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Timestamp: 2019-11-15 20:46:58+00:00

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Assegno sociale - Un commento alla Circolare INPS applicativa - Progetto Melting Pot Europa
Assegno sociale - Un commento alla Circolare INPS applicativa
l’INPS emana la circolare n. 105 dd. 02.12.2008 applicativa delle nuove disposizioni in materia di assegno sociale in vigore dal 1 gennaio 2009 (Art. 20 c. 10 D.L. 112/2008 convertito con modificazioni dalla legge 6.08.2008 n. 133).
L’INPS ridimensiona la portata della sentenza della Corte Costituzionale n. 306/2008 e continua a richiedere il permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (ex carta di soggiorno) quale requisito per l’accesso degli stranieri extracomunitari all’assegno sociale. Ignorate pure le disposizioni in materia di parità di trattamento di cui agli accordi euro mediterranei di associazione tra CE e Marocco, Algeria, Tunisia e Turchia e quelle realtive al Regolamento CE n. 859/2003. Il nuovo requisito del soggiorno legale e continuativo di durata decennale suscettibile di introdurre una discriminazione indiretta vietata dal diritto europeo.
L’introduzione di detto requisito di soggiorno di lunga durata solleva perplessità, in quale appare suscettibile di introdurre un elemento discriminatorio a danno dei cittadini stranieri.
La portata discriminatoria “indiretta” o “dissimulata” del nuovo requisito di lungo soggiorno alla luce del diritto europeo
Sebbene la normativa ora entrata in vigore non contenga, infatti, una discriminazione di tipo diretto, prevedendo infatti l’applicazione del medesimo requisito di residenza decennale a tutti, senza distinzione di cittadinanza, si determina ugualmente una palese situazione di discriminazione indiretta o dissimulata nei confronti dei cittadini stranieri, comunitari ed extracomunitari, in quanto il nuovo requisito di anzianità di soggiorno finisce per incidere in maniera sproporzionata a svantaggio dei cittadini migranti rispetto a quelli nazionali.
La Corte di Giustizia Europea ha infatti chiarito, con riferimento al principio di non-discriminazione tra cittadini comunitari previsto nel Trattato Europeo, che il requisito della residenza ai fini dell’accesso ad un beneficio può integrare una forma di illecita discriminazione “dissimulata” in quanto può essere più facilmente soddisfatto dai cittadini piuttosto che dai lavoratori comunitari migranti, finendo dunque per privilegiare in misura sproporzionata i primi a danno dei secondi (ad es. Meints, 27.11.1997; Meussen, 8.06.1999; Commissione c. Lussemburgo, 20.06.2002). Si veda ad esempio la sentenza della Corte di Giustizia Europea che ha condannato l’Italia per le agevolazioni tariffarie a vantaggio delle persone residenti per l’accesso ai Musei Comunali (sentenza 16 gennaio 2003 n. C-388/01), nella quale si legge: “…il principio di parità di trattamento,….., vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata che, mediante il ricorso ad altri criteri distintivi, produca, in pratica, lo stesso risultato. Ciò avviene, in particolare, nel caso di una misura che preveda una distinzione basata sul criterio della residenza, in quanto quest’ultimo rischia di operare principalmente a danno dei cittadini di altri Stati membri, considerato che il più delle volte i non residenti sono cittadini di altri Stati membri” (par. 13 e 14). Il divieto di discriminazioni indirette di cui al diritto europeo, profilerebbe pertanto il contrasto della normativa italiana di cui alla legge 6 agosto 2008 con tutte le disposizioni del diritto europeo che contengono la clausola di parità di trattamento in materia di prestazioni di assistenza sociale a beneficio di cittadini stranieri, comunitari o di paesi terzi.
Si profilerebbe, pertanto, la violazione del Regolamento CEE n. 1408/71 e successive modifiche (relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale dei lavoratori migranti subordinati, autonomi e loro famigliari, che menziona espressamente l’assegno sociale ex l. 335/95 quale prestazione economica cui il Regolamento medesimo si applica), con riguardo ai cittadini dell’Unione Europea e loro famigliari, nonché, in forza del Regolamento 859/2003 (che estende l’applicazione dei Regolamenti citati ai cittadini non comunitari regolarmente soggiornanti) con riferimento ai cittadini non comunitari che provengano da un altro Paese dell’Unione. Ugualmente, verrebbe violato il principio di non-discriminazione nell’accesso alle prestazioni sociali dei cittadini di paesi terzi titolari del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (art. 11 direttiva n. 109/CE), così come il medesimo principio valido per i rifugiati politici di cui all’art. 28 della direttiva n. 2004/83, e il principio di parità di trattamento con i cittadini nazionali previsto per i lavoratori migranti di nazionalità marocchina, tunisina, algerina e turca dagli accordi di associazione euro mediterranei sottoscritti tra la Comunità Europea e i rispettivi paesi.
A supporto di tali considerazioni, vale la pena ricordare la recente risposta del Commissario europeo Barrot dinanzi al Parlamento europeo, il quale non ha escluso che le disposizioni contenute nella manovra finanziaria 2009 voluta dal ministro italiano Tremonti in materia di assegno sociale possano contenere profili discriminatori di natura indiretta, fondati sul criterio della residenza di lungo periodo, rilevando che forme di discriminazione indiretta possono essere consentite dal diritto comunitario solo se "giustificate da considerazioni oggettive indipendenti dalla nazionalità della persona in questione e qualora proporzionate agli obiettivi legittimamente perseguiti". Il Commissario Barrot ha annunciato pertanto che la Commissione Europea chiederà al governo italiano informazioni dettagliate per valutare l’eventuale contrasto della normativa italiana con la legislazione comunitaria.
Sarebbe pertanto auspicabile la promozione di cause pilota sollevando la questione di incompatibilità della nuova normativa con il diritto europeo per violazione del principio del divieto di discriminazioni indirette a danno di soggetti tutelati dal diritto europeo e chiedendo ai giudici del lavoro un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea.
Il quadro dei stranieri beneficiari dell’assegno sociale come riassunto dalla circolare INPS.
L’INPS continua a richiedere il possesso del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (ex carta di soggiorno) quale requisito indispensabile per l’accesso all’assegno sociale nonostante le conclusioni contrarie della Corte Costituzionale (sentenza n. 306/2008). Imprecisioni e lacune nella trattazione della figura degli apolidi. La mancata applicazione delle clausole di parità di trattamento contenute negli accordi di associazione euro-mediterranei con riferimento ai lavoratori migranti (e loro famigliari) di nazionalità marocchina, tunisina, algerina e turca.
Con la circolare dd. 2 dicembre 2008, l’INPS riassume il novero dei beneficiari dell’assegno sociale, specificando che sono equiparati ai cittadini italiani nella fruizione del beneficio, a parità di requisiti di reddito e di età e di soggiorno legale decennale, gli stranieri che si trovano nelle seguenti posizioni:
a) stranieri o apolidi ai quali è stata riconosciuta la qualifica di “rifugiato politico” o di “protezione sussidiaria” e relativi coniugi ricongiunti (artt. 2 e 22 d.lgs. n. 251/2007, messaggio n. 4090 dd. 18.02.2008);
b) stranieri extracomunitari o apolidi titolari della “carta di soggiorno” o del “permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti” (d.lgs. n. 3 dd. 08.01.2007, che ha recepito la direttiva comunitaria n. 109/2003);
c) cittadini comunitari e loro familiari a carico, soggiornanti in Italia per più di tre mesi ed iscritti all’anagrafe del comune di residenza ai sensi del decreto n. 30/2007;
d) cittadini della Repubblica di San Marino residenti in Italia.
Tale quadro di riferimento, attinente al novero dei beneficiari dell’assegno sociale, presenta diverse lacune, omissioni ed imprecisioni. Innanzitutto la trattazione riguardante gli apolidi appare erronea, in quanto trascura che gli apolidi riconosciuti de jure nel nostro paese ai sensi della Convenzione di New York dd. 28 settembre 1954 (ratificata ed eseguita con L. 01.02.1962 n. 306) e, quindi ivi legalmente residenti, godono, al pari dei rifugiati politici e dei titolari di protezione sussidiaria, del principio di parità di trattamento con i cittadini nazionali in materia di assistenza pubblica (art. 23 della Convenzione di New York citata) e, pertanto, al pari dei rifugiati, non hanno bisogno di soddisfare l’ulteriore requisito del possesso della “carta di soggiorno” o “permesso di soggiorno CE” per accedere alla fruizione del beneficio.
Ulteriormente, l’INPS specifica che agli stranieri extracomunitari debba continuare ad essere richiesto il requisito del possesso della “carta di soggiorno” o “permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti”. Questo anche dopo le conclusioni della sentenza della Corte Costituzionale n. 306 dd. 29 luglio 2008, nelle quali la Corte aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 80 c. 19 della legge 23 dicembre 2000 (legge finanziaria 2001) e dell’art. 9, comma 1 del T.U. immigrazione, nella parte in cui escludono che l’indennità di accompagnamento, di cui all’art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18, spettante ai disabili non autonomamente deambulanti o che non siano in grado di compiere da soli gli atti quotidiani della loro vita, possa essere attribuita agli stranieri extracomunitari soltanto perché non possiedono i requisiti di reddito necessari per il rilascio del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti.
Nella motivazione della sentenza, la Corte ha affermato che l’indennità di accompagnamento rientra nelle prestazioni di “sicurezza o assistenza sociale” suscettibili di incidere sul diritto alla salute quale diritto fondamentale della persona, per cui la previsione di una discriminazione a danno degli stranieri legittimamente soggiornanti nel territorio dello Stato appare contraria alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute oltrechè contraria ai principi di eguaglianza e di ragionevolezza, in quanto introduce una disparità di trattamento fondata su criteri irrazionali ed arbitrari rispetto alle finalità del beneficio.
Peraltro, nonostante la chiara affermazione precedente, il giudice delle leggi non ha voluto censurare per intero la norma della legge finanziaria 2001 che ha subordinato per gli stranieri extracomunitari l’accesso alle prestazioni di assistenza sociale che costituiscono diritti soggettivi al possesso della carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti), ma si è limitato a dichiararne l’illegittimità soltanto con riferimento ai requisiti reddituali e di alloggio che sono il presupposto per il rilascio del suddetto titolo di soggiorno. La Corte, invece, non ha voluto intaccare l’ulteriore requisito della durata quinquennale del soggiorno del cittadino straniero in Italia, già stabilito ai fini del rilascio del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti, con l’argomentazione, non pienamente convincente, che tale requisito non era sospettato di illegittimità dal giudice remittente, limitandosi a specificare come il legislatore possa “subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni – non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza – alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata”.
Questo, tuttavia, con l’importante precisazione che “una volta, però, che il diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali, riconosciuti invece ai cittadini”. Se è vero che con la sentenza n. 306 la Corte Costituzionale ha censurato l’illegittimità costituzionale dell’art. 80 c. 19 della legge 23.12.2000 in connessione alla sola normativa sull’indennità di accompagnamento di cui alla legge 11.02.1980 n. 18, dovrebbero comunque trovare piena applicazione anche alla normativa di cui all’assegno sociale le conclusioni relative all’ irragionevolezza di subordinare un trattamento riservato alla tutela di diritti di cittadinanza fondamentali al possesso di un titolo di soggiorno quale la carta di soggiorno che presuppone il soddisfacimento di requisiti reddituali. Tanto più il ragionamento ha validità visto che tale beneficio viene riservato alle persone indigenti, con la conseguente impossibilità logica per gli stranieri di accedervi quando il requisito della carta di soggiorno previsto presuppone invece la presenza di una soglia di reddito.
E’ evidente dunque la volontà manifesta dell’INPS di ignorare o ridimensionare la portata della sentenza della Corte Costituzionale, con la necessità dunque per i cittadini stranieri legalmente soggiornanti da più di dieci anni, ma non in possesso della carta di soggiorno o “permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti” e che vogliano far valere il loro diritto alla fruizione della prestazione sociale, di dover continuare ad adire le sedi giudiziarie per ottenere un’interpretazione costituzionalmente orientata dalla norma.
Ulteriormente, la circolare dell’INPS non fa menzione alcuna delle clausole di parità di trattamento in materia di assistenza sociale contenute negli accordi di associazione euro mediterranei sottoscritti tra CEE e rispettivamente Regno del Marocco, Tunisia, Algeria e Turchia. In base a tali disposizioni, i lavoratori dei rispettivi paesi, regolarmente soggiornanti, ed i loro famigliari hanno diritto a fruire delle prestazioni di previdenza sociale, anche a carattere non contributivo, in condizioni di parità con i cittadini nazionali. Di conseguenza, almeno per i lavoratori migranti e loro famigliari appartenenti a tali nazionalità non può comunque essere imposto l’ulteriore requisito della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti per accedere al beneficio dell’assegno sociale, essendo la loro situazione parificata a quella dei cittadini italiani e venendo previsto unicamente il requisito soggettivo della condizione di lavoratore (o di suo famigliare) e quello della legalità del soggiorno.
Questo in virtù della diretta applicazione e prevalenza delle norme di diritto europeo, quali sono quelle contenute in tali accordi di associazione euro mediterranei, sulle norme di diritto interno, come ribadito da numerose pronunce della Corte di Giustizia europea e della stessa Corte Costituzionale italiana (sull’applicazione degli accordi di associazione euro-mediterranei si veda Newsletter progetto Leader n. 7 – luglio 2007, così come il parere dell’UNAR – Ufficio Nazionale Anti Discriminazioni Razziali, riprodotto integralmente in Newsletter progetto Leader n. 11 – novembre 2007). Anche in tale caso, pertanto, appare decisiva la promozione di cause pilota dinanzi ai giudici del lavoro (in proposito si veda Tribunale di Treviso (Sezione Lavoro), Verbale di conciliazione dd. 31.10.2008, causa n. 453/2008 R.G., su questo sito sezione news).
Il nuovo requisito del soggiorno decennale non ha effetto retroattivo e vale dunque solo per le nuove prestazioni richieste a partire dal 1 dicembre 2008 e liquidate con decorrenza dal 1 gennaio 2009
La circolare INPS dd. 2 dicembre 2008 ha precisato che l’ulteriore requisito del soggiorno legale e continuativo per almeno dieci anni introdotto dalla legge n. 133/2008 debba essere accertato indipendentemente dal periodo dell’arco vitale in cui la stessa permanenza si è verificata. Pertanto, tale requisito di permanenza decennale continuativa potrebbe anche non sussistere al momento in cui viene presentata l’istanza purchè si sia realizzato nel passato, anche in epoche remote.
Per i cittadini italiani, il requisito in questione può essere desunto dal certificato di residenza, ovvero dai certificati di residenza storici, fermo restando la possibilità della dichiarazione sostitutiva di cui al DPR 28.12.2000 n. 445. Per i cittadini stranieri, il requisito di permanenza decennale potrà essere dimostrato fornendo copia dei permessi/titoli di soggiorno ottenuti in precedenza, facendo fede la data di rilascio dei titoli di soggiorno (ovvero di riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria), mentre non si fa menzione della possibilità di avvalersi della dichiarazione sostitutiva, il che costituisce un’evidente discriminazione e violazione di legge, trattandosi di attestazioni di stati o fatti maturati sul territorio nazionale e dunque attestabili e verificabili dalle autorità italiane (art. 2 d.P.R. n. 394/99).
La circolare INPS chiarisce che il requisito della permanenza decennale, legale e continuativa, verrà richiesto soltanto a coloro che presentino domanda di assegno sociale a partire dal 1 dicembre 2008 per ottenere l’erogazione della prestazione assistenziale con decorrenza dal 1 gennaio 2009.
Le nuove disposizioni dunque non hanno incidenza su coloro che già prima del 1 dicembre 2008 hanno iniziato a beneficiare dell’assegno sociale in forza della disciplina previgente, in quanto essi hanno maturato un diritto definitivamente acquisito alla conservazione delle medesime prestazioni, non potendo avere le nuove disposizioni effetto retroattivo. Questo sulla base di un consolidato orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione (Cass. Sez. lavoro, n. 16415/2008 e n. 1117/2005), che ha trovato il sostegno della Corte Costituzionale con la sentenza n. 324/2006 dd. 06.10.2006).
Per il mantenimento del diritto all’erogazione dell’assegno sociale, occorre conservare il requisito della residenza stabile continuativa in Italia, in quanto l’assegno sociale non è una prestazione esportabile nei paesi esteri. L’INPS può dunque sospendere a anche revocare l’erogazione dell’assegno sociale in caso di accertata permanenza all’estero del beneficiario.
La circolare INPS dd. 02 dicembre 2008 ribadisce il contenuto del precedente
messaggio INPS dd. 4 giugno 2008 che individua la residenza effettiva in Italia come “elemento costitutivo del diritto alla prestazione assistenziale”. Quest’ultima, infatti, non costituisce una prestazione esportabile all’estero.
Pertanto, l’INPS ribadisce che l’accertata permanenza all’estero del beneficiario, cittadino italiano o straniero, per un periodo superiore ad un mese, salvo che ciò sia dipeso da comprovati gravi motivi sanitari, comporta la sospensione dell’erogazione dell’assegno sociale, così come la prolungata sospensione per un periodo di un anno, per il perdurare della mancata residenza sul territorio italiano, comporta la revoca del beneficio. A tale fine, le sedi locali dell’INPS sono state sollecitate ad effettuare verifiche e controlli sull’effettiva presenza continuativa e stabile dei beneficiari del provvedimento, da effettuarsi con l’assistenza dell’autorità di pubblica sicurezza e della polizia municipale, in particolare nei confronti di chi ottenga il pagamento della prestazione tramite un delegato o con accredito su conti correnti postali o bancari.
E’ evidente che in caso di revoca del beneficio, l’interessato potrà presentare nuova istanza solo se sarà in grado di soddisfare anche il nuovo requisito di permanenza continuativa e decennale sul territorio nazionale introdotto con la legge n. 133/2008.
[ 21 dicembre 2008 ]

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