Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=84640
Timestamp: 2019-09-15 07:38:09+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-219 de 2015 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Fecha de Expedición: 22 de abril de 2015
Tema: TRÁMITES - Subtema: Reglamentación
Estudia la constitucionalidad de los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto 019 de 2012, en lo que respecta a las características, actividades, deberes y cesación de actividad es de las Entidades de Certificación.
De acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben ser presentadas por escrito y deben identificar la norma demandada, señalar el concepto de violación y la competencia en cabeza de la Corte Constitucional. En relación con el concepto de la violación, la Corte ha desarrollado una serie de criterios para determinar la aptitud de una demanda y ha indicado que los cargos deben cumplir las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que se expondrán a continuación. La claridad exige que los cargos tengan la debida coherencia argumentativa de modo que la Corte pueda identificar con nitidez el reproche de inconstitucionalidad y su justificación. La certeza supone que la demanda se dirija contra una proposición normativa “real y existente”, no contra proposiciones inferidas por el demandante, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. En otras palabras “un cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”. De otro lado, la especificidad de la demanda depende de que logre formularse al menos un cargo concreto de constitucionalidad, es decir que los argumentos no pueden ser vagos, abstractos o globales. Por su parte, la pertinencia de la demanda se refiere a que los cargos sean de índole constitucional y no meramente legal o doctrinaria, aplicables simplemente a situaciones concretas o fundamentadas en razones de conveniencia. La suficiencia se relaciona con la necesidad de que la demanda cuente con todos los elementos de juicio, argumentativos y probatorios, para generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
La facultad de integrar la unidad normativa está establecida en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha estimado que se trata de un mecanismo excepcional dado que la Corte debe examinar las normas que sean acusadas por los ciudadanos y no se encuentra facultada para revisar de manera oficiosa las leyes. Así las cosas, esta Corporación ha señalado que la integración normativa procede únicamente “cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”
La integración normativa procede: 1) cuando las expresiones demandadas no tienen un sentido claro y unívoco por sí mismas, es decir fuera del contexto de la norma por lo que se requiere incluir en el juicio constitucional otros enunciados normativos para tener una proposición jurídica completa; 2) cuando, teniendo las disposiciones demandas un sentido autónomo, igual se requiere hacer referencia a otros elementos normativos contenidos en normas no demandadas que tienen con las primeras una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de constitucionalidad; 3) esto también sucede cuando respecto de estas normas –no demandadas- existe una sospecha de inconstitucionalidad.
El Constituyente condicionó su otorgamiento, así: (i) solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses; (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión; (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”; (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P.
La jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”.
CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA CUMPLIMIENTO DE ACTIVIDADES PROPIAS DE ENTIDADES PÚBLICAS CON PARTICIPACION DE PARTICULARES-Contenido
Las funciones de las corporaciones se enmarcan en una forma de descentralización por colaboración o descentralización por servicios que encuentra fundamento en los artículos 123, 210 y 267 de la Constitución. La jurisprudencia ha señalado al respecto que, “las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos”.
ARTÍCULO 163. CESACIÓN DE ACTIVIDADES POR PARTE DE LAS ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN. . El artículo 34 de la Ley 527 de 1999, quedará así:
2.2.1. Cargo 1º: Violación de los artículos 6, 113, 121 y 150.10 CP por extralimitación del Presidente en el ejercicio de funciones extraordinarias por haber creado el nuevo trámite de “acreditación” de las entidades de certificación digital y haber eliminado el de “autorización”.
El Presidente de la República incurrió en una extralimitación de las facultades otorgadas por la Ley 1474 de 2011, al establecer como obligatorio el cumplimiento del requisito de “acreditación” ante el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) para las entidades de certificación digital, eliminando el requisito de “autorización” existente hasta entonces ante la Superintendencia de Industria y Comercio.
Al respecto, se resalta que la autorización, como acto administrativo expedido por una autoridad administrativa, verifica el cumplimiento de los requisitos establecidos en una norma de rango legal o en un reglamento y se rige por las normas del procedimiento administrativo, mientras que la acreditación es un servicio de atestación y una declaración de una tercera parte sobre la competencia técnica y la imparcialidad de los organismos de evaluación de conformidad (OEC) que evalúan la conformidad de un producto con las normas y requisitos técnicos, por lo tanto, la acreditación se rige por normas técnicas y también por el soft law en forma de “criterios específicos de acreditación” (para el efecto se trata de la norma NTC ISO/IEC 17011). Sin embargo, las entidades de certificación digital, que deben ser autorizadas confirme a la Ley 527 de 1999, no se clasifican como OEC ya que su función no es la de evaluar la conformidad de productos y servicios con respecto a sus especificaciones, sino certificar firmas digitales de personas, facilitar servicios de registro y estampado cronológico de transmisión y recepción de servicios de datos y otras funciones de comunicación basadas en las firmas digitales.
Adicionalmente, sostiene el Ministerio que “…la demanda se limita a exponer situaciones eventuales, relacionadas con la diferencia semántica entre “autorizar” y “acreditar” concluyendo que esto supone un nuevo trámite además de considerarlo más complejo que la “simple autorización”, con argumentos subjetivos de los cuales no se desprende desconocimiento alguno de la Constitución Política”. El mecanismo de la autorización previa fue modificado para facilitar las actividades de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades que cumplen funciones administrativas.
En la sentencia C-534 de 2012, la Corte examinó el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 y estableció el alcance de las palabras “suprimir” y “reformar” considerando que la primera hacía referencia a la eliminación de un trámite y, la segunda, a la modificación de un procedimiento existente. En aquella ocasión, la Corte determinó que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente por parte del Congreso, se limitaban a la supresión de trámites innecesarios, no a la creación de nuevos o a la eliminación de trámites necesarios. Así las cosas, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada porque el Gobierno al momento de modificar las disposiciones jurídicas demandadas, creó un nuevo trámite al remplazar la autorización inicialmente establecida, por una acreditación, cuya naturaleza es totalmente diferente, la cual va en contravía del espíritu del Decreto 019 de 2012, cuyo objetivo era dictar normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.
Considera que las normas acusadas deben declararse exequibles, al no haberse dado una extralimitación por parte del Presidente de la Republica de las facultades otorgadas por la ley habilitante, toda vez que los vocablos “acreditar” y “autorizar”, desde la Ley 527 de 1999, han sido considerados sinónimos, y las normas demandadas no crearon, un nuevo trámite, ni eliminaron un trámite existente, sino que se modificaron que estaba a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, transfiriendo su competencia al organismo privado de acreditación.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: Inexequibilidad1.
Frente a los cargos formulados contra los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto 019 de 2012, por la presunta vulneración de los artículos 6, 113, 121, 210, 150.10 y 333 de la Constitución Política, el Ministerio Público estima que debe declarase la inexequibilidad, considerando que el Presidente de la Republica excedió las facultades otorgadas por el Congreso, al crear un trámite o requisito para la acreditación, constitución y funcionamiento de las entidades de certificación en Colombia, pues la ley habilitante tan solo lo facultaba para suprimir y reformar trámites innecesarios. Así las cosas “si bien la Ley 1474 de 2011 cumplió con el requisito de precisión, limitando las facultades legislativas otorgadas por el Presidente de la República, éste desconoció los límites fijados por el legislador al crear el requisito de acreditación para las entidades de certificación digital, haciendo más gravosa la constitución y funcionamiento de éstas, en tanto que hasta antes de expedidas las disposiciones acusadas sólo era necesaria una autorización expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio”.
2.2. De acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben ser presentadas por escrito y deben identificar la norma demandada, señalar el concepto de violación y la competencia en cabeza de la Corte Constitucional. En relación con el concepto de la violación, la Corte ha desarrollado una serie de criterios para determinar la aptitud de una demanda y ha indicado que los cargos deben cumplir las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que se expondrán a continuación2.
2.2.2. La certeza supone que la demanda se dirija contra una proposición normativa “real y existente”3, no contra proposiciones inferidas por el demandante, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. En otras palabras “un cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”4.
De un lado, cambiando el requisito de “autorización” de las entidades de certificación, por el de “acreditación” de las mismas. De acuerdo con la demanda, la acreditación es un trámite diferente y más complejo que el que existía previamente, lo cual va contradice el espíritu del Decreto 019 de 2012 y, adicionalmente, es un procedimiento que no se aplica en la práctica a entidades de esta naturaleza sino a los organismos de evaluación de la conformidad.
De una lado, han identificado correctamente los apartes de las normas del Decreto 019 de 2012 que consideran infringen la Constitución. Adicionalmente, han propuesto clara, específica y suficientemente los fundamentos de la demanda planteando un cargo por extralimitación que se manifiesta en la creación de un nuevo trámite, el de acreditación, en cabeza de un organismo de naturaleza privada, el ONAC. En este sentido, los demandantes explicaron detalladamente en la demanda las diferentes implicaciones de la “acreditación” y de la “autorización” y argumentaron porqué la reforma denunciada sobrepasó el alcance la ley habilitante. Los artículos constitucionales que se estiman infringidos también fueron reseñados en la demanda explicando las razones de su violación con claridad y suficiencia.
3.2. La facultad de integrar la unidad normativa está establecida en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha estimado que se trata de un mecanismo excepcional dado que la Corte debe examinar las normas que sean acusadas por los ciudadanos y no se encuentra facultada para revisar de manera oficiosa las leyes7. Así las cosas, esta Corporación ha señalado que la integración normativa procede únicamente “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”8.
3.3. Así las cosas, la integración normativa procede: 1) cuando las expresiones demandadas no tienen un sentido claro y unívoco por sí mismas, es decir fuera del contexto de la norma por lo que se requiere incluir en el juicio constitucional otros enunciados normativos para tener una proposición jurídica completa; 2) cuando, teniendo las disposiciones demandas un sentido autónomo, igual se requiere hacer referencia a otros elementos normativos contenidos en normas no demandadas que tienen con las primeras una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de constitucionalidad; 3) esto también sucede cuando respecto de estas normas –no demandadas- existe una sospecha de inconstitucionalidad9.
Por otra parte, las normas demandadas tampoco tienen una relación “íntima e inescindible” con el artículo 176 del Decreto ya que una decisión de exequibilidad o inexequibilidad de dichas disposiciones no resulta inocua de no integrar también el artículo de derogatorias.
ARTÍCULO 75.. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
5.3.1. Las expresiones acusadas en este caso, se encuentran contenidas en los artículos 160 a 163 del Decreto Ley 019 de 2012, que se inscriben en el Capítulo XI sobre “Trámites, procedimientos y regulaciones del sector administrativo de comercio, industria y turismo”, del Título II sobre el Régimen Especial.
5.3.2. Las citadas disposiciones, modifican respectivamente los artículos 29, 30, el literal h) del 32 y el 34 de la Ley 527 de 1999 “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”. Dicha legislación pretendió adaptar el régimen jurídico a las nuevas realidades en materia de comunicaciones y comercio para otorgar mayor seguridad jurídica a estas relaciones y transacciones electrónicas y telemáticas10.
5.3.3. El artículo 160 del Decreto Ley, modifica el artículo 29 de la Ley 527 de 1999 relativo a las características y requerimientos de las entidades de certificación. Sobre el reconocimiento de las entidades de certificación, el artículo 160 reforma la expresión “que previa solicitud sean autorizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio” por la expresión demandada “y sean acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. El Organismo Nacional de Acreditación de Colombia suspenderá o retirará la acreditación en cualquier tiempo, cuando se establezca que la entidad de certificación respectiva no está cumpliendo con la reglamentación”. El resto de la norma modificada se mantiene igual a la original, en este sentido, permanecen las mismas condiciones relativas a la capacidad económica y financiera de las entidades de certificación, su capacidad y elementos técnicos para la generación de firmas electrónicas, emisión de certificados sobre la autenticidad de las mismas y la conservación de mensajes de datos, así como la condición respecto de los representantes legales y administradores que no pueden haber sido condenados a pena privativa de la libertad o suspendidos en el ejercicio de su profesión por una falta grave contra la ética.
5.3.4. El artículo 161 del Decreto, modifica el artículo 30 de la Ley 527 de 1999 en relación con las actividades de las entidades de certificación. En este caso también la norma sólo modifica la expresión “Las entidades de certificación autorizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio para prestar sus servicios en el país”, por “Las entidades de certificación acreditadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia para prestar sus servicios en el país”. El resto de la disposición mantiene todas las actividades descritas en la norma original y agrega otras relacionadas en los numerales 6, 7 y 9.
5.3.5. El artículo 162 del Decreto modifica el literal h) del artículo 32 de la Ley 527 de 1999 relativo a los deberes de las entidades de certificación. El señalado literal establecía en su versión original que uno de los deberes de las entidades de certificación consistía en “Permitir y facilitar la realización de las auditorías por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio”. Con la reforma introducida por el artículo 162, el deber de las entidades es hoy el de “Permitir y facilitar la realización de las auditorías por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia. Es responsabilidad de la entidad de certificación pagar los costos de la acreditación y los de las auditorias de vigilancia, conforme con las tarifas del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia".
5.3.6. El artículo 163 del Decreto Ley reformó el artículo 34 de la Ley 527 de 1999 sobre la cesación de actividades por parte de las entidades de certificación. El artículo en su versión original establecía que “Las entidades de certificación autorizadas pueden cesar en el ejercicio de actividades, siempre y cuando hayan recibido autorización por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio”. Luego de la modificación, la norma no menciona a las entidades autorizadas por la Superintendencia, sino a las entidades acreditadas por el ONAC y amplía las garantías para terceros en los siguientes términos “Las entidades de certificación acreditadas por el ONAC pueden cesar en el ejercicio de actividades, siempre y cuando garanticen la continuidad del servicio a quienes ya lo hayan contratado, directamente o a través de terceros, sin costos adicionales a los servicios ya cancelados".
6.2. Alcances y límites de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de Ley11.
6.2.2. Con el fin de evitar posibles abusos en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República14, el Constituyente condicionó su otorgamiento, así: (i) solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses15; (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión16; (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas17 y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”18; (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P.
6.2.3. Las facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así, además de la limitación temporal, el Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas materialmente a los asuntos para las cuales ha sido habilitado19. La jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”20.
Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”21. En este sentido, la Corte ha considerado que una habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta22, siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”23. Así, se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las facultades otorgadas, excluyendo interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos que no se encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación directa con dichas materias.
6.2.4. La finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades”24. El objetivo de la delegación es “habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea éste el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso”25. La doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el Ejecutivo debe ejercer la competencia legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante26. Para establecer en cada caso si se han excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra definido el alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la finalidad que debe orientar al legislador extraordinario27 para definir si se presentó la extralimitación.
6.2.5. Así las cosas, la enunciación de los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación, debe estar claramente definida en la ley que confiere las facultades extraordinarias, ya de manera explícita o deducida de la ley habilitante28. Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias porque ello limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición que excede las facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión el abuso de la competencia extraordinaria. En este sentido, la Corte ha considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador”29.
(1) Cuando versan sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley habilitante porque lo anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de competencia del legislador30;
6.2.7. En este punto conviene recordar que, de acuerdo con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución32.
6.3.1. La libertad económica -que comprende la libertad de competencia y de empresa-, se ha definido como un derecho no fundamental de las personas de participar en la vida económica de la Nación. De este modo, se entiende que, en el marco del Estado Social de Derecho, la libertad económica promueve el desarrollo económico y social y garantiza una sociedad democrática y pluralista33.
La actividad de intervención del Estado en la economía pretende de esta manera conciliar los intereses privados de los particulares con el interés general, “por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general” 35. La intervención en la economía se constituye en un mandato constitucional que adquiere aún mayor relevancia cuando se trata de la prestación de servicios públicos36.
6.4.1. La Ley 489 de 1998 regula, en el artículo 96, la constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Dicha disposición establece lo siguiente39:
ARTICULO 96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS CON PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.
6.4.2. Las personas jurídicas de derecho privado, han sido clasificadas en el derecho civil como fundaciones y corporaciones, ambas sin ánimo de lucro. Mientras que las fundaciones son personas jurídicas que requieren de la existencia de un conjunto de bienes y su afectación por el fundador para fines de utilidad pública, la Corporación resulta de la asociación de un conjunto de personas que buscan desarrollar un servicio o actividad que promueve intereses generales y que les representa un beneficio.40
6.4.3. El Decreto 393 de 1991 “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”, en virtud del cual se constituyó el ONAC, establece en el numeral 1 del artículo 1º que, para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares, bajo la modalidad de corporaciones y fundaciones, mediante la creación de organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones.
6.4.5. Las funciones de las corporaciones se enmarcan en una forma de descentralización por colaboración o descentralización por servicios que encuentra fundamento en los artículos 123, 210 y 267 de la Constitución. La jurisprudencia ha señalado al respecto que, “las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos”42.
6.4.6. Sobre este tipo de corporaciones y fundaciones, la jurisprudencia estimó en su momento que “el régimen que permite la conformación de las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, con carácter mixto por la participación de aportes de la Nación y de sus entidades descentralizadas, en todo caso significa la posibilidad de utilizar formas válidas y legítimas de asociación y participación en la gestión de fines públicos o de la atención y de la prestación de verdaderos servicios públicos, y no comportan por sí mismas un simple traslado de recursos públicos a los particulares”43.
Lo anterior es coherente con la Constitución, en la que se prevén mecanismos para la distribución de competencias de forma participativa y coordinada entre el Estado y los asociados quienes también están llamados a colaborar con las autoridades para lograr los fines estatales y el interés colectivo, tal y como lo consignan los artículos 95 y 355 Superior44.
Posteriormente, en el CONPES 3446 de 2006, el Gobierno reconoció la importancia de impulsar un organismo con las características del ONAC como estrategia para la conformación del Subsistema Nacional de la Calidad en Colombia. Lo anterior, respondía también a los preceptos contenidos en el artículo 4º de la Decisión Andina 376 de 1995.
En ejecución del referido documento de política pública, se creó el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, como una corporación de carácter privado, sin ánimo de lucro de naturaleza y participación mixta, constituida a partir del 20 de noviembre de 2007, dentro del marco del Código Civil, las normas sobre ciencia y tecnología y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y lo establecido en el Decreto 4738 de 2008, modificado por los Decretos 323 de 2010, y 2124 de 2012, cuyas actividades y programas están sujetas al control administrativo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos del artículo 109 de dicha Ley46.
6.5.2. El patrimonio inicial del Organismo fue 79% aporte del sector público y 21% del sector privado. A 31 de diciembre de 2010 esa relación era de 67% aporte del sector público y 33% del sector privado47.
Otro aspecto de gran relevancia a considerar en este punto es que, a pesar de que las atribuciones de acreditación de los requisitos de las entidades de certificación se trasladaron al ONAC, la Superintendencia no perdió la función de control y vigilancia sobre dichas entidades, que ya la Corte había reconocido en el pasado cuando señaló que, “en razón a que la naturaleza de las funciones de las entidades de certificación se consideran como la prestación de un servicio público, la inspección y vigilancia de los servicios públicos que tienen que ver con la certificación, actividades que ejercerán las entidades de certificación, debe radicarse en cabeza de una Superintendencia como la de Industria y Comercio”51.
Por otra parte, la mención de la “ley” en los artículos 123 y 210 de la Constitución, se extiende a los Decretos Ley, que han sido reconocidos como leyes por la jurisprudencia en sentido material porque “cobran la misma fuerza de un estatuto expedido por el Congreso sin haber pasado por las Cámaras, puede modificarse la estructura de la administración pública en el nivel nacional, entendiendo por esta la fijada en la Constitución y en la Ley 489 de 1989, artículo 38 y siguientes”52.
La Ley habilitante concedió al Presidente facultades extraordinarias para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. En este orden de ideas, el Gobierno decidió otorgar al ONAC la función de acreditar a las entidades de certificación, modificando la Ley 527 de 1999.
7. Cargo 2: Violación de los artículos 6, 113, 121 y 150.10 CP por extralimitación del Presidente en el ejercicio de funciones extraordinarias al haber creado el nuevo trámite de “acreditación” de las entidades de certificación digital y haber eliminado el de “autorización”.
7.2.1. Las entidades de certificación han sido definidas en el artículo 2º, literal d) de la Ley 527 de 1999 como “aquella persona que, autorizada conforme a la presente ley, está facultada para emitir certificados en relación con las firmas digitales de las personas, ofrecer o facilitar los servicios de registro y estampado cronológico de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como cumplir otras funciones relativas a las comunicaciones basadas en las firmas digitales”.
En este orden de ideas, las entidades de certificación prestan un servicio público y tienen como fin proporcionar seguridad jurídica a las relaciones comerciales por vía informática. Tal y como lo ha señalado la Corte, “aunque su carácter eminentemente técnico no se discute, comoquiera que se desprende inequívocamente del componente tecnológico que es característico de los datos electrónicos, es lo cierto que participa de un importante componente de la tradicional función fedante, pues al igual que ella, involucra la protección a la confianza que la comunidad deposita en el empleo de los medios electrónicos de comunicación así como en su valor probatorio, que es lo realmente relevante para el derecho, pues, ciertamente es el marco jurídico el que crea el elemento de confianza” 53.
De este modo, las entidades de certificación certifican técnicamente que un mensaje de datos es auténtico porque cumple con los elementos fundametales (sic) para considerarlo como tal, es decir, la confidencialidad, la autenticidad, la integridad y la no repudiación de la información59.
7.3.2. La autorización de las actividades de las entidades de certificación por parte de la Superintendencia, que quedó derogada por el artículo 176 del Decreto Anti Trámites, fue regulada por el Decreto 1747 de 2000 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 527 de 1999, en lo relacionado con las entidades de certificación, los certificados y las firmas digitales” –derogado por el Decreto 333 de 2014- y por la Resolución 26930 del 26 de octubre de 2000 "Por la cual se fijan los estándares para la autorización y funcionamiento de las entidades de certificación y sus auditores", emitida por el Superintendente.
La descripción de la competencia de este Organismo se fijó en el Decreto 333 de 2014 “por el cual se reglamenta el artículo 160 del Decreto-ley 19 de 2012”, que derogó el Decreto 1747 de 2000.
Los requisitos que deben acreditar tanto las entidades de certificación tanto abiertas como cerradas, son los mismos que se acreditaban antes ante la Superintendencia pero el resultado no es ya un acto administrativo sino una acreditación de las entidades de certificación por parte del ONAC, organismo constituido como una corporación sin ánimo de lucro de naturaleza y participación mixta, regido por normas de derecho privado, cuyas actividades y programas están sujetas al control administrativo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos del artículo 109 de la Ley 489 de 199863.
1. Sus administradores y representantes legales no están incursos en las causales de inhabi­lidad previstas en el literal c) del artículo 29 de la Ley 527 de 1999.
Cuando se trate de una entidad extranjera, se deberá acreditar el cumplimiento de los requi­sitos previstos contemplados en el Libro Segundo, Título VIII del Código de Comercio para las sociedades extranjeras que pretendan ejecutar negocios permanentes en territorio colombiano. Igualmente deberá observarse lo establecido en el artículo 58 del Código General del Proceso, o las normas que lo modifiquen.
7. Un procedimiento de ejecución inmediata para revocar a todo nivel los certificados expe­didos a los suscriptores, a petición de estos o cuando ocurra alguno de los eventos previstos en el artículo 37 de la Ley 527 de 1999.
7.4.2. El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 señala el alcance de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo y define el verbo rector de las mismas. En dicha disposición referida a la política antitrámites, se establece en el parágrafo 1º la autorización para que el Presidente de la República “expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
La referida habilitación se encuentra enmarcada en una política estatal más amplia, relacionada con la creación de mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y de efectividad del control de la gestión pública. En este contexto, al Gobierno le correspondía definir cuáles eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que resultaban innecesarios y superfluos, ya que tal competencia fue justamente la materia de las facultades excepcionales64. Significa que contaba el Presidente con un amplio y razonable margen de apreciación para definir, con base en su experiencia técnica, cuáles eran dichos trámites innecesarios, y establecer los requisitos en caso de que las entidades del orden nacional requirieran imponer nuevos procedimientos o regulaciones que afectaran a los ciudadanos65. Tal y como lo ha señalado en casos similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública”66.
7.4.4. No obstante se haya modificado el requisito de “autorización” por lo que hoy el Decreto Ley denomina “acreditación”, al analizar las normas de la Ley 527 de 1999 modificadas por el Decreto 019 de 2012, y luego de revisar los Decretos que han regulado los requisitos que deben cumplir las entidades de certificación para poder realizar sus actividades, como el 1747 de 2000 y el 333 de 2014, la Corte constata que lo que debían demostrar ante la Superintendencia las entidades de certificación antes de la entrada en vigencia del Decreto Anti Trámites para ser reconocidas como tales, es igual a lo que deben acreditar hoy en día ante el ONAC.
(i) De un lado, se reprochaba que se hubiese cambiado el requisito de “autorización” de las entidades de certificación, por el de “acreditación” de las mismas. La acreditación es un trámite diferente y más complejo que el que existía previamente, lo cual contradice el espíritu del Decreto 019 de 2012 y, adicionalmente, es un procedimiento que no se aplica en la práctica a entidades de esta naturaleza sino a los organismos de evaluación de la conformidad. Por esta razón se estimaban desconocidos los artículos 6, 113, 121 y 150.10 de la Constitución.
Comparando la competencia de la Superintendencia descrita en la Ley 527 de 1999 y la facultad del ONAC enunciada en el Decreto 019 de 2012, así como los Decretos 1747 de 2000 y el Decreto 333 de 2014, no advierte la Corte que los requisitos para acreditar a las entidades de certificación hayan cambiado sustancialmente no obstante se hubiese modificado la palabra “autorización” por la de “acreditación”. Para acreditar a las entidades de certificación, el ONAC debe, como en su momento lo hizo la Superintendencia, sujetarse a los requerimientos establecidos por el Gobierno Nacional y no a normas técnicas como aducen los demandantes. Así las cosas la acreditación de las entidades de certificación no se asimila a la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad (OEC).
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los apartes acusados en los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
14 Las razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la CP de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia C-097 de 2003: “El Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”.
15 C-097 de 2003: “Desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”
16 C-1028 de 2002: “No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”
17 C-061 de 2005: “La precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”.
22 C-061 de 2005: “El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias”.
28 C-097 de 2003: “deben materializarse de manera explícita en el texto del artículo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso”
30 C-398 de 1995:“Se viola, por tanto, el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, que indica los límites constitucionales de las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del Poder Público”.
31C-734 de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003.
39 Respecto de esta disposición, la Corte, en la sentencia C-671 de 1999, consideró que era acorde a la Constitución en los siguientes términos: “En relación con la norma en mención, se observa por la Corte que la autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado (…)”.
51 C-662/00
57 La sentencia C-662 de 200 dijo sobre los mensajes de datos lo siguiente: “Dentro de las características esenciales del mensaje de datos encontramos que es una prueba de la existencia y naturaleza de la voluntad de las partes de comprometerse; es un documento legible que puede ser presentado ante las Entidades públicas y los Tribunales; admite su almacenamiento e inalterabilidad en el tiempo; facilita la revisión y posterior auditoría para los fines contables, impositivos y reglamentarios; afirma derechos y obligaciones jurídicas entre los intervinientes y es accesible para su ulterior consulta, es decir, que la información en forma de datos computarizados es susceptible de leerse e interpretarse”.
59 C-662 de 2000: “La confidencialidad connota aquellos requisitos técnicos mínimos necesarios para garantizar la privacidad de la información.
Y, la no repudiación es el procedimiento técnico que garantiza que el iniciador de un mensaje no puede desconocer el envío de determinada información”.

References: artículo 6
 artículo 150

ARTÍCULO 163
 artículo 34
 artículo 75
 artículo 6
 artículo 176

ARTÍCULO 75
 artículo 160
 artículo 29
 artículo 160
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 162
 artículo 32
 artículo 162
 artículo 163
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 242
 artículo 96
 artículo 209
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 96
 artículo 109
 artículo 38
 artículo 2
 artículo 176
 Resolución 
 artículo 160
 artículo 109
 artículo 29
 artículo 58
 artículo 37
 artículo 75
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 113
 artículo 209