Source: http://docplayer.pl/257943-1-potrzeba-i-cel-wydania-kodeksu-budowlanego.html
Timestamp: 2018-05-21 01:37:13+00:00

Document:
1. POTRZEBA I CEL WYDANIA KODEKSU BUDOWLANEGO. - PDF
Download "1. POTRZEBA I CEL WYDANIA KODEKSU BUDOWLANEGO."
1 1. POTRZEBA I CEL WYDANIA KODEKSU BUDOWLANEGO. Budownictwo jest jednym z największych działów gospodarki. Biorąc pod uwagę 2012 i 2013 rok, w strukturze Produktu Krajowego Brutto budownictwo stanowi ok. 7 % PKB. Wartość dodana tego działu gospodarki w ramach PKB wyniosła średnio ok. 100 mld PLN 1. W powyższym przedziale czasowym oddano do użytkowania średnio na rok ok. 100 tys. budynków, z czego ok. 75 tys. stanowiły budynki mieszkalne 2. Natomiast w zakresie wszystkich obiektów budowlanych przekazanych do użytkowania ich liczba w 2013 r. sięgnęła prawie 170 tys. 3 Oznacza to, że wpływ budownictwa na gospodarkę oraz jakość życia jest ogromny, a wyniki tego sektora w sposób bardzo znaczący odbijają się na dynamice wzrostu gospodarczego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że jednym z głównych czynników wpływających na funkcjonowanie gospodarki, w tym budownictwa, jest prawo, które tę gospodarkę reguluje. Przepisy prawa mogą więc w sposób istotny wpływać na gospodarkę, wspierać lub hamować jej rozwój. Prawo nie jest jednak instrumentem mającym na celu tylko i wyłącznie wspieranie gospodarki. Jego zadaniem jest również chociażby zapewnienie bezpieczeństwa w szerokim tego słowa znaczeniu (ludzi, mienia, środowiska itp.), sankcjonowanie nieprzestrzegania poszczególnych przepisów prawa, dbanie o zachowanie określonych wartości (np. ładu przestrzennego lub dóbr kultury), czy chociażby regulowanie celem wymuszenia pożądanych zachowań. Tym samym dokonując nowelizacji lub ustanawiając nowe akty prawne, należy mieć na względzie szereg czynników oraz cele, jakie projektowane rozwiązania mają osiągnąć. Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od celu, jakiemu służą poszczególne przepisy prawa, nadmierna ilość aktów prawnych regulujących jedną dziedzinę oraz ogromna liczba nowelizacji tych aktów powoduje odejście od wartości, którym prawo powinno służyć. Dla przykładu można wskazać, że sama ustawa Prawo budowlane była nowelizowana ponad 70 razy. Tak duża ilość zmian stosunkowo niewielkiego aktu prawnego nie sprzyja zapewnieniu jego czytelności i jednolitości. W konsekwencji powyższa ustawa stała się dość trudna do stosowania ze względu na jej niejednoznaczność (np. posługuje się różnymi słowami w stosunku do takich samych pojęć, stosuje kaskadowe odesłania, używa nieostrych sformułowań lub pozostawia w pewnych przepisach zbyt dużą swobodę interpretacyjną), dając nadmierny obszar uznaniu administracyjnemu, co przejawia się chociażby w ilości sprzecznych orzeczeń wydanych w podobnych sprawach przez sądy administracyjne. Tym samym obecna ustawa Prawo budowlane nie daje stabilizacji prawnej inwestorowi, nie chroni w sposób wystarczający interesu publicznego oraz nie sprzyja prorozwojowo. Można nawet powiedzieć, że nie realizuje jednej z podstawowych wartości konstytucyjnych, jaką jest państwo prawa i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji. Jednym słowem prawo w tym zakresie (przede wszystkim ustawa Prawo budowlane) przestało spełniać swoje funkcje. Warto przy tym zwrócić uwagę na miejsce Polski w rankingu Doing Business prowadzonym 1 zob. Informacja Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie skorygowanego szacunku wartości produktu krajowego brutto za lata 2012 i Notatka informacyjna GUS z r. (http://stat.gov.pl/obszarytematyczne/rachunki-narodowe/roczne-rachunki-narodowe/informacja-gus-w-sprawie-skorygowanegoszacunku-wartosci-produktu-krajowego-brutto-za-lata-2012-i-2013,3,8.html). 2 zob. Budownictwo Wyniki działalności w 2013 r., ZWS, Warszawa 2014, s zob. Ruch budowlany w 2013 r., Warszawa 2014 r., s. 6 (http://www.gunb.gov.pl). 1
2 przez Bank Światowy. W raporcie Doing Business 2014 Polska zajmuje 88 miejsce na 189 badanych państw w kategorii "Pozwolenie na budowę" (ogólny wynik Polski w tym raporcie, uwzględniający wszystkie badane kategorie, to 45 miejsce na 189 państw, w porównaniu z miejscem 48 w raporcie Doing Business 2013), co znakomicie odzwierciedla stan prawny w tym zakresie. Niezaprzeczalną zaletą tworzonego Kodeksu jest zebranie systemowych przepisów prawa z zakresu prawa budowlanego, wliczając przepisy o wyrobach budowlanych, i uregulowanie tej sfery w jednym akcie prawnym, posiadającym jednolitą systematykę i zakres pojęć. Jednocześnie fakt, że przedmiotowe przepisy są umieszczane w jednym akcie prawnym (w Kodeksie), daje odbiorcy prostszy i bardziej przystępny sposób zapoznania się z przepisami regulującymi tę część prawa administracyjnego. Tym samym tworzony Kodeks doskonale wpisuje się w konstytucyjną zasadę państwa prawa i realizuje wszystkie podstawowe cele, które są z nią związane. Jednocześnie założeniem kodyfikacji nie powinno być kształtowanie całego systemu w sposób innowacyjny i rewolucyjny, bez uwzględnienia dotychczasowego dorobku prawnego. Kodyfikacja nie powinna bowiem opierać się na eksperymentach prawnych, ale zasadne jest, by miała oparcie w ugruntowanych i mocnych fundamentach. Powyższa myśl stała się jednym z podstawowych kryteriów Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego. Nie można było bowiem zrezygnować z całego dorobku prawnego z zakresu prawa budowlanego i sfery wyrobów budowlanych, gdyż dorobek ten był kształtowany przez lata, a jego zmiany były efektem zamiaru eliminacji mankamentów funkcjonującego prawa oraz chęci uregulowania spraw, które takich regulacji wymagały. Innymi słowy były efektem ewolucji, które pojedynczo posiadały swoje uzasadnione cele, choć w połączeniu (ze względu na ich liczbę i duży przedział czasowy) doprowadziły do wieloznaczności i braku czytelności przepisów. Proces kodyfikacji przede wszystkim powinien mieć za zadanie zebranie dotychczasowego dorobku, wyselekcjonowanie z niego wszystkich pozytywnych i celowych rozwiązań, zebranie go w systematyczny zbiór, i uzupełnienie go o dodatkowe rozwiązania, które dotychczas nie były przewidziane lub były uregulowane w sposób, który nie spełnił swojej roli. Stąd też w Kodeksie zebrano i powtórzono (ale w sposób odpowiednio usystematyzowany i przy użyciu jednolitej siatki pojęciowej) dotychczasowe rozwiązania ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o wyrobach budowlanych, które sprawdziły się w praktyce. Oczywiście ujednolicenie, usystematyzowanie i uczytelnienie prawa z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego nie było jedynym celem, jaki przyświecał Komisji Kodyfikacyjnej przy tworzeniu Kodeksu budowlanego. W Kodeksie zrezygnowano z rozwiązań, które budziły szereg wątpliwości, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów lub nie służyły celom, dla jakich zostały stworzone. Jednocześnie w Kodeksie wprowadzono rozwiązania, które są pożądane i będą sprzyjać likwidacji barier inwestycyjnych, co przełoży się na poprawę pozycji w rankingu Doing Business. 2
3 2. STAN DOTYCHCZASOWY Informacje ogólne. Obecnie sprawy dotyczące prawa budowlanego, w szerokim znaczeniu tego słowa, są uregulowane w wielu aktach prawnych różnej rangi, począwszy od rozporządzeń Unii Europejskiej i ustaw, kończąc na aktach wykonawczych. W powyższym zakresie najważniejszym aktem prawnym jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), która normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Pozostałe akty prawne albo uszczegóławiają materię uregulowaną w ustawie Prawo budowlane, albo tworzą rozwiązania szczególne (zwłaszcza tzw. specustawy). Trzeba jednak pamiętać, że pewne przepisy które nie zostały umieszczone w tej ustawie, ale w jej aktach wykonawczych należą do materii ustawowej (np. przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych) i powinny znajdować się właśnie w przedmiotowej ustawie. Osobną sprawą jest rynek wyrobów budowlanych, który ze względu na prawo wspólnotowe nie mógł pozostać uregulowany w jednym podstawowym akcie prawnym. Występuje tu swego rodzaju dualizm, którego niestety nie można uniknąć. Z jednej strony wyroby budowlane zostały uregulowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z , str. 5, z późn. zm.). Ukształtowano w nim zasady wprowadzania do obrotu i udostępniania wyrobów budowlanych objętych harmonizacją (tzn. wyrobów budowlanych objętych normą zharmonizowaną lub zgodnych z wydanymi dla nich europejskimi ocenami technicznymi). Ze względu na umiejscowienie unijnych rozporządzeń w polskim systemie prawa mają one prymat nad ustawami i ich aktami wykonawczymi. Ponadto są one bezpośrednio stosowane, co oznacza, że nie wymagają (i nie powinny podlegać) implementacji. W przypadku występowania sprzeczności między takimi rozporządzeniami i prawodawstwem krajowym (w tym ustawami), należy stosować przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej. Z drugiej strony wyroby budowlane zostały uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883). Ustawa ta uszczegóławia i w pewnym zakresie uzupełnia rozporządzenie nr 305/2011. Jednak w obszarze wyrobów budowlanych nieobjętych harmonizacją tworzy własne rozwiązania, choć wzorowane na przepisach ww. rozporządzenia. Reasumując, przepisy obu tych aktów wspólnie regulują sprawy wprowadzania do obrotu i udostępniania na rynku wyrobów budowlanych, obowiązki podmiotów uczestniczących w tym udostępnianiu oraz kontrolę i postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej w tej dziedzinie. W konsekwencji często się zdarza, że interpretacja konkretnych obowiązków związanych z wprowadzaniem do obrotu i udostępnianiem wyrobów budowlanych rodzi konieczność posługiwania się obydwoma tymi aktami prawnymi na raz. 3
4 Obok wymienionych wyżej systemowych regulacji rozwijały się szczegółowe rozwiązania prawne, zwłaszcza uregulowane w tzw. specustawach. Jednakże nie wydaje się zasadne, ze względu na ich wyjątkowy charakter, szczegółowe ich omawianie, zwłaszcza że nie stanowią one materii tworzonego Kodeksu. Projektowany Kodeks ma za zadanie uregulowanie systemowych rozwiązań, z pominięciem tych wszystkich instrumentów, które w sposób odmienny i incydentalny uregulowały procedury realizacji szczególnych rodzajów inwestycji Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogólnie rzecz biorąc regulują proces inwestycyjny, utrzymanie obiektów budowlanych oraz działalność organów administracji publicznej powołanych do zapewnienia przestrzegania tych przepisów. Sama ustawa Prawo budowlane obowiązuje od dnia 1 stycznia 1995 r., a więc od 20 lat. W tym czasie była przedmiotem ok. 70 nowelizacji. Ponadto zawiera 108 artykułów w ramach 11 rozdziałów. Warto podkreślić, że do Sejmu (po poprawkach Senatu) ponownie trafiła szeroka nowelizacja (druk sejmowy nr 2710) omawianej ustawy, wprowadzająca szereg udogodnień dla inwestorów, a zwłaszcza możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zgłoszenie budowy z obowiązkiem dołączenia projektu budowlanego. Ze względu na bardzo zaawansowany zakres prac nad tą nowelizacją oraz ogólną przychylność wielu środowisk co do tej zmiany, będzie ona uwzględniana w uzasadnieniu, gdy tylko odnosiło się ono będzie do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z podstawową zasadą zawartą w art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oczywiście realizacja zamierzenia budowlanego nie powinna się odbywać bez jakichkolwiek pozwoleń i wymogów. Ustawa wprowadziła więc kolejną zasadę, że wszelkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Od tej zasady przewidziano jednak wyjątki, czyli roboty budowlane, które wymagają zgłoszenia lub nie wymagają jakiejkolwiek formy dokonania czynności względem organów administracji publicznej (art ). W ramach tych wyjątków głównie mieszczą się roboty budowlane o znikomym oddziaływaniu na otoczenie i o niewielkim stopniu skomplikowania (np. remont, budowa niewielkich obiektów o prostej konstrukcji itp.). Wyjątki te nie dotyczą przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 29 ust. 3). W tym przypadku zawsze wymagane będzie pozwolenie na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć szereg różnych dokumentów, w tym 4 egzemplarze projektu budowlanego (sporządzanego przez uprawnionego projektanta) oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie wynikające z przepisów szczególnych (art. 33 ust. 2). Każdy taki wniosek (podobnie jak decyzja o pozwoleniu na budowę) jest rejestrowany w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na 4
5 budowę, którego dane od 1 stycznia 2016 r. mają być upubliczniane (art. 82b), jeżeli wejdzie w życie procedowana w Sejmie nowelizacja ustawy Prawo budowlane (druk 2710). Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje przedmiotowy wniosek według terminów wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku niewydania decyzji w ciągu 65 dni ponosi odpowiedzialność finansową w wysokości 500 zł za każdy kolejny dzień zwłoki. Warto podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdza całego projektu budowlanego pod kątem merytorycznym. Na projekt budowlany składa się: projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany, oświadczenia gestorów mediów o zapewnieniu dostaw tych mediów, oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną i ewentualnie wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza pod kątem merytorycznym jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu. W pozostałym zakresie sprawdzeniu podlega jedynie kompletność projektu budowlanego (art. 35). Warto przy tym zaznaczyć, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2). Wyjątkiem są tu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagające udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku strony ustala się według zasad ogólnych Kpa. Należy również podnieść, że decyzja o pozwoleniu na budowę daje uprawnienia do jej realizacji jedynie jej adresatowi (inwestorowi). W przypadku sprzedaży nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja, decyzja taka nie przechodzi automatycznie na nowego nabywcę. Konieczne jest jej przeniesienie w formie decyzji, do uzyskania której wymagana jest zgoda dotychczasowego inwestora (art. 40). Natomiast w przypadku, gdy decyzja przez 3 lata nie jest realizowana lub przerwa w jej realizacji trwa przez ten okres wygasa. W takim przypadku kontynuowanie realizacji inwestycji może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę (art. 37). Jeżeli chodzi o zgłoszenia, jest to odformalizowana procedura realizacji inwestycji, zwłaszcza że generalnie nie stosuje się do niej przepisów Kpa. Natomiast w stosunku do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę jest procedurą znacznie uproszczoną. Do zgłoszenia nie dołącza się chociażby projektu budowlanego. Ponadto procedura ta nie kończy się wydaniem decyzji (tylko milczącą zgodą organu). Wyjątkiem jest tu sprzeciw mający formę decyzji. Sprzeciw taki może być wydany jedynie w ciągu 30 dni od dnia zgłoszenia (art. 30). Jeżeli nie został wniesiony, przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco wyraził zgodę na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem. Na marginesie warto zauważyć, że wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu jest samowolą budowlaną (art. 48 ust. 1). Jednakże, aby rozpocząć roboty budowlane nie wystarczy uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest przed rozpoczęciem robót budowlanych 5
6 zawiadomienie organu nadzoru budowlanego, przekazując jednocześnie stosowne dokumenty (art. 41 ust. 4). W zakresie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę konieczne jest również zapewnienie udziału kierownika budowy (robót) i prowadzenie dziennika budowy (art. 42). W przypadku, gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycję w sposób odmienny niż przewidywał to projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a). Dotyczy to jednak wyłącznie odstępstw o charakterze istotnym, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 36a ust. 5. W pozostałych przypadkach wystarczą stosowne oświadczenia i rysunki sporządzane przez odpowiednich uczestników procesu budowlanego (art. 57 ust. 2). Zakończenie budowy wiąże się z koniecznością oddania obiektu budowlanego do użytkowania (dotyczy to jednak wyłącznie budowy obiektu budowlanego, a nie innych robót budowlanych). Oddanie do użytkowania odbywa się poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy (procedura rozpatrywania zawiadomienia jest tożsama z procedurą zgłoszenia robót budowlanych, czyli kończy się albo milczącą zgodą, albo sprzeciwem) lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zasadą jest tu zawiadomienie, a pozwolenie na użytkowanie należy uzyskać w stosunku do niektórych kategorii obiektu budowlanego, w przypadku procedur legalizacyjnych lub w przypadku oddania do użytkowania obiektu budowlanego mimo niewykonania wszystkich robót budowlanych (art. 54 i 55). Zarówno zawiadomienie, jak i wniosek o pozwolenie na użytkowanie wymaga dołączenia szeregu dokumentów (art. 57) wraz z koniecznością uzyskania w przypadku pozwoleń na użytkowanie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub Państwowej Straży Pożarnej co do zgodności obiektu z projektem budowlanym. Ponadto pozwolenie na użytkowanie jest wydawane po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli, która sprowadza się do sprawdzenia wykonania obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym (art. 59a). Kontrola ta nie może natomiast obejmować sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z przepisami. Jednocześnie warto podkreślić, że jedyną stroną w tym postępowaniu jest inwestor. Przystąpienie do użytkowania bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie jest obwarowane karą administracyjną, obliczaną według określonego taryfikatora (art. 57 ust. 7). Ponadto warto wspomnieć, że projektując i budując obiekt budowlany należy uwzględniać przepisy techniczno-budowlane. Przepisy te są wydawane w postaci rozporządzeń na podstawie delegacji zawartej w art. 7. Jednakże część tych regulacji zawiera zasady sytuowania obiektów budowlanych, które w sposób ścisły oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, powinny więc mieć swoje umiejscowienie w przepisach ustawowych. W przypadku, gdy nie można spełnić wymogów przepisów techniczno-budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, który wydał konkretne rozporządzenie, może zezwolić na odstąpienie od stosowania tych przepisów (art. 9). 6
7 Ponadto przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego należy kierować się tzw. wymaganiami podstawowymi (art. 5 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nowelizacji procedowanej w Sejmie), które de facto stanowią powtórzenie obowiązujących bezpośrednio regulacji zawartych w załączniku rozporządzenia nr 305/2011. Ustawa Prawo budowlane przewiduje czterech uczestników procesu budowlanego: inwestora, projektanta, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego (art. 17). Każdy z tych podmiotów ma określone prawa i obowiązki w procesie budowlanym. Ważnym jest jednak, że tylko pierwszy z tych podmiotów (inwestor) nie jest obowiązany posiadać uprawnień budowlanych. Pozostali uczestnicy procesu budowlanego wykonują tzw. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, a co za tym idzie są obowiązani posiadać odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpis do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, a także zgodnie z odrębnymi przepisami wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności (art. 12). Przedmiotowa ustawa reguluje również procedurę uzyskiwania uprawnień budowlanych oraz ich zakres (art ), a także odpowiedzialność zawodową za niewłaściwe wykonywanie ww. funkcji (rozdział 10). W przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących procesu budowlanego, organom nadzoru budowlanego przysługuje szereg instrumentów prawnych mających przeciwdziałać takiemu stanowi, w zależności od charakteru naruszenia. W przypadku samowoli budowlanej albo nakładają obowiązek rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1), albo jeżeli jest taka możliwość przeprowadzają postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2), które jednak wiąże się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej, ustalanej według określonego taryfikatora (art. 49 ust. 2 i art. 49b ust. 5). W przypadku innych naruszeń przeprowadza się postępowanie naprawcze, uregulowane w art Komentowana ustawa nie reguluje wyłącznie procesu budowlanego. Dotyka ona również sfery użytkowania obiektów budowlanych. Przewiduje zróżnicowane obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych, zwłaszcza w zakresie okresowych kontroli tych obiektów (art. 62), wymaga prowadzenia z pewnymi wyjątkami książki obiektu budowlanego (art. 64) oraz kształtuje szereg instrumentów przysługujących organom nadzoru budowlanego, które służą do likwidacji nieprawidłowości (np. złego stanu technicznego) dotyczących użytkowanych obiektów budowlanych (art ). Ustawa Prawo budowlane reguluje również zagadnienie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71), która wymaga co do zasady zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie to jest bardzo zbliżone do zgłoszenia robót budowlanych (kończy się albo milczącą zgodą, albo sprzeciwem). W przypadku niedochowania tego wymogu organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie do stanu poprzedniego lub przeprowadza postępowanie legalizacyjne, które wiąże się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej, ustalanej według określonego taryfikatora (art. 71a). 7
8 Osobną kwestią są katastrofy budowlane, które uregulowano w rozdziale 7. W tym zakresie nakłada się określone obowiązki na kierowników budów, właścicieli, zarządców i użytkowników, zwłaszcza w zakresie zabezpieczenia miejsca katastrofy i zorganizowania doraźnej pomocy (art. 75). Przewiduje się również powołanie komisji w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 76). W zakresie organów powołanych do realizacji przepisów ustawy Prawo budowlane można wyodrębnić tu dwa piony: 1) administracja architektoniczno-budowlana, w skład której wchodzą organy właściwe do rozpatrywania wniosków o pozwolenie na budowę, zgłoszeń robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy są to instytucje państwowe, których działanie jest związane z etapem rozpoczynania realizacji inwestycji; 2) nadzór budowlany, którego rolę można określić trochę jako policja budowlana. Jego zadaniem jest prowadzenie postępowań kontrolnych i stosownych działań w przypadku, gdy realizowana inwestycja narusza przepisy prawa lub stwarza niebezpieczeństwo. Poza tymi policyjnymi funkcjami nadzór budowlany wydaje pozwolenia na użytkowanie i rozpatruje zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jest to więc instytucja związana z etapami realizacji inwestycji oraz jej zakończeniem. W skład organów administracji architektoniczno-budowlanej wchodzą: starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast do organów nadzoru budowlanego należą: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (wchodzący w skład administracji zespolonej starostwa), wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego (wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej) oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W zakresie kompetencji powyższych organów zasadą jest, że organami I instancji są organy szczebla powiatowego. Jednak w wielu przypadkach, wymienionych w art. 82 ust. 3 i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 82 ust. 4, organami I instancji będą organy wojewódzkie. Natomiast w rozdziale 9 ustawy Prawo budowlane przewidziano sankcje karne, które typizują różnego rodzaju czyny albo jako występki, albo jako wykroczenia Wyroby budowlane. Ustawa o wyrobach budowlanych weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., czyli w dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zawiera 42 artykuły w ramach 7 rozdziałów. Wdrożyła ona postanowienia dyrektywy 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia ustaw i aktów wykonawczych Państw Członkowskich dotyczących wyrobów budowlanych. Przez pierwsze 5 lat jej funkcjonowania nie była ani razu zmieniona, co z jednej strony wynikało z faktu, że miała swoje zakotwiczenie w niezmieniającym się prawodawstwie wspólnotowym, z drugiej strony była aktem dobrze 8
9 funkcjonującym, spełniającym swoją rolę. Jednakże od 2009 r. przedmiotowa ustawa pięciokrotnie ulegała zmianom, co wynikało głównie z konieczności dostosowania jej do nowych przepisów prawa wspólnotowego. Największa nowelizacja miała miejsce w dniu 23 sierpnia 2013 r. Był to jednak efekt wejścia w życie w dniu 1 lipca 2013 r. podstawowych przepisów rozporządzenia nr 305/2011, które wymusiło na polskim ustawodawcy zlikwidowanie przepisów sprzecznych z rozporządzeniem. Rozporządzenie nr 305/2011 wprowadziło nowe zasady wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych objętych harmonizacją. Jednocześnie co do wyrobów budowlanych nieobjętych harmonizacją w ustawie nie wprowadzono podobnych rozwiązań. Taki stan rzeczy spowodował zróżnicowane podejście do wyrobów budowlanych, co nie było zjawiskiem pożądanym. W konsekwencji przygotowano projekt nowelizacji ustawy o wyrobach budowlanych (projekt jest procedowany w Sejmie druk sejmowy 2493), którego celem jest ukształtowanie krajowego systemu wyrobów budowlanych (odnoszącego się do wyrobów budowlanych nieobjętych harmonizacją) w sposób zbliżony do systemu uregulowanego w rozporządzeniu nr 305/2011. Stąd omawiając po krótce obowiązujące regulacje w zakresie wyrobów budowlanych, mając na względzie fakt, że prawdopodobieństwo uchwalenia przygotowanej nowelizacji jest bardzo duże, w uzasadnieniu uwzględniono rozwiązania przewidziane tą nowelizacją. Jeżeli chodzi o rozporządzenie nr 305/2011, wprowadziło ono zasadę, że dla każdego wyrobu budowlanego objętego normą zharmonizowaną lub dla którego wydana została europejska ocena techniczna oznakowanie CE jest jedynym oznakowaniem potwierdzającym zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi w odniesieniu do jego zasadniczych charakterystyk, objętych tą normą zharmonizowaną lub europejską oceną techniczną (art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 305/2011). W konsekwencji Państwa członkowskie nie mogą wprowadzać w tym zakresie obowiązku lub możliwości innego oznakowania wyrobów budowlanych. Nie oznacza to jednak, że w zakresie wyrobów budowlanych nie można stosować innego oznakowania. Przedmiotowe ograniczenie nie dotyczy bowiem wyrobów budowlanych, które nie są objęte normą zharmonizowaną i dla których nie wydano europejskich ocen technicznych. Takie wyroby budowlane w zasadzie nie podlegają reglamentacji rozporządzenia nr 305/2011. Tym samym regulując zasady wprowadzania do obrotu i udostępniania takich wyrobów Państwa członkowskie nie są ograniczane co do zasady prawodawstwem unijnym. W celu wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu należy go oznakować oznakowaniem CE. Producent może oznakować w ten sposób wyrób budowlany, jeżeli sporządzi deklaracją właściwości użytkowych tego wyrobu. Jednocześnie producent powinien zapewnić, aby oznakowaniu CE towarzyszyły odpowiednie informacje (np. dane dotyczące producenta i informacje o wyrobie) oraz aby przy wyrobie budowlanym były przekazywane stosowne dokumenty (np. kopia deklaracji właściwości użytkowych). Rozporządzenie nr 305/2011 wymaga od Państw członkowskich wyznaczenia punktów kontaktowych ds. wyrobów budowlanych. Podstawowym zadaniem punktu jest dostarczanie przejrzystych i łatwych do zrozumienia informacji o przepisach obowiązujących na terytorium Polski w zakresie wyrobów budowlanych. 9
10 Rozporządzenie kształtuje prawa i obowiązki czterech podmiotów zajmujących się wprowadzaniem do obrotu lub udostępnianiem wyrobów budowlanych: producenta, upoważnionego przedstawiciela producenta, importera i dystrybutora (sprzedawcy). Ponadto reguluje sprawy wydawania norm zharmonizowanych i europejskich ocen technicznych (EOT), na podstawie których wydaje się deklaracje właściwości użytkowych, a także tryb tworzenia i organizację jednostek uczestniczących w wydawaniu przedmiotowych dokumentów. Jednocześnie rozporządzenie określa, w sposób kierunkowy, nadzór i kontrolę rynku wyrobów budowlanych. Ze względu na dość ogólne brzmienie przepisów w tym zakresie nie nadają się one do bezpośredniego stosowania bez ich uszczegółowienia przez przepisy krajowe. Ustawa o wyrobach budowlanych określa zasady wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych, zasady kontroli wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku oraz określa właściwość organów w zakresie wykonywania zadań administracyjnych i obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 305/2011. Warto podkreślić, że posługuje się innym określeniem dystrybutora, nazywając go w przepisach ustawy sprzedawcą. Przedmiotowy akt prawny opiera się na zasadzie, że wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu, co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane (art. 4). Wyroby budowlane objęte harmonizacją, tj. objęte normą zharmonizowaną lub zgodne z wydaną dla nich europejską oceną techniczną, mogą być wprowadzone do obrotu lub udostępniane na rynku krajowym wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem nr 305/2011. Są to generalnie wyroby budowlane znakowane CE. Ustawa odsyła więc w zakresie tych wyrobów, w tym do sposobu znakowania CE wyrobów budowlanych, do przedmiotowego rozporządzenia. Wskazuje jednak, że sam wzór oznakowania CE został określony w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 765/2008. Co do wyrobów budowlanych nieobjętych harmonizacją, to takie wyroby budowlane podlegają obowiązkowi oznakowania znakiem budowlanym, który może być umieszczony na wyrobie po sporządzeniu krajowej deklaracji właściwości użytkowych tego wyrobu (wzór znaku budowlanego określa załącznik do ustawy). Wyjątkiem są tutaj wyroby budowlane wprowadzone do obrotu w innym państwem członkowskim i zgodnie z jego prawem. Takie wyroby budowlane mogą stanowić przedmiot obrotu na terenie Polski bez konieczności oznakowania go znakiem budowlanym, ale pod warunkiem, że jego właściwości użytkowe umożliwiają spełnienie podstawowych wymagań przez obiekty budowlane zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach technicznobudowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5). Ustawa o wyrobach budowlanych przewiduje też instytucję regionalnego wyrobu budowlanego, który może być oznakowany znakiem budowlanym bez konieczności 10
11 sporządzania deklaracji właściwości użytkowych, ale pod warunkiem uzyskania stosownej decyzji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 8 ust. 2-4). Wyrobowi budowlanemu znakowanemu znakiem budowlanym powinny towarzyszyć określone prawem dokumenty w języku polskim (krajowa deklaracja właściwości użytkowych oraz w miarę potrzeby: karta charakterystyki lub informacja o substancjach zawartych w wyrobie, instrukcje stosowania i obsługi oraz informacje dotyczące zagrożeń). Natomiast samemu oznakowaniu powinny towarzyszyć określone informacje, które będą określane w akcie wykonawczym (art. 10a ust. 2-5). Jednocześnie ustawa o wyrobach budowlanych w rozdziale 2a kształtuje prawa i obowiązki podmiotów zajmujących się wprowadzaniem do obrotu lub udostępnianiem wyrobów budowlanych nieobjętych harmonizacją: producenta, upoważnionego przedstawiciela producenta, importera i sprzedawcy (dystrybutora). Czyni to w bardzo podobny sposób jak rozporządzenie nr 305/2011. Najwięcej obowiązków spoczywa na producencie, który wprowadza wyrób do obrotu. Oprócz obowiązku oznakowywania, sporządzenia deklaracji i udostępniania dokumentów odbiorcom, spoczywa na nim również obowiązek prowadzenia różnych ewidencji (np. skarg) oraz informowania sprzedawców o wycofaniu wyrobu z obrotu lub użytkowania. Ponadto jest on obowiązany do przechowywania dokumentacji dotyczącej wyrobu przez okres 10 lat (art. 10a). Upoważniony przedstawiciel w zasadzie ma takie same obowiązki, jakie spoczywają na producencie, o ile określony zakres spraw mieścił się w pełnomocnictwie. Nie odpowiada jedynie za dokumentację techniczną wyrobu (art. 10b). Głównym obowiązkiem importera jest zadbanie, by w stosunku do wyrobu budowlanego były wykonane wszystkie obowiązki, jakie ciążyły na producencie. Jednocześnie na nim samym spoczywają podobne obowiązki, jak na producencie (np. obowiązki informacyjne, umieszczenie swoich danych na wyrobie, przechowywanie dokumentacji przez 10 lat) art. 10c. Najmniejszy zakres obowiązków został nałożony na sprzedawcę. Powinien on przede wszystkim zadbać, aby sprzedawany przez niego wyrób był właściwie oznakowany i aby towarzyszyły mu stosowne dokumenty. Jednocześnie powinien przechowywać wyrób budowlany w taki sposób, by nie utracił on swoich właściwości (art. 10d). Krajowa deklaracja właściwości użytkowych jest sporządzana przez producenta, na jego wyłączną odpowiedzialność, na bazie Polskich Norm lub krajowych ocen technicznych (art. 8 ust. 1). Wydawanie Polskich Norm regulują przepisy szczególne (przepisy o normalizacji). Natomiast sama ustawa o wyrobach budowlanych reguluje procedurę wydawania, uchylania i zmiany krajowych ocen technicznych. Oceny te są wydawane na okres 5 lat (z możliwością przedłużenia na kolejne 5 lat) przez jednostki oceny technicznej (JOT) lub krajowe jednostki oceny technicznej. Jednostki te są wyznaczane, w drodze decyzji, przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Minister publikuje listę tych jednostek, kontroluje ich działanie, a także jest uprawniony do ograniczania lub pozbawiania praw ww. jednostek, uzyskanych w ww. decyzji (art. 9). W ustawie o wyrobach budowlanych uregulowano również strukturę i kompetencje Rady Wyrobów Budowlanych, czyli organu opiniodawczo-doradczego ministra 11
12 właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w sprawach wyrobów budowlanych (art. 3). W ustawie uregulowano również sprawy z zakresu kontroli i postępowania administracyjnego w sprawie wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym. W zakresie kontroli i prowadzenia postępowań organem I instancji jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a organem odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 11), przy czym GINB może przeprowadzić postępowanie w I instancji, jeżeli wcześniej sam przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych (art. 14 ust. 3a). Warto jednocześnie wskazać, że GINB może wydawać organom wojewódzkim (ogólnikowe) wytyczne i zalecenia dotyczące kontroli i postępowań. GINB prowadzi również punkt kontaktowy ds. wyrobów budowlanych, o którym mowa w rozporządzeniu nr 305/2011. Przedmiotowe organy prowadzą kontrolę i postępowania z urzędu, choć w przypadku wyrobów budowlanych oznakowywanych CE prowadzą je również na wniosek Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 16 ust. 1). W ramach prowadzonej kontroli organy mają prawo wstępu na teren budowy, teren obiektów i do pomieszczeń, w których znajdują się wyroby budowlane i dokumenty objęte zakresem kontroli (art. 16 ust. 2). W ramach tej kontroli organy mogą żądać od producentów, importerów czy sprzedawców różnego rodzaju informacji i dokumentów, a także mają prawo pobierać próbki wyrobów budowlanych i zlecać ich badanie przez akredytowane laboratoria (art. 18). Wyniki badań próbek są publikowane przez GINB na stronie BIP. Natomiast gdy badania wykazałyby nieprawidłowości, producent jest obowiązany uiścić 5-krotność kosztów poniesionych na badania. Opłaty te stanowią dochód budżetu państwa (art. 26). Próbki można jednak pobierać również przed wszczęciem kontroli, ale tyko u sprzedawców lub na terenie budowy, jeżeli budowa jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej inwestora lub obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu, a także budowy prowadzonej z wykorzystaniem środków publicznych. W tym przypadku wynik badań próbek mogą stanowić podstawę do wszczęcia kontroli (art. 16 ust. 2a). Przedmiotowa ustawa umożliwia również właściwym organom dokonywać zabezpieczenia dowodów, w drodze postanowienia, na czas niezbędny do realizacji zadań kontroli (art. 22) Jeżeli chodzi o prowadzenie postępowań, to regulacje ustawowe uszczegóławiają rozwiązania przewidziane w rozporządzeniu nr 305/2011. W ramach postępowań wydaje się przede wszystkim postanowienia zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, a także decyzje zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, nakazujące wycofanie z obrotu tego wyrobu albo nakazujące ograniczenie udostępniania wyrobu budowlanego użytkownikowi, konsumentowi i sprzedawcy. W pewnych przypadkach można również nakazać odkupienie wyrobów budowlanych znajdujących się w obrocie (art a). Rozstrzygnięcia te są wydawane w zależności od konkretnego przypadku na producenta (upoważnionego przedstawiciela producenta), importera lub sprzedawcę wyrobu budowlanego. 12
13 Informacje o wyrobach budowlanych nieobjętych harmonizacją, które zostały zakwestionowane w powyższych postępowaniach, są odnotowywane w Krajowym Wykazie Zakwestionowanych Wyrobów Budowlanych (art. 15) Jednocześnie za nieprzestrzeganie poszczególnych regulacji zawartych w ustawie grożą sankcje karne, które dotyczą występków (art. 34) albo wykroczeń (art. 35 i 35a). 13
14 3. ZASADNICZE ZMIANY W STOSUNKU DO OBECNYCH PRZEPISÓW PRAWA. Kodeks budowlany podzielono na 10 działów, składających się w sumie z prawie 260 jednostek redakcyjnych. W wielu przepisach powtarza on dotychczasowe rozwiązania przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwzględnieniem zmian nowelizacji procedowanej w Sejmie pod drukiem 2710) i ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (z uwzględnieniem zmian nowelizacji procedowanej w Sejmie pod drukiem 2493). Część tych przepisów uległo drobnym modyfikacjom. Jednakże Kodeks wprowadza też nowe rozwiązania, nieprzewidziane w ww. aktach prawnych. Do najważniejszych zmian należy: 1) Wprowadzenie pojęcia zgody budowlanej. Kodeks tworzy pojęcie zgody budowlanej, na którą składa się pozwolenie na budowę i tzw. milcząca zgoda organu udzielona w wyniku zgłoszenia. Ważne przy tym jest, iż zgodę można wygasić. Tworzy się tym samym pewne nowe rozwiązanie umożliwiające wygaszenie nie tylko decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę), ale również czynności organu polegającej na niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia (milczącej zgody). 2) Uregulowanie spraw sytuowania budynków. Obecnie usytuowanie budynków nie było uregulowane w przepisach ustawowych, a w przepisach techniczno-budowlanych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Taka konstrukcja budziła pewne wątpliwości, co do poprawnej legislacji. Jednakże uregulowanie sytuowania budynków w Kodeksie nie służy jedynie czystości legislacyjnej, ale ma również zadanie uregulowanie jasnych i czytelnych zasad dotyczących najczęściej realizowanych inwestycji (budynków) w zakresie ich położenia na działce budowlanej względem granic działki, co w praktyce jest materią sprawiającą duże kłopoty nie tylko inwestorom, ale również organom administracji publicznej. 3) Wprowadzenie zasady, zgodnie z którą wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego nie wymaga zgody budowlanej. Kodeks wprowadza zasadę, zgodnie z którą budowa obiektu budowlanego wymaga zgody budowlanej, co przypomina obecny art. 28 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę, że Kodeks ogranicza tą zasadę jedynie do robót budowlanych polegających na budowie. W stosunku do innych robót budowlanych Kodeks tworzy nowe rozwiązanie, że wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego nie wymaga zgody budowlanej, chyba że przepisy prawa nałożą taki obowiązek. Na marginesie trzeba podkreślić, że ta konstrukcja nie zwalnia tych robót ze stosowania przepisów Kodeksu (np. w zakresie wymagań podstawowych). 4) Utworzenie funkcji głównego projektanta. Obecnie w ustawie Prawo budowlane brak jest regulacji dotyczących projektanta, który w praktyce koordynuje wszystkie prace projektowe wykonywane przez kilku projektantów. Kodeks takiego projektanta nazywa głównym projektantem i to na niego nakładane są największe obowiązki związane ze sporządzaniem projektów budowlanych. 5) Utworzenie funkcji inspektora nadzoru technicznego w miejsce inspektora nadzoru inwestorskiego. Zmiana ta w stosunku do obecnych regulacji z pozoru jest kosmetyczna, bowiem polegająca na zmianie słowa inwestorskiego na technicznego bez specjalnej zmiany 14
15 katalogu obowiązków i praw. Jednak celem tego zabiegu jest zmiana w położeniu nacisku, jakie interesy inspektor nadzoru powinien chronić. Nie jest to podmiot, który ma zajmować się realizacją prywatnych interesów inwestora, czyli zleceniodawcy, ale powinien przede wszystkim dbać, by budowa pod kątem technicznym była prowadzona zgodnie z prawem i wiedzą techniczną. 6) Utworzenie okręgowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Kodeks likwiduje powiatowe inspektoraty nadzoru budowlane i w ich miejsce tworzy większe, ponadpowiatowe jednostki w postaci okręgowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Celem takiej zmiany jest odzespolenie nadzoru budowlanego najniższego szczebla i uniezależnienie ich od wpływów lokalnych, a także usprawnienie działania, a zwłaszcza wzmocnienie efektywności, nadzoru budowlanego. 7) Możliwość wybrania przez inwestora procedury realizacji inwestycji celu publicznego. Dzięki Kodeksowi inwestor, w zakresie inwestycji celu publicznego, uzyska możliwość wyboru procedur dotyczących realizacji tych inwestycji. Będzie mógł skorzystać z procedur systemowych (uregulowanych w Kodeksie) lub procedur specjalnych (uregulowanych w tzw. specustawach), w zależności od swojego wyboru. Dotychczas co do zasady takiej możliwości nie było, choć niektóre specustawy takie rozwiązania stosowały. 8) Właściwy minister będzie mógł wydawać i rozpowszechniać wzorce i przykłady oraz standardy zalecane do wykorzystania przy projektowaniu, budowaniu i utrzymaniu obiektów budowlanych. Autorzy Kodeksu postanowili wprowadzić instrument, który miałby ujednolicić i rozpowszechnić wiedzę techniczną. Cel ten ma być osiągnięty poprzez wydawanie i rozpowszechnianie wzorców i przykładów oraz standardów. Dokumenty te nie będą miały charakteru wiążącego, jednak nie będzie można postawić zarzutu uczestnikowi procesu budowlanego stosującemu się do tych wzorców czy przykładów, że nie zastosował się do wiedzy technicznej. 9) Zmiany dotyczące projektu budowlanego. a) Zmiana elementów projektu budowlanego. Dotychczas projekt budowlany składał się z projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, a także oświadczeń gestorów mediów i zarządców dróg publicznych oraz dokumentów geodezyjnych. Kodeks dzieli zaś projekt budowlany jedynie na projekt urbanistyczno-architektoniczny (odpowiednik projektu zagospodarowania działki lub terenu) i projekt techniczny (odpowiednik projektu architektoniczno-budowlanego). Ważne jest, że projekt techniczny nie musi być dołączany do wniosku o pozwolenie na budowę, aby takie pozwolenie uzyskać (ustawa Prawo budowlane wymagała dostarczenia całego projektu budowlanego). b) Lista uzgodnień projektu budowlanego. Kodeks określa listę uzgodnień, jakie należy uzyskać w ramach projektu budowlanego. Obecnie w praktyce projektanci mają spore problemy z ustaleniem, z kim projekt powinien być uzgodniony, gdyż o tym stanowią przepisy spoza prawa budowlanego. Zamknięta lista zawarta w Kodeksie wyeliminuje te wątpliwości. c) Złagodzenie wymogów dotyczących egzemplarzy projektu budowlanego. 15
16 Oprócz tego, że do wniosku o pozwolenie na budowę nie trzeba załączać całego projektu budowlanego, a jedynie jego część (projekt urbanistyczno-architektoniczny), Kodeks wprowadza kolejne ułatwienie, polegające na tym, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć tylko jeden egzemplarz projektu urbanistyczno-architektonicznego w formie papierowej, a dwa dodatkowe egzemplarze w wersji elektronicznej (ustawa Prawo budowlane wymaga 4 egzemplarzy projektu budowlanego w formie papierowej). 10) Trwałość pozwolenia na budowę. Kodeks przewiduje również nowe instrumenty prawne, które mają służyć zapewnieniu trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nie uchyla się decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli na jej podstawie obiekt budowlany został wybudowany, a od uzyskania zgody na użytkowanie upłynął 1 rok. 11) Skrócenie terminu rozpatrzenia zgłoszenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie miał 21 dni na rozpatrzenie zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy obecnie ma tych dni 30. Czas rozpatrywania zgłoszenia ulegnie więc znacznemu przyspieszeniu (o 30%). 12) Doręczanie pism w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego lub trudności ustalenia adresu stron. Kodeks rozwiązuje częsty problem występujący przy nieruchomościach o nieuregulowanym stanie prawnym. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, pisma doręcza się poprzez obwieszczenie w siedzibie organu. Tak samo postępuje się, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, a także w razie śmierci strony w trakcie postępowania, jeśli jej spadkobiercy nie wykażą praw do spadku w terminie 6 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Ponadto w przypadku niemożności ustalenia adresu strony do doręczeń pisma doręcza się na adres określony w katastrze nieruchomości. Brak adresu w katastrze nieruchomości skutkuje pozostawieniem pisma w aktach sprawy, ze skutkiem doręczenia. 13) Etapowanie. Kodeks wprowadza również instytucję etapowania, czy obowiązku dokonania odbiorów określonych etapów robót. Ma to szczególnie znaczenie przy robotach ulegających zakryciu. W przypadku, gdy jak ma to miejsce obecnie, gdzie odbiór odbywa się na zakończenie budowy nie można zweryfikować poprawności tych robót budowlanych (zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji), które uległy zakryciu. 14) Likwidacja obowiązku zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Obecnie, obok obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor, by rozpocząć roboty budowlane, jest obowiązany dokonać zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Kodeks rezygnuje z tego rozwiązania jako zbędnego i stanowiącego nadmierną barierę inwestycyjną. 15) Wprowadzenie pojęcia zgody na użytkowanie. Kodeks tworzy pojęcie zgody na użytkowanie, na którą składa się pozwolenie na użytkowanie i tzw. milcząca zgoda organu nadzoru budowlanego (niewniesienie sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy). 16) Ograniczenie wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. 16
17 Pozwolenie na użytkowanie ma być wydawane jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie dotyczących obiektów budowlanych których budowa nie została zakończona, ale wybudowane obiekty lub części tych obiektów nadają się do użytkowania zgodnie ze swoim przeznaczeniem, albo które były przedmiotem postępowań legalizacyjnych lub naprawczych. Pozwolenie na użytkowanie będzie również wymagane w przypadku wolno stojących kominów i masztów, w tym masztów elektrowni wiatrowych, a także obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi w liczbie jednorazowo przekraczającej 50 osób. 17) Rozszerzenie pojęcia katastrofy budowlanej. Obecnie za katastrofę budowlaną traktuje się takie zniszczenie całości lub części obiektu budowlanego, które nastąpiło w sposób niezamierzony, a zwłaszcza w wyniku działań czynników przyrody (np. powódź, trąba powietrzna, osunięcie się ziemi). Natomiast Kodeks rozszerza to pojęcie również o te działania, które były zamierzonymi działaniami człowieka (np. zamierzone spowodowanie wybuchu ładunków wybuchowych lub gazu). 18) Zmiany w naliczaniu opłat legalizacyjnych. Obecnie opłaty legalizacyjne przy legalizowaniu samowoli budowlanej ustala się według taryfikatora i kategorii obiektu budowlanego. W konsekwencji np. dla legalizacji dobudowanego ganku do niewielkiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy wnieść opłatę w wysokości 50 tys. zł, podczas gdy taką samą karę należy wnieść również w przypadku legalizacji całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dużych rozmiarach, co nie tylko jest absurdalne, ale budzi wątpliwości w zakresie sprawiedliwości społecznej i zasady równego traktowania. Stąd Kodeks uzależnia ustalanie wysokości opłaty legalizacyjnej od wartości dokonanej samowoli. 19) Wprowadzenie instytucji wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Kodeks przewiduje, że w postępowaniach naprawczych i przy użytkowaniu, w przypadku naruszania prawa, zanim wyda się decyzje nakazowe, organ nadzoru budowlanego wzywa do usunięcia naruszenia prawa w określonym terminie (w przypadku dokonania istotnego odstępstwa od projektu budowlanego bez uzyskania zmiany zgody budowlanej, wzywa się do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem, a w przypadku nielegalnego użytkowania wzywa się do zaprzestania użytkowania i uzyskania zgody na użytkowanie). Dopiero, gdy naruszenie nie zostanie usunięte, wydaje się decyzje skutkujące nakazami i sankcjami. 17
18 4. SZCZEGÓŁOWE ROZWIĄZANIA PRZEWIDZIANE W KODEKSIE BUDOWLANYM Dział I. Przepisy ogólne. W dziale tym uregulowany został zakres przedmiotowy i podmiotowy Kodeksu. Ponadto w tej części Kodeksu zamieszczono zbiór definicji legalnych (słowniczek) oraz zasady ogólne Kodeksu. Kodeks regulować będzie materię objętą dotychczas ustawą Prawo budowlane i ustawą o wyrobach budowlanych, a także sprawy sytuowania budynków, uregulowane obecnie w przepisach techniczno-budowlanych, co znalazło odzwierciedlenie w art. 1 Kodeksu. Aby uniknąć ingerencji w inne rozwiązania systemowe Kodeks przewiduje wyłączenia ustawowe (art. 2). W porównaniu ze stanem dotychczasowym, określonym w ustawie Prawo budowlane, Kodeks wprowadza nowe rozwiązanie dotyczące podziemnych muzeów górniczych. Zdecydowano się bowiem na wyłączenie wprost stosowania przepisów dotyczących procesu inwestycyjnego do podziemnych muzeów górniczych. Zagadnienie to, w oparciu o aktualny stan prawny, powodowało bowiem wątpliwości co do właściwości organów nadzoru budowlanego i organów nadzoru górniczego. Wyłączenie zastosowane w Kodeksie ma na celu jednoznacznie przesądzić, że organami właściwymi w stosunku do podziemnych muzeów górniczych są organy nadzoru górniczego. Ponadto przepisów Kodeksu nie będzie się stosowało do urządzeń technicznych i technologicznych oraz użytkowania technologicznego obiektów budowlanych. W zakresie materii kodeksowej powinny się bowiem znaleźć sprawy stricte budowlane, natomiast zagadnienie wyposażenia obiektów w urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym (np. urządzenia związane z procesem produkcji) powinny się znajdować poza zakresem przepisów Kodeksu, a tym samym poza zakresem właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Słowniczek zamieszczony w dziale I (art. 3) zawiera wiele definicji zawartych w obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane, które sprawdziły się w praktyce orzeczniczej, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i tym samym mogły być również zamieszczone w Kodeksie (np. budowa, budynek, przebudowa, remont). Kodeks zawiera również definicje znane ustawie Prawie budowlane, które jednak zmodyfikowano w porównaniu ze stanem obecnym. Uznano m.in., że ograniczeniu powinna ulec definicja budowli, która w obecnej ustawie Prawo budowlane wymienia kilkadziesiąt przykładowych obiektów budowlanych będących budowlami. Szeroki katalog obiektów wymienionych w definicji budowli jest często postrzegany jako katalog zamknięty. Tym samym, jeśli jakiś obiekt budowlany nie był wymieniony w definicji budowli, zdarzały się stanowiska, że budowlą być nie może. Ponadto wśród budowli ustawa Prawo budowlane wymienia tak szeroko rozumiane pojęcia, jak np. zbiorniki, a przecież nie każdy zbiornik można nawet utożsamiać z obiektem budowlanym. W Kodeksie zrezygnowano więc z kazuistycznego 18
19 wyliczenia i wprowadzono jednoznaczną definicję, bez podawania konkretnych przykładów budowli, aby tym samym nie tworzyć wątpliwości co do charakteru katalogu tego typu obiektów budowlanych. Definicja kodeksowa budowli stwierdza, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem albo obiektem małej architektury, a także części budowlane urządzeń technicznych. W stosunku do ustawy Prawo budowlane zmieniono również brzmienie definicji obiektu liniowego. Autorzy Kodeksu uznali bowiem, że obecna definicja zawarta w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane jest zbyt rozbudowana. Skrócenie brzmienia tej definicji nie oznacza jednak zmiany w postrzeganiu obiektu liniowego. W szczególności trzeba podkreślić, że w dalszym ciągu kable zainstalowane w kanalizacji kablowej nie są uznawane za część obiektu budowlanego (obiektu liniowego). W definicji obiektu budowlanego doprecyzowane zostało, że tylko taki obiekt jest obiektem budowlanym, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ma to szczególne znaczenie w przypadku robót ziemnych. Obiekty powstałe w wyniku takich robót (np. kopce lub doły) nie mogą być kwalifikowane jako obiekty budowlane (chyba że do ich powstania użyto wyrobów budowlanych, jak np. wały przeciwpowodziowe). Tym samym wprowadzenie wymogu, że do zakwalifikowania obiektu do obiektów budowlanych jest użycie w nim wyrobów budowlanych eliminuje przedmiotowy problem. Z dotychczasowej definicji robót budowlanych określonej w ustawie Prawie budowlane usunięto pojęcie montażu, co oznacza, że w rozumieniu Kodeksu prace polegające na montażu nie są już traktowane jako roboty budowlane. Więc przepisy Kodeksu dotyczące procesu inwestycyjnego nie obejmują prac polegających na montażu. Uszczegółowiono definicję urządzenia budowlanego wymieniając w niej wprost pompy ciepła, kolektory słoneczne czy ogniwa fotowoltaiczne. Ma to o tyle znaczenie, że urządzenia budowlane nie wymagają uzyskania zgody budowlanej. Nie powinno tym samym budzić wątpliwości, że budowa pomp ciepła, kolektorów słonecznych czy ogniw fotowoltaicznych służących do użytkowania obiektu budowlanego, w którym zostały zainstalowane, nie będzie wymagać zgłoszenia. Kodeks wprowadza również pojęcia nie zamieszczone w słowniczku obecnej ustawy Prawo budowlane (np. działka, wysokość obiektu), których potrzebę zdefiniowania dostrzeżono na podstawie obserwacji dotychczasowego orzecznictwa administracyjnego, wątpliwości podnoszonych przez inwestorów lub w trakcie prac nad poszczególnymi działami Kodeksu. Warto w tym miejscu wskazać na umieszczenie w Kodeksie definicji infrastruktury technicznej. Pojęcie to budziło pewne wątpliwości, a w celu dokonania interpretacji przepisów posługujących się tym sformułowaniem, konieczne było sięgnięcie do aktów prawnych regulujących inne dziedziny prawa. Całkowicie nowym pojęciem na które warto zwrócić uwagę, a które będzie się pojawiało w wielu działach Kodeksu jest zgoda budowlana. Pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie instytucje prawne, umożliwiające rozpoczęcie budowy, a więc decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia (z projektem i bez projektu) bez sprzeciwu. Z uwagi na fakt, że zakres przedmiotowy Kodeksu obejmuje także zagadnienia z ustawy o wyrobach budowlanych, konieczne było również przeanalizowanie pojęć zdefiniowanych w tej ustawie na potrzeby ich funkcjonowania w Kodeksie. W związku z 19
20 powyższym poza definicjami zamieszczonymi dotychczas w ustawie Prawo budowlane Kodeks zawiera również definicje z ustawy o wyrobach budowlanych. Jednocześnie z przepisów materialnych ustawy o wyrobach budowlanych wprowadzono do słownika pojęć definicję regionalnego wyrobu budowlanego. Po kilkudziesięciu definicjach kodeksowych zamieszczone zostały zasady ogólne Kodeksu ujęte w kilkunastu przepisach. Zdecydowano, że zasady ogólne z poszczególnych działów zostaną zamieszczone w jednym, wspólnym dziale na początku Kodeksu. Dlatego też ważne jest, aby organy i inwestorzy analizujący poszczególne działy Kodeksu dotyczące konkretnych kwestii np. zagadnienia budowy, rozpoczynali każdorazowo analizę instytucji prawnych określonych w Kodeksie od analizy zasad ogólnych zamieszczonych w dziale I Kodeksu. Niektóre z tych zasad zostały przeniesione do Kodeksu z obecnej ustawy Prawo budowlane i Kpa. Adresatami tych przepisów są zarówno organy administracji publicznej, jak i inwestorzy. W tej części Kodeksu zamieszczono również katalog wartości prawnie chronionych, których poszanowanie powinno być brane pod uwagę w trakcie realizacji procesu budowlanego (art. 4). Z zasad ogólnych Kodeksu skierowanych do organów administracji należy na pierwszym miejscu wymienić zasadę praworządności (art. 5 1). Jednocześnie zgodnie z art. 5 2 i 3 działania albo zaniechania organów administracji publicznej nie mogą szkodzić uczestnikom procesu budowlanego. Inwestor nie może ponosić negatywnych skutków działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organy administracji publicznej nie mogą stosować sankcji administracyjnych (np. nakazy rozbiórki lub kary administracyjne) lub karnych, które w pewnym sensie działają na ich niekorzyść, ale takie działanie organu (polegające na zastosowaniu sankcji) wynika z naruszenia przepisów prawa przez adresata tych sankcji. Zasada ta stanowi wytyczną, że stosowane środki powinny być adekwatne do czynów, a stosowanie środków niewspółmiernie dotkliwych dla uczestników procesu budowlanego w stosunku do popełnionych przez nich czynów jest niedopuszczalne. Ponadto Kodeks nakłada na organy obowiązek informowania uczestników procesu budowlanego o ich prawach i obowiązkach (art. 7), nakazuje prowadzić działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 6) oraz bez zbędnej zwłoki (art. 8). Są to więc zasady znane przede wszystkim z Kpa. Jednakże powtórzenie ich w Kodeksie, mimo że do spraw w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy Kpa, ma swoje uzasadnienie. Zaznaczyć należy, że Kodeks nie reguluje tylko postępowań będących przedmiotem Kpa. W szczególności postępowania dotyczące zgłoszeń robót budowlanych czy zawiadomień o zakończeniu budowy są procedurami (postępowaniami) uproszczonymi, a Kpa nie ma do nich zastosowania. Celowym jest jednak, by podobne zasady, jak te uregulowane w Kpa, miały zastosowanie do wymienionych inwestycji. Umiejscowienie stosownych zasad w samym Kodeksie daje taką gwarancję. Zasady będą miały również zastosowanie do innych czynności uregulowanych w Kodeksie. Z zasad ogólnych skierowanych do inwestora najważniejsza jest zasada prawa do zabudowy, która wiąże prawo do zabudowy z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 9). 20

References: art. 4
 art. 36
 art. 7
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 82
 art. 82
 art. 10
 art. 28
 art. 1
 art. 3
 art. 5