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Timestamp: 2019-07-24 06:20:53+00:00

Document:
Phase préparatoire - www.droitconstitutionnel2.fr
l'initiative directe,
l'irrecevabilité financière,
les spécificités des projets de loi et en particulier l'étude d'impact,
l'examen du texte en commission législative
le droit d'amendement,
et la fixation de l'ordre jour.
Autant de points différents qui démontrent qu'un texte de loi, quelle que soit sa nature (loi constitutionnelle, organique ou ordinaire), ne saurait être présenté sans un important travail en amont, dans le respect des délais impartis. Aussi est-il juridiquement impossible qu'un texte législatif soit présenté au débotté en pleine séance publique à l'Assemblée nationale ou au Sénat. La phase préparatoire de la loi est un préalable impératif à toute discussion législative dans les hémicycles.
L’INITIATIVE DIRECTE DE LA LOI
Dans les faits, les lois effectivement adoptées tirent souvent leur origine d'un projet (donc d'une initiative gouvernementale).
De droit, les textes de lois de finance et de financement de la sécurité sociale, les ordonnances mais aussi l'approbation d'accords internationaux résultent exclusivement et initialement d'une initiative de l'exécutif.
ART-39 al. 1 de la Constitution [compétence concurrente]
L'inititiative directe est appelée projet (si elle émane du Premier ministre) ou proposition si elle émane d'un parlementaire. Comme dans tous régimes parlementaires, l'initiative est concurremment partagée entre le gouvernement et le parlement. Officiellement le président de la République ne peut se prévaloir d'un tel droit. Et même si bien des projets émanent en réalité de la volonté présidentielle, ils ne pourraient voir le jour sans la collaboration active du chef du gouvernement.
ART-39 de la Constitution [le dépôt des projets et des propositions]
Al. 2. Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. [...]
Tous les projets de loi (constitutionnels, organiques, ordinaires) sont délibérés en Conseil des ministres. Ce conseil se réunit en principe les mercredis mais si l'urgence apparaît rien n'empêche de le réunir de manière extraordinaire pour justement envisager le dépôt d'une loi. Or pour que le projet puisse être déposé au bureau de l'Assemblée ou du Sénat, encore faut-il obtenir l'avis du Conseil d'Etat. La plus haute juridiction administrative n'exerce ici qu'une fonction consultative. Autrement dit, le gouvernement ne sauraît être lié par le contenu de l'avis mais celui-ci peut se révéler fort précieux si d'aventure un obstacle juridique venait à être soulevé par le Conseil d'Etat (comme l'éventuelle inconstitutionnalité ou inconventionnalité du projet, c'est-à-dire la non conformité du texte au regard de la Constitution ou d'une convention internationale qui engagerait la France). Un gouvernement averti en vaut deux.
L'avis nest pas rendu public à moins que le gouvernement en décide autrement.
Avis du CE s'agissant du projet de loi constitutionnelle de protection de la nation
Art. 39 al. 3. La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique.= LO n° 2009-403 + Décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009]
Tout projet de loi fait l'objet d'un "décret de présentation" qui est ensuite envoyé à l'assemblée ayant la primeur du texte. La présidence de la cette chambre enregistre ce document et le renvoie à la commission permanente ou spéciale qui aura à l'examiner. Le décret de présentation mentionne notamment quelles sont les instances qui ont été consultées ainsi que les membres du gouvernement en charge de soutenir le projet devant le Parlement.Il est signé par le chef de l'Etat et contresigné par le ou les membres du gouvernement concerné(s).
Crédits : legifrance.gouv.fr. Le dépôt d'un projet de loi emporte les effets suivants :
il fait courir des délais pour la discussion en séance du projet (cf. l’article 42 de la Constitution pour les projets de loi ordinaire, l’article 46 pour les projets de loi organique, l’article 47 pour les projets de loi de finances et l’article 47-1 pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale). Pour le projet de loi de finances, ces délais partent du dépôt de la dernière des annexes budgétaires (« bleus ») ;
le texte déposé ne peut être modifié que suivant la procédure de la « lettre rectificative » ou par voie d'amendement lors de son examen par le Parlement.
Les projets de loi déposés peuvent être retirés par le Premier ministre (secrétariat général du Gouvernement) à tout moment jusqu’à leur adoption définitive ( article 84 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 25 du règlement du Sénat).
Artcle 39 al. 5. Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose.
[Voir Loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 et Décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009]
Cet avis, nous l'avons vu, est obligatoire pour un projet de loi mais facultatif pour une proposition. Toutefois le parlementaire à l'initiative du texte dispose d'un droit de veto et s'opposer à l'examen de sa proposition. Cette procédure peut être néanmoins intéressante dans l'optique d'améliorer le texte ou de démontrer au gouvernement que la proposition est juridiquement pertinente.
ART-7 de la LO 2009-403 du 15 avril 2009 [obligation pour tout projet d'exposer ses motifs en préambule du texte présenté]
L'exposé des motifs est l'occasion de présenter la pertinence et l'opportunité d'un projet mais aussi de l'inscrire dans un contexte social, économique, sociétal... Des éléments factuels, philosophiques, éthiques qui ne contiennent aucun élément normatif peuvent ainsi apparaître dans le projet de loi (mais pas dans les articles).
EXEMPLE D’UN PROJET DE LOI celui ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe (texte initial/Exposé des motifs/etude d’impact…)
Précisions quant à la caducité d'un projet de loi
Crédits : legifrance-gouv.fr
Règles relatives à la caducité des projets de loi à l'expiration d'une législature :
les textes en instance au Sénat ne sont pas affectés par le changement de législature
Projets et propositions de lois déposés
Ne sont pris en compte que les textes enregistrés en première lecture.
Nombre de projets de loi déposés ou transmis 21 136
dont conventions 8 58
Nombre de propositions de loi déposées à l’Assemblée nationale 174 806
D’origine Assemblée nationale 159 699
D’origine Sénat 15 107
L'irrecevabilité financière de certaines initiatives parlementaires
Pour information, les recettes fiscales de l'Etat.
Afin d'éviter la "démagogie parlementaire", nos représentants ne peuvent proposer de créer ou d'aggraver une charge publique ou de diminuer les ressources publiques (d'Etat, des collectivités...). L'article 40 de la Constitution illustre parfaitement la méfiance de nos institutions envers les parlementaires.
ART- 40 de la Constitution
Les amendements non conformes aux dispositions du présent article sont irrecevables.
Tout dépôt d'une proposition parlementaire fait l'objet d'un examen du bureau de la chambre. Celui-ci peut ainsi déclarer irrecevable toute proposition qui contreviendrait à l'article 40. Quant aux amendements, ils peuvent être examinés par la commission des finances qui prononcent ainsi un avis (souvent suivi), si l'amendement survient en séance, le président de la chambre doit le rejeter s'il contrevient à l'article 40. Cependant la réciproque n'est pas vraie. Le gouvernement peut parfaitement alourdir une charge et diminuer des ressources publiques et le Parlement ne peut en faire un argument juridique pour rejeter cette initiative gouvernementale (mais pourquoi pas en faire un argument politique).
Fiche synthétique les recevabilités financières des initiatives parlementaires
L'article 40 de la Constitution ne se limite pas à l'examen du projet de loi de finances. Il s'applique en toutes circonstances.
Une étude d'impact préalable est obligatoire pour certains projets
L'étude d'impact préparé par les services du ministère concerné est un document fort volumineux.
Toutefois des projets de loi (et non des moindres) sont dispensés de cette formalité, à commencer par celui de la loi de finances.
L'article 39 est complété par une loi organique qui oblige certains projets de loi a être accompagnés d'une étude d'impact (cette étude jusqu'à lors n'était pas obligatoire). La loi organique précise ainsi à l'article 8 quel est l'objet de cette étude mais également les catégories de projets de loi qui en sont exempts (article 11).
ART-8 de la LO 2009-403 du 15 avril 2009
Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
― la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires.
En vertu de l'article 11 de la LO de 2009 certains projets de loi sont exemptés d'étude d'impact
L'article 8 n'est pas applicable
aux projets de révision constitutionnelle,
aux projets de loi de finances,
aux projets de loi de financement de la sécurité sociale,
aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de la Constitution ainsi qu'
aux projets de loi prorogeant des états de crise [état de siège ou état d'urgence].
Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'Etat, des documents visés aux 2e à 7e alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 8 [on parle alors de fiches d'impact]. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
S'agissant des ordonnances la question avait été posée au gouvernement de savoir si l'on pouvait exiger une étude d'impact. La réponse ministérielle fut la suivante
Lois organiques et ordinaires (articles 8 et 11 de la loi organique n° 2009-403 modifiée) : voir aussi la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 ;
Lois de finances (article 12 de la loi organique n° 2009-403, modifiant l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances) ;
Lois de financement de la sécurité sociale (article 12 de la loi organique n° 2009-403, modifiant l' article LO 111-4 du Code de la sécurité sociale).
Circulaire du Premier ministre du 23 août 2012 relative à la prise en compte dans la préparation des textes législatifs et réglementaires de leur impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes
Etudes d'impact, lois en préparation
Voir Décision 2014-12 FNR du 1er juillet 2014 sur l'étude d'impact relative à la loi sur la délimitation des régions. A cette occasion, la conférence des présidents su Sénat contestait la qualité de l'étude d'impact présentée par le gouvernement et ne voulait pas l'inscrire à l'ordre du jour. Le Conseil saisit par le Premier ministre a cependant opposé une fin de non recevoir aux parlementaires. Le projet de loi a donc pû poursuivre son cours.
Selon l'article 83 du RAN, des contributions citoyennes peuvent être apportées aux études d'impact
L'ancien Premier ministre, Manuel Valls, accompagné du secrétaire d'Etat en charge des relations avec le Parlement (à gauche) en discussion à la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il s'agit pour M. Valls de défendre le projet de loi constitutionnelle sur la protection de la nation.
Certains de ces travaux sont diffusés sur les chaînes parlementaires
ART- 43 de la Constitution [examen en commission permanente ou spéciale du texte initial de la loi]
al. 1 - Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à 8 dans chaque assemblée.
al. 2 - A la demande du gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, les projets ou les propositions sont envoyés à une commission spécialement désignée à cet effet.
Voir rubrique sur l'organisation parlementaire
Il revient en principe aux commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat d'examiner les textes de loi. La commission compétente est généralement celle dont l'objet répond le mieux à l'objet de la loi. Elle renferme en son sein les parlementaires qui représentent au prorata de leur importance numérique les différents groupes parlementaires. Aussi la majorité respective de l'Assemblée et du Sénat y est-elle majoritaire. Pour dire les choses simplement, c'est une mini-assemblée.
Cependant une commission législative spéciale peut être mise sur pied afin d'examiner en lieu et place de la commission permanente ledit texte. Mais ce procédé est lourd car il faut y désigner des membres de différentes commissions et préserver les équilibres politiques. La préférence va donc à l'examen en commission permanente.
A noter que les membres du gouvernement peuvent participer (présence de droit) aux travaux au sein de la commission et ainsi exposer de vive voix les arguments de l'exécutif.
C'est au sein de cette commission législative qu'est désigné le rapporteur de la loi, c'est-à-dire le député ou le sénateur qui présentera le texte en séance publique au nom de l'institution et qui sera en quelque sorte le référent parlementaire de la loi, censé être le plus expert en la matière.
La commission peut également envisager l'audition de personnalités appelées à apporter leur expertise et leur vision du texte présenté.
Les amendements (initiatives indirectes)
Le droit d'amendement est individuel mais il peut être soutenu par plusieurs parlementaires. Il est écrit et présente un exposé sommaire
Les amendements ont pour objet de modifier un texte soumis à la délibération d'une assemblée. Ainsi, ils portent suppression, nouvelle rédaction, substitution, insertion ou complément. Ils peuvent également introduire des articles additionnels.
Un amendement ne peut porter que sur un seul article. Si les modifications envisagées portent sur plusieurs articles, il convient de déposer autant d'amendements qu'il y a d'articles. Par ailleurs, lorsque plusieurs modifications d'un même article sont envisagées, sauf si elles sont de pure conséquence, il est préférable de déposer plusieurs amendements distincts.
Les amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité que celles s’imposant aux projets et propositions de loi (voir Prérogatives du Gvt).
ART-44 al. 1 de la Constitution
Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique
Désormais les commissions législatives peuvent amender le texte initial. Nombre des textes effectivement débattus en séance publique ont donc ainsi subi quelques modifications, ce qui tend à renforcer l'efficacité du travail législatif et permet de gagner un temps précieux. A contrario, des projets de loi bien que discutés en commission, verront leur version originelle présentée en 1e lecture (séance publique) en dépit des amendements qui auraient été présentés en son sein. Il s'agit des projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ainsi que les projets de loi constitutionnelle (art. 42 al. 2).
Enfin quand bien même la commission rejetterait elle le texte examiné, la procédure législative se poursuivra néanmoins en séance plénière (c'est-à-dire publique dans l'hémicycle de l'assemblée).
Sur la participation des membres du gouvernement aux travaux des commissions
La participation des ministres aux travaux législatifs des commissions est de droit (CC, n° 2009-579 DC du 9 avril 2009). C'est aux ministres qu'il appartient de présenter, d'expliquer et de défendre les projets et les amendements du Gouvernement, ainsi que la position de celui-ci sur les amendements parlementaires, mais ils peuvent se faire assister de commissaires du Gouvernement.
La présence des ministres lors du vote en commission est régie par les règlements de chaque assemblée : le règlement de l’Assemblée nationale ( article 117-1, alinéa 4) exclut la présence de membres du Gouvernement lors de votes portant sur les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ; au Sénat, les membres du Gouvernement sont autorisés à assister aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en séance ( article 18 du règlement du Sénat). En d’autres termes, dans chaque assemblée, les membres du Gouvernement ne peuvent pas assister aux votes en commission concernant des projets de loi qui ne seront pas discutés en séance sur la base du texte de la commission, ni aux votes relatifs aux amendements portant sur le texte élaboré par la commission et déposés en vue de la séance publique.
ART-13 de la LO du 2009-403 du 15 avril 2009
Preuve s'il en est de l'importance de proposer des amendements en commission... l'article 44 al. 2.
ART-44 al. 2 de la Constitution [prérogative gouvernementale sur les amendements parlementaires]
Autrement dit, le gouvernement peut discrétionnairement bloquer un amendement parlementaire soulevé en séance publique pour peu qu'il n'ait pas été présenté en amont en commission. A l'inverse, il peut tout à fait s'en satisfaire surtout s'il ne souhaitait pas officiellement en prendre l'initiative...
Crédits : legifrance. L'article 13 de la LO de 2009 prévoit que le délai de dépôt des amendements, qui ne s’applique pas aux amendements du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, ni aux sous-amendements, expire en tout état de cause après le début de l'examen du texte en séance publique, mais que chaque assemblée peut fixer une date antérieure à compter de laquelle les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables ( article 99 du règlement de l'Assemblée nationale : en principe, à 17 heures le troisième jour ouvrable qui précède le jour de l’examen en séance publique ; article 50 du règlement du Sénat). Toutefois, à l’Assemblée nationale, si le Gouvernement ou la commission saisie au fond déposent des amendements après l'expiration des délais ainsi fixés, les amendements des parlementaires sont de nouveau recevables sur les articles concernés. Pour le cas d’amendements portant article additionnel, le délai n’est rouvert que pour des amendements concurrents à l’amendement du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.
La conférence des présidents de la XVe législature, présidée par Richard FERRAND, président de l'Assemblée nationale
La fixation de l'ordre du jour est une étape cruciale pour que le texte de loi soit effectivement débattu en séance publique. Il revient à la conférence des présidents, dans laquelle sont représentés le président, les vice-présidents de la chambre, les présidents des commissions permanentes, le rapporteur général de la commission des finances, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, le président de la commission chargée des affaires européennes et les présidents des groupes, d'adopter l'ordre du jour en concertation avec le gouvernement qui peut y envoyer l'un de ses représentants (en principe, le ministre en charge des relations avec le parlement).
Un texte, en particulier, une proposition de loi peut ainsi rester "lettre morte" tant qu'elle n'est pas inscrite à l'ordre du jour. D'évidence, les projets de loi ont plus de facilités pour être traités avec diligence.
La conférence est convoquée par le président de la chambre (généralement le mardi pour l'Assemblée nationale).
A noter que les présidents de groupe parlementaire y disposent d'autant de voix que de membres.
Voir le calendrier prévisionnel de l'Assemblée
ART- 39 al. 4 de la Constitution
La conférence des présidents de l'Assemblée ou du Sénat peut ainsi s'opposer à ce que le projet puisse être discuté en séance publique (exemple, imprécision de l'étude d'impact). Mais si le gouvernement conteste cette position alors il reviendra au Conseil constitutionnel d'arbitrer le conflit et de trancher en examinant si les conditions requises de présentation du projet ont bien été remplies. Concrétement si le parlement peut effectivement bloquer un projet, il s'agit davantage d'une manoeuvre dilatoire, en d'autres termes, d'un moyen de différer le débat législatif au sein de la chambre qui détient la primeur du texte.
Décision n°2014-12 FNR du 1er juillet 2014
en l'occurrence le Conseil a opposé une fin de non recevoir au Sénat et le projet de loi portant sur la réforme territoriale a été réintroduit à l'ordre du jour de la chambre.
ART- 48 de la Constitution [ordre du jour partagé entre gouvernement et parlement]
art. 48 al. 1. [ordre du jour des assemblées fixées par leur conférence des présidents respective]
Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28 [c.f. infra], l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée [en l'occurrence, il s'agit de la Conférence des présidents. Celle-ci définit également la durée de la discussion générale ainsi que les temps de parole].
art. 48. al. 2. [priorité au gouvernement 2 semaines/4]
2 semaines de séance sur 4 sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour. [le gouvernement peut discrétionnairement mettre en avant ses projets].
Art. 48 al. 3. [autres priorités accordées au gouvernement, en sus des 2 semaines envisagées à l'alinéa 1er]. En outre, l'examen
des projets de loi de finances,
des projets de loi de financement de la sécurité sociale,
et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant [hors semaine consacrée au contrôle du gouvernement], des textes [projets ou propositions] transmis par l'autre assemblée depuis 6 semaines au moins,
des projets relatifs aux états de crise [état d'urgence, état de siège] et
des demandes d'autorisation visées à l'article 35 [guerre, prolongation d'une intervention armée hors de nos frontières (OPEX)]
est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.
Le gouvernement a ainsi l'avantage non négligeable d'accélérer l'adoption d'une loi qu'il estime super-prioritaire.
Art. 48 al. 4. [la semaine de contrôle sur le gouvernement]
1 semaine de séance sur 4 est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.
Preuve que le travail parlementaire n'est pas uniquement consacré à l'élaboration et au vote de la loi. Voir Contrôle du Gvt.
Art. 48 al. 5. [la fenêtre parlementaire, droit accordé aux groupes d'opposition ou minoritaires]
C'est ce que l'on appelle, dans le jargon du parlement, la fenêtre ou la niche parlementaire. Or cette fenêtre de tir est très étroite puisque l'on en compte 1 annuelle par groupe d'opposition ou minoritaire. De surcroît, les propositions des groupes minoritaires ou d'opposition sont-elles le plus souvent rejetées par la majorité à l'occasion des séances publiques.
Cependant les démarches ne sont pas toujours vaines, c'est ainsi qu'après bien des péripéties, la loi sur la sobriété, la transparence et à la concertation en matière d'exposition permanente aux ondes électromagnétiques (loi Abeille), soutenue par les groupes écologistes au Sénat et à l'Assemblée, a été adoptée en 2015, alors que la proposition avait été déposée en 2013 ! "Courage et longueur de temps font plus que force ni que rage" disait La Fontaine.
Art. 48 al. 6. [la séance hebdomadaire consacrée aux questions du gouvernement]
Tous les mercredis et jeudis où l'Assemblée nationale tient séance, les députés peuvent poser les questions au gouvernement (début à 15 h). Pour sa part, le Sénat n'y consacre qu'un jeudi sur deux.
Rappel article 28 de la Constitution

References: Art. 39
 L'article 40
 l'article 40
 l'article 40

L'article 40

L'article 39
 l'article 8
 l'article 11

L'article 8
 l'article 34
 l'article 38
 l'article 8
 l'article 51
 l'article 83
 l'article 44
 L'article 13

art. 48
 l'article 28

art. 48

Art. 48
 l'article 35

Art. 48

Art. 48

Art. 48