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Timestamp: 2019-05-27 07:14:24+00:00

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ALCANCE Y LÍMITES A LA REVOCATORIA DIRECTA DE PENSIONES, CUANDO SE COMPRUEBE QUE NO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS O QUE EL RECONOCIMIENTO SE HIZO CON BASE EN DOCUMENTACIÓN FALSA SENTENCIA T 6796815 Y SENTENCIA SU-182 DE MAYO DE 2019 | Abogados en Cali +57 318 8203327
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ALCANCE Y LÍMITES A LA REVOCATORIA DIRECTA DE PENSIONES, CUANDO SE COMPRUEBE QUE NO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS O QUE EL RECONOCIMIENTO SE HIZO CON BASE EN DOCUMENTACIÓN FALSA SENTENCIA T 6796815 Y SENTENCIA SU-182 DE MAYO DE 2019
LA CORTE CONSTITUCIONAL PRECISÓ EL ALCANCE Y LOS LÍMITES A LA REVOCATORIA DIRECTA DE PENSIONES, CUANDO SE COMPRUEBE QUE NO SE CUMPLEN LOS REQUISITOS O QUE EL RECONOCIMIENTO SE HIZO CON BASE EN DOCUMENTACIÓN FALSA
I. EXPEDIENTE T 6796815 – SENTENCIA SU-182 /19 (mayo 8)M.P. Diana Fajardo Rivera
La Sala Plena revisó la acción de tutela interpuesta por un pensionado contra Colpensiones, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al “habeas data”, pues su pensión de jubilación fue revocada sin su consentimiento. Colpensiones, por su parte, asegura estar respaldada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, luego de haber encontrado una presunta maniobra irregular en el reconocimiento pensional, consistente en la adición de semanas a la historia laboral, sin que mediara soporte alguno.
Para resolver el caso, la Sentencia desarrolló cuatro temas: (i) el alcance y los límites a la revocatoria directa de pensiones en el ordenamiento nacional; (ii) el principio de buena fe y los deberes ciudadanos según el orden constitucional; (iii) el derecho fundamental al habeas data y el deber de custodia de la información laboral; y (iv) la modulación, a posteriori, de órdenes proferidas en fallos de tutela ejecutoriados. A partir de estas consideraciones, la Corte profirió sentencia de unificación en la que precisa el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, así como reitera y desarrolla los criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003, así:
(i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título. Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley.
(ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber. Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica.
(iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral. Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal.
(iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos. Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria.
(v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular.
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado. Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado.
(vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona. Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada” y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance. El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva.
(viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial. Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador. En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido.
(ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.
Al resolver el caso concreto, la Sala concluyó que la revocatoria adelantada por Colpensiones no vulneró los derechos fundamentales del accionante. Si bien es cierto que tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona, en este caso concreto Colpensiones no incumplió su deber de custodia; sino que demostró, con suficiencia, la irregularidad que se produjo con la adición intempestiva de 334 semanas a la historia laboral del accionante, sin que mediara solicitud alguna y sin que tampoco hubiera un respaldo en los registros de la Entidad sobre estos periodos. Frente a esta acusación fundada, el afiliado no ofreció ningún elemento de prueba, siquiera sumario, que diera cuenta de sus tiempos de trabajo. Se limitó a señalar que el eventual error provenía de los propios trabajadores de Colpensiones, y que por lo mismo no se podía reprochar su comportamiento. Tal postura contraviene el principio de la buena y los deberes con que se espera obren los ciudadanos. No obstante lo anterior, la Corte dejó sin efectos la orden administrativa de reintegrar los recursos girados a título de mesadas, retroactivos y aportes, los cuales deberán exigirse mediante la vía judicial idónea, y no a través de la revocatoria directa.
En sede de revisión, Colpensiones puso de presente otros 22 procesos que podrían enmarcarse en esta misma irregularidad, y que sin embargo no fueron seleccionados en su momento por la Corte. Para la Sala Plena, no es procedente entrar a hacer un pronunciamiento sobre estos otros expedientes, pues no se cumplen los supuestos excepcionales para afectar la cosa juzgada constitucional. Ello no obsta para que Colpensiones acuda ante el juez competente para solicitar la nulidad de los actos administrativos que, en su opinión, habrían reconocido de forma ilegal derechos pensionales.
Salvamento y aclaraciones de voto
El Magistrado Carlos Bernal Pulido salvó parcialmente su voto, como también presentó una aclaración de su voto, por las siguientes razones:
En primera medida, aunque estuvo de acuerdo con la orden de revocar las sentencias de instancia y de negar los derechos fundamentales invocados por el accionante, se apartó de la decisión adoptada por la Sala en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia. A su juicio, no era necesario “exhortar al Gobierno Nacional para que junto con el Archivo General de la Nación, fijen una directriz nacional de gestión documental, orientada a salvaguardar en el tiempo los soportes básicos que dan cuenta de la trayectoria laboral de los ciudadanos, tanto en el sector público como en el privado”, en la medida en que no existe un vacío normativo respecto a la obligación del empleador y de las administradoras de pensiones de conservar los soportes de la historia laboral de las personas.
Por una parte, es cierto que el Código Sustantivo del Trabajo no establece obligación a cargo del empleador referente a la conservación de los soportes de la relación laboral. Con todo, existen disposiciones aplicables a la materia por remisión. Es así como: (i) el artículo 28 de la Ley 962 de 2005 1 y el artículo 60 del Código de Comercio2 disponen que los libros y papeles de comercio deben ser conservados por un periodo de diez años a partir de la fecha del último asiento del documento o comprobante; (ii) el artículo 2.2.4.6.13. del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo dispone que “el empleador debe conservar los registros y documentos que soportan el SG-SST”, y; (iii) el artículo 1, literal b, del Decreto 036 de 2008, faculta a la UGPP para solicitar, en cualquier momento, información laboral; en caso de incumplimiento, el empleador se encuentra expuesto a la imposición de sanciones por parte de dicha entidad.
Por otra, las administradoras de pensiones también están obligadas a conservar los soportes relativos a las semanas cotizadas o capital acumulado del afiliado. En particular, con relación al caso concreto, Colpensiones ya cuenta con un programa de gestión documental para el manejo, entre otros, de documentos que soportan la información de la historia laboral de un afiliado. En efecto, (i) en virtud del artículo 21 de la Ley 594 de 2000 3 y del Decreto 2609 de 2012, Colpensiones tiene la obligación de elaborar e implementar el Programa de Gestión Documental -PGD; (ii) el Decreto 309 de 24 de octubre de 2017, aprobó la modificación de la estructura interna de Colpensiones para hacer efectiva la implementación de dicho programa, y; (iii) el Acuerdo 108 de 20174 dispuso que la entidad contara con una Dirección Documental de la Gerencia Administrativa y un Subcomité del Sistema Integrado de Gestión -SIG-, cuyas dependencias tienen a cargo la revisión y aprobación de los cambios en los procesos de la cadena de valor y funciones relacionadas con la gestión documental.
En esos términos, el Magistrado Bernal Pulido consideró que el exhorto era innecesario, por cuanto no existe un criterio de necesidad que justifique la orden tendiente a la fijación de directrices sobre el manejo documental de los soportes de la historia laboral.
En segundo lugar, si bien estuvo de acuerdo con negar el amparo solicitado por el actor, dado que el procedimiento de revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual la UGPP le reconoció la pensión de vejez al señor Álvaro Antonio Riquet se surtió de manera adecuada, aclaro mi votoen el sentido de que, la Sala debía resolver el asunto sub examine en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el condicionamiento de la sentencia C835 de 2003. A pesar de que esta fundamentación era suficiente, la Sala de manera mayoritaria propuso una reglamentación sobre el mecanismo de revocatoria directa, que es competencia exclusiva del legislador; esta circunstancia, además, desconoce el alcance del precedente constitucional fijado por la sentencia C-835 de 2003.
En primer lugar, el asunto debió haber sido resuelto en atención a los parámetros fijados por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la sentencia C-835 de 2003. En el caso concreto, Colpensiones revocó la resolución GNR 326093 del 31 de octubre de 2016, por medio de la cual se había reconocido la pensión de vejez al accionante, en atención a “334 semanas que habían sido incluidas en la historia laboral, sin soporte alguno”. Tras adelantar la investigación administrativa especial respectiva, la entidad determinó que el incremento en los periodos laborados obedeció a “correcciones injustificadas en la historia tradicional”, efectuadas por un colaborador de la entidad, y, señaló que por tales hechos ya había formulado la denuncia penal correspondiente que, en todo caso, no era necesaria para tal revocatoria.
De lo anterior es plausible concluir que el ejercicio del mecanismo de revocatoria se originó en “motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica”, luego de “comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa”, tal y como lo dispone el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. En efecto, las circunstancias del caso dan cuenta de que su resolución se enmarca en los parámetros fijados por esta disposición y por la sentencia C-835 de 2003, pues la actuación desplegada por Colpensiones se originó ante la existencia de “motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables”, que “no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos” y no de “falencias meramente formales” en la historia laboral del accionante. En otras palabras, la revocatoria directa del acto administrativo obedeció, precisamente, a la “adición irregular” de semanas de cotización y en el procedimiento que culminó con aquella se garantizó, de manera adecuada, el debido proceso del señor Álvaro Antonio Riquet.
En segunda medida, a pesar de que se indica en la providencia que reiterará “los principios y criterios trazados por la sentencia C-835 de 2003, y complementarlos para superar las diferencias que se han producido entre las Salas de Revisión”, lo que se hace es, en realidad, una reglamentación del procedimiento de la acción de revocatoria de prestaciones económicas prevista por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. La sentencia C-835 de 2003 dispuso que “los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso”. Pese a que este fue el condicionamiento constitucional, la Sala, de forma mayoritaria, propuso uno que no solo era innecesario para resolver el caso sino que, además, no podía considerarse válido en la medida en que ya la Sala Plena lo había definido. El fundamento específico del cual me aparto es el siguiente: (i) “solo motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin consentimiento del afectado”, y, (ii) “no es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión”. Estas reglas para ejercer la revocatoria directa de pensiones reconocidas irregularmente no están dispuestas expresamente en la ley (artículo 19 de la Ley 797 de 2003) y tampoco fueron desarrolladas por la sentencia C-835 de 2003.
Así las cosas, como quiera que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la sentencia de constitucionalidad no establecen un procedimiento para que la entidad ejerza su competencia para revocar directamente tales actos administrativos, es el legislador quien debe establecerlos en virtud de las competencias conferidas por el artículo 150 de la Constitución. Es a este y al Gobierno a los que les corresponde definir las reglas y lineamientos que “los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas” deban tener en cuenta a efectos de ejercer la revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. En esa medida, en la presente decisión no era dable definir reglas sobre un procedimiento que escapan de la competencia de la Corte.
Por último, la sentencia de unificación desconoce el alcance del precedente constitucional fijado por la sentencia C-835 de 2003. En la sentencia C-835 de 2003 se declara condicionalmente exequible el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”. En efecto, la Corte precisó en dicha sentencia que, por una parte, la entidad o importancia de los motivos que legalmente puede promover la verificación oficiosa de una pensión, “debe tratarse de unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables”, que “no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente”. Por otra, la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento pensional, aún sin el consentimiento del titular, se advierte “en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos”. Para tales efectos, “basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc”.
Sin embargo, en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala se establece que, para el ejercicio de la revocatoria directa, “No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión”. A partir de dicha regla se incorpora un estándar que se aparta del condicionamiento efectuado por la Corte en la sentencia C-835 de 2003, providencia en la cual no se incluye aspecto alguno que permita derivar tal determinación. En efecto, la sentencia de constitucionalidad, en ninguno de sus apartes, menciona la exigencia de contar o no con una sentencia penal a efectos de desplegar su potestad de revisión de prestaciones periódicas irregulares.
En conclusión, en concepto del Magistrado Bernal Pulido, el alcance de la sentencia, en cuanto a los fundamentos que he hecho referencia, por una parte, excede de las facultades de la Corte Constitucional al plantear reglas que son propias de la competencia del legislador y del Gobierno para establecer un procedimiento que desarrolle una acción legal. De otra, excede la competencia de revisión de la Corte al plantear una nueva forma de condicionamiento a la sentencia C-835 de 2003.
El Magistrado Alejandro Linares Cantillo aclaró el voto al considerar que la providencia debió precisar que los motivos que justifican la revocatoria directa en materia pensional no implican, de ninguna manera, que las administradoras de fondos de pensiones se encuentren autorizadas a realizar valoraciones sobre la tipificación de una conducta penal por parte del beneficiario de la prestación pensional, aun en el caso en el que se advierta que dichos motivos pueden enmarcarse en un comportamiento criminal.
Lo anterior, dado que las administradoras de fondos de pensiones carecen de competencia para ello y, porque de entenderse que la revocatoria directa en materia pensional solo procede ante “una conducta criminal” probada, eventualmente, podría dejarse por fuera del margen de su aplicación, aquellas pensiones manifiestamente ilegales que no puedan encuadrarse en un tipo penal.
De otro lado, el Magistrado Linares Cantillo también consideró que la sentencia analizó de manera conjunta el régimen de custodia de la información laboral en el sector público y privado, pese a que (i) su regulación es totalmente distinta y (ii) lo realmente relevante es la forma como Colpensiones debe almacenar y custodiar tal información.
DE ACUERDO CON EL DISEÑO CONSTITUCIONAL, EN EL PROCESO DE CONVOCATORIA A UN CONCURSO DE MÉRITOS CONVERGEN DIVERSAS COMPETENCIAS QUE SE EJERCEN DE MANERA COORDINADA, POR PARTE DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y LA ENTIDAD DONDE SE LLEVARÁ A CABO EL CONCURSO. EL JEFE DE LA ENTIDAD PUEDE FIRMAR ESA CONVOCATORIA COMO MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN ARMÓNICA
II. EXPEDIENTE D-12566 – SENTENCIA C-183 /19 (mayo 8) M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública, y se dictan otras disposiciones
Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil,el jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.
Listas de elegibles. Con los resultados de las pruebas la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad contratada, por delegación de aquella, elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años. Con esta y en estricto orden de mérito se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que, (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el auto de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia.
La Sala Plena decidió la demanda de inexequibilidad propuesta contra la expresión: “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en la que se alegó que dicha disposición desconocía los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 40.7, 113, 125 y 130 de la Constitución.
A juicio del accionante esta norma, al prever que el jefe de la entidad participa de la convocatoria y, por tanto, comparte el ejercicio de una función que es propia de la competencia constitucional de administrar el sistema general de carrera, es incompatible con las antedichas normas constitucionales.
De manera preliminar, en razón de las intervenciones ciudadanas, la Sala resolvió dos cuestiones previas: 1) la relativa a la existencia o no de cosa juzgada constitucional y 2) la concerniente a la aptitud sustancial de la demanda. La primera, luego de revisar la Sentencia C-645 de 2017, se resolvió de manera negativa, pues si bien en ella existe un precedente relevante para este caso, no se hizo pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad de la norma que ahora es objeto de juzgamiento que, además, es materialmente diferente a la ya juzgada. La segunda, sobre la base de analizar la demanda y la propia lectura que este tribunal ha hecho de la norma demandada, en la sentencia ya indicada, se resolvió de manera afirmativa.
Luego de precisar lo anterior, le correspondió a la Sala determinar si la norma enunciada en la expresión “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, al incluir a este servidor público entre quienes deben suscribir la convocatoria al concurso, en el contexto del sistema general de carrera, es compatible con las normas superiores previstas en los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 40.7, 113, 125 y 130 de la Constitución, relativos a la CNSC y a sus competencias constitucionales.
Para resolver este problema jurídico la Sala analizó el sentido y alcance de la norma demandada y sintetizó la doctrina constitucional respecto de la Comisión Nacional de Servicio Civil y sus competencias constitucionales. Con fundamento en estos elementos de juicio, la Sala estableció que era posible considerar dos interpretaciones: 1) la de entender que para poder hacer la convocatoria son necesarias las dos voluntades, y 2) la de entender que, en el proceso de la convocatoria convergen diversas competencias, que se ejercen de manera coordinada, pero que de ello no se sigue que la suscripción de la convocatoria por el jefe de la entidad u organismo sea necesaria para su validez.
Al juzgar estas interpretaciones, la Sala concluyó que la primera no era compatible con la Constitución, mientras que la segunda sí lo era. En consecuencia, declaró la constitucionalidad condicionada, en los términos de la segunda interpretación, de la norma demandada.
Los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos se reservaron la posibilidad de presentar aclaraciones de voto sobre diversos aspectos de la fundamentación de la sentencia anterior.
LA CORTE CONSTITUCIONAL NEGÓ LA PROCEDENCIA DEL AMPARO SOLICITADO POR LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL CONTRA UNA PROVIDENCIA QUE DECLARÓ LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL, POR NO CUMPLIR LOS REQUISITOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA
III. EXPEDIENTE T 6882209 – SENTENCIA SU-184 /19 (mayo 8) M.P. Alberto Rojas Ríos
La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó los fallos proferidos en relación con la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la sentencia del 18 de mayo de 2017, expedida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, providencia que declaró la responsabilidad extracontractual de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Congreso de la República -Cámara de Representantes-.
La Registraduría Nacional del Estado Civil planteó que el fallo cuestionado había incurrido en los siguientes defectos: i) sustantivo por indebida interpretación, porque omitió el sentido literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral, y porque identificó erradamente la fecha en la que se debía calcular la indemnización; ii) procedimental absoluto, toda vez que la sentencia objeto de tutela posee una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva, pues la decisión se fundamentó en el principio de legalidad para la configuración de la responsabilidad del Estado, empero reprochó que esta entidad había sustentado su actuación en el tenor gramatical de los artículos 89 y 92 del Código Electoral; y iii) violación directa a la Constitución, en razón a que infringió los principios del Estado Social de Derecho, legalidad, igualdad, debido proceso, así como la separación y colaboración armónica de poderes.
En ese contexto, la Sala Plena de la Corte Constitucional se preguntó si la acción de tutela formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil cumplía con los requisitos genéricos de tutela contra providencias judiciales. En el caso concreto, se concluyó que la acción de tutela es improcedente por ausencia de los presupuestos de procedibilidad de subsidiariedad e inmediatez.
El primero, porque la entidad accionante no agotó los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que tenía a su disposición. En relación con el defecto sustantivo por error en el cálculo de la indemnización decretada, la Sala Plena argumentó que la institución accionante podía acudir al incidente de reparación y fijación de condenas en abstracto para subsanar de forma idónea, rápida y eficaz el yerro denunciado. Frente a la presunta incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo demandado, la Corte Constitucional consideró que dicho cargo puede ser estudiado a través del recurso extraordinario de revisión, pues dicha causal se adecúa con el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 5. De ahí que la jurisprudencia del Consejo de Estado6 ha considerado que la falta de congruencia de una sentencia es una causal de nulidad que puede encausarse en una hipótesis de procedencia del recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, el mecanismo procesal en comentario es una herramienta de defensa judicial idónea y eficaz para resolver la pretensión de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El segundo, toda vez que propuso la acción de tutela extemporáneamente, dada la irrazonabilidad de la mora en la solicitud de amparo iusfundamental. Con base en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, la Corte Constitucional consideró que la valoración del requisito de inmediatez se torna más estricta cuando el demandante es una entidad pública, debido a que carecen de condiciones de vulnerabilidad. A su vez dijo que, las instituciones públicas poseen los recursos y medios necesarios para activar el sistema judicial en defensa de sus derechos. Así, estableció que la existencia de un estado de cosas inconstitucionales podría justificar un retardo en la interposición de la acción de tutela, en razón de que el bloqueo institucional en que se encuentre sumida la entidad, impide el cumplimiento de sus funciones y la efectiva defensa de sus derechos fundamentales (Sentencias T-546 de 2014, T-922 de 2014, T-287 de 2015 y T-060 de 2016)
En el caso sub judice, la Sala Plena estimó que la Registraduría Nacional del Estado Civil interpuso la acción de tutela en un término injustificado contado a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia demandada, toda vez que es una entidad pública que no está afectada por un estado de cosas inconstitucionales. Inclusive, es una institución estatal que posee los recursos y la capacidad administrativa para acudir a la acción de tutela de manera oportuna. Para la Sala, el retardo evidenció que la vulneración reclamada no era grave ni urgente.
Así mismo, en las Sentencias SU-961 de 1999 y T-581 de 2012, la Corte Constitucional ha manifestado que es relevante la existencia de un nexo entre la vulneración de los derechos fundamentales y el ejercicio tardío de la acción de tutela para evaluar la demora de la misma. La Registraduría Nacional del Estado Civil no demostró que la tardanza en formular la acción de tutela obedeció al quebranto de sus derechos fundamentales, de manera que no hay relación entre una y otra circunstancia, al punto que no impedía la defensa inmediata de sus intereses.
En tal virtud, la Sala Plena de la Corte Constitucional revocó las sentencias de instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
El Magistrado Alejandro Linares Cantillo aclaró su voto porque, aunque comparte que la acción de tutela revisada no respondía a las exigencias de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, considera que eso no implica que comparta la sentencia de reparación directa proferida por la Subsección C, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado. Resaltó que los requisitos de procedencia de las tutelas contra providencias judiciales se fundan en el respeto a la autonomía e independencia de los jueces y a la fuerza de cosa juzgada que cubre las sentencias judiciales. Dada la improcedencia del amparo solicitado, la sentencia judicial que se deja en firme pudo haber incurrido en equivocaciones jurídicas, tanto sustanciales como procesales, que no podían ser examinadas por esta Corte.
LA FORMALIZACIÓN LABORAL DE LAS MADRES COMUNITARIAS POR MEDIO DE UN CONTRATO DE CARÁCTER PRIVADO, CORRESPONDE A LA POTESTAD DEL LEGISLADOR PARA ESTABLECER UNA U OTRA MODALIDAD DE CONTRATO, ACORDE CON LOS DERECHOS Y GARANTÍAS MÍNIMAS DE LOS TRABAJADORES
IV. EXPEDIENTE D-12890 – SENTENCIA C-185 /19 (mayo 8) M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
La segunda etapa para el reconocimiento del salario mínimo para las madres comunitarias se hará a partir de la vigencia 2014. Durante ese año, todas las Madres Comunitarias estarán formalizadas laboralmente y devengarán un salario mínimo o su equivalente de acuerdo con el tiempo de dedicación al Programa. Las madres sustitutas recibirán una bonificación equivalente al salario mínimo del 2014, proporcional al número de días activos y nivel de ocupación del hogar sustituto durante el mes.”
Declarar EXEQUIBLE la expresión “sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas” contenida en el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, respecto de los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 1º, 25 y 53 de la Constitución.
En esta oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda interpuesta contra la expresión “sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas” contenida en el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, por virtud de la cual el legislador prohibió reconocer dicha condición a las madres comunitarias, con ocasión del proceso de formalización laboral que se dispone en el precepto en cita. Una vez examinada la aptitud de los cargos, se advirtió que respecto de las acusaciones formuladas por la presunta infracción del derecho a la igualdad y al bloque de constitucionalidad no se cumplieron con las cargas mínimas dispuestas en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en especial, en lo que refiere a la satisfacción de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.
Así las cosas, el cargo que motivó un pronunciamiento de fondo, se concretó en la aparente vulneración de la dignidad humana, el mínimo vital y móvil y el derecho al trabajo previstos en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución, pues con la prohibición de otorgarle a las madres comunitarias la calidad de funcionarias públicas, en palabras de la demandante, se niega a su favor el reconocimiento de las garantías mínimas que emanan de la prestación de un trabajo subordinado que se efectúa en beneficio del Estado, y frente al cual tendría que operar el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Para la Corte, respecto de esta acusación, no se está en presencia de una cosa juzgada constitucional, ya que el examen que se efectuó sobre la misma norma en la Sentencia C-465 de 2014 tuvo un alcance relativo a los cargos examinados, los cuales difieren del que ahora se propone. En esencia, en dicha oportunidad, se invocó la infracción del principio de unidad de materia y el desconocimiento del trámite en primer debate por parte de la comisión constitucional competente.
Luego de examinar el contenido de la norma acusada, este Tribunal señaló que su expedición se sustenta en el principio básico de autonomía legislativa, el cual le permite al Congreso de República decidir autónomamente sobre las distintas modalidades, sistemas o formas a través de las cuales se canaliza el derecho al trabajo, con la carga de respetar, como ocurre en este caso, las garantías mínimas y los derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores. En efecto, el propio artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, al prohibir de forma expresa su vinculación como funcionarias públicas, indirectamente dispuso su formalización laboral a través de un contrato de carácter privado, como se concretó con la expedición del Decreto 289 de 2014, estableciendo a favor de las madres comunitarias todos los beneficios, derechos y garantías previstos en el Código Sustantivo del Trabajo.
Aunado a lo anterior, esta Corporación precisó que el principio de primacía de la realidad sobre las formas no aplica de manera general y abstracta frente a las distintas categorías jurídicas de naturaleza contractual o legal previstas en el ordenamiento jurídico, pues su operancia depende de cada caso concreto, en donde se debe acreditar por el interesado que se presentan los tres elementos que identifican, precisamente, a una relación laboral. Para este Tribunal, la prueba sobre la prestación de una actividad personal, sujeta a remuneración y sometida a la continua subordinación, son asuntos que escapan a la órbita del control de las leyes mediante el juicio abstracto de constitucionalidad, pues su finalidad es confrontar la norma demandada para determinar si aquella se adecúa o no a los preceptos del Texto Superior, y no resolver controversias particulares que tienen un contenido claramente litigioso.
Además, se aclaró que la actividad que se presta por las entidades operadoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, y respecto de la cual se contrata a las madres comunitarias, corresponde a un servicio público, que no se asimila al concepto de función pública, no solo porque formalmente la Constitución los distingue y los somete a un régimen jurídico distinto, sino también, porque, materialmente, cuando se trata del primero, el propio Texto Superior permite su prestación directa por particulares (CP art. 365), sin que por ello se entienda que las personas que concurren a su ejecución adquieren la condición de funcionarios públicos o se les otorga autoridad alguna para ejercer potestades públicas.
Finalmente, la Sala resaltó que el margen de configuración en esta materia por parte del legislador le permite en el futuro, si así lo estima pertinente, adoptar una decisión en sentido contrario, por virtud de la cual se les otorgue a las madres comunitarias la condición de funcionarias públicas, teniendo en cuenta los requisitos dispuestos por la Corte en la Sentencia C-110 de 2019. Por lo demás, se insistió en que esta decisión tampoco excluye que en aquellos casos particulares y concretos en los que se pueda demostrar que se configuró un vínculo laboral con el Estado, ello sea declarado por las autoridades judiciales respectivas.
El Magistrado Alberto Rojas Ríos anunció la presentación de una aclaración de voto, en relación con algunas de los fundamentos expuestos en la sentencia anterior. Por su parte, la Magistrada Diana Fajardo Rivera se reservó una eventual aclaración.
LA CORTE DETERMINÓ QUE EL PROTOCOLO DE MADRID CONSTITUYE UN INSTRUMENTO INTERNACIONAL COMPATIBLE CON LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE Y LOS PRINCIPIOS DE DERECHO INTERNACIONAL RECONOCIDOS POR LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA, DIRIGIDO A COMPLEMENTAR EL SISTEMA MULTILATERAL QUE PROTEGE LA REGIÓN ANTÁRTIDA COMO UNA “RESERVA NATURAL DEDICADA A LA PAZ Y A LA CIENCIA”
V. EXPEDIENTE LAT-449 – SENTENCIA C-186 /19(mayo 8) M.P. Alberto Rojas Ríos
por medio de la cual se aprueba el “Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, su Apéndice y sus Anexos I, II, III y IV’, hecho en Madrid el 4 de octubre de 1991, su “Anexo V’, adoptado en Bonn, el 17 de octubre de 1991y su “Anexo VI’, adoptado en Estocolmo, el 17 de junio de 2005.
El texto de la ley puede ser consultado en el Diario Oficial No. 50.471 del 9 de enero de 2019.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, su Apéndice y sus Anexos I, II, III y IV, hecho en Madrid el 4 de octubre de 1991, su Anexo V, adoptado en Bonn, el 17 de octubre de 1991, y su Anexo VI, adoptado en Estocolmo, el 17 de junio de 2005.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1880 de 2018, “Por medio de la cual se aprueba el «Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, su Apéndice y sus Anexos I, II, III y IV», hecho en Madrid el 4 de octubre de 1991, su «ANEXO V», adoptado en Bonn, el 17 de octubre de 1991, y su «ANEXO VI», adoptado en Estocolmo, el 17 de junio de 2005′.
En esta oportunidad, la Corte se ocupó de realizar el control de constitucionalidad de la Ley 1880 de 2018, “Por medio de la cual se aprueba el «Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, su Apéndice y sus Anexos I, II, III y IV», hecho en Madrid el 4 de octubre de 1991, su «ANEXO V», adoptado en Bonn, el 17 de octubre de 1991, y su «ANEXO VI», adoptado en Estocolmo, el 17 de junio de 2005”.
3.1. Control formal
Para llevar a cabo dicha función, la Corte, en primer término, señaló que desde el punto de vista formal, la Ley 1880 de 2018 cumplió el procedimiento legislativo previsto en la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la Ley 5ª de 1992. Esto, luego de realizar un recuento de la etapa prelegislativa y legislativa de la misma, a través del cual concluyó que el proyecto de ley cumplió con los requisitos de presentación y publicación antes de darle trámite en la comisión respectiva, surtió los debates reglamentarios, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes. Se aprobó conforme a la Constitución.
3.2. Control material
Superado lo anterior, al efectuar el control material, la Corte sostuvo que la Constitución de 1991 establece la obligación del Estado de asegurar el derecho al ambiente sano, deber que encuentra correlación con la preocupación constante de los Estados a nivel mundial de proteger los ecosistemas, toda vez que de éstos depende el ejercicio de los derechos humanos7. Sobre este aspecto, reiteró que la Carta Política de 1991 es una Constitución ecológica8, pues integra un conjunto de disposiciones mediante las cuales se reconoce la importancia de un ambiente sano y se imponen precisas obligaciones al Estado.
A la luz del enfoque ecocentrista9 de la Constitución, a través del cual se reconoce el valor autónomo e intrínseco de la naturaleza y la necesidad de incentivar una defensa y protección más rigurosa en favor del ambiente y todos sus componentes, la Corte resaltó que la Antártida es un territorio geográficamente extendido por más de 14 millones de kilómetros cuadrados, en los cuales se encuentra el 90 por ciento de todo el hielo terrestre, aspecto que en términos ambientales constituye el 70 por ciento de toda el agua dulce del planeta y comprende el 26 por ciento de todas las zonas silvestres del mundo.
Precisamente, en atención a esa riqueza en materia de biodiversidad, la Corte recapituló que tras una década de discusiones sobre el futuro de la Antártida, el 1º de diciembre de 1959 se suscribió en Washington el Tratado Antártico10, matriz del Protocolo objeto de control. El artículo IV del Tratado Antártico suspendió las reclamaciones territoriales de los Estados, al tiempo que definió esta región como una zona de uso exclusivamente pacífico, científico y reservado para actividades en beneficio de toda la humanidad11. Dicho instrumento internacional entró en vigor el 23 de junio de 1961 y en la actualidad cuenta con 53 Partes, de las cuales 29 tienen el estatus de Parte Consultiva con derecho a voz y voto, y 24 son Partes no Consultivas, es decir, invitadas a participar en las reuniones, pero sin tomar parte en la toma de decisiones12. Colombia se adhirió al Tratado Antártico mediante Ley 67 de 1988 y en la actualidad es miembro con voz sin voto. Sobre la participación de Colombia en el seno del tratado, la Corte se pronunció en el sentido de que las decisiones de los estados parte con voz y voto, de conformidad con los artículos 9, 224 y 226 de la Carta Política no comprometen a Colombia salvo que exista consentimiento expreso por parte del Estado.
De esta manera, el Tratado Antártico es la base originaria de un sistema o conjunto de normas y acuerdos internacionales relacionados con la Antártida, conocido como el Sistema del Tratado Antártico. Este sistema está conformado principalmente por cinco instrumentos internacionales, a saber: (i) El Tratado Antártico de 1959; (ii) La Convención para la Conservación de Focas Antárticas de 1972; (iii) La Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos de 1980; (iv) La Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos de 1988; y, (v) El Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente de 1991.
Cada uno de estos instrumentos establece mecanismos para llevar a cabo acciones de conservación, investigación científica, cooperación y protección de los ecosistemas antárticos; todos regulan la actividad humana en el continente Antártico con el principal objetivo de prevenir su degradación en protección de la humanidad.
En ese contexto, al efectuar el examen de constitucionalidad del Protocolo al Tratado Antártico, su Apéndice y sus Anexos I, II, III IV, V y VI la Sala Plena encontró que estos conforman un conjunto de instrumentos multilaterales, mediante los cuales se designa a la Antártida como una “reserva natural dedicada a la paz y a la ciencia” (Art. 2) y se constituye como el acuerdo internacional que establece un marco de protección integral para el medioambiente antártico. A su vez, constató que la aprobación del Protocolo de Madrid incluye una prohibición por tiempo indefinido de toda actividad relativa a los recursos minerales que no sea para la investigación científica.
De esta manera, la Corte encontró que el Protocolo fue diseñado en torno a un conjunto de principios medioambientales, con una serie de anexos que establecen reglas y disposiciones más detalladas. Así, verificó que los principios centrales del Protocolo son los siguientes: (i) La designación de la Antártida como una “reserva natural consagrada a la paz y a la ciencia”; (ii) La prohibición de la minería y las actividades relativas a los recursos minerales en el Área del Tratado Antártico; (iii) La protección del medioambiente como consideración esencial requerida en la planificación y realización de todas las actividades antárticas; (iv) Un marco integral para evaluar los impactos ambientales en la Antártida, lo que incluye la evaluación previa de todas las actividades; (v) El requisito de establecer planes de contingencia y responder de forma rápida y efectiva ante emergencias ambientales en la Antártida; y, (vi) La creación del Comité para la Protección del Medio Ambiente.
3.2.1. El articulado del protocolo
Con respecto al contenido específico del Protocolo, la Sala Plena encontró que el artículo 1 establece algunas definiciones importantes en la compresión del instrumento internacional, todas orientadas a aclarar el sentido de los términos utilizados. El artículo 2 consagra el objetivo del Protocolo el cual consiste en la “protección global del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados y, mediante el presente Protocolo, designan a la Antártida como reserva natural consagrada a la paz y a la ciencia”. A su vez, el artículo 3 contempla los principios medioambientales que rigen el Protocolo y determina las acciones concretas que deben realizar los Estados Parte para respetar esos principios. En términos generales, se establece que la protección del medio ambiente antártico y el valor intrínseco de la Antártida deben ser consideraciones fundamentales para la planificación y realización de todas las actividades que se desarrollen en dicha zona.
Los artículos 4, 5 y 6 establecen que el Protocolo es complemento del Tratado Antártico y que los Estados Parte deberán cooperar con las partes contratantes de otros instrumentos internacionales en vigor dentro del sistema del Tratado Antártico y sus respectivas instituciones. Ello, con el fin de asegurar la realización de los objetivos y principios del Protocolo.
El artículo 7 establece una prohibición en relación con la utilización de los recursos minerales, salvo en lo atinente a la investigación científica. El artículo 8 prevé la obligación de hacer un estudio de impacto ambiental de todas las actividades que se vayan a llevar a cabo en la Antártida, incluido el turismo. El artículo 9 establece que los anexos hacen parte integrante del mismo. El artículo 10 es una previsión relativa a las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico, en las cuales se definirá la política general para la protección global del medio ambiente antártico y sus ecosistemas. El artículo 11 crea el Comité de Protección Ambiental para el Continente, y el artículo 12 establece las funciones del mismo, entre las cuales se encuentran: (i) proporcionar asesoramiento, y (ii) formular recomendaciones a las Partes en relación con la aplicación del Protocolo. Los artículos 13 y 14 comprenden acciones y medidas de cumplimiento e inspección del Protocolo, con el fin de promover la protección del medio ambiente antártico y de sus ecosistemas. El artículo 15 hace un llamado a los Estados miembros para que estén preparados para las acciones de respuesta en casos de emergencia en la zona. Finalmente, el artículo 16 consagra que los Estados Parte se comprometen a elaborar normas y procedimientos relacionados con la responsabilidad derivada de daños provocados por actividades que se desarrollen en el área del Tratado Antártico y que se encuentren cubiertas por el Protocolo.
Los artículos 17 al 27 del Protocolo de Madrid regulan aspectos procedimentales propios de cualquier tratado. El artículo 17 contempla un informe anual que debe elaborar cada una de las Partes del tratado y en el cual se informarán las medidas adoptadas por los Estados para el cumplimiento del Protocolo. Por su parte, los artículos 18 y 19 son normas de solución de controversias. De esto, la Sala Plena puso en relieve que los Estados, al momento de expresar su consentimiento para obligarse a cumplir las provisiones del tratado, tienen la posibilidad de elegir si desean someter las controversias que surjan de dicho instrumento internacional ante la Corte Internacional de Justicia o a un tribunal de arbitraje.
En los artículos 21 y 22 se establece que el Protocolo estará abierto a la firma y sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de los Estados que sean Partes en la Convención, y quedará abierto a adhesión a partir del 4 de octubre de 1992. En complemento de lo anterior, el artículo 23 prevé que el Protocolo entrará en vigor el trigésimo día siguiente a la fecha de depósito de los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de todos los Estados que sean Partes Consultivas del Tratado Antártico en la fecha en que se adopte el Protocolo.
De conformidad con el artículo 24, el Protocolo no admite reserva alguna. Adicionalmente, en virtud del artículo 25 el mismo podrá ser modificado en cualquier momento de conformidad con el procedimiento establecido en el Tratado Antártico. El artículo 26 establece las funciones del depositario y, finalmente, en el artículo 27 se indica que el Protocolo se redactó en español, francés, inglés y ruso, y cada una de esas versiones es igualmente auténtica.
Sobre el contenido dispositivo del articulado descrito, la Corte encontró, de una parte, que todas sus previsiones velan por la protección medioambiental de la Antártida, interés que se encuentra contemplado también a nivel nacional en el artículo 80 de la Constitución Política y ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, la cual ha reconocido la importancia de ese concepto en tanto que “admite el aprovechamiento de recursos en el presente, siempre que ello no implique que las generaciones futuras sean privadas de esa oportunidad.”13 Dicha concepción se constituye como piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos en materia ambiental, toda vez que parte de la relación intrínseca que existe entre el ser humano y la naturaleza.
Y, de otra, la Corte Constitucional advirtió que las disposiciones que regulan aspectos como la firma, la ratificación, la entrada en vigor, el depositario, la prohibición de hacer reservas, así como las disposiciones sobre aprobación de enmiendas, entre otras, son aspectos meramente operativos y propios de cualquier instrumento internacional multilateral y que de ninguna manera son contrarias a la Constitución.
3.2.2. El Apéndice
El Apéndice del Protocolo contiene trece previsiones relacionadas con el procedimiento de arbitraje. Sobre el particular, se dispone que cada Parte tendrá derecho a designar tres árbitros, los cuales deberán ser expertos en asuntos antárticos. Al respecto, la Corte señaló que la determinación de mecanismos que faciliten la implementación, promoción y cumplimiento del Protocolo es una medida necesaria para asegurar la efectividad de los compromisos internacionales, y que además contribuye a la consecución pacífica del objetivo de dicho instrumento, cuestión que es completamente acorde a los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, específicamente el de buena fe y el pacta sunt servanda.
3.2.3. Los anexos
El Protocolo de Madrid cuenta con seis anexos, los cuales constituyen parte fundamental e integral de aquel. Los Anexos 1 a 4 fueron adoptados en 1991 y entraron en vigor en 1998. El Anexo 5 fue aprobado en 1991 y entró en vigor en el 2002. Finalmente, el anexo 6 fue adoptado en 2005 y entrará en vigor al momento de ser aprobado por todas las Partes Consultivas. La Sala Plena constató que los anexos versan sobre los siguientes ejes temáticos: (i) Anexo 1. Evaluación del impacto sobre el medio ambiente; (ii) Anexo 2. Conservación de la fauna y flora antárticas; (iii) Anexo 3. Eliminación y tratamiento de residuos; (iv) Anexo 4. Prevención de la contaminación marina; (v)Anexo 5. Protección y gestión de zonas; y, Anexo 6. Responsabilidad emanada de emergencias ambientales.
En relación con todos los anexos, la Sala Plena determinó que el contenido de estos se ajusta de manera sistemática al ordenamiento superior, toda vez que la Constitución en los artículos 79, 80, 82, 268.7, 333, 334, 339 y 366 transversalmente contempla el medio ambiente como un elemento esencial para el desarrollo humano y, por consiguiente, la defensa del mismo es un objetivo del Estado Social de Derecho, de la internacionalización de las relaciones ecológicas, del principio de precaución y del principio “quien contamina paga”.
A partir de lo anterior, la Sala Plena concluyó que el conjunto de disposiciones contenidas en Protocolo, el apéndice y sus anexos al tener como fundamento el desarrollo de compromisos entre los Estados Parte, así como el reconocimiento de la Antártida como una reserva especial de paz destinada a la investigación científica, resulta acorde con la Constitución y a los principios de derecho internacional público aceptados por Colombia.
De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional declaró exequibles el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, su apéndice y sus anexos, así como su ley aprobatoria 1880 de 2018.
LA INEPTITUD DE LA DEMANDA FORMULADA CONTRA EL PLAN DE ACCIÓN DE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS PARA DERECHOS LABORALES Y EL INCISO SEGUNDO DEL ART. 200 DEL CÓDIGO PENAL QUE SANCIONA LA CELEBRACIÓN DE PACTOS COLECTIVOS CON MEJORES CONDICIONES QUE LAS CONCEDIDAS EN CONVENCIONES COLECTIVAS EN UNA MISMA EMPRESA, NO PERMITIÓ A LA CORTE ABORDAR UN ESTUDIO Y DECISIÓN DE FONDO
VI. EXPEDIENTE D-12638 – SENTENCIA C-187 /19(mayo 8) M.P. José Fernando Reyes Cuartas
ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN. [Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011]. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En este proceso, se demandó además, el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos de América para Derechos Laborales, cuyo texto puede ser consultado como anexo a la sentencia C-187 de 2019.
Primero.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, por no estar satisfechas las razones de la competencia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-571 de 2012 en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia contra el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal y declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo por los demás cargos.
A partir de los argumentos expuestos por el demandante y de la jurisprudencia relativa al control de constitucionalidad de instrumentos internacionales, la Corte encontró que el demandante no acreditó la expresión de voluntad internacional de los Estados involucrados en el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y por lo tanto, en esta oportunidad, no es posible atribuir al texto acusado el carácter de un acuerdo generador de obligaciones internacionales para Colombia.
Si bien, como lo ha establecido la Corte, no es determinante para la decisión la ausencia de la calificación de dicho Plan como un acuerdo o tratado internacional, si lo es la comprobación de (i) si el consentimiento de los Estados en adquirir compromisos internacionales fue emitido de manera efectiva y (ii) si este consentimiento fue manifestado por los representantes de países habilitados para ello conforme a los artículos 7 y 11 de la Convención de Viena del Derechos de los Tratados.
En el presente proceso, el actor no logró probar que los supuestos compromisos internacionales asumidos por Colombia ostenten una naturaleza jurídica vinculante para el Estado, todo vez que no demostró que los países participantes en el Plan de Acción hubiesen manifestado su consentimiento en obligarse por un tratado en los términos de los artículos 7 y 11 de la Convención de Viena, como tampoco, que los supuestos compromisos internacionales a que alude en la demanda ostenten un carácter imperativo. En efecto, las referencias a la regulación de las Cooperativas de Trabajo Asociado y las Empresas de Servicios Temporales en el mencionado Plan de Acción están redactadas a título meramente informativo de actuaciones que ha emprendido el Gobierno en el trámite de Plan Nacional de Desarrollo y la reglamentación de la legislación que las regula. De igual modo, respecto a la iniciativa del Gobierno para reformar el Código Penal en protección del derecho de asociación sindical y el impulso que tendrá ese proyecto en el Congreso. Tampoco, está acreditado que el desarrollo de las actividades enunciadas en el dicho Plan de Acción comprometa la responsabilidad del Congreso, puesto que, de una parte, no establecen una obligación expresa de legislar dirigida a las cámaras y, de otra parte, todas se enmarcan dentro de las competencias propias del Presidente de la República. En consecuencia, la Corte procedió a inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la demanda contra el mencionado Plan de Acción.
De otro lado, la Corte constató la existencia de cosa juzgada respecto del cargo por violación del principio de unidad contra el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal, el cual fue declarado exequible mediante sentencia C-571 de 2012.
En relación con los demás cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra el artículo 200 del Código Penal, la Corte procedió a inhibirse de proferir un fallo de fondo, toda vez que no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos del concepto de violación de la normatividad superior. La confrontación constitucional que plantea el demandante no se sustenta en una premisa jurídica real y existente, sino que es producto de la percepción particular y subjetiva que no se desprende del texto de la norma atacada, puesto que no sanciona la sola suscripción de pactos colectivos, no impone el ejercicio de la negociación colectiva, ni obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos. La postura del actor parte de una lectura incompleta del marco jurídico que regula la suscripción de convenciones y pactos colectivos y de un cuestionamiento general del marco constitucional del derecho de asociación sindical. Ante la ausencia de una premisa normativa materia de censura no era posible llevar a cabo una confrontación entre la norma atacada y la Constitución.
Los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo manifestaron su salvamento parcial de voto respecto de la decisión adoptada por la mayoría, de inhibirse en relación con la demanda formulada contra el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal.
En concepto del Magistrado Guerrero Pérez, los cargos planteados en la demanda por violación de la libertad de asociación sindical y negociación colectiva, cumplían con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que permitían a la Corte abordar un examen de fondo y proferir una decisión de mérito acerca de la constitucionalidad de la norma que sanciona penalmente la celebración de pactos colectivos en los que se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones pactadas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. A su juicio, los argumentos expuestos por el demandante eran pertinentes y suficientes para la confrontación del inciso demandado con la Constitución Política y en particular, con los artículos 38 y 55 superiores.
De igual modo, el Magistrado Linares Cantillo consideró que la demanda reunía los requisitos para declarar la aptitud de los cargos formulados, y que como resultado del análisis de fondo de los mismos se debió haber declarado la inexequibilidad de la disposición demandada. Lo anterior, por cuanto en su opinión, dicha norma vulnera lo dispuesto en los artículos 38 y 55 de la Constitución Política, al (i) penalizar el ejercicio de la negociación colectiva a través de formas de asociación diferentes a las sindicales, y limita tanto a trabajadores como a empleadores a utilizar diferentes mecanismos de negociación a la convención colectiva forzando a los trabajadores a sindicalizarse, en caso de querer obtener beneficios extra legales; y (ii) al no proteger el interés general mediante dicha disposición.
Adicionalmente, el Magistrado Linares Cantillo estimó que la disposición demandada vulnera (i) el principio de necesidad y carácter subsidiario de la ultima ratio del derecho penal, sancionando una conducta que se encuentra claramente permitida por el derecho laboral colectivo, ni tiene en cuenta que dicha legislación cuenta con una protección suficiente a los bienes jurídicos tutelados por la normatividad penal demandada; (ii) el principio de legalidad y tipicidad estricta, al no contar el tipo penal con criterios que califiquen la conducta, múltiples definiciones de pacto colectivo que podrían extender el alcance del tipo penal en blanco en una analogía que contradice el mencionado principio.
Finalmente, el Magistrado Linares Cantillo afirmó que la disposición en cuestión vulnera el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, y que la Corte debió realizar un juicio de proporcionalidad de la norma en sentido estricto, resultado de la cual, se podría observar que los trabajadores no sindicalizados podían, con anterioridad a la modificación de la norma demanda, negociar y celebrar pactos colectivos. Por lo cual, al carecer de una finalidad y medio legítimo, carente de necesidad, la protección que brinda la disposición demandada es desproporcionada porque limita desproporcionadamente la posibilidad de que se realicen ofertas y negociaciones por fuera del marco de las convenciones colectivas.
EL INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA FORMULAR UNA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD, NO PERMITIÓ A LA CORTE PROFERIR UNA DECISIÓN DE FONDO SOBRE LOS CARGOS DE IGUALDAD, PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS EN CONDICIÓN DE INCAPACIDAD Y UNA PRESUNTA OMISIÓN LEGISLATIVA RESPECTO DE LA AFILIACIÓN AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PADRES DE CRIANZA
VII. EXPEDIENTE D-12446 – SENTENCIA C-188/19 (mayo 8) M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
ARTÍCULO 218. COMPOSICIÓN DEL NÚCLEO FAMILIAR PARA EL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL. Modifíquese el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
a)El cónyuge.
b)A falta de cónyuge la compañera o compañero permanente.
c)Los hijos hasta que cumplan los veinticinco (25) años de edad que dependen económicamente del afiliado.
d)Los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen económicamente del afiliado.
e)Los hijos del cónyuge o compañero permanente del afiliado que se encuentren en las situaciones definidas en los numerales e) <sic c)> y d) del presente artículo.
f)Los hijos de beneficiarios y hasta que dichos beneficiarios conserven su condición.
g)Las personas identificadas en los literales e) <sic c)>, d) y e) del presente artículo que están a cargo del afiliado familiar hasta el tercer grado de consanguinidad como consecuencia del fallecimiento o la ausencia de sus padres o la pérdida de la patria potestad por parte de los mismos.
h)A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos, los padres del afiliadoque no estén pensionados y dependan económicamente de este.
i)Los menores entregados en custodia legal por la autoridad competente.
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo formulado contra el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015 Por la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
La Corte verificó que los cargos formulados contra el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993 no cumplen con los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por cuanto: (i) el cargo por violación de la igualdad (art. 13 C.Po.) es incompleto, toda vez que no expresa de manera clara, cierta, específica y pertinente, las razones por las cuales el demandante considera que la diferencia de trato dada en materia de beneficiarios del régimen contributivo de salud, a los padres del afiliado, resulta discriminatoria respecto de los padres de crianza; (ii) el cargo por vulneración del deber del Estado de llevar a cabo políticas de protección y rehabilitación a las personas en condición de discapacidad (art. 47 C.Po.) carece igualmente de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, pues el actor deriva consecuencias que no se desprenden de la norma demandada desde un punto de vista objetivo, sino que expone una argumentación vaga y genérica que no plantea un problema de constitucionalidad; y (iii) en cuanto al cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, el demandante no cumplió con el requisito específico de señalar cuál es el deber específico impuesto directamente por el constituyente, razón por la cual se está frente a una omisión absoluta, para la cual la Corte carece de competencia. A lo anterior, se agrega que la presunta omisión se deduce de una interpretación subjetiva o aplicación concreta de la norma que no se deriva objetivamente de la disposición demandada, sin que el actor especifique en que consiste la infracción de la Constitución que se alega. En consecuencia, la Corte se inhibió de emitir una decisión de fondo.
EL MONTO DE “MIL MILLONES DE PESOS ($1.000.000.000)” DE INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIÓN, COMO PARÁMETRO PARA DETERMINAR LOS LÍMITES PRESUPUESTALES DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DEBE ACTUALIZARSE, DE ACUERDO CON EL IPC
VIII. EXPEDIENTE D-12322 – SENTENCIA C-189/19 (mayo 9) M.P. Alejandro Linares Cantillo
ARTICULO 10. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS, PERSONERIAS, CONTRALORIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación. Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
Contralorías Límites a los gastos de las contralorías municipales. Porcentaje d ellos ingresos corrientes de libre destinación
Primero.- Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2.000, en el entendido de que dicha cifra corresponde al año 2.000 y, por lo tanto, se actualiza anualmente, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística o la entidad pública que lo reemplace en dicha función.
Le correspondió a la Corte Constitucional decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. El artículo 10 establece los valores máximos que, en cada vigencia fiscal, pueden destinarse para financiar los gastos los concejos municipales, las personerías y las contralorías distritales y municipales. En lo que concierne a los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, el inciso primero dispone que, en cada vigencia fiscal, dicho monto no podrá superar el total de los honorarios de los concejales, que se causen por el número de sesiones que autoriza la misma ley, aumentado en un 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación. Por su parte, el parágrafo del mismo artículo prevé que los municipios cuyos ingresos de libre destinación no superen los “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” anuales, en la vigencia inmediatamente anterior, podrán destinar para su funcionamiento, como monto adicional al costo de los honorarios de los concejales, la suma correspondiente a sesenta salarios mínimos legales.
Para los accionantes, esta norma prevé dos escenarios: (i) el monto autorizado para los gastos de funcionamiento de los concejos municipales de municipios cuyos ingresos corrientes de libre destinación del año inmediatamente anterior superen los mil millones de pesos, se determinará por el 1.5% de dichos ingresos; mientras que, (ii) el monto de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales de municipios, cuyos ingresos corrientes de libre destinación no superen los mil millones de pesos, será un monto fijo de 60 SMLMV, pero actualizable en razón del aumento anual del salario mínimo. Pusieron de presente que esta norma del año 2.000 pretendía garantizar los recursos mínimos para financiar el funcionamiento de los concejos municipales, de los municipios de menores ingresos, ya que si no existiera esta norma, siempre el tope de gastos de funcionamiento se determinaría por un porcentaje del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación, así estos hayan sido exiguos. Por lo tanto, los accionantes pusieron de presente que el 1.5% de mil millones de pesos corresponde a $15.000.000, cifra que el Legislador consideró como el mínimo requerido para que, en el año 2.000, pudieran cubrirse los gastos mínimos de funcionamiento de los concejos municipales durante un año. Por su parte, 60 SMLMV del año 2.000, correspondían a $15.606.000, teniendo en cuenta que, para ese año, el salario mínimo mensual ascendía a $260.100. Así, resaltan que el Legislador de ese año no fue caprichoso al establecer la suma de mil millones de pesos, como el parámetro para determinar el criterio de fijación del tope de gastos de funcionamiento de los concejos municipales. Sin embargo, expusieron que no tomó en consideración el efecto que, sobre la cifra fijada en pesos, tendría la pérdida del valor adquisitivo del dinero. Por lo tanto, argumentaron que, con el paso del tiempo, la expresión demandada genera que no se garanticen los recursos mínimos para el funcionamiento de los concejos municipales, cuyos ingresos corrientes superan, por poco, los mil millones de pesos.
En estos términos, le correspondió a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, prevista en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, contraviene el artículo 287 de la Constitución Política, donde se reconoce el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, al tratarse de un referente determinado en pesos el que, en razón de la pérdida de valor adquisitivo del dinero, limitaría desproporcionadamente a ciertos concejos municipales para disponer de los recursos necesarios para sufragar sus gastos de funcionamiento?
Para responder a este problema jurídico y determinar, por esta vía, la constitucionalidad de la norma demandada, esta Corte analizó la autonomía relativa de las entidades territoriales, en el Estado Unitario, entendida como la posibilidad real de ejercer las competencias y de administrarse por autoridades propias. Concluyó que, a pesar de que la norma perseguía el fin constitucionalmente importante de garantizar que los municipios de menores ingresos corrientes, pudieran destinar los recursos mínimos para sufragar los gastos de funcionamiento de sus concejos municipales, la medida se evidencia como inefectiva y comprobadamente inidónea para alcanzar dicha finalidad, razón por la cual, ante las diversas alternativas que se encontraban a disposición del juez constitucional, la Sala Plena optó por aquella que se ajustara de la manera más fiel posible a la voluntad del Legislador, esto es, garantizar que los concejos municipales de municipios de escasos recursos, pudieran destinar presupuestalmente lo mínimo necesario para el funcionamiento de su concejo municipal.
Por lo tanto, se condicionó su exequibilidad al entendido según el cual, dicha cifra corresponde a pesos del año 2.000 y, por consiguiente, debe actualizarse anualmente respecto de IPC, para servir como referente para la elaboración de los presupuestos de los concejos municipales. Advirtió la Corte que el IPC respecto del cual debe actualizarse, corresponde al año inmediatamente anterior a aquel en el que se elabora el presupuesto, considerando que la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” se refiere a los ingresos corrientes de libre destinación del año anterior. Precisó igualmente la Corte Constitucional, que el condicionamiento tendrá efectos hacia el futuro, esto es, para la elaboración de los presupuestos municipales del año 2020 y siguientes.
El Magistrado Carlos Bernal Pulido manifestó su salvamento de voto en relación con la sentencia anterior. En ella, la Corte resolvió declarar la exequibilidad condicionada de la expresión ‘mil millones de pesos’ prevista en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. A juicio de la posición mayoritaria de la Sala Plena, tal expresión constituye una injerencia irrazonable y desproporcionada del legislador en la autonomía de las entidades territoriales. En concreto, consideró que es una medida inidónea para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo. Por lo tanto, resolvió que dicho valor es exequible siempre que se ajuste periódicamente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor (“IPC”).
El salvamento de voto se funda principalmente en dos razones: (I) la demanda no es apta y por ende la Corte debió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y (II) en todo caso, la expresión acusada es exequible.
La ineptitud de la demanda
Los cargos de inconstitucionalidad planteados por los demandantes no cumplen con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para plantear un cargo de inconstitucionalidad.
Primero, los demandantes no presentan razones ciertas pues asignan interpretaciones subjetivas que no recaen sobre la disposición acusada. En efecto, sostienen que “lo que buscaba el legislador en el año 2000 era proteger a los municipios cuyos ingresos de libre destinación no superaban los mil millones de pesos y fijar un límite mínimo de $15.606.000 para esa época. Hoy en día dicho límite debería ser $44.263.020 que equivale al monto mínimo que la norma buscaba garantizar con el parágrafo”. Eso los lleva a concluir que la norma actualmente no permite el funcionamiento de los municipios. De esa manera, deducen de la disposición acusada un contenido normativo que esta no prevé objetivamente.
Segundo, la demanda tampoco es pertinente porque se basa en razones de conveniencia pero no de constitucionalidad. El principal argumento de los demandantes es que el legislador no tuvo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo del dinero ni la inflación al momento de fijar la cifra de mil millones de pesos. En consecuencia, sostienen que “17 años después de entrada en vigencia la Ley 617 de 2000, mil millones de pesos como ingreso libre de destinación es fácil de superar para cualquier municipio”. A su juicio, eso puede generar una desigualdad pues deja “un Concejo Municipal dentro de una misma categoría (sexta) con unos gastos de funcionamiento de 15 millones y otros Concejos con un gasto de funcionamiento de cuarenta y cuatro millones”. En esos términos, la demanda se refiere a los supuestos efectos que, en la realidad práctica tendría esa disposición, y no propiamente al alcance de su contenido normativo.
En consecuencia, la Corte debió declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la demanda del caso sub examine.
La exequibilidad simple de la expresión acusada
En concepto del Magistrado Bernal Pulido, aún si se admite que la demanda plantea un cargo apto de constitucionalidad, lo cierto es que la expresión demandada es exequible.
Los demandantes sostienen que la norma es inconstitucional porque el legislador no previó la desvalorización de la moneda y la inflación. Como consecuencia de ello, señalan que hay municipios de bajos ingresos que no pueden acceder al beneficio establecido en el parágrafo en virtud del cual pueden “destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales”.
La sentencia de la cual me aparto considera que la expresión acusada es contraria a la Constitución puesto que constituye una intervención legislativa en los recursos endógenos de los municipios que atenta contra la autonomía de las entidades territoriales, a menos de que se entienda que el valor de “mil millones de pesos” sea reajustado periódicamente con base en la variación del IPC. En consecuencia, declara la exequibilidad condicionada de la norma.
A su juicio, tal decisión no es correcta, al menos por cinco razones:
(i) No hay un parámetro constitucional con base en el cual la indexación en este caso sea obligatoria.
(ii) La sentencia no fundamenta por qué los sesenta salarios mínimos legales que destina la disposición acusada como aportes adicionales para el funcionamiento de los concejos municipales hace parte de la autonomía de las entidades territoriales.
(iii) En línea con lo anterior, la Corte no respetó la libertad de configuración del legislador en la actualización del valor previsto. Por el contrario, optó, sin ningún sustento técnico, por determinar que el valor de “mil millones de pesos” debe ajustarse con base en el IPC, pese a que aquella no es la única alternativa para actualizar un valor en el tiempo. En efecto, la Corte hubiera podido sujetar tal valor a los salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de expedición de la ley, como lo solicitaron los demandantes, o actualizar el valor a partir de Unidades de Valor Tributario (“UVT”), tal como se propone en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Con todo, lo cierto es que es el Congreso, y no esta Corte, el llamado a determinar, con base en criterios técnicos y a los insumos que pudiera presentar el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acerca de cuál sería la alternativa apropiada para actualizar, si así lo considera necesario, el valor fijado en la norma.
(iv) Que un municipio no acceda al beneficio de los sesenta salarios mínimos no hace, de suyo, que se vea afectado el funcionamiento del Concejo, menos aún que con ello resulte afectada la autonomía territorial. Tan solo implica que ese municipio se sujetará a la regla general prevista por el inciso primero del artículo 10 de la ley, en virtud de la cual, contará con hasta el “total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizadas (…) más el 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación”.
(v) El parágrafo demandado no constituye una restricción al manejo de los recursos de los municipios sino que, por el contrario, se trata de una medida que procura la destinación de dineros adicionales para el funcionamiento administrativo del concejo municipal de determinados municipios.
Por lo tanto, el Magistrado Carlos Bernal concluyó que la expresión impugnada del artículo 10 de la Ley 716 de 2000 se ajusta a la Constitución.
EL INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS MÍNIMOS QUE EXIGE UNA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD. IMPIDIÓ QUE LA CORTE PUDIERA EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LOS CARGOS FORMULADOS
IX. EXPEDIENTE D-12875 – SENTENCIA C-190/19(mayo 9) M.P. Diana Fajardo Rivera
c) <Aparte subrayado corregido por el artículo 17 del Decreto 1736 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> A partir de la entrada en vigencia de esta ley, en los términos del numeral 6 del artículo 627, queda derogado el Código de Procedimiento Civil expedido mediante los Decretos números 1400y 2019 de 1970y las disposiciones que lo reforman; el Decreto número 508 de 1974; artículos 151, 157 a 159, las expresiones “mediante prueba científica” y “en atención a lo consagrado en la Ley 721 de 2001” del 214 la expresión “En el respectivo proceso el juez establecerá el valor probatorio de la prueba científica u otras si así lo considera” del 217, 225 al 230, 402, 404, 405, 409, 410, la expresión “mientras no preceda” y los numerales 1 y 2 del artículo 757, el 766 inciso final, y 1434 del Código Civil; artículos 6o, 8o, 9o, 68 a 74, 804 inciso 1o, 805 a 816, 1006, las expresiones “según las condiciones de la correspondiente póliza” y “de manera seria y fundada” del numeral 3 del artículo 1053, y artículos 2027 al 2032 del Código de Comercio; artículo 88 del Decreto número 1778 de 1954; artículos 11, 14 y 16 a 18 de la Ley 75 de 1968; artículo 69 del Decreto número 2820 de 1974; el Decreto número 206 de 1975; artículo 25 de la Ley 9ª de 1989; artículo 36 del Decreto número 919 de 1989; el Decreto número 2272 de 1989; el Decreto número 2273 de 1989; el Decreto número 2303 de 1989; artículos 139 al 147 y 320 a 325 del Decreto ley 2737 de 1989; la expresión “Los procesos de disolución y liquidación de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, se tramitará por el procedimiento establecido en el Título XXX del Código de Procedimiento Civil y serán del conocimiento de los jueces de familia, en primera instancia” del artículo 7o y 8o parágrafo de la Ley 54 de 1990; artículos 10, 11, 21, 23, 24, 41, 46 al 48, 50, 51, 56 y 58 del Decreto número 2651 de 1991; artículos 7o y 8o de la Ley 25 de 1992; artículos 24 al 30, y 32 de la Ley 256 de 1996; artículo 54 inciso 4o de la Ley 270 de 1996, el artículo 62 y 94 de la Ley 388 de 1997; artículos 2o a 6o, 9o, 10 al 15, 17, 19, 20, 22, 23, 25 a 29, 103, 137, y 148 salvo los parágrafos 1o y 2o de la Ley 446 de 1998; artículos 43 a 45 de la Ley 640 de 2001; artículo 49 inciso 2o, el parágrafo 3o del artículo 58, y la expresión “Será aplicable para efectos del presente artículo, el procedimiento consagrado en el artículo 19 4 del Código de Comercio o en las normas que lo modifiquen, adicionen o complementen” del artículo 62 inciso 2o de la Ley 675 de 2001; artículos 7o y 8o de la Ley 721 de 2001; la Ley 794 de 2003; artículos 35 a 40 de la Ley 820 de 2003; el artículo 5o de la Ley 861 de 2003; artículo 111 numeral 5 Ley 1098 de 2006; artículo 25 de la Ley 1285 de 2009; artículos 40 a 45 y 108 de la Ley 1306 de 2009; artículos 1 a 39, 41, 42, 44, 113, 116, 117, 120 y 121 de la Ley 1395 de 2010; el artículo 80 de la Ley 1480 de 2011; y las demás disposiciones que le sean contrarias
INHIBIRSE de pronunciarse sobre la demanda de la referencia en contra del inciso primero del artículo 382 y el literal c) del artículo 626 (parcial) de la Ley 1564 de 202, por ineptitud sustantiva de la demanda.
La Corte decidió inhibirse de conocer de fondo la demanda de la referencia en contra de un aparte del literal c) del artículo 626 y del inciso primero del artículo 382 de la Ley 1564 de 2012, en cuanto presenta un cargo de constitucionalidad que no cumple con los requisitos mínimos para poder ser analizado en sede de constitucionalidad. La Sala concluyó que el cargo por desconocimiento del acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso, adolece de falta de certeza, especificidad y pertinencia, fundamentalmente, porque los demandantes realizan una lectura parcial de las normas censuradas.
La Corte advirtió que la falta de lectura sistemática de la demanda en relación con el inciso primero del artículo 382 del Código General del Proceso y el literal c) del artículo 626 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, incumple el requisito de certeza que debe acreditar un cargo de constitucionalidad. De una parte, no se analizan en conjunto los preceptos demandados lo que genera una proposición jurídica incompleta al momento de proponer el cargo, y de otra, no es cierto que el acta sea un requisito de admisibilidad de la demanda, además existen medios alternativos para obtenerla durante o previo al proceso judicial.
Igualmente, la demanda no cumple el requisito de especificidad en tanto no confronta las normas demandadas con los mandatos constitucionales invocados (acceso a la administración de justicia y debido proceso) sino que se limita a plantear una inconformidad con la forma como se modificó el momento a partir del cual debe contarse la caducidad para impugnar los actos de asambleas, juntas directivas o de socios.
Por último, tampoco se satisface el requisito de pertinencia pues el reproche constitucional está basado en supuestos deducidos en la demanda sobre la necesidad de contar con el acta de la asamblea bien para determinar los aspectos que desea impugnar o si hay diferencia entre lo que consta en el acta y lo aprobado.
INCONSTITUCIONALIDAD. IMPIDIÓ QUE LA CORTE PUDIERA EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LOS CARGOS FORMULADOS
X. EXPEDIENTE D-12911 – SENTENCIA C-191/19(mayo 9) M.P. Cristina Pardo Schlesinger
Si la amenaza o intimidación recayere sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte
Único.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la Ley 1098 de 2018” Por medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones”, que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000 “Por la cyal se expide el Código Penal”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
En el presente proceso se demandó parcialmente el segundo inciso del artículo 347 del Código Penal, tal y como fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1098 de 2018, por excluir de las consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción comunal, quienes, para el demandante, se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas. El actor considera que dicha exclusión desconoce los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la Constitución y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Corte reiteró que cuando se demanda la inconstitucionalidad por causa de omisión legislativa relativa, es necesario que exista una norma constitucional que contenga un mandato claro y específico de regular una situación, esto es, un deber normativo ajeno al margen de apreciación otorgado al legislador quien no puede, por consiguiente, excluirlo de la ley por consideraciones de necesidad y conveniencia. Así mismo, se requiere que el legislador haya incumplido su deber de incluir el elemento señalado por la Carta en la norma vigente. En este caso, el demandante tiene una carga argumentativa mucho más exigente, pues el cargo no plantea directamente contra un texto explícito de naturaleza legal, sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la Carta. De igual modo, el actor debe demostrar la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión y en consecuencia, la vulneración del principio de igualdad, en razón de la falta de justificación y objetividad del trato desigual.
En el caso concreto, la Corte encontró que los cargos formulados incumplen el requisito de certeza, toda vez que la demanda obedece a una lectura descontextualizada, aislada y parcial de la norma. Esto, por cuanto el grupo social que el actor entiende excluido de las causales de agravación punitiva del delito de amenazas –los líderes de acción comunal cuando ejercen actividades de promoción y defensa de los derechos humanos- se encuentra contenido en el artículo 9 de la misma normativa –Ley 1098 de 2018– el cual justamente, impone una pena a quien atemorice o amenace a una persona que ejerza actividades de promoción y protección de los derechos humanos o a cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos, en razón o con ocasión de esa función. Por consiguiente, la Corte procedió a inhibirse de emitir un fallo de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
1 Acerca de la racionalización de la conservación de libros y papeles del comercio.
2 Sobre conservación de libros y papeles contables
3 Ley General de Archivos.
4 “Por el cual se modifica la estructura interna de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-”
5 Congreso de la República. Ley 1437 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Artículo 250. Causales de Revisión. Num.5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Rad.54001-23-31-000-2000-01331-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número 22. Sentencia del 22 de febrero de 2016. Rad. 11001-03-15-000-2015-02342-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1º de marzo de 2018. Rad. 11001-03-25000-2013-00838-00.
7 Sentencia T-528 de 1992.
8 En relación con los artículos que conforman la Constitución ecológica se pueden ver los siguientes: 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (educación para la protección del ambiente), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente), 317 y 294(contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339(política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado).
9 Sentencia C-048 de 2018.
10 Los 12 países originalmente signatarios Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos Francia, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, la Unión de África del Sur (hoy Sudáfrica), la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (hoy Federación Rusa), el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
11 Algunos de los aspectos normativos más importantes del Tratado Antártico son los siguientes: (i) La Antártida se utilizará exclusivamente para fines pacíficos, prohibiendo toda medida de carácter militar, el establecimiento de bases militares, la realización de maniobras militares y los ensayos de toda clase de armas; (ii) Las Partes Contratantes acuerdan intercambiar observaciones y resultados científicos sobre la Antártida, los cuales estarán disponibles libremente; (iii) Ningún acto o actividad que se lleve a cabo mientras el Tratado se halle en vigencia, constituirá fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación de soberanía territorial en la Antártida, ni para crear derechos de soberanía en esta región; (iv) No se harán nuevas reclamaciones de soberanía territorial en la Antártida, ni se ampliarán las reclamaciones anteriormente hechas, mientras el Tratado se halle en vigencia, y; (v) A fin de promover los objetivos y procurar la observancia de las disposiciones del Tratado, todas las regiones de la Antártida y todas las estaciones, instalaciones y equipos que allí se encuentren están abiertos en todo momento a la inspección de cualquier otro país signatario.
12 El Gobierno de los Estados Unidos sirve como depositario del Tratado y la Secretaría del Tratado Antártico tiene sede en la ciudad de Buenos Aires, Argentina.
13 Sentencia C-389 de 2016.

References: artículo 19
 artículo 19
 artículo 58
 artículo 19
 artículo 28
 artículo 60
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 19
 resolución 
 artículo 19
 resolución 
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 150
 artículo 19
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 250
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 2
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