Source: https://marszniepodleglosci.org/2012/03/15/opinia-prawna-na-temat-zmian-prawa-o-zgromadzeniach/
Timestamp: 2018-03-18 21:17:18+00:00

Document:
﻿ Stanowisko SMW w sprawie prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy o zgromadzeniach
Stanowisko SMW w sprawie prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy o zgromadzeniach
Home » Stanowisko SMW w sprawie prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy o zgromadzeniach
Warszawa, dnia 2 marca 2012 r.
Działając w imieniu Stowarzyszenia Marsz Niepodległości przedstawiamy poniżej opinię prawną dotyczącą przedłożonego 24 listopada 2011 r. przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach.
I. Na wstępie zaznaczyć należy, iż prawnej oceny przedstawionych propozycji zmian należy dokonać w kontekście zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej w dalszej części „Konstytucją”) dotyczących wolności i praw człowieka oraz obywatela, jak również wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyroku z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: Kp 1/04.
We wskazanym powyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dokonano szczegółowej analizy zasad, którymi ustawodawca winien kierować się wprowadzając regulacje dotyczące Prawa o zgromadzeniach, a które to założenia w żadnej mierze nie straciły na aktualności.
Jak stwierdza przywołany powyżej wyrok Trybunału „wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych praw i wolności”, która to wolność gwarantowana jest również w aktach prawa międzynarodowego ratyfikowanych przez Polskę. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt: K 34/99, stwierdził, iż wolność zgromadzeń jest „niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej, niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny”.
Zgodnie z art. 57 Konstytucji „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”. W konsekwencji wolność zgromadzeń nie jest wolnością absolutną i dopuszczalne jest jej ograniczenie w formie ustawy – jednakże ingerencja ta nie może być dowolną i ograniczona jest zakresem wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W myśl jego postanowień w polskim porządku prawnym ograniczenie wolności jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy jest konieczne dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Jak zostało to expressis verbis wyrażone, w powołanym przepisie ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Ważnym w kontekście niniejszej sprawy jest również zapis art. 2 Konstytucji, z którego doktryna i orzecznictwo wyinterpretowały obowiązek jasnego i precyzyjnego formułowania przepisów ustawowych regulujących konstytucyjne prawa lub wolności, to znaczy obowiązek takiego formułowania zapisów, który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
W konsekwencji zaproponowane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zmiany w ustawie Prawo o zgromadzeniach winny być oceniane pod kątem ustalenia:
(1)czy rzeczywiście są konieczne dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób;
(2)czy nie naruszają istoty wolności organizowania zgromadzeń i uczestniczenia w nich;
(3)czy w sposób precyzyjny określają zakres ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, który umożliwi dowolność oceny sytuacji przez organ władzy publicznej stosującej w przyszłości ustawę.
II. Najistotniejszą zmianą proponowaną w projekcie nowelizacji ustawy Prawo o zgromadzeniach jest ograniczenie udziału w zgromadzeniach osób, których rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwe. Zgodnie z projektem udział osób, których rozpoznanie nie jest możliwe, jest dopuszczalny tylko w sytuacji zgłoszenia faktu udziału takich osób w zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym (art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 3 a).
Jak wynika z uzasadnienia do projektu zmiany te są wywołane wykorzystywaniem „zgromadzeń do stosowania w formie wręcz zorganizowanej przemocy” jak również zapewnieniem obowiązku „ochrony osób biorących udział w demonstracjach”.
Kwestia możliwości ograniczenia udziału w zgromadzeniu osób, których rozpoznanie nie jest możliwe, była przedmiotem wnikliwej analizy dokonanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. Co istotne, wszystkie zawarte tam twierdzenia pozostają aktualne na gruncie obecnie proponowanych zmian.
Jedną z podstawowych konkluzji Trybunału było stwierdzenie, iż „uczestnictwo w zgromadzeniu publicznym nie jest określone imiennie, jest anonimowe […]. Tak pojmowany anonimowy charakter uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym jest ważnym elementem treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest przejawem wolności, z którego jednostka (obywatel) może skorzystać”. Jak stwierdził Trybunał, zamaskowanie „nie zawsze należy odczytywać jako sygnał ewentualnego zagrożenia dla porządku czy bezpieczeństwa”. Aktualne pozostaje również zwrócenie uwagi, iż „zakaz uczestnictwa dotyczyłby także osób, których nie można zidentyfikować bądź z powodu naturalnych okoliczności bądź też celowego przebrania, ale takiego, które będąc środkiem wyrażenia określonego stanowiska w odniesieniu do jakiegoś problemu, sytuacji czy faktu, nie sygnalizowałby agresywnego zachowania i ewentualnych zagrożeń dla pokojowego charakteru zgromadzenia”.
Jak zwrócono uwagę: „ograniczenie wolności zgromadzeń polegające na ograniczeniu możliwości uczestniczenia w nich w sposób bezimienny, anonimowy nie jest konieczne, gdyż ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. […] daje wystarczające możliwości ingerencji policji w przebieg zgromadzenia w przypadku zagrożenia dla ich pokojowego charakteru, w tym daje możliwość ustalenia tożsamości osób uczestniczących w zgromadzeniu”. Zwraca się tam uwagę, iż ustawa o Policji przewiduje możliwość interwencji policji w przypadku naruszeń porządku publicznego, aby zapewnić pokojowy przebieg zgromadzenia, w szczególności posiada ona kompetencje „legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości”, „zatrzymywania osób”, „zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia” oraz do „dokonywania kontroli osobistej”.
Jak słusznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny „na podstawie przepisów ustawy o Policji możliwe jest więc identyfikowanie osób uczestniczących w zgromadzeniu już wówczas, gdy występują pojedyncze incydenty lub inne fakty mogące stanowić zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia”.
Zgodnie z dyspozycją przywołanego art. 31 ust. 1 Konstytucji, istniałaby możliwość ograniczenia wolności zgromadzeń, jeżeli konieczne byłoby to dla realizacji celu, jakim jest zapewnienia porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób. W ocenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zagrożeniem dla pokojowego charakteru zgromadzeń miałyby być osoby, których rozpoznanie nie jest możliwe. Jednakże, jak wskazał powyżej Trybunał Konstytucyjny, ustawa o Policji daje kompetencje organom państwa do skutecznego zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzeń, co wobec faktu, iż istotą uczestnictwa w zgromadzeniu jest anonimowość, jak również stosowanie przebrania może być elementem pokojowego wyrażenia swojego stanowiska (vide: noszenie przez uczestników demonstracji przeciwko ACTA maski katolickiego rebelianta Guya Fawkesa), prowadzi do negatywnej oceny proponowanych zmian w ustawie.
Za niczym niepodparte i gołosłowne należy również przyjąć twierdzenia, iż zgromadzenia w Polsce wykorzystywane są do stosowania w formie zorganizowanej przemocy.
Krytycznie należy również odnieść się do projektowanego zapisu art. 3 ust. 3 Ustawy w zakresie, w którym wskazuje, jakie osoby nie mogą uczestniczyć w zgromadzeniu. Wskazanie, iż są to osoby „których rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany jej wyglądu nie jest możliwe”, wprowadza możliwość nazbyt dowolnej, szerokiej interpretacji przepisu a w konsekwencji stosowania przez organy władzy publicznej możliwości rozwiązania zgromadzenia, które jest najbardziej restrykcyjnym środkiem ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych.
Przywołać tu trzeba, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano znaczenie zasady określoności przepisów prawa, wówczas gdy następuje ustawowa ingerencja w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak po raz kolejny podkreślono w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r., „ustawodawca nie powinien w wyniku niejasnego sformułowania przepisu pozostawić organom stosującym prawo nadmiernej swobody prowadzącej do ustalenia w praktyce zakresu przedmiotowego i podmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki”. Zważywszy, iż zaproponowane niejasne sformułowania zapisu naruszają wymagania dostatecznej określoności przepisów prawnych, ich uchwalenie w takiej treści naruszałoby art. 2 Konstytucji.
Należy również zwrócić uwagę, iż wprowadzony przez nowelizację mechanizm w praktyce zapewne stanie się zupełnie bezskuteczny, ponieważ organizator – nie wiedząc, czy w zgromadzeniu będą brały udział osoby, których rozpoznanie będzie niemożliwe – zapewne na wszelki wypadek będzie zgłaszał udział takich osób w planowanym zgromadzeniu.
III. Zgodnie z projektowanym nowym brzmieniem art. 2 ust. 2 Ustawy, w zgromadzeniu nie mogłyby uczestniczyć osoby, które nie tylko posiadałyby przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia, ale również takie, które posiadałyby wyroby pirotechniczne czy też materiały pożarowo niebezpieczne.
Definicja wyrobów pirotechnicznych wskazana została w art. 3 pkt. 8 i 19 Ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Zgodnie z jej brzmieniem, zakazane byłoby posiadane w czasie zgromadzeń m.in. petard czy też rac, których używanie w czasie zgromadzeń organizowanych na terytorium naszego kraju jest często spotykaną praktyką i które są traktowane jako środki ekspresji uczestników zgromadzenia, sposób wyrażenia określonego stanowiska w odniesieniu do jakiegoś problemu, sytuacji czy faktu. Praktyka wskazuje, iż używanie wymienionych powyżej przedmiotów nie musi wskazywać na brak pokojowego nastawienia uczestników zgromadzenia (vide: racowiska organizowane w Poznaniu w rocznicę wybuchu powstania wielkopolskiego czy też w czasie ostatnio organizowanych zgromadzeń w Narodowym Dniu Żołnierzy Wyklętych). Zaznaczyć również należy, iż w przypadku, gdy materiały te używane będą w sposób sprzeczny z pokojowym charakterem zgromadzenia, ustawa o Policji (vide: uwagi w pkt. II opinii) daje organom stosującym prawo narzędzia służące przywróceniu porządku i bezpieczeństwa.
Tym samym trzeba podkreślić, iż wprowadzenie zakazu używania w czasie zgromadzeń wyrobów pirotechnicznych nie jest konieczne dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony wolności i praw innych osób, a nadto, zważywszy iż są one traktowane jako sposób ekspresji poglądów uczestników zgromadzenia, zakaz taki może być traktowany jako naruszający istotę wolności zgromadzeń. Na pewno ograniczenie takie nie spełnia warunku niezbędności (konieczności) w demokratycznym państwie i prowadziłoby do nieproporcjonalnego uszczerbku dla istnienia i funkcjonowania prawa do zgromadzenia jako prawa konstytucyjnego.
Identyczne zarzuty należy postawić projektowanemu zakazowi używania materiałów pożarowo niebezpiecznych. W całości należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. Prokuratura Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej, który zwraca uwagę na niekonstytucyjność proponowanej zmiany. W jego ocenie, podobnie jak w naszej, pojęcie materiałów pożarowo niebezpiecznych „stwarza nieuprawnioną dowolność interpretacji przepisów”, a tym samym narusza zapis art. 2 Konstytucji nakładający na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania zapisów ograniczających w drodze ustawy prawa i wolności obywatelskie, który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody, mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
IV. Kolejna proponowana zmiana ustawy dotyczy próby uregulowania sytuacji, w której zgromadzenia organizowane są przez dwóch lub więcej różnych organizatorów w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części się pokrywają. Zgodnie z projektem zmian (nowy art. 7 a), jeżeli w tym samym czasie i miejscu lub na trasie przejścia zgłoszone zostały – dwa lub więcej – zgromadzenia i nie jest możliwe ich oddzielenie w sposób, aby przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmian czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Jednocześnie projekt upoważnia gminę w nowym brzmieniu art. 8 pkt. 2 do zakazania odbycia zgromadzenia albo dwóch lub więcej zgromadzeń w tym samym miejscu, czasie, na trasach przejścia, jeżeli mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.
Odnosząc się do projektowanych zmian należy podkreślić, iż zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie, są najbardziej restrykcyjnymi środkami ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych. Proponowane brzmienie art. 7 a oraz 8 pkt. 3 nie określa zarówno czasowego, jak również terytorialnego zasięgu dopuszczalnych zmian w przebiegu zgromadzenia, do których dokonania zobowiązany byłby organizator zgromadzenia. W konsekwencji, jak słusznie zwrócił uwagę w swoim stanowisku z dnia 19 grudnia 2011 r. Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej, „takie brzmienie przepisu stwarza zatem niedopuszczalną dowolność w realizacji, określonej w taki sposób, kompetencji organu gminy”.
Jak czytamy w przywołanym piśmie „zobowiązanie organizatora do zwołania zgromadzenia w miejscu znacznie odległym od planowanego lub w czasie istotnie różniącym się od pierwotnego terminu, może zniweczyć realizację celu planowanego zgromadzenia a tym samym naruszać istotę wolności i praw gwarantowaną w art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji”.
W konsekwencji trzeba zauważyć, iż projektowany art. 6 ust. 2 b, art. 7 a oraz art. 8 pkt. 2 i 3 naruszają zapis art. 2 Konstytucji, łamiąc obowiązek takiego formułowania zapisów ograniczających w drodze ustawy prawa i wolności obywatelskie, który nie pozostawia organom stosującym prawo nadmiernej swobody mogącej prowadzić do ustalenia w praktyce ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
V. Kolejne proponowane zmiany dotyczą art. 10 Ustawy, w którym określone zostały obowiązki i uprawnienia przewodniczącego. Zważywszy na powszechnie przyjęty pogląd, iż w odróżnieniu od uczestników zgromadzenia „organizator nie może być anonimowy, a jego odpowiedzialność za zorganizowanie i przebieg zgromadzenia wiąże się niewątpliwie z należytym wykonywaniem czynności wymaganych przez ustawę”, nie oponujemy przeciwko zapisowi art. 10 pkt. 3 a nakładającego na przewodniczącego obowiązek posiadania wyróżnika określającego jego funkcję. Natomiast za zupełnie niepraktyczne trzeba uznać nałożenie na gminę obowiązku wyposażenia przewodniczącego w elementy wyróżniające. Stowarzyszenie nie sprzeciwia się doprecyzowaniu w art. 10 pkt. 2, kto jest przewodniczącym zgromadzenia, przy czym pragniemy zasygnalizować, iż wskazany tam katalog należy rozszerzyć o pełnomocnika osób tam wskazanych. W praktyce organizowania zgromadzeń często zdarza się, iż przedstawiciel władz statutowych podmiotu nie może lub nie chce być przewodniczącym zgromadzenia. Proponowany zapis art. 10 pkt. 2 Ustawy rodziłby również problemy w sytuacji, gdy w przypadku organizowania przez osobę prawną lub podmiot nieposiadający osobowości prawnej zgromadzeń jednocześnie w wielu miejscach na terenie Polski, uniemożliwiałby zorganizowanie zgromadzeń w tych miejscach, w których nie mógł być fizycznie obecny członek władz statutowych takiej osoby lub podmiotu. Brak możliwości wskazania innej osoby jako przewodniczącego zgromadzenia mógłby prowadzić w praktyce do ograniczenia wolności zgromadzeń.
Nie można natomiast zgodzić się na rozszerzenie dotychczasowego zapisu art. 10 pkt. 3 Ustawy o zapis, iż przewodniczący zobowiązany jest do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkody z winy uczestników zgromadzenia. Na wstępie należy przypomnieć, iż już w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż „to czy ktoś jest uczestnikiem zgromadzenia czy nim nie jest może stać się w konkretnej sytuacji masowego zgromadzenia publicznego trudne do stwierdzenia”. Tym samym trudna może być w konkretnej sytuacji ocena (w szczególności wobec anonimowości uczestnictwa osób w zgromadzeniu), czy szkoda została wyrządzona przez uczestnika zgromadzenia, przeciwników danego zgromadzenia czy też osoby postronne. Nadto, jak zwracał uwagę w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, „organizator nie ma żadnych możliwości kontrolowania postępowania uczestników postępowania”.
W tym stanie przedmiotowa propozycja narusza zapis art. 2 Konstytucji, wprowadzający na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania zapisów ustawy, który określa prawa i obowiązki adresatów norm prawnych w sposób jasny i przejrzysty.
W konsekwencji także art. 13 a, penalizujący niewykonywanie przez przewodniczącego obowiązków, o których mowa w art. 10 ust. 3 lub niepodejmowanie środków przewidzianych w art. 10 ust. 4 i 5, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.
Analiza proponowanych zapisów (nowego brzmienia art. 10 ust. 3 oraz art. 13 a) prowadzi również do wniosku, iż stanowią one próbę włączenia do ustawy przepisów, które wprowadzałyby w konsekwencji odpowiedzialność przewodniczącego za szkody wyrządzone z winy uczestników zgromadzenia.
W tym stanie nasuwa się wniosek, że celem wprowadzeniem tego typu konstrukcji jest wywołanie u potencjalnych organizatorów zgromadzenia efektu antymotywacyjnego, a więc ma ich zniechęcać do jego organizacji.
W propozycji zmian znalazł się również nowy art. 13 b, penalizujący zachowanie każdego podmiotu, który nie wykonuje żądania przewodniczącego wydanego na podstawie art. 10 ust. 4 albo nie podporządkowuje się zarządzeniu przewodniczącego wydanego w wykonaniu jego obowiązków na podstawie art. 10 ust. 5. Zdaniem Stowarzyszenia wyposaża on przewodniczącego w zupełnie niepotrzebne kompetencje, zważywszy, iż w przypadku niezastosowania się do jego żądania, o którym mowa w art. 10 ust. 4, może on zwrócić się do policji lub straży miejskiej o pomoc w wyegzekwowaniu nakazu.
VI. Odnosząc się do propozycji zmian wskazanych w art. 11 ust. 1 i 2, pragniemy wyjaśnić, iż Stowarzyszenie nie zgłasza do nich zastrzeżeń. Proponujemy jedynie, aby dodatkowo, w przypadku gdy przewidywana liczba uczestników będzie wynosiła ponad 500 osób, ochrona policyjna była obowiązkowa. W ocenie Stowarzyszenia należy również wprowadzić – w przypadku zgromadzeń, w których liczba uczestników przekracza 500 osób – obowiązek stałego kontaktu policji z przewodniczącym zgromadzenia, jak również prawo przewodniczącego do delegowania upoważnionej osoby do organu gminy celem współdziałania w zachowaniu prawidłowego przebiegu zgromadzenia. W ocenie Stowarzyszenia obydwie propozycje usprawnią przepływ informacji pomiędzy organizatorami, policją i organami gminy a w konsekwencji pozwolą na pełniejsze zagwarantowanie pokojowego przebiegu zgromadzeń publicznych.
16 marca 2012 o 13:45
Putera pisze:
29 maja 2012 o 14:02
Niestety, reporterzy od jigaekoś czasu są znani z niedokładności. Jestem nauczycielem i dla nich rf3żnica pomiędzy nauczycielem kontraktowym (wystarczy rok pracy) a dyplomowanym (+/- 10 lat pracy) nie istnieje, a co za tym idzie wysokość zarobkf3w. No i niedawno dowiedziałem się z gazety jakoby zarabiam nawet i 3000 brutto, podczas gdy z trudem osiągam połowę z tego, ale pracuję tylko 2 latka, więc kto wie czy wytrzymam do tych 10ciu lat:/
27 czerwca 2012 o 18:11

References: art. 57
 art. 31
 art. 2
 art. 7
 art. 31
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 2
 art. 7
 art. 8
 art. 7
 art. 31
 art. 6
 art. 7
 art. 8
 art. 2
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 2
 art. 13
 art. 10
 art. 10
 art. 2
 art. 10
 art. 13
 art. 13
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 11