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Timestamp: 2018-01-21 05:00:41+00:00

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DFR - BVerfGE 103, 197 - Pflegeversicherung I
1. Der Gesetzgeber hat mit dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB ...
2. Bis zum In-Kraft-Treten des SGB XI war die sozialversicherungs ...
3. Dem In-Kraft-Treten des SGB XI ging eine rund 20 Jahre dauernd ...
4. Die Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit in de ...
5. Dem Gesetzgeber ging es bei der Einführung der Pflegevers ...
1. Die Bundesministerien halten die zur Prüfung gestellten N ...
3. Der Deutsche Juristinnenbund vertritt die Auffassung, die Vors ...
1. Sie sind kompetenzgemäß erlassen. Für die Scha ...
2. Die angegriffenen gesetzlichen Vorschriften über die Verp ...
- 1 BvR 2014/95 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Frau B... gegen Art. 1 § 1 Abs. 2 Satz 2, § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014).
1. Der Gesetzgeber hat mit dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI), das durch Art. 1 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1014) dem Sozialgesetzbuch angefügt wurde, die rechtliche Grundlage für eine Versicherung geschaffen, die rund 98% der Bevölkerung umfasst (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 101 f.). Der größere Teil der Versicherten ist in die so genannte soziale Pflegeversicherung als einer öffentlichrechtlich verfassten Versicherung einbezogen; der kleinere Teil der Versicherten hat Verträge zur Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit bei privaten Krankenversicherungsunternehmen abzuschließen (so genannte private Pflege-Pflichtversicherung). Beide Zweige bilden zusammen in Abgrenzung zur freiwilligen privaten (Zusatz-)Pflegeversicherung die gesetzliche Pflegeversicherung. Pflegebedürftig sind Personen, die wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer, voraussichtlich für mindestens sechs Monate, in erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen (§ 14 Abs. 1 SGB XI).
1995 waren in der sozialen Pflegeversicherung 71,9 Mio. Menschen (1999: 71,5), in der privaten Pflegeversicherung 7,91 Mio. (1999: 8,23) versichert. Pflegebedürftig waren zum Jahresende 1999 insgesamt 1,826 Mio. Menschen. 1,280 Mio. wurden ambu lant und 0,546 Mio. stationär betreut (vgl. BTDrucks 14/3592, S. 4). Zum 30. Juni 1997 waren von den in der sozialen Pflegeversicherung versicherten Pflegebedürftigen weniger als 20% unter 60 Jahre alt (vgl. BTDrucks 13/9528, Anlage 2). Die Leistungen im Pflegefall sind im SGB XI einheitlich für alle Träger und Unternehmer der gesetzlichen Pflegeversicherung festgelegt (§§ 28 ff.). Sie umfassen je nach Pflegestufe monatlich bei häuslicher Pflege Pflegesachleistungen bis zu einem Gesamtwert von 750, 1.800 und 2.800 DM, Pflegegeld für selbst beschaffte Pflegehilfen von 400 bis 1.300 DM und die Übernahme der pflegebedingten Aufwendungen im Falle vollstationärer Pflege bis zu 3.300 DM.
Abgesehen von den Leistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung und nach dem Bundesversorgungsgesetz, die für den Fall der Pflegebedürftigkeit nahezu umfassend sind, sahen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung die §§ 53 ff. SGB V in der Fassung des Gesetzes zur Strukturreform im Gesundheitswesen (Gesundheits-Reformgesetz - GRG) vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2477) bei Schwerpflegebedürftigkeit ebenfalls gewisse Leistungen vor. In der Regel wurde lediglich ein monatliches Pflegegeld von 400 DM dem Pflegebedürftigen gewährt, der sich zu Hause von Angehörigen oder sonstigen ihm nahe stehenden Personen pflegen ließ. Bei der Inanspruchnahme von ambulanten Sachleistungen (häusliche Pflegehilfe) war die Höhe der von der Versicherung zu tragenden Leistungen auf monatlich insgesamt 750 DM begrenzt. Im Falle der Verhinderung der Pflegeperson konnte der Pflegebedürftige für maximal vier Wochen im Jahr darüber hinausgehende ambulante Sachleistungen oder die Unterbringung in einer stationären Einrichtung beanspruchen. Diese Leistung war auf einen Betrag von jährlich 1.800 DM begrenzt.
Der von den Sozialhilfeträgern in den 70er Jahren für pflegebedürftige Menschen zu tragende Aufwand war außerordentlich hoch. Allein in der Zeit von 1970 bis 1975 stiegen die Brutto- Ausgaben der Sozialhilfeträger für die Hilfe zur Pflege von 1,1 Mrd. DM auf 2,9 Mrd. DM; dies machte mehr als ein Drittel aller damaligen Sozialhilfeausgaben aus (vgl. Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit, a.a.O., S. 107 f.; weitere Zahlenangaben in BTDrucks 12/5262, S. 184 f.).
Die Sachverständigenkommission zur Ermittlung des Einflusses staatlicher Transfereinkommen auf das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte (Transfer-Enquete-Kommission) äußerte in ihrem 1981 erschienenen Bericht "Das Transfersystem in der Bundesrepublik Deutschland" die Auffassung, die Pflegebedürftigkeit in hoch entwickelten Industriegesellschaften sei als allgemeines Lebensrisiko anzusehen und damit ähnlich wie Krankheit zu einem versicherbaren Tatbestand geworden. Vorgeschlagen wurde, das Pflegerisiko im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung abzusichern (a.a.O., S. 178 ff.).
b) Die folgenden Jahre waren durch ein intensives Ringen um eine gesetzgeberische Lösung geprägt. Neben Gesetzgebungsvorschlägen der Sozialverbände (siehe etwa die "Einzelüberlegungen für eine Pflegeversicherung" des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge vom Juni 1984) gab es seit 1984 eine Reihe von Gesetzesanträgen verschiedener Länder im Bundesrat (BRDrucks 81/86 [Hessen]; BRDrucks 137/86 [Rheinland-Pfalz]; BRDrucks 138/86 [Bayern]), einen Gesetzentwurf des Bundesrates auf der Grundlage des bayerischen Gesetzesantrags (BRDrucks 138/86 [Beschluss]; BTDrucks 10/6135) sowie einen Gesetzentwurf der Fraktion DIE GRÜNEN (BTDrucks 10/2609). Sie wurden allesamt nicht verwirklicht. Die Bundesregierung hatte in ihrem Bericht zu Fragen der Pflegebedürftigkeit vom 5. September 1984 (BTDrucks 10/1943) zu erkennen gegeben, dass aus ihrer Sicht eine umfassende Neuregelung oder eine grundlegende Änderung des sozialen Sicherungssystems nicht in Betracht komme. Eine Neuregelung durch ein Pflegegesetz des Bundes, dessen Leistungen dieser finanziere, scheide aus finanzpolitischen Gesichtspunkten aus (a.a.O., S. 13). Die Bundesregierung brachte noch in der 10. Legislaturperiode einen eigenen Gesetzentwurf zur partiellen Abdeckung der Kosten der ambulanten Pflege im Rahmen der Krankenversicherung ein (BTDrucks 10/6134), der in der folgenden Legislaturperiode wieder aufgegriffen wurde und durch das Gesundheits-Reformgesetz 1988 Eingang in die §§ 53 ff. SGB V fand (siehe oben A I 2).
c) Parallel zu den Vorgängen im parlamentarischen Raum warb der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Blüm im Jahre 1984 bei der privaten Versicherungswirtschaft für die Entwicklung neuer Versicherungsprodukte zur freiwilligen Absicherung des Pflegerisikos (vgl. Uleer, ZfV 1994, S. 190). Zwar gab es schon davor einige Ansätze zur Entwicklung entsprechender Versicherungsangebote. Jedoch kam es erst nach dem Vorstoß des Bundesarbeitsministers zu einem nachhaltigen Angebot der Privatversicherung (zu den Einzelheiten und insbesondere zu den Angeboten der Pflegetagegeldversicherung, der Pflegekostenversicherung und der Pflegerentenversicherung vgl. BTDrucks 12/5262, S. 71 f.). Vor der Einführung der gesetzlichen Pflegeversicherung waren allerdings nur 315.900 Personen und damit 0,39% der Gesamtbevölkerung (Stand: 1994) freiwillig gegen das Risiko der Pflegebedürftigkeit abgesichert.
d) Im Jahre 1990 entschied sich der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung für das Konzept einer Pflegeversicherung (vgl. Jung, ZfSH/SGB 1993, S. 505 [510]; siehe auch Blüm, BArbBl 1991, S. 5). Zunächst war daran gedacht, den Kreis der Versicherten auf die in der gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten zu beschränken. Als sich abzeichnete, dass eine die gesamte Bevölkerung erfassende öffentlichrechtliche Pflegeversicherung unter dem Dach der gesetzlichen Krankenversicherung mit Befreiungsmöglichkeiten für privat Krankenversicherte geschaffen werden könnte, bemühten sich die privaten Krankenversicherungsunternehmen um eine Berücksichtigung ihrer Vorstellungen im Entwurf des Pflege-Versicherungsgesetzes (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 154). Danach sollte der Grundsatz gelten: Die Pflegeversicherung folgt der Krankenversicherung. Wer privat krankenversichert war, sollte verpflichtet sein, bei seinem oder einem anderen privaten Krankenversicherungsun ternehmen einen Pflegeversicherungsvertrag abzuschließen (näher dazu Uleer, ZfV 1994, S. 190 [191 f.]). Im Gegenzug erklärten sich die privaten Versicherungsunternehmen bereit, den durch Überalterung gekennzeichneten Mitgliederbestand der Postbeamtenkrankenkasse und der Krankenversorgung der Bundesbahn im Rahmen der privaten Pflege-Pflichtversicherung zu versichern. Die im Sommer 1993 in den Bundestag eingebrachten gleich lautenden Entwürfe der Bundesregierung und der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. für ein Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (BTDrucks 12/5262; 12/5617) berücksichtigten die Vorstellungen der privaten Krankenversicherungsunternehmen.
a) Wer in der gesetzlichen Krankenversicherung als Mitglied versichert ist, wird Pflichtmitglied derjenigen Pflegekasse, die unter dem Dach der Krankenkasse errichtet ist, der er als Pflichtmitglied oder als freiwilliges Mitglied angehört (§ 20 SGB XI). Mitversichert kraft Gesetzes sind in der sozialen Pflegeversicherung Ehegatten und Kinder, sofern sie auch in der Krankenversicherung beitragsfrei familienversichert sind (vgl. § 25 SGB XI). Tritt in der gesetzlichen Krankenversicherung wegen Überschreitens der Jahresarbeitsentgeltgrenze (75% der in der gesetzlichen Rentenversicherung geltenden Beitragsbemessungsgrenze) Versicherungsfreiheit ein, bleibt die Pflichtmitgliedschaft in der sozialen Pflegeversicherung bestehen, wenn der Versicherte seine bisherige Pflichtmitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung als freiwillige Mitgliedschaft fortsetzt. Wechselt er zu einem privaten Krankenversicherungsun ternehmen, ist eine private Pflegeversicherung abzuschließen, wenn - wie üblich - der Krankenversicherungsvertrag auch Ansprüche auf allgemeine Krankenhausleistungen vorsieht.
Im Übrigen hat der freiwillig Versicherte ein befristetes Wahlrecht (§ 22 SGB XI). Er kann Mitglied einer Krankenkasse bleiben und anstelle der Mitgliedschaft in der Pflegekasse sich für den Abschluss eines privaten Pflege- Pflichtversicherungsvertrages entscheiden. Darüber hinaus sieht § 21 SGB XI für bestimmte Personengruppen, die aufgrund der dort genannten Gesetze staatliche Leistungen zur Absicherung im Krankheitsfall erhalten, eine Versicherungspflicht in der sozialen Pflegeversicherung vor, wenn diese Personengruppen über keinen gesetzlichen oder privaten Krankenversicherungsschutz verfügen.
"VI. Der Handlungsbedarf
Ein Konzept zur Lösung des Pflegeproblems muss allen diesen Gruppen gerecht werden; eine Beschränkung oder Konzentration auf nur eine Gruppe unter Vernachlässigung der anderen wäre Stückwerk und nach fast 20 Jahren Diskussion keine befriedigende Antwort."
a) § 110 Abs. 1 SGB XI bezieht die bereits pflegebedürftigen Personen und die Angehörigen der pflegenahen Jahrgänge in die private Pflegeversicherung ein. Vorerkrankungen dürfen von der Versicherung nicht ausgeschlossen werden. Die vom einzelnen Versicherten zu zahlende Prämie ist auf den Höchstbeitrag der sozialen Pflegeversicherung begrenzt. Eine Staffelung der Prämien nach dem Geschlecht und dem Gesundheitszustand der Versicherten darf nicht erfolgen. Weiter ist die Prämienhöhe für Ehegatten begrenzt, die beide in der privaten Pflegeversicherung pflichtversichert sind. Hat ein Ehegatte kein Gesamteinkommen, das regelmäßig im Monat ein Siebtel der monatlichen Bezugsgröße nach § 18 SGB IV, mindestens jedoch 630 DM, überschreitet, darf die von beiden Ehegatten zu zahlende Prämie nicht höher als 150% des Höchstbeitrages der sozialen Pflegeversicherung sein. Kinder sind prämienfrei mitzuversichern, wenn im Falle einer Mitgliedschaft des Versicherungsnehmers in einer Pflegekasse die Kinder nach § 25 SGB XI familienversichert wären.
b) Für Neuzugänge sieht § 110 Abs. 3 SGB XI vor, dass der Ausschluss von Vorerkrankungen unzulässig ist. Die Prämien dürfen nicht nach dem Geschlecht der Versicherten gestaffelt werden. Eine Staffelung der Prämie nach dem Gesundheitszustand des Versicherungsnehmers ist erlaubt. Die Prämie darf allerdings den Höchstbei trag der sozialen Pflegeversicherung unabhängig vom Alter und Gesundheitszustand des Versicherungsnehmers nicht übersteigen, wenn dieser über eine Vorversicherungszeit von mindestens fünf Jahren in seiner privaten Pflegeversicherung oder privaten Krankenversicherung verfügt. Weiter ist bestimmt, dass Kinder unter denselben Voraussetzungen, wie in § 25 SGB XI festgelegt, prämienfrei versichert werden müssen.
Für den Erlass dieser Vorschriften fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Sie ergebe sich nicht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 12 GG. Das System der Pflichtversicherung gelte nur für abhängig Beschäftigte. Selbständigen sei die Freiheit sowohl hinsichtlich der grundsätzlichen Entscheidung für eine Absicherung gegen Lebensrisiken als auch hinsichtlich der Art und des Umfangs der Absicherung belassen. Der Bundesgesetzgeber habe nur eine Gesetzge bungskompetenz zur Schaffung einer neuen Sozialversicherung, welche jedoch dem hergebrachten Bild der Sozialversicherung entsprechen müsse. Die als Volksversicherung organisierte Pflegeversicherung widerspreche diesem hergebrachten Bild.
Die Einbeziehung der privat Krankenversicherten in die Pflege- Pflichtversicherung sei erforderlich gewesen, um eine größere Versichertengemeinschaft zu ermöglichen und damit eine breitere Verteilung der sich aus der Versicherung der bereits Pflegebedürftigen und der pflegenahen Jahrgänge ergebenden finanziellen Lasten zu gewährleisten. Nur so habe auch in der privaten Pflegeversicherung eine dauerhaft leistungsfähige Risikogemeinschaft im angestrebten Umfang geschaffen werden können.
Die Möglichkeit der Befreiung von der Versicherungspflicht bei anderweitiger eigener Vorsorge sei kein geeignetes Mittel, um die Versicherungspflicht abzumildern. Die Prüfung des Umfangs, der Effektivität und der Beständigkeit einer Absicherung und die Prüfung der Bonität und Verität einer Pflegezusage würden zu schwierigen Einzelfallentscheidungen führen. In jedem Fall wäre damit ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verbunden. Die Festlegung von Mindestvermögen, das eine Befreiung von der Versicherungspflicht zur Folge hätte, würde zu Ungerechtigkeiten führen. Ein Vermögen, das als ausreichende Deckung bei einem Achtzigjährigen angesehen werde könne, müsste bei einem Dreißigjährigen ganz anders bewertet werden. Vor allem aber würde ein Befrei ungsrecht zugunsten begüterter Personen auch zu dem ungerechten Ergebnis führen, dass diese nicht an der Finanzierung der Versorgung der heute bereits Pflegebedürftigen beteiligt würden, obwohl gerade sie die dafür notwendige finanzielle Leistungsfähigkeit hätten.
Die angegriffenen Vorschriften sind vornehmlich an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen. In den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, der die Vertragsfreiheit umfasst (vgl. BVerfGE 95, 267 [303]; stRspr), wird eingegriffen, wenn der Gesetzgeber Personen - wie hier die Beschwerdeführerin - zum Abschluss eines privaten Versicherungsvertrages zur finanziellen Absicherung des Pflegerisikos verpflichtet.
Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit ist nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die Vertragsfreiheit wird danach insbesondere durch die verfassungsmäßige Ordnung beschränkt. Darunter sind alle Rechtsnormen zu verstehen, die sich formell und materiell mit dem Grundgesetz im Einklang befinden und insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (vgl. BVerfGE 97, 271 [286]; stRspr). Die angegriffenen Vorschriften des SGB XI erfüllen diese Voraussetzungen.
1. Sie sind kompetenzgemäß erlassen. Für die Schaffung der sozialen Pflegeversicherung als eines neuen Zweigs der Sozialversicherung kann sich der Bund auf seine Kompetenz zur Regelung der Sozialversicherung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG berufen (vgl. BVerfGE 11, 105 [112]; 63, 1 [34 f.]; 75, 108 [146 f.]; 87, 1 [34]). So weit das SGB XI - was im vorliegenden Verfahren allein streitig ist - eine Verpflichtung zum Abschluss eines privaten Pflegeversicherungsvertrags begründet und Regelungen zur näheren Ausgestaltung dieses Vertragstyps enthält, ist es durch die Kompetenz des Bundes für die Materie des "privatrechtlichen Versicherungswesens" als Teil des "Rechts der Wirtschaft" (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) gedeckt. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass das gesetzgeberische Gesamtkonzept einer möglichst alle Bürger umfassenden sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit durch die soziale Pflegeversicherung und die private Pflege-Pflichtversicherung auf der Grundlage von Regelungen verwirklicht wird, die auf verschiedenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes beruhen.
a) Das Bundesverfassungsgericht hatte bisher keine Gelegenheit, Inhalt und Reichweite der Gesetzgebungskompetenz für das "privatrechtliche Versicherungswesen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG abschließend zu klären und insbesondere gegenüber der Zuständigkeit für die "Sozialversicherung" (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) abzugrenzen. Es hat lediglich entschieden, dass es für die Inanspruchnahme dieser Zuständigkeit nicht auf die Rechtsform des Versicherungsunternehmens ankommt. Diese kann auch öffentlichrechtlich sein, sofern das Unternehmen jedenfalls private Versicherungsverträge abschließt und insoweit mit privatrechtlich verfassten Unternehmen im Wettbewerb steht. Dem Bund fehlte die Gesetzgebungszuständigkeit allerdings in solchen Fällen, in denen frühere landesrechtliche Versicherungsmonopole auf der Grundlage eines gesetzlichen Versicherungszwangs Versicherungsschutz in den Formen des öffentlichen Rechts begründet hatten (vgl. BVerfGE 41, 205 [218 ff.]).
Auch die kompetenzrechtliche Prüfung der hier angegriffenen Vorschriften erfordert keine abschließende Bestimmung des Kompetenztitels "privatrechtliches Versicherungswesen". Jedenfalls kann sich der Bundesgesetzgeber auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG stützen, wenn sich seine Regelungen auf Versicherungsunternehmen beziehen, die in Wettbewerb mit anderen durch privatrechtliche Verträge Risiken versichern, die Prämien grundsätzlich am indivi duellen Risiko und nicht am Erwerbseinkommen des Versicherungsnehmers orientieren und die vertraglich zugesagten Leistungen im Versicherungsfall aufgrund eines kapitalgedeckten Finanzierungssystems erbringen (vgl. auch BVerfGE 76, 256 [300 ff.]). Ebenso wie die Kompetenz "Sozialversicherung" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (vgl. BVerfGE 75, 108 [146]) ist auch die Kompetenznorm "privatrechtliches Versicherungswesen" Entwicklungen nicht von vornherein verschlossen. Der Gesetzgeber des Bundes kann sich deshalb auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auch dann berufen, wenn er für einen von ihm neu geschaffenen Typ von privatrechtlicher Versicherung Regelungen des sozialen Ausgleichs vorsieht und insbesondere während einer Übergangszeit die das privatwirtschaftliche Versicherungswesen prägenden Merkmale nur begrenzt wirken lässt.
bb) Die Zuordnung des hier betroffenen Teils der Pflegeversicherung zum Bereich des privatrechtlichen Versicherungswesens wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Zustandekommen der Versicherungsverträge auf einer gesetzlich angeordneten Versicherungspflicht beruht. Dem Privatversicherungsrecht ist die Versicherungspflicht des Versicherungsnehmers bei freier Wahl des Versicherers, wie sie das SGB XI für die private Pflege-Pflichtversicherung vorsieht (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2), keineswegs fremd (vgl. die Übersicht bei Prölls/Martin, VVG, Kommentar, 26. Aufl. 1998, Vorb. IV Rn. 1 bis 18). Hinzuweisen ist insbesondere auf die Pflichtversicherung für Kraftfahrzeughalter. Die Anordnung einer Versicherungspflicht durch den Bundesgesetzgeber kann auf die Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gestützt werden (vgl. BVerfGE 41, 205 [224]).
(1) § 23 Abs. 1 Satz 2 SGB XI schreibt vor, dass die im Vertrag vorgesehenen Leistungen denen der sozialen Pflegeversicherung nach Art und Umfang gleichwertig sein müssen. Geht die Versicherung über die im Gesetz vorgesehenen Leistungen hinaus, so handelt es sich insoweit um eine freiwillige Zusatz-Pflegeversicherung, auf die insbesondere die §§ 110 f. SGB XI keine Anwendung finden. Die private Pflege-Pflichtversicherung ist damit eine Mindestversicherung. Dem privaten Versicherungsrecht sind jedoch Mindestversicherungen nicht fremd. So beträgt die Mindesthöhe der Versicherungssumme bei Kraftfahrzeugen für Personenschäden je 5 Mio. DM, für Sachschäden 1 Mio. DM (vgl. Dritte Verordnung zur Änderung der Mindesthöhe der Versicherungssummen in der Pflichtversicherung für Kraftfahrzeughalter vom 26. Mai 1997, BGBl. I S. 1240).
a) Die Fürsorge für Menschen, die vor allem im Alter zu den gewöhnlichen Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens aufgrund von Krankheit und Behinderung nicht in der Lage sind (vgl. § 14 Abs. 1 SGB XI), gehört im Geltungsbereich des Grundgesetzes zu den sozialen Aufgaben der staatlichen Gemeinschaft (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Dem Staat ist die Wahrung der Würde des Menschen in einer solchen Situation der Hilfsbedürftigkeit besonders anvertraut (Art. 1 Abs. 1 GG). Soweit der durch die Pflegebedürftigkeit hervorgerufene Hilfsbedarf finanzielle Aufwendungen notwendig macht, ist es ein legitimes Konzept des zur sozialpolitischen Gestaltung berufenen Gesetzgebers, die dafür notwendigen Mittel auf der Grundlage einer Pflichtversicherung sicherzustellen (vgl. BVerfGE 44, 70 [89]; 48, 227 [234]; 52, 264 [274]), die im Grundsatz alle Bürger als Volksversicherung erfasst. Bei der Verwirklichung dieses Konzepts durfte der Gesetzgeber das Ziel verfolgen, mit den Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung vorrangig die häusliche Pflege und die Pflegebereitschaft der Angehörigen und Nachbarn zu unterstützen, damit die Pflegebedürftigen möglichst lange in ihrer häuslichen Umgebung bleiben können (§ 3 Satz 1 SGB XI; vgl. dazu auch BTDrucks 12/5262, S. 2, 67 und 77 sowie BTDrucks 13/9528, S. 9). Zudem war es ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die sich aus der Pflegebedürftigkeit ergebenden finanziellen Belastungen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen abzumildern, um einer allein im Pflegebedarf begründeten Abhängigkeit von Sozialhilfeleistungen vorzubeugen (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 2; vgl. auch BTDrucks 13/9528, S. 8 f.).
Dies bestätigen die Ergebnisse des vom Bundesministerium für Gesundheit in Auftrag gegebenen Forschungsprojekts "Wirkungen der Pflegeversicherung" (vgl. dazu Schneekloth/Müller, Wirkungen der Pflegeversicherung, Band 127 der Schriftenreihe des Bundesministeriums für Gesundheit, 2000). Die Studie stellt für das Jahresende 1997 fest, es sei der gesetzlichen Pflegeversicherung gelungen, die bereits vorher vorhandene, jedoch sozialpolitisch nur unzureichend gewürdigte hohe Pflegebereitschaft der Angehörigen weiter abzustützen und die bei einer Pflege im Privathaushalt entstehenden Nachteile finanziell auszugleichen (a.a.O., S. 85). Im ambulanten Bereich habe die Abhängigkeit von Sozialhilfe um rund zwei Drittel auf rund 70.000 Leistungsempfänger reduziert werden können (a.a.O., S. 27 und S. 41 f.). Im stationären Bereich sei die Sozialhilfeabhängigkeit in den alten Bundesländern von 69% auf 46% und im Beitrittsgebiet von 88% auf 39% reduziert worden (a.a.O., S. 179 f.). Die Nettoausgaben der Sozialhilfeträger im Bereich der ambulanten Pflege hätten sich 1997 gegenüber 1994 auf 775,4 Mio. DM halbiert, im stationären Bereich um zwei Drittel auf 4,172 Mrd. DM verringert (a.a.O., S. 26). Schließlich sei auch infolge des SGB XI eine deutliche Beschäftigungszunahme im Bereich der ambulanten Pflegedienste zu verzeichnen, wobei der Anteil der Pflegefachkräfte im Durchschnitt bei 77% je Pflegedienstunternehmen liege (a.a.O., S. 121 f.).
bb) Der Gesetzgeber durfte die Einführung einer Pflege- Pflichtversicherung auch für erforderlich halten. Eine hinreichende anderweitige Absicherung des Pflegerisikos in der Bevölkerung bestand nicht. Auch waren große Teile der Bevölkerung nicht bereit, sich alsbald freiwillig gegen das Pflegerisiko abzusichern. Die geringe Zahl von Personen, die vor In-Kraft- Treten des SGB XI freiwillig eine Pflegeversicherung abgeschlossen hatten (siehe oben unter A I 3 c), rechtfertigte die Entscheidung des Gesetzgebers, nicht länger auf eine breite Absicherung des Pflegerisikos auf freiwilliger Grundlage zu vertrauen. Aus der mangelnden Bereitschaft zur entsprechenden Eigenvorsorge durfte er den Schluss ziehen, dass es der Bevölkerung am gebotenen Risikobewusstsein fehlte und sie - anders als bei der Versicherung des Risikos Krankheit - keinen "Versicherungsdruck" verspürte (dazu näher Breyer, in: Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, Band 4: Pflegeversicherung, 1997, § 3 Rn. 25 ff.). Das mangelnde Interesse an einer freiwilligen Eigenvorsorge war schließlich auch deshalb ein nachvollziehbarer Grund für gesetzgeberische Maßnahmen, weil wegen der gesellschaftlichen Gegebenheiten und Entwicklungen mit der unentgeltlichen Pflege durch Dritte, insbesondere durch Ehepartner oder Kinder, nicht allgemein gerechnet werden kann (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 1629/94 -, Umdruck S. 32 ff.).
Der Gesetzgeber durfte in die Pflege-Pflichtversicherung grundsätzlich alle Bürger einbeziehen. Unerheblich ist dabei, dass das Pflegerisiko erst in den jeweils letzten Lebensjahren signifikant ansteigt (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 62; zur Altersstruktur der Leistungsempfänger vgl. Anlage 2 zu BTDrucks 13/9528) und Pflegebedürftigkeit vorwiegend bei Hochbetagten eintritt. Denn das Risiko, pflegebedürftig zu werden, ist allgegenwärtig und kann sich bei jedem Menschen verwirklichen, etwa als Folge von Schädigungen bei der Geburt und durch Unfälle (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 64). Sei nen weiten Gestaltungsraum in Fragen der Daseinsvorsorge hat der Gesetzgeber daher nicht überschritten, wenn er auch Personen jüngeren und mittleren Alters als schutzbedürftig angesehen und sie deswegen einer Versicherungspflicht unterworfen hat. Dies gilt umso mehr, als eine frühzeitig eintretende Pflegebedürftigkeit die Lebenssituation der davon Betroffenen infolge der ihnen verbleibenden verhältnismäßig langen Lebensdauer (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 64) besonders nachhaltig prägt. Ohne die gesetzliche Pflegeversicherung ist gerade in solchen Fällen eine finanzielle und physische Überforderung der mit der Pflege befassten Angehörigen nicht auszuschließen.

References: Art. 1
 § 1
 § 23
 Art. 1
 § 25
 § 21
 § 110
 § 18
 § 25
 § 110
 § 25
 Art. 74
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 74
 § 23
 Art. 74
 § 23
 § 14
 Art. 28
 § 3