Source: https://delajusticia.com/2010/01/04/la-necesaria-humildad-del-derecho-espanol-para-aprender-del-proceso-contencioso-administrativo-de-costa-rica/
Timestamp: 2019-08-24 14:05:37+00:00

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La necesaria humildad del Derecho español para aprender del proceso contencioso-administrativo de Costa Rica delaJusticia.com El rincón jurídico de José R. Chaves
Se cumplen dos años desde la entrada en vigor del Código del Proceso Contencioso-Administrativo de Costa Rica, aprobado en 2006 y con vigencia el 1 de Enero de 2007. El interés para el Derecho español viene dado por la curiosa circunstancia de que el proceso contencioso-administrativo de Costa Rica ha ido a remolque e imagen del español ( su derogado Código de 1996 se inspiraba enormemente en la vieja Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo de 1956 de España) hasta que nos ha adelantado por la derecha y ha aprobado un Código del Proceso Contencioso-Administrativo en el año 2006 con sensible inspiración en nuestra Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo de 1998, pero mejorando algunos aspectos puntuales y posiblemente marcando líneas de futuro para el proceso español. De hecho no podemos olvidar la participación e influencia en el Derecho Procesal de Costa Rica nada menos que del sabio Catedrático de Derecho Administrativo, D. Jesús González Pérez, quien allá por el año 2004 analizó en la REDA la ambiciosa propuesta de un modelo Código Procesal para Iberoamérica.
Así, Sevach expondrá algunos de los aspectos mas llamativos del Código costarricense, insistiendo en que su interés reside en que el resto de la Ley es un calco indisimulado de nuestra vigente Ley de la Jurisdicción Contenciosa de 1998.
1. Leamos su artículo 56:
1)	Si en forma antijurídica, cualquier ente u órgano de la Administración Pública, impide u obstaculiza el acceso, el examen, la lectura o la copia del expediente administrativo, el perjudicado podrá requerir, aun antes del inicio del proceso, la intervención del juez, quien entre otras actuaciones, podrá presentarse directamente a la oficina respectiva, por sí o mediante la persona designada por él, a solicitar y obtener el expediente administrativo completo, el cual será devuelto, una vez reproducido, mediante copia certificada según los términos del artículo 51 de este Código.
2)	El juez tramitador impondrá al funcionario que incumpla o retarde, sin justa causa, el requerimiento judicial, una multa de uno a cinco salarios base, en los términos establecidos en el artículo 159 de este Código; todo ello sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y administrativa a que haya lugar.
La utilidad de este precepto en el ámbito español es mayúscula, ya que no es infrecuente que cuando alguien intenta formular una demanda frente a una Administración española, y se esfuerza por acceder al expediente o a ciertos extremos del mismo, se encuentre con obstruccionismo y bloqueos. Es cierto que el derecho de acceso al expediente y obtener copias está en el Derecho español, y el letrado ninguneado por la Administración puede, en el caso del procedimiento abreviado, tras formular la demanda, solicitar judicialmente que se complete el expediente. Sin embargo, este «carro delante de los caballos» impide que se formule la demanda teniendo a la vista el expediente en su integridad con las consiguientes distorsiones, e incluso demandas formuladas «a ciegas».
2. El artículo 60 no tiene desperdicio:
«1)	En caso de que el juez tramitador, de oficio o a gestión de cualquiera de las partes, estime que el asunto bajo su instrucción reviste urgencia o necesidad o es de gran trascendencia para el interés público, directamente lo remitirá al conocimiento del tribunal de juicio al que por turno le corresponda, para que este decida si se le da trámite preferente, en los términos de este artículo, mediante resolución motivada que no tendrá recurso alguno.(…)
4)	El señalamiento de la audiencia tendrá prioridad en la agenda del tribunal.»
En el caso español nos encontramos con que la autovía procesal está en permanente atasco y sólo poseen preferencia los procedimientos de derechos fundamentales, expropiación forzosa, electorales y algún campo puntual más. Los restantes procedimientos quedan sometidos al férreo criterio temporal de interposición del recurso o formalización de la demanda, sin que exista una habilitación legal expresa que permita saltarse tan castrense ordenación, pese a que existen asuntos en que la sentencia prevista para varios años mas tarde los priva de toda utilidad o interés para su titular.
3. El art.72 es extraordinario:
«1)	La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.
2)	A la audiencia de conciliación asistirán las partes en litigio o sus representantes, excepto los coadyuvantes».
Es decir, se abre una brecha en el sacrosanto principio de la falta de transacción sobre los intereses públicos o de la exigencia de una rigurosísima autorización para transigir o para allanarse por parte de la Administración. Es evidente que podría perfectamente abrirse el cauce para la transacción en asuntos tributarios o recaudatorios, cuestiones económicas de funcionarios, o en materias de responsabilidad administrativa, donde siempre sería mejor un buen acuerdo que una sentencia voluntariosa pero con el riesgo de no contentar a nadie, al determinar la existencia del daño y su valoración.
4. Interesante el artículo 88:
«Durante las audiencias, las resoluciones se dictarán verbalmente y quedarán notificadas con su dictado.»
Piensese que las «audiencias» son pequeños incidentes de forma verbal para solventar nuestras «alegaciones previas» de posible inadmisibilidad del recurso o sobre determinación de la necesidad de las pruebas, en tiempo real y escuchando oralmente a las partes. Por ello, la posibilidad de resolución verbal agilizaría notablemente las mismas y permitiría su reconsideración en el acto de manera espontánea, si llega el caso.
5. El artículo.94 resuelve un problema práctico:
«3)	Si resulta indispensable o manifiestamente útil para esclarecer la verdad real de los hechos controvertidos, la jueza o el juez tramitador podrá ordenar, de oficio, la recepción de cualquier prueba no ofrecida por las partes. Las costas de la recepción de la prueba serán fijadas prudencialmente por la jueza o el juez tramitador.»
En nuestro proceso contencioso-administrativo no está solventada normativamente la cuestión de quién debe pagar las costas de las prueba que de oficio considere oportuno el juez contencioso ( a veces incluso contra el criterio de las partes, o a veces resultando inútiles para el proceso). Pues bien, el Código costarricense da una valiosa herramienta al juez al servicio de la equidad.
6. El.Artículo 128 se adentra en el enigmático mundo de la ejecución de las sentencias sobre materias discrecionales:
» Cuando la sentencia estimatoria verse sobre potestades administrativas con elementos discrecionales, sea por omisión o por su ejercicio indebido, condenará al ejercicio de tales potestades, dentro del plazo que al efecto se disponga, conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico y por los hechos del caso, previa declaración de la existencia, el contenido y el alcance de los límites y mandatos, si así lo permite el expediente. En caso contrario, ello se podrá hacer en ejecución del fallo, siempre dentro de los límites que impongan el ordenamiento jurídico y el contenido de la sentencia y de acuerdo con los hechos complementarios que resulten probados en la fase de ejecución.»
Con ello, se da un paso adelante en el control de los actos discrecionales, fijando pautas y criterios para que el juez pueda combatir la renuencia de la Administración a acatar fallos, escudándose en su potestad discrecional.
7. El Art.168 se ocupa de avisar a la autoridad que desprecia las sentencias:
» El director del Departamento de Presupuesto Nacional o el superior jerárquico supremo de la Administración descentralizada, estará obligado a incluir, en el presupuesto inmediato siguiente, el contenido presupuestario necesario para el debido cumplimiento de la sentencia, so pena de incurrir en responsabilidad civil, penal o disciplinaria; de no hacerlo así, el incumplimiento de la obligación anterior se presumirá falta grave de servicio.»
De este modo, queda claro el aviso para los navegantes de aguas del incumplimiento de las sentencias. Se abre la responsabilidad civil, la penal y la disciplinaria, con una curiosa presunción legal de infracción disciplinaria para el incumplidor.
8. El art.193 es una perla para el sistema de imposición de costas:
» En las sentencias y los autos con carácter de sentencia, se condenará al vencido al pago de las costas personales y procesales, pronunciamiento que deberá hacerse de oficio. No obstante lo anterior, la parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas, cuando:
a)	La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte.
b)	Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar.»
Este precepto solventa la temeridad como la negligencia del litigante, tanto de la Administración como del particular, sentando la regla general del vencimiento y no la excepción como está configurada en nuestro Ordenamiento. Regla valiente, pero necesaria.
En fin, hasta ahí algunas de las aportaciones del Código de Costa Rica, sin perjuicio de que el que lo desee puede ampliar información sobre el texto completo aquí. O si desean ver la opinión sobre los procesos contencioso-administrativos en Iberoamérica, con especial atención al caso mexicano, puede verse un espléndido artículo del profesor Jesús González Pérez aquí.
De todos modos, para finalizar no puedo menos de recordar que allá por los años 80 tuvo Sevach acceso a la Ley de Procedimiento Administrativo de Costa Rica, la cual ya demostraba una claridad que para sí quisieran nuestras leyes. Decía algo así, y lamento no poder exponer el texto literal: » Cuando el funcionario o autoridad no encontraren norma aplicable o la que fueren a aplicar admitiese varias interpretaciones o modos de aplicación, se optará por actuar de la forma menos gravosa para el ciudadano, con la máxima agilidad y menores trámites». Maravilloso.
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Es muy interesante esta incursión en el derecho comparado hispanoamericano, aunque quienes conocemos la obra del profesor González Pérez sabemos de la querencia de dicho autor por los ordenamientos de las naciones allende los mares. No obstante, me permito ciertas reflexiones:
1) Respecto al comentario al artículo 56 (que el juez o persona a quien designe se pueda presentar directamente en la oficina administrativa) sería una utopía en nuestro país, donde los jueces no es que sean reacios a salir del despacho para practicar reconocimientos judiciales, sino que ni tan siquiera solicitándolo el demandante acceden a sustituir las conclusiones escritas por vista oral. Y te lo digo por experiencia: el TSJ sistemáticamente las deniega sin ofrecer motivación alguna; en cuanto a juzgados, me consta que en Gijón se prefieren conclusiones escritas y en Oviedo, las dos veces que he solicitado expresamente vista oral en un ordinario en los juzgados número tres y cuatro, únicamente el último fue respetuoso con mi solicitud y accedió a la vista oral. Con estos antecedentes ¿Qué éxito esperaría en nuestro país un desplazamiento físico a las dependencias administrativas?
2) Respecto al artículo 88 comentado y a las resoluciones orales. Corrígeme si me equivoco, pero creo que el actual artículo 78.11 de la Ley 29/1998 permite dictar sentencias orales en determinados casos (aunque el tenor literal del precepto habla de dictar resolución «sin más trámite», la opinión, por ejemplo, Chamorro González y Zapata Hijar es que el artículo se refiere, en efecto, a sentencias orales). Pues bien, de nuevo el redactor de estas líneas, con una ingenuidad impropia de sus años y su experiencia en los tribunales, solicitó en cierta ocasión en el Juzgado de lo Contencioso de Gijón se dictase sentencia oral (el asunto era bien sencillo: una sanción de tráfico cuya resolución sancionadora se dictó exactamente diecinueve meses después de la denuncia; una caducidad, pues, que salta a la vista de cualquiera; el Abogado del Estado, como siempre ocurre en Gijón, ni estuvo ni se le esperaba); respuesta del juez: de sentencia oral, nada de nada.
3) Respecto a la ejecución de sentencias, es y sigue siendo el punto no del todo resuelto en la jurisdicción contencioso-administrativa. Creo que aquí debieran aplicarse directamente los preceptos de la LEC, con la lógica precisión de la inembargabilidad de los bienes públicos. No tiene sentido a estas alturas del siglo XXI mantener el plazo de dos/tres meses para ejecutar una sentencia, y menos aún que presentada una demanda ejecutiva se tenga que dar traslado a la Administración por diez días para que alegue lo que proceda (¿qué diablos se va a alegar? se habrá cumplido o no la sentencia).
4) Por último, respecto a las costas, se olvida un dato esencial: la defensa de la Administración corre a cargo de personas que tienen la condición de funcionarios, que no se encuentran incorporados como ejercientes en los colegios de abogados, que cobran de los presupuestos y que, por tanto, no son retribuidos por minuta; en otras palabras, que haya o no pleitos su retribución va a ser abonada puntualmente. Por ello, entiendo que cuando el defensor de la Administración es un funcionario no tendría derecho a exigir costas (otra cosa sería si quien defendiese a la Administración fuese un abogado colegiado y contratado expresamente para el caso).
Estas son varias reflexiones que, fruto de mi experiencia personal, me han venido a la cabeza mientras leía tu artículo.
Los abogados de la Administración están colegiados y pagan sus cuotas colegiales.
No será la persona que defiende a Tráfico. Ni será en grandes ciudades, como, por ejemplo, Gijón, donde ni uno sólo de los miembros de su servicio jurídico (por cierto, excelentes profesionales y personas de una categoría humana inmejorable, con quienes me une una profunda amistad) están colegiadas. Es más, creo recordar -cito de memoria- que el propio Tribunal Constitucional en la nefasta sentencia en la que con argumentos primorriveristas avala la constitucionalidad de la colegiación obligatoria, admite expresamente tal excepción.
– Suaves términos los empleados: [«ya que no es infrecuente que cuando alguien intenta formular una demanda frente a una Administración española, y se esfuerza por acceder al expediente o a ciertos extremos del mismo, se encuentre con obstruccionismo y bloqueos»].
De todos es conocidos que los órganos jurisdiccionales de lo contencioso – administrativo tienen que hacer verdaderas filigranas para obtener el expediente integro, o para que simplemente el mismo sea remitido en plazo, en cualquier estado (completo o incompleto o censurado). Y es que las notificaciones judiciales pasan “de mano en mano y ninguno se la queda” ¿Qué ocurriría si frente a ello el órgano jurisdiccional iniciara un procedimiento penal por posible desobediencia a las mandatos jurisdiccionales? Pues, no otra cosa realmente constituyen todas esas dilaciones, que carecen de razones de fondo serias. Pero claro, la autora del desaguisado es la todopoderosa “apisonadora de la Administración Pública” – a quien por cierto muchos ilustres administrativistas justifican en su actuación, pues es la valedora del interés público.
– Respecto a que: «Es evidente que podría perfectamente abrirse el cauce para la transacción en asuntos tributarios o recaudatorios, cuestiones económicas de funcionarios, o en materias de responsabilidad administrativa, donde siempre sería mejor un buen acuerdo que una sentencia voluntariosa pero con el riesgo de no contentar a nadie, al determinar la existencia del daño y su valoración.»
La sabiduría del refranero español es muy grande: «Es mejor un mal arreglo que un buen pleito». Pero claro los Letrados de la Administración reciben su emolumentos del Presupuesto Público. (Palabras textuales de un alto responsable público de la Administración Local). Y ello ¿ A quién le duele ? Pues posiblemente a dicho responsable no, porque en definitiva la ejecución del gasto público forma parte de sus tareas
– Las “diligencias para mejor proveer” de mi querido maestro Don Víctor Fairen a quien nadie ha querido nunca oír por ser independiente, son fundamentales para abreviar los proceso.
Y por último la faena de de aliño realizada por la Adminstración Pública a la hora de ejecutar las Sentencias, es evidente que ante tal ignominia no cabe mas que la responsabilidad civil, penal o adminstrativa de algun alto responsable de ello.
Por ese camino van bien los costarricenses.
Interesante post. No viene mal visitar de vez en cuando la casa del vecino para poder darse cuenta de las deficiencias de la propia. Es muy interesante la previsión de acceso al expediente administrativo previa la formulación de demanda; algo que sería necesario adaptar en la LJCA respecto a varios procedimientos. En concreto, creo que sería urgente garantizar el acceso al expediente respecto a la impugnación de procesos selectivos, los cuales se tramitan bajo el procedimiento abreviado, lo que no deja de ser un cierto dislate habida cuenta de que la articulación del recurso exige poder conocer en profundidad los trámites procedimentales del proceso selectivo y revisar los méritos de los aspirantes. Al respecto, debo confesar que en este tipo de procedimientos suelo «interponer» indebidamente el recurso en vez de formalizar, dado que algún Juzgado además de dictar la providencia de subsanación por diez días requiere ya a la Administración la remisión del expediente lo que permite, en ocasiones, poder contar con el acceso al expediente antes de formalizar.
Feliz año a todos los juristas de buena voluntad.
Costa Rica, además de este interesante Código Procesal ADministrativo, tiene constitucionalmente garantizado, desde 1957, que el presupuesto destinado a Justicia -elaborado y administrado autónomamente por la Corte Suprema- no será inferior al 6%. Para valorar el alcance de esta disposición, sólo hay que recordar que en España no llega al 0,5%, cifra cuidadosamente ocultada en la información (más bien, propaganda) procedente del Ministerio, que se limita a repetir que la cifra crece más de 13%, lo cual es igualmente falso, con lo que la mentira se une a la racanería. ¿Será que les da vergüenza decir la verdad? Yo no creo que sea eso.
Bien en general, pero la excesiva discrecionalidad de los jueces puede ser un arma de doble filo…
En relación con la colegiación de los letrados de la Administración. Habrá casos en los que están colegiados, y casos en los que no. Lo cierto es que en el caso de la Administración del Principado de Asturias, la Ley 6/2003, de 30 de diciembre, de acompañamiento a los Presupuestos Generales para 2004, establece en su artículo 11: «El personal al servicio de la Administración del Principado de Asturias, sus organismos y entes públicos, cualquiera que sea la naturaleza de su relación de servicio, no necesitará estar incorporado al colegio profesional correspondiente para el ejercicio de funciones administrativas, ni para la realización de actividades por cuenta de aquellos, correspondientes a su profesión.». Por su parte, la Ley 52/1997 de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, dice en relación con los abogados del Estado: «Los Abogados del Estado, por el hecho de su nombramiento y toma de posesión en el destino, quedan habilitados para el ejercicio de todas las funciones y para el desempeño de todos los servicios propios de su cargo.». A mayor abundamiento, los letrados de las Administraciones quedan exentos de la realización de las pruebas a que se refiere la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, que dice en su disposición adicional tercera: «1. La actuación del personal al servicio del Estado, de los Órganos Constitucionales, de las Administraciones Públicas o entidades públicas ante Juzgados y Tribunales en el desempeño de las funciones propias del cargo se regirá por lo dispuesto en el artículo 551 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y demás legislación aplicable, sin que en ningún caso le sea exigible la obtención del título regulado en esta Ley.
Lo bueno sería descargar a todos los profesionales del peaje de esa cosa anticuada que son los colegios profesionales: burocracia sobre burocracia.
Estimado amigo Sevach,
Viendo el interés que suscita el Código del Proceso Contencioso-Administrativo de Costa Rica, le he pedido a un compañero de fatigas varias, Juez de lo Contencioso-Administrativo allá en Costa Rica, que visite tu blog por si nos quiere ilustrar con su experiencia práctica sobre el asunto y, por lo que me cuenta, me temo que no es oro todo lo que reluce.
Acabo con encontrarme con este blog y si bien no soy el juez al que se refiere el señor Nacho en el post anterior, sí soy costarricense y litigo en lo contencioso. Les cuento que nuestro CPCA entró en vigencia en enero de 2008 (no en el 2007). Es decir, tiene tan sólo tres años de vigencia y, considero, tanto jueces como litigantes apenas estamos aprendiendo a sacarle provecho a muchos de sus preceptos.
Hemos visto jueces reacios para la aplicación de algunas de sus innovaciones y otros que, por el contrario, han ido un poco más allá de lo previsto por la norma; creo, es un proceso de adaptación ante una normativa tan novedosa, que vino a cambiar completamente la jurisdicción contenciosa.
Mucho queda por aprender, y en esto ha sido muy valioso aprender de las experiencias españolas, complementado con adaptaciones a nuestra propia realidad.
En fin, ciertamente no es oro todo lo que reluce, pero no podemos negar que los procesos contenciosos-administrativos anteriormente duraban entre 8 y 10 años (a veces más)…. ¡Ahora tardan de 6 meses a dos años! (con algunas excepciones en casos complejos)… Esto es un logro innegable, producto del esfuerzo de muchos de sus operadores jurídicos (especialmente jueces, magistrados y académicos que, decididamente, han procurado la plena aplicación de este Código).
Desde esa perspectiva, considero que el modelo ha sido exitoso, aunque todavía quedan algunos ajustes que resulta necesario implementar.

References: artículo 56
 artículo 51
 artículo 159
 artículo 60
 resolución 
 artículo 88
 resolución 
 artículo 56
 artículo 88
 artículo 78
 resolución 
 resolución 
 artículo 11
 artículo 551