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Timestamp: 2017-07-28 05:30:15+00:00

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plan "jefes y jefas de hogar desocupados en argentina" (2002-2003): un estudio de caso sobre la f... by IDB - issuu
Estudio de caso 6Plan “Jefes y Jefas de hogar
desocupados en Argentina”
Un estudio de caso sobre la forma en que
la política social se vincula a la emergencia política y
socio-económicaFabián Repetto1
Fernanda Potenza Dal Masetto2
María José Vilas3Estudio realizado para el
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)
1Doctor en Ciencias Políticas (FLACSO México); Maestro de Gobierno de Asuntos Públicos (FLACSO
México); Magíster Scientiarum (Universidad de Buenos Aires); Licenciado en Ciencia Política (Universidad
de Buenos Aires). Actualmente, Coordinador Residente del Programa INDES-Guatemala.
El autor agradece a Juan Carlos Cortázar, Karen Mokate, Carlos Gerardo Molina y a un lector anónimo por
los valiosos comentarios realizados a una versión anterior. También agradece los valiosos aportes del
conjunto de personas entrevistadas para realizar este estudio de caso.
2Licenciada en Ciencia Política (Universidad de El Salvador) y candidata a Master en Administración y
Políticas Públicas (Universidad de San Andrés). Forma parte del equipo de investigación de la Fundación
3Licenciada en Trabajo Social (Universidad de Buenos Aires) y Especialista en Gestión y Planificación de
Políticas Sociales (Universidad de Buenos Aires). Se desempeña como docente-investigadora en la
Universidad Nacional de Lanas.CONTENIDO
Presentación .........................................................................................................................iii
Resumen Ejecutivo...............................................................................................................iv
I. La puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
(PJHD) ................................................................................................................................2
El mensaje inaugural del presidente Duhalde .............................................................. 2
El Decreto 165/02: declaración de la emergencia laboral y creación del programa
Jefes de Hogar ............................................................................................................... 5
II. Reorientando el Programa ............................................................................................. 10
La necesidad de reorientar el programa: principales consensos y diferencias ........ 10
Las voces de los principales actores ........................................................................... 11
El programa reformulado ........................................................................................... 16
III. La transformación del “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” durante su
implementación ..................................................................................................................... 23
Cierre del padrón de beneficiarios .............................................................................. 23
El lento diseño de las contraprestaciones y su control ............................................... 27
Restricción a la participación de las organizaciones de la sociedad civil ................. 32
IV. Conclusiones y enseñanzas ............................................................................................ 41
Una somera revisión al programa estudiado ............................................................. 41
Enseñanzas en “clave latinoamericana” ................................................................... 44
Bibliografía ............................................................................................................................ 47
Normativa de referencia ...................................................................................................... 48
Entrevistas realizadas .......................................................................................................... 49
Periódicos revisados ............................................................................................................. 49
Cuadro: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados - Cronología ........................... 50
iiPresentación
Mediante la publicación de la serie Estudios de caso sobre buenas prácticas de gerencia social, el
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) desea contribuir a un mejor
conocimiento de la labor que desarrollan los gerentes sociales de la región, así como a la generación
de aprendizajes aplicables a la labor de gestión de los programas sociales.
La escasez de estudios sobre el proceso gerencial en el ámbito de las políticas y programas sociales
dificulta no sólo las labores de formación en gerencia social que se desarrollan en la región, sino
también los esfuerzos por mejorar las prácticas gerenciales de quienes son responsables de la
marcha de los programas sociales en la región. Esta serie de estudios pretende contribuir a la
superación de estos escollos, ofreciendo un conjunto de investigaciones que permitirán a los
gerentes sociales comprender mejor los procesos gerenciales en que están involucrados y extraer
aprendizajes aplicables a su labor.
El primer número de la serie, titulado “Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso
sobre buenas prácticas en gerencia social”, de Michael Barzelay y Juan Carlos Cortázar, propone
un marco metodológico y analítico para el estudio de las prácticas en gerencia social. Dicho marco
se basa en la propuesta teórico metodológica que durante los últimos años ha desarrollado el
profesor Barzelay en la London School of Economics and Political Science. El marco ofrece a los
investigadores en gerencia social un enfoque e instrumentos metodológicos que permiten una
comprensión detallada e integral de las prácticas gerenciales, así como extraer lecciones a partir de
experiencias concretas de gerencia social.
Los siguientes números de la serie consisten en estudios de caso sobre experiencias relevantes de
gerencia social en la región. Todos ellos incluyen una sección narrativa, en la que el lector hallará
evidencia suficiente para comprender la experiencia en cuestión. Incluyen también una sección
analítica, en la que se profundiza en la comprensión de los prácticas gerenciales puestas en juego en
la experiencia bajo estudio. Finalmente, los autores identifican un conjunto de lecciones, útiles para
el trabajo de los gerentes sociales de la región.
Todos los estudios publicados en esta serie son resultado de los Talleres de elaboración de estudio
de casos sobre gerencia social que periódicamente ofrece el INDES. Los autores son así egresados
de los Talleres que, con la ayuda del plantel docente del INDES, han aplicado el enfoque teórico
metodológico al que hemos hecho referencia anteriormente al estudio de una experiencia de
gerencia social. Mediante los Talleres el INDES promueve que los expertos e investigadores en
gerencia social de la región estudien el proceso gerencial, ofreciéndoles una metodología adecuada
para ello, un espacio de formación práctica y asesoría docente para la realización efectiva de los
Esperamos que los estudios que componen esta serie sean de utilidad tanto para quienes tienen
responsabilidades gerenciales en los programas sociales de la región como para los investigadores y
docentes interesados en la materia.Nohra Rey de Marulanda
Directora del INDESiiiResumen Ejecutivo
El presente estudio se propone ayudar a entender cómo se toman decisiones políticas - con
su correspondiente correlato gerencial - en materia de políticas públicas, tomando como
ejemplo concreto un programa social orientado a los sectores más vulnerables de la
La experiencia bajo estudio es el proceso de diseño e implementación del programa
argentino “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”, a lo largo del período comprendido entre
el momento en que las preocupaciones que dieron lugar al mismo ingresaron en la agenda
gubernamental (fines de 2001) y la culminación del gobierno que lo puso en marcha (mayo
de 2003). El origen de este programa se remonta a finales de 2001 y comienzos de 2002
cuando, en el marco de la profunda crisis política, socio-económica e institucional que
experimentaba la Argentina, se decidió la creación de un programa masivo de transferencia
de ingresos, con el doble propósito de frenar el descontento social y marcar algún grado de
presencia estatal en materia social.
Lanzado oficialmente en enero de 2002 y reformulado en abril del mismo año, su diseño
sustantivo se fue realizando sobre la marcha. Así, el programa “Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados” no ha sido la primera ni será la única intervención pública de su tipo en
América Latina. No obstante, la rapidez con que se tomó la decisión de implementarlo, su
alcance masivo, las características de sus componentes y sus connotaciones en términos de
ayudar a generar paz social y gobernabilidad política en tiempos de crisis, lo tornan un caso
relevante desde una perspectiva de análisis comparado.
Reconstruir el proceso por el que pasó el programa durante el período de tiempo analizado,
implica formularse un conjunto de preguntas, entre las cuales destacan las siguientes: ¿qué
factores incidieron en la idea de incorporar este tipo de programa en la agenda del gobierno
encabezado por Duhalde?; ¿cuáles eran las propuestas en disputa y cómo se desarrolló el
proceso mediante el cual se fueron involucrando los actores que promovían cada una?; ¿por
qué el programa tuvo determinado contenido y no otro, en términos de beneficiarios,
prestaciones, contraprestaciones, financiamiento, responsabilidad institucional y
participación de la sociedad civil?; ¿qué cambió en el proceso político-gerencial que se
extiende entre el diseño formal de abril de 2002 y su diseño real, una vez puesto en
marcha? ¿qué aspectos incidieron para que se produjese esa brecha? Avanzar en respuestas
a estos interrogantes nos permite acercarnos, a su vez, a un conjunto de preguntas más
amplias que van más allá del caso aquí analizado: ¿cómo se expresa la tensión, dentro de un
ambiente institucional que favorece las prácticas clientelistas en materia de lucha contra la
pobreza, entre la continuidad de dichas prácticas y el avance hacia situaciones en las cuales
podrían reducirse considerablemente los márgenes de discrecionalidad?; ¿cuáles son las
condiciones que tienen que darse para lograr que la sociedad civil ejerza un control efectivo
sobre los programas sociales?; ¿qué desafíos gerenciales implica la puesta en marcha de un
programa masivo de transferencia de ingresos?
Para responder dichas preguntas se analiza el mencionado programa desde la dinámica de
las políticas públicas. El estudio que aquí se presenta permite ilustrar algunas cuestiones
ivvinculadas con la problematización de los asuntos públicos, la generación y selección de
alternativas así como los ajustes de diseño en el marco de la implementación. En relación
con el ingreso a la agenda gubernamental, se concluye que los tres elementos que explican
con más fuerza este proceso han sido la presión de las promesas antecedentes, los
consensos básicos entre las elites y la estrategia gubernamental de acumular dosis de
gobernabilidad (fenómenos todos asociados a los legados y las urgencias). En cambio, al
momento de ponderar alternativas y tomar decisiones, pesaron ciertos consensos técnicoacadémicos preexistentes respecto de determinadas cuestiones. En torno a aquellos otros
aspectos sobre las cuales las posiciones divergían, este caso ilustra claramente cómo las
controversias fueron resolviéndose en la dirección de las posiciones e intereses de aquellos
actores que lograron acceder a espacios reales de toma de decisiones a través del uso de
recursos estratégicos. Por último, el análisis presentado permite identificar las restricciones
de diversas índoles (organizacionales, políticas, macroeconómicas) que operaron sobre el
diseño original del programa, modificándolo durante el proceso de implementación.
Asimismo, este estudio de caso permite ilustrar algunas enseñanzas tanto desde el análisis
de políticas públicas propiamente dicho como desde la dimensión gerencial de los
programas de transferencia condicionada de ingresos. Estas giran en torno a: i) la tensión
que se genera en un ambiente proclive a las prácticas clientelares cuando se intenta poner
en marcha una intervención pública tendiente a un acceso universal a los beneficios que la
misma brinde, ii) el papel de la sociedad civil en materia de intervenciones públicas frente a
la pobreza, iii) la compleja cuestión de controlar el cumplimiento de las contraprestaciones
en programas de transferencia condicionada de ingresos y iv) la necesidad de aprovechar
procedimientos de gestión y prácticas organizacionales preexistentes.vIntroducción
Argentina, al igual que otros países de América Latina, ha experimentado en los últimos
años graves problemas sociales, asociados particularmente a la falta de ingresos de amplios
sectores de su población. De este modo, a las tradicionales intervenciones en materia social
(educación, salud, seguridad social, vivienda) se le han ido sumando una multiplicidad de
intervenciones focalizadas en los grupos empobrecidos, siendo algunas de las opciones más
relevantes en tiempos recientes los programas de transferencia condicionada de ingresos y
los programas centrados en los desempleados.
En medio de una profunda crisis política y socio-económica, Argentina experimentó un
fuerte descalabro institucional hacia finales de 2001 y comienzos de 2002. La recesión
económica prolongada por más de tres años, la parálisis de las economías provinciales, la
escasa eficacia de los programas sociales y el deterioro del sistema financiero, resultaron un
cóctel complejo que enmarcó la salida apresurada del presidente Fernando De la Rúa,
cuando recién promediaba su mandato. Desde la dimensión política, ese proceso estuvo
también fuertemente asociado al desprestigio de la clase dirigente, en particular de los
políticos profesionales, que vieron por entonces peligrar su lugar en una sociedad
En ese marco, desconocido en Argentina aun cuando el deterioro de sus condiciones sociopolíticas no era nada nuevo, se avanzó en la puesta en marcha de un programa masivo de
transferencia de ingresos que, más allá de sus condicionalidades asociadas a
contraprestaciones y focalización de desempleados, tuvo como objetivos fundamentales
frenar el descontento social y marcar algún grado de presencia estatal en materia social en
medio de la fuerte crisis. Con un antecedente inmediato asociado a las promesas del fugaz
presidente Adolfo Rodríguez Saa (quien duró una semana en su cargo), el nuevo presidente
electo por el Congreso, Eduardo Duhalde, tomó la decisión clave de poner en marcha el
Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, cuyo diseño real y sustantivo se fue
realizando sobre la marcha misma de la intervención. Se trató, vale indicarlo desde un
inicio, de una intervención que en la práctica resultó ser un programa de transferencia de
ingresos (condicionada a cumplir ciertas contraprestaciones) bajo el formato de un
programa focalizado hacia los desempleados.
Reconstruir el proceso por el que pasó el programa desde sus orígenes hasta el final del
gobierno de Duhalde en mayo de 2003, teniendo presente la originalidad de la secuencia
del proceso y el breve lapso de tiempo en el que se desarrolló, implica formularse un
conjunto de preguntas, entre las cuales destacan las siguientes: ¿qué factores incidieron en
la idea de incorporar este tipo de programa a la agenda del gobierno encabezado por
Duhalde? ¿cuáles eran las propuestas en disputa y cómo se desarrolló el proceso mediante
el cual se fueron involucrando los actores que promovían cada una? ¿por qué el programa
tuvo determinado contenido y no otro, en términos de beneficiarios, prestaciones,
contraprestaciones, financiamiento, responsabilidad institucional y participación de la
sociedad civil? ¿qué cambió en el proceso político-gerencial que se desarrolló entre el
diseño formal efectuado en abril de 2002 y su diseño real, una vez puesto en marcha? ¿qué1aspectos incidieron para que se produjese esa brecha? Avanzar en respuestas a estos
interrogantes nos permitirá acercarnos, a su vez, a un conjunto de preguntas más amplias
que van más allá del caso aquí analizado: ¿cómo se expresa, dentro de un ambiente
institucional que favorece las prácticas clientelistas en materia de lucha contra la pobreza,
la tensión entre la continuidad de dichas prácticas y el avance hacia situaciones en las
cuales podrían reducirse considerablemente los márgenes de discrecionalidad? ¿cuáles son
las condiciones que tienen que darse para lograr que la sociedad civil ejerza un control
efectivo sobre los programas sociales? ¿qué desafíos gerenciales implica la puesta en
marcha de un programa masivo de transferencia de ingresos?
Del conjunto de etapas que conforman el “ciclo de las políticas públicas”, al menos en el
plano analítico, aquí nos detendremos en tres de ellas: por una parte, el ingreso del
problema a la agenda gubernamental; por la otra, las alternativas en juego y la decisión
correspondiente; finalmente, el proceso por el cual la intervención pública va ajustando su
diseño real4. Complejamente combinadas entre sí, estas etapas permiten responder aquellas
preguntas particulares formuladas con respecto al Programa de Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados, a la vez que ayudan a entender los problemas más generales asociados a este
tipo de práctica en la gestión social, comunes a una parte importante de América Latina en
la última década. Este estudio de caso, en síntesis, se propone ayudar a entender cómo se
toman decisiones políticas (con su correspondiente correlato gerencial) en materia de
políticas públicas, permitiendo entender además que dichas decisiones siempre son
múltiples, cotidianas y variables a lo largo del tiempo.
La exposición del trabajo, luego de esta introducción, se organiza de la siguiente manera:
las secciones I a III presentan el caso partiendo del relato de los eventos ocurridos. De esta
forma, en la primera sección, se narra la puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados (PJHD) en el marco del gobierno de Duhalde; en la segunda sección se
observa la reorientación que se le da al PJHD, para luego narrar la transformación del
mismo durante su implementación (tercera sección). Finalmente, en la cuarta y última
sección se revisa analíticamente el caso, proponiendo algunas enseñanzas de carácter más
general respecto de este tipo de intervenciones de transferencia masiva de ingresos, tan
común en la agenda reciente de la política social latinoamericana.
I.La puesta en marcha del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
(PJHD)El mensaje inaugural del presidente Duhalde
El 1° de enero de 2002, tras las cuarenta y ocho horas de tensas deliberaciones que
siguieron a la renuncia del presidente Adolfo Rodríguez Saá -quien se había desempeñado
en el cargo por sólo una semana-, la Asamblea Legislativa designó al Senador Eduardo4No abundan en el debate público latinoamericano las referencias académicas a la formación de las políticas
públicas. Los estudios compilados por Aguilar Villanueva (1992, 1993a, 1993b), que abordan entre otras estas
fases siempre interrelacionadas de las políticas públicas, han sido quizás los aportes más relevantes de los
últimos años, en tanto actualizaron en su momento la discusión internacional en la materia.2Duhalde5 como Presidente Interino por el tiempo que le restaba al saliente gobierno de
Fernando de la Rúa (hasta diciembre de 2003) 6.
El flamante presidente dirigió su discurso inaugural ante el Congreso Nacional y delineó
los tres grandes objetivos que su gobierno intentaría alcanzar - reconstruir la autoridad
política e institucional, garantizar la paz social y sentar las bases para un cambio de modelo
económico y social-, calificando el deterioro socioeconómico de la población como un
problema apremiante en la agenda de gobierno:
“La Argentina está quebrada. La Argentina está fundida. La
propia esencia de este modelo terminó con la convertibilidad7.
Arrojó a la indigencia a dos millones de compatriotas,
destruyó la clase media, quebró industrias y pulverizó el
trabajo de los argentinos”.A partir de este diagnóstico de la situación, anunció la decisión de dar respuesta a dicho
problema proponiendo continuar, como punto de partida, con una medida tomada por su
antecesor presidencial:
“Hemos decidido mantener el Plan de un millón de empleos.
Pero debemos reconvertirlo en otro programa que sea un
seguro de empleo y formación profesional destinado a jefas y
jefes de hogar desocupados”.La decisión clave del nuevo presidente de dar prioridad a la emergencia social dentro de su
agenda fue la respuesta al deterioro de la situación socioeconómica de la población que, si
bien se venía observando desde mediados de la década de los años noventa, se había
agudizado en la última época. Entre octubre de 2001 y mayo de 2002, 18.500 personas
caían diariamente bajo la línea de pobreza, de tal forma que en mayo de 2002, un 48,1% de
la población (17.4 millones de personas) de la Argentina era considerada pobre. En cuanto
al desempleo, el mismo había ido en aumento en los últimos años para alcanzar, en octubre
5Eduardo Duhalde, perteneciente al Partido Justicialista (PJ) y líder indiscutido de dicha agrupación en la
Provincia de Buenos Aires (distrito económico y político más importante del país), contaba con una larga
trayectoria política: había sido Intendente del Municipio de Lomas de Zamora, Provincia de Buenos Aires
(1983-1989), Vicepresidente de la Nación durante dos años (1989-1991) en la primera administración de
Carlos Menem, y Gobernador de la Provincia de Buenos Aires durante dos períodos consecutivos (entre los
años 1991 y 1999). En las elecciones presidenciales del año 1999, Duhalde se había presentado como el
candidato del Justicialismo, siendo derrotado por la Alianza (coalición conformada por el Radicalismo y el
FREPASO) que llevó al poder a Fernando De la Rúa. Finalmente, luego de haberse incorporado al Congreso
Nacional como Senador, en octubre de 2001, alcanzaba su mayor aspiración política al llegar a la presidencia
6Fernando De la Rúa -quien había asumido la Presidencia de la Nación en 1999- renuncia a su cargo el 20 de
diciembre de 2001, habiendo cumplido sólo con la mitad de su mandato.
7El régimen de “convertibilidad” estuvo vigente en Argentina por poco más de diez años. Suponía una
relación de uno a uno entre el peso (moneda local) y el dólar.3de 2001, a poco más del 18% de la Población Económicamente Activa (PEA)
especialmente a los jefes y jefas de hogares (cfr. Encuesta Permanente de Hogares INDEC). Así, a medida que la vulnerabilidad y la exclusión social se expandían, el perfil de
la pobreza y la indigencia se redefinían de acuerdo con la profunda crisis del mercado
En este proceso de deterioro social, el descontento colectivo había ido aumentando de
manera acelerada en los dos últimos años. En efecto, durante el gobierno de De la Rúa
(1999-2001), la ciudadanía que lo había llevado a la presidencia con el 48% de los votos le
fue quitando ese apoyo inicial para sumarse a manifestaciones de protesta desde distintos
sectores sociales: los documentos de la Iglesia Católica (la cual gozaba de gran prestigio
por su papel en la denuncia de las necesidades sociales insatisfechas) fueron marcando la
profundidad de la crisis y la escasez de respuestas, exigiendo al gobierno nacional una
mayor intervención frente al deterioro de la situación social; el Movimiento Piquetero8
acrecentó sus demandas multiplicando los cortes de rutas y calles en reclamo de ayuda
social y puestos de trabajo; la clase media se sumó con fuerza a las protestas durante el año
2001, demandando estabilidad en el sistema económico-financiero, debido al aumento de
los rumores de devaluación del peso y la implementación de medidas que restringieron el
retiro de dinero de los depósitos bancarios. Pero fueron sin duda los resultados de la
consulta popular nacional realizada por el movimiento no partidario “Frente Nacional
contra la Pobreza” (FRENAPO)9 los que sintetizaron este profundo ambiente de
descontento social, cuando el 15 de diciembre de 2001 tres millones de personas exigieron
al Gobierno Nacional la aprobación de un “Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y
Jefas de Familia Desocupados”10.
Frente a una ciudadanía que hacía oír sus reclamos y no encontraba respuestas estatales a
ellos, el escenario conflictivo fue precipitando el final del gobierno de De la Rúa en el
marco de los acontecimientos ocurridos en diciembre de 2001. En efecto, cuando el 19 de
diciembre por la noche el Presidente decretó el estado de sitio en todo el territorio nacional,
la reacción de la sociedad fue el ruido de cacerolas y la movilización a las reparticiones
públicas reclamando la renuncia de toda la dirigencia política, reclamo sintetizado en la
enunciación “que se vayan todos”. El 20 de diciembre, mientras en las calles se vivía una
8El Movimiento Piquetero surge en Argentina a mediados de la década de los noventa en pequeñas ciudades
del interior del país cuando -frente al aumento del deterioro socioeconómico de la población- estas
poblaciones incursionaron en una nueva modalidad de protesta social: los cortes de rutas por medio de
piquetes y barricadas. El Movimiento Piquetero –compuesto básicamente por grupos de desocupados, si bien
a su interior se dividen en distintas fracciones- fue adquiriendo relevancia en la escena nacional debido a la
propagación de cortes de rutas y calles en todo el territorio y a la rápida institucionalización de una respuesta
por parte del Estado a través de la entrega de planes sociales.
9El FRENAPO estaba integrado por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y distintas organizaciones
sociales, productivas y de derechos humanos. Uno de sus representantes más destacados era Víctor De
Gennaro, perteneciente a la CTA.
10El Seguro de Desempleo y Formación para Jefes y Jefas de Familia Desocupados contemplaba el pago de
un seguro de 380 pesos para todos los jefes de hogar sin trabajo, una asignación universal por hijo de 60 pesos
y otra de 150 pesos para los mayores de 65 años que no cobraran jubilación.4violenta jornada, el Presidente Fernando De la Rúa abandonó la Casa de Gobierno,
renunciando a su cargo.
Tres días más tarde, la Asamblea Legislativa designó a su sucesor: Adolfo Rodríguez Saa
(político enrolado en las filas del Justicialismo que hasta ese momento se había
desempeñado como Gobernador de la Provincia de San Luis), quien interpretó que para
mantenerse en el poder debía cambiar el orden de las prioridades en el momento de
establecer la agenda de gobierno, lo que se expresó en la voluntad de mostrar una pronta
capacidad de resolución ante el ambiente de conflicto imperante. Fue así como en su
discurso inaugural frente a la Asamblea Legislativa, el recién designado Presidente ofreció
una vasta lista de anuncios que tuvieron como objetivo declarado ofrecer respuestas a las
principales demandas, entre ellos “la creación de un millón de puestos de trabajo” que
asumirían la forma de subsidios entregados en el marco de un “Programa Nacional de
Empleo”. Sin embargo, la administración de Rodríguez Saá terminó abruptamente sólo una
semana después de haberse iniciado, al perder el apoyo de la clase dirigente, especialmente
Las circunstancias imperantes llevaron a Duhalde a la presidencia el 1° de enero de 2002
por medio de un acuerdo entre los tres partidos más representativos de la escena política de
entonces (Partido Justicialista, Unión Cívica Radical y FREPASO). En aquél momento se
fijó rápidamente una nueva agenda de gobierno, en tanto la renuncia de Rodríguez Saá
había aumentado la situación de caos e incertidumbre en el país. De esta manera, el anuncio
de “un millón de puestos de trabajo” efectuado por el presidente saliente fue retomado por
Duhalde desde su primer discurso presidencial, bajo la forma de un programa social
dirigido a los jefes y jefas de hogar desocupados.
El Decreto 165/02: declaración de la emergencia laboral y creación del Programa Jefes
Durante el primer mes del mandato presidencial de Duhalde, el Estado nacional declaró al
país en estado de emergencia alimentaria con el propósito de atender las necesidades
básicas de la población en condición de vulnerabilidad y riesgo de subsistencia, delineando
así la creación del Programa de Emergencia Alimentaria (PEA) en el marco del Ministerio
de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Días más tarde, declaró el estado de emergencia
ocupacional a través del Decreto 165 del 22 de enero de 2002, el cual tendría efectos hasta
el 31 de diciembre de ese año. En ese contexto se dispuso la creación formal del Programa
Su objetivo era brindar una ayuda económica a los jefes o jefas de hogar desocupados con
hijos menores de edad a fin de asegurar la asistencia a la escuela y el control de la salud de
los menores y propiciar la incorporación de los jefes/as de hogar a la educación formal o su
participación en cursos de capacitación, contribuyendo de esta forma a su futura reinserción
laboral. El programa se ejecutaría de manera descentralizada a través de las provincias y de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se aplicaría por medio de los Municipios, a la vez
que sería monitoreado por Consejos Consultivos conformados por representantes de
organizaciones sociales.5Como autoridad responsable de la
aplicación del programa se designó
al Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente, quedando la
instrumentación del programa a
cargo del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Formación de Recursos
Las características que asumió el
Programa Jefes de Hogar fueron el
negociaciones realizados entre el
Poder Ejecutivo Nacional y distintos
actores políticos y sociales durante
los primeros 22 días de mandato de
Duhalde, dada la urgencia de lograr
acuerdos mínimos que se tradujeran
en rápidas acciones frente al
contexto de crisis nacional que se
vivía.Programa Jefes de Hogar
Decreto 165/02
 Estaba dirigido a jefes y jefas de hogar de todo el
país con hijos menores de 18 años o hijos discapacitados
de cualquier edad, o a hogares donde la jefa o
esposa/concubina del jefe de hogar estuviera
embarazada, siempre y cuando estuvieran desocupados.
 Disponía el otorgamiento de un subsidio de $100 a
$200 mensuales a cada beneficiario por tres meses (con
posibilidad de ser renovado). El monto exacto del
subsidio sería diferencial por provincia, en función de
los convenios entre los Gobiernos Nacional y
Para acceder al beneficio se debía presentar: a)
declaración jurada para acreditar la condición de jefe/a
de hogar desocupado; b) partida de nacimiento o
certificado de gravidez para acreditar hijos a cargo; c)
certificación expedida por establecimiento educativo
para acreditar la escolaridad de los hijos a cargo
menores de 18 años; d) certificación expedida por centro
de salud para acreditar el control sanitario,
cumplimiento de los planes nacionales de vacunación de
los hijos y condición de discapacidad, en los casos en
que correspondiese; e) Documento Nacional de
Identidad argentino para acreditar residencia permanente
en el país en el caso de ciudadanos extranjeros.
Las características del Programa aquí referidas se
encuentran en los artículos 2°,3°, 9° y 10° del Decreto
165/02.Desde el 1° de enero, momento en el que se inició la gestión de Duhalde, el Poder
Ejecutivo se movió en dos espacios de negociación simultáneos: por un lado con los
Gobernadores -ya que necesitaba el apoyo total de los mismos para cumplir con el mandato
presidencial, especialmente luego de la manifestación de su poder durante los meses
previos- y por otra parte, con los distintos representantes de las organizaciones sociales,
casi las únicas instancias con algún grado de legitimidad.
Con respecto a los primeros, desde su asunción Duhalde tuvo bien presente la necesidad de
dar continuidad a los acuerdos suscritos por el Presidente anterior en relación con el Plan
Nacional de Empleo. En efecto, durante la semana de mandato del Presidente Adolfo
Rodríguez Saá, se habían suscrito acuerdos para la entrega de 230 mil subsidios a
desocupados y se preveía llegar a un total de un millón durante el siguiente mes11. Estos
11De acuerdo con los planes del gobierno, los subsidios también se entregarían a través del Ministerio de
Defensa y de organizaciones sociales, de desocupados y piqueteros. El subsidio -al igual que sucedería luego6subsidios se repartirían entre las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
recayendo en cada gobierno local la responsabilidad de velar por la incorporación de los
beneficiarios al proceso productivo. Al respecto un alto funcionario del Ministerio de
Trabajo indica:
“El punto de partida me parece que fueron los 4 ó 5 días que
Rodríguez Saá estuvo como presidente interino y firmó convenios
de empleo con numerosas organizaciones de la sociedad civil,
con las colectividades, con Municipios, con Provincias.
Convenios que decían que iban a crear empleo, empleo
transitorio, pero empleo. Entonces me da la sensación que el
Programa Jefes es como darle forma organizativa a eso... porque
en realidad nosotros tratamos de dar respuesta a todos esos
convenios. El Jefes establecía cupos por provincia, con unos
criterios de distribución que eran en función del indicador de
Necesidades Básicas Insatisfechas y de la población, y me
acuerdo que el intento fue: esos convenios que estaban firmados
antes, tratar de vincularlos con los cupos de las provincias.
También tuvimos algunos conflictos con las Provincias porque
éstas decían “tenemos reconocido esta cantidad por el decreto”,
y los convenios de Rodríguez Saá no estaban ubicados en
algunos casos geográficamente, pero la gente que estaba
adentro...nos ocupaba parte del cupo de las provincias. Yo me
acuerdo que los convenios de Rodríguez Saá fueron muchísimos”
(entrevista Nº 2).En efecto, como la puja gobierno nacional – gobiernos provinciales por el manejo de los
recursos sociales no eran tema nuevo en la política argentina12, el presidente Duhalde se
apresuró a cerrar el compromiso con los gobernadores, manteniendo lo realizado entre el 24
y el 31 de diciembre de 2001 (presidencia de Rodríguez Saá) y continuando con la práctica
de distribuir la cantidad establecida de beneficios entre las provincias (por cupos) .
De esta manera, se estableció que los fondos del Programa Jefes de Hogar serían
distribuidos por el Poder Ejecutivo Nacional entre las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires según un coeficiente resultante de la relación entre los porcentajes de los
en el Programa Jefes de Hogar del Decreto 165/02- tendría una vigencia de tres meses, con posibilidad de
renovarlo por otros tres, y su monto alcanzaría los 200 pesos (pero serían pagados en Lecops, bonos emitidos
12En este sentido cabe recordar que a partir del año 1992 se comenzaron a transferir de manera automática y
directa a las provincias unos 200 millones de pesos (por entonces dólares) anuales, fondos correspondientes a
los programas PROSONU (Programa Social Nutricional) y POSOCO (Políticas Sociales Comunitarias). Con
estos fondos, con bastante discrecionalidad, las provincias financian desde principios de los noventa sus
comedores escolares y comunitarios y otras acciones diversas en materia social. El papel del gobierno
nacional en el control del uso de estos recursos ha sido más bien deficitario. Sumado a ello, puede agregarse
que durante el gobierno de De la Rúa los constantes reclamos de las provincias por tener mayor injerencia en
la asignación y distribución de los fondos con que se financiaban los programas sociales se intensificaron,
principalmente en aquellas administradas por el entonces opositor Partido Justicialista.7fondos de coparticipación que se les asignaran y el índice del nivel de pobreza indicado por
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), tomados en una relación de un
60% y un 40% respectivamente. A su vez, se estableció que cada una de las provincias sería
responsable por la asignación y distribución de los fondos entre las municipalidades,
siguiendo criterios semejantes a los que se utilizarían para la asignación entre provincias, o
bien de acuerdo con otros datos que expusieran los grados de necesidad de implementación
del programa. En la práctica, esto no hacía más que otorgar a los gobernadores un amplio
margen de libertad para su utilización.
Con respecto a las organizaciones sociales, el Presidente Duhalde y su equipo desplegaron
rápidamente estrategias para lograr un consenso con tres actores sociales que tenían algún
grado de poder, dado el lugar que venían ocupando en la denuncia y el reclamo: la Iglesia
Católica, el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) y el Movimiento Piquetero.
Durante los primeros días de enero, el Presidente Duhalde convocó a la Iglesia Católica con
el objetivo de crear una instancia de concertación en torno a los temas acuciantes de la
agenda política13. Esta instancia, que se denominó Diálogo Argentino, fue inaugurada
oficialmente el 14 de enero de 200214 y estuvo dirigida por una comisión conformada por
tres obispos de la Iglesia Católica, un representante del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), los Ministros de las distintas carteras nacionales y representantes de
la Jefatura de Gabinete. Su labor comenzó durante los días siguientes a su inauguración y
consistió en organizar rondas de conversaciones con delegados de diversos sectores (ONGs,
empresariado, PyMEs, sindicatos, bancos, académicos, gobiernos provinciales y
municipales, partidos políticos, sector agropecuario, grupos de desocupados, cultos) a fin
de proponer los temas a resolver y su prioridad. El primer producto de estas
conversaciones, en las que participaron 150 personas de diferentes sectores, se plasmó en
un informe enviado al Presidente el 18 de enero (cuatro días antes del Decreto 165/02
previamente referido). En el informe se destacaba la demanda unánime de los participantes,
cual era la de “recuperar la paz social en el país”, y se planteaba la propuesta de
“subsidios de inclusión social” como uno de los temas centrales de discusión. Una vez
abierto el espacio de negociación, el Poder Ejecutivo no pudo desoír estos lineamientos.13Así lo explica una representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), participante
del Diálogo Argentino: “Duhalde ya cuando asume, en el mismo discurso en la Asamblea Legislativa, dice
que va a convocar al diálogo y efectivamente lo convoca, ya no con la idea de visionar el futuro sino con la
idea de construir los consensos para la transición o, digamos, el gobierno de emergencia. Entonces ahí el
Diálogo (Argentino) lo que hace es básicamente (...): una primera etapa de diálogos bilaterales con
diferentes actores que permitieron identificar cuáles eran las prioridades a resolver para los argentinos.”
14Ese día, el Presidente transmitió un mensaje a la ciudadanía por los medios de comunicación oficiales
refiriendo: "...dialogaremos en este foro de concertación dentro del marco de la Iglesia, la que
invariablemente señaló los desvíos de la clase política". Los documentos que el Episcopado había emitido
durante los dos años anteriores, exigiendo al gobierno nacional mayor intervención frente al deterioro de la
situación social, y las características político-institucionales que había asumido la crisis argentina a finales de
2001, ubicaban a la Iglesia Católica como uno de los escasos actores con legitimidad. De allí las palabras de
Duhalde en el mensaje enviado a la ciudadanía el 14 de enero de 2002.8Simultáneamente a estos acontecimientos, Duhalde recibió a los miembros del Frente
Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) y a representantes del Movimiento Piquetero para
dialogar acerca de la crítica situación social. Mientras que los integrantes del FRENAPO
reiteraron su propuesta sobre la aprobación de un “Seguro de Desempleo y Formación para
Jefes y Jefas de Familia Desocupados”, el Movimiento Piquetero reclamó que se
cumplieran los convenios firmados por el ex Presidente Rodríguez Saá en relación con la
entrega de un millón de subsidios de empleo. En respuesta a ello, el Presidente acordó que
representantes del gobierno estudiarían los aspectos técnicos de la propuesta del FRENAPO
y darían una pronta solución a las demandas del Movimiento Piquetero.
Dada la situación de crisis que imperaba en el país, los rápidos acuerdos con los
gobernadores sobre la ayuda brindada, así como también los primeros resultados de la
instancia “Diálogo Argentino” y lo conversado con el FRENAPO y el Movimiento
Piquetero, otorgaron mayor legitimidad a lo anunciado por Duhalde en su primer discurso
presidencial. La decisión de crear un programa social nacional que brindara subsidios
monetarios a los hogares estaba suficientemente consensuada para poder avanzar en la
definición de otros aspectos. El peso de la trayectoria, experiencias anteriores y
posicionamiento de distintas personas de confianza del presidente Duhalde primaron a la
hora de definir las competencias del Programa Jefes de Hogar, dado el escaso tiempo con
que se contaba para establecerlo.
Así, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente se constituía en la instancia
gubernamental con más trayectoria en la gestión de programas sociales focalizados.
También, mediante el desarrollo de programas anteriores, este Ministerio había logrado
instalar Consejos Sociales Locales integrados por distintos actores (del Estado y de la
sociedad), como espacios de concertación en materia de asistencia social. Sumado a ello, la
esposa del presidente (Hilda “Chiche” de Duhalde), quien había estado al frente de los
programas sociales en la Provincia de Buenos Aires cuando su esposo era gobernador, se
encontraba ocupando el cargo de “Ministra interina” de dicha cartera en los primeros días
Por su parte, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos no sólo
tenía dentro de su infraestructura a la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS), la cual le proveía información estadística nacional sobre trabajadores formales,
jubilaciones y pensiones, sino que también tenía experiencia en la implementación de
programas de empleo transitorio, los cuales habían crecido en importancia en los últimos
años de la década de los noventa.
A la hora de decidir competencias, el Poder Ejecutivo evaluó estos factores y tomó una
rápida resolución: la designación del Ministerio de Desarrollo Social como autoridad para
la aplicación del programa y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos
Humanos como responsable de la instrumentación.9II.Reorientando el ProgramaLa necesidad de reorientar el programa: principales consensos y diferencias
En marzo de 2002, a poco de implementarse el Programa Jefes de Hogar, se hicieron
evidentes ciertas deficiencias del mismo. En opinión de un alto funcionario de la Jefatura
“A poco andar, la situación social iba deteriorándose de manera
significativa y esta forma de operación y de respuesta por parte del
Estado en su conjunto - porque estaba involucrado el Estado
nacional financiándolo, los Estados provinciales ejecutándolo
muchos de ellos y en otros casos compartiendo la responsabilidad
de la ejecución con los municipios y las organizaciones sociales –
no era suficiente o no funcionaba” (entrevista No. 12).Estas deficiencias en el Programa Jefes de Hogar no sólo eran consecuencia de su
implementación, sino de su diseño mismo. En primer lugar, al haberse definido cupos por
provincias, gran parte de la población en situación de recibir el beneficio (por cumplir con
los requisitos necesarios) se veía en la práctica sin posibilidad de acceder a él. Asimismo, el
hecho de que las provincias tuvieran autoridad para seleccionar a los beneficiarios y para
definir el monto del subsidio otorgaba un considerable margen de discrecionalidad a las
mismas, potenciando la posibilidad de prácticas clientelistas, algo habitual en muchas
provincias argentinas. Frente a esto, desde el nivel nacional no se contaba con suficientes
instancias de control.
En vista de este déficit, demasiado visible en un país al borde del caos, el funcionamiento
del programa no era considerado satisfactorio ni por las principales autoridades nacionales
ni por los diferentes actores sociales reunidos en la Mesa del Diálogo Argentino, que por
ese entonces continuaba trabajando los distintos temas relevantes del país por medio de
Mesas Sectoriales15. Desde diversos ámbitos comenzaron entonces a discutirse, elaborarse
y difundirse propuestas, las cuales confluirían en el rediseño del programa y en un nuevo
marco normativo. Los principales sectores en los cuales se empezaron a generar
recomendaciones fueron el Ministerio de Trabajo de la Nación, la Jefatura de Gabinete de
Ministros y la Mesa de Diálogo Argentino (donde los dos actores anteriores también tenían
participación activa).
Desde el inicio de las discusiones, al interior de cada uno de estos ámbitos y entre ellos, se
hizo evidente que había ciertos consensos sobre algunas cuestiones. Que la ayuda a brindar
debía materializarse en dinero - en tanto las malas condiciones de vida de la población se
vinculaban con la caída de los ingresos familiares - y que el monto debía ser inferior al
salario mínimo para no desalentar el ingreso al mercado de trabajo eran posturas sostenidas
15Las Mesas Sectoriales versaron sobre los siguientes temas: a) Política sociolaboral-productiva; b) Salud; c)
Educación; d) Reforma Política; y e) Reforma de la Justicia.10desde todos los sectores. En cuanto a la manera de cobrarlo, existía cierto acuerdo con
respecto a la participación de los bancos en la ejecución de la operación (justificado en la
amplia estructura territorial del Banco de la Nación Argentina, en la confiabilidad de la
operatoria e inclusive en la “dignidad del beneficiario”16). No obstante, aún dentro del
marco de estos acuerdos, se abrieron discusiones con respecto al monto establecido para la
prestación (si debía o no ser un monto diferencial según el beneficiario) y a la forma última
en que los beneficiarios lo cobrarían (efectivo o tarjeta débito).
En cuanto a las contraprestaciones que los beneficiarios debían cumplir a cambio de la
transferencia de dinero, existía una posición unánime en cuanto a que quienes se
incorporasen al plan “debían hacer algo”. Otra de las cuestiones sobre las que había
acuerdo entre los diferentes sectores era que ésta debía ser una intervención de gran
cobertura. Pero, como contrapartida de esto, se hacía evidente que una intervención más
amplia en materia social requeriría de fuentes adicionales de financiamiento. La cuestión
del financiamiento se convertía así en una fuerte limitación para rediseñar y ampliar el
programa vigente, en tanto el país se encontraba por entonces en situación de cesación de
pago frente a los acreedores externos17, lo cual descartaba la posibilidad de acceder a
nuevos recursos procedentes del crédito externo, subrayando en consecuencia la necesidad
de contar con una fuente de financiamiento ligada a recursos propios. Siendo el
financiamiento una de las principales restricciones para una intervención de carácter más
“universal”, se generaron fuertes diferencias entre los actores involucrados en cuanto a cuál
debía ser el origen de los fondos que sostendrían un programa de mayor alcance.
Con base en aquellos consensos, distintos actores relevantes comenzaron a discutir las
diferencias, con el fin de reorientar el Programa Jefes de Hogar hacia una nueva versión, la
cual se plasmaría en otro Decreto en abril de ese mismo año 2002.
Entre quienes comenzaron a pensar la manera de redefinir el programa se encontraban los
funcionarios del Ministerio de Trabajo de la Nación, quienes también conducían la Mesa
Socio-Laboral Productiva del Diálogo Argentino y que desempeñarían luego un papel
central en la definición de la operatoria para la implementación de la nueva versión del
16Así se refería una alta funcionaria del Ministerio de Trabajo a este tema: “fundamentalmente desde el punto
de vista nuestro, de aquel momento era reivindicar también un derecho de la gente de poder cobrar
directamente en ventanilla la prestación que además era un aporte de la Nación, porque también hay una
cuestión de dignidad personal en esto... una cosa es que repartan en una plaza, digo yo por hacer una figura,
en la plaza pública un intendente repartiendo plata que no se sabía cómo, ni cuanto, ni dónde y otra cosa es
que el señor, el beneficiario, conciudadano, vaya a un banco y cobre” (entrevista Nº 8).
17La cesación de pagos (default) se había declarado formalmente durante la fugaz administración de
Rodríguez Saá. De esta manera, se sinceraba una situación que ya era evidente inclusive para el mercado de
crédito internacional. La deuda había aumentado considerablemente desde comienzos de los años ochenta con
el regreso a la democracia, ascendiendo a 139 mil millones de dólares a finales de 2001 y el país no podía
hacer frente los vencimientos estipulados para los primeros días del nuevo año. Por lo tanto, la entrada en la
cesación de pagos cristalizaba un proceso de años, en el cual poco se había hecho para avanzar hacia una
mejor renegociación de la deuda externa.11programa. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social estaba, por entonces, a
cargo de Alfredo Atanasof. A pesar de que el responsable de la cartera era nuevo en su
cargo, muchos de los integrantes del equipo técnico que lo acompañaban –y que
participaron en las discusiones en torno a las características que tendría el nuevo programaacreditaban una mayor trayectoria en esta cartera. Aunque reconociendo la necesidad de
que el programa a implementar tuviera un carácter masivo que no habían tenido las
intervenciones anteriores de este Ministerio, la ya referida experiencia previa de estos
funcionarios en gestión de programas de empleo transitorio18, así como también el aporte
de recursos disponibles por parte de esa instancia gubernamental, fueron decisivos en la
manera en que estos funcionarios abordaron las discusiones sobre la reformulación del
programa. En este sentido, se destaca la afirmación de uno de los altos funcionarios del
Ministerio de Trabajo que fueron entrevistados:
“Del Ministerio se tomaron muchas experiencias. En todas las
discusiones operativas se hacía referencia a aspectos de los
programas de empleo del Ministerio, porque la mayoría de los
que estábamos ahí veníamos de trabajar en este organismo
durante varios años…” (entrevista No. 2).Las experiencias previas y los recursos disponibles condicionaron la posición de los
funcionarios de esta área no sólo en cuanto al tipo de la prestación (estaban a favor de una
prestación monetaria) sino también en cuanto a la forma de entregarla (pago en efectivo, a
través del Banco de la Nación Argentina). En opinión de estos actores técnicos y políticos,
la opción alternativa que consistía en desarrollar un sistema de cobro vía tarjeta magnética
era demasiado costosa, en tanto se debía desarrollar aún la infraestructura adecuada de
En relación con el monto del subsidio, los funcionarios de esta cartera ministerial
consideraban que la asignación única generaba desigualdades regionales debido a la
variación del costo de vida entre las mismas (argumentando, además, que dichas
variaciones eran reconocidas por los convenios colectivos de trabajo y las asignaciones
familiares). Pese a la fuerza de este argumento, la opción de los montos diferenciales según
región establecida desde el Programa Jefes de Hogar fue quedando de lado, dadas las
disputas sobre la distribución de planes que sostenían en ese momento las provincias y el
gobierno nacional. La opción de un monto diferencial por cantidad de hijos, por su parte,
requería incluso de más tiempo para su desarrollo adecuado. Por lo tanto, como opción
menos óptima, estos funcionarios se inclinaron finalmente hacia un monto único del
Las experiencias previas de los funcionarios del Ministerio de Trabajo también influyeron
en la discusión acerca del tipo de contraprestación que debería requerir el programa. Cabe
destacar que este aspecto tuvo escasa relevancia en las discusiones iniciales, dada la18Entre ellos se destacaba el programa Trabajar, creado en 1995 y vigente hasta fines de 2001.12urgencia por reordenar las intervenciones en materia social. Quedaría para más adelante
organizar y definir claramente cómo serían e instrumentarían las contraprestaciones.
Simultáneamente, el Presidente Duhalde también le había pedido a la Jefatura de Gabinete
de Ministros que trabajara en la elaboración de una propuesta para reformular el programa
vigente. Por entonces, se desempeñaba en esa instancia Juan Pablo Cafiero, quien era
también el representante del Presidente en la Mesa del Diálogo Argentino y había sido
Ministro de Desarrollo Social durante el gobierno del Presidente De la Rúa. Junto con él
trabajaba Pablo Vinocur, quien había estado al frente de una de las Secretarías de dicho
Ministerio durante la gestión de Cafiero en la etapa final de la administración de De la Rúa.
En aquel momento ambos funcionarios habían ideado un programa denominado Seguro de
Inclusión Infantil, el cual no había podido ser implementado en el año 2001 por
restricciones de diferente índole.
Aquella propuesta del Seguro de Inclusión Infantil contemplaba la entrega de un subsidio a
los hogares con hijos menores de 18 años que no recibieran beneficios de la seguridad
social (asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones) ni beneficios de programas de
empleo temporal19. El programa entregaría a cada familia un subsidio cuyo monto
dependería de la cantidad de menores a cargo (Seguro Infantil). Dicha entrega debía
hacerse contra presentación de certificados que acreditaran asistencia escolar y realización
de controles de salud20. Adicionalmente, se preveía otorgar un subsidio adicional de $50 si
la madre completaba los estudios de escolaridad básica o si asistía a programas de
capacitación laboral o trabajaba como promotora comunitaria (Seguro de Capacitación). La
propuesta contemplaba que, dentro de la familia, la perceptora del subsidio fuera la mujer.
En relación con la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el marco del
programa propuesto, se preveía la conformación de Consejos Sociales Locales, cuya
función sería realizar controles permanentes de la gestión y administración del programa en
su área de competencia geográfica (Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente,
Al momento de ser consultados por el Presidente Duhalde en relación con la redefinición
del programa Jefes de Hogar, los funcionarios -que por entonces ocupaban cargos
relevantes en la Jefatura de Gabinete- consideraron que era una buena oportunidad para
reflotar la propuesta elaborada un año atrás, principalmente el aspecto del carácter
universal del beneficio (que pudieran acceder a él todas las personas que cumplieran con
los requisitos establecidos y que no hubiera “cupos”) y su concepción como seguro de
inclusión social (esta suponía, para la recepción del beneficio, la incorporación y exclusión
temporal -“altas” y “bajas”- de una misma familia a lo largo del tiempo, en virtud de la
19Se preveía que el programa fuera ampliándose gradualmente, incorporando en una primera etapa a los
hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), en una segunda etapa a los hogares con ingresos hasta
$500 y en una tercera etapa a los hogares con ingresos de entre $501 y $1500. Si bien el programa propuesto
consistía básicamente en una transferencia monetaria de ingresos, se esperaba que también produjera efectos
sobre el capital social y cultural de las familias y el fortalecimiento de su autonomía.
20Los montos previstos eran de $40 a las familias con un hijo menor de 18 años; $50 a las familias con dos
hijos; $60 por tres hijos; $70 por cuatro o más hijos.13dinámica de su entrada y salida del mercado formal de trabajo). Así queda de manifiesto a
partir de las declaraciones de un alto funcionario de la Jefatura de Gabinete entrevistado,
recordando el momento de la revisión del Decreto 165/02:
“El Presidente lo llama a Juampi Cafiero y le dice: “mirá, te
pido que se pongan a trabajar en una propuesta diferente porque
esto no va”. Nosotros le habíamos presentado al Presidente
Duhalde una propuesta que era nuestra propuesta en el gobierno
de la Alianza (…) Entonces nosotros, cuando el Presidente
plantea esto, volvemos a la carga con el tema. La orientación fue
cambiar la lógica de transferir plata a las provincias,
focalizando, para pensar en algo distinto, más universal, pero
preservando la lógica de una contraprestación laboral”
(entrevista No. 12).A la luz de la propuesta elaborada anteriormente, la Jefatura de Gabinete también propuso
que el monto del subsidio fuera diferencial según la cantidad de hijos de los beneficiarios.
En cuanto a la definición del beneficiario de la ayuda, desde esta instancia se impulsaba
que, dentro del hogar, fuera la mujer quien cobrara el subsidio.
Con respecto al financiamiento que requería este programa, desde el interior del gobierno
comenzó a impulsarse la propuesta de utilizar los recursos provenientes de las retenciones a
las exportaciones, recientemente impuestas21. En este punto convergían las visiones de los
dos actores estatales aquí analizados, es decir, el Ministerio de Trabajo y la Jefatura de
Por su parte y tal lo adelantado, dentro del marco de la Mesa del Diálogo Argentino venía
funcionando la Mesa de Concertación Sociolaboral-Productiva22. Desde las primeras
reuniones se hizo evidente la preocupación de sus miembros por universalizar la ayuda
social a todos aquellos en condiciones de recibirla23. Cristalizando tales preocupaciones en
líneas de acción concretas, durante el mes de marzo de 2002 la Mesa de Diálogo Argentino
presentó sus recomendaciones a las autoridades nacionales. La primera de ellas consistía en
brindar pronta respuesta a la emergencia social, proponiendo avanzar hacia un programa
21Este impuesto buscaba gravar a aquellos sectores más beneficiados por la salida de la convertibilidad y
consecuente devaluación de la moneda doméstica frente al dólar.
22Cabe acotar que esta Mesa concentró la mayor cantidad de participantes respecto de las otras (cfr. Diálogo
Argentino, 2002a).
23Entre las recomendaciones de esta Mesa difundidas en el mes de febrero de 2002 figuraban las siguientes:
“Otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de los más necesitados, los pobres y los desocupados.
Para ello se propone universalizar las prestaciones por desempleo, como por ejemplo para jefes/as de hogar
y ampliar la cobertura del seguro de desempleo, y aprovechar mejor los programas y recursos ya existentes.
Extender la cobertura de la seguridad social a los grupos no protegidos como los trabajadores rurales y los
mayores de 75 años que carezcan de ingresos. Propender a una integración mayor de los instrumentos para
aumentar su focalización en las familias pobres, los cuales se diseñarán buscando apoyar la superación de la
pobreza” (Diálogo Argentino, 2002c).14universal de transferencias de ingresos -esbozado bajo la forma de un salario de inclusión
social- dirigido a los jefes y jefas de hogar desocupados. Asimismo, y a efectos de lograr
una mayor transparencia en la gestión de la ayuda social, los miembros de la Mesa de
Diálogo Argentino consideraron esencial que el programa contara con instancias de control
y evaluación en las que participaran diversos sectores de la sociedad24.
En relación con la forma de cobro del subsidio, la Mesa de Diálogo Argentino - y dentro de
ella la Iglesia Católica - proponía el uso de una tarjeta magnética que no sólo sirviera para
cobrar la prestación por medio de cajeros automáticos, sino que permitiera también
contener información identificadora. Así lo ilustra el testimonio de un miembro del
CONAEyC:
“En un principio también se pensó en una transferencia, en una
forma bancaria o por tarjeta que tuviera muchos más datos, o
sea que ya fuera una tarjeta identificadora a la que se pudieran
cargar muchos más datos que una simple tarjeta de débito”
(entrevista No. 7).Finalmente, en cuanto a la fuente de financiamiento que tendría el programa, la Mesa de
Diálogo Argentino funcionó como el ámbito institucional desde el cual el sector
agropecuario -al que se le asignó una nueva configuración socioeconómica luego de la
devaluación, ya que fue el potencial afectado por las retenciones a las exportaciones que
impulsaba el gobierno– desplegaría su estrategia de contraofensiva. Durante los últimos
días del mes de febrero, en aparente respuesta a un pedido de renuncia formulado por la
Iglesia Católica a partir de gestos concretos, ofreció públicamente al gobierno una
contribución especial de 1.500 millones de pesos para ayuda alimentaria, los cuales proponían– formarían parte de un fondo que sería administrado por las organizaciones no
gubernamentales y la banca privada.
Otra discusión que se estaba dando simultáneamente, aunque de manera menos pública,
entre el gobierno y el Banco Mundial era la continuidad en el financiamiento externo del
programa Trabajar. Ya desde la gestión del Presidente De la Rua se venía negociando con
el BM la renovación del préstamo con el cual se financiaban los programas de empleo
transitorio. En febrero de 2002, durante la gestión del Presidente Duhalde, se alcanzó un
acuerdo según el cual los primeros desembolsos se harían en el mes de mayo del mismo
año. Entre los requerimientos del Banco Mundial para sostener la ayuda financiera se
encontraban los de implementar mecanismos que hicieran transparente la identificación y
selección de los beneficiarios, así como también que estos realizaran actividades de24La creación de auditorias sociales marcaba el lugar que algunos actores de la sociedad, participantes del
Diálogo Argentino, querían mantener durante la ejecución del Plan. Así, las auditorias propuestas incluían
funciones de ejecución y control. Convocados para trabajar sobre la agenda de gobernabilidad, no se
mostraban dispuestos a perder ese espacio una vez disminuido el conflicto social.15contraprestación a cambio de la recepción del subsidio25. Así lo testimonia una alta
funcionaria del Ministerio de Trabajo:
“Hubo una primera exigencia del Banco Mundial que es el tema de
la contraprestación, porque venía del formato del Trabajar que es
una lógica totalmente distinta y, desde mi punto de vista, ellos
quisieron forzar al Jefes hacia el Trabajar. El tema de la búsqueda
de transparencia (…) básicamente era eso: la cuestión de la
contraprestación y la conformación de la base de beneficiarios...”
(entrevista No. 8)26.De esta manera, si bien no se planteó en este caso una discusión explícita en relación con la
orientación de las nuevas intervenciones del gobierno, el hecho de que el financiamiento
externo a ser recibido tuviera que estar condicionado al sostenimiento de programas con
determinadas características sin duda incidió en la decisión del gobierno de reconfigurar el
programa original, vigente durante esos primeros tres meses del año 2002.
Las propuestas impulsadas por –al menos– los actores y desde los espacios institucionales
aquí presentados se fueron combinando para dar lugar, en abril de 2002, al nuevo programa
“Jefes y Jefas de Hogar Desocupados – Seguro de Inclusión Social”.
El programa reformulado
La nueva intervención estatal de transferencia de ingresos a los sectores con necesidades
insatisfechas (en especial en el plano de los ingresos), denominada Programa Jefes y Jefas
de Hogar Desocupados, fue creada por Decreto 565/02 el 3 de abril de 2002. Básicamente
consiste en un programa descentralizado de transferencia de ingresos -estipulados en un
monto fijo e igual para todos los beneficiarios- dirigido a los jefes y jefas de hogar
desocupados. También, busca promover la participación de los mismos en actividades
diversas (educativas, de capacitación, productivas o comunitarias). Para su control,
establece el funcionamiento de auditorías sociales por medio de instancias de concertación
denominadas Consejos Consultivos (a nivel nacional, provincial, municipal y barrial). En
relación con su antecesor, nacido en los caóticos días del gobierno de Rodríguez Saá, este
programa presentó diferencias sustanciales en términos de su concepción, de la
dependencia institucional en la cual se insertaría, de su fuente de financiamiento, del monto
de la prestación y de las instancias de participación y control social previstas. Otras
cuestiones, en cambio, permanecieron iguales (definición del beneficiario, monto único del
subsidio, forma de cobro y contraprestaciones).25Estos habían sido requerimientos tradicionalmente demandados por el organismo de crédito en relación con
las anteriores iniciativas que financiaba dentro del Ministerio de Trabajo. Algunos de los técnicos del Banco
Mundial que participaban en estas negociaciones eran, incluso, quienes habían participado de las
negociaciones y misiones de seguimiento de los programas de empleo transitorio en años previos.
26La apreciación de esta entrevistada se condice con el testimonio de una funcionaria del Banco Mundial
(entrevista No. 10).16Ahora bien ¿cómo se definieron estas diferencias y semejanzas? En cuanto a la concepción
del programa, se impuso la opinión predominante en la Jefatura de Gabinete y también
entre los integrantes de la Mesa de Diálogo Argentino: que debía ser considerado como un
derecho de inclusión social. Esta postura también fue fuertemente defendida por el propio
Presidente Duhalde. Esta nueva concepción implicó que, a diferencia del primer programa,
el beneficio recibido por quienes accedieran al “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” no
tuviera un plazo estipulado previamente (esto es, podrían cobrar el subsidio durante todo el
tiempo que se mantuvieran en su condición de desocupados). La invocación al “derecho”
estaba también orientada a repeler las posibles críticas por el uso clientelista del programa,
en un marco particular de descontento generalizado hacia la clase política27.
En cuanto a las responsabilidades institucionales del programa, en un primer momento se
pensó en asignar la responsabilidad de la ejecución al recientemente creado Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, cuya presidencia honoraria recayó desde
un inicio en la Primera Dama, Hilda “Chiche” Duhalde, ya alejada de su cargo de Ministra
interina del Ministerio de Desarrollo Social. Sin embargo, la juventud de este organismo,
sumado a la escasez de equipos técnicos en el mismo, llevó a los encargados de tomar las
decisiones a descartarlo como opción. Al decir de una alta funcionaria del Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales:
“El Jefe de Gabinete estaba dispuesto a que el programa estuviera
bajo responsabilidad del Consejo de Coordinación, pero la
Ministro de Trabajo insistió en que el programa estuviese bajo su
responsabilidad, invocando entre otros aspectos la capacidad de
implementación del organismo a su cargo así como una visión del
programa más ligada a la dimensión clásica del trabajo, tan
importante en la historia peronista” (entrevista No.13).En ese marco, la participación activa del Ministerio de Trabajo en las discusiones para la
reorientación del programa le permitieron ganar protagonismo frente al Ministerio de
Desarrollo Social, el cual hasta ese momento había coparticipado como responsable
institucional del programa en su versión original. También ejerció influencia sobre la
decisión final la manera particular en que se definió el problema al que se iba a hacer
frente: el énfasis en la problemática de la desocupación (evidente en la definición de los
beneficiarios como jefes/as de hogar desocupados), definición que dirigió la atención hacia
la agencia gubernamental encargada de esa temática.
Sumando a esto, como ya se ha expresado, el Ministerio de Trabajo disponía de ciertos
recursos clave para ejecutar el programa que no estaban disponibles en otras áreas. Así lo
justifica una alta funcionaria del Ministerio de Trabajo:
“Hay una cuestión insoslayable y es que el Ministerio de Trabajo
tiene a su cargo la estructura de ANSeS (Administración
27En efecto, el hecho de que todos los que cumplieran con los requisitos solicitados podrían acceder al
beneficio y que para hacerlo no necesitarían “intermediarios” fueron aspectos especialmente destacados por el
propio Presidente Duhalde en los anuncios (televisivos, radiales, publicidad callejera) a través de los cuales se
promocionaba el programa.17Nacional de la Seguridad Social), la cual posee una estructura
territorial muy grande, una estructura administrativa también
muy importante y es además el que posee la capacidad de cruzar
fuentes de información para verificar algunos datos
fundamentales. También el propio Ministerio tiene una
estructura organizacional amplia a través de agencias
territoriales, agencias de empleo, o sea, tienen un gran
despliegue territorial, el cual no posee el Ministerio de
Desarrollo Social” (entrevista No. 8).Así pues, se decidió que el Ministerio de Trabajo no sólo fuese el responsable exclusivo por
la implementación del programa, sino también por el manejo de fondos. En ese marco, la
estrategia del gobierno nacional de hacer frente a la presión de los gobernadores por el uso
de recursos con destino social - excluyéndolos de las decisiones políticas, no sólo en el
diseño del programa, sino también en la aplicación del mismo dada la descentralización
hacia los municipios- se presenta como un factor que incidió también en el importante
posicionamiento de este organismo.
En relación con el financiamiento (la pretensión de cobertura “universal” del nuevo
programa demandaba muchos más recursos presupuestarios que su antecesor), se decidió
que los fondos provendrían básicamente de las retenciones a las exportaciones, descartando
así la propuesta empresarial que se había generado en el marco de la Mesa del Diálogo
Argentino. Esta decisión, tomada por el Presidente de la Nación, contaba con el respaldo de
las dos carteras ministeriales que habían participado en la discusión sobre la reformulación
del programa. Así relata un alto funcionario de la Jefatura de Gabinete la respuesta del
gobierno ante aquel ofrecimiento:
“El gobierno resolvió que no. A mi criterio, con muy buen
criterio… porque ya era la negación absoluta del Estado,
digamos… en términos de política fiscal y en términos de
administrar recursos públicos. Además era inaplicable porque
¿cómo el sector agropecuario iba a garantizar que los
productores voluntariamente iban a hacer una contribución?
¿De dónde iba a salir esa plata? Por otro lado las retenciones
son imprescindibles como modo de bajar el precio de los
alimentos, regular el precio de los alimentos” (entrevista No.
12).En cuanto a las características de la prestación del programa, hubo principalmente
continuidades, pero también algunas variaciones con respecto a la versión original. Entre
estas últimas se destaca que, mientras el primer programa disponía la recepción de un
subsidio cuyo monto podía variar en cada provincia dentro de una escala prefijada (entre
$100 y $200), en el marco del nuevo programa beneficio tendría un valor mensual único
para todo el país ($150). De esta manera, el Poder Ejecutivo Nacional anulaba las presiones
de los gobiernos provinciales, donde no todos habían sido favorecidos en la intervención
anterior. Por otra parte, al tratarse de un “derecho” donde todos los jefes/as de hogar -que18estuvieran desocupados y contaran con hijos menores o discapacitados- eran admitidos
como beneficiarios, eliminaba el poder de los gobernadores para filtrar a los efectivamente
seleccionados (Golbert, 2004).
Otro aspecto novedoso que lo distanciaba de la primera versión del programa era una
mayor participación de la sociedad civil, vía la creación del Consejo Nacional de
Administración, Ejecución y Control (CONAEyC) con el objetivo de asegurar la eficaz
aplicación del programa28.
Se dispuso que dicho Consejo
representantes de los siguientes
sectores: organizaciones de
sindicales; organizaciones no
gubernamentales; instituciones
confesionales; y representantes
del gobierno nacional. Estos
designados por los sectores
antes citados, contando con una
participación a ad-honorem. En
los aspectos técnicos, el
CONAEyC sería asistido por
una Secretaría Ejecutiva.Funciones del Consejo Nacional de Administración,
Ejecución y Control (CONAEyC)
a) Desarrollar, evaluar y adoptar las políticas destinadas a la
implementación del programa;
b) asistir al mantenimiento actualizado del registro de
c) efectuar el seguimiento ante el Ministerio de Economía de la
distribución mensual eficaz de los recursos destinados a
atender las asignaciones del mismo;
d) Supervisar la utilización de los fondos, revisando la
disponibilidad de los recursos;
e) proyectar y proponer al Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social las modalidades de pago de las asignaciones;
f) efectuar el seguimiento de las políticas y programas de
formación profesional y capacitación que, al efecto, diseñara el
g) proyectar y proponer los criterios de promoción y
generación de empleo a fin de lograr la inserción social y
laboral de los beneficiarios, vigilando su cumplimiento;
h) realizar gestiones ante el Registro Nacional de las Personas
del Ministerio del Interior y sus delegaciones, a fin de que los
aspirantes a las asignaciones del programa contaran con la
documentación exigida;
i) establecer la evaluación externa del programa a través de
Universidades Nacionales y/o de Organismos de Control de
Derecho Público, nacionales o provinciales;
j) contribuir a las acciones de difusión e información sobre la
ejecución de las actividades;
k) preparar un informe mensual para el Presidente de la
l) realizar denuncias en caso de irregularidades;
m) crear y mantener actualizada en Internet una página web
destinada exclusivamente a reflejar el desarrollo y evolución
del programa.Teniendo presente la diversidad de funciones planteadas para esta instancia, todas las
evidencias reveladas en el marco de este estudio llevan a mostrar cómo la inclusión de la
figura del CONAEyC en el diseño normativo se relacionó estrechamente con la capacidad
de presión de la Mesa de Diálogo Argentino, fortalecida por el clima imperante de caos, el
28El nuevo programa mantenía la constitución de los Consejos Consultivos Provinciales y Municipales
integrados por representantes de los trabajadores, empresarios, las organizaciones sociales y confesionales,
pero creaba la instancia de Consejos Consultivos Barriales – instancia de menor nivel jurisdiccional que los
Municipios- y agregaba a la lista de integrantes de dichos Consejos a representantes del gobierno.19descreimiento ante la clase dirigente y el protagonismo que venía alcanzado la Iglesia
Católica como casi el único actor social que guardaba cierto respaldo público. En otros
términos, a pesar de que diferentes actores involucrados estaban de acuerdo en que era
necesario contar con alguna instancia de participación de las organizaciones de la sociedad
civil a los fines de hacer más transparente la gestión del programa, la forma específica que
tomó dicho espacio de participación en la esfera nacional fue producto de las
recomendaciones – y presiones en tal dirección – de la Mesa del Diálogo Argentino. Así lo
expresa un alto funcionario del área de Trabajo:
“La Mesa del Diálogo definió la necesidad de los programas
como respuesta a la emergencia y algunos criterios. Por ejemplo,
el tema de los Consejos Consultivos está vinculado claramente a
ese reclamo de participación de la sociedad civil... Y en el
Decreto 565 hay una parte, que es la del Consejo Nacional, que
en realidad ya estaba redactada como borrador por la Mesa del
Diálogo... En realidad, a nivel de Ministerio teníamos muchas
discusiones con respecto a eso. Internamente, cuando discutimos
el Decreto 565, ese borrador de las funciones del Consejo
Nacional de Administración, Control y Evaluación a nosotros no
nos gustaba, porque era tan amplio que no sabíamos que rol
jugaría el mismo, y porque venía como ya hecho. La discusión
era que ese punto había que cambiarlo, pero ¿cómo podríamos
hacerlo? Como había sido acordado, como la Mesa de Diálogo
lo había propuesto, no se quiso entrar en la discusión de la
redacción” (entrevista No. 2).Ahora bien, en otros aspectos el nuevo “Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”
mantuvo similares características que su antecesor. Uno de ellos es la manera en que se
definió la población beneficiaria del programa29. En este sentido, fue dejada de lado la
opción de redefinir a la población meta de acuerdo con algún criterio de pobreza e
indigencia por ingresos, como se planteaba por ejemplo en la propuesta de Seguro de
Inclusión Infantil desarrollada anteriormente por quienes se desempeñaban en el 2002 en la
Jefatura de Gabinete. En este caso, la imposición de un determinado criterio se relacionaba
con dos cuestiones, una operativa y otra conceptual. Desde lo operativo, se argumentó que
resultaría más fácil corroborar la situación de “desocupación” del aspirante a recibir el
beneficio que su condición de “pobre” o “indigente”, principalmente en función de las
posibilidades de los sistemas de cruce de información ya desarrollados desde el Ministerio
de Trabajo. Si bien todos los actores involucrados estaban de acuerdo en que la ayuda
29Aunque cabe mencionar que una innovación en este sentido fue la mención a que también podrían cobrar
un subsidio los jóvenes desocupados y los mayores de 60 años que no recibieran prestación provisional. Sin
embargo, el componente “jóvenes” del Derecho de Inclusión Social no llegó a desarrollarse durante el
gobierno del Presidente Duhalde, mientras que el de “adultos mayores” se inició muy tardíamente en relación
con el del “jefes y jefas de hogar desocupados”. Si bien escapa al presente estudio, cabe referir que mientras
la inclusión de la categoría de mayores de 60 años había sido originada en los funcionarios de la Jefatura de
Gabinete, la inclusión de los jóvenes como futuros beneficiarios era una cuestión que venía del Ministerio de
Trabajo.20económica debía ser recibida por quienes estuvieran por debajo de la línea de pobreza,
pronto se hizo evidente que llegar a evaluar esa situación para una población meta de
considerables dimensiones y en un tiempo exiguo era virtualmente imposible. Ante esto, la
segunda solución entre las óptimas fue definir a los beneficiarios con base en el criterio de
desempleo, dando por sentado al aplicar este criterio que la mayor parte de la población
beneficiada sería la misma, aún a sabiendas de las imperfecciones que también podría tener
este mecanismo30. La primacía de este criterio en la definición de los beneficiarios se vio
respaldada desde lo conceptual por el acuerdo existente entre los actores involucrados en
cuanto a que el reclamo social se expresaba en términos de “trabajo”, tal como quedó
indicado previamente. Un alto funcionario de la Jefatura de Gabinete lo explicó de la
“Todos los actores involucrados de una u otra manera en la
decisión, veían la necesidad de resolver el tema de la comida, el
tema de salud y de ingresos básicos... todos inspirados, como lo
seguimos estando desde hace muchos años en la Argentina, por la
urgencia en recuperar lo que fue un activo histórico que nunca
había sido un problema hasta mediados de la década de los
noventa, como lo fue el empleo… Todos, no hay quien en esta
sociedad no reclame volver a recuperar el pleno empleo. Y
obviamente la demanda es hacia el Estado, hacia el gobierno. Y
todos nosotros sabemos que el empleo no se genera a partir de una
ley, un decreto, es producto de un proceso social muy complejo…
También sabemos que es mucho más rápido el proceso de
destrucción del empleo que el de construirlo. Pero bueno, esto la
gente no lo sabe. Y esto también estaba muy fuertemente
incorporado en la demanda expresada por la Iglesia: no regalemos
nada, lo importante es trabajar, la cultura del trabajo… En el
gobierno también había quienes pensaban así…” (entrevista No.
12).Finalmente, en relación con este tema cabe señalar que se descartó que al interior del hogar
el subsidio fuese cobrado por la mujer, cual era la propuesta de la Jefatura de Gabinete.
Otro aspecto del programa anterior que se mantuvo en la nueva versión se relaciona con la
forma de la prestación. Hubo consenso en que la misma fuera un subsidio monetario y se
impuso el criterio de los funcionarios del Ministerio de Trabajo en cuanto a que éste fuese
un monto único, descartando de esta manera la propuesta impulsada desde la Jefatura de
Gabinete, es decir, que los montos fueran diferenciales de acuerdo con la cantidad de hijos.
También prevaleció la posición del Ministerio de Trabajo al definir la operatoria de cobro:
se mantuvo la opción de que el subsidio fuera cobrado en efectivo, a través del sistema
bancario, dejando de lado la propuesta de cobro con tarjeta magnética presentada por la
Mesa del Diálogo Argentino. En relación con el programa anterior, se mantuvieron también
los requisitos para cobrar el subsidio, es decir, acreditar concurrencia escolar y controles de
30Como, por ejemplo, que aquellas personas ocupadas pero en el mercado informal no figuran en los
padrones de la ANSeS y son considerados por el Ministerio de Trabajo, por lo tanto, como desocupados.21salud de los hijos y la incorporación de los beneficiarios directos a la educación formal, su
participación en cursos de capacitación que contribuyan a su futura reinserción laboral, en
proyectos productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia
ocupacional. Cabe mencionar que una discusión muy importante que no se generó fue la
del monto del subsidio. El FRENAPO, con su propuesta del Seguro de Desempleo y
Formación, ya había planteado a principios de año que, en vista de la devaluación del peso
y la disminución del poder adquisitivo de los hogares, el monto que se estaba entregando a
través el programa original era insuficiente. Como puede observarse, este reclamo no tuvo
incidencia sobre la reorientación del programa.
Finalmente, las contraprestaciones exigidas a los beneficiarios fueron planteadas, al igual
que en el primer programa, de manera difusa y difícilmente distinguibles de los requisitos
necesarios. De acuerdo con los testimonios relevados, este componente del programa no fue
puesto en la mesa de confrontación de posiciones, hecho que se explica porque los
principales involucrados percibían que dicha discusión tenía poca relevancia en un
momento en que urgía acordar una nueva respuesta a la problemática social que fuera
rápidamente aplicable. El tema de la urgencia vuelve así a constituirse en un factor decisivo
al momento de decidir sobre aspectos relevantes del diseño del programa, en sus dos
Concluida esta etapa de negociación, y habiendo sido redactado el decreto 565/02 que daba
encuadre normativo al Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el Presidente
Duhalde anunció públicamente su lanzamiento el mismo día en que se había firmado el
decreto. En dicho anuncio indicó:
“Ha llegado la hora de pasar a los hechos (...) con la decisión de
crear el Derecho Familiar de Inclusión Social, cuyo primer paso es
el plan para jefes y jefas de hogar desocupados, indigentes y
"He firmado este decreto mediante el cual se atenderá a más de un
millón de hogares excluidos, a los que buscamos incluir en el umbral
de la dignidad”.
“Esto no es un regalo, es un derecho”.
“(…) a otros planes sociales los han desnaturalizado los
sinvergüenzas que se aprovechan de los más humildes para su propio
beneficio. Es a éstos a los que tenemos que controlar firmemente. Y
ese control no puede ser efectivo si no tiene la participación directa
de todos ustedes. Deben denunciar a los que se pasan de vivos. No
queremos gestores ni intermediarios. No hacen falta. Pronto
comenzaremos a ver los resultados, son los que nos ponen en el
camino de la Argentina de pie y en paz".Con estas palabras, el Poder Ejecutivo presentaba una respuesta concreta a los reclamos que
se venían escuchando fuertemente en Argentina, en particular desde finales de 2001. Se
trataba, a su vez, de una intervención estatal basada en la construcción de ciertos consensos
y en cierto nivel de aprendizaje en torno a experiencias pasadas.22III.La transformación del “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” durante su
implementaciónEl programa “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” – reformulación de la iniciativa original
lanzada en enero - comenzó a implementarse en el mes de mayo de 2002. En términos de
beneficiarios que recibían sus prestaciones, rápidamente logró una cobertura inédita para
los programas sociales focalizados en Argentina. Mientras que en su primer mes de
funcionamiento cobraron el subsidio poco más de 1 millón cien mil personas, al mes
siguiente la cobertura ya se había elevado a 1 millón seiscientos mil y alcanzaba en julio a 1
millón ochocientos mil beneficiarios31 (datos extraídos de los informes de CONAEyC). La
amplia cobertura que alcanzó el programa se vio claramente reflejada en términos
presupuestarios: en el año 2002, se le destinó a esta iniciativa poco más de un tercio del
total de los recursos que el gobierno nacional invirtió en programas dirigidos a la población
pobre y/o vulnerable. Por su parte, en el año 2003, el programa representó la mitad del
gasto social focalizado a nivel nacional (datos suministrados por SIEMPRO)32.
Más allá de la reformulación de diferentes cuestiones relacionadas con su diseño, una vez
que se puso en marcha, el “Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” siguió
transformándose. El abrupto cierre del padrón de los aspirantes a recibir la ayuda social
puso en duda el carácter de “derecho de inclusión” con que se había promocionado el
programa. Las contraprestaciones que debían realizar los beneficiarios a cambio de recibir
el subsidio se fueron definiendo sobre la marcha, en un proceso lento y complejo.
Finalmente, las instancias institucionales que habían sido pensadas como espacios de
participación de la sociedad civil encontraron, en la práctica, múltiples dificultades, lo cual
generó, para muchos de los actores involucrados en el programa, dudas acerca de la real
utilidad de tales espacios de concertación y control de políticas. Veamos como se dieron
cada uno de estos procesos.
Cierre del padrón de beneficiarios
Pocos días después de haberse lanzado el programa, comenzó el proceso de inscripción de
los beneficiarios potenciales en las Municipalidades o en las oficinas gubernamentales
autorizadas para tal fin. El gobierno había anunciado que los primeros pagos de los
subsidios se harían a mediados de mayo e incluirían a aquellas personas que se hubieran
anotado antes del 15 de abril, si bien se preveía continuar con próximas etapas de
31Debido al “cierre” del padrón de beneficiarios (al que se hará referencia más adelante), este número se
mantuvo relativamente estable hasta fines del período que estamos analizando. Si se suman a estos los
beneficiarios de otros programas similares del Ministerio de Trabajo, la cantidad de personas que recibían
subsidios monetarios de este organismo asciende a casi 2 millones.
32Para el financiamiento del programa en el año 2002 se contó con los fondos extraordinarios provenientes de
las retenciones a las exportaciones y en el año 2003 con los recursos externos brindados por el Banco
Mundial. A estos se sumaron los provenientes de la reorientación de algunos de los programas del propio
Ministerio de Trabajo, entre los cuales se destaca el programa Trabajar.23Como ya se ha referido, al definirse el Programa como “derecho” dirigido “a todos los
jefes y jefas de hogar desocupados”, la normativa no planteaba una restricción temporal a
la inscripción de las personas, en tanto éstas cumplieran con los requisitos de ingreso 33. De
esta manera, la confección del padrón de beneficiarios bajo dicha modalidad constituía uno
de los aspectos más innovadores del programa, en tanto atendía la variabilidad de la
situación de empleo y de las familias de los ciudadanos argentinos, a la vez que apuntaba a
eliminar los incentivos para el uso clientelista de los programas sociales focalizados. La
proyección que habían realizado las agencias gubernamentales con respecto a la cantidad de
posibles inscriptos en ese momento giraba en torno a 1.600.000 personas como máximo.
Así lo explica una funcionaria del Ministerio de Trabajo:
“De distintos lados venía un cálculo aproximado de un millón
seiscientos mil potenciales beneficiarios. Nosotros armamos una
especie de población potencialmente beneficiaria en la cual
trabajamos con este criterio: los jefes desocupados con hijos por
un lado y, después, agregamos alguna población adicional con
características de informalidad y bajos ingresos” (entrevista No.
8).El proceso de inscripción al padrón de beneficiarios no hizo más que cristalizar la fragilidad
de los rápidos consensos previamente alcanzados entre los distintos actores, al menos en lo
que respecta a algunos aspectos puntuales. Así, ya durante los primeros pasos de la
implementación vía la inscripción de los jefes/as de hogar desocupados, desde distintos
niveles institucionales y sociales comenzaron a plantearse discusiones sobre la magnitud
que podría adquirir el padrón de beneficiarios y los recursos con que contaba el Estado para
responder al mismo, sobre todo en cuanto a su expansión potencial.
Los primeros días de abril, frente a la concurrencia masiva de la ciudadanía a los lugares de
inscripción, los rumores acerca de las restricciones presupuestarias que limitarían la
universalidad del programa empezaron a oírse en los medios de comunicación masiva,
cuestionándose si los recursos con que contaba el Estado alcanzarían para cubrir la
magnitud que parecía presentar la demanda. El cálculo apresurado que había hecho el
gobierno respecto a la cantidad de inscriptos, mostraba ya ser obsoleto debido al aumento
de la tasa de desocupación34 y a la imprecisión en cuanto a la proporción de trabajadores no
registrados (lo que comúnmente se denomina “trabajo en negro”) que se volcaría a las
inscripciones, tal cual lo recuerda un alto funcionario del Ministerio de Trabajo:33La única restricción estaba dada por el Art. 2° del Decreto 565/02, el cual indicaba: “Créase el Programa
Jefes de Hogar para ser aplicado mientras dure la Emergencia Ocupacional Nacional, que por este Decreto
se ratifica hasta el 31 de diciembre de 2002...”. Cabe aclarar que el Decreto 39/03 del 7 de enero de 2003
prorrogó la Emergencia Ocupacional y la vigencia del Programa (con iguales condiciones de funcionamiento)
hasta el 31 de diciembre de ese mismo año.
34En ese momento la tasa de desocupación alcanza el pico de 21,5% (cfr. Svampa y Pereyra, 2003).24“En el diseño se había hecho un cálculo de las personas que se
inscribirían pero era mucho menor, era un cálculo que surgía de
los indicadores que manejábamos nosotros. Hay una parte que hay
que estimarla, es decir, el trabajador en negro es un desocupado,
pero no sabíamos cuántos de estos trabajadores se iban a incluir.
Lo mismo con los inactivos, el concepto de inactivos en realidad es
muy difícil de aplicar, entonces trabajadores en negro e inactivos
era muy difícil estimar cuántos de estos entrarían... En realidad se
trataba de supuestos difíciles de verificar” (entrevista Nº 2).Pero no sólo las predicciones imprecisas derivadas del cálculo de beneficiarios eran las
causales de la magnitud que iba adquiriendo el padrón de beneficiarios a medida que
transcurrían los días de inscripción. El gobierno de Duhalde también estaba cediendo en ese
momento a las presiones ejercidas por las organizaciones que conformaban el Movimiento
Piquetero para la obtención de “cupos de inscripción” dentro del programa (continuando
con la lógica establecida en las administraciones anteriores), debido a la amenaza de nuevos
cortes de rutas que por esos días abundaban. Al mismo tiempo, los funcionarios de las
jurisdicciones provinciales y municipales que demandaban concesiones particulares como
consecuencia del apoyo político brindado al gobierno nacional, presentaban listas de
inscriptos al programa sin información que avalara la documentación requerida.
A medida que el padrón de beneficiarios se iba conformando de esta manera, los rumores
acerca de que el presupuesto establecido para el programa no alcanzaría a cubrir a los
beneficiarios del mismo se fueron confirmando, debido a que -como ya se ha referido en las
páginas anteriores-, el presupuesto del programa estaba respaldado básicamente por las
retenciones a las exportaciones y la reasignación de partidas presupuestarias de otros
programas35. Con esas fuentes de recursos como marco, la cantidad de inscriptos como
posibles beneficiarios había superado su límite preestablecido en los cálculos previos de los
encargados de tomar las decisiones, en tanto un mes después de haberse realizado el
anuncio formal del programa el padrón contabilizaba ya casi 2 millones de personas. El
Poder Ejecutivo entendió, entonces, que la manera de frenar este fuerte crecimiento del
padrón –a riesgo de perder la frágil gobernabilidad que lo sustentaba 36- era dar un corte a la
inscripción, siendo el Ministerio de Trabajo el encargado de ejecutar la decisión. Las
declaraciones de un funcionario de esa repartición así lo dejan en claro:
“¿Por qué la inscripción de beneficiarios se cerró? Por un tema
de presupuesto, creemos que hay una parte de personas que35Como ya también se ha narrado en las páginas anteriores, el Banco Mundial comienza a desembolsar
fondos para el programa recién durante el mes de mayo de 2002. No obstante, el aporte de este organismo
para el financiamiento del Jefes y Jefas de Hogar Desocupados fue -durante los primeros meses de ejecuciónmuy bajo. Según fuentes consultadas (entrevista N° 10) el mismo implicaba aproximadamente un 20% del
presupuesto asignado para ese año.
36En ese entonces, y debido a la ola de rumores que hacían peligrar la implementación del programa,
funcionarios de los Ministerios de Trabajo y Economía salían a manifestar públicamente que la partida de
dinero para hacer frente a los pagos de los subsidios de los beneficiarios estaban aseguradas.25pueden tener los requisitos para ingresar en el programa, pero
no hay presupuesto para atenderlos” (entrevista No. 2).De esta manera, el mismo día que comenzaron a efectuarse los primeros pagos de subsidios
(el 17 de mayo de 2002) se cerró la inscripción de beneficiarios. Al no contar con respaldo
normativo que avalara este cierre del padrón (ya que en su diseño formal se trataba de un
“derecho”), el gobierno nacional justificó el mismo sólo alegando la necesidad de
establecer mayores controles para las inscripciones37. Si bien una “depuración” de los
padrones era necesaria, también servía para desviar la atención de los otros dos grandes
temas: por un lado, el apresurado cálculo de la relación entre la posible demanda de
subsidios y la limitación de presupuesto; en segundo lugar, las concesiones otorgadas a los
funcionarios provinciales y los movimientos sociales de desocupados con respecto al
ingreso indiscriminado de beneficiarios.
Este cierre del padrón, no anunciado públicamente pero realizado en la práctica, concitó la
reacción de algunos ciudadanos que entendían que esta acción vulneraba sus derechos. De
tal manera, muchas personas comenzaron a demandar ante la justicia (individualmente o
por medio de organizaciones vinculadas a los derechos humanos) su “derecho” a ser
inscriptos en el padrón. Frente a ello, el Ministerio de Trabajo no tuvo más alternativa que
inscribirlos, como lo relata un alto funcionario de dicho ministerio, sin que esto implicara
sumar nuevos beneficiarios al programa:
“No hay una resolución escrita que cierre el alta, porque es un
derecho de inclusión y como derecho no está limitado... Hubo una
inscripción que cerró en una fecha en función de una liquidación...
no hay inscripción, excepto cuando alguien se presenta con un
recurso de amparo, entonces se lo inscribe pero nada más”
(entrevista No. 2).Pero no sólo fueron algunos ciudadanos quienes elevaron la voz de protesta. Los
representantes de las organizaciones de la sociedad civil - reunidos en el Consejo Nacional
de Administración, Ejecución y Control (CONAEyC) - también reclamaron la pronta
reapertura del padrón, a la vez que solicitaron la fiscalización del mismo:
“Esa suspensión nunca se levantó, entonces nosotros,
sistemáticamente, en todas las reuniones hemos pedido por la
37En esos momentos estaba ya al frente del Ministerio de Trabajo Graciela Camaño (quien había asumido
como Ministra el 3 de Mayo), conocida dirigente sindical ligada al peronismo bonaerense. Sus antecedentes la
ubicaban como una dirigente muy operativa pero asociada a grupos políticos cuyas prácticas distaban de ser
plenamente transparentes y propias de una administración entusiasta por la rendición de cuentas. A partir de
su llegada al Ministerio, la información sobre el padrón de beneficiarios se volvió de muy difícil acceso, dado
que el organismo encargado de centralizar los datos de los inscriptos y evaluar si los mismos cumplían o no
con los requisitos establecidos (la ANSeS) dependía de dicha cartera ministerial. Refiriéndose al tema un
funcionario de la Jefatura de Gabinete sintetiza: “Hubo cambio de Ministro y ya ahí pasó a ser una caja
negra el tema…“ (entrevista N° 12).26apertura del Programa. Sabemos que hay restricciones
presupuestarias pero creemos que si hubiera una limpieza
profunda del padrón no aumentaría el presupuesto del
programa” (entrevista No. 7, efectuada a un miembro del
CONAEyC).Sin embargo, sus demandas fueron desoídas por el Poder Ejecutivo, demostrando en los
hechos el escaso poder que efectivamente tendría esta instancia en la implementación real
Intentando evitar que dichas reacciones se propagaran a los demás actores, especialmente a
aquellos que habían presionado para la incorporación de beneficiarios (Movimiento
Piquetero y gobiernos provinciales), el Ministerio de Trabajo diseñó una estrategia paralela
que serviría para canalizar esa demanda: la gestión de otro programa de empleo transitorio
que, con mucha menos difusión que el Jefes y Jefas de Hogar, absorbió la población que
había quedado fuera del padrón38.
En suma, un mes y medio después de haberse lanzado oficialmente el programa en su
nueva versión y comenzado el proceso de inscripción, la confección del padrón de
beneficiarios culminó de modo abrupto, impidiendo el ingreso de más postulantes aunque
los mismos cumplieran con los requisitos indicados. Este acontecimiento no hacía más que
expresar, por un lado, los límites políticos de la capacidad estatal para expandir los recursos
presupuestarios destinados al efecto (incluso a través de una reasignación intra-estatal), así
como la dificultad también política de algunos actores técnicos para avanzar en la
depuración racional del padrón de beneficiarios. Asimismo, denotaba la capacidad de
presión ejercida por algunos actores sobre un frágil Poder Ejecutivo.
El lento diseño de las contraprestaciones y su control
Paralelamente a la inscripción al programa, y mientras se desarrollaban los procesos que
desencadenarían el cierre del padrón, el Ministerio de Trabajo comenzó a dirigir su
atención al diseño de las contraprestaciones que los beneficiarios debían cumplir a cambio
de recibir el subsidio. Tal lo señalado, la premura con la cual se había redactado el Decreto
565/02 había colocado a este tema en un lugar secundario en el listado de cuestiones a
resolver, debido a la crisis social y la posibilidad siempre presente de estallidos sociales,
aspectos que primaron a la hora de definir el diseño general del programa, no avanzando
por ese entonces sobre precisiones del mismo:38Concretamente nos referimos al Programa de Emergencia Laboral -PEL- y su sucesor en el año 2003, el
Programa de Empleo Comunitario -PEC. Respecto del mismo, en reiteradas ocasiones el CONAEyC solicitó
información a las autoridades del Ministerio de Trabajo por considerarlo similar al Programa Jefes de Hogar.
El tema de la utilización de este programa como “programa paralelo” al de Jefes y Jefas de Hogar
Desocupado ha sido un tema abordado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) indicando: “De
acuerdo a numerosos testimonios verbales recibidos de beneficiarios directos, los PEL son entregados de
manera absolutamente discrecional y no están sujetos a ningún tipo de control. En efecto, para acceder a este
programa sólo se requiere ser mayor de 18 años, estar desocupado, no percibir prestaciones previsionales,
seguro de desempleo, y no participar en otros planes de empleo” (2003:6)27“...en realidad, en el primer momento la idea era que la gente
tuviera para comer. Y realmente fue pensado como un
mecanismo para apaciguar el tema social. Y eso es así y nadie lo
oculta, porque la verdad es que la situación fue tan fuerte...”
(entrevista No. 5).El hecho de que fuera esta cartera ministerial la que tuviera mayor protagonismo al
momento de avanzar en estas definiciones puede ser explicado desde diferentes aristas: por
un lado, su función contaba con el apoyo normativo que le daba el propio Decreto de
creación del programa. En efecto, de acuerdo con el Decreto 565/02, el Ministerio de
Trabajo no sólo quedaba posicionado como la “autoridad de aplicación” del programa – y,
en ese sentido, responsable por el dictado de las normas de aplicación y readecuaciones que
fueran necesarias para su implementación– sino que también se le asignó la responsabilidad
exclusiva de diseñar los programas de formación profesional y capacitación, necesarios
para la reinserción laboral de los beneficiarios (artículos 14º y 7º del Decreto 565/02).
Desde el punto de vista técnico, su protagonismo se explica en función de su conocimiento
de experto en materia de diseño de programas de este tipo, así como también en función de
su mayor disposición de recursos. Por último, desde el punto de vista político, la
preeminencia del Ministerio de Trabajo a la hora de avanzar en definiciones respecto de la
implementación del programa se vincula con cierta declinación en la influencia de las
autoridades de la Jefatura de Gabinete luego que su propuesta fuera desestimada –y,
posteriormente, su salida de esa cartera-, como así también por el “bajo perfil” de las
autoridades que se habían hecho cargo del Ministerio de Desarrollo Social39.
Resuelta la urgencia del diseño y anunciado su lanzamiento, los funcionarios de la cartera
de Trabajo definieron, entonces, que el tema de las contraprestaciones debía delinearse con
mayor precisión, en tanto la determinación de que los beneficiarios “hicieran algo a
cambio” había sido ya expuesta por los distintos actores participantes de las discusiones
previas al armado del Decreto 565 y había sido manifestada como condición por el BM en
la negociación con el Poder Ejecutivo respecto de posibles recursos para ayudar a financiar
el programa. Sumado a ello, el propio Ministerio también apoyaba la idea de crear
contraprestaciones para los beneficiarios:
“Desde este Ministerio estaba claro desde el principio el tema de
las contraprestaciones porque nosotros siempre estamos pensando
en el tema del empleo. O sea, a nivel de la gente que está en el
Ministerio de Trabajo ese no fue un tema de discusión, no obstante
lo cual cuando nos decidimos a empezar a ejecutarlos nos dimos39En efecto, durante los primeros meses de 2003, el mayor protagonismo de la cartera de Desarrollo Social
estuvo vinculado con el hecho de que Hilda “Chiche” Duhalde se desempeñara como ministra interina. Hacia
fines de febrero, cuando otra persona se hizo cargo del mismo (Nélida Doga, quien había trabajado con
“Chiche” en la provincia de Buenos Aires), el organismo pareció concentrarse más bien en la reorientación de
aquellos programas que estaban dentro de su órbita. La Primera Dama -que había desempañado un papel
importante en los momentos iniciales del programa- se abocó a tareas más generales de “coordinación” a
través del ejercicio de la Presidencia ad honorem del recientemente creado Consejo Nacional de Coordinación
de Políticas Sociales.28cuenta que al nivel de como había quedado en el Decreto era poco
claro” (entrevista No. 2).Concentrado el poder de decisión en este tema al interior del Ministerio de Trabajo, a
mediados de abril se avanzó, entonces, en la definición de los tipos de contraprestaciones.
Para ello se tomó en cuenta la experiencia de las actividades comunitarias de los programas
sociales implementados desde los años noventa, su propia experiencia en programas de
empleo transitorio, como así también el reclamo de la Iglesia Católica respecto de la
necesidad de “recuperar la cultura de trabajo”, dando una primera forma a tres tipos de
contraprestaciones (comunitarias y sociales, de formación, y productivas)40. Pero este
primer avance fue interrumpido por algunas dificultades vinculadas al ya descrito proceso
de inscripción de los beneficiarios y a la compleja conformación y puesta en marcha de los
Consejos Consultivos (también a cargo del Ministerio de Trabajo). Así lo relata un
funcionario del propio ministerio:
“Al principio era muy difuso el tema de las contraprestaciones...
El tema de los beneficiarios nos absorbió mucho. Lo que le pasó
a los Consejos Consultivos nos pasó a nosotros como Ministerio.
Al principio íbamos a los Consejos a hablar de las
contraprestaciones y nos pasábamos la mayor parte del tiempo
dando respuesta al tema de beneficiarios. Entonces, digo, el tema
de contraprestación no resultó central en los primeros meses,
más allá de la capacidad del Ministerio de pensar en cómo
instrumentar este aspecto central del plan” (entrevista No. 2).En efecto, estas dificultades revirtieron en una lenta organización de las contraprestaciones
que continuarían delineándose durante toda la administración de Duhalde, al mismo tiempo
que funcionaba el Programa Jefes y Jefas de Hogar. La insuficiente definición de cuestiones
centrales a la operatoria del programa (como eran, en este caso, las contraprestaciones que
debían realizar los beneficiarios) puede vincularse con ciertas falencias de los equipos
técnicos por resolver el tema de manera rápida y satisfactoria, pero también con las
urgencias políticas en relación con el “relanzamiento” del programa. De esta forma, el
“armado” de dichas actividades por parte del Ministerio de Trabajo se fue realizando sobre
la marcha, no tanto como resultado de una decisión explícita en la dirección de ir
adecuando el programa a la realidad de cada provincia y/o municipio, sino más bien como
producto de las urgencias que habían motivado su rápida puesta en marcha. Al respecto, es
ilustrativo el relato del mismo funcionario:
“El mecanismo era que los proyectos se presentaban en los
Consejos Consultivos, el Municipio lo aprobaba y los remitía a
la agencia para que la agencia cargara los proyectos que
estaban haciendo los beneficiarios. Entonces, con esta carga, lo
40La definición de las contraprestaciones fueron plasmadas en la Resolución del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social 312/02. La misma también establecía la dedicación horaria de dicha
contraprestación indicando un mínimo de 4 horas y un máximo de 6 horas diarias.29que empezamos a hacer, después de un tiempo, fue empezar a
armar como “programas” y así los proyectos iban entrando
como “actividades comunitarias” o “productivos” o “de
capacitación”. Íbamos metiéndolos en distintos lugares, en
función del nombre, porque lo único que nos indicaba a que tipo
de actividad correspondía era el nombre del proyecto. Porque de
la agencia los datos que nos llegaban era el nombre del
proyecto, el organismo responsable, “tantos” beneficiarios y por
cuánto tiempo” (entrevista No. 2).Este proceso fue marcando la preponderancia de un tipo de contraprestación por sobre las
otras. Dicho fenómeno no respondió en general a procesos de debates ni negociaciones
entre actores, sino que principalmente se fue constituyendo con base en la experiencia que
poseía el Ministerio de Trabajo en cuanto a la gestión de programas sociales. Así, aquellas
que referían a actividades comunitarias fueron ganando terreno, tal cual lo expresa una de
las Secretarias Ejecutivas del CONAEyC:
“Estabas con la crisis de empleo, con la incertidumbre de qué
hacer... No debe olvidarse que las actividades comunitarias como
actividades de contención no nacen con el Plan Jefes. Nacen en la
Presidencia de Menem en el Programa Trabajar, todo programa
de subsidio a la pobreza tenía alguna relación con un proyecto
comunitario” (entrevista Nº 9).Ahora bien, mientras que muchos de los entrevistados indicaron que la experiencia en
actividades comunitarias que se había acumulado desde la implementación de los
programas sociales de la década de los noventa influyó directamente en su mayor desarrollo
como contraprestación del PJHD41 debido a la rapidez con que las mismas podían
comenzar a ejecutarse, también otros referentes consultados atribuyeron la preponderancia
de estas actividades a que, de acuerdo con la normativa vigente, la concreción de
contraprestaciones laborales resultaba sumamente compleja, así como también a que este
rubro permite cierta “flexibilidad” para contemplar la situación de algunos empleados
públicos que reciben el subsidio (entrevista No. 6). Debido a estos factores, la
contraprestación comunitaria fue definida normativamente de manera muy amplia y
ambigua, permitiendo así enmarcar un sinnúmero de actividades de rápida
implementación42.41Así lo deja en claro un funcionario del Ministerio de Trabajo: “La que teníamos más clara era la
contraprestación que refería a actividades comunitarias, ya que la experiencia del (Programa) Trabajar eran
básicamente actividades comunitarias... ahí teníamos más claro lo que había que hacer” (entrevista No. 2).
42En la Resolución del M.T.E y S.S. N° 312/02, el Componente Comunitario refería a “actividades o
proyectos comunitarios de utilidad social que contribuyen a mejorar la calidad de vida de la población”.
Dentro de ellas se incluían: actividades vinculadas a vivienda de interés social; turismo; proyectos
ambientales; desarrollo rural y urbano; infraestructura y recursos para actividades productivas; apoyo a
actividades sociales y comunitaria.30Respecto a las actividades de formación, además de la poca experiencia con que contaba el
Ministerio de Trabajo en este campo, algunos aspectos suscitaron pujas entre los
Ministerios de Trabajo y Educación, retrasando su implementación y diseño. En efecto,
debido a que el Ministerio del Trabajo consideró que no era de su competencia el aspecto
vinculado a la “terminalidad educativa” (concluir los estudios formales básicos), presionó
al Ministerio de Educación para que asumiera la financiación. Esta disputa, si bien resuelta
durante el mismo 2002 al quedar en manos del Ministerio de Trabajo la financiación de
toda la contraprestación, implicó un bajo desarrollo de la misma durante la implementación
del Programa en los años 2002 y 2003. No obstante un funcionario del área de Trabajo
aporta otro acontecimiento que, si bien menor, también influyó en la escasa injerencia de
esta contraprestación:
“El problema fue que el Programa comenzó a instrumentarse en
mayo de 2002, y bueno, a partir de julio o agosto nos dimos
cuenta que había componentes vinculados con la educación
formal y que había que implementarlos... pero el ciclo escolar
estaba muy avanzado en tanto se extiende de marzo a noviembre.
Igual, se implementó en agosto de 2002, pero debido a la época
del año fueron muy pocos los beneficiarios que realizaron esa
contraprestación -creo que 50 mil beneficiarios aprobamos en
Capacitación ese año...” (entrevista No. 2).Por su parte, la contraprestación definida como “productiva”, si bien se constituía en el eje
central del Ministerio de Trabajo dada su competencia, también representaba los mayores
desafíos, en tanto era escasa y negativa la experiencia acumulada, como lo manifiesta un
alto funcionario de dicha cartera:
“El tema “productivo” y de “reinserción laboral” estaba menos
definido... era más bien una incógnita: en la actividad
Productiva, porque nunca habíamos hecho el intento en serio, y
la actividad de Reinserción Laboral, habíamos hecho varios
intentos y nos había ido mal. Los programas de subsidio al
empleo privado del Ministerio, en realidad, no fueron buenas
experiencias, nunca fueron el eje de las políticas del Ministerio
en la década del ’90, en términos de subsidio a la contratación,
en torno a un programa; sí estaban en ese momento la reducción
de costos, es decir subsidios en las contribuciones... Y esas
experiencias no fueron buenas” (entrevista No. 2).El diseño e implementación de este componente de contraprestación no sólo requería los
esfuerzos de los equipos técnicos del Ministerio, sino también de acuerdos políticos y
económicos con el sector privado. El Ministerio de Trabajo comprendió enseguida que las
condiciones socioeconómicas no configuraban un buen marco para desarrollar durante el
2002 los aspectos de dicho componente en tanto “la actividad económica no daba para
hacer esto en ningún lugar” (entrevista No. 2). Optó entonces por seguir el camino inverso,31esto es, observar qué proyectos de índole productiva eran presentados desde los Consejos
Consultivos y comenzar así a diseñar esta contraprestación:
“Al comienzo y durante varios meses, el personal del Ministerio de
Trabajo que trabajaba en esto empezó a tratar de buscar
información sobre las contraprestaciones que se presentaban en
forma de proyectos. Así, el gerente del área interpretaba cuáles de
esos proyectos eran productivos. Esto llevó todo un trabajo de
tipificación y en función de esta clasificación y de ver lo que se
estaba haciendo, se diseñó este componente productivo. Entonces,
en realidad este componente se fue conformando a partir de los
proyectos que llegaron... Surgió al revés, a partir de la gente que
ya lo estaba haciendo, comenzamos a evaluar como podíamos
mejorarlo y definirlo” (entrevista No. 2).En síntesis, debido a estos procesos de diseño ya comentados, la reglamentación operativa
de cada uno de los componentes de las contraprestaciones se fue realizando a lo largo del
tiempo: durante el transcurso del año 2002 fueron los componentes Comunitario y de
Formación los que se pusieron en marcha, respaldados por un marco normativo; por su
parte, el componente Productivo comenzó a materializarse recién a principios de 2003,
agregándose dos más (Solidario de Reinserción Laboral y Materiales)43. Al finalizar el
gobierno de Duhalde en mayo de 2003, recién estaban desarrollándose en forma conjunta
las contraprestaciones finalmente previstas.
Restricción a la participación de las organizaciones de la sociedad civilA pesar de que el Decreto 565/02 previó una amplia participación de las organizaciones de
la sociedad civil a través de la figura de Consejos Consultivos, en la práctica y a lo largo de
los casi dos primeros años de ejecución de la intervención analizada, esto se vio muy
limitado, tanto a nivel nacional como provincial y municipal. Cabe aquí recordar que las
figuras de los Consejos Consultivos Provinciales y Municipales ya habían sido planteadas
en el marco del programa original creado por el gobierno en enero de 2002. A éstas, el
nuevo programa “Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” sumó las figuras de un Consejo
Nacional de Administración, Ejecución y Control (CONAEyC) y de los Consejos Barriales,
ambos en respuesta a demandas emanadas de la Mesa del Diálogo Argentino, en el sentido
de apuntalar nuevas instancias que garantizaran cierta transparencia en el manejo del
Tanto la Mesa de Diálogo Argentino como la figura del Consejo Consultivo a nivel
nacional fueron ideadas a partir de la lógica de la participación en la elaboración de
43El Componente Solidario de Reinserción Laboral es creado en el mes de enero de 2003, por medio de la
Resolución de M.T.E. y S.S. 37/03. Por su parte, los Componentes Productivo y Materiales son creados y
reglamentados en el mes de abril de 2003 por medio de las Resoluciones de M.T.E. y S.S. N° 172/03 y 173/03
respectivamente.32políticas: en un contexto de aguda crisis y fuerte deslegitimación de las instancias
tradicionales de canalización de demandas sociales (en particular, los partidos políticos),
los principales actores coincidían –al menos en términos discursivos- en la necesidad de
que organizaciones tanto nuevas como tradicionales de la sociedad civil participaran en la
identificación de aquellos problemas prioritarios y en la formulación de líneas de acción
para hacerles frente. Las expectativas iniciales en relación con el papel que podrían
desempeñar la Mesa de Diálogo y el Consejo Consultivo a escala nacional se vinculaban
entonces con la “estructuración de la agenda” y “formulación de propuestas”, planteándose
incluso –en el caso del CONAEyC- ciertas funciones vinculadas con el proceso mismo de
“decisión”. De cara a la crisis, y al momento de buscar salidas por medio de nuevas
intervenciones en materia social, se consideró que la voz de la sociedad civil debía ser
escuchada, en pie de igualdad con la de los organismos gubernamentales. También se
reservaba para las organizaciones de la sociedad civil un papel en relación con el control de
la ayuda que fuera a darse, a fin de evitar el clientelismo (aunque, cabe recordar, se suponía
que esta práctica quedaría restringida por la lógica misma de un programa que se
presentaba como universal). Se esperaba que las funciones de “monitoreo” y/o
“evaluación” fueran cumplidas tanto a nivel general del programa (a través del CONAEyC)
como en los ámbitos locales de gestión (por medio de los Consejos Consultivos Locales).
Siendo aquellas las expectativas iniciales respecto de la incorporación de las organizaciones
de la sociedad civil en el modelo de gestión, cierto es que al momento de lanzarse el
programa no estaba claramente especificada la manera en que los Consejos Consultivos de
los diferentes niveles se relacionarían entre sí (incluso no existía, al momento de ponerse en
marcha el programa, la instancia de Consejos Consultivos a nivel provincial). Por su parte,
más allá de la disposición de que las autoridades políticas debían participar de estos
espacios institucionales, tampoco había suficiente definición respecto de la vinculación que
debería haber entre estos Consejos Consultivos y los gobiernos en sus respectivos niveles.
Por último, tampoco quedaba suficientemente claro en qué medida las decisiones tomadas
por los Consejos Consultivos deberían ser tenidas en cuenta por las autoridades
gubernamentales (es decir, si sus decisiones serían o no vinculantes, o respecto de qué
temas lo serían).
Como ya se ha mencionado anteriormente, las características específicas de la nueva
instancia de participación a nivel nacional (conformación, funciones) fueron prácticamente
impuestas desde la Mesa de Diálogo Argentino, a pesar de ciertas resistencias y reticencias
por parte de los funcionarios del Ministerio de Trabajo. El CONAEyC se conformó en
mayo de 2002, y de acuerdo con lo estipulado normativamente respecto de su constitución,
quedó integrado por organizaciones del sector empresarial, del sector sindical, de las
iglesias, de las organizaciones no gubernamentales y del gobierno44. Para su mejor
44Al momento de su creación, las siguientes entidades constituían el CONAEyC: a) por el sector empresarial,
la Sociedad Rural Argentina / Coordinadora de las Industrias de Productos Alimentarios (COPAL) / Unión
Industrial Argentina (UIA); la Cámara de Exploración y Producción de Hidrocarburos (CEPH) y la
Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (ABAPPRA) / Asociación de Bancos de
la Argentina (ABA); b) por el sector sindical, la Confederación General del Trabajo (CGT); el Movimiento de
Trabajadores Argentinos (MTA) y la Central de Trabajadores Argentinos (CTA); c) por las Iglesias, la
AMIA; el Consejo Evangélico y Cáritas Nacional; d) por las organizaciones no gubernamentales, la33funcionamiento, dentro del CONAEyC se constituyeron tres comisiones de trabajo:
Denuncias y Reclamos, Consejos Consultivos y Promoción y Generación de Empleo. El
CONAEyC contó desde el inicio de sus funciones con el apoyo de una Secretaría Ejecutiva,
aunque los recursos con que ésta podía contar fueron variando a lo largo del tiempo, siendo
en un principio sumamente escasos45.
Las funciones del CONAEyC se vieron limitadas en la práctica, principalmente debido a la
fuerte oposición que encontraron los miembros de este Consejo en las autoridades del
Ministerio de Trabajo de la Nación. Concretamente, la negativa de las autoridades de esta
área a permitir el acceso a información estratégica para el seguimiento del programa –
como lo es el padrón de beneficiarios - no sólo fue reduciendo el ámbito de acción del
Consejo sino también desalentando a sus miembros en cuanto a las posibilidades de
desarrollar por ese medio un efectivo “control social” del programa. La apreciación de una
alta fuente del propio CONAEyC es ilustrativa en relación con el bajo grado de
compromiso de los funcionarios públicos con estas instancias de participación abiertas a la
sociedad. Su opinión fue avalada por los testimonios de otros miembros del CONAEyC
“En el Consejo el Ministerio de Trabajo participa
obligadamente... obligadamente, digo, porque así lo establece el
Decreto... creo que esto no es un espacio reconocido por el
Estado como un espacio necesario... (…) Los Consejos... me
parece que son un deseo pero que cuando los funcionarios se
sientan en las reuniones, este deseo, como modelo de gestión, en
la práctica no es tolerado” (entrevista Nº 9).Uno de los momentos más conflictivos en la trayectoria del CONAEyC se vivió a fines de
agosto de 2002, cuando Eugenio Borrás, primer Secretario Ejecutivo que había sido
designado con un fuerte respaldo de Cáritas (integrante de la Mesa de Diálogo Argentino),
renunció a su cargo. En el Tercer Informe elevado por el CONAEyC al Presidente, se
repasan los argumentos de tal decisión, entre los cuales figura el siguiente:
“Así también, a pesar de la disposición favorable de los
principales funcionarios del MTESS, señaló las dificultades de
acceso a información completa y sistemática para el seguimientoFederación Argentina de Municipios; el Foro del Sector Social y la Corriente Clasista y Combativa (CCC); e)
por el gobierno, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social / Consejo Federal del Trabajo; el
Ministerio de Economía y el Ministerio de Desarrollo Social / Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
Sociales. Merece destacarse que el nivel de participación de todas las organizaciones listadas no ha sido el
45La Secretaría Ejecutiva fue financiada por el PNUD. Mientras que en un principio el CONAEyC sólo
contaba con el apoyo de esta figura técnica, luego se fue gestionando la asistencia de otros técnicos, tanto del
PNUD como de reparticiones del gobierno.34del programa por parte del CONAEyC”46 (CONAEyC,
2002/2003).En los sucesivos informes elevados al Presidente se reiteran los reclamos del CONAEyC
en relación con las restricciones para acceder a información sobre el programa que debían
controlar. En su informe anual de gestión, los miembros de este Consejo mencionan
explícitamente: “El CONAEyC solicitó en reiteradas oportunidades una clave de acceso de
sólo lectura (de las bases de datos de beneficiarios) para su Secretaría Ejecutiva, como una
herramienta básica para el cumplimiento de las facultades otorgadas al CONAEyC, que
permitiera – entre otros aspectos de administración, ejecución y control – agilizar las
respuestas ante dudas, reclamos y denuncias planteadas por particulares, organizaciones y
Consejos Consultivos sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Hasta la
fecha de elaboración del presente informe, el CONAEyC aún no cuenta con una clave de
acceso a las Bases de Beneficiarios (…) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social ha suministrado una serie de instructivos y claves para acceder a consultas de la
base de datos que no han resultado útiles para hacer efectivas las consultas. La
ambigüedad en las propuestas técnicas, sumadas a equipamientos inadecuados, demora la
gestión y desgasta asimismo las relaciones logradas en el ámbito del CONAEyC”
(CONAEyC, 2002/2003).
El acceso restringido a la información acerca del programa generó mucha frustración entre
los miembros de las organizaciones que componen el CONAEyC. En este sentido,
subrayaba su Secretaria Ejecutiva:
“Como la decisión de pedir la información surge de un Consejo
donde el Estado es parte, entonces no puede negarse... Pero se
negó siempre: las claves (se refiere a las claves para acceder al
padrón de beneficiarios) nos las dio siete veces y ninguna
funcionaba. (…) El tema es la base de datos... (…) es el tema más
recurrente en el que el sector social tuvo su experiencia más
dura” (entrevista No. 9).La opinión de una de las participantes del Diálogo Argentino y de las reuniones del
CONAEyC en representación del PNUD es coincidente al respecto:
“Ahora, el programa tiene este Consejo Nacional de donde de
alguna manera emanan los principios de política y el control del
cumplimiento de esos principios. Después tiene una estructura
administrativa que está a cargo del Ministerio de Trabajo. Un
miembro del Ministerio de Trabajo forma parte del Consejo,
pero el Consejo es autónomo. (…) Y de alguna manera de esa
estructura administrativa (del Ministerio de Trabajo) dependen
los Consejos Consultivos. Pero teóricamente los beneficiarios
46Cierto tono “conciliador” que puede apreciarse en algunas de las afirmaciones puede deberse a que este
documento estaba dirigido a las más altas autoridades del gobierno.35del programa ingresan al mismo vía los Consejos Consultivos, el
municipio pasa las listas de beneficiarios a la estructura
administrativa y el Ministerio de Trabajo paga. Entonces, si bien
hay relación, operativamente hay un corte entre los Consejos
Consultivos y el Consejo Nacional. En realidad la estructura
debería ser la siguiente: los Consejos Consultivos conforman el
Consejo Nacional y desde el Consejo Nacional emana la política
para la administración del programa. El Consejo Nacional toma
los insumos de los Consejos Consultivos, con base en estos
insumos se elaboran las políticas y con base en estas políticas la
unidad ejecutora ejecuta las acciones. Esta debería ser la
estructura y hacia esto se está tendiendo. Pero bueno, no nos
olvidemos que la estructura administrativa era preexistente, que
es una instancia muy poderosa porque maneja los recursos del
programa y que tanto los Consejos Consultivos como el Consejo
Nacional debieron inmiscuirse de alguna manera en esta
estructura” (entrevista No. 5).Si se analizan los factores que llevaron a que el papel de las organizaciones de la sociedad
civil a través del CONAEyC se viera limitado en la práctica por la falta de acceso a
recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones – entre los cuales el recurso de
la información resulta clave – podemos observar, en particular, ciertas ambigüedades en la
figura misma del CONAEyC. La demanda de que las organizaciones de la sociedad civil
ejercieran cierto “control social” sobre el programa había surgido claramente del Diálogo
Argentino. Y al momento de diseñar la operación del programa, los funcionarios del
Ministerio de Trabajo incorporaron la figura del CONAEyC más como una “concesión de
compromiso” que por estar verdaderamente convencidos de las ventajas de incorporar a la
sociedad civil en la gestión del programa. Al respecto, opina un funcionario del Ministerio
“Nosotros discutimos mucho más los aspectos operativos del
programa, lo que era la parte más técnica... La formación del
Consejo Nacional ya la tenía hecha en un borrador la Mesa de
Diálogo Argentino y cuando entramos a considerar la cuestión,
dijimos “mejor, no cambiarla”, porque era entrar en una
discusión con la Mesa de Diálogo... entonces se decidió
aceptarla así. Las funciones del Consejo, entonces, se podían
haber hecho mejor pero en aquel momento el tema era que no se
quería modificar porque ya se había acordado en la instancia del
Diálogo Argentino” (entrevista No. 2).La misma percepción – la de que la figura de los Consejos Consultivos fue una concesión
hecha a la Mesa del Diálogo Argentino al momento de diseñar el programa- es comentada
por un miembro del Consejo, al ser consultado acerca del motivo para incluir la figura del
CONAEyC en el Decreto de creación del programa:36“La Mesa del Diálogo acompañó la crisis con esa condición. Si
se observan los considerandos del Decreto, éstos están asociados
a lo producido en la Mesa del Diálogo. Era una condición para
legitimar una movilización social enorme que permitiera
gobernar el país en ese momento. La garantía para poder
desarrollar un programa masivo era que la sociedad civil
estuviera presente... Aunque después se pasó a la cooptación, a
la manipulación, al cierre de los Consejos Locales en muchos
casos, consejeros que se fueron dando portazos, organizaciones
que persistieron sólo por su finalidad religioso-social...”
(entrevista No. 9).El papel que debía cumplir en la práctica este Consejo Nacional fue tan poco debatido al
momento de realizar el diseño original del programa y, consecuentemente, tan poco
negociado y consensuado, que la denominación con la que fue creado hacía alusión a
funciones que de hecho no fueron encargadas al Consejo sino que recayeron en el propio
Ministerio de Trabajo, como son las de administración y ejecución47.
A la percepción de los funcionarios del Ministerio de Trabajo de que la figura de este
Consejo era una “concesión” a las organizaciones y sectores representados en la Mesa del
Diálogo se sumaron las ya referidas experiencias previas de los funcionarios de esta cartera
en relación con la gestión de programas de empleo transitorio. En efecto, los programas
diseñados e implementados desde este Ministerio – principalmente el programa Trabajar habían considerado a las organizaciones de la sociedad civil sólo en un papel de ejecutoras
de proyectos y no de “socias” en la gestión del programa o de “auditoras”. Así, el
conocimiento y experiencia que tenían los funcionarios sobre los cuales recayó la
responsabilidad de gestionar el programa de alguna manera también impidieron que las
organizaciones de la sociedad civil desempeñaran un papel más protagónico a través de la
figura del Consejo Nacional48. El hecho de que los principales referentes del programa
consideraran las características que tendría este Consejo como una concesión a las
organizaciones de la sociedad civil se sumó entonces a la falta de convencimiento de las
autoridades políticas que asumieron en mayo en la cartera de Trabajo respecto de la
conveniencia de tener instancias de “participación social” de este tipo y a las experiencias
previas de los cuadros técnicos de ese organismo, confluyendo en un proceso –casi
inevitable, dada esa situación de partida- de decreciente protagonismo.
El Decreto 165/02 había contemplado explícitamente la figura de los Consejos Consultivos
Provinciales (CCP) compuestos por representantes de los trabajadores, empresarios,
organizaciones sociales y confesionales, los cuales realizarían el monitoreo del programa
(art. 4º). A diferencia de esto, los CCP no fueron mencionados explícitamente en el Decreto
47En varias oportunidades los miembros del CONAEyC consideraron la posibilidad de cambiar esta
denominación, pero finalmente decidieron mantener la original a los fines de no limitarse en las funciones
que, a futuro, se pueden llegar a desarrollar desde este ámbito.
48Cabe destacar que, a pesar de las dificultades que fueron encontrando y de algunos momentos de desaliento,
las organizaciones miembros del Consejo perseveraron en sus funciones, con una altísima regularidad en sus
encuentros y mostrándose muy activas en el desarrollo de diferentes proyectos.37565 que reformuló el programa original, ni se les asignaron funciones específicas. Este
hecho se relaciona con las nuevas características que asumió el programa, donde las
provincias, que inicialmente habían sido las distribuidoras de los subsidios, pasaban a
desempeñar un papel secundario. En efecto, la deficiente operación del programa original
hizo que la figura de las autoridades provinciales (y, consecuentemente, de los Consejos
Consultivos ideados para controlar su desempeño) fuera dejada de lado, ganando
protagonismo los municipios y sus CCM.
Sin embargo, a medida que se avanzó en la implementación del programa, se fue haciendo
evidente la necesidad de definir de alguna manera un papel específico para estas instancias
en el ámbito provincial, por una parte, debido a que en algunas provincias ya se habían
conformado CCP que venían funcionando de manera aceptable, y por otro, porque en otras
provincias incluso se contaba con instancias de participación mixta de larga data, que ahora
demandaban injerencia en las políticas implementadas frente a la crisis. Por otra parte, otros
programas que estaba implementando el Estado (como el Programa de Emergencia
Alimentaria) suponían la conformación de CCP que, si bien no necesariamente debían ser
los mismos que aquellos creados para el programa Jefes y Jefas de Hogar, indicaban que
cierta instancia de participación de la sociedad civil a nivel provincial era deseable.
Así, la figura de los CCP fue retomada en la Resolución 312 del MTEySS (art. 29), la cual
reglamentó cuestiones operativas del programa, aunque sin llegar a definir de manera
específica sus funciones. Durante casi todo el año 2002, la participación de las
organizaciones de la sociedad civil en las provincias se vio restringida por la mencionada
indefinición respecto de las funciones de los Consejos Consultivos Provinciales. En vista
de esto, el Ministerio de Trabajo y el CONAEyC organizaron un “Primer Encuentro de
Consejos Consultivos Provinciales” en noviembre de 2002, donde se abordó, entre otras
cosas, el papel de los CCP en el marco del programa. Como corolario de este encuentro, en
febrero de 2003 se dictó la Resolución 61/03 del MTEySS, aprobando el “Reglamento de
los Consejos Consultivos Provinciales”49.
De acuerdo con información presentada en uno de los últimos informes del CONAEyC, los
CCP fueron constituidos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en 21 de las 23
provincias50 (CONAEyC, 2002/2003). Cabe mencionar, no obstante, que a pesar de estar
formalmente constituidos en la mayoría de los casos, se presentan situaciones diferentes de
acuerdo con el grado de representación de las organizaciones de la sociedad civil frente a49Cabe mencionar que el fortalecimiento de los CCP y los CCM fue una preocupación constante del
CONAEyC. En esta dirección, en el marco del Encuentro mencionado, se firmó con el PNUD un “Proyecto
de Fortalecimiento” y en el mes de febrero se lanzó una convocatoria para los proyectos elaborados por los
CCP. Desafortunadamente, habiéndose ya presentado 17 iniciativas, el PNUD canceló el financiamiento a
50Las excepciones fueron San Luis y Neuquén, donde se conformó un Consejo Consultivo de Coordinación
Provincial transitoria, integrado por los Consejos Consultivos Municipales.38las áreas del gobierno, el grado de dinamismo de los CCP, las funciones que cumplen y las
actividades que desarrollan, entre otras cuestiones51.
Finalmente, a nivel municipal, el programa estableció la conformación de Consejos
Consultivos Municipales (CCM). De acuerdo con información presentada por el
CONAEyC, hacia abril de 2003 se encontraban constituidos 1.878 CCM sobre un total de
2.108 municipios (89%) (CONAEyC, 2002/2003). Al igual que en el caso de los CCP, sus
desempeños han sido sumamente heterogéneos, así como su composición y dinámica.
El papel de los CCM ya había sido mencionado en el Decreto 165/02 y fue retomado
explícitamente en el Decreto 565/02 que creó el programa y mencionado en la ya citada
Resolución 312. Pero sin lugar a dudas la diferencia más significativa en relación con la
trayectoria de los CCP es que las funciones de los CCM fueron discutidas tempranamente
en el seno del CONAEyC, donde se acordó un conjunto de criterios mínimos sobre su
conformación y funcionamiento. Estos lineamientos fueron retomados luego en la
Resolución 112 de la Secretaría de Empleo (6 de agosto de 2002) a través de la cual se
aprobó el “Reglamento para Consejos Consultivos Municipales y Locales”.
En forma conjunta, el Ministerio de Trabajo (a través de su Dirección Nacional de Sistema
Federal de Empleo) y el Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC)
organizaron hacia fines de 2002 una serie de “Encuentros intermunicipales para el
fortalecimiento institucional de los CC del programa” (Santa Fe, Tucumán, Entre Ríos,
Neuquén y Río Negro, Salta y Jujuy, Corrientes y Chaco). También se realizaron algunas
actividades de manera conjunta con el Ministerio del Interior. Sin embargo, de acuerdo con
la opinión tanto de los miembros del CONAEyC consultados a los fines de este estudio
como de técnicos que han realizado evaluaciones acerca del programa en cuestión, la
capacitación brindada a los CCM para el mejor desempeño de sus funciones fue escasa. A
esto se suma la tradicional insuficiencia de recursos que caracteriza la gestión a nivel local
(no sólo de infraestructura o materiales para el trabajo, sino también de personal técnico
calificado, sistemas de comunicación adecuados, etc.). De tal forma que, aunque con
funciones asignadas pero sin recursos para ejecutarlas de manera eficiente, la participación
de las organizaciones de la sociedad civil también se vio acotada en el ámbito municipal.
La restringida participación de la sociedad civil a través de la figura de los CCM también se
vincula estrechamente con el cierre del padrón de beneficiarios, hecho que se ha
mencionado al inicio de esta sección. En efecto, tal como sostiene un funcionario de la
51Merece destacarse que no todas las experiencias de los CCP ni de los CCM han sido similares. Y en esto ha
pesado mucho la experiencia previa, tanto de las organizaciones sociales como de los propios funcionarios
gubernamentales, en el campo de la participación en pie de igualdad en instancias como “mesas de gestión
asociada”, “consejos de desarrollo social” o similares. Para un análisis más detallado de diferentes
experiencias, se aconseja consultar: FLACSO (2003) y Grupo Sophia (2003). Otro estudio, aún no publicado,
que releva las distintas experiencias de los Consejos Consultivos, entre otras cuestiones, es el realizado en el
marco del Monitor Social. Esta es una experiencia financiada por el BID, el BM y el PNUD con el doble
propósito de monitorear los programas financiados con recursos externos y crear y fortalecer capacidades en
las organizaciones de la sociedad civil.39“El segundo impacto que genera esto (el cierre del padrón de
beneficiarios) es que los Consejos Consultivos, si no tenés altas y
bajas, tampoco tienen sentido52. ¿Cuál es la función de los
Consejos Consultivos si no puede hacer altas y no puede hacer
bajas? No había recursos tampoco para generar o administrar
proyectos productivos o proyectos comunitarios que tuviesen un
sentido en gran parte de los municipios. Entonces, por un lado
tenés (…) problemas de conformación de los Consejos
Consultivos: no en todos los lugares se conformaron en serio.
Formalmente pueden ser muchos más de los que efectivamente se
conformaron. Segundo, la conformación: no necesariamente se
respetó lo que el Decreto plantea de cómo debían conformarse
(democráticamente, participación, representación, etc). En
general está viciado de hegemonía del poder político local. En
tercer lugar, lo que fundamentalmente no se hicieron fueron los
Consejos Consultivos Barriales en aquellas localidades de más
de 50 mil habitantes. Prácticamente no existen en ningún lugar,
salvo en La Matanza y en algún otro… algo en la Ciudad de
Buenos Aires, algo en Mar del Plata… pero el resto, no. (…)
Claramente no pueden filtrar, que es el espíritu que estaba en el
Decreto, los registros. Ni para incluir ni para excluir”
(entrevista No. 12).Al igual que en el caso del CONAEyC, la postergación de la definición de las funciones
que le corresponderían al CCP y la falta de capacitación y fortalecimiento a los CCM se
vincula, principalmente, a cierta reticencia de los funcionarios nacionales a la existencia de
este tipo de espacios de participación. Sin embargo, en el caso puntual de los CCP y los
CCM, y tal lo indicado por fuentes relevantes asociadas a estas instancias, se suman las
resistencias de los propios políticos y funcionarios provinciales y municipales. Además,
también a esos niveles jurisdiccionales (aunque con algunas excepciones) son aún poco
comunes las experiencias de programas sociales donde las organizaciones de la sociedad
civil desempeñen un papel destacado en el monitoreo de la gestión pública. En otras
palabras, no habiendo experiencias previas que sustentaran este papel más activo por parte
de las organizaciones sociales y ante la falta de voluntad de definir tempranamente y/o
apoyar técnicamente las funciones de los Consejos Consultivos, la participación de aquellas
se vio en la práctica también limitada en los ámbitos provincial y municipal.52De acuerdo con su Reglamento, es función de los CCM “solicitar conjuntamente con el Intendente
Municipal las altas y bajas de los beneficiarios y controlar su realización, y remitir las solicitudes de baja,
suscrita por su Presidente y su Secretario, al Ministerio de Trabajo de la Nación”. Otra implicación de esto,
que fue relevada en una de las evaluaciones realizadas al programa: los miembros de los CCM se plantean
para qué dar de baja (suponiendo que lograran el aval del intendente para esta decisión) si después ellos no
tienen control sobre a quién se va a dar alta en reemplazo (comentado durante la entrevista Nº 6).40IV.Conclusiones y enseñanzasUna somera revisión al programa estudiado
El Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados ganó su espacio en la agenda
gubernamental en medio de la mayor crisis social y política que vivió Argentina en las
últimas décadas, teniendo como antecedente inmediato la promesa del efímero presidente
Rodríguez Saa en el sentido de otorgar un millón subsidios de empleos transitorios.
La necesidad de una transferencia masiva de ingresos a los sectores empobrecidos fue una
de las pocas cuestiones públicas en las cuales se logró consenso entre los actores
relevantes, en aquellas semanas de diciembre de 2001 e inicios de 2002, caracterizadas por
múltiples presidentes y marcada convulsión popular. La convicción de la clase política y
de los factores de poder en cuanto a que “algo había que hacer” para proveer de ingresos a
las familias en situación de necesidades insatisfechas, incluyendo las más básicas
cuestiones de alimentación, resultó ser el primer factor que impulsó una intervención de
este tipo, en tanto materializó ciertos consensos básicos alcanzados por aquellos actores
que tenían capacidad de decisión53. A esto se suma la estrategia encabezada por Duhalde
de utilizar los resultados inmediatos del PJHD para lograr los mínimos grados
indispensables para asegurar condiciones de gobernabilidad.
Deben destacarse aquí dos aspectos de suma importancia para entender el modo y la forma
en que ciertas cuestiones se incorporan a la agenda gubernamental. Por un lado, el peso de
los legados, sean estos históricos o coyunturales, se constituye en un factor relevante a
tener en cuenta en el momento de explicar por qué los gobiernos hacen lo que hacen, lo
cual implica reconocer que las decisiones públicas están entrelazadas de modo complejo
entre sí y que aquellos que deben orientar las acciones estatales se ven constreñidos por las
decisiones del pasado y los incentivos que éstas generan para el conjunto de los
involucrados en torno a ciertas cuestiones. Por otra parte, es menester jerarquizar la
importancia que tienen las urgencias en materia de políticas públicas, toda vez que permite
entender la importancia del factor tiempo en la dinámica de las decisiones que deben
tomar los funcionarios estatales; al respecto, suele suceder que a tiempos más vertiginosos,
más complejo es tomar decisiones informadas (en el sentido de “bien informadas”).
Si la presión de las promesas antecedentes, los consensos básicos entre las elites y la
estrategia gubernamental de acumular dosis de gobernabilidad (fenómenos todos asociados
a los legados y las urgencias) son los tres elementos que en el caso argentino explican con
53De esta manera, podemos advertir que la decisión del Poder Ejecutivo Nacional de declarar la emergencia
laboral e implementar en enero de 2002 un programa con las características del Programa Jefes de Hogar
(transferencia monetaria a jefes de hogar canalizada a través de los gobiernos provinciales) puede explicarse
a partir del reconocimiento de la presión que significaban los compromisos asumidos por el gobierno
anterior. Esto, en un marco de situación social crítica, donde ciertas demandas políticas (como la de los
gobernadores por el manejo de fondos que les permitieran actuar con cierta autonomía) se combinaron con
demandas sociales, dinamizadas entonces por los grupos más activos (con el apoyo de los sectores medios,
también en crisis) y fortalecidas en sus manifestaciones ante la oportunidad de influir sobre un nuevo
gobierno nacido en el marco del deterioro político-institucional.41más fuerza el ingreso de la problemática de la transferencia monetaria a los grupos
necesitados, otros son los factores que pesaron al momento de ponderar alternativas y tomar
decisiones. Respecto a este punto, destaca en primer término la preexistencia de un cierto
consenso técnico en cuanto a que la transferencia de ingresos debía hacerse de modo
masivo, con transparencia en el proceso de focalización e instrumentación y con algún tipo
de contraprestación por parte de los beneficiarios. Las posiciones técnico-académicas, y en
estos aspectos también las políticas, se separaban cuando había que definir la población que
recibiría la prestación, el monto de la misma, la responsabilidad institucional, la fuente de
financiamiento y el papel de la sociedad civil.
Puede afirmarse, en consecuencia, que en cuanto a los componentes concretos que debía
tener el programa, había múltiples voces que potencialmente podrían haberse expresado,
pero en la práctica, en el nivel estatal, sólo los equipos técnico-políticos del Ministerio de
Trabajo y de Jefatura de Gabinete tuvieron injerencia en la discusión sobre el conjunto
global de la intervención, más allá de que algunos actores sociales y económicos expresaran
sus posiciones con respecto a ciertos componentes en particular. Esto permite afirmar, en lo
que se refiere a las alternativas en juego en una política pública, que las mismas habrían de
expresar las posiciones e intereses sólo de aquellos actores que, de modo aislado o a través
de coaliciones, lograran llegar hasta los espacios reales de toma de decisiones.
Una reconocida trayectoria en la gestión de cierto tipo de intervenciones (como el caso del
Ministerio de Trabajo); una ubicación institucional privilegiada (como fue el caso de quien
se encargaba de estos temas en la Jefatura de Gabinete); un prestigio moral y
reconocimiento público (tal los ejemplos de la Iglesia Católica y algunas Organizaciones
No Gubernamentales), son sólo algunos ejemplos de factores que han incidido en la
generación de alternativas al momento de definir qué hacer en este caso en materia de
transferencia de ingresos a los más necesitados. La configuración de la dinámica de los
actores que operaron alrededor y dentro del PJHD reconoce una cierta economía política
que ayuda a entender quiénes ganaron y quiénes perdieron protagonismo a lo largo del
período aquí analizado. Destaca en particular el deslucido papel que le tocó desempeñar al
Ministerio de Desarrollo Social, en tanto su falta de experiencia técnica en programas de
transferencia monetaria y el bajo perfil político de quien lo dirigió durante gran parte del
gobierno de Duhalde le restó posibilidades de incidir en las discusiones y decisiones
fundamentales en torno al Plan.
Si poseer ciertos recursos estratégicos constituye a ciertos actores en protagonistas
relevantes al momento de proponer alternativas, la decisión implica un momento sustantivo
donde la “ventana de oportunidad” se expresa plenamente. Duhalde y su equipo de mayor
confianza entendieron que la demanda colectiva (y de ciertos actores con mucho poder)
estaba dirigida a reclamar una acción rápida que no repitiese las experiencias del pasado en
materia de acciones frente a la pobreza. En la tradición argentina en general, y del territorio
de la provincia de Buenos Aires de donde provenía el grueso del gobierno en particular, las
intervenciones en materia de pobreza se solían caracterizar, desde el diseño mismo y mucho
más en la fase de implementación, por ser poco transparentes en la selección de los
beneficiarios y por quedar atadas a las presiones de actores políticos diversos
(gobernadores, intendentes, líderes partidarios locales, organizaciones sociales) que
buscaban utilizarlas en provecho propio mediante el clientelismo.
42Los antecedentes indicados, sin embargo, adquirieron un nuevo significado cuando el
programa analizado comenzó a materializarse a través del Decreto 565/02, toda vez que el
hastío de gran parte de la sociedad argentina, más la presión de actores de peso tanto
nacionales como internacionales, forzó al gobierno a decidir un contenido de intervención
pública que se propusiera romper (o al menos declarar una ruptura) con aquellos rasgos más
negativos de las políticas contra la pobreza en la Argentina. Acceso para todos los que
cumpliesen ciertos requisitos era la “llave maestra” que con respecto a la decisión tomada
impediría una utilización clientelista de este programa social. La presencia activa de la
sociedad civil en formatos organizacionales bien delimitados, la definición clara de
responsabilidades institucionales al interior del aparato estatal y un financiamiento con
recursos públicos no dependientes de los préstamos internacionales eran otros aspectos que,
en términos de la decisión formal que se tomó, potencialmente alejaban a este programa de
la práctica habitual de lucha contra la pobreza.
Sin embargo, tal como fue analizado en este documento, con el paso de los meses el
programa fue ajustando su diseño real de algunos de sus componentes, los que en ciertos
aspectos se alejaron bastante del contenido formalizado en el momento en que se tomó la
decisión. Mientras por el lado del “haber” se destaca la ampliación de las fuentes de
financiamiento (lo que podría redundar en mayor sostenibilidad presupuestaria del
programa), y una mayor claridad respecto a cuáles debían ser las contraprestaciones a
cumplir por los beneficiarios, en el lado del “debe” se ubican tres aspectos sumamente
importantes, aunque de distinta índole: a) falta de control preciso sobre las
contraprestaciones, a la par que una debilidad en el ítem de las contraprestaciones asociadas
al empleo productivo; b) fuertes limitaciones a una participación social real, vía el
debilitamiento de los Consejos en los que la misma se materializaba respecto a las que
originalmente se previeron como sus funciones fundamentales; y c) el punto crítico sin
duda más importante del programa, asociado al cierre del padrón de beneficiarios luego de
las inscripciones realizadas en un primer momento, y que impidió un acceso real a todo
aquél que por falta de información o por variación en su situación social con el correr del
tiempo, fue necesitando recibir el subsidio luego de que se cerrase la inscripción.
Ahora bien ¿por qué se produjeron estas diferencias entre la decisión y el diseño que se fue
dando en la práctica de la intervención, en particular en los aspectos señalados como parte
del “debe”? Como mínimo común denominador para responder a este interrogante, se
destaca el papel que tienen las restricciones, de diversa índole, al momento de dar forma
concreta a una acción pública.
En el caso del programa analizado, y asociado tanto a la falta de control de las
contraprestaciones como al escaso peso de las de carácter productivo, sobresalen, con
respecto al primer tema, las debilidades organizacionales y de información de los
responsables de verificar si los beneficiarios cumplían con la contraprestación, así como la
falta de incentivos políticos de las autoridades locales y los miembros de los Consejos
Consultivos Municipales para denunciar el incumplimiento de la contraprestación. En lo
que se refiere al segundo tema, la restricción fundamental está asociada a la dificultad de la
macroeconomía para generar una demanda laboral fuerte y masiva, así como la dificultad43del estado para llevar adelante buenos planes de generación de trabajo que permitieran
capitalizar ese componente del programa.
En cuanto a la restricción de la participación de la sociedad civil, la razón principal es
política y tiene que ver, por ejemplo, con la falta de voluntad de las autoridades estatales
(en particular del Ministerio de Trabajo) para darle espacio real a los actores sociales
involucrados en el CONAEyC a nivel nacional. Otras razones son la falta de claridad
respecto a las funciones de estas instancias a nivel provincial y la escasa capacitación
brindada a los Consejos a escala municipal. Se le suma a esto, de un modo que afecta a los
tres niveles jurisdiccionales, la restricción organizacional, toda vez que estas instancias de
participación social no han contado con equipos burocráticos sólidos, habilitados por
ejemplo para generar, procesar y proveer información relevante para el efectivo
Por último, en relación con al tema del padrón de beneficiarios, se destaca el peso de la
restricción económica, toda vez que la razón fundamental para no reabrir dicho padrón
resultó ser el temor del gobierno de Duhalde a una explosión extra de potenciales
beneficiarios que pudiesen sobrepasar la capacidad presupuestaria del plan. También
ayudan a explicar la no reapertura masiva del padrón aspectos políticos asociados al interés
de quien manejaba el Ministerio de Trabajo al momento de ponerse en marcha el programa,
toda vez que la no apertura del padrón le permitía un férreo control de las altas y las bajas
de los beneficiarios, las cuales se realizaban de modo incremental y lejos del control
Enseñanzas en “clave latinoamericana”
El Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados no ha sido la primera ni será la única
intervención pública masiva de transferencia de ingresos a los más necesitados en América
Latina. No obstante, la rapidez con que se tomó la decisión, su alcance masivo, los
componentes que lo conforman y sus connotaciones en términos de ayudar a generar paz
social y gobernabilidad política en tiempos de crisis, lo tornan un caso interesante desde
una perspectiva de análisis comparado.
Retomando las preguntas que planteábamos en un principio, es posible identificar al menos
cuatro enseñanzas. La primera que cabe subrayar se asocia a la tensión que se genera en un
ambiente proclive a las prácticas clientelistas cuando se intenta poner en marcha una
intervención pública más tendiente al acceso universal. Lo que este estudio de caso permite
afirmar al respecto es que las tradiciones de políticas sociales poco transparentes y
definidas de modo discrecional tienen sus raíces en prácticas culturales, presiones políticas
y restricciones económicas y organizacionales muy difíciles de modificar con la exclusiva
decisión formal de una política pública que rompa en su discurso con esas prácticas
perversas. Para acabar con ellas se requiere la conjunción de fuertes coaliciones sociopolíticas, de ideas claras, de ciertas rupturas culturales (que incluyen tanto a los
funcionarios estatales como a la propia ciudadanía, incluyendo a los potenciales
beneficiarios) y de ciertas modificaciones en el juego económico, y también de procesos
institucionales favorables a los cambios hacia políticas sociales más transparentes. Como
podrá observarse, no es fácil lograr una combinación virtuosa de estos factores, incluso en
44tiempos de crisis globales como la que vivió Argentina en los meses previos al diseño e
Otra enseñanza que deja el programa analizado tiene que ver con el papel de la sociedad
civil en materia de intervenciones públicas frente a la pobreza. Por un lado, emerge la
certeza de que para lograr que los grupos sociales organizados desempeñen un papel
efectivo en su tarea de abogar por los intereses mayoritarios, se requiere del
convencimiento de parte de los actores estatales de que se puede trabajar de modo
complementario con los representantes a-partidarios (no por eso a-políticos) de la sociedad.
Por otra parte, es menester que haya reglas claras y procedimientos reales acordados entre
las partes, que se defina con precisión quién hace qué en el día a día, más allá de lo que se
haya declarado en el papel. Finalmente, se necesita también que la participación social se
sustente en la capacidad política de los involucrados y en la fortaleza administrativa de sus
instancias de participación. Sin la conjunción de todos estos factores, la siempre bienvenida
invocación a la participación de la sociedad civil puede quedar vacía de contenido.
Las dos últimas enseñanzas se vinculan de manera estrecha a la dimensión gerencial de la
gestión de los programas de transferencias monetarias condicionadas. En tal sentido, la
tercera enseñanza general que arroja este estudio de caso está asociada a la compleja
cuestión de las contraprestaciones en este tipo de programas de transferencia de ingresos.
Un punto neurálgico a tener en cuenta para que ese requisito se cumpla realmente es que la
definición de las contraprestaciones debe estar de acuerdo con las capacidades reales de
quienes deben asegurar las condiciones para que aquellas se cumplan (a modo de ejemplo,
debe asegurarse que los municipios podrán disponer de recursos humanos y materiales para
la contraprestación comunitaria; el sistema educativo deberá disponer de docentes, aulas y
materiales para facilitar la contraprestación de capacitación formal; la empresa privada
debe ser demandante real de mano de obra para hacer efectiva la contraprestación
productiva; etc.).
La cuarta y última enseñanza aquí detectada se relaciona con la necesidad de aprovechar
procedimientos de gestión y prácticas organizacionales preexistentes. Es común en materia
social, sobre todo en América Latina, “iniciar desde cero” cada vez que se define una nueva
intervención pública o se produce un cambio ministerial. Lo que el programa estudiado nos
muestra es que una decisión acertada es ponderar qué experiencia previa existe y utilizarla
para reducir los costos de aprendizaje, tan elevados en el sector público, más aún cuando se
trata de atender necesidades sociales insatisfechas. Recursos humanos capacitados,
procedimientos probados y acordados, a la vez que apropiada presencia organizacional en
los territorios, son requisitos nada despreciables que deben capitalizarse en todo momento
del accionar estatal.45Puede afirmarse, a modo de conclusión, que este estudio de caso permite visualizar algunas
lecciones que afectan la definición de un asunto público en términos de problema, la
generación y selección de alternativas así como los ajustes de diseño en el marco de la
implementación. En tanto la formación de las políticas públicas constituye un proceso
complejo, donde política y gerencia se afectan mutuamente, acercarnos al proceso y a los
eventos que caracterizan una intervención específica de política social constituye un medio
sugerente para ayudarnos a entender circunstancias potencialmente similares.46Bibliografía
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D.F.: Miguel Ángel Porrua.
Aguilar Villanueva, Luis (1993b) (ed.). La implementación de las políticas. México D.F.:
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Svampa, Mariestella y Sebastián Pereyra (2003). Entre la ruta y el barrio. La experiencia
de las organizaciones piquetero., Buenos Aires: Biblos.NORMATIVA DE REFERENCIA
Resolución M.T.E.y S.S. 312/02: Reglamentación del Programa Jefes de Hogar.
Resolución M.T.E.y S.S. 421/02: Modificación del artículo 12 de la Resolución
MTEySS 312/02 en relación con las responsabilidades y cargas de los beneficiarios
respecto al cumplimiento de la contraprestación.
Resolución M.T.E.y S.S. 37/03: Creación del Componente Solidario de Reinserción
Resolución M.T.E.y S.S. 172/03: Creación del Componente Desarrollo Productivo.
Resolución M.T.E.y S.S. 173/03: Creación del Componente Materiales.Decretos:
Decreto 1570/01: Restricciones transitorias para los retiros de dinero en efectivo y
Decreto 1.584/01: Ratificación del “Compromiso por la Independencia”, el
“Acuerdo de Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República
Argentina” y la “Segunda Agenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal”.
Decreto 108/02: Emergencia Alimentaria Nacional.
Decreto 165/02: Emergencia Ocupacional Nacional.
Decreto 486/02: Emergencia Sanitaria Nacional.
Decreto 565/02: Creación del Programa Jefes de Hogar.48
Decreto 2724/02: Emergencia Sanitaria Nacional.
Decreto 39/03: Emergencia Ocupacional Nacional.
Decreto 1121/03: Emergencia Alimentaria Nacional.Leyes:
Ley 25.235: Ratificación del Acuerdo “Compromiso Federal”.
Ley 25.400: Ratificación del Acuerdo “Compromiso Federal para el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal”.
Ley 25.561: Emergencia pública y reforma del régimen cambiario.
Ley 25.570: Ratificación del “Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera
y bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”.ENTREVISTAS REALIZADAS
Entrevista 1: alto funcionario de la Administración Nacional de Seguridad Social
Entrevista 2: alto funcionario del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Entrevista 3: ejecutivo del Monitor Social.
Entrevista 4: alta funcionaria del Banco Mundial.
Entrevista 5: representante por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en la Mesa del Diálogo Argentino. Miembro del CONAEyC.
Entrevista 6: investigadora a cargo de un trabajo de diagnóstico del
funcionamiento de los Consejos Consultivos Provinciales y Municipales para el
CONAEyC.
Entrevista 7: miembro del CONAEyC en representación de la Iglesia Católica.
Entrevista 8: alta funcionaria del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Entrevista 9: Secretaria Ejecutiva del CONAEyC.
Entrevista 10: funcionaria del Banco Mundial.
Entrevista 11: miembro del CONAEyC en representación de las organizaciones de
Entrevista 12: alto funcionario de la Jefatura de Gabinete (al momento de diseñarse
el programa) / Asesor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
(al momento de implementarse el programa).
Entrevista 13: alta funcionaria del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
SocialesPERIÓDICOS REVISADOS
Página 1249PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADOS
Años 1995 /
2001Programa TrabajarSe implementa el programa Trabajar desde el
Ministerio de Trabajo. Llega a tener, como
máximo, 300 mil beneficiarios.
PRESIDENCIA DE FERNANDO DE LA RUA
Seguro de Inclusión Infantil
presentan una propuesta de Seguro de Desarrollo
Infantil, la cual no llega a implementarse.
Consulta Popular Nacional del
Propuesta de Seguro de Desempleo y Formación
para Jefes y Jefas de Familia Desocupados por
un monto de $380, más asignación por hijo (3
millones de personas apoyan la propuesta).19/ 20
Caída del Gobierno de Fernando De la Rúa
ASUNCIÓN PRESIDENCIAL DE ADOLFO RODRÍGUEZ SAA
Firma de acuerdos entre el Poder Ejecutivo y las
Provincias para la entrega de 230.000 subsidios a
Renuncia del Presidente Adolfo Rodríguez Saá
ASUNCIÓN PRESIDENCIAL DE EDUARDO DUHALDE
Designación de Ministra interina Asume la esposa del Presidente (Hilda “Chiche”
Duhalde).
El FRENAPO se reúne con el
Presión del FRENAPO al Poder Ejecutivo por la
Presidente Duhalde
implementación del Seguro de Desempleo
propuesto en la Consulta Popular de diciembre
Inauguración oficial del Diálogo Discurso del Presidente Duhalde.
Protesta en Plaza de Mayo del
Reclaman puestos de trabajo y asistencia social.
Decreto de Necesidad y Urgencia Declara la Emergencia Ocupacional hasta el
31/12/02.
Crea el “Programa Jefes de Hogar”.
Marcha Nacional Piquetera
Reclama al gobierno la creación de 1 millón de
La esposa del presidente deja el Asume Nélida Doga (antigua colaboradora de
cargo de Ministra interina en
Hilda “Chiche” Duhalde)
Se hacen evidentes deficiencias Comienzan a discutirse propuestas alternativas
marzo 2002 en el diseño y la implementación desde el Ministerio de Trabajo, la Jefatura de
Gabinete y la Mesa del Diálogo Social (en la cual
participan también las dos reparticiones50Febrero /
marzo 2002Febrero 20023 abril 200216 abril 2002Mayo 20023 mayo 200215 mayo
17 – 30 mayo
200230 mayogubernamentales mencionadas).
Reunión de las Mesas Sectoriales Recomiendan al PEN la implementación de un
del Diálogo Argentino
programa universal de transferencia de ingresos,
financiado con aportes del Estado y del sector
privado y controlado por instancias donde tengan
participación activa las organizaciones de la
Financiamiento externo del
Se reanudan las negociaciones con el Banco
Mundial en relación con el financiamiento de la
ayuda social. Se acuerda un primer desembolso
en mayo para el programa “Jefes de Hogar”.
Decreto 565/02 Programa Jefes Crea el “Seguro de Inclusión Social – Programa
Jefes y Jefas de Hogar Desocupados”. Para su
control, incluye las figuras de un Consejo
Nacional y Consejos Consultivos Municipales,
con participación de diferentes actores del
gobierno, el sector privado y las organizaciones
Se realiza el lanzamiento oficial del programa:
Apertura del padrón de
discurso presidencial –por cadena nacional- y
fuerte campaña publicitaria centrados en la
eliminación de la discrecionalidad en la
aplicación de programas sociales.
Se inicia la inscripción al programa (apertura del
padrón de beneficiarios).
Resolución 312/02 del Ministerio Reglamenta el programa y establece su
de Trabajo, Empleo y Seguridad incompatibilidad con otros programas de empleo.
Social (MTESS)
Aparece en la normativa la figura de los Consejos
Consultivos Provinciales (que no había sido
incorporada en el Decreto 565/02).
Se crea el Consejo Nacional de Administración,
Ejecución y Control del Derecho Familiar de
Inclusión Social (CONAEyC) y queda
constituido con representantes de los sectores
indicados en la normativa.
Asume Graciela Camaño como Ministra.
Cierre del padrón de
Culmina la primera etapa de inscripción al
programa y el padrón se cierra temporalmente
para su “depuración” (aunque la inscripción no
fue reanudada luego).
Se realizan los primeros pagos
Aproximadamente 1,1 millón de personas (entre
quienes se habían inscrito hasta el 19 de abril)
cobran el subsidio. A partir de este momento, los
pagos se realizan con regularidad mensual,
incorporando a algunos otros beneficiarios entre
quienes se habían anotado antes de la fecha
A propuesta de Cáritas, Eugenio A lo largo del mes de junio, el CONAEyC512002Borrás es designado Secretario
Ejecutivo del CONAEyC.
Resoluciones 445/02 y 446/02
del MTEySStermina de conformarse: se redacta un reglamento
interno y se constituyen comisiones en su seno.
Se aprueban los reglamentos operativos para las
prestaciones de Terminalidad Educativa y
Formación Profesional del “Componente de
Formación” del programa.
2 julio 2002 El Secretario Ejecutivo del
Eugenio Borrás admite que aunque están
CONAEyC admite que no hay
conformados el 90% de los Consejos Consultivos
un control estricto de los
Municipales, prima la desorganización en esta
instancia encargada de realizar el control y
seguimiento de los subsidios. Por falta de
El CONAEyC presenta su
presupuesto o fallas en la comunicación, ni el
Primer Informe al Presidente.
CONAEyC ni el Ministerio de Trabajo
mantienen una relación fluida con estas
instancias locales.
Se advierte que los CCM están formados
mayoritariamente por funcionarios
gubernamentales, con escasa participación de la
12 julio 2002 Resolución Conjunta 153/02 y
Se reglamenta el circuito de fiscalización,
101/02 de las Secretarías de
supervisión y seguimiento del Programa Jefes de
Trabajo y de Empleo del MTESS Hogar – “Componente Actividades
15 julio 2002 El Ministerio de Trabajo difunde Tras cuatro meses de haberse puesto en marcha,
que no se cumple la
sólo 102.300 beneficiarios realizan tareas
contraprestación laboral.
comunitarias o de capacitación (7% de los
Resolución 112/02 de la
Se aprueba el “Reglamento para Consejos
Consultivos Municipales y Comunales”.
2002Renuncia del Secretario
Denuncia por falta de control en
los planes sociales.Principios de Nuevos fondos para financiar el
2002Se realiza el Primer Encuentro
Nacional de Consejos
Consultivos ProvincialesPrincipios de Denuncias en relación con elEugenio Borrás renuncia a su cargo molesto por
los constantes enfrentamientos con la Ministro de
Trabajo en relación con la instrumentación de
mayores controles. En la última reunión del
CONAEyC había denunciado públicamente que
el organismo no ejercía ningún tipo de poder real
en el manejo y la transparencia de los planes
Avanzan las negociaciones con el Banco Mundial
para obtener 400 millones de dólares (luego serán
600 millones) destinados a financiar el programa.
A cambio, el BM insiste en la implementación de
una serie de controles y auditorías que garanticen
que los beneficios lleguen efectivamente a
Convocados por el CONAEyC, representantes de
los CCP se reúnen para discutir acerca de la
misión y las funciones que le competen a este
ámbito, con vistas a su reglamentación.
Cáritas Argentina y el CONAEyC denuncian la52diciembre
2002Programa de Emergencia
Laboral (PEL)existencia de unos 300.000 subsidios de empleo
transitorio, correspondientes al Programa de
Emergencia Laboral – PEL, que no responden a
los requisitos y modalidades del Programa Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados pero que están
incluidos en esas partidas y que carecen de
control social, además de que el número de
beneficiarios ha aumentado en un 50% en los
Las autoridades del Ministerio de Trabajo
responden que el PEL agrupa a todos los
programas anteriores al Jefes, pero no pueden
explicar satisfactoriamente el aumento de sus
prestaciones durante el 2002.
7 enero 2003 Decreto 39/03
Se prorroga la declaración de la Emergencia
Ocupacional Nacional y el “Programa Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados” hasta el 31 de
Resolución 37/03 del MTEySS
Se crea el “Componente Solidario de Reinserción
Laboral” y el “Registro de Historia Laboral”, con
el propósito de alentar a las empresas para que
contraten a los beneficiarios del programa.
Resolución 61/03 del MTEySS
Consultivos Provinciales”.
Resolución 155/03 del MTEySS El gobierno lanza la primera etapa del Plan
“Plan Mayores”
Mayores, según el cual se entregaría un subsidio
de $150 a los mayores de 70 años que no
cobraran jubilación ni tuvieran cobertura social.
La iniciativa forma parte del “Derecho Familiar
de Inclusión Social”, iniciada con el Programa
4 abril 2003 Resolución 172/03
Se crean y reglamentan el “Componente de
Resolución 173/03
Desarrollo Productivo” y el “Componente de
Ayuda Económica No Reembolsable para la
Provisión de Materiales”.
ASUNCIÓN PRESIDENCIAL DE NÉSTOR KIRCHNER (FRENTE PARA
LA VICTORIA – PJ)
Durante la campaña presidencial, Kirchner se había mostrado a favor de mantener el
esquema vigente de asistencia social, incluyendo el “Programa Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados”.53All pages:12345678910111213141516171819202122232425262728293031323334353637383940414243444546474849505152535455565758InfoSaveLikeShareDownloadMoreplan "jefes y jefas de hogar desocupados en argentina" (2002-2003): un estudio de caso sobre la f... Published on Feb 1, 2006 el presente estudio se propone ayudar a entender cómo se toman decisiones políticas-con su correspondiente correlato gerencial-en materia de...See Moreidb_publicationsFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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 artículo 12
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