Source: https://pravniradce.ihned.cz/c1-66377330-aktualni-pravni-nastroje-eu-k-posileni-pravniho-statu
Timestamp: 2019-02-17 11:25:33+00:00

Document:
Aktuální právní nástroje EU k posílení právního státu | PRAVNIRADCE.IHNED.CZ - Právo a společnost
Aktuální právní nástroje EU k posílení právního státu
Otázka ochrany zásad právního státu jako součásti společných evropských hodnot patří v poslední době k hodně frekventovaným a skloňovaným pojmům, a to nejen na úrovni EU, ale rovněž v rámci vnitropolitických debat členských států Unie.
vedoucí Jean Monnet Centre of Excellence v oboru evropského práva Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci
Aktivace v poměrně krátkém časovém úseku devíti měsíců hned dvou politických procedur na základě čl. 7 SEU (ve vztahu k Polsku a Maďarsku), s ohledem na riziko porušení těchto zásad a na pozadí současně probíhajících soudních řízení, činí z výše uvedené problematiky nejen mimořádné aktuální právní téma, ale rovněž i politicky "výbušnou" záležitost.
V těchto souvislostech se daný článek zaměřuje na stručnou analýzu efektivity aktuálních právních nástrojů, jež má k dispozici evropské právo, včetně návrhů na zdokonalení stávající regulace.
Hned v úvodu je vhodné poznamenat, že evropské právo v současné době de facto disponuje pouze dvěma prostředky různé povahy, které by měly donutit a přimět členský stát respektovat zásady právního státu. Jedná se o politickou proceduru na základě čl. 7 SEU a judiciální řízení na základě čl. 258 SFEU pro nesplnění povinnosti (tzv. infringement procedure). Žádná z těchto možností není optimální a naopak má své limity a úskalí právě ve zmiňované oblasti. Dokonce, jak bude ukázáno dále, se mohou v praxi vyskytnout situace, kdy žádný z uvedených právních nástrojů nebude schopen adekvátně čelit a efektivně zabraňovat porušení zásad právního státu.
Evropský unijní koncept právního státu a jeho význam pro fungování EU
Napřed je nutné výslovně zdůraznit, proč právě otázce právního státu je v současné době na úrovni EU věnována mimořádná pozornost (zejména s ohledem na reflexi politického a ústavního vývoje v Maďarsku a Polsku) a proč v intencích evropského práva jsou právě zásady právního státu považovány za základní hodnoty, na nichž je Unie založena, což je deklarováno hned v několika ustanoveních v rámci primárního práva (čl. 2. Čl. 49 SEU, preambule Listiny základních práv EU).
Kromě té skutečnosti, že právní stát je hodnota státu sama o sobě, je páteří každé moderní ústavní demokracie a jedním ze základních principů vyplývajících ze společných ústavních tradic všech členských států, v případě EU je nutno mít na zřeteli ještě jeden velice podstatný faktor, a to zejména tu skutečnost, že řada právních institutů EU je založena na vzájemné důvěře mezi členskými státy a jejich příslušnými právními systémy. "… Důvěra všech občanů EU i vnitrostátních orgánů ve fungování právního státu má zásadní význam pro další rozvoj EU směrem k prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. Tato důvěra bude budována a udržována pouze v případě, že všechny členské státy budou dodržovat právní stát."1 
Jinými slovy, bez náležitého fungování demokratických institucí a dodržení dalších zásad právního státu u každého z členů Unie nemůže vůbec prostor svobody, bezpečnosti a práva být realizován a celý tento právní koncept se jednoduše zhroutí. Proto lze naprosto souhlasit s názorem Evropské komise ohledně toho, že: "Toto jsou jasné příklady, proč musí být všechny členské státy znepokojeny, není-li zásada právního státu v některém členském státu plně respektována. Proto má EU silný zájem na zajištění a posílení právního sátu v celé unii."2 
V intencích ochrany zásad právního státu má na úrovni primárního práva EU klíčový význam článek 2 Smlouvy o EU, který deklaruje: "Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů."
Ačkoli uvedené ustanovení neobsahuje definici právního státu ani obsah jeho zásad, nicméně význam tohoto článku zdaleka překračuje dimenze ryze právní normy. Ve své podstatě je rovněž vnímán jako ideologický a morální koncept, na němž se Evropská unie zakládá.
Co se týče obsahu těchto zásad a s ohledem na to, že jejich náplň se může na vnitrostátní úrovni jednotlivých členských států lišit, čerpá evropské právo z různých inspiračních zdrojů na unijní i mezinárodní úrovni, včetně: konstantní judikatury Soudního dvora Evropské unie, kazuistiky Evropského soudu pro lidská práva a taktéž ze závěrů Benátské komise.
Zejména v této souvislosti je nejvíce zmiňována zpráva Benátské komise ze dne 4. dubna 2011, která právní stát definuje jako: "… základní a společnou evropskou normu, která řídí a omezuje výkon demokratických pravomocí" a jako "nedílnou součást každé demokratické společnosti", která "vyžaduje, aby všichni měli od všech subjektů rozhodování zaručeno důstojné, rovné a rozumné zacházení v souladu s právem a měli možnost zpochybnit rozhodnutí před nezávislým a nestranným soudem."3 
Benátská komise rovněž v této zprávě vymezila některé společné a obecně sdílené rysy právního státu a jeho elementy, zejména:
a) zákonnost (včetně transparentního, odpovědného a demokratického procesu přijímání právních předpisů)
b) právní jistota
c) zákaz svévole
d) přístup ke spravedlnosti u nezávislých a nestranných soudů
e) dodržování lidských práv
f) nediskriminace a rovnost před zákonem;
Evropská komise se uvedenou zprávou Benátské komise inspirovala, včetně doslovného převzetí těchto elementů ve výše zmiňovaném sdělení. Proto můžeme konstatovat, že Evropský unijní koncept právního státu vychází z intelektuálního zázemí štrasburského systému.
V této souvislosti je nutné zdůraznit zvlášť, že se nejedná o vyčerpávající seznam všech zásad právního státu, ale pouze o demonstrativní výčet nejdůležitějších z nich.
Soudní řízení na základě čl. 258 FEU a jeho meze
Vraťme se teď k samotným právním nástrojům evropského práva, které by měly účinně zabránit porušení uvedených zásad ze strany členských států.
Ke klasickým prostředkům v tomto směru můžeme řadit soudní proceduru neboli žalobu na nesplnění povinnosti členského státu v intencích čl. 258 SFEU, což je postup, který byl zaveden a používán již od samotných začátků evropské integrace a je určen pro postih velice širokého spektra projevů porušení povinnosti ze strany členských států.4 
Ačkoliv "zahájení řízení o nesplnění povinnosti na základě čl. 258 SFEU se ukázalo jako důležitý nástroj pro řešení některých problémů právního státu",5  nicméně máme za to, že tento postup má své značné limity právě v oblasti ochrany hodnot právního státu. Za ně lze považovat zejména tu skutečnost, že příslušné jednání musí představovat zároveň porušení určitého ustanovení právního předpisů EU. Avšak pokud mluvíme o dodržení zásad právního státu, ne vždy se podaří prokázat přímou spojitost s porušením konkrétní normy evropského práva a naopak pochybení může mít ryze národní rozměr a spočívat v porušení fungování demokratických institucí na vnitrostátní úrovni. Lze to ilustrovat na příkladu Maďarska, kdy Evropská komise v lednu 2012 zahájila tři řízení na základě čl. 258 SFEU proti tomuto státu v souvislosti s tehdy přijatými změnami maďarské ústavy. Do fáze žaloby a rozsudku Soudního dvora EU dospěly pouze dva případy, co se týče ochrany osobních údajů (C- 288/12 komise vs. Maďarsko) a ohrožení nezávislosti justice s ohledem na změnu důchodového věku soudců (C-286/12 komise vs. Maďarsko) − v obou případech SDEU konstatoval porušení práva EU ze strany Maďarska.
V případě nezávislosti orgánu pověřeného ochranou osobních údajů (věc C-288) byl tento judiciální prostředek naprosto vhodný a snadno obhajitelný, s ohledem na to, že ochrana osobních údajů a nezávislé postavení v členském státě je v působnosti práva EU (směrnice 95/45/ES).

References: čl. 7
 čl. 7
 čl. 258
 Čl. 49
 čl. 258
 čl. 258
 čl. 258
 čl. 258