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Timestamp: 2019-10-19 03:30:01+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1078 DE DICIEMBRE 5 DE 2002
SENTENCIA C-1078 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE. AUTORIZACIONES, HABILITACIONES O PERMISOS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 13 Y DE LA EXPRESIÓN "E INTRANSFERIBLE" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 336 DE 1996.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, TARIFA DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO
Sentencia C-1078 de diciembre 5 de 2002
Sentencia C-1078 de 2002
Ref.: Expediente D-4095.
A continuación se transcriben los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 42.948 de diciembre 28 de 1996. Se destaca en el artículo 18 el aparte demandado:
ART. 13.—La habilitación es intransferible a cualquier título. En consecuencia, los beneficiarios de la misma no podrán celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la que inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales.
ART. 18—El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas.
Sin perjuicio del control integral de constitucionalidad que de conformidad con el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 le corresponde ejercer a la Corte, de los cargos presentados por el demandante se desprende la necesidad de establecer si resulta contrario al derecho de propiedad garantizado en la Constitución que la ley disponga que la habilitación y los permisos para la prestación del servicio público de transporte son intransferibles.
3. Las autorizaciones, habilitaciones o permisos en el servicio público de transporte.
El transporte público tiene, por virtud de la ley, el carácter de servicio público esencial que se presta bajo la regulación del Estado y que debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios (L. 336/96, art. 5º).
Dentro del marco especial de regulación que le es propio, el servicio público de transporte es prestado, en general, por particulares, quienes con sujeción a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (L. 336/96, art. 3º), desarrollan su actividad al amparo de la garantía constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia.
Sobre este particular, la Corte, en Sentencia C-043 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la que se estudió la naturaleza de las habilitaciones que debe conferir el Estado para la prestación del servicio público de transporte en función del carácter revocable que la ley les asigna, hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, en el que se muestra que si bien es cierto que la Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (C.P., art. 333), la Corte ha insistido en que “...la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado” (1) .
Expresó la Corte que “... la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos”. Y puso de presente cómo “... el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero “...dentro de los límites del bien común” y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “...cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación””.
Agregó la corporación que al amparo de los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al ejecutivo para que, con el fin de mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio la prestación eficiente del mismo, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio público de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (L. 336/96, arts. 2º, 3º, 4º y 5º) (2) .
(2) Sentencia C-043 de 1998.
Tal facultad que la ley confiere al ejecutivo se inscribe dentro de las previsiones del artículo 333 superior, conforme al cual “[l]a actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común” y “[p]ara su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
3.1. De las autorizaciones administrativas.
De manera general puede decirse que la autorización administrativa comporta la existencia de una prohibición previa sobre actividades que en principio se consideran propias de los particulares (3) . En el Estado social de derecho el ámbito de esas autorizaciones administrativas se ha visto ampliado de manera extraordinaria puesto que, como lo han puesto de presente Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, ya no opera exclusivamente a partir de la noción de orden público, concebido en la triple dimensión de tranquilidad, seguridad y salubridad, sino que se ha extendido al campo de la actividad económica, dentro del cual adquiere una nueva dimensión, en función del papel que al Estado le corresponde en la dirección de la economía y la promoción del interés general (4) .
(3) En este sentido ver Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 118 y ss., Editorial Civitas, Madrid, España, 1986.
(4) Op. cit., pág. 121.
Cabe señalar, finalmente que, tal como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corte, las autorizaciones administrativas no constituyen derechos adquiridos para sus beneficiarios, sino que, particularmente las que se refieren al ejercicio continuo de una actividad y tienen vocación de permanencia, —como las que, precisamente, se conceden para la actividad de transporte—, dan lugar a una situación legal y reglamentaria, en la que los derechos y las obligaciones que de ellas se derivan, están referidos a la norma que establece la restricción para la actividad de los particulares y el régimen de la respectiva autorización. Este tipo de autorizaciones, como lo han puesto de presente García de Enterría y Fernández, “... responden, en efecto, con carácter general al esquema de los actos condición (concepto que perfiló León Duguit); son, pues, títulos jurídicos que colocan al administrado en una situación impersonal y objetiva, definida abstractamente por las normas en cada caso aplicables y libremente modificables por ellas, una situación, en fin, legal y reglamentaria, cuyo contenido, en su doble vertiente, positiva y negativa (derechos y obligaciones), hay que referir en cada momento a la normativa en vigor” (5) .
“No puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales —lo ha dicho la Corte— aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”. Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinados con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población” (6) .
(6) Sentencia C-043 de 1998.
En la misma providencia la Corte precisó que las modificaciones que es posible imponer a las condiciones de la autorización, o incluso la revocatoria de la misma cuando se presenten cambios en las circunstancias, no pretenden desconocer el derecho que tiene el particular para operar el servicio público, sino que “... dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general”. Siguiendo al tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo” (7) la Corte puso de presente la precariedad de los derechos que se derivan de la autorización frente a la posibilidad, e incluso el imperativo, que tiene la administración de afectarlos cuando así lo exija el interés público, en el marco de regulación del respectivo servicio público y conforme a las normas que rigen la intervención del Estado en la economía.
(7) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, pág. 171, Ed. Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina.
3.2. De las habilitaciones y permisos para la operación del servicio público de transporte.
La misma norma dispone que corresponde al Gobierno Nacional fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización, capacidad económica y capacidad técnica, así como señalar “... los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio”.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 3º numeral 7º de la Ley 105 de 1993, “[s]in perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente”. Agrega esa disposición que “[q]uien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación”.
En el artículo 16 de la Ley 336 de 1996 se reitera que, en las condiciones previstas en el artículo 3º numeral 7º de la Ley 105 de 1993, además de la habilitación, para la prestación del servicio público de transporte se requiere “... la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional”.
A diferencia de la habilitación, para cuyo otorgamiento se toman en cuenta, fundamentalmente, aspectos subjetivos del empresario, tales como la capacidad administrativa, financiera y técnica, el permiso se orienta hacia los requerimientos objetivos del servicio y de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 336, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización. De esta manera, en general, el transporte de pasajeros queda sometido a ese régimen de regulación o libertad, al paso que la ley expresamente señala que en materia de carga, si bien es necesaria la habilitación y el permiso, y el servicio habrá de prestarse de acuerdo con las condiciones que se fijen para el efecto, “... no existirán restricciones para rutas y frecuencias, éstas serán determinadas por el mercado”.
No obstante que de acuerdo con la transcripción que se ha hecho del artículo 3º de la Ley 105 de 1993, el otorgamiento de los permisos respondería a una competencia estrictamente reglada, no se puede desconocer que limitaciones fácticas, tales como, por ejemplo, la capacidad de las rutas, imponen restricciones de acceso a la prestación del servicio. A esos efectos, el artículo 19 de la ley dispone que “[e]l permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”.
Establece el mismo artículo que cuando el servicio a prestar no esté sujeto a rutas y horarios predeterminados “... el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte”.
Cuando para la prestación del servicio público de transporte, se proceda mediante concesión, señala la ley que deberá acudirse al trámite de una licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública y que no podrá ordenarse la apertura de la licitación sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización. En este caso se dispone que el Gobierno Nacional deberá incluir como criterio de adjudicación, normas que garanticen la competencia y eviten el monopolio (L. 336/96, art. 21).
La regulación de las condiciones para el otorgamiento de la habilitación o el permiso, en todo caso, además de los parámetros contenidos en las normas que se acaban de enunciar, debe sujetarse a los tratados y convenios internacionales que sobre el particular haya suscrito Colombia y las leyes especiales sobre la materia, en particular la Ley 105 de 1993 que establece disposiciones básicas en materia de transporte y la propia Ley 336 de 1996.
Por otra parte, en su artículo 3º numeral 5º, la Ley 105 de 1093 dispone que “ [e]l otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos”. Esta disposición, cuyo sentido resulta aplicable también a la habilitación, se desprende de la naturaleza misma de las instituciones del permiso o la habilitación, en la medida en que, tal como lo ha señalado la Corte, ellas no constituyen un derecho adquirido, ni sus beneficiarios pueden reclamar la titularidad del derecho de propiedad sobre las mismas. En la Sentencia C-043 de 1998 ya aludida, la Corte expresó que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte no genera derechos adquiridos que se incorporen de manera definitiva al patrimonio de los operadores de dicho servicio, sino que da lugar a derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad.
3.3. El carácter de intransferible que la ley atribuye a las habilitaciones y permisos en materia de transporte público.
A este respecto debe precisarse que, justamente en atención a que el permiso y la habilitación no generan un derecho asimilable a la propiedad, pese a que son susceptibles de valoración económica, no pueden negociarse separadamente de la empresa para la cual fueron conferidos. No se trata de un bien separable de la empresa, tiene valor sólo como parte de ella, pero no es susceptible de transferirse por separado, por expresa disposición de la ley. No observa la Corte que en esa limitación legal esté presente elemento alguno de inconstitucionalidad. Dado que sobre la habilitación o el permiso no existe derecho de propiedad, ni derechos distintos a los previstos en su propio régimen, carecen de sustento los cargos que por este concepto presenta el actor. Por otra parte, en cuanto que se inscriben en un régimen de intervención del Estado en la economía, que por lo demás se aplica a un servicio público calificado como esencial por la ley, la limitación que esa prohibición comporta no resulta desproporcionada o irrazonable, por cuanto la habilitación y los permisos se conceden a la vista de unas particulares condiciones —y, en el caso de los permisos, mediante concurso—, razón por la cual, resulta claro que el beneficiario no puede disponer libremente de ellos, en cuanto que, en la hipótesis que es objeto de estudio, la habilitación o el permiso, como activos intangibles se transferirían a persona distinta de aquella para la cual fueron conferidos, sin que haya acreditado las condiciones que de acuerdo con la ley se exigen en materia de capacidad administrativa, técnica y financiera, origen de los recursos, etc.
Cuando el empresario es una persona natural que vende su negocio o cuando se trata de la transferencia de la operación de transporte público por parte de una persona jurídica, sí se da un cambio que implica que la actividad transportadora se prestará por persona distinta de aquella a la que se le confirió la habilitación o el permiso, y el negocio está proscrito por la ley, en las disposiciones demandadas.
En efecto, el artículo 13 de la Ley 336 de 1996 no se limita a señalar que la habilitación es intransferible a cualquier título, sino que, además, dispone que, “[e]n consecuencia, los beneficiarios de la misma no podrán celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la que inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales”.
En este sentido, las disposiciones acusadas habían sido modificadas por los decretos 112 de 1999 y 266 de 2000, que fueron declarados inexequibles por la Corte por deficiencias en las facultades extraordinarias que para expedirlos se habían conferido al ejecutivo.
Tales decretos, en la perspectiva de despejar dudas como las que en el terreno constitucional ha planteado el actor, prescindían de la declaración de intransferibilidad de la habilitación y del permiso y en su lugar se disponía que “[a] (sic) la habilitación, así como a (sic) todos los actos de comercio de las empresas de servicio de transporte público, así como los que ejerzan sus asociados o socios, se regirán exclusivamente por las reglas de derecho privado salvo que la Constitución o la ley dispongan lo contrario”. Y en concreto, en la materia que es objeto de examen se disponía que “[c]uando de la realización de dichos actos o por causa de muerte, resulte que la actividad transportadora se desarrollaría por persona distinta a la que inicialmente le fue concedida la habilitación, y/o la autorización para la prestación del servicio público de transporte, la nueva persona deberá obtener la habilitación y/o la respectiva autorización para la prestación del servicio de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional” (8) .
(8) Estos textos correspondían a los del artículo 13 de la Ley 336 de 1996, tal como había sido modificado, primero por el Decreto 1112 de 1999 y luego por el Decreto 266 de 2000, normas declaradas inexequibles por la Corte mediante sentencias C-923 de 1999 y C-1316 de 2000, respectivamente.
La orientación que se había introducido en las normas de los decretos 1112 de 1999 y 266 de 2000, buscaba, precisamente, impedir que, en la práctica del régimen de las habilitaciones y los permisos se derivase una limitación a la libre transferencia de activos entre las empresas de transporte, para lo cual, por una parte, se ajustaba la ley para expresar que la limitación en ella contenida se refería únicamente a la imposibilidad de operar empresas de transporte sin las respectivas habilitación o permiso, sin que ello afectase las transacciones comerciales que quisiesen realizar entre sí los empresarios del transporte, y a disponer, además, como una novedad respecto del sistema anterior, que en el evento de transferencia de la actividad de transporte, el gobierno debería reglamentar la manera como se tramitarían la habilitación y los permisos por el adquirente, la cual, se presume, debería ser más expedita que la ordinaria, en tanto que tenía como punto de partida una empresa para la cual ya se habían conferido la habilitación y los permisos, la exigencia de los cuales no podía convertirse, de manera injustificada, en un obstáculo para el libre tráfico jurídico.
En ese contexto, quien ha organizado una empresa de transporte que satisface todos los requerimientos desde el punto de vista técnico, de seguridad, ambiental, financiero, y en general, los contemplados en el ordenamiento jurídico, y, por consiguiente ha recibido la habilitación y los permisos necesarios para operar el servicio público de transporte, tiene derecho a que la habilitación y los permisos no le sean revocados sin justa causa, o al menos sin que medie indemnización, cuando a ello se proceda por consideraciones de oportunidad o conveniencia en función del interés público. Pero además puede alentar una expectativa legítima, al amparo del régimen constitucional sobre la propiedad y la libertad económica y la propia regulación del servicio público de transporte, que en el evento en que decida transferir su empresa a un tercero, las necesarias habilitaciones y licencias para el adquirente no serán negadas en razón a consideraciones que se deriven exclusivamente del hecho mismo de haberse registrado un cambio en la titularidad de la empresa.

References: ARTÍCULO 13
 ARTÍCULO 18
 artículo 18
 artículo 22
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 3
 artículo 17
 artículo 3
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 13