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Timestamp: 2020-07-12 23:41:10+00:00

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tema topic 14 febbraio 2020 Feb 14, 2020
Autonomie territoriali e finanza locale Regional and local authorities Politica economica e finanza pubblica Economic policy and public finance
Società a partecipazione pubblica Companies owned by public administrations
Le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche, particolarmente diffuse nel comparto delle amministrazioni locali, sono disciplinate dal Testo Unico approvato con il decreto legislativo n. 175 del 2016. La riforma ha avuto lo scopo di razionalizzare il settore, aumentando la trasparenza e riducendo il numero, anche al fine di contenere il costo.
Il Ministero dell'economia e delle finanze ha presentato nel 2019 un Rapporto sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni. Ulteriori dati sulle dimensioni del settore sono contenuti nella Relazione che la Corte dei conti ha presentato al Parlamento nel 2019.
Le società partecipate pubbliche attive nel 2017 erano 6.310 (-4% rispetto al 2016) e impiegavano 847 mila addetti (+0,1% rispetto al 2016), come risulta dal Rapporto ISTAT di febbraio 2020.
The companies in which public administrations hold investments, which are particularly widespread in the local government sector, are governed by the Consolidated Text approved by Legislative Decree No 175 of 2016. The aim of the reform was to rationalize the sector, by increasing transparency and reducing the number, also in order to contain the cost.
The Ministry of Economic Affairs and Finance presented in 2019 a report on the results of the extraordinary revision of the holdings. Further information on the size of the sector can be found in the report submitted to Parliament in 2019 by the Court of Auditors.
The companies in which public administrations owned companies in 2017 were 6.310 (-4% compared to 2016) with 847 employees (+0.1% compared to 2016), as shown in the ISTAT report of February 2020.
Il Testo Unico sulle società partecipate del 2016
Al fine di superare la frammentarietà del quadro normativo e di pervenire ad una ricomposizione della disciplina delle società a partecipazione pubblica è stata emanata nel 2015 una delega (articolo 18 della legge n. 124/2015, c.d. legge Madia) per il riordino della normativa delle partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni.
Nell'esercizio della delega, si prevedeva di: differenziare le tipologie societarie; ridefinire le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni da parte di amministrazioni pubbliche; creare un preciso regime che regoli le responsabilità degli amministratori e del personale delle società; individuare la composizione e i criteri di nomina degli organi di controllo societario, al fine di garantirne l'autonomia rispetto agli enti proprietari; rafforzare i criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive. Uno specifico criterio di delega era infine dettato con riferimento alle sole società partecipate dagli enti locali, a sua volta articolato in sette diversi principi, attinenti all'adeguatezza della forma societaria da adottare, ai criteri e strumenti di gestione, alla razionalizzazione delle partecipazioni societarie da parte degli enti territoriali interessati, alla trasparenza e confrontabilità dei dati economico patrimoniali, agli strumenti di tutela occupazionale nei processi di ristrutturazione societaria, all'introduzione di un sistema sanzionatorio per gli enti territoriali che riducono le società partecipate; alla trasparenza e rendicontazione da parte delle società partecipate nei confronti degli enti locali.
Nel 2016 si è giunti all'approvazione del Testo Unico sulle società partecipate (decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175) che, oltre a riassumere in un quadro organico le disposizioni in materia già vigenti, contiene anche disposizioni volte alla razionalizzazione del fenomeno della partecipazione pubblica, con l'obiettivo di assicurarne una più efficiente gestione e di contribuire al contenimento della spesa pubblica.
Il D.Lgs. n. 100 del 2017, sul quale è stata sancita l'intesa in sede di Conferenza unificata il Governo, oltre ad introdurre modifiche correttive al Testo unico al fine di risolvere criticità emerse in fase applicativa, ha inteso sanare il vizio procedimentale censurato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 251 del 2016 che ha dichiarato l'incostituzionalità di alcune disposizioni della legge delega n. 124 del 2015, nella parte in cui quest'ultima prevedeva che i decreti legislativi fossero adottati previo parere della Conferenza unificata. La Corte ha infatti stabilito che il principio di leale collaborazione impone la previa intesa in sede di Conferenza unificata o di Conferenza Stato-Regioni, a seconda dei casi, qualora la disciplina statale intervenga in ambiti in cui si registra una commistione fra competenze esclusive statali, competenze concorrenti e competenze residuali delle regioni.
Le norme del T.U. hanno ad oggetto la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l'acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta. Alle società quotate, nonché alle società da esse controllate, le disposizioni del T.U. si applicano solo se espressamente previsto (articolo 1, comma 5, come modificato dalla legge n. 145 del 2018).
Oltre ad alcune facoltà conferite agli statuti delle società di cui al medesimo articolo 17 (clausole di deroga, emissioni di speciali categorie di azioni ed altre), si dispone che per le società che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza, alla realizzazione dell'opera pubblica o alla gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite non si applicano le disposizioni del Nuovo Codice degli appalti (decreto legislativo n. 50 del 2016), se la scelta del socio privato - che ha i requisiti di qualificazione previsti dal Codice medesimo in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita - è avvenuta nel rispetto di procedure di evidenza pubblica, e se la società provvede in via diretta alla realizzazione dell'opera o del servizio, in misura superiore al 70% del relativo importo.
L'articolo 4 fissa il divieto generale, per le amministrazioni pubbliche, di costituire, anche indirettamente, società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nonché di acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.
Nei limiti di tale principio, lo stesso articolo 4 elenca le finalità perseguibili dalle amministrazioni mediante le società partecipate: a) produzione di un servizio di interesse generale; b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche; c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato con un imprenditore privato selezionato secondo specifiche procedure; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni (così integrato dal D.Lgs. n. 100 del 2017); e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici.
La norma ammette la costituzione e la partecipazione a specifiche tipologie societarie: società di sperimentazione nel settore sanitario, società aventi come oggetto sociale esclusivo la gestione di fondi europei per conto dello Stato o delle regioni, nonché società elencate nell'allegato A al Testo Unico.
Il D.Lgs. n. 100 del 2017 ha fatto salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che producono servizi economici di interesse generale a rete, anche fuori dall'ambito territoriale della collettività di riferimento, purché l'affidamento dei servizi, in corso e nuovi, sia avvenuto e avvenga tramite procedure ad evidenza pubblica
Con la legge di bilancio 2018 (legge n. 205/2017, articolo 1, comma 891) si è fatta salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni, comunque non superiori all'1 per cento del capitale sociale, in società bancarie di finanza etica e sostenibile.
La legge n. 119/2019 ha escluso dal divieto previsto dall'articolo 4 la costituzione, l'acquisizione o il mantenimento di partecipazioni, da parte delle amministrazioni pubbliche, in società aventi per oggetto sociale prevalente la produzione, il trattamento, la lavorazione e l'immissione in commercio del latte, comunque trattato, e dei prodotti lattiero-caseari (comma 9-quater).
Il decreto legge n. 162 del 2019 (articolo 1, commi 10-novies e 10-decies) ha sostituito l'articolo 25 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, prevedendo che, entro il 30 settembre di ogni anno per gli anni 2020, 2021 e 2022 (anziché entro il 30 settembre 2017, come precedentemente previsto), le società a controllo pubblico effettuino una ricognizione del personale in servizio, per individuare eventuali eccedenze. Decorsi ulteriori dodici mesi (anziché sei mesi, come precedentemente previsto), le regioni trasmettono gli elenchi dei lavoratori dichiarati eccedenti e non ricollocati all'agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro che gestisce, d'intesa con ciascuna regione territorialmente competente, l'elenco dei lavoratori dichiarati eccedenti e non ricollocati. La medesima disciplina si applica anche ai dipendenti dei consorzi e delle aziende costituiti, rispettivamente, ai sensi degli articoli 31 e 114 del TUEL, che, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, risultino già posti in liquidazione da parte di amministrazioni pubbliche.
Si segnala che con il decreto 9 novembre 2017 del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la PA e il MEF, recante "Disposizioni di attuazione dell' articolo 25 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, in materia di personale delle società a partecipazione pubblica" (pubblicato nella gazzetta ufficiale n. 299 del 23 dicembre 2017) sono state individuate le modalità di ricognizione del personale in servizio presso le società a controllo pubblico (articolo 2), di formazione e gestione degli elenchi e agevolazione dei processi di mobilità in ambito regionale (articolo 3) e per attingere agli elenchi per le assunzioni a tempo indeterminato fino al 30 giugno 2018 (articolo 4). Peraltro, i termini stabiliti dall'articolo 2 del decreto, entro i quali dichiarare le eccedenze di personale e inviare i dati alla Regione, erano già scaduti al momento della pubblicazione in gazzetta ufficiale del medesimo decreto.
La legge di bilancio 2019 (n. 145 del 2018) ha previsto la disapplicazione, fino al 31 dicembre 2021, dei commi 4 (obbligo di alienazione entro un anno dalla ricognizione straordinaria) e 5 (divieto per il socio pubblico di esercitare i diritti sociali e successiva liquidazione coatta in denaro delle partecipazioni) dell'articolo 24 del D.Lgs. 175/2016 nel caso di società partecipate che abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione. Per queste società in utile, ai fini di tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, la norma ha autorizzato pertanto l'amministrazione pubblica a prolungare la detenzione delle partecipazioni societarie.
Si segnala che la direzione VIII del MEF, responsabile del controllo dell'attuazione del Testo Unico, ha reso disponibile fino al 31 ottobre 2017 (fermo restando l'obbligo per le Amministrazioni di adottare i provvedimenti motivati di ricognizione entro il termine del 30 settembre 2017 previsto dalla norma) un applicativo per la comunicazione dell'esito della ricognizione in merito alla revisione straordinaria delle partecipazioni dirette e indirette detenute al 23 settembre 2016 da parte delle amministrazioni pubbliche. Tale ricognizione si è conclusa il 10 novembre 2017. Secondo una prima analisi dei dati, le società a partecipazione diretta delle amministrazioni sono 4.701 e, secondo il Governo (per approfondimenti si veda il relativo comunicato stampa), circa una su tre di queste sarà interessata da interventi di dismissione. Nello specifico, il Governo evidenzia che:
Nel maggio 2019 la medesima direzione VIII del MEF ha pubblicato il Rapporto sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni, di cui si fornisce una sintesi nell'apposito paragrafo.
Si segnala inoltre che la Corte dei conti ha pubblicato le linee di indirizzo per la revisione straordinaria delle partecipazioni, ai sensi dell'articolo 24.
Qui il dossier di documentazione sul Testo unico.
I risultati della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche
La Direzione VIII del Dipartimento del Tesoro, al cui interno è stata istituita la Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sulla corretta attuazione della riforma delle società a partecipazione pubblica, ha predisposto un Rapporto che illustra le principali risultanze della revisione straordinaria, prevista dall'articolo 24 del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP), e che fornisce anche interessanti informazioni sulla tipologia di partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche.
Il documento analizza anche alcuni profili problematici, emersi con particolare evidenza in sede di applicazione della normativa introdotta dal TUSP, che hanno condizionato l'attuazione della riforma, e in particolare talune incertezze interpretative che hanno riguardato:
l'ambito della definizione di società a controllo pubblico;
differenti letture nella riconduzione delle attività societarie alla nozione di servizi di interesse generale;
difficoltà nell'individuare procedure di alienazione delle partecipazioni, idonee a rendere compatibili regole di trasparenza e prassi di mercato.
Anche l'analisi dei dati raccolti dalla Struttura di monitoraggio, ad esito della revisione straordinaria prevista dall'art. 24 del TUSP, indica due significative deviazioni rispetto alle finalità perseguite dalla riforma.
In primo luogo, su un totale di 32.427 partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche, 18.124 (circa il 56 per cento) sono risultate non conformi a quanto disposto dal TUSP e pertanto avrebbero dovuto formare oggetto di misure di razionalizzazione. In relazione a tale dato, è doveroso sottolineare che, per circa il 46 per cento (8.351) di dette partecipazioni non conformi ai requisiti del TUSP, le amministrazioni partecipanti hanno espresso la volontà di mantenere la partecipazione, senza prevedere alcun intervento di razionalizzazione.
In secondo luogo, con riferimento alle amministrazioni che hanno dichiarato - in sede di revisione straordinaria - l'intenzione di procedere all'alienazione delle partecipazioni detenute, su un totale di 3.117 partecipazioni dichiarate cedibili, solo in 572 casi (il 18 per cento) è stato comunicato il buon esito della procedura. Con riferimento alle amministrazioni che hanno comunicato la volontà di esercitare il diritto di recesso dalle società entro il 30 settembre 2018, su un totale di 568, soltanto in 178 casi (pari al 31 per cento) è stato comunicato l'esito positivo della procedura.
Le alienazioni e i recessi posti in essere a valle della revisione straordinaria delle partecipazioni prevista dal TUSP hanno generato introiti pari a circa 431 milioni di euro.
I dati acquisiti
Il numero complessivo di amministrazioni tenute ad effettuare la ricognizione straordinaria stabilita dal TUSP era pari a circa 10.700. Le amministrazioni che hanno effettivamente adempiuto agli obblighi di comunicazione al Dipartimento del Tesoro (comprese le comunicazioni negative, di non detenzione di partecipazioni) sono state 9.341, pari all'87 per cento del totale. Nelle 96 amministrazioni centrali, la percentuale di adempimento è stata del 72 per cento (il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca sono stati considerati inadempienti in quanto hanno trasmesso i dati relativi alla revisione straordinaria successivamente alla data del 25 febbraio 2018); negli enti di previdenza del 100 per cento, e nelle 10.597 amministrazioni locali dell'87 per cento.
Le partecipazioni detenute in 5.693 società partecipate e dichiarate in sede di ricognizione straordinaria sono state pari a 32.427 (di cui 28.629 detenute direttamente e 5.290 indirettamente)
Le amministrazioni hanno comunicato di voler mantenere 21.037 partecipazioni, riferibili a 3.312 società; per altre 7.845 partecipazioni (riferibili a 2.586 società partecipate), le amministrazioni hanno manifestato la volontà di procedere ad uno o più interventi di razionalizzazione, come illustrato nella tabella seguente.
Tabella 1 - Partecipazioni dichiarate in sede di revisione straordinaria
Fonte: Rapporto MEF sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche, Tavola II.1, pag. 18.
Delle 7.845 partecipazioni che le amministrazioni hanno dichiarato di voler alienare o comunque sottoporre ad altra misura di razionalizzazione, il rapporto presenta le modalità di razionalizzazione indicate dalle amministrazioni. Come si evince dalla tabella seguente, la cessione a titolo oneroso della partecipazione rappresenta quasi il 40 per cento del totale.
Tabella 2 - Modalità di razionalizzazione dichiarata dalle amministrazioni pubbliche
Fonte: Rapporto MEF sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche, Tavola II.3, pag. 19.
Settori di attività delle società partecipate
Con riferimento al settore di attività in cui operano le società partecipate l'analisi svolta ha permesso di rilevare che il 68 per cento delle società opera nel settore terziario (tra cui figurano società che svolgono attività di direzione aziendale, come le "holding", società che operano nella promozione dell'imprenditorialità e dello sviluppo del territorio e quelle che operano in ambiti di ricerca e sviluppo, come le partecipate dalle Università), il 31 per cento in quello secondario (tra le società partecipate operanti nel settore secondario, risultano prevalenti quelle del settore delle utilities) e l'1 per cento nel primario.
Le partecipazioni oggetto di interventi di razionalizzazione si concentrano nel settore terziario (il 65 per cento del totale, il secondario si attesta al 33 per cento e la parte residua è riferibile al primario), mentre quelle per le quali è stato dichiarato il mantenimento riguardano le società che operano nel settore terziario e in quello secondario (in entrambi i casi con una percentuale di quasi il 50 per cento; il primario è infatti prossimo allo zero per cento).
L'analisi del numero medio di pubbliche amministrazioni che detengono partecipazioni nella stessa società evidenzia come, mediamente, le utilities dei settori idrico e di gestione dei rifiuti siano quelle per le quali si registra in maggiore misura la compartecipazione di più amministrazioni (tipicamente si tratta di amministrazioni locali e, in particolar modo, di comuni) rispetto alle società che operano in altri settori. Infatti, il numero medio di amministrazioni che partecipano nelle società operanti nell'ambito dei citati settori (14,4 amministrazioni) è il più alto tra tutti i settori considerati.
Il numero medio di amministrazioni partecipanti ad una società risulta elevato anche tra le imprese che operano nei servizi di informazione e comunicazione (8,8 amministrazioni)18 e tra quelle che svolgono attività finanziarie e assicurative (6 amministrazioni).
Analizzando i dati riguardanti le società partecipate per le quali sono stati dichiarati interventi di razionalizzazione, si evidenzia che il 61 per cento di tali società nel 2015 risulta avere chiuso il bilancio in utile, con un risultato di esercizio pari a circa 1 miliardo di euro. Le società in perdita sono il 34 per cento del totale e le loro perdite complessive si attestano a 1,1 miliardi euro. A consuntivo, si può constatare come la perdita cumulata delle società da razionalizzare, ecceda gli utili cumulati, nonostante la maggiore numerosità delle società con risultato economico positivo.
Tabella 3 - Risultato di esercizio delle partecipazioni oggetto di razionalizzazione
Fonte: Rapporto MEF sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche, Tavola II.7, pag. 24.
Analizzando i dati riguardanti le società partecipate per cui è dichiarata la volontà di mantenimento delle partecipazioni da parte delle amministrazioni, risulta che, nel 2015, in più del 70 per cento dei casi esse hanno chiuso il bilancio in utile, con un risultato complessivo di esercizio pari a circa 2,2 miliardi di euro. Le società in perdita per le quali si dichiara la volontà di mantenimento delle partecipazioni sono circa il 20 per cento del totale e le perdite complessive si attestano, nel medesimo anno, a quasi 700 milioni di euro.
Esistono, dunque, società in utile per le quali le amministrazioni hanno dichiarato la volontà di attuare interventi di razionalizzazione, e, di converso, numerose amministrazioni partecipanti in società in perdita che hanno espresso la volontà di mantenere la partecipazione.
Il mantenimento di partecipazioni in società in perdita (laddove ammesso dal TUSP) è prevalentemente riconducibile alla circostanza che queste, secondo quanto dichiarato dalle amministrazioni, erogano servizi di interesse generale. Il ricorrere di tale ipotesi permette, infatti, di derogare alla norma del TUSP che, nell'ipotesi di perdite reiterate (quattro esercizi su cinque), impone la razionalizzazione della partecipazione.
La scelta, operata in numerosi casi dalle amministrazioni socie, di procedere alla razionalizzazione di partecipazioni in società in utile, appare riconducibile ad altri obblighi imposti dalla riforma, allo scopo di evitare l'abuso di forme organizzative privatistiche per eludere i vincoli imposti alle amministrazioni o la distorsione della concorrenza. Si fa, in particolare, riferimento alle norme del Testo Unico, relative alla definizione delle attività il cui esercizio è ritenuto legittimo da parte delle società partecipate, nonché alla individuazione di un numero chiuso di requisiti che legittimano il mantenimento di una partecipazione.
Le misure della legge di bilancio per il 2019
La disciplina sulle societa partecipate dalle amministrazioni pubbliche è stata modificata con la legge di bilancio per il 2019 (legge n.145 del 2018, articolo 1, commi 721-724) al fine di attenuare la portata di taluni obblighi previsti dal Testo unico approvato con il decreto legislativo n.175 del 2016.
Il comma 721 interviene sull'ambito applicativo del Testo unico, con riferimento alle società quotate. In particolare, si chiarisce che le disposizioni del Testo unico non si applicano, a meno che non ne sia espressamente prevista l'applicazione nelle singole disposizioni, alle società a partecipazione pubblica quotate e alle società controllate da queste ultime.
Il comma 723 integra il Testo unico sulle società partecipate pubbliche (D.Lgs. n. 175/2016), introducendo all'interno dell'articolo 24, relativo alla revisione straordinaria delle partecipazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni, il comma 5-bis. L'intervento normativo è volto a disapplicare, fino al 31 dicembre 2021, i commi 4 (obbligo di alienazione entro un anno dalla ricognizione straordinaria) e 5 (divieto per il socio pubblico di esercitare i diritti sociali e successiva liquidazione coatta in denaro delle partecipazioni) del Testo unico nel caso di società partecipate che abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione (dunque, si suppone, nel triennio 2014-2016). Per queste società in utile, ai fini di tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, la norma autorizza pertanto l'amministrazione pubblica a prolungare la detenzione delle partecipazioni societarie.
Infine, i commi 722 e 724 ampliano l'ambito applicativo della disciplina transitoria relativa alla riforma delle società a partecipazione pubblica, prevedendo che i piani di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute, che le amministrazioni pubbliche sono tenute a redigere e comunicare annualmente al MEF e alla Corte dei conti, non debbano riguardare i gruppi di azione locale, inclusi i gruppi LEADER.
Modifiche alla disciplina degli enti locali

References: sentenza 
 articolo 17
 articolo 4
 articolo 1
 articolo 25
 articolo 1