Source: http://www.legaltoday.com/practica-juridica/publico/energia/modificacion-del-regimen-retributivo-de-las-energias-renovables-y-seguridad-juridica
Timestamp: 2014-07-25 00:33:51+00:00

Document:
Modificaci�n del regimen retributivo de las energ�as renovables y seguridad jur�dica
Portada > Pr�ctica jur�dica > P�blico > Energ�a	Herramientas para el texto
Comentario a la sentencia del Tribunal Supremo 2320/2012, de 12 de abril (n� de Recurso 40/2011)
Pedro Corvinos BasecaAbogado especializado en Derecho P�blico. Master en Derecho de la Energ�a por el Instituto Espa�ol de la Energ�a.	I - INTRODUCCIÓN
instalaciones fotovoltaicas contra el RD 1565/2010, que modifica determinados
aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen
especial, regulados en el RD 661/2007. Con posterioridad el Tribunal Supremo ha dictado otras
sentencias que resuelven recursos interpuestos contra el RD 1565/2010 -sentencias
2590/2012 y 2593/2012, de 12 de abril; sentencia 2578/2012, de 23 de abril y
sentencia STS 2827/2012, de 3 de mayo-,
en las que se recogen los argumentos utilizados en la sentencia objeto de este
En todos estos casos se cuestiona la supresión de la
tarifa a las instalaciones fotovoltaicas a partir del año vigesimosexto. Cabe
recordar que en la versión originaria de
la tabla 3 del artículo 36 del RD 661/2007 se establecía que las instalaciones
fotovoltaicas percibirían una determinada tarifa durante los primeros veinticinco
años, y otra, inferior, a partir de entonces y por tiempo indeterminado. El RD 1565/2010 mantiene la tarifa regulada para los primeros
veinticinco años pero suprime la tarifa prevista para el periodo siguiente. Esta
medida afecta, por tanto, a las instalaciones fotovoltaicas en funcionamiento a
la entrada en vigor de este Real Decreto.
Es preciso señalar que el primer periodo de
veinticinco años fue ampliado a veintiocho años mediante el RDL 14/2010, de 23
de diciembre y posteriormente a treinta años en la Ley 2/2011, de Economía
Sostenible. Estas modificaciones, como dice acertadamente el Tribunal Supremo,
no inciden sobre el periodo indeterminado de cobro de la tarifa establecido en
el RD 661/2007, suprimido por el RD 1565/2010. En consecuencia, el Tribunal
considera que las modificaciones por las que se amplía el periodo determinado
no dejan sin objeto el recurso interpuesto.
Las entidades recurrentes han considerado que la medida
adoptada es retroactiva y vulnera los principios de seguridad jurídica y de
confianza legítima. Alegan, además, la infracción de la Directiva 2009/28/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, del Protocolo de la Carta Europea de la
Energía y del protocolo nº 1 adicional al Convenio para la protección de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, así como los principios de
interdicción de la arbitrariedad e igualdad. Por todo ello, solicitan la
nulidad del Real Decreto 1565/2010 y el reconocimiento del derecho a percibir
la tarifa prevista en el Real Decreto 661/2007, correspondiente al segundo
periodo sin plazo determinado.
La sentencia, que desestima el
recurso interpuesto, tiene interés porque aborda de nuevo una cuestión crucial
cual es la del alcance y límites de las modificaciones en el régimen retributivo
de las energías renovables, en un momento en el que se está planteando una
reforma en profundidad del sistema eléctrico, a partir de las propuestas
realizadas en el reciente informe sobre el sector energético emitido por la
En la parte I del citado informe se proponen
una serie de medidas regulatorias para garantizar la sostenibilidad
económico-financiera del sector eléctrico. Las medidas afectan tanto a las
actividades reguladas de operación del sistema, transporte y distribución como
a la generación. Y entre las que afectan a la generación, se proponen medidas
que modifican el régimen retributivo de la producción de energía en régimen
especial, fundamentalmente a las instalaciones fotovoltaicas y termosolares,
que son las que absorben un mayor importe en concepto de primas a las energías
Así pues, la argumentación utilizada
en la sentencia -en línea con lo argumentando en otras sentencias dictadas por
el Tribunal Supremo en esta materia- quizás contribuya a clarificar hasta donde
pueden llegar los poderes públicos en el ejercicio de su función reguladora,
sin riesgo de que resulten afectados derechos consolidados o de que se vulneren
principios como los de seguridad jurídica y confianza legítima. De todas estas
cuestiones se ocupa la sentencia, como se verá a continuación. II - COMENTARIO DE LA SENTENCIA 1 - Sobre la
retroactividad de la medida
Se analiza en primer lugar -fundamento de derecho
tercero- lo alegado por los recurrentes acerca de la retroactividad de la
medida adoptada, que consideran contraria a lo establecido en el artículo 9.3
de la CE, en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y en el artículo 2.3 del Código Civil. La sentencia, después de hacer una serie de
consideraciones generales tratando de acotar el concepto de la "retroactividad prohibida"
para distinguirlo del concepto más amplio de la "retroactividad" y de otros
conceptos autónomos como los de "seguridad jurídica" y "confianza legítima", mantiene
que "... no entran dentro del ámbito de la
retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o
peyorativos hacia el pasado (no obligan a revisar ni remueven los hechos
pretéritos, no alteran la realidad ya consumada en el tiempo, no anulan los
efectos jurídicos agotados), despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque
ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso".
De ahí que se concluya que una
medida como la de suprimir una tarifa que estaba previsto que se cobrase transcurrido
un primer periodo de veinticinco años (ampliados a treinta años después de las
modificaciones introducidas) proyecta sus efectos "hacia adelante", y no "hacia
atrás", por lo que no entra dentro del ámbito de la retroactividad prohibida.
Nada impide, por tanto, la adopción de medidas regulatorias que aun afectando a
instalaciones en funcionamiento se proyectan en el tiempo "hacia adelante".
jurídica y confianza legítima
A continuación -fundamentos de derecho cuarto y
quinto- se analiza si la medida adoptada contraviene los principios de
seguridad jurídica y confianza legítima, dejando claro que estos conceptos
tienen una significación y un alcance distinto del de la retroactividad
prohibida. Como paso previo a resolver esta cuestión se analizan
algunos aspectos relevantes del marco regulatorio de la actividad económica de
la producción de energía en régimen especial y se tiene en cuenta la situación
de crisis económica generalizada y la incidencia en el sector eléctrico, necesitado
de una reforma que garantice su sostenibilidad económica. El planteamiento que se hace en la sentencia es que en
una situación de crisis económica generalizada, que afecta especialmente al
sistema eléctrico, con un grave problema de déficit, no pueden pretender los
titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen
especial que se mantenga inalterable el régimen de retribuciones. Se les dice
que "...no tienen un "derecho inmodificable" a que se mantenga inalterado el régimen
económico que regula la percepción de sus retribuciones, cuando ellos mismos
han optado por no acudir al mercado (posibilidad que siempre les queda abierta)
sino beneficiarse de un sistema público de fijación de aquéllas".
Y se les dice también que "...sabían o debían saber que dicho marco regulatorio público, aprobado en
un determinado momento, del mismo modo que era coherente con las condiciones
del escenario económico entonces vigente y con las previsiones de demanda
eléctrica realizadas entonces, no podía ulteriormente ser ajeno a las
modificaciones relevantes de los datos económicos de base, ante las cuales es
lógica la reacción de los poderes públicos para acompasarlo a las nuevas
circunstancias. Si éstas implican
ajustes en otros muchos sectores productivos, con obvias dificultades para su
actividad, no resulta irrazonable que aquéllos se extiendan también al sector
de las energías renovables que quiera seguir percibiendo las tarifas reguladas
en vez de acudir a los mecanismos de mercado (contratación bilateral y venta en
el mercado organizado). Y ello tanto más ante situaciones de crisis económica
generalizada y, en el caso de la energía eléctrica, ante el crecimiento del
déficit tarifario que, en una cierta parte, deriva del impacto que sobre el
cálculo de los peajes de acceso tiene la retribución de aquéllas por la vía de
la tarifa regulada, en cuanto coste imputable al sistema eléctrico".
Se tiene también presente en la sentencia la
desviación entre las estimaciones del Plan de Energías Renovables 2005-2010 de
potencia a instalar de tecnología solar fotovoltaica y la potencia realmente
instalada. El exceso de la potencia finalmente instalada respecto de la
inicialmente prevista exigía adoptar algún tipo de medida para modular el
impacto de los costes en el sistema eléctrico.
De manera que todas estas circunstancias -la incierta
y cambiante situación económica; la crisis que afecta al sistema eléctrico,
necesitado de reformas; los rápidos avances tecnológicos en las instalaciones
de energías renovables, con la consiguiente reducción de los costes y el exceso
de la potencia finalmente instalada de tecnología solar respecto de la
inicialmente prevista- se han tenido en cuenta en la sentencia al interpretar
el concepto de seguridad jurídica. En este sentido, se argumenta en el fundamento de
derecho quinto que "El valor de la "seguridad jurídica" no es oponible sin más a
una modificación reglamentaria como argumento supuestamente invalidante de
ésta, por más que desde otras perspectivas (también desde la muy frecuentemente
invocada, del favorecimiento de las inversiones) sea deseable una cierta
estabilidad de los marcos reguladores de las actividades económicas. La seguridad jurídica no resulta incompatible
con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos,
único factor sobre el que nos corresponde decidir en derecho".
Y se sigue argumentando que "La concepción de la seguridad jurídica (o del artículo 9.3 de la Constitución)
como freno a las modificaciones normativas es
particularmente inapropiada en un sector como el de las energías renovables
que, precisamente por su novedad, requiere de ajustes sucesivos, en paralelo no
sólo a las evoluciones de las circunstancias económicas generales, sino en
atención a las propias características de la actividad. La evolución de la
"curva de aprendizaje" y la progresiva "madurez" del sector
fotovoltaico, como presupuestos que revelan una cierta indefinición inicial,
han de tener una respuesta "paralela" en el tiempo de los poderes
públicos, cuyas medidas iniciales podrán ser revisadas y modificadas al mismo
ritmo de la evolución de aquél". La sentencia hace una interpretación de la seguridad
jurídica que no impida a los poderes públicos adaptar el régimen económico de
las energías renovables a los continuos cambios en la situación económica y a
los avances tecnológicos, garantizando de esta forma el equilibrio del sistema. Se
dice al respecto que "Es lógico que ante esta -o cualquier otra-
modificación tecnológica o ante cambios significativos del panorama económico
con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los
parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, del
cálculo de la tarifa regulada, y no puede oponerse a ello meramente el valor de
la "seguridad jurídica".
El Gobierno que fija inicialmente los estímulos o incentivos con cargo a toda
la sociedad (pues son en definitiva los
consumidores quienes los satisfacen) puede posteriormente, ante las nuevas
circunstancias, establecer ajustes o correcciones de modo que la asunción
pública de los costes se atempere hasta niveles que, respetando unos mínimos de
rentabilidad para las inversiones ya hechas, moderen las retribuciones
"finales".
Se rechaza también la alegación en virtud de la cual
la supresión de la tarifa a las instalaciones fotovoltaicas a partir del año
vigesimosexto vulneraría el principio de confianza legítima. El Tribunal
Supremo argumenta que esta modificación en el régimen retributivo era previsible.
Se llega a afirmar en la sentencia que la supresión de esta tarifa no sólo era
previsible sino que había sido asumida por los productores de energías
renovables ante la situación de sobrecostes del sistema. Para reforzar el argumento de la previsibilidad de la
medida adoptada se hace referencia al régimen retributivo de las instalaciones
fotovoltaicas, establecido en el RD 1578/2008. A las instalaciones fotovoltaicas
puestas en funcionamiento con posterioridad a la entrada en vigor del régimen
retributivo establecido en este Real Decreto se les reconocía una tarifa por un
único periodo de veinticinco años. A partir de ahí, y comparando el régimen
retributivo inicial establecido en el RD 661/2007 y el establecido
posteriormente en el RD 1578/2008, se llega a la conclusión de que era lógico y
previsible equiparar el régimen retributivo de las instalaciones fotovoltaicas
puestas en funcionamiento al amparo de uno y otro Real Decreto, suprimiendo,
como hizo el RD 1565/2010, la tarifa indefinida correspondiente al segundo
periodo. Estos argumentos llevan al Tribunal Supremo, como se
ha dicho, ha rechazar lo alegado acerca de la vulneración de los principios de
seguridad jurídica y confianza legítima. Con los mismos argumentos se desestiman
las alegaciones acerca de la vulneración de los principios de derecho
comunitario de seguridad jurídica y confianza legítima.
de las inversiones en materia de energía
Las entidades recurrentes plantean que la medida
adoptada vulnera el Tratado sobre la Carta de la Energía y el Protocolo de la
Carta de la Energía, en lo que se refiere a la protección de inversiones en
El Tribunal cuestiona de entrada que este Tratado sea
de aplicación a los inversores españoles. No obstante, y admitiendo a efectos
meramente dialécticos que el Tratado fuese de aplicación a estas inversiones,
se llega a la conclusión de que el fin que se persigue con esta norma
internacional es crear condiciones estables, equitativas, favorables y
transparentes para que los inversores de los países firmantes puedan invertir
con seguridad en otros países. Con este objeto se protegen las inversiones
frente a "medidas exorbitantes o discriminatorias".
Se considera en la sentencia que la supresión de la
tarifa es una medida puntual para adaptar el régimen retributivo de la
producción de energía mediante instalaciones eólicas a las cambiantes
circunstancias que no altera la estabilidad del marco regulatorio que sigue
siendo favorable en su conjunto a este tipo de instalaciones. Por todo ello se
concluye que la supresión del periodo indeterminado de cobro de la tarifa no es
una medida exorbitante que pueda poner en peligro las inversiones realizadas en
las instalaciones eólicas en funcionamiento.
- Interdicción de la arbitrariedad
Se utiliza también como argumento en
el recurso interpuesto la infracción del principio de interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos, considerando que la medida adoptada en
la disposición impugnada, junto con otras medidas contenidas en otras
disposiciones, son decisiones desproporcionadas que tienen por finalidad
subsanar los errores y las desviaciones entre las previsiones iniciales de la
potencia a instalar de energía fotovoltaica y lo realmente instalado como
consecuencia de los generosos incentivos a este tipo de instalaciones.
Frente a este razonamiento, el
Tribunal Supremo mantiene que la medida impugnada no es arbitraria dado que
está suficientemente justificada en un motivo de interés general cual es evitar
el perjuicio que ocasionaría mantener un régimen retributivo que se había
revelado inadecuado. Y ello aun cuando fueran reprochables a la Administración
los errores de previsión que han determinado la necesidad de introducir
modificaciones en el régimen retributivo establecido inicialmente.
Se pueden extraer de la sentencia
comentada algunas ideas fundamentales que pueden servir para conocer la
posición del Tribunal Supremo en relación con las modificaciones realizadas y
por realizar en el régimen retributivo de las energías renovables. Se expondrán a continuación estas ideas a
modo de conclusión:
Queda claro que las medidas que
se adopten en relación con el régimen retributivo de las energías renovables
sólo entrarán en el ámbito de la retroactividad prohibida cuando produzcan sus
efectos "hacia atrás".
A la hora de interpretar el concepto de seguridad
jurídica, el Tribunal Supremo tiene en cuenta el contexto de crisis económica,
las dificultades por las que atraviesa el sistema eléctrico, con el grave
problema del déficit de tarifa amenazando su sostenibilidad, y los continuos
cambios tecnológicos. En este contexto, se dice, el concepto de seguridad
jurídica no puede ser un freno para llevar a cabo las modificaciones necesarias
para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio del sistema eléctrico. Otra idea interesante que conviene destacar es la distinción
que se hace en la sentencia entre la seguridad jurídica como concepto
técnico-jurídico que actúa como límite a la potestad de la Administración de
introducir modificaciones y el denominado riesgo regulatorio, concepto
económico que describe el riesgo que para las inversiones puede derivarse de
los cambios introducidos en el marco jurídico que
regula una actividad económica. Se considera que en este contexto el riesgo
regulatorio no entra dentro del concepto técnico-jurídico de seguridad jurídica,
por lo que no supone un límite a las modificaciones que se introduzcan en el
régimen retributivo con efectos "hacia adelante" y necesarias para garantizar
la sostenibilidad del sistema eléctrico.
Se trasluce en algunos razonamientos de la
sentencia un reproche a los titulares de instalaciones fotovoltáicas por no
entender que se les modifique el régimen retributivo, cuando, por un lado, son
los causantes de grave problema del déficit de tarifa que amenaza la
sostenibilidad del sistema y, por otro, lado gozan de una situación de
privilegio si se les compara con los productores de energía que la venden al
mercado asumiendo un riesgo importante. En varias ocasiones se establece una
comparación entre los productores de energías renovables, que, se dice,
obtienen contraprestaciones sin asumir riesgos, y los productores que
intervienen en el mercado, expuestos al riesgo empresarial que se acentúa en
No se contraviene el principio de confianza
legítima porque la medida adoptada no sólo era previsible sino que había sido
asumida por los productores de energías renovables ante la situación de
sobrecostes del sistema. La estabilidad del marco
regulatorio del régimen económico de las energías renovables no se ve alterada
por una modificación puntual como es la supresión de una tarifa a las
instalaciones fotovoltaicas, correspondiente a un segundo periodo por un tiempo
indeterminado. Esta modificación no puede considerarse como una medida
exorbitante y discriminatoria que ponga
en peligro las inversiones en este tipo de instalaciones.
La medida impugnada no es
arbitraria dado que está suficientemente justificada en un motivo de interés
general cual es evitar el perjuicio que ocasionaría mantener un régimen
retributivo que se había revelado inadecuado.
[ 1 Comentarios ] Pagina 1 de 1 1 Alfonso J. V�zquez 2012-06-04 11:20:26
La justificacion de la sentencia es una falacia al afirmar que no se viola la CE78, que prohibe la retroactividad, si "despliega su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relaci�n o situaci�n jur�dica a�n en curso". Se llame como se llame es una alteraci�n de t�rminos contractuales. Ning�n tribunal aplicar�a estos criterios a un contrato entre dos partes privadas. Estamos, pues, ante una burla a la seguridad jur�dica que "proclama en vano la CE78" en favor de un Gobierno. Si se ratifica ese atropello, contratar con el Estado ser� peor que jugar a la loter�a: el Gobierno, gestor del Estado, no s�lo puede decir "digo" donde dijo "Diego" sino que puede decir "que te lo has cre�do", donde dijo "do ut des".
Justificar por v�a jurisprudencial que se alteren los compromisos, "que despliegan su eficacia hacia el futuro" - el futuro es la esencia del compromiso entre partes - lo convierte m�s que en agua de borrajas en una estafa (art. 248 CP). De saber que se podr�an alterar las subvenciones �por qu� no retirarlas?, ning�n empresario hubiera invertido en renovables.
Ese criterio "ante cambios significativos del panorama econ�mico con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema" permitir�a dejar de pagar el inter�s al capital "monetario" de los especuladores internacionales. La subvenci�n equivale al inter�s al capital "tecnol�gico" invertido por empresarios no especuladores.
Pero ning�n tribunal internacional serio lo admitir�a: protejamos la especulaci�n y castiguemos la inversi�n tecnol�gica.
El empresario privado no podr�a dejar de cumplir su compromiso contractual con el Estado alegando "cambio de la situaci�n econ�mica". Estamos ante un atropello a la seguridad jur�dica,ausencia de caracter sinalagm�tico e incumplimiento de contractual diga el TS lo que diga.
A un contratante, patr�n y legislador, se le permite abusar de su segunda condici�n en beneficio de la primera. Adem�s de las otras violaciones de la CE78, est� la del art. 33.3: "Nadie podr� ser privado de sus bienes y DERECHOS sino por causa justificada de utilidad p�blica o inter�s social, mediante la correspondiente indemnizaci�n y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes"
La falta de recursos de los bancos privados, que siguen repartiendo beneficios (?) y blindajes, no permite calificar de "utilidad p�blica" su financiaci�n con los recursos detra�dos del cumplimiento contractual con los inversores en energ�as renovables.
Te recomendamos	Aranzadi Digital
Acerca del r�gimen jur�dico del llamado �impuesto sobre la matriculaci�n� en el Informe de la Comisi�n de Expertos
Algo pasa con la energ�a
La subasta electr�nica
Instalaciones de nueva extensi�n de red
Nueva regulaci�n de la modificaci�n de los contratos del sector p�blico en la Ley de Econom�a Sostenible
La responsabilidad civil objetiva en el sector el�ctrico
Acerca de las instalaciones e�licas y termosolares espa�olas
Ante la tarifa del gas
El suministro de �ltimo recurso en el sector de la energ�a el�ctrica: el caso de los clientes de peque�as empresas distribuidoras

References: artículo 36
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 62
 artículo 2
 artículo 9
 Real Decreto