen
Tabelle 1: Beispiele für unterschiedliche Gebühren-Bemessungsgrundlagen in Kanalabgabenordnungen steirischer Gemeinden
Die laufenden Benützungsgebühren werden für Wohn- und Mietwohnliegenschaften nach je m³ Wasserverbrauch und pro m² Bruttogeschoßfläche bemessen.
Liegenschaften ohne Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung haben eine Gebühr je m² Bruttogeschoßfläche zu entrichten.
Kanalbenützungsgebühr pro Klosett bis zu einem Wasser-Jahresverbrauch von 120 m³ = 167,60 Euro pro Jahr (gilt auch für an den Kanal angeschlossene Liegenschaften mit Wasserverbrauch, wenn kein Klosett besteht).
Wassermehrverbrauch = 0,92 Euro/m³
Basis: Vorjahresverbrauch; plus zusätzliches Wasser (eigene und sonstige nicht öffentliche Anlagen); abzüglich nachweislich nicht dem Kanal zugeführte Wassermengen
Die Kanalbenützungsgebühr für Schmutzwasser errechnet sich nach der verbauten Bruttogeschoßfläche (€ 1,04/m²).
Der Regenwasserkanal wird nur von Gewerbebetrieben genutzt; die Regenwasserkanalgebühr beträgt € 1,64/m² der im Wasserrechtsbescheid festgelegten versiegelten Fläche.
Ein Mischwasserkanal besteht nicht.
Die Kanalbenützungsgebühr für Schmutzwasser errechnet sich nach dem Wasserbrauch, wobei eine Jahres-Mindestmenge festgelegt ist; eine Grundgebühr ist nicht festgelegt. Bei Landwirten (über Subzähler erfasstes) nicht dem Kanal zugeführtem Wasserbezug fällt keine Kanalbenützungsgebühr an.
Der Regenwasserkanal steht ausschließlich Gewerbebetrieben zur Verfügung; die Regenwasserkanalgebühr bemisst sich nach der angeschlossenen versiegelten Fläche (zB Gebäude- und Parkplatzflächen).
Radkersburg-Umgebung
Die Kanalbenützungsgebühr setzt sich nach folgendem Mischschlüssel zusammen:
a) Grundgebühr je Anschluss und Objekt
b) Bereitstellungsgebühr nach der für den Kanalanschluss ermittelten Fläche
c) Benützungsgebühr nach dem Wasserverbrauch bzw nach Einwohnergleichwerten in jenen Fällen, wo kein Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage besteht
Viele Verordnungen der Gemeinden beinhalten noch weitere Methoden der Ermittlung der Bemessungsgrundlagen für spezielle Sachverhalte – etwa für Gewerbebetriebe oder Landwirtschaften.
Bei Liegenschaften ohne Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung wird in der Regel die Bruttogeschoßfläche zur Gebührenbemessung herangezogen.
Regenwasserkanäle werden bei den untersuchten Gemeindeordnungen in der Regel weder beim Trennsystem noch beim Mischsystem als Kostenstelle erfasst und finden somit in der Kosten- und Leistungsrechnung zumeist keinen gesonderten Niederschlag als eigene Kostenstelle (ausgenommen das oben beschriebene Beispiel der Marktgemeinde Lebring-St. Margarethen).
2.4.2 Neue Musterverordnung für oberösterreichische Gemeinden
Die Gemeinden des Bundeslandes Oberösterreich haben kürzlich einen Weg eingeschlagen, welcher in Österreich Vorbildwirkung haben könnte: Der Oberösterreichische Gemeindebund und das zuständige Referat der Landesregierung haben ein Muster für eine Kanalabgabenordnung mit einem Gebührensplittingmodell, ähnlich den bereits von vielen deutschen Gemeinden praktizierten Gebührenordnungen, ausgearbeitet.
Die Musterverordnung beachtet dabei die Vorgaben der bis zum Jahr 2010 umzusetzenden Wasser-Rahmenrichtlinie, welche mit der Novelle des Wasserrechtsgesetzes 2003 auch in das österreichische Recht übergeführt wurde und bezieht eine verbrauchsunabhängige Grundgebühr sowie Prinzipien des Gebührensplittings verstärkt in ihre Überlegungen ein, wobei weiterhin zusätzlich wasserverbrauchsabhängige Gebührenkomponenten bestehen bleiben sollen.
Die Verordnung sollte möglichst gerecht und möglichst universell anwendbar sein, dabei das Verursacherprinzip beachten, Transparenz und Nachvollziehbarkeit erkennen lassen sowie den effizienten Umgang mit der Ressource Wasser mit einem ausgewogenen Mix aus Grundgebühr und Mengengebühr fördern.
a) Erste Gebührenkomponente: Verbrauchsunabhängige Grundgebühr
Deutschen Studien zufolge beträgt der Fixkostenanteil an den Gesamtkosten der Wasserdienstleistungen zwischen 75 und 85 %, wobei allein die kalkulatorischen Kosten (Abschreibung, Zinsen) häufig über 50 % ausmachen. Zusätzliche Abwassermengen werden daher erst bei Erreichen bzw Überschreiten der bestehenden Kapazitätsgrenzen (Leitungen, Behandlungsanlagen, …) relevant kostenwirksam.
Daher soll zur Fixkostendeckung eine vom tatsächlichen Abwasseranfall unabhängige Grundgebühr (Vorschlag: maximal 100,00 bis 200,00 Euro pro Jahr) festgesetzt werden.
Bei ungewöhnlich niedrigem Wasserverbrauch (zB bei Zweitwohnsitzen) stellt eine Grundgebühr die einzige Abgeltungsmöglichkeit dar, die hohen Kosten der Herstellung der Infrastruktur (mit) zu refinanzieren.
Grundgebühren sollten jedoch die fixen Kosten nicht zur Gänze abdecken, da ansonsten die wasserverbrauchsabhängigen Gebührenkomponenten „zu billig“ würden, was dem Grundsatz eines sparsamen Umgangs mit der Ressource Wasser zuwider liefe und auch dem Verursacherprinzip widerspräche.
(In der Schweiz setzen derzeit bereits 40 % der Gemeinden eine Grundgebühr an, in Deutschland gelangt bei rund 11 % der Bürger eine Grundgebühr zur Verrechnung.)
b) Zweite Gebührenkomponente: Wasserverbrauchsabhängige Gebühr
Für Gemeinden mit gemeindeeigener Wasserversorgungsanlage werden für die an die gemeindeeigene Wasserversorgungsanlage angeschlossenen Grundstücke zusätzlich Kanalbenützungsgebühren je m³ Wasserverbrauch vorgeschlagen.
Mit einem zusätzlichen Mengenpreis, welcher dem Verursacherprinzip Rechnung trägt, wird dem Lenkungsziel der Wasser-Rahmenrichtlinie, dem Benutzer über die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize zu geben, die Wasserressourcen effizient zu nutzen, entsprochen.
(Für Gemeinden ohne gemeindeeigene Wasserversorgungsanlage bemisst sich die Kanalbenützungsgebühr in diesem Modell nach der jeweiligen Nutzfläche im m².)
c) Dritte Gebührenkomponente: Gebühr für Niederschlagswässer
Des Weiteren wird nach der vorliegenden Muster-Gebührenverordnung für die von einem Grundstück in die öffentliche Misch- oder Regenwasserkanalisation eingeleiteten Niederschlagswässer eine jährliche Pauschalabgabe eingehoben, welche sich nach der Größe der angeschlossenen abflusswirksamen Dach- und Vorplatzflächen bemisst.
Diese Gebührenbelastung ist sachlich gerechtfertigt, da seitens der Gemeinde auch eine entsprechende Infrastruktur (zB Leitungen, Rückhaltemaßnahmen, Behandlungsanlagen) zur Verfügung zu stellen ist. Die gesonderte Gebührenbelastung dient somit in gewissem Maße auch der Kostentransparenz und stellt ein Lenkungsinstrument für das wasserwirtschaftliche Motiv, wonach praktisch nicht verunreinigtes Niederschlagswasser nach Möglichkeit am Ort des Entstehens zur Versickerung gebracht werden soll, dar. Nachdem gemeinhin exakte Kosten je m² abgeleiteter Fläche für den Einzelfall derzeit noch nicht vorliegen (und daher diesbezüglich weiterer Untersuchungsbedarf besteht), wird vorerst wohl nur eine geringe Gebühr symbolischen Charakters angesetzt werden.
2.4.3 Exkurs: Gebührenverrechnungspraxis in Deutschland
Deutschen Untersuchungen zufolge beträgt der Kostenanteil für die Behandlung der Niederschlagswässer durchschnittlich doch 35 bis 45 % der Gesamtkosten der Abwasserbehandlung. Deswegen erhalten rund 60 % der Bürger in Deutschland eine nach Schmutz- und Niederschlagswasser getrennte Gebührenverrechnung: Der durchschnittliche Gebührensatz betrug dabei im Jahr 2002 unter Anwendung des gesplitteten Verrechnungsmodells 1,88 Euro pro m³ Schmutzwasser und 0,88 Euro Jahresgebühr pro m² angeschlossener Niederschlagswasser-Fläche.
2.5 Ab 2010: Wasser-Rahmenrichtlinie der EU (WRRL)
Die Wasser-Rahmenrichtlinie 2000/60/EG (ABl. L 327 vom 22.12.2000) stellt eine Umweltrichtlinie dar, regelt aber auch – und zwar in einem langfristigen Stufenplan – wirtschaftliche Aspekte und Transparenzregeln für Dienstleistungen im Bereich Wasser. Als Beitrag zur Erreichung der Umweltziele verlangt die Preisfestsetzungspolitik der Richtlinie von den Mitgliedstaaten, den Grundsatz der Kostendeckung von Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten einzuhalten, sowie dass dabei dem Verursacherprinzip Rechnung zu tragen ist.
Bis 2010 hat die Wassergebührenpolitik dem Benutzer angemessene Anreize zu setzen, Wasserressourcen effizient zu nutzen und haben die verschiedenen Wassernutzungen (Industrie, Haushalte, Landwirtschaft) auf Grundlage einer wirtschaftlichen Analyse und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Kostendeckungsbeitrag für Wasserdienstleistungen zu leisten.
Soziale, ökologische und wirtschaftliche Auswirkungen der Kostendeckung, regional geographische und klimatische Voraussetzungen können dabei berücksichtigt werden.
Insoweit stellt auch der Umgang mit Abwassergebühren einen wesentlichen Teil der Wassergebührenpolitik dar und kann auf die Wasserressourcennutzung stark einwirken.
3 Gebührensplitting und Umsatzsteuerrecht
Die Abwasserbeseitigungsanlagen zählen umsatzsteuerrechtlich zu den so genannten „fiktiven Betrieben gewerblicher Art“, womit sowohl von den Errichtungskosten als auch von den laufenden Kosten die Berechtigung des Vorsteuerabzuges besteht. Umsatzsteuerlich unterliegen die Gebühren selbst dem begünstigten Steuersatz von 10 %.
Nach gängiger Verwaltungspraxis sind die Gemeinden berechtigt, Vorsteuern auch dann bei den Anschaffungs-, den laufenden Betriebs- und Erhaltungskosten des Regenwasserkanals in Abzug zu bringen, selbst wenn hiefür keine gesonderten (gesplitteten) Gebühren zur Vorschreibung gelangen.
Die Entsorgung von Regenwasser von öffentlichen Plätzen und Straßen wird von der Finanzverwaltung als unbeachtlich erachtet, womit für diesen hoheitlichen (nichtunternehmerischen) Anteil einerseits eine Eigenverbrauchsbesteuerung unterbleibt und andererseits auch die Vorsteuerabzugsberechtigung nicht geschmälert wird.
4 Die Finanzströme der Kanalgebühren in Österreich
Aus den Gebarungsübersichten der Statistik Austria der Jahre 2004 und 2005 zeigen die Einnahmen und Ausgaben des Abschnittes 851 (Kanal) folgende Finanzströme:
1.126.921.146 €
1.159.992.978 €
1.042.954.573 €
1.080.069.302 €
83.966.573 €
79.923.676 €
Nachdem den vorerwähnten (kameralistisch ermittelten) Überschüssen kalkulatorische Abschreibungen und Zinsen wie auch Ansätze aus der Vergütungsverrechnung fehlen, können diese von Vornherein nicht den Ergebnissen einer (betriebswirtschaftlich orientierten) Kosten- und Leistungsrechnung entsprechen.
Ein neues Gebührensplittingsystem sollte daher insgesamt grundsätzlich möglichst aufkommensneutral gestaltet werden. Bedeutende Verschiebungen sind lediglich zu Lasten von Liegenschaften mit großen versiegelten Flächen zugunsten jener Liegenschaften zu erwarten, wo das Regenwasser versickert.
5 Zusammenfassende Überlegungen
5.1 Rechtskonformes Gebührensplitting
Die gesplittete Kanalgebührenerhebung einer Gemeinde muss verfassungsgesetzlichen, bundes- und landesgesetzlichen Vorgaben inhaltlicher und formalrechtlicher Natur entsprechen. Dies bedeutet, dass von den Gemeinden erlassene Gebührenordnungen dem Finanz-Verfassungsgesetz 1948, dem Finanzausgleichsgesetz 2005, landesrechtlichen Vorschriften sowie allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien (inhaltliche Determiniertheit, Gleichheitsgrundsatz, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) zu entsprechen haben.
Ab 2010 hat die Gestaltung der Kanalgebührenerhebung zusätzlich die Wasser-Rahmenrichtlinie der Europäischen Union zu erfüllen.
5.2 Sachlich gerechtfertigtes Abwassergebührensplitting
Unter Einhaltung obiger rechtlicher Rahmenbedingungen sollte eine Gebührenordnung auch für den Normunterworfenen inhaltlich nachvollziehbar und sachlich richtig sein, das heißt Gebührenvorschreibungen ökonomisch gerechtfertigt und ökologisch sinnvoll vorsehen.
Nach Wasserbezugsmengen berechnete Schmutzwasser-Entsorgungsgebühren stoßen bei Bewässerungsanlagen und privaten Swimmingpools auf Unschärfen, aber auch bei (zusätzlichem) Wasserbezug durch eigene Brunnen.
Baut hingegen eine Gemeinde die Höhe der Abwassergebühren rein auf Wohnnutzflächen oder gar auf verbaute Flächen überhaupt auf, so können einerseits nicht abwasserwirksame Flächen erfasst sein, aber auch allein stehende Personen in einem großen Haus würden sehr hoch belastet, während zB eine größere Jungfamillie in einer Kleinwohnung verhältnismäßig (zu) geringe Gebühren zu entrichten haben würde.
Gebührenverrechnungsmodelle, welche von Personenanzahlen ausgehen, verwenden in der Praxis die melderechtlich erfassten Personen an einer Wohnadresse. Die Belastung von weiteren Wohnsitzen (Wochenendhäuser, Ferienwohnungen und dgl) erfordert für eine sachgerechte Gebührenbelastung ebenfalls hohes Fingerspitzengefühl.
Die Gebührenbelastung der Regenwasserabfuhr mit einer Gebühr ist aus dem Blickwinkel des Regenwasserkanalerhalters jedenfalls gerechtfertigt, aus Gründen der Kostenwahrheit angebracht und wohl auch für den Gebührenzahler nachvollziehbar. Zugleich schafft die Gebührenerhebung zu befürwortende Anreize dafür, dass Niederschlagswasser verstärkt am Niederschlagsort zur Versickerung gebracht wird (natürliche Bodenfeuchteverhältnisse, Grundwasserspiegel).
5.3 Subjektiv gerechtes Gebührensplitting (Sicht des Bürgers)
In Erfüllung gesetzlicher Aufgaben erbringen die Gemeinden mit der Zurverfügungstellung und Erhaltung der Abwasserentsorgung und ‑behandlung wichtige Infrastrukturleistungen mit Annahmezwang des Leistungsempfängers. Daher sollten Gebühren der Gemeinden absolut betrachtet nach Möglichkeit jedenfalls finanziell bewältigbar und zumutbar sein.
Wenn sich Gebührenverrechnungsmodelle verändern, sollte die neue Gebührenhöhe im Vergleich zur bisherigen Gebühr weder absolut noch vom Veränderungsausmaß her allzu hoch sein; Veränderungen (insbesondere Erhöhungen) wie auch unterschiedliche Gebührenbelastungen unter den Gemeindebürgern bzw Haushalten und Betrieben sollten sachlich begründet und nachvollziehbar sein.
5.4 Praktikable Gebührengestaltung (Sicht der Gemeinden)
Die Gemeinden haben neben der Beachtung des Vorgesagten außerdem den Anspruch, sozial verträgliche Gebührenmodelle, welche Härten vermeiden sollen, zu erstellen. Auf der Ebene der Gemeindeverwaltung werden Veränderungen der Gebührenerhebung – wenn oft auch nur unausgesprochen – sehr wohl auch auf ihre „politische“ Verträglichkeit hin untersucht: Einerseits bedeutet dies, dass vor allem Verteuerungen den Gemeindebürgern erklärbar sein sollen, andererseits kann auch ein Blick auf Gebühren in Nachbargemeinden ein Maßstab für Gemeindeverwaltung und Bürger sein, da die Gemeindegrenze zwar ein rechtliches Abgrenzungskriterium für den Geltungsbereich einer Gebühren(ver)ordnung darstellt, für den direkt an der Gemeindegrenze wohnenden (beispielsweise auffällig höher belasteten) Bürger hingegen nicht ohne Weiteres nachvollziehbar ist.
Aus der Sicht der Gemeinde als Abgabenbehörde bzw als Gebühreneinhebungsstelle müssen die Verordnungen und Gebührenmodelle außerdem auch möglichst verwaltungsökonomisch umsetzbar sein: Bereits in der kleinsten Gemeinde sind jährlich (oder quartalsweise) hunderte, in der größten Gemeinde zigtausende (bzw hunderttausende) Gebührenvorschreibungen vorzunehmen. Die dabei in das jeweilige Gebührenberechnungsmodell einfließenden Parameter (wie Wasserverbrauch, maßgebliche Flächen, Bewohner zu einem bestimmten Zeitpunkt usw) müssen ebenfalls mit praktisch vertretbarem Aufwand (EDV-automatisiert) einfließen können – sonst bleibt auch ein sehr ausgeklügeltes gerechtes Gebührenverrechnungsmodell reine Theorie…

References: § 7
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