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Timestamp: 2016-10-22 16:21:32+00:00

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116 Ia 40160. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 20 d�cembre 1990 dans la cause Chambre genevoise immobili�re contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 22ter et Art. 31 ss Cst.; art. 2 Disp. trans. Cst.; loi genevoise sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation (LDTR). 1. La LDTR restreint les possibilit�s de transformer les maisons d'habitation. L'art. 3 al. 1 let. a LDTR assimile � une transformation les "travaux d'une certaine importance"; cette r�gle peut �tre interpr�t�e conform�ment aux art. 269 ss CO (consid. 4). 2. Les r�parations importantes sont assimil�es � une transformation soumise � une autorisation (art. 3 al. 1 let. d LDTR); cette r�gle entrave l'application de l'art. 270b CO, en relation avec l'art. 14 OBLF (RS 221.213.11) (consid. 5). 3. La LDTR n'a pas pour effet d'instituer un contr�le permanent et g�n�ral des loyers et des prix sur le plan cantonal (consid. 6). 4. Prise en consid�ration des r�serves d'entretien lors de la fixation du prix ou du loyer (consid. 7). 5. Le locataire a le droit d'�tre inform� et consult�, en dehors de toute r�siliation de bail, lorsque le propri�taire a l'intention d'ex�cuter des travaux qui tombent sous le coup de la loi (art. 13 LDTR). Cette r�gle peut �tre interpr�t�e conform�ment � la Constitution (consid. 8). 6. La LDTR est, comme telle, conforme aux art. 22ter et art. 31 ss Cst. (consid. 9). 7. L'art. 3 al. 1 let. c LDTR assimile � une transformation la cr�ation de nouveaux logements dans les combles; cette r�gle ne viole ni la garantie de la propri�t�, ni la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 10). 8. Principes qui r�gissent la fixation par l'autorit� du prix ou du loyer des logements transform�s (art. 6 al. 6 LDTR). Cette disposition ne peut pas s'appliquer aux logements qui ne r�pondent pas aux besoins pr�pond�rants de la population, et notamment les logements de luxe (consid. 11), ni limiter � 10% la hausse du loyer dans ce cas (consid. 12). Faits � partir de page 403
Le 23 d�cembre 1987, le Rassemblement pour une politique sociale du logement a d�pos� � la Chancellerie d'Etat du canton de Gen�ve une initiative populaire "pour la sauvegarde des logements � loyers abordables", munie de 19'302 signatures. Il s'agissait d'une initiative r�dig�e au sens de l'art. 65 Cst. gen.; elle avait pour but la revision de plusieurs dispositions de la loi genevoise sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation, du 26 juin 1983 (aLDTR).
Le Grand Conseil genevois - qui devait se prononcer sur l'initiative avant le 23 d�cembre 1988 comme l'exige l'art. 65 al. 3 Cst. gen. - l'a renvoy�e pour �tude � une commission parlementaire. Deux avis de droit sur la constitutionnalit� de cette initiative ont �t� requis. L'un des experts est arriv� � la conclusion que l'initiative �tait conforme au droit constitutionnel; l'autre a consid�r� qu'elle se pr�tait � une interpr�tation conforme � la Constitution, � l'exception de son art. 6 al. 6 qui aurait viol� la garantie de la propri�t�, consacr�e � l'art. 22ter Cst.
Le 22 juin 1989, le Grand Conseil a adopt�, sur proposition de la commission parlementaire, une nouvelle loi sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation (LDTR), BGE 116 Ia 401 S. 404ce qui a entra�n� le retrait de l'initiative (M�morial des s�ances du Grand Conseil, 1989, p. 3640). La nouvelle loi a �t� publi�e le 30 juin 1989 dans la Feuille d'avis officielle du canton de Gen�ve. Le droit de r�f�rendum n'ayant pas �t� exerc�, la loi est entr�e en vigueur le 19 ao�t 1989, soit le lendemain de sa promulgation par le Conseil d'Etat.
La pr�sente loi a pour but de pr�server l'habitat et les conditions de vie dans les 4 premi�res zones de construction au sens de l'article 19 de la loi d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, du 4 juin 1987. Elle s'applique �galement aux maisons d'habitation construites dans d'autres zones � b�tir ou mises au b�n�fice des normes de l'une des premi�res zones de construction en vertu des dispositions applicables aux zones de d�veloppement. A cette fin, et tout en assurant la protection des locataires, elle pr�voit notamment:
a) des restrictions � la d�molition, � la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation;
b) l'encouragement � la r�novation des maisons d'habitation.
1 Est r�put� maison d'habitation tout b�timent comportant des locaux qui, par leur am�nagement et leur distribution, sont affect�s � l'habitation.
2 Toutefois, ne sont pas assujetties � la pr�sente loi les maisons individuelles ne comportant qu'un seul logement ainsi que les villas en 5e zone comportant un ou plusieurs logements, de m�me que les b�timents situ�s en zone agricole.
D�finitions transformations
a) tous les travaux d'une certaine importance ayant notamment pour objet de modifier l'architecture, le volume, l'implantation, la destination, le style, l'�quipement, la distribution int�rieure d'une maison d'habitation, d'un ou plusieurs logements;
b) la cr�ation d'installations nouvelles d'une certaine importance, telles que chauffage, distribution d'eau chaude, ascenseur, salles de bains et cuisines;
c) la cr�ation de nouveaux logements dans la maison d'habitation concern�e, notamment dans les combles; BGE 116 Ia 401 S. 405
d) les travaux de r�novation ayant pour objet d'am�liorer le confort existant sans modifier la distribution des logements et les r�parations importantes, tels que notamment: r�fection de la toiture ou des fa�ades, le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bain, du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement des cuisines.
2 Par changement d'affectation, on entend toute modification m�me en l'absence de travaux, qui a pour effet de remplacer des locaux � destination de logements par des locaux � usage commercial, administratif, artisanal ou industriel. Sont �galement assimil�s � des changements d'affectation:
a) le remplacement de locaux � destination de logements par des r�sidences meubl�es ou des h�tels;
b) le remplacement de r�sidences meubl�es ou d'h�tels par des locaux commerciaux, lorsque ces r�sidences ou ces h�tels r�pondent aux besoins pr�pond�rants de la population;
c) l'ali�nation d'appartements lou�s, en application de l'article 9.
D�molitions, transformations et changement d'affectation
Afin de pr�server l'habitat existant et le caract�re actuel des zones urbaines, nul ne peut, sous r�serve de l'octroi d'une d�rogation au sens de l'article 6, d�molir ou transformer en tout ou partie une maison d'habitation, au sens de l'article 2, occup�e ou inoccup�e, ni en changer l'affectation.
1 Le d�partement peut accorder des d�rogations lorsqu'elles s'imposent pour des motifs de s�curit� ou de salubrit�, ou sont justifi�es par des motifs d'int�r�t public ou d'int�r�t g�n�ral.
S�curit� salubrit�
2 La d�rogation est accord�e lorsque l'�tat du b�timent comporte un danger pour la s�curit� ou la sant� de ses habitants ou des tiers et s'il n'est pas possible de rem�dier � cet �tat de fait sans frais disproportionn�s pour le propri�taire. En cas de d�molition, la construction nouvelle doit comporter une surface de plancher affect�e au logement au moins �quivalente.
3 Par int�r�t public, on entend les op�rations d'am�nagement et d'assainissement d'int�r�t public, les travaux publics et la construction d'�difices publics.
4 Par int�r�t g�n�ral on entend:
a) en cas de d�molition d'un immeuble, une sensible augmentation de la surface du plancher affect�e au logement lors de sa reconstruction; b) en cas de transformation d'un immeuble, la r�alisation de logements suppl�mentaires, de m�me que l'ex�cution de travaux de r�novation ou de travaux r�pondant � une n�cessit�.
5 Le maintien ou le d�veloppement du commerce et de l'artisanat, lorsqu'il est souhaitable et compatible avec les conditions de vie du quartier, peut �galement �tre consid�r� d'int�r�t g�n�ral. Le d�partement tient en outre compte, lors de l'octroi de d�rogations, de la proportion de locaux affect�s � un usage autre que l'habitation dans le b�timent. Conditions d'octroi de la d�rogation
6 Une d�rogation n'est accord�e en vertu des alin�a 1 � 4 que si des logements reconstruits, transform�s ou cr��s r�pondent quant � leur genre, leur loyer ou leur prix aux besoins pr�pond�rants de la population. Le d�partement tient toutefois compte, dans son appr�ciation, du genre de logements existant avant leur transformation et du prix de revient de logements nouvellement cr��s notamment dans des combles ou � l'occasion d'une sur�l�vation d'immeuble.
7 Le d�partement fixe lors de la d�livrance de l'autorisation le montant des loyers maximaux des logements, il en fait de m�me pour les prix de vente maximaux des logements si ceux-ci sont soumis au r�gime de la propri�t� par �tages ou � une autre forme de propri�t� analogue.
8 Lors de la fixation des loyers ou des prix de vente maximaux, le d�partement prend en consid�ration:
a) le rendement �quitable des capitaux investis pour les travaux;
c) les r�serves d'entretien que le propri�taire �tait en mesure de constituer eu �gard aux loyers jusqu'alors pratiqu�s.
9 Les loyers et les prix de vente maximaux ainsi fix�s sont soumis au contr�le de l'Etat, pendant une p�riode de cinq � dix ans pour les constructions nouvelles et pendant une p�riode de trois ans pour les immeubles transform�s, dur�e qui peut �tre port�e � cinq ans en cas de transformation lourde.
10 Le d�partement peut, en cas de transformation, au sens de l'article 3, alin�a 1, lettre d, renoncer � la fixation des loyers et des prix pr�vue aux alin�as 7 � 9 ci-dessus, lorsque de telles mesures n'apparaissent pas proportionn�es aux circonstances et pour autant que la majoration �ventuelle de loyer cons�cutive aux travaux n'exc�de pas 10%.
11 Lorsqu'une d�rogation est accord�e, le d�partement impose, en r�gle g�n�rale, l'affectation locative des logements pendant la dur�e du contr�le des loyers institu� par l'alin�a 9. Demeure de surcro�t r�serv� l'article 9.
Dur�e de fixation des loyers et des prix
1 Lorsque les loyers et prix maximaux sont fix�s, en vertu de l'article 6, alin�a 9, ils ne peuvent pas �tre modifi�s, jusqu'� l'expiration du d�lai fix�, sous r�serve de l'�volution des conditions d'exploitation de l'immeuble, notamment des variations du taux des int�r�ts hypoth�caires et des charges d'exploitations, ou de la d�livrance d'une nouvelle autorisation de transformation.
2 Aussi longtemps que le contr�le des loyers et des prix est en vigueur, les loyers ou le prix de vente des logements ne peuvent �tre sup�rieurs � ceux fix�s en vertu de l'article 6 alin�as 7 � 9, sous r�serve de l'alin�a 1 ci-dessus.
3 Toute demande de modification des loyers ou des prix de vente des logements en application de l'alin�a 1 doit �tre pr�sent�e par le propri�taire au d�partement qui statue. Toute hausse de loyer admise par le d�partement reste soumise aux dispositions de droit f�d�ral instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif.
1 Le propri�taire a l'obligation d'informer au pr�alable et par �crit les locataires et de les consulter en dehors de toute r�siliation de bail, lorsqu'il a l'intention d'ex�cuter des travaux au sens de la pr�sente loi. Il leur expose sont projet et les informe de la modification de loyer qui en r�sulte. Il leur impartit un d�lai de trente jours au moins pour pr�senter leurs observations et suggestions �ventuelles.
2 Le d�partement veille que le propri�taire informe par �crit, individuellement, les locataires, de la liste des travaux autoris�s et du programme d'ex�cution de ces travaux.
3 En cas de non-respect de l'obligation d'information et de consultation pr�vue � l'alin�a 1 du pr�sent article, le d�partement peut refuser la d�livrance de l'autorisation requise. L'article 14 de la pr�sente loi (sanctions et mesures) est r�serv�.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre genevoise immobili�re demande au Tribunal f�d�ral principalement d'annuler la loi du 22 juin 1989, et subsidiairement d'annuler ses art. 3 et 13. Elle invoque une violation des art. 4, 22ter, 31 et 34 septies Cst., ainsi que de l'art. 2 Disp. trans. Cst.
Par ordonnance du 30 ao�t 1989, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a rejet� la demande d'effet suspensif pr�sent�e par la recourante.
4. L'art. 3 al. 1 let. a LDTR range au nombre des transformations, au sens de la loi, les travaux d'une certaine importance qui modifient notamment la destination, le style ou l'�quipement d'une maison d'habitation, d'un ou de plusieurs logements.
a) Pour la recourante, les crit�res de la destination et du style seraient superflus; l'art. 3 al. 2 d�finit en effet les changements d'affectation auxquels s'applique la loi, et le "style" serait une notion d�pourvue de toute port�e pratique. La recourante ne dit cependant pas clairement en quoi le recours � ces crit�res violerait l'art. 2 Disp. trans. Cst. L'expos� de ce grief ne r�pond donc pas aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ et il n'est partant pas recevable (ATF 114 Ia 316 consid. 1b, ATF 111 Ia 47 consid. 2, ATF 110 Ia 3 consid. 2a).
b) La recourante conteste ensuite que les travaux portant sur l'�quipement des logements puissent �tre assimil�s � une transformation, car cela obligerait celui qui voudrait installer par exemple des machines � laver ou des armoires frigorifiques � requ�rir une autorisation.
aa) La protection contre les loyers abusifs ou d'autres pr�tentions abusives du bailleur en mati�re de baux d'habitation et de locaux commerciaux est r�gie par les art. 269 ss nouveaux CO, entr�s en vigueur le 1er juillet 1990 et par l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail � loyer et le bail � ferme d'habitation et de locaux commerciaux (OBLF), qui a remplac� l'art. 10 OSL (ROLF 1990, p. 802 ss, 835 ss). Sous l'angle de la primaut� du droit f�d�ral, le Tribunal f�d�ral a d�j� jug� que les cantons ne peuvent pas intervenir dans les relations entre bailleur et locataire, et qu'il leur est en particulier interdit de l�gif�rer sur la r�siliation du bail (ATF 113 Ia 143 /144 consid. 9d, arr�t du Tribunal f�d�ral du 27 mars 1985, en la cause Marini et consorts, consid. 4c et d, reproduit dans SJ 108/1986, p. 5-8; cf. aussi ATF 101 Ia 508, ATF 99 Ia 626 /627, ATF 89 I 181 /182, ATF 88 I 171 /172). Il leur est de m�me prohib� d'instituer un contr�le g�n�ral et permanent des loyers (arr�ts du Tribunal f�d�ral non publi�s P. E., du 29 septembre 1982, reproduit dans RDAF 39/1983 p. 251 s., et R., du 16 d�cembre BGE 116 Ia 401 S. 4091986 consid. 4, reproduit dans SJ 110/1988 p. 632 s.; cf. ATF 101 Ia 513 s., 99 Ia 618 s., consid. 5).
bb) Selon l'art. 269a let. b CO, ne sont pas abusifs, en principe, les loyers qui sont justifi�s par des hausses de co�ts ou par des prestations suppl�mentaires. Sont r�put�s prestations suppl�mentaires du bailleur, en vertu de l'art. 14 OBLF, les investissements qui aboutissent � des am�liorations cr�ant des plus-values, l'agrandissement de la chose lou�e, ainsi que les prestations accessoires suppl�mentaires. En r�gle g�n�rale, les frais caus�s par d'importantes r�parations sont consid�r�s, � raison de 50 � 70%, comme des investissements cr�ant des plus-values (al. 1). Les augmentations de loyers fond�es sur des am�liorations entra�nant une plus-value sont r�put�es non abusives lorsqu'elles ne servent qu'� couvrir �quitablement les frais d'int�r�ts, d'amortissement et d'entretien caus�s par l'investissement (al. 2).
cc) L'art. 3 al. 1 let. a LDTR ne vise que les travaux d'une certaine importance. Une autorisation ne pourra donc �tre requise pour des travaux occasionnels ou mineurs qui am�liorent le confort du logement, tels que l'installation d'une armoire frigorifique, d'une machine � laver le linge ou la vaisselle et d'une cuisini�re, exemples cit�s par la recourante. Il n'est en revanche pas exclu que des travaux de peu d'importance effectu�s � grande �chelle ou dans un court laps de temps ne soient soumis � l'exigence d'une autorisation, � cause de leur effet conjugu� sur l'�quipement du logement. La r�ponse d�pend notamment du co�t des travaux envisag�s (cf. arr�t P. E., RDAF 39/1983). La disposition critiqu�e se pr�te, dans cette mesure, � une interpr�tation conforme au droit sup�rieur. Il serait pr�matur� de d�finir, dans le cadre du contr�le abstrait de normes, les limites exactes dans lesquelles devra se mouvoir l'autorit� administrative (ATF 101 Ia 515 consid. 5d).
5. Sont consid�r�s comme transformations selon l'art. 3 al. 1 let. d les travaux de r�novation ayant pour but d'am�liorer le confort existant sans modifier la distribution des logements et les r�parations importantes, tels que la r�fection de la toiture ou des fa�ades, le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bains, du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement des cuisines.
La recourante estime que les art. 269a let. b CO et 14 OBFL (RS 221.213.11) d�finiraient exhaustivement la notion de "r�parations importantes", le l�gislateur cantonal ne pouvant d�s lors am�liorer la protection des locataires sous cet aspect.BGE 116 Ia 401 S. 410
a) Selon la jurisprudence, les r�gles du droit public cantonal, qui, comme en l'esp�ce, soumettent � une autorisation les transformations de maisons d'habitation et imposent un contr�le des loyers, ne sont en principe pas contraires aux r�gles du droit civil f�d�ral qui r�gissent les rapports entre les bailleurs et les locataires. Les travaux de r�novation s'apparentent tant�t � l'entretien courant, tant�t � une transformation, suivant leur ampleur. La notion de r�novation couvre tous les travaux d'entretien, de r�paration et de modernisation qui ne touchent pas au volume, � l'aspect ext�rieur et � la destination de l'immeuble. Ces travaux constituent une transformation lorsqu'ils entra�nent une modification allant au-del� de ce qui est usuel, en raison, par exemple, d'un important accroissement du confort. Le co�t des travaux envisag�s est un crit�re essentiel de cette distinction. Ces principes, d�velopp�s sous l'empire de l'AMSL, s'appliquent, mutatis mutandis, en l'esp�ce (arr�t P. E., cit�, RDAF 39/1983, p. 254 consid. 2c; ATF 101 Ia 509 consid. 3).
b) A teneur de l'art. 3 al. 3 aLDTR, les travaux de r�novation visaient tous les travaux d'une certaine importance ayant pour objet d'am�liorer le confort existant sans modifier la distribution des logements, � l'exception de l'entretien courant. L'initiative qui est � l'origine de la loi attaqu�e pr�voyait de soumettre � une autorisation tous les "grands travaux d'entretien". Le Grand Conseil s'est ralli� sur ce point � l'avis d'un des experts consult�s, qui sugg�rait que cette notion soit assimil�e aux "importantes r�parations" au sens de l'art. 10 al. 1, 2e phrase, OSL, remplac� depuis lors par l'art. 14 OBLF. Le l�gislateur cantonal a donc voulu que l'art. 3 al. 1 let. d LDTR soit interpr�t� � cet �gard conform�ment au droit f�d�ral (M�morial des s�ances du Grand Conseil 1989, p. 3580). Cela ne suffit toutefois pas pour �carter le risque d'un empi�tement du droit cantonal sur le droit f�d�ral. Lorsqu'un bailleur entreprend d'effectuer des r�parations importantes - r�pondant ainsi � l'obligation qui lui incombe en vertu de l'art. 256 CO -, les possibilit�s de r�percuter les co�ts de ces travaux sur le montant des loyers sont limit�es par l'art. 14 OBLF, et le locataire a le droit de contester les augmentations de loyer qui en r�sulteraient (art. 270b CO). Mais, contrairement au droit f�d�ral, la loi attaqu�e n'a pas pour but d'emp�cher des hausses de loyers abusives, cons�cutives � des r�parations importantes; elle pr�voit d'interdire par principe ces travaux, assimil�s � une transformation, sous r�serve d'une autorisation exceptionnelle (art. 6 BGE 116 Ia 401 S. 411LDTR). La LDTR empi�te ici sur le domaine r�gi par le droit f�d�ral dont elle entrave l'application. Dans le cas o� les r�parations importantes tomberaient simultan�ment sous le coup des art. 14 OBLF et 3 al. 1 let. d LDTR, il n'est pas exclu que les autorit�s administratives charg�es de l'application de la LDTR refusent d'accorder l'autorisation d'effectuer ces travaux en raison de leur incidence sur le montant des loyers, alors que le juge civil, saisi d'une contestation relative � l'augmentation du loyer cons�cutive � ces travaux, admettrait le bien-fond� de cette hausse. Le contr�le des loyers institu� par la LDTR se superposerait aux r�gles du droit f�d�ral sur le bail, avec le risque de conduire � des d�cisions contradictoires. Dans cette mesure, l'art. 3 al. 1 let. d LDTR viole l'art. 2 Disp. trans. Cst. Cette disposition doit �tre annul�e partiellement; cela concerne sa derni�re phrase "et les r�parations importantes, tels que notamment: r�fection de la toiture ou des fa�ades, le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bains, du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement des cuisines".
c) Il appartiendra aux autorit�s administratives de d�finir ce qu'il faut entendre par "r�novations ayant pour objet d'am�liorer le confort existant sans modifier la distribution des logements" au sens de l'art. 3 al. 1 let. d LDTR, et de distinguer entre les travaux d'entretien, qui �chappent � la loi, et les r�novations assimilables aux transformations, qui y sont soumises. Elles s'inspireront � cet �gard de la pratique relative � l'art. 3 al. 3 aLDTR et des principes rappel�s plus haut (consid. 5a).
d) La disposition critiqu�e �tant contraire � l'art. 2 Disp. trans. Cst., il est superflu d'en examiner la conformit� aux art. 4, 22ter et 31 Cst.
6. La recourante fait valoir que l'art. 6 al. 7 ss LDTR reviendrait � instituer un contr�le g�n�ral et permanent des loyers. Le l�gislateur aurait voulu en effet soumettre � une autorisation tous les travaux d'entretien; le champ d'application de la loi serait ainsi �tendu � tout le parc immobilier du canton. L'"enchev�trement des cycles de r�parations importantes" rendrait ce contr�le permanent.
a) La loi attaqu�e ne soumet pas � une autorisation les travaux d'entretien courant, mais seulement ceux qui, par leur importance, �quivalent � une transformation au sens de l'art. 3 LDTR (cf. ci-dessus consid. 5). La recourante ne peut �tre suivie quand elle affirme que le l�gislateur aurait � dessein d�fini de mani�re impr�cise BGE 116 Ia 401 S. 412la notion de travaux d'entretien, pour �tablir, par ce moyen d�tourn�, un contr�le g�n�ral des loyers. L'�tat de fait est diff�rent de celui � la base de l'arr�t R. du 25 mars 1985, cit�, o� il s'agissait d'une initiative proposant d'�tablir un contr�le permanent des loyers pour les immeubles construits par ou avec l'aide du canton ou d'autres collectivit�s publiques. Rien de tel ne se pr�sente en l'esp�ce. La LDTR n'institue pas un contr�le g�n�ral des loyers, mais permet � l'autorit� de fixer, pour des motifs raisonnables et pertinents d'int�r�t g�n�ral, le montant des loyers ou des prix d'un appartement transform� ou r�nov� (cf. ATF 101 Ia 510 consid. 3d in fine).
b) Au moment o� il accorde l'autorisation, le d�partement fixe le montant des loyers et des prix pour une p�riode de trois � dix ans (art. 6 al. 7 et 9 LDTR). La recourante soutient que cette r�gle, combin�e avec l'extension du champ d'application de la loi, aurait pour cons�quence d'instituer de facto un contr�le permanent des loyers et des prix. Partant du principe que les travaux d'entretien doivent �tre r�p�t�s � intervalles rapproch�s, elle en d�duit que l'autorit� pourrait ainsi prolonger ind�finiment la dur�e du contr�le des loyers. Elle perd de vue que seuls les travaux de r�novation assimilables � une transformation au sens de l'art. 3 al. 1 let. d sont soumis � la loi, � l'exclusion des travaux d'entretien courant. En outre, l'octroi d'une autorisation au sens de l'art. 6 LDTR n'implique pas que le d�partement fixe � chaque fois le montant du loyer; il peut en effet dans certains cas renoncer � cette mesure (art. 6 al. 10 LDTR).
7. Appel� � fixer les loyers ou les prix de vente maximaux, le d�partement prend notamment en consid�ration, selon l'art. 6 al. 8 let. c LDTR, les r�serves d'entretien que le propri�taire �tait en mesure de constituer eu �gard aux loyers jusqu'alors pratiqu�s. Cette r�gle s'inspire des principes jurisprudentiels sur les augmentations de loyers justifi�es par des r�parations importantes au sens des dispositions devenues aujourd'hui les art. 269a let. b CO et 14 OBLF (cf. M�morial des s�ances du Grand Conseil, 1989, p. 3580). La pratique cantonale consistant � r�percuter sur les loyers, par le biais d'int�r�ts et d'amortissements, la part de travaux qui exc�dent ceux qui peuvent �tre consid�r�s comme cr�ateurs de plus-value, soit 50 � 70% des frais caus�s par les r�parations, est contraire � la r�gle contenue d�sormais � l'art. 14 OBLF (ATF 110 II 409 consid. 3a in fine; cf. aussi ATF 111 II 378 ss). La recourante en d�duit que l'art. 6 al. 8 let. c LDTR ne serait pas conforme � BGE 116 Ia 401 S. 413l'art. 14 OBLF. Elle rel�ve que les juridictions civiles cantonales maintiennent une jurisprudence contraire et ne reconnaissent pas l'obligation pour le bailleur de constituer des r�serves d'entretien (cf. SJ 109/1987 p. 444 s.). Elle ne conclut pas � l'annulation de la disposition critiqu�e, mais demande au Tribunal f�d�ral d'inviter les autorit�s cantonales � l'interpr�ter en ce sens que seules les r�serves d'entretien effectivement constitu�es pourront �tre imput�es sur le co�t des travaux soumis � autorisation. Cette d�marche n'est gu�re compatible avec la nature cassatoire du recours de droit public (ATF 113 Ia 158 consid. 1); la recourante le reconna�t. Cette question formelle n'a pas � �tre r�solue. Il va en effet de soi que le d�partement devra tenir compte, au moment de fixer le montant des loyers, de la part des investissements qui a �t� financ�e - ou qui aurait d� l'�tre - par la r�serve d'entretien, en fonction des loyers ant�rieurs. L'autorit� intim�e a d'ailleurs annonc� express�ment que sa pratique continuerait � respecter la jurisprudence sur les r�gles inscrites d�sormais aux art. 269a let. b CO et 14 OBLF.
8. Selon l'art. 13 al. 1, 1re phrase, LDTR, le propri�taire a l'obligation d'informer au pr�alable et par �crit les locataires et de les consulter en dehors de toute r�siliation du bail, lorsqu'il a l'intention d'ex�cuter des travaux au sens de la loi.
La recourante soutient que ce texte violerait la force d�rogatoire du droit f�d�ral, parce qu'il empi�terait sur les r�gles du droit priv� de la Conf�d�ration en mati�re de r�siliation des baux � loyer.
a) Statuant � propos d'une norme identique de l'ancienne LDTR, le Tribunal f�d�ral a jug� que les termes "en dehors de toute r�siliation du bail" ne pouvaient avoir pour effet d'interdire toute r�siliation de bail durant la proc�dure d'autorisation des travaux. Cette r�gle pouvait tout au plus vouloir dire que l'obligation d'informer et de consulter les locataires est ind�pendante de la proc�dure de r�siliation de bail et ne produit aucun effet sur les conditions de celle-ci. Prise dans ce sens, la formule contest�e n'offre aucune protection sp�ciale aux locataires et laisse au droit f�d�ral le soin de r�gler les questions touchant aux r�siliations. Une telle disposition se pr�te donc � une interpr�tation conforme au droit f�d�ral (arr�t Marini, SJ 108/1986 p. 5-8, consid. 4c et d).
Le Tribunal f�d�ral a ensuite jug� que l'art. 9A al. 4 LDTR, au terme duquel la demande de vendre un appartement lou� devrait �tre d�pos�e en dehors de toute r�siliation de bail, constituait une mesure de protection des locataires incompatible avec le droit f�d�ral (ATF 113 Ia 143 /144 consid. 9d).
La disposition attaqu�e en l'esp�ce est identique � celle qui a donn� lieu au premier de ces deux arr�ts. La recourante ne d�montre pas qu'il ne serait manifestement plus possible aujourd'hui d'interpr�ter constitutionnellement cette r�gle. Celle-ci ne produira aucun effet dans les rapports entre bailleurs et locataires et ne pourra en aucun cas emp�cher une r�siliation de bail dans la proc�dure d'information et de consultation qu'elle institue. L'autorit� intim�e a donn� d'ailleurs l'assurance expresse que l'art. 13 LDTR sera appliqu� dans le respect du droit sup�rieur.
9. a) Les restrictions qu'apporte le droit public cantonal � la propri�t� ne sont compatibles avec l'art. 22ter Cst. que si elles reposent sur une base l�gale, sont justifi�es par un int�r�t public suffisant et respectent le principe de la proportionnalit�. Elles doivent en outre se conformer � l'�galit� de traitement (ATF 113 Ia 132 consid. 7, ATF 112 Ia 278 consid. 5b, ATF 109 Ia 258 consid. 4). Le Tribunal f�d�ral examine librement si les mesures critiqu�es r�pondent � un int�r�t public et � l'exigence de la proportionnalit�, mais il s'impose de la retenue dans l'examen de questions d'appr�ciation ou des circonstances locales dont les autorit�s cantonales ont une meilleure connaissance (ATF 115 Ia 30, ATF 114 Ia 338 consid. 2b, ATF 113 Ia 133 consid. 7 et les arr�ts cit�s). Quel que soit l'int�r�t public en jeu, le l�gislateur cantonal veillera � sauvegarder les facult�s essentielles de disposition, d'usage et de jouissance qui d�coulent du droit de propri�t�; il ne doit pas porter atteinte � la substance de celle-ci en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse (ATF 113 Ia 132 consid. 6).
b) Les restrictions � l'art. 31 Cst. doivent ob�ir � ces r�gles g�n�rales. De surcro�t, elles ne peuvent se fonder sur des motifs de politique �conomique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activit� ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'�conomie selon un certain plan, � moins que cela ne soit pr�vu par une disposition constitutionnelle sp�ciale. L'art. 31 Cst. ne s'oppose pas aux mesures de politique sociale, qui tendent � accro�tre le bien-�tre de l'ensemble ou d'une grande partie de la population par l'am�lioration des conditions de vie, de la sant� ou des loisirs, pourvu que ces mesures n'interviennent pas dans la libre concurrence (ATF 113 Ia 138 consid. 8a et b, ATF 111 Ia 29 consid. a; CLAUDE ROUILLER, La politique sociale, in: M�langes Berenstein, Lausanne 1989, p. 71 s.).
c) La l�gislation genevoise sur les d�molitions, les transformations et les r�novations de maisons d'habitation a pour but de BGE 116 Ia 401 S. 415combattre la p�nurie de logements. Elle cherche � conserver sur le march� certains types de logements qui r�pondent � un besoin en raison de leur prix et de leur conception. Elle est l'expression d'une politique de logement qui est en principe compatible tant avec l'art. 22ter (ATF 113 Ia 133 consid. a, 111 Ia 26 consid. 3a) qu'avec l'art. 31 Cst., m�me si elle peut avoir certains effets de politique �conomique (ATF 113 Ia 139 consid. d, ATF 111 Ia 29 consid. b; arr�t du Tribunal f�d�ral non publi� A. du 8 septembre 1988, consid. 2b).
10. De l'avis de la recourante, la cr�ation de nouveaux logements, notamment dans les combles, ne saurait �tre soumise � autorisation comme le pr�voit l'art. 3 al. 1 let. c LDTR, sans violer la Constitution. Cette mesure ne r�pondrait � aucun int�r�t public; elle serait disproportionn�e et violerait de surcro�t l'�galit� de traitement.
a) Le Tribunal administratif avait jug�, dans un arr�t du 19 d�cembre 1984, que l'am�nagement de nouveaux logements dans les combles tombait sous le coup de la loi du 26 juin 1983, qui ne contenait aucune disposition � ce sujet; il aurait �t� inadmissible de distinguer � cet �gard entre les diverses parties int�grantes d'un b�timent d'habitation selon qu'elles �taient occup�es ou inoccup�es, habitables ou inhabitables. Saisi d'un recours de droit public contre cet arr�t, le Tribunal f�d�ral a consid�r� que celui-ci n'�tait pas arbitraire, les combles litigieux �tant effectivement int�gr�s � l'origine aux parties habitables du b�timent, en qualit� de logement du personnel de maison (arr�t du Tribunal f�d�ral non publi� S.A. D. du 10 d�cembre 1985, consid. 4, p. 10).
Le Tribunal administratif a nuanc� sa jurisprudence � la suite de cet arr�t. Il l'a r�sum�e de la mani�re suivante dans son arr�t B., du 7 octobre 1987: toute demande de transformation de combles doit faire l'objet d'une autorisation au sens de la LDTR; les combles inoccup�s ou inhabitables et qui ont servi de quelque mani�re que ce soit dans le pass� au logement ne peuvent en principe pas �tre transform�s; en revanche, la transformation de combles qui n'ont jamais �t� utilis�s comme logement doit �tre autoris�e, � moins que cela ne porte atteinte � l'habitat existant dans les autres �tages et aux conditions de vie qui y sont offertes.
La nouvelle loi supprime cette distinction jurisprudentielle pour r�pondre aux voeux des initiants, et soumet � autorisation tous les travaux tendant � cr�er des logements dans les combles ou les parties sur�lev�es d'un immeuble. Le loyer est fix� selon les r�gles BGE 116 Ia 401 S. 416sp�ciales pr�vues � l'art. 6 al. 6, 2e phrase, LDTR. Pour la recourante, seule la jurisprudence cantonale qui vient d'�tre �voqu�e serait conforme � la Constitution.
b) Selon son art. 1er, la loi attaqu�e veut pr�server l'habitat et les conditions de vie dans les zones o� elle s'applique. Cette protection a �t� �tendue � toutes les parties des maisons d'habitation, notamment aux combles; il s'agit d'�viter que la cr�ation de nouveaux logements, par le biais d'une sur�l�vation de l'immeuble ou de l'am�nagement de combles, ne remette en cause les conditions de vie de ses habitants. Or, il est fr�quent, surtout dans les immeubles anciens, que les �tages sup�rieurs soient utilis�s comme des annexes au logement, servant de d�p�ts, de buanderies, de s�choirs � linge, etc. De plus, la construction de logements de luxe dans les parties inoccup�es de maisons habit�es par des familles � revenus modestes modifie le niveau de confort de l'immeuble. Amplifi� par des transformations ult�rieures, ce ph�nom�ne conduit � faire perdre leur caract�re aux quartiers populaires, qui sont peu � peu transform�s en quartiers recherch�s par une client�le ais�e. C'est un motif d'int�r�t public suffisant pour justifier la norme critiqu�e, au regard des art. 22ter et 31 Cst.
c) Il para�t de toute mani�re peu compatible avec l'�galit� de traitement d'admettre la libre transformation des combles pour la seule raison qu'ils n'ont pas �t� affect�s jusqu'ici, d'une mani�re ou d'une autre, au logement. C'est aussi � tort que la recourante soutient, toujours sous l'angle du principe de l'�galit�, que la loi serait d�sormais discriminatoire dans la mesure o� elle s'applique aux nouveaux logements cr��s dans les combles, alors que les restrictions qu'elle institue ne s'appliquent pas aux logements nouvellement cr��s dans les "zones ordinaires". Cette diff�rence r�sulte de l'int�r�t public poursuivi par la loi, qui vise � pr�server l'habitat locatif frapp� par la p�nurie. Il est donc parfaitement concevable de limiter son champ d'application � certaines zones ou � certains types de maisons d'habitation et d'en exclure par exemple les villas individuelles, type de logement dont on peut dire qu'il ne r�pond pas � un besoin pr�pond�rant de la population au sens de l'art. 2 al. 2 LDTR.
d) Il va de soi que la loi attaqu�e ne s'applique pas aux logements cr��s dans les combles ou les parties sur�lev�es des b�timents neufs.
11. Selon l'al. 6 de l'art. 6 LDTR, une d�rogation n'est accord�e en vertu de ses alin�as 1 � 4 que si des logements reconstruits, BGE 116 Ia 401 S. 417transform�s ou cr��s r�pondent quant � leur genre, leur loyer ou leur prix aux besoins pr�pond�rants de la population. Le d�partement tient toutefois compte, dans son appr�ciation, du genre de logements existant avant leur transformation et du prix de revient de logements nouvellement cr��s, notamment dans des combles ou � l'occasion d'une sur�l�vation d'immeuble.
a) La recourante se plaint d'une violation des principes de l'int�r�t public et de la proportionnalit� du fait que le d�partement fixe les prix ou loyers des appartements nouvellement cr��s. A son avis, le propri�taire qui construit un nouveau logement devrait �tre libre d'en fixer le prix ou le loyer. Cet argument ne tient pas compte de ce que la cr�ation des logements vis�s par l'art. 6 al. 6 LDTR n'est possible qu'en vertu d'une autorisation exceptionnelle. La recourante ne conteste d'ailleurs pas que, selon la pratique actuelle, codifi�e par cette disposition, le montant des loyers ainsi fix� par le d�partement est sensiblement plus �lev� que celui des loyers des autres appartements de la maison en question. Dans la mesure o� les loyers sont fix�s de mani�re � assurer au propri�taire un rendement �quitable de son investissement (cf. art. 6 al. 8 let. a LDTR), ce proc�d� n'a rien de contraire aux art. 22ter et 31 Cst. (cf. arr�t du Tribunal f�d�ral en la cause S.A. D., non publi�). Il n'est nullement d�montr� que cette pratique serait modifi�e par le nouveau droit, dans un sens d�favorable au propri�taire.
b) La recourante fait valoir que l'art. 6 al. 6 LDTR serait inconstitutionnel dans la mesure o� il s'appliquerait aussi aux logements de luxe.
aa) La LDTR vise indiff�remment toutes les maisons d'habitation, c'est-�-dire tous les b�timents comportant des locaux qui, par leur am�nagement et leur distribution, sont affect�s � l'habitation, � l'exception des maisons individuelles ne comportant qu'un seul logement, les villas situ�es dans la 5e zone comportant un ou plusieurs logements, ainsi que les b�timents �difi�s dans la zone agricole (art. 2). Cette loi n'�tablit donc a contrario aucune distinction entre les diff�rentes cat�gories de logements dont la d�molition, la transformation ou le changement d'affectation sont en principe exclus.
L'initiative qui est � l'origine de la loi attaqu�e avait pour but la "sauvegarde des logements � loyers abordables". Elle pr�voyait � l'art. 6 al. 6 que, dans tous les cas, une d�rogation n'est accord�e que si les logements reconstruits, transform�s ou cr��s r�pondent quant � leur genre, leur loyer ou leur prix aux besoins pr�pond�rants BGE 116 Ia 401 S. 418de la population. Suivant l'un des avis de droit requis par le d�partement, la commission parlementaire a consid�r� que cette proposition n'�tait pas conforme � la Constitution pour le motif ici invoqu� par la recourante. Le l�gislateur n'a pas renonc� compl�tement � ce texte, mais il en a att�nu� la port�e. Il a pr�cis� que l'autorit� doit tenir compte, dans son appr�ciation, notamment du genre de logements existant avant leur transformation. Il s'est fond� sur une pratique d�velopp�e sous l'empire de l'ancienne loi, l'administration fixant des loyers plus �lev�s lorsque les propri�taires effectuent des travaux importants dans des logements d�j� consid�r�s comme luxueux selon la jurisprudence cantonale (M�morial des s�ances du Grand Conseil, 1989, p. 3579).
bb) Le l�gislateur ne peut pas �tendre l'interdiction de d�molir ou de transformer � des b�timents industriels, commerciaux ou administratifs, ni � des logements dont la conservation ne r�pond pas � l'int�r�t public de lutte contre la p�nurie de logements (ATF 105 Ia 367 consid. 5, ATF 103 Ia 423). La recourante en d�duit qu'aucun "int�r�t social" ne justifierait de soumettre � la loi des logements luxueux que leurs propri�taires devraient pouvoir transformer librement.
La loi attaqu�e ne r�pond � l'int�r�t public que dans la mesure o� elle vise � maintenir l'affectation des logements qui r�pondent, par leur loyer, leur prix et leur conception, aux besoins pr�pond�rants de la population. Les restrictions � la propri�t� qu'elle institue doivent �tre propres � atteindre ce but. A cet �gard, s'il se justifie d'emp�cher que des logements � loyers mod�r�s soient transform�s en appartements de luxe, l'int�r�t public ne commande pas, en revanche, de limiter la transformation et la r�novation de logements de luxe pr�existants. Le l�gislateur aurait sans doute pu limiter le champ d'application de la loi � certains logements � loyers mod�r�s et en exclure les logements de luxe; il aurait aussi pu se fonder sur un crit�re qualitatif permettant de distinguer entre les logements � pr�server et ceux dont les propri�taires pourraient librement disposer. Le Grand Conseil n'a pas envisag� ces possibilit�s. Il a pr�f�r� soumettre � la loi tous les logements, quels que soient leur cat�gorie de confort et le montant du loyer, tout en pr�voyant que l'autorit� peut dans certains cas d�roger aux r�gles relatives � la fixation des loyers et des prix. Concr�tement, le propri�taire qui entend transformer ou r�nover un appartement pr�sente une requ�te aupr�s du d�partement. Celui-ci d�termine alors, selon la qualit� et la conception de l'appartement en question, BGE 116 Ia 401 S. 419s'il faut appliquer les r�gles ordinaires de l'art. 6 LDTR, ou s'il convient au contraire, dans le cas d'un logement de luxe, de renoncer � fixer le nouveau loyer ou le prix, lorsque cette mesure n'est pas proportionn�e aux circonstances (art. 6 al. 10 LDTR). S'il s'agit d'un logement luxueux, le d�partement doit d�livrer l'autorisation, sans aucune condition de prix ou de loyer. Ce n'est qu'interpr�t� de cette mani�re que l'art. 6 al. 6 LDTR est conforme � la Constitution.
12. La recourante conteste que la hausse du loyer puisse �tre limit�e � 10%, dans le cas o� le d�partement renonce � fixer le nouveau loyer, selon ce qui est pr�vu � l'art. 6 al. 10 in fine LDTR. Le but de cette r�gle, introduite par la commission du Grand Conseil, n'est pas clair. Il ne r�sulte ni de l'expos� des motifs � l'appui du projet de loi, ni des d�bats parlementaires (M�morial des s�ances du Grand Conseil, 1989, p. 3580). Il est de toute mani�re difficile de concevoir que l'Etat limite l'augmentation du loyer ou du prix d'un appartement alors que, selon les termes m�mes de la loi, une telle mesure n'appara�t pas proportionn�e aux circonstances. En effet, si le logement en question entre dans une cat�gorie o� s�vit la p�nurie, il est soumis au contr�le de l'Etat; s'il s'agit en revanche d'un appartement qui ne r�pond pas aux besoins pr�pond�rants de la population, le propri�taire fixe librement le montant du nouveau loyer. Il n'existe donc pas d'int�r�t public suffisant pour restreindre dans ce dernier cas le droit de propri�t� et la libert� �conomique.
Le grief tir� de la violation des art. 22ter et 31 Cst. est donc fond� sur ce point. La fin de l'art. 6 al. 10 LDTR doit �tre annul�e apr�s les mots "proportionn�es aux circonstances".
2. Annule partiellement l'art. 3 al. 1 let. d in fine de la loi attaqu�e; cela concerne le membre de phrase "et les r�parations importantes, tels que notamment: r�fection de la toiture et des fa�ades, le remplacement des sanitaires, des tuyauteries, des salles de bains, du chauffage, de la distribution d'eau, des ascenseurs et de l'agencement des cuisines".
3. Annule partiellement l'art. 6 al. 10 in fine de la loi attaqu�e; cela concerne le membre de phrase: "et pour autant que la majoration BGE 116 Ia 401 S. 420�ventuelle de loyer cons�cutive aux travaux n'exc�de pas 10%".
4. Rejette le recours pour le surplus au sens des consid�rants.
111 IA 29 suite... ,
101 IA 508,
89 I 181,
88 I 171,
101 IA 513,
111 II 378,
112 IA 278,
114 IA 338,
105 IA 367,
103 IA 423
Art. 22ter et Art. 31 ss Cst. suite... ,
art. 6 al. 8 let,
art. 65 Cst.,

References: Art. 22
 Art. 31
 art. 2
 art. 269
 art. 22
 art. 31
 art. 6
 l'article 19
 l'article 9
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 9
 l'article 6
 l'article 6
 L'article 14
 art. 3
 art. 4
 ATF 
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 art. 269
 ATF 
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 art. 269
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 art. 1
 art. 22
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 ATF 
in fine
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 Art. 31

art. 6

art. 65