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La Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre. Estudio de su tramitación …
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Estudio de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
La Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre. Estudio de su tramitación parlamentaria. 1.
La Ley Orgánica 2/2009. Estudio de su tramitación parlamentaria.Eduardo Rojo Torrecilla.Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UniversidadAutónoma de Barcelona.10 de mayo de 2011.Introducción.El presente texto recoge todas las entradas que publiqué en mi blog sobre el proyecto deley de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 desde el inicio de su tramitaciónparlamentaria hasta la aprobación definitiva por el Congreso de los Diputados, es decirdurante los meses de septiembre a diciembre de 2009. Me ha parecido útil efectuar estareordenación de mis comentarios sobre la LO 2/2009 en un momento en que sucontenido volverá a ser objeto de atención y debate por la reciente publicación de suReglamento (Real Decreto 557/2011 de 20 de abril), ya que muchos preceptos de lanorma reglamentaria hacen referencia, como no podría ser de otra forma, a la citada ley.Espero que el texto sea de utilidad para todas las personas estudiosas de la normativa deextranjería.I. Inicio del debate parlamentario sobre el proyecto de ley de reforma de lanormativa de extranjería.1. No le faltó trabajo el pasado jueves al Ministro de Trabajo e Inmigración, CelestinoCorbacho, en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados. En primer lugar, tuvoque presentar la solicitud de convalidación del Real Decreto-Ley 10/2009 de 13 deagosto por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo einserción, y obviamente tuvo que escuchar nuevamente toda la retahíla de quejas de losdiferentes grupos parlamentarios, a excepción del socialista, siendo el grupo popular elmás beligerante en el terreno político.Poco después, el Sr. Corbacho presentaba, en el debate de totalidad de iniciativaslegislativas, el “proyecto de ley orgánica de reforma de la ley orgánica 4/2000 de 11 deenero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social”.Se produjo el debate de las enmiendas a la totalidad presentadas por el grupo de ERC-IU-ICV, el grupo nacionalista vasco y el grupo popular. Las enmiendas fueronrechazadas por 183 votos a favor, 154 en contra y 2 abstenciones, y a partir de ahora seinicia el trámite parlamentario de debate del proyecto hasta culminar en la aprobaciónde ley, previsiblemente antes de finalizar el año en curso.2. La intervención del Ministro reiteró los ejes centrales del texto, de cuyo anteproyectome ocupé detenidamente en entradas anteriores del blog, y puso el acento en los seisobjetivos fundamentales que, a juicio del gobierno, persigue el proyecto. En primerlugar, garantizar a los extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; ensegundo término, perfeccionar el sistema de canalización legal y ordenada de los flujosmigratorios, atendiendo a las necesidades del mercado de trabajo; también, reforzar laeficacia en la lucha contra la inmigración irregular; a continuación, favorecer lasoportunidades de integración, poniendo de manifiesto el Ministro que la nueva ley 1 2.
recogerá los principios del pacto europeo de inmigración y asilo, suscrito en octubre de2008 y que sido analizado en otras entradas del blog; en quinto lugar, la apuesta por lacooperación de todas las administraciones públicas en materia de inmigración,destacándose la importancia de que “las actuaciones de comunidades autónomas yayuntamientos se realicen en coordinación con la política de inmigración del gobiernode la nación”; por fin, último pero no menos importante, la intensificación del diálogocon los agentes sociales y con las asociaciones de inmigrantes “para la definición y eldesarrollo de la política migratoria”.3. El debate parlamentario puso de manifiesto la necesidad del grupo socialista debuscar aliados para conseguir que el proyecto acabe convirtiéndose finalmente en ley, yes ahí donde habrá que hacer una tarea de “encaje de bolillos”, dado que hay posicionessensiblemente alejadas y no parece, o al menos no me lo parece, posible que puedanpactarse unas enmiendas con unos grupos y otras con los restantes (a excepción delgrupo popular que no está, en principio, por esa labor). Desde la perspectivaautonómica, es lógico el planteamiento de los grupos nacionalistas catalanes de pedirque se cumplan en sus términos los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ytampoco resulta sorprendente la dureza del grupo popular en este punto, dado que suposición es clara desde la presentación del recurso de inconstitucionalidad contra elEstatuto, y de ahí que queda entender, pero no comprender ni justificar por mi parte, lacrítica del portavoz del grupo popular, Sr. Hernando Fraile, a la transferencia de lasautorizaciones iniciales de trabajo a algunas autonomías, porque a su juicio con dichamedida estaríamos “fragmentando el mercado laboral, dificultando la movilidad de unsector de trabajadores entre los que precisamente esa característica de movilidadfavorece sus oportunidades y poniendo además en riesgo la capacidad de laAdministración General del Estado para planificar y ordenar el proceso en el conjuntode España”.Desde la perspectiva económica, las palabras del diputado de CiU Carles Campuzano,preguntándose sobre cuál es el modelo de inmigración laboral que queremos de cara alfuturo, estoy seguro que resonarán con fuerza durante toda la tramitación parlamentaria,así como también las de la diputada socialista Esperanza Esteve sobre la necesidad detener en consideración que nuestra inmigración tiene un componente fundamentalmenteeconómico, y que para que las políticas en este ámbito sean operativas es necesariodisponer de un marco legal claro, “que apueste por la regularidad y la integración, queponga en sintonía a las personas y sus expectativas con la sociedad receptora y susexpectativas”.4. El debate parlamentario promete ser muy interesante y espero ocuparme del mismoen posteriores entradas. Digo que prometo ser interesante, y creo que también esimportante, porque estamos hablando al fin y al cabo de cómo regular y ordenarderechos de las personas, y de ahí que también me permita sugerir al grupo socialistaque lea con atención, aunque no esté de acuerdo con buena parte de su contenido, eldocumento de propuestas elaborado por CEAR, Red Acoge y Cáritas, y presentado elpasado día 16, en el que alertan de que la redacción de algún precepto de la reformasignificaría, de ser aprobado en sus actuales términos, que los inmigrantes en situaciónirregular no podrían acceder al empadronamiento y por ello tampoco accederían a laasistencia sanitaria y a la escolarización obligatoria. Sin entrar ahora en el análisisjurídico de la argumentación del documento, aunque sí señalo que hay otras lecturasposibles del precepto a mi parecer, sí parece que sería contradictoria esa hipótesis con la 2 3.
voluntad manifestada por el gobierno de integración de los inmigrantes y de respeto asus derechos, con independencia de la situación administrativa en que se encuentren,aunque otra cosa bien distinta, y creo que coincidiremos todos (o casi todos) en estaapreciación, es la importancia de que la inmigración de canalice de forma regular yordenada en el acceso al país, justamente para poder garantizar plenamente la cohesiónsocial.Es un reforma importante, insisto, porque afecta a derechos de las personas, y esnecesaria porque debe ayudar a su clarificación legal, más allá de cuál sea el resultadofinal, aunque el diario que siempre apoyó al partido socialista se haya desmarcado hacepoco tiempo debido a la política audiovisual del gobierno y haya empezado una críticadescarnada contra el Presidente del Gobierno, crítica en la que mete también al proyectode ley ahora analizado, al que califica en el editorial de hoy domingo de “reformainnecesaria”, y en la que carga contra el gobierno porque “no tiene dificultades encompatibilizar un discurso izquierdista, muchas veces primario y elemental, coniniciativas de signo contrario, como las ligadas a la reforma de la Ley de Extranjería”¡Quien ha visto, o mejor dicho leído, el diario El País de hace pocos meses, y el demediados de agosto¡II. Las enmiendas al texto articulado del proyecto de ley de reforma de la LeyOrgánica 4/2.000.1. Según la información oficial facilitada en la página web del Congreso de losDiputados, el próximo miércoles se reúne la ponencia encargada de informar sobre elproyecto de ley de reforma de la LO 4/2000, proyecto que ya fue objeto de debate en lasesión plenaria del 17 de septiembre con ocasión de la presentación de varias enmiendasa la totalidad.Les espera un arduo trabajo a los miembros de la ponencia si desean, y estoy seguro deque será así, realizar correctamente su actividad parlamentaria. Nada más ni nada menosque 287 páginas de enmiendas son las que se contienen en el Boletín Oficial delCongreso de los Diputados, Serie A, núm. 31-8, publicado el pasado viernes 9 deoctubre. Mi tarea ciertamente es mucho menos complicada, ya que sólo pretendorealizar una síntesis de aquellos aspectos de las enmiendas que me han parecido másdignos de interés, y además no tengo ninguna obligación de llegar a un acuerdo connadie para exponer y defender mis puntos de vista. Ahora bien, lo que sí les puedoasegurar es que también le he dedicado varias horas a la lectura, y estudio, de lasenmiendas, con particular atención, y espero que nadie se sorprenda por esta afirmación,a las de los grupos parlamentarios que tienen más probabilidades de ser acogidas en eldebate parlamentario. Mi atención se centra preferentemente, como es habitual en esteblog, en las enmiendas que guardan relación con aspectos laborales.2. Empiezo mi examen por las enmiendas propuestas por el (único) grupo parlamentarioque apoya en la actualidad al gobierno, obviamente el socialista. A mi parecer hayalgunas de forma y otras de fondo. Entre las primeras se encuentran la incorporación alproyecto de ley de preceptos recogidos en las recientemente aprobadas Directivascomunitarias núms. 2009/50/CE del Consejo, de 25 de mayo de 2.009, relativa a lascondiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines deempleo altamente cualificado, y 2009/52, del Parlamento europeo y del Consejo, de 18de junio de 2.009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y 3 4.
medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situaciónirregular. Estas enmiendas coinciden, lógicamente, con las presentadas por otras fuerzasparlamentarias, y señaladamente me interesa destacar la asunción de responsabilidadsolidaria por parte del contratista principal y de subcontratistas intermedios, cuando sesancione a un subcontratista y los antes citados “conocieran que la empresa sancionadaempleaba a extranjeros sin contar con la correspondiente autorización”.Respecto a las enmiendas de fondo, hay una que plantea bien a las claras las dudassuscitadas sobre el precepto en cuestión, artículo 6.3, y que acoge, al igual que otrasenmiendas de diferentes grupos, la tesis de que toda persona extranjera que tenga “sudomicilio habitual en el municipio” deberá estar empadronada. Recuérdese que elartículo en cuestión dispone que los ayuntamientos “incorporarán al padrón a losextranjeros que residan en el municipio”, y que este precepto hay que ponerlo enrelación con el apartado VII de la exposición de motivos, en la que se expone que lostérminos de residencia o residente deben entenderse referidos a “una situación deresidencia legal, esto es conforme a los requisitos que establecen y que, por tanto,habilitan a la permanencia del extranjero en nuestro país en cualquiera de las situacionesreguladas”. Para el grupo socialista, y al objeto de evitar que una interpretaciónmaximalista del precepto chocara frontalmente con las políticas de integraciónreguladas en el propio texto y que encuentran gran parte de su apoyo legal en laincorporación de todo extranjero que viva en España en el padrón de su localidad, lamodificación del precepto es necesaria “con el fin de mantener esos derechos” (serefieren, me imagino, básicamente a los de acceso a la educación y a la asistenciasanitaria).Otras enmiendas incorporan mayor protección para colectivos desfavorecidos, enatención al cumplimiento de normas internacionales y estatales vigentes. Tal es el casode los extranjeros discapacitados menores de 18 años, a quienes se les reconoce,siempre y cuando tengan su domicilio habitual en nuestro país, “el derecho a recibir eltratamiento, servicios y cuidados especiales que exija su estado físico o psíquico”.Igualmente, y en sintonía con otros grupos parlamentarios, se reconoce el derecho adisfrutar de autorización de trabajo a la cónyuge afectada por violencia de género,mientras que en el proyecto sólo se reconoce la autorización de residencia. Lajustificación de la enmienda se sustenta en la conveniencia de posibilitar la rupturaeconómica de la víctima con el agresor, y por ello se concederá “desde el momento enque se hubiera dictado a su favor una orden de protección o, en su defecto, informe delMinisterio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia de género”. Tambiénse prevé la posibilidad de concesión de una autorización provisional de residencia ytrabajo por circunstancias excepcionales para toda mujer afectada por violencia degénero, mientras se tramita el procedimiento penal incoado al efecto.3. Paso a continuación a examinar las enmiendas presentadas por el grupo popular, a lasque no auguro éxito para la mayor parte de ellas, y hago esta manifestación no porquecarezcan de fundamento, sino porque difícilmente encajan con la línea oficial delproyecto de ley en cuestión.A) Me explico. El grupo popular desea incorporar de forma expresa la referencia alpacto europeo de inmigración y asilo, suscrito el 15 de octubre de 2008 por los Estadosmiembros de la Unión Europea. No creo que ningún grupo parlamentario pueda 4 5.
oponerse a esta incorporación, aunque sí se opondrán a las interpretaciones que se hacendel mismo en las justificaciones a diversas de las enmiendas presentadas. Por otra parte,se propone nuevamente la incorporación al texto articulado del llamado “contrato deintegración”, dirigido a quienes deseen establecerse en España, y se argumenta que elPacto europeo pide a los Estados miembros que favorezcan la integración de losinmigrantes y con un justo equilibrio de derechos y deberes. Nada que objetar, más bientodo lo contrario, a las propuestas del Pacto, pero con la misma firmeza hay que decirque el contrato de integración no es la única vía para facilitar la integración.Es probable que durante los debates en comisión y en pleno del Congreso de losDiputados se reproduzcan los argumentos que ya se manifestaron con ocasión, hacevarios meses, en noviembre de 2008, de la presentación de una proposición de ley delgrupo popular justamente sobre el contrato de integración. Recupero aquí, y los pongoal día, los comentarios que efectué en una entrada anterior del blog al respecto.No me gusta que un jurista crea que por suscribir un contrato el inmigrante trabajaráactivamente para integrarse o para aprender la lengua, porque yo creo que eso formaparte intrínseca del interés de dicha persona por incorporarse en igualdad de condicionesa la sociedad de acogida, o que los poderes públicos deberán garantizar los mismosderechos y prestaciones que a los españoles y en los términos previstos en las leyes,porque ya tenemos una Constitución, y también los Estatutos de autonomía en losrespectivos ámbitos territoriales, que obligan a ello. Además, ¿qué sentido tienerecordar aquello que es de obligado cumplimiento para los poderes públicos, es decir elrespeto a los valores y creencias de los inmigrantes, “siempre que no sean contrarios alas leyes españolas, los derechos humanos y la igualdad que consagra la Constitución?¿O es que acaso un poder público puede actuar de forma contraria a derecho, ya se tratade de nacionales o de inmigrantes? Me parece que la respuesta es obvia y que nonecesita mayor comentario.Me sorprende que la enmienda no se haya ajustado mucho más en su contenido al textodefinitivo del Pacto. Dicho texto, en el apartado que es ahora objeto de análisis, llama alos Estados miembros a establecer políticas ambiciosas para promover la integraciónarmoniosa de los inmigrantes que tengan intención de establecerse de forma duradera enel país de acogida, que deberán ponerse en marcha “de acuerdo con los principioscomunes aprobados en 2004 por el Consejo, según los procedimientos y con los mediosque consideren adaptados”.Es decir, en cuanto a las vías para facilitar la integración, ha desaparecido todareferencia a la obligación del documento inicial del Pacto de suscribir un “contrato deintegración” por parte de los inmigrantes, y se deja a cada Estado la adopción de lasmedidas que considere oportunas para favorecer una integración armoniosa, de acuerdocon las medidas y los medios que se consideren más apropiados para ello. Laintegración va dirigida a quienes pretendan instalarse de forma duradera en el país deacogida, y debería combinar el equilibrio de derechos y deberes de las dos partes(inmigrantes y Estado). En fin, entre las políticas que deben contribuir a conseguir esaintegración, también se mencionan las que permitan a los inmigrantes conocer yrespetar las identidades de los Estados miembros y de la UE, “así como de sus valoresfundamentales, como los derechos del hombre, la libertad de opinión, la democracia, latolerancia, la igualdad entre mujeres y hombres y la obligación de escolarizar a losmenores”, así como la adopción de medidas específicas para favorecer el aprendizaje de 5 6.
la lengua y el acceso al empleo, “factores esenciales de integración”. En la misma línea,la declaración aprobada por la Conferencia ministerial europea sobre la integración,celebrada en la ciudad francesa de Vichy los días 3 y 4 de noviembre de 2008, invita alos Estados miembros a poner en marcha medidas de integración de acuerdo con susespecificidades y sus normativas nacionales,, al objeto de que los inmigrantes puedanadquirir los conocimiento adecuados (aprendizaje de la lengua, de la historia y de lasinstituciones del país de acogida) “que favorezcan una buena integración social,económica y cultural”.B) Otras enmiendas, en coherencia con las tesis del grupo popular manifestadas en elrecurso contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, guardan relación con la atribucióna la Administración General del Estado de determinadas competencias exclusivas enmateria de inmigración, señaladamente en materia de autorizaciones iniciales de trabajo.Para que no haya ninguna duda del propósito de la enmienda, se expone con todarotundidad que esa autorización “en ningún caso se pueda transferir a las ComunidadesAutónomas”, porque si así se produjera ello significaría “romper la capacidad delGobierno para establecer una política común que ordene la entrada de trabajadoresextranjeros en España”. Recuérdese aquí la interposición de un recurso contencioso –administrativo contra el texto del Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio, que regula latramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo “por las Administracionescompetentes” por parte del gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid.C) Con respecto a los principios que deben guiar la política de inmigración, el grupopopular propone que además de tomar en consideración la ordenación de los flujosmigratorios laborales de acuerdo con la situación nacional de empleo, se tengan encuenta “las perspectivas económicas y la capacidad de acogida”. Soy del parecer queestas propuestas ya están incorporadas más o menos explícitamente en el proyecto deley y que por ello son redundantes.D) El grupo popular presenta una enmienda cuyo contenido coincide con las de otrosgrupos parlamentarios y que puede tener posibilidades de prosperar. Me refiero a lamodificación del artículo 19.1. Dicho precepto autoriza (tal como se había demandadorepetidamente por organizaciones sociales y algunas fuerzas políticas) al cónyuge ehijos reagrupados en edad laboral a acceder al mercado laboral sin necesidad de otrotrámite administrativo, si bien se remite al desarrollo reglamentario del precepto laposibilidad (que no obligación) de que durante el primer año de vigencia de laautorización sólo se tenga acceso “a las ocupaciones consideradas deficitarias en manode obra según la situación nacional de empleo”. La cautela del gobierno sobre el accesodirecto de los cónyuges e hijos reagrupados al mercado de trabajo, en la difícil situacióneconómica y social en que vivimos, no es compartida por el grupo popular ni tampocopor otros grupos, considerándose carente de sentido la diferencia de trato, que algúngrupo califica lisa y llanamente de trato discriminatorio en el acceso al empleo.E) De mucho mayor calado es la propuesta, que no me parece susceptible de acogida, deunificar los actuales supuestos de arraigo social y arraigo laboral, que permiten accedera una autorización de residencia temporal que permite el acceso al mundo laboral, enuna sola modalidad de arraigo, que unifique el período mínimo requerido de estancia ensituación irregular (3 años). La persona solicitante deberá acreditar que dispone de uncontrato de trabajo de duración no inferior a un año, carecer de antecedentes penales,demostrar su integración mediante certificado del ayuntamiento en el que tenga su 6 7.
domicilio habitual, quizás igualmente demostrar que tiene vínculos con otrosextranjeros residentes en España, y por último, pero no menos importante, vuelta alcontrato de integración, o dicho de otra forma “deberán realizar un examen deintegración para acreditar que conocen la lengua oficial y las normas básicas de nuestropaís”.Obsérvese además que la propuesta popular limita durante un año el arraigo a laautorización de residencia, y que sólo después podrá solicitarse la autorización detrabajo, dejando la norma vía libre al MTIN para limitar el número anual de tarjetas aconceder “teniendo en cuenta la situación nacional de empleo”. La visión muyrestrictiva del arraigo que se contempla en la enmienda del grupo popular ahoraexaminada se completa, por si hubiera alguna duda, con otra propuesta de modificacióndel proyecto de ley, en la que se pide que el artículo 57.4 disponga de forma expresaque no se concederá permiso de residencia por arraigo “a aquel extranjero que cuentecon orden de expulsión”.F) Frente a la regulación muy restrictiva del arraigo, el grupo popular no tieneinconveniente en presentar otras enmiendas que amplían el ámbito de disponibilidad deltrabajador inmigrante para prestar sus servicios en cualquier territorio de España desdeel inicio de su actividad. En el proyecto de ley se prevé la limitación temporal de lasautorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia y por cuenta ajena a undeterminado ámbito geográfico y a un sector de actividad, salvo en el segundo “en loscasos previstos por la Ley y los Convenios Internacionales firmados por España”,mientras que las enmiendas del grupo popular proponen la supresión de estas posiblesrestricciones (que ya existen en la normativa vigente) al objeto de “favorecer lamovilidad geográfica y no poner trabas en la integración laboral de los extranjeros”. Enla misma línea, se propone no limitar los visados para búsqueda de empleo a los hijos onietos de español de origen o a determinadas ocupaciones, ampliándose a todos losextranjeros y para todas las ocupaciones.G) Por último, y respecto a los supuestos en los que no deberá tenerse en cuenta lasituación nacional de empleo para poder contratar a un extranjero, el grupo popularamplía los supuestos del artículo 40 del proyecto de ley al personal altamentecualificado en los ámbitos científicos y culturales, con una cláusula abierta para incluircualquier otro supuesto asimilado y en el que concurran “razones excepcionales ydebidamente acreditadas de interés económico, social o laboral”.Buena parte de la propuesta, quizás con una redacción algo más general, podría tenerperfecto encaje en la reforma de la LO 4/2000 para su adaptación a la directiva sobrecontratación de personal altamente cualificado.4. Mi atención se centra a partir de ahora en las enmiendas que ha presentado el grupoparlamentario catalán (Convergència i Unió), siendo sin duda el aspecto general másimportante a destacar de la mayor parte de ellas la insistencia en el estrictocumplimiento del artículo 138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula lascompetencias de la Generalitat en materia de inmigración, así como también, y concarácter más general, en el respeto a las competencias estatutarias en ámbitosrelacionados con la inmigración, con la introducción de terminología como “lasadministraciones competentes” o “las administraciones públicas con competencias en lamateria”. 7 8.
A mi parecer, el deseo de CiU es concretar más la redacción de algunos preceptos delproyecto de ley para evitar que puedan hacerse, una vez aprobada la norma,interpretaciones restrictivas de las competencias autonómicas. Creo que la redacción delos preceptos que tratan sobre la articulación de las competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas es correcta, en líneas generales, y que no debería dar lugar ainterpretaciones reductoras de los derechos autonómicos, pero también es comprensibleel deseo de conseguir una redacción de las normas cuestionadas que no deje lugar adudas sobre su aplicación, vistos los debates que hemos tenido durante más de un añosobre la financiación de las autonomías y los debates sobre la interpretación de algunospreceptos del Estatuto. Ese deseo se plasma en las enmiendas presentadas a los artículosque regulan los principios de la nueva política de inmigración española.A) No ya desde la óptica de defensa de las competencias en materia de inmigración sinodesde la de la lengua catalana, CiU propone una enmienda en principio formal, desustitución de la referencia a medidas de favorecimiento del “aprendizaje del castellanoy demás lenguas cooficiales”, por otro texto que se refiera al aprendizaje “del conjuntode lenguas oficiales”, por entender que la nueva redacción es más coherente con elbloque constitucional. La defensa de la lengua catalana le lleva a proponer unaenmienda como la que afecta al artículo 18, regulador de los requisitos para lareagrupación familiar, en la que se dispone que las administraciones públicas“promoverán la participación de los reagrupados en programas de integración socio-cultural y de carácter lingüístico”, justificándose esta proposición porque “la sociologíadetermina la necesidad de que la integración implique el conocimiento de la lengua dela comunidad de acogida, por lo que el compromiso del reagrupado de participar enprogramas de integración socio-cultural y de carácter lingüístico facilita de formabidireccional dicha integración”. O desde la perspectiva del reconocimiento de laintegración del inmigrante para poder renovar la autorización de residencia temporal, sepropugna que se valore el esfuerzo de tal integración “mediante un informe positivo dela Comunidad Autónoma que certifique la asistencia a las acciones formativascontempladas en el artículo 2 ter de esta Ley”, argumentándose que de esta forma segarantiza el cumplimiento de las competencias autonómicas de Cataluña relativas “a laprimera acogida e integración social y económica de las personas inmigrantes”.B) Por otra parte, se plantea la conveniencia de coordinar adecuadamente los planes deinmigración estatal y los de las Comunidades autónomas, y en su caso los de lascorporaciones locales, con el objetivo declarado de lograr el objetivo perseguido portodos ellos, que no es otro que la integración de los inmigrantes, y se plantea comohipótesis de trabajo, y que creo ciertamente que vale la pena debatir, que quizásconvendría que esta ley determinara la organización y forma de operar del fondo estatalpara la integración de los inmigrantes, “y no dejarlo para la Ley de Presupuestos de cadaaño, ni menos aún a un instrumento como el Plan que ni siquiera tiene el rango denorma”C) Algunas enmiendas relacionadas con el ámbito laboral coinciden con las presentadaspor el grupo popular o por el socialista, por lo que es de prever su aceptación eincorporación al texto que sea aprobado en primera lectura por el pleno del Congreso delos Diputados. En sintonía con enmiendas del grupo popular, se pide que se suprima laposibilidad de que los familiares reagrupados (cónyuge e hijos en edad laboral) sólotengan acceso a las ocupaciones consideradas deficitarias, argumentando que hay que 8 9.
facilitar la rápida integración de la unidad familiar, y que esa medida sería “innecesariay discriminatoria”, o que no se tenga en cuenta la situación nacional de empleo si elcontrato se formaliza con personal directivo o técnico cualificado. Con el gruposocialista se coincide en la petición de reconocimiento del acceso por parte de unavíctima de la violencia de género a una autorización de trabajo “sin necesidad de trámitealguno y sin que le exija una oferta de empleo”.D) Más específica, en el reiterado deseo de preservar las competencias autonómicas, esla enmienda relativa a la obligación de las Comunidades Autónomas de desarrollar “laspolíticas necesarias para posibilitar la inserción de los menores en el mercado laboralcuando alcancen la mayoría de edad”, por entender que las mismas quedan incardinadasen el artículo 170. 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre competencias deejecución en materia laboral. En fin, una enmienda que conecta con la asunción decompetencias en materia de autorizaciones iniciales de trabajo y con la recientemodificación del RD 2393/2004 es la planteada al artículo 38, sobre autorización deresidencia y trabajo por cuenta ajena, pidiendo la adición de un nuevo párrafo en el quese reconozca que la concesión de las autorizaciones de trabajo, en coordinación con lascompetencias estatales sobre autorizaciones de residencia, “corresponderá a lasComunidades Autónomas de acuerdo con las competencias asumidas en loscorrespondientes Estatutos”; también ocurre lo mismo con la que pide elreconocimiento expreso de que la imposición de sanciones corresponderá a laComunidad Autónoma cuando se le haya atribuido, como así ha sido ya en Cataluña, lacompetencia en materia de autorizaciones iniciales de trabajo.También me parece plenamente coherente con el nuevo marco autonómico yreglamentario estatal la enmienda presentada al artículo 39.2, en el que se regula lagestión colectiva de las contrataciones en origen, para que quede constancia de que en latramitación del correspondiente procedimiento la Administración General del Estado“actuará coordinadamente con las Comunidades Autónomas competentes para laconcesión de la autorización de trabajo inicial”. Por fin, sin alterar a mi parecer elobjetivo del artículo 42, regulador del régimen especial de los trabajadores detemporada, que es el de facilitar la participación de los trabajadores extranjeros encampañas de temporada de forma ordenada y regular, la enmienda de CiU pide laparticipación de los agentes sociales en esta tarea y llama claramente a establecermecanismos que permitan garantizar la máxima permanencia en la actividad a dichostrabajadores, “y evitar períodos que favorezcan la situación administrativa irregular”.5. El turno es ahora para el comentario de las enmiendas formuladas por el grupoparlamentario vasco (EAJ-PNV), probablemente las que tengan, al menos a mi parecer,mejor técnica jurídica, con independencia de que sean acogidas o no por la ponencia.A) Sobre la exposición de motivos, y en sintonía con enmiendas de otros grupos, meparece muy acertada la propuesta de sustituir la palabra “problemas” por “retos” parareferirse a la nueva realidad de la inmigración en el momento actual y justamente paraevitar “una innecesaria connotación positiva”. No debería haber obstáculo políticoalguno para la aceptación de la enmienda, y quizás ello fuera un acicate para un cambiode lenguaje tanto en el ámbito político como también en los medios de comunicación.En idénticos términos, podría aceptarse la propuesta de modificación presentada enrelación con los principios que deben informar la nueva política de inmigración, dado 9 10.
que desarrolla más ampliamente que el texto del proyecto de ley las referencias a laspolíticas de integración de los inmigrantes, siguiendo tanto los documentos estatalescomo comunitarios vigentes, si bien la referencia contenida en la enmienda al respeto a“la identidad cultural de los distintos colectivos e individuos” puede ser más difícil deaceptar si antes no queda suficientemente claro su encaje en el marco de los principios yderechos constitucionales.Con buena técnica jurídica, nuevamente, se propone suprimir la referencia a la situaciónadministrativa de residencia legal para poder valerse del principio de no discriminaciónen los términos previstos por la ley, ya que el hecho de que determinados derechos seaninherentes a la persona humana con independencia de su situación administrativaprovocaría una cierta incoherencia conceptual del precepto, que a mi parecer necesitaríaser salvada por la vía obligada de remisión a otros preceptos de la ley, así como almarco de los Tratados y Convenios internacionales y a la Constitución y los Estatutosde Autonomía, para saber qué derechos se reconocen a todas las personas y cuáles sóloa una parte de los extranjeros.B) Al explicar las enmiendas del grupo socialista me referí a la importante correcciónpropuesta para el artículo 6, en cuanto que se pretende evitar que una lectura literal delprecepto del proyecto de ley en relación con la exposición de motivos limite el acceso alempadronamiento a extranjeros que vivan en el municipio pero que no dispongan delstatus administrativo de residente. El PNV se sitúa en la misma línea y propone que lareferencia a la residencia sea sustituida por otra relativa a “los extranjeros que vivan enel municipio”. Comparto la argumentación defendida para proponer la enmienda, cuales que la redacción propuesta en el proyecto podría dejar vacios de contenido derechosque se reconocen a todas las personas, con independencia de su situación administrativa,no tan sólo en el texto ahora debatido sino también en el marco normativo vigente, concita en la enmienda del derecho a la asistencia sanitaria pública, a la educación y a lasprestaciones sociales públicas, “lo que no creemos que sea en ningún caso la intencióndel Gobierno”.Para garantizar el fiel cumplimiento de la sentencia núm. 236/2007 del TC en elapartado relativo al derecho a la educación de naturaleza no obligatoria, se proponemantener la redacción de texto vigente de acuerdo con la redacción dada por dichasentencia, manifestando el grupo nacionalista vasco su preocupación porque laredacción del proyecto de ley podría imposibilitar a su parecer “el acceso de losmenores extranjeros a la educación infantil”, y proponiendo también que se articulen lasmedidas adecuadas para impulsar aquellas iniciativas “que incidan en las causas yfactores que generan discriminación estructural en relación con la permanencia delalumnado en desventaja social en el sistema educativo post-obligatorio”.C) Una constante en las enmiendas de varios grupos parlamentarios es la ampliación delderecho a los servicios y prestaciones sociales para los extranjeros menores de 18 años,en unos casos con carácter general, o para los menores de dicha edad y que se veanafectados por una discapacidad en otros más concretos, siendo de obligada referencia laConvención de la ONU de 20 de noviembre de 1989 sobre los derechos del niño. Para elPNV la asistencia necesaria para el desarrollo del menor que requiere una atenciónespecializada debe darse al margen de la situación administrativa en que el mismo seencuentre. 10 11.
D) Comparte el PNV con otros grupos parlamentarios la tesis de que no es necesario“penalizar” durante un año el acceso libre al mercado de trabajo para el cónyuge e hijosen edad laboral reagrupados, y no sólo lo argumenta con la obligada referencia a que lalibertad facilitaría la rápida integración de la unidad familiar, sino también con uninteresante argumento jurídico, cual es la diferencia que se produciría si en lugar dellegar por la vía de la reagrupación los familiares referenciados llegaran a través delrégimen general y con una oferta de empleo, ya que en tal caso “no se tendrá en cuentala situación nacional de empleo, de acuerdo con el artículo 40 b) de la LOEX”.También se comparte, incluido el grupo socialista, la propuesta de conceder unaautorización de trabajo a la víctima de violencia de género sin necesidad de trámitealguno y sin que deba presentar una oferta de empleo, así como sin tener limitaciones deámbito geográfico o sectorial, por entender que ello es esencial para una correctaaplicación la LO 1/2004 de medidas de protección integral contra la violencia degénero, y se va más allá cuando se pide, mientras se tramita la denuncia, unaautorización de trabajo provisional.Me parece que debería prestarse atención por la ponencia a la enmienda formuladasobre el concepto de visado de residencia y trabajo que se contiene en el artículo 25 bisdel proyecto, ya que la salida obligada del territorio nacional en el supuesto de que no sehubiera producido el alta en la Seguridad Social puede chocar con otros preceptos quepermiten la posibilidad de que el trabajador, en el trabajo por cuenta ajena, pueda buscaruna nueva oferta de trabajo si el alta no se ha producido por causa no imputable a suvoluntad. Si el texto del proyecto se mantiene en sus términos, el plazo de 3 meses parael alta en la Seguridad Social se aplicará a todos los efectos y en todos los casos, conindependencia de la causa por la que no se produjo el alta, sin reabrir en ningúnmomento el plazo.E) En una línea garantista de protección de los menores que adquieran la nacionalidadespañola y que dependan económicamente de sus progenitores, y en sintonía conresoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se propone la concesión deuna autorización de residencia temporal que permita el acceso al trabajo a aquellosextranjeros que acrediten ser los padres de dichos menores.La misma tendencia garantista se observa en la propuesta de modificación del artículo36.1 referida a los penados extranjeros, para los que se pide garantizar “una autorizaciónpara trabajar mientras dure la condena conforme al artículo 25.2 CE”. Quedaríanincluidos en este grupo quienes puedan trabajar en los talleres productivos de loscentros penitenciarios, los que ya puedan trabajar fuera de la prisión, y los que, aúncondenados a medidas de seguridad, pudieran acceder “siempre que su tratamiento loaconseje”.Y en el mismo sentido se sitúa a mi parecer la enmienda al artículo 40 k) que pretendeque se reconozca el acceso al trabajo, sin tener en cuenta la situación nacional deempleo, para un extranjero que haya obtenido la autorización de residencia por motivosexcepcionales, sin ninguna limitación a establecer por vía reglamentaria.F) Más calado jurídico tiene si cabe la propuesta de corregir la jurisprudencia delTribunal Supremo, acogida en el artículo 36.5 del proyecto de ley, respecto al noreconocimiento del derecho a percibir prestaciones por desempleo a un extranjero que,aun habiendo trabajado, no disponga ni de autorización de residencia ni de trabajo. No 11 12.
me parece que se vaya a acoger la enmienda, a pesar del esfuerzo argumental parafundamentarla con referencias a la Recomendación núm. 151 de la OIT, aunque sí creoque la presentación de esta enmienda puede ser un buen momento para reabrir el debateen el plano doctrinal, y que después pudiera llegar al marco normativo, sobre la razónjurídica que posibilita que una persona que ha trabajado durante un cierto tiempo y quehubiera generado prestaciones por desempleo si lo hubiera hecho de forma regular, notenga acceso a dichas prestaciones sólo por su condición de no ser nacional del Estado.También merece especial atención la propuesta de supresión de la limitación del ámbitogeográfico de la autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta propia, en lamisma línea que la posibilidad ya recogida para el trabajo por cuenta ajena,argumentándose con buen criterio que “hay que tener en cuenta conveniosinternacionales (por ejemplo con Chile o Perú) que exigen el mismo trato de esosnacionales con respecto a los españoles, por lo que no sería legal establecerlimitaciones”. O la propuesta de que el extranjero que no pueda ser dado de alta en laSeguridad Social por causas sobrevenidas que no le sean imputables puede acceder adicha situación administrativa con un nuevo empleador y sin necesidad de tener queregresar al país de origen “cuando tenga una nueva oferta y haya obrado según ley”.G) Por último, pero no menos importante, el PNV propone añadir una nueva disposiciónadicional en la que se delimiten claramente cuáles son las competencias de lasComunidades Autónomas o Instituciones Forales en materia de extranjería, con citaexpresa, entre otros ámbitos, de las políticas de integración social de los inmigrantes ylas autorizaciones iniciales de trabajo. Se fundamenta esta enmienda en el “respeto a losrequerimientos de la Constitución y los Estatutos de Autonomía en las materiasprevistas por esta Ley”.6. Por último, paso a analizar las enmiendas presentadas por el grupo parlamentario deEsquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, en el bienentendido que cada fuerza política integrante del grupo ha presentado sus propiasenmiendas, y que sólo se han presentado conjuntamente muy pocas. En cualquier caso,también hay que decir que gran parte de las enmiendas presentadas por cada grupopolítico son de idéntico contenido, y que bastantes reiteran algunas de las presentadaspor otras fuerzas políticas (señaladamente CiU, PNV y PSOE) y que ya han sidoexaminadas con anterioridad, y de ahí que mi explicación se centre sólo en aquello queconsidere de mayor novedad o de más interés.A) Si hubiera que buscar una línea de conducta de las enmiendas ahora examinadas,podría afirmarse que se centran en gran medida en la defensa de las competenciasasumidas por la Generalitat en materia de inmigración en virtud de lo dispuesto en elEstatuto de Autonomía, así como también que tratan de reforzar la protección de laspersonas inmigrantes que se encuentran en situación más difícil por lo que respecta alejercicio de sus derechos, es decir las personas en situación irregular.Me parece probable que puedan aceptarse algunas de las enmiendas presentadas, peroen cambio las de mayor calado protector no creo que tengan encaje en la línea oficialdel proyecto de ley (aunque la actual dinámica parlamentaria lleva a que puedanformalizarse pactos de todo tipo y aceptación de propuestas que en ocasiones puedenparecer contradictorias con el texto originariamente presentado, e incluso que pueda 12 13.
haber artículos aprobados en la misma norma que puedan plantear dudas fundadas sobresu compatibilidad).B) Se enfatiza la defensa de las competencias autonómicas pidiendo que quede claraconstancia en la exposición de motivos de que la nueva normativa se adapta a lasasumidas ya por algunas Comunidades Autónomas en materia de integración deinmigrantes y de autorizaciones (entiendo que falta la referencia a “iniciales”, aunquequizás no sea un olvido involuntario) de trabajo, así como también a las que en su casopuedan asumir estatutariamente otras Comunidades en el futuro. La defensa de talescompetencias lleva a proponer que las Comunidades deban ser informadas de todas lasautorizaciones de residencia por reagrupación familiar que afecten al territorioautonómico, y, dando un paso más adelante, o al menos así me lo parece, de lanormativa recientemente aprobada sobre traspasos de competencias, se pide que lahabilitación para trabajar del cónyuge o hijos reagrupados en edad escolar, se conceda“previo trámite de informe autonómico o de información a las Comunidades Autónomascon competencias en la materia”. No acabo de entender la razón de ser de esta últimapropuesta, dado que es la Comunidad Autónoma la que ha de conceder la autorización yme parece, salvo mejor opinión, que se plantea un trámite duplicado.C) Se defiende la efectividad del principio de no discriminación para todos losextranjeros (ciertamente “en los términos previstos en la Ley”) y no sólo para losresidentes. Hay la propuesta de suprimir las referencias a algunas medidas tendentes afacilitar la integración de los inmigrantes (artículo 2 ter 2) porque se es del parecer quelos valores que deberían ser explicados, y aprendidos, en las acciones formativas ya sonconocidos sobradamente “por la gran mayoría de extranjeros”, y se añade, no sin razón,que “también podríamos alegar que estas deficiencias las padecen muchos españoles omuchos extranjeros comunitarios a los que no se aplica esta ley”. Sobre la polémicacuestión de cómo acceder al padrón municipal por parte de los extranjeros, la propuestaes sustituir en el artículo 6 la referencia a la residencia por la mención a vivir en elmunicipio en el que proceda el empadronamiento, “para adecuarlo a la normativareguladora que debe presidir la actuación municipal, contenida en la Ley de Bases deRégimen Local”.D) De mayor calado, y de difícil asunción por la ponencia, me parece la propuesta deintroducir la referencia al acceso a la función pública en la condición de funcionario yno sólo laboral, si bien no cabe olvidar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de laUnión Europea (ciertamente referida a ciudadanos comunitarios) que pone el acento, noen la condición funcionarial o laboral del puesto de trabajo al que se accede en lafunción pública, sino en el ejercicio de poderes específicos para reservarlos única yexclusivamente a los nacionales de un Estado.E) Por otra parte, la preocupación por proteger a los ciudadanos extracomunitarios encondiciones difíciles en el ámbito económico se pone de manifiesto, por poner unejemplo muy significativo, en la propuesta de modificación del proyecto de ley respectoa los requisitos del reagrupante para poder solicitar la reagrupación familiar, para lo quesólo se requeriría acreditar residencia legal en España, alojamiento digno y medios devisa suficiente (sin mayor concreción), y muy especialmente en la propuesta deimposibilidad de denegar la renovación de la autorización de residencia porreagrupación familiar “cuando se base en la dependencia sobrevenida de los serviciosy/o prestaciones sociales”. O la propuesta, en sintonía con enmiendas de otros grupos y 13 14.
con apoyo en resoluciones judiciales comunitarias, de concesión de una autorización deresidencia temporal, que incluye la de trabajo, cuando se trate de extracomunitarios que“acrediten ser los padres de menores que hayan adquirido la nacionalidad española, seencuentren en nuestro país y dependan económicamente de sus progenitores”. O unamayor flexibilidad en la regulación del arraigo social al objeto de que se abran vías, y lajustificación de la enmienda número 277 lo afirma con toda claridad, “para la regulaciónde las personas que se encuentran en nuestro país en situación irregular, basadaprincipalmente en la normalización de su situación laboral”. En la misma línea, sepropugna el reconocimiento del derecho a prestaciones por desempleo, en idénticosentido que una enmienda propuesta por el grupo nacionalista vasco, para quienes hayanllevado a cabo una actividad laboral pero sin disponer ni de autorización de residenciani de trabajo.F) Hay también la propuesta de que, si hubiera transcurrido el plazo para dar de alta alextranjero en la Seguridad Social y no se hubiera producido, se permita al extranjerosolicitar una autorización de residencia excepcional, con autorización de trabajo, “alconsiderársele víctima de una relación contractual extinguida en contra de su voluntad”.Por cierto que en la justificación de esta enmienda, que se reitera en algunas más en laque se aborda la misma cuestión, se expone que la previsión que efectúa la ley decondicionar la eficacia de la autorización al alta en la Seguridad Social “contraviene elEstatuto de Autonomía de Cataluña y vacía de contenido la competencia sobre laexpedición de las autorizaciones iniciales de trabajo y, consecuentemente, sobre suextinción”. Creo que este argumento debe ser objeto de debate y discusión, porque semezclan dos cuestiones jurídicas de carácter diverso: una es la competencia autonómicaen una materia y otra los requisitos que puedan establecerse en la normativa laboral y deSeguridad Social para que el acceso al mercado de trabajo (en este caso de losextranjeros) pueda y deba producirse cuando se cumplan determinados requisitos. Habráque seguir este debate con interés.En una línea semejante, pero ahora sin entrar en consideraciones de carácterautonómico, se propugna el reconocimiento de un derecho, para el extranjero que hayaaccedido a España con un contrato de trabajo pero que no haya sido dado de alta en laSeguridad Social por causas sobrevenidas que no le sean imputables, a permitir que seadado de alta con un nuevo empleador “si presenta nuevo contrato previa autorizaciónadministrativa”, con la pragmática justificación de que “resulta contrario a la razón einjusto para el trabajador tener que regresar al país de origen cuando tenga una nuevaoferta y haya obrado según la ley”.G) De difícil encaje en el marco estatutario y legal me parece alguna enmienda que tratade ampliar las competencias autonómicas, como la número 308, que prevé la concesiónde autorizaciones no iniciales por parte de las Comunidades Autónomas “cuando lassolicitudes se encuentren referidas a relaciones laborales que sigan cumpliéndose en elterritorio de las Comunidades Autónomas que otorgaron la primer autorización inicial”.Repárese, en términos jurídico-laborales, que el hecho de que la relación laboral se sigadesarrollando, en principio, en el mismo territorio autonómico no implica obstáculoalguno a que pueda modificarse su ámbito geográfico (movilidad geográfica prevista enel artículo 40 de la Ley del Estatuto de los trabajadores), cuando concurran causasdebidamente justificadas. 14 15.
H) En fin, algunas enmiendas tratan de reforzar las competencias autonómicas desde laperspectiva de supresión de las referencias contenidas en el proyecto de ley a todoaquello que se refiere a la “uniformidad de procedimientos” de carácter administrativo einformático, argumentándose por ejemplo en la enmienda núm. 507 que “en losaspectos procedimentales no regulados por la ley ni por el reglamento, la competenciaejecutiva de la Generalitat permite su desarrollo y aplicación de acuerdo con lanormativa catalana”, o en la enmienda núm. 511 que “el Estado se atribuye la facultadde establecer la aplicación informática común, pero los estándares comunes quegarantizan una correcta actuación de todas las Administraciones implicadas debenestablecerse de común acuerdo entre las Comunidades Autónomas”.I) Para concluir, y sin referencia concretar al ámbito laboral que ha guiado miexplicación de las enmiendas al proyecto de ley, debe hacerse mención de la propuesta(enmienda número 517, presentada por ERC) en la que se pide que el gobierno apruebeen el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor de la futura norma, una ley orgánica(técnicamente la enmienda hubiera debido pedir que el gobierno presente un proyectode ley) “que regule el derecho de voto de los extranjeros con permiso de residencia delarga duración, independientemente de los acuerdos de reciprocidad al respecto”III. Cambios sustanciales en el proyecto de ley de reforma de la normativa deextranjería.1. La semana del 26 al 30 de octubre será verdaderamente importante para el futuro dela reforma de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero (modificada). En efecto, el lunesse reúne la Comisión de Trabajo e Inmigración para dictaminar el proyecto de ley apartir del Informe de la Ponencia, y el jueves habrá debate del texto aprobado enComisión en la Sesión Plenaria., obviamente si la Comisión ha emitido us Informe. Esdecir, en cuatro días sabremos cómo queda el texto originariamente presentado tras supaso por ponencia, Comisión y Pleno.Ahora bien, ya tenemos suficientes elementos de conocimiento para afirmar con totalfundamento de causa que el texto que saldrá del Congreso hacia el Senado contendrásustanciales modificaciones con respecto al publicado el día 1 de julio. Gracias a laamabilidad de la letrada Mª Helena Bedoya que me ha facilitado una copia del Informede la ponencia, de 21 de octubre (aún no publicado en el BOCD, pero del que se puedenencontrar algunas referencias de indudable interés en el blog del diputado de CiU CarlesCampuzano), he podido comprobar la importancia de tales cambios, que en gran medidarefuerzan las competencias autonómicas por una parte y algunos derechos de todos losinmigrantes por otra, aunque ciertamente hay preceptos de los criticados en su momentopor una mayoría de organizaciones sociales que no han sufrido, al menos hasta el día dehoy, prácticamente modificación alguna.2. Vayamos en primer lugar al análisis cuantitativo del cambio. La ponencia haincorporado 100 enmiendas al texto presentado por el gobierno, siendo CiU con 34 lamás “afortunada” en la negociación parlamentaria, seguida del grupo de ERC-IU-ICVcon 18, el socialista con 16, y el nacionalista vasco con 12. Al grupo popular sólo se lehan aceptado 3 enmiendas de escasa importancia, y de ahí que el portavoz del PP en laComisión, Sr. Rafael Hernando, denunciara que el PSOE había renunciado a pactar conel PP la futura norma sobre la inmigración. Para el Sr. Hernando, el PSOE sólo se hapreocupado de "pactar con quien sea y lo que sea para sacar adelante la reforma de la 15 16.
ley", que en su opinión mantiene los errores de la legislación anterior y "no pone coto ala inmigración ilegal".Es de prever que en Comisión puedan aún incorporarse algunas enmiendastransaccionales, y de ahí que el texto que salga del Congreso sea, sin duda, el que másse acerque a la futura ley de reforma de la normativa vigente, ante el acuerdo del gruposocialista con otras fuerzas parlamentarias que impedirá, por la aritmética parlamentaria,que algunas enmiendas de importancia que el grupo popular pudiera introducir en elSenado sean finalmente objeto de aprobación en la sesión del Congreso de losDiputados que apruebe el texto definitivo de la nueva Ley.3. Desde la perspectiva cualitativa, y al igual que hice con ocasión del estudio de lasenmiendas presentadas por los diferentes grupos parlamentarios, me detengo en aquellasque tienen, a mi parecer, más interés en relación con el mundo del trabajo, así comotambién en algunas que prevén la ampliación de los marcos competencialesautonómicos. En su momento, y ello será cuando se apruebe el texto de la nueva ley, yahabrá tiempo para analizar con detalle todos los cambios que se introduzcan.4. Con respecto al nuevo artículo 2 bis, que fija las grandes líneas de la políticamigratoria, la redacción deja la puerta abierta a que la política en esta materia que llevea cabo el gobierno español se planifique y ejecute “sin perjuicio de las competenciasque puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas y por las EntidadesLocales”. Se mejora a mi parecer la redacción de los principios que han de informar talactuación, de forma que ya no se tratará sólo de lograr la integración social de losinmigrantes, sino de que ésta deberá lograrse “mediante políticas transversales dirigidasa toda la ciudadanía”; ya no se tratará sólo de luchar contra la inmigración irregular sinotambién contra el tráfico ilícito de personas, y no debe olvidarse la necesaria referenciaa las iniciativas de cooperación al desarrollo y codesarrollo con terceros países deorigen y tránsito de la inmigración. También me parece de especial interés el nuevoprincipio incorporado al texto, en virtud del cual la política inmigratoria deberá basarseen el respeto al principio de “la garantía del ejercicio de los derechos que laConstitución, los tratados internacionales y las leyes reconocen a todas las personas”.5. Las modificaciones incorporadas al nuevo artículo 2 ter refuerzan las competenciasde las CC AA. No de otra forma debe entenderse la mención explícita a que las políticasde integración han de tener en cuenta el marco definido por los Estatutos de Autonomíay los valores que dichos textos contienen, y que en la incorporación al sistema educativodeberá garantizarse el aprendizaje del “conjunto de las lenguas oficiales”. En el mismosentido, y con referencia a la integración de los menores extranjeros no acompañados, lafutura norma llama a todas las Administraciones implicadas a coordinar sus actuaciones,en el bien entendido de que se tomarán como referencia “sus respectivos planes deintegración”. Además, los planes estratégicos de integración tendrán carácter bienal, yno plurianual como se preveía en la redacción inicial del proyecto de ley.6. La polémica suscitada por los efectos del empadronamiento y los límites para poderempadronarse que suscitó el proyecto de ley parece que deberían quedar resueltos con lanueva redacción propuesta para el artículo 6.3, de tal forma que los ayuntamientosquedarán obligados a empadronar en sus municipios a los extranjeros “que tengan sudomicilio habitual en el municipio” (frente a la más estricta redacción inicial de laresidencia en el municipio). 16 17.
7. Una propuesta de modificación de especial calado político autonómico es laincorporada al artículo 31, regulador de la situación de residencia temporal. El nuevotexto que se debatirá mañana en Comisión y el jueves en Sesión Plenaria dispone que aefectos de la renovación de la autorización de residencia temporal se valorará enespecial el esfuerzo que haya realizado el extranjero al efecto y que deberá quedaracreditado “mediante un informe positivo de la Comunidad Autónoma que certifique laasistencia a las acciones formativas contempladas en el artículo 2 ter de esta ley”.Es obvio que para el diputado de CiU Carles Campuzano la valoración es positiva, yaque se incorpora, por primera vez, “l’esforç d’integració de l’immigrant alhorad’accedir a les diverses situacions de residència, posant l’accent en l’assumpció delsvalors basics de la societat d’acollida i el coneixement de les llengües que es parlen enels diversos territoris de l’Estat”. No es de la misma opinión el portavoz del PP, Sr.Rafael Hernando, que sostiene que dicho informe "tiene el peligro de convertirse en uninstrumento de depuración de los extranjeros que no cumplan con lo que la autonomíaconsidera que debe ser el buen inmigrante".En el mismo sentido, el artículo 68 incorpora una importante modificación, de tal formaque la integración social del extranjero por motivos de arraigo requerirá de informeautonómico o local, a concretar por vía reglamentarias pero que en cualquier caso tendráen cuenta, entre otros aspectos, “los esfuerzos de integración a través del seguimiento deprogramas de inserción sociolaborales y culturales”.8. Se mejora la protección de la mujer extranjera afectada por violencia de género, yaque las medidas de protección contenidas en la LO 1/2004 de 28 de diciembre y en elresto de la normativa le serán de aplicación con independencia de la situaciónadministrativa en que se encuentre en España. Además, se prevé la posibilidad deconceder una autorización provisional de residencia y trabajo a favor de la mujerafectada mientras se tramita el procedimiento penal, autorización cuyos efectosconcluirían “en el momento en que se conceda o deniegue definitivamente laautorización por circunstancias excepcionales”.9. En la regulación de los menores no acompañados se refuerza aún más el cambioprovocado por la incorporación de mayores competencias autonómicas. De tal forma,las CC AA deberán ser informadas de los acuerdos que suscriba el gobierno español conlos países de origen de tales menores, y podrán formalizar directamente acuerdos contales países “dirigidos a procurar que la atención e integración social de los menores serealice en su entorno de procedencia”, en los que deberán establecerse mecanismosadecuados de seguimiento por parte de la autonomía suscriptora del texto. Nuevamentelas CC AA podrán determinar con sus informes el grado de integración de esos menorescuando alcancen la mayoría de edad a los efectos de concederles por las autoridadescompetentes las autorizaciones de residencia y trabajo, con una mención expresa depolítica activa de empleo autonómica, ya que no puede entenderse de otra forma lamención de que las autonomías “desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar lainserción de los menores en el mercado laboral cuando alcancen la mayoría de edad”.10. El artículo 37 regula las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. Aefectos de que quede clara la competencia autonómica en la tramitación inicial de lasautorizaciones de trabajo por parte de aquellas CC AA que las hayan asumido en sus 17 18.
Estatutos de Autonomía, el nuevo texto dispone que “la concesión de la autorizacióninicial de trabajo, en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado enmateria de residencia, corresponderá a las Comunidades Autónomas de acuerdo con lascompetencias asumidas en los correspondientes Estatutos”. El mismo precepto serecoge en el siguiente artículo, regulador de las autorizaciones de residencia y trabajopor cuenta ajena, en el que se incorporan varias modificaciones para adaptar la futuranormativa española a la reciente directiva comunitaria sobre acceso al mercado detrabajo de trabajadores altamente cualificados.11. El deseo manifestado, básicamente, por CiU, de incorporar enmiendas quemodifiquen el texto inicial del proyecto hasta acercarlo lo más posible a la redacción delEstatuto de Autonomía catalán, y de otros que se pronuncien en el mismo sentido, serefleja con meridiana claridad en la modificación incorporada al artículo 39, reguladorde la gestión colectiva de las contrataciones en origen, de tal forma que en dicha gestiónla Administración General del Estado deberá actuar en coordinación con las autonomíasque sean “competentes para la concesión de la autorización de trabajo inicial”. Unposible embrión de servicio exterior de empleo autonómico, en necesaria coordinación ycooperación con la intervención de la AGE, parece que se abre con la nueva disposiciónadicional novena, en la que se dispone que en el marco de los procedimientos decontratación colectiva en origen, las CC AA con competencias ejecutivas en materia deautorizaciones de trabajo “podrán establecer servicios que faciliten la tramitación de loscorrespondientes visados ante los consulados españoles, así como promover eldesarrollo de programas de acogida para los trabajadores extranjeros y sus familias.”Bienvenida sea esta novedad si apunta en la línea expresada y sobre la que hemanifestado mi total conformidad en otras entradas del blog y en artículos yconferencias sobre la temática de la inmigración.12. Las modificaciones incorporadas al artículo 40, más exactamente a la regulación deaquellos contratos u ofertas de colocación en los que no se tendrá en cuenta la situaciónnacional de empleo, tratan básicamente sobre la incorporación de los profesionalesaltamente cualificados, el personal directivo y los artistas de prestigio, además de dosmenciones específicas que me interesa destacar por el indudable impacto que van atener, si se aprueba el texto en la redacción que ahora estoy analizando, en el mercadode trabajo.De una parte, y de aplicación inmediata cuando entre en vigor la ley, los familiaresreagrupados en edad laboral (es decir, cónyuge e hijos, y si la futura regulación tambiénlo permite, la persona unida por análoga afectividad que la conyugal); de otra, y aexpensas de desarrollo reglamentario, los trabajadores en plantilla de un empresa ogrupo de empresas en otro país “que pretendan desarrollar su actividad laboral para lamisma empresa o grupo en España”, precepto que hay que ponerlo en relación con lamodificación incorporada en el artículo 42, regulador del régimen de los trabajadores detemporada, y en el que se prevé la misma posibilidad pero sólo con carácter temporal.En fin, no menos importante es la reducción de los actuales 4 a los futuros 2 años parano tener en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de extranjerosque hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada yque hayan retornado después a su país, y debiendo poner en relación está modificacióncon la incorporada al artículo 42, en la que se dispone que las autonomías, lascorporaciones locales y los agentes sociales promoverán, en colaboración con la 18 19.
Administración General del Estado, “los circuitos que permitan la concatenación de lostrabajadores de temporadas”, o expresado en términos más simples, que los inmigrantestemporeros puedan trabajar el mayor número de meses posibles antes de volver a supaís.13. La imposición de las sanciones reguladas en la ley corresponderá a la autoridadcompetente, o dicho en términos más claros corresponderá en su caso a la autoridadautonómica la imposición de sanciones cuando se trate de sanciones relativas a lasnormas sobre autorizaciones iniciales de trabajo.Por cierto, con respecto a la tipificación de las sanciones es importante referirse a unamodificación propuesta en el texto analizado, que tipifica sólo como leves“d) Encontrarse trabajando en una ocupación, sector de actividad, o ámbito geográficono contemplado por la autorización de residencia y trabajo de la que se es titular.e) La contratación de trabajadores cuya autorización no les habilita para trabajar en esaocupación o ámbito geográfico, incurriéndose en una infracción por cada uno de lostrabajadores extranjeros ocupados.”.Además, se refuerza la responsabilidad solidaria del contratista principal y de todos lossubcontratistas intermedios cuando conocieran que la empresa sancionada empleaba atrabajadores extranjeros sin autorización, y para evitar dicha responsabilidad y quedarexonerados de toda sanción deberán demostrar que han respetado “la diligencia debidadefinida en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”.14. De especial importancia para la autonomía catalana, y para aquellas que tengacuerpos de seguridad propios, es la modificación incorporada al artículo 68, en el que sedispone que tales autonomías podrán aportar un informe de sus fuerzas de seguridadsobre afectación al orden público, “en todos los procedimientos de autorización deresidencia o su renovación, referidas a extranjeros que se encuentran en España, en losque se prevea informe gubernativo”, y al que se anexará en el expediente, si asíprocediera, el emitido por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado competentes enmateria de seguridad pública”.Por último, no menos importante es la modificación incorporada en el sentido de que lanecesaria coordinación que debe existir entre la AGE y las CC AA en toda latramitación de las autorizaciones iniciales de residencia y de trabajo deberá llevarse acabo de tal manera que se preserve “la capacidad de autoorganización de cadaComunidad Autónoma así como su propio sistema de descentralización territorial”.Igualmente, es importante la modificación incorporada a la Disposición adicionalquinta, reguladora del acceso a la información, colaboración entre Administracionespúblicas y gestión informática de los procedimientos, en la que se dispone que laaplicación informática común en la tramitación de los procedimientos administrativosde extranjería “dará acceso a las Comunidades Autónomas con competencias en materiade autorización de trabajo a la información necesaria para el ejercicio de suscompetencias, entre la que se encontrará aquella relativa a la concesión y extinción deautorizaciones de reagrupación familiar concedidas en su territorio así como de las altasen Seguridad Social de las autorizaciones de trabajo iniciales concedidas por ellas” 19 20.
IV. Texto de la reforma de la normativa de extranjería aprobado por el Pleno delCongreso.El Boletín Oficial del Congreso de los Diputados publica hoy viernes el texto delProyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobrederechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, aprobado porel Pleno del Congreso el día 29 de octubre. Reproduzco en esta entrada del blog algunospreceptos que me parecen de especial interés, y remito el comentario detallado a unamás atenta lectura del texto.1. Treinta y nueve. El artículo 38 queda redactado de la siguiente manera:«Artículo 38. Autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena.1. Para la concesión inicial de la autorización de residencia y trabajo, en el caso detrabajadores por cuenta ajena, se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo.2. La situación nacional de empleo será determinada por el Servicio Público de EmpleoEstatal con la información proporcionada por las Comunidades Autónomas y conaquella derivada de indicadores estadísticos oficiales y quedará plasmada en el Catálogode Ocupaciones de Difícil Cobertura. Dicho catálogo contendrá una relación de empleossusceptibles de ser satisfechos a través de la contratación de trabajadores extranjeros yserá aprobado previa consulta de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración.Igualmente, se entenderá que la situación nacional de empleo permite la contratación enocupaciones no catalogadas cuando de la gestión de la oferta se concluya lainsuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles. Reglamentariamentese determinarán los requisitos mínimos para considerar que la gestión de la oferta deempleo es considerada suficiente a estos efectos.3. El procedimiento de concesión de la autorización de residencia y trabajo inicial, sinperjuicio de los supuestos previstos cuando el extranjero que se halle en España seencuentre habilitado para solicitar u obtener una autorización de residencia y trabajo, sebasará en la solicitud de cobertura de un puesto vacante, presentada por un empresario oempleador ante la autoridad competente, junto con el contrato de trabajo y el resto dedocumentación exigible, ofrecido al trabajador extranjero residente en un tercer país.Verificado el cumplimiento de los requisitos, la autoridad competente expedirá unaautorización cuya eficacia estará condicionada a que el extranjero solicite elcorrespondiente visado y que, una vez en España, se produzca el alta del trabajador enla Seguridad Social.4. El empresario o empleador estará obligado a comunicar el desistimiento de lasolicitud de autorización si, mientras se resolviera la autorización o el visado,desapareciera la necesidad de contratación del extranjero o se modificasen lascondiciones del contrato de trabajo que sirvió de base a la solicitud. Asimismo, cuandoel extranjero habilitado se hallase en España deberá registrar en los Servicios Públicosde Empleo el contrato de trabajo que dio lugar a la solicitud y formalizar el alta deltrabajador en la Seguridad Social, y si no pudiera iniciarse la relación laboral, elempresario o empleador estará obligado a comunicarlo a las autoridadescompetentes. 20 21.
5. La autorización inicial de residencia y trabajo se limitará, salvo en los casos previstospor la Ley y los Convenios Internacionales firmados por España, a un determinadoterritorio y ocupación. Su duración se determinará reglamentariamente.6. La autorización de residencia y trabajo se renovará a su expiración:a) Cuando persista o se renueve el contrato de trabajo que motivó su concesión inicial, ocuando se cuente con un nuevo contrato.b) Cuando por la autoridad competente, conforme a la normativa de la Seguridad Social,se hubiera otorgado una prestación contributiva por desempleo.c) Cuando el extranjero sea beneficiario de una prestación económica asistencial decarácter público destinada a lograr su inserción social o laboral.d) Cuando concurran otras circunstancias previstas reglamentariamente, en particular,los supuestos de extinción del contrato de trabajo o suspensión de la relación laboralcomo consecuencia de ser víctima de violencia de género.7. A partir de la primera concesión, las autorizaciones se concederán sin limitaciónalguna de ámbito geográfico u ocupación.»«Artículo 40. Supuestos específicos de exención de la situación nacional de empleo.1. No se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo cuando el contrato de trabajovaya dirigido aa) Los familiares reagrupados en edad laboral, o el cónyuge o hijo de extranjeroresidente en España con una autorización renovada, así como al hijo de españolnacionalizado o de ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea y deotros Estados parte en el Espacio Económico Europeo, siempre que estos últimoslleven, como mínimo, un año residiendo legalmente en España y al hijo no le sea deaplicación el régimen comunitario.Sesenta y nueve. El artículo 68 queda redactado de la siguiente manera:«Artículo 68. Coordinación de las Administraciones Públicas.1. La Conferencia Sectorial de Inmigración es el órgano a través del cual se asegurará laadecuada coordinación de las actuaciones que desarrollen las Administraciones Públicasen materia de inmigración.2. Las Comunidades Autónomas que asuman competencias ejecutivas en la concesiónde la autorización inicial de trabajo, deberán desarrollarlas en necesariacoordinación con las competencias estatales en materia de extranjería, inmigración yautorización de residencia, de manera que se garantice la igualdad en la aplicación de lanormativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad de losprocedimientos y el intercambio de información entre las Administracionesnecesario para el desarrollo de sus respectivas competencias. La coordinación deberá 21 22.
realizarse preservando la capacidad de autoorganización de cada Comunidad Autónomaasí como su propio sistema de descentralización territorial.3. Con carácter previo a la concesión de autorizaciones por arraigo, las ComunidadesAutónomas o, en su caso, los Ayuntamientos, emitirán un informe sobre la integraciónsocial del extranjero cuyo domicilio habitual se encuentre en su territorio.Reglamentariamente se determinarán los contenidos de dicho informe. En todo caso, elinforme tendrá en cuenta el período de permanencia, la posibilidad de contar convivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y losesfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserciónsociolaborales y culturales4. Las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia deseguridad ciudadana y orden público mediante la creación de una policía propia, podránaportar, en su caso, un informe sobre afectación al orden público en todos losprocedimientos de autorización de residencia o su renovación, referidas a extranjerosque se encuentran en España, en los que se prevea la necesidad de informe gubernativo.Tal informe se incorporará al expediente al igual que el que, en su caso, aporten lasFuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ejercicio de sus competencias sobreseguridad pública.»Disposición adicional quinta.4. Cuando las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, intervenganen alguno de los procedimientos regulados en esta Ley, se garantizará que suparticipación en los procedimientos informatizados responda a estándares comunes quegaranticen la necesaria coordinación de la actuación de todos los órganosadministrativos intervinientes. Igualmente, la aplicación informática común dará accesoa las Comunidades Autónomas con competencias en materia de autorización de trabajoa la información necesaria para el ejercicio de sus competencias, entre la que seencontrará aquella relativa a la concesión y extinción de autorizaciones de reagrupaciónfamiliar concedidas en su territorio así como de las altas en Seguridad Social de lasautorizaciones de trabajo iniciales concedidas por ellas.V. La reforma de la normativa de extranjería entra en la fase final.1. La semana que hoy termina ha visto la aprobación por la Comisión de Trabajo eInmigración del Senado del proyecto de ley de modificación de la Ley Orgánica 4/2000de 11 de enero (modificada) sobre los derechos y libertades de los extranjeros en Españay su integración social.El texto aprobado el pasado jueves día 12, que recoge casi en su integridad el informeprevio de la ponencia y añade alguna enmienda transaccional, mantiene los ejes básicosde la nueva política migratoria definidos en el Congreso y que han permitido aunar lasvoluntades e intereses de varios grupos parlamentarios (PSOE, CiU, PNV, y variosrepresentantes del grupo mixto), quedando fuera del acuerdo, por motivos muydiferentes el grupo popular y el de ERC-IU-ICV. 22 23.
2. Es especialmente digno de atención ver la satisfacción que manifiesta CiU, tal comose recoge en su página web, en la que el diputado Carles Campuzano y la senadoraMontserrat Cardini manifiestan que el texto “blinda” las competencias autonómicas(obviamente la referencia concreta es a Cataluña) en materia de inmigración. Desde elanálisis de cómo ha evolucionado la tramitación de la norma hasta el momento presente,no les falta razón ya que se han incorporado la gran mayoría de las enmiendaspresentadas por su grupo parlamentario. Con cita de las palabras de la Sra. Candini, lafutura ley “preserva les competències autonòmiques, blinda les competències del’Estatut en Immigració i obre nous espais a la participació de les comunitats enpolítiques d’estrangeria”, destacándose la aprobación de una enmienda en Senado quesubraya que “la concessió de l’autorització inicial de treball, en necessària coordinacióamb la que correspon a l’Estat en matèria de residència, correspondrà a les ComunitatsAutònomes d’acord amb les competències assumides als seus corresponents Estatuts”.Por el grupo popular, el Sr. González García reiteró el pasado jueves en gran medida losargumentos expuestos por su compañero del Congreso Sr. Hernando en el Pleno delCongreso del día 29 de octubre, criticando que no se haya alcanzado un pacto de Estadosobre una materia tan importante como la inmigración, y enfatizando que se otorguenamplias competencias a las Comunidades Autónomas para tratar de cuestiones “que soncompetencia del Estado” y para las que no se prevé presupuesto, criticando que mientrasque por una parte se amplían competencias autonómicas por otra se reduce en un 50 %,según el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la cuantía del fondopara la integración de los inmigrantes. Recuérdese que el portavoz del grupo popular enel Congreso calificó de "disparate" transferir competencias en materia de expedición depermisos iniciales de trabajo a algunas Comunidades Autónomas, así como la potestadde sanción y recaudación a las mismas, y de "disparate aún mayor" que el anterior, lafacultad conferida a las CC AA para formalizar acuerdos internacionales con paísesextranjeros.3. En relación con el texto remitido por el Congreso de los Diputados, aprobado en laSesión Plenaria del 29 de octubre, cabe decir que no se han introducido modificacionesde relevancia que afecten a la regulación de las relaciones de trabajo de los extranjeros,salvo la confirmación de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomasque así lo tengan recogido en sus Estatutos de Autonomía para la tramitación de lasautorizaciones iniciales de trabajo.Según la información facilitada a los medios de comunicación por la senadora socialistaMatilde Fernández, se han incorporado las enmiendas del grupo socialista, la mayorparte de ellas de carácter meramente técnico o de corrección de errores observados en eltexto que ha llegado al Senado, así como una mejor regulación de la política de visadosen el espacio comunitario.Cabe decir, no obstante, que algunas de las “correcciones de errores” son relevantes, yaque de no haberse producido la regulación hubiera sido mucho más laxa en un caso yhubiera planteado problemas interpretativos en otro.Me refiero, en el primer caso, a la reincorporación al proyecto de ley de laconsideración como falta grave, recogida en el proyecto de ley presentado en elCongreso, de la promoción de la permanencia en España de un ciudadano extranjero ensituación irregular, texto que ha sido duramente criticado por la mayor parte de las 23 24.
organizaciones no gubernamentales, quedando el texto aprobado en los siguientestérminos: “promover la permanencia irregular en España de un extranjero cuando suentrada legal haya contado con una invitación expresa del infractor y continúe a sucargo una vez transcurrido el período de tiempo permitido por su visado o autorización.Para graduar la sanción se tendrán en cuenta las circunstancias personales y familiaresconcurrentes”.En el segundo, se corrige un “baile de números” que modificaba las competencias de laInspección de Trabajo y de Seguridad Social en materia de extranjería y que les“otorgaba” competencia para conocer de las infracciones graves por “contraermatrimonio, simular relación afectiva análoga o constituirse en representante legal delmenor, cuando dichas conductas se realicen con ánimo de lucro o con el propósito deobtener indebidamente un derecho de residencia, siempre que tales hechos noconstituyan delito”. Con la corrección, baste indicar la consideración de falta leve deprestar sus servicios el trabajador extranjero en una ocupación, sector de actividad oámbito geográfico no contemplado por la autorización de residencia y trabajo de la quesea titular, o la contratación por parte empresarial de trabajadores extranjeros cuyaautorización “no les habilita para trabajar en esa ocupación o ámbito geográfico”.Entre las enmiendas transaccionales aprobadas, tiene una relación directa con laspolíticas de empleo, la obligación asumida por el gobierno, al objeto de facilitar la tareade control de las Cortes de elaborar y remitir anualmente “un informe con el análisiscuantitativo y cualitativo de los datos analizados por el Observatorio permanente de lainmigración relacionados con los movimiento migratorios, y especialmente con losflujos migratorios de carácter laboral”; tampoco deben olvidarse algunas mejorasintroducidas en la protección de las personas afectadas por el tráfico de seres humanospara facilitarles autorización provisional de residencia y trabajo mientras se tramite elprocedimiento de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales.4. Ya he dicho con anterioridad que fueron aprobadas sólo algunas enmiendas en laComisión correspondiente del Senado y que fueron desestimadas la mayor parte de las382 enmiendas presentadas, cuya lectura detallada puede hacerse en el Boletín Oficialdel Senado del día 12. Me ha sorprendido en especial el rechazo de todas las enmiendaspresentadas por el grupo parlamentario “Entesa Catalana de Progrés”, porque algunas deellas hubiera podido merecer más atención, en razón de las cuestiones técnicassuscitadas en relación con las competencias autonómicas en materia de autorizacióninicial de trabajo y la relación de conflicto existente entre el texto que se aprobará enpocos días y el Reglamento 2393/2004 de 30 de diciembre.Al igual que hice con las enmiendas del Congreso, esta semana he dedicado algunashoras a la lectura detallada de las 382 enmiendas, aún siendo consciente de que setrataba más de una inversión “intelectual” que no de un aprovechamiento estricto deltiempo, dado que intuía, por pura lógica parlamentaria, que se mantendría el núcleoduro del pacto alcanzado en el Congreso. Para quienes estén interesados, y seguro queen el mundo universitario y de las ONGs habrá personas dispuestas a ello, en dichainversión intelectual les recomiendo la lectura de algunas enmiendas que tratan sobre lascompetencias autonómicas y sobre las políticas de empleo, siendo la mayor parte deellas del grupo parlamentario Entesa Catalana de Progrés, aunque algunas de ellastambién fueron presentadas por otros grupos como el nacionalista vasco. 24 25.
A) En materia competencial se proponía una redacción del objetivo principal de lapolítica migratoria (artículo 2 bis) que pusiera más el acento en la política decolaboración del Estado con las Comunidades Autónomas y otras administracionespúblicas, y que se guiara por las políticas acordadas por la Unión Europea (número 5).También, el derecho de las CC AA que tramiten las autorizaciones iniciales de trabajo aser informadas sobre las autorizaciones de residencia por reagrupación familiar queafecten a su territorio, justificándose dicha petición porque “el proyecto de ley prevéque la autorización de residencia habilita para trabajar sin necesidad de ningún otrostrámite administrativo”, por lo que la autoridad competente en tramitación inicial depermisos de trabajo, que es la Generalitat en Cataluña, “debe disponer de la informaciónnecesaria” (número 39).B) Varias enmiendas (véanse las números 50, 51 y 85) plantean una cuestiónjurídicamente interesante respecto al período de tiempo en el que debe producirse el altadel trabajador extranjero en la Seguridad Social, una vez que se encuentra en España deforma regular para iniciar su actividad laboral, y el efecto que dicha falta de alta tienesobre la eficacia, o falta de eficacia, de la autorización de residencia y trabajo concedidapara trabajar por cuenta propia o ajena.En efecto, hay dos cuestiones que deben merecer nuestra atención: mientras que en elproyecto de ley el período durante el que se puede tramitar el alta en la Seguridad Socialparece ser que es de 3 meses, el Reglamento del año 2004 fija un período de 1 mes(artículo 51.14). Por otra parte, el Reglamento estipula en su artículo 75 que la falta dedicho requisito legal podrá producir la extinción de la vigencia de la autorizaciónconcedida, decisión que será adoptada por la “autoridad competente” (autonómica,añado yo ahora, cuando tenga asumida las competencias en materia de autorizacionesiniciales de trabajo), mientras que el proyecto de ley dispone que la eficacia de laautorización de residencia y de trabajo inicial (obsérvese, en consecuencia, que se trataparcialmente de una competencia autonómica) “se condicionará al alta del trabajador enla Seguridad Social”.Varias enmiendas presentadas por ECP, y de las que no he encontrado ningunareferencia en los debates parlamentarios en el Senado, llaman la atención sobre elimpacto que esta medida tiene a su parecer sobre las competencias transferidas,argumentándose que en el acuerdo de 12 de febrero de 2009 la transferencia se pactósobre las funciones y servicios en relación con las autorizaciones iniciales de trabajo, yque “la previsión que efectúa la Ley de condicionar la eficacia de la autorización delalta en la SS contraviene el EAC y vacía de contenido la competencia sobre laexpedición de las autorizaciones iniciales de trabajo y, consecuentemente, sobre suextinción. Por ello se propone la supresión…”. El planteamiento de estas enmiendas escoherente con otras presentadas, y que tampoco han sido tomadas en consideración,como la que preveía la posibilidad de que el trabajador (por cuenta ajena) que nohubiera sido de alta pudiera solicitar una autorización de residencia excepcional(número 51).C) No ha prosperado, y ya era previsible que así ocurriera visto el debate en elCongreso, la propuesta de extender el derecho a obtener prestaciones de SeguridadSocial por parte del trabajador extranjero que se encuentre en situación irregular(carencia de autorización de residencia y de trabajo) tanto por contingencias comunescomo profesionales, así como el reconocimiento expreso de las prestaciones por 25 26.
desempleo. Se critican las interpretaciones restrictivas que el proyecto de ley realizarespecto de las contingencias comunes, y la precariedad que puede provocar en elextranjero que ha trabajado el no poder acceder a una prestación económica mientras seencuentre desempleado, acudiendo a la Recomendación número 151 de la OIT (textojurídicamente no vinculante, ciertamente, aunque pueda servir de criterio interpretativode otras normas de acuerdo con la doctrina del TC español) para defender su tesis(número 88).D) Desde el pragmatismo y conocimiento de la realidad del mercado de trabajo español,alguna enmienda no aceptada (número 222 del grupo nacionalista vasco) planteaba unamodificación del artículo 36.4 del proyecto de ley. Mientras que dicho precepto, quesupongo que será aprobado en los términos del proyecto, obliga a que la autorización detrabajo se acompañe de un contrato de trabajo “que garantice una actividad continuadadurante el período de vigencia de la autorización”, la enmienda proponía que laduración fuera “al menos de 6 meses”, argumentándose que garantizar empleo durantedicho período “proporciona estabilidad al trabajador extranjero y demuestrasuficientemente la seriedad del empresario”.E) De especial interés me ha parecido la enmienda del grupo popular (número 330) alartículo 38.5 del proyecto de ley, solicitando su supresión. El texto ahora objeto deatención dispone que la autorización inicial de residencia y trabajo “se limitará ….. a undeterminado territorio y ocupación. Su duración se determinará reglamentariamente”,justificándose la propuesta en aras a “facilitar la movilidad geográfica y no ponertrabajas en la integración laboral de los extranjeros que trabajen por cuenta ajena”. Encoherencia con la enmienda anterior, la número 331 pedía la supresión de laconsideración de infracción leve por prestar un trabajo en una ocupación o sector deactividad no contemplado en la autorización de residencia. En todo caso, hubieraquedado por ver cómo se adaptaba este cambio normativo a las competencias dealgunas CC AA en materia de autorizaciones iniciales de trabajo para su ámbitoterritorial (obviamente, no superior al autonómico, salvo aquellos supuestosexpresamente previstos por la normativa que puedan atribuir unas consecuencias dealcance supraautonómico a la autorización)F) La aplicación del principio de no discriminación debería aplicarse a todos losextranjeros y no sólo a los que vivan y trabajen legalmente en España, dada la existenciade derechos para todas las personas con independencia de su estatus administrativo enámbitos como la educación, protección de menores, protección de las víctimas deviolencia o de tráfico de seres humanos, etc. (número 6).G) Se pretendía una modificación más clara del artículo 6 del proyecto que la realizadaen el Congreso, para que no haya duda de que los ayuntamientos deberán incorporar alpadrón municipal a todos los extranjeros que vivan en el municipio y no sólo aquellosque residan. En cualquier caso, me parece que el texto que finalmente se ha aprobado nodeja duda sobre el empadronamiento de las personas que vivan en el municipio,empadronamiento que otorga derechos a la asistencia sanitaria, educación (sin entrarahora en la fase obligatoria o no obligatoria de la misma) y prestaciones sociales básicas(número 14).H) Varios grupos parlamentarios han insistido en modificar el artículo 9, relativo alderecho a la educación, para que quedara claro, de acuerdo a su parecer con la doctrina 26 Recommended

References: artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 57
 artículo 40
 artículo 138
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 170
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 42
 artículo 6
 artículo 40
 artículo 25
 artículo36
 artículo 25
 artículo 40
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 68
 artículo 37
 artículo 39
 artículo 40
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 68
 artículo 38
 artículo 68
 artículo 75
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 9