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Dictamen : 243 del 15/07/2008
C-243-2008
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio No. SCMC 128-05-08 de 5 de mayo del 2008, recibido el 7 de mayo siguiente, en que transcribe el acuerdo del Concejo Municipal de Curridabat tomado en la sesión ordinaria No. 105-2008, celebrada el 29 de abril del 2008 (artículo 2°, capítulo 3°), donde se solicita nuestro criterio sobre:
“1. Posibilidad de declarar, por el Concejo Municipal de Curridabat, las calles existentes en un asentamiento humano como publicas.
3. Determinación de la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat que ejecuten ambos actos consultados.”
Para dar respuesta a su consulta, lo primero que debe tenerse presente es que el ordenamiento jurídico costarricense tiene normativa expresa para que los cantones administrados por las Municipalidades del país puedan desarrollarse de una manera armónica y planificada, y en la que el bienestar individual de las personas, a todo nivel, se alcance sin desmedro de los intereses colectivos y públicos existentes.
En ese sentido, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, se constituye en herramienta esencial dentro del desarrollo urbanístico del país. Mediante ella se persigue: “a) La expansión ordenada de los centros urbanos; b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y de las actividades económicas; c) El desarrollo eficiente de las áreas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos; y d) La orientada inversión en mejoras públicas” (artículo 2° de esa Ley).
Como instrumento de desarrollo, la Ley No. 4240 estableció la figura del plan regulador para lograr la planificación del territorio de manera local en cada uno de los cantones del país:
Así entendidos, los planes reguladores se convierten en medios eficaces para el adecuado desarrollo urbanístico al tener fuerza normativa lo en ellos dispuesto:
“Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006)
Igualmente, ha indicado la Procuraduría General de la República:
De conformidad con el artículo 16 de esa misma Ley, el plan regulador contendrá, por lo menos los siguientes elementos:
“a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;
b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;
c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;
d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte;
e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;
f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y
g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.”
Como puede verse, el plan regulador, más que un mero conjunto de normas, se constituye en un verdadero instrumento jurídico que define para el presente y para el futuro cuál es el tipo de desarrollo local que se desea y que enrumbará, entre otras, las políticas municipales y las iniciativas particulares.
En ese tanto, debe quedar claro que el desarrollo de las comunidades enmarcadas dentro de un plan regulador debe darse dentro de los lineamientos y disposiciones de éste; y no al revés, es decir, someter al plan regulador a un proceso constante de modificación porque el crecimiento sin orden y a espaldas de la ley significaron un cambio no deseado de las condiciones originales.
La Ley de Planificación Urbana sí prevé la posibilidad de que un plan regulador pueda ser modificado, de conformidad con su artículo 17, párrafo final, previo cumplimiento de los requisitos en él dispuestos:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”
Pero deben cuidar las Municipalidades que las modificaciones a los planes reguladores se hagan conforme a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no con base a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.
Téngase en cuenta al efecto lo preceptuado en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a discrecionalidad administrativa:
1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. (…)
1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. (…)”
De no hacerse así, lo que tendríamos es un plan regulador que lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.
Lo mismo podría decirse a nivel de normativa urbana más particular, como es el caso de las calles.
Así, el artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana señala que el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización, que es uno de los principales reglamentos de desarrollo urbano municipal (artículos 19 y 21 de la misma Ley), “al puntualizar las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los correspondientes al acceso a vía pública, a notificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público; establecerá, asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas mínimas sobre construcción de calles y aceras pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, y electrificación y alumbrado público”.
La no concordancia de proyectos particulares de fraccionamientos o urbanizaciones a la normativa de cita, conlleva la negativa del visado correspondiente o el no otorgamiento del permiso respectivo:
“Artículo 36.-
a) Cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensable;
a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;
b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y
c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas. (…)”
Y es que, de acuerdo con el artículo 40 de Ley 4240, “todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales”; debiendo ser traspasadas a favor del dominio municipal (excepción hecho de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, o aquellas porciones que la Municipalidad autorice transferir a entidades estatales para establecer determinados servicios o facilidades).
De lo que se trata, entonces, es que los fraccionamientos y urbanizaciones que se realicen en los diferentes cantones ajusten no sólo la parte constructiva a los lineamientos del plan regulador, sino también las áreas de uso público a ceder, entre ellas, las calles, lográndose así un adecuado ordenamiento vial en toda la jurisdicción territorial respectiva:
I.1 Que los usos proyectados estén conformes con las normas de zonificación establecidos por el Plan Regulador, o en su defecto, por organismos competentes; (…)
I.4 Que los lotes que se originen sean de un tamaño aceptable, con acceso adecuado a la vía pública y de forma regular en lo posible;
I.5 Que los lotes puedan disponer de los servicios indispensables según las características de la zona; (…)
I.7 Cuando se da la vecindad a otras urbanizaciones es obligatorio que el proyecto contemple la continuidad de la infraestructura mediante una adecuada integración física y funcional; (…) “(Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).
Así, pues, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, en los que, entre otros, el componente de vialidad se conforme al plan regulador existente. Las calles así establecidas se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal.
Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo:
“IV.- ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES
Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.”
En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles existentes en un asentamiento humano (entendido éste, para efectos exclusivos de esta consulta, como fraccionamiento múltiple de una propiedad sin cumplir los requerimientos de la Ley No. 4240 y en contravención a lo dispuesto en el plan regulador local) no encuentra asidero legal; por el contrario, parece oponerse a los principios rectores de una adecuada planificación urbana al implicar en el fondo una aceptación municipal de condiciones de hecho que no obedecen a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas correspondientes.
En esa línea, lleva razón la asesora legal de la Municipalidad de Curridabat al indicar en su Oficio 003-2008 de 25 de abril del 2008, que el artículo 32 de la Ley General de Caminos Públicos no faculta tal declaratoria de calles públicas; ya que se refiere a un supuesto legal muy diferente, cual es la prohibición de cierre total o parcial, estrechamiento, cercado o edificación en caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietarios o vecinos de una localidad. El artículo 33 de la misma Ley fija el procedimiento para proceder a la reapertura de la vía indebidamente apropiada.
Sobre la declaratoria en general de vías públicas ha indicado la Procuraduría General de la República:
“III.- DECLARATORIA ADMINISTRATIVA DE VIA PUBLICA
En la Ley de Construcciones la noción de vía pública se sustenta sobre los actos de afectación y entrega efectiva. Es "todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho este destinado ya, a ese uso público..." (artículo 4).-
Acorde con lo anterior, esta Dependencia, en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos." (Dictamen No. C-116-94 de 14 de julio de 1994)
De lo anterior se colige que la declaratoria administrativa de vías públicas conlleva un reconocimiento del carácter público de los caminos que proviene normalmente de un procedimiento (administrativo o judicial) previo para su incorporación al régimen demanial, llámese expropiación, compra directa, cesión de áreas en urbanizaciones y fraccionamientos, uso de porciones de terrenos conforme al artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos, etc.; por lo que su utilización por parte de la autoridad correspondiente debe hacerse de manera responsable y precedida siempre de un análisis de la realidad y antecedentes legales del caso; todo con miras a evitar actos arbitrarios que puedan derivar en lesiones al patrimonio de terceros.
Valga agregar que ya en una ocasión anterior se consultó a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de omitir requisitos legales durante el desarrollo de urbanizaciones y fraccionamientos que han crecido de forma no autorizada, decantándose nuestra posición, como ha sido siempre, en defensa del bloque de legalidad:
“e) Pregunta: Qué debe hacer el Catastro cuando las urbanizaciones o fraccionamientos ya están construidos y la presentación de los planos a registrar constituye el último eslabón, pues todo se ha realizado sin seguir el procedimiento de urbanización y el municipio así lo acepta, con desconocimiento del INVU. Debe el Catastro registrar los planos o enviar a las partes al INVU para que se realice el procedimiento completo? Debemos recordar que las normas de urbanización están para prever lo que se va a hacer, no lo que se ha hecho.
Respuesta: El Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo Nº 13.607-J de 24 de abril de 1982, en su artículo 72 inciso b), dispone lo siguiente: "El Catastro Nacional no inscribirá planos que no se ajusten a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana y sus reglamentos...Cuando se trate de urbanizaciones, el Catastro Nacional exigirá: Un plano general firmado de su puño y letra por el ingeniero topógrafo u otro profesional debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos, en su calidad de responsable de los trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva municipalidad que indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la información necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de la urbanización. Además debe indicarse el nombre oficial de la urbanización". El subrayado no es del original.
De la norma anterior transcrita resulta claro que en los casos en que se presenten al Catastro nacional planos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización y los mismos no cuenten con el respectivo visado de la Dirección de Urbanismo ni de la Municipalidad, dicha dependencia no los inscribirá al no cumplirse con la citada exigencia reglamentaria y no ajustarse a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana en sus artículo 10 inciso 2), 36 inciso b) y 38 inciso a).
No se omite mencionar que el funcionario del Catastro a quien corresponde la calificación del plano debe analizar si éste se levantó de conformidad con lo que se dispone en el Reglamento a la Ley de Catastro, la legislación vigente y demás información a disposición del Catastro, con sujeción a lo establecido en el artículo 80 de dicho Reglamento. Por otra parte, de conformidad con el artículo 81 siguiente, si el funcionario comprobare que el plano no se ajusta a tales disposiciones, denegará su inscripción, informando al interesado sobre las discrepancias o inconsistencias encontradas con indicaciones claras y concisas de todos los defectos que contenga (artículo 82 inciso a).
De igual modo cabe advertir que de conformidad con el artículo 10 incisos 3,4 y 5 de la Ley de Planificación Urbana y el punto VI.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es atribución de la Dirección de Urbanismo el "informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regular Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de construcciones", pudiendo ordenar la suspensión de la obra si la municipalidad respectiva no ha actuado para corregir la transgresión señalada, para lo cual podrá requerir de la ayuda de las autoridades de policía, las cuales están obligadas a prestar la colaboración debida.” (Dictamen No. C-235-86 de 18 de setiembre de 1986).
Por último, en cuanto a la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat por la adopción ilegal de acuerdos o en abuso de su discrecionalidad administrativa, debe estarse a lo normado en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública; sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caber por la eventual comisión de delitos o contravenciones con motivo de tales actuaciones.
Se recuerda, asimismo, lo establecido en el artículo 26 del Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998:
“Artículo 26. — Serán deberes de los regidores:
e) Responder solidariamente por los actos de la Corporación municipal, excepto que hayan salvado el voto razonadamente, (…)”
La declaratoria como públicas de calles existentes en un asentamiento humano (entendido éste, para efectos exclusivos de esta consulta, como fraccionamiento múltiple de una propiedad sin cumplir los requerimientos de la Ley No. 4240 y en contravención a lo dispuesto en el plan regulador local) que pudiera realizar el Concejo Municipal de Curridabat no encuentra asidero en la ley. Tratándose de fraccionamientos y urbanizaciones debe estarse a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana en cuanto a la cesión gratuita de áreas públicas a la Municipalidad por parte del fraccionador o urbanizador, incluidas las vías.
En lo que toca a la posibilidad de modificar el plan regulador urbano del cantón, para incluir los asentamientos humanos existentes en el mismo, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece en general la posibilidad de modificar un plan regulador siempre y cuando se cumplan los requisitos enumerados en dicha norma. Sin embargo, considera este órgano asesor que las Municipalidades deben cuidar que las modificaciones a los planes reguladores obedezcan a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.
Respecto de la responsabilidad de los miembros del Concejo Municipal de Curridabat por la adopción de acuerdos ilegales o en abuso de su discrecionalidad administrativa, debe estarse a lo normado en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública y 26 del Código Municipal; sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caber por la eventual comisión de delitos o contravenciones con motivo de tales actuaciones.

References: artículo 16
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 40
 artículo 58
 artículo 32
 artículo 33
 artículo 7
 artículo 72
 artículo 10
 artículo 80
 artículo 81
 artículo 10
 artículo 26
 artículo 17