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Nota a Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 31 marzo 2006 N. 4
Foresti Enrico, 27 aprile 2006
Con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria, n. 4 del 31 marzo 2006, il Consiglio di Stato pone fine ai dubbi interpretativi dell’art. 1 del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (convertito dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222), nella parte in cui richiede, per la “legalizzazione” dei lavoratori stranieri extracomunitari irregolari, il requisito dell’occupazione nei tre mesi antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto.
Fino ad oggi, si rinvenivano in giurisprudenza due orientamenti contrapposti: alcune decisione propendevano per un orientamento restrittivo, richiedendo – quale presupposto per la regolarizzazione – che il lavoratore fosse stato occupato continuativamente per tutti e tre i mesi precedenti l’entrata in vigore della norma; altre pronunce avevano invece ritenuto che il periodo di tre mesi venisse in rilievo cone mero riferimento al lasso temporale nell’arco del quale il lavoro – di qualunque durata – fosse stato svolto.
I Giudici di Palazzo Spada sposano l’interpretazione restrittiva della norma, la quale può trovare corretta applicazione soltanto nei casi in cui l’attività lavorativa in parola abbia avuto almeno la durata minima di un trimestre.
Partendo dal rilievo che il tenore letterale della norma non è univoco, anche se l’utilizzo del termine “occupare” in luogo di “assumere” indurrebbe comunque a ritenere che il legislatore abbia voluto riferirsi ad un rapporto di impiego protratto nel tempo, il Consiglio di Stato approda ad una interpretazione sistematica e teleologica della norma, concludendo che solo un’occupazione che si sia protratta continuativamente per tuttu i tre mesi previsti dalla norma citata è “idonea ad offrire un sufficiente affidamento per la esistenza di un serio impegno lavorativo e la effettiva prosecuzione e la possibile successiva stabilizzazione del rapporto, apparendo chiaramente estranea alle finalità delle norme in parola quella di assecondare iniziative concernenti situazioni le quali, per la scarsa durata e per la conseguente precarietà che le caratterizza, possono rappresentare la dissimulazione di un rapporto fittizio o sorto unicamente per la sola finalità della regolarizzazione”.
N. 31 Reg.Ric.
sul ricorso in appello n. 31/2005 dell’Adunanza Plenaria (iscritto al NRG 111/2005), proposto da BOCHIS MIHAELA BEATRICE, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Orlando e Leonardo Arnese, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Giovanni Di Gioia in Roma, Piazza Mazzini, n. 27;
il MINISTERO DELL’INTERNO, LA PREFETTURA DI PESCARA E LA QUESTURA DI PESCARA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, negli uffici della quale sono per legge domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – Sezione staccata di Pescara – n. 873 del 4 novembre 2004;
vista l’ordinanza di questo Consiglio (Sezione Sesta) n. 6364/2005, in data 15 novembre 2005, con cui la causa è stata rimessa all’esame dell’Adunanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato;
relatore alla pubblica udienza del 27 marzo 2006 il consigliere Pier Luigi Lodi; nessuno comparso per le parti;
Con provvedimento n. 7968/S.P. del 24 giugno 2003 il Prefetto della provincia di Pescara respingeva la domanda di regolarizzazione e di rilascio del conseguente permesso di soggiorno alla cittadina extracomunitaria Mihaela Beatrice Bochis, presentata ai sensi dell’articolo 1 del decreto-legge 9 settembre 2002, convertito in legge 9 ottobre 2002, n. 222.
Dalla documentazione in atti emerge che il diniego era dovuto alla insussistenza del rapporto di lavoro nell’intero trimestre antecedente alla data di entrata in vigore del citato decreto-legge, avendo la interessata intrapreso l’attività di lavoro solo alla fine del precedente mese di giugno.
Con l’impugnata sentenza n. 873/2004 il T.A.R. per l’Abruzzo – Sezione staccata di Pescara – aveva respinto il ricorso aderendo all’indirizzo giurisprudenziale che richiede, ai fini della regolarizzazione, il requisito della prestazione continuativa dell’attività di lavoro nel trimestre antecedente all’entrata in vigore della normativa in questione.
L’interessata ha proposto appello contestando le argomentazioni poste a base della decisione impugnata.
Le Autorità intimate si sono costituite per resistere in giudizio replicando, con memoria, alle tesi dell’appellante.
Con ordinanza n. 6364/05 del 15 novembre 2005, la Sezione VI di questo Consiglio di Stato, tenuto conto degli opposti orientamenti giurisprudenziali registratisi al riguardo, ha ritenuto opportuno devolvere all’esame dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la questione relativa alle modalità di interpretazione ed applicazione della norma sopra richiamata.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 27 marzo 2006.
1. – Viene sottoposta all’Adunanza Plenaria la questione relativa alla interpretazione ed alle corrette modalità di applicazione della norma di cui all’art. 1, comma 1, del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (convertito dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222) che indica il procedimento per la regolarizzazione della posizione di lavoratori immigrati stabilendo, in particolare, quanto segue: “Chiunque, nell’esercizio di un’attività di impresa…ha occupato, nei tre mesi antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto, alle proprie dipendenze lavoratori extracomunitari in posizione irregolare, può denunciare, entro la data dell’11 novembre 2002, la sussistenza del rapporto di lavoro alla Prefettura – Ufficio territoriale del Governo competente per territorio, mediante la presentazione, a proprie spese, di apposita dichiarazione attraverso gli uffici postali”.
Tale disposizione è stata introdotta con decreto-legge estendendo in via d’urgenza la procedura di regolarizzazione (inizialmente prevista per il solo lavoro domestico dall’art. 33 della legge 30 luglio 2002, n. 189) a tutti i tipi di attività di lavoro dipendente. La data di entrata in vigore di entrambe le normative risulta essere la stessa (10 settembre 2002), così come i requisiti richiesti, rendendosi in tal modo omogenee le scadenze temporali e gli adempimenti per le previste regolarizzazioni.
2. – La Sezione VI di questo Consiglio ha proceduto all’esame dell’appello proposto dalla lavoratrice extracomunitaria interessata avverso la sentenza del T.A.R. Abruzzo – Sezione di Pescara – che aveva giudicato legittimo il decreto prefettizio di rigetto dell’istanza di regolarizzazione, in relazione al mancato svolgimento dell’attività lavorativa nell’intero arco temporale del trimestre indicato dalla norma di legge.
Pur propendendo per una soluzione in senso contrario, la detta Sezione ha tuttavia ritenuto opportuno deferire la soluzione della controversia all’Adunanza Plenaria, avendo riscontrato orientamenti in senso diverso che emergono dalla giurisprudenza ed, in particolare, da alcune decisioni in forma semplificata della Sezione IV (nn. 5085 e 5088 del 14 luglio 2004; n. 1712 del 13 aprile 2005).
Nell’ordinanza di rimessione la Sezione VI ha espresso l’avviso che, in base al tenore letterale della norma ed alle finalità specifiche della stessa, il periodo di tre mesi indicato dalla legge, per consentire la regolarizzazione, debba essere considerato come mero riferimento al lasso temporale nell’ambito del quale il lavoro, di qualsiasi durata, sia stato effettivamente svolto, ancorché avviato dopo l’inizio del trimestre.
3. – Ritiene l’Adunanza Plenaria che la tesi anzidetta non possa essere condivisa.
3.1 – Deve preliminarmente considerarsi che la surriportata norma dell’art. 1, comma 1, del citato decreto-legge n. 195 del 2002 (così come quella analoga dell’art. 33 della legge n. 189 del 2002) recano disposizioni di carattere eccezionale, in quanto volte a consentire una deroga alla normativa ordinaria concernente il regime contingentato degli ingressi dei lavoratori extracomunitari, ai fini della “legalizzazione” delle posizioni di lavoro irregolare, agevolando anche il rilascio del permesso di soggiorno (di validità pari ad un anno, come indicato dal successivo comma 4 dello stesso art. 1).
Ne consegue che la norma in questione, in virtù dei criteri ermeneutici dettati dall’art. 14 delle “preleggi”, non può trovare applicazione oltre i casi ed i tempi in essa considerati.
3.2. – Ciò posto, il Collegio rileva che, pur se la norma si colloca in un quadro di iniziative legislative (oltre al decreto-legge in discorso il già ricordato art. 33 della legge n. 109 del 2002) propriamente finalizzate alla emersione di tutti i lavoratori extracomunitari in qualsiasi modo già occupati con un rapporto destinato a stabilizzarsi dopo il completamento della procedura di regolarizzazione, resta comunque fermo che tale regolarizzazione, con i benefici conseguenti, deve restare rigorosamente confinata nei limiti espressamente fissati dalla legge. In altri termini, i benefici in questione non possono che essere riservati soltanto ai lavoratori extracomunitari in possesso dei requisiti normativamente previsti, tenuto altresì conto dell’esigenza di evitare una disparità di trattamento tra i diversi soggetti interessati.
3.3. – Tanto premesso, per quanto riguarda la interpretazione letterale della norma, deve convenirsi che il testo non appare del tutto univoco, indicando soltanto un arco di tempo “nel” corso del quale deve essersi verificata la “occupazione” del lavoratore extracomunitario, con una dizione che di per sé non impedirebbe la possibilità di attribuire rilevanza determinante anche alla instaurazione del rapporto in un qualsiasi momento del trimestre considerato, escludendosi, quindi, la necessità di una prestazione lavorativa di carattere continuativo per l’intero periodo di tre mesi.
Ma, a parte che se il legislatore avesse voluto dettare una regola in tal senso avrebbe presumibilmente usato il verbo “assumere” e non “occupare” (in quanto quest’ultimo termine sembra postulare la continuità dell’impegno lavorativo), una simile accezione della disposizione in parola risulterebbe in realtà incompatibile con il sistema delineato dalle diverse disposizioni della normativa in questione, oltreché dalle finalità proprie della normativa stessa.
3.4. – A tal riguardo va in particolare ricordato l’argomento posto a base della giurisprudenza che ritiene debba attribuirsi rilevanza soltanto ad una attività lavorativa svolta per l’intero trimestre, facendo leva sulla previsione del successivo comma 3, lettera b) del ripetuto art. 1 del decreto-legge n. 195 del 2002, relativa all’obbligo di allegare, alla dichiarazione del datore di lavoro, un “attestato di pagamento di un contributo forfettario pari a 700 euro per ciascun lavoratore”.
Sottolinea opportunamente, infatti, l’anzidetta giurisprudenza, che sarebbe illogico ammettere la possibilità della regolarizzazione di prestazioni lavorative di durata minore di un trimestre, una volta che il contributo in parola, da versare ai fini previdenziali, risulti commisurato all’importo dovuto per prestazioni di lavoro subordinato aventi la durata di tre mesi.
Né appare persuasiva l’obiezione che, secondo la previsione del decreto-legge in parola (così come della citata legge n. 189 del 2002), il contributo in parola viene espressamente qualificato come “forfettario”, ed in base allo stesso decreto-legge viene addirittura predeterminato nella misura fissa di 700 euro, il che potrebbe condurre a negare la possibilità di stabilire una effettiva connessione del versamento con lo specifico rapporto di lavoro del singolo dipendente.
In proposito sembra, invero, agevole replicare che, nella disposizione dettata dalla legge n. 189 del 2002, viene espressamente dichiarata la stretta correlazione del contributo all’attività lavorativa della durata di tre mesi, facendosi menzione di un versamento “pari all’importo trimestrale corrispondente al rapporto di lavoro dichiarato”; e pur se nel successivo decreto-legge tale specifica indicazione risulta omessa, l’analogia delle due normative e delle relative finalità porta ad escludere una applicazione delle stesse con criteri eterogenei e divergenti.
Quanto, poi, alla misura forfettaria del contributo, può coerentemente ritenersi che si tratti soltanto di un mezzo pratico di semplificazione della complessa procedura di regolarizzazione prevista dalla legge.
3.5. – A ciò può ancora aggiungersi che una interpretazione rigorosa della legge viene altresì postulata dall’esigenza di evitare il rischio di assecondare tentativi di utilizzazione fraudolenta della procedura di regolarizzazione, mediante la incontrollata stipula di contratti con lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno e la precostituzione di situazioni meramente apparenti e fittizie, in epoca immediatamente antecedente alla emanazione del decreto-legge (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 9 settembre 2002), cosa resa possibile e verosimile, nel caso di cui si tratta, per il fatto che la precedente normativa, di cui alla legge n. 189 del 2002 (già protesa alla emersione del lavoro irregolare, anche se riguardante il solo lavoro domestico), era stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale fin dal 26 agosto 2002.
3.6. – In conclusione deve ribadirsi che la normativa in esame, avendo la specifica finalità di consentire, in via eccezionale, la “legalizzazione” di situazioni di lavoro irregolare verificatesi nei tre mesi antecedenti alla data del 10 settembre 2002, ossia la regolarizzazione di un rapporto di lavoro dipendente già instaurato, può trovare corretta applicazione soltanto nei casi in cui l’attività lavorativa in parola, avendo avuto almeno la durata minima di un trimestre, fissata dalla norma di legge, risulti idonea ad offrire un sufficiente affidamento per la esistenza di un serio impegno lavorativo e la effettiva prosecuzione e la possibile successiva stabilizzazione del rapporto, apparendo chiaramente estranea alle finalità delle norme in parola quella di assecondare iniziative concernenti situazioni le quali, per la scarsa durata e per la conseguente precarietà che le caratterizza, possono rappresentare la dissimulazione di un rapporto fittizio o sorto unicamente per la sola finalità della regolarizzazione.
3.7. – Per le ragioni sopra esposte l’appello deve ritenersi infondato, apparendo meritevole di conferma la pronuncia del Giudice di primo grado.
4. – Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello meglio specificato in epigrafe:
– dispone l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio tra le parti.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 marzo 2006, con la partecipazione di:
Alberto de Roberto – Presidente del Consiglio di Stato
Mario Egidio Schinaia – Presidente di Sezione
Paolo Salvatore – Presidente di Sezione
Raffaele Iannotta – Presidente di Sezione
Pier Luigi Lodi – Consigliere – Estensore.
Le norme di cui all’art. 1 del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (convertito dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222), nonché di cui all’art. 33 della legge 30 luglio 2002, n. 189, avendo la specifica finalità di consentire, in via eccezionale, la “legalizzazione” di situazioni di lavoro irregolare verificatesi nei tre mesi antecedenti alla data del 10 settembre 2002, ossia la regolarizzazione di un rapporto di lavoro dipendente già instaurato, può trovare corretta applicazione soltanto nei casi in cui l’attività lavorativa in parola, avendo avuto almeno la durata minima di un trimestre, fissata dalla norma di legge, risulti idonea ad offrire un sufficiente affidamento per la esistenza di un serio impegno lavorativo e la effettiva prosecuzione e la possibile successiva stabilizzazione del rapporto, apparendo chiaramente estranea alle finalità delle norme in parola quella di assecondare iniziative concernenti situazioni le quali, per la scarsa durata e per la conseguente precarietà che le caratterizza, possono rappresentare la dissimulazione di un rapporto fittizio o sorto unicamente per la sola finalità della regolarizzazione.

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 art. 1
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