Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-25-000-2010-00233-00(1930-10).html
Timestamp: 2019-10-17 00:51:06+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2010-00233-00(1930-10)]
PROCESO DISCIPLINARIO - Debido proceso / DEBIDO PROCESO - Ejerció su derecho de defensa y tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas allegadas a la actuación administrativa
Revisada la actuación surtida en sede administrativa, la Sala advierte que, contrario a lo que afirmó la parte actora, las Procuradurías Provincial de Ipiales y Regional de Nariño, no le desconocieron los derechos en cita, pues tenían competencia -en primera y segunda instancia, respectivamente- para investigar y sancionar disciplinariamente a la demandante, aplicaron las leyes preexistentes a la falta que se le imputó y, adicionalmente, respetaron a plenitud las formas propias de la actuación administrativa que aquí se cuestiona. En efecto, la actora fue notificada de cada una de las decisiones adoptadas en el trámite del proceso, tuvo la oportunidad de rendir descargos, de solicitar, aportar y controvertir pruebas, alegar de conclusión, y de interponer los recursos en contra de las determinaciones de la Entidad accionada. Adicionalmente, como expresión del derecho a la defensa, estuvo asistida de apoderado y a través de él presentó, en las etapas correspondientes, sus argumentos de defensa.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Reserva de ley relativa / DISPOSICIONES INFRALEGALES - Determinar la falta disciplinaria
PRINCIPIO DE TIPICIDAD - Claridad de los comportamiento que el ordenamiento jurídico considera como faltas y que conductas pueden ser sancionadas / PRESUNCION DE INOCENCIA - Fue desvirtuada en el trámite del proceso disciplinario
Finalmente, se resalta que los dos principios antes enunciados, como expresiones del derecho fundamental al debido proceso, le brindan seguridad jurídica a los ciudadanos en general y a los servidores públicos en particular, pues unos y otros deben saber de antemano qué tipo de conductas son prohibidas, y cuáles son reprochables y por ende acreedoras de sanción. En otras palabras, los administrados tienen derecho a tener claridad sobre los comportamientos que el ordenamiento jurídico considera como faltas y a saber por qué tipo de conductas pueden ser sancionados, de forma tal que de manera sorpresiva, no sean condenados por acciones y omisiones que no les eran reprochables, por no existir una norma que las tipifiquen. Ahora bien, revisada la actuación disciplinaria, la Sala encuentra que los principios de legalidad y tipicidad no fueron vulnerados, si se tiene en cuenta que los hechos por los que fue investigada y sancionada la demandante, se encuadran en la descripción típica prevista en el artículo 48, numeral 40 de la Ley 734 de 2002.
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil doce (2012)
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00233-00(1930-10)
Actor: BETTY LORENA HOYOS IBARRA
Decide la Sala en única instancia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, interpuesta por la señora Betty Lorena Hoyos Ibarra contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
BETTY LORENA HOYOS IBARRA en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]:
Resolución No. 052 de 1 de diciembre de 2003, proferida por el señor Procurador Provincial de Ipiales, mediante la cual fue sancionada con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.
Resolución No. 046 de 12 de diciembre de 2003, dictada por la Procuraduría Regional de Pasto que confirmó la sanción impuesta.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, la demandante pretende:
Que se ordene a la entidad demandada cancelar la anotación de la sanción impuesta, en todos los registros.
Que se condene a la parte demandada a repararle los daños causados, indemnizándola por concepto de perjuicios materiales y morales, así:
Perjuicios materiales: Por concepto de lucro cesante: el monto de $10.000.000. Al efecto, pide el pago del valor de los intereses causados sobre los honorarios que tuvo que pagar al abogado, liquidados al doble del valor del interés de mora corriente bancario más alto certificado por la Superintendencia Bancaria; causados desde el momento en que el pago de esos honorarios se hizo efectivo.
Así mismo, incluir el valor de los ingresos que ha dejado de percibir, desde la fecha que ordenó la suspensión del cargo que ocupaba en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Ipiales (Nariño) hasta la fecha que quede en firme la sentencia. Estos ingresos se calculan sobre la base de $1.110.000 que era el valor del último sueldo devengado[2], reconociéndole los incrementos salariales anuales, así como las prestaciones sociales que dejó de percibir y los aportes a pensiones.
Perjuicios morales. Solicitó el pago de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes (s.m.l.m.v.), a la fecha de ejecutoria de la sentencia.
Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación, actualizar las sumas impuestas en la condena, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE o su equivalente, durante el curso del proceso y hasta que se verifique el pago.
Que se ordene a la Entidad accionada reconocer los intereses moratorios a la taza más alta legalmente permitida, de las sumas impuestas en la sentencia a partir de la ejecutoria de la misma y hasta cuando se efectúe el pago.
Que se ordene a la demandada cumplir la sentencia que ponga fin a este proceso, dentro del término previsto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
Que se condene a la parte demandada, reconocer y pagar las costas y agencias en derecho que genere el presente proceso.
Para sustentar sus pretensiones, la demandante expuso los hechos que la Sala sintetiza así:
Desde el 6 de abril de 2000 se desempeñó en el cargo de Profesional Universitario de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Ipiales (Nariño). Entre otras funciones, cumplía la de asesoría jurídica al Despacho del Secretario de Tránsito y Transporte.
La Secretaría de Tránsito y Transporte de Ipiales contrató con la Empresa Asociativa de Trabajo AGETRAN la prestación de los servicios de asistencia operativa a la dependencia, firmando el último contrato el 1º de julio de 2003 hasta el 31 de agosto del mismo año, y del cual fue la interventora.
Ante las dificultades presupuestales que atravesaba la dependencia fue necesario, previo a la firma de un nuevo contrato (a partir de septiembre de 2003), reducir tanto el valor como el número de personas que a nombre de AGETRAN prestaban sus servicios para la Secretaría de Tránsito.
El 8 de septiembre de 2003, en cumplimiento de órdenes del superior inmediato, citó al representante legal de AGETRAN para explicarle las nuevas condiciones del contrato, sugiriéndole que prescindiera de 6 personas para poder ajustar el costo del contrato a la disponibilidad presupuestal existente. Adicionalmente, se sugirieron los nombres de las personas que serían excluidas del futuro acuerdo de voluntades[3] respecto de quienes se habían presentado quejas por malos comportamientos.
Hecha la anterior sugerencia, el representante legal de EAT AGETRAN reaccionó en forma violenta y amenazante en contra de la accionante, afirmándole que él no retiraría a nadie de la EAT y que procedería en su contra hasta llegar a las últimas consecuencias. Fue así como él y quienes quedarían excluidos del contrato, se presentaron ante la Procuraduría Provincial de Ipiales y elevaron quejas disciplinarias en su contra, asegurando que la decisión de prescindir de sus servicios se explicaba por las presiones de índole político, toda vez que para la época de los hechos se aproximaba la elección de alcaldes. En criterio de los quejosos, la demandante incurrió en falta disciplinaria al presionarlos para que se adhirieran a la campaña política de uno de los candidatos a la Alcaldía Municipal, que ella apoyaba.
Ante las quejas presentadas, el 11 de septiembre de 2003 la Procuraduría Provincial dictó el auto de apertura de investigación del cual se notificó el 17 de septiembre de 2003. En esa providencia se señaló que ocupaba el cargo de "asesora jurídica de la Secretaría de tránsito y transporte de Ipiales", cuando realmente se desempeñaba como "profesional universitario de la misma secretaría". Adicionalmente, quedó consignado que la investigación se iniciaba en razón a que la desvinculación de los quejosos de la EAT AGETRAN se había presentado por cuanto, pese a sus presiones, no apoyaron la candidatura de Guillermo Enríquez a la Alcaldía de ese Municipio; por lo que, desconoció lo previsto en los artículos 6 y 123 de la Constitución y 23 del Código Disciplinario Único, e incumplió los deberes señalados en los artículos 34 numerales 1, 2, 6 y 15 ibídem.
El 13 de septiembre de 2003, el Procurador Provincial ordenó la suspensión provisional en el cargo que ocupaba por el término de 3 meses sin derecho a remuneración, con fundamento en que existían serios indicios que permitían inferir que la permanencia en el ejercicio de las funciones podía interferir en la investigación o facilitaría la continuidad de la falta que se le endilgaba. Previa consulta, la Procuraduría Regional de Nariño confirmó esa decisión, mediante providencia del 30 de septiembre de 2003.
Dentro del expediente y antes de que se elevara pliego de cargos, se practicaron las siguientes pruebas: (i) los testimonios de los señores: Alfonso Chilanguay Portillo, Ricardo Ramón, Fernando Chamorro Guerrero; Jorge Mauricio Ibarra, Francisco Daniel González y Luis Eduardo Bravo; (ii) la grafológica a fin de que reconociera que ella -a petición del señor Representante Legal de AGETRAN- fue quien escribió una nota indicándole cómo podría encabezarse la carta que se les enviaría a las personas que se desvincularían del mencionado contrato.
El 9 de octubre de 2003 la Procuraduría Provincial de Ipiales elevó pliego de cargos, decisión de la que se notificó el 20 de octubre del mismo año. En esa providencia, indicó que existía el mérito suficiente para la formulación de cargos y relacionó como pruebas las quejas verbales presentadas, lo que significa que desde el principio, la entidad demandada, tuvo como ciertas todas las afirmaciones de los quejosos.
Se le endilgó la falta gravísima prevista en el numeral 40 del artículo 48 del Código Disciplinario Único a título de dolo, pues "obró con conocimiento e intención de vulnerar la Ley" y se extralimitó en el ejercicio de sus deberes utilizando el cargo, influyendo "en el retiro de los quejosos, como funcionarios de la Secretaría de Transportes y Tránsito de Ipiales (N), como consecuencia de haberse negado a respaldar el candidato que la disciplinada les sugería".
El análisis de la Procuraduría Provincial, condujo a imputarle la siguiente falta disciplinaria: "La Doctora Betty Lorena Hoyos Ibarra, presuntamente en su condición de Asesora Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Ipiales, intencionalmente decide vulnerar los artículos 6,13 y 123 de la Constitución Nacional, artículo 23 de la Ley 734 de 2002 cuando solicita al representante legal de la EAT AGETRAN se desvincule a los quejosos, por cuanto según ellos se habían negado a respaldar la candidatura del doctor Guillermo Enrique Miranda a la Alcaldía Municipal de Ipiales, candidato a favor de quien les había solicitado su respaldo la doctora Hoyos Ibarra".
En el escrito de descargos expuso los siguientes argumentos: (i) el Auto de cargos carece de motivación, pues no determinó con claridad cuáles son las fuentes de hecho y de derecho que lo sustentan, (ii) el pliego de cargos adolece de las exigencias contenidas en el artículo 136 del C.D.U. (análisis de las pruebas) y (iii) en esa providencia la entidad demandada no valoró los testimonios decretados antes del pliego de cargos correspondientes a los quejosos, pues solamente fueron enunciados. Adicionalmente, en el mismo escrito, solicitó algunas pruebas.
Transcurrido el trámite legal, el 1º de diciembre de 2003, mediante Resolución No. 0052, la Procuraduría Provincial de Ipiales decidió -en primera instancia- sancionarla con destitución e inhabilidad de 10 años para ocupar cargos públicos.
El 28 de noviembre de 2003, interpuso y sustentó recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria. Afirmó en síntesis que no hubo el suficiente material probatorio para arribar a la certeza que exige el artículo 142 del CDU para imponerle la sanción. Agregó que en este caso no se desvirtuó la presunción de inocencia.
A través de la Resolución N° 046 del 12 de diciembre de 2003, la Procuraduría Regional de Nariño al resolver el recurso de alzada, confirmó el fallo de primera instancia.
De esa decisión se notificó el mismo día viéndose afectada en "sus relaciones sociales y hasta en su salud" ya que no fueron pocas las crisis de estrés y nervios que la desestabilizaron.
Con los actos administrativos demandados, la Procuraduría General de la Nación, le causó perjuicios morales irreparables, "toda vez que su buen nombre y su honra han quedado en entredicho o prácticamente destruidos, ante toda la opinión pública de la ciudad de Ipiales (N), donde ella reside y desarrolla toda su actividad profesional".
A su juicio, fue sancionada sin que hubiese el suficiente material probatorio que acreditara la comisión de la falta y con fundamento en argumentos "escuetos" que "carecen de rigor jurídico".
A juicio de la accionante, los actos administrativos demandados desconocen las siguientes disposiciones:
De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 29, 53, 122 y 315.
Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 1, 2, 3, 84, 85, 206 y siguientes.
Del Código Disciplinario único, los artículos 4, 6, 9, 13, 19, 20 97, 129, 130, 141, 142 y 163.
"Todas las demás normas pertinentes al presente proceso".
Para sustentar el concepto de la violación sostuvo que los fallos mediante los cuales fue sancionada adolecen de nulidad en la medida en que durante el trámite administrativo se le vulneraron los derechos al debido proceso, al buen nombre y a la honra. Además la entidad demandada desconoció algunos de los principios rectores de la actuación disciplinaria como el de legalidad, la presunción de inocencia, la culpabilidad, la interpretación de la Ley disciplinaria, imparcialidad, y apreciación integral de las pruebas, entre otros. Dijo que tampoco se observaron las disposiciones del Código Disciplinario Único, relativas a la motivación de las decisiones y al término para adoptarlas (artículo 97), a los medios de prueba (artículo 130) y al contendido de la decisión de cargos (artículo 163).
Principio de legalidad. Fue vulnerado porque la falta imputada no corresponde con lo que se probó. El comportamiento de la demandante no se adecúa a la descripción normativa de la falta que se le imputó.
Principio del debido proceso. Se transgredió en la medida en que se desconocieron los principios rectores que deben orientar la actuación disciplinaria.
Principio de la presunción de inocencia. No fue observado, si se tiene en cuenta que nunca se pudo corroborar lo afirmado por los quejosos, al contrario: se determinó que ellos faltaron a la verdad.
Debido a la ausencia de suficientes pruebas y por la existencia de dudas sobre la comisión de la falta, se imponía la decisión absolutoria. En efecto "nunca se pudo establecer la existencia de presiones por parte de [la demandante] hacia alguno o todos los quejosos para que apoyaran una causa política, ni menos se pudo establecer la relación entre esa supuesta presión y la salida de los quejosos de la EAT AGETRAN. La única base para que la Procuraduría sostuviera lo contrario, fueron simplemente los dichos de los quejosos ante la misma Procuraduría cuando el 8 de septiembre de 2003, elevaron sus quejas. Lo dicho por personas dolidas y afectadas por su salida de la mencionada empresa, empujadas y confabuladas por personas que, como el Señor Fuelagán Paz, siempre mantuvo una relación bastante difícil y tirante con mi cliente (por las razones que ella da cuenta en su versión libre) e interesadas, como es lógico, en la imposición de una sanción contra ella; esos "supuestos testimonios" son la única prueba en contra de la Doctora Hoyos"
Adicionalmente, de dichas pruebas existen serias dudas porque corresponden a las quejas que dieron lugar al proceso disciplinario, y no han sido ratificadas por otros medios de convicción. En efecto, las demás pruebas que se practicaron, desvirtúan lo dicho por los quejosos o ponen en serias dudas sus afirmaciones.
"todas estas irregularidades lo que pusieron de presente es que en ese proceso disciplinario, la suposición de la que se partió, no fue de la inocencia de la implicada sino de su culpabilidad".
Violación del principio de culpabilidad. El indebido análisis de las pruebas condujo a que la Procuraduría tomara una decisión sin que existiera una adecuación de su conducta con la descripción típica de la falta. En el proceso no existe indicio grave o prueba suficiente que demuestre que ella presionó a los quejosos para que apoyaran una candidatura a la Alcaldía Municipal en las elecciones de octubre de 2003, y tampoco existen pruebas entre la relación de esa supuesta presión y la salida de los quejosos de la EAT AGETRAN. La decisión, se tomó basándose en las suposiciones manifestadas por los quejosos, que nunca fueron probadas.
De este modo, se violó el principio de culpabilidad y fue sancionada con fundamento en una responsabilidad objetiva, proscrita en nuestro ordenamiento.
De otro lado, el criterio de la entidad demandada según el cual, la tipicidad en derecho disciplinario no tiene las mismas características que en el derecho penal por lo que admite que las definiciones de las faltas disciplinarias sean más abiertas, es equivocado. "No se entiende cómo es que el Señor Procurador sostiene su extraño argumento de que la tipicidad es distinta en materia penal y en materia disciplinaria, apoyándose en argumentos de la Corte Constitucional, en los que se afirma que los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi, en materia disciplinaria, pues lo que hay de por medio, en ambos casos, son derechos fundamentales. Aparece (sic) por lo contradictorio de la exposición, que el señor Procurador se confundió con la expresión en latín usada en la sentencia y pensó que la misma significa ´diferencia o falta de relación´"
Cuestionó el argumento de la entidad demandada según el cual, en materia disciplinaria, con el sistema de numerus apertus, el fallador es quien debe establecer cuáles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
Violación del principio de motivación. En las instancias administrativas, tan solo se efectuó una mera enunciación de las pruebas sin que se realizara el análisis de las mismas. Lo anterior demuestra el especial interés de la entidad accionada por sancionarla, si se tiene en cuenta, además, que la Procuraduría desechó o ignoró cualquier prueba que la favorecía y tomó como verdades o dogmas lo dicho por los quejosos.
En su criterio, faltó motivación y se desconoció lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 163 de la Ley 734 de 2002, por cuanto en ninguno de los actos administrativos demandados aparece "el análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados" sino una mera enunciación general de los medios probatorios practicados o allegados al proceso .
"por esa falta de valoración probatoria y los demás errores que se han ido enumerando, en los actos administrativos demandados se incurrió en VIA DE HECHO".
Violación del principio de interpretación de la ley disciplinaria. Toda vez que no se observó lo dispuesto en el artículo 20 del CDU, según el cual "la finalidad del proceso es la búsqueda de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen"
Violación de otras normas de la Ley 734 de 2002. "la violación a los principios de motivación y presunción de inocencia, necesariamente implican la violación a los artículos 97 y 163 (numeral 4) de la Ley 734 de 2002. La falta de rigor analítico y la sana crítica de las pruebas recaudadas y de la ignorancia de otras, vulneraron también lo preceptuado en los artículos 129, 130 y 141 de la misma Ley. Esto último, sumado a la violación del principio de culpabilidad, al mismo tiempo implicó que, al no existir prueba suficiente para sancionar, se diera al traste con lo ordenado en el artículo 142 de dicho código".
Finalmente, sostuvo que se le vulneraron los derechos al buen nombre y a la honra, en la medida en que los actos sancionatorios fueron efectivos y los conoció la comunidad en general.
Dentro de la oportunidad legal, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda mediante escrito[4] en el que se opuso a las pretensiones formuladas por la accionante.
Adujo que las providencias proferidas dentro del proceso disciplinario fueron dictadas con observancia de las disposiciones constitucionales y legales. La sanción disciplinaria impuesta es producto de la investigación que la Procuraduría General de la Nación adelantó en primera y segunda instancia, atendiendo a la garantía constitucional del debido proceso y los derechos del investigado como los de audiencia, defensa y contradicción.
Precisó que aunque la demandante considera vulnerado el principio de legalidad porque su comportamiento no encuadra en la falta prevista en el artículo 40 N° 48 del CDU, dicha norma se refiere al conflicto de intereses y tan solo tiene un inciso. En todo caso, explicó que el cargo endilgado a la señora Hoyos tiene fundamento fáctico en las pruebas recaudadas de manera que el cargo se ajusta a la tipicidad.
No es cierto que en este caso no exista tipicidad, dado que esa fue la categoría que más estudió el señor Procurador Provincial tanto al expedir el pliego de cargos como el fallo de instancia. La falta se acreditó con las quejas que formularon varios ciudadanos bajo la gravedad del juramento.
La entidad demandada no violó los derechos al debido proceso y a la presunción de inocencia, es más: la accionante no solicitó la ampliación de lo manifestado por los quejosos y, debe tenerse en cuenta que las "pruebas se valoran no por su extensión sino por su contenido". "Que estas personas [los quejosos] hayan sido ´empujadas y confabuladas' tal como lo sostiene la demanda, ciertamente esa si es una apreciación subjetiva que no tiene NINGÚN ASIDERO FÁCTICO".
Respecto del desconocimiento de los principios de culpabilidad, motivación, e interpretación de la Ley disciplinaria, afirmó que "como toda la argumentación de la defensa presentada por la ahora demandante no fue suficiente para desvirtuar la contundencia de las pruebas en el disciplinario, pretende convertir a la justicia contencioso administrativa en una tercera instancia del disciplinario".
Adicionalmente, sostuvo que siendo la actora una abogada de "gran reconocimiento en su trayectoria", sería inviable considerar que como profesional del derecho pensara que la participación en política podría darse como culposa, amén de que la ignorancia de la Ley no sirve de excusa para su incumplimiento. La conducta que se le endilgó no puede ser catalogada sino a título de dolo y ello tiene el suficiente respaldo probatorio: la demandante conocía la prohibición que infringió, y actuó a sabiendas de la realización de su conducta.
Indicó que a la accionante no se le desconocieron los derechos al buen nombre y a la honra, porque el proceso disciplinario se adelantó con sujeción a la Constitución y a la Ley, observando los principios, valores y derechos de la investigada.
Finalmente, propuso como excepción la "inominada o genérica".
Vencido el término probatorio, la Procuraduría General de la Nación presentó sus alegatos de conclusión dentro de la oportunidad que se les concedió para el efecto[5]. La demandante guardó silencio.
En su escrito, la entidad demandada reiteró la solicitud de negar las pretensiones de la demanda. Afirmó que no le vulneró el derecho al debido proceso a la accionante y que tampoco existe ilegalidad que afecte los actos impugnados.
La investigación disciplinaria se adelantó con estricta sujeción al debido proceso en tanto se tramitó según las leyes preexistentes al acto imputado, por la autoridad competente, con observancia de las formas propias de la actuación, se determinó la falta y se impuso la sanción proporcional.
En el proceso administrativo se demostró que la demandante incumplió con sus obligaciones y está acreditada la responsabilidad subjetiva.
El pliego de cargos es lo suficientemente claro y está debidamente individualizado.
La señora Hoyos Ibarra no demostró que no cometió la conducta endilgada en la investigación disciplinaria o que estuvo amparada en alguna causal de exclusión de responsabilidad.
De otro lado, solicitó tener en cuenta lo que expresó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 12 de mayo de 2011[6], en lo que tiene que ver con el alcance de la función atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto del control que efectúa a los actos dictados con ocasión del ejercicio de la potestad disciplinaria.
Sobre el particular, afirmó que si la accionante solicita la nulidad de los actos administrativos, debió haber invocado alguna de las causales de anulación previstas en el artículo 84 del C.C.A. Agregó que el proceso judicial que se tramita ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es una tercera instancia de la actuación disciplinaria, sino que tiene por objeto verificar la legalidad de la actuación, a la luz de los derechos al debido proceso y a la defensa. "Esto implica que no puede el Juez fungir como intérprete de la Ley disciplinaria, ni valorar las pruebas que se presentaron al interior del proceso, ya que su intervención implica una revisión de legalidad, y que se debe analizar simplemente de su parte que la actuación disciplinaria se haya ajustado a las reglas de la hermenéutica jurídica y de aplicación de la Ley".
Agregó "si bien el actor acusó de forma muy escueta y simplista la vulneración de ciertos derechos fundamentales y de algunos principios que integran el debido proceso, es menester de nuestra parte rechazar categóricamente dichas afirmaciones, pues es claro e incuestionable que los operadores disciplinarios actuaron con plena atención de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso".
El proceso disciplinario se adelantó garantizando en todo momento los presupuestos previstos en el artículo 29 de la Constitución y en las demás normas concordantes. No se quebrantó ningún rito procesal en tanto que la entidad demandada actuó con observancia de las formas propias del juicio sobre legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos, instancias etc. En síntesis: hubo total sujeción a la normatividad sustancial y procesal y actuó con imparcialidad y objetividad.
Las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque los argumentos de la demandante se refieren a cuestiones meramente interpretativas, "mas no a aspectos formales cuya ausencia de vulneración quedó probada en el proceso". El dicho de la parte actora no basta para desvirtuar la legalidad de los fallos disciplinarios, pues carece de sustento y tampoco está demostrado.
Precisó que en nuestro ordenamiento jurídico no existe el sistema de tarifa legal para valorar las pruebas, porque es el Juez quien analiza los medios de convicción según los axiomas de la lógica, de la ciencia y de la experiencia; como en efecto ocurrió.
Sobre el fundamento jurídico de la calificación de las faltas como dolosas, explicó que como en este caso se trató de una conducta efectuada en cumplimiento de un deber, desligado de su función "se debe entrar a analizar la situación respecto del mismo, y la manera como las omisiones frente a las funciones propias del cargo, pueden redundar en la comisión de una falta disciplinaria, y que en razón a dicha omisión la falta se constituye de manera dolosa, tal y como se consideró en los fallos de instancia correspondientes". Dado que las irregularidades endilgadas a la señora Hoyos Ibarra surgen como consecuencia del no cumplimiento de las funciones propias del cargo que ostentaba, las cuales conocía de manera clara y expresa en razón de su empleo, la comisión de la conducta se le atribuyó a título de dolo.
De otro lado, sostuvo que si bien tanto el derecho penal como el disciplinario hacen parte del régimen sancionador del Estado, cada uno es autónomo, aspecto que no impide su complementariedad. La inexistencia de responsabilidad penal no supone la inexistencia de responsabilidad disciplinaria.
Frente a la presunta vulneración del principio de tipicidad que alega la demandante, afirmó que en el presente caso no existió y que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia disciplinaria este principio "se ve morigerado por la aplicación de un sistema de tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas las conductas prohibidas a los servidores públicos".
Concluyó que las decisiones sancionatorias no corresponden al capricho del operador jurídico sino a un análisis y ponderación de los supuestos fácticos y de derecho. Adicionalmente, las circunstancias que rodearon la falta fueron debidamente valoradas por quienes tienen la competencia en materia disciplinaria y los actos administrativos se expidieron después de un estudio minucioso y cuidadoso por parte de la Procuraduría General de la Nación.
La Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación, rindió concepto mediante escrito[7] en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda.
Al efecto, señaló que la entidad accionada no le vulneró a la demandante el derecho al debido proceso, pues la actuación disciplinaria se adelantó con la observancia de todas las garantías constitucionales y legales.
A la señora Hoyos Ibarra se le endilgó la conducta irregular prevista en el numeral 40 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, toda vez que so pretexto de la deficiencia presupuestal, solicitó al representante legal de la Empresa de Trabajo Asociado "el retiro de 7 de sus agremiados -para a cambio vincular igual número éstos si copartidarios de la causa del sr. ENRIQUEZ MIRANDA".
En las decisiones sancionatorias no le fue variada la calificación de la falta cuya comisión se le atribuyó a la actora, ni la estructura del cargo. Lo anterior desvirtúa las aseveraciones de la parte actora porque la adecuación típica de la conducta reprochada, se le imputó tanto de manera general (ámbito constitucional) como específica (legal), con lo cual se satisface el campo de responsabilidad a que se refiere el artículo 6 superior.
Agregó que a través de los actos demandados se desvirtuó la presunción de inocencia, en tanto que se determinó que la señora Hoyos Ibarra era responsable.
En lo que tiene que ver con la infracción al principio de culpabilidad, explicó que en este caso no se juzgó bajo la premisa de la responsabilidad objetiva, pues la reprochada conducta funcional se imputó a título de dolo "al observar las circunstancias de su formación profesional y del conocimiento de la ilicitud sustancial de su actuar, en razón de la preparación que como profesional del derecho había recibido".
De otro lado, afirmó que la entidad demandada motivó los actos sancionatorios, toda vez que en los mismos se encuentran expuestas las razones fácticas y jurídicas que sustentan la decisión.
Respecto de la interpretación de la Ley disciplinaria sostuvo que se debe tener en cuenta que la Procuraduría General de la Nación "buscó y encontró la verdad material del reprochable hecho de intervención en política por parte de la actora como servidora pública del Municipio de Ipiales, sin que al respecto se pueda concebir, como lo hace su apoderado, que ´la prevalencia de la justicia´ de que trata el artículo 20 del CDU deba entenderse en beneficio exclusivo del funcionario implicado".
Indicó que en esta instancia judicial no es dable revivir el "debate interpretativo y probatorio" que se surtió en sede administrativa desconociendo que los actos demandados fueron expedidos por los funcionarios competentes, y con pleno respeto de la ritualidad del proceso disciplinario.
Concluyó que la accionante no logró infirmar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y tampoco probó, como era su deber, los perjuicios que reclama, razón por la cual no procede la condena por tales ítems.
El problema jurídico del cual se ocupará la Sala consiste en determinar si los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales fue sancionada[8] la señora Betty Lorena Hoyos Ibarra, se ajustan a la Constitución y a la Ley.
Previo a decidir la cuestión planteada, resulta necesaria la referencia al alcance que tiene el control que ejerce esta Jurisdicción, respecto de los actos administrativos dictados en ejercicio de la potestad disciplinaria.
Sobre la función constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativa al control judicial de la potestad disciplinaria.-
Esta Sección ha señalado reiteradamente[9] que según el diseño Constitucional, la Procuraduría General de la Nación tiene la titularidad de la acción disciplinaria y goza de un poder preferente, que no excluye la facultad atribuida a algunas entidades para ejercerla directamente, pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009[10] en la cual consideró:
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa prueba hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (...) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de un mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U." (Negrillas de la Sala).
Todo lo anterior implica que en sede judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, en el evento en el que el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho a la defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la Ley.
En ese sentido, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad del Estado, cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada y emerge el momento del control judicial en sede Contencioso Administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario.
Dentro del anterior marco, la Sala abordará el estudio del caso concreto. Para ello, analizará los cargos propuestos por la demandante, los argumentos de defensa expuestos por la entidad demandada y, el caudal probatorio obrante en el expediente.
Del caso concreto.-
A juicio de la accionante, los actos administrativos impugnados están viciados de nulidad porque con su expedición la Procuraduría General de la Nación desconoció la Constitución y la Ley, le vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa y violó los principios de legalidad (tipicidad), presunción de inocencia, culpabilidad, motivación e interpretación de la Ley disciplinaria. Adicionalmente, sostuvo que hubo una indebida y deficiente valoración probatoria en la medida en que para sancionarla la entidad demandada tan solo tuvo en cuenta las declaraciones de los quejosos, cuyas afirmaciones generan serias dudas y no son ciertas.
Antes de abordar el estudio de cada uno de los fundamentos de derecho que expuso la señora Betty Lorena Hoyos Ibarra en la demanda, se hace necesaria la referencia a los hechos probados, relacionados con el trámite del proceso disciplinario que se adelantó en contra de la actora.
Lo probado en el proceso.-
De los documentos que obran en el caso de autos, los cuales fueron legal y oportunamente allegados al proceso, la Sala encuentra demostrado que:
La señora Betty Lorena Hoyos Ibarra, se desempeñó en el cargo de Profesional Universitario de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Ipiales (Nariño), desde el 6 de abril de 2000[11] hasta que fue destituida de su cargo en diciembre de 2003.
El 8 de septiembre de 2003, los señores Alirio Lisardo Fuelgán Paz (Representante Legal EAT AGETRAN), Ana Lucía Jaramillo, Francisco Daniel González Bastidas, Tito Jairo Quiróz Narváez, Edison Andrés Ceballos López, Germán Alirio Pantoja Rubio, Luis Armando Rodríguez Quintero y Wilson Orlando Cumbal, presentaron quejas verbales en contra de la demandante ante la Procuraduría Provincial de Ipiales[12].
Afirmaron que prestaban sus servicios en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Ipiales hasta el 7 de septiembre de 2003, día en el que el representante legal de la Empresa Asociativa de Trabajo AGETRAN les informó que por órdenes de la aquí demandante, ya no se requerían sus servicios.
El señor Alirio Lisardo Fuelgán Paz -representante legal de la Empresa Asociativa de Trabajo AGETRAN- afirmó, en la queja que interpuso, que dicha empresa se creó "hace unos tres o cuatro años y desde entonces viene trabajando con el tránsito realizando contrato por prestación de servicios el cual se hace por un periodo de uno o dos meses, el último contrato se realizó por dos meses y se terminaba el 31 de agosto, el Tránsito no terminó el contrato con la EAT, sólo me pidió que despidiera a algunos de los integrantes de la EAT. La doctora no me ha dicho personalmente los motivos para que los despida, pero mis compañeros me han dicho que es por persecución política por no apoyar al doctor GUILLERMO ENRIQUEZ MIRANDA. También quiero agregar que he tenido conocimiento que se está contratando nuevo personal como de patrulleros en las oficinas"[13].
"(...) el día de hoy siendo las ocho y media, llegó la señora LORENA HOYOS hasta mi casa, diciéndome que el señor Secretario de Tránsito deseaba hablar conmigo, ya llegamos, entramos en la oficina del señor Secretario de Tránsito, cuando comenzó a hablar la doctora LORENA y me dijo que quería pedirme un favor, entonces yo le dije que cuál sería entonces me dijo "QUIERO QUE ME AYUDE DESPIDIÉNDO A ESTAS PERSONAS" los nombres estaban escritos en una lista hecha a computador donde estábamos todos los de la EAT y estaban con una línea los que ella quería que despida, yo anoté los nombres y los llamé a los compañeros para informarles del despido manifestándome ellos, los supuestamente despedidos que anteriormente a ellos la doctora LORENA les había dicho que si iban a votar por el señor GRUILLERMO ENRÍQUEZ les daban permanencia laboral, de no ser así serían despedidos. Eso fue todo. Dejo original de la lista de nombres que yo escribí que la doctora me pidió que los despida y en la misma nota la doctora escribió el modelo de la nota de despido que debía elaborarles."[14] (Las negrillas son de la Sala).
Los restantes quejosos afirmaron en síntesis, que la señora Betty Lorena Hoyos Ibarra, los invitó a una reunión política del doctor Guillermo Enríquez -entonces candidato a la Alcaldía- indicándoles que si asistían conservarían su trabajo. Señalaron que como no acudieron a dicha reunión fueron "despedidos", pues su contrato no fue renovado. En consecuencia, algunos manifestaron que fueron "presionados políticamente" por la accionante.
Mediante auto del 11 de septiembre de 2003, la Procuraduría Provincial de Ipiales, resolvió: "Abrir investigación disciplinaria en contra de la doctora LORENA HOYOS IBARRA, en calidad de Asesora Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Ipiales (N)[15].
Asimismo, en el numeral de la misma providencia, se dispuso:
"TERCERO. Practíquense los siguientes medios probatorios:
Practíquese Prueba Grafológica, por intermedio del CTI de la Fiscalía General de Pasto (N), a la parte pertinente del escrito que se dice, fue elaborado por la doctora LORENA HOYOS IBARRA, folio 27.
Recepciónese los testimonios de los señores: LUIS BRAVO, MAURICIO IBARRA, FERNANDO CHAMORRO, EDWIN ROMÁN, DANIEL GONZÁLEZ, LUIS CHILANGUAD, ANDRÉS CEBALLOS"
En la parte motiva del auto, quedó consignado lo siguiente:
"Con las actuaciones de la doctora LORENA HOYOS IBARRA, en su calidad de Asesora Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Ipiales (N), se tiene que virtualmente se pudo haber transgredido el artículo 127 de la C.N. y el Numeral 40 del art. 48 de la Ley 734 de 2002, cuando la Asesora Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Ipiales (N), presionó a quienes a pesar de su vinculación laboral, trabajan para la citada Secretaría, a vincularse y respaldar la causa y campaña política del doctor GUILLERMO ENRÍQUEZ, a la Alcaldía Municipal de Ipiales (N). Y más aún cuando al negarse a sus pretensiones, se busca y consigue que sean desvinculados de sus cargos".
Al expediente del proceso disciplinario se aportó un documento[16] (manuscrito) en el que se relacionan los siguientes nombres:
"Tiot (sic) Quiro (sic).
Luiz (sic) Chilanguad (sic)
Orlando Cumbal
Andre (sic) Cevallos
Ana Lusi (sic) Jaramillo".
A continuación se expresa en dicho documento:
"En su calidad de Rep (sic) legal EAT xxx me permito comunicar que hasta la presente fecha se cuenta con su partic. (sic) dentro de la EAT".
Las pruebas decretadas en el auto de apertura de la investigación, fueron practicadas y se encuentran en el expediente así:
Las declaraciones de los señores Luis Bravo, Mauricio Ibarra, Fernando Chamorro, Edwin Román, Daniel González y Luis Chilangua (Folios 237 y siguientes del expediente).
La prueba grafológica obra a folios 254 y 255 del expediente. En el acta (de 9 de octubre de 2003) quedó consignado que la señora Hoyos Ibarra reconoció el documento que se le puso de presente - relacionado en precedencia- , correspondiente al folio 23 del proceso disciplinario[17]. La accionante manifestó:
"Si lo reconozco, lo reconozco en los seis renglones inferiores del papel cuyo contenido dice: ´En su calidad de representante legal de la EAT xxx (sic) me permito comunicar que hasta la presente fecha se cuenta con su participación dentro de la EAT´. Quiero aclarar que el anterior texto fue escrito de mi puño y letra atendiendo a la solicitud que hiciera el señor ALIRIO LIZARAZO FUELAGAN de una orientación respecto de cómo debía oficiar al personal de la EAT que se desvinculaba siendo la razón de la consulta mi instrucción universitaria. La razón de mi presencia en la Oficina del Secretario de tránsito, era que él me había solicitado le colabore en el proceso de análisis de la hoja de vida, cumplimiento de obligaciones y correcta observancia de las funciones de algunos contratistas, ejercicio para el cual solicitamos al subcomandante de patrulleros, nos remitiera el registro de informes disciplinarios a raíz del cual después de observar cuidadosamente el Señor Secretario toma la decisión de solicitar a la EAT prescindir de seis unidades, razonado esto el (sic) la falta de presupuesto para conseguir contratando, situación que se corrobora con el proyecto de adición presupuestal presentado ante el Honorable Consejo (sic) Municipal mismo que no fue aprobado . Es preciso anotar que si el Secretario de Tránsito solicitó mi presencia los hizo considerando la calidad del cargo que desempeñó y el nivel de confianza laboral que existe"[18].
A través del Auto de 9 de octubre de 2003, la Procuraduría Provincial de Ipiales le formuló cargos a la demandante y le corrió traslado para rendir descargos[19].
En esa oportunidad se relacionó el origen y los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria, así como el recaudo probatorio que se trascribe a continuación:
"1. Quejas verbales presentadas por los señores: ALIRIO LIZARDO FUELAJÁN PAZ, ANA LUCÍA JARAMILLO, FRANCISCO DANIEL GONZALES (SIC) BASTIDAS, TITO JAIRO QUIROZ NARVÁEZ, EDISON ANDRÉS CEBALLOS LÓPEZ, GERMÁN ALIRIO PANTOJA, LUIS ARMANDO RODRÍGUEZ QUINTERO Y WILSON ORLANDO CUMBAL (Fls.-2 al 15).
2. Contrato de prestación de servicios N° 022, suscrito entre la Secretaría de Transportes y Tránsito de Ipiales Nariño y la EAT AGETRAN. (fls. 16 al 22).
3. Folio manuscrito (fl. 23)
4. Decreto 048 del abril 5 de 2000, emanado de la Alcaldía Municipal de Ipiales (N). (fl. 29).
5. Acta de posesión de la doctora BETTY LORENA HOYOS IBARRA.
6. Declaraciones de los señores: Luis Alfonso Chilanguay, Edwin Ricardo Román, Luis Fernando Chamorro Guerrero, Jorge Mauricio Ibarra, Luis Eduardo Bravo, Francisco Daniel González.
La Procuraduría Provincial de Ipiales, señaló, en el acápite de "normas violadas y concepto de violación" que la señora Hoyos Ibarra, pudo desconocer los incisos 4 y 2 de los artículos 127 y 123 de la Constitución, respectivamente, "Habida cuenta de que se apartarían de este precepto, quienes están dedicados al servicio de una causa o interés político por cualquier medio".
Adicionalmente, consideró que la demandante pudo transgredir los artículos 6 y 13 de la Carta Política, al extralimitarse en las funciones de su cargo, "se desvió el uso del poder destinados a fines legítimos y se afectó el deber de igualdad e imparcialidad a que todo servidor está obligado frente a los administrados o particulares, al dejar de lado los intereses generales, para favorecer a determinada persona".
"De las probanzas recopiladas hasta el momento virtualmente se tiene que la servidora pública implicada, habría intencionalmente inobservado, la normatividad referenciada, cuando la Asesora Jurídica de la Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Ipiales (N), solicita al representante legal de la EAT AGETRAN, se desvincule a los quejosos, por cuanto según ellos se habían negado a respaldar la candidatura del doctor GUILLERMO ENRÍQUEZ MIRANDA a la Alcaldía Municipal de Ipiales, candidato en favor de quien les había solicitado su respaldo la doctora HOYOS IBARRA.
La prueba que por ahora indicaría esta situación, se relaciona con las declaraciones de los exfuncionarios de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Ipiales (N), quienes sostienen haber sido objeto de presión política por parte de la disciplinada para respaldar la candidatura del doctor ENRÍQUEZ MIRANDA a la Alcaldía Municipal de Ipiales, candidato en favor de quien les había solicitado su respaldo la doctora HOYOS IBARRA.
NATURALEZA DE LA FALTA.
En atención a los criterios con los cuales se estableció la falta contenida en los acápites anteriores, deberá indicarse que:
A la doctora BETTY LORENA HOYOS IBARRA, se la describe como GRAVÍSIMA, al tenor del art. 48, numeral 40 de la Ley 734 de 2002, que en (sic) establece:
"Utilizar el empleo para presionar a particulares ...... (sic) o influir en procesos electorales de carácter político partidista"
Y se respondería a título de DOLO, por cuanto la ciudadana disciplinada obró con conocimiento e intención de vulnerar la Ley, la cual al extralimitarse en el cumplimiento de sus deberes, utilizando el cargo influye en el retiro de los quejosos como funcionarios de la secretaría (sic) de Transportes y Tránsito de Ipiales (N), como consecuencia de haberse negado a respaldar al candidato que la disciplinada les sugería"[20] (Las negrillas son de la Sala).
Mediante escrito del 14 de octubre de 2003, la accionante solicitó la práctica de las siguientes pruebas:
Versión libre de la disciplinada.
Los testimonios de los señores Ana Lucía Jaramillo, Alirio Lizardo Fuelagán Paz, Jaime Almeida Polo, Carlos Libardo Argoty Hidalgo (Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Ipiales), Carlos Ortega Cabrera, Ricardo Ramírez Buesaco y Harold Jacho (contratistas)[21].
A través de auto de 6 de noviembre de 2003, la Procuraduría Provincial de Ipiales "aceptó los medios probatorios solicitados por la ciudadana disciplinada".[22]
La versión libre se practicó el 11 de noviembre de 2003 (folios 303 a 309 del expediente), y los testigos rindieron sus declaraciones los días 10 y 11 de los mismos mes y año (folios 295 a 302 y 306 a 309). La señora Hoyos Ibarra desistió del testimonio del señor (Carlos Libardo Argoty Hidalgo).
Dentro de la oportunidad que se le concedió para el efecto[23], la accionante Hoyos Ibarra presentó alegatos de conclusión[24].
El 1 de diciembre de 2003[25], la Procuraduría Provincial de Ipiales profirió la Resolución N° 0052 y decidió "sancionar disciplinariamente a la doctora BETTY LORENA HOYOS IBARRA con DESTITUCIÓN del Cargo de Asesora Jurídica de la Secretaría de Transportes y Tránsito de Ipiales (N); de igual manera se le impone una Inhabilidad para ocupar Cargos Públicos por el Término de DIEZ (10) años, contados a partir de la firmeza de ésta decisión, de conformidad con el contenido de la parte considerativa de éste proveído". (Las negrillas son de la Sala).
En esta Resolución, la entidad demandada relacionó los hechos, las pruebas practicadas y la actuación procesal surtida. Asimismo, analizó los descargos y los medios de convicción. La Procuraduría Provincial incluyó un acápite en el que relacionó y valoró la "prueba de descargos" y otro mediante el cual resolvió una nulidad planteada por el apoderado de la accionante. También se refirió in extensu, a los alegatos de conclusión y analizó el cargo endilgado a la señora Hoyos Ibarra, exponiendo los argumentos que a continuación se destacan:
El artículo 127 de la Constitución Política establece como prohibición a los Empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o se desempeñen en los órganos judiciales, electoral y de control; la de tomar parte en las "actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas", precisamente para evitar en ellos la "utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política".
Bajo esta óptica la demandante no podía hacer uso de su investidura para presionar o inducir a ciudadanos de su Municipio a respaldar las causas políticas del doctor Guillermo Enríquez Miranda, quien aspiraba a la Alcaldía del Municipio en el periodo 2004 - 2007. Si bien la señora Hoyos Ibarra no tenía la capacidad funcional para celebrar contratos, adelantar procesos administrativos o vincular o desvincular a servidores públicos; el inciso cuarto del artículo 127 se aplica a todos y cada uno de los funcionarios del Estado.
Pese a que obran en el expediente disciplinario varias declaraciones practicadas a solicitud de la accionante, según las cuales i) los quejosos no habían sido presionados para respaldar la causa política del doctor Enríquez Miranda y ii) el ánimo que los motivó a formular la queja fue la animadversión en contra de la Asesora de Tránsito de Ipiales; las declaraciones de los afectados (que no tienen la misma proporción numérica de los "testigos favorables"), pueden destruir la presunción de inocencia. "Esta clase de testimonio, es especial, porque obliga a su ponderación, tomando la imparcialidad, alejándola de los intereses que tienen los quejosos". Sobre el particular, citó una providencia de la Corte Suprema de Justicia (que no se identifica) según la cual "la declaración del ofendido es un verdadero testimonio, esto es, una manifestación directa sobre los hechos materia del proceso, suministrada por quien en su calidad de víctima fue parte de los mismos".
Adicionalmente precisó:
"Nos hallamos también en el otro lado de la orilla probatoria, al que nos lleva la Defensa cuando cuestiona a los Quejosos (que se convierten en testigos de excepción de los acontecimientos), y aquí se partiría del hecho de que ellos tienen un interés (permanecer) en la Empresa Asociativa de Trabajo -cuyo asociamiento es comercial-, EAT AGETRAN y que determinaría un resquebrajamiento de las relaciones de amistad o simplemente de cortesía para con la Asesora de la Secretaría de Tránsito, pero se (sic) la oportunidad para repetir, que ella no tenía la competencia o facultad para adelantar la contratación estatal, para con esta EAT, ya que ello se predica del Representante Legal de la Entidad, como el Secretario de Tránsito Municipal; pero no por ello varía la suerte Central de la Responsabilidad Disciplinaria, la conducta no ha clasificado a la doctora HOYOS IBARRA, en aquellos servidores que ejercen Jurisdicción y Mando, es decir, que gozan de Autoridad Civil, pero lo cierto es que ella, hizo proselitismo político velado cuando trató de influir en un grupo de personas que sólo a ciencia cierta no desconocían el estatus administrativo de la Ciudadana Disciplinada.
Al valor la prueba que se allegó con ocasión de los Descargos, e incluso los argumentos que se presentaron con los Alegatos de Conclusión, y teniendo el Estado la Carga de la Evidencia, se dice que se acudió al Principio de la Veracidad, en el entendido que dentro de la actuación se procuró (sic) reconstruir los hechos, encontrándose que la (sic) pruebas, a contrario sensu como las aprecia la Defensa, estas no están infestadas de malicia, sin que los Testimonios de los Quejosos no hayan dicho la verdad o la hubiesen manifestado de manera alterada. Es así que hablamos que se ha (sic) adopta una Decisión, haciendo una Libre Apreciación de los Medios Probatorios, de acuerdo a las reglas de la Sana Crítica, conllevando a convencer de lo consignado verbalmente en las quejas y téngase en cuenta que los hechos de presión se fueron presentando de manera individual, pero dentro de un lapso de tiempo, y este hecho no le resta importancia a las connotaciones disciplinarias; Si bien la Defensa planteo (sic) que su patrocinado, lo que hizo fue expresar en momentos de recreación o esparcimiento, sus preferencias electorales, con miras en ese entonces al Debate que se dio en fecha del 26 de octubre del hogaño, pero que a voces de los Denunciantes, no se trató de la "socialización", aislada y espontánea de un sentimiento político, sino de actos que fueron idóneos para buscan un cambio en sus proyecciones políticas, para que estas comulgaran con las de ella, y que a su vez respaldaba al doctor GUILLERMO ENRIQUEZ MIRANDA.
En otro orden de ideas y acudiendo a la Unidad de la Prueba, el cual se ha desarrollado a lo largo de la actividad procesal, es como a los testimonios se les da un alcance tanto en lo favorable y desfavorable.
Aunque se han valorado los esfuerzos Defensorales, no cabe duda, que los mismos tienen un tinte del área Penal; por lo que se afirma en definitiva que el derecho Disciplinario se viene proyectando con una naturaleza jurídica propia, lo que conlleva a tener autonomía respecto del Derecho Penal y con ciertos matices del Derecho Administrativo, pero reconociendo que a tal conclusión se llega gracias, en gran medida, a la forma como están delimitados sus campos de acción derivados de las categorías jurídicas: relaciones generales y especiales de sujeción.
(...) la doctora LORENA HOYOS IBARRA, estaba sujeta como Servidora Pública al respeto de la Constitución y la Ley, incluso a estar dentro de la posibilidad de desbordarlas por sus acciones, extralimitaciones u omisiones. Se parte de que a la luz de la Carta Política, existe un mandato claro (prohibición) la que fuera desconocida, tal y como se ha indicado produce responsabilidad disciplinaria".
Los consistentes argumentos expuestos por la defensa, ello no eliminan la responsabilidad de la ciudadana inculpada, "quien actuó a sabiendas y con el deseo de consumar esta infracción a pesar de la prohibición Constitucional".
"Sobremanera resulta interesante hablar sobre lo que el doctor GRIJALBA FUERTES ha indicado sobre la tipicidad, pero bajo el entendido, de que esta categoría de la responsabilidad disciplinaria, tiene un tratamiento diferente al de la penal. En primer término, resulta definitivamente inadmisible pretender que en derecho disciplinario se produzca, al desarrollar la tipicidad, una imagen absoluta de la conducta punible, puesto que la lógica de la infracción a la norma opera en forma inversa a como sucede en derecho penal.
Y así se puede precisar que mientras, en el derecho penal la conducta punible recorre la descripción típica, se ajusta o adecúa a ella, en el derecho disciplinario la contraría. En efecto, el deber impone que ha de cumplirse con la Ley, pero la conducta disciplinaria contiene lo puesto. Esto en razón de que el modelo descriptivo no aprehende como tal la conducta punible sino el deber observable.
Entonces las apreciaciones estudiosas de la Defensa, no tienen cabida, dentro de la materia disciplinaria, porque el modelo jurídico que esboza, tiene tiente (sic) eminentemente penales, y como se ha explicado la conducta en penal se describe y se desarrolla, para que puede tomar cuerpo en esa forma, en cambio en materia disciplinaria se vulnera una prohibición.
En lo que tiene que ver con la culpabilidad, la demandante actuó con dolo "pues se tiene que dentro de su formación Académica está la de ser Abogada (...) sin que le sea (sic) oculto estos ajetreos jurídico- administrativos. Obviamente esta conducta está revestida de antijuricidad, no solo porque incumplió con sus deberes de permanecer neutral e imparcial, sino que realmente se fue en contra del ordenamiento legal, relacionado con la Participación en Política, como regla general y su excepción, la de no poder participar en ella, pero marcada en el hecho de veladamente (sic) influir en un grupo de particulares.
Entonces, para que exista dolo basta que la persona haya tenido conocimiento de la situación típica aprehendida en el deber que sustancialmente se ha infringido, y haya captado que le corresponde actuar conforme al deber. El conocer ya involucra al querer, pues si conozco y realizó la conducta es porque lo quiso (...).
De ahí que se indique o señale que no existe duda sobre la existencia de esta categoría, como es el de la Culpabilidad, manifestada de una manera dolosa".
Respecto de los principios de presunción de inocencia e indubio pro reo, afirmó que en este caso no surgió duda como consecuencia de la confrontación de los hechos con la valoración probatoria.
El defensor de la disciplinada afirma que en este caso no hay certeza de la responsabilidad, para lo cual aportó un documento presentado por el entonces Secretario de Tránsito Municipal de Ipiales (N), que en nada releva de responsabilidad disciplinaria a la señora Hoyos Ibarra, "porque el Ex servidor, no podía saber de los hechos velados de presión política (y que de hacerlo se hallaría inmerso en esa Falta)".
Afirmó que existe certeza o convicción sobre la culpabilidad en los siguientes términos:
"Para este provincial, tras valorar los medios probatorios que hacen parte del disciplinario, y conforme a las reglas de la sana crítica, ha podido llegar a la certeza o convicción sobre la culpabilidad, tipicidad y antijuricidad de la doctor (sic) HOYOS IBARRA. Pues existe un deber para la Procuraduría General de la Nación, en que consiste en demostrar que los hechos en que se basa esta Acción están probados y que la autoría o participación en la conducta endilgada como infracción disciplinaria es imputable a la Ciudadana Disciplinada" (Las negrillas son de la Sala).
Finalmente, dosificó la sanción, estableciendo que la aquí demandante era acreedora de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años.
La actora apeló la decisión sancionatoria[26].
Mediante acto administrativo N° 046 del 12 de diciembre de 2003, la Procuraduría Regional de Nariño decidió confirmar la decisión apelada[27].
La Cuestión de fondo.-
Con fundamento en el anterior acervo probatorio, la Sala procede a resolver los cargos planteados en la demanda en el orden expuesto por la accionante así: i) violación a los derechos al debido proceso y a la defensa, ii) desconocimiento del principio de legalidad (tipicidad), iii) de la presunción de inocencia, iv) análisis de la culpabilidad, v) motivación e interpretación de la Ley disciplinaria y vi) "indebida y deficiente valoración probatoria".
Violación a los derechos al debido proceso y a la defensa.
En nuestro ordenamiento jurídico es claro que los derechos al debido proceso y a la defensa, establecidos principalmente en los artículos 29 de la Constitución y 6 de la Ley 734 de 2002 (aplicable a la demandante), operan no solo a las actuaciones judiciales sino también a las de carácter administrativo. De acuerdo con estos principios, nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante Juez o Tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
El artículo 6 de la Ley 734 de 2002, señala además que "El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público."
Sobre estos derechos - principios de clara estirpe constitucional (C.P., art. 29), debe descansar la vigencia del derecho disciplinario, en garantía de un orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado y el control de la potestad estatal disciplinaria misma[28].
Ahora, si bien es cierto que de los referidos derechos se derivan diversas garantías, desde su enunciado constitucional, comprenden básicamente las de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante Juez o Tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En este primer capítulo se analizará el cargo frente a los anteriores aspectos, precisando que, las demás censuras planteadas por la accionante guardan estrecha relación con los derechos al debido proceso y a la defensa, pero se resolverán en el acápite que corresponda.
En ese orden, y revisada la actuación surtida en sede administrativa, la Sala advierte que, contrario a lo que afirmó la parte actora, las Procuradurías Provincial de Ipiales y Regional de Nariño, no le desconocieron los derechos en cita, pues tenían competencia -en primera y segunda instancia, respectivamente- para investigar y sancionar disciplinariamente a la demandante, aplicaron las leyes preexistentes a la falta que se le imputó y, adicionalmente, respetaron a plenitud las formas propias de la actuación administrativa que aquí se cuestiona.
En efecto, la actora fue notificada de cada una de las decisiones adoptadas en el trámite del proceso, tuvo la oportunidad de rendir descargos, de solicitar, aportar y controvertir pruebas, alegar de conclusión, y de interponer los recursos en contra de las determinaciones de la Entidad accionada. Adicionalmente, como expresión del derecho a la defensa, estuvo asistida de apoderado y a través de él presentó, en las etapas correspondientes, sus argumentos de defensa.
De este modo, por las razones expuestas, el cargo estudiado no prospera.
Desconocimiento del principio de legalidad (tipicidad).-
A juicio de la demandante, el principio de legalidad fue vulnerado porque la falta imputada no corresponde con lo que se probó y su conducta no encuadra en el tipo disciplinario que invoca la demandada.
Sobre el particular, cabe reiterar lo que consideró esta Subsección en la sentencia de 16 de febrero de 2012[29], respecto de los principios que se estudian:
Principio de legalidad[30].
En materia del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad material (inspirado del derecho penal), está referido a la configuración legal de los presupuestos, requisitos, y condiciones que posibilitan el ejercicio de la potestad disciplinaria y se enuncia, en la mayoría de ordenamientos jurídicos con la fórmula de que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". En el caso Colombiano, el artículo 29 de la Constitución, que prevé el derecho fundamental al debido proceso, dispone que "nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto imputado".
En todo caso, el principio de legalidad en materia sancionadora, implica como garantía material "la necesidad de una precisa tipificación de las conductas consideradas ilícitas y de las sanciones previstas para su castigo y, como garantía formal, que dicha revisión se realice en norma con rango de Ley; sin embargo no está excluida en esta materia toda intervención del reglamento, pues cabe que la Ley defina el núcleo básico calificado como ilícito y los límites impuestos a la actividad sancionadora y que el reglamento desarrolle tales previsiones actuando como complemento indispensable de la Ley"[31].
Principio de tipicidad.-
Los principios de legalidad y de tipicidad están en estrecha relación, pues éste último es un modo especial de realización del primero. Así las cosas, en función de concretar los elementos necesarios para ejercitar la potestad sancionadora en el marco de las exigencias constitucionales, en la tarea legislativa tendiente a la descripción normativa de dichos elementos, es en donde opera el principio de tipicidad.
Como exigencias de éste, se tiene que en el plano teórico, la tipicidad se desenvuelve mediante la previsión explícita de los hechos constitutivos de la infracción y de sus consecuencias represivas en la norma legal; pero, en el terreno de la práctica, la anterior exigencia, conlleva así mismo la imposibilidad de calificar una conducta como infracción o sancionarla si las acciones u omisiones cometidas por un sujeto, no guardan perfecta similitud con las diseñadas en los tipos legales.[32]
Ahora bien, revisada la actuación disciplinaria, la Sala encuentra que los principios de legalidad y tipicidad no fueron vulnerados, si se tiene en cuenta que los hechos por los que fue investigada y sancionada la demandante, se encuadran en la descripción típica prevista en el artículo 48, numeral 40 de la Ley 734 de 2002, que a la letra dice:
40. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista".
Dicho enunciado normativo es previo a la comisión de la falta y describe claramente la conducta que, de resultar probada, ameritaría sanción, catalogándola como gravísima.
Asimismo, la falta por la cual fue investigada, se señaló claramente en el pliego de cargos, fue determinada de manera diáfana desde esa etapa procesal y se encontró acreditada por parte de la entidad demandada.
Cabe precisar que, al formular el cargo, la accionante sostiene que su conducta no se encuadra en el tipo penal que se le atribuyó. Al respecto, esta Sala reitera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es, ni puede convertirse en una tercera instancia de los procesos disciplinarios, de manera que la acción contenciosa encaminada a anular los actos sancionatorios (disciplinarios), no constituye en una nueva oportunidad para abordar el debate que, sobre la responsabilidad disciplinaria se surtió en sede administrativa.
De este modo, examinar si en efecto la señora Hoyos Ibarra incurrió en el tipo disciplinario por el cual fue sancionada, en los términos en los que ella lo planteó, implica reabrir la discusión sobre la responsabilidad que acreditó la Procuraduría General de la Nación.
De la presunción de inocencia.-
Este principio, de raigambre constitucional, aparece enunciado en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 en los siguientes términos:
"A quien se le atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla".
En el sub-lite, la presunción de inocencia se desvirtuó en la medida en que la Procuraduría Provincial de Ipiales (en primera instancia) y la Procuraduría Regional de Nariño (en segunda instancia), encontraron suficientes pruebas que acreditaban la responsabilidad de la aquí accionante.
En efecto, en los actos administrativos demandados se efectuó la valoración probatoria de manera motivada con fundamento en la cual, la entidad demandada concluyó que existía certeza en relación con la comisión de la falta, que no subsistían las dudas sobre la responsabilidad (como lo planteó el abogado defensor) y que en consecuencia, la señora Hoyos Ibarra debía ser sancionada.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que al Juez de lo Contencioso Administrativo no le es dable valorar nuevamente los elementos de convicción practicados en el trámite del proceso disciplinario, en la medida en que el control Judicial no es una tercera instancia de éste, como ya se explicó; para esta Subsección el cargo no está llamado a prosperar.
Análisis de la culpabilidad.-
De acuerdo con este principio, en materia disciplinaria está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
Analizado el caso concreto a la luz de este principio, se advierte que, contrario a lo que afirmó la demandante, en los actos administrativos censurados la entidad accionada si analizó la culpabilidad y, previas las consideraciones del caso, determinó que la investigada obró a título de dolo. De este modo, no es cierto que la encartada haya sido sancionada con fundamento en una responsabilidad objetiva, razón suficiente para desestimar este cargo.
Motivación e interpretación de la Ley disciplinaria.-
El cargo no prospera si se tiene en cuenta que las decisiones adoptadas por la Procuraduría Provincial de Ipiales y la Procuraduría Regional de Nariño en el curso del proceso disciplinario, estuvieron debidamente motivadas y sustentadas, tampoco se vislumbra vicio alguno constitutivo de interpretación errónea de la Ley 734 de 2002.
"Indebida y deficiente valoración probatoria".
En el caso concreto, la Sala advierte que, con fundamento en las pruebas practicadas, la Procuraduría General de la Nación efectuó una valoración probatoria razonada, motivada y clara. Al efecto, consideró tanto las pruebas de cargo como las que "favorecían a la accionante" y concluyó que la señora Hoyos Ibarra era responsable disciplinariamente.
No le asiste la razón a la demandante cuando afirmó que fue sancionada con base -solamente- en las declaraciones de los quejosos pues, tal como se relacionó en el acápite de hechos probados, en el trámite administrativo se practicaron diversas pruebas -la mayoría de ellas testimoniales-, también se decretaron y practicaron los elementos de convicción aportados y solicitados por la señora Hoyos Ibarra, todos los cuales fueron analizados por la Procuraduría General de la Nación.
Ahora bien, dicha valoración, tal y como lo demuestran los actos demandados, fue motivada y no se evidencia de ella algún vicio de entidad tal que sea capaz de invalidar el trámite administrativo.
Grave hubiese sido si, por ejemplo, la entidad accionada hubiese omitido valorar la totalidad de las pruebas practicadas o se hubiese abstenido de practicar algún elemento de convicción solicitado sin justificación alguna.
Como en el sub-lite nada de ello se presentó, y comoquiera que ésta no es una instancia para valorar nuevamente las pruebas practicadas en el proceso disciplinario (no es posible reabrir el debate sobre la responsabilidad disciplinaria surtido en Sede Administrativa), se impone concluir que el cargo no debe prosperar.
De este modo, por las consideraciones expuestas hasta aquí, es claro para la Sala que la señora Betty Lorena Hoyos Ibarra no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos que demandó por lo que, se impone negar las pretensiones de la demanda.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Betty Lorena Hoyos Ibarra contra la Procuraduría General de la Nación, por la cual pretendía, entre otras cosas,
la nulidad de las Resoluciones N° 052 del 1 de diciembre y 046 del 12 de diciembre de 2003, proferidas por la Procuraduría Provincial de Ipiales y la Procuraduría Regional de Nariño mediante los cuales fue sancionada con destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años.
[1] La demanda, presentada el 12 de abril de 2004, obra a folios 2 a 27 cuaderno principal del expediente. A través del Auto de 3 de agosto de 2010, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, por falta de competencia (folios 576 a 580 del expediente). Esta Corporación admitió la demanda mediante Auto del 31 de enero de 2011 (folios 584 a 587 del cuaderno principal).-
[2] Folio 3 del expediente.
[3] Ana Lucía Jaramillo, francisco Daniel González Bastidas, Tito Jairo Quiroz Narváez, Edison Andrés Ceballos López, Germán Alirio Pantoja, Luis Armando Rodríguez Quintero y Wilson Orlando Cumbal.
[4] El escrito de la contestación a la demanda obra a folios 599 a 608 del cuaderno principal del expediente.
[5] Alegatos presentados por la entidad demandada, visibles a folios 618 a 630 del expediente.
[6] Magistrado Ponente: Víctor Henrnado Alvarado Ardila.
[7] Folios 631 a 639 del cuaderno principal del expediente.
[8] Con destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años.
[9] Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Subsección Segunda, Subsección B: i) Número interno 2108-2008, del 7 de abril de 2011, actor: José Néstor González Romero, ii) Número interno: 532-2010, del 12 de mayo de 2011, actor: David Turbay Turbay, iii) Número interno:2157 de 2005, del 19 de mayo de 2001, actor: Remberto Enrique Corena Silva y, iv) Número interno: 1460-2009, del 23 de junio de 2011, actor: Miguel Ángel García López.
[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Eexpediente No 11001032500020050011300. No. Interno: 4980-2005. Actor Diego Luís Noguera Rodríguez contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.
[11] Las actas de nombramiento y posesión, obran a folios 30 y 31 del expediente.-
[12] Folios 174 a 187 del expediente.
[13] Folios 174 y 175 del expediente.
[14] Folio 174.
[15] Folios 208 a 209 del expediente.
[16] Visible a folio 23 del expediente disciplinario, que corresponde al folio 195 del expediente judicial.
[17] Visible a folio 195 del expediente.
[18] Folios 254 y 255.
[19] Folios 262 a 264 del expediente.
[20] Folios 262 a 267 del expediente.-
[21] Folios 268 a 270 del expediente.-
[22] Folios 292 y 293 del expediente.-
[23] Folios 313 del expediente.
[24] Folios 316 a 335 del expediente.
[25] Folios 337 a 386 del expediente.
[26] Folios 389 a 417 del expediente.
[27] Folios 431 a 440 del expediente.
[28] Así lo consideró esta Corporación en sentencia del 19 de mayo de 2001, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente N° 2157 de 2005. Demandante: Remberto Enrique Corena Silva.
[29] Expediente N° 1455 de 2009, Demandante: Gretta de los Dolores Cisneros de la Rosa. Magistrado Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[30] Éstas consideraciones relativas a los principios de legalidad y de tipicidad tienen apoyo en la Constitución, en la Ley y, en los desarrollos jurisprudenciales que se han efectuado sobre el particular. Adicionalmente, en los trabajos del doctrinante Español José Garberí Llobregat, particularmente en el titulado "el Procedimiento Administrativo Sancionador" publicado por la editorial Tirant lo blanch, de Valencia (España) 1998.-
[31] José Garberí Llobregat, "el Procedimiento Administrativo Sancionador" editorial Tirant lo blanch (tratados), Valencia (España) 1998.-

References: artículo 48
 artículo 85

Resolución 

Resolución 
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 142
 Resolución 
 artículo 163
 artículo 20
 artículo 142
 artículo 40
 artículo 84
 artículo 29
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 20
 artículo 127
 Resolución 
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 6
 artículo 29
 artículo 48
 artículo 9