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Timestamp: 2019-10-19 07:24:59+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00031 de febrero 14 de 2013
SENTENCIA 2008-00031 DE 14 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:INVESTIGACIÓN DE LEALTAD. LAS INVESTIGACIONES DE LEALTAD QUE REALIZA UN ORGANISMO DE INTELIGENCIA, SON PROCEDIMIENTOS EXCEPCIONALES A LOS QUE ESTÁN SOMETIDOS LOS SERVIDORES DE CIERTAS ENTIDADES DEBIDO A LA PARTICULARIDAD DE SUS FUNCIONES Y AL ALTO GRADO DE CONFIDENCIALIDAD QUE EXIGE SU EJERCICIO. LAS PRUEBAS USADAS DE LEALTAD Y LA TÉCNICA PARA SU VALORACIÓN ESTÁN REGLAMENTADAS EN EL MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE ORGANISMOS QUE, DESARROLLAN ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA PARA LA CONSECUCIÓN DE SU MISIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL: SALVAGUARDAR LA SEGURIDAD NACIONAL. EN CASOS, EN LOS QUE LA INSUBSISTENCIA SE SUSTENTÓ EN “REPROCHE DE LEALTAD VERIFICADO”, LA EXCELENTE HOJA DE VIDA NO RESULTA SUFICIENTE PARA REFUTAR ESA MOTIVACIÓN, MÁXIME CUANDO SE TRATA DEL EJERCICIO DE FUNCIONES QUE REQUIEREN CONDICIONES ÉTICAS Y MORALES QUE, EN ENTIDADES COMO ESTAS, SON VERIFICADAS A TRAVÉS DE PROCEDIMIENTOS DE CONTRAINTELIGENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPLEADO PÚBLICO, DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEOS PÚBLICOS, DAS
Sentencia 2008-00031 de febrero 14 de 2013
Exp.: 630012331000200800031 01
Número interno 2197-11
Actor: Alfredo Coneo Gamarra
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 25 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda incoada por Alfredo Coneo Gamarra contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Consiste en determinar si los actos administrativos mediante los cuales el director general del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, declaró insubsistente el nombramiento del actor como detective 208-07, seccional Quindío, y complementó el anterior en el sentido de motivar la decisión, se ajustan o no a la legalidad.
1. Resolución 1246 de 2 de noviembre de 2007, expedida por el director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, mediante la cual declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de detective código 208 grado 07, de la planta seccional Quindío (fl. 2).
La decisión anterior le fue notificada al actor mediante acta de 7 de noviembre de 2007 (fl. 3).
2. Resolución 1426 de 7 de diciembre de 2007, expedida por el director general del DAS, en cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío ese mismo día, y complementó la anterior en el sentido de indicar que la insubsistencia “tiene como motivación la existencia de razones de seguridad nacional que determinaron la inconveniencia de su permanencia en la institución, de acuerdo con la certificación de la subdirección de contrainteligencia”. La decisión se tomó en ejercicio de la facultad discrecional que legalmente ostenta el director general “cuando de por medio se involucra la seguridad nacional”, conforme al reproche de lealtad que le fue verificado por los servidores de contrainteligencia” (fl. 4).
El acto administrativo que motivó la decisión de insubsistencia le fue notificado al demandante el 10 de diciembre de 2007 (fl. 7).
El coordinador del grupo de administración de personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, certificó que el demandante prestó sus servicios en la institución desde el 17 enero de 1994 hasta el 7 de noviembre de 2007, para un total de 13 años, 7 meses y 21 días. El último cargo desempeñado fue el de detective 208-07 dependiente de la seccional Quindío. Advirtió que en la hoja de vida no se registraron calificaciones insatisfactorias (fl. 11 cdno. 2).
Según certificación expedida por el jefe de la oficina de recursos humanos del DAS, el señor Coneo Gamarra fue inscrito en el régimen especial de carrera a través de la Resolución 1000 de 14 de mayo de 1996 (fl. 137).
El coordinador del grupo de administración de personal del DAS, a través de oficio fechado el 4 de febrero de 2008, envió copia de la hoja de vida del demandante en la que se advierte lo siguiente (fl. 129):
El señor Coneo Gamarra, prestó sus servicios en las seccionales de Arauca, Sucre y Quindío; no le figuran sanciones disciplinarias y cuenta con 7 anotaciones por —votos de aplauso y distinciones” relacionados con operativos exitosos, la última fechada el 14 de abril de 2005. Aparece además una mención al mérito por cumplir 10 años de servicio en septiembre de 2004 y anotación fechada el 24 de mayo de 2007 de no “asistió a la capacitación” (fls. 238, 240 y 242).
De folios 164 a 169, obran las felicitaciones individuales concedidas al demandante por los directores de las seccionales del DAS en las que laboró durante los años 2000 a 2005, por su profesionalismo en la prestación del servicio y buenos resultados en los operativos asignados.
Con el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación el 19 de enero de 2009, quedó acreditado que el señor Coneo Gamarra no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (fl. 23 cdno. 2).
Con el fin de aclarar los hechos en que se sustentan las pretensiones de la demanda, el tribunal administrativo del Quindío recepcionó los siguientes testimonios:
— El señor Jorge Alberto Lagos León, en declaración rendida el 29 de enero de 2009 ante el juez 39 administrativo del circuito de Bogotá, manifestó que como subdirector de contrainteligencia del DAS, conoce las pruebas de lealtad que realiza la institución, las cuales están reglamentadas en decretos, directivas y en el manual de proceso de contrainteligencia (fl. 34 cdno. 2).
No conoció al demandante ni recuerda las pruebas de verificación de lealtad que se le realizaron. Informó que el equipo encargado de las pruebas de lealtad se desplaza a todas las seccionales del país para hacer las investigaciones que “son reservadas”. Aclaró que la prueba de poligrafía es solo una de las varias que se realiza en el procedimiento de verificación de lealtad y el informe que rinde el poligrafista no puede ser objetado por el subdirector de contrainteligencia porque “el poligrafista firma el resultado de su prueba técnica y se la entrega a conocimiento del señor director”. Concluyó que los resultados de las pruebas de verificación de lealtad no son comunicados a los funcionarios porque “no está previsto en los manuales”.
— El señor Luis Tirso Veloza, rindió testimonio el 29 de enero de 2009 ante el juez 39 administrativo del circuito de Bogotá (fl. 37 cdno. 2). Manifestó que conoció al demandante en el curso de formación de detectives en la academia superior de inteligencia en el año 1994, pero perdieron contacto cuando los trasladaron.
Afirmó que ejerce el cargo de coordinador de asuntos especiales del área de contrainteligencia del DAS desde el año 2005 y dentro de sus funciones está la de realizar las verificaciones de lealtad de los funcionarios, sin embargo no recuerda la practicada al demandante “porque son muchas las verificaciones que se adelantan en el grupo”.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, seccional Bolívar, realizó prueba pericial consistente en valoración psiquiátrica del demandante, a través de dictamen fechado el 23 de febrero de 2009, en el que concluyó lo siguiente (fl. 41 cdno. 2):
En el caso del examinado presenta un trastorno adaptativo con síntomas depresivos, desencadenado como consecuencia del despido inesperado de la institución en la cual laboraba y que hacía parte de su forma de vivir.
De la evaluación clínica y pruebas presentadas se deduce que el examinado es una persona que tiene la capacidad para determinar la ilicitud de sus actos y de actuar conforme a dicha comprensión. Se deja a consideración de la autoridad competente la conducta a seguir”.
El Tribunal Administrativo del Quindío, a través de auto de 25 de marzo de 2009, se abstuvo de incorporar al expediente el informe de inteligencia y contrainteligencia realizado por el DAS al señor Coneo Gamarra y ordenó la devolución inmediata porque “... su incorporación comporta la vulneración del deber legal de reserva, del debido proceso, del derecho de defensa, y de los principios de publicidad y contradicción de la prueba. Una prueba que no puede ser conocida y controvertida por las partes, sus apoderados judiciales y el Ministerio Público, es una prueba que no puede ser valorada por el juez”. (fl. 386).
Para desatar los cargos de falta de motivación y desviación de poder en los que sustenta el actor el recurso de apelación, la Sala procede al estudio del problema jurídico en el siguiente orden:
Régimen de carrera especial de los detectives de DAS
De conformidad con lo establecido en el Decreto 2147 de 1989, por medio del cual “se expide el régimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS” los empleados del DAS, se clasifican en régimen ordinario y especial, este último aplicable a los detectives de la institución (art. 46).
El artículo 66 ibídem, determina el retiro de los empleados inscritos en el régimen especial de carrera de la siguiente manera:
“... El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el régimen especial de carrera se producirá en los casos previstos por disposiciones precedentes de este decreto y por lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 2146 de 1989. Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento de los detectives solamente precede por las siguientes razones:
a) Haber tenido dentro del mismo año y en lapso superior a un (1) mes dos calificaciones deficientes del servicio y
La norma en cita fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-048 de 6 de febrero de 1997, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara, en razón a la especial labor que desempeñan los detectives del DAS y por tanto resulta razonable que la entidad pueda retirar a los funcionarios de carrera especial que no proporcionan la lealtad, confiabilidad y honradez requeridas, en consideración a lo siguiente:
Por ello, también resulta obvio que a los servidores mencionados, así como a los del área operativa del DAS se les exija una responsabilidad mayor que a los demás empleados del orden administrativo, dado además, el grado de confianza superlativo que debe existir entre estos y el jefe del departamento administrativo de seguridad, razón por la cual es razonable que a ellos se les aplique la excepción al régimen de carrera que le permita al organismo de seguridad hacer uso adecuado de un instrumento ágil y expedito para prescindir de los servidos de aquellos funcionarios respecto de los cuales no exista la lealtad, confiabilidad y honradez requerida”.
Posteriormente, la Corte Constitucional en Sentencia C-112 de 25 de febrero de 1999, al declarar la exequibilidad del artículo 34(3) del Decreto 2146 de 1989, por medio del cual se fijaban las reglas para la declaratoria de insubsistencia en el régimen de administración de personal de los empleados del DAS, aclaró que dicha norma “con excepción de su inciso primero, fue derogado por los artículos 44 y 66 del Decreto 2147 de 1989”.
Lo anterior permite concluir que la declaratoria de insubsistencia de los detectives del DAS solo procede por las dos causales establecidas en el artículo 66 del Decreto 2147 de 1989, una de ellas relacionada con el ejercicio de la facultad discrecional del nominador por motivos de conveniencia para la institución.
En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia citada sostuvo que la discrecionalidad no implica arbitrariedad y por tanto la administración no puede actuar prescindiendo de la “necesidad de justificar la realidad de la actuación concreta” pues solo así se asegura que la misma esté bien dirigida y, sobre todo, que no es absoluta.
Esta corporación, en sentencia de 17 de abril de 2008(4), en relación con la facultad discrecional, consideró que las razones objetivas de conveniencia para la institución en la declaratoria de insubsistencia de un empleado de carrera especial del DAS, pueden estar presentes, (1) en la hoja de vida del funcionario afectado con el retiro, (2) en los archivos de la entidad o (3) en sede judicial al indicárselas al juzgador en la etapa pertinente. En este último caso es obligación explicarle y demostrarle al juez las razones que sustentan la decisión de insubsistencia.
Sobre el tema de la motivación del acto de insubsistencía de los detectives del DAS inscritos en carrera especial y la demostración de los motivos de conveniencia en los que se sustenta la decisión, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de agosto de 2010, magistrado ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, manifestó lo siguiente:
Vale decir, que continuar afirmando que la potestad que concede el literal b, del artículo 66 de Decreto 2147 de 1989 al jefe del DAS para separar del servicio a los funcionarios que detentan calidad de detectives, no requiere conocer su motivación; impide establecer si tal decisión fue proferida conforme a los parámetros establecidos en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, y la disposición en comento.
Comoquiera que bajo estas consideraciones la entidad demandada se encontraba obligada a motivar el acto o a dar a conocer en sede judicial los motivos de la decisión adoptada, en este caso se comporta una vulneración de las garantías mínimas, ya que las razones para la desvinculación se mantuvieron en reserva, lo cual impide establecer si estas se ajustan a los parámetros establecidos en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, y a los criterios de proporcionalidad y adecuación a los fines de la norma que consagra la facultad discrecional.
Con base en el anterior análisis normativo y jurisprudencial, la Sala procederá al estudio de los cargos planteados contra los actos administrativos demandados, en el siguiente orden:
Advirtió el demandante que si bien el acto administrativo de insubsistencia fue complementado en el sentido de señalar que la decisión se sustentó en razones de “seguridad nacional”, estas no se citaron expresamente ni se le dieron a conocer. Además, su excelente hoja de vida evidencia que la decisión no procuró el mejoramiento del servicio.
Se encuentra demostrado en el proceso que la Resolución 1246 de 2 de noviembre de 2007, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del demandante, fue complementada a través de la Resolución 1426 de 7 de diciembre de 2007, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío que ordenó motivar la decisión(5) (fl. 252). La entidad demandada cumplió la orden en los siguientes términos:
“Que la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor Alfredo Coneo Gamarra, del cargo de detective 208-07 de la planta global área operativa, asignado a la seccional Quindío, tiene como motivación la existencia de razones de seguridad nacional que determinaron la inconveniencia de su permanencia en la institución, de acuerdo con la certificación de la subdirección de contrainteligencia de esta entidad, documento expedido conforme a sus funciones de dirigir las actuaciones de contrainteligencia y adelantar estudios de lealtad, quienes certificaron la existencia de razones de seguridad nacional que determinaron la inconveniencia de la permanencia del detective Alfredo Coneo Gamarra, en la entidad, razones con base en las cuales se ordenó la desvinculación del funcionario, haciendo uso de la figura de insubsistencia que discrecionalmente le compete a esta dirección. Cuando de por medio se involucra la seguridad nacional, conforme al reproche de lealtad que le fue verificado por los servidores de contrainteligencia”.
Lo anterior evidencia que el acto de insubsistencia fue debidamente motivado y que las razones de seguridad nacional alegadas por la entidad demandada no son insulsas, como equivocadamente lo advierte el demandante, porque se le indicó específicamente que derivan del estudio de lealtad que, según el informe del subdirector de contrainteligencia del DAS, generó reproche.
Ahora bien, el demandante aduce que el resultado de los estudios de lealtad que incluyen la prueba del polígrafo realizada el 11 de abril de 2007, debieron notificársele para tener la oportunidad de defenderse y así evitar la falsa motivación en el acto de insubsistencia.
En relación con el tema, el Decreto 643 de 2004, por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad, dispone lo siguiente:
“ART. 27.—Subdirección de contrainteligencia. Son funciones de la subdirección de contrainteligencia, las siguientes:
ART. 39.—Contrainteligencia. Es la función de naturaleza eminentemente preventiva, encaminada a proteger el potencial de inteligencia que se posee, en contra de los adversarios del Estado. Su método se soporta en la aplicación de medidas activas o pasivas con el propósito de detectar, neutralizar y contrarrestar actividades de inteligencia de organizaciones ajenas, que pretendan la consecución de información, atentados contra personas e instalaciones o el sabotaje de los equipos; así como el detectar, contrarrestar y neutralizar las infiltraciones y penetraciones del enemigo a la entidad y los actos o conductas punibles de corrupción administrativa”.
El procedimiento que se adelanta en las investigaciones de lealtad fue descrito por el testigo Veloza López, coordinador de asuntos especiales del área de contrainteligencia DAS, de la siguiente manera (fl. 37):
En todas las verificaciones que se realizan llega una información inicial bien sea por una agencia homóloga o un directivo del departamento, incluso anónima, a partir de allí, se inicia la verificación que parte con la elaboración de una misión de trabajo que yo elaboro a los detectives que la van a realizar. Dentro de las actividades que se pueden realizar en una verificación de este tipo esta una entrevista a fuentes o a otros funcionarios, entrevistas a los directivos, al jefe inmediato, se hace también un análisis financiero del funcionario, básicamente ese tipo de actividades. Igualmente ya con la información recopilada si hay mérito se pide una valoración poligráfica, cuando se analiza la verificación, se entrega la información final al señor director del DAS para su conocimiento y fines pertinentes”.
A su vez, el subdirector de contrainteligencia del DAS, en su testimonio, describió la prueba del polígrafo así:
“(...) todo ese acervo de información recolectada por estos investigadores se reúne con el equipo de poligrafistas y determinan primero si hay necesidad de hacer poligrafía ya que en algunas ocasiones el acervo de información recolectado es suficiente para que ellos presenten el informe, sugieren al equipo de poligrafía cuáles son las preguntas necesarias para aclarar en la prueba poligráfica y se realiza, una vez realizada dicha prueba, el resultado es entregado a dichos investigadores para adelantar el informe final el cual es sustentado ante el señor director, subdirector, director general de inteligencia, director general operativo, asesores jurídicos y allí el nominador toma la decisión que él considere”.
Advirtió además el funcionario, que los trámites realizados en los procesos de lealtad no son puestos en conocimiento del investigado “porque no está prescrito en los manuales” y le sugirió al juez solicitar el informe de contrainteligencia al director del DAS “para que en sobre cerrado y con las medidas requeridas de seguridad sea entregado” (fl. 34).
Lo anterior evidencia que las investigaciones de lealtad que realiza un organismo de inteligencia como el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, son procedimientos excepcionales a los que están sometidos los servidores de dicha entidad debido a la particularidad de sus funciones y al alto grado de confidencialidad que exige su ejercicio.
Las pruebas usadas en estudios de lealtad y la técnica para su valoración están reglamentadas en el manual de procedimientos de organismos que, como el DAS, desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia para la consecución de su misión constitucional y legal: salvaguardar la “seguridad nacional”.
La consecución de tan importante misión, impone cargas especiales que el demandante, como detective del DAS, conoció y aceptó. El acto administrativo de insubsistencia se motivó en pruebas reales que arrojaron como resultado el “reproche” de lealtad endilgado al demandante y este deriva no sólo del polígrafo sino también de entrevistas y estudios financieros.
Por las razones expuestas, el cargo de falsa motivación del acto de insubsistencia no prospera.
La desviación de poder es una modalidad de ilegalidad que se predica del elemento teleológico del acto administrativo, que en los actos discrecionales gira en torno a lograr la mejor prestación del servicio público y la buena marcha de la administración (C.P. art, 2º y CCA, art. 2º).
Existe desviación de poder cuando el funcionario actúa con una finalidad distinta a la perseguida por la ley, es decir, cuando con la decisión no se busca el mejoramiento del servicio público. Al respecto, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 2009, radicado 0312-2008, magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve, afirmó lo siguiente:
“El móvil como ha sido definido, es el fin o el propósito que se quiere lograr con la expedición de una decisión administrativa, esto es, lo que en definitiva conlleva a la autoridad a tomar una medida en determinado sentido, pero atendiendo siempre el interés general y el mejoramiento del servicio público. Por eso se dice que cuando la autoridad profiere una decisión administrativa para la cual la ley le ha otorgado competencia pero lo hace con un fin distinto del previsto por el legislador se incurre en una desviación de poder.
Para evidenciar que el acto de insubsistencia no tuvo como fin el mejoramiento del servicio el actor allegó copia de la hoja de vida en la que consta su buen desempeño en el ejercicio de las funciones de detective y las felicitaciones que recibió en los años 2000 a 2005.
En efecto, la hoja de vida del demandante evidencia que prestó sus servicios en el DAS por más de 13 años y fue merecedor de 5 felicitaciones durante los años 2002 a 2005, por el resultado de los operativos en los que participó como detective en las seccionales de Sucre y Quindío (fls. 164 a 169). También aparece anotación fechada el 24 de mayo de 2007 “en el sentido de indicar que no asistió a la capacitación”.
Sin embargo, en casos como el presente, en los que la insubsistencia se sustentó en “reproche de lealtad verificado”, la excelente hoja de vida no resulta suficiente para refutar esa motivación, máxime cuando se trata del ejercicio de funciones que requieren condiciones éticas y morales que, en entidades como el DAS, son verificadas a través de procedimientos de contrainteligencia.
Tampoco se advierte parcialidad en la expedición del acto de insubsistencia porque los funcionarios encargados de realizar los estudios de lealtad no tienen relación laboral directa con el demandante quien dependía del subdirector de la seccional del Quindío.
En este orden de ideas, el cargo de desviación de poder tampoco prospera.
Por las razones expuestas, la sentencia apelada que negó las súplicas de la demanda, será confirmada.
Confirmase la sentencia de 25 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Alfredo Coneo Gamarra contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
(3) El contenido completo de la norma es el siguiente: “Insubsistencia discrecional. La autoridad nominadora podrá en cualquier momento, en virtud de la facultad discrecional, declarar insubsistente el nombramiento ordinario de un empleado del Departamento Administrativo de Seguridad sin motivar la providencia.
(4) Sentencia del 17 de abril de 2008, M.P. Alfonso Vargas Rincón, expediente 8982-2005, reiterada en providencia del 3 de diciembre de 2009, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2054-2008.
(5) El fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío fue revocado por la sección primera del Consejo de Estado el 28 de febrero de 2008, sentencia que, a su vez, fue revisada por la Corte Constitucional en sentencia T-821 de 21 de agosto de 2008, que la revocó y denegó la acción de tutela por hecho superado (página web de la Corte Constitucional).

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 66
 artículo 33
 artículo 34
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 36
 artículo 36
 Resolución 
 Resolución