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Timestamp: 2019-03-20 17:15:06+00:00

Document:
Exp: 04-010314-0007-CO
Res: 2004-14421
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas del diecisiete de diciembre del dos mil cuatro.-
Recurso de amparo interpuesto por ERICSSON DE COSTA RICA S.A. contra EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA. Interviene como apoderadi Generalísimo de la empresa recurrente LARS HUGO LINDEN, mayor, casado, de nacionalidad sueca, ingeniero y economista, con pasaporte de su país número 34463892, vecino de Escazú.
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:25 horas del 15 de octubre del 2004, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Contralor General de la República y manifiesta que por publicación en el Diario Oficial La Gaceta en fecha 22 de Julio del 2002, el Instituto Costarricense de Electricidad publicó la licitación pública 7149-T, con el fin de promover un "Arrendamiento con Opción de Compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600,000 soluciones integrales telefónicas inalámbricas tecnología GSM en la Banda de 1800Mhz, más los servicios y componentes necesarios". Que en el concurso se presentaron tres ofertas: la Oferta Conjunta Motorola Inc. y BCIE; la Oferta Conjunta Alcatel Cit y BCIE; y la Oferta Conjunta Ericsson de Costa Rica y BCIE. Que el ICE dispuso hacer recaer el acto de adjudicación sobre la Oferta presentada por Ericsson de Costa Rica y BCIE mediante publicación en la Gaceta número 235 alcance número 59 dcl día viernes 5 de diciembre del 2003. Que las otras dos oferentes presentaron recursos de apelación contra la adjudicación en favor de la Oferta Ericsson de Costa Rica-BCIE. Que durante setenta días hábiles, la Contraloría General de la República examinó minuciosamente las acciones interpuestas y finalmente, mediante resolución R-DAGJ-191-2004 de las 15 horas 30 minutos del 16 de abril del 2004, declaró sin lugar los recursos de apelación interpuestos, confirmando el acto de adjudicación recaído. Que, de esa suerte, ese acto quedó firme y válido, conforme lo establecido en el artículo 32 de la Ley de la Contratación Administrativa, y ello creó derechos a favor de los oferentes elegidos. Que el monto de la adjudicación asciende a la suma de 130.466.742 dólares, moneda del curso legal de los Estados Unidos de América. Que el 2 de junio del 2004, la empresa Ericsson de Costa Rica rindió la debida garantía de cumplimiento por la suma de 13,050,000.00 dólares, moneda del curso legal de los Estados Unidos de América, y formalizó para su refrendo el respectivo contrato, tal y como lo exige el artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa y el numeral 326 de su Reglamento. Que el 11 de junio del 2004, el ICE presentó el contrato ante el Órgano Fiscalizador, con el fin de obtener el refrendo de ley. Que la formalización del Contrato ICE-ERICSSON­BCIE fue analizada una primera vez por la Contraloría. Que mediante oficio número 8349 del 23 de julio del 2004, emitido por la Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones de ese Órgano Contralor, y luego de un análisis que demandó un total de treinta días hábiles, se realizaron una serie de observaciones que debían ser atendidas de previo al otorgamiento del refrendo. Que en esa ocasión, el órgano fiscalizador le pidió al ICE demostrar que tenía reservas para enfrentar sus compromisos, lo cual es un acto de preparación, y de ninguna manera puede considerarse de ejecución. Que en concreto, la resolución indicada cita el oficio FOE-PR-0273, en el que se dispuso: "El ICE debe realizar todas las gestiones pertinentes para que pueda brindarle al contratista las condiciones debidas para que la instalación del sistema no sufra contratiempo alguno que conlleve algún costo adicional (multa, sanción o cualquier otra penalización) para ese Instituto; en razón de lo cual es importante que se planifique oportunamente la disposición presupuestaria de los recursos requeridos para realizar las adquisiciones de los terrenos de los nuevos sitios para la instalación de la infraestructura y de las radio bases. Lo anterior con base en la obligación dispuesta en el aparte 2.10 b) del cartel." Que en acatamiento a lo dispuesto, las partes suscribientes del contrato procedieron cumplir con todas y cada una de las correcciones que en dicho oficio señaló la Contraloría General. Que, de hecho, alega el recurrente que el debido cumplimiento de tales exigencias fue EXPRESAMENTE reconocido por el propio señor Contralor General de la República, quien -según entiende la parte recurrente- afirmó en el oficio impugnado 11103, CO-0265 de 22 de septiembre de 2004: "No obstante haberse practicado las respectivas enmiendas al contrato mediante el addendum que se incorpora en esta ocasión..." Que sin embargo, al parecer, en ese mismo oficio 11103, CO-0265 de 22 de septiembre de 2004, el señor Contralor, pese a reconocer que se habían practicado las respectivas enmiendas, indicando una última de carácter formal que faltaba, procede a ANULAR DE HECHO el contrato válido, sólo pendiente de un requisito de eficacia, y ordenó al ICE sacar a licitación el mismo objeto contractual, o bien, suplir la necesidad ampliando el contrato de red GSM que actualmente tiene con Alcatel. Que esta anulación de hecho se realizó sin seguir ningún procedimiento para declararla o darle alguna oportunidad de defensa a la empresa amparada. Que al ordenar sacar de nuevo a licitación el mismo objeto contractual, el Contralor dejó sin efecto alguno la adjudicación y el contrato formalizado entre el ICE-Ericsson-BCIE. Que esta anulación se realizó sin que mediara notificación alguna, ni se le brindara oportunidad de defensa alguna de defensa a Ericsson de Costa Rica S.A. Que se vulneró así el Debido Proceso. Que el contrato suscrito entre el ICE, Ericsson y el BCIE, según el accionante, es válido y no tiene vicios de nulidad absoluta ni relativa. Que así lo reconoció el señor Contralor en la resolución cuestionada en este amparo. Que sin embargo, la inconformidad que el petente expone ante la Sala Constitucional se circunscribe únicamente a materias de orden constitucional, a saber: que se reconozca en sentencia, que el Contralor procedió sin llevar a cabo un procedimiento en el que se respetara la Garantía del Debido Proceso, y violó otras garantías constitucionales, al no darle audiencia a la Empresa Ericsson. Que el Contralor no podía válidamente anular el proceso de licitación, el acto de adjudicación y el contrato suscrito y corregido. Que aunque el Contralor adujo en su nota que el razonamiento que realizó es atribuible a supuestos actos previos de ejecución contractual, éstos, en realidad, fueron meros actos preparatorios, tal como los que él mismo ordenó al ICE con ocasión del primer sometimiento del contrato a refrendo. Que el señor Contralor confunde actos preparatorios con actos de ejecución. Que en este caso no ha habido ejecución pues ésta sólo podrá empezar una vez que se produzca la entrega dc los equipos para su internamiento al país, mediante la entrega del título representativo de los mismos, y aceptación del ICE, que es el conocimiento de embarque. Que en su nota, el Contralor reconoció que por parte del ICE no se han generado actos de ejecución. Que, en realidad, lo que sucedió fue que el señor Contralor recibió un informe de la Policía Fiscal (curiosamente emitido fuera de sus competencias de auxiliar e invadiendo las que resultan propias de la Dirección General de Aduanas, la que en todo momento se ha pronunciado en sentido contrario), en el que se puso de manifiesto que algún equipo destinado a cumplir con el contrato firmado entre el ICE-Ericsson-BCIE, se encontraba en Depósito Fiscal, antes de contar con el refrendo, y que el Conocimiento de Embarque ("Bill of Laoding") señalaba como destinatario al ICE. Que es de importancia señalar que fue Ericsson AB, empresa que forma parte del grupo Ericsson, pero que no fue parte firmante del contrato, la que transportó los equipos al país; derecho tutelado bajo el numeral constitucional 28, 45 y 46 que garantizan la libertad de comercio y de disponibilidad de los bienes y derechos patrimoniales. Que el informe de la policía fiscal, era de naturaleza preliminar, pues en el mismo se disponía pasarlo a la Dirección General para que emitieran un criterio válido al respecto (lo que ciertamente se hizo de manera posterior, desvirtuando las apreciaciones que sirvieron de sustento al pronunciamiento contralor). Que, sin embargo, el Contralor, llamado a confusión con base en dicho informe, denegó el refrendo, considerando que los equipos transportados y en Depósito Fiscal conllevaban la ejecución anticipada del contrato, y arbitrariamente enunció una posibilidad de nulidad absoluta de lo actuado. Que contradiciéndose en el párrafo siguiente, declaró sin ningún valor ni efecto, o sea nulo de hecho, no sólo los supuestos actos de ejecución, sino también la adjudicación y el contrato ya válido y perfecto, por cuanto indicó al ICE, sacar a licitación el mismo objeto contractual o bien ampliar el contrato existente con la empresa Alcatel. Que lo anterior equivaldría a garantizarle a dicha empresa el monopolio de redes GSM en nuestro país, en total confrontación con el interés público. Que cuando ya el señor Contralor había denegado el refrendo, el 22 de septiembre de 2004, la Directora General de Aduanas, Licda. Loretta Rodríguez, mediante Oficio DGA 506-04 de 27 de septiembre de 2004, reconoció expresamente que: "las mercancías ingresadas al país, según la información contenida en la documentación custodiada por esta Dirección General, aún no han sido sometidas a algún régimen de importación, sino que actualmente se encuentran en el régimen de depósito aduanero, que es el régimen mediante el cual se custodian y conservan temporalmente, con suspensión del pago de tributos (...) desde el punto de vista aduanero no consta en los referidos expedientes que se haya realizado trámite a algún régimen de importación sobre esas mercancías. No habiéndose solicitado destinación de las mercancías a algún régimen de importación, no aparecen gestiones en las que aparezca el ICE como importador, o lo que es lo mismo, no consta en la documentación verificada y revisada, participación ni gestión alguna del ICE tendiente a la destinación de las mercancías a algún régimen de importación." Que es claro que antes de que el órgano competente (Dirección General de Aduanas) resolviera en definitiva como lo hizo, el señor Contralor no debía emitir criterio sobre materia que no era de su competencia, pues ello correspondía al Ejecutivo, con lo cual se infringió flagrantemente el derecho del Debido Proceso, el Principio de Legalidad, el Principio de Independencia Funcional Constitucional, y Competencia, relacionadas con los artículos 9, 11 y 183 de la Constitución. Que ante esta situación, el lCE, conocedor de la validez del contrato y a sabiendas de que no han existido actos de ejecución sancionables, en fecha 27 de septiembre del año en curso, presentó recurso de reconsideración ante el señor Contralor, con el fin de pedir el refrendo al contrato. Que posteriormente, el 4 de octubre de 2004, lo retiró, sin que el recurrente conozca las razones que mediaron en esa decisión. Que, asimismo, los medios de comunicación han anunciado que el ICE sacará de nuevo a licitación el mismo objeto contractual adjudicado en su oportunidad a la empresa Ericsson de Costa Rica. Que, en opinión del recurrente, se han violado los artículos 9, 11, 27, 28, 33, 34, 39, 41, 45, 46, 182, 183 y 184 de la Constitución Política, el Debido Proceso y el Principio de Intangibilidad de los Actos Propios
2.- Informa bajo juramento Alex Solís Fallas, en su calidad de Contralor General de la República (folio 141), que en la vía de apelación se revisa la validez del acto de adjudicación a la luz de las reglas establecidas en el cartel, y a partir de los aspectos planteados por los apelantes, ámbito distinto a la revisión de legalidad de los términos del contrato, que para ese momento no se ha firmado. Añade que la etapa de perfeccionamiento se verifica con la formalización del contrato y la rendición de la garantía por parte del adjudicatario. Posteriormente, el contrato deberá ser remitido a la Contraloría General de la República para el otorgamiento del refrendo, que es un requisito indispensable de eficacia. Cita el artículo 184.1 de la Constitución Política en la parte que dispone que no constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por la Contraloría General y 145.4 de la Ley General de la Administración Pública que establece “cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrán comunicarse, impugnarse ni ejecutarse”. Añade que el refrendo de la Contraloría es de aplicación para toda la administración pública sin excepción alguna y que la facultad de otorgar el refrendo a los contratos administrativos de las diversas administraciones se le concede sólo a ese órgano de fiscalización superior. Aclara que se puede estar en presencia de una acto de adjudicación firme y un contrato válidamente suscrito, pero si se presenta una ejecución anticipada, como ocurrió en la especie, el refrendo debe ser denegado y en consecuencia tal contrato resulta ineficaz y no puede desplegar sus efectos jurídicos sobre las partes. Añade que la Contraloría en ningún momento dispuso la anulación de un contrato válido y eficaz y que la denegatoria del refrendo del contrato que motivó la inconformidad de la empresa amparada, obedeció a su propia actuación al margen del ordenamiento jurídico, que le impedía iniciar los actos de ejecución del contrato antes de la obtención del refrendo por parte de esa Contraloría, régimen legal que está obligado a conocer y respetar todo contratista. En cuanto al refrendo indica que es un acto de revisión de la legalidad del clausulado del contrato, potestad constitucional que se ejerce con total independencia de criterio y que no puede estar condicionada en modo alguno a la participación o a los intereses particulares comerciales que defienden los contratistas. La denegatoria del refrendo no constituye ni la anulación del contrato ni la imposición de una especie de sanción respecto de la cual haya que otorgar el derecho de defensa a las partes, sino una etapa de revisión de la legalidad de las obligaciones contractuales pactadas por la Administración, cuya superación es indispensable para que el contrato adquiera eficacia. Informa que cuando la Contraloría conoce un caso por la vía de apelación, revisa el acto de adjudicación dictado por la Administración; y en la vía de refrendo, revisa la totalidad de la contratación, que en caso de apartarse del bloque de legalidad, no puede obtenerse el refrendo de ese negocio. Afirma que el refrendo contralor no tiene la naturaleza de un procedimiento administrativo, en el que existan dos o más intereses contrapuestos en disputa, como sí ocurre en el trámite de la apelación del acto de adjudicación, sino que se trata de un acto administrativo que concede eficacia a las obligaciones estatales y que se da en trámite administrativo que se verifica entre la Administración que remite el contrato para su revisión y la Contraloría General de la República; siendo que el oficio que resuelve cada caso se comunica a la Administración interesada, que deberá actuar frente al contratista según lo resuelto por la Contraloría; que técnicamente no es parte a la que haya de serle notificado lo resuelto por este órgano contralor. Estima que la valoración sobre si lo resuelto por la Contraloría al denegar el refrendo es correcto o no debiendo determinar si se está en presencia de una acto de ejecución anticipada por parte de la empresa recurrente, es una cuestión de mera legalidad, que debe ser alegada y ventilada en la vía administrativa o en la jurisdicción contencioso administrativa, pero no en la sede constitucional. Como elementos que dieron lugar a la denegatoria del refrendo cita que estando en estudio de refrendo por segunda vez, ante esa Contraloría General el contrato en cuestión se hizo de conocimiento público a través de los medios de comunicación colectiva a nivel nacional, y por medio también de los manifestado en una denuncia con fecha 30 de julio del año en curso presentada ante ese órgano contralor, que la empresa Ericsson había transportado equipos parte del objeto de la contratación y que los mismos se encontraban en un almacén fiscal, lo cual incluso fue reconocido por dicha empresa en comunicaciones ERC/C-2004-548 de 9 de agosto y ERC/C-2004:574 del 20 de agosto. Que dicha información fue corroborada en inspección efectuada por funcionarios de la Contraloría, en presencia del funcionario de la Policía Fiscal de Aduanas del Ministerio de Hacienda, a las instalaciones de la empresa Almacenadora Heredia, Sociedad Anónima. Que en esa inspección se observó un lote de cajas de cartón y de madera que poseen en su parte exterior el logotipo de la empresa Ericsson, así como varias etiquetas entre las que destaca en algunas de ellas que el producto contenido en la caja es equipo de telecomunicaciones y el cliente es el ICE en algunos casos y Ericsson en otros. Dice que se tuvo a la vista algunas listas de empaque en las que se consigna en el “purchase order N°” la frase “ICE 600 k RBS” y en el “goods marking” la ruta de entrega de los equipos. Asimismo agrega que de conformidad con el informe de investigación que sobre el particular llevó a cabo la Policía Fiscal se logró determinar que la empresa Ericsson realizó al menos siete importaciones indicando como consignatario al ICE. Que el referido informe de la Policía Fiscal dice en su punto h. “En cuanto al trámite aduanero: Se concluye que vistas las condiciones y prerrogativas del consignatario desde el punto de vista aduanero será exclusivamente el ICE, la persona legitimada para mover, re-exportar o bien ejercer el dominio sobre los bienes. Lo que nos lleva a pensar que haber importado o introducido los equipos sometiéndolo (sic) a la expectativa de un régimen aduanero sin la debida autorización del que figura sin serlo del consignatario, constituye una seria irregularidad de tipo administrativo, sancionable con lo dispuesto en el artículo 240 de la Ley General de Aduanas”. De modo que a pesar de que el ICE había atendido las observaciones que se plantearon en el oficio n° 8349 al devolverse sin refrendo el referido contrato, con la excepción de un aspecto formal en torno al addendum suscrito, lo cierto del caso es que se dio la presencia de un hecho nuevo que vino a cambiar las circunstancias del análisis efectuado a estos efectos, hecho que consiste precisamente en la introducción de equipos de telecomunicaciones correspondientes a la licitación de las 600 K y consignados a nombre del ICE, de forma previa a la obtención del refrendo contralor. Que de conformidad con la cláusula 1.15 del cartel de la Licitación Pública N°7149-T existe una serie de pasos previos a la entrega y que independientemente de que los equipos ingresados al país por parte de Ericsson se encontrasen en un régimen de importación temporal o en uno de depósito aduanero, lo cierto del caso es que ya de por sí las actuaciones de dicha empresa implicaron el inicio de la ejecución contractual, a pesar de no contarse aún con el respectivo acto de refrendo. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Por escritos presentados a las 18:25 horas y a las 16:00 horas de los días 24 y 26, ambos del mes de noviembre del 2004 (folios 235 y 249) el recurrente amplía sus alegatos en relación con las distintas fases de la licitación, la cláusula sobre instalación y puesta en operación del cartel, el cronograma de la oferta presentado por su representada y cuestiona la posición de la Contraloría en cuanto a la determinación de si un acto es o no de ejecución. Señala que la prohibición de que se den actos de ejecución antes del refrendo pretende que no se comprometan fondos estatales respecto de servicios no licitados y no contratados, o contrarios a la ley y que la determinación de si un acto es de ejecución o de preparación debe responder a los elementos propios del acto y a la comprobación de la violación de los bienes jurídicos tutelados por la prohibición. Se cuestiona qué daño produce el traslado de equipos y su depósito en almacén fiscal y concluye que esos actos son de preparación y que se realizan antes del refrendo dentro del ámbito de la libertad comercial consagrada en los artículos 28, 45 y 46 constitucionales. Acusa que ante situaciones similares la Contraloría declara la ineficacia absoluta y ad perpetuam del contrato, aunque sea válido y perfecto; que no considera la posibilidad de que el administrado elimine “los actos de ejecución”, posterior a la cual el contrato válido y perfecto pueda ser nuevamente valorado con fines de refrendo; que lo que el artículo constitucional señala es que no constituye obligación alguna para el Estado respecto de ese tipo de actos. Que a pesar de las gravísimas consecuencias que establece la Contraloría en caso de ejecución anticipada, el órgano contralor no tiene por costumbre fundamentar sus resoluciones mediante las que anula los contratos ni justifica de manera alguna porqué considera que un acto es de ejecución y no de preparación; tampoco acostumbra la Contraloría dar audiencia u oportunidad de defensa; lo que hubiere permitido en este caso explicar que tener los equipos en un almacén fiscal no implica importación o internación de mercancías; que la Contraloría tiene por costumbre declarar la nulidad absoluta o ineficacia absoluta del contrato sin entrar a valorar el grado de lesión al bien jurídico resguardado, lo que es contrario a los principios de racionalidad y proporcionalidad. Hace un análisis de la figura del refrendo en el ordenamiento jurídico costarricense y su modo de interpretación; así como además señala una serie de posibles situaciones en materia de contratación administrativa que no están reguladas en el artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 11 del Reglamento sobre Refrendo, e indica que el artículo 20 prohíbe al funcionario público que ordene la ejecución antes del refrendo y declara prohibidos los actos de ejecución previa, so pena de nulidad absoluta. La figura de la nulidad absoluta es propia de los actos administrativos y no de los actos privados. Añade que el artículo 20 prevé en la última frase que los actos de ejecución pueden ser ordenados o realizados por funcionarios públicos; que la normativa es omisa respecto a la posición del contrato, que no prevé el análisis de grado del daño y en consecuencia la graduación de penas; que no prevé otras formas de sanción que serían más acordes con el interés público así como tampoco la posibilidad de que el administrado pueda defenderse; que el artículo 20 tampoco prevé la nulidad del contrato, por lo que la interpretación de la Contraloría excede el texto de la ley en detrimento de los derechos constitucionales y subjetivos del administrado. Que el artículo 20 de la ley de cita no advierte que la ejecución anticipada no genera responsabilidad ni siquiera pecuniaria para la Administración, como sí lo hace el artículo constitucional. Pide a la Sala interpretar el artículo 184 constitucional de manera que se establezcan los principios que permitan la correcta interpretación del artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría. Agrega que el caso DIMON presenta presupuestos de hechos completamente distintos por lo que su aplicación debe ser descartada, en el tanto en el asunto Ericsson, que se somete a conocimiento de este Tribunal, no ha existido en ningún momento actos de ejecución contractual. Agrega que es inconstitucional la interpretación que aplica la Contraloría General de la República en el tanto la valoración que realiza es casuística y no amerita dar audiencia, lo que estima contrario al debido proceso, principio de legalidad y de seguridad jurídica; insiste en que es evidente que en los casos en los que la Contraloría considere que hay actos de ejecución anticipada, debido a las graves consecuencias que le otorga, tiene el deber de dar audiencia al cocontratante y seguir el debido proceso. Concluye que si los actos de ejecución no son susceptibles de eliminación, debe la Contraloría anularlos dando audiencia y establecer al final, si el contrato puede ser refrendado en lo que no corresponde a los supuestos actos de ejecución. Manifiesta que en el caso Ericsson, el Contralor instó al ICE sacar de nuevo a licitación el mismo objeto contratado y que una instancia de parte del Contralor a una entidad pública implica una clara instrucción; por lo que si el ICE recibió una instancia de la Contraloría para promover una nueva licitación con el mismo objeto del contrato, tal instancia deviene como de obligado cumplimiento para dicha institución.
Redacta Magistrado Jinesta Lobo; y,
I.- OBJETO DEL RECURSO. En criterio del representante legal de la empresa Ericsson de Costa Rica, S.A., con la denegatoria, por parte del Contralor General de la República, del refrendo al contrato administrativo adjudicado por el ICE a la oferta solidaria presentada por esa empresa y al Banco Centroamericano de Integración Económica, cuyo objeto es el “arrendamiento con opción de compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600.000 soluciones integrales telefónicas inalámbricas tecnología GSM en la banda de 1800 MHz, más los servicios y componentes asociados, a fin de poder satisfacer la demanda de servicios telefónicos celulares”, se produjo una “anulación de hecho” o “ineficacia ad perpetuam” del acto de adjudicación y del contrato mismo. Considera que al haberse denegado el refrendo e instado al ICE para iniciar un nuevo procedimiento licitatorio con el mismo objeto contractual, al considerar ese órgano de control, erróneamente, que la empresa había efectuado actos de ejecución del contrato con el traslado o transporte de parte del equipo al país, se produjo tal anulación de hecho, con lo cual debió habérsele garantizado el debido proceso, el contradictorio y la defensa a su representada. De la misma forma, estima que Ericsson de Costa Rica, S.A., no realizó ningún acto de ejecución del contrato, sino que fue un tercero, Ericsson AB, el que por su cuenta y riesgo, trasladó parte de la mercadería al país sin someterla a ningún régimen de importación al estar en depósito aduanero, con lo cual el acto del Contralor resulta desproporcionado, irrazonable y arbitrario. Estima que fueron quebrantados los artículos 9,11, 27, 28, 33, 34, 39, 41, 42, 45, 46, 182, 183, 184 de la Constitución Política, 9 y 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, separación de funciones, intangibilidad de los actos propios, seguridad jurídica, tipicidad administrativa e in dubio pro libertate.
II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para resolver el presente proceso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes: 1) Mediante publicación aparecida en La Gaceta No. 140 del 22 de julio del 2002, el Instituto Costarricense de Electricidad promovió la licitación pública No. 7149T para el “Arrendamiento con opción de compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600 000 soluciones integrales telefónicas inalámbricas, tecnología GSM” (escrito de interposición del recurso e informe del Contralor, visibles, respectivamente, a folios 1-50 y 141-167). 2) El Consejo Directivo del ICE en la sesión 5570 del 2 de diciembre del 2003 le adjudicó la licitación pública 7149-T a la oferta solidaria presentada por Ericsson y el Banco Centroamericano de Integración Económica (Alcance No. 59 a La Gaceta No. 235 del 5 de diciembre del 2003). 3) Mediante oficio 6000-46755-2004/SGT-1132-2004 del 13 de agosto del 2004, el Presidente Ejecutivo del ICE solicitó, por segunda vez, el refrendo del contrato referido (Oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004, visible en el expediente administrativo e informe del Contralor General de la República, visible a folios 141-167). 4) El Contralor General de la República por oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004, le denegó el refrendo al contrato administrativo e insto al ICE iniciar un nuevo procedimiento licitatorio sobre el mismo objeto contractual (visible en el expediente administrativo). 5) El objeto del contrato, según el acto de adjudicación, es el “arrendamiento con opción de compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600.000 soluciones integrales telefónicas inalámbricas tecnología GSM en la banda de 1800 MHz, más los servicios y componentes asociados, a fin de poder satisfacer la demanda de servicios telefónicos celulares” (Alcance No. 59 a La Gaceta No. 235 del 5 de diciembre 2003, p. 2). 6) La mercadería o equipo que se encuentra en depósito aduanero le pertenece a Ericsson AB (traducción oficial de la certificación expedida por esa empresa, visible a folios 219-220). 7) La mercadería o equipo que trasladó Ericsson AB al territorio nacional se encuentra en depósito aduanero y no ha sido destinada a ningún régimen de importación por esa empresa o el Instituto Costarricense de Electricidad (oficio No. 0092-54310-2004 DJI 237 del 27 de septiembre del 2004, por el cual el Presidente Ejecutivo y el Director Jurídico Institucional del ICE solicitaron reconsideración de la denegatoria del refrendo en el que se transcribe el oficio N. DGA 506-04 del 27 de septiembre del 2004 de la Directora General de Aduanas, visible a folios 267-290).
III.- EFICACIA Y EFICIENCIA EN LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA. La contratación administrativa es un mecanismo con el que cuentan las administraciones públicas para adquirir de forma voluntaria y concertada una serie de bienes, obras y servicios que se requieren para la prestación de los servicios públicos y el ejercicio de sus competencias. Por su parte, las administraciones públicas son organizaciones colectivas de carácter y vocación servicial que deben atender de modo eficiente y eficaz las necesidades y requerimientos de la comunidad, con el fin de alcanzar el bienestar general. Por lo anterior, los procedimientos de contratación administrativa y todos los aspectos atinentes a la formación y perfección de los contratos administrativos están imbuidos por la celeridad y sumariedad en la debida e impostergable atención y satisfacción de las necesidades y requerimientos de la organización social. Sobre el particular, es menester recordar que dentro de los principios rectores de los servicios públicos, en el marco de una Administración Pública prestacional o de un Estado Social y Democrático de Derecho, se encuentran, entre otros, la eficiencia, la eficacia, la continuidad, la regularidad y la adaptación a las necesidades socio-económicas y tecnológicas, con el propósito de erradicar y superar las desigualdades reales del conglomerado social. Los mecanismos de control y fiscalización diseñados por el legislador para garantizar la transparencia o publicidad, libre concurrencia e igualdad y la gestión racional de los recursos o dineros públicos –a través de la escogencia de la oferta más ventajosa para los entes públicos, desde el punto de vista financiero y técnico- en materia de contratación administrativa, deben tener por norte fundamental procurar que la misma se ciña a la ley de modo que resulte regular o sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, para evitar cualquier acto de corrupción o de desviación en el manejo de los fondos públicos. Bajo esta inteligencia, todos los requisitos formales dispuestos por el ordenamiento jurídico para asegurar la regularidad o validez en los procedimientos de contratación, el acto de adjudicación y el contrato administrativo mismo, deben, también, procurar la pronta satisfacción del interés general a través de la efectiva construcción de las obras públicas y la prestación de los servicios públicos, consecuentemente no pueden transformarse en instrumentos para retardar la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos y, sobre todo, su adaptación, a las nuevas necesidades socio-económicas y tecnológicas de la colectividad. Sobre este particular, el artículo 4°, párrafo 2°, de la Ley de la Contratación Administrativa al enunciar el “Principio de eficiencia” estatuye que “(…) En todas las etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma. Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán de forma que se favorezca su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones favorables para el interés general (…)”. Síguese de lo anterior que las formas propias de los procedimientos de la contratación administrativa así como los recaudos de carácter adjetivo que establece el ordenamiento jurídico para la validez y eficacia de un contrato administrativo deben interpretarse de forma flexible en aras del fin de todo contrato administrativo, sin descuidar, claro está, la sanidad y corrección en la forma en que son invertidos los fondos públicos. Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos de contratación son la sombra (forma) que debe seguir, irremisiblemente, al cuerpo (sustancia) que son los fines y propósitos del contrato administrativo de satisfacer el interés general y, desde luego, procurar por el uso racional, debido y correcto de los fondos públicos. Por último, debe recordarse que los principios de la eficiencia y la eficacia en cuanto informan la organización y gestión administrativa tienen fuerte asidero constitucional (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”).
IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa.
V.- TRASCENDENCIA SOCIO-ECONÓMICA DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA OBJETO DEL RECURSO. Un Tribunal Constitucional y de Derechos Humanos, encargado de velar por la supremacía constitucional y la eficacia progresiva y expansiva de los Derechos Fundamentales, no debe soslayar todas las consideraciones de orden metajurídico involucradas en la discusión de un asunto, puesto que, la norma constitucional posee una textura abierta en cuanto recoge los valores, principios, aspiraciones y propósitos de un pueblo. En la contratación administrativa de marras, debe ponderarse, a la luz del Derecho de la Constitución y de las necesidades de la colectividad, los fines y objetivos buscados con la misma. Es una realidad incuestionable que la sociedad de la era informática o digital requiere de un sistema de telecomunicaciones adecuado y óptimo para atender oportuna y eficazmente todas las necesidades de desarrollo económico del conglomerado social. En el caso particular, la contratación tiene por fines expandir la infraestructura del servicio público de la telefonía celular para, de ese modo, atender la creciente e insatisfecha demanda de comunicaciones inalámbricas por los consumidores, restablecer la oferta ya agotada del servicio, el mejoramiento de la calidad y eficiencia del mismo, el fortalecimiento de la competitividad nacional, garantizar una mayor cobertura y acceso pleno a las infocomunicaciones, incrementar las posibilidades y opciones de comunicación, aspectos, todos, que contribuyen al desarrollo de los sectores industrial, comercial, agropecuario, de servicios y residencial o, desde una perspectiva más general, al desarrollo socioeconómico del país y, desde luego, a hacer efectivos los principios rectores del servicio público de la continuidad, la regularidad, la adaptación a todo cambio socioeconómico o tecnológico, la eficacia y la eficiencia. En ese respecto, constituye un deber imperativo e insoslayable, impuesto por el constituyente originario al Estado y, en general a toda la Administración Pública –descentralizada funcional o por servicios, corporativa o territorial-, procurar un mayor bienestar de todos los habitantes del país a través de la organización y el estímulo de la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (artículo 50, párrafo 1°, de la Constitución Política), siendo que el contar con una infraestructura de telefonía celular óptima y adecuada contribuye a hacer efectivos tales principios constitucionales rectores. Del mismo modo, la Constitución Política le impone a los poderes públicos velar por los derechos e intereses económicos de los consumidores y usuarios, tanto de los bienes o servicios privados como de los públicos (artículo 46, párrafo in fine), objetivo constitucional que se logra, parcialmente, al contar éstos con una adecuada red de comunicaciones inalámbricas. Adicionalmente, debe tomarse en consideración que se trata de un contrato administrativo cuya formación se empezó a gestar públicamente hace más de dos años, esto es, desde el 22 de julio del 2002 que fue la fecha en que se publicó el aviso de la licitación pública No. 7149T, sin contabilizar, claro está todos los trabajos, estudios e informes previos para confeccionar y elaborar el cartel y, desde luego, para, con posterioridad a la presentación de las ofertas, calificarlas, extremos que deben haber consumido una cantidad ingente y considerable de recursos humanos, materiales y financieros del Instituto Costarricense de Electricidad.
VI.- REFRENDO CONTRALOR EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. La figura dogmática del refrendo otorgado por la Contraloría General de la República, en su función esencial de auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (artículo 183 de la Constitución Política), se encuentra prevista a nivel constitucional. En efecto, el ordinal 184, inciso 1°, de la Constitución Política, al señalar las competencias constitucionales de ese órgano de fiscalización superior indica, en lo conducente, que “(…) No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella”. El referendo es una manifestación específica de la figura dogmática de la aprobación, por lo que comparte las características de ese instituto en el sentido de fungir como un requisito de eficacia que se produce, desde una perspectiva temporal, ex post a la adopción del acto fiscalizado, siendo, para el caso particular, el acto administrativo bilateral o plurilateral en que se traduce un contrato administrativo. El refrendo, constituye, también, una expresión jurídica particular de la denominada tutela administrativa o de la dirección intersubjetiva que es propia de un Estado centralizado o unitario como el Costarricense que ejerce el ente público mayor (Estado), respecto de los entes menores o descentralizados (funcionalmente, territorialmente o corporativamente) y, más concretamente, de un control sobre los actos que realicen éstos. A través del refrendo, la Contraloría General de la República ejerce una fiscalización o control sobre los actos de los sujetos pasivos que puedan comprometer la Hacienda Pública o los presupuestos públicos, como una forma de garantizar la corrección, transparencia y legalidad de los egresos en que puedan incurrir. Para el caso de los contratos administrativos, el referendo se produce después de dictado el acto de adjudicación o de la etapa de perfección del contrato, esto es, cuando el mismo resulta válido por ser sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, de modo que la Contraloría General de la República a través de esa figura examina y verifica que el clausulado del contrato debidamente formalizado se ajuste al bloque de legalidad, esto es, al cartel de la licitación que es la regulación o normativa específica del contrato respectivo, la oferta formulada, la Ley de la Contratación Administrativa y su reglamento y, en general, con el resto del ordenamiento jurídico administrativo. El propósito o fin esencial del refrendo es evitar que las obligaciones contraídas por las administraciones públicas en los contratos administrativos, debidamente asentadas o formalizadas, se contrapongan al ordenamiento jurídico administrativo y que, por consiguiente, se produzca una incorrección o ilegalidad en la disposición de los fondos públicos. De modo que a través de la improbación del contrato la Contraloría General de la República debe señalarle a la Administración activa los defectos que deben ser subsanados, enmendados o corregidos para obtener el respectivo refrendo. A través de esta herramienta de tutela administrativa la Contraloría General de la República no puede anular de forma oblicua o indirecta el acto de adjudicación y un contrato administrativo, primero por cuanto tales potestades de anulación, rescisión o resolución debe ejercerlas, naturalmente, la propia administración activa y no la de control, puesto que, es la primera la que dictó el acto de adjudicación y formalizó el contrato con el co-contratante. De proceder de tal forma la Contraloría General de la República incurriría en los claros vicios de exceso y desviación de poder, este último consagrado en el texto constitucional (artículo 49 de la Constitución), puesto que, estaría rebasando sus competencias o atribuciones y utilizaría potestades administrativas para fines distintos de los propuestos o supuestos en el propio texto constitucional. Desde luego, que la situación resulta ser diferente cuando la Contraloría General de la República, como contralor jerárquico impropio, conoce y resuelve, antes del momento en que se produce el refrendo, del recurso de apelación contra el acto de adjudicación, puesto que, en esta hipótesis se encuentra normativamente habilitada para anular el acto de adjudicación.
VII.- ACTOS PREPARATORIOS Y DE EJECUCION DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO. De previo a abordar el fondo del agravio esgrimido por la parte recurrente, ante la afirmación del Contralor General de la República en el sentido que este extremo es de mera legalidad, es menester señalar que el artículo 29, párrafo in fine, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional preceptúa que “El amparo procederá no solo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas”. Este Tribunal estima que el no otorgamiento del refrendo resulta, per se, arbitrario y, adicionalmente, para justificar su contenido incurre en una interpretación errónea e indebida de los ordinales 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 11 del Reglamento sobre el Refrendo de la Contrataciones de la Administración Pública, por lo que se dirá infra. El Contralor General de la República en el oficio impugnado estimó como razón fundamental, para denegar la aprobación del contrato, que la empresa recurrente había realizado una serie de actos de ejecución del contrato antes de obtener el refrendo contralor. Resulta claro que en todo contrato administrativo existen varias etapas claramente delimitadas que son las siguientes: a) Formación del contrato, la cual se verifica a través del inicio y sustanciación del procedimiento de contratación respectivo; b) perfección del contrato a la cual se arriba con la emisión del acto final de tal procedimiento, esto es, el de adjudicación y la rendición de la garantía de cumplimiento -cuando procede-; c) formalización del contrato, la que debe darse en los supuestos en que es necesario que los derechos y obligaciones correlativas de las partes contratantes estén asentadas y reflejadas en un clausulado o documento formal; d) ejecución del contrato, durante la cual sendas partes ejercen sus derechos, cumplen con sus obligaciones recíprocas y con el objeto del contrato y d) terminación o extinción, la que puede ser por causas normales (v. gr. cumplimiento del objeto o expiración del plazo) o anormales (v. gr. rescisión o resolución contractual). En un arrendamiento con opción de compra o leasing financiero, es evidente que la fase de ejecución contractual se inicia cuando el dador le entrega al tomador o usuario la posesión, uso y goce del equipo respectivo, a cambio de una remuneración periódica durante un término inicial fijo (V. JINESTA LOBO, Ernesto, El contrato de leasing financiero -Arrendamiento financiero con opción de compra-, Revista Judicial No. 55, marzo 1992, pp. 13-40) de modo que cualquier otro acto que se produzca con anterioridad a ese momento resulta meramente preparatorio. En el sub-lite, es evidente que el Contralor General de la República confunde una conducta preparatoria, ni siquiera imputable a la empresa recurrente, con los actos de ejecución del contrato. En efecto, en autos ha quedado suficiente e idóneamente acreditado que el traslado o transporte de alguna parte de la mercadería –se entiende del equipo a entregar en arrendamiento con opción de compra- al territorio nacional lo efectuó la empresa Ericsson AB, por su cuenta y riesgo, quien es su propietaria. De otra parte, la propia Directora General de Aduanas (Oficio DGA 506-04 de 27 de septiembre del 2004), indicó que tal mercancía no había sido sometida o destinada a ningún régimen de importación por lo que se encontraba en depósito aduanero siendo que el Instituto Nacional de Electricidad no figura como importador y no ha gestionado el sometimiento de la misma a algún régimen de importación. Es evidente que la empresa Ericsson de Costa Rica S.A., no le entregó al ICE, antes de obtener el refrendo, la posesión, uso o goce del equipo, de modo que no puede entenderse o concluirse que haya procedido a la ejecución del contrato. Al confundir el Contralor General de la República un acto preparatorio –traslado o transporte por un tercero de parte de la mercadería al país para dejarla en depósito aduanero- con uno de ejecución, a sabiendas de los principios que informan la contratación administrativa, tales como la eficiencia y la eficacia, sanciona de forma desproporcionada y arbitraria –con la denegatoria del refrendo- la diligencia, la previsión y la responsabilidad de la empresa co-contratante en coordinar acciones para anticipar el envío del equipo necesario para iniciar la ejecución del contrato administrativo, sin posposición ninguna, y en el que está empeñado, incuestionablemente, el interés general y la satisfacción de sentidas y notorias necesidades colectivas. En otro orden de consideraciones, el Contralor General de la República incurre en una errónea hermenéutica de los ordinales 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 11 del Reglamento sobre el Refrendo de la Contrataciones de la Administración Pública, al entender que un acto preparatorio efectuado por un tercero constituye un acto de ejecución contractual de la empresa adjudicataria. Tocante a la aplicación e interpretación indebida ésta salta a la vista al reparar en el tenor literal de tales normas, dado que, están referidas a la Administración activa y a los servidores públicos de ésta que ordenen o ejecuten actividades o actuaciones tendientes a iniciar la ejecución del contrato de previo a obtenerse el refrendo y no a los simples actos preparatorios ejecutados por un tercero o el adjudicatario o co-contratante. Bajo esta inteligencia, este Tribunal entiende que el Contralor General de la República quebrantó los principios de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad con la consiguiente infracción de los derechos adquiridos, la intangibilidad patrimonial, la buena fe y la confianza legítima de la empresa recurrente (artículos 34 y 45 de la Constitución Política).
VIII.- NO OTORGAMIENTO DEL REFRENDO Y LA ALEGADA INFRACCION AL DEBIDO PROCESO. Uno de los argumentos principales esgrimidos por la empresa promovente es que en la especie se quebrantó el debido proceso, puesto que, por lo dispuesto en el acto administrativo impugnado, al no refrendarse el contrato, se produjo una “anulación de hecho” o “ineficacia ad perpetuam” del acto de adjudicación en firme y, por consiguiente, del contrato administrativo válido, sin darle audiencia u oportunidad de defensa a la empresa recurrente. Lo que, en criterio de la recurrente, quedó confirmado al instar el Contralor General de la República al ICE para que a la brevedad posible iniciara “un nuevo proceso licitatorio”. Al respecto, es menester indicar que el Contralor General de la República dispuso improbar el contrato al estimar, indebida y erróneamente, que la empresa recurrente había efectuado actos de ejecución contractual, esto es, al entender que, por esa sola circunstancia, el contrato no se ajustaba al bloque de legalidad por transgredir, en su opinión, los ordinales 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 11 del Reglamento sobre Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. No obstante, del contenido del acto recurrido no resulta posible concluir que el Contralor General de la República anulara el acto de adjudicación o el contrato administrativo ya formalizado y sometido a su aprobación, puesto que, de haberse dispuesto lo anterior hubiere incurrido en un claro exceso y desviación de poder constitucional. Lo anterior queda corroborado por los términos del oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004, al manifestar el Contralor General de la República lo siguiente: “Así las cosas, habiéndose evidenciado que el contrato en estudio ya ha desplegado algunos de los efectos contemplados en las disposiciones contractuales, sin la obtención del requisito constitucional del refrendo –como presupuesto de eficacia- resulta improcedente otorgar el mismo a esta negociación, lo que nos obliga indefectiblemente a denegar la aprobación solicitada, en virtud de lo preceptuado en los artículos 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 11 del Reglamento sobre Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, lo cual podría conllevar la nulidad absoluta de lo actuado. Todo ello, sin perjuicio de las facultades de control posterior otorgadas a este Órgano Contralor”. Obsérvese que el Contralor señala que la circunstancia de la ejecución contractual “podría conllevar la nulidad absoluta de lo actuado”, extremo que debe ser dispuesto por la propia administración activa, sede ante la cual sí debe garantizarse de forma plena y absoluta el debido proceso y la defensa del adjudicatario o co-contratante. El refrendo contralor, en cuanto constituye una manifestación concreta de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce el ente público mayor (Estado), resulta ser un acto unilateral por su propia esencia y naturaleza –corroborar la regularidad, corrección y legalidad del contrato administrativo debidamente formalizado-, que emana del órgano de fiscalización superior, lo anterior aunque sea gestionado por la administración activa y sus efectos se irradien respecto de las partes del contrato respectivo, de modo que no puede existir un contradictorio, puesto que, no se trata de un procedimiento administrativo en el que existan intereses contrapuestos. Por lo expuesto, este Tribunal estima que no fueron quebrantados los derechos al debido proceso y la defensa de la empresa recurrente.
IX.- CONSECUENCIAS IMPLÍCITAS DEL FALLO PARA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La estimación del presente recurso de amparo, significa que el Instituto Costarricense de Electricidad deberá volver a someter a refrendo de la Contraloría General de la República el contrato administrativo formalizado, después de haberse sustanciado la licitación pública No. 7149T “Arrendamiento con opción de compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600 000 soluciones integrales telefónicas inalámbricas, tecnología GSM”, subsanando o corrigiendo el defecto formal apuntado por el Contralor General de la República en el oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004 que ahora se anula (reforma del encabezado y el clausulado ante el aval de la empresa Telefonaktiebolaget LM ERICSSON). Para el caso de la Contraloría General de la República, supone, una vez cumplido lo anteriormente señalado por el ICE, volver a analizar el contrato debidamente formalizado a fin de otorgar o no el refrendo, sin estimar que los actos preparatorios a que se refiere esta sentencia puedan reputarse como de ejecución del contrato.
X.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso, anular el oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004 del Contralor General de la República y condenar al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios.
XI.- Los Magistrados Solano, Armijo y Cruz, salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.
Se declara con lugar el recurso. Se anula el oficio No. 11103 del 22 de septiembre del 2004 del Contralor General de la República. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
José Luis Molina Q.	Teresita Rodríguez A.

References: resolución 
 artículo 32
 artículo 32
 resolución 
 resolución 
 artículo 184
 artículo 240
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 184
 artículo 20
in dubio
 artículo 4
 artículo 11
in fine
 resolución 
 artículo 29
in fine
 resolución