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UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE ANDALUCÍA - PDF
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Trinidad Zúñiga Morales
1 REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES 2ª EPOCA Mayo-Agosto 2013 I.S.S.N.: SUMARIO Yolanda Ramírez Córcoles y Montserrat Manzaneque Lizano. Caracterización del comportamiento de las Universidades Españolas en relación con la divulgación de información sobre intangibles Mónica Gómez de la Torre del Arco y Mª Teresa López López. Análisis territorial del IRPF: Tratamiento fiscal de la familia en las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Floral 97Artículos Rafael Merinero Rodríguez, José Manuel Betanzos Martín y María José Dorado Rubín. La Estrategia de Turismo Sostenible en Andalucía: Elementos fundamentales en el marco de la planificación turística subregional andaluza María Cristina Fernández Ramos y J. Iñaki de la Peña Esteban. Desarrollo legislativo de protección por dependencia. Oportunidades del sector privado: El caso de Castilla y León Antonio Rafael Peña Sánchez y Mercedes Jiménez García. Productividad y estructura sectorial: Elementos determinantes de las disparidades económicas regionales en España Pablo Elinbaum. Planes hibridos: Reforma o reciclaje? Pablo Álvarez de Toledo Saavedra, Fernando Núñez Hernández y Carlos Usabiaga Ibáñez. Análisis Cluster de los Flujos Laborales Andaluces Recensiones y reseñas bibliográficas Documentación The urban and regional dimension of the crisis. Eighth progress report on economic social and territorial cohesion UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE ANDALUCÍA
2 Desarrollo legislativo de protección por dependencia. Oportunidades del sector privado: El caso de Castilla y León 1 Legislative development of protection for dependence. Opportunities for the private sector: The case of the Castilla and Leon region, spain. María Cristina Fernández Ramos Universidad Europea Miguel de Cervantes (UEMC) J. Iñaki de la Peña Esteban Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea Recibido, Noviembre de 2012; Versión final aceptada, Abril de PALABRAS CLAVE: Envejecimiento de la población, Dependencia, Productos Financieros. KEY WORDS: Aging population, Dependency, Financial products. Clasificación JEL: G21; G22; G23 RESUMEN En España, la intensidad del envejecimiento de la población difiere entre regiones. Las más envejecidas entre las que se encuentra la Comunidad de Castilla y León, deberían ser las más interesadas en desarrollar la normativa sobre dependencia. En este trabajo analizamos el desarrollo normativo existente en Castilla y León con el fin de encontrar aquellas lagunas de cobertura de dependencia que padecen sus habitantes. Con lo anterior se determinan los nichos de mercado en los que el sector privado pude tomar el relevo a la administración con el fin de cubrir las necesidades asociadas a los mayores niveles de dependencia. ABSTRACT In this paper we analyze the development of the law for dependent coverage in Spain from the point of view of the Spanish government and from the point of view of the local government of Castilla and León. The law of dependence is designed to provide basic level of coverage, compulsory depending on the degree of dependence and provided by the national government. Then, at the 1 Trabajo realizado en el marco de UFI 11/51 Dirección Empresarial y Gobernanza Territorial y Social de la UPV/EHU
3 114 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña next level, local government can provide, if necessary, more protection at the same basic level or, local government can choose to provide a higher degree of economic benefits and care services to dependent beneficiaries. A yet higher degree of dependence for the individuals, the national law opens the possibility for private insurance coverage. By Analyzing the Law it is possible to find public coverage gaps in dependence. Therefore, according to the Law there are possible ways to develop financial, insurance or other private products, not only when there exists high level or degree of dependence in the individual. These measures could help meet the needs associated with different levels of dependence not covered by public aid. Firstly the paper analyzes the regulatory situation with regard to the different levels of dependence coverage, degree of severity and associated benefits (economics or care facilities). In each benefit there are minimum and maximum levels guaranteed by law. Depending on the classification of economic restriction, extra benefits can be provided by the private sector. What is more, depending on the quality of the service itself, it is possible to contract the same service from the private sector. The conditions for providing several of the care facilities depending on the degree of dependence, creates intrinsic incompatibilities. In these cases, they could be avoided through the recruitment of financial, actuarial and/or heritage liquefaction, for instance. Secondly, the paper analyzes the development of the dependence of the policy undertaken within the Community of Castilla and León. This Spanish region has an elderly population and furthermore its population is aging. Consequently, in theory the interest of achieving better and faster dependence coverage should be a matter of priority for the local government. In this sense, we analyze the functions that have been developed in their own law. Finally, the paper discusses a series of comments and conclusions related to the degree of development of the dependence coverage in this region taking into account the opportunity that local government has to develop its own protection policy. In this case, there is clear evidence of potential benefits to developing private products as a result of the gaps in services that were discovered. Comments and conclusions: 1. Law RD-L 20/2012, (13 July) contains a wide range of incompatibilities between care facilities and economic benefits if the beneficiary of the dependence benefit is the same individual. All these incompatibilities depend on the degree of severity of dependence. Therefore, Territorial Council of the Dependence System (CTSAAD) establishes the intensity (amount and time) of the protection of each care facility and, if it is the case, the existence of compatibility between the care facilities and with economic benefits. Here in lies one of the opportunities for the private sector: the incompatibility field among care services and incompatibility between several care services and economic benefits. The protection given by the government agency (AGE) could be taken as a basic franchise if the private sector wants to develop a dependence insurance product, otherwise it could be understood as a minimum level of coverage provided by the government (at a national or local level). Those individuals who have bought private coverage (saving schemes) have less dependence on government budgets in order to fulfill adequate protection.this can be seen in the case of an insurance agency as the minimum level of protection. The dependants would then depend less on national or regional financial capacity. 2. The law establishes a scale to set the level of dependence of the individual. In that scale whether the person is capable of carrying out the tasks of daily life (walking, shopping, etc.) is taken into account. By analyzing it, gap in coverage can be detected. Therefore, there is another opportunity for the private sector to develop financial, actuarial products as well as liquefaction of heritage to address these lacks. 3. Given the current number of dependents and the evolution and future forecast of the elderly population in Spain in general and concretely in Castilla and León, there are several care services such as housing, residences, apartments, etc., that will be in great demand in the near future. National or local government in these days of economic crisis cannot afford the
4 desarrollo legislativo de protección por dependencia cost of providing of a serviceable infrastructure for all possible dependents. This is another service that could be provided by private entities. In this sense the private sector has to be considered as a complement or alternative to the public system. Then, if both the public and the private sector participate in providing this service, the public provision could once more be viewed as private product franchises (minimum level or cheaper price). 4. The federal scheme in Spain allows for the possibility that the local government of Castilla y León can develop their own laws to cover dependence in the region. Due to the fact that there are several legislative deficiencies and Castilla and León has only established the compulsory levels required by general law. There is no mention of activities that might activate the second level of dependence coverage. 5. The scale of incompatibilities in force in the Castilla and León signifies that a dependent person cannot be beneficiary of two dependence economic benefits, or two care services, or an economic benefit and a care service. The beneficiary has to choose one of them: the money or the service in several cases. It is necessary to relax this incompatibility or, otherwise to provide the option of private coverage. This is the recommendation given by the Principal Lawyer of Castilla and León. Herein lies another gap and once more, the private sector could develop products (financial, actuarial or care services) in order to address these deficiencies. 6. The situation nowadays in the Castilla and León region is that there are more economic benefits than care services for dependence coverage, mainly due to its low cost, relatively quick and cheap management and the insufficient provision of care services. There is no doubt that it could be a productive business niche for the insurance and financial market. 1. INTRODUCCIÓN El fenómeno del envejecimiento está cobrando gran relevancia en los últimos tiempos. De hecho es una constante en todos los países europeos incluido el nuestro (ONU, 2002). Este fenómeno es irreversible y carente de precedentes. Para 2050 el 21,8% de la población mundial superará los 60 años y el 4,4% los 80 años (ONU, 2007). En la última mitad del siglo XX el número de personas mayores de 65 años se triplicó hasta los 417 millones en todo el mundo y en el año 2050 se espera llegar a los 1,5 billones lo cual representaría el 16% de toda la población mundial debido en parte a la reducción de las tasas de fecundidad y de mortalidad (Bloom et al, 2004). Estas juegan un papel fundamental en el incremento de la población de edad avanzada tanto en países ricos como pobres (Martin, 2011). Este incremento del número de mayores puede provocar algunos problemas, entre ellos la financiación de las pensiones y los costes de los cuidados de larga duración (Wiener et al, 2003; Zweifel et al, 2004). En este ámbito, se marcan en España hitos importantes para la cobertura social a partir de los años 80 con la promulgación de legislación al respecto que llega a su culminación con la Ley de Dependencia. Ésta diseña una colaboración entre la Administración y Comunidades Autónomas para la financiación de las diversas prestaciones. Desde el punto de vista puramente económico, la dependencia ha
5 116 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña contribuido a dinamizar la economía a través de la movilización de recursos públicos, incluso en un momento de contracción económica como el actual (Gómez, et al, 2012). Castilla y León es, en la actualidad, una de las regiones más envejecidas de España (Gómez et al, 2007), junto con Aragón, Asturias y Galicia. Incluso se podría decir, que es una de las regiones más envejecidas de Europa (Caballero et al, 2002). Desde 1990 registra aumento de la proporción de ancianos respecto a los jóvenes. Concretamente en el año 2012 (INE, 2012) el 20,89% de la población castellano y leonesa tiene 67 años o más. Además, pierde cada día población joven obligada a buscar empleo en otras comunidades. Se entiende por lo tanto, que el desarrollo normativo, en relación a la Dependencia en esta Comunidad debiera ser urgente y prioritario, dado que el mayor porcentaje de dependientes se da entre las edades más avanzadas. Por ello en el presente trabajo nos proponemos como objetivo analizar el estado del desarrollo normativo de la cobertura pública sobre dependencia tanto a nivel estatal como dentro de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, con el fin de valorar las posibles vías para poder desarrollar productos financieros que ayuden a completar las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades asociadas a los distintos niveles de dependencia que no se encuentran amparadas por la ayuda estatal. Para ello se introduce inicialmente el protagonismo reciente que tiene en nuestro país la cobertura de la dependencia. Se analiza la situación normativa en la que se establecen los diferentes niveles de cobertura, grados de severidad y prestaciones asociadas, así como las ayudas estatales que se les destinan en sus niveles mínimos y máximos garantizados por la ley. Se señalan que existen prestaciones que se pueden proveer por el sector privado, y ciertas incompatibilidades que genera la propia normativa y que podrían salvarse a través de la contratación de productos financieros, actuariales y de licuación de patrimonio. A continuación se analiza el desarrollo normativo de la dependencia llevado a cabo dentro de la Comunidad de Castilla y León, a tenor de las competencias y funciones que tiene marcadas en la propia Ley de Dependencia, terminando con una serie de comentarios y conclusiones sobre el grado de desarrollo alcanzado e indicios de posibles prestaciones privadas a desarrollar. 2. PROTAGONISMO RECIENTE DE LA COBERTURA DE DEPENDENCIA Sin ánimo de ahondar en los datos, se puede comprobar que en 10 años, la población residente en España mayor de 67 años se incrementará en casi un 17% (INE, 2010 b). Ampliando el horizonte temporal hasta el año 2049 la población en edad de jubilarse representaría alrededor del 30% (INE, 2010 a). Estos datos
6 desarrollo legislativo de protección por dependencia nos indican que el porcentaje de mayores respecto del total de la población está aumentando; si además el sostenimiento y las pensiones de estas personas es a cargo del Estado se plantea el problema de cómo financiarlas, sobre todo si la crisis económica continúa y la población activa no crece lo suficiente. Hay que remontarse a Roma para encontrar algo similar a una organización de cobertura de riesgos sociales. La Lex Falcida puede ser considerada como la primera ley que regulaba el primer plan de previsión público para los legionarios que se retiraban (De La Peña, 2000 a). En la Edad Media existieron las Cofradías Gremiales (de carácter profesional), y las Hermandades de Socorro (de ayuda a los más débiles). En las sociedades preindustriales la esperanza de vida era bastante corta. Por ello, la vejez tenía una importancia prácticamente nula en el conjunto de la sociedad (Camarero, 2002). La Revolución Industrial trajo consigo una mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos que se reflejaron en un aumento de la supervivencia (Pérez, 1998). En España se marcan hitos importantes para la cobertura social a partir de los años 80 con la promulgación de leyes como la Ley de Integración Social de las Personas con Minusvalía en 1982, la Ley General de Sanidad de 1986, el Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en 1988, la generalización del sistema de pensiones mediante la Ley de Prestaciones no contributivas de 1990 y la puesta en funcionamiento del Plan Gerontológico en Mención especial requiere la implantación del sistema de Servicios Sociales en España (Roldán, 2007). Durante el periodo de 1970 a 1982, se caracterizó por ser más una apuesta teórica que práctica. Los sistemas sociales eran casi desconocidos por inexistentes, de concepción universalista, aunque los que realmente accedieron a éstos fueron las personas sin recursos económicos (Gutiérrez, 2007). A partir de 1982, son las Comunidades Autónomas las que marcan el desarrollo y los límites de estos servicios sociales hasta los años noventa. Desde 1990 hasta el año 2000 se produce su consolidación sin que ello suponga una definición real del sistema. Desde el 2000 hasta el presente, la falta de un marco teórico que sustente al Sistema Servicios Sociales está llevando a un pragmatismo el cual deriva hacia la sustitución de prestaciones sociales reconocidas por ayudas asistenciales puntuales (Roldán, 2007). Actualmente (Gutiérrez, 2007) la oferta pública de servicios sociales ha aumentado notablemente en todas sus modalidades frente a la oferta de mercado, aunque su utilización es escasa y es el mercado y la familia los que aún sustentan el cuidado de aquellos que los necesitan. No ha sido hasta el siglo XX cuando la prestación por vejez ha empezado a convertirse en una prioridad. Sin ninguna duda, el siglo XXI se caracterizará por consolidar la importancia de esta prestación. Comenzarán a tener un papel mucho más destacado las prestaciones en servicios, que han aparecido en un segundo plano frente a la cobertura económica. Se puede decir, que la Ley de la Dependen-
7 118 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña cia es la confirmación de este hecho. Aunque algunos autores (Maldonado, 2002) opinan que la sustitución de prestaciones económicas por servicios no se puede sino valorarse negativamente. En realidad, existe un problema de coste para la Seguridad Social por las nuevas necesidades que van a ir surgiendo a medida que aumenta la población mayor (Adelantado, 2009; Muñoz y Santos, 2012), ya no son sólo gastos en la sanidad primaria (Kotlikoff, L. J. y C. Hagist,2005; Abio, 2006; Puga et al, 2011; Blanco et al, 2012), sino en cuestiones geriátricas (Rodríguez, 1999; Casado y López, 2001; Ahn et al, 2003). El envejecimiento de la población, conlleva unas tecnologías más costosas e incrementos de los precios del sector sanitario por encima de los demás sectores (Hidalgo, et al., 2010). En el Cuadro 1 se puede observar el incremento estimado del déficit hasta el 2015, siguiendo el calendario de adaptación a la ley. Este indicador sirve de base (Sánchez, 2010) para entender que es necesario reforzar la financiación a través de medidas fiscales como incrementar el IVA; restaurar el impuesto de patrimonio; y suprimir el copago farmacéutico y aumentar los recursos financieros para los futuros dependientes. Sin embargo, se deja de lado la posibilidad de fomentar la contratación a modo de prevención de productos aseguradores que puedan en el futuro servir de apoyo y complemento a las prestaciones públicas. Ésta sería una medida que podría amortiguar los efectos de los posibles recortes que se puedan padecer en periodos de mayor inestabilidad presupuestaria. Cuadro 1 Déficit previsto LAAD en millones de Año AGE + CC.AA. Costes estimados Saldo Saldo acumulado Fuente: Alonso (2009).
8 desarrollo legislativo de protección por dependencia LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA. La Ley de promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (LAPAD) recoge un derecho subjetivo, individual y universal a recibir la atención necesaria cuando se incurra en la situación de dependencia (Pérez et al, 2006). En esta ley la persona dependiente se configura como un mero sujeto pasivo de recursos, sin poder definir sus propias necesidades y derechos. Es la propia Administración la que decide los apoyos y recursos que recibirá el beneficiario (Pérez et al, 2006) a través del Programa Individual de Atención (P.I.A.). El sistema se configura como una red, en la que se integran los servicios tanto públicos como privados, sirviendo de cauce para la colaboración y participación de todas al Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias y optimizando todos los recursos públicos y privados disponibles. Se distribuye en tres niveles: el Básico garantizado por la Administración General del Estado (AGE); el nivel Complementario en el que participan conjuntamente las CC.AA. y la AGE; y el nivel de Mejora desarrollado por las CC.AA. y el sector privado. Para poder organizar de manera efectiva todo este sistema se crea el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (CTSAAD). Este Consejo es el cauce de cooperación entre las distintas Administraciones del Estado. A través de convenios anuales o plurianuales, se acuerdan los marcos de cooperación interadministrativa en los que se fijan los objetivos, medios y recursos para la aplicación de los servicios y prestaciones para la Autonomía y Atención a la Dependencia que se recogen en la ley. Se establecen en ellos también, la financiación que le corresponderá a cada administración de cada CC.AA. donde para el reparto, se atiende a criterios como el de la población dependiente, dispersión geográfica, la insularidad, los emigrantes retornados y otros factores que además pueden ser revisados por las partes. 4. PRESTACIONES POR DEPENDENCIA Para la creación de cualquier producto financiero se precisa conocer las necesidades que se van a cubrir. La ley de dependencia establece cuáles son las que cualquier persona necesita tener cubiertas y establece un catálogo de prestaciones (económicas y asistenciales) que pueden ampliarse, bien a través de las distintas administraciones estatales de nivel inferior o bien a través del sector privado. Para poder asignar prestaciones se establece un baremo, en el que se puntúan las variables encargadas de medir la dependencia (Real Decreto 504/2007, de 20 de abril). La baremación debe ser realizada por personal sanitario cualificado
9 120 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña y en ella se tiene en cuenta si el individuo sufre alguna discapacidad intelectual o enfermedad mental o sufre alguna situación que altere de alguna manera su capacidad perceptivo cognitiva. Finalmente, la puntuación obtenida refleja el nivel de la dependencia del individuo: Grado I (Moderado); Grado II (Severo); Grado III (Gran Dependiente). Cada nivel de dependencia se fija en función del número de veces que requiere ayuda para realizar las Actividades Básicas de la Vida Diaria (ABVD). Para calcular la puntuación final que fija el grado de severidad de la dependencia, se consideran las tareas por grupos de edad y se valoran asignándoseles un número máximo de puntos. Además se debe tener en cuenta el coeficiente relativo al apoyo que necesitaría para poder realizar las tareas evaluadas. En el 2010 se realiza una propuesta de modificación del baremo una vez que el CTSAAD ha evaluado los resultados obtenidos desde la aplicación de la LAPAD. Finalmente esta propuesta se aprueba el 11 de febrero mediante Real Decreto y comenzó su aplicación a partir del 18 de febrero de Unas de las cuestiones que han sido modificadas son la lista de tareas y actividades a estudiar para determinar la dependencia. En función de la experiencia recabada muchas tareas han sido redefinidas, otras eliminadas y otras nuevas incluidas. Esto es muy importante para la elaboración de productos financieros aseguradores, al determinar una posible laguna de cobertura. Una vez fijadas las necesidades se establecen qué prestaciones se deben asignar de entre las que la ley reconoce. En cuanto a las prestaciones de servicios o asistenciales, las garantizadas por la AGE son: 1. Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal 2. Servicio de Teleasistencia. 3. Servicio de Ayuda a Domicilio. 4. Servicio de Centro de Día y de Noche. 5. Servicio de Atención Residencial. Éstos se facilitarán a través de las Redes de Servicios Sociales de las distintas Comunidades Autónomas. Si no fuera posible la prestación de alguno de estos servicios en los Convenios entre las CC.AA. y el Estado se incorporará la denominada prestación vinculada. Sin embargo, no son las únicas prestaciones que se pueden destinar sobre todo a los mayores grados de dependencia. Existen otras descritas en el Cuadro 2.
10 desarrollo legislativo de protección por dependencia Cuadro 2 Estructura de la red de recursos dirigidos a la atención de personas en situación de dependencia y a sus familias cuidadoras RECURSOS DE ALOJAMIENTO Residencias, viviendas y apartamentos. Unidades de Convivencia. Alojamientos heterofamiliares. RECURSOS INTERMEDIOS Centros de Día (y de Noche), estancias de día y temporales. Centros ocupacionales o de apoyo a la integración. Centros rurales polivalentes. Programas respiro de fin de semana. RECURSOS BÁSICOS Servicios diversos de Ayuda a Domicilio (centrados en la atención personal) y de apoyo en el entorno. Teleasistencia y tecnología domótica, ayudas técnicas y adaptaciones vivienda. Centros sociales (educación, prevención). Formación, orientación y programas de intervención con familias cuidadoras. Fuente: Extraído de Rodríguez, 2007 Los más numerosos son aquellos que están situados en la base (Rodríguez, 2007). Los recursos intermedios deberían ser los más desarrollados ya que ellos permitirían a las personas dependientes permanecer en su entorno. Los Recursos de alojamientos: Viviendas, residencias, apartamentos, etc., pueden ser provistos por las entidades privadas. De hecho ya existen estudios en los que aluden a esta posibilidad (De La Peña, 2000 b). Sin embargo, existen otros productos financieros como actuariales que se pueden adaptar para recoger la provisión de estos servicios, en el caso de que se incurra en la situación de dependencia: desde el Seguro de dependencia, pasando por planes de pensiones, incluyendo productos de licuación del patrimonio como hipotecas inversas o la cesión en alquiler (Fernández et al, 2012). Respecto a las prestaciones económicas, están previstas: 1. Prestación económica vinculada al servicio 2. Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales 3. Prestación económica de asistencia personal En el Real Decreto Ley 20/ 2012, de 13 de julio se establece un régimen de incompatibilidades entre las prestaciones. Hasta este momento eran las Comunidades Autónomas las que habían regulado esta situación, lo cual generaba desigualdades
11 122 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña entre ellas. Las incompatibilidades se refieren a que las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios establecidos en la ley, salvo los servicios de prevención. Por otro lado, los servicios serán incompatibles entre sí a excepción de la teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de situaciones de dependencia. Las CC.AA. deberán regular las condiciones de acceso a las prestaciones anteriores, teniendo en cuenta la Resolución de 2 de diciembre de 2008 respecto al CTSAAD. En primer lugar se debe determinar la capacidad económica del beneficiario, a través del cómputo de todos los elementos que componen su renta y su patrimonio. El punto de referencia lo establece la declaración fiscal o pensión conocida a la fecha del hecho causante. La determinación de la capacidad económica será la resultante de la renta, incrementada en un porcentaje de su patrimonio neto en función de la edad del beneficiario. Teniendo en cuenta su capacidad económica y la naturaleza de la prestación el propio beneficiario participará en la financiación de las prestaciones concedidas. En concreto, para el servicio de atención residencial, participa en los costes relativos a manutención y gastos hoteleros. Esta participación está comprendida entre el 70% y 90% de su capacidad económica. Respecto al resto de servicios se está a lo dispuesto en la normativa de las CC.AA.. En cuanto a las prestaciones económicas si la capacidad económica del beneficiario es inferior al indicador público de renta de efectos múltiples IPREM la prestación alcanza el 100% de las cuantías establecidas reglamentariamente. En caso contrario, la CC.AA. puede establecer un coeficiente reductor, sin que en ningún caso pueda ser inferior al 40% de la cuantía establecida para la Ayuda a Domicilio y la vinculada al servicio y el 75% para los cuidados en el entorno familiar, salvo que se haya establecido algún tipo de compatibilidad con los servicios del Catálogo. Si el beneficiario obtiene prestaciones de análoga naturaleza (complemento por gran invalidez) se aminora de la prestación económica que recibe. Así pues, la ley nos da una información muy valiosa sobre las bases técnicas relativas a qué actividades y tareas hay que medir para poder realizar la cobertura de las mismas (Sánchez, 2009). Sin embargo, deja de lado otras variables que quizá sean muy importantes a la hora de valorar un producto asegurador, como por ejemplo el trabajo que se haya podido desempeñar en la vida laboral ya que afecta a la probabilidad de padecer algún síndrome geriátrico determinado (Caycedo et al, 2011). Algunos estudios (Cambois, et al 2004; Álvarez et al, 2009) ponen de relieve que, dependiendo de qué labor se ha llevado a cabo en la vida activa se tiene mayor probabilidad de padecer restricciones en actividades de cuidado personal: bañarse, vestirse, alimentarse, usar el baño o tumbarse y levantarse de la cama (Alonso et al, 2011). Además las incompatibilidades, impuestas por la AGE hacen que sea un elemento generalizador y por lo tanto un mayor aliciente para las empresas financieras
12 desarrollo legislativo de protección por dependencia para la promoción de productos financieros de prestación económica o de servicios complementarias que puedan ofertarse en todo el territorio nacional 5. COBERTURA ESTATAL GARANTIZADA POR LA ADMINSTRACIÓN GENE- RAL. INTENSIDAD DE LA PROTECCIÓN Los niveles mínimos que garantiza el Estado a todos los ciudadanos que incurren en dependencia se pueden cuantificar y considerar como franquicia que abarataría el coste de un producto privado que otorga protección de nivel superior al concedido por la Administración. El Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo, fija el nivel mínimo de protección garantizado por la AGE, y puntualiza que estas cuantías están actualizadas anualmente teniendo en cuenta el IPREM. Por cada beneficiario reconocido como dependiente según su grado y nivel para las prestaciones previstas en su P.I.A. se garantiza un nivel mínimo como se describe en el Cuadro 3. cuadro 3 Cuantía mínima de protección garantizada por la AGE Grado y nivel Grado III y nivel 2 250,00 258,75 263,93 266,57 266,57 231,28 Grado III y nivel 1 170,00 175,95 179,47 181,26 181,26 157,26 Grado II y nivel 2-100,00 102,00 103,02 103,02 89,38 Grado II y nivel ,00 70,70 70,70 61,34 Grado I y nivel ,00 52,06 Fuente: Elaboración propia a partir de la información recabada en las siguientes normas: R D 614/2007, de 11 de mayo; RD 179/ 2008, de 8 de febrero; R. D. 74/2009, de 30 de enero; R. D. 373/2010, de 26 de marzo; RD 569/2011, de 20 de abril; RD-L 20/2012, de 13 de julio Las prestaciones han de ir en consonancia con el grado de dependencia que tenga el individuo, el cual queda resuelto a través del informe individual donde se establece el nivel de dependencia así como los cuidados que son necesarios. El Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, modificado por el Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, establece los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LAPAD. Estos criterios se resumen en el Cuadro 4.
13 124 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña cuadro 4 Servicios y prestaciones por grado y nivel de dependencia Grado y nivel de dependencia Grado III y Nivel 1 y 2 Grado II y Nivel 1 y 2 Grado I y Nivel 1 y 2 Servicios Fuente: Elaboración propia. Prevención y promoción de la autonomía personal: - Teleasistencia - Ayuda a Domicilio - Centro de Día - Centro de Noche - Atención Residencial Prevención y promoción de la autonomía personal: - Teleasistencia - Ayuda a Domicilio - Centro de Día - Centro de Noche - Atención Residencial Promoción de la autonomía personal: - Teleasistencia - Ayuda a Domicilio - Centro de Día - Centro de Noche Prestaciones económicas Cuidados en el entorno familiar. -Asistencia personal -Prestación personal vinculada a servicio. Cuidados en el entorno familiar. -Prestación personal vinculada a servicio. Cuidados en el entorno familiar. -Prestación personal vinculada a servicio. En cuanto a la intensidad de la prestación de servicios se atenderá en primer lugar a lo recogido en el P.I.A, y a las condiciones que se establezcan desde las CC.AA. o la Administración competente. En el propio RD 175/2011, de 11 de febrero se determina la intensidad de servicio de promoción de la autonomía de las personas para el Grado I, de dependencia moderada a un número de horas al mes, según fuera el servicio a otorgar. Igualmente fija el número de horas al mes de atención en Ayuda a Domicilio, según el grado de dependencia determinado, y la intensidad del servicio de Centro de Día para personas con Grado I de dependencia. Respecto a las condiciones de acceso a las prestaciones económicas, la LA- PAD regula que, se establecerán por las Comunidades Autónomas o Administración competente, teniendo en cuenta lo dispuesto en el acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. El importe máximo queda fijado por la Administración Central y su importe se ilustra en el Cuadro 5 para aquellos expedientes que hubieran sido tramitados con anterioridad al RD-L 20/2012, de 13 de julio.
14 desarrollo legislativo de protección por dependencia cuadro 5 Cuantías máximas de las prestaciones económicas por Grado y Nivel para el periodo en mensuales Prestación Económica Vinculada al servicio Para cuidados en el entorno familiar De asistencia personal Grado y Nivel Grado III Grado II Grado I Grado III Grado II Grado I Grado III Grado II Grado I AÑOS Nivel 2 780,00 811,98 831,47 833,96 833,96 442,59 Nivel 1 585,00 608,98 623,60 625,47 625,47 354,43 Nivel ,00 460,80 462,18 462,18 286,66 Nivel ,00 401,20 401,20 255,77 Nivel ,00 153,00 Nivel , Nivel 2 487,00 506,96 519,13 520,69 520,69 520,69 Nivel 1 390,00 405,99 415,73 416,98 416,98 416,98 Nivel ,36 336,24 337,25 337,25 337,25 Nivel ,00 300,90 300,90 300,90 Nivel ,00 180,00 Nivel ,00 160,00 Nivel 2 780,00 911,98 831,47 833,96 833,96 833,96 Nivel 1 585,00 608,98 623,60 625,47 625,47 625,47 Nivel Nivel Nivel Nivel Fuente: Elaboración propia a partir de las siguientes normas: RD 727/ 2007, de 8 de junio; RD 7/ 2008, de 11 de enero; RD 73/ 2009, de 30 de enero; RD 374/ 2010, de 26 de marzo; Resolución 4 de noviembre de 2010; RD 175/ 2011, de 11 de febrero; RDL 20/ 2012, de 13 de julio Tras el Real Decreto-Ley 20/ 2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se eliminan los dos niveles para cada grado de dependencia e implica modificaciones en las cuantías máximas tal y como se expresa en el Cuadro 6. Llegado este punto, habría que plantearse si estas cuantías e intensidades de prestación de servicios son suficientes y también si es sostenible por el sistema público. La realidad es que el ritmo actual de crecimiento en la entrega de atenciones supera con mucho el presupuesto de la AGE, lo cual implica que la diferencia entre el coste real de la dependencia y lo que se aporta a las CC.AA. es cada vez mayor (Barriga, 2010). Se puede por lo tanto concluir, que no son suficientes. La mejora de la cobertura del Sistema de Atención a la Autonomía y Dependencia únicamente
15 126 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña se producirá a través de un sobreesfuerzo por parte de las CC.AA. y los propios dependientes. Tras la última reforma de la LAPAD debido a la situación de crisis, se reducen las entregas a las Comunidades Autónomas en una media de un 13,24% (Observatorio, 2013). Por lo tanto, no cabe duda que una de las vías para cubrir sus necesidades podría quedar en manos privadas a través de la contratación de las prestaciones que los potenciales usuarios del Sistema de Dependencia pudieran necesitar, bien como complemento o bien como alternativa al Sistema Público y que gracias al régimen de incompatibilidades es aún más interesante. Cuadro 6 Cuantías máximas de las prestaciones económicas por Grado y Nivel a partir de la entrada en vigor del RD-L 20/ 2012 de 13 de julio GRADO Vinculada a servicio Asistencia personal Cuidados en entorno familiar Grado III 715,07 715,07 387,64 Grado II 426,12 426,12 268,79 Grado I 300,00 300,00 153,00 Fuente: Extraído del RD-L 20/ 2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. 6. DESARROLLO NORMATIVO DE LA DEPENDENCIA EN CASTILLA Y LEÓN Actualmente Castilla y León es una de las regiones más envejecidas de España (Gómez et al, 2007; Gómez et al, 2011). Concretamente en el año 2011 (INE, 2010 b), el 20,54% de la población castellano - leonesa, tiene 67 años o más. Para el año 2020 se espera que su población mayor represente alrededor del 22% del total. Además, esta Comunidad Autónoma pierde cada día población joven por lo que se puede asegurar que Castilla y León es una comunidad muy envejecida (JCyL, 2005; Atancea et al, 2010). Este envejecimiento acelerado debiera conllevar un desarrollo normativo prioritario a favor de los dependientes de la región. La regulación de las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), el cálculo de la capacidad económica y las medidas de apoyo a las personas cuidadoras no profesionales ha sufrido varias modificaciones desde que se regulara provisionalmente por la FAM/2044/2007 de 19 de diciembre: primero la Orden Fam/763/2011 de 6 de junio, derogada por la Orden Fam/644/2012 de 30 de julio, debido las nuevas condiciones que ha impuesto el Real Decreto Ley de 10 de julio de 2012.
16 desarrollo legislativo de protección por dependencia La primera norma aprobada a la luz de la Ley de la Dependencia fue la Orden FAM/824/2007, de 30 de abril, modificada por la Orden Fam /73/ 2012 de 15 de febrero, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD. Posteriormente la Comunidad Autónoma de Castilla y León adapta los baremos que existían antes de la vigente regulación de dependencia a través de la orden Fam /1056/ 2007 y la orden Fam 1057/2007, ambas de 31 de mayo, quedando reformadas con la última orden Fam/763/2011 de 6 de junio. Así, en esta norma se establecen dos anexos para la valoración de solicitudes de ingresos y traslados de centros residenciales dependientes de la Administración de esta CC.AA. y a las plazas concertadas en otros establecimientos para personas mayores. Ambos anexos mantienen básicamente la misma estructura de variables a considerar: Situación Socio Familiar; Capacidad Funcional; Alojamiento; Situación económica y Edad. Hasta la fecha no se han establecidos baremos tan explícitos para el resto de los servicios y prestaciones económicas y básicamente, en ambos casos, el objetivo era la adecuación de las antiguas normas a lo regulado en la LAPAD. La capacidad económica del dependiente se debe calcular acorde a la Ley de Dependencia valorando la renta y el patrimonio de la persona interesada. Y en tanto no se reglamente la forma de cálculo de ésta las CC.AA. deben seguir aplicando la normativa que esté vigente al efecto. En el año 2012, se establecen las fórmulas para determinar la cuantía final de la prestación: Prestación económica vinculada al servicio y de asistencia personal: Ecuación I: R C M = C R H 2,3 1,3 IP R EM Prestación económica de cuidados en el entorno familiar: Ecuación II: R C M = C R 1,55 0,55 IP R EM CM : cuantía mensual. CR : cuantía de referencia para cada prestación económica que coincide con las cuantías máximas establecidas por Real Decreto para cada grado de dependencia. R: la capacidad económica personal calculada según la normativa. IPREM: Cuantía mensual del Indicación Pública de Renta de Efectos Múltiples. H : es un coeficiente corrector de la prestación.
17 128 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña Para dependientes de Grado III el importe de la prestación no será inferior a la cuantía mensual de la pensión no contributiva. Para los afectados por un Grado II y I la prestación económica no será inferior al 40% de la cuantía máxima vigente para su grado y nivel en el caso de prestación económica vinculada al servicio y al 75% de la cuantía máxima vigente para su grado y nivel en las prestaciones de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. Cuantía a abonar por la Administración Autonómica en la prestación económica vinculada y en la prestación de asistencia personal: Si la capacidad económica personal del interesado es igual o inferior a la cuota íntegra de la Pensión no contributiva vigente la Gerencia de Servicios Sociales abonará la totalidad del servicio. Si lo anterior no se cumple la Gerencia abonará un porcentaje del coste del servicio recibido y justificado (% S ) tal que sea igual al resultado de la siguiente operación: Ecuación III: % S = R PNC IPREM PNC: Pensión No Contributiva vigente. Se establece también, el régimen de incompatibilidades de los servicios y prestaciones económicas que estén financiadas con fondos públicos. Las más relacionadas con la posibilidad de prestar servicios desde el ámbito privado son: La prestación de servicios incluidos en el artículo 15 de la LAPAD son incompatibles entre sí (salvo el servicio de prevención) y con las prestaciones económicas. Esta incompatibilidad no es de aplicación en los casos de prevención y Teleasistencia. Las prestaciones económicas son incompatibles entre sí. Sin embargo, la prestación económica de cuidados en el entorno familiar es compatible con la atención residencial temporal por un periodo máximo de treinta días. El servicio de atención residencial permanente es incompatible con los de Teleasistencia, de Ayuda a Domicilio y Centro de Noche. El servicio de Teleasistencia es compatible con todas las prestaciones y servicios excepto con el de atención residencial El servicio de Centro de Día y de Noche y la promoción de la autonomía personal, son compatibles, con la Ayuda a Domicilio cuando ésta sea necesaria para que la persona dependiente pueda acceder a dichos servicios.
18 desarrollo legislativo de protección por dependencia Estas incompatibilidades pueden ser aprovechadas por las entidades privadas para poder satisfacer la potencial demanda de disfrutar de dos prestaciones económicas o la prestación de servicios que puedan resultar incompatibles. Es más, existen dependientes a los que se les había reconocido la ayuda domiciliaria con anterioridad a la ley y se les ha obligado a renunciar a la misma para beneficiarse de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar (PCCyL, 2009). Este hecho afecta de modo especial a aquellos dependientes que recalan en distintas Comunidades Autónomas por rotar por las casas de los familiares y cuando el turno les toca en Castilla y León han de suspender una de ellas por ser incompatible en esta región, aun teniendo el derecho de ambas reconocido en otra comunidad. No es hasta la Orden FAM/763/2011 de 6 de junio, (actualmente derogada por la Orden Fam/644/ 2012, de 13 de julio) cuando se establece un procedimiento para el establecimiento y aprobación del Programa Individual de Atención (P.I.A), a través del cual se fijaría en concreto el servicio o prestación específica que mejor se adapte a sus necesidades. Otras comunidades han sido más resueltas para este punto como son Asturias, Galicia, Comunidad Valenciana y Andalucía (PCCyL, 2009). El Procurador del Común de Castilla y León recomendaba en sucesivos informes desde 2008 cuestiones que en ya han sido legisladas (PCCyL, 2008, 2009, 2010): aprobación de una norma concreta sobre el P.I.A; regulación del catálogo de servicios del Sistema para la autonomía y atención a la dependencia, clarificando aquellos compartidos con el Sistema de Servicios Sociales. Sin embargo aún no se han atendido las siguientes peticiones: Recomienda que se siga avanzando en compatibilizar los servicios y prestaciones económicas que no sean excluyentes entre sí. Sin embargo, las compatibilidades con la nueva regulación aumentan. Se solicita elaborar una estrategia administrativa regional común en los supuestos de fallecimiento de la persona interesada durante la tramitación del expediente Establecer convenios con otras CC.AA. Avanzar en los mecanismos de coordinación eficaz entre la Administración Autonómica, Estatal y Local. Mejorar la coordinación socio-sanitaria. A pesar que se ha legislado sobre un catálogo preciso de servicios de atención a la dependencia, en el que se establece que las prestaciones económicas son
19 130 maría cristina fernández / j. iñaki de la peña excepcionales, todavía no se disponen de datos que contradigan que existe un predominio de las prestaciones económicas sobre los servicios debido principalmente a su bajo coste, gestión relativamente rápida y barata y una oferta insuficiente de servicios y respeto por la libertad de elección (PCCyL, 2010). Se puede concluir que aún no se ha desarrollado totalmente la LAPAD en Castilla y León, dado que el Procurador del Común insiste en las mismas recomendaciones año tras año. Únicamente recalca los grandes avances en la agilización del trámite administrativo para reconocer la situación de dependencia. A través de la resolución de 27 de julio de 2012 esta comunidad autónoma establece cuál debe ser el coste máximo por cada plaza ocupada en los centros con los que se formalice conciertos de reserva para personas mayores o discapacitados. Éste se puede considerar como franquicia con lo que supone por lo tanto un abaratamiento del coste del producto privado. Se puede aplicar por ejemplo en los casos de cesión por alquiler de vivienda, producto por el cual el dependiente cedería en alquiler su vivienda y con su dicho alquiler financiaría, la estancia en una residencia o en una vivienda adaptada (Fernández et al, 2012). 7. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES Tras el RD-L 20/ 2012, de 13 de julio, se establecen las incompatibilidades entre las prestaciones de servicios y económicas con carácter general. Hasta este momento el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (CTSAAD) establecía la intensidad de la protección de cada uno de los servicios así como sus compatibilidades o no entre los mismos y en base a ello se pueden determinar oportunidades para el sector privado. La protección dada por el AGE o las CC.AA puede contemplarse como franquicia en el caso de un seguro de dependencia o el umbral mínimo de protección. Aquellos dependientes que hubiesen establecido planes de ahorro o hubiesen contratado fórmulas de previsión dependerían en menor medida de la capacidad financiera estatal o autonómica. En el baremo para determinar la dependencia se pueden detectar posibles lagunas de cobertura. Es decir, los productos financieros, actuariales y de licuación de patrimonio podrían suplir estas carencias. Hay prestaciones asistenciales como viviendas, residencias, apartamentos, etc., que en vista del número de dependientes actuales y por previsión futura pueden ser servicios provistos por el sector privado. Igualmente, al no ser suficientes los mínimos, una vía para poder cubrir las necesidades de los dependientes podría pasar por la contratación de las prestaciones en el sector privado, como complemento o alternativa al Sistema Público. Reiteramos que estas cuantías pueden suponer un abaratamiento del precio de los productos financieros al actuar como franquicias.
20 desarrollo legislativo de protección por dependencia Las carencias legislativas de Castilla y León ha llevado únicamente a establecer los niveles que exige la legislación general. No se ha activado en nivel II de protección. El cuadro de incompatibilidades puede ser aprovechado por el sector privado para satisfacer la demanda de disfrutar de dos prestaciones económicas o servicios incompatibles. Este sector es más acuciado en Castilla y León donde es más intensa la incompatibilidad y que según el Procurador del Común sería conveniente relajar. En esta Comunidad Autónoma existe un predominio de prestaciones económicas sobre los servicios debido principalmente a su bajo coste, gestión relativamente rápida y barata y una oferta insuficiente. Por ello no cabe duda que puede ser un buen nicho de negocio para el mercado asegurador.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 15
 resolución