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⭐Evaluación de Impacto del Programa de Apoyo al Empleo
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Vicenta Serrano Gutiérrez
1 Evaluación de Impacto del Programa de Apoyo al Empleo Coordinador de la evaluación Dr. Edwin van Gameren Centro de Estudios Económicos El Colegio de México Diciembre de 20102 3 Resumen ejecutivo Los subprogramas evaluados El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) ha sido diseñado como una política activa de empleo, a través de cuya aplicación se pretenden resolver diversas necesidades de la población desempleada y subempleada, que afronta problemas específicos para insertarse en el mercado laboral. El objetivo general del PAE consiste en incrementar la empleabilidad de la población desempleada y subempleada, mediante acciones de capacitación y/o apoyos económicos y en especie en función de las características y requerimientos del mercado laboral y de dicha población. Este documento presenta la evaluación de impacto del Programa de Apoyo al Empleo (PAE). Los subprogramas evaluados son el subprograma Empleo Formal, y cinco modalidades del subprograma Becas de Capacitación para el Trabajo (Bécate). El periodo de evaluación es el año 2008 para el subprograma Empleo Formal, y el año 2008 y el primer semestre de 2009 para el subprograma Bécate. Esta diferencia en los periodos se debe a que la operación de Empleo Formal terminó al inicio de Específicamente, los subprogramas evaluados son: (a) Empleo Formal (b) Cinco modalidades del subprograma Becas de Capacitación para el Trabajo (Bécate): (i) Capacitación Mixta (ii) Capacitación en la Práctica Laboral (iii) Capacitación para el Autoempleo (iv) Vales de Capacitación (v) Capacitación Productiva. El objetivo general de Empleo Formal es, proporcionar a la población buscadora de empleo expulsada del sector formal de la economía, un apoyo económico que le facilite su vinculación e incorporación a un empleo en el menor tiempo posible. Un objetivo adicional es, promover que los beneficiarios del programa realicen acciones permanentes de búsqueda de empleo que les permitan su incorporación al mercado de trabajo en el menor tiempo, esto mediante los apoyos económicos para el traslado y vinculación con las empresas así como mantener un nivel básico de ingreso para su sustento familiar. Además, el subprograma da asesoría y orientación laboral a través del Servicio Nacional de Empleo (SNE) para la búsqueda de empleo y acceso a consulta de vacantes registradas en la bolsa del SNE. - iii -4 El objetivo general de Bécate es, apoyar a personas de 16 años o más de todo el país, desempleadas o subempleadas, con el objetivo de que se incorporen a cursos de capacitación para el trabajo, a través de los cuales adquieren o fortalecen sus conocimientos y habilidades, a efecto de favorecer su acceso o permanencia en un empleo o el desarrollo de una actividad productiva por cuenta propia. Las modalidades son dirigidas a varios grupos de la población con diferentes necesidades. La modalidad Capacitación Mixta es dirigida a la población desempleada y ofrece cursos de capacitación de corto plazo a petición de empresas que requieren personal capacitado en una actividad o puesto específico y que están dispuestas a facilitar sus instalaciones para que en ellas se lleve a cabo el curso de capacitación. Los cursos son esencialmente prácticos y orientados a la adquisición de habilidades laborales o reconversión de las mismas que les permita facilitar su colocación en un puesto de trabajo. La modalidad Capacitación en la Práctica Laboral es dirigida a la población desempleada, preferentemente jóvenes entre 16 y 29 años, y ofrece cursos de capacitación de corto plazo, para que adquieran experiencia laboral a través de su ocupación productiva en las empresas, con el fin de facilitar su inserción laboral. Los cursos son para jóvenes de los niveles técnico y profesional que requieran adquirir experiencia laboral. La modalidad Capacitación al Autoempleo es dirigida a desempleados y subempleados cuyo perfil e interés se orientan a desarrollar una actividad productiva por cuenta propia, mediante su incorporación a cursos de capacitación individual o grupal de corto plazo, para que fortalezcan sus conocimientos y habilidades laborales, tanto técnicas como administrativas. La modalidad Vales de Capacitación es dirigida a desempleados y subempleados que requieran mejorar y/o reconvertir sus competencias, habilidades y destrezas laborales, mediante su incorporación a cursos de capacitación individual o grupal de corto plazo, a fin de facilitar su reinserción laboral. La modalidad Capacitación Productiva es dirigida a subempleados constituidos en un grupo o proyecto productivo en operación, mediante su incorporación a cursos de capacitación de corto plazo, para que adquieran o incrementen sus conocimientos y habilidades, tanto técnicas como administrativas. En resumen, en las modalidades Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral existe una relación directa con una empresa. En el caso de Capacitación en la Práctica Laboral el curso se focaliza en capacidades generales, en contraste con Capacitación Mixta, que se focaliza más en las capacidades demandadas por una empresa o un trabajo específico. Las modalidades Capacitación al Autoempleo y Vales de Capacitación ofrecen cursos más generales sin tener una relación directa con una empresa o proyecto productivo. La modalidad Capacitación Productiva es dirigida a subempleados y ofrece cursos más específicos pero en un ambiente general. - iv -5 Los resultados más importantes El impacto del subprograma Empleo Formal en el ingreso de los participantes es positivo en todos los periodos evaluados. Con el método de pareo (matching) encontramos un incremento del ingreso mensual de 1,572 pesos atribuible a la participación en el programa, en comparación con personas con características iguales pero que no participaron, en el primer semestre de 2008 a las 13 semanas después del apoyo. Medio año después del apoyo, encontramos un efecto positivo más pequeño de 1,078 pesos. Con respecto al segundo semestre de 2008, los efectos en el ingreso siempre son positivos, en un nivel parecido al efecto obtenido a las 13 semanas en el primer semestre de Con Diferencias-en-Diferencias (DD), el método preferido por su capacidad de corregir diferencias no observadas, encontramos efectos positivos pero más bajos: DD señala un ingreso más alto entre 127 y 987 pesos mensuales para participantes, pero el efecto nunca es estadísticamente significativo. Con respecto a la colocación en el empleo y las prestaciones laborales, al aplicar DD, encontramos resultados siempre positivos y en general más grandes que con el método de matching. El efecto en la colocación al empleo es un incremento en la tasa entre 42 y 53 puntos porcentuales para los participantes al Programa, y el efecto es más alto en el más corto plazo (13 semanas). Para las prestaciones laborales el incremento es entre 30 y 44%, más alto para los que participaron en el primer semestre de Con respecto a las prestaciones en seguridad social, el efecto positivo para los beneficiarios del segundo semestre es de 60%, el doble del efecto que en el primer semestre. Los resultados sugieren que hay impactos positivos de la participación en Empleo Formal, en ingreso, permanencia en el empleo, prestaciones laborales y de seguridad social. El efecto teóricamente positivo del incremento de las actividades de búsqueda parece más grande que el efecto teóricamente negativo generado por recibir un monto de dinero. Los participantes usan el apoyo para buscar trabajos mejor remunerados y con mejores prestaciones. Para todas las modalidades de Bécate encontramos impactos positivos en el ingreso para los beneficiarios en los tres semestres evaluados, a las 13 y 26 semanas, con matching y con DD. Encontramos los mejores efectos para las modalidades Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral (CPL). Con Diferencias-en-Diferencias, el método preferido, en el primer semestre de 2008, los resultados sugieren un incremento en el salario de 1,075 pesos mensuales para los beneficiarios de Capacitación Mixta y de 900 pesos para los beneficiarios de CPL. En el segundo semestre de 2008, los incrementos son alrededor de 700 pesos mensuales para ambas modalidades, para subir a niveles alrededor de 800 pesos otra vez en el primer semestre de El efecto de corto plazo (13 semanas) es en promedio una fracción más alta que el efecto a las 26 semanas. - v -6 La modalidad de Capacitación Productiva, que está conectada con un proyecto productivo, también da resultados positivos en los tres semestres. El incremento en el ingreso de 750 pesos en el primer semestre de 2008 se reduce a 600 pesos en el segundo semestre, para subir a un nivel de 680 pesos en el primer semestre de Los efectos del ingreso para las otras dos modalidades, Vales de Capacitación y Capacitación al Autoempleo, son positivos, pero en un nivel claramente menor que para las modalidades anteriores. Para el Autoempleo, el efecto positivo siempre es alrededor de 200 pesos. Con respecto a los Vales, el incremento en los salarios es de 400 pesos en el segundo semestre de 2008, y de 440 pesos en el primer semestre de Las dos modalidades más focalizadas a un trabajo específico, Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral (CPL), parecen tener los mejores efectos en cuanto a remuneraciones, más que Capacitación Productiva, y mucho más que Vales de Capacitación y Capacitación al Autoempleo, que no tienen una vinculación directa con una empresa. Encontramos un patrón similar para la tasa de colocación. Para Capacitación Mixta encontramos un efecto positivo de 20 puntos porcentuales en el primer semestre de 2008, y de 15% en los dos semestres posteriores, al menos en el corto plazo (13 semanas después del curso). En los últimos dos semestres, el efecto medio año después del curso es mucho más bajo. Para CPL encontramos incrementos de 14% en el segundo semestre de 2008 y el primero de 2009; solo el primer semestre de 2008 resulta en un efecto más bajo. El efecto en la tasa de colocación para la modalidad Capacitación Productiva reporta efectos muy bajos y no significativos en todos los semestres y plazos. Lo mismo ocurre con respecto al efecto de los Vales de Capacitación (la única diferencia es que no evaluamos esta modalidad para el primer semestre de 2008). Para la Capacitación al Autoempleo encontramos un incremento en la tasa de colocación de 10% a las 13 semanas después del curso en el segundo semestre de 2008, y también para el primer semestre de 2009 en corto y mediano plazo (el efecto de corto plazo en 2009 es aún más alto, pero la estimación es menos precisa). En general, encontramos efectos positivos para las prestaciones laborales y el acceso a los servicios de salud, pero las estimaciones no son muy estables. Se encontraron resultados significativos y positivos en su mayoría en el primer semestre de 2008, con un efecto más grande para Capacitación Mixta, seguido por Capacitación en la Práctica Laboral y Capacitación Productiva. En los otros dos semestres, no siempre encontramos efectos significativos. El resultado más estable en el tiempo es un pequeño efecto positivo y significativo para la Capacitación al Autoempleo. Para los Vales de Capacitación el efecto es negativo en los dos semestres evaluados; los participantes tienen menor probabilidad de recibir prestaciones laborales (seguridad social, aguinaldo y/o vacaciones con goce de sueldo) que los no participantes. Igual que para el impacto en el ingreso, las dos modalidades más focalizadas a un trabajo específico, Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral (CPL), parecen tener los mejores - vi -7 efectos en la calidad del empleo encontrado en términos del las prestaciones laborales (principalmente en acceso a servicios de salud), más que Capacitación Productiva, y mucho más que Vales de Capacitación y Capacitación para el Autoempleo, que no tienen una vinculación directa con una empresa. En general, nuestros resultados son consistentes con evaluaciones anteriores. Siempre existe variación entre los resultados, por ejemplo, es sabido que los resultados pueden variar dependiendo de los métodos y datos usados en la evaluación. Revisiones amplias de la literatura sugieren que la probabilidad de encontrar efectos positivos es más grande para programas de capacitación y en programas de subsidios salariales. Las modalidades Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral combinan los aspectos de capacitación y subsidio salarial, y por eso es natural que tengan los mejores efectos. Para Capacitación Productiva existen ambos aspectos pero el aspecto subsidio salarial es menos fuerte, dado que la modalidad tiene un vínculo con un proyecto productivo pero no con una empresa. Para Vales de Capacitación y Capacitación para el Autoempleo sólo existe el aspecto de capacitación; encontramos los efectos positivos esperados, pero son claramente menores que en las otras modalidades. Para el conjunto de las cinco modalidades de Bécate, calculamos el impacto de Bécate en la colocación de los beneficiarios, respecto a los no beneficiarios, como un promedio ponderado de los impactos de las modalidades individuales. Usando el número de los beneficiaros por modalidad como ponderador, encontramos un impacto de Bécate en el semestre de 2008 en la colocación de 10 puntos porcentuales a las 13 semanas de la capacitación, y de 5 puntos porcentuales a las 26 semanas. Entonces, los participantes en un curso de Bécate tienen una probabilidad más alta de encontrar un empleo que los no beneficiarios. En el segundo semestre el efecto a las 13 semanas es más alto (unos 13 puntos porcentuales) pero es un efecto positivo de corto plazo, el efecto se reduce a -1 a las 26 semanas después del curso. Para el año 2009, el impacto a las 13 semanas es de unos 12 puntos porcentuales, y de 10 puntos porcentuales a las 26 semanas. Tomando los tres semestres evaluados en conjunto, el efecto de Bécate es un incremento en la colocación al empleo de unos 11 puntos porcentuales a las 13 semanas después de la capacitación, y unos 4 puntos porcentuales a las 26 semanas después del apoyo. El impacto atribuible a Bécate es un incremento en la colocación de un nivel de 32% (para los no participantes) a 43% para los participantes con características comparables, a las 13 semanas, y un aumento de 40 a 44% atribuible al programa a las 26 semanas después de la capacitación. Sin embargo, son más confiables los impactos calculados por modalidad, porque las modalidades cuentan con poblaciones objetivos diferentes que no se dejan combinar fácilmente, eso - vii -8 aparte de las ponderaciones aplicadas que son basadas en los números de participantes durante todo un año. En el análisis cualitativo, los participantes de Empleo Formal y Bécate parecen muy satisfechos con los apoyos y cursos, y reportan mejoras en su calidad de vida en varios aspectos, incluyendo aspectos que sólo tienen un vínculo indirecto con los programas. Sin embargo, viendo las respuestas sobre la falta de puntualidad en la recepción de los apoyos y las becas, y por ejemplo la reducción en la recepción de materiales entre 2008 y 2009, es difícil entender estos altos niveles de satisfacción. Además, dados estos niveles de satisfacción, es difícil entender por qué muchos participantes responden que ya tenían empleo antes de la entrega de los apoyos o encontraron empleo sin el programa. La combinación de las respuestas a las preguntas podría sugerir que los participantes son positivos porque ven los apoyos y cursos no como un derecho, sino los consideran como filantrópicos; parece que están contentos con la atención (incluso si no ayuda mucho). Recomendaciones para mejorar el funcionamiento del Programa Es importante tomar en cuenta que el primer objetivo del subprograma Bécate tiene que ser el acceso o la permanencia en un empleo. Los cursos de capacitación solo son un medio para llegar a este objetivo; los cursos per se no podrían ser un objetivo, sino el medio para acceder o permanecer en el empleo. Varias modalidades de Bécate ofrecen cursos en empresas, a petición de empresas que requieren personal capacitado. El programa entonces crea posibilidades para las empresas de tener un periodo de selección de candidatos para un puesto pagado por el Gobierno. De las modalidades de Bécate, es recomendable fortalecer la cobertura de los programas con un vínculo directo con la empresa que lo imparte, Capacitación Mixta y Capacitación en la Práctica Laboral (CPL), ya que estos tienen resultados consistentemente positivos a través del tiempo debido a que incorporan la capacitación y el subsidio salarial. La selección de los participantes para los cursos de Bécate es muy importante. Por un lado, los candidatos con las mejores perspectivas son los que necesitan menos los cursos; es probable que ellos encuentren empleo sin ayuda. Para los que necesitan más apoyo es muy importante que los cursos estén alineados con sus capacidades y niveles de conocimiento. Esto es de mayor importancia en las modalidades con menos vínculos con una empresa o un empleo como en la Capacitación para el Autoempleo y los Vales de Capacitación; en estas modalidades el efecto en el más largo plazo depende mucho de la iniciativa de los participantes, y para su motivación es de última importancia que aprendan las habilidades que son aplicables y relevantes para su futuro. - viii -9 Es importante vigilar y mejorar los efectos de más largo plazo (un año y más). Esperemos que los cursos de capacitación fortalezcan las capacidades de los beneficiarios de una manera que les permita agregar más conocimientos en el largo plazo a su propia cuenta (por ejemplo, a través de learning-by-doing) y contribuir a mejorar su situación económica. Ahora hay indicios que los efectos son de corto plazo y menos fuertes medio año después de los cursos. El subprograma Empleo Formal tiene pocas características de una política activa de empleo. Básicamente los beneficiarios reciben dinero que pueden gastar libremente (la lista incluye gastos de consumo familiar ). La obligación de buscar empleo es ligera, más si no hay requisitos estrictos para las actividades y esfuerzos de búsqueda. El subprograma Empleo Formal parece más como un Seguro de Desempleo (el ejemplo típico de una política pasiva de empleo). Es importante verificar bien que los participantes cumplan con los requisitos de participación y sean buscadores activos de empleo, como es normal en los Seguros de Desempleo que existen en el mundo; hay indicios que los sistemas de verificaciones y (en su caso) las sanciones incrementen la movilidad de desempleados a un empleo. Sería recomendable relanzar el programa de Empleo Formal dados los resultados positivos encontrados, además, como se mencionó, éste constituye una especie de seguro de desempleo nacional. Esta recomendación, bajo la salvedad de que se ajuste el programa para que la búsqueda de empleo sea obligatoria. Es importante mantener el balance que parece existir en Empleo Formal entre el apoyo y las obligaciones. Es importante que los pagos sean puntuales para optimizar los efectos. Si los pagos llegan tarde, los beneficiarios se pueden sentir obligados a aceptar un empleo de menor calidad por falta de recursos. Recomendaciones para una mejor evaluación Sería recomendable que los grupos de tratamiento y de comparación se deriven de la misma fuente, o al menos que estén basados en encuestas con los mismos cuestionarios. Ahora existe tanta variación en la estructura de las encuestas que es discutible si la información para los grupos de tratamiento y comparación es 100% comparable. El registro preciso de la historia laboral es relevante para garantizar la comparabilidad de los grupos de tratamiento y comparación. Otra complicación con las evaluaciones basadas en las encuestas ENOE y ENCOPE, es que la ENOE es usada para construir los grupos de comparación pero es difícil filtrar beneficiarios de los programas de la muestra. Entonces, los grupos de comparación podrían estar contaminados con beneficiarios de (algún) programa. Esto no es un gran problema si los programas son pequeños y - ix -10 atraen pocos participantes, pero al incrementar el presupuesto y atraer más personas, será más probable tener beneficiarios en la ENOE y como consecuencia será menos factible usar la ENOE como base para los grupos de comparación. Además, con programas más grandes los efectos en el equilibrio general se incrementan. Por ejemplo, será más probable que los beneficiarios de un curso de capacitación, reemplazaran a otros buscadores de trabajo: el curso parece lograr sus efectos esperados, pero si sólo es un reemplazo de otros buscadores, tenemos que preguntarnos si el efecto global es positivo. Una sugerencia adicional para implementar una mejor evaluación es realizar un experimento aleatorio, esto es, organizar un experimento definiendo los grupos de tratamiento y comparación de una manera aleatoria. Para la parte cualitativa, podría ser interesante conocer por qué personas elegibles deciden no participar en el programa; si es por falta de información o por falta de confianza en el programa, o si existen otras razones. - x -11 Índice Resumen Ejecutivo Índice iii xi Introducción 1 1. Programas. Objetivos y Reglas de Operación Empleo Formal Becas de Capacitación para el Trabajo (Bécate) Capacitación Mixta Capacitación en la Práctica Laboral Capacitación para el Autoempleo Vales de Capacitación Capacitación Productiva Implicaciones para la evaluación Evaluaciones anteriores Resumen de la literatura internacional Resumen de evaluaciones cuantitativas de impacto para México Recomendaciones de las evaluaciones de desempeño y de la estrategia Evaluación Específica de Desempeño 2008 y Estudio de Evaluación de la Estrategia Bases de datos Grupos de tratamiento y comparación Definición de variables Variables de resultado Variables de comparación Comparación y discusión de las variables aplicadas en el análisis Metodología Experimento ideal Método de Pareo (Matching) Diferencias-en-Diferencias Últimas notas metodológicas Resultados para Empleo Formal Descriptivas 47 - xi -12 5.1.1 Variables de resultado Características demográficas y socio-económicas Un análisis de matching El proceso de matching Los efectos de tratamiento Un análisis de Diferencias-en-Diferencias Resultados para Bécate Descriptivas Variables de resultado Características demográficas y socio-económicas Un análisis de matching El proceso de matching Los efectos de tratamiento Un análisis de Diferencias-en-Diferencias La tasa de colocación en la Matriz de Indicadores Evaluación cualitativa Percepciones de los participantes sobre la calidad y los impactos del Programa Opiniones de los participantes de Empleo Formal Opiniones de los participantes de Bécate Resumen de las opiniones de los participantes Percepciones de los funcionarios responsables Opiniones de los funcionarios responsables de Empleo Formal Opiniones de los funcionarios responsables de Bécate Resumen de las opiniones de los funcionarios Conclusiones Los subprogramas evaluados Los resultados más importantes Recomendaciones para mejorar el funcionamiento del Programa Recomendaciones para una mejor evaluación 98 Referencias 99 Anexo 1. Matching en Stata 101 Anexo 2. La calidad del matching 104 Anexo 3. Análisis por género para Empleo Formal 116 Anexo 4. Análisis por género para Bécate 118 Anexo 5. Encuesta para la evaluación cualitativa xii -13 Introducción Este documento ofrece la evaluación de impacto de dos subprogramas del Programa de Apoyo al Empleo (PAE). El objetivo general de la evaluación de impacto del Programa de Apoyo al Empleo (PAE) es determinar si efectivamente se facilitó el acceso al mercado de trabajo a la población beneficiaria en los Subprogramas Bécate y Empleo Formal; así como identificar alternativas para mejorar el diseño, la operación y los resultados de los mismos. Los objetivos específicos para el subprograma Empleo Formal son, estimar el impacto en la colocación de personas buscadoras de empleo que recibieron los apoyos del subprograma (grupo de tratamiento), en relación con los no beneficiarios buscadores de empleo (grupo de comparación), y estimar el impacto en los ingresos y prestaciones laborales (principalmente acceso a servicios de salud en los empleos obtenidos), en relación con los no beneficiarios que consiguieron un empleo. Un objetivo específico adicional es, hacer un análisis cualitativo de la operación del Subprograma para determinar su pertinencia, así como su alineación a los objetivos del PAE. Los objetivos específicos para el subprograma Bécate son, estimar el impacto en la colocación de personas buscadoras de empleo capacitadas y vinculadas con una vacante (grupo de tratamiento) en relación con buscadores de empleo no beneficiarios (grupo de comparación), diferenciando el resultado para cada una de las modalidades de este subprograma (Capacitación Mixta, Capacitación en la Práctica Laboral, Capacitación Productiva, Capacitación para el Autoempleo y Vales de Capacitación), y estimar el impacto en los ingresos y prestaciones laborales (principalmente acceso a servicios de salud en los empleos obtenidos), en relación con los no beneficiarios que consiguieron un empleo, para cada una de las modalidades de este subprograma. Un objetivo específico adicional es, hacer un análisis cualitativo de la operación del Subprograma para determinar la pertinencia de cada una de las modalidades del Bécate, así como su alineación a los objetivos del PAE. El documento contiene ocho capítulos. El primer capítulo revisa los subprogramas que figuran en la evaluación, particularmente sus objetivos y las reglas de operación. El segundo demuestra una revisión de las evaluaciones internacionales y nacionales anteriores de programas parecidos a Bécate y Empleo Formal. En el capítulo tres revisamos los datos, que vienen de varias fuentes con estructuras diferentes. La construcción de datos comparables es de última importancia para la evaluación. El cuarto capítulo da una breve referencia con más detalles metodológicos. En el capítulo cinco presentamos y discutimos el análisis para el Subprograma Empleo Formal de un análisis de matching y de Diferencias-en-Diferencias. El capítulo seis hace lo mismo pero para las modalidades de Bécate. En el capítulo siete presentamos un análisis más cualitativo, revisando las percepciones de los participantes sobre el programa. Terminamos con capítulo ocho, lo cual resume los mayores resultados y las conclusiones14 - 2 -15 1. Programas. Objetivos y Reglas de Operación El objetivo del estudio es una evaluación del impacto de los apoyos otorgados por dos subprogramas del Programa de Apoyo al Empleo (PAE) en la vinculación al mercado laboral formal de los participantes del programa en el año 2008 y el primer semestre de Son efectivamente los apoyos una ayuda para los beneficiarios del PAE? El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) ha sido diseñado como una política activa de empleo, a través de cuya aplicación se pretenden resolver diversas necesidades de la población desempleada y subempleada, que afronta problemas específicos para insertarse en el mercado laboral. El objetivo general del PAE consiste en incrementar la empleabilidad de la población desempleada y subempleada, mediante acciones de capacitación o apoyos económicos y en especie en función de las características y requerimientos del mercado laboral y de dicha población. El PAE está constituido por subprogramas entre los que se incluye el de Empleo Formal y el de Bécate (con varias modalidades), que forman el objeto de estudio en esta evaluación. Específicamente, los subprogramas de interés son: (a) Empleo Formal (b) Cinco modalidades del subprograma Becas de Capacitación para el Trabajo (Bécate): (i) Capacitación Mixta (ii) Capacitación en la Práctica Laboral (iii) Capacitación para el Autoempleo (iv) Vales de Capacitación (v) Capacitación Productiva. Las Reglas de Operación de los subprogramas y sus modalidades detallan los objetivos, los requisitos para la selección de la población beneficiaria, y el funcionamiento de los subprogramas y modalidades. La descripción que sigue se deriva de las Reglas de Operación publicados por la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS 2007, 2008a) y los Manuales de Procedimientos del Programa de Apoyo al Empleo (STPS 2008b). 1.1 Empleo Formal El Subprograma de Empleo Formal fue concebido como un instrumento facilitador de la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, para la cual se contempla el apoyo dirigido a la población - 3 -16 desempleada expulsada del sector formal de la economía que posee conocimientos y experiencia demandados por el mercado laboral. Su operación se desarrolló desde 2002 y operó en todo el país hasta el año Para efectos de esta evaluación solo se consideran los dos semestres de Objetivo General del Subprograma: Proporcionar a la población buscadora de empleo, que es expulsada del sector formal de la economía, un apoyo económico que le facilite su vinculación e incorporación a un empleo en el menor tiempo posible. Objetivos específicos: Primero: Estimular a la población desempleada a realizar acciones permanentes de búsqueda de empleo que le permitan su incorporación al mercado de trabajo en el menor tiempo. Segundo: Facilitar a la población desempleada apoyos económicos para su traslado y comunicación con las empresas así como mantener un nivel básico de ingreso para su sustento familiar. Reglas de operación Cobertura: Aplicación a nivel nacional en todos los municipios y localidades del país. En las localidades en donde existan oportunidades de empleo Formal. Población objetivo: Población de 17 años y más que radican en espacios geográficamente definidos por la cobertura del programa, que haya sido expulsada del sector formal. Nota: Es importante mencionar que el Servicio Nacional de Empleo (SNE) deberá hacer esfuerzos para apoyar siempre y cuando se reúnan los requisitos establecidos en estos lineamientos y existan las condiciones para insertarlos al mercado de trabajo- a las mujeres (madres solteras, divorciadas y mayores de 45 años), personas con capacidades diferentes que hubiesen sido expulsadas recientemente del sector formal de la economía y personas preliberadas, las cuales afrontan mayores dificultades para incorporarse al mercado de trabajo. Requisitos: Estar desempleado, desplazado del sector formal en un periodo no mayor a tres meses; contar con experiencia laboral mínima de tres meses en el sector formal y comprobar que - 4 -17 cotizó a la seguridad social, considerando al IMSS, ISSSTE u otro esquema de seguridad social o, en su caso. comprobar que trabajó bajo el régimen de honorarios en el sector formal. 1 Tener 17 años o más. Realizar el trámite Solicitud de Apoyo a la capacitación y búsqueda de empleo a desempleados y subempleados, para lo cual deberá llenar el formato Registro Personal. Una fotografía tamaño infantil reciente. Anexando copia de la Clave Única de Registro de Población (CURP). Así como de la información que sustente su situación de desempleo y desempeño previo en el sector formal de la economía. Procedimiento de selección: El SNE de cada entidad, deberá publicar durante los primeros 30 días hábiles del ejercicio fiscal de que se trate, una convocatoria abierta en los medios de comunicación locales, con el fin de fomentar la participación de la población objetivo del PAE, como parte de las acciones de difusión que el SNE realiza, deberá considerar un espacio para promover ante la población expulsada del sector formal la ayuda que se proporciona este segmento poblacional con el Subprograma Empleo Formal. Entrevistar individualmente al solicitante para revisar la información del formato Registro Personal y verificar que la información está completa, si no es el caso, notificarle para que lo complete y si es necesario corrija la información. Seleccionar a los candidatos que reúnen los requisitos dejando constancia en el apartado de diagnóstico del Registro personal. Notificar de manera inmediata al seleccionado su aceptación al programa. Registrar en le SISPAE 2 a los solicitantes mediante la captura de información contenida en su Registro Personal e integrar la documentación requerida. Notas: Si hay más solicitantes que lugares en el subprograma, se da prioridad a los que entregaron primero (respecto a la fecha de entrega) sus documentos completos. Para personas que ya fueron beneficiadas por el subprograma durante el ejercicio 2009, podrán ser apoyadas hasta después de haber transcurrido un año, a partir de la fecha de recepción del último apoyo. 1 Se consideran, por excepción, personas que hayan trabajado bajo un contrato por honorarios y aquellas que demuestren haber trabajado en el sector formal y no fueron afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) por sus patrones.. 2 Sistema de Información del Programa de Apoyo al Empleo18 Las personas que ya fueron beneficiadas por otro subprograma del PAE y requieren incorporarse a un empleo formal, podrán solicitar el apoyo, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos. Características de los apoyos (tipo y monto): Se otorgan apoyos económicos por un monto de $3, en dos exhibiciones: La primera, una vez que se confirme que el solicitante cumple con los requisitos y que el SNE cuente con los recursos presupuestales correspondientes. La segunda, se condiciona a que el beneficiario entregue al SNE el "Reporte de Búsqueda de Empleo" donde se especifiquen las actividades que realizó para la búsqueda de empleo y, en su caso, su contratación en alguna empresa. Entrega de apoyos Económicos: Una vez seleccionados los candidatos del programa, se les informará el día en que deberán acudir para recibir su cheque correspondiente de la primera parte del apoyo, la cual no deberá exceder a 5 días hábiles posteriores a la entrega de la documentación completa; así como la fecha en la que se les entregará el segundo apoyo, la cual no deberá ser mayor a 5 días hábiles posteriores a la entrega del primer apoyo. El SNE de la entidad federativa podrá otorgar el segundo apoyo económico hasta 15 días después de la fecha prevista, cuando el beneficiario notifique y compruebe que ya se colocó en algún puesto de trabajo después de éste periodo, o bien cuando se haya colocado antes, pero que por razones laborales se haya visto impedido para presentarse en el SNE, lo cual debe ser verificado por el SNE. Derechos: Recibir los apoyos señalados. Asesoría y orientación laboral del SNE para la búsqueda de empleo. Acceso a consulta de vacantes registradas en la bolsa del SNE. Información de contraloría social sobre las características de operación del subprograma, la importancia de su participación y la vigilancia en la ejecución del mismo, así como los medios e instancias ante las cuales pueden presentar sugerencias, quejas o denuncias. 3 Por única vez durante el año, para gastos de consumo familiar, adquisición de tarjeta telefónica, transporte y/o para aquellos gastos que considere pertinentes en la búsqueda de empleo19 Obligaciones Reportar al SNE las actividades realizadas para la búsqueda de empleo y, en su caso, su contratación. Utilizar el monto del apoyo de manera adecuada y para los fines para los cuales se le otorgó. Sanciones: Suspensión del segundo pago, en caso de que el beneficiario no haya entregado el reporte de búsqueda de empleo o haya proporcionado datos o informes falsos sobre la búsqueda de empleo. Nota especial al programa: es importante señalar que debido a la crisis financiera mundial que afectó al país, éste Subprograma dejó de operar en 2009, porque la estrategia se considera operable particularmente en un entorno de estabilidad y crecimiento de la economía nacional; por ello, sólo se evaluará el último año de su operación (2008). 1.2 Becas de Capacitación para el Trabajo (Bécate) El Subprograma Bécate es una política activa de empleo que otorga apoyos y propicia condiciones favorables para la capacitación de su población objetivo, en función de los requerimientos del mercado laboral. En los años 2008 y 2009, el Subprograma Bécate operó las modalidades: Capacitación Mixta, Capacitación en la Práctica Laboral, Capacitación para el Autoempleo, Vales de Capacitación y Capacitación Productiva. A través de las modalidades, se atiende a población de todo el país, la cual tiene la posibilidad de recibir capacitación para el trabajo, una beca mientras dura el curso, seguro de accidentes y ayuda de transporte. Cabe mencionar que el Subprograma promueve la participación de profesionistas y técnicos desempleados o subempleados en todas sus modalidades, preferentemente en las que la capacitación se desarrolle directamente en el proceso productivo; asimismo, incluye la atención de población vulnerable como personas discapacitadas, adultos mayores y preliberados. Objetivo del Subprograma: Apoyará personas de 16 años o más de todo el país, desempleadas, subempleadas o trabajadores en suspensión temporal de relaciones laborales, con el objetivo de que - 7 -20 se incorporen a cursos de capacitación para el trabajo, a través de los cuales adquieren o fortalecen sus conocimientos y habilidades, a efecto de favorecer su acceso o permanencia en un empleo o el desarrollo de una actividad productiva por cuenta propia. Reglas de operación Cobertura: todos los municipios y localidades que dispongan de la condiciones para la capacitación a corto plazo. Población Objetivo: Hombres y mujeres de 16 años ó más, que radican en los espacios definidos por la cobertura del subprograma. Personas que se encuentran desempleados 4, subempleados 5 ó bien que están ocupados pero buscan trabajo. Requisitos Ser desempleado ó subempleado. Tener 16 años ó más. Cubrir el perfil establecido en el programa de capacitación a desarrollar. Realizar personalmente el trámite 6 y firmar bajo protesta de decir verdad. Una fotografía tamaño infantil reciente. Copia simple legible de la CURP. Copia de identificación oficial ó una constancia firmada por las autoridades municipales. Procedimiento de selección de beneficiarios: Entrevistar individualmente al solicitante para revisar la información del formato Registro Personal y verificar que la información esté completa, si no es el caso, notificarle para que complete y si es necesario corrija la información. Seleccionar a los candidatos que reúnen los requisitos y encauzarlos a los cursos de capacitación disponibles y de acuerdo a sus intereses, habilidades y experiencia así como al perfil establecido en el programa de capacitación. Notificar de manera inmediata al seleccionado fecha y lugar donde se realizará su curso de capacitación. Registrar en el SISPAE 7 a los solicitantes mediante la captura de información contenida en su Registro Personal e integrar el expediente del curso de capacitación del beneficiario. 4 Personas que no tienen empleo y que buscan activamente incorporarse a alguna actividad económica. 5 Personas ocupadas con la necesidad y disponibilidad de ofertar más horas de lo que su ocupación actual les permite. 6 Solicitud de apoyo a la capacitación y búsqueda de empleo a desempleados o subempleados. 7 Sistema de Información del Programa de Apoyo al Empleo Mostrar más
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