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Timestamp: 2014-09-21 02:03:48+00:00

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* Conseil constitutionnel 20 Janvier 1961 Loi relative -Saisine- *
Conseil constitutionnel20 Janvier 1961 - D�cision N� 60-11 DCLoi relative aux assurances maladie, invalidit� et maternit� des exploitants agricoles et des membres non salari�s de leur familleJournal officiel du 24 janvier 1961, p. 982SaisinesJ'ai l'honneur de vous d�f�rer aux fins d'examen par le Conseil Constitutionnel et conform�ment aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, le texte de la loi relative aux assurances maladie, invalidit� et maternit� des exploitants agricoles et des membres non salari�s de leur famille, r�cemment adopt�e par le Parlement.
Le Gouvernement estime en effet que certaines dispositions de l'article 1er de ladite loi qui r�sultent d'amendements formul�s par des membres du Parlement, contreviennent � la r�gle �nonc�e par l'article 40 de la Constitution.
Ces dispositions sont les suivantes : - ARTICLE 1106 : 1 du Code Rural - paragraphe 3�, alin�a second, - paragraphe 4�, alin�a troisi�me, en tant qu'il vise les enfants de plus de seize ans plac�s en apprentissage, - paragraphe 4�, alin�a cinqui�me, en tant qu'il vise les enfants de moins de vingt ans autres que ceux dans l'impossibilit� permanente de se livrer � une activit� r�mun�ratrice.
- ARTICLE 1106 : 3 du Code rural - paragraphe 2�, en tant qu'il vise les conjoints des exploitants.
sur la constitutionnalit� de certaines dispositions de l'article 1er de la loi relative aux assurances maladie, invalidit� et maternit� des exploitants agricoles et des membres non salari�s de leur famille.
I- La loi relative aux assurances maladie, invalidit� et maternit� des exploitants agricoles et des membres non salari�s de leur famille est issue d'un projet d�pos� par le Gouvernement en avril 1960. Cette loi d�cide l'institution d'un nouveau r�gime d'assurances sociales obligatoires applicable � six millions et demi de personnes et dont le financement est assur� par les cotisations des affili�s ainsi que par une subvention de l'Etat fix�e annuellement lors du vote du budget. Il a �t� pr�cis� que le montant de cette subvention n'aurait, en droit, aucun rapport avec le volume global des d�penses du r�gime : tous les amendements tendant � affirmer le contraire ont �t� repouss�s par le Parlement.
Tirant argument de ces dispositions, la Commission des Finances du S�nat a estim� possible d'accueillir, sans que soit retenue l'irrecevabilit� pr�vue � l'article 40 de la Constitution, divers amendements d'origine parlementaire ayant pour objet soit de cr�er des cat�gories nouvelles de b�n�ficiaires, soit d'�largir le champ d'application des prestations d�finies par le projet de loi : elle a consid�r�, en effet, que les d�penses suppl�mentaires entra�n�es par ces amendements auraient pour seule cons�quence une augmentation des cotisations demand�es aux exploitants agricoles et et qu'elles �taient, d�s lors, sans incidence sur les finances de l'Etat.
Le S�nat a, dans ces conditions, adopt� trois amendements, qui ont �t� repris avec certaines modifications ou simplement confirm�s par l'Assembl�e Nationale. Ces amendements, qui se rapportent tous � l'article 1er de la loi, ont les objets suivants : 1) A l'article 1106-1 du Code Rural, paragraphe 3, alin�a second : l'inclusion dans le r�gime institu� par la loi, des anciens exploitants agricoles titulaires de l'allocation de vieillesse mais n'ayant pas cotis� pendant une p�riode d'au moins cinq ans.
2) A l'article 1106-1 du Code Rural, paragraphe 4, alin�as troisi�me et cinqui�me : l'assimilation aux enfants � charge, d'une part, des apprentis de moins de dix-sept ans, au lieu de seize ans, et, d'autre part, des enfants de moins de vingt ans se trouvant dans l'impossibilit� totale et contr�l�e de travailler, alors que le texte gouvernemental pr�voyait l'impossibilit� permanente.
3) A l'article 1106-3 du Code rural, paragraphe 2 : l'extension aux conjoints des exploitants agricoles du b�n�fice des prestations d'invalidit�.
II : Le caract�re on�reux de ces divers amendements n'est pas contest� : leur co�t annuel, en p�riode de fonctionnement normal du nouveau r�gime serait proche de 100 millions de Nouveaux Francs, sans pr�judice des r�percussions que les mesures ainsi adopt�es ne manqueraient pas d'avoir tr�s rapidement sur d'autres r�gimes de s�curit� sociale.
Pour ce motif, le Gouvernement a express�ment invoqu�, devant le S�nat, l'irrecevabilit� d�coulant de l'article 40 de la Constitution : mais, � l'inverse de ce qui est pr�vu par l'article 41 de la Constitution, il n'�tait pas possible au Gouvernement de d�f�rer directement au Conseil Constitutionnel le litige n� de l'interpr�tation divergente donn�e par la Commission des Finances du S�nat, dans le cadre des pouvoirs que cette Commission tient de l'article 45-2 du r�glement de ladite Assembl�e.
C'est pourquoi le Gouvernement, � d�faut d'autre moyen d'intervention imm�diate, s'est express�ment r�serv� le droit de saisir le Conseil Constitutionnel du texte de la loi, apr�s son vote d�finitif par les deux Assembl�es, mais avant sa promulgation, selon la proc�dure pr�vue � l'article 61 de la Constitution. Cette intention a �t� clairement exprim�e � plusieurs reprises par les repr�sentants qualifi�s du Gouvernement et notamment devant le S�nat, lors de la premi�re lecture du texte ayant abouti � l'adoption des amendements litigieux (s�ance du 20 octobre 1960, p 1325), puis, lors de la seconde lecture devant l'Assembl�e Nationale (1�re s�ance du 23 novembre 1960, p 3998) et devant le S�nat, (s�ance du 7 d�cembre 1960, pp 2233 et 2251, d�claration du Ministre du Travail, au nom du Gouvernement).
Il appartient donc au Conseil Constitutionnel, r�guli�rement saisi, de se prononcer, dans le d�lai d'un mois, sur la constitutionnalit� des diverses dispositions susmentionn�es de l'article 1er de la loi qui lui est d�f�r�e.
III : L'article 40 de la Constitution dispose que "les propositions ou amendements formul�s par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour cons�quence, soit une diminution des ressources publiques, soit la cr�ation ou l'aggravation d'une charge publique".
Or, l'expression "charges publiques" a une port�e plus large que celle de "charges de l'Etat", qui correspond aux seules d�penses du budget ou du Tr�sor et qui figure d'ailleurs � l'article 34 de la Constitution ainsi qu'aux articles 1er et 6 de l'ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. S'il en �tait autrement, on ne comprendrait pas que les mots "charges de l'Etat" n'aient pas �t� inscrits � l'article 40 de la Constitution comme ils le sont � l'article 34.
En r�alit�, la Constitution ne pouvait pas, dans ce domaine particulier, entrer dans les d�tails et proc�der par �num�ration, comme l'aurait fait une loi ou un r�glement, pour pr�ciser le sens des mots "charges publiques". Il convient donc de rechercher les charges, autres que celles de l'Etat, auxquelles il est possible d'appliquer la qualification de "charges publiques".
Une premi�re cat�gorie est constitu�e, sans discussion possible, par les d�penses et obligations financi�res mises � la charge des collectivit�s publiques : d�partements, communes, �tablissements publics.
Dans une seconde cat�gorie doivent �tre rang�es les d�penses et obligations financi�res mises � la charge des entreprises publiques et soci�t�s nationales, dont les r�sultats, b�n�ficiaires ou d�ficitaires, int�ressent directement l'Etat, seul d�tenteur du capital de ces entreprises.
Une troisi�me cat�gorie, enfin, est constitu�e par les charges de la S�curit� sociale, dont le caract�re de "charges publiques" peut �tre affirm� � l'aide de multiples consid�rations.
IV : Les travaux pr�paratoires de la Constitution fournissent, en premier lieu, des indications tr�s pr�cises sur les intentions qui ont anim� le Gouvernement dans l'�laboration de la r�gle actuellement inscrite � l'article 40 de la Constitution et qui figurait, � l'origine, dans l'article 35 de l'avant-projet soumis au Comit� Consultatif Constitutionnel.
Lors de la discussion de cet article devant le Comit� Consultatif Constitutionnel, le Commissaire du Gouvernement eut l'occasion de d�clarer, en r�ponse � diverses questions et propositions d'amendement : "Jamais (les) auteurs (de l'article 35) n'ont entendu refuser au Parlement le droit de voter l'imp�t.
Ils ont purement et simplement voulu constitutionnaliser la loi des maxima". (Documentation Fran�aise : Travaux pr�paratoires de la Constitution, Avis et d�bats du Comit� Consultatif Constitutionnel, page 114).
Et c'est bien ainsi, d'ailleurs, que l'ont entendu �galement les membres du Comit� Consultatif Constitutionnel : la discussion reproduite dans les Travaux Pr�paratoires ne laisse aucun doute � ce sujet (interventions de MM. GILBERT-JULES et MIGNOT, notamment, ibidem, p 114).
Or, si l'on se reporte aux diverses "lois des maxima" vot�es chaque ann�e par le Parlement, sous forme de l'article 1er des lois de finances, on constate que "les charges des diverses r�gimes de s�curit� sociale" figurent constamment, depuis la loi de finances du 24 mai 1951, parmi les d�penses ou charges englob�es dans la "loi des maxima" et ne pouvant, de ce fait, �tre accrues sans que certaines conditions financi�res soient r�unies.
Cette r�gle, reconduite d'ann�e en ann�e, et inspir�e d'ailleurs de l'interpr�tation extensive donn�e par les assembl�es des articles 47 et 48 de leurs r�glements, devait un peu plus tard trouver place dans le d�cret du 19 juin 1956 d�terminant le mode de pr�sentation du budget de l'Etat et dont l'article 10 reprenait, en les p�rennisant, les dispositions d�sormais traditionnelles de la loi des maxima.
Les mots "charge publique" figurant � l'article 40 de la Constitution prennent donc, � la lumi�re des travaux pr�paratoires, et aussi de la pratique politique ant�rieure, une signification nettement pr�cis�e, qui vient confirmer le bien-fond� de la th�se soutenue aujourd'hui par le Gouvernement.
V : D'autres consid�rations, d'ordre plus g�n�ral, permettent �galement d'�tablir le caract�re de "charges publiques" des d�penses de la S�curit� Sociale.
Ce caract�re est incontestable s'il s'agit de r�gimes d'assurances sociales, d'allocations familiales ou d'accidents du travail int�ressant les agents des collectivit�s de droit public, tels que les fonctionnaires, les employ�s de la SNCF ou les travailleurs des mines.
Il est �galement peu discutable en ce qui concerne les r�gimes financ�s directement, f�t-ce en partie, par des ressources fiscales, comme c'est le cas notamment pour les assurances sociales des salari�s agricoles ou les prestations familiales agricoles.
Le m�me caract�re doit �tre admis, enfin, lorsqu'il s'agit de r�gimes : tel le r�gime g�n�ral : dans lesquels le financement des charges et prestations de toute nature est assur� au moyen de cotisations incombant aux employeurs ou aux salari�s eux-m�mes. Tel est bien le cas, en principe, du r�gime d�fini par la pr�sente loi sur l'assurance maladie des exploitants agricoles.
Certes, le l�gislateur a, de tout temps, affirm� l'absence de caract�re �tatique ou fiscal des institutions de la S�curit� Sociale et il est admis par la jurisprudence que les caisses charg�es de g�rer les institutions sont des organismes de droit priv�.
Il n'en est pas moins vrai qu'en vertu d'une jurisprudence ancienne et constante du Conseil d'Etat, la S�curit� Sociale sous toutes ses formes est consid�r�e comme un service public.
Ce caract�re r�sulte de la nature m�me des t�ches d'int�r�t g�n�ral assum�es par les caisses de S�curit� Sociale : il est confirm� par l'ampleur et la g�n�ralit� du champ d'activit� de ces organismes, par le caract�re essentiellement, sinon exclusivement obligatoire des recettes qui leur sont procur�es et des d�penses qui sont mises � leur charge par l'effet des d�cisions unilat�rales du l�gislateur ou de l'autorit� gouvernementale.
De ce fait, s'explique l'existence d'�tablissements publics, telle la Caisse Nationale de S�curit� Sociale, charg�e d'assurer au niveau le plus �lev� la compensation des risques couverts par les caisses locales.
De la m�me mani�re s'explique l'institution, par la loi du 31 d�cembre 1949, d'un contr�le administratif et financier g�n�ral exerc� par la Cour des Comptes, investie, � l'�poque, par l'article 18 de la Constitution du 27 octobre 1946, de la mission d'assister l'Assembl�e Nationale dans le r�glement des "comptes de la Nation".
La place �minente tenue, en droit comme en fait, par les d�penses de S�curit� Sociale dans l'ensemble des pr�occupations �conomiques et sociales du Gouvernement et du Parlement se refl�te dans les progr�s r�cents du concept de "budget social de la Nation".
L'article 164 de l'ordonnance n 58-1374 du 30 d�cembre 1958, portant loi de finances pour 1959, pose les premiers fondements statutaires d'un tel "budget" lorsqu'il pr�voit la fourniture au Parlement "des tableaux faisant ressortir les diverses prestations dont l'ensemble constitue le budget social de la Nation, �tablis sur la base des r�sultats de l'ann�e pr�c�dente, des perspectives de l'ann�e en cours et des pr�visions de l'ann�e � venir".
Il existe donc, en l'absence de toute �tatisation, une tendance tr�s marqu�e au regroupement, sous une forme para-budg�taire ,ce tr�s marqu�e au regroupement, sous une forme para-budg�taire des diverses charges sociales de la Nation, au premier rang desquelles figurent les d�penses de la S�curit� Sociale, pour un montant de 30 milliards de nouveaux francs, sur un total de 50 milliards environ, chiffre qui n'est lui-m�me pas tellement �loign� de celui du budget de l'Etat pris dans son ensemble.
Ainsi, par leur ampleur massive comme par l'origine l�gislative ou r�glementaire des dispositions qui les d�finissent, les d�penses de la S�curit� Sociale sont, � l'heure actuelle, des charges qui int�ressent au premier chef la puissance publique et m�ritent � ce titre d'�tre rang�es au nombre des charges publiques vis�es � l'article 40 de la Constitution.
VI : Aux consid�rations d'ordre g�n�ral qui pr�c�dent et qui suffisent par elles-m�mes � �tablir l'irrecevabilit� des amendements litigieux, il est permis d'ajouter plusieurs remarques subsidiaires qui concernent plus sp�cialement le r�gime de l'assurance maladie des exploitants agricoles et sont de nature � confirmer, s'il en �tait besoin, l'opposabilit� des dispositions de l'article 40 de la Constitution au texte de loi vot� par le Parlement.
En premier lieu, il convient de relever la d�cision, prise par le Parlement, lui-m�me, d'inclure le r�gime nouvellement cr�� dans le budget annexe des prestations sociales agricoles qui regroupe d�j�, en vertu de l'article 58 de la loi de finances pour 1960, l'ensemble des r�gimes sociaux agricoles existants.
Tel est l'objet de l'article 1106-6, alin�a second, du Code Rural figurant � l'article 1er du texte vot� par le Parlement.
Cette pr�sentation budg�taire tend donc � confirmer, en la forme, le caract�re de "charges publiques" des d�penses incombant au nouveau r�gime d'assurances sociales des exploitants agricoles. Mais il y a plus : il r�sulte, en effet, des dispositions de l'article 1003-2 du Code Rural, modifi� par la loi de finances pr�cit�e, que le budget annexe des prestations sociales agricoles peut recevoir des avances accord�es par le Tr�sor, de telle sorte qu'un d�ficit, m�me temporaire, provoqu� par un accroissement des charges plus rapide que celui des cotisations correspondantes aurait in�vitablement des r�percussions sur les finances publiques.
Or, il est � noter que l'irrecevabilit� financi�re tir�e des dispositions de l'ancien article 48 du R�glement de l'Assembl�e Nationale a �t� r�guli�rement appliqu�e par cette Assembl�e aux amendements parlementaires qui se bornaient � pr�voir la possibilit� de simples avances du Tr�sor (13 d�cembre 1950, d�bats, p 9029, 20 d�cembre 1952, d�bats p 676 ).
Une observation doit �tre formul�e, en second lieu, � propos des dispositions de l'article 1106-8 du Code Rural, figurant � l'article 1er de la loi d�f�r�e au Conseil Constitutionnel .nt � l'article 1er de la loi d�f�r�e au Conseil Constitutionnel Cet article pr�voit, en effet, une participation de l'Etat aux cotisations dues par les exploitants les plus modestes et fixe entre 10 et 50 pour cent le taux de cette participation suivant l'importance du revenu cadastral des int�ress�s. Par cons�quent, un rel�vement g�n�ral des cotisations, entra�n� par l'alourdissement des charges du r�gime d'assurances maladie, invalidit� et maternit�, se traduirait par un rel�vement corr�latif de la participation de l'Etat. Celui-ci ne pourrait �chapper aux cons�quences d'un tel rel�vement qu'en modifiant, dans le sens de la baisse, le pourcentage moyen de sa participation.
Cependant, malgr� l'existence en droit d'une telle facult�, il est bien certain que l'Etat ne pourrait en user que tr�s difficilement, pour des raisons politiques faciles � comprendre. De ce fait, les dispositions susrappel�es de l'article 1106-8 du Code Rural pourraient �tre consid�r�es comme un motif certainement valable d'invoquer l'irrecevabilit� de l'article 40 de la Constitution.
Il convient de remarquer, au surplus, qu'un des amendements vot�s par le S�nat et modifi� par l'Assembl�e Nationale contient en lui-m�me une source de d�s�quilibre financier : il s'agit de l'article 1106-1, paragraphe 3, alin�a second du Code Rural, qui limite par avance le taux de la cotisation pouvant �tre exig�e des anciens exploitants n'ayant pas cotis� pendant cinq ans, au moins.
Il ressort, en effet, des �tudes d'actuariat les mieux �tablies que le plafond de cotisations ainsi fix� par le l�gislateur aurait pour effet de cr�er, pour cette cat�gorie d'assujettis, un exc�dent de d�penses par rapport aux recettes de l'ordre de trois � un.
Pour l'ensemble des raisons qui viennent d'�tre expos�es, il y a lieu de consid�rer comme une aggravation des charges publiques, au sens de l'article 40 de la Constitution, les mesures r�sultant des divers amendements adopt�s par le Parlement dans les conditions sus-rappel�es et qui tendent � faire peser sur le r�gime d'assurance maladie des exploitants agricoles des charges non pr�vues dans le projet du Gouvernement.
VII : Il est donc demand� au Conseil Constitutionnel de statuer sur la conformit� � la Constitution des dispositions litigieuses de la loi dont il est saisi, remarque �tant faite que ces dispositions visent seulement certaines cat�gories particuli�res de b�n�ficiaires et ne mettent pas en cause l'�conomie g�n�rale du texte vot� par le Parlement. Les dispositions dont s'agit ne sont donc pas ins�parables de l'ensemble de la loi et, par suite, cette derni�re pourrait, si tel est l'avis du Conseil Constitutionnel, �tre promulgu�e sans d�lai sous r�serve, seulement, de la disjonction des alin�as ou mots correspondant au texte des amendements formul�s par les membres du Parlement et qui seraient jug�s non conformes aux dispositions de l'article 40 de la Constitution.
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References: l'article 61
 l'article 1
 l'article 40
 l'article 1
 l'article 40
 l'article 1
 l'article 1106
 l'article 1106
 l'article 1106
 l'article 40
 l'article 41
 l'article 45
 l'article 61
 l'article 1
 L'article 40
 l'article 34
 l'article 40
 l'article 34
 l'article 40
 l'article 35
 l'article 35
 l'article 1
 l'article 10
 l'article 40
 l'article 18

L'article 164
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 58
 l'article 1106
 l'article 1
 l'article 1003
 l'article 1106
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1106
 l'article 40
 l'article 1106
 l'article 40
 l'article 40