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REGIONE BASILICATA UFFICIO AUTONOMIE LOCALI E DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO SEMINARIO DI STUDIO - PDF
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Adelmo Taddeo Belloni
1 REGIONE BASILICATA UFFICIO AUTONOMIE LOCALI E DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO SEMINARIO DI STUDIO APPLICAZIONE LEGGE BRUNETTA E FONDO PER LA CONTRATTAZIONE DECENTRATA LA MISURAZIONE, VALUTAZIONE E TRASPARENZA DELLE PERFORMANCE a cura del dott. Arturo Bianco Entra nel vivo l applicazione della legge cd Brunetta, DLgs n. 150/2009 L APPLICAZIONE Con lo scorso 1 gennaio è entrata in vigore negli enti locali buona parte delle prescrizioni contenute nel DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta. Si deve subito sgombrare il campo da 2 tesi interpretative opposte ed ambedue errate. In primo luogo non vi è alcun rinvio nella entrata in vigore del provvedimento: mancano infatti indicazioni legislative in questa direzione, né si può arrivare a tale conclusione sulla base della scelta legislativa della ultrattività dei contratti decentrati in vigore all atto della entrata in vigore della norma. In secondo luogo, la mancata applicazione delle previsioni dettate dalla legge cd Brunetta è sanzionata esclusivamente per i mancati adeguamenti alle previsioni espressamente indicate dal legislatore e non sono previste sanzioni, per semplice mancata adozione del piano delle performance. LE PARTI RINVIATE Ovviamente sono escluse quelle parti che richiedono in via diretta o indiretta un intervento della contrattazione collettiva nazionale di lavoro. Come sappiamo, infatti, sulla base delle previsioni contenute nel DL 78/2010, cd manovra estiva, la contrattazione collettiva è bloccata per il triennio 2010/2012. Gli istituti che sono, per questa ragione rinviati, alla entrata in vigore delle nuove norme dei contratti collettivi nazionali di lavoro sono le seguenti: 1) bonus di eccellenza (cioè il compenso da riconoscere a coloro che ricevono la valutazione più elevata. Alla base di tale rinvio il fatto che il contratto ne deve fissare la misura); 2) premio alla innovazione (cioè il compenso da riconoscere a coloro, anche come centro di costo, che hanno raggiunto i migliori risultati nella performance organizzativa. Alla base di tale rinvio il fatto che la sua misura è eguale al premio per l innovazione); 3) destinazione della quota prevalente del fondo alla incentivazione delle performance (è questa la tesi sostenuta dallo stesso Dipartimento della Funzione Pubblica. Alla base di tale rinvio il fatto che solo con il nuovo CCNL si potranno avere risorse aggiuntive da destinare a questa finalità); 4) possibilità per gli enti di decidere unilateralmente in luogo della contrattazione collettiva decentrata integrativa (è questa la tesi sostenuta dall Anci e da un giudice del lavoro di Salerno). E da considerare incerta la possibilità di dare corso alla erogazione del premio per l innovazione, in quanto una sua quota va ad alimentare il fondo per le risorse decentrate che, sulla base dei principi dettati dal DL n. 78/2010, non può nel triennio 2011/2013 crescere rispetto all anno 2010.
2 I VINCOLI Gli enti locali, sulla base delle espresse previsioni dettate dall articolo 16 del DLgs n. 150/2009, entro lo scorso 31 dicembre dovevano adeguare i propri regolamenti di organizzazione alle previsioni nella stessa norma dettate, con riferimento agli aspetti di maggiore rilievo. Ricordiamo che espressamente il provvedimento indica gli articoli,ed addirittura i commi, che valgono anche per gli enti locali come norma di principio. Per cui i comuni, le province, gli altri enti locali, le regioni e gli enti del servizio sanitario nazionale devono uniformarsi solo a queste parti della legge cd Brunetta. Tale possibilità può essere esercitata tanto modificando ed adattando l intero regolamento di organizzazione alle nuove previsioni tanto limitandosi ad apportare le modifiche necessarie per l adeguamento alle nuove regole. Il secondo vincolo è costituito dalla adozione di una metodologia di valutazione adeguata ai principi dettati dalla norma in esame. Si ricorda che essa deve essere adottata dall ente sulla base della proposta dell Organismo Indipendente di Valutazione o del Nucleo di Valutazione e che deve essere oggetto, previamente, di informazione ai soggetti sindacali e, sulla base della loro richiesta, di concertazione. Un altro vincolo che il legislatore espressamente impone è quello della adozione delle fasce di merito per i dirigenti, le posizioni organizzative, le alte professionalità e tutto il personale. Le amministrazioni devono rispettare i principi per cui le fasce devono essere almeno 3 e la quota prevalente delle risorse deve andare a coloro che sono inseriti nella fascia più alta. LE SANZIONI Il provvedimento non prevede alcuna conseguenza in via diretta ed immediata per gli enti locali inadempienti: infatti le sanzioni previste per la inadempienza dall articolo 10 della legge cd Brunetta non si applicano agli enti locali. Per cui su questo punto, sulla base delle esplicite previsioni legislative e delle letture interpretative fornite dall Anci e dalla Civit, gli enti locali non devono temere assolutamente nulla in termini di conseguenze sulle assunzioni e sul conferimento di incarichi di consulenza e collaborazione. Occorre inoltre ricordare che tale sanzione si applica, alle sole amministrazioni statali, in quanto non adottano il piano delle performance. Invece si applicano agli enti locali il divieto dei erogare qualunque compenso legato alla performance (cioè l indennità di risultato per i dirigenti ed i titolari di posizione organizzativa e la produttività) se l ente non ha adottato le nuove metodologie di valutazione. Ed ancora, fino a che l ente non ha provveduto in modo autonomo, si applicano le fasce di merito previste per le amministrazioni dello Stato. LE SCELTE I comuni e gli altri enti locali devono recepire nel proprio regolamento i principi affermati dalla legge Brunetta. Ricordiamo che tale scelta appartiene alla competenza della giunta: siamo infatti nell ambito del regolamento sull ordinamento degli uffici e dei servizi. Ma il testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali stabilisce che il consiglio debba approvare i criteri di carattere generale. Stante la rilevanza delle disposizioni ed il loro carattere innovativo, appare necessario rispettare questo vincolo. Ovviamente appartiene alla autonomia dei singoli enti decidere se limitarsi ad apportare le modifiche che consentono l applicazione della legge Brunetta o cogliere questa occasione per rivedere e modificare l intero regolamento.
3 Esso deve in particolare disciplinare i seguenti aspetti: organismo indipendente di valutazione, misurazione e valutazione delle performance, istituzione delle fasce di merito, incarichi dirigenziali, mobilità volontaria. L ORGANISMO INDIPENDENTE DI VALUTAZIONE Le amministrazioni devono disciplinare l organismo indipendente di valutazione (OIV), che ricordiamo prende il posto del nucleo di valutazione. In particolare occorre: a) scegliere se esso debba essere istituito in forma singola o associata: il DLgs n. 150/2009 prevede espressamente questa possibilità anche per le amministrazioni dello Stato; b) definire se la composizione debba essere esclusivamente esterna o mista. La Commissione Nazionale per la Valutazione, l Integrità e la Trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni ha espresso un parere contrario alla presenza dei segretari (unici soggetti interni all ente che possono parteciparvi, oltre ai direttori generali) se tale organismo è chiamato a valutare il segretario o, quanto meno, a definirne la metodologia; c) fissare il numero dei componenti, che si raccomanda (sulla base delle previsioni della legge Brunetta e della manovra estiva) non essere superiore a 3; d) individuare i requisiti che devono essere posseduti dai componenti. Si deve ricordare che la Commissione Nazionale per la Valutazione, l Integrità e la Trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni ne ha fissato di assai rigorosi: non solo la laurea specialistica, ma anche una specifica esperienza; e) la durata ed il rapporto con il sindaco che è abilitato alla nomina; f) le competenze. Il legislatore assegna espressamente quelli di definire la proposta di metodologia di valutazione, nonché la valutazione della performance organizzativa e la metodologia di valutazione; g) il raccordo con le altre forme di controllo interno e le modalità con cui effettuare l attività di misurazione delle performance; h) la remunerazione. L ente non deve superare la spesa sostenuta per il nucleo e, sulla base della manovra estiva, nel 2011/2012 e 2013 tale compenso deve essere ridotto del 10%. Sulla base delle indicazioni fornite dalla Civit, anche se le specifiche disposizioni non si applicano agli enti locali, alle regioni ed agli enti del servizio sanitario nazionale, i principi dettati dalla normativa, nella lettura data dalla stessa commissione, si devono applicare a questi livelli di governo. Tra tali principi ricordiamo in particolare: la elevata professionalità dei componenti, il numero di 1 o 3, la possibilità della composizione mista, ma a condizione che il componente interno possieda i requisiti di indipendenza, per cui nella sua attività istituzionale non deve essere in nessun modo compreso tra i soggetti su cui l OIV è chiamato ad esprimersi. Sulla base di questi principi la Civit ha escluso la possibilità della presenza del segretario e/o del direttore generale. Ma la Commissione, con una deliberazione del dicembre del 2010, ha anche detto che le amministrazioni locali, regionali e sanitarie possono formare, in luogo dell OIV il nucleo di valutazione, cioè lasciare la condizione immutata. In tal caso nell organismo potranno essere presenti i segretari ed i direttori generali e potranno anche presiederlo. Nella fissazione delle competenze la Civit non individua alcuna differenza vincolante, per cui la questione diventa solo nominalistica. Se si vuole essere in linea con la lettura della Commissione Nazionale i segretari ed i direttori generali non possono esserne parte e, per arrivare a questo stesso risultato, senza modifica dei compiti, basta continuare a chiamare questo organismo come nucleo di valutazione. Per il compenso del segretario che faccia parte del nucleo di valutazione si deve tenere presente che essi possono ricevere un compenso autonomo quale presidenti dei nuclei di valutazione solamente se non ricevono la maggiorazione del 50% della propria
4 retribuzione di posizione. Si deve arrivare a questa conclusione sulla base della argomentazione che la remunerazione della attività di presidente del nucleo di valutazione concorre alla determinazione di tale maggiorazione, per cui i 2 compensi non possono tra loro coesistere. Sono queste le indicazioni che si ricavano dalla recente sentenza della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della Campania n. 1955/2010. Nel caso concreto i giudici contabili della Campania hanno condannato un segretario comunale che ha percepito nello stesso periodo la maggiorazione del 50% della propria indennità di posizione ed in aggiunta il compenso quale presidente del nucleo. La tesi difensiva, sostenuta senza successo, è che pur contemplando il contratto nazionale integrativo la presidenza del nucleo di valutazione tra le condizioni oggettive che consentono la maggiorazione della retribuzione del segretario, espressamente prevede la possibilità di una diversa remunerazione. Peraltro, ci fa rilevare la sentenza, siamo in presenza di un incarico che si deve considerare attribuito al segretario ratione officii, non quindi come incarico aggiuntivo ed eventuale, in quanto nel regolamento dell ente è previsto espressamente che la presidenza del nucleo spetti al segretario dell ente. La materia è disciplinata dal Contratto Integrativo n. 2 del 9 dicembre 2003 che le organizzazioni sindacali dei segretari hanno stipulato con l Agenzia. Tale accordo contrattuale prevede nel caso di maggiorazione della retribuzione di posizione che il segretario debba espletare in regime di onnicomprensività tutta una serie di attività, indicate nell allegato A dell accordo, tra le quali proprio quella di componente del nucleo di valutazione. In particolare, come riassume la sentenza, all art. 1 prevede che gli enti possono corrispondere una maggiorazione della retribuzione di posizione in godimento in presenza di condizioni (che possono essere di carattere oggettivo o soggettivo) puntualmente indicate e tra esse l affidamento della presidenza del nucleo di valutazione, ove non diversamente remunerata. La sentenze ci ricorda quali sono le condizioni che legittimano una condanna per responsabilità amministrativa: un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, una condotta connotata da colpa grave o dolo, il nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonché, la sussistenza di un rapporto di servizio fra il soggetto agente e l'ente danneggiato. Nel caso specifico esse sussistono tutte quante. La sentenza ci dice che l incarico di presidente del nucleo di valutazione può essere posto a base di una maggiorazione della retribuzione di posizione (fino a un massimo del 50%), ovvero, di una diversa remunerazione ma, in via alternativa e non certo a supporto di entrambi i benefici. Ne consegue che solo in assenza di maggiorazione della retribuzione di posizione il convenuto avrebbe potuto percepire potuto legittimamente percepire un compenso per l incarico in questione. Nel senso indicato, peraltro, anche il parere espresso con nota prot del dall agenzia autonoma per la gestione dell albo dei segretari comunali che ha ribadito come l accordo contrattuale nazionale integrativo n. 2 del preveda, nel caso di maggiorazione della retribuzione di posizione, che il segretario debba espletare in regime di onnicomprensività tutta una serie di attività, indicate nell allegato A dell accordo, tra le quali proprio quella di componente del nucleo di valutazione. Per queste ragioni l asserita (e, peraltro, non provata) riconducibilità della maggiorazione di retribuzione di posizione ad altre incombenze.. appare ricostruzione comunque non coerente al disposto normativo del citato Accordo che consente l incremento retributivo in questione a condizione che il segretario espleti in regime di onnicomprensività tutte le attività indicate nell allegato A per le quali, conseguentemente, non è consentita una ulteriore ed autonoma remunerazione. L inciso ove non diversamente remunerata riferito
5 all incarico di presidenza del nucleo di valutazione è da intendere, invero, solo con valenza negativa e cioè nel senso di escludere che siffatto incarico rappresenti condizione legittimante la maggiorazione della retribuzione di posizione laddove per esso sia già corrisposto un compenso. In altri termini, la corresponsione della maggiorazione della retribuzione di posizione non consente l ulteriore ed autonoma remunerazione per singole attività previste dall Allegato A del Contratto Collettivo integrativo. Per cui dobbiamo arrivare ad una duplice conclusione sulla base di questa sentenza. In primo luogo, che la maggiorazione del 50% della retribuzione di risultato costituisce il tetto massimo invalicabile per la remunerazione di tutte le attività indicate nella tabella allegata al contratto stesso. Attività che non possono essere diversamente remunerate ovvero, nel caso della presidenza del nucleo, possono esserlo a condizione che complessivamente non si superi tale soglia massima. La seconda conclusione che possiamo trarre dalla sentenza è quella per cui si può raggiungere questa soglia solamente in presenza di tutte le componenti previste nello stesso allegato al contratto collettivo integrativo e questo non costituisce un tetto determinabile in modo autonomo dai singoli enti in assenza del concorrere di tutte le condizioni stabilite dall allegato al citato accordo. LE FASCE DI MERITO Il regolamento deve decidere il numero delle fasce di merito in cui inquadrare i dipendenti, i dirigenti ed i titolari di posizione organizzativa a seguito degli esiti della valutazione. E deve anche decidere il numero dei dipendenti, dirigenti e titolari di posizione organizzativa da inserire nelle singole fasce. Inoltre deve anche decidere se le fasce devono essere attivate per singole articolazioni organizzative o per l intero ente. Invece la contrattazione decentrata deve decidere la quantità di risorse da destinare alle varie fasce. Ricordiamo che, per vincolo legislativo, le fasce devono essere almeno tre; la parte prevalente del compenso deve essere assegnata a coloro che sono inseriti nella fascia più alta e che il numero di dirigenti, dipendenti o titolari di posizione organizzativa deve essere fissato in modo certo. LE ALTRE SCELTE Il regolamento deve fissare i principi di carattere generale che devono presiedere alla valutazione. Tali criteri sono oggetto di informazione preventiva e, a richiesta dei soggetti sindacali, di concertazione per i dirigenti ed i titolari di posizione organizzativa; sono oggetto di concertazione per i dipendenti. L ente, sulla base di una proposta dell OIV, deve adottare le metodologia di valutazione. Per dirigenti, posizioni organizzative e dipendenti essa è oggetto di di informazione preventiva e, a richiesta dei soggetti sindacali, di concertazione. Occorre infine dettare le nuove regole per il conferimento degli incarichi dirigenziali, fissare il numero dei dirigenti a tempo determinato che possono essere assunti, deliberare le incompatibilità dei dirigenti del personale, fissare i criteri per la pubblicizzazione ed i criteri di selezione per la mobilità interna, articolare le modalità attraverso cui i dirigenti devono avanzare le proposte per l adozione del fabbisogno di personale. L ATTIVITA DELLA CIVIT Importanti indicazioni sulla valutazione delle performance e sul sistema di valutazione che ogni PA si deve dare sono state dettate dalla Commissione per la valutazione, l integrità e la trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni (Civit). Ricordiamo che tutti gli enti si devono dare un sistema di misurazione e valutazione delle performance che recepisca le indicazioni dettate dal D.Lgs n. 150/2009. Tale sistema deve essere adottato entro la fine del 2010 ed essere utilizzato a partire dal prossimo 1 gennaio La mancata adozione di tali regole è sanzionata attraverso il divieto di erogare trattamenti economici accessori
6 legati alle performance, cioè sulla base delle regole attualmente in vigore la produttività per il personale e le indennità di risultato per i dirigenti e le posizioni organizzative. Si deve ricordare in premessa che appartiene agli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) la elaborazione della proposta di sistema, che lo stesso deve essere deliberato da parte delle amministrazioni, cioè negli enti locali da parte delle giunte, che esso deve essere applicato dallo e deve essere pubblicato sul sito internet dell ente. Applicazione dallo significa che le nuove regole si riferiscono alle attività svolte in tale anno e non a quelle svolte nel 2010, anche se valutate nel corso del Le indicazioni dettate dalla Civit hanno un carattere immediatamente e direttamente vincolante per le amministrazioni dello Stato, mentre esse costituiscono linee guida per le regioni e per gli enti locali. Si deve ricordare che lo stesso D.Lgs n. 150/2009 prevede la stipula di specifiche convenzioni tra la Commissione Nazionale, l Anci, l Upi e la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, convenzione che invece avrà un contenuto vincolante per questi livelli istituzionali. Le deliberazioni adottate dalla Civit e che commentiamo in chiave operativa sono le seguenti: 1) numero n. 88 in tema di standard di qualità; 2) numero n. 89 in tema di performance organizzativa; 3) numero n. 104 in tema di performance individuale; 4) numero n. 105 in tema di trasparenza; 5) numero n. 112 in tema di performance; 6) numero n. 121 in tema di OIV e NDV. Compiti dell OIV e preparazione del sistema I compiti dell OIV sono: la misurazione della performance organizzativa, la proposta di valutazione dei dirigenti generali, il monitoraggio del funzionamento del sistema e la elaborazione di una relazione annuale. Negli enti locali la valutazione dei dirigenti generali deve essere intesa, a parere di chi scrive, come valutazione di tutti i dirigenti, la limitazione alle attività svolte dai coordinatori appare inopportuna. In ogni caso siamo in presenza di una materia rimessa alla autonomia regolamentare dei singoli enti. Ricordiamo che le competenze, la composizione e, più in generale, la disciplina di tali organismi, devono essere deliberati dagli enti attraverso norme regolamentari. La competenza alla loro adozione appartiene alla giunta. Il legislatore accoppia sempre la misurazione alla valutazione. Con la prima si forniscono le basi oggettive e verificabili del grado di raggiungimento degli obiettivi e più in generale della attività dell ente, con la seconda si forniscono gli apprezzamenti, alla luce dei dati di contesto e dei comportamenti. Posto che la valutazione è necessariamente discrezionale e che non può essere riferita ad automatismi, la introduzione della misurazione serve a rendere non arbitraria la valutazione, poiché la si ancora ad elementi misurabili e verificabili concretamente. Occorre quindi prevedere, in particolare, la individuazione della funzione di misurazione, nonché il raccordo della valutazione con il controllo di gestione, con le altre forme di controllo interno e con i documenti di programmazione economica. Elementi che danno una ulteriore base di oggettività alla valutazione delle performance. Il sistema di misurazione Gli obiettivi del sistema di misurazione sono così riassumibili: formulare e comunicare i propri obiettivi, e verificare che questi siano stati conseguiti; informare e guidare i processi decisionali; gestire più efficacemente sia le risorse che i processi organizzativi; influenzare e valutare i comportamenti di gruppi e individui; rafforzare accountability e responsabilità a diversi livelli gerarchici;
7 incoraggiare il miglioramento continuo e l apprendimento organizzativo La Civit sottolinea con particolare forza l importanza del legame che si deve stabilire tra il sistema di misurazione e gli obiettivi. Gli elementi essenziali del sistema di misurazione delle performance possono essere così sintetizzati: 1. indicatori (risultati adeguati agli obiettivi); 2. target (risultato che un soggetto si prefigge di ottenere, ovvero il valore desiderato in corrispondenza di un attività o processo); 3. infrastruttura e risorse di supporto. In presenza di questi tre elementi fondamentali e di legami espliciti tra indicatori e obiettivi si può parlare di sistemi di misurazione strategici. Per rendere tali sistemi ancor più efficaci un organizzazione può dotarsi di una mappa strategica, potenzialmente sviluppabile in cascata a diversi livelli organizzativi. Una mappa strategica serve a collegare obiettivi a indicatori, asset intangibili a risultati tangibili e indicatori di consuntivo a indicatori previsionali. Inoltre, può essere utilizzata come mezzo per comunicare la strategia sia all interno dell organizzazione, sia dall organizzazione ai principali stakeholder esterni. Le caratteristiche del target sono le seguenti: deve essere ambizioso, ma realistico; i soggetti incaricati di ottenerlo devono avere abilità e competenze sufficienti e i processi sottostanti devono rendere il target effettivamente raggiungibile; devono essere presenti meccanismi di retroazione per dimostrare i progressi ottenuti rispetto al target; devono essere previste forme di riconoscimento (non necessariamente di tipo finanziario); deve esserci il pieno supporto da parte di superiori e/o vertici organizzativi; il target deve essere accettato dall individuo o dal gruppo incaricato di raggiungerlo. La valutazione delle performance organizzative Punto cardine della performance organizzativa è la nozione di outcome, cioè gli effetti sul valore pubblico prodotto dalle amministrazioni nell erogazione dei servizi per la collettività. L esperienza italiana, per come prevista dalla legge cd Brunetta, si presenta nel giudizio della Civit come assai sofisticata ed innovativa sia per l approccio che per il livello di approfondimento rispetto a quelle degli altri paesi che da tempo utilizzano queste tecniche. Le condizioni perché le scelte abbiano successo sono le seguenti: leadership (incaricata di promuovere e supportare il cambiamento), cultura organizzativa del personale e strumenti di supporto (servizi informatici ed informativi). I modelli di misurazione I modelli di misurazione esistenti sono i seguenti: 1. Balanced Scorecard (BSC) il più popolare, con un chiaro legame sia tra risultati, processi e risorse, che tra obiettivi, indicatori ed azioni; 2. Performance Prism meno conosciuto della BSC, ma interessante per la prospettiva incentrata sugli stakeholder; 3. Common Assessment Framework (CAF) ispirato all EFQM, con radici nel Total Qualità Management, più orientato all autovalutazione, ma comunque diffuso in Italia (principalmente negli enti locali) e legato all utilizzo di indicatori. La principale indicazione operativa è la seguente: sarebbe buona pratica accompagnare l utilizzo del CAF con un sistema di misurazione comprensivo di indicatori che guardino all esterno.
8 Le linee guida per la misurazione delle performance organizzative Ecco riassunte le linee guida per l implementazione del sistema di misurazione delle prestazioni: 1. chiara definizione degli obiettivi; 2. presenza consistente di indicatori di outcome tra gli indicatori relativi ad obiettivi che hanno un impatto su stakeholder esterni; 3. specificazione dei legami tra obiettivi, indicatori e target; 4. caratterizzazione degli indicatori secondo il formato proposto dalla Commissione; 5. rilevazione effettiva della performance, secondo la frequenza e le modalità definite nello schema di caratterizzazione degli indicatori. Gli obiettivi della implementazione del sistema di misurazione sono i seguenti: acquisire informazioni relative agli obiettivi e monitorare i progressi ottenuti rispetto a questi; legare le fasi di pianificazione, formulazione e implementazione della strategia allo svolgimento dei piani d azione; comunicare obiettivi e risultati all interno e all esterno dell organizzazione, nonché confrontare le proprie performance in un ottica di benchmarking nel caso in cui alcuni indicatori siano comuni a più organizzazioni; influenzare i comportamenti organizzativi; generare cicli di apprendimento. Nome dell indicatore Descrizione dell indicatore Razionale Programma/Obiettivo (di riferimento) Legame con altri indicatori Data di approvazione dell indicatore Tipo di calcolo/formula/formato Fonte/i dei dati Qualità dei dati Frequenza di rilevazione Target (valore desiderato) Processo di sviluppo Responsabile dell indicatore e del target (se diverso) Responsabile delle performance legate all indicatore Che cosa sarà fatto? Reportistica Note Titolo dell indicatore Per evitare ambiguità nell interpretazione, come si può descrivere più dettagliatamente l indicatore? Perché vogliamo misurare questo aspetto? A quale programma o obiettivo si riferisce questo indicatore? Quali sono i collegamenti tra questo indicatore e gli altri? Quando abbiamo iniziato a utilizzarlo? Se quantitativo, come è calcolato? Qual è la formula? Qual è l unità di misura? Da dove possiamo ottenere i dati necessari? Quali sono i problemi nella raccolta e analisi dei dati che pensiamo emergeranno? Quanto spesso è rilevato questo indicatore? Quanto ci costa la sua rilevazione? A che livello di performance puntiamo? Su quali basi e da chi è stato concordato questo target? Chi ha l incarico di controllare e rivedere la performance (rispetto al target) e di raccogliere i dati? Chi è accountable e responsabile per le performance rilevate tramite questo indicatore? Quale azione/comportamento vuol stimolare questo target/indicatore? Dove vengono comunicate/pubblicate le informazioni? Ecco le principali indicazioni sul test della fattibilità informativa dell indicatore Lista degli indicatori da Indicatore fattibilità dal Indicatore di solidità dal
9 valutare punto di vista informativo punto di vista qualitativo Ecco le principali indicazioni sul test di validazione della qualità dell indicatore: Comprensibilità Chiaro (chiaramente Indicatore 1 etc definito), Contestualizzato, Concreto (misurabile), Assenza di ambiguità circa le sue finalità Rilevanza Si riferisce ai programmi, Utile e significativo per gli utilizzatori, Attribuibile alle attività chiave Confrontabilità Permette comparazioni nel tempo tra diverse organizzazioni, attività e standard Fattibilità Fattibile a livello finanziario, temporale, in termini di sistemi informativi alimentanti Affidabilità Rappresenta accuratamente ciò che si sta misurando (valido, esente da influenze), Completa il quadro della situazione integrandosi con altri indicatori, Giudizio complessivo Si basa su dati di qualità Ecco le principali indicazioni sul test di qualità del target: Strategia Questo target è allineato con gli obiettivi strategici dell organizzazione? Performance Questo target è abbastanza ambizioso? Attenzione Questo target attira veramente l attenzione? Azione, costo, abilità E probabile che questo target stimoli un azione pronta e significativa?; Si ripagherà il costo di raccogliere e analizzare i dati? Avrà il singolo responsabile l abilità di raggiungere questo target? Processo Il processo che sta alla base consentirà il raggiungimento di questo target? Riconoscimento, accettazione Sarà dato un riconoscimento (monetario o altro) se sarà conseguito questo target? Il target assegnato è accettato dall individuo/gruppo responsabile? Comportamenti Quali comportamenti non voluti potrebbero essere stimolati dall uso di questo target? Il percorso per la definizione degli indicatori di outcome può essere così sintetizzato: 1) si parte da una fase di ricognizione che rileva i bisogni effettivi degli stakeholder, sia interni che esterni, destinatari di un determinato servizio;
10 2) successivamente, gli obiettivi sono utilizzati come punto iniziale della pianificazione dei processi e delle relative attività attraverso input coerenti con i requisiti determinati in fase di ricognizione dei bisogni; 3) all interno del piano delle attività si adotta una logica input-processi-output; 4) il risultato delle attività di processo permette di procedere ad una misurazione basata su output e outcome. Mentre l output (ricordiamo che esso si deve intendere come esito immediato della attività svolta) ha una dimensione temporale di breve periodo, l outcome ha una dimensione di lungo periodo che deve essere valutata anche in termini di sostenibilità, in quanto molto spesso connessa con i bisogni primari del cittadino. Al fine della misurazione dell outcome è di fondamentale importanza l acquisizione di flussi di dati ed informazioni in possesso di soggetti diversi dall Ente: le amministrazioni dovranno prioritariamente, soprattutto in fase di avvio, cercare di utilizzare i flussi dati già esistenti ed attivare eventuali modalità di raccordo per gestire il processo di acquisizione. Per riuscire a sviluppare un insieme di outcome ed obiettivi coerenti con i programmi è essenziale identificare quali sono le categorie di stakeholder sia destinatari che contributors e quali effetti si desidera ottenere: individuarli a monte e misurarli a valle aiuta ad avere maggior chiarezza dal punto di vista della gestione strategica. Per un efficace misurazione e gestione delle performance devono essere considerate le seguenti dimensioni: tecnica: raccolta dati, sviluppo di obiettivi, target e indicatori, utilizzo di sistemi informativi, strumenti e tecniche di miglioramento, sviluppo di capacità, competenze e abilità del personale, etc.; manageriale: formulazione ed esecuzione della strategia, gestione dei processi, cambiamenti nella struttura organizzativa, allocazione delle risorse, promozione di un orientamento ai risultati, etc.; culturale: condivisione di valori comuni, allineamento di comportamenti e attitudini, sviluppo di pratiche condivise e routine, etc.; leadership: formulazione e comunicazione di una visione condivisa, supporto manageriale, empowerment dei dipendenti all interno della struttura gerarchica, creazione di un appropriato ambiente di lavoro, promozione dell innovazione, etc.; comunicazione: sia all interno che all esterno dell organizzazione, utilizzo di sistemi di knowledge management, etc. Oltre a considerare tali elementi, è importante ricordare come i ruoli degli stakeholder interni (vertice politico e amministrativo, management, staff, etc.) devono mutare nel tempo, a seconda che un nuovo sistema sia introdotto o che un sistema debba essere diffuso e consolidato. Le definizioni: - Accountability: Il dover rendere conto del risultato di un azione. - Allineamento: L allineamento avviene quando tutte le risorse dell organizzazione sono concentrate nell esecuzione della strategia e nel perseguimento dei risultati desiderati. - Analisi strategica: Questa attività è tesa ad evidenziare: le opportunità da cogliere e le sfide da affrontare (analisi del contesto esterno), nonché i punti di forza e di debolezza dell organizzazione (analisi dell ambiente interno). Il risultato dell analisi è, da una parte, evidenziare i temi strategici da affrontare e le criticità strategiche da superare; dall altra, indurre l evoluzione che organizzazione ed ambiente avranno nel futuro (le assunzioni strategiche).
11 - Balanced Scorecard (BSC): La BSC è un sistema di misurazione e gestione delle performance. Come tale è uno strumento atto a implementare la strategia e a controllarne l esecuzione attraverso la definizione di obiettivi di performance da raggiungere, indicatori per monitorare i progressi conseguiti, target per stabilire i livelli attesi, iniziative per supportarne il perseguimento, divisi in una serie di prospettive legate tra loro da relazioni causa effetto. - Indicatore: Strumento multidimensionale che rende possibile l attività di acquisizione di informazioni relativamente alle proprietà di un oggetto. - MissionOriented Scorecard: È una variante della Balanced Scorecard espressamente concepita per le organizzazioni del settore pubblico e noprofit. Si compone di quattro prospettive: collettività, processi interni, risorse finanziarie, crescita ed apprendimento. La prospettiva della collettività è a sua volta articolata in più dimensioni che tengono conto dei ruoli più rilevanti assunti dal cittadino (nella sua accezione più ampia) nella relazione con l organizzazione. - Outcome: Impatto, risultato ultimo di un azione. Nella misurazione delle performance ci si riferisce agli outcome per indicare la conseguenza di un attività o processo dal punto di vista dell utente del servizio e degli stakeholder più in generale; esempi di outcome possono essere: il miglioramento della qualità della vita, della salute dei cittadini, ecc. Un outcome può riferirsi al risultato immediato di un servizio o di un intervento (ad es. riduzione della percentuale di fumatori), oppure allo stato finale raggiunto (ad es. la riduzione dell incidenza dei tumore ai polmoni). - Output: Si tratta di ciò che si ottiene immediatamente al termine di una attività o di un processo. Ogni attività può essere descritta in sistema con input consumati ed output ottenuti secondo la catena logica: input-attività-output. - Performance: E un vocabolo polisemico. Il suo significato principale è legato all atto di esecuzione di un azione e al processo seguito. Il verbo to perform, infatti, si riferisce tipicamente alla processo di costruzione di un oggetto, o all esecuzione di un compito. Un altro significato di performance è legato alla rappresentazione di un azione, quindi non a un elemento sostantivo, ma a uno più simbolico e, talvolta, rituale. Da un punto di vista gestionale, entrambi i significati devono essere considerati nel momento in cui la performance viene misurata e/o gestita. - Sistema di gestione della performance: (performance management system): Rappresenta un sistema a supporto di un approccio sistematico al miglioramento della performance nel quale si definiscono gli obiettivi da raggiungere a fine periodo e si utilizzano le informazioni che derivano dalla misurazione per imparare dall esperienza e migliorare la performance tramite interventi decisionali correttivi durante tale periodo. - Sistema di misurazione della performance: (performance measurement system) È un sistema pensato per ottenere, attraverso l acquisizione, la classificazione, il confronto, l analisi e l interpretazione di dati appropriati, una quantificazione dei risultati, o delle conseguenze, delle azioni effettuate. Un sistema di misurazione svolge due funzioni principali sistema di acquisizione dei dati e sistema di rappresentazione delle informazioni ed è composto da indicatori, target, e infrastruttura e risorse di supporto. - Target: Un target è il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere; ovvero il valore desiderato in corrispondenza di un attività o processo. Tipicamente questo valore è espresso in termini di livello di rendimento entro uno specifico intervallo temporale (ad es., 20 pratiche evase in 3 ore di lavoro) e può riferirsi a obiettivi sia strategici che operativi.
12 Il sistema di valutazione Ecco le finalità che il sistema di valutazione deve raggiungere: consentire la misurazione delle prestazioni con la evidenziazione degli eventuali scostamenti, consentire l analisi approfondita dei dati; consentire di estrapolare i dati sintetici sull andamento complessivo dell attività dell ente; possedere i requisiti della validità, funzionalità ed affidabilità; garantire una facile comprensione dello stato della performance sia ai soggetti interni che a quelli esterni; promuovere la semplificazione e l integrazione dei documenti di programmazione e rendicontazione della performance ; esplicitare il ruolo dei diversi soggetti nella definizione degli obiettivi e nel conseguimento della performance; assicurare la trasparenza. Il sistema deve necessariamente contenere i seguenti elementi: descrizione, processo (con indicazione della fasi, dei tempi e delle modalità); soggetti e responsabilità; procedure di conciliazione; modalità di raccordo ed integrazione con gli altri sistemi di controllo interno; modalità di raccordo ed integrazione con i documenti di programmazione finanziaria. La descrizione, il processo ed i soggetti e responsabilità sono comuni sia alla valutazione della performance individuale che a quella organizzativa; le procedure di conciliazione sono tipiche della performance organizzativa. Le fasi del sistema di valutazione: la descrizione In questa parte devono essere previste: - una sintetica descrizione delle caratteristiche essenziali della organizzazione; - le metodologie che si intende utilizzare sia per la misurazione che per la valutazione della performance organizzativa. Occorre prevedere in tale che vi siano i seguenti macro ambiti : grado di attuazione della strategia, con la indicazione degli obiettivi strategici; portafoglio delle attività e dei servizi, così da garantire la verifica ex post, del livello di attività e servizi effettivamente realizzati ; stato di salute dell amministrazione, così da garantire sia ex ante che ex post la valutazione se l ente sia in grado di raggiungere i propri obiettivi e quali siano i processi interni di supporto; impatti esterni della attività dell amministrazione (cd outcome); confronto con le altre amministrazioni (cd benchmarking). Deve inoltre essere prevista la verifica anche nel corso dell anno e si deve usare una logica di rappresentazione a cannocchiale, ovvero che parta da risultati aggregati per ogni macro-ambito e consenta un progressivo accesso ad obiettivi e risultati più analitici (in altri termini, dal generale al particolare) e renda possibile una aggregazione e rappresentazione dei risultati per i vari livelli organizzativi ; - le metodologie che si intende utilizzare per la misurazione e la valutazione della performance individuale. Essa serve a raggiungere i seguenti scopi: evidenziare l importanza del contributo individuale; chiarire cosa ci si attende dai singoli; supportare il miglioramento delle performance dei singoli; valutare la performance e comunicare i risultati e le aspettative future alla singola persona (supportare l allineamento) ; creare un clima organizzativo positivo; premiare le performance; promuovere la corretta gestione delle risorse umane. Nella misurazione e valutazione delle performance si deve tenere conto soprattutto dei seguenti elementi: collegamento tra performance organizzativa ed individuale, soprattutto per i dirigenti; valutazione del contributo individuale alla performance organizzativa; individuazione degli obiettivi prioritari collegati agli obiettivi dell amministrazione; individuazione di obiettivi necessari per le peculiarità dell amministrazione; valutazione delle competenze manageriali e professionali, con specifico riferimento a quelle funzionali al mantenimento della salute finanziaria, organizzativa e relazionale dell amministrazione ed alla capacità di valutare in modo differenziato il personale. Per i dipendenti il sistema di valutazione deve prevedere l analisi del raggiungimento degli obiettivi individuali e di gruppo, con specifico riferimento a quelli della unità organizzativa di riferimento e l analisi del contributo individuale al loro
13 raggiungimento. La deliberazione rinvia alle scelte del decreto ed alla contrattazione per il collegamento tra il Sistema e gli strumenti di valorizzazione del merito ed i metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa ; - garanzia della trasparenza totale; - modalità di svolgimento delle periodiche analisi sul benessere organizzativo dei dipendenti; - collegamento con gli altri processi di gestione delle risorse umane (formazione, reclutamento, sistemi premiali etc); - modalità per garantire il miglioramento costante del sistema. Le fasi del sistema di valutazione: il processo Nella definizione del processo si devono raggiungere soprattutto i seguenti elementi: garantire la massima chiarezza dei compiti assegnati ad ogni soggetto o struttura; garantire il coordinamento; dotare l ente di un sistema di monitoraggio. Si deve fare riferimento innanzitutto alle fasi che sono previste direttamente dallo stesso Decreto cd Brunetta: definizione ed assegnazione degli obiettivi, collegamento tra questi e le risorse; monitoraggio in corso d esercizio; misurazione e valutazione delle performance organizzativa ed individuale; utilizzo dei sistemi premianti in modo da valorizzare il merito; rendicontazione interna ed esterna (elemento quest ultimo su cui la deliberazione pone l accento in modo particolare). Gli enti devono in modo esplicito prevedere le scadenze temporali delle fasi di programmazione, misurazione e valutazione, così da garantire anche l adozione delle eventuali misure correttive. Viene ricordato che il piano delle performance deve essere adottato entro la fine del mese di gennaio ed entro la fine del mese di giugno dell anno successivo deve essere adottata la relazione sulle performance. Si deve prestare una specifica attenzione alle modalità, sia per lo sforzo organizzativo richiesto per il coinvolgimento delle risorse umane che per la integrazione con i vari sotto sistemi di misurazione e valutazione. Ed ancora devono essere previste le modalità di utilizzazione dei sistemi informatici, nonché le tecniche che si intende utilizzare. Le fasi del sistema di valutazione: i soggetti Tali scelte sono compiute direttamente dal provvedimento. Esse vanno integrate prevedendo le modalità di coinvolgimento degli stakeholder, cioè dei portatori di interessi. Ed ancora dettagliando la valutazione che nel corso dell anno deve essere effettuata da parte degli organi politici per verificare lo stato di attuazione degli obiettivi. Ed inoltre l Organismo Indipendente di Valutazione deve misurare periodicamente l andamento complessivo del sistema. La valutazione delle performance è svolta dall Organismo Indipendente di Valutazione con il supporto della struttura individuata come responsabile della misurazione delle attività, nonché dai singoli dirigenti. Le fasi del sistema di valutazione: le procedure di conciliazione Il sistema di valutazione deve prevedere e disciplinare le procedure di conciliazione, intendendo come tali le iniziative volte a risolvere i conflitti nell ambito della processo di valutazione della performance individuale e a prevenire l eventuale contenzioso in sede giurisdizionale. E questa una fase assai rilevante in quanto si può immaginare l insorgenza di numerosi episodi di contestazione. In tale ambito si devono prevedere soprattutto le metodologie da utilizzare ed eventualmente la individuazione di soggetti terzi chiamati a pronunciarsi sulla corretta applicazione del sistema. Le fasi del sistema di valutazione: le modalità di raccordo
14 Si devono definire le modalità di raccordo sia con le varie forme di controllo interno che con i documenti di programmazione economica e finanziaria. Sul primo versante il riferimento va soprattutto ai soggetti chiamati a svolgere il ruolo del controllo di gestione e di quello strategico. Occorre riferirsi soprattutto alla evidenziazione delle criticità. Sul secondo versante è importante soprattutto definire le forme di collegamento da raggiungere nella formazione di tali documenti. Gli standard di qualità I livelli di qualità possono essere riferiti sia all insieme delle prestazioni che a singole prestazioni. Sono strettamente connessi i concetti di qualità dei servizi, di qualità effettiva dei servizi e di dimensioni della qualità. Componente quest ultima che si misura attraverso la accessibilità, tempestività, trasparenza ed efficacia (necessità di specifici indicatori). Viene introdotta una nozione ulteriore di indicatori di qualità e valore programmato: la definizione dell indicatore e del valore programmato determina lo standard di qualità. Il percorso metodologico per la definizione degli standard di qualità può essere così riassunto: - definizione della mappa dei servizi. Per ognuno di essi si devono individuare caratteristiche, modalità di erogazione e tipologia di utenza; - dimensioni della qualità: accessibilità (fisica e multicanale); tempestività; trasparenza ed efficacia (con riferimento ai risultati attesi) che si misura sulla base di conformità, affidabilità e compiutezza; - elaborazione degli indicatori per la misurazione: rilevanza, accuratezza, temporalità, fruibilità, interpretabilità, coerenza; - definizione degli standard. Esso si compone di indicatore di qualità e di valore programmato (da definire quest ultimo sulla base delle previsioni di legge e di quelle contenute nelle disposizioni di legge). Si Richiede di seguire il fenomeno nel corso del tempo e di effettuare il benchmarking, con coinvolgimento degli stkeholder. Valori da definire entro la fine del Nelle more applicazione delle previsioni di legge e delle carte di qualità. Necessità di aggiornamento annuale; - pubblicizzazione degli standard di qualità e delle azioni per il loro miglioramento; - comunicazione alla Civit. La trasparenza L accessibilità totale presuppone l accesso da parte dell intera collettività a tutte le informazioni pubbliche, secondo il paradigma della libertà di informazione dell open government di origine statunitense. Una tale disciplina è idonea a radicare, se non sempre un diritto in senso tecnico, una posizione qualificata e diffusa in capo a ciascun cittadino, rispetto all azione delle pubbliche amministrazioni, con il principale scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. A differenza delle finalità poste a base della legge n. 241/1990 nelle norme sulla valutazione la trasparenza è finalizzata proprio a forme diffuse di controllo sociale dell operato delle pubbliche amministrazioni e delinea, quindi, un diverso regime di accessibilità alle informazioni. Il sistema attuale delinea una nozione di trasparenza che si muove su tre piani mobili tra loro collegati: una posizione soggettiva garantita al cittadino, un risultato che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a perseguire, uno strumento di gestione della res publica per garantire il miglioramento continuo nell uso delle risorse e nell erogazione dei servizi al pubblico. Esiste un legame di tipo funzionale tra la disciplina della trasparenza e quella della lotta alla corruzione, del resto ricavabile.
15 La trasparenza presenta un duplice profilo: in primo luogo, come si è detto e come si preciserà in seguito, un profilo statico, consistente essenzialmente nella pubblicità di categorie di dati attinenti alle pubbliche amministrazioni per finalità di controllo sociale. Il profilo dinamico della trasparenza è invece direttamente correlato alla performance. La pubblicità dei dati inerenti all organizzazione e all erogazione dei servizi al pubblico, infatti, si inserisce strumentalmente nell ottica di fondo del miglioramento continuo dei servizi pubblici, connaturato al ciclo della performance anche grazie al necessario apporto partecipativo dei portatori di interesse (stakeholder). Programma della trasparenza, da un lato, rappresenta uno degli aspetti fondamentali della fase di pianificazione strategica all interno del ciclo della performance, dall altro, permette di rendere pubblici agli stakeholder di riferimento, con particolare attenzione agli outcome e ai risultati desiderati/conseguiti, i contenuti del Piano e della Relazione sulla performance. Il Programma triennale della trasparenza, pertanto, deve porsi in relazione al ciclo di gestione della performance e deve di conseguenza consentire la piena conoscibilità di ogni componente del Piano e dello stato della sua attuazione. L attuazione della disciplina della trasparenza non si esaurisce nella pubblicazione on line di dati, ma prevede ulteriori strumenti. L articolo 11, comma 2, del d. lg. n. 150 del 2009, infatti, fa riferimento a iniziative volte a garantire un adeguato livello di trasparenza nonché a favorire la legalità e lo sviluppo della cultura dell integrità. In tale prospettiva, vanno lette le apposite giornate della trasparenza di cui al comma 6 dell articolo 11 e gli adempimenti della posta elettronica certificata di cui al precedente comma 5. In conclusione, merita di essere sottolineato che l attuazione della disciplina della trasparenza richiede un concorso di azioni positive a carico delle singole amministrazioni, ma anche dei soggetti tenuti alla vigilanza. Sull applicazione agli enti locali ed alle regioni la CIVIT evidenzia che essi sono tenuti a garantire la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance, garantendo l accessibilità totale, attraverso la pubblicazione anche sul sito istituzionale delle informazioni concernenti i dati analiticamente indicati nel comma 1 dell articolo 11 e ferma restando l applicazione di quanto previsto dall articolo 21 della legge 18 giugno 2009, n. 69. La disciplina della trasparenza rientra nei livelli essenziali delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione, oggetto della competenza esclusiva del legislatore statale. L attuazione di tale disciplina richiede, infatti, modalità tendenzialmente uniformi in ciascuna amministrazione su tutto il territorio nazionale. Il Programma triennale per la trasparenza e l integrità deve fare riferimento minimo alle seguenti dimensioni della trasparenza: oggetto; strumenti; processo, comprensivo del coinvolgimento degli stakeholder. Le parti in cui esso si deve strutturare sono le seguenti: Selezione dei dati da pubblicare, Descrizione delle modalità di pubblicazione on line dei dati, Descrizione delle iniziative, Sezione programmatica, Collegamenti con il Piano della performance, Descrizione del processo di coinvolgimento degli stakeholder, Posta elettronica certificata (PEC) e Giornate della trasparenza. Ogni amministrazione è tenuta ad adottare il Programma triennale per la trasparenza e l integrità ed i suoi aggiornamenti annuali contestualmente alla redazione del Piano della performance e, comunque, entro e non oltre il 31 gennaio di ogni anno. Più in generale il Programma indica gli obiettivi di trasparenza di breve (un anno) e di lungo periodo (tre anni). Si tratta, infatti, di un Programma triennale a scorrimento idoneo a consentire il costante adeguamento del Programma stesso. Ecco il contenuto delle informazioni da comprendere nel Programma: 1) Dati informativi relativi al personale:
16 a) curricula e retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e sulle componenti legate alla retribuzione di risultato (articolo 11, comma 8, lettere f) e g), del d. lg. n. 150 del 2009), indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale (articolo 21 della l. n. 69 del 2009), ruolo - data di inquadramento nella fascia di appartenenza o in quella inferiore, data di primo inquadramento nell amministrazione, decorrenza e termine degli incarichi conferiti ex articolo 19, commi 3 e 4, del d. lg. n. 165 del (articolo 1, comma 7, del D.P.R. n. 108 del 2004); b) curricula dei titolari di posizioni organizzative (articolo 11, comma 8, lettera f), del d. lg. n. 150 del 2009); c) curricula, retribuzioni, compensi ed indennità di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo e dei relativi uffici di supporto, ivi compresi, a titolo esemplificativo, i vertici politici delle amministrazioni, i capi di gabinetto e gli appartenenti agli uffici di staff e di diretta collaborazione nei ministeri; i titolari di altre cariche di rilievo politico nelle regioni e negli enti locali (articolo 11, comma 8, lettera h), del d. lg. n. 150 del 2009); d) nominativi e curricula dei componenti degli OIV e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all articolo 14 (articolo 11, comma 8, lettera e), del d. lg. n. 150 del 2009); e) tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale (articolo 21 della l. n. 69 del 2009), nonché il ruolo dei dipendenti pubblici (articolo 55, comma 5, del D.P.R. n. 3 del 1957); f) retribuzioni annuali, curricula, indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale di segretari provinciali e comunali (articolo 21 della l. n. 69 del 2009); g) ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l ammontare dei premi effettivamente distribuiti (articolo 11, comma 8, lettera c), del d. lg. n. 150 del 2009); h) analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti (articolo 11, comma 8, lettera d), del d. lg. n. 150 del 2009); i) codici di comportamento (articolo 55, comma 2, del d. lg. n. 165 del 2001 così come modificato dall articolo 68 del d. lg. n. 150 del 2009); 2) Dati relativi a incarichi e consulenze: a) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti a dipendenti pubblici e ad altri soggetti (articolo 11, comma 8, lettera i), del d. lg. n. 150 del 2009 e articolo 53 del d. lg. n. 165 del 2001). Gli incarichi considerati sono: i) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati dalla amministrazione ai propri dipendenti in seno alla stessa amministrazione o presso altre amministrazioni o società pubbliche o private; ii) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati da una amministrazione ai dipendenti di altra amministrazione; iii) incarichi retribuiti e non retribuiti affidati, a qualsiasi titolo, da una amministrazione a soggetti esterni. In ordine a questa tipologia di informazioni è necessario indicare: soggetto incaricato, curriculum di tale soggetto, oggetto dell incarico, durata dell incarico, compenso lordo, soggetto conferente, modalità di selezione e di affidamento dell incarico e tipo di rapporto, dichiarazione negativa (nel caso in cui l amministrazione non abbia conferito o autorizzato incarichi). 3) Dati informativi sull organizzazione, la performance e i procedimenti:
17 a) informazioni concernenti ogni aspetto dell organizzazione (organigramma, articolazione degli uffici, attribuzioni e organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generale, nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché settore dell ordinamento giuridico riferibile all attività da essi svolta - articolo 54, comma 1, lettera a), del d. lg. n. 82 del 2005); b) elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando se si tratta di una casella di posta elettronica certificata (articolo 54, comma 1, lettera d), del d. lg. n. 82 del 2005); c) Piano e Relazione sulla performance (articolo 11, comma 8, lettera b), del d. lg. n. 150 del 2009); d) informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati (ai sensi dei principi di cui all articolo 11 del d. lg. n. 150 del 2009 e delle indicazioni di cui alla delibera n. 88 del 24 giugno 2010); e) Programma triennale per la trasparenza e l integrità e relativo stato di attuazione (articolo 11, comma 8, lettera a), del d. lg. n. 150 del 2009); f) elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile del procedimento e l unità organizzativa responsabile dell istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell adozione del provvedimento finale (articolo 54, comma 1, lettera b), del d. lg. n. 82 del 2005); g) scadenze e modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della l. n. 241 del 1990 (articolo 54, comma 1, lettera c), del d. lg. n. 82 del 2005). 4) Dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici: a) servizi erogati agli utenti finali e intermedi (ai sensi dell articolo 10, comma 5, del d. lg. 7 agosto 1997, n. 279), contabilizzazione dei loro costi ed evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché il monitoraggio del loro andamento (articolo 11, comma 4, del d. lg. n. 150 del 2009), da estrapolare in maniera coerente ai contenuti del Piano e della Relazione sulla performance; b) contratti integrativi stipulati, relazione tecnico-finanziaria e illustrativa, certificata dagli organi di controllo, informazioni trasmesse ai fini dell inoltro alla Corte dei Conti, modello adottato ed esiti della valutazione effettuata dai cittadini sugli effetti attesi dal funzionamento dei servizi pubblici in conseguenza della contrattazione integrativa (articolo 55, comma 4, del d. lg. n. 150 del 2009); c) dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di partecipazione nonché dati concernenti l esternalizzazione di servizi e attività anche per il tramite di convenzioni. 5) Dati sulla gestione dei pagamenti e sulle buone prassi: a) indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture (indicatore di tempestività dei pagamenti), nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all esercizio finanziario precedente (articolo 23, comma 5, della l. n. 69 del 2009); b) buone prassi in ordine ai tempi per l adozione dei provvedimenti e per l erogazione dei servizi al pubblico (articolo 23, commi 1 e 2, della l. n. 69 del 2009). 6) Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica:
18 a) istituzione e accessibilità in via telematica di albi dei beneficiari di provvidenze di natura economica (articoli 1 e 2 del D.P.R. n. 118 del 2000). 7) Dati sul public procurement : a) dati previsti dall articolo 7 del d. lg. n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture). Si precisa che l individuazione di tali dati, ai fini della loro pubblicazione, spetta all Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. L ORGANISMO INDIPENDENTE DI VALUTAZIONE I comuni, le province, le altre autonomie locali, le regioni, le altre amministrazioni da esse dipendenti e gli enti del servizio sanitario nazionale sono tenuti, al pari di tutte le Pubbliche Amministrazioni, a dotarsi dell Organismo Indipendente di Valutazione (Oiv), sulla base delle previsioni dettate dall articolo 7 del Decreto cd Brunetta, che si applicano espressamente e direttamente a tutte le PA. Siamo quindi in presenza di un obbligo che ha un carattere sostanzialmente tassativo. Le stesse previsioni del D.Lgs n. 150/2009 stabiliscono che la concreta regolamentazione della attività di tali organismi spetti alle singole amministrazioni prima ricordate e che queste si devono dare tale disciplina entro la fine dell anno, in modo che essa diventi operativa al più tardi con l inizio del Nelle amministrazioni dello Stato invece la costituzione di questi organismi doveva avvenire entro lo scorso 30 aprile. Occorre ricordare che l eventuale mancata istituzione di tale organismo determina, come conseguenza automatica, il divieto della erogazione del trattamento economico accessorio collegato alle performance, cioè della indennità di risultato per i dirigenti e per le posizioni organizzative e della produttività per il personale, nonché il divieto di erogazione degli altri compensi legati al merito previsti dal Decreto cd Brunetta. Si deve sottolineare in premessa che l istituzione dell Organismo Indipendente di Valutazione prende il posto del nucleo che attualmente esiste nella stragrande maggioranza delle amministrazioni, per cui tali 2 organismi non possono contemporaneamente esistere. Occorre inoltre ricordare in premessa che i costi per il funzionamento dei nuovi sistemi di misurazione e valutazione delle performance non possono aumentare a seguito della concreta applicazione delle nuove disposizioni. La struttura Il regolamento che disciplina questa materia è quello sull ordinamento degli uffici e dei servizi, quindi la disciplina della materia è rimessa alla giunta, previa deliberazione dei criteri di carattere generale da parte del consiglio. Ovviamente tali modifiche possono essere disposte tanto incidendo sul regolamento di organizzazione complessivo che tramite l adozione di una specifica disposizione. Il regolamento deve, in primo luogo, decidere il numero ed i requisiti dei componenti l Organismo Indipendente di Valutazione. L articolo 14 del D.Lgs n. 150/2009 stabilisce che per le amministrazioni statali esso sia composto da 1 o da 3 componenti. Queste disposizioni non hanno carattere vincolante per le amministrazioni locali e quelle regionali, che decidono in modo autonomo la composizione. Da qui la conseguenza che la composizione monocratica è sicuramente consentita dall ordinamento, anche se essa per molti aspetti non appare come opportuna, in quanto priva gli enti di una adeguata competenza professionale. Non si deve inoltre trarre, a parere di chi scrive, dalle regole dettate per le amministrazioni statali il convincimento che questo organismo debba necessariamente avere un numero dispari di componenti: siamo nell ambito dell autonomia delle singole amministrazioni e non è necessario che si debba comunque potere formare una maggioranza al suo interno.
19 Al fine di conseguire un significativo risparmio sui costi, ma anche al fine di avere composizioni più adeguatamente professionali e di avviare esperienze di scambio ravvicinato e, per molti aspetti, si può dire anche di contaminazione tra le varie realtà locali, si può ipotizzare la costituzione in forma associata di tali organismi. Tale scelta è da sempre possibile per gli enti locali, in base ai principi fissati dal testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali, ma essa è resa possibile per tutte le amministrazioni pubbliche dalle previsioni contenute nel Decreto cd Brunetta, per come ci ricorda la deliberazione Civit n. 4/2010. Le amministrazioni locali possono stipulare una specifica convenzione ovvero assegnare tale compito ad una singole amministrazione, ad esempio l unione dei comuni o la comunità montana, disciplinando la composizione e l attività. Ad esempio questa può avvenire in parte collegialmente (criteri e metodologie di carattere generale) ed in parte nelle singole amministrazioni (misurazione e valutazione delle performance). Altra scelta che deve essere compiuta in sede regolamentare è se questo organismo debba necessariamente essere composto da soli soggetti esterni ovvero se possa avere una composizione mista. Composizione che è attualmente quella utilizzata da buona parte delle amministrazioni locali, in cui il segretario e/o il direttore generale fanno parte dei nuclei di valutazione e spesso li presiedono. Su questo punto abbiamo due prese di posizione opposte. Le linee guida dell Anci si sono espresse in favore della tesi della composizione esclusivamente esterna: alla base di tale convincimento la considerazione che il legislatore vuole, come si evidenzia già nel nome dell organismo, sottolineare la assoluta necessità della indipendenza, il che si concretizzerebbe con una composizione esclusivamente esterna. La deliberazione n. 4/2010 della Civit, Commissione per la Valutazione, l Integrità e la Trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni, ha invece ritenuto legittima la composizione mista, anzi per molti aspetti ha sollecitato che questa sia la soluzione scelta. Alla base di tale indicazione il convincimento che la composizione mista faciliti il colloquio tra questo organismo e la struttura interna. Occorre comunque ricordare, vedi meglio infra, che le indicazioni di tale commissione non hanno sicuramente un carattere vincolante per gli enti locali; comunque esse allontano i possibili dubbi di legittimità su una composizione che veda la presenza tanto di soggetti esterni quanto di interni. Nella concreta scelta le amministrazioni, fermo restando che con la gestione associata possono conseguire significativi risparmi, devono valutare il rilievo che assegnano a questi strumenti. Più recentemente la Civit è tornata negativamente, rispondendo a quesiti posti da segretari, sulla possibile partecipazione di questi soggetti all OIV. Le risposte sono nate dalla richiesta di indicazioni sulla presenza dei segretari in Organismi chiamati in vario modo, vuoi con la valutazione vuoi con la formulazione della metodologia di valutazione, a svolgere un ruolo nella valutazione dei segretari. Rispondendo negativamente la Commissione ha espresso indicazioni di carattere generale che vanno nella direzione di sollecitare la assenza dei segretari da questi organismi. Si ricorda l autonomia delle singole amministrazioni. Altra scelta di grande rilievo che deve essere compiuta dal regolamento è costituita dalla individuazione dei requisiti che devono essere posseduti dai singoli componenti l Organismo Indipendente di Valutazione. La citata deliberazione n. 4/2010 della Civit li ha fissati per le amministrazioni statali. Quanto al titolo di studio essa ha previsto che tutti i componenti debbano essere in possesso almeno di una laurea specialistica o del vecchio ordinamento, escludendo quindi le lauree brevi. Tale requisito può essere considerato sufficiente se la laurea è in ingegneria o in economia. Si deve considerare che questa formulazione appare per molti aspetti discutibile, in quanto si equiparano tutte queste lauree: si pensi, solo per fare un esempio, alle significative differenze che esistono tra le lauree in ingegneria gestionale e quelle in ingegneria edile. Il possesso di un altra laurea
20 specialistica deve essere inoltre accompagnato dall avere frequentato e superato master in gestione delle risorse umane ovvero da una esperienza di almeno 7 anni nello svolgimento di attività di valutazione, sia nel settore pubblico che in quello privato. Viene richiesto, in omaggio ai principi di carattere generale fissati dall ordinamento, che la composizione di questo organismo debba dare applicazione al principio delle pari opportunità, quindi avere almeno un componente per ogni sesso. Si deve ricordare che questo si deve considerare come un principio di carattere generale del nostro ordinamento. Viene inoltre previsto che l età media dei componenti di tale organismo debba essere di 50 anni. E questo un requisito che appare assai discutibile, anche considerando i possibili effetti negativi che possono determinarsi nelle amministrazioni in cui vi siano più componenti tale organismo. La Civit stabilisce inoltre che non devono farne parte i pensionati. Anche in questo caso siamo in presenza di una disposizione molto tranchant e di dubbia utilità. Viene previsto che i componenti debbano avere una buona conoscenza della lingua inglese, in quanto buona parte della letteratura in questa materia è scritta in questa lingua. Viene inoltre fissato il principio della esclusività, per cui i componenti dell organismo costituito presso una Pubblica Amministrazione statale non devono fare parte di altri. Ricordiamo che queste disposizioni non hanno in alcun modo un carattere vincolante per l autonomia delle regioni e degli enti locali, che sono chiamati a darsi una disciplina autonoma in sede regolamentare e possono o meno tenere conto di queste indicazioni. Anzi, per molti versi di deve sottolineare che essi sollevano dubbi di opportunità, quanto meno per la stragrande maggioranza degli enti locali, che sono di dimensione piccola, piccolissima o media (si pensi al criterio della esclusività del rapporto). Occorre ricordare che, probabilmente, nel protocollo d intesa che Anci, Upi e Conferenza dei Presidenti delle Regioni dovranno stipulare con la Commissione per la Valutazione, l Integrità e la Trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni, ai sensi delle previsioni dettate dall articolo 13 del D.Lgs n. 150/2009, potranno essere contenute indicazioni di carattere generale, indicazioni che in ogni caso dovranno essere molto rispettose della autonomia dei singoli enti locali. La stessa Commissione, nel rimettere il tema alla definizione in sede di protocollo con Anci ed Upi, ha già sottolineato come le sue indicazioni sulla esclusività siano derogabili, in particolare da parte degli enti di ridotte dimensioni. La competenza alla nomina dei componenti l Organismo Indipendente di Valutazione appartiene nei comuni, nelle province e negli altri enti locali al sindaco, ovvero al presidente della provincia ovvero al vertice dell ente (presidente dell unione o della comunità montana etc). Tale previsione è contenuta in modo espresso nella legge n. 15/2009, ancorché essa non sia riprese nel D.Lgs n. 150/2009. Ed ancora si deve ricordare, come annota opportunamente l Anci, che comunque il soggetto che negli enti locali svolge le funzioni di organo di indirizzo politico amministrativo è il sindaco o il presidente della provincia o il vertice politico. Appare inoltre opportuno che in sede regolamentare siano disciplinate le regole per la scelta dei componenti. La Civit suggerisce alle amministrazioni statali di svolgere preventivamente un colloquio. Appare discutibile la sua indicazione che in tale colloquio si raccolgano le proposte del candidato. Non si deve mancare di sottolineare che siamo in presenza di una indicazione in cui è largamente prevalente il carattere fiduciario rispetto al vertice politico: basta ricordare che la competenza alla valutazione spetta al sindaco, al presidente della provincia o dell ente locale e che l Organismo indipendente svolge compiti di supporto. Ma si suggerisce, peraltro in omaggio ai principi di carattere generale che presiedono alla individuazione di soggetti a cui conferire incarichi, che le amministrazioni diano preventiva pubblicità alla propria volontà ed adottino procedure comparative, motivando le ragioni che sono alla base della propria scelta.

References: articolo 16
 articolo 10
e contrario
 sentenza 
 art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 11
 articolo 11
 articolo 11
 articolo 21
 articolo 117
 articolo 19
 articolo 14
 articolo 68
 articolo 53
 articolo 54
 articolo 11
 articolo 10
 articolo 7
 articolo 7
 articolo 14
 articolo 13