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Timestamp: 2020-01-20 12:17:27+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: abril 2019
Sigue la saga universitaria. La importancia de la sentencia del TS de 28 de enero de 2019 (falsos asociados), seguida por las de los TSJ de Galicia (22 de marzo de 2019) y Castilla – La Mancha (20 de marzo de 2019).
1. En una entradaanterior del blog, publicada el 23 de febrero, dediqué mi atención a la sentencia, que califiqué de importante, dictada por el Pleno de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo el 23 de febrero, titulando aquella “Sigue la saga universitaria. El Pleno de la Sala Social del Tribunal Supremo refuerza la protección jurídica del profesorado asociado de Universidad”.
Demos la bienvenida oficial a un nuevo, y potente, blog de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social: “El foro de Labos”.
1. El lunes 29 de abril se presenta en sociedad un nuevo blog dedicado a las relaciones de trabajo, “El Foro de Labos, el nuevo espacio de reflexión y debate jurídico-laboral”, y ya les adelanto que tengo especial interés por conocer el origen de la denominación, que hasta el momento no ha sido explicada (¿guardará alguna relación/contraposición con el Foro de Davos, o es sólo una interpretación subjetiva mía?). La definición de “blog”que encontramos en la Wikipedia es “un sitio web que incluye, a modo de diario personal de su autor o autores, contenidos de su interés, que suelen estar actualizados con frecuencia y a menudo son comentados por los lectores”.
Competencias autonómicas en materia de empleo. Una breve nota a la sentencia del TC núm. 40/29 de 27 de marzo, con un amplio, y obligado, recordatorio de la doctrina sentada en las sentencias núm. 100/2017 de 20 de julio, y 153/2017 de 21 de diciembre.
1. Hace ya más de un año, concretamente el 22 de enero de 2018, publiqué una amplia entrada en este blog titulada “Nuevamente sobre las competencias autonómicas enmateria de empleo (y la necesidad de reordenar la regulación de la protecciónasistencial por desempleo). Estudio de las sentencias del TC núms. 100/2017 de20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de 21 de diciembre (PAE)”.
Pues bien, hemos de volver a hablar sobre las competencias autonómicas en materia de empleo porque el TC ha dictado una nueva sentencia, núm. 40/2019 de 27 de marzo,publicada en el suplemento del BOE núm. 99 de 25 de abril, que reitera las tesis expuestas en la sentencia núm. 153/2017 de 21 de diciembre, remitiéndose esta a su vez en gran medida a la núm. 100/2017 de 20 de julio. Durante todo 2018 y 2019 no se ha podido avanzar en la reordenación de la protección asistencial por desempleo (cuáles han sido las razones de ello daría para otro texto), y otra vez el TC ha dado la razón a una Comunidad Autónoma, en este caso la de Cataluña, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra una norma estatal, ahora el Real Decreto-Ley 7/2017 de 28 de abril, por entender que se vulneran sus competencias ejecutivas en materia de legislación laboral, reconocidas en el texto constitucional, y más señaladamente en materia de empleo, siguiendo así la senda ya marcada en anteriores sentencias. Ha sido ponente la magistrada María Luisa Balaguer, y hay un voto particular discrepante emitido por el magistrado Alfredo Montoya, que se remite al ya presentado en la sentencia núm. 100/2017.
Dicho sea incidentalmente, es recomendable, para quien quiera conocer todas las vicisitudes constitucionales del art. 149.1y 2, y ahora en particular sobre las competencias en materia laboral y de Seguridad Social, la lectura del documento elaborado por la secretaria general del TC, que lleva por título “Jurisprudencia constitucionalsobre el artículo 149.1 y 2 ce (prontuario)”.
En efecto, el gobierno catalán promovió RI contra el citado RDL que prorrogaba y modificaba el Programa de Activación para el Empleo, aprobado por RDL 16/2014 de 19 de diciembre y prorrogado en una primera ocasión por el RDL 1/2016 de 15 de abril. El TC estimará el recurso, y baste ahora transcribir el último párrafo del fundamento jurídico núm. 4, en el que, tras haber realizado un amplio recordatorio del contenido de las sentencias núm. 100 y 153/2017, declara que “De acuerdo con ello, no podemos sino considerar que la atribución al SEPE por el art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014 —en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2017— de las funciones de recepción, tramitación y resolución de las solicitudes, así como del reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento, debe ser considerada inconstitucional y nula, por tratarse de una competencia que corresponde a los servicios de empleo de las comunidades autónomas. Este pronunciamiento determina que se declaren inconstitucionales y nulas las referencias al Servicio Público de Empleo Estatal contenidas en los apartados 1, 2, párrafo primero, 3 y 4 del referido art. 4”.
2. Recordemos que el RDL 16/2014 fue objeto de recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno vasco, siendo los preceptos cuestionados los arts. 1; 3, apartados a) 7.º y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta. La decisión fue adoptada en el Consejo de Gobierno celebrado el 3 de marzo de 2015, y según el ejecutivo vasco la ayuda económica de acompañamiento prevista en la normativa impugnada “no tiene naturaleza de una prestación por desempleo o de otro tipo de prestación de la Seguridad social sino que es un "incentivo" de fomento del empleo que se incluye en el ámbito material de la competencia de Políticas Activas de Empleo transferida a Euskadi en el año 2010. Por ello, aquí, es Lanbide quién tiene que decidir al respecto y financiarse de acuerdo al sistema de Concierto Económico. El Gobierno español ha estimado que destinará a esta ayuda del "Programa de Activación para el empleo" entre 1.000 y 1.200 millones de euros, por lo que el Gobierno vasco cree que, de cumplirse con la transferencia aprobada y de atribuirse la gestión y financiación del programa a la CAE, habría que minorar del cupo la cantidad de entre 62,4 y 74,9 millones de euros”. Igualmente, también recurrió, sustancialmente por los mismos motivos de la vulneración de las competencias autonómicas, la primera prórroga del PAE plasmada en el RDL 1/2016.
3. Un amplio estudio del PAE y de las modificaciones operadas, en el contenido sustantivo y no competencial, puede encontrarse en la entrada antes citada, también dedicada al programa PREPARA, también cuestionado competencialmente por el gobierno vasco y cuyo RI dio lugar a la sentencia núm. 100/2017. Veamos a continuación cuál es la importancia de esta resolución judicial.
Si partimos del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo, pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un programa “nacional” no se trata de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h) de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada de determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto en que se instrumentada, para que se justificara debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión centralizada.
La Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de contenido las competencias autonómicas y por otra hay mecanismos que permiten fijar “puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.
Una breve anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo radica en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando que se trata de “cuya aplicación al presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter demasiado vago y remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación que la sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una proyección y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la minuciosa enumeración de títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”, tesis que en buena medida supone cuestionar la doctrina del TC ya sentada en anteriores sentencias que afectan a títulos competenciales que impactan en las políticas de empleo, y en especial la sentencia 22/2014.
3. Tal como he indicado con anterioridad, el gobierno vasco promovió RI contra diversos preceptos del RDL 16/2014 relativos a la atribución competencial al Estado de diversas funciones ejecutivas del PAE (gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento), alegando en síntesis la vulneración del art. 149.1.7 CE (competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas en materia de legislación laboral) en relación con el art. 12.2 del Estatuto de autonomía vasco. El TC dictará, con estimación del RI, la sentencia núm. 153/2017.
Los argumentos del recurso. Para el gobierno vasco, existe una diferencia formal respecto a la naturaleza jurídica de la ayuda económica de acompañamiento del PAE con respecto a la regulada en el plan PREPARA desde su puesta en marcha por el RDL 1/2011, ya que mientras en esta última norma se la calificaba de subvención, tal referencia no aparece en el RDL 16/2014, ni tampoco se indica o específica cuál su naturaleza. A su parecer, no puede incluirse dentro del concepto de política activa de empleo vinculado a prestaciones de Seguridad Social (vid. Art. 1.2: “El programa comprende políticas activas de empleo, actuaciones de intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de Empleo con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, y una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal y vinculada a la participación en las mencionadas políticas de activación para el empleo”), y ofrece una serie de argumentos para defender tal posición.
A continuación, el recurso analiza cuáles son las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca en la materia laboral, y cómo es lógico lo hace en términos semejantes al recurso presentado contra el Plan PREPARA y que han sido analizados con anterioridad, insistiendo en que una norma como la ahora recurrida sería inconstitucional si vulnerara la distribución competencial por asumir el Estado funciones de ejecución de la legislación laboral en perjuicio de las competencias autonómicas, y tal sería el caso porque, acudiendo a la doctrina del TC, “la ejecución de las políticas de fomento del empleo, políticas activas de empleo, que han sido enmarcadas doctrinalmente por el Tribunal Constitucional en el género de “legislación laboral”, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
A tal efecto, el gobierno vasco desarrolla una amplia explicación sobre la diferencia conceptual entre servicios y programas (tal como estos términos fueron acogidos y definidos en la EEAE 2014- 2017), y su vinculación respecto a la financiación de los servicios con el cálculo del cupo de acuerdo con la Ley 12/2002 de 23 de mayo, de concierto económico. La aplicación de la normativa específica vasca llevaría según la parte recurrente a que el RDL 16/2014 aplicó incorrectamente la financiación de régimen común prevista en la LO 8/1980 de 22 de setiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, siendo así que de esta forma la normativa estatal habría incumplido “el artículo 41 EAPV sobre el régimen de concierto económico, e incluso lo dispuesto en la propia disposición adicional primera de aquella Ley, que excepciona su aplicación al País Vasco”.
Las alegaciones de la abogacía del Estado. Solicitó la inadmisión del recurso, y de manera subsidiaria su desestimación. No deja de ser curioso, desde la perspectiva jurídica, que se argumente que el legislador se ha “olvidado” de un título competencial para justificar la competencia estatal, que sería el art. 149.1.17 CE de atribución de competencia exclusiva en materia de legislación básica y gestión económica de la Seguridad Social, si bien tal “recordatorio” tiene lógicamente su importancia desde el momento en que se tratará de defender la competencia estatal al amparo de ese precepto, como también lo hará el voto particular discrepante (al igual que ya se defendió en la sentencia 100/2017, relativa al plan PREPARA), afirmando de forma categórica la inclusión del RDL 16/2014 dentro de dicho título competencial, si bien criticando de forma explícita al legislador porque su olvido de la referencia al art. 149.1.17 fue “un defecto de técnica legislativa”, aunque carente de importancia en cuanto que la calificación de las materia corresponde efectuarla al TC.
La fundamentación jurídica de la sentencia (con remisión a la núm. 100/2017). El TC, en la citada sentencia, de la que fue ponente el magistrado Antonio Narváez, pasa revista en el fundamento jurídico primero a los argumentos más relevantes que han sido expuestos por las partes para justificar sus respectivas tesis. A continuación, aborda las cuestiones procesales formales suscitadas, rechazando en primer lugar la tesis de la abogacía del Estado de inadmisión del recurso, en la medida en que “no ha aportado carga alegatoria que sirva de fundamento a su pretensión”, ya que sus tesis se han centrado en la impugnación de los argumentos del gobierno vasco, “sin que haya agregado otros que, de modo específico, se hayan encaminado a sostener la inadmisibilidad de aquel”.
Efectos jurídicos de la sentencia. En los mismos términos que la sentencia 100/2017, y de acuerdo a lo dispuesto en el art. 40.1 de la LOTC (“Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad”), la sentencia no afectará a las situaciones jurídicas ya consolidadas, es decir “las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada”.
Voto particular discrepante (con amplia remisión al formulado en la sentencia 100/2017). El magistrado Alfredo Montoya, con adhesión del magistrado Juan José González (presidente) y la magistrada Encarnación Roca, formula voto particular discrepante, con reiteración de la tesis ya expuesta en el voto a la sentencia 100/2017, objeto de explicación anterior, y añadiendo nuevos argumentos por considerar que en esta nueva sentencia concurren “varias circunstancias significativas que vienen a reforzar la conclusión a la que nos conducía aquel voto”.
Una vez analizada detalladamente la sentencia núm. 153, baste ahora efectuar algunas breves referencias a la sentencia dictada el mismo día por el Pleno del TC, núm. 156/2017, de la que fue ponente el magistrado Pedro José Trevijano, con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo único, y las disposiciones finales primera y segunda del RDL 1/2016 de 15 de abril, por el que se prorrogó el PAE. La sentencia reitera los argumentos expuestos en la núm. 153 y declara la inconstitucionalidad de la norma (artículo único, apartado segundo, y disposición final segunda) en cuanto que la competencia para la concesión y el pago de la ayuda económica del PAE es de la comunidad autónoma vasca y no del SEPE, siendo reiterado igualmente el voto particular discrepante, remitiéndose tanto la sentencia como el voto particular a las argumentaciones expuestas en la sentencia núm. 153.
4. Pasemos ahora al examen de la sentencia 40/2019. EL RI se interpone contra el artículo único del RDL 7/2017, apartado 2, en un inciso de este, tercero y quinto, así como también contra la disposición final primera. Dichos textos disponen lo siguiente:
“Dos. El apartado b) del artículo 3 queda redactado del siguiente modo:
… seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada.
Este Real Decreto-ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7.ª y 13.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente”.
Las tesis del gobierno autonómico son sustancialmente idénticas a las de otros recursos, incluidos los que dieron lugar a las sentencias antes referenciada, en cuanto a la invasión de competencias de ejecución atribuidas a las Comunidades Autónomas, con apoyo en la propia jurisprudencia constitucional, que llevan a la conclusión de la parte recurrente de que el PAE, “en cuanto regula ayudas económicas al desempleo, debe considerarse incluido en la materia relativa a las políticas activas de empleo”, cuestionándose jurídicamente que se centralicen en el SEPE las funciones de carácter ejecutivo, “consistentes en la recepción y posterior resolución de la concesión de ayudas del programa que deberían corresponder a los servicios de empleo autonómicos, sin que se ofrezcan argumentos o razones para justificar esa gestión centralizada, que subvierte el reparto constitucional y estatutariamente previsto de esta materia, de acuerdo con lo exigido por la jurisprudencia constitucional (con cita, esencialmente, de las SSTC 13/1992, 244/2012, 22/2014, 179/2016 y 194/2016)”. Sigue explicando la sentencia, en sus antecedentes de hechos, que la recurrente “recuerda que la STC 179/2016, FJ 2 d), admite la reserva de la función ejecutiva al Estado cuando se trata de programas de carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar su efectividad e idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios. Ahora bien, no es suficiente la invocación en abstracto de las circunstancias a las que alude la previsión legal, sin mayor concreción pormenorizada, para retener en el ámbito del Estado funciones ejecutivas en materia de políticas activas de empleo”. De acuerdo a este planteamiento global de la distribución de competencias, analiza después cada precepto impugnado para explicar y detallar que se trata de funciones meramente ejecutivas y aplicativas de una normativa estatal muy regulada y detallada, y por ello la competencia corresponde a las autoridades autonómicas competentes.
Las tesis de la abogacía del Estado son también sustancialmente idénticas a las de recursos anteriores, por lo que me remito a lo ya explicado con anterioridad, y sólo recuerdo que se sitúa la competencia dentro del ámbito estatal por considerar que se trata de una prestación por desempleo encuadrada en el ámbito de la Seguridad Social y más exactamente de su régimen económico, atribuido exclusivamente al Estado, sin que pueda considerarse que se trata de una subvención.
El TC subraya en su resolución que la controversia suscitada tiene “una naturaleza claramente competencial, por lo que procede, previamente a entrar en el fondo del litigio, al determinar “el encuadramiento competencial de la materia objeto de regulación”, recordando a partir de aquí la doctrina sentada de manera detallada en las sentencias núms. 153 y 156/2017 objeto de mi atención con anterioridad. A continuación, pasa al examen, precepto por precepto, de aquellos del RDL que han sido cuestionados y concluye que “no concurren circunstancias que justifiquen la gestión centralizada por el SEPE”, y por consiguiente que “el Estado está habilitado para especificar, de acuerdo con su competencia básica, las condiciones que han de cumplirse para la inclusión en el programa y las condiciones esenciales de la ayuda económica de acompañamiento, pero, de conformidad con nuestra doctrina, no está justificada la atribución al SEPE de las funciones de tramitación de las solicitudes y concesión y pago de la ayuda económica”, por lo que la atribución al SEPE de funciones de recepción, tramitación y resolución de las solicitudes, así como del reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento, “debe ser considerada inconstitucional y nula, por tratarse de una competencia que corresponde a los servicios de empleo de las comunidades autónomas. Este pronunciamiento determina que se declaren inconstitucionales y nulas las referencias al Servicio Público de Empleo Estatal contenidas en los apartados 1, 2, párrafo primero, 3 y 4 del referido art. 4”.
A idéntica conclusión de invasión competencial llegará al dar respuesta a la impugnación de los apartados segundo y quinto del artículo único, por cuanto si ha quedado claro que son los servicios autonómicos de empleo los que deben asumir las funciones ejecutivas y aplicativas de gestión y ejecución del PAE, “no será necesario efectuar las comunicaciones al SEPE, y por ello vulnera el marco competencial constitucional “la obligación de comunicación de la acreditación certificada de haber realizado las preceptivas acciones de búsqueda de empleo, de la identidad del tutor, de los itinerarios que se elaboren o de las colocaciones que se realicen durante su vigencia”.
Al igual que en las sentencias 153 y 156/2017, el TC se pronuncia sobre el alcance de la sentencia, y lo hace en los mismos términos; es decir, no afecta a las situaciones jurídicas ya consolidadas, “debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes, o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC)”.
5. Concluyo. Ahora toca esperar, una vez más, que el gobierno que salga de las urnas del 28-A de debido cumplimiento a las sentencias del TC.
Etiquetas: empleo, TC

References: artículo 149
 resolución 
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 artículo 149
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 149
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