Source: http://www.unser-recht.ch/2016/05/26/niccolo-raselli-emrk-und-minderheitenschutz1/
Timestamp: 2018-09-23 05:25:59+00:00

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„Das universalistische Anliegen der politischen Aufklärung erfüllt sich erst in der fairen Anerkennung der partikularistischen Selbstbehauptungsansprüche religiöser und kultureller Minderheiten.“ [2]
Demgegenüber bezweckt die Europäische Menschenrechtskonvention[4] den Schutz der Individuen und zwar aller Individuen, unabhängig von ihrer Staatszugehörigkeit oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe. Bestimmter Rechte, eben die Menschenrechte, sind mit der schlichten Existenz als Mensch verbunden.[5] Aufgrund ihres umfassenden Schutzansatzes gilt die EMRK für alle Einwohner eines Landes. Dass ihr jedoch in Bezug auf Angehörige von Minderheiten, ob autochtone oder allochtone, eine besondere Bedeutung zukommt, soll im Folgenden aufgezeigt werden.
Um die Bedeutung der EMRK für unser Land und namentlich auch für unsere Minderheiten fassbar zu machen, ist kurz auf ihr Verhältnis zu Erlassen des Bundes, d.h. zur Bundesverfassung und zu Bundesgesetzen einzugehen. An dieser Frage entzünden sich denn auch immer wieder politische Auseinandersetzungen.
Die EMRK wurde von den Eidgenössischen Räten am 3. Oktober 1974 genehmigt und musste nach der damaligen Rechtslage weder dem fakultativen noch dem (damals ungeschriebenen ) obligatorischen Referendum unterstellt werden. Infolge der veränderten Verfassungslage unterstand immerhin der Beitritt der Schweiz zum 14. Protokoll dem Referendum[7], ohne dass davon Gebrauch gemacht worden wäre. Auf dieses Protokoll geht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seiner heutigen Ausgestaltung im Wesentlichen zurück. Seither sind Zweifel an der demokratischen Legitimität der EMRK obsolet und Polemiken gegen den EGMR (sogenannte „fremde Richter“) geradezu unverständlich.
Eine Reihe jüngerer und jüngster Verfassungsnovellen, die Minarett-Initiative,[9] die Verwahrungsinitiative,[10] die Pädophileninitiative[11] sowie die Ausschaffungsinitiative mit ihren das Verhältnismässigkeitsprinzip[12] aushebelnden Automatismen stehen nicht nur im Widerspruch zu Grundsätzen unserer Verfassung, sondern auch zu Menschenrechtsgarantien der EMRK.[13] Für solche Konflikte zwischen Völkerrecht und (späterem) Verfassungsrecht bestimmt Art. 190 BV, dass das Völkerrecht „massgebend“ ist. Bei einem Konflikt zwischen Verfassungsrecht und Völkerrecht ist demnach letzteres anzuwenden; die in Frage stehende Verfassungsbestimmung ist unanwendbar.[14] Die in der Lehre mitunter an der diesbezüglichen Rechtsprechung geäusserte Kritik[15] überzeugt nicht, hätte sie doch zur Folge, dass konkrete verfassungsrechtliche Novellen die Tragweite der allgemeinen Norm von Art. 190 aus den Angeln heben würde. Das kann nicht sein. Vielmehr kommt völkerrechtlichen Verträgen hinsichtlich ihnen widersprechender Verfassungsbestimmungen ein umfassender (Anwendungs-)Vorrang zu.
Gemäss Art. 190 BV sind – nebst dem Völkerrecht – auch Bundesgesetze „massgebend“ und haben hinsichtlich ihnen widersprechender Verfassungsbestimmungen ebenfalls (Anwendungs-) Vorrang. Allein daraus lässt sich kein Rangverhältnis zwischen Völkerrecht und Bundesgesetzen ableiten. Die Rechtsprechung hat diese Frage indessen geklärt. Danach kommt dem Völkerrecht im Verhältnis zu Bundesgesetzen grundsätzlich Vorrang zu, der sich auch auf spätere Gesetze bezieht.[16] Davon wird ausnahmsweise abgewichen, wenn der Bundesgesetzgeber „bewusst“ gegen das Völkerrecht verstossen wollte, in welchem Fall das Bundesgesetz bindend sein soll (sog. Schubert-Praxis).[17] Auf die Problematik dieser Praxis ist nicht einzugehen, da sie im hier interessierenden Zusammenhang keine Rolle spielt.[18] Entscheidend ist, dass staatsvertraglich gewährleistete Menschenrechtsverträge wie die EMRK und der UNO-Pakt II widersprechenden Bundesgesetzen in jedem Fall vorgehen (sog. PKK-Praxis).[19] Das bedeutet, dass die EMRK – als Menschenrechtsvertrag – im Konfliktfall sowohl der Bundesverfassung wie auch der Bundesgesetzgebung vorgeht. Gleiches gilt für den UNO-Pakt II.
Die EMRK formuliert das Verhältnismässigkeitsprinzip im Gegensatz zur Bundesverfassung nicht im Sinne einer allgemeinen Norm. Doch ist der Schutz fundamentaler Rechtsprinzipien allen Bestimmungen, die Einschränkungen der Menschenrechte vorsehen, eigen, indem einzelne Normen explizit auf Teilgehalte des Verhältnismässigkeitsprinzips verweisen oder andere diese implizit enthalten. Dasselbe gilt auch für den UNO-Pakt II. Das bedeutet, dass es bei Anwendung der erwähnten Verfassungsnovellen früher oder später unweigerlich zum Konflikt zwischen bundesrechtlichen Erlassen und der EMRK kommen wird. Genau bei diesem Konflikt setzt die am 10. März 2015 lancierte so genannten Selbstbestimmungsinitiative an. Im Falle eines Widerspruchs zwischen Bundes- und Völkerrecht (unter Vorbehalt zwingender Bestimmungen des Völkerrechts)[20] muss der betreffende völkerrechtliche Vertrag nötigenfalls gekündigt werden.[21] Würde das Bundesgericht einer mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz unvereinbaren Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung die Gefolgschaft verweigern, müsste infolge des Widerspruchs zwischen Landesrecht und EMRK diese gekündigt werden. Ziel der so genannten Selbstbestimmungsinitiative ist es, radikalen, namentlich den Grundsatz der Verhältnismässigkeit negierenden Verfassungsbestimmungen bzw. deren Umsetzung auf Gesetzesstufe zum Durchbruch zu verhelfen. Die Bezeichnung „Selbstbestimmungsinitia- tive“ ist insofern ein Etikettenschwindel. In Wirklichkeit handelt es sich um eine Anti-Menschenrechts- initiative.
Mit dem an sich zutreffenden Hinweis, dass sich die von der EMRK – völkerrechtlich gewährleisteten – Menschenrechte auch in der Bundesverfassung finden, wird die von der so genannten Selbstbestimmungsinitiative anvisierte Kündigung der EMRK relativiert bzw. verharmlost. Zu Unrecht. Denn der EMRK kommt in der Praxis entscheidende Bedeutung zu: Erweist sich ein Bundesgesetz als verfassungswidrig, ist es zwar mangels Verfassungsgerichtsbarkeit „verbindlich“ (Art. 190 BV), unterliegt jedoch dem (Anwendungs-) Vorrang der Normen der EMRK. Und beschneidet die Verfassung selber die in ihr verbrieften Menschenrechte, kommt der EMRK als verbindlichem Völkerrecht gegenüber der Verfassung (Anwendungs-)Vorrang zu.
Bei Sprachenstreitigkeiten geht es in aller Regel um das Spannungsverhältnis zwischen dem Territorialitätsprinzip, gemäss welchem die Amtssprache innerhalb eines bestimmten Perimeters festgelegt wird, und der Sprachenfreiheit des Individuums. Aus der Praxis des Bundesgerichts seien lediglich zwei Entscheidungen erwähnt. In einem den zweisprachigen Kanton Freiburg betreffenden Fall[46] – es ging um die Sprache vor Gericht – hielt das Bundesgericht fest, dass das Territorialitätsprinzip nach der Rechtsprechung des EGMR grundsätzlich weder gegen Art. 8 noch 14 EMRK verstosse. Es erachtete die Entscheidung des kantonalen Gerichts, in Anwendung der kantonalen Prozessordnung das Verfahren nicht auf Deutsch, sondern auf Französisch zu führen, nicht als willkürlich und verwies u.a. darauf, dass im fraglichen Bezirk die deutschsprachige Bevölkerung nur gerade 26 % ausmache.
Auch wenn nachvollziehbare Gründe gegen eine Ausnahmebewilligung ins Feld geführt werden konnten, hat diese Rechtsprechung zur Folge, dass den Fahrenden zwar der Schutz ihrer Lebensweise theoretisch zuerkannt wird. Geht es dann aber um die konkrete Verwirklichung, werden die Fahrenden auf den guten Willen der Planungsbehörden verwiesen und damit letztlich auf den Sankt-Nimmerleinstag vertröstet. Es ist zu bedauern, dass es das Bundesgericht versäumt hat, sich zur Verwirklichung des Anspruchs von Mitgliedern von Minderheiten zu äussern, ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen. Zumal gemäss Art. 27 UNO-Pakt II, dessen Garantien über jene von Art. 8 EMRK und Art. 13 BV hinausgehen, Angehörigen ethnischer, religiöser oder sprachlicher Minderheiten das Recht nicht vorenthalten werden darf, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.[50]
Kürzlich appellierte der Argentinier Franziskus bei der Überreichung des Aachener Karlspreises an die Europäer mit den Worten „was ist mit Dir los, humanistisches Europa, der Verfechterin der Menschenrechte, der Demokratie und der Freiheit“, um fortzufahren: „Die europäische Identität ist und war eine dynamische und multikulturelle Identität“.[56]
[1] Schriftliche Fassung des Referates vom 11. Mai 2016 bei der Gesellschaft Minderheiten in der Schweiz. Autor Niccolò Raselli war Bundesrichter von 1995 bis 2012.
[2] Jürgen Habermas, Wieviel Religion verträgt der liberale Staat?, in: NZZ vom 4. August 2012, S. 63.
[11] Die Pädophileninitiative verstösst mit dem uneingeschränkten Berufsverbot gegen das Recht auf Privatleben, zu dem auch die berufliche Entwicklung gehört, sowie gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 13 Abs. 1 BV, Art. 8 i.V.m. Art. 14 EMRK). Betreffend Verbot beruflicher Tätigkeit im öffentlichen Dienst: EGMR Rs. 41111/98, 42358/98 (Knaut v. Deutschland), Rdn. 1; betreffend Verbot beruflicher Tätigkeit in der Privatwirtschaft: EGMR Rs. 55480/00, 59330/00 (Sidabras und Dziautas v. Litauen), Rnr. 47 ff.
[32] Siehe dazu den Soziologen Ruud Koopmans, Assimilation funktioniert, NZZ vom 15. April 2016, S. 39.
1, der lautet: „Zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer gelten die nachfolgenden Bestimmungen“. Sodann hätte Art. 197 Ziff. 9 als „direkt anwendbare Übergangsbestimmung zu Art. 121 (Aufenthalt und Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern)“ BV gegolten, dessen Titel lautet: „Gesetzgebung im Ausländer- und Asylbereich“. Siehe dazu auch Alberto Achermann (Interview mit der WOZ vom 4. Februar 2016, S. 7).

References: EGMR 
 Art. 190
 Art. 190
 Art. 190
 EGMR 
 Art. 8
 Art. 27
 Art. 8
 Art. 13
 Art. 8
 Art. 14
 EGMR 
 EGMR 
 Art. 197
 Art. 121