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Timestamp: 2019-08-25 17:46:43+00:00

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ESTRUCTURAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS II
ESTRUCTURAS SUBJETIVAS I
Todo el tejido estructural del Derecho es reducible, en última instancia, a tres elementos primarios: las normas, los sujetos y las relaciones jurídicas que se traban entre éstos y son reguladas por aquéllas. A su vez, el factor básico del elemento subjetivo está constituido por las personas físicas, los seres humanos. Estas personas físicas pueden hallarse en dos posiciones básicas: de una parte, tenemos al común de los ciudadanos, destinatarios de la acción administrativa (y que, por ello, son usualmente conocidos con el nombre de administrados); de otra, un conjunto de personas que ejercen el poder y gestionan la actividad pública. En definitiva, los gobernados y los gobernantes, por emplear una formula tradicional en la doctrina francesa.
Estas personas que hemos calificado de gobernantes, ejercen el poder de una forma peculiar. Lo ejercen de forma agrupada en conjuntos organizados que actúan unitaria y coherentemente hacia el exterior; el poder se ejerce, pues, por personas integradas en organizaciones. Estas organizaciones realizan su actividad presentándose hacia el exterior de forma transpersonal y subjetivada, como una realidad autónoma, distinta e independiente de las personas que las componen: a este fenómeno le conocemos por el nombre de subjetivación de las organizaciones. Aunque, materialmente, quienes llevan a cabo las tareas de las organizaciones son las personas físicas integradas en ellas, jurídicamente, la actividad de dichas personas se imputa o atribuye a la organización subjetivada, en el sentido de que tal actividad se considera como realizada por dicha organización; un nuevo fenómeno al que denominaremos imputación.
Estos dos últimos fenómenos (de subjetivación de las organizaciones y de imputación) han sido tradicionalmente explicados y catalogados por la dogmática europea continental mediante dos nociones básicas, cuales son las de persona jurídica y de órgano. De la misma manera que una persona física está constituida anatómicamente por órganos, a cada una de las grandes organizaciones públicas se le considera como una persona jurídica, siendo sus órganos las personas físicas o las organizaciones secundarias que las componen.
Así pues, las tres figuras subjetivas básicas del Derecho administrativo son las ya citadas del administrado, persona jurídica pública y del órgano. Las tres categorías mencionadas responden, en cierta manera, a la distinción entre lo público y lo privado: de una parte, los administrados son personas privadas que realizan actividades igualmente privadas. De otra, las personas públicas y sus órganos pertenecen al ámbito de lo público; son figuras subjetivas públicas y la actividad que realizan es igualmente pública. Sin embargo, esta distinción entre lo público y lo privado nunca ha tenido una frontera neta y tajante. Existe, pues, un conjunto de personas o supuestos, de carácter híbrido entre lo público y lo privado, por cuanto su misma heterogeneidad interna impide darle una configuración unitaria.
La Administración Pública, persona jurídica
La personificación de las organizaciones administrativas es una técnica de cuño inequívocamente europeo.
Los mitos o símbolos a partir de los cuales se construye el concepto actual de personalidad jurídica del Estado y de los restantes entes públicos son, fundamentalmente, tres.
En primer lugar, lo que podríamos llamar fábula organicista, esto es, la comparación del ser y del funcionamiento de la comunidad política con la estructura anatómica del cuerpo humano: un cuerpo en el que el gobernante está representado por la cabeza, y sus miembros por los súbditos. La fábula, pese a su elementalidad, estaba llamada a dar un gran juego: es utilizada en los primeros siglos de la Era Cristiana, como un instrumento dialéctico al servicio de la unidad de la Iglesia y de la primacía de la sede episcopal de Roma.
En segundo lugar, el concepto de Corona. Una corporación que engloba al Rey y a las fuerzas estamentales, y que es superior y distinta de uno y otras. En este orden de cosas, la consideración de la Corona como un ente jurídico, como una persona, era algo inevitable, y viene impuesto por la necesidad de proteger los bienes de la Corona frente a enajenaciones abusivas del Rey.
En tercer lugar, el concepto de Fisco, que designaba, desde la época del principado romano, el conjunto de bienes y derechos que pertenecían al Emperador. El concepto viene a aludir a los bienes que el Monarca ostenta en cuanto tal, jurídicamente distintos de sus bienes particulares: un patrimonio, pues, distinto (aunque no separado) de la persona del Rey.
La personalidad jurídica del Estado y, más genéricamente, la técnica de la personificación de las organizaciones, fue, ciertamente, un hallazgo capital que ha penetrado profundamente en las estructuras sociales distinguiéndose las siguientes ventajas.
En primer lugar, la técnica de la personalidad jurídica ha permitido la construcción del Derecho Público como un conjunto de auténticas relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los ciudadanos. Conceptos como los de Hacienda Pública o contratación administrativa, serian muy difícilmente construibles al margen de aquel concepto.
En segundo lugar, la técnica de la personalidad entraña ventajas prácticas evidentes para los ciudadanos. De una parte, simplifica sus relaciones con las grandes Administraciones, que constituyen frente a ellos un único centro de imputación y de actuación. De otra, la garantía patrimonial del ciudadano se amplia espectacularmente: es todo el patrimonio de la persona jurídica el que responde del pago de las deudas contraídas frente a él.
En tercer lugar, la personalidad se ha manifestado como una técnica organizativa de primera importancia para la adecuada estructuración interna del conjunto de las Administraciones Públicas. Gracias a ella se ha podido construir el sistema de los entes públicos territoriales, cuya separación del Estado se ha estructurado precisamente sobre el dato de su personalidad jurídica independiente.
Si del plano de la teoría descendemos a la contemplación del Derecho positivo, dos hechos se nos ofrecen de manera inmediata: primero, que no existe una sola persona jurídica pública, sino múltiples. Y segundo, que dichas personificaciones no responden, todas ellas, a un tipo unitario, respondiendo a una pluralidad de tipos.
Entes corporativos y entes institucionales
La más antigua clasificación de las personas jurídicas responde a la vieja distinción romanista entre universitates personarum y universitates rerum o bonorum: esto es, entre la personificación de un conjunto de personas o de un conjunto de bienes. En el primer caso se habla de corporaciones; en el segundo, de instituciones.
En la actualidad, la polémica secular entorno a esta clasificación parece haberse apaciguado, a costa de relativizar su importancia y de intensificar el grado de abstracción y generalidad de los elementos distintivos. Entre estos, cabe hoy considerar como pacíficos los siguientes:
Corporaciones e instituciones son organizaciones personificadas al servicio de fines determinados, integradas por un elemento personal y un elemento patrimonial. El elemento personal es capital en las corporaciones como lo es el elemento patrimonial en las instituciones.
Por lo que se refiere al elemento personal, las personas que integran una corporación poseen la condición de miembros de la misma; las que integran una institución son meros gestores de la entidad, pudiendo existir eventualmente unos destinatarios o beneficiarios de su actividad.
Por lo que se refiere al elemento patrimonial, éste es constituido en la corporación por sus miembros, mediante aportaciones iniciales y sucesivas (cuotas o derramas); en la institución, en cambio, está integrado por aportaciones del instituidor o fundador, persona ajena a la entidad.
En cuanto al elemento del fin o interés, este es, en la corporación, un interés común de sus miembros y, dentro de los limites establecidos por sus reglas de constitución, puede ser modificado, concretado o modulado, por aquéllos. En la institución, en cambio, el fin es ajeno a las personas que gestionan la organización, y está impuesto por la voluntad del instituidor o fundador.
Por ultimo, en cuanto al elemento de la organización, ésta es normalmente representativa de los miembros en la corporación: son ellos quienes concurren a formar la voluntad del ente. En la institución, en cambio, la voluntad, en cuanto a los aspectos fundamentales, está determinada por el instituidor o fundador, por lo que su organización interna no es representativa, sino gestora o burocrática.
Los criterios distintivos son considerablemente genéricos, lo que reduce al mínimo la relevancia jurídica de la clasificación. La situación era totalmente distinta en los orígenes históricos de la polémica: la práctica ausencia de normas legales sobre los distintos tipos de personas jurídicas hacía que encajar una persona concreta en una u otra categoría conllevase consecuencias jurídicas trascendentales. Hoy, en cambio, la situación es totalmente diversa: de una parte, se ha producido un fenómeno de tipificación normativa: las leyes han regulado exhaustivamente múltiples tipos de personas jurídicas. De otra, los tipos normativos de personas jurídicas han experimentado un proceso de flexibilización y de instrumentalización: dichos tipos normativos se configuran como esquemas abstractos de personificación, susceptibles de albergar los más variados fines e intereses, que cada persona o grupo de personas utiliza con amplia libertad de acuerdo a sus conveniencias. Por último, no es infrecuente la aparición de tipos mixtos, p. ej. las Cámaras de Comercio o de la Propiedad Urbana, o las Cajas de Ahorros.
En todo caso, su encaje en la clasificación tradicional posee escasa importancia a efectos prácticos: la distinción de corporaciones e instituciones es, así, poco más que una clasificación didáctica, ambigua y discutible, cuyo mantenimiento se debe más a la inercia que a sus méritos propios.
Entes territoriales y no territoriales
La distinción surge, dentro de la doctrina alemana del siglo XIX. El criterio diferenciador se encontró en el elemento del territorio: frente a lo que ocurre con otras personas jurídicas, se decía, que el territorio es para el Estado y el municipio, un elemento fundamental, una parte constitutiva de su misma esencia o estructura. Junto con el pueblo y el poder, el territorio es una condición necesaria de la existencia de estos entes, por lo cual deben ser denominados corporaciones territoriales.
La hipervaloración del territorio tiene su causa en una pura razón histórico-política, cual es la de que el siglo XIX es una época de constantes reajustes territoriales en Europa.
El concepto de ente o corporación territorial poseía, sin embargo, un componente organicista y material demasiado notorio para ser aceptado pacíficamente. kelsen manifestaba que el territorio no puede ser considerado jurídicamente como un elemento estructural del Estado; antes bien es, un puro marco de referencia para el ejercicio de las competencias propias de cada ente.
La crítica no tenía respuesta posible y minaba por su base la distinción a que nos referimos: las competencias de todo ente público, cualquiera que sea su naturaleza, se ejercen sobre un territorio determinado. No cabe, pues, en términos lógicos, que un ente no tenga delimitado un ámbito físico para el ejercicio de sus competencias; el territorio juega por ello una función idéntica respecto de todos los entes públicos, por lo que la distinción carece de validez.
Como ha señalado García de Enterría, no habría inconveniente en seguir utilizando esta clasificación, que tiene la gran ventaja de estar consagrada por el uso, siempre que se tenga conciencia de la imperfección del criterio diferenciador original y de que las notas distintivas entre los conjuntos de entes a los que alude son, hoy, diversas.
Entes públicos y privados
La última de las distinciones clásicas entre los diversos tipos de personas jurídicas es la que pretende separar los entes o personas jurídicas públicas de las privadas.
Los criterios aventurados han sido múltiples. Garrido Falla enumera cinco principales:
El criterio del fin, según el cual el carácter público o privado de las personas jurídicas viene determinado por la naturaleza pública o privada de los fines que persiguen en su actividad;
el criterio de las prerrogativas, según el cual el ente público se caracteriza por ostentar potestades de autoridad, típicas del poder de imperium del Estado (potestad tributaria, sancionadora, expropiatoria, etc.);
el criterio de la creación o injerencia estatal, según el cual son entes públicos los creados por el Estado u otro ente territorial, o bien aquéllos en los que dichas entidades ostentan potestades de intervención o vigilancia;
el criterio de la forma, según el cual un ente es privado cuando adopta en su constitución una forma de personificación típica del Derecho privado (p. ej., de sociedad), y público cuando la forma de personificación adoptada no tiene paralelo en el Derecho privado (p. ej., un organismo autónomo, o un colegio profesional); y
el criterio del encuadramiento conforme al cual un ente merece la consideración de público cuando se encuentra inserto o encuadrado en el complejo estructural de otro ente público, que ejerce sobre el primero poderes de tutela o de naturaleza jerárquica.
Es casi innecesario advertir, por obvio, que ninguno de estos criterios está exento de ambigüedades, por si solos son insuficientes para resolver la mayoría de los casos dudosos.
La doctrina clásica del Derecho administrativo decimonónico abordaba el tema de las personas jurídicas, en base, a un esquema lineal de razonamiento que separaba radicalmente lo público de lo privado. En este planteamiento, determinar si un ente era, a priori, público o privado, tenía consecuencias trascendentales, pues ello llevaba acarreada la forma de personificación y el régimen jurídico aplicable al mismo.
Este modo de plantear las cosas carece hoy de interés en la medida en que el Derecho positivo a roto, de facto, esta clásica ecuación entre la naturaleza, forma y régimen jurídico, dando lugar a una gran variedad de combinaciones que complican hasta el límite un panorama que, esquemáticamente, puede describirse como sigue:
Personas jurídicas privadas, constituidas en forma privada, se rigen normalmente por el Derecho privado; pero también, y cada vez más, por normas de Derecho público (p. ej., los bancos privados, toda cuya operativa está regulada por reglamentos del Ministerio de Economía y Hacienda y circulares del Banco de España).
Hay personas jurídicas privadas constituidas en forma pública (p. ej., colegios profesionales, comunidades de regantes, cámara de comercio, cámara agraria, etc.). Su organización y actividad se rigen, en proporciones distintas según los casos, por normas de Derecho público y de Derecho privado.
Las personas jurídicas públicas típicas, constituidas en forma pública (p. ej., los municipios, las comunidades autónomas) se rigen por el Derecho administrativo, pero también, y en proporciones cada vez mayores, por el Derecho privado (p. ej., conciertan contratos privados, civiles, mercantiles o laborales).
Hay personas jurídicas públicas constituidas en forma privada (p. ej. las sociedades mercantiles propiedad del Estado, de una Comunidad Autónoma o de un municipio), y que se rigen normalmente por el Derecho privado).
Y hay, por último personas públicas, constituidas en forma pública, que se rigen, no obstante, por el Derecho privado (p. ej., el Banco de España, RENFE, el Ente Público RTVE).
En definitiva: el único término realmente importante es el régimen jurídico aplicable a la actividad de cada persona pública. Un régimen que prácticamente nunca es monolítico (de Derecho administrativo o de Derecho privado): en la casi totalidad de los casos, parte de la actividad de un ente se rige por el Derecho público, y parte por el Derecho privado.
Caracterización jurídica de las Administraciones Públicas
Caracteres y tipología general
Como hemos podido ver, las clasificaciones dogmáticas no dan una respuesta adecuada a las necesidades de tipificación de los entes públicos existentes en el Derecho positivo español. Ha de elaborarse sobre la base de otros criterios, que, dicho de una manera sintética, son los de esencialidad e instrumentalidad, que corresponden a dos conjuntos de personificaciones claramente distinguibles.
Una primera categoría de personas públicas corresponde a los que tradicionalmente vienen denominándose entes o corporaciones territoriales: son los que llamaremos entes políticos primarios y, en segundo lugar, a personificaciones creadas y dependientes de los entes políticos primarios para la gestión descentralizada de sus funciones, a los que denominaremos entes instrumentales.
Estas dos categorías comprenden personas jurídicas públicas en sentido estricto. Ahora bien conviene aludir a los rasgos diferenciales de los dos tipos enunciados, que se concretan en cuatro aspectos.
En primer lugar, en cuanto a su organización, los entes políticos primarios se estructuran bajo formas democrático-representativas. Los entes instrumentales se estructuran bajo fórmulas burocráticas de gestión.
En segundo lugar, en cuanto a su base personal, los entes políticos primarios desarrollan su actividad respecto de la totalidad de las personas que se encuentran físicamente en su territorio; los entes instrumentales, en cambio, tienen como destinatarios de su actividad, normalmente, sólo a colectivos sectoriales de las personas que se hallan dentro de su ámbito territorial de competencia.
En tercer lugar, en cuanto a sus fines, los entes instrumentales están regidos por el principio de especialidad: se constituye para el desempeño de una función o conjunto de funciones delimitadas y específicas, fuera de las cuales carecen de competencia para actuar. Los entes políticos primarios, en cambio, se basan en el principio de generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines; como se ha dicho expresivamente, «en principio, nada de lo que afecta a las personas que habitan dentro de su territorio les puede resultar ajeno».
Y, en cuarto y último lugar, en cuanto a los medios, la supremacía natural de los entes políticos primarios implica que sean ellos los titulares originarios de las potestades públicas superiores, como la potestad reglamentaria, la potestad tributaria, la potestad expropiatoria, la potestad sancionadora, la potestad de planificación, etc.; potestades éstas, que sólo excepcionalmente, por expresa atribución legal o mediante delegación, pueden ejercer los entes instrumentales.
Los entes políticos primarios
La determinación de cuáles sean los entes políticos primarios en el Derecho positivo español ofrece mayores dificultades de lo que a primera vista parece. A efectos sistemáticos cabe distinguir tres niveles territoriales:
En primer término el nivel estatal. El art. 2.2 de la ley 6/97 de 14 de abril, conocida como LOFAGE, establece «La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única».
El ente político primario en el nivel estatal es el Estado mismo, entendido éste como el conjunto de todas las organizaciones públicas de ámbito nacional (esto es, como Estado-aparato y no como Estado-comunidad, suma del pueblo, el territorio y el poder, por utilizar términos de Mortati).
En segundo termino, el nivel regional (autonómico). Ámbito éste característico de las Comunidades Autónomas, plantea un problema idéntico al que hemos analizado en el nivel estatal. La CE no atribuye explícitamente personalidad jurídica a las Comunidades Autónomas; y dado que cada una de éstas posee una estructura semejante a la del Estado, con una Administración propia y unos órganos políticos de nivel superior (Presidente, Parlamento), indicamos que la personalidad jurídica corresponde a la Comunidad Autónoma considerada como totalidad. Es ésta pues, el ente político primario del nivel regional (autonómico).
Y, en tercer termino, el nivel local, en el que a diferencia de los dos precedentes, existe una pluralidad de entes políticos primarios: concretamente, el Municipio, la Provincia y la Isla, a los que el art. 3.1 de LBRL, utilizando la terminología tradicional, denomina «entidades locales territoriales».
La atribución formal de la personalidad jurídica de estas entidades se encuentra, en lo que a municipios y provincias se refiere, en la propia CE (art. 140 y 141.1). Y, puestos a afinar, cabría formular una critica al texto literal de la CE, que con evidente impropiedad a conferido personalidad jurídica a los municipios y a las provincias (esto es, al ente global compuesto por la población, el territorio y la organización), cuando ésta debería haber sido atribuida exclusivamente al Ayuntamiento y a la Diputación Provincial; esto es, al ente local-aparato y no al ente local-comunidad, por utilizar de nuevo estos dos expresivos términos.
El Título III de la LOFAGE está dedicado a los organismos públicos. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus Estatutos, salvo la potestad expropiatoria. Se clasifican en Organismos Públicos y Entidades públicas empresariales.
Dos son sus notas principales. En primer lugar su carácter instrumental. Se trata, en efecto, de organizaciones creadas y personificadas por los entes políticos primarios para el desempeño de funciones y servicios propios de los mismos. En segundo lugar, su extraordinaria heterogeneidad. Frente a la relativa simplicidad tipológica de los entes políticos primarios, el de los entes instrumentales es el mundo de la diversidad, de la atipicidad, del ius singulare, de la originalidad buscada con deliberación.
Pese a ésta circunstancias es posible trazar un cuadro significativo que englobe a todas estas personificaciones instrumentales. Utilizando una distinción dogmática cabe diferenciar estos entes según su naturaleza corporativa o institucional.
Las personificaciones instrumentales de carácter corporativo son, hoy por hoy, cuantitativamente minoritarias, y responden a organizaciones basadas en la asociación de diversos entes públicos. Sus dos tipos principales son, en la actualidad, las mancomunidades de municipios y los consorcios.
Las personificaciones instrumentales de carácter institucional debiendo distinguirse, dentro de ellas, tres categorías:
En primer lugar, los que denominaremos convencional y genéricamente entes públicos de gestión: organismos autónomos, instituciones públicas y entidades gestoras de la Seguridad Social.
En segundo lugar, las que llamaremos sociedades públicas; entidades éstas constituidas bajo forma privada de personificación (normalmente, sociedades anónimas), y creadas ya por la Administración del Estado, ya por las Comunidades Autónomas, ya por los entes locales, para la realización de actividades de naturaleza industrial o comercial.
Y, en tercer lugar, las que denominaremos fundaciones públicas, categoría residual que engloba un conjunto de supuestos heterogéneos de personas jurídicas constituidas por un ente público bajo la forma privada de fundación.
Concepto ambiguo y discutido
El término «administrado» es un concepto que aparece invariablemente en la doctrina española de este siglo para aludir al otro término subjetivo de las relaciones jurídicas en las que la Administración es parte. La Administración aparece en dichas relaciones como un sujeto poderoso y activo, armado de potestades con las que incide en la esfera jurídica del particular; es el ente que administra, de donde resulta que el sujeto privado es un ente que ostenta una posición pasiva, que es «administrado». Afirmar que la persona física privada es el único término posible, contrapuesto a la Administración, de una relación jurídico-administrativa, es una tesis absolutamente insostenible. En efecto:
No sólo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las relaciones administrativas. También lo son, con entera normalidad, las personas jurídicas privadas.
No sólo las personas —físicas y jurídicas— privadas pueden ser parte en las relaciones de Derecho administrativo. Cada vez son más frecuentes las relaciones jurídicas en las que ambas partes son personas públicas.
Las relaciones jurídicas reguladas por el Derecho administrativo no siempre tienen a una Administración pública como uno de sus sujetos. Hay, de hecho, y no son infrecuentes, relaciones entre personas privadas reguladas por el Derecho público (p. ej., la relación por la que una empresa retiene a un trabajador el importe del IRPF; el derecho de rectificación que corresponde a una persona frente a un periódico por la publicación de una noticia que le afecta).
Pero, ante todo y sobre todo, en el supuesto estadísticamente normal de relaciones entre una Administración pública y una persona física privada, es rigurosamente inexacto considerar a ésta como un mero sujeto pasivo de las potestades de la Administración. La persona privada es hoy titular de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración: potestades, derechos, situaciones constitucionalmente garantizadas de libertad inmunes a la acción de los poderes públicos.
La categoría dogmática de administrados
La intensidad de las limitaciones que suponen sobre la esfera jurídica de los ciudadanos y a la generalidad de la vinculación por las potestades administrativas son dos posibles tipificaciones, que cabe señalar, entre otras de ámbito más genérico.
La intensidad de las limitaciones: administrado simple y cualificado
La posición en que el administrado se encuentra da lugar a unos poderes y deberes recíprocos de intensidad variable. Cuando esta posición es la genérica de todos los restantes ciudadanos, no estando matizada por ninguna nota especial, se habla de administrado simple, cuya relación con la Administración es la denominada relación general de poder (también llamada de supremacía general o de sujeción general). Hay, sin embargo, determinadas relaciones en las que la vinculación Administración-administrado deriva de una relación jurídica peculiar y más intensa, que da lugar a una serie de poderes y deberes particularmente enérgicos: en tal caso, se habla del ciudadano como de un administrado cualificado, cuya relación con la Administración es una relación especial de poder (denominada relación de supremacía especial o de sujeción especial). Deriva de la inserción del administrado, de una u otra forma, en una organización administrativa, y cuyo contenido supone unas limitaciones singulares de la libertad: p. ej., el soldado, el interno en un establecimiento penitenciario, el funcionario, etc.
La distinción entre relación de sujeción general y especial, ya en sí mismo imprecisa, no puede desvirtuar la naturaleza del acto administrativo; si que puede dejar de considerarse la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del administrado y añade que «... siempre deberá ser exigido el cumplimiento de las regulaciones constitucionales de legalidad formal como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano».
Parece evidente, dado el origen de la distinción, que ésta carece de virtualidad en nuestro Derecho positivo, en el que la invocación de una relación especial de poder, no habilita a la Administración para imponer cuantas limitaciones estime oportunas a la libertad de personas que se insertan en la misma. En nuestro sistema constitucional, la libertad personal no puede verse coartada más que por la ley o por el consentimiento de los afectados. La Administración dispone no sólo de potestades expresas, sino también de potestades implícitas o inherentes, que derivan naturalmente de otras conferidas con carácter genérico y que autorizan a la Administración para imponer al particular conductas, positivas o negativas, no previstas de manera explícita. Pero ello ocurre tanto en la llamada relación general como en las relaciones especiales de poder, con la única diferencia de que, de modo tradicional, el diseño de las potestades de la Administración en las denominadas relaciones especiales se hace de modo inevitablemente más ambiguo, genérico y flexible; y no puede ser de otra forma, porque en estas relaciones la intensidad y extensión del contacto físico entre la Administración y los administrados son mucho mayores.
La generalidad de la vinculación: la pertenencia territorial
Mucha mayor relevancia jurídica posee la clasificación de los administrados en virtud del dato que podríamos llamar de la pertenencia territorial.
Esta clasificación dual se ha extendido del Estado a los restantes entes políticos primarios o territoriales inferiores al Estado, dando lugar en cada uno de ellos a una condición de pertenencia especifica: la nacionalidad, en cuanto pertenencia al Estado; la ciudadanía autonómica, o pertenencia a una determinada Comunidad Autónoma; y la residencia (también llamada tradicionalmente vecindad), o pertenencia a un determinado municipio.
La capacidad de los administrados y sus causas modificativas
La capacidad de los sujetos privados en el marco de las relaciones administrativas ofrece diferencias muy apreciables al tratamiento de esta cuestión en el campo jurídico privado; diferencias que pueden centrarse en dos aspectos.
De una parte, en la constitución de la capacidad de obrar, en el derecho público, en el que, por regla general, están capacitados para el ejercicio de los derechos todos aquéllos a quienes la ley concede aptitud para establecer las relaciones de las que tales derechos emanan.
Se define capacidad de obrar como la condición del sujeto de derecho de intervenir en el campo de las relaciones jurídico privadas o públicas. Según la ley 30/92 tienen capacidad de obrar ante las administraciones públicas, además de las personas que ostenten capacidad con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la autorización de la persona que ejerza la potestad o tutela.
El Derecho administrativo, en cambio, carece de una regulación general por ley de las causas limitativas o excluyentes de la capacidad de obrar: antes bien, es costumbre inveterada que cada norma establezca diversos tipos de circunstancias que excluyen o limitan la capacidad de los administrados para ser parte en las relaciones o situaciones jurídicas que regulan.
Una exposición agotadora de estas causas modificativas de la capacidad de obrar es prácticamente imposible. Las tres más importantes, y que por su objetividad se prestan menos a la critica son las siguientes:
La nacionalidad, que continúa siendo causa de exclusión de los ciudadanos extranjeros de numerosas relaciones jurídicas, como son el sufragio activo y pasivo en determinadas elecciones, la condición de funcionario público, etc.
La edad tanto en su aspecto mínimo como máximo. En el aspecto de edad mínima opera, con carácter general, la regla de la mayoría de edad civil de 18 años (art. 12 CE), aunque múltiples normas continúan exigiendo edades más altas para el acceso a determinados puestos. La edad máxima opera como tope para el desempeño de funciones públicas.
La enfermedad o las deficiencias físicas o psíquicas, en sus diversas modalidades, poseen una eficacia multidireccional. Pueden actuar como factor impeditivo (p. ej., para el acceso a la función pública, pero también del cumplimiento de deberes, como el servicio militar); como factor extintivo de relaciones jurídicas (p. ej., como causa de jubilación de los funcionarios o de cese en determinados cargos inamovibles); o como requisito para el disfrute de determinados servicios (prestaciones sanitarias de la seguridad social).
ESTRUCTURAS Subjetivas II
Introducción y concepto de órgano administrativo
La teoría del órgano es directamente tributaria del dogma de la personalidad jurídica del Estado; si éste se concibe como una persona jurídica que ha de expresar una voluntad unitaria, se plantea la cuestión de como calificar en Derecho la posición de las personas que individual o colegiadamente manifiestan dicha voluntad.
Es preciso mantener un concepto dogmático según el cual merecerían la calificación de órganos aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas; o lo que es lo mismo; las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran, y ello, teniendo en cuenta que el elemento fundamental de este concepto es la persona física titular del órgano, que es, en definitiva; la fuente real de la voluntad que se imputa a la Administración.
Estructura de los órganos administrativos
La persona física como titular del órgano
En líneas generales, estas personas pueden ser de dos tipos: de una parte, la que es titular formal del órgano y ostenta sus competencias, que puede ser una persona física singular o una pluralidad de personas que concurren de modo colectivo a formar la voluntad u opinión del órgano. De otra, la persona o colectivo titular del órgano suele estar asistido por un conjunto de personas que le auxilian en el ejercicio de las funciones propias del órgano o realizan las taras materiales inherentes al mismo (personas que, a su vez, pueden ser titulares de otros órganos subordinados).
La adquisición de la condición de titular del órgano tiene siempre lugar mediante un procedimiento formalizado, al que suele denominarse investidura y que se desdobla en dos fases: de una parte, la adquisición de la titularidad formal mediante el acto de nombramiento; de otra, la asunción efectiva de las funciones del órgano, que se efectúa en un acto formal denominado toma de posesión.
La dinámica del órgano: la imputación
El punto central de la teoría del órgano, su auténtica clave de arco, se halla en el fenómeno de la imputación: el concepto de órgano no es sino un artificio técnico para explicar jurídicamente la traslación de los actos (o de sus efectos) realizados por los administradores de una persona pública a la esfera jurídica de ésta.
El objeto de la imputación
Uno de los motivos que impulsaron a la doctrina a finales del XIX a acuñar la teoría del órgano fue la inadecuación al Derecho público del régimen general de imputación de actos y efectos jurídicos existente en el Derecho privado.
Ahora bien, de hecho, la práctica conoce supuestos tanto de imputación total como parcial.
La imputación total: acaece en los supuestos en que el titular de un órgano habilitado para expresar ad extra la voluntad de un ente público, realiza actos formales con este preciso objeto (p ej., dictar un reglamento o un acto administrativo).
La imputación parcial, o sólo de los efectos del acto (pero no de éste), tiene lugar respecto de aquellas actividades o conductas de los agentes públicos de cualquier nivel que no constituyan emanación de una acto formal y tipificado de expresión de voluntad. En tal caso, lo único que se imputa a la Administración es la obligación de indemnizar las consecuencias dañosas a las que, eventualmente, den lugar las actividades o conductas.
Los límites de la imputación
Es notorio que no toda actividad realizada por personas al servicio de las personas públicas da lugar a fenómenos de imputación a éstas. Para que dicha imputación, en cualquiera de sus modalidades, se produzca, es necesaria la concurrencia de tres condiciones:
La primera de ellas consiste en el requisito de que la actividad desplegada por el servidor público lo sea en el ejercicio de funciones propias del ente público al que pertenece.
En segundo lugar, la recognoscibilidad y apariencia formal mínima de corrección del acto.
Y en tercer lugar, la condición consistente en la investidura del funcionario.
Tipología de los órganos
Las más importantes de las clasificaciones se pueden agrupar según tomen como factor de disyunción elementos estructurales o funcionales del órgano.
Las clasificaciones de orden estructural
La primera clasificación —también la más tradicional e importante— de los órganos es la que los separa en órganos unipersonales y colegiados. Órganos unipersonales son aquéllos cuyo titular es una única persona física; colegiados, aquéllos cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas.
Las restantes tipologías estructurales de los órganos poseen una relevancia bastante inferior. Algún sector doctrinal suele efectuar la distinción entre órganos representativos y no representativos, en función de que el nombramiento de sus titulares se efectúe o no por parte de la colectividad que constituye el sustrato social del ente.
Las clasificaciones de orden funcional
Las dos clasificaciones básicas, dentro de las de orden funcional, son las que atienden al ámbito territorial de las competencias del órgano y a la naturaleza material de sus funciones. En el primer caso suele hablarse de órganos centrales y periféricos, y en el segundo, de órganos activos, consultivos y de control.
Órganos centrales son aquellos cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio nacional (p ej., Gobierno), y periféricos, los de competencia territorial limitada (p ej., Subdelegado del Gobierno).
La segunda clasificación atiende al hecho de que las funciones exclusivas o predominantes de un órgano consista en la emisión de declaraciones de voluntad (órganos activos: p ej., un Ministro), declaraciones de juicio (órganos consultivos: p ej., Consejo de Estado) o de actos de fiscalización de la actividad de otros órganos (órganos de control: p ej., Intervención General).
La noción de competencia alude indistintamente al resultado de asignación de intereses y potestades; competencia es, pues, el conjunto de intereses y de potestades encomendado por el sistema normativo a cada ente y a cada uno de los órganos que lo integran, pero también la condición derivada de la titularidad de dicho conjunto de intereses y potestades. La competencia puede corresponder tanto al ente como al órgano, y uno y otro pueden ostentar competencia sobre un conjunto de intereses o de potestades. En todo caso, no obstante, es requisito indispensable para la existencia de la competencia su atribución mediante una norma jurídica.
Modalidades de distribución de la competencia
Los criterios distributivos de la competencia han sido analizados con una óptica muy limitada; la cuestión se reducía a identificar los criterios en virtud de los cuales la distribución debía realizarse, que no eran más que la materia, la jerarquía y el territorio.
Se habla de competencia material para aludir al resultado de la distribución de competencias en virtud de criterios departamental-materiales: esto es, la asignación a cada uno de los Ministerios de un servicio público definido.
Junto a ella, se habla de competencia jerárquica para aludir a la distribución de la titularidad de las potestades públicas sobre una materia, encomendadas en su conjunto a un Ministerio, entre los diversos escalones jerárquicos del mismo, en función directa de la importancia de los asuntos; una distribución escalonada de la competencia, pues, claramente visible en algunas reglamentaciones sancionadoras (en las que la potestad de imposición de multas se eleva en la escala jerárquica de igual modo que su cuantía).
Y finalmente, se habla de competencia territorial para distinguir los diferentes ámbitos geográficos a los que se extiende la competencia de los entes u órganos.
La problemática de la distribución de competencias tiene hoy otros focos de atención, suscitados por el hecho de la pluralidad de entes y órganos que potencialmente pueden ser destinatarios de una misma competencia.
Aunque hay materias y decisiones que pueden corresponder a la competencia de un solo ente u órgano, los supuestos de coparticipación son cada vez más numerosos y complejos, dando lugar a otros tantos tipos de competencia:
Así se habla de competencia exclusiva para referirse al supuesto de atribución de un interés o una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás (p ej., aprobar Decretos-leyes es competencia exclusiva Gobierno).
Se habla de competencia compartida para aludir a los supuestos en que la responsabilidad sobre una materia se otorga a varios entes públicos u órganos (p ej., la Seguridad Social cuyo régimen económico se atribuye al Estado y la ejecución de sus servicios a las CC.AA.). Mediante norma se establece el ámbito de actuación de cada uno de los entes instrumentales.
El concepto de competencia indistinta se refiere a los supuestos en que una determinada materia o potestad corresponde de modo simultaneo y no excluyente a dos o más entes u órganos: es el caso de la mayor parte de las actividades de fomento (p ej., cualquier ente público puede organizar conciertos, exposiciones etc. sin que las actividades de los unos impidan ni interfieran las de los otros).
La competencia conjunta alude a los supuestos en que dos o más entes u órganos son competentes para intervenir sobre una misma materia o asunto, debiendo producirse dicha intervención de modo necesario y sucesivo, en el seno de un mismo procedimiento (p ej., la aprobación del PGOU, o el paso de un municipio al régimen de Concejo abierto, que requiere la aprobación por el Ayuntamiento y después por la CC.AA.).
La expresión competencia alternativa suele emplearse respecto de aquellos asuntos en los que la potestad decisoria se encuentra atribuida a dos o más entes u órganos de modo simultaneo, pero excluyente, de tal modo que, ejercida por uno de ellos, no puede ser utilizada por el otro (p ej., competencia sancionadora en materia de diversos espectáculos).
Semejante a la anterior es la competencia sucesiva, en la que dos órganos o entes pueden adoptar una decisión sobre el mismo asunto, pero dicha posibilidad se halla escalonada en el tiempo, de tal modo que el segundo no puede actuar sino cuando haya transcurrido un determinado plazo desde el momento en que pudo hacerlo el primero (p ej., la licencia de construcción corresponde al Ayuntamiento; transcurridos dos meses desde la solicitud, el peticionario puede reproducirla ante la Comisión Provincial de Urbanismo, que pasa a ser el órgano competente para otorgarla o denegarla).
Aludamos, por fin, a la competencia coincidente, referida a los asuntos de competencia de dos o más entes u órganos, pero cuya intervención es acumulativa e independiente (p ej., realización de obras en una iglesia antigua contigua a una carretera; por el mero hecho de la realización de obras, requerirá licencia urbanística del Ayuntamiento; por tratarse de un monumento, la autorización de la autoridad encargada de la tutela del patrimonio histórico; y, por hallarse junto a la carretera, la autorización del Ministerio de Fomento o del órgano correspondiente de la CC.AA.).
El régimen jurídico-positivo de las competencias
Nuestro derecho positivo no contiene una regulación genérica de la competencia, salvo en unas cuantas reglas dispersas en la LPC, que pueden agruparse en dos bloques:
En primer lugar, las reglas declarativas de la competencia como cuestión de orden público. Son las siguientes:
La competencia es una cualidad irrenunciable e intransmisible (art. 12.1 LPC), y que debe efectuarse por los órganos que la tengan atribuida como propia.
La actuación administrativa por un órgano o ente que carece de competencia es causa de ilegalidad (nulo de pleno derecho, art. 62.1.b LPC) del acto o norma adoptados.
El segundo bloque está compuesto por una serie de reglas para la atribución concreta de competencias cuyo titular se encuentra relativamente indeterminado (art. 12.3 LPC).
Si una norma atribuye una competencia a un ente sin especificar el órgano concreto titular de la misma, la atribución se entenderá hecha en favor de los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio.
Y si hubiera varios de éstos, la competencia corresponderá al superior jerárquico común.
El cuadro de competencias establecido por el sistema normativo no es inamovible. Razones de oportunidad o conveniencia política, o de pura mejora técnica, fuerzan a frecuentes reajustes en la distribución competencial. Nos ocuparemos únicamente de los que tiene por objeto la traslación de competencias de carácter administrativo.
La transferencia o reasignación de competencias
Resulta elemental señalar que es la técnica más simple y expeditiva de la traslación de competencias. Consiste en la reasignación normativa: esto es, en la modificación de la norma atributiva, asignando la competencia a un ente distinto del que la ostentaba anteriormente como titular.
Supone la traslación por un ente superior a otro de nivel inferior, el ejercicio de una competencia, reteniendo el ente delegante la titularidad de la misma. Hay que tener en cuenta los siguientes aspectos.
En el aspecto material se exige que las competencias hayan de referirse a materias que afecten a los intereses propios.
En el aspecto formal la delegación ha de hacerse en todo caso mediante una norma: una ley orgánica en la delegación a las CC.AA. y una ley o reglamento en la delegación a entes locales.
Por último, en cuanto a los controles, el art. 150.2 CE deja en libertad a la ley orgánica para establecerlos. Por su parte la LBRL es mucho más precisa, fijando tres tipos de los mismos:
Primero, las potestades de dirección que se reserva el ente delegante.
Segundo, el recurso ordinario, por cuanto los actos del ente local en ejercicio de la competencia delegada podrán ser recurridos ante los órganos de la Administración delegante.
Y tercero, el control extraordinario consistente en la revocación de la delegación, que puede acordarse por el ente delegante.
Con el nombre de gestión ordinaria se conoce una modalidad de traslación intersubjetiva de competencias en la que un ente público ejecuta competencias o servicios de otro, actuando a todos los efectos como un órgano de este último.
Dogmáticamente, la gestión ordinaria no se diferencia en nada de la delegación intersubjetiva: hay en ella idéntica escisión entre titularidad y ejercicio de la competencia. La gestión ordinaria es, pues, un tipo de delegación en el que la libertad del delegado es menor; o, si se quiere, una forma de delegación en la que el ente delegante posee mayores controles y potestades de dirección sobre la actividad del delegado.
La sustitución o subrogación
Se entiende por sustitución la traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente público a otro, impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio de éstas, o de otras circunstancias anormales.
La sustitución es una técnica de desapoderamiento unilateral, efectuada por un ente ajeno al titular de las competencias. Una técnica traumática, utilizada tradicionalmente en las relaciones del Estado con las entidades locales, con la finalidad de asegurar el ejercicio de determinadas competencias relevantes, inactuadas por los entes locales titulares.
Formas de ejercicio de la competencia: delegación, avocación, delegación de firma y encomienda de gestión
La transferencia o reasignación de competencias; en especial, la desconcentración
Al igual que ocurre en el plano de las traslaciones competenciales entre entes públicos, la modalidad traslativa más simple entre órganos administrativos consiste en la reasignación de la competencia, confiriéndola a un órgano distinto del anterior titular mediante la correspondiente modificación de la norma atributiva.
El examen de esta modalidad suele reconducirse a la técnica denominada desconcentración y que no es sino una subespecie de la reasignación interorgánica de competencias en virtud de la cual la titularidad y ejercicio de éstas pasa de un órgano determinado a otro de inferior nivel jerárquico, ya sea éste último de idéntico ámbito territorial que el primero (p ej., de Ministro a Director General) o de ámbito territorial inferior (p ej., de Ministro a Director Provincial).
En su estructura técnica, la delegación entre órganos es un instituto sustancialmente idéntico a la delegación intersubjetiva: en ella, un órgano traslada a otro jerárquicamente inferior el ejercicio de una competencia propia, reteniendo su titularidad.
Art. 13.1 LPC.- «En cada Administración Pública se podrá acordar la delegación de ejercicio de competencias atribuidas a sus órganos administrativos en otros órganos, aunque no sean jerárquicamente dependientes, cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente.»
La delegación interorgánica es un procedimiento dirigido a la descongestión de tareas de los órganos superiores.
Es una técnica traslativa de competencias bastante diversa de las examinadas precedentemente. Dicho en términos breves, supone la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un asunto determinado desde el órgano titular de la misma a un órgano superior, acordada por éste último.
Art. 14.1 LPC.- «Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.»
La delegación de firma es una facultad de los titulares de los órganos administrativos, que no altera la competencia del órgano.
Art. 16 LPC.- «1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 13.
4. No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador.»
Por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño, la realización de esas actividades podrá ser encomendada a otros órganos o entes. No supone cesión de la titularidad de la competencia.
Art. 15 LPC.- «1. La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
3. …pertenecientes a la misma Administración… En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia, en el diario oficial correspondiente…
4. …entre órganos y Entidades de distintas Administraciones… firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo… gestión ordinaria… CC.AA. por las Diputaciones Provinciales o…que se regirán por la legislación de Régimen Local.
5. …no será de aplicación … personas físicas o jurídicas sujetas a Derecho Privado, ajustándose… legislación… contratos del Estado, sin que puedan encomendarse… actividades... hayan de realizarse con sujeción al Derecho Administrativo.»
Estructuras subjetivas III
La actividad constitutiva de las organizaciones se despliega a través de un encadenamiento de conductas que, vistas desde una perspectiva lógica, constituyen un proceso, que denominaremos proceso de organización. Dentro de éste distinguiremos las siguientes fases siguiendo a la doctrina alemana:
La creación de la organización: Consistente en la decisión del poder público competente de que una determinada función o conjunto de funciones sea realizado por un aparato orgánico que a tal fin se establece.
El establecimiento o configuración de la organización: que supone la determinación concreta de la estructura interna, el detalle de sus funciones y potestades y su distribución entre los diferentes órganos de la organización.
La puesta en marcha o funcionamiento de la organización: que entraña la dotación material de los elementos personales y materiales para que la organización para desempeñar sus funciones.
En esta disciplina nos ocuparemos de la segunda fase, relativa a la configuración de la organización, y dentro de dicha fase distinguiremos cuatro tipos de operaciones normativas:
La determinación de la estructura orgánica interna de la organización, tanto de sus órganos de dirección (especificando su naturaleza, composición rango y modo de designación) cuanto de las restantes unidades operativas subordinadas.
La delimitación del ámbito funcional de la nueva organización, esto es, la definición de las funciones públicas genéricas, tareas, servicios u objetivos cuya gestión se encomienda a la organización creada y que viene a constituir su ámbito de capacidad.
La atribución de las potestades públicas precisas para el funcionamiento de la organización. Así, la definición de las funciones o tareas que la organización ha de gestionar, ha de ser completada con la atribución de los poderes concretos necesarios para ello. Se le imputan de manera automática todas las potestades propias de las organizaciones a cuyo tipo pertenece; las potestades adicionales han de ser objeto de atribución expresa.
La distribución de las funciones de las potestades entre los diversos centros operativos de la organización, configurando el ámbito de cada uno de ellos, con criterios jerárquicos, departamentales o materiales y territoriales.
La potestad organizativa: concepto y límites
La potestad organizatoria es un concepto-síntesis o finalista, que engloba bajo un solo rótulo todas las potestades públicas, en cuanto se dirigen a la creación, configuración, puesta en marcha y modificación de las organizaciones; en una versión algo más restringida, se alude con este concepto a las diferentes manifestaciones de la potestad normativa, en sus diferentes ámbitos constitucional, legislativo o reglamentario, en cuanto tiene por objeto la organización de las Administraciones públicas.
La distribución de la potestad organizatoria
La atribución de la potestad organizatoria en nuestro Derecho positivo ha seguido una pauta de división en la que el protagonismo ha correspondido al Parlamento en cuanto a la creación, modificación y extinción de entes públicos, y a la Administración en cuanto a idénticas operaciones respecto de los órganos que integran aquéllos.
1)	Así, la creación, modificación y extinción de entes públicos se encuentra afectada de una reserva de ley —material y formal— en relación con las CC.AA. y provincias, no existiendo dicha reserva en relación con la creación, modificación y extinción de municipios, que será una competencia atribuida a las CC.AA. Serán éstas las que regularán los aspectos concretos de dicha capacidad e igualmente encontraremos otra excepción en relación con la creación de entes institucionales no dependientes del Estado.
2)	La creación, modificación y extinción de órganos es una potestad repartida entre la ley y el reglamento, estableciéndose diferente regulación según cada una de las administraciones territoriales que estudiemos.
	Por lo que se refiere a los órganos de la Administración estatal, la Constitución exige una ley para la regulación únicamente del Gobierno (art. 98) y del Consejo de Estado (art. 107). Respecto al resto de los órganos, dirá únicamente que serán «creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley».
	En cuanto a los órganos de las entidades locales se encuentran regulados en la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, encomendándose el desarrollo de dichas normas al reglamento orgánico que apruebe cada Corporación, aplicándose en su defecto el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROFRJ).
	Los órganos de la Administración de las Comunidades Autónomas gozan de una regulación variada contenida en las Leyes sobre Gobierno y Administración dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos.
Límites de la potestad organizativa
El crecimiento de la organización administrativa, ha impulsado al legislador a imponer condicionamientos estrictos a su ejercicio: condicionamientos de eficacia práctica variable que, a efectos de su exposición, pueden clasificarse en tres grupos:
En primer lugar, condicionamientos o límites de naturaleza sustancial o material. Algunos de ellos poseen refrendo constitucional explícito (art. 103.1 CE, relativo a los principios a que debe someterse la actuación de la administración pública, tales como la descentralización, desconcentración y coordinación), otros, en cambio, poseen mero valor legal (como los límites derivados de las características y requisitos establecidos para la creación de órganos administrativos, regulada en el art. 11 LPC).
En segundo lugar, los condicionamientos o límites de carácter procedimental. Dado que la potestad organizatoria se ejerce mediante reglamentos, deberán aplicarse a éstos las normas que disciplinan el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, sin embargo, los límites más efectivos dentro de este grupo están constituidos por los informes y aprobaciones previas: las disposiciones en materia orgánica requieren, en efecto, antes de ser sometidas al órgano competente para dictarlas del informe previo a la aprobación.
En tercer y último lugar, los condicionamientos de carácter financiero o presupuestario, de carácter obviamente fundamental, por cuanto los órganos de nueva creación no podrán implantarse hasta que el coste de su funcionamiento disponga de una cobertura presupuestaria suficiente (art. 11.2.c LPC).
Art. 11 LPC.- «1. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.».
Principios inspiradores de la actividad de las Administraciones Públicas; art. 103 de la CE: eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación
Los principios genéricos a los que debe atenerse la Administración se encuentran regulados en el art. 103.1 CE y en el art. 3.1 y 2 de la Ley 30/92 (LPC).
El art. 103.1 CE dice que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Asimismo, el art. 3.1 LPC dice lo mismo que el anterior y el art. 3.2 de la misma ley añade que la administración pública, en sus relaciones, se rige por el principio de cooperación y en su actuación, por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
Art. 3 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
2. las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación, y, en su actuación, por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
4. …».
Se engloban en estos artículos diferentes materias como serán el fin de las Administraciones Públicas, sus criterios de actuación, los principios de organización y el principio jurídico fundamental de sometimiento a la Ley y al Derecho (principio de legalidad).
De las materias referenciadas, tendrán especial relevancia respecto de la disciplina que estudiamos, las relativas a los criterios de actuación y los principios de organización.
Dentro de los criterios de actuación nos referiremos a la objetividad y la eficacia de la administración pública.
El carácter objetivo de la actuación de la Administración Pública, puede interpretarse, de modo primario y directo, en el sentido de que la Administración, integrada por funcionarios y profesionales, debe ser neutral y actuar con imparcialidad. Los administradores públicos no deben guiarse por criterios partidistas, sin embargo, la objetividad de la Administración Pública no se reduce a este mero hecho enunciado, que incluye la imparcialidad política pero tiene connotaciones más amplias, que debe relacionarse con la profesionalidad de los funcionarios. En este sentido, hay que servir los intereses generales, sin atender a preferencias personales de cualquier índole y sin establecer ninguna discriminación, debiendo atenerse la actuación de la Administración a una racionalidad que tenga en cuenta los hechos objetivos, las necesidades sociales y la línea política que se haya establecido para resolverlas. La objetividad, por tanto, trasciende ampliamente la neutralidad política de la Administración Pública.
Eficacia de la actuación administrativa
La Constitución la enumera en el art. 103.1, refiriéndose a ella como un principio, pero dicha idea tiene un significado distinto a los que envuelven el resto de los principios. En este sentido, indicar que la Administración es, o debe ser eficaz, no indica nada en la práctica sobre cómo funciona la Administración, sino sobre cómo debería funcionar a juicio de los administrados. Esta declaración de carácter general, pues, no será exactamente un principio, sino más bien una cuestión de principios a que debe someterse la Administración. En este sentido, la Administración no existe por sí misma, ni para sí misma, sino que debe servir los intereses generales y deberá hacerlo obteniendo unos resultados concretos que respondan a la adecuación de los medios de que se dispone y los fines que se pretenden cumplir.
Dentro de los principios de organización nos referiremos a la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordinación.
Supone la transferencia de competencias de una Administración Pública a otra Administración Pública diferente, por lo que, a primera vista, resulta desorientador que se incluya la descentralización en esta enumeración de principios, por cuanto para la organización territorial del Estado, la Constitución se inspira en la idea clave de autonomía, concepto distinto al de descentralización territorial. Esta última existe y se referencia en el texto constitucional, pero desempeña un papel menor y subordinado, y será por esta razón por lo que podrán obtenerse importantes consecuencias de este principio de descentralización. En cuanto que descartada la de carácter territorial, se puede admitir la descentralización funcional, por lo que la vía del art. 103 relativa a la descentralización posibilitaría la existencia de la pluralidad de organismos autónomos que no han sido contemplados de forma directa en la Constitución. Pero estos llevarían a efecto sus funciones a través de la descentralización administrativa de competencias de otras administraciones dependientes, en este sentido, el art. 103 no especifica de qué tipo de descentralización se trata, por lo que resulta legítimo entenderla en el sentido expuesto.
Figura también enumerado en el art. 103.1 de la Constitución. No supone una gran novedad, puesto que se limita a consagrar la existencia de una organización, regida por los criterios de subordinación, que es propia de nuestro desarrollo económico y cultural, así, la jerarquía será una nota típica de las Administraciones Públicas burocratizadas, pero la Constitución matiza que se aspira a que no todas las competencias correspondan a los órganos de máximo rango jerárquico, siendo éste el significado que deberemos destacar del también denominado principio de desconcentración.
Supone la transferencia de competencias o atribuciones entre órganos de una misma Administración Pública.
Supone la voluntad política de que la Administración funcione armónicamente, aludiéndose en dicho principio a que los diferentes órganos administrativos, en sentido estricto, deben actuar de modo que los conflictos de competencias no dificulten el cumplimiento de tareas que tienen encomendadas. No obstante, dicho funcionamiento armónico debe predicarse no sólo respecto de los órganos de las Administraciones Públicas, sino también respecto de las relaciones que existan entre éstas y los diferentes organismos autónomos.
La Administración es, para los contribuyentes, un conjunto orgánico jerarquizado que deberá funcionar eficaz y armónicamente, sirviendo con objetividad los intereses generales por medio de sus órganos y organismos autónomos, así dicho conjunto, que actuará con objetividad y eficacia, estará sometido a la Ley y al Derecho, lo que se asegura por medio del control de los Tribunales de justicia.
Administración del Estado: organización central y organización periférica
La Administración del Estado es el aparato de servicios que posibilita la actuación de la totalidad de las instituciones centrales del Estado como instancia suprema en el interior del territorio y como sujeto de derecho internacional.
Además, la Administración estatal es el aparato organizativo que ostenta el mayor número de competencias y potestades públicas. Probablemente en el futuro y como consecuencia del proceso descentralizador abierto por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, termine por configurar a las CC.AA. como la sede natural de las más importantes funciones públicas.
Así, este predominio de la Administración del Estado supone una superioridad cuantitativa abrumadora no comparable con ninguna otra Administración Pública. La unión de todo ello supone la existencia de una organización que por su grado de complejidad estructural hará problemática, no sólo su gestión organizativa, sino su simple descripción general, siendo éste el reto que acomete la vigente ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). Dicha ley hereda la tradicional distinción entre la Administración central y la Administración periférica.
La evolución de la Administración central
Son tres las líneas de tendencia que cabe advertir en la evolución de la organización central del estado:
En primer lugar, la de un crecimiento constante en dimensiones y en complejidad organizativa.
En segundo lugar, la de una progresiva formalización de sus estructuras, que pasan de estar integradas por cargos fuertemente personalizados a vertebrarse en oficios impersonales, órganos o núcleos abstractos de cometidos funcionales.
Y por último, la de una creciente profesionalización de las personas que la integran, tanto en los niveles de decisión y dirección política, como en los puramente ejecutivos.
Nuestro sistema constitucional no prejuzga el modelo orgánico de este aparato administrativo, salvo en cuanto impone, en el art. 98, la existencia de un Gobierno, un Presidente y varios Ministros. Pero la voluntad del constituyente que se ha descrito es, sin embargo, clara: de una parte, al consagrar en su art. 103.1 los principios de descentralización y desconcentración administrativa, siendo notoria la pretensión constitucional de descongestionar el aparato central, bien mediante la entrega a las Administraciones territoriales de ámbito inferior de determinadas competencias, o bien mediante su traslación a otros órganos inferiores de la propia Administración estatal y particularmente a los periféricos.
El replanteamiento de estructuras de la Administración central será una consecuencia indirecta del proceso de implantación de las Comunidades Autónomas, a las que, por imperativo de sus Estatutos, el Estado deberá trasladar la mayor parte de las tareas de gestión que hoy lleva a cabo centralizadamente.
La organización administrativa en la Administración central
El art. 98.1 CE establece que «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley».
Los órganos de la Administración estatal según la LOFAGE serán:
El Presidente ocupa una posición central en la estructura no sólo del Ejecutivo, sino de todos los poderes del Estado. El Presidente forma parte del Gobierno, pero no es un miembro más del mismo, siendo el Gobierno, en el fondo, una prolongación de la figura del Presidente: es sólo a él a quien se otorga y retira la confianza parlamentaria, y quien nombra y destituye a los miembros del Gobierno.
Su nombramiento tiene lugar mediante el acto del otorgamiento de confianza, de acuerdo con lo establecido en el art. 99 CE; mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de todos los miembros del Congreso de los Diputados.
El nombramiento de Presidente puede también tener lugar en virtud de la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE).
Su cese se produce, conforme al art. 101.1 CE, por cuatro causas:
Pérdida de la confianza parlamentaria, bien sea por adopción de una moción de censura o por el rechazo o votación negativa de una cuestión de confianza.
Sus funciones derivan del art. 98.2 CE y pueden resumirse adecuadamente bajo tres rúbricas:
En primer lugar, al Presidente corresponde el nombramiento y cese de los miembros de gobierno.
En segundo lugar, el Presidente representa al Gobierno a la política gubernamental.
La competencia fundamental del Presidente, sin embargo, radica en dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de sus miembros.
La única mención que la CE hace a este órgano se contiene en su art. 98, al decir que el Gobierno se compone, además del Presidente y de los Ministros, «de los Vicepresidentes, en su caso».
El Vicepresidente es nombrado y separado por el Rey, a propuesta de su Presidente. La separación lleva aparejada la extinción de dicho órgano (art. 12.1 y 2 Ley 50/97, del Gobierno)
Dado el carácter abierto y multifuncional de la Vicepresidencia, no es de extrañar que la CE guarde silencio absoluto sobre sus posibles funciones, que hoy pueden resumirse en tres supuestos:
En primer lugar, una función de sustitución del Presidente.
En segundo lugar, una función de apoyo al Presidente en el ejercicio de las tareas propias de éste.
Y en tercer lugar, una función de coordinación de las áreas gubernamentales.
La Administración General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa (art. 8.1 LOFAGE).
Los Ministros, además de las atribuciones que les corresponden como miembros del Gobierno, dirigen, en cuanto titulares de un Departamento ministerial, los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección (art. 12.1 LOFAGE).
Como en el caso de los Vicepresidentes, los Ministros son nombrado y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. La separación de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción del órgano (art. 12.1 y 2 Ley 50/97, del Gobierno).
Determinación de los objetivos del Ministerio.
Aprobación de las propuestas de los estados de gastos del Ministerio.
Determinar y en su caso proponer la organización interna del Ministerio.
…i) (art. 12.2 LOFAGE).
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado (art. 14 LOFAGE).
Los Secretarios de Estado son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan (art. 15.1 Ley 50/97, del Gobierno).
A los Secretarios de Estado, les corresponde, entre otras, las siguientes funciones (art. 14.1 y ss LOFAGE):
Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro.
Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes y ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes (art. 15.1 LOFAGE).
Los Subsecretarios son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio (art. 15.2).
Les corresponde, entre otras (art. 15.1, apartados a…i):
Los Secretarios Generales ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección sobre los órganos dependientes, así como todas aquellas que les asigne el expresamente el Real Decreto de estructura del Ministerio (art. 16.2 LOFAGE).
Los Secretarios Generales, con categoría de Subsecretario, serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio (art. 16.3).
Sus competencias fundamentales son las inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares (art. 14.2 en relación con el 16.2).
Los Secretarios Generales Técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tendrán las competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del Departamento (art. 17.1 LOFAGE).
Los Secretarios Generales Técnicos serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio (art. 17.3).
Además de las anteriormente reseñadas, ejercen en todo caso las relativas a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones (art. 17.1) y también, al tener categoría de Director General, ejercen sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a dicho órgano (art. 17.2).
Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del ministerio (art. 18.1 LOFAGE).
Los Directores Generales serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Departamento (art. 18.2).
A los Directores Generales, entre otras les corresponde (art. 18.1 apartados a…e):
Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su cumplimiento.
Son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director General o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General (art. 19.1 LOFAGE).
Los Subdirectores Generales serán nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan (art. 19.2).
Las anteriormente descritas (art. 19.1).
La Administración periférica española en la historia y en la actualidad
Junto a las organizaciones administrativas de carácter central, las Administraciones públicas de todos los tiempos y países, han dispuesto de una red de organizaciones y agentes propios distribuidos armónicamente sobre dicho territorio, a los que se encomienda la representación del aparato estatal y la realización de una serie de funciones propias del mismo, en un ámbito espacial limitado, en régimen de desconcentración. Tal es el aparato organizativo que en España se conoce con el nombre de Administración territorial o desconcentrada del Estado y, más comúnmente, como Administración periférica.
Órganos de la Administración periférica
Los órganos territoriales de la Administración del Estado son:
Los Directores insulares de la Administración General del Estado.
Los Delegados del Gobierno en las CC.AA.
El art. 154 CE dispone que «un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad».
Los Delegados del Gobierno en las CC.AA., representan al Gobierno en el territorio de aquéllas sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las CC.AA. a través de sus respectivos Presidentes. Ejercen la dirección y supervisión de todos los servicios de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos situados en su territorio.
Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de Administraciones Públicas dictar las instrucciones precisas para la correcta coordinación de la Administración General del Estado en el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias del Estado, impartir las necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana. Todo ello sin perjuicio de la competencia de los demás Ministros para dictar las instrucciones relativas a sus respectivas áreas de responsabilidad (art. 22.1 LOFAGE).
Los Delegados del Gobierno serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno y tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros determine otra cosa y sin perjuicio de lo que disponga, expresamente, el Estatuto de Autonomía (art. 22.3).
Corresponde, asimismo, a los Delegados del Gobierno (art. 22.2):
Mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos, con la de la Comunidad Autónoma y con las correspondientes Entidades Locales.
Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Realizará también esas funciones con las Entidades Locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, existirá un Subdelegado del Gobierno.
En las CC.AA. uniprovinciales el Delegado del Gobierno asumirá las competencias que la ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las provincias (art. 29.1 LOFAGE).
El Subdelegado del Gobierno en las provincias será nombrado por el Delegado del Gobierno, por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CC.AA. o de las Entidades Locales (art. 29.1).
A los Subdelegados del Gobierno les corresponderá (art. 29.2, apartados a…e):
Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno.
En las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, el Subdelegado del Gobierno, bajo la dirección y la supervisión del Delegado del Gobierno, ejercerá las siguientes competencias (art. 29.3):
La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. A estos efectos dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia.
La dirección y la coordinación de la protección civil en el ámbito de la provincia.
Reglamentariamente, se determinarán las islas en las que existirá un Director insular de la Administración General del Estado, con el nivel que se determine en la relación de puestos de trabajo (art. 30 LOFAGE).
Dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista (art. 30).
Serán nombrados por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CC.AA. o de las Entidades Locales (art. 30).
Los Directores insulares ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas por ley a los Subdelegados del Gobierno en las provincias.
Administración de las CC.AA.: estructura y competencias
El Título Octavo de la Constitución
La Constitución ha venido a romper con los esquemas del Estado centralista vigente para establecer un sistema escalonado de entes territoriales dotados de autonomía y estructurados sobre el principio de democracia representativa. El art. 137 CE dice que «el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
Ya en su Preámbulo, la Constitución manifiesta como uno de sus objetivos esenciales el de «proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones»; y su art. 2º las califica nada menos que como uno de los fundamentos de todo el orden constitucional: «la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
Así pues, la regulación de las CC.AA. en nuestra Constitución se encuentra en los Capítulos I y III del Título VIII.
Proceso de formación del sistema autonómico
Lo primero que sorprende de la regulación que la CE dedica a las CC.AA. es su carácter absolutamente abierto: el texto constitucional no contiene una normación mínimamente completa del sistema autonómico, sino sólo el marco para su establecimiento; podría decirse que el Título VIII no se dedica tanto a regular las CC.AA. cuanto a dictar las instrucciones para el montaje de la nueva estructura territorial. Lo que la CE establece, pues, es un marco para un proceso, un marco caracterizado por dos notas: su flexibilidad y su carácter plural.
La flexibilidad del marco constitucional se manifiesta en la aplicación a ultranza del llamado principio dispositivo, que posee cuatro manifestaciones esenciales.
La Constitución impuso unos criterios de mínima especificidad que condicionasen de alguna manera su creación.
No impone como obligatoria la constitución de las Comunidades.
No predeterminó la estructura organizativa interna de las Comunidades.
No determinó las competencias concretas que las Comunidades debían ostentar limitándose sólo a señalar las competencias que, por ser exclusivas del Estado no podrían ser en ningún caso asumidas por aquéllas.
El segundo rasgo característico del marco constitucional consistió en el establecimiento de una pluralidad de cauces procedimentales para el acceso a la autonomía de los distintos territorios del Estado.
Dejando a parte el caso de Navarra, regulado en la Disposición Transitoria 4ª, donde se establecía que la adaptación de las normas forales tradicionales debía llevarse a cabo a través del amejoramiento del fuero, la Constitución conoce de tres procedimientos a los que denominaremos común, especial y excepcional.
Procedimiento común (art. 143 CE). Se caracteriza porque la iniciativa autonómica corresponde a las Diputaciones o al órgano interinsular y a los dos tercios de los Ayuntamientos de cada una de las provincias respectivas que representen al menos a la mayoría de la población provincial.
Procedimiento especial (art. 151.1 CE). La iniciativa corresponde a las Diputaciones u órganos interinsulares. Exige que los Ayuntamientos que se pronuncien a favor de acceder a la autonomía por este procedimiento sean las tres cuartas partes de cada una de las provincias, debiendo ratificarse la iniciativa en referéndum en el que se obtenga mayoría a favor de la iniciativa de cada provincia.
Las competencias que van a poder ser asumidas por las CC.AA. que accedan por esta vía serán todas aquellas que el sistema constitucional permite. Se puede acceder al máximo techo competencial.
Se hace también una salvedad relativa a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente un proyecto de estatuto, es decir, Cataluña, Galicia y País Vasco, eximiéndoles de la realización del referéndum, según la Disposición Transitoria 2ª.
Procedimiento excepcional (art. 144 CE). Consiste en que las Cortes autoricen la constitución de CC.AA. cuando el ámbito de éstas no haya de superar el de una provincia o el territorio no se encuentre integrado en una organización provincial (una forma eufemística para referirse a Ceuta y Melilla y, eventualmente en el futuro, a Gibraltar).
Los Estatutos de Autonomía fueron todos ellos aprobados entre 1979 y 1983 (en cuatro oleadas: a fines de 1979, los del País Vasco y Cataluña; en 1981, los de Galicia, Andalucía, Asturias y Cantabria; en el verano de 1982, los de Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias y Navarra; y en febrero de 1983 los cuatro restantes).
Sin embargo, el sistema autonómico dista mucho de hallarse normalizado en el plano competencial, en el que las incertidumbres y conflictos son de una abundancia rigurosamente anormal.
Estructura de las comunidades autónomas
Su configuración general
Uno de los más importantes y lógicos contenidos de los Estatutos de Autonomía es, claro está, la regulación de las instituciones de autogobierno de la Comunidad: así lo prevé el art. 147.2.c) CE. Dicha regulación, no obstante, no se halla remitida in totum a la norma estatutaria: la propia CE establece en el párrafo primero del art. 152.1 un esquema organizativo básico al que el Estatuto ha de atenerse.
Art. 152.1 CE.- «En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea…»
La remisión constitucional a los Estatutos ha sido desarrollada por éstos con absoluto mimetismo respecto al modelo estatal, no existiendo en los mismos una normación minuciosa de los órganos de autogobierno, sino únicamente una regulación esquemática quedando el resto remitido a normas posteriores de la propia Comunidad Autónoma. Así la Comunidad Valenciana aprobó el Reglamento de las Cortes Valencianas de 4 de marzo de 1983 y la Ley de Gobierno Valenciano de 30 de diciembre del mismo año.
Si el esquema institucional que el art. 152.1 CE establece es ya bastante similar al de los propios poderes del Estado, la mayor parte de los Estatutos han llevado al máximo esta semejanza, hasta el punto de establecer una regulación de los órganos de gobierno literalmente calcada de la de la CE.
Antes de entrar en el análisis de ambas instituciones, sin embargo, debemos añadir una puntualización, cual es la de la inexistencia de un poder judicial propio de las CC.AA. El Poder Judicial se configura en la CE, inequívocamente, como una institución estatal, así como la competencia exclusiva sobre la materia de «Administración de Justicia» que reserva al Estado el art. 149.1.5ª CE.
De acuerdo con lo establecido en el art. 152.1 CE los Estatutos de Autonomía han establecido un órgano de representación popular, al que se confiere una posición central en el conjunto de sus instituciones.
Su denominación concreta no se ajusta siempre a la fórmula genérica de Asamblea legislativa, que es el que utiliza la CE: en la mayor parte de los casos se le llama Parlamento (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Canarias y Baleares); en otros, Cortes (Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Navarra y Castilla y León); otros emplean el término constitucional de Asamblea (Cantabria, Murcia, Extremadura y Madrid); la Rioja emplea el nombre de Diputación General y Asturias, el de Junta General).
La estructura de la Asamblea legislativa no viene regulada con detalle en los Estatutos, remitiéndose a la futura Ley electoral de la respectiva Comunidad para la determinación del número y estructura. En la Comunidad Valenciana es la Ley 1/87 de 3 de marzo en la que se establece un número de 89 diputados.
Su elección tiene lugar por el sistema proporcional conocido como regla d'Hont, utilizado también para la elección del Congreso de los Diputados, siendo de cuatro los años la duración ordinaria de la legislatura.
El funcionamiento de la Asamblea es similar al del Congreso de los Diputados. Sus funciones se definen en los Estatutos en forma idéntica a la de éste, concretándose en el ejercicio de la potestad legislativa, la aprobación de los Presupuestos, el otorgamiento de la confianza al Presidente y el control del Consejo de Gobierno.
La configuración del ejecutivo autonómico que hace el art. 152.1 CE no puede ser entendida fácilmente desde los estereotipos usuales en la teoría de los regímenes políticos comparados. El desdoblamiento funcional del Presidente aconseja tratarlo separadamente del Consejo de Gobierno que dirige.
El Presidente de la Comunidad Autónoma es «elegido por la Asamblea de entre sus miembros».
De los tres tipos de funciones que el art. 152.1 CE atribuye al Presidente, las dos primeras son idealmente imputables a su condición de máximo representante de la Comunidad, y la tercera a su naturaleza de responsable y director del órgano de gobierno.
En primer lugar, el Presidente ostenta «la suprema representación de la respectiva Comunidad».
En segundo lugar, el Presidente ostenta «la representación ordinaria del Estado» en la Comunidad Autónoma. La representación a que esta fórmula alude no entraña la atribución al Presidente del status de órgano de las instituciones centrales del Estado. El «Estado central» se halla representado en la Comunidad por el Delegado del Gobierno. Con ello se quiere significar que el Presidente representa, en la Comunidad, al Estado global: tal condición justifica que realice funciones que, en el ámbito de la Nación, corresponden al Rey, como son las de promulgar las leyes del Parlamento autónomo y la convocatoria y disolución de la Asamblea.
Por último, al Presidente corresponde dirigir el Consejo de Gobierno.
Es el órgano colegiado de dirección y coordinación política de la Comunidad Autónoma y homólogo respecto del Consejo de Ministros de la organización estatal.
Son minoría los Estatutos que emplean la fórmula «Consejo de Gobierno», que la CE utiliza, para denominar a su órgano gubernamental. Los del País Vasco, Canarias y Baleares hablan de Gobierno a secas, como también lo hacen los de Navarra, Diputación Foral, y de la Comunidad Valenciana, Consell. El de Cataluña emplea la fórmula Consejo Ejecutivo y el de Aragón, la de Diputación General; los de Galicia, Extremadura y Castilla y León hablan, por fin, de Junta.
La composición del Consejo de Gobierno es similar a la del Gobierno del Estado. Además del Presidente, está integrado por los Consejeros y en algunos casos, por el Vicepresidente o Vicepresidentes. Idéntica similitud se da en el plano de las funciones.
La organización administrativa de las comunidades autónomas.
Al igual que ocurre en el Estado, las CC.AA. poseen un importante aparato administrativo, subordinado a su Consejo de Gobierno, mediante el que aquéllas llevan a cabo las competencias ejecutivas que sus Estatutos les atribuyen.
Dentro de la organización general de todas las Administraciones autonómicas cabe distinguir tres bloques diferenciados:
El de la Administración centralizada.
El de los servicios periféricos.
Y el de los órganos consultivos y de participación.
Supone el establecimiento de una planta departamental idéntica a la existente en la Administración del Estado. Así, los Consejeros ostentan junto a su condición de miembros del Consejo de Gobierno, la de jefes de una organización denominada, invariablemente, Consejería, estructura homóloga del Ministerio estatal.
Los servicios periféricos
Se halla compuesta, en la actualidad, por servicios aislados que ejercerán su jurisdicción en el ámbito provincial, dependiendo de las correspondientes Consejerías.
Los órganos consultivos y de participación
Son aquellos que tienen como finalidad la consulta e informe respecto de determinadas Administraciones públicas ubicadas dentro del ámbito territorial de cada una de las CC.AA. Así, en la Comunidad Valenciana se crea el Consejo Jurídico Constitutivo donde su homólogo estatal sería el Consejo de Estado.
La distribución competencial: cuestiones generales
Es el elemento fundamental de todo el sistema jurídico de todas las comunidades autónomas y, por tanto, el soporte de la estructura de la organización territorial del Estado.
Los criterios para llevar a cabo el reparto competencial se establecen en los artículos 148 y 149 CE. Así, la Constitución seguirá un sistema de doble lista.
Es preciso tener en cuenta que dichos artículos cumplen una doble función: de una parte, no establecen un sistema cerrado y concluso de distribución competencial, sino los criterios para su definición en operaciones normativas posteriores; de otra, sientan unos principios reguladores de dicha distribución, una vez que la misma -como ya ocurre- haya sido efectuada.
Las reglas de ordenación del proceso
En el artículo 148.1 se relacionan las competencias que pueden asumir las CC.AA. planteando dicha lista con carácter extensivo y potestativo por parte de las CC.AA. El art. 149 se referirá en los puntos 1 y 2 a las competencias exclusivas del Estado planteando dicha relación con carácter exhaustivo de manera que dichas competencias nunca podrán ser asumidas por las CC.AA.
El proceso de distribución de competencias de los art. 148 y 149 puede resumirse de la siguiente forma:
Las Comunidades que se constituyeron por el procedimiento especial, podían asumir en sus Estatutos cualquier competencia con la sola excepción de las enumeradas en el art. 149.1, reservadas al Estado en exclusiva.
Las Comunidades que se constituyeron por el procedimiento ordinario (art. 143) sólo podían asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias referidas en el art. 148.1. transcurridos cinco años desde la aprobación de los Estatutos, podían asumir cualesquiera otras competencias, con el límite de las enumeradas en el art. 149.1 CE.
El sistema con una única lista de competencias reservadas al Estado.
El régimen de la distribución competencial
El régimen de distribución competencial se contiene y deriva del artículo 149, pieza clave de todo el sistema autonómico.
Así, frente a materias que se atribuyen totalmente al Estado, asumiendo éste la totalidad de las competencias ejercitables sobre las mismas (defensa y fuerzas armadas), otras materias se dividen entre el Estado y las CC.AA., atribuyéndose al Estado únicamente una función sobre las mismas, por ejemplo la función normativa respecto a determinada materia, o incluso, parte de una función, es decir, dentro de la capacidad normativa, únicamente lo que sería legislación básica. Esto supone que el resto de la legislación de la materia no reservada al Estado puede ser asumida por las CC.AA.
Las normas de delimitación de las competencias
Las normas de delimitación de competencias serán fundamentalmente:
En primer lugar, el Estatuto de Autonomía como norma primordial para la fijación de la distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA.
El Estatuto opera como norma de actuación y complemento de los preceptos constitucionales, siendo la pieza capital de un conjunto normativo cuyo marco será la Constitución, formando con los Estatutos un todo indiscutible que debe ser aplicado e interpretado como una unidad.
Aunque el Estatuto es la norma a la que corresponde, con carácter general y primario, dicha tarea delimitadora, la Constitución nos remite igualmente a otras leyes orgánicas para llevar a efecto dicha función. Éstas serán la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
Además de las tres remisiones expresas hechas por la Constitución, existen otros tipos de normas estatales dotadas de eficacia delimitadora del régimen competencial. Serán, por un lado, las leyes o normas básicas y por otro, las leyes orgánicas, cuyo ámbito material sea tangente con las competencias de las CC.AA.
Y por último, es obligada la referencia a los Reales Decretos de Transferencias, cuya función expresa era delimitar las materias a asumir por las CC.AA.
Administración Local: la Administración municipal y la Administración provincial
El Régimen Local español arranca de nuestra Constitución con la afección moderna de las Administraciones locales del art. 137, cuando establece que «el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y las CC.AA. que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses», encontrando la regulación en el Título VIII, relativo a la Administración territorial, Capítulos I y II.
La configuración actual del régimen local español proviene básicamente del modelo implantado a comienzos del siglo XIX. Modelo fuertemente centralizado y cuyas raíces se remontan mucho antes en la historia.
Las transformaciones que aportará el siglo XIX en el régimen de la Administración local serán dobles. De una parte, que los municipios pasan a ser considerados no como instancias territoriales del gobierno central, sino como entes corporativos dotados de individualidad propia, y de otra, el progresivo vaciamiento competencial de los municipios en beneficio de una Administración central absorbente y en crecimiento exponencial.
El ordenamiento actual
El proceso de reforma normativa
En la actualidad el ordenamiento superior del régimen local español viene presidido, además de por la Constitución, por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. A la misma habría de seguir el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que refunde las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local; así como por los diferentes reglamentos de desarrollo de la ley de bases y que serán el Reglamento de Organización y Funcionamiento de Régimen Jurídico de las Entidades Locales (RD 2586/1986, de 28 de noviembre); el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (RD 1372/1986, de 13 de junio); y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial (RD 1690/1986, de 11 de julio); sin perjuicio de la vigencia supletoria de determinados reglamentos preconstitucionales que mantienen su vigencia y que todavía no han sido adaptados a la ley básica, como el Reglamento de Servicios (D de 17 de junio de 1955) y el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (D de 9 de enero de 1953).
Clasificación de las entidades locales
El art. 3 de la Ley 7/1985 (LBRL), diría que «son Entidades locales territoriales, el Municipio, la Provincia y la Isla», asimismo dice que gozan de la condición de entidades locales «las entidades de ámbito territorial inferior al municipal; las comarcas u otras entidades que agrupan varios municipios; las Áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios».
Las entidades de régimen común
Regulado en el art. 140 CE, que se refiere a la garantía constitucional de su autonomía y a la atribución a los mismos de la personalidad jurídica plena, encomendando su gobierno y administración a los Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales.
Regulada en el art. 141 CE, que la define como «una entidad local con personalidad jurídica propia determinada por la agrupación de Municipios», encomendando su gobierno y administración a las Diputaciones.
Constituye igualmente una entidad local de carácter territorial y aparece configurada como una fórmula organizatoria alternativa a la Provincia en los archipiélagos Balear y Canario.
Las entidades locales de constitución potestativa
Aparecen reguladas en el art. 3.2 LBRL y serán:
Responden a la denominación de entidades locales menores, funcionando en régimen de Concejo abierto, a través de la Junta Vecinal y del Alcalde pedáneo.
Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios
La LBRL Atribuye a las CC.AA. la potestad para crear dichas entidades, con el condicionamiento finalista de que las características de los municipios agrupados «determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito» conjuntamente.
Responden a la constitución de entidades de carácter local respecto de municipios con cascos urbanos limítrofes, por lo que encuentran su plasmación fundamentalmente en las grandes ciudades y con la finalidad de compartir e instrumentar la prestación de determinados servicios comunes.
Serán entidades locales constituidas por determinados municipios para la prestación conjunta de un determinado servicio.
Elementos integrantes de la estructura municipal
Encuentran su regulación en el art. 11 LBRL, que establece que los elementos del municipio serán el territorio, la población y la organización.
Aparece regulado en el art. 12.1 LBRL y establece que «el término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias».
Regulado en el art. 12.2, que establece que todos los residentes constituyen la población del municipio.
Dentro de ésta distinguimos dos clasificaciones de los órganos municipales, por un lado, los órganos necesarios y, dentro de éstos, el Ayuntamiento Pleno, el Alcalde y la Comisión de Gobierno, y por otro lado, los órganos complementarios, tales como las Comisiones Informativas, los Consejos Sectoriales y las Juntas Municipales de Distrito.
El Ayuntamiento Pleno
Está Constituido por los Concejales, (que varían según la población), uno de los cuales asume la posición de Alcalde. Le corresponden las competencias enumeradas en el art. 22 LBRL.
Es el Presidente de la corporación municipal, es elegido por el Pleno entre sus miembros y ostenta las funciones que fija el art. 21 LBRL, pudiendo resumir como principales, la máxima representación Municipal y la jefatura del ejecutivo municipal, correspondiéndole «dirigir el gobierno y la administración municipales».
Junto al Pleno y al Alcalde, el tercero de los órganos que completa la estructura municipal básica o mínima (para más de cinco mil habitantes) es la denominada Comisión de Gobierno.
Está regulada en el art. 23 LBRL, y está formada por el Alcalde y un número de Concejales (no superior a un tercio del número total de los mismos), nombrados y separados libremente por él, que reciben el nombre de Tenientes de Alcalde. Su cometido esencial es «la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones», no ejerciendo otras funciones que las que le deleguen el Pleno, el Alcalde u otros órganos municipales que puedan crearse (no obstante, prohibe al Pleno la delegación en determinadas materias).
Órganos de carácter complementario
Integradas exclusivamente por miembros de la Corporación, son órganos sin atribuciones resolutorias, que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la consideración del Pleno municipal o de la Comisión Municipal de Gobierno, cuando ésta actúe en el ejercicio de competencias delegadas por el Pleno.
Su finalidad será la de canalizar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones en los asuntos municipales. Sus funciones serán, exclusivamente, de informe y propuesta en relación con las iniciativas municipales relativas al sector de actividad al que corresponda cada Consejo, pudiendo formar parte del mismo personas ajenas a la Corporación.
Tendrán la consideración de órganos municipales de gestión desconcentrada y cuya finalidad será la mejor gestión de los asuntos de la competencia municipal, facilitando la participación ciudadana en el respectivo ámbito territorial. Será pues, un órgano administrativo.
Son órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios.
Capacidad y competencia del Municipio
Viene regulada en los art. 25 y ss LBRL, en la que se establece que el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad. Se establece por la ley básica una clasificación pormenorizada de todas aquellas materias respecto de las que el Municipio ejerce su competencia, distinguiéndose asimismo, la necesidad de la prestación de determinados servicios con carácter obligatorio a partir de un número determinado de habitantes.
El art. 141 CE define la provincia incorporando al concepto un doble significado: la provincia es, de un lado, «una entidad local con personalidad jurídica propia»; pero es también, de otro, una «división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado», coincidiendo con la definición que de la misma hace el art. 31 LBRL, indicando, además, que está formada por la agrupación de municipios.
Elementos estructurales de la Provincia
Al contrario de lo que ocurre con el municipio, la LBRL no regula de forma explícita la población ni el territorio de la provincia. Ello es lógico si se tiene en cuenta que ésta no es tanto una corporación cuanto «una corporación de corporaciones», o una agrupación de municipios, de donde resulta que la provincia no posee una sustantividad distinta de la de los municipios que la integran. La población y el territorio provinciales no son, por tanto, más que la suma de todos y cada uno de sus municipios.
Dentro de la organización provincial distinguimos nuevamente entre órganos necesarios y órganos complementarios.
Como su propio nombre sugiere, el Pleno es el máximo órgano de gobierno de la provincia. Sus competencias están enumeradas en el art. 33 LBRL, estando constituido por el Presidente y los Diputados Provinciales, correspondiéndole exclusivamente las funciones que enumera el art. 33 citado.
El Presidente es elegido por e Pleno de la Diputación entre sus miembros. Sus competencias vienen enumeradas en el art. 34 LBRL, y su condición es triple; es la cabeza del Pleno de la Diputación, como órgano colegiado; ostenta la máxima representación de la Provincia, pero sobre todo es el jefe del ejecutivo provincial, correspondiéndole «dirigir el gobierno y administración de la provincia».
Está regulada en el art. 35 LBRL, y está formada por el Presidente y un número de Diputados no superior a un tercio del número total de los mismos, nombrados y separados libremente por el Presidente. Sus funciones son las mismas que la comisión de gobierno de los ayuntamientos, por lo que le corresponderá la asistencia al Presidente en el ejercicio de sus funciones y las atribuciones que sean objeto de delegación expresa por el Pleno o por el Presidente de la Diputación.
Integradas exclusivamente por miembros de la Corporación, son órganos sin atribuciones resolutorias, que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la consideración del Pleno provincial de la Comisión Provincial de Gobierno, cuando ésta actúe en el ejercicio de competencias delegadas por el Pleno.
Su finalidad será la de canalizar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones en los asuntos provinciales. Sus funciones serán, exclusivamente, de informe y propuesta en relación con las iniciativas provinciales relativas al sector de actividad al que corresponda cada Consejo, pudiendo formar parte del mismo personas ajenas a la Corporación.
Órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios.
Capacidad y competencia provincial
El diseño que la LBRL hace de las competencias propias de la Diputación no difiere sustancialmente del que realiza de las competencias propias del municipio. Reguladas en el art. 36 y ss LBRL, estableciendo que serán competencias propias de la Diputación las que atribuyan a la provincia las leyes del Estado y de las CC.AA., en los diferentes sectores de la acción pública. Ejercen competencias sobre:
Coordinación de los servicios municipales entre sí para la prestación integral y adecuada de los mismos en la totalidad del territorio comarcal.
La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.
Fomento y administración de los intereses peculiares de la Provincia.
Relación entre las Administraciones Locales y el Estado y las CC.AA.
Resulta evidente que el principio dominante de estas relaciones desde el origen del régimen constitucional, no es otro que el de un absoluto predominio del Estado sobre las entidades locales, en todos los campos de su actividad. Un predominio que se extendía, anteriormente, al ámbito de la gestión diaria en la que el Estado reservaba a sus órganos una extensa gama de potestades de control sobre las corporaciones locales.
La insistente proclamación del principio de autonomía local en los art. 137, 140 y 141 CE obligaba a un replanteamiento completo del sistema de relaciones entre las entidades locales y el Estado. Supondrá la derogación de la anterior legislación de régimen local por la Ley 7/1985, LBRL, estableciéndose en dicha normativa un nuevo marco de relaciones que se apoya en cuatro ideas fundamentales:
En primer lugar, el principio de autonomía. Manifestación típica de este principio serán las propias potestades de autoorganización de cada ente local.
En segundo lugar, el principio de solidaridad. La LBRL define genéricamente su contenido en el art. 10.1, y lo desarrolla de manera modélica en el art. 55.
En tercer lugar, el principio de coordinación, contrapeso inevitable del principio de autonomía para poder llevar a efecto el principio constitucional de eficacia y hacer posible, de esta manera, la actuación coherente de todas las Administraciones públicas.
Y, en cuarto lugar, el principio de control que, por plantear un conjunto de cuestiones de la mayor importancia y delicadeza, debe ser objeto de estudio separado.
La ley ha establecido un ponderado sistema de instrumentos de control a posteriori sobre la actividad de los entes locales que tienden a garantizar la observancia de la legalidad, el ejercicio normal de sus competencias y la corrección de la gestión global. A cada una de estas finalidades corresponde, respectivamente:
Las vías impugnatorias.
La subrogación o sustitución.
La disolución de las entidades locales.
Las vías impugnatorias
La Ley 40/1981, de 28 de octubre, estableció la posibilidad conferida a la Administración del Estado de impugnar ante la jurisdicción contenciosa los actos y acuerdos locales que supusieran infracción de las leyes.
El régimen establecido por dicha ley suscitaba algunos problemas de interpretación. Su sustitución parecía necesaria y a ello procedió la LBRL mediante la instauración, en sus art. 65 a 67, de un complejo sistema impugnatorio que ofrece mayores posibilidades de control al Estado y a las CC.AA. Dicho sistema se monta sobre la distinción entre tres supuestos impugnatorios, diferenciados en función de la naturaleza de la ilegalidad cometida por el ente local sujeto al control.
Régimen ordinario de impugnación.
Régimen especial de impugnación.
Régimen extraordinario de impugnación.
Régimen ordinario de impugnación
Regulado en el art. 65 LBRL, para el control general de legalidad de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales: esto es, cuando la Administración del Estado y de las CC.AA. consideren que «un acto o acuerdo de una entidad local infringe el ordenamiento jurídico».
Dicha impugnación podrá llevarse a cabo de dos formas, con o sin previo requerimiento a la entidad local autora del acto. En primer lugar, las Administraciones estatal o autonómica pueden impugnar el acto «directamente, una vez recibida la comunicación del mismo» (art. 65.3); esto es, sin necesidad de recurso previo de reposición ni de otro trámite, y en el plazo general señalado por la LJCA. Pero dichas Administraciones pueden también, en segundo lugar, optar por formular un previo requerimiento al ente local autor del acto para que lo anule.
Régimen especial de impugnación
Regulado en el art. 66 LBRL, procede respecto de «los actos y acuerdos de las entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las CC.AA., interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas entidades».
En esta vía impugnatoria no cabe el requerimiento previo, debiendo recurrirse directamente ante el Tribunal contencioso-administrativo.
Régimen extraordinario de impugnación
Regulado en el art. 67 LBRL, supone la impugnación de los actos o acuerdos de las entidades locales que atenten gravemente al interés general de España. En dicho supuesto, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación, podrá suspender dichos actos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés, debiendo igualmente impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Subrogación o sustitución
La subrogación es un supuesto de asunción de competencias de un ente público inferior por otro superior cuando el primero no las ejercita o las ejerce de manera defectuosa. La sustitución es, pues, una medida excepcional de control sometida, en consecuencia, a un procedimiento y requisitos rigurosos establecidos en el art. 60 LBRL.
Disolución de las entidades locales
Las técnicas de control hasta ahora analizadas revisten una intensidad progresiva, que llega a su punto máximo con la técnica de la disolución: esto es, de la revocación del mandato de todos los cargos electivos de la entidad local; se trata, nada menos, que de la anulación del mandato popular. De ahí los estrictos requisitos con que el art. 61 LBRL, condiciona su ejercicio.
En el plano material, la disolución de un ente local sólo puede acordarse «en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales».
En el plano formal, el art. 61.1, otorga esta competencia en exclusiva la Gobierno de la Nación mediante Real Decreto, con dos límites: uno, la notificación previa al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma; otro, el acuerdo favorable del Senado, que habrá de pronunciarse al efecto.
Heise desarrolla en 1937 la teoría de las personas jurídicas sobre la distinción entre corporaciones y fundaciones, distinción que pervive en nuestros tiempos. Gierke perfecciona el esquema básico inicial de la dualidad propuesta, distinguiendo entre corporaciones e instituciones, y a su vez, dentro de las instituciones distinguiríamos entre las instituciones públicas, sometidas al régimen del derecho público, e instituciones sometidas al régimen del derecho privado, conocidas como fundaciones.
Así pues, la corporación será un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas, y con la participación de las mismas en su administración. La institución, por su parte, será un conjunto de medios materiales y personales orientados por el fundador hacia una finalidad determinada.
Así, sobre la dependencia de las instituciones respecto de su fundador, se articula la diferencia entre las dos grandes especies de instituciones, las públicas y las privadas.
En las privadas, la voluntad creadora será la voluntad de un sujeto mortal, y, por tanto, la viabilidad jurídica de estos entes radica en la admisión de una congelación de dicha voluntad y en la admisión de su eficacia perpetua, por encima de la limitación temporal del propio fundador.
En las públicas, el sujeto fundador no es mortal, no desaparece, se trata de una administración de carácter territorial. Así pues, el elemento patrimonial, que será determinante en el mantenimiento de las fundaciones privadas, pasará a un segundo plano en las fundaciones de carácter público. (p ej., privado: fundación Nobel).
Es una práctica frecuente en nuestro sistema legislativo hablar de «institutos» como designación propia de estos entes públicos. Aunque la terminología resulte muy cambiante, la legislación de entidades estatales autónomas, se refiere a dichos entes en cuanto que filiales del Estado, como organismos autónomos, si bien es aceptado el término de «administración institucional».
Su consideración como persona jurídica
El primer problema que plantean las administraciones institucionales es el relativo al de su personalidad jurídica, que el artículo 2 de la ley de entidades estatales autónomas mantiene, categóricamente, cuando se refiere a ellas como «entidades de derecho público, creadas por la ley con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente de las del Estado». Pero dicha ley, en su propia exposición de motivos, relativiza esa importancia cuando dice que dichas entidades, que gozan de personalidad jurídica distinta de la del Estado, no se trata en realidad de personas independientes del mismo.
Esta afirmación, que no carece de gravedad, debe matizarse, por cuanto respecto de estas instituciones, su personalidad jurídica se manifiesta ad extra (hacia el exterior), en relación con los terceros. Pero dicha personalidad no puede dejar de ser completamente deficiente, ad intra (hacia dentro), es decir, en su relación interna.
Dicha situación se da igualmente en otras figuras del ámbito del derecho mercantil, en supuestos de sociedades de un solo socio o de grupos de sociedades, en el supuesto de relaciones de sociedad-matriz, sociedad-filial, con la diferencia, en favor del supuesto de derecho administrativo, de que en este caso estas creaciones artificiosas no pretenden defraudar primordialmente a nadie.
Nada más inexacto en el orden político y social que la denominada «nueva descentralización» que como alternativa a la descentralización territorial anunció Royo Villanova en 1914, sobre la base de la descentralización por servicios, que supone la técnica de creación de entes institucionales. Así pues, no hay en esta técnica el menor rastro de una devolución a la sociedad de poderes que el Estado ha asumido; no se puede hablar de autonomía en el sentido social de la expresión; esta autonomía será, en este caso, una simple técnica de gestión, lo cual permite al Estado liberarse de controles y regímenes que la sociedad le impone.
La relación de instrumentalidad
La instrumentalidad respecto de su ente matriz, se manifiesta en una serie de peculiaridades que son capitales para definir las características de la administración institucional y que serían las siguientes:
El fin o servicio, en función del cual el ente institucional se crea, será un fin o servicio propio del ente matriz, cuya titularidad mantiene, y que en modo alguno se transfiere tras la creación de la entidad filial.
No es posible comprender la posición del ente institucional sin ascender necesariamente a la de su fundador, formando entre los dos un complejo organizativo unitario. Es a esto a lo que nuestra legislación se refiere con el concepto de «atribución» del organismo autónomo a la Administración estatal a través de un Ministerio concreto, por lo que la personificación y autonomía de aquél, no implica desvinculación de los Departamentos ministeriales a los que está adscrito.
Esta relación de los entes institucionales, con sus entes matriz respectivos, puede ser genéricamente calificada de «dependencia», pero no se trata de la misma dependencia de jerarquía que liga a los órganos inferiores con los superiores en el seno de un mismo ente. Así, la doctrina italiana se ha referido acertadamente a dicha relación, no ya como una relación de jerarquía, sino como una relación de dirección, la cual se expresaría más que en órdenes singulares, en directivas de control, y en la posibilidad de designar los titulares de los órganos superiores del ente filial.
La autonomía del ente institucional es puramente ejecutiva u operativa dentro del ámbito estricto que le marcan las directivas del ente matriz.
En el orden financiero y patrimonial, el ente institucional será normalmente titular de posiciones propias, es decir, un presupuesto propio, la posibilidad de establecer exacciones propias (tributos), cuentas propias, o incluso propiedades muebles o inmuebles.
La jurisprudencia contencioso-administrativa ha declarado que los entes institucionales carecen de legitimación para impugnar jurisdiccionalmente los actos dictados por sus entes matrices. Los acuerdos y decisiones del ente instrumental sólo pueden ser destruidas por el ente matriz.
La extinción o disolución del ente institucional sólo puede ser decidida por el ente matriz, así pues, el ente institucional no será árbitro de su propia existencia, de la misma manera que no puede sustraerse ni abdicar de la realización de la función pública que tiene encomendada.
Clases de entes institucionales
Los entes institucionales, según establece el artículo 6 de la ley de entidades estatales autónomas, se rigen por sus leyes de creación, que constituirán los estatutos de cada uno de ellos.
Esta circunstancia hace que las clases de entes institucionales sean prácticamente tantos como entes. Esto es lo que se ha llamado la tipicidad de los entes institucionales. Así pues, así como en las corporaciones existe una cierta tendencia a la uniformidad en virtud de una regulación genérica de tipos organizativos determinados, dicha tendencia está completamente ausente en los entes institucionales abocados a un casuismo organizativo y de régimen virtualmente sin excepciones.
La «huida del derecho administrativo»
Es la utilización de la personalidad jurídica con la finalidad de una huida de controles, que tiene su origen fundamentalmente en el campo financiero extendiéndose hacia una verdadera huida generalizada del derecho administrativo común. Definición dada por Clavé, utilizándose para ella la particularidad de que la configuración y regulación de estos entes queda remitida a sus respectivos estatutos. Así, en los estatutos se considerarán excepciones al sistema administrativo general, excepcionándose principios sustanciales del derecho administrativo en materia de personal y especialmente en el régimen de contratación pública, asimismo en materia financiera, patrimonial y contable.
La huida del derecho administrativo general puede justificarse parcialmente en el caso de las empresas públicas que actúan en el tráfico jurídico sometidas a un régimen mercantil al nivel de las empresas comerciales privadas, pero resulta injustificable dicha huida cuando nos encontramos al margen de dicho supuesto y hemos de mantenernos en el ámbito del derecho público, por cuanto sólo excepcionalmente las exigencias de la gestión específica que el ente cumple, pueden justificar la creación de un derecho singular y, puede decirse, que nunca tal singularidad es válida cuando únicamente intenta una liberación de la legalidad en su aspecto limitativo y de garantía.
Las autoridades administrativas independientes (poco probable)
Introducción (poco probable)
Su consideración como persona jurídica (poco probable)
Principio de autoadministración
Las corporaciones, en cuanto expresión de un grupo social que administra asuntos propios, por ser el mismo grupo su destinatario inmediato, se desarrollan a través de la técnica de autodeterminación, por cuanto los mismos interesados gestionan sus propios asuntos.
Orgánicamente las corporaciones se articulan sobre técnicas representativas de la voluntad del grupo, que es la voluntad que ha de expresarse en su propio gobierno. Así, esta exigencia, se expresa en el montaje de dos órganos distintos; uno amplio, deliberante y colegial que reserva su actuación para las decisiones de principios y que controla asimismo la gestión del segundo órgano. Este primer órgano está constituido por el grupo entero en su conjunto, o bien, por un colegio compuesto por comisionados o delegados directos de todos los componentes del grupo a través de un procedimiento electoral.
El segundo órgano será un órgano de gestión normal y diaria cuyo titular será designado por el primer órgano anterior o primer órgano.
Por el contrario los entes institucionales responden al principio organizativo-burocrático más que al representativo, por cuanto consiste en una pura organización instrumental de la voluntad de un fundador al servicio de una determinada finalidad. Orgánicamente, se expresará su estructura en un solo órgano gestor, sin perjuicio de que también sea posible concretar en un órgano más amplio la presencia de los representantes del fundador.
Por último, hemos de advertir que la distinción entre corporaciones e instituciones, queda con frecuencia relativizada por la inserción de elementos organizativos propios, de uno de los tipos en el tipo contrario.
Clases de corporaciones
Existen tres modelos clásicos:
Corporaciones territoriales.
Corporaciones sectoriales de base privada.
Corporaciones interadministrativas.
Las corporaciones territoriales
La clasificación de entes públicos que estamos estudiando no es corporativa o paralela con la diferenciación entre entes territoriales y no territoriales, por cuanto sobre estos últimos los habrá de base corporativa y fundacional, pero tampoco los entes territoriales responden al mismo tipo común. Los entes locales serán, al tiempo que territoriales, entes genuinamente corporativos, sin embargo, no lo será la Administración del Estado, ni la de las CC.AA., por la simple razón de que los ciudadanos no integran con sus representantes los órganos de esta Administración. La representación política de los ciudadanos no se localiza en la Administración estatal, sino en el Poder Legislativo que, como tal, está al margen de la Administración. Esta disociación capital entre Administración y Poder Legislativo impide caracterizar a la Administración del Estado como una Administración corporativa.
Las corporaciones territoriales genuinas son, pues, las entidades locales, resaltándose su carácter representativo en los artículos 141 y 142 CE, integrándose los componentes de un municipio con un verdadero status formal de miembros, el de vecinos.
Será pues, a partir de dichas técnicas representativas, cuando se compondrá el órgano deliberante superior (Ayuntamiento Pleno o Diputación Provincial). Justamente por su afinidad al principio corporativo estricto, la atribución de facultades a una corporación local es vista como una técnica democrática de gestión de servicios públicos. El carácter de estas corporaciones será puramente administrativo por el hecho de que sus miembros constituyen una colectividad política y no privada.
Corporaciones sectoriales de base privada
Se trata de grupos sectoriales de personas asociadas alrededor de alguna finalidad específica. La cualidad de miembros de estas corporaciones, estará determinada por una condición objetiva relativa al fin corporativo específico, (p ej., una cualidad profesional en los colegios profesionales, la condición de regante de un aprovechamiento colectivo de aguas públicas, respecto de la comunidad de regantes, la cualidad de comerciante o industrial respecto de la Cámara Oficial de Industria y Navegación; o la cualidad de propietario urbano respecto de la Cámara de la Propiedad Urbana, etc.). Los ejemplos enumerados se refieren a corporaciones, en alguna medida, de Derecho público, pero hay a la vez entidades corporativas reguladas inequívocamente en el derecho privado, de las cuales las más obvias serán las sociedades. Así, pues, la primera cuestión que nos plantearemos será diferenciar cuándo nos encontramos ante corporaciones públicas o bien cuándo ante corporaciones privadas, y resuelta esta cuestión, diferenciar cuales de estas corporaciones de derecho público responden a la categoría de Administración pública.
La diferenciación entre entidades corporativas de derecho público y las de derecho privado
Tradicionalmente, se han diferenciado las corporaciones públicas de las privadas por el dato formal de su origen. Estas últimas serían creadas por acuerdo libre de sus miembros, en tanto que las primeras, las públicas, serían obra de una disposición o resolución estatal. Este criterio debe ser inmediatamente matizado, por cuanto con toda frecuencia, la libertad privada para la creación de corporaciones viene condicionada a un posterior acto administrativo, de carácter formal, del cual surge el reconocimiento de la personalidad e inversamente, entre las corporaciones públicas, las hay que sólo surgen en virtud de una iniciativa de sus miembros.
Así pues, la diferenciación puede concretarse en estos términos:
Todas las corporaciones privadas parten de un libre pacto asociativo previo, que es por sí solo suficiente, o bien requiere de un acto público de homologación o constancia. En cambio, las corporaciones públicas son creadas, o bien directamente por la ley, o bien por resolución administrativa, que opera en el cuadro de una ley reguladora de géneros corporativos concretos, siendo posible que dicha ley exija de una iniciativa previa de sus futuros miembros. Pero tal iniciativa no constituye propiamente un pacto asociativo privado, por cuanto no alcanza a configurar el fin específico y las funciones a desarrollar por la corporación, que están fijados previamente por la ley.
No toda corporación de Derecho Público ha de integrarse sin más en el sistema de Administraciones públicas. Pensemos en los colegios profesionales, respecto de los cuales resulta evidente que con ello se trata de hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen un grupo privado y sectorial, y no de una colectividad pública.
Sobre esta base privada, se produce con frecuencia un fenómeno adicional, la atribución a los mismos, por el ordenamiento jurídico, de delegaciones expresas de la Administración, relativas a competencias propias de ésta, confiriéndoles facultades en orden administrativo a ejercer sobre sus miembros (p ej., potestad disciplinaria).
La jurisprudencia constitucional, en sentencia de 15 de julio de 1987, dirá que son corporaciones sectoriales de base privada, refiriéndose a los colegios profesionales, indicando que en cuanto a su composición y organización, tendrán el carácter de corporaciones públicas realizando, sin embargo, una actividad que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por ley o delegadas algunas funciones públicas. Por ello, más que de identificación subjetiva, entre corporaciones de base privada y Administraciones Públicas, puede hablarse, de una manera más técnica, de que dichas corporaciones vienen a actuar como agentes descentralizados de la Administración.
Las corporaciones interadministrativas
Las constituyen, pues, los entes formados mediante la federación de varios entes administrativos, en vista de una gestión común, normalmente de tipo consorciado. Las corporaciones interadministrativas podrán ser entre entes homogéneos (p ej., municipios) o entre entes heterogéneos (que no sean municipios), pudiendo crearse, asimismo, corporaciones complejas cuyos miembros serán corporaciones de base privada y Administraciones Públicas.
Capacidad jurídica de los entes públicos
La capacidad jurídica, entendida como aptitud de una persona para ser titular de relaciones jurídicas, es un atributo necesario de la personalidad, pues, el reconocimiento de ésta por el ordenamiento, no persigue otro objetivo que constituir un centro propio de imputación de tales relaciones. A su vez, la capacidad de obrar, no es más que la posibilidad de un sujeto de realizar, por sí, ciertos actos jurídicos, y, además, esta capacidad de obrar podrá ser completa, limitada o nula.
Las personas jurídicas de Derecho público, tienen como necesaria implicación del reconocimiento de su personalidad, capacidad jurídica, pero puede y debe hablarse de que a su personalidad jurídica le corresponde una dualidad de capacidad jurídica: la capacidad jurídica de Derecho público y la capacidad jurídica de Derecho privado, es decir, la posibilidad de ser titular de relaciones jurídicas en uno y otro ámbito del ordenamiento jurídico.
Capacidad jurídica de Derecho público
El principio de legalidad de la Administración implica que los entes públicos no pueden entrar en el tráfico jurídico ilimitadamente. Por el contrario, sólo podrán desarrollar relaciones allí donde una norma les autoriza a ello.
La capacidad jurídica de Derecho público de una Administración coincide con el conjunto de potestades que le hayan sido atribuidas por el ordenamiento, pudiendo producirse, jurídicamente, en todo lo que resulte del ejercicio de las potestades que le hayan sido previamente concedidas y no puede hacerlo fuera de esa atribución, invocando un supuesto principio de libertad.
La capacidad jurídica de Derecho privado
Alcanza también a los entes públicos, que en su virtud podrán entablar relaciones de Derecho privado, refiriéndose dicha capacidad al orden patrimonial y procesal, y se concreta al círculo del fin específico, que como propio tiene asignado legalmente el ente. A algunas de las relaciones de Derecho privado le podrán afectar las restricciones de capacidad de obrar que, por motivos jurídico-públicos, son predicables de determinados entes públicos.
Administración consultiva y de control
Las organizaciones administrativas especializadas
De todo el vasto conjunto de organizaciones, merecen una atención específica aquellos tipos de órganos cuya función principal presenta una cierta homogeneidad y, por tanto, un tratamiento jurídico unitario: los órganos de fiscalización y control y los consultivos.
La actividad de control descansa, en un Estado de Derecho, en el principio de sumisión de la Administración Pública a la ley, es decir, en el control de la legalidad. No obstante, junto a éste, existirá otro control, financiero y contable y un último control, denominado control de eficacia y, que pretende asegurar la adecuación de los medios que utiliza la Administración a los fines que persigue.
Así, hay que distinguir, a su vez, entre: controles internos y controles externos.
Ejercidos en el ámbito interior de la propia organización administrativa a través de sus propios órganos. Una organización tan vasta y compleja requiere de la existencia de una serie de órganos cuya tarea consiste en la vigilancia de los demás, a efectos de comprobar su correcto funcionamiento. Formalmente la titularidad de dicha función corresponde a los órganos de dirección política, pero es obvio que el desempeño efectivo de tal función no puede ser llevado a cabo directamente por ellos, lo que hace necesario el establecimiento de unidades específicas. De entre dichas unidades, podemos destacar la Intervención y las Inspecciones Generales de Servicios.
Dentro de éstos distinguiremos:
Control de la administración a través de las Cortes Generales.
Control por organizaciones especializadas dependientes de las Cortes Generales.
Dentro de estos hay dos órganos:
El Defensor del Pueblo (art. 54 CE).
El Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).
El concepto de órganos consultivos es un de los más tradicionales y clásicos de la teoría de la organización administrativa.
Dentro de éstos distinguimos dos órganos distintos:
El Consejo de Estado (art. 107 CE): Se configura como un órgano consultivo del Gobierno, tratándose del típico órgano que actúa de manera formal y solemne, es decir, que emite un dictamen según los requisitos procedimentales establecidos, en los casos que se fijan legalmente, y a la vista del problema planteado por el Gobierno o por otras Autoridades o Administraciones Públicas que legalmente requieran de su informe.
Los Órganos Consultivos de las CC.AA.: Sus funciones son esencialmente las mismas que las del Consejo de Estado, si bien, dentro del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma.
En la Comunidad Valenciana, le competen dichas funciones al Consejo Jurídico Consultivo Valenciano.
En especial el Consejo de Estado y los órganos consultivos de las CC.AA.
Puede ser de utilidad consultar la siguiente bibliografía adicional:
Curso de Derecho Administrativo Y. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Civitas, última edición
Fundamentos de Derecho Administrativo Tomo I. Juan Alfonso Santamaría Pastor. Centro de Estudios Ramón Areces SA. Madrid, última edición
Curso de Derecho Administrativo Tomo II. Ramón Parada Vázquez. Marcial Pons, última edición
Derecho Administrativo Tomo II. Ramón Parada Vázquez. Marcial Pons, última edición
AdministraciónPolíticaEmpresaEstructuras subjetivasAdministraciones territorialesAdministración institucionalCoorporativa

References: resolución 
 artículo 13
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 148
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 6
 resolución 
 resolución