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Timestamp: 2020-06-02 08:59:12+00:00

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﻿ SENTENCIA 2008-00645 DE DICIEMBRE 12 DE 2014
SENTENCIA 2008-00645 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:FACULTAD COMPILATORIA DE NORMAS TRIBUTARIAS. LOS CONCEJOS MUNICIPALES PUEDEN DELEGAR EN EL ALCALDE LA FACULTAD DE COMPILAR NORMAS, AGRUPAR O RECOPILAR DISPOSICIONES JURÍDICAS SOBRE UN TEMA ESPECÍFICO EN UN SOLO TEXTO, SIN VARIAR SU NATURALEZA. POR TANTO, EN MATERIA TRIBUTARIA ES POSIBLE QUE CONCEJOS MUNICIPALES DELEGUEN EN EL ALCALDE LA FACULTAD DE COMPILAR NORMAS, SIEMPRE QUE NO ABRAN PASO AL EJERCICIO DE LA POTESTAD INDELEGABLE DE ESTABLECER LAS TARIFAS Y LOS ELEMENTOS DEL IMPUESTO, SINO QUE SE CIRCUNSCRIBAN A LA ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN LÓGICA DE LAS NORMAS VIGENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONCEJO MUNICIPAL, COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL, ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL, ALCALDE MUNICIPAL, COMPILACIÓN DE NORMAS, CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN, FUNCIONES DEL ALCALDE MUNICIPAL
Sentencia 2008-00645 de diciembre 12 de 2014
Rad.: 08001-23-31-000-2008-00645-01(19037)
Actor: Humberto Hasbun Lombana
Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuaria de Barranquilla
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante y el coadyuvante de la demanda, la Sala decide si son nulos:
—Los artículos 4º y 5º del Acuerdo 006 de 2004, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, «Por medio del cual se establece la contribución de valorización por beneficio general, se fijan unos criterios, y se otorgan unas facultades».
—El artículo 3º del Acuerdo 021 de 2004, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, «Por el cual se impone una contribución de valorización, se determina el sistema para definir el beneficio, el método para distribuir el derrame y la forma de repartirlo, y se dictan otras disposiciones».
—Los artículos 4º, 5º, 9º, 10, 12 y 15 del Decreto Distrital 0114 de 2005, expedido por el Alcalde Distrital de Barranquilla, «Por medio del cual se determina el número final y tipo de obras que se ejecutarán en el plan de obras públicas a financiarse con la contribución de valorización por el sistema de beneficio general, se fija el monto distribuible de la contribución; se asigna las contribuciones por el método de la distribución socioeconómica ordenada por el acuerdo distrital 021 de 2004, y se dictan otras disposiciones».
Para el efecto, la Sala hará una breve teorización sobre la contribución de valorización, precisará el ámbito de competencia o de autonomía fiscal de los municipios y distritos para regular la contribución de valorización y, por último, analizará el caso concreto.
a) De la contribución de valorización.
La contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada fundamentalmente por la Ley 25 de 1921 y los Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986.
La Ley 25 de 1921, «por la cual crea el impuesto de valorización» estableció el tributo en cuestión «como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local»(3).
El Decreto 1604 de 1966(5), «Por el cual se dictan normas sobre valorización», convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público «que beneficien a la propiedad inmueble». Precisó que el referido gravamen se denominaría en adelante contribución de valorización.
Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público sean éstas rurales o urbanas —ya no solo locales— con lo cual se amplió el criterio de obra de interés local de la Ley 25 de 1921 a las obras de interés público que interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura(6).
La anterior regulación fue recogida en el Decreto Ley 1333 de 1986, «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal», en cuyo Título III se regula la contribución de valorización.
En relación con la naturaleza jurídica del tributo, la Sala ha precisado que la contribución por valorización es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y puede ser requerido por los municipios que ejecuten una obra de utilidad social que genere un incremento en su valor(9).
Según la jurisprudencia que se reitera, las contribuciones especiales tienen carácter obligatorio, afectan a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados.
Además, no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación específica y cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales(10).
b. De la potestad de las entidades territoriales para establecer tributos locales y, en particular, la contribución de valorización.
De la norma constitucional transcrita se advierte que los órganos de representación popular son los que deben fijar directamente los elementos del tributo. De este mandato se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber el de legalidad tributaria y el de certeza de los tributos.
El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular quienes de manera directa señalen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos del tributo. Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia de fijarla a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla.
Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los órganos de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues de lo contrario, como lo ha Señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos(11).
Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa(12).
Aunque, como lo ha advertido la Corte Constitucional, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley pero es determinable a partir de ella.
Así, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo cuando se omite la regulación de los elementos del tributo, sino también cuando en la definición de esos elementos se acude a expresiones ambiguas o confusas. En tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(13).
En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular de delegar en la administración la fijación de las tarifas, la jurisprudencia constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Carta Política, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta, pues la autoridad delegante debe fijar el sistema y el método que el delegatario debe tener en cuenta para definir los costos y beneficios que causan los servicios que el Estado presta, así como la forma de hacer su reparto(14).
En el mismo sentido, la Sala ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos, pues dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular(15).
La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, es la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución(16).
Para efectos de la contribución de valorización, el precedente jurisprudencial de la Sala ha definido los «sistemas» como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración, y los «métodos» como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa(17).
•De la nulidad del artículo 4 del Acuerdo 006 de 2004.
Mediante el Acuerdo 006 de 2004, el Concejo Distrital de Barranquilla estableció la contribución de valorización. El artículo 1º dispone:
“ART. 1º.—Establécese en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el Sistema Contributivo de Valorización por Beneficio General a que se refieren los Artículos uno (1) a seis (6) del Decreto 868 de 1956, adoptado, como legislación permanente, por medio de la Ley 141 de 1961 y, como sistema vigente para los municipios, por el Artículo 244 del Decreto 1333 de 1986.
A renglón seguido, el artículo 2º dispuso que «El Sistema de Contribución por Valorización» tiene como fin obtener los recursos necesarios para la financiación, adquisición de zonas, diseños, interventorías y ejecución de las obras relacionadas en el Programa de Obras Públicas consignado en el Plan de Desarrollo, que se relaciona en el mismo artículo.
Y más adelante, el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 —norma demandada— facultó al alcalde distrital para los siguientes efectos:
“ART. 4º.—Facúltese al Alcalde Distrital por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de sanción del presente Acuerdo, para elaborar un Estatuto de Valorización Sistemático y Unitario que recoja las normas vigentes y reglamente el sistema de Valorización por Beneficio General, y Beneficio Local.
5. Establecerá la conformación del Consejo (sic) Distrital de Valorización.
Del artículo 4º del acuerdo acusado se aprecia que el Concejo Distrital de Barranquilla autorizó al alcalde distrital para expedir el estatuto de valorización, y que, para el efecto, se debían «recoger las normas vigentes» y «reglamentar» el sistema de valorización.
El estatuto de valorización no fue demandado ni aportado como prueba. Por lo tanto, la Sala considera que el problema jurídico a resolver se limita a decidir si el concejo municipal podía delegar en el alcalde del municipio la facultad de expedir un estatuto de valorización que, de una parte, recogiera normas vigentes y, de otra, reglamentara el sistema de valorización.
Sobre el particular, la Sala(18) ha sido de la tesis de que los concejos municipales sí pueden delegar en el alcalde la facultad de compilar normas. Ahora, por compilar ha entendido, en su sentido semántico(19), la facultad de agrupar o recopilar disposiciones jurídicas sobre un tema específico, en un solo texto, sin variar su naturaleza(20)
De ahí que, la Sala haya aceptado las facultades compilatorias de normas impositivas siempre que no abran paso al ejercicio de la potestad indelegable de establecer las tarifas y los elementos del impuesto, sino que se circunscriban a la organización y estructuración lógica de las normas vigentes(21).(22)
En ese contexto, el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 no es nulo en la medida de que se circunscribe a delegar en el alcalde la facultad de compilación de normas vigentes.
Ahora bien, según el demandante, el artículo 4º demandado tiene un alcance mucho mayor pues, a su juicio, la facultad implica que el alcalde fije todos los elementos de la contribución de valorización.
La Sala no comparte esa apreciación pues el texto literal del artículo 4º demandado no permite inferir que se haya delegado la facultad de regular todos los elementos de la contribución de valorización y todos aquellos aspectos que atañen a ese tributo, incluido el tema de procedimiento, pues, se reitera, la expedición del estatuto está condicionada a que se recojan las normas vigentes, normas que habría que suponer están previstas en acuerdos del Distrito, pues nada cuestionó sobre el particular el demandante.
Adicionalmente, el acuerdo demandado facultó al alcalde a que reglamente el sistema de valorización.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Sala(23) la facultad reglamentaria que la Constitución le reconoce al poder ejecutivo es una facultad gobernada por el principio de necesidad, materializada en la necesidad que existe, en un momento dado, de detallar el cumplimiento de una ley que, en un principio, se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.
Esta Sala ha sostenido, además, que entre más general y amplia haya sido la regulación de la ley, más necesaria se hace la reglamentación, en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. Por el contrario, cuando la ley ha detallado todos los elementos necesarios para aplicar esa situación al caso particular no hay necesidad de reglamentos.
Ahora bien, el control judicial que recae sobre el reglamento debe cuidar que la función reglamentaria no sobrepase ni invada la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria ni extenderla a situaciones de hecho que el legislador no previó. Si el reglamento preserva la naturaleza y los elementos fundamentales de la situación jurídica creada por la ley, bien puede este instrumento, propio del Ejecutivo, detallar la aplicación de la ley al caso, mediante la estipulación de todo lo concerniente al modo en que los destinatarios de la ley la deben cumplir.
En el caso concreto, se aprecia que el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 lista una serie de tareas que, al rompe, podría decirse que su regulación compete de manera exclusiva al concejo municipal. Sin embargo, se insiste, el hecho de que la facultad esté circunscrita a «recoger las normas vigentes» y reglamentar otras ya existentes, permite inferir que la delegación implica una labor de mera compilación y, de mera reglamentación, que no de regulación. En ese entendido, el Acuerdo demandado no adolece de ningún vicio.
En consecuencia, la Sala considera que no está probada la causal de nulidad por la presunta violación de los artículos 150 [num. 10] y 338 de la Constitución Política y 93 del Decreto Ley 1333 de 1986(24).
• De la nulidad del artículo 5º del Acuerdo 006 de 2004 y de los artículos 5º, 9º, 10 del Decreto 0114 de 2005.
Acuerdo 006 de 2004:
“ART. 5º.—Facúltese al Alcalde Distrital de Barranquilla para celebrar un Convenio Interadministrativo con la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe S.A. - Edubar S.A., con el objeto de que esta entidad sea el Organismo Ejecutor del Plan de Obras que en el artículo 2º del presente Acuerdo se detalla, y para que en el desarrollo del objeto de dicho Convenio Interadministrativo Edubar S.A. pueda efectuar los estudios, los créditos, encargos fiduciarios, el recaudo, la contratación y la administración general de la Contribución de Valorización por Beneficio General que por el presente acuerdo se establece, destinada a financiar las obras enumeradas.
Decreto 0114 de 2005:
“ART. 5º: Inscripción de la Contribucion. La Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y La Región Caribe S.A. Edubar S.A. en su condición de organismo ejecutor del Programa de Valorización por Beneficio General, tal como lo establece el artículo quinto (5º) del Acuerdo 006 de 2004, expedirá las resoluciones de asignación individual de la contribución. Dichas resoluciones deberán ser notificadas a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Barranquilla, con el fin de que proceda a la inscripción de los gravámenes que por medio de este decreto se ordena asignar.
“ART. 9º.—Acto administrativo de asignación de la contribución. La Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y La Región Caribe S.A. Edubar S.A. en su condición de organismo ejecutor del Programa de Valorización por Beneficio General, expedirá una Resolución asignando la contribución de conformidad con lo establecido en el presente decreto en el artículo quinto. La notificación de esta Resolución se entenderá surtida con la publicación de los avisos de prensa informando el contenido del presente decreto.
“ART. 10.—Acto Administrativo Individualizado. Para la exigibilidad del gravamen de valorización por Beneficio General y para la interposición de los recursos, La Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y La Región Caribe S.A. Edubar S.A. en su condición de organismo ejecutor del Programa de Valorización por Beneficio General, tal como lo establece el artículo quinto (5º) del Acuerdo Distrital 006 de 2004, expedirá la primera factura correspondiente a cada propietario de predio o poseedor de predio o mejora, la cual se entenderá como Acto Administrativo Individualizado que fija la contribución individualizada y las tarifas por metro cuadrado de área gravable para establecer la contribución. La primera factura se enviará por correo certificado.
Bajo el presupuesto de que la norma transcrita faculta al alcalde del Distrito de Barranquilla a que delegue la regulación, administración y el recaudo de la contribución de valorización a un particular, el demandante alegó que las normas transcritas violan los artículos 150 [num. 10], 189 [num. 20], 228 y 338 de la Constitución Política, 11 y 14 de la Ley 489 de 1998, 14 del Decreto 1604 de 1966 y 132 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Lo primero que corresponde precisar es que los artículos 150 [num. 10], 189 [num. 20] y 228 de la Constitución Política están referidos a materias no relacionadas con el asunto que convoca la presente controversia, a saber, las funciones del Congreso de la República y del Presidente de la República y de la administración de justicia, razón por la cual, la Sala no aprecia cómo pueden estar vulneradas esas normas, a más que el demandante no especificó en la demanda cómo se generaría esa vulneración.
Por lo tanto, la Sala limitará el análisis a la vulneración de los artículos 338 de la Constitución Política y 11 y 14 de la Ley 489 de 1998, causal que considera no probada por las siguientes razones:
Los artículos 123 y 210 de la Constitución Política prevén que los particulares pueden desempeñar funciones administrativas y remite a la ley la determinación del régimen respectivo(25). Lo anterior guarda estrecha relación con el deber de colaboración que tienen todos los ciudadanos para facilitar el cumplimiento de los fines del Estado contenidos en el artículo 209 ibídem.
En desarrollo de lo previsto por la Constitución, los artículos 110 al 114 de la Ley 489 de 1998 regulan el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares en el siguiente sentido:
“ART. 10.—Condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por particulares. Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario(26), bajo las siguientes condiciones:
La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto administrativo y acompañada de convenios, si fuere el caso(27).
1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo, en el caso de ministerios o departamentos administrativos o de acto de la junta o consejo directivo, en el caso de las entidades descentralizadas, que será sometido a la aprobación del Presidente de la República, o por delegación del mismo, de los ministros o directores de departamento administrativo, de los gobernadores y de los alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad u organismo, mediante el cual determine(28):
a. Las funciones específicas que encomendará a los particulares(29);
2. La celebración de convenio, si fuere el caso, cuyo plazo de ejecución será de cinco (5) años prorrogables(30) y para cuya celebración la entidad o autoridad deberá:
En ese contexto normativo, entonces, sí era factible que se confiriera a particulares funciones administrativas, mediante la suscripción de contratos, convenios o, en general, negocios jurídicos, en tanto no se vaciara esa competencia en los particulares pues, como se ve, la Ley 489 de 1998 —y así lo precisó la Corte Constitucional— prevé que esa delegación sea excepcional y sometida a los parámetros ya vistos.
La atribución de funciones administrativas a particulares, además, tiene una regulación diferente a la prevista para la delegación de funciones.
En efecto, aunque la delegación también implica la transferencia del ejercicio de funciones administrativas, esa transferencia se da entre empleados de un mismo organismo [art, 9º, Ley 489/1998(31)] o entre entidades públicas nacionales a entidades descentralizadas o entidades territoriales [art. 14, Ley 489/1998(32)]. Y, por supuesto, también está sujeta a restricciones como las previstas en el artículo 11 de la Ley 489 que al tenor dispone
“ART. 11.—Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
El demandante alegó que el artículo 5º del acuerdo 006 de 2004 y los artículos 5º, 9º y 10 del Decreto 114 de 2004 son nulos porque violan las reglas que se exigen para que haya «delegación de funciones» habida cuenta de que el alcalde autorizó el ejercicio de ciertas actividades administrativa relacionadas con la administración de la contribución de valorización en la Empresa Edubar S.A.
En efecto, el artículo 5º del acuerdo 006 de 2004 facultó al alcalde distrital de Barranquilla para suscribir un convenio interadministrativo con la Empresa Edubar S.A., para que realizara los estudios, los créditos, encargos fiduciarios, «el recaudo, la contratación y la administración general de la contribución de valorización».
El demandante entendió que cuando el artículo 5º demandado autoriza al alcalde a delegar en un particular «la administración y recaudo de la contribución» está autorizando a que ese particular regule el tributo.
Sobre el particular, la Sala precisa que la potestad de establecer tributos, esto es, de adoptarlos o crearlos —que por mandato constitucional es propia de las corporaciones de elección popular— es distinta de la facultad de administrar el tributo, administración que, valga precisar, incluye las facultades de liquidar, fiscalizar, recaudar, discutir, devolver y cobrar el tributo.
En el entendido de que el demandante infirió equivocadamente que el artículo 5º del acuerdo demandado faculta al alcalde para que “delegue” en un “particular” la competencia para regular la contribución, el cargo no está llamado a prosperar puesto que, para la Sala, ese no es el sentido de la norma demandada.
Ahora, bajo el entendido de que el artículo 5º del acuerdo demandado sí facultó al alcalde para que mediante un convenio interadministrativo suscrito con Edubar S.A. administre y recaude el tributo, la Sala parte de precisar que Edubar S.A. es una sociedad anónima del Distrito.
Y aunque el certificado de existencia y representación legal, que obra en los folios 42 a 45 del C.A.A., no precisa que se trata de una sociedad de economía mixta del Distrito de Barranquilla, esa naturaleza jurídica se infiere por el hecho de que la Junta Directiva está conformada por el alcalde distrital de Barranquilla, el gobernador del Departamento del Atlántico, los secretarios de hacienda, de planeación y de infraestructura pública del Distrito y el director del Área metropolitana de Barranquilla.
En esas condiciones, la Sala considera que no se configura la causal de nulidad por la presunta vulneración de los artículos 11 y 14 de la Ley 489 de 1998 por cuanto no es cierto, como lo alegó el demandante, que la delegación de funciones se haya hecho del Distrito a un particular, pues está probado que se hizo del Distrito de Barranquilla a una sociedad de economía mixta del sector descentralizado del mismo distrito, más no con un particular.
En todo caso, así el Distrito de Barranquilla hubiera conferido el ejercicio de funciones administrativas en un particular, la demanda no se orientó a que se analizara las violación de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998, que son las normas que regulan ese tipo de transferencias de funciones, sino a que se analizara la violación de los artículos 11 y 14 de esa misma ley que, como se vio, aluden a la delegación de funciones entre empleados de un mismo organismo y la delegación de funciones entre entidades públicas del “orden nacional” a entidades del sector descentralizado o a entidades territoriales.
Ahora bien, el demandante también pidió que se decretara la nulidad de los artículos 5º, 6º y 10 del Decreto 114 de 2004, que autorizan a Edubar S.A a ejecutar las actividades que a continuación se enlistan, por el mismo hecho de partir de la creencia errada de que Edubar S.A. es un particular:
•Expedir las resoluciones de asignación individual de la contribución
•Expedir una Resolución asignando la contribución
•Expedir la primera factura correspondiente a cada propietario de predio o poseedor de predio o mejora, factura que se entendía como el Acto Administrativo que fijaba la contribución individualizada y las tarifas por metro cuadrado de área gravable.
Por las mismas razones expuestas anteriormente, este cargo tampoco está llamado a prosperar por cuanto, se reitera, Edubar S.A. no es un particular.
Adicionalmente alegó que los artículos 5º, 6º y 10 del Decreto 114 de 2004 violan el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, por falta de aplicación.
El artículo 91 de la Ley 136 de 1994 enlista las funciones asignadas a los alcaldes en relación con el concejo municipal, con el orden público, con la Nación, el Departamento y las autoridades jurisdiccionales, con la administración municipal y con la ciudadanía. Según el demandante, al alcalde le compete ejercer directamente la función administrativa de cobro coactivo de la contribución de valorización y, por tanto, a su juicio, cuando la delega, inaplica el artículo 91 de la Ley 136 de 1994.
La Sala considera que esa causal de nulidad tampoco está llamada a prosperar porque en todo el listado de funciones previsto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, que por su extensión no se transcribe, no se encuentra la de ejecutar las acciones de cobro coactivo.
Esa facultad de cobro si está asignada, en otra normativa(33), a cualquier entidad pública que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política.
No obstante lo anterior, la pretensión de nulidad de los artículos 5º, 6º y 10 del Decreto 114 de 2004 no está llamada a prosperar por el simple hecho de que estos artículos no se ocupan de la facultad de cobro coactivo y mucho menos, se reitera, de la delegación de esa facultad en particulares o a entidades públicas. No prospera el cargo.
• De la nulidad del artículo 3º del Acuerdo 021 de 2004.
El demandante solicitó declarar la nulidad del artículo 3º del Acuerdo 021 de 2004 por violar los artículos 9º del Decreto 1604 de 1966 y 3º y 4º de la Ley 25 de 1921 en razón a que, a su juicio, estableció un método de distribución de la contribución de valorización distinto al previsto en las normas referidas.
Para resolver, lo primero que conviene recordar es que con fundamento en la facultad concedida por el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004, el alcalde distrital de Barranquilla expidió el Decreto 0323 de 2004, «por el cual se dicta el estatuto de valorización para el distrito especial, industrial y portuario de barranquilla», que no fue demandado.
Ahora bien, el artículo 3 del Acuerdo 021 de 2004 dispuso:
“ART. 3º.—El derrame de la Contribución de Valorización que por el presente Acuerdo se ordena será distribuido por el Método de la Distribución Socioeconómica de que trata el Capítulo Tercero Decreto Acuerdal 0323/04.
El artículo transcrito, como se ve, para efectos de aplicar el método de distribución de la contribución de valorización, remite al método de distribución socioeconómica previsto en el Decreto Acuerdal 323 de 2004, esto es, al estatuto de valorización que expidió el Alcalde del Distrito de Barranquilla en virtud de la delegación que hiciera el concejo distrital mediante el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004.
La Sala negará la nulidad puesto que el método de distribución a que el artículo 3º del Acuerdo 21 de 2004 [norma demandada] está incorporado en el Decreto Acuerdal 323 de 2004, norma respecto de la que no es pertinente pronunciarse por que no fue demandada.
—De la nulidad de los artículos 4º, 12 y 15 del Decreto 0114 de. 2005.
—De la nulidad del artículo 4º del Decreto 0114 de 2005.
El artículo demandado dispone lo siguiente:
“ART. 4º:—Asignación de Contribuciones. Teniendo en cuenta el método de la distribución socioeconómica, asignase los porcentajes de absorción por destino o uso del suelo, y las contribuciones por metro cuadrado de área gravable de la siguiente manera:
Destino o uso del
Metro cuadrado ($)
Residencial Estrato 0.57% $ 173.08
Residencial Estrato 2 1.52% $ 631.82
Residencial Estrato 3 7.40% $ 2.088.95
Residencial Estrato 4 8.00% $ 4.178.53
Residencial Estrato 5 8.70% $ 5.319.35
Residencial Estrato 6 8.81% $ 6.346.55
Industrial 13.00% $ 5.087.66
Comercial 25.00% $ 9.709.70
Urbanizable no urbanizado 4.00% $ 147.85
Institucional 8.00% $ 2.078.93
Mixto 10.00% $ 1.373.64
Edificable no edificado 5.00% $ 1.773.86
PAR. Se entiende por área gravable la mayor área entre el área de terreno total y el área total de construcción”.
Este artículo fue demandado porque, según se alegó en la demanda, para efectos de la distribución de la contribución de valorización se estableció el método de distribución socioeconómica que asigna porcentajes de absorción por destino o uso del suelo, distinto a lo previsto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1604 de 1966 que disponen que hay que tener en cuenta como criterio de distribución a los propietarios de los bienes raíces que se beneficien con la ejecución de las obras, lo que obliga a precisarse en las llamadas “zonas de influencia”.
Pues bien, los artículos 1º y 2º del Decreto 1604 de 1966 disponen lo siguiente:
“ART. 1º.—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
“ART. 2º.—El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
La Sala considera que no hay lugar a declarar la nulidad del artículo 4º del Decreto 0114 de 2005 por cuanto, si bien es cierto que el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 definió la valorización como una «contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local», tal como lo replica el artículo 1º del Acuerdo 1604 de 1966, también es cierto, como se precisó inicialmente, que el Decreto Legislativo 868 de 1956(34), adoptado como ley por medio de la Ley 141 de 1961(35), reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales «bajo el principio del beneficio general», para lo cual estableció que su monto podría ser distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago(36).
En consecuencia, era válido que el Distrito de Barranquilla acudiera al método de distribución socioeconómica.
•De la nulidad de los artículos 12 y 15 del Decreto 0114 de 2005.
Según el demandante, los artículos 12 y 15 del Decreto 0114 de 2005 violan los artículos 29(37) y 31(38) de la Constitución Política y 75 de la Ley 16 de 1975(39) porque violan el principio de contradicción en cuanto disponen que contra los actos de determinación de la contribución de valorización procede el recurso de reposición. Dijo que el Estatuto Tributario era la norma aplicable para efectos de los tributos territoriales, que prevé que contra los actos de las autoridades tributarias procede el recurso de reconsideración.
La Sala considera que la causal de nulidad no está llamada a prosperar, por cuanto, el artículo 12(40) regula la notificación del acto individualizado que fija la contribución. No regula los recursos que proceden contra ese acto.
El artículo 15, de su parte, regula los recursos y, efectivamente, prevé que se interponga el recurso de reposición.
Sin embargo, la causal de nulidad por violación de los artículos 29, 31 de la Constitución Política y 25 de la Ley 16 de 1972, referidos al debido proceso, al derecho de la doble instancia y de contradicción, no está llamada a prosperar, porque, como lo ha dicho la Sala y lo reitera en esta oportunidad «el ordenamiento normativo colombiano no consagra este principio [se refiere al principio de la doble instancia] como rector de la función administrativa. Por el contrario, su fijación se hizo de manera expresa para la función judicial, pues el mismo Constituyente, en el artículo 31 de la Carta, dispuso que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley»(41)
Es por lo anterior que en materia tributaria es admisible que proceda tan solo un recurso, como es el de reconsideración. De manera que no se viola el principio de la doble instancia y de contradicción por el hecho de que el artículo 15 del Decreto 114 de 2004 haya consagrado como único recurso el de reposición conforme a la facultad prevista en el artículo 15 del Decreto 1604 de 1966(42). No prospera el cargo.
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 7 de abril de 2010 en el contencioso de simple nulidad iniciado por Humberto Hazbun Lombana contra Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
3. “ART. 3º.—Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.
4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Consuelo Sarria Olcos. Santafé de Bogotá D.C., 27 de agosto de 1993. Radicación: 4510 - 4511. Actor: Yolanda Azouth Roa, Ramiro Borja Avila y Consuelo Salgar de Montejo. Demandado: Concejo del Distrito Especial de Bogotá.
5. “ART. 1º.—El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
6. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2009. Radicación: 2500023270002003-00706 01. Número interno: 16121. Actor: Roberto Uribe Pinto y Roberto Uribe Ricaurte. Demandado: Municipio de Fusagasugá.
7. Op. cit. Consejo de Estado, Sentencia del 27 de agosto de 1993. C.P. Consuelo Sarria Olcos.
8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá D.C. 14 de junio de 2012. Radicación: 540012331000200700331 01. Número interno: 18159. Actor: Antonio José Lizarazo Ocampo. Demandado: Municipio de San José de Cúcuta.
10. Corte Constitucional, Sentencia C-243 de 2005. M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
11. Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
12. Corte Constitucional. Sentencia C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
14. Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2001. M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
15. Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Ligia Lopez Díaz. Bogotá D.C., 18 de mayo de 2006. Radicación número: 5000123-31000200300071 01. Número interno: 15197. Actor: Víctor Obdulio Benavides Ladino. Demandado: Municipio de Villavicencio.
16. Sobre este particular, ver Sentencias C-155 del 26 febrero de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-455 del 20 de octubre 1994, M.P. José Gregorio Hernández.
17. Op. Cit. Consejo de Estado, Sentencia del 18 de mayo de 2006. P.: Ligia Lopez Díaz.
18. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: William Giraldo Giraldo. Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012). Radicación número: 17001-23-31-000-2008-00262-01(18238). Actor: Jhon Jairo Márquez Castañeda .Demandado: Municipio de Manizales.
19. Compilar. (Del lat. compilāre).1. tr. Allegar o reunir, en un solo cuerpo de obra, partes, extractos o materias de otros varios libros o documentos (www.rae.es).
20. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez. Bogotá D.C, veintiocho (28) de noviembre de dos mil trece (2013). Ref.: 540012331000200900175 02. Número interno: 18859.Claudia Carolina Parra Sánchez. Contra el Departamento de Norte de Santander. Citando la Sentencia C-100 de 2013 de la Corte Constitucional.
21. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 5 de diciembre de 2003, Exp. 13911.
22. Op.Cit. 20.
23. Consejo De Estado. Sala de Lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá D.C. Dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-27-000-2008-00012-00(17066).Actor: Mary Claudia Sánchez Peña. Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
24. Atribuciones de los concejos municipales.
25. Constitución Política, inciso 3, artículo 123: «La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio». En el mismo sentido, el inciso 2º, artículo 210 dispone: «Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley».
26. Texto subrayado declarado Inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-866 de 1999.
28. Texto resaltado declarado Inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-866 de 1999.
29. Declarado Exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-866 de 1999, de conformidad con la consideración 7.5 de la parte motiva de la misma, del siguiente tenor: 7.5 Por último, encuentra la Corte que la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2º de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual ella ¿la investidura- perdería sustento jurídico.
30. Texto resaltado declarado Inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-702 de 1999 y el texto en cursiva, fue objeto de la misma declaración mediante Sentencia C-866 de 1999.
31. “Art. 9º.—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
32. “ART. 14.—Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas.
33. Ley 1066 de 2006. Artículo 5º.—Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
34. Expedido en virtud de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 121 de la Constitución Política de 1886.
35. “Ley 141 de 1961. Artículo 1º.—Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores”.
36. “ART. 1º.—Autorízase a los Municipios que tengan rentas anuales propias superiores a dos millones de pesos, para establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización de que trata la Ley 1 a. de 1943, con fundamento en la capacidad económica de la tierra, calificada por medio de coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel o valor económico.
“ART. 2º.—El Impuesto de valorización podrá distribuirse en la totalidad del área urbana y de la rural o en una parte cualquiera de ésta y aquélla o aisladamente en una u otra. Los coeficientes expresivos del valor o nivel económico de las zonas urbanas se fijarán en cada Municipio en razón de la utilización del terreno en cada zona, los servicios públicos que las beneficien, su productividad virtual, el valor comercial de los terrenos y los demás factores que, a juicio de las dependencias administrativas o juntas asesoras que los Municipios establezcan en aplicación a lo dispuesto en este Decreto, permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra.
“ART. 3º.—En los predios rurales la fijación de los coeficientes se hará con base en la productividad virtual del terreno según sus condiciones agrológicas, su proximidad a los centros de consumo, las vías de comunicación que los beneficien y las demás circunstancias que permitan a las dependencias o juntas de que habla el artículo anterior, apreciar su capacidad económica.
“ART. 4º.—La tasa del impuesto de valorización según la división en zonas de que ya se habló, aplicable a los predios gravados, se obtendrá dividiendo el monto del presupuesto de las obras de interés público o de servicio público para períodos de uno o más años, por el total de las áreas virtuales delas zonas gravadas. Las áreas virtuales resultan de multiplicar las áreas reales de los terrenos expresados en metros cuadrados o en varas cuadradas, por el coeficiente de la zona o las zonas de igual nivel económico en que se hallen tales inmuebles.
“ART. 5º. El impuesto de valorización para cada predio será igual al producto del área real del terreno gravado por el coeficiente respectivo, multiplicando dicho producto por la tasa, y se recaudará por los Municipios cada año en la época y dentro de los plazos que ellos fijen.
37. “ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
38. “ART. 31.—Toda Sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
39. “ART. 25.—Protección Judicial.
40. Ver texto del artículo en la página 3 de la Sentencia.
41. Entre otras, en la Sentencia del 5 de junio de 2014. Expediente 08001-23-31-000-2010-00098-01 (19803). Demandante: Compañía Colombiana de Tabaco S.A.- Coltabaco S.A. Demandado: Departamento del Atlántico. M.P. Jorge Octavio Ramírez.
42. “ART. 15.—Los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio. Por su parte, en cuanto a contribuciones nacionales de valorización, el Gobierno Nacional, al reglamentar este Decreto fijará tales recursos y el procedimiento correspondiente.

References: artículo 3
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 4
 artículo 1
 Artículo 244
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 209
 artículo 11
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 91
 artículo 91
 artículo 91
 artículo 91
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 15
 artículo 31
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 3
 artículo 123
 artículo 210
 artículo 2
 Artículo 5
 artículo 121
 Artículo 1
 artículo 121