Source: https://tc.vlex.es/vid/limites-decretos-leyes-competencias-663058461
Timestamp: 2020-01-22 09:00:22+00:00

Document:
STC 183/2016, 3 de Noviembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 663058461
Número de Recurso: 4530-2012
Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, que establecía el régimen de integración como personal estatutario autonómico de médicos, practicantes y matronas titulares de los servicios sanitarios locales que presten sus servicios en los servicios de salud, y del resto del personal funcionario que preste sus servicios en instituciones sanitarias públicas. Asimismo, la norma preveía que, en los casos en que el personal optara por no vincularse como personal estatutario, las Comunidades Autónomas deberían adscribirles a órganos administrativos que no pertenecieran a las instituciones sanitarias públicas. Se estima el recurso. En relación con el presupuesto habilitante del Decreto-ley, la Sentencia declara que no se han excedido los límites constitucionales en su utilización. Por otra parte, se afirma que corresponde al Estado el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de acuerdo con la legislación básica. La previsión impugnada tenía como destinatarios a funcionarios que dependen orgánica y funcionalmente de la Comunidad Autónoma. Por ello, la Sentencia considera que la integración forzosa de los funcionarios en órganos administrativos que no pertenecen al ámbito sanitario supone una intromisión en la competencia autonómica sobre gestión del personal a su servicio.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 20 de julio de 2012, el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en la representación que legalmente ostenta del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promueve recurso de inconstitucionalidad contra el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
El impugnado art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012 añade una disposición adicional, la decimosexta, a la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud (en adelante, estatuto marco) en la que se regula la integración del personal funcionario al servicio de las instituciones sanitarias públicas en los servicios de salud con la condición de personal estatutario fijo, estableciendo asimismo el deber de las Comunidades Autónomas de adscribir al personal que opte por permanecer en activo en su actual situación a órganos administrativos que no pertenezcan a las instituciones sanitarias públicas, conforme a las bases de los procesos de movilidad que, a tal fin, puedan articularse y señalando que el plazo máximo para la integración de estos colectivos finaliza el 31 de diciembre de 2013. Indica que, de conformidad con su disposición final primera , el Real Decreto-ley 16/2012 se dicta al amparo de lo establecido en los apartados 1, 16, 18 y 30 del art. 149.1 CE.
Mediante providencia de 13 de septiembre de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y, en su representación y defensa, por el Letrado del mismo, contra el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Por escrito registrado el 19 de septiembre de 2012 el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno solicitando una prórroga en el plazo para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 20 de septiembre de 2012.
Mediante escrito registrado con fecha 26 de septiembre de 2012, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo propio hizo el Presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el mismo día.
Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado interesando la desestimación del recurso fueron registradas en este Tribunal el día 19 de octubre de 2012.
Por providencia de 2 de noviembre de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 3 del mismo mes y año.
En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
Debemos examinar en primer lugar la vulneración del art. 86.1 CE, pues la misma, de ser estimada, hará innecesario el análisis de las restantes infracciones constitucionales denunciadas (STC 125/2016 , de 7 de julio, FJ 2).
El art. 86.1 CE prescribe que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales, que adoptarán la forma de decretos-leyes. La Constitución ha adoptado en este punto, según hemos señalado reiteradamente, una solución flexible y matizada que, por una parte, no lleva a la completa proscripción del decreto-ley en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de este instrumento normativo se estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta (STC 6/1983 , de 4 de febrero, FJ 5). En concreto hemos dicho que la extraordinaria y urgente necesidad a que alude el precepto constitucional supone un requisito o presupuesto habilitante de inexcusable concurrencia (términos todos ellos que figuran en nuestras resoluciones) para que el Gobierno pueda dictar normas con rango de ley, que se erige en auténtico límite jurídico de la actuación gubernamental mediante decretos-leyes, actuación sujeta, en consecuencia, al control de este Tribunal, al que compete asegurar que los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución (por todas, SSTC 100/2012 , de 8 de mayo, FJ 8, y 26/2016 , de 18 de febrero, FJ 2).
En la resolución de esta primera queja debemos tener presente la doctrina de la STC 139/2016 , de 21 de julio, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Navarra contra los artículos 1.1 y, por conexión, 1.2; 2.2, 3 y 5; 4.12, 13 y 14 y disposiciones adicional tercera y transitoria primera del Real Decreto-ley 16/2012.
Así, en cuanto a la definición de la situación de urgencia a la que el Gobierno trata de hacer frente con la medida adoptada hemos de remitirnos a la citada STC 139/2016 , FJ 5 a) en la que apreciamos que “de la exposición de motivos de la norma cuestionada y del ulterior debate parlamentario de convalidación cabe concluir, sin entrar en un juicio político que este Tribunal tiene vedado, que el Gobierno ha cumplido la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente, la existencia de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ que fundamenta la necesidad de dictar el Real Decreto-ley 16/2012. En efecto, se ha ofrecido una justificación general basada en la existencia de una situación de grave dificultad económica sin precedentes desde la creación del Sistema Nacional de Salud, según los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 4. De ello se desprende que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a una situación excepcional, actuando para impedir que la situación económica del Sistema Nacional de Salud se vuelva irreversible. El carácter relevante o grave de la situación, invocado por el Gobierno, resulta así justificado, pues, de acuerdo con los argumentos ya resumidos, el sistema sanitario público se encuentra sometido desde hace años a una importante situación de déficit que hace peligrar su viabilidad, situación agravada por el actual contexto de crisis económica en el que la norma se aprueba, que ha incrementado la precariedad de su financiación. Por ello, podemos considerar de la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la necesidad de adoptar medidas inmediatas para corregirla ha sido justificada por el Gobierno de forma explícita y razonada”.
El examen del segundo elemento de nuestro canon, es decir, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan, en una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (SSTC 29/1982 , de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997 , de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003 , de 3 de julio, FJ 4), ha de realizarse en relación con la medida discutida por el Letrado del Principado de Asturias, que no fue examinada en la STC 139/2016 .
En un sentido parecido en el debate de convalidación del Real Decreto-ley 16/2012 (“Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados”, núm. 31, de 17 de mayo, correspondiente a la sesión plenaria núm. 30), la Sra. Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, afirmó, como ya recogimos en la STC 139/2016 , FJ 4 b), que la reforma trata de hacer frente a una situación excepcional, actuando con urgencia y determinación para impedir que la situación económica del Sistema Nacional de Salud se vuelva irreversible, sin que en su exposición se incluyan referencias específicas a esta concreta medida.
En suma, la medida cuestionada no puede considerarse desconectada de los objetivos perseguidos por la norma de urgencia por cuanto con ella se busca reducir la diversidad de regulaciones del personal del Sistema Nacional de Salud, buscando una racionalización de los recursos humanos disponibles. Por ello podemos considerar que esta disposición guarda una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar, en cuanto que persigue la unificación del régimen del personal con el objetivo de racionalizar el gasto destinado a esta finalidad. Por lo demás, se trata de una medida que forma parte de un conjunto sistemático de reformas relacionadas con los recursos humanos del Sistema Nacional de Salud, las cuales, en su finalidad de adecuación del gasto de personal, adquieren sentido en su visión global y no desde una perspectiva meramente aislada [SSTC 23/1993 , FFJJ 4 y 5, y 93/2015 , de 14 de mayo, FFJJ 7 b) y 10, entre otras].
Tampoco el hecho de que su aplicación esté sometida a un plazo que expiraba el 31 de diciembre de 2013 altera la anterior conclusión. En efecto, el que la medida disponga un plazo para su efectividad responde a la necesidad de que las Comunidades Autónomas dispongan de un margen temporal cierto para poner en marcha los procedimientos necesarios para adaptar sus disposiciones en materia de personal a lo prevenido por la norma estatal, la cual produce el efecto inmediato de permitir a las Comunidades Autónomas tomar a su vez las decisiones que les corresponden (en un sentido similar, STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 5 y 6, sobre determinadas medidas en materia de función pública y horarios comerciales, respectivamente, y 26/2016 , de 18 de febrero, FJ 5, en relación con reformas en el ámbito educativo).
Cumple responder ahora al segundo motivo de inconstitucionalidad alegado.
Tratándose de una controversia esencialmente competencial debemos comenzar por el encuadramiento material de la norma en el esquema constitucional de distribución de competencias, a fin de determinar los títulos competenciales que se ven aquí concernidos. Dicha operación habremos de realizarla atendiendo al carácter, sentido y finalidad de la disposición controvertida, y al sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios que pudieran estar involucrados (STC 153/1989 , de 5 de octubre, FJ 5, que a su vez cita las SSTC 252/1988 , de 20 de diciembre, y 13/1989 , de 26 de enero).
De entre los títulos competenciales estatales invocados en la disposición final primera del Real Decreto-Ley 16/2012, es el de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE) el que resulta aquí de aplicación. En efecto la integración que se regula se inserta en la materia función pública, en cuanto afecta al régimen estatutario de los funcionarios públicos, lo que se subraya tanto por la condición funcionarial que ostenta el colectivo afectado, como porque la posibilidad para integrarse en los servicios de salud lo es como personal estatutario fijo. Personal estatutario que goza de una regulación específica, como se deducía del art. 84 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y del artículo 2.3 LEEP, regulación específica que, como ya hemos advertido, en nada obsta a la condición funcionarial de este personal estatutario, tal como resulta del art. 2.4 LEEP y se desprende de nuestra doctrina (por todas, STC 215/2013 , de 19 de diciembre, FJ 2). En ese sentido el estatuto marco proclama en su artículo 1 la existencia de una relación funcionarial especial de este personal con los servicios de salud que integran el Sistema Nacional de Salud.
Con respecto al alcance del mencionado título competencial estatal, referido a los funcionarios de todas las Administraciones públicas, “este Tribunal ha afirmado, igualmente, que ‘en relación con el contenido de la expresión ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’, empleada por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, hemos tenido ocasión de declarar, poniendo en conexión ambos preceptos constitucionales, ‘que sus contornos no pueden definirse en abstracto y a priori’, debiendo entenderse comprendida en su ámbito, ‘en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administración públicas’ [STC 99/1987 , de 11 de junio, FJ 3 c)]” (STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 8).
Igualmente hemos señalado que “habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración” (STC 176/2015 , de 22 de julio, FJ 5, y las allí citadas).
Por su parte, el Principado de Asturias ostenta, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva en materia de “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno” (art. 10.1), mientras que el art. 15.3 dispone que “En el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 10.1.1 del presente Estatuto y de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, el establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios…”. En todo caso, de nuestro análisis debe excluirse la posible vulneración del art. 10.1 del Estatuto de Autonomía, por cuanto de nuestra doctrina (por todas, STC 76/1983 , de 5 de agosto, FJ 38) deriva que a la expresión “instituciones de autogobierno” no puede asignársele un alcance mayor que el que deriva de la Constitución y del propio Estatuto, sin que se extienda a la organización de la respectiva Administración pública y el régimen estatutario de sus funcionarios [STC 18/2016 , de 4 de febrero, FJ 6.a) y doctrina allí citada].
De una interpretación conjunta de los preceptos recogidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, este Tribunal ha interpretado que “al Estado le corresponde el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas y a la Comunidad Autónoma … el desarrollo legislativo y la ejecución de las bases de dicho régimen estatutario en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autónoma y al servicio de las corporaciones locales radicadas en su ámbito territorial” (STC 37/2002 , de 14 de febrero, FJ 8). Esta conclusión no puede verse alterada por lo previsto en el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, ya que, en todo caso, la competencia en materia de establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios lo es “de acuerdo con la legislación del Estado”, sin perjuicio de advertir que la calificación de una competencia autonómica como exclusiva no impide el desenvolvimiento de las competencias estatales (por todas, STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 59).
Comenzando por la perspectiva formal propia de la norma básica, constatamos que la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2012 dispone que la norma se dicta “al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.2, 149.1.16, 149.1.17, 149.1.18 y 149.1.30 de la Constitución Española”. La disposición final citada no identifica el título concreto en que se ampara la regulación de cada artículo del Real Decreto-ley 16/2012, lo que, sin duda, hubiera resultado oportuno con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal. Dicha deficiencia no impide a este Tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca —cuando proceda— cobertura al precepto impugnado (STC 141/2014 , de 11 de septiembre, FJ 3). Eso es lo que ha sucedido en el presente caso en el que ya hemos apreciado que el título competencial que, en su caso, proporcionaría cobertura a la norma impugnada es el art. 149.1.18 CE, expresamente citado en la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2012.
El primero de ellos prevé la integración voluntaria en los servicios de salud, como personal estatutario fijo y sin perjuicio de los derechos consolidados, de los médicos, practicantes y comadronas titulares de los servicios sanitarios locales y del resto de personal funcionario sanitario que preste servicios en instituciones sanitarias públicas, fijando como fecha límite para esta integración el 31 de diciembre de 2013.
Atendiendo a su sentido y finalidad, el precepto estatal “es un mínimo homogéneo en la regulación de esta cuestión en el sistema sanitario público en cuanto que constituye un principio que se proyecta sobre la totalidad del mismo” (STC 197/2012 , de 6 de noviembre, FJ 12, allí en relación a la configuración del complemento específico del personal estatutario). Dicho principio no es otro que el personal funcionario que atiende los servicios de salud tenga una determinada condición, la de personal estatutario. Se trata, en suma, de la fijación de directrices para un proceso de integración de funcionarios, lo que encaja dentro del ámbito reservado al Estado por el art. 149.1.18 CE, teniendo presente, además que nuestra doctrina tiene establecido que “[e]ste Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar ‘como principio básico la utilización racional del funcionariado existente’, así como ‘básicas aquellas normas que sean necesarias para garantizar la efectividad de dicho principio’ (STC 76/1983 , de 5 de agosto, FJ 42)” (STC 8/2010 , de 27 de abril, FJ 4, reiterado en STC 99/2016 , de 25 de mayo, FJ 7).
El apartado 2 dispone que, para el caso que este personal opte por permanecer en activo en su situación actual, la Comunidad Autónoma debe adscribirlo a órganos administrativos que no pertenezcan a instituciones sanitarias públicas, conforme a las bases de los procesos de movilidad que a estos efectos se puedan articular.
Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 de la disposición adicional decimosexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, añadido por el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
SAP Madrid 175/2007, 24 de Septiembre de 2007
STS 1046/2016, 9 de Diciembre de 2016

References: artículo 34
 resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 149