Source: https://derecholocal.es/opinion/las-clausulas-sociales-y-medioambientales-en-la-nueva-ley-9-2017-de-contratos-del-sector-publico
Timestamp: 2020-08-03 20:31:42+00:00

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Las cláusulas sociales y medioambientales en la nueva Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público - El Derecho Local
Como indica el Informe 1/2006 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón, de 14 de diciembre, «la contratación pública no puede ser considerada como un fin en sí mismo, sino que debe ser visualizada como una potestad o herramienta jurídica al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento efectivo de sus fines o sus políticas públicas. Es decir, la contratación puede y debería ser una técnica que permitiera conseguir objetivos sociales, ambientales o de investigación, en la convicción de que los mismos comportan una adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos». Todo ello, añadimos, en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, caracterizado entre otros aspectos por garantizar que las condiciones para que la libertad y la igualdad entre los ciudadanos sean reales y efectivas, como proclama el art. 9.2 de la Constitución.
En este marco se aprobaron las denominadas Directivas de Cuarta Generación en materia de contratación, destacando la Directiva 24/2014, de 24 de febrero, sobre contratación pública. La Directiva 24/2014 establece el nuevo marco al que se debe someter la contratación administrativa en los Estados miembros de la Unión. Junto con esta Directiva se aprobaron las Directivas reguladoras de la contratación en los Sectores reservados así como la Directiva reguladora de las concesiones de servicio, aspecto novedoso que nunca había sido objeto de examen en el Derecho comunitario). Este paquete normativo establecía un mandato de transposición al derecho interno hasta el 18 de abril de 2016. Como es de general conocimiento, dicho plazo no fue cumplido por el estado español, siendo de aplicación automática desde dicha fecha aquellos mandatos de las Directivas susceptibles de aplicación directa.
En lo que al objeto de este trabajo se refiere, la Directiva 24/2014, incide todavía más en la vertiente social de la contratación pública e impone a los Estados miembros un mandato para adoptar medidas efectivas que garanticen, en la contratación pública, el cumplimiento de los compromisos sociales legal y convencionalmente establecidos. En este sentido, la Directiva 2014/24/UE introduce algunas aclaraciones y concreciones en materia de consideraciones sociales, pues entiende que es necesario revisar y modernizar las normas sobre contratación pública con la finalidad de «permitir que los contratantes utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes» (considerando 2).
La Comisión Europea, en la guía de Adquisiciones Sociales, define la contratación pública socialmente responsable como “las operaciones de contratación que tienen en cuenta uno o más de los siguientes aspectos sociales: oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento con los derechos sociales y laborales, inclusión social, igualdad de oportunidades, diseño de accesibilidad para todos, consideración de los criterios de sostenibilidad, incluidas las cuestiones de comercio ético y un cumplimiento voluntario más amplio de la Responsabilidad Social Empresarial, a la vez que se respetan los principios consagrados en el tratado de la Unión Europea y las Directivas de contratación.”
En esta misma línea y siguiendo el Informe 16/2005 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón 16/2015, de 4 de noviembre, podemos definir la «contratación o compra pública responsable», como aquélla que, promovida por el Sector Público aspira, entre sus objetivos mediatos, al impulso y fomento por el contrato público correspondiente de una mayor responsabilidad ética, social o medioambiental.
- fomentar el empleo de personas en situación o en riesgo de exclusión social;
- la inserción social y laboral de personas con discapacidad física y/o intelectual;
- el diseño y accesibilidad para todos;
- la estabilidad y calidad en el empleo; la mejora de la seguridad y salud laboral;
- la promoción de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres;
- la responsabilidad social de las empresas;
- las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral;
- criterios de comercio justo y compra pública ética.
Además, los aspectos sociales pueden combinarse con los aspectos ecológicos en un enfoque integrado hacia la sostenibilidad de las contrataciones públicas. Se conecta de este modo con la llamada “contratación pública verde”, entendida como «un proceso por el cual las autoridades públicas tratan de adquirir mercancías, servicios y obras con un impacto medioambiental reducido durante su ciclo de vida, en comparación con el de otras mercancías, servicios y obras con la misma función primaria que se adquirirían en su lugar». En cualquier caso, de acuerdo con la Guía para la Consideración de Aspectos Sociales en la Contratación Pública, podemos citar las siguientes ventajas que ofrece este modelo de contratación:
- Contribuye a mejorar el cumplimiento de leyes sociales y laborales de políticas nacionales e internacionales.
- Estimula mercados con conciencia social.
- Demuestra habilidades de gobernanza sensibles a los aspectos sociales.
- Fomenta la integración de grupos significativos en la sociedad, como pueden ser personas con discapacidad, mujeres o minorías en actividades claves del mercado.
- Garantiza gastos públicos más eficaces y eficientes con mayor afectación real a las personas o colectivos más desfavorecidos.
El 9 de noviembre de 2017 se ha publicado en el BOE la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -en adelante, LCSP 2017-, la cual profundiza en la vertiente social de la contratación pública. No en vano, según la Exposición de Motivos de la norma, uno de los objetivos de la reforma consiste en introducir nuevas consideraciones en la contratación pública que permitan a los órganos de contratación dar prioridad a la calidad, consideraciones medioambientales, aspectos sociales o a la innovación. De este modo, y tal y como indica la citada Exposición de Motivos “se incluyen en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación y desarrollo. Estas consideraciones podrán incluirse tanto al diseñarse los criterios de adjudicación, como criterios cualitativos para evaluar la mejor relación calidad- precio, o como condiciones especiales de ejecución, si bien su introducción está supeditada a que se relacionen con el objeto del contrato a celebrar. En particular, en el caso de las condiciones especiales de ejecución, la Ley impone la obligación al órgano de contratación de establecer en el pliego al menos una de las condiciones especiales de ejecución de tipo medioambiental, social o relativas al empleo que se listan en el artículo 202”.
En cuanto a su entrada en vigor, la Disp. Final 16ª LCSP establece que dicha norma entrará en vigor a los cuatro meses de su publicación, esto es, el 9 de marzo de 2018.
De este modo, a lo largo del texto se expondrá la nueva Ley de Contratos y los mandatos contenidos en la Directiva 24/2014, en esta materia. Así, se hará hincapié en la comparativa de la nueva regulación con el régimen jurídico anterior, contenido en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 -TRLCSP 2011-. En todo caso, y salvo mención en contrario, aquellas referencias doctrinales o jurisprudenciales que se apunten en el texto deberán entenderse vigentes con independencia del momento en que hubieran sido emitidas y la norma a que se refieran.
- La Instrucción para la inclusión de criterios sociales en la contratación pública del Ayuntamiento de Castellón (BOP de 14 de junio de 2012).
- La Instrucción del Ayuntamiento de Valladolid para impulsar la eficiencia y sostenibilidad en la Contratación Pública de 2015 (aprobación en Junta de Gobierno Local de 17 de abril de 2015).
- Instrucción 1/2016 relativa a la incorporación de cláusulas Sociales en los contratos celebrados por el ayuntamiento de Madrid, sus organismos autónomos y entidades del sector Público municipal (aprobada por Decreto de 19 de enero de 2016).
- Las directrices sobre contratación pública responsable en el ayuntamiento de Sevilla (acuerdo Junta de Gobierno Local de 1 de abril de 2016).
En esta misma línea, la Guía Práctica de la Generalitat Valenciana para la inclusión de cláusulas de responsabilidad social en la contratación de la Generalitat Valenciana de 2016 (Acuerdo del Consell de 4 de agosto, DOCV de 17 de agosto) recomienda incluir expresamente los objetivos o consideraciones sociales a satisfacer dentro del objeto o descripción del contenido del contrato, con la finalidad de salvaguardar la exigencia comunitaria de vinculación entre estas consideraciones y el objeto contractual.
Según el Informe 16/2015, de 4 de noviembre, de la Junta Consultiva de Aragón, las posibilidades de integrar en el objeto del contrato las inquietudes sociales y/o medioambientales que se pretenden satisfacer no es ilimitada ya que según el acervo comunitario en la materia el objeto de un contrato no puede definirse de tal forma que el acceso a éste quede restringido a empresas nacionales, en detrimento de los licitadores de otro Estado miembro u operadores de países con derechos equivalentes; o cuando produzca un efecto discriminatorio entre los candidatos o licitadores.
En este sentido, en el supuesto de que se considere la adopción de un instrumento de aplicación generalizada para una Administración recomendamos que se ofrezca un catálogo de posibles alternativas, condiciones, criterios o elementos sociales, de empleo o medioambientales de forma que las unidades gestoras y el órgano de contratación puedan incorporar aquella o aquellas que resulten más conveniente para el contrato de que se trate. No en vano, como indica el citado Informe 16/2015, de la Junta Consultiva de Aragón “deben ser los órganos de contratación los que, valorando las circunstancias de la concreta licitación, decidan la incorporación, o no, de una consideración social”.
Así, se puede citar en este sentido a la Junta Consultiva de Contratación de Aragón que indica que resulta imprescindible acotar de alguna manera el ámbito de aplicación de estas orientaciones, ya que, por ejemplo, las cláusulas relativas a las condiciones de trabajo del personal empleado con ocasión del contrato solo tienen sentido cuando se contraten prestaciones en las que el componente económico fundamental venga constituido por el coste de la mano de obra, o en las que se incorporen cláusulas de subrogación de trabajadores (Informe 1/2015, de 7 de marzo).
Con todo, no debe olvidarse que, como recuerda el Informe 4/2017 de la Junta Consultiva de la C. Valenciana, de 4 de abril, los Ayuntamientos no pueden aprobar disposiciones legales en materia de contratación aunque sólo fueran aplicables para sus propios contratos, de forma que quedan sometidos a la legislación básica en la materia, sin poder innovarla. En esta línea se puede citar la Sentencia del TSJ País Vasco de 21 de julio de 2016 que, con cita de sentencias anteriores de este mismo órgano, concluye que la incorporación de cláusulas sociales debe limitarse a la aplicación o ejecución de los preceptos en la materia sin que quepa innovar dichas normas con efectos frente a terceros. Esta doctrina aconseja que las decisiones municipales en la materia se adopten a través de instrucciones o circulares y no mediante normas reglamentarias. Sin perjuicio de lo anterior consideramos imprescindible que dichas instrucciones sean sometidas a información pública o, cuando menos, a la preceptiva publicidad para su general conocimiento.
A este respecto, podemos citar la Sentencia del TJUE de 10 de mayo de 2012, Comisión contra los Países Bajos, (Asunto C-368/10) en la que se establecen las siguientes conclusiones:
- Nada impide a los poderes adjudicadores determinar qué producto quieren adquirir. Sin embargo, al establecer las propiedades del producto, incluidas las medioambientales, deben atenerse a ciertas normas del Derecho de la Unión destinadas a asegurar la transparencia del correspondiente procedimiento de adjudicación, en particular que no existan discriminaciones entre los potenciales licitadores y que no se creen obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia.
- Es perfectamente admisible que el poder adjudicador tenga en cuenta intereses ecológicos y sociales en el procedimiento de adjudicación, lo que incluye expresamente hacer referencia en las condiciones del procedimiento de adjudicación a etiquetas en materia de medio ambiente y comercio justo.
- No obstante, el poder adjudicador no puede exigir que los artículos que se le suministren lleven una etiqueta específica, sino que debe admitir también cualquier otra etiqueta, e incluso artículos sin etiqueta alguna, siempre que sus características medioambientales y las condiciones en que han sido producidos y adquiridos sean equivalentes a los requisitos fijados por el poder adjudicador.
De este modo, la definición de la connotación social o medioambiental de un contrato puede ser completada con especificaciones técnicas en las que se definan los criterios de sostenibilidad relevantes y su acreditación. Así, el art. 43 de la Directiva 24/2014 recoge la posibilidad de que en caso de que los poderes adjudicadores tengan la intención de adquirir obras, suministros o servicios con características específicas de tipo medioambiental, social u otro, podrán exigir, en las especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de que las obras, servicios o suministros corresponden a las características exigidas. La exigencia de estas etiquetas está vinculada a que se cumplan todas las condiciones siguientes:
La LCSP 2017 ha recogido la regulación comunitaria sobre las etiquetas en su art. 127 que las define como “cualquier documento, certificado o acreditación que confirme que las obras, productos, servicios, procesos o procedimientos de que se trate cumplen determinados requisitos”. Las principales aportaciones que la LCSP incorpora respecto de la regulación de la Directiva consiste en:
- Cuando los órganos de contratación no requieran en los pliegos que las obras, suministros o servicios cumplan todos los requisitos exigidos para la obtención de una etiqueta, indicarán a cuáles de dichos requisitos se está haciendo referencia (art. 127.4 LCSP 2017).
- La indicación de una etiqueta específica en las prescripciones técnicas en ningún caso exime al órgano de contratación de su obligación de detallar con claridad en los pliegos las características y requisitos que desea imponer y cuyo cumplimiento la etiqueta específica exigida pretende probar (art. 127.5 LCSP 2017).
- La carga de la prueba de la equivalencia recaerá, en todo caso, en el candidato o licitador (art. 127.6 LCSP 2017).
En cualquier caso, es necesario partir de la premisa de que no será conforme a derecho y constituiría causa de nulidad de la licitación el establecimiento de cualquier requisito para contratar que exceda los establecidos en la Ley, por muy loable o deseable que pudiera parecer (Informe 4/2017 Junta Superior Contratación C. Valenciana, de 12 de abril).
Asimismo, el art. 71.2.b) LCSP 2017 prevé como causa de prohibición de contratar el incumplimiento de las cláusulas que son esenciales en el contrato, incluyendo las condiciones especiales de ejecución. Al alcance y efectos de estos incumplimientos nos referiremos más adelante en el apartado correspondiente a las condiciones especiales de ejecución. Al impulso de la apuesta pública por la introducción en la contratación pública de consideraciones sociales o medioambientales se ha planteado la posibilidad de ampliar el catálogo de prohibiciones de contratar previstas legalmente con la finalidad de sancionar mediante la exclusión de los procedimientos licitatorios a empresarios que incurrieran en determinados comportamientos que no cumplieran con unos estándares deseables de comportamiento ético o social. En cualquier caso no se debe perder de vista que la configuración legal del sistema de las prohibiciones de contratar impide que estas medidas tengan efectividad para facilitar la consecución de objetivos públicos como la igualdad salarial entre hombres y mujeres como lamenta el Informe 14/2015, de 4 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Por otro lado, se puede citar el Informe 15/2016 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón, de 20 de julio, en el que se estudia la posibilidad de introducir una prohibición específica en el sentido de impedir contratar con empresas con presencia, residencia, actividad o tributación en los llamados «paraísos fiscales». Concluye, en este sentido, la Junta Consultiva que el establecimiento de prohibiciones de contratar debe realizarse a través de la legislación estatal básica, no pudiendo ampliarse los supuestos a través de la legislación autonómica. Con mayor razón, por tanto cabe concluir la imposibilidad de que una Entidad Local amplíe el listado legal de prohibiciones para contratar. Esta consideración se ha reiterado en el más reciente Informe 2/2017 del mismo órgano, que informa desfavorablemente la introducción de prohibiciones de contratar por acciones u omisiones constitutivas de discriminación por razón de sexo.
También sobre la prohibición de contratar con empresas radicadas o que operen en paraísos fiscales se ha pronunciado muy recientemente la Junta Superior Contratación de la Com. Valenciana en su Informe 4/2017, de 12 de abril, que por su claridad merece ser reproducido:
Por otro lado, y no por obvio, no debe olvidarse que, salvo los supuestos legales de reserva de contratos a los que nos referiremos específicamente más adelante, no cabe la posibilidad de primar la contratación con determinadas entidades en razón de que su actividad coadyuve a ciertos objetivos sociales. Así, la Junta Superior de Contratación de la Com. Valenciana recordaba en su Informe 10/2014, de 7 de febrero, que las Organizaciones No Gubernamentales y las Asociaciones Culturales deben someterse a la legislación de contratos en pie de igualdad con el resto de empresas.
Por lo que se refiere a la acreditación de la solvencia, de acuerdo con la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en el Informe 78/2009, de 23 de julio de 2010, consiste en un mecanismo a través del cual el poder adjudicador pretende tener garantizado que, tanto desde el punto de vista financiero y económico como desde el técnico y profesional, los licitadores están capacitados para ejecutar en forma adecuada el contrato. Este requisito será exigible en todos los contratos, si bien por encima de las cuantías correspondientes será sustituido por la preceptiva clasificación en los contratos de obras (art. 74 y concordantes LCSP).
En cualquier caso, debe recordarse que el catálogo de medios de acreditación de la solvencia previstos legalmente constituye un numerus clausus, por lo que no se pueden exigir otros medios que los señalados en la propia ley (Informe 9/2014 Junta Consultiva de Contratación de Aragón, de 2 de abril). Asimismo, y en relación con la documentación que puede exigirse a las empresas que participen en un procedimiento de contratación ésta debe limitarse estrictamente a la que sea necesaria para justificar el cumplimiento de los requisitos establecidos (Informe 4/2017 Junta Consultiva C. Valenciana, de 12 de abril). En esta misma línea se puede citar el Informe de la Junta Consultiva de Contratación del Estado 10/2015, de 15 de diciembre, que considera que no cabe exigir declaración expresa de no apercibimiento por mala ejecución de ningún contrato con las Administraciones Públicas.
En este sentido, y según el Informe 36/2007 Junta Consultiva de Contratación estatal, de 5 de julio, para que los criterios de solvencia exigidos en el Pliego sean válidos es necesario:
Son los pliegos de cláusulas administrativas los que deben determinar «el nivel mínimo de solvencia económica y técnica que se considera suficiente para la futura ejecución contractual», es decir, concretando «las condiciones mínimas que deban alcanzar los licitadores en cada medio seleccionado, así como el instrumento concreto exigido para la acreditación» tal y como señaló la Junta Consultiva de Contratación de Aragón en su Recomendación 1/2011, de 6 de abril.
Así, la STJUE Greboeders Beentjes de 20 de septiembre de 1988 ya estimó la posibilidad de incluir como criterio adicional en los Pliegos la condición de contratar parados de larga duración ya que aunque no tenía que ver con la comprobación de la solvencia ni se preveía como criterio de adjudicación en la normativa comunitaria, su previsión era compatible con las Directivas Comunitarias sobre contratación pública si respetaban los principios del Derecho Comunitario.
En la misma línea, la STJUE de 17 de septiembre de 2002 en el asunto C-513/99 (Concordia Bus Finland) admitió valorar criterios de adjudicación de carácter ecológico (emisiones a la atmósfera, nivel de ruidos…), siempre que dichos criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no atribuyan al poder adjudicador una libertad incondicional de elección, se mencionen expresamente en los pliegos de cláusulas o en el anuncio de licitación y respeten los principios del Derecho Comunitario.
Incorporando esta doctrina jurisprudencial, en el art. 150 TRLCSP 2011 ya se recogían, dentro del catálogo de posibles criterios a valorar “las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar". En cualquier caso, como recuerda la Resolución 600/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de 22 de julio este catálogo de posibles criterios sociales no es exhaustivo y, con independencia de su concreta mención o no, cualquier criterio social que se establezca deberá guardar relación con el objeto del contrato y no dar lugar a discriminación.
Sobre la prohibición taxativa de que los criterios de adjudicación del contrato puedan dar lugar a discriminación entre empresarios debemos recordar que no puede encubrirse como una cláusula social la preferencia por una empresa en función de su origen territorial, ya que como indica el Informe 6/2009 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón "la circunstancia de estar radicada una empresa en un determinado lugar, en si misma considerada, no es una cláusula de carácter social".
En esta misma línea, la Junta Consultiva de Contratación de Aragón consideró que el criterio de que la empresa adjudicataria repercuta los beneficios derivados del contrato (o tribute por ellos) en el territorio de adscripción del órgano de contratación es discriminatoria, pues evalúa las ofertas en función de características de las empresas licitadoras, en este caso su domicilio social o la repercusión de beneficios en un concreto territorio (Informe 16/2015, de 4 de noviembre).
Igualmente, cabe entender que resulta discriminatorio introducir en el criterio de adjudicación de carácter social un factor de arraigo territorial. Así, se puede citar la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 103/2015, de 30 de enero, en la que se concluye que no cabe valorar como criterio de adjudicación la contratación de desempleados inscritos en los servicios de empleo de una Comunidad Autónoma determinada. En la misma línea, se puede citar el Informe 3/2009 de la Junta Consultiva del Estado, de 25 de septiembre. Coincide con esta tesis la respuesta a la consulta "¿Cabe fijar en los PCAP la valoración de ofertas que se comprometan a contratar a personas que estén empadronadas en el municipio?" en la que la Redacción de DERECHO LOCAL concluye la imposibilidad de establecer una cláusula que valore las ofertas que se comprometan a contratar a personas que estén empadronadas en el municipio.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que, con carácter general no es posible valorar como criterio de adjudicación las cualidades intrínsecas de cada empresa. Así, podemos citar el Informe 5/2015 de la Junta Consultiva de Contratación de Cataluña, de 27 de abril, que concluyó que no es conforme con la normativa en materia de contratación pública establecer como criterio de adjudicación "las certificaciones existentes acreditativas del cumplimiento, por parte de los establecimientos, de características concretas vinculadas al modelo de alimentación mediterránea", por no referirse a los productos objeto de suministro, sino a los establecimientos de restauración”.
Asimismo, podemos citar el más reciente Informe 4/2017 de la Junta Superior Contratación de Contratación de la C. Valenciana, de 12 de abril, en el que se indica que no sería conforme a derecho establecer criterios de adjudicación del contrato dirigidos a favorecer a las empresas que, a juicio del Ayuntamiento, tuvieran una conducta fiscal responsable o declararan o justificaran de algún modo que no operan en territorios considerados paraísos fiscales. No en vano, como indica este órgano consultivo “no hay en la norma anterior nada que permita favorecer o desmerecer las ofertas formuladas por cualquier empresa por motivos relacionados con el manejo o depósitos de sus fondos en territorios considerados paraísos fiscales, lo cual es coherente con la decisión del legislador de separar lo que son requisitos de aptitud para contratar, entre los que se incluye la exigencia de haber cumplido con las obligaciones tributarias que cada empresa pudiera tener, de lo que constituye la oferta o compromiso de prestación para el cumplimiento del contrato de que se trate”.
En esta misma línea, con carácter general, no cabe valorar la experiencia previa como criterio objetivo de adjudicación. La experiencia es un criterio de solvencia que únicamente se puede valorar en la fase de selección de los licitadores admitidos pero no en la fase de adjudicación puesto que la experiencia anterior en relación con la ejecución de trabajos similares a los propios del contrato no guarda ninguna relación objetiva con el contrato de que se trate (Sentencia del TS de 21 de marzo de 2007 e Informe 51/2005 de la Junta Consultiva Estatal, de 19 de diciembre).
Sin embargo, esta consideración debe ser matizada, ya que como recuerda la Junta Consultiva de Contratación de Cataluña en su Informe 10/2015, de 23 de julio, la jurisprudencia comunitaria -con cita entre otras, de Sentencia del TJUE de 26 de marzo de 2015 (asunto C-601/13)- ha estimado conforme con la normativa de contratación pública el establecimiento como criterio de adjudicación de la experiencia profesional y las calificaciones del personal adscrito a la ejecución del contrato, cuando se trate de contratos cuya ejecución presente especial complejidad o requiera de conocimientos y habilidades técnicas calificadas, y siempre que los criterios relacionados con la idoneidad no se refieran a la propia empresa licitadora sino al equipo con que ésta se propone realizar un proyecto concreto. No en vano, y como recuerda la Junta Consultiva catalana en este informe, la Directiva 24/2014 prevé expresamente dentro del art. 67.2 que en la valoración del contrato se incluya “la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa a la ejecución del contrato”.
Resulta especialmente relevante a los efectos de este trabajo la necesaria vinculación entre el objeto del contrato y los criterios de adjudicación, ya que como hemos indicado dicha relación es condición sine qua non para una formulación de los criterios de adjudicación con arreglo a Derecho. Debe tenerse en cuenta que el nivel de exigencia en relación con esta vinculación es mayor, si cabe cuando nos referimos a las condiciones sociales y/o medioambientales, toda vez que so pretexto de lograr la consecución de objetivos públicos de extraordinaria relevancia, existe el riesgo de subvertir los principios generales que deben regir la contratación administrativa. Al respecto de la necesaria vinculación de los criterios de adjudicación con el objeto del contrato puede citarse la contestación a la consulta "Contratación pública de suministro de energía eléctrica. ¿Podría el Ayuntamiento exigir a las licitadoras su compromiso de impedir el corte de suministro a familias en situación de pobreza energética?" elaborada por la redacción de DERECHO LOCAL.
Sobre este requisito de vinculación del objeto del contrato, debe indicarse que la redacción original del Anteproyecto de la nueva LCSP preveía que la inclusión de un concreto criterio de adjudicación debía estar justificada en que dicho criterio “aportara valor al objeto, uso o finalidad del contrato”. A este respecto, consideró el Consejo de Estado (Dictamen 1116/2015, de 10 de marzo de 2016):
“Nótese que hay criterios de adjudicación cuya vinculación al objeto del contrato es clara, sin que sea tan evidente que aporten valor al objeto del contrato, o a su uso o finalidad (salvo que esa “aportación de valor” se entienda en un sentido tan amplio que se identifique en la práctica con la simple vinculación al objeto del contrato). Así podría ocurrir con algunos de los criterios que mencionan a título de ejemplo los considerandos de la Directiva, cuya utilizabilidad bajo la norma proyectada podría ser cuestionada (como los referidos a aspectos sociales o medioambientales del proceso de producción, a los que se hace referencia más abajo)”.
Dicha observación del Consejo de Estado fue atendida, suprimiéndose la referencia en el Proyecto de Ley elevado finalmente a las Cortes Generales
Respecto de esta vinculación, como señala el Informe 14/2015 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón, de 4 de noviembre, es difícil establecer criterios sociales referidos a condiciones de trabajo como criterio de adjudicación, puesto que la vinculación entre el criterio en cuestión pues se exige una vinculación entre el criterio y la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar (art. 150.2 TRLCSP). En esta misma línea, la Junta Consultiva de Contratación de Cataluña en su Informe 10/2015 de 23 de julio consideró que únicamente sería admisible valorar como criterio de adjudicación la estabilidad laboral como criterio de adjudicación en contratos que tuvieran por objeto servicios de inserción sociolaboral del personal y que se prestaran por personas del colectivo al que se dirige el servicio.
De este modo, los poderes adjudicadores no pueden exigir a los licitadores que tengan establecida una determinada política de responsabilidad social o medioambiental de la empresa. En este sentido, como recuerda la Junta Consultiva de Contratación de Cataluña “la necesaria vinculación con el objeto del contrato excluye la posibilidad de valorar, por ejemplo, en un contrato de servicios, aspectos de las condiciones de salud en el trabajo de, en general, todas las personas trabajadoras de una empresa o la realización, también en general, de actividades de fomento de hábitos saludables o de promoción del desarrollo personal por parte de las empresas licitadoras al margen del servicio que conforme el objeto” (Informe 18/2014 de 7 de diciembre).
En esta misma línea se puede citar la Resolución 600/2016 de 22 de julio de 2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en la que se considera contrario a derecho la aportación de fondos para campañas de formación en un ámbito funcional y temporal más amplio que el propio del contrato y, por tanto, ajenas al objeto del mismo.
En el orden práctico, el examen de si un concreto criterio social está vinculado o no al objeto del contrato constituye un aspecto controvertido, sometido a debate doctrinal y no resuelto jurisprudencialmente que en todo caso deberá examinarse caso por caso. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Administrativo de Resolución de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Madrid en sus resoluciones 16/2016 de 3 de febrero y 85/2016 de 5 de mayo. En cualquier caso, como recuerda la primera resolución, la vinculación del criterio social en cuestión con el contrato de que se trate es un aspecto que deberá justificarse debidamente en el expediente. Como explícitamente reconoce el Informe 18/2014 de la Junta Consultiva de Contratación de Cataluña de 17 de diciembre será necesario esperar a la interpretación que otorgue a la Directiva 24/2014 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Una aproximación a esta vinculación la encontramos en la Resolución TACRC 600/2016 de 22 de julio, según la cual “el criterio primordial para saber si una determinada mejora o criterio de adjudicación guarda relación directa o no, con el objeto del contrato resulta que del mismo derive una mejor prestación del servicio ofertado. En definitiva atendiendo a la prestación propia que constituye el objeto de cada contrato (servicio, entrega de bienes, obra...) la mejora o el criterio de adjudicación debe aportar un valor añadido a la ejecución de las mismas”. De este modo, y según este órgano cabría valorar como mejora la aportación de un plan específico de formación en todos aquellos contratos que requieran una cierta cualificación y/o aprendizaje del contratista, de modo que la formación de recursos humanos supondría un plus para la ejecución del contrato.
En virtud de la Resolución 16/2016 del Tribunal de Recursos Contractuales de Madrid, se admite como criterio válido en un contrato de servicios de seguridad el compromiso de la empresa de aplicar a los empleados en la ejecución del contrato el convenio colectivo de ámbito estatal para el sector durante toda la duración. Entiende el Tribunal al respecto de este criterio que en este supuesto no se están regulando las condiciones laborales de los trabajadores de la futura adjudicataria, ni estableciendo una obligación de carácter general para los licitadores, sino que lo que hace el Pliego es primar con determinada puntuación, el pago de los salarios establecidos en el convenio estatal, correspondiendo la opción al licitador. A este respecto, además, se considera que la valoración de esta medida, si bien no está incorporada materialmente a la prestación del contrato si repercute en su calidad. A este respecto, considera el Tribunal, con referencia a la legislación y jurisprudencia comunitaria en la materia que la inclusión de estos criterios, especialmente en los contratos en los que nos encontramos con prestaciones personales y en los que el componente esencial viene dado por el coste de la mano de obra, no supone trato discriminatorio para ninguna empresa, puesto que a la hora de elaborar sus ofertas, las empresas que pretendan obtener puntuación por este u otros criterios de carácter social, necesariamente obtendrán una menor puntuación en el apartado de la oferta económica, ya que deberán presupuestar en principio mayores gastos. Considera, además, el Tribunal que de haberse configurado este criterio como condición especia de ejecución que además de ser obligatoria, a diferencia del criterio de adjudicación, no puede ser compensada con la oferta económica, al no ser puntuable. Sin embargo, y en contra de lo anterior, a juicio del Tribunal Central de Recursos Contractuales, la necesaria vinculación con el objeto del contrato determina la imposibilidad de valorar cuestiones como el compromiso de aplicar las condiciones retributivas de un convenio colectivo de ámbito estatal (Resolución 1059/2016 de 16 de diciembre)
En la resolución antes citada del Tribunal de Recursos Contractuales de la Comunidad de Madrid se consideraba admisible la valoración de la presentación por la empresa de un plan de formación continua y de un plan de conciliación de la vida laboral y familiar aplicable a los usuarios del servicio. Con todo, el carácter controvertido y discutido de esta cuestión se pone de manifiesto con ocasión de la lectura de la Resolución 679/2017 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de 27 de julio en la que se concluyó que “aunque la conciliación familiar y laboral es un bien deseable, no se puede conocer mediante el examen de los pliegos, en qué sentido tal conciliación se conecta con el objeto del contrato”.
En esta misma línea, podemos citar la Resolución 210/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 18 de marzo que admitió como válida la inclusión de un criterio que valorar la contratación para la ejecución del contrato de personas en riesgo de exclusión del mercado laboral y de personas discapacitadas. Razona en este sentido el Tribunal que esta exigencia, a la luz de la Directiva 24/2014 resulta admisible, toda vez que guarda relación con el objeto del contrato y, además, se valora asignando la debida proporcionalidad en la puntuación.
Por otro lado, con ocasión de la evaluación de las ofertas, éstas pueden incurrir en presunción de anormalidad, en los términos objetivos fijados en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Será preciso, en tales casos, tramitar el correspondiente procedimiento contradictorio a fin de que el licitador pueda justificar los términos de su oferta. En el marco de estos procedimientos, la Directiva 24/2014 introdujo la novedad de que se deberán excluir aquellas ofertas anormalmente bajas por incumplimientos en materia medioambiental, social o laboral (art. 69.3 Directiva 24/2014).
Dicha previsión se ha incorporado al LCSP 2017 en términos similares (art. 149.4in fine). Debe advertirse que según la redacción del precepto la exclusión de tales ofertas se configura como obligatoria, sin que quepa ningún tipo de margen de decisión. Es por ello que se aconseja que con ocasión de estos procedimientos, la Mesa de Contratación requiera expresamente al licitador que hubiera presentado una oferta anormalmente baja que en el marco de la justificación de los términos de su oferta acredite, expresamente, el cumplimiento de sus obligaciones en materia laboral, social o medioambiental. A este respecto, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en su informe al Anteproyecto de la nueva LCSP recomendaba interpretar esta posibilidad de exclusión “con las debidas cautelas”.
El TRLCSP 2011 establecía una serie de cláusulas de preferencia en la adjudicación en casos de igualdad entre proposiciones en su Disp. Adic. 4ª, destacando como principal característica que tales criterios se establecían como facultativos para el órgano de contratación y aplicándose siempre que se produjera igualdad entre ofertas desde el punto de vista de los criterios que sirvan de base para la adjudicación. Además de la voluntariedad en su establecimiento para el órgano de contratación, cabe señalar además la escasa eficacia virtualidad práctica de estos preceptos, al limitar o condicionar su aplicación a una eventual y poco probable situación de empate en la determinación de la oferta económicamente más ventajosa.
En cualquier caso, y como recordaba la Junta Consultiva de Contratación de la Comunidad de Aragón en el Informe 16/2015“esta «preferencia» se refiere exclusivamente a los supuestos de desempate de oferta, pues no es posible establecer «derechos preferentes» con valoración independiente para adjudicar el contrato, tal y como se recuerda, entre otras, en la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 587/2014, de 30 de julio y en la Sentencia del Tribunal Supremo 4560/2014, de 31 de octubre.”. Así, como indica este informe “Para que operen estas preferencias en la adjudicación de los contratos, que evidentemente constituyen una excepción a las reglas de concurrencia competitiva, es requisito sine qua non que se produzca la igualdad de términos en las proposiciones mas ventajosas desde el punto de vista de los criterios que sirvan de base para la adjudicación, por lo que solo pueden actuar como criterios de desempate entre ofertas”.
Como ya indicaba BALLESTEROS FERNÁNDEZ en referencia al precepto análogo del TRLCAP 2000, esta cláusula de preferencia no resulta contraria a los principios de igualdad y concurrencia ya que parte de la necesaria igualdad entre las proposiciones. A juicio de este autor, nos encontraríamos ante una figura análoga al derecho de tanteo. En cualquier caso, y en la medida que suponen una excepción a los principios generales de igualdad de trato entre licitadores, únicamente serán admisible los criterios o cláusulas de preferencia previstos legalmente, como se infiere de la Sentencia del TS de 11 de octubre de 2016.
De la propia lectura del TRCLSP 2011, y como recuerda el Informe 7/2010 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón, de 23 de junio, se desprende que en la regulación anterior:
El aptdo. 2 del art. 147 LCSP prevé que en defecto de la previsión en los pliegos a la que nos hemos referido, el empate entre varias ofertas tras la aplicación de los criterios de adjudicación del contrato, se resolverá mediante la aplicación de una serie de criterios sociales ordenados por preferencia. Respecto de esta previsión señala el Consejo de Estado que “en este caso no se trata ya de criterios de adjudicación seleccionados y establecidos por el órgano de contratación en los pliegos, sino de unas reglas fijas y predeterminadas que se imponen al órgano de contratación en caso de que los criterios de adjudicación establecidos por aquel conforme a las normas europeas y nacionales hayan desembocado en un empate entre varias ofertas, acudiéndose, en última instancia, al sorteo”. A juicio del Consejo de Estado, estos criterios de desempate tienen por objeto garantizar el cumplimiento del principio general que prohíbe declarar desierta una licitación cuando exista alguna oferta o proposición que sea admisible de acuerdo con los criterios que figuren en el pliego.
Como indica la Junta Consultiva de Aragón en su Informe 16/2014 la Directiva (ni la LCSP 2017, añadimos) no concreta de qué forma se va a controlar el cumplimiento de las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral. Sin embargo, como indica este órgano consultivo, nada impide que se pueda concretar este control a través de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares.
En todo caso, la previsión del art. 201 LCSP 2017 conecta con el art. 129 del mismo texto que señala que el órgano de contratación podrá señalar en el pliego el organismo u organismos de los que los candidatos o licitadores puedan obtener la información pertinente sobre las obligaciones relativas a la fiscalidad, a la protección del medio ambiente, y a las disposiciones vigentes en materia de protección del empleo, igualdad de género, condiciones de trabajo y prevención de riesgos laborales e inserción sociolaboral de las personas con discapacidad, y a la obligación de contratar a un número o porcentaje específico de personas con discapacidad que serán aplicables a los trabajos efectuados en la obra o a los servicios prestados durante la ejecución del contrato. En estos caso, según el aptdo. 2 del citado artículo el órgano de contratación solicitará a los licitadores o a los candidatos en un procedimiento de adjudicación de contratos que manifiesten haber tenido en cuenta en la elaboración de sus ofertas las obligaciones derivadas de las disposiciones vigentes en tales materias.
Así, por ejemplo, no cabría encubrir como cláusulas sociales o condiciones especiales de ejecución consideraciones relativas al arraigo territorial de las empresas. En este sentido, podemos volver sobre el ya citado Informe 16/2015 de la Junta Consultiva de Aragón, en el que se concluye que no es posible establecer una condición de ejecución que imponga a las empresas que los beneficios del contrato obtenidos por la empresa adjudicataria repercutan sobre un territorio determinado o se exija que se tribute por los mismos en dicho territorio, por considerar que tal cláusula o condición resulta directamente discriminatoria.
Sobre estas condiciones especiales de ejecución, señala acertadamente la Redacción de DERECHO LOCAL (consulta "Recurso contra pliego de cláusulas en procedimiento negociado sin publicidad: condiciones de ejecución y plazo de recurso"):
En todo caso, se recuerda que, a la vista del tenor literal del precepto citado, las finalidades apuntadas se recogen de forma meramente ejemplificativa y no exhaustiva. Así lo recordó expresamente -si bien en referencia al TRLCSP 2011- la Junta Consultiva de Aragón en su Informe 16/2014, de 1 de octubre. No obstante, hay que recordar que el art. 202.1 establece como novedad respecto al régimen del TRLCSP 2011 el carácter obligatorio de, al menos, una de estas consideraciones.
A este respecto, y siguiendo el citado Informe 16/2014 de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón podemos sistematizar las opciones que se atribuyen al órgano de contratación en relación con estas condiciones especiales de ejecución:
Con carácter general no corresponde al ámbito de la contratación pública la regulación de los derechos de los trabajadores y que no cabe regular en los pliegos cuestiones que corresponden a la normativa laboral (Resolución 16/2016 del Tribunal Administrativo Recursos Contractuales de Madrid). No en vano, como recuerda la Junta Superior de Contratación de la C. Valenciana en el Informe 7/2015, de 15 de noviembre:
“Las relaciones del adjudicatario de un contrato administrativo con sus trabajadores en régimen laboral se rigen por la legislación específicamente aplicable en dicho régimen, principalmente el Estatuto de los Trabajadores en el caso de las relaciones laborales sometidas al derecho español, así como por los convenios colectivos que en su caso sean de aplicación y por lo establecido en los respectivos contratos suscritos de acuerdo con ese marco normativo. En consecuencia, está fuera de lugar y no es posible establecer en los pliegos de cláusulas administrativas que rigen cualquier contrato administrativo de servicios disposiciones que pretendan limitar, restringir o condicionar la aplicación de dicha legislación laboral y el contenido de tales contratos laborales, por exceder las facultades o prerrogativas que, en tal tipo de contrato administrativo, otorga a la Administración la legislación de contratos del sector público."
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en su Informe 14/2010, de 23 de julio, sobre la posibilidad de incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares la referencia a las obligaciones derivadas de las normas que regulan la prevención de riesgos laborales, afirma la inconveniencia de prever en los pliegos de cláusulas administrativas particulares como obligaciones contractuales, las impuestas directamente por las normas jurídicas, pero considera admisible establecer obligaciones accesorias con la finalidad de asegurar el cumplimiento de determinadas normas jurídicas, «aunque no tengan relación directa con la materia contractual», así como vincular a su incumplimiento consecuencias y efectos sobre la relación contractual, aunque sean diferentes de los previstos en aquellas normas, siempre que no contravengan la legislación sectorial ni la contractual. No en vano, como recuerda la Junta Consultiva de Contratación de Aragón en su Informe 16/2014“se trata, en todo caso, de incorporar al contrato condiciones de ejecución en materia social que van más allá del cumplimiento de las establecidas en las norma”.
Por su parte, la Junta Superior de la C. Valenciana consideró que, además de reiterar la obligación de cumplimiento de la legislación laboral en los pliegos de cláusulas administrativas, cabría establecerse el carácter esencial del cumplimiento de dichas obligaciones a los efectos de determinar la resolución del contrato en razón de un eventual incumplimiento (Informe 7/2015, de 15 de noviembre).
Sobre la posibilidad de exigir la contratación de trabajadores desempleados con ocasión de un contrato como condición especial de ejecución, esta posibilidad fue admitida por la Junta Consultiva de Contratación de Aragón en el Informe 6/2009, de 15 de abril, en el que se estudiaba la viabilidad de exigir la contratación de trabajadores en función del volumen presupuestario de las obras. No en vano, como indica este informe “la integración de aspectos sociales en los contratos públicos deriva directamente de los artículos 1.1 y 40 de la Constitución española, que proclaman el Estado social y democrático de Derecho y prescriben la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico en el marco de una política de estabilidad económica, destacando que «de manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo». En este sentido la contratación administrativa, a través de la inclusión de cláusulas sociales, sirve de instrumento para llevar a cabo diferentes políticas públicas, entre las que destaca el pleno empleo. Por su parte, el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea establece entre sus fines la promoción de «un alto nivel de empleo y de protección social»”. Sin embargo, ese mismo informe prohibía taxativamente que el Pliego pudiera exigir que los trabajadores a contratar estuvieran empadronados en el ámbito territorial de la Entidad solicitante del informe.
A este respecto, y como principal novedad en relación con la regulación del TRLCSP 2011 podemos destacar que se sustituye la referencia a que la obligación de subrogación se imponga por el contrato por la referencia a una norma legal o convenio colectivo. Se recoge así la doctrina que consideraba que la obligación de subrogación en un contrato público es una cuestión de ámbito laboral que procederá cuando así se prevea de forma expresa en el convenio colectivo de referencia y en las condiciones allí recogidas, debiendo el pliego consignar esta cuestión a efectos meramente informativos, con el fin de que las ofertas presentadas tengan en cuenta entre los costes esta eventualidad (por todos, Informes Junta Consultiva Contratación Aragón 6/2012, de 7 de marzo y 7/2014, de 2 de abril).
Por otro lado, como indicó el Consejo de Estado al pronunciarse sobre el Anteproyecto de LCSP “el artículo 130 del anteproyecto prevé por primera vez la adopción de medidas por parte de los órganos de contratación en los pliegos para asegurar la indemnidad del nuevo contratista o concesionario como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones informativas, laborales y de seguridad social. En concreto, el precepto establece la obligatoriedad de que los órganos de contratación establezcan en el pliego de cláusulas administrativas particulares penalidades para el empresario saliente que incumpla la obligación de entregar la información completa y veraz de los trabajadores en cuyas relaciones de trabajo deberá subrogarse el nuevo contratista y la obligación del saliente de abonar los salarios impagados de los trabajadores afectados por la subrogación, aun en el supuesto de que el contrato se resuelva y los trabajadores sean subrogados por el nuevo” (Dictamen 1116/2015, de 10 de marzo de 2016).
Podría plantearse si es posible que al margen de la normativa legal o convencional a través de los Pliegos de la contratación se pudiera exigir, como condición especial de ejecución, la subrogación de personal. En este sentido, podemos citar la Resolución 134/2013, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de 5 de abril, que concluye que “por tanto, la existencia o no de la obligación de subrogarse en los contratos de trabajo que venían ligando al anterior concesionario depende de si esa obligación está contemplada en el convenio colectivo del sector. Si no lo está, el establecimiento ex novo de esta obligación en los pliegos excedería de su contenido jurídicamente admisible, por lo que deberían ser anulados en este punto”. De esta forma, el TACRC anuló una cláusula que imponía dicha obligación. La citada resolución en su Fundamento de Derecho Noveno desarrolla la argumentación jurídica de esta conclusión. No se reproduce en su literalidad dicha fundamentación por razones elementales de espacio pero, en todo caso, se recomienda su lectura.
Sin embargo, el criterio del TACRC sobre este asunto fue objeto de revisión en la SAN (Sala de lo Contencioso) de 25 de mayo de 2015, en la que se consideró que la introducción de la obligación de subrogación a través de los Pliegos de Cláusulas Administrativas podía resultar admisible siempre que se configurara como voluntaria para los trabajadores afectados, por entender que dicha previsión quedaba amparada en el principio general de libertad de pactos y quedaba justificada por el interés público que subyace del principio de calidad en el empleo. Con todo, no debe perderse de vista que la citada Sentencia apoya expresamente su criterio en el tenor literal del art. 120 TRCLSP 2011 que prevé expresamente que la subrogación se imponga “por el contrato”. Como hemos visto, la LCSP 2017 dispone taxativamente que la subrogación deberá venir determinada por una norma legal o el correspondiente convenio, por lo que desconocemos si el criterio de la Sala variará una vez entre en vigor la nueva LCSP. Asimismo, no debe perderse de vista que la SAN comentada se justifica en la aplicación de la normativa específica en materia de ordenación de los transportes que prevé un supuesto legal de subrogación (como pone de manifiesto con cita de esta misma sentencia el Informe 5/2015 de la Junta Superior Contratación de la C. Valenciana, de 13 de noviembre).
En la misma línea podemos citar el Informe 1/2016, de la Junta Consultiva de Contratación de la Junta de Andalucía, de 27 de julio de 2017 que, con idéntica conclusión, añade que corresponde a la jurisdicción laboral pronunciarse, en cada caso concreto, si se cumplen los requisitos previstos en el Estatuto de los Trabajadores para que proceda la subrogación de trabajadores en contratos de servicios celebrados por el sector público.
A este respecto, como recuerda la Redacción de DERECHO LOCAL (consulta "¿Puede el Ayuntamiento exigir al adjudicatario de un contrato de servicios la aplicación de un determinado convenio al personal subrogado en virtud de cláusula social?") las obligaciones del Ayuntamiento en materia de subrogación del personal de las empresas que prestan servicios a la Administración se limitan al ámbito de ofrecer la información precisa sobre las condiciones de subrogación del personal, para que los licitadores puedan conocer, de forma precisa, cuáles son las condiciones a las que deben atenerse a la hora de prestar el servicio, pero sin que el Ayuntamiento pueda interferir entre la relación empresa-trabajador, al no ser de su competencia.
A esta cuestión respondió la Junta Consultiva de Contratación de Aragón Informe 16/2014, de 1 de octubre en la que se concluye que la inclusión en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de una condición especial de ejecución en virtud de la cual se obligue a las empresas adjudicatarias a no minorar las condiciones de trabajo (jornada, salario y mejoras sobre legislación laboral básica) de los trabajadores adscritos al contrato en el que se incorpora la misma, en función del convenio colectivo que resulte de aplicación al presentarse la oferta, inicialmente no vulnera el ordenamiento jurídico español ni el Derecho de la Unión Europea, siempre que no sea discriminatoria y se respete el principio de publicidad. Con todo, y según la Junta Consultiva de Contratación esta afirmación debe matizarse en relación con aquellos contratos en los que se hubiera optado por reducir «a la baja» las prestaciones a cubrir respecto de un contrato anterior. Tampoco cabria exigir este tipo de condiciones en las licitaciones en las que en la fijación del valor estimado no se han tomado en consideración los costes derivados de los convenios colectivos aplicables.
El criterio sobre esta cuestión de la Junta Superior de la Contratación de la C. Valenciana sobre esta cuestión es distinto. Así, en su Informe 7/2015, de 15 de noviembre antes citado se planteó la posibilidad de obligar al adjudicatario a mantener durante todo el período de ejecución del contrato las condiciones de jornada y salario de los trabajadores que estuviesen previstas en el Convenio colectivo vigente en el momento de presentarse la oferta, así como a incluir cualquier mejora "sobre la legislación laboral básica" que corresponda en cada momento a los trabajadores adscritos al contrato, salvo que empresa y trabajadores acuerden expresamente otra cosa. Entiende la Junta Consultiva a este respecto que “mediante un disposición de esta índole el Pliego estaría imponiendo, sin cobertura legal, unas condiciones laborales que corresponde al contratista negociar y acordar con terceros que no son parte en el contrato administrativo, que se encuentran ya reguladas en la legislación laboral y que, al menos en la consulta, no se justifican por las necesidades que se pretenden satisfacer con el contrato (…) pretendería, precisamente, limitar o impedir la aplicabilidad de dichos preceptos imponiendo, durante todo el tiempo que durase la ejecución del contrato administrativo de servicios, la permanencia o inamovilidad de unas condiciones de jornada y salariales establecidas en un convenio preexistente a dicho contrato administrativo, lo que evidentemente iría en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico laboral”.
A este respecto, la Redacción de DERECHO LOCAL, en la consulta "¿Puede el Ayuntamiento exigir al adjudicatario de un contrato de servicios la aplicación de un determinado convenio al personal subrogado en virtud de cláusula social?", concluyó que un Ayuntamiento no puede decidir sobre qué convenio debe resultar de aplicación, ya que, ex lege, el convenio colectivo a aplicar será el que resulte de aplicación para el Sector, o, en su defecto, el que hayan negociado las partes, con el matiz de que, tal y como han acordado Ayuntamiento y contratista, al aceptar la oferta del licitador, el adjudicatario debe cumplir con el Convenio colectivo correspondiente del sector de la provincia o, en caso de inexistencia, el de la Comunidad Autónoma, excepto cuando tenga un Convenio propio que sea superior en sus tablas salariales al provincial o autonómico.
En relación con la exigencia como condición especial de ejecución de la aplicación de un convenio de ámbito estatal, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 663/2017, de 21 de julio, concluyó que no cabía su establecimiento. En la misma línea se pronuncia la Resolución de ese mismo órgano 894/2017, de 5 de octubre, respecto de la condición especial de ejecución prevista en el Pliego de reconocer las condiciones laborales establecidas en el convenio colectivo del sector con independencia del convenio colectivo que pudiera ser aplicable a los trabajadores de la empresa licitadora.
Sobre la posibilidad de establecer cláusulas en los Pliegos que obliguen a equiparar las percepciones económicas de los trabajadores que desempeñen la misma actividad pero en diferentes lotes se pronunció también el Informe 7/2015 de 15 de noviembre de la Junta Superior de la C. Valenciana. A juicio de este órgano, “dicha medida supone efectivamente intervenir en las relaciones laborales del adjudicatario del contrato de que se trate con sus trabajadores o colaboradores, esto es, con terceras personas con las que puede tener contratos laborales u otros negocios jurídicos al amparo de la legislación laboral o mercantil que podrían verse afectados por dicha imposición, lo que excede el ámbito de la contratación del sector público, no está expresamente amparado en la legislación de contratos del sector público y se aleja especialmente de la finalidad de estos últimos”.
Por otro lado, la STSJ Baleares, Sala de lo Social, de 9 de junio de 2015, admite como condición especial de ejecución de un contrato la extensión sobre el personal empleado con ocasión del mismo de los beneficios sociales previstos en el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los empleados públicos del Ayuntamiento contratante. No obstante, debe puntualizarse que dicha resolución se enmarca en un pleito laboral entre una empresa contratista y una empleada y no en un proceso contencioso en que fuera parte el Ayuntamiento.
Según la Resolución 786/2016, de 7 de octubre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, no cabe establecer una condición especial de ejecución que exija que en casos de sustitución de trabajadores empleados con ocasión del contrato la antigüedad del personal sustituto sea igual o inferior a la del personal sustituido por considerar que esta cláusula no está amparada por las finalidades previstas en el TRLCSP para las condiciones especiales de ejecución de los contratos.
La Resolución 160/2016, de 19 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, concluye que no cabe imponer como condición especial de ejecución del contrato la obligación de que las modificaciones de las condiciones de trabajo sean autorizadas por la Alcaldía y la necesaria intervención del Pleno Municipal ante despidos declarados improcedentes. Considera a este respecto el TACRC que esta cláusula excede el ámbito de la normativa laboral y pueden resultar contrarias a la libre prestación de servicios.
Por otro lado, en cuanto a condiciones especiales de ejecución en materia de promoción de la igualdad, la Junta Consultiva de Aragón en su Informe 14/2015, de 4 de noviembre consideró viable la posibilidad de exigir como condición especial de ejecución la elaboración de un Plan de Igualdad en aquellos casos en que su elaboración no resultara obligatoria en función del número de trabajadores (y siempre previa ponderación que deberá ponderar que esta exigencia se ajuste a los criterios de proporcionalidad y de participación de las PYME en la contratación pública, de forma que no restringa indebidamente la competencia). Por otro lado, en los casos en que la elaboración de dichos planes resultara obligatoria, cabría establecer como condición especial de ejecución la obligación de justificar su implantación y someter su evaluación a control del órgano de contratación.
Se puede plantear, en su caso, la posibilidad de establecer condiciones especiales de ejecución en relación con el uso de las lenguas cooficiales autonómicas en la ejecución del contrato. A este respecto, la Guía Práctica para la Inclusión de Cláusulas de Responsabilidad Social de la Generalitat Valenciana (Acuerdo del Consell de 4 de agosto de 2016) admite su configuración como condición especial de ejecución de los contratos en lo referente a la comunicación y publicidad del contrato o el derecho de los usuarios de los servicios a elegir la lengua en la que puedan ser atendidos. Se justifica esta consideración en la aplicación del Estatuto de la Comunidad Valenciana y la Ley de Uso y Enseñanza del Valenciano de 1983, que establecen la obligación de los poderes públicos de fomentar el uso del valenciano para asegurar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar la lengua propia.
En cualquier caso, el establecimiento de estas cláusulas debe ir dirigido a garantizar los derechos de la ciudadanía en tanto que destinatarios de los contratos administrativos y deberá armonizarse, en todo caso, con la normativa en la materia. En este sentido, se puede citar la Sentencia del TSJ País Vasco de 21 de julio de 2016 que concluye que no cabe exigir del personal destinado a la ejecución del contrato acreditar un nivel de conocimiento del euskera que no se precisa para la ejecución del contrato. En concreto, la Sentencia estudiaba la conformidad a derecho de los Pliegos reguladores de la licitación en lo referente a exigir a los miembros equipo redactor de un instrumento de planeamiento un nivel oficial de conocimiento del euskera análogo al exigido para el acceso a la función público, cuando, como indica la sentencia citada, en este caso resultaba suficiente la mera traducción de los trabajos objeto del contrato.
Recientemente se ha planteado la viabilidad de establecer condiciones especiales de ejecución en los contratos de suministro eléctrico suscritos por el Ayuntamiento (bien respecto de sus propias dependencias bien referidos al alumbrado público). Dichas condiciones especiales pretenden paliar los efectos de la conocida pobreza energética de aquellos clientes de los operadores en condiciones sociales más vulnerables. Sobre esta cuestión señalaba la Redacción de DERECHO LOCAL (consulta "Contratación pública de suministro de energía eléctrica. ¿Podría el Ayuntamiento exigir a las licitadoras su compromiso de impedir el corte de suministro a familias en situación de pobreza energética?"):
"…si estamos ante un contrato de suministro de energía eléctrica por parte de un operador al Ayuntamiento, no cabe la previsión de cláusulas sociales que exijan a la compañía suministradora formalizar un convenio o compromiso con el Ayuntamiento con el fin de evitar los cortes de energía a familias sometidas a pobreza energética, por cuanto estaríamos hablando de una prestación que no guarda objeto con el contrato administrativo a licitar, cuyo objeto versa sobre el suministro de energía al Ayuntamiento y no a los vecinos. Así, el Ayuntamiento no puede realizar injerencia alguna en una relación comercial que un operador eléctrico tiene con un vecino, ajeno a la relación contractual Ayuntamiento-contratista."
Esta cuestión ha sido objeto de estudio recientemente por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 1065/2017, de 17 de noviembre. En este recurso se analizaba la conformidad o no a derecho de una cláusula que imponía al adjudicatario que pretenda realizar un corte de suministro a un tercer cliente -distinto del Ayuntamiento contratante- la obligación de solicitar un informe a los servicios sociales municipales para determinar la situación del afectado. Esta previsión del Pliego fue anulada por el Tribunal en base a la siguiente argumentación:
No en vano, como recuerda el Informe 16/2014 de la Junta Consultiva de Contratación de la Comunidad Autónoma de Aragón, de 1 de octubre:
En la misma línea, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña señala que “la falta de seguimiento del cumplimiento de las cláusulas sociales -como, de hecho, todo el resto que se incluyan en los pliegos– puede provocar su pérdida de virtualidad” (Informe 18/2014, de 17 de diciembre). La importancia del control de la ejecución de los contratos fue puesta de manifiesto, igualmente, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que, al emitir informe sobre el Anteproyecto de la nueva Ley, recomendaba especificar en el texto el modo de control de dichas condiciones. Como considera este Organismo, este control resulta fundamental en la medida que un eventual incumplimiento podría dar lugar a la imposición de penalidades o restricción de derechos. Pero, más allá de lo anterior dado que la inclusión de dichas condiciones especiales de ejecución encuentra sustento en el desarrollo o salvaguarda de determinados aspectos sociales, laborales, medioambientales o de tipo económico o de innovación, se considera fundamental el establecimiento de posteriores mecanismos de evaluación de la eficacia de las medidas.
En este sentido, y siguiendo el criterio de la Junta Consultiva de Contratación de Aragón (Informe 1/2015, de 17 de marzo), estas cláusulas sociales o medioambientales deben incorporar los necesarios parámetros objetivos para determinar cuándo la obligación se entiende cumplida. De este modo, será necesario establecer un importante y responsable control por la Administración en la fase de ejecución del contrato, que permita aplicar con rigor la cláusula en cuestión. Finalmente, las consecuencias de un eventual incumplimiento deben también acotarse en cada caso.
Esta redacción fue modificada en virtud de la Ley 31/2015, de 9 de septiembre, por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la Economía Social, con la finalidad de:
Esta reserva se justificaba en el principio constitucional que obliga a los poderes públicos a promover las condiciones para que la igualdad sea efectiva (art. 9.2 CE), fundamento constitucional que se mantiene respecto de la reserva regulada en la LCSP 2017.
El problema se plantea, sin embargo, en relación con los municipios de régimen común donde como es conocido, de conformidad con la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017 las competencias en materia de contratación se distribuyen respectivamente entre el Alcalde y el Pleno en función del volumen económico y la duración del contrato de que se trate. En este sentido en estos casos, parece que la voluntad es que se adopte un único acuerdo por cada Administración (y no tanto que esa reserva pueda ser acordada por cada órgano de contratación respecto de los contratos de su competencia). En consecuencia, cabría considerar el Pleno del Ayuntamiento como el órgano competente para la adopción de acuerdos en este sentido. Este criterio es compartido por la Redacción de DERECHO LOCAL que concluyó que el órgano competente para fijar el porcentaje de reserva, a falta de previsión legal al respecto, podría ser el Pleno, a modo de instrucción a los órganos de contratación del Ayuntamiento, o fijarlo en cada procedimiento concreto el órgano de contratación competente, siendo recomendable la primera de las opciones (consulta "Castilla-La Mancha. ¿Cómo se articula la obligación de la Disp. Adic. 5ª TRLCSP en las Entidades Locales?") .
En relación con los operadores económicos beneficiarios de la citada reserva, recordamos que los mismos son los centros especiales de empleo de iniciativa social y las empresas de inserción social, regulados, respectivamente, en el art. 43 del RDLeg 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión social y el art. 4 de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación de las empresas de inserción.
En cualquier caso, y en relación con las características de las plantillas de estos centros especiales de empleo el aptdo. 2 del citado artículo prescribe que estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70% de aquélla (sin computar, a estos efectos, el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios de ajuste personal y social.)
Finalmente, y según el aptdo. 3º de esta disposición, en los procedimientos de contratación en los que se aplique la reserva que establece esta Disp. Adic. no procederá la exigencia de la garantía, salvo en los casos en los que el órgano de contratación, por motivos excepcionales, lo considere necesario y así lo justifique motivadamente en el expediente.

References: artículo 202
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
in fine
 Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 artículo 130
 Resolución 
 resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
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