Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-690a-de-octubre-1-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_7945f4947339604ce0430a010151604c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-22 19:33:06+00:00

Document:
SENTENCIA T-690A DE 01 DE OCTUBRE DE 2009
CONTENIDO:DESPLAZAMIENTO FORZADO. SE ANALIZA LA PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD, LA INMEDIATEZ EN LOS CASOS DE VIOLACIONES MASIVAS, GRAVES Y CONTÍNUAS, Y LA OMISIÓN DEL JUEZ DE TUTELA DE ACTUAR CONFORME AL PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD Y PRIMACÍA DE LO SUSTANCIAL FRENTE A LA POBLACIÓN DESPLAZADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:JUEZ DE TUTELA, PROTECCIÓN INMEDIATA A LA VÍCTIMA, DESPLAZAMIENTO FORZOSO, DESPLAZAMIENTO FORZOSO DE POBLACIÓN CIVIL, PRINCIPIO DE INMEDIATEZ, ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA, OMISIÓN SUSTANCIAL EN SENTENCIA, PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD
REVISTA TUTELA N°:122 DE FEBRERO DE 2010, PÁG.177
Sentencia T-690-A de octubre 1º de 2009
Ref.: Expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525, T-2.250.527, T-2.274.016 y T-2.274.017.
Bogotá, D.C., el primero de octubre de dos mil nueve.
T-2.248.810 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, del 23 de enero de 2009.
T-2.250.519 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 16 de enero de 2009.
T-2.250.521 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009.
T-2.250.522 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009.
T-2.250.523 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 10 de febrero de 2009.
T-2.250.524 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 10 de febrero de 2009.
T-2.250.525 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 18 de febrero de 2009.
T-2.250.527 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, del 16 de febrero de 2009.
T-2.274.016 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, del 11 de febrero de 2009.
T-2.274.017 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, el 16 de febrero de 2009.
Mediante providencia del 14 de mayo de 2009, la Sala de Selección Número Cinco escogió para su revisión y acumuló entre sí los expedientes T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527, disponiendo su reparto a este despacho. Posteriormente, el 28 de mayo de 2009, la mencionada Sala de Selección resolvió acumular al Expediente T.248.810 los expedientes T-2.274.016 y T-2.274.017 para que fuesen fallados en una sola sentencia, tras considerar que presentan unidad de materia.
Luz Marina Siolo Batista(1); Edgar José, Lucy Esther, Bethi Marina y Adolfo Enrique Barrios Peluffo; José Calazan Maza de Alba; Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado; Andrés Manuel Mercado Castro; Lucely Ruiz Villalba; Carmen Alicia Blanquiset de Arco; y Marelvis del Carmen Benítez Mesa, por intermedio de apoderado, presentaron acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—, al considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, al trabajo, y a la salud. Puesto que los hechos expuestos y las demandas presentadas son análogas, con las variaciones derivadas del paso del tiempo, a continuación se expondrán de manera conjunta:
1.1. Los accionantes fueron expulsados entre los años 1998 y 2002 junto con su núcleo familiar de diferentes municipios del país, y se desplazaron hacia la ciudad de Cartagena (Bolívar).
1.2. Entre los años 2001 y 2006, fueron incluidos en el registro único de población desplazada (en adelante, RUPD).
1.3. Afirman que, desde el momento de su inscripción en el RUPD, han solicitado verbalmente a la entidad accionada la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, sin obtener respuesta.
1.4. Debido a esto, entre los meses de julio y diciembre de 2008, presentaron peticiones escritas ante Acción Social(2) (Salvo en el Exp. T-2250519). Los accionantes solicitaron la entrega de las ayudas de "alimentación, alojamiento, arriendo, estabilidad socioeconómica (microempresa), transporte y ubicación de vivienda, y tierra"(3). De manera adicional, algunos actores solicitaron la expedición de un certificado en donde conste su inclusión en el RUPD(4) y, en caso de no encontrarse en el registro, solicitaron ser incluidos como "desplazados por los grupos al margen de la ley"(5).
1.5. Acción Social - Unidad Territorial Bolívar, únicamente dio respuesta al derecho de petición presentado por Luz Marina Siolo Batista (Exp. T-2.248.810), mediante oficio del 20 de noviembre de 2008. La entidad describió de manera general en qué consiste la asistencia humanitaria de emergencia y cuáles son los proyectos tendientes a alcanzar la estabilización socioeconómica. Afirmó que iniciaría la gestión ante el nivel nacional de la entidad para "tratar de dar cumplimiento a su petición", pero indicó que este trámite "demandará un tiempo prudencial requerido en la aplicación de los procedimientos y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal"(6).
1.6. No reposa en los expedientes respuesta a las peticiones instauradas por los demás accionantes.
1.7. Los accionantes solicitan que se ordene a Acción Social el pago de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, su prórroga y la inclusión en los proyectos de estabilización socioeconómica. En cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia (salvo en el Exp. T-2250519), los accionantes piden que se pague el valor total en dinero adeudado por la entidad accionada, que calculan multiplicando el monto asignado en el Decreto 2569 de 2000 a cada uno de los componentes de la ayuda, por el número de meses transcurridos desde la fecha en la que fueron inscritos en el RUPD.
Rigoberto Jiménez García y Edilberto Alfonso Rojas Rada presentaron, de manera independiente, acción de tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—, por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital, con base en los siguientes hechos y consideraciones:
2.1. Los accionantes fueron desplazados forzosamente hacia la ciudad de Santa Marta (Magdalena) y fueron incluidos en el registro único de población desplazada en esta ciudad, en los años 2003 y 2005, respectivamente.
2.2. Sostienen que, pese a haber elevado reiteradas solicitudes verbales, la entidad accionada no les ha entregado la ayuda humanitaria de emergencia ni los subsidios para vivienda, salud y educación.
2.3. Esta situación, de acuerdo con los accionantes, vulnera, "entre otros los derechos fundamentales consagrados en el artículo 13 de la Constitución Política", puesto que les excluye injustificadamente de la protección especial a la que tienen derecho por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta.
1.1. El Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena (para el caso del Exp. T-2.248.810) y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena (respecto de los demás expedientes) expresaron que la Corte Constitucional ha considerado la acción de tutela como instrumento idóneo para reclamar la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, debido a la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran y la necesidad de una protección inmediata.
1.2. No obstante, indicaron que en todos los casos el ejercicio de la acción está condicionado a su interposición oportuna. De modo que, a su juicio, cuando el interesado deja de promover la tutela en un tiempo razonable no debe concederse. En el conjunto de casos examinados, los accionantes fueron desplazados desde hace más de cinco años. Para los jueces esto significa que las acciones instauradas carecen de inmediatez. En consecuencia, negaron el amparo solicitado.
1.3. Las providencias no fueron objeto de impugnación.
2.1. El Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta manifestó, en ambos casos, que centraría su examen de manera exclusiva en la solicitud de protección del derecho a la igualdad, considerando que las otras solicitudes dirigidas a obtener "los subsidios de vivienda, subsidios de ingresos, subsidios escolares, subsidios de ayudas humanitarias o de alimentación y subsidio de servientrega", no están consagrados como derechos fundamentales y, por ende, escapan a su competencia como juez constitucional.
2.2. Observó que no es posible afirmar que el derecho a la igualdad fue vulnerado puesto que los accionantes no demostraron que Acción Social les otorgó un trato desigual e injustificado, ni lograron probar que otras personas que se encontraban en la misma situación de hecho hubieren recibido la ayuda humanitaria por parte de Acción Social. Por lo tanto, negó el amparo invocado en ambos casos.
2.3. Las sentencias no fueron objeto de impugnación.
2.1. T-2248810 - Luz Marina Siolo Batista:
2.2. T- 2250519 - Edgar José Barrios Peluffo y núcleo familiar.
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2001.
2.3. T-2250521 - José Calazan Maza de Alba.
2.4. T-2250522 - Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado.
a) Inscrita en el RUPD a partir de 2004.
2.5. T-2250523 - Andrés Manuel Mercado.
2.6. T-2250524 - Lucely Ruiz Villalba.
2.7. T-2250525 - Carmen Alicia Blanquiset de Arco.
2.8. T-2250527 - Marelvis del Carmen Benítez Mesa.
2.9. T-2274016 - Rigoberto Jiménez García.
iv. Formación para la población desplazada - SENA: Programas iniciados en mayo de 2006, diciembre de 2008 y febrero de 2009.
2.10. T-2274017 - Edilberto Alfonso Rojas.
a) Inscrito en el RUPD a partir de 2005.
3. Además de aportar la información solicitada, Acción Social resaltó que "la Entidad no tiene asignada la competencia para atender la población en su fase de estabilización socioeconómica". Manifestó que, sin embargo, en algunos casos "el Núcleo familiar del accionante fue beneficiario del programa de generación de ingresos de la subdirección de atención a la población desplazada de esta entidad, recibiendo el mismo dentro del componente de emprendimiento".
4. Finalmente, la entidad accionada afirmó no tener reparo alguno respecto de la posibilidad de que la población desplazada acuda a un abogado para adelantar los trámites ante la entidad. Empero, resaltó que los procesos ante Acción Social no tienen ningún costo ni requieren de apoderado judicial. Con ello se pretende "evitar que se aprovechen de las personas que se encuentran en esta situación".
La jurisprudencia de la Corte ha destacado el papel central que tienen los jueces de tutela en la vigencia de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de 1991. Puesto que ellos son los encargados de decidir sobre las acciones de tutela, las actividades que despliegan en su condición de directores del proceso y la providencia resultante, pueden contribuir a garantizar el respeto de los derechos, e irradiar por esta vía el sistema jurídico en general(7); o, por el contrario, pueden convertirse en un obstáculo para el acceso a la justicia y en un dispositivo que perpetúe la vulneración de los derechos de las personas(8).
Para que el producto de la actuación del juez de tutela sea precisamente la protección efectiva de los derechos fundamentales, la Constitución y la ley lo han revestido de amplias facultades, recursos y poderes que le permiten desligarse "de criterios eminentemente formalistas y otorgar prevalencia al derecho sustancial que involucra la situación fáctica concreta"(9). Así por ejemplo, puede el juez en determinadas ocasiones dar directamente órdenes y dictar actos administrativos(10); mantiene la competencia durante el tiempo requerido para garantizar el cumplimiento de sus fallos(11); e incluso está facultado para sancionar a cualquier autoridad pública por el desacato de la orden judicial(12).
"el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no solo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y que de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello"(13).
En ejercicio del principio de oficiosidad, la Corte ha reiterado que el juez de tutela está obligado a demostrar diligencia en el cumplimiento de los siguientes deberes: (i) verificar la legitimidad por pasiva de la acción e integrar debidamente el contradictorio, poniendo en conocimiento de la actuación a los terceros eventualmente perjudicados con la decisión(14); (ii) promover oficiosamente la actividad probatoria tendiente a establecer con claridad los hechos y afirmaciones que sustentan la solicitud de amparo, hasta contar con los suficientes elementos de juicio para decidir el asunto sometido a su conocimiento(15); (iii) instar al accionante para que subsane la solicitud cuando, evaluados los elementos presentados en la tutela, se observe la ausencia de los requisitos mínimos exigidos por la ley(16); (iv) proteger, conforme a los hechos probados en el proceso, todos los derechos vulnerados o amenazados, incluso aquellos que el accionante no invocó(17); y (v) emitir las órdenes necesarias para garantizar el amparo de los derechos, incluyendo la prevención a las autoridades públicas con el fin de que no vuelvan a incurrir en las acciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos(18).
Atendiendo a lo anterior, si bien es claro que la demanda de tutela debe cumplir con todos los requisitos especificados en el Decreto 2591 de 1991, la Corte ha hecho hincapié en que "la falta de técnica jurídica en la solicitud no puede ser obstáculo para que el juez constitucional desentrañe el interés del peticionario y analice los hechos y las pruebas que surjan de la tramitación de la acción"(19). Si esto no es posible, lo procedente entonces es solicitar la corrección de la solicitud y, en un excepcional caso, el rechazo de la misma. No obstante, una vez admitida la acción de tutela, el juez está obligado a establecer con la mayor claridad posible los elementos que la componen, y tiene el deber de tomar una decisión considerando todas las pruebas y hechos que particularizan cada situación.
Para finalizar, no debe olvidarse que estos deberes adquieren un carácter reforzado frente a las personas que están en estado de debilidad manifiesta, indefensión o vulnerabilidad, ya que la Constitución les otorga un mayor nivel de protección cuya efectividad depende del Estado en su conjunto. De esta suerte, si la satisfacción de los deberes del juez de tutela constituyen obligaciones constitucionales de gran magnitud, lo son en mayor medida frente a las acciones instauradas por personas a quienes la misma Constitución ha otorgado una protección reforzada(20).
2.1. Reglas generales. Reiteración de jurisprudencia.
La acción de tutela, procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales, puede ser instaurada "en todo momento" tal como lo indica el artículo 86 de la Constitución. Esto no significa que pueda ser fallada sin consideración alguna del tiempo en el que se presenta. Por el contrario, de conformidad con el principio de inmediatez la Corte ha sostenido que la tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, y ha considerado que esta regla opera como requisito de procedibilidad de la acción.
Sin embargo, la razonabilidad y proporcionalidad del tiempo de presentación de la tutela no se hallan definidas de antemano. La Constitución no prevé un término único que pueda determinarse como razonable(21), así como tampoco lo hace una ley o reglamento. Por tanto el juez tiene el deber de valorar las circunstancias, argumentos y elementos probatorios que ofrece el caso concreto(22), para luego de ello tomar una decisión sobre este aspecto.
Ahora bien, la Corte ha encontrado tres tipos de eventos en los cuales debe entenderse que el tiempo de instauración de la acción de tutela es razonable y proporcional, pese a que en principio pudiera parecer demasiado prolongado. Estos criterios, por supuesto, no eliminan la obligación que tiene el juez de analizar cualquier otro motivo que justifique el tiempo transcurrido entre los hechos y la instauración de la acción(23).
(i) No desconozca la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata, urgente y efectiva de los derechos fundamentales, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando el tiempo que tarda la persona en instaurar la acción tiene como consecuencia la consumación de la vulneración del derecho(24).
(ii) No pretenda ni tenga como efecto vulnerar los derechos de terceros ni afectar gravemente la seguridad jurídica. La Corte ha indicado que tanto los derechos de los terceros como la seguridad jurídica frente a las providencias y los actos de la administración se consolidan con el paso del tiempo. Exponerlas indefinidamente a la posibilidad de ser atacadas mediante la acción de tutela, convierte a este mecanismo en un factor de inseguridad(25).
(iii) No pretenda ni tenga como efecto convertir a la acción de tutela en el último recurso judicial, o en tabla de salvación frente a la negligencia del accionante, a los errores del litigio, o simplemente frente a determinaciones contrarias a los intereses del actor(26).
En segundo lugar, la Corte ha determinado que no puede alegarse la falta de razonabilidad o proporcionalidad en el tiempo de presentación de una tutela, cuando ello conlleve una restricción injustificada del derecho al acceso a la justicia(27). Esto ocurre en situaciones en las que:
(i) La persona se encuentra en un estado de indefensión o de debilidad manifiesta que le impedía acercarse previamente a la jurisdicción constitucional(28).
(ii) "[E]xiste un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado(29)", o
(iii) "[E]l fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición(30)"(31).
En último lugar pero, como se verá no menos importante, ha dicho la Corte que el amparo resulta oportuno si se constata que la vulneración de los derechos fundamentales del actor en tutela es continua. Para la corporación "esto significa que no es procedente alegar inmediatez cuando el desconocimiento de un derecho constitucional se ha prolongado en el tiempo y no se ha dado el cumplimiento de tal derecho"(32). Por ejemplo, cuando se deja de dar respuesta de un derecho de petición(33), o cuando se omite actualizar el valor de la primera mesada pensional, en los casos en los que hay lugar a ello(34).
En ambos eventos, la afectación de los derechos fundamentales no acaece de manera instantánea sino que se prolonga en el tiempo a partir del momento en que ocurre el hecho o la omisión que afecta el derecho fundamental. Dado que el impacto negativo de dicha omisión no cesa hasta tanto no se produzca el hecho esperado por el sujeto titular del derecho, la acción de tutela mantiene su actualidad durante un tiempo mucho mayor al que usualmente se estimaría como un plazo razonable y proporcional, al tiempo que es posible verificar que no se ha consumado el daño frente al derecho(35).
2.2. El principio de inmediatez en los casos de violaciones masivas, graves y continuas de los derechos fundamentales. El caso del desplazamiento forzado.
La Corte ha declarado en varias ocasiones(36) que es procedente la acción de tutela de una persona en condición de desplazamiento para solicitar la inclusión en el RUPD, la obtención de la ayuda humanitaria de emergencia o la inclusión en los programas de estabilización económica aun cuando han pasado varios años desde el desplazamiento. Para hacerlo ha aplicado la regla general expresada en tercer lugar en el anterior numeral, de acuerdo con la cual la afectación a los derechos fundamentales de una persona en esta condición es de carácter continua y, por tanto, brindar el amparo constitucional conserva su actualidad.
Esta situación impide establecer con precisión desde qué momento inició la vulneración de cada uno de sus derechos en los casos concretos, pero no excluye la posibilidad de constatar que dicha afectación ha sido continua en el tiempo. Adicionalmente, dadas las condiciones de vulnerabilidad previas en las que se encuentra la mayor parte de la población(37), también implica que la falta de asistencia del Estado empeora progresivamente las condiciones de vida del núcleo familiar, lo aleja de la posibilidad de lograr su estabilización socioeconómica y, por ende, significa un desconocimiento —cada vez en un mayor nivel— de sus derechos(38).
"a) Que la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua —motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto—;
b) Que en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor reverencial" hacia las autoridades públicas; (…)
d) Que a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la declaración (…)".
La complejidad de la situación de los derechos fundamentales de la población desplazada ha llevado a enfatizar a la Corte que "el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material"(39). Por tanto, mientras la persona permanezca en condición de desplazamiento, el amparo constitucional no solo es actual, sino que puede convertirse en el único mecanismo idóneo para tratar de evitar el acrecentamiento e indefinición temporal del menoscabo de sus derechos fundamentales. En este sentido, tal como lo indica la Sentencia T-817 de 2008:
"Descartar el amparo solicitado por una persona desplazada y su núcleo familiar bajo la supuesta falta de oportunidad en la interposición de la acción de tutela, muchas veces no se compadece con la realidad y con la crítica situación que afrontan este grupo de personas, donde sus derechos vienen siendo desconocidos de forma sistemática y permanente".
A manera de ejemplo, la Corte pudo establecer que la ayuda humanitaria de emergencia "se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos"(40). De hecho, señaló que la cobertura entre 1998 y 2002 fue del:
"43% de hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de familias reportadas por Codhes, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido como meta en el plan estratégico(41). Al analizar únicamente los casos de desplazamiento individual, se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del 33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, y del 15.32% de los reconocidos por Codhes"(42).
3.1. Atención humanitaria de emergencia.
Tal como ha sido definida en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, la atención humanitaria de emergencia es el conjunto de acciones de "socorro, asistencia, apoyo" y protección, que tienen como finalidad atender "las necesidades básicas" de las personas que se han desplazado forzosamente(43). Esta atención hace parte del derecho mínimo de la población desplazada a la subsistencia, y es expresión del derecho fundamental al mínimo vital. Por lo tanto, compone el grupo de derechos que las autoridades deben satisfacer en cualquier circunstancia(44).
La Corte ha afirmado que la atención humanitaria de emergencia se refiere "tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno"(45). A su vez, siguiendo los principios rectores del desplazamiento forzado ha establecido que la asistencia humanitaria debe proveer a la persona en situación de desplazamiento como mínimo:
"a) alimentos indispensables y agua potable;
d) servicios médicos y de saneamiento indispensables"(46).
La vulneración de este derecho fundamental al mínimo vital expresado en el derecho de la población desplazada a una subsistencia mínima ocurre entonces inicialmente cuando la entidad competente no reconoce, debiendo hacerlo, la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada que cumple los requisitos para acceder a ella; o cuando no se hace "entrega efectiva de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia o de la prórroga de la misma, por cualquier razón que no encuentra asidero en la ley vigente y en la Constitución"(47). Pese a ello, también debe considerarse vulnerado el derecho a la subsistencia mínima cuando la asistencia humanitaria se brinda de una manera tan incompleta o parcial, que esta se ve desprovista de toda posibilidad de contribuir efectivamente a que la persona que se ha desplazado recientemente pueda solventar sus mínimas necesidades y, de este modo, pueda tener una vida digna.
Así mismo, la Corte ha entendido que el Estado tiene la obligación constitucional y legal de reservar el presupuesto necesario para proveer oportunamente la ayuda humanitaria de emergencia, de suerte que la ausencia de recursos no puede convertirse de ninguna manera en una excusa para someter al conjunto de la población desplazada a una espera desproporcionada de la asistencia(48).
"basta que la persona indique de cualquier manera al funcionario competente que ha sido víctima de desplazamiento forzado y que acude a las autoridades para solicitar la correspondiente protección, para que deba ponerse en marcha todo el sistema integral de protección diseñado por la ley y ordenado por la Constitución"(49).
Igualmente, es de la naturaleza de la atención humanitaria su carácter temporal. Para la Corte, esto significa que no constituye una prestación a la que se tenga derecho de manera indefinida, sino que su otorgamiento está limitado a un plazo flexible dentro del cual se constate que la persona en condición de desplazamiento ha podido "suplir sus necesidades más urgentes"(50). Esto es así porque la política pública en materia de desplazamiento tiene como propósito brindar las condiciones para que las personas no permanezcan indefinidamente en situación de desplazamiento, sino que avancen hacia la estabilización socioeconómica y el autosostenimiento.
"La duración de la obligación estatal mínima de proveer ayuda humanitaria de emergencia es, en principio la que señala la ley: tres meses, prorrogables hasta por otros tres meses para ciertos sujetos. (…) Se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad"(51).
En estos últimos casos, en donde existe una protección constitucional reforzada, la prórroga debe mantenerse hasta el momento en el que la urgencia extraordinaria haya cesado, o cuando las personas adquieran las condiciones para asumir su propio sustento(52).
Para finalizar, es necesario precisar el alcance del respeto del derecho a la igualdad entre las personas que se encuentran a la espera de recibir la ayuda humanitaria de emergencia. Si bien la Corte ha señalado que, en virtud de este derecho, la persona que cumple con los requisitos de ley para acceder a cualquier componente de la asistencia humanitaria debe respetar el orden cronológico de entrega establecido por Acción Social(53), ello no significa que el derecho a la igualdad de los desplazados consista en la obligación de que toda la población desplazada aguarde de manera silenciosa la entrega de una asistencia que no es inmediata ni urgente, o que no cumple con los demás parámetros presentados anteriormente. Muy por el contrario, el derecho a la igualdad implica que la atención humanitaria sea brindada de manera universal a toda la población desplazada respetando el carácter inmediato y urgente de la misma. Solo en este sentido puede interpretarse la orden dada por la Corte Constitucional de que la entidad correspondiente señale un término razonable y oportuno en el cual hará entrega efectiva de la ayuda(54).
3.2. Restablecimiento económico.
El desplazamiento forzado solo termina cuando sus víctimas "logran su restablecimiento social, económico, (…) una vez se ha producido su reubicación o han retornado a sus territorios de origen"(55). Así lo ha contemplado la legislación en materia de desplazamiento, conformada principalmente por la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.
Para que ello sea posible la política pública de atención a la población desplazada debe propender por "(i) el acceso a la tierra, (ii) el empleo en condiciones dignas, (iii) el acceso a soluciones de vivienda, (iv) la integración social, (v) la atención médico asistencial integral, (vi) la nutrición adecuada, (vii) la restauración de los activos comunitarios, (viii) la reconstitución de las comunidades, (ix) el acceso a la educación, (x) la participación política efectiva, y (xi) la protección de los desplazados frente a las actividades que desgarran el tejido social, principalmente las asociadas al conflicto armado interno"(56).
Pero estos programas deben sujetarse a los criterios y exigencias constitucionales derivados de la Sentencia T-025 de 2004, que los considera como elementos indispensables para la superación del estado de cosas inconstitucional. Específicamente, debe considerarse la indicación de la Corte en cuanto a que los programas de estabilización socioeconómica deben ser diseñados no solo con un enfoque de derechos, sino que tienen que ser diferenciales, puesto que solo unos enfoques de este tipo permiten que el Estado asuma su responsabilidad frente al fenómeno del desplazamiento y que contribuya a dar respuesta efectiva a las problemáticas específicas de dicha población.
Sin embargo, la Corte ha señalado que una parte de las obligaciones en materia de estabilización socioeconómica constituyen un derecho mínimo de la población desplazada que debe satisfacerse de inmediato y en "cualquier circunstancia". Ese mínimo de derechos fundamentales de la población desplazada ha sido desarrollado de la siguiente forma por esta corporación:
"(…) 8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (C.P., art. 16) por vía de la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento (…) el deber mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la información que provee la población desplazada para identificar alternativas de generación de ingresos por parte de los desplazados. (…)
9. Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal (…)".
En tanto que Acción Social ejerce la labor de coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), al tenor del artículo primero del Decreto 2569 de 2000, la Corte ha reiterado que es esta entidad la primera llamada a coordinar el cumplimiento de las obligaciones emanadas de los derechos mínimos de la población desplazada respecto del restablecimiento económico y del retorno. Esto no desconoce que la política pública de desplazamiento ha encargado a diferentes entidades componentes específicos del restablecimiento socioeconómico, pero constituye una exigencia mínima derivada de la condición especial de vulnerabilidad de la población desplazada, quien no puede ser sometida a lo que se ha denominado "peregrinaje institucional"(57), sin que exista una autoridad que posea la información completa y actualizada, y que sirva de cierre frente a las diferentes posibilidades que ofrece el sistema.
En aplicación de lo anterior, la Corte ha establecido como obligación ineludible de Acción Social, además de la señalada en los párrafos anteriores, la de brindar una asesoría clara, concreta y continua a las personas desplazadas que presentan peticiones ante su entidad relacionadas con los programas de restablecimiento económico. Acción Social debe indicar de manera específica a qué entidades del SNAIPD deben dirigirse, en qué lugar pueden ubicarlos, qué requisitos le son exigidos para acceder a un determinado programa y en qué tiempos puede llevar a cabo los trámites(58). Tiene el deber de verificar las condiciones de la persona durante el desarrollo de los proyectos de estabilización socioeconómica, de modo que pueda determinar a quienes debe asegurárseles la asistencia humanitaria de emergencia, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y, finalmente, quienes han logrado su restablecimiento económico.
Para ello, la Corte estableció en la Sentencia T-025 de 2004 las siguientes exigencias:
"Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico".
4. Los casos bajo estudio.
4.1. Los jueces de tutela omitieron su deber de actuar como directores del proceso en aplicación del principio de oficiosidad y del principio de primacía de lo sustancial.
Lo primero que arroja la revisión de los expedientes es que no solo la motivación de las sentencias puede ser agrupada en dos argumentos centrales, sino que la respuesta dada a los accionantes corresponde a dos "sentencias formato" en donde únicamente se reemplaza el nombre del accionante y la fecha en la que fue desplazado. El reparo a este tipo de providencias judiciales, sin embargo, no reside en el texto mismo, sino en que dicho formato reemplazó al análisis de los hechos y de las situaciones particulares que reclaman la protección por parte del juez de tutela que, de haber sido tenidos en cuenta, hubieran arrojado resultados diversos.
Así, en las sentencias de tutela que fueron negadas por carencia de inmediatez, los jueces se limitaron a llevar a cabo una operación aritmética para determinar el tiempo transcurrido desde el momento del desplazamiento de los actores, excluyendo el análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad del plazo en el que se instauró la tutela. Dado que la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que el juez debe valorar el carácter razonable y proporcional del plazo teniendo en cuenta las circunstancias concretas, el estudio de la procedibilidad de la acción exigía abordar las circunstancias específicas de los casos y, especialmente, el hecho de que los accionantes hacen parte de la población desplazada(59).
Recuerda la Sala que la informalidad de la acción de tutela no exige tener conocimientos jurídicos que lleven a determinar con total precisión los derechos involucrados en una situación dada, así como tampoco exige la invocación de las normas, ni su presentación mediante una fórmula sacramental. Es al juez a quien corresponde, como director del proceso y en aplicación de la prevalencia del derecho sustancial, establecer en lo posible los hechos y derivar de allí las órdenes necesarias para proteger efectivamente los derechos fundamentales que se ven afectados. Por esto la Corte ha concluido que "si el juez encuentra afectados derechos no invocados por el petente, no solo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia (…). De tal empeño depende la eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos constitucionales"(60).
Sin embargo, los jueces de tutela no podían excusarse en los posibles defectos del texto de las demandas —que, en un caso, carecían de elementos suficientes para determinar la situación particular del desplazado y, en el otro, dejaban de mencionar la diversidad de derechos vulnerados—, para dejar de analizar si existe una razón para proteger los derechos de los accionantes. En virtud del principio de oficiosidad, ambos jueces debieron asumir un rol activo que les permitiera conocer los elementos que no aportaba la demanda. Para ello debían desplegar una actividad probatoria y, partir de allí, interpretar los hechos y los derechos invocados, tal como es propio de este deber. Incluso, si este ejercicio no fuera satisfactorio, aun contaban con la posibilidad de solicitar la corrección de la solicitud. De este modo se habrían subsanado las carencias comunes a las demandas, sin que con ello se dejara a los accionantes desprovistos de herramientas efectivas para obtener el amparo de sus derechos.
Habida cuenta de lo anterior esta Sala debe examinar si, teniendo en cuenta la información recopilada mediante las pruebas decretadas por el magistrado sustanciador, es razonable concluir que las acciones de tutela presentadas por personas que se desplazaron forzosamente hace varios años son improcedentes(61) y, de otro lado, si en alguno de los casos bajo estudio la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales de los accionantes.
4.2. Las acciones de tutela bajo estudio cumplen el requisito de inmediatez.
Primero, porque aunque les asiste razón a los jueces cuando afirman que las tutelas fueron solicitadas varios años después de que se dio el desplazamiento forzado de los actores, del acervo probatorio se desprende con claridad que no debió contarse el plazo desde el momento en el que ocurrió el desplazamiento de los actores, por cuanto su incorporación en el RUPD ocurrió años después y solo a partir de ese momento se entiende que solicitaron la asistencia humanitaria de emergencia. Además, algunos de ellos recibieron años atrás —de manera incompleta y dispersa, como se mencionará más adelante— algunos componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de la estabilización socioeconómica. Cuando recibieron dicha asistencia no tenían por qué presentar la acción de tutela. Solo después de la última entrega de las ayudas, y al estimar que sus derechos continuaban amenazados, estaban legitimados para promover el amparo.
4.3. Amenaza o vulneración de los derechos de la población desplazada por parte de la entidad accionada.
4.3.1. Vulneración de los derechos a la subsistencia mínima y los derechos de la población desplazada protegidos con la entrega de la asistencia humanitaria de emergencia.
Subraya la Corte que los accionantes que han recibido este tratamiento son personas cuyo desplazamiento ocurrió, en todos los casos, hace más de cuatro años. Esto significa que durante el tiempo que ha transcurrido desde el momento de su desplazamiento hasta la fecha de la instauración de la acción de tutela —por lo menos—, los accionantes se han visto sometidos a una vulneración del derecho a la vida digna, que consiste en resistir las condiciones del desplazamiento forzado con menos recursos de los que la ley y la jurisprudencia han considerado los mínimos necesarios para superar la emergencia, así como en esperar una ayuda que, brindada de manera incompleta y esporádica por parte del Estado, no contribuye a cumplir el fin para el cual fue dispuesta. Esta imposibilidad explica por qué los accionantes continúan reclamando dicha ayuda y configura una vulneración del derecho al mínimo vital y a la subsistencia mínima de los accionantes.
4.3.2. Vulneración de los derechos mínimos en la etapa de restablecimiento económico.
La primera de ellas consiste en la afirmación de Acción Social según la cual "la Entidad no tiene asignada la competencia para atender la población en su fase de estabilización socioeconómica". Esta afirmación no tiene ningún asidero legal y no es aceptable puesto que el hecho de que las otras entidades del SNAIPD adquieran especial relevancia durante esta etapa, no releva a Acción Social de su labor de coordinación del sistema que no cesa respecto de una persona hasta tanto no supere su condición de desplazamiento de manera definitiva.
La Sala reitera que, de acuerdo con esta labor, Acción Social está obligada a proveer asistencia humanitaria de emergencia mientras la persona obtiene y ejecuta los recursos destinados a la estabilización socioeconómica, de modo que no se vea amenazado su derecho a la subsistencia mínima, y está obligada a coordinar el tránsito entre una y otra fase de la atención con las demás entidades del SNAIPD, de manera que este no genere más violaciones de los derechos de la población desplazada y contribuya de manera efectiva a obtener su estabilización. Esta labor de coordinación asignada a Acción Social constituye el único dispositivo diseñado para asegurar la coherencia, armonía e integralidad de la política de atención a la población desplazada y, por ende, no es delegable a las demás entidades del sistema ni es aplazable.
4.3.3. Vulneración de los derechos fundamentales de petición e igualdad.
En efecto, constata la Sala que las peticiones presentadas en el 2008 por algunos de los accionantes ante Acción Social, en las cuales solicitan la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y de algunos subsidios propios de los componentes de estabilización socioeconómica, no han sido respondidas salvo en uno de los casos (Exp. T-2.248.810). Este hecho implica en sí mismo una vulneración del derecho fundamental a presentar peticiones respetuosas a las autoridades contemplado en el artículo 23 de la Constitución, toda vez que su realización depende de la resolución pronta, oportuna, precisa y de fondo de la cuestión planteada en la solicitud(62). Nota la Sala, además, que el desconocimiento de este derecho adquiere una especial relevancia en los casos bajo estudio puesto que mediante dichas peticiones se pretende obtener la garantía de otros derechos constitucionales relativos a la protección reforzada de la población desplazada.
Así mismo, entiende la Sala que la entrega aleatoriamente injustificada de los componentes de la asistencia humanitaria y el restablecimiento socioeconómico, máxime en los casos en que el Estado no cumple ni siquiera de manera mínima la obligación de brindar una ayuda humanitaria de emergencia, desconoce el derecho a la igualdad en cuanto concierne a la especial protección que debe brindarse en favor de aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, entre los que se encuentra la población desplazada(63).
Este punto fue analizado por la Sentencia T-025 de 2004. En esa ocasión, la Corte afirmó que uno de los múltiples derechos violados de la población desplazada es precisamente el de la igualdad y que, por ello, se torna obligatorio que el Estado brinde a este grupo poblacional un trato preferente, y que diseñe una política diferencial y con perspectiva de derechos para su atención. En esta dirección, la adopción de medidas reforzadas a favor de los grupos marginados, "no constituye una competencia meramente facultativa sino que es un mandato de acción, encaminado a transformar las condiciones materiales que engendran o perpetúan la exclusión y la injusticia social".
4.3.4. T-2.248.810 - Luz Marina Siolo Batista.
4.3.5. T-2.250.519 - Edgar José Barrios Peluffo.
El accionante y su núcleo familiar, inscrito en el RUPD desde el 2001, solo recibió asistencia alimentaria por una vez en el 2004. Sin embargo, se le otorgó prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia por un mes en dos ocasiones (en el 2008 y 2009) y fue afiliado en el régimen subsidiado de salud. Adicionalmente, se observa que en dos oportunidades ha recibido apoyo económico por parte de Acción Social - OIM como parte del programa de generación de ingresos de la entidad, y que el subsidio de vivienda le fue negado en el 2007 debido a que él y su pareja se postularon de manera simultánea, sin que se hayan presentado recursos frente a esta decisión.
4.3.6. T-2.250.521 - José Calazan Maza de Alba.
4.3.7. T-2.250.522 - Hilsi Eulalia Florez Cuadrado.
4.3.8. T-2.250.523 - Andrés Manuel Mercado Castro.
4.3.9. T- 2.250.524 - Lucely Ruiz Villalba.
4.3.10. T-2.250.525 - Carmen Alicia Blanquiset de Arco.
4.3.11. T-2.250.527 - Marelvis del Carmen Benítez Mesa.
4.3.12. T-2.274.016 - Rigoberto Jiménez García.
4.3.13. T-2.274.017 - Edilberto Alfonso Rojas.
La Sala considera que Acción Social ha vulnerado los derechos fundamentales de que es titular el accionante, particularmente su derecho a la subsistencia mínima, puesto que a pesar de que lo inscribió en el RUPD desde el 2005, solo le entregaron un componente de ayuda humanitaria de emergencia, denominado genéricamente "otro" y, en marzo de 2009, se pagó una prórroga de la ayuda humanitaria por un mes. Esta ayuda no satisface de manera plena la obligación del Estado de entregar de manera oportuna y completa la ayuda humanitaria de emergencia, puesto que no suministró ni siquiera los elementos mínimos contemplados en la ley para solventar la emergencia. Esta situación se encuentra particularmente agravada por cuanto el actor no ha sido beneficiario hasta el momento de ningún programa tendiente a lograr la estabilización socioeconómica.
1. Levantar los términos suspendidos mediante auto del 3 de agosto de 2009, proferido por la Sala Tercera de Revisión.
2. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena el 23 de enero de 2009, y en su lugar, TUTELAR el derecho a la subsistencia mínima y a la vida digna de Luz Marina Siolo Batista dentro del proceso T-2.248.810. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, proceda a entregar una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, independientemente de que ya en otra oportunidad le haya sido otorgada.
b) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
c) De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
3. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 16 de enero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la vida digna y a la subsistencia mínima de Edgar José Barrios Peluffo y su núcleo familiar, dentro del proceso T-2.250.519. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, analice la situación de vulnerabilidad del accionante y de su núcleo familiar, y si esta subsiste, proceda a entregar una nueva prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia identifique, con participación plena del accionante las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
4. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la salud, el derecho de petición y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de José Calazan Maza de Alba, dentro del proceso T-2.250.521. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, inicie los trámites necesarios para afiliar al accionante y a su grupo familiar al régimen subsidiado de salud.
b) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por el actor el 12 de diciembre de 2008, orientándolo con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
c) Dentro de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia evalúe, con la participación del accionante, si éste ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
d) De no ser así, también con participación plena del accionante, identifique las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
5. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR el derecho a la subsistencia mínima, a la vida digna, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Hilsi Eulalia Flórez Cuadrado, dentro del proceso T-2.250.522. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por al actora el 4 de diciembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
c) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
6. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 10 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la salud, a la subsistencia mínima, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Andrés Manuel Mercado Castro, dentro del proceso T-2.250.523. En consecuencia, ORDENAR a Acción social que:
a) Dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, proceda a entregar la ayuda humanitaria de emergencia de manera completa e integral al accionante.
b) Dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, inicie los trámites tendientes a afiliar al accionante al régimen subsidiado de salud.
c) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta al derecho de petición presentado por el actor el 31 de julio de 2008, orientándolo con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD, siguiendo los parámetros expuestos en esta providencia.
d) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica..
7. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 10 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la salud, el derecho de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Lucely Ruiz Villalba, dentro del proceso T-2.250.524. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
b) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, inicie los trámites tendientes a afiliar a la accionante al régimen subsidiado de salud.
c) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 27 de agosto de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
d) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
e) De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
8. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 18 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Carmen Alicia Blanquiset de Arco, dentro del proceso T-2.250.525. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 28 de noviembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
b) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia analice si, de conformidad con los criterios señalados en esta sentencia, la accionante se encuentra en condiciones de urgencia o de incapacidad para asumir su autosostenimiento y que, de ser así, proceda a entregar de inmediato la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
c) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia evalúe si la accionante ha adquirido las condiciones para asumir su propio sustento y el de su núcleo familiar.
d) De no ser así, dentro del mismo término de un (1) mes adelante las gestiones para identificar, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
9. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena el 16 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos de petición, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Marelvis del Carmen Benítez Mesa, dentro del proceso T-2.250.527. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia dé respuesta clara y precisa al derecho de petición presentado por la actora el 6 de noviembre de 2008, orientándola con el fin de que pueda acceder a la oferta del SNAIPD.
b) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena de la accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma de la misma, y la oriente de manera completa, clara y precisa frente a las actuaciones que puede realizar en otras entidades del SNAIPD con el objeto de alcanzar su estabilización socioeconómica.
10. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 11 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, a la subsistencia mínima, a la igualdad, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Rigoberto Jiménez García, dentro del proceso T-2.274.016. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
a) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún lo ha hecho, conceda al accionante una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.
b) En el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia identifique, con participación plena del accionante, las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma del mismo, y coordine con las demás entidades que integran el SNAIPD su inclusión en los programas necesarios para que alcance de manera definitiva la estabilización socioeconómica.
11. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 16 de febrero de 2009 y, en su lugar, TUTELAR los derechos a la vida digna, al mínimo vital, a la subsistencia, a la igualdad, y el derecho mínimo relativo al restablecimiento económico de Edilberto Alfonso Rojas, dentro del proceso T-2.274.017. En consecuencia, ORDENAR a Acción Social que:
12. ORDENAR a Acción Social que, en dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, informe sobre el cumplimiento de los numerales segundo a décimo primero a los juzgados mencionados en dichos numerales.
13. PREVENIR a Acción Social para que, en lo sucesivo, se abstenga de entregar de manera tardía e incompleta la ayuda humanitaria de emergencia a las personas que se encuentran registradas en el RUPD, y lleve a cabo su labor de coordinador del SNAIPD con el fin de que la población desplazada pueda hacer el tránsito de la fase de la ayuda humanitaria de emergencia a los programas de estabilización socioeconómica, sin que ello signifique un desmedro de sus derechos fundamentales.
14. COMUNICAR la presente decisión al Defensor del Pueblo para que, dentro del ámbito de sus competencias, haga un seguimiento del cumplimiento del presente fallo.
15. COMUNICAR la presente decisión al Procurador General de la Nación para que, dentro de la órbita de sus competencias, haga un seguimiento del cumplimiento del presente fallo.
(1) Quien manifestó ser madre cabeza de familia de cuatro hijos menores de edad, uno de los cuales actualmente se encuentra recibiendo tratamiento médico, tal como consta en las pruebas aportadas por Acción Social y en los folios 8 a 17 del Exp. T.248.810.
(2) Las peticiones fueron presentadas en las siguientes fechas: 12 de diciembre de 2008 (Exp. T-2.250.521); 4 de diciembre de 2008 (Exp. T-2.250.522); 31 de julio de 2008 (Exp. T-2.250.523); 27 de agosto de 2008 (Exp. T-2.250.524); 28 de noviembre de 2008 (Exp. 2.250.525), y 6 de noviembre de 2008 (Exp. T-2.250.527).
(3) Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521; Folio 7 Exp. T-2.250.522; Folio 7 Exp. T-2.250.523 y Folio 7 Exp. T-2.250.524, Folio 7 Exp. T-2.250.525. y Folio 7 Exp. T-2.250.527.
(4) Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521 y Folio 8 Exp. T-2.250.523.
(5) Folio 7 Exp. T-2.248.810; Folio 7 Exp. T-2.250.521 y Folio 7 Exp. T-2.250.527.
(6) Folio 20 Exp. T-2.248.810.
(7) Ver sentencias C-483 de 2008, T-464A de 2006 y C-138 de 2002.
(8) Ver sentencia C-174 de 2000.
(9) T-498 de 2000.
(10) Artículo 23, Decreto 2591 de 1991.
(11) Artículo 27, Decreto 2591 de 1991.
(12) Ver, entre otras, la Sentencia T-464A de 2006.
(13) C-483 de 2008.
(14) Ver sentencias T-164 de 2003, T-308 de 2002 y A-116A de 202.
(15) Ver, entre otras, las sentencias T-464A- de 2006, T-585 de 2005, T-696 de 2002, T-1056 de 2001, T-523 de 2001 y T-555 de 1995.
(16) Ver sentencia C-438 de 2008 y artículo 17, Decreto 2591 de 1991.
(17) Ver, entre otras, las sentencias T-312 de 2005 y T-684 de 2001.
(18) Artículo 24 Decreto 2591 de 1991. Ver Sentencia T-042 de 2005.
(19) T-464A- de 2006.
(20) Ver, entre otras, la Sentencia T-839 de 2006.
(21) En efecto, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que consagraba un término de caducidad para las acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales.
(22) Ver sentencias T-016 de 2006, T-282 de 2005 y SU-961 de 1999.
(23) Ver, entre otras, las sentencias T-189 de 2009, T-387 de 2007, T-1178 de 2004 y T-805 de 2004.
(24) Ver las sentencias SU-813 de 2007, T-105 de 2002, T-1694 de 2000, SU-961 de 1999 y T-463 de 1997.
(25) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-825 de 2007 y SU-813 de 2007.
(26) Ver las sentencias T-018 de 2008 y T-021 de 2007.
(27) Ver sentencias T-948 de 2006, T-564 de 2006 y T-601 de 2005.
(28) Ver, entre otras, las sentencias T-468 de 2006 y T-158 de 2006.
(29) Ver sentencia SU-961 de 1999. Ver también sentencias T-594 de 2008 y T-570 de 2005.
(30) Ver sentencias T-814 de 2005 y T-728 de 2002.
(31) Sentencia T-243 de 2008. Ver además, las sentencias T-018 de 2008, T-684 de 2003 y T-1229 de 2000.
(32) T-1059 de 2007.
(33) Ver Sentencia T-173 de 2002.
(34) Ver sentencias T-129 de 2008 y T-1059 de 2007.
(35) Ver sentencias T-563 de 2005 y T-173 de 2002.
(36) Ver, entre otras, las sentencias T-006 de 2009 (La accionante se desplazó en el 2006 e instauró la tutela para recibir la ayuda humanitaria de emergencia a finales de 2008); T-817 de 2008 (La accionante fue incluida en el RUPD en el año 2004. Sin embargo, solo instauró la tutela para que le fuera entregada la ayuda humanitaria de emergencia hasta el 2007); T-754 de 2006 (Los actores realizaron una solicitud de entrega de tierras en el 2000 y solo instauraron la tutela para exigir judicialmente su adjudicación hasta el 2006); T-468 de 2006 (El registro en el RUPD de la actora fue rechazado en el 2001 y la acción de tutela se instauró en el 2006)
(37) Compuesta en un alto porcentaje por niños y niñas y mujeres, tal como lo destacan los autos 251 de 2008 y 008 de 2009.
(38) T-669 de 2003.
(39) C-278 de 2007.
(40) T-025 de 2004. Fundamento 6.2.1.
(41) Entre 1998 y 2002, la Red de Solidaridad Social prestó atención humanitaria de emergencia a 69´054 hogares, lo cual representa el 36% de las 194´000 familias que pretendió el plan estratégico.
(42) T-025 de 2004. Fundamento 6.2.1.
(43) Artículo 15 Ley 387 de 1997 y Artículo 20 Decreto 2569 de 2000.
(44) T-025 de 2004.
(45) T-025 de 2004.
(46) Principio Nº 18 y Sentencia T-025 de 2004.
(47) Al respecto, ver sentencias T-317 de 2009, T-191 de 2007 y T-086 de 2002.
(48) Ver sentencias T-025 de 2004 y T-868 de 2008.
(49) T-136 de 2007.
(50) C-278 de 2007.
(51) T-025 de 2004.
(52) T-025 de 2004. Ver también las sentencias T-469 de 2007 y T-312 de 2005.
(53) Ver sentencias T-469 de 2007, T-136 de 2007, T-373 de 2005 y T-312 de 2005.
(54) Al respecto, ver sentencias T-469 de 2007 y T-645 de 2003.
(55) T-563 de 2005.
(56) T-602 de 2003.
(57) Ver sentencias T-817 de 2008, T-328 de 2007, T-754 de 2006, T-025 de 2004 Consideración 10.1.4 y T-645 de 2003.
(58) Ver, entre otras, la Sentencia T-645 de 2003.
(59) Ver infra 4.2
(60) T-463 de 1996.
(61) Exp. T-2.248.810, T-2.250.519, T-2.250.521, T-2.250.522, T-2.250.523, T-2.250.524, T-2.250.525 y T-2.250.527.
(62) Ver, entre otras, las sentencias T-1160A de 2001 y T-1006 de 2001.
(63) Al respecto ver la Sentencia T-591 de 1992.

References: artículo 13
 artículo 86
 artículo 23
 resolución 
 Artículo 23
 Artículo 27
 artículo 17
 Artículo 24
 artículo 11
 Artículo 15
 Artículo 20