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Timestamp: 2019-08-24 16:54:48+00:00

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STC 26/1981, 17 de Julio de 1981 - Jurisprudencia - VLEX 15034924
Fecha de Resolución: 17 de Julio de 1981
Número de Recurso: Recursos de Amparo nº 203 y 216/1980 (acumulados)
1. Los presupuestos subjetivos del recurso de amparo constitucional por supuestas vulneraciones de derechos fundamentales imputadas a actos judiciales, vienen determinados por el proceso previo, de forma que forzosamente han de ser los mismos. No puede negarse la vía constitucional a quienes, al ser admitidos como sujetos del proceso judicial, pudieron verse afectados por la resolución dictada en el mismo, a la que se imputa la vulneración del derecho fundamental invocado. 2. La forma de realizar el bastanteo no tiene por qué coincidir con las usuales en los órganos jurisdiccionales y debe presumirse que el Letrado que se sirve del poder lo ha bastanteado. 3. Los «servicios esenciales» son aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad. En la definición de los servicios esenciales entra el carácter necesario de las prestaciones y su conexión con atenciones vitales; mas, de acuerdo con una segunda concepción, un servicio no es esencial por la naturaleza de la actividad que se despliega, sino por el resultado que con dicha actividad se pretende y por la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, de manera que para que el servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses satisfechos. 4. Como bienes e intereses esenciales hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. 5. Hay que considerar que lo esencial es el libre ejercicio de los derechos constitucionales y el libre disfrute de los bienes constitucionalmente protegidos, que, en el plano en el que ahora nos movemos, se traduce en la libertad de movimiento de las personas por el territorio nacional y en la distribución de las mercancías necesarias para la ordenada y organizada vida comunitaria. De esta manera no hay necesariamente un «transporte ferroviario esencial». Sólo en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes en intereses exija el funcionamiento del ferrocarril, podrá decirse que es éste esencial para aquel fin. 6. Una mimética aplicación de las reglas generales sobre distribución del «onus probandi» («actorem non probante reus est absolvendus») parecería inclinar el ánimo en favor de la tesis de que el demandante del amparo, en cuanto actor, tiene que probar lo injustificado de la lesión de su derecho, como hecho constitutivo de su propia demanda; un examen más atento nos debe llevar a la conclusión contraria, esto es, a la idea de que cuando se ha producido una limitación o un parcial sacrificio de derechos básicos que la Constitución reconoce a los ciudadanos, dado que el supuesto que se produce es modificativo o extintivo de tales derechos, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Lo anterior no significa, como es obvio, negarle a la autoridad la prerrogativa de probidad y de actuación racional. Signfica simplemente que la limitación del derecho es una excepción puesta a su normal ejercicio, y que la prueba de las excepciones compete siempre al demandado.
Sentencia citada en: 2571 sentencias, 62 artículos doctrinales, 35 resoluciones administrativas
En el recurso de amparo interpuesto por la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones, y por don Manuel F. C., don José L. M. J., don Gregorio M. T., don Nicolás M. F. A., don Rafael G. S., don Francisco N. L., doña María J. A. G., don Leandro E. G., don José L. G. B., don Francisco M. A. y don Victoriano G. A. S., que han manifestado que actuaban como miembros del Comité de Empresa de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE) contra las circulares 450 y 451, dictadas por la Delegación del Gobierno en dicha Empresa, con fecha 14 y 15 de febrero de 1980, por entender que violaron el derecho de huelga de los agentes ferroviarios. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis D. P. y P. L..
En los meses de enero, febrero y marzo de 1980, mientras se negociaba un convenio colectivo, el Comité de Empresa de RENFE convocó huelgas de veinticuatro horas los días 21 de enero y 8 y 12 de febrero. Una vez llevadas a cabo estas acciones dentro de lamás completa normalidad, el susodicho Comité de Empresa convocó una nueva huelga para los días 20 y 21 del citado mes de febrero.
Los escritos de formalización de demanda, que solicitaban la declaración de nulidad de las Circulares 450 y 451 de RENFE, se basaban en una doble línea argumental: de una parte, que el Decreto 266/80, de 8 de febrero, está dictado en virtud de la autorización otorgada al Gobierno por el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, en su art. 10.2 y dicha norma ha de entenderse derogada conforme a la disposición derogatoria tercera de la Constitución, ya que el art. 53.1 de ésta establece que sólo por Ley podrá regularse el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo I de la Constitución, el art. 81.1 del mismo texto fundamental establece una reserva de Ley Orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, y el art. 86.1 establece que los Decretos-Leyes no podrán afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I; y que las Circulares y el Real Decreto fijan restricciones sustantivas al ejercicio del derecho de huelga que llegan a hacerlo desaparecer en muchas categorías profesionales, de forma que no respeta el contenido esencial del derecho reconocido en el art. 28.2 de la C. E. como exige el art. 53 de la misma.
Entendiendo que el art. 2 del Real Decreto 288/1980 ha establecido los standards suficientes para concretar el mantenimiento de servicios compatible con el derecho de huelga, los standards han de ser completados desde dos perspectivas convergentes: la concreta situación de la huelga anunciada y la incidencia del servicio en el ejercicio de los derechos básicos de los miembros de la comunidad, valorándose la sustituibilidad con distintos criterios de elasticidad según la importancia de éstos.
El Procurador don Cristóbal B. S. presenta dos escritos de demanda de amparo constitucional el 30 de octubre y 18 de noviembre pasados, en nombre y representación de la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones y de los miembros del Comité de Empresa de RENFE, dando lugar, respectivamente, a los recursos 203 y 216 de 1980.
Presentados escritos por las partes -excepto por el Procurador señor L. L., personado en nombre de RENFE- en el sentido de entender procedente la acumulación, se dictó Auto el 17 de diciembre de 1980, en el que se tuvo por comparecida a la Abogacía del Estado, en nombre de la Administración y al Procurador don Manuel L. L.é en nombre de RENFE, y se acordó acumular el recurso 216/80 al 203/80.
Con fecha 11 de febrero de 1981, el Procurador señor L. L., en nombre y representación de RENFE, formuló escrito de alegaciones, en el que interesó se deniegue el amparo, con base a los siguientes motivos:
El Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 12 de febrero de 1981. En ellas oponía como causa o motivo de inadmisibilidad, la falta de capacidad procesal o de representación de los recurrentes e insuficiencia del poder. Partiendo de que en el recurso de amparo constitucional no es aplicable el principio de que una vez reconocida la personalidad no puede luego negarse, concreta que se incumple la exigencia del art. 2, párrafo tercero de la L. E. C., aplicable conforme al art. 80 de la LOTC, de que la comparecencia de las entidades jurídicas debe hacerse por las personas que legalmente las representen. El recurso 203/80 lo interpone la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones, pero el poder lo otorga la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, que tiene una personalidad jurídica diversa, conforme a los arts. 1, 3 y 4 de la Ley 19/1977, de 1 de abril. No se otorga, pues, por el legal representante de dicha Federación. Falta el acuerdo del órgano competente de la Federación para iniciar un proceso ante el Tribunal Constitucional. En el recurso 216/80, los recurrentes dicen en la demanda representar al Comité de Empresa de RENFE, pero en el poder que otorgaron, se limitan a afirmar su comparecencia como miembros del mismo, mientras que para accionar en nombre del Comité es necesario, como exige el art. 65.1 del Estatuto de los Trabajadores, una decisión mayoritaria de sus miembros, requisito que no se cumplió, o que, al menos, no se acredita. En ambos recursos el poder carece de bastanteo y el acompañado faculta para interponer el recurso contra el Real Deereto 266/80 de 8 de febrero que fue decidido por la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1980, pero no para hacerlo frente a las Circulares 450 y 451, que son los objetos de la pretensión de amparo.
En relación con la cuestión de fondo, se pone de relieve que el verdadero objeto del recurso de amparo es establecer si las Circulares 450 y 451 violan o no el art. 28.2 de la Constitución por no respetar el contenido esencial del derecho de huelga al fijar un mantenimiento del servicio que va más allá de la cobertura de necesidades urgentes y del matenimiento de los bienes de la empresa e ignorar las posibilidades de sustituibilidad de los medios de transportes, quedando marginados tanto la constitucionalidad del Real Decreto 266/80 y del Real Decreto-Ley 17/1977 como otros perfiles jurídico-administrativos de la Delegación del Gobierno en RENFE distintos de los estrictamente constitucionales. Supuesto que el transporte ferroviario es un servicio esencial de la comunidad, queno se confunde necesariamente con el concepto jurídico-administrativo de «servicio público» y que el derecho fundamental de huelga no es abstracto e incondicionado, sino que debe conciliarse con otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos es necesario determinar si el Plan Esencial contenido en la Circular 450 desborda el marco de la habilitación ínsita en el segundo inciso del art. 28.2 de la C. E. y si la elección del «Nivel 2» en la huelga de 20-22 de febrero de 1980 supuso o no una violación del derecho de huelga con arreglo a un criterio de proporcionalidad y adecuación social. No puede decirse que en la Circular 450 el derecho de huelga se vea volatilizado, por lo que el Gobierno entienda que es un servicio esencial, pues la estimación gubernativa está bajo control judicial. La Constitución es la que establece el mantenimiento de los servicios esenciales como límite del derecho de huelga. El ejercicio de este derecho está supeditado para su licitud constitucional a la restricción uti singuli del derecho de los trabajadores responsables del mantenimiento de los servicios esenciales. Tampoco puede serle imputada la tacha de abstracción, ya que la sustituibilidad de los transportes se tuvo en cuenta en el epígrafe F) del Plan y en los apartado III, IV y VII del epígrafe A), «Circulación»; la incidencia en abastecimientos e industrias básicas en el epígrafe F) del Plan Esencial y en el VIII A)en los tres niveles y el carácter restrictivo en la determinación del personal para el mantenimiento de los servicios esenciales, como se proclama en el preámbulo del Plan Esencial y se aplica en el epígrafe B).
En relación con la Circular 451, que se limitó a aplicar el «Nivel 2», es dudoso que pueda hablarse de un deber de motivación, pues la Ley de Procedimiento Administrativo no resulta aplicable (art. 4 del Estatuto de RENFE), ni estamos en presencia de un procedimiento administrativo strictu sensu, y en todo caso es algo ajeno al Tribunal, al que sólo corresponde examinar si la elección del nivel estaba objetivamente justificada respecto de la huelga del 20-22 de febrero de 1980. En tal sentido, no parece lógico argumentar que la adopción del «Nivel 2» fuera injustificada porque ese mismo nivel se hubiera elegido para dos paros de cuatro horas en otros días. A lo sumo podría decirse que no era el adecuado para este supuesto, pero no para una huelga total de tres días de duración. Además son exigibles argumentos de peso y prueba para concluir que el «Nivel 2» era una elección arbitraria y lesiva para el derecho de huelga, por cuanto que la opción se efectuó dentro del «círculo de discrecionalidad técnica», y lo único que existen son imputaciones expresas, un estudio comparativo sobre la huelga de servicios públicos, la afirmación de que el gobierno consideró «crisis nacional aguda» una huelga de ferrocarriles de tres días, que las Circulares contradicen la doctrina científica, el derecho aplicado en países de la C.E.E., la doctrina de la O.I.T. y argumentaciones sobre la alternatividad de otros medios de transportes.
El 13 de febrero los recurrentes presentaron alegaciones reiterando su solicitud de amparo por medio de Sentencia que reconozca el derecho a ejercitar el derecho de huelga de los trabajadores de RENFE. Pedían también que, una vez dictada dicha Sentencia se eleve al Pleno del Tribunal el asunto para el examen de la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 17/1977. Asimismo solicitaban que se considerara como prueba documental la resolución del Consejo de Administración del Comité de Libertad de la O.I.T., en su reunión 214 de fecha 18-21 de noviembre de 1980 o, en su caso, que se instara del Gobierno el envío de dicha Resolución.
En apoyo de sus tesis manifestaban los recurrentes que el Comité de Libertad de la O.I.T., en la citada resolución, mantiene la doctrina de que las restricciones del derecho de huelga deben limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, de forma similar al criterio mantenido por las Sentencias de la Audiencia Nacional que anularon las normas contenidas en las Circulares 450 y 451. El concepto de servicios esenciales es un concepto jurídico indeterminado susceptible de una doble acepción: una estricta, equivalente a actividades de interés vital, y otra, amplia equiparable a la satisfacción de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos. El carácter elástico del art. 28.2 de la C.E. permite que la opción jurisprudencial o legal se decante por cualquiera de ellas. En todo caso, el mantenimiento de estos servicios no puede suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que presten una actividad de tal clase, sino su limitación de forma que se respete su contenido esencial (art. 55.1 de la C.E.). Así el mantenimiento no equivale a funcionamiento normal, sino a cobertura mínima de las necesidades que tales servicios están encargados de satisfacer. Cobertura mínima que depende de múltiples factores desde la naturaleza del servicio a la sustituibilidad.
Según la Recomendación Segunda del Comité de Libertad de la O.I.T., el servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Premisa que no cumplen las Circulares 450, 451 y 452 de la RENFE, pues, en relación con la categoría de Jefes de Estación, de una plantilla de 1.407 trabajadores les fueron enviadas cartas anulando el ejercicio de derecho de huelga a 1.125 trabajadores (un 79,9 por 100).
1. El Abogado del Estado aduce como causa o motivo de inadmisión del recurso, la falta de capacidad procesal o representación de los recurrentes, al incumplirse la existencia establecida en el párrafo 3 del art. 2 de la Ley de Enjuicimiento Civil, aplicable en virtud de la remisión contenida en el art. 80 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y que se singulariza: 1.°, en que el Procurador don Cristóbal B. S. comparece en nombre de la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones, mientras que en el poder que acompaña figura como poderdante don Benito B. S. M., que actúa en representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, a pesar de que la Federación y la Confederación tiene personalidad jurídica diversa conforme a los art. 1, 3 y 4 de la Ley 19/1977, de 1 de abril. Además, falta el acuerdo del órgano competente para interponer un proceso ante el Tribunal Constitucional; 2.°, en que los recurrentes del segundo de los recursos acumulados manifiesta en la demanda que representan al Comité de Empresa de RENFE, mientras que el poder aportado lo otorgan como miembros del mismo, y en falta del acuerdo mayoritario que exige el art. 65.1 del Estatuto de los Trabajadores para accionar en nombre del Comité.
2. El poder en virtud del cual comparece en el proceso el Procurador señor B. en nombre y representación de la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones es el mismo con el que intervino en el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional, donde la representación de la Administración no opuso reparo sobre la representación. Ante tal circunstancia, es posible entender por analogía con una corriente jurisprudencial ya clásica que, ante un previo reconocimiento en vía administrativa de la personalidad y representación de quien figura como recurrente en la vía contenciosa, estima inviable el ulterior planteamiento del tema como obstáculo de admisibilidad (SS. 2 de enero de 1963, 6 de diciembre de 1971, etc.). Y, si bien es cierto que esta tesis ofrece algunos reparos desde la perspectiva de que el Tribunal no puede verse absolutamente vinculado por el criterio de la Administración sobre lo que es un requisito procesal subjetivo, también lo es la existencia de un implícito acto de reconocimiento de la representación de la Administración. Y, sobre todo, conforme al art. 46.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional los términos subjetivos de la relación jurídico procesal en el recurso de amparo vienen predeterminados por el proceso judicial previo que corresponda en los casos del art. 44, esto es, cuando la violación se imputa, como en el presente caso ocurre, a un acto u omisión de un órgano judicial.
4. El poder lo otorga don Benito B. S. M., que tiene facultades, según el propio poder, como apoderado de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y como Secretario General de la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones, para la realización entre otros actos de los comprendidos en la fórmula literal «... insten, sigan y terminen como actores o como demandadas o en cualquier otro concepto toda clase de expedientes, juicios y procedimientos en su ámbito estatal...». La jurisprudencia viene exigiendo para el ejercicio de acciones en nombre de entes colectivos, el previo acuerdo del órgano a quien estatutariamente corresponde expresar una voluntad en tal sentido. Por ello, sería importante conocer los Estatutos de Comisiones Obreras. Sin embargo, parece decisivo que en el recurso de amparo constitucional por supuestas vulneraciones de derechos fundamentales imputadas a actos judiciales, los presupuestos subjetivos vienen predeterminados por el proceso previo de forma que forzosamente han de ser los mismos, pues no debe negarse la vía constitucional a quienes, al ser considerados y admitidos como sujetos del proceso judicial, pudieron verse afectados por la resolución dictada en el mismo, a la que se imputa la vulneración del derecho fundamental invocado.
El anterior argumento es extensible a don Manuel F. C. y litis consortes que, además, no comparecen en representación del Comité de Empresa de RENFE, según manifiesta la Abogacía del Estado, sino como miembros del mismo, lo que excluiría ya de por sí el acuerdo mayoritario requerido por el art. 65.1 del Estatuto de los Trabajadores, siendo segura su legitimación en esta condición, porque en el presente amparo constitucional viene fijada con abstracción de la representación o no del Comité, ya que se atribuye simplemente por la circunstancia de haber sido parte en el proceso judicial correspondiente, esto es, en el previo contencioso-administrativo (art. 46. 1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
¿Cómo se traduce todo lo anterior en relación con el transporte ferroviario? Los textos reglamentarios, los alegatos forenses y las resoluciones judiciales hasta ahora recaídas ofrecen un marco de ambigüedad respecto a si ha de considerarse como servicio esencial el transporte ferroviario en su totalidad o si lo esencial es sólo una parte o una cuota dentro de la total organización ferroviaria. Esta última era la óptica del Real Decreto de 8 de febrero de 1980, cuando decía que «en cualquier situación de huelga», sin distinción, ha de mantenerse el «transporte ferroviario esencial». Si se adopta, en cambio, la postura que más arriba ha quedado anticipada, hay que considerar que lo esencial es el libre ejercicio de los derechos constitucionales y el libre disfrute de los bienes constitucionalmente protegidos, que, en el plano en el que ahora nos movemos, se traduce en la libertad de movimiento de las personas por el territorio nacional y en la distribución de las mercancías necesarias para la ordenada y organizada vida comunitaria. De esta manera no hay necesariamente un «transporte ferroviario esencial». Sólo en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes e intereses exija el funcionamiento del ferrocarril, podrá decirse que es éste esencial para aquel fin.
16. Para concluir nuestro análisis, hay que resolver ver aun una última cuestión, que es establecer a quién compete o sobre quién pesa, en un caso como el presente, la carga de la prueba. Este problema se plantea así: ¿es la representación del Gobierno quien tiene que demostrar que los actos de restricción de derechos constitucionales tuvieron plena justificación o, al revés, son los impugnantes de tales actos y por ello demandantes de amparo quienes tienen que demostrar la falta de justificación de los actos del poder? Aun cuando una mimética aplicación de las reglas generales sobre distribución del onus probandi (actorem non probante reus est absolvendus) parecería inclinar el ánimo en favor de la tesis de que el demandante del amparo, en cuanto actor, tiene que probar lo injustificado de la lesión de su derecho, como hecho constitutivo de su propia demanda, un examen más atento nos debe llevar a la conclusión contraria, esto es, a la idea de que cuando se ha producido una limitación o un parcial sacrificio de derechos básicos que la Constitución reconoce a los ciudadanos, dado que el supueto que se produce es modificativo o extintivo de tales derechos, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Lo anterior no significa como es obvio negarle a la autoridad la prerrogativa de probidad y de actuación racional. Significa simplemente que la limitación del derecho es una excepción puesta a su norma ejercicio, y que la prueba de las excepciones compete siempre al demandado.
Estimar parcialmente el recurso de amparo interpuesto por la Federación de Comisiones Obreras de Transportes y Comunicaciones y por don Manuel F. C. y sus litis consortes y declarar la nulidad de la Circular 451 de la Delegación del Gobierno en RENFE establecida con fecha 15 de febrero de 1980 por don Enrique A. y M. como Director General de la Red de los Ferrocarriles Españoles, en la cual dicha Dirección General acordó el llamado «Nivel 2» para ser aplicado a una huelga de setenta y dos horas anunciada por el Comité de Empresa de RENFE para las 0,01 horas del 20 de febrero de 1980 y hasta las 24,00 horas del mismo mes.
SAP Madrid 52/2010, 30 de Junio de 2010
STS 1817/2000, 27 de Noviembre de 2000

References: resolución 
 Real Decreto 
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 resolución 
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