Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-sab-wa-593-18-wyrok-wojewodzkiego-sadu-522825511
Timestamp: 2020-07-11 07:00:22+00:00

Document:
II SAB/Wa 593/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2731815
II SAB/Wa 593/18
Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Stanisław Marek Pietras (spraw.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę.
Skarżący M. S. pismem z dnia (...) lipca 2018 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy a dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści publikacji "(...)" w aktualnym jej brzmieniu i jednocześnie wniósł o przesłanie wnioskowanej informacji na wskazaną skrzynkę ePUAP.
Dyrektor Departamentu (...) Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych pismem z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) poinformowała skarżącego, że opracowywanie i wydawanie (...) na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1718 z późn. zm.), należy do zadań Prezesa Urzędu, a zasady jej stosowania określone zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm.). Jednocześnie poinformowano skarżącego, że sprzedaż tego dokumentu jest prowadzona przez Polskie Towarzystwo Farmaceutyczne, a doraźny dostęp do (...) możliwy jest również w Departamencie (...) oraz w bibliotekach krajowych uniwersytetów medycznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...) września 2018 r., skarżący M. S. zarzucił Prezesowi Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia (...) lipca 2018 r. o wniósł o zobowiązanie organu do jego wykonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że organ jest bez wątpienia obowiązany do udostępniania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zgodnie z art. 25 ustawy Prawo farmaceutyczne, (...) określa podstawowe wymagania jakościowe oraz metody badań produktów leczniczych i ich opakowań oraz surowców farmaceutycznych i tym samym stanowi urzędowy spis leków. Zarazem art. 1 ust. 1 informację publiczną określa jako każdą informację o sprawach publicznych wskazując, że taka informacja podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Doktryna interpretuje pojęcie "sprawy publicznej" jako każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów. Tym samym należy uznać, że treść (...) dotyczy wprost spraw publicznych i winna być udostępniona w trybie ustawy. Z kolei zgodnie z art. 10 ustawy, informacji publicznej nie udostępnia się na wniosek wyłącznie wtedy, gdy jest ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, by informacja została udostępniona w taki sposób. Organ nie powołał się także na ograniczenia prawa do informacji publicznej wyrażone w art. 5 ustawy. Dalej wskazano, że farmakopea w oczywisty sposób nie może naruszać niczyjego prawa do prywatności, ani tajemnicy przedsiębiorcy i istnieje w formie prostej, a nie przetworzonej i znajduje się w dyspozycji organu.
W odpowiedzi na skargę Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że (...), podobnie jak inne farmakopee na świecie, dostępna jest odpłatnie (w wersji książkowej i elektronicznej), a wpływy z tego tytułu kompensują poniesione przez organ wydatki związane z przygotowaniem i publikacją tego dokumentu. Ponadto (...), jako wnioskowana informacja, znajdowała się w chwili złożenia wniosku w domenie publicznej, ponieważ jest dostępna w siedzibie organu jak i publicznie dostępnych bibliotekach, o czym skarżącego poinformowano.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
4. inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W sytuacji więc, jeśli skarżący M. S. zwrócił się wnioskiem z dnia (...) lutego 2018 r. do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie - czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie - rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby - w ocenie Sądu - wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne, a ponadto skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi, ponieważ stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" i w tej sytuacji posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl - co już wyżej wykazano - art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też dokonać anonimizacji.
Zaakcentować w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
W tym miejscu powołać się należy również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt. I OSK 707/17 w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że "Do pojęcia "informacja publiczna" zalicza się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Nie ma oparcia prawnego twierdzenie, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, czy ich treść, bo przecież informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się i w innych dokumentach".
Natomiast Farmakopea to urzędowy spis leków, ułożony alfabetycznie, podający obowiązujące normy ich składu, analizy, przyrządzania, dawkowania, przechowywania i oceny (Słownik Języka Polskiego Warszawa 1978, T. I, str. 574). Dodać jeszcze należy, że "Pod pojęciem farmakopei należy rozumieć zbiór specyfikacji jakościowych dotyczących substancji czynnych, pomocniczych, postaci farmaceutycznych, gotowych produktów leczniczych wraz z opisami metod ich analizowania. Szczegółowe przepisy zawarte w farmakopeach stanowią podstawę prawną szeroko rozumianych badań analitycznych leków. Farmakopea wydawane są przez poszczególne państwa, np. Farmakopea Polska, Farmakopea Brytyjska, Farmakopea Japońska itp., a także mogą mieć zasięg międzynarodowy, np. Farmakopea Europejska, Farmakopea Międzynarodowa. Poszczególne farmakopee różnić się mogą strukturą i zakresem opisywanych specyfikacji. Niektóre podają przede wszystkim specyfikacje dotyczące poszczególnych substancji (np. Farmakopea Europejska), inne obok monografii substancji podają także monografie niektórych produktów leczniczych (np. Farmakopea Brytyjska, Farmakopea Stanów Zjednoczonych). Farmakopee mogą także zawierać monografie dotyczące przygotowania leków aptecznych (np. Farmakopea Polska)." (Prawo farmaceutyczne, Komentarz - W. Ziółkowski).
Z kolei zgodnie z art. 25 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2211), podstawowe wymagania jakościowe oraz metody badań produktów leczniczych i ich opakowań oraz surowców farmaceutycznych określa Farmakopea Europejska lub jej tłumaczenie na język polski zawarte w Farmakopei Polskiej. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1718 z późn. zm.), do zadań Prezesa Urzędu należy opracowywanie i wydawanie Farmakopei Polskiej oraz ogłaszanie, w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej, daty od której obowiązują wymagania w niej określone.
Zatem Farmakopei Polskiej nie publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz jedynie Prezes Urzędu w formie komunikatu ogłasza w BIP daty, od której obowiązują wymagania w niej określone, zaś sama Farmakopea Polska, jako swoisty periodyk, jest dostępny odpłatnie, przy czym doraźny dostęp do niej możliwy jest również - jak wskazał organ skarżącemu w piśmie z dnia (...) lipca 2018 r. - w Departamencie (...) Polskiej oraz w bibliotekach krajowych uniwersytetów medycznych.
Tym samym żądanie zawarte we wniosku z (...) lipca 2018 r., dotyczy informacji, która - zdaniem Sądu - nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy i w tej sytuacji wystarczająca była czynność materialnotechniczna w postaci informacji o powyższym, co organ uczynił za pismem z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...). W konsekwencji więc nie można czynić Prezesowi Urzędu zarzutu bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.

References: art. 2
 art. 10
 art. 4
 art. 4
 art. 25
 art. 1
 art. 10
 art. 5
 art. 21
 art. 3
 art. 3
 art. 119
 art. 120
 art. 2
 art. 5
 art. 50
 art. 61
 art. 1
 art. 2
 art. 5
 art. 4
 art. 14
 art. 2
 art. 5
 art. 3
 art. 13
 art. 15
 art. 5
 art. 16
 art. 6
 art. 6
 art. 25
 art. 4
 art. 151
 art. 132