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Timestamp: 2020-08-11 06:21:40+00:00

Document:
N. 04945/2018REG.PROV.COLL.
N. 06400/2017 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 6400 del 2017, proposto da
Società Cooperativa di Produzione e Lavoro “Tre Fiammelle”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola e Carlo Tangari, con domicilio eletto presso lo studio A. Placidi Srl in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;
Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Puglia e della Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Meale, con domicilio eletto presso lo studio Dott. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;
Consorzio Stabile “S.G.M.” – Servizi Generali Manutenzioni, non costituito in giudizio;
della sentenza del T.A.R. Puglia – Bari, Sezione II, n. 886/2017, resa tra le parti, concernente una procedura di affidamento indetta dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Puglia e della Basilicata del servizio di pulizia della sede centrale dello stesso e di quelle periferiche
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Notarnicola e Meale;
1.- Con atto di appello, notificato nei tempi e nelle forme di rito, la società cooperativa di produzione e lavoro “Tre Fiammelle”, come in atti rappresentata e difesa, esponeva che, con deliberazione n. 234/2016, l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Puglia e della Basilicata aveva indetto una procedura aperta per l’affidamento quadriennale del servizio di pulizia dei locali della sede centrale e di quelle periferiche, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa “sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ai sensi degli artt. 95 comma 3 e 83 del Codice dei contratti”.
Il disciplinare, per la valutazione delle offerte, prevedeva l’assegnazione di un punteggio complessivo di 100, di cui fino a 35 punti per l’offerta tecnica e fino a 65 per quella economica; per l’offerta tecnica, era, quindi, stabilito un punteggio per ognuna delle voci inerenti i singoli aspetti oggetto di valutazione, segnatamente inerenti: a) la messa a disposizione di personale in loco; b) la derattizzazione; c) l’utilizzo di prodotti ecocompatibili.
La lex specialis, per il resto, non richiedeva ai concorrenti di predisporre e presentare un progetto ovvero proposte migliorative con l’illustrazione delle caratteristiche del servizio da espletare, ma si limitava a richiedere la “compilazione” di una “scheda tecnica” predisposta dalla stessa stazione appaltante (art. 10.2 del disciplinare), nella quale manifestare la disponibilità ad offrire le prestazioni ivi indicate per ottenere il punteggio previsto.
2.- Avverso il ridetto bando, l’appellante proponeva, in via immediata, ricorso al TAR per la Puglia – Bari, con il quale ne lamentava:
a) la manifesta contraddittorietà e l’intrinseca incertezza, avuto riguardo al descritto criterio di valutazione dell’offerta tecnica relativo alla “messa a disposizione di una persona da tenere in loco […]”, per il quale era prevista l’attribuzione di 25 punti;
b) l’asserita inidoneità dei criteri di aggiudicazione – previsti per tutti i lotti in cui era stato suddiviso l’appalto - a garantire effettivamente il “miglior rapporto qualità/prezzo”, in quanto potenzialmente suscettibili di determinare – così come poi, di fatto, sarebbe pretesamente avvenuto – l’appiattimento della valutazione relativa alla componente qualitativa dell’offerta e l’esclusiva rilevanza di quella economica.
3.- In data 25.10.2016 la “Commissione di valutazione delle offerte” dava seguito alla procedura di gara con la verifica dell’integrità dei diciotto plichi pervenuti, del loro contenuto e della documentazione amministrativa presentata a corredo dell’offerta; quindi, completate le predette operazioni, in data 29.11.2016 procedeva all’apertura dei plichi contenenti l’offerta tecnica dei quindici operatori ammessi.
Nella successiva seduta del 6.12.2016 la Commissione, “analizzate tutte le schede tecniche presentate dalle ditte concorrenti”, per ogni lotto di partecipazione attribuiva i relativi punteggi a ciascun concorrente, con esito valutativo in ordine al quale l’appellante criticamente rilevava come – secondo quanto, per l’appunto, paventato con il proposto gravame – l’apprezzamento dell’offerta tecnica fosse risultato uniformemente schiacciato verso l’alto, con l’attribuzione del punteggio massimo a pressoché tutte le ditte partecipanti, discendendone, di fatto, l’implausibile sovrappeso, in contraddizione con lo scolpito criterio di aggiudicazione, riservato alla componente economica e quantitativa rispetto a quella qualitativa.
Elaborata la graduatoria (che vedeva collocata al primo posto la controinteressata S.G.M.), con deliberazione D.G. n. 80 del 20.2.2017, l’Istituto disponeva l’aggiudicazione di ciascun lotto dell’appalto in favore della stessa S.G.M., per un valore complessivo quadriennale di € 584.497,20.
4.- Avverso l’aggiudicazione, l’appellante proponeva, nelle forme di rito, motivi aggiunti.
Nel contraddittorio delle parti, con sentenza 886/2017, distinta in epigrafe, il primo giudice – disattendendo, re melius perpensa, i difformi esiti della disposta misura cautelare – respingeva il gravame, segnatamente dichiarando: a) in parte inammissibile e in parte infondato il ricorso principale; b) in parte irricevibili e in parte infondati i motivi articolati per aggiunzione.
5.- Avverso la ridetta statuizione insorgeva l’appellante, lamentandone la complessiva erroneità ed invocandone l’integrale riforma.
Si costituiva in giudizio l’Istituto Zooprofilattico intimato, che diffusamente argomentava l’infondatezza dell’appello, auspicandone la reiezione.
Alla pubblica udienza del 22 febbraio 2018, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, la causa veniva riservata per la decisione.
1.-L’appello non è fondato e deve quindi essere respinto.
2.- Osserva il Collegio che:
a) con il primo mezzo, la società appellante si duole della erroneità e dell’ingiustizia della sentenza impugnata, in quanto fondata sul presupposto che lo specifico livello di dettaglio del capitolato oggetto di controversia legittimasse la denunziata compressione dell’apporto creativo e del confronto concorrenziale sull’elemento qualitativo dell’offerta; segnatamente: a1) non sarebbe esatto, in punto di fatto, che la lex specialis avrebbe, come ritenuto dal primo giudice, puntualmente e rigorosamente predeterminato, relativamente alle “prestazioni principali”, le modalità di svolgimento del servizio (con ciò riservando ai “servizi aggiuntivi” i necessari profili di effettività del confronto concorrenziale delle imprese partecipanti); a2) in ogni caso – noto essendo che, in termini generali, ogni concorrente organizza l’esecuzione delle prestazioni richieste dalla disciplina di gara sulla base del proprio know how, della propria capacità e della maturata esperienza, elementi sulla scorta – su tali imprescindibili componenti tecniche il confronto competitivo sarebbe stato appiattito e sterilizzato (non essendo stata neppure richiesta una effettiva relazione tecnica sulle proposte contrattuali formulate, ma solo una semplice scheda tecnica a risposte alternative):
b) con un secondo mezzo, si duole che la sentenza gravata abbia altresì disatteso le doglianze con cui aveva lamentato che la previsione di assegnare fino a 35 punti per l’offerta tecnica e fino a 65 punti per quella economica non garantisse effettivamente il “miglior rapporto qualità/prezzo” prescritto dall’art. 95 d .lgs. n. 50/2016 e si ponesse in contrasto anche con il bando-tipo per l’affidamento dei servizi di pulizia predisposto dall’Autorità di vigilanza (che individuava 40 punti quale soglia minima del punteggio attribuibile per l’offerta tecnica); in particolare, lamenta che il primo giudice – dopo aver affermato l’inapplicabilità ratione temporis sia dell’art. 286 del d.P.R. n. 207/2010 (che stabiliva una forbice tra 40 e 60 punti) sia del comma 10 bis dell’art. 95 cit., introdotto dal D. Lgs. n. 56/2017 (che stabilisce un tetto massimo del 30 % per il punteggio economico) – aveva ritenuto che le disposizioni del codice del contratti in tema di bandi tipo (sia all’art. 64 che all’art. 71, con gli Allegati ivi rispettivamente richiamati) non contemplerebbero una percentuale minima di punteggio da attribuire a ciascuna delle componenti dell’offerta, con la contestata conseguenza che il bando tipo invocato fosse meramente esemplificativo e, come tale, non vincolante;
c) con un terzo mezzo, si duole della declaratoria di irricevibilità (per ritenuta novità e conseguente tardività della relativa questione, sollevata solo con i motivi aggiunti, successivamente al rilevato decorso del termine di trenta giorni dalla pubblicazione del bando) della censura riguardante la non pertinenza degli interventi di piccola manutenzione menzionati nel criterio cui era stato attribuito un peso di 25 dei 35 punti riservati all’offerta tecnica: sul punto, criticamente evidenziando che, per comune intendimento, non sussisterebbe l’onere di immediata impugnazione dei “criteri di valutazione dell’offerta”, quale sarebbe da ritenersi quello in esame (in ordine al quale, nel merito, ribadisce come – esulando i servizi di manutenzione dall’oggetto dell’appalto riguardante l’affidamento dei servizi di pulizia – si sarebbe trattato di elemento né pertinente né connesso, per il quale il punteggio riservato doveva, per l’effetto, ritenersi del tutto sproporzionato);
d) con un quarto mezzo, lamenta la reiezione dell’ulteriore censura con la quale aveva dedotto la non idoneità dei criteri di valutazione relativi ai “i servizi di derattizzazione, deblattizzazione” e all’uso “dei prodotti ecocompatibili”, in quanto non idonei, di per sé (e in ragione del carattere automatico dell’attribuzione dei relativi punteggi) ad esprimere l’effettiva qualità dell’offerta, di nuovo contribuendo, in tesi, a svuotare l’apporto creativo dei partecipanti e la serietà del confronto evidenziale;
e) con un quinto mezzo, si duole, infine, che il primo giudice non abbia recepito la denunzia della manifesta sproporzione del peso di 25 punti, sui 35 disponibili per l’offerta tecnica, attribuiti all’elemento della “messa a disposizione di una persona da tenere in loco per imminenti esigenze legate al servizio e per le piccole manutenzioni” (art. 14 del disciplinare), modificato nello schema di offerta tecnica nel “numero di ore offerte a titolo di disponibilità di una o più persone in loco per interventi di pulizia, piccola manutenzione, etc…”: sul punto il TAR avrebbe, per un verso, valorizzato – andando asseritamente extra petita – elementi estranei alla dedotta materia del contendere (facendo parola di pretese “esigenze straordinarie di servizio” e di “condizioni di emergenza” che avrebbero pretesamente legittimario il criterio di valutazione) e, per altro verso, avallato, anche sotto il profilo in questione, una evidente sproporzione tra i criteri di giudizio.
Sulla scorta delle riassunte censure, l’appellante – che si premura, altresì, di reiterare devolutivamente, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., le questioni dedotte e rimaste assorbite – invoca l’integrale riforma della sentenza.
3.- Le articolate ragioni di doglianza possono essere esaminate congiuntamente.
Acquisite complessivamente, si risolvono nella contestazione della legittimità della procedura evidenziale per cui è causa, in quanto la stazione appaltante, pur avendo scelto (doverosamente, trattandosi di “servizio ad alta intensità di manodopera”: art. 95, comma 3 lett. a) d. lgs. n. 50/2016) di aggiudicare l’appalto con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, avrebbe poi implausibilmente strutturato la lex specialis in modo tale da non assicurare il miglior rapporto qualità/prezzo che il sistema scelto deve garantire, a totale discapito della componente “qualitativa” dell’offerta.
In concreto, la previsione di soli 35 punti (su 100) per l’offerta tecnica e ben 65 punti per l’offerta economica (unitamente alla assenza di profili di prospettica “dettagliabilità” competitiva dei termini negoziali dell’offerta) avrebbe, di fatto, surrettiziamente vanificato il criterio selettivo quali-quantitativo, non assicurando l’effettività di un concorso sui profili tecnici e “schiacciando” il metodo di aggiudicazione sul criterio economico (rivelatosi a posteriori del tutto decisivo, posto che tutte le offerte in gara avevano conseguito il massimo punteggio tecnico attribuibile, senza alcuna pratica differenziazione).
4.- Le censure non sono fondate.
4.1.- Vale premettere, in punto di diritto, che, come esattamente evidenziato dal primo giudice, la vicenda in esame risulta ratione temporis svincolata, trattandosi di procedura indetta in data 5 agosto 2016, dalla previsione di cui all’art. 286, comma 3 del d.P.R. n. 207/2010 (inteso a scolpire prescrittivamente, per la determinazione dell'offerta più vantaggiosa, al fine dell'affidamento degli appalti di servizi di pulizia, una forbice tra fra 40 e 60 punti per la valutazione dell’elemento tecnico e quello economico: di fatto imponendo una soglia minima del 40% per l’offerta tecnica), trattandosi di disposizione normativa abrogata dall'art. 217, comma 1, lett. u), d. lgs. 18 aprile 2016, n. 50, a decorrere dal 19 aprile 2016, ai sensi di quanto disposto dall'art. 220 del medesimo d. lgs. n. 50/2016
Parimenti inapplicabile, per opposte ragioni, risulta – ciò di cui, del resto, parte appellante è perfettamente consapevole, al segno da farne oggetto di valorizzazione “retrospettiva” a fini meramente argomentativi – l’art. 95, comma 10 bis del d.lgs. n. 50/2016 (che – al fine di garantire un “confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici” - stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico “entro il limite del 30 per cento”) in quanto entrato in vigore il 20 maggio 2017, per effetto della novella di cui all’art. 60, comma 1, lett. f), d .lgs. 19 aprile 2017, n. 56, vale a dire in un momento successivo alla conclusione (avvenuta il 20 febbraio 2017) della gara oggetto di causa.
A fronte di ciò, deve, allora, ritenersi che – in assenza di vincolanti prescrizioni limitative –la predefinizione dei criteri ponderali per l’apprezzamento dell’offerta (sotto il concorrente profilo tecnico ed economico) sia rimessa, giusta i principi generali, alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, assoggettata al solo vincolo logico di coerenza (preclusivo di irragionevoli e non giustificati sacrifici e sottovalutazioni del profilo tecnico-qualitativo dell’offerta economicamente più vantaggiosa) e di proporzionalità.
Del resto, la auspicata limitazione del potere della P.A. di determinare la ripartizione percentuale dei punteggi da attribuire a ciascuna componente dell’offerta e/o la predeterminazione del peso ponderale da assegnare alle variabili di tale rapporto percentuale non trovano fondamento, in relazione alla gara per cui è causa, in alcun parametro normativo e/o giurisprudenziale, sia esso di derivazione nazionale e/o eurounitaria.
È noto, in effetti, che le Direttive del 2014 in materia di appalti e concessioni non prevedono l’introduzione di soglie predeterminate dal legislatore nazionale per l’attribuzione del punteggio economico e di quello tecnico, rimettendo alla discrezionalità delle stazioni appaltanti la loro concreta individuazione, in quanto il considerando 90 della ‘Direttiva appalti’ n. 2014/24/UE si limita a disporre che “l’offerta economicamente più vantaggiosa dovrebbe essere valutata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo che dovrebbe sempre includere un elemento relativo al prezzo o al costo”.
La conclusione è avvalorata dalla previsione dell’art. 95 del codice dei contratti (nella versione antecedente alla introduzione del comma 10 bis, ispirato ad opposto principio, e – per quel che precede – applicabile alla vicenda in esame), il quale – nella assenza di limiti rinvenienti dalla legge delega n. 11/2016 – si limita a statuire che i servizi “ad alta intensità di manodopera” (come quello di specie) sono aggiudicati “esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”, senza individuare in alcun modo il “peso” da attribuire a ciascuno dei termini di tale rapporto.
Nello stesso senso, le Linee guida n. 2 predisposte dall’ANAC, in relazione ai contratti da aggiudicare con il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa, hanno coerentemente cura di puntualizzare che “la determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente dell’offerta, a ciascun criterio o subcriterio è rimessa alla stazione appaltante che deve tener conto delle specificità dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa della componente economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione”. Del resto, “la preventiva valutazione delle esigenze della stazione appaltante e la necessaria trasparenza nei confronti dei concorrenti [..] induce a non stabilire limiti massimi o minimi di punteggio in relazione alle diverse componenti delle offerte nonché ai singoli criteri o subcriteri ma di suggerire alle stazioni appaltanti criteri e metodi di determinazione di tali punteggi” (così la relazione AIR alle ridette linee guida n. 2/2016).
Infine, sia la giurisprudenza europea (Corte di Giustizia, causa C-247/2002, sent. 7.10.2004), che quella nazionale, pur con riferimento al previgente quadro normativo, hanno costantemente valorizzato la discrezionalità della P.A. nel valutare, caso per caso, le peculiarità di ogni singolo appalto, in modo da attribuire il giusto peso alla componente economica e a quella tecnica (cfr. Cons. Stato, V, nn. 5637/2011 e 6837/2007).
A difforme conclusione non può indurre il valorizzato richiamo alla Tabella 4, punto 18.1, del bando-tipo dell’ANAC n.1 del 26.2.2014 (che indica la soglia minima di 40 punti per l’offerta tecnica): si tratta, in effetti, di tabella e bando-tipo dichiaratamente predisposti, a suo tempo, in applicazione dell’art. 64 del d.lgs. n. 163/2006, che era disposizione non più vigente al momento della indizione della procedura evidenziale in esame (assoggettata, ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 50/2016, alla riassunta regola “aperta” di cui all’art. 95, che aveva segnato l’espunzione della forbice valutativa). Opinare diversamente significherebbe conferire ultraattività a moduli operativi incompatibili con la lex posterior, avente, come tale, generale ed implicita attitudine abrogativa.
Il rilievo che precede, in quanto assorbente, rende irrilevante la questione, pur ancora dibattuta tra le parti, in ordine al carattere meramente “esemplificativo” e non vincolante della tabella e del bando-tipo.
5.- Alle considerazioni che precedono – che confermano la rimessione alla stazione appaltante del potere discrezionale di ripartire, in assenza di espressa regola contraria, il punteggio tra le componenti dell’offerta – vale aggiungere che una più ampia valorizzazione dell’offerta economica (che di per sé permette di definire più rapidamente le procedure di gara, di ridurre la discrezionalità delle stazioni appaltanti nell’attribuzione del punteggio tecnico e di consentire, in applicazione del principio di non discriminazione e parità di trattamento, una più ponderata valutazione delle offerte a beneficio della concorrenza) appare notoriamente coerente con le gare:
a) che abbiano ad oggetto prodotti o i servizi che si presentino oggettivamente omogenei in relazione al mercato e/o agli operatori di riferimento e/o che siano di qualità e di standard sostanzialmente analoghi;
b) che prefigurino condizioni particolarmente stringenti sulle caratteristiche e le modalità di esecuzione del servizio, in modo da ridurre, proporzionalmente, l’apporto qualitativo dei concorrenti;
c) che sollecitino prestazioni contraddistinte da un livello molto basso di difficoltà e/o siano ordinarie e/o ripetitive e/o sostanzialmente uniformi e/o standardizzate.
Orbene, deve convenirsi che siffatte caratteristiche ricorrano nel caso di specie, trattandosi di gara avente ad oggetto l’espletamento di servizi di pulizia, di carattere standardizzato e ripetitivo, non connotato da particolari ed apprezzabili profili di creatività e/o da particolare pregio tecnico e/o intellettuale e privo di elementi di originalità.
Del resto, le specifiche modalità di svolgimento del servizio, le caratteristiche e le qualità professionali del personale da impiegare e la tipologia generale dei prodotti da utilizzare erano stati specificamente individuati, con prescrizioni di particolare dettaglio, dalla stazione appaltante agli artt. da 17 a 23 e 29 del capitolato speciale e all’art. 20 del disciplinare.
Il punto è colto esattamente dalla sentenza impugnata (che ne ha tratto il corollario della idoneità del confronto concorrenziale limitato alle varianti migliorative), ma contestato con l’appello che tuttavia, anche per questa parte, deve ritenersi non fondato.
Invero, le disposizioni prescrittive richiamate hanno cura di disciplinare, come emerge dalla relativa documentazione:
a) organizzazione del lavoro (art. 17 del capitolato), qualità dei materiali, attrezzi, detersivi e utensili per lo svolgimento dei lavori, quantità e qualità del personale, condizioni per assicurare la continuità del servizio anche in caso di assenza, ferie, malattia o astensione del personale, modalità di svolgimento delle pulizie e del servizio di rimozione rifiuti e di stoccaggio dei cassonetti anche in caso di mancanza d’acqua; dotazione dei cestini e dei sacchetti di plastica;
b) requisiti e qualità professionali del personale dipendente e le condizioni di svolgimento delle prestazioni (art. 18 del capitolato), idoneità fisica e professionale da accertare mediante visite periodiche e vaccinazioni secondo quanto previsto dalla normativa vigente, misure di protezione degli stessi, uso di guanti, divise e targhette di riconoscimento, obbligo di restituzione delle cose rinvenute nell’ambito della struttura, requisiti comportamentali, vincolo di segreto professionale, divieto di prendere ordini dagli estranei e/o di accettare regalie, divieto di acquisire o dare informazioni in possesso dell’Ente, rotazioni, orario di svolgimento delle operazioni di pulizia, obblighi informativi sugli scioperi, direzione dei lavori, gestione dei locali;
c) modalità di esecuzione dei lavori (art. 19 del capitolato), strumentazione ammessa e vietata, detergenti ammessi e vietati, divieto di uso di prodotti corrosivi, tipologie di prodotti chimici ammessi e vietati, conformità CEE delle macchine impiegate, caratteristiche degli aspiratori etc.
d) materiali e attrezzature di lavoro (art. 20 del capitolato), scale, secchi, aspirapolvere, spruzzatori, scopettoni, strofinacci, pennelli, piumini, detersivi, sacchi per la raccolta dei rifiuti, biodegradabilità, dosaggi, prevista conformità alle prescrizioni antinfortunistiche vigenti in Italia e nell’Unione Europea; non rumorosità delle attrezzature impiegate; dotazione di accessori per proteggere e salvaguardare l’operatore ed i terzi da eventuali infortuni etc.;
e) caratteristiche dei materiali igienico sanitari (art. 21 del capitolato), conformità alla normativa in materia, idoneità degli apparecchi installati; modalità di confezionamento dei materiali durante il trasporto e il magazzinaggio; tempistica di approvvigionamento dei materiali di consumo;
f) numero e livello dei lavoratori adibiti dalla ditta uscente per ogni lotto e il monte ore mensile lavorativo (art. 20 disciplinare, ai fini del rispetto della c.d. clausola sociale);
g) locali assegnati all’aggiudicatario, sicurezza sul lavoro e prevenzione degli infortuni (artt. 22 e 23 del capitolato);
h) norme tecniche per lo svolgimento dei lavori di pulizia (art. 29 del capitolato, dove si prevede che la scopatura a umido “si esegue con la scopa a trapezio nella quale si montano garze monouso, impregnate di olii che hanno lo scopo di trattenere al massimo la polvere” o che le porte e gli arredi in legno si devono pulire “con acqua e detergente non schiumoso, usando stracci mono-uso”).
Si tratta, con ogni evidenza, di prescrizioni piuttosto dettagliate (il che legittima, contrariamente all’assunto di parte appellante, l’omissione di una apposita relazione tecnico-illustrativa sull’offerta, surrogata da una mera scheda tecnica a risposta semplice), che ha indotto a concentrare il “margine di progettualità” concorrenziale dell’offerta sui servizi (particolari ed “aggiuntivi”) di deblattizzazione e derattizzazione e sulla disponibilità entro limiti orari massimi per servizi di pulizia e piccola manutenzione, che, per le loro obiettive caratteristiche, devono ritenersi conferenti all’oggetto di gara.
6.- Relativamente alle ridette prestazioni aggiuntive, la società appellante ne contesta l’idoneità a strutturare – ai fini della effettività della concorrenza sui profili tecnici dell’offerta – prestazioni aggiuntive, ritenendo che si tratti di elementi consueti, ordinari ed impliciti di espletamento del servizio e, pertanto, inidonei ad incidere sulla qualità delle prestazioni e sulla attribuzione del relativo punteggio.
La doglianza – che la sentenza impugnata ha ritenuto irricevibile per tardività, in quanto formulata, per aggiunzione di motivi, oltre il termine di trenta giorni decorrente dalla pubblicazione del bando – deve ritenersi (così ritenendo assorbiti i profili di rito) infondata.
Appare, a tal fine, persuasivo il rilievo per cui i servizi di derattizzazione, deblattizzazione, l’uso dei prodotti c.d. ecolabel e la disponibilità oraria di personale per interventi di pulizia e piccola manutenzione, non costituiscono oggetto essenziale e predefinito del servizio di pulizia, senza il quale la prestazione non potrebbe, cioè, ritenersi esattamente adempiuta.
Ne fa, perciò, ribadita la natura meramente facoltativa ed il carattere aggiuntivo ed accessorio rispetto alle caratteristiche del servizio prefigurato: come tali, essi appaiono suscettibili di consentire il confronto competitivo sull’offerta tecnica entro i margini a disposizione dei concorrenti concessi discrezionalmente dalla stazione appaltante per migliorare il progetto standard (tanto che, per l’appunto, l’eventuale offerta priva dei servizi aggiuntivi non sarebbe stata esclusa dalla procedura, ma solo penalizzata nella valutazione, stante il criterio premiale prescelto).
7.- La società appellante lamenta, ancora – censurando, sul punto, il difforme opinamento della impugnata statuizione: a) che lo schema di offerta tecnica, così come predisposto, starebbe stato concretamente idoneo ad annullare qualsiasi confronto concorrenziale, essendo sufficiente rispondere in modo meramente affermativo per ottenere il punteggio massimo previsto ed eliminare qualsiasi distinzione tra i competitori; b) e che vi sarebbe uno squilibrio tra i punteggi da attribuire alle diverse voci dell’offerta tecnica, in particolare tra il peso ponderale attribuito alla “messa a disposizione” del personale e le altre voci.
L’esame della “scheda tecnica” predisposta dalla stazione appaltante conferma che la stessa, suddivisa in cinque colonne, prevedeva:
a) l’indicazione degli elementi migliorativi ritenuti rilevanti ai fini della delibazione e valutazione dell’offerta tecnica (segnatamente: a1) “numero di ore offerte a titolo di disponibilità di uno o più persone in loco per interventi di pulizia, piccola manutenzione, etc., per singolo mese”; a2) “servizio di derattizzazione periodica”; a3) “servizio di deblattizzazione periodica”; a4) “prodotti ecolabel”;
b) il punteggio massimo attribuibile per ogni servizio aggiuntivo scelto dal concorrente e, cioè, rispettivamente: b1) 25 punti, b2) 4 punti, b3) 3 punti e b4) 3 punti;
c) il criterio di attribuzione dei punteggi;
d) i valori di offerta ammessi per ogni elemento valutativo.
Ne discende che l’attribuzione del punteggio di 35 punti non poteva ritenersi automatica ed uniforme per tutti i concorrenti (e – come tale – elusiva del confronto concorrenziale): il punteggio concretamente attribuibile ad ogni partecipante era, invece, variabile in relazione alla scelta di prestare (o meno) ogni singolo servizio aggiuntivo e, per quanto riguarda la “messa a disposizione”, alle ore effettivamente offerte.
8.- L’appellante assume, ancora, che i servizi di piccola manutenzione sarebbero risultati, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, estranei all’oggetto dell’appalto e, quindi, introdotti surrettiziamente dalla scheda tecnica ed ivi fatti oggetto (peraltro preponderante) di valutazione dell’offerta tecnica.
Anche tale doglianza, di là dai profili della sua ammissibilità, non è fondata: invero, l’art. 18 del capitolato prescriveva con chiarezza che “i locali [sarebbero stati] concessi in uso gratuito, ma l’impresa ne [avrebbe assunto] la completa responsabilità di manutenzione e per ogni danno eventualmente ad essi arrecato”; sicché non risulta incoerente prevedere l’attribuzione di parte del punteggio per la messa a disposizione di personale per le piccole manutenzioni (art. 14 del disciplinare), peraltro verisimilmente necessarie per assicurare la continuità e correttezza del servizio.
9.- L’appellante lamenta, altresì, la mancata applicazione, da parte della stazione appaltante, dei criteri qualitativi previsti dalle lettere da a) a g) dell’art. 95, co. 6, del d.lgs. n. 50/2016.
Il ridetto art. 95 prevede che l’appalto debba essere aggiudicato secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in due casi: a) per l’“acquisto” dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale; b) per l’“acquisto” di servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché, di servizi ad alta intensità di manodopera (quali quelli di specie).
Sul punto, appare corretto il rilievo che i servizi previsti non sono, concettualmente, unitari e/o assimilabili, in quanto accedono a due “categorie” fra loro non omogenee: delle quali la prima ha un minimo comune denominatore (la natura tecnica e/o intellettuale dei servizi), mentre la seconda comprende categorie di servizi tra loro differenti (pulizia, facchinaggio, vigilanza, ristorazione, manutenzione, portierato), per i quali appare, per tal via, arduo individuare un fattore di aggregazione tipologica.
Pertanto, per la prima categoria di servizi, gli elementi rilevanti ai fini dello scrutinio delle offerte sotto il profilo qualitativo, sono declinabili, in ragione della loro natura omogenea, attraverso la comparazione delle caratteristiche tecniche e intellettuali delle prestazioni offerte.
Per la seconda (macro)categoria di servizi, al contrario, tali elementi, attesa l’impossibilità di una reductio ad unum delle diverse “qualità”, sono declinabili solo attraverso la comparazione delle caratteristiche delle prestazioni offerte la cui effettiva consistenza è, però, variabile, atipica e funzionalmente connessa allo specifico “oggetto” dell’appalto, come discrezionalmente individuato dalla stazione appaltante in relazione alle sue concrete esigenze.
Non si può, per tal via, dubitare che i criteri di valutazione dell’“offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”, pur dovendo essere idonei a differenziare qualitativamente le offerte, sono necessariamente “diversi” nei due non omogenei casi.
In sostanza, per i servizi di ingegneria e per quelli ad essi assimilati è agevole affermare che il ventaglio dei criteri atti a differenziare, sotto il profilo qualitativo, le offerte è maggiormente corrispondente a quello declinato dal co. 6, lett. da a) a g), dell’art. 95 del d.lgs n.50/2016; per la natura tecnica e intellettuale degli stessi, è, invero, evidente che le offerte potranno essere apprezzate in ragione della qualità, che comprende pregio tecnico (impiego di materiali pregiato, soluzioni tecniche innovative e avanzate), caratteristiche estetiche (forme colori, armonia dell’impatto visivo) e funzionali.
Per i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e ad alta intensità di manodopera, invece, il ventaglio dei criteri atti a differenziale, sotto il medesimo profilo, le offerte è normativamente più ampio e non sempre corrispondente a quello declinato “dalle lett da a) a g) del sesto comma dell’art.95”.
Per esempio, come correttamente rilevato dall’Istituto appellato, è ben probabile che in un servizio di assistenza domiciliare possa apprezzarsi di più la professionalità dei suoi operatori e/o
delle dotazioni tecnologiche dei medici e degli infermieri; così come in un servizio di portierato ed accoglienza può essere apprezzato maggiormente l'allestimento e l’accessibilità del punto di accoglienza e le divise e la presenza del personale.
Diversamente da ciò, per i servizi quali quelli di pulizia, rientranti nel genus dei “servizi ad alta intensità di manodopera”, per loro stessa specifica natura tipizzati, ripetitivi e meramente esecutivi, appare evidente che non potranno venire in rilevo il pregio tecnico, gli elementi estetici, etc., e neppure “l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto” potrà assumere rilievo dirimente, qualora la qualità del personale incaricato non “possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto” e, cioè, quando siano state individuate dalla lex specialis le modalità di svolgimento del servizio e la qualità del personale e dei prodotti da impiegare.
Deve, quindi, confermarsi la legittimità della scelta di predisporre un progetto standard per rendere “analoghi” a tutti gli offerenti i servizi aggiuntivi migliorativi.
10.- L’appellante, infine, lamenta l’erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui non ha accolto la censura formulata in primo grado, con la quale era stata dedotta l’illegittimità della lex specialis di gara per violazione del bando-tipo predisposto dall’AVCP, per non aver chiesto ai partecipanti la predisposizione di alcun “progetto” o relazione tecnica.
Le considerazioni svolte in ordine al carattere puntuale, specifico e dettagliato delle condizioni tecniche del servizio oggetto di gara valgono a chiarire come, in assenza di apporti progettuali integrativi riferibili alle programmate prestazioni negoziali, non fosse plausibilmente necessaria la predisposizione di una relazione tecnica illustrativa, essendo, all’uopo, sufficiente una scheda tecnica con la quale ciascun partecipante evidenziasse la corrispondenza della propria offerta alle condizioni e prescrizioni imposte dal disciplinare.
11.- Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere integralmente respinto.
La complessità della vicenda giustifica l’integrale compensazione, tra le parti costituite, di spese e competenze di lite.
Giovanni Grasso Claudio Contessa

References: sentenza 
 sentenza 
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 art. 95
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