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Timestamp: 2019-12-15 04:59:56+00:00

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VG Düsseldorf, 1 K 2396/05: VG Düsseldorf: stellvertreter, abberufung, widerruf, fraktion, gemeindeordnung, öffentliche bekanntmachung, abstimmung, wichtiger grund, vertretung, stimmenmehrheit
Urteil des VG Düsseldorf vom 02.12.2005, 1 K 2396/05
Aktenzeichen: 1 K 2396/05
VG Düsseldorf: stellvertreter, abberufung, widerruf, fraktion, gemeindeordnung, öffentliche bekanntmachung, abstimmung, wichtiger grund, vertretung, stimmenmehrheit
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 2396/05
2Der Rat der Stadt E, dem 74 Mitglieder angehören, befasste sich am 13.12.2004 im nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung mit dem Antrag der Klägerin sowie der Fraktion C, die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges zu widerrufen und mit sofortiger Wirkung den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen (Drucksache-Nr. 04-0660 vom 07.12.2004). Der Antrag war dem Beklagten am 06.12.2004 von dem Geschäftsführer der Fraktion C1 per E-Mail mit der Bitte zugesandt worden, ihn auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am 13.12.2004 zu setzen. Nach intensiver Debatte im Rat wies der Beklagte darauf hin, er fühle sich an die ihm von der Bezirksregierung E1 unter dem 10.12.2004 mit der Bitte um Beachtung übermittelte Rechtsauffassung des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) gebunden, dass der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters in analoger Anwendung der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedürfe. Das Innenministerium NRW bezog sich insoweit auf eine Stellungnahme des Städtetages Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 30.05.1997. Bei der anschließenden Abstimmung stimmten 38 der anwesenden 72 Ratsmitglieder mit ‚Ja' und 34 Ratsmitglieder mit ‚Nein'. Daraufhin stellte der Beklagte fest, der Antrag sei abgelehnt, da die erforderliche Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates nicht erreicht sei. Im Anschluss erklärte die Ratsfrau W, die Klägerin sowie die Fraktion C beabsichtigten, eine endgültige Klärung über die Bewertung des
Abstimmungsergebnisses herbeizuführen.
3Mit anwaltlichem Schreiben vom 02.05.2005 forderte die Klägerin den Beklagten auf, innerhalb von 7 Tagen die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu widerrufen, den Sofortvollzug dieses Widerrufs anzuordnen und den Beigeordneten H1 mit sofortiger Wirkung zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Die Feststellung des Ergebnisses der Abstimmung über den entsprechenden Antrag in der Ratssitzung am 13.12.2004 sei zu korrigieren, da der Ratsbeschluss antragsgemäß nach § 50 Abs. 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit getroffen worden sei. In seinem Antwortschreiben verteidigte der Beklagte seine Beurteilung des Abstimmungsergebnisses unter erneutem Hinweis auf die Rechtsauffassung des Innenministeriums NRW und des Städtetages NRW.
4Die Klägerin hat am 13.05.2005 Feststellungsklage erhoben. Sie macht geltend, der Rat habe am 13.12.2004 beschlossen, die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters mit sofortiger Wirkung zu widerrufen und den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Dass der Beklagte demgegenüber den entsprechenden Antrag als abgelehnt ansehe, weil ihm nicht 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates zugestimmt hätten, verletze sie in ihrem aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erwachsenden Recht auf ordnungsgemäße Sachbehandlung ihrer Anträge. Sie begehre die Klärung des damit aufgezeigten intraorganschaftlichen Rechtsverhältnisses.
5Die Klägerin hält ihre Klage auch im Übrigen für zulässig. Entgegen der Auffassung des Beklagten entfalle das Rechtsschutzbedürfnis nicht deshalb, weil der getroffene Beschluss schon aus formellen Gründen nichtig sei. Es habe rechtzeitig ein schriftlicher Antrag auf Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters und auf Neubestellung des Beigeordneten H1 vorgelegen. Dass dieser Tageordnungspunkt nicht im Amtsblatt veröffentlich worden sei, sei unschädlich, da er als Nachtrag zu Tagesordnung behandelt worden sei. Zudem seien mögliche Veröffentlichungsmängel durch die rügelose Behandlung des Tagesordnungspunktes geheilt. Auch sei über diesen Tagesordnungspunkt zu Recht gemäß § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E (GeschO) in nichtöffentlicher Sitzung beraten und abgestimmt worden.
6Ihre Klage sei auch begründet. Nach der allgemeinen Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sei davon auszugehen, dass ein Beschluss über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters mit einfacher Mehrheit zu treffen sei. Für eine analoge Anwendung der Regelungen der §§ 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW, wonach sowohl die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters als auch die Beigeordneten nur mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Mitglieder des Rates abberufen werden könnten, fehle es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenslage. Da die Frage, ob es für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Hauptverwaltungsbeamten einer qualifizierten Ratsmehrheit bedürfe, bereits unter der Geltung des § 51 GO NRW a.F. streitig diskutiert worden sei, könne nicht davon ausgegangenen werden, dass der Gesetzgeber die Frage unbewusst ungeregelt gelassen habe. Außerdem stelle der Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters gerade keine ‚Abberufung' im Sinne von §§ 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW sondern lediglich eine Entziehung bestimmter Dienstgeschäfte dar. Denn der Status des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle nur ein Additivum zum Beigeordnetenstatus dar,
welcher von dem Widerruf unberührt bleibe. Gegen eine Anwendung der Regelungen des § 67 GO NRW über die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters auch auf den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW spreche die Verschiedenartigkeit der Funktionen der ehrenamtlichen Vertreter des Bürgermeisters einerseits und dessen allgemeinem Vertreter andererseits und die unterschiedlichen Personen, die als Funktionsträger in Betracht kämen. Zudem stelle § 67 Abs. 4 GO NRW eine Ausnahmeregelung zu § 50 GO NRW dar, weshalb ihre erweiternde Anwendung auch auf den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nicht angezeigt sei.
7Der Beklagte gehe auch zu Unrecht davon aus, dass er an die Rechtsauffassung des Innenministeriums gebunden sei. Denn bei dem Schreiben der Bezirksregierung E1 vom 10.12.2004, in dem auf den Erlass des Innenministeriums vom 10.12.2004 verwiesen werde, handle es sich weder um eine aufsichtsrechtliche Weisung im Sinne von §§ 119 ff GO NRW (§§ 116 ff GO NRW i.d. Fassung vom 03.02.2004) noch um eine Weisung im Sinne von § 62 Abs. 2 i.V.m. §§ 3 Abs. 2, 132 GO NRW.
8Ob für den erfolgten Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters ein ‚wichtiger Grund' vorgelegen habe, sei für die begehrte Feststellung irrelevant.
10festzustellen, dass sie eine Verfahrensweise des Beklagten, einen Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen entsprechenden Antrag gestimmt haben, in organschaftlichen Rechten verletzt.
13Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei schon unzulässig. Soweit die Klage auf die Feststellung ziele, der Rat habe einen bestimmten Beschluss getroffen, oder die Klägerin die Klärung der abstrakten Rechtsfrage begehre, welche Stimmenmehrheit für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sei, fehle es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Außerdem fehle es für die Klage am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Da in der im Amtsblatt veröffentlichen Tagesordnung der Antrag auf Abberufung und Neubestellung des allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nicht aufgeführt sei, fehle an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung dieses Tagesordnungspunktes. Deshalb habe über diesen Antrag kein wirksamer Ratsbeschluss gefasst werden können; ein dennoch gefasster Beschluss sei nichtig. Darüber hinaus sei der gefasste Beschluss auch deshalb als nichtig anzusehen, weil über ihn unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt worden sei. Selbst wenn man im Hinblick auf den betroffenen Beigeordneten C1 von einem berechtigten Interesse am Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung über den Abberufungsantrages ausgehe, gelte dies nicht für den Abstimmungsvorgang. Deshalb sehe § 3 Abs. 2 GeschO auch den Ausschluss der Öffentlichkeit nur für die ‚Beratung' über Personalangelegenheiten vor. An der Feststellung, dass ein ohnehin unwirksamer Beschluss formal zustande gekommen sei, bestehe kein schützenswertes Interesse.
14Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. Für eine wirksame Abberufung des Beigeordneten C1 als allgemeinem Vertreter des Oberbürgermeisters durch den Ratsbeschluss vom 13.12.2004 fehle es bereits an einem ordnungsgemäßen Beschlussantrag. Aus den Regelungen der §§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 2, 71 Abs. 7 Satz 2 GO NRW lasse sich der allgemeine kommunalverfassungsrechtliche Grundsatz ableiten, dass personelle Eingriffe in die kommunale Führungsspitze nur auf Grund eines von der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates getragenen Antrages initiiert werden könnten. Dadurch solle die Handlungsfähigkeit der Verwaltungsspitze gesichert und die kommunalen Wahlbeamte vor übermäßiger politischer Einflussnahme geschützt werden. Diese Gesichtspunkte gälten für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters, der seine Organeigenschaft von diesem ableite, ebenso wie für die in den zitierten Vorschriften ausdrücklich behandelten Organe. In formeller Hinsicht liege ein ordnungsgemäßer Antrag nur vor, wenn er von der erforderlichen Anzahl von Ratsmitgliedern unterzeichnet sei. Diese Anforderungen erfülle der streitbefangene Antrag nicht, da er - übermittelt als E-Mail - überhaupt nicht unterschrieben gewesen sei und auch als gemeinsamer Antrag der Klägerin und der Fraktion C (insgesamt 35 Ratsmitglieder) nicht von einer ausreichenden Anzahl von Ratsmitgliedern unterstützt worden sei.
15Zudem sei eine Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rats möglich. Eine solche Mehrheit sei für den Antrag der Klägerin aber nicht erreicht worden. Dieses Erfordernis ergebe sich aus §§ 68 i.V.m. 67 Abs. 4 GO NRW. Die Abberufungsregelung des § 67 Abs. 4 GO NRW sei nach ihrem Wortlaut „Die Stellvertreter des Bürgermeisters ..." nicht auf die ehrenamtlichen Stellvertreter im Sinne von § 67 Abs. 1 GO NRW beschränkt, sondern könne auch den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW erfassen. § 68 GO NRW sei als Spezialvorschrift zu § 67 GO NRW zu verstehen, die für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters Regelungen nur insoweit treffe, als sie sich von den Regelungen für die sonstigen Vertreter des Bürgermeisters unterschieden. Deshalb sei auch für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters unmittelbar auf die Regelungen des § 67 GO NRW zurückzugreifen, soweit § 68 GO NRW keine eigenen Regelungen treffe. Für ein solches Zusammenwirken der Regelungen der §§ 67 und 68 GO spreche auch die Zusammenführung dieser Regelungen aus den §§ 32 und 51 GO NRW aF in den sechsten Abschnitt der Gemeindeordnung durch die Kommunalverfassungsreform 1994. Die Gemeindeordnung verlange ein Zwei- Drittel-Quorum im Übrigen für die Abberufung der weiteren Organe ‚Bürgermeister' und ‚Beigeordneter'. Gelte dieses Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit mit dem Ziel der Gewährleistung einer Ämterkontinuität auch für die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters, müsse es im Hinblick auf die erheblich weitergehenden Befugnisse des allgemeinen Vertreters erst Recht für diesen gelten.
16Schließlich sei der Ratsbeschluss vom 13.12.2004 auch deshalb rechtswidrig, weil die Abberufung nur ‚aus wichtigem Grund' erfolgen könne. Dieses Erfordernis ergebe sich aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Denn die Entziehung der Dienstgeschäfte des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters führe zum Wegfall einer herausgehobenen Stellung und stelle damit einen Eingriff in die Persönlichkeitssphäre des betroffenen Beamten dar. Das Vorliegen eines solchen wichtigen Grundes, etwa die Ungeeignetheit des Beigeordneten für die Wahrnehmung der Aufgaben des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters aus fachlichen, gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen, hätten die Klägerinnen weder in ihrem Ratsantrag noch sonst dargelegt. Insofern sei der
Abberufungsbeschluss auch gar nicht ausführbar. Denn die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle einen Verwaltungsakt dar, der begründet werden müsse. Dies sei mangels wichtigen Grundes für die Abberufung nicht möglich. Eine Verpflichtung, den Ratsbeschluss umzusetzen, bestehe deshalb nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. 17
201. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
21Sie ist auf die Feststellung eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten als Teile des kommunalverfassungsrechtlichen Organs ‚Rat' gerichtet. Denn zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte dadurch organschaftliche Mitwirkungsrechte der Klägerin verletzt, dass er für die Beschlussfassung des Rats, die Bestellung des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters zu widerrufen, eine Stimmenmehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder als erforderlich ansieht. Das zur Feststellung des Gerichts gestellte Rechtsverhältnis ist auch hinreichend konkret. Auslöser des Streits zwischen den Beteiligten war die Abstimmung des Rats über einen entsprechenden Widerrufsantrag der Klägerin und der Fraktion C in der Sitzung am 13.12.2004. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, nicht allein auf diesen Vorfall bezogene sondern auch in die Zukunft gerichtete Feststellungsantrag der Klägerin trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die streitige Frage der Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerin bei vergleichbaren Abstimmungssituationen erneut stellen wird. Angesichts der Argumentation des Beklagten, der Rat habe am 13.12.2004 ungeachtet der erforderlichen Mehrheitsverhältnisse wegen sonstiger formaler Mängel keinen rechtmäßigen Beschluss über den Wechsel des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters treffen können, ist eine baldige erneute Konkretisierung der streitigen Frage zu erwarten.
22Das Feststellungsinteresse und damit zugleich die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis der Klägerin folgt aus der Möglichkeit, dass die Verfahrensweise des Beklagten wehrfähige Organrechte verletzt, die der Klägerin zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind. Die Klägerin beruft sich auf das Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und damit auf ein ihr als Fraktion zugewiesenes Mitwirkungsrecht. Mit der Begründung, das Recht, Beschlussanträge vor den Rat zu bringen, werde entwertet, wenn es nicht zugleich eine ordnungsgemäße Behandlung der Anträge garantiere, erscheint die Verletzung dieser Rechtsposition durch die gerügte Verfahrensweise des Beklagten zumindest möglich. Das Feststellungsinteresse der Klägerin ist auch nicht im Hinblick auf mögliche, vom Beklagten angeführte sonstige Mängel bei der Behandlung des Widerrufsantrages der Klägerin und der Fraktion C in der Ratssitzung am 13.12.2004 zu verneinen. Denn der Feststellungsantrag der Klägerin geht über das Abstimmungsverfahren am 13.12.2004 hinaus und zielt auf eine grundsätzliche Feststellung ihrer bei Ratsentscheidungen über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters zu wahrenden Rechtsposition. Da der Streit über die Rechte der Klägerin ungeklärt ist, er
sich bei jeder Abstimmung über einen vergleichbaren Antrag erneut konkretisieren wird und die wiederholte Befassung des Rats mit vergleichbaren Anträgen zu erwarten ist, ist ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung zu bejahen. Ungeachtet dessen dürften auch sonstige Mängel eines Ratsbeschlusses im Regelfall das Interesse an der Feststellung, der Beschluss verletze Mitwirkungsrechte eines Kommunalverfassungsorgans, nicht entfallen lassen. Dies folgt schon aus dem Umstand, dass auch rechtswidrige Ratsbeschlüsse der Durchführung durch den Bürgermeister unterliegen, solange er sie nicht beanstandet (§§ 54 Abs. 2 und 3, 119 Abs. 1 GO NRW). Ob anderes gilt, wenn an der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses kein Zweifel bestehen kann und der auslösende Mangel offenkundig ist, kann hier offen bleiben. Denn die vom Beklagten geltend gemachten Gesichtspunkte (fehlende Schriftlichkeit der Antragstellung im Sinne von § 8 Abs. 1 GeschO bei Übersendung des Antrags als E- Mail, unterbliebene öffentliche Bekanntmachung des für den nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vorgesehenen Tagesordnungspunkts, Abstimmung über den Antrag in nichtöffentlicher Sitzung) stellen keine derartigen offensichtlichen Mängel dar.
23Die Klägerin richtet ihre Klage zutreffend gegen den Beklagten als Vorsitzenden des Rats. Als solcher ist er gemäß §§ 47 bis 53, 62 Abs. 2 GO NRW für den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzungen von ihrer Einberufung und der Aufstellung der Tagesordnung bis zur Niederschrift und Bekanntmachung der getroffenen Beschlüsse zuständig und verantwortlich, soweit nicht abweichende Zuständigkeiten geregelt sind. Dazu gehört auch die Feststellung eines Abstimmungsergebnisses und dessen Bewertung als Antragsablehnung oder - stattgabe. Sieht sich die Klägerin als kommunales Organteil durch die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch den Ratsvorsitzenden in ihren Rechten auf Mitwirkung an der Ratsarbeit verletzt, kann sie die Feststellung ihrer vermeintlichen organschaftlichen Rechten diesem gegenüber verlangen.
242. Die Klage ist unbegründet. Zwar geht die Klägerin zutreffend davon aus, dass der Rat mit einfacher Mehrheit über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters entscheidet. Sie wird jedoch durch die abweichende Verfahrensweise des Beklagten nicht in organschaftlichen Rechten verletzt.
25a) Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 werden Ratsbeschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst, es sei denn, dass Gesetz trifft eine andere Regelung. Für die Entscheidung des Rats über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters hat die Gemeindeordnung keine von § 50 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GO NRW abweichende Regelung getroffen.
26Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestellt der Rat einen Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Nähere Regelung über das Bestellungsverfahren oder die Modalitäten einer Aufhebung der Bestellung trifft § 68 GO NRW nicht. Im Hinblick auf die Allzuständigkeit des Rats und das Vorhandensein einer allgemeinen Bestimmung über die Abstimmungsmodalitäten gibt das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters keinen Anlass für die Annahme, die Bestellung sei aus kommunalverfassungsrechtlichen Gründen unwiderruflich, wovon auch keiner der Beteiligten ausgeht.
27Vgl. Articus/Schneider, GO NRW, § 68 Er. 2.3; Rehn/Cronauge, § 68 Erl. 6; Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 68 GO Erl. 4.2.
28Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters (§ 67 Abs. 4 GO NRW) oder der Beigeordneten (§ 71 Abs. 7 GO NRW) sind weder unmittelbar noch entsprechend auf den Fall des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters anwendbar.
29§ 71 Abs. 7 GO NRW regelt die Abberufung eines Beigeordneten von dem ihm auf Grund der Wahl durch den Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW übertragenen Amt mit der Folge des Verlusts des Status als kommunaler Wahlbeamter. Demgegenüber zielt der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung eingeräumter Befugnisse, ohne das der Beigeordnetenstatus als solcher berührt wird. Für diesen auf einzelne Aufgaben des Beigeordneten beschränkten Vorgang enthält § 71 Abs. 7 GO NRW keine Regelung.
30Ebenso wenig kann § 67 Abs. 4 GO NRW unmittelbar als Regelung über die Aufhebung der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters herangezogen werden. Für die Annahme, § 67 Abs. 4 GO NRW stelle eine Abwahlregelung sowohl für die „ehrenamtlichen Stellvertreter" des Bürgermeisters als auch für seinen „allgemeinen Vertreter" dar, fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten. § 67 GO NRW regelt nach seiner amtlichen Überschrift die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters". Absatz 1 der Vorschrift spricht von der Wahl der „ehrenamtlichen Stellvertreter", die den Bürgermeister bei der Leitung der Ratssitzungen und bei der Repräsentation vertreten. Ohne Wiederholung des Zusatzes ‚ehrenamtlich' stellen Absatz 2 und 4 detaillierte Regelungen für die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters „ und die „Abberufung" der „Stellvertreter des Bürgermeisters" auf. Demgegenüber ist § 68 GO NRW mit „Vertretung im Amt" überschrieben und spricht in Absatz 1 von der „Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters". Zugleich trifft er eine Regelung für die Vertretung des Bürgermeisters durch die weiteren Beigeordneten im Fall der Verhinderung des bestellten allgemeinen Vertreters. Demnach unterscheiden sich § 67 und § 68 GO NRW sowohl nach der gewählten Terminologie (§ 67 spricht von der Wahl und Abberufung (ehrenamtlicher) Stellvertreter, § 68 von der Bestellung eines allgemeinen Vertreters) als auch nach ihrem Regelungsgegenstand (§ 67 regelt die vertretungsweise Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters im Rahmen der Ratssitzung und der Repräsentation durch Ratsmitglieder; § 68 trifft eine differenzierte Regelung über die Vertretung des Bürgermeisters in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung durch die Beigeordneten). Dies steht bereits der Annahme entgegen, die Formulierung ‚Stellvertreter' des Bürgermeisters in § 67 GO NRW umfasse auch den ‚allgemeinen Vertreter' des Bürgermeisters' im Sinne von § 68 GO NRW. Zudem korrespondieren die besonderen Regelungen zur Abwahl der Stellvertreter des Bürgermeisters in § 67 Abs. 4 GO NRW mit dem aufwändigen Wahlverfahren für die Stellvertreter nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gemäß § 67 Abs. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW. Es ist Ziel des Verhältniswahlverfahren, dass bei einer entsprechend hohen Anzahl von Stellvertretern des Bürgermeisters auch die kleineren Fraktionen einen Stellvertreter stellen können. Entsprechend garantiert das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit für die Abwahl eines Stellvertreters, dass dieser Minderheitenschutz durch die Mehrheitsfraktion nicht ohne weiteres durch Abwahl einzelner Stellvertreter torpediert werden kann. Diese Überlegungen lassen sich auf den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nicht übertragen. Die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl bei der Bestimmung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters scheidet schon deshalb aus, weil nur ein allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters zu bestellen ist. Dass der Gesetzgeber dennoch zumindest die Regelungen über die Abwahl der Stellvertreter aus § 67 Abs. 4 GO NRW auch auf den allgemeinen Vertreter angewendet wissen wollte, ist nicht erkennbar. Dies lässt sich nicht allein aus der Zusammenführung der Vorgängervorschriften § 32 GO NRW a.F. (Stellvertreter des Bürgermeisters) und § 51 GO NRW a.F. (allgemeiner Vertreter des Gemeindedirektors) in den 6. Teil der neuen Gemeindeordnung schließen. Diese ist Ergebnis der Neuordnung der Regelungen der Gemeindeordnung im Zusammenhang mit der Abschaffung der Doppelspitze. Eine darüber hinausgehende inhaltliche Anpassung der hier maßgeblichen Vorschriften erfolgte jedoch nicht; vielmehr wurden sie ohne wesentliche Änderungen aus der alten Gemeindeordnung übernommen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass § 67 GO NRW weiterhin den Vorsitzenden des Rates und das repräsentative Gemeindeoberhaupt betrifft, während § 68 GO NRW die Vertretung des Leiters der Gemeindeverwaltung regelt.
31Die Regelungen des § 67 Abs. 4 oder des § 71 Abs. 7 GO NRW können auch nicht analog auf den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters angewandt werden.
32Dem steht zunächst § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW entgegen. Danach gelten für Abstimmungen im Rat die Regelungen des § 50 GO NRW, „wenn" oder „soweit das Gesetz nicht anderes vorschreibt" oder „bestimmt". An einer solchen abweichenden Regelung für das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreter fehlt es. Existiert aber mit § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW eine allgemeine Vorschrift über Abstimmungsverfahren im Rat, spricht dies zugleich gegen die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke, die durch analoge Anwendung der Regelungen aus §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW geschlossen werden könnte. Der Umstand, dass der Gesetzgeber eine Reihe von Sonderregelungen für die Besetzung (§§ 65, 67 Abs. 2, GO NRW) und den Wechsel der Besetzung (§ 66, 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW) verschiedener Leitungspositionen innerhalb der Gemeinde als Selbstverwaltungskörperschaft und als Verwaltungsbehörde getroffen hat, veranlasst vielmehr zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber solche Regelungen hinsichtlich des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters als Leiter der Verwaltungsbehörde nicht unbeabsichtigt unterlassen hat. Für diesen Schluss spricht auch ein Vergleich mit der Regelung des § 47 KrO über den allgemeinen Vertreter des Landrats. Abweichend von § 68 GO NRW sieht § 47 KrO ausdrücklich zwei verschiedene Varianten der allgemeinen Vertretung des Landrats vor, nämlich die eines aus dem Kreis der leitenden hauptamtlichen Beamten bestellten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO) und die eines für diese Aufgabe für die Dauer von acht Jahren in das Beamtenverhältnis gewählten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KrO). Beschränkt auf den gewählten allgemeinen Vertreter des Landrats trifft § 47 KrO in Absatz 3 eine Abberufungsregelung mit dem Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit. Erscheint es hier ausgeschlossen, das Fehlen einer besonderen Regelung über den Widerruf der Bestellung eines hauptamtlichen leitenden Kreisbeamten zum allgemeinen Vertreter des Landrats als gesetzgeberisches Versehen zu bewerten, macht diese differenzierte Regelung deutlich, dass der Gesetzgeber auch hinsichtlich des Vertreters der kommunalen Behördenspitze die Frage nach dem einschlägigen Wahl- und Abwahlverfahren nicht übersehen hat.
Sind §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW nach der Systematik des § 50 Abs. 1 und 2 33
GO NRW als Ausnahmevorschriften zu klassifizieren, spricht auch dieser Umstand gegen ihre analoge Anwendung auf das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters. Denn Ausnahmeregelungen sind einer analogen und damit erweiterten Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Zudem fehlt es auch an einer vergleichbaren Interessenlage zwischen den besonders geregelten Fällen der Abwahl der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters und der Beigeordneten einerseits und dem Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters andererseits.
34Wahl und Abberufung der Beigeordneten ziehen die Begründung und Beendigung eines Wahlbeamtenverhältnisses nach sich und eröffnen damit den Zugang zu kommunalen Leitungsaufgaben bzw. beenden deren Wahrnehmung. Sie haben damit einerseits gravierende beamtenrechtliche Konsequenzen und entscheiden zugleich über die Teilnahme des Betroffenen an kommunalen Führungsaufgaben. Ähnlich einzustufen sind für den Bereich der Ratsarbeit einschließlich der Repräsentation die Wahl und Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters. Durch deren Wahl gewinnen die verschiedenen Fraktionen und Gruppen im Rat entsprechend der ihnen zuzurechenden Anzahl von Ratsmitgliedern Anteil an der Leitung und Repräsentation des Rates, durch die Abberufung eines Stellvertreters wird jener von diesen Aufgaben ausgeschlossen. Demgegenüber führt die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters lediglich zur Zuweisung der Befugnis der jederzeitigen Vertretung des Bürgermeisters. Damit werden die Leitungskompetenzen des betroffenen Beigeordneten erweitert, ihm werden aber nicht erstmalig Leitungsfunktionen zugewiesen. Denn er war als Mitglied des Verwaltungsvorstands (§ 70 GO NRW) bereits zuvor an der Leitung der Kommunalverwaltung beteiligt. Wird die Bestellung des Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter widerrufen, bleibt der Beigeordnetenstatus des Betroffenen und die damit verbundene Leitungskompetenz erhalten, lediglich die Aufgabenzuweisung wird verändert. Insofern ist auch die Bestellung zum allgemeinen Vertreter zwar im Hinblick auf § 2 Abs. 2 EingrVO möglicherweise mit einer Anhebung der Besoldung, nicht aber mit einer Begründung oder Änderung des Wahlbeamtenstatus verbunden. Dass diese Unterschiede hinsichtlich des Inhalts und der Folgen der Aus- und Abwahlentscheidung des Rats trotz der erheblichen Bedeutung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nach Auffassung des Gesetzgebers auch unterschiedliche Wahlverfahren rechtfertigen, zeigt die Regelung des § 47 KrO. Dieser sieht in Absatz 4 das Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit für die Abwahl des allgemeinen Vertreters des Landrats nur insoweit vor, als diese mit der Beendigung eines für die Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten Wahlbeamtenverhältnisses verbunden ist. Wird die allgemeine Vertretung des Landrats durch einen dazu bestellten leitenden hauptamtlichen Beamten wahrgenommen, sieht § 47 KrO für die Aufhebung der Bestellung keine besondere Regelung vor. Der Widerruf der Bestellung kann deshalb nach § 35 Abs. 1 KrO mit einfacher Stimmenmehrheit im Kreistag vorgenommen werden.
35b) Die Klägerin wird durch einen Verstoß gegen die Abstimmungsregelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW durch irrtümliche Annahme eines qualifizierten Mehrheitserfordernis nicht in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt. Denn ihr ist als Fraktion kein wehrfähiges subjektives Organrecht auf Einhaltung der einschlägigen Abstimmungsregelungen zugewiesen.
Die verschiedenen Verfahrensregelungen der Gemeindeordnung über Abstimmungen 36
bieten keinen Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Einhaltung der Bestimmungen über die erforderlichen Mehrheitsverhältnisse diene auch der Wahrung organschaftlicher Rechte der Fraktionen. Zunächst ist die Stimmabgabe ein dem einzelnen Ratsmitglied zustehendes Recht und zugleich eine ihm zugewiesene Aufgabe. Die Gemeindeordnung sieht weder die einheitliche Abgabe der Stimmen von Ratsmitgliedern, die in Fraktionen zusammengeschlossenen sind, durch die Fraktion noch Abstimmungen vor, in denen das Stimmrecht den Fraktionen selbst zusteht. Auch bei der Auswertung des Abstimmungsergebnisses stellen die einschlägigen Vorschriften ausschließlich auf die Zahl der von einzelnen Ratsmitgliedern abgegebenen Stimmen ab; bei Mehrheitsentscheidungen wird ein Verhältnis der abgegebenen Stimmen zu den an der Abstimmung beteiligten Ratsmitglieder (§ 50 Abs. 1, 2, 5 GO NRW) bzw. der gesetzlichen Anzahl von Ratsmitgliedern (§§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 5, 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW) hergestellt.
Im Hinblick darauf begründet auch das den Fraktionen durch § 56 Abs. 2 Abs. 2 GO NRW allgemein zugewiesene Recht auf Mitwirkung an der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat keinen organschaftlichen Anspruch auf Einhaltung der Regelungen über das Abstimmungsverfahren. Denn ihr Mitwirkungsrecht erstreckt sich eben nicht auf das Abstimmungsverfahren selbst. Vielmehr erfasst es nur den der eigentlichen Abstimmung vorgelagerten Bereich der Befassung und Meinungsbildung. Für diesen Bereich räumt die Gemeindeordnung den Fraktionen ausdrücklich das Recht ein, die Einberufung des Rates (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) und die Aufnahme von Anträgen auf die Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu verlangen sowie Listen für die Wahl der Ausschussmitglieder aufzustellen (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW). Es handelt sich insoweit ausschließlich um Rechte, die nicht zugleich den Ratsmitgliedern selbst zustehen, weshalb die Zuweisung an die Fraktionen zugleich dem Minderheitenschutz gegenüber der jeweiligen Ratsmehrheit dient. Eines solchen Schutzes bedarf es nicht, wenn Mitwirkungsrechte von den einzelnen Ratsmitgliedern wahrgenommen werden können.
38Vgl. hierzu für den streitgegenständlichen Fall des Verlangens einer qualifizierten Mehrheit für einen Ratsbeschluss über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters das Parallelurteil der erkennenden Kammer vom 02.12.2005 - 1 K 2985/05 -, S. 15 des UA.
Deshalb besteht weder ein Bedürfnis noch ist Raum für die von der Klägerin favorisierte erweiternde Auslegung, das in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelte Recht der Fraktionen, dem Rat Sachanträge zur Beratung und Entscheidung zu unterbreiten, umfasse ein wehrfähiges Recht auf ein ordnungsgemäße Abstimmung über die Anträge. 37
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 40
41Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 709 ZPO.
424. Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil den streitgegeständlichen Fragen, welche Mehrheitsverhältnisse für den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sind und ob auch den Fraktionen in diesem Zusammenhang wehrfähige organschaftliche Rechtspositionen zugewiesen sind, grundsätzliche Bedeutung zukommt. Obergerichtliche Rechtsprechung liegt zu diesen Fragen nicht vor.
1 K 2396/05
Stellvertreter, Abberufung, Widerruf, Fraktion, Gemeindeordnung, öffentliche bekanntmachung, Abstimmung, Wichtiger grund, Vertretung, Stimmenmehrheit

References: § 71
 § 50
 § 48
 § 3
 § 50
 § 51
 § 67
 § 68
 § 67
 § 50
 § 62
 § 3
 § 67
 § 67
 § 68
 § 68
 § 67
 § 67
 § 68
 § 43
 § 42
 § 48
 § 8
 § 50
 § 50
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 71
 § 71
 § 67
 § 67
 § 67
 § 68
 § 67
 § 68
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 § 67
 § 50
 § 67
 § 32
 § 51
 § 67
 § 68
 § 67
 § 71
 § 50
 § 50
 § 50
 § 47
 § 68
 § 47
 § 47
 § 50
 § 2
 § 47
 § 47
 § 35
 § 50
 § 56
 § 48
 § 154
 § 167