Source: https://supremo.vlex.es/vid/-76463739
Timestamp: 2019-09-20 22:39:08+00:00

Document:
STS, 19 de Mayo de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 76463739
Número de Recurso: 158/2005
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 158/2005 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE DODRO representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y asistido de Letrada; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 1032/2000, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.
PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 1032/2000 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE DODRO y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de septiembre de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE DODRO, contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de diciembre de 1999, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.334 metros de longitud de la margen derecho del río Ulla comprendido desde el límite con término municipal de Rianxo hasta el límite con el término municipal de Padrón, término municipal de Dodro (A Coruña), declaramos la citada resolución conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE DODRO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de noviembre de 2004 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO .- Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE DODRO compareció en tiempo y formaante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 12 de enero de 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando el Recurso interpuesto, se case y anule la dictada en primera instancia, según lo postulado en el Suplico del escrito de demanda, todo ello con expresa imposición de costas a la adversa".
QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 29 de junio de 2006, ordenándose también, por providencia de 12 de septiembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en escrito presentado en fecha 10 de noviembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
SEXTO .- Por providencia de fecha 30 de marzo de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de mayo de 2009, en que tuvo lugar.
PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 22 de septiembre de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 1032/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE DODRO contra la Orden de la Dirección General de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de 1999, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.334 metros de longitud de la margen derecha del río Ulla comprendido desde el límite con el término municipal de Rianxo hasta el límite con el término municipal de Padrón, término municipal de Dodro (A Coruña), y ordenando a la Demarcación de Costas de Galicia que inicie las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.
La sentencia de instancia, tras identificar las fincas a las que el deslinde y recurso se contrae, deja constancia de que las afectadas tienen la consideración de fincas de reemplazo adjudicadas en virtud de Decreto de Concentración Parcelaria de 2 de junio de 1966 , y de que el Ayuntamiento recurrente alega la existencia de título anterior a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ), por lo que les sería de aplicación la Disposición Transitoria 2ª.2 de la misma, tratándose de terrenos ganados al mar o desecados en virtud de título anterior a la citada LC, que, por otra parte, no cuentan con las características físicas que determinan su inclusión en el dominio público marítimo terrestre.
La sentencia de instancia rechaza la aplicación del la citada Disposición Transitoria, por cuanto la misma exige un título concesional, habiendo el Consejo de Estado y el Tribunal Supremo exigido unos determinados requisitos para la "transmutación de terrenos de domino público en terrenos de propiedad privada". Señala la sentencia que "Dicha transformación del título de concesión en título dominical es una creación, tanto de la doctrina del Consejo de Estado como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, para el que se exige el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que se trate de una concesión "perpetua" otorgada bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 .
b) Que se otorgue con la finalidad de "sanear marismas".
c) Que el destino sea la "acción urbanizadora" ejercida en los terrenos.
d) Que las cláusulas mismas del título concesional no contengan ninguna disposición restrictiva acerca de la conversión del título.En estos supuestos, la transmutación de los terrenos de dominio público en propiedad privada se producen "una vez realizada la urbanización", aunque la Administración sigue conservando facultades como la de aprobar sucesivas cesiones, imponer la conservación de los muros y rellenos derivadas del título originario (SSTS de 6 de noviembre de 1984, 13 de marzo de 1986 y 19 de julio de 1996 ).
Esta atribución de propiedad tiene su reflejo en la vigente Ley 22/1988, de Costas, que establece para los terrenos desecados en su Disposición Transitoria Segunda Dos , que estos terrenos "serán mantenidos en tal situación jurídica (es decir la que existía en virtud de la concesión anterior a la Ley 22/1988 ) si bien sus playas y zonas marítimo terrestre continuarán siendo de dominio público en cualquier caso".
En nuestro caso, no ha existido concesión administrativa alguna y, por tanto, no puede haber existido una concesión otorgada en los términos exigidos por la doctrina del Tribunal Supremo para dar lugar a la aplicación de la disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Aguas ".
Por lo que se refiere a la caracterización física de los terrenos, la sentencia de instancia lleva a cabo un pormenorizado estudio de la Memoria del deslinde, describiendo con precisión la zona, y remitiéndose a la doctrina contenida en sentencias anteriores de la Sala en relación con el mismo deslinde. En tal sentido la sentencia reproduce la valoración probatoria y las consideraciones contenidas en la STS de 23 de marzo de 2004 : "... en esos planos se grafía como marismas varias zonas correspondientes a los terrenos de concentración parcelaria, perfectamente visible en el plano nº 1, al venir señalados dichos terrenos de color verde, lo que indica que parte de los mismos son naturalmente inundables.
El carácter agrícola de estos terrenos de concentración parcelaria nadie lo duda, de ahí que la línea del deslinde impugnado solamente haya incluido en el DPMT una mínima parte de los mismos, aquellos más próximos al río Ulla que han adquirido naturaleza marismeña, como así puede comprobarse en los planos que comentamos, y que paradójicamente la actora los utiliza para su defensa....>> .
También nos referíamos en nuestra Sentencia de 23 de marzo de 2004 (Recurso 1070/00 ) a la "Propuesta alternativa de deslinde" que realizó la empresa ESTUDIO TÉCNICO GALLEGO, S.A. por encargo de la Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes de la Xunta de Galicia y en cuya elaboración habían intervenido el Ingeniero de Caminos D. Raúl , como director, así como D. Salvador y Dª Paloma . En aquella Sentencia, aparte de valorar el resultado de las testificales de los autores del estudio -que nada significativo aportaron con esas declaraciones cuya reiteración ha sido denegada en el litigio que ahora nos ocupa- abordábamos el análisis de este documento técnico invocado por los demandantes contraponiéndolo con las valoraciones que se hacen en la Memoria del proyecto de deslinde sobre otro informe técnico denominado "Estudio de las Marismas del Término Municipal de Dodro", que la Dirección General de Costas, a través de la Demarcación de Costas en Galicia, encargó en su día a la empresa ElLA PROYECTOS, S.A. Por esta vía de su contraste o contraposición con otros informes técnicos, en aquella sentencia reseñábamos con relación a esta propuesta alternativa de deslinde que propugnan los demandantes las siguientes consideraciones:
Por otra parte, continua diciendo, que la diferencia de densidades entre el agua salada y dulce da lugar a una estratificación en la vertical siendo la superficial la más dulce y la profunda la más salada, no resultando por tanto aclaratorios ni concluyentes los análisis de muestras de agua realizadas en el estudio encargado por la Consellería de Agricultura por cuanto no se indica en su analítica la profundidad a la que se tomaron dichas muestras.
En lo que se refiere al análisis de los suelos realizado, en el mismo informe se reconoce su hidromorfismo al destacar que "....Por lo que respecta a los suelos, su característica más relevante es la proximidad de la capa freática a la superficie del terreno, lo cual los convierte en suelos hidromorfos dominados por el proceso redox."
Análogamente se confirma la misma característica a través del estudio de vegetación, al incluirse las especies espontáneas dentro de las alianzas Phrangmition eurosibiricum (carrizales y juncales) y Almion glutinosas (bosques riparios), típicas de zonas encharcadas, así como la presencia de Cotula coronopifolia, citada en marjales salinos o zonas encharcadas de junqueras.
En cuanto al estudio topográfico realizado con la finalidad de verificar la precisión de la altimetría representada en los planos del deslinde provisional, realiza las siguientes consideraciones:
a) No se aporta documentación técnica sobre el procedimiento utilizado para la obtención de las cotas de los puntos que se expresan en el listado, por lo que el estudio carece de cualquier rigor topográfico.
b) No se puede considerar en ningún caso suficiente la observación altimétrica de catorce "puntos" ... más o menos próximos a la línea definitoria del deslinde..." ara determinar la existencia de discrepancias con las cotas que sirvieron de base para delimitar los terrenos situados por debajo de la cota de máxima marea. En este sentido, y para la escala utilizada en la confección de los planos del deslinde por la Demarcación de Costas, la normativa vigente en la materia exige en el 90% de los puntos acotados un valor no superior al de 1/4 de la equidistancia, estableciendo asimismo una precisión altimétrica de 1/3 del valor de la misma. Las máximas discrepancias en las cotas observadas alcanzan un valor de 30 cm. el cual se encuentra dentro de las tolerancias antes mencionadas.
No obstante, y con la finalidad de definir con mayor precisión la topografía de la zona, la Demarcación de Costas encargó a la empresa ElLA PROYECTOS, S.A. la realización de un estudio topográfico de las marismas que consistió en la implantación de una red topográfica enlazada con la Red Geodésica Nacional y referenciada respecto a los niveles hidrográficos de mareas, con la finalidad de obtener una serie de perfiles del terreno que representen .con fiabilidad la topografía de la zona (ver capítulo 62 del Anejo nº 5 a la presente Memoria).
En el estudio realizado por EILA PROYECTOS, S.A. se efectuó otro vuelo fotogramétrico en marzo de 1.995, confeccionando una nueva cartografía y permitiendo evaluar conjuntamente no sólo los datos topográficos obtenidos del vuelo de Costas de 1.990, Sino también los obtenido en 1.995.
Por otra parte, se ha hecho un estudio de las series de fotografías aéreas históricas desde 1.956 hasta la actualidad.
c) Independientemente de todo lo anterior, el estudio topográfico encargado por la Consellería de Agricultura parece obviar las correcciones barométricas que deberían aplicarse a los datos del Anuario de Mareas, las cuales pueden llegar a suponer, en condiciones adversas, hasta un incremento de +0,5 m. sobre eI valor de la altura de la marea indicada en las tablas, valor fácilmente alcanzable en Galicia durante el mes de febrero y con una presión barométrica de 963 mb.
Del estudio de las variables analizadas, y en función de los criterios anteriormente expuestos, se han definido los límites del dominio público marítimo-terrestre. Dicha delimitación, en la mayor parte del tramo de costa, es menos restrictiva que tres de las cuatro delimitaciones obtenidas en función de las disciplinas estudiadas (vegetación, litológico, topografía y contenido de humedad de los suelos mediante fotografía en infrarrojo-color).
Por lo que se refiere a los núcleos urbanos señalados en el informe de la Consellería, se dice en la Memoria, que una vez revisado el planeamiento Urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, tienen, efectivamente, la consideración de Suelo-Urbano, por lo que se procedió a corregir el error en la servidumbre de protección y así se ha representado en los planos del Proyecto de Deslinde.
Por último, en lo que se refiere a la falta de representación en algunas zonas del límite interior de la ribera del mar, se reconoce que existen tramos de costa donde se ha modificado la línea de máxima pleamar por obras construidas en el dominio público, si bien los mencionados tramos no corresponden al presente expediente de deslinde. No obstante, la delimitación del dominio público marítimo-terrestre en los mencionados tramos significa, en aplicación de la actual Ley de Costas, a realizar una nueva delimitación de la ribera del mar que se ajuste a lo establecido en el Título Primero, lo que se procederá s representar, en su caso, en los planos del correspondiente expediente.
Y se concluye diciendo que, debe entenderse que dicho espacio debe estar incluido en el dominiopúblico marítimo-terrestre en función de las conclusiones obtenidas y en virtud de lo especificado en los artículos 3.1.a/, 4.1 y 4.2 de la Ley 24/1988 , no procediendo a aceptar la delimitación efectuada.... >> .
Acogiendo en nuestra Sentencia de 24 de marzo de 2004 estas valoraciones que acabamos de reseñar, tomadas de la Memoria del proyecto, en aquel Recurso núm. 1.070/00 esta Sala terminó desestimando la pretensión basada en la propuesta alternativa de deslinde incorporada al documento técnico aportado por la parte allí recurrente. Y como en el caso que ahora nos ocupa la argumentación y el material probatorio aportado por la parte actora es el mismo ya examinado entonces, no consideramos necesario hacer añadidos ni puntualizaciones a esos párrafos que acabamos de transcribir de la Sentencia de 23 de marzo de 2004 " .
Por otra parte, e igualmente como en las anteriores sentencias, la sentencia de instancia valora unos concretos documentos que, no obstante encontrarse en el expediente fueron aportados como prueba por la Abogacía del Estado: "El Plano de Intensidad de Humedad del Suelo, se aprecia como desde la línea de deslinde hacia el cauce del río, no existe suelo seco (dibujado de amarillo), sino húmedo (verde), saturado (azul claro), sobresaturado (azul más oscuro) y bolsas de agua (azul oscuro).
En el Plano de Niveles Paleo-geográficos y línea de delimitación, puede comprobarse (observándolo conjuntamente con el en el que se ha marcado la .situación de las parcelas), que todas las parcelas se encuentran entre las zonas catalogadas como "Llanura de mareas" y "Canal de río antiguo", e incluidas en la delimitación del dominio público marítimo- terrestre propuesta con relación a este criterio.
En el Plano Usos del Suelo, vemos como todas las parcelas se encuentran en zona de "Vegetación espontánea".
Plano Vegetación actual, nos muestra información sobre las especies encontradas en las zonas de las parcelas. Entre ellas Encontramos especies que soportan cierto grado de salinidad como los juncos y especies que resultan ser parte de la vegetación característica de lugares de transición entre comunidades ligadas a medios acuáticos dulces y salobres como el Scirpetum maritimi.
Plano Mapas Históricos Envolvente. Vemos como todas las parcelas menos la afectada por servidumbre de protección se encuentran dentro del límite de marisma del año 1984, y por supuesto todas ellas se engloban en lo que se ha llamado "Línea de marisma envolvente"...>> .
Y, por último, en relación con la anchura de la servidumbre de protección, la Sala concluye señalando que "es sabido que según el artículo 23.1 de la Ley de Costas esta servidumbre >.
Ahora bien, aunque en la demanda se hacen algunas consideraciones respecto a la anchura asignada la servidumbre en el deslinde aprobado, debe notarse que, aparte de no identificar debidamente sus parcelas, la parte actora no ha acreditado cual era la clasificación y, en su caso, la calificación urbanística de sus terrenos antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 , por lo que sus alegaciones sobre la anchura asignada a la servidumbre de protección carecen de toda consistencia".
TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto el recurrente AYUNTAMIENTO DE DODRO recurso de casación en el que esgrime un total de ocho motivos, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) ---infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate---, con excepción de los primeros, que se encauzan a través del apartado c) del mismo artículo ---quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte---.
Pues bien, en el primer motivo se denuncia infracción de los artículos 33 y 67 de la citada LRJCA así como 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), alegando el Ayuntamiento recurrente la existencia de incongruencia omisiva en la Sentencia recurrida, al no resolver la misma sobre lo solicitado en la demanda, que era la revocación de la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 5 de diciembre de 2000 y no (como manifiesta la Sentencia) contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de 28 de diciembre de 1999 .El motivo ha de rechazarse.
Con independencia de lo que el Ayuntamiento recurrente hiciera figurar en el suplico de la demanda, lo cierto es que en el escrito de interposición el recurso contencioso-administrativo se formula contra la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1999 ---cuya suspensión se solicita---, acompañándose por el propio recurrente copia de la misma. Por Providencia de 16 de noviembre de 2000 se tiene por interpuesto el recurso contra la misma Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1999, y si bien es verdad que el recurrente (Hecho Cuarto) dice haber interpuesto recurso de reposición contra la citada Orden, en fecha de 28 de abril de 2000, lo cierto es que, ni la Resolución que, en su caso, diera respuesta a tal recurso ha sido aportada al proceso, ni a la misma este ha sido ampliado.
CUARTO. En el segundo motivo ---al amparo también del artículo 88.1.c) de la LRJCA --- se denuncia la inaplicación del artículo 55 LRJCA , al no haber dado respuesta a la solicitud del Ayuntamiento recurrente de ampliar el expediente .
En providencia de 11 de diciembre de 2.001 se acordó la ampliación solicitada y se dirigió oficio al Ministerio de Medio Ambiente, por quien se contestó al mismo en el sentido de que ya se había enviado, en fecha de 28 de diciembre de 2.000, copia cotejada del mismo, aunque, no obstante ello, se enviaría nueva copia desde la Demarcación de Galicia; el demandante sin poner reparo y sin alegar indefensión contestó a la demanda y, por otrosí de su escrito, reiteró su petición, sin que fuera contestada tal solicitud.
Al margen de que alguno de los documentos que se solicitaban los aporta el Ayuntamiento recurrente, la ausencia de alegación concreta de indefensión hace inviable el motivo alegado.
QUINTO.- El tercero de los motivos se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA , y, en el mismo, por su inaplicación, se considera infringida la Disposición Transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas .
En concreto, se critica por el, Ayuntamiento recurrente la interpretación restrictiva realizada por la Sala de instancia, al no considerar incluido en la expresión legal "título administrativo suficiente" el Decreto de Concentración Parcelaria de 2 de junio de 1966 , que, según el Ayuntamiento recurrente ha permitido al mismo adquirir la propiedad de los terrenos que ahora son objeto de deslinde. Invoca, asimismo, el artículo 33 de la Constitución Española y el artículo 349 del Código Civil , y cita Sentencias tanto del TSJ de Galicia, como del Tribunal Supremo (ésta de 11 de febrero de 1999 ), afirmando que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene equiparando las concesiones a perpetuidad con auténticas transmisiones del dominio.
De conformidad con lo establecido en el artículo 132 de la Constitución, como dijimos ---entre otras muchas--- en la STS de 22 de septiembre de 2003 , los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, regulándose por ley su desafectación, siendo la zona marítimo terrestre un bien de dominio público. Tal precepto constitucional no ha sido infringido por el Tribunal "a quo" , ya que ha considerado que la marisma objeto de deslinde ha pasado a formar parte del demanio, sin que pueda ser considerada como de propiedad privada, en base a su inclusión en un Decreto de Concentración Parcelaria y en virtud del específico régimen jurídico ---que se considera análogo--- aplicable a las concesiones para la desecación y saneamiento de las marismas.
El precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación; mientras que, por otra parte, la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada, o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno, o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada.
De entre estos supuestos, por lo que aquí interesa, debemos destacar las concesiones:
"cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad específica de utilización (cuando este destino singular, por su interés público, no resulte indiferente para la Administración del Estado) que sigue siendo la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión, como lo fue de su otorgamiento, una vez que se han llevado a cabo las obras de desecación";
pues bien (STS 8 de julio de 2002 ) "en todos estos supuestos, no hay realmente transferencia de la propiedad de los terrenos públicos a manos privadas: el demanio no se transmuta en patrimonio de particulares. Subsiste, por el contrario, aquello que resulta propio de toda concesión demanial, esto es, el uso exclusivo del dominio público por parte del concesionario. El hecho de que este uso exclusivo se otorgue a perpetuidad (sujeto a la condición resolutoria de que se mantenga el cumplimiento de determinadas prescripciones insertas en el clausulado del otorgamiento) no empece a la pervivencia de la relación propia concesional".
En todo caso, pues, la importancia del título constitutivo es obvia, pues a él habrá de estarse para discernir el alcance y los efectos de la concesión misma. Como señalamos en la STS de 22 de septiembre de 2003, y reiterábamos en la STS de 30 de septiembre de 2008 :
"es necesario, en definitiva, conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio , para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos".
En el caso enjuiciado las circunstancias son muy diferentes y en modo alguno equiparables a los concretos supuestos de desafectación que acabamos de reseñar, tributarios de la propiedad privada. Por ello, el origen en un Decreto de Concentración Parcelaria de los terrenos deslindados ---y el carácter de propiedad privada de los mismos derivado de la venta o adjudicación estatal de referencia--- no impide la posterior aplicación de la legislación de costas y su declaración demanial, una vez comprobadas las características físicas determinantes de tal declaración. Esto es, así como en aquellos supuestos concesionales ---con las excepciones reseñadas--- no hubo transformación del dominio público en propiedad privada, a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad, tampoco, en supuestos como el presente, el origen de los bienes en una actuación administrativa como lo es la concentración parcelaria, puede resultar un obstáculo para la aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , de resultar configurados los terrenos deslindados con las características físicas establecidas en los artículos 3, 4 y 5 de la citada Ley .
El motivo, pues, ha de ser rechazado.
SEXTO.- El cuarto motivo ---al amparo también del artículo 88.1.d) de la LRJCA ---, se considera infringido, por su inaplicación, el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), así como el artículo 24.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .
Alega el Ayuntamiento recurrente que la Orden Ministerial impugnada se ha dictado por un órgano incompetente, pues según el artículo 24.3 RC la competencia corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, y se ha dictado por la Dirección General de Costas, invocando una inexistente delegación de competencias.
El motivo debe rechazarse por cuanto la delegación de competencias llevada a cabo por la Ministra de Medio Ambiente en el Director General de Costas se ajusta a lo establecido en el artículo 13 de la LRJPA .
SEPTIMO.- En el quinto motivo ---al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA ---, se considera infringido, por su inaplicación del artículo 12.2 Ley de Costas y artículo 22.2.b) del Reglamento de Costas , ambos en relación con el artículo 83 LRJPA y 25 del RC.
Se critica, en concreto, que la sentencia no aprecia que la O. M. aprobatoria del deslinde se aparta de la Propuesta alternativa presentada , así como que se omitió el trámite de pedir nuevos informes a la Comunidad y al Ayuntamiento tras introducir modificaciones en la línea final resultante recogida en la O. M. aprobada.
El motivo ha de fenecer. La Propuesta alternativa ---al margen de su carácter substancial, o no--- lo fue municipal, por cuanto ninguna reclamación de audiencia puede solicitarse por el propio Ayuntamientopromotor de la misma, que no plantea ninguna indefensión concreta, y que no está legitimado para suscitar vicios de nulidad que pudieran afectar, en su caso, exclusivamente a terceros. En todo caso la Comunidad autónoma también propuso el deslinde alternativo al que el Ayuntamiento se refiere, que, por otra parte, aparece valorado de forma exhaustiva y con precisión en el Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia de instancia.
OCTAVO.- El sexto y el séptimo motivos ---al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA --- son formulados de forma conjunta por el Ayuntamiento recurrente, por indebida interpretación de los artículos 3 y 4 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ) en relación con su artículo 11 , así como por infracción de los artículos 6.2, 19 y 26 del Reglamento de Costas .
Considera el Ayuntamiento recurrente, en concreto, que los terrenos afectados por le deslinde no reúnen las características del demanio marítimo terrestre, como lo demuestra el que estén destinados a un uso agrícola, que no sería posible si se inundaran por aguas marinas. Denuncia, asimismo, un deslinde irregular y una desviación de cotas del terreno deslindado, al incluirse terrenos a cota superior a la máxima de pleamar.
El motivo debe de ser rechazado pues la sentencia de instancia parte del análisis del contenido de la Memoria del deslinde, en la que se justifica la realización del deslinde practicado, incidiendo en sus elementos fácticos determinantes (cota de los terrenos e inundabilibilidad de las marismas), circunstancias que se ven avaladas por el resto de las pruebas así como por diversos informes y documentos técnicos que la acompañan, que han sido valorados con corrección por la Sala de instancia.
La interpretación de los preceptos, en concreto, invocados por esta Sala es también sobradamente conocido; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que:
"compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto " la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi"".
Como hemos señalado con reiteración (por todas SSTS de 15 de marzo, 4 y 16 de abril, y 4 de junio de 2003 ), el artículo 57 de la LRJPA no invierte la carga procesal de la prueba, sino que impone al demandante la carga de impugnar judicialmente el acto administrativo. Sin embargo, ya en el proceso judicial, cada parte tiene sus obligaciones probatorias, como en cualquier proceso, y sobre la Administración recae la de acreditar que se dan las circunstancias de hecho que constituyen requisitos para el ejercicio de sus competencias. Y ello es lo que ha ocurrido en el supuesto de autos.
La Sala de instancia, como hemos expresado, después de un examen riguroso del expediente administrativo, ratifica el contenido de la Memoria elaborada para la realización del deslinde, y expresa la concreta fundamentación de la misma citando al respecto los informes y documentos técnicos de precedente cita. Con todo ello la Sala de instancia ha llegado a la conclusión de que existe prueba ---rigurosamente analizada--- de que se está ante terrenos marismeños bajos que se inundan por el flujo y reflujo de las mareas , y esta es una apreciación de las pruebas del expediente administrativo y de los documentos aportados por las partes que no puede ser discutida en casación, como no sea (que no lo es) que se trate de una apreciación contradictoria o ilógica. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión ---último párrafo del Fundamento Jurídico Quinto--- de que los terrenos ocupados por las marismas de referencia reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que deben ser calificados de marismas, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación de dichos terrenos a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por la entidad demandante como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción no ha quedado destruida como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.
El motivo, pues, como habíamos anunciado, ha de ser rechazado.
A mayor abundamiento debemos dejar igualmente constancia de que la valoración fáctica llevada a cabo por la sentencia de instancia se refiere a la actual situación de las marismas afectadas por el deslinde, siendo a ella a la que se refieren los informes obrantes en el expediente y en las actuaciones, sin perjuiciode su referencia a tiempos pasados. En consecuencia, debe también desde esta perspectiva rechazarse el motivo alegado, debiendo reiterarse lo que ya dijimos ---entre otras--- en nuestras SSTS de 17 de febrero de 2004 y 25 de mayo de 2005, que, a su vez, se remiten a las anteriores SSTS de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ):
"... la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E .).
Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).
Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento . Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.
Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita.
Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.
Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00 ), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:
(Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).
Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:
1º.- El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio. 2º.- El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.
3º.- Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley , pretendiendo beneficiarse de ella.
Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".
Aceptada, pues, la constitucionalidad del artículo 6.2 del RC , a efectos puramente dialécticos, hemos también de responder a la alegación que se pone de manifiesto en el desarrollo del motivo en el sentido de que dentro de la marisma existen espacios interiores que continuarían siendo emergentes incluso en los supuestos de las mayores mareas, ya que se sitúan en cotas mas altas que la máxima de la pleamar. Esto es, que grandes partes de los terrenos deslindados estarían siempre por encima de las pleamares máximas, insinuándose que se ha llevado a cabo una interpretación extensiva de los preceptos que definen el dominio público marítimo terrestre incluyéndose terrenos nunca anegados.
En realidad, insistimos, en el desarrollo del motivo lo que se discute es la valoración que de la prueba ha hecho el Tribunal de instancia. Este, tal como hemos dicho antes, después de valorar la prueba, llega a la necesaria conclusión de confirmar las afirmaciones de la decisión administrativa, en el sentido que ya hemos expuesto, señalando, en concreto, que no se podía tomar en consideración la "observación altimétrica de catorce puntos" contenida en el deslinde alternativo municipal "para determinar la existencia de discrepancias con la cotas que sirvieron de base para delimitar los terrenos situados por debajo de la cota de máxima marea", añadiendo, por otra parte que "las máximas discrepancias en las cotas observadas alcanzan un valor de 30 cm. el cual se encuentra dentro de las tolerancias antes mencionadas". Este es un hecho que no puede ser discutido en casación, como no sea, que no lo es, que aquella valoración sea contradictoria, ilógica o irracional, o que viole alguno de los preceptos que otorgan fuerza probatoria especial a ciertos medios de prueba.
De ese hecho (a saber, inundación de los terrenos por el flujo y reflujo de las mareas) se deduce su inequívoca naturaleza demanial (artículo 3.1 .a) de la Ley 22/88 y de su Reglamento 1471/89, de 1 de Diciembre ).
Como dijimos en nuestra STS de 18 de noviembre de 2003 (Recurso de Casación 4547/1999 )
"... cuando un terreno, por cualquier causa resulta invadido o inundado por el mar se incorpora al dominio público marítimo terrestre, según lo establecido en el citado artículo 4.3 de la Ley de Costas , reiterado por el artículo 5.3 de su Reglamento y desarrollado por el artículo 43.6 de éste, aunque con anterioridad a las obras no perteneciese al dominio público marítimo- terrestre, como señala expresamente este último precepto en exacta correspondencia con la previsión legal anterior, que dispone la incorporación al dominio público marítimo terrestre de los terrenos invadidos por el mar debido a cualquier causa, lo que se corrobora con lo establecido también por los artículos 6.2 de la propia Ley de Costas y 9.2 de su Reglamento.
En cuanto a las zonas emergentes, se trata meramente de aterramientos o acumulación de materiales, realizados artificialmente para permitir el paso entre las balsas y facilitar el cultivo de las especies marinas, pero tales pasillos no permiten afirmar que el terreno en cuestión no haya sido invadido por el mar, lo que se ha provocado con el aludido fin de cultivar dichas especies".
NOVENO.- Por último, en el octavo y último motivo de impugnación, se pone de manifiesto la infracción del artículo 23.1 de la LC y su Disposición Transitoria 3ª , por cuanto denuncia que es incierto, como recoge la sentencia recurrida, que las parcelas no hayan sido identificadas.
El motivo ha de ser rechazado, por cuanto las parcelas deslindadas se nos presentan identificadas en el Fundamento Jurídico Primero de la sentencia, siendo ella una situación fáctica, valorada en la instancia y que no podemos alterar con base en las escuetas manifestaciones del Ayuntamiento recurrente en elsentido expresado.
Con carácter general ---y sin referencia a la normativa autonómica que ahora se plantea--- hemos venido señalando (por todas STS de 26 de enero de 2004 ), aunque reconociendo que la exégesis de los preceptos contenidos en las dos Disposiciones Transitorias (Tercera de la Ley de Costas y Octava del Reglamento) es complicada, y que,
"cuando las zonas de servidumbre de protección y de influencia afecten a suelos que, a la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas, estuviesen clasificados como suelo urbanizable programado o apto para urbanizar, las Administraciones urbanísticas, autonómica y municipal, conservan sus propias competencias para fijar definitivamente la superficie gravada con dicha servidumbre de protección, para lo que ha de tenerse en cuenta si los terrenos cuentan o no con Plan Parcial definitivamente aprobado.
Como en el caso enjuiciado los terrenos, gravados con la servidumbre de protección del domino público marítimo-terrestre, no contaban con Plan Parcial definitivamente aprobado, nos ceñiremos a este primer supuesto, contemplado en los apartados 2 a) de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas y 1 a) de la Disposición Transitoria Octava de su Reglamento , reiterando lo expresado en la sentencia de precedente cita: Ahora bien, como la aplicación de los citados preceptos reguladores de la superficie afectada por la servidumbre de protección se supedita por la Disposición Transitoria Tercera 2 a) de la Ley de Costas y por la Disposición Transitoria octava 1 a) del Reglamento a que tal afectación no de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística, esa superficie de cien metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar con las limitaciones derivadas legalmente de la servidumbre de protección, pende para su consolidación de la aprobación definitiva del Plan Parcial correspondiente por las Administraciones urbanísticas competentes, ya que si, al ser éste aprobado definitivamente, resultase que son indemnizables determinados aprovechamientos urbanísticos atribuidos al suelo por el Plan General de Ordenación Urbana, la superficie gravada con la servidumbre de protección se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planteamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las mismas Disposiciones transitorias para el suelo urbano, en cuyo caso resultaría aplicable lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria novena de su Reglamento , en relación con la Disposición Transitoria cuarta 2 de aquélla.
En cualquier caso, como establece el apartado 2 de la Disposición Transitoria octava del Reglamento de Costas , sólo se tendrán en cuenta las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supongan una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística, por lo que no son obstáculo para la estricta aplicación de los preceptos de la Ley de Costas, entre ellos los relativos a la superficie gravada con la servidumbre de protección, las indemnizaciones que fuesen exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente>>.
De lo expresado se deduce que, al no haberse aprobado definitivamente el Plan Parcial del suelo urbanizable programado por las Administraciones urbanísticas competentes, se ignora si el respeto de los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a ese suelo por el Plan General de Ordenación Urbana ha de comportar la reducción de la superficie destinada a servidumbre de protección, la que exclusivamente se reducirá si hubiese que proceder a indemnizar la pérdida de tales aprovechamientos con arreglo a las normas que hemos dejado transcritas, es decir cuando las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico requieran una modificación del planeamiento vigente indemnizable según la legislación urbanística, y, en consecuencia, la Sala sentenciadora no ha conculcado, al declarar ajustada a derecho la fijación del límite interior de la servidumbre de protección, lo establecido en las citadas Disposiciones Transitorias tercera 2 a) de la Ley de Costas y octava 1 a) de su Reglamento. Tampoco ha conculcado dicha Sala, al así resolver, las competencias que la Ley de Costas reserva a las Administraciones autonómica y municipal en la aprobación del planeamiento y consiguiente fijación de la superficie gravada con la servidumbre de protección, ya que dichas Administraciones han de proceder a ejercer esas competencias en la aprobación del planeamiento urbanístico y como consecuencia de ello resultará o no modificado el límite interior de la servidumbre de protección, que, al no existir Plan Parcial definitivamente aprobado, la Administración General del Estado señaló, según establecen los artículos 23.1 de la Ley de Costas y 43.1 de su Reglamento en relación con la Disposición Transitoria tercera 2 a) de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria octava 1 a) de su Reglamento, a cien metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, razones ambas que determinan la desestimación del tercer y quinto motivo de casación esgrimido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente".
DECIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.
1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 158/2005, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE DODRO contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 22 de septiembre de 2004, en su Recurso Contencioso-administrativo 1032/2000, la cual, en consecuencia, confirmamos.
2º. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación, con la limitación establecida en cuanto a la minuta de letrado .
STS, 28 de Julio de 2009 (Recurso de casación, Carga de la prueba, Interés)
STS, 27 de Noviembre de 2013 (Deslinde de dominio público marítimo terrestre)
AAP Madrid 42/2011, 22 de Febrero de 2011
STSJ Galicia , 18 de Septiembre de 2001
STSJ Galicia , 25 de Mayo de 2005
STSJ Comunidad de Madrid 164/2010, 22 de Febrero de 2010

References: resolución 
 resolución 
 artículo 23
 artículo 88
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 88
 artículo 55
 artículo 88
 artículo 33
 artículo 349
 artículo 132
 artículo 88
 artículo 62
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 24
 artículo 13
 artículo 88
 artículo 12
 artículo 22
 artículo 83
 artículo 88
 artículo 11
 artículo 57
 artículo 34
 artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 43
 artículo 23