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Urteil des OVG Bremen, 21.07.2009, 1 B 89/09 (Boden)
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Titel OVG Bremen, 21.07.2009, 1 B 89/09
Orientierungssatz Geschäftsführer als persönlich verantwortlicher Verursacher
Leitsatz 1. Die zivilrechtlichen Grundsätze, nach denen das Handeln des Geschäftsführers ausschließlich der Gesellschaft zugerechnet wird, lassen sich auf das öffentliche Ordnungsrecht, an dessen Grundsätze das Bundesbodenschutzgesetz insoweit anknüpft, nicht übertragen.
2. Die Möglichkeit des herangezogenen Verantwortlichen, Ausgleichsansprüche gegen die übrigen Verantwortlichen geltend zu machen, macht Erwägungen zur gerechten Lastenverteilung nicht entbehrlich.
3. Im Interesse der Effektivität der Sanierungsmaßnahmen kann die Behörde davon absehen, gegen einen Verantwortlichen vorzugehen, wenn die Erfolgsaussichten hierfür gering oder zweifelhaft sind.
Entscheidungsdatum 21.07.2009
Aktenzeichen 1 B 89/09
Vorgängergericht VG Bremen, 26.01.2009, 5 V 3256/98
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen ? 5. Kammer ? vom 26.01.2009 wird mit Ausnahme der darin enthaltenen Streitwertfestsetzung aufgehoben.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Anordnung der Antragsgegnerin vom 22.08.2008 wird wiederhergestellt.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 13.041,03 ? festgesetzt.
Die Antragstellerin wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Sanierungsanordnung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG). Ihren Antrag, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Anordnung wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, bei deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht auf die fristgerecht vorgetragenen Gründe beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ist begründet. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende Abwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus.
Ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes, das das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsmittels überwiegen könnte, besteht nicht. Schon die im Eilverfahren gebotene summarische Überprüfung ergibt nämlich, dass die Anordnung der Antragsgegnerin offenkundig rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt.
Dabei geht das Oberverwaltungsgericht zu Gunsten der Antragsgegnerin davon aus, dass die Grundwasserverunreinigung, die Gegenstand der bodenschutzrechtlichen Untersuchungsanordnung ist, von dem ehemaligen Grundstück A.-Str. ? stammt und zumindest auch maßgeblich durch den unsachgemäßen Umgang mit Chemikalien im Rahmen der gewerblichen Tätigkeit der früheren Fa. T.-KG auf diesem Grundstück hervorgerufen worden ist, der u. a. auf dem Verhalten des früheren geschäftsführenden Gesellschafters S. beruht, dessen Gesamtrechtsnachfolgerin die Antragstellerin als dessen Erbin ist. Gegen die entsprechenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts wendet die Beschwerde zwar zu Recht ein, dass sie zum Teil auf telefonischen Recherchen des Gerichts beruhen, zu denen sich die Antragstellerin im erstinstanzlichen Verfahren nicht hat äußern können. Der darin liegende Verstoß gegen den Grundsatz rechtlichen Gehörs entfaltet aber keine Wirkung mehr, nachdem die Antragstellerin in ihrem Beschwerdevorbringen zu den eingeholten Auskünften hat Stellung nehmen können. Ob dieses Vorbringen zu einer anderen Beurteilung zwingt, erscheint zumindest zweifelhaft, bedarf im Rahmen dieses Eilverfahrens aber keiner näheren Untersuchung.
Nicht zu folgen vermag das Oberverwaltungsgericht der Rechtsauffassung der Beschwerde, die Heranziehung der Antragstellerin als Gesamtrechtsnachfolgerin von Herrn S. sei schon deshalb rechtswidrig, weil Herr S. als geschäftsführender Komplementär einer Kommanditgesellschaft nicht neben dieser als Verhaltensverantwortlicher hätte in Anspruch genommen werden können. Zwar wird durch das Verhalten des Geschäftsführers eine Verantwortlichkeit der Kommanditgesellschaft begründet; diese tritt aber neben und nicht an die Stelle der Verantwortlichkeit des Geschäftsführers für sein Verhalten. Die zivilrechtlichen Grundsätze, nach denen das Handeln des Geschäftsführers ausschließlich der Gesellschaft zugerechnet wird, lassen sich auf das öffentliche Ordnungsrecht, an dessen Grundsätze das Bundesbodenschutzgesetz insoweit anknüpft, nicht übertragen (vgl. für § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG: OVG Münster, B. v. 26.3.2007 ? 20 B 61/07, UPR 2007, 315; für das Ordnungsrecht allgemein z. B. OVG Münster, U. v. 6.9.1993 ?11 A 694/90, NVwZ-RR 1994, 386 m.w.N.; OVG Greifswald, U. v. 17.9.2003 ? 3 L 196/99; VGH Mannheim, B. v. 25.3.2003 ? 1 S 190/03, NJW 2003, 2550; OVG Schleswig, U. v. 9.3.1995 ? 4 L 90/94; VGH Kassel, B. v. 24.8.1994 ? 14 TH 1406/94, UPR 1995, 198; Pieroth/ Schlink/ Kniesel , Polizei-und Ordnungsrecht, 5. Aufl. 2008, § 9 Rn. 8; Drews/ Wacke/ Vogel/ Martens , Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 294; vgl. auch die Darstellung in der Begründung des Umweltschadensgesetzes, BT-Drs. 16/3806, S. 21).
Die Inanspruchnahme der Antragstellerin beruht aber auf einer ermessensfehlerhaften Entscheidung über die Auswahl der heranzuziehenden Verantwortlichen.
Sind mehrere natürliche oder juristische Personen für die Bodenverunreinigung verantwortlich, steht es im Ermessen der Behörde, wen sie zu Sanierungsmaßnahmen heranziehen will. Dabei hat sich die Behörde vorrangig am Grundsatz der Effektivität der Sanierung, daneben aber auch an der gerechten Lastenverteilung zu orientieren (Giesberts/ Hilf, in Giesberts/ Reinhardt, BeckOK BBodSchG (Stand April 2009) Rn. 54 zu § 4). Die Möglichkeit des herangezogenen Verantwortlichen, Ausgleichsansprüche gegen die übrigen Verantwortlichen geltend zu machen (§ 24 Abs. 2 BBodSchG), macht ? jedenfalls dann, wenn sich nicht im Einzelfall schon aus Gründen der Effektivität die Heranziehung eines bestimmten Verantwortlichen aufdrängt (vgl. OVG Bremen, B. v. 19.8.2003 - 1 A 42/03, NordÖR 2003, 408) ? Erwägungen zur gerechten Lastenverteilung nicht entbehrlich, denn die Ausgleichsansprüche sind stets mit dem Risiko der Nichtermittelbarkeit oder Insolvenz der übrigen Verantwortlichen behaftet. Die angefochtene Anordnung lässt nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin entsprechende Ermessenserwägungen angestellt hat.
a. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kommt neben der Heranziehung der Antragstellerin als Gesamtrechtsnachfolgerin von Herrn S. auch die Inanspruchnahme der Gesamtrechtsnachfolgerin des zweiten geschäftsführenden Komplementärs, Herrn M., in Betracht. Den kriminalpolizeilichen Protokollen aus dem Jahr 1977 lässt sich entnehmen, dass Herr M. in gleicher Weise wie Herr S. zur Verursachungen der Bodenverunreinigungen beigetragen hat. Gesichtspunkte, die dafür sprechen könnten, dass die Gesamtrechtsnachfolgerin des verhaltensverantwortlichen Herrn S. vorrangig vor der Gesamtrechtsnachfolgerin des verhaltensverantwortlichen Herrn M. in Anspruch zu nehmen ist, sind nicht ersichtlich. Erbscheine und Meldebestätigungen für die Gesamtrechtsnachfolgerinnen beider geschäftsführenden Komplementäre lagen vor, als die Anordnung gegen die Antragstellerin erging; auch der für die Leistungsfähigkeit möglicherweise bedeutsame Wert der Erbschaft der Erbin von Herrn M. (1.068.010 DM) war bekannt. Zwar war die Anhörung der Erbin von Herrn M. noch nicht abgeschlossen; diese war erst am 23.7.2008 eingeleitet worden, und die Rechtsanwälte hatten um Akteneinsicht gebeten. Ursächlich für die späte Anhörung war möglicherweise, dass die persönlichen Daten der Antragstellerin bereits am 27.7.2007 vollständig ermittelt, während die für die Erbin von Herrn M. benötigten Daten erst bis zum 5.5.2008 eingegangen waren. Das lag aber allein darin begründet, dass mit den entsprechenden Anfragen im Fall der Antragstellerin schon am 20.7.2007, im Fall der Erbin von Frau M. erst am 20.02.2008 begonnen wurde. Gründe für diese Verzögerung lassen sich den Akten nicht entnehmen. Unter diesen Umständen lässt sich die Auswahlentscheidung zu Lasten der Antragstellerin nicht allein damit begründen, eine ?mögliche? Inanspruchnahme der Gesamtrechtsnachfolgerin des anderen geschäftsführenden Komplementärs werde noch ?geprüft?. Die Entscheidung für die vorrangige Inanspruchnahme der Antragstellerin ist vielmehr nur dann ermessensfehlerfrei, wenn sie auf weitere Gesichtspunkte gestützt wird. An einer solchen Begründung fehlt es hier.
b. Zu Recht sieht das Verwaltungsgericht die Entscheidung über die Auswahl des heranzuziehenden Verantwortlichen auch deshalb als ermessensfehlerhaft an, weil sie keine Erwägungen zur Inanspruchnahme der Grundstückseigentümerin als Zustandsverantwortliche erkennen lässt. Solcher Erwägungen hätte es bedurft, denn es ist keinesfalls offensichtlich, dass die Heranziehung der Grundstückseigentümerin hier nicht oder allenfalls nachrangig in Betracht käme. Einen allgemeinen Grundsatz, dass Verhaltensverantwortliche grundsätzlich vor dem Zustandsverantwortlichen heranzuziehen sind, gibt es nicht (vgl. Giesberts/ Hilf , a.a.O., Rn. 54 zu §4; Dombert, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Bd. IV, 9.1., Rn. 16 zu § 4 BBodSchG (Stand März 2001); Pieroth/ Schlink/ Kniesel, a.a.O., § 10 Rn. 92); er ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten (BVerfG, B. v. 16.02.2000 ? 1 BvR 242/91 -BVerfGE 102, 1, 19). Der Inanspruchnahme der Grundeigentümerin steht auch nicht entgegen, dass sich hier das Grundstück im fiskalischen Eigentum der Antragsgegnerin selbst befindet. Gründe, die Antragsgegnerin anders als einen privaten Grundeigentümer zu behandeln, sind nicht ersichtlich. Sie ist leistungsfähig und zieht wirtschaftliche Vorteile aus dem ? mit Bürogebäuden überbauten ? Grundstück; auch sie kann Ausgleichsansprüche nach § 24 Abs. 2 BBodSchG gegen andere Verantwortliche geltend machen. Zur fehlerfreien Ausübung des Auswahlermessens hätten deshalb auch Erwägungen darüber gehört, warum die Antragstellerin und nicht die Antragsgegnerin in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin eines wirtschaftlich genutzten Grundstücks in die Pflicht genommen werden soll.
c. Nicht zu beanstanden sind hingegen die Erwägungen, mit denen die Antragsgegnerin davon abgesehen hat, die C. GmbH & Co. KG als mögliche Gesamtrechtsnachfolgerin der T.-KG heranzuziehen. Im Interesse der Effektivität der Sanierungsmaßnahmen kann die Behörde davon absehen, gegen einen Verantwortlichen vorzugehen, wenn die Erfolgsaussichten dieses Vorgehens gering oder zweifelhaft sind. Wie das Verwaltungsgericht ausführlich dargestellt hat, sieht die Antragsgegnerin es zu Recht als nicht gesichert an, dass die C. GmbH und Co. KG Gesamtrechtnachfolgerin der T.-KG ist. Der gesellschaftsrechtlichen Würdigung der Rechtsnachfolge durch das Verwaltungsgericht ist die Beschwerde in der Sache nicht entgegen getreten; sie ist daher schon aus formellen Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) auch der Beschwerdeentscheidung zu Grunde zu legen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Rechtswidrigkeit der Anordnung nicht deshalb zu vernachlässigen, weil die fehlerhafte Ermessensausübung, die ihr zugrunde liegt, im Widerspruchsverfahren noch korrigiert werden kann.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die summarische Überprüfung der Rechtslage im Eilverfahren ist der Zeitpunkt, auf den es aufgrund des einschlägigen materiellen Rechts auch im Hauptsacheverfahren ankommt (vgl. Puttler, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, Rn. 162 zu § 80; Schoch , in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Stand 2008, Rn. 290 zu § 80;). Maßgebend bei Ermessensentscheidungen nach § 10 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 BBodSchG ist die letzte Behördenentscheidung. Das ist hier der Ausgangsbescheid in Gestalt der angefochtenen Anordnung vom 22.08.2008. Zwar wird der Ausgangsbescheid, wenn in der Hauptsache Klage erhoben wird, Gegenstand der Anfechtungsklage ?in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat? (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das setzt jedoch voraus, dass ein Widerspruchsbescheid ergangen ist. Solange dies nicht geschehen ist, kann nur der Ausgangsbescheid Gegenstand gerichtlicher Überprüfung sein. Das folgt schon daraus, dass vor Erlass des Widerspruchsbescheids nicht bekannt ist, welche Ermessenserwägungen die Widerspruchsbehörde anstellen wird. Das Verwaltungsgericht ist zu dem Zeitpunkt, zu dem es über die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs entscheidet, deshalb überhaupt nicht der Lage, über die Rechtmäßigkeit des noch ausstehenden Widerspruchsbescheids zu befinden. Dieses Hindernis lässt sich auch nicht dadurch umgehen, dass das Verwaltungsgericht mögliche Ermessenserwägungen der Widerspruchsbehörde vorwegnimmt und zum Gegenstand seiner rechtlichen Überprüfung macht. Eine solche Vorwegnahme der Ermessensentscheidung ist dem Verwaltungsgericht aus funktionellen Gründen verwehrt. Zum einen kann es schon angesichts der begrenzten Kenntnisse der zu berücksichtigenden Fragen ? das Verwaltungsgericht hat nur den auf den konkreten Einzelfall bezogenen Einblick, den ihm die dazu vorliegenden Akten vermitteln ? keine sachgerechte Zweckmäßigkeitsentscheidung vorwegnehmen, die zudem geeignet sein müsste, Maßstäbe für eine gleichmäßige Verwaltungspraxis über den Einzelfall hinaus zu begründen. Zu einer solchen Zweckmäßigkeitsentscheidung, mit der es die Funktion der Verwaltungsbehörde wahrnehmen würde (vgl. Schoch , a.a.O.), ist es auch nicht legitimiert. Zum anderen verlässt das Verwaltungsgericht den Bereich unparteilicher Rechtskontrolle, wenn es der Behörde als einer der beiden Prozessparteien Vorschläge macht oder Empfehlungen gibt, wie diese ihr Ermessen so ausüben könnte, damit sie letztendlich obsiegt.
Das Verwaltungsgericht ist deshalb gehalten, sich bei der Prüfung der materiellen Rechtslage auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des vorliegenden Ausgangsbescheids zu beschränken.
Ergibt diese Prüfung, dass der Ausgangsbescheid rechtswidrig ist, fehlt es an einem abwägungsfähigen öffentlichen Interesse für die sofortige Vollziehung des Bescheids. Die Vollziehung rechtswidriger Bescheide liegt schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht im öffentlichen Interesse, sondern widerspricht diesem (vgl. Funke-Kaiser , in: Bader/ Funke-Kaiser/ Kuntze/ v. Albedyll, VwGO, 3. Aufl. 2005, Rn. 86 zu § 80, unter Hinweis auf Art. 20 Abs. 3 GG; Puttler , a.a.O., Rn. 158 zu § 80, unter Hinweis auf Art. 19 Abs. 4 GG; Gersdorf , in: Posser/ Wolff, VwGO, 2008, Rn 188 zu § 80 (?unstreitig?); Kopp/ Schenke , VwGO, 15. Aufl. 2007, Rn. 159 zu § 80; Renck, NVwZ 1988, 700; Schoch, a,a.O., Rn. 147, 254, 264 zu § 80; VGH München, B. v. 24.01.1992 -1 CS 91.3190, NVwZ 1992, 1099; B. v. 19.04.1995 ? 25 CS 95.850, NVwZ-RR 1995, 529; siehe auch BVerwG, B. v. 25.03.1993 ? 1 ER 301/92, NJW 1993, 3213; B. v. 21.04.1995 -1 VR 9/94, NJW 1995, 2505; OVG Bremen, B. v. 21.03.1991 ? 2 B 36/91, ZBR 1991, 316. Zu einer weiteren Abwägung ? etwa im Hinblick auf die Dringlichkeit der Maßnahme -kommt es nicht mehr.
Daraus folgt, dass dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung uneingeschränkt stattzugeben ist. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist nicht bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids oder dem Ablauf der damit beginnenden Klagefrist zu beschränken. Darin läge eine teilweise Abweisung des Eilantrags, und diese ist nur möglich, wenn und soweit das öffentliche Vollzugsinteresse das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsmittels überwiegt. Ein solches öffentliches Interesse besteht aber nur, wenn der zu vollziehende Bescheid sich bei summarischer Überprüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig erwiesen hat. Für eine zeitliche Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes im Vorgriff auf einen möglichen rechtmäßigen Widerspruchsbescheid besteht keine Veranlassung. Die Antragsgegnerin kann nämlich, wenn durch den Erlass eines rechtmäßigen Widerspruchsbescheids erstmals ein abwägungsfähiges öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts begründet wird, einen Antrag auf Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung wegen veränderter Umstände nach § 80 Abs. 7 VwGO stellen (vgl. Schoch , a.a.O., Rn. 291). Soweit der Senat in der Vergangenheit auch in Fällen einer offensichtlich rechtswidrigen Ermessensentscheidung im Ausgangsbescheid die aufschiebende Wirkung nur bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids oder zum Ablauf der Klagefrist gegen den Widerspruchsbescheid angeordnet hat, hält er an dieser Rechtsprechung nicht mehr fest.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

References: § 80
 § 4
 § 9
 § 4
 §4
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 § 10
 § 24
 § 80
 § 80
 § 10
 § 4
 § 80
 Art. 20
 § 80
 Art. 19
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 154