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Timestamp: 2020-07-02 18:28:22+00:00

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Jurisprudencia al día. Tribunal Supremo. Castilla y León. Caza « Actualidad Jurídica Ambiental | AJA
Se impugna en este recurso de casación la sentencia 604/2017, de 17 de mayo dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catilla y León (Sala de Valladolid), en el Recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación Regional Ecologistas en Acción Castilla y León, contra el Decreto 32/2015, de 30 de abril, de la Junta de Castilla y León, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre. La citada sentencia, parcialmente estimatoria, declaró la nulidad de los artículos 9.4, 13, 14, 15 y 19.a) y b), así como de su Anexo, ya comentada en esta revista.
A través del auto de admisión del recurso se requiere la determinación de los siguientes extremos: el alcance que haya de darse a los artículos 2, 5 y 7 de la Directiva Aves; 11, 14, 15, 23 y 24 de la Directiva Hábitats y al artículo 52 de la Ley 42/07, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en la redacción vigente al tiempo de la redacción del Decreto 32/05) en relación con la fijación -por la normativa reglamentaria de la Comunidad de Castilla y León– de las especies cinegéticas, de las especies cazables, así como de los períodos de reproducción y migración prenupcial de las aves cinegéticas.
Nos recuerda la Sala que el Decreto impugnado sustituye al anterior Decreto 65/2011, de 23 de noviembre, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, el cual fue anulado mediante Sentencia 166/2015, de 2 de febrero, de la misma Sala de instancia. Tanto uno como otro Decreto desarrollan la Ley 9/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León.
El examen del recurso se circunscribe a los preceptos anulados que guardan relación directa con los que se consideran infringidos, esto es, los artículos 13 (declaración de las especies cinegéticas), 14 (especies cazables), 19.1.a) y b) (control de las especies cinegéticas), así como su Anexo (se establecen para cada una de las especies cazables los “períodos de reproducción” y los “períodos de migración prenupcial”) del Decreto 32/2015.
Con carácter previo, a través del examen de los dos primeros párrafos del Preámbulo del decreto impugnado, se comprueban los antecedentes de la norma cuyo objeto fue establecer un marco jurídico autonómico que reglamentara, entre otros aspectos, las modalidades de caza y los regímenes de autorización, siguiendo criterios de sostenibilidad y de ordenado aprovechamiento del recurso cinegético.
El Alto Tribunal trae a colación hechos que han tenido lugar con posterioridad a la aprobación de este Decreto entre los que destaca la aprobación de la Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sobre la que pende una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la propia Sala de instancia en relación con el artículo único, disposición transitoria y disposición derogatoria de la citada Ley 9/2019.
La Sala de instancia considera que la modificación de la Ley de Caza, a través de la Ley 9/2019, puede ser inconstitucional ya que incorpora la declaración de especies cinegéticas, que antes hacía el Decreto 10/2018, y las declara cazables, sin remitirse ya a la orden de caza que tenía que dictar anualmente la Administración (artículo 7 y Anexo I de la Ley), derogando los artículos 1.2, 13, 14 y 15 del Decreto 32/2015 (Disposición Derogatoria) y estableciendo que la caza se practicará conforme a las disposiciones de la ley, en tanto se apruebe el Plan General de Caza de Castilla y León (Disposición Transitoria).
Estos antecedentes no impiden al Tribunal pronunciarse sobre los criterios jurisprudenciales para determinar si ha sido correcta la transposición de la Directiva 2009/147/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre, relativa a la conservación de las aves silvestres (DAS) por parte de la Junta de Castilla y León. Una operación normativa que la Sala de instancia no ha considerado jurídicamente correcta desde dos puntos de vista diferentes: La insuficiencia de las denominadas órdenes anuales de caza para la concreción de las especies cinegéticas cazables cada año en el ámbito de la Comunidad Autónoma y, por otra parte, la ausencia de estudios y datos suficientes, previos y específicos en los que fundamentar la decisión adoptada en las anteriores normas.
Con carácter previo, el Tribunal analiza el marco normativo en que se desarrolla la DAS y se detiene en el contenido de su Preámbulo así como en la configuración del principio de conservación, para llegar a la conclusión de que no se establece la prohibición de la caza, siempre que se establezcan y respeten determinados límites y resulte compatible con el mantenimiento de la población de estas especies en un nivel satisfactorio. Del artículo 7 de la DAS deduce: a) Que la caza está permitida, pero (1) de las especies que se enumeran en el Anexo II de la DAS, y (2), en el marco de la legislación nacional. b) Que tal posibilidad de la caza ha de situarse en el marco de las exigencias que se contienen en el artículo 7.1 de la DAS.
A continuación, se concretan las líneas argumentales de la sentencia recurrida. Al efecto, la Sala de instancia considera que la declaración de especies como cinegéticas en el artículo 13 del decreto impugnado carece de estudios científicos que avalen la concurrencia de los requisitos exigidos por la DAS para considerar a una especie como cinegética. Asimismo, rechaza la documentación científica en la que el Decreto dice apoyarse (dos informes diferentes), elaborados por el Comité Ornis, dependiente de la Comisión Europea; e, igualmente, el informe pericial aportado a las actuaciones por la codemandada en la instancia, Federación de Caza de Castilla y León. Se suma la afirmación de que la inclusión de una especie en el Anexo II de la DAS, no obliga a un Estado miembro a autorizar que sea objeto de caza, pues, además, deben ser especies que debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su índice de reproductividad, su caza no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución.
Asimismo, la falta de tales informes técnicos no puede verse suplida ni por los planes cinegéticos ni con informes que se realicen con posterioridad.
La segunda línea argumental de la sentencia de instancia es la relativa a la inviabilidad de la remisión que se realiza a las denominadas órdenes de caza anuales, para que sean las mismas las que procedan a la determinación -cada año- de las especies cazables en el territorio autonómico de referencia. Es más, la carencia de informes técnicos que avalen el carácter de cazable de una determinada especie, no puede suplirse por lo que establezca la orden anual de caza.
El Alto Tribunal no comparte los criterios interpretativos de la sentencia de instancia ni asume su doctrina, como derivada de las normativas estatal y europea, y de la jurisprudencia a la que en la sentencia hace referencia. En primer lugar, examina la ausencia de estudios científicos en los que fundamentar la motivación del Decreto impugnado, que acrediten los presupuestos requeridos por la DAS (artículo 7.1) para poder considerar una especie cinegética como “objeto de caza”, que es el déficit que la Sala de instancia imputa a la norma.
A juicio del Tribunal, el Decreto impugnado fue aprobado de conformidad con el procedimiento previsto en las normas autonómicas aplicables; entre otras, la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (artículo 76), cuyas normas no se consideran infringidas.
Lo que se plantea el Tribunal no es tanto la exigencia de motivación de una norma con rango de Decreto sino la exigencia de acreditación del cumplimiento de los presupuestos europeos para hacer viable la caza tomando en consideración la situación de las diferentes especies cinegéticas cazables en un territorio determinado, como es la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
El Tribunal viene a decir que el nivel de exigencia “no cuenta con apoyo ni en las normas -fundamentalmente del Derecho de la Unión- concernidas, ni en la jurisprudencia que las ha interpretado. Esto es, entendemos que no cuenta con apoyo normativo suficiente la necesidad de someter, cada año o temporada de caza, en cada ámbito competencial y territorial, y para cada especie de las considerabas susceptibles de caza, a una comprobación previa, particularizada -ad hoc-, territorial y material, del cumplimiento de los presupuestos previstos en el artículo 7 de la Directiva”.
Partiendo de su doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la motivación exigida a las disposiciones reglamentarias, la conclusión a la que llega es que no cabe considerar que el Decreto impugnado incurra en falta de motivación determinante de su nulidad. Es más, expresamente señala que “el control jurisdiccional de la norma reglamentaria se debe llevar a cabo, pues, en el marco del procedimiento, documentación, participación y audiencias que se establecen en las normas reguladoras de la elaboración del mismo; pero los que no resultan, a priori, exigibles, en los términos expresados en la sentencia de instancia, son los referidos estudios científicos específicos para acreditar el cumplimiento de los conocidos presupuestos requeridos por la Directiva Aves, con la generalización que se pretende”.
Aunque en el Preámbulo de la DAS se haga referencia a los citados “trabajos científicos” como mecanismo adecuado para la conservación de las aves, de ello no se deduce la concreción y pormenorización científica, temporal y territorial, que la sentencia impone. Y es que, tampoco se acomoda a la DAS la exigencia de un grado de pormenorización tal -subjetiva, territorial y temporal- para la autorización del ejercicio de la caza.
Paralelamente, el control del ejercicio de la discrecionalidad administrativa no puede llegar en este caso a la declaración de nulidad basándose exclusivamente en unos estudios o informes científicos particularizados, que además no vienen determinados ni por la normativa sectorial europea ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias. Y es que, “de la Directiva no se desprende la especificación y particularización territorial científica que la sentencia exige”.
Por otra parte, la memoria justificativa y los demás documentos tomados en consideración en el procedimiento de elaboración del Decreto anulado expresan una amplia fundamentación de la decisión que se adopta y arrojan un resultado proporcionado al ejercicio de la potestad reglamentaria.
A renglón seguido, el Alto Tribunal analiza el alcance de los concretos informes a los que el Preámbulo del Decreto anulado hace referencia, que fueron emitidos por el Comité Ornis, dependiente de la Comisión Europea, y creado con la finalidad de llevar a cabo una labor de asesoramiento de la Institución. Un órgano integrado por representantes de los Estados miembros y cuyo rigor y autoridad técnica han sido reconocidos por la propia jurisprudencia del TJUE.
En definitiva, “la mera ausencia de los estudios o informes científicos, en la forma en la que se plantea, no puede ser considerada como causa de nulidad del Decreto impugnado”.
En relación con la segunda línea argumental de la sentencia, la relativa a la inviabilidad de la remisión que se realiza a las denominadas Órdenes de caza anuales; el Tribunal aclara que la sentencia de instancia no anula una concreta Orden de caza anual sino la previsión para poder ser dictada, prevista en el citado artículo 14 del Decreto anulado.
Concretados los preceptos de la Ley de Caza de Castilla y León que pudieran resultar aplicables y, sobre todo, comprobada la suficiencia de la norma de referencia en el marco de la jurisprudencia del TJUE, el Alto Tribunal considera que una Orden no es una circular ni una instrucción, ni tampoco una mera práctica administrativa. Dice textualmente: La Orden de Caza de Castilla y León cuenta con carácter imperativo, es publicada en el diario oficial, se integra en el ordenamiento jurídico, tiene pretensión de generalidad (detallando especies y períodos de caza o veda), concede y determina derechos, y, como la misma jurisprudencia acredita, es susceptible de ser impugnada ante los Tribunales de Justicia.
Por tanto, la Orden de Caza ostenta rango suficiente, enuncia de forma clara y precisa los criterios de la Directiva de Aves para el ejercicio de la caza, estableciendo para cada año los periodos de caza y veda de cada una de las especies.
“La interpretación de las normas que se acaba de realizar conduce a la estimación del recurso de casación, a la anulación de la sentencia recurrida -en el particular relativo a los artículos objeto del presente recurso de casación ( artículos 13, 14, 19.1.a) y b), y Anexo del Decreto 32/2015, de 30 de abril)- y, en consecuencia, a la desestimación del recurso contencioso administrativo -respecto de dichos preceptos-, declarando ajustado a derecho el Decreto 32/2015, de 30 de abril, de la Junta de Castilla y León, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, impugnado en la instancia, con la excepción del artículo 9.4, anulado en la instancia, no afectado por el presente recurso, y cuya nulidad se mantiene”.
“(…) En consecuencia, si bien se observa, lo que se nos plantea es la fijación de criterios jurisprudenciales (“determinar el alcance”) de normas -en gran medida- integrantes del Derecho de la Unión (además del artículo 52 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, LPNB), mientras revisamos, en casación, la sentencia mediante la que un Tribunal Superior de Justicia ha comprobado la legalidad de una norma reglamentaria autonómica (…)”.
“(…) “Debido a su nivel de población, a su distribución geográfica y a su tasa de reproducción en el conjunto de la Comunidad, determinadas especies suelen ser objeto de caza, lo que constituye una explotación admisible, siempre que se establezcan y respeten determinados límites dicha caza debe ser compatible con el mantenimiento de la población de estas especies en un nivel satisfactorio”. Sí prohíbe la DAS “[l]os medios, instalaciones o métodos de captura o muerte masiva o no selectiva”, e, incluso, hace referencia (12) a algunas situaciones específicas de especial importancia en las que “cabe prever una posibilidad de excepción en determinadas condiciones con la supervisión de la Comisión” (…)”.
“(…)La sentencia parte de los tres aspectos con base en los cuales, la DAS, configura el concepto de “especie cinegética”; esto es -señala la sentencia- que las especies cinegéticas “son aquellas especies que (i) no se encuentran en ninguno de los supuestos de protección estricta conforme a la normativa comunitaria, estatal y autonómica, (ii) gozan de interés por parte del colectivo de cazadores, y (iii) debido a sus niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad, pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución”. Ahora bien, la sentencia muestra su discrepancia con el cumplimiento de dichos requisitos de la DAS, por cuanto, según expresa, “la declaración de especies como cinegéticas en el art. 13 está carente de estudios científicos que avalen la concurrencia de estos tres presupuestos” (…)”.
“(…) Lo impugnado en el supuesto de autos -y parcialmente anulado- en la instancia ha sido el Decreto 32/2015, y -por lo que ahora examinamos- lo ha sido por carecer de los estudios científicos específicos que acrediten los presupuestos requeridos por la DAS (artículo 7.1) para poder considerar una especie cinegética como “objeto de caza”. Esto es, que “debido a sus niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad, pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución”. Como decíamos, este nivel de exigencia es novedoso en la jurisprudencia de la Sala de instancia (…)”.
“(…) Es decir, avanzando en nuestro razonamiento, consideramos que carece de soporte normativo la exigencia de una especie de “autorización previa” -concretada a cada ámbito temporal y territorial, y particularizada para cada especie- que sería la consecuencia de una comprobación técnica, debidamente motivada y avalada en estudios científicos específicos -en función de las particulares características de dichos ámbitos-, sobre el cumplimiento de los citados presupuestos; esto es, sobre la comprobación del cumplimiento de los “niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad (de cada especie que), pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución”.
Tal planteamiento, susceptible de ser exigido en las concretas actuaciones administrativas, no es extrapolable -con el nivel de exigencia expresado- al ejercicio de la potestad reglamentaria; no queremos decir que este tipo de normas, o disposiciones generales, no requieran de dicha exigencia -que lo será en los términos previstos por las normas reguladoras de su elaboración-, pero lo que no resulta posible es imponer, al ejercicio de la potestad reglamentaria, un nivel particularizado de motivación similar a la de una específica actuación administrativa (…)”.
“(…) Pero no puede asumirse un nivel de anulación en relación con una norma reglamentaria como la de autos, en la forma en que lo realiza la Sala de instancia, con base en la ausencia de unos estudios científicos específicos, sin que, en principio, existan datos concretos sobre sobre el incumplimiento de alguno de los presupuestos comunitarios -en relación con alguna especie-, y, menos aún, llevar a cabo tal anulación con la generalidad con que se realiza, rechazando, por otra parte, los informes y estudios, emitidos en el ámbito de la Comisión Europea, y mencionados en el Preámbulo del Decreto anulado.
Ni de la DAS, ni de la jurisprudencia comunitaria que enseguida analizaremos, se desprende la existencia de un mandato para los estados miembros de la Unión que obligue a la previa especificación técnico-científica que requiere la sentencia de instancia. Es cierto que en el Preámbulo de la Directiva se hace referencia a los citados “trabajos científicos” como mecanismo adecuado para la conservación de las aves, pero tal mandato debe situarse en el ámbito general de la Unión, sin que de la Directiva se deduzca la concreción y la pormenorización científica, temporal y territorial, que la sentencia impone (…)”.
“(…) Pues bien, la coordinación de dichos principios con el reconocimiento del derecho a la caza (artículo 7.1) debe llevarse a cabo “en el marco de la legislación nacional”, pero un marco como el pretendido por la sentencia de instancia no se ajusta a dichos principios, debido, como venimos expresando, a la exigencia de la previa pormenorización -subjetiva, territorial y temporal- para la autorización del ejercicio de la caza (…)”.
“(…) Se debe, pues, insistir, en que, la motivación o justificación del Decreto anulado -como de cualquier norma reglamentaria-, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que hemos expuesto, debe realizarse en el marco del procedimiento de elaboración de la norma, tomando en consideración todos los elementos del mismo: intereses variados -generales y particulares-, trámites, informes o audiencias, creando, así, un marco adecuado, equilibrado y razonable para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa que, obviamente, es controlable desde la perspectiva de la inexistencia de arbitrariedad en la regulación que se imponga, pero que, como hemos expresado, no puede llegar a la declaración de nulidad adoptada, con base, exclusivamente, en la inexistencia de unos estudios o informes científicos, previos y particularizados, cuya concurrencia no viene determinada ni por la normativa sectorial europea, ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias (…)”.
“(…) Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la Memoria justificativa y los demás documentos tomados en consideración en el procedimiento de elaboración del Decreto anulado -a los que se refiere el Preámbulo del mismo- expresan una amplia fundamentación de la decisión que se adopta, de manera que, por lo que a su justificación general se refiere, el Decreto tiene su plasmación en los datos recogidos en el expediente, sin que pueda sostenerse con éxito que el Decreto suponga infracción de las previsiones legales y comunitarias que le sirven de amparo. Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria, amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente en la instancia, que, por otra parte, no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad, como ya se ha expresado (…)”
“(…) Fue este Comité el que, en su documento de febrero de 2008, denominado “Documento orientativo sobre la caza en virtud de la Directiva sobre aves silvestres”, insistió en lo siguiente: “La Directiva sobre aves silvestres reconoce plenamente la legitimidad de la caza de aves silvestres como forma de aprovechamiento sostenible. La caza es una actividad que aporta considerables beneficios sociales, culturales, económicos y medioambientales en distintas regiones de la Unión Europea. Se limita a determinadas especies, enumeradas en la Directiva, en la que también se establece una serie de principios ecológicos y de obligaciones jurídicas relativos a esta actividad, que deben ponerse en práctica mediante legislación de los Estados miembros, sirviendo de marco para la gestión de la caza”.
Es por ello, por lo que el documento insiste: La Comisión, por lo tanto, ha reconocido la necesidad de iniciar un nuevo diálogo que permita desarrollar una cooperación entre todas las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, relacionadas con la conservación y con la utilización razonable y sostenible de nuestras aves silvestres (…)”
“(…) Pues bien, para concluir, toda esta línea jurisprudencial es compatible con las denominadas órdenes de caza y, mucho más, con el precepto que nos ocupa -14 del Decreto impugnado- que, simplemente se limita a habilitar la posibilidad de las mismas. Se trata, la que se configura en el ámbito autonómico concernido, de una normativa de rango suficiente, que enuncia de forma clara y precisa los criterios de la Directiva Aves para el ejercicio de la caza, en relación con las diversas especies contenidas en el Anexo de la misma Directiva, estableciendo sus periodos de caza y veda, para cada año (…)”
“Si tuviéramos que resumir todo el complejo normativo y jurisprudencial que rodea al ejercicio de la caza en el territorio de Castilla y León, nos decantaríamos por los estudios e informes científicos y técnicos necesarios para demostrar que la actividad cinegética no compromete la conservación de las especies. El problema es determinar cuál debe ser su alcance y contenido, si son precisos, actualizados y objetivos”.
Esta fue precisamente la reflexión final que hicimos en el comentario publicado en esta revista bajo el título “Suspensión provisional de la actividad cinegética por la estimación judicial de una medida cautelar versus modificación de la Ley de Caza de Castilla y León que autoriza su ejercicio”, que puede coadyuvar a aclarar el contenido de la sentencia que ahora nos ocupa.
Si nos fijamos, toda la controversia ronda sobre la misma cuestión: Si el Decreto impugnado viene respaldado por los estudios científicos pertinentes que avalen los requisitos exigidos por la normativa comunitaria en orden a la aplicación de criterios de sostenibilidad en la caza. En la mayoría de los pronunciamientos relacionados con esta cuestión, la Sala de instancia se ha decantado por la insuficiencia de la documentación científica barajada por la Administración en orden a la determinación de las especies cinegéticas y, de entre estas, las que pueden ser objeto de caza. Y tampoco ha permitido que sean las Órdenes Anuales de Caza, carentes del rango y la estabilidad suficiente, las que fijen las especies cazables, sin haber valorado previamente la documentación científica pertinente.
La conclusión fundamental que se extrae de la lectura de la presente sentencia es que el Alto Tribunal considera que esta exigencia de documentación científica por parte de la sentencia de instancia peca de exceso, hasta tal punto que el Decreto impugnado no ha infringido las previsiones legales y comunitarias que le han servido de amparo, máxime teniendo en cuenta que esa especificación técnico científica tan pormenorizada no resulta exigible ni por la normativa sectorial europea, ni por la procedimental interna de elaboración de las normas reglamentarias. Todo ello aunque en el preámbulo de la DAS se aluda a los “trabajos científicos”, que además se han elaborado por el principal órgano asesor de la Comisión Europea, cuya pericia en este campo está sobradamente demostrada.
Tal como señala la sentencia, no resulta posible imponer al ejercicio de la potestad reglamentaria, un nivel particularizado de motivación similar a la de una específica actuación administrativa. Es innecesario explicar en el Preámbulo de la norma todos y cada uno de aquellos componentes científicos o técnicos.
Por tanto, queda sin efecto la nulidad de los preceptos señalados y, por ende, se salva el cumplimiento de los presupuestos necesarios para llevar a cabo la caza de determinadas especies sin comprometer su estado de conservación en su área de distribución.
Presumimos que la argumentación de esta sentencia repercutirá en la normativa autonómica en materia de caza y en el devenir jurisprudencial. ¿Finalmente habrá un marco jurídico estable para las especies cinegéticas?
Enlace web:Sentencia STS 1000/2020 del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2020
Birds Biodiversity Castille and Leon Hunting Fauna
Jurisprudencia al día. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Italia. Residuos. »

References: artículo 52
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 9
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