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S e g u r o de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de sus opciones de diseño Oficina de Montevideo - PDF
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Carla Río Romero
1 S e g u r o de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de sus opciones de diseño Oficina de Montevideo Documento preparado por la Oficina de CEPAL en Montevideo, en el marco del Convenio de Cooperación Técnica entre la CEPAL y el Gobierno de Uruguay - Ministerio de Economía y Finanzas.2 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños LC/MVD/R.198 Setiembre de 2002 El presente documento ha sido elaborado por Rafael Diez de M edina y Marisa Bucheli, consultores de la Oficina de CEPAL en Montevideo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es un organismo regional de las Naciones Unidas, fundado en 1948 y cuya sede se encuentra en Santiago de Chile. En la CEPAL participan todos los gobiernos de la región y su Secretaría tiene por funciones cooperar y asistir a los países y a la región en su conjunto en el proceso de desarrollo. La Oficina de CEPAL en Montevideo tiene como funciones colaborar con Uruguay mediante la realización de estudios e investigaciones y la prestación de servicios de asistencia técnica sobre aspectos del desarrollo económico y social. Su dirección es Juncal 1305 piso 10, Montevideo, Uruguay, donde puede obtenerse información sobre sus publicaciones.3 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 r Indice Página R e su m en... 5 Introducción... 7 I. Aspectos generales de los seguros de paro A. Delimitación de la población beneficiaría La cobertura La antigüedad en el sistema El origen del desempleo La disponibilidad para trabajar La búsqueda de trabaj o y la aceptación de empleos adecuados Otros requisitos menos habituales B. Nivel y duración de la prestación C. Financiamiento II. Revisión de las evaluaciones de los seguros de p a ro A. Delimitación de la población beneficiaria La cobertura La antigüedad en el sistema La disponibilidad para trabajar, la búsqueda de trabajo y la aceptación de empleos adecuados B. El nivel y duración de la prestación El nivel de la prestación La duración del período de pago del seguro El perfil de las prestaciones Período del deducible Regla de intensidad C. El financiamiento La tasa de aporte proporcional a los despidos generados Las cuentas individuales Referencias Bibliográficas Anexos: Anexo A: El seguro de paro en países seleccionados de América Latina Anexo B: El seguro de paro en países seleccionados de la OCDE4 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños 45 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 Resumen El estudio busca describir y revisar críticamente los regímenes de seguros de desempleo o de paro que se utilizan en la experiencia internacional con el fin de ayudar a delinear políticas e instrumentos que contengan los elementos positivos y eviten los riesgos de los errores de diseño de experiencias puestas en práctica en diferentes realidades. En primer término se busca realizar una descripción de los seguros de paro en cuanto a sus principales características: tipo de población beneficiaria, cobertura y requisitos, nivel y duración de las prestaciones y financiamiento. A continuación, el trabajo busca evaluar tres aspectos esenciales de los seguros: la delimitación de la población beneficiaria, el nivel y duración de la prestación y su financiamiento. En esta evaluación se pasa revista a las principales bondades e inconvenientes presentes de diferentes opciones de diseño con el fin de extraer enseñanzas positivas. En esta evaluación se consideraron las principales experiencias de la región y de ciertos países seleccionados del mundo desarrollado donde los seguros de paro muestran facetas interesantes de estudiar y evaluar críticamente. 56 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños 67 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 Introducción El objetivo de este trabajo es realizar una reseña de las características generales de los diseños de los programas de seguro de paro, cesantía o de desempleo1 así como una recopilación de las evaluaciones de algunos aspectos de estos programas. Si bien se encuentran muy vinculados a este tema, se excluyen del presente análisis el estudio de otros instrumentos que se vinculan al desempleo como pueden ser las indemnizaciones por despido vigentes en muchos países. Una precisión inicial a realizar es que debe distinguirse los seguros de paro de los programas de asistencia a los desempleados. Ambos consisten en pagos a personas desocupadas pero los objetivos buscados son diferentes. Los programas asistenciales para desocupados buscan reducir la pobreza en los hogares con desempleados. Esta es la razón por la cual, en general, exigen un examen del nivel de ingresos del hogar y de las personas, es decir, son programas focalizados hacia la población de bajo nivel socio-económico. En este sentido, tienen similitudes con los programas de asistencia social. Su diferencia radica en que requieren que sus beneficiarios estén sin empleo y, además, habitualmente las 1 A partir de aquí se denominará seguro de paro a los seguros de desempleo en virtud de que esta es la denominación prevaleciente en Uruguay. 78 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños prestaciones son superiores a las de la asistencia social, aun cuando se dan en forma uniforme para todos los beneficiarios. A diferencia de los anteriores, los seguros de paro apuntan a cubrir parte de la pérdida de ingreso que sufre un trabajador cuando queda sin trabajo o, en algunos casos, cuando se reduce su jornada laboral. Aparecen así asociados a brindar un alivio durante un período concebido como de transición, permitiendo cumplir con tres objetivos básicos. En primer lugar, el seguro permite que el desocupado realice una búsqueda de trabajo más selectiva, disminuyendo la probabilidad de que se inserte en un puesto poco acorde con sus calificaciones. En segundo lugar, el seguro es un instrumento estabilizador de los ingresos y del consumo, ya que permitiría amortiguar la caída del gasto agregado en las recesiones.2 Por último, reduce la resistencia de los trabajadores a las reestructuras productivas, motivación que aparece en las relativamente recientes implementaciones de los seguros en los países de Europa del Este. A diferencia del programa de asistencia a los desempleados, el diseño tradicional y habitual de los programas de seguro de paro se basa justamente en el principio de un seguro. Los trabajadores y/o empleadores realizan contribuciones proporcionales al salario a un fondo colectivo que financia las prestaciones. Esta prestación es un porcentaje ("tasa de reemplazo! ) de la remuneración en el empleo previo al desempleo. Si bien los primeros seguros fueron de carácter voluntario, en la actualidad son habitualmente obligatorios (con excepción de algunos países nórdicos) para un conjunto determinado de trabajadores; estas coberturas obligatorias a menudo no incluyen a los empleados públicos, a los trabajadores zafrales y/o a los trabajadores por cuenta propia. Además de las cláusulas que regulan financiamiento, beneficios, prestaciones y cobertura, los programas exigen requisitos para solicitar la prestación, como por ejemplo la exigencia de buscar un empleo, buscando fundamentalmente amortiguar el efecto de desincentivo a trabajar que produce la transferencia y evitar que las prestaciones se dirijan hacia personas que no desean efectivamente un empleo. Como las prestaciones del seguro de paro tienen tiempo definido, en los países en que coexisten con programas de asistencia a los desempleados, es habitual que el desocupado de larga duración sea amparado al inicio por el primer programa y luego por el segundo. Los programas de seguro de paro de los distintos países presentan diferencias en el nivel de las prestaciones, la duración del período de pago, los requisitos exigidos, la forma de financiamiento y su administración. Por ejemplo, Francia y Alemania tienen sistemas generosos en la comparación internacional, situándose entre los que ofrecen tasas de reemplazo altas durante períodos prolongados. A pesar de estas semejanzas, su diseño general es diferente. El seguro de paro alemán se caracteriza por su fuerte vínculo con los programas de empleo y formación, siendo todos ellos administrados por el mismo organismo. Las contribuciones destinadas al seguro se dirigen a un fondo colectivo que financia un conjunto de programas de empleo (políticas activas y pasivas), el cual recibe también aportes de los recursos generales del gobierno. En 2 Este argumento sobre las bondades del seguro fue esgrimido en los países en que su implementación se realizó en la época del auge del keynesianismo. 89 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 efecto, está previsto que el gobierno subsidie algunos programas, en particular el de asistencia al desocupado y cubra los déficit del fondo. En Francia, el seguro de paro se caracteriza por estar reglamentado por convenios de negociación colectiva en que participan organizaciones empresariales y sindicatos de trabajadores. Así, el monto y características de las contribuciones y beneficios se fijan en estos convenios en el marco de una previsión de la situación financiera, recurriéndose a préstamos estatales en caso de déficit. En cambio, el programa de asistencia a los desocupados es financiado por los recursos del gobierno. A su vez, Estados Unidos y el Reino Unido tienen en común que cuentan con sistemas menos generosos en la comparación internacional. Además, el programa de Estados Unidos tiene la particularidad de que su financiamiento, proveniente de aportes de los empleadores a un fondo colectivo, se basa en una tasa de contribución creciente con la intensidad de los despidos que el empleador generó en el pasado. En cuanto al Reino Unido, su seguro de paro se distingue porque las prestaciones no son proporcionales al salario previo al desempleo. En América Latina y el Caribe, los programas de seguro de paro se implementaron a posteriori de los países industrializados al tiempo que no existen programas de asistencia a los desocupados. La presencia de seguros de paro se concentra en América del Sur. En Uruguay y Argentina, el diseño se asemeja al esquema general mencionado. El seguro exige aportes -proporcionales al salario- de trabajadores y empleadores a un fondo colectivo cuya finalidad no es única, lo que genera el derecho a una prestación también proporcional al salario. En el caso uruguayo, la administración y el fondo se vinculan al sistema de seguridad social; en el caso argentino, a otros programas para desocupados. Debido al déficit del sistema, en ambos países el Estado contribuye con sus recursos generales para financiar el conjunto de programas que el fondo recaudado debería financiar. A su vez, en Brasil el diseño se aleja del principio del seguro ya que exige que el beneficiario tenga un ingreso inferior a determinado monto. Se trata por lo tanto de un programa que busca focalizar a la población de bajo nivel socio-económico, objetivo que caracteriza a los programas de asistencia al desocupado y no a los de seguro de paro. Sin embargo, tiene en común con estos últimos el requisito de que el empleador haya contribuido a un fondo durante un determinado período previo a la pérdida del empleo del beneficiario. A su vez, en Ecuador el programa prevé un único pago en vez de pagos periódicos durante cierto lapso. La previsión de pagos periódicos está altamente asociada al objetivo de un seguro de paro ya que con éste se pretende dar un apoyo durante un período de transición. Por último, dos países sudamericanos cuentan con leyes que regulan el seguro de paro que aún no han sido puestas en funcionamiento. En Venezuela se creó un programa en el año 1989 y se le reformuló en 1999, pero aún no está rigiendo efectivamente. En Chile, el primer programa de seguro se creó en 1958 pero en los hechos, no se está implementando. Recientemente, se aprobó una nueva legislación que deberá comenzar a regir a fines del año10 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños El seguro de paro previsto para Chile responde a un tipo de diseño relativamente reciente. El financiamiento se basa en contribuciones a cuentas individuales del trabajador y no a un fondo colectivo. La capitalización en cuentas individuales es uno de los focos de atención de la discusión sobre las propuestas de diseño tanto del seguro de paro, como también de las indemnizaciones de despido. En los hechos, este mecanismo de financiamiento ha sido puesto en práctica en pocos países, como por ejemplo en el diseño del programa de indemnizaciones por despido de Brasil y Colombia.3 La nueva ley chilena prevé que los empleadores y trabajadores realicen depósitos periódicos proporcionales al salario en una cuenta individual del trabajador. Este fondo podrá ser utilizado por un desempleado cualquiera sea la razón que originó esta situación. El diseño prevé una duración máxima de prestaciones que para el caso general, es de cinco meses; el cálculo del nivel del beneficio se realiza de forma tal que el saldo capitalizado de la cuenta pueda ser agotado al cabo de los cinco meses. En el caso del despido sin causa justa, el monto de la prestación es proporcional al salario y no depende del saldo en la cuenta individual. Por lo tanto, si este saldo no es suficiente, la diferencia es financiada con los recursos generales del Estado. Al fallecer el trabajador, el saldo de la cuenta individual es heredable. El presente trabajo se estructura en dos capítulos, el primero de los cuales realiza una reseña de los diseños y el segundo una recopilación de las evaluaciones. El capítulo I se estructura en tres apartados que refieren a la delimitación de la población beneficiaria, las características de los beneficios y las del financiamiento, respectivamente.4 Estas presentaciones comprenden tanto una descripción general de los aspectos comunes como referencias a particularidades de algunos programas escogidos. Debido a que esta forma de presentación no permite reseñar un diseño global, las características principales de los programas sudamericanos y de algunos países seleccionados de la OCDE aparecen en los Anexos A y B, respectivamente. En el capítulo II se realiza una reseña de evaluaciones de distintos aspectos del diseño del seguro de paro. Nuevamente, el capítulo se estructura en base a la delimitación de la población, beneficios y financiamiento. 3 Las cuentas capitalizables han sido implementadas en Brasil y Colombia para financiar las indemnizaciones por despido. En 1966, en Brasil se sustituyó el régimen de indemnizaciones por un programa de ahorro forzoso. Así, existe el FGTS (fondo de garantía de tiempo de servicio) que se forma por el saldo de las cuentas vinculadas e individuales de los trabajadores, en las cuales el empleador deposita mensualmente el 8% del salario del trabajador. Estos depósitos se ajustan por corrección monetaria y capitalizan intereses. Los trabajadores pueden retirar los recursos acumulados en sus cuentas cuando son despedidos sin causa justa, en casos de contingencias como casarse, jubilarse, etc. En caso de fallecimiento, el saldo puede ser retirado por los herederos. A su vez, en 1990, en Colombia se reformó el sistema de indemnizaciones por despido yendo hacia uno con similitudes con el brasileño (Kugler, 2001). Cada trabajador tiene una cuenta de ahorro individual en la que el empleador deposita mensualmente el 8.3% del salario. Los fondos son administrados por agencias que deben asegurar cierta rentabilidad a las cuentas. Cuando se rompe el vínculo de trabajo, por despido o retiro, el trabajador tiene acceso al total del fondo acumulado en su cuenta. 4 Una recopilación de las características de los programas de seguro de paro en el mundo aparece en SSA (1999). 1011 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 Cabe señalar que tanto en la descripción como en la evaluación se omite una recopilación de la estructura administrativa en la que se enmarcan los programas, debido fundamentalmente a la gran diversidad observada entre países. Los aspectos administrativos no dejan de ser relevantes ya que a menudo se les señala como fuentes de problemas en la implementación de los programas, ya sea por su costo o por sus dificultades para controlar y monitorear el funcionamiento y aplicación de las normas. 1112 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños 1213 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 I. Aspectos generales de los seguros de paro Los diseños de los programas de seguro de paro son similares en la mayoría de los países. Con algunas excepciones, como es el caso de Dinamarca, su cobertura es obligatoria para un determinado grupo de trabajadores. Basados en el principio del seguro, prevén que los trabajadores y/o empleadores coticen en un fondo a través de contribuciones proporcionales a los salarios pagados. A su vez, las prestaciones tienen una duración limitada y su monto depende del salario perdido y de la antigüedad del trabajador en su empleo. Por último, para recibir la prestación, el desocupado debe cumplir con ciertas condiciones como, por ejemplo, la de estar buscando un trabajo. Cabe señalar que si bien la condición básica es estar sin empleo, en algunos países el seguro cubre la disminución de las horas de trabajo y no únicamente la pérdida completa del trabajo. En estos casos, la prestación no es la misma sino que comúnmente está en relación con las horas perdidas. Con base en este esquema general, los diseños en los distintos países presentan diferencias específicas. En este capítulo se realiza un relevamiento de las características habituales de la delimitación de la población beneficiaria, del monto y duración de las prestaciones y del financiamiento, todo lo cual incluye referencias a ciertas especificidades de algunos programas. En los Anexos A y B aparecen los diseños de algunos países seleccionados. 1314 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños A. Delimitación de la población beneficiaria Las cláusulas que delimitan la población beneficiaria del seguro de paro varían entre países. En términos generales, estas cláusulas refieren a dos aspectos: i) definen la cobertura y ii) determinan las condiciones de elegibilidad, esto es, los requisitos específicos que el trabajador cubierto debe cumplir para hacer la solicitud o continuar recibiendo las prestaciones. Una de las motivaciones de las condiciones de elegibilidad es evitar que se desvirtúen los objetivos del programa. Así por ejemplo, puesto que el seguro debe servir de alivio transitorio, se busca que los requisitos ayuden a seleccionar personas que efectivamente tengan una alta probabilidad de encontrar un empleo. Además, con algunas condiciones de elegibilidad, se busca también aumentar la probabilidad de que el desocupado encuentre un trabajo, por ejemplo cuando se exige que para continuar percibiendo la prestación, el desempleado debe aceptar la oferta de un empleo adecuado. Por último, algunas condiciones también apuntan a evitar que el seguro se transforme en un financiamiento habitual de manutención. Por ejemplo, la razón que motivó el desempleo aparece a veces como condición de elegibilidad, admitiendo al desocupado que fue despedido pero no al que renunció a su trabajo. La OIT, que enfatiza que los estados miembros deben tener un sistema de beneficios a los desempleados (asistencial y/o de seguro), realiza un conjunto de recomendaciones sobre la cobertura y condiciones para solicitar el seguro (Wu, 2000). En cuanto a la cobertura, la OIT admite exceptuar a los trabajadores por cuenta propia, del servicio doméstico, en tareas del hogar, los permanentes en servicios del gobierno, los no operarios cuyos ingresos son considerados altos como para asegurarlos, aquellos cuyo empleo es menor a los seis meses por su carácter estacional, los menores o mayores de determinada edad (no pre-fijada), los ocasionales y los trabajadores familiares. Además, recomienda que el derecho a recibir las prestaciones esté sujeto a que la persona esté capacitada, disponible y dispuesta para trabajar, así como que busque trabajo recurriendo al registro y asistencia periódica en una oficina de empleo u órgano afín. El beneficiario debería ser descalificado por algún período en caso en que: i) la pérdida de empleo sea resultado directo de una disputa laboral o de mala conducta, ii) el desempleo se origine en mala conducta o renuncia, iii) el solicitante haya intentado obtener el beneficio en forma fraudulenta o, iv) si el beneficiario no cumple con buscar trabajo o aceptar una oportunidad razonable de empleo. Por último, las recomendaciones de la OIT hacen referencia a que la percepción de beneficios sea condicional a un período de calificación basado en un determinado número de contribuciones y/o tiempo de trabajo en un plazo previo a la solicitud o la pérdida del empleo. Más específicamente, proponen que el beneficiario haya trabajado 26 semanas en las últimas15 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 El relevamiento de los programas existentes muestra que la cobertura y las condiciones de elegibilidad se encuentran en general dentro de los lineamientos propuestos por la OIT. De todas maneras, la reglamentación varía entre países, apareciendo mayores exigencias en algunos casos que en otros. Así, algunas condiciones que en algunos países habilitan la solicitud del beneficio, en otros no existen o son exigidas únicamente para recibir la prestación completa. Por ejemplo, algunos países no hacen distinción según la razón que motivó el desempleo; a veces, en cambio, la renuncia del trabajador no autoriza a solicitar la prestación; en otros casos, quien renuncia puede realizar la solicitud pero recibe algún tipo de sanción, ya sea una prestación de menor valor, un período de pagos más corto o un período inicial de desempleo sin prestación (período deducible) más prolongado. Además de las diferencias en la cobertura y las condiciones de elegibilidad, los mecanismos de control (y probablemente la rigurosidad en la aplicación de las sanciones) también varían entre países. Ello puede hacer que algunas reglas formales, que señalan cierto grado de rigor en los requisitos de elegibilidad, no operen efectivamente. A continuación, se presenta una selección de las delimitaciones de la población beneficiaria que habitualmente aparecen en los diseños de los programas. 1. La cobertura La cobertura refiere al grupo de trabajadores que están amparados por el programa. La misma varía entre países e incluso en un mismo país en distintos momentos. En términos de sectores de actividad, la industria y el comercio están sistemáticamente cubiertas mientras que el programa se aplica menos frecuentemente a trabajadores públicos o agropecuarios. Algunas diferencias de la cobertura están relacionadas con las circunstancias del momento de la creación del programa (sectores afectados por el desempleo, poder gremial de los distintos grupos de trabajadores, entre otros). Por otro lado, se dan tres situaciones frecuentemente excluidas que constituyen opciones con las que se busca un mejor funcionamiento del programa. En primer lugar, en varios países el seguro de paro no comprende a los trabajadores por cuenta propia. Uno de los problemas de la cobertura del trabajo independiente radica en la dificultad de probar la situación del desempleo. Por ello, cuando está contemplada, existe una regulación estricta en el procedimiento de la demostración de falta de trabajo o se recurre a aplicar beneficios menos generosos que los previstos para los dependientes. En segundo lugar, en la mayoría de los países, los seguros excluyen a los trabajadores zafrales. Una de las razones de esta exclusión es que su cobertura viola el principio de seguro puesto que para estos trabajadores, el desempleo es un evento perfectamente previsto. Por lo tanto, su inclusión hace que el programa se convierta en un subsidio a este tipo de actividades. Además, estos trabajadores tienen una muy baja probabilidad de ser contratados por un período idéntico al de falta de trabajo en la zafra, por lo que no regirían para ellos los requisitos exigidos al resto de los desocupados con respecto a realizar los esfuerzos necesarios para tener un empleo. De todas maneras, algunos países cubren el trabajo intermitente, a veces con especificidades en el tratamiento (en Suiza por ejemplo, se aplica un mayor período deducible), aunque no existen definiciones comunes de este tipo de actividad. El 1516 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños cumplimiento de la exclusión de estos trabajos intermitentes es, en algunos países, motivo de preocupación, ya que tal como se presenta en el capítulo II, a menudo los diseños no son adecuados para impedir efectivamente el uso del seguro en actividades estacionales. Por último, con algunas exclusiones de determinados grupos socio-demográficos se busca evitar coberturas que distorsionen los objetivos del seguro, intentando eliminar a quienes tienen baja probabilidad de tener una oferta de trabajo o que no tienen tiempo disponible para trabajar. En este contexto por ejemplo, los seguros habitualmente excluyen a trabajadores mayores de determinada edad (que deben dirigirse a otro tipo de programas, como los de retiro anticipado) o se les brinda un status especial sin las exigencias de búsqueda de trabajo previstas para el resto. Algo similar ocurre con cláusulas que refieren a trabajadores con problemas de salud que les impide trabajar, quienes habitualmente pueden recurrir a otro tipo de programas. 2. La antigüedad en el sistema Los seguros exigen un período de calificación mínimo expresado a veces en número de aportes, tiempo de trabajo, salarios percibidos, entre otras variables. Con el establecimiento de cierta antigüedad se busca que el seguro cubra a trabajadores que han aportado al financiamiento del fondo. 3. El origen del desempleo El cobro del seguro exige estar sin empleo y en la mayoría de los casos, existe alguna referencia a penalizar ciertas razones que originan el desempleo. Si bien estas razones varían entre países, en general, apuntan a relegar a quienes están sin trabajo porque lo decidieron (renuncia) o porque lo perdieron por una razón legítima (por ejemplo, mala conducta) o a raíz de una disputa laboral. En estos casos, los programas contemplan dos tipos de sanciones: la inhabilitación al acceso al seguro o una penalización económica. En Estados Unidos y Canadá, así como en los países sudamericanos (excepto Chile), la renuncia y el despido por mala conducta inhabilitan la solicitud. Ello no ocurre en la mayoría de los países europeos, donde la sanción consiste más comúnmente en una disminución del período de beneficios, en un aumento del período deducible y/o en un menor nivel de la prestación. Por ejemplo, en Alemania, la renuncia y el despido por mala conducta conllevan una penalización de 12 semanas de prestaciones. En el Reino Unido (dónde el período de pagos puede alcanzar los seis meses y el deducible es de tres días) hay una descalificación de hasta 26 semanas cuando la pérdida de trabajo se debe a renuncia o despido por mala conducta. Una descalificación similar ocurre si la persona rechaza un empleo adecuado, mientras que rehusarse a participar en un programa de capacitación o de empleo, implica una pérdida de beneficios de dos semanas. En el caso de Francia, en principio la renuncia por sí misma no es admitida; sin embargo, cuatro meses de desempleo permiten re-abrir el expediente de 1617 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 solicitud. En el caso chileno, la diferencia en el tratamiento radica en la regla de cálculo del beneficio y en la posibilidad o no de recurrir a fondos estatales. Cuando la pérdida del empleo se debe a una razón legítima, el nivel de la prestación se calcula con una regla similar a la habitual: un porcentaje del salario pasado. En caso en que el saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador no alcance para cubrir esas prestaciones, el déficit se financia con aportes del Estado. Cuando el desempleo se origina en renuncia o mala conducta, el desocupado está habilitado a utilizar el saldo que capitalizó en su cuenta individual. Dada la duración prevista del período de pago (de hasta cinco meses), el nivel de la prestación se calcula de forma que el saldo de la cuenta se agote al cabo de dicho período. Si bien en términos generales la renuncia es un típico ejemplo de desempleo sancionado, en los países de la OCDE los programas distinguen situaciones que le dan carácter legítimo y por lo tanto no son sancionadas. En términos generales, se admite la renuncia que tiene cierto carácter involuntario desde el punto de vista del trabajador. El ejemplo más extendido de renuncia legítima es el del trabajador que dejó su empleo debido a mala conducta del empleador. Otros casos relativamente extendidos son la renuncia para acompañar al cónyuge que debe cambiar de domicilio para desempeñar un nuevo empleo y la renuncia por problemas de adecuación con el empleo (un cambio en el transporte que hizo el recorrido al lugar de trabajo inaceptablemente largo, problemas de salud para desempeñarse en ese trabajo, la necesidad de cambio horario para cuidar a la familia, entre otros factores). 4. L a disponibilidad para trab ajar Habitualmente los programas contienen cláusulas que exigen que para recibir las prestaciones, el beneficiario debe estar disponible para trabajar. Esta disponibilidad tiene a veces una precisión mayor: por ejemplo, en el Reino Unido el beneficiario tiene que estar disponible para comenzar a trabajar dentro de las 24 horas en que le es ofrecido un empleo. El cumplimiento de la exigencia de disponibilidad para trabajar requiere controles más afinados que los requisitos previamente enunciados. En términos generales, los diseños en los países de la OCDE manifiestan una mayor preocupación por el cumplimiento de esta cláusula que los sudamericanos. Por un lado, el control de la disponibilidad para trabajar está estrechamente vinculado al monitoreo de la búsqueda de trabajo y de la disposición que sanciona no aceptar un empleo adecuado. Puesto que en los países de la OCDE se establecen procedimientos que el beneficiario debe cumplir para conseguir un empleo, disminuye la probabilidad de eludir la exigencia de disponibilidad. Por otro lado, la exclusión de determinados grupos socio-demográficos se justifica por su baja probabilidad de disponibilidad para trabajar. Por ejemplo, tal como se mencionó, es habitual que las personas que pierden su empleo por razones de enfermedad no se beneficien del seguro y eventualmente sean redirigidas hacia otro tipo de programas. También en algunos países europeos, se procura excluir o penalizar a quienes tienen responsabilidades familiares o realizan trabajo voluntario, en el entendido que estos factores limitan el tiempo disponible para trabajar en el mercado laboral o que se trata de personas que quieren combinar el trabajo 1718 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños familiar o voluntario con ingresos del seguro. De todas maneras, en algunos países los desempleados que encuentran un trabajo de menor carga horaria del que perdieron, continúan cobrando una prestación parcial durante un cierto período. En los países sudamericanos en cambio, los diseños no parecen adecuados para el cumplimiento de esta cláusula. En efecto, uno de los problemas detectados es que a menudo los beneficiarios trabajan en empleos en negro, por lo que el beneficiario no sólo no dispondría de tiempo para trabajar en un empleo formal sino que no se cumpliría el requisito básico de estar sin empleo. 5. La búsqueda de trabajo y la aceptación de empleos adecuados Los programas tienen habitualmente cláusulas que exigen buscar trabajo y no rechazar empleos adecuados. Nuevamente, el cumplimiento efectivo de estas cláusulas descansa en un conjunto de requisitos adicionales presentes en los diseños de los países de la OCDE. En cambio, si bien la exigencia de buscar trabajo y no rechazar ofertas de empleo no están totalmente ausentes en los programas de los países sudamericanos, no se detecta que los diseños contemplen aspectos adicionales que permitan el control de su cumplimiento. En los países de la OCDE, el seguro suele requerir un registro inicial y un seguimiento durante el período de cobro de las prestaciones, de forma de sancionar al beneficiario que deja de cumplir con la exigencia de buscar trabajo o aceptar un empleo adecuado. A pesar de esta afirmación general, ni los procedimientos de monitoreo ni las sanciones son uniformes entre países. El control se apoya habitualmente en la relación entre el programa de seguro de paro y los servicios de empleo, asegurando que la prestación sea pagada a quién está registrado en estas oficinas. Los servicios de empleo están concebidos para ayudar al desocupado a encontrar un empleo, por lo que no resulta sorprendente que se busque dirigir a los beneficiarios del seguro a esas oficinas. Las obligaciones con respecto al seguimiento son múltiples y varían entre países, comprendiendo por ejemplo el control de si el beneficiario continúa cumpliendo con los requisitos de elegibilidad, la obligación de participar en sesiones instructivas sobre búsqueda de empleo y de presentarse a citaciones específicas, entre otros. En particular, el seguimiento de la situación del beneficiario suele involucrar ayudas y controles de la efectiva búsqueda de trabajo. En algunos países, se solicita al beneficiario que provea las pruebas de que está buscando trabajo; en otros, existen mecanismos institucionales de búsqueda de empleo. Así por ejemplo, en algunos estados de Estados Unidos el beneficiario debe acreditar que ha realizado al menos uno o dos contactos de trabajo semanales y las razones por las que no aceptó ese trabajo. Si el beneficiario no consigue demostrar que buscó empleo, deja de percibir la prestación. En el Reino Unido, el procedimiento toma carácter más institucional, previendo que el desocupado establezca un plan de acción: el registro como solicitante del seguro se acompaña de una entrevista en que se acuerdan las acciones que el beneficiario emprenderá para la búsqueda de trabajo, sus restricciones en cuanto a la carga horaria del nuevo empleo, la ocupación, la remuneración y otros factores. 1819 CEPAL, Oficina de Montevideo LC/MVD/R.198 La exigencia de buscar trabajo se acompaña habitualmente de una sanción en caso de que el beneficiario rechace un empleo adecuado, en particular cuando la oferta proviene del programa de empleo. El carácter adecuado del empleo varía entre países; generalmente, los criterios incluyen aspectos como la relación entre la nueva remuneración y la del trabajo anterior, la distancia desde el lugar de residencia, el horario, la intensidad de la jornada, el grado de protección del nuevo empleo, objeciones de conciencia o religión, etc. A su vez, las sanciones por rechazo de un empleo también varían entre países: en algunos casos, se arriesga la inhabilitación al cobro del seguro a partir de la primera comprobación de que el beneficiario ha rehusado un empleo; en otros, las sanciones son más leves ya que consisten en suspensiones temporarias o admiten algún número finito de rechazos. Por último, cabe mencionar que algunos países prevén habilitar al beneficiario para realizar cursos de formación, los cuales en ciertos casos toman carácter de obligatorios. En el caso de Alemania por ejemplo, el programa de seguro de paro está estrechamente relacionado con el de formación y con las políticas activas de empleo en general. Uno de los temas controversiales con respecto a este tipo de nexo es la correlación entre la probabilidad de encontrar un empleo y la asistencia a los programas de formación, en particular cuando los cursos son de tiempo completo y quitan tiempo disponible para la búsqueda de trabajo. 6. O tros requisitos menos habituales El programa de Brasil tiene la particularidad de que, entre sus condiciones de elegibilidad, se exige que el beneficiario no tenga ingresos propios para su sustento o de sus familiares. Así, a diferencia de los programas habituales, el diseño prevé cierta focalización hacia las personas de menores ingresos al momento de seleccionar a los beneficiarios. B. Nivel y duración de la prestación En sus recomendaciones sobre los programas de seguro de paro, la OIT indica que los beneficios deberían proveerse en forma de pagos periódicos y basarse en una proporción de las remuneraciones pasadas. La prestación no debería ser menor al 45% del salario previo o del salario mínimo, o a un nivel que provea un mínimo esencial para los gastos básicos. En cuanto a la duración del período de pago, recomienda que en caso de pleno empleo debería limitarse a 26 semanas en cada período de desocupación o a 39 semanas en dos años. Aconseja además que exista un período deducible de siete días de forma de reducir los gastos administrativos del desempleo de corta duración. En caso de que el programa cubra el trabajo zafral, recomienda una adaptación de este período deducible (Wu, 2000). La recopilación de casos indica que la mayoría de los países se alinea dentro de este esquema general de recomendaciones. Tal como se mencionó en el apartado sobre delimitación de la población beneficiaria, la duración del período de pagos, las tasas de reemplazo o del período deducible pueden variar cuando son utilizados como sanciones. 1920 Seguro de desempleo: análisis comparativo regional e internacional de las opciones de diseños Usualmente, el período de pagos depende de la antigüedad en el sistema, es decir del monto de las contribuciones realizadas en el pasado. A pesar de las diversidades en las estructuras, puede decirse que, en términos generales, la duración del período de pagos es más extensa en los países de Europa continental que en el Reino Unido y los países de América. Por otra parte, en varios países europeos, una vez extinguido el período correspondiente al seguro, el desocupado puede dirigirse a un programa asistencial. Ecuador constituye una excepción en el sentido en que se caracteriza por proporcionar un único pago. A efectos de ejemplificar un país de beneficios generosos, puede citarse el caso de Francia, en dónde el período de cobro de las prestaciones depende de la edad del solicitante y del tiempo que contribuyó. Todos los trabajadores adquieren derecho a 6 meses de pago si cotizaron un año y a 12 meses si cotizaron dos años; estos períodos se prolongan en función de la edad y del tiempo de contribución: así, las personas de 45 años que contribuyeron tres años obtienen derecho a 18 meses de prestaciones; la máxima duración es de 32 meses y está prevista para las personas de 57 años que cotizaron 64 meses. Las personas que continúan desempleadas luego del vencimiento del seguro, pueden acudir al programa de asistencia a los desempleados. En Estados Unidos en cambio, en la mayoría de los estados, el período de pago es como máximo 26 semanas. Este período puede hasta 13 semanas bajo otro programa denominado extended benefits, el cual opera efectivamente cuando la desocupación estadual es alta, ya que su puesta en práctica depende de una fórmula que combina el nivel de la tasa de desempleo y del cambio de esta tasa en el Estado. En los países sudamericanos, la duración es más uniforme entre trabajadores que en los países europeos y los máximos previstos son inferiores a un año: seis meses en Uruguay, cuatro en Brasil, cinco en Chile y doce en Argentina. En cuanto al período deducible, algunos programas regulan un tiempo para cada incidente de desempleo mientras que otros establecen el número de veces que el programa puede ser utilizado en determinado período. En general, el monto de la prestación depende del salario previo. En pocos casos, como en el Reino Unido, el seguro consiste en una suma fija. Así, la prestación habitualmente se calcula como un porcentaje del salario que varía con la edad y/o la antigüedad en el sistema. Las tasas de reemplazo básicas varían habitualmente entre 45 y 70% de las remuneraciones percibidas en un determinado período próximo pasado, previéndose máximos y mínimos. También es común que existan beneficios adicionales en función de la estructura familiar, en particular cuando el desocupado tiene menores a su cargo. Una característica común a varios diseños es que la tasa de reemplazo disminuye durante el período de beneficios. Es por ejemplo el caso de Argentina en que en los primeros cuatro meses, la prestación equivale a la mitad de la mejor remuneración de los últimos seis meses. Entre el quinto y octavo mes, la prestación cae al 85% del primer pago y entre el noveno y duodécimo mes, al 70% del primer pago. Tal como se desarrolla en el capítulo II, el perfil decreciente de los beneficios es considerado una buena característica de un diseño. 20 Mostrar más
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