Source: https://elderecho.com/a-vueltas-con-la-reclasificacion-del-suelo-urbano-consolidado-en-no-consolidado
Timestamp: 2019-11-17 07:44:07+00:00

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A vueltas con la reclasificación del suelo urbano consolidado en no consolidado - El Derecho
A vueltas con la reclasificación del suelo urbano consolidado en no consolidado
Foro 20-12-2018 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
Hace ya unos años abordamos en este foro, desde la perspectiva jurisprudencial, la reclasificación del suelo urbano consolidado en suelo urbano no consolidado -EDC 2011/255415-.
Si bien la jurisprudencia parecía reacia a esta posibilidad, algunas sentencias -como la STS de 20 de julio de 2017 (rec. 2168/2016) (EDJ 2017/144372)- no parecía excluirla y en la más reciente de 30 de octubre de 2018 (rec. 6090/2017) -EDJ 2018/640331- se admite abiertamente.
Esta última sentencia declara que conforme al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -EDL 2008/89754- ha de adaptarse la jurisprudencia anterior, «de modo que un nuevo planeamiento, que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, sobre la base de que las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de las distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley -EDL 2015/188203- "La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste".»
En este nuevo marco y más allá del caso particular resuelto por la expresada sentencia, ¿qué tipo de actuaciones urbanísticas podrían justificar dicha degradación en la clasificación del suelo?
Desde una perspectiva más general, y en la consideración del urbanismo como función pública, ¿podría afectar dicha argumentación a las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado (artículo 21) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203- por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana? ¿En qué medida?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2018.
Sugerente problema el planteado en el enunciado de este te...
Sugerente problema el planteado en el enunciado de este tema. Ciertamente la clasificación del suelo había sido una de las técnicas de gestión urbanística por excelencia, siendo así que el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 61/1997 -EDJ 1997/860-, de 20 de marzo, había establecido que la competencia para regular esa calificación correspondía al legislador estatal.
Así lo reiteró entre otras en las sentencias 164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, 54/2002, de 27 de febrero -EDJ 2002/2780-, o la 178/2004, de 21 de octubre -EDJ 2004/152358-. El Alto Tribunal fijo como títulos competenales para ello los artículos 14.1.1, 149.1.8, 149.1.8 y 149.1.18 -EDL 1978/3879-, entre otros.
Sin embargo el legislador de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo -EDL 2007/28567-, antecedente del texto refundido de 2015, RDL 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-, ha renunciado expresamente a regular esa clasificación del suelo, Apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley&nbsp8/2007, allí tratando de explicar el porqué de esa renuncia. Sin embargo, en vigente artículo 21 del TR de 2015 establece dos situaciones básicas en las que se debe encontrar todo el suelo, lo que tiene importantes repercusiones en el estatuto de derechos y obligaciones de cada porción de suelo y en su valoración a efectos expropiatorios.
De ahí que, manteniéndose en la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las CC.AA. la triple y clásica clasificación entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, sea preciso encajar las mismas en las situaciones básicas de suelo reguladas en la legislación estatal. Sobre esta readaptación han corrido ríos de tinta que ni siquiera vamos a referir.
Lo cierto es que dentro del suelo urbano, tenemos que un gran número de legislaciones urbanísticas se refieren al suelo urbano consolidado y no consolidado, siendo así que dentro del primero se situaría el consolidado por la urbanización y el consolidado por la edificación.
En relación a esto último sí que consideramos necesario señalar que el suelo urbano consolidado por la urbanización suponía un estándar de suelo consolidado para todo el territorio nacional en la medida en la que la legislación estatal definía cual era esa urbanización precisa, los cuatro servicios básicos y su integración en la malla urbana, siendo así que para determinar el suelo consolidado por la edificación, el legislador autonómico colabora en su definición, siendo ese el caso de la legislación urbanística del Principado de Asturias, TROTU, Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril -EDL 2004/16011-, que continua estableciendo en su artículo 113.b que lo será aquel consolidado por la edificación al menos en sus dos terceras partes.
Si clara parecía la consideración del suelo urbano consolidado por la urbanización como suelo en situación de urbanizado, no lo era tanto la del consolidado por la edificación. Debemos decir que esta situación se superó con la reforma operada en la Ley de suelo de 2008 -EDL 2008/89754 por la Ley 8/2013, de 26 de junio -EDL 2013/104919-, que modificó el entonces artículo 12 del RDL 2/2008, de 20 de junio, incluyendo el suelo ocupado por la edificación en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.
Si tenemos que ahora todo el suelo consolidado está en situación de urbanizado, las obligaciones de los propietarios de este tipo de suelo no estarán obligados más que en la forma establecida por el artículo 18 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-fundamentalmente la cesión gratuita del porcentaje de suelo libre de cargas establecido en la legislación urbanística aplicable y costear la urbanización, artículo 18.1.b-. y c-.
Pero nótese que esas obligaciones lo son para actuaciones de transformación urbanística que tengan por objeto, la urbanización, o la reforma o renovación de la urbanización, articulo 7.1 a -EDL 2015/188203 en relación con el 18.1. Las actuaciones de dotación, 7.1.b-, están excluidas de esa obligación de cesión obligatoria, por el artículo 7.1.a-. Estas últimas están en el artículo 18.2 que establece un régimen de obligaciones para el propietario de suelo urbanizado más relajado.
Pero volvamos a la degradación de su suelo urbano. La cesión en las actuaciones de transformación urbanística para la nueva urbanización, articulo 7.1.a-.1 -EDL 2015/188203-, no parece que sea el supuesto que habilitaría la degradación, ya que la urbanización necesaria estará completada para que el suelo pudiera ser urbanizado conforme al artículo 21.3.a-, suelo urbano consolidado por la urbanización. En el consolidado por la edificación, articulo 21.3.c no parece tampoco el caso -y así lo afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2008, rec 4731/2004 -EDJ 2008/178535--, ni el suelo pendiente de conexión a las redes de servicios, letra b de este número y articulo.
A nuestro juicio, las actuaciones de reforma o renovación, articulo 7.1.a-.2 -EDL 2015/188203-, podrían justificar la degradación e imposición del deber de cesión obligatoria. Y también podrían estar en este caso las actuaciones de dotación, articulo 71.b-, en la medida en la se precise un incremento de dotaciones públicas. Lo mismo acontecerá, aunque entendemos que de manera más residual, con las actuaciones edificatorias del artículo 7.2, en sus dos modalidades, si exigen obras complementarias de urbanización.
En todo caso es preciso destacar como aun así habría que ser cautelosos con las circunstancias en las que la administración imponga sin causa justificada por segunda vez, y porque no tercera, unos deberes de cesión que el propietario ya cumplió, para alcanzar los objetivos que el planeador haya querido para determinada cuadricula de un suelo urbanizado y consolidado a todos los efectos. La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2016 -EDJ 2016/45014-, utiliza el argumento de que los propietarios no deben ser obligados una y otra vez a costear una urbanización, “en una suerte de proceso interminable”.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31 de marzo de 2016, PO 487/2015 -EDJ 2016/44141-, afronta esta cuestión exigiendo que esa imposición este adecuadamente circunstanciada y motivada en el planeamiento que decide la degradación de ese suelo. Esa parece ser también la tesis sostenida por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018, fºjº 5º -EDJ 2018/640331-.
No es ocioso resaltar como la razón de todo ello esta, según el propio Tribunal Supremo señala en esta última sentencia, en la concepción de la actividad urbanística como una función pública que ya no pretende de forma principal facilitar un crecimiento de la oferta de suelo para los distintos aprovechamientos urbanísticos, sino que como establece el artículo 4 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-, la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.
Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierr...
Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierra firme, algunas Sentencias dictadas en los últimos años por la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo -ver la de 20 de julio de 2017, casación 2168/2016 -EDJ 2017/144372--, permitían augurar la proximidad del fin de la interdicción de la desconsolidación del suelo urbano, presente durante años en la doctrina del Alto Tribunal.
No ha constituido, pues, ninguna sorpresa que bajo el régimen de la nueva casación, la STS 3ª5ª nº 1563, de 30 de octubre de 2018, recurso nº 6090/2017 -EDJ 2018/640331-, haya certificado lo que ya se venía anunciado con destellos aislados.
Conforme a la doctrina que ha adquirido carta de naturaleza con el pronunciamiento citado, la desconsolidación del suelo urbano consolidado será posible cuando el planeamiento contemple y programe operaciones de “renovación, regeneración o rehabilitación urbana” en suelo urbano o urbano consolidado.
Pero, no es tanto que esas operaciones puedan dar lugar al fenómeno de la desconsolidación, como que a partir del nuevo paradigma impuesto por la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567 y textos posteriores, será la naturaleza de la operación prevista la que deberá determinar el elenco de cargas a asumir por la propiedad. Circunstancia, esta, que nos sitúa ante la duda sobre la utilidad o virtualidad que puedan tener hoy en día las categorías de suelo urbano «consolidado» y «no consolidado». Categorías, estas, transferidas al dominio competencial de las Comunidades Autónomas tras considerar, el legislador estatal -con el concurso del Tribunal Constitucional que lo que ayer era básico, hoy ha dejado de serlo.
En cualquier caso, diremos, una vez más y para simplificar, que la desconsolidación solo será posible ante operaciones como las descritas más arriba, de transformación urbanística ex art. 7 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-. Operaciones, estas, a las que habrá que anudar los correlativos deberes que ha asociado a cada clase de actuación el art. 18 TRLSRU.
No obstante lo dicho hasta ahora, habrá que reparar en que la STS sala 3ª sección 5ª de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331-, supedita lo que hemos venido en llamar «desconsolidación» del suelo urbano consolidado, a la existencia de un «verdadero y justificado» proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar «suficientemente motivado y justificado» -fundamento jurídico decimoquinto-.
Por añadidura, la sentencia especifica que las operaciones de renovación, regeneración o rehabilitación deberán ser objeto de una «motivación reforzada» en la Memoria del plan y precisa aún más: esas operaciones no justificarán una reedición de cargas urbanísticas si su razón de ser obedece a la «mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». El planificador deberá «justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos», de tal suerte que las actuaciones previstas «respondan a necesidades reales de transformación del suelo».
No cabe descartar, pues, la eventualidad de operaciones de reforma o de renovación de la urbanización que, por obedecer a criterios legítimos de «oportunidad» y no de «necesidad», podrán llevarse a cabo, sí pero sin vincular a las mismas cesiones gratuitas y otras cargas.
Nos hallamos, como es de ver, ante unos criterios jurisprudenciales muy estrictos que poco van a tardar en nutrir el arsenal de reproches comúnmente presente en las impugnaciones directas o indirectas de planes urbanísticos. Algo de lo que deberían tomar buena nota los agentes planificadores, tan dados, en ocasiones, a plagar de tópicos y lugares comunes las Memorias de los planes.
En lo que concierne al planeamiento general habrá, pues, que abrir un capítulo específico en la doctrina y en nuestra literatura jurídica para que nadie incurra en el error de pensar que las Memorias no tienen que entrar en detalles minuciosos porque sin duda lo tendrán que hacer en lo que atañe a las operaciones de transformación urbanística.
En otro orden de cosas, no cabe descartar que en situaciones extremas, la exégesis legal que se contiene en la Sentencia que estamos analizando pueda incidir y alterar la estabilidad de las situaciones básicas del suelo. Las operaciones de transformación urbanística pueden obedecer a fenómenos de obsolescencia aguda de los servicios urbanísticos en su día implantados en suelo urbano. Obsolescencia eventualmente plasmada en una «operatividad» nula o prácticamente nula de dichos servicios y ese detalle puede ser importante, porque el art. 21.2.b TRLSRU -EDL 2015/188203 establece que la situación básica de suelo rural también se dará cuando el suelo concernido “no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente” es decir, los requisitos del suelo urbanizado, vinculados, como es de ver, a circunstancias de orden material que, como tales, pueden concurrir o desaparecer.
La letra b del art. 21.3 TRLSRU -EDL 2015/188203 regula una de las hipótesis de «suelo urbanizado» a saber: la relacionada con el suelo dotado de las infraestructuras y servicios necesarios y en disposición de ser utilizados de forma prácticamente inmediata.
Exige el precepto, que se trate de infraestructuras y de servicios “operativos”. Operatividad que tácitamente –y en mayor o menor grado cabe anudar también a las restantes hipótesis de suelo urbanizado.
No obstante lo dicho, esa hipotética retrocesión de «urbanizado» a «rural» es difícil que llegue a cobrar cuerpo. Conviene tener presente que el art. 14 TRLSRU -EDL 2015/188203 atribuye, a los propietarios de suelo urbanizado, el “derecho a completar la urbanización” y, asimismo, el «derecho a participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación, en un régimen de distribución de beneficios y cargas». Y todo ello, sin menoscabo de la categorización del suelo.
Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el e...
Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el ejercicio del ius variandi en relación con el suelo urbano consolidado, me doy cuenta de que, en mi caso al menos, la perspectiva fue, fundamentalmente, la de la jurisprudencia existente entonces en cuanto al marco jurídico de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -EDL 1998/43304-. No había en ese momento mucha base para ahondar sobre la cuestión a la vista de la nueva legislación básica estatal. Ahora las cosas parece que están más claras y cabe considerar la regresión del suelo urbano consolidado en dos niveles. Uno, que suponga su paso a suelo urbano no consolidado. Otro, que vaya más allá y le retrotraiga a la situación de suelo rural.
Creo que es importante tener presente que, desde la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567-, el foco de la legislación estatal deja de estar en la clasificación del suelo -urbano, urbanizable y rústico y que se centra en las situaciones básicas de suelo -suelo urbanizado y suelo rural-. Lo que importa es contemplar la medida en que las operaciones de transformación urbanística pueden incidir en el suelo urbano y en el suelo rural.
Sin extenderme hasta las actuaciones edificatorias, que están fuera del objeto de este comentario, el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 -«TRLS 2015» -EDL 2015/188203--, dentro de la categoría de las actuaciones de transformación urbanística, distingue las actuaciones de urbanización de las actuaciones de dotación.
El Tribunal Supremo las deslinda en la sentencia de 20 de julio de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:2971 -EDJ 2017/144372 al indicar como «el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinado por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones […] la reforma o renovación -Actuación de urbanización es -hacer ciudad cuenta con un plus cualitativo -, y el incremento de dotaciones -Actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia».
La atención debe centrarse en las actuaciones de urbanización. Naturalmente, el proceso de conversión del suelo rural en suelo urbanizado se corresponde con la tradicional actuación urbanística enfocada a la creación de nuevo suelo para su incorporación a la ciudad. Esta transición se contempla en el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 como «actuaciones de nueva urbanización» que, en esencia, consiste en la creación de parcelas aptas para la edificación -con sus correspondientes infraestructuras, dotaciones y conexiones a las redes de servicios generales-.
Junto a ella, el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203-, inmediatamente, se refiere a las actuaciones que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.
La STS de 30 de octubre de 2018 -ECLI:ES:TS:2018:3779 -EDJ 2018/640331 hace hincapié en el «importante cambio operado en el modelo de desarrollo urbano de nuestras ciudades» y destaca como la Ley 8/2007, de Suelo -EDL 2007/28567-, y los posteriores textos refundidos «tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo», estableciendo «con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo».
Encuentra apoyo de esta tendencia, además, en Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, que enfatiza cómo «la tradición urbanística española […] se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes».
El fundamento décimo-cuarto de la sentencia de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331 destaca que «según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo -consolidado o no consolidado-, sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano».
Por último, es importante reseñar que esta sentencia deja claro que la vinculación de los deberes de los propietarios a la transformación urbanística exige «la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana», insiste, «que ha de estar suficientemente motivado y justificado». Para que no quepa duda, caracteriza esta exigencia como una «motivación reforzada» de la «descategorización del suelo», que tiene como fin evitar que tal «descategorización» se logre por una simple «voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad».
En fin, de esta sentencia pueden extraerse dos declaraciones de principio: i solo cabe la «descategorización del suelo» cuando se acometan actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado ii es necesario, además, que el proyecto sea real y esté justificado por una «motivación reforzada».
En esta tesitura, la sentencia analizada fija su atención en toda posible regresión de la categoría de suelo urbanizado consolidado a no consolidado, de manera que un hipotético tránsito de suelo urbanizado a suelo rural no podría apoyarse en sus fundamentos.
Sin embargo, al menos teóricamente, es concebible que se quisiese propiciar una transición -«marcha atrás» para que un suelo ya urbanizado recuperara su situación de suelo rural. En este caso, que me parece poco probable, no creo que hubiese más solución que la de que la Administración, amparada en una causa de utilidad pública o interés social, deshiciese el proceso de transformación, jurídica y física, del suelo para lo cual debería indemnizarse a los titulares por la pérdida de sus derechos.
Más fácilmente imaginable me parece que la Administración, a la vista de los no pocos casos de terrenos que tienen aprobados sus correspondientes instrumentos de ordenación urbanística, pero que no han sido ejecutados, ni se vislumbra que vayan a serlo, active los procedimientos correspondientes para que la base jurídica que permite su urbanización quede sin efecto. A mi juicio, en este caso también se produciría una pérdida de derechos que debería ser indemnizada en atención a las circunstancias concretas de cada caso particular.
En el Boletín de Urbanismo nº 53 -diciembre 2011- -
En el Boletín de Urbanismo nº 53 -diciembre 2011 -EDC 2011/255415 participamos ya en un debate sobre los límites del ius variandi en suelo urbano consolidado y la posibilidad de que el planificador urbanístico cambiara dicha categoría o lo «desconsolidara». Los Tribunales se habían mostrado muy restrictivos ante esta posibilidad -«no está en manos del planificador alterar o desconfigurar el concepto de suelo urbano consolidado», STS 5418/2015, de 15 diciembre -EDJ 2015/237794-, en relación con al PGOU de Marbella-.
Pero hay que recordar que el marco jurídico cambió radicalmente con la derogación de la Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 y la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007 -EDL 2007/28567 -hoy TRLS 2015 -EDL 2015/188203--, ya que el legislador estatal renunció a fijar con carácter básico las categorías de suelo urbano que antes homogeneizaban las regulaciones autonómicas. Como la clasificación del suelo es competencia autonómica, el «nivel de consolidación» depende desde entonces de lo que establezca la normativa autonómica.
Siete años después de aquel comentario y derogadas las leyes estatales que regulaban las categorías del suelo urbano, la jurisprudencia empezó a admitir con menos reparos la posibilidad de desconsolidar el suelo urbano. En realidad, la jurisdicción contencioso-administrativa ya no se tiene que pronunciar sobre la desconsolidación del suelo urbano, pues el art. 21.3 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 no ofrece criterio alguno para esta categorización, sino que define un supuesto de hecho -suelo urbanizado al que anuda una serie de derechos y deberes para los correspondientes propietarios. Tampoco los criterios de identificación del suelo urbanizado impiden que las comunidades autónomas puedan regular criterios diferentes.
En primer lugar, la STS 1345/2017, de 20 de julio -rec. cas. 2168/2016 -EDJ 2017/144372-, admite la posibilidad de que una actuación de reforma o renovación de la urbanización -no de dotación de suelo urbanizado -el que «ya es ciudad» pueda incrementar las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o con nuevos usos -FJ. 8-.
El problema surge al tener que contrastar la antigua jurisprudencia dictada al calor de la derogada Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 con los nuevos conceptos del TRLS 2015 -EDL 2015/188203-. En palabras del Tribunal Supremo, «los antiguos conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación la reforma o renovación -actuación de urbanización es -hacer ciudad -- cuenta con un plus cualitativo---, y el incremento de dotaciones -actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia» -FJ. 8-.
Por eso, está pendiente un recurso de casación sobre esta cuestión al considerar el Tribunal Supremo que tiene interés casacional para la formación de la jurisprudencia determinar «si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008 -EDL 2008/89754-, seguía siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento -que contempla una determinada transformación urbanística pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado -algo que parece no excluir la reciente sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 20 de julio del pasado 2017 -casación 2168/16 -EDJ 2017/144372- a fin de que por la Sección de enjuiciamiento se confirme, modifique o puntualice el criterio sostenido en esta sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo» -ATS 3551/2018, de 6 de abril -EDJ 2018/40021--.
Y con más rotundidad, la STS 1563/2018, de 30 octubre -rec. cas. 6090/2017 -EDJ 2018/640331-, referida al PGOU de Málaga, confirma que en suelo urbanizado son admisibles dichas actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, incluso procediendo a una «descategorización del suelo», amparado en que las obligaciones de los propietarios no vienen determinadas por la categoría de suelo sino por el tipo de actuación urbanística de transformación que el Ayuntamiento decida emprender -art. 7.1 b TRLS-.
El Tribunal Supremo exige, eso sí, que la memoria del correspondiente plan incluya una «motivación reforzada» -FJ. 15 de tales actuaciones de reforma o renovación en suelo urbanizado que van a generar nuevos derechos de cesión y equidistribución para sus propietarios -art. 18.2 TRLS-. Además, el Tribunal Supremo parece ligar las actuaciones de reforma o renovación a una necesidad real y no a la mera existencia de una voluntad transformadora «basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad» -FJ. 15-.
Esta jurisprudencia, en definitiva, admite claramente que una actuación de reurbanización imponga nuevos deberes urbanísticos a los propietarios de suelo urbanizado, con independencia de que las comunidades autónomas hayan regulado o no sus categorías de suelo urbano -consolidado o no consolidado-. Igual que en el caso anterior, está a la espera de que se resuelva el recurso de casación admitido por ATS 1400/2018, de 16 febrero -EDJ 2018/8544-.
Más allá de los casos particulares que resuelven estas sentencias, algunos muy mediáticos como el de la demolición del estadio Vicente Calderón -proyecto Mahou-Calderón-, se nos pregunta qué tipo de actuaciones urbanísticas podrían justificar dicha degradación en la clasificación del suelo. Un ejemplo muy actual de las posibilidades que ofrece la desconsolidación lo tenemos en las viviendas de uso turístico, si un Ayuntamiento se plantea desplazar urbanísticamente las viviendas turísticas fuera de los cascos urbanos de las ciudades para evitar molestias a los vecinos.
Lo lógico sería que los lugares a los que se trasladen estos nuevos usos turísticos demandasen nuevas necesidades de infraestructuras o dotaciones locales, llegando incluso a plantear la posibilidad de tener que cambiar la clase de suelo urbano de consolidado a no consolidado a través de una actuación de urbanización -Arana García-.
Por último, se nos formula la pregunta de si este argumento podría extenderse a las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado del artículo 21 del TRLS de 2015 -EDL 2015/188203-, y en qué medida.
En nuestro comentario de 2011 -EDC 2011/255415 avanzábamos la posibilidad de que el planeamiento pudiera ya no solo desconsolidar suelo urbano, sino reclasificarlo de urbanizado a rural -no urbanizable dándole usos alternativos de carácter agrícola o de espacio verde, en el caso de promociones afectadas por la escasez de ventas de pisos, algunas acabadas y otras a medio construir, que conviven con grúas y materiales de la construcción abandonados, sin alumbrado, donde unos pocos vecinos viven rodeados de ladrillos, sin servicios mínimos, en un paisaje fantasmal de periferia urbana desolada.
En cualquier caso, hay que orientar el foco del debate hacia las palabras del Tribunal Supremo cuando prohíbe que dichas actuaciones de transformación obedezcan a simples criterios «estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». Al ser estos límites tan vagos e imprecisos, lo importante es que la memoria del plan esté adecuadamente motivada -esa «motivación reforzada» de la que habla el Tribunal Supremo-.
Los procesos reversibles de consolidación-desconsolidación del suelo urbano no autorizan un «urbanismo a la carta» con sospechas de desviación de poder, ni que se incremente continuamente en el tiempo la edificabilidad lucrativa de determinadas zonas de la ciudad consolidada, trasladando las dotaciones públicas que genera esta operación a lugares dispares y no homogéneos en contra del objetivo del desarrollo sostenible reconocido en el artículo 1 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 -STSJ de Madrid 318/2015, de 2 febrero -EDJ 2015/7824-, caso de la remodelación del estadio «Santiago Bernabéu»-.
Hay que respetar también el principio de equidad de los propietarios, evitando que «deban volver a costear una y otra vez una urbanización, en una suerte de proceso interminable, en el que en cada ocasión deban ajustarse al nuevo régimen de las cargas y cesiones que resulten de aplicación a medida en que se introducen alteraciones de la normativa vigente» -STS 1718/2016, de 18 abril, rec. nº 3177/2014 -EDJ 2016/45014--. Y teniendo muy presente que el eje central de todas estas políticas urbanísticas radica en sus posibilidades de financiación y en su viabilidad económica.
Las leyes 8/2007, de suelo -
Las leyes 8/2007, de suelo -EDL 2007/28567-, y 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, han sentado, desde la limitada perspectiva que corresponde al legislador estatal, un nuevo paradigma del urbanismo en España.
Hasta 2007 el urbanismo fue una función pública sustancialmente consistente en la transformación del suelo para su incorporación al proceso de creación de ciudad. Se asumía como premisa irrefutable que el sentido económico-productivo del suelo no era otro que servir de sustento para la creación, desarrollo y crecimiento de los asentamientos humanos. A partir de 2007, la legislación española incorpora plenamente los postulados de la «Estrategia Territorial Europea», acordada por los ministros responsables para la ordenación del territorio en la ciudad alemana de Postdam en mayo de 1999 -el texto puede consultarse en https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_es.pdf-.
Esta estrategia europea ha auspiciado la adopción de una nueva óptica, de modo que si hasta 2007 primaba, como ya se ha dicho, la aportación de más suelo al mercado, a partir de ese año el legislador estatal propugna un urbanismo en clave de ordenación racional de los usos del suelo.
Por utilizar términos clásicos y sabiendo que no se acomodan plenamente al cambio del que venimos hablando, puede afirmarse que el urbanismo «de ensanche» da paso al «de saneamiento y reforma interior».
No se trata de una vuelta atrás en el tiempo, pues en rigor al anárquico tratamiento de la realidad urbanística intramuros que puede observarse en los primeros decenios de la edad contemporánea española difícilmente le cuadra el calificativo de «saneamiento» y en pocos casos acertó a servir de «reforma interior». Se trata de un paso adelante en la búsqueda de la sostenibilidad y del uso racional del suelo como recurso natural.
A fin de materializar esta regeneración de las ciudades resultará preciso en ocasiones proceder a una transformación radical de la malla urbana. La degradación de los cascos históricos puede exigir en no pocos casos un cambio sustancial de diseño de aquello que no se encuentre protegido por la legislación de patrimonio histórico -conjuntos históricos o entornos de edificios objeto de declaración singular cuyo ámbito de protección comprenda la trama urbana-.
Esta exigencia resultará por lo común de exigencias urbanísticas razonables, pero tampoco cabe descartar que venga impuesta por la racionalidad económico-financiera de la actividad transformadora que se trate de acometer.
En el primero de los supuestos la transformación -«degradación» en la terminología clásica, tan plagada de connotaciones del suelo urbano consolidado en no consolidado, podrá contemplarse sin excesivos recelos —más allá de los que inevitablemente suscita todo cambio de ordenación urbanística que perjudica a los legítimos propietarios de suelo—, mientras que en el segundo habrá de exigirse al planificador una motivación especialmente reforzada que satisfaga el juicio de proporcionalidad y que ilustre de manera adecuada sobre la ponderación realizada entre el bien jurídico público que se trata de preservar -la ordenación racional de los usos del suelo y los daños que puedan irrogarse a los derechos —reales— de los particulares.
Con lo anterior quiere decirse que quizás incluso las necesidades de carácter económico-financiero devengan en ocasiones razón legítima para la transformación de suelo urbano consolidado en no consolidado. Necesario será, en tales casos, una argumentación que ilustre suficientemente sobre la imposibilidad de alcanzar el fin por medios menos gravosos para el derecho de propiedad.
En cuanto a la posibilidad de que el suelo urbanizado pase a la situación básica de suelo rural, convendrá recordar que el artículo 21.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana -EDL 2015/188203 contempla dos grandes categorías de supuestos: la letra b se refiere a aquellos suelos para los que la normativa aplicable no prevea la incorporación al proceso de urbanización, en tanto que la letra a menciona algunos casos cualificados por los intereses específicos que concurren.
Pues bien, parece que la respuesta a la pregunta que se nos formula deberá variar para uno u otro supuesto. Así, si parece razonable rechazar la reversibilidad de la situación básica para el caso «residual» de la letra b-, pues el planificador obraría entonces fuera de «los límites de la realidad», no resulta tan claro cuando de la categoría a se trata.
Recuérdese, a este respecto, que esa categoría a alude a los suelos preservados por la ordenación territorial y urbanística de su transformación en aplicación de la legislación de patrimonio cultural o «aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves». Bien pudiera suceder que la preservación del patrimonio arqueológico o la prevención de riesgos naturales o tecnológicos aconsejaran la revisión de la clasificación del suelo a fin de prevenir desastres y para garantizar un urbanismo que no sirva exclusivamente al incremento del parque de viviendas.
La tensión entre ordenación estatal y autonómica bien parece que vue...
La tensión entre ordenación estatal y autonómica bien parece que vuelve a tener un nuevo capítulo o quizá el papel a desempeñar por la doctrina del Tribunal Supremo en ese difícil e intrincado equilibrio vuelve a poner de manifiesto que el pronunciamiento decisivo será el que resulte de esa doctrina.
En una primera aproximación a la temática que se suscita y en el marco de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo -EDL 2007/28567-, del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -EDL 2008/89754-, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, y finalmente del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y, como se veía venir, se podía ir llegando a la conclusión de que lo determinante a partir de ahora no será la clasificación del suelo, sino el tipo de actuación de transformación del suelo que se pretenda llevar a cabo sobre el mismo. Así por todas, baste la cita de la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 5ª, de 20 de julio de 2017 -EDJ 2017/144372-, en cuanto se argumentaba:
«Los antiguos -y autonómicos conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación la reforma o renovación -Actuación de urbanización es -hacer ciudad -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones -Actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia».
Es más, con apoyo en la conocida apreciación a la realidad fáctica existente tampoco debe sorprender que se insista en los elementos cuantitativos, cualitativos o de conservación o de tener en cuenta lo aprovechable como se va sentando del siguiente modo:
«Mas, tal escenario, necesariamente, debe situarse sobre la concreta realidad fáctica existente -y sobre la realidad de las cesiones realizadas cuya transformación se pretende, imaginando y proyectando la finalidad perseguida con la transformación urbanística, en cuyo proceso deberán de ser tenidos en cuenta aspectos cuantitativos -como es la extensión de lo que se transforma con la actuación urbanística-, cualitativos -como son los nuevos usos que se implementan y su similitud con los anteriores-, o, incluso, de conservación o utilización de la realidad -esto es, teniendo en cuenta lo -aprovechable del antiguo escenario en el nuevo que se proyecta-».
Y así se llega a reiterar también en la Sentencia del Tribunal Supremo de la Sala 3ª Sección 5ª de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331 en cuanto se sienta lo siguiente:
«En definitiva, según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo -consolidado o no consolidado-, sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de las distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley “La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste”».
Pues bien, el camino seguido –inclusive con el precedente de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre la clasificación urbanística de Suelo Urbano finalmente llega al punto de abordarse y decidirse la posible «degradación» del Suelo Urbano Consolidado a Suelo Urbano No Consolidado –adaptando el tradicional criterio jurisprudencial anterior-, del siguiente modo:
Bien en sentido positivo afirmando:
«Es posible, en consecuencia, que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas pero, en tales supuestos, sería exigible que el planificador motivara, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan, antes de proceder a la descategorización del suelo.... Esto es, el planificador debe justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos, consecución que, por su propia naturaleza, determinaría igualmente la obtención de un beneficio para los propietarios del suelo afectado por dichas operaciones, siempre que, hemos de insistir en ello, las mismas respondan a necesidades reales de transformación del suelo, en estos casos de regeneración o rehabilitación urbana».
Bien, en sentido negativo al concretar:
«... evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad, provocara efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales».
Por lo que, la Sentencia del Tribunal Supremo de la Sala 3ª Sección 5ª de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331 concluye -con la remisión al Fundamento Jurídico Décimocuarto que debe darse por reproducido-, de la siguiente forma:
«DECIMOSEXTO: &nbspCon base en los anteriores razonamientos al interrogante que presentaba interés casacional objetivo, debemos responder que conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008 -EDL 2008/89754-, ha de adaptarse la jurisprudencia anterior declarando que un nuevo planeamiento, que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que concurran los requisitos a que se hace referencia en el fundamento decimocuarto de esta sentencia».
La situación resultante no deja de ser un nuevo episodio que ya concurrió a resultas de las previsiones originales de las denominadas actuaciones de transformación urbanística de urbanización o de dotación que:
o bien dieron lugar a que en algunas Comunidades Autónomas se procediese a ofrecer disposiciones legales o/y reglamentarias que desde su generación trataban de ilustrar y aligerar la tarea de resolver en qué supuestos se estaba en el ámbito de esas actuaciones a resultas de la técnica urbanística que se entendía aplicable,
o bien se dejaba la situación a una labor interpretativa administrativa o todavía más futurible a una labor jurisdiccional que resolviese el recto sentido de esas previsiones de actuaciones de transformación urbanística.
En esa tesitura y dejando de lado los supuestos claros y evidentes hasta sustanciales de renovación, regeneración o rehabilitación, se hace francamente difícil llegar a atisbar de forma atendiblemente cierta y dotada de características de seguridad jurídica por donde pueden discurrir las configuraciones urbanísticas -sic de las transformaciones urbanísticas para una determinada y verdadera transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación.
Obsérvese que, en principio, quizá no sería de extrañar que se pudiese hacer pivotar la situación en pluralidad o algunos de los supuestos como los de sustitución de la estructura fundamental, sustitución integral de infraestructuras por obsolescencia o insuficiencia manifiesta, sustitución de los usos existentes o de los principales, aumento substancial de la edificabilidad o de la intensidad de usos, entre otros, o quizá hasta se pudiesen plantear supuestos que tuviesen en cuenta unas ubicaciones temporales más o menos acentuadas entre otras posibilidades.
En todo caso, bien parece que, de un lado, la conflictividad al respecto en razón a las tensiones de los intereses que confluyen en la materia –públicos y privados se va a trasladar de la vía administrativa a la vía jurisdiccional contencioso administrativa.
Y, de otro lado, todo conduce a pensar que la final clarificación en el caso que proceda y por más que se actúen competencias legislativas por las Comunidades Autónomas al respecto deberá quedar a expensas del debido enjuiciamiento ante el Tribunal Supremo seguramente en atención a las primeras indicaciones ya efectuadas sobre aspectos cuantitativos -como es la extensión de lo que se transforma con la actuación urbanística-, cualitativos -como son los nuevos usos que se implementan y su similitud con los anteriores-, o, incluso, de conservación o utilización de la realidad -esto es, teniendo en cuenta lo «aprovechable» del antiguo escenario en el nuevo que se proyecta-.
Y todo ello sin perjuicio, si ha lugar, a lo que proceda sostener ante el Tribunal Constitucional en el delicado equilibrio entre competencias estatales y autonómicas.
Algunos vislumbran que la tensión entre ordenación estatal y autonómica emerge ante estos fenómenos de desconsolidación o degradación del suelo urbano, admitidos por la reciente STS 30 de octubre de 2018 (rec 6090/2017) -EDJ 2018/640331-, en ámbitos y supuestos no siempre evidentes por cuanto, como sugieren algunas respuestas, debe distinguirse entre suelo urbano consolidado por la urbanización y el consolidado por la edificación, sin perjuicio de quienes admiten, incluso, un tránsito desde el suelo urbano al rústico (por ejemplo ante una obsolescencia de los servicios urbanísticos) lo que comportaría la incidencia de esta nueva jurisprudencia en las situaciones básicas del suelo.
No se alcanza el consenso a la hora de sugerir las actuaciones urbanísticas concretas que podrían determinar esa degradación en la clasificación del suelo, pues no es lo mismo, por ejemplo, admitir esta posibilidad en el marco de actuaciones de transformación urbanística para una nueva urbanización que en el de actuaciones de reforma o renovación, supuesto este último en el que -como declaración de principio derivada de la sentencia- no habría dificultad en admitirla, aunque siempre sobre la base de una «motivación reforzada».
Algunas respuestas alertan también de la improcedencia de un «urbanismo a la carta» o de la proyección de la «Estrategia Territorial Europea», de 1999, que frente a la concepción del urbanismo como mecanismo de aportación de suelo, de creación de ciudad, propugna un urbanismo en clave de ordenación racional de los usos del suelo.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 21
 artículo 113
 artículo 12
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 7
 artículo 18
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 1
 artículo 21
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