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Timestamp: 2019-08-17 23:17:48+00:00

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La Corte dei Conti condanna Lusi a pagare 23 milioni | Legalità democratica CILD
Sent. n. 914/2013
Ivan DE MUSSO Presidente Rel.
P. M. Adriana LA CAVA Consigliere
Con istanza del 17.05.2013 il medesimo dott. Luigi Lusi, non contestando la propria responsabilità amministrativa “nei limiti, ai sensi e per gli effetti del primo comma dell’art. 11 della legge 10 dicembre 1993 n. 515″, chiedeva che questa Sezione disponesse “l’acquisizione in favore del Pubblico Erario e, per esso, del Ministero dell’Economia, ad integrale copertura sia dell’importo complessivo del danno al medesimo contestato, sia della rivalutazione ed interessi sia delle spese del presente giudizio sia dell’eventuale risarcimento dei danni subiti dalle Pubbliche finanze e/o da terzi, il tutto ridotto della somma di euro 6.254.424,57, già versata per imposte, tasse e tributi di competenza delle società TTT srl in liquidazione e Paradiso Immobiliare srl (titolari di tutti i beni mobili e dei diritti reali sugli immobili analiticamente indicati a pagg. 24 e 25 della istanza) ai diversi Enti dello Stato.”
In data 04.06.2013 il Procuratore regionale dott. A.R. De Dominicis depositava memoria del seguente tenore:<<L’Ufficio di Procura Regionale, ad evitare che, “de futuro”, ancora prima dell’udienza di discussione nel merito della causa, si enunci ingiustamente la cessazione della materia del contendere; nell’evidenziare che in relazione al presunto pagamento della somma di euro 6.254.424,57, le verifiche sono ancora in corso, non ritiene accoglibile la proposta di pagamento consensuale, ex art. 186 bis c.p.c., siccome l’illecito perpetrato non si presta ad essere materia di accordo processuale, considerata l’indisponibilità dell’azione pubblica risarcitoria, tendente non solo alla restituzione integrale delle somme illecitamente sottratte ma anche all’accertamento della verità ed ad ogni altra affermazione riparatoria o di indole monitoria; ed, inoltre, l’istanza di pagamento di somme non contestate si manifesta essere in contraddizione con l’azione cautelare ante causam e con il suo carattere autonomo ed irretrattabile sul piano processuale;>>
Sempre in data 08.11.2013 il Procuratore regionale, con una prima memoria, ritenuta “manifestamente fuorviante ed inconsistente la proposta transattiva del Lusi, la quale deve ritenersi respinta anche dalla nota del Dipartimento del Tesoro, Direzione VII, Ufficio I, n. 163056″, ha chiesto che la Sezione adita, sul presupposto della natura confessoria (ex art. 2733 c.c.) delle dichiarazioni fatte dal Lusi in ordine alla sua diretta ed esclusiva responsabilità circa le sottrazioni di denaro pubblico – destinato per legge ad attività funzionali alla politica del partito “La Margherita”- “pronunci piena ed integrale condanna del Sen. Luigi Lusi”.
Il contrasto con l’art. 75 Cost. – secondo il Procuratore regionale – <<…va evocato per lamentare la violazione del divieto di ripristino della normativa abrogata mediante referendum, quale massima espressione della sovranità popolare, ai sensi dell’art. 1 della Cost., quale significativa ed ineludibile manifestazione di democrazia diretta. Con il referendum del 18 e 19 aprile 1993 il corpo elettorale ebbe ad affermare l’inequivoca volontà di negare i contributi statali ai partiti politici, in qualsiasi modo e sotto qualsiasi forma concessi ed erogati. Le disposizioni posteriori, che hanno introdotto il rimborso elettorale al posto del finanziamento pubblico, sono da ritenersi apertamente elusive e manipolative del risultato referendario dell’aprile 1993>>.
Quanto alla violazione dell’art. 81 Cost. si sottolinea nella memoria come <<…la predetta disposizione, anche nella nuova versione riformata dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, deve ritenersi violata, perché tanto il principio del pareggio di cassa, introdotto nel 1997 con la legge n. 59, quanto il patto di stabilità esterno (Maastricht), appaiono ostili al mantenimento di spese automatiche, estese a più esercizi, ove le stesse non si mostrino giustificate da esigenze di straordinarietà ed urgenza. Invero, le spese destinate ai rimborsi elettorali, già prive di giustificazione dopo il secondo anno, post celebrazione elettorale, devono ritenersi affette da nullità assoluta per inesistenza del titolo giuridico e, nel caso di mancata rappresentanza elettorale, addirittura per inesistenza fisica del soggetto legittimato al beneficio economico…L’inibizione della manovra finanziaria di bilancio e le ulteriori condizioni fissate dall’ultimo capoverso del novellato articolo 81 appaiono, dunque, ostative all’adozioni di decisioni di spesa ultrannuali ove le stesse non siano specificatamente approvate nell’esercizio cui si riferiscono…per cui il nuovo sistema di bilancio, dopo la riforma dell’articolo 81 Costit., sembra rifiutare, in via definitiva, i meccanismi pluriennali di spesa, ivi compresa quella dei c.d. “rimborsi” elettorali.>>
Quanto al contrasto con gli artt. 3 e 49 Cost., strettamente correlati in ordine all’obbligo del rispetto della par condicio tra i partiti o movimenti politici e dei cittadini che vi partecipano, i trasferimenti erariali costituiscono <<…uno strumento di discriminazione tra gli stessi partiti, perché la posizione di vantaggio di alcuni di essi veniva, dopo il primo anno, consolidata nel tempo, anche grazie alla maggiore contribuzione pubblica; mentre i destinatari di erogazioni inferiori ne subivano un corrispondente svantaggio, con riflessi sulla loro organizzazione e con materiale alterazione del gioco democratico. Da qui la violazione della par condicio tra i partiti e, per essi, tra i cittadini!>>
Quanto, infine, <<alla violazione dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di ammissibilità delle leggi-provvedimento e dei limiti di diritto oggettivo stabiliti per la loro ammissibilità…>>, leggi-provvedimento nella cui definizione rientrano le norme che riconoscono ai partiti o movimenti politici i rimborsi elettorali, <<…non può non segnalarsi che la l.n. 51 del 2006, nel violare il principio di economicità o buon andamento finanziario (art. 81 Cost.) ha disposto il raddoppio della contribuzione pubblica per tre anni, a partire dal 2008, violando i valori di giustizia sostanziale (art. 3, secondo comma, Cost.), il principio di disciplina ed onore nell’esercizio delle funzioni pubbliche (art. 54 Cost.) e di preordinazione della sovranità popolare agli interessi di parte (art. 1 Cost.)>>. Inoltre <<La differenziazione degli importi dei rimborsi dopo il primo anno dalla celebrazione elettorale si configura, allora, arbitraria e discriminatoria perché consolida la posizione di vantaggio solo di quei partiti che hanno raggiunto la maggioranza politico-parlamentare>>. E’ di tutta evidenza, pertanto, conclude la memoria del Procuratore regionale, l’arbitrarietà e la non ragionevolezza delle norme delle leggi-provvedimento che riconoscono ai partiti o movimenti politici contributi pubblici.
In data 27.11.2013 la stessa Associazione politica ha depositato copia del regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41, comma 1, c.p.c., proposto alle Sezioni unite della Corte di cassazione con il quale ha chiesto che le stesse affermino la giurisdizione ordinaria in ordine alla controversia proposta nei confronti dell’Avv. Luigi Lusi dal Procuratore regionale della Corte dei conti per il Lazio, relativa al presente giudizio;
Nella discussione sul merito, il Procuratore regionale ha preliminarmente illustrato la questione di legittimità costituzionale sollevata con la memoria depositata in data 08.11.2013 soffermandosi sul valore delle norme costituzionali che si assumono violate e aggiungendo, in punto di rilevanza, come questa si fondi sull’operatività dell’art. 111 Cost. con particolare riferimento all’unitarietà della funzione giurisdizionale che, nella fattispecie, assume un ruolo decisivo atteso che le responsabilità del dott. Luigi Lusi sono oggetto di valutazione, oltre che del giudice contabile – che in materia di danno erariale, quale è quello generato dal comportamento del convenuto, ha piena giurisdizione – anche da parte del giudice penale e civile. Nel merito, ha confermato il contenuto della memoria depositata in data 08.11.2013 chiedendo la condanna del convenuto al risarcimento del danno nella misura di euro 22.810.200,00.
La difesa del dott. Luigi Lusi, dopo aver aderito alla questione di legittimità costituzionale sollevata dal Procuratore regionale, ha conclusivamente chiesto che l’addebito del proprio assistito sia limitato alla somma già individuata dall’ordinanza n. 173/2013, adottata ai sensi dell’art. 186-bis c.p.c., pari ad euro 16.555.776,00, riconoscendo la responsabilità del medesimo per le ragioni giuridiche poste a fondamento dell’atto di citazione.
Sussiste, infatti, una “connessione funzionale” impressa dalla legge tra il rimborso delle spese sostenute dai partiti e dai movimenti politici in occasione delle competizioni elettorali e la provvista patrimoniale di cui godono i partiti stessi. Non è condivisibile la tesi secondo la quale la natura di associazione privata del partito o movimento politico farebbe perdere ai rimborsi erogati dallo Stato la natura pubblica degli stessi una volta entrati nel loro patrimonio. La legge, infatti, ha previsto come unica legittimazione al diritto al rimborso la correlazione fra spese sostenute e spese riconosciute, rimborso avente come unica giustificazione, sia in entrata che in uscita, la destinazione alla copertura delle spese sostenute per le campagne elettorali dei partiti che, ai sensi dell’art. 49 Cost., sono associazioni non riconosciute al servizio dello Stato-comunità. Nel momento in cui, attraverso il rimborso, si verifica un passaggio di denaro dallo Stato ai partiti la sua destinazione rimane la stessa, quella di una provvista legale al sostenimento delle spese elettorali. Le somme che escono dal bilancio del partito per sostenere le spese elettorali tornano ad avere, dopo il rimborso, la stessa finalità, hanno cioè una destinazione pubblicistica vincolata. Non mutano la loro natura pubblica in quella privata solo perché tale è la natura giuridica del partito (come detto, associazione non riconosciuta secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale) e non si confondono con le altre entrate proprie che il partito può acquisire, nei limiti di legge, dovendo esse, le une e le altre, costituire poste separate del bilancio. Peraltro, anche se contabilmente fossero confuse nel patrimonio del partito resterebbero quantitativamente individuabili e separabili perché erogate con atti formali dei Presidenti di Camera e Senato con scadenze prefissate.
La Corte costituzionale, del resto, ha chiarito quale sia il ruolo dei partiti politici che l’art. 49 Cost. attribuisce loro, e cioè “la funzione di concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale e non specifici poteri di carattere costituzionale; al riguardo è decisivo rilevare, è scritto nella sentenza n. 79/2006, che i partiti politici sono garantiti dalla Carta costituzionale – nella prospettiva del diritto dei cittadini di associarsi – quali strumenti di rappresentanza di interessi politicamente organizzati; diritto di associazione al quale si ricollega la garanzia del pluralismo; le funzioni attribuite ai partiti politici dalla legge ordinaria al fine di eleggere le assemblee – quali la presentazione di alternative elettorali e la selezione dei candidati alle cariche elettive pubbliche – non consentono di desumere l’esistenza di attribuzioni costituzionali, ma costituiscono il modo in cui il legislatore ordinario ha ritenuto di raccordare il diritto, costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di associarsi in una pluralità di partiti con la rappresentanza politica, necessaria per concorrere nell’ambito del procedimento elettorale, e trovano solo un fondamento nello stesso art. 49 Cost.; …quindi i partiti politici vanno considerati come organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato…”
Gli atti di disposizione di denaro pubblico – quale è quello trasferito dallo Stato ai partiti con le modalità previste dalla legge – devono pertanto essere giustificati dall’impiego in quelle finalità istituzionali (pubbliche funzioni, ex art. 49 Cost. e leggi ordinarie) per le quali è stato erogato, che comportano, inoltre, l’obbligo di rendicontazione ed, eventualmente, una responsabilità amministrativo-contabile la cui valutazione spetta alla giurisdizione della Corte dei conti.
Come giustamente sostenuto anche dal Procuratore regionale nella sua memoria dell’ 8 novembre 2013, <<…i fondi destinati alle spese elettorali e ai contributi in favore dei partiti e dei movimenti politici sono vincolati al fine di destinazione per i quali soltanto risultano erogati. Infatti, i fondi pubblici, essendo incisi dal vincolo di destinazione, non possono seguire percorsi differenti da quelli per i quali vennero concessi, erogati e distribuiti. Essi erano e restano risorse pubbliche, anche quando confluiscono nel “patrimonio” dei partiti; pertanto, la loro mancata utilizzazione, a causa di eventuali esuberi o per sovrabbondanza dei trasferimenti, obbliga gli amministratori a devolverli all’Autorità di Governo (Ministro-Prefetto) che ha il dovere di destinarli a scopi analoghi o compatibili. Il fondo economico patrimoniale dei partiti non è di esclusiva proprietà dei partiti e dei loro iscritti, ma, per la quota di trasferimento erariale, appartiene allo Stato che deve curarne, oltre all’erogazione, il controllo e l’eventuale gestione residuale…Conseguentemente il patrimonio dei partiti è giuridicamente autonomo e separato rispetto ai propri iscritti e, proprio per questo, vincolato nel fine previsto dalla legge…>> Il carattere pubblico e vincolato dei trasferimenti erariali emerge, poi, chiaro e inequivoco – conclude il Procuratore regionale – nelle disposizioni (art. 2, secondo comma, art. 3, decimo, ventiduesimo e, soprattutto ventinovesimo, nonché art. 16, primo comma) introdotte da ultimo con la l.n. 96/2012.
Che i rimborsi per le spese elettorali e i contributi pubblici di cofinanziamento erogati ai partiti o ai movimenti politici mantengano una specifica destinazione senza confondersi con le entrate “proprie” private degli stessi è palesemente confermato dallo stesso legislatore il quale, da ultimo con la l. 6 luglio 2012 n. 96, ha rafforzato le misure sanzionatorie, già previste dalla l.n. 515/1993, introducendo forti riduzioni dei rimborsi e dei contributi per il cofinanziamento con particolare riferimento alla presentazione del rendiconto annuale e dei relativi allegati (cfr., art. 9, commi 9-13). Le sanzioni previste non sono solo correlate al semplice formale inadempimento della presentazione degli atti dovuti, ma alla consequenziale impossibilità dell’attività di controllo da parte della specifica Commissione, istituita presso la Camera dei deputati, sull’uso che delle risorse pubbliche il partito abbia fatto. Ciò è confermato sia dal successivo comma 22, che fa “divieto ai partiti e ai movimenti politici di investire la propria liquidità derivante dalla disponibilità di risorse pubbliche in strumenti finanziari diversi dai titoli emessi da Stati membri dell’Unione europea”, dimostrando una netta separazione e distinzione fra uso di entrate pubbliche e private, sia dal successivo comma 29 che, quale disposizione di chiusura delle “misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici” che costituisce la rubrica del citato art. 9, esplicita in modo incontrovertibile quale sia l’utilizzo che gli stessi possono fare delle risorse pubbliche:”I rimborsi e i contributi di cui alla presente legge sono strettamente finalizzati all’attività politica, elettorale e ordinaria, dei partiti e dei movimenti politici.”
Tale conclusione si pone, peraltro, nel solco dell’orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione (SS.UU. n. 3367/2007, n. 4511/2006) secondo il quale, ai fini dell’individuazione del confine tra giurisdizione ordinaria e contabile, non si prende più in considerazione la qualità del soggetto (che può essere, al limite, una persona fisica, una società o un ente pubblico non economico), bensì la natura del danno e gli scopi perseguiti.
Varie pronunce di questa Corte hanno ravvisato l’esistenza del danno erariale qualora vi sia stato un atto dispositivo della somma erogata per finalità diversa da quella preventivata o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, frustrando la finalità perseguita dall’Amministrazione, cioè la destinazione di “scopo” (cfr., fra le tante, Corte dei conti, Sez. III App., n. 302/2013; Sez. Lazio n. 1058/2012).
La Corte dei conti ha da tempo rilevato l’incoerenza della normativa, che si è succeduta nel tempo, concernente i contributi pubblici riconosciuti ed erogati ai partiti o movimenti politici. Incoerenza che si manifesta – così come evocato dal Procuratore regionale – sia come aperta violazione dell’art. 75 Cost., sia come violazione degli artt. 3 e 49 Cost., che come manifesta irrazionalità nella (originaria) scelta di accordare il rimborso delle spese elettorali anche nel caso di anticipata conclusione della legislatura o di sopravvenuta cessazione del partito o movimento politico.
Nelle relazioni che la Corte ha inviato al Parlamento, fin dalla prima applicazione della l.n. 515/1993, a conclusione dell’attività di controllo prevista dall’art. 12 sui rendiconti delle spese elettorali sostenute dai partiti e movimenti politici, sono state formulate reiterate osservazioni critiche sia sulle lacune che sulla operatività e incongruenza della specifica disciplina. La Corte ha sempre auspicato modifiche correttive che riconducessero il riconoscimento del diritto e l’importo dei contributi pubblici ai partiti in limiti proporzionali all’effettiva spesa sostenuta dai vari gruppi e movimenti politici in occasione delle competizioni elettorali. In una delle più recenti relazioni – quella del novembre 2009 relativa alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica del 13-14 aprile 2008 – la Corte ha sottolineato come il sistema del “rimborso” previsto dal legislatore, oltre a rivelarsi un mascheramento per reintrodurre il finanziamento pubblico dei partiti che il referendum popolare dell’aprile 1993 aveva abolito, si era trasformato nel tempo in un irragionevole moltiplicatore del beneficio accordato senza alcun collegamento obiettivo con le spese effettivamente sostenute dai partiti (in particolare, l’art. 2, l.n. 156/2002 che ha elevato da Lire 4.000 a 5 euro per l’intera legislatura la misura del contributo calcolato per ogni cittadino iscritto nelle liste elettorali per le elezioni della Camera dei deputati; l’art. 39-quaterdecies del d.l. n. 273/2005 che, modificando l’art. 1, comma 6, l.n. 157/1999, ha disposto l’erogazione del rimborso elettorale anche nell’ipotesi di scioglimento anticipato delle Camere), incidendo in maniera rilevante e irragionevole sulle casse dello Stato. Nei prospetti allegati alla citata relazione del 2009 i dati storico-numerici riportati evidenziavano chiaramente le storture e l’irrazionalità delle scelte legislative assunte.
A ciò aggiungasi che, come è noto, fuori dalle ipotesi, aventi carattere di eccezionalità, in cui essa travolge tutti gli effetti degli atti compiuti in base alla norma illegittima, la dichiarazione di incostituzionalità comporta la caducazione dei soli effetti non definitivi e, nei rapporti ancora in corso di svolgimento, anche degli effetti successivi alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale, restando quindi fermi quegli effetti anteriori che, pur essendo riconducibili allo stesso rapporto non ancora esaurito, abbiano definitivamente conseguito, in tutto o in parte, la loro funzione costitutiva, estintiva, modificativa o traslativa di situazioni giuridicamente rilevanti. L’efficacia retroattiva della sentenza dichiarativa dell’illegittimità costituzionale di norma di legge non si estende ai rapporti esauriti, ossia a quei rapporti che, sorti precedentemente alla pronuncia della Corte costituzionale, abbiano dato luogo a situazioni giuridiche irreversibili.
“Le pronunce di accoglimento della Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, inficiando fin dall’origine la validità e l’efficacia della norma dichiarata contraria alla Costituzione, salvo il limite delle situazioni giuridiche consolidate per effetto di eventi che l’ordinamento giuridico riconosce idonei a produrre tale effetto, quali le sentenze passate in giudicato, l’atto amministrativo non più impugnabile, la prescrizione e la decadenza”.
“La retroattività delle sentenze della Corte costituzionale, trova il suo naturale limite nella intangibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici ormai esauriti in epoca precedente alla decisione della Giudice delle leggi (Cass. civ., sez. III, 28 luglio 1997 n. 7057).”
Nel giudizio civile costituiscono principi generalmente condivisi quelli secondo i quali: a) l’ordinanza di pagamento delle somme non contestate prevista dall’art. 186-bis non ha natura cautelare, ma semplicemente anticipatoria della pronuncia di merito (Trib. Milano, ord. 28.02.1994); b) l’ordinanza di condanna al pagamento di somme non contestate è, inoltre, un provvedimento endoprocessuale, privo di decisorietà in quanto revocabile e modificabile sia in corso di causa, da parte dello stesso giudice che lo ha emesso, sia in sentenza, da parte del giudice che decide la causa; c) detta ordinanza non è vincolante in ordine alla debenza delle somme delle quali viene ordinato il pagamento, poiché solo la sentenza che definisce il giudizio determina l’ammontare del debito (Cass. n. 11023/2005).
Anche nel caso, sempre possibile, che il convenuto ritratti, prima che la causa passi in decisione, la precedente affermazione di non contestazione, inducendo il giudice a revocare l’ordinanza emessa ex art. 186-bis o, comunque, a rivalutare il merito del giudizio, il giudicante potrà sempre trarre elementi di convincimento per la propria decisione dal comportamento processuale del convenuto e dal tenore delle affermazioni fatte nel corso del processo stesso (ex art. 116 c.p.c.).
Nel caso che ne occupa, l’ordinanza n. 173/2013, emessa ex art. 186-bis c.p.c., non ha tenuto solo in considerazione la non contestazione di somme ma anche l’esplicita affermazione del convenuto della propria responsabilità amministrativa (cfr., pag. 23 dell’istanza) che ha costituito il presupposto dell’adozione dell’ordinanza stessa. Tale affermazione – confermata all’udienza dibattimentale – assume il valore probatorio di confessione ai sensi dell’art. 115 c.p.c. e dell’art. 2733 cod. civ. esimendo la parte pubblica attrice dall’onere probatorio ed il giudice dalla valutazione della fondatezza della responsabilità erariale in base agli elementi di prova anteriormente forniti dalla Procura contestualmente al deposito dell’atto introduttivo del giudizio.
4 – Infine la quantificazione del danno. La somma non contestata è di euro 16.555.776,00 (già oggetto dell’ordinanza n. 173/13 adottata ai sensi dell’art. 186-bis c.p.c.), mentre la richiesta risarcitoria della Procura è di euro 22.810.200,000: la differenza, secondo il convenuto, non sarebbe dovuta in quanto corrispondente all’ammontare delle imposte da lui pagate sui beni e sui valori che ha dichiarato di voler trasferire allo Stato e che andrebbero defalcate dalla quantificazione del danno erariale in quanto il nuovo pagamento costituirebbe un bis in idem produttivo di ingiustificato arricchimento da parte dell’amministrazione.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in euro 4.072,25 (quattromilasettantadue/25).
Il Pres. Est.
F.to Ivan De Musso
Tags: corruzione, finanziamentopubblicoaipartiti, partiti
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References: art. 186
 art. 2733
 articolo 81
 art. 41
 sentenza 
 art. 49
 art. 49
 art. 3
 art. 16
 art. 9
 art. 9
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 186
 art. 116
 art. 186