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Timestamp: 2020-07-12 04:43:36+00:00

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AAR7430 | Caso de ley | Bienes (Ley)
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Funciones de razonabilidad.pdf
UNIVERSIDAD CATOLICA ANDRES BELLO DIRECCION GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO AREA DE DERECHO ESPECIALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Trabajo especial de Grado, presentado Como requisito parcial para optar al grado de Especialista en Derecho administrativo
Autor: Elízabeth M. Dudamel Rivero
Tutor: Iván Darío Pérez Rueda
En mi carácter de Asesor del Trabajo Especial de Grado, presentado por la
ciudadana abogado Elízabeth María Dudamel Rivero, para optar al Grado de
Especialista en Derecho Administrativo, cuyo titulo es: Responsabilidad
Patrimonial de la Administración Pública en Venezuela; considero que dicho
trabajo reúne los requisitos y méritos suficientes para ser sometido a la
En la ciudad de Valencia, a los 11 días de diciembre de 2007.
Iván Darío Pérez Rueda C.I. 4.454.602
profesor Iván Darío Pérez Rueda,
B. ANTECEDENTES HISTORICOS
C. UBICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL 13
AMBITO DEL DERECHO CIVIL Y EN EL DERECHO PÚBLICO
C. EXISTENCIA DE UN SISTEMA DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL EN VENEZUELA
D. CARACTERISTICAS
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN VENEZUELA
E. FUNDAMENTOS LEGALES DE LA RESPONSABILIDAD 23
PATRIMONIAL EN EL ORDENAMIENTO
F. TENDENCIA JURISPRUDENCIAL
El tema relativo a la responsabilidad de la Administración pública en
Venezuela, se encuentra esbozado en términos claros en la Constitución
Nacional, en diferentes normas a partir de las cuales se establece la
responsabilidad del Estado como consecuencia de su función administrativa
individual de los funcionarios en el desempeño de sus deberes frente a los
receptores de la actividad pública.
Los autores que se han ocupado del tema, han presentado criterios
acerca de la ubicación de la responsabilidad patrimonial del Estado algunas
veces sosteniendo que se encuentra dentro de la esfera del Derecho Civil y
otros que siendo su fundamento constitucional es una figura de Derecho
Del mismo modo la Jurisprudencia venezolana producida por el más
alto Tribunal de la República, no ha sido constante, en cuanto al asunto en
cuestión; produciendo en el pasado sentencias donde se reconocía la
responsabilidad de la Administración pública frente a particulares, por daños
ocasionados a éstos con motivo de la gestión pública, pero fundamentando
esta responsabilidad en las normas de Derecho Civil; en tiempos más
recientes se han producido decisiones que intentan desarraigarla del derecho
común para revestirla de un carácter de Derecho Público.
El planteamiento efectuado con respecto al tema en estudio, pone
ordenamiento jurídico venezolano el sistema de responsabilidad patrimonial
de la Administración, para determinar características que permitan separarlo
La persistencia en el tiempo de la situación planteada, es decir, la
indeterminación de la ubicación del régimen de responsabilidad patrimonial
de la Administración pública en el ordenamiento jurídico venezolano, dentro
del ámbito del Derecho Público o del Derecho Civil, ha incidido en la falta de
repercusión directa en la no producción de una jurisprudencia robusta y
uniforme que contribuya verdaderamente a disipar las dudas y discusiones al
respecto, consolidando las características de tal sistema, deducibles de las
normas constitucionales y legales que establecen categóricamente que la
Administración pública tiene la obligación
de responder patrimonialmente a
los administrados por los daños que se le ocasionen en el ejercicio de la
Solo el análisis de las normas constitucionales que prevén que
Venezuela es un Estado responsable ante los particulares por los daños que
generen en
la función pública, así como de
jurisprudencia relativas al tema nos permitirán
aclarar las discusiones de la
doctrina; y aún ante la imposibilidad de disipar las dudas generales al
respecto, obtendremos aporte de conocimientos para una contribución en la
formación de un criterio sobre la naturaleza de la figura de responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública.
Para alcanzar ese objetivo se procedió en primer lugar a establecer
las distintas concepciones doctrinarias sobre la figura de responsabilidad
patrimonial; segundo, determinar, partiendo de las normas venezolanas que
la contienen, la forma y características de la responsabilidad patrimonial en el
ordenamiento jurídico patrio; así como la tendencia de la jurisprudencia. El
cumplimiento de estos aspectos permitió plantear conclusiones que para
reforzar alguna de las consideraciones doctrinarias.
La materialización de esta investigación se efectuó bajo la forma de
Monografía, porque se utilizaron las reglas para la elaboración de un trabajo
monográfico, con observancia del procedimiento y normas contenidas en el
“Manual Para la Elaboración del Trabajo Especial de Grado en el Área de
Derecho” (UCAB 1.997). El carácter descriptivo de la Monografía viene dado
por la exposición de las características que presenta la situación planteada
para el momento en que se lleva a cabo el estudio, detallando las diferentes
posiciones sobre el tema a nivel nacional e internacional, así como la
jurisprudencial y legal, lo cual hizo necesario el uso de la técnica de análisis
de contenido, mediante la elaboración de una matriz de análisis para facilitar
Del estudio del tema surgen interrogantes cuyas respuestas se
pretende alcanzar en el curso de la investigación, tales son las siguientes:
¿Las normas constitucionales y legales existentes en el ordenamiento
jurídico permiten determinar la naturaleza y características del sistema de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en Venezuela?;
¿Sobre qué fundamentos podría ubicarse definitivamente el régimen de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en la esfera del
establecer en alguno ya existente un capítulo relativo a la responsabilidad del
Estado derivado del ejercicio de la función pública?
La técnica utilizada según lo anteriormente expuesto es la de
“análisis de contenido”, y el instrumento primordial para llevarla a cabo
consistió en la planificación de una matriz de análisis de contenido, cuya
finalidad fue la de facilitar la ejecución del análisis propuesto como técnica,
ella se dividió en diferentes secciones para orientar la investigación, en
primer término se estableció un universo que contiene el título del trabajo y
su objetivo general; luego una sección o unidad de análisis comprendida por
los objetivos específicos en interrogantes; seguidamente se programaron las
categorías de análisis en forma de sub – preguntas de las anteriores
unidades de análisis; posteriormente una sección destinada al proceso de
síntesis e integración de la información obtenida, el cual se llevó a cabo en
dos fases, culminando con la síntesis del todo y por último la sección
destinada a las referencias bibliográficas. Este instrumento fue reforzado con
la elaboración de fichas de trabajo para una mejor organización de la
información extraída de las fuentes consultadas.
procedimiento: selección y delimitación del problema: el cual se llevó a cabo
mediante la revisión bibliográfica de los aspectos teóricos del problema
seleccionado; recolección de la información mediante la elaboración de los
procesamiento de las informaciones obtenidas de las fuentes; análisis e
interpretación de la información, analizada de manera lógica y coherente,
implicando en forma simultánea y combinada el análisis por inducción y
deducción, dando lugar a las conclusiones y recomendaciones; por último,
elaboración, revisión y entrega del trabajo para su evaluación.
Este Trabajo consta de dos capítulos el primero se refiere a la
responsabilidad patrimonial de la Administración pública en general, y en el
se encuentra una sección sobre definiciones, otra sobre los antecedentes
históricos y una tercera sección
trata lo relativo
responsabilidad patrimonial en el ámbito del derecho civil y en el Derecho
Público. El segundo capítulo se destinó a la responsabilidad patrimonial
particularmente en el ordenamiento jurídico venezolano, haciendo referencia
a las posiciones de los autores patrios con respecto al objeto del trabajo,
responsabilidad patrimonial en Venezuela; una sobre características; y las
referidas a los fundamentos legales y tendencia jurisprudencial.
Para iniciar el estudio del tema objeto de esta investigación, es
conveniente comenzar por citar algunos conceptos sobre lo que debe
entenderse por “responsabilidad administrativa”, entendiéndose como tal la
obligación que tiene el Estado o las administraciones públicas de indemnizar
económicamente los daños causados al patrimonio de los particulares como
consecuencia de la función pública, sea por acción u omisión.
Los autores españoles García, E. y Fernández, T. (1998,371),
definen la responsabilidad, partiendo de la Ley de Expropiación Forzosa
española, de la siguiente manera:
“La responsabilidad descansa sobre un hecho jurídico (o también, acto jurídico, pero en este caso dirigido a una finalidad sustancial distinta) que ocasiona residual o incidentalmente un daño a un patrimonio privado, que es preciso reparar, eso sí, en la misma medida, tanto si se debe a una actuación ilícita o anormal, como a un actuar normal y lícito, distinciones todas ellas que carecen de relieve desde el punto de vista del sujeto dañado… definiendo de este modo la
más amplia cobertura patrimonial de los ciudadanos frente a la actuación de los entes públicos”.
Rivero, J. (1.984, 291) autor francés ha expresado:
“La teoría de la responsabilidad presenta una extrema importancia: la posibilidad, para los administrados, de obtener reparación de los daños imputables a la potestad pública es una pieza esencial del Estado Liberal”.
caracterizado en un principio por la ausencia de responsabilidad de la
Administración pública frente a los administrados por los daños producidos a
éstos con ocasión del ejercicio de la función pública, existiendo un ánimo
protector hacia el Estado y sus Instituciones, como ente cuyo fin primordial es
el interés de la colectividad. Este hecho proviene de los orígenes del Estado
moderno, remontándose a la baja edad media en que el poder era concebido
como algo venido del cielo, sin que sobre el existiera ninguna otra cosa en la
tierra, según lo expresa el autor García Pelayo, M (1.989) al referirse a
Federico II de Suabia, como alguien que consideraba que su poder estaba
sujeto a responsabilidades y límites derivados de su propio origen a saber,
Dios, la razón y el derecho, señalando: “Pero bien entendido que solo ha de
dar cuenta a Dios y no poder alguno terrenal, sea el Papa, sea el pueblo”. (p.
siempre reminiscencias de la concepción teocéntrica del poder, se encuentra
el Estado como un ente dotado de privilegios y prerrogativas frente a los
particulares, cuyo ordenamiento jurídico no admite responsabilidad alguna
para con los administrados derivados del ejercicio de la función pública.
Pero el Derecho Administrativo está en constante evolución, a la
par del desarrollo de los entes Estatales que conlleva una gran ampliación de
la función pública con el consecuente aumento de las posibilidades de
generar daños a los administrados en su ejercicio. Esta ampliación de la
función pública ha generado mayor exigencia por parte de los administrados
que cada día más, han demandado indemnizaciones de la Administración
consecuencia del ejercicio de su función, lo que ha incidido decisivamente
para el cambio de posición de los diferentes ordenamientos jurídicos, siendo
aceptado en la actualidad que el Estado responde ante los administrados por
los daños que les ocasione el ejercicio de la función pública. A tal aceptación
han llegado los diversos ordenamientos jurídicos de distintas maneras
algunos mediante la implementación de normas expresas y en otros ha sido
la jurisprudencia la que ha reconocido la responsabilidad de la administración
pública. García de Enterría, E. y Fernández, T. (1.998.).
La principal oposición para la afirmación de esta idea estaba
contenida en un principio resultante de una combinación de la potestas
imperial romana con la concepción teocéntrica del poder del monarca,
se denominó “the king can do not wrong” (el rey no puede hacer ilícito). Con
el advenimiento del Estado moderno, este principio no perdió fuerza ni
vigencia, si no que por el contrario adquirió nuevos alientos, sobre la base de
otro principio “Princeps legibus solutus”. Es con la declaración de los
derechos del hombre y el ciudadano en 1.789, cuando se reconoce el
carácter inviolable y sagrado del derecho de propiedad del que nadie puede
ser privado, sino en caso de necesidad pública, bajo la condición de una
justa indemnización; a pesar de que éste suceso constituye un gran avance
al conceder tales características al derecho de propiedad y establecer las
bases para la institución expropiatoria, no se refiere para nada a los daños
no expropiatorios, que continúan siendo parte de la soberanía del Estado,
quien simplemente asume el lugar que antes le correspondía al Príncipe .
García de Enterría, E., y Hernández, T., (1.998).
Como anteriormente se expresó el paso de la postura de la
irresponsabilidad del Estado a la responsabilidad ocurrió de diferentes
maneras en los distintos ordenamientos jurídicos, en
este sentido los
autores García de Enterría, E., y Hernández, T. (1.998), exponen que en
ordenamientos anglosajones, y en otros la evolución ocurrió por la vía
jurisprudencial como por ejemplo en el Derecho francés.
Continuando la cita de los mencionados autores. Dentro del primer
grupo los ordenamientos anglosajones en los que la ruptura del viejo
principio “common law” de irresponsabilidad del poder público se produce en
una forma brusca mediante una rectificación legislativa. Allí se aprecia
convergencia del viejo principio “the king can do not wrong”, con aplicación
en el campo material; y del principio de la inmunidad judicial de la corona,
con aplicación en el ámbito procesal y en virtud del cual la corona no podía
ser demandada sino con una autorización previamente solicitada, la cual rara
funcionarios. Ambos principios por sí solos eran capaces de negar la
responsabilidad del Estado. Este sistema se mantuvo durante un tiempo,
pero al aumentar los daños resultantes de la función pública, y como
finalmente en una reforma legislativa en 1.947, en la cual se sometió a la
corona a la misma responsabilidad que “si fuera una persona privada con
plena edad y capacidad”. Un proceso evolutivo semejante al anterior ocurrió
en el Derecho norteamericano, donde en 1.946 también por Ley se reconoce
segundo grupo donde la evolución ocurre por vía jurisprudencial, están
ubicados el ordenamiento jurídico alemán y francés. Lo ocurrido en el
Derecho francés, es citado como uno de los ejemplos más claros de la
ruptura, o el, paso de la irresponsabilidad a la responsabilidad del Estado;
por vía de la progresión de la jurisprudencia lúcida y resuelta, en este
sentido, el principio de la irresponsabilidad imperó con carácter casi general
excepcionales. La única garantía que se le ofrece a la víctima es solamente
la responsabilidad del funcionario autor del daño, que se podía demandar
ante los tribunales ordinarios, sin embargo para poder hacer efectiva esta
garantía era necesario una autorización previa como requisito sine qua nom,
Constitución napoleónica del año VIII.
Es esta intervención administrativa que constituye un obstáculo
para exigir la responsabilidad personal del funcionario, la que va a originar el
surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la propia Administración
pública, ya que el Consejo de Estado que era el órgano encargado de
expedir la autorización, tomó la costumbre de negarla, con base en una
imputable a las debilidades y pasiones humanas y los ocasionados como una
simple falta de servicio, impersonal, permitiendo en estos últimos casos que
administrativos. Es famosa la sentencia del célebre caso Blanco y de la que
los autores en comento expresan:
“Por primera vez se afirmó con grandes cautelas el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración sobre bases autónomas. Desde ese momento el principio de responsabilidad no ha cesado de perfeccionarse extendiéndose a todo tipo de servicios, incluso los que comportan ejercicio de autoridad y a toda clase de daños, siempre que sean ciertos, aunque se trate de daños futuros o, incluso, morales, si éstos son evaluables en dinero”. (p. 359)
C. UBICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL
Con respecto al ámbito de ubicación de la responsabilidad en referencia
en el marco del Derecho Público ó Privado, el tratadista argentino Gordillo, A.
(1.984), manifiesta que no necesariamente el sistema de responsabilidad del
Estado hay que analizarlo desde el punto de vista de la responsabilidad civil
y en refuerzo de esta idea expresa:
“Queda con esto dicho que no son de aplicación los criterios
y principios elaborados por el derecho civil, ya que el
derecho público, en particular la jurisprudencia, ha debido elaborar una serie de principios específicos para regular la responsabilidad del Estado. Se le llama todavía, a veces responsabilidad civil del Estado, pero ello es un eufemismo, porque ni se trata de la clásica responsabilidad del derecho privado, ni tampoco es civil en el sentido de regirse por las normas de dicho Código” (p. 355).
El aspecto anterior también es tratado por el autor francés Rivero, J.
(1.984), expresando:
“La sentencia Blanco decide en este último sentido. Al afirmar el principio de la competencia administrativa para todas las acciones de responsabilidad dirigidas contra el Estado, fundamenta esta competencia sobre la autonomía
de la responsabilidad de la administración, la cual no puede estar regida por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones de particular a particular, sino que obedece a reglas especiales, que varían según las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados” (p. 432). Continúa este autor: “La responsabilidad del Estado, es pues, una responsabilidad autónoma, derogatoria del derecho común. El régimen de la responsabilidad de las personas públicas escapa pues, en su totalidad en principio,
al derecho común, y a la competencia judicial” (p. 433).
El autor Colombiano Pareja, C. (1.939), manifiesta que debido a lo
nuevo del derecho administrativo, se han venido aplicando en materia de
equiparando al Estado y sus agentes con los patrones y dependientes del
responsabilidad, y se le hace depender de que el Estado escoja mal a sus
funcionarios o no ejerza la vigilancia adecuada sobre ellos, afirmando que
tales principios son inaplicables al Estado, en este sentido asegura:
“Pero estos principios son inaplicables al Estado y a sus funcionarios en la mayoría de los casos, y la base de su aplicabilidad es, desde luego errada. No hay similitud alguna entre la situación contemplada en el Código Civil y lo que necesita el derecho administrativo para hacer responsables a las personas morales del Estado y sus secciones; si no hay tal semejanza, resulta inadecuado aplicar a éstas últimas los principios concebidos para deducirles responsabilidad a las personas humanas” (p. 85).
En Venezuela se localiza un sector de tratadistas que afirman la
responsabilidad administrativa a partir de las normas contenidas en la
Constitución Nacional y en las leyes, en este grupo se ubica a los autores
Luis A Ortiz Alvarez, Maria del Carmen Boufard Zambrano, Enrique Iribarren
Monteverde, José Ignacio Hernández, quienes aseveran que el régimen
aplicable es el que se deriva de las normas constitucionales y por tanto de
administrados. En contraposición están los que han sostenido que el régimen
aplicable a la responsabilidad patrimonial del Estado es el que se deriva de
fundamentándose en la idea de culpa.
Dando origen a la tesis de los civilistas o ius privatistas que han
afirmado que el régimen aplicable a la responsabilidad, es el de un particular
frente a otro. En el otro extremo se encuentra la tesis de los ius publicistas,
según la cual “la responsabilidad patrimonial del Estado venezolano tiene
sustento constitucional directo y expreso, sustento éste que según los
propulsores de tal tesis, forzaría la aplicación de un régimen propio de
Derecho Público”, (Antela G. R. 1.997 p. 124).
En cuanto a la posición de la jurisprudencia, ha venido en constante
evolución y hay quienes opinan que es ella la llamada a perfilar el sistema
original de responsabilidad patrimonial de la Administración.
De los criterios antes reseñados, resulta evidentemente apreciable que
la doctrina en general se inclina hacia la postura de que efectivamente la
responsabilidad patrimonial del Estado, no debe ser considerada según las
normas del derecho civil que han sido concebidas para regular situaciones
entre particulares y en igualdad de condiciones.
En este orden de ideas, cabe señalar que la responsabilidad desde el
punto de vista del derecho civil, se fundamenta en la idea de culpa, que
constituye un concepto subjetivo, presentándose la dificultad de apreciar en
responsabilidad en este caso, se origina independientemente de que las
actuaciones que afecten los derechos patrimoniales del particular sean
provenientes de el normal o anormal desempeño de sus funciones; es decir,
que para que se produzca la responsabilidad de la Administración Pública
basta que exista un daño derivado de su actuación.
El tratadista venezolano Ortiz, L. (1.995, 13), define la responsabilidad
administrativa de la siguiente manera “La responsabilidad administrativa, es
el sistema por medio del cual los particulares pueden reclamar y obtener
indemnizaciones por los daños patrimoniales que les sean ocasionados por
los entes Públicos”.
Responsabilidad civil: Savatier, citado por Maduro Luyando, Eloy y
Pittier Sucre, Emilio (2001), la define como “La
obligación que incumbe a
una persona de reparar el daño causado a otra por su propio hecho, o por el
hecho de las personas o cosas dependientes de ella”.
Responsabilidad contractual y extra contractual: son especies del
género responsabilidad civil, según el origen de la conducta incumplida.
Maduro Luyando, Eloy y Pittier Sucre, Emilio (2001),
también se encuentran dentro de las clases de responsabilidad civil, según
que la obligación de reparar provenga o no de culpa del agente. La subjetiva
según la cual solo procede en caso de que el agente causante del daño
proceda con culpa; y la objetiva parte de la idea de que “todo daño debe ser
reparado”, no importa que el agente que ocasiona el daño haya actuado con
culpa en el momento de causarlo. Maduro Luyando, Eloy y Pittier Sucre,
Emilio (2001),
Sistema objetivo de responsabilidad: la Administración responde,
prácticamente, por cualquier daño que a ella resulte imputable, al margen de
cualquier valoración acerca de su culpa. Hernández G. José Ignacio (2004).
En Venezuela la responsabilidad de la República y sus entidades por
daños provenientes de la actividad pública fue reconocida indirectamente por
la Constitución sancionada en 1.901 al declarar que “en ningún caso podrán
pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los
Estados indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no se hayan
ejecutado por autoridades legítimas obrando en su carácter público”. Tal
reconocimiento indirecto se originó en la necesidad de proteger a las
entidades públicas por los daños causados por los rebeldes en las guerras
civiles, muy frecuentes en aquella época, eximiéndola de responsabilidad en
estos casos. Es decir, que el Estado venezolano reconoció expresamente,
aunque de manera indirecta, la responsabilidad civil, en momentos en que
era generalmente rechazada en otros países.
Esta norma fue reproducida en las Constituciones siguientes, y en
las de 1.961 además se estableció en el artículo 206 como competencia de
la Jurisdicción contencioso – administrativa la de “condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración”, lo cual constituye según lo expresado
por Brewer, Alan (1.998) “la más categórica afirmación de la responsabilidad
del Estado que puede incorporarse en una Constitución”. Hay que destacar
responsabilidad patrimonial, en especial la contenida en el artículo 140 que
expresa “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran
los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
En Venezuela existen autores que afirman que en el ordenamiento
jurídico venezolano se encuentra estructurado un verdadero sistema de
responsabilidad patrimonial, perfectamente definido y delimitado en normas
constitucionales y legales, y en contraposición a este criterio hay quienes
aseguran que las normas existentes resultan insuficientes para asegurar lo
anterior. En este sentido, seguidamente se citan algunos de los autores que
sostienen las posiciones citadas.
Sobre la determinación de la existencia en Venezuela de un sistema
características de originario y autónomo, se pronuncia Ortiz, L. (1.995) quien
“En relación con el alcance de las normas actuales, puede adelantarse en forma general y sucinta que ellas permiten la existencia y el desarrollo técnico de todo un sistema completo y efectivo, de responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el conjunto de principios y normas – en especial los de valor constitucional – permiten y obligan a sostener que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en Venezuela tiene sus propias características”
Este autor, efectúa un análisis detallado de las características que se
desprenden de las normas constitucionales y legales, para el sistema de
responsabilidad patrimonial original y autónomo que defiende.
También pertenece al grupo anterior Bouffard, María (1.997), quien
“La responsabilidad patrimonial del Estado es una institución jurídica incuestionable y por que no decirlo, ineludible en todo Estado de Derecho. Venezuela no es la excepción, no sólo por ser una institución inherente a –como indicamos cualquier Estado de Derecho- sino que la misma está consagrada con rango constitucional. En efecto nuestra Constitución Nacional en un número nada despreciable de artículos y de una forma que tampoco nada tiene que envidiarle a otros países más desarrollados – a nivel jurisprudencial y doctrinal – en la materia, consagra de manera clara e inequívoca la responsabilidad patrimonial de la administración pública, siendo éste el sistema por medio del cual los particulares pueden reclamar y obtener indemnizaciones por daños patrimoniales que les sean ocasionados por los entes públicos”. (p. 333).
Con una posición contraria a las anteriores se cita a Antela Garrido, R.
(1.998), quien afirma que:
“Es un tema que por su escaso tratamiento en la doctrina y en jurisprudencia venezolana no ha logrado fructificar coherentes y consistentes principios aplicables en Venezuela, formulados y desarrollados de acuerdo a las bases constitucionales y legales vigentes en nuestro país. No han sido sino asomos lo que la doctrina y la jurisprudencia – como veremos – han podido aportar para la sólida formación de dicho sistema” (p. 124).
Considera este autor,
que las normas constitucionales y legales en el
ordenamiento jurídico venezolano son insuficientes para
consistentes en cuanto al sistema de responsabilidad patrimonial, y que la
jurisprudencia ha aportado muy poco para la formación del sistema en
Sobre este tema ha sido el autor Ortiz, L. (1.995) quien ha realizado
responsabilidad patrimonial venezolano, al respecto ha señalado entre ellas
las siguientes: 1- Cubre todos los daños, es decir, los causados en bienes
materiales de los particulares, incluso los morales, 2- Que los daños hayan
legitimas,
incompetentes; 3- Que los daños sean causados en el ejercicio de la función
legislativa, judicial y administrativa, y que esta función administrativa debe
entenderse tanto de acción como de omisión; 4- Que cubre tanto las
actividades legales como ilegales; 5- Que es una responsabilidad directa de
la Administración, ya que responde en forma directa frente a los particulares,
independientemente de las acciones de regreso que pudiera intentar contra
los funcionarios y hasta contra terceros; 6- Que el sistema de responsabilidad
es aplicable contra todas las administraciones públicas sean territoriales o no
territoriales, de derecho público o de derecho privado; 7- Que es un sistema
mixto, ya que puede originarse tanto por sacrificio particular o sin falta, como
por funcionamiento anormal o por falta; 8- Que responde objetivamente, por
cuanto la responsabilidad administrativa tiene como centro de gravedad el
patrimonio del sujeto afectado.
Para el profesor Hernández, José Ignacio (2004), un sector de la
doctrina y la Jurisprudencia, partiendo del artículo 140 de la Constitución
vigente, han reconocido un sistema de responsabilidad objetivo, basado en
normas de Derecho Público. Y que en virtud de tal objetividad del sistema de
responsabilidad, la Administración responde, casi, por cualquier daño que le
sea imputable, sin necesidad de considerar valoración de culpa.
ORDENEMIENTO
Las disposiciones legales que a continuación se citan, algunas de ellas
de carácter Constitucional y otras contenidas en leyes ordinarias, son de
gran importancia para el estudio del tema en estudio, puesto que ellas
ordenamiento jurídico venezolano, ya que esta responsabilidad es posible a
partir de las normas que la prevén, las cuales constituyen su fundamento.
Constitución Nacional de 1.961.
La norma constitucional que estableció que efectivamente el Estado
tenía la obligación de indemnizar económicamente a los particulares por
daños que le ocasionarán las autoridades legítimas en el ejercicio de su
función pública, lo hizo de una forma indirecta, más bien procurando la
protección del patrimonio del Estado contra daños causados por los rebeldes
en una época en que eran frecuentes las guerras civiles y así se desprende
de su redacción copiada íntegramente en la Constitución de 1.961, como
puede leerse en el artículo 47 “En ningún caso podrán pretender los
venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios
les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido
causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública”.
En el Artículo 68, está contenida la norma que establece el derecho de
los administrados a recurrir ante los Tribunales para la defensa de los
derechos e intereses de cada quien y la obligación legal por parte del Estado
de establecer soluciones para aquellos que no dispongan de los recursos
económicos para ello; en este sentido entre los derechos e intereses que los
administrados pueden defender ante los órganos jurisdiccionales se incluye
el de exigir la responsabilidad del Estado por los perjuicios que les ocasione
En el artículo 206 se establece la Jurisdicción especial Contencioso
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administración, siendo esta una de las
normas que sirve de basamento fundamental en cuanto a la responsabilidad
de la Administración Pública frente a los particulares. Así establece: “La
jurisdicción contencioso administrativo corresponde a la Corte Suprema de
Justicia y a los demás Tribunales que determine la ley. Los órganos de la
Jurisdicción contencioso administrativo son competentes para anular los
por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la
Administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Constitución Nacional de 1.999
Constitución vigente en las cuales se establece la responsabilidad del
Estado y de los funcionarios públicos, frente a los particulares, derivada
del ejercicio de la función pública.
El artículo 25, se refiere a la responsabilidad de los funcionarios
públicos en general, y establece la nulidad de los actos del poder público que
responsabilidad penal, civil y administrativa a los funcionarios públicos que
los ordenen o ejecuten.
La citada norma plantea en primer término la nulidad de los actos
derechos constitucionales, para luego sancionar a los funcionarios públicos
autores de los mismos, atribuyéndoles responsabilidad de carácter penal,
civil y administrativo, no pudiendo excusarse en el principio de obediencia
debida a sus superiores.
El artículo 30, que impone al Estado la obligación de indemnizar en
forma integral a las personas que resulten victimas de violaciones de
derechohabientes, inclusive el pago de daños y perjuicios.
El artículo 46 numeral 4, prevé sanciones conforme a la Ley para
aquellos funcionarios públicos que en el ejercicio de su cargo infieran
maltratos o sufrimientos físicos o mentales a cualquier persona, al igual para
aquellos que los propicien o toleren.
En cuanto al derecho de petición y respuesta otorgado a toda
persona en el artículo 51 Constitucional, se establece la obligación de los
funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta respecto de los
asuntos de su competencia, haciendo acreedores a los infractores de esta
obligación de sanciones conforme a la Ley, pudiendo ser destituidos de sus
Los artículos 139 y 140, son disposiciones fundamentales en el
responsabilidad individual que acarrea el ejercicio de la función pública y el
segundo la responsabilidad patrimonial del Estado venezolano por los daños
ocasionados en los bienes y derechos de los particulares, derivados del mal
funcionamiento de la Administración Pública; en el artículo 285 numeral 5, se
faculta al Ministerio Público para el ejercicio de las acciones para hacer
efectiva la responsabilidad de cualquier naturaleza en que incurran los
funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
constitucional vigente; relativos todos a la responsabilidad en el ejercicio de
la función judicial; la primera de las normas en referencia dispone obligación
para el Estado de reestablecer o reparar situaciones jurídicas infringidas
tanto por error judicial como por retardo u omisión injustificados dotando a
toda persona del derecho de solicitarlo, dejando a salvo el derecho de los
particulares a exigir la responsabilidad personal de los magistrados y jueces;
el último aparte del 255, establece la responsabilidad personal de los jueces
en el ejercicio de la función judicial, en la forma que determine la Ley, por
error, retardo u omisiones injustificados, inobservancia sustancial de las
normas procesales, denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y
prevaricación;
otorga a la Jurisdicción Contencioso administrativa la
facultad de condenar a la Administración Pública al pago de sumas de dinero
y a la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad suya y
lesionadas por la actividad administrativa.
A partir de las normas constitucionales en el ámbito legislativo, se
han incorporado normas que tienen relación directa con la responsabilidad
administrativa, entre ellas:
En la Ley de Tránsito Terrestre, los artículos 20 y 59, la primera de estas
normas establece la responsabilidad de los miembros del directorio del Instituto
Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre por las decisiones tomadas en sus
reuniones y que esta responsabilidad comprende la civil, penal, disciplinaria y
administrativa, el 59 dota a los usuarios del derecho a ser resarcidos por los
daños materiales y personales que sean imputables al mal estado de la
vialidad, siendo sujetos activos de esa obligación de resarcir quienes tengan la
responsabilidad de administrar las vías públicas.
Transferencia de Competencias del Poder Público, el artículo 28 hace recaer
en la República la responsabilidad por las decisiones emitidas por el
Gobernador, en su carácter de representante del Ejecutivo Nacional.
La Ley del Estatuto de la Función Pública el artículo 79 y el artículo
81, faculta al Ministerio Público para ejercer las acciones tendientes a hacer
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, dejando a salvo el
derecho de los particulares de accionar directamente.
F. TENDENCIA DE LA JURISPRUDENCIA VENEZOLANA
jurisprudencia a pesar de conocer que la responsabilidad patrimonial del
Estado, tiene fundamento constitucional, produjo numerosas sentencias en
las cuales se desarrollo el sistema de responsabilidad sobre normas de
Derecho Civil, básicamente por razones prácticas al no existir normas de
Derecho Público aplicables a la materia; cita una amplia jurisprudencia
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, entre ellas
sentencia del 05 de mayo de 1.983 (RDP N° 15, p. 34), en la cual la Corte
“En lo atinente a la responsabilidad extracontractual de la Nación, ante la ausencia de un régimen especial rigen los mismos principios de tal responsabilidad consagrados en el Código Civil, que tienen su fundamento en el dolo, la culpa, o en el riesgo objetivo…”
Este autor cita otras jurisprudencias de la misma Corte Primera, en las
responsabilidad patrimonial del Estado en las normas del Código Civil, entre
ellas: de fecha 20 de marzo de 1.986, caso Silvia Rosa Riera, en RDP N° 26,
PP.104 y ss.; incluso por daños morales, de fecha 11 de febrero de 1.985,
caso L. Cedeño Salazar, en RDP N° 21, pp.125 y ss.
Señala el autor en comento, que se acudió también, a los supuestos
especiales de responsabilidad civil sin culpa, como ejemplo de ello menciona
sentencias de la Sala Político Administrativa de fecha 19 de julio de 1.984,
caso Dalva Orseti, RDP N° 19, pp. 88 y ss., y de fecha 7 de marzo de 1989,
caso Néstor Wilfredo, RDP N° 38, pp. 83 y ss.;
1.994, caso Nemecio Cabeza, RDP N° 57-58, pp.202 y ss.
Sin embargo, el Profesor Hernández, no deja de señalar que no
obstante lo anteriormente expuesto, en estas sentencias la responsabilidad
patrimonial de la Administración, fue enfocada con una “perspectiva especial
con ciertos matices de Derecho Público”.
Para Iribarren, Henrique (2006), antes de 1.992 existía un criterio
mayoritario, sostenido incluso por la Sala Político Administrativa, de que la
Derecho Público, era de naturaleza civil.
Sin embargo, comenzó a manifestarse una tesis en contrario, que
constitucionalmente, no podía sustentarse en normas de Derecho Civil, si no
en un régimen propio de Derecho Público.
fue extendiéndose
y comenzaron a producirse sentencias
sustentándola; considera Iribarren, que la naciente propuesta fue acogida en
el voto salvado del Magistrado Farias Mata, en el fallo de fecha 15 de
diciembre de 1.992, caso Silvia Rosa Riera, que tal voto salvado resulta el
equivalente de la muy conocida sentencia del caso “Blanco”, del Tribunal de
Conflictos Francés, al sostener que la responsabilidad del Estado frente a los
particulares, por el ejercicio de la función pública no debe sustentarse en
normas de Derecho Civil, que ella tiene sus reglas especiales que varían
según la necesidad del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del
Estado con los derechos de los particulares.
Posteriormente, otras sentencias acogieron la tesis en referencia, como
la producida por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia en el caso Terra Cardón, contra la República de Venezuela, de fecha
27 de enero de 1994.
La sentencia de la misma Sala Político Administrativa, en
Sermes Figueroa, contra el Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado,
de fecha 25 de enero de 1996, considerada como demasiada amplia y
peligrosa para los intereses nacionales, al generalizar la responsabilidad del
Estado hacia el campo de la pura responsabilidad objetiva.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1.999, el criterio en
referencia, encuentra su expansión en el artículo 140, que establece una
responsabilidad objetiva para el Estado por los daños que afecten a los
particulares, por el desempeño de la función pública.
De allí en adelante se producen importantes sentencias que acogen la
tesis de que la responsabilidad patrimonial, tiene su propio régimen, distinto
al de la responsabilidad civil. Entre ellas: la de la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 15 de julio de 2000, caso
Eleoriente; la Sentencia de la Sala Constitucional, de fecha 19 de noviembre
de 2002, anulando fallo de la Sala Política Administrativa, en el caso Gladys
de Carmona, por considerarla contraria a los principios constitucionales,
“Anula la sentencia dictada el 15 de mayo de 2001 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia por ser contraria a los principios constitucionales consagrados en la Constitución de la República bolivariana de Venezuela que prevén el establecimiento de un régimen integral y objetivo de responsabilidad del Estado que se erige en garantía de los particulares frente a las actuaciones dañosas de la Administración…”
Para finalizar, con fundamento en las consideraciones expuestas en el
desarrollo de este trabajo monográfico, en atención de los diversos aspectos
que presenta la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, se
concluye en que la evolución del sistema de responsabilidad en referencia
finalmente ha alcanzado su reconocimiento y desarrollo en los distintos
ordenamientos jurídicos del mundo bien a través de la incorporación de
normas expresas de derecho positivo, o como producto de la actividad
jurisprudencial. Encontrándose Venezuela dentro de los países que lo han
concretas que determinan sus características y permiten identificarlo con
A partir de las normas constitucionales y legales existentes en nuestro
ordenamiento jurídico, consideramos que efectivamente en Venezuela está
estableciéndose la obligación de la Administración Pública de indemnizar
económicamente los daños causados en el patrimonio de los particulares,
como consecuencia de la función administrativa, no solo la función propia del
poder ejecutivo, sino también de las funciones legislativa y judicial. Se
contempla también la responsabilidad administrativa, civil y penal de los
suficientes para determinar el alcance de la responsabilidad, cuando es
procedente, en que forma se materializa y las vías de exigibilidad por los
particulares, lo cual constituye el conjunto de elementos necesarios para
considerar un verdadero sistema de responsabilidad patrimonial.
dentro del campo del derecho Público, resultando inapropiado la aplicación
de normas de derecho civil, concebidas para
regular situaciones entre
particulares en igualdad de condiciones. Por otra parte la responsabilidad
desde el punto de vista civil parte de la idea de culpa, que es un concepto
subjetivo de difícil aplicación a un complejo ente de concepción ideal como lo
es el Estado o la Administración Pública, corriéndose el riesgo de que la
funcionario público actuante por ella como sujeto capaz de incurrir en
conductas dolosas o culpables, provocándose un retroceso en la evolución
del establecimiento de la responsabilidad patrimonial.
La jurisprudencia, en los últimos tiempos ha producido sentencias que
establecen la ubicación de la responsabilidad patrimonial en el ámbito del
Consideramos satisfechos los objetivos de la investigación, ya que del
estudio del material bibliográfico disponible, ha sido posible responder las
interrogantes planteadas al inicio de la investigación y llegar a las anteriores
responsabilidad del Estado frente a los particulares, originada en el ejercicio
de la función pública; sería recomendable la elaboración de un instrumento
legal que regule todos los aspectos relativos a la misma.
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 artículo 30
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 artículo 51
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