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Timestamp: 2020-06-02 23:28:16+00:00

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REVISÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS EM ANO ELEITORAL – Alberto Rollo | Advogados Associados
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REVISÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS EM ANO ELEITORAL: INTERPRETAÇÃO DO ART. 73, VIII, DA LEI Nº 9.504/97
João Fernando Lopes de Carvalho*
A questão aqui proposta diz respeito à interpretação da atual redação do artigo 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97 (Lei Geral das Eleições), de modo a compatibilizá-la com os termos estabelecidos na Constituição Federal a respeito da matéria, inscritos no seu artigo 37, inciso X.
Para melhor compreensão do desenvolvimento do trabalho, transcrevemos os textos normativos indicados:
Da simples leitura dos dois preceitos conclui-se tratarem do mesmo tema, pertinente à revisão geral da remuneração dos servidores públicos, previsto expressamente dentre as normas de conformação da Administração pública no Texto Constitucional, submetido a regulamentação da legislação eleitoral a respeito dos limites de sua concessão nos anos das eleições.
No que toca à regra fixada no inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97, há de se destacar, desde logo, a redação criticável em que se encontra vazada. Por conta disso, ainda em uma primeira leitura pode surgir dúvida em relação à melhor exegese do dispositivo legal indicado, pois a sua redação não se apresenta suficientemente clara para permitir uma clara compreensão de seu sentido. Tanto se dá em vista da desautorização, em seus termos, de aplicação de “revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição”, que parece prescrever uma estranha atualização de valores levando em conta apenas os meses do ano da eleição, desconsiderando assim outros períodos.
Em se tratando de norma infracional estabelecida na legislação eleitoral, a sujeitar todos os administradores públicos ao seu fiel cumprimento, e prevendo a imposição de duras sanções em consequência de seu descumprimento, impõe-se a necessidade de interpretar o verdadeiro alcance da vedação legal, cujo sentido tem de ser devidamente harmonizado com as disposições constitucionais aplicáveis à espécie.
É objeto deste breve estudo a análise e interpretação dos dispositivos normativos em destaque, de modo a alcançar o sentido que melhor possibilite a devida efetividade de seus preceitos, bem como a necessária harmonia entre as normas constitucionais e legais postas em análise, visando sua mais correta aplicação.
A norma constitucional da revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos.
1.1 Normas gerais da Administração Pública insertas no Texto Constitucional.
As normas do artigo 37 da Constituição Federal dispõem-se a fixar os princípios explícitos que incidem na atividade administrativa de todos os integrantes da administração espalhados pelos diversos entes federativos. Com efeito, como sabido, são enunciados no caput do dispositivo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além disso, o mesmo artigo, em seus numerosos incisos, estabelece as regras fundamentais de funcionamento da estrutura administrativa, prescrevendo por exemplo as formas de acesso aos cargos públicos, e bem assim as previsões fundamentais pertinentes à remuneração dos agentes públicos, seus limites, e ainda vedações impostas as servidores públicos no exercício de suas funções.
É importante, desde logo, sublinhar que as referidas normas constitucionais, por expressa dicção constitucional, definem as linhas elementares da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conferindo necessária unidade à regulamentação do funcionamento das diversas entidades públicas. Nesse sentido destaca ALEXANDRE DE MORAES:
“A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.”[1]
E dentre as normas constitucionais fixadas no Texto Constitucional está aquela constante do inciso X do artigo 37, já destacada, que prevê a forma de fixação da remuneração e subsídios dos agentes públicos, que deve se dar por meio de edição de lei específica, acrescentando-se ainda que é assegurada aos servidores uma “revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”. Trata-se, portanto, de norma de caráter fundamental para a organização dos serviços públicos em todas as entidades integrantes do sistema federativo, cujo cumprimento se impõe, a partir da Constituição Federal, em favor de todos os servidores públicos brasileiros.
Nessa norma, ao lado de outras prescrições relativas à remuneração dos agentes, institui-se que a Administração Pública, em todos os seus níveis, deve proceder a uma revisão geral anual das remunerações dos servidores públicos.
1.2. Revisão geral anual.
Convém ressaltar, desde logo, que a redação do referido dispositivo constitucional sofreu importante alteração por meio da Emenda Constitucional nº 19/98. Isto porque a previsão original contemplava apenas o direito a uma “revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares”, que se realizaria “sempre na mesma data”.
A modificação do texto da Constituição Federal ocorrida com a Emenda Constitucional nº 19/98 acrescentou apenas uma palavra à previsão primitiva, que no entanto foi capaz, por si só, de conferir real efetividade àquela norma. No que toca à revisão geral dos vencimentos dos servidores públicos, a reforma acrescentou tratar-se de evento anual, prosseguindo para esclarecer que deveria ocorrer “sempre na mesma data e sem distinção de índices”.
Percebe-se, assim, que a antiga formulação do direito concedida aos servidores carecia da indicação de periodicidade de sua incidência, defeito que veio a ser corrigido na atual regra, que agora estabelece que a referida revisão geral deve ocorrer anualmente.
A modificação assim empreendida trouxe frutos, que podem ser observados na atuação do Poder Judiciário brasileiro, em especial da sua mais alta Corte. O novo teor do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal propiciou ao Supremo Tribunal Federal manifestação enérgica em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão promovida em face do Sr. Presidente da República cuja ementa está assim elaborada:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC Nº 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998).
Procedência parcial da ação.”[2]
Mas, como já dito, não se trata de norma constitucional voltada apenas ao funcionalismo federal, eis que inscrita em dispositivo normativo que está dirigido a todas as entidades da administração pública direta e indireta de âmbito federal, estadual e municipal. Nesse contexto é certo concluir que a situação de inconstitucionalidade por omissão, por ausência de implementação, pelo Presidente da República, da revisão geral anual em benefício dos servidores federais, também pode ocorrer e ser cobrada de Governadores e Prefeitos relativamente aos servidores estaduais ou distritais e municipais, respectivamente.
1.3. Revisão geral anual da remuneração: direito dos servidores públicos.
Ao estabelecer a nova redação do dispositivo regulamentador da Administração pública, o constituinte derivado outorgou aos servidores públicos de todas as entidades da Federação brasileira direito subjetivo à revisão anual de sua remuneração, tendo por finalidade a reposição das perdas inflacionárias ocorridas no período decorrido desde a última correção de valores. Nesse sentido é a unânime doutrina que se pronuncia sobre o tema, como se vê:
“O inc. X do art. 37 da Constituição, depois de prescrever que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegura revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Restou, como direito subjetivo, garantida aos servidores, estatutários e celetistas da Administração Pública direta, autárquica e fundacional pública, e aos agentes políticos, a revisão anual, conforme o caso, da remuneração e dos subsídios desses agentes públicos.”[3]
“Registre-se, …, que a revisão remuneratória constitui direito dos servidores e dever inarredável por parte dos governos de todas as entidades da federação. A ausência de lei disciplinadora da revisão estampa inconstitucionalidade por omissão, que suscita a possibilidade de o Judiciário declará-la e de dar ciência aos órgãos omissos sobre a falta de cumprimento do dever constitucional.”[4]
A previsão em tela tem por finalidade evidente determinar uma proteção aos servidores públicos contra a corrosão inflacionária dos seus respectivos valores de remuneração, tenham estes o nome de vencimentos ou de subsídios. Nesse sentido a garantia de revisão anual da remuneração, inscrita no inciso X do art. 37 da Constituição Federal deve ser interpretada como necessário complemento do direito à irredutibilidade de vencimentos estabelecido no inciso XV do mesmo dispositivo, conforme se extrai da feliz lição de HELY LOPES MEIRELLES:
“Há duas espécies de aumento de vencimentos: uma genérica, provocada pela alteração do poder aquisitivo da moeda, à qual poderíamos denominar aumento impróprio, por se tratar, na verdade, de um reajustamento destinado a manter o equilíbrio da situação financeira dos servidores públicos; e outra específica, geralmente feita à margem da lei que concede o aumento geral, abrangendo determinados cargos ou classes funcionais e representando realmente uma elevação de vencimentos, por se fazer em índices não proporcionais ao decréscimo do poder aquisitivo.
No tocante à primeira espécie, a parte final do inc. X do art. 37, na redação da EC 19, assegura ‘revisão geral, anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices’, dos vencimentos e dos subsídios. A revisão já era prevista pela mesma norma na sua antiga redação, que, todavia, não a assegurava. Agora, no entanto, na medida em que o dispositivo diz que a revisão é ‘assegurada’, trata-se de verdadeiro direito subjetivo do servidor e do agente político, a ser anualmente respeitado e atendido pelo emprego do índice que for adotado, o qual, à evidência, sob pena de fraude à Constituição e imoralidade, não pode deixar de assegurar a revisão. Tais considerações é que nos levaram a entender que, agora, a Constituição assegura a irredutibilidade real, e não apenas nominal, da remuneração.”[5]
Em outras palavras, podemos afirmar que a previsão existente no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, concernente ao direito de revisão geral anual de remuneração concedido aos servidores públicos em geral, tem por única finalidade garantir aos beneficiados a efetiva aplicação de outra garantia, esta dirigida à irredutibilidade dos vencimentos dos agentes públicos, prevista no inciso XV do mesmo artigo. Tanto se dá pela concessão de revisão geral das remunerações, em uma só data, a todos os servidores, com a finalidade de impedir a corrosão inflacionária de tais pagamentos, decorrente da perda de poder aquisitivo ocorrida por efeito da alta do custo de vida.
Trata-se de mera recomposição de valores, que evidentemente não se confunde com aumento real das remunerações, cuja implementação anual constitui direito subjetivo individual e coletivo de todos os servidores públicos, e cuja observância deve se dar de maneira espontânea, em obediência à disposição constitucional, por parte do Chefe do Poder competente para a iniciativa legal do projeto pertinente à execução do benefício. Se, no entanto, não vier a ser observado tal direito pelas autoridades do Poder Executivo, poderão os interessados recorrer ao Poder Judiciário para fazê-lo ser efetivamente cumprido por ordem judicial.
Nesse sentido, o direito constitucionalmente assegurado na parte final do art. 37, X, da Constituição da República não se destina à concessão de aumento real, verdadeiro acréscimo de valor, porventura implementado sobre as remunerações dos agentes públicos; cuida-se apenas de aplicação de mera atualização de valores, destinada à recomposição das perdas inflacionárias verificadas sobre os vencimentos ou subsídios, medidas por índices de verificação de inflação.
1.4. Repercussão geral arguida sobre o direito de revisão.
A proteção da efetiva aplicação do direito assim constitucionalmente previsto tem sido objeto de atuação por parte do Poder Judiciário, em especial do colendo Supremo Tribunal Federal, que recentemente reconheceu como de repercussão geral as controvérsias estabelecidas da seguinte forma nas ementas jurisprudenciais que se transcreve:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO GERAL ANUAL. INOBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NO INCISO X DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MORA DO PODER EXECUTIVO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.”[6]
“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTADO DE RORAIMA. SERVIDORES PÚBLICOS. REVISÃO GERAL ANUAL. ÍNDICE DE 5%. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LEI ESTADUAL 339/02). AUSÊNCIA DA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA CORRESPONDENTE NA LEI ORÇAMENTÁRIA DO RESPECTIVO ANO. EXISTÊNCIA OU NÃO DE DIREITO SUBJETIVO. REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA.
Repercussão geral reconhecida.”[7]
A despeito de haver sido reconhecida a repercussão geral dos temas em discussão, ainda não sobreveio decisão da Suprema Corte a respeito dos casos supra indicados. É de se destacar que a segunda ementa colacionada prevê como objeto de discussão “a existência ou não de direito subjetivo a revisão geral re remuneração dos servidores públicos por índice previsto apenas na Lei de Direitrizes orçamentárias, sem correspondente dotação orçamentária” na Lei Orçamentária anual. Neste caso, a discussão se estende por questão imbricada com a elaboração das leis orçamentárias e seus efeitos sobre o cumprimento do direito de revisão estabelecido no texto constitucional. No julgamento da ADI nº 2.061-7-DF a Corte Suprema já havia reconhecido a revisão geral anual de remunerações como direito subjetivo dos servidores púlbicos.
1.5. Supremacia das normas constitucionais.
Algumas considerações resta fazer a respeito da apontada disposição inserida no artigo 37, inciso X, da Carta Política, relacionadas com a natureza constitucional da norma em comento, e da consequente situação de supremacia de normas dessa espécie em relação às demais integrantes do ordenamento jurídico.
Trata-se, neste ponto, de considerar os efeitos extraíveis da leitura concomitante do comando localizado no artigo 37, inciso X, da Constituição da República e também da vedação imposta aos administradores públicos no art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97.
Conforme visto nos tópicos precedentes deste estudo, é possível, a partir da leitura e interpretação do dispositivo constitucional em comento, atribuir-lhe sentido plenamente reconhecível, a partir das previsões de seu próprio texto. Mais do que isso, os excertos doutrinários colacionados, bem como os arestos jurisprudenciais que dele tratam deixam claro cuidar-se de norma plenamente aplicável, de forma independente de atividade legislativa integrativa.
Convém reconhecer tais características na norma constitucional em comento, em vista da reconhecida possibilidade de encontrarmos, dentre as normas constitucionais, algumas classificadas, conforme a nomenclatura adotada por cada doutrinador, como autoaplicáveis, de eficácia plena ou direta, exequíveis, e outras, contrariamente, identificadas respectivamente como não autoaplicáveis, de eficácia limitada ou contida ou ainda não exequíveis. De acordo com a doutrina constitucional, as primeiras nomeadas reúnem condições para imediata aplicação, sem depender de integração legislativa ou de qualquer formalidade para tanto; já as demais podem ter sua aplicação dependente de produção de lei que as regulamente, com finalidade de conferir-lhes efetividade, cujo efeito poderá até mesmo resultar em limitação de seus termos.
No caso presente, porém, é certo que a previsão normativa inserida na parte final do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, que estabelece o direito de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos encontra-se em regular aplicação, prescindindo de integração legislativa para alcançar essa finalidade. Tanto se diz não somente em razão das lições colhidas nas obras jurídicas que têm se dedicado a comentar referido dispositivo, mas também – e principalmente – pela atuação do Poder Judiciário sobre essa norma, a conferir-lhe proteção contra atuações administrativas que não a respeitam, conforme se extrai notadamente da atuação do colendo Supremo Tribunal Federal. Efetivamente, não se vislumbra qualquer circunstância na redação da norma constitucional que inviabilize sua imediata aplicação à realidade concreta.
Pois bem. Reconhecendo-se presente a aplicabilidade da norma constitucional do art. 37, X, e considerando sua natureza de preeminência no ordenamento jurídico brasileiro, deve-se examinar como se dá a sua interação com a norma presente na lei ordinária federal de cuja interpretação pode resultar restrição à sua incidência.
Ora, a lei não pode se apresentar em confronto com a ordem constitucional, nem é capaz de restringir-lhe a efetividade. Se houver conflito entre as disposições de uma norma constitucional e de outra de hierarquia inferior, como se sabe, resolve-se a antinomia pela prevalência da previsão de maior hierarquia, ou seja, da norma constitucional. Isto porque a ocorrência de conflito entre normas de hierarquia diversa (constitucional e legal) revela o fenômeno da inconstitucionalidade. Nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA colhemos a conhecida solução dessa antinomia:
“Nossa Constituição é rígida. Em consequência, é a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Toda autoridade só nela encontra fundamento e só ela confere poderes e competências governamentais. Nem o governo federal, nem os governos dos Estados, nem os dos Municípios ou do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas daquela lei fundamental. Exercem suas atribuições nos termos nela estabelecidos.
Por outro lado, todas as normas que integram a ordenação jurídica nacional só serão válidas se se conformarem com as normas da Constituição Federal.”[8]
Por isso não é aceitável imaginar que lei ordinária possa validamente conter comando que contrarie ou restrinja os termos de norma constitucional. Previsto determinado direito em norma constitucional, só cabe à lei inferior fazê-lo cumprir, e jamais tolhê-lo.
De outro lado, não se pode cometer o engano de buscar interpretar a norma constitucional a partir dos dispositivos legais que lhe dão suporte, trilhando caminho no sentido “de baixo para cima” para obter interpretação de disposição de natureza constitucional. O caminho da interpretação se faz “de cima para baixo”: é possível extrair o sentido das disposições legais a partir das normas constitucionais, mas não é aceitável produzir exegese no sentido contrário. Nesse sentido é a lição de CELSO RIBEIRO BASTOS que não convém esquecer:
“Deve-se evitar qualquer infringência dessa particularidade, reconhecendo-se que a Constituição é a norma superior em qualquer ocasião.
Portanto, não se dá conteúdo à Constituição a partir das leis. A fórmula a adotar-se para a explicitação de conceitos opera sempre ‘de cima para baixo’, o que serve para dar segurança em suas definições.
O postulado da supremacia da Constituição repele todo o tipo de interpretação que venha de baixo, é dizer, repele toda a tentativa de interpretar a Constituição a partir da lei. O que cumpre ser feito é sempre o contrário, vale dizer, procede-se à interpretação do ordenamento jurídico a partir da Constituição.”[9]
Dessa forma, o sentido das normas constitucionais pode definir a compreensão das normas legais, mas jamais o inverso deve ocorrer.
Postas essas premissas, passamos à análise do dispositivo legal da legislação eleitoral que cuida da revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos.
Interpretação do artigo 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504/97.
2.1. Condutas vedadas e demais ilicitudes eleitorais.
Variadas são as espécies de ilicitudes previstas na legislação eleitoral brasileira, compreendendo desde as irregularidades na divulgação da publicidade eleitoral, puníveis com multa, e chegando até os crimes eleitorais, punidos com penas de privação de liberdade, passando por diversos tipos de abusos e ainda outras irregularidades previstas no ordenamento próprio. Dentre essas ilicitudes estão as condutas vedadas aos agentes públicos durante a campanha eleitoral, previstas nos artigos 73 e seguintes da Lei nº 9.504/97.
Trata-se de espécie infracional de natureza civil (não criminal), que sujeita os agentes administrativos responsáveis e os candidatos por elas beneficiados às sanções de multa e cassação de registro de candidatura ou de diploma. E, conforme se dessume diretamente dos termos da lei, essa espécie de ilicitude tem por objetivo impedir o indevido beneficiamento de partido ou candidato durante a disputa eleitoral em razão de atuação do poder público, perseguindo assim a meta de manter o equilíbrio das condições da disputa eleitoral, de modo a proteger, tanto quanto possível, a isonomia entre os candidatos, traduzida no postulado da “igualdade de chances”.
Convém ressaltar essa característica finalidade das infrações em tela, sempre tendentes à proteção da igualdade de condições da disputa eleitoral, conforme reconhecido na doutrina especializada:
“O que se impõe para a perfeição da conduta vedada é que o evento considerado tenha aptidão para lesionar o bem jurídico protegido pelo tipo em foco, no caso, a igualdade na disputa, e não propriamente as eleições como um todo ou os seus resultados. Assim, não chega a configurar o ilícito em tela hipóteses cerebrinas de lesão, bem como condutas absolutamente irrelevantes ou inócuas relativamente ao ferimento do bem jurídico salvaguardado. Não se pode olvidar que o Direito Eleitoral tem em vista a expressão da soberania popular, o exercício do sufrágio, a higidez do processo eleitoral, de sorte que somente condutas lesivas aos bens por ele protegidos merecem sua atenção e severa reprimenda.”[10]
As ilicitudes em tela são reguladas na legislação eleitoral pela enumeração de várias condutas vedadas aos agentes públicos durante o período da campanha eleitoral, que são consideradas, a priori, irregulares, por conterem potencial para produzir o indesejado desequilíbrio eleitoral. O legislador estabeleceu verdadeiros tipos infracionais nos quais não devem incorrer os agentes da administração pública, sob pena de sujeitarem-se às sanções previstas, atingindo também os candidatos indevidamente beneficiados.
2.2. A conduta vedada no art. 73, VIII.
Dentre as condutas obstadas aos agentes públicos na vigência da disputa eleitoral está a prevista no inciso VIII do artigo 73 da Lei das Eleições, assim estabelecida:
Desde logo algumas considerações devem ser empreendidas para a aproximação do sentido da norma em comento, quais sejam:
a) cuida-se de regulamentação imposta à implementação de revisão geral da remuneração dos servidores públicos, a significar a adoção de um único índice de reajuste da remuneração a ser aplicado de uma só vez em benefício de todos os agentes, sem distinção de qualquer natureza, daí o caráter geral de sua incidência, medida que não deve ser confundida com a eventual concessão de aumentos dirigidos a carreiras ou categorias específicas destacadas do quadro geral de servidores. Neste caso, não se tratando de revisão geral de remuneração, mas simplesmente de atribuição de melhoria salarial ou determinada vantagem a um grupo definido de servidores, aplica-se a previsão do inciso V do mesmo artigo 73 para estabelecer as restrições imponíveis ao administrador durante o período eleitoral;
b) o inciso VIII impõe restrições para a concessão dessa revisão geral desde 180 dias antes das eleições[11] até a posse dos eleitos, daí decorrendo que a revisão geral da remuneração dos servidores concedida durante o ano eleitoral em momento anterior ao da vedação não está sujeita a qualquer limitação do ponto de vista da legislação eleitoral, muito embora outras diretrizes normativas possam incidir na espécie, em especial certas previsões insertas na Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a restringir sua concessão pelas autoridades públicas;
c) a restrição legal está dirigida, nos anos eleitorais, apenas às esferas administrativas que tenham seus respectivos cargos submetidos ao preenchimento por meio da escolha popular, ou seja: em ano de eleições municipais a vedação não atinge a administração pública federal e a estadual; quando forem disputadas as eleições estaduais e a nacional, não é aplicável aos Municípios;
d) a revisão geral deve ser implementada por meio de lei específica de iniciativa da autoridade competente, conforme estabelecido, como regra geral, no art. 37, X, da Constituição Federal.
2.3. Interpretação da previsão legal e respeito à Constituição.
Põe-se, então, em questão o problema de interpretar a conduta vedada prevista no inciso VIII do artigo 73 da Lei das Eleições no que diz respeito ao alcance da proibição nele contida. Isto porque o dispositivo apresenta redação defeituosa, imprecisa, capaz de gerar dúvidas sobre seu sentido, quando determina proibição de que a revisão geral concedida durante o prazo de vedação imponha porcentual de reajuste “que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição”.
Ao fixar que a recomposição não poderia exceder o equivalente à perda de poder aquisitivo manifestado “ao longo do ano da eleição” o dispositivo parece limitar indevidamente a revisão anual de remuneração dos servidores prevista na Constituição Federal. Assim, por exemplo, se em determinado Município a revisão fosse costumeiramente aplicada no mês de fevereiro, estaria a recomposição limitada à perda de poder aquisitivo sofrida no ano eleitoral, a abranger apenas aquela ocorrida em janeiro desse ano. Tal interpretação tem sido levada a efeito em diversos Municípios, sob o entendimento de que a lei estabeleceu uma restrição à incidência nos anos eleitorais do direito previsto em benefício dos servidores no artigo 37, X.
De início vale a pena reiterar a incidência plena, na matéria, do dispositivo constitucional constante no artigo 37, X, da Constituição Federal, que estabelece em favor dos servidores públicos de todas as esferas administrativas o direito de revisão geral anual de seus vencimentos, consagrando em favor destes direito subjetivo que tem sido defendido e reconhecido em ações julgadas pelo Poder Judiciário, com destaque para a atuação do C. Supremo Tribunal Federal sobre o tema.
Afinal, como visto nos itens precedentes deste trabalho, a Suprema Corte tem desempenhado importante atuação na defesa do direito dos servidores à efetiva aplicação da revisão geral das remunerações, tendo mesmo caracterizado como inconstitucional por omissão do Chefe do Poder Executivo a falta de edição de lei anual concernente à matéria[12]. De outro lado, há dois temas de repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal tendentes ao reconhecimento judicial, com efeitos erga omnes, do direito subjetivo dos servidores à revisão prevista constitucionalmente[13].
Ora, em se tratando da aplicação de norma constitucional que assegura direito de revisão geral anual de remuneração aos servidores públicos, não se pode admitir que simples lei ordinária venha a restringir o alcance originalmente previsto, no texto constitucional, para tal benefício, sob pena de evidente e inevitável incidência em situação de inconstitucionalidade da norma inferior.
Ora, se a Constituição Federal prevê a necessidade de revisão geral anual das remunerações dos servidores, como forma de protege-las das perdas inflacionárias, deduz-se que a cada ano deve ser editada lei específica para fazer valer tal garantia, computando, à evidência, a aplicação de índice de reposição suficiente para ensejar a recomposição do poder aquisitivo dos 12 meses anteriores. De outro lado, se lei ordinária determinasse que em certos anos, mais corretamente em um ano a cada quatro, tal direito de revisão ficaria restringido à consideração da inflação decorrida somente em alguns meses do ano, sem contemplar a integralidade do período de 12 meses anteriores, sem dúvida estaria configurada previsão fortemente contrária àquela constante no texto constitucional, e assim com este incompatível, denotando a ocorrência do fenômeno da inconstitucionalidade.
Esta interpretação do artigo 73, e seu inciso VIII, da Lei nº 9.504/97 não pode prevalecer, por certo.
Não se deve emprestar à lei sentido colidente com os termos da Constituição, se for possível extrair-lhe exegese compatível com a norma superior, como ocorre no caso presente. Para a obtenção desse resultado de harmonização entre os dispositivos normativos pode-se praticar a técnica da interpretação conforme à Constituição, como reconhecido pela doutrina especializada:
“Na denominada interpretação conforme à Constituição, o Tribunal opera uma redução do âmbito possível de aplicação da norma. Há, portanto, como sublinha a doutrina, uma forte aproximação com a declaração parcial de nulidade sem redução de texto. Contudo, nesta última, existe efetivamente uma parcela da norma que é inconstitucional e nula. No caso da interpretação conforme, a norma dá ensejo a uma interpretação que a tornaria nula e que por isso é afastada, para declarar-se, ao final, a constitucionalidade da mesma.
Com isso, a interpretação da lei acaba sendo um dos objetivos da própria atividade do Tribunal, que assim poderá fixar o conteúdo preciso desta, afastando compreensões consideradas incompatíveis com a Lei Maior.”[14]
Há de se descartar de pronto a interpretação da lei eleitoral que a incompatibilizaria com a norma constitucional, e por isso mesmo deve-se proceder a uma leitura que lhe empreste validade e eficácia, e bem assim emprestar harmonia ao sistema jurídico tomado como um todo..
2.4. Interpretação da conduta vedada: proibição de aumento real.
Qual deve ser, então, a leitura aceitável do texto legal, quando parece determinar apenas a recuperação das perdas remuneratórias ocorridas ao longo do ano da eleição? Novamente recorre-se à melhor doutrina para fixar a interpretação cabível do texto legal em tela. Vejamos:
“O que se proíbe é a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, na circunscrição do pleito, que exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo apurada ao longo do ano da eleição. Veda-se, portanto, a concessão de aumento real da remuneração dos servidores.”[15]
“A revisão da remuneração do servidor público é inaceitável, no dizer da lei, se: a) tiver caráter geral; b) importar aumento real; c) houver de ser feita na circunscrição do pleito; e d) efetuar-se desde os 180 dias anteriores às eleições até a posse dos eleitos.
… . Ataca-se a revisão geral, indistintamente concedida, com propósito escuso, ou sem esse objetivo mas com o mesmo efeito de propiciar o clima para que essa expressiva parcela de trabalhadores propenda pela continuidade administrativa.
Injusto seria, por outro lado, que se olvidasse a necessidade da mera recomposição da perda do poder aquisitivo da remuneração do funcionalismo – usado o termo grifado no sentido menos técnico – sob o pretexto de que o momento eleitoral tornaria inconveniente a prática. A Constituição Federal assegura a irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo (art. 7º, VI), estendendo a garantia aos servidores públicos civis (art. 39, § 2º) o que sugere igual deferência aos militares, eis que também eles têm o direito à vida, assim entendida a sobrevivência digna deles e de seus familiares.”[16]
Percebe-se, portanto, que a vedação legal instituída no art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97 apenas impede, em determinado período do ano eleitoral, a concessão de aumento real, superior à simples reposição inflacionária, aos servidores públicos. Por outro lado, como já visto, a revisão geral anual, tendente à compensação das perdas de poder aquisitivo ocorridas por efeito do aumento do custo de vida, constitui direito constitucionalmente assegurado aos servidores públicos, que não pode ser restringido, limitado ou inviabilizado por meio de previsão de lei ordinária.
Há de se considerar, como sabido, que a simples recomposição do poder aquisitivo por aplicação de índices de correção das perdas inflacionárias não acarreta ganho real. Com efeito, não se há de confundir mera atualização monetária – assegurada por disposição constitucional aos servidores públicos a cada ano – com aumento real de remuneração – que pressupõe a aplicação de índices de reajuste salarial superiores à inflação verificada desde a última atualização.
Por outro lado, a aplicação de revisão geral anual da remuneração dos servidores em porcentual limitado à recomposição das perdas inflacionárias ocorridas durante o período anual anterior não pode ser tomada como vantagem ou benefício decorrente da bondade do administrador, já que decorre de expressa disposição constitucional, inserta no art. 37, X, da Carta. É possível afirmar que incorre em inconstitucionalidade por omissão o administrador que deixa de dar efetiva aplicação à proteção instituída no apontado dispositivo constitucional, ao mesmo tempo em que não se pode admitir como ilícita ou irregular a regular atuação que lhe dê execução prática.
A execução da garantia constitucional, por certo, não pode ser tomada como ilicitude, nem pode a lei validamente configurar tal ação como conduta vedada aos agentes públicos durante a campanha eleitoral, pois, além de tantas outras razões que podem ser invocadas, é certo que a aplicação da simples correção das perdas inflacionárias não pode ser considerada como vantagem ou benefício capaz de alterar a igualdade de condições de disputa entre os candidatos às eleições.
A interpretação há de buscar a conciliação entre o direito de revisão geral anual de remuneração concedido pela Constituição Federal e a proteção ao equilíbrio da disputa eleitoral, prestigiado na lei em decorrência de princípios outros de status constitucional, como são o princípio democrático e o republicano.
Nesse contexto, a interpretação cabível há de estabelecer que no ano eleitoral poderá ser concedida a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, nos termos previstos no art. 37, X, da Constituição Federal, desde que o índice aplicado esteja limitado à recomposição das perdas inflacionárias verificadas a partir da revisão concedida no ano anterior; no entanto, o art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/97 veda que seja concedido aumento real, sob a forma de revisão geral das remunerações, desde 180 dias antes das eleições até a posse dos eleitos.
Tal é a fórmula que compatibiliza as disposições constitucionais e legais aplicáveis à matéria.
2.5. Atuação do Poder Judiciário sobre a matéria.
A despeito da má redação do dispositivo legal, a Justiça Eleitoral tem emprestado exatamente essa visão aos termos do inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97. Registre-se que não é observado grande volume de decisões judiciais sobre o tema. No entanto, vale a pena examinar com mais vagar o julgamento proferido pelo C. Tribunal Superior Eleitoral nos autos do Agravo Regimental no Recurso Especial nº 46179/SC, em que figurou como Relator o Ministro HENRIQUE NEVES, que, no que toca à controvérsia aqui enfrentada, encontra-se assim ementado:
“4. A aprovação de projeto de revisão geral da remuneração de servidores públicos até o dia 9 de abril do ano da eleição, desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo, não caracteriza a conduta vedada prevista no inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições. Nesse sentido: Cta nº 782, rel. Min. Fernando Neves da Silva, DJe de 7.2.2003.”[17]
Alcançando a fundamentação do julgado, é de relevo destacar a seguinte passagem da manifestação do ilustre Ministro Relator:
“De outra parte, consignou-se, quanto ao Projeto de Lei n° 21112, que, apesar de se tratar de reposição de vencimento dos servidores municipais, incluindo os inativos, ou seja, revisão geral da remuneração, não ficou comprovado que excedeu a recomposição do poder aquisitivo, previsto na norma, pois «a proposição legislativa valeu-se de percentual inferior até às perdas salariais sofridas pelos servidores públicos nos últimos quatro anos, o que afasta a configuração da conduta vedada” (fi. 761).”[18]
É de se considerar que nesse caso o C. Tribunal Superior Eleitoral entendeu adequada a revisão geral de remunerações que aplicou reajuste de 6,60% em favor dos servidores públicos, o que evidentemente supera o cômputo exclusivo dos meses do ano eleitoral. Vale a pena conferir trecho do voto condutor em que são expostos os fundamentos da controvérsia:
“Nos autos do processo legislativo, especificamente do parecer da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, colho a seguinte informação, fls. 18, anexo 1: “Assim sendo, verifica-se que mesmo com a concessão do percentual de 6,60% de reposição de perdas inflacionárias, considerado os últimos doze anos AgR-REspe no 461-79.2012.6.24.00641SC 28 ficará remanescente uma perda de 2,58%; considerando os últimos oito anos essa perda ainda será de 2,41%; enquanto que considerados os últimos quatro anos persistirá uma perda de 0,99%. Logo, a reposição que se propõe no percentual de 6,60% não quita as pendências dos últimos quatro anos, muito menos dos últimos oito e doze anos, como se pretende com os cálculos apresentados pelo Chefe do Executivo Municipal”. É certo que o INPC no ano anterior foi de 6,60% e que há uma defasagem histórica dos vencimentos dos servidores públicos. Trata-se, assim, não de majoração de vencimentos, mas de atualização parcial dos vencimentos do serviço público, sendo o percentual de 0,97% (noventa e sete centésimos por cento) referente à perda salarial de maio de 2.000 a janeiro de 2.012 circunscrito aos limites do art. 73, inciso VIII, porque inferior ao aumento real de vencimentos, em face do acúmulo das perdas do poder aquisitivo nos últimos anos. Interessante também apontar que em depoimento prestado em Juízo o Presidente do Sindicato dos Servidores Públicos Municipais, Sérgio de Almeida, afirmou “que as dificuldades de acesso à Administração foram expressivas; que os servidores não ficaram satisfeitos com o valor do reajuste concedido pelo Poder Executivo” (fls. 300). E isto porque, segundo notícia do jornal “Cruzeiro do Vale” de fls. 329 a pretensão dos servidores, em entrevista do mesmo Presidente do Sindicatos “( … ) era de 6,25 relacionado ao INPC, acumulado até 2.009; 1,71% relativo ao INPC dos meses de março e abril de 2.008; e 7,04% relativo às perdas totais da categoria ( … )”, ou seja, algo em torno de 15% de aumento. Este clima de insatisfação explica o movimento paredista no serviço público municipal em março de 2.012 (fis. 330). Em suma, a proposição legislativa valeu-se de percentual inferior até às perdas salariais sofridas pelos servidores públicos nos últimos quatro anos, o que afasta a configuração da conduta vedada.”[19]
Em outra oportunidade, já havia verberado o mesmo C. TSE:
“Consulta. Eleição 2004. Revisão geral da remuneração servidor público. Possibilidade desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo (inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97).”[20]
Neste caso, a Corte Superior Eleitoral respondeu afirmativamente às seguintes indagações:
“a) É possível à administração pública da circunscrição do pleito e dentro do período a que se refere o art. 43, inc. VIII, da Resolução TSE 21.610, promover a recomposição das perdas remuneratórias dos seus servidores, relativas aos últimos 2 anos anteriores ao ano da eleição, por não ter, no ano anterior ao pleito, promovido a respectiva recomposição dessas perdas?
b) Para a categoria de servidores públicos cuja data base seja anterior ao prazo a que se refere o art. 43, VIII, da Resolução TSE 21.610, é possível à administração pública da circunscrição do pleito promover a recomposição salarial retroativa à data base, mesmo quando já ultrapassado o prazo limite acima previsto pela legislação eleitoral?”[21]
Como se vê, nesse caso concreto restou em muito superado o inexistente limite de aplicação da revisão apenas sobre os meses do ano eleitoral.
Ainda no campo dos precedentes judiciais aplicáveis a este estudo, veja-se o quanto decidido pelo E. Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro no aresto a seguir parcialmente transcrito:
“RECURSO ELEITORAL. CONDUTAS VEDADAS A AGENTE PÚBLICO. ART. 73, INCISOS V e VIII. ABUSO DE PODER POLÍTICO. CASSAÇÃO DE REGISTRO/DIPLOMA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. AUSÊNCIA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. MULTA PECUNIÁRIA E INELEGIBILIDADE. SANÇÕES DE CARÁTER INDIVIDUAL E PESSOAL. PROSSEGUIMENTO DO FEITO. CARACTERIZAÇÃO DAS PRÁTICAS ILÍCITAS PREVISTAS NOS ART. 73, V DA LEI DAS ELEIÇÕES E 22 DA LC 64/90. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO.
3-. Não restou demonstrada nos autos a configuração de ofensa ao art. 73, VIII da Lei nº 9.504/97, que veda, em ano eleitoral, a revisão salarial que não tenha como objetivo a recomposição do poder aquisitivo do servidor público.
4- O que está, de fato, comprovado nos autos, é a concessão, durante o ano de 2012 e antes de iniciado o período vedado de 623 gratificações a servidores municipais da área educacional e administrativa.
5- O que veda a legislação de regência é a concessão de revisão geral da remuneração dos servidores, como barganha política, o que não impede que durante o curso do ano eleitoral sejam concedidos benefícios outros, como as gratificações aqui tratadas, ou mesmo a concessão de aumento salarial a determinado grupo de servidores. Acreditar que todo e qualquer incremento salarial realizado no decorrer do ano em que se realizam as eleições acarreta o reconhecimento da conduta vedada prevista no art. 73, VIII da Lei nº 9.5049/97, engessaria a máquina administrativa, sem qualquer justificativa plausível.
18- Parcial provimento ao recurso, tão somente para afastar a condenação pela conduta vedada prevista no art. 73, VIII da Lei nº 9.504/97, mantendo a sentença nos demais termos em que proferida, para condenar o recorrente ao pagamento de multa pecuniária no valor de vinte e cinco mil UFIR’s e decretar sua inelegibilidade pelo prazo de oito anos a contar das eleições de 2012, nos termos do art. 73, V da Lei nº 9.504/97 e art. 22 da LC 64/90.” [22]
Assim, tomando por base a jurisprudência indicada, fica reforçada a posição de que o inciso VIII do art. 73 da Lei nº 9.504/97 presta-se apenas ao impedimento de concessão de aumento real, por meio de revisão geral, aos servidores públicos em ano eleitoral, durante o período de vedação que explicita. Tal dispositivo não veda a simples recomposição anual de perdas inflacionárias em favor dos servidores públicos, e nem poderia fazê-lo, em homenagem ao quanto previsto no artigo 37, X, da Constituição Federal.
Em harmonia com todo o conteúdo desta manifestação, não temos dúvidas de indicar a possibilidade da concessão da revisão anual da remuneração dos servidores públicos municipais neste ano de 2016, isto por aplicação da previsão existente no artigo 37, X, da Constituição Federal, sem ofensa à restrição estabelecida no artigo 73, VIII, da Lei nº 9.504/97, conforme exposto.
Tal revisão pode e deve ser concedida pela administração municipal, em obediência aos preceitos constitucionais já citados. Em caso de negativa do poder público do Município, a providência poderá ser objeto de ordem ou concessão judicial, em atendimento a postulação formulada pelos sindicatos ou servidores interessados.
Dessa forma apresenta-se compreensão da conduta vedada em tela que a compatibiliza plenamente com a ordem constitucional vigente.
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* Bacharel em Ciências Jurídicas pela Universidade de São Paulo, Mestre em Direito do Estado pela PUC-SP, advogado especializado em Direito Eleitoral e Administrativo, Professor Universitário.
[1] “Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional”, Editora Atlas, pág. 771.
[2] C. Supremo Tribunal Federal – Tribunal Pleno – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.061-7-DF – Rel. Min. ILMAR GALVÃO – julg. em 25/04/2001 – v.u. – destacamos.
[3] DIÓGENES GASPARINI, “Direito Administrativo”, 9ª ed., Editora Saraiva, págs. 183/184 – destacamos.
[4] JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, 14ª ed., Ed. Lumen Juris, pág. 582 – destaques no original e acrescentados.
[5] HELY LOPES MEIRELLES, atualizado por EURICO DE ANDRADE AZEVEDO, DÉLCIO BALESTERO ALEIXO e JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO, “Direito Administrativo Brasileiro”, 33ª ed., Malheiros Editores, págs. 485/486 – destacamos.
[6] C. Supremo Tribunal Federal – Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo nº 701511RG/SP – Rel. Min. LUIZ FUX – julg. em 06/12/2012 – maioria de votos – TEMA 624.
[7] C. Supremo Tribunal Federal – Repercussão Geral no Recurso Extraordinário nº 905357RG/RR – Relator Min. EDSON FACHIN – Relator p/ Acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – julg. em 29/10/2015 – maioria de votos – TEMA 864.
[8] “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 28ª ed., Malheiros Editores, pág. 46.
[9] “Hermenêutica e Interpretação Constitucional”, 2ª ed., Celso Bastos Editor, págs. 101/102.
[10] JOSÉ JAIRO GOMES, “Direito Eleitoral”, 12ª ed., Editora Atlas, pág. 742.
[11] O dispositivo determina a aplicação da vedação “a partir do início do prazo do art. 7º” da Lei, denotando desde logo um defeito de redação. Isto porque o artigo referido, em seu caput, estabelece apenas que “as normas para a escolha e substituição dos candidatos e para a formação de coligações serão estabelecidas no estatuto do partido”. Após alguma hesitação e manifestações conflitantes da doutrina, acabou prevalecendo a adoção do prazo de 180 estabelecido no § 1º do art. 7º para o estabelecimento, pelo partido, de regras para as suas convenções.
[12] Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.061-7-DF – Rel. Min. ILMAR GALVÃO – julg. em 25/04/2001, conforme exposto no item 2 do presente parecer.
[13] Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo nº 701511RG/SP – Rel. Min. LUIZ FUX – julg. em 06/12/2012 – TEMA 624 e Repercussão Geral no Recurso Extraordinário nº 905357RG/RR – Relator p/ Acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – julg. em 29/10/2015 – TEMA 864, conforme destacado no item 4 deste trabalho.
[14] ANDRÉ RAMOS TAVARES, “Curso de Direito Constitucional”, 5ª ed., Editora Saraiva, pág. 255.
[15] JOSÉ JAIRO GOMES, “Direito Eleitoral”, 12ª ed., Editora Atlas, pág. 765.
[16] PEDRO HENRIQUE TÁVORA NIESS, “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais”, Edipro, pág. 61.
[17] C. Tribunal Superior Tribunal – Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 46179/SC – Rel. Min. HENRIQUE NEVES – julg. em 16/06/2014 – v.u. – destacamos.
[18] Voto do Min. Relator, pág. 32 do V. Acórdão – destacamos.
[19] Voto do Min. Relator, págs. 27/28 do V. Acórdão – destacamos.
[20] C. Tribunal Superior Eleitoral – Consulta nº 1086/DF – Rel. Ministro LUIZ CARLOS MADEIRA – julg. em 08/06/2004 – v.u. – destacamos – publ. na Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo 3, pág. 381.
[21] Voto do Min. Relator, pág 2 do V. Acórdão – destacamos.
[22] E. Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro – Recurso Eleitoral nº 54111 – Rel. Juiz ABEL FERNANDES GOMES – julg. em 31/03/2014 – v.u. – destacamos.
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