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Timestamp: 2019-01-18 00:32:25+00:00

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Azione penale: le condizioni di procedibilità
Condizioni di procedibilità dell’azione penale, querela, istanza di procedimento, richiesta di procedimento, autorizzazione a procedere, immunità delle alte cariche dello Stato, difetto di condizioni di procedibilità.
L’azione penale è per sua natura obbligatoria, sia nel momento del suo inizio, sia in quello della sua prosecuzione (irretrattabilità). Tuttavia, in talune ipotesi, il corso dell’azione è condizionato da manifestazioni di volontà promananti da soggetti diversi dal P.M., titolare dell’azione stessa: sono queste le condizioni di procedibilità. Trattasi degli istituti della querela, istanza, richiesta ed autorizzazione a procedere. Tali istituti possono condizionare solo la promozione dell’azione (istanza e richiesta), oppure sia questa che la prosecuzione (querela e autorizzazione).
2 Istanza di procedimento
3 Richiesta di procedimento
4 Autorizzazione a procedere
5 Immunità delle alte cariche dello Stato
6 Difetto di condizioni di procedibilità
La querela consiste in una manifestazione di volontà diretta ad ottenere la punizione del colpevole. Costituisce, pertanto, oltre che una notitia criminis, anche una condizione di procedibilità. Essa assume rilevanza nei soli casi in cui la legge penale subordina la punibilità del reato alla volontà dell’offeso (reati procedibili a querela). Di norma, la volontà punitiva del privato deve persistere durante tutto il corso del procedimento, sia all’inizio della azione penale (per consentirne il promuovimento), sia durante l’iter processuale. Infatti, il venir meno della volontà punitiva si sostanzia in remissione di querela, espressa o tacita (per facta concludentia), che è causa estintiva del reato e, quindi, causa ostativa alla prosecuzione di una azione, che ha ormai perso il suo oggetto (il reato) [1].
L’istituto in esame (artt. 336-340), in ordine alla forma, prevede che la dichiarazione di querela, da documentarsi in carta semplice, possa essere proposta per iscritto o anche oralmente; in quest’ultimo caso viene redatto verbale. In ordine al termine, la querela va proposta entro tre mesi dalla notizia del fatto reato (art. 124 c.p.).
Circa il soggetto legittimato a proporla, trattasi della persona offesa o del legale rappresentante dell’ente o associazione. Se la persona offesa è un minore degli anni 14 o inferma di mente, alla querela provvede l’esercente la potestà dei genitori, il tutore ovvero un curatore speciale, espressamente nominato, se necessario, dal giudice su richiesta del P.M. (artt. 121 c.p. e 338). Nel caso di querela presentata da una società o altra persona giuridica, essa deve essere proposta dalla persona fisica che ne ha la rappresentanza, sulla quale incombe l’onere di provare tale potere [2].
Per la remissione della querela e la sua accettazione valgono disposizioni analoghe (art. 340). A norma del comma 4 di tale articolo, come sostituito dall’art. 13, L. 25-6-1999, n. 205, le spese del procedimento fanno carico al querelato, salvo che nell’atto di remissione sia stato diversamente convenuto.
Per esigenze di certezza in ordine alla provenienza dell’atto, va sempre identificata dal p.u. il soggetto che propone, rimette o accetta la rimessione di querela [3].
Ad un diverso fenomeno attiene la rinuncia a proporre querela. Questa può essere espressa (art. 339) o tacita (art. 124 c.p.) e comporta in radice la estinzione del diritto o facoltà di proporre querela. Poiché si risolve in rinuncia ad azionare la pretesa punitiva, essa non implica rinuncia anche ad agire in sede civile.
L’istanza è condizione di procedibilità analoga alla querela, tanto che la sua proposizione segue le forme della querela (art. 341). L’istanza di procedimento consiste nella domanda con la quale il privato, persona offesa, chiede che si proceda contro i responsabili di taluni delitti commessi all’estero da stranieri o da cittadini (artt. 9 e 10 c.p.). L’istanza, a differenza della querela, è irrevocabile ma essa, analogamente alla querela, si estende di diritto a tutti gli autori del fatto-reato e vale anche se proviene solo da uno degli offesi (art. 130 c.p.). Come per la querela, l’istanza non è legata all’uso di formule sacramentali e può essere diretta anche contro ignoti, essendo sufficiente la manifestazione di volontà punitiva in ordine ad un determinato fatto-reato, sommariamente indicato.
L’istanza in esame attiene a taluni delitti commessi all’estero dal cittadino o dallo straniero (artt. 9 e 10 c.p.), i quali sarebbero punibili di ufficio, se commessi nello Stato.
L’istanza può essere, come la querela, presentata al P.M. o alla P.G. anche ad un agente consolare all’estero, sempre entro mesi tre dalla notizia del fatto-reato e entro tre anni dalla presenza del colpevole nel territorio nazionale.
La richiesta consiste anch’essa in una manifestazione di volontà punitiva, però, una volta proposta, è irrevocabile (art. 128 c.p.).
La necessità della richiesta scaturisce dalla natura del reato ovvero da ragioni di opportunità politica. Occorre la richiesta del Ministro della giustizia per i delitti in danno del Presidente della Repubblica (essa sostituisce la querela), per taluni delitti politici o comuni commessi all’estero dal cittadino o dallo straniero (artt. 8, 9, 10 e 127 c.p.).
A seconda dei delitti, è talvolta necessaria, ai fini dell’esercizio dell’azione penale, anche la presenza dell’imputato nel territorio dello Stato ed in più la querela dell’offeso, se il reato è punibile a querela di parte.
A differenza dell’istanza, che promana dalla persona offesa, la richiesta di procedimento deriva da una pubblica Autorità; questa deve presentarla, sempre in forma scritta, direttamente al P.M. e non anche ad un ufficiale di P.G.
Questa costituisce una condizione di promuovibilità dell’azione penale e di proseguibilità, nel senso che, a seconda dei casi, la autorizzazione può intervenire per rimuovere l’ostacolo iniziale o quello sopravvenuto all’esercizio della pretesa punitiva.
Anche la autorizzazione si risolve in una dichiarazione di volontà di una pubblica autorità (politica o amministrativa) diretta a consentire l’esercizio dell’azione penale al Pubblico Ministero. L’istituto è disciplinato dagli artt. 343 e ss. c.p.p., il quale dispone che quando la necessità dell’autorizzazione è prevista dalla Costituzione o da leggi costituzionali, le norme di cui agli artt. 344, 345, 346 si applicano solo in quanto compatibili.
Nel nostro ordinamento Autorità preposte a concedere l’autorizzazione sono le singole Camere (per i reati commessi dal Presidente del Consiglio o dai singoli ministri) [4]; la Corte Costituzionale (per i procedimenti a carico dei membri della Corte stessa) [5]; il Ministro di Giustizia (per la procedibilità di determinati reati).
Quando la necessità dell’autorizzazione è determinata dalla natura del reato, si parla di autorizzazione «intuitu delicti» (es. artt. 8, 9, 10, 313 cod. pen.); quando è determinata dalla qualità personale dell’imputato, si parla di autorizzazione «intuitu personae».
Nel primo caso l’organo preposto (il Ministro) deve valutare l’utilità, in termini di dispendio di energie processuali e di utilità per gli interessi dello Stato (es. pregiudizio di rapporti internazionali) dell’autorizzazione all’esercizio dell’azione punitiva; nel secondo caso gli organi preposti (Camere, Corte Costituzionale) devono valutare l’opportunità dell’autorizzazione in ragione della delicatezza delle funzioni istituzionali svolte dai soggetti interessati.
È stata abolita l’autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento, ciò a seguito della sostituzione dell’art. 68 Cost. operata dalla legge cost. 29-10-1993, n. 3. Attualmente per i parlamentari l’autorizzazione necessita solo per operare nei loro confronti perquisizioni, intercettazioni, sequestri di corrispondenza ovvero per procedere al loro arresto in esecuzione di misura cautelare.
Nei casi di previsione intuitu personae, la necessità dell’autorizzazione può insorgere dopo l’inizio dell’azione penale, allorché l’imputato solo successivamente ad essa acquisisce la particolare qualità personale.
In tale ipotesi, il processo va subito sospeso e la sua sorte dipenderà dalla sopravvenienza o meno della autorizzazione.
Questa, in linea generale, deve essere immediatamente richiesta (entro 30 giorni dalla iscrizione della notitia criminis) dal P.M. alla competente Autorità (art. 344).
Per i membri delle due Camere, le modalità della richiesta sono analiticamente disciplinate nella legge 20-6-2003, n. 140.
Nell’attesa della eventuale concessione dell’autorizzazione, non possono essere effettuati il fermo di P.G., l’emissione di misure cautelari personali (coercitive o interdittive), perquisizioni, ispezioni, ricognizioni, individuazioni, confronti, intercettazioni [6], sempre nei riguardi dell’inquisito protetto dalla prerogativa dell’autorizzazione.
Costituisce eccezione, però, l’ipotesi in cui il soggetto protetto è colto nella flagranza di un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio, nel qual caso sono consentiti sia l’arresto, sia le perquisizioni personali e domiciliari (art. 343).
Gli atti investigativi, diversi da quelli innanzi specificati, pur in pendenza del procedimento di autorizzazione, possono essere ugualmente compiuti; è data facoltà all’interessato di rendere l’interrogatorio, costituendo questo un mezzo di difesa sempre da lui utilizzabile (art. 24 Cost.).
La paralisi si verifica, tuttavia, nell’attività processuale, attinente allo sviluppo della pretesa punitiva, verificandosi la già accennata sospensione del processo, che il giudice può limitare alla sola posizione degli imputati per i quali la autorizzazione è necessaria (art. 344, c. 4).
Immunità delle alte cariche dello Stato
La legge 23 luglio 2008, n. 124 (cd. «lodo Alfano»), aveva introdotto una immunità di tipo processuale per le alte cariche dello Stato. Disponeva l’art. 1 che, salvi i casi previsti dagli artt. 90 e 96 della Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio dei Ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione.
La sospensione operava per l’intera durata della carica o della funzione e non era reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura, né si applicava in caso di successiva investitura in altra delle cariche o delle funzioni.
La Corte Costituzionale con la sentenza n. 262 del 19-10-2009, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 124/08, sopprimendo in tal modo la prerogativa accordata alle alte cariche dello Stato. La Corte, dopo avere determinato che l’istituto introdotto aveva natura giuridica di immunità intesa in senso ampio, ha ribadito che tali prerogative (che derogano al principio di eguaglianza tra i cittadini) possono essere introdotte nell’ordinamento solo con legge costituzionale e non, come nel caso della legge 124, con legge ordinaria. Di qui la pronuncia di incostituzionalità della normativa [7].
Difetto di condizioni di procedibilità
Le condizioni in esame attengono a profili processuali, influendo non sul merito della pretesa punitiva sostanziale, bensì sullo strumento della azione penale.
Ne consegue che il difetto della condizione si riflette sul tipo di provvedimento in relazione al momento processuale in cui esso si verifica: archiviazione per improcedibilità, sentenza di non luogo a procedere nell’udienza preliminare o sentenza di non doversi procedere in dibattimento (artt. 411, 425 e 529).
La natura «processuale» di siffatte decisioni non impedisce l’esercizio dell’azione penale, per il medesimo fatto e contro la stessa persona, se in seguito sopravviene la querela, l’istanza, la richiesta di procedimento o l’autorizzazione a procedere ovvero cessa la condizione soggettiva che rendeva necessaria tale autorizzazione (art. 345).
In attesa della condizione di procedibilità, qualora questa possa utilmente sopravvenire e sempre che non osti la situazione soggettiva protetta dall’autorizzazione intuitu personae, è paralizzato l’esercizio dell’azione penale, ma è consentito lo svolgimento delle indagini preliminari e dell’incidente probatorio, che all’interno di quelle è collocato (art. 346) [8].
[1] Ai sensi del novellato art. 459, c. 1, il querelante può opporsi all’emissione del decreto penale nei confronti dell’imputato, in tal modo garantendosi che il processo trovi «sfogo» in sede dibattimentale.
[2] Cass. II, 19-11-2006, n. 37214.
[3] Nel caso in cui l’atto di querela sia spedito o presentato da terzi, la firma del querelante deve essere autenticata.
La giurisprudenza ha precisato che è valida l’autenticazione della firma del querelante effettuata dal difensore anche quando questi non sia stato nominato formalmente, sempre che la volontà di nomina possa essere ricavata da altre dichiarazioni rese dalla parte nell’atto di querela, quale l’elezione di domicilio presso il difensore che ha autenticato la sottoscrizione (Cass. Sez. Un., 28-7-2006, n. 26549).
[4] Vedi legge cost. 16-1-1989, n. 1 e legge 5-6-1989, n. 219. Dopo l’autorizzazione concessa dalla Camera competente (Camera dei deputati, se il ministro è un deputato; Senato della Repubblica se il ministro è un senatore ovvero se non è un parlamentare), il procedimento prosegue, secondo il normale rito penale, innanzi al giudice competente secondo le forme ordinarie (cfr. sul punto sent. Corte Cost. n. 134 del 24-4-2002).
[5] Vedi legge cost. 11-3-1953, n. 1
[6] Una problematica particolare si è posta in caso di intercettazioni cd. «casuali» delle conversazioni del parlamentare, captate in modo imprevisto intercettando altra persona. Sull’argomento è intervenuta la Corte Costituzionale (sent. 390/2007), con cui, dichiarando parzialmente illegittimo l’art. 6 della legge 140/2003, ha stabilito che se il procedimento penale riguarda solo i terzi, le intercettazioni sono utilizzabili e non vi è bisogno di alcuna autorizzazione della Camera di appartenenza del parlamentare occasionalmente intercetto; se invece nel procedimento risulta indagato anche quest’ultimo, e l’autorità giudiziaria voglia utilizzare le intercettazioni anche nei confronti del parlamentare, è necessario chiedere l’autorizzazione, ma in caso di diniego, non dovrà procedersi alla distruzione della documentazione in quanto le intercettazioni potranno essere utilizzate probatoriamente limitatamente ai terzi (sull’argomento, v. anche Cass. Sez. Un., 21-6-2006, n. 24621).
[7] Per spiegare la inidoneità di una mera legge ordinaria ad introdurre le prerogative previste dalla legge 124, così di esprime la Corte nella pagina finale della sentenza «…. In base alle osservazioni che precedono, si deve concludere che la sospensione processuale prevista dalla norma censurata è diretta essenzialmente alla protezione delle funzioni proprie dei componenti e dei titolari di alcuni organi costituzionali e, contemporaneamente, crea un’evidente disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione. Sussistono, pertanto, entrambi i requisiti propri delle prerogative costituzionali, con conseguente inidoneità della legge ordinaria a disciplinare la materia.
In particolare, la normativa censurata attribuisce ai titolari di quattro alte cariche istituzionali un eccezionale ed innovativo status protettivo, che non è desumibile dalle norme costituzionali sulle prerogative e che, pertanto, è privo di copertura costituzionale. Essa, dunque, non costituisce fonte di rango idoneo a disporre in materia».
[8] Secondo la Suprema Corte il difetto di condizioni di procedibilità può essere rilevato dal giudice solo nella fase processuale e non in quella delle indagini preliminari. Sicché non potrebbe essere rilevato dal GIP, salvo che il difetto non renda inammissibile il suo intervento incidentale, ad es.: rigettando una richiesta di misura cautelare (Cass. I, 2-8-1991, n. 2663).

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 459
 Cass. 
 Cass. Sez. 
 sentenza