Source: http://www.eumed.net/rev/cccss/23/marco-administrativo-planeacion-mexico.html
Timestamp: 2017-10-18 14:56:45+00:00

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El marco administrativo para la planeación en México
EL MARCO ADMINISTRATIVO PARA LA PLANEACIÓN
Resúmen: En este artículo se pretende ofrecer un panorama general de los instrumentos más relevantes que la actual estructura administrativa ofrece para las tareas de planificación, señalando también los actos específicos que pretenden instituir actualmente un sistema de planificación nacional.
Palabras clave: institucionalización, organismos, organización gubernamental, convenio de coordinación, asentamientos humanos.
Ramírez Navarro, V. y Ramírez Navarro, M.: "El marco administrativo para la planeación", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Febrero 2013, www.eumed.net/rev/cccss/23/marco-administrativo-planeacion-mexico.html
1.- Los Instrumentos Administrativos.
La incorporación de nuevas funciones del Estado como orientador y rector del proceso de desarrollo a través de la acción planificadora tiene implicaciones respecto a la situación social existente, pues necesariamente involucra o supone la modificación de las estructuras, instituciones, intereses y expectativas económicas, sociales, políticas y culturales del país.
La administración pública, ha participado y establecido determinaciones en cada una de las etapas del proceso de desarrollo. Desde el acopio de la información, el diagnóstico, la fijación de los objetivos fundamentales, el señalamiento de las metas generales y los recursos, medios e instrumentos para alcanzarlas, hasta su ejecución y vigilancia. “La Administración Pública se observa como parte de un largo proceso social, en el que la política, los principales éticos y la lucha por el poder constantemente están presentes”.(1)
Por ello, la administración en el mundo contemporáneo es un instrumento indispensable para el desarrollo; es “la concreción operativa del Estado”. El Estado realiza a través de ella sus diferentes políticas, es el instrumento del que se sirve el gobierno para aplicar sus políticas, por medio del cual formula y opera la programación del desarrollo, “la Administración Pública es uno de los instrumentos más eficaces para impulsar el desarrollo, ya que cumple con la tarea de servir y atender las necesidades fundamentales de la sociedad”.(2)
La institucionalización de la planeación exige no sólo su sanción formal, si no la existencia de un órgano encargado de formular los planes y de una organización administrativa capaz de ejecutarlos y de vigilar su cumplimiento.
A este propósito pueden convencionalmente adscribirse en tres niveles los instrumentos administrativos.
Estos niveles son el de los sistemas sustantivos que suponen la organización de las entidades públicas centrales y sus funciones operativas o verticales, así como sus articulaciones con las entidades paraestatales; el nivel de sistemas adjetivos, de apoyo macroadministrativo u horizontales en áreas como la programación, presupuestación, financiamiento, informática, contabilidad, control y evaluación; y, el nivel de sistemas de recursos humanos.(3)
La planeación tiene como supuesto una organización administrativa que responda con eficacia a los esquemas de desarrollo y administración que ésta exige, por lo que este artículo pretende ofrecer un esbozo de su situación actual, ejemplificando y criticando con el fin de resaltarlos, aquellos puntos e instituciones que consideramos fundamentales.
La Administración Pública Federal, constituye hoy día un conjunto articulado de organismos que conforme a nuestro marco constitucional ejercen la actividad del Estado en lo concerniente a la rama ejecutiva, misma que por su creciente injerencia en la vida económica y social del país ha venido creciendo y transformándose continuamente.
La tarea de la reforma administrativa ha sido, si bien con diversas manifestaciones, una función permanente en México desde el inicio de su vida como nación independiente; el proceso cobró relevancia a partir del triunfo de la Revolución.
En este instrumento se define una serie de conceptos como: Reforma Global, Reforma Sectorial, Reforma Institucional y Sector, que más adelante veremos.
En 1930 se promulgó la Ley sobre Planificación General de la República, tendiente a “coordinar y encauzar las actividades de las distintas dependencias del Gobierno, para conseguir el desarrollo material y constructivo del país, a fin de organizarlos en una forma ordenada y orgánica”.
En 1932 se encomendó a la Oficina Técnica Fiscal y del Presupuesto, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “hacer estudios de organización administrativa, así como coordinara actividades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia en los servicios públicos”.
En 1943 el Ejecutivo creó una comisión intersecretarial encargada de formular y llevar a cabo un “plan coordinado de mejoramiento de la organización pública, a fin de suprimir servicios no indispensables, mejorar el rendimiento del personal, hacer más expeditos los trámites con el menor costo para el erario y conseguir así un mejor aprovechamiento de los fondos públicos”.
En 1947 la Ley de Secretarías creó la de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, con atribuciones en materia de conservación y administración de los bienes nacionales, celebración de contratos de obras públicas federales; vigilancia de su ejecución; intervención en las adquisiciones de toda clase, y “realización de estudios y proposición de medidas tendientes al mejoramiento de la administración pública”.
Con la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958, se creó la Secretaría de la Presidencia, encargada de la planeación, coordinación y evaluación del desarrollo económico y social, así como de la programación del gasto público. A esta dependencia se le facultó asimismo para “coordinar los programas de inversión de los diversos órganos de la administración pública” y “estudiar las modificaciones que a ésta deben hacerse”.
Posteriormente, en 1965 se creó en esta última Dependencia la Comisión de Administración Pública que realizó de 1965 a 1967 un diagnóstico global, y en 1968 determinó integrar un Secretariado Técnico como órgano de estudio y apoyo, para el análisis, programación, promoción y evaluación de proyectos específicos de reforma de los distintos sistemas, sectores de actividad e instituciones. De 1968 a 1970 realizó estas tareas con la colaboración de los funcionarios encargados de las diferentes áreas sometidas a estudios, mediante Comités Técnico – Consultivos.(4)
La Reforma Administrativa:
Puede concebirse la Reforma Administrativa como “un proceso permanente y deliberado de renovación continua de estructura y sistemas que requiere de instrumentos que aseguren la legitimidad de los actos del aparato administrativo gubernamental, buscando contar con una organización eficiente y eficaz de las dependencias y entidades del sector público”.(5)
Para consolidar la Reforma Administrativa se expide la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vertebro la composición y funcionamiento de los órganos públicos, al establecer las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal cuya estructura pensamos, puede ser proyectada con mayor solidez bajo un régimen de planeación global socioeconómica, que no debe ser confundida con programación, presupuestación o planeación sectorial.
En palabras de uno de los principales apólogos de la Reforma Administrativa, ésta “implicó una revisión a fondo de toda la organización gubernamental, con el propósito de hacerla congruente con el grado y nivel de desarrollo del país. Significó la realización de ajustes, muchos de ellos importantes, en el 95% de la estructura de la Administración Pública Centralizada”.(6)
Estas tareas de reforma comenzaron con el Acuerdo por el que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal adecuarán sus planes, sistemas, estructuras y procedimientos conforme al proceso permanente programado y participativo de Reforma Administrativa, dictado en diciembre de 1976 y posteriormente, pero de forma contundente con la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada el 29 de diciembre de 1976 y que establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
De acuerdo a esta Ley, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República integran la Administración Pública Centralizada.
También por esta Ley se establecen cinco nuevas Secretarías de Estado y un Departamento Administrativo y se revisaron y ajustaron las funciones en 19 de las 20 dependencias directas del Ejecutivo.
Las principales funciones de regulación y apoyo global antes dispersas fueron asignadas a la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto. “Se integraron así, bajo un solo mando, la programación, el presupuesto, la contabilidad, la estadística, la evaluación y el control que antes correspondían a cuatro distintas dependencias del Ejecutivo”.(7)
Debido a la importancia creciente del crédito interno y externo para el financiamiento del desarrollo nacional, se fortalecieron tanto en la Ley Orgánica como en la Ley de Deuda Pública las funciones normativas de vigilancia y control global, asignadas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que por primera vez recibe jurídicamente este nombre –“se buscó simplificar las estructuras y precisar las responsabilidades que competen a las dependencias directas del Ejecutivo”-.(8)
“Pero no sólo los aspectos estructurales fueron objeto de ajustes y reformas importantes. También otros aspectos fueron actualizados con apoyo en las nuevas Leyes del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y la General de Deuda Pública, así como las reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, que tiene a su cargo la fiscalización del gasto público. Se instituyó con ellas, la obligación de programar todas las acciones gubernamentales conforme a objetivos y a metas claramente establecidas a presupuestar por programas y a contabilizar por costos, a fin de estar en mejores condiciones de controlar su ejecución, así como de evaluar los resultados de la actividad pública en su conjunto”.(9)
La Sectorialización:
Un aspecto fundamental para el desarrollo de este trabajo por constituir una base suficiente para apoyar las sugerencias de que de él se derivan, son las bases normativas de la sectorización o sectorialización administrativa, entendiendo por sector una “convención de análisis que auxilia el proceso de programación de las actividades de la administración pública federal y su debida traducción a costos, para que de esta manera el presupuesto federal se formule en consecuencia con los objetivos y metas prioritarias que se desean alcanzar”.(10)
Ante el importante desarrollo que a partir de 1925, ha tenido el llamado ámbito paraestatal o descentralizado de la administración que agrupa a los organismos descentralizados, a las empresas de participación estatal y a los fideicomisos públicos y ante la imposibilidad de control y vigilancia con que venía actuando pese a los esfuerzos y normas en ese sentido, la Ley Orgánica incorpora nuevas reglas para su funcionamiento y coordinación y reúne aquéllas que se encontraban dispersas en un sin número de ordenamientos, lo que hacía casi imposible su conocimiento y efectiva aplicación.
Asimismo, se dieron reglas para su creación; hasta antes de la mencionada Ley Orgánica, las entidades paraestatales se podían crear, no sólo mediante Ley del Congreso o Acuerdo directo del Ejecutivo, sino por la simple decisión de los titulares de las distintas dependencias y entidades de la administración pública federal, lo que condujo a una grave desarticulación de las acciones públicas y a una desquiciante proliferación de las mismas.
“Supuestamente, las 900 o más entidades paraestatales debían acordar sus programas con el Presidente de la República, lo cual, si bien hubiera resultado factible en 1930, cuando sólo existían 16 entidades paraestatales entre las que destaca el Banco de México, se complicó para 1940, cuando su número aumentó a 71, pues ya se habían creado – entre otras – Petróleos Mexicanos, Nacional Financiera, Comisión Federal de Electricidad y los Bancos Agrícolas, y se hizo más difícil aún en 1950, en que ya alcanzaban la cifra de 151. Para 1960, se elevaron a 262, y en 1970 a casi 600. Al terminar el año de 1976, llegaron a ser más de 900. Tal situación impedía no sólo la coordinación personal del titular del Ejecutivo, sino del adecuado control y vigilancia de sus actividades, lo que era a todas luces necesario si se partía del hecho de que, por esta vía, se estaba erogando ya más de la mitad del gasto público”.(11)
Ante esto, la Ley Orgánica que comentamos, dispone que sólo con acuerdo del Ejecutivo Federal se pueden crear este tipo de entidades, y lo faculta para encomendar a los titulares de las dependencias centrales, en tanto que coordinadores o “cabezas de sector”, la responsabilidad de programar, coordinar y evaluar la operación de las entidades que se decida agrupar en cada sector de actividad, encargándoles igualmente el estudio y propuesta de las reformas administrativas que se considere necesario efectuar en dichas entidades paraestatales. “El agrupamiento de las entidades paraestatales, más que derechos adicionales para coordinar el sector, supone responsabilidades mayores al determinárseles la función de compatibilizar los programas, objetivos y metas institucionales con los del sector en conjunto”.(12)
El Artículo 9 de dicho ordenamiento señala textualmente: “Las dependencias y entidades de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal conducirán sus actividades en forma programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Presidente de la República, directamente o a través de las dependencias competentes”.
Los Artículos 50 y 51 mencionan por su parte que: “El Presidente de la República estará facultado para determinar agrupamientos de entidades de la Administración Pública Paraestatal, pos sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente”.
“Corresponderá a las Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinación de los sectores a que se refiere el Artículo anterior, planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades de la administración paraestatal que determine el Ejecutivo Federal”.
Con fundamento en estas disposiciones, el Ejecutivo dictó el 13 de enero de 1977 un Acuerdo por el que las entidades de la Administración Pública Paraestatal, se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que se determine; fue modificado por los Acuerdos de fechas 11 de mayo de 1977; 26 de febrero de 1979 y 5 de abril de 1978. Se deriva de diversas publicaciones de José López Portillo que la sectorización debe entenderse como “un instrumento de análisis que coadyuva a la ordenación, que da vialidad y vigencia a la programación y presupuestación de las actividades a cargo de la Administración Pública Federal”.(13)
Mediante este sistema de agrupación sectorial, corresponde entonces a las Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la coordinación de los sectores, planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades de la administración paraestatal que les correspondan, las cuales deberán proporcionar a las demás entidades del sector donde se encuentren agrupados la información y datos que les soliciten.
Las Comisiones Intersecretariales:
Otro aspecto de la organización administrativa, lo representan las Comisiones Intersecretariales previstas en el Artículo 21 de la Ley, entre las cuales señalamos a manera de ejemplo las siguientes:
La Comisión Nacional de Desarrollo Urbano.
La Comisión Intersecretarial de Saneamiento Ambiental.
La Comisión Coordinadora del Programa de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres.
La Comisión Nacional de Desarrollo Agroindustrial, cuyo objeto será la planeación, el fomento y la evaluación del desarrollo agroindustrial, así como la coordinación de la acción pública que se comprenda en la materia.
La Comisión Intersecretarial de Gasto – Financiamiento para el despacho de asuntos en materia de gasto público y su funcionamiento, así como los programas correspondientes de la competencia de las Secretarías de Programación y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público.
La Comisión Intersectorial de la Vivienda.
La Comisión Nacional de Fomento Industrial.
De acuerdo a su base normativa, las entidades de la Administración Pública Paraestatal podrán integrarse a dichas Comisiones cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto, asimismo las Comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República.
Respecto a estas Comisiones observamos la dificultad de precisar su naturaleza jurídica, dada la diversidad de agentes y organismos que participan, a la existencia o no de personalidad de las mismas y a las variadas funciones, servicios y finalidades que persiguen.
En todo caso el denominador común alude a la Comisión como una forma de organización administrativa, es decir “un conjunto de personas encargadas legalmente de realizar determinadas actividades que corresponden al Estado, asumiendo las diversas formas centralizadas, desconcentradas o descentralizadas. La Comisión es una entidad política y se sitúa dentro de la actividad general del Estado, con sus elementos peculiares. Hay quien opina que dichos elementos son “un régimen jurídico general, una actividad específica, personalidad jurídica y patrimonio propio”.(14)
Son, como ya vimos, discutibles algunos de estos elementos y aún su Constitucionalidad sin embargo, la práctica administrativa ha requerido cada vez más de estas entidades para la integración o concurrencia de diversas autoridades y particulares, por su manejo generalmente a niveles superiores y sin trabas burocráticas y por la especificidad y especialización de funciones. En todo caso hacemos propio el comentario del maestro Serra Rojas en el sentido de que “se demandan nuevas y urgentes medidas de organización y control del poder público” (15) muchas de las cuales control presupuestal, de inversiones y de contabilidad pretenden operarse actualmente.
Otra forma de trabajo conjunto entre las dependencias y entidades del Sector Público Federal, se da mediante el Consejo de Ministros.
Al efecto, la Ley Orgánica dispone que “El Consejo de Ministros se integra con los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamento Administrativos y el Procurador General de la República, presidido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, “el Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materia que sea de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la administración pública”.
La Ley en cuestión establece en su Artículo 8 que el Titular del Poder Ejecutivo Federal contará con una serie de unidades administrativas para: “Estudiar y dar forma a los Acuerdos Presidenciales, compilar las leyes y decretos promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el Presidente de la República; estudiar y promover las modificaciones que deban hacerse a la administración pública y coordinar y evaluar su ejecución; dar atención a los servicios de difusión y relaciones públicas; proporcionar asesoría y apoyo técnico; y coordinar en las áreas prioritarias que el propio Ejecutivo determine”.
Ejemplo importante del ejercicio de esta facultad del Ejecutivo fue la creación de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), la Coordinación de Proyectos de Desarrollo, la Coordinación General de Estudios Administrativos, la Coordinación General de Estudios Administrativos, la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación y la Coordinación General del Sistema Alimenticio Mexicano, como unidades administrativas adscritas a la Presidencia de la República con funciones de asesoría y apoyo técnico.
En el primer caso, mediante Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 21 de enero de 1977, el Presidente de la República determinó que el Ejecutivo Federal contaría con una Unidad de Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. Esta decisión se enmarcó en las tareas de reestructuración de la administración pública y la reforma administrativa y en el señalamiento de área prioritaria de atención directa del Ejecutivo de dichas zonas y grupos.
Las funciones que se encomiendan a esta Unidad son estudiar y proponer la atención eficaz de las necesidades de las zonas deprimidas y grupos marginados; y sugerir la coordinación de las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública y los programas dirigidos a estas zonas y grupos.
Este instrumento estableció que la coordinación estaría a cargo de un Coordinador General que sería designado y ejercería sus funciones por acuerdo del Presidente de la República.
La Coordinación de Proyectos de Desarrollo adscrita directamente al Presidente de la República como unidad de asesoría y apoyo técnico, quedó a cargo de un Coordinador designado por el propio Ejecutivo Federal.
Las funciones que se le encomendaron fue llevar a cabo estudios y vigilar la congruencia de las acciones necesarias para la integración y diseño de proyectos y programas de desarrollo; además intervenir en los casos que así lo determine el Ejecutivo Federal, como encargada de la congruencia de la ejecución de proyectos y programas, así como en la coordinación, concertación y seguimiento de las acciones que resulten consecuentes.
Para esto, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, participarán en la ejecución de los proyectos y programas señalados por el Presidente de la República, siguiendo las directrices de coordinación, congruencia y apoyo mutuo que el propio Ejecutivo determine por conducto de la Coordinación de Proyectos de Desarrollo.
En cuanto a la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación, en el Acuerdo de su creación “se consideró que la evaluación sistemática es condición indispensable para ratificar o rectificar los caminos trazados para alcanzar los objetivos intersectoriales e intrasectoriales, a fin de ajustar permanentemente las acciones y actitudes en función del avance del Plan de Gobierno y de la marcha general de la Nación y que la evaluación integral y permanente es el camino para lograr la participación consciente y activa de todos y cada uno de los sectores de la población y de los diversos factores de la economía para compartir en forma equitativa, obligaciones.
Se pretende que conforme al Plan el Gobierno Federal regulará y coordinará sus acciones de desarrollo económico y social, las convendrá con los gobiernos de los estados y las concertará e inducirá con los sectores social y privado.
Según su Decreto de aprobación el Plan persigue los siguientes objetivos:
Reafirmar y fortalecer la independencia de México como nación democrática, justa y libre en lo económico, lo político y lo cultural.
Promover un crecimiento económico alto, sostenido y eficiente.
El Plan se ha estructurado en dieciséis puntos básicos, en donde se pretende fijar su objeto material y derechos, responsabilidades y beneficios”.
Se señaló que para integrar la Coordinación, las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos designaran un Representante ante la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación, quien actuará con el carácter de Coordinador del sector correspondiente, pudiéndose también requerir en su caso, la presencia de representantes de las entidades paraestatales que lo ameriten.
Se fijó que dichos Representantes estarán adscritos directamente al titular o al órgano superior de gobierno de la entidad respectiva, de tal forma que tengan el rango y autoridad necesarios y suficientes para tener acceso a todos los niveles de normatividad, decisión y ejecución en las instituciones que representan haciendo las funciones de unidades de evaluación de las mismas.
Por su parte la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación emitió las normas para el proceso de autoevaluación que realizan las unidades encargadas de la evaluación en cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública.
Los Convenios Únicos de Coordinación:
Instrumentos destacados en el presente sexenio han sido los convenios con los Estados, que tienen su fundamento y base jurídica en el Artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que señala: “El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá convenir con los Gobernadores de los Estados de la Federación, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficios colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo económico y social de las propias entidades federativas”.
Este artículo tiene antecedente en el Acuerdo por el que el Ejecutivo Federal celebrará Convenios Únicos de Coordinación con los Ejecutivos Estatales, a fin de coordinar las acciones de ambos órdenes de gobierno en materias que competen al Ejecutivo Federal y a los Ejecutivos Estatales de manera concurrente, así como en aquellas de interés común, publicado en el Diario Oficial el lunes 6 de diciembre de 1976, cuyo Artículo Primero Transitorio ordena:
“Los convenios específicos que las diversas dependencias de Gobierno Federal, tanto del sector centralizado como del sector descentralizado tienen celebrados actualmente con los Estados, continuarán vigentes en lo que no se opongan a los Convenios Únicos de Coordinación y para dicho efecto se entenderán formando parte de los mismos”.
La celebración de Convenios Únicos de Coordinación en la Federación y los Estados han tenido como objetivos fortalecer la capacidad de inversión de los Estados mediante la transferencia a éstos de recursos federales; apoyar la consecución de los objetivos y metas propios de cada Estado, en función de los objetivos nacionales de desarrollo, mediante la aplicación de acuerdo con los gobiernos estatales, de aquellos programas de inversión que manejan directamente las dependencias y organismos federales; y constrituir el instrumento a través del cual se encauzan tanto las acciones e inversiones del Gobierno Federal en el Estado, como aquéllas que para su realización requieren la intervención conjunta de ambos niveles de gobierno.
De esta manera, se pretende coordinar los esfuerzos de la Federación y los Estados para alcanzar los objetivos comunes para el desarrollo del país.
Para la elaboración de estos convenios, es de capital importancia la participación de una estructura administrativa de características y naturaleza especial: los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico en los Estados, a los cuales nos referimos a continuación:
Comités Promotores de Desarrollo Socioeconómico (COPRODES):
El primer antecedente jurídico de estos organismos se remota al Decreto Presidencial del 22 de junio de 1971, mediante el cual se creó el Comité Promotor de Desarrollo Socioeconómico del Estado de Yucatán por el Presidente Luis Echeverría Álvarez.
Dicho Comité estaba integrado con un Representante de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Ganadería, Industria y Comercio y de la Presidencia, el de éste último con el carácter de Coordinador del Comité, así como de Nacional Financiera S.A. También formaban parte del mismo, representantes del Gobierno del Estado y de los sectores campesino, obrero, bancario, comercial, industrial y profesional de la propia entidad.
El Comité tenía a su cargo las siguientes funciones: Motivar, encauzar y orientar la iniciativa de todos los sectores, a la solución de los problemas del desarrollo del Estado; atender la capacitación y desarrollo de los recursos humanos y el empleo rural y urbano; identificar las posibilidades para la creación de empresas agropecuarias, forestales, pesqueras, industriales, turísticas y de servicios; elaborar y evaluar proyectos de empresas, promoviendo las acciones pertinentes que tiendan a su desarrollo; promover medidas de planeación y fomento económico para el desarrollo de la entidad; y las demás que requieran para el mejor cumplimiento de las anteriores.
Con base al Acuerdo, se crearon en las siguientes entidades y en las fechas que se señalan los Comités Promotores, a cuya denominación se agregó el de Desarrollo Socioeconómico.
Entidad Fecha de Creación
Oaxaca 16 de marzo de 1972
Chiapas 9 de octubre de 1973
Durango 14 de noviembre de 1973
Sonora 28 de noviembre de 1973
Nuevo León 31 de diciembre de 1973
Guanajuato 21 de enero de 1974
Quintana Roo 15 de abril de 1974
Querétaro 5 de abril de 1974
Tabasco 9 de mayo de 1974
Jalisco 24 de mayo de 1974
Michoacán 10 de julio de 1974
San Luis Potosí 10 de julio de 1974
Zacatecas 10 de julio de 1974
Nayarit 10 de julio de 1974
Aguascalientes 10 de julio de 1974
Campeche 10 de julio de 1974
Sinaloa 5 de septiembre de 1974
Chihuahua 30 de octubre de 1974
Posteriormente y por Decreto Presidencial se crean los siguientes Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados:
Baja California 27 de enero de 1975
Baja California Sur 27 de enero de 1975
Coahuila 27 de enero de 1975
Estado de México 27 de enero de 1975
Guerrero 27 de enero de 1975
Hidalgo 27 de enero de 1975
Puebla 27 de enero de 1975
Tamaulipas 27 de enero de 1975
Veracruz 27 de enero de 1975
Asimismo, se reformaron los Decretos de creación de los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas, por el mismo Presidente Luis Echeverría Alvarez.
De acuerdo a este nuevo Decreto, los comités quedaban integrados por los funcionarios de mayor jerarquía del Gobierno Federal que actuaban en los Estados y que los Gobernadores consideraran convenientes; por los funcionarios de los Gobiernos Estatales designados por los Gobernadores; por los Ayuntamientos que libremente aceptaran participar, y, por las personas representativas de los sectores activos de la entidad que invitaran los Gobernadores.
Se solicitaba la colaboración de los Gobernadores de los Estados para que fungieran como Presidentes de los Comités respectivos, por su parte el Representante de la Secretaría de la Presidencia fungía como Coordinador de cada uno de los Comités.
Con la nueva reestructuración los Comités tenían a su cargo diversas funciones, entre las que destacaban la de promover y coordinar la ejecución de las obras de las diferentes Dependencias Federales y fomentar las diversas actividades de los integrantes de la población de la entidad; acordar el establecimiento de Comisiones Regionales de Desarrollo; elaborar proyectos concretos de inversión con base en una adecuada jerarquización de las necesidades que deben ser atendidas; fomentar el aprovechamiento racional de los recursos agrícolas, ganaderos, hidráulicos, energéticos, turísticos, así como impulsar el desarrollo industrial de las regiones y la comercialización de sus productos, entre otros; asesorar a las autoridades y a los sectores de las poblaciones de la entidad correspondiente, en la preparación y ejecución de estudios de factibilidad económica para el establecimiento de empresas cuya finalidad sea el aprovechamiento de los recursos de los Estados; incrementar el empleo productivo en el campo y en la ciudad y procurar la capacitación de los recursos humanos; y, proponer al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de la Presidencia, las medidas administrativas y financieras necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los objetivos de los Comités.
El siguiente paso en su evolución surgió del Decreto Presidencial del 26 de junio de 1976, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio de 1976, mediante el cual se ampliaron las funciones los Comités Promotores, dándoles atribuciones en materia de desarrollo urbano al encargarlos de la promoción y coordinación de las actividades federales en materia de asentamientos humanos en los Estados.
La integración de los Comités siguió siendo más o menos la misma y la ampliación giró en torno a funciones, cuyas adiciones consistieron en coadyuvar en la elaboración de los Planes: Nacional, de Zona Conurbada, Estatales y Municipales de Desarrollo Urbano; coordinar las acciones que en materia de desarrollo urbano canalice el Gobierno Federal a los Estados y Municipios por conducto de las Secretarías de Estado, Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal y Fideicomisos; proponer a los Gobiernos Federal y Locales los convenios que considere necesarios para la consecución del desarrollo socioeconómico; levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de la entidad; proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el desarrollo social y económico de la entidad, tendientes al mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y al adecuado ordenamiento de los asentamientos humanos; recabar la información en materia de desarrollo urbano, con objeto de poderla proporcional al Gobierno y a los Ayuntamientos para la elaboración del Plan Estatal y Municipal de Desarrollo Urbano; y, promover la participación de los distintos grupos sociales que integran la comunicación a efecto de la elaboración de los planes que tengan por objeto la ordenación de los asentamientos humanos.
Otra reforma al esquema orgánico de los Comités se derivó del Decreto del 11 de marzo de 1977, por el que se dispuso que los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico establecidos en todos y cada uno de los Estados de la República eran organismos públicos dotados de personalidad jurídica y de patrimonio propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificación y programación a nivel local con la colaboración de los diversos sectores de la comunidad.
Su integración y funciones no variaron substancialmente, sólo que agregaron facultades de asesoría, consulta y gestión en materia de programación, obras y servicios y de sus correspondientes inversiones y financiamiento.
2.- Los Planes de Desarrollo. (16)
Describir y analizar aunque fuese brevemente, la multitud de planes y programas de desarrollo que en los últimos años se han formulado en el México contemporáneo, llevaría seguramente, no sólo a un documento mucho más largo y detallado que el presente, sino que requeriría de un enfoque interdisciplinario que rebasa las limitaciones de tiempo y preparación de quien realiza el presente trabajo.
Si bien es necesario un repaso de los actos públicos que actualmente conforman nuestro sistema de planificación, considero que basta para este propósito una revisión de los actos y planes más significativos que se han emitido en este sexenio.
De modo deliberado se eligieron el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el de Turismo por encontrarse dentro de los que tienen un fundamento expreso en nuestro sistema jurídico, también se eligieron el Plan Nacional de Empleo, el de Desarrollo Industrial y el Global de Desarrollo: por sus características multisectoriales el primero, por su importancia estratégica el segundo, y el último en atención a su relevancia como documento vertebrador de la política económica federal, que requieren de un análisis por lo menos en breve que permita descubrir su fundamento, contenido, estructura e instrumentos como mecanismos para desarrollo socioeconómico nacional.
Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Esta materia es la que presenta mayor abundancia en las características y alcances de juridización, en un conjunto de disposiciones legales que, podemos afirmar pese a la falta de concreción de sus planteamientos, institucionaliza un proceso de planeación pública.
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano tiene como antecedentes y fundamento las Reformas Constitucionales a los Artículos 27, 73 y 115 y la Ley General de Asentamientos Humanos, por lo que es el único caso donde se define la planeación a nivel constitucional.
Conviene hacer referencia a las instituciones que establece la Ley General de Asentamientos Humanos para ponderar los alcances que ésta prevé respecto a estos procesos de racionalización pública.
La Ley General de Asentamientos Humanos fue expedida el 20 de mayo de 1976, en ejercicio de la facultad constitucional prevista en el Artículo 73 fracción XXIX C, que tiene por objeto “establecer la concurrencia de los municipios, de las entidades federativas y de la federación para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; y, definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercerá sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios”.
Debemos destacar el carácter nacional que tiene esta Ley, aún cuando fue expedida por el Órgano Legislativo Federal, al señalar por objeto establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la materia. Esto es muy importante pues es también un antecedente, junto con los convenios en materia agraria y los COPRODES, que indica una forma nueva de trabajo administrativo de las diferentes competencias de gobierno a un propósito común.
Lo anterior, supone articular de manera previa e intencional la concurrencia, o mejor dicho, coincidencia de autoridades en la regulación y ordenación de los asentamientos humanos, misma que se lleva a efecto por un sistema nacional de planes de desarrollo urbano, que se complementan y se hacen congruentes de una doble manera: Por una parte, la Ley General al ordenar la participación de los Estados en la regulación de la materia, nos permite hablar de una congruencia en los propósitos, objetivos y políticas de planeación en sus distintos niveles, y por otra, al permitir la concertación de acciones e inversiones permite establecer un marco de obligaciones mutuas y congruentes para la acción directa.
Es Sistema Nacional de Planeación de los Asentamientos Humanos que instituye la Ley General se integra por “el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, los Planes Estatales de Desarrollo Urbano, que operarán en el ámbito interno de las entidades federativas y se regularán por las leyes que los correspondientes gobiernos expidan al efecto; los Planes Municipales de Desarrollo Urbano, cuya elaboración y ejecución serán previstas en la Legislación Local de los Estados; y los Planes de Ordenación de las Zonas Conurbadas previstos en la fracción V del Artículo 115 Constitucional”.
Al efecto cabe observar que se han formulado en conjunto la totalidad de Planes Estatales y Municipales (más de 2,500 planes), lo que si bien no es afortunado, por que en muchos casos es innecesario y costoso, muestra una intensión y una voluntad política hacia la planificación.
La Ley que comentamos establece que el Plan Nacional señalará las líneas generales de desarrollo urbano y las diversas opciones para su más oportuna realización y que en consecuencia estará sometido a un proceso permanente de análisis de la situación, previsión, coordinación, encauzamiento y evaluación a corto, mediano y largo plazo de todas las acciones y medidas que se requieran para el aprovechamiento óptimo de los valores humanos, y de los recursos materiales y tecnológicos del país, con el fin de obtener un desarrollo de los asentamientos humanos armónico, equilibrado y justo.
Determina que las autoridades de los municipios, de las entidades federativas, y de la federación, proveerán en la esfera de sus respectivas competencias al cumplimiento de los planes correspondientes, así como el promover la participación de los distintos grupos sociales que integran la comunidad, a través de sus organismos legalmente constituídos, en la elaboración de los planes que tengan por objeto la ordenación de los asentamientos humanos.
Asimismo, la Ley General de Asentamientos Humanos regula el fenómeno de conurbación que se presenta “cuando dos o más centros de población forma o tienden a formar una unidad geográfica, económica y social”. Dispone que la planeación y regulación de una zona conurbada serán realizadas conjuntamente por la federación y los gobiernos de los municipios y de la entidad federativa donde estén ubicados los centros de población, según corresponda al tipo de conurbación. Las disposiciones al efecto, nos permiten conocer un modo específico de regulación concurrente que ejemplifica las alternativas para una planeación regional en México.
En la actualidad, el Ejecutivo Federal ha decretado seis zonas conurbadas interestatales: en 1976, la del Centro, la de la desembocadura del Río Balsas y la de la Laguna; en 1977, la de Manzanillo – Barra de Navidad, la de la desembocadura del Río Ameca y la de la desembocadura del Río Pánuco.
En lo relativo a las regulaciones a la propiedad en los centros de población que concretizan los planes, la Ley prescribe que se llevarán a cabo conforme a los diversos planes de desarrollo urbano, por medio de las declaratorias que asignen usos, destinos y reservas de áreas y predios a que se sujetarán su aprovechamiento.
En relación a la estructura administrativa para la planeación del desarrollo urbano, la antigua Secretaría de Obras Públicas se reforma para tener entre otras atribuciones la de formular y conducir la política general de asentamientos humanos del país; planear la distribución de la población y la ordenación del territorio nacional, promover el desarrollo de la comunidad; y, formular y conducir los programas de vivienda y urbanismo.
Además, se creó para auxiliarla en sus tareas de planeación y programación, la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano.
En los niveles Estatal y Municipal se han creado así mismo, Direcciones Generales de Planeación y Urbanización o su equivalente, Comisiones Coordinadoras y Consultivas de Planeación Urbana, Comités Municipales de Desarrollo Urbano, Consejos de Colaboración Municipal para Obras y Servicios Públicos y numerosas Juntas de Vecinos.
A su vez, en cumplimiento a lo dispuesto en los Artículos 27, 73 y 115 de la Constitución Federal y con apego a las directrices contenidas en la Ley General de Asentamientos Humanos, las legislaturas de todas las entidades federativas expidieron entre 1976 y 1977 sus respectivas leyes locales de desarrollo urbano, con lo que, en palabras de los apólogos del régimen “se integró en todos sus niveles, la estructura jurídica para la planeación y regulación de los asentamientos humanos en México”.
En dichas leyes locales se establece un sistema de planeación del desarrollo urbano estatal, que se integra por una serie de planes y que se articula con el Plan Nacional.
Es necesario mencionar como principales factores que propiciaron que dicha juridificación urbanística se diera a la carencia de eficaces y congruentes normas jurídico – urbanísticas en la generalidad de las entidades federativas y a la ausencia de mecanismos de planeación urbana y falta de coordinación en las acciones e inversiones públicas que en materia de desarrollo urbano realizaban la federación, los estados y los municipios, y en algunos casos, la contradicción entre los programas que llevaban a cabo los tres niveles de gobierno.
En atención a la Ley General de Asentamientos Humanos que comentamos, el 12 de mayo de 1978 se aprobó mediante Decreto del Ejecutivo Federal el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, conforme el cual el Gobierno Federal participará en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos en el país.
Este Plan contempla los niveles normativo, estratégico, los aspectos de corresponsabilidad sectorial y de instrumentación.
El primer volumen se refiere al nivel normativo y contiene el marco de referencia; las bases y objetivos del plan; las políticas y metas e instrumentos para el ordenamiento territorial, así como para el desarrollo urbano de los centros de población, y finalmente, los aspectos normativos de elementos, componentes y acciones del sector.
El segundo volumen, contiene los programas que conforman el nivel estratégico y que perfilan en forma concreta las soluciones buscadas en los objetivos. A su vez, los programas se dividen en cuatro categorías los propios del sector asentamientos humanos definidos con metas cuantificables, aquellos que exigen una acción concertada, los de apoyo a las prioridades sectoriales y aquellos a convenir con los gobiernos de los Estados.
En el tercer volumen, se proponen compromisos de corresponsabilidad sectorial que emergen del plan. Se enumeran fechas probables para el cumplimiento de las metas. Se consignan también las expresiones espaciales que tendrán los programas, tal como fueron previstas por cada sector.
El cuarto volumen, presenta las bases y los instrumentos de carácter jurídico que es necesario considerar en la aplicación del plan.
De las disposiciones que integran el plan destacan las relativas a los objetivos, políticas y programas de acción concertada que constituyen las normas fundamentales conforme a las cales se deberá realizar la acción del Gobierno Federal en materia de desarrollo urbano. Los programas de acción concertada que establece el decreto, define instrumentos que contribuirán al logro de los objetivos previstos en el plan. Entre ellos, encontramos los siguientes programas de acción concertada:
Programa de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal (decretado).
Programa de Estímulos para la Desconcentración Territorial de las Actividades Industriales (decretado).
Programa de Integración Regional de Servicios Urbanos.
Programa de Sistemas de Enlace Interurbanos.
Programa de Dotación de Servicios Rurales Concentrados.
Programa de Aprovechamiento, Conservación, Desarrollo y Regeneración de los Recursos Naturales que se relacionan con los Asentamientos Humanos.
Asimismo, para dar respuesta a los requerimientos de los distintos sectores de la Administración Pública Federal, en relación con la ubicación geográfica de sus programas prioritarios, el Plan establece los siguientes programas:
Programa de Dotación de Infraestructura para Comunidades Pesqueras.
Programa de Dotación de Infraestructura para Centros Turísticos.
Programa de Dotación de Infraestructura de Apoyo a los Energéticos.
Programa de Dotación de Infraestructura a Centros Industriales Prioritarios y de Apoyo a Puertos Industriales (decretado).
Programa de Equipamiento para la Comercialización.
Cada uno de estos programas según lo dispone el Artículo 5º del Decreto que aprueba el Plan, se regularán por los Acuerdos y Disposiciones específicos que dicta el titular del Ejecutivo Federal, en los que deben precisarse las responsabilidades que correspondan a los diversos sectores de la Administración Pública Federal, en el ámbito de su competencia, y en cuya formulación deberán participar los sectores respectivos, al efecto se han decretado además de los ya señalados, el de vivienda, el pasado diciembre de 1979.
El Plan Nacional de Turismo, sancionado en fecha por el Ejecutivo Federal, tiene su fundamento en la Ley Federal de Turismo, promulgada el 31 de diciembre de 1979, mismo que establece un sistema de planeación turística.
Dicha Ley determina que sus disposiciones rigen en toda la República y son de orden público e interés social. Establece como su objeto la planeación y programación de la actividad turística; la promoción de la demanda interior y exterior, así como el fomento y desarrollo de la oferta en materia turística; la creación, conservación, mejoramiento, protección y aprovechamiento de los recursos turísticos principales y conexos; y, en general, el desarrollo de toda clase de actividades que tiendan a favorecer y acrecentar las corrientes turísticas nacionales y del exterior.
Para lograr esos propósitos, esta Ley crea el Sistema Nacional Turístico, el cual pretende fijar los principios normativos fundamentales que tiendan a racionalizar el desarrollo del turismo en el país y asegurar la congruencia entre los propósitos y las acciones en materia turística, mediante la planeación, programación, presupuestación y evaluación de la actividad turística nacional.
Para este efecto se faculta a la Secretaría de Turismo para elaborar en coordinación con las dependencias que corresponda, el Plan Nacional de Turismo y formular los programas de actividad turística nacional y organizar, coordinar, vigilar y fomentar el desarrollo turístico.
La Ley que comentamos señala que el Plan Nacional de Turismo determinará los objetivos, metas y políticas de largo, mediano y corto plazo, a nivel nacional y regional, de conformidad con los instrumentos jurídicos, administrativos y de política económica necesarios para su realización y que asimismo, el Plan deberá estar basado en un diagnóstico y en un pronóstico de la situación del turismo en todo el país y deberá ser aprobado por el Presidente de la República.
Se prescribe que el Plan Nacional de Turismo será obligatorio para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal e indicativo para los gobiernos de los Estados y Municipios, así como para los sectores privado y social.
Respecto a la programación del sector turismo se establece que los programas serán elaborados de acuerdo a los mecanismos de programación establecidos por la Secretaría de Programación y Presupuesto. Aquéllos programas en materia turística que involucren la participación de otros sectores serán sometidos a la aprobación de la Comisión Intersecretarial Ejecutiva de Turismo.
Referente a los programas en que participen los gobiernos de las entidades, la Ley dispone que éstos sean acordados por la Secretaría de Turismo y los Gobernadores de las entidades federativas o el Jefe del Departamento del Distrito Federal, con la intervención que en su caso corresponda a otras dependencias; y aquellos que derivados del Plan Nacional de Turismo hayan de ser realizadas total o parcialmente por organismos o empresas de los sectores privado y social, le corresponde a la Secretaría de Turismo promover dichos programas, indicando los estímulos y apoyos que procedan a las obligaciones que deberán contraer quienes deseen participar en los referidos programas.
Por disposición expresa de la Ley, la presupuestación de la acción pública federal en materia turística se apoyará en los programas definidos en el Plan Nacional de Turismo, de acuerdo con las directrices que formulen las Secretarías de Programación y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público.
Se prescribe que la evaluación del Plan Nacional se hará de conformidad con las normas que al efecto establezca la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Esta Ley otorga a la Secretaría de Turismo, la facultad para declarar y promover zonas de interés y de desarrollo turístico, conjuntamente con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y de Reforma Agraria, en coordinación con las entidades federativas que correspondan.
Define a las zonas de interés turístico como aquéllas que por sus características geográficas, naturales, históricas, culturales o típicas constituyen un atractivo turístico real y potencial comprobado; y como zonas de desarrollo turístico que manteniendo sus características, disponen para su explotación de un plan de desarrollo aprobado por la Secretaría de Turismo.
Dichos planes y programas deberán cuidar fundamentalmente del aprovechamiento adecuado de los recursos turísticos, el respecto a la dignidad humana de la comunidad receptora, la preservación ecológica de las zonas, así como la protección del medio ambiente y acervo cultural de las zonas turísticas en operación.
Se faculta a la Secretaría de Turismo para recopilar los estudios de localización de zonas de interés turístico, fijar las normas a las cuales deban ajustarse las nuevas zonas de desarrollo turístico y supervisar las obras de infraestructura, mejoramiento y rehabilitación del equipamiento turístico; para realizar las acciones de promoción del turismo en base a políticas y prioridades que requieran la generación de una demanda creciente y equilibrada, coordinando la participación que corresponda de las autoridades federales, estatales o municipales y apoyará y estimulará las inversiones de los sectores social y privado nacionales; y entre otras atribuciones más, le faculta para fomentar y desarrollar las acciones necesarias que tiendan al mejoramiento de la oferta turística ya existente, a la estructuración y diversificación de la misma y al crecimiento equilibrado de nuevas zonas de interés y desarrollo turístico, así como de los corredores y circuitos que las integren para fines de su adecuada explotación dentro de un marco de competitividad.
Al efecto promoverá ante las autoridades competentes las medidas de protección, conservación y mejoramiento de los recursos turísticos naturales y culturales así como de los servicios y facilidades que constituyan o puedan constituir un atractivo para el turismo.
La Ley de que venimos tratando regula en capítulo específico las funciones del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento al Turismo, cuyo objeto es asesorar, desarrollar y financiar planes y programas de promoción, fomento y desarrollo de la actividad turística nacional, ajustando sus acciones al Plan Nacional de Turismo.
Para una adecuada coordinación y congruencia de las acciones turísticas de dos o más dependencias del Ejecutivo Federal se crea la Comisión Intersecretarial Ejecutiva de Turismo; para la coordinación con otros niveles de gobierno se faculta a la Secretaría de Turismo para crear en coordinación con el Gobernador de cada entidad federativa, un Consejo de Fomento Turístico como organismo técnico consultivo y ejecutivo especializado, que tendrá por objeto apoyar las acciones que en la entidad emprenda la Secretaría sobre planeación, promoción, fomento, desarrollo y mejoramiento de la actividad turística.
También esta ley establece normas para la regulación y operación de los servicios turísticos y crea el Registro Nacional de Turismo, en el que deberán inscribirse los prestadores de este tipo de servicios.
Crea el Sistema Nacional de Reservaciones con objeto de apoyar a los prestadores de servicios turísticos en la expedición de boletos, reservaciones de habitaciones y demás servicios que así lo requieran.
Con objeto de que todos los habitantes del país puedan participar en las actividades turísticas y se propicie la identidad y solidaridad nacional, mediante el conocimiento y aprovechamiento de los recursos que conforman el patrimonio turístico nacional, la ley de referencia encomienda al Ejecutivo Federal la promoción, fomento y coordinación de programas y planes de turismo social con la participación de prestadores y consumidores de servicios turísticos. Así, se le atribuye a la Secretaría de Turismo la formulación de un Plan de Turismo Social que coordine y prevea la participación de aquellas entidades públicas y privadas de seguridad social que de una manera y otra realicen campaña y promociones de turismo a sectores de población de menores posibilidades.
El Plan que comentamos está organizado conceptualmente en tres partes.
La primera plantea el desarrollo turístico deseado, como parte del proyecto nacional propuesto por el Presidente de la República. De ahí se derivan los objetivos, y las metas a lograr, y se establecen las etapas para su cumplimiento.
La segunda parte presenta la dimensión espacial del escenario a largo plazo, de los objetivos, de las etapas, de las metas y de las políticas.
En la última parte, se presentan los instrumentos que coadyuvarán a la implementación de las políticas definidas. El documento termina con dos anexos: uno estadístico y otro documental.
El Capítulo I establece los objetivos y la estrategia de desarrollo turístico. Las secciones iniciales se refieren al papel que el turismo ha tenido en el desarrollo nacional y al que tiene en el proyecto nacional.
Se conceptualiza al turismo como servicio colectivo, como un medio para satisfacer la necesidad de descanso y la recreación de los nacionales, por otra, puede desempeñar un importante papel en el desarrollo económico y cultural de la nación. Para la primera función se propone la inclusión del descanso, la recreación y el goce del tiempo libre, entre los mínimos de bienestar que podrá lograr la mayoría de la población en el largo plazo como un resultado del proceso de desarrollo que hará realidad el derecho de trabajo.
Posteriormente, el Plan presenta un escenario a largo plazo que da el marco a la definición de objetivos, etapas y políticas.
El Plan se estructura sobre la base de cuatro grandes objetivos de desarrollo turístico, dos de resultados y dos operativos. Los primeros son: satisfacer el derecho al descanso recreativo y creativo de todos los residentes del país, y consolidar el papel estratégico del turismo en el desarrollo económico nacional. Los operativos, que se refieren a las condiciones en que queremos lograr los objetivos de resultados son: alcanzar racionalidad y eficiencia en el funcionamiento turístico, y lograr la autonomía tecnológica, financiera y comercial en el sector. De estos objetivos básicos se derivan otros intermedios. En total se presentan veintidós objetivos (cinco de carácter nacional y diecisiete de carácter nacional y diecisiete de carácter turístico, éstos clasificados en tres grupos, son: estructura de la demanda; desarrollo de la oferta; y regulación y prestación de los servicios turísticos). Para alcanzar los objetivos propuestos se definen tres etapas: la primera etapa (puesta en marcha de la estrategia), cubre el corto plazo y comprende hasta 1982; la segunda etapa (consolidación de la estrategia), cubre el mediano plazo y comprende hasta 1985; y la tercera etapa (consecución plena de los objetivos), cubre el largo plazo y comprende hasta el año 2000.
El Capítulo 2 del Plan, da el marco cuantitativo para el desarrollo turístico a corto y mediano plazo.
Esta parte está organizada por tipo de turismo (receptivo de internación, receptivo fronterizo, interno, egresivo al exterior y egresivo fronterizo). Para cada uno de los tipos tratados se presenta la evolución que ha tenido en los últimos años, así como las proyecciones que resultarían en caso de prevalecer las tendencias observadas. Finalmente, se plantean las metas a lograr en términos de afluencia y gasto.
La siguiente parte del Plan define la política de promoción y comercialización.
La promoción se clasifica en: Publicidad, en ventanas y relaciones públicas. En primera, se enfatiza la necesidad de que la Secretaría de Turismo dirija y coordine los esfuerzos publicitarios públicos y privados con base en lo establecido por la Ley Federal de Fomento al Turismo en vigor. También se define la conveniencia de dirigir la publicidad hacia aquellos mercados que se han considerado prioritarios.
Respecto al mercado interno, se enfatiza a corto plazo, la promoción para el turismo convencional, y a mediano plazo para el turismo social, cuando la oferta haya sido debidamente desarrollada.
En materia de comercialización se recalco el papel de los organizadores de viajes; se propone, para el mercado interno, fomentar a corto plazo la creación de empresas organizadoras de viajes, y para el turismo social fortalecer las existencias (CREA, FIDETO Y TURISSSTE).
El Capítulo concluye con la proposición de crear un sistema de información y reservaciones que permita satisfacer reservaciones para todos los servicios turísticos. Por la complejidad de un sistema de este tipo, se planea que sólo a largo plazo podrá funcionar óptimamente. A corto plazo deberán estudiarse con el sector privado los problemas de los sistemas de reservación en uso, y a mediano plazo el sistema podría operar para el mercado estadounidense.
Otra parte del Plan define la política de desarrollo de la oferta, incluyendo el patrimonio turístico nacional (atractivos y planta turística), el transporte turístico y la ciencia, la tecnología, la educación y la capacitación turística.
Sobre el patrimonio turístico nacional se recomiendan acciones que pongan en valor los atractivos turísticos que actualmente no se explotan, especialmente los de mayor capacidad para atraer importantes volúmenes de visitantes.
En materia de servicios turísticos se precisan acciones para el corto y mediano plazo entre las que sobresalen la necesidad de aumentar las instalaciones para el turismo interno de ingresos medios y bajos, favoreciendo formas baratas de construcción que movilicen recursos de la población, como la ampliación de los hoteles existentes; el aprovechamiento de ex – haciendas, ex – conventos y casas particulares; los condominios, etc.
Con base en lo anterior, en el Plan se afirma que en esta materia, más que ninguna otra, se requiere fortalecer la coordinación intersectorial, añadiendo que esta coordinación se ha ejercido adecuadamente, por lo que se refiere al transporte aéreo, donde funcionan un número importante de mecanismos de enlace. En cambio, en los otros medios de transporte no existen mecanismos de coordinación intersectorial.
Se propone, la creación de un mecanismo de enlace a nivel de la planificación, que contemple la problemática global y las soluciones, así como los requerimientos que el desarrollo del turismo impondrá el transporte en los próximos años.
El Plan propone el desarrollo y plena articulación de los elementos de información, transmisión de los conocimientos, investigación, enseñanza y capacitación.
En materia de transferencia de tecnología se propone aumentar la capacidad de negociación de las empresas nacionales, favorecer la transferencia interna de tecnología, propiciar la asimilación rápida y adecuada de los conocimientos y favorecer la adaptación de tecnologías adecuadas al país, que le den una imagen distintiva a la oferta.
En materia de investigación, la cual es muy reducida y dispersa, se propone la creación del Instituto de Investigaciones y Altos Estudios de Turismo dependiente de la Secretaría de Turismo, que tendría funciones de investigación en el terreno social, en el geográfico – arquitectónico y en el de sistemas de operación, así como de enseñanza a nivel de postgrado.
Por último, respecto a la enseñanza y capacitación turística, se propone fortalecer el nivel básico, que actualmente tiene un número reducido de centros de adiestramiento que no tienen una localización adecuada, y controlar el crecimiento de los niveles medio y superior.
En el capítulo 5, se plantea la política especializada de desarrollo turístico. Se establecen como áreas prioritarias para el desarrollo turístico las áreas de concentración de atractivos y las ciudades de la frontera norte. Las primeras son 17 zonas y 5 corredores, en las que se concentra casi el 80% de los atractivos turísticos del país; las segundas son 23 centros urbanos de 5 entidades federativas colindantes con los Estados Unidos. Estas prioridades especiales son consecuentes con los objetivos y políticas del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
A continuación se presenta la dimensión espacial del escenario a largo plazo, de los objetivos y de las etapas de desarrollo turístico. A largo plazo, la política de desarrollo turístico debe conducir, en el espacial, al funcionamiento integrado de 7 macrozonas turísticas distribuidas en casi todo el territorio nacional. Este escenario a largo plazo supone el logro de un conjunto integrado de objetivos; en esta sección se definen aquellas áreas prioritarias que habrán de contribuir de manera destacada a la consecución de dichos objetivos. Asimismo se establecen los logros a alcanzar en las áreas prioritarias para cada etapa de desarrollo turístico (corto, mediano y largo plazo).
Por último, se establecen lineamientos de política para alcanzar las metas. Dichos lineamientos consisten en un conjunto de actividades o proyectos que ayudarán a resolver la problemática actual de las áreas prioritarias para el desarrollo turístico, en las áreas de concentración de alojamiento, servicios, infraestructura y equipamiento urbano e infraestructura de acceso y comunicación.
El Capítulo 6 plantea los instrumentos de política que será necesario desarrollar o consolidar en el futuro para la implementación del Plan. Estos instrumentos se clasifican en fiscales, crediticios, comerciales o tarifarios.
En materia de estímulos y apoyos fiscales, se recomienda crear los necesarios para apoyar la construcción de instalaciones destinadas al turismo social.
Se propone deducir de los impuestos, los gastos en capacitación, investigación, desarrollo y difusión de tecnologías, y en preservación de los atractivos y de la ecología.
En materia de crédito se establece la necesidad de que FONATUR desarrolle a corto plazo todas las funciones que tiene asignadas en la Ley Federal de Fomento al Turismo y que se estudie la conveniencia de crear un cajón obligatorio para el financiamiento al turismo en la banca nacional.
En materia de instrumentos de política comercial, se señala la creación de centrales de abasto para los centros turísticos y el manejo de una política flexible en materia de importaciones de insumos y equipos para el turismo.
Por último, se hace notar la necesidad de desarrollar criterios específicos en materia de inversiones y tecnología extranjeras para el turismo, así como de que la Secretaría de Turismo participe en la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.
Respecto a los precios y tarifas de los servicios turísticos, se establece que la regulación atiende y concilia dos vertientes dentro de los márgenes de la competitividad internacional; una referida al usuario de los servicios y otra a la rentabilidad de la empresa prestadora de los mismos.
Para atender esta problemática se mencionan los instrumentos de registro de establecimientos, autorización de precios y tarifas, y de vigilancia y control que establece la Ley Federal de Fomento al Turismo la Comisión Consultiva para la Clasificación y Fijación de Tarifas y Precios de Establecimientos de Hospedaje y Expendedores de Alimentación y Bebidas.
El documento termina con 2 anexos; un anexo estadístico, que incluye toda la información histórica hasta 1978, pronósticos para 1982, 1985 y 1990, y metas para 1982 y 1985 de los distintos tipos de turismo, oferta de alojamiento y empleo, y un anexo documental que contiene los Decretos, Acuerdos y Resoluciones más importantes emitidos entre 1977 y 1979.
Plan Nacional de Empleo.
Este Plan encuentra su fundamento jurídico en el punto tercero del Acuerdo Presidencial publicado el 9 de mayo de 1978 por el que se faculta a la Comisión Consultiva de Empleo a someter a la consideración del Ejecutivo Federal el proyecto de dicho programa.
Su objetivo fundamental es “conseguir que haya trabajo digno, justo y socialmente útil para todos”.
Este planteamiento es común a otros planes existentes aún cuando los medios previstos para lograrlo difieran de un plan a otro.
En ese sentido, el Programa de Empleo ha expresado su coincidencia con el Plan Global de Desarrollo y con los demás sectoriales.
Las posibilidades de empleo existentes en nuestro país caracterizadas por el programa como variables dependientes de un modelo de desarrollo y en consecuencia hay una integración clara de reorientar dicho modelo a través de estrategias y acciones concretas. Estos últimos elementos de planeación no se conciben como responsabilidad exclusiva del Estado, más aún se sostiene la necesaria involucración de los diversos sectores sociales en un marco capaz de coordinar sus esfuerzos.
Empero, la premisa fundamental en que se sustenta el programa es la necesidad de comprender toda la actividad social y económica en el proceso de planeación.
Consecuentemente el programa no ha sido considerado como algo acabado, en más de un sentido trata de un “documento de discusión” sujeto a la opinión de los sectores sociales.
De esta forma el Programa de Empleo significa una aportación en el marco de la definición práctica de la planeación, es un proceso global que requiere de la participación de los sectores sociales, es sin duda meritorio a pesar de los peligros de corporativismo que esta tendencia puede representar.
Por cuanto a su representación, está estructurado en cuatro volúmenes.
En el primero se hace un análisis de la trayectoria recorrida por el país en materia de empleo en las últimas tres décadas.
El volumen II contiene los planteamientos propositivos de carácter general que comprenden los objetivos y metas de largo plazo y para 1982, así como las orientaciones estratégicas y las políticas que contribuirán a reorientar el modelo de desarrollo para alcanzar los objetivos de ocupación.
En el volumen III se presentan para cada sector programático de la Administración Pública Federal los efectos de su programación sobre el empleo, así como sus estrategias, programas y acciones que inciden en forma más importante en las condiciones de la ocupación sectorial.
Finalmente, el volumen IV contiene una serie de propuestas específicas, tanto de naturaleza sectorial como de carácter nacional. En su mayoría, se trata de medidas y acciones con impacto importante en el empleo que podrían ser reforzadas e incorporadas en los programas sectoriales. En otros casos, se refiere a acciones tendientes a mejorar la organización y la información de los mercados de trabajo.
Plan Nacional de Desarrollo Industrial.
Bajo el propósito del Gobierno Federal de fomentar, orientar y regular el crecimiento industrial, en febrero de 1977 la Secretaría del Patrimonio y Fomento Industrial presentó a consideración del Ejecutivo Federal un esquema de programación industrial.
Por ello y a partir de este primer esfuerzo de programación industrial, el Ejecutivo giró instrucciones para la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo Industrial.
En noviembre de 1978, la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial presentó un proyecto de Plan Industrial para los próximos cuatro años y hasta 1990, que fue analizado en forma conjunta por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y que el 5 de febrero de 1979 fue aprobado.
Como apoyo al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo Industrial se expidieron una serie de instrumentos jurídicos entre los que destacan el Decreto por el que se establecen Zonas Geográficas para la Ejecución del Programa de Estímulos para la Desconcentración Territorial de las Actividades Industriales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de febrero de 1979, en el cual se fijaron las prioridades regionales para la localización industrial; y el Acuerdo que establece las Actividades Industriales Prioritarias, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 9 de marzo de 1979 en el cual se señalaron las ramas y sectores que el plan propone estimular de manera especial, con lo que se proporcionó un nuevo marco de prioridades para el desarrollo industrial.
La revisión de los estímulos fiscales para el fomento industrial y la nueva política de precios diferenciales de energéticos y productos petroquímicos básicos para la descentralización industrial, incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial, han sido puestas en práctica mediante el Decreto que establece los Estímulos Fiscales para el Fomento del Empleo y la Inversión de las Actividades Industriales, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de marzo de 1979 y el Decreto mediante el cual el Ejecutivo Federal otorga precios diferenciales en energéticos y llevan a cabo nuevas instalaciones industriales, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978.
Con estos antecedentes, el 19 de marzo de 1979 se publicó en el Decreto que dispone la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Industrial y establece las bases de concertación para su cumplimiento.
El Decreto de referencia señaló los objetivos, políticas y metas del Plan. Entre éstas últimas destacan: el abatimiento del desempleo, la creación de un marco normativo de coherencias sectorial y global que asegure la continuidad en el abastecimiento de una rama por otra y que articule las decisiones de inversión y producción en el tiempo, para evitar estrangulamientos productivos que pueden general presiones inflacionarias.
Respecto a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Industrial, el Decreto de aprobación señaló:
Acelerar el ritmo de generación de empleos permanentes y remunerativos.
Aumentar el ingreso real de la población mediante una mayor productividad y un incremento en la producción de satisfactores básicos.
Fomentar el desarrollo de la industria, de conformidad con los recursos humanos y naturales de que disponga el país, para alcanzar el mayor valor agregado posible.
Promover la inversión industrial, orientándola hacia las prioridades sectoriales y regionales.
Orientar la producción industrial hacia los mercados externos, en forma permanente.
Impulsar la autodeterminación tecnológica del sector industrial.
Coordinar las acciones de la Administración Pública Federal, para fomentar el desarrollo industrial”.
Asimismo, el Decreto ordenó que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal tomarán en cuenta los objetivos, políticas y metas previstas en el Plan, al definir sus acciones y proyectos de inversión que incidan en el desarrollo industrial y que la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial tendrá a su cargo la ejecución y coordinación del Plan Nacional de Desarrollo Industrial, para lo cual podrá expedir disposiciones de carácter general para establecer las actividades industriales prioritarias, clasificándolas en categorías 1 y 2 de acuerdo con su importancia para el desarrollo industrial del país.
Por otra parte, para la ejecución del Plan, se crea la Comisión Nacional de Fomento Industrial, integrada por los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Programación y Presupuesto, Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio, Agricultura y Recursos Hidráulicos, Comunicaciones y Transportes, y Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
Fue aprobado por medio de un Decreto Presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de abril de 1980.
El Plan Global de Desarrollo 1980 – 1982, integrado por la Secretaría de Programación y Presupuesto, establece los objetivos nacionales del desarrollo económico y social, el marco global de la economía en el que habrán de procurarse dichos objetivos y las estrategias, políticas, metas, recursos y acciones mediante las cuales, se buscará su cumplimiento, en los ámbitos nacional, sectorial y regional.
Estos puntos comprende: uno de introducción, que a su vez se subdivide en marco conceptual y hacia un sistema nacional de planeación, donde se esboza una parte de filosofía política, que en su tenor se subdivide en doce puntos: proyecto nacional nacionalismo, libertad y justicia, estado y sociedad, democracia, economía mixta, libertades económicas, los derechos sociales, rectoría del Estado y sector público, internacionalismo, legitimidad e instrumentación del pacto social, que son aquéllos lineamientos de política a seguir en la operación del sistema.
Posteriormente, el Plan Global ofrece un diagnóstico socioeconómico que en términos generales es la exposición de hechos económicos, generados desde la Revolución hasta nuestros días, tanto a nivel internacional como nacional, con repercusión en nuestro país; posteriormente se encarga de evaluar las acciones y resultados en 1977 – 1979, comprendiendo tres subpuntos: modelo de país y bases para la acción, principales acciones de política, y, logros alcanzados.
Una vez hecho el diagnóstico y la evaluación el Plan se encarga de los objetivos nacionales.
Luego describe las bases políticas y de justicia, conteniendo política interior, política exterior, seguridad nacional e impartición de justicia. Posteriormente describe la estrategia global hacia el empleo, visualizándose viabilidad, significado y puntos básicos de la estrategia; pondera el marco macroeconómico, advirtiéndose el crecimiento de la población, generación de empleo, demanda y balanza de pagos en cuenta corriente, finanzas públicas, captación y financiamiento, y sus perspectivas.
A partir de estos lineamientos hace un diagnóstico, pronóstico y nueva orientación del gasto público. Para este propósito revisa los instrumentos de política económica general, mencionando entre otros a las empresas públicas, la política, política financiera, de comercio exterior, política de empleo, política antinflacionaria, ciencia y tecnología, y acciones del sector privado. Como punto específico, por su importancia estratégica, el Plan ofrece un diagnóstico y propósitos para una política energética, visualizando un Plan Mundial de Energía, las acciones y los recursos del petróleo: su monto y asignación.
Posteriormente se encarga de la política sectorial, dividiendo en sector agrario y forestal, pesca, industria, comercio, turismo, transportes y comunicaciones; así como un punto de política regional y de desarrollo urbano, observándose un diagnóstico, objetivos, acciones e instrumentos y desarrollo urbano del Distrito Federal.
En un capítulo aparte se encarga de la política social, comprendiendo once subpuntos: introducción, la política social, en el marco de los objetivos de empleo y distribución del ingreso, diagnóstico, propósitos, política demográfica, política educativa, política de salud y seguridad social, política de vivienda, política de alimentación y nutrición, política laboral de organización y participación social, y atención a marginados urbanos y rurales.
Un penúltimo punto de política de salarios, precios, utilidades y fisco con dos subpuntos de propósitos y lineamientos; y un último capítulo de perspectivas, que contiene un índice analítico de temas y un índice de instituciones.
Complementario al documento base, se presentan los Anexos en un tomo por separado. Dichos Anexos son del mismo espíritu que aquél; incluyendo un Anexo 1 de Política Sectorial, comprendiendo éste seis apartados que son: agropecuario y forestal, pesca, industria, comercio, turismo y transportes y comunicaciones.
En un Anexo 2 presenta un Modelo Econométrico que comprende: una introducción, sector demanda final, sector precios, sector fiscal, sector balanza de pagos, sector financiero, sector producción potencial, sector insumo producto, funcionamiento del modelo y glosario de variables.
Por último, en un Anexo 3 presenta Gráficas y Cuadros, siendo las primeras de generación de empleos, población económicamente activa, oferta global, producto interno bruto, demanda agregada, consumo total, producto total, producto interno bruto sectorial, estructura porcentual, promedio anual, balanza de pagos: déficit en cuenta corriente en relación al producto interno bruto ingresos por exportación de petróleo y sus derivados en relación a los ingresos en cuenta corriente, endeudamiento externo en relación al endeudamiento total del sector público, pasivos no monetarios en relación al producto interno bruto, gasto público en relación al producto interno bruto, ahorro del sector público en relación al producto interno bruto. Los segundos de información demográfica y social; demográfica comprende población total y distribución porcentual por sexo y medio urbano y rural 1900 – 1979, población por grupos de edad 1960 – 1979, y tasas demográficas 1900 – 1979. Es social lo que contempla población total y su estructura ocupacional 1950 – 1979, población amparado por servicios de seguridad social 1965 – 1979, viviendas según el número de cuartos 1960, 1970 y 1979, alfabetismo de la población de 10 años y más 1940 – 1979, y alumnos, escuelas y personal docente. Ciclos – escolares 1970 – 1971 y 1979 – 1980.
Todo el contenido de los puntos, anexos y cuadros se pretenden en apoyo a la estrategia de desarrollo, para así dar una pauta o guía flexible en el campo del Plan, el apoyo decisivo se visualiza como fruto del buen desarrollo del mismo.
Pfiffner, John M. Public Administration. R. Vance Presthus. The Ronald Press Co; Nueva York, 1953, p. 3.
Aguirre Hernández Jorge, Evolución y Bases Jurídica de la Reforma Administrativa de la Administración Pública Federal 1958 – 1978. Jurídica 10. Tomo 1, pág. 223. Julio 1978 – México, D.F.
Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa del Presidente José López Portillo. Conferencia en el CIESS. México, D.F; Marzo 29 de 1978.
Carreño Carlón José, Reforma Administrativa y las relativas del Capítulo II de este trabajo.
Aguirre Hernández, 6 p. cit. p. 223
Carrillo Castro, op. cit.
Serra Rojas Andrés, Derecho Administrativo, op.cit.
Esta parte del Capítulo se basa en los documentos oficiales cuyas fechas de aprobación o publicación se expresan en el texto del mismo, así como en las leyes vigentes que se mencionan.

References: Artículo 9
 Artículo 21
 Artículo 8
 Artículo 22
 Artículo 73
 Artículo 115
 Artículo 5