Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2008/10/fs20081014_1bvf000405.html
Timestamp: 2018-03-23 05:18:53+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Umstellung des Subventionierungssystems im Bereich der Gewährung von Agrarmarktbeihilfen nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz als Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung EGV 1782/2003 mit Art 3 Abs 1 GG vereinbar: unterschiedliche Behandlung der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands bei der Gewährung von Betriebsprämien aufgrund hinreichend sachbezogener, nach Art und Gewicht vertretbarer Gründe gerechtfertigt - Berücksichtigung auch vergangenheitsbezogener Förderelemente und weitere vergangenheitsbezogene Fortschreibungseffekte in der Übergangsphase bis zum Jahr 2013 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, allerdings sind die zuständigen staatlichen Organe gehalten, die tatsächlichen Auswirkungen der Betriebsprämienregelung zu beobachten und gegebenenfalls auf eine Fortentwicklung im Bereich des Gemeinschaftsrecht hinzuwirken
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/05
Prof. Dr. Rudolf Wendt,
Schulstraße 45, 66386 St. Ingbert-Hassel -
Die Reform zielt darauf ab, die Überproduktion im Agrarbereich zurückzuführen, die durch produktionsmengenbezogene Subventionierung und Preisstützungssysteme in der Vergangenheit gefördert worden war. Die Landwirte sollen sich bei ihrer Produktion deutlicher als bisher am Markt orientieren. Nach dem neuen Fördersystem soll eine Einkommensstützung erfolgen, die stärker an der Bewirtschaftung und Pflege von Flächen ausgerichtet ist. Daneben soll dem Umwelt- und Gesundheitsschutz größere Bedeutung zukommen, indem grundlegende Anforderungen an die Betriebsführung gestellt werden. Diese beziehen sich auch auf die Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit und den Tierschutz sowie die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Die Zahlung der Betriebsprämien wird auch von der Erfüllung dieser Anforderungen abhängig gemacht („cross compliance“ oder „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“). In Verfolgung dieser Ziele wurde seit dem Jahr 2005 ein erheblicher Teil der Agrarmarktbeihilfen von der Produktion bestimmter Agrarerzeugnisse gelöst (Entkoppelung von der Produktion). Sie werden fortan in ein System einer einheitlichen Einkommensstützung für landwirtschaftliche Betriebe überführt und als Betriebsprämien gewährt, die als Direktzahlungen erfolgen. Damit wird auch die Stabilisierung der Einkommen der Betriebsinhaber bezweckt; zudem soll den vielfältigen, namentlich ökologischen Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft Rechnung getragen werden.
Die Mitgliedstaaten konnten sich bei der Umsetzung der Betriebsprämienregelung allerdings auch für andere Modelle entscheiden. Bis zum 1. August 2004 konnten sie anstelle des Standardmodells eine in der VO (EG) 1782/2003 vorstrukturierte „regionale Durchführung“ wählen. Zugleich war es möglich, den für das Jahr 2005 vorgesehenen Beginn der Betriebsprämienregelung auf die Jahre 2006 oder 2007 zu verschieben. Während das gleichsam als Auffanglösung vorgesehene Standardmodell ausschließlich an die Förderung im Referenzzeitraum - nach alter Regelung (gekoppelte Beihilfen) - anknüpft, wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ein rein flächenbezogenes Modell zu realisieren oder ein Kombinationsmodell zu wählen. Mit den unterschiedlichen Umsetzungsmodellen sollten den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume eingeräumt werden, um erhebliche Einbrüche und Umbrüche bei der Förderung zu vermeiden. Dieser Gesichtspunkt spielte sowohl bezogen auf die einzelnen innerstaatlichen Regionen als auch auf die einzelnen Betriebe eine Rolle, die dafür aufgrund der in der Landwirtschaft naturgegebenen Produktionszyklen, der vorherrschenden Betriebsgrößen und der an der Betriebsstruktur ausgerichteten Ausstattung mit Sach- und Produktionsmitteln als besonders anfällig galten. Entschloss sich ein Mitgliedstaat zur regionalen Durchführung, hatte er - jeweils nach objektiven Kriterien - die Regionen festzulegen und die nationale Obergrenze auf die Regionen aufzuteilen (Art. 58 VO <EG> 1782/2003; vgl. zu dem Reformmodell zusammenfassend etwa: Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, 1. Aufl. 2006, § 25, „Agrarrecht“, Rn. 107 ff.).
Das Modell einer gemischten Berechnung der Betriebsprämien nach betriebsindividuellen und flächenbezogenen Beträgen (Kombinationsmodell) soll nach einer Übergangsphase in das Modell einer innerhalb der Regionen rein flächenbezogenen Betriebsprämie überführt werden (reines Flächenmodell): Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfG ist jeder Zahlungsanspruch eines Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009 (Startwert) bis zum Jahr 2013 („Anpassungspfad“, wobei 2013 schon der Zielwert erreicht ist) nach dem in Anlage 3 zu dem Gesetz bestimmten Berechnungsverfahren zu einem für jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch, dem regionalen Zielwert, anzugleichen. Der jeweilige Zielwert einer Region wird von der zuständigen Behörde im Bundesanzeiger oder elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BetrPrämDurchfG).
3. Dieses Verfahren hat zur Folge, dass nach Abschluss der Übergangsphase gemäß den Schätzwerten des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (zuletzt Stand vom April 2007), auf die sich auch die Antragstellerin stützt, ein saarländischer Landwirt im Jahr eine regionale Einheitsprämie von 258 € je Hektar erhalten wird, während sich diese bei einem Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg auf 359 € je Hektar belaufen wird und die Betriebe in den übrigen Bundesländern zwischen diesen Beträgen liegen werden. In der Tabelle der Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz stellen sich die Hektarprämien für das Jahr 2013 wie folgt dar:
Schätzwerte für die regional einheitlichen
Zahlungsansprüche in €/ha
Die Regierung des Saarlandes (im Folgenden: Antragstellerin) hat am 20. Juli 2005 die Feststellung beantragt, dass „Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli 2004 (BGBl I S. 1868) verfassungswidrig“ ist.
2. Die Antragstellerin meint weiter, der vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene Endzustand einer „regional einheitlichen“ Flächenbeihilfe, der im Jahre 2013 erreicht werden solle, sei verfassungswidrig.
Die Bezeichnung als „regional einheitlich“ verdecke, dass das ab diesem Zeitpunkt als endgültige Lösung zur Anwendung kommende Hektarprämienrecht eben keine bundeseinheitliche Förderung, sondern eine lediglich auf die einzelnen Regionen bezogene einheitliche Förderhöhe beinhalte. „Regional einheitlich“ heiße damit soviel wie „für Landwirte aus verschiedenen Regionen uneinheitlich“. Für einen saarländischen Bauern werde sich die regionale Einheitsprämie nach den ursprünglichen Schätzwerten für die regionalen Zielwerte auf 265 € je Hektar belaufen, für einen Landwirt in Schleswig-Holstein aber auf 360 € je Hektar, während die Betriebe der übrigen Bundesländer zwischen diesen Extremwerten lägen. Somit werde durch einen Hoheitsakt des Bundes eine länderbezogene Ungleichbehandlung von Gewaltunterworfenen des Bundes in vergleichbarer Situation geschaffen.
Der im Betriebsprämiendurchführungsgesetz gewählte Verteilungsmaßstab sei nicht sachgerecht. Wichtigstes Fixum der Ausgestaltung sei offenbar die Vorgabe gewesen, die in ein Land fließenden Geldströme nicht zu stark zugunsten anderer Länder zu beeinträchtigen. Da zugleich die unvermeidliche Entkoppelung der Direktbeihilfen von der Produktion zu bewerkstelligen gewesen sei, hätten die produktionsunabhängigen, nach bewirtschafteter Fläche zu verteilenden Prämien weitgehend „bundeslandbezogen“ an die tradierten Förderdaten angebunden werden müssen. So sei zwar bundesweit ein Flächenschlüssel für die Aufteilung der Subventionen eingeführt worden. Der Anteil der Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche sei jedoch nur zu 35 % in die regionalen Obergrenzen eingegangen. Zu 65 % seien in die Plafonds dagegen besitzstandswahrend die historischen Anteile der Regionen am Fördervolumen eingeflossen. Hieraus ergäben sich Ungereimtheiten und Widersprüche, die mit der Zielfestlegung und dem Erfordernis der folgerichtigen Ausgestaltung des Subventionsprogramms nicht in Einklang stünden.
Gegenüber der von historischen Durchschnittserträgen auf Landesebene abhängigen Flächenförderung, die ab 2013 gelten solle, weise die an historischen Förderdaten orientierte betriebsindividuelle Förderung in der Übergangszeit weiter die Problematik auf, dass diese Förderung nicht an die tatsächliche Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen gebunden sei. Entsprechend habe der Wirtschafts- und Sozialausschuss bereits zu dem Verordnungsentwurf und der in dieser Weise entkoppelten Betriebsprämie zutreffend moniert, dass bei einer Verteilung der Agrarmarktbeihilfen unter Orientierung an Referenzbeträgen „für die Bürger nicht nachvollziehbar wäre, für welche Leistungen die künftigen Betriebsprämien gewährt werden, da sie als ’Finanzboni’ ohne ausreichenden Bezug zu der im jeweiligen Betrieb tatsächlich ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit stehen würden“ (so die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, a.a.O.).
a) Nach Art. 58 Abs. 1 VO (EG) 1782/2003 hätten die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 1. August 2004 beschließen können, die Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene anzuwenden. Hierbei handele es sich um eine Ausschlussfrist. Das von der Antragstellerin erstrebte Ziel, den Bundesgesetzgeber über die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu einer Neuregelung der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen zu veranlassen, sei somit nach dem Gemeinschaftsrecht nicht erreichbar. Jedenfalls ohne gemeinschaftsgerichtliche Klärung der Frage, ob Art. 58 VO (EG) 1782/2003 einer Änderung der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen nach dem 1. August 2004 entgegenstehe und bejahendenfalls, ob die Vorschrift insoweit gültig, also mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, komme eine Änderung der getroffenen Festlegung der regionalen Obergrenzen nicht in Betracht. Im Ergebnis Gleiches gelte, soweit die Antragstellerin eine Änderung der Übergangsregelung der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG („Anpassungspfad“) erstrebe. Die hierin bestimmte schrittweise Anpassung der Zahlungsansprüche sei in Art. 63 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 vorgesehen. Auch hierüber hätten die Mitgliedstaaten aber nur bis zum 1. August 2004 beschließen können.
c) Auch die Regelungen der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG zum „Anpassungspfad“ in den Jahren 2009 bis 2013 stünden mit der Verfassung in Einklang. Sie verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der normierte sukzessive Übergang von einem Kombinationsmodell nach Art. 59 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 zu dem ab 2013 anzuwendenden reinen Regionalmodell im Sinne von Art. 59 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003 beschränke sich auf das Ziel einer Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der einzelnen Regionen. Ohne Wahrnehmung der Option des Art. 59 VO (EG) 1782/2003 wäre das Standardmodell anzuwenden gewesen. Eine Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der Regionen wäre damit ausgeschlossen gewesen. Die Wahl des Regionalmodells hätte hingegen zwar eine Umverteilung erlaubt, dies aber nur übergangslos. Eine schrittweise, die Anpassungsfähigkeit der Betroffenen nicht überfordernde Angleichung der Zahlungsansprüche sei daher nur durch ein Kombinationsmodell zu erreichen gewesen, bei dem der nach dem Standardmodell ermittelte Anteil schrittweise zugunsten des nach dem Regionalmodell ermittelten Anteils abgesenkt werde.
Die Antragsschrift enthält keine ausdrückliche Beschränkung des Prüfungsumfangs auf einzelne Vorschriften des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Ebenso wenig setzt sich die Antragsschrift aber lückenlos mit dem gesamten Normenwerk auseinander. Die Begründung des Antrages geht allein auf die Grundmechanismen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes für die regionale Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie ein (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Die Antragstellerin wendet sich gegen die Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen und den zugrunde liegenden Schlüssel sowie gegen die Beibehaltung betriebsindividueller, vergangenheitsbezogener Prämienbestandteile. Ihre Beanstandungen zielen damit auf die Wahl und die Ausgestaltung des Kombinations- und ab dem Jahr 2013 des sogenannten reinen Regionalmodells. Sie tritt insbesondere der Berücksichtigung der Förderung aus dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 entgegen, weil damit zu wesentlichen Teilen die vergangenheitsbezogene Bestimmung und Verteilung der Betriebsprämien auf die einzelnen Regionen verbunden sind („Zementierungswirkung“), und zwar auch noch nach dem Ende des „Anpassungspfades“, also ab dem Jahr 2013, sowie während der Übergangsphase auch innerhalb der einzelnen Regionen.
Die Verteilung des jeweiligen regionalen Prämienvolumens („regionale Obergrenze“ im Sinne des § 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG) innerhalb der Regionen erfolgt zwar nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz bundesweit in gleicher Weise. Dennoch ergeben sich - auch bei vergleichbar strukturierten Betrieben - allein aufgrund des regionalen Standorts unterschiedliche Prämienhöhen, weil das nationale Beihilfevolumen in einer bestimmten Art und Weise auf regionale Plafonds verteilt wird: Der in Anlage 1 zum Gesetz geregelte Verteilungsschlüssel berücksichtigt zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region an der bundesweit beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG) 1782/2003, während er zu 65 % - vergangenheitsbezogen - darauf zurückgeht, welcher Anteil am Prämienvolumen der in die Betriebsprämienregelung einbezogenen Stützungsregelungen bisher auf die jeweilige Region entfiel. Auch nach Abschluss der Übergangsphase von 2009 bis 2013 werden sich daher für die Landwirte in unterschiedlichen Regionen zum Teil deutlich voneinander abweichende regionale Prämien pro Hektar ergeben. Dies belegen die Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Stand vom April 2007), wonach sich etwa für einen saarländischen Landwirt eine Prämie von 258 € je Hektar und für einen Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg eine Prämie von 359 € je Hektar ergeben dürfte.
Die daraus folgende Kumulation der vergangenheitsbezogenen Fortschreibungseffekte in der Übergangsphase verstärkt die - an den Differenzierungsgründen des früheren Stützungssystems ausgerichtete - Ungleichbehandlung der Betriebsinhaber. Das Kombinationsmodell beruht einerseits auf der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auch anhand regionaler Referenzwerte („65:35-Lösung“) und andererseits auf der Verteilung der regionalen Plafonds auch anhand betriebsindividueller Referenzwerte.
(2) Die im Entwurfsstadium der Verordnung geäußerte Kritik des Wirtschafts- und Sozialausschusses (vgl. Art. 257 Abs. 1 und Art. 262 EGV) an der teilweisen „Rückwärtsgewandtheit“ des Regelungsgehalts kann weder unmittelbar noch mittelbar gegen das Ausgestaltungskonzept des nationalen Gesetzgebers mit Erfolg eingewandt werden (vgl. Stellungnahme, ABl Nr. C 208 vom 3. September 2003, S. 64 ff.; ähnlich kritisch die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, ABl Nr. C 256 vom 24. Oktober 2003, S. 18 ff.). Die grundsätzliche Konstruktion der gemeinschaftsrechtlichen Betriebsprämienregelung ist trotz der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, die für das weitere Verfahren wegen dessen nur beratender Aufgabe nicht bindend war, bewusst beibehalten worden. Die Fassung der VO (EG) 1782/2003 war letztlich das Ergebnis eines politischen Kompromisses (vgl. dazu etwa Krüger/Böhme, NL-BzAR 2003, S. 434 <440>). Es entspricht der Typik politischer Kompromissfindung, dass partiell widerstreitende Ziele in der Verordnung ihren Niederschlag gefunden haben. Dementsprechend ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik „für den ständigen Ausgleich zu sorgen haben, den etwaige Widersprüche zwischen den verfolgten Zielen, wenn diese isoliert betrachtet werden, erforderlich machen können“ (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 1995, Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 ff. <3147, Tz. 37> m.w.N.). Das war auch vorliegend ersichtlich das Bestreben der Gemeinschaftsorgane (vgl. auch die auf Bewahrung der Proportionen bedachte Bestimmung der nationalen Obergrenzen in Anhang VIII der VO (EG) 1782/2003).
Die Gleichsetzung des gesamten Bundesgebiets mit einer einzigen Region im Sinne der regionalen Durchführung verbot sich ersichtlich aufgrund der Regelung in Art. 58 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003. Danach können Mitgliedstaaten mit einer beihilfefähigen Fläche von weniger als drei Millionen Hektar als eine Region angesehen werden. In Deutschland liegt die maßgebliche Gesamtfläche weit höher (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2008, S. 335, Tabelle 13.1, wonach die landwirtschaftlich genutzte Fläche im Jahre 2007 nach den dort zugrunde gelegten Maßstäben 16,9543 Millionen Hektar betrug). Der Gesetzgeber hätte eine Untergliederung des Gesamtstaates mithin allenfalls nach anderen Kriterien als entlang der Ländergrenzen vorsehen können. Dabei wäre indes mit einem weniger effektiven Verwaltungsvollzug zu rechnen gewesen. Die bestehenden Verwaltungsstrukturen in den Ländern sind nach allgemeinen Grundsätzen in erster Linie auf einen an die Ländergrenzen gebundenen Verwaltungsvollzug angelegt. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine nicht an den Ländergrenzen ausgerichtete Unterteilung des Bundesgebiets, etwa nach sogenannten „Naturräumen“, eine höhere Einzelfallgerechtigkeit bei vergleichbarer Rechtssicherheit und vertretbarem Verwaltungsaufwand hätte erwarten lassen (vgl. zu einer ähnlichen Problematik EuGH, Urteil vom 27. November 1997, Rs. C-356/95, Slg. 1997 I-6589 <6615 f., Tz. 41>, Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung). Ob und inwieweit der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt einer naturraumbezogenen Abgrenzung auch andere Lösungen hätte vorsehen können, ist hier unerheblich.
(2) Der Modus der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen hält sich auch in seiner konkreten Ausgestaltung innerhalb des Spielraumes, der dem Gesetzgeber zukommt. Dieser hat sich nicht etwa davon leiten lassen, dass die im Gesetz angelegten Unterscheidungen „historisch gewachsen“ seien, was eine Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen könnte (vgl. BVerfGE 62, 256 <279>; zur Gefahr der Außerkraftsetzung des Art. 3 GG durch Berufung auf die Tradition vgl. ferner BVerfGE 19, 1 <11>). Vielmehr waren - wie bereits dargelegt - Überlegungen zur Entkoppelung und zum betrieblichen wie regionalen Bestandsschutz gleichermaßen tragend. Es lässt sich nicht feststellen, dass der Gesetzgeber bei seinem Ansatz, die Gedanken der flächenbezogenen Förderung einerseits und des betrieblichen wie regionalen Bestandsschutzes andererseits in einen angemessenen Ausgleich zu bringen, von unzutreffenden oder unvollständigen Tatsachen ausgegangen wäre. Die eintretenden regionalen Umverteilungseffekte wurden auf der Grundlage verschiedener Modelle ermittelt. Diese regionalen Umverteilungseffekte sind beispielhaft für das Jahr 2010 in der folgenden Tabelle - beruhend auf Angaben der Bundesregierung, die in ihrem wesentlichen Aussagegehalt von keiner Seite in Zweifel gezogen worden sind - wiedergegeben, wobei die zweite Spalte den Umverteilungseffekt gegenüber dem Zustand vor der Reform und auf der Grundlage des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes wiedergibt, die dritte Spalte die Umverteilungswirkung, die bei Annahme eines zu 100 % flächenbezogenen Verteilungsschlüssels eingetreten wäre:
Region Umverteilungseffekt bei
gemischtem Verteilungsschlüssel
des BetrPrämDurchfG in % Umverteilungseffekt bei rein
flächenbasiertem Verteilungsschlüssel
1. Saarland + 14,5 + 41,5
2. Rheinland-Pfalz + 10,3 + 29,3
3. Brandenburg/Berlin + 6,8 + 19,3
4. Baden-Württemberg + 4,8 + 13,8
5. Hessen + 4,8 + 13,8
6. Mecklenburg-Vorpommern + 1,0 + 2,9
7. Niedersachsen/Bremen + 0,2 + 0,7
8. Bayern - 2,0 - 5,6
9. Sachsen-Anhalt - 2,1 - 5,9
10. Thüringen - 2,6 - 7,3
11. Nordrhein-Westfalen - 2,8 - 8,1
12. Sachsen - 3,2 - 9,1
13. Schleswig-Holstein/Hamburg - 4,5 - 13,0
(3) Der nur in der gesetzlichen Übergangsphase bis zum Jahre 2013 zusätzlich auftretende, alle Regionen betreffende Effekt, dass die Prämiengewährung an die Betriebsinhaber innerhalb einer Region auch an dem Kriterium der individuellen Förderung in einem zurückliegenden Referenzzeitraum ausgerichtet ist, unterliegt keiner anderen Beurteilung. Die insofern rechtfertigungsbedürftige Orientierung an historischen Werten findet ihren Niederschlag bereits in der Verteilung der regionalen Obergrenzen, und zwar in einer stärker generalisierenden Form. Hält die Regionalisierung nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz einer verfassungsrechtlichen Prüfung aber stand, so gilt für die Verfassungsmäßigkeit des bis zum Ende der Übergangsphase innerhalb der Regionen abnehmenden und auslaufende, vergangenheitsbezogenen Förderungsanteils nichts anderes. Während der Vergangenheitsbezug in der nationalen Verteilung Umbrüche in der interregionalen Vergleichssituation abzufedern vermag, kann er auf regionaler Ebene, also intraregional , die Auswirkungen des Systemwechsels für die Betriebsinhaber zusätzlich abmildern.
Die Bemessung der hier in Rede stehenden Fristen für den Beginn des „Anpassungspfades“ in den Regionen und dessen Dauer ist unter diesen Umständen nicht unangemessen. Die Strukturierung des Systems im Zeitverlauf ist erkennbar daran ausgerichtet, dass im Bereich der Landwirtschaft die Produktionsbedingungen vergleichsweise wenig flexibel sind. Tierhaltung und unmittelbare Flächenproduktion unterliegen naturgegebenen Zyklen. Investitionen in Bearbeitungsgeräte und technische Ausstattungen, wie zum Beispiel Stallungen, sind in der Regel langfristig kalkuliert und kurz- wie mitunter selbst mittelfristig nur mit erheblichem Aufwand korrigierbar und veränderbar. Die finanzielle Situation der landwirtschaftlichen Betriebe ist generell nicht durch das Vorhandensein beachtlicher Reserven und das Anfallen großer Gewinnspannen gekennzeichnet. Die seit Jahrzehnten für notwendig erachteten Stützungsregelungen sprechen eher für das Gegenteil. Unter diesen Umständen ist die Prognose des Gesetzgebers hinsichtlich des Beginns und der Dauer der Übergangsphase nicht zu beanstanden.
(5) Einer besonderen verfassungsrechtlichen Bewertung bedarf allerdings die ab dem Jahre 2013 eintretende „Zementierungswirkung“ im Hinblick auf die Berücksichtigung der Förderung aus dem zurückliegenden Referenzzeitraum bei der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen. Der Gesichtspunkt der Umstellung der Betriebe und der Vermeidung von Verwerfungen auch zwischen den Regionen wird im Laufe der Zeit zunehmend an Gewicht verlieren und zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise ganz entfallen. Nach der derzeitigen Konzeption des Gesetzgebers wird das naheliegenderweise ab dem Jahr 2013 in Betracht zu ziehen sein, es sei denn, es würde sich für die Fortschreibung dieses Fördereffektes nach alter Systematik ein anderer sachgerechter Grund anführen lassen. Da dieser Zeitpunkt aber deutlich in der Zukunft liegt und ohnehin vorgesehen ist, die weitere Entwicklung zu beobachten und gegebenenfalls Korrekturen möglicherweise schon auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene vorzunehmen (vgl. etwa aus letzter Zeit „GAP-Health-check“, Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament vom 20. November 2007, Vorbereitung auf den anstehenden „GAP-Health-check“, KOM <2007>, 722 endgültig; Verordnungsvorschläge der Kommission vom 20. Mai 2008, KOM <2008>, 306), lässt sich derzeit nicht feststellen, dass diese in der Zukunft liegenden Wirkungen schon aus heutiger Sicht mit dem Gleichheitssatz unvereinbar wären.
Die zuständigen staatlichen Organe sind indessen gehalten, die tatsächlichen Auswirkungen der Betriebsprämienregelung insbesondere im Blick auf das mit der Zeit abnehmende Gewicht des Bestandsschutzgesichtspunktes und ein Sichaufbrauchen des Zieles der Vermeidung von strukturellen Verwerfungen im Agrarbereich zu beobachten und gegebenenfalls auch auf eine Fortentwicklung im Bereich des Gemeinschaftsrechts hinzuwirken, um einer sachlich etwa nicht mehr zu rechtfertigenden „Zementierung“ des Einflusses vergangenheitsbezogener Referenzwerte ohne zeitliche Begrenzung entgegenzuwirken (vgl. zu gesetzgeberischen Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten BVerfGE 88, 203 <269, 309 ff.>; 110, 141 <166, 169>; 111, 10 <42>). Dies ist nicht zuletzt auch in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung selbst bereits angelegt (vgl. Erwägungsgründe 22 und 28 der VO (EG) 1782/2003). Auch die Organe der Gemeinschaft werden das aufgrund ihrer gemeinschaftsrechtlichen Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu beachten haben (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2003, Rs. C-339/00, Slg. 2003, I-11757, Tz. 72).
bb) Die in Rede stehenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes lassen keine verfassungsrechtlichen Transparenzanforderungen hinsichtlich der verfolgten Gesetzeszwecke außer Acht. Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit in einem Gesetz, das Lenkungsziele verfolgt, der Lenkungszweck mit hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet sein muss (vgl. für Steuergesetze BVerfGE 93, 121 <148>; zur spezifischen Transparenzpflicht des Gesetzgebers bei der Berücksichtigung von Sonderlasten der Länder im Rahmen von Bundesergänzungszuweisungen BVerfGE 72, 330 <332>). Jedenfalls war der Gesetzgeber des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes nicht gehalten, über die Ausführungen in der Gesetzesbegründung hinaus besondere Bestimmungen über die von ihm verfolgten Ziele in den Gesetzestext aufzunehmen (vgl. dazu, dass Lenkungszwecke im Steuerrecht lediglich von „erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidungen getragen“ sein müssen BVerfGE 117, 1 <32 und 69>).
Antragstellerin: Regierung des Saarlandes,
Staatskanzlei, 66024 Saarbrücken,
ECLI:DE:BVerfG:2008:fs20081014.1bvf000405
- 1 BvF 4/05 - Rn. (1-131),
http://www.bverfg.de/e/fs20081014_1bvf000405.html
Nr. 109/2008 vom 23. Dezember 2008
BVerfGE 122, 1 - 39

References: § 25
 § 6
 Art. 58
 Art. 58
 Art. 63
 Art. 3
 Art. 59
 Art. 59
 Art. 59
 § 23
 § 4
 Art. 257
 Art. 262
 Art. 58
 Art. 3