Source: http://kraken.slv.cz/9As61/2012
Timestamp: 2018-09-19 19:48:41+00:00

Document:
9As61/2012
9 As 61/2012-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci ¾alobkynì: M. B., zast. Mgr. Janem Durèákem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, proti ¾alovanému: Mìstský úøad Nová Paka, se sídlem Dukelské námìstí 39, Nová Paka, proti souhlasu ¾alovaného s provedením ohlá¹ené stavby ze dne 19. 10. 2011, è. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, è. j. 30 A 61/2011-36,
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, è. j. 30 A 61/2011-36, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného pravomocného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen krajský soud ), kterým byla pro pøedèasnost odmítnuta její ¾aloba proti souhlasu ¾alovaného s provedením ohlá¹ené stavby rodinného domu na pozemcích p. è. 2908/6, 2908/5 a 2909 v k. ú. Nová Paka, vydanému panu P. S. dne 19. 10. 2011 pod è. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN.
Krajský soud v odùvodnìní napadeného rozhodnutí uvedl, ¾e ¾aloba datovaná dnem 27. 12. 2011 a doruèená krajskému soudu dne 28. 12. 2011 byla podána v dobì neskonèeného odvolacího øízení ohlednì stì¾ovatelkou napadeného rozhodnutí. Tuto skuteènost ovìøil správní soud ze sdìlení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje, ze dne 30. 1. 2012, podle nìho¾ podali proti danému souhlasu odvolání jak stì¾ovatelka, tak A. a J. B., jako dal¹í úèastníci øízení, pøièem¾ o jejich odvolání nebylo ke dni podání ¾aloby dosud pøíslu¹ným orgánem rozhodnuto.
Podle ustanovení § 5 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), se v¹ak lze ochrany práv ve správním soudnictví domáhat a¾ po vyèerpání øádných opravných prostøedkù proti ¾alovanému správnímu orgánu, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon. Tímto je nutno rozumìt nejen vlastní podání opravného prostøedku, ale i vyèkání pravomocného rozhodnutí o nìm.
®aloba tak byla podána pøedèasnì, nebo» ¾alobkynì nevyèkala výsledku odvolacího øízení, pøièem¾ o pøípustnosti opravného prostøedku proti souhlasu s provedením ohlá¹ené stavby nemìl krajský soud ¾ádné pochybnosti. V této souvislosti uvedl, ¾e bez ohledu na název napadeného rozhodnutí jde z materiálního hlediska o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). Opaèný pohled na vìc by vedl k neodùvodnìným rozdílùm pøi povolování staveb (souhlas versus stavební povolení), kdy¾ jejich povolování by bylo lehce zneu¾itelné v neprospìch vlastníkù sousedních nemovitostí.
Krajský soud proto ¾alobu pro její pøedèasnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) s. ø. s. napadeným unesením odmítl.
Proti usnesení krajského soudu brojí stì¾ovatelka kasaèní stí¾ností, její¾ dùvody podøazuje pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Namítá tak nesprávné právní posouzení vìci.
Dle jejího pøesvìdèení není napadený souhlas rozhodnutím, ale tzv. jiným úkonem správního orgánu, na který se ve smyslu ustanovení § 158 a § 177 odst. 2 správního øádu pou¾ije jeho èást ètvrtá. Souhlas se nevydává ve správním øízení, co¾ ostatnì potvrzuje dosavadní správní praxe. Odvolání podané stì¾ovatelkou z dùvodu právní jistoty nemù¾e na uvedeném závìru nic zmìnit.
S ohledem na shora uvedené stì¾ovatelka Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhuje, aby napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný vyu¾il mo¾nosti vyjádøit se ke kasaèní stí¾nosti. Uvádí, ¾e na základì ohlá¹ení ze dne 14. 10. 2011, stavebníka P. S., vydal souhlas s provedením ohlá¹ené stavby-novostavby rodinného domu v katastrálním území Nová Paka.
Proti uvedenému souhlasu podala stì¾ovatelka dne 4. 11. 2011 odvolání, o kterém bylo rozhodnuto dne 28. 2. 2012 Krajským úøadem Královehradeckého kraje. Proti zamítavému rozhodnutí odvolacího orgánu podala stì¾ovatelka správní ¾alobu, o které krajský soud dosud nerozhodl.
K argumentaci stì¾ovatelky odkázal ¾alovaný na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76 (v¹echna zde uvedená rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle kterého vydáním souhlasu dle § 106 stavebního zákona vzniklo stavebníkovi konkrétní veøejnoprávní oprávnìní provést ohlá¹enou stavbu a souèasnì vznikla i povinnost v¹em ostatním subjektùm provedení stavby strpìt. Z tohoto dùvodu je nutno souhlas pova¾ovat z materiálního hlediska za rozhodnutí, proti kterému je nutno nejdøíve podat odvolání a teprve následnì správní ¾alobu. ®aloba stì¾ovatelky tak byla podána v rozporu s ustanovením § 5 s. ø. s. a ¾alovaný proto navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, smìøuje proti rozhodnutí, proti nìmu¾ je podání kasaèní stí¾nosti pøípustné, a stì¾ovatelka je ve smyslu ustanovení § 105 odst. 2 s. ø. s. øádnì zastoupena. Poté pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), ovìøil pøitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Jediným a souèasnì rozhodným dùvodem kasaèní stí¾nosti je namítaná nezákonnost usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu, tj. kasaèní dùvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Pøezkum kasaèního soudu se tak omezuje jen na posouzení otázky, zda byly v projednávané vìci dány podmínky pro odmítnutí ¾aloby. Jinými slovy, zda souhlas stavebního úøadu, který stavební úøad èiní k ohlá¹ení èi oznámení stavebníka dle ustanovení § 106 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., které je mo¾no napadnout ¾alobou ve správním soudnictví, a to po vyèerpání øádných opravných prostøedkù.
Závìry krajského soudu, dle kterých je mo¾no proti napadenému souhlasu podat ¾alobu dle ustanovení § 65 s. ø. s., a to a¾ po vyèerpání øádného opravného prostøedku, jsou zcela ve shodì s nìkterými závìry Nejvy¹¹ího správního soudu. V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, è. j. 4 Aps 7/2007-54, a ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, Nejvy¹¹í správní soud výslovnì uvedl, ¾e souhlasné sdìlení stavebního úøadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. V obou pøípadech se jednalo o souhlas vydaný podle zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále té¾ stavební zákon z r. 1976 ).
Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, è. j. 2 Aps 1/2006-80, soud vylouèil, ¾e akceptace ohlá¹ení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli v¹ak proto, ¾e jde o rozhodnutí, ale proto, ¾e sdìlení stavebního úøadu dopadá jen na ohla¹ovatele a ostatní subjekty se proti nìmu mohou bránit toliko prostøedky soukromého práva. Tento právní názor je obsa¾en i v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, è. j. 7 As 1/2008-86, kde je uvedeno, ¾e sdìlení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úøadem a stavebníkem a má pøímé úèinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty mù¾e mít dopady toliko zprostøedkované a pøed jeho negativními dùsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku ze dne 25. 6. 2009, è. j. 7 As 10/2009-86, jeho¾ pøedmìtem bylo zru¹ení sdìlení o ohlá¹ení a zastavení øízení ve vìci stavebních úprav, soud vyslovil, ¾e pøípady ohlá¹ených staveb, které tomuto re¾imu nemìly podléhat, jsou øe¹itelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. V rozsudku ze dne 13. 3. 2009, è. j. 5 As 7/2008-100, je, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, ¾e sdìlení stavebního úøadu k ohlá¹ení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatøením a nápravy nesprávného opatøení lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatøení podle zákona o obcích. Z tìchto rozsudkù lze tedy dovodit, ¾e souhlas s ohlá¹ením stavby rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. není.
Vzhledem k rozdílným závìrùm, které rùzné senáty zdej¹ího soudu pøi posuzování právní povahy i mo¾nosti soudního pøezkumu u jednotlivých souhlasù vydaných dle stavebního zákona zaujaly, zabýval se povahou souhlasu vydávaného dle stavebního zákona roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu. Ten také konstatoval, ¾e pro takové posouzení není podstatné, zda se jednalo o souhlasy vydané dle stavebního zákona z roku 1976 èi z roku 2006. Institut souhlasù byl upraven obdobnì v obou zákonech. Rozdílný je pouze výèet zámìrù a staveb, které mohly být souhlasem povoleny.
Roz¹íøený senát v rozhodnutí ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, konstatoval, ¾e v rámci pøedmìtu úpravy zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, lze nalézt tøi rozdílné postupy pøi rozhodování v území, povolování staveb a jejich zmìn, terénních úprav a zaøízení, u¾ívání a odstraòování staveb (dále souhrnnì té¾ zámìr ). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na ¾adatele kladeny ¾ádné po¾adavky a stavebním zákonem taxativnì vymezenou mno¾inu zámìrù tak lze umístit a realizovat bez souèinnosti se správním orgánem-stavebním úøadem (napø. § 79 odst. 3 stav. zák.-stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní ani územní souhlas, § 103 stav. zák.-stavby, terénní úpravy, zaøízení a udr¾ovací práce nevy¾adující stavební povolení ani ohlá¹ení). Dále stavební zákon umo¾òuje v rámci druhého postupu vydat ze strany stavebního úøadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas s ohlá¹ením stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.). V pøípadì tøetího postupu se stavební úøad øídí druhou a tøetí èástí správního øádu a výsledkem tohoto øízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu i § 65 s. ø. s.
Stavební zákon u druhého postupu (v rámci nìho¾ jsou vydávány souhlasy) nepøedpokládá správní øízení a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu. V pøípadì druhého postupu ¾adatel musí své zájmy pøedem omezit zákonem stanovenými limity a stavební úøad posoudí, zda je ¾adatel dodr¾el. Stavební úøad nemù¾e v souhlasu stanovit dal¹í podmínky provedení, u¾ívání, mìnit limity apod. Pokud stavební úøad dojde k závìru, ¾e zámìr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplòuje, vydá v zákonem stanovené lhùtì rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním øízení, pøípadnì (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního øízení.
Aèkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, mìnit, ru¹it nebo závaznì urèovat práva a povinnosti a naplòují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ø. s., pro nedostatek pøedepsané formy se nemù¾e jednat o rozhodnutí dle vý¹e uvedeného ustanovení zákona. Dle závìrù roz¹íøeného senátu jsou souhlasy vydávané dle stavebního zákona, zejména dle ustanovení § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení, jinými úkony dle ètvrté èásti správního øádu, nikoli rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 s. ø. s.
Stì¾ovatelce tak lze dát za pravdu v tom, ¾e souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, vydaný dle ustanovení § 106 stavebního zákona, je jiným úkonem dle ètvrté èásti správního øádu, pøièem¾ odvolání podané správnímu orgánu z dùvodu právní opatrnosti nemù¾e na povaze posuzovaného úkonu nic zmìnit. V této souvislosti je zapotøebí zmínit, ¾e ètvrtá èást správního øádu neumo¾òuje v pøípadì jiných úkonù pou¾ít øádných opravných prostøedkù upravených tímto zákonem. To samo o sobì není v rozporu se smyslem zákonné úpravy. Druhý postup je èasto procesnì jednodu¹¹í alternativou ke klasickému správnímu øízení. Stavební úøad jedná pouze se ¾adatelem, proti souhlasu nejsou pøípustné øádné opravné prostøedky, nebo» se nepøedpokládá vìcný èi právní konflikt. Smyslem druhého postupu je existence procesnì a èasovì ménì nároèné úpravy oproti správnímu øízení. Skuteènost, ¾e proti souhlasu vydanému stavebním úøadem nelze pou¾ít øádný opravný prostøedek, je právì jedním ze základních momentù urychlujících tento typ øízení.
Roz¹íøený senát si v¹ak byl vìdom toho, ¾e vydání nezákonného souhlasu (a» ji¾ písemnì èi mlèky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, mù¾e nastolit závadný stav, který se mù¾e pøímo dotknout práv tøetích osob (srov. s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208). Tøetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako opomenutý úèastník ), tak i na právech hmotných (napø. dotèení vlastnického práva k sousednímu pozemku). Pochybení stavebního úøadu v pou¾ití zjednodu¹eného druhého postupu pro zámìry, které by dle zákona vy¾adovaly vydání rozhodnutí cestou správního øízení, by mohlo umo¾nit obcházení èi dokonce poru¹ování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní øízení by dotèené osoby nebyly v postavení úèastníkù øízení a nemìly by k ochranì svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky èi øádné opravné prostøedky). Problematické je i zaji¹tìní informovanosti o chystaném zámìru, nebo» o zámìru by bylo mo¾né se dozvìdìt teprve z ji¾ probíhající èi uskuteènìné stavby. Navíc by bez mo¾nosti soudního pøezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo mo¾né nezákonné souhlasy zvrátit.
Souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a ochrana ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepøichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatøovat ani neèinnost správního orgánu, nepøipadá tak v úvahu ani ¾aloba na ochranu pøed neèinností (§ 79 s. ø. s.). Jako poslední mo¾ný zpùsob ochrany tak zbývá ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále té¾ zásahová ¾aloba ). Zásahová ¾aloba chrání proti jakýmkoli jiným aktùm èi úkonùm veøejné správy smìøujícím proti jednotlivci, které jsou zpùsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zaji¹»ujícími prùbìh øízení. Nemusí jít nutnì o akty neformální povahy èi jen o faktické úkony, nýbr¾ i o jakékoli jiné konání èi opomenutí konat, nelze-li je podøadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s.
Roz¹íøený senát se proto pøiklonil k závìru, ¾e se v pøípadì vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i provedeného mlèky) mù¾e jednat o nezákonný zásah stavebního úøadu. Z tìchto dùvodù je tak mo¾né napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem (§ 82 s. ø. s.).
Kasaènímu soudu je ze soudního spisu zøejmé, ¾e v projednávané vìci obsah ¾aloby vèetnì závìreèného návrhu neodpovídá ustanovení § 82 a násl. s. ø. s., které upravují ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem. Rozli¹ení mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a zásahem ve smyslu § 82 s. ø. s. v¹ak bylo v pøípadì napadeného souhlasu velmi obtí¾ené a problematické, a to nejen pro stì¾ovatelku, ale také pro správní soudy i správní orgány. Kasaèní soud má proto za to, ¾e v dal¹ím øízení pøed krajským soudem bude na místì postup podle ustanovení § 37 odst. 5 s. ø. s., který stì¾ovatelce umo¾ní doplnit ¾alobu ve smyslu závìrù, které z hlediska soudní ochrany zaujal ve zde citovaném rozhodnutí roz¹íøený senát. Za situace, kdy ke dni vydání sjednocujícího rozhodnutí roz¹íøeného senátu (cca 9 mìsícù po podání ¾aloby ke krajskému soudu) panovaly rozdílné názory jednotlivých senátù Nejvy¹¹ího správního soudu, správních soudù, jako¾ i samotných správních orgánù na to, jakou povahu napadený souhlas stavebního úøadu vlastnì má, zda je proti takovému úkonu pøipou¹tìno odvolání èi nikoli, a zda je vùbec takový úkon pøezkoumatelný ve správním soudnictví, by odmítnutí ¾aloby bez mo¾nosti jejího doplnìní de facto znamenalo odepøení spravedlnosti v projednávané vìci.
Nejvy¹¹í správní soud proto podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je podle § 110 odst. 4 s. ø. s. krajský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku. O náhradì nákladù øízení o této kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 § 67
 soud 
 § 46
 § 103
 § 158
 § 177
 soud 
 § 106
 § 5
 soud 
 § 105
 § 103
 § 106
 § 65
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 § 57
 soud 
 § 129
 § 65
 § 79
 § 103
 § 9
 § 67
 § 65
 § 9
 § 67
 § 65
 § 96
 § 106
 § 122
 § 127
 § 65
 § 106
 § 65
 § 65
 § 82
 § 65
 § 82
 soud 
 § 37
 soud 
 § 110
 § 110
 soud 
 soud