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Timestamp: 2020-08-11 19:14:33+00:00

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L'Acropoli - Alle radici delle immunità parlamentari
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I diversi istituti tradizionalmente conosciuti come immunità parlamentari affondano le loro radici negli albori del costituzionalismo inglese, quali strumenti di garanzia intimamente connessi alla faticosa affermazione dell’autonomia e dell’indipendenza del Parlamento. Nella tradizione anglosassone, l’origine di simili prerogative è più precisamente ricondotta alla condanna a morte per tradimento del deputato Thomas Haxey, reo di aver sottoposto all’approvazione della Camera dei Comuni un bill che lamentava l’eccessivo dispendio di risorse finanziarie da parte della Casa Reale e difeso strenuamente dai propri colleghi1. Ma anche al di là dell’enorme valore simbolico di un simile accadimento, è senza dubbio in un quadro di grave tensione con il potere regio che la Camera dei Comuni, non ancora pienamente rappresentativa dal punto di vista socio-politico ma già forte delle nascenti prerogative di discussione e di deliberazione, rivendicava audacemente la piena libertà di iniziativa dei propri membri esigendo una forma di garanzia solenne che potesse metterla al riparo da possibili ritorsioni giudiziarie perpetrate in nome della Corona.
A partire dal regno di Enrico VIII, l’istanza della Camera dei Comuni trova spazio nella formale petizione rivolta al Sovrano all'inizio di ogni legislatura, con la quale lo Speaker
in nome e nell'interesse dei Comuni, con umile petizione reclama i loro antichi e indiscussi diritti e privilegi; quello particolarmente che le loro persone ed i loro servi possano essere liberi da arresto o da qualsivoglia altra molestia; chiede che i membri possano goder libertà di parola in ogni discussione, possano aver accesso alla persona di Sua Maestà ogni qualvolta l'occasione lo richiederà, e che ogni loro atto debba essere da Sua Maestà accolto nel modo più favorevole2.
Nei secoli successivi, il rapporto fra Re e Parlamento conosce un’evoluzione lenta ma profonda, contrassegnata dalla progressiva affermazione dei Comuni quale organo rappresentativo che tende a contrapporre la particolare fonte del proprio potere a quella del sovrano. A fronte degli inevitabili contrasti istituzionali derivanti dalle trasformazioni politiche in atto, ed in presenza di un potere giurisdizionale ancora saldamente amministrato dal Monarca, l’insindacabilità degli atti interni ed il divieto di arresto dei deputati si ponevano allora come strumenti giuridici imprescindibili per il consolidamento del potere legislativo dell’assemblea, senza i quali l’affermazione del parlamentarismo sarebbe stata indubbiamente compromessa3.
All’esito della rivoluzione del 1688, l’insindacabilità parlamentare si libera infine di qualsiasi parvenza di concessione regia trovando la sua definitiva consacrazione normativa nel disposto dell’art. 9 del Bill of Rights, il quale, a coronamento di una battaglia di quasi tre secoli, sancisce «che la libertà di parola, di dibattito, di procedura e di azione in parlamento non possa essere contrastata o discussa in nessuna Corte, ed in nessun altro luogo diverso dal Parlamento»4.
Lungi dall’esaurire il loro significato in una forma di rievocazione storica, le ragioni che determinarono la nascita dell’istituto nel costituzionalismo inglese hanno continuato a rappresentare per diverso tempo il principale modello giustificativo delle immunità parlamentari. Proprio l’enorme rilievo assunto dalle istituzioni britanniche nella storia del parlamentarismo ha infatti condizionato il tradizionale approccio della dottrina italiana al tema dell’immunità parlamentare, il cui fondamento teorico è stato spesso circoscritto alla faticosa trasformazione della monarchia assoluta in monarchia parlamentare.
Particolarmente significativa al riguardo è la ricostruzione effettuata dal Miceli all’inizio del ventesimo secolo:
il carattere più rilevante delle immunità parlamentari è sempre quello che deriva dall’attrito, dallo stato di permanente conflitto (che esse suppongono e al quale esse s’ispirano) nei rapporti fra il Parlamento e la Corona. La lotta fra i due organi infatti era assai viva in un’epoca in cui le attribuzioni rispettive non erano chiaramente definite e specificate e le reciproche invasioni in diritti erano possibili e frequenti. La Corona doveva certamente vedere nel Parlamento un avversario indomabile, poiché esso non perdeva occasione per restringere, definire, contrastare gli strumenti di diritto da lei posseduti, ai quali stimava di poter aspirare come capo e padrone dello Stato; mentre, d’altra parte, il Parlamento comprendeva che la naturale tendenza della Corona dovesse essere quella di estendere sempre più le proprie attribuzioni a scapito dei diritti e dei privilegi da esso costantemente invocati. Il Parlamento sentiva dunque il bisogno di premunirsi contro gli attacchi e le violenze, che avrebbe potuto temere da parte della Corona, e le immunità sono i baluardi che esso a poco a poco si costituisce per rendersi possibilmente inespugnabile ed invulnerabile5.
Tale impostazione, volta a confinare la ratio delle prerogative in esame in una dimensione storica ormai lontana ed a tralasciare in alcuni casi le loro successive forme di manifestazione, sembra aver lasciato tracce piuttosto rilevanti anche negli studi più recenti, nei quali la storicizzazione del fondamento costituzionale dell’istituto finisce per mettere in seria discussione la sua perdurante utilità in presenza di un quadro istituzionale così radicalmente mutato6. Proprio per tale motivo, sembra opportuno richiamare brevemente la successiva evoluzione costituzionale delle immunità parlamentari nel tentativo di introdurre una più ampia prospettiva di valutazione storica.
Al paradigma anglosassone fa innanzitutto da contraltare l’esperienza francese nella quale la monarchia di diritto divino viene improvvisamente travolta dalle rivendicazioni di un organo assembleare rimasto privo, sino ad allora, di significative attribuzioni politiche. Nel mettere in dubbio le fondamenta teoriche del potere assoluto, prima ancora che le sue contingenti modalità di espressione, i rappresentanti del Terzo Stato pongono prepotentemente alla ribalta la questione della sovranità nazionale. Nel contesto rivoluzionario, la prerogativa dell’immunità rivendicata dai Costituenti non costituisce allora un semplice strumento di garanzia ma si avvia ad assumere i caratteri di un vero e proprio riconoscimento di supremazia.
In una simile prospettiva, l’inviolabilità personale dei rappresentanti della Nazione finisce per rappresentare contemporaneamente sia un auspicato approdo costituzionale che un mezzo irrinunciabile per lo svolgimento della contesa politica in atto7. La celebre dichiarazione approvata sul punto dagli Stati Generali proclamatisi Assemblée Nationale esprime in questo senso l’insanabile paradosso di un’immunità da difendere con la punta delle baionette:
l’assemblea nazionale sancisce l’inviolabilità della persona di ciascun deputato. Chiunque – singoli individui, organizzazioni, tribunali, magistrature o commissioni – osi, durante o dopo l’attuale sessione parlamentare, perseguire, ricercare, arrestare o far arrestare, detenere o far detenere un deputato a causa di proposte, pareri, opinioni o discorsi manifestati o pronunciati agli stati generali, ed egualmente chiunque presti la sua collaborazione ai suddetti attentati, da qualunque autorità siano stati ordinati sia considerato infame e traditore e punito con la pena capitale. L’assemblea nazionale stabilisce che nei casi predetti prenderà tutte le misure necessarie per ricercare, perseguire e punire i responsabili, istigatori ed esecutori8.
Quello stato di conflitto permanente, che nell’ordinamento inglese era stemperato dalla sacralità della tradizione e dalla lentezza dei mutamenti istituzionali, si presenta in Francia come una scintilla improvvisa destinata a segnare una svolta epocale. L’asprezza del contrasto politico-istituzionale è tale da non poter essere mitigata da principi di carattere giuridico e negli anni successivi, insieme alla famiglia reale, a pagare con la vita saranno presto anche i membri delle assemblee elettive. Le proclamate guarentigie parlamentari, sottoposte all'arbitrio delle contingenti maggioranze assembleari, si riveleranno pertanto delle beffarde affermazioni di principio, travolte dall’instabilità politica e da un breve ma feroce dispotismo che riserverà la ghigliottina ai traditori della Repubblica. Nelle valutazioni politico-giudiziarie di una Francia ubriaca, disorientata culturalmente ed assediata militarmente, i pochi che riusciranno a sfuggire alla mannaia del Tribunale Rivoluzionario non dovranno certo la loro vita al formale rispetto di una prerogativa parlamentare9.
Sebbene lo sviluppo storico dell’esperienza rivoluzionaria finirà dunque per sovvertire i principi garantisti sottesi all’orgogliosa rivendicazione dell’Assemblée Nationale, nondimeno, sotto il profilo logico-costituzionale, l’inviolabilità dei rappresentanti della Nazione si afferma in Francia come un principio irrinunciabile, strettamente legato alla nuova concezione della sovranità popolare. A questo proposito, merita allora di essere ricordato il celebre discorso del giugno 1789 con il quale proprio Robespierre aveva avuto modo di sottolineare il nuovo significato che il riconoscimento della sovranità popolare doveva necessariamente attribuire alle prerogative parlamentari:
è impossibile, senza rinunciare a tutte le regole di una buona costituzione, senza rovesciare l’edificio delle libertà pubbliche, immaginare che un qualunque tribunale possa, senza preliminare consenso della nazione, incriminare e giudicare un deputato. Cos’è l’inviolabilità? Non è affatto un privilegio e tuttavia qualcosa che si distingue dal diritto comune che vale per gli altri cittadini. Discende dai principî che nessun centro di potere possa ergersi al di sopra del corpo rappresentativo della nazione; che nessun soggetto possa decidere del destino dei rappresentanti. […] Ma – si dirà – se sono colpevoli, devono essere puniti. Certamente, senza dubbio. Occorre ridurre la questione a questo punto. Può esistere un tribunale che possa dichiarare colpevoli i rappresentanti della nazione? Se si risponde affermativamente, è evidente che questo tribunale sarà arbitro del loro destino. […] Distrutta l’inviolabilità, l’indipendenza dei rappresentanti della nazione non esiste più. Affinché i rappresentanti della nazione godano dell’inviolabilità, occorre che essi non possano essere soggetti ad attacchi da parte di alcun potere particolare. Nessuna decisione può toccarli se non viene da un potere eguale al loro e non esiste alcun potere di questa natura10.
Se l’enfasi attribuita all’idea di rappresentanza può forse apparire ingenua o eccessiva ai nostri occhi rispetto all’attuale funzionamento delle democrazie parlamentari, il discorso del futuro capo della Montagna evidenzia tuttavia con estrema lucidità la peculiare fonte di legittimazione politica della funzione parlamentare rispetto al mero esercizio del potere giudiziario, sia esso di matrice aristocratica, alto-borghese o semplicemente burocratica. Da questo momento in poi, la questione dell’immunità parlamentare si inquadra infatti in una cornice teorica assai più articolata, connessa alla natura ed alla conformazione dei vari organi costituzionalmente chiamati ad esercitare il potere legislativo, esecutivo e giudiziario, ma di per sé non certo riducibile ad esigenze storiche di carattere contingente.
2 L’incerta delimitazione delle immunità nell’Italia post-unitaria e le prime critiche agli eccessi di parlamentarismo.
In buona parte dell’Europa continentale, la fase centrale dell’800 vede concretizzarsi l’aspirazione ad una monarchia costituzionale. In quasi tutte le Carte fondamentali concesse dai sovrani in questo periodo, proprio le prerogative giudiziarie acquistano pertanto una significativa centralità, quale segno tangibile della libertà politica del Parlamento. Dopo i moti del 1848, lo Statuto Albertino, sulla falsariga delle Carte francesi del 1814 e del 1830 e dello Statuto belga del 1831, riconosce anch’esso ai parlamentari i noti privilegi dell’inviolabilità e dell’insindacabilità.
In particolare, gli artt. 37 e 45 dispongono rispettivamente in tal senso che «fuori dei casi di flagrante delitto, niun Senatore può essere arrestato se non in forza di un ordine del Senato» e che «nessun Deputato può essere arrestato, fuori del caso di flagrante delitto, nel tempo della sessione, né tradotto in giudizio in materia criminale, senza il previo consenso della Camera». Lo stesso art. 37 riserva poi al giudizio dei pari ogni valutazione circa la responsabilità penale di un Senatore del Regno, mentre l’art. 51 dichiara senatori e deputati non «sindacabili per ragione delle opinioni da loro emesse e dei voti dati nelle Camere».
Conquistato nella prassi il potere di indirizzo politico, il Parlamento assume di fatto una funzione rappresentativa che è destinata a rafforzarsi ulteriormente con lo sviluppo democratico ed il conseguente allargamento della base elettorale. Con la crescita del peso istituzionale delle Camere, anche le immunità parlamentari vedono pertanto estendersi il loro ambito di applicazione sotto diversi e rilevanti profili.
Innanzitutto, nell’Italia post-unitaria, l’autorizzazione per la traduzione in giudizio è richiesta anche al di fuori del periodo di svolgimento delle sessioni – come stabilito dalla Commissione presieduta da Pasquale Stanislao Mancini e chiamata nel 1870 a dirimere i dubbi interpretativi nascenti dalla formula statutaria – mentre la stessa eseguibilità delle sentenze di condanna passate in giudicato appare tutt’altro che pacifica. L’espansione dell’istituto rappresenta del resto la naturale conseguenza del principio affermato nella Relazione Mancini, secondo il quale «è riservata a ciascuna Assemblea la decisione delle controversie che insorgano sulla ricognizione dei limiti, dell’estensione e dell’applicabilità delle prerogative d’inviolabilità dei propri membri»11.
D’altro canto, la rigida separazione dei poteri teorizzata dalla tradizione illuminista lascia spazio ad una progressiva tendenza alla confusione delle funzioni istituzionali in seno agli organi parlamentari al fine di assicurare l’armonico svolgimento della cosa pubblica12. Nell’oggettiva oscurità delle questioni giuridiche lasciate irrisolte dallo Statuto, i sostenitori delle prerogative parlamentari hanno gioco facile nell’affermare le innegabili ragioni della politica.
Emblematico al riguardo è l’appassionante dibattito parlamentare del 2 aprile 1908 relativo alla esecuzione della sentenza di condanna per diffamazione pronunciata quattro anni prima contro Enrico Ferri, dibattito durante il quale gli interventi degli onorevoli Mirabelli e Barzilai riescono a sovvertire il parere tecnico espresso dalla Commissione, autorevolmente rappresentata da Stoppato e Lucchini.
On. Mirabelli:
Non si può a un rappresentante di questa sovranità, che non sia decaduto per legge o per condanna, precludere il diritto di esercitarlo, obliterando la funzione sua legislativa, ispettiva, ecc. L’eletto del popolo non deve avere i ceppi ai piedi. Si estendano pure i casi di decadenza nella legislazione elettorale; ma è questa la nuova concezione del diritto, che non è, torno a dire, contemplata nella Relazione Mancini, ma vi è contenuta in germe e si è sviluppata nel tempo13.
On. Barzilai:
La questione di diritto è, di solito, la forma severa, onesta e dignitosa, della quale si veste una questione politica. Uno scrittore caro al mio amico Mirabelli ha detto un giorno che il diritto è la luce riflessa della verità. Io non discuto questa formula. Ma quando questa luce entra attraverso i cristalli prismatici di un’assemblea politica, essa, secondo la vecchia formula di Newton, si decompone nei suoi elementi semplici, nei suoi sette colori che, come ricordate, onorevoli colleghi, vanno, con un significato eminentemente simbolico, dal rosso al violaceo; ed ognuno si prende dal diritto quel colore che gli piace di più. (…) Quindi, onorevoli colleghi, io credo che se vi sono dei superstiti pregiudizi, i quali vietano di risolvere oggi, a proposito di un caso singolo, delle questioni così gravi come quella accennata dal collega Mirabelli; se si afferma che da parte della Commissione, anziché una soluzione concreta si porta una soluzione generica, voi avete il mezzo di rispettare la logica, senza offesa del diritto di nessuno, e riconoscere quanto vi sia di equo e di giusto nella inerzia cosciente che la Camera volontariamente ha seguito per quattro anni, accogliendo la sospensiva che vi proponiamo, sospensiva non motivata in alcun modo particolare, ma destinata sostanzialmente a rinviare indefinitamente quella che sarebbe risurrezione di cose morte14.
L’estensione in incertum delle immunità parlamentari genera in dottrina critiche autorevoli che ne sottolineano la considerevole distanza dalle pregresse motivazioni storiche15. Ma non è tanto l’originaria finalità dell’istituto a potersi dire superata, ad essere profondamente mutato è semmai il ruolo assunto dalle istituzioni parlamentari, non più impegnate in una costante contrapposizione con il Monarca ma caratterizzate invece dal rapporto dialettico fra maggioranza, minoranza e governo. In presenza di un ordinamento giudiziario ancora saldamente nelle mani dell’esecutivo, sono soprattutto i rappresentanti della sinistra ad essere esposti a possibili interventi giudiziari, alla luce della portata “rivoluzionaria” delle istanze sociali che cominciano ad affiorare nel panorama politico. L’immunità parlamentare, lungi dal costituire un mero strumento di impunità sapientemente adoperato dai detentori del potere, pare allora mantenere intatto il suo valore di garanzia a tutela della più ampia libertà di espressione politica, come è in qualche modo testimoniato anche dal citato dibattito sull’arresto di Enrico Ferri.
Tuttavia, la fatale disillusione prodotta dal parlamentarismo sembra determinare una complessiva remise en cause delle prerogative della funzione, nitidamente evidenziata dalla rigida posizione di Hans Kelsen, espressa quasi di sfuggita nell’ambito di una più generale riflessione critica sul sistema parlamentare:
l’irresponsabilità del deputato nei confronti dei suoi elettori, che è senza dubbio una delle cause fondamentali del discredito in cui è caduta oggi l’istituzione parlamentare, non ne è assolutamente, come trapelava dalla dottrina del XIX secolo, un elemento necessario. […] Ma prima di tutto bisognerebbe far sparire o quantomeno restringere questa irresponsabilità del deputato chiamata “immunità”, irresponsabilità non più di fronte ai propri elettori, ma di fronte alle autorità dello Stato ed in particolare ai Tribunali, la quale da sempre è stata la roccaforte del sistema parlamentare. […] In una Repubblica parlamentare in cui il governo non è altro che una commissione del parlamento ed è sottoposto al controllo più rigoroso dell’opposizione, anzi di tutta l’opinione pubblica, e ove l’indipendenza dei Tribunali non è certo meno garantita che in una monarchia costituzionale, voler proteggere il Parlamento dal proprio Governo è un nonsenso. Tale privilegio non può nemmeno essere seriamente configurato come un mezzo di protezione della minoranza contro l’arbitrio della maggioranza, trasformazione di significato che subiscono, nella Repubblica democratica, alcune istituzioni ereditate dalla monarchia costituzionale. Non foss’altro perché questa protezione della minoranza è impossibile in quanto la maggioranza potrebbe decidere di consegnare il deputato incriminato all’autorità che lo richiede16.
Per quanto condizionate dalle implicazioni connaturate alla propria impostazione dogmatica e dal contesto storico in cui vengono espresse, le osservazioni appena richiamate sembrano cogliere un effettivo punto di debolezza nella struttura dell’istituto derivante dal possibile arbitrio della maggioranza parlamentare, già peraltro storicamente dimostrato dall’esperienza della Convenzione e del Tribunale rivoluzionario. L’argomento di stampo pragmatico mira tuttavia a rafforzare una più generale avversione teorica alla sfera di intangibilità dell’attività parlamentare riconosciuta dalla Costituzione, nell’ambito della quale i lamentati eccessi di parlamentarismo inducono a contestare le stesse garanzie connesse al libero esercizio della funzione rappresentativa sia mediante una auspicata rivisitazione della libertà di mandato che attraverso la negazione dell’immunità giudiziaria. La censura di Kelsen non sembra allora iscriversi nel quadro di un generico egualitarismo democratico, poco sensibile all’equilibrio fra i vari poteri, bensì, viceversa, nella piena consapevolezza della crisi che attraversa le istituzioni politiche e nella sentita esigenza di una diversa conformazione del rapporto fra i principali organi statuali.
Ciò nonostante, la tesi secondo la quale le immunità parlamentari dovrebbero ritenersi superate dalla perfetta equiparazione politica fra il Governo e la propria maggioranza, più volte ripresa anche in anni recenti17, non appare pienamente convincente. L’istituto dell’immunità risulta infatti connaturato ad una concezione della vita parlamentare radicalmente opposta rispetto alla semplice constatazione di un insuperabile potere di fatto della maggioranza politica che si è formata all’interno o all’esterno dell’assemblea elettiva. Le prerogative parlamentari poggiano sul presupposto che qualsiasi attentato alla libertà di espressione del singolo deputato – quali che siano le sue posizioni politiche – costituisca sempre e comunque un attentato alla libertà dell’intero Parlamento, quale organo fondato sul principio di rappresentanza politica. Se è vero pertanto che la maggioranza è in condizione di sospendere l’effettività delle garanzie accordate ai deputati di minoranza, è vero altresì che una simile scelta non può non rappresentare un contestuale svilimento della funzione attribuita all’assemblea nel suo complesso che si traduce implicitamente in una forma di abdicazione del Parlamento a vantaggio di altri poteri statuali. Laddove il Parlamento intenda invece continuare ad esercitare un ruolo rilevante nella vita istituzionale, esso non può certo rinunciare a tutelare tutti i suoi membri da ogni possibile intervento esterno e senza alcuna distinzione di colori politici18.
Del resto, sarà proprio la destabilizzazione dei regimi parlamentari continentali che caratterizzerà il primo dopoguerra a dimostrare che qualsiasi attentato governativo alle prerogative parlamentari, sia pur inizialmente indirizzato contro i deputati dell’opposizione, determina un immediato ridimensionamento della stessa funzione assembleare. A fronte di tali significative esperienze storiche, una rigida contrapposizione fra immunità della maggioranza ed immunità della minoranza sembra pertanto trascurare la correlazione biunivoca fra la libertà e l’autorevolezza del Parlamento e le prerogative dei suoi singoli membri.
3 Esautorazione del Parlamento e nuove forme di rappresentanza politica nel ventennio fascista
Nei primi anni Venti, la cronica instabilità governativa ed il divampare delle agitazioni sociali fanno precipitare l’Italia in una crisi politico-istituzionale che segna il crepuscolo dello Stato liberale. L’incapacità di affrontare i problemi di ordine pubblico e di governare la tensione di piazza apre così la strada a quel clima di intimidazione che consentirà la progressiva instaurazione del regime fascista. Le libertà parlamentari dei deputati della sinistra si vedono pertanto minacciate dalle imboscate dell’estremismo politico, estranee – almeno inizialmente – alle istituzioni statali, ma in qualche modo legittimate prima dalla debolezza e poi dalla connivenza degli organi di polizia e dell’autorità di governo.
L’ascesa al Governo del partito fascista segna soltanto la prima tappa di un nuovo cammino istituzionale. Nella prospettiva di un parziale ancoraggio alla continuità costituzionale, il primo governo Mussolini non ha del resto alcun interesse ad intaccare le prerogative parlamentari riconosciute dallo Statuto; né è per via giudiziaria che può essere perseguito l’indebolimento del sistema parlamentare, dal quale, oltre tutto, il governo ha ricevuto una larga fiducia ed i pieni poteri per l’attuazione delle riforme amministrative e fiscali. Al contrario, è semmai la magistratura – maggiormente legata alla tradizione liberale – e non il Parlamento a costituire un potenziale ostacolo per l’affermazione dei nuovi principi ideologici19.
Nel gennaio 1925, l’insostenibile situazione parlamentare scaturita dall’affaire Matteotti ed il senso di smarrimento derivatone nell’opinione pubblica rendono tuttavia inevitabile un più diretto intervento governativo sull’assetto costituzionale. L’esigenza di superare il pericoloso impasse determinato dagli eventi induce pertanto il Presidente del Consiglio ad esporsi in prima persona contro le prerogative della Camera dei Deputati grazie ad un’attenta gestione del clima di intolleranza politica diffuso nel paese ed alla capacità di incidere personalmente sulle determinazioni assembleari. Dopo il celebre discorso con il quale Mussolini ebbe ad assumere su di sé la responsabilità politica di un così grave delitto e la conseguente secessione aventiniana dei deputati di opposizione, è proprio la destituzione dei parlamentari ingiustificatamente assenti a tagliare i ponti con il precedente regime parlamentare. Sebbene siano rimaste formalmente invariate le disposizioni statutarie, il Parlamento si vede rapidamente spogliato di quasi tutte le sue tradizionali attribuzioni. Oltre al sostanziale trasferimento al Governo della potestà legislativa, ai sensi dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1925 la Camera viene addirittura privata della facoltà di fissare il proprio ordine del giorno senza l’assenso del Capo del Governo.
Ciò nonostante, il tema delle prerogative parlamentari, pur retaggio di una concezione costituzionale in via di superamento, continua a trovare ampio spazio nella dottrina ufficiale, secondo la quale
i principii che informano il vigente diritto elettorale italiano mantengono in forza le guarentigie (prerogative parlamentari) annesse all’ufficio di membro delle due Camere. Come ogni materia giuridica di carattere speciale, le prerogative parlamentari traggono bensì dai modi del nascimento i motivi generali della loro durata; ma nel loro funzionamento vanno interpretate ed esercitate secondo lo spirito e la lettera dell’ordinamento giuridico attuale nel quale si sono inserite e continuano a funzionare. Esse, o qualcuna di esse, possono rimanere in quiescenza e non offrire occasione di essere applicate ma, finché ne dura la presenza nel diritto scritto, hanno un valore di guarentigia non scarso di influenza costituzionale, e che si riflette sui modi di esercizio delle attribuzioni delle Camere e sulla disciplina dei rapporti tra esse e tra gli altri organi della sovranità dello Stato20.
Nel classificare l’istituto fra le materie giuridiche di carattere speciale, da adattare pertanto allo spirito dell’ordinamento attuale, l’autore aveva poi cura di sottolineare il ruolo rivestito dallo stesso Governo nella concessione dell’autorizzazione a procedere:
giova ricordare che il Governo non deve considerare la domanda di autorizzazione e la discussione sull’argomento come interna corporis dell’Assemblea, ma come una questione di altissimo interesse dello Stato. La nostra storia parlamentare dimostra come sia stato frequentissimo il caso dell’intervento del Presidente del Consiglio e del Ministro di Giustizia per dichiarare l’opinione del Governo sulla interpretazione dell’art. 45 e per chiarire e spiegare l’operato dell’autorità giudiziaria21.
Se l’esperienza della Repubblica di Weimar poteva indurre Kelsen a definire polemicamente il Governo come una semplice Commissione del Parlamento, il costituzionalismo fascista non esita invece a trasformare l’assemblea parlamentare in un organo consultivo del Presidente del Consiglio anche con riferimento all’opportunità politica di invocare o meno l’immunità giudiziaria dei deputati. Inoltre, per estremo paradosso, è proprio nell’ambito della disamina delle prerogative parlamentari che si sviluppa il tentativo di fornire una qualche legittimazione teorica alla nota deliberazione della Camera che aveva dichiarato decaduti dalla carica i 123 deputati aventiniani, tentativo fondato sull’invocazione di un generico potere disciplinare attribuito alla maggioranza dell’assemblea e volto a sindacare i comportamenti sovversivi dei suoi singoli membri22.
A svilire completamente qualsiasi possibile rilevanza pratica delle immunità parlamentari provvedeva infine l’invadente potere disciplinare attribuito al Segretario del P.N.F. su tutti gli iscritti, potere dal quale poteva scaturire, in caso di espulsione del deputato dal partito, la decadenza dall’ufficio parlamentare ai sensi dell’art. 29 del Regolamento della Camera. Tale disposizione costituiva del resto plausibile conseguenza di un meccanismo di elezione fondato sulla preventiva designazione del candidato – in qualità di fascista tesserato – nella lista totalitaria del Littorio e dall’illegittima permanenza in carica di un parlamentare rimasto privo di un simile requisito.
D’altra parte, a prescindere dalle acrobazie giuridiche con le quali il costituzionalismo fascista doveva giustificare alcune palesi violazioni della legalità istituzionale, è assolutamente intuitivo che il radicamento in capo al Duce di una diretta legittimazione politica ed il conseguente superamento della dicotomia fra sovranità popolare e rappresentanza parlamentare privassero di qualsiasi fondamento razionale le tradizionali guarentigie riconosciute all’Assemblea ed ai suoi singoli membri23. Mentre il Duce, quale interprete dei valori fondamentali dell’ordinamento, non poteva che apparire in qualche modo legibus solutus, i singoli parlamentari, rimasti privi di un’autonoma funzione di rappresentanza politica, venivano inevitabilmente attratti nella sfera della pubblica amministrazione. Riconosciuta la loro qualifica di pubblici ufficiali ai sensi dell’art. 357 del codice Rocco, la stessa insindacabilità degli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni risultava fortemente circoscritta dall’obbligo di attenersi all’indirizzo politico-amministrativo tracciato dal Governo, con conseguente responsabilità penale per la violazione delle norme incriminatici previste nel IIº Titolo del Libro IIº.
I membri del Governo continuavano invece a godere della garanzia prevista dall’art. 47 dello Statuto riguardo all’accertamento della responsabilità penale per gli atti commessi nell’esercizio della funzione ministeriale: all’eventuale messa in stato di accusa da parte della Camera dei Deputati avrebbe dovuto seguire pertanto il definitivo giudizio del Senato. D’altro canto, la diretta dipendenza del Pubblico Ministero dal Ministro di Grazia e Giustizia ed il tendenziale arruolamento alla causa della stessa magistratura ponevano il Governo al riparo da indesiderati inconvenienti giudiziari, mentre l’assoluta supremazia politica del Duce lasciava alla sua personale valutazione qualsiasi tipo di intervento sulla compagine governativa e parlamentare24.
In definitiva, tenuto conto del sostanziale superamento del concetto di rappresentanza parlamentare che si manifesta a vari livelli nel corso dell’esperienza fascista25, una ragionevole impostazione del problema dell’immunità penale non poteva dunque che investire il Capo del Governo ed i suoi Ministri, con buona pace di quella tradizione parlamentare alla quale si continuavano a dedicare alcune formule di stile. Per quanto riguarda poi la specifica posizione del Duce, organo posto al vertice dell’intero ordinamento statale, la questione era destinata a porsi in termini di fatto più che di diritto ed in ogni caso più vicini alle prerogative regie che non a quelle parlamentari.
4 Le immunità parlamentari nella Carta Costituzionale e l’autogoverno della magistratura
La centralità conferita al Parlamento, la tutela del più ampio pluralismo politico e la sensibilità per il tema delle garanzie individuali non potevano non indurre il legislatore costituente ad un cospicuo rafforzamento delle tradizionali immunità parlamentari, sia sotto l’aspetto della insindacabilità degli atti interni che sotto quello dell’inviolabilità personale degli eletti. L’unanime riconoscimento dei principi sottesi alla previsione di tali prerogative rese addirittura superfluo un articolato dibattito sul loro fondamento teorico, mentre la complessità dell’opera demandata alla Costituente non consentì in quella sede un particolare approfondimento delle relative implicazioni giuridiche.
Nei tempi strettissimi che condizionarono i lavori del legislatore costituente fu in ogni caso il più delicato profilo dell’inviolabilità personale a destare maggiore attenzione. In relazione al principio della irresponsabilità per i voti e le opinioni espresse, a parte una questione di carattere squisitamente linguistico26, emersero infatti le sole preoccupazioni dell’On. Leone in merito alla tutela dei soggetti potenzialmente lesi dalle parole o dagli scritti di un parlamentare e le proposte avanzate dall’On. Mortati, già autore della formulazione iniziale del testo, riguardo ad una più esplicita esclusione di qualsiasi forma di responsabilità disciplinare. La prima questione fu risolta in sottocommissione dal deciso intervento dell’On. Terracini nel quale si sottolineava come la copertura costituzionale dovesse necessariamente escludere qualsiasi forma di contenzioso giudiziario27. La seconda, nuovamente sollevata in assemblea dall’On. Mortati, indusse all’approvazione in aula dell’emendamento che sostituiva l’espressione chiamati a rispondere con la parola perseguiti28.
Più articolato fu invece il dibattito in merito al problema dell’inviolabilità, in relazione al quale i lavori della sottocommissione presero le mosse dai testi rispettivamente proposti dall’On. Conti e dall’On. Mortati. All’esito della discussione si decise innanzitutto di estendere la garanzia all’intera legislatura, superando il tradizionale ancoraggio alla sessione parlamentare, e di imporre una formale richiesta di autorizzazione a procedere anche nel caso di esecuzione di una sentenza di condanna passata in giudicato. Si preferì inoltre circoscrivere l’arresto in flagranza ai soli reati per il quali era previsto il mandato o l’ordine di cattura obbligatorio ed estendere l’autorizzazione a procedere anche alle perquisizioni domiciliari29.
Il testo uscito dalla sottocommissione era dunque il seguente:
Nessun membro del Parlamento può, senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, essere sottoposto a procedimento penale, né arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione domiciliare, salvo il caso di flagrante delitto, per il quale è obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura. Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento, in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile.
In aula fu poi approvato l’emendamento proposto dall’On. Ghidini riguardo alla riformulazione della disposizione sulla flagranza, e quello proposto dall’On. Stampacchia sull’inserimento della perquisizione personale fra gli atti d’indagine per i quali è necessaria l’autorizzazione a procedere.
Se, per molti versi, le prerogative originariamente stabilite dall’art. 68 della Carta costituzionale riprendevano pertanto le corrispondenti norme statutarie, rafforzando il profilo della inviolabilità con la previsione dell’autorizzazione a procedere per sottoporre il parlamentare a procedimento penale ovvero a perquisizione personale o domiciliare, esse andavano d’altro canto a collocarsi in un quadro istituzionale radicalmente mutato in quanto caratterizzato dalla solenne affermazione dell’indipendenza della magistratura.
In questa nuova prospettiva, l’immunità parlamentare diviene quasi completamente estranea alla dialettica fra legislativo ed esecutivo trasformandosi in uno strumento di tutela della libertà parlamentare rispetto alle possibili invasioni di campo del potere giurisdizionale, ovverosia di un potere destinato a rimanere politicamente neutro, ma chiamato concretamente ad incidere in modo sempre più rilevante sugli interessi economici e sociali30. Nel sistema delineato dal titolo IV della Costituzione, il quale, fra tutte le democrazie occidentali, costituisce probabilmente il modello più incisivamente segnato dall’autogoverno dell’ordine giudiziario, l’originaria formulazione dell’art. 68 mirava pertanto a garantire che le iniziative assunte dalla magistratura non potessero in alcun modo tradursi in un’arbitraria interferenza sulla vita istituzionale del paese, anche al fine di evitare qualsiasi caratterizzazione politica degli organi giudiziari.
Nei decenni successivi all’entrata in vigore della Carta Costituzionale, la particolare composizione del Consiglio Superiore (a larga maggioranza togata), lo smantellamento della carriera e l’affievolimento dei vincoli gerarchici all’interno degli uffici di Procura, insieme ad un reclutamento fondato su criteri squisitamente tecnici e caratterizzato da un lungo periodo di apprendistato interno, hanno tracciato una considerevole frattura fra il corpo giudiziario e la classe politica, legati a visioni politico-costituzionali sempre più distanti fra loro31. Tale fenomeno è stato poi ulteriormente acuito dal progressivo rafforzamento delle varie correnti (ispirate – più o meno esplicitamente – ad orientamenti politici riconoscibili, ma sempre più autonome rispetto ai partiti di riferimento) e dell’ascensione della Associazione Nazionale Magistrati ad un ruolo istituzionale tutt’altro che trascurabile. Paradossalmente, la scelta di un potere giudiziario assolutamente indipendente dagli altri organi costituzionali, estremamente diffuso e politicamente neutro ha finito in tal modo per innescare pericolose dinamiche corporative capaci di condizionare dall’interno l’indipendenza del singolo magistrato e di far emergere sulla scena mediatica nuovi protagonisti para-istituzionali.
Di conseguenza, quando, all’inizio degli anni ’90, la scoperta di un largo ricorso dei partiti a forme di finanziamento illecito ha fornito ad alcuni settori della magistratura una notevole visibilità politica, all’interno dell’associazione di categoria si è andato inevitabilmente affermando, con successo crescente, un orientamento riluttante ad assumere un ruolo esclusivamente subalterno rispetto alle decisioni politico-parlamentari. Né è derivato pertanto un significativo contrasto istituzionale che si è espresso nel corso degli anni con forme e contenuti diversi e che non poteva non incidere in maniera decisiva proprio sugli istituti in esame32.
5 La legge costituzionale del 29 ottobre 1993 n. 3 e la rottura dei precedenti equilibri istituzionali
L’avversione politica alle prerogative parlamentari si è manifestata in un momento di grave tensione fra Parlamento ed autorità inquirente e di profonda crisi dei partiti di maggioranza. Anche sotto la spinta delle opposizioni parlamentari e dei nuovi movimenti emergenti sulla scena politica, l’immunità giudiziaria è apparsa in questa fase come un ingiustificato privilegio personale teso ad ostacolare l’auspicata moralizzazione della vita pubblica. Se nei primi anni dell’inchiesta Mani pulite, contrassegnati da un vasto consenso popolare, da una sistematica violazione del segreto istruttorio e da un massiccio ricorso alla custodia cautelare, l’originario secondo comma dell’art. 68 Cost. ha forse consentito di salvaguardare la libertà personale di alcuni dei parlamentari più esposti alle pressioni giustizialiste, esso non ha certo potuto far fronte alla complessiva delegittimazione politica delle Camere, contribuendo addirittura ad alimentare l’enorme effetto destabilizzante delle inchieste giudiziarie con una sorta di effetto boomerang.
Le autorizzazioni a procedere negate dal Parlamento hanno così assunto le sembianze di un canto del cigno per i partiti politici morenti, incapaci di saldarsi a difesa della legalità costituzionale e dilaniati da forme di corruzione sistematiche ed al tempo stesso ingovernabili. Consapevoli della loro assoluta debolezza, le Camere hanno di fatto abdicato alla funzione originariamente riconosciutagli dalla Costituzione, prima rinunciando alla loro principale prerogativa in materia processual-penalistica e quindi – sulla scia dei risultati referendari – approvando una prima modifica della legge elettorale destinata a provocare una progressiva rivisitazione del rapporto di forza fra Governo e Parlamento.
Lo specifico intervento sulle immunità parlamentari si è concretizzato, com’è noto, nella legge costituzionale del 29 ottobre 1993 n. 3 approvata dalle Camere con un consenso pressoché unanime, ma sulla base di motivazioni profondamente diverse fra loro. Mentre sporadiche voci garantiste avevano sottolineato come il meccanismo costituito dalla sequenza avviso di garanzia – richiesta di autorizzazione a procedere esponesse il parlamentare ad un processo mediatico assai più pericoloso ed invasivo di un dibattimento celebrato secondo le formalità di rito, l’opinione maggioritaria salutava invece con entusiasmo la cancellazione di prerogative istituzionali che erano ormai giudicate come assurdi privilegi personali33.
In realtà, negli anni precedenti la riforma, i principali effetti delle iniziative giudiziarie sul libero svolgimento del mandato parlamentare si erano realizzati attraverso la valorizzazione mediatica di procedimenti ancora in fase di indagini preliminari ed a prescindere quindi dal successivo esercizio dell’azione penale, espressamente subordinato alla richiesta di autorizzazione a procedere. Sotto tale profilo, la scarsa attenzione mostrata dal legislatore del 1988 per forme di garanzia processuale volte a tutelare la persona sottoposta alle indagini già prima di una formale imputazione, il rapporto di collaborazione instauratosi fra gli organi di stampa ed i sostituti procuratori impegnati nella lotta alla corruzione e – soprattutto – un quadro normativo incapace di fornire adeguata tutela al segreto istruttorio hanno gravemente inciso sullo svolgimento della XI^ legislatura pur in assenza di qualsiasi accertamento giurisdizionale delle responsabilità penali attribuite ad alcuni membri delle Camere.
Già prima della riforma costituzionale del 1993, il Parlamento si era dunque rivelato privo di strumenti giuridici idonei ad evitare la sistematica anticipazione sulla carta stampata di accuse infamanti, avallate da iniziative dell’autorità inquirente rispetto alle quali non era esperibile alcun rimedio giurisdizionale. In questo senso, a prescindere dalla diffusa insofferenza all’egemonia politica dei partiti che ha determinato la crisi della c.d. Prima Repubblica, l’intervento sull’art. 68 Cost. segna una sorta di fallimento dell’istituto dell’autorizzazione a procedere, inefficace di per sé solo a tutelare l’indipendenza delle Camere e spesso portato ad maiuscolizzare il rilievo politico delle indagini in corso, sino a compromettere definitivamente quell’autorevolezza del Parlamento che avrebbe invece dovuto salvaguardare.
Sul piano processuale, la nuova formulazione dell’art.68 ha sostanzialmente esonerato il Pubblico Ministero dalla richiesta di autorizzazione alla Camera di appartenenza per sottoporre un parlamentare a procedimento penale ovvero per eseguire una sentenza irrevocabile di condanna, introducendo invece analoga autorizzazione per qualsiasi forma di intercettazione di conversazioni o comunicazioni o di sequestro di corrispondenza. Sotto tale specifico aspetto è stata dunque prevista una maggiore protezione per deputati e senatori rispetto ad un mezzo di ricerca della prova sempre più diffuso quale è quello delle intercettazioni telefoniche e potenzialmente capace di incidere in modo dirompente sulla libertà parlamentare.
D’altra parte, gli effetti della riforma del 1993 sull’equilibrio fra i diversi poteri dello Stato sono stati assai più ampi di quanto si potrebbe dedurre dalla mera disamina della disposizione costituzionale riformulata, avendo essa indirettamente inciso anche sulla posizione di altri organi costituzionali, tradizionalmente rappresentati da membri delle Camere e quindi protetti dalle relative immunità. Allo stato i Ministri in carica risultano infatti garantiti dall’art. 96 Cost. (che prevede la previa autorizzazione della Camera o del Senato) soltanto in relazione ai fatti commessi nell’esercizio delle loro funzioni. Per tali fatti, la legge costituzionale del 16 gennaio 1989 n. 1 aveva inoltre già provveduto ad assegnare l’attività di indagine e la valutazione delle relative risultanze al vaglio del c.d. Tribunale dei Ministri, la cui particolare composizione dovrebbe offrire maggiori garanzie di prudenza e di imparzialità34. Tuttavia, specie nella fase delle indagini preliminari, una così radicale distinzione fra atti funzionali ed atti non funzionali non sembra coerente con la comune esigenza di evitare un uso strumentale del potere inquirente, capace in entrambi i casi di destabilizzare la posizione del Ministro sottoposto ad indagini e di influire sulle scelte politiche del Governo35.
Anche le più alte cariche dello Stato si sono trovate pertanto esposte alle iniziative degli organi inquirenti con il rischio di seri pregiudizi per il regolare svolgimento delle funzioni affidategli dalla Costituzione: esempio forse unico nella storia delle istituzioni politiche, l’Italia ha visto così celebrarsi più di un dibattimento nei confronti del Presidente del Consiglio secondo le regole processuali ordinarie.
Per quanto riguarda la posizione dei membri delle Camere, la riforma costituzionale tesa ad affermare la piena compatibilità fra sottoposizione a processo penale ed esercizio della funzione rappresentativa ha avuto indubbiamente l’effetto di amplificare l’importanza degli altri istituti previsti dall’art. 68 Cost. ed in particolare dell’insindacabilità parlamentare, le cui peculiarità erano state precedentemente oscurate dall’abitudine di negare qualsiasi autorizzazione a procedere a prescindere dalla natura dei fatti oggetto di imputazione. Al fine di supplire ad un vero e proprio vuoto normativo sulla disciplina attuativa dell’art. 68, primo comma, Cost., il Governo ha fatto dunque ricorso in più occasioni allo strumento della decretazione d’urgenza sino al noto intervento della Corte Costituzionale sull’illegittima reiterazione dei decreti decaduti.
In relazione alle fonti di prova, ha poi assunto una fondamentale rilevanza la nuova guarentigia relativa alle intercettazioni, in virtù del crescente ricorso a tale strumento di indagine da parte dell’attività inquirente e delle oggettive difficoltà applicative connesse alla nuova disciplina costituzionale, non facile da tradurre in precise disposizioni processuali.
Proprio le tre tematiche appena richiamate (immunità per le più alte cariche dello Stato, insindacabilità parlamentare ed intercettazioni) sono state oggetto pertanto dell’intervento legislativo concretizzatosi nella legge 20 giugno 2003 n. 140, sul cui contenuto tecnico-giuridico non è possibile soffermarsi in questa sede. Tuttavia, in assenza di un ulteriore intervento normativo di rango costituzionale, l’introduzione di una disciplina attuativa volta a sopperire ai guasti dell’affrettata riforma del 1993 ha finito per innescare un improduttivo ping-pong fra legislatore e Corte Costituzionale, capace di alimentare ulteriormente le polemiche politiche senza peraltro favorire una complessiva razionalizzazione normativa. Certo è, in ogni caso, che il tentativo di fornire adeguata sistemazione alla materia in esame non può dirsi assolutamente riuscito, posto che in pochi anni la Corte ha già avuto modo di incidere su tutti e tre gli istituti in oggetto attraverso due pronunce di illegittimità costituzionale ed una sentenza interpretativa di rigetto che modifica sensibilmente il dato letterale.
D’altro canto, l’art. 1 della richiamata legge n. 140/2003 – comunemente definito come lodo Schifani, già lodo Maccanico – sembra aver comunque lasciato una significativa traccia nel dibattito sulle immunità politiche, nella misura in cui propone una netta distinzione fra la posizione dei soggetti che ricoprono le principali cariche istituzionali e quella dei semplici parlamentari, in una prospettiva completamente diversa da quella che era stata adottata dall’Assemblea Costituente, fondata sul tradizionale connubio fra rappresentanza politica ed immunità parlamentare36. Tale impostazione è stata peraltro confermata nella legge n. 124/2008, recentemente rimessa alla Corte Costituzionale per un nuovo sindacato di legittimità in materia di sospensione dei processi penali nei confronti delle più alte cariche dello Stato.
6 L’irresponsabilità giuridica del Parlamento fra libertà di mandato e rappresentanza politica
La cornice storica appena tracciata lascia trasparire, sia pure sinteticamente, le principali ragioni che hanno influito sulla nascita e sullo sviluppo delle immunità parlamentari nei vari sistemi costituzionali. Mentre nell’ordinamento inglese, sprovvisto di un testo costituzionale di riferimento, le prerogative del Parlamento si erano andate affermando nella prassi prima ancora di trovare espressione nelle solenni proclamazioni di diritti, dalla prima esperienza costituente della Francia rivoluzionaria sino alla nostra Costituzione repubblicana l’istituto ha costantemente ricevuto una formale regolamentazione nel quadro costituzionale, facendo emergere – pur nell’ambito di trasformazioni istituzionali non certo trascurabili – significativi profili di continuità.
Come le altre immunità disciplinate dal diritto pubblico, le garanzie accordate ai parlamentari rispondono indubbiamente all’esigenza di salvaguardare l’indipendenza di un organo deputato allo svolgimento di funzioni statuali di assoluto rilievo rispetto alle iniziative degli organi giudiziari. Trattandosi di un tema strettamente connesso al rapporto fra i diversi poteri dello Stato, esso risente inevitabilmente della complessiva interpretazione di un determinato ordinamento costituzionale, dell’importanza assunta in tale contesto dalla funzione parlamentare e della conformazione storica del potere giudiziario. Per tale motivo la disamina del fondamento costituzionale dell’istituto sembra dover essere più opportunamente circoscritta all’attuale ordinamento italiano sì da evitare fuorvianti parallelismi con precedenti storici riferiti a sistemi istituzionali di tipo parzialmente diverso o con ordinamenti stranieri troppo distanti dal nostro.
Secondo un’autorevole dottrina, risalente alla fine degli anni ’70, le immunità parlamentari previste nella Costituzione del 1948 sarebbero poste a tutela del principio di irresponsabilità politica di deputati e senatori e del divieto di mandato imperativo. Poiché l’intrapresa di iniziative giudiziali consentirebbe di dar voce alle istanze politiche provenienti dalla società civile –le quali devono invece trovare la loro esclusiva espressione nel meccanismo elettorale – le speciali prerogative accordate ai membri delle Camere in ambito penalistico consentirebbero di proteggere il Parlamento da qualsiasi pressione esterna in ossequio al noto principio della libertà di mandato stabilito dall’art. 47 Cost37.
Le immunità giudiziarie atterrebbero pertanto alla necessità di salvaguardare il particolare rapporto fra eletti ed elettori e non implicherebbero invece alcuna posizione di preminenza degli organi parlamentari fondata su una loro peculiare rappresentatività politica38. L’architettura delineata dalla Carta Costituzionale, volta alla realizzazione di un compiuto pluralismo istituzionale, non consentirebbe infatti di distinguere la posizione del Parlamento da quella degli altri organi statuali in ragione della particolarità delle funzioni esercitate e della relativa fonte di legittimazione democratica. L’estensione e la rilevanza assunte dalle immunità parlamentari rispetto a quelle di altri organi di rilievo costituzionale sarebbero per lo più riconducibili a motivazioni storiche non più attuali, connesse alla tormentata affermazione dell’istituzione parlamentare nei confronti della monarchia assoluta39.
In questa prospettiva, una diversa concezione delle immunità parlamentari sarebbe destinata a porsi in contrasto con altri fondamentali principi costituzionali, ed in particolare con la sottoposizione dei poteri dello Stato al principio di legalità, con l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, con la tutela giurisdizionale dei diritti e con lo stesso ruolo di garanzia attribuito alla magistratura.
Un simile approccio sembra tuttavia considerare i rapporti fra i diversi poteri dello Stato soltanto nella loro dimensione fisiologica e non invece nella prospettiva di un conflitto patologico determinato dal possibile abuso della potestà giurisdizionale, conflitto in previsione del quale le immunità parlamentari si erano storicamente affermate e che si è dimostrato quanto mai attuale anche dopo l’affermazione dell’indipendenza della magistratura. La sottovalutazione di tale profilo pare emergere con una certa chiarezza dalle stesse premesse formulate dalla dottrina in esame:
il caso di iniziativa giudiziaria condotta con intendimenti persecutori […] dovrebbe essere davvero eccezionalissimo, dovendo concretare una specie di conflitto politico-costituzionale tra i poteri, che la nostra costituzione consente che si risolva attraverso la stessa reazione dell’organo interessato. Casi di questa portata, cui dovrebbero seguire iniziative di tipo disciplinare, se non addirittura penale, nei confronti del magistrato che consapevolmente abbia abusato dei suoi poteri per una finalità politica del tipo indicato, sono quasi impensabili40.
Ma anche a prescindere dalle diverse sensibilità rispetto alle invasioni di campo dell’uno o dell’altro potere, la ricostruzione proposta non considera in alcun modo la peculiare importanza che assumono i meccanismi di rappresentanza politica nell’ambito di qualsiasi sistema democratico. L’innegabile opportunità di introdurre adeguati contrappesi istituzionali che evitino un’arbitraria ed irrefrenabile preminenza del Parlamento ed il doveroso rispetto del principio di legalità cui devono essere sottoposti tutti gli organi dello Stato non possono infatti costituire argomenti sufficienti a negare la stretta correlazione fra rappresentanza politica ed immunità parlamentare, specie laddove agli organi giudiziari sia invece riconosciuta una legittimazione di carattere tecnico come avviene per l’appunto nel nostro sistema istituzionale.
In tal senso l’autorevole dottrina richiamata pare sottovalutare l’esigenza che le funzioni normativamente assegnate ai diversi organi statuali siano realmente compatibili con la fonte di legittimazione che l’ordinamento costituzionale gli riconosce, sia essa fondata su principi di diritto divino, su elezioni a suffragio universale, su nomine di natura politica ovvero su una semplice selezione burocratica. Solo a condizione che le attribuzioni conferite a ciascun organo siano adeguatamente parametrate alla sua struttura ed alla sua composizione, la rappresentanza democratica può essere infatti ripartita verso una pluralità di centri in modo da dar vita ad un valido sistema di pesi e contrappesi. In altre parole, come non sembra ragionevole attribuire al Parlamento funzioni di carattere amministrativo o giurisdizionale in virtù del tipo di rappresentanza che in esso si esprime e della sua composizione assembleare, non sarebbe logico affidare alla giurisdizione penale ordinaria talune specifiche valutazioni dotate di un insuperabile significato politico e di per sé non riducibili ad un sindacato esclusivamente tecnico.
Sotto questo profilo, non si può allora trascurare come l’ordinamento costituzionale italiano abbia volutamente negato al potere giurisdizionale un’autonoma legittimazione politica, vietando qualsiasi scelta discrezionale nell’esercizio dell’azione penale e disponendo la più stretta sottoposizione del giudice alle norme di legge. Questa scelta – che si pone in antitesi con quanto avviene ad esempio nel sistema statunitense ma anche in altre democrazie occidentali – preclude in radice la possibilità che la magistratura possa assumere un ruolo istituzionale volto a bilanciare i poteri del Parlamento e del Governo. Del resto, era proprio l’originaria formulazione dell’art. 68 Cost., ovvero la garanzia che un potere politicamente neutro non potesse comunque giudicare di questioni dotate di immediati riflessi politici, a giustificare un così alto grado di indipendenza e di autogoverno della magistratura che non trova certo riscontro negli altri sistemi costituzionali.
D’altro canto, proprio l’esperienza degli ultimi anni evidenzia una sostanziale rottura dell’originario equilibrio istituzionale. Nel momento in cui le scelte concrete degli organi inquirenti su indagini che coinvolgono direttamente la classe politica conferiscono visibilità e potere ai rappresentanti del Pubblico Ministero si afferma infatti l’esigenza di una maggiore democratizzazione della giustizia, che si esprime nelle diverse proposte attinenti ad una riorganizzazione gerarchica delle Procure, alla sottoposizione del Pubblico Ministero all’esecutivo o allo stesso Parlamento, alla discrezionalità dell’azione penale, a una diversa composizione del Consiglio Superiore o ad un nuovo sistema di reclutamento della magistratura che preveda eventualmente per i suoi vertici alcune forme di designazione politica o di elezione popolare.
In questo contesto, i sostenitori dell’assoluto autogoverno della magistratura non sembrano aver adeguatamente considerato come le scelte particolarmente rigorose che erano state effettuate dal legislatore costituente per garantire l’indipendenza di chi esercita la funzione giurisdizionale non potessero non presupporre la preminenza istituzionale degli organi investiti di una diretta legittimazione democratica ed il conseguente imperativo categorico che giudici e pubblici ministeri rimanessero assolutamente estranei a qualsiasi parvenza di contesa politica.
Non a caso la Carta Costituzionale aveva avuto cura di tutelare con uguale attenzione tanto l’indipendenza della magistratura dalle inevitabili pressioni politiche quanto il sereno svolgimento del mandato parlamentare rispetto al rischio di interventi giurisdizionali destabilizzanti. L’autonomia conferita all’ordine giudiziario, lungi dal risolvere d’incanto qualsiasi possibile tensione fra gli organi costituzionali, ha in questo senso rafforzato le ragioni dell’immunità parlamentare, non più qualificate come una forma di tutela del legislativo nei confronti dell’esecutivo, ma volte invece a garantire ad entrambi i poteri citati un libero esercizio delle funzioni politiche rispetto a possibili interferenze di organi a legittimazione burocratica. In un impianto costituzionale caratterizzato da una forte chiusura della magistratura rispetto alla società civile ed alle altre istituzioni politiche, l’immunità penale dei parlamentari e dei membri del Governo rispondeva quindi alla necessità di accordare una sensibile preminenza agli organi chiamati a svolgere una funzione di rappresentanza democratica.
La pur sentita esigenza di evitare una eccessiva concentrazione di poteri in un unico organo, che trova espressione in un’articolata distribuzione della legittimazione politica fra una pluralità di organi di rilievo costituzionale, non può spingere certo a conferire alla magistratura una specifica funzione di controllo sui detentori del potere legislativo. La sottoposizione del Governo e del Parlamento al principio di legalità non è del resto garantita dalla giurisdizione penale quanto piuttosto dalle specifiche attribuzioni conferite alla Corte Costituzionale quale organo regolatore dei conflitti fra i poteri dello Stato.
Se è pertanto unanimemente condivisa la generica affermazione secondo la quale le immunità accordate ai membri delle Camere sono poste a tutela dell’indipendenza del Parlamento, sembra altresì doversi riconoscere come le peculiari esigenze di garanzia che riguardano la funzione parlamentare discendano dalla sua particolare rappresentatività politica. L’evoluzione storica dell’istituto, l’affermazione contenuta nell’art. 67 Cost. – secondo la quale il parlamentare «rappresenta la Nazione» e (proprio per questo) «esercita la sua funzione senza vincolo di mandato» – nonché la precisa separazione fra potere politico e potere giudiziario tracciata dalla Costituzione appaiono in tal senso degli indici incontrovertibili.
Il limitato fondamento teorico che si è voluto attribuire, negli ultimi anni, alle immunità parlamentari sembra d’altra parte risentire di una diffusa diffidenza nei confronti della classe politica e dell’oggettiva distorsione dell’istituto da parte delle Camere, spesso incapaci di esercitare le proprie prerogative in modo ragionevole e nel pieno rispetto del principio di leale collaborazione fra i poteri dello Stato.
Per quanto attiene all’istituto dell’autorizzazione a procedere precedentemente previsto dall’art. 68 Cost., la mancata riconduzione del sistema ad equilibrio era stata infatti determinata anche dalla mancanza di qualsiasi possibile controllo della Corte Costituzionale che in ossequio ad un self-restraint forse eccessivo aveva escluso finanche un minimo sindacato formale sulla relativa valutazione parlamentare. In questo contesto, anche in ragione della crescente affermazione del principio di uguaglianza quale principio supremo dell’ordinamento e delle inevitabili incertezze determinate dall’attuale quadro normativo, la dottrina più recente è stata comprensibilmente animata dall’intento di circoscrivere le diverse forme di immunità politica, considerate come una anomalia talvolta necessaria ma indubbiamente pericolosa41.
Nel tentativo di superare una simile impostazione, ritenuta per alcuni versi riduttiva e talvolta condizionata da vicende politiche contingenti, deve essere allora valorizzato il preciso ancoraggio delle immunità parlamentari al principio di rappresentanza politica quale postulato istituzionale logicamente precedente alla stessa uguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Al tempo stesso, non può non essere salutata con favore una maggiore giuridicizzazione delle prerogative in esame che enfatizzi la funzione della Corte Costituzionale quale arbitro dei conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato e conferisca maggiore certezza ad una materia così delicata per il corretto funzionamento delle istituzioni. D’altra parte, la tutela della libertà e dell’indipendenza dei membri del Parlamento necessita allo stato di soluzioni tecniche più adeguate all’attuale conformazione del processo penale, con la conseguente esigenza di salvaguardare il più possibile il potere inquirente del Pubblico Ministero, evitando al contempo qualsiasi iniziativa destabilizzante proprio nella fase delle indagini preliminari in cui difetta un’adeguata possibilità di difesa.
Sotto un diverso aspetto, non può tuttavia non rilevarsi come la ridotta valenza politica delle tradizionali prerogative parlamentari discenda altresì da una complessiva rivisitazione dell’architettura istituzionale che è ancora lontana dall’aver raggiunto risultati definitivi ma che esprime al contempo alcune linee di tendenza sufficientemente riconoscibili. Il cosiddetto passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica ha infatti evidenziato una forte istanza critica nei confronti del centralismo parlamentare che aveva caratterizzato la vita politica italiana per quasi cinquant’anni. Dall’infinito dibattito sulle riforme istituzionali è così emersa l’esigenza di una più diretta legittimazione democratica degli organi di governo volta a rafforzare la stabilità dell’esecutivo. Per alcuni versi, l’attuale assetto istituzionale italiano sembra essersi spinto, tuttavia, ben aldilà di un mero rafforzamento dell’esecutivo atteso che i nuovi meccanismi elettorali e la segreta selezione dei candidati all’interno dei diversi schieramenti hanno di fatto snaturato l’idea stessa della rappresentanza parlamentare e che la stessa iniziativa legislativa appare sempre più spesso nelle sole mani del Governo.
Pur in presenza di un contesto istituzionale ancora fluido, il parlamentarismo italiano sembra pervaso in tal senso da una crisi profonda che mette in discussione gli stessi fondamenti delle prerogative della funzione. Sembra lecito chiedersi, in altre parole, se i parlamentari italiani – ormai di fatto nominati dai leader dei diversi schieramenti – rivestano ancora un ruolo politico tale da giustificare quella sfera di intangibilità riconosciutagli dalla Carta Costituzionale e se sia ancora opportuno distinguerli dagli altri cittadini attivamente impegnati nella vita politica e magari chiamati a svolgere funzioni non meno delicate nell’interesse dello Stato o di altri Enti pubblici42.
Più in generale, è lo Stato stesso a subire una progressiva ridistribuzione della sovranità sia verso l’alto, in direzione delle organizzazioni internazionali ed in particolare dell’Unione Europea, che verso il basso, in direzione delle Regioni e degli altri Enti locali. Anche un simile processo non può non influire sensibilmente sul significato della rappresentanza parlamentare e sul valore da attribuire ad un mandato elettivo destinato a convivere con altre forme di rappresentanza politica. L’esito del tormentato dibattito sulle riforme istituzionali non potrà pertanto non ripercuotersi anch’esso sulla configurazione delle prerogative giudiziarie dei parlamentari, oggi sospese fra un quadro costituzionale incerto ed un’irrisolta tensione tra potere politico e potere giudiziario.
1 Sul bill approvato dal parlamento inglese nella sessione del 22 gennaio - 13 febbraio 1397 e sulla vicenda personale del deputato Haxey, cfr. W. Stubbs, The Constitutional History of England, Oxford, 1906, vol. II, p.515 e sgg.^
2 T. Erskine May, Leggi, privilegi, procedure e consuetudini del parlamento inglese, in Biblioteca di Scienze Politiche, vol. IV, Torino, 1888, p. 54.^
3 Sul problema dell’arresto, con particolare riferimento all'imprigionamento per causa di debiti, cfr. T. Erskine May, Leggi, privilegi, procedure…, cit. p.100 e sgg.^
4 Nel computo moderno il Bill è del 1689, ma il testo originale è generalmente riferito al 1688, poiché fino al 1752 l’anno iniziava dal 25 marzo. Esso ricevette quindi l’approvazione regale il 16 dicembre 1689.^
5 Cfr. V. Miceli, Immunità parlamentari, in Enciclopedia giuridica italiana, 1902, p.114.^
6 Cfr. Tosi, Diritto Parlamentare, Milano, Giuffrè, 1974, p.74; M.C. Grisolia, Immunità parlamentari e costituzione, Padova, Cedam, 2000, p. 25.^
7 Per una breve ma appassionante ricostruzione del dibattito parlamentare in materia di immunità durante il periodo rivoluzionario cfr. G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari, Natura e limiti di una garanzia costituzionale, 1979, pp.7-19.^
8 Cfr. L’ancien moniteur, Révolution française, Assemblée constituante, I, Paris, 1850, p. 95.^
9 Natura e funzione dei giudizi penali pronunciati durante la Terreur sono efficacemente sintetizzati nel paragrafo VIII della legge di pratile sul funzionamento del Tribunale rivoluzionario, secondo il quale «la regola dei giudizi è la coscienza dei giurati, illuminata dall'amor di Patria» ed «il loro fine è il trionfo della Repubblica e la rovina dei suoi nemici».^
10 Il dibattito parlamentare svoltosi il 25 giugno del 1789 ed afferente all’incriminazione del deputato Lautrec, è richiamato da G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari..., cit., 1979, p.12 e sgg.^
11 Tale principio è da sempre riconosciuto nella tradizione anglosassone. Si veda in proposito T. Erskine May Leggi, privilegi e procedure..., cit., p. 133, secondo il quale «il diritto di ciascuna Camera del Parlamento d'essere il solo ed esclusivo giudice dei suoi propri privilegi, è stato sempre affermato in Parlamento... ed è la base della legge parlamentare».^
12 Cfr. V. Miceli, Immunità parlamentari…, cit., p. 117: «Una volta ammesso che più funzioni disparate si possano e si debbano cumulare e confondere in uno di ciascun potere, nulla sembrerà allora più ragionevole che il Parlamento affermi una propria giurisdizione e una serie d’immunità giudiziarie allorché tutto ciò si reputerà utile per la sua tutela o per il regolare esercizio delle altre sue funzioni».^
13 Cfr. Atti Parlamentari della Camera dei Deputati, XXII^ Legislatura, 1A Sessione, Tornata del 2 aprile 1908, p. 21100.^
14 Cfr. Atti Parlamentari, cit., p. 21114 e sgg.^
15 Cfr. V. Miceli, Immunità parlamentari…, cit., p. 118: «Mentre in Inghilterra le immunità si andavano abbastanza precisando e restringendo con l’evoluzione del sistema costituzionale, sul continente esse invece assumevano un grande sviluppo, acquisendo un’estensione che, sotto un certo aspetto, non avevano ancora avuto neppure in Inghilterra nel periodo della loro massima espansione (come appunto rispetto alle materie criminali), e allargandosi mano mano e diventando mano mano anche meno precise, sia colle successive modificazioni dei testi, sia soprattutto con l’opera delle interpretazioni e della giurisprudenza parlamentare. Sicché esse ci presentano ora un sistema assai largo di principii e di norme, che con i suoi contorni vaghi ed oscillanti costituisce una delle parti meno certe e precise del moderno diritto pubblico. Abbandonate all’arbitrio delle stesse assemblee, che esse devono proteggere e che ne sono divenute le naturali interpreti, tali norme vengono intese ed applicate come dettano le condizioni politiche del momento, le ire, gli odi o le simpatie di parte, gli umori delle mobili maggioranze, e gli interessi del Ministero che le domina e le dirige».^
16 H. Kelsen, Democrazia, Bologna, il Mulino, 1984, pp. 82-83.^
17 Cfr. L. Carlassare, Genesi, evoluzione e involuzioni delle immunità politiche in Italia, in Immunità politiche e Giustizia Penale, Torino, Giappichelli, 2005, p. 48, secondo la quale: «nella forma di governo parlamentare, in particolare nello Stato dei partiti, le garanzie dovrebbero mantenere significato come strumenti di tutela non tanto del Parlamento e dei suoi singoli componenti, ma delle opposizioni politiche, le sole che ragionevolmente avrebbero da temere prevaricazioni del governo e della sua maggioranza».^
18 Cfr. G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari…, cit., p. 34, secondo il quale «nessuna garanzia parlamentare del tipo di quelle esaminate, fondate come sono su poteri concessi alle maggioranze parlamentari, può garantire l’opposizione quando le forze di governo siano intenzionate a escluderla dalle istituzioni politiche, tuttavia nel caso normale, in cui le tensioni politiche non superano i livelli di compatibilità con il regime parlamentare rappresentativo, un certo fair play – fondato anche sulla ipotetica alternanza delle maggioranze – portava alla prudenza nell’uso partigiano delle garanzie parlamentari, come sembra ad esempio che tutto sommato sia avvenuto nella prima legislatura repubblicana, pur segnata da fortissime tensioni e dalla pregiudiziale esclusione di una parte politica dall’area delle forze potenzialmente di governo».^
19 Dopo il delitto Matteotti, nel periodo di maggiore tensione fra Governo e Parlamento, a subire il vaglio parlamentare sarà infatti la domanda di autorizzazione a procedere nei confronti del deputato fascista Giunta, accusato della bastonatura del dissidente On. Forni ed indotto a presentare le proprie dimissioni.^
20 P. Chimienti, Manuale di diritto costituzionale fascista, Torino, Utet, 1933, pp. 318 e sgg.^
21 P. Chimienti, Manuale…, cit., p. 328.^
22 «Una sanzione di questo genere non può essere data se non dalla stessa Camera, che ha e deve avere mezzi proprii per difendere l’istituzione che rappresenta dalla condotta sovvertitrice e dai concerti maliziosi dei suoi membri». P. Chimienti, Manuale…, cit., p. 325. In relazione allo specifico argomento v. la monografia dello stesso autore La mozione Turati e la decadenza dall’ufficio dei deputati secessionisti, 1926.^
23 Cfr. Relazione ministeriale al disegno di legge sulle attribuzioni del Capo del Governo, p. 6. «Il nostro Primo Ministro è il Capo riconosciuto di ingenti forze politiche, economiche, morali esistenti nel Paese e rappresentate nel Parlamento»; nonché P. Chimienti, Manuale…, cit., p. 407: «La persona, la quale è chiamata dal Sovrano per la composizione di un nuovo Ministero, giunge alla sua presenza già nella qualità di Duce del Fascismo, cioè rappresentante delle maggiori forze morali e materiali organizzate nel Paese».^
24 In merito al tentativo di omologazione della magistratura rileva F. Cordero come il magistrato fosse «biopoliticamente definito» dall’art. 8 n. 1 dell’Ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941 n. 12) quale «cittadino italiano, dal sangue puro, maschio, iscritto al Partito Nazionale Fascista», in Criminalia, Nascita dei sistemi penali, Roma-Bari, Laterza, 1986.^
25 «La revisione critica iniziata dal Fascismo e sviluppata nella dottrina politica e giuridica dello Stato ha come punto di partenza la ricerca pregiudiziale della natura e funzione del principio rappresentativo nelle condizioni attuali della società moderna; e, come punto di arrivo, la necessità di organizzare il suffragio universale ai fini della formazione degli organi della rappresentanza politica e della loro competenza costituzionale in funzione della vita dell’organizzazione statale. La politica costituzionale del Regime fascista ha posto il problema in questi termini: se la natura della forma di governo rappresentativo, come è nei modi del suo nascimento, ha la sua applicazione nella necessità di mantenere sempre aderente il rapporto tra le forze morali e materiali di una società nazionale e l’organizzazione dello Stato, il diritto politico elettorale di tutto il mondo risolve adeguatamente questa necessità? Si può, con i mezzi che il diritto politico ha finora apprestato, dare a questa forma di governo il suo pieno e naturale rendimento?» P. Chimienti, Manuale…, cit., p. 253.^
26 Sul piano letterale, l’emendamento votato in aula prima dell’approvazione di quello che era l’art. 65 della Costituzione introdusse la più corretta formula «delle opinioni espresse e dei voti dati».^
27 Cfr. La Costituzione della Repubblica nei Lavori Preparatori dell’Assemblea costituente, Roma, Camera dei deputati, Segretariato Generale, 1970, vol. VII, p. 1049.^
28 Stranamente con la riforma del 1993 si è preferito tornare alla formula originariamente proposta proprio perché ritenuta più adatta a ricomprendere qualsiasi forma di responsabilità e non soltanto quella di natura penale, a dimostrazione dei risultati contraddittori che possono talvolta essere raggiunti attraverso la mera interpretazione letterale.^
29 Cfr. l’intervento riassuntivo dell’On. Terracini in La Costituzione della Repubblica nei Lavori Preparatori dell’Assemblea costituente, Roma, Camera dei deputati, Segretariato Generale, 1970, vol. VII, p. 1047.^
30 Cfr G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari…, cit., pp. 35-36, secondo il quale «Proprio l’indipendenza conquistata dalla magistratura rispetto al potere politico è stata la premessa, se non la causa, dell’assunzione di un ruolo “politico” autonomo nonché della formazione di diversi indirizzi latamente politici che hanno segnato in diverso modo l’esercizio della funzione giurisdizionale, una volta venuto meno il monolitismo assicurato dalla soggezione all’indirizzo politico prevalente presso i centri di potere politico in senso stretto. Il grande corpo della magistratura è quindi diventato esso stesso un soggetto contro i cui orientamenti, oltretutto potenzialmente differenziati e quindi difficilmente prevedibili, è necessario organizzare delle difese, per quanto in essi vi possa essere di prevaricante e persecutorio. Insomma, assicurata (nella misura in cui è assicurata) l’indipendenza dei giudici, la funzione giurisdizionale non per questo ha magicamente vestito i panni dell’imparzialità, della neutralità, della giustizia, come semplicisticamente si era immaginato da taluno: venuta meno la dipendenza da un centro di indirizzo unificante, i magistrati hanno cominciato a leggere la legge e a considerare la realtà secondo l’ottica di ciascuno di essi propria. Una volta “liberati” i giudici, insomma, è avvertibile un’esigenza di garanzia contro gli eventuali abusi ad essi imputabili, non diversamente da quel che, prima, avveniva rispetto al potere esecutivo».^
31 Sulle diverse forme di reclutamento della magistratura e sulle sue sottovalutate implicazioni istituzionali si veda la pregevole analisi comparatistica di C. Guarnieri e P. Pederzoli in La democrazia giudiziaria,Bologna, il Mulino, 1997.^
32 Cfr. C. Chimenti, Un parlamentarismo agli sgoccioli, Torino, Giappichelli, 1992, pp.306-336.^
33 In dottrina, cfr. M.C. Grisolia, Immunità parlamentari…, cit., pp. 12 e sgg. «Bisognerà attendere l’XI legislatura, segnata dalle vicende che hanno caratterizzato la c.d. stagione di “tangentopoli”, per arrivare all’approvazione della legge costituzionale 29 ottobre 1993 n.3, la quale modificherà per la prima volta, la disciplina prevista dall’art. 68 Cost. Una riforma divenuta ormai non più procrastinabile, nel clima di aperta critica e profondo sfavore che si era andato diffondendo nei confronti di una classe politica e parlamentare, messa sotto accusa per fatti per i quali molti dei suoi più qualificati esponenti risultavano inquisiti».^
34 Sull’argomento, v. da ultimo L. Carlassare, Genesi, evoluzione ed involuzioni…, cit., p.34 e sgg.^
35 In questo caso l’unico strumento di tutela per il Ministro sottoposto ad indagini per atti connessi alla propria funzione presuppone un intervento della Corte Costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato.^
36 Sul citato intervento legislativo cfr. A. Pugiotto, Improcedibilità e sospensione del processo per le più alte cariche dello Stato, in Immunità politiche e Giustizia Penale, Torino, 2003, p.471 e sgg.^
37 «Il magistrato si mette in moto, e deve mettersi in moto, quando venga presa un’iniziativa da un singolo (la denuncia o la querela, per esempio) a ciò indirizzata. Perciò avviene spesso che l’azione della magistratura assuma un significato strumentale di iniziativa di politica giudiziaria che sarebbe erroneo imputare al magistrato singolo, avendo alla base impulso e interesse altrove collocati. Insomma, entro certi limiti, l’azione del potere giudiziario può essere strumento, o, se si vuole, può essere strumentalizzata per interessi sostanziali esterni alla magistratura. […] Il magistrato si trova incolpevole pedina di vicende il cui significato lo trascende» in G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari…, cit., p. 37.^
38 «Queste garanzie non stanno a significare alcuna posizione di supremazia dell’organo cui si riferiscono nel sistema costituzionale. Esse insomma non spettano alle camere perché organi rappresentativi del popolo sovrano, ma spettano invece a vari organi perché così è richiesto in un sistema caratterizzato in senso pluralistico, in quanto fondato su una pluralità di “organi” - tutti “rappresentativi” in senso ampio, e anche in senso fortemente ideologizzante – posti in grado di funzionare con sufficiente autonomia», ivi, p. 32.^
39 In tal senso anche G. Treves, Principi di diritto pubblico, Torino, Utet, 1973, p. 116; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, Cedam, 1975, p. 495; T. Martines, Diritto costituzionale, Milano, Giuffrè, 1978, p. 276.^
40 G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari..., cit., p. 91.^
41 Cfr. in proposito l’introduzione al citato volume Immunità politiche e Giustizia Penale di R. Orlandi ed A. Pugiotto.^
42Quasi profetiche suonano allora le considerazioni di. G. Zagrebelsky, Le immunità parlamentari…, cit., p. 100, secondo il quale «Le garanzie delle libertà parlamentari, dato il loro carattere strettamente strumentale rispetto all’esercizio delle funzioni sarebbero tuttavia un inutile orpello se il parlamento come tale non potesse porsi come centro effettivo dell’organizzazione costituzionale e dell’elaborazione delle decisioni politiche fondamentali. Non vi sarebbero allora valide ragioni per giustificare in questo caso la deroga alle regole della comune responsabilità per fatti illeciti. L’immunità dei deputati proteggerebbe simulacri di funzioni e non funzioni reali e perciò si trasformerebbe in un ingiustificato privilegio, oppure, come si è osservato in qualche circostanza, diverrebbe indiretto strumento di protezione dei veri soggetti delle decisioni politiche».^

References: art. 37
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