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Timestamp: 2019-06-20 09:22:22+00:00

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Excepcionalidad, seguridad y constitucionalismo: un análisis del estado de sitio antes de la Constitución de 1991 en Colombia
Las amplias facultades excepcionales conferidas al poder ejecutivo antes de 1968
Excepcionalidad a través de la declaratoria de emergencia económica
La reforma constitucional de 1968 y el perfeccionamiento del estado de sitio como instrumento represivo
Jorge Enrique Carvajal Martínez
Andrés Mauricio Guzmán Rincón
En esta ponencia se efectúa una caracterización del estado de sitio en el país, durante el periodo 1957-1978, deteniéndonos en el análisis de los aspectos más característicos y las condiciones de racionalidad que servían a los gobernantes y órganos del Estado para fundamentar su declaratoria, advirtiendo de igual manera las tensiones que su desarrollo tuvo con el concepto clásico de constitución política, entendida primordialmente como dispositivo de control del poder político y marco institucional de la división de poderes.
Gustavo Gallón (1979) sostiene que si bien es cierto que desde noviembre de 1948 hasta el 7 de agosto de 1958 el país fue gobernado a través del estado de sitio permanente para regular los asuntos del Estado, por parte del dictador Gustavo Rojas Pinilla, este proceder se enmarcaba dentro de los métodos generales de la dictadura militar. En ese sentido, es a partir de 1958 que se restablecen las instituciones democráticas liberales y los gobiernos recurren permanentemente a la institución del estado de sitio consagrada constitucionalmente, lo que sin duda caracteriza este periodo histórico y lo diferencia del estado de sitio propio de la dictadura militar (Gallón Giraldo, 1979).
En Colombia a pesar de que la declaratoria de estado de sitio de acuerdo con lo dispuesto en el texto de la Constitución Política de 1886, vigente para la época estudiada, era una facultad excepcional del gobernante, los hechos demuestran que este era un instrumento ordinario de la política interior. Lo que evidencia que hasta 1991 no existía un control ni político ni jurídico efectivo frente a su declaratoria, lo que en últimas desvirtuaba su sentido y alcance. Los autores que han estudiado el tema, advierten que en el país ha existido un abuso de la institución de los estados de excepción, que era aún más significativo hasta antes de la expedición de la Constitución Política de 1991 (Ariza, 1997) (García Villegas, 1993) (Gallón Giraldo, 1979). “En realidad, la utilización constante de las medidas excepcionales, además de desdibujar su propia definición, han sustituido a la normalidad institucional colocando a Colombia en el límite entre un Estado democrático y uno autoritario” (Ariza, 1997, pág. 7). Esta situación se hace aún más latente si se tiene en cuenta que muchas de las normas adoptadas durante la declaratoria de los estados de sitio han prolongado su vigencia de forma indefinida incluso hasta nuestros días, razón por la cual muchas de ellas se encuentran incorporadas como normas ordinarias (García Villegas, 1993) (Ariza, 1997).
Para estudiar el periodo señalado, en la primera parte se describen las características jurídicas de la declaratoria de estado de sitio, partiendo del análisis de la constitución de 1886, vigente para ese momento
De acuerdo a lo dispuesto en la Constitución de 1886, el legislador se encontraba autorizado a dar facultades legales al gobierno durante el estado de sitio: Por ejemplo, durante la dictadura del general Gustavo Rojas Pinilla se profiere el Decreto Legislativo 3418 de 1954, que consagraba en su artículo 5 que el gobierno podía en estado de sitio “recuperar el dominio pleno de frecuencias o canales de radiodifusión cedidos a particulares para su explotación”. Siete años después, es decir, en 1961, mediante la Ley 141 de ese mismo año, esa disposición adquirió carácter legal al ser convertida en legislación permanente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política de 1886 (Gallón Giraldo, 1979).
Otro ejemplo, es el de la facultad conferida al gobierno para modificar el presupuesto nacional mediante la simple decisión de los ministros, esta atribución se encontrabga contenida en el artículo 104 del Decreto-Ley 294 de 1973. Este decreto se profirió con fundamento en facultades extraordinas otorgadas por el congreso y que se conocía en ese momento como el “estatuto orgánico del presupuesto” (Gallón Giraldo, 1979).
La constitución de 1886 tambien contemplaba algunas facultades que se otorgaban directamente al gobierno durante los estados de sitio: estas eran i) retener personas sospechosas tanto tiempo como lo juzgara necesario cuando se encuentrara turbado el orden público (Art. 28 C.N 1886), ii) en caso de guerra las autoridades no judiciales podrían expropiar sin indemnización previa e incluso ocupar la propiedad inmuebles, así cómo usar sus productos para las necesidades de la guerra (Art. 33 C.N 1886), iv) la circulación de impreso por correo podía ser prohibida o restringida (Art. 38 C.N 1886), v) la libertad de prensa podía ser suspendida (Art. 42 C.N 1886), vi) decretar impuestos para restaurar el orden público (Art. 43 C.N 1886), vii) concentrar en un solo órgano o persona la autoridad política y civil o la función judicial y militar (Art. 61 C.N 1886), por ejemplo a través de la creación de “Consejos verbales de guerra” recurrentes en el periodo estudiado para juzgar miembros de las fuerzas militares y a la población civil, viii) el presidente podía dirigir las operaciones de guerra como jefe máximo de los ejércitos (Art. 120. Ordinal 8, C.N 1886), ix) el gobierno podía percibir impuestos u ordenar gastos no contemplados en el presupuesto aprobado por el congreso de la república (Art. 206 C.N 1886). (Gallón Giraldo, 1979)
La declaratoria del estado de sitio se encontraba regulada en el artículo 121 de la Constitución Política de 1886, que a su vez se había mantenido desde la reforma constitucional de 1910. Es importante mencionar que a partir de la reforma de 1968, nuevamente se reforma dicho artículo 121 y se creó una nueva institución denominada “estado de emergencia económica” con la finalidad de evitar que se recurriera a la declaratoria del estado de sitio, cuando los motivos tenían un claro contenido económico.
De allí que de 1958 a 1968 rigió el artículo 121 constitucional vigente desde 1910, mientras que de 1968 en adelante, rige una nueva regulación constitucional, razón por la cual se pasa a describir brevemente las características de la regulación atendiendo a esta diferenciación.
Bajo este marco constitucional se dio la declaratoria de estado de sitio durante los dos primeros gobiernos del frente nacional, aspecto que a su vez permite identificar dos subperiodos:
El primero, cuya duración fue del 7 de agosto de 1958 hasta el 1 de enero de 1962, tuvo una duración de 3 años, 4 meses y 23 días, y coincide con el periodo presidencial de Alberto Lerras Camargo. Durante esta época, el gobierno enfrenta la formación de incipientes organizaciones políticas derivadas de los sectores populares y emergen sindicatos. En el plano económico el país se encuentra endeudado en el exterior y la producción interna se encuentra estancada. En el campo aun hay presencia de bandas organizadas que continuan ejerciendo actos de violencia. En este contexto, el estado de sitio se decreta en algunas regiones, las que se consideran más golpeadas por la violencia y que requieren una urgente recuperación económica, aunque a finales de 1958 y de 1961, éste se decreta en todo el territorio nacional, la razón esgrimida por el gobierno, fue la de un inminente peligro frente a una revuelta militar (Gallón Giraldo, 1979).
El segundo sub-periodo, corresponde al mandato del expresidente de la República Guillermo León Valencia, que decreta el estado de sitio en 1963 por 7 días, inicialmente solo en algunas regiones petroleras y con la finalidad de contrarrestar un paro civico. Sin embargo el 21 de mayo de 1965, se decreta el estado de sitio en todo el territorio nacional hasta el 16 de diciembre de 1968. El objetivo principal que cumplió este instrumento fue combatir a los movimientos populares, en particular a los que provenían de la clase obrera y estudiantil que se organizaban en las zonas urbanas. Este estado de sitio, tambien es aprovechado para adoptar medidas económicas y fiscales, frente a una situación deficitaria de la balanza de pagos, la ausencia de divisas para pagar la deuda externa y la crisis fiscal del Estado (Gallón Giraldo, 1979).
En esa vía por ejemplo a través de la sentencia mediante la cual se efectuó el juicio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1970 de 1974, y mediante el cual se declaraba por primera vez desde su consagración constitucional en 1968, el estado de emergencia económica; la Corte Suprema de Justicia estableció que la revisión de este tipo de Decretos no comprendía los motivos que hubiese tenido en cuenta el gobierno y sus ministros para decretarlo, ya que ésta era una decisión potestativa y discrecional.
“El Decreto inicial que declara el estado de emergencia económica es un acto conjunto del jefe de Estado y los Ministros, sometido al control de la Corte, en los términos del Art. 214 y del Parágrafo del artículo 122, y cuya revisión no puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declararlo, pues tomar esta decisión es potestativa del gobierno, de modo discrecional” (Corte Suprema de Justicia, 1974).
De esta forma se entendía que ni siquiera la constitución política misma podía limitar la facultad discrecional de la que gozaba el gobernante. Incluso algunos de los magistrados sostenían la naturaleza eminentemente política de éste acto y en consecuencia sostenían que le era vedado a los jueces efectuar cualquier examen al respecto. En consecuencia consideraban que el único que podía hacer este juicio era el Congreso de la república. Se entendía además que si los jueces efectuaban algún control, estarían usurpando la competencia exclusiva del gobierno en relación con asumir la dirección del orden público.
A su vez esta tesis era compartida por el gobierno en cabeza del ex presidente de la República Alfonso López Michelsen, quien en el informe presentado sobre la constitucionalidad de la emergencia económica al Congreso Nacional manifiesta lo siguiente: “Siempre consideró el gobierno que la declaratoria de emergencia es un acto postestativo del propio gobierno; que de manera exclusiva pertenece a su competencia. La declaratoria de emergencia en sí misma, el momento en que se produce, la valoración de la situación de hecho que se invoca como causal, y el término durante el cual se van a usar las facultades extraordinarias, que concede, son determinaciones que soberanamente corresponden al gobierno” (Daza & Ferraro, 1976, pág. 56).
Los estados de excepción que a partir de 1968, incluyen la declaratoria de emergencia económica, profundizaron las facultades del poder ejecutivo y acentuaban prácticamente su carácter ilimitado, esta tesis no solo era compartida por el poder judicial sino incluso por el Congreso de la República. Así por ejemplo, si bien es cierto que el artículo 122 establecía un control político sobre la declaratoria de la emergencia económica y los decretos en desarrollo de ésta, en su momento el congreso de la República no hizo uso de esa facultad, y en consecuencia ni objetó ni modificó estas normas con vocación permanente (Daza & Ferraro, 1976) que en total fueron 23. Esto se explica en buena medida porque dos terceras partes del congreso estaban integradas por partidarios del entonces Presidente López Michelsen.
Volviendo a la sentencia antes citada y en la que expresamente se defiende el carácter intangible de la declaratoria del poder excepcional por parte del presidente de la República, puede observarse un voto disidente de gran relevancia, suscrito por el entonces magistrado Luis Sarmiento Buitrago, quien se opuso a la tesis dominante y planteó por primera vez en el seno de la Corte Suprema de Justicia que los actos proferidos por el gobernante en uso de la facultad extraordinaria, tienen naturaleza legislativa y en consecuencia, sobre estos debe haber un control jurídico que se fundamenta en la Constitución y en la Ley, a renglón seguido sostuvo “la invocación a actos de poder discrecionales del presidente es un recuerdo obsoleto del absolutismo monárquico que la democracia ha hecho desaparecer. Si el artículo 122 exige motivar la declaración de emergencia, no es un acto discrecional” (Corte Suprema de Justicia, 1974). Esta tesis que en su momento era minoritaria, fue retomada 18 años después por la Corte Constitucional, ya en vigencia de la constitución de 1991 para defender la idea de un control formal y material de la declaratoria de los estados de excepción.
Frente al control de constitucionalidad de estos actos, el Magistrado Sarmiento Buitrago sostiene: “El control debe ser en consecuencia integral o no tiene razón de existir. La competencia tiene que ser por aspectos de forma y fondo, o la guarda de la constitución no es integral” (Corte Suprema de Justicia, 1974). Específicamente frente a los motivos de la declaratoria de emergencia económica, Sarmiento Buitrago, sostiene que ésta no se encuentra justificada en razón al acontecer de una situación anómala:
“Los tres propósitos [lucha contra la inflación y carestía, protección de ingresos y salarios, eliminación de subsidios] corresponden a males crónicos de la economía de la vida colombiana, son hechos que conforman la situación de subdesarrollo del país que bien pueden afirmarse aparejan una situación de normalidad que en manera alguna encaja dentro de los propuestos constitucionales para decretar el estado de emergencia” (Corte Suprema de Justicia, 1974).
Como se había advertido, a partir de 1968 hay una reforma constitucional que incorpora nuevos requisitos para la declaratoria del estado de sitio, sin embargo a pesar de que se contemplan mecanismos de control de judicial y se busca que su declaratoria no sea permanente, así como que ésta tenga relación directa con los hechos que le dan origen, en esencia, no incorporó grandes innovaciones, ni hubo un control efectivo del poder judicial frente al gobierno desde este año hasta 1978.
A partir de esta reforma constitucional se cuentan 3 sub-periodos que dan cuenta de la aplicación del estado de sitio:
El primero de ellos se cuenta desde el 9 de octubre de 1969 (último año de gobierno del expresidente Carlos Lleras Restrepo) y los 3 primeros meses del gobierno de Misael Pastrana (17 de noviembre de 1970). A partir de 1968, el estado de sitio va a ser utilizado exclusivamente como instrumento represivo del gobierno, ya que se adopta una nueva institución que se denomina “estado de emergencia”, que va a cumplir una finalidad exclusiva para enfrentar los desafíos de la crisis económica. El estado de sitio se decreta regionalmente en el valle del cauca y por ciertos periodos, mientras que durante 1970, se amplía hacia todo el territorio nacional, este tiene una duración de 3 meses. Como instrumento represivo del movimiento social, el estado de sitio limita el derecho de reunión y asociación, y mantiene la facultad de los militares para juzgar civiles. En el ámbito económico, la producción interna incrementó de forma considerable gracias a las medidas económicas adoptadas por el gobierno de Carlos Lleras desde 1965 (Gallón Giraldo, 1979).
El periodo siguiente coincide con la declaratoria del estado de sitio por parte de Misael Pastrana desde el 26 de febrero de 1971 hasta el 29 de diciembre de 1973, en el que se destaca su uso como medida represiva frente a todo tipo de protesta o reivindicación popular, lo que sin duda afectó gravemente a las organizaciones estudiantiles (Gallón Giraldo, 1979).
El ultimo sub-periodo que va del 12 de junio de 1975 y durante 1976, coincide con el gobierno del ex presidente Alfonso López Michelsen. Este tambien hace uso del estado de emergencia económica y continúa usando el estado de sitio como arma represiva contra las manifestaciones políticas de oposición de origen popular, campesino y del sector educativo.
Durante esta época, la finalidad del estado de sitio era primordialmente reprimir a los movimientos populares en las aglomeraciones urbanas y zonas industrializadas. Por tal razón se prohíben las reuniones públicas y las huelgas. Aunque tambien se usó como mecanismo de legitimación del gobierno, rodeando de garantías la represión que ejercía, ya que por ejemplo, éste se justificaba en la “defensa de las instituciones”, simbolo de la unidad nacional, a la vez que se descalifica como “subversivas” las reivindicaciones populares, además el levantamiento del estado de sitio se mostraba como un acto de triunfo del gobierno, que permitía difundir una imagen distorsionada bajo la cual se defendía que en el país regía la democracia y no el autoritarismo (Gallón Giraldo, 1979).
Para Gallón (1979) el estado de sitio es un instrumento que utiliza todo el Estado y no solo el gobierno, ya que los demás poderes han manifestado su apoyo y legitimación permanente. Lo que a su vez evidencia la enorme influencia de los militares en la configuración del poder político del Estado para ésta época, ya que han logrado transferir el poder político y jurídico hacia ellos a través de cortes marciales. En últimas, se convierte en una herramienta de control político por parte de las clases dominantes que supera la combatividad de los sectores desposeidos, esto se evidencia en la desproporcionalidad existente entre las manifestaciones populares y la creciente institucionalidad creada por el Estado con el pretexto de contrarrestarla.
En relación con el periodo 1957-1978, es posible afirmar que hubo un incremento significativo de las protestas ciudadanas ante el descontento político que manifestaban algunos sectores sociales, en ese sentido la declaratoria de estado de sitio sirvió recurrentemente a los gobernantes para contrarrestar y neutralizar estas manifestaciones y por otra parte, enfrentar la crisis económica que tiene sus orígenes en la denominada época de la violencia anterior a este periodo. En el campo se combatía a la insurgencia a través de la confrontación armada y la justicia de excepción, mientras que en la ciudad se restringían los derechos ciudadanos para reprimir las manifestaciones políticas (García Villegas, 1993).
El uso recurrente del estado de sitio en Colombia durante el periodo 1958-1978, evidencia claramente la forma en que el poder político estatal en cabeza del gobierno, logra en ese momento compatibilizar el autoritarismo con un sistema democrático. Lo que en la práctica termina desvirtuando la excepcionalidad al erigirla como norma permanente y vacía la democracia, al convertirla en un referente de legitimación de la represión oficial frente a las demandas políticas de los sectores sociales que emergían en ese momento y que se encontraban inconformes ante el gran déficit de participación y hermetismo propiciado por el frente nacional.
En esa medida, este periodo se caracteriza por hacer un uso de esta institución dentro del margen constitucional establecido para tal fin y en consecuencia, se diferencia del periodo inmediatamente anterior en el que la fórmula del estado de sitio se basaba en el poder de facto de la dictadura militar liderada por el General Gustavo Rojas Pinilla. Por eso, podría decirse que el estado de sitio sirve como instrumento de represión por parte del Estado y a su vez como forma de legitimación del poder autoritario.
Hasta antes de 1968 podría decirse que el estado de sitio era una institución incipiente, que mantuvo unos objetivos claros como enfrentar el surgimiento de organizaciones políticas populares y sindicales en las zonas urbanas y asegurar al estamento militar un lugar privilegiado en la estructura del Estado al permitirle cooptar funciones políticas, administrativas y judiciales, por ejemplo a través de Cortes Marciales con competencia para juzgar civiles. Sin embargo a partir de la reforma constitucional de 1968, el estado de sitio se perfecciona de manera predominante como instrumento represivo, afectando de manera significativa a las organizaciones obreras y estudiantiles. Mientras que a través de la declaratoria de emergencia económica, se utiliza un mecanismo excepcional para introducir al país en las exigencias de la economía mundial y enfrentar fenómenos como el déficit fiscal, crisis en la balanza de pagos e implementar medidas de choque en el contexto de la sustitución de importaciones; en ese sentido la transformación del Estado también se efectuó recurriendo a fórmulas no democráticas.
El estudio de la jurisprudencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en este periodo de tiempo, en relación con el control de constitucionalidad frente a la facultad de los gobernantes de declarar el estado de sitio, evidencia que éste era un instrumento del Estado para cumplir con esas finalidades de represión y legitimación y en esa medida no solo involucraba al gobierno. El poder judicial construyó y defendió argumentaciones basadas en la ley para justificar el uso de poderes discrecionales por parte del gobernante y negar y rechazar explícitamente su control y limitación. De forma similar, al menos a finales de los años setentas, se observa que el congreso tampoco ejerció un contrapeso frente a la declaratoria de los estados de excepción, a pesar de tener la función de ejercer un control político, por el contrario, su permisividad hizo que las normas excepcionales tuvieran vocación de permanencia.
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References: artículo 5
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