Source: https://www.senat.fr/rap/l19-012-1/l19-012-122.html
Timestamp: 2019-12-07 09:01:33+00:00

Document:
M. Philippe Bas, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - À la suite de la crise des « gilets jaunes » et du Grand débat, le Gouvernement reconnaît enfin la nécessité de s'appuyer sur les collectivités territoriales, leurs élus et, tout particulièrement les maires, véritables sentinelles de la République sur notre territoire. Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, ne peut que s'en féliciter.
Alors qu'un vaste projet de loi relatif à la décentralisation, à la différenciation territoriale et à la déconcentration de l'État, dit « 3D », est annoncé pour le second semestre 2020, le Gouvernement nous présente un projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, à la portée plus limitée.
Il s'agit, selon les termes du Premier ministre, de faire disparaître les « irritants » de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Les mesures proposées visent en effet à apporter divers assouplissements aux règles excessivement rigides imposées par les dernières réformes territoriales, mais aussi à consolider les pouvoirs des communes et des maires et à apporter plusieurs améliorations attendues aux conditions d'exercice des mandats locaux.
Ces diverses mesures, souvent directement inspirées de propositions de loi ou de travaux d'information du Sénat, sont pour la plupart bienvenues. Nous avons néanmoins souhaité donner à ce texte une ambition plus vaste.
La coopération intercommunale constitue l'un des principaux volets de ce projet de loi. Les dernières réformes territoriales ont, sur ce sujet, suscité beaucoup d'incompréhension et de difficultés pratiques, voire de blocages, sur le terrain. Le texte du Gouvernement, qui traite à la fois de la gouvernance, des compétences et du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tente d'apporter des remèdes à ces dysfonctionnements.
Nous vous proposerons de renforcer sensiblement les mesures proposées. L'objectif est de consolider la place des communes et des maires dans le fonctionnement de l'intercommunalité, qui doit rester un espace de coopération et, surtout, d'assouplir la répartition des compétences entre les échelons communal et intercommunal afin d'adapter l'organisation aux réalités du territoire. Il n'est pas question de détricoter l'intercommunalité. La coopération intercommunale représente une chance et une force pour notre pays, y compris pour les territoires ruraux, à condition que ses formes soient adaptées aux besoins de chaque territoire et qu'elle n'éloigne pas inutilement la prise de décision du terrain.
Les mesures relatives à la gouvernance de l'EPCI ont pour objet de remettre le maire au coeur du village. Dans l'ensemble, elles vont dans le bon sens. Elles encouragent à la conclusion d'un pacte de gouvernance et à la création d'une conférence des maires, tout en conservant aux élus locaux les latitudes nécessaires pour adapter la gouvernance de leur EPCI aux spécificités de leur territoire. Nous vous proposerons, pour plus de souplesse, d'autoriser les EPCI, dans le cadre du pacte de gouvernance, à confier la création ou la gestion de certains équipements ou services intercommunaux à leurs communes membres. Nous vous proposerons également, afin de renforcer l'association de l'ensemble des élus municipaux, de consacrer leur droit à l'information sur les affaires intercommunales.
Les ajustements proposés par le Gouvernement en matière de répartition des compétences au sein du bloc communal sont bienvenus, mais limités. Nous proposerons de les enrichir. S'agissant de la distribution d'eau et de l'assainissement des eaux usées, le Gouvernement a pris conscience des dysfonctionnements provoqués par le transfert obligatoire de ces compétences à l'intercommunalité. Toutefois, nous estimons que le mécanisme de délégation de compétence prévu par le projet de loi est inutilement complexe. Il nous semble préférable que ce transfert redevienne facultatif, conformément à la position constante du Sénat.
En matière de tourisme, à la suite des nombreuses difficultés issues de la loi NOTRe, le texte du Gouvernement permettrait aux communes classées stations de tourisme, au nombre de 400 environ, de reprendre la maîtrise de la compétence « promotion du tourisme » et la gestion de leur office de tourisme. Nous vous proposerons d'étendre cette possibilité aux communes membres de communautés urbaines ou de métropoles. Il nous semble également nécessaire d'organiser la coopération entre ces communes et leur EPCI.
Au-delà de ces mesures sectorielles, il nous paraît souhaitable d'aller plus loin, afin de faire prévaloir le principe de subsidiarité. Nous vous proposerons donc d'adopter plusieurs articles additionnels. Le premier vise à supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération. Cette catégorie n'a plus lieu d'être aujourd'hui, à présent que les compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre se sont largement développées. Les compétences exercées à titre optionnel le seraient désormais à titre facultatif. Le deuxième article additionnel ouvrirait la voie à des transferts « à la carte » de compétences facultatives aux EPCI à fiscalité propre, sur le modèle de ce qui existe dans les syndicats de communes. Le troisième article additionnel permettrait d'inscrire dans la loi la procédure de restitution de compétences d'un EPCI à fiscalité propre à ses communes membres, et le quatrième d'assurer la neutralité financière de ces restitutions. Enfin, le cinquième article additionnel permettrait de limiter le transfert de la compétence voirie aux seules voies d'intérêt communautaire ou métropolitain.
Troisième thématique liée à l'intercommunalité : le périmètre des EPCI et la carte intercommunale. Le projet de loi comprend quelques dispositions pour remédier aux égarements les plus criants de la dernière refonte de la carte intercommunale, qui n'a pas toujours tenu compte des réalités territoriales - mariages forcés, périmètres très vastes ... Serait ainsi créée une procédure de scission d'une communauté de communes ou d'agglomération, afin de simplifier les conditions d'un « divorce à l'amiable ». De même, le projet de loi propose de créer, au bénéfice des communes membres d'une communauté d'agglomération, une procédure dérogatoire de retrait de la communauté en vue d'une adhésion à un autre EPCI à fiscalité propre. Une telle procédure existe déjà dans les communautés de communes. Ces mesures sur l'intercommunalité nous semblent aller dans le bon sens. Nous vous proposons de les adopter, telles que complétées par les dispositions que je viens de vous présenter.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le projet de loi prévoit de renforcer et de sécuriser les pouvoirs de police du maire. Celui-ci dispose, vous le savez, de larges pouvoirs de police administrative. Il peine toutefois à assurer le respect de la règlementation qu'il édicte et des mesures individuelles qu'il prescrit. Le législateur, au cours des dernières années, a donc attribué au maire de nouvelles prérogatives ainsi que des pouvoirs de sanction élargis au titre de certaines polices spéciales. Le projet de loi s'inscrit dans cette logique.
Les prérogatives du maire seraient renforcées en matière d'établissements recevant du public, d'immeubles menaçant ruine, de débits de boissons et pour assurer le respect du droit de l'urbanisme. Plus innovant, le projet de loi permettrait au maire de prononcer des amendes administratives en cas de manquement à un arrêté du maire en matière d'occupation et d'encombrement du domaine public. Ces mesures vont dans le bon sens et les amendements que nous vous proposerons visent à en garantir la constitutionnalité et la proportionnalité. Nous vous proposerons également d'étendre les prérogatives du maire en matière de lutte contre les épaves et de régulation des établissements diffusant de la musique.
Au-delà de ces mesures sectorielles, et dans la droite ligne du plan d'action pour une plus grande sécurité des maires que le président Bas vient de présenter, plusieurs de nos amendements visent à restaurer l'autorité du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Il s'agit de la traduction législative des propositions issues de la consultation des maires que notre commission a lancée au mois d'août. La police municipale est apparue à cette occasion comme un instrument à renforcer pour faciliter l'exercice par le maire de ses pouvoirs de police. Nous vous proposerons donc d'adopter deux amendements visant, d'une part, à assouplir les conditions de mutualisation au niveau intercommunal des agents de police municipale, d'autre part, à encourager une meilleure complémentarité et coordination entre la police municipale et les forces de sécurité de l'État. Enfin, il nous semble nécessaire, afin de répondre aux inquiétudes des maires, d'étendre l'obligation d'information des maires par le procureur de la République quant aux suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de la commune.
S'agissant des conditions d'exercice des mandats locaux et afin de mieux reconnaître l'engagement des élus, le projet de loi propose une amélioration de leur régime indemnitaire. Le plafond indemnitaire des maires et des adjoints au maire des petites communes serait sensiblement augmenté - triplé, pour les plus petites communes. En contrepartie, le projet de loi supprimerait la procédure protectrice prévue pour le maire, qui ne permet au conseil municipal de réduire l'indemnité que si le maire en fait lui-même la demande. L'initiative du Gouvernement est louable dans son esprit, et nous tenons à la saluer. Toutefois, le dispositif proposé nous apparaît peu réaliste ; d'abord parce que la majorité des communes ne pourra pas supporter une telle augmentation de l'indemnité de leur maire, alors même qu'aucune ressource financière supplémentaire n'est prévue notamment via la dotation élu local ; ensuite, parce que la suppression de la procédure protectrice prévue pour l'indemnité du maire contribuerait à fragiliser ce dernier face à son conseil municipal ; enfin, sur le plan politique, parce que les élus locaux, à peine élus, pourraient difficilement assumer une telle augmentation de leurs indemnités. C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons un dispositif alternatif, plus raisonné et plus raisonnable, afin de rendre cette augmentation de l'indemnité des élus suffisante, adaptée et soutenable.
En matière indemnitaire, nous vous présenterons d'autres amendements qui visent notamment à corriger les incohérences des règles applicables aux communautés de communes et à pérenniser le régime indemnitaire des présidents et des vice-présidents des syndicats de communes dont le périmètre est inclus dans celui d'un EPCI à fiscalité propre.
Deuxième volet des conditions d'exercice des mandats locaux, le projet de loi comporte plusieurs mesures concrètes pour permettre aux élus de mieux concilier leur mandat local, d'une part, et leur vie professionnelle et personnelle, d'autre part. Le congé électif serait étendu à l'ensemble des communes, des autorisations d'absence seraient plus largement octroyées, et les frais de garde et d'assistance des élus seraient mieux pris en charge. Nous avons oeuvré pour que le Gouvernement, qui en a seul le pouvoir, accepte d'étendre la compensation de cette dernière mesure à toutes les communes de moins de 3 500 habitants.
Le projet de loi propose par ailleurs de refondre les dispositifs de formation des élus locaux. Ces formations sont aujourd'hui financées via deux dispositifs : une enveloppe prévue dans les budgets locaux, qui doit représenter entre 2 et 20 % des indemnités de fonction des membres de l'assemblée délibérante ; et le droit individuel à la formation (DIF), basé sur une taxe prélevée sur les indemnités de fonction. L'utilisation de ce dispositif est très inégale : les enveloppes prévues dans les budgets locaux sont sous-consommées, alors que le DIF devrait connaître une situation déficitaire à compter de 2020. Le système doit donc être intégralement repensé, avec un système de contrôle plus efficace. Nous vous proposerons de nous assurer de la portabilité des droits à la formation. À titre d'exemple, un élu pourrait cumuler les droits à formation acquis pendant son mandat local, d'une part, et ceux acquis au titre de son activité professionnelle, d'autre part. Par ailleurs, nous donnerons un avis favorable à des amendements visant à ce que l'expérience acquise au cours du mandat soit prise en compte dans la validation des acquis de l'expérience pour la délivrance des diplômes universitaires et à ce que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) soit autorisé à organiser des formations à l'attention des élus locaux.
Enfin, le projet de loi s'attache à mieux protéger les élus locaux. Ils disposent d'un droit à bénéficier d'une protection fonctionnelle soit lorsqu'ils font l'objet de poursuites pénales ou civiles, soit lorsqu'ils sont victimes d'agressions, de menaces ou d'outrages dans l'exercice ou du fait de leurs fonctions. L'effectivité de ce droit se révèle pourtant relative, notamment dans les petites communes qui n'ont souvent pas les moyens d'offrir à leurs élus la protection qui leur est due. Le projet de loi prévoit donc d'obliger les communes à contracter une assurance leur permettant de couvrir les coûts liés à la protection fonctionnelle des maires, tout en prévoyant un mécanisme de compensation financière pour les communes de moins de 1 000 habitants. Le Gouvernement ayant exprimé son accord, ce dispositif pourra être étendu à toutes les communes de moins de 3 500 habitants.
Nous vous proposerons, dans la ligne du plan d'action pour une plus grande sécurité des maires, d'étendre le champ de l'assurance obligatoire prévue par le projet de loi à l'ensemble des adjoints et des élus bénéficiaires de la protection fonctionnelle, d'élever le seuil des communes pour lesquelles l'État assurerait une compensation financière et d'assouplir la procédure d'octroi de cette protection aux maires et élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages. La protection serait de droit à la demande de l'élu, sauf délibération contraire motivée du conseil municipal.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Enfin, le projet de loi propose diverses dispositions de simplification et d'amélioration du droit de la décentralisation. Il assouplit les conditions de délégation de compétences entre collectivités territoriales, en ouvrant la voie à une délégation partielle. Dans la droite ligne de cette mesure de souplesse, nous vous proposons de permettre aux EPCI à fiscalité propre de déléguer certaines de leurs compétences à un département ou à une région. À cet égard, le Sénat est une véritable muse pour le Gouvernement dans son travail de préparation du projet de loi « 3D ».
Le projet de loi prévoit également d'autoriser les départements à attribuer des aides aux entreprises affectées par une catastrophe naturelle, sous réserve de la conclusion d'une convention avec la région. Nous vous proposons d'ajouter diverses mesures ponctuelles, sans bouleverser la répartition des compétences économiques issue des dernières réformes territoriales, notamment le primat de la région en la matière.
Enfin, le texte du Gouvernement propose un dispositif innovant, qui vient modifier les conditions du contrôle de légalité des actes des autorités locales par les préfets. Les collectivités territoriales pourraient désormais adresser au représentant de l'État une demande de prise de position formelle sur un projet d'acte. Si l'acte est ensuite adopté conformément à la prise de position du préfet, ce dernier ne pourra pas le déférer au tribunal administratif. Cette procédure de rescrit nous semble aller dans le bon sens, celle d'un État facilitateur tant attendu par les élus locaux. Nous vous proposerons simplement un amendement pour réduire le délai dans lequel le préfet est appelé à répondre.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le projet de loi présente des mesures nécessaires pour remédier aux irritants de la loi NOTRe et apaiser les élus, mais nous regrettons qu'il n'aille pas plus loin. Nous avions précédé le Gouvernement en travaillant sur le Grand Paris ou la responsabilité pénale des élus, mais il a préféré que de telles dispositions n'apparaissent pas avant l'examen du futur projet de loi « 3D » qui sera porté par Jacqueline Gourault. Néanmoins, nous allons commencer à jeter des ponts entre le présent projet de loi et le futur texte.
M. Philippe Bas, président. - Je tiens à remercier nos deux rapporteurs pour le travail accompli. Ils ont permis d'améliorer ce texte et de formuler de nouvelles propositions. Sur l'intercommunalité, je rappelle que la commune en est l'actionnaire et que c'est elle qui doit conserver le pouvoir.
Mme Brigitte Lherbier. - J'ai une question à l'intention des rapporteurs. Les centres de vidéosurveillance sont très onéreux. Leur mutualisation serait-elle envisageable ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Comme souvent, le plus important n'est pas dans le texte.
S'agissant de l'intercommunalité, c'est la loi NOTRe qui est inadaptée, comme l'ont prouvé les replâtrages auxquels nous avons dû procéder pour l'Alsace. La première question concerne la représentation et le pouvoir des communes au sein de l'intercommunalité : il est absurde de ne considérer que le critère du poids démographique ! La seconde question concerne les compétences de l'intercommunalité : au départ, il ne devait s'agir que des compétences que les communes ne pouvaient exercer seules ; aujourd'hui, l'intercommunalité constitue l'antichambre de la disparition des communes ! Nous avons d'ailleurs vu au cours d'un déplacement la tentation de grandes intercommunalités, métropoles et communautés urbaines, de rendre aux communes les compétences les plus complexes et onéreuses telles que les grands équipements ou les transports.
S'agissant des conditions d'exercice des mandats locaux, nous avons besoin d'un statut de l'élu pour donner au maire de la visibilité et rappeler qu'il n'est pas n'importe qui ! La question de l'étendue de sa responsabilité pénale se pose : peut-être faudrait-il la réduire, sur le modèle de ce qui existe pour la police ou la gendarmerie ? À force de faire du sur-mesure, l'habit devient trop étroit. Il faudrait revenir à l'essence de l'intercommunalité, des communes et des maires.
M. Éric Kerrouche. - Nous avons été destinataires de très nombreux supports de communication concernant ce projet de loi. Après le hashtag « #balancetonmaire », voici le hashtag « #câlinetonmaire » ! Dans l'un de ces documents, le Président de la République nous annonce qu'il souhaite donner aux élus locaux un statut « digne de ce nom », faire vivre la démocratie locale, valoriser ceux qui s'engagent pour la collectivité en améliorant leurs conditions d'exercice et lutter contre la fracture territoriale.
Ce texte répond-il à ces nobles objectifs ? S'agissant de l'engagement, apportera-t-il une réponse à la crise des vocations ? Il propose des mesures certes utiles, mais très ponctuelles. Je regrette notamment que les propositions de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation n'aient pas été reprises. Les mesures relatives aux pouvoirs du maire sont intéressantes, mais quid des moyens et de leur protection ? Quant au nouveau régime indemnitaire, il risque de relancer l'élu bashing. La question de la formation est essentielle, mais les intentions du Gouvernement à ce sujet sont obscures. Enfin, la question de la retraite n'est pas abordée.
S'agissant de la réduction de la fracture territoriale, certaines mesures apportent de la souplesse, mais quid des moyens ? Ne fragilisons pas la relation commune-intercommunalité. Combien d'intercommunalités vont-elles faire scission ? La disparition des conseils de développement est malheureusement un contresens majeur et je regrette aussi la remise en cause des compétences relatives au tourisme.
Nous sommes face à un texte relativement technique, qui n'a pas la portée politique annoncée. La procédure de rescrit est intéressante. Certaines des mesures existent déjà, comme les conférences territoriales. Le résultat est bien en-deçà des attentes. Avec ce texte, on nous sert plutôt des tapas qu'un véritable plat de résistance : nous restons sur notre faim !
Mon groupe présentera des amendements au sujet de la parité, de l'habitat indigne ou encore la représentation des communes au sein des EPCI. Nous serons résolument contre toute fragilisation de la relation commune-intercommunalité. Je salue enfin deux amendements identiques, de mon groupe et du rapporteur, qui traitent le sujet des indemnités des présidents et vice-présidents des syndicats, et qui ont enfin passé le cap de l'article 40 !
M. Alain Marc. - Les intercommunalités ne fonctionnent pas de manière véritablement démocratique. Tous les maires ne sont pas présents au bureau. Chez moi, seulement quatre ou cinq maires, sur treize, en font partie ; les autres avalisent les décisions prises. Il faudra que la conférence des maires se réunisse plusieurs fois par an.
Les dispositions relatives à l'indemnisation des maires sont utopiques : elles méconnaissent le fonctionnement des petites communes !
Je souhaiterais qu'un amendement clarifie la répartition des compétences entre la région, chargée de l'économie, et le département, chargé de la solidarité. Par exemple, lequel des deux est-il compétent pour aider un boulanger à s'installer ?
M. Philippe Bonnecarrère. - Je tiens à remercier les rapporteurs. On parle beaucoup du principe de subsidiarité, je souhaiterais y ajouter les notions de cohérence, de projet et de complémentarité.
Nous avons évoqué les polices municipales et intercommunales ; si une mutualisation horizontale, entre communes, est possible, quid d'une mutualisation verticale qui ferait cohabiter une police communale et une police intercommunale ? La mutualisation des centres de vidéosurveillance, ainsi que le suggère Brigitte Lherbier, me semble également une intéressante piste de mutualisation compte tenu de leur coût. Il serait utile de travailler sur une mutualisation de la supervision avec des opérateurs privés qui font aussi de la vidéoprotection pour leurs propres installations, des parkings par exemple.
M. Didier Marie. - Après une période de crise entre l'exécutif et les élus et entre l'exécutif et une partie de la population, le Gouvernement travaille enfin à établir des relations plus équilibrées avec les élus locaux. L'objectif est de convaincre les élus de se représenter ou de susciter de nouvelles vocations. Que veulent les élus locaux ? De la considération - le projet apporte quelques réponses, mais elles sont insuffisantes - des moyens - quid du contenu du projet de loi de finances, s'agissant notamment de la compensation de la suppression de la taxe d'habitation ? - et de la liberté face aux lourdeurs administratives.
Il aurait été plus judicieux que le projet de loi « 3D » soit présenté avant le présent projet de loi. Celui-ci comporte quelques propositions positives, mais aussi de nombreuses lacunes. Quels sont les droits des élus locaux en matière de formation ? D'indemnisation ? De réinsertion professionnelle ou de retraite, deux thèmes qui ne sont pas abordés dans ce texte ? Et les protections offertes sont insuffisantes. Sur l'association des élus communaux à la gouvernance des intercommunalités, il faut aller plus loin et mon groupe proposera des amendements en ce sens. S'agissant de la répartition des compétences, nous devons éviter de détricoter les intercommunalités ; n'oublions pas que les communes ont retrouvé des marges de manoeuvre grâce aux intercommunalités ! Nous porterons également des amendements sur la démocratie participative et la parité. Nous devons aller plus loin sur le statut des maires, pour le rapprocher de celui des salariés protégés, ainsi que sur la question de la sortie du mandat.
M. François Grosdidier. - Ce projet de loi va globalement dans la bonne direction. La conférence des maires est un utile correctif au caractère parfois trop technocratique des instances intercommunales. Il me paraît également nécessaire de clarifier l'articulation entre le droit de préemption urbain, détenu par le maire, et le plan local d'urbanisme intercommunal ou communautaire (PLUi). Rien ne s'oppose en revanche à la mutualisation de la vidéoprotection au niveau intercommunal.
Je suis favorable aux dispositions relatives aux indemnités, mais elles sont insuffisantes. Elles doivent être de plein droit et non dépendre d'un vote préalable, faute de quoi l'impression des administrés sera catastrophique. Ces indemnités ne sont pas juridiquement des salaires - on est d'ailleurs bien loin du SMIC horaire ! - mais elles s'en rapprochent néanmoins sur le plan fiscal et social. Permettez-moi d'évoquer l'exemple allemand : outre-Rhin, le bourgmestre ne gagne pas moins que le fonctionnaire le mieux payé de sa collectivité ; nous devrions nous en inspirer, notamment pour les élus qui étaient dans la vie active et qui se consacrent à temps plein à leur mandat. Je connais des élus qui ont renoncé à se représenter faute d'indemnité suffisante. Le régime indemnitaire, même amélioré par le texte pour les maires des petites communes, n'offre pas une situation financière satisfaisante aux élus, à la différence de la réglementation applicable en Allemagne.
M. Vincent Segouin. - Je m'interroge sur la clause générale de compétence que conserve la commune. Cette dernière peut-elle intervenir lorsque l'intercommunalité refuse d'investir dans un projet économique innovant ? Les interprétations semblent différer.
Mme Nathalie Delattre. - Je remercie les rapporteurs pour la qualité de leur travail. Le projet de loi initial manque éminemment d'ambition, à la différence du Sénat au regard du nombre élevé d'amendements déposés. Souhaitons que le Gouvernement en conserve quelques-uns ! Le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) estime que le texte ne va pas suffisamment loin s'agissant du statut de l'élu et du régime indemnitaire. J'ai également été quelque peu effrayée par les propos tenus par M. Lecornu devant notre commission : la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pourraient servir à compenser l'augmentation de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL). Il existe pourtant d'autres moyens pour financer une plus juste indemnisation des élus locaux !
Le projet de loi rappelle utilement que les intercommunalités demeurent au service des communes. Nos amendements relatifs à la gouvernance apparaissent toutefois plus ambitieux que le seul pacte de gouvernance entre communes et intercommunalités en rendant obligatoire un meilleur partage des informations entre élus, y compris de l'opposition. Nous proposons également des mesures en matière d'optionalité de la compétence dans le domaine des PLUi et en matière d'eau et d'assainissement - je regrette toutefois que notre amendement sur la tarification sociale de l'eau ait été jugé irrecevable. Nous souhaitons, par ailleurs, enrichir le texte par des amendements relatifs à la facturation des pétitionnaires, à l'instruction des permis de construire en lotissement, à l'avis consultatif du maire pour les permis de défricher, à l'hospitalisation d'office, à la parité au sein des exécutifs locaux, à la médiation territoriale et aux gardes particuliers, constitués de 80 000 bénévoles assermentés qui pourraient utilement contribuer aux pouvoirs de police.
Mme Agnès Canayer. - Comme du Cajoline, le présent projet de loi assouplit et adoucit. Il répond à une attente véritable des élus locaux. La notion d'engagement me tient particulièrement à coeur. Elle appelle un équilibre entre la vie publique, la vie professionnelle et la vie personnelle. Plusieurs mesures sont prévues en ce sens, mais les blocages à l'engagement demeureront, notamment parce qu'il n'est guère tenu compte de la perte de salaire et de cotisations retraite impliquée par l'exercice d'un mandat. Nous pouvons faire mieux ! En matière de parité, les incantations ne suffisent pas. Il faut sensibiliser les femmes à l'engagement politique local et éviter une réunionite aiguë incompatible avec la vie de famille. Le télétravail mériterait également d'être développé.
M. François Bonhomme. - Je remercie à mon tour nos rapporteurs. Le texte que nous examinons était très attendu, après des années de régression dans le fonctionnement du couple formé par les communes et l'intercommunalité. Le chantier paraît immense compte tenu des ratés des dernières réformes territoriales, notamment de la loi NOTRe. Pourtant, un an après son adoption, Marylise Lebranchu, qui en fut à l'initiative, qualifiait, optimiste, la réforme de positive dans La Gazette des communes. Notre collègue Pierre-Yves Collombat avait, à l'époque, tiré le signal d'alarme. À constater les dégâts, nous ne pouvons que reconnaître qu'il avait raison.
Le présent projet de loi possède une vertu thérapeutique, en particulier s'agissant des compétences « eau » et « assainissement », mais il arrive bien tardivement. Je rappelle que, dès le mois de février 2017, le Sénat avait unanimement adopté une proposition de loi rétablissant le caractère optionnel du transfert de ces compétences, suivie d'un texte de moindre portée à l'Assemblée nationale. Depuis, de nombreuses collectivités territoriales ont anticipé la réforme et transféré la compétence. Sur la question indemnitaire, aussi symbolique que substantielle, je défends une augmentation pour les petites communes, dès lors que la mesure reste politiquement et financièrement neutre à l'échelle locale. L'État doit mobiliser ses propres ressources.
M. Jean Louis Masson. - Je formulerai deux remarques. D'abord, la loi NOTRe fut pernicieuse en encourageant une course au gigantisme des régions et des intercommunalités. Beaucoup reconnaissent désormais que cela constituait une aberration. Il convient d'en tirer les conséquences plus clairement que ne le propose le texte, notamment en revenant au périmètre des anciennes régions. Pensez que, dans la région Grand Est, les frais de réception et de fonctionnement ont crû de 51 % et l'enveloppe consacrée aux indemnités de 28 % ! Pour les régions comme pour les intercommunalités, la Cour des comptes a dénoncé une véritable gabegie. Le texte autorise une révision plus aisée du périmètre des intercommunalités, mais il faudrait surtout revenir sur le seuil de 15 000 habitants, afin d'éviter la création de moutons à cinq pattes sans rapport aucun avec la réalité des bassins de vie. Il aurait, à cet égard, été pertinent de revenir à l'ancien seuil ou, à tout le moins, de diminuer le seuil actuel.
Ensuite, s'agissant de l'indemnité des maires, je crois utile d'éviter toute démagogie en limitant la mesure aux petites communes et en veillant à ne pas réserver le même traitement à des situations fort différentes. Restons prudents avec l'argent public, même s'il s'agit de celui de l'État ! Trouvons un juste milieu.
M. Alain Richard. - Les difficultés liées à l'intercommunalité résultent de l'accumulation de textes depuis la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a imposé le regroupement de toutes les communes en EPCI à fiscalité propre, alors que c'était déjà chose faite pour 80 % d'entre elles et que les 20 % restants résultaient de situations problématiques.
Il est heureux que le présent texte puisse être adopté avant la fin de l'année, tandis qu'un autre projet de loi, à visée plus architecturale, traitera ultérieurement des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre, sujet épineux. Rappelons que, selon le droit existant comme aux termes du projet de loi, il ne peut exister de changement de répartition des compétences entre communes et intercommunalité sans user de la voie conventionnelle. Dès lors, je ne vois pas comment des intercommunalités pourraient accepter de mettre à mal leur cohérence ! Demeure un enjeu de mutualisation sur les actions de sécurité et la police municipale : seule est prévue une mutualisation au sein d'un EPCI à fiscalité propre, alors que toutes les communes ne font pas nécessairement les mêmes choix et que l'intercommunalité peut ne pas vouloir assumer cette mission. Il convient de combler ce vide.
Nous constatons enfin un décrochage entre communes et intercommunalités dans le vécu des élus : il apparait difficile, pour un élu municipal ne siégeant pas à l'EPCI, de jouer pleinement son rôle. L'information doit, comme le prévoit le projet de loi, davantage circuler à condition qu'elle soit lisible. Surtout, les pratiques de dialogue doivent être renforcées au sein des EPCI. Il s'agit ici d'un enjeu de santé démocratique.
J'exprime, en conclusion, ma solidarité avec ceux qui ont dû dire du bien du projet de loi malgré leurs critiques...
M. Jérôme Durain. - Je remercie également nos rapporteurs. Nous devons reconnaître quelque vertu à ce projet de loi, malgré ses limites. Il s'agit d'un texte d'amélioration des conditions d'exercice du mandat local, d'un texte correctif à défaut d'être structurant. Les élus locaux doivent en avoir conscience : il ne créera pas de grand élan démocratique. Soyons donc modestes quant au travail que nous menons ! Prenons garde à ne pas créer de confusion en matière de compétences ni de frustration s'agissant des pouvoirs de police ou du régime indemnitaire ! Les maires demandent de la clarté, de la lisibilité et de la réassurance.
M. André Reichardt. - Je partage le constat de Pierre-Yves Collombat comme celui de Jean-Louis Masson sur la taille des nouvelles régions. Je regrette que mon amendement rendant obligatoire le fichier domiciliaire dans les communes ait été frappé par l'article 40 de la Constitution. On ne peut vouloir valoriser la commune sans donner au maire des moyens suffisants pour exercer sa mission !
M. Philippe Bas, président. - D'aucuns émettent l'hypothèse du dépôt, après les élections municipales, d'un autre projet de loi dont nous ne savons rien, une sorte de divinité sans chair... Nous devons, mes chers collègues, le tenir pour ce qu'il est : un objet inexistant qui ne saurait servir de paratonnerre au Gouvernement pour refuser des amendements au présent texte. Certains dispositifs sont prêts : n'attendons pas pour les adopter.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - J'admire, monsieur Collombat, la constance de vos propos. La représentation des communes au sein des EPCI constitue effectivement un véritable problème, mais la décision du Conseil constitutionnel en date du 20 juin 2014, dite Commune de Salbris, limite nos possibilités.
En matière de réforme territoriale, nous avons le choix entre des textes normatifs, strictement égalitaires, ou des textes plus souples. Je préfère la seconde option.
Monsieur Kerrouche, vous estimez qu'il s'agit d'un texte qui s'apparente à des tapas. Je le qualifierai de texte de « faiseur », faisou plutôt que disou comme on dit en gallo. Nous avons, en matière territoriale, examiné de grands textes, à visée parfois philosophique, avec le résultat que nous savons... Il s'agit seulement ici d'éviter les blocages. Ce ne sera pas le grand soir de l'organisation territoriale ! D'ailleurs, les élus sont épuisés à force de s'organiser au lieu d'agir.
Monsieur Bonnecarrère, nous croyons à la pertinence de l'intercommunalité comme espace de projet et de coopération stratégique, à condition qu'elle s'adapte intelligemment aux réalités locales pour un meilleur service aux habitants. Nous ne sommes donc pas, monsieur Marie, amateurs de détricotage, mais d'assouplissement.
Monsieur Segouin, le texte introduit des possibilités de délégation de compétences aux communes. Je trouve intéressante, madame Delattre, votre proposition relative à la création d'une sorte de droit de timbre applicable aux pétitionnaires, car cette charge coûte fort cher aux communes.
Monsieur Bonhomme, j'avais, pour ma part, qualifié la loi NOTRe d'impossible quête du Graal. Nous n'avons pas, monsieur Masson, souhaité revenir sur le seuil de 15 000 habitants dans la mesure où des dérogations existent déjà. Vous avez raison, monsieur Richard, s'agissant du découragement des conseillers municipaux qui se sentent éloignés de l'intercommunalité. Si des améliorations peuvent intervenir dans la loi, il s'agit surtout d'un problème de gouvernance. Enfin, monsieur Durain, nous ne souhaitons nullement créer de confusion, mais apporter davantage de souplesse sous forme de conventions entre commune et intercommunalité.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nos collègues Brigitte Lherbier et Philippe Bonnecarrère nous ont interpellés sur la vidéosurveillance. Il est déjà possible de mutualiser les moyens par voie de convention, comme l'a exprimé François Grosdidier. En revanche, les systèmes publics et privés de vidéosurveillance doivent demeurer étanches, comme le Conseil constitutionnel l'a jugé en 2011.
Monsieur Marc, nous aurions également aimé quelques éclaircissements en matière de relations entre régions et départements, mais tel n'est pas l'objet du présent texte, exception faite de menues mesures dans le domaine agricole. Nous ne souhaitons pas, monsieur Marie, lancer un débat stérile entre défenseurs et pourfendeurs des intercommunalités. Elles constituent des espaces de coopération et de mutualisation au coeur desquelles se trouvent les communes.
Je partage l'analyse de François Grosdidier sur le PLUi et espère que les assouplissements proposés seront utiles, ainsi que celle d'Agnès Canayer sur le manque d'ambition du texte sur certains aspects. En revanche, monsieur Masson, je ne puis vous laisser dire que la loi NOTRe serait à l'origine des intercommunalités XXL, alors que des préfets avaient déjà, à l'époque, arrêté des schémas de regroupement intercommunaux gigantesques regroupant parfois plus de 100 000 habitants, bien au-delà du seuil fixé par la loi.
M. Alain Richard. - En accord avec certains dirigeants politiques locaux...
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Certes.
Je suis d'accord avec Alain Richard pour dire que la loi RCT est à l'origine de beaucoup de dysfonctionnements. Je me méfie des règles imposées brutalement et des dates butoir. Voyez l'eau et l'assainissement : on a voulu que la loi NOTRe accélère les choses, alors que 54 % des EPCI à fiscalité propre exerçaient déjà ces compétences. Si ce n'était pas le cas ailleurs, c'est parce que l'on se heurtait à des difficultés pratiques que tout le monde constate à présent, par exemple en zone de montagne !
Je souhaiterais, en conclusion, aborder trois points. Il serait d'abord temps que les administrations centrales nous apportent des réponses cohérentes. Je pense notamment à l'application des plafonds et des barèmes indemnitaires en Polynésie française... À mon sens, les dispositions du présent texte doivent concerner les territoires ultramarins.
Ensuite, j'aurais préféré que le Gouvernement prenne lui-même l'initiative de rétablir l'indemnisation des présidents et des vice-présidents de syndicats. Il est un peu facile de se reposer sur les rapporteurs... De même, j'aurais aimé que le Gouvernement ait le courage d'aborder dès à présent la question de la responsabilité pénale des élus.
Enfin, si le présent texte représente la mise en bouche et le projet de loi annoncé le plat de résistance, le dessert aura nécessairement une dimension constitutionnelle, par exemple pour garantir une juste représentation des communes dans les conseils communautaires...
M. Philippe Bas, président. - Conformément à l'article 45 du Règlement du Sénat, en tant que président de la commission saisie au fond sur ce projet de loi, j'ai dû me prononcer sur la recevabilité des amendements déposés au regard de l'article 40 de la Constitution. Après avoir pris l'avis du président de la commission des finances, j'ai dû déclarer trente-huit amendements irrecevables à ce titre, sur un total de soixante amendements sur lesquels le doute était permis. Vingt-deux ont donc été « sauvés ».
Pour mémoire, les amendements dont l'adoption aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique sont absolument irrecevables, tandis que ceux dont l'adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques peuvent être gagés par l'augmentation d'une autre ressource. Conformément à la doctrine fixée par notre commission des finances en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le coût d'un amendement s'apprécie soit au regard du droit en vigueur, soit au regard du droit proposé.
La notion de droit proposé comprend, bien entendu, le projet de loi sur lequel portent les amendements. Certaines dispositions du texte étant coûteuses, comme celles portant sur les indemnités des élus, les amendements qui les modifient sans en augmenter le coût, voire en le diminuant, sont recevables.
Elle comprend également tout projet ou toute proposition de loi adopté par l'une ou l'autre des assemblées parlementaires au cours de la législature actuelle. J'ai donc constaté la recevabilité d'amendements qui, bien que coûteux, ne faisaient que reprendre strictement des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ou par le Sénat depuis le 21 juin 2017.
Elle s'applique enfin aux intentions exprimées par le Gouvernement en termes suffisamment clairs et précis soit dans le dispositif, l'exposé des motifs ou l'étude d'impact d'un projet de loi, soit dans un amendement du Gouvernement rejeté, soit dans des propos tenus devant l'Assemblée nationale, le Sénat ou une commission parlementaire, repris dans un compte rendu officiel. J'ai ainsi constaté la recevabilité des amendements qui se contentaient de mettre en oeuvre les intentions exprimées sans équivoque par les ministres Jacqueline Gourault et Sébastien Lecornu au cours de leur audition par notre commission des lois, la semaine dernière. Je pense notamment à leur réponse à ma question sur l'extension du champ de l'assurance pour couvrir les frais de la protection fonctionnelle.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas d'accord : le problème ne vient pas de l'article 40 de la Constitution, mais de l'extension progressive de la notion de dépenses publiques. Initialement, l'article 40 a été pensé pour éviter la guérilla qui avait cours sous la IVe République entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Désormais, il s'applique à toute dépense publique au sens du traité de Maastricht, comme l'explique fort bien le rapport commis par notre ancien collègue Philippe Marini. Le traité de Maastricht a-t-il valeur constitutionnelle ? Je ne le crois pas. Je vous remercie toutefois de vos efforts pour éviter les imbécilités majeures, même s'il convient de prendre le problème à sa racine.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Votre exposé était particulièrement intéressant, monsieur le président. Pourrions-nous obtenir copie de votre note ?
M. Philippe Bas, président. - Absolument !
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Conformément aux recommandations faites par le Président du Sénat à la suite de la réunion de la Conférence des Présidents du mois de février 2019, il nous appartient, au moment où nous établissons le texte de la commission, de déterminer le périmètre du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, afin que nos collègues en aient connaissance pour préparer leurs amendements de séance. C'est également en fonction de ce périmètre que nous aurons à nous prononcer sur la recevabilité des amendements de commission au titre de l'article 45 de la Constitution.
En l'occurrence, le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, déposé sur le bureau du Sénat le 17 juillet 2019, tel que modifié par la lettre rectificative déposée sur le bureau du Sénat le 11 septembre 2019, inclut des dispositions relatives à la gouvernance, aux compétences et au périmètre des établissements publics de coopération intercommunale ; aux pouvoirs de police du maire ; aux modalités de collaboration entre collectivités territoriales et entre les collectivités territoriales et l'État ; aux conditions d'exercice des mandats locaux ; au vote par procuration et au vote des personnes détenues. En conséquence, les amendements n'ayant aucun lien, même indirect, avec les dispositions susmentionnées devront être considérés comme des cavaliers. Il en va ainsi, par exemple, des amendements visant à modifier les règles s'appliquant aux campagnes électorales, à modifier les limites administratives des régions ou à instituer un état de catastrophe économique.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements COM-78 et COM-77.
Les amendements COM-78 et COM-77 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-580, COM-1, COM-184, COM-240, COM-320, COM-241, COM-301, COM-181 rectifié, COM-225, COM-486, COM-500, COM-242 rectifié, COM-96, COM-302, COM-342, COM-94, COM-316, COM-571, COM-243, COM-244, COM-501, COM-303, COM-343, COM-321, COM-344, COM-304 et COM-345 sont en discussion commune.
Mon amendement COM-580 réécrit les dispositions relatives au pacte de gouvernance entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres. Afin de clarifier et de compléter les procédures d'élaboration et de modification du pacte, il prévoit qu'un débat sur l'opportunité d'élaborer un pacte de gouvernance serait obligatoire non seulement après chaque renouvellement des conseils municipaux et à la suite de fusion de plusieurs EPCI, mais également en cas de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre par partition d'un EPCI. Une fois le pacte arrêté, il serait soumis pour avis simple à l'ensemble des communes, puis définitivement adopté par l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre dans un délai de neuf mois à compter du renouvellement général, de la fusion ou de la création de l'EPCI.
L'amendement clarifie également le contenu du pacte. Seront obligatoires la discussion sur l'opportunité de mettre en place une conférence des maires et, le cas échéant, sa composition et ses modalités de fonctionnement, les modalités de mise en oeuvre de l'article L. 5217-57 du code général des collectivités territoriales qui prévoit les cas dans lesquelles les communes sont obligatoirement consultées - il reviendra au pacte de gouvernance de fixer les délais et la périodicité de saisine des conseils municipaux -, et les modalités de fonctionnement des commissions intercommunales. Le pacte devra également définir les modalités de mutualisation entre les services de l'EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres.
Enfin, l'amendement élargit les dispositions prévues par le projet de loi en matière de délégation, en indiquant que la conclusion d'un pacte de gouvernance permet à l'EPCI à fiscalité propre de confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres. Les modalités en seront définies par convention entre l'EPCI et la commune concernée, mais le principe fixé par le pacte de gouvernance. Cette disposition est réclamée par les élus locaux, car elle offrira une souplesse accrue dans les relations entre les communes et l'intercommunalité et permettra l'adaptation de chaque EPCI aux spécificités de son territoire, dans la droite ligne de la différenciation territoriale promue par le Gouvernement. Elle s'inspire de ce que le législateur a voté à l'occasion de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris qui exercent, à l'instar des EPCI à fiscalité propre, un grand nombre de compétences communales, peuvent confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions à une ou plusieurs de leurs communes membres, par convention avec la ou les communes concernées. L'EPCI restera responsable des compétences qui lui ont été transférées, mais les modalités de leur exercice seront assouplies.
Je suis, en conséquence, défavorable aux amendements suivants, incompatibles avec celui que je viens de vous présenter.
M. Alain Marc. - Dany Wattebled et moi-même proposons de rendre obligatoire la création d'une conférence des maires. Cela nous semble plus judicieux.
M. Yves Détraigne. - Nous subissons déjà une lourde réglementation. Laissons davantage de marge de manoeuvre aux élus en fonction des caractéristiques de leur territoire !
M. Alain Richard. - Le pacte de gouvernance doit être adopté après l'entrée en fonction de l'instance intercommunale, mais s'il comprend les délégations de compétences, il devra fréquemment être modifié. Je ne suis pas convaincu par le dispositif : si les conventions de délégation sont adoptées à la majorité qualifiée, pourquoi les encadrer davantage en les intégrant au pacte de gouvernance ?
M. Éric Kerrouche. - La conférence des maires devrait être obligatoire lorsque les maires n'appartiennent pas tous au bureau de l'EPCI. Je suis également favorable à un pacte de gouvernance obligatoire à condition de ne pas trop en préciser le contenu.
M. Philippe Bas, président. - Le pacte de gouvernance demeurera au choix de l'EPCI.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Notre amendement ne précise pas le détail des conventions de délégation. Le pacte en fixera simplement le principe.
M. François Bonhomme. - La conférence des maires ne doit, comme le pacte de gouvernance, pas être obligatoire, mais faire l'objet d'une discussion après chaque renouvellement de l'intercommunalité. Ne serait-il pas d'ailleurs judicieux de prévoir un délai supplémentaire ?
M. Vincent Segouin. - Si le dispositif demeure facultatif, quel est l'intérêt de cet amendement ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Monsieur Bonhomme, nous avons justement prévu un délai de neuf mois pour l'établissement d'un pacte de gouvernance. Quant à la création d'une conférence des maires, elle peut être décidée à tout moment.
L'amendement COM-580 est adopté ; les amendements COM-1, COM-184, COM-240, COM-320, COM-241, COM-301, COM-181 rectifié, COM-225, COM-436, COM-500, COM-242 rectifié, COM-96, COM-302, COM-342, COM-94, COM-316, COM-571, COM-243, COM-244, COM-501, COM-303, COM-343, COM-321, COM-344, COM-304 et COM-345 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-581, COM-97, COM-155, COM-2, COM-226, COM-3, COM-4, COM-431 rectifié bis, COM-432 rectifié bis, COM-8, COM-5, COM-6, COM-7, COM-498, COM-440 rectifié et COM-441 sont en discussion commune.
Mon amendement COM-581 précise que l'instance rassemblant les maires est une instance de coordination entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres au sein de laquelle il peut être débattu de tout sujet d'intérêt communautaire ou relatif à l'harmonisation de l'action de ces personnes publiques. Il supprime également la limitation permettant à un tiers des maires de demander la réunion de cette instance à seulement deux reprises chaque année, afin d'assurer un équilibre satisfaisant avec l'abrogation de l'article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales proposée par l'article 1er du projet de loi, prévoyant que le président de l'EPCI à fiscalité propre consulte les maires des communes membres à la demande de l'organe délibérant de l'établissement ou d'un tiers des maires, sans limitation d'occurrence.
Je suis donc défavorable aux amendements suivants, incompatibles avec celui-ci.
L'amendement COM-581 est adopté ; les amendements COM-97, COM-155, COM-2, COM-226, COM-3, COM-4, COM-431 rectifié bis, COM-432 rectifié bis, COM-8, COM-5, COM-6, COM-7, COM-498, COM-440 rectifié et COM-441 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-582 étend les dispositions de l'article 1er à Mayotte.
L'amendement COM-582 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-546, COM-413 et COM-414, en discussion commune, rendent obligatoire la création d'une conférence des maires. Ils sont incompatibles avec les dispositions que nous avons adoptées : avis défavorable.
Les amendements COM-546, COM-413 et COM-414 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements COM-366 et COM-397, en discussion commune, renforcent les attributions de la conférence métropolitaine qui rassemble les maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon. Je suis favorable à l'amendement COM-366, mais défavorable à l'amendement COM-397, qui prévoit que la conférence métropolitaine serait en outre saisie de tout projet stratégique d'envergure métropolitaine, sans que cela ne soit défini, ainsi que de divers autres documents. Il indique, par ailleurs, que l'avis donné par la conférence métropolitaine devra représenter 50 % de la population totale des communes, en plus de la majorité des voix, alors qu'il ne s'agit que d'un avis simple. Si les deux amendements poursuivent le même objectif, l'amendement COM-366 semble porteur de moins de risques de contentieux et reprend une position affirmée par le Sénat à l'occasion de la dernière session.
L'amendement COM-366 est adopté.
L'amendement COM-397 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-398 modifie la dénomination de la conférence métropolitaine de Lyon pour l'appeler conférence métropolitaine des communes. Elle rassemble simplement les maires. Je suis défavorable à l'amendement.
L'amendement COM-398 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-399 rend obligatoire la consultation des conférences territoriales des maires instituées sur le territoire de la métropole de Lyon lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de politiques de la métropole. Il porte également à trois le nombre minimal de réunions annuelles. L'amendement serait source d'insécurité juridique, car les documents sur lesquels les conférences territoriales devraient être consultées sont peu clairs, tandis que l'absence de consultation constituerait un motif d'irrégularité de la décision de la métropole de Lyon. Avis défavorable.
L'amendement COM-399 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-332, le sous-amendement COM-636, les amendements COM-333, COM-363 rectifié bis, COM-527, COM-364 rectifié, COM-561, COM-365 rectifié et COM-76, en discussion commune, traitent des modalités d'élection des membres du bureau des EPCI à fiscalité propre.
Les amendements COM-332 et COM-333 simplifient les modalités d'élection, actuellement alignées sur celles qui prévalent dans les communes de moins de 1 000 habitants pour l'élection des adjoints, où chacun des membres du bureau est élu successivement au scrutin uninominal majoritaire, à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour. Il en résulte des opérations électorales parfois excessivement longues.
Les autres amendements renforcent la parité au sein du bureau. Ils doivent, hélas, être écartés, car ils se heurtent à des difficultés juridiques ou pratiques insurmontables. D'abord, la constitution de listes paritaires peut s'avérer impossible, puisque le conseil communautaire n'est lui-même pas paritaire et peut comporter un nombre insuffisant d'hommes ou de femmes. Ensuite, le fait d'imposer que le premier vice-président soit d'un sexe différent du président reviendrait à lier l'éligibilité à une élection aux résultats d'une autre élection, ce qui se heurte à un obstacle constitutionnel. Obliger, enfin, que le bureau ait la même proportion d'hommes et de femmes que le conseil communautaire peut sembler séduisant en théorie, mais s'avèrera difficile à mettre en pratique puisque chacun des membres du bureau est actuellement élu au scrutin uninominal et qu'il n'est pas souhaitable de remettre entièrement en cause ce principe.
Je suis, en revanche, favorable à la simplification des modalités d'élection des membres du bureau. Toutefois, il nous faut aborder ce sujet avec précaution, afin de ne pas politiser outre mesure les élections au bureau des EPCI ni remettre en cause la grande liberté dont disposent les EPCI à fiscalité propre dans la composition de leur bureau. Je propose donc que, en dehors des vice-présidents, les membres du bureau restent élus au scrutin uninominal, car la plus grande souplesse doit demeurer en la matière. Le conseil communautaire peut, par exemple, avoir décidé que tous les maires seront membres du bureau. Or, un principe général du droit électoral interdit à une même personne d'être candidate sur plusieurs listes. Les maires ne pourraient donc figurer sur plusieurs listes concurrentes. En ce qui concerne les vice-présidents, il me paraît nécessaire qu'ils soient élus au scrutin de liste à la majorité absolue - et non à la représentation proportionnelle - comme c'est le cas pour l'élection au scrutin de liste de membres d'exécutifs locaux. Ce mode de scrutin permet de déterminer l'ordre d'élection des vice-présidents et de garantir la cohérence de l'exécutif. Certes, s'il existe une opposition au sein du conseil communautaire, le scrutin majoritaire l'empêche d'obtenir des postes de vice-présidents, mais tel est déjà le cas avec le scrutin uninominal en vigueur. Dans les faits, les conseillers communautaires sauront s'accorder pour constituer une seule liste dans la plupart des cas.
Je suis donc favorable à l'amendement COM-332, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-336, et défavorable aux autres amendements.
M. Alain Richard. - L'interdépendance entre les différentes élections de vice-présidents suppose des scrutins successifs, mais la situation des bureaux, qui ne constituent pas des exécutifs, est différente. Les vice-présidents pourraient être élus en série lorsqu'il n'existe qu'un candidat par poste.
M. Éric Kerrouche. - Nous restons très archaïques s'agissant de la parité. Pourtant, nous savons qu'il n'y a, dans ce domaine, aucune évolution notable sans mesure incitative. Nous devons imposer la parité dans les EPCI !
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre commission avait trouvé aberrante la mise en place d'un scrutin binominal pour les élections départementales, mais, à l'usage, le système fonctionne et je fais le pari que nul ne le remettra en cause sauf si un scrutin proportionnel était choisi. Je regrette que nous ne progressions pas davantage en matière de parité dans les bureaux des EPCI. Il serait à tous le moins souhaitable que le président et le premier vice-président ne soient pas du même sexe.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Votre proposition relève d'une excellente intention, mais elle apparaît inapplicable, comme notre collègue Patrick Kanner, alors ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, l'avait lui-même reconnu lors des débats sur la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
Le sous-amendement COM-636 est adopté. L'amendement COM-332, ainsi modifié, est adopté.
Les amendements COM-333, COM-363 rectifié bis, COM-527, COM-364 rectifié, COM-561, COM-365 rectifié et COM-76 ne sont pas adoptés.
L'amendement de suppression COM-98 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-9 revient sur la réforme des modalités de désignation des conseillers communautaires ; j'y suis défavorable.
L'amendement de coordination COM-583 est adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-367 porte sur les modalités de fléchage des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants et soulève une véritable interrogation. Toutefois, il n'apparait pas raisonnable de modifier les règles applicables dans l'année précédant un scrutin. Avis défavorable.
Mme Catherine Troendlé. - Est-ce déraisonnable ou interdit ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Si nous l'acceptions, nous remettrions en cause un usage bien établi.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens Catherine Troendlé : sur des règles aussi techniques, nous ne devrions pas nous lier par cette tradition républicaine.
M. Dany Wattebled. - Je partage cette analyse, d'autant qu'il me semble important de pouvoir appliquer dès à présent cette mesure, sans attendre le scrutin de 2026.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'ordre du tableau serait alors lié au fait d'être ou non délégué à l'intercommunalité ?
M. Alain Richard. - L'usage républicain auquel Jean-Pierre Sueur fait référence sert à éviter les risques de manipulation sur les scrutins, mais il ne concerne pas le législateur. Pour autant, le dispositif proposé par cet amendement me semble inopportun.
M. Philippe Bas, président. - L'argument de notre rapporteur me paraît sage, d'autant que l'amendement ne propose pas de nouveau système en remplacement de celui qu'il supprime. Je propose que nos rapporteurs se rapprochent de son auteur, notre collègue Sophie Primas, dans la perspective de la séance publique.
L'amendement COM-367 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-421 rectifié permet la désignation d'un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants au conseil communautaire si celui-ci perd son emploi salarié au sein de l'EPCI ou de ses communes membres. Les amendements COM-371 et COM-10 nous permettront d'aborder plus avant la question de cette incompatibilité. Avis défavorable.
L'amendement COM-421 rectifié n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-371 et COM-10, auxquels je suis favorable, autorisent les conseillers communautaires à travailler pour une commune membre, mettant fin à une dysmétrie avec les conseillers municipaux maintes fois dénoncée par le Sénat.
Les amendements COM-371 et COM-10 sont adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-17 reprend le dispositif d'une proposition de loi de notre collègue Mireille Jouve, adoptée par le Sénat en avril 2018, abrogeant l'article 54 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), qui prévoit l'élection des conseils métropolitains au suffrage universel direct à compter de 2020 dans les conditions fixées par la loi avant le 1er janvier 2019. Les dispositions de cet article sont devenues sans objet, car le mode d'élection actuel des conseillers métropolitains par fléchage, à l'occasion des élections municipales, constitue bien un mode d'élection au suffrage universel direct. En outre, il n'existe aucune solution techniquement satisfaisante ni aucun consensus politique pour définir un nouveau régime électoral des conseils métropolitains. Aucun projet de loi n'a d'ailleurs jamais été présenté pour définir un nouveau régime électoral et l'échéance du 1er janvier 2019 est désormais passée. Mon avis est favorable.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-306 et COM-570 donnent la possibilité de réélire un suppléant au conseil communautaire dans les communes ne disposant que d'un seul siège. Je regrette vivement de donner un avis défavorable, mais il me paraît difficile de trancher ce sujet dès à présent. La loi pourvoit déjà au cas où il n'y a plus de suivant de liste pour remplacer un conseiller communautaire. Lorsque la commune ne dispose que d'un siège, s'il n'y a plus de suppléant, le conseiller communautaire est remplacé par le premier conseiller municipal élu sur la liste correspondante au conseil municipal, qui ne figurait pas sur la liste de candidats. Toutefois, il pourrait être opportun de permettre au conseil municipal, dans ce cas très limité, de choisir son futur conseiller communautaire. Je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat en séance publique.
Les amendements COM-306 et COM-570 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-373 et l'amendement COM-461 concernent le mode d'élection des conseillers de la métropole du Grand Paris et des établissements publics territoriaux (EPT). Nos collègues souhaitent inverser le principe prévu. À moins d'un an des prochaines élections municipales, il est délicat de modifier à ce point les règles. Aussi, l'avis est défavorable.
Les amendements COM-373 et COM-461 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Les amendements identiques COM-334 et COM-99 suppriment l'article 3 relatif aux modalités de remplacement des membres des commissions intercommunales. Nous préférons en rester au dispositif prévu : l'avis est défavorable.
Les amendements COM-334 et COM-99 ne sont pas adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-584 précise que toutes les commissions intercommunales sont concernées par le dispositif, et non pas seulement celles ouvertes aux conseillers municipaux. Il reviendra au maire de désigner le remplaçant, tout en respectant le principe de la représentation proportionnelle.
L'amendement COM-584 est adopté ; les amendements COM-11 et COM-503 deviennent sans objet.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements identiques COM-253 et COM-544, car ils modifient les règles de droit commun de répartition des sièges entre les communes au sein des conseils communautaires. Il s'agit d'un exercice éminemment compliqué.
En revanche, je suis favorable aux amendements identiques COM-254 et COM-319 rectifié, qui reprennent en grande partie l'article 1er bis d'une proposition de loi de M. Sueur et concernent non pas la composition de droit commun, mais les accords locaux de répartition des sièges dans les communautés de communes et d'agglomération. L'assouplissement proposé, ingénieux, s'inspire de la jurisprudence constitutionnelle.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne peux que saluer le propos extrêmement chaleureux de notre rapporteur. Initialement, mon amendement avait été coproduit avec Jacqueline Gourault, alors sénatrice. Alors que cette disposition a été adoptée en janvier dernier par le Sénat, nous légiférons ici pour 2026 ! Mais cela ne sera pas inutile. L'amendement COM-253 était aussi ingénieux, mais, j'en conviens, il demande quelques efforts mathématiques !
M. Philippe Bas, président. - Et sans doute constitutionnels...
Les amendements COM-253 et COM-544 ne sont pas adoptés.
Les amendements COM-254 et COM-319 rectifié sont adoptés.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-335 supprime l'article 4, car les EPCI peuvent déjà inclure dans leur règlement intérieur que les conseillers municipaux des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre sont destinataires d'une copie de la convocation adressée aux conseillers communautaires. Ils ne le font toutefois pas tous. L'avis est défavorable.
L'amendement COM-335 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, permettez-moi d'attirer votre attention sur le fait que l'adoption de l'amendement COM-585 ferait tomber tous les autres amendements, en discussion commune.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Mon amendement COM-585 répond aux demandes exprimées par les auteurs des amendements suivants. Il porte sur le droit à l'information des conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre. Ceux-ci seront destinataires des convocations et du compte rendu tel que prévu dans le projet de loi, mais également de la note de synthèse et du rapport d'orientation budgétaire. Nous avons en outre supprimé, pour des raisons pratiques, le délai de deux semaines prévu pour l'envoi du compte rendu des séances de l'organe délibérant de l'EPCI, en vue d'éviter des envois successifs. Cet amendement précise que ces envois seront effectués par l'EPCI, sauf si une commune demande à les réaliser elle-même.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis quelque peu embarrassé de briser cette belle unanimité, mais voilà un exemple de la confusion que j'ai relevée précédemment. Les conseillers municipaux sont des conseillers municipaux et non des conseillers de l'intercommunalité.
Mme Catherine Troendlé. - Ils ont néanmoins le droit d'être informés.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il revient au maire de les informer. L'intercommunalité serait en quelque sorte l'avenir de la commune, qui doit disparaître ! On gomme donc tous les irritants. Mais l'intercommunalité est au service des communes et il revient à ces dernières de transmettre les informations. Mais comme je prêche dans le désert, j'arrêterai là...
M. Philippe Bas, président. - Mais non, vous exprimez des convictions fortes, que nos collègues apprécient.
M. Éric Kerrouche. - Il n'y a pas de vision théologique de l'intercommunalité. Dans un conseil communautaire, sont parfois prises des décisions qui concernent chaque commune individuellement. Ce serait une erreur de ne pas informer les conseillers municipaux. Selon moi, l'amendement ne va pas assez loin. Avec la dématérialisation, c'est l'ensemble des dossiers qui doivent leur être transmis.
Mme Catherine Troendlé. - L'ECPI envoie systématiquement les comptes rendus aux mairies, lesquelles sont censées les transmettre aux conseillers municipaux. Mais ceux-ci ne sont pas tous informés au même moment, car certaines secrétaires de mairie ne travaillent pas tous les jours. La solution proposée me semble bonne : il faut que tout le monde ait le même niveau d'information au même moment.
M. Loïc Hervé. - Je remercie les rapporteurs d'avoir donné satisfaction à l'essentiel des amendements de nos collègues, mais je veux attirer l'attention de nos rapporteurs sur un point particulier : j'ai déposé un amendement qui prévoyait la diffusion des documents sur le site Internet de la communauté de communes ou d'agglomération. Dès lors que les conseillers municipaux sont destinataires de ces documents, il ne semble pas inutile que les habitants du territoire soient eux-mêmes informés s'ils le souhaitent.
M. François Bonhomme. - Je voudrais avoir une précision : est-ce bien le délai légal qui s'applique ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Absolument. Le projet de loi prévoyait un envoi du compte rendu dans un délai de quinze jours, ce qui nous semblait trop bref. Nous proposons de laisser la possibilité aux EPCI de mutualiser les envois.
Mme Catherine Di Folco. - Que pensez-vous de l'amendement COM-457, qui concerne la métropole de Lyon ? Il conviendrait de faire figurer la métropole de Lyon dans l'amendement COM-585 pour s'assurer qu'elle est bien incluse dans le dispositif.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Un amendement de M. Buffet tendant à insérer un article additionnel après cet article le prévoit.
L'amendement COM-585 est adopté ; les amendements COM-245, COM-101, COM-170 rectifié, COM-206 rectifié, COM-457, COM-464, COM-466, COM-467, COM-12, COM-13, COM-104, COM-470, COM-14, COM-102, COM-506, COM-459 et COM-469 deviennent sans objet.
Population à prendre en compte pour les découpages électoraux et la répartition des sièges (nationalité française)
Prise en compte du nombre d'électeurs inscrits pour le découpage des circonscriptions (nombre d'électeurs inscrits)
M. DARNAUD, Mme GATEL, rapporteurs
Réécriture des dispositions relatives au pacte de gouvernance entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et ses communes membres : clarifications et renforcement
Obligation d'élaborer un pacte de gouvernance dans les métropoles
Obligation d'élaborer un pacte de gouvernance dans l'ensemble des EPCI à fiscalité propre
Augmentation du délai pour l'adoption du pacte de gouvernance
Obligation de créer une conférence des maires dans l'ensemble des EPCI à fiscalité propre et renforcement de ses attributions
Obligation de créer une conférence des maires
Obligation de créer une conférence des maires si l'ensemble des maires n'est pas membre du bureau
Interdiction pour le maire de se faire représenter au sein de la conférence des maires
Suppression de l'encadrement par le pacte de la conférence des maires et des conférences territoriales des maires
Suppression de la mention selon laquelle les membres de la conférence des maires ne sont pas rémunérés
Inclusion des questions de mutualisation entre EPCI et communes membres dans le pacte de gouvernance
Suppression de la mention des commissions spécialisées associant les maires dans le pacte de gouvernance
Création de conférences territoriales dans le cadre du pacte de gouvernance
Réunion minimale des conférences territoriales des maires - une fois par an
Suppression de la possibilité pour l'EPCI de déléguer certaines dépenses d'entretien courant au maire
Élargissement de la possibilité de placer sous l'autorité du maire les services de l'EPCI pour la voirie et les équipements culturels et sportifs aux communautés urbaines et aux métropoles
Définition de l'autorité fonctionnelle dans le cadre des services communs
Clarification des dispositions relatives à la conférence des maires
Réduction du pourcentage de maires nécessaire pour demander la création d'une conférence des maires
Amendement de coordination avec un amendement précédent du même auteur
Association des maires délégués à la conférence des maires
431 rect. bis
Inclusion des vices présidents de l'EPCI et des présidents de commissions intercommunales parmi les membres de la conférence des maires
432 rect. bis
Inclusion des vices présidents de l'EPCI et des présidents de commissions intercommunales à la conférence des maires lorsque l'ordre du jour concerne leurs attributions
Réunion obligatoire des conférences des maires dans les métropoles avant l'envoi de la convocation aux conseillers métropolitains
Alignement des conditions de création et de demande de réunion de la conférence des maires
Augmentation de la fréquence selon laquelle une minorité de maires de demander la réunion de la conférence des maires
Note explicative de synthèse sur les affaires à l'ordre du jour de la conférence des maires
Obligation de réunion de la conférence des maires préalablement aux réunions de l'organe délibérant de l'EPCI
Obligation de créer une conférence des maires dans les communautés de communes
Obligation de créer une conférence des maires dans les communautés d'agglomération
Extension des dispositions de l'article 1er à Mayotte
Conférence des maires et droit à l'information
Dénomination de la conférence métropolitaine de Lyon
Consultations obligatoires des conférences territoriales des maires de la métropole de Lyon, et augmentation de la fréquence de leurs réunions
Modalités d'élection des membres du bureau des EPCI à fiscalité propre
Élection des vice-présidents au scrutin de liste à la majorité absolue ; élection des autres membres du bureau au scrutin uninominal
363 rect. bis
Modalité de désignation des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants
Amendement de clarification et de coordination
Modalité de fléchage des conseillers communautaires dans les communes de 1 000 habitants et plus
Possibilité pour un maire d'une commune de moins de 1 000 habitants de siéger au conseil communautaire s'il est mis fin à une situation d'incompatibilité
Incompatibilités applicables aux conseillers communautaires
Possibilité de réélire un suppléant au conseil communautaire dans les communes ne disposant que d'un seul siège
Mode de scrutin dans la métropole du Grand Paris et les établissements publics territoriaux
Remplacement d'un conseiller communautaire par un autre conseiller municipal
de la même commune au sein des commissions
Amendement de précisions
Proposition du titulaire pour son remplacement au sein d'une commission intercommunale
Possibilité pour le maire de désigner un suppléant permanent au conseiller normalement siégeant au sein d'une commission intercommunale
Composition des conseils communautaires (droit commun)
Composition des conseils communautaires (accords locaux)
Substitution de la population « DGF » à la population municipale pour le calcul de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires
Droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires de leur établissement public
Droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires de l'EPCI
Extension des dispositions de l'article aux syndicats de communes
Suppression de la possibilité de réaliser l'envoi de manière dématérialisée
Diffusion des documents communiqués aux conseillers municipaux sur le site internet de l'EPCI - Ajout de la note explicative de synthèse aux documents envoyés
Envoi de l'ordre du jour du bureau et des comptes rendus des séances du bureau aux conseillers municipaux
Envoi de la convocation au conseil de la métropole de Lyon aux conseillers municipaux des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon
Envoi de « l'ordre du jour » aux conseillers municipaux
Envoi des annexes adressées aux conseillers communautaires
Envoi de la note explicative de synthèse aux conseillers municipaux, compris dans les EPCI ne comprenant pas de communes de plus de 3 500 habitants
Suppression de la possibilité pour les communes de réaliser les envois prévus par l'article à leurs conseillers municipaux
Possibilité pour les communes de réaliser les envois prévus par l'article à leurs conseillers municipaux, uniquement à leur demande
Possibilité de consulter les documents mentionnés par l'article 4 en mairie
Communication du rapport annuel d'activité de l'EPCI à l'ensemble des conseillers municipaux
Communication trimestrielle du maire sur les affaires de l'EPCI
Possibilité pour toute personne physique ou morale de demander communication des procès-verbaux du conseil de la métropole de Lyon
Envoi des documents produits à l'intention du maire à l'ensemble des conseillers municipaux

References: l'article 40
 l'article 40
 l'article 45
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 45
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 54
 l'article 3
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 1
 l'article 4