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Timestamp: 2020-07-14 09:19:00+00:00

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﻿ Sentencia C-15 de enero 23 de 2013
SENTENCIA C-15 DE 23 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:MARCO GENERAL PARA LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO. NORMAS QUE ESTABLECÍAN UNA PROHIBICIÓN A LOS COMISIONISTAS DE BOLSA Y EL RÉGIMEN CONTABLE DE CIERTOS CONTRATOS DE LEASING. SE DECLARA INEXEQUIBLE UN APARTE DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 1527 DE 2012, POR VULNERACIÓN DE LA REGLA DE UNIDAD DE MATERIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY
Sentencia C-15 de enero 23 de 2013
Sentencia C-015 de 2013
Ref.: Expediente D-9182
Actor: Nilson Giovanny Moreno López.
Demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., enero 23 de 2013
EXTRACTOS: « I. Antecedentes
El ciudadano Nilson Giovanny Moreno López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1527 de 2012. El texto normativo demandado es el siguiente —con subrayas—:
“Ley 1527 de 2012(1)
ART. 15.—Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8º numeral 2º del Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”.
¿Vulnera la regla constitucional de unidad de materia de las disposiciones de un proyecto de ley —artículo 158 de la Constitución Política—, el que el legislador derogue disposiciones sobre las sociedades comisionistas de bolsa y a sus administradores y el tratamiento contable y tributario de los contratos de leasing, en una ley que regula el marco general para la libranza o descuento directo?
3. Análisis formal del cargo frente a solicitud de inhibición.
3.1. La Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente que las demandas de inconstitucionalidad relativas a la regla de unidad de materia, deben incluir: el contenido material o temático de la ley concernida; las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relación de conexidad con dicha materia; y, finalmente, las razones por las que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley(2).
3.2. La demanda identifica la temática de la Ley 1527 de 2012 como el marco general para la libranza; luego señala puntualmente las disposiciones no relacionadas con tal contenido, esto es, las normas derogadas en el artículo 15 de la citada ley; finalmente, expone razones en que se basa para considerar que los temas relativos a las sociedades comisionistas de bolsa y a los contratos de leasing no son materias propias del régimen de la libranza o descuento directo. A juicio de la sala, esta acusación es suficiente para generar duda sobre la conformidad de la parte acusada del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 con el artículo 158 de la Constitución, motivo por el cual la Corte no accederá a una de las peticiones de fallo inhibitorio en las intervenciones, y proferirá fallo de fondo.
4. El parámetro del control constitucional: la regla de unidad de materia (cargo único).
4.1. La unidad de materia en la Constitución.
4.1.1. El Congreso de la República, en el ejercicio de su función legislativa, se halla sometido al artículo 158 constitucional, que ordena:
“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante dicha comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
4.1.2. En desarrollo de lo dispuesto por la Constitución, el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, prescribió que “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una comisión permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la comisión”.
4.1.3. En suma: (i) la unidad de materia es regla del trámite de proyectos de ley, esto es, del proceso de formación de las leyes; (ii) el contenido de los proyectos de ley debe constar de una materia que delimite su contenido y de un conjunto de disposiciones relacionadas con ella; (iii) son inadmisibles las disposiciones no relacionadas con la materia delimitante; (iv) es deber de los presidentes de las comisiones permanente de las cámaras, rechazar proyectos carentes de unidad de materia y disposiciones no relacionadas con la materia delimitante —rechazo apelable ante la respectiva comisión—, a modo de control político del cumplimiento del precepto constitucional.
4.1.4. Como toda regla constitucional que regula el proceso de formación de las leyes, el mandato de unidad material de los proyectos de ley es un límite al ejercicio de la potestad legislativa. Mas dicha regulación no establece límites materiales a la competencia del legislador sino restricciones metodológicas al ejercicio de la iniciativa legislativa, ya que la inadmisibilidad de una disposición ajena a la materia dominante de un proyecto de ley no entraña necesariamente la incompetencia del Congreso para incorporarla en otro proyecto con cuya temática haga unidad.
4.2. Jurisprudencia constitucional sobre la unidad de materia.
4.2.1. Concepto y alcance.
4.2.1.1. La regla de unidad de materia cobra importancia desde la óptica constitucional en el proceso democrático de aprobación de las leyes, con el fin de “evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por el mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”(3), en la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica que impone “darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo”(4) y por cuanto luego de expedida un ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna que permita a los destinatarios conocerlas e identificar las obligaciones que de ella se derivan(5).
4.2.1.2. La regla de unidad de materia exige la demostración de una relación entre las distintas disposiciones de una ley, de manera que entre ellas exista una conexidad temática(6), teleológica(7), causal(8) o sistemática(9), exigencia que busca “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. (...) La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”(10). No obstante, la jurisprudencia ha destacado que el cumplimiento de tales condiciones “no significa simplicidad temática”(11), en el sentido de que en un proyecto de ley el legislador solo pueda referirse a un único tema. Para la Corte, la expresión “materia” debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”(12).
4.2.1.3. Para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación de la regla de unidad de materia, esta corporación ha señalado unas pautas de decisión que operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio correspondiente:
En primer término, el juicio supone al juez constitucional la determinación de “cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley”(13), por ser este el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, por el contrario, las mismas —una o varias— aparecen como temáticas asiladas al interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la inexistencia de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen(14).
El siguiente paso será establecer si la disposición examinada atendiendo a su contenido normativo, guarda conexión con la materia del proyecto, relación que puede darse desde diversas ópticas, “(i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley —conexión temática—; (ii) las causas que motivan su expedición —conexión causal—; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley —conexión teleológica—; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición —conexidad metodológica—; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de la ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna —conexión sistemática—”(15).
4.2.1.4. En relación con la rigurosidad del juicio por violación del principio de la unidad de materia, la Corte ha destacado que este debe ser flexible por cuanto “un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contraria a la clausula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada por un criterio objetivo y razonable”(16).
4.2.1.5. Por último, si una disposición con una conexión lejana con la materia del proyecto, fue objeto de discusión y votación a los largo de todo el trámite legislativo, y en ese orden, alrededor de la misma se surtió un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad resulta menos exigente, en tanto se habría controlado uno de los riesgos del reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.
4.4.2. Unidad de materia en normas legales derogatorias.
4.4.2.1. Cuando se trata de analizar si una derogación expresa de normas legales vulnera o no la regla de unidad de materia, esta corporación ha señalado que el juez constitucional deberá determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, para luego precisar cuál es el tema dominante regulado por la ley que consagra la derogatoria; y finalmente deducir si entre el contenido general de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad(17).
4.4.2.2. Esta corporación en la Sentencia C- 950 de 2001, señaló que en los casos de normas derogatorias, el análisis constitucional “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado, o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates de las comisiones y en las plenarias de las cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates”.
4.4.2.3. En suma, las disposiciones legales derogatorias de otras normas también son objeto de la regla de unidad de materia y, de este modo, corresponde establecer los contenido de los preceptos abolidos para concluir si guardan o no relación con el eje temático o materia dominante de la ley que las contiene.
5. Cargo único: vulneración de la regla de unidad de materia (C.P. 158) por el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.
Para el actor, la razón de la vulneración del artículo 158 constitucional por la disposición acusada, consiste en la carencia de relación de conexidad entre el contenido de la Ley 1527 de 2012 y las regulaciones derogadas, la cuales corresponden a temas ajenos a la materia dominante de la ley: (i) el artículo 8º, numeral 2º, del Decreto Ley 1172 de 1980, referente a prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) el parágrafo 4º del artículo 127.1 del estatuto tributario, sobre el tratamiento contable y tributario al que deben someterse los contratos de leasing con opción de compra; y (iii) el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995, al establecer que los contratos de arrendamiento financiero o leasing en proyectos de infraestructura no podrán celebrarse sino hasta el 1º de enero de 2012 y a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127.1 de dicho estatuto.
5.2. Norma demandada y contexto normativo.
5.2.1. La disposición demandada (art. 15) hace parte de la Ley 1527 de 2012, consta de quince artículos que se ocupan, entre otros aspectos, el objeto de la libranza, los productos y servicios financieros que pueden adquirirse a través de ella, las partes y entidades que participan, sus derechos y obligaciones, las condiciones de los créditos, las entidades encargadas de su vigilancia y control, así como el manejo que sobre la información deben llevar las entidades y las autoridades gubernamentales.
5.2.2. El artículo 1º señala el objeto de la libranza estableciendo que “( ) cualquier persona natural..., podrá adquirir productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con su salario, sus pagos u honorarios o su pensión, siempre que medie autorización expresa de descuento dada al empleador o entidad pagadora, quien (...) estará obligado a girar los recursos directamente a la persona operadora”.
5.2.3. El artículo 2º define los conceptos de libranza o descuento directo(18), de empleador o entidad pagadora(19), de entidad operadora(20), de beneficiario(21). Y establece la obligación de diseñar mecanismos idóneos y suficientes para el control del origen ilícito de los recursos; y excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las cooperativas de trabajo asociado.
5.2.4. El artículo 3º establece las condiciones para acceder al crédito a través de libranza, los topes a la tasa de interés y sus modificaciones, los límites a los descuentos por libranza, la posibilidad de que para adquirir o alquilar vivienda el deudor constituya un seguro de desempleo y las condiciones para la cesión de créditos objeto de libranza; y el artículo 13 regula la retención en los pagos a los trabajadores independientes.
5.2.5. Por su parte, los artículos 4º, 5º, 6º y 12 establecen los derechos de los beneficiarios, las obligaciones de la entidad operadora y del empleador o entidad pagadora y la libertad del beneficiario de escoger a la entidad operadora. Y los artículos 7º y 8º indican el régimen de los cambios de empleador o pagador y para su cumplimiento. Y consagran la posibilidad de solicitar el intercambio de información con las entidades que manejan los sistemas de salud y pensión, a efectos de localizar a los beneficiarios y a las entidades pagadoras.
5.2.6. Sobre manejo de información, divulgación y registro de operadores, los artículos 9º, 11 y 14, prevén la obligación de las Superintendencias Financiera y Solidaria de disponer en sus páginas web de información que permita a los usuarios comparar las tasas de financiamiento de las operadoras que ofrezcan crédito de vivienda, planes complementarios de salud y/o educación a través de libranza, respectivamente, y la obligación del Gobierno Nacional de divulgar permanentemente los beneficios de la ley. También crea el registro único nacional de entidades operadores de libranza, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
5.2.7. Finalmente el artículo 15, sobre vigencias y derogatorias, dispuso que la Ley 1527 de 2012 rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Y estipuló la derogatoria expresa del artículo 8º numeral 2º del Decreto-Ley 1172 de 1980, del parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, derogatorias —con excepción de la última— que en criterio del actor vulneran la unidad de materia que deben contener los textos legales, por regular aspectos ajenos al tema general de la Ley 1527 de 2012.
5.2.8. Cabe destacar que las derogatorias contenidas en el artículo 15 de la ley 1527 de 2012, no hacían parte del proyecto de ley inicialmente presentado, sino que fueron introducidas en la ponencia para segundo debate en Senado, en la que se propuso el siguiente texto: “Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8º numeral 2º del Decreto–Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”, aprobado en dicho debate, así como en la conciliación de los textos aprobados en Senado y Cámara.
5.3. Materia dominante en la Ley 1527 de 2012.
El examen de la demanda presentada contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1527 de 2012, obliga a identificar la materia dominante de la ley continente, para así precisar si las derogatorias planteadas guardan alguna conexidad con ese eje temático general.
5.3.1. La Ley 1527 de 2012, tiene un contenido temático inequívoco que es la adopción del régimen para la libranza o descuento directo, lo que se anuncia desde el título de la ley “Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”, y se desarrolla a lo largo del articulado en el que se indica: el objeto de la libranza (art. 1º); las definiciones aplicables a los productos y servicios financieros o bienes y servicios que pueden adquirirse a través de ella, como lo son la libranza, las entidades operadora y pagadora y el beneficiario (art. 2º); las condiciones del crédito a través de libranza o descuento directo (art. 3º); los derechos de los beneficiarios (art. 4º y 12); las obligaciones de las entidades operadora y pagadora (Arts. 5 y 6); las reglas relativas a los descuentos y el régimen tributario de los trabajadores independientes(arts. 7º y 13); las entidades encargadas de su vigilancia y control (art. 10); las reglas relativas al manejo de información y divulgación (arts. 9, 11 y 14) y su vigencia y derogatorias (art. 15).
5.3.2. El tema central de la Ley 1527 de 2012 quedó planteado desde la exposición de motivos del proyecto de Ley 066 de 2010 Cámara(22), y se mantuvo en todos las ponencia dos debates(23), indicándose invariablemente que se pretendía establecer un régimen general para la modalidad de descuento directo que se realiza sobre la nómina de los trabajadores, con el objeto de pagar un crédito denominado ‘libranza’: En las ponencias para debate en comisiones y plenarias se indicó que con el proyecto se buscaba “dinamizar el Colombia el mercado de alquiler y adquisición de vivienda y el acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico, entre ellos planes educativos de salud, auxilios funerarios, electrodoméstico, vehículos viajes, etc., a través de la masificación de este tipo de crédito que otorga la posibilidad real no solo a los trabajadores asalariados sino a los pensionados a adquirir bienes y servicios respaldados por su salario, sus prestaciones sociales o su pensión”.
5.3.3. Para la Sala es claro que el núcleo temático de la Ley 1527 de 2012, es la regulación de la libranza o descuento directo, definida por su artículo 2º como “la autorización dada por el asalariado o pensionado, al empleador o entidad pagadora,... para que realice el descuento del salario o pensión... con el objeto de que sean giradas a favor de las entidades operadoras para atender los productos, bienes o servicios objeto de libranza”. E igualmente, que las disposiciones restantes de encaminan a dotar la figura de la ‘libranza’ de un marco jurídico general, que contuviera disposiciones orientadas a definir su objeto, productos y servicios financieros, partes y entidades que participan, derechos y obligaciones, condiciones de los créditos, entidades encargadas de su vigilancia y control, manejo de la información, entre otros aspectos.
5.4. Examen de conexidad de las materias demandadas.
5.4.1. Los enunciados demandados del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 se refieren a: (i) prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) al régimen tributario y contable aplicable a los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, y (iii) al régimen tributario de los contratos de arrendamiento financiero o leasing para proyectos de infraestructura.
5.4.2. Revisado el aparte del artículo 15 demandado, la Corte encuentra que se trata de la derogatoria expresa de unas disposiciones cuyo contenido no tiene relación alguna con el núcleo temático de la ley, ni con su objeto, ni con alguna de sus disposiciones, no existiendo un punto siquiera accidental que permita relacionarlos entre sí, en tanto se refieren a: i) prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y sus administradores; (ii) al régimen tributario y contable aplicable a los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra y (iii) al régimen tributario de los contratos de arrendamiento financiero o leasing para proyectos de infraestructura, como se verá a continuación.
5.4.3. Las sociedades comisionistas de bolsa, son sociedades anónimas cuya función es la realización de actividades de compra y venta de valores mediante el contrato de comisión en la bolsa de valores a la cual pertenecen, labores que son ejercidas por comisionistas, quienes realizan en nombre de sus clientes las negociaciones sobre los títulos y que se encuentran bajo la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera y el Autorregulador del Mercado de Valores.
Mediante el Decreto 1172 de 1980, el Presidente de la República reguló la actividad de los comisionistas de bolsa, y en el numeral 2º del artículo 8º(24) estableció la prohibición a las sociedades comisionistas de bolsa, y a sus administradores de “Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona, acciones inscritas en bolsa, exceptuando aquellas que reciban a título de herencia o legado, o las de su propia sociedad comisionista de bolsa”; disposición que es derogada por el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, acusado en esta oportunidad.
De lo planteado se deduce que las actividades de los comisionistas de bolsa —sus funciones y limitaciones—, si bien se desarrollan en el ámbito del sistema económico financiero, tienen un objeto y una finalidad no conexos con la regulación propia de la libranza. En efecto, mientras lo uno consiste en la labor de compra y venta de títulos en el mercado público de valores a través del contrato de comisión, lo otro alude a la financiación del alquiler o adquisición de bienes y servicios a los empleados, contratistas y pensionados, mediante la autorización de que los pagos les sean descontados de su salario, honorarios o pensión. Así, no surge evidencia de relación de conexidad entre el núcleo temático de la ley y la prohibición derogada por el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012. 5.4.5. El parágrafo 4º del artículo 127.1 del estatuto tributario(25) contenida en el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, acusado en esta oportunidad por la vulneración de la unidad de materia, determina que los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra que se celebren con posterioridad al 1º de enero de 2012 se someterán al tratamiento contable y tributario previsto en el numeral 2 del artículo 127.1 del estatuto tributario, disposición que en criterio de esta corporación no guarda ninguna vinculación objetiva y razonable con la materia general sobre la que versa la Ley 1527 de 2012. Es claro que la norma derogada hace referencia al régimen tributario y contable de los contratos de leasing, o arrendamiento financiero con opción de compra, modalidad contractual con objeto, partes y finalidad distintos a la libranza, constituyéndose en un asunto extraño al núcleo temático de la Ley 1527 de 2012.
5.4.6. Finalmente, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995(26) “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones” hace referencia a que los contratos de arrendamiento financiero o leasing celebrados a un plazo igual o superior a 12 años que tengan como destinación el desarrollo de proyectos de infraestructura, —en los sectores de transporte, energía, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento básico— serán considerados contratos de arrendamiento operativo; y fija la forma en que habrán de registrarse, su amortización y su duración en los casos de contratos de concesión y se establece que dichos contratos se celebraran hasta el 1º de enero de 2012, fecha a partir de la cual se regirán por los términos y condiciones del estatuto tributario (art. 127.1). Por similares razones a las expuestas en el punto anterior, tampoco encuentra la Corte relación de vinculación entre el asunto tratado en ella y el eje central de la Ley 1527 de 2012 o cualquiera de sus disposiciones.
5.4.7. De otra parte, no existe identidad entre los motivos que dieron origen a las disposiciones de la Ley 1527 de 2012 y aquellos que dieron origen a la inclusión de las derogatorias cuestionadas. En la exposición de motivos de la iniciativa legislativa se dijo: “El proyecto de ley pretende establecer un marco general para la modalidad de descuento directo que se efectúa sobre la nómina de los trabajadores con el objetivo de pagar un crédito denominado libranza... esta propuesta que fácilmente puede contribuir de manera significativa con el mejoramiento de la calidad de vida de nuestra clase trabajadora”. Mientras que las iniciativas que consagraron las derogatorias (art. 15) fueron introducidas en el Senado con la aprobación de las modificaciones en el pliego que acompañó la ponencia para primer debate en Senado, sobre las cuales no hubo observaciones por parte de la comisión; y no fueron objeto de un proceso deliberativo específico, aspecto que no solo muestra ausencia de conexidad causal, sino implica un examen más exigente del cumplimiento de la regla de unidad de materia en tanto podría configurarse uno de los riesgos cuyo control pretende evitarse(27).
5.4.8. Tampoco encuentra la Corte que exista identidad de objetivos, en tanto los fines de orden crediticio perseguidos por el legislador con la expedición del cuerpo normativo de la libranza contenido en la casi totalidad de las disposiciones de la Ley 1527 de 2012 son, según su exposición de motivos: “...la posibilidad real de dinamizar en Colombia el mercado de alquiler y adquisición de vivienda y el acceso a créditos educativos y bienes de consumo básico , entre ellos planes complementarios de salud, auxilios funerarios, electrodomésticos, vehículos, viajes, etc. , a través de la masificación de este tipo de crédito que otorga la posibilidad real no solo a los trabajadores asalariados sino a los pensionados a adquirir bienes y servicios respaldados por su salario, sus prestaciones sociales o su pensión...”. De su parte, las disposiciones acusadas tienen fines de orden tributario y contable, basados en la eliminación de limitaciones a las sociedades comisionistas de bolsa de negociar valores en posición propia, lo que marca una falta de conexión teleológica.
5.4.9. En suma, las derogatorias contenidas en el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 y acusadas en esta oportunidad, vulneran la regla de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política, por lo siguiente: (i) carecen de conexidad temática con la Ley 1527 de 2012, al consistir en regulaciones sobre temáticas —prohibición a los comisionistas bolsa y régimen tributario y contable del contrato de leasing con opción de compra y del leasing para proyectos de infraestructura—, asuntos bien distintos al regulado por ella, esto es, el establecimiento de un marco general de la libranza o descuento directo-; (ii) adolecen de conexidad causal y teleológica, por cuanto los motivos y los fines para los cuales fue expedida la ley —regular la libranza, dinamizar la economía y masificar esa modalidad de crédito— no guarda relación con los fines perseguidos con las derogatorias de las normas sobre entidades comisionistas de bolsa y leasing; (iii) no existen razones que justifiquen que por necesidades de técnica legislativa fuese necesaria la inclusión de las derogatorias acusadas; y (iv) no se encuentra que las disposiciones acusadas sean parte de un cuerpo racional y ordenado de normas, dándose de esta manera una ausencia de conexidad sistemática.
Por lo expuesto, la Corte encuentra fundado el cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de la unidad de materia, por no existir conexidad temática, causal, teleológica, ni sistemática entre el contenido general de la Ley 1527 de 2012 y las disposiciones derogadas por su artículo 15, motivos por los cuales, declarará inexequible el aparte acusado mediante el cual se derogaron el artículo 8º numeral 2º del Decreto - Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995.
5.5. El artículo 15 de la Ley 1527 de 2012.
Tras la decisión de inexequibilidad, el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, queda así:
“ART. 15.—Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”.
6. Razón de la decisión de inexequibilidad.
La demanda en esta oportunidad se dirige contra el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 “por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo” por la presunta vulneración de la regla de unidad de materia consagrada en el artículo 158 CP, al regular materias ajenas al contenido temático de la ley, como lo son la derogatoria expresa de: i) el artículo 8º, numeral 2º, del Decreto Ley 1172 de 1980, que dispone unas prohibiciones a las sociedades comisionistas de bolsa y a sus administradores; (ii) el parágrafo 4º del artículo 127.1 del estatuto tributario que prescribe l tratamiento contable y tributario al que deben someterse los contratos de leasing con opción de compra y (iii) el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 que establece que los contratos de arrendamiento financiero o leasing en proyectos de infraestructura no podrán celebrarse sino hasta el 1º de enero de 2012 y a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127-1 de dicho estatuto.
No satisface el principio de la unidad de materia, una disposición que contenida en una ley regulatoria del régimen o marco general de la libranza o descuento, como su materia dominante, incorpore disposiciones relativas a (i) regulaciones de las sociedades comisionistas de bolsa, (ii) el régimen tributario y contable de los contratos de leasing con opción de compra y para proyectos de infraestructura, por carencia de conexidad con el núcleo temático de dicha ley.
Declarar INEXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012 que reza “el artículo 8º numeral 2º del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995”, por vulneración de la regla de unidad de materia.
(1) Diario Oficial Nº 48.414 de 27 de abril de 2012
(2) Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el principio de unidad de materia, ver, entre otras, la C-1196/05, C-832/06, C-486/09, C-073/10 y C-230/08
(3) Sentencia C- 714 de 2008.
(4) Sentencias C-025 de 1993, C- 1067 de 2008.
(6) Ha sido definida como “la vinculación objetiva y razonable entre la materia o asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular” (Sent. C- 025/93).
(7) Considerada como “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular” (Sent. C- 400/2012).
(8) “Hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley” (Sent. C- 400/2010).
(9) Hace alusión a: “la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna” (Sent. C- 400/2010). Sentencia C- 896 de 2012.
(10) Sentencia C-714 de 2008.
(11) Sentencia C-992 de 2001.
(12) Sentencia C-523 de 1995.
(13) Sentencia C-245 de 2004.
(14) Sentencia C-245 de 2004.
(15) Sentencia C- 896 de 2012.
(16) Sentencia C-501 de 2001.
(17) Sentencia C- 1190 de 2001.
(18) “Es la autorización dada por el asalariado o pensionado al empleador o entidad pagadora, según sea el caso, para que realice el descuento del salario, o pensión disponibles por el empleado o pensionado, con el objeto de que sean giradas a favor de las entidades operadoras de un trabajo o para atender los productos, bienes y servicios objeto de la libranza”.
(19) “Es la persona natural o jurídica, de naturaleza pública o privada, que tiene a su cargo la obligación del pago del salario, cualquiera que sea la denominación de la remuneración, en razón de la ejecución del trabajo o porque tiene a su cargo el pago de pensiones en calidad de administrador de fondos de cesantías y pensiones”.
(20) “Es la persona jurídica o patrimonio autónomo conformado en desarrollo del contrato de fiducia mercantil que realiza operaciones de libranza o descuento directo, por estar autorizada legalmente para el manejo del ahorro del público o para el manejo de los aportes o ahorros de sus asociados, o aquella que, sin estarlo, realiza dichas operaciones disponiendo de sus propios recursos o a través de mecanismos de financiamiento autorizados por la ley. En estos casos deberá estar organizada como Instituto de Fomento y Desarrollo Infis, sociedad comercial, sociedades mutuales, o como cooperativa, y deberá indicar en su objeto social la realización de operaciones de libranza, el origen lícito de sus recursos y cumplir con las demás exigencias legales vigentes para ejercer la actividad comercial. Estas entidades operadoras estarán sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades”.
(21) “Es la persona empleada o pensionada, titular de un producto, bien o servicio que se obliga a atender a través de la modalidad de libranza o descuento directo”.
(22) Gaceta del Congreso Nº 555 de agosto 27 de 2010.
(23) En la ponencia para primer debate en Cámara, publicada en la gaceta del Congreso 801 de octubre 22 de 2010, se reiteró que: “el proyecto de ley pretende establecer un marco legal para la libranza que consiste en el descuento que en forma directa un empleador puede efectuar sobre la nómina de un trabajador, siempre y cuando cuente con su autorización expresa con el objetivo de pagar un crédito, un bien o un servicio” y se introdujeron algunas modificaciones al texto inicialmente presentado, de acuerdo con las observaciones presentadas en el foro de discusión que para tal fin, se llevó a cabo en la Comisión Tercera de la Cámara. En la ponencia para segundo debate en Cámara, contenida en la Gaceta del Congreso Nº 227 de mayo de 2011, se resaltó nuevamente el objeto del proyecto de ley, orientado al establecimiento del marco general para la libranza, que busca dinamizar la economía y masificar este tipo de crédito a cualquier persona natural asalariada, contratada por prestación de servicios, asociada a una cooperativa o precooperativa, afiliada a un fondo administrador de cesantías o pensionada para que pueda adquirir bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con su salario, honorarios, prestaciones sociales, aportes o pensión. En la ponencia para primer debate en Senado, contenido en la Gaceta del Congreso Nº 673 de septiembre 8 de 2011, se señaló que “El proyecto en estudio consta de trece artículos incluido el que se refiere a la vigencia y derogatorias, con los cuales se pretende establecer un marco legal para la modalidad de libranza, esto es, el descuento que en forma directa un empleador puede efectuar sobre la nomina de un trabajador, siempre y cuando cuente con su autorización expresa, con el objetivo de pagar un crédito, un bien o un servicio”. Finalmente en la ponencia para segundo debate en Senado, se propuso la modificación del texto del artículo 15, sobre vigencia y derogatorias, con el texto: “Artículo 15. Vigencia y derogatorias. La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8º numeral 2º del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4º del artículo 127-1 del estatuto tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011”, como también en la conciliación de los textos aprobados en Senado y Cámara.
(24) “ART. 8º—Prohíbese a las sociedades comisionistas de bolsa, (“a sus socios”: esta expresión fue derogada por la L. 45/90, art. 99) y a sus administradores.
2º) Negociar por cuenta propia, directamente o por interpuesta persona, acciones inscritas en bolsa, exceptuando aquellas que reciban a título de herencia o legado, o las de su propia sociedad comisionista de bolsa;”
(25) Artículo 127-1. Contratos de leasing. Los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, que se celebren a partir del 1º de enero de 1996, se regirán para efectos contables y tributarios por las siguientes reglas:
a. Al inicio del contrato, el arrendatario deberá registrar un activo y un pasivo por el valor total del bien objeto de arrendamiento. Esto es, por una suma igual al valor presente de los cánones y opciones de compra pactados, calculado a la fecha de iniciación del contrato, y a la tasa pactada en el mismo. La suma registrada como pasivo por el arrendatario, debe coincidir con la registrada por el arrendador como activo monetario, en la cuenta de bienes dados en leasing. En el evento de que el arrendatario vaya a hacer uso del descuento del impuesto a las ventas previsto en el artículo 258-1 del estatuto tributario, deberá reclasificar el activo en tal monto, para registrar el impuesto a las ventas a descontar como un anticipo del impuesto de renta.
c. Los cánones de arrendamiento causados a cargo del arrendatario, deberán descomponerse en la parte que corresponda a abono a capital y la parte que corresponda a intereses o costo financiero. La parte correspondiente a abonos de capital, se cargará directamente contra el pasivo registrado por el arrendatario, como un menor valor de este. La parte de cada canon correspondiente a intereses o costo financiero, será un gasto deducible para arrendatario.
Para los efectos de este literal, el contrato debe estipular, tanto el valor del bien en el momento de su celebración, incluyendo el impuesto sobre las ventas, como la parte del valor de los cánones periódicos pactados que corresponde a cada uno de los conceptos de financiación y amortización de capital.
d. Al momento de ejercer la opción de compra, el valor pactado para tal fin se cargará contra el pasivo del arrendatario, debiendo quedar este en ceros. Cualquier diferencia se ajustará contra los resultados del ejercicio. En el evento de que el arrendatario no ejerza la opción de compra, se efectuarán los ajustes en su renta y patrimonio, deduciendo en la declaración de renta del año en que haya finalizado el contrato, la totalidad del saldo por depreciar del activo no monetario registrado por el arrendatario. Por su parte, el arrendador hará los ajustes del caso.
e. Los valores determinados de acuerdo con los literales anteriores, serán utilizados por el arrendatario para: declarar el valor patrimonial del activo; realizar el cálculo de la depreciación, cuando ella sea procedente; aplicar los ajustes por inflación*; determinar el saldo del pasivo y su amortización; y, calcular el monto de los costos financieros deducibles.
PAR. 4º—Todos los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra, que se celebran a partir del 1º de enero del año 2012, deberán someterse al tratamiento previsto en el numeral 2º del presente artículo, independientemente de la naturaleza del arrendatario. (Destacado fuera del texto).
(26) ART. 89.—Leasing en proyectos de infraestructura. Los contratos de arrendamiento financiero, o leasing, celebrados en un plazo igual o superior a 12 años y que desarrollen, proyectos de infraestructura de los sectores transporte, energético, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento básico, serán considerados como arrendamiento operativo; en consecuencia el arrendatario podrá registrar como un gasto deducible la totalidad del canon de arrendamiento causado, sin que deba registrar en su activo o pasivo suma alguna por concepto del bien objeto de arriendo, a menos que se haga uso de la opción de compra.
PAR.—Los contratos de arrendamiento financiero o leasing previstos en este artículo no podrán celebrarse sino hasta el 1º de enero de 2012; a partir de esa fecha se regirán por los términos y condiciones previstos en el artículo 127-1 de este estatuto.
(27) Sentencia C- 852 de 2005.

References: ARTÍCULO 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 173
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 148
 artículo 15
 artículo 158
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 127
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 173
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 173
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 127
 artículo 15
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 15
 artículo 158
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 173
 artículo 15
 artículo 158
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 127
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 127
 artículo 89
 artículo 173
 Artículo 127
 artículo 258
 artículo 127