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Timestamp: 2019-05-27 04:16:23+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 81, 70 - Rückkehrgebot für Mietwagen
Rang: 27 (451)
1. Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 21. März ...
2. Im Hinblick auf den Taxenverkehr hat der Gesetzgeber den Mietw ...
1. a) Die Klägerin der Rechtsstreits, der zur Vorlage gef ...
2. Mit der am 27. September 1984 erhobenen Verfassungsbeschwerde ...
1. Der Bundesminister befaßt sich ausschließlich mit ...
2. Im 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bezweifelt ein Teil ...
3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der vorgelegten Sa ...
1. Sie konnte gemäß § 90 Abs. 1, § 93 Abs. 2 ...
2. Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig erhoben worden. Es i ...
1. Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
2. Das Rückkehrgebot ist auch im übrigen -- unabh ...
3. Das Rückkehrgebot verstößt auch nicht gegen an ...
1. Auch diese Regelung verstößt nicht gegen Art. 12 Ab ...
2. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 ...
3. Art. 14 Abs. 1 GG wird durch die Aufzeichnungspflicht offensic ...
4. Die Beschwerdeführer sehen in der Aufzeichnungspflicht sc ...
Bearbeitung, zuletzt am 25. Feb. 2019, durch: A. Tschentscher; Djamila Strößner
1. Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt nicht, daß ein Betroffener vor der Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm zunächst eine Zuwiderhandlung begeht und dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend macht.
2. Das Verbot, Mietwagen auf öffentlichen Straßen und Plätzen taxiähnlich bereitzustellen und dort Beförderungsaufträge anzunehmen, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
3. § 49 Abs. 4 Satz 3 Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung vom 25. Februar 1983 (Rückkehrgebot für Mietwagen) ist verfassungskonform dahin auszulegen, daß Mietwagen durch Funk übermittelte Aufträge auch noch während der Rückfahrt zum Betriebssitz übernehmen und zu diesem Zweck die Rückfahrt abbrechen dürfen.
des Ersten Senats vom 14. November 1989
-- 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 --
in dem Verfahren I. zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 49 Abs. 4 Satz 3 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts Karlsruhe vom 3. Juli 1985 (O 53/85 KfH III) - 1 BvL 14/85 -; II. über die Verfassungsbeschwerde 1. der Firma M..., 2. der Firma P..., 3. des Herrn T... gegen § 49 Abs. 4 Sätze 3 und 4 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Heinz-Harro Salloch und Bodo Krein, Rüttenscheider Straße 68, Essen 1 - 1 BvR 1276/84 -.
I. § 49 Absatz 4 Sätze 3 und 4 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung des Artikels 1 Nummer 4 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (Bundesgesetzbl. I Seite 196) ist nach Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar.
II. Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gegenstand der Vorlage und der Verfassungsbeschwerde ist die Verfassungsmäßigkeit des Gebots, daß Mietwagen nach Ausführung des Beförderungsauftrags unverzüglich zum Betriebssitz zurückkehren müssen, sofern kein Anschlußauftrag vorliegt. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich ferner dagegen, daß Mietwagenunternehmer den Eingang der Beförderungsaufträge buchmäßig erfassen und die Aufzeichnungen ein Jahr aufbewahren müssen.
1. Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) faßt die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht Linienverkehr ist, unter dem Begriff des Gelegenheitsverkehrs zusammen (§ 1 Abs. 1, § 46 Abs 1). Es läßt nur bestimmte Formen des Gelegenheitsverkehrs zu, darunter -- soweit hier von Bedeutung -- den Verkehr mit Kraftdroschken (Taxen) und den Verkehr mit Mietwagen (§ 46 Abs 2).
Den Verkehr mit Taxen definiert § 47 Abs. 1 als die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Auch während einer Fahrt oder am Betriebssitz dürfen Aufträge entgegengenommen werden (§ 47 Abs. 1 Satz 2). Ebenso ist es grundsätzlich zulässig, Aufträge fernmündlich entgegenzunehmen und Aufträge dem Fahrer durch Funk zu übermitteln, wobei Einzelheiten durch Rechtsverordnung geregelt werden können (§ 47 Abs. 3 Nrn. 2 und 3). Die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen werden für Taxen durch Rechtsverordnung festgesetzt (§ 51 Abs. 1). Im räumlichen Geltungsbereich der festgesetzten Beförderungsentgelte besteht eine Beförderungspflicht im Sinne eines Kontrahierungszwangs (§§ 22, 47 Abs. 4). Die Unternehmer des Taxenverkehrs unterliegen einer Betriebspflicht, die allgemein auf die ordnungsmäßige Einrichtung und Aufrechterhaltung des Betriebs gerichtet ist (§ 21) und deren Umfang durch Rechtsverordnung noch weiter ausgestaltet werden kann, insbesondere auch durch Vorschriften über das Bereithalten von Taxen in Sonderfällen einschließlich eines Bereitschaftsdienstes (§ 47 Abs. 3 Nr. 1). Einzelheiten über die Kenntlichmachung und Ausstattung der Taxen regelt die Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) vom 21. Juni 1975 (BGBl. I S. 1573). Taxen müssen danach insbesondere mit einem bestimmten Anstrich und einem Taxischild kenntlich gemacht und mit einem Fahrpreisanzeiger versehen sein (§§ 26, 28).
Verkehr mit Mietwagen ist nach § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen sind. Für Unternehmer des Mietwagenverkehrs besteht keine Betriebs- und Beförderungs pflicht (§ 49 Abs. 3 PBefG). Ebenso unterliegen sie -- abgesehen von Sonderregelungen für Krankentransporte (vgl. § 51 Abs. 6 PBefG) -- keinen Tarifvorschriften, sondern können ihr Entgelt frei vereinbaren.
Der Mietwagenverkehr bedarf ebenso wie der Taxenverkehr der Genehmigung (§ 2 Abs 1 Nr 4 PBefG), wobei für beide Verkehrsformen die gleichen subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen festgelegt sind (§ 13 Abs. 1 PBefG). Für den Verkehr mit Taxen besteht darüber hinaus eine objektive Zulassungsschranke: Nach § 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung des Fünften Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird; eine ähnliche Zulassungsschranke, die auf die Bedrohung des örtlichen Droschkengewerbes "in seiner Existenz" abstellte, war bereits in § 13 Abs. 3 der ursprünglichen Fassung des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 enthalten gewesen.
2. Im Hinblick auf den Taxenverkehr hat der Gesetzgeber den Mietwagenverkehr besonderen Beschränkungen unterworfen. Die ursprüngliche Fassung des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 enthielt dazu in § 49 Abs. 4 Sätze 2 bis 5 folgende Regelung:
Ein Bereitstellen von Mietwagen, durch das ein droschkenähnlicher Verkehr erreicht wird, ist verboten. Die Art der Werbung darf nicht zur Verwechslung mit dem Kraftdroschkenverkehr führen. Bei Leerfahrten dürfen Fahrgäste nicht aufgenommen werden, es sei denn, daß es sich um eine in der Wohnung oder in den Geschäftsräumen des Unternehmers eingegangene Bestellung auf Abholung von Fahrgästen handelt. Den Kraftdroschken vorbehaltene Zeichen und Merkmale dürfen nicht verwendet werden.
In dem Fünften Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 sind diese Beschränkungen noch erweitert worden. Die einschlägige Regelung lautet nunmehr:
(4) Verkehr mit Mietwagen ist die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen nach § 47 sind. Mit Mietwagen dürfen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Nach Ausführung des Beförderungsauftrages hat der Mietwagen unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, es sei denn, er hat vor der Fahrt von seinem Betriebssitz oder der Wohnung oder während der Fahrt durch Funk einen neuen Beförderungsauftrag erhalten. Den Eingang des Beförderungsauftrages am Betriebssitz oder in der Wohnung hat der Mietwagenunternehmer buchmäßig zu erfassen und die Aufzeichnung ein Jahr aufzubewahren. Annahme, Vermittlung und Ausführung von Beförderungsaufträgen, das Bereithalten des Mietwagens sowie Werbung für Mietwagenverkehr dürfen weder allein noch in ihrer Verbindung geeignet sein, zur Verwechslung mit dem Taxenverkehr zu führen. Den Taxen vorbehaltene Zeichen und Merkmale dürfen für Mietwagen nicht verwendet werden. ...
Das Gesetz vom 25. Februar 1983 ist in der Nummer 8 des Bundesgesetzblattes 1983 Teil I, die als Ausgabetag den 1. März 1983 nennt, veröffentlicht worden. Es ist nach seinem Artikel 3 ,am ersten Tage des auf die Verkündung folgenden siebenten Kalendermonats" in Kraft getreten.
1. a) Die Klägerin der Rechtsstreits, der zur Vorlage geführt hat, ist ein örtlicher Zusammenschluß von Taxiunternehmen. Die Beklagte betreibt an demselben Ort ein Mietwagenunternehmen mit Funkzentrale. Mit der Klage hat die Klägerin -- unter anderem -- geltend gemacht, daß die Beklagte in der Zeit vom 9. bis zum 25. Oktober 1984 in 16 Fällen gegen die Rückkehrpflicht nach § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG verstoßen habe; sie hat beantragt, ihr ein solches Verhalten zu untersagen.
b) Das Landgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar sei.
Das Gericht halte einen Verstoß gegen die Rückkehrpflicht in elf Fällen für erwiesen. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge nur noch davon ab, ob § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG verfassungsmäßig sei. Sei dies der Fall, dann sei dem Klageantrag stattzugeben; andernfalls müsse er abgewiesen werden.
Nach Auffassung der Kammer verstoße § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Das Rückkehrgebot stelle eine Regelung der Berufsausübung dar. Bei solchen Regelungen sei der Gesetzgeber an die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebunden. Die zur Prüfung gestellte Regelung entspreche nicht dem Grundsatz der Erforderlichkeit; auf jeden Fall sei die Grenze der Zumutbarkeit überschritten.
Die Neuregelung des § 49 Abs. 4 PBefG solle die Einhaltung der gesetzlichen Unterscheidung zwischen Taxen- und Mietwagenverkehr hinsichtlich des Bereitstellens im öffentlichen Straßenverkehr gewährleisten und die Gesetzesanwendung und -überwachung insoweit für Verwaltungsbehörden und Gerichte erleichtern. Unter der Geltung des alten Rechts hätten jedoch schwerwiegende Mängel kaum eintreten können, wenn die Verwaltungsbehörden Verstöße energisch verfolgt hätten. Falls dennoch eine Gesetzesänderung notwendig erschienen sei, wäre es möglich gewesen, einfacher zu handhabende, die Mietwagenunternehmer nicht so stark belastende Vorschriften zu erlassen, wie etwa solche zur Farbgebung der Mietwagen oder zur zeitlichen Begrenzung der Möglichkeit, an bestimmten, für das taxiähnliche Bereithalten besonders günstigen Stellen (Bahnhof, Theater, Gaststätte: usw.) zu halten.
Verglichen mit der früheren Regelung seien die Schwierigkeiten gewachsen, die neue Regelung anzuwenden und ihre Einhaltung zu überwachen. Die Zahl der Gesetzesverstöße sei um ein Vielfaches gestiegen. Der innere Widerstand gegen die gesetzliche Regelung sei wesentlich größer als früher. Mit der Rückkehrpflicht werde vom Mietwagenfahrer ein positives Tun verlangt, das an sich unsin nig sei. Durchschnittlich müsse nach jeder zweiten oder dritten Fahrt mangels eines vorher erteilten Anschlußauftrages die Rückfahrt zum Betriebssitz angetreten werden. Noch schwerwiegender seien die Feststellungsschwierigkeiten. Trotz das Verdachts einer Verletzung der Rückkehrpflicht gebe es in der Praxis die vielfältigsten Gründe, deretwegen in Wirklichkeit doch kein Verstoß vorliege.
Neben der Verletzung des Grundsatzes der Erforderlichkeit verstoße die Rückkehrpflicht auch gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip im engeren Sinne. Durch die Einführung der Rückkehrpflicht ergäben sich im Funkmietwagenbetrieb nach einem im Verfahren vorgelegten Gutachten im Durchschnitt zusätzlich etwa 20 vom Hundert Fahrkilometer und eine Betriebskostenerhöhung zwischen 5 und 10 vom Hundert. Wegen des notwendigen Preisabstandes zwischen Taxen und Mietwagen könne die Kostenerhöhung vielfach nicht durch eine Preiserhöhung aufgefangen werden. Deshalb sei damit zu rechnen, daß eine größere Zahl von Mietwagenunternehmen über kurz oder lang aus dem Markt ausscheide. Schließlich müßten wegen des erheblichen Auseinanderfallens von Verdachtsfällen und wirklichen Verstößen auch gesetzestreue Mietwagenunternehmer und -fahrer mit Verwaltungs- und Gerichtsverfahren rechnen.
Neben der Belastung der Mietwagenfahrer und -unternehmer würden auch die Interessen der Allgemeinheit durch die Rückkehrpflicht beeinträchtigt. Die Allgemeinheit habe ein starkes Interesse an einem Nebeneinander von Taxen und Mietwagen. Es handele sich um zwei qualitativ unterschiedliche Angebote, von denen der Mietwagenverkehr im allgemeinen billiger sei. Durch die Vermehrung der Leerfahrten würden im übrigen der ohnehin knappe Straßenraum mit zusätzlichem Verkehr belastet, die Unfallwahrscheinlichkeit erhöht, der Kraftstoffverbrauch vermehrt und die Umwelt mit Lärm und Abgasen belastet.
Die Rückkehrpflicht lasse sich nicht mit der "verbesserten Abgrenzung zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr" rechtfertigen, weil sie keine andersartige Aufgabenabgrenzung zwischen Taxen und Mietwagen mit sich bringe. Es handele sich bei dem Rückkehr gebot um eine reine Hilfs- und Überwachungsregelung, welche die Einhaltung des Verbots des taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen gewährleisten solle.
2. Mit der am 27. September 1984 erhobenen Verfassungsbeschwerde wenden sich mehrere Mietwagenunternehmer unmittelbar gegen § 49 Abs. 4 Sätze 3 und 4 PBefG in der Fassung vom 25. Februar 1983.
a) Sie machen geltend, sie seien durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen. Die Verfassungsbeschwerde sei auch innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG erhoben worden. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes sei am 1. März 1983 verkündet worden. Mithin sei es am 1. Oktober 1983 in Kraft getreten. Für die Verkündung sei der Tag der Ausgabe, der auf dem Bundesgesetzblatt aufgedruckt sei, hier also der 1. März 1983, maßgebend.
b) Zur Begründung der Verfassungsbeschwerde tragen die Beschwerdeführer -- unter Bezugnahme auf ein von ihnen vorgelegtes Betriebswirtschaftliches Gutachten -- folgendes vor:
aa) Die bußgeldbewehrte Vorschrift des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 2 GG, da die verwendeten Begriffe zu unbestimmt seien. So sei nicht klar, ob mit dem Begriff "Betriebssitz" der Parkplatz oder die Garage, wo der Mietwagen bei Nichtbenutzung abgestellt werde, die Werkstatt oder Tankstelle, wo er gewartet werde, oder der Ort der Entgegennahme von Aufträgen, insbesondere die Funkzentrale, oder aber der Ort der Geschäftsführung gemeint sei. Zum Begriff der "unverzüglichen" Rückkehr würden in der Rechtsprechung die unterschiedlichsten Auffassungen über die Gründe vertreten, die zur Verzögerung oder zur Unterbrechung der Rückfahrt berechtigten, und über die Zeiträume, die den Fahrern insoweit zuzubilligen seien. Die Auffassungen reichten von der großzügigen Gestattung von Betriebs- und Ruhepausen bis hin zum Verbot, eine Tankstelle aufzusuchen, um den Wagen vollzutanken, zu waschen und zu reinigen. Die Mietwagenfahrer könnten danach nicht wissen, wohin sie zurückzukehren hätten und wann sie sich einer Verletzung des Gesetzesmerkmals "unverzüglich" schuldig machten.
Das Rückkehrgebot verletze darüber hinaus wegen der damit verbundenen Belastungen die Berufsfreiheit auch materiell in unzulässiger Weise. Nach den bisherigen Erhebungen müßten zwischen 30 und 50 vom Hundert der (Funk-)Mietwagen zwischen dem Ende eines Auftrags und dem Eingang eines neuen Auftrags zum Betriebssitz zurückkehren. Dadurch seien die Betriebskosten um 25 bis 30 vom Hundert gestiegen. Mittlerweile müsse von einer existenzbedrohenden Bestimmung gesprochen werden. Die Rückkehrpflicht könne auch sehr leicht von den Taxiunternehmern als Mittel zur Verdrängung und Vernichtung des Mietwagenverkehrs eingesetzt werden; das zeigten die insbesondere in Karlsruhe und Kassel zahlreichen Prozesse und Anzeigen gegen Mietwagenunternehmen. Angesichts dieser Auswirkungen verletze die Rückkehrpflicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ferner verstoße die Rückkehrpflicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil den Taxen keine Verpflichtung auferlegt worden sei, nach Aufführung eines Auftrages an eine zum Bereitstellen behördlich zugelassene Stelle zurückzukehren.
bb) Auch die Aufzeichnungspflicht sei in § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG so unklar geregelt, daß diese Vorschrift gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot und damit sowohl gegen Art. 103 Abs. 2 als auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Welche Angaben im einzelnen aufgezeichnet werden müßten, werde in den einschlägigen Verwaltungsanweisungen und Gerichtsentscheidung unterschiedlich angegeben. Unabhängig davon erforderten die Aufzeichnungen einen Aufwand, der unverhältnismäßig sei. Von einem Gemeinwohlinteresse sei die Aufzeichnungspflicht im Übrigen schon deshalb nicht gedeckt, weil sie nur dem Nachweis von Verletzungen der Rückkehrpflicht dienen solle, die Rückkehrpflicht aber ihrerseits verfassungswidrig sei. Die Aufzeichnungspflicht verstoße im übrigen gegen den Gleichheitssatz, weil ihr Taxiunternehmer nicht unterworfen seien, obwohl auch Taxen außerhalb des Pflichtfahrbereichs Fahrgäste nur auf Funkvermittlung oder Vorbestellung hin aufnehmen dürften. Die Aufzeichnungs pflicht stelle ferner einen Eingriff in den durch Art. 14 GG geschützten Gewerbebetrieb dar. Sie widerspreche schließlich dem rechtsstaatlichen Grundsatz, daß der Bürger nicht mit dem Nachweis des rechtmäßiger Verhaltens belastet werden dürfe.
Darüber hinaus beeinträchtige die Aufzeichnungspflicht schutzwürdige Interessen Dritter. Ein zuverlässiges Beweismittel stelle sie nur dann dar, wenn neben der Uhrzeit des Auftragseingangs und der Bezeichnung des Mietwagens auch der Name und die Adresse der zu befördernden Person angegeben werde. Dies verstoße gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen. Im Einzelfall könnten sogar "Bewegungsprofile" einzelner Personen erstellt werden. Dadurch entstehe eine nicht hinnehmbare Überwachungsmöglichkeit von Fahrgästen.
In beiden Verfahren hat der Bundesminister für Verkehr eine Stellungnahme abgegeben. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 7. Revisionssenats übersandt. Zur Vorlage hat ferner die Klägerin des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.
1. Der Bundesminister befaßt sich ausschließlich mit der Regelung des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG und führt dazu aus:
Die Vorschrift stelle eine Regelung der Berufsausübung dar, die nicht gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße.
Bereits die frühere Fassung des § 49 Abs 4 PBefG sei darauf angelegt gewesen, daß Fahrzeuge zur Vermeidung jeglichen droschkenähnlichen Betriebes nach Abschluß eines Beförderungsauftrages grundsätzlich zu ihrem Betriebssitz zurückkehren mußten. Diese Rückkehrpflicht sei in § 49 Abs 4 Satz 3 PBefG klargestellt worden. Die Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, dessen Schutz die Vorschrift diene, sei als schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen, da Taxen der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung seien. Taxen seien auch einschneidenden staatlichen Regelungen unterworfen, denen der Mietwagenverkehr nicht unterliege. Der Ta xenverkehr sei aus diesem Grund davor zu schützen, daß der Mietwagenverkehr zunehmend eine droschkenähnliche Ausgestaltung erfahre. Die Regelung des § 49 Abs 4 Satz 3 PBefG sei geeignet, die zum Schutz des Taxenverkehrs bezweckte Abgrenzung beider Verkehrsformen herbeizuführen, denn durch die Rückkehrpflicht werde sichergestellt, daß das öffentliche Anbieten der Leistung des individuellen Gelegenheitsverkehrs in erster Linie den Taxen vorbehalten bleibe. Ein anderes, gleich wirksames, aber die Freiheit der Berufsausübung des Mietwagenunternehmers weniger einschränkendes Mittel sei nicht ersichtlich. Insbesondere seien die Sätze 4 und 5 des § 49 Abs. 4 PBefG zum Schutze des Taxenverkehrs nicht ausreichend. Die Registrierungspflicht schließe ihrem Wortlaut nach nicht aus, daß Mietwagen sich daneben taximäßig verhielten.
§ 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG sei auch zumutbar und verstoße nicht gegen das Übermaßverbot, da die Rückkehrpflicht bei vor der Fahrt und während der Fahrt erteilten Aufträgen nicht bestehe. Die mit der Rückkehr zum Betriebssitz verbundenen Leerkilometer seien nicht wesentlich höher als nach altem Recht, wenn sich der Mietwagenunternehmer bisher schon gesetzestreu verhalten habe. Soweit Aufträge nicht ohnehin während der Fahrt über Funk übermittelt würden, dürfte der Anteil der Leerkilometer auch nur unwesentlich höher sein als bei Taxen, da diese erfahrungsgemäß nicht an irgendeinen der nächstgelegenen Droschkenhalteplätze zurückkehrten, sondern einen Platz aufsuchten, der von Kunden stark frequentiert werde. Auch das von den Mietwagenunternehmern vorgelegte Gutachten weise eine sprunghafte Erhöhung der Betriebskosten nicht nach. Für die Behauptung, die Einführung der Rückkehrpflicht habe dazu geführt, daß Mietwagenunternehmen ihr Gewerbe nicht mehr wirtschaftlich betreiben könnten und es deshalb hätten aufgeben müssen, fehle jeglicher Nachweis.
2. Im 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bezweifelt ein Teil der Mitglieder, daß die Vorschrift des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG den Erfordernissen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genüge. Es spreche manches dafür, daß die Vorschrift das Mietwagengewerbe unzumutbar belaste. Der Zwang zur Durchführung von Leerfahrten laufe darauf hinaus, dem Mietwagengewerbe -- anders als dem Taxigewerbe -- die Vorteile, die ihm durch die technische Entwicklung bei der Funkausstattung zugewachsen seien, zum großen Teil wieder zu entziehen. Es sei wenig überzeugend, daß wegen gelegentlicher Übergriffe von Mietwagenbetreibern in die Geschäfte des Taxigewerbes ein gesamter Berufsstand unter den Verdacht der Illegalität gestellt werde. Zusätzliche Zweifel an der Notwendigkeit der Regelung ergäben sich daraus, daß sich die Zahl der Taxiunternehmen und der Taxen unter der Geltung der bisher als unzulänglich empfundenen Gesetzeslage vervierfacht habe, während die Zahl der Mietwagenunternehmen gesunken sei oder stagniere. Überzeugend seien auch die Ausführungen im Vorlagebeschluß zur Ungeeignetheit der Vorschrift, so zur geringen Gefahr des Entdecktwerdens bei Verstößen und zum Katalog der schwer widerlegbaren "Ausreden" oder tatsächlich vorliegenden Gründe, die eine Rückkehr ausschlössen. Die Belastung, welche die Regelung für die gesetzestreuen Mietwagenbetreiber mit sich bringe, reiche wesentlich weiter als die Schutzwirkung, die davon für das Taxigewerbe ausgehe. Durch den gesetzlichen Zwang, Leerfahrten durchzuführen, würden nicht nur die Unkosten der Mietwagenunternehmen erhöht, sondern es entstünden durch die unnütze Bindung von Beförderungskapazitäten auch erhebliche Wettbewerbsnachteile. Hinzu kämen die die Allgemeinheit belastenden Faktoren.
Übereinstimmend halte der Senat die in § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG auferlegte Registrierpflicht für ein von vornherein zumutbares und geeignetes Mittel, um die Einhaltung des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG -- dessen Verfassungsmäßigkeit insoweit unterstellt -- sicherzustellen.
3. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der vorgelegten Sache hält die Vorlage für unzulässig, jedenfalls aber die erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken für offensichtlich unbegründet.
Das Bundesverfassungsgericht hat eine Auskunft des Bundesministers der Justiz darüber eingeholt, wann das Bundesgesetzblatt 1983 Teil I Nr. 8 vom 1. März 1983 ausgeliefert worden ist. Der Bundesminister hat dazu mitgeteilt, daß nach einer Erklärung des Verlages über die Auslieferung des Jahrgangs 1983 keine Vermerke mehr vorlägen, es jedoch ständige Praxis des Verlages sei, die Bundesgesetzblätter jeweils am Tag vor dem (aufgedruckten) Ausgabetag bis gegen 16.30 Uhr an das Verlagspostamt auszuliefern; das Bundesgesetzblatt 1983 Teil I Nr. 8 vom 1. März 1983 dürfte demnach am 28. Februar 1983 zu dem Verlagspostamt verbracht worden sein.
Die Vorlage ist zulässig. Die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens insoweit erhobenen Bedenken sind nicht begründet.
Auch die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Sie konnte gemäß § 90 Abs. 1, § 93 Abs. 2 BVerfGG unmittelbar gegen die Regelungen des § 49 Abs. 4 Sätze 3 und 4 PBefG gerichtet werden. Die Beschwerdeführer sind als Mietwagenunternehmer durch die Rückkehr- und die Aufzeichnungspflicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 79, 174 [187 f.]; st. Rspr.). Die angegriffenen Gebote wirken -- ihre Verfassungsmäßigkeit unterstellt -- unmittelbar auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ein, ohne daß es dazu noch eines gesonderten (Vollziehungs-)Akts der öffentlichen Gewalt bedarf. Bei Zuwiderhandlungen würden sich die Beschwerdeführer dem Risiko aussetzen, daß diese als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden (§ 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g, Abs. 2 PBefG). Das kann ihnen nicht zugemutet werden (vgl. BVerfGE 46, 246 [256] m.w.N.). Auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde kann nicht verlangt werden, daß ein Betroffener vor der Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm zunächst eine Zuwiderhandlung begeht, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend zu machen.
2. Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig erhoben worden. Es ist davon auszugehen, daß das Fünfte Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes an dem im Bundesgesetzblatt angegebenen Tag seiner Ausgabe, dem 1. März 1983, verkündet worden ist. Danach ist das Gesetz gemäß seinem Artikel 3 am 1. Oktober 1983 in Kraft getreten und mit der am 27. September 1984 Eingegangenen Verfassungsbeschwerde die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG gewahrt worden.
Allerdings hat die vom Bundesminister der Justiz eingeholte Auskunft bestätigt, daß es -- wie auch aus Hinweisen in der Literatur (vgl. etwa Hanswerner Müller, Handbuch der Gesetzestechnik, 2. Aufl., 1968, S. 191) bekannt ist -- ständige Praxis des Verlages ist, das Bundesgesetzblatt jeweils am Tage vor dem aufgedruckten Ausgabedatum an die Post zur Versendung auszuliefern. Nach den Grundsätzen, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 2. April 1963 (BVerfGE 16, 6 [18 ff.]) -- in einem anderen Zusammenhang -- entwickelt hat, wären bereits mit der Einlieferung des Bundesgesetzblattes bei der Post die darin enthaltenen Vorschriften als verkündet anzusehen.
Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Grundsätze dazu führen könnten, daß unter Durchbrechung des Vertrauenstatbestandes, der mit der amtlichen Angabe des Ausgabedatums geschaffen wird, zu Lasten des Bürgers die Ausgabe das Gesetzblatts und damit die Verkündung der darin veröffentlichten Vorschriften bereits in einem früheren Zeitpunkt angenommen werden darf. Jedenfalls muß im Interesse der Rechtssicherheit das im Gesetzblatt angegebene Ausgabedatum die Vermutung der Richtigkeit für sich haben, die nur durch den Nachweis der Unrichtigkeit ausgeräumt werden kann. Im vorliegenden Fall ist eine konkrete Feststellung, daß die in Frage stehende Nummer des Bundesgesetzblattes bereits vor dem 1. März 1983 zur Post gegeben worden ist, nicht mehr möglich, weil darüber keine Auf zeichnungen mehr vorliegen. Bloße Zweifel können die Vermutung der Richtigkeit des aufgedruckten Ausgabedatums nicht erschüttern (BVerfGE 16, 6 [17]).
§ 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG ist bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Die Vorschrift des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG stellt für den Mietwagenverkehr eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Die auferlegte Rückkehrpflicht muß danach durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 7, 377 [405]; 76, 196 [207]). Das setzt voraus, daß die Vorschrift überhaupt einem verfassungsrechtlich legitimen Zweck dient.
Der Zweck des Rückkehrgebots liegt nicht in der Rückkehr selbst, sondern allein darin, besser zu gewährleisten, daß Mietwagen nicht nach Beendigung eines Beförderungsauftrags taxiähnlich auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitgestellt werden und dort Beförderungsaufträge annehmen. § 49 Abs. 4 PBefG enthielt bereits in der Fassung von 1961 ausdrücklich das Verbot des Bereitstellens von Mietwagen, durch das ein droschkenähnlicher Verkehr erreicht wird. Die Neuregelung des § 49 Abs. 4 PBefG in der Fassung von 1983 wurde im Entwurf des Änderungsgesetzes damit begründet, die taxiähnliche Betätigung durch Mietwagenunternehmer habe sich auf der Grundlage des bisherigen Rechts nicht überall wirksam unterbinden lassen;,daher sei e. verbesserte Abgrenzung zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr notwendig (vgl. BTDrucks. 9/2128, S. 1, 9). Praktisch bedeutet dies, daß die Vorschrift der Verhinderung des taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen dienen soll. Ein entsprechendes Verbot ist zwar in § 49 Abs. 4 PBefG n.F. nicht mehr ausdrücklich enthalten, ergibt sich aber mittelbar insbesondere aus den Sätzen 2 und 5 der Vorschrift. In der Absicherung dieses Verbots sehen übereinstimmend auch das vorlegende Landge richt, die Beschwerdeführer und der Bundesminister für Verkehr den Zweck der Regelung.
Besteht der Zweck der Rückkehrpflicht allein darin, ein taxiähnliches Bereitstellen von Mietwagen und die Annahme von Beförderungsaufträgen auf öffentlichen Straßen und Plätzen wirksam zu verhindern, so hängt die Verfassungsmäßigkeit des Rückkehrgebots zunächst davon ab, ob das dadurch gesicherte Verbot eines taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen seinerseits verfassungsmäßig ist. Auf diese Frage muß sich die verfassungsrechtliche Prüfung daher erstrecken, auch wenn das vorlegende Gericht und die Beschwerdeführer dieses Verbot nicht zur Prüfung gestellt haben, sondern von seiner Verfassungsmäßigkeit ausgehen oder diese jedenfalls unterstellen.
b) Das Verbot, Mietwagen auf öffentlichen Straßen und Plätzen taxiähnlich bereitzustellen und dort Beförderungsaufträge anzunehmen, betrifft die Mietwagenunternehmer nicht ausschließlich in ihrer Berufsausübung. Es kommt einer Berufswahlbeschränkung insofern nahe, als es Mietwagenunternehmern die Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten untersagt und diese den Taxiunternehmern vorbehält. Es handelt sich um die Abgrenzung zweier Berufsbilder, welche die Berufswahl in diesem Bereich zumindest verengt (vgl. BVerfGE 54, 301 [314]; 59, 302 [315 f.]).
Die Regelung des § 49 im Personenbeförderungsgesetz von 1961, die das Verbot des droschkenähnlichen Bereitstellens von Mietwagen ausdrücklich enthielt, ist im Gesetzentwurf wie folgt begründet worden (BTDrucks. III/255, S. 33, zu § 50 des Entwurfs):
Im bisherigen Recht ... fehlte eine klare Definition. Sie wird durch den Entwurf in Anlehnung an die praktische Handhabung und an Runderlasse des Reichsverkehrsministers gegeben. ...
Beschränkte man diese Begründung auf ihren Wortsinn, dann könnte dadurch das genannte Verbot verfassungsrechtlich nicht legitimiert werden. Art. 12 Abs. 1 GG zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (BVerfGE 54, 301 [313]). Unter seinen Schutz fällt die Aufnahme aller erlaubten Tätigkeiten, auch solcher untypischer Art (vgl. BVerfGE 7, 377 [397]). Das Grundrecht gewährleistet danach grundsätzlich auch die Freiheit, Tätigkeiten, welche traditionell verschiedenen Berufen zugeordnet sind, kombiniert auszuüben. Die Bewährung und Festschreibung der überlieferten Handhabung steht zu diesem Freiheitsgehalt grundsätzlich in Widerspruch und kann daher für sich allein kein legitimer Grund für eine Einschränkung der Berufsfreiheit sein.
Das Interesse an der in Frage stehenden Abgrenzung des Taxenverkehrs vom Mietwagenverkehr erschöpft sich jedoch nicht in der Bewahrung historisch überlieferter Berufsbilder. Die Abgrenzung dient vielmehr dem Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168) anerkannt, daß an Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs ein wichtiges Interesse der Allgemeinheit besteht. Daran ist auch unter den heute gegebenen Verhältnissen festzuhalten. Zwar hat der Anteil der Bevölkerung, der privat über einen Personenkraftwagen verfügen kann, erheblich zugenommen. Das Bedürfnis nach einem funktionsfähigen Taxenverkehr ist dadurch jedoch nicht geringer geworden. Das zeigt allein schon die erhebliche Zunahme sowohl der Taxiunternehmer als auch der eingesetzten Taxen: Nach den Vergleichszahlen, die im Entwurf zum Fünften Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes veröffentlicht worden sind (BTDrucks. 9/2128, S. 6), ist von 1960 bis 1979 die Zahl der Taxiunternehmer von 7.621 auf 27.186 und die Zahl der Taxen von 9.481 auf 35.450 gestiegen. Dieser Zunahme steht kein entsprechendes Bevölkerungswachstum gegenüber.
Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß die Freigabe des Bereitstellens von Mietwagen eine Beeinträchtigung der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs zur Folge hätte. Mietwagen sind im Gegensatz zu den Taxen nicht an festgelegte Tarife gebunden, sondern können das Beförderungsentgelt frei vereinbaren (vgl. § 51 PBefG), und unterliegen überdies keinem Kontrahierungszwang. Wenn es den Mietwagenunternehmern erlaubt wäre, in völlig gleicher Weise wie Taxiunternehmer, jedoch ohne Tarifbindung und Kontrahierungszwang tätig zu werden, könnten sie durch Unterbietung des Taxitarifs die Wettbewerbsfähigkeit des Taxenverkehrs untergraben, ohne daß dieser sich dagegen durch flexible Gestaltung der Beförderungsentgelte wehren könnte (vgl. auch BVerfGE 65, 237 [247]). Auf längere Sicht könnte dies dazu führen, daß ein großer Teil der Taxiunternehmer zum Mietwagenverkehr übergeht, um nicht mehr an die Tarife gebunden zu sein. Die Festlegung der Taxitarife liegt im öffentlichen Interesse. Es besteht ein legitimes Bedürfnis danach, der Allgemeinheit mit dem Taxenverkehr ein Verkehrsmittel für individuelle Bedürfnisse zu einem festgelegten Tarif zur Verfügung zu stellen.
Bereits diese Erwägungen reichen aus, um das Verbot des taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen zu legitimieren. Es bedarf daher keiner Prüfung mehr, ob unabhängig von der unterschiedlichen Gestaltung der Beförderungsentgelte die Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs ganz allgemein bedroht wäre, wenn Mietwagen, deren Unternehmer keinen objektiven Zulassungsschranken unterliegen, in vollem Umfang taxiähnlichen Verkehr betreiben dürften.
Das Verbot des taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen trifft die Mietwagenunternehmer auch nicht unverhältnismäßig. Es wird ihnen insbesondere kein Besitzstand genommen; das Verbot steht vielmehr in Einklang mit der historisch gewachsenen tatsächlichen und rechtlichen Prägung beider Berufsbilder. Darüber hinaus bleibt den Mietwagenunternehmern die verbotene Betätigung nicht absolut verschlossen. Sie können sie vielmehr in der Form des Taxenverkehrs unter den dafür bestehenden rechtlichen Voraussetzungen ausüben. Allerdings besteht für den Taxenverkehr die objektive Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 PBefG. Im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlaß, näher zu prüfen, inwieweit diese Regelung und ihre Handhabung in der Verwaltungspraxis mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind. Das Bundesverfassungsgericht hat anläßlich der verfassungsrechtlichen Prüfung des § 9 Abs 1 des Reichsgesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande v. 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217), der eine ähnliche Zulassungsschranke enthielt, die engen Voraussetzungen aufgezeigt, unter denen eine derartige Beschränkung des Zugangs zum Beruf des Taxiunternehmers zulässig ist (BVerfGE 11, 168 [190]). Sollte die Neuregelung des § 13 Abs. 4 PBefG oder ihre Anwendung im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen, könnte dies gegenüber der Verweigerung des Zugangs zum Beruf des Taxiunternehmers geltend gemacht werden. Das Verbot des taxiähnlichen Bereitstellens von Mietwagen würde davon nicht berührt werden.
2. Das Rückkehrgebot ist auch im übrigen -- unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit des dadurch gesicherten Verbots der öffentlichen Bereitstellung von Mietwagen -- mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
a) § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG genügt den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Eingriffsnorm (vgl. BVerfGE 60, 215 [230]). Wie schon in anderem Zusammenhang dargelegt, läßt die Vorschrift allerdings in mehrfacher Hinsicht Raum für e. Auslegung. Die Auslegungsfähigkeit und -- bedürftigkeit tatbestandlicher Begriffe nimmt einer Norm jedoch grundsätzlich nicht die erforderliche Bestimmtheit. Ohne Verwendung solcher Begriffe könnte der Gesetzgeber der Vielgestaltigkeit des Lebens nicht gerecht werden. Eine etwa notwendige Klarstellung ist Aufgabe der Rechtsprechung, zu deren Vereinheitlichung die Entscheidungen der höheren Gerichte führen (vgl. BVerfGE 21, 245 [261]). Die hier verwendeten Begriffe sind teilweise rechtlich (vgl. hinsichtlich des Merkmals "unverzüglich": § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) und im übrigen durch den allgemeinen Sprachgebrauch so deutlich vorgeprägt, daß die Betroffenen den Inhalt der Vorschrift ausreichend erfassen und ihr Verhalten ohne unzumutbares Risiko darauf einstellen können. Soweit die Rechtsprechung einzelne besondere Umstände als Rechtfertigungsgründe für die Verzögerung oder Unterbrechung der Rückkehr anerkennt, ist eine kasuistische gesetzliche Regelung vom Rechtsstaatsgrundsatz her nicht geboten, weil es sich dabei lediglich um Abmilderungen der Eingriffsregelung handelt, die sich ausschließlich zugunsten der Betroffenen auswirken (vgl. auch BVerfGE 73, 206 [238 f.]). Eine lückenlose oder auch nur exemplarische normative Erfassung dieser Umstände wäre auch praktisch kaum möglich.
b) Für die sachliche Prüfung ist davon auszugehen, daß das Rückkehrgebot als solches die Freiheit der Berufswahl der Mietwa genunternehmer nicht berührt, sondern ausschließlich die Freiheit der Berufsausübung. Anders wäre es nur dann, wenn die mit der Rückkehrpflicht verbundenen finanziellen Belastungen dazu führen würden, daß Mietwagenunternehmer in aller Regel wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, ihren Beruf zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen (vgl. BVerfGE 68, 155 [170 f.]). Dafür bestehen keine Anhaltspunkte. Die Rückkehrpflicht beeinträchtigt die Mietwagenunternehmer nicht in ihren traditionellen Betätigungsmöglichkeiten, sondern hindert sie nur daran, die Vorteile, welche die Einführung der Übermittlung von Aufträgen durch Funk mit sich gebracht hat, wirtschaftlich voll auszunutzen. Vor der Einführung der Auftragsübermittlung durch Funk war die Rückkehr zum Betriebssitz nach Beendigung einer Beförderungsfahrt regelmäßig praktisch notwendig, weil die am Betriebssitz eingegangenen neuen Aufträge nicht an den unterwegs befindlichen Mietwagen übermittelt werden konnten. Die Lebenswirklichkeit zeigt weiterhin ein etabliertes, wenn auch nicht expandierendes Mietwagengewerbe. Auch dem vorgelegten Sachverständigengutachten lassen sich keine hinreichenden Anhaltspunkte, geschweige denn Nachweise, dafür entnehmen, daß Mietwagenunternehmer infolge der finanziellen Belastungen durch die Rückkehrpflicht in aller Regel ihren Beruf aufgeben müssen.
Als Regelung der Berufsausübung muß das Rückkehrgebot durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfGE 7, 377 [405]; 76, 196 [207]). Die Rechtfertigung durch vernünftige Gemeinwohlerwägungen steht nach dem bereits dargelegten Zweck der Vorschrift außer Frage. Wird mit dem Verbot, Mietwagen auf öffentlichen Straßen und Plätzen taxiähnlich bereitzustellen, ein besonders wichtiges Interesse der Allgemeinheit verfolgt, so ist zwangsläufig auch das Rückkehrgebot, das die Einhaltung des Bereitstellungsverbots effektiv gewährleisten soll, hinreichend durch Gemeinwohlerwägungen legitimiert, da es letztlich demselben Gemeinwohlbelang wie das Bereitstellungsverbot selbst dient.
Bei verfassungskonformer Auslegung genügt § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
aa) Das Rückkehrgebot ist als Mittel zu dem angestrebten Zweck einer möglichst effektiven Sicherung des Verbots der öffentlichen Bereitstellung und Auftragsannahme geeignet. Die praktischen Möglichkeiten, unterwegs Aufträge anzunehmen, sind bei wartenden Mietwagen ungleich größer als bei fahrenden. Durch das Gebot der unverzüglichen Rückkehr werden daher schon die Gelegenheiten, gegen das Verbot der Auftragsannahme zu verstoßen, entscheidend vermindert. Das Rückkehrgebot ist darüber hinaus insofern einfach zu überwachen, als schon das Verweilen eines Mietwagens einen Verstoß gegen die Rückkehrpflicht indiziert. Der Gesetzgeber mußte nicht davon ausgehen, daß die Regelung nicht praktikabel sein werde. Der Grundtatbestand eines Verstoßes gegen die Vorschrift ist unschwer festzustellen. Umstände, die ein Verweilen des Mietwagens rechtfertigen oder entschuldigen, werden -- unabhängig davon, wie großzügig Rechtsprechung sie im einzelnen anerkennen wird -- immer die Ausnahme bilden. Mit zunehmender Klärung durch die Rechtsprechung wird sich die Erheblichkeit einschlägiger Schutzbehauptungen eingrenzen lassen. Daß sich in der Beweiswürdigung insoweit unüberwindliche Schwierigkeiten ergeben könnten, mußte der Gesetzgeber nicht annehmen und ist auch objektiv nicht ersichtlich. Auch in den Ausgangsfällen der Vorlage haben sich keine solchen Schwierigkeiten ergeben. Die Zahl der auftretenden Beanstandungsfälle besagt für sich allein nichts dafür, daß die Vorschrift nicht praktikabel ist. Für die Geeignetheit einer Norm, die Mißständen vorbeugen soll, ist im übrigen nicht das gesetzwidrige, sondern das gesetzeskonforme Verhalten der Normadressaten Maßstab (vgl. BVerfGE 61, 291 [314]).
bb) Das Rückkehrgebot ist grundsätzlich auch zur Erreichung des angestrebten Zwecks erforderlich. Ein gleich wirksames, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Erreichung des gewünschten Erfolges ist nicht ersichtlich. Dabei ist zu berücksichtigen, daß dem Gesetzgeber bei wirtschaftsordnenden Maßnahmen, die den Freiheitsraum für die wirtschaftlich tätigen Individuen einengen, hinsichtlich der Auswahl und technischen Ausgestaltung ein weiter Bereich des Ermessens zusteht; nicht jeder einzelne Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der vom Gesetzgeber gewählten muß schon zu deren Verfassungswidrigkeit führen. Die sachliche Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung muß vielmehr bei dem als Alternative vorgeschlagenen geringeren Eingriff in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (BVerfGE 30, 292 [319] m.w.N.). Die vom vorlegenden Gericht vorgeschlagenen Maßnahmen sind in diesem Sinne im Vergleich zur Rückkehrpflicht weniger wirksam. Durch Anordnungen zur Farbgebung der Mietwagen ließe sich nicht verhindern, daß Mietwagenfahrer beispielsweise bei Aufenthalten an Zielorten von potentiellen Fahrgästen angesprochen werden und deren Aufträge rechtswidrig ausführen. Dies gilt sowohl für ein (etwaiges) konkretes Verbot, die den Taxen vorbehaltenen Farben zu verwenden, wie auch für ein Gebot, eine bestimmte von den Taxifarben abweichende Farbe zu gebrauchen. Letzteres würde sogar zu einer erhöhten Auffälligkeit der Mietwagen führen und damit die Gefahr von Verstößen gegen die Abgrenzungsvorschriften vergrößern. Die Verwirklichung des Vorschlages, Stellen zu kennzeichnen, wo sich Mietwagen kurzfristig aufhalten dürfen, könnte nicht verhindern, daß Mietwagenfahrer während dieses Zeitraums und an anderen Stellen den Taxen vorbehaltene Aufträge annehmen. ähnliches gilt hinsichtlich des von dem vorlegenden Gericht angesprochenen Aufenthaltsverbots in Innenstadtbezirken oder an besonders umsatzträchtigen Stellen wie etwa Bahnhöfen, Gaststätten oder Theatern. Eine Regelung der zuletzt genannten Art mußte der Gesetzgeber auch deshalb nicht wählen, weil sie zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen würde, die in der Praxis kaum zu bewältigen wären.
Eine strengere Überwachung der Einhaltung der nach altem Recht bestehenden Abgrenzungsvorschriften stellt ebenfalls keine gleichwertige Alternative zum Rückkehrgebot dar. Sollte sie gleich wirksam sein, würde sie einen Aufwand erfordern, den der Gesetzgeber als unzumutbar ansehen durfte. Der einzelne Grundrechtsträger kann im Blick auf seine Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit nicht erwarten, daß zur Vermeidung grundrechtsbeschränkender Maßnahmen die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel über das vernünftigerweise von der Gesellschaft erwartbare Maß hinaus für die Bekämp fung von Mißständen verwendet werden (vgl. BVerfGE 77, 84 [110 f.]).
Allerdings ist es geboten, im Wege einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift sicherzustellen, daß das Rückkehrgebot nicht über das zur Verwirklichung des Zwecks erforderliche Maß ausgedehnt wird. Danach muß es den Mietwagen erlaubt sein, nicht nur während der Beförderungsfahrt, sondern auch noch während der Rückfahrt per Funk übermittelte neue Aufträge (die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen waren) auszuführen und zu diesem Zwecke die Rückfahrt abzubrechen. Der Wortsinn des § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG ließ; sich zwar dahin deuten, daß unter dem Begriff "Fahrt" nur die Beförderungsfahrt und nicht auch die anschließende Rückfahrt zu verstehen ist und die letztere daher anzutreten und durchzuführen ist, wenn nicht bis zur Beendigung der Beförderungsfahrt ein neuer Auftrag übermittelt worden ist (so wohl auch BGH, LM PBefG 1961 Nr. 8). Ein solches Verständnis der Norm wäre indessen, da die Fortsetzung der Rückfahrt nach Übermittlung e. neuen Auftrags zur Verfolgung des Zwecks der Vorschrift nicht mehr erforderlich ist, von Art 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr gedeckt. Der verfassungsrechtliche Bestand der Norm bleibt davon unberührt, weil das Tatbestandsmerkmal "Fahrt" dahin ausgelegt werden kann, daß es die Rückfahrt mit umfaßt.
cc) § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG ist schließlich für die betroffenen Mietwagenunternehmer im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Vorschrift entspricht dem Erfordernis, daß bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenzen des Zumutbaren gewahrt sein müssen (vgl. BVerfGE 77, 84 [111] m.w.N.).
Der Gesetzgeber mußte allerdings davon ausgehen, daß das Rückkehrgebot jedenfalls für Unternehmer, die Funkmietwagen betreiben, eine fühlbare wirtschaftliche Belastung mit sich bringt. Das vorgelegte Sachverständigengutachten kommt aufgrund der Untersuchung der Verhältnisse an bestimmten Orten und über bestimmte Zeiträume zu dem Ergebnis, daß die Rückkehrpflicht bei Funkmietwagen zu einer Erhöhung der Gesamtfahrleistung um 20 vom Hundert und der Leerkilometer auf das Doppelte gegenüber der Betriebsvariante Warten am Zielort führe; daraus errechnen die Beschwerdeführer eine Erhöhung der Betriebskosten von 25 bis 30 vom Hundert. Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit diese Werte im einzelnen zutreffen, repräsentativ für die Gesamtsituation sind und gegebenenfalls für den Gesetzgeber erkennbar waren. Jedenfalls war schon bei der Schaffung der Norm erkennbar, daß diese zu einer ins Gewicht fallenden wirtschaftlichen Belastung der Funkmietwagenunternehmer führen werde.
Das Gewicht dieser Belastung wird jedoch durch mehrere Umstände verringert. Zum einen bleibt der herkömmliche Betätigungsbereich der Mietwagenunternehmer, wie er bis zur Einführung der Funkübermittlung von Aufträgen bestand, unangetastet. Auch ist der Wettbewerbsnachteil gegenüber Taxen nicht übermäßig, weil auch diese zu Leerfahrten nach Beendigung einer Beförderungsfahrt genötigt sind. Während Taxen nach dem Personenbeförderungsgesetz v. 1961 auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitstehen durften, ist dies nach der nunmehr geltenden Fassung des § 47 Abs. 1 PBefG -- jedenfalls in der herrschenden Auslegung -- nur noch an behördlich zugelassenen Stellen möglich, um das "wilde" Bereitstellen von Taxen aus Gründen des Verkehrsflusses, der reibungslosen Verkehrsbedienung und der Chancengleichheit aller Unternehmer zu verhindern (vgl. Meyer, Personenbeförderungsrecht, Anm. 2 b zu § 47 PBefG; Fielitz/Meier/Montigel/Müller, Personenbeförderungsgesetz, Anm. 3 zu § 47; a.A. wohl Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 2. Aufl., Anm. 6, 7 zu § 47).
Die gleichwohl verbleibende Belastung durch die Rückkehrpflicht ist den Mietwagenunternehmern zumutbar im Hinblick darauf, daß das Rückkehrgebot letztlich der Erhaltung von Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs dient, die der Gesetzgeber als besonders wichtigen Belang des Gemeinwohls ansehen durfte.
Gesichtspunkte, die zu einem anderen Abwägungsergebnis führen könnten, sind nicht ersichtlich. Weder die mit den Rückfahrten Verbundene Umweltbelastung noch der Umstand, daß die (einfach rechtliche) Vorschrift des § 30 Abs. 1 Satz 3 StVO "unnützes" Hin- und Herfahren verbietet, wenn andere dadurch belästigt werden, sind insoweit verfassungsrechtlich von Bedeutung. Diese Gesichtspunkte werden weder vom Regelungszweck des Gesetzes, noch vom Schutzbereich des Art. 12 Abs 1 GG umfaßt.
3. Das Rückkehrgebot verstößt auch nicht gegen andere Grundrechte oder sonstige Verfassungsnormen.
Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil den Taxiunternehmern keine Rückkehrpflicht -- gerichtet auf die Rückkehr zu einem Taxistandplatz nach Ausführung eines Beförderungsauftrags -- auferlegt worden sei. Dabei übersehen sie, daß eine solche Pflicht mittelbar daraus folgt, daß Taxen nach der Neufassung des § 47 PBefG durch das Fünfte Änderungsgesetz nur noch an den behördlich zugelassenen Stellen, nicht aber allgemein auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitgehalten werden dürfen.
Auch Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht verletzt. Diese Verfassungsnorm greift zwar ein, weil das Rückkehrgebot gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g PBefG bußgeldbewehrt ist (vgl. BVerfGE 42, 261 [262 f.] m.w.N.). Insoweit kann jedoch auf die Ausführungen zum Bestimmtheitsgrundsatz im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG verwiesen werden. Rechtsanwendungsmethoden, welche über die Auslegung im engeren Sinne hinausgehen -- etwa Analogie und richterliche Rechtsfortbildung -- und die daher zur Begründung der Strafbarkeit eines Verhaltens oder seiner Ahndung als Ordnungswidrigkeit nicht zulässig wären (vgl. BVerfGE a.a.O.; 73, 206 [234 ff.] m.w.N.), erfordert die Anwendung des Rückkehrgebots und seine Ahndung als Ordnungswidrigkeit nach § 49 Abs. 4 Satz 3, § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g PBefG nicht.
Die Vorschrift des § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
1. Auch diese Regelung verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.
a) Es handelt sich wie bei der Rückkehrpflicht um eine Regelung der Berufsausübung, welche keine Auswirkungen auf die Freiheit der Berufswahl hat. Die Aufzeichnungspflicht soll die Einhaltung der Gebote des § 49 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PBefG sichern und die Ahndung von Verstößen gegen diese Gebote erleichtern. Die Vorschrift ist danach wie das Rückkehrgebot durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
Daß sie für ihre Funktion geeignet ist, steht außer Zweifel. Sie ist auch zur Verfolgung des Gesetzeszwecks erforderlich. Soweit die Beschwerdeführer der Ansicht sind, die Aufzeichnungspflicht sei deshalb überflüssig, weil andere Beweismittel zur Verfügung stünden, ist nicht ersichtlich, daß diese gleich wirksam wären. Die Einvernahme des Mietwagenfahrers in einem etwaigen Verfahren ist nicht in gleichem Maße erfolgversprechend, da dieser nicht immer feststellbar ist und im übrigen selbst ein Interesse am Ausgang des Verfahrens haben kann. Darüber hinaus stünde ihm nach Maßgabe von § 384 Nr. 2 ZPO, von § 55 Abs. 1 StPO in Verbindung mit § 46 Abs. 1, § 71 Abs. 1 OWiG und von § 54 a Abs. 1 Nr. 2 PBefG ein Auskunftsverweigerungsrecht zu. Das Personal der Funkzentrale wird sich ohne Aufzeichnungen nicht an den genauen Zeitpunkt des Eingangs einzelner Aufträge erinnern können. Auch der Fahrgast steht nicht immer fest und als Zeuge zur Verfügung; im übrigen wird er sich nicht immer zuverlässig an den Zeitpunkt länger zurückliegender Mietwagenfahrten erinnern.
Wirtschaftlich bringt die Aufzeichnungspflicht für die Mietwagenunternehmer keine ins Gewicht fallenden Belastungen mit sich. Das gilt um so mehr, als regelmäßig die eingegangenen Aufträge ohnehin für die Übermittlung an die einzelnen Funkmietwagen zunächst schriftlich festgehalten werden müssen. Jedenfalls fällt die Belastung mit der Aufzeichnungspflicht nicht so stark ins Gewicht, daß sie angesichts des Gemeinwohlbelangs, dessen Wahrung sie dient, unzumutbar erschiene.
b) § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG ist auch im Hinblick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) der Fahrgäste Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dieses könnte in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang (vgl. dazu BVerfGE 65, 1 [41 ff.]) durch die Aufzeichnungspflicht von vornherein nur dann berührt sein, wenn es nach der Vorschrift geboten wäre, auch die Namen der Auftraggeber in die Aufzeichnungen aufzunehmen. Ein solches Gebot ist jedoch weder dem Wortlaut noch dem Zweck der Norm zwingend zu entnehmen. Für die Beweisfunktion der Vorschrift reicht es aus, wenn der Zeitpunkt des Auftragseingangs, der Ort, an dem der Fahrgast abgeholt werden soll, der Mietwagen, dem der Auftrag übermittelt worden ist, und allenfalls noch der Zeitpunkt der Auftragsübermittlung festgehalten werden. Der Name des Bestellers ist für die Beweisfunktion der Aufzeichnungen, wie auch in der Praxis vertreten wird (vgl. etwa Meyer, Personenbeförderungsrecht, Anm. 2 d zu § 49 PBefG), entbehrlich. Da die Aufträge regelmäßig telefonisch und vielfach auch durch Dritte, etwa durch Gastwirte und Hotelangestellte für ihre Geste, erteilt werden, wäre ohnehin keine Gewähr gegeben, daß die Namensangaben stets vorliegen und verläßlich sind.
2. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG scheidet aus. Daß den Taxiunternehmern eine entsprechende Aufzeichnungspflicht nicht auferlegt ist, wird sachlich dadurch gerechtfertigt, daß Taxiunternehmer -- jedenfalls in der Gemeinde ihres Betriebssitzes (vgl. § 47 Abs. 2 PBefG) -- nicht darauf beschränkt sind, Aufträge nur am Betriebssitz oder in der Wohnung entgegenzunehmen. Die Beweisfunktion solcher Aufzeichnungen hätte daher bei ihnen keine wesentliche Bedeutung.
3. Art. 14 Abs. 1 GG wird durch die Aufzeichnungspflicht offensichtlich nicht verletzt. Die grundsätzliche Abgrenzung der Schutzbereiche von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG ist dahin zu ziehen, daß Art. 14 Abs. 1 GG das Erworbene, auch als Ergebnis einer beruflichen Betätigung, schützt, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den Erwerb, die Betätigung selbst. Eine Regelung, welche einem Unternehmer Pflichten bei der Ausübung seiner erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit auferlegt, trifft diesen daher in seiner Eigenschaft als Unternehmer, nicht als Eigentümer des Unternehmens (vgl. BVerfGE 30, 292 [334 f.]; 65, 237 [248]).
4. Die Beschwerdeführer sehen in der Aufzeichnungspflicht schließlich einen Verstoß gegen Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG, da ihnen die Beweispflicht für rechtmäßiges Handeln auferlegt werde. Auch diese Rüge ist nicht begründet.
Es bedarf keiner Erörterung, wieweit die Freiheit, sich nicht selbst durch eine Aussage belasten zu müssen, von Verfassungs wegen in den einzelnen Rechtsbereichen geschützt werden muß. Dieser Schutz würde sich jedenfalls nicht auf Erkenntnismöglichkeiten erstrecken, die den Bereich der Aussagefreiheit nicht berühren. Die Auferlegung einer Aufzeichnungspflicht, die ein rechtstreues Verhalten sichern soll, ist, auch wenn die Aufzeichnungen im Falle der Ahndung von Verstößen als Beweismittel dienen sollen, jedenfalls dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn diese Funktion der Aufzeichnungen für den Betroffenen von vornherein erkennbar ist (vgl. auch BVerfGE 61, 291 [315]).
Herzog Niemeyer Henschel Seidl Grimm Söllner Dieterich Kühling

References: § 90
 § 93
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 14
 § 49
 § 49
 Art. 1
 § 49
 Art. 1
 § 49
 § 46
 § 47
 § 49
 § 51
 § 13
 § 13
 § 49
 § 47
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 Art. 12
 § 49
 § 49
 § 93
 § 49
 Art. 12
 Art. 103
 Art. 3
 § 49
 Art. 103
 Art. 12
 Art. 14
 § 49
 Art. 12
 § 49
 § 49
 Art. 12
 § 49
 § 49

§ 49
 § 49
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 § 90
 § 93
 § 49
 § 93

§ 49
 § 49
 Art. 12
 § 49
 § 49
 § 49
 § 49
 § 50
 Art. 12
 § 51
 § 13
 Art. 12
 § 9
 § 13
 Art. 12
 § 49
 § 121
 § 49
 § 49
 § 49
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 30
 Art. 12
 Art. 3
 § 47
 Art. 103
 § 61
 Art. 12
 § 49
 § 61
 § 49
 Art. 12
 § 49
 § 384
 § 55
 § 46
 § 71
 § 54
 § 49
 Art. 1
 § 49
 Art. 3
 § 47
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 1
 Art. 20