Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2008sp/Peru11602.sp.htm
Timestamp: 2018-03-20 08:08:09+00:00

Document:
Perú Petición 11.602 Trabajadores despedidos de Petróleos del Perú
INFORME No. 56/08
CASO 11.602
TRABAJADORES DESPEDIDOS DE PETRÓLEOS DEL PERÚ (PETROPERÚ)
ZONA NOROESTE - TALARA
1. El 19 de febrero de 1996 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión" o "CIDH") recibió una petición presentada por el Sindicato Único de Trabajadores de Petróleos del Perú Zona Noroeste - Talara a favor de todos los trabajadores en contra de la República del Perú (en adelante "Perú", "Estado peruano" o "Estado")[1]. Durante la tramitación de la petición se alegó que 85 presuntas víctimas (en adelante “las presuntas víctimas” o "los peticionarios") habían sido despedidas producto de un cese colectivo que se realizó en aplicación de normas legales contrarias a la Constitución y que les impedían ejercer su derecho de defensa frente a la decisión de despido.
2. Los peticionarios aducen que el Estado vulneró en su perjuicio los derechos protegidos por los artículos 8, 9, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”), en concordancia con la obligación general de respeto y garantía prevista por el artículo 1.1 de dicho instrumento. En cuanto al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, los peticionarios alegan que agotaron las instancias a través de un recurso de amparo y que presentaron su petición dentro del plazo establecido por la Convención Americana; así como alegan haber dado cumplimiento a los demás requisitos de admisibilidad y competencia. Adicionalmente, los peticionarios señalan que el Estado habría reconocido su responsabilidad por las violaciones alegadas en su petición al haber emitido la Ley No. 27803, la cual fue adoptada para revisar los ceses colectivos efectuados en las Empresas del Estado sujetas a Procesos de Promoción de la Inversión Privada. Los peticionarios señalan que, no obstante dicho reconocimiento, los beneficios que prevé dicha ley no comportan los criterios de reparación integral establecidos por la jurisprudencia internacional.
3. Por su parte, el Estado alega que el caso es inadmisible de conformidad con el artículo 47.b y 47.c de la Convención Americana, toda vez que la petición no expone hechos que caractericen violaciones a los derechos humanos. El Estado argumenta que en los procesos judiciales seguidos en el ámbito interno se observaron todas las normas y garantías del debido proceso; las mismas garantías que además habrían sido observadas en el proceso de privatización de las empresas públicas y en el programa de reducción y racionalización de personal de PETROPERÚ S.A. De otro lado, el Estado alega que con posterioridad al reestablecimiento del régimen constitucional democrático en el Perú, aquél habría adoptado medidas internas para reparar aproximadamente 28.000 trabajadores cesados de forma irregular durante los años 1990 a 2000. El Estado indica que varios de los peticionarios en el presente caso habrían aceptado tales beneficios y que los demás podrían acceder a ellos. Por consiguiente, el Estado alega que en su legislación interna contaría con un mecanismo adecuado para solucionar el reclamo planteado en la petición.
4. Sin prejuzgar sobre el fondo de la denuncia, la CIDH concluye en este informe que el caso es admisible con relación a las presuntas violaciones a los derechos a las garantías judiciales (artículo 8), y a la protección judicial (artículo 25), reconocidos en la Convención Americana, en relación con la obligación general de respeto y garantía consagrada en el artículo 1.1 y el deber de adoptar medidas consagrado en el artículo 2 de dicho instrumento, dado que el reclamo reúne los requisitos previstos en el artículo 46 de la Convención Americana, en relación con Delia Arévalo Guerra, María Elba Marchán Avila, César Antón Olaya, Víctor Manuel Garay Espinoza, Luciano Sandoval Villaseca, Julio Serraqué Azáldegui, Javier A. Espinoza Vargas, Juvenal Paz Arévalo, Cruz Alberto More Bayona, Leonarda Montero Silupú, Helber R. Romero Rivera, María Sancarranco Barrientos, María Esther Medina Crisanto, Neptalí Aguirre Maldonado, Manuel Antonio Calle Atoche, Carlos Alberto Zapata Olaya, Carlos Alberto Galán Castillo, Guadalupe Risco Martínez, Gerber Acedo Martínez, Lilia Flores Herrera, Norberto Vilela Jiménez, Agustín Acedo Martínez, Nyrliam García Viera de Castillo, Oholger Wiston Benites Zárate, Wilson Seminario Agurto, Ricardo Vílchez Valverde, Carlos E. Oliva Borja, María Anita Zavala Sosa, Luís Mogollón Granda, Jorge Martínez Amaya, Juan Benítez Gómez, Antonio Esparza Huamán, Maritza Amaya Coveñas, Manuel Jesús Paiva Pacherres, Irma Morales López, Wilmer Gil Rosales, Julio Chiroque Silva, Rosa Castillo Marcelo, Agustina Mendoza Morales, José Juan Obando Reto, Luís Arturo Vallejo Agurto, Ana María Rojas Flores, Fredesvinda Sócola Clavijo, Elmer Arrazabal Gallo, Raúl Clavijo Domínguez, Leither Quevedo, Eduardo Emiliano Chavarri Vélez, Pedro Chumpitaz Sócola, Luís Oswaldo Duque Morán, Segundo Barrientos Olivos, Pedro Talledo Carrasco, Juan Echandía Ochoa, Manuel Mechado Sernaque, Eduardo Panta Valladares, Federico Antón Antón, José Torres Namuche, Luís Abad Saldarriaga, Gregorio Albuquerque Carrillo, William Jacinto Aleman Benitez, Sebastián Amaya Fiestas, Jorge Cabanillas Dedios, Santos Calderón Ávila, Luís Carrasco Lozada, Alberto Chira Guerrero, Mario Duque Mogollón, Jaime Garcés Sandoval, Pedro Carlos Garcés Solís, Gonzalo Ginocchio Guerrero, Pedro Infante Antón, José William Jacinto Zavala, Pedro López Antón, Abraham Montero Ramírez, Emilio Augusto Morales Silva, Miguel Hugo Morán García, Gregorio Jaime Noriega González, Ricardo Quevedo Herrera, Edwin Quevedo Saavedra, José Félix Saavedra Medina, Catalino Sandoval Ancajima, Dionisio Sandoval Flores, Joaquín Santillán Zavala, Luís Tavara Ramírez, Jorge Carlos Tinedo Puell, Oscar Valiente Paico, y Felito Vitonera Saldarriaga. Por lo tanto, la Comisión Interamericana decide notificar la decisión a las partes y continuar con el análisis de fondo relativo a las supuestas violaciones a los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, reconocidos en la Convención Americana, en relación con la obligación general de respeto y garantía consagrada en el artículo 1 y el deber de adoptar medidas consagrado en el artículo 2 de dicho instrumento.
5. El 19 de febrero de 1996, la Comisión recibió una denuncia presentada por el Sindicato Único de Trabajadores de Petróleos del Perú en nombre de todos los trabajadores. Mediante comunicación de fecha 1 de abril de 1996 la CIDH trasladó al Estado la petición. El 26 de julio de 1996 el Estado presentó una nota solicitando mayor información sobre el reclamo de los peticionarios. El 21 de agosto de 1996 la CIDH trasladó a los peticionarios la solicitud del Estado. Mediante notas de 28 de septiembre, 13 de noviembre y 20 de diciembre de 1996, los peticionarios concretaron su alegato y en ese sentido la CIDH recibió información de los 85 trabajadores identificados en el presente informe. Por su parte, el Estado presentó sus observaciones a la información aportada por los peticionarios mediante comunicaciones recibidas en la Secretaría Ejecutiva el 31 de octubre y el 30 de diciembre de 1996.
6. Las partes prosiguieron el intercambio de observaciones sobre cuestiones de admisibilidad por intermedio de la CIDH durante los años 1997 y 1998. El 27 de mayo de 1999 las 85 presuntas víctimas comunicaron a la CIDH su voluntad de ser considerados peticionarios del caso y comunicaron que su representación unificada estaría a cargo de la señora Carolina Loayza Tamayo. Igualmente, en la referida comunicación solicitaron a la CIDH que se pusiera a disposición de las partes para iniciar la búsqueda de un posible acuerdo de solución amistosa. El 21 de septiembre de 1999, la CIDH trasladó al Estado la información recibida, solicitando respuesta a la misma en un plazo no mayor a 30 días. El 27 de octubre y 15 de noviembre de 1999, el Estado presentó información adicional de la cual se efectuó el correspondiente traslado. Los peticionarios presentaron sus observaciones mediante nota de 28 de enero de 2000. El 19 de julio de 2000 el Estado presentó un nuevo informe con observaciones.
7. El 19 de enero de 2001 los peticionarios solicitaron a la CIDH que convocara a las partes a una audiencia para discutir un posible acuerdo amistoso. El 6 de febrero de 2001 la CIDH comunicó a los peticionarios que dado el elevado número de solicitudes no podía otorgar la audiencia solicitada para su siguiente período de sesiones. El 18 de agosto de 2002, los peticionarios solicitaron a la CIDH que decidiera sobre la admisibilidad del caso y se pusiera a disposición de las partes para la búsqueda de una posible solución amistosa. El 14 de octubre de 2002 la CIDH convino una reunión de trabajo con las partes para discutir sus posiciones respecto de un posible acuerdo de solución amistosa.
8. El 4 de marzo de 2003 y el 23 de abril de 2003, los peticionarios presentaron observaciones adicionales de las cuales se efectuó el correspondiente traslado. El 5 de junio de 2003, el Estado presentó su posición respecto de las observaciones de los peticionarios. El 2 de diciembre de 2003 el Estado solicitó esperar a que el “Programa extraordinario de acceso a beneficios” publicara los listados de trabajadores cesados para continuar con la discusión del acuerdo de solución amistosa. El 20 de febrero de 2004, los peticionarios presentaron una propuesta de acuerdo de solución amistosa para su discusión. El 26 de octubre de 2004 se llevó a cabo una reunión entre las partes en la sede de la Comisión con el objeto de discutir el posible acuerdo de solución amistosa. El 1º de febrero de 2005, el Estado envió información sobre las acciones desarrolladas en el marco del posible acuerdo de solución amistosa. El 2 de marzo de 2005 se realizó en la sede de la Comisión una nueva reunión de trabajo para discutir las posiciones de las partes respecto de la propuesta de solución amistosa. El 18 de marzo de 2005, la CIDH envió a las partes una comunicación en la que recordó los compromisos asumidos por las partes en la reunión de trabajo.
9. El 19 de mayo, 15 de junio y 15 de agosto de 2005 los peticionarios enviaron comunicaciones a la Comisión argumentando la falta de celeridad del Estado en el proceso de solución amistosa. El 8 de septiembre de 2005 el Estado presentó un informe contestando a las observaciones de los peticionarios. El 19 de octubre de 2005, se celebró una reunión de trabajo en la sede de la Comisión. El 4 de noviembre de 2005 la CIDH envió a las partes una comunicación en la que nuevamente recordó los compromisos asumidos por las partes en la reunión de trabajo.
10. El 10 de febrero de 2006 los peticionarios informaron a la Comisión sobre el fallecimiento de una de las presuntas víctimas. El 12 de enero de 2006, la apoderada de los peticionarios informó a la Comisión que ocho de las presuntas víctimas disentían de la forma en que estaban siendo representadas ante la CIDH y, por tanto, renunciaban a su representación internacional. Indicó que estas personas representarían directamente sus intereses ante la CIDH[2].
11. El 8 de febrero de 2006 el Estado presentó una propuesta detallada con respecto a diferentes aspectos involucrados en la búsqueda de un acuerdo de solución amistosa. El 27 de febrero de 2006, los peticionarios formularon sus observaciones a la propuesta del Estado. El 1 de marzo de 2006 la CIDH recibió una comunicación de los ocho peticionarios que se representan de manera directa, en la cual aquéllos presentaron su posición respecto de sus expectativas en cuanto al proceso de solución amistosa y a las posibles reparaciones.
12. El 8 de marzo de 2006 la CIDH celebró en su sede una nueva reunión de trabajo con las partes. El 24 de marzo de 2006 los peticionarios presentaron una propuesta con miras a alcanzar un acuerdo parcial de solución amistosa con un grupo de 19 presuntas víctimas. El 5 de abril de 2006, la CIDH solicitó al Estado que presentara su posición respecto de la posibilidad de alcanzar un acuerdo preliminar con el grupo de 19 presuntas víctimas. El 26 de junio de 2005 el Estado presentó un informe en el cual ratificó los términos de su propuesta inicial. El 25 de julio de 2006 los peticionarios comunicaron a la CIDH su intención de dar por concluido el proceso de acuerdo amistoso.
13. El 29 de agosto de 2006, la CIDH comunicó a las partes que había concluido el procedimiento de solución amistosa. El 12 de enero de 2007 los peticionarios solicitaron a la Comisión que aplicara al caso la excepción prevista en el artículo 37.3 del Reglamento de la CIDH. El 23 de abril de 2007, los peticionarios presentaron información adicional. El 15 de junio de 2007 el Estado presentó sus observaciones al respecto. El 5 de junio de 2007 los peticionarios solicitaron a la CIDH la convocatoria de una audiencia para discutir cuestiones atinentes al caso. El 17 de julio de 2007 la CIDH comunicó a los peticionarios que no sería posible realizar la audiencia solicitada.
14. El 13 de agosto de 2007 los peticionarios enviaron información adicional, la cual fue trasladada al Estado el 4 de septiembre de 2007 al Estado. El 12 de octubre de 2007 la señora Loayza Tamayo presentó ante la CIDH un listado de las personas a quien seguiría representando en el proceso internacional[3]. El 5 de octubre de 2007 la CIDH recibió observaciones del Estado, las cuales fueron trasladadas para conocimiento de los peticionarios el 29 de octubre de 2007.
15. Mediante comunicaciones de fecha 18 de noviembre y 4 de diciembre de 2007, y 3 de Enero de 2008 los peticionarios remitieron información adicional. La CIDH efectuó el correspondiente traslado de las partes pertinentes al Estado mediante comunicaciones de fecha 7 y 9 de enero de 2008.
16. Del relato de la petición surge que las 85 presuntas víctimas eran ex trabajadores de la Empresa de Petróleos del Perú (PETROPERÚ) Zona Noroeste - Talara, quienes habrían sido despedidos en aplicación de un programa especial de promoción de la inversión privada, el cual se habría sustentado en una norma legal fuera de vigencia al momento de su aplicación. Los peticionarios indican que a través de su procedimiento irregular de despido se les vulneró el derecho al debido proceso y se les privó ab initio de cuestionar administrativamente tal medida. Los peticionarios sostienen que como consecuencia de su despido no cobraron incentivos o retribución, ni obtuvieron algún tipo de beneficio. Los peticionarios alegan que, habiendo recurrido a la jurisdicción nacional, no obtuvieron ningún tipo de protección judicial debido a la falta de independencia e imparcialidad de las autoridades administrativas y judiciales.
17. En relación con el marco normativo que les resultó aplicable, los peticionarios alegan que el 23 de noviembre de 1992, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ley No. 26120 que modificó la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Empresas del Estado[4]. Indican que el artículo 7 de este decreto autorizó a que, previo acuerdo con la Comisión de Privatización y mediante Decreto Supremo, se adoptaran todas las medidas destinadas a lograr la reestructuración económica, financiera, legal y administrativa – incluyendo la racionalización de personal – de empresas públicas. Según los peticionarios, esta normativa vulneraba los derechos de defensa e igualdad de los trabajadores puesto que en los despidos realizados con base en este decreto se excluía la aplicación de las normas sobre ceses colectivos previstas por la Ley de Formación y Promoción Laboral, destinadas a brindar garantías de defensa a los trabajadores en casos de ceses colectivos[5].
18. Alegan los peticionarios que el 18 de julio de 1995 se promulgó una nueva ley[6] mediante la cual se estableció un nuevo procedimiento para regular los ceses colectivos. Los peticionarios sostienen que con dicha modificación se derogó de manera tácita las normas del Decreto Ley No. 26120, pues el texto de la Ley 26513 dispuso la derogación de “las demás disposiciones que se opongan a la presente ley”. Es decir, a juicio de los peticionarios, los ceses colectivos que en adelante se realizaran debían regirse por las normas acordadas en esta nueva ley y no por las establecidas en el Decreto Ley No. 26120.
19. Según los peticionarios, a pesar de que el Decreto Ley 26120 ya estaba derogado, el 3 de enero de 1996, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Supremo 072-95-PCM mediante el cual autorizó a la Empresa de Petróleos del Perú (PETROPERÚ) a que ejecutara un plan de racionalización de trabajadores bajo el amparo de lo establecido en el citado Decreto Ley No. 26120. Los peticionarios alegan que este hecho produjo, en perjuicio de los trabajadores, la aplicación ultra activa de una norma ya derogada, violando el principio de legalidad reconocido por la Convención Americana.
20. Los peticionarios sostienen que el procedimiento establecido por el Decreto Ley No. 26120 violó su derecho al debido proceso legal y a las garantías mínimas, pues establecía un procedimiento que no proveía la posibilidad de impugnar la resolución de la autoridad administrativa que ordenaba el cese. La norma disponía que la autoridad administrativa de trabajo aprobara de manera simple el despido colectivo de trabajadores sin comunicar de ello a la otra parte, en contraposición con lo establecido por el artículo 82 de la Ley de Formación y Promoción Laboral. A través de estos hechos se produjo, según los peticionarios, la violación al principio de igualdad ante la ley al “no permitírseles a este grupo de trabajadores el derecho a la defensa, a impugnar una decisión de la autoridad administrativa, entre otros”.
21. En efecto, los peticionarios relatan que en enero de 1996 empezaron a recibir por parte de la empresa cartas notariales en las que se les invitaba a participar de un programa de retiro voluntario. Señalan que las comunicaciones indicaban que de no ser aceptada la propuesta que involucraba su renuncia, se procedería en la aplicación de lo estipulado en el inciso a) del artículo 7 del Decreto Ley No. 26120, en el sentido de que la empresa presentaría a la Autoridad Administrativa del Trabajo la solicitud de reducción de personal adjuntando la nómina de los trabajadores comprendidos en la referida solicitud – referida a aquéllos que no se habrían acogido al retiro voluntario-, quienes sólo tendrían derecho a recibir los beneficios sociales correspondientes por ley, sin que sea procedente el otorgamiento de beneficios adicionales.
22. Los peticionarios alegan que el 30 de enero de 1996 el Sindicato Único de Trabajadores de Petróleos del Perú presentó una comunicación ante el jefe de la Oficina Regional de Trabajo de Talara informando de la presunta irregularidad del proceso de reducción de personal que se estaría llevando a cabo con base en una norma que habría sido derogada. Asimismo, los peticionarios alegan que el Sindicato solicitó a la Autoridad del Trabajo que les informara si la empresa había presentado un expediente solicitando permiso para realizar los despidos y en caso afirmativo, que se les expidiera copia del mismo. Los peticionarios alegan no haber recibido respuesta. Indican que el 8 de febrero de 1996 el Sindicato se dirigió nuevamente ante la Autoridad del Trabajo para denunciar que los trabajadores habían recibido cartas de despido en las que se indicaba que el 29 de enero de 1996 la Empresa había solicitado permiso ante la Zona Regional de Trabajo de Talara y, en consecuencia, tras haber transcurrido el plazo de 5 días procedía el despido. Los peticionarios denunciaron que al no haberse abierto un expediente por la Autoridad del Trabajo y posteriormente notificado al Sindicato sobre el mismo, se les había vulnerado a los trabajadores su derecho a la defensa y al debido proceso.
23. Asimismo, señalan que el 6 de febrero de 1996, el Sindicato solicitó la inaplicación de las resoluciones que ordenaron los despidos ante la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos de Trabajo, argumentando violaciones a las garantías al debido proceso en el trámite administrativo, especialmente en relación a la falta de notificación del proceso de reducción de personal que se implementaría y a la vulneración de derecho a la defensa ante la imposibilidad de cualquier cuestionamiento o revisión de las decisiones de despido de los trabajadores afectados. Los peticionarios sostienen que ésta solicitud tampoco fue contestada por la Autoridad del Trabajo.
24. En ese sentido, los peticionarios precisan que el Decreto Ley No. 26120 estableció un “procedimiento especial” de racionalización de personal que no observaba las garantías mínimas para las víctimas, en tanto no permitía conocer del procedimiento por el cual se efectuarían los ceses al no ser notificados, y dado que implicaba la vulneración de su derecho de defensa y de poder impugnar la decisión de despido en virtud de que la norma además no preveía la posibilidad de revisión alguna de la decisión de despido. Es decir, que con la aplicación de esta norma se les privó ab initio de cuestionar administrativamente sus despidos. Los peticionarios alegan que el hecho de que exista un procedimiento especial, no exonera al Estado de observar el debido proceso y las garantías mínimas para toda persona que se encuentre sometida a su jurisdicción.
25. Los peticionarios señalan además que varias irregularidades adicionales se cometieron en el proceso. Los peticionarios sostienen que fueron coaccionados para presentar cartas de renuncia, además de que el despido de trabajadores se realizó incluyendo trabajadores víctimas de accidentes industriales y trabajadoras dentro del período pre y post natal. Sin embargo, debido a que no podían acceder a información sobre el proceso de reducción y no podían recurrir las decisiones de despido, no pudieron solicitar la revisión de dichas irregularidades.
26. En cuanto al cumplimiento del requisito de agotamiento previo de los recursos internos, los peticionarios señalan que “muchas acciones fueron iniciadas y muchos recursos fueron interpuestos a efectos de salvaguardar los derechos de las víctimas”. En primer lugar, indican que el Sindicato Único de Trabajadores de Petróleos del Perú de Talara interpuso en contra del cese colectivo una acción de amparo ante el Juez Civil encargado de Talara. Al mismo tiempo, se solicitó la adopción de medidas precautelatorias de protección. El 18 de marzo de 1996, el juez declaró infundada la demanda bajo el argumento de que el amparo no era la vía idónea para atacar un Decreto Supremo con carácter de declaración genérica. Indican que ante esta situación, los accionantes impugnaron la decisión ante la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Piura, la cual habría confirmado la decisión de primera instancia. Los peticionarios señalan que no pudieron recurrir esta decisión ante el Tribunal Constitucional debido a su desarticulación por parte del Congreso para la época de los hechos.
27. En segundo lugar, los peticionarios indican haber agotado una acción popular en la que buscaron la inaplicación del Decreto Supremo 72-95-PCM, el cual autorizó a la empresa para iniciar el proceso de reestructuración. Al respecto, los peticionarios señalan que aquélla habría sido declarada improcedente por la Tercera Sala Civil de la Corte Suprema alegando que la norma cuestionada era una norma de carácter general. En tercer lugar, los peticionarios alegan haber interpuesto acción contenciosa administrativa solicitando la declaratoria de nulidad de las resoluciones de la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y de la Dirección Regional de Piura. El 26 de febrero de 1996 la Segunda Sala de la Corte Superior de Piura declaró improcedente el recurso por resultar su petitorio “jurídicamente imposible”.
28. Finalmente, los peticionarios alegan haber interpuesto 82 acciones de nulidad de despido ante el Juzgado de Trabajo de Talara. Indican que el 27 de diciembre de 1997 el Juzgado de primera instancia declaró infundados los recursos interpuestos bajo el argumento de que los ceses se habían apegado al procedimiento establecido por el Decreto Ley No. 26120. El 7 de mayo de 1997 la Sala Mixta Descentralizada de Sullana confirmó la decisión colectiva, argumentando que “la reposición en el trabajo ha quedado reducida en el sistema neoliberal y de libre mercado, a tres casos específicos: discriminación, sindicalismo y maternidad […] y que estas causales no han sido invocadas ni probadas por el autor”.
29. Por su parte, durante el trámite del proceso ante la CIDH los peticionarios han alegado que el Estado ha reconocido “de varias formas y a través de distintas autoridades” su responsabilidad por los hechos objeto del presente caso. No obstante, argumentan los peticionarios, éste reconocimiento de responsabilidad no se ha traducido en la reparación efectiva de los derechos conculcados. Así, los peticionarios señalan que en el Informe Final de la Comisión Especial de Ceses Colectivos decretada por la Ley No. 27452, presidida por el Ministerio de Trabajo de 2 de enero de 2002, se señaló que:
El procedimiento […] establecido en el artículo 47 del DL 26120, así como todos los decretos leyes que recogieron el mismo procedimiento, habrían vulnerado el derecho al debido proceso, al no permitir el ejercicio de los derechos de contradicción y defensa de parte de los trabajadores. Adicionalmente, se habrían vulnerado otros derechos constitucionales como son el derecho a la información, a la no discriminación [….][7]
30. Este reconocimiento de responsabilidad, según los peticionarios, fue reiterado a través de la Ley No. 27803 del 29 de julio de 2002, promulgada para dar solución a las irregularidades cometidas por los ceses colectivos en la administración pública. Asimismo, indican que posteriormente, el 14 de agosto de 2004, el Ministerio de Trabajo reiteró el reconocimiento de responsabilidad mediante el oficio No. 349-2004-MTPED/DVMT, el cual habría establecido que los trabajadores sufrieron la vulneración de sus derechos constitucionales con ocasión del proceso de cese colectivo, de conformidad con sus alegatos.
31. Los peticionarios señalan que como consecuencia de dichos reconocimientos, 34 de las presuntas víctimas del presente caso fueron incluidos en la Tercera Lista de Trabajadores Cesados Irregularmente, conforme a lo dispuesto por la ley No. 27803. Igualmente, señalan que el 20 de octubre de 2004, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Asesor Técnico de la Alta Dirección del Ministerio de Trabajo suscribieron una opinión conjunta dirigida al presidente del Directorio de PETROPERÚ, en la cual se afirmaría que:
[…] las normas en cuestión, que aplicó la Empresa PETROPERÚ, vulnerarían los derechos constitucionales mencionados en el punto anterior, así como preceptos establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en particular el Art. 8 (sobre el debido proceso), el Art. 24 (sobre la igualdad ante la ley).
32. Los peticionarios afirman que pese a las citadas manifestaciones de reconocimiento de responsabilidad en el ámbito interno y a las distintas propuestas trabajadas por las partes durante el proceso de búsqueda de un posible acuerdo de solución amistosa ante la Comisión Interamericana, ninguna de las presuntas víctimas habría obtenido medidas de reparación satisfactoria por parte del Estado, lo cual ha puesto en una situación de indefensión total no sólo a las presuntas víctimas sino también a sus familias. Según la información más reciente allegada por los peticionarios, cinco de las presuntas víctimas habrían fallecido esperando ser reparadas[8].
33. Al respecto, indican que de los 80 peticionarios supervivientes, 34 habrían sido incluidos en la Tercera Lista de Cesados Irregularmente, publicada el 2 de octubre de 2004. De ellos, tres peticionarios habrían optado por el beneficio de la jubilación anticipada[9], dos por la reincorporación[10], y 29 peticionarios no habrían optado por ningún beneficio[11]. Adicionalmente, los peticionarios afirman que los intentos del Estado por reparar a algunos de los peticionarios durante la tramitación del caso ante la Comisión Interamericana no afectaría en modo alguno la competencia de éste órgano para seguir conociendo del asunto. Por el contrario, estiman los peticionarios, dichos actos se habrían convertido en un reconocimiento de las violaciones en su perjuicio. Los peticionarios argumentan que la oportunidad del Estado para reparar a las presuntas víctimas con sus propios medios, se habría presentado en el momento en que aquéllas plantearon y agotaron los recursos internos con anterioridad a su presentación ante la instancia internacional.
34. Finalmente, durante el trámite del caso, los peticionarios han controvertido el argumento del Estado relativo a que los trabajadores habrían aceptado beneficios sociales y por ello se habría verificado una “terminación perfecta de la relación laboral”. Al respecto, los peticionarios señalan que la empresa de manera unilateral, tras haber entregado las cartas de despido a los trabajadores consignó pólizas judiciales ante la Jurisdicción Laboral por concepto de beneficios sociales adeudados a los trabajadores. Los peticionarios alegan que, si bien algunos de los trabajadores “accedieron a una asignación provisional de beneficios sociales” retirando estas sumas, esto no constituyó una terminación perfecta del vínculo laboral.
35. En virtud de los argumentos de hecho y de derecho expresados, los peticionarios solicitan a la Comisión que declare la admisibilidad del presente reclamo con base en las presuntas violaciones a los derechos establecidos en los artículos 8, 9, 24, y 25 de la Convención, en concordancia con la obligación general de respeto y garantía de los derechos prevista por el artículo 1.1 y el deber de adoptar disposiciones de derecho interno previsto por el artículo 2, ambos artículos del referido instrumento internacional.
36. El Estado alega que en febrero de 1996, la administración de PETROPERÚ S.A. de Operaciones Noroeste, con sede en la ciudad de Talara, inició ante las autoridades administrativas pertinentes un trámite de racionalización de personal denominado “renuncia voluntaria con incentivos”, en la cual se hallaban comprendidos un grupo de trabajadores de PETROPERÚ S.A. Así, señala el Estado conforme al procedimiento establecido en el Decreto Ley No. 26120, los trabajadores incluidos en el proceso de renuncia voluntaria con incentivos (no menores a 12 remuneraciones mensuales sin perjuicio de la inclusión de sus beneficios sociales) fueron objeto de un cese colectivo aprobado en forma ficta por las autoridades administrativas luego de cinco días de presentada la solicitud de la empresa. De esta manera, afirma el Estado, cerca del 90% de los trabajadores comprendidos en el proceso de racionalización, optaron por la renuncia voluntaria con incentivos.
37. Según el Estado, la implementación del programa de racionalización efectuado por PETROPERÚ S.A. se realizó con plena observancia de la legislación aplicable y vigente para la época. El Estado asegura que al haberse observado el proceso previamente establecido no podría afirmarse que se hubiera producido un despido arbitrario ni que se hubiera actuado en contravención a las normas legales y constitucionales sobre la materia.
38. Respecto del agotamiento de los recursos internos relativos al objeto de la petición, en su presentación inicial el Estado señaló que el sindicato de trabajadores de la empresa, sin haber agotado la vía administrativa o apelado la resolución ficta por silencio administrativo positivo, procedió a interponer una acción de amparo. Indica que el sindicato habría solicitado, además, el otorgamiento de una medida cautelar a fin de que se dejaran sin efecto las cartas de invitación al programa de retiro programado para la racionalización del personal. El Estado señaló al respecto que el pedido de la referida medida cautelar habría sido declarado procedente en primera instancia, pero eventualmente revocado en alzada. Posteriormente, señala que el 18 de marzo de 1996 el Juzgado Civil de Talara resolvió el expediente principal, declarando fundadas las excepciones deducidas por la empresa e improcedente la demanda. Finalmente, el Estado precisa que el 3 de julio de 1996, la Segunda Sala Civil de Piura habría confirmado la decisión.
39. Asimismo, el Estado indica que el sindicato inició una acción contenciosa administrativa mediante la cual pretendió discutir los mismos extremos que fueran declarados infundados en la acción de amparo. Señala al respecto el Estado, que dado que no se habrían observado los requisitos formales exigidos para la admisibilidad de la demanda[12], la Corte Superior de Piura la habría rechazado.
40. Al respecto, el Estado sostiene que en todo momento existió un proceso judicial con reglas preestablecidas al cual recurrió la parte demandante, habiendo sido rechazada su pretensión en una pluralidad de instancias. El Estado agrega que no existió indicio alguno que hiciera presumir la falta de independencia o falta de autonomía de la autoridad judicial, máxime si las sentencias que se pronunciaron sobre las pretensiones aducidas por los peticionarios fueron debidamente fundamentadas.
41. Por otra parte, el Estado alega que los trabajadores comprendidos en la petición se habrían acogido mayoritariamente a los incentivos ofrecidos por la empresa para las renuncias voluntarias de los trabajadores. En efecto, según el Estado, la mayoría de los peticionarios cobraron sus beneficios sociales judicialmente e, incluso, muchos de ellos habrían cobrado un buen porcentaje en procesos judiciales de liquidación diminuta, lo que, de conformidad con las normas peruanas constituía una terminación perfecta de la relación laboral[13].
42. En sus más recientes comunicaciones, el Estado señala que adicionalmente en la actualidad se han adoptado una serie de acciones a fin de reparar a la totalidad de los Ex trabajadores Cesados de forma irregular durante los años 1990 a 2000 – aproximadamente veintiocho mil (28.000) ex trabajadores-. Con este objetivo, indica que el 28 de julio de 2002 se publicó la ley No. 27803 mediante la cual se implementaron las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas en virtud de las leyes 25452 y 27586. Esta ley, explica el Estado, estableció un programa extraordinario de beneficios a los que podrían acceder los trabajadores cesados irregularmente, quienes disponen, alternativamente, de los siguientes beneficios: i) reincorporación o reubicación laboral; ii) la jubilación adelantada; iii) compensación económica, y iv) capacitación y reconversión laboral.
43. Con base en esta normativa, alega el Estado, los peticionarios han tenido la oportunidad de acogerse a las medidas establecidas por el Estado a fin de reparar el universo de los Ex trabajadores Cesados de forma irregular. En consideración de estos beneficios, el Estado indica que 34 de los peticionarios o presuntas víctimas del presente reclamo se habrían acogido a estas medidas. Concretamente indica que dos peticionarios optaron por el beneficio de la reincorporación laboral, tres peticionarios optaron por el beneficio de jubilación adelantada y que 29 peticionarios no habrían optado aun por un beneficio determinado.
44. El Estado sostiene que, como ha reiterado la CIDH en distintos casos, la protección internacional que otorgan los órganos de supervisión de la Convención es de carácter subsidiario, coadyuvante y complementario. En vista del referido principio de subsidiariedad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el Estado afirma que una decisión de los órganos del sistema interamericano o un posible acuerdo de solución amistosa entre las partes no podría incluir a aquellos peticionarios que se encuentren tramitando o que hayan recibido algunos beneficios establecidos por la Ley No. 27803. Ello debido a que la precitada norma se habría emitido precisamente como una medida interna para dar solución a los reclamos de los ex trabajadores.
A. Competencia en razón de la materia, en razón de la persona, en razón del lugar y en razón del tiempo
45. Los peticionarios se encuentran facultados por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar peticiones ante la Comisión. Se señala como presuntas víctimas a 85 personas físicas, respecto de quienes el Estado peruano se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana[14]. Perú es un Estado parte en la Convención Americana desde el 28 de julio de 1978, fecha en que depositó su instrumento de ratificación. Por lo tanto la Comisión tiene competencia en razón de la persona para examinar la petición.
46. Asimismo, la Comisión tiene competencia en razón del lugar para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar bajo la jurisdicción del Estado. La Comisión tiene competencia en razón del tiempo para estudiar el reclamo por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición. Finalmente, la Comisión tiene competencia en razón de la materia, porque en la petición se denuncian posibles violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención Americana.
47. El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que para que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana de conformidad con el artículo 44 de la Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los recursos internos conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos. El requisito de agotamiento previo se aplica cuando en el sistema nacional están efectivamente disponibles recursos que son adecuados y eficaces para remediar la presunta violación.
48. En cuanto al cumplimiento del requisito sobre previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna previsto en el artículo 46.1.a de la Convención Americana, los peticionarios señalan que “la situación de desconfianza en que estaba la administración de justicia en el Perú, llevó al Sindicato Único de Trabajadores de PETROPERÚ S.A. a recurrir a muchas instancias”. Los peticionarios precisan que con un poder judicial en su mayor parte condicionado por el Poder Ejecutivo iniciaron múltiples recursos en el ámbito interno a fin de dar al Estado la oportunidad de resolver por sus propios medios las violaciones. Sin embargo, señalan que los recursos que estaban obligados a agotar eran aquellos idóneos, adecuados y eficaces, los cuales no existían en el Perú para la fecha en que ocurrieron los hechos, de conformidad con sus alegatos.
49. El Estado, por su parte, señala que los peticionarios tuvieron acceso a recursos judiciales ante tribunales independientes. A juicio del Estado, las decisiones judiciales que negaron las pretensiones de los peticionarios no se debieron a un Poder Judicial carente de independencia e imparcialidad sino a la falta de cumplimiento de los requisitos procesales exigidos por la legislación y a la insuficiencia de los argumentos de los peticionarios.
50. La Comisión observa en cuanto a las acciones que los peticionarios señalan haber acudido, que en primer lugar se encuentra una acción de amparo en la que solicitaron la inaplicación del Decreto Supremo 72-25-PCM a través del cual se autorizó al Directorio de Petróleos del Perú a hacer uso del Decreto 26120 por encontrar que éste era violatorio de sus derechos constitucionales al trabajo y al debido proceso[15]. Los peticionarios alegaron en su recurso que al no haber sido notificados debidamente del proceso de racionalización de personal, pese a sus reiteradas peticiones a la Autoridad del Trabajo, se les vulneraron sus derechos constitucionales a las garantías del debido proceso y a la defensa, puesto que no conocieron las razones ni el procedimiento en el cual se basaron los ceses[16].
51. Según los medios probatorios allegados por las partes, la CIDH encuentra que el 18 de marzo de 1996, el Juzgado Especializado en lo Civil de Talara declaró “IMPROCEDENTE” la demanda bajo el argumento de que si bien, el artículo 3 de la Ley 23506 refiere que las acciones de garantía proceden en el caso que la violación o amenaza se base en una norma que sea incompatible con la Constitución, el artículo 200 de la Constitución prescribe que “la acción de amparo no procede contra normas legales, ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular”. Así, el juzgador consideró que era “evidente que el Decreto Supremo que se cuestiona importa una declaración genérica, para lo cual no es el Amparo la vía idónea pertinente”.
52. El 3 de julio de 1996 la Segunda Sala Civil de Piura declaró la sentencia de primera instancia “CONFIRMADA por sus propios fundamentos […] y por encontrarse arreglada a la Ley; pues la Acción de Amparo no resulta el medio idóneo para declararse la Constitucionalidad del D.S 72-95-PCM (29 de -95) y disponerse en inaplicable tal dispositivo legal; más aun que dicha norma deviene de un procedimiento regular”.
53. En segundo lugar, las partes allegaron copia a la Comisión de una acción contenciosa administrativa iniciada por los peticionarios ante la Segunda Sala de la Corte Superior de Piura contra las resoluciones dictadas en el proceso de racionalización, al amparo de lo dispuesto por el artículo 148 de la Constitución Política del Perú[17].
54. El 26 de febrero de 1996 la Segunda Sala declaró improcedente la demanda invocando para ello lo dispuesto por el artículo 427, inciso 6 del Código Procesal Civil. Dicho artículo dispone que la demanda deberá ser declarada improcedente cuando “el petitorio fuese jurídica o físicamente imposible”. La Sala invocó como razones para la improcedencia del recurso, el hecho de que la demanda no había sido suscrita por los trabajadores presuntamente agraviados, que no se había acreditado que los trabajadores agraviados eran miembros del sindicato, y que no se había precisado en forma detallada la resolución materia de la acción contenciosa administrativa.
55. Finalmente, la Comisión toma nota de que durante el mes de marzo de 1996, se habrían interpuesto 82 acciones de nulidad de despido ante el Juzgado de Trabajo de Talara en la que los trabajadores solicitaron la reposición en sus cargos argumentando que habían sido cesados en virtud de un acto administrativo que se amparó en una norma derogada. Además alegaron que los ceses eran nulos por violación del debido proceso de los trabajadores, a quienes no se les había trasladado los recursos o piezas procesales que había presentado la empresa en su solicitud de despido colectivo incoada ante la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y la Dirección Regional de Trabajo y Promoción Social de Piura.
56. El 8 de mayo de 1997 la Sala Mixta Descentralizada de Sullana declaró “infundada” la demanda de nulidad actuando como juzgador de segunda instancia. La Sala Mixta consideró que no podía acceder a la pretensión de los demandantes, toda vez que “la reposición en el trabajo ha quedado reducida en el sistema neoliberal y de libre mercado, a tres casos específicos: discriminación, sindicalismo y maternidad […] y que estas causales no han sido invocadas ni probadas por el autor”.
57. Al respecto, los peticionarios sostienen que al 28 de mayo de 1997, fecha en que la resolución de la Sala Mixta Descentralizada de Sullana fue notificada, “tres miembros del Tribunal Constitucional habían sido destituidos, en evidente violación de los derechos que consagra la Convención Americana”. Así, según los peticionarios alegan que ”con un tribunal incompleto, cuya composición no garantizaba resoluciones independientes e imparciales, consideraron no continuar accionando en los tribunales nacionales, por no encontrarse garantizado alcanzar justicia en el Perú”. Adicionalmente sostienen que el Decreto Supremo no podía ser objeto de una demanda de acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por carecer de rango de ley.
58. Para efectos de determinar la vía procesal adecuada en el ordenamiento interno la Comisión considera necesario establecer, preliminarmente, el objeto de la petición presentada a su conocimiento. En efecto, la petición se basa en la presunta violación de las garantías del debido proceso y la protección judicial de las presuntas víctimas en el proceso de reducción de personal que culminara con sus ceses de los cargos que desempeñaban en una empresa estatal. En esa medida, la Comisión considera relevante verificar si el objeto bajo su conocimiento fue presentado ante los tribunales domésticos a través de uno de los recursos que pudiera haber resultado idóneo y eficaz para resolver este tipo de situaciones a nivel interno[18]. Sobre este punto, la Comisión encuentra que los peticionarios invocan la Acción de Amparo como vía válida para litigar las violaciones a las garantías y derechos establecidos por la Constitución. Al respecto, la CIDH considera importante destacar que dicha acción está concebida por el ordenamiento peruano como una acción de garantías constitucionales[19] destinada a “reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional”[20]. Asimismo, la Comisión destaca que la Ley que regula el procedimiento de amparo prevé su procedencia incluso para aquellos casos en que “la violación o amenaza se base en una norma que sea incompatible con la Constitución”[21].
59. En ese sentido, la Comisión entiende que en la vía del amparo no procede la presentación de pretensiones relacionadas a cuestionar o probar la no existencia de una causa justa de despido; sino que dicho recurso, de conformidad a la legislación interna del Perú, puede constituir un recurso idóneo cuando como en el presente caso, se emplea con el objeto de verificar la presencia en el acto de despido de un componente que resulte manifiestamente incompatible con derechos constitucionales como elementos determinantes del mismo. Por lo tanto, el bien jurídico protegido a través del proceso de amparo no es la estabilidad laboral del trabajador, ni la verificación de situaciones laborales particulares que podrían resultar ilegales o ilícitas, sino si se ha afectado o vulnerado el goce y ejercicio de sus derechos constitucionales.
60. Adicionalmente para el análisis de las circunstancias propias del caso, la Comisión toma nota de que éste se desarrolló dentro de un contexto que incluyó el establecimiento de un marco normativo que autorizó el cese colectivo de miles de trabajadores a través de situaciones de excepción a las normas regulares en materia laboral sobre el despido y los ceses colectivos. Asimismo, la Comisión toma en cuenta que la Corte Interamericana en su jurisprudencia con relación a un caso de similar naturaleza ocurrido próximamente a la época de los hechos del presente caso en Perú, estableció que en atención al contexto de impedimentos normativos y prácticos para asegurar un acceso real a la justicia, ”las presuntas víctimas no tenían certeza acerca de la vía a la que debían o podían acudir para reclamar los derechos que se consideraran vulnerados, fuera administrativa, contencioso administrativa o de amparo”[22]. Para el caso objeto de estudio la Comisión toma nota de que ni los tribunales internos a los que acudieron los peticionarios en su oportunidad, ni los representantes del Estado en sus diversos alegatos en el trámite ante la CIDH, señalaron o identificaron cuál habría sido el recurso idóneo que debió agotarse en la jurisdicción interna. La Comisión debe recordar que de acuerdo con la carga de prueba aplicable en la materia, el Estado que alega el no agotamiento debe señalar los recursos internos que deben agotarse y proporcionar la prueba de su efectividad[23].
61. En consecuencia, tomando en cuenta las distintas acciones intentadas, que incluyeron la presentación de un recurso constitucional de amparo -que constituyó, para el presente caso, un recurso adecuado para que el Estado conociera de las pretensiones de los peticionarios- relativas a las presuntas vulneraciones al derecho a la defensa y el debido proceso administrativo- y adoptara medidas que revirtieran la situación jurídica infringida; las circunstancias propias de la época de los hechos[24], y el contexto general de incertidumbre sobre los recursos que ha señalado la Corte Interamericana, la Comisión considera, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, que el requisito establecido por el artículo 46.1.a de la Convención ha sido cumplido.
62. Conforme a lo dispuesto en el artículo 46.1 de la Convención, para que se admita una petición ésta debe presentarse dentro del plazo estipulado, o sea, seis meses contados a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva dictada a nivel nacional.
63. En el presente caso, la Comisión observa que la petición fue presentada a la Comisión el 19 de febrero de 1996, es decir, simultáneamente con la ocurrencia de los ceses; y por ende con anterioridad a la resolución de los recursos interpuestos por los peticionarios, y que se consideraran supra. En ese sentido, la Comisión concluye que la presente petición cumple con el requisito establecido en el artículo 46.1.b de la Convención.
64. No surge del expediente que la materia de la petición se encuentre pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional o que haya sido previamente decidido por la Comisión Interamericana. Por lo tanto corresponde dar por cumplidos los requisitos establecidos en los artículos 46.1.c y 47.d.
65. Según ya ha manifestado la Comisión en otros casos, no corresponde en esta etapa del procedimiento establecer si se verifica o no una violación de la Convención Americana. A los fines de la admisibilidad, la CIDH debe decidir simplemente si los alegatos exponen hechos que podrían caracterizar una violación a la Convención Americana, según estipula su artículo 47.b, y si la petición es “manifiestamente infundada” o sea “evidente su total improcedencia”, según el inciso (c) del mismo artículo. El estándar de apreciación de estos extremos es diferente del requerido para decidir sobre el fondo del reclamo. En la presente etapa la CIDH debe realizar una evaluación prima facie que no implica un juicio previo o el adelanto de una opinión sobre el fondo. Su propio Reglamento refleja esta distinción entre la evaluación que debe realizarse a los fines de declarar una petición admisible y la requerida para determinar si efectivamente se verifica la responsabilidad del Estado, al establecer etapas claramente diferenciadas para el estudio de la admisibilidad y el fondo.
66. Los peticionarios señalan que la petición presenta hechos que prima facie caracterizarían violaciones a sus derechos. Expresan que la legislación en la que se sustentaron los ceses vulneró su derecho al debido proceso. Asimismo señalan que debido a la propia legislación, además de otras acciones ejercidas por el Poder Ejecutivo para influenciar en el Poder Judicial, se produjo un clima de desprotección e inseguridad jurídica que les impidió obtener remedio judicial a pesar de haber acudido a las instancias judiciales. Adicionalmente, los peticionarios señalan que los intentos realizados por el Estado para reparar algunas de las consecuencias de las violaciones no podrían afectar o incidir en modo alguno la competencia de la CIDH para continuar el trámite del caso.
67. El Estado argumenta que la situación originalmente denunciada por los peticionarios habría cambiado sustancialmente debido a que varios de los peticionarios habrían voluntariamente aceptado unos beneficios otorgados por el Estado como forma de reparar las consecuencias perjudiciales de los despidos. En consecuencia, siguiendo la argumentación del Estado, la materia objeto de estudio por la CIDH devendría abstracta.
68. La Comisión considera pertinente revisar aquí este argumento, con base en la información alcanzada por las partes, y las decisiones de la Comisión y de la Corte Interamericana sobre la materia.
69. En primer lugar, la Comisión tiene presente la doctrina de la Corte Interamericana iniciada en el Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú en donde la Corte señaló que:
la responsabilidad internacional del Estado se genera de inmediato con el ilícito internacional a él atribuido, aunque sólo puede ser exigida después de que el Estado haya tenido la oportunidad de repararlo por sus propios medios. Una posible reparación posterior llevada a cabo en el derecho interno, no inhibe a la Comisión ni a la Corte para conocer un caso que ya se ha iniciado bajo la Convención Americana[25].
70. En efecto, las presuntas violaciones a la Convención Americana en perjuicio de los peticionarios habrían sido cometidas a partir de diciembre de 1995; mientras que la petición fue sometida a conocimiento de la CIDH con anterioridad a la expedición de las normas que el Estado cita como originarias de la compensación otorgada a los peticionarios. Consiguientemente, la Comisión puede conocer el asunto a fin de determinar si se produjo o no un ilícito internacional atribuible al Estado y si, en su caso, resulta exigible su responsabilidad internacional en atención a si aquel tuvo la oportunidad de reparar el daño y qué medidas adoptó al respecto y en qué oportunidad.
71. Por otro lado, de acuerdo con el artículo 48.b de la Convención, la CIDH deberá verificar “si existen o subsisten los motivos de la petición o comunicación” antes de analizar el fondo de la situación. Así las cosas, la cuestión jurídica a analizar es si la aceptación por parte de los peticionarios del caso de las medidas ofrecidas por el Estado varió el reclamo originalmente presentado a la Comisión, en grado tal que los motivos que originaron la petición no subsisten en el presente.
72. Al respecto, la Comisión observa que el reclamo inicial planteado por los peticionarios se refirió a la presunta responsabilidad internacional del Estado por la violación de los derechos al debido proceso, principio de legalidad, y protección judicial por el despido ilegal del cual habrían sido víctimas 85 personas. Asimismo, los hechos relatados desde el año 2001 se refieren a una serie de medidas adoptadas por el Estado destinadas a reparar el daño producido a los ex trabajadores cesados irregularmente, entre los que se encontraría un grupo de 34 peticionarios del presente caso. El Estado alega que, como producto de la aplicación de estas medidas y la aceptación voluntaria de 34 de los peticionarios del caso, éstos habrían consentido las medidas adoptadas por el Estado para dar una solución interna a los reclamos derivados del cese colectivo. Por su parte, los peticionarios alegan que si bien varios de ellos se inscribieron en el Registro Nacional de Ex Trabajadores del Sector Público Cesados Irregularmente, e incluso, cinco de ellos habrían hecho efectivos los beneficios que la legislación citada les habría concedido, los beneficios recibidos eran inferiores a sus pretensiones en materia de reparación y por ello no consideraban que la cuestión estuviera aun resuelta.
73. Sobre este punto, los peticionarios sostienen concretamente que si bien, a la fecha, tres peticionarios se han acogido al beneficio de la jubilación anticipada y otros dos se han acogido al beneficio de reincorporación, ninguno de ellos ha accedido a una reparación in integrum por las violaciones de las que habrían sido víctimas. En primer lugar, los peticionarios alegan que el objeto principal de su petición no ha sido subsanado, es decir, la reincorporación al cargo que desempeñaban en las mismas condiciones laborales y salariales sin solución de continuidad, y por tanto reconocimiento de antigüedad. En segundo lugar, los peticionarios alegan que ninguna de estas cinco personas han recibido por parte del Estado una compensación económica por los daños de los que habrían sido víctima como consecuencia de los hechos presuntamente violatorios de sus derechos.
74. Sobre esta materia, la Comisión, una vez habiendo establecido que el establecimiento de un programa de beneficios para los trabajadores cesados no enerva su conocimiento del asunto, seguirá en este caso la doctrina establecida por la Corte Interamericana en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú. En dicha decisión, la Corte encontró que “la determinación en [el] proceso internacional acerca de los efectos de que alguna o algunas de las víctimas hayan vuelto o no a trabajar en la misma institución de la cual habrían sido supuestamente cesados, así como la procedencia de sus pretensiones de reposición laboral, corresponde a consideraciones propias de la etapa de fondo y eventualmente, de reparaciones”[26]. En este sentido, la Comisión se reservará el análisis de las medidas alegadas por el Estado para su correspondiente etapa de fondo. Igualmente, la Comisión, en su respectiva etapa de fondo estudiará, conforme al material probatorio aportado por las partes, las consecuencias y efectos que para el caso pudieran haber generado o determinado el presunto cobro de beneficios sociales por parte de algunos de los peticionarios.
75. En consecuencia, la Comisión considera que los hechos alegados por los peticionarios, relativos a la separación de los cargos que desempeñaban en la Empresa de Petróleos del Perú PETROPERÚ S.A. mediante la aplicación de un proceso administrativo en vulneración del debido proceso y especialmente dado que no les habría permitido ejercer su derecho a la defensa para la impugnación administrativa de su despido, así como la falta de remedio judicial efectivo, podrían caracterizar prima facie una violación de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, todos en relación con las obligaciones derivadas de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.
76. De otro lado, la Comisión encuentra que los peticionarios no sustanciaron hechos autónomos que pudieran llegar a constituir violaciones al derecho a la igualdad ante la ley establecido en el artículo 24 de la Convención. Asimismo, la CIDH considera que los peticionarios no presentaron elementos de valoración suficiente a fin de acreditar, prima facie, una vulneración al principio de legalidad y de retroactividad establecido en el artículo 9 del referido instrumento internacional. En consecuencia, la Comisión declara inadmisibles dichos derechos.
77. En conclusión, la Comisión encuentra que los hechos denunciados podrían caracterizar prima facie violaciones a derechos protegidos por la Convención. Consiguientemente, concluye que los hechos denunciados, de ser ciertos, podrían caracterizar violaciones a los derechos protegidos por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, ambos en relación con las obligaciones generales de respeto y garantía y el deber de adoptar medidas a nivel interno establecidas en los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento, por lo que corresponde declarar admisible la petición respecto de tales hechos.
78. La Comisión concluye que el caso es admisible y que es competente para examinar el reclamo presentado por los peticionarios sobre las presuntas violaciones de los artículos 8 y 25 en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la Convención, conforme a los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.
79. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión,
1. Declarar admisible el caso bajo estudio, en relación con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana en concordancia con los artículos 1.1 y 2 del mismo tratado.
Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 24 días del mes de julio de 2008. (Firmado: Paolo G. Carozza, Presidente; Luz Patricia Mejía Guerrero, Primera Vicepresidenta; Felipe González, Segundo Vicepresidente; Sir Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro, Florentín Meléndez y , Víctor E. Abramovich, Miembros de la Comisión.
[1] El 27 de mayo de 1999, las 85 presuntas víctimas del caso, mediante comunicación cursada a través de su representante legal, Sra. Carolina Loayza Tamayo, solicitaron ser considerados peticionarios a efecto de “poder dirigirse directamente a la Comisión a fin de ejercer directamente la defensa de sus derechos consagrados en la Convención ante esta instancia internacional”. El 1 de marzo de 2006, la apoderada conjunta de las presuntas víctimas informó a la Comisión que renunciaba a la representación de ocho de los trabajadores (Edwin Quevedo Saavedra, Abraham Montero R., Oscar Valiente Paico, Jaime Noriega G., Carlos Zapata Olaya, María Medina Crisanto, José Saavedra M, Antonio Esparza Huamán, y Delia Arévalo de Benítez), quienes en adelante se representarían de manera directa ante la Comisión. El 12 de octubre de 2007 la CIDH recibió una comunicación de la abogada Loayza Tamayo en la que señaló que en adelante representaría solamente a un grupo de 29 personas de las presuntas víctimas originales.
[2] Los peticionarios que ejercieron su representación de manera directa son: Edwin Quevedo Saavedra, Abraham Montero R., Oscar Valiente Paico, Jaime Noriega G., Carlos Zapata Olaya, María Medina Crisanto, José Saavedra M, Antonio Esparza Huamán, y Delia Arévalo de Benítez.
[3] Luís Abad Saldarriaga, William Jacinto Aleman Benites, Maritza Amaya Coveñas, Sebastián Amaya Fiestas, César Antón Olaya, Elmer Arrazabal Gallo, Juan Benítez Gómez, Oholger Wiston Benites Zárate, Jorge Cabanillas Dedios, Manuel Antonio Calle Atoche, Rosa Castillo Marcelo, Raquel Coveñas Viuda de Quevedo [cónyuge supérstite del señor Leither Quevedo Saavedra], Eduardo Emiliano Chavarri Vélez, Julio Chiroque Silva, Pedro Carlos Garcés Solís, Luzmila García de Cáceres, Pedro Infante Antonio, Pedro López Antón, María Elba Marchán Avila, Luís Mogollón Granda, Emilio Augusto Morales Silva, Cruz Alberto More Bayona, José Juan Obando Reto, Manuel Jesús Paiva Pacherres, Ricardo Quevedo Herrera, Helber R. Romero Rivera, Wilson Seminario Agurto, Asunción Mechato Serraqué, y Julio Serraqué Azáldegui.
[4] Decreto Legislativo No. 674.
[5] Decreto Legislativo No. 728
[6] Ley No. 26513, mediante la cual se modificó la Ley de Formación y Promoción Laboral.
[7] Comisión Especial de Ceses Colectivos, Informe Final presentado ante el Congreso de la República el 31 de diciembre de 2001, Capítulo VI. Numeral 3.
[8] Jaime Garcés Sandoval, Leyther Quevedo Saavedra, Ana Rojas Flores, Norberto Vilela Jiménez, y Fredesvinda Sócola Clavijo.
[9] Juan Echandía Ochoa, Manuel Mechado Sernaque y Eduardo Panta Valladares.
[10] Federico Antón Antón y José Torres Namuche.
[11] Luís Abad Saldarriaga, Gregorio Albuquerque Carrillo, William Jacinto Alemán Benitez, Sebastián Amaya Fiestas, Jorge Cabanillas Dedios, Santos Calderón Ávila, Luís Carrasco Lozada, Alberto Chira Guerrero, Mario Duque Mogollón, Jaime Garcés Sandoval, Pedro Carlos Garcés Solís, Gonzalo Ginocchio Guerrero, Pedro Infante Antón, José William Jacinto Zavala, Pedro López Antón, Abraham Montero Ramírez, Emilio Augusto Morales Silva, Miguel Hugo Morán García, Gregorio Jaime Noriega González, Ricardo Quevedo Herrera, Edwin Quevedo Saavedra, José Félix Saavedra Medina, Catalino Sandoval Ancajima, Dionisio Sandoval Flores, Joaquín Santillán Zavala, Luís Tavara Ramírez, Jorge Carlos Tinedo Puell, Oscar Valiente Paico, y Felito Vitonera Saldarriaga.
[12] El estado alega que la Sala encontró que la demanda no había sido suscrita por los trabajadores presuntamente agraviados, que no se había acreditado que los trabajadores agraviados eran miembros del sindicato, y que no se había precisado en forma detallada la resolución materia de la acción contenciosa administrativa.
[13] Para sustentar sus argumentos, el Estado anexó al expediente ante la CIDH copias de pólizas Judiciales consignadas por la empresa ante la justicia laboral a favor de los trabajadores cesados.
[14] Los peticionarios identificaron como presuntas víctimas a: 1) Asunción Mechato Serraqué, 2) Delia Arévalo Guerra, 3) María Elba Marchán Avila, 4) César Antón Olaya, 5) Víctor Manuel Garay Espinoza, 6) Dionisio Sandoval Flores, 7) Jorge Cabanillas Dedios, 8) Pedro Infante Antón, 9) Luís Abad Saldarriaga, 10) Catalino Sandoval Ancajima, 11) Luciano Sandoval Villaseca, 12) Gonzalo Ginocchio Guerrero, 13) Julio Serraqué Azáldegui, 14) Federico Antón Antón, 15) Alberto Chira Guerrero, 16) Javier A. Espinoza Vargas, 17) Luís Tavara Ramírez, 18) Abraham Montero Ramírez, 19) Santos Calderón Ávila, 20) Juvenal Paz Arévalo, 21) Cruz Alberto More Bayona, 22) Leonarda Montero Silupú, 23) Helber R. Romero Rivera, 24) María Sancarranco Barrientos, 25) María Esther Medina Crisanto, 26) Neptalí Aguirre Maldonado, 27) Manuel Antonio Calle Atoche, 28) Carlos Alberto Zapata Olaya, 29) Carlos Alberto Galán Castilli, 30) Guadalupe Risco Martínez, 31) Gerber Acedo Martínez, 32) Luís Carrasco Lozada, 33) Lilia Flores Herrera, 34) Norberto Vilela Jiménez, 35) Agustín Acedo Martínez, 36) Nyrliam García Viera de Castillo, 37) Oholger Wiston Benites Zárate, 38) Mario Duque Mogollón, 39) Pedro López Antón, 40) Jorge Carlos Tinedo Puell, 41) Wilson Sminario Agurto, 42) Joaquín Santillán Zavala, 43) Ricardo Vílchez Valverde, 44) Carlos E. Oliva Borja, 45) María Anita Zavala Sosa, 46) Luís Mogollón Granda, 47) Jorge Martínez Amaya, 48) Juan Benítez Gómez, 49) Felito Vitonera Saldarriaga, 50) Antonio Esparza Huamán, 51) Gregorio Jaime Noriega González, 52) Maritza Amaya Coveñas, 53) Manuel Jesús Paiva Pacherres, 54) William Alemán Benítez, 55) Pedro Carlos Garcés Solís, 56) Irma Morales López, 57) Sebastián Amaya Fiestas, 58) Wilmer Gil Rosales, 59) Eduardo Panta Valladares, 60) Emilio Augusto Morales Silva, 61) Julio Chiroque Silva, 62) Rosa Castillo Marcelo, 63) José Torres Namucha, 64) Agustina Mendoza Morales, 65) José Juan Obando Reto, 66) Edwin Quevedo Saavedra, 67) Ricardo Quevedo Herrera, 68) Jaime Garcés Sandoval, 69) Gregorio Albuquerque Carrillo, 70) Luís Arturo Vallejo Agurto, 71) Ana María Rojas Flores, 72) Oscar Valiente Paico, 73) Fredesvinda Sócola Clavijo, 74) Juan A. Echandía Ochoa, 75) Elmer Arrazabal Gallo, 76) Miguel Hugo Morán García, 77) Raúl Clavijo Domínguez, 78) José William Jacinto Zavala, 79) José Félix Saavedra Medina, 80) Leither Quevedo, 81) Eduardo Emiliano Chavarri Vélez, 82) Pedro Chumpitaz Sócola, 83) Luís Oswaldo Duque Morán, 84) Segundo Barrientos Olivos, 85) Pedro Talledo Carrasco.
[15] Los peticionarios basaron su solicitud en el artículo 3 de la Ley 23506 que establece: “Artículo 3º.- Procedencia de la acción en caso de normas inconstitucionales. Las acciones de garantía proceden aún en el caso que la violación o amenaza se base en una norma que sea incompatible con la Constitución. En este supuesto, la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo procedimiento”.
[16] Los peticionarios señalaron que no fueron notificados del auto admisorio del expediente presentado por la empresa ante la Autoridad Regional del Trabajo y que “al no existir auto admisorio no hemos sido notificados del procedimiento iniciado, con el fin de ejercer nuestro derecho a la defensa de conformidad con el artículo 139, inciso 3 e inciso 4 de la Constitución Política, que establecen que nadie puede ser sometido a procedimientos distintos a los previamente establecidos, así como la publicidad de los procesos”.
[17] El artículo 148 establece que “las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
[18] CIDH, Informe N° 70/04 (Admisibilidad), petición 667/01, Jesús Manuel Naranjo Cárdenas y Otros, Venezuela, 15 de octubre de 2004, Párr. 52; CIDH, Informe N° 57/03 (Admisibilidad), petición 12.337, Marcela Andrea Valdés Díaz, Chile, 10 de octubre de 2003, Párr. 40.
[19] Constitución Política del Perú de 1993, Título V: De las Garantías Constitucionales, art. 200.
[20] Ley No. 23506 (art.1).
[21] Ley No. 23506 (art. 3).
[22] Corte I.D.H., Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros). Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158, párr. 146.
[23] CIDH, Informe Nº 32/05, Petición 642/03, Admisibilidad, Luis Rolando Cuscul Pivaral y otras personas afectadas por el VIH/SIDA, Guatemala, 7 de marzo de 2005, párrs. 33-35; Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de febrero de 2000. Serie C No. 66, párr. 53; Caso Durand y Ugarte. Excepciones Preliminares. Sentencia de 28 de mayo de 1999. Serie C No. 50, párr. 33; y Caso Cantoral Benavides. Excepciones Preliminares. Sentencia de 3 de septiembre de 1998. Serie C No. 40, párr. 31.
[24] La Corte Interamericana ha determinado en su jurisprudencia que para la fecha de los hechos (marzo de 1997 a noviembre de 2000) “el Tribunal Constitucional “quedó desarticulado e incapacitado para ejercer adecuadamente su jurisdicción, sobre todo en cuanto se refiere al control de constitucionalidad […] y el consecuente examen de la adecuación de la conducta del Estado a la Constitución”. Corte I.D.H., Caso del Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 112.
[25] Corte I.D.H., Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C No. 110,
Párr. 75.
[26] Corte I.D.H., Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros). Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C No. 158, párr. 70.

References: artículo 1
 artículo 47
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 46
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 37
 artículo 7
 resolución 
 artículo 82
 artículo 7
 artículo 47
 artículo 1
 artículo 2
 resolución 
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 3
 artículo 200
 artículo 148
 artículo 427
 resolución 
 resolución 
 artículo 46
 artículo 46
 resolución 
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 48
 artículo 24
 artículo 9
 resolución 
 artículo 3
 artículo 139
 artículo 148