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Timestamp: 2019-08-23 10:45:56+00:00

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Estandares de Las Medidas Provisionales de La Corte Interamericana de Derechos Humanos | Mandato | Derechos humanos
Estandares de Las Medidas Provisionales de La Corte Interamericana de Derechos Humanos
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Resumen de Articulación de Saberes II (1)
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La Tutela Judicial Cautelar
Formalizacion de Fabia Enero 2012
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El Embargo Completo
Sent C E Suspensión Provisional Actos Adm - Acuerdos Marco de Precios IMPORTANTE
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La Probable Inejecución de Las Sentencias de La Corte Interamericana de Derechos Humanos
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EstándarEs dE las mEdidas provisionalEs En la CortE intEramEriCana dE dErEChos humanos
Las opiniones del autora son de su exclusiva responsabilidad y no reflejan necesariamente el parecer de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ni de su Secretaría .
Agradezco los comentarios y observaciones realizados a este do- cumento por Patricia Tarre, Federico Portillo, Jorge Errandonea y Rubén Ruiz.
978-607-7290-51-3
Periférico Sur 3469, esquina con Luis Cabrera, Col. San Jerónimo Lídice,
CoordinaCión dE ColECCión:
Mireya Castañeda, Investigadora del Centro Nacional de Derechos Humanos
1.1. La Comisión Interamericana
1.2. Las víctimas o presuntas víctimas, o sus representantes
1.3. De oficio
3. Derechos protegidos
III. Requisitos de admisibilidad para la adopción de las medidas
1. Requisitos formales
1.2. Identificación de los beneficiarios
2. Requisitos materiales. Presupuestos
para la adopción de las medidas provisionales
2.1. Extrema gravedad
2.2. Urgencia
2.3. Perjuicio irremediable
3. Razones para no conceder la solicitud
de medidas provisionales
IV. Tipos de medidas concedidas por la Corte Interamericana
1. Defensores de derechos humanos
2. Comunidades indígenas o tribales
3. Personas privadas de la libertad
4. Libertad de expresión – periodistas o medios de comunicación
V. Supervisión de las medidas provisionales
1. Casos contenciosos
2. Resoluciones sobre medidas provisionales
Los derechos humanos han tenido una tradición muy larga en el constitucionalismo
mexicano, bajo distintas denominaciones, como derechos del hombre, garantías individuales o derechos humanos, los cuales se incorporaron 1 en el año 2011. 2 El or- denamiento constitucional fue modificado en aspectos de la mayor relevancia, que se han comenzado a reflejar en distintas áreas. En particular, se puede destacar el cambio de denominación de garantías individuales a derechos humanos y el forta- lecimiento de su protección, así como un mayor reconocimiento a estos derechos en tratados internacionales. Lo anterior tuvo por objeto dotar a la Constitución Po- lítica de los Estados Unidos Mexicanos de nuevos elementos y procedimientos para garantizar la máxima protección.
Al respecto, desde el Capítulo I, artículo 1o constitucional, se previó el deber de
todo servidor público de promover, observar y defender los derechos humanos. En 1948 fue aprobada la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 3 tan sólo unos meses antes que la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 4 Posteriormente se aprobó y entró en vigor la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como “Pacto de San José”, tratado internacional al que México se adhirió en 1981. 5 El Sistema Interamericano de Dere- chos Humanos (IDH) tiene su fundamento en este tratado; se integra por la Comisión y la Corte Interamericanas de Dere chos Humanos; el Estado mexicano aceptó la competencia contenciosa de la segunda en 1998. 6 En el ámbito internacional, el Sistema Interamericano, al igual que los Sistemas Europeo y Africano de Protección de Derechos Humanos, tiene por objeto la protec- ción regional de los derechos humanos, la cual se une en esfuerzos a la realizada por las Naciones Unidas a través del Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos. Con los cambios constitucionales a los que se ha hecho referencia, resul- ta prioritario el conocimiento y la comprensión no sólo de los tratados internaciona- les, sino de los mecanismos de protección señalados y los criterios emitidos por los órganos que los integran. La efectiva educación y capacitación en materia de derechos humanos es una obligación constitucional del Estado mexicano que consiste no sólo en la enseñanza de los derechos y de sus mecanismos de protección, sino también en el análisis y la reflexión de nuevas problemáticas en la materia. La Co misión Nacional, como lo dispone su propia ley en el artículo 6o., fracción IX, tiene entre sus atribuciones pro- mover el estudio, la enseñanza y la divulgación de los derechos humanos.
1 Vid. Capítulo Primero de la Constitución Política de la República Mexicana de 1857 y de la Consti- tución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, hasta la reforma publicada en el Diario Ofi- cial de la Federación el 10 de junio de 2011.
2 Reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación los días 6 y 10 de junio de 2011.
3 Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 1948.
4 Aprobada por la Asamblea General el 10 de diciembre de 1948.
5 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981.
6 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre de 1998.
En paralelo a otras Colecciones, 7 la Comisión Nacional incorporó a sus publi- caciones la Colección Sistema Interamericano de Derechos Humanos, con el propó- sito de brindar al lector una gama de escritos sobre este Sistema de protección y sobre ciertos temas de la jurisprudencia interamericana. Esta Colección se comenzó en 2011, y fue integrada por escritos introductorios, relevantes y actuales, como son: una introducción al Sistema IDH; los procedimien- tos ante la Comisión IDH; el trámite de casos individuales ante la Corte IDH; los de- rechos humanos de las mujeres en la jurisprudencia de la Corte IDH; los derechos de las niñas y los niños en el derecho internacional, con especial atención al Sistema IDH; los derechos de los migrantes en el Sistema IDH; el derecho a defender los de- rechos: la protección a defensoras y defensores de derechos humanos en el Sistema IDH; la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales ante el Sis- tema IDH; los derechos humanos de los miembros de las comunidades indígenas en el Sistema IDH, y la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información en el Sistema IDH. Se considera que es necesario el fomento de constantes reflexiones sobre los temas actuales de derechos humanos. Esta Colección pretende, junto con otras so- bre diversos temas, fungir como un medio de difusión, y progresivamente incorpo- rar nuevos escritos. En esta ocasión se agregan a la Colección Sistema Interamericano de Derechos Humanos los siguientes títulos: 1) La Convención Americana sobre Derechos Humanos:
reflexiones generales; 2) Estándares de las medidas provisionales en la Corte IDH; 3) La evolución de la reparación integral en la jurisprudencia de la Corte IDH; 4) ¿Superposi- ción de las reparaciones otorgadas por comisiones de la verdad y tribunales regionales de derechos humanos? Una aproximación a la realidad interamericana; 5) El derecho a participar directamente en la toma de decisiones sobre asuntos públicos como meca- nismo para la protección ambiental; 6) Los derechos sexuales y reproductivos: están- dares del Sistema IDH; 7) Responsabilidad internacional de los Estados derivada de la conducta de particulares o Non-State Actors conforme al Sistema Interamericano de promoción y protección de los derechos humanos; 8) El control de convencionalidad en la jurisprudencia de la Corte IDH, y 9) Guía de jurisprudencia de la Corte IDH. Los escritos que se presentan en esta ocasión abordan temas pertinentes, de actualidad e importancia, por lo que en algunos casos, además, es necesario fomen- tar su desarrollo doctrinal. La Comisión Nacional, atenta al cumplimiento de sus funciones y a las necesi- dades del país, contribuye con sus trabajos a la promoción y divulgación de los de- rechos humanos.
7 Colección de Textos sobre Derechos Humanos (2011-2013); Colección del Sistema Universal de Pro- tección de los Derechos Humanos (2012).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos 1 (en adelante la Corte, la Corte Interamericana o el Tribunal) es principalmen- te reconocida dentro de la región por las sentencias emitidas en el marco de su función contenciosa, mediante las cuales se han conocido casos emblemáticos dentro de los países 2 que han aceptado la jurisdicción de la Corte, pero también se han desa- rrollado estándares de derechos humanos que han repercutido en la aplicación del derecho interno de los Estados Parte, como por ejemplo la prohibición de amnistías, 3 el control de conven- cionalidad 4 o la jurisdicción penal militar. 5 No obstante, la Cor-
1 Para mayor información sobre las funciones, procedimiento y composición de la Corte Interamericana es posible consultar los fascículos de esta misma colección “El trámite de casos individuales ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos” escrito por Yuria Saavedra Álvarez e “Introducción al Sistema Interamericano de Derechos Humanos” escrito por Carlo María Pelayo Moyer, disponibles en: http:// www.cndh.org.mx/Libreria_Digital
2 A manera de ejemplo: Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221; Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colom- bia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213; Caso De la Masacre de las Dos Erres vs. Guatema- la. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de no- viembre de 2009. Serie C No. 211; Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209; Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Prelimi- nares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006 y Caso Barrios Altos vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75.
3 Entre otros casos: Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221; Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sen- tencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219 y Caso Barrios Altos vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75.
4 Por ejemplo, ver: Caso Atala Riffo y niñas vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239; Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233; Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220 y Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006 y Caso Barrios Altos vs. Perú. Fondo. Sen- tencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75.
5 Al respecto: Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Prelimi- nar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220; Caso Fernández Ortega y otros vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215; Caso Rosendo Cantú y otra vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216 y Caso Radilla Pache-
te tiene otras dos funciones, la función consultiva 6 y la adopción de medidas provisionales, que si bien no tienen el impacto me- diático que las sentencias del Tribunal pueden generar, sí con- llevan efectos claros tanto en la protección y garantía de los derechos humanos de las personas bajo la jurisdicción de los Es- tados, como en la determinación de los alcances y aplicación de dichos derechos. El mecanismo de adopción de medidas provisionales en la Corte Interamericana, a diferencia de otros organismos in- ternacionales, 7 tiene una base convencional, es decir se encuen- tra expresamente consagrado en un tratado. En este sentido, cabe recalcar que la consagración de las medidas provisionales “en el tratado no deja ningún margen de duda acerca del carác- ter obligatorio” 8 de las mismas. En este sentido, la Corte ha afir- mado en numerosas ocasiones que la “disposición establecida en el artículo 63.2 de la Convención confiere un carácter obliga- torio a la adopción de las medidas provisionales que ordene este Tribunal, ya que el principio básico del Derecho Internacional, respaldado por la jurisprudencia internacional, ha señalado que los Estados deben cumplir sus obligaciones convencionales de buena fe (pacta sunt servanda)”. 9
co vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209.
6 El artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que: 1. Los Estados miembros de la Organización podrán consultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes a la protec- ción de los derechos humanos en los Estados americanos. Asimismo, podrán con- sultarla, en lo que les compete, los órganos enumerados en el capítulo X de la Car- ta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires. 2. La Corte, a solicitud de un Estado miembro de la Organización, podrá darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes in- ternas y los mencionados instrumentos internacionales.
7 Por ejemplo, la Convención Europea no contiene una norma que autorice al Tri- bunal Europeo para adoptar medidas provisionales. Sin embargo, el artículo 39.1 de su Reglamento establece que: “la Sala, o cuando sea pertinente, su Presidente, podrá, a solicitud alguna de las partes o de cualquier otra persona concernida, o de oficio, indicar a las partes las medidas provisionales que considere deben ser adop- tadas a favor de las partes o para la adecuada gestión del procedimiento ante ella”.
8 Antônio Cançado Trindade, “The Evolution of Provisional Measures Under the Case-Law of the Inter-American Court”, Human Rights Law Journal, vol. 24, p. 164.
9 Cfr. Asunto James y otros respecto de Trinidad y Tobago, Resolución de la Corte de 14 de junio de 1998, considerando sexto; Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio
Estándares en las medidas provisionales en la CIDH
Al respecto, el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la Convención Ameri- cana) establece que:
En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su cono- cimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.
La Corte ha establecido que las medidas provisionales tie- nen dos caracteres, uno cautelar y otro tutelar. 10 En primer lu- gar, el carácter cautelar de las medidas provisionales se encuen- tra relacionado con los procesos contenciosos internacionales, por cuanto “estas medidas tienen por objeto y fin preservar los derechos en posible riesgo hasta tanto no se resuelva la contro- versia”. Con la adopción de medidas cautelares se busca, enton- ces, “asegurar la integridad y la efectividad de la decisión de fondo, y de esta manera evitar que se lesionen los derechos en litigio, situación que podría hacer inocua o desvirtuar el efecto útil de la decisión final”, por lo que dichas medidas “permiten así que el Estado en cuestión pueda cumplir la decisión final y, en su caso, proceder a las reparaciones ordenadas”. 11
de 2011, considerando tercero, y Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio de 2011, conside- rando tercero.
10 Cfr. Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, considerando quinto; Caso del Periódico “La Nación” respecto de Costa Rica, re- solución de la Corte de 7 de septiembre de 2001, considerando cuarto; Asunto Centro Penitenciario de Aragua “Cárcel de Tocorón” respecto de Venezuela, reso- lución de la Corte de 24 de noviembre de 2010, considerando sexto, y Asunto Al- varado Reyes y otros respecto de México, resolución de la Corte de 26 de noviembre de 2010, considerando quinto.
11 Cfr. Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, considerando quinto; Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolu- ción de la Corte de 15 de abril de 2010, considerando sexto; Asunto Wong Ho Wing respecto de Perú, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerando dé- cimo; Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando séptimo; Asunto de los Diarios “El Nacional” y “Así es la Noticia” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008, considerando vigésimo tercero,
Por su parte, el carácter tutelar de las medidas provisiona- les implica “una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo, por cuanto se protegen derechos humanos, en la medida en que se busca evitar daños irreparables a las perso- nas”. 12 Como se desprende del artículo 63.2, la función otorga- da por la Convención Americana a la Corte, al crear el mecanis- mo de la adopción de medidas provisionales tiene como fin último evitar o prevenir que una posible violación de derechos humanos se materialice, o dicho de otra manera, el objetivo es “garantizar la efectividad práctica de los derechos de manera que no sean sólo retórica”. 13 En términos más apegados a la formulación realizada en la Convención Americana, también es posible decir que lo que se busca con la adopción de medidas provisionales es evitar un daño irreparable en situaciones de extrema gravedad y urgen- cia. De manera que la diferencia entre la función contenciosa y la adopción de medidas provisionales se centra en que en la primera la Corte analiza si un Estado es internacionalmente res- ponsable por la presunta violación de derechos humanos, mien- tras que en el examen de adopción de las medidas provisionales no se estudia la responsabilidad estatal, sino se busca que pre- cisamente ésta no se genere al prevenir que la violación se con- sume. Es por esta diferencia que la Corte ha sido enfática en afirmar que la adopción de medidas provisionales no prejuzga el fondo del caso. 14
y Asunto Luis Uzcátegui respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 27 de enero de 2009, considerando décimo noveno.
12 Cfr. Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, considerando quinto; Caso del Periódico “La Nación” respecto de Costa Rica, re- solución de la Corte de 7 de septiembre de 2001, considerando cuarto; Asunto Centro Penitenciario de Aragua “Cárcel de Tocorón” respecto de Venezuela, reso- lución de la Corte de 24 de noviembre de 2010, considerando sexto, y Asunto Al- varado Reyes y otros respecto de México, resolución de la Corte de 26 de noviembre de 2010, considerando quinto.
13 Clara Burbano Herrera, Provisional Measures in the case law of the Inter-American Court of Human Rights. Amberes y Oxford, Intersentia, 2010, p.1.
14 En este sentido, la Corte ha manifestado que “la adopción de providencias urgentes o de medidas provisionales no presupone ni implica una eventual decisión sobre el fondo del asunto si el caso llegara a conocimiento de la Corte, ni prejuzga la respon- sabilidad estatal por los hechos denunciados”. Cfr. Asunto María Lourdes Afiuni, Resolución del Presidente la Corte de 10 de diciembre de 2010, considerando dé- cimo cuarto; Asunto James y otro respecto de Trinidad y Tobago, resolución del
Por otra parte, el procedimiento para la solicitud, adop- ción, supervisión y levantamiento de las medidas provisionales se halla consagrado en el artículo 27 15 del Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante el Reglamento), el cual determina que:
Artículo 27. Medidas provisionales
1. En cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuan- do sea necesario para evitar daños irreparables a las per- sonas, la Corte, de oficio, podrá ordenar las medidas pro- visionales que considere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención.
Presidente de la Corte de 13 de julio de 1998, considerando sexto; Caso Rosendo Cantú y otra respecto de México, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2010, considerando décimo sexto, y Asunto Alvarado Reyes y otros respecto de México, resolución de la Corte de 26 de mayo de 2010, considerando décimo sexto.
15 Anteriormente, el Reglamento de la Corte Interamericana (aprobado por la Corte en su XLIX período ordinario de sesiones celebrado del 16 al 25 de noviembre de 2000 y reformado parcialmente por la Corte en su LXI período ordinario de sesio- nes celebrado del 20 de noviembre al 4 de diciembre de 2003) establecía en su ar- tículo 25 que: 1. En cualquier estado del procedimiento, siempre que se trate de casos de extrema gravedad y urgencia y cuando sea necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podrá ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes, en los términos del artículo 63.2 de la Convención. 2. Si se tratare de asuntos aún no sometidos a su conocimiento, la Corte podrá actuar a solicitud de la Comisión. 3. En los casos contenciosos que ya se encuentren en conocimiento de la Corte, las víctimas o las presuntas víctimas, sus familiares o sus representantes debidamente acreditados, podrán presentar di- rectamente a ésta una solicitud de medidas provisionales en relación con los referi- dos casos. 4. La solicitud puede ser presentada al Presidente, a cualquiera de los jueces o a la Secretaría, por cualquier medio de comunicación. En todo caso, quien reciba la solicitud la pondrá de inmediato en conocimiento del Presidente. 5. Si la Corte no estuviere reunida, el Presidente, en consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás jueces, requerirá del gobierno respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias a fin de asegurar la eficacia de las medidas pro- visionales que después pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones. 6. Los beneficiarios de medidas provisionales o medidas urgentes del Presidente podrán presentar directamente a la Corte sus observaciones al informe del Estado. La Co- misión Interamericana de Derechos Humanos deberá presentar observaciones al informe del Estado y a las observaciones de los beneficiarios de las medidas o sus representantes. 7. La Corte, o su Presidente si ésta no estuviere reunida, podrá con- vocar a las partes a una audiencia pública sobre las medidas provisionales. 8. La Corte incluirá en su Informe Anual a la Asamblea General una relación de las me- didas provisionales que haya ordenado en el período del informe y, cuando dichas medidas no hayan sido debidamente ejecutadas, formulará las recomendaciones que estime pertinentes.
2. Si se tratare de asuntos aún no sometidos a su cono- cimiento, la Corte podrá actuar a solicitud de la Comisión.
3. En los casos contenciosos que se encuentren en co-
nocimiento de la Corte, las víctimas o las presuntas vícti-
mas, o sus representantes, podrán presentar directamen- te a ésta una solicitud de medidas provisionales, las que deberán tener relación con el objeto del caso.
4. La solicitud puede ser presentada a la Presidencia, a
cualquiera de los Jueces o a la Secretaría, por cualquier me-
dio de comunicación. En todo caso, quien reciba la solicitud la pondrá de inmediato en conocimiento de la Presidencia.
5. La Corte o, si ésta no estuviere reunida, la Presiden-
cia, podrá requerir al Estado, a la Comisión o a los repre-
sentantes de los beneficiarios, cuando lo considere posible e indispensable, la presentación de información sobre una solicitud de medidas provisionales, antes de resolver sobre la medida solicitada.
6. Si la Corte no estuviere reunida, la Presidencia, en
consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás Jueces, requerirá del Estado respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias a fin de asegu- rar la eficacia de las medidas provisionales que después
pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones.
7. La supervisión de las medidas urgentes o provisiona-
les ordenadas se realizará mediante la presentación de
informes estatales y de las correspondientes observacio- nes a dichos informes por parte de los beneficiarios de di- chas medidas o sus representantes. La Comisión deberá presentar observaciones al informe del Estado y a las ob- servaciones de los beneficiarios de las medidas o sus re- presentantes.
8. En las circunstancias que estime pertinente, la Corte
podrá requerir de otras fuentes de información datos re- levantes sobre el asunto, que permitan apreciar la grave-
dad y urgencia de la situación y la eficacia de las medidas. Para los mismos efectos, podrá también requerir los peri- tajes e informes que considere oportunos.
9. La Corte, o su Presidencia si ésta no estuviere reuni-
da, podrá convocar a la Comisión, a los beneficiarios de las
medidas, o sus representantes, y al Estado a una audiencia pública o privada sobre las medidas provisionales.
10. La Corte incluirá en su informe anual a la Asamblea General una relación de las medidas provisionales que haya ordenado en el período del informe y, cuando dichas medidas no hayan sido debidamente ejecutadas, formu- lará las recomendaciones que estime pertinentes.
Como se observa de la lectura del artículo anteriormente citado, dicha norma establece la mayoría de los supuestos nor- mativos o procesales del trámite de adopción y supervisión de medidas provisionales. Sin embargo, es necesario aclarar que si bien dicho artículo del Reglamento en conjunto con el artículo 63.2 de la Convención Americana contienen las principales reglas procedimentales sobre la materia, muchas otras de las reglas o estándares que rigen el procedimiento han sido desarrolladas a través de las resoluciones que la Corte emite. Por ello, para rea- lizar un estudio completo sobre medidas provisionales, es nece- sario examinar en conjunto tanto la normativa aplicable como las subreglas o precedentes que se han ido generando a partir del examen de cada caso o asunto concreto. Teniendo en cuenta lo anterior, el propósito de este docu- mento es que pueda servir como un manual básico para quienes estén interesados en tener un primer acercamiento a la temá- tica. Razón por la cual se realizará una descripción de la norma- tiva principal que atañe a las medidas provisionales, con el fin de realizar: i) un recuento del procedimiento de solicitud, adop- ción y supervisión de las medidas y ii) un estudio de las resolu- ciones que ha emitido la Corte para la adopción, supervisión o levantamiento de las medidas provisionales.
La primera pregunta que surge sobre las medidas provisionales es ¿quién puede interponer la solicitud? Como es bien sabido, la Corte Interamericana no es un tribunal al que se pueda acce- der de manera directa, contrario al Tribunal Europeo de Dere-
chos Humanos, 16 por lo que surge la duda respecto a quién o qué organismos tienen la legitimación para poder presentar una solicitud de medidas provisionales ante la Corte. Al respecto, el artículo 63.2 de la Convención y 27 del Re- glamento establecen que las medidas pueden ser solicitadas por: i) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión Interamericana o la Comisión); ii) las vícti- mas o presuntas víctimas, o sus representantes, o iii) pueden ser decretadas de oficio por la propia Corte. Sin embargo, no todos pueden presentar la solicitud de adopción de medidas en to- dos los momentos procesales, de manera que dependiendo de en qué etapa se encuentre el proceso, una parte estará o no le- gitimada para ello. A continuación se analizará cada uno de estos supuestos con el fin de establecer las reglas sobre este punto.
La Comisión Interamericana es el único organismo que se en- cuentra legitimado para presentar una solicitud de adopción de medidas provisionales si el caso no se encuentra ante la Corte, es decir, no se ha sometido el informe de fondo 17 para el inicio del proceso contencioso ante dicho Tribunal. 18 En principio, di- cha regla pareciera de fácil aplicación, mas existen controversias
16 Desde la aprobación del Protocolo 11 que permite que las peticiones sean formula- das por las personas al Tribunal Europeo, este Tribunal ha enfrentado un número exponencial de casos. Al respecto: The European Court of Human Rights overwhelmed by applications: problems and possible solutions, Rüdiger Woldruf, Ulrike Deutsch, Springer, Max-Planck-Institut, Berlin, 2009, p. 2 y “What’s Wrong with the European Con- vention on Human Rights?”, Steven Greer, Human Rights Quarterly, Volume 30, Num- ber 3, August 2008, pp. 680 a 684.
17 El informe de fondo se halla regulado en el artículo 50 de la Convención America- na, el cual establece que: 1. De no llegarse a una solución, y dentro del plazo que fije el Estatuto de la Comisión, ésta redactará un informe en el que expondrá los hechos y sus conclusiones. Si el informe no representa, en todo o en parte, la opinión unánime de los miembros de la Comisión, cualquiera de ellos podrá agregar a dicho informe su opinión por separado. También se agregarán al informe las exposiciones verbales o escritas que hayan hecho los interesados en virtud del inciso 1.e. del ar- tículo 48. 2. El informe será transmitido a los Estados interesados, quienes no esta- rán facultados para publicarlo. 3. Al transmitir el informe, la Comisión puede for- mular las proposiciones y recomendaciones que juzgue adecuadas.
18 El artículo 63.2 de la Convención estable que: “Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión”.
sobre la misma. Por ejemplo, ¿debe la Comisión Interamericana haber emitido su informe de admisibilidad para poder solicitar medidas provisionales? o ¿es necesario que la Comisión Intera- mericana haya adoptado medidas cautelares 19 antes de solici-
19 Aunque no es materia del presente escrito, cabe resaltar que la Comisión Interame- ricana cuenta con un mecanismo análogo, denominado “medidas cautelares”, el cual está consagrado en el artículo 25 del Reglamento de la Comisión. Dicho ar- tículo establece que:
Artículo 25. Medidas cautelares:
1. Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Huma- nos, 18.b del Estatuto de la Comisión y XIII de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas cautelares. Tales medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso, se relacio- narán con situaciones de gravedad y urgencia que presenten un riesgo de daño irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso pendiente ante los órganos del Sistema Interamericano.
2. A efectos de tomar la decisión referida en el párrafo 1, la Comisión consi-
derará que:
a. la “gravedad de la situación”, significa el serio impacto que una acción u
omisión puede tener sobre un derecho protegido o sobre el efecto eventual
de una decisión pendiente en un caso o petición ante los órganos del Sistema Interamericano;
b. la “urgencia de la situación” se determina por la información que indica
que el riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse, requi-
riendo de esa manera acción preventiva o tutelar; y
c. el “daño irreparable” significa la afectación sobre derechos que, por su
propia naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecua-
da indemnización.
3. Las medidas cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas,
siempre que el beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o deter-
minables, a través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un
grupo, pueblo, comunidad u organización.
4. Las solicitudes de medidas cautelares dirigidas a la Comisión deberán con-
tener, entre otros elementos:
a. los datos de las personas propuestas como beneficiarias o información que
permita determinarlas;
b. una descripción detallada y cronológica de los hechos que sustentan la
solicitud y cualquier otra información disponible; y
c. la descripción de las medidas de protección solicitadas.
5. Antes de tomar una decisión sobre la solicitud de medidas cautelares, la
Comisión requerirá al Estado involucrado información relevante, salvo cuando la inmediatez del daño potencial no admita demora. En dicha circunstancia, la
Comisión revisará la decisión adoptada lo más pronto posible o, a más tardar, en el siguiente período de sesiones, teniendo en cuenta la información aportada por las partes.
6. Al considerar la solicitud, la Comisión tendrá en cuenta su contexto y los
a. si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes, o los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse;
tar las medidas provisionales ante la Corte? Para resolver estos interrogantes es necesario tener en cuenta el carácter o finali- dad que se busca con la interposición de las medidas, por cuan- to existe una diferencia entre el carácter cautelar y el tutelar. En este sentido, la Corte ha interpretado la frase “asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento”, contenida en el artículo 63.2 de la Convención Americana, de manera que se
b. la identificación individual de los propuestos beneficiarios de las medidas cau-
telares o la determinación del grupo al que pertenecen o están vinculados; y
c. la expresa conformidad de los potenciales beneficiarios, cuando la solicitud
sea presentada por un tercero, salvo en situaciones en las que la ausencia de
consentimiento se encuentre justificada.
7. Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamien-
to de medidas cautelares serán emitidas mediante resoluciones fundamentadas
que incluirán, entre otros, los siguientes elementos:
a. la descripción de la situación y de los beneficiarios;
b. la información aportada por el Estado, de contar con ella;
c. las consideraciones de la Comisión sobre los requisitos de gravedad, ur- gencia e irreparabilidad;
d. de ser aplicable, el plazo de vigencia de las medidas cautelares; y
e. los votos de los miembros de la Comisión.
8. El otorgamiento de estas medidas y su adopción por el Estado no constitui-
rán prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables.
9. La Comisión evaluará con periodicidad, de oficio o a solicitud de parte, las
medidas cautelares vigentes, con el fin de mantenerlas, modificarlas o levantar-
las. En cualquier momento, el Estado podrá presentar una petición debidamen- te fundada a fin de que la Comisión deje sin efecto las medidas cautelares vigen- tes. La Comisión solicitará observaciones a los beneficiarios antes de decidir
sobre la petición del Estado. La presentación de tal solicitud no suspenderá la vigencia de las medidas cautelares otorgadas.
10. La Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento apropiadas, como
requerir a las partes interesadas información relevante sobre cualquier asunto relacionado con el otorgamiento, observancia y vigencia de las medidas cautelares. Dichas medidas pueden incluir, cuando resulte pertinente, cronogramas de im-
plementación, audiencias, reuniones de trabajo y visitas de seguimiento y revisión.
11. En adición a lo expresado en el inciso 9, la Comisión podrá levantar o
revisar una medida cautelar cuando los beneficiarios o sus representantes, en
forma injustificada, se abstengan de dar respuesta satisfactoria a la Comisión
sobre los requerimientos planteados por el Estado para su implementación.
12. La Comisión podrá presentar una solicitud de medidas provisionales a la
Corte Interamericana de acuerdo con las condiciones establecidas en el artícu- lo 76 del presente Reglamento. Si en el asunto se hubieren otorgado medidas
cautelares, éstas mantendrán su vigencia hasta que la Corte notifique a las par- tes su resolución sobre la solicitud.
13. Ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisio-
nales por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros meca- nismos de monitoreo de la situación.
establezca “que al menos exista una posibilidad de que el asun- to que motiva la solicitud de medidas provisionales pueda ser sometido a conocimiento del Tribunal en su competencia con- tenciosa. Para que exista dicha mínima posibilidad debe haber- se iniciado ante la Comisión el procedimiento establecido en los artículos 44 y 46 a 48 de la Convención Americana”. 20 De mane- ra que si los presuntos beneficiarios presentaron una petición inicial ante la Comisión Interamericana, la Corte comprende que procede realizar un análisis que abarque las dos dimensiones –cautelar y tutelar– de las medidas provisionales. Lo anterior implica que la Corte no considera que debe haber un pronun- ciamiento sobre la admisibilidad de un caso por parte de la Co- misión Interamericana para que se pueda proteger el carácter cautelar, pero que por lo menos exista una posibilidad de que el caso pueda, en algún momento, ser presentado ante el Tribunal, lo cual se comprueba con la presentación de una petición inicial que tenga una relación con los hechos que sustentan la solicitud de medidas provisionales. Por su parte, existen situaciones en lo que se pretende es, exclusivamente, evitar la configuración de una violación, caso en el cual no es necesario demostrar que se ha presentado una petición inicial ante la Comisión, por cuanto no se aspira a pro- teger un proceso contencioso internacional. En este sentido, la Corte ha resaltado que:
En vista del carácter tutelar de las medidas provisionales, excepcionalmente, es posible que las ordene, aún cuando no exista propiamente un caso contencioso en el Sistema Interamericano, en situaciones que, prima facie, puedan tener como resultado una afectación grave e inminente de derechos humanos. 21
20 Cfr. Asunto García Uribe y otros respecto de México, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2006, considerandos tercero y cuarto y Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando quinto.
21 Cfr. Asunto de la Unidad de Internación Socioeducativa respecto a Brasil, resolución de la Corte de 25 de febrero de 2001, considerando sexto, y Asunto Guerrero Larez respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 17 de noviembre de 2009, consi- derando octavo.
En estas situaciones, la Corte debe analizar, además de los requisitos materiales de la solicitud de medidas provisionales, el “problema planteado, la efectividad de las acciones estatales frente a la situación descrita y el grado de desprotección en que quedarían las personas sobre quienes se solicitan medidas en caso de que éstas no sean adoptadas”. Por tanto, el Tribunal con- sidera que para mostrar el carácter tutelar de las medidas solici- tadas, la Comisión debe presentar “una motivación suficiente que abarque los criterios señalados [anteriormente] y que el Es- tado no demuestre en forma clara y suficiente la efectividad de determinadas medidas que haya adoptado en el fuero interno”. 22 Ahora bien, respecto a si la Comisión se encuentra obliga- da a adoptar medidas cautelares antes de presentar la solicitud ante la Corte, ésta ha dispuesto que existen situaciones de ur- gencia, en las cuales es plenamente comprensible la decisión de la Comisión de no adoptar medidas cautelares, como una pri- mera medida para intentar prevenir la consumación de una vio- lación de derechos humanos. Al respecto, cabe resaltar que esta situación no es la regla general, por cuanto “[s]ólo en circuns- tancias sumamente calificadas, tales como situaciones en las que es inminente la ejecución de una pena de muerte o en las que el contexto excepcional de la situación así lo amerita, la Comi- sión solicita medidas provisionales directamente, sin dictaminar respecto de cautelares en forma previa”. 23 En estas situaciones la Corte ha sido flexible, en el sentido que ha entendido que dependiendo de las circunstancias espe- cíficas de cada situación, es posible que la urgencia implique que el envío de la solicitud de medidas provisionales se haga de manera inmediata. Al respecto, en la resolución de adopción de medidas provisionales en el “Asunto de las personas privadas de la libertad de la Penitenciaría ‘Dr. Sebastião Martins Silveira’ en Araraquara, Sao Paulo, respecto Brasil”, se resaltó que la Co-
22 Cfr. Asunto de la Unidad de Internación Socioeducativa respecto a Brasil, resolución de la Corte de 25 de febrero de 2001, considerando sexto, y Asunto Guerrero Larez respecto de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Huma- nos de 17 de noviembre de 2009, considerando octavo.
23 Felipe González, Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en: Revista SUR, revista internacional de derechos humanos, diciembre de 2010, V.7, No. 13, p. 60.
misión Interamericana no había adoptado medidas cautelares previo al envío de la solicitud, sin embargo, se indicó que con- currían excepcionales características en dicho caso, que expli- caban el inmediato envío a la Corte. 24 Este criterio ha sido apli- cado en la mayoría de los casos relacionados con prisiones tanto en Venezuela como en Brasil.
Como se desprende del artículo 63.2 de la Convención y 27.3 del Reglamento, los representantes o presuntas víctimas podrán presentar la solicitud de medidas provisionales una vez el infor- me de fondo haya sido presentado ante la Corte, siempre y cuando exista relación entre el objeto del caso y los hechos que sustenta la solicitud de medidas. Asimismo, los representantes o las víctimas de un caso en el cual ya se ha fallado sentencia, es decir que se encuentra en etapa de supervisión de cumplimien- to, también están facultados para presentar dicha solicitud. 25 Actualmente se debate al interior de la Corte respecto a si las medidas provisionales que fueron solicitadas con anterioridad o durante el trámite del proceso contencioso internacional deben mantenerse una vez se dicte sentencia de fondo. En particular, el Juez Vio Grossi sostiene que “si las medidas provisionales pro- ceden y se decretan en el proceso incoado ante la Corte relativo a un acto que conoce o juzga en el ámbito de su competencia contenciosa, ellas cesan una vez que tal conocimiento o juzga- miento finaliza, siendo, con todo, sustituidas por [la] sentencia” 26
24 Cfr. Asunto de las personas privadas de la libertad de la Penitenciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira”, en Araraquara, Sao Paulo, respecto de Brasil, resolución del Pre- sidente de 28 de julio de 2006, considerando décimo cuarto.
25 Por ejemplo, en las resoluciones en que se adoptaron medidas provisionales en los casos 19 Comerciantes respecto de Colombia y García Prieto y otros respecto de El Salvador se indicó que: “la presente solicitud de medidas provisionales ha sido pre- sentada directamente por los representantes de las víctimas y sus familiares en un caso que se encuentra en conocimiento de la Corte en la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia”.
26 Voto disidente del Juez Eduardo Vio Grossi a la resolución de la Corte en el Caso Gutiérrez Soler respecto de Colombia de 30 de junio de 2011. Dicho voto fue rei- terado en las siguientes resoluciones: Caso Rosendo Cantú y otra respecto de Mé- xico, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011; Caso Kawas Fernández respecto
de fondo. De tal forma que considera que “todo ello no es obs- táculo para que la Corte pueda ordenar medidas provisionales referidas a las mismas personas respecto de las que se dictaron en el caso ya resuelto, tanto si así lo estima o se le requiere en un nuevo caso sometido a su conocimiento, como si, en uno aún no sometido a su conocimiento, la Comisión, en ejercicio de su “fun- ción principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos”, fundadamente se lo solicita”. 27
En respuesta a lo anteriormente planteado, los demás Jue- ces de la Corte presentaron un voto concurrente, en el cual ma- nifestaron: 28
En la Convención se estipula que la Corte podrá ordenar medidas provisionales “en los asuntos que [el Tribunal] esté conociendo”. La jurisprudencia reiterada de la Corte y las sucesivas normas internas del Tribunal han interpre- tado esta disposición en el sentido de que se podrán or- denar este tipo de medidas “en cualquier estado del pro- cedimiento”, lo que ha incluido e incluye la etapa de supervisión de cumplimiento de la sentencia de un caso contencioso.
Al respecto, los jueces resaltaron la importancia de permi- tir la adopción de las medidas provisionales, aún en la etapa de supervisión de cumplimiento, al hacer referencia a que “la Cor- te ha ordenado medidas provisionales en 26 casos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia, lo que ha significado la protección de los derechos de aproximadamente 2,500 per- sonas”. En este sentido, pareciera que la discusión sobre este
de Honduras, resolución de la Corte de 5 de julio de 2011; Caso Fernández Ortega y otros respecto de México, resolución de la Corte de 20 de febrero de 2012, y Caso 19 comerciantes respecto de Colombia, resolución de la Corte de 26 de junio de 2012. Asimismo, presentó voto concurrente en los siguientes casos: Caso Torres Millacura y Otros vs. Argentina, Sentencia de 26 de agosto de 2011 Fondo, Repa- raciones y Costas y Caso Familia Barrios vs. Venezuela Sentencia de 24 de noviem- bre de 2011, Fondo, Reparaciones y Costas.
27 Voto disidente del Juez Eduardo Vio Grossi a la resolución de la Corte Interameri- cana en el Caso Gutiérrez Soler respecto a Colombia de 30 de junio de 2011.
28 Voto concurrente de los jueces Diego García-Sayán, Leonardo A. Franco, Manuel Ventura Robles, Margarette May Macaulay y Rhadys Abreu Blondet a la resolución de la Corte en el Caso Gutiérrez Soler respecto de Colombia de 30 de junio de 2011.
punto se encuentra zanjada, pero es importante destacar este debate, por cuanto una nueva composición de la Corte Intera- mericana ha sido nombrada, por lo que sería posible que se si- guiera discutiendo sobre la materia o que se modificara el cri- terio que hasta el momento ha sostenido la mayoría de los jueces de la Corte.
La Corte se encuentra facultada para adoptar de oficio las me- didas provisionales que considere pertinentes, en los casos que se encuentran bajo su análisis. Si bien esta potestad es amplia, lo cierto es que sólo se ha utilizado en pocos casos. Un ejemplo es la adopción de medidas provisionales en el caso Ivcher Brons- tein vs. Perú, 29 la cual ocurrió después de que la Corte recibiera las declaraciones de la víctima y los testigos en la audiencia pú- blica que se llevó a cabo en el marco del proceso contencioso. Recientemente, en el Asunto Álvarez y otros respecto de Colombia, la Corte decidió con relación a una persona que no era beneficiaria, que “no p[odía] ser indiferente ante al conjunto de amenazas y hostigamientos que se alega[ba] habría sufrido la señora Almanza entre 2008 y 2013, los cuales configura[ban] prima facie una situación de extrema gravedad y urgencia que justifica[ba] una ampliación de medidas provisionales, de oficio, a su favor”. 30
La Convención o el reglamento de la Corte no establecen quién será el responsable de la implementación de las medidas pro- visionales. Sin embargo, se entiende que al adoptar una solicitud de medidas provisionales, la Corte ordenará al Estado que ga- rantice los derechos en riesgo de la persona que se encuentre bajo su jurisdicción. Al respecto, el Tribunal entiende que puede
29 Cfr. Caso Ivcher Bronstein respecto al Perú, resolución de la Corte de 21 de noviem- bre de 2000, considerandos cuarto y sexto.
30 Asunto Álvarez y otros respecto Colombia, resolución de la Corte de 22 de mayo de 2013, considerando nonagésimo noveno.
ordenar medidas provisionales a los 20 Estados 31 que han rati- ficado la Convención Americana y que han aceptado la jurisdic- ción contenciosa de la Corte Interamericana. Si bien ésta es la posición oficial de la Corte sobre este punto, algunos autores consideran que el Tribunal podría ordenar medidas a Estados que hayan ratificado la Convención Americana, pero que no ha- yan aceptado la jurisdicción contenciosa de la misma, por cuan- to argumentan que “las medidas provisionales no forman parte de la competencia contenciosa de la Corte, sino de su compe- tencia como órgano de protección de los derechos humanos”, 32 por lo que en el marco del carácter tutelar de las medidas sería posible ampliar dicha facultad. Por otra parte, cabe recalcar que lo anterior no implica que con la solicitud de medidas provisionales se deba probar que la posible vulneración de un derecho proviene de agentes estata- les, pues como se señaló anteriormente, la adopción de medi- das no conlleva un análisis de responsabilidad estatal. Así, por ejemplo, es posible que las amenazas que reciba una persona provengan de particulares o terceros totalmente ajenos al Es- tado, sin embargo, la obligación de proteger la vida y la integri- dad de la persona que se encuentra en una situación de extrema gravedad y urgencia recae en el Estado y, por tanto, será éste quien implementará las medidas necesarias para que la posible vulneración no se consume. 33 En este sentido, la Corte ha ex-
31 Estos Estados son: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Pa- namá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay. Sobre el estado de ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consultar en la página web:
http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Dere-
chos_Humanos_firmas.htm
32 Héctor Faúndez Ledesma, El Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. San José, IIDH, 2004, p. 520
33 En este sentido, en muchas de las resoluciones que adoptan medidas provisionales, la Corte ha recalcado que: “el artículo 1.1 de la Convención establece las obligacio- nes generales que tienen los Estados Parte de respetar los derechos y libertades en ella reconocidos y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, las cuales se imponen no sólo en relación con el poder del Estado sino también en relación con actuaciones de terceros particulares”. Cfr. Asun- tos de determinados centros penitenciarios de Venezuela respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio de 2011, considerando tercero; Asunto del In- ternado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando undécimo y Asunto del Interna-
presado que la “obligación general se impone no sólo en rela- ción con el poder del Estado sino también en relación con ac- tuaciones de terceros particulares, inclusive grupos armados irregulares de cualquier naturaleza”. 34
Tanto el artículo 63.2 de la Convención como el artículo 27 del Reglamento hacen referencia a que la solicitud de medidas pro- visionales puede ser emprendida para “evitar daños irreparables a las personas”. De manera que ninguna de estas normas limita la solicitud o adopción de medidas a un determinado derecho, por lo que en principio las medidas podrían servir para evitar una violación de cualquiera de los derechos consagrados en la Con- vención, desde el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 3 de la Convención) hasta el derecho a la pro- tección judicial (artículo 25 de la Convención). No obstante, es imperante resaltar que la mayoría de los casos en que la Corte ha aceptado la solicitud de medidas está relacionada con situaciones en que el derecho a la vida o la in- tegridad se encuentran en peligro. En efecto, en cerca de 94% de los casos en que se han aceptado las medidas se ha buscado proteger alguno de estos dos derechos. 35 Debido a esta tenden- cia, existe la creencia de que las medidas provisionales fueron diseñadas para proteger exclusivamente estos dos derechos. No obstante, como se mencionó anteriormente, no existe limi- tación normativa para proteger otros derechos por medio de este mecanismo y lo cierto es que la Corte ha aceptado medidas
do Judicial de Ciudad Bolívar “Cárcel de Vista Hermosa” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011, considerando décimo sexto.
34 Cfr. Caso Pueblo Indígena de Sarayaku respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 6 de julio de 2004, considerando décimo; Asunto de las Comunidades del Jigua- miandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 6 de marzo de 2003, considerando undécimo, y Asunto de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002, considerando undécimo.
35 Clara Burbano Herrera, Provisional Measures in the case law of the Inter-American Court of Human Rights. Intersentia, 2010, p. 53. En este libro, la autora analizó todas las resoluciones que la Corte había adoptado entre los años 1987 a 2009, por lo que determinó que de 71 medidas provisionales adoptadas, 68 de ellos buscaban prote- ger el derecho a la vida o a la integridad personal.
provisionales con la finalidad de garantizar derechos distintos a estos dos. Cabe resaltar que la primera resolución que adoptó medi- das para proteger derechos distintos al derecho a la vida o a la integridad fue la relacionada con el caso de la comunidad Ma- yagna (Sumo) Awas Tingni respecto de Nicaragua. En dicha re- solución, el Tribunal adoptó las medidas con el fin de proteger el derecho a la propiedad de la comunidad, por lo que ordenó “cuantas medidas [fueran] necesarias para proteger el uso y disfrute de la propiedad de las tierras pertenecientes a la Comu- nidad Mayagna Awas Tingni y de los recursos naturales existen- tes en ellas, específicamente aquéllas tendientes a evitar daños inmediatos e irreparables resultantes de las actividades de ter- ceros que se han asentado en el territorio de la Comunidad o que exploten los recursos naturales existentes en el mismo, has- ta tanto no se produzca la delimitación, demarcación y titula- ción definitivas ordenadas por la Corte”. 36 En fechas recientes, se puede citar la resolución del Asunto L. M respecto de Para- guay, 37 en la cual la Corte ordenó que se adoptaran todas las medidas para proteger no sólo el derecho a la integridad per- sonal, sino además los derechos a la protección de la familia e identidad del niño L.M.
1.1.Requisitos generales
Como se observa del artículo 27 del Reglamento de la Corte, la solicitud de medidas provisionales es en principio un procedi- miento sencillo y sin mayores requisitos formales, lo cual res-
36 Caso de la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni respecto de Nicaragua, reso- lución de la Corte de 6 de septiembre de 2002, punto resolutivo primero.
37 Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, pun- to resolutivo primero.
ponde a la urgencia en la que se encuentran las personas que se busca proteger por medio de este mecanismo. En este sentido, el Reglamento en su artículo 27.4 dispone que la solicitud de me- didas puede “ser presentada a la Presidencia, a cualquiera de los Jueces o a la Secretaría, por cualquier medio de comunicación”. Esto implica dos cosas: i) la Corte no debe estar reunida, es decir sesionando, para que la solicitud sea presentada o decidida, 38 y ii) la solicitud puede ser remitida a la sede de la Corte Interame- ricana a través de cualquier medio de comunicación, como por ejemplo vía courier, facsímile, o correo postal o electrónico. Asimismo, vale la pena señalar que la solicitud de medidas provisionales puede ser presentada en cualquiera de los idiomas de la Corte Interamericana, que son los mismos de la Organiza- ción de Estados Americanos (en adelante OEA), a saber: el es- pañol, el inglés, el portugués y el francés.
1.2. Identificación de los beneficiarios propuestos
Otro de los requisitos formales, que si bien no se encuentra es- tablecido en las normas que regulan las medidas, ha sido confi- gurado por los precedentes desarrollado por la Corte por medio de sus resoluciones, es la identificación de las personas que se- rán consideradas beneficiarios de las medidas. Al respecto, cabe resaltar que la identificación de los posibles beneficiarios ha sido uno de los puntos más discutidos y desarrollados por el Tribunal. La individualización de las personas a quienes se le otorgaran medidas provisionales 39 tiene una incidencia clara en la imple- mentación práctica de las medidas, por cuanto sería para un Estado muy difícil diseñar y otorgar medidas, por ejemplo de protección, si no sabe a ciencia cierta quiénes son las personas
38 Al respecto el artículo 27.6 dispone que: “Si la Corte no estuviere reunida, la Presi- dencia, en consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás Jueces, requerirá del Estado respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias a fin de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones”.
39 Cfr. Asunto de Haitianos y Dominicanos de Origen Haitiano respecto de República Dominicana, resolución del Presidente de la Corte de 14 de septiembre de 2000, considerando cuarto, y resolución de la Corte de 18 de agosto de 2000, consideran- do octavo.
que debe proteger. Por ello, la regla general sería que debe in- dividualizarse a las personas que podrían ser beneficiarias de las medidas. No obstante, el Tribunal ha entendido que existen si- tuaciones donde no es posible individualizar plenamente a todas las personas que corren riesgo, pero que existen criterios para identificarlas o determinarlas. Generalmente estas situaciones han estado ligadas a casos donde una pluralidad de personas corren un riesgo por pertenecer a determinado grupo o comu- nidad, como lo sería el caso de comunidades indígenas o perso- nas privadas de la libertad en un centro de detención. 40 Al res- pecto, la Corte ha ordenado en diversas oportunidades que:
la protección de una pluralidad de personas que no han sido previamente nominadas, pero que sí son identifica- bles y determinables y que se encuentran en una situación de grave peligro en razón de su pertenencia a un grupo o comunidad. 41
Los criterios para la identificación o determinación de las personas han dependido del tipo de grupo o comunidad que haya solicitado las medidas, pero en términos generales se han tenido en cuenta variables como las siguientes: i) que sean per- sonas que se encuentran recluidas en un centro de detención o que pueden ingresar en el futuro en calidad de internos 42 o que ingresen, normal o eventualmente, ya sea como funcionarios o visitantes, al centro penitenciario de referencia; 43 ii) que sean
40 Cfr. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2005, considerando sexto; Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004, considerando quin- to, y Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002, considerando sexto.
41 Cfr. Asunto de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2000, considerando séptimo.
42 Cfr. Asunto de la Unidad de Internación Socioeducativa respecto a Brasil, resolución de la Corte de 25 de febrero de 2001, considerando sexto; Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto a Brasil, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002, con- siderando noveno y Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, consideran- do vigésimo primero.
43 Cfr. Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004, considerando decimotercero; Asunto Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental: Cárcel de Uribana respecto de Ve-
personas que se encuentren en las sedes de un determinado medio de comunicación o que se hallen vinculadas a la opera- ción periodística de dicho medio, 44 o iii) que constituyan una comunidad organizada y ubicada en un lugar geográfico deter- minado. 45 Por su parte, la Corte ha rechazado solicitudes de medidas, en casos en los que ha considerado que el grupo o comunidad no se encuentra debidamente identificado y que no es deter- minable. Así por ejemplo, en el Asunto Belfort Istúriz y otros, 46 la solicitud de protección a la “sociedad venezolana”, la cual presuntamente se iba a ver perjudicada por el cierre de algunas emisoras radiales, fue rechazada por la Corte por cuanto no era un grupo identificable y determinable.
2. Requisitos materiales. Presupuestos para la adopción de las medidas provisionales
Los requisitos materiales o sustantivos que la Corte, o en caso de no encontrarse reunida el Presidente de la Corte, debe exa- minar para determinar si una solicitud de medidas provisionales es procedente o no, se hallan establecidos en el artículo 63.2 de la Convención cuando estipula que la Corte podrá tomar las me- didas provisionales que considere pertinentes en “casos de ex- trema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas”. Es por esto que el Tribunal reitera lo siguiente en la mayoría de las resoluciones en las que se examina la posible adopción de medidas provisionales:
El artículo 63.2 de la Convención exige que para que la Corte pueda disponer de medidas provisionales deben concurrir tres condiciones: i) “extrema gravedad”; ii) “ur-
nezuela, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2007, considerando sexto, y Asun- to de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 21 de septiembre de 2005, considerando séptimo.
44 Cfr. Asunto de los diarios “El Nacional” y “Así es la Noticia” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio de 2004, considerando undécimo.
45 Cfr. Caso Pueblo Indígena de Sarayaku respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 6 de julio de 2004, considerando noveno.
46 Cfr. Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de abril de 2010, considerando décimo octavo.
gencia”, y iii) que se trate de “evitar daños irreparables a las personas”. Estas tres condiciones son coexistentes y deben estar presentes en toda situación en la que se soli- cite la intervención del Tribunal. 47
El estándar probatorio de estos tres requisitos es el “es- tándar de apreciación prima facie”, es decir que no es necesario que el hecho esté plenamente probado, 48 pero sí que existan indicios razonables sobre los hechos que se alegan, 49 por lo que se debe presentar un mínimo de detalle e información que per- mita al Tribunal realizar el análisis correspondiente. Asimismo, se permite la aplicación de presunciones ante las necesidades de protección. 50 Al respecto, la Corte ha considerado que no es necesario “demostrar plenamente la veracidad de los hechos sino de que [quien interponga la solicitud] tenga bases razona- bles para presumir como cierta su existencia”. 51 Por su parte, la carga de la prueba recae sobre el solicitante de las medidas, ya sea la Comisión Interamericana o los repre- sentantes de las presuntas víctimas o las víctimas. 52 Al respecto,
47 Cfr. Caso Carpio Nicolle y otros respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 6 de julio de 2009, considerando décimo cuarto y Caso González Medina y fami- liares respecto de República Dominicana, resolución de la Corte de 30 de agosto de 2011, considerando sexto.
48 Cfr. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuape” de Febem respecto de Brasil, resolución de la Corte de 4 de julio de 2006, considerando vigésimo tercero.
49 Al respecto, en el Voto Razonado del juez Sergio García Ramírez indicó que “la decisión de la Corte puede instalarse en apreciaciones prima facie –a falta de pruebas concluyentes, como sucede con frecuencia–, y puede y debe “evaluar (la extrema gravedad de la amenaza y las características y perspectivas de ésta) en función del contexto específico”. Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, Voto Razonado del juez Sergio García Ramírez a la re- solución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando undécimo.
50 Cfr. Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución del Presidente de la Corte de 13 de enero de 2006, considerando deci- mosexto; Asunto Alvarado Reyes y otros respecto de México, resolución de la Cor- te de 15 de mayo de 2011, considerando decimoséptimo; Asunto Internado Judicial de Ciudad Bolívar “Cárcel de Vista Hermosa” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011, considerando decimoséptimo, y Caso González Medina y familiares respecto de República Dominicana, resolución de la Corte de 30 de agosto de 2011, considerando décimo tercero.
51 Asunto Chunimá respecto a Guatemala, resolución de la Corte de 1 de agosto de 1991, considerando décimo sexto.
52 Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros respecto a Panamá, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerando décimo primero.
es importante indicar que si después de presentada la solicitud la Corte solicita información específica al Estado sobre el asun- to y éste no responde a dicha solicitud, dicha falta de respuesta “no implica necesariamente la concesión de medidas provisio- nales”, 53 pues dicha actitud no invierte la carga de la prueba. Además, la Corte ha reiterado que en el marco de las medidas provisionales solamente le compete el examen de los tres re- quisitos señalados anteriormente, por lo que “cualquier otro hecho o argumento sólo puede ser analizado y resuelto duran- te la consideración del fondo de un caso contencioso”. 54 También es necesario hacer la salvedad de que, si bien el Tribunal ha intentado efectuar algunas definiciones generales que permitan vislumbrar qué hechos o circunstancias se pueden subsumir en estos requisitos, lo cierto es que es difícil definir con absoluta claridad cada uno de ellos, debido a que: i) en muchos de los casos se realiza un análisis conjunto de los tres requisitos, por lo que no queda claro cuál es el alcance de cada uno, por lo que es complejo diferenciarlos entre sí, y ii) pareciera que exis- te una tendencia casuística, en el sentido que se privilegia la aplicación al caso concreto, evitando realizar definiciones ge- nerales. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones se procederá a explicar la forma en que la Corte ha intentado de- finir estos tres requisitos.
2.1.Extrema gravedad
La Corte ha establecido que respecto “al requisito de ‘gravedad’, para efectos de la adopción de medidas provisionales, la Con- vención requiere que aquélla sea ‘extrema’, es decir, que se encuentre en su grado más intenso o elevado”. 55 Con el fin de
53 Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 14 de abril de 2010, considerando quinto.
54 Cfr. Asunto James y otros respecto de Trinidad y Tobago, resolución de la Corte de 29 de agosto de 1998, considerando sexto; Asunto Guerrero Larez respecto de Ve- nezuela, resolución de la Corte de 17 de noviembre de 2009, considerando décimo sexto y Caso Rosendo Cantú y otra respecto de México, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2010, considerando décimo quinto.
55 Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, con- siderando séptimo.
medir el “grado” de intensidad se han tenido en cuenta aspectos como el contexto específico bajo el cual se desarrolla la amena- za o si se encuentran en riesgo derechos fundamentales como la vida y la integridad física. 56 Respecto del contexto en el que se desarrollan las ame- nazas o posibles riesgos a determinados derechos, la Corte ha tenido en cuenta para probar dicho contexto informes de or- ganizaciones internacionales e internas, aunque en algunas oca- siones ha hecho referencia a contextos “conocidos” de los paí- ses sin acudir a ningún tipo de evidencia complementaria. A manera de ejemplo se puede citar el Asunto Gladys Lanza Ochoa, en el cual se tuvieron en cuenta las visitas in loco reali- zadas por la Comisión Interamericana y el “Informe Honduras:
Derechos Humanos y Golpe de Estado” de 30 de diciembre de 2009, para visualizar “la situación generalizada de inseguridad que […] afronta[ba]n los defensores y defensoras de derechos humanos que desarrollan sus actividades” 57 en el marco de las movilizaciones realizadas en contra del golpe de Estado ocurri- do en Honduras. Mientras que en el Asunto de la Unidad de In- ternación Socioeducativa, la Corte tomó como base los infor- mes efectuados por órganos estatales del Brasil durante el año 2010, específicamente por el Consejo Nacional de Justicia, por el Ministerio Público del estado de Espírito Santo y por la admi- nistración de la Unidad de Internación, con el fin de probar “la falta de control de la administración en relación al complejo [como] fragrante [y que] la situación de constante estado de rebelión entre los jóvenes sugiere ineficiencia en la administra- ción del complejo”, 58 y un elevado número de incidentes graves que colocaron en riesgo la vida y la integridad personal de los
56 Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Vene- zuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerandos décimo sépti- mo y décimo octavo.
57 Asunto Gladys Lanza Ochoa, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, consi- derando séptimo.
58 Asunto de la Unidad de Internación Socioeducativa respecto a Brasil, resolución de la Corte de 25 de febrero de 2001, considerando sexto. Informe de la visita del Con- sejo Nacional de Justicia a la Unidad de Internación Socioeducativa, 25 de mayo de 2010, página 14.
internos. 59 Por su parte, en el Asunto Pueblo Indígena Kankua- mo la Corte resaltó “las condiciones generales del conflicto ar- mado en el Estado colombiano” 60 como uno de los puntos a tener en cuenta para el análisis de la situación de gravedad. Por otro lado, es recurrente la consideración de la Corte respecto a que la persona se encuentra en una situación de ex- trema gravedad y urgencia cuando se comprueba que su vida o su integridad personal están amenazadas o corren grave peli- gro. 61 Lo anterior pareciera indicar que el Tribunal manejaría cierta jerarquía entre los derechos consagrados en la Conven- ción, lo cual implicaría que si los derechos que están bajo ame- naza o peligro de ser vulnerados son el derecho a la vida y a la integridad personal, habría un predominio de dichos derechos a la hora de decidir si se adoptan las medidas provisionales. Sin embargo, si se tiene en cuenta que el estándar probatorio para la adopción de medidas se relaciona con que de una apreciación prima facie se desprenda que la situación es de extrema grave- dad, es claro que no se trata de un tema de superioridad de cier- tos derechos, sino que suele ser más fácil evidenciar las amena- zas o riesgos que pueden correr estos dos derechos, que acreditar las amenazas a derechos como la libertad de expresión o los derechos políticos. En este sentido, el juez García Ramírez manifestó que “[e]s evidente que el “propósito de ‘evitar daños irreparables’ […] suele tener relación con la naturaleza y conte- nido de los derechos amenazados[, d]e ahí que destaque natu- ralmente la protección de la vida y la integridad[, e]mpero, no conviene excluir de plano la posibilidad de disponer medidas
59 Asunto de la Unidad de Internación Socioeducativa respecto a Brasil, resolución de la Corte de 25 de febrero de 2001, considerando sexto. Ocurrencias en la UNIS e informes de exámenes forenses, anexo VI al escrito del Estado de 7 de febrero de 2011, presentado el 21 de febrero de 2011.
60 Asunto Pueblo Indígena Kankuamo, resolución de la Corte de 5 de julio de 2004, considerando undécimo.
61 Cfr. Asunto Adrián Meléndez Quijano y otros respecto de El Salvador, resolución de la Corte de 23 de marzo de 2007, considerando noveno; Asunto Juan Almonte Herrera y otros respecto de República Dominicana, resolución de la Corte de 25 de mayo de 2010, considerando décimo octavo; Asunto Alvarado Reyes y otros respec- to de México, resolución de la Corte de 26 de mayo de 2010, considerando décimo sexto; Asunto María Lourdes Afiuni, resolución del Presidente la Corte de 10 de diciembre de 2010, considerando décimo segundo, y Asunto Gladys Lanza Ochoa, resolución la Corte de 1 de julio de 2011, considerando décimo quinto.
[…] en el supuesto de otros derechos, cuando existan las con- diciones que así lo determinen”. 62
En relación con el carácter “urgente”, la Corte ha manifestado que este requisito implica que el riesgo o amenaza involucrados sean inminentes, lo cual requiere que la respuesta para reme- diarlos sea inmediata. 63 En este sentido, el Tribunal ha manifes- tado que:
la urgencia alude a situaciones especiales y excepcionales que requieren y ameritan una acción y respuesta inmedia- ta orientada a conjurar la amenaza. Se trata de circunstan- cias que por su propia naturaleza suponen un riesgo inmi- nente. Se deriva del carácter urgente de la amenaza la naturaleza de la respuesta para remediarla. Esto debe su- poner, ante todo, un carácter inmediato de la misma y, en principio, temporal para hacer frente a tal situación, ya que una falta de respuesta implicaría “per se” un peligro. 64
De los estándares planteados por la Corte se entiende que la urgencia se encuentra relacionada con la necesidad de res- ponder de manera rápida con el fin de prevenir que se consume una violación, de manera que no sería viable para la persona esperar a la adopción de otro tipo de decisiones, como por ejem- plo que se dé término a un proceso judicial, pues la inminencia del riesgo o amenaza hace necesario adoptar medidas en el menor tiempo posible. Asimismo, como lo indica la Corte, la urgencia no sólo implica un requisito formal para la adopción de medidas provisionales, sino que conlleva una consecuencia, tanto en el tiempo que el Tribunal toma para responder las so-
62 Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Vene- zuela, voto Razonado del Juez Sergio García Ramírez a la Resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando décimo segundo.
63 Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 2 de septiembre de 2010, considerando décimo segundo.
64 Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Vene- zuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerandos décimo sépti- mo y décimo octavo.
licitudes, 65 como en la obligación estatal de implementar las medidas de la manera más expedita. En la mayoría de las resoluciones en las que se adoptan medidas provisionales, la Corte realiza un análisis conjunto en- tre la extrema gravedad y la urgencia de la situación, pues pa- reciera que existe una relación intrínseca entre estos dos requi- sitos. Ello implica que generalmente el Tribunal no desarrolla de manera amplia este punto en los asuntos en que decide con- ceder las medidas provisionales, lo cual no permite un acerca- miento claro a una definición del mismo. Sin embargo, es posi- ble hacerse una idea de la manera en que el Tribunal entiende dicho requisito por medio de las resoluciones que han sido re- chazadas por no cumplirlo. Por ejemplo, el Tribunal en el Asunto de las comunidades indígenas Ngöbe estableció que en el análisis del requisito de urgencia correspondía valorar la oportunidad y la temporalidad de la intervención cautelar o tutelar solicitada. 66 En el examen concreto de la solicitud de la medida, la Corte consideró que, debido a que la solicitud de medidas provisionales fue presen- tada por la Comisión Interamericana casi dos años después de la que le fuera remitida la petición inicial y la correspondiente solicitud de medidas cautelares, no se cumplía con el requisito de urgencia. Además, el Tribunal agregó que “deb[ía] primar la mayor celeridad en la Comisión Interamericana para decidir sobre la petición[, pues e]n caso contrario, resultaría una inconsisten- cia que la urgencia que se argumenta para solicitar medidas provisionales no implique la consideración urgente respecto del examen de mérito de la petición”. 67
65 Clara Burbano Herrera, Provisional Measures in the case law of the Inter-American Court of Human Rights, Intersentia, 2010, p. 96. En este libro, la autora analizó todas la resoluciones que la Corte adoptó entre los años 1987 a 2009 y determinó que “las medidas provisionales, en más de la mitad de los casos, fueron adoptadas en un lap- so entre el primer día de presentación de las medidas y cinco días después”. (Tra- ducción libre).
66 Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros respecto a Panamá, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerando noveno.
67 Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros respecto a Panamá, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerando décimo sexto.
Igualmente, en el marco del Asunto de los Niños y Adoles- centes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuape” de Febem se solicitó la ampliación de una medida provisional, con el fin de cobijar a una nueva persona dentro de las medidas que ya habían sido adoptadas. Sin embargo, la Corte rechazó dicha solicitud, debido, entre otras razones, a que la persona se de- moró un año en señalar que había sido amenazada, por lo que la Corte consideró que esto “cuestiona el carácter de ‘urgencia’, necesario para la adopción de las medidas”. 68 Finalmente, es importante señalar que existe un debate respecto a la duración de las medidas provisionales, una vez éstas son adoptadas. Como se indicó anteriormente, el requi- sito de urgencia implica una consecuencia en la celeridad con que se deben tomar las medidas tanto por la Corte como por el Estado y, además, involucra que el riesgo es inminente por lo que la persona, en principio, no puede esperar que otras medi- das sean decididas. No obstante, “un problema frecuente del seguimiento de las medidas urgentes de la Comisión y la Corte consiste en su larga duración[, de manera que e]n la práctica existe un importante número de medidas urgentes en el Siste- ma Interamericano que se hallan en vigor desde hace años”. 69 En efecto, la Corte mantiene activas o bajo supervisión 37 me- didas provisionales, 70 muchas de las cuales fueron adoptadas hace 10 o 15 años. 71 Ello pareciera contrariar abiertamente la naturaleza de las medidas provisionales, pues se entendería que si se implementan las medidas necesarias en un determinado asunto, la urgencia debería diluirse en el tiempo. Sin embargo, lo que se observa de algunos de estos asuntos es que su super- visión continúa, por cuanto, lamentablemente, se originan nue-
68 Cfr. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuape” de Febem respecto de Brasil, resolución de la Corte de 4 de julio de 2006, considerando vigésimo primero.
69 Felipe González, “Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, en Revista SUR, Revista Internacional de Derechos Humanos, diciembre de 2010, V. 7, No. 13, p. 65.
70 Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2011. Dispo- nible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/informes/espanol.pdf
71 Por ejemplo, el Caso Caballero Delgado y Santana respecto a Colombia se mantu- vo abierto durante 16 años, de 1994 a 2011.
vos hechos de riesgo o amenaza inminente, diferentes a los que fundamentaron la solicitud inicial. Por tanto, la urgencia o in- minencia permanece, aun cuando el asunto o caso lleve bajo supervisión durante un lapso considerable, por cuanto son nue- vos hechos los que sustentan este requisito.
Por último, respecto al “perjuicio irremediable” la Corte ha in- dicado que en cuanto al daño, debe existir una probabilidad razonable de que se materialice y no debe recaer en bienes o intereses jurídicos que puedan ser reparables. 72 De acuerdo con lo anterior, no es suficiente con que un daño pueda ser produ- cido si se consuma la violación que se intenta evitar, sino que además es necesario probar que dicho daño no puede reparar- se con facilidad. Al respecto, la Corte ha manifestado que se puede pro- ducir un daño irreparable cuando se pone en riesgo el derecho a la vida o a la integridad personal, pero además ha considera- do que se cumple este requisito cuando se atenta contra, por ejemplo: i) el derecho a que no se impida el acceso a las condi- ciones que garanticen una existencia digna; 73 ii) el uso y disfru- te de la propiedad de las tierras pertenecientes a una comuni- dad indígena y de los recursos naturales existentes en ellas; 74 iii ) el ejercicio profesional del periodismo, 75 o iv) los derechos a la integridad psíquica, identidad y protección a la familia de
72 Cfr. Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, considerando séptimo. Asuntos Internado Judicial de Monagas (“La Pica”), Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II (Cárcel de Yare), Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana), e Internado Judicial Capital El Rodeo I y el Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2009, considerando tercero y Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de abril de 2010, considerando 8.
73 Cfr. Caso Pueblo Indígena de Sarayaku respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 6 de julio de 2004, considerando undécimo.
74 Caso de la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni respecto de Nicaragua, reso- lución de la Corte de 6 de septiembre de 2002, punto resolutivo primero.
75 Caso Herrera Ulloa respecto a Costa Rica, Resolución de la Corte de 7 de septiem- bre de 2001. considerando undécimo.
un niño. 76 En todas estas situaciones, el Tribunal consideró que en caso de perpetuarse la violación, el daño producido sería irreparable. Empero, en el asunto Asunto Belfort Istúriz y otros, la Cor- te negó las medidas provisionales solicitadas a favor de los pe- riodistas que trabajan en las emisoras radiales que estaban sien- do cerradas, por cuanto consideró que: i) “más allá de las consecuencias de índole laboral-salarial que el cierre significaría para los periodistas –cuestión que podría ser indemnizable y, por ende, reparable–, la Comisión no demostró prima facie que los periodistas se encuentren sufriendo un perjuicio de carácter irreparable”, y ii) “la Comisión no señaló cómo los periodistas estarían –ellos mismos y no la población en general– afectados de una manera tal que no pudiera ser reparada cuando los ór- ganos del sistema interamericano, de ser procedente, resuelvan el fondo del asunto”. 77 De una lectura del criterio fijado por la Corte en Asunto Belfort Istúriz y otros pareciera que éste contraría los estánda- res señalados anteriormente, por lo que constituye un prece- dente que debe ser analizado con cuidado. En primer lugar, el hecho que se equipare el daño irreparable a aquel que no puede ser indemnizable implicaría que básicamente sólo el derecho a la vida sería objeto de las medidas provisionales. Al respecto, como se indicó anteriormente, las normas convencionales y re- glamentarias no circunscriben la adopción de medidas a ciertos derechos, sino que por el contrario, todos los derechos consa- grados en la Convención pueden ser protegidos por medio de esta facultad de la Corte. Asimismo, se señaló que no existe ninguna jerarquía entre los derechos que pueden ser objeto de protección. De manera que una aplicación restrictiva del prece- dente desarrollado en el Asunto Belfort podría tener un impac- to perjudicial en la capacidad y alcance de protección de las medidas provisionales.
76 Asunto L. M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, con- siderando décimo noveno.
77 Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 14 de abril de 2010, considerando décimo noveno.
3. Razones para no conceder la solicitud de medidas provisionales
Como ya se indicó, en caso de que no se cumpla alguno de los tres requisitos materiales anteriormente descritos, la Corte des- estima la solicitud de medidas provisionales. No obstante lo anterior, la Corte también rechaza solicitudes o ampliaciones de medidas con base en requisitos o supuestos distintos a los descritos anteriormente, a saber: i) si los hechos planteados en la solicitud de medidas tienen una relación directa con el fondo de los casos contenciosos, hasta el punto que termine resolviendo materias de fondo del asunto; 78 ii) si los hechos se relacionan de manera directa con puntos que se encuentran bajo la supervi- sión de cumplimiento, 79 y iii) si llegara a aplicar el principio de subsidiariedad, en cuanto el Estado ya ha tomado las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia del posible daño irrepa- rable. 80 En particular, cabe destacar que las decisiones adopta- das por la Corte sugieren un cambio de criterio respecto de la adopción de medidas provisionales, pues en sus inicios consi- deró que era posible proteger derechos como la propiedad por medio de la adopción de medidas, mientras que en la actualidad pareciera que este tipo de medidas se entienden como relacio- nadas con el fondo de un asunto en concreto. Por otra parte, con relación al tercer punto mencionado, el principio de subsidiariedad, ha tenido repercusión en casos recientes como el Asunto Martínez Martínez y otros respecto a México, en el cual el Tribunal manifestó:
78 Cfr. Caso Jorge Castañeda Gutman respecto de México, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2005, considerando octavo, y Caso James y otros respecto de Trinidad y Tobago, resolución de la Corte de 29 de agosto de 1998, consideran- do sexto.
79 Asunto COFAVIC – Caso Caracazo respecto a Venezuela, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerando décimo noveno, y Caso Trabajadores Cesados del Congreso respecto al Perú, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2010, considerando vigésimo segundo.
80 Cfr. Asunto Luis Uzcátegui respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 20 de febrero de 2003, considerando décimo tercero; Caso Masacre Plan de Sánchez res- pecto de Guatemala, resolución de la Corte de 8 de julio de 2009, considerando sexto, y Caso Mack Chang y otros respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 16 de noviembre de 2009, considerando sexto.
que [si bien] las alegadas amenazas, hostigamientos y se- guimientos contra Margarita Martínez Martínez, Adolfo Guzmán Ordaz y los niños Ada Saraí Martínez Martínez y Eduardo Abel León Martínez configuran situaciones de extrema gravedad y urgencia, así como de riesgo, el Esta- do ha proporcionado información sobre los mecanismos concretos que ha adoptado en el marco de las medidas cautelares en razón de tales situaciones, por lo que está implementando medidas de protección a favor de los so- licitantes que se presume continuará otorgando para ga- rantizar los derechos a la vida e integridad personal de los solicitantes. Por lo tanto, y teniendo asimismo en cuenta que no se ha informado que […] hayan ocurrido nuevos hechos que afecten a los solicitantes, la Corte considera que actualmente no resulta necesario ordenar medidas provisionales. 81
Cabe destacar que en los casos en que la Corte desestima las medidas provisionales, siempre “recuerda que los Estados tienen el deber constante y permanente de cumplir con las obli- gaciones generales que le corresponden bajo el artículo 1.1 de la Convención, de respetar los derechos y libertades en ella re- conocidos y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda per- sona sujeta a su jurisdicción”. 82
La Corte, en general, no establece la manera en que se deben implementar las medidas provisionales en la práctica, por cuan- to lo anterior se entiende dentro del marco de competencia de los Estados. De acuerdo con esta línea, es claro que “el Tribunal no dispone de absoluta discrecionalidad para determinar el tipo
81 Cfr. Asunto Martínez Martínez y otros respecto a México, resolución de la Corte de 1 de marzo de 2012, considerando vigésimo sexto.
82 Cfr. Caso Salvador Chiriboga respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011, considerando décimo noveno, y Caso Velásquez Rodríguez respecto de Honduras, resolución de la Corte de 15 de enero de 1988, considerando tercero.
de medida que resulta procedente”. 83 Sin embargo, si es posible analizar el tipo de órdenes y consideraciones que la Corte tiene en cuenta, dependiente de la naturaleza del grupo o el carácter de la persona a quien le fue otorgada la medida provisional. A continuación se analizarán, a manera de ejemplo, 84 los siguien- tes grupos: i) defensores de derechos humanos; ii) comunidades indígenas o tribales; iii) personas privadas de la libertad, y iv) personas en ejercicio de su libertad de expresión.
La Corte ha establecido que se entiende como defensores de derechos humanos a aquellas “personas que trabajen en orga- nizaciones no gubernamentales, así como a otros grupos o in- dividuos que trabajen a favor de la defensa de los derechos hu- manos”. 85 Al respecto, el Tribunal ha resaltado la labor realizada por los defensores, puesto que ésta “constituye un aporte po- sitivo y complementario a los esfuerzos realizados por el Estado en virtud de su posición de garante de los derechos de las per- sonas bajo su jurisdicción”. 86 Un número amplio de las medidas provisionales que la Cor- te ha adoptado está relacionado con las amenazas o, en algunos casos, atentados, cometidos en contra de defensores de dere- chos humanos por el ejercicio de su labor. Teniendo en cuenta
83 Héctor Faúndez Ledesma, El Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. IIDH, 2004, p. 574
84 Por razones de espacio sólo se tomarán como ejemplo los cuatro grupos reseñados. Sin embargo, se hace notar que la Corte Interamericana ha concedido medidas provisionales a, inter alia, personas condenadas a muerte, personas desaparecidas forzosamente o situaciones relacionadas con niños, niñas y adolescentes.
85 Cfr. Caso Plan de Sánchez respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011, considerando décimo; Caso Gloria Giralt de García Prieto y otros respecto de El Salvador, resolución de la Corte de 26 de septiembre de 2006, con- siderando octavo, y Asunto Mery Naranjo y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 22 de septiembre de 2006, considerando octavo.
86 Cfr. Asunto Gladys Lanza Ochoa respecto de Honduras, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, considerando décimo séptimo; Asunto Del Internado Judicial De Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 9 de fe- brero de 2006, considerando decimocuarto; Caso Masacre Plan de Sánchez respec- to de Guatemala, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2006, considerando décimo segundo; Caso Gloria Giralt de García Prieto y otros respecto de El Salva- dor, resolución de la Corte de 26 de septiembre de 2006, considerando octavo.
el tipo de labor que realizan los defensores de derechos huma- nos y su importancia en una sociedad democrática, el Tribunal ha ordenado a los Estados que implementen, entre otras, las siguientes medidas: i) aquellas que sean necesarias para prote- ger la vida e integridad personal; 87 ii) proteger y respetar las funciones que desempeñan en el marco de su labor; 88 iii) otorgar garantías efectivas y adecuadas a los defensores de derechos humanos para que realicen libremente sus actividades, y pres- tar particular atención a acciones que limiten u obstaculicen su trabajo; 89 iv) investigar los hechos que motivan la adopción de las medidas provisionales, con el fin de identificar a los respon- sables y, en su caso, les imponga las sanciones correspondien- tes, 90 y v) realizar todas las gestiones pertinentes para que las medidas de protección ordenadas se planifiquen e implementen con la participación de los beneficiarios de las mismas o sus re- presentantes, de manera tal que las referidas medidas se brin- den de forma diligente y efectiva y que, en general, les manten- ga informados sobre el avance de su ejecución. 91 Como se observa, algunas de las medidas ordenadas están directamente relacionadas con la labor efectuada por los de- fensores de derechos, por lo que se busca que puedan realizar su trabajo sin ningún tipo de obstáculos, mientras que otro tipo de medidas están más orientadas a prevenir una afectación a su derecho a la vida o a la integridad. En efecto, las medidas señaladas en los puntos i), iv) y v) son utilizadas generalmente
87 Asunto Gladys Lanza Ochoa respecto de Honduras, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, punto resolutivo primero.
88 Cfr. Caso Gloria Giralt de García Prieto y otros respecto de El Salvador, resolución de la Corte de 26 de septiembre de 2006, considerando octavo, y Asunto Mery Na- ranjo y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 22 de septiembre de 2006, considerando octavo.
89 Cfr. Asunto Gloria Giralt de García Prieto y otros respecto de El Salvador, resolución de la Corte de 26 de septiembre de 2006, considerando octavo; Asunto Mery Na- ranjo y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de julio de 2006, considerando octavo, y Asunto de la Fundación de Antropología Forense de Gua- temala respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 21 de abril de 2006, con- siderando noveno.
90 Cfr. Caso Plan de Sánchez respecto a Guatemala, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011, punto resolutivo tercero.
91 Cfr. Caso Fernández Ortega y otros respecto de México, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011, punto resolutivo segundo.
por la Corte en los casos en que las personas se encuentran bajo amenazas a su vida o su integridad, sin importar el carácter de la persona o el tipo de labor que desempeña. Cabe resaltar que la medida de investigación constituye uno de los mecanismos más efectivos para combatir y prevenir que las circunstancias de peligro continúen, por cuanto identificar las fuentes de pe- ligro o amenazas permite brindar una verdadera protección, además, disuade a quienes originan las amenazas, y, eventual- mente, se diluye el riesgo. Asimismo, la Corte es recurrente en solicitar la participación de los beneficiarios en la planificación e implementación de las medidas necesarias, de manera que esto no ocasione nuevos inconvenientes y responda a sus ne- cesidades reales.
Las medidas provisionales adoptadas para pueblos indígenas o tribales han sido destinadas para proteger la vida o la integri- dad de los miembros de dichas comunidades o, como ya se mencionó, para garantizar derechos que se salen de esta órbita. En efecto, en las medidas relacionadas con el Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, el Asunto Pueblo Indígena Kankuamo y el Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, la Corte ordenó que se adoptaran medidas para la protección de los derechos a la vida, el derecho a que no se les impida el acce- so a las condiciones que le garanticen una existencia digna y el derecho a la circulación. En particular, sobre el derecho a la cir- culación en el Asunto Pueblo Indígena Kankuamo, el Tribunal manifestó que se encontraba probada la afectación a “la libre circulación de sus miembros y los ha obligado a desplazarse a otras regiones”. 92
92 Cfr. Asunto Pueblo Indígena Kankuamo respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de julio de 2004, considerando décimo; Asunto de las Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 6 de marzo de 2003, considerando décimo; Asunto de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2000, considerando octavo, y Asunto Giraldo Cardona respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de febrero de 1997, considerando quinto.
Asimismo, en la adopción de medidas del Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni y el Caso Pueblo Indígena de Sa- rayaku, la Corte resaltó la importancia del territorio para dichas comunidades. Concretamente, hizo referencia a la sentencia de fondo emitida respecto al primer caso citado y destacó que:
entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser re- conocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y pro- ducción sino un elemento material y espiritual del que de- ben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. 93
Al tener en cuenta la relevancia del territorio, la Corte re- conoció “la necesidad de otorgar medidas provisionales con el fin de proteger el uso y disfrute de la propiedad de las tierras pertenecientes a los miembros de la comunidad” 94 y la “impor- tancia de los recursos existentes en las tierras de las comunida- des indígenas, que son base de su subsistencia, forma de vida y tradiciones”. 95 El tipo de medidas que el Estado ordenó adoptar en los anteriores casos son, entre otras, las siguientes: i) las medidas que sean necesarias para proteger la vida e integridad personal de los miembros del pueblo indígena; ii) garantizar el derecho
93 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de febrero de 2000. Serie C No. 66, párr. 149, y Caso Pueblo Indígena de Sarayaku respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 17 de junio de 2005, considerando noveno.
94 Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni respecto de Nicaragua, resolución de la Corte de 6 de septiembre de 2002, considerando noveno.
95 Caso Pueblo Indígena de Sarayaku respecto de Ecuador, resolución de la Corte de 17 de junio de 2005, considerando noveno.
de libre circulación de los miembros del pueblo; iii) asegurar que las personas beneficiadas con las medidas puedan seguir vivien- do en su residencia habitual y brindar las condiciones necesarias para que las personas desplazadas de dicha comunidad regre- sen a sus hogares; 96 iv) proteger el uso y disfrute de la propiedad de las tierras y de los recursos naturales existentes en ellas, es- pecíficamente aquéllas tendientes a evitar daños inmediatos e irreparables resultantes de las actividades de terceros que se hayan asentado en el territorio de la comunidad o que exploten los recursos naturales existentes en el mismo. 97 Asimismo, se ordenaron las medidas generales correspondientes a investigar los hechos que originen las medidas y dar participación en la implementación a los beneficiarios. Por otra parte, es interesante analizar la decisión tomada por la Corte en el Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe, puesto que el Tribunal desestimó la solicitud de medidas provi- sionales, aun cuando los hechos eran similares a los tratados en los casos anteriormente citados. En la solicitud de medidas pro- visionales presentada por la Comisión Interamericana se requi- rió: 98 i) proteger la vida e integridad personal de los miembros de las comunidades indígenas Ngöbe; ii) suspender las obras de construcción y demás actividades relacionadas con la concesión otorgada a AES-Changuinola a lo largo del río Changuinola en la provincia de Bocas del Toro, hasta tanto los órganos del Sis- tema Interamericano de Derechos Humanos adoptaran una decisión definitiva sobre el asunto planteado en el caso; iii) abs- tenerse de restringir de forma presuntamente ilegal el derecho de libre circulación de los miembros de las comunidades indí- genas Ngöbe, y iv) proteger la especial relación de las comuni-
96 Cfr. Asunto Pueblo Indígena Kankuamo respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de julio de 2004, considerando décimo; Asunto de las Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 6 de marzo de 2003, considerando décimo; Asunto de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2000, considerando octavo, y Asunto Giraldo Cardona respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de febrero de 1997, considerando quinto.
97 Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni respecto de Nicaragua, resolución de la Corte de 6 de septiembre de 2002, punto resolutivo primero.
98 Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros respecto a Panamá, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, visto primero.
dades indígenas Ngöbe con su territorio ancestral, en especial, proteger el uso y disfrute de la propiedad colectiva y de los re- cursos naturales existentes en ella. No obstante lo anterior, la Corte desestimó dicha solicitud, por cuanto consideró que: 99 i) la Comisión no brindó informa- ción suficiente sobre algunos puntos de la solicitud; ii) las res- puestas e información presentadas por el Estado controvirtie- ron en alto grado algunos elementos de la solicitud inicial presentada por la Comisión; iii) determinados aspectos alega- dos por la Comisión y controvertidos por el Estado, tales como la validez de los acuerdos suscritos, las restricciones a la libertad de circulación y el alcance de los reasentamientos, se encontra- ban relacionados con el fondo del caso; y iv) la solicitud de me- didas provisionales se basa en el requisito de urgencia, por lo que debía primar la mayor celeridad en la Comisión Interame- ricana para decidir sobre la petición. De la motivación expuesta por el Tribunal, es posible con- cluir que éste fundamentó su decisión, principalmente, en los requisitos formales de admisibilidad. Lo anterior no tiene nada de incorrecto o criticable, por el contrario, la Corte obedeció a las normas convencionales, reglamentarias y a sus desarrollos jurisprudenciales para tomar la decisión. Sin embargo, de los hechos presentados en la solicitud de la Comisión y dado el po- sible impacto que la adopción de medidas provisionales habría podido tener en las cuatro comunidades indígenas Ngöbe, ha- bría sido interesante que la Corte hubiera realizado un desarro- llo más extenso sobre el alcance del carácter tutelar de las me- didas provisionales en situaciones en las que comunidades indígenas se ven enfrentadas a proyectos de alto impacto.
La Corte ha evidenciado el problema carcelario en varios países de la región a través de la adopción de medidas provisionales
99 Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros respecto a Panamá, resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, considerandos undécimo, duodéci- mo, décimo tercero y décimo sexto.
concedidas a favor no solamente de las personas que se encuen- tra privadas de la libertad en los centros carcelarios, sino ade- más a quienes trabajen allí o se encuentren como visitantes. Esto se ha desarrollado bajo el entendido de que, además de la obligación de los Estados de adoptar medidas de seguridad para proteger a las personas que se encuentren bajo su jurisdicción, en los casos en que las personas se encuentran recluidas en cen- tros carcelarios es notable que el Estado tiene una posición de garante frente a dichas personas. En este sentido, el Tribunal ha sido enfático en indicar que:
La Corte estima que este deber es más evidente al tratar- se de personas recluidas en un centro de detención, caso en el cual el Estado es el garante de los derechos de las personas que se encuentran bajo su custodia, en razón de que las autoridades penitenciarias ejercen un control total sobre éstas. 100
Esta obligación de garante se hace extensiva a las acciones de terceros particulares. 101 Es importante señalar que la Corte, en el marco de este tipo de medidas provisionales, ha estableci- do que los Estados tienen obligaciones generales respecto a las personas privadas de la libertad, como obligaciones específicas, de las cuales se derivan algunas medidas concretas de implemen- tación. Al respecto, el Tribunal ha establecido como obligaciones generales las siguientes: i) la protección de la vida de toda perso-
100 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002, considerando octavo; Asunto de Guerrero Larez respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 17 de noviembre de 2009, considerando déci- mo tercero; Asunto del Internado Capital Judicial El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008, considerando sexto; Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II respecto de Vene- zuela, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2007, considerando sexto, y Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Ta- tuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 3 de julio de 2007, considerando sexto.
101 Cfr. Caso Eloisa Barrios y otros respecto de Venezuela, resolución del Presidente de la Corte de 22 de septiembre de 2005, considerando séptimo; Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009, considerando décimo, y Asunto de Guerrero Larez respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 17 de noviembre de 2009, considerando decimotercero.
na privada de libertad, la cual requiere que el Estado se preocupe particularmente de las circunstancias de la vida que llevará mien- tras se mantenga privada de libertad, puesto que ese derecho no se ha extinguido ni restringido por su detención o prisión; 102 ii) brindar a los internos, con el objetivo de proteger y garantizar su derecho a la vida y a la integridad personal, las condiciones mínimas compatibles con su dignidad mientras permanecen en los centros de detención; 103 iii) deber de adoptar las medidas necesarias para protegerlos y de abstenerse, bajo cualquier cir- cunstancia, de actuar de manera tal que se vulnere de forma injustificada la vida y la integridad de dichas personas, 104 y iv) independientemente de la existencia de medidas provisionales específicas, el Estado se encuentra especialmente obligado a garantizar los derechos de las personas en circunstancias de pri- vación de libertad. 105 Dichas obligaciones generales han generado órdenes es- pecíficas para garantizar el derecho a la vida y a la integridad de las personas detenidas. A continuación se hará un recuento de algunas de ellas:
102 Cfr. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” vs. Paraguay. Excepciones Prelimi- nares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112, párr. 160; Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2007, con- siderando séptimo, y Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) respec- to de Venezuela, resolución de la Corte de 3 de julio de 2007, considerando séptimo.
103 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009, considerando décimo; Asuntos Internado Judicial de Monagas (“La Pica”); Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II (Cárcel de Yare); Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana), e Internado Judicial Capital El Rodeo I y el Rodeo II respecto de Venezuela, reso- lución de la Corte de 24 de noviembre de 2009, considerando decimoctavo; Asun- to de los niños y adolescentes privados de libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008, considerando duodécimo; Asunto de las personas privadas de libertad en la Peni- tenciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira” en Araraquara, São Paulo, respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008, considerando décimo quinto.
104 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009, considerando vigésimo cuarto, y resolución de la Cor- te de 2 de mayo de 2008, considerando decimoquinto.
105 Cfr. Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución del Presidente de la Corte de 22 de agosto de 2007, considerando décimo sexto.
1. Los Estados deben utilizar todos los medios posibles para reducir al mínimo los niveles de violencia en los centros carcelarios. 106
2. Debe existir una separación de categorías, de manera que “[l]os reclusos pertenecientes a categorías diversas deberán ser alojados en diferentes […] secciones dentro de[l] establecimiento, según su sexo y edad, sus ante- cedentes, los motivos de su detención y el trato que corresponda aplicarles”. 107
3. Las personas detenidas en prisión preventiva deberán ser separadas de los que están cumpliendo condena. 108
4. Los funcionarios de la cárcel “no deberán, en sus rela- ciones con los reclusos, recurrir a la fuerza, salvo en caso de legítima defensa, de tentativa de evasión o de resis- tencia por la fuerza o por inercia física a una orden ba- sada en la ley o en los reglamentos”. 109
5. Las medidas que se adopten deben incluir las que pue- dan favorecer al mantenimiento de un clima de respeto de los derechos humanos de las personas privadas de libertad entre sí, en particular, las medidas para evitar la presencia de armas dentro de los establecimientos en poder de los internos; reducir el hacinamiento; me- jorar las condiciones de detención, y proveer personal capacitado y en número suficiente para asegurar el ade- cuado y efectivo control, custodia y vigilancia del centro penitenciario. 110
106 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II (Cárcel de Yare) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2007.
107 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana) respecto de Venezuela, resolución de 2 de febrero 2007, considerando undécimo.
108 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana) respecto de Venezuela, resolución de 2 de febrero 2007, considerando undécimo.
109 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana) respecto de Venezuela, resolución de 2 de febrero 2007, considerando undécimo.
110 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana) respecto de Venezuela, resolución de 2 de febrero 2007, considerando undécimo.
6. Las penas corporales, encierro en celda oscura, así como toda sanción cruel, inhumana o degradante están com- pletamente prohibidas como sanciones disciplinarias. 111
7. Los Estados deben proteger a los reclusos de la violen- cia que, en la ausencia de control estatal, pueda ocurrir entre los detenidos. 112
8. En todo sitio donde haya personas detenidas, se debe- rá llevar al día un registro empastado y foliado que in- dique para cada detenido: a) su identidad; b) los motivos de su detención y la autoridad competente que lo dis- puso; c) el día y la hora de su ingreso y de su salida. 113
9. Los Estados deben presentar información acerca de la disponibilidad de medios y mecanismos mediante los cuales los internos pueden informarse acerca de sus derechos y formular peticiones o quejas al respecto. 114
10. Los Estados deben informar, de manera inmediata y ofi- cial, a los familiares de las personas privadas de libertad que se encuentran bajo su custodia, sobre sus transfe- rencias y reubicación en otros centros penitenciarios. 115
Como se observa, muchas de las órdenes dadas por la Cor- te en el marco de este tipo de medidas provisionales implican un esfuerzo sustancial de implementación para los Estados, puesto que conllevan la adopción no sólo de medidas concretas dentro de los centros penitenciarios, sino además la adopción
111 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002, considerando décimo.
112 Cfr. Asunto de las personas privadas de libertad en la Penitenciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira” en Araraquara, São Paulo, respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de septiembre 2006, considerando decimosexto; Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009, considerando décimo, y Asunto Guerrero Larez respecto de Venezuela, reso- lución de la Corte de 17 de noviembre de 2009, considerando decimotercero.
113 Cfr. Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004, considerando décimo tercero.
114 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2007, considerando déci- mo sexto.
115 Cfr. Asunto de las personas privadas de libertad en la Penitenciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira” en Araraquara, São Paulo, respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de septiembre de 2006, considerando vigésimo segundo.
de políticas públicas generales. Es por ello que el Tribunal ha considerado que muchas de estas medidas deben ser imple- mentadas de manera progresiva, por lo que ha afirmado que entiende que es “un proceso que requ[iere] por parte de [los] Estados la adopción de medidas a corto, mediano y largo plazo para enfrentar los problemas estructurales que afectan a las personas […] detenidas”. 116 Por otra parte, el Tribunal ha fijado criterios claros sobre el uso de la fuerza en situaciones en que se compromete el orden y la seguridad de los centros penitenciarios, como por ejemplo cuando ocurren motines o asonadas. Al respecto, la Corte indicó que si bien los Estados deben garantizar la seguridad y mantener el orden público, dicha facultad debe ser desarrollada ‘‘dentro de los límites y conforme a los procedimientos que permiten preservar tanto la seguridad pública como los derechos funda- mentales de la persona humana”. 117 En este sentido, el Tribunal estableció que “sólo podrá hacerse uso de la fuerza o de instru- mentos de coerción en casos excepcionales, cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de con- trol”. 118 Asimismo, la Corte agregó que los Estados, cuando se den este tipo de situaciones, deben actuar “con apego y en apli- cación de la normativa interna en procura de la satisfacción del orden público, siempre que esta normativa y las acciones toma- das en aplicación de ella se ajusten, a su vez, a las normas de protección de los derechos humanos aplicables a la materia”. 119
116 Cfr. Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004, considerando noveno; Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009, considerando duodécimo; Asunto de los niños y adolescentes privados de li- bertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008, considerando décimo cuarto.
117 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 7 de julio de 2004, considerando duodécimo; Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 9 de febrero 2006, considerando décimo séptimo, y Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2005, considerando duodécimo.
118 Cfr. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II respecto de Ve- nezuela, resolución de la Corte de 30 de marzo de 2006, considerando décimo quinto.
119 Cfr. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 7 de julio de 2004, considerando duodécimo; Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 9 de febrero
En el marco de la protección especial que deben garantizar los Estados a las personas que ejercen una labor periodística, la Corte ha resaltado la importancia del derecho a la libertad de expresión en una sociedad democrática. En particular, el Tribu- nal manifestó que:
Dada la importancia de la libertad de expresión en una so- ciedad democrática, el Estado no sólo debe minimizar las restricciones a la circulación de la información sino también equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la participa- ción de las distintas informaciones en el debate público, impulsando el pluralismo informativo. En consecuencia, la equidad debe regir el flujo informativo. 120
En este mismo tenor, la Corte ha señalado que “es funda- mental que los periodistas que laboran en los medios de comu- nicación gocen de la protección y de la independencia necesa- rias para realizar sus funciones a cabalidad, ya que son ellos quienes mantienen informada a la sociedad, requisito indispen- sable para que ésta goce de una plena libertad y el debate pú- blico se fortalezca”. 121 En los asuntos o casos relacionados con la protección a la libertad de expresión es necesario diferenciar entre dos tipos de medidas provisionales, a saber: i) aquellas que son adoptadas con el fin de proteger la vida y la integridad de personas que son amenazadas o están en riesgo a raíz de su labor periodística, y ii) medidas tendentes a proteger el ejercicio de la libertad de expresión de manera directa. En efecto, la mayoría de los casos en que la Corte ha adoptado medidas provisionales se relaciona
2006, considerando décimo séptimo; Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolu- ción de la Corte de 30 de noviembre de 2005, considerando duodécimo.
120 Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de abril de 2010, considerando décimo cuarto.
121 Cfr. Asunto de la Emisora de Televisión “Globovisión” respecto de Venezuela. reso- lución de la Corte de 4 de septiembre de 2004, considerando décimo.
con el primer supuesto y, sólo en un caso concreto la Corte adop- tó medidas para proteger la libertad de expresión sin relacionar- lo con otro derecho, como en el caso Herrara Ulloa respecto a Costa Rica. En particular, en el caso Ivcher Bronstein respecto al Perú y en los asuntos Diarios “El Nacional” y “Así Es La Noticia”, Lui- siana Ríos y otros y la Emisora de Televisión “Globovisión” res- pecto de Venezuela, la Corte ordenó la protección a la vida y a la integridad personal de periodistas u otras personas que se encontraran vinculadas con la operación de dichos medios de comunicación. 122 Por su parte, en el Caso Herrera Ulloa la Corte otorgó medidas provisionales con el fin de proteger el derecho a la libertad de expresión. Dichas medidas fueron adoptadas a favor de un periodista del diario “La Nación” quien había sido condenado por el delito de difamación y, por ello, iba a ser in- cluido en el registro judicial de delincuentes. En dicho caso, la Corte consideró que la inscripción en el registro podía acarrear un daño irreparable, por cuanto se afectaba su ejercicio profe- sional del periodismo y su honor. 123 Por ello, el Tribunal ordenó al Estado “dejar sin efectos la inscripción del señor Mauricio Herrera Ulloa en el Registro Judicial de Delincuentes hasta que el caso [fuera] resuelto de manera definitiva por los órganos del sistema interamericano de derechos humanos”. 124 Por último, como se mencionó anteriormente, en el asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, el Tribunal desestimó la solicitud de medidas provisionales, ya que consideró que el cierre de las emisoras radiales no constituía un daño irreparable para los pe- riodistas que laboraban allí. 125 De un análisis de las resoluciones relacionadas con la liber- tad de expresión es posible afirmar que la Corte ha sido reacia a realizar una protección tutelar del derecho a la libertad de ex-
122 Cfr. Asunto de los diarios “El Nacional” y “Así es la Noticia” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008, considerando octavo.
123 Cfr. Caso Herrera Ulloa respecto de Costa Rica, resolución de la Corte de 7 de sep- tiembre de 2001, considerando décimo primero.
124 Cfr. Caso Herrera Ulloa respecto de Costa Rica, resolución de la Corte de 7 de sep- tiembre de 2001, punto resolutivo primero.
125 Cfr. Asunto Belfort Istúriz y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de abril de 2010.
presión por medio de la adopción de medidas provisionales. Al respecto, el Tribunal realza la labor e importancia de los perio- distas y medios de comunicación, pero en la práctica sólo se brinda protección para agresiones que puedan atentar contra la vida o la integridad de dichas personas, mas no para, por ejemplo, prevenir una censura previa o el cierre inminente de un medio de comunicación.
El artículo 27.7 del Reglamento establece el procedimiento para la supervisión de las medidas que ya han sido adoptadas por la Corte. En particular, se dispone que los Estados deben presen- tar periódicamente informes en los que se indiquen las medidas específicas que se han implementado para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal en cada caso o asunto concreto. A dichos informes deben presentar observaciones, en primer lu- gar los representantes de los beneficiarios y, posteriormente, la Comisión Interamericana. Asimismo, el artículo 27.8 prevé que el Tribunal puede re- querir de otras fuentes de información, como peritajes o infor- mes de terceros, sobre datos relevantes sobre el asunto que per- mitan apreciar la gravedad y urgencia de la situación y la eficacia de las medidas. Igualmente, la Corte puede convocar, si lo con- sidera necesario, a una audiencia privada a los representantes de los beneficiarios, al Estado y a la Comisión Interamericana. 126 En el marco de la supervisión, el Tribunal examina la efecti- vidad de las medidas que los Estados están implementando en cada caso o asunto concreto y, también, debe, con el fin de defi- nir si se mantienen o no vigentes dichas medidas, “analizar si persiste la situación de extrema gravedad y urgencia que deter-
126 Cfr. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” da FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Presidenta de la Corte de 10 de junio de 2008, y Caso Bámaca Velásquez respecto de Guatemala, resolución de la Presidenta de la Corte de 11 de noviembre de 2008.
minó su adopción, o bien si nuevas circunstancias igualmente graves y urgentes ameritan su mantenimiento”. 127 Por tanto, du- rante la supervisión de las medidas se estudia regularmente si los requisitos materiales – extrema gravedad, urgencia y daño irre- parable – continúan vigentes, pues de lo contrario se ordena le- vantar las medidas provisionales. Al respecto, cabe resaltar que la Corte ha indicado que “el mantenimiento de las medidas de protección exige una evaluación más rigurosa de la Corte en cuan- to a la persistencia de la situación que dio origen a las mismas”. 128 Por otra parte, en el marco de la supervisión de las medi- das, es posible que la Comisión Interamericana o los represen- tantes de los beneficiarios soliciten la ampliación de las medidas a otras personas que se encuentran bajo la misma situación. La solicitud de ampliación de medidas provisionales, en principio, se rige bajo las mismas reglas que la solicitud de adopción de medidas, es decir que la Comisión Interamericana es quien se encuentra legitimada para solicitar la ampliación cuando el caso no se encuentre bajo el conocimiento del Tribunal 129 y los repre- sentantes se hallan legitimados únicamente si la Corte ya co- noce el caso. 130 Sin embargo, del análisis de las medidas provi- sionales dictadas por la Corte se deprende que no existe un criterio único para determinar la capacidad de los representan- tes de solicitar la ampliación de beneficiarios en un asunto no sometido al conocimiento de la Corte, ya que en algunos se ha aceptado directamente 131 o cuando la Comisión ha ratificado
127 Cfr. Asunto James y otros respecto de Trinidad y Tobago, resolución de la Corte de
29 de agosto de 1998, considerando sexto; Asunto Comunidades del Jiguamiandó
y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 30 de agosto de 2010, considerando sexto y Asunto de la Comisión Colombiana de Juristas. resolu- ción de la Corte de 25 de noviembre de 2010, considerando séptimo.
128 Cfr. Asunto del Pueblo Indígena Kankuamo respecto de Colombia, resolución de la Corte de 3 de abril de 2009, considerando séptimo, y Caso de la Masacre de Mapi- ripán respecto de Colombia, resolución de la Corte de 2 de septiembre de 2010, considerando vigésimo sexto.
129 Cfr. Asunto de la Fundación de Antropología Forense respecto de Guatemala, resolu- ción de la Corte de 29 de enero de 2008, y Asunto Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 30 de agosto de 2010.
130 Cfr. Caso García Prieto y otros respecto de El Salvador, resolución de la Corte de
27 de enero de 2007.
131 Cfr Asunto Millacura Llaipén respecto de Argentina, resolución de la Corte de 6 julio de 2006; Asunto Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental: Cárcel de Uribana respecto de Venezuela; Asunto del Centro Penitenciario Región Capital
la solicitud 132 o en otros casos cuando la Comisión o el Estado han tenido la oportunidad de presentar observaciones respec- to a la solicitud. 133 Asimismo, en la etapa de supervisión de las medidas es posible que el Estado considere que ha cumplido a cabalidad con lo ordenado por la Corte o que no subsisten los requisitos materiales que fundamenten la vigencia de las medidas, por lo que presenta una solicitud de levantamiento de las medidas provisionales. En dicho caso, el Tribunal ha manifestado que el Estado “deberá presentar la suficiente evidencia y argumenta- ción que permita al Tribunal apreciar que el riesgo o la amenaza ya no reúnen los requisitos de extrema gravedad y urgencia de evitar daños irreparables”. 134 En este mismo sentido, la Corte ha indicado que si transcurre un tiempo razonable sin amenazas o intimidaciones en contra de los beneficiarios es posible con- siderar que las medidas adoptadas han sido eficaces o que el riesgo que se corría no es inminente por lo que es posible orde- nar el levantamiento de dichas medidas. 135
Yare I y Yare II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2009; Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2009; Asunto del Inter- nado Judicial de Monagas (“La Pica”) respecto de Venezuela, resolución de la Cor- te de 24 de noviembre de 2009, y Asunto Ramírez Hinostroza y otros respecto de Perú, resolución de la Corte de 17 de mayo de 2007.
132 Cfr. Asunto Mery Naranjo y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 4 de marzo de 2011; Asunto Álvarez y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008; Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución del Presidente de la Corte de 22 de agosto de 2007, y Asun- to Eloisa Barrios y otros respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 22 de septiembre de 2005.
133 Cfr. Asunto Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución de la Corte de 5 de febrero de 2008; Asunto Haitianos y Dominicanos de origen Haitiano en la República Dominicana respecto de República Dominica- na, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2006 y Asunto Millacura Llaipén y otros respecto de Argentina, resolución de la Corte de 6 de febrero de 2008.
134 Cfr. Caso Caballero Delgado y Santana respecto de Colombia, resolución de 25 de febrero de 2011, considerando décimo quinto.
135 Cfr. Asunto Gallardo Rodríguez respecto de México, resolución de la Corte de 11 de julio de 2007, considerando undécimo; Caso de la Masacre de Mapiripán res- pecto de Colombia, resolución de la Corte de 2 de septiembre de 2010, consideran- do vigésimo octavo, y Asunto de las Penitenciarías de Mendoza respecto de Argen- tina, resolución de la Corte de 26 de noviembre de 2010, considerando trigésimo noveno.
En todo caso, el Tribunal cuando decide levantar las medi- das provisionales en un caso o asunto en particular tiende a re- cordar a los Estados que:
el artículo 1.1 de la Convención establece las obligaciones generales que tienen los Estados Parte de respetar los de- rechos y libertades en ella consagrados y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, en toda circunstancia. Por su parte, las me- didas provisionales tienen un carácter excepcional y son complementarias a esta obligación general de los Estados. En este sentido, los supuestos de levantamiento de medi- das provisionales por el Tribunal no pueden implicar que el Estado quede relevado de sus obligaciones convencio- nales de protección. Por ello, la Corte destaca que, inde- pendientemente de la existencia de medidas provisionales específicas, el Estado se encuentra obligado a garantizar los derechos de las personas en situación de riesgo y debe impulsar las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos, seguidas de las consecuencias que la legislación pertinente establezca. 136
A principios de los años noventa, cuando hasta el momento la Corte Interamericana sólo había adoptado cuatro medidas pro- visionales, la autora Pasqualucci afirmó que “las medidas provi- sionales nunca serán la panacea para resolver todos los problemas de derechos humanos en este continente. Realísticamente, es- tas medidas pueden proteger sólo a unas pocas personas en situaciones limitadas”. 137 Casi veinte años después de realizada
136 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez respecto de Honduras, resolución de la Corte de 15 de enero de 1988, considerando tercero; Asunto de la Fundación de Antropología Forense de Guatemala respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 22 de fe- brero de 2011, considerando cuadragésimo primero, y Caso Fernández Ortega y otros respecto de México, resolución de la Corte de 20 de febrero de 2012, conside- rando trigésimo primero. 137 Jo M. Pasqualucci, “Medidas provisionales en la Corte Interamericana de Derechos Humanos: una comparación con la Corte Internacional de Justicia y la Corte Eu- ropea de Derechos Humanos”, Revista IIDH. Vol. 19, p.112
esta afirmación es posible aseverar que es parcialmente correc- ta, puesto que es cierto que las medidas provisionales no podrán nunca abarcar todos los problemas de derechos humanos que se presenten en la región y, mucho menos evitar la consumación de muchas vulneraciones, pero a lo largo de estos años sí han evidenciado problemas estructurales en ciertos países, como por ejemplo las condiciones carcelarias o la situación de riesgo de defensores de derechos humanos. También es cierto que las medidas provisionales han cobijado un número amplio de per- sonas, sobre todo desde que el Tribunal aceptó adoptar medidas de protección a grupos o comunidades, hasta el punto que en este momento no se cuenta con un número exacto de las per- sonas beneficiarias de medidas provisionales. Por ello es posible afirmar, actualmente, que el impacto que las medidas provisio- nales ha tenido en ciertos países y para la protección de deter- minados grupos de personas ha sido satisfactorio. No obstante lo anterior, las medidas provisionales siguen presentado desafíos hacia el futuro, especialmente respecto a su implementación a nivel interno y los efectos legales que con- llevaría el incumplimiento por parte de los Estados de las órde- nes dadas por el Tribunal. Respecto a la implementación de las medidas, si bien muchos Estados han generado políticas propias de protección para personas que se encuentran amenazadas o su vida corre peligro, lo cierto es que de una evaluación de los asuntos y casos que mantiene la Corte bajo supervisión, es po- sible concluir que su efectividad no es siempre la deseada. En efecto, como se afirmó anteriormente, la razón por la cual mu- chas de las medidas pueden continuar vigentes durante muchos años es porque nuevos hechos de amenazas o riesgo se vuelven a presentar aun cuando la persona es beneficiaria. Asimismo, aunque el no realizar una investigación adecuada sobre los orí- genes y causas de las amenazas no es argumento suficiente, per se, para mantener abierta una medida provisional, la función disuasiva de la investigación sí tiene un impacto importante en la protección de las personas y la práctica muestra que ésta es una de las ordenes que menos se tiende a cumplir por parte de los Estados.
Entonces, la pregunta es ¿qué hacer para aumentar la efec- tividad y cumplimiento de las medidas provisionales? Algunos autores consideran que sería importante reforzar el efecto legal que implicaría el incumplimiento de las medidas provisionales, con decisiones, tales como que la Corte declarara una violación autónoma del artículo 63.2 de la Convención Americana, 138 en caso de que no se diera cumplimiento a lo ordenado o si, lasti- mosamente, la vulneración al derecho que se buscaba proteger acaeciera. Si bien este es un debate complejo que se deberá dar al interior de la Corte, lo importante es resaltar que el cumpli- miento de medidas provisionales depende, en gran medida, de la buena voluntad de los Estados y de su compromiso real con la protección y garantía de los derechos humanos.
Vii. Fuentes consultadas:
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Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No.
Caso Barrios Altos vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de mar- zo de 2001. Serie C No. 75.
138 Véase, al respecto: Clara Burbano Herrera e Yves Haeck, Letting States off the hook? The paradox of the legal consequences following state non-compliance with provisional measures in the Inter-American and European Human Rights systems, Netherlands Quarterly of Human Rights, vol. 28/3, 332-360, 2010, p. 360.
Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Ni- caragua. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de fe- brero de 2000. Serie C No. 66. Caso De la Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala. Excep- ción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211. Caso Fernández Ortega y otros vs. México. Excepción Preli- minar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215. Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011 Serie C No. 221. Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de sep- tiembre de 2011. Serie C No. 233. Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Excepciones Pre- liminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213. Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.Sentencia de 23 de No- viembre de 2009. Serie C No. 209. Caso Rosendo Cantú y otra vs. México. Excepción Prelimi- nar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216.
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Asunto Alvarado Reyes y otros respecto de México, resolu- ción de la Corte de 26 de mayo de 2010. Asunto Álvarez y otros respecto de Colombia, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008. Asunto Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 18 de junio de 2002. Asunto Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 21 de septiembre de 2005. Asunto Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2009. Asunto Cárcel de Urso Branco respecto de Brasil, resolución de la Corte de 7 de julio de 2004. Asunto Centro Penitenciario de Aragua “Cárcel de Tocorón” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2010. Asunto Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana) respecto de Venezuela, resolución de 2 de febrero 2007. Asunto Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental:
Cárcel de Uribana respecto de Venezuela. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de noviembre de 2009. Asunto Chunimá respecto a Guatemala, resolución de la Corte de 1 de agosto de 1991. Asunto COFAVIC – Caso Caracazo respecto a Venezuela, re- solución de la Corte de 28 de mayo de 2010. Asunto Comisión Colombiana de Juristas, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2010. Asunto Comunidad de Paz de San José de Apartadó respec-
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Asunto Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó res- pecto de Colombia, resolución de la Corte de 30 de agosto de 2010.
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Asunto de las personas privadas de la libertad de la Peniten- ciaría “Dr. Sebastiao Martins Silveira”, en Araraquara, São Paulo, respecto de Brasil, resolución del Presidente de 28 de julio de 2006. Asunto de las personas privadas de libertad en la Peniten- ciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira” en Araraquara, São Paulo respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008. Asunto de las personas privadas de libertad en la Peniten- ciaría “Dr. Sebastião Martins Silveira” en Araraquara, São Paulo respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de septiembre 2006. Asunto de los Diarios “El Nacional” y “Así es la Noticia” res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 25 de no-
viembre de 2008. Asunto de los diarios “El Nacional” y “Así es la Noticia” res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio de 2004. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” da FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Presidenta de la Corte de 10 de junio de
Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2005.
Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuape” de Febem respecto de Brasil,
resolución de la Corte de 4 de julio de 2006. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 3 de julio de 2007. Asunto de los niños y adolescentes privados de libertad en el “Complexo do Tatuapé” de FEBEM respecto de Brasil, resolución de la Corte de 25 de noviembre de 2008. Asunto de los Niños y Adolescentes Privados de Libertad en el “Complexo do Tatuape” de Febem respecto de Brasil, resolución de la Corte de 4 de julio de 2006. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare
II (Cárcel de Yare) respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 30 de noviembre de 2007.
Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare
II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 30 de
noviembre de 2007. Asunto del Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare
marzo de 2006. Asunto del Internado Capital Judicial El Rodeo I y El Rodeo
II respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 8 de febrero de 2008.
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noviembre de 2009. Asunto del Internado Judicial de Ciudad Bolívar “Cárcel de Vista Hermosa” respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 15 de mayo de 2011. Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 6 de julio de 2011.
Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 24 de no- viembre de 2009 . Asunto Del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 9 de febrero de 2006. Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) res- pecto de Venezuela, resolución de la Corte de 3 de julio de 2007. Asunto del Internado Judicial de Monagas (“La Pica”) res- pecto de Venezuela, resolución del Presidente de la Corte de 13 de enero de 2006. Asunto Eloisa Barrios y otros respecto de Venezuela, resolu- ción de la Corte de 22 de septiembre de 2005. Asunto Fundación de Antropología Forense de Guatemala respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 21 de abril de 2006. Asunto Fundación de Antropología Forense de Guatemala respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 22 de febrero de 2011. Asunto Fundación de Antropología Forense de Guatemala respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 29 de enero de 2008. Asunto Gallardo Rodríguez respecto de México, resolución de la Corte de 11 de julio de 2007. Asunto García Uribe y Otros respecto de México, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2006 Asunto Gladys Lanza Ochoa, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011. Asunto Guerrero Larez respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 17 de noviembre de 2009. Asunto Haitianos y Dominicanos de origen Haitiano en la República Dominicana respecto de República Dominica- na, resolución de la Corte de 2 de febrero de 2006. Asunto Haitianos y Dominicanos de origen Haitiano respec- to de República Dominicana, resolución del Presidente de la Corte de 14 de septiembre de 2000.
Asunto Internado Judicial de Ciudad Bolívar “Cárcel de Vista Hermosa” respecto de Venezuela, resolución de la Corte
de 15 de mayo de 2011. Asunto James y otro respecto de Trinidad y Tobago, resolu- ción del Presidente de la Corte de 13 de julio de 1998. Asunto James y otros respecto de Trinidad y Tobago, Resolu- ción de la Corte de 14 de junio de 1998 . Asunto James y Otros respecto de Trinidad y Tobago, resolu- ción de la Corte de 29 de agosto de 1998. Asunto Juan Almonte Herrera y otros respecto de República Dominicana, resolución de la Corte de 25 de mayo de 2010. Asunto L.M respecto a Paraguay, resolución de la Corte de 1 de julio de 2011. Asunto Luis Uzcátegui respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 27 de enero de 2009. Asunto Luis Uzcátegui respecto de Venezuela, resolución de la Corte de 20 de febrero de 2003.
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la Corte de 10 de diciembre de 2010. Asunto Mery Naranjo y otros respecto de Colombia, resolu- ción de la Corte de 22 de septiembre de 2006. Asunto Mery Naranjo y otros respecto de Colombia, resolu- ción de la Corte de 4 de marzo de 2011. Asunto Millacura Llaipén y otros respecto de Argentina, re- solución de la Corte de 6 julio de 2006. Asunto Millacura Llaipén y otros respecto de Argentina, re- solución de la Corte de 6 de febrero de 2008. Asunto Penitenciarias de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004. Asunto Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina,
resolución del Presidente de la Corte de 22 de agosto de
Asunto Penitenciarías de Mendoza respecto de Argentina, resolución de la Corte de 26 de noviembre de 2010.
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OTRAS COLECCIONES EDITADAS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
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• La Declaración Universal de Derechos Humanos:
un texto multidimensional
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
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de Todas las Formas de Discriminación Racial
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• La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)
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• La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
• La Convención Internacional para la Protección
de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas
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• La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
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en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
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• Los derechos humanos de los miembros de comunidades indígenas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
Alma Liliana Mata Noguez
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Colección de Textos sobre Derechos Humanos
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• La prevención y la sanción de la tortura María Elena Lugo Garfias
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Estándares de las medidas provisionales en la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos, editado por la Co mi sión Nacional de los Derechos Humanos, se terminó de imprimir
en diciembre de 2013 en los talleres de GVG Grupo Gráfico,
06010, México, D. F. El cuidado de la edición estuvo a cargo de la Dirección de Publicaciones de esta Comisión Nacional. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.
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