Source: https://supremo.vlex.es/vid/575807246
Timestamp: 2020-05-28 06:39:54+00:00

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STS, 5 de Junio de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 575807246
Número de Recurso: 1896/2013
En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 1896/2013, interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE GAVÀ, contra la sentencia, de fecha cinco de abril de dos mil trece, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso 24/2010 , sostenido contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad adoptado el nueve de diciembre de dos mil nueve, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Programa de Actuación Urbanística de Llevant Mar de Gavà; siendo parte recurrida la mercantil NARGAM, S.A. a través de la Procuradora Dña. Silvia Váquez Senín, con los siguientes
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 24/2010 promovido por la entidad NARGAM S.A, contra el acuerdo adoptado el 9 de diciembre de 2009 por el Govern de la Generalitat, que aprueba definitivamente la modificación del Programa de Actuación Urbanística de Llevant Mar, de Gavà; e indirectamente también contra el Plan General Metropolitano aprobado definitivamente el 14 de julio de 1976, en cuanto incluye la finca de la recurrente en un sector de suelo urbanizable no programado.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de mayo de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"Primero. Estimar el recurso interpuesto por Nargam, S.A. contra el acuerdo adoptado el 9 de diciembre de 2009 por el Govern de la Generalitat, que aprueba definitivamente la modificación del Programa de Actuación Urbanística de Llevant Mar, de Gavà, declarando su nulidad.
Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso."
- Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GAVÁ, presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en Diligencia de Ordenación de la Sala de instancia de 15 de febrero de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GAVÁ compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 29 de mayo de 2013 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró procedentes, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto.
Por Providencia de 3 de octubre de 2013 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación; se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la entidad NARGAM S.A en escrito presentado el 16 de diciembre de 2013 en que solicita sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por (i) no reunir el escrito de interposición los requisitos que exige el artículo 92.1 de la LRJCA , al no expresarse el motivo o motivos de los relacionados en el artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción en que se ampara (artículo 93.2.b) e invocarse como infringida una norma jurídica de la que se hace una cita global y genérica completa, sin precisar los concretos preceptos infringidos (ii) carecer manifiestamente de fundamento el motivo único de casación, al fundarse las infracciones denunciadas, simultáneamente, en los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción tratándose, sin embargo, de motivos que son mutuamente excluyentes; y subsidiariamente que se confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia por ser conforme a derecho
Tras los trámites procesales oportunos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el dos de junio de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se impugna en este Recurso de Casación 1896/2013 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó el 5 de mayo de 2013, en el Recurso contencioso-administrativo 24/2010 , que estimó el formulado por la representación procesal de la entidad NARGAM S.A, contra el acuerdo adoptado el 9 de diciembre de 2009 por el Govern de la Generalitat, que aprueba definitivamente la modificación del Programa de Actuación Urbanística de Llevant Mar, de Gavà; e indirectamente también contra el Plan General Metropolitano aprobado definitivamente el 14 de julio de 1976, en cuanto incluye la finca de la recurrente en un sector de suelo urbanizable no programado.
Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis y en lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
La necesidad de sometimiento al procedimiento de evaluación ambiental estratégica de la modificación de planeamiento impugnada, (Fundamento Jurídico Segundo): "Estima la parte actora que conforme a lo establecido en la Ley 9/2006, de 28 de abril y en el TRLU y en los artículos 85 y 100 del Decreto 305/2006, de 18 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo, los planes parciales como el aquí impugnado quedan siempre obligados a contener informe ambiental y dado que el planeamiento general no ha sido sometido a evaluación ambiental, atendidas las circunstancias físicas del ámbito territorial de la Modificación del PAU y sus cualidades ambientales, la Modificación del PAU tenía que haber sido sometido a evaluación ambiental con anterioridad a la aprobación inicial.Obra en el folio 410 y siguientes del expediente administrativo el informe sobre la Modificación del PAU de LLevant-Mar, elaborado el 25 de mayo de 2009 por el Cap de l`Oficina Territorial d`Avaluació Ambiental, en el que, tras la cita de la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril , recoge indicación de que la Modificación del PAU impugnada cumple con el requisito temporal en la misma previsto, pues su aprobación inicial tuvo lugar el 11 de febrero de 1999 y se encuentra pendiente de la aprobación definitiva, no obstante lo cual se debe analizar si el plan se encuentra incluido en el ámbito de aplicación de la citada Ley y después de transcribir el contenido de su artículo 3, refiere que teniendo en cuenta que el ámbito de actuación que ha de ser objeto de evaluación ambiental, pese a encontrarse cerca, no afecta a un espacio protegido, ni se prevé actuación que haya de ser objeto de evaluación ambiental de conformidad con la legislación vigente, no se encuentra en ninguno de los dos supuestos previstos en el apartado segundo del citado precepto, y respecto del tercero indica que el mismo se refiere a la modificación de planes o programas que sean objeto de evaluación ambiental y a la entrada en vigor de la citada Ley esa figura era inexistente y habida cuenta que los cambios que introduce la Modificación se basan en la reordenación del sector, considera que no son sustanciales a efectos ambientales, razón por la que concluye que no ha de ser objeto de evaluación ambiental. El necesario tratamiento del factor ambiental en la tramitación y aprobación de un instrumento de planeamiento es una constante en nuestro ordenamiento jurídico. En el ordenamiento jurídico comunitario tenemos la Directiva 85/337/CE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.En el ordenamiento jurídico autonómico se contaba con la Ley de Cataluña 10/2004, de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, cuya Disposición Transitoria Décima dispone: "Mientras no se transponga la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, sin perjuicio de lo que establezca la legislación sectorial, el régimen de evaluación ambiental aplicable a las figuras de planeamiento urbanístico no resueltas definitivamente en el momento de la entrada en vigor de la modificación de la presente Ley es el siguiente: 1 (...)".Posteriormente el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, en su Disposición Transitoria Sexta , se expresa en parecidos términos al dispone: "Mientras no se transponga la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, sin perjuicio de lo que establezca la legislación sectorial, el régimen de evaluación ambiental aplicable a las figuras de planeamiento urbanístico no resueltas definitivamente en el momento de la entrada en vigor de la Ley 10/2004 es el siguiente: 1 (...)".El plan urbanístico cuya modificación se impugna directamente es un Programa de Actuación Urbanística, figura de planeamiento que según lo establecido en el artículo 28 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto refundido de la Legislación vigente en materia de Urbanismo, tiene por objeto "la ordenación y urbanización de terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado".Esa figura de planeamiento ha desaparecido con la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo (LU), pero dado que su artículo 33.4 , y el mismo precepto del TRLU, dispone que "para la transformación urbanística de un sector de suelo urbanizable delimitado, es necesaria la formulación, la tramitación y la aprobación definitiva de un plan parcial", añadiendo que "si se trata de suelo urbanizable no delimitado, el plan parcial ha de ser de delimitación", a la modificación del PAU de Llevant Mar le es de aplicación lo establecido en la Disposición Transitoria Décima de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , en cuyo apartado 1.d) dispone que son objeto de evaluación ambiental los planes parciales de delimitación, y en el mismo sentido en la Disposición Transitoria Sexta del TRLU.La Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, fue la que incorporó a nuestro derecho interno estatal la Directiva citada y posteriormente se aprobó el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos.En el caso de autos se está en el supuestos previsto en su Disposición transitoria primera, en cuyo apartado 2 se establece: "La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable". Luego, no sólo se hacía necesaria la evaluación ambiental prevista en el ordenamiento jurídico autonómico sino que conforme al ordenamiento jurídico estatal se precisa la evaluación ambiental estratégica. Procede, pues, estimar este motivo de impugnación."
Rechaza en cambio la Sala, en el Fundamento Jurídico Cuarto, que concurra la denunciada vulneración de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres: " Alega la parte actora que la Pineda de Gavà es una de las comunidades incluidas en la Directiva Europea 92/43/CEE para la conservación de los hábitats naturales y de fauna y flora silvestres, atendiendo a la Directiva 67/97/CEE, por lo que es claro que la modificación del PAU recurrida infringe la legislación de la Red Natura 2000, al destruir uno de los espacios protegidos por la misma, la Pineda de Gavà, pues se infringen las obligaciones dispuestas a los Estados Miembros en los apartados 2, 3 y 4 de su artículo 6. De igual forma, el ámbito de actuación de la Modificación del PAU es colindante con el espacio PEIN Delta del Llobregat y con el Estany de la Murtra incluido en el PEIN. La proximidad del territorio que pretende desarrollarse con los espacios protegidos impide la conectividad con la costa que por el momento se realiza a través de pequeños corredores que pasan por debajo de la autovía. La Modificación del PAU conlleva la destrucción de la última gran pineda lindante con la playa por lo que no puede llevarse a cabo.
El Ayuntamiento de Gavá opone que la citada Directiva no protege espacios concretos sino que define una serie de comunidades naturales de interés a nivel comunitario que se deberían preservar, correspondiendo a cada Estado miembro la delimitación de dichos espacios de interés comunitario, añadiendo que la zona de Llevant-Mar no está incluida en la Red Natura 2000 y en este sentido el Departament de Medi Ambient emitió un informe.
El citado informe es el obrante en el folio 410 y siguientes del expediente administrativo, emitido el 25 de mayo de 2009 por el Cap de l`Oficina Territorial d`Avaluació Ambiental, anteriormente referido, en el que se analiza si el plan se encuentra incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y, después de transcribir el contenido de su artículo 3 , llega a la conclusión de que teniendo en cuenta que el ámbito de actuación que ha de ser objeto de valoración, pese a encontrarse cerca, no afecta a un espacio protegido, ni se prevé actuación que haya de ser objeto de evaluación ambiental de conformidad con la legislación vigente, no se encuentra en ninguno de los dos supuestos previstos en el apartado segundo del citado precepto.
La Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su artículo 6 dispone: "1 (...). 2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva. 3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el ap. 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.
De los documentos aportados con la demanda con los números 12, 13 y 14, a los que remite la parte actora, no se extrae con certeza que el ámbito de la Modificación del PAU se encuentre incluido en una zona de la Red Natura 2000, ni las posibles afectaciones, de lo que poder deducir la infracción por la misma de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, faltando prueba en ese sentido. De igual forma, esos documentos no resultan suficientes para acreditar la vulneración del régimen de protección que el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Pla Especial d` Espais de Interés Natural, otorga al Delta del Llobregat, incluido en su anexo 1 como espacio de interés natural."
Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE GAVÁ recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) -esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate- por infracción de los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y de la jurisprudencia que considera aplicable.
La lógica procesal nos impone analizar, con carácter preferente al examen del motivo que sustenta esta casación, las causas de inadmisión que opone la representación procesal de la entidad NARGAM S.A.
La primera causa de inadmisión en la que la representación procesal de la entidad recurrida en casación denuncia que el escrito de interposición no reúne los requisitos que exige el artículo 92.1 de la LRJCA -al no expresarse el motivo o motivos de los relacionados en el artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción en que se ampara (artículo 93.2.b) e invocarse como infringida una norma jurídica de la que se hace una cita global y genérica completa, sin precisar los concretos preceptos infringidos- no puede ser acogida, puesto que no se aprecia de forma manifiesta su concurrencia, pues se considera que, aunque implícitamente y pese a la falta de cita expresa del artículo 88.1 y de sus apartados, sin embargo no deja de referirse el recurrente tanto en el escrito de preparación como en el de interposición del recurso, al motivo del artículo 88.1 en que se ampara, lo que lleva a la conclusión de que el presente recurso debe ser admitido; por otra parte, no es cierto que el único motivo de casación contenga una mera cita global y genérica de una entera disposición normativa que se considera infringida por cuanto en el desarrollo del mismo el recurrente sí delimita los concretos preceptos de la Ley 9/2006, de 28 de abril que considera infringidos identificándolos al respecto como los artículos 3 y 4 de dicha norma .
Tampoco la segunda causa de inadmisibilidad en la que se alega la carencia manifiesta de fundamento del motivo único de casación, al fundarse las infracciones denunciadas, simultáneamente, en los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción tratándose, sin embargo, de motivos que son mutuamente excluyentes puede ser acogida ya que en el motivo único del escrito de interposición del recurso de casación la parte recurrente, por la vía del apartado d) del artículo 88.1) denuncia la infracción de los artículos 3 y 4 de la 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y de la jurisprudencia que considera aplicable y está insuficientemente motivada al prescindir de la doctrina de la Sala y omitir todo análisis de los intereses en juego.
El planteamiento expuesto no se traduce en una mezcla de motivos por la falta de motivación que se imputa a la sentencia y que sería incardinable en el apartado c) del art. 88.1 LJCA ; únicamente se pretende criticar el razonamiento de la sentencia que no acoge el planteamiento de la parte recurrente de considerar que los citados artículos 3 y 4 de la 9/2006, de 28 de abril, avalan la exclusión del sometimiento a evaluación ambiental estratégica de la modificación de planeamiento impugnada, lo que justifica la admisión a trámite del motivo, fundado correctamente en el apartado d) del art. 88.1 LJCA .
En el único motivo que sustenta esta casación el AYUNTAMIENTO DE GAVÁ , tras reconocer la aplicabilidad ratione temporis de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, a la modificación de planeamiento impugnada aduce que la Sala de instancia ha desconocido el alcance del pronunciamiento expreso del órgano ambiental competente de la administración autonómica que , en informe de fecha 25 de mayo de 2009, se pronunció negativamente sobre la pertinencia de someter a evaluación ambiental la modificación de planeamiento controvertida. Alega, además, que la Sala de instancia ignora la necesaria distinción entre la sujeción a evaluación ambiental de un plan urbanístico y la de sus modificaciones, enfatizando el carácter menor de la modificación concretamente concernida desde la perspectiva ambiental, que, según se afirma, resulta acreditado por el citado informe de fecha 25 de mayo de 2009. Finalmente razona que la resolución recurrida infringe la doctrina jurisprudencial aplicable - SSTS de 9 de junio de 2012, RC 3946/2008 y de 11 de enero de 2013 RC 3719/2010 - en tanto que la misma ha establecido (i) que la relevancia ambiental de las modificaciones menores de planeamiento a los efectos de determinar la sujeción o no de las mismas a evaluación ambiental estratégica es algo que corresponde ponderar al órgano ambiental competente en aplicación combinada de los artículos 3.3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (ii) que la concreta determinación de la necesidad de sometimiento a evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico debe establecerse no de forma apriorística, sino como consecuencia de una pormenorizada ponderación de las concretas circunstancias concurrentes en cada caso.
La Sala de instancia ha acogido la pretensión principal, considerando exigible la Evaluación Ambiental Estratégica de planes y programas -como antes hemos reseñado- por aplicación (1) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente ( Disposición Transitoria Primera, en relación con el artículo 3), (2) de la normativa catalana ( Disposición Transitoria Décima de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre en relación con la Disposición Transitoria Sexta del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña) y (3) de la normativa comunitaria (Directiva 2001/42/CE). Por ello, señala la sentencia de instancia: " (...) no sólo se hacía necesaria la evaluación ambiental prevista en el ordenamiento jurídico autonómico sino que conforme al ordenamiento jurídico estatal se precisa la evaluación ambiental estratégica"
El pronunciamiento alcanzado por la sala de instancia coincide plenamente con la ya reiterada jurisprudencia de esta misma Sala, que hemos de reproducir.
Así, en la STS de 9 de octubre de 2013 (Recurso de casación 3665/2010 ), en relación como la misma Comunidad Autónoma, hemos expuesto :
"Su resolución pasa por despejar, en primer lugar, si a los instrumentos impugnados les era exigible el sometimiento a la Evaluación Ambiental de los Planes.
Si nos atuviéramos exclusivamente a la Directiva 2001/42/CE, por el régimen temporal de ella resultante, en principio no sería exigible la evaluación ambiental de los planes, y ello porque el primer acto preparatorio formal de los instrumentos aquí cuestionados es anterior a la fecha en la que vencía la obligación de trasponer la Directiva 2001/42/CE, esto es, el 21 de julio de 2004. Como se recordará, según el artículo 13.3 de la Directiva 2001/42/CE la obligación a que hace referencia el apartado 1 de su artículo 4, es decir, la realización de la evaluación contemplada en la Directiva, se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1.
Pero al razonarse así se está haciendo una selección incorrecta de la norma aplicable. En este caso, como con acierto replica la representación de los recurridos, la exigencia de la evaluación ambiental resultaba de la Disposición Transitoria Décima de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en la redacción dada a la misma por la Ley 10/2004, y no de la aplicación de la Directiva de Evaluación Estratégica. La aludida disposición transitoria, tenía el siguiente contenido en los particulares extremos que aquí interesan:
«Mientras no se transponga la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, sin perjuicio de lo que establezca la legislación sectorial, el régimen de evaluación ambiental aplicable a las figuras de planeamiento urbanístico no resueltas definitivamente en el momento de la entrada en vigor de la modificación de la presente Ley es el siguiente:
1. Son objeto de evaluación ambiental:
a. Los planes de ordenación urbanística municipal y sus revisiones.
b. Las modificaciones del planeamiento urbanístico general que alteren la clasificación o calificación urbanística del suelo no urbanizable si la clasificación o calificación urbanística resultante comporta un cambio en los usos de este suelo.
c. El planeamiento urbanístico derivado para la implantación en suelo no urbanizable de equipamientos y servicios comunitarios no compatibles con los usos urbanos, las instalaciones y las obras necesarias para la prestación de servicios técnicos, las estaciones de suministro de carburantes y de prestación de otros servicios de la red viaria, y las construcciones destinadas a las actividades de camping.
d. Los planes parciales de delimitación.
e. Los instrumentos de planeamiento o sus modificaciones que establezcan el marco para autorizar proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con lo establecido por la legislación sectorial.
2. La documentación de las figuras de planeamiento a que se refiere el apartado 1 debe incluir un informe ambiental con el contenido establecido por el artículo 5 y el anexo 1 de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente.
3. El informe ambiental debe someterse a información pública junto con el plan o el programa, de acuerdo con lo establecido por el artículo 83.6.
4. El plan y el informe ambiental deben enviarse al departamento competente en materia de medio ambiente para su valoración. Este trámite se rige por lo establecido por el artículo 83.5.
5. [...] ».
Así estaba regulada la exigencia autonómica de someter a evaluación los planes aún antes de que se produjera la trasposición, y la sentencia de instancia lo señala en su fundamento jurídico quinto, de manera que no es aceptable acudir al régimen de temporalidad específico de la Directiva 2001/42/CE, para tratar de desplazar la norma autonómica aplicable, ni tampoco apreciamos vulneración de las reglas que prohíben la retroactividad y menos aún cabe aceptar que la sentencia haya otorgado prematuramente efecto directo a la Directiva, o que, por carecer de disposiciones claras precisas y completas, era inviable el efecto directo. Por el contrario, la legislación autonómica reenvía en determinados aspectos, entre ellos al contenido del informe ambiental, a la Directiva 2001/42/CE, y es el reenvío lo determinante de su aplicación y no el eventual efecto directo ni la aplicación retroactiva de la Directiva. En cualquier caso, la incidencia de la regulación autonómica se produce, según su propio régimen de temporalidad, respecto de instrumentos no resueltos definitivamente, de manera que no se trata de un supuesto de retroactividad propiamente dicho.
Junto a lo anterior, entendemos que las disposiciones de la Directiva reenviadas aplicables son claras, precisas y completas, y ello viene refrendado por la sentencia de la Sala 4ª del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de fecha 22 de marzo de 2012, número C-567/2010 , al resolver cuestión prejudicial sobre la interpretación del concepto de planes y programas de la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica . El Tribunal de Justicia nos recuerda lo siguiente: «21. La Directiva 2001/42, al exigir dicha evaluación medioambiental, establece normas mínimas respecto a la preparación del informe sobre el medio ambiente, la aplicación del procedimiento de consulta, la consideración de los resultados de la evaluación medioambiental y el suministro de información sobre la decisión adoptada al término de la evaluación (Sentencia Terre Wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 33) ».
Refrendan esta conclusión acerca de la claridad, precisión y suficiencia de la Directiva, su Exposición de Motivos, al afirmar que los diferentes sistemas de evaluación deben contener unos requisitos de procedimiento comunes (apartado 6); según sus propias palabras, es necesario actuar a escala comunitaria con el fin de establecer un marco general de evaluación medioambiental que establezca unos principios amplios del sistema de evaluación medioambiental y deje los detalles a los Estados miembros (apartado 8); y, asimismo, la Directiva incorpora las garantías del procedimiento en orden a las consultas de las autoridades y del público en general (apartado 14). Por lo demás, el contenido del informe medioambiental resulta definido junto con los aspectos a considerar en el artículo 5 de la Directiva, en relación con el anexo I, y el trámite de consultas e información pública resulta reflejado en el artículo 6".
En la misma línea, en la STS de 8 de octubre de 2013 (Recurso de casación 2786/2010 ) pusimos de manifiesto, en relación, igualmente, con el planeamiento de Cataluña:
"Queda, pues, por comprobar si la Directiva es suficientemente precisa e incondicional para permitir su directa aplicación. A este respecto, debe responderse que la aplicación directa de la Directiva de Evaluación Estratégica resulta confirmada por una pluralidad de razones.
En primer lugar, la Exposición de Motivos, parte de que los diferentes sistemas de evaluación deben contener unos requisitos de procedimiento comunes (apartado 6); según sus propias palabras, es necesario actuar a escala comunitaria con el fin de establecer un marco general de evaluación medioambiental que establezca unos principios amplios del sistema de evaluación medioambiental y deje los detalles a los Estados miembros (apartado 8); y asimismo se alude a las garantía del procedimiento en orden a las consultas de las autoridades y del público en general (apartado 14).
En segundo lugar, el contenido del informe medio-ambiental resulta definido junto con los aspectos a considerar en el artículo 5 de la Directiva en relación con el anexo I y el trámite de consultas e información pública resulta reflejado en el artículo 6.
En tercer lugar, la conclusión de que las disposiciones de la Directiva son claras, precisas y completas, y por tanto son aplicables directamente, resulta, en cierto modo, corroborada por el Tribunal de Justicia. En las observaciones preliminares de la sentencia de su Sala 4ª, de 22-3-2012, nº C-567/2010 , al resolver cuestión prejudicial sobre la interpretación del concepto de planes y programas de la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica , el Tribunal de Justicia nos recuerda lo siguiente:
« 20. Con carácter previo, debe subrayarse que el objetivo esencial de la Directiva 2001/42, como se desprende de su artículo 1 , consiste en someter a evaluación medioambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, durante su preparación y antes de su adopción ( sentencia de 17 de junio de 2010, Terre Wallonne e Inter- Environnement Wallonie, C 105/09 y C 110/09, Rec. p. I 5611, apartado 32).
21. La Directiva 2001/42, al exigir dicha evaluación medioambiental, establece normas mínimas respecto a la preparación del informe sobre el medio ambiente, la aplicación del procedimiento de consulta, la consideración de los resultados de la evaluación medioambiental y el suministro de información sobre la decisión adoptada al término de la evaluación (sentencia Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 33).
22. El artículo 2 de la Directiva 2001/42 , que contiene las definiciones pertinentes, dispone que ésta se aplicará a los planes y programas que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas y cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, así como a sus modificaciones ».
Una cuarta y última razón es que la propia legislación de Cataluña viene a avalar la suficiencia de la Directiva en orden a su aplicación directa. El artículo 4 de la Ley (autonómica) 10/2004 contiene un precepto destinado a integrar las consideraciones ambientales en el planeamiento urbanístico, estableciendo un régimen transitorio, en tanto fuera transpuesta la Directiva 2001/42/CE , para lo cual añadió una disposición transitoria, la décima, a la Ley 2/2002. En lo que aquí interesa, para corroborar que la Directiva contiene los elementos que permiten su directa aplicación, el apartado 2 de la aludida disposición transitoria, señala que la documentación de las figuras de planeamiento, a que se refiere el apartado 1, debe incluir un informe ambiental con el contenido establecido por el artículo 5 y el anexo 1 de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente.
Así, pues, tenemos que concluir que los contenidos de la Directiva 2001/42/CE, en orden a los planes y programas incluidos en su ámbito de aplicación, el grado de especificación de la información que ha de contener la información ambiental y el régimen de consultas e información pública, no ofrecen indeterminación, al menos para el caso que nos ocupa, que impidan su aplicación directa.
Por el contrario, no son atendibles las objeciones de que la Directiva no contiene una regulación clara, entre otras razones, según se dice, los apartados 3 y 4 de su artículo 3 dejan en manos de los Estados la decisión sobre la exclusión de la obligación de evaluación de planes de zonas a nivel local que introduzcan modificaciones menores, y aquellos otros, distintos a los mencionados en el apartado 2 del artículo 3, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, para cuyo supuesto los Estados miembros determinarán si el plan o programa de que se trate puede tener efectos medioambientales significativos. Basta señalar que ni se está en presencia de una modificación menor, pues abarca un ámbito territorial discontinuo de 360 hectáreas y menos aún resulta aplicable el apartado 4 del artículo 3, porque la ordenación del territorio está mencionada expresamente en el apartado 2 del artículo 3".
También debemos destacar la doctrina contenida en al STS de 18 de septiembre de 2013 (Recurso de casación 5375/2010 ), en supuesto, igualmente correspondiente a Cataluña, y en gran medida coincidente con el de autos:
"En el motivo tercero, se alega la infracción del artículo 3 de la Ley 9/2006 de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de planes y programas (LEPP), que establece los requisitos que han de cumplir los planes que tengan efectos significativos sobre el medio ambiente a efectos de someterlos a evaluación estratégica, sin que el plan recurrido encaje en el supuesto, pues la estricta adaptación del Plan al Plan Director ---que traslada al planeamiento municipal la desclasificación de suelo urbanizable no programado (160 hectáreas), convirtiéndolo en no urbanizable destinado a espacios libres prevista en el Plan Director---, no tiene, según se expresa, efectos significativos sobre el medio ambiente, como tampoco los tienen las modificaciones menores que se adicionan, por lo que era suficiente la documentación medio ambiental que contenía el Plan impugnado.
Tampoco acogeremos este motivo.
Como indica la exposición de motivos de la LEPP de 2006, su finalidad es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la LEPP, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, se inspira, como aquella, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social.
La LEPP de 2006 identifica en su artículo 3 los planes que deben ser objeto de la evaluación ambiental, que son aquellos planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Y para los casos de planes menores, de reducido ámbito territorial, el artículo 4 exige un análisis previo para determinar si es posible que el plan en cuestión tenga efectos significativos para el medio ambiente, puntualizando que la decisión que se adopte debe ser motivada, pública y adoptada previa consulta a las Administraciones sectoriales implicadas.
El citado artículo 3 de la LEPP, en su apartado 1 dispone, en conctreto, que " Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente", y en su apartado 2, apartado a), se añade que "se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías: a) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo".
Por otra parte, el procedimiento de EAE es independiente de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, tal y como se deduce de la Ley de Suelo, 8/2007, de 28 de mayo, y su Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de 20 de junio (TRLS08), que en su artículo 15.1 han establecido que "los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso" .
En este mismo sentido y con idéntico alcance, la LEPP de 2006, en su Disposición Adicional Tercera, había establecido que "la evaluación ambiental realizada conforme a esta Ley no excluirá la aplicación de la legislación sobre la evaluación ambiental de proyectos. La evaluación que se haya hecho a un plan o programa se tendrá en cuenta en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que lo desarrollen".
Por tanto, la EAE, realizada conforme a la LEPP de 2006, no excluye la aplicación de la legislación sobre evaluación del impacto ambiental de proyectos, es decir que, como ahora establece claramente el artículo 15.1 del TRLS08, es independiente de ella, y, por consiguiente, puede resultar exigible la evaluación ambiental de un plan o programa y de sus modificaciones aun cuando las instalaciones o actividades que dicho plan o programa autoricen no queden sujetas a evaluación de impacto ambiental.
Lo que se deduce del apartado a) del artículo 3.2 de la tan citada LEPP, es que cuando el plan o programa y sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera, entre ellas, la ordenación del territorio o el uso del suelo.
No obstante, en los demás casos no quedan excluidos los planes, programas o sus modificaciones de una evaluación ambiental, sino que para éstos es aplicable lo establecido en el artículo 3.3 de la misma Ley 9/2006, de 28 de abril , según el cual "en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente:
c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a)" .
El artículo 4.1 de la LEPP de 2006, al que se remite, a su vez, como hemos indicado, el artículo 3.3 de la misma, dispone que, en los supuestos previstos en el citado artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental; determinación que, el apartado 2 del mismo precepto, establece que podrá realizarse, "bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos, si bien, en cualquiera de los tres supuestos se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el Anexo II" .
La Administración recurrente da a entender que la única razón por la que la Sala de instancia determinó la necesidad de someter el Plan al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) era simplemente por razón de la fecha de aprobación inicial ---30 de mayo de 2006--- posterior a la fecha ---21 de julio de 2004--- del primer acto preparatorio formal, indicada en la Disposición Transitoria Primera de la LEPP, sin tener en cuenta el contenido del Plan impugnado.
Pero las cosas no han sido así.
El contenido material del planeamiento impugnado en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo determinaba, según lo expuesto con anterioridad, la presunción de que tenia efectos significativos sobre el medio ambiente y que por ello debía someterse necesariamente a EAE. Pero es que, además, la finalidad esencial del Plan impugnado era la adaptación del planeamiento general del municipio de Santa Perpetua de Mogada al Plan Director Urbanístico de Santa María de Gallecs, lo que implicaba, desde el punto de vista de la clasificación y calificación del suelo no solo la desclasificación de suelos urbanizables no programados y su paso a no urbanizables, sino también la creación de cuatro nuevos sectores de suelo urbanizable cuyo desarrollo permitiese la creación de nuevas actividades económicas (dos de ellos, los sectores Castell de Mogada y Can Banús II, incluidos en el término municipal de Santa Perpétua de Mogada); y también contemplaba la delimitación de 8 ámbitos de actuación en suelo urbano que clasificaba como no consolidado, cuya ordenación pormenorizada se difería a futuros Planes de Mejora Urbana (PMU), dando con ello lugar a operaciones de renovación y cambio de usos.
Atendiendo a este contenido de la Modificación del Plan General no puede negarse la afección significativa al medio ambiente que podía tener el Plan, cuando los proyectos que de él derivan ---actuaciones urbanizadoras para los dos sectores de suelos urbanizables y operaciones de renovación o reforma interior para los ocho ámbitos de renovación urbana--- tienen esa evidente repercusión ambiental.
Este contenido del Plan impugnado, es sin duda tenido en cuenta por la Sala de instancia precisamente para declarar la necesidad de sometimiento al procedimiento de EAE, enfatizando que éste resultaba "imprescindible y [de] sustancial prosecución para el buen fin del ejercicio de las competencias urbanísticas".
En definitiva, la modificación puntual del Plan General de Ordenación Municipal de Santa Perpetua de Mogola debía necesariamente, por imperativo de lo establecido en el artículo 3.2 de la LEPP de 2006, someterse a evaluación ambiental estratégica, por tener efectos significativos en el medio ambiente".
Por último, hemos de hacer referencia a la STS de 20 de marzo de 2013 (Recurso de casación 333/2010 ):
"Pues bien, el artículo. 3, apartado 1º, de la Ley 9/2006 de tanta cita, establece que "serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente". Y precisa el apartado 2.a) del mismo precepto que "se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías: (...) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo" .
Pues bien, acorde con el régimen jurídico indicado, el recurso contencioso administrativo ha de ser estimado, pues la Modificación Puntual del Plan aprobada contempla innovaciones relevantes desde el punto de vista ambiental que revelan unas consecuencias significativas sobre el medio ambiente" .
La proyección al concreto caso ahora enjuiciado de la anterior doctrina jurisprudencial determina que debamos concluir que la Sala de instancia acierta al declarar la necesidad de sometimiento al procedimiento de EAE de la modificación de planeamiento impugnada ya que, como acierta a poner de manifiesto la entidad recurrida en su contrarrecurso, la memoria de la modificación de planeamiento controvertida resulta suficientemente ilustrativa del alcance de la ordenación innovada cuando precisa como motivos determinantes de la necesidad de la modificación los siguientes: "1. Concreción del ámbito, al disponer del topográfico levantado por el desarrollo del Plan Parcial, así como de la revisión de la delimitación de la ZMT. 2. Revisión, por tanto, los cálculos de determinación de los parámetros urbanísticos de aplicación en el sector. 3. Modificación de la propuesta de ordenación de los usos de carácter privado. 4. Respecto a la ordenación de los sistemas, zonas verdes y equipamientos, se reordenan, manteniendo calificada de zona verde la franja norte a lo largo de la Autovía y con la incorporación de una zona de equipamiento frente a la avenida de Europa. Por el contrario, se cambia la zona verde prevista inicialmente perpendicular al mar, para conseguir abrir todo el frente en el uso público, con zona verde que integrará el paseo marítimo peatonal , y equipamientos. También se modifica la vialidad para evitar las calles en callejón sin salida y dar continuidad en la calle de los Tellinaires, como frente del Parque y paseo marítimo."
Resulta por tanto evidente que, pese a lo que apodícticamente sostuvo en su día el órgano ambiental autonómico en el informe de fecha 25 de mayo de 2009 el contenido material del planeamiento impugnado, en la medida en que afectaba a la ordenación del territorio y usos del suelo determina, según la doctrina jurisprudencial expuesta, la presunción de que la modificación de planeamiento impugnada tenia efectos significativos sobre el medio ambiente y que por ello debía someterse necesariamente a EAE.
Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, por todos los conceptos que las integran, a la cantidad máxima de tres mil (3.000,00.-) euros.
No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación 1896/2013, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GAVÁ contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Cataluña, Sección Tercera, de fecha 5 de mayo de 2013, en su Recurso Contencioso- administrativo 24/2010 .
SAP Álava 329/2016, 19 de Octubre de 2016

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