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LEGAUTONOMIE Associazione Autonomie Locali. Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio pubblico
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Eloisa Castelli
2 LEGAUTONOMIE Associazione Autonomie Locali Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio pubblico 1
3 Gruppo di lavoro della ricerca Prof. Franco Fontana Luiss Business School Prof. Mario Collevecchio Legautonomie Prof. Raffaele Oriani Luiss Business School Prof. Enzo Peruffo Luiss Business School Dott.ssa Rosella Santella Luiss Business School Avv. Laura Lunghi PhD Law & Economics Luiss Guido Carli Dott. Marco Recalcati Unicredit Corporate Banking Dott. Federico Sancese Unicredit Corporate Banking Arch. Michela Anzuini Colliers Ing. Daniele Taddei Master Luiss Colliers Dott. Mauro Battaglini Unicredit Corporate Banking Ing. Pietro Collevecchio Studio Collevecchio PA Consulting Coordinatori Prof. Franco Fontana Luiss Business School Prof. Mario Collevecchio Legautonomie 2
4 INDICE DELLA RICERCA Prefazione... 6 Marco Filippeschi, Presidente di Legautonomie, Sindaco di Pisa e Loreto Del Cimmuto, Direttore generale di Legautonomie... 6 Antonio Rosati, Assessore alle Politiche finanziarie e di Bilancio della Provincia di Roma... 8 Norberto Cursi e Andrea Brasili, UniCredit S.P.A Elisabetta Spitz, Architetto...13 Introduzione...15 Franco Fontana, Direttore Luiss Business School...15 Capitolo I...17 Il c.d. federalismo demaniale nell ambito del federalismo fiscale Il patrimonio come componente del sistema della finanza locale previsto dall articolo 119 della Costituzione Il quadro di riferimento del federalismo fiscale tracciato dalla legge 5 maggio 2009, n I principi e i criteri direttivi della delega al Governo in materia di patrimonio...24 Premessa Demanio e patrimonio nella dottrina italiana Demanio: caratteristiche, inizio e cessazione della demanialità, usi, concessioni, beni immobiliari e demanio Patrimonio: beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili Amministrazione del demanio e del patrimonio: utilizzazione economica, privatizzazione, valorizzazione Riflessioni sul decreto legislativo 85/2010 e sul c.d. Federalismo demaniale...69 Capitolo III...76 Ricognizione delle tipologie di beni da attribuire agli enti locali Classificazione dei beni immobiliari e strutturazione della strategia di valorizzazione Classificazione dei beni ex articolo 5 del D.lgs n. 85/ Classificazione sulla base della destinazione d uso attuale Classificazione sulla base di investimenti greenfield o brownfield Strutturazione della strategia di valorizzazione Il Processo di Due Diligence La Due Diligence Legale La Due Diligence Tecnica La Due Diligence Ambientale Fase desk, fase di sopralluogo e fase elaborativa Analisi Urbanistica e Strumenti di Valorizzazione I vincoli Le zone di rispetto Le servitù Natura dell immobile e verifica dello stato occupazionale...93 Capitolo IV...95 La valorizzazione del patrimonio immobiliare: analisi delle strategie...95 e degli strumenti disponibili all ente...95 Premessa Strategie di valorizzazione: un quadro di analisi Tipologie di operazioni Vendita Locazione Concessione di diritto reale di godimento Contratto di gestione e costruzione: Partenariato Pubblico Privato (PPP) Il fondo immobiliare Efficientamento e razionalizzazione Criteri di scelta Capitolo V Il ruolo del Business Plan nelle operazioni di valorizzazione dei beni patrimoniali
5 Premessa Analisi dei soggetti coinvolti: soggetto pubblico, banca e soggetto privato Schema di Business Plan La disciplina del patrimonio degli enti locali nella normativa di contabilità pubblica Gli strumenti della contabilità patrimoniale. Il conto del patrimonio L incidenza della gestione dei beni patrimoniali sulla finanza locale: il ricorso alla contabilità finanziaria Le iniziative legislative più recenti in materia di rilevazione e valorizzazione del patrimonio degli enti locali La consistenza dei beni immobili patrimoniali pubblici, lo sviluppo potenziale dei medesimi, i probabili effetti dell attuazione del decreto 85/ Metodologia Analisi dei casi CASO A Valorizzazione della zona destinata a mercato ortofrutticolo all ingrosso A.1 Caratteristiche fisiche del bene e sua collocazione nel territorio A.2 Destinazione urbanistica del bene A.3 Vincoli urbanistici e paesaggistici A.4 Progetto di valorizzazione e riqualificazione del territorio CASO B Valorizzazione del fabbricato adibito a scuola opera juventutis-ex caserma B.1 Caratteristiche fisiche del bene e sua collocazione nel territorio B.2 Destinazione urbanistica del bene B.3 Vincoli urbanistici e paesaggistici B.4 Progetto di valorizzazione e riqualificazione del territorio CASO C Valorizzazione della struttura ex-polveriera C.1 Caratteristiche fisiche del bene e sua collocazione nel territorio C.2 Destinazione urbanistica del bene C.4 Progetto di Valorizzazione e riqualificazione del territorio Criticità riscontrate
7 Prefazione Marco Filippeschi, Presidente di Legautonomie, Sindaco di Pisa e Loreto Del Cimmuto, Direttore generale di Legautonomie Il Decreto Legislativo n. 85/2010 costituisce il primo decreto di attuazione della Legge 5 maggio 2009, n. 42, recante "Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione" che prevede: I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Il patrimonio viene quindi collocato e incardinato nell ambito dei nuovi assetti della finanza pubblica e del sistema di finanziamento di Regioni ed enti locali diventando esso stesso elemento costitutivo della dotazione di un territorio al pari delle altre risorse che, nella disciplina dell art. 119 della Costituzione, consentono di finanziare le funzioni attribuite al sistema delle autonomie. Quando si è deciso di effettuare questa ricerca lo scopo di Legautonomie era quello di accompagnare gli enti locali verso un corretto approccio all acquisizione dei beni patrimoniali oggetto del conferimento e fornire uno strumento operativo utile ai fini di una loro corretta valorizzazione e messa a disposizione delle collettività locali; senza perdere di vista questo legame sistematico con il federalismo fiscale e gli elementi di dinamicità che ad esso dovrebbero essere connaturati, pur nel rispetto e nella garanzia per tutti i cittadini dell uniformità dei livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali. Tuttavia l attuazione del decreto sembra essersi impantanata in un intreccio di difficoltà e contrasti sorti in corrispondenza del parallelo arenarsi del processo di attuazione del federalismo fiscale, messo in discussione dalla ricentralizzazione delle leve decisionali in materia di finanza pubblica, operata nella convinzione di poter così garantire al meglio gli obiettivi di risanamento e di pareggio di bilancio. Sappiamo infatti quali sono i vincoli e i legami che, a partire dal patto di stabilità, ingessano le leve dell autonomia finanziaria e fiscale degli enti territoriali e che hanno finito per minare alla radice le basi strutturali stesse del federalismo fiscale. Tra i più significativi parametri del decreto legislativo c è quello della massima valorizzazione funzionale del bene attribuito, a vantaggio diretto o indiretto della collettività territoriale rappresentata, assicurando l informazione alla collettività stessa ed il suo massimo coinvolgimento e partecipazione circa le finalità dei beni oggetto del conferimento, rappresentando ciò un vincolo per le successive decisioni operative dell ente. Questa apertura alla partecipazione dei cittadini alla destinazione funzionale del bene, sia in una logica di attuazione della sussidiarietà orizzontale che di maggiore trasparenza sembra però destinata ad essere offuscata dal prevalere di altre logiche ed obiettivi, pur presenti nello stesso decreto legislativo, ma che rimandano ad un mero processo di alienazione dei beni al fine di concorrere all abbattimento del debito; sebbene anche questo lo si possa considerare, in ultima ratio ed in assenza di chiare proposte alternative da parte dei cittadini, un obiettivo oggettivamente connaturato agli stessi interessi della collettività amministrata. Questa è al dunque la principale finalità della legge, quella, cioè, di dare agli enti territoriali la possibilità di abbattere il loro debito mediante la vendita dei beni ad essi 6
8 trasferiti gratuitamente da parte dello Stato, ovvero, in assenza di debito, per spese di investimento. Ma se è questo il senso e il contesto in cui si colloca oggi il c.d. federalismo demaniale allora esso va riconnesso ad un piano complessivo che riguarda l intero sistema paese e a processi di valorizzazione/dismissione del patrimonio in cui siano integrati gli interventi di tutti i livelli istituzionali coinvolti, secondo una logica ed una regia unitaria al fine di creare valore aggiunto sul territorio ed il coinvolgimento di risorse e attori privati. Non si tratta semplicemente di dismettere asset patrimoniali ma di accompagnare questa attività con misure di semplificazione amministrativa e processi di valorizzazione che siano convenienti sia nell aspetto economico che in quello della riqualificazione urbana e dello sviluppo economico, come può essere nel caso dei Programmi Unitari di valorizzazione Territoriale, che trovano fondamento nella partnership tra tutti i soggetti pubblici e nei principi di cooperazione e di copianificazione degli interventi sul territorio, coerentemente con gli strumenti della programmazione economica e territoriale; ovvero nel conferimento dei beni, compresi quelli interessati al trasferimento ai sensi del d.lgs. 85, in fondi comuni di investimento immobiliare, o strumenti analoghi, al fine di stimolare l afflusso di ulteriori risorse anche private e a sostegno di interventi di sviluppo sostenibile. La ricerca, che soffre un po degli effetti della rapida evoluzione della disciplina in materia, ha comunque fissato alcune invarianti con l intento di dare un contributo operativo al dibattito attraverso due temi di grande interesse e attualità: le scelte per la valorizzazione e la gamma degli strumenti per la concreta attuazione. 7
9 Prefazione Antonio Rosati, Assessore alle Politiche finanziarie e di Bilancio della Provincia di Roma La crisi economica che stiamo attraversando da quasi un quinquennio si sta rapidamente legando a una crisi di sistema, coinvolgendo la tenuta istituzionale e sociale del Paese. La crisi del 2008 è infatti intervenuta in un contesto socio-economico già fortemente provato dalla mancata realizzazione di quelle riforme necessarie ad attrezzare l Italia alle sfide della nuova globalizzazione e dell Unione monetaria. Colpiti dalle analogie tra la crisi politico-economica del biennio e l attuale fase di difficoltà del Paese, siamo molto spesso portati a pensare di avere perso negli ultimi anni più di un occasione per effettuare quell opera di modernizzazione da più parti ritenuta come indispensabile. A vent anni dall inizio della cosiddetta transizione italiana rimangono, infatti, ancora incerti gli approdi e i possibili scenari futuri. Tuttavia, proprio la storia dell evoluzione del ruolo e dell organizzazione del governo locale può essere utile per comprendere meglio le cause e le ragioni della crisi di oggi, aiutandoci a leggere in questa parabola anche gli elementi più positivi che potrebbero essere recuperati per rilanciare un percorso di cambiamento funzionale alla ripresa dell intera economia nazionale. Proprio nell ultimo ventennio, infatti, le autonomie locali hanno avviato un processo di trasformazione che ha portato pur tra lentezze e contraddizioni ad alcuni successivi cambiamenti per ciò che concerne il ruolo e le funzioni di sostegno allo sviluppo degli enti territoriali. Un processo ancora in corso, che ha conosciuto una particolare evoluzione alla metà degli anni Novanta a seguito dell accelerazione del percorso di decentramento dei poteri, delle funzioni e dell autonomia finanziaria e su cui soprattutto a partire dalla metà degli anni Duemila si sono innestate le pressioni derivanti dalla necessità di rivedere il volume della spesa pubblica e le politiche nazionali di contenimento dell indebitamento. Il collegamento tra l importanza di questo processo e il sostegno allo sviluppo economico appare particolarmente importante, non solo per l apporto significativo della spesa realizzata dalle autonomie locali rispetto al totale degli investimenti pubblici in Italia, ma soprattutto se si considera come negli ultimi anni sia riemersa l attenzione sui comportamenti delle diverse economie territoriali e su come esse si inseriscano in una competizione internazionale da alcuni punti di vista sempre più legata alle sfide attrattive e produttive di grandi aree metropolitane o regionali. È in questo processo di medio periodo che deve essere inserita la parabola del federalismo fiscale e, di conseguenza, del federalismo demaniale. Se da un lato in questi anni è certamente cambiato il ruolo e la funzione di governance degli enti locali, allo stesso tempo non è stato ancora completato quel processo di revisione delle funzioni e dell organizzazione della pubblica amministrazione in grado di rendere efficiente il sistema. Il mancato completamento di questa riforma ha paradossalmente generato un contesto di debolezza istituzionale delle autonomie locali. Gli effetti della crisi, insieme alla necessità di contenere la spesa e il disavanzo dello Stato, hanno portato, infatti, negli ultimi anni tutti i governi nazionali a scaricare sugli enti territoriali una parte 8
10 considerevole del costo del risanamento dei conti, contraendo il volume delle risorse disponibili e restringendo i vincoli del Patto di stabilità, fino ad arrivare, con le recentissime manovre finanziarie, alla fine di fatto anche se non dichiarata del modello di federalismo fiscale precedentemente ipotizzato. In questa incudine, quindi, tra la frammentarietà e la parziale incoerenza delle riforme delle autonomie e la crisi economica nazionale e internazionale si pone lo stallo del federalismo demaniale. Diversi appaiono i danni provocati da questa situazione. Due sono forse i più evidenti: 1) mentre cresce la competizione europea, il modello di governance territoriale italiano rischia di perdere il passo di fronte alle principali realtà francesi, tedesche o inglesi; 2) questo processo mina la capacità propria delle autonomie locali in quanto enti di prossimità con il territorio di innescare più rapidamente processi di crescita tramite ad esempio la spesa per investimenti e di mantenere la tenuta della coesione sociale del Paese. Sono convinto, invece, che Europa, sviluppo locale e nuovo federalismo possano essere i tre assi di riferimento dai quali partire per provare a invertire la rotta. Europa, come il luogo nel quale si gioca la competizione e dove, attraverso la riscoperta degli ideali di democrazia e solidarietà alla base dell originario processo di integrazione sia possibile individuare nuovi possibili percorsi di crescita. Sviluppo locale, come la risposta dal basso alla crisi e come tentativo di innescare processi anche anticiclici in grado di coniugare nel brevissimo periodo politiche per gli investimenti con interventi di welfare. Nuovo federalismo, da collegare però con una effettiva riforma della Carta delle Autonomie che definisca in maniera chiara le competenze dei diversi livelli di governo, dimezzando il numero delle province, abolendo gli enti intermedi non elettivi, dando efficacia alla nascita delle dieci aree metropolitane cui corrispondano funzioni fondamentali di area vasta basate sulla certezza di risorse proprie. Non è una sfida facile. Si tratta, infatti, di coniugare il necessario rigore finanziario senza il quale qualunque ripresa resterebbe minata nelle sue basi con la capacità di mantenere (selezionandoli) alcuni necessari interventi pubblici a sostegno dello sviluppo. Questi tre poli, se coniugati in maniera virtuosa, possono essere la chiave per provare a uscire dalla falsa alternativa tra rigore e sviluppo e per intervenire sul territorio attraverso quel criterio a me caro dell efficienza solidale. Vale a dire la capacità di coniugare l attenzione per il rigore di bilancio con politiche in grado di sostenere la ripresa e il welfare, innescando processi virtuosi che, nel medio - lungo periodo, possano contribuire a ridurre le diseguaglianze sociali che sono il vero problema degli anni Duemila, in Italia e in Europa, come rilevato ormai da tutti i principali istituti di statistica. È a questa impostazione concettuale che si sono legate, negli ultimi anni, le politiche di bilancio della Provincia di Roma. Non a caso, infatti, grazie anche al proficuo incontro tra chiare scelte di indirizzo politico-amministrativo e la competenza e la professionalità degli uffici e dei dipartimenti, siamo riusciti a certificare ad oggi una riduzione del volume del debito di 200 milioni, che salirà a 300 milioni al termine della consiliatura. Al contempo, abbiamo messo in campo un Piano degli investimenti pari a circa 533 milioni di Euro. E tutto questo rispettando sempre il Patto di stabilità e liquidando i nostri fornitori, nel corso del 2011, a non più di sessanta giorni. Un esperienza posta oggi fortemente a rischio dalle ultime manovre finanziarie nazionali ma che ci permette, oggi, di avere le carte in regola per richiedere al Parlamento 9
11 di attivarsi per favorire la ripresa degli investimenti degli enti locali. Questo sarebbe possibile tramite un alleggerimento, per gli enti virtuosi, degli obiettivi del Patto di stabilità, un allentamento dei vincoli ai pagamenti alle imprese e ai fornitori, inseriti sempre nell attuale configurazione del Patto, e una revisione della politica di contrazione delle risorse proprie e di quelle trasferite agli enti locali. Su queste basi sarà possibile recuperare i risultati migliori del dibattito e del processo di attuazione del federalismo fiscale e demaniale compiuto sino a oggi, scorporandolo dalle scorie di un dibattito politico alle volte troppo ideologico e superando i limiti e le incoerenze che l esperienza degli ultimi anni ha evidenziato, riscoprendo invece l importanza di un percorso che possa coniugare l efficienza della governance locale con le prospettive di crescita e ripresa di tutto il Paese. 10
12 Prefazione Norberto Cursi e Andrea Brasili, UniCredit S.P.A. Centoventi per cento del prodotto interno lordo (120.1% nel 2011 per l esattezza secondo i dati dell IMF dal recente World Economic Outlook). Quanto spesso abbiamo sentito citare questo dato? Non se ne può prescindere. E naturale che nelle fasi difficili, di recessione o più generalmente di sottoutilizzo della capacità produttiva ci sia tempo per i dibattiti e le discussioni; alcuni di questi nel recente passato si sono soffermati sul fatto che nel nostro paese, se si tiene conto della ricchezza privata le prospettive sono meno negative, perché le famiglie italiane sono poco indebitate e dispongono di un livello rilevante di ricchezza finanziaria (pari al 234% del Pil, secondo i dati di Banca d Italia). Ma la ricchezza privata non è governabile per definizione e non può essere considerata, se non in modo latente, uno strumento di supporto automatico per il sistema paese. Apparentato con questo, c è anche il tema delle claims in prospettiva sul bilancio pubblico: non bisogna solo tenere conto del fatto che c è una situazione attuale del debito ma di quella attualizzata cioè che riporta ad oggi gli impegni impliciti contenuti nel contratto sociale. Questo tema è ripreso dal Fondo Monetario nel suo Global financial Stability Report per quanto attiene specificatamente al longevity risk, ma anche in diversi lavori che riguardano la contabilità generazionale : in generale forniscono un indicazione più rassicurante rispetto a quel 120%, almeno nel confronto internazionale. Questi suggerimenti riguardano la corretta valutazione del bilancio, dal lato degli assets e delle liabilities. Non è che questo accada ora per la prima volta. In effetti nel percorso di ingresso nell euro nella fase di significativa riduzione del debito, promessa ai paesi partner dell UE e in parte mantenuta, un ruolo importante lo hanno giocato le privatizzazioni, l uscita dalla sfera pubblica di parti rilevanti della presenza dello stato nell economia. Tra il 1992 e il 2005 hanno generato risorse per 140 mld di euro, grazie alle quali il debito è sceso fin quasi alla soglia del 100% che era l oggetto delle promesse (assestandosi intorno al 103% nel e poi ancora nel 2007). Molte delle operazioni riguardavano ambiti in cui la presenza dell operatore pubblico non era casuale, e per le quali un rilevante ruolo pubblico resta a tutt oggi, in tema di regolamentazione o in tema di rilascio di concessioni. E ora? La questione della relazione tra il bilancio pubblico e quelli privati si ripropone per tanti motivi. La gestione delle poste dell attivo del settore pubblico può essere ancora importante anzi è fondamentale da tanti punti di vista; perché è proprio in una nuova relazione tra il pubblico e il privato che bisogna cercare oggi delle energie fino ad ora rimaste inespresse. Ce ne sono due almeno di questi punti di vista che assumono immediata evidenza. Il primo è interno all apparato pubblico: attivare risorse di proprietà pubblica e valorizzarle per incontrare esigenze e domande degli individui è una necessità per la nostra PA che si trova a dover superare una percezione non sempre lusinghiera in termini efficacia/efficienza del suo operare, in una fase di contenimento della spesa. Per definizione questa attività deve essere locale, territoriale, per questo il federalismo demaniale e l attribuzione di queste risorse agli enti locali è necessaria. Si badi che la definizione dei ruoli, delle responsabilità e delle interazioni dei diversi livelli di governo è una chiave di volta ineludibile per la nostra PA anche in altri ambiti. Il secondo è quello della relazione pubblico - privato sul territorio. Come questa ricerca rende evidente si tratta di un processo più complicato di una semplice vendita. Non si tratta di definire un 11
13 bando e vendere un immobile, si tratta di impostare un processo che di necessità coinvolge insieme l ente locale e la comunità dei cittadini che possono essere utenti, fruitori, gestori della risorsa in questione ma che per definizione devono essere partecipanti attivi al processo. E allora al pubblico si chiede che abbia una capacità di elaborazione e progettazione importante e al privato la capacità di avere orizzonti ampi, di guardare lontano, nel tempo, e vicino, sul territorio per apprezzarne le potenzialità. A entrambi si richiede la capacità di lavorare insieme a queste progettualità. Che per definizione sollevano delle questioni finanziarie per questo una banca che voglia essere banca di sistema (lo è per dimensione) non può disinteressarsi di questo processo. Vogliamo capire ed essere pronti a supportare questa nuova intrapresa perché importante per il Paese. E materia in fieri in continua evoluzione e soprattutto è materia in cui occorrerà provare, sbagliare, correggere; proprio per questo capire e monitorare è una necessità; ben vengano dunque lavori come questo. 12
14 Prefazione Elisabetta Spitz, Architetto Sono passati ben tre anni dalla emanazione della Legge 42/2009 che dava avvio alla riforma federalista voluta dall allora Governo Berlusconi e ben due anni dal Decreto Legislativo 85/2010, ossia dal cosiddetto federalismo demaniale. Un progetto ambizioso di riforma federale dello Stato e di revisione profonda delle autonomie locali che ad oggi non si è realizzato. La ragione non è da attribuirsi alla mancanza di volontà politica in quanto il Governo prima ed il Parlamento successivamente avevano legiferato nei tempi che il programma di legislatura si era dato. Il vero default del federalismo demaniale, in particolare, si è manifestato all atto di avviare i procedimenti introdotti dalla norma. E ciò è avvenuto fondamentalmente per due ragioni: la prima è imputabile alla complessità procedurale prevista dalla riforma; la seconda è dovuta alla sostanziale incapacità degli Enti Territoriali di sostituirsi allo Stato nella gestione economica di un patrimonio molto eterogeneo che si sarebbe andato ad aggiungere al patrimonio proprio, già di difficile gestione. Di fronte ad un evidente ed incombente problema più che ad una opportunità, i comuni prima di tutto, ma anche province e Regioni hanno evitato in ogni modo di assumersi l onere della gestione di un ulteriore patrimonio, considerato più come un costo addizionale da affrontare che come un vantaggio patrimoniale. Ci si può domandare a due anni di distanza se effettivamente si è trattato di un occasione perduta per un più efficace utilizzo del patrimonio pubblico o al contrario un opportunità per ripensare a un diverso modo di gestire e valorizzare i patrimoni pubblici presenti nel Paese? Sicuramente la procedura immaginata dal D.Lgs.85/2010 di trasferimento agli enti locali di tutto il patrimonio disponibile dello Stato, su richiesta di questi ultimi, non è stata recepita positivamente, soprattutto dopo che sono stati pubblicati e presentati in sede di Conferenza Stato-Regioni gli elenchi dei beni dello Stato trasferibili beni patrimoniali per un valore complessivo di circa 2,3 miliardi di euro, per un valore medio di mercato di euro a bene. Relitti, piccoli locali, beni occupati senza titolo, beni locati ma con contenziosi in corso, aree già urbanizzate dai comuni e di fatto usucapite ecc. ecc. Pochi e in pessimo stato manutentivo i beni di un certo valore e di effettivo interesse per gli enti locali. Un elenco compilato dall Agenzia del demanio solo dopo che le Amministrazioni centrali dello Stato avevano esercitato il diritto di escludere dal trasferimento beni in uso proprio, per molteplici e alle volte oscure finalità statali. In sostanza le attese dei comuni di ritrovarsi gratuitamente caserme dismesse, edifici di pregio, edifici a reddito, sono risultate del tutto vanificate all atto della pubblicazione degli elenchi. Anche gli enti territoriali sovraordinati sono stati delusi nelle attese relative ai trasferimenti demaniali. La gestione del demanio idrico e lacuale era già stata trasferita nel 2001, gli aeroporti di livello regionale, attivi, sono affidati in concessione a società miste per 40 anni e sono gestiti da ENAC e ENAV che beneficiano dei canoni relativi, i piccoli aeroporti locali non sono più funzionanti e neanche funzionali. La gestione del demanio marittimo è già trasferita a regioni e comuni ed allo Stato è rimasta la riscossione dei canoni derivanti dalle concessioni. Le Regioni non si sono certamente mobilitate ad assumersi l onere di organizzare la riscossione per pochi milioni di Euro 13
15 l anno (lo Stato ne riscuote complessivamente 70). Il demanio storico-artistico trasferibile, perché di valore non nazionale, può essere utilizzato solo con finalità pubbliche ed esige costi manutentivi molto cospicui. Sono dunque chiare ed evidenti le ragioni per cui il federalismo demaniale è stato un flop. Non si può immaginare che in una congiuntura economica negativa gli enti territoriali possano assumersi l onere di un patrimonio e demanio statale che, nelle attuali condizioni fisiche, tecniche ed amministrative rappresenta un onere, anziché un arricchimento. I tempi in cui le ricchezze patrimoniali improduttive rappresentavano comunque un occasione da non perdere sono lontani. Nessuna amministrazione pubblica accetta più un presunto regalo, senza valutarne gli effettivi impatti sul proprio bilancio. L approccio di mercato è ormai una regola comune per gli operatori privati come anche per quelli pubblici. E allora che fare per rendere il federalismo demaniale un opportunità? La risposta è contenuta in ciò che lo Stato ha cominciato a fare con le norme emanate fra la fine del 2011 ed il Ossia fornire innanzitutto agli enti locali gli strumenti normativi e le procedure che consentono di creare valore e reddito dai beni patrimoniali. Regioni e comuni hanno l esigenza di creare valore, prioritariamente per i beni di loro proprietà, quelli che pesano sui propri bilanci e solo successivamente si possono loro attribuire i beni statali, che realizzano una sinergia con i patrimoni propri. I beni patrimoniali e demaniali improduttivi devono restare allo Stato che può, con le competenze tecniche ed amministrative più evolute che dispone, affrontare un processo di razionalizzazione e valorizzazione complessivo. Finalmente oggi si è consapevoli che occorre attivare una regia comune dei diversi detentori di patrimoni pubblici e che si deve procedere, con finalità comuni, ad un progressivo processo di valorizzazione e trasformazione del patrimonio locale e statale, assistito, fin dal principio anche dalle competenze e le risorse private. Solo a valle di un lungo processo di trasformazione e privatizzazione è possibile procedere ad una equilibrata ripartizione del patrimonio complessivo fra i diversi soggetti pubblici, in funzione delle effettive esigenze di uso e di reddito. Con un processo così congegnato, dove si trasferiscono valori effettivi e oneri sostenibili, il federalismo demaniale potrà essere realizzato ed avere successo. 14
16 Introduzione Franco Fontana, Direttore Luiss Business School Con il presente progetto di ricerca si è voluto analizzare in modo sistematico il decreto legislativo 28 maggio 2010, n.85, meglio noto come decreto sul federalismo demaniale, e le sue potenziali ricadute. Partendo dai riferimenti costituzionali ispiratori (art. 119 della Costituzione) e passando per le diverse evoluzioni normative, lo studio ripercorre il complesso iter legislativo, mancante di un suo compimento finale, sottolineando non solo gli aspetti problematici della sua attuazione, ma anche le opportunità che una sua completa applicazione potrebbero comportare sia per le finanze degli enti locali, sia per la finanza pubblica nazionale, queste ultime divenute cruciali in questo preciso momento storico. Attraverso un ampio inquadramento del fenomeno all interno del più complesso federalismo fiscale, si giunge ad una ricognizione analitica sulla tipologia dei beni attribuibili e sulle potenziali strategie e strumenti di valorizzazione a disposizione degli Enti. In particolare, l analisi si sofferma sulle sei principali tipologie di operazioni applicabili (Vendita, Locazione, Concessione del diritto reale di godimento, Contratto di costruzione e gestione in PPP, Fondo immobiliare, Efficientamento e razionalizzazione) descrivendone in dettaglio le principali caratteristiche, i soggetti coinvolti, gli strumenti finanziari utilizzabili ed infine i vantaggi e svantaggi per tutti i portatori di interesse nell operazione. Un intero capitolo è incentrato sulla descrizione del Business Plan nelle operazioni di valorizzazione dei beni patrimoniali. Si sottolinea, soprattutto, come tale strumento sia necessario sia per una prima valutazione programmatica di tipo economicofinanziario dell operazione, sia per un controllo sullo stato dell arte una volta intrapresa. La redazione attenta di tale strumento favorirà la realizzazione di un progetto di valorizzazione virtuoso, che attraverso la pianificazione ed il controllo dei diversi step avrà un impatto positivo sugli stessi bilanci degli enti locali. In effetti, un capitolo specifico è stata sviluppato per verificare come il trasferimento di questi beni possa influenzare le dinamiche finanziarie e patrimoniali degli enti locali, sempre più in equilibrio precario e desiderosi di intraprendere un virtuoso sentiero di equilibrio strutturale. La conclusione di tale progetto di ricerca si fonda sulla necessità di osservare sul campo il potenziale contesto per l attuazione del federalismo demaniale. Sono quindi presentati i risultati ottenuti dalle analisi svolte presso tre comuni italiani, evidenziandone lo stato dell arte, le criticità e le possibili implicazioni a livello di finanza territoriale. In particolare il primo importante deficit che rende problematica tutta la procedura di valorizzazione è sicuramente ad oggi la mancanza di un quadro normativo definitivo. Tale problema ha sicuramente esternalità negative anche sull interesse da parte di stakeholder esterni (ad es. banche, finanziatori privati, etc ) che, unito alla limitata propensione degli enti pubblici a strutturare operazioni di mercato, rende ancora più difficile la realizzazione dell operazione di valorizzazione. In conclusione, dunque, siamo sicuramente di fronte ad un fenomeno complesso, che deve ancora vedere una realizzazione normativa definitiva, ma che è destinato ad avere importanti sviluppi anche e soprattutto con la ripresa delle opportunità economiche 15
17 del Paese, da inserire nel più ampio di dibattito legato al tema della valorizzazione e dismissione dei beni pubblici. 16
18 Capitolo I Il c.d. federalismo demaniale nell ambito del federalismo fiscale (Mario Collevecchio) 1.1 Il patrimonio come componente del sistema della finanza locale previsto dall articolo 119 della Costituzione. 1.2 Il quadro di riferimento del Federalismo fiscale tracciato dalla legge 5 maggio 2009, n I principi e i criteri direttivi della delega al Governo in materia di patrimonio. 1.4 Il punto sull attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 sul federalismo fiscale. 1.5 Il decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85: contenuti, modifiche, stato di attuazione. 1.1 Il patrimonio come componente del sistema della finanza locale previsto dall articolo 119 della Costituzione La Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, nel riformare il Titolo V della parte II della Costituzione, ha sicuramente ampliato la sfera di autonomia istituzionale delle Regioni e degli enti locali nell intento di dare una più completa attuazione ai principi fondamentali dettati dall articolo 5, così come emerge in particolare dalla lettura degli articoli 114, 117, 118, 119 e 130. L articolo 114 traccia il nuovo assetto istituzionale nel quale i comuni, le province, le città metropolitane, le Regioni e lo Stato sono definiti elementi costitutivi della Repubblica in un rapporto di equiordinazione. L articolo 117 stabilisce una nuova configurazione delle aree di competenza legislativa esclusiva e concorrente dello Stato e delle Regioni con una maggiore estensione dei poteri di queste ultime, anche se non sempre in maniera chiara. L articolo 118 introduce i principi della sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell esercizio delle funzioni amministrative che sono di norma attribuite ai comuni. L articolo 130 viene abrogato, determinando la soppressione dei comitati regionali di controllo e delle relative sezioni e dunque la fine dei controlli esterni di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali. L articolo 119 disegna il nuovo sistema della finanza regionale e locale in un quadro di coerenza con le funzioni attribuite. La correlazione tra poteri e risorse si muove in una visione dinamica che deriva in concreto dai provvedimenti di riforma. Non più 17
19 funzioni assegnate di volta in volta o delegate, bensì funzioni proprie attribuite in maniera organica dalla legge. Da notare anche a questo riguardo che la nuova versione dell articolo 118 cancella gli istituti della delega agli enti locali delle funzioni amministrative regionali e dell avvalersi degli uffici, previsti dalla precedente normativa, ricomponendo l esercizio delle funzioni medesime in un nuovo modello di tipo federale (o regionale) in cui le funzioni sono direttamente attribuite dalla legge. In termini di finanza, l innovazione implica l abbandono delle assegnazioni che seguono la funzione delegata, o frammenti della medesima, e della via a lungo battuta della settorializzazione dei canali di finanziamento in una concezione dominante di finanza di trasferimento che lascia pochi spazi all autonomia locale. In sostanza, così come il conferimento delle funzioni agli enti locali implica la costruzione di un nuovo quadro legislativo coordinato e coerente, allo stesso modo l ordinamento finanziario deve riflettere il nuovo assetto delle competenze istituzionali al fine di realizzare un sistema coordinato e armonico di finanza locale, regionale e statale in attuazione dei nuovi principi contenuti nell articolo 119. Con riferimento ai provvedimenti legislativi di attuazione, l aver premesso la realizzazione del federalismo fiscale (legge 5 maggio 2009, n.42) alla definizione delle funzioni e della Carta delle autonomie (disegno di legge AS 2259) non sembra operare in tale direzione. L articolo 119 garantisce, al primo comma, l autonomia finanziaria dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle Regioni sia con riferimento all entrata, sia con riferimento alla spesa. Autonomia di entrata vuol dire principalmente autonomia tributaria ed esercizio del potere impositivo, ma anche diritto a ricevere compartecipazioni ai tributi erariali e fondi perequativi senza alcun vincolo di destinazione. Autonomia di spesa vuol dire poter scegliere liberamente le tipologie e le finalizzazioni della spesa per realizzare le politiche territoriali d intervento nel rispetto dei limiti di finanza pubblica posti dal legislatore e dei principi fondamentali del bilancio, tra i quali quello del pareggio. Ma è proprio il comma 4 dell articolo 119 che mira a rendere effettivo il suddetto principio di autonomia stabilendo un vincolo assoluto di coerenza tra le risorse derivanti dalle fonti di finanza propria e di perequazione e il finanziamento integrale delle funzioni attribuite. La norma dispone infatti che Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti (entrate e tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, quote di fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante) consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Con questa semplice formula dunque la norma mira ad assicurare l adeguato esercizio delle funzioni pubbliche attribuite le quali dovranno tener conto della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, come previsto dall articolo117, comma 2, lett. m) della Costituzione medesima. Nella stessa direzione si colloca il successivo comma 5 dell articolo 119 che prevede l assegnazione di risorse aggiuntive agli enti suddetti e l effettuazione di interventi speciali da parte dello Stato. Non più contributi speciali soltanto alle regioni per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, come nella precedente formulazione dell articolo 119, bensì un ventaglio molto 18
20 più ampio di finalità cui sono destinate risorse aggiuntive o interventi speciali a determinati comuni, province, città metropolitane e Regioni. Esse sono: promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale; rimuovere gli squilibri economici e sociali; favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona; provvedere a scopo diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. Nell ambito del nuovo sistema di finanza regionale e locale brevemente descritto, si colloca l ultimo comma (comma 6) dell articolo 119 che stabilisce due principi fondamentali: l attribuzione agli enti locali e alle Regioni di un proprio patrimonio; la possibilità da parte degli stessi enti territoriali di ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. In particolare sul primo punto, la norma afferma testualmente I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. La norma contiene importanti novità rispetto al testo previgente che affermava La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica. In primo luogo, non è più presente il termine demanio, ma solo quello di patrimonio per cui sorge sul piano interpretativo la questione di verificare se il legislatore costituzionale abbia voluto escludere l'attribuzione agli enti territoriali anche di un proprio demanio oppure, più semplicemente, se si tratta di una un espressione lessicale ellittica che in sostanza comprende tutti i beni. Se ci si sofferma sul contenuto del decreto legislativo n. 85/2010, che in sostanza cerca di dare una prima attuazione al dettato costituzionale, quest ultima interpretazione appare pacifica. Tuttavia è possibile avanzare anche altra ipotesi secondo la quale l articolo 119 non avrebbe voluto attribuire al regime demaniale dei beni degli enti rilievo costituzionale. Ne deriverebbe conseguentemente ampio spazio di libertà al legislatore ordinario che giustifica pienamente l attribuzione agli enti territoriali di beni demaniali e patrimoniali prevista dalla decreto legislativo suddetto. In secondo luogo, il riconoscimento della titolarità al possesso di un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato, non riguarda più soltanto le Regioni, ma anche i comuni, le province, le città metropolitane. Si tratta di un'innovazione coerente con le altre disposizioni della nuova normativa costituzionale presente nel Titolo V, in precedenza richiamate, rivolte ad ampliare la sfera di autonomia istituzionale degli enti territoriali. In terzo luogo, la riserva di legge statale in ordine alla fissazione di principi generali riferiti all attribuzione del patrimonio, pone un limite operativo consistente solo in parte superato dall articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n.42 sul federalismo fiscale e dal conseguente decreto legislativo 85/2010. La disciplina del trasferimento e dell attribuzione dei beni dello Stato agli enti territoriali riguarda infatti solo un aspetto, sia pure rilevante, della disciplina concernente l intero patrimonio che trova ancora la sua antica collocazione nelle vigenti leggi di contabilità. Ad ogni modo il decreto 85/2010 ha consentito di superare la situazione di stallo definita dalla Corte costituzionale con 19
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