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Timestamp: 2017-07-28 11:00:35+00:00

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DOS ESTUDIOS SOBRE LA TUTELA CAUTELAR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO
DOS ESTUDIOS SOBRE LA TUTELA CAUTELAR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO archivo del portal de recursos para estudiantes www.robertexto.com
enlace de origen VICTOR RAFAEL HERNANDEZ-MENDIBLE
SUMARIO:INTRODUCCION
I. LA TUTELA CAUTELAR POSITIVA EN EL DERECHO ESPAÑOL.
II. LA TUTELA CAUTELAR SUSPENSIVA EN EL DERECHO VENEZOLANO.
CONCLUSIONES. INTRODUCCION
En artículos anteriores hemos efectuado sendos estudios sobre las medidas cautelares en el derecho administrativo. Comenzamos por analizar la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y la interpretación que efectuó de los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Luego realizamos un análisis de la jurisprudencia sobre medidas cautelares en el derecho venezolano, haciendo particular enfásis en las medidas cautelares innominadas de suspensión de las leyes y efectuamos un estudio de las medidas cautelares en el derecho comunitario europeo, resaltando fundamentalmente las Conclusiones del Abogado General, en el caso Factortame.
El objeto de estos estudios ha sido siempre el plantear una reflexión sobre las decisiones adoptadas en materia de tutela cautelar. Con el auge que ha logrado la justicia cautelar en los últimos años y el que seguramente alcanzará en la medida que se sigan efectuando pretensiones en tal sentido, no existe duda alguna de que habrá mucho que estudiar, que investigar y que analizar, de allí que hallamos tratado de establecer algunos elementos de referencia para orientar los futuros estudios, investigaciones y análisis.
Continuando esta línea de investigación, en esta ocasión nos referiremos a las medidas cautelares positivas en el derecho español y al proyecto de reforma de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa, así como a las críticas que le efectuó la doctrina, en cuanto a este tema en particular.
También nos vamos a referir a las medidas cautelares de conservación en el derecho venezolano y para ello realizaremos algunos comentarios a tres sentencias en las cuales se concedió la medida cautelar de suspensión de la ejecución, tanto de leyes como de actos administrativos de efectos particulares de contenido negativo.
Para una mayor claridad en la exposición de nuestras ideas dividiremos el presente estudio, en dos partes a saber: La primera, referida a la tutela cautelar positiva en el derecho español (I); y la segunda, relacionada con la tutela cautelar suspensiva en el derecho venezolano (II).
Como hemos señalado en trabajos anteriores, en el contencioso administrativo español, se produjo una revolución, que ha tocado las bases mismas del sistema de justicia administrativa, en virtud de la proclamación constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales, consagrada en el artículo 24.1 de la Constitución, norma que según García de Enterría, constituye al contencioso administrativo en una justicia de tutela de derechos e intereses legítimos y que consagra la cláusula de universalidad del control (1).
La consagración de la tutela judicial efectiva con rango constitucional en España, ha supuesto el replanteamiento de los dos puntos cardinales del proceso contencioso administrativo. La revisión del sistema de medidas cautelares y de ejecución de sentencias contra la Administración.
Ha sido justamente la norma fundamental, la Constitución, la que ha inspirado a los jueces para que dentro de la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, extiendan el control jurisdiccional de la actividad administrativa, especialmente en el caso de los actos, a la ejecutividad, pero no bajo la vieja fórmula del artículo 122 de la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa de 1956, sino bajo la óptica del artículo 1428 de la Ley de enjuiciamiento civil de 1985, que consagra la posibilidad de conceder las medidas cautelares que sean necesarias para garantizar la ejecución de lo juzgado y por ende la tutela judicial efectiva.
Así las cosas, los Tribunales Superiores de Justicia, el Tribunal Supremo y el propio Tribunal Constitucional, de manera resuelta han declarado que el derecho a la tutela judicial efectiva, supone no sólo la aplicación de la medida cautelar de suspensión de la ejecución, con fundamento en el artículo 122 de la Ley de la jurisdicción, sino la concesión de las "medidas, que según las circunstancias, fuesen necesarias, para asegurar, la efectividad de las sentencias que en juicio recayere", lo que ha permitido la concesión de cualquier medida cautelar idónea y eficaz, incluso de contenido positivo.
Pero, esta actitud de los jueces españoles, inspirada en la tutela judicial efectiva, siempre ha supuesto, en uno u otro caso, el análisis y aplicación de los presupuestos procesales regulados en el ordenamiento jurídico procesal. No en balde, que García de Enterría se ha pronunciado de forma contundente por la prevalencia del fumus boni iuris (2) y Chinchilla Marín por el periculum in mora (3), encontramos que Gómez-Ferrer (4) y Aguado I Cudola (5), así como la jurisprudencia, son partidarios de un análisis de todos los elementos procesales, según el caso concreto que deba resolver el órgano jurisdiccional. Esta dispersidad de criterios, debidamente razonados, como manifiesta González Pérez, no son producto de una moda, sino que "responde a una necesidad acuciante en un mundo en que los procesos se eternizan", en el cual la doctrina y la jurisprudencia, tratan de llegar a una solución que permita garantizar "la eficacia de la sentencia que al fin llegue a dictarse" (6). De allí que inspirados por el derecho a la tutela judicial efectiva, se halla producido una especie de onda expansiva entre todos los tribunales españoles, que ha servido para que los administrados recobrasen la fe en la justicia administrativa y que ha dado como fruto las sentencias comentadas por García de Enterría, Chinchilla Marín y por nosotros en otras ocasiones (7).
Siguiendo en este orden de ideas, vamos ha referirnos al auto de 29 de marzo de 1993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
El presente asunto se inicia a instancia de un ciudadano senegalés que con fundamento en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1991 sobre regulación de trabajadores extranjeros en España, solicita se le expidan los permisos de trabajo y residencia ante las oficinas competentes de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y del Interior respectivamente.
La Dirección de Migraciones del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y de la Dirección General de Policía del Ministerio del Interior niegan las solicitudes de los permisos de trabajo y residencia respectivamente, en virtud de que el solicitante no cumple el requisito establecido en el apartado 1.1.b), de hallarse y residir habitualmente en España, con anterioridad al 15 de mayo de 1991. En la resolución denegatoria del permiso de residencia se le establece al interesado un plazo de diez días para que abandone el territorio español con apercibimiento de expulsión si no cumple voluntariamente lo ordenado.
Así las cosas, el interesado interpuso recurso contencioso administrativo contra ambas resoluciones ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y solicitó la suspensión cautelar de la resolución por la cual se le estableció el plazo de diez días para abandonar el territorio español. A los fines de que se le concediese la medida cautelar, el recurrente alega que residía con anterioridad al 15 de mayo de 1991 en España y como prueba promueve un certificado emitido por el Sargento de Policía Municipal de Andoáin (Guipúzcoa).
El auto comienza por señalar que a pesar de que la única medida cautelar prevista en la Ley de la jurisdicción contencioso administrativa es la suspensión de la ejecución del acto recurrido, ello no excluye la posibilidad de que en aplicación del artículo 24.1. de la Constitución en concordancia con el artículo 1428 de la Ley de enjuiciamiento civil, pueda adoptar las "medidas que, según las circunstancias, fuesen necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia que en el juicio recayere". En tal sentido expresa que entre las medidas cautelares que puede adoptar el Tribunal están aquellas de contenido "positivo", a través de las cuales se le puede imponer a la Administración una determinada conducta o que habilite a un ciudadano para desplegar o desarrollar una actividad.
Señala el Tribunal que a los fines de otorgar la protección cautelar se debe considerar debidamente acreditada la estancia en España con anterioridad al 15 de mayo de 1991, a través de la certificación del Sargento de Policía Municipal de Andoáin. Siendo evidente el perjuicio que puede producir en el recurrente la ejecución de la segunda de las resoluciones recurridas, expresa:
" La Sala considera que no puede otorgar los permisos denegados por las resoluciones recurridas, debiendo estar en cuanto a ello a la sentencia que recaiga, pero sí debe acordarse como medida precautoria positiva requerir a las Direcciones Generales de Policía y de Migraciones para que respondan a la solicitud formulada por el recurrente teniendo como acreditada la presencia en España antes de 15 de mayo de 1991, es decir, que el motivo de la denegación no deberá basarse en dicha circunstancia, valorándose el resto de los requisitos que derivan del Acuerdo de 7 de junio de 1991".
No obstante, que la medida que se acuerda no ha sido expresamente solicitada, con ella se evitará, por un lado, mantener de manera prolongada a un extranjero en situación irregular y por otro, permitirá que la Administración valore las circunstancias del caso y emita un nuevo pronunciamiento al respecto. El auto termina disponiendo: "Con el carácter de medida precautoria positiva, requerir a la Administración del Estado autora de los actos recurridos (Dirección General de Policía y de Migraciones del Ministerio del Interior y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respectivamente) para que en el plazo de treinta días hábiles se dicten nuevas resoluciones en respuesta a la solicitud de trabajo y residencia [del recurrente] en el ámbito del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre regularización de trabajadores extranjeros en situación irregular de fecha 7 de junio de 1991, no pudiendo ser obstáculo para el otorgamiento la no residencia en España antes del 15 de mayo de 1991, dejándose en suspenso el requerimiento de abandono del territorio nacional incluido en la parte dispositiva de la resolución de la Dirección General de la Policía recurrida".
Como podemos observar, luego de dejar claramente establecido que la medida que concede no ha sido la solicitada, el Tribunal Vasco concedió una medida cautelar positiva de regulación, en la cual le estableció a la Administración cuales eran los elementos que debía tomar en consideración, para que en el plazo establecido, adoptase una nueva resolución con fundamento en los elementos que no fueron originalmente considerados.
Esta decisión constituye la consolidación definitiva de la adopción de las medidas cautelares positivas en la justicia administrativa española. De allí que se considere que constituye un retroceso, que en el recientemente publicado por las Cortes Generales, proyecto de reforma de Ley de la jurisdicción contencioso administrativa, presentado por el gobierno, luego de pronunciarse en la exposición de motivos por la concesión de la tutela cautelar plena, establezca en el artículo 128 que:
1. En el escrito de iniciación del recurso contra una disposición general se podrá solicitar la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados.
2. El recurrente podrá solicitar la suspensión de la eficacia del acto impugnado en cualquier estado del proceso, pero no podrá pretender en este incidente la obtención de derechos o facultades cuyo otorgamiento hubiere sido denegado por el acto impugnado, sin perjuicio de la adopción, en su caso, de las medidas cautelares a que se refiere el artículo 133."
Al comentar este proyecto, García de Enterría denuncia "el intento de cortar por vía legislativa la posibilidad de que el Tribunal ponga en marcha medidas cautelares positivas, mediante "El recurrente ... no podrá pretender en este incidente la obtención de derechos o facultades cuyo otorgamiento hubiere sido denegado por el acto impugnado", - con una reserva en el caso de medidas conservatorias".
A este intento de rectificar una jurisprudencia constitucional y ordinaria consolidada le son oponibles razones más graves. ... el legislador no puede intentar rectificar los criterios del Tribunal Constitucional, que son interpretaciones de la Constitución que vinculan a todos los poderes públicos, sólo rectificables mediante revisión constitucional. Y ocurre que aquí el Tribunal Constitucional ha sido absolutamente explícito, según su Sentencia de 29 de abril de 1993, ... La Ley que intente rectificar este criterio explícito del Tribunal Constitucional sobre el alcance del artículo 24 de la Constitución será, simplemente, inconstitucional ella misma" (8).
Luego de comentar sucintamente la Sentencia de 29 de abril de 1993, García de Enterría expone "El caso me parece ejemplar y suficiente para condenar el criterio del artículo 128.2 del Proyecto de Ley y relatar cómo las medidas cautelares positivas pueden resultar completamente indispensables como medida de tutela efectiva" (9).
"Por último, debe notarse que esa pretendida innovación del Proyecto de Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa, de ser aprobada, volvería a situar a nuestro sistema en la cola de los sistemas europeos en materia cautelar. ... Resulta paradójico que una reforma legislativa que se justifica en la adaptación del sistema a la Constitución vaya ... retrogradándonos a una situación arcaica e injustificada, motivada sólo en viejos mitos inerciales que están al margen del sistema de nuestra Constitución y del hoy casi ius commune europeo en la materia" (10).
Es preciso señalar que habiendo finalizado la legislatura, sin que hubiese sido aprobado el proyecto presentado por el Gobierno, en el cual se establecía esta reforma y otras que también han recibido la crítica de la doctrina más autorizada -García de Enterría, Garrido Falla, González Pérez-, ha desaparecido el riesgo de que tal propuesta llegue a ser aprobada y alcance rango legal.
Así que, por ahora sólo nos queda esperar que la jurisprudencia de los tribunales españoles, se mantenga en la línea de desarrollo que actualmente le ha imprimido a la tutela cautelar, la cual se encuentra en absoluta síntonia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, éste con su gran creatividad jurisprudencial, se ha transformado en un importante modelo para los derechos nacionales de los países miembros.
Cuando se estudia la jurisprudencia sobre tutela cautelar en el contencioso administrativo en Venezuela, nos podemos encontrar con decisiones que resultan sumamente curiosas por lo decidido.
Los órganos jurisdiccionales no siempre han acertado en la concesión de las medidas cautelares -como tampoco lo han hecho en todas las ocasiones que las han negado-, pero lo que resulta más curioso es la excesiva motivación en la que incurrren tratando de justificar las razones que los llevan a adoptar la decisión cautelar. Baste recordar, que hace algo más de dos años la Sala Plena en sentencia de 15 de febrero de 1995, produjó una larga e innecesaria motivación, para justificar la concesión de las medidas que en dicho caso resultaban más que discutibles, por no decir que eran absolutamente improcedentes.
Entre estas decisiones curiosas - aunque muy concisa- recordamos, la sentencia 156 de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de abril de 1993, con ponencia del Magistrado Luis Henrique Farías Mata, recaída en el caso "Nelly María Alejos de Beltrán". La recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de anulación contra la resolución del Contralor General de la República de 4 de septiembre de 1991, mediante la cual fue declarada responsable en lo administrativo por supuestas irregularidades ocurridas durante el desempeño de sus funciones como Ingeniero Civil III, en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
La recurrente solicitó con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión de la ejecución del acto recurrido que suponía la destitución y la inhabilitación por tres años y señala que de ejecutarse configuraría un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva y afirma de igual manera, que la ejecución comporta la publicación del mismo en la Gaceta Oficial de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, lo que comportaría un daño moral y en su reputación, no reparable por la sentencia definitiva.
Con respecto al primer argumento, la Sala concluye que no estando dado el requisito de firmeza que establece el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, para proceder a su ejecución es "inmaterializable el temido daño", pues el acto no puede ser ejecutado en lo que respecta a este particular y en consecuencia resulta insuspendible con respecto a esta pretensión.
En lo que se refiere al perjuicio al honor y la reputación, la Sala considera que esos perjuicios, en caso de resultar favorable a la recurrente la sentencia definitiva, se producirían a partir de la publicación del acto. "Tal circunstancia -la publicación-, efecto del acto impugnado es capaz, por tanto, si se produce, de servir como medio materializador de la lesión temida.
Luego, aprecia la Sala que la medida solicitada presenta la característica de adecuación requerida para evitar la producción del perjuicio de imposible o difícil reparación alegado, puesto que de declararse con lugar el recurso ejercido, podría resultar un daño a la reputación o al honor de la recurrente, no suceptible de reparación por esa definitiva, siendo por tanto indispensable -a tales fines- suspender su ejecución, y así se declara, igualmente". La Magistrado Sosa Gómez, se separa de la mayoría por considerar que aun cuando era procedente la suspensión, no comparte la valoración efectuada por la Sala acerca del perjuicio moral y en la reputación, que puede experimentar la recurrente, en caso de que llegara a ejecutarse el acto en lo que respecta a la publicación de la resolución recurrida en la Gaceta Oficial, de conformidad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Considera que tal aserto contiene "un criterio interventor de la vía judicial en la esfera administrativa, pues la norma exige al órgano administrativo su publicación, de acuerdo al artículo 28 ejusdem", que implica "reconocer que si se hubiera publicado el acto en la Gaceta Oficial y se intentará el recurso contencioso-administrativo de nulidad, sería inútil suspender el acto dictado por cuanto la lesión o daño al honor y reputación ya se produjo".
Expresa que el acto impugnado dispone tanto la notificación personal como la publicación, pero que independientemente de que la Administración lo publique o no, una vez que se produce la decisión cautelar, los efectos del acto se tienen en suspenso para que, en caso de que el fallo resulte favorable a la recurrente, éste pueda ser ejecutado. Por ello considera que la suspensión de la publicación del acto impugnado a los fines del presente procedimiento de nulidad resulta en todo caso contra legem.
Señala que el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, que regula la responsabilidad administrativa de los funcionarios puede constituir el fundamento de la imposición de sanciones disciplinarias, las cuales pueden ser impuestas cuando la decisión que determina la responsabilidad se encuentre firme, lo que hace improcedente la suspensión por ser inmaterializable el daño temido por la recurrente. Pero que el artículo 28 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público exige la publicación en la Gaceta Oficial, una vez concluida la investigación, de donde se infiere que la resolución de responsabilidad administrativa "puede producir actos distintos y diferenciables aunque vinculados al primero, por lo que resulta a todas luces improcedente suspender la publicación de la declaratoria de responsabilidad administrativa en la Gaceta Oficial como se hizó, pues lo que se ha debido suspender era el acto que declara la responsabilidad administrativa, si se consideraban cumplidos los extremos del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia".
Ello así, consideramos que cualquier comentario que hagamos a esta decisión debe estar precedido por un análisis de los artículos 84 y 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público respectivamente. El primero de los artículos aludidos señala:
"Una vez firme la decisión que determine administrativamente la responsabilidad, el auto respectivo y demás documentos se pasarán al funcionario competente para que éste, en el término de treinta (30) días, aplique razonadamente la sanción administrativa que corresponda, de lo cual informará por escrito a la Contraloría.
La declaratoria de responsabilidad administrativa en virtud de la cual se aplique una sanción de destitución, podrá producir además inhabilitación para el ejercicio de la función pública durante un período no mayor de tres (3) años, que fijará el funcionario competente de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados".
El artículo 20 de la segunda Ley citada, señala:
" Concluida la investigación, la Contraloría General de la República publicará en la GACETA OFICIAL DE LA REPUBLICA DE VENEZUELA la decisión que en ella recaiga y el auto por el cual remita al Fiscal General de la República el expediente respectivo, cuando ello fuere pertinente".
Del análisis de los referidos textos se observa que en los procedimientos de averiguaciones administrativas, deben seguirse los siguientes pasos: 1) Una vez que haya quedado firme la decisión que declara la responsabilidad administrativa, se deben remitir los documentos al funcionario competente.
2) El funcionario dentro del término de 30 días, de manera razonada debe imponer la sanción administrativa que corresponda al caso.
3) Luego, el funcionario deberá informar la imposición de la sanción a la Contraloría General de la República.
4) Concluida la averiguación administrativa -investigación-, debe publicarse la decisión que en ella recaiga y el auto por el cual se remite al Fiscal General de la República, el expediente respectivo cuando fuere pertinente.
Ahora bien, para la publicación de la decisión sólo hace falta que la investigación este concluida, no se requiere la firmeza de la decisión y ésta se debe publicar independientemente de que se declare la responsabilidad administrativa o se declare la absolución. En tales términos resulta totalmente ajustada a derecho la declaratoria de improcedencia de la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada, pues la misma sólo puede ser ejecutada luego de que la Corte haya resuelto el recurso intentado en contra de la investigada, el cual de ser procedente conducirá a su inejecución y de ser improcedente, permitará su ejecución por haber quedado firme el acto como lo exigía el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984.
En este sentido parece no existir ninguna duda, pero donde si existen interpretaciones disímiles, es en lo referente a la suspensión de la publicación solicitada por la recurrente, en razón de que considera que la misma puede lesionar su honor y reputación.
Tanto la mayoría como la disidente, parece entender que la publicación es un efecto del acto que declara la responsabilidad administrativa, y en realidad eso no es lo que se infiere del texto del artículo 20 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. Independientemente de que el acto disponga la notificación personal y la publicación, ésta no es un efecto del acto, sino que es una consecuencia de la conclusión de la averiguación administrativa, tanto si termina con la declaratoria de responsabilidad como si termina declarando la inexistencia de dicha responsabilidad. Si se aceptará la tesis de que la publicación es un efecto del acto, habría que concluir que si el acto no dispone su publicación, entonces ésta no deberia practicarse. Pero como vemos, eso no es lo que pretende la norma, sino que en realidad persigue la publicación de todos los actos que pongan fin a una averiguación administrativa. De allí, que consideremos que la decisión de la Corte, no suspendió los efectos del acto de responsabilidad administrativa - la publicación-, sino que lo suspendido fue la aplicación de la norma que le establece la obligación de la publicación a la Contraloría General de la República. Siendo ello así, entonces hay que concluir que la Sala con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los fines de tutelar los derechos constitucionales al honor y la reputación de la recurrente, que obviamente se verían lesionados por la publicación del acto declaratorio de responsabilidad administrativa impugnado, ha suspendido la aplicación de la norma legal al caso concreto.
Al arribar a esta conclusión, estamos ante el único caso en el cual la Corte ha suspendido la aplicación de una norma legal - de manera larvada -, fundamentándose para ello en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y no en el único aparte del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales o en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
En otro orden de ideas, pero referido igualmente a la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, vamos a efectuar algunas consideraciones a propósito de la sentencia 984 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 6 de agosto de 1996, con ponencia de la Magistrado Isabel Boscán de Ruesta y voto salvado de la Magistrado Teresa García de Cornet, recaída en el caso "Consorcio Hidroeléctrico Caroní" (11).
El fallo a los fines de conceder la tutela cautelar solicitada dispuso suspender el acto mediante el cual se excluyó a la empresa recurrente del "procedimiento de licitación en referencia, por lo que la empresa licitante deberá considerar a dicho consorcio, en forma provisional, como oferente, para lo cual le permitirá presentar su oferta en la oportunidad en que Edelca haya determinado como fecha de presentación de ofertas, dentro del mencionado proceso licitatorio".
Esta decisión nos conduce a analizar ¿qué se pretende cuando se solicita la medida cautelar de suspensión contra los actos administrativos?
Al respecto debemos destacar que Campo Cabal de manera esclarecedora señala que la suspensión "tiene como finalidad dejar en el estado en que se encontraban las cosas antes del proceso ...", pero si lo que sucede es que la administración, ante una petición de autorización niega o prohibe lo solicitado, no puede pretenderse la suspensión, "pues esta medida no tiene aplicación alguna, ya que dejar las cosas en el estado en que estaban antes del proceso significa," no obtener la autorización o la solicitud (12).
En tales casos, en que la pretensión de suspensión conduce a que las cosas se encuentren de idéntica manera a como estaban antes de la solicitud en vía administrativa, nos debe conducir a estudiar ¿Cuáles son los actos suceptibles de suspensión?. En este sentido afirma González Pérez que "la suspensión opera plenamente en todos aquellos casos en que con la simple paralización de la actividad ejecutiva, se puede lograr el mantenimiento de la materia del proceso y la efectividad de la sentencia, lo que ocurre normalmente respecto de todos aquellos actos cuyo cumplimiento comporta el ejercicio de una actividad. Pero carece de eficacia en los supuestos justamente contrarios en que el acto administrativo contiene denegación o prohibición del ejercicio de la actividad" (13).
Por su parte Parejo Alfonzo, al analizar las decisiones de los tribunales españoles, hasta el año de 1987 - época para la cual no se había admitido la procedencia de las medidas cautelares positivas en el derecho administrativo español-, que habían negado la suspensión de la ejecución de los actos administrativos negativos, por no producir una alteración material o cambiar una situación preexistente, destacaba "el radical desenfoque que produce en estos casos la técnica de la suspensión: como no hay efecto alguno susceptible de ser suspendido, no existe necesidad de medida tutelar cautelar" (14). Igualmente señala Parejo que la suspensión de la ejecución "de nada sirve en los casos de inactividad administrativa o de denegación por la administración de la petición ante ella deducida" (15), siendo justamente éstas, las que pueden producir daños y perjuicios tanto o más graves que los actos positivos.
La doctrina tradicional del Tribunal Supremo en este sentido se sintetiza en el auto de 13 de junio de 1989, que señala que un acto negativo es difícilmente susceptible de suspensión en vía judicial, ya que ello equivaldría al otorgamiento provisional de lo solicitado, siendo que la finalidad de la medida cautelar de suspensión es mantener, cuando sea procedente, el status quo anterior a la adopción del acto recurrido (16).
Mucho más contundente resulta la opinión de Rondón de Sansó, al estudiar la posibilidad de suspender los actos negativos de la Administración. Ella afirma "A nuestro entender tal cosa no es posible, si se estima que el juez contencioso-administrativo debe limitarse a ejercer un control sobre la actividad administrativa, sin poder para sustituirse en dicha actividad. En efecto, el acordar la suspensión de una negativa, significa necesariamente acordar motu proprio la solicitud que el particular ha formulado, lo cual desquicia todo el sistema de reparto de poderes y funciones" (17).
Consideramos que la suspensión de un acto negativo no es posible, no porque la suspensión implique necesariamente el otorgamiento de lo solicitado por el interesado, sino porque al no haberse producido una modificación en la esfera jurídica del interesado, de suspenderse los efectos del acto, no se estaría otorgando una verdadera tutela cautelar. Para ver más claro lo que estamos afirmando pongamos un ejemplo, un interesado en construir una urbanización acude al Concejo Municipal respectivo y realiza una consulta previa, en la cual solicita, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, las variables urbanas fundamentales y las condiciones generales de urbanización o parcelamiento y el nivel de dotación de las obras de servicio público. El funcionario responde dentro del plazo de 60 días, de forma negativa, señalando que la zonificación establecida en la ordenanza no permite la construcción de urbanizaciones. Ahora bien, esta decisión es recurrida en vía administrativa -en reconsideración y jerárquico-, y es confirmada, entonces si el interesado acude ante el órgano jurisdiccional a impugnar dicha decisión y solicita la suspensión de la ejecución, cabe preguntarse ¿si es posible conceder la suspensión?, si se responde afirmativamente, surge la pregunta de ¿si el interesado estaría obteniendo cautelarmente, las variables urbanas fundamentales y la condiciones generales de urbanización y parcelamiento y el nivel de dotación de las obras de servicios públicos?. La respuesta a esta segunda pregunta es forzosamente negativa, pues antes de la emisión del acto denegatorio, el interesado no tenia las variables ni las condiciones generales y si se suspendiese la resolución negativa, quedaría en la misma situación anterior, es decir, sin las variables y sin las condiciones generales.
Pero en estos casos - como afirma Parejo-, existe la posibilidad que se produzcan daños y perjuicios e incluso más grave aun, que se frustre la tutela judicial efectiva, de allí que se imponga la adopción de una medida cautelar idónea, que obviamente no es la suspensión de la ejecución, sino la adopción de una medida cautelar positiva o innovativa -siempre que se cumplan los supuestos para su otorgamiento-, que suponga la concesión en vía cautelar, es decir, con carácter provisorio, mientras se resuelve el proceso, de aquello que ha sido negado por la Administración.
De allí que consideremos que la tutela cautelar debe realizarse conforme al marco jurídico vigente, de la siguiente manera: Las medidas cautelares suspensivas -en principio- sólo proceden contra los actos administrativos de efectos particulares de carácter positivo (artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) y las medidas cautelares innovativas deben ser concedidas contra los actos administrativos de efectos particulares de carácter negativo, las abstenciones, omisiones o inactividad en general (artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil), así como también se pueden conceder las medidas cautelares idóneas y adecuadas contra las actuaciones materiales, vías de hecho y actos de efectos generales (artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil). Así las cosas, opinamos que tal como lo reconoce la mayoría y la magistrado disidente, siendo el acto administrativo recurrido por el Consorcio Hidroeléctrico Caroni, un acto negativo, no era procedente como decidió la mayoría, su suspensión, pues la misma no podía colocar al recurrente -como claramente destaca la disidente-, en la situación de tenerlo como precalificado en el procedimiento de licitación, toda vez que la naturaleza de la suspensión supone no alterar la situación jurídica preexistente, pero nunca su modificación o transformación, lo que sólo se puede alcanzar cautelarmente, a través de las medidas cautelares positivas.
En conclusión, consideramos que la Corte, ha debido negar la suspensión de la ejecución solicitada y esperar a que la recurrente solicitase una medida cautelar positiva, para entonces analizar si se cumplian los extremos del fumus bonis iuris y el periculum in mora, y de ser así, proceder a conceder con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, la tutela cautelar.
Luego, en la sentencia que se pronunció sobre la ampliación de dicho fallo, solicitada por las partes, decisión 1071 de 14 de agosto de 1996, la Corte tuvo ocasión de pronunciarse con respecto a la petición de caución efectuada por el apoderado judicial de la empresa Edelca. La mayoría consideró que no era necesario la constitución de caución, en virtud de que "Es bien conocido que las regulaciones sobre Licitaciones Públicas, contemplan garantías suficientes orientadas a evitar los perjuicios que pueda sufrir el ente licitante, en el caso de que los licitadores no mantengan su oferta durante el procedimiento, y en caso de incumplimiento por parte del adjudicatario".
El criterio sostenido por la mayoría es jurídicamente inadmisible como lo señala la Magistrado Teresa García de Cornet, al disentir de la decisión que niega la ampliación de sentencia. Al respecto, la disidente afirma:
1. Que la mayoría confundió la caución prevista para garantizar las resultas del proceso contencioso administrativo, con la prevista a los fines del procedimiento administrativo licitatorio. 2. En el proceso contencioso administrativo, la caución la solicita el órgano jurisdiccional y se otorga a satisfacción de éste; mientras que en el procedimiento licitatorio, la caución la solicita la Administración licitante y es dicho organismo, quien determina la suficiencia de la caución.
3. En el proceso contencioso administrativo, la caución la debe otorgar sólo el recurrente interesado en la suspensión de los efectos del acto; en tanto que en el procedimiento licitatorio, la caución debe ser otorgada por todos los que concurren como oferentes, hasta que se otorgue la buena pro y otorgada ésta, por el que haya resultado favorecido, con la finalidad de garantizar todos los gastos y trámites del contrato.
Igualmente señala que "De aceptarse el criterio sostenido por la mayoría tendríamos que concluir, que si una vez otorgada la buena pro, algunos de los oferentes acude ante los órganos jurisdiccionales y solicita la nulidad de la concesión de la buena pro o del procedimiento licitatorio y solicita una medida cautelar en dicho proceso, el órgano jurisdiccional no podría solicitarle caución para conceder la medida, en virtud de que el recurrente ya concedió caución en el procedimiento licitatorio".
La disidente finalizó señalando que aun cuando no comparte el criterio de la mayoría en la concesión de la suspensión del acto recurrido, considera que la mayoría para ser consecuente ha debido hacer uso de la potestad que le otorga el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y exigir la constitución de caución a la empresa recurrente, con la finalidad de garantizar las resultas del proceso.
En efecto, con la caución se pretende no solamente cubrir los posibles perjuicios que puedan causarse a los demandados o a terceros, sino que no se efectuen solicitudes cautelares temerarias. "La caución se debe constituir a favor del órgano jurisdiccional que está conociendo del proceso principal, lo que se hará inmediatamente sea fijado el valor por el tribunal, pues de lo contrario el juez no comunicará la adopción a las entidades que el beneficiario solicite sean informadas" (18).
En este orden de ideas, creemos que la mayoría incurre en una confusión conceptual grave, toda vez que no distingue como opera la caución en el proceso contencioso administrativo y en el procedimiento administrativo licitatorio. En tal sentido cabe destacar:
1. La competencia para exigir la caución en el proceso le ha sido establecida al órgano jurisdiccional de forma discrecional, en el sentido de que puede o no exigirla; en tanto que en el procedimiento licitatorio, es la Administración licitante, quien tiene el deber de exigir la constitución de caución, se trata de una competencia reglada, en cuanto a la exigencia.
2. El acto jurídico a través del cual se fija la constitución de caución es distinto, pues en el proceso, se establece mediante una decisión judicial, sentencia interlocutoria -en nuestra terminología-, auto - en el derecho español-; mientras que en el procedimiento licitatorio, se establece mediante un acto administrativo, que por su naturaleza es de trámite.
3. Los instrumentos jurídicos que las regulan son distintos, en el proceso la previsión se encuentra establecida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el Código de Procedimiento Civil; y en el procedimiento licitatorio, se establece en la Ley de Licitaciones. 4. El fin que se persigue con la caución procesal, es que no se causen daños a las partes contra quienes obra la medida cautelar; en cambio con la caución procedimental, se persigue proteger el interés general, que busca la Administración, a través de la celebración del contrato objeto de la licitación.
Como se puede apreciar existen sustanciales diferencias que permiten discernir con claridad la caución prevista a los fines del proceso contencioso administrativo de la prevista a los fines del procedimiento licitatorio.
El análisis precedente nos permite concluir que la mayoría sentenciadora, en el caso "Consorcio Hidroeléctrico Caroní", al conceder la suspensión de la ejecución del acto recurrido, distorcionó los efectos de la decisión, al considerar que con el referido fallo se debía entender precalificado a la empresa, lo cual no era posible tal como lo dejó expuesto la disidente y como también nosotros lo explicamos aun cuando usando argumentos diferentes.
La otra conclusión que podemos extraer, es que la mayoría sentenciadora ha creado una notable confusión entre lo que supone la exigencia de caución en el proceso contencioso administrativo y en el procedimiento administrativo licitatorio.
Finalmente, vamos a dar cuenta de la sentencia 124 de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa de 2 de abril de 1997, recaída en el caso "Provencesa y Monaca", con ponencia de la Magistrado Hildegard Rondón de Sansó. En el presente caso, los recurrentes pretenden la inconstitucionalidad del Decreto Nº 512 del Gobernador del Estado Portuguesa de 10 de marzo de 1997, que declará "totalmente prohibido la entrada de maíz importado por cualquier medio, vía o sistema de transporte al territorio del Estado Portuguesa", en virtud de que consideran que el referido texto lesiona los artículos 18 ordinal 3, 136 ordinales 18, 22 y 24 de la Constitución y los derechos consagrados en los artículos 64, 96 y 99 del mismo texto.
Los recurrentes formulan pretensión cautelar de amparo y subsidiariamente, la concesión de la medida cautelar innominada de suspensión del Decreto (acto de efectos generales) o la suspensión con fundamento en lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La Sala luego de declarar la improcedencia de la pretensión cautelar de amparo inaudita parte, procede a pronunciarse sobre la medida cautelar innominada de suspensión y al respecto señala:
"Como puede apreciarse, el Decreto se destina a establecer la probición de entrada al territorio del Estado Portuguesa de maíz importado, por cualquier medio, vía o sistema de transporte. La aplicación de tal dispositivo, así como su amenaza de aplicaciones futuras, ha sido demostrada por los recurrentes, a través de amplia documentación entre la cual figura la inspección judicial que anexan al libelo. ... En el caso presente, está dado el primer supuesto contemplado en el artículo 585 para la procedencia de las medidas preventivas, como lo es; el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, constituido por la demostración de que han sido detenidos e impedidos de circulación los vehículos que transportan el producto sobre el cual recae la prohibición que es esecialmente perecedero, y cuya modalidad usual de almacenaje no atiende a tecnologías destinadas a prolongar el proceso de maduración del grano. Este elemento mencionado es constitutivo del llamado periculum in mora, esto es, del daño que produce la necesaria tardanza que exige una decisión de fondo sobre un recurso de inconstitucionalidad, capaz de producir una lesión grave que pueda llegar incluso a ser irreparable o de difícil reparación sobre alguno de los elementos, constitutivos del objeto de la litis. El segundo de los elementos exigidos por el mencionado artículo 585 para la procedencia de la medida preventiva, constituido por la presunción grave, tanto del periculum in mora, como de la existencia del derecho que se reclama (fumus boni iuris), puede ser determinado en el caso en examen. ... Con respecto a la prueba de la presunción grave del derecho que se reclama, observa esta Sala que en el presente, no está analizando la acción de amparo constitucional que, como se viera, fue desechada al haber sido exigido su otorgamiento inaudita alteran partem, en razón de lo cual, lo que ésta en juego no es la presunta lesión del derecho de la actora, sino la presunta existencia de las violaciones que se denunciaron en el recurso de nulidad de la norma constitucional. En el presente caso, como se aprecia de la narrativa de este fallo, las violaciones denunciadas son las relativas a la usurpación de funciones del Poder Nacional, derivada de la infracción del ordinal 3º del artículo 18 de la Constitución que impide a los Estados "prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio". Igualmente ha sido denunciada la usurpación de funciones por violación del principio de la reserva legal, y en especial, a las que afectan a las garantias y libertades públicas, contenidas en el artículo 136, ordinal 24 de la Constitución, en concordancia con el artículo 139 ejusdem.
Observa esta Sala, sin hacer pronunciamiento de fondo alguno que, en el caso presente, las prohibiciones contempladas en el Decreto Nº 512, relativas a la prohibición de circulación de productos por el Territorio del Estado Portuguesa, y con ello, la restricción que el mismo implicaría de algunas garantías constitucionales, constituyen presunción grave que exige el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, además de los requisitos antes expresados para el otorgamiento de las medidas cautelares en general, el parágrafo primero del artículo 588 ejusdem, señala uno adicional relativo a la innominadas, y es el de que exista "fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra".
Finalmente, la Sala resuelve:
"Ahora bien, observa esta Sala que, los actos generales, salvo circunstancias especiales, de suma e incontrovertible gravedad, no pueden ser objeto de suspensión; sin embargo, podrían ser objeto de inaplicación si se atiende a la previsión contenida en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en general a la técnica del control difuso de la constitucionalidad: En el caso presente, constatado como lo ha sido la existencia de los supuestos para la procedencia de una medida cautelar innominada que fuera solitada, se ordena la inaplicación del Decreto Nº 512 del Gobernador del Estado Portuguesa, en beneficio temporal de la empresas recurrentes, precedentemente indicadas en esta sentencia y así se ACUERDA, y en consecuencia, se declara que dicho Decreto no podrá ser objeto de ejecución con respecto a tales sujetos, hasta la decisión definitiva del presente recurso o la eventual revocatoria de la medida, acordada por este organismo jurisdiccional".
La decisión comentada sigue la tendencia iniciada por los fallos 92 de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa de 12 de mayo de 1992, caso "Soto Luzardo", 803 de 15 de noviembre de 1995, caso "Lucía Hernández y Arnoldo J. Echegaray" (19) , 223 de 28 de marzo de 1996, caso "Iván Guillermo Rincón Urdaneta" y de la Sala Plena de 1 de diciembre de 1992, caso "Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal" y 8 de mayo de 1995, caso "Gobernador de Estado Carabobo", así como las decisiones de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas en los casos Factortame de 19 de junio de 1990, Comisión contra República Federal de Alemania de 28 de junio de 1990, Zuckerfabrik de 21 de febrero de 1991 (20).
La sentencia 124 de la Sala Político Administrativa de 2 abril de 1997, ha dejado definitivamente consolidada la posibilidad de obtener la concesión de medidas cautelares conservativas o suspensivas contra los actos de efectos generales, lo que viene a ratificar, la onda expansiva que ha supuesto en nuestro derecho, la aceptación plena del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. No obstante, que la Sala concede la medida cautelar solicitada, hay que señalar que el fallo contiene un pronunciamiento que puede llevar a confusión, en razón de lo cual debemos hacer un comentario al respecto. La Sala señala que los actos generales pueden ser objeto de suspensión sólo en circunstancias especiales, pero que sin embargo existe la posibilidad de inaplicación en vía de control difuso de la constitucionalidad. Al respecto, hay que señalar que esta mención se torna innecesaria, en razón de que tal como señalamos, actualmente constituye una práctica habitual de los órganos jurisdiccionales nacionales y extranjeros, la suspensión de la ejecución de normas o actos generales, siempre que se llenen los extremos para la concesión de la medida cautelar.
Por otra parte, la alusión al control difuso de la constitucionalidad resulta irrelevante, pues el proceso esta instaurado en ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad, es decir, que se trata del ejercicio del derecho a accionar directamente contra los actos contrarios a la Constitución, que conducirá a una sentencia de fondo que se pronuncie sobre la nulidad del acto impugnado y a su consiguiente inexequibilidad erga omnnes; en tanto que el control difuso, supone la inaplicación de la norma inconstitucional en la sentencia definitiva, pero sólo resulta inexequible para el caso concreto, manteniendo su vigencia y pudiendo ser aplicada frente a terceros. Ello así, debe señalarse que resulta totalmente innecesaria la alusión al control difuso efectuada por la Corte, pues lo solicitado fue la concesión de una medida cautelar - que permita garantizar la ejecución de la sentencia que en juicio recayere- dentro de un proceso de inconstitucionalidad planteado directamente contra un acto general y no el cuestionamiento de un acto general, por vía de control difuso de la constitucionalidad, para que fuese inaplicado en la sentencia definitiva. En resumen, podemos señalar del análisis de las tres sentencias estudiadas:
1. Que la Corte Suprema de Justicia ha suspendido -contra legem-, la aplicación de una norma legal de manera larvada, con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y no en aplicación del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales o en aplicación de los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
2. Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha suspendido la aplicación de un acto administrativo de efectos particulares de contenido negativo, en contravención a la aplicación que corresponde al artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hecho éste que se ve notablemente agravado, al confundir el objeto de la caución que contempla esta norma, con la caución prevista a los fines del procedimiento licitatorio.
3. Que la Corte Suprema de Justicia, continua desarrollando de manera pausible, la tendencia jurisprudencial de suspender la ejecución de los actos de efectos generales, siempre que se encuentren dados los extremos establecidos en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. CONCLUSIONES
La tutela cautelar constituye una de las manifestaciones más importantes del derecho a la tutela judicial efectiva, en el sentido que permite garantizar que el órgano jurisdiccional, cuando llegue la ocasión, pueda hacer ejecutar lo juzgado. Siendo ello así, el juez tiene la obligación de acordar una tutela cautelar adecuada y eficaz, pero para ello debe basarse en los instrumentos procesales que el ordenamiento jurídico consagra, de lo contrario corremos el riesgo de que un despliegue desmesurado de los poderes cautelares del órgano jurisdiccional, trastoqué el sistema procesal y que las deficiencias que en la actualidad sufre la justicia administrativa, se transvasen de la justicia definitiva a la justicia cautelar.
El derecho a la tutela judicial efectiva, no puede ser invocado como justificativo para subvertir la legislación procesal existente, sino para interpretarlo y aplicarlo conforme al ordenamiento jurídico de cada Estado. En consecuencia, el proceso cautelar se debe tramitar de acuerdo a lo establecido en los Códigos y Leyes Nacionales, a menos que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia o su Reglamento Interno, establezcan un proceso especial (artículo 81 de la última Ley citada). Así las cosas, para garantizar la plena realización de la tutela judicial efectiva, se debe seguir el cause procesal siguiente, la suspensión de la ejecución de los actos administrativos de efectos particulares de contenido positivo, con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y sólo en los casos distintos del allí previsto, en virtud de la remisión expresa que efectúan los artículos 81 y 88 de la misma Ley, se deben aplicar los artículos 585 al 603 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto sean aplicables. Es así y sólo así que se debe pretender alcanzar la tutela judicial efectiva en el proceso contencioso administrativo. Pero puede suceder que el legislador, haya establecido o pretenda establecer limitaciones o restricciones de carácter económico o jurídico para alcanzar la tutela cautelar, en tales casos se puede invocar el derecho a la tutela judicial efectiva, para solicitar la inconstitucionalidad de la restricción o limitación, impuesta en contravención de los artículos 68 y 206 de la Constitución.
El derecho a la tutela judicial efectiva permite la existencia de un sistema de control cautelar pleno, que suponga el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a solicitar y la obligación del órgano jurisdiccional de conceder las medidas idóneas y adecuadas contra los actos administrativos de efectos particulares, los actos de efectos generales, la inactividad, la carencia, la abstención o la omisión, la vía de hecho o la actuación material del Poder Público. El órgano jurisdiccional para conceder la tutela cautelar debe disponer de las potestades suficientes no sólo para suspender la ejecución del acto recurrido, sino incluso debe poder conceder las medidas cauterales que ordenen a la Administración cumplir una actuación, ejecutar una conducta, permitir la realización de una actividad específica o que le impongan la cancelación de una suma de dinero determinado en favor del recurrente, mientras se produce la sentencia que conceda la tutela judicial definitiva.
Una apuesta resuelta por la tutela cautelar no debe hacernos olvidar su verdadero fin, la garantía de la tutela judicial efectiva, por ello finalizamos señalando que tanto daño hace a la justicia administrativa la negación de la tutela cautelar adecuada, cuando sea procedente de acuerdo con la ley, como la concesión de una tutela cautelar inadecuada o improcedente, pues en tal caso, se afecta a la Administración, por vía de consecuencia al interés general que ésta tutela e igualmente se afecta a todos los terceros que en virtud de una situación jurídica específica, puedan tener interés en las resultas del proceso.
(1) García de Enterría, Eduardo. Hacia una nueva justicia administrativa. 2ª ed. 1992. p. 60.
(2) García de Enterría, Eduardo. La Batalla por las medidas cautelares. 2ª ed. 1995.
(3) Chinchilla Marín, Carmen. La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa. 1991. p. 44.
(4) Gómez-Ferrer Morant, Rafael. Apariencia de Buen derecho y suspensión de actos de carácter tributario. En La Protección Jurídica del Ciudadano. Libro Homenaje al Profesor Jesús González Pérez. Tomo II. 1993. p. 1159.
(5) Aguado I Cudola, Vinçenc. La reciente evolución de la tutela judicial cautelar en el proceso contencioso administrativo. En La Protección Jurídica del Ciudadano. Libro Homenaje al Profesor Jesús Gónzalez Pérez. Tomo II. 1993. pp. 1694-1696.
(6) González Pérez, Jesús. Prólogo a Hernández-Mendible, Víctor Rafael. La Tutela Judicial Cautelar en el Contencioso Administrativo. 1997. p. 11. (7) Hernández-Mendible, Víctor Rafael. o.c. pp. 41-52.
(8) García de Enterría, Eduardo. o.c. pp. 16-17.
(9) García de Enterría, Eduardo. o.c. p. 19.
(10) García de Enterría, Eduardo. o.c. pp. 21-22.
(11) La Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa en sentencia 692 de 24 de octubre de 1996, solicito los expedientes a los fines de revisarlos para pronunciarse sobre el avocamiento solicitado por Edelca, con fundamento en el ordinal 29 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. (12) Campo Cabal, José Manuel. Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo. 1989. p. 187. (13) González Pérez, Jesús. La Justicia Administrativa en Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas. 1974. p. 103.
(14) Parejo Alfonzo, Luciano. La tutela judicial cautelar en el orden contencioso administrativo. Revista de Derecho Público. Nº 29. 1987. p. 25.
(15) Parejo Alfonzo, Luciano. Los Postulados Constitucionales de la Reforma Administrativa. 1983. pp. 300-301.
(16) Chinchilla Marín, Carmen. La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa. 1991. p. 156. (17) Rondón de Sansó, Hildegard. Suspensión de los efectos de los Actos Administrativos en la esfera de las medidas cautelares. En 200 Años del Colegio de Abogados del Distrito Federal. Libro-Homenaje. Tomo II. 1989. p. 372. (18) Campo Cabal, José Manuel. Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo. 1989. p. 207.
(19) La Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa en sentencia 142 de 8 de abril de 1997, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por "Lucía Hernández y Arnoldo Echegaray" y en consecuencia declaró la nulidad de los actos del Consejo de la Judicatura.
(20) Hernández-Mendible, Víctor Rafael. Las Medidas Cautelares en la Jurisprudencia y Doctrina recientes (Derecho Venezolano y Derecho Comunitario Europeo). Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela. Nº 101. 1996. pp. 187-227.

References: artículo 24
 artículo 122
 artículo 1428
 artículo 122
 resolución 
 resolución 
 artículo 24
 artículo 1428
 resolución 
 resolución 
 artículo 128
 artículo 133
 artículo 24
 artículo 128
 resolución 
 artículo 136
 artículo 28
 artículo 84
 resolución 
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 84
 artículo 28
 resolución 
 artículo 136
 artículo 20
 resolución 
 artículo 84
 artículo 20
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 3
e contrario
 artículo 81
 resolución 
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 585
 artículo 585
 artículo 18
 artículo 136
 artículo 139
 artículo 585
 artículo 588
 artículo 3
 artículo 136
 artículo 3
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 42