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Timestamp: 2018-12-10 18:00:38+00:00

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﻿ LEY 1937 DE SEPTIEMBRE 6 DE 2018
LEY 1937 DE 06 DE SEPTIEMBRE DE 2018
CONTENIDO:OTORGA LAS HERRAMIENTAS NECESARIAS AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, AL DEPARTAMENTO DE CASANARE Y A LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL CASANARE, PARA TRANSFORMAR LA NATURALEZA, CARÁCTER ACADÉMICO Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TRÓPICO AMERICANO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, EDUCACIÓN SUPERIOR, INTERVINIENTES EN LA EDUCACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, SEDE DE LA UNIVERSIDAD, COMUNIDAD EDUCATIVA
LEY 1937 DE 2018
“Por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.
1.1. Registro de las objeciones gubernamentales.
Mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa Corporación, remitió copia del Expediente del Proyecto de ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia. Ambas cámaras legislativas insistieron el proyecto y, en consecuencia, el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones, de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992 y 167 de la Constitución Política. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a resolver de fondo.
1.2. El Proyecto de Ley objetado.
1.3. Las objeciones del Gobierno nacional.
1.3.1. Falta de consonancia entre el título y su contenido. El Gobierno sostiene que no hay “consonancia” entre el título y el contenido del proyecto de ley impugnado, por cuanto en el primero se anuncia que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (en adelante Unitrópico), mientras que con el articulado se busca otorgar herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de la Institución, “… así como, autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare, a iniciativa del (sic) gobernador, para incorporar en la estructura del departamento a dicha fundación en calidad de universidad pública”. En consecuencia, a su juicio, el título no tiene utilidad interpretativa del articulado propuesto, dado que en este no se define la naturaleza jurídica de la Universidad existente, sino de un nuevo centro educativo que creará el Departamento.
Desde otro punto de vista, el Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donación de los derechos sobre de los aportes, cuotas sociales o bienes, como se prevé en el artículo 2º, “tampoco se entiende que esto deba hacerse al departamento del Casanare”. Ello, por cuanto el Departamento es una persona jurídica distinta a aquella que sería la Universidad que pretende crearse, lo que impediría a esta tener la propiedad sobre los bienes que antes eran de Unitrópico, dado que su titularidad recaería en la entidad territorial. A su vez, implicaría el riesgo de que la Universidad no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus funciones.
1.3.3. Falta de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. El Gobierno nacional asegura que se desconocieron los artículos 334 C.P. y 7º de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades públicas del país cuenta, entre otros ingresos, con recursos del Presupuesto General de la Nación, de conformidad con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de manera que en este caso se causarían unos costos sin haberse realizado los estudios fiscales correspondientes. Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los impactos económicos que para las demás universidades públicas significaría el hecho de que una institución más reciba ingresos producto de la estampilla establecida en la Ley 1967 de 2013, ni la incidencia fiscal de que a otro grupo adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matrícula por ejercer su derecho al voto.
1.4. Insistencia del Congreso de la República.
Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara de Representantes nombró a Jorge Eliécer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. En el informe, los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes términos.
1.4.1. Frente a la supuesta falta de consonancia entre el título y el contenido del proyecto de ley, además de citar jurisprudencia constitucional sobre la distinción entre los principios de unidad de materia y de correspondencia entre el título de una ley y su contenido, la comisión accidental afirma que el verbo “establecer”, empleado en el epígrafe del proyecto, en una de sus acepciones equivale a “fundar” o “instituir”, lo cual demuestra la relación entre aquel y el cuerpo normativo aprobado. Indica en todo caso que, en efecto, el proyecto de ley no busca definir la naturaleza jurídica de Unitrópico sino que, con la concesión de potestades al Ministerio de Educación, a la Gobernación de Casanare y a su asamblea, pretende “resolver el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley 30 de 1992”.
Los congresistas explican que la anterior regulación solo contempla instituciones de educación superior de tipo estatal u oficial, privadas o de economía solidaria, dentro de las cuales no puede ser ubicada “Unitrópico”. Precisan que esta fue creada bajo el modelo de una fundación de participación mixta (con aportes públicos y privados), pese a que el Ministerio de Educación le otorgó personería jurídica sui generis, como una institución privada de educación superior. Agregan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al respecto y consideró legalmente imposible que el servicio público de educación superior pueda ser prestado por una persona jurídica mixta (bien sea sociedad o fundación) y recomendó “normalizar para superar todas las situaciones fácticas o jurídicas que afecten la prestación del servicio público de educación superior”.
1.4.2. Con respecto a la objeción relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artículo 2º del proyecto de ley, los miembros de la comisión accidental empiezan por clarificar que la normatividad propuesta no supone la disolución y liquidación sino solo la mutación de Unitrópico. Por otro lado, puntualizan que esto se dispone llevar a cabo previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la universidad, si así lo establecen sus estatutos internos (negrillas originales). En este sentido, sostienen que si instituciones sin ánimo de lucro, como fundaciones, disponen en sus estatutos internos el origen de su patrimonio, igualmente es admisible que estas puedan decidir quiénes pueden administrarlo o dejar de hacerlo y bajo qué condiciones.
2.1. Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa corporación legislativa, remitió copia del expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y, en respuesta, las cámaras legislativas insistieron, en los términos expuestos con anterioridad.
2.3. Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017, la Sala Plena de esta corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8º, de la Constitución, decidió abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia, pues vencido el término probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes. De la misma manera, ordenó poner en conocimiento de los presidentes de las cámaras legislativas el contenido de la providencia, con el fin de apremiarlos para que allegaran los elementos requeridos.
Sostiene que no existe una falta de consonancia entre el título de la iniciativa objetada y su contenido, pues este tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educación y al Departamento de Casanare herramientas para transformar la naturaleza, el carácter académico y el régimen jurídico de Unitrópico. En este sentido, indica que si se pretende transformar la naturaleza, es obvio que se determine, como se hace en el proyecto de ley, la nueva naturaleza de la entidad. Así, “sí se establece, en su título, la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria, como puede verse en los artículo 1, (sic) º, 3, 4, 5 y 6 del proyecto, que aluden directamente a esas materias, la inconsistencia con el encabezamiento del proyecto no existe”.
Así mismo, considera que no es de recibo la objeción basada en la ausencia de manifestación sobre el impacto fiscal de la propuesta. Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad ni un gasto público, sino que se ocupa de “la transformación de la naturaleza jurídica y de (sic) la institución, en razón de una donación que se hace al departamento. Y se obvió la petición de análisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un concepto al respecto, señaló “que es imposible cuantificar los gastos que la propuesta legislativa generaría””.
El interviniente explica que ante la anterior imposibilidad, la Gobernación de Casanare solicitó un estudio socioeconómico de factibilidad para la creación de una nueva universidad pública en el departamento, el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como soporte del proyecto de ley. Señala que en este documento se ponen de manifiesto las condiciones físicas, administrativas y financieras que hacen viable esta posibilidad, en tanto corresponde a una institución ya consolidada. Así, concluye que la naturaleza de la regulación, a partir de los antecedentes que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda, así como las características de la donación, “hi[cieron] innecesario y francamente inapropiado un estudio de impacto fiscal, lo que determinó la postulación y trámite del proyecto”.
3.3. Los ciudadanos Alexis Ferley Bohórquez y Neidy Liliana Berney Huertas, quienes afirman ser abogados egresados de Unitrópico, intervinieron en el presente trámite para solicitar a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el ejecutivo.
Argumentan que entre el epígrafe y el proyecto de ley existe armonía y coherencia. Consideran que “el espíritu y contenido” de la iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968, mediante la cual, según su título, “se establece la situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cúcuta y se concede un auxilio”. Subrayan que mediante esta regulación se transformó, definió y cambió la naturaleza y régimen jurídico de la citada institución, antes de carácter privado, y que en la interpretación de tales normas nunca ha existido inseguridad jurídica, “demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y epígrafe”. Agregan que el título del proyecto de ley censurado prevé que se establece la naturaleza y régimen jurídico de Unitrópico, debido a que aquella “muta y pasa a ser de naturaleza privada a pública, en cuanto se transformaría…”.
En relación con la objeción sobre las supuestas consecuencias confiscatorias de las normas, señalan que las entidades sin ánimo de lucro, como fundaciones y corporaciones, pueden darse sus “directivas” y regirse por sus propias normas, lo cual cobra mayor vigor en el marco del artículo 69 C.P., que confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de conformidad con sus estatutos. En este sentido, indican que el espíritu del proyecto de ley es que los demás miembros de Unitrópico renuncien de forma voluntaria a sus derechos de administración sobre la Fundación, “dejando como único miembro al departamento en su calidad de fundador mas no como ente territorial, dado que la fundación no se disuelve, y así proseguir hacia su eventualmente oficialización y establecimiento como una nueva entidad de derecho público bajo los parámetros que establece la eventual ley”.
Según los intervinientes, la renuncia de los derechos de administración sobre la fundación es viable, pues se encuentra contemplada el artículo 15 de sus estatutos internos, avalados por el propio Ministerio de Educación, según el cual, la condición de miembro se pierde cuando se presente renuncia formal “ante la sala general de los miembros”.
Por último, se pronuncian en cuanto a los efectos fiscales del proyecto de ley. Los intervinientes afirman que “ni el Gobierno, ni el Ministerio de Hacienda o el de Educación en ningún momento realizaron las cuantificaciones o demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa, ya que ellos son los que cuentan con el personal operativo, técnico y logístico para ello…” Dicen compartir la opinión del informe sobre las objeciones de la comisión accidental, en el sentido de que el proyecto no comporta un gasto público inmediato y que si se llega a aprobar, su desarrollo quedaría sujeto a la voluntad política de la Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del gobernador, quien deberá hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la oficialización de la Universidad.
De este modo, los intervinientes solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales. Con todo, piden también que, con arreglo al concepto del Procurador General de la Nación, de acuerdo con el cual, la incorporación de la Universidad al Departamento de Casanare desconocería la autonomía constitucional que les asiste a los entes de esta naturaleza, se declaren inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura administrativa del departamento” y “al departamento” del artículo 2º del proyecto de ley objetado, así como las expresiones “de incorporación a la estructura administrativa de la institución”, previstas en el artículo 4º ídem.
3.1. El Ministerio Público considera que no existe una “correspondencia exacta” entre el título y el contenido del proyecto de ley objetado, pues el primero hace referencia a la creación de la naturaleza y régimen jurídico de Unitrópico, mientras que el articulado no crea ni define esa institución sino que pretende la “transformación de su naturaleza y régimen” y dar lugar a otro ente denominado “Universidad Internacional del Trópico Americano”. En consecuencia, en su opinión, se desconoce el artículo 169 C. P., en la medida en que el título del proyecto de ley no delimita la materia que esta trata, envía un mensaje equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano. Se sigue de esto, para el Procurador, que la respectiva objeción gubernamental es fundada.
3.2. Respecto al segundo argumento de la impugnación gubernamental, relativa a la imposibilidad jurídica de que se produzca la renuncia o donación de los aportes, cuotas sociales o bienes, por cuanto Unitrópico tienen el carácter de fundación, señala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la regulación legal ordinaria sobre el régimen de las personas jurídicas esto no entraña en sí mismo un problema de inconstitucionalidad, “pues una ley ordinaria, como la que se estudia, tiene la virtualidad de crear mecanismos distintos o sui generis a los que se encuentran en otras leyes de la misma naturaleza”.
Halla razón, sin embargo, al argumento de que la donación o renuncia a las que hace referencia no deberían realizarse a favor del departamento, que es una persona jurídica distinta a la Universidad, pues de ser así, esta no podría gozar de la propiedad sobre tales bienes. Aunque el Gobierno nacional no lo hace explícito, afirma el Procurador, el artículo 2º del proyecto de ley objetado menoscaba la autonomía universitaria, si la Institución es incorporada a la estructura administrativa de la citada entidad territorial. Este problema se refuerza, según indica, en el artículo 6º del Proyecto, debido a que impone a la Universidad Pública la obligación legal de presentar proyectos de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del sistema general de regalías, pese a que esta postulación debe ser el producto de una decisión que solo concierne al centro educativo. En este orden de ideas, el Ministerio Público considera que la objeción resulta parcialmente fundada.
3.5. Así, el Procurador General solicita (i) declarar infundada la objeción formulada contra el artículo 4º, del Proyecto de ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, (ii) declarar parcialmente fundada la objeción respecto del artículo 2º del Proyecto y, en consecuencia, declarar inexequibles las expresiones “e incorporar en la estructura administrativa del departamento” y “al departamento”, y (iii) declarar fundadas las objeciones en relación con el título del proyecto de ley y la ausencia de análisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa. Como consecuencia, pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el proyecto de ley.
Magistrados: Alejandro Linares Cantillo, Presidente, con aclaración de voto—Carlos Bernal Pulido—Diana Fajardo Rivera—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Antonio José Lizarazo Ocampo, ausente en comisión—Gloria Stella Ortiz Delgado—Cristina Pardo Schlesinger—José Fernando Reyes Cuartas—Alberto Rojas Ríos.

References: artículo 2
 artículo 23
sui generis
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 69
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 169
sui generis
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 2