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Práticas de Gerenciamento de Projetos para Obras de Infraestrutura do COMAER
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Luciana Madeira Lameira
2 CDU: Bruno Torido Serra Valente Práticas de Gerenciamento de Projetos para Obras de Infraestrutura do COMAER Orientador Cap Eng Ronaldo Gonçalves de Carvalho (ITA) Engenharia Civil-Aeronáutica SÃO JOSÉ DOS CAMPOS COMANDO-GERAL DE TECNOLOGIA AEROESPACIAL INSTITUTO TECNOLÓGICO DE AERONÁUTICA
5 Dedico este trabalho à minha família e aos meus companheiros do H8.
6 Agradecimentos Este Trabalho de Graduação é fruto do esforço de muitas pessoas, que colaboraram direta ou indiretamente para a sua realização. Entre essas pessoas, devo um agradecimento especial: Ao Cap Frank, pelos contatos, conselhos, "puxões de orelha" e sua disposição incrível em nos ajudar. Ao TCel Hupalo e ao Cap Prado, do COMGAR, por propor o desafio deste TG e por acreditarem no nosso trabalho. Ao Cap Ronaldo e Maj Carnevale, pelas revisões e orientações. À Prof. Maryangela e ao Prof. Emmanuel, que sempre se preocuparam com o meu trabalho e contribuíram bastante para o enriquecimento das informações. Aos engenheiros do COMAR 5, em especial o Maj Steven, Ten Anselmo e Ten Magno, que não pouparam esforços ao me receber em Canoas e me passar as melhores informações. À equipe da DA/ENG, em especial ao Cap Henrique, pela sua grande paciência em explicar os detalhes de vários trâmites legais. Ao Cap Mário Trentim, que se dispôs a nos ministrar um curso de Gerenciamento de Projetos e que colaborou muito para o amadurecimento deste Trabalho de Graduação. Muito obrigado!
7 "A nossa maior glória não reside no fato de nunca cairmos, mas sim em levantarmo-nos sempre depois de cada queda." Confúcio
8 Resumo A licitação de projetos de engenharia mal elaborados gera prejuízos à Força Aérea Brasileira como obras com valores incoerentes com os praticados no mercado, múltiplos pedidos de aditivos de preço e prazo, retrabalho e atrasos no cronograma. A fim de melhorar a qualidade do material enviado para licitação, este trabalho propõe uma metodologia de Gerenciamento de Projetos baseada no PMBoK e adaptada para o Serviço Público Brasileiro. O presente texto também apresenta as principais leis e normas necessárias para a elaboração de projetos de engenharia civil em órgãos da Força Aérea Brasileira e faz uma análise da forma de trabalho do SERENG 5 e do GIA-SJ.
9 Abstract The public procurement of poorly designed engineering projects generates multiple losses to the Brazilian Air Force, such as works with values above the reality of the market, multiple requests for additives of price and time, rework and schedule delays. In order to improve the quality of material sent to public procurement, this paper proposes a Project Management methodology based on PMBoK and adapted to the Brazilian public service. This paper also presents the major laws and regulations necessary for the preparation of civil engineering projects in the Brazilian Air Force offices and analyzes the mode of operation of SERENG 5 and GIA-SJ.
10 Índice de figuras Figura 1 - Exemplo de discriminação orçamentária Figura 2 - Processos do PMBoK Figura 3 - Grupos de processos Figura 4 - Etapas do Projeto Simultâneo Figura 5 - Esquema de E.S Figura 6 - Trinômio "Tempo, custo, qualidade" Figura 7 - Adição do risco Figura 8 - Fases do projeto Figura 9 - Fluxograma expandido de um projeto... 78
11 Lista de Abreviaturas, Siglas e Símbolos ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária ART Anotação de Responsabilidade Técnica BDI Benefícios e Despesas Indiretas CAIXA Caixa Econômica Federal CAT Certidão de Acervo Técnico CF Constituição Federal COMAER Comando da Aeronáutica COMAR Comando Aéreo Regional COMARA Comissão de Aeroportos da Região Amazônica COMGAP Comando-Geral de Apoio COMGAR Comando-Geral de Operações Aéreas CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CPM Critical Path Method CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia DA/ENG Divisão de Apoio do GIA-SJ, Subdivisão de Projetos DASP Departamento Administrativo do Serviço Público DIRENG Diretoria de Engenharia da Aeronáutica EAP Estrutura Analítica de Projeto EIA Estudo de Impacto Ambiental EMAER Estado-Maior da Aeronáutica ES Engenharia Simultânea FAB Força Aérea Brasileira FBC Faster, better, cheaper GEEV Grupamento Especial de Ensaios em Voo GIA-SJ Grupamento de Infraestrutura e Apoio de São José dos Campos GP Gerenciamento de Projetos IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
12 ILA Instituto de Logística da Aeronáutica IN Instrução Normatica INFRA Divisão de Engenharia Civil do ITA INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LI Licença de Instalação LO Licença de Operação LOA Lei Orçamentária Anual LP Licença Prévia NAJ Núcleo de Assessoramento Jurídico NASA National Aeronautics and Space Administration NSCA Norma do Sistema do Comando da Aeronáutica NSMA Norma do Sistema do Ministério da Aeronáutica OM Organização Militar PERT Program Evaluation and Review Technique PINI Editora PINI PMBoK Project Management Body of Knowledge PMI Project Management Institute PMO Project Management Office PNR Próprio Nacional Residencial PPA Plano Plurianual PPO Plano Plurianual de Obras QG Quartel-General RADA Regulamento de Administração da Aeronáutica RIMA Relatório de Impacto Ambiental SEAP Secretaria de Estado de Administração Pública SEFA Secretaria de Economia e Finanças da Aeronáutica SERENG Serviço Regional de Engenharia SICRO Sistema de Custos Rodoviários SINAPI Sistema de Preços Custos e Índices SISENG Sistema de Engenharia da Aeronáutica SISG Sistema de Serviços Gerais TCU Tribunal de Contas da União
13 TG UG Trabalho de Graduação Unidade Gestora
14 Sumário 1. Introdução O contexto das obras de engenharia na Aeronáutica Abordagem metodológica Conceitos fundamentais Legislação pertinente Lei Federal Nº 8.666/ Decreto Nº / Lei de Diretrizes Orçamentárias e sistema SINAPI Crítica Anotação de Responsabilidade Técnica - ART Legislação Ambiental Normas e portarias do COMAER NSCA 85-1: Norma de Edificações (02 de junho de 2000) NSMA 85-7: Administração de Obras e Serviços de Engenharia (11 de fevereiro de 1999) RCA 12-1: Regulamento de Administração da Aeronáutica (RADA) - 01 de março de DCAR 501: Procedimentos para Elaboração e Execução do Plano Plurianual de Obras do COMGAR e OM subordinadas (23 de dezembro de 2008) DCAR-005: Gerenciamento de Projetos (01 de abril de 2010) Fundamentos de gerenciamento de projetos Revisão de artigos sobre gerenciamento de projetos de engenharia Análise de casos SERENG 6 - Brasília SERENG 5 - Canoas DA/ENG Aplicação de conceitos de Gerenciamento de Projetos Visão geral dos conceitos aplicados Fase preliminar Fase de projeto Acompanhamento da elaboração subcontratada Elaboração do projeto... 93
15 4.4 Fase de licitação Obras Conclusões Referências
16 14 1. Introdução 1.1 O contexto das obras de engenharia na Aeronáutica Na estrutura do Comando da Aeronáutica, o Comando-Geral de Operações Aéreas (COMGAR) é considerado o "braço armado" da Força Aérea. É o Grande Comando responsável pelos meios aéreos e execução das Ações Militares Aeroespaciais, e pela manutenção da infra-estrutura necessária para tanto. Para fins de jurisdição sobre o espaço aéreo, o país é dividido em Zonas Aéreas subordinadas ao COMGAR denominados Comandos Aéreos Regionais (COMAR). Cada COMAR é uma extensão do poder administrativo do Comando da Aeronáutica, que fornece o apoio às demais Unidades Aéreas como as Bases Aéreas e as Forças Aéreas. São sete os Comandos Aéreos Regionais: COMAR I - Jurisdição sobre os estados de AP, PA, e MA. Sede em Belém/PA. COMAR II - Jurisdição sobre os estados de PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE e BA. Sede no Recife/PE. COMAR III - Jurisdição sobre os estados de MG, ES e RJ. Sede no Rio de Janeiro/RJ. COMAR IV - Jurisdição sobre os estados de SP e MS. Sede em São Paulo/SP. COMAR V - Jurisdição sobre os estados de PR, SC e RS. Sede em Canoas/RS. COMAR VI - Jurisdição sobre os estados de MT, TO e GO, além do DF. Sede em Brasília/DF. COMAR VII - Jurisdição sobre os estados de AM, AC, RO e RR. Sede em Manaus/AM.
17 15 Cada COMAR possui um Serviço Regional de Engenharia (SERENG), que é o órgão responsável pelo planejamento, coordenação e o controle de atividades relacionadas com projetos, execução e fiscalização das obras de engenharia dentro da área de jurisdição do COMAR, além de outras funções relacionadas com a administração dos bens imóveis do Comando da Aeronáutica. O SISENG é o Sistema de Engenharia da Aeronáutica, formado pelos sete SERENGs, a Comissão de Aeroportos da Região Amazônica e pela Diretoria de Engenharia da Aeronáutica (DIRENG), que é o órgão central, conforme instituído pela Portaria Nº 1.226/GM2 de 01 de outubro de A DIRENG está subordinada ao Comando-Geral de Apoio (COMGAP). De uma maneira geral, o escopo do trabalho dos SERENGs divide-se em duas frentes: Projetos e Aeródromos. No SERENG 5, por exemplo, as atribuições de uma Seção de Estudos e Projetos (SEP) referem-se a projeto e fiscalização de obras de edificações e urbanização nas unidades subordinadas ao COMAR. Já a Seção de Controle de Aeródromos (SCA) é responsável, entre outras atribuições, por fiscalizar as condições operacionais dos aeródromos públicos. Os SERENGs trabalham com projetos diversos, incluindo: Construção de imóveis residenciais (Próprio Nacional Residencial - PNR) Edifícios operacionais (como simuladores de voo) Construção e expansão de hospitais e clínicas Projetos de pavimentação Hangares e hangaretes Reformas diversas. Dependendo da complexidade do projeto a ser desenvolvido e da disponibilidade de recursos humanos na equipe do SERENG, este pode ser executado internamente ou contratado a partir de uma série de requisitos. Neste caso é feita uma licitação para a elaboração do projeto e outra para a execução da obra.
18 A qualidade do projeto entregue para licitação é determinante para o sucesso da obra. O nível de qualidade refere-se à concordância a requisitos como: 16 Satisfação das necessidades do cliente (beneficiado pela obra) Escopo do projeto: abrange toda a obra ou está incompleto? Nível de detalhamento das pranchas e dos serviços Compatibilidade entre os diversos projetos, como arquitetônico e estrutural Coerência entre o orçamento e o memorial descritivo Observância às normas vigentes (Lei nº 8.666/93, normas ABNT, legislação ambiental e, eventualmente, normas da ANVISA) Solução técnica com a melhor relação custo/benefício. Em órgãos de engenharia com execução indireta, isto é, quando há contratação de empreiteiras para realização de obras, projetos com baixa qualidade que são enviados para licitação acarretam diversos prejuízos ao Comando da Aeronáutica: Obras com valores incoerentes com os praticados no mercado. Múltiplos pedidos de aditivos de preço e prazo. Retrabalho. Atrasos no cronograma da obra. Em suma, a baixa qualidade de um projeto fere diretamente o Princípio da Eficiência da Administração Pública, positivado no Artigo 37 da Constituição Federal. Este Trabalho de Graduação analisará os processos relacionados à elaboração de projetos nos órgãos da engenharia da Aeronáutica que lidam com execução indireta de obras, em especial os SERENGs. Apesar de comporem o Sistema de Engenharia da Aeronáutica, cada SERENG funciona de forma independente, e não há uma padronização para a maneira como são feitos os projetos. -se o estabelecimento de regulações em:
19 17 Aspectos técnicos: normatização, softwares, especificações, orçamentos, padrão de memorial descritivo. Aspectos gerenciais: gerenciamento de expectativas do cliente, processos administrativos, formas de controle de qualidade, documentação. Aspectos jurídicos: criação do Edital de Licitação de acordo com a legislação em vigor. A proposta de uma padronização foi feita diretamente pelo COMGAR por meio do Tenente-Coronel Aviador Mauricio Ferreira Húpalo. A padronização da forma de elaboração de projetos e especificações, além de tornar o trabalho mais eficiente por diminuir o retrabalho, evita erros que acarretam em prejuízo ao Erário Público. Adicionalmente, é desejo do COMGAR que haja maior comunicação entre os SERENGs como um sistema único de engenharia, o que é facilitado uma vez que há padronização. Após análises, verificou-se que muito já foi feito no sentido de padronizar aspectos técnicos nos projetos do COMAER, conforme será explorado nos próximos capítulos. Em relação aos aspectos jurídicos, também há uma metodologia de trabalho bem estabelecida. Entretanto, não há uma forma definitiva de gerenciar os projetos. Assim, os aspectos gerenciais podem ser padronizados por meio da teoria de Gerenciamento de Projetos, em que os conhecimentos técnico e jurídico são considerados meramente como ferramentas e técnicas para os processos. O objetivo do presente Trabalho de Graduação, portanto, é descrever o procedimento geral para projetos de engenharia, desde a chegada da necessidade até a entrega da obra. Serão abordados apenas os órgãos de execução indireta, ou seja, praticamente todos os órgãos de engenharia da Aeronáutica (exclui-se a Comissão de Aeroportos da Região Amazônica - COMARA, órgão típico de execução direta do COMAER). Será feita uma compilação com documentos e ferramentas para cada processo (que eventualmente serão criados) de forma que este TG pode ser encarado como um manual para uso ostensivo. Por fim, o Trabalho de Graduação proposto mostra-se relevante para o enriquecimento intelectual do aluno, para a experiência do futuro oficial e para a eficiência do Sistema de Engenharia da Aeronáutica.
20 Abordagem metodológica Após uma série de entrevistas com o TCel Húpalo e análise de documentos e arquivos sobre o assunto, foi proposta a seguinte metodologia de trabalho: a) Fontes de dados e conceitos: Análise da legislação pertinente (leis de licitação e orçamento, legislação ambiental, decretos sobre obras públicas, normas e portarias do COMAER). Estudo de conceitos de Gerenciamento de Projetos aplicados à construção civil. Revisão de artigos publicados a respeito de gerenciamento de projetos de engenharia. Visitas a órgãos da engenharia da aeronáutica para conhecer o procedimento adotado nas etapas de projeto. Visitas a empresas privadas de engenharia para conhecer o procedimento adotado em escritórios de projeto. Entrevistas com profissionais. b) Aplicação: por meio dos dados coletados, foi elaborado um fluxograma dos processos resumindo as etapas de projeto, considerando o contexto dos SERENGs. Desta forma, foi proposta uma metodologia geral para as práticas de projeto, baseada nas técnicas modernas de gerenciamento de projetos do Project Management Institute (PMI) - e adaptando os conceitos para a realidade do serviço público brasileiro. c) Produto: além do texto de referência do Trabalho de Graduação, foi elaborado um Manual de Orientações para elaboração de projetos, com uma versão resumida da metodologia para utilização prática.
21 19 Espera-se, com essa metodologia, produzir documentos que otimizarão os processos nos órgãos de engenharia da Aeronáutica, bem como aumentar a integração do Sistema de Engenharia. Adicionalmente, espera-se melhorar a curva de aprendizagem de novos engenheiros com pouca experiência com a elaboração de projetos e também proporcionar a reciclagem de demais profissionais.
22 20 2. Conceitos fundamentais Neste capítulo serão analisadas as principais referências para a realização de um projeto de engenharia: leis federais, em especial a Lei de Licitações, Nº 8.666/93, acórdãos e súmulas do Tribunal de Contas da União - TCU, as Leis de Orçamento, o Manual de Obras Públicas do Ministério do Planejamento, leis ambientais, normas e portarias do COMAER. Além disso, será feito um breve resumo de alguns conceitos relevantes da teoria de gerenciamento de projetos do PMI. Por fim, serão analisados alguns artigos e TGs selecionados. 2.1 Legislação pertinente Lei Federal Nº 8.666/93 Não apenas no âmbito do Comando da Aeronáutica, mas em todos os setores da Administração Pública, a Lei Federal Nº 8.666/93 deve ser cuidadosamente aplicada. De uma maneira geral, a Lei 8666/93 estabelece as normas para os procedimentos licitatórios, e regulamenta o Artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que diz que, "ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações". Segundo o manual de licitações do TCU, a licitação "é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços". Em seguida, o TCU complementa ao citar o princípio constitucional da isonomia e o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. A Lei 8.666/93, em conjunto com os manuais e os acórdãos do TCU, são uma fonte extensa de referência para os processos licitatórios, de forma que neste estudo foi delimitado o
23 21 escopo para tratar dos aspectos mais relevantes à padronização das práticas de projeto. São especialmente importantes as definições do Artigo 6º. Definem-se os objetos de licitação: Obra: toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta (Inciso I); Serviço: toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais (Inciso II); Compra: toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente (Inciso III); São definidos também as modalidades de execução das obras e serviços: Execução direta: a que é feita pelos órgãos e entidades da Administração, pelos próprios meios (Inciso VII). No âmbito do COMAER, apenas a COMARA realiza obras por execução direta; Execução indireta: a que o órgão ou entidade contrata com terceiros (Inciso VIII). É a modalidade usual dos SERENGs. Empreitada por preço global: modalidade de execução indireta em que se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total. (Inciso VIII, alínea a). Normalmente, se utiliza a empreitada por preço global quando os quantitativos podem ser determinados com precisão e são pouco sujeitos a alterações durante a execução da obra (conforme o Manual do TCU). Empreitada por preço unitário: modalidade de execução indireta em que se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas (Inciso VIII, alínea b). É recomendada para situações em que o projeto é complexo e os quantitativos são estimados com imprecisão no ato convocatório e no orçamento. Tarefa: modalidade de execução indireta em que se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais (Inciso VIII, alínea d); Empreitada integral: modalidade de execução indireta em que se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras,
24 22 serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada (Inciso VIII, alínea e). Na prática, a diferença entre a empreitada integral e a por preço global é que na integral não se permite o fracionamento da obra, e na por preço global, pode haver contratação de apenas uma fração da obra. O TCU resume a principal diferença de procedimentos entre empreitada por preço global e por preço unitário: na empreitada por preço global, o pagamento deverá ser efetuado após a finalização das etapas definidas no cronograma físico-financeiro (exemplos: fundação, superestrutura, infraestrutura); na empreitada por preço unitário, o pagamento pode ser feito por unidades feitas (exemplos: após a colocação de determinada área de piso). Por fim, o Artigo traz as definições oficiais de Projeto Básico e Executivo para o procedimento licitatório. Projeto Básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos (inciso IX): o (alínea a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; o (alínea b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; o (alínea c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
25 23 o (alínea d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; o (alínea e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; o (alínea f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados; Projeto Executivo: o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT (inciso X); Nesse ponto, a Lei não é muito clara com relação à diferença entre os projetos básico e executivo. Uma distinção mais precisa será estabelecida a seguir, no tópico a respeito do Decreto Nº /85. O Artigo 12 complementa que os projetos básicos e executivos deverão obedecer aos requisitos de: segurança; funcionalidade e adequação ao interesse público; economia na execução, conservação e operação; possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação; facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas; impacto ambiental.
26 24 São de grande interesse da equipe de projeto as condições impostas pelo artigo 7º, que estipulam que as obras e serviços só podem ser licitados quando houver ( 2º): projeto básico aprovado pela autoridade e disponível para os interessados em participar da licitação; orçamento detalhado, contendo a composição de todos os custos unitários; previsão de recursos orçamentários. Não é necessário ter em caixa o valor dos recursos no momento da licitação, mas deve haver a previsão para efetuar os pagamentos de acordo com o cronograma; conformidade do produto da licitação com as metas estabelecidas no Plano Plurianual (art. 165 da Constituição Federal). Além disso, conforme o 1º, as licitações deverão seguir à sequência de trabalho: projeto básico, projeto executivo e execução das obras e serviços. Na prática, entretanto, costuma-se licitar a execução das obras e serviços apenas com o projeto básico, uma vez que a legislação permite que o projeto executivo seja desenvolvido concomitantemente com as obras. Segundo os manuais do TCU, "toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da elaboração do projeto básico", sendo que este deve estar anexado ao ato convocatório. Ainda segundo o TCU, o projeto básico, "além de ser peça imprescindível para execução de obra ou prestação de serviços, é o documento que propicia à Administração conhecimento pleno do objeto que se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao licitante as informações necessárias à boa elaboração de sua proposta, mediante regras estabelecidas pela Administração, a que estará sujeito." O projeto básico também é obrigatório mesmo para contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação. O TCU também ressalta que, caso o projeto básico esteja "falho ou incompleto, a licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração". É comum a prática de realizar a licitação apenas com o projeto básico e exigir a elaboração do projeto executivo como um dos serviços a ser executado. Entretanto, tal prática, apesar de ser permitida pela Lei Nº 8.666/93 nos termos do Artigo 7º ( 2º, inciso I), dá margem a pedidos de aditivos, uma vez que o detalhamento do projeto será feito pela empresa
27 25 vencedora da licitação. Por isso, na Nota CFL/NAJ/CGU/AGU-SJC nº 009/2009, há a recomendação explícita de supressão de "qualquer menção à elaboração posterior de projeto executivo como exigência da contratação pretendida". De fato, a melhor maneira de evitar os pedidos de aditivos é licitar o projeto apenas quando estiver em fase executiva, mas muitas vezes isso é impossível (seja por incapacidade técnica ou elevado grau de urgência), de forma que na maioria das vezes a licitação é realizada apenas na fase básica. Além dos aditivos, os projetos resultantes dessa modalidade de elaboração muitas vezes são incompletos, imprecisos e não atendem às necessidades dos clientes. De forma resumida, o projeto enviado para licitação de uma obra pública (em fase básica ou executiva) é formado pelos itens: projetos: plantas, cortes e detalhes necessários para a execução da obra, nos diversos níveis do projeto (arquitetônico, estrutural, elétrico, hidráulico...). memorial descritivo e especificações técnicas (caderno de encargos): condições técnicas a serem observadas na execução da obra, contendo justificativas nas normas e leis pertinentes. orçamento: levantamento das quantidades extraídas do projeto e listagem de preços. cronograma físico-financeiro: cronograma das etapas da obra e liberações de verba, e deve conter o prazo de entrega. Por fim, conclui-se que o projeto básico é a etapa mais importante para o sucesso do empreendimento. Prova disso é o entendimento demonstrado no Acórdão 219/2004 (Plenário) do TCU, que afirma que: situações como a descrita, que envolvem a conjugação dos seguintes fatores: má qualidade do projeto básico; falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; contratação de proposta de menor preço global, compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes disparidades nos preços unitários, alguns abaixo dos preços de mercado - justamente os de maiores quantitativos no projeto básico - e outros muito acima dos preços de mercado, de pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do
28 26 contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens de preços inferiores. Os aditivos, normalmente, respeitam o limite legal de 25% para acréscimos contratuais. O resultado dessa equação são obras interrompidas antes de seu término, na medida em que não mais podem ser aditadas, incapazes de proporcionar o esperado retorno à população, e executadas a preços superfaturados, tudo isso sob o manto de uma licitação aparentemente correta, em que supostamente houve competição, tendo sido adjudicada à licitante de melhor proposta, e executada com aparente respeito à legislação. O nó de toda a questão reside, a meu ver, no descumprimento ou, com vênias pelo - A norma licitatória em questão foi objeto de estudo de Trabalho de Graduação (DEUS, 1995), que procurou focar o desenvolvimento do produto da engenharia desde a sua fase conceitual até a celebração do contrato para sua execução, oferecendo uma abordagem que integra a engenharia com os procedimentos jurídicos típicos da área. No seu trabalho, Deus resume a legislação em termos gerais e apresenta de que forma a especificação deverá ser realizada para garantir a eficácia do sistema. Em seguida, o autor discorre a respeito da elaboração do Edital e apresenta um fluxograma do processo licitatório como um todo, finalizando com um estudo de caso. O fluxograma do processo proposto por Deus e o detalhamento dos processos será apresentado em detalhes no capítulo seguinte, que apresentará todos os processos da elaboração do projeto -- em que a elaboração do Edital é somente a conclusão de uma série de etapas Decreto Nº /85 O decreto Nº de 10 de dezembro de 1985 estabelece uma série de normas com as "exigências mínimas de aceitabilidade na construção, conservação e demolição de edifícios públicos" sob a denominação de "Práticas DASP" (sendo DASP a sigla para Departamento
29 27 Administrativo do Serviço Público, órgão do Sistema de Serviços Gerais - SISG). A elaboração de projetos, especificações e orçamentos está sujeita às práticas do decreto, bem como a execução, fiscalização e medição de obras. As Práticas DASP são específicas para cada tipo de obra e serviço, abordando os principais itens da normatização ABNT correspondente. Além disso, estipula os critérios mínimos para cada etapa de projeto (preliminar, básico, executivo) para cada item. O decreto Nº /85 substituiu o decreto nº , de 25 de junho de Já a portaria MARE 2296/97 foi uma modernização do decreto Nº /85, e instituiu os "procedimentos que consagram os avanços tecnológicos inerentes ao projeto, construção, manutenção e demolição de edifícios públicos". Nesta nova portaria, as normas foram editadas em manuais (Manuais SEAP) e dividas em três categorias (manual de projeto, construção e manutenção). A NSCA 85-1 (Norma de edificações de 02 de Junho de 2000) foi publicada pela Diretoria de Engenharia da Aeronáutica ratificando o decreto nº /85 e portaria MARE nº no âmbito das atividades de engenharia no Comando da Aeronáutica, confirmando que as orientações dos manuais SEAP devem ser observadas na elaboração de projetos em todos os órgãos que compõem o SISENG. Os manuais trazem definições de maneira geral sobre as etapas de projeto: Programa de necessidades é o "Conjunto de características e condições necessárias ao desenvolvimento das atividades dos usuários da edificação que, adequadamente consideradas, definem e originam a proposição para o empreendimento a ser realizado." Estudo preliminar é o "Estudo efetuado para assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental de um empreendimento, a partir dos dados levantados no Programa de Necessidades, bem como de eventuais condicionantes do Contratante." Projeto Básico é o "Conjunto de informações técnicas necessárias e suficientes para caracterizar os serviços e obras objeto da licitação, elaborado com base no Estudo Preliminar, e que apresente o detalhamento necessário para a perfeita definição e quantificação dos materiais, equipamentos e serviços relativos ao empreendimento."

References: Artigo 37
 Artigo 37
 Artigo 6
 Artigo 12
 artigo 7
 Artigo 7