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Timestamp: 2019-05-23 19:29:01+00:00

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BVerwG, 4 B 37.04: Aktenwidrige Feststellung, Körperliche Unversehrtheit, Genehmigung, Öffentliche Sicherheit
Urteil des BVerwG vom 18.11.2004, 4 B 37.04
4 B 37.04
Aktenwidrige Feststellung, Körperliche Unversehrtheit, Genehmigung, Öffentliche Sicherheit
Aktenwidrige Feststellung, Körperliche Unversehrtheit, Genehmigung, Öffentliche Sicherheit, Belastung, Überschreitung, Rechtsschutz, Verwaltungsakt, Nacht, Eingriff
BVerwG 4 B 37.04 VGH 2 A 2815/01 VGH 2 A 2777/02 VGH 2 A 3483/02
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 18. November 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und G a t z
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Dezember 2003 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je einem Siebtel.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 105 000 € festgesetzt.
hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache
hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Kläger beimessen.
a) Die zu dem Thema "Umfang der Ausschlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG" formulierten Fragen nötigen nicht zur Zulassung der Revision.
aa) Soweit geklärt werden soll,
- ob § 9 Abs. 3 LuftVG, der Beseitigungs- oder Änderungsansprüche gegenüber
festgestellten Anlagen ausschließt, wenn der Plan rechtskräftig festgestellt worden
ist, auch Ansprüchen lärmbetroffener Dritter auf (teilweise) Unterlassung der Benutzung von planfestgestellten Flughafenanlagen entgegensteht und, falls ja,
- ob dies auch für Planfeststellungsbeschlüsse gilt, die vor In-Kraft-Treten des
HVwVfG am 1. Januar 1977 auf der Grundlage der §§ 8 bis 10 LuftVG in der Fassung vom 4. November 1968 erlassen worden sind,
scheitert die Zulassung der Revision schon daran, dass die Kläger einen Unterlassungsanspruch beim Verwaltungsgerichtshof nicht anhängig gemacht haben. Denn
sie haben nicht die Beigeladene, die insoweit allein als passiv Legitimierte in Betracht
kommt, auf Reduzierung des Flugbetriebs, sondern den Beklagten auf eine teilweise
Aufhebung oder Änderung der luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung vom 20.
Dezember 1957 in Anspruch genommen. Sollte die Beschwerde geklärt wissen
wollen, ob und in welchem Umfang § 9 Abs. 3 LuftVG Rechtsschutz gegen eine
luftverkehrsrechtliche Betriebsgenehmigung "am Planfeststellungsbeschluss vorbei"
(BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - BVerwGE 105, 6 <14>)
zulässt, geht ihre Frage in dem
bb) Fragenkomplex auf,
- in welchem Verhältnis die Ausschlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG zum Grundsatz der Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen steht;
- ob sich der Rechtsschutz lärmbetroffener Dritter bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen in jedem Fall auf die Planfeststellung konzentriert oder ob dies
nur gilt, "soweit" ein Flughafen neben der Genehmigung auch planfestgestellt wurde;
- ob die durch § 9 Abs. 3 LuftVG bewirkte erhöhte Bestandskraft eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses durch dessen Regelungsgegenstand mit
der Folge begrenzt wird, dass, soweit betriebsbezogene Schutzanordnungen durch
die Planfeststellungsbehörde in einem Verfahren nach § 8 LuftVG nicht getroffen
wurden, ein (Teil-)Widerruf der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 4
LuftVG bzw. § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO möglich bleibt;
- ob der Grundsatz der Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung
auch dann gilt, wenn die Planfeststellungsbehörde bewusst auf Betriebsregelungen
nach § 9 Abs. 2 LuftVG verzichtet und Betriebsregelungen für einen Flughafen einschließlich sämtlicher Änderungen und Einschränkungen ausschließlich im Genehmigungs- und Genehmigungsänderungsverfahren nach § 6 bzw. § 6 Abs. 2
Satz 4 LuftVG vornimmt.
Diese Fragen führen weder isoliert noch im Bündel zur Zulassung der Revision. In
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen allein die Planfeststellung der für den Rechtsschutz Dritter maßgebliche Verwaltungsakt ist, und zwar auch hinsichtlich betrieblicher Regelungen unabhängig davon, ob sie schon in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung enthalten waren oder erst mit der Planfeststellung getroffen wurden (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - Buchholz 442.40 § 9
LuftVG Nr. 8; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B 75.03 - Buchholz
442.40 § 9 LuftVG Nr. 14). Zu einer weitergehenden Erörterung von Fragen des
Rechtsschutzes im Verhältnis von Betriebsgenehmigung und Planfeststellung wäre
im angestrebten Revisionsverfahren kein Anlass, da sich der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 nach der vorinstanzlichen Auslegung nicht auf die Genehmigung zur Herstellung baulicher Anlagen beschränkt, sondern auch die Nutzung
dieser Anlagen für den Flugbetrieb zulässt und den gesamten aktuellen Flugbetrieb
deckt. An diese tatrichterliche Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die dagegen erhobenen Verfahrensrügen nicht durchgreifen. Dazu ist
im Einzelnen auszuführen:
Zu Unrecht sieht die Beschwerde darin einen Verstoß gegen § 117 Abs. 2 Nr. 5
VwGO, dass der Verwaltungsgerichtshof seinen Befund, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 decke den gesamten aktuellen Flugbetrieb, im Wege der
Bezugnahme auf sein Urteil vom 14. Oktober 2003 - 2 A 2796/01 - begründet hat. Es
ist prozessrechtlich zulässig, die leitend gewesenen Gründe durch Verweisung auf
eine andere Entscheidung darzulegen, die den Parteien bekannt ist oder von der sie
ohne Schwierigkeit, etwa durch Nutzung einer "amtlichen" Entscheidungssammlung
oder verbreiteter Fachzeitschriften, Kenntnis nehmen können (BVerwG, Beschluss
vom 27. Mai 1988 - BVerwG 9 CB 19.88 - Buchholz 402.25 § 32 AsylVfG Nr. 6). Der
Senat geht davon aus, dass die Kläger mit dem Inhalt der in Bezug genommenen
Entscheidung vertraut sind. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte darf er nämlich
unterstellen, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger, dem - wie seine Ausführungen auf den Seiten 83 bis 85 der Beschwerdebegründung zeigen - die Entscheidung vom 14. Oktober 2003 im Volltext vorliegt, seine anwaltliche Aufklärungs- und
Beratungspflicht gewissenhaft erfüllt und die Kläger über den Inhalt der Entscheidung
Die Beschwerde kann ferner nicht mit ihrer Rüge durchdringen, es sei nicht erkennbar, welche Ausführungen im Urteil vom 14. Oktober 2003 der Verwaltungsgerichtshof zum Bestandteil auch der angefochtenen Entscheidung habe machen wollen.
Obwohl lediglich der Anfang, nicht aber das Ende des in Bezug genommenen Textes
durch die Angabe einer Seitenzahl markiert ist, besteht kein Zweifel daran, dass die
Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 nur insoweit in das angefochtene Urteil
übernommen worden sind, als sie sich mit der Frage befassen, ob der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 den gesamten aktuellen Flugbetrieb deckt.
Die Entscheidungsgründe des umstrittenen Urteils werden durch die Inbezugnahme
eines Teils der Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 auch nicht mit der Folge
widersprüchlich und verworren, dass das Urteil so zu behandeln sei, als sei es nicht
mit Gründen versehen. Entgegen der Darstellung der Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof zu der Frage, durch welche Komponenten die Kapazität des Flughafens F. bestimmt wird, im angegriffenen Urteil keine andere Auffassung vertreten
als in der Entscheidung vom 14. Oktober 2003. Die Aussage in der letztgenannten
Entscheidung, zur technischen Gesamtkapazität eines Flughafens trügen die Startund Landebahnen, die Rollbahnen und die Vorfeldflächen als Teilkapazitäten bei, ist
genereller Natur und auf den Regelfall zugeschnitten. Der Verwaltungsgerichtshof
hat indessen klargestellt, dass für die technische Gesamtkapazität des Flughafens F.
ebenso wie für den Verkehrsflughafen M. allein das Start- und Landebahnsystem
bestimmend ist. Diese Position wird in dem angefochtenen Urteil wiederholt.
Ohne Erfolg beanstandet die Beschwerde schließlich einen Verstoß gegen den in
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verankerten Überzeugungsgrundsatz. Ihr Vorwurf an den
Verwaltungsgerichtshof, die Tatsache, dass der Planfeststellungsbeschluss aus dem
Jahr 1971 stammt, nicht wirklich zur Kenntnis genommen zu haben, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie in Wahrheit keine fehlerhafte Verwertung vorliegenden Tatsachenmaterials, sondern eine fehlerhafte Rechtsanwendung durch den
Verwaltungsgerichtshof beklagt, der sich mit seiner Auffassung, luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse könnten auch Betriebsregelungen enthalten, über
eine damals angeblich herrschende Meinung hinweggesetzt habe. Die Missachtung
anderer Rechtsansichten stellt keine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO dar.
Im Übrigen lässt die Beschwerde außer Acht, dass Verstöße gegen die vorgenannte
Bestimmung revisionsrechtlich regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem
sachlichen Recht zuzuordnen sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. November 1995
- BVerwG 9 B 710.94 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 266 und vom 10. Oktober
2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - DVBl 2002, 67). Die Rüge, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt "aktenwidrig" festgestellt, ist allerdings zutreffend als Verfahrensrüge
erhoben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 1999 - BVerwG 4 BN 41.99 -
). Sie greift hier nicht durch, weil der Verwaltungsgerichtshof auf dem Hintergrund seiner insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung eine aktenwidrige Feststellung nicht getroffen hat. Dabei kann offen bleiben, ob sich dem Bescheid des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 26. April
2001 entnehmen lässt, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 regele
nicht den Flugbetrieb. Entscheidend ist, dass der Verwaltungsgerichtshof auf den
objektiven Erklärungsgehalt des Planfeststellungsbeschlusses einschließlich des
Erläuterungsberichts und nicht auf eine nachträgliche Interpretation seines Inhalts
durch die erlassende Behörde abgestellt hat.
cc) Die Fragen,
- ob ein Anspruch eines lärmbetroffenen Dritten auf Teilwiderruf einer Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO auch dann
durch § 9 Abs. 3 LuftVG bzw. die Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung ausgeschlossen wird, wenn nachträgliche Schutzauflagen bzw. die Zubilligung einer Entschädigung nach § 75 Abs. 2 VwVfG sowie ein Teilwiderruf des
Planfeststellungsbeschlusses nach § 49 VwVfG aus intertemporalen Gründen nicht
möglich sind, und
- ob lärmbetroffene Dritte in einem solchen Fall ungeachtet der Bestandskraft des
Planfeststellungsbeschlusses einen Anspruch auf nachträgliche Festschreibung eines bestimmten, von dem Flughafen ausgehenden Lärmkontingents in Gestalt einer
"allgemeingültigen Auflage" geltend machen können sowie, falls ja,
- welche materiellrechtlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sein müssen und inwieweit eine nachträgliche Kapazitätsbeschränkung durch "allgemeingültige Auflage"
mit dem Widmungszweck eines internationalen Verkehrsflughafens vereinbar ist,
würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil sie an eine Voraussetzung geknüpft sind, von dessen Vorliegen das angefochtene Urteil nicht ausgeht. Die
behaupteten Ansprüche der Kläger auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, auf Anordnung von Maßnahmen des passiven
Lärmschutzes und/oder auf die Festsetzung von Entschädigungsleistungen sind nicht
daran gescheitert, dass der Planfeststellungsbeschluss vor In-Kraft-Treten des
VwVfG ergangen ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Kläger den geltend gemachten Anspruch auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom
23. März 1971 nicht deshalb abgesprochen, weil § 49 HVwVfG unanwendbar sei,
sondern weil - erstens - ein Eingriff in ein Grundrecht nicht zu befürchten sei und
- zweitens - ein Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses wegen der Möglichkeit
der Gewährung passiven Schallschutzes ausscheide. Einen Anspruch auf Gewährung passiven Schallschutzes und von Entschädigungsleistungen hält er als so genannten Genehmigungsergänzungsanspruch für möglich; er hat ihn nur mangels
Vorliegens der Voraussetzungen verneint: Die Immissionsbelastung der Kläger überschreite nämlich nicht die Enteignungs- bzw. Gesundheitsgefährdungsschwelle.
b) Die Revision ist ferner nicht zugunsten der Kläger zu 2 und 3 wegen der Fragen
zur rechtlichen Bewertung des Bodenlärms zuzulassen.
Die Frage, ob auch Kraftfahrzeugfahrten zum Zwecke des Be- und Entladens, des
Betankens, des Wartens und der Reinigung von Flugzeugen sowie Rollvorgänge zu
und von den Start- und Landebahnen und Triebwerksprobeläufe hinsichtlich der damit verbundenen Lärmauswirkungen von der Ausschluss- und Duldungswirkung des
§ 9 Abs. 3 LuftVG erfasst werden, hat keine grundsätzliche Bedeutung. Beseitigungsund Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen sind ausgeschlossen,
wenn die Errichtung und die Nutzung dieser Anlagen von dem bestandskräftigen
Planfeststellungsbeschluss gedeckt sind. Ob das der Fall ist, beurteilt sich nach den
konkreten Umständen des Einzelfalls. Das stellt auch die Beschwerde nicht in Frage.
Die Wahl einer abstrahierenden Formulierung dient ihr als Deckmantel, unter dem sie
erneut gegen die tatrichterliche Würdigung zu Felde zieht, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 enthalte auch Betriebsregelungen und lasse den inkriminierten Bodenlärm zu. Im Hinblick auf die den Senat bindende Auslegung des
Planfeststellungsbeschlusses und weil der Bodenlärm nach der mit einem Grund für
die Zulassung der Revision nicht angegriffenen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch kraft der Planfeststellungsfiktion des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
geduldet werden muss, kommt es auf die Beantwortung der Fragen,
- nach welchen Grundlagen die Zumutbarkeit der aus den vorgenannten Tätigkeiten
resultierenden Bodenlärmimmissionen zu beurteilen ist,
- ob es der Vorbehalt in § 2 Abs. 2 BImSchG trotz der lärmphysikalischen Unterscheidbarkeit von Bodenlärm und Fluglärm und trotz des Fehlens anderer geeigneter Regelwerke für die Ermittlung und Bewertung des von Flughäfen ausgehenden
Bodenlärms ausschließt, Bodenlärm in Anlehnung an die Maßstäbe der TA Lärm zu
ermitteln und zu bewerten, und
- welche Bedeutung in diesem Zusammenhang dem Umstand zukommt, dass der
Beklagte selbst eine Bewertung des Bodenlärms nach der TA Lärm vorgenommen
c) Auch die unter der Überschrift "Gesundheitsgefahr" zusammengefassten Fragen
aa) Die Frage,
- welche nachteiligen Einwirkungen von Flug- und anderem Verkehrslärm auf Menschen zu einem Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit im Sinne von
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG führen und
- wie der Begriff der Gesundheit im Hinblick auf ihre Beeinträchtigung durch Lärm zu
definieren ist,
geht zwar zutreffend davon aus, dass der Gesundheitsbegriff umstritten ist (BVerwG,
Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 <11>). Nicht abschließend geklärt ist nämlich, ob sich die verfassungsrechtliche Schutzpflicht auf
den Schutz der körperlichen Unversehrtheit in biologisch-physiologischer Hinsicht
beschränkt oder ob sie sich auch auf das psychische oder sogar das soziale Wohlbefinden erstreckt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 1981 - 1 BvR 612/72 -
BVerfGE 56, 54 <73 ff.>; Storost, NVwZ 2004, 257 <258>). Die Beschwerde zeigt
jedoch nicht auf, dass die Entscheidung des Rechtsstreits von der Beantwortung der
Frage abhängt. Weder ihren Schriftsätzen vom 8. April und 7. September 2004 noch
dem in Bezug genommenen Gutachten der Fa. d. GmbH vom 15. Februar 2001 lässt
sich irgendetwas dafür entnehmen, dass die unterschiedlichen Lärmwerte, bei denen
die Kläger und die Vorinstanz die Grenze zur Gesundheitsgefährdung jeweils erreicht
sehen, auf einem unterschiedlichen Gesundheitsbegriff beruhen. Mit der bloßen
Behauptung, die Entscheidung wäre anders ausgefallen, wenn der Verwaltungsgerichtshof einen weiten Gesundheitsbegriff zugrunde gelegt hätte, der auch
chronische Belästigungen umfasst, ist es nicht getan.
bb) Die Frage,
- ob der Begriff der Gesundheitsgefahr gesicherte Erkenntnisse über den Kausalverlauf zwischen dem Schadfaktor Lärm und dem Eintritt eines Schadens an der Gesundheit verlangt,
- welcher Wahrscheinlichkeitsgrad für die Gesundheitsgefahr für den Zusammenhang zwischen der Lärmexposition und dem Eintritt eines Gesundheitsschadens zu
fordern ist und
- ob der Begriff der Gesundheitsgefahr im Luftverkehrsrecht eine andere Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts als im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht
wird von der Beschwerde an § 6 Abs. 2 Satz 3 und 4 LuftVG angeknüpft. Danach ist
eine luftrechtliche Genehmigung zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet wird. Ergeben sich
später solche Tatsachen, kann die Genehmigung widerrufen werden. Fragen zur
Auslegung des § 6 Abs. 2 LuftVG würden sich in dem angestrebten Revisionsverfahren indessen nicht stellen, weil diese Norm nicht zu prüfen wäre. Auch insoweit ist
der Beschwerde entgegenzuhalten, dass bei genehmigten und planfestgestellten
Flughäfen allein die Planfeststellung und nicht (auch) die Genehmigung der für den
Rechtsschutz Dritter maßgebliche Verwaltungsakt ist.
cc) Der Zulassung der Revision bedarf es ferner nicht, um zu klären,
- ob die Frage nach dem Flug- und sonstigen Verkehrslärm, dem die Kläger äußerstenfalls ausgesetzt werden dürfen, eine außerrechtliche Tatsachenfrage ist oder
sich wertend ein genereller Zumutbarkeitsmaßstab bilden lässt,
- ob bei der Bestimmung der anspruchsauslösenden Gesundheitsgefährdungsgrenze
individuelle Gegebenheiten des Einzelnen zu berücksichtigen sind und, falls ja,
- ob bei der Findung der individuellen Gesundheitsgefährdungsgrenze allein grundstücksbezogene Kriterien anzulegen oder auch in der Person des Einzelnen liegende (insbesondere gesundheitliche und berufliche) Gegebenheiten zu berücksichtigen sind.
(1) Die Frage, ob eine zur Vermeidung von Gesundheitsgefährdungen äußerstenfalls
zumutbare Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel zutreffend
ausgedrückt ist, ist eine außerrechtliche Fachfrage, die in der Tatsacheninstanz im
Wege der Sachverhaltsermittlung - ggf. mit Hilfe Sachverständiger - zu klären ist
(stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69,
256 <276>; Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332
<373>; Beschluss vom 29. April 2002 - BVerwG 9 B 10.02 - m.w.N.). Aus den
Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 33-35.83 -
(BVerwGE 77, 285) und 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - (BVerwGE 84, 31)
ergibt sich nichts anderes. Entgegen der Auffassung der Beschwerde besagen sie
nicht, dass die Bestimmung von Grenzwerten stets wertender Natur und keine Tatsachenfeststellung im Sinne von § 137 Abs. 2 VwGO sei. Die Entscheidungen befassen sich mit § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG, der die Exekutive zur Normierung
von Lärmgrenzwerten zum Schutz der Nachbarschaft vor Straßen- und Schienenlärm
ermächtigt. Wird von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, wie dies inzwischen
durch die 16. BImSchV geschehen ist, so können die im Regelwerk getroffenen
Festlegungen in der Tat nicht als außerrechtliche Fachfragen eingestuft werden, weil
die Werte auch das Ergebnis von finanziellen Machbarkeiten und politischen Abwägungsentscheidungen sind, in denen nach einem als angemessen empfundenen
Ausgleich zwischen den Interessen des Vorhabens und den schutzbedürftigen Belangen der Wohnbevölkerung gesucht worden ist. Wo die Grenze zwischen den verfassungsrechtlich noch zumutbaren Beeinträchtigungen und einer Gesundheitsgefahr
verläuft, ist dagegen keine Frage der Bewertung entgegengesetzter Interessen, die,
wie im Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 33-35.83 - (a.a.O. <291>) formuliert ist,
an sich einer demokratisch legitimierten politischen Entscheidung in Form einer
Rechtsetzung bedürften. Die verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnet eine äußerste Grenze, die auch der Gesetzgeber nicht überschreiten darf.
Zu ihrer Festlegung ist die Fachwissenschaft gefragt (vgl. Halama/Stüer, NVwZ 2003,
137 <141 f.>).
(a) Das Bundesverwaltungsgericht hat sich wiederholt dazu geäußert, bei welchem
äquivalenten Dauerschallpegel Verkehrslärm die Schwelle zur Gesundheitsgefahr
überschreitet. Das ist im angefochtenen Urteil dargelegt. Bislang tendiert das Bundesverwaltungsgericht dahin, die maßgeblichen Werte auf 70 dB(A) tags und
60 dB(A) nachts - Außenpegel - zu fixieren (vgl. Halama/Stüer, a.a.O. <142>). Der
Verwaltungsgerichtshof hat keine Veranlassung gesehen, die Grenze genau zu
bestimmen, ab welchem Dauerschallpegel Fluglärm die Gesundheit gefährdet. Dem
angefochtenen Urteil lässt sich allerdings entnehmen, dass die Grenze, ab der eine
Gesundheitsgefährdung in Betracht kommt, nicht unter 65 dB(A) tags und 55 dB(A)
nachts liegen soll. Dieser Wert wird nach den tatrichterlichen Feststellungen in allen
Fällen deutlich unterschritten: Den höchsten Belastungen am Tag seien die Kläger zu
1 und 4 mit aufgerundet 61 dB(A) ausgesetzt. Eine annähernd vergleichbare Tagesbelastung sei für die Klägerinnen zu 5 und 6 mit aufgerundet 60 dB(A) ermittelt
worden. Bei den Anwesen der anderen Kläger scheide bei einer Belastung zwischen
53 und 57 dB(A) am Tag eine Gesundheitsgefährdung von vornherein aus. Während
der Nacht liege die Belastung der Kläger zu 1 bis 7 nicht über 50 dB(A) und der Kläger zu 8 bis 11 bei rund 40 dB(A) und damit deutlich unter den Werten, die für eine
Gesundheitsgefährdung in Betracht kämen.
Die Beschwerde greift die Annahme der Vorinstanz, der Tagesgrenzwert liege nicht
unter 65 dB(A) und der Nachtwert nicht unter 55 dB(A), und die tatrichterliche Feststellung, dass die Werte bei keinem Kläger erreicht würden, mit Verfahrensrügen an.
Nach der Neufahrner Resolution lägen die maßgeblichen Grenzwerte (Außenpegel)
bei 60 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts. Zum Beweis dafür, dass bei Lärmbelastungen oberhalb dieser Werte aus präventivmedizinischer Sicht Gesundheitsbeeinträchtigungen zu erwarten seien, hätten die Kläger die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt. Durch einen eigenen Sachverständigen, Herrn Dr. Kühner
von der Fa. d., hätten sie begründen lassen, dass die Schwelle zur Gesundheitsgefahr jedenfalls bei einem fluglärmbedingten Dauerschallpegel von 61 dB(A) tags und
51 dB(A) nachts erreicht sei, und die Tatsachenbehauptungen zu den Grundlagen
der Grenzwertermittlungen ebenfalls zum Gegenstand eines Beweisantrags gemacht. Schließlich hätten sie beantragt, darüber Beweis zu erheben, dass ihre Belastung durch Fluglärm tatsächlich um 4 dB(A) höher liege, als nach dem mit modellbedingten Unsicherheiten behafteten Verfahren AzB (Anleitung zur Berechnung von
Lärmschutzbereichen) berechnet worden sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe
sämtliche Beweisanträge zu Unrecht abgelehnt und dadurch gegen § 86 Abs. 1 Satz
1 VwGO verstoßen. Träfen die unter Beweis gestellten Behauptungen zu, seien jedenfalls einige Kläger einer gesundheitsgefährdenden Belastung durch Fluglärm
Die Rügen gehen fehl. Die Behauptung der Kläger, dass bereits ein Dauerschallpegel von 60/61 dB(A) tags und 50/51 dB(A) nachts gesundheitsgefährdend sei,
brauchte der Verwaltungsgerichtshof keiner Beweisaufnahme zu unterziehen. Er hat
aufgezeigt, dass die ihm unterbreiteten Aussagen zur Gesundheitsgefährdungsgrenze nicht mit den neuesten Veröffentlichungen der Lärmwirkungsforschung, mit denen
er sich sachkundig gemacht hat, übereinstimmen, und im Einzelnen dargelegt, warum er die von den Klägern genannten Werte nicht für überzeugend hält. Mit seinen
Einwänden gegen die Neufahrner Resolution setzt sich die Beschwerde überhaupt
nicht auseinander, und die Einwände gegen das Gutachten der Fa. d. vermag sie
nicht zu entkräften. Namentlich setzt sie dem Vorhalt der Vorinstanz an den Gutachter, verkannt zu haben, dass es für die Beurteilung des zugelassenen Flugverkehrs
eines bestehenden Flughafens nicht auf diejenigen (niedrigeren) Richtwerte ankomme, die für den Bau oder die wesentliche Änderung eines Flughafens gelten, nichts
Der Verwaltungsgerichtshof hat seiner Entscheidung die Belastung der Kläger durch
Fluglärm zugrunde gelegt, die sie selbst auf der Grundlage des Berechnungsverfahrens AzB 99/DES 2001 haben ermitteln lassen. Dass er der unter Beweis gestellten
Behauptung der Kläger, die nach AzB ermittelten Werte seien wegen Ungenauigkeiten des Verfahrens um 4 dB(A) anzuheben, nicht nachgegangen ist, ist nicht zu beanstanden. Dabei mag zweifelhaft sein, ob er die Kritik der Kläger an dem Verfahren
nach AzB als zu allgemein gehalten abtun durfte. Zur Erhebung des angebotenen
Beweises hatte er jedenfalls deshalb keinen Anlass, weil er herausgestellt hat, dass
Immissionsgrenzwerte ihre Aussagekraft nur im Zusammenspiel mit dem Mess- oder
Berechnungsverfahren erlangen, in dem sie zu ermitteln sind, und auf den auch von
der Beschwerde nicht bestrittenen Umstand abgestellt hat, dass sich die in der
Lärmwirkungsforschung zur Bestimmung der Gesundheitsgefährdungsgrenze erörterten Grenzwerte in der Regel (soweit nicht auf Abweichendes hingewiesen wird)
auf das Berechnungsverfahren AzB beziehen (UA S. 27).
(b) Zur Bestimmung der Schwelle, ab der nächtliche Einzelschallereignisse nach
Häufigkeit und Stärke erheblich werden, hat der Verwaltungsgerichtshof das so genannte Jansen-Kriterium herangezogen. Danach darf als kritischer Toleranzwert ein
Maximalpegel von 60 dB(A) innen, der bei spaltbreit geöffneten Fenstern einem Außenpegel von 75 dB(A) entsprechen soll, nicht mehr als sechsmal überschritten werden. Diese Werte werden nach den vorinstanzlichen Feststellungen hier selbst dann
deutlich unterschritten, wenn auf einen um 5 dB(A) reduzierten Maximalpegel abgestellt werden würde. Auch hiergegen setzt sich die Beschwerde mit Verfahrensrügen
zur Wehr. Sie wirft dem Verwaltungsgerichtshof - erstens - vor, entgegen § 86
Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht zur Kenntnis genommen zu haben, dass
das Jansen-Kriterium in einem Gutachten entwickelt worden sei, welches die Beigeladene in Auftrag gegeben habe. Da die Vorinstanz nicht auf das im Gerichtsverfah-
ren vorgelegte Dokument, sondern auf den nahezu wortgleichen Text in der Zeitschrift für Lärmbekämpfung 2002, S. 171 ff., Bezug genommen habe, sei ihr die Eigenschaft als Parteigutachten entgangen. Die Beschwerde moniert - zweitens -, dass
der Verwaltungsgerichtshof eine aktenwidrige Feststellung getroffen habe. Er habe
außer Acht gelassen, dass die im Jansen-Gutachten enthaltene Angabe des kritischen Toleranzwerts L max, 22 - 6 h = 6 x 60 dB(A) eine Fußnote enthalte, in der darauf
hingewiesen werde, dass der Pegelhäufigkeitswert nicht überschritten werden dürfe.
Dieser Hinweis besage, dass die Maximalpegel in keinem Fall den Wert von
60 dB(A) überschreiten dürften. Hätte der Verwaltungsgerichtshof die Fußnote nicht
übersehen, hätte er - seinem Gedankengang folgend - auf einen um 5 dB(A) reduzierten Maximalpegel abgestellt und erkannt, dass eine Überschreitung des Schwellenwerts bei allen Klägern und damit eine Gesundheitsgefahr wegen nächtlicher
Fluglärmbeeinträchtigung gegeben sei.
Die Rügen sind unbegründet. Soweit die Beschwerde einen unkritischen Umgang mit
dem Jansen-Gutachten beanstandet, hält die Beigeladene dem zutreffend entgegen,
dass sie nicht nur in der im Verfahren vorgelegten, sondern auch in der veröffentlichten Fassung des Gutachtens als Auftraggeber benannt wird (Zeitschrift für Lärmbekämpfung 2002, 171 <172>). Die behauptete aktenwidrige Feststellung liegt ebenfalls nicht vor. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Fußnote zum kritischen Toleranzwert im Jansen-Gutachten zur Kenntnis genommen und den Pegelhäufigkeitswert
zutreffend dahingehend verstanden, dass sich der Wert auf die Anzahl der Lärmereignisse bezieht. Der Wert verbietet, dass sieben und mehr Lärmereignisse von mehr
als 60 dB(A) je Nacht eintreten. Dagegen sagt er nicht aus, dass bereits ein Ereignis
von mehr als 60 dB(A) zu einer Gesundheitsgefahr führt.
(2) Der Verwaltungsgerichtshof hat betont, dass über den Wert, der die Grenze der
Gesundheitsgefährdung markiert, nach Maßgabe eines der Lärmwirkungsforschung
entnommenen generellen Maßstabs und nicht mit Blick auf die individuelle Lage der
Betroffenen zu entscheiden ist. Das entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 -
BVerwGE 107, 313 <329 f.>) und bedarf keiner Bestätigung in einem Revisionsverfahren.
dd) Die Fragen,
- ob es zulässig oder sogar geboten ist, den Schwellenwert für die Gesundheitsgefährdung durch Fluglärm oder Gesamtverkehrslärm nach Art einer Rechtsanalogie
aus denjenigen Regelwerken zu entwickeln, die für andere Lärmarten gelten, und
- ob es zulässig ist, die Gesundheitsgefährdungsgrenze bei Fluglärm- und Gesamtverkehrslärmeinwirkung nach der These zu bilden, dass der Fluglärm oder der Gesamtverkehrslärm keine höhere Quote stark belästigter Personen hervorrufen darf,
als dies etwa dem Lärm aus Straße und Schiene erlaubt ist,
nötigen nicht zur Zulassung der Revision, weil sie sich ohne weiteres im Beschwerdeverfahren beantworten lassen. Die Regelwerke, die - wie die 16. BImSchV für den
Straßen- und Schienenlärm, die 18. BImSchV für den Sportanlagenlärm und die TA
Lärm für den Gewerbelärm - für einzelne Lärmarten Richt- oder Grenzwerte festsetzen, lassen sich nicht im Wege der Analogie für die Festlegung der Grenze fruchtbar
machen, jenseits derer Fluglärm einen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
geschützte körperliche Unversehrtheit bedeutet; denn den normierten Grenz- und
Richtwerten ist gemein, dass sie deutlich unter den kritischen Werten für eine Gesundheitsgefährdung liegen. Sie markieren die einfach-rechtliche und nicht die darüber liegende, hier in Rede stehende verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle
(vgl. Halama/Stüer, a.a.O. <141>). Dies verkennt übrigens auch das Gutachten der
Fa. d. vom 15. Februar 2001.
d) Schließlich ist die Zulassung der Grundsatzrevision nicht zur Klärung der Fragen
gerechtfertigt, die dem Schlagwort "Lärmsummation" zugeordnet sind. Die Fragen,
- ob ein aus den Grundrechten abgeleiteter Lärmsanierungsanspruch von vornherein
auf passive Schallschutzmaßnahmen beschränkt ist oder auch auf aktive Schutzmaßnahmen gerichtet sein kann,
- ob bei der Beurteilung, ob die Summierung des Lärms aus verschiedenen Lärmquellen zu einer Überschreitung der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle
führt, der Lärm solcher Verkehrsanlagen außer Betracht bleiben darf, den der Betroffene isoliert betrachtet nicht mehr mit Rechtsmitteln abwenden kann,
- gegen wen ein Lärmsanierungsanspruch wegen Überschreitung der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle infolge der Summierung verschiedener Lärmquellen zu richten ist und
- ob für die Durchsetzung eines Lärmsanierungsanspruchs, der sich aus der Überschreitung der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle infolge der Summierung des Lärms aus verschiedenen Lärmquellen ergibt, Voraussetzung ist, dass der
Gesamtlärmbetroffene einen Sanierungsanspruch vor Klageerhebung gegen einen
Emittenten gegenüber allen Emittenten außergerichtlich geltend gemacht hat,
sind sämtlich nicht entscheidungserheblich, weil nach der vorinstanzlichen Würdigung des Sachverhalts die Lärmbelastung der Kläger die Grenze der Gesundheitsgefährdung selbst dann nicht überschreitet, wenn neben dem Fluglärm auch der
Schienen- und der Straßenverkehrslärm berücksichtigt werden (UA S. 36). Die maßgeblichen Werte von 70 dB(A) am Tag und 60 dB(A) in der Nacht würden hier nicht
erreicht, weil die Gesamtbelastung der Anwesen der Kläger durch Flug-, Schienenund Straßenlärm nach eigenen Angaben zwischen 62 und 67 dB(A) am Tag und
zwischen 47 und 57 dB(A) in der Nacht lägen. Die hierauf bezogenen Verfahrensrügen haben keinen Erfolg.
Soweit die Beschwerde geltend macht, dass der Verwaltungsgerichtshof der Behauptung der Kläger, die nach AzB ermittelten Werte seien wegen Ungenauigkeiten
des Verfahrens um 4 dB(A) anzuheben, im Wege der Beweisaufnahme hätte nachgehen müssen, ist ihr auch hier die vom Verwaltungsgerichtshof an dieser Stelle erneut ins Feld geführte (UA S. 38) Abhängigkeit von Grenzwertermittlung und Berechnungsverfahren entgegenzuhalten. Auch lässt sich nicht beanstanden, dass der
Verwaltungsgerichtshof zur Behauptung der Kläger, beim Gesamtlärm lägen die
Schwellen zur Gesundheitsgefährdung bei einem Dauerschallpegel von 66 dB(A)
tags und 56 dB(A) nachts, keine Beweisaufnahme durchgeführt hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf der Grundlage der gerichtlichen und medizinischen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung Summenpegel, die unter 70 dB(A) tags und
unter 60 dB(A) nachts liegen, jedenfalls dann nicht als gesundheitsgefährdend erachtet, wenn sie einen Fluglärmmalus von 6 dB(A) enthalten, und sich darin durch
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 16. BImSchV bestätigt gesehen, der einen deutlichen Hinweis darauf enthalte, dass die insoweit vergleichbare Lärmsanierungsschwelle durch diese
Werte markiert werde. Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass dieser Standpunkt verfehlt ist. Es ist daher nicht ersichtlich, warum der Verwaltungsgerichtshof sich hätte
veranlasst sehen müssen, den vermissten Beweis zu erheben.
2. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, greift nicht durch. Der Revisionszulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt vor, wenn die Vorinstanz in Anwendung
derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden Rechtssatz zu
einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch tritt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1995 - BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Er ist hier nicht gegeben.
a) Die angefochtene Entscheidung weicht mit der Ansicht, ein Planfeststellungsbeschluss könne nicht nur die Errichtung, sondern auch die Nutzung von Flughafenanlagen zulassen, nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März
1974 - BVerwG 4 C 42.73 - (Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6) ab. Die darin unter
Bezugnahme auf die Entscheidung vom 11. Oktober 1968 - BVerwG 4 C 55.66 -
(Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1) wiederholte Aussage, bei der Genehmigung nach
§ 6 LuftVG handele es sich um einen gestaltenden Verwaltungsakt, durch den nicht
nur die Anlage des Flugplatzes, sondern auch sein Betrieb erlaubt werde, mit dem
das etwa nachfolgende Planfeststellungsverfahren unmittelbar nichts mehr zu tun
habe, verhält sich entgegen der Darstellung der Beschwerde nicht zu dem zulässigen
Regelungsgehalt eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses,
sondern zum Umfang des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Sie steht im
Kontext zu dem höchstrichterlichen Befund, der Regelungsgehalt der Genehmigung
lasse sich nicht auf den Unternehmer begrenzen, so dass nicht davon gesprochen
werden könne, diesem gegenüber liege ein Verwaltungsakt vor, nicht jedoch gegenüber anderen Personen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit betrieblicher Regelungen im Planfeststellungsbeschluss wiederholt bejaht (vgl.
BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - a.a.O. <277>; Urteil vom
5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 <243>; Urteil vom
29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - a.a.O. <344>).
b) Das angefochtene Urteil enthält auch keinen Rechtssatz, der einem Rechtssatz im
Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B
75.03 - widerspricht. Der Beschluss besagt entgegen der Interpretation durch die
Beschwerde nicht, dass auch eine erhebliche Belästigung den Tatbestand einer Gesundheitsgefahr erfüllen kann. Vielmehr hält er die Unterscheidung zwischen ge-
sundheitsschädlichen Einwirkungen und "bloß" erheblichen Belästigungen aufrecht
und stellt unter Wiedergabe unterschiedlicher Stimmen in der Fachliteratur sowie im
rechtswissenschaftlichen Schrifttum lediglich fest, dass sich die Grenze nicht eindeutig ziehen lässt.
c) Ohne Erfolg rügt die Beschwerde ferner, dass sich der Verwaltungsgerichtshof mit
seiner These, es bestehe kein Anspruch darauf, bei geöffnetem oder auch nur spaltbreit geöffnetem Fenster schlafen zu können, zu Rechtssätzen in den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2002 - BVerwG 9 A 22.01 -
(Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55) und vom 29. April 2003 - BVerwG 9 B 59.02 -
(juris) in Widerspruch gesetzt habe. Sie schiebt beiseite, dass die Aussage des Bundesverwaltungsgerichts, es hänge von den Umständen des Einzelfalles ab, ob
Lärmbetroffenen im Hinblick auf die gesundheitliche Bedeutung des Raumklimas ein
Schlafen bei geschlossenen Fenstern nicht zugemutet werden könne, im Zusammenhang mit der fachplanerischen Abwägung steht. Insoweit ging es seinerzeit darum, das Maß des zumutbaren Verkehrslärms im Vorfeld dessen zu bestimmen, was
der Grundrechtsschutz fordert. Demgegenüber steht im angefochtenen Urteil die von
der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle zu unterscheidende Schwelle
der Gesundheitsgefährdung in Rede, die durch das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG markiert wird. Dass zu diesem Grundrecht ein Anspruch auf Schlafen bei
(teilweise oder gelegentlich) geöffnetem Fenster gehört, ist der von der Beschwerde
bemühten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen (vgl.
auch BVerwG, Beschluss vom 29. Mai 2001 - BVerwG 9 B 18.01 - n.v.).
d) Schließlich fehlt es an der geltend gemachten Divergenz zu dem Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 2002 - BVerwG 9 B 10.02 - (a.a.O.). Die
höchstrichterliche Charakterisierung der Frage, ob eine zur Vermeidung von Gesundheitsgefährdungen bzw. erheblichen Belästigungen äußerstenfalls zumutbare
Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel zutreffend ausgedrückt ist,
als außerrechtliche Fachfrage, die in der Tatsacheninstanz im Wege der Sachverhaltsermittlung - gegebenenfalls mit Hilfe Sachverständiger - zu klären ist, kollidiert nicht mit der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die Gesundheitsgefährdungsgrenze als maßgebliches Kriterium für die Gewährung von passivem Schallschutz könne nicht von individuellen Gegebenheiten (wie z.B. von gesundheitlichen,
beruflichen oder familiären Aspekten), sondern nur anhand eines generellen Zumutbarkeitsmaßstabs bestimmt werden; denn auch ein genereller Zumutbarkeitsmaßstab kann Gegenstand einer Tatsachenermittlung und -würdigung sein. Die Einstufung der Grenzziehung zwischen erheblicher Belästigung und Gesundheitsgefahr als
Tatfrage besagt nur, dass die vorinstanzliche Festlegung eines Pegelwerts keiner
Rechtskontrolle in einem Revisionsverfahren zugänglich ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100
Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO und die Streitwertentscheidung auf § 72 Nr. 1 GKG
n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.

References: § 132
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 8
 § 6
 § 48
 § 9
 § 6
 § 6
 § 9
 § 9
 § 137
 § 117
 § 32

§ 108
 § 108
 § 108
 § 6
 § 48
 § 9
 § 75
 § 49
 § 49

§ 9
 § 71
 § 2

Art. 2
 § 6
 § 6
 § 137
 § 43
 § 86
 § 86
 § 108
 Art. 2

§ 1
 § 6
 § 6

§ 6
 § 18
 Art. 2
 § 154
 § 159
 § 100
 § 162
 § 72
 § 14
 § 13