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BOE.es - Documento BOE-A-2016-6428
Documento BOE-A-2016-6428
Sala Primera. Sentencia 97/2016, de 23 de mayo de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 4579-2014. Planteada por el Juzgado de lo Social número 2 de Guadalajara, en relación con los artículos 2.2 y 6 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales: extinción, por pérdida de objeto, de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 83/2015).
«BOE» núm. 159, de 2 de julio de 2016, páginas 47055 a 47061 (7 págs.)
BOE-A-2016-6428
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4579-2014, promovida por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Guadalajara contra los arts. 2.2 y 6 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Han formulado alegaciones el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 10 de julio de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio del Juzgado de lo Social núm. 2 de Guadalajara al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento núm. 1128-2013, el Auto de 15 de mayo de 2014, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 2.2 y 6 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible lesión del art. 9.3 CE, sobre el principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales.
a) El presente procedimiento deriva de demanda de conflicto colectivo presentada por Comisiones Obreras (CC.OO.) contra el Ayuntamiento de Cifuentes. En dicho procedimiento se impugna la aplicación hecha por el demandado del Real Decreto-ley 20/2012, de acuerdo con el cual no se abonó la paga extraordinaria de diciembre del año 2012 al personal laboral del mencionado Ayuntamiento. El sindicato CC.OO. solicita que se declare el derecho del personal laboral de la entidad demandada a percibir la parte proporcional de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 en la cuantía devengada durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 15 de julio de 2012.
b) Con suspensión del plazo para dictar sentencia y conforme a lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el órgano judicial dictó providencia de 31 de marzo de 2014 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por si su aplicación, «pudiera contravenir el art. 9.3 de la Constitución española».
c) La representación procesal del Ayuntamiento de Cifuentes no se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. El sindicato demandante se opuso al planteamiento de la cuestión, por entender que el art. 2.2 del Real Decreto-ley 20/2012 es compatible con una interpretación conforme al principio de irretroactividad que garantiza el art. 9.3 CE. El Ministerio Fiscal no formuló alegaciones.
3. Por Auto de 15 de mayo de 2014, el Juzgado de lo Social núm. 2 de Guadalajara acordó plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Razona el Juzgado que el precepto cuestionado suprime el abono de la paga extraordinaria o equivalente del mes de diciembre del 2012 a partir de su entrada en vigor (15 de julio de 2012) al personal laboral del sector público (incluido por tanto el personal laboral de las corporaciones locales), sin precisar nada sobre excepciones por derechos devengados. La supresión de la paga extraordinaria para el personal laboral del sector público constituye un supuesto de retroactividad auténtica, contraria a la interdicción de la retroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Entiende el Juzgado que frente a la concepción que hace derivar la norma impugnada del criterio del devengo puntual en el momento del pago de las pagas extraordinarias, debe primar la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual el devengo de las pagas extraordinarias se produce día a día, toda vez que la paga extraordinaria o equivalente del mes de diciembre del 2012. Por ello la paga extra de Navidad es un salario diferido que se devenga diariamente, aunque su pago se efectúe el mes de diciembre; se trata, pues, de un derecho ya consolidado y no una mera expectativa de futuro, por lo que su supresión afecta retroactivamente a derechos que forman parte del patrimonio de los trabajadores afectados. De este modo, la aplicación de lo dispuesto en el art. 2, apartados 2 y 6, del Real Decreto-ley 20/2012, respecto a la supresión total de la paga extra de Navidad de 2012, supone una aplicación retroactiva de una norma restrictiva de derechos consolidados en su parte proporcional, hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, que vulnera el art. 9.3 CE.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 22 de julio de 2014; deferir a la Sala Primera su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución al Juzgado de lo Social núm. 2 de Guadalajara a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 LOTC, permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese efectivamente la cuestión; y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
En tal sentido, se hace referencia a lo indicado al respecto en el preámbulo y exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 y en el debate de convalidación de la norma, así como a los datos ofrecidos en los sucesivos informes anuales del Banco de España de 2008, 2009, 2010 y 2011. También se señala que este Tribunal no se ha mostrado ajeno a la gravedad de la crisis económica que atraviesa la zona euro, habiéndose hecho eco de la profunda crisis presupuestaria en diversas resoluciones (singularmente, entre otros, en el ATC 160/2011, de 22 de noviembre). Teniendo en cuenta todo lo anterior, se afirma que en la senda de consolidación fiscal pactada con los órganos de la Unión Europea, España se ha visto obligada a una fuerte reducción del déficit del 8,9 del 100 del PIB en 2011 al 6,3 por 100 en 2012, lo que ha exigido adoptar importantes medidas de reducción del gasto público. Se recuerda, asimismo, que la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional que vincula a todos los poderes públicos y, en fin, que el análisis de la norma cuestionada ha de partir del contexto recesivo descrito.
7. El Fiscal General del Estado presentó escrito de alegaciones ante este Tribunal el 12 de septiembre de 2014 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Llegados a este punto, pasa a analizar si la norma cuestionada contiene un grado de retroactividad permitido por el art. 9.3 CE a la luz de la doctrina constitucional que se sintetiza. Y llega a la conclusión de que resulta obvia la supresión por la norma de un efecto jurídico ya agotado, en tanto derecho incorporado definitivamente al patrimonio de los trabajadores, a quienes la aplicación retroactiva de la norma obligaría a la devolución de parte de los salarios ya percibidos, pues como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo, las gratificaciones extraordinarias se devengan día a día. A la vista de la interpretación de la legalidad ordinaria por el máximo órgano jurisdiccional a quien compete dicha función, resulta evidente, a juicio del Fiscal General del Estado, que las pagas extraordinarias se devengan desde la fecha de inicio del cómputo de cada periodo semestral y que tal devengo se produce día a día, incorporándose cada jornada al patrimonio del trabajador, y ello con independencia de que su efectiva percepción tenga lugar en el último mes del periodo (salario devengado pero de percepción diferida). De este modo, sostiene que la privación de la cantidad correspondiente a dicho periodo supondría la restricción injustificada de un derecho individual que como tal prohíbe el art. 9.3 CE. Además, entiende que el criterio del Auto de planteamiento tendría el respaldo de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos de 14 de mayo de 2013 (caso N.K.M. c. Hungría), que declaró la vulneración del art. 1 del Protocolo núm. 1 anexo al Convenio por un acto de privación de la cuantía de una indemnización (cantidad devengada pero no percibida) por cese a una funcionaria, señalándose que «los bienes» en el sentido del citado artículo 1 son «bienes existentes» o activos, en los que el solicitante puede tener por lo menos una «expectativa legítima» de que esta se realizará. Y entiende que en el caso ahora examinado sí existía esa expectativa legítima conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al tratarse de cantidades de devengo diario.
El Fiscal General del Estado concluye sus alegaciones precisando que en el Auto de planteamiento no se cuestiona todo el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 sino en concreto, su apartado 2.2, ya que es éste el que resulta aplicable para resolver el pleito sometido a su conocimiento y relevante en cuanto el recurso del proceso subyacente se refiere exclusivamente al personal laboral. Asimismo, en cuanto a los efectos de la hipotética declaración de inconstitucionalidad, se indica que tratándose de un supuesto de retroactividad máxima en relación con derechos ya integrados en el patrimonio de sus titulares, el efecto en caso de una declaración de inconstitucionalidad habría de limitarse al periodo ya mencionado comprendido entre las fechas del 1 de junio y el 15 de julio de 2012.
8. Por providencia de 28 de mayo de 2015 la Sala Primera acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC, dirigir atenta comunicación al Ayuntamiento de Cifuentes (Guadalajara), a fin de que indique a este Tribunal si, en atención a lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, o por cualquier otra circunstancia, ha satisfecho al personal laboral de esa Agencia, alguna cantidad en concepto de recuperación de la parte proporcional de la paga extraordinaria, de la paga adicional de complemento específico o de las pagas adicionales equivalentes, todas ellas correspondientes al mes de diciembre de 2012; especificando, en su caso, el número de días de la citada paga a los que corresponden las cuantías abonadas.
9. En contestación a dicha providencia el Ayuntamiento de Cifuentes comunica, por escrito registrado el 17 de junio de 2015, que por «Resolución de esta Alcaldía 90/2015, de 30 de abril de 2015, se acordó ordenar la devolución al personal laboral del Ayuntamiento de Cifuentes de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, siendo la cantidad abonada el equivalente a 44 días de salario, que se hizo efectiva el día 6 de mayo de 2015».
10. Por escrito de la Secretaría de Justicia de Pleno de 13 de noviembre de 2015, y como complemento de la comunicación anterior, se solicitó al Ayuntamiento de Cifuentes que informara a este Tribunal si con posterioridad a esa fecha y en atención a lo previsto en el Real Decreto-ley 10/2015, ha sido abonada alguna otra cantidad en concepto de devolución de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 y el número de días de la referida paga a la que, en su caso, corresponden las cuantías abonadas.
11. Por escrito del Ayuntamiento de Cifuentes registrado el 9 de diciembre de 2015 se informó que «mediante Resolución de Alcaldía 313/2015, de 19 de noviembre de 2015, se ordenó la devolución del segundo tramo de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por un importe equivalente a 48 días, haciéndose efectivo el abono de la misma el 30 de noviembre de 2015».
12. Con fecha 30 de marzo de 2016 la Secretaría de Justicia de Pleno dirigió comunicación al Ayuntamiento de Cifuentes para que informara si con posterioridad a la fecha de la última comunicación y en atención a lo previsto en la disposición adicional duodécima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016, ha sido abonada alguna otra cantidad y el número de días de la referida paga a la que corresponde la cuantía abonada.
13. Por escrito registrado el 10 de mayo de 2016 el Ayuntamiento de Cifuentes informó a este Tribunal que «mediante Resolución de Alcaldía 115/2016, de 3 de mayo, se ordenó la devolución del último tramo de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por un importe equivalente a 91 días, de acuerdo a la disposición adicional décima de la Ley 49/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, haciéndose efectivo el abono de la misma el 3 de mayo de 2016».
14. Por providencia de 19 de mayo de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.
1. El Juzgado de lo Social núm. 2 de Guadalajara plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2.2 y 6 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En síntesis, la Sala entiende que los citados artículos, en su aplicación al personal laboral, pueden vulnerar el principio constitucional de interdicción de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías ya devengadas al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012.
2. Como consta en los antecedentes de esta resolución, el Ayuntamiento de Cifuentes ha abonado a su personal laboral la totalidad de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional duodécima de la Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, el art. 1.1 del Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía, y la disposición adicional duodécima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016. Así, por resolución de Alcaldía 90/2015, de 30 de abril, se acordó ordenar la devolución al personal laboral del Ayuntamiento de Cifuentes de 44 días de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, devolución que se hizo efectiva el día 6 de mayo de 2015. Por resolución de Alcaldía 313/2015, de 19 de noviembre, se ordenó la devolución del segundo tramo de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por un importe equivalente a 48 días, haciéndose efectivo el abono de la misma el 30 de noviembre de 2015. Y, finalmente, por resolución de Alcaldía 115/2016, de 3 de mayo, se ordenó la devolución del último tramo de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 por un importe equivalente a 91 días, haciéndose efectivo el abono el 3 de mayo de 2016.
La recuperación del importe de la paga extra de diciembre de 2012 por el personal laboral del Ayuntamiento de Cifuentes «supone la satisfacción extraprocesal de la pretensión deducida en el proceso laboral sobre la que se articula la presente cuestión. Esto la hace perder su objeto, al ser tal satisfacción extraprocesal uno de los posibles supuestos de extinción de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 6/2010, FJ 2; AATC 945/1985, de 19 de diciembre, 723/1986, de 18 de septiembre, y 485/2005, de 13 de diciembre)», pues, «aun cuando el enjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sigue siendo posible y esta plantea un problema constitucional de interés, ya no se trataría de un juicio de constitucionalidad en concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, lo que resulta improcedente en toda cuestión de inconstitucionalidad» (STC 83/2015, FJ 3).
Dada en Madrid, a veintitrés de mayo de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la Cuestión 4579/2014 (Ref. BOE-A-2014-7965).
DECLARA la extinción por desaparición sobrevenida de su objeto en relación con los arts. 2.2 y 6 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio (Ref. BOE-A-2012-9364).

References: resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
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 resolución