Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/SU1113-00.htm
Timestamp: 2018-12-13 20:28:47+00:00

Document:
SU1113-00
Sentencia SU.1113/00
Referencia: expedientes T-304.809 y acumulados T-304.813, T-304.818, T-304.825, T-305.339, T-305.342, T-305.347, T-305.348, T-305.702, T-305.703, T-305.707, T-305.856, T-305.857, T-305.964, T-305.966, T-306.005, T-306.006, T-306.090, T-306.129, T-306.133, T-306.497, T-306.685, T-306.686, T-306.896, T-306.897, T-306.898, T-306.914, T-306.915, T-306.917, T-306.922, T-306.923, T-309.642, T-310.669 y T-310.814.
Peticionario: Ana Lilia Rojas Leal y otros.
En los procesos de tutela incoados por servidores públicos y pensionados del Estado contra el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y otros; los cuales dada la evidente relación de conexidad material respecto de los hechos y pretensiones formuladas, se acumularon al proceso T-304.809 para que se diera trámite y decisión en una misma sentencia.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Cuarta de Selección la Corte Constitucional, mediante Auto del once (11) de abril de 2000, decidió escoger para revisión el expediente T-304.809. En misma providencia, la sala de selección decidió acumular al referenciado proceso, todas las acciones de tutela que tenían una similitud en los supuestos fácticos y de pretensiones. Por reparto, correspondió revisar la acción de tutela enunciada a la Sala Octava de Revisión, presidida por el suscrito magistrado. No obstante lo anterior, a petición del magistrado Alvaro Tafur Gálvis, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular de aquella atribuida por el Acuerdo 01 de 1997, decidió asumir la competencia para resolver todas las acciones de tutela relacionadas con el no incremento salarial de los empleados públicos y pensionados del sector oficial, razón por la cual la Sala Octava de Revisión, por auto del 3 de agosto de 2000, resolvió suspender los términos del presente proceso y ponerlo a disposición de la Sala Plena.
El propósito fundamental de los peticionarios en las acciones de tutela acumuladas al expediente T-304.809, se centra en la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, al trabajo, al salario, vital, digno y móvil, a la seguridad social y a los derechos adquiridos.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591, la Corte procede a dictar sentencia, no sin antes advertir que, debido a la gran cantidad de procesos de tutela que fueron acumulados al expediente T-304.809, el nombre de los peticionarios, el respectivo número de radicación de sus acciones, las pretensiones que individualmente formularon, las autoridades judiciales que intervinieron en primera instancia con las decisiones proferidas y la indicación de algunas observaciones particulares relevantes en cada caso, aparecen especificados en el cuadro que se anexa a esta sentencia.
Esta Corporación considera necesario hacer dos apreciaciones previas de los procesos acumulados. Primero, en los procesos T-304.809, T-304.813, T-304.818, T-304.825, T-305.339, T-305.342, T-305.347, T-305.348, T-305.702, T-305.703, T-305.707, T-305.856, T-305.857, T-305.964, T-305.966, T-306.005, T-306.006, T-306.090, T-306.129, T-306.133, T-306.497, T-306.685, T-306.686, T-306.896, T-306.897, T-306.898, T-306.914, T-306.915, T-306.917, T-306.922, T-306.923, los accionantes son servidores públicos que buscan que su sueldo se aumente en el mismo grado que a quienes se les aumentó según el Decreto 182 de 2000. Segundo, los demandantes en los procesos T-309.642, T-310.669 y T-310.814 son pensionados del Estado cuyo interés es que su pensión se aumente en el mismo grado en que lo dispone el Decreto 182 de 2000.
Por existir una coincidencia manifiesta en los supuestos fácticos que motivaron la formulación de las acciones de tutela sometidas al presente juicio, a continuación se compendian los hechos contentivos de los expedientes que se revisan.
- El 11 de febrero del 2000, el gobierno nacional expidió el Decreto 182 del 2000, “por el cual se fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las Universidades Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de los Miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones en materia salarial”, de acuerdo a las facultades otorgadas al presidente de la República por la Ley 4 de 1992.
- En este decreto, el gobierno estableció que a partir del primero de enero del año en curso, las asignaciones y remuneraciones básicas mensuales de los empleados de las entidades anteriormente indicadas se reajustarán en 9,23% para quienes devengaran al 31 de diciembre de 1999 hasta doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($ 240.515), y en un 9% para quienes a la misma fecha devengaran entre doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($ 240.515) y cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($ 472.920). A su vez, el decreto en mención estipula que a partir del primero de enero del 2000, el incremento del salario por antigüedad se hará en un 9% a los empleados públicos que al 31 de diciembre de 1999 devengaran hasta la suma de cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($ 472.920).
- Los peticionarios, asalariados y pensionados públicos alegan que, como consecuencia de la expedición del Decreto 182 de 2000, el gobierno nacional les está vulnerando sus derechos a la igualdad, a la dignidad humana, al trabajo y al salario, vital, digno y móvil, a la seguridad social y reajuste pensional en cuanto que, por devengar un salario o pensión superior a $472.920 pesos para el año de 1999, no tienen derecho a aumento.
- Sostienen en sus demandas que la situación económica del país ha tenido como efecto que el salario o pensión haya perdido el 16% de su valor en relación con el año anterior, ya que existe una inflación del 10% aproximadamente y la economía disminuyó en un 6%, según el DANE. Por esto, si se mantiene, durante el presente año, el salario o asignación pensional igual al del año 1999, va existir una disminución significativa en el valor de éstos respecto al aumento del costo de la vida. Esto lleva a que se estén vulnerando los derechos al trabajo, al salario digno y a la seguridad social pensional.
- Así mismo, consideran que el decreto en comento, al disponer un aumento sólo para quienes perciban un sueldo o pensión inferior a dos salarios mínimos mensuales vigentes al 31 de diciembre de 1999, está estableciendo una discriminación injustificada, no razonable y desproporcionada, que viola el principio de igualdad y genera un perjuicio a todos aquellos trabajadores o pensionados que se encuentran devengando una asignación salarial o pensional mensuales superior a $ 472.920 pesos. La discriminación es aun mayor, si se tiene en cuenta que la medida restrictiva adoptada por el gobierno nacional no se aplica a quienes obtienen ingresos superiores a 40 salarios mínimos mensuales legales, ya que a estos sí se les aumentó el salario o pensión en un 15.3 % para el año 2000.
Para todos los accionantes, el interés perseguido mediante la interposición de las acciones de tutela, es que el juez constitucional le ordene al Gobierno Nacional realizar el aumento salarial y pensional retroactivo a primero de enero de 2000 de acuerdo al I.P.C. establecido por el DANE y que, por lo tanto, no se les aplique a los trabajadores y pensionados la medida contenida en el Decreto 182 de 2000.
Como se advirtió anteriormente, en el acápite correspondiente a los Antecedentes, en el cuadro anexo a esta sentencia aparecen las decisiones adoptadas por los diferentes despachos judiciales que conocieron en única instancia las acciones de tutela analizadas en sede de revisión. De manera que, para efectos de verificar las determinaciones que se tomaron en cada caso concreto, habrá que remitirse al mencionado cuadro.
Como quiera que las providencias adoptadas en única instancia coincidieron en denegar o rechazar las pretensiones invocadas por los asalariados o pensionados, utilizando en todos los casos los mismos fundamentos jurídicos, la Sala se referirá de manera general a éstos.
- Ante todo, los jueces proceden a desestimar el cargo de violación del derecho a la igualdad, debido a que las situaciones con las que se realizan los juicios de comparación, son situaciones diferentes. Primero, el constituyente determinó el mecanismo salarial de los congresistas y de los altos funcionarios del Estado, siendo este un régimen especial constitucionalmente dispuesto, dejando al Congreso y al Gobierno Nacional la atribución de establecer el sistema salarial de los demás funcionarios del Estado (art. 150, num. 19 lit. e) C.N. y Ley 4 de 1992). Respecto de los servidores públicos o pensionados del Estado que recibieron aumento de sueldo o de pensión por percibir un ingreso inferior a dos salarios mínimos mensuales, consideran los juzgadores que el trato desigual está justificado debido a que es una discriminación positiva, con lo cual se pretende beneficiar y mejorar las condiciones de vida de los grupos menos favorecidos, lo cual es un signo de promoción de la igualdad real y efectiva.
- Afirman que, según su criterio, no se encuentra violado el derecho al trabajo, ya que todos los accionantes (con las excepciones referidas a los pensionados) son actualmente servidores públicos desempeñando el mismo cargo y por lo tanto no se ha visto amenazado el núcleo esencial de este derecho. Además, en cuanto a la afectación de su remuneración por la pérdida relativa de su capacidad adquisitiva, ese hecho es solo contingente que dependen del comportamiento futuro de los precios.
- En cuanto al derecho al trabajo de los pensionados, manifiestan los jueces que éste no se encuentra vulnerado ya que a los peticionarios no se les está impidiendo trabajar. También, los falladores consideran que no se están violando el derecho a la seguridad social y a los derechos adquiridos de los pensionados, ya que el hecho de que no se le haya hecho reajuste pensional no está implicando que se le desconozca su derecho a una pensión, la cual no se ha visto disminuida, simplemente no aumentó.
- Por último, aducen los operadores jurídicos que la medida en cuestión fue establecida por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 182 de 2000, y en consecuencia resulta improcedente la acción de tutela, ya que al ser éste un acto administrativo de carácter general debe ser acusado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por intermedio de las acciones respectivas, según el decreto 2591 de 1991, art. 6° num. 5°.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con lo ordenado por el Acuerdo 01 de 1997 y los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por las Salas correspondientes y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
De conformidad con los hechos descritos en las demandas de tutela, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si el Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, violó los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al trabajo, al salario y a la seguridad social, como también la protección constitucional a los derechos adquiridos, al expedir el Decreto 182 de 2000 y negarle el incremento salarial para el año 2000, a todos los pensionados y servidores públicos que durante 1999 devengaron más de 2 salarios mínimos mensuales.
3. Reiteración de jurisprudencia en relación con la causa debatida. Improcedencia de la tutela para solicitar incrementos salariales.
Debe esta Corporación aclarar que mediante Sentencia SU-1052 del 10 de agosto de 2000, la Corte Constitucional decidió denegar aquellas acciones de tutela que, amparadas en la misma situación fáctica y jurídica que ahora se revisa, fueron también interpuestas por servidores públicos y pensionados del sector estatal que resultaron afectados con la expedición del Decreto Reglamentario 182 del 2000. En la citada Sentencia, la Corte sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional en materia de gasto público y política salarial y que, en consecuencia, las tutelas interpuestas por esa causa no están llamadas a prosperar.
“Como quedó planteado, la decisión en el asunto que ocupa a la Corte, exige establecer si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para ordenar al Gobierno Nacional el incremento de los salarios de los accionantes, dada su calidad de servidores públicos, ya que a éstos para el presente año, no se les ha incrementado su remuneración. Deberá determinarse además, si la acción de tutela procede como mecanismo transitorio, para el efecto, habrá de precisarse si la situación planteada por los invocantes constituye una amenaza a sus derechos fundamentales o les ha ocasionado un perjuicio irremediable.
“3.1. Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, quien se sienta amenazado o vulnerado en sus derechos fundamentales, por acto u omisión de la autoridad pública y, en casos excepcionales por un particular, puede invocar el amparo consagrado en el ordenamiento constitucional, para la protección de estos especiales y trascendentales derechos.
“Al respecto se ha sostenido que la acción de tutela es subsidiaria, en cuanto no procede cuando el ordenamiento prevé otro mecanismo para la protección del derecho invocado; también se la ha calificado de residual, en la medida en que complementa aquellos mecanismos previstos en el ordenamiento que no son suficientes o que no resultan verdaderamente eficaces en la protección de los derechos fundamentales y además se ha dicho que es informal, porque se tramitan por esta vía las violaciones o amenazadas de los derechos fundamentales que dada su evidencia y simplicidad no requieren la confrontación propia de un proceso ante la justicia ordinaria._ Debe agregarse además, que la acción de tutela, dada su especificidad, está destinada a proteger situaciones individuales frente a aquellas actuaciones u omisiones que constituyan una efectiva amenaza o afrenta concreta a una persona determinada.
“Por consiguiente, al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por tanto desprotegidos.
“De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
“Así las cosas, corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a controvertir.
“En consecuencia si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le corresponde al juez de tutela
“De otra parte, debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
“Esta mención del Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136 del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga._
“3.2. Los tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187 de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
“De lo anterior se sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
“Así mismo, el mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).”
“Corresponde a la Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y como quedó explicado.
“Por consiguiente, se hace necesario valorar la situación particular y concreta de cada uno de los accionantes a fin de establecer, si las circunstancias relatadas por éstos son de tal gravedad que ameritan la intervención del juez constitucional en asuntos que competen a otras autoridades desconociendo las disposiciones Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el principio de la legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán las acciones también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias que aquejan a los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un perjuicio irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de tutela, empero si se quebrantaría todo el orden institucional.
“Al respecto se observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
“Además, de conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no contradicho por los actores, “debido a que a los servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%. Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores públicos en el año inmediatamente anterior”. Quiere decir entonces que la violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, o ha sido grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación al 10% en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial que conforman estos servidores sería mínima.
“Por consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten, vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y, como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria.
En consecuencia, al existir identidad temática y fáctica entre las acciones de tutela que fueron revisadas y decididas en la Sentencia SU-1052 de 2000 y las que ahora son objeto de nuevo pronunciamiento tutelar, le corresponde a la Corte, aplicando el principio del respeto al precedente judicial, acoger en su integridad los fundamentos jurídicos citados y contenido en el mencionado fallo. Así, teniendo en cuenta que en la presente causa las decisiones proferidas por los jueces de única instancia se limitaron a negar las pretensiones invocadas en las distintas acciones de tutelas interpuestas, debe la Corporación, en la parte resolutiva de esta Sentencia, proceder a su confirmación.
PRIMERO. CONFIRMAR las Sentencias de tutela proferidas por los jueces de única instancia que decidieron no conceder las acciones de tutela de que trata el expediente T-304.809 y sus acumulados.
SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

References: artículo 34
 artículo 86
 artículo 346
 artículo 39
 artículo 71
 artículo 136
 artículo 187
 artículo 15
 artículo 13
 artículo 187
 artículo 36