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Timestamp: 2018-12-11 18:06:29+00:00

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224/03...
VfGBbg: 224/03 Beschluss vom: 27.05.2004 S-Nr.: 1092
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 27.05.2004 - VfGBbg 224/03 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
VfGBbg 224/03
Gemeinde Leipe,
vertreten durch das Amt Lübbenau/Spreewald,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Lübbenau/Spreewald,
hier: Eingemeindung der Gemeinde Leipe (Amt Lübbenau/Spreewald) in die Stadt Lübbenau/Spreewald
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dr. Dombert, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel, Prof. Dr. Schröder und Prof. Dr. Will
Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Lübbenau/Spreewald angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Lübbenau/Spreewald.
1. Die Beschwerdeführerin liegt unmittelbar östlich der Stadt Lübbenau/Spreewald im Landkreis Oberspreewald-Lausitz. Sie grenzt zudem an die Gemeinde Boblitz, die mit weiteren acht Gemeinden bislang ebenfalls dem nach dem sog. Amtsmodell 2 gebildeten Amt Lübbenau/Spreewald angehörten, welches sich halbkreisförmig um die Stadt Lübbenau/Spreewald zog. Östlich des Gemeindegebietes der Beschwerdeführerin schließt sich das im Landkreis Spree-Neiße belegene Amt bzw. die Gemeinde Burg/Spreewald an. Ende 2001 lebten von den über 19.000 Einwohnern des Amtsgebietes über 15.000 in der Stadt Lübbenau/Spreewald und ca. 170 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Der südliche und westliche Bereich des bisherigen Amtes ist dem teils durch früheren Braunkohlentagebau überformten Lausitzer Becken- und Heideland, der nördliche und östliche Bereich dem Naturraum des Spreewaldes zugehörig.
2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Inneren Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Oberspreewald-Lausitz versandt. Die Anhörung der Bürger sollte für die Dauer eines Monats erfolgen und vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen werden.
3. Im September desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. Art. 1 § 15 des Entwurfes zum sechsten dieser Gesetze, zugleich § 15 des Gesetzes zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Dahme-Spreewald, Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Spree-Neiße (6. GemGebRefGBbg), sah u.a. die Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinden des Amtes Lübbenau/Spreewald in die Stadt Lübbenau/Spreewald vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 23. Januar 2003 erging zur Anhörung der Beschwerdeführerin eine Einladung an ihren ehrenamtlichen Bürgermeister, dessen Stellvertreter erschien und vor dem Ausschuß Stellung zu dem Vorhaben nahm. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 15 des 6. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 93), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. Art. 6 des Artikelgesetzes), lautet:
Die Beschwerdeführerin hat am 08. September 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, ihre Eingliederung in die Stadt Lübbenau/Spreewald sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden sei. Die Anhörungsfehler seien absolute Nichtigkeitsgründe. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zu Wehr setzten, sei bereits ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung. Es fehle an dem Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.
§ 15 des Sechsten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Lübbenau/Spreewald hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich, wie die Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführerin zu gleichartigen kommunalen Verfassungsbeschwerden anderer Gemeinden des bisherigen Amtes Nauen-Land klargestellt hat, auch gegen die (hier in § 15 Abs. 2 des 6. GemGebRefGBbg bestimmte) Auflösung des bisherigen Amtes sowie zugleich gegen die Eingliederung der anderen Gemeinden des früheren Amtes Lübbenau/Spreewald in die Stadt Lübbenau/Spreewald richten soll. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die entsprechend der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, LKV 2002, 573, 574). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung  durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden (s. dazu im folgenden 1.). Auch materiell ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald mit der Landesverfassung vereinbar (s. dazu nachfolgend 2.).
a) Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV schreibt vor, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gebiete gehört werden muß. Änderung des Gemeindegebietes in diesem Sinne ist auch die hier in Frage stehende Auflösung einer Gemeinde unter (gänzlichem) Wegfall eines eigenen Gemeindegebietes (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 67/03 -; vgl. auch Beschlüsse vom 15. April 2003 - VfGBbg 6/03 - und vom 6. August 2003 - VfGBbg 199/03 EA -). Die demzufolge erforderliche Anhörung der Einwohner der Beschwerdeführerin ist ordnungsgemäß erfolgt.
aa) Soweit die Beschwerdeführerin die Anhörung der Bevölkerung schon deshalb für fehlerhaft hält, weil die diese Anhörung regelnde Verordnung vom 3. Januar 2002 (GVBl. II S. 99) nichtig sei, greift dies verfassungsrechtlich zu kurz. Die an eine Anhörung im Sinne von Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV zu stellenden Anforderungen sind aus dieser Verfassungsbestimmung heraus und unabhängig von der Rechtslage nach einfachem Recht zu bestimmen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 15. April 2003 - VfGBbg 6/03 -). Die Landesverfassung aber macht zu den Anhörungsmodalitäten keine näheren Vorgaben. Weder nimmt sie einfachrechtliche Verfahrensregelungen - anders als etwa bei Art. 9 Abs. 1 LV (Einschränkung der Freiheit der Person nur unter Beachtung der im Gesetz vorgeschriebenen Formen)  gleichsam in die Verfassung hinüber noch erlangen die Regelungen, die sie  in Art. 98 Abs. 5 LV - dem Gesetz vorbehält, ihrerseits Verfassungsrang. Maßgeblich bleibt vielmehr die Verfassungsregelung des Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV als solche. Sie beschränkt sich darauf, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung zu hören ist, und läßt damit Raum für jedwedes Anhörungsverfahren, sofern es sicherstellt, daß die Bevölkerung Gelegenheit erhält, ihre Meinung zu der Gebietsänderung zum Ausdruck zu bringen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 99, 168; vom 14. Juli 1994 - VfGBbg 4/93 -, LVerfGE 2, 125, 133 und vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143, 156; Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Ziff. 4 zu Art. 98; zu Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz  GG -: BVerfG, zuletzt Beschluß vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 -, NVwZ 2003, 850=DÖV 2003, 589=DVBl 2003, 919; Knemeyer, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband 3, S. 159 m.w.N.). Es genügt, wenn ihr in sachgerechter Weise die Möglichkeit eröffnet wird, sich zu der Gebietsänderung, hier: durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald unter Wegfall eines eigenständigen Gemeindegebietes, zu Wort zu melden und das Ergebnis dem Entscheidungsträger, im Fall der Auflösung einer Gemeinde also dem Gesetzgeber (Art. 98 Abs. 2 Satz 2 LV), zur Kenntnis gebracht wird. Das war hier der Fall. Es bestand für die Bevölkerung die geordnete Möglichkeit, ihre Meinung zur Frage der Auflösung der Beschwerdeführerin durch Eingliederung in die Stadt Lübbenau/Spreewald kundzutun. Die Bürger waren davon unterrichtet, daß hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme bestehe und Unterlagen über das Neugliederungsprojekt auslägen. Das Ergebnis der Anhörung hat sodann dem Landtag vorgelegen und ist damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen.
bb) Der Beschwerdeführerin kann weiter nicht darin gefolgt werden, daß die Anhörung die verfassungsrechtlichen Anforderungen deshalb verfehle, weil es sich bei den - ihren Angaben zufolge - mehr als 1000 Seiten umfassenden Anhörungsunterlagen um eine undurchdringliche Überinformation, ein Geröll von Bedeutungslosigkeiten, gehandelt habe. Es ist nicht zu beanstanden, wenn bei der Anhörung für Interessierte auch allgemeines oder auch ins einzelne gehendes Material bereitgehalten wird. Unbeschadet dessen lagen die Kernfragen - nämlich: Soll die Beschwerdeführerin ihre Selbständigkeit verlieren und gegebenenfalls nach Lübbenau/Spreewald eingegliedert werden?  offen zutage.
ee) Die Anhörung der Bevölkerung ist hier auch nicht deshalb obsolet geworden, weil es danach zu einer Änderung des Gesetzentwurfes gekommen ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin hat schon nicht, wie in der Beschwerdebegründung angekündigt, die Einzelheiten der von ihr - ohne nähere Erläuterung - beanstandeten rechtserheblichen Differenz dargestellt. Sie teilt demgegenüber mit Schriftsatz vom 24. Februar 2004 nur mit, die Begründung des Gesetzes weiche in einer ungezählten Anzahl von Begründungsbestandteilen ab, die der Bevölkerung zur Kenntnis gegeben worden sind. Unabhängig davon sind für das Verfassungsgericht wesentliche Änderungen des Gesetzgebungsvorhabens nicht ersichtlich. Soweit etwa davon abgerückt worden ist, daß der Hauptverwaltungsbeamte eines Amtes, das aufgelöst wird, als Beigeordneter bis zum Ende seiner Amtszeit in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft zu übernehmen sei, erachtet das Landesverfassungsgericht diese Änderung - wie auch die Veränderungen in der Begründung des Gesetzes  als für das Schicksal der Beschwerdeführerin unbedeutend.
b) Weiter hat die Beschwerdeführerin (als Gemeinde) im Gesetzgebungsverfahren in gehöriger Weise Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen einer Anhörung erhalten. Eine solche Anhörung der Gemeinde ist, wenn auch nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert, der durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützten kommunalen Selbstverwaltung geschuldet und dient ihrer prozeduralen Absicherung. Der Gemeinde ist deshalb im Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zu geben, ihre Belange darzulegen und zu den Vor- und Nachteilen der Neugliederungsmaßnahme Stellung zu nehmen. Diese Gelegenheit bestand hier. Der Ausschuß für Inneres des Landtages hat der Beschwerdeführerin am 23. Januar 2003 Gelegenheit gegeben, ihre Sicht der Dinge darzulegen. Die Beanstandungen, die sie gegen das (parlamentarische) Anhörungsverfahren erhebt, erweisen sich als unberechtigt. Die Beschwerdeführerin ist zu Recht in der Person ihres ehrenamtlichen Bürgermeisters und nicht über das Amt Lübbenau/Spreewald und dessen Amtsdirektor beteiligt worden. Das Landesverfassungsgericht hat hierzu in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de ausgeführt:
Zwar wird eine amtsangehörige Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften (§ 67 Abs. 1 Gemeindeordnung - GO -, § 4 Abs. 3 Amtsordnung für das Land Brandenburg  AmtsO -) vom Amt vertreten. Vorliegend geht es jedoch nicht um ein Rechts- und Verwaltungsgeschäft der Gemeinde (vgl. hierzu: Muth, Kommunalrecht in Brandenburg, AmtsO, § 4 Rn. 7), sondern um ein Gesetzgebungsverfahren des Landtages und in diesem Rahmen um die Anhörung der Gemeinde zur unmittelbaren Information des Gesetzgebers über die Sicht und die Argumente der Gemeinde zu den Vor- und Nachteilen einer sie betreffenden Neugliederungsmaßnahme. In diesem Zusammenhang ist der ehrenamtliche Bürgermeister der originäre (geborene) Vertreter der Gemeinde. Geht es in einem Gesetzgebungsverfahren um das Wohl und Wehe der Gemeinde und die Anhörung hierzu im parlamentarischen Bereich, ist aufgrund seiner Legitimation durch Wahl der Bürgermeister  und nur er  berufen, für die Gemeinde aufzutreten. Dies gilt um so mehr, als er über die örtlichen Belange sowie die Empfindungen, Vorschläge und Sorgen der Einwohner aus unmittelbarer Erfahrung vor Ort naturgemäß besser Bescheid weiß als der Amtsdirektor. Hiernach war es richtig, daß der Innenausschuß des Landtages den ehrenamtlichen Bürgermeister zu der Anhörung eingeladen hat.
Der Anhörungstermin vom 23. Januar 2003 war nicht zu kurz angesetzt.
Zum anderen war auch die Zeit für die Vorbereitung auf den Anhörungstermin am 23. Januar 2003 hinreichend. Zwischen der Ladung zu dem Anhörungstermin und dem Anhörungstermin selbst lagen sechs Wochen. Die erforderlichen Informationen standen vollständig zur Verfügung und das Neugliederungsvorhaben war deutlich genug beschrieben. Die Gemeindevertreter haben über den Gesetzentwurf beraten. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß das Neugliederungsvorhaben mit, was die Eingemeindung nach Lübbenau/Spreewald anbelangt, unverändertem Inhalt schon lange angekündigt war, also nicht überraschend kam und die Beschwerdeführerin bereits im Vorfeld der Gesetzesinitiative der Landesregierung angehört und damit befaßt worden war. Sie hat bereits im Frühsommer 2002 Gelegenheit gehabt, zu Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des damaligen Gesetzentwurfes Stellung zu nehmen, und hierzu entsprechendes Material erhalten.
Das Gericht teilt auch nicht die Einschätzung der Beschwerdeführerin, daß am 23. Januar 2003 für die Anhörung vor dem Innenausschuß zu wenig Zeit zur Verfügung gestanden hätte. Ausweislich des Sitzungsprotokolls war für die Anhörung der 10 Gemeinden des Amtes, deren Eingliederung in die Stadt Lübbenau/Spreewald beabsichtigt war, die Zeit von 17.15 bis 19.45 Uhr vorgesehen (Ausschußprotokoll 3/715, S. 1). Erforderlichenfalls hätte diese Zeit noch überzogen werden können (und ggf. müssen).
ee) Es besteht ferner kein faßbarer Grund für die Annahme, daß die Anhörung vor dem Innenausschuß des Landtages nicht ergebnisoffen und nur pro forma durchgeführt worden wäre. Daß es, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, aus den Ausschußberatungen zu den Neugliederungsgesetzen heraus kaum zu Änderungen an dem Gesetzentwurf gekommen sei, trifft in dieser Form nicht zu (siehe dazu für das 6. GemGebRefGBbg: §§ 14 Abs. 3; 23; 29 Absätze 3 bis 5; 33; 36; 38; 45 des Entwurfs der Landesregierung [Synopse der Änderungen in LT-Drucksache 3/5550, S. 132 ff.]). Im übrigen ergäbe sich daraus, daß es vergleichsweise wenige Änderungen gegeben hat, lediglich, daß die Abgeordneten keinen Anlaß zu Änderungen gesehen haben, nicht aber, daß sie zu Änderungen von vornherein nicht bereit gewesen wären.
ff) Ob bei der Anhörung, wie die Beschwerdeführerin meint, tatsächlich nicht einmal die Hälfte der in den Innenausschuß berufenen Abgeordneten anwesend war, wirkt sich auf das Gesetzgebungsverfahren nicht aus. Die Niederschriften über die Sitzungen des Ausschusses standen auch den zeitweise nicht anwesend gewesenen Parlamentariern zur Verfügung. Im übrigen vollzieht sich die Arbeit des Ausschusses im Vorfeld und im Dienste des endgültigen Gesetzesbeschlusses, für den daran beteiligten Abgeordneten die Beschlußempfehlung des Ausschusses und bei Bedarf die weiteren Ausschußunterlagen zur Verfügung stehen. Das 6. GemGebRefGBbg ist auf dieser Grundlage ohne Verletzung der Beschwerdeführerin in ihrem Anhörungsrecht zustandegekommen.
2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.
a) In das Gebiet einer Gemeinde sowie - erst recht - in ihre körperschaftliche Existenz kann zufolge Art. 98 Abs. 1 LV nur aus Gründen des öffentlichen Wohls eingegriffen werden. Der Inhalt des Begriffes öffentliches Wohl ist dabei im konkreten Fall vom Gesetzgeber auszufüllen, dem in dieser Hinsicht grundsätzlich  in dem von der Verfassung gesteckten Rahmen  ein Beurteilungsspielraum und politische Gestaltungsfreiheit in dem Sinne zukommt, daß er Ziele, Leitbilder und Maßstäbe selbst festlegen kann. Die Ausfüllung dieser gesetzgeberischen Spielräume unterliegt nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Überprüfung. Das Verfassungsgericht darf sich hierbei nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen und hat seine Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Zielvorstellungen, Sachabwägungen, Wertungen und Einschätzungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft, lückenhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsmäßigen Wertordnung widersprechen. Das Verfassungsgericht überprüft den Abwägungsvorgang darauf, ob der Gesetzeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt umfassend ermittelt, seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit ihr einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise gewichtet und in die Abwägung eingestellt hat. Die Bevorzugung einzelner und die gleichzeitige Hintanstellung anderer Belange bleibt dem Gesetzgeber so weit überlassen, als das mit dem Eingriff in den Bestand der Kommunen verbundene Abwägungsergebnis zur Erreichung der verfolgten Zwecke nicht offenkundig ungeeignet oder unnötig ist oder zu den angestrebten Zielen deutlich außer Verhältnis steht und frei von willkürlichen Erwägungen und Differenzierungen ist. Es ist dabei nicht die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen hat (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998  VfGBbg 27/97 , LVerfGE 8, 97, 169 f. m.w.N. und vom 29. August 2002  VfGBbg 34/01 , UA S. 20, LKV 2002, 573, 575; ständige Rechtspr., u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003  VfGBbg 101/03 -, a.a.O.).
aa) Der Gesetzgeber hat sich ausreichend mit den tatsächlichen Verhältnissen befaßt. Soweit er seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß sich die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald als Beitrag zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik im äußeren Entwicklungsraum darstelle (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 301, 305 sowie dem folgend Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg nach Antrag Nr. 94 in Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), hat er diese Zentralort-Umland-Problematik ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 6. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/5021, S. 45 ff., 79 ff.). Die Bildung von amtsfreien Gemeinden solle dort erfolgen, wo es ausgeprägte Zentralorte als Kristallisationskerne größerer Gemeindestrukturen und entsprechende Zentralort-Umland-Verflechtungen gebe. Dies sei im äußeren Entwicklungsraum des Landes u.a. regelmäßig dort der Fall, wo sich Zentralorte der Kategorie Mittelzentrum oder Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums befinden (LT-Drucksache 3/5021, S. 37 zu 2 a) bb) des Leitbildes). Die örtlichen Verhältnisse sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinde im Neugliederungssachverhalt in LT-Drucksache 3/5021, S. 300 ff.). Dabei bezieht sich der Gesetzgeber mit der Beantwortung der betreffenden Frage, daß ein Mittelzentrum vorliegt, nicht auf Raumordnungspläne, sondern ermittelt und beschreibt selbst empirisch zentrale Funktionen und stellt auf die gegenwärtig tatsächlich vorhandenen Verflechtungen ab.
Hierbei wurden für die einzelnen Gemeinden durchaus Besonderheiten wie ausgeprägte sorbisch-wendische Traditionen und - im Falle der Gemeinde Boblitz - deren ggf. günstigere wirtschaftliche Situation gesehen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 300 ff.; s. auch Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 2 ff.). Unbeschadet dessen durfte der Gesetzgeber aber zugleich die übergreifende Situation im Bereich der Stadt Lübbenau/Spreewald in den Blick nehmen. Die insoweit interessierenden Verhältnisse der Stadt Lübbenau/Spreewald und der anderen zur Eingemeindung in die Stadt vorgesehenen Gemeinden sind ebenfalls zureichend einbezogen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 304 f.). Nicht zu beanstanden ist auch, daß der Gesetzgeber dabei teilweise auf mehrere Umlandgemeinden umfassende Daten abgestellt hat, etwa darauf, daß einer deutlichen Abnahme der Einwohnerzahl in der Stadt Lübbenau/Spreewald - seit 1992 bis 2001 von 19.856 Einwohnern auf 15.690 Einwohner - eine gewisse Bevölkerungszunahme insbesondere in unmittelbaren Umlandgemeinden der Stadt, namentlich in Groß Beuchow, Groß-Klessow, Kittlitz, Boblitz und Ragow, gegenüberstehe (LT-Drucksache 3/5021, S. 301). Denn dies verdeutlicht Zusammenhänge einer als typisch angesehenen Stadt-Umland-Wanderung. Als grundsätzlich wesentliche Elemente einer ausgeprägten Zentralort-Umland-Verflechtung, für deren Bestehen schon das Zahlenverhältnis von über 15.000 Einwohnern allein der bisherigen Stadt Lübbenau/Spreewald gegenüber nur ca. 170 Einwohnern der unmittelbar benachbarten teils durch Siedlungssplitter gekennzeichneten Beschwerdeführerin spricht, wurden eine komplexe Schulstruktur (zwei Grundschulen, eine Jena-Plan-Schule, eine Gesamtschule, eine Realschule, ein Gymnasium, eine Allgemeine Förderschule sowie ein Standort des Oberstufenzentrums Lausitz), größere Einkaufs- und Versorgungseinrichtungen, ein Gesundheitszentrum mit mehreren Fachärzten, ein wesentlich auf die Stadt Lübbenau ausgerichtetes Netz des öffentlichen Personennahverkehrs sowie klassifizierter Straßen und ein reger Berufsverkehr (regionale und überregionale Pendlerströme) ermittelt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 302 f.). Der Gesetzgeber mußte allerdings - und hat dies auch getan - hierbei als Besonderheit berücksichtigen, daß die exponierte Lage der Beschwerdeführerin im Kerngebiet des Spreewaldes und Gegebenheiten des Naturraums eine direkte und ausschließlich auf dem Gebiet der künftigen Gemeinde verlaufende Verbindung des Straßen- und öffentlichen Personennahverkehrs zu den übrigen Gemeinden des bisherigen Amtes nicht gestattet, sondern auf einer Teilstrecke des sich dadurch auf durchschnittlich 12 km belaufenden Weges in die bisherige Stadt Lübbenau/Spreewald bzw. zu den anderen Gemeinden des bisherigen Amtes das Straßennetz der Gemeinde Burg/Spreewald und des Amtes Vetschau in Anspruch genommen wird. Infolgedessen nutzen Einwohner der Beschwerdeführerin vorrangig die medizinischen und Versorgungseinrichtungen der Gemeinde Burg/Spreewald (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 302 f.). Darüber hinaus brauchte der Gesetzgeber nicht festzustellen, wie viele Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Lübbenau/Spreewald vorgehaltenen öffentlichen Einrichtungen (etwa Lübbenauer Schwimmhalle, Sporthallen, Sportplatz, Kegelbahn, Freizeit- und Erlebnisbad, Bibliothek, Kulturhof und Jugendklub) nutzen, da es auf der Hand liegt, daß solche Einrichtungen, die auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin und überwiegend auch der Gemeinde Burg/Spreewald nicht vorhanden sind, auch aus dem Umland in Anspruch genommen werden. Die Zugehörigkeit der Beschwerdeführerin zum sorbisch-wendischen Siedlungsraum und die dortige Brauchtumspflege hat der Gesetzgeber ebenfalls gesehen.
bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald wesentlich auf den Änderungsbedarf der brandenburgischen Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums und auf das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 durch Bildung größerer amtsfreier Gemeinden (vgl. 2. a) bb) und cc) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 24 f.).
Ebenso ist das vom Gesetzgeber hier des weiteren herangezogene Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Es verläßt den Rahmen der politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und den ihm durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der durch einen hinsichtlich der weiteren amtsangehörigen Gemeinden selbst einer nur mittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde gekennzeichneten Verwaltungsstruktur künftig das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38). Daß der Gesetzgeber konsequent der unmittelbaren demokratischen Legitimation den Vorrang zugesprochen hat, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend größeren Struktur (Zusammenschluß von zwei Ämtern oder Teilen von mehreren Ämtern) (vgl. 2 a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5021, S. 25) - ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist vertretbar. Er vermeidet damit, daß eine Herabstufung der bislang geschäftsführenden Gemeinde dergestalt geschieht, daß sie nicht allein die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und vielmehr der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese Legitimation für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 38).
cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Lübbenauer Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.
dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald ist nicht unverhältnismäßig.
Auch ansonsten ist eine geeignetere Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald nicht auszumachen. Der Gesetzgeber hat die damit verbundenen Vor- und Nachteile in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt.
Freilich verlangt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, daß die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier jedoch - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Richtig ist, daß die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken. Von daher ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf deshalb nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573=NJ 2002, 642).
Vorliegend erlangen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5021, S. 298 ff.; s. auch S. 74 ff., 85 ff.), den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 2 ff.), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Lübbenau/Spreewald namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, Gesichtspunkte der Raumordnung sowie das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2, einer Aufgabenwahrnehmung durch den hinsichtlich der weiteren Gemeinden einer unmittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde, in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, 2 a) bb) und cc) des Leitbildes, S. 38, 305 ff. sowie S. 4 f. der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Leitbildgerecht und zur Stärkung der unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene konsequent ist dabei das Abwägungsergebnis auch insoweit, aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 zu bilden, womit der Gesetzgeber sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben auch der leistungsstarken Kommunalverwaltung der Stadt Lübbenau/Spreewald - eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden hat, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu entziehen.
So hat er nicht übersehen, daß es in die Abwägung einfließen muß, soweit Neugliederungsalternativen bestehen, im besonderen, wenn sich die betreffende Gemeinde in ein weiterbestehendes angrenzendes Nachbaramt eingliedern läßt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 19, LKV 2002, 573=NJ 2002, 642). So weist nach der Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drucksache 3/5021, S. 307 f.)die in einer Randlage des Amtes Lübbenau/Spreewald gelegene Beschwerdeführerin einige engere Beziehungen zu dem benachbarten bisherigen Amt bzw. zur Gemeinde Burg/Spreewald auf, während - abgesehen von der Gemeinde Bischdorf - die Orientierung der anderen bislang amtsangehörigen Gemeinden nach Lübbenau/Spreewald ausgeprägter ist (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 302 ff.). Dieser verkehrsbedingt partiellen Orientierung nach Burg/Spreewald hat der Gesetzgeber in vertretbarer Weise nur ein geringes Gewicht beigemessen und sie in der Abwägung zurücktreten lassen. Denn den Angeboten an einigen medizinischen und Versorgungseinrichtungen in der Gemeinde Burg/Spreewald stehen vielfältige sonstige Einrichtungen, insbesondere Schwimmhalle, Freizeit- und Erlebnisbad, Kegelbahn, Sporthallen, Kulturhof, Bücherei, Jugendklub, gegenüber und auch hinsichtlich der medizinischen Versorgung bietet das Gesundheitszentrum mit Fachärzten eine deutlich größere Leistungsdichte und -breite in moderater Entfernung von durchschnittlich 12 km (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 303 f.). Zudem fällt für die Verbundenheit mit Lübbenau/Spreewald das vielgestaltige Schulangebot erheblich ins Gewicht, das von den betreffenden Einwohnern der Beschwerdeführerin großteils mangels vergleichbarer Alternativen durchaus in Anspruch zu nehmen ist.
Auch im Hinblick auf die Naturraumverbundenheit spricht nicht mehr für Burg/Spreewald als für Lübbenau/Spreewald, da weite östliche und nördliche Teile des bisherigen Stadtgebietes von Lübbenau/Spreewald demselben Gebietstypus angehören und insbesondere der Lübbenauer Ortsteil Lehde mit der Beschwerdeführerin einen eigenen kulturhistorischen und touristischen Raum des Spreewald-Kerngebiets bildet (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 307). Dabei durfte der Gesetzgeber seiner Entscheidung auch zugrunde legen, daß die Amtsbildung einschließlich der Stadt Lübbenau/Spreewald und der Gemeinde Leipe im Jahr 1992 sich infolge freiwilliger Entscheidungen vollzog und die - durch objektive Umstände untermauerten - seinerzeitigen, zwischenzeitlich nicht ersichtlich entscheidend veränderten, Präferenzen für Lübbenau/Spreewald statt Burg/Spreewald nun fortgeschrieben werden (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 307). Überdies entspricht die Abwägungsentscheidung auch 2. d) aa) Satz 1, zweiter Halbsatz seines Leitbildes, wonach im Zuge der kommunalen Neugliederung Kreisgrenzen grundsätzlich Bestand haben und nur in Ausnahmefällen im Gemeinwohlinteresse verändert werden sollen. Die Verneinung eines solchen Ausnahmefalles ist unter den vorliegenden Umständen verfassungsrechtlich unbedenklich.
Ebenso ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber gegenüber verschiedentlich geäußerten Befürchtungen des Verlustes auch im Gebiet der Beschwerdeführerin vorhandener sorbisch-wendischer Traditionen im größeren Gemeinwesen auf eine umfangreiche Pflege des sorbisch-wendischen Brauchtums in der bisherigen Stadt Lübbenau/Spreewald, namentlich in deren Ortsteilen Krimnitz, Zerkwitz sowie Lehde, verweist und eine betreffende Orientierung und Traditionsfortführung daher nicht gefährdet sieht (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 307 f. sowie S. 4 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550).
Der Gesetzgeber war an einer Eingliederung der selbst finanzschwachen Beschwerdeführerin in die Stadt Lübbenau/Spreewald auch nicht durch deren Verschuldung gehindert, zumal bereits für die bisherige Stadt nicht ersichtlich fehlsam ein gewisses eigenes Potential angenommen werden konnte, das strukturelle Defizit gemäß ihrem Hauhaltssicherungskonzept bis 2005 auszugleichen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 304). Überdies beruht erfahrungsgemäß eine solche Verschuldung jedenfalls teilweise auch darauf, daß Einrichtungen geschaffen worden sind, die zugleich den Menschen aus dem Umland zugute kommen. Insofern ist eine Beteiligung des Umlandes an der Schuldenlast nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nichts auf Dauer Festgeschriebenes, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.
Auch die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit hat der Gesetzgeber gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 89, 306).
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die vom Gesetzgeber vorgenommene Gewichtung des geäußerten Willens der Bevölkerung. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der bisherigen Gemeinden resultierenden (ausweislich der Gesetzesbegründung [LT-Drucksache 3/5021, S. 299] 743) Stellungnahmen, Ergebnisse von Bürgerentscheiden bzw. Erkenntnisse über die deutlich überwiegend ablehnende Haltung in Einwohnerversammlungen gegen die Eingliederung in die Stadt Lübbenau/Spreewald lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/5021, S. 298 ff. sowie S. 2 f. der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 15 des 6. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Lübbenau/Spreewald sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld größerer brandenburgischer Städte, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.

References: Art. 1
 § 15
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 Art. 6

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 Art. 98
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 9
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 28
 Art. 97
 § 4
 § 4
 Art. 98
 § 15
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 Art. 98
 § 62
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 § 1
 § 3
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