Source: http://kraken.slv.cz/4Ao9/2011
Timestamp: 2018-01-22 06:42:48+00:00

Document:
4Ao9/2011
4 Ao 9/2011-191
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Dagmar Nygrínové a soudcù JUDr. Jiøího Pally a Mgr. Ale¹e Roztoèila v právní vìci navrhovatelù: a) Mìstská èást Praha-Suchdol, se sídlem Suchdolské nám. 734/3, Praha 6, b) P. L., oba zast. Mgr. Vítìzslavem Dohnalem, advokátem, se sídlem Pøíbìnická 1908/12, Tábor, proti odpùrci: Hlavní mìsto Praha, se sídlem Mariánské námìstí 2/2, Praha 1, zast. Mgr. Vojtìchem Novotným, advokátem, se sídlem Karlovo námìstí 671/24, Praha 1, v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-rozhodnutí o stavební uzávìøe pro nadøazenou komunikaèní sí» Hlavního mìsta Prahy, vydaného dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex,
II. Opatøení obecné povahy-rozhodnutí o stavební uzávìøe pro nadøazenou komunikaèní sí» Hlavního mìsta Prahy, vydané dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex, s e z r u ¹ u j e dnem právní moci tohoto rozsudku.
III. Odpùrce j e p o v i n e n zaplatit navrhovatelùm na náhradì nákladù øízení 18 857 Kè do patnácti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelù Mgr. Vítìzslava Dohnala, advokáta, se sídlem Pøíbìnická 1908/12, Tábor.
I. Obsah napadeného opatøení obecné povahy a návrhu na jeho zru¹ení
[1] Rozhodnutím magistrátu odpùrce o stavební uzávìøe pro nadøazenou komunikaèní sí» hlavního mìsta Prahy ze dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex (dále té¾ napadené opatøení obecné povahy ) bylo nahrazeno rozhodnutí o stavební uzávìøe ze dne 17. 2. 1982, è. j. 12990/81, pro 1. etapu základního komunikaèního systému. Stavební uzávìrou bylo v celkem 77 katastrálních územích, z toho v 65 katastrálních územích v hlavním mìstì Praze (Praha 3-Praha 10), mimo jiné v katastrálních územích Suchdol a Sedlec, v 6 katastrálních
územích v okrese Praha-východ a v 6 katastrálních územích v okrese Praha-západ, vymezeno území, na nìm¾ je dle souborného stanoviska ke konceptu územního plánu hlavního mìsta Prahy navr¾ena nadøazená komunikaèní sí». Tato sí» je tvoøena silnièním okruhem, mìstským okruhem, prùmyslovým polookruhem, spojkami libeòskou a spoøilovskou, radiálami bøevnovskou, radlickou, chuchelskou, pankráckou, hostivaøskou, ¹tìrboholskou, vysoèanskou a proseckou, jako¾ i silnicemi a dálnicemi na území hlavního mìsta Prahy R6, R7, R10, D11, 1/12, D1 a R4 a køi¾ovatkami na tìchto komunikacích.
[2] Stavební uzávìra se týká nedokonèených úsekù této sítì, s výjimkou jihovýchodní èásti silnièního okruhu, na který byla vyhlá¹ena stavební uzávìra samostatným rozhodnutím odpùrce ze dne 31. 10. 1995, zn. 131220/95/OUR/DI/Vo. Na dotèeném území je zakázáno a) provádìt ve¹keré stavby mimo staveb drobných, bez zøetele na jejich stavebnì technické provedení, úèel a dobu trvání, a to vèetnì pøístaveb, nástaveb a stavebních úprav stávajících staveb, vy¾adujících stavební povolení, s výjimkou zmìn drobných staveb, pokud takto vzniklý celek zùstane nadále stavbou drobnou; b) provádìt a zøizovat dùlní díla a zaøízení; c) zøizovat vinice, sady, lesy, chmelnice, zahrady, høi¹tì; to v¹e, pokud není stanoveno jinak. Nejsou zakázány ani omezeny udr¾ovací práce. Na základì projednání s dotèenými orgány státní správy v odùvodnìných pøípadech, ve kterých nebude ohro¾ena ani naru¹ena mo¾nost pøípravy a realizace komunikací, je mo¾no vydat výjimku ze zákazu. Stavební uzávìra bude postupnì ru¹ena samostatnými rozhodnutími, a to po vydání kolaudaèních rozhodnutí na pøíslu¹ný úsek pøedmìtné komunikace, nebo zru¹ena a nahrazena samostatným rozhodnutím v pøípadì zmìny nebo upøesnìní územnì plánovací dokumentace, pøíp. zpracování jiných podkladù (napø. projektové dokumentace pøíslu¹né stavby).
[3] Návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 29. 12. 2011 navrhovatelé navrhli, aby Nejvy¹¹í správní soud stavební uzávìru ze dne 23. 4. 1997 zru¹il dnem právní moci rozsudku, a to v celém rozsahu, popø. v èásti týkající se katastrálních území Suchdol a Sedlec, a souèasnì ulo¾il odpùrci povinnost nahradit navrhovatelùm náklady øízení. Úvodem vyjádøili pøesvìdèení, ¾e v pøípadì stavební uzávìry vydané ve formì rozhodnutí odpùrce se z materiálního hlediska jedná o opatøení obecné povahy, k jeho¾ pøezkumu je podle § 101c zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní úèinném do 31. 12. 2011 (dále jen s. ø. s. ), pøíslu¹ný Nejvy¹¹í správní soud. Aktivní procesní legitimaci spatøují u navrhovatele a) jako mìstské èásti hlavního mìsta Prahy v bezdùvodném omezení v rozvoji, kdy¾ stavební uzávìrou dotèené území mìstské èásti je podle platného územního plánu urèeno pro bytovou výstavbu a zeleò. Stavební uzávìra brání rovnì¾ rekonstrukci øady komunikací, jako¾ i zvìt¹ení pùvodního a zprovoznìní nového obrati¹tì autobusù mìstské hromadné dopravy. Navrhovatel a) je omezen i v péèi o potøeby svých obèanù, kteøí mají v dotèeném území svá obydlí. Navrhovatel b) je vlastníkem pozemku parc. è. 1019, katastrální území Suchdol, který le¾í v regulovaném území, a stavební uzávìrou je proto zásadním zpùsobem omezen ve svém vlastnickém právu, mj. co do plánù na výstavbu rodinného domu.
[4] Navrhovatelé brojili proti tomu, ¾e stavební uzávìra byla vydána za aplikace § 34 odst. 1 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní úèinném ke dni jejího vydání [dále jen stavební zákon z roku 1976 , s úèinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon , popø. stavební zákon z roku 2006 )], pøièem¾ podle tehdej¹ího právního stavu byl úèastníkem øízení o stavební uzávìøe pouze odpùrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Z tohoto dùvodu bylo rovnì¾ rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997, è. j. 6896/97-32/O-497/97, zamítnuto jako nepøípustné odvolání navrhovatele a) proti rozhodnutí o stavební uzávìøe. Tím podle navrhovatelù do¹lo k zásahu do práva navrhovatele a) na spravedlivý proces podle èl. 36 odst. 2 Listiny základních pokraèování práv a svobod (vyhlá¹ena pod è. 2/1993 Sb., ve znìní pozdìj¹ích ústavních pøedpisù, dále jen Listina ), a to bez ohledu na skuteènost, ¾e okruh úèastníkù podle § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 byl roz¹íøen teprve po vydání napadeného opatøení obecné povahy (novelou zákonem è. 83/1998 Sb., s úèinností od 1. 7. 1998). Na podporu svého tvrzení poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97.
[5] Vycházejíce z ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona navrhovatelé zdùraznili, ¾e stavební uzávìru lze vydat toliko v nezbytném rozsahu, a to vèetnì rozsahu èasového. Èasový rozsah napadené stavební uzávìry v¹ak byl vymezen v rozporu se zákonem, nebo» nebyl navázán na nabytí úèinnosti územnì plánovací dokumentace, její¾ pøíprava byla dùvodem pro vydání stavební uzávìry a za kterou by mìl být pova¾ován územní plán sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy, schválený usnesením zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 9. 9. 1999, è. 10/5 (dále té¾ územní plán ). Nabytím úèinnosti územního plánu, popø. v návaznosti na jeho vydání mìla být stavební uzávìra zru¹ena, k èemu¾ v¹ak do dne¹ního dne nedo¹lo. Pokud je její zru¹ení vázáno teprve na vydání kolaudaèních rozhodnutí na pøíslu¹né úseky komunikací, pak ji¾ z tohoto dùvodu by podle navrhovatelù mìla být zru¹ena; stavební uzávìra není opøena o legitimní a v zákonì stanovený cíl, nebo» takový byl dán toliko do vydání územního plánu. Z nepøimìøené délky omezení svých vlastnických práv navrhovatelé dovozují rovnì¾ poru¹ení principu proporcionality; v této souvislosti poukázali na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, è. j. 4 Ao 3/2011-103.
II. Obsah vyjádøení odpùrce a repliky stì¾ovatelù a dal¹í procesní vývoj vìci
[6] Odpùrce ve vyjádøení k návrhu na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy ze dne 12. 1. 2012 navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud návrh odmítl, popø. v celém rozsahu zamítl, a souèasnì ulo¾il navrhovatelùm povinnost nahradit odpùrci náklady øízení. Vyjádøil pøesvìdèení, ¾e v pøípadì napadené stavební uzávìry se nejedná o opatøení obecné povahy, nebo» to nevyplývá ani z § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, na jeho¾ základì byla stavební uzávìra vydána, ani z rozhodovací praxe soudù; rovnì¾ z § 188 odst. 4 a contrario a z § 189a stavebního zákona z roku 2006 lze dovodit její zaøazení mezi obecnì závazné pøedpisy. I pokud by se v pøípadì napadené stavební uzávìry jednalo o opatøení obecné povahy, znamenal by její pøezkum poru¹ení zákazu retroaktivity a zásahu do právní jistoty, nebo» v dobì jejího vydání nebyl institut opatøení obecné povahy v èeském právním øádu vùbec upraven. Podle názoru odpùrce nejsou navrhovatelé aktivnì procesnì legitimováni, kdy¾ navrhovatel a) nebyl ¾ádným zpùsobem zkrácen na svých právech a z katastru nemovitostí se podává, ¾e navrhovatel b) je vlastníkem pøedmìtného pozemku s právními úèinky teprve ke dni 28. 7. 2008; musel si tak být ji¾ pøi poøízení pozemku vìdom omezení v dùsledku stavební uzávìry. Na podporu svých tvrzení odpùrce poukázal na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 Ao 2/2006-62, a novelizaci soudního øádu správního zákonem è. 303/2011 Sb., která smìøuje k posílení právní jistoty na úkor bezbøehého pøezkumu opatøení obecné povahy.
[7] Odpùrce je pøesvìdèen, ¾e pokud byla napadená stavební uzávìra vydána v souladu s tehdej¹ím znìním § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976, pøièem¾ toto ustanovení nebylo zru¹eno Ústavním soudem a navrhovatel a) se proti rozhodnutí o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávìøe ani nebránil ústavní stí¾ností, pak nelze po¾adovat, aby byla stavební uzávìra zru¹ena pro rozpor s ústavním poøádkem. Co se týká vymezení èasového rozsahu, stavební uzávìra byla pøijata v souladu s § 12 vyhlá¹ky è. 85/1976 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen vyhlá¹ka è. 85/1976 Sb. , s úèinností od 1. 7. 1998 nahrazena vyhlá¹kou è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona; ta byla s úèinností od 1. 1. 2007 zru¹ena stavebním zákonem z roku 2006). Platnost a úèinnost stavební uzávìry je podle odpùrce tøeba dovodit i s pøihlédnutím k § 189a stavebního zákona z roku 2006 a k rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60. Odpùrce se ohradil proti tvrzení, ¾e stavební uzávìra není opøena o legitimní a zákonem stanovený cíl; tímto je zabránit ztí¾ení èi znemo¾nìní budoucího vyu¾ití území, ve kterém je plánována výstavba nadøazené komunikaèní sítì hlavního mìsta Prahy, která je èasovì, finanènì i co do svého rozsahu mimoøádnì nároèným projektem, jeho¾ realizace je ve veøejném zájmu a probíhá postupnì a vytrvale; zru¹ení stavební uzávìry by tento projekt z hlediska funkènosti ohrozilo a vedlo by k dal¹ímu nárùstu jeho nároènosti. V pøípadì stavební uzávìry je naplnìno i hledisko proporcionality, nebo» podle odpùrce v tomto pøípadì pøeva¾uje veøejný zájem a èasové období realizace odpovídá rozsahu a nároènosti projektu, jako¾ i jeho potøebnosti pro hlavní mìsto Prahu.
[8] Navrhovatelé v replice k vyjádøení odpùrce ze dne 25. 1. 2012 zdùraznili své pøesvìdèení, ¾e stavební uzávìry vyhlá¹ené podle døívìj¹í právní úpravy musejí splòovat po¾adavky, které na tento institut klade právní úprava souèasná. Regulace výstavby na urèitém území musí být provádìna výluènì prostøednictvím územního plánu a stavební uzávìra mù¾e tento úèel plnit pouze pøechodnì-po dobu pøípravy nové územnì plánovací dokumentace; to platí, i pokud byla vydána za právní úpravy stavebního zákona z roku 1976. K argumentaci odpùrce týkající se aktivní procesní legitimace navrhovatele b) uvedli, ¾e tento se sice skuteènì stal vlastníkem dotèeného pozemku teprve v roce 2008, o existenci stavební uzávìry se v¹ak poprvé dozvìdìl v roce 2010; bez ohledu na tato data je rozhodující, ¾e stavební uzávìra navrhovatele b) omezuje. Podotkli, ¾e § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 sice nebyl nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998 zru¹en, to v¹ak pouze proto, ¾e zákonodárce toto ustanovení je¹tì pøedtím sám novelizoval. Setrvali na názoru, ¾e schválením územního plánu zanikl její legitimní a zákonem stanovený cíl, a stavební uzávìra proto mìla být zru¹ena.
[9] Nejvy¹¹í správní soud usnesením ze dne 21. 3. 2012, è. j.-180, øízení pøeru¹il. V odùvodnìní poukázal na ustanovení § 101a odst. 1 vìta první s. ø. s. a konstatoval, ¾e posouzení právní otázky aktivní procesní legitimace navrhovatele a) jako mìstské èástí hlavního mìsta Prahy, která je podstatná pro vydání rozhodnutí, je závislé na výsledku øízení pøed roz¹íøeným senátem Nejvy¹¹ího správního soudu, kam byla usnesením tøetího senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 2. 2012, è. j. 3 Ao 9/2011-175, ve smyslu § 17 s. ø. s. postoupena vìc, jejím¾ pøedmìtem byl návrh na zru¹ení jiného opatøení obecné povahy, kde navrhovatelem byla mimo jiné Mìstská èást Praha-Køeslice.
[10] Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, è. j. 3 Ao 9/2011-219, publikováno pod è. 2887/2013 Sb. NSS (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu dostupná z: ), vyslovil, ¾e mìstská èást hlavního mìsta Prahy je zpùsobilá podat návrh na zru¹ení územního plánu hlavního mìsta Prahy nebo jeho èásti (§ 101a s. ø. s.). V odùvodnìní se vìnoval postavení mìstské èásti jako subjektu samosprávy a vyslovil, ¾e nemá pochybnosti o tom, ¾e mìstské èásti hlavního mìsta Prahy samy ¾ádný majetek nevlastní, nýbr¾ jsou toliko v pozici správce majetku hlavního mìsta Prahy jako celku. Bez ohledu na to v¹ak oznaèil za nezpochybnitelné, ¾e mìstská èást má pøímý a nezprostøedkovaný vztah k nìjaké èásti území, které je územním plánem regulováno , co¾ pøedstavuje základní po¾adavek pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na jeho zru¹ení. Tento vztah pøitom podle roz¹íøeného senátu vyplývá z práva mìstské èásti na samosprávu a na výkon vlastní pùsobnosti. Shledal sice jisté pochybnosti ohlednì práva mìstské èásti hlavního mìsta Prahy na pøístup k soudu, nicménì konstatoval, ¾e podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu i Ústavního soudu platí, ¾e pokud existují pochybnosti pokraèování o mo¾nosti pøístupu nìjakého subjektu k soudní ochranì, je v¾dy namístì rozhodnout ve prospìch poskytnutí soudní ochrany, tedy ve prospìch pøístupu k soudu. Vylo¾il, ¾e mìstské èásti vystupují (v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem) v právních vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovìdnost. Mají tedy èásteènou zpùsobilost k právním úkonùm (a právní subjektivitu). (...) Mìstská èást hlavního mìsta Prahy tedy má v rámci své vlastní pùsobnosti dùle¾itou roli v organizaci svého území, s ní¾ mù¾e kolidovat samostatná pùsobnost hlavního mìsta Prahy v oblasti územního plánování.
[11] Usnesením roz¹íøeného senátu ze dne 11. 6. 2013, resp. dnem, kdy toto usnesení nabylo právní moci, odpadla pøeká¾ka, pro kterou bylo øízení pøeru¹eno, a Nejvy¹¹í správní soud proto v souladu s ustanovením § 48 odst. 4 s. ø. s. výrokem I. rozhodl tak, ¾e se v øízení pokraèuje.
III. Posouzení pravomoci a pøíslu¹nosti Nejvy¹¹ího správního soudu a pøedpokladù pro vydání rozhodnutí ve vìci samé
[12] Nejprve je tøeba poukázat na pøechodné ustanovení èl. II bod 9 zákona è. 303/2011 Sb., kterým se mìní zákon è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, podle nìho¾ øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona, v nich¾ nebylo rozhodnuto do dne nabytí úèinnosti tohoto zákona, se dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù. Vzhledem k tomu, ¾e nyní probíhající øízení bylo zahájeno podáním návrhu na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy dne 29. 12. 2011, tedy pøed 1. 1. 2012, kdy nabyl zákon è. 303/2011 Sb. úèinnosti, je tøeba toto øízení dokonèit a o vìci rozhodnout podle dosavadních právních pøedpisù, tedy podle soudního øádu správního ve znìní úèinném do 31. 12. 2011.
[13] Nejvy¹¹í správní soud konstatoval svoji pravomoc a pøíslu¹nost k projednání a rozhodnutí vìci, kdy¾ podle § 101c s. ø. s., ve znìní úèinném do 31. 12. 2011, k øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èástí je pøíslu¹ný Nejvy¹¹í správní soud.
III.1. Stavební uzávìry vydané ve formì územního rozhodnutí podle stavebního zákona z roku 1976 jako opatøení obecné povahy
[14] Následnì obrátil svoji pozornost k otázce, zda jsou v projednávané vìci naplnìny pøedpoklady pro meritorní posouzení návrhu, tedy projednání vìci a vydání rozhodnutí ve vìci samé, a to s ohledem na právní povahu napadeného aktu odpùrce.
[15] Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e v pøípadì napadené stavební uzávìry, vydané ve formì územního rozhodnutí odpùrce ze dne 23. 4. 1997, se jedná o opatøení obecné povahy.
[16] Vy¹el pøitom ze závìrù rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, è. j. 6 Ao 2/2009-86, publikován pod è. 2405/2011 Sb. NSS, podle nich¾ úèinností zákona è. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního øádu správního institut opatøení obecné povahy, se zmìnila povaha naøízení obce o stavební uzávìøe. Takové naøízení ji¾ nadále není z materiálního hlediska právním pøedpisem, nýbr¾ opatøením obecné povahy. V odùvodnìní zdej¹í soud poukázal na nález ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08 (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Ústavního soudu dostupná z: ), v nìm¾ Ústavní soud vyslovil, ¾e pokud podle nyní úèinného stavebního zákona se územní opatøení o stavební uzávìøe vydává jako opatøení obecné povahy podle správního øádu, a souèasnì je pøitom výslovnì v pøechodném ustanovení § 189a stavebního zákona uvedeno, ¾e pøi zmìnách a ru¹ení stavebních uzávìr vyhlá¹ených podle právních pøedpisù úèinných pøed 31. prosincem 2006 a pøi povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona, je nutno na naøízení mìsta Mnichovice è. 2/2006 o stavební uzávìøe nahlí¾et po materiální stránce jako na opatøení obecné povahy, materiální stránka je pøitom rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je pøíslu¹ný k jeho pøezkumu. Nutnost pøezkumu naøízení obce o stavební uzávìøe jako opatøení obecné povahy zdej¹í soud dovodil i ze závìrù rozsudku ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, publikován pod è. 1341/2007 Sb. NSS, na který v jiné souvislosti, poukazuje i odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti a v nìm¾ Nejvy¹¹í správní soud dovodil platnost a aplikovatelnost naøízení obce o stavební uzávìøe vydaných do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovnì zru¹ena, i po tomto datu, tedy po zru¹ení stavebního zákona z roku 1976.
[17] Jako opatøení obecné povahy je podle Nejvy¹¹ího správního soudu stejnì tak tøeba hodnotit i stavební uzávìru, která je pøedmìtem pøezkumu v nyní projednávané vìci a která nebyla vydána ve formì naøízení obce, nýbr¾ ve formì územního rozhodnutí Magistrátu hlavního mìsta Prahy podle § 41 ve spojení s § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976 a § 12 vyhlá¹ky è. 85/1976 Sb. Stejnì jako v pøípadì naøízení obce podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, i stavební uzávìry vydané ve formì územního rozhodnutí podle § 32 odst. 1 písm. d) tého¾ zákona je tøeba pojímat jako opatøení obecné povahy, nebo» i na územní rozhodnutí o stavební uzávìøe je po materiální stránce tøeba nahlí¾et jako na opatøení obecné povahy, pøièem¾ materiální stránka je pro pøipu¹tìní soudního pøezkumu rozhodující.
[18] Pøesto¾e tento právní názor dosud nebyl v dosavadní judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu vysloven jako ratio decidendi (dùvod rozhodnutí), úvaha v tomto smìru se objevila jako obiter dictum (øeèeno na okraj, nad rámec potøebného odùvodnìní) rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, na který bylo odkazováno vý¹e.
[19] Na tomto závìru nemù¾e nic zmìnit argumentace odpùrce, ¾e zaøazení napadené stavební uzávìry mezi opatøení obecné povahy výslovnì nevyplývá z § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, pøièem¾ tomuto vývodu odporuje rovnì¾ interpretace § 188 odst. 4 a contario a § 189a stavebního zákona z roku 2006. Pro právní povahu napadené stavební uzávìry je urèující materiální povaha opatøení obecné povahy; právì z interpretace § 189a stavebního zákona z roku 2006 pøitom vycházel i Ústavní soud ve vý¹e citovaném nálezu. K odli¹nému posouzení nemohla vést ani skuteènost, ¾e v dobì jejího vydání nebyl institut opatøení obecné povahy v èeském právním øádu vùbec upraven, nebo» v tomto pøípadì pøeva¾uje zájem na shodné právní kvalifikaci toto¾ných právních aktù bez ohledu na to, kdy a podle kterého stavebního zákona byly vydány. Pokud je pøipu¹tìní pøezkumu napadené stavební uzávìry jako opatøení obecné povahy odpùrcem vnímáno jako projev retroaktivity, jedná se o retroaktivitu nepravou, která je za daných podmínek pøípustná.
III.2. Procesní legitimace úèastníkù øízení
[20] Nejvy¹¹í správní soud se dále musel vypoøádat s otázkou, zda jsou naplnìny podmínky procesní legitimace úèastníkù øízení. Vy¹el pøitom z ustanovení § 101a odst. 1 vìta první s. ø. s., podle nìho¾ návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èástí je oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Podle odst. 4 tého¾ ustanovení odpùrcem je ten, kdo vydal opatøení obecné povahy, jeho¾ zru¹ení nebo zru¹ení jeho èásti je navrhováno.
[21] Konstatoval, ¾e pasivní procesní legitimace odpùrce jako toho, kdo vydal stavební uzávìru, její¾ zru¹ení, popø. zru¹ení její¾ èásti je navrhováno, je na bázi § 101a odst. 4 s. ø. s. pokraèování nesporná, a obrátil svoji pozornost k posouzení, zda jsou navrhovatelé aktivnì procesnì legitimováni k podání návrhu. Ve vztahu k navrhovateli a) zohlednil závìry usnesení roz¹íøeného senátu, jak byly citovány v bodì [10] a podle nich¾ je pojmovì tøeba pøiznat mìstské èásti hlavního mìsta Prahy zpùsobilost podat návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy, vydaného pøíslu¹ným orgánem hlavního mìsta Prahy.
[22] Zásady posuzování aktivní procesní legitimace navrhovatele v øízeních o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy byly vymezeny v usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publikováno pod è. 1910/2009 Sb. NSS, tak, ¾e navrhovatel musí v první øadì tvrdit, ¾e existují urèitá jemu nále¾ející subjektivní práva, která jsou opatøením obecné povahy dotèena. Nestaèí tedy, tvrdí-li navrhovatel, ¾e opatøení obecné povahy èi procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, ani¾ by souèasnì tvrdil, ¾e se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. ( ) Splnìní podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stì¾ovatel logicky konsekventnì a myslitelnì tvrdit mo¾nost dotèení jeho právní sféry pøíslu¹ným opatøením obecné povahy. To, zda je dotèení podle povahy vìci vùbec myslitelné, závisí na povaze a pøedmìtu, obsahu a zpùsobu regulace provádìné konkrétním opatøením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zru¹ení.
[23] Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e oba navrhovatelé po¾adavkùm zákona a konstantní judikatury dostáli, nebo» v návrhu na zru¹ení napadené stavební uzávìry plausibilnì, logicky konsekventnì a myslitelnì tvrdili mo¾nost dotèení své právní sféry. V pøípadì navrhovatele a) se v tomto ohledu jedná o tvrzené bezdùvodné omezení v rozvoji území mìstské èásti, kdy¾ toto je podle platného územního plánu urèeno pro bytovou výstavbu a zeleò. Napadená stavební uzávìra navrhovatele a) omezuje i péèi o potøeby obèanù, kteøí mají v dotèeném území svá obydlí a brání rovnì¾ rekonstrukci øady komunikací, jako¾ i zvìt¹ení pùvodního a zprovoznìní nového obrati¹tì autobusù mìstské hromadné dopravy. Navrhovatel b) je vlastníkem pozemku, který le¾í v regulovaném území, a je tak tøeba zohlednit zásah do jeho vlastnického práva, mj. co do plánù na výstavbu rodinného domu. V této souvislosti je tøeba poukázat na rozhodnutí rady odpùrce ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. S-MHMP 504071/2010, schválené usnesením tého¾ orgánu z tého¾ dne, è. 322, kterým navrhovateli b) nebyla povolena výjimka ze zákazu stavební èinnosti napadenou stavební uzávìrou stanoveného, a sice pro novostavbu rodinného domu na jeho pozemku.
[24] Aktivní procesní legitimaci navrhovatelù nebylo mo¾no odepøít ani k tvrzení odpùrce, který bez jakékoli konkretizace uvádí, ¾e navrhovatel a) nebyl ¾ádným zpùsobem zkrácen na svých právech. Pro posouzení aktivní procesní legitimace je pak nerozhodné, ¾e navrhovatel b) se stal vlastníkem dotèeného pozemku s právními úèinky teprve ke dni 28. 7. 2008; tato skuteènost nemù¾e mít sama o sobì na posouzení návrhu ¾ádný vliv. Na posouzení procesní legitimace navrhovatelù se nemohly projevit ani odpùrcem pøedestøené závìry usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 Ao 2/2006-62, a to ji¾ proto, ¾e tyto byly v podstatné míøe pøekonány citovaným usnesením roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120. Pokud jedním z úkolù novelizace soudního øádu správního zákonem è. 303/2011 Sb. bylo zpøesnìní a v urèitém ohledu zpøísnìní podmínek pro pøezkum opatøení obecné povahy (spoèívajícím zejména v zakotvení prekluzivní doby pro podání návrhu v délce 3 let ode dne, kdy napadené opatøení obecné povahy nabylo úèinnosti), pak z této novely nelze v ¾ádném pøípadì dovozovat zmìnu podmínek aktivní procesní legitimace navrhovatelù.
IV. Posouzení dùvodnosti návrhu
na zru¹ení napadené stavební uzávìry
[25] Vzhledem k tomu, ¾e navrhovatelé i odpùrce ve smyslu § 51 odst. 1 s. ø. s. vyjádøili souhlas s takovým projednáním vìci, rozhodl soud o vìci samé bez naøízení jednání.
[26] Po pøezkoumání návrhu na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e návrh je dùvodný.
IV.1. Námitka zásahu do práva na spravedlivý proces, pokud byl jediným úèastníkem øízení navrhovatel
[27] Navrhovatelé pøednì namítali, ¾e pokud byla napadená stavební uzávìra vydána na základì § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976, pøièem¾ podle tehdej¹ího právního stavu byl úèastníkem øízení pouze odpùrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí, proèe¾ bylo rovnì¾ rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997, è. j. 6896/97-32/O-497/97, zamítnuto jako nepøípustné odvolání navrhovatele a) proti rozhodnutí o této stavební uzávìøe, do¹lo tím k zásahu do práva na spravedlivý proces podle èl. 36 odst. 2 Listiny. Na podporu svého tvrzení poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97.
[28] Nejvy¹¹í správní soud neshledal tuto námitku dùvodnou.
[29] Podle § 34 odst. 1 vìta druhá stavebního zákona z roku 1976, ve znìní úèinném do 30. 6. 1998, úèastníkem územního øízení o chránìném území a ochranném pásmu èi o stavební uzávìøe je pouze navrhovatel. Podle odst. 2 tého¾ ustanovení, ve znìní novely zákonem è. 83/1998 Sb., úèinném od 1. 7. 1998, úèastníky územního øízení o chránìném území nebo o ochranném pásmu, o stavební uzávìøe a o dìlení nebo scelování pozemkù jsou navrhovatel a osoby, jejich¾ vlastnická nebo jiná práva k pozemkùm nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím pøímo dotèena.
[30] Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e napadenou stavební uzávìru, vydanou dne 23. 4. 1997, nelze zru¹it z dùvodu vydání v rozporu se zákonem stanoveným procesním postupem, a to pouze proto, ¾e tato byla vydána v souladu s (ni¾¹ím) procesním standardem, jak byl zakotven v tehdy úèinném znìní stavebního zákona z roku 1976 a podle nìho¾ byl úèastníkem øízení o stavební uzávìøe pouze (jiný odbor) odpùrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Odpùrce postupoval v souladu s po¾adavky tehdej¹í právní úpravy, co¾ ostatnì navrhovatelé ani ¾ádným zpùsobem nezpochybòují, a i kdyby si následnì pøál svùj postup pøizpùsobit právní úpravì, která vstoupila v úèinnost ke dni 1. 7. 1998, tedy takøka 15 mìsícù po vydání napadené stavební uzávìry, nemohl by tak uèinit jiným zpùsobem, ne¾ stavební uzávìru vydat znovu. Právní názor prosazovaný navrhovateli by tak vedl k absurdním právním následkùm, kdy nejen stavební uzávìra, ale fakticky jakékoli opatøení obecné povahy by muselo být zru¹eno, pokud by se v mezidobí do soudního rozhodování zmìnily zákonné procesní podmínky pro jeho vydání.
[31] Vyslovené právní hodnocení je patrné i z konstantní judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, který v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, è. j. 5 Ao 2/2011-30, na který ostatnì navrhovatelé v replice k vyjádøení odpùrce sami poukazují, vyslovil, ¾e má-li stavební uzávìra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecnì závazného pøedpisu obstát i za úèinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotnìprávního hlediska odpovídat jeho po¾adavkùm. I z tohoto právního názoru je dùkazem z opaku (argumentum a contrario) nutno dovodit, ¾e opatøení obecné povahy vydané podle stavebního zákona z roku 1976 nemusí z procesního hlediska odpovídat pokraèování po¾adavkùm stavebního zákona z roku 2006; postaèuje, pokud bylo vydáno v souladu s po¾adavky tehdy úèinné právní úpravy.
[32] Námitce navrhovatelù nelze vyhovìt ani s odkazem na jimi uvádìný nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97. Dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí o stavební uzávìøe, které bylo tehdy pøedmìtem posouzení, toti¾ bylo odepøení pøístupu k soudu, tedy poru¹ení práva na projednání zásahu soudem do práv chránìných ústavním poøádkem ve smyslu èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Souèasnì bylo vysloveno, ¾e pokud jde o návrh na zru¹ení § 34 odst. 1 v pùvodním znìní, konstatoval Ústavní soud, ¾e novela stavebního zákona è. 83/1998 Sb. upustila od pøedchozí úpravy a v novém § 34 odst. 2 výslovnì uvedla, ¾e úèastníky územního øízení, mezi jinými té¾ o stavební uzávìøe, je nejen navrhovatel, ale i osoby, jejich¾ vlastnictví a jiná práva k pozemkùm nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím pøímo dotèena. Øízení o návrhu na zru¹ení tohoto ustanovení proto Ústavní soud zastavil. Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e v nyní projednávané vìci k poru¹ení práva na spravedlivý proces, pro jaké byl vydán citovaný nález, dojít nemohlo, nebo» soudní pøezkum napadené stavební uzávìry je garantován, a to právì rozhodovací èinností Nejvy¹¹ího správního soudu, na který se navrhovatelé obrátili se svým návrhem. Vzhledem k tomu, ¾e ji¾ z uvedených dùvodù nelze citovaný nález aplikovat na nyní projednávanou vìc, zdej¹í soud se ji¾ nezabýval argumentací odpùrce, ¾e uvedený nález nelze na vìc pou¾ít, pokud ustanovení § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976, ve znìní úèinném do 30. 6. 1998, nebylo Ústavním soudem výslovnì zru¹eno a pokud se navrhovatel a) proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997, è. j. 6896/97-32/O-497/97, o zamítnutí svého odvolání proti rozhodnutí o stavební uzávìøe, nebránil ústavní stí¾ností (tak jako stì¾ovatelé v tehdy projednávané vìci).
IV.2. Námitka nezákonného navázání èasového rozsahu stavební uzávìry na vydání kolaudaèních èi jiných rozhodnutí
[33] Navrhovatelé dále poukázali na § 97 odst. 1 stavebního zákona a namítali, ¾e stavební uzávìru lze vydat toliko v nezbytném rozsahu, a to vèetnì rozsahu èasového. Èasový rozsah napadené stavební uzávìry v¹ak byl vymezen v rozporu se zákonem, nebo» nebyl navázán na nabytí úèinnosti územnì plánovací dokumentace, její¾ pøíprava byla dùvodem pro vydání stavební uzávìry a za kterou by mìl být pova¾ován územní plán sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy, schválený usnesením zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 9. 9. 1999, è. 10/5. Nabytím úèinnosti územního plánu, popø. v návaznosti na jeho vydání mìla být stavební uzávìra zru¹ena, k èemu¾ v¹ak do dne¹ního dne nedo¹lo. Pokud je její zru¹ení vázáno teprve na vydání kolaudaèních rozhodnutí na pøíslu¹né úseky komunikací, pak ji¾ z tohoto dùvodu by podle navrhovatelù mìla být zru¹ena; stavební uzávìra není opøena o legitimní a v zákonì stanovený cíl, nebo» takový byl dán toliko do vydání územního plánu.
[34] Podle § 97 odst. 1 vìta první stavebního zákona územní opatøení o stavební uzávìøe, které se vydává jako opatøení obecné povahy podle správního øádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební èinnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo rozhodnuto o jejím poøízení nebo o poøízení její zmìny, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území.
[35] Nejvy¹¹í správní soud shledal tuto námitku dùvodnou.
[36] Nejvy¹¹í správní soud pøednì znovu poukazuje na závìry rozsudku zdej¹ího soudu ze dne 22. 4. 2011, è. j. 5 Ao 2/2011-30 (viz bod [31]), podle nich¾ má-li stavební uzávìra vydaná podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 formou obecnì závazného pøedpisu obstát i za úèinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí z hmotnìprávního hlediska odpovídat jeho po¾adavkùm. Z tohoto právního názoru, který se v mezidobí stal nosnou souèástí rozhodovací èinnosti soudù v oblasti pøezkumu opatøení obecné povahy, je tøeba dovodit, ¾e pokud má napadená stavební uzávìra, vydaná rozhodnutím odpùrce ze dne 23. 4. 1997, obstát i za úèinnosti stavebního zákona z roku 2006, musí co do hmotného práva odpovídat jeho po¾adavkùm. Samo o sobì je proto zcela nerozhodné tvrzení odpùrce ve vyjádøení k návrhu na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy, ¾e stavební uzávìra byla pøijata v souladu s tehdy úèinným § 12 vyhlá¹ky è. 85/1976 Sb. Na po¾adavku souladu s hmotnìprávní úpravou platného práva pak nemù¾e nic zmìnit ani odpùrcem uvádìný § 189a stavebního zákona z roku 2006 èi vý¹e traktovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, (srov. bod [16]), nebo» v nyní projednávané vìci není zpochybòována platnost a aplikovatelnost napadené stavební uzávìry (toliko) z dùvodu jejího vydání pøed 1. 1. 2007, tedy pøed nabytím úèinnosti stavebního zákona z roku 2006, nýbr¾ z dùvodù jiných.
[37] Èasový rozsah napadené stavební uzávìry byl odpùrcem ve výroku rozhodnutí o jejím vydání vymezen tak, ¾e stavební uzávìra bude postupnì ru¹ena samostatnými rozhodnutími odboru územního rozhodování Magistrátu hlavního mìsta Prahy po vydání kolaudaèních rozhodnutí na pøíslu¹ný úsek pøedmìtné komunikace, nebo zru¹ena a nahrazena samostatným rozhodnutím tého¾ úøadu v pøípadì zmìny nebo upøesnìní územnì plánovací dokumentace, pøípadnì zpracování jiných podkladù (napø. projektové dokumentace pøíslu¹né stavby).
[38] Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e takto vymezený èasový rozsah stavební uzávìry zásadnì neodpovídá po¾adavkùm stavebního zákona z roku 2006. Z ustanovení § 97 odst. 1 vìta první stavebního zákona je tøeba dovodit, ¾e stavební uzávìrou lze omezit nebo zakázat stavební èinnost ve vymezeném území pouze doèasnì a výhradnì tehdy, pokud by tato stavební èinnost mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území buï a) podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo rozhodnuto o jejím poøízení nebo o poøízení její zmìny, nebo b) podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Èasový rozsah stavební uzávìry v¹ak nelze navázat na vydání kolaudaèních rozhodnutí na stavby, které mají být v pøedmìtném území realizovány, jako¾ ani na (pøípadnou) budoucí územnì plánovací dokumentaci, která není ¾ádným zpùsobem blí¾e vymezena a o jejím¾ poøízení nebylo dosud rozhodnuto. K tomu Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e i stávající úprava umo¾òuje ve výjimeèných pøípadech nestanovit konec platnosti stavební uzávìry pøímo v textu územního opatøení [§ 17 odst. 1 písm. d) vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb.]. V takovém pøípadì v¹ak musí být stavební uzávìra zru¹ena, jakmile odpadne nezbytnost jejího trvání s ohledem na úèel, pro který byla vyhlá¹ena.
[39] Legitimním úèelem stavební uzávìry mohlo být omezení nebo zákaz stavební èinnosti, která by mohla ztí¾it èi znemo¾nit budoucí vyu¾ití (tj. zamý¹lená výstavba páteøních komunikací) území dotèeného stavební uzávìrou do doby pøijetí pøipravované územnì plánovací dokumentace. Takový úèel a dobu platnosti mìl ov¹em odpùrce uvést ve výroku a odùvodnìní stavební uzávìry. To v¹ak odpùrce neuèinil, pøièem¾ ani v rámci øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto ohledu ¾ádným zpùsobem neargumentoval a omezil se na konstatování, ¾e napadená stavební uzávìra byla vydána v souladu s tehdej¹í právní úpravou § 12 vyhlá¹ky è. 85/1976 Sb. V této souvislosti je tøeba znovu zdùraznit, ¾e primárním smyslem institutu stavební uzávìry po 1. 1. 2007, tj. po nabytí úèinnosti nového stavebního zákona, je zabránit ztí¾ení nebo znemo¾nìní budoucího vyu¾ití území podle územnì plánovací dokumentace, která je v dobì vydání stavební uzávìry ji¾ pøipravována a v ní¾ má být plánované vyu¾ití území zakotveno; stavební uzávìra je toliko doèasným opatøením v území, urèeným pro dobu poøizování a pøijímání územnì plánovací dokumentace. Jak územní plán, tak i zásady územního rozvoje byly pro dotèené území schváleny v druhé polovinì roku 1999, na rozsahu a vymezení pokraèování stavební uzávìry se to v¹ak nijak neprojevilo, a to ani za dobu úèinnosti stavebního zákona z roku 2006, do nìho¾ byly tyto principy od poèátku vtìleny.
[40] Odpùrce v napadené stavební uzávìøe nepoukázal ani na ¾ádné jiné rozhodnutí èi opatøení v území, které bylo pøijato pøed vydáním stavební uzávìry a jím¾ se upravuje vyu¾ití území a pro které je tøeba stavební uzávìry, tak aby nemohlo být ztí¾eno nebo znemo¾nìno budoucí vyu¾ití dotèeného území podle takového rozhodnutí. Takovým rozhodnutím èi opatøením by pøitom mohla být napø. politika územního rozvoje ve smyslu § 31, územní rozhodnutí podle § 92, veøejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí podle § 78a èi územní opatøení o asanaci území podle § 97 odst. 2 stavebního zákona. Existenci jiných takových zámìrù v území, jejich¾ ochrana by nebyla zaji¹tìna vydanou územnì plánovací dokumentaci a která by odùvodòovala nezbytnost dal¹ího trvání stavební uzávìry ve stávajícím rozsahu, odpùrce netvrdil a nedolo¾il ani v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy.
[41] Pokud odpùrce èasový rozsah napadené stavební uzávìry odvodil od svých vlastních, v budoucnosti postupnì vydávaných rozhodnutí, která budou navázána na vydání kolaudaèních rozhodnutí na pøíslu¹né úseky komunikací tvoøících nadøazenou komunikaèní sí» hlavního mìsta Prahy, pak je tøeba se ztoto¾nit s námitkou navrhovatelù, ¾e takové vymezení je zcela v rozporu s po¾adavky stavebního zákona, kdy¾ kolaudaèní rozhodnutí nelze pova¾ovat za rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území; kolaudaèní rozhodnutí je podmínkou u¾ívání dokonèené stavby, pøièem¾ se jedná nikoli o institut územního plánování, nýbr¾ o institut stavebního øádu.
[42] V tomto ohledu je tøeba dát za pravdu a dále rozvést argumentaci navrhovatelù, nebo» nejen ¾e napadená stavební uzávìra nebyla zru¹ena èi pøinejmen¹ím modifikována v návaznosti na vydání územního plánu, zásad územního rozvoje èi realizaci jiného z vý¹e specifikovaných aktù na úseku územního plánování, ale její èasový rozsah je navíc formulován do znaèné míry neurèitì a zpùsobem ponechávajícím nepøimìøený prostor odpùrci, kdy¾ tento èasový rozsah je vymezen tak, ¾e sám odpùrce je povolán stavební uzávìru podle svého uvá¾ení postupnì ru¹it èi nahradit. Fakticky se tak jedná o stavební uzávìru vyhlá¹enou na dobu neurèitou, pøièem¾ odpùrce zjevnì nereagoval na zmìnu pomìrù, která vedla k odpadnutí dùvodù vyhlá¹ení stavební uzávìry, tj. vydání relevantní územnì plánovací dokumentace, tím, ¾e by stavební uzávìru zru¹il (popø. alespoò modifikoval).
[43] Lze tedy dovozovat, jak namítají navrhovatelé, ¾e pokud stavební uzávìra ¾ádným zpùsobem nereflektuje vydání územního plánu, zásad územního rozvoje èi realizaci jiného z vý¹e specifikovaných aktù na úseku územního plánování, není ji¾ opøena o legitimní a v zákonì stanovený cíl. Pokud odpùrce v tomto ohledu argumentuje, ¾e cílem napadené stavební uzávìry je zabránit ztí¾ení èi znemo¾nìní budoucího vyu¾ití území, ve kterém je plánována výstavba nadøazené komunikaèní sítì hlavního mìsta Prahy, která je èasovì, finanènì i co do svého rozsahu mimoøádnì nároèným projektem, jeho¾ realizace je ve veøejném zájmu a probíhá postupnì a vytrvale, pak nezbývá ne¾ konstatovat, ¾e ani povaha a mimoøádná nároènost projektu, kterých si je Nejvy¹¹í správní soud vìdom, odpùrce nezbavuje povinnosti respektovat elementární po¾adavky stavebního zákona kladené na tento institut, a to zejména za situace, kdy dùsledkem stavební uzávìry jsou i obdobnì masivní zásahy do vlastnického a jiných práv znaèného mno¾ství osob.
[44] Argument odpùrce, ¾e zru¹ení stavební uzávìry mù¾e projekt výstavby nadøazené komunikaèní sítì hlavního mìsta Prahy z hlediska funkènosti ohrozit a povede k dal¹ímu nárùstu jeho nároènosti, pak nelze vyhodnotit jinak, ne¾ ¾e se jedná o obecné a nedolo¾ené tvrzení. Odpùrce si mìl být vìdom toho, ¾e právní úprava platná od 1. 1. 2007 pøiná¹í pøísnìj¹í po¾adavky na existenci stavební uzávìry. Na základì toho mìl zvá¾it, zda je za zmìnìných pomìrù (nová právní úprava, vydaná územnì plánovací dokumentace, která systém budoucích páteøních komunikací hlavního mìsta Prahy chrání) trvání stavební uzávìry v modifikovaném rozsahu nezbytné. Vycházeje z takového vyhodnocení pøípadnì odpùrce mohl napadenou stavební uzávìru uvést do souladu s po¾adavky platného práva, které mu mìly být známy minimálnì od nabytí platnosti stavebního zákona z roku 2006 ke dni 11. 5. 2006; stejnì tak mohl zohlednit jeho následné novelizace, zejména zaøazení § 189a zákonem è. 191/2008 Sb., s úèinností od 3. 6. 2008, který umo¾òuje mìnit stavební uzávìry vydané podle pøedchozích pøedpisù vydáním územního opatøení o stavební uzávìøe. Jako nerozhodnou zdej¹í soud vyhodnotil i odpùrcem dolo¾enou skuteènost, ¾e ohlednì jedné èi více èástí nadøazené komunikaèní sítì hlavního mìsta Prahy v souèasnosti probíhá územní øízení, mj. ohlednì stavby Silnièní okruh kolem Prahy (SOKP), stavba 518 Ruzynì-Suchdol . Zru¹ení stavební uzávìry na toto územní øízení nemù¾e mít ¾ádný vliv.
[45] Lze tedy shrnout, ¾e Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e èasový rozsah stavební uzávìry nelze navázat na vydání kolaudaèních rozhodnutí na stavby, které mají být v pøedmìtném území realizovány, jako¾ ani na (pøípadnou) budoucí územnì plánovací dokumentaci, která není ¾ádným zpùsobem blí¾e vymezena a o jejím¾ poøízení nebylo dosud rozhodnuto. Èasový rozsah napadené stavební uzávìry, tak jak byl odpùrcem vymezen ve výroku rozhodnutí o jejím vydání, zásadnì neodpovídá po¾adavkùm § 97 odst. 1 a navazujících ustanovení stavebního zákona z roku 2006. K ochranì zámìrù do budoucna plánovaných stavebních a infrastrukturních projektù slou¾í pøedev¹ím územnì plánovací dokumentace (územní plány, zásady územního rozvoje). Vydání a následná existence stavební uzávìry je mo¾ná pouze na nezbytnì nutnou dobu potøebnou k projednání a vydání této územnì plánovací dokumentace. Vzhledem k tomu, ¾e územnì plánovací dokumentace pro dotèené území byla vydána, odpadla nejpozdìji k tomuto okam¾iku potøeba ochrany zámìru stavební uzávìrou. Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ zohlednil, ¾e napadená stavební uzávìra nejen ¾e nebyla hlavním mìstem Prahou zru¹ena èi pøinejmen¹ím modifikována v návaznosti na vydání územního plánu, respektive jiné územnì plánovací dokumentace, ale její èasový rozsah je navíc formulován zcela neurèitì. Pokud by soud nevyhovìl návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy, bylo by pouze na libovùli odpùrce, zda a kdy stavební uzávìru zru¹í. Tím by byl zcela popøen charakter stavební uzávìry jako výjimeèného a doèasného opatøení.
IV.3. Dal¹í námitky navrhovatelù
[46] Navrhovatelé dále namítali, ¾e z nepøimìøené délky omezení jejich vlastnických práv napadenou stavební uzávìrou je tøeba dovodit poru¹ení principu proporcionality; v této souvislosti poukázali na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, è. j. 4 Ao 3/2011-103.
[47] Touto námitkou, jako¾ ani argumentací odpùrce, ¾e v pøípadì stavební uzávìry je hledisko proporcionality naplnìno, nebo» v daném pøípadì pøeva¾uje veøejný zájem a èasové období realizace odpovídá rozsahu a nároènosti projektu výstavby nadøazené komunikaèní sítì hlavního mìsta Prahy, jako¾ i jeho potøebnosti, se Nejvy¹¹í správní soud ji¾ nezabýval, nebo» by to s ohledem na zru¹ení napadené stavební uzávìry z dùvodù vý¹e uvedených bylo nadbyteèné.
[48] Ze stejných dùvodù se Nejvy¹¹í správní soud pøi posouzení dùvodnosti návrhu na zru¹ení napadené stavební uzávìry nezabýval ani dal¹ími kroky tzv. algoritmu (testu) pøezkumu opatøení obecné povahy, jak byl poprvé vymezen v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne pokraèování
27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikován pod è. 740/2006 Sb. NSS, a který je tøeba aplikovat v øízeních o pøezkumu opatøení obecné povahy, vedených podle právní úpravy úèinné do 31. 11. 2011, tedy pøed novelizací soudního øádu správního zákonem è. 303/2011 Sb., o jaké se jedná i v nyní projednávané vìci.
[49] Na základì vý¹e uvedených dùvodù dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy-rozhodnutí o stavební uzávìøe pro nadøazenou komunikaèní sí» Hlavního mìsta Prahy, vydaného dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex, je dùvodný, pøièem¾ vzhledem k charakteru a záva¾nosti vý¹e uvedených vad nezbylo ne¾ napadenou stavební uzávìru zru¹it v celém rozsahu.
[50] K vylouèení pøípadných pochybností Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e pøedmìtem jeho rozhodování nebyla navazující rozhodnutí odpùrce, napø. rozhodnutí ze dne 31. 3. 1998, zn. 121582/98 OUR/DI/Ex, rozhodnutí ze dne 21. 7. 2000, zn. 127027/00/OUR/DI/T, rozhodnutí ze dne 31. 5. 2002, è. j. MHMP/123798/02/OUR/DI/©-vlast., rozhodnutí ze dne 13. 11. 2002, è. j. MHMP/129794/02/OUR/DI/Kva-vl., rozhodnutí ze dne 29. 8. 2007, è. j. OV/P8/2007/0059/Bau/4, èi územní opatøení ze dne 20. 3. 2012, sp. zn. S-MHMP 827844/2010, kterými byla napadená stavební uzávìra èásteènì (ohlednì vybraných lokalit) zru¹ena, popø. nahrazena stavební uzávìrou novou. Je nicménì tøeba pøipomenout, ¾e zejména pokud bylo pøedmìtem tìchto rozhodnutí èásteèné zru¹ení napadené stavební uzávìry, pak taková rozhodnutí se zru¹ením napadené stavební uzávìry stávají z povahy vìci právnì neúèinnými.
[51] Pøi rozhodování o nákladech øízení Nejvy¹¹í správní soud vy¹el z ustanovení § 101d odst. 5 s. ø. s., podle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù øízení právo na náhradu nákladù øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy. V daném pøípadì v¹ak shledal dùvody pro postup podle § 60 odst. 8 s. ø. s., podle nìho¾ jsou-li pro to dùvody zvlá¹tního zøetele hodné, mù¾e soud pøiznat úèastníkovi, který mìl ve vìci alespoò èásteèný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení i v tìch pøípadech, kdy tento zákon stanoví, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá na náhradu nákladù øízení právo.
[52] Zohlednil pøitom závìry rozsudku ze dne 14. 10. 2011, è. j. 5 Ao 5/2011-27, v nìm¾ Nejvy¹¹í správní soud v obdobné vìci takové dùvody zvlá¹tního zøetele hodné shledal, a to vzhledem k tomu, ¾e podle polo¾ky è. 18 bod 2 písm. b) sazebníku soudních poplatkù, ve znìní novely zákona è. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, provedené zákonem è. 218/2011 Sb., je¾ nabyla úèinnosti ke dni 1. 9. 2011, nyní èiní soudní poplatek za návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy 5 000 Kè. Ve srovnání s dosavadní úpravou (tj. zákonem o soudních poplatcích, ve znìní úèinném do 31. 8. 2011), kdy soudní poplatek za návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy èinil podle polo¾ky è. 14a bod 2 písm. d) sazebníku soudních poplatkù pouhých 1000 Kè, tedy jde o významné zvý¹ení nákladù øízení na stranì navrhovatele. (...) [T]oto zvý¹ení má souvislost i s novelou soudního øádu správního, která významným zpùsobem mìní mj. právì úpravu øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy. Ve svém èlánku I. bodu 60 novela ru¹í § 101d odst. 5 s. ø. s., tedy odstraòuje dosavadní úpravu, podle ní¾ v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení. (...) Uvedené legislativní zmìny [...] nalézají své opodstatnìní pouze ve vzájemné souvislosti, ov¹em zatímco novela zákona o soudních poplatcích nabyla úèinnosti, jak ji¾ bylo øeèeno, dne 1. 9. 2011, novela soudního øádu správního [...] úèinnosti nabývá a¾ od 1. 1. 2012. Pro návrhy na zru¹ení opatøení obecné povahy, které byly nebo budou podány od 1. 9. do 31. 12. 2011, tedy nastává obtí¾nì akceptovatelná situace, kdy na jedné stranì byl razantnì zvý¹en soudní poplatek za jejich podání a na druhé stranì v øízení o tìchto návrzích stále je¹tì nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu jeho nákladù.
[53] O nákladech øízení o návrhu na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy proto Nejvy¹¹í správní soud rozhodl na základì § 60 odst. 8 s. ø. s. tak, ¾e navrhovatelé, kteøí mìli ve vìci plný úspìch, mají právo na náhradu nákladù øízení proti odpùrci, který ve vìci úspìch nemìl. Navrhovatelé mají proto právo na náhradu dùvodnì vynalo¾ených nákladù øízení, a to za dva úkony právní slu¾by pøi zastupování dvou navrhovatelù-pøevzetí a pøíprava zastoupení a návrh na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy ze dne 29. 12. 2011-ve vý¹i 4 x 1680 Kè [11 odst. 1 písm. a) a d) ve spojení s § 7 polo¾kou 5., § 9 odst. 3 písm. f) a § 12 odst. 4 vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znìní úèinném do 31. 12. 2012], a dále náhradu hotových výdajù-re¾ijní pau¹ál ve vý¹i 2 x 300 Kè podle § 13 odst. 3 té¾e vyhlá¹ky. Navrhovatelé tedy mají právo na náhradu odmìny za zastupování a hotových výdajù ve vý¹i 7320 Kè. Jeliko¾ zástupce navrhovatelù dolo¾il, ¾e je plátcem danì z pøidané hodnoty, zvy¹uje se jeho nárok podle § 35 odst. 8 vìty druhé s. ø. s. o èástku odpovídající této dani, která èiní 21 % z èástky 7320 Kè, tj. po zaokrouhlení 1537 Kè. Dále mají navrhovatelé právo na náhradu soudních poplatkù za návrh na zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy ve vý¹i 2 x 5000 Kè. Nejvy¹¹í správní soud proto ulo¾il odpùrci, aby zaplatil navrhovatelùm na náhradì nákladù øízení celkem 18 857 Kè, a to do patnácti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelù.

References: soud 
 soud 
 § 101
 § 34
 § 34
 § 97
 soud 
 § 32
 § 188
 § 189
 § 34
 § 12
 § 189
 § 34
 soud 
 § 101
 § 17
 soud 
 § 48
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 § 189
 soud 
 soud 
 § 41
 § 32
 § 12
 § 33
 § 32
 § 32
 § 188
 § 189
 § 189
 soud 
 soud 
 § 101
 § 101
 soud 
 § 51
 soud 
 soud 
 § 34
 soud 
 § 34
 soud 
 § 33
 § 34
 § 34
 soud 
 soud 
 soud 
 § 34
 § 97
 § 97
 soud 
 soud 
 § 33
 § 12
 § 189
 soud 
 § 97
 soud 
 § 12
 § 31
 § 92
 § 78
 § 97
 soud 
 § 189
 soud 
 soud 
 § 97
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 § 60
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 60
 § 7
 § 9
 § 12
 § 13
 § 35
 soud