Source: http://diariooficial.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5566054&fecha=18/07/2019
Timestamp: 2019-08-18 23:37:41+00:00

Document:
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 42/2016, así como el Voto Concurrente del Ministro José Fernando Franco González Salas
MINISTRO PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ
SECRETARIO: OMAR CRUZ CAMACHO
COLABORÓ: DANIELA CARRASCO BERGE
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de mayo de dos mil diecinueve por el que se emite la siguiente:
Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en contra del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo(1), publicado en el Periódico Oficial de la entidad el cuatro de mayo de dos mil dieciséis.
1. Presentación del escrito, autoridades (emisora y promulgadora) y norma impugnada. El tres de junio de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, por conducto de Pablo Francisco Muñoz Díaz, quien se ostentó como Director General de Asuntos Jurídicos del referido instituto, promovió acción de inconstitucionalidad, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Hidalgo.
2. Norma general cuya invalidez se reclama. En esta acción de inconstitucionalidad se impugna el artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el cuatro de mayo de dos mil dieciséis.
Inconstitucionalidad del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo. Violación a los artículos 1o., 6o., 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII de la Constitución Federal.
El artículo octavo transitorio impugnado al establecer que será el Poder Ejecutivo del Estado el que reglamentará la Ley de Transparencia Local, diluye y mina las facultades y autonomía del organismo garante local, ya que, por un lado, de acuerdo a su naturaleza es éste órgano el que debe emitir su propia normativa y, por otro, es competencia exclusiva del organismo local de transparencia regular el desarrollo del acceso a la información en la entidad.
De acuerdo con el diseño normativo de los organismos garantes locales en materia de transparencia dispuesto en los artículos 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII de la Constitución Federal, los legisladores estatales al crear estos organismos deben, además de atender los citados preceptos constitucionales, deben tomar en consideración lo dispuesto en los artículos 37 y 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
De una interpretación armónica, sistemática y funcional de los artículos mencionados en el párrafo anterior, los organismos garantes, tanto federal como locales, cuentan con facultades quasi-legislativas para garantizar el derecho de acceso a la información y emitir normas generales en su ámbito de competencia en las que regulen y reglamenten los aspectos contenidos en sus leyes locales.
Así, las leyes locales podrán tener normas reglamentarias pero lo que respecta a la regulación y ejercicio del acceso a la información, sólo podrán emitirse por el organismo garante local.
De este modo, las normas secundarias que reglamenten las leyes locales en materia de transparencia y acceso a la información pueden ser de dos tipos:
a) reglamentarias orgánicamente, las cuales deben ser emitidas a efecto de que ajusten y modifiquen las estructuras orgánicas de los sujetos obligados en los términos mandatados por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. La normatividad
relativa a los aspectos orgánicos de cada sujeto obligado será emitida dependiendo de la autonomía y la habilitación con la que cuente cada uno de ellos, siempre con la perspectiva y respeto de la división de poderes, prevista en el artículo 116 de la Constitución Federal.
b) reglamentarias sustantivamente, las que se refieren al ejercicio, revisión y control tanto de las solicitudes y recursos de revisión en materia de acceso a la información, como de las obligaciones de transparencia, comunes y específicas. La normativa relativa a lo sustantivo del derecho de acceso a la información solo puede ser emitida por el organismo garante local, quien atendiendo a los parámetros que para el efecto emita el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, emitirá lineamientos generales, atendibles a todos los sujetos obligados de la entidad federativa.
En el caso existe una violación a las referidas facultades reglamentarias, ya que el artículo octavo transitorio impugnado le concede la facultad reglamentaria al poder ejecutivo local, en contra de la propia autonomía del organismo garante de la entidad, pues invade y minimiza sus facultades, contraviniendo el principio de autonomía previsto en la fracción VIII del apartado A del artículo 6o. y la fracción VIII del artículo 116 de la Constitución Federal.
Cita en apoyo, por analogía, la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 95-BIS DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL", en la que el Pleno de la Suprema Corte estableció que un legislador local no puede trastocar la competencia originaria concedida en la Constitución Federal, como es el caso de la atribuida a los organismos garantes locales, siendo jurídicamente inadmisible que el legislador ordinario estatal imponga obligaciones o establezca la posibilidad de que realicen funciones ajenas al ámbito de atribuciones establecidas previamente por el órgano reformador de la Constitución Federal o de la local.
De este modo, el artículo impugnado invade, por un lado, las facultades del organismo garante local en cuanto a sus atribuciones quasi-legislativas y, por otro, su autonomía sometiéndolo a una reglamentación que emitirá el Poder Ejecutivo, en desdoro de una división de poderes.
4. Disposiciones que el promovente señala como violadas. Los artículos 1o., 6o., apartado A, fracciones I, III, IV, V, VIII; 73, fracción XXIX-S; y 116, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de Reforma Constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce; y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
5. Admisión y trámite. Mediante proveído de seis de junio de dos mil dieciséis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 42/2016(2), promovida por el Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales y, por razón de turno, designó como instructor al ministro José Ramón Cossío Díaz.
6. Por acuerdo de siete de junio de dos mil dieciséis, el ministro instructor admitió la demanda de acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Hidalgo, por ser quienes respectivamente emitieron y promulgaron la norma impugnada para que rindieran sus informes. También dio vista a la Procuradora General de la República para que formulara el pedimento correspondiente(3).
7. Posteriormente, por acuerdo de cuatro de enero de dos mil diecinueve, en cumplimiento a lo determinado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en sesión pública solemne de dos de enero del año en curso, y toda vez que el presente asunto se encontraba radicado en la ponencia del ministro José Ramón Cossío Díaz, se ordenó returnar el asunto que nos ocupa a la ponencia del ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá.
8. Informes de los Poderes Legislativo(4) y Ejecutivo(5) de la entidad.
· Es cierto que el Congreso local, en sesión ordinaria, discutió y aprobó la iniciativa de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, la cual se publicó el día cuatro de mayo de dos mil dieciséis y se promulgó con sustento en la autonomía y soberanía estatal, a efecto de implementar las reformas realizadas a nivel federal de siete de febrero de dos mil catorce y a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de cuatro de mayo de dos mil quince, las cuales obligan a las entidades federativas a homologar sus legislaciones a los principios y procedimientos en la materia, por lo que resulta incuestionable la facultad de la legislatura para expedir leyes en materia de transparencia y
· El Congreso local es competente para prever el reconocimiento de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo estatal para proveer en la esfera administrativa lo necesario para el cumplimiento de la ley, por lo que el artículo impugnado es válido y se apega a la Constitución y a la ley general en la materia, por haber sido aprobado e incluido en la ley, por estar conforme a los principios de división de poderes y facultades de cada uno de ellos, considerando que la protección del derecho de acceso a la información pública y la transparencia, ha sido concebida desde la Constitución Federal como una facultad concurrente de los distintos órdenes de gobierno y poderes públicos.
· No se invade la esfera de competencia del Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Hidalgo, cuyas atribuciones en materia de reglamentación se establecen en el artículo 36, fracción XXIV de la Ley, pues se le otorga la facultad para reglamentar lo necesario para su funcionamiento y para el cumplimiento de sus atribuciones, sin embargo, la facultad para expedir el Reglamento de la Ley, es una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo, en términos de lo expuesto por el artículo 71 de la Constitución Estatal, de promulgar y ejecutar las leyes y decretos, proveyendo en la esfera administrativa lo necesario para su exacta observancia.
· El artículo impugnado tiene pleno sustento jurídico y constitucional, pues así lo ha expuesto la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer la naturaleza y alcance de la facultad reglamentaria de los Poderes Ejecutivos, acorde a los criterios jurisprudenciales de rubros: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL GOBERNADOR DEL ESTADO MÉXICO. INCLUYE LA DE DETERMINAR LAS AUTORIDADES QUE ESPECÍFICAMENTE EJERCERÁN LAS ATRIBUCIONES CONCEDIDAS A DETERMINADO ORGANISMO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA", "REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA", "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO" y "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES".
B) El Poder Ejecutivo del Estado al rendir su informe señaló, en síntesis, lo siguiente:
· En su carácter de gobernador promulgó y publicó el Decreto "655", en el Periódico Oficial del Estado el cuatro de mayo de dos mil dieciséis, que contiene la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo. Con su entrada en vigor para su aplicación y observancia se da cumplimiento al artículo 6o. constitucional y quinto transitorio de la Ley General de Acceso a la Información Pública, armonizando la normatividad estatal aplicable en materia de protección al derecho humano a la información, con la Ley Fundamental.
· El artículo octavo transitorio impugnado no invade la esfera de competencia del Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Hidalgo, debido a que la Ley Suprema de la Unión crea una pluralidad de autoridades en la protección y observancia del derecho humano a la información, además de que la propia Constitución General, establece la obligación de las autoridades en materia de coordinación y colaboración de transparencia y acceso a la información pública.
· El poder ejecutivo local tiene facultades reglamentarias de conformidad con la fracción I y en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, en apego a los principios de supremacía constitucional, legalidad, interpretación conforme y libertad de configuración legislativa.
· El artículo octavo transitorio impugnado se encuentra fundamentado en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Estatal, en armonía con el artículo 2 de la Ley del Periódico Oficial del Estado, ya que para que entre en vigor una ley o reglamento y tenga aplicación legal en la entidad, tiene que ser publicada por decreto del Poder Ejecutivo del Estado, es decir, la única autoridad facultada para dar a conocer una ley emitida por el Congreso Estatal, así como sus reglamentos, lo es el Gobernador del Estado, por tanto el artículo octavo transitorio del que se alega su constitucionalidad, se encuentra fundamentado, en virtud del principio constitucional de aplicatoriedad y observancia de la ley.
· De la propia interpretación que ha emitido el Máximo Tribunal se entiende que el titular del Ejecutivo del Estado podrá, en ejercicio de sus funciones, expedir reglamentos de las leyes que emanen del Congreso del Estado, pues su objetivo es un mejor proveer, con la condicionante de no contrariar la Ley Suprema.
· Conforme al principio de legalidad el artículo 120 de la Constitución Federal obliga a los gobernadores de los Estados a publicar y hacer cumplir las leyes federales, concatenando con la fracción I del artículo 71 de la Constitución Estatal, el gobernador tiene facultades reglamentarias, debido a que dicha fracción a la letra dice: "Promulgar y ejecutar las Leyes y Decretos, proveyendo en la esfera administrativa lo necesario para su exacta observancia", en el entendido de que autoriza al Poder Ejecutivo del Estado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes federales y estatales, cuyos alcances se encuentran acotados a la propia Constitución, así como las leyes generales y estatales en materia de transparencia y acceso a la información, además la fracción II del mismo artículo 71 dice: "... expedir los reglamentos que fueren necesarios para la mejor ejecución de leyes". Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES".
· De igual manera, los organismos públicos autónomos, al ser autoridad al igual que los poderes clásicos de la unión, también se rigen bajo el mismo principio de "sujeción a la ley" y lo contenido en la fracción XXIII del artículo 36, el organismo garante local de transparencia tiene la facultad de proponer el reglamento de esta ley y sus modificaciones, por tanto, la propia ley le concede las facultades de elaborar el reglamento, pero el ejecutivo local deberá expedirlo, es decir, publicarlo en el Periódico Oficial del Estado.
· El artículo 6 constitucional establece una cláusula competencial en la forma de un mandato al poder legislativo, tanto a nivel federal como estatal, para reglamentar los procesos de transparencia y acceso a la información pública, como aquellos destinados a controlar su cumplimiento, de ahí deriva el fundamento de existencia de una ley reglamentaria. Además, el referido artículo 6, párrafo cuarto, establece principios que deben regir en materia de transparencia, sin establecer de manera exclusiva el derecho de reglamentación del Instituto de Transparencia, ni a nivel nacional ni local.
· Es por ello que el órgano legislativo estatal puede reglamentar la norma constitucional, que a su vez, establece un estándar mínimo de fundamentos por lo que respecta a su competencia, pues basta que se considere necesario regular una situación social y lo haga dentro de los parámetros marcados en la Ley Suprema, sin vulnerar ningún principio sustantivo, para reconocer su validez constitucional. Sin que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda evaluar los méritos de un diseño legislativo en lugar de otro, como sería la conveniencia de agrupar toda la regulación de una materia en un solo código, o bien, la dispersión de la regulación en leyes especializadas. Por tanto, esta decisión corresponde a los hacedores de política pública, la que, conforme a los principios democráticos de división de poderes, debe entenderse depositada en la órbita de potestades legislativas y ejecutivas de las entidades federativas.
· Aplicando la interpretación conforme y el control difuso de constitucionalidad-convencional, que se establece en el artículo 1o. constitucional, y como la ley local en el artículo 36, fracción XXIII, faculta al Instituto como órgano garante de transparencia a proponer el reglamento de la ley estatal, debe interpretarse que ambas autoridades coadyuvan en su expedición, sin menoscabo o invasión de esferas de poder de cada una. Las propias leyes en armonía, establecen el principio de colaboración entre las distintas instituciones estatales en la creación o elaboración de los lineamientos en materia de transparencia y acceso a la información, aunado a que el promovente no impugnó el artículo 36, fracción XXIII.
· El artículo octavo transitorio impugnado se encuentra apegado a derecho. El artículo 36 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, faculta al instituto de transparencia local a elaborar el reglamento de dicha ley, luego entonces, la ley en ningún momento contrapone facultades, tanto al ejecutivo como al instituto, al contrario, en vía de garantizar de manera amplia el ejercicio pleno del derecho a la información, en vía de colaboración, exhorta a las autoridades a coordinarse en la aplicación de la Constitución y leyes generales.
· Insiste en que es aplicable el principio de interpretación conforme, a fin de que se considere que tanto el ejecutivo estatal como el instituto de transparencia local están facultados para expedir reglamentos, pues cohabitan en un parámetro de igualdad y coordinación, por lo que respecta a la materia de transparencia.
9. Opinión de la entonces Procuraduría General de la República. Esta dependencia no emitió
opinión alguna a pesar de estar debidamente notificada(6).
10. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente(7). Posteriormente, por acuerdo de cuatro de enero de dos mil diecinueve, en cumplimiento a lo determinado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en sesión pública solemne de dos de enero del año en curso, y toda vez que el presente asunto se encontraba radicado en la ponencia del ministro José Ramón Cossío Díaz, se ordenó returnar el asunto que nos ocupa a la ponencia del ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá.
11. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(8), toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como algún instrumento de carácter internacional.
12. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(9), dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnados, considerando para el cómputo cuando se trate de materia electoral, todos los días como hábiles.
13. El Decreto que contiene el artículo impugnado se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el cuatro de mayo de dos mil dieciséis(10), por lo que tomando en cuenta esta fecha, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el cinco de mayo de dos mil dieciséis, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales hubiera vencido el tres de junio de dos mil dieciséis.
14. Por lo tanto, si la demanda se presentó el último día del plazo en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, esto es el tres de junio de dos mil dieciséis, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja cincuenta y uno del expediente, la impugnación resulta oportuna.
16. De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras.
17. En el caso, la acción se promovió en contra del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, expedida por el congreso local, esto es, en contra de una ley estatal, y se planteó la vulneración a los artículos 1o., 6o., 73, fracción XXIX-S, y 116, fracción VIII, de la Carta Magna, así como el artículo quinto transitorio del Decreto de reforma constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de siete de febrero de dos mil catorce, los cuales tienen que ver con el derecho a la información pública y el órgano garante local que la misma Constitución Federal establece, respecto de la facultad para expedir el reglamento de la referida Ley de transparencia de la entidad, por lo que no cabe duda que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, accionante, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
18. Suscribe la demanda, Pablo Francisco Muñoz Díaz, ostentándose como Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, lo que acredita con la copia certificada de su credencial, expedida el cinco de mayo de dos mil cinco(11).
19. Ahora bien en términos del artículo 29, fracciones I y II, del Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos(12), dicho funcionario cuenta con la representación legal del Instituto accionante.
20. Conforme al artículo 11 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 Constitucional, la representación debe estar establecida en las normas que rigen a los órganos legitimados, lo cual se acredita en este caso y por consiguiente se le reconoce la representación al funcionario indicado.
21. En la presente acción, las autoridades emisora y promulgadora no hicieron valer causas de
improcedencia, ni este Alto Tribunal advierte, de oficio, que se actualice alguna. Por lo tanto, lo procedente es analizar el concepto de invalidez planteado por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales promovente.
22. Antes de pasar al estudio de fondo, conviene puntualizar que, a pesar de que ya transcurrió el plazo que el artículo transitorio impugnado dispuso para la emisión del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, el mismo no ha cesado en sus efectos y, por tanto, es susceptible de ser estudiado por este Tribunal Pleno. La razón para afirmar lo anterior recae en una de las funciones con las que cumple este artículo transitorio octavo pues, además de disponer el plazo en el que deberá emitirse el reglamento, establece la facultad del titular del Poder Ejecutivo local para emitirlo, siendo justamente esta última, la función impugnada por el promovente.
23. Los artículos transitorios pueden cumplir con distintas funciones; hay un primer tipo de función estrictamente relacionada con el engranaje de una política legislativa, consistente en determinar el ámbito de validez temporal de la norma publicada la entrada en vigor de la misma o el de otras normas en el ordenamiento su derogación. Por la naturaleza de la función, estos artículos transitorios son temporales y se considera que sus efectos cesan, una vez que se cumple lo que éstos disponen.
24. Por otro lado, existen artículos transitorios que no se ciñen a la tipología antes descrita, pues en vez de cumplir con una función relacionada con la política legislativa, tienen una función sustantiva. Ya sea que a través de ellos se asigne una competencia precisa -como ocurre en el caso concreto- o que se desarrollen bases sustantivas que condicionen la regulación que la autoridad emitirá en el futuro, estos artículos tienen un carácter complejo y por su identidad con el cuerpo del texto normativo, requieren de un tratamiento diferenciado por parte del juzgador. Desde el punto de vista material, al cumplir con una función sustantiva, estos artículos transitorios deben ser estudiados como cualquier artículo integrante del cuerpo normativo, sin importar su denominación o su ubicación.
25. De esta forma, ante la existencia de estas dos categorías de funciones desarrolladas por los artículos transitorios la estrictamente relacionada con la política legislativa y la sustantiva, el juzgador debe identificar el objeto de la impugnación y a partir de ahí, modular su tratamiento. En ese sentido y a través de una interpretación funcional, deberá estudiar los artículos transitorios sustantivos, dejando de lado el carácter temporal y accesorio que clásicamente se le atribuye a los mismos.
26. En el caso concreto, se impugna el artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, que establece la facultad del Poder Ejecutivo estatal para expedir el reglamento de la misma, en un determinado tiempo. Tomando en cuenta que se impugna la función sustantiva del transitorio, el establecimiento de una facultad susceptible de producir efectos en el futuro, corresponde entrar al análisis del concepto de invalidez formulado por el Instituto promovente, aun si el plazo que el propio artículo establecía para la expedición del reglamento, ya transcurrió.
27. El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales impugna el artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, que establece la facultad del Poder Ejecutivo estatal para expedir el reglamento de la referida Ley. Dicha norma impugnada señala:
"OCTAVO. El Ejecutivo del Estado expedirá el Reglamento de esta Ley dentro del año siguiente a su entrada en vigor".
28. El Instituto promovente considera que el artículo impugnado es inconstitucional porque viola los artículos 1o., 6o., 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII de la Constitución Federal, ya que le compete al órgano garante local emitir su propia normativa y regular el desarrollo del acceso a la información en el Estado. En este sentido el artículo impugnado diluye y mina sus facultades al señalar que será el Poder Ejecutivo Local el encargado de reglamentar la ley local de la materia.
29. Precisa que de una interpretación de los artículos 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII de la Constitución Federal, así como del 37 y 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se advierte que los organismos garantes tienen facultades quasi- legislativas para garantizar el derecho de acceso a la información y emitir normas generales en su ámbito competencial en las que regulen y reglamenten las leyes locales.
30. Señala que las normas que reglamenten las leyes locales en materia de transparencia y acceso a la información pueden ser de dos tipos: reglamentarias orgánicas y reglamentarias sustantivas, siendo que ambas sólo pueden ser expedidas por los organismos garantes.
31. De este modo, concluye que el artículo transitorio impugnado invade y minimiza las facultades y
autonomía del órgano garante local al someterlo a una reglamentación que emitirá el Poder Ejecutivo local, en "desdoro" de la división de poderes.
32. Pues bien, para resolver lo planteado conviene precisar lo que establece la Constitución Federal en sus artículos 6o., 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII, respecto de los órganos garantes locales.
33. El artículo 116, fracción VIII de la Constitución Federal, prevé la obligación de los estados de establecer en sus constituciones organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados, responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, conforme a los principios y bases establecidos por el artículo 6o. de la propia Constitución y la Ley General que emita el Congreso de la Unión para desarrollar justamente estas bases, principios generales y procedimientos del ejercicio del referido derecho.(13)
34. Por su parte, el artículo 73, fracción XXIX-S, de la Constitución Federal, prevé la facultad del Congreso de la Unión para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno.(14)
35. Así, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reglamentaria del artículo 6o. constitucional, entiende que los organismos garantes son aquellos con autonomía constitucional especializados en materia de acceso a la información y protección de datos personales, que son independientes, imparciales y colegiados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía técnica, de gestión, con capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, y responsables de garantizar, en el ámbito de su competencia, el ejercicio de los derechos de acceso a la información y la protección de datos personales. La Ley destaca también que será en la ley federal y en la de las entidades federativas donde se determinará lo relativo a la estructura y funciones de los organismos garantes, así como la integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes de dichos órganos garantes. (15)
36. La Ley dispone, además, que los órganos garantes tendrán la estructura administrativa necesaria para la gestión y desempeño de sus funciones, además de la garantía de otorgamiento de presupuesto adecuado y suficiente.(16)
37. Conviene hacer referencia al artículo 36, fracción XXIII, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo(17), del cual, vinculado con el artículo octavo transitorio impugnado, se extrae, por un lado, la facultad del Instituto de únicamente hacer la propuesta del reglamento de la ley y sus modificaciones, y por otro, la atribución del Poder Ejecutivo de la entidad para expedir dicho reglamento.
38. De este modo, resulta claro de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, que el concepto de invalidez enderezado por el accionante en contra del artículo transitorio octavo resulta fundado, al menos en lo que tiene que ver con la estructura orgánica del órgano garante y la reglamentación orgánica de la Ley de Transparencia del Estado. El Ejecutivo del Estado no puede incidir de ninguna manera en las disposiciones internas, ni orgánicas, ni administrativas para el ejercicio de las funciones que el órgano garante tiene encomendadas desde la Constitución y la Ley General, ni aquéllas que bajo la competencia residual de los artículos 124, 116, fracción VIII y 73, fracción XXIX-S constitucionales y de la Ley General, le corresponden al legislador local al regular la materia que nos ocupa.
39. En efecto, para este Tribunal Pleno no cabe duda que el artículo impugnado no se refiere al reglamento que debe expedir el Poder Ejecutivo local, en el ámbito de su competencia, como comúnmente se hace en la esfera administrativa a su exacta observancia, sino que, como ya se dijo, de la lectura del artículo 36, fracción XXIII, de la misma ley local, en relación con el artículo octavo impugnado, se advierte que, al no otorgarle la facultad al Instituto para emitir el reglamento interno, se entiende que esa facultad únicamente le corresponde al Poder Ejecutivo, y en consecuencia, este servidor público con esa facultad podría incluso regular aspectos ajenos que corresponden al Instituto, vulnerando con ello, su autonomía constitucional.
40. Es evidente que el Ejecutivo local tiene que incorporar en sus normas de la administración pública local, la regulación correspondiente para armonizar en su propio ámbito los principios y bases que se prevén en el artículo 6o. de la Constitución, esto es, en lo que le corresponde como órgano u órganos obligados para garantizar el derecho al acceso a la información pública. Esto, sin embargo, de ninguna manera implica la facultad de reglamentar el funcionamiento del órgano garante local, cuya naturaleza se encuentra definida claramente desde la Constitución y especificada en la Ley General correspondiente, ya que no pertenece de ninguna manera al ámbito del Poder Ejecutivo
estatal. La facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo del Estado se limita justamente a su esfera administrativa, el órgano garante de la materia claramente no pertenece a ésta.
41. Ahora bien, en lo que se refiere a la parte del argumento sobre regulación de la actividad del órgano autónomo, de las normas analizadas claramente se desprende la posibilidad de que sobre los mecanismos establecidos en la Ley de Transparencia del Estado, el órgano garante pueda establecer disposiciones internas (ad-intra) para el correcto funcionamiento y desarrollo de las funciones que tiene encomendadas, lo que puede comprender hasta la creación o regulación interna de órganos y procesos relacionados con los órganos obligados.
42. Sobre lo que el órgano garante no tiene ya facultad para regular, es en lo que se refiere a los criterios relacionados con los principios y bases sustantivas que desde el artículo 6o. de la Constitución, los instrumentos internacionales en la materia y la Ley General, resultan aplicables para la resolución de los recursos e impugnaciones relacionados con solicitudes de información específicas. El órgano garante realiza esta función mediante la interpretación de las normas aplicables en los asuntos y procedimientos de su competencia y la aplicación de la prueba de daño correspondiente. Estos criterios se expresan en sus resoluciones, es por ello que el órgano garante no tiene una facultad regulatoria sustantiva sino únicamente una facultad de interpretación que resulta de la estructura de recursos y de las resoluciones que el mismo emita y, en un momento dado, de los criterios orientadores que emita el Instituto Nacional de Acceso a la Información. La facultad de desarrollo de criterios se encuentra en los artículos relativos a los recursos y procedimientos de impugnación o la facultad de atracción de los recursos de revisión locales por parte del órgano garante federal.(18)
43. Así, entonces, este Tribunal considera fundado el concepto de invalidez planteado por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales y lo procedente es declarar la invalidez del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo por ir en contra de los artículos 6o., 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII de la Constitución Federal.
44. De conformidad con los artículos 73 y 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(19), la invalidez decretada respecto del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria al Congreso local.
45. Asimismo, en vía de consecuencia, la citada invalidez debe hacerse extensiva al artículo 36, fracción XXIII de la misma norma legal, en virtud de que, al ser parte del sistema que únicamente faculta al Instituto a proponer el reglamento, en términos del apartado anterior, adolece del mismo vicio de inconstitucionalidad.
PRIMERO.- Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
SEGUNDO.- Se declara la invalidez del artículo transitorio octavo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, publicado mediante Decreto 655 en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el cuatro de mayo de dos mil dieciséis y, en vía de consecuencia, la del artículo 36, fracción XXIII, del citado ordenamiento; las cuales surtirán sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Hidalgo.
TERCERO.- Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I. en contra de algunas consideraciones en cuanto a las causas de improcedencia,
Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia. El señor Ministro Medina Mora I. anunció voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas con salvedades, Aguilar Morales con salvedades, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en declarar la invalidez del artículo transitorio octavo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo. Los señores Ministros Franco González Salas y Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en 1) declarar la invalidez, en vía de consecuencia, del artículo 36, fracción XXIII, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, y 2) determinar que la invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria al Congreso local.
Se expresó una mayoría de seis votos de los señores Ministros Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Medina Mora I. y Laynez Potisek en el sentido de que, para la validez del decreto impugnado, no se requería la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas, así como a las personas con discapacidad. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Piña Hernández y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea votaron en el sentido de que, para su validez, el decreto impugnado requería de dicha consulta.
El señor Ministro Alberto Pérez Dayán no asistió a la sesión de veintitrés de mayo previo aviso a la Presidencia.
El Ministro Presidente, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Rúbrica.- El Ministro Ponente, Juan Luis González Alcántara Carrancá.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de quince fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original de la sentencia de veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 42/2016. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a once de julio de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 42/2016, RESUELTA POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN SESIÓN CELEBRADA EL VEINTITRÉS DE ABRIL DE DOS MIL DIECINUEVE
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad mencionada al rubro, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del artículo octavo transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Hidalgo, que establece que el Ejecutivo de esa entidad expedirá el Reglamento de la ley de la materia, dentro del año siguiente a su entrada en vigor.
Lo anterior, al considerar que el Poder Ejecutivo del Estado no puede incidir de ninguna manera en las disposiciones internas, orgánicas o administrativas para el ejercicio de las funciones que el órgano garante tiene encomendadas desde la Constitución y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Si bien comparto la decisión sostenida por la mayoría, considero que el asunto presentaba la oportunidad para que este Tribunal Pleno se pronunciara en relación con la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo a
nivel federal como local, frente a los órganos constitucionales autónomos que, entre sus atribuciones, cuentan con la de emitir disposiciones reglamentarias en la materia.
Para ello, considero que era suficiente con precisar que la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo estatal para reglamentar la Ley de Transparencia del Estado de Hidalgo deriva de los artículos 71, fracciones I y II(20), de la Constitución Política de la entidad, en tanto establecen que son facultades del Gobernador promulgar y ejecutar las leyes y decretos y expedir los reglamentos necesarios para la mejor ejecución de las leyes.
Efectivamente, derivado de la reforma constitucional en materia de transparencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, se estableció la creación de los Institutos locales como organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados, con la atribución de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, conforme a los principios y bases previstos en el artículo 6o. constitucional y la Ley General de la Materia.
En ese sentido, el artículo 37(21) de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública reitera la autonomía otorgada constitucionalmente y establece que los organismos garantes cuentan, además, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de dos fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por el señor Ministro José Fernando Franco González Salas, en relación con la sentencia de veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 42/2016. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a once de julio de dos mil diecinueve.- Rúbrica.
1 OCTAVO. El Ejecutivo del Estado expedirá el Reglamento de esta Ley dentro del año siguiente a su entrada en vigor.
3 Fojas 60 a 62 del expediente.
4 Páginas 90 a 95 del expediente.
5 Páginas 412 a 422 del expediente.
6 Página 411 del expediente principal.
7 Página 279 del expediente principal. Esto mediante auto de 26 de agosto de 2016.
[...] h) El organismo garante que establece el artículo 6° de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal y local, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas locales; e
10 En las páginas 426 a 450 del expediente principal obra una copia certificada del Periódico Oficial de la entidad de 4 de mayo de 2016.
11 Página 52 del expediente principal.
12 Artículo 29. Son atribuciones específicas de la Dirección General de Asuntos Jurídicos:
II. Rendir los informes previos y justificados que en materia de amparo deban rendirse; asimismo, los escritos de demanda o contestación,en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad; promover o desistirse, en su caso, de los juicios de amparo, y en general, ejercitar todas las acciones que a dichos juicios se refieran;
13 Artículo 116.-
14 Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
15 Artículo 37. Los Organismos garantes son autónomos, especializados, independientes, imparciales y colegiados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsables de garantizar, en el ámbito de su competencia, el ejercicio de los derechos de acceso a la información y la protección de datos personales, conforme a los principios y bases establecidos por el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por lo previsto en esta Ley y demás disposiciones aplicables.
16 Artículo 40. Los Organismos garantes tendrán la estructura administrativa necesaria para la gestión y el desempeño de sus atribuciones.
17 Artículo 36. El Instituto funcionará de forma colegiada en reunión de Consejo General, que será su órgano superior en los términos que señale su Estatuto Orgánico y tendrá las siguientes atribuciones: (...)
XXIII. Proponer el Reglamento de esta Ley y sus modificaciones;
18 Dentro de los artículos relevantes relacionados con el desarrollo sustantivo de la facultad de los órganos garantes y de la elaboración de criterios, pueden verse lo siguientes:
19 Artículo 73.- Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.
20 Artículo 71. Son facultades y obligaciones del Gobernador:
I. Promulgar y ejecutar las Leyes y Decretos, proveyendo en la esfera administrativa lo necesario para su exacta observancia;
II. Expedir los Reglamentos que fueren necesarios para la mejor ejecución de las Leyes;
21 Artículo 37. Los Organismos garantes son autónomos, especializados, independientes, imparciales y colegiados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsables de garantizar, en el ámbito de su competencia, el ejercicio de los derechos de acceso a la información y la protección de datos personales, conforme a los principios y bases establecidos por el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por lo previsto en esta Ley y demás disposiciones aplicables.

References: artículo 116
 artículo 6
 artículo 116
 ARTÍCULO 95
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 71
 artículo 6
 artículo 71
 artículo 71
 artículo 2
 artículo 120
 artículo 71
 artículo 71
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 resolución 
 artículo 60
 Artículo 105
 artículo 105
 artículo 29
 artículo 11
 artículo 105
 artículo 116
 artículo 6
 artículo 73
 artículo 6
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 6
 resolución 
 Artículo 105
 artículo 36
 artículo 36
 resolución 
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 37
 artículo 6
 Artículo 29
 Artículo 116
 Artículo 73
 Artículo 37
 artículo 6
 Artículo 40
 Artículo 36
 Artículo 73
 Artículo 71
 Artículo 37
 artículo 6