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Timestamp: 2018-01-19 21:36:19+00:00

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Nuevas perspectivas para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado: entrada en vigor del segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 - CICR
Nuevas perspectivas para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado: entrada en vigor del segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954
30-06-2004 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Vittorio Mainetti
" Los daños ocasionados a los bienes culturales
pertenecientes a cualquier pueblo constituyen un
menoscabo al patrimonio cultural de toda la humanidad,
puesto que cada pueblo aporta su contribución
a la cultura mundial " .
Preámbulo de la Convención de La Haya de 1954
Vittorio Mainetti es doctorando en derecho internacional en el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y en la Universidad de Milán. Es asistente en los ámbitos de la investigación y la docencia en el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y "cultore della materia" de derecho internacional y europeo en el Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Milán.
La Constitución de la UNESCO se basa en la idea fundamental de que la cultura, al fomentar el conocimiento y la comprensión mutuos de las naciones, puede desempeñar un papel esencial para que el recelo y la desconfianza entre ellas no degeneren en guerras, como h a sucedido en el pasado, ya que, como se afirma en la Constitución, " puesto que las guerras nacen en la mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz " [1] .
Lamentablemente, la misma cultura que debería contribuir a la paz del mundo está amenazada por la guerra a través de la destrucción de bienes que constituyen su prueba material. La guerra siempre ha representado el principal peligro para la integridad de los bienes culturales; incluso hoy, los conflictos armados son la causa fundamental de la destrucción y la degradación del patrimonio cultural y espiritual de los pueblos.
La destrucción de un monumento, de una biblioteca o de una obra de arte causa un daño incalculable, porque estos bienes son la expresión de la identidad y de la historia de un pueblo.
Tales pérdidas son aún más intolerables cuando la destrucción se comete en forma intencional, como sucedió en los conflictos que tuvieron lugar en el territorio de ex Yugoslavia a principios del decenio de 1990. En aquel momento, la devastación y el saqueo sistemáticos de los bienes culturales formaban parte integral de las actividades tristemente conocidas como " limpieza étnica " , cuyo objetivo era la eliminación total, tanto física como moral, del enemigo [2] .
Desde fines del siglo XIX, en el derecho internacional de los conflictos armados se incorporaron normas específicas destinadas a proteger los bienes culturales, entre las que cabe mencionar los artículos 27 y 56 de los Reglamentos de La Haya de 1899 y de 1907 [3] ; el artículo 5 del IX Convenio de La Haya de 1907 [4] , y el Pacto Roerich [5] , adoptado en 1935 en el marco de la Unión Panamericana. S in embargo, el conjunto de normas más importante en la materia es el sistema de la Convención de La Haya de 1954, cuyo quincuagésimo aniversario se celebra este año. Se trata de una serie de instrumentos adoptados en La Haya el 14 de mayo de 1954 por una Conferencia Intergubernamental sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, que comprende una Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado [6] ; un Reglamento para la aplicación [7] , que forma parte integral de la Convención; un Protocolo facultativo [8] cuya finalidad principal es impedir la exportación de bienes culturales de los territorios ocupados y garantizar su devolución al término de las hostilidades, y tres resoluciones [9] relativas a las fuerzas armadas que participan en acciones militares bajo la égida de las Naciones Unidas (Resolución I), la creación, por las Altas Partes Contratantes, de un Comité Consultivo Nacional (Resolución II) y la convocatoria, por parte del Director General de la UNESCO, a una reunión de las Altas Partes Contratantes (Resolución III).
Recientemente, se ha sumado a estos instrumentos el segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (La Haya, 26 de marzo de 1999) [10] . Elaborado en el marco de la UNESCO, este Protocolo incorpora la evolución del derecho internacional humanitario, del derecho penal internacional y del derecho relativo a la protección del patrimonio cultural.
El 9 de marzo último, tres meses después de depositado el vigésimo instrumento de ratificación, entró en vigor el segundo Protocolo, de conformidad con su artículo 43. Se trata de un acontecimiento fundamental, ya que, como se verá, el segundo Protocolo representa un avance decisivo en el mejoramiento de la situación de los bienes culturales en caso de conflicto armado. El presente trabajo tiene por objeto examinar las principales novedades que introduce este instrumento. Sin embargo, antes de iniciar este análisis conviene recordar brevemente las razones que llevaron a adoptar el Protocolo.
Revisión de la Convención de La Haya de 1954 y adopción del segundo Protocolo
Los conflictos armados que han tenido lugar después de la adopción de la Convención de La Haya de 1954 han puesto de manifiesto ciertas deficiencias en lo que respecta a la aplicación de dicho instrumento. Concretamente, los acontecimientos que se produjeron en la primera mitad del decenio de 1990 demostraron que no era posible aplicar cabalmente la Convención porque los conflictos eran, en su mayoría, de carácter no internacional [11] . A este factor se han de sumar el fracaso del régimen de la protección especial [12] y las imperfecciones del mecanismo de control de la aplicación de la Convención, basado en el sistema de la Potencia protectora y del Comisario General, que ha demostrado ser impracticable [13] . Sobre todo después del drama que se desarrolló en ex Yugoslavia, la UNESCO, impulsada por una verdadera movilización de las conciencias frente a la destrucción deliberada del puente de Mostar y a los bombardeos del casco antiguo de la ciudad de Dubrovnik [14] , inició un proceso de revisión de la Convención.
En 1991, la UNESCO solicitó a un experto independiente [15] que elaborara un estudio sobre los objetivos y el funcionamien to de la Convención y del Protocolo de La Haya de 1954. En este documento, publicado en 1993 [16] , se afirma que " pese a los aparentes fracasos " , los instrumentos en cuestión " todavía son válidos y objetivos [... ] y continúan siendo aplicables y apropiados para las circunstancias actuales " , y se añade que el problema esencial no reside en " los defectos que serían inherentes a estos instrumentos " sino en la falta de aplicación por parte de las Altas Partes Contratantes. En este sentido, el experto formuló una serie de recomendaciones, según las cuales la modificación de la Convención y del Protocolo de 1954 constituía una prioridad secundaria en comparación con la " prioridad absoluta " que era la adopción de medidas prácticas para que " las disposiciones de estos instrumentos se reconozcan, acepten y apliquen en mayor medida " [17].
Elaboración del segundo Protocolo
Cabe señalar que la mayor parte de las recomendaciones y propuestas no fueron tenidas en cuenta durante el proceso de revisión de la Convención, el cual, como se sabe, se centró en la elaboración de un nuevo instrumento [18]. En efecto, aunque el profesor Boylan esté en lo cierto al señalar que las más de las Altas Partes Contratantes hicieron muy poco por aplicar la Convención, algunos de sus aspectos y mecanismos adolecían de deficiencias importantes que era necesario subsanar.
Durante los años siguientes, la Secretaría de la UNESCO recurrió, en primer lugar, a un grupo de expertos independientes, que celebraron tres reuniones (en julio de 1993, en La Haya; en febrero de 1994, en Lauswolt (Países Bajos), y por último, en noviembre y diciembre de 1994, en París). En estas reuniones, se elaboró un proyecto de texto de enmienda (el " documento de Lauswolt " ) [19] . Más adelante, se celebraron dos reuniones de expertos gubernamentales (la primera en París, en marzo de 1997 [20] y la segunda en Viena, en mayo de 1998 [21] ), con miras a preparar un proyecto de segundo Protocolo [22] , que finalmente fue presentado a la Conferencia Diplomática sobre el proyecto de segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, convocada por el Gobierno neerlandés y celebrada del 15 al 26 de marzo de 1999 [23] . De este modo, tras dos semanas de negociaciones, el 26 de marzo de 1999 la Conferencia Diplomática adoptó por consenso el texto del segundo Protocolo.
Principales temas de la modificación
El momento en que se adoptó este texto es doblemente notable. Por un lado, se inscribe en el marco de las celebraciones organizadas para el centenario de la primera Conferencia de Paz de 1899 [24] ; por otro, cierra el Decenio de las Naciones Unidas para el Derecho Internacional [25] . El segundo Protocolo, que se hace eco de los numerosos acontecimientos que tuvieron lugar en el ámbito del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los bienes culturales en el curso de los cincuenta años precedentes, naturalmente también tiene otros méritos. Pero antes de abocarnos al exame n de su contenido, para una mejor comprensión convendría destacar los principales temas que se examinaron a lo largo del proceso de la revisión, a saber:
la definición de medidas preventivas específicas;
una mejor definición de la excepción de la necesidad militar;
la revitalización del sistema de la protección especial;
la represión de las infracciones y la aplicación de un sistema de sanciones en caso de violaciones graves (responsabilidad penal de la persona y jurisdicción); y, por último,
la revisión del sistema de control relativo al cumplimiento de las obligaciones convencionales y la definición de las estructuras permanentes encargadas de dicho control (aspectos institucionales).
El segundo Protocolo intentó resolver cada una de estas cuestiones mediante una serie de soluciones innovadoras que se analizarán en el presente documento. Por el momento, baste con afirmar que las soluciones adoptadas representan una clara mejora del régimen de protección previsto por la Convención de 1954, y que, en muchos aspectos, lo completan [26] .
Elección de un protocolo adicional y sus consecuencias.
El segundo Protocolo comprende 47 artículos, más de los que comprende la Convención, lo que refleja la mayor precisión de este instrumento en comparación con el régimen jurídico existente. Sin embargo, aunque el segundo Protocolo completa la Convención de La Haya de 1954, de ningún modo podría reemplazarla. Desde el punto de vista estrictamente formal, no se trata de un protocolo de enmienda o de revisión ni de un nuevo acuerdo internacional autónomo. El segundo Pro tocolo es un instrumento facultativo y adicional a la Convención de La Haya de 1954, la cual sigue siendo el texto de base [27] . Los Estados que desean adherirse al segundo Protocolo deben, primero, ratificar la Convención [28] .
La cuestión de la forma del nuevo instrumento fue objeto de prolongadas deliberaciones durante el proceso de revisión [29] . Después de un intenso debate, se optó por un protocolo adicional, siguiendo el modelo de los dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra adoptados en 1977 [30] .
En efecto, la adopción de un protocolo adicional ofrecía muchas ventajas con respecto a las otras soluciones que se habían contemplado. En primer lugar, se trataba de un instrumento más fácil de negociar que una nueva convención, con la que se corría el riesgo de poner en tela de juicio los resultados ya alcanzados o de crear dos regímenes de protección que compitieran entre sí. Además, era más aconsejable adoptar un protocolo adicional que seguir el procedimiento de enmienda previsto en el artículo 39 de la Convención de La Haya de 1954, ya que éste hubiera requerido la unanimidad de las Altas Partes Contratantes [31] .
Por otro lado, conviene tener en cuenta que los protocolos adicionales son instrumentos muy flexibles, razón por la cual su uso está cada vez más difundido (basta con remitirse al ámbito de los derechos humanos o de la protección del medio ambiente para comprobarlo). La característica principal de los protocolos es que completan las disposiciones del tratado principal (marco), sin afectar su estructura ni los resultados alcanzados.
Así pues, el segundo Protocolo no tiene por objeto enmendar la Convención, sino, según los términos empleados en su artículo 2, " completarla " (exclusivamente) en lo relativo a las relaciones entre los Estados que son partes en ella. Por este motivo, los redactores velaron por que cada disposición del segundo Protocolo fuera, efectivamente, adicional. Por otro lado, como el segundo Protocolo versa sobre cuestiones ya reglamentadas por la Convención de La Haya de 1954, con respecto a las relaciones entre las Partes, las disposiciones correspondientes del primer Protocolo prevalecen sobre las prescripciones de la Convención que sean incompatibles [32] .
Ámbito de aplicación del segundo Protocolo
Uno de los mayores méritos de la Convención de La Haya de 1954 es haber incorporado en el vocabulario jurídico (y no sólo en la esfera del derecho internacional) el nuevo concepto de los " bienes culturales " [33] . Este concepto uniforme ofrece una considerable ventaja con respecto a las numerosas expresiones utilizadas con anterioridad. Por su naturaleza " omnívora " e inclusiva, es capaz de resumir en un solo nomen juris objetos y bienes diferentes pero que poseen características comunes. Según los términos del artículo 1 de la Convención de 1954, la definición de bienes culturales abarca tres tipos de bienes: 1) " los bienes, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos, tales como los monumentos de arquitectura, de arte o de historia [... ] , los campos arqueológicos, los grupos de construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran interés histórico o artístico, las obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés histórico, artístico o arqueológico, así c omo las colecciones científicas y las colecciones importantes de libros, de archivos " [... ] ; 2) los edificios cuyo destino sea conservar los bienes de la categoría precedente, como " los museos, las grandes bibliotecas, los depósitos de archivos, así como los refugios destinados a proteger en caso de conflicto armado los bienes culturales muebles " ; y 3) «los centros que comprendan un número considerable de bienes culturales, [... ] que se denominarán " centros monumentales " ».
Los criterios generales empleados para determinar los bienes protegidos son " la importancia para el patrimonio cultural de los pueblos " y " el interés histórico, artístico o arqueológico " [34] . En esta determinación entran en juego dos intereses principales: el de los Estados uti singuli y el de los Estados uti universi (el conjunto de la comunidad internacional). Sin embargo, sólo corresponde a cada Estado en particular designar los bienes situados dentro de su territorio que merecen protegerse en razón de su importancia.
Esta definición se ha considerado como " hasta cierto punto superada y muy imprecisa " [35] , y se recomendó a la UNESCO adoptar " un enfoque más coherente " con respecto a las definiciones en las futuras convenciones y recomendaciones [36] . Conviene destacar que los redactores del segundo Protocolo hicieron oídos sordos a estas críticas (que, en nuestra opinión, son injustificadas y un tanto exageradas), y prudentemente, prefirieron no modificar esta definición [37] . De este modo, el campo de aplicación material del segundo Protocolo no se amplió indebidamente sino que permaneció tal como fue definido en la Convención de La Haya de 1954 [38] .
Ámbito de aplicación ratione temporis
Al igual que la Convención de La Haya de 1954, el segundo Protocolo, aparte de las disposiciones que deben entrar en vigor en tiempo de paz, rige en situaciones donde es aplicable el derecho de los conflictos armados, es decir, en caso de guerra declarada o de cualquier otro conflicto armado internacional, incluso si el estado de guerra no es reconocido por una o más de las partes en el conflicto, y, además, en caso de ocupación [39] . Sin embargo, cabe destacar un avance incuestionable en lo atinente a los conflictos armados de carácter no internacional [40] . Contrariamente a lo estipulado en el artículo 19 de la Convención, que en el caso de tales conflictos, sólo establecía la aplicabilidad de las disposiciones relativas al respeto de los bienes culturales, el párrafo 1 del artículo 22 del segundo Protocolo afirma que el nuevo instrumento se aplica plenamente en caso de conflicto armado que no tenga carácter internacional y que se haya producido en el territorio de una de las Partes " [41] .
Esta extensión del campo de aplicación temporal a los conflictos armados de carácter no internacional corresponde a la tendencia del derecho internacional contemporáneo a rechazar toda distinción entre conflictos armados de carácter internacional y no internacional, al menos en lo que respecta a las normas del derecho humanitario que se aplicarían a esos conflictos. Además, constituye un hecho doblemente notable porque, por un lado, la mayoría de los conflictos armados actuales son de carácter no internacional, y por otro, el régimen internacional de protección sigue siendo plenamente aplicable [42] , independientemente de la índole del conflicto.
Nuevas disposiciones sobre la "protección general"
El régimen de protección previsto en el segundo Protocolo, al igual que el dispuesto por la Convención de La Haya de 1954, se articula en torno a dos niveles de protección: una " protección general " y una " protección reforzada " . Con respecto al régimen de la protección general, el nuevo instrumento no se limita a confirmar las obligaciones de salvaguardia y de respeto dispuestas en la Convención, sino que toma la precaución de proporcionar ejemplos y de precisar su alcance, además de introducir varios aspectos novedosos que merecen ser analizados.
La primera novedad que cabe destacar se relaciona con las medidas de salvaguardia. En este sentido, es útil recordar que el artículo 3 de la Convención de La Haya de 1954 no ofrece precisión alguna en cuanto a las medidas que hay que adoptar en tiempo de paz, dejándolas, pues, a merced del criterio de las Altas Partes Contratantes. A este respecto, el artículo 5 del segundo Protocolo es más explícito, ya que indica una serie de medidas preparatorias concretas contra los efectos previsibles de un conflicto armado. Estas medidas comprenden, en particular: a) la preparación de inventarios; b) la planificación de medidas de emergencia para la protección de los bienes culturales contra incendios o el derrumbamiento de estructuras; c) la preparación del traslado de bienes culturales muebles o el suministro de una protección adecuada in situ de esos bienes, y d) la designación de autoridades competentes que se responsabilicen de la salvaguardia de los bienes culturales.
Es necesario señalar que la li sta establecida en el artículo 5 no es, desde luego, taxativa, sino que se trata de una enumeración de las medidas que corresponden a un umbral de protección aceptable [43] . Estas medidas revisten gran importancia práctica, y su organización puede concebirse en el marco de la protección civil [44] . En este sentido, la utilidad de estas medidas no sólo se pone de manifiesto en los conflictos armados, sino que su conveniencia también se reconoce en los casos de catástrofes o de calamidades naturales. Esto refleja una creciente tendencia a concebir un sistema de protección y de monitoring (supervisión) de bienes culturales de carácter permanente, cuyos efectos van mucho más allá de la mera exigencia de protección en caso de conflicto armado.
La organización de estas medidas preparatorias suele requerir cuantiosos recursos financieros y unos conocimientos que muchos países no poseen. Por esta razón, para evitar que las medidas previstas quedaran en letra muerta, los redactores del segundo Protocolo pensaron en crear un fondo (que se examinará en detalle más abajo) al que las Partes pudieran recurrir para respaldar los esfuerzos desplegados con respecto a esta cuestión.
En relación con el respeto de los bienes culturales, el segundo Protocolo, inspirado en el ejemplo del Protocolo adicional I de 1977, introduce el concepto de objetivo militar, que en el apartado f) del artículo 1 se define como:
" un objeto que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuye eficazmente a la acción militar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrece en las circunstancias del caso una ventaja militar definida " [45] .
La introducción de este concepto fue doblemente importante porque por un lado, permitió reafirmar el concepto de que los bienes culturales son, ante todo, bienes civiles en el sentido del artículo 52 del Protocolo adicional I, es decir, bienes respecto de los cuales se presume que no se utilizan con fines militares [46] , y por otro, dio lugar a la incorporación de otras normas relativas a la conducción de las hostilidades contenidas en el Protocolo adicional I. Inspirándose en los artículos 57 y 58 de este último [47] , el segundo Protocolo establece dos nuevas categorías de obligaciones: las precauciones en el ataque (artículo 7) y las precauciones contra los efectos de las hostilidades (artículo 8). Las primeras son medidas activas, es decir, precauciones que la Parte atacante debe tomar durante la conducción de las hostilidades, en tanto que las segundas son precauciones pasivas que debe adoptar el defensor.
El segundo Protocolo también tiene en cuenta la suerte que corren los bienes culturales en los territorios ocupados, y en este sentido, completa los artículos 4 y 5 de la Convención de La Haya de 1954 y el párrafo 1 del primer Protocolo. En particular, el artículo 9 dispone que la Parte ocupante " prohibirá e impedirá [... ] a) toda exportación y cualquier otro desplazamiento o transferencia de propiedad ilícitos de bienes culturales; b) toda excavación arqueológica, salvo cuando sea absolutamente indispensable para salvaguardar, registrar o conservar bienes culturales; c) toda transformación o modificación de la utilización de bienes culturales con las que se pretenda ocultar o destruir testimonios de índole cultural, histórica o científica " .
Señalemos que los términos empleados, " prohibirá " e " impedirá " , significan que la Parte ocupante tiene, a la vez, una obl igación cuanto a los medios (la adopción de normas encaminadas a prohibir esos actos) y en cuanto a los resultados (impedir que esos actos se produzcan).
Definición de la excepción de la "necesidad militar imperativa"
Una de las causas de la derogación del régimen de protección previsto por la Convención de la Haya de 1954 es la posibilidad de invocar una necesidad militar. La cláusula de la necesidad militar, incorporada en el texto por presiones de Estados Unidos y del Reino Unido, que hicieron de ella una condición sine qua non para su participación [48] , es uno de los aspectos más problemáticos de la Convención de 1954 [49] . Según ciertos autores, la presencia de una cláusula como ésta constituye una derogación que " anularía toda convención en caso de guerra " [50], razón por la cual fue duramente criticada. Su permanencia fue objeto de un arduo debate a lo largo del proceso de revisión. Ésta fue, probablemente, la cuestión más polémica de toda la negociación.
Conviene señalar que la cláusula de la necesidad militar desaparece con respecto a los bienes culturales bajo protección reforzada, pero subsiste en relación con bienes bajo protección general. Muchas delegaciones se opusieron a esta eliminación, y la Conferencia, que no podía excluirla, prefirió ser realista y admitir esta posibilidad de derogación, pero en condiciones muy precisas, para impedir todo abuso. De todos modos, la solución adoptada constituye uno de los avances más importantes de la nueva reglamentación.
Así pues, el segundo Pro tocolo tiene el mérito de definir claramente las condiciones de su aplicación. En virtud del artículo 6, una derogación fundada en una " necesidad militar imperativa " [... ] sólo se podrá invocar para dirigir un acto de hostilidad contra un bien cultural cuando y durante todo el tiempo en que: 1) ese bien cultural, por su función, haya sido transformado en un objetivo militar; y 2) no exista otra alternativa prácticamente posible para obtener una ventaja militar equivalente a la que ofrece el hecho de dirigir un acto de hostilidad contra ese objetivo. Estas dos condiciones son acumulativas.
Aparte de un ataque, una necesidad militar puede también obligar a utilizar un bien cultural con fines militares. Por este motivo, el artículo 6 dispone que una derogación fundada en una necesidad militar imperativa " sólo se podrá invocar para utilizar bienes culturales con una finalidad que pueda exponerles a la destrucción o al deterioro " cuando y durante todo el tiempo en que resulte imposible elegir otra opción para obtener una ventaja militar equivalente.
A dichas condiciones, el segundo Protocolo añade una garantía adicional, a saber: que la decisión de invocar una necesidad militar imperativa para justificar un ataque o la utilización de un bien cultural solamente será tomada por el oficial superior (que mande una fuerza de dimensión igual o superior a la de un batallón [52] ). Además, en caso de ataque, dicho oficial debe dar aviso a la Parte adversaria " con la debida antelación y por medios eficaces, siempre y cuando las circunstancias lo permitan " .
Nuevo sistema de "protección reforzada"
Además de la protección general, el capítulo 3 del segundo Protocolo establece un nuevo régimen de " protección reforzada " , destinado a reemplazar la anter ior " protección especial " establecida en la Convención de La Haya de 1954, cuyo fracaso ya hemos comentado [53] .
La revitalización del sistema de la protección especial fue uno de los temas centrales del proceso de revisión. Pero, dado que el segundo Protocolo era adicional a la Convención y no la modificaba, no era posible cambiar el funcionamiento de ese sistema. Por ello, fue necesario formular un sistema nuevo y darle otro nombre, ya que la utilización del nombre anterior habría implicado la enmienda del sistema existente.
El régimen de la " protección reforzada " se aplica a los bienes culturales inscritos en una lista (la Lista Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Reforzada) administrada por un órgano intergubernamental, el Comité para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado.
Los criterios establecidos para la inscripción de los bienes en la Lista son menos restrictivos que los planteados para el Registro Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Especial. En particular, para ser objeto de la protección reforzada, un bien cultural debe satisfacer al menos tres de las condiciones mencionadas en el artículo 10: 1) que sea un patrimonio cultural de la mayor importancia para la humanidad; 2) que esté protegido por medidas nacionales que reconozcan su valor cultural e histórico excepcional y garanticen su protección en el más alto grado; y 3) que no sea utilizado con fines militares o para proteger instalaciones militares. Estas tres condiciones son acumulativas [54] .
Conviene señalar que la decisión de otorgar o denegar la protección reforzada incumbe al Comité [55 ] y sólo se puede basar en los criterios mencionados [ 56 ] . Por otro lado, se ha limitado mucho la posibilidad de oponerse a una inscripción [57 ] . Además, el Comité podrá invitar a un Estado Parte a que solicite la inscripción de un bien determinado en la Lista. Todas estas medidas tienen por objeto alentar a los Estados a que soliciten inscripciones, antes que a desalentarlos –como sucedía con el Registro– para que el régimen de protección correspondiente pueda funcionar con eficacia.
Una vez inscritos en la Lista, los bienes culturales comienzan a gozar de un régimen de protección que se considera más elevado que la protección general e incluso que la anterior protección especial [58] . En efecto, el segundo Protocolo no sólo no prevé ninguna posibilidad de derogar la inmunidad (ya que ha desaparecido la cláusula de la necesidad militar), sino que además define con mayor claridad las condiciones que causan la pérdida de la protección reforzada. En este sentido, el artículo 13 afirma que un bien bajo protección reforzada sólo perderá esa protección " cuando y durante todo el tiempo en que la utilización del bien lo haya convertido en un objetivo militar " , lo que significa que la pérdida de la protección reforzada está subordinada a que el bien sea utilizado de una forma tal que se transforme en un objetivo militar.
Sin embargo, las circunstancias descritas no son suficientes para que el bien en cuestión pueda ser objeto de un ataque. Aunque el bien cultural se haya convertido en un objetivo militar, sólo podrá ser objeto de un ataque cuando ese ataque " sea el único medio factible para poner término a la utilización [de ese bien ] " y " cuando se hayan tomado todas las precauciones prácticamente posibles " con miras a evitar, o en todo caso reducir al mínimo, los daños.
Cabe añadir que el ataque debe haber sido ordenado por el nivel más alto del mando operativo; que se debe haber dado un aviso a las fuerzas adversarias, instándolas a poner un término a la utilización del bien; y se debe haber concedido un plazo razonable a las fuerzas adversarias para regularizar la situación.
Por otra parte, se ha de señalar que el ataque contra un bien cultural bajo protección reforzada o su utilización en apoyo de una acción militar constituyen violaciones graves del segundo Protocolo y acarrean, como se verá, la responsabilidad penal de los perpetradores [59].
Establecimiento de un marco institucional
A fin de garantizar la eficaz aplicación de sus disposiciones y un compromiso más sólido por parte de los Estados Partes, el segundo Protocolo dispone la creación de un marco institucional encaminado a completar el sistema de aplicación de la Convención de La Haya de 1954.
Además de los órganos tradicionales de la UNESCO (la Secretaría y el Director General), el capítulo 6 del segundo Protocolo establece un Comité para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, un Fondo para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado y una Reunión de las Partes.
· El Comité para la Protección de los Bienes Culturales (el Comité) [60] constituye una de las novedades más importantes del segundo Protocolo y representa la materialización de un proyecto del que se había hablado durante años. Se trata de un órgano intergubernamental inspirado en el Comité del Patrimonio Mundial [61], integrado por los representantes de las 12 Partes elegidas por la Reun ión de las Partes, cuyo mandato dura cuatro años y que pueden volver a ser reelegidos inmediatamente una sola vez.
El Comité celebra reuniones ordinarias una vez al año y reuniones extraordinarias cuando lo estima necesario para el ejercicio de sus atribuciones, a saber: a) elaborar Principios Rectores para la aplicación del Protocolo; b) conceder, suspender o anular la protección reforzada a bienes culturales, y establecer, actualizar y promover la Lista de Bienes Culturales bajo Protección Reforzada; c) vigilar y supervisar la aplicación del Protocolo; d) examinar los informes de las Partes y preparar un informe sobre la aplicación del Protocolo; e) recibir y estudiar las peticiones de asistencia internacional [62] ; f) determinar el empleo del Fondo; y g) desempeñar cualquier otra función que le encomiende la Reunión de las Partes.
En el curso de su labor, el Comité actúa en cooperación con el Director General de la UNESCO y con los organismos gubernamentales y no gubernamentales internacionales y nacionales competentes. Así pues, el Comité puede invitar a que participen en sus reuniones, a título consultivo, a " organizaciones profesionales eminentes " como el Comité Internacional del Escudo Azul y sus órganos constitutivos [63], al Centro Internacional de Estudio de Conservación y Restauración de los Bienes Culturales (ICCROM - Roma) y al CICR. En el desempeño de sus funciones, el Comité cuenta con la asistencia de la Secretaría General de la UNESCO, que prepara su documentación y el orden del día de sus reuniones y se encarga de la aplicación de sus decisiones.
· El Fondo para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado (el Fondo) [64) también está inspirado en la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, y tiene por ob jeto conceder ayuda financiera o de otra clase en apoyo de medidas preparatorias o de otro tipo que se hayan de adoptar en tiempo de paz, o apoyar medidas de emergencia, medidas provisionales y cualquier otra medida que se haya de adoptar con miras a la protección en períodos de conflicto armado o de reconstrucción inmediatamente posteriores al fin de las hostilidades. De conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero de la UNESCO, los recursos del Fondo se constituyen con carácter de depósito. Sin embargo, contrariamente a lo que sucede con el Fondo para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural [65) , dichos recursos están compuestos por contribuciones voluntarias aportadas por las Partes, contribuciones, donaciones o legados aportados por otros Estados, organizaciones internacionales o no gubernamentales, organismos públicos o privados, etc.
· La Reunión de las Partes [66] se convoca cada dos años, al mismo tiempo que la Conferencia General de la UNESCO y en coordinación con la Reunión de las Altas Partes Contratantes [67] (si esta reunión ha sido convocada por el Director General [68] ), y constituye el órgano que garantiza la aplicación del segundo Protocolo.
La Reunión de las Partes tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: a) elegir a los miembros del Comité; b) aprobar los Principios Rectores elaborados por el Comité; c) proporcionar orientaciones para la utilización del Fondo por parte del Comité y supervisarla; d) examinar el informe presentado por el Comité acerca de la aplicación del segundo Protocolo, y e) discutir cualquier problema relacionado con la aplicación del Protocolo y formular recomendaciones cuando proceda.
Responsabilidad penal individual y responsabilidad de los Estados
Responsabilidad penal y competencia
Indudablemente, uno de los aspectos más innovadores del segundo Protocolo es la criminalización de ciertos comportamientos (calificados como " violaciones graves " ) y el establecimiento de un sistema de represión de las violaciones [69] . Conviene recordar que la Conferencia de La Haya de 1954 había asignado a esta cuestión un lugar más bien modesto. Según la Convención, la destrucción y el pillaje de bienes culturales, el uso indebido del emblema, la agresión, el robo, y toda forma de amenaza dirigida contra el personal encargado de proteger los bienes culturales son hechos punibles. Pero a diferencia del proyecto inicial, que dedicaba un capítulo entero a las sanciones, el texto final no contiene sobre esta cuestión más que una disposición muy breve de carácter general: el artículo 28, que, pese a todo, establece la responsabilidad penal individual [70]. Conforme a esta disposición, que retoma los artículos 49/50/129/146 de los Convenios de Ginebra de 1949, las Altas Partes Contratantes se comprometen a tomar, dentro del marco de su sistema de derecho nacional, todas las medidas necesarias (preventivas y represivas) " para descubrir y castigar con sanciones penales o disciplinarias " a las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, que hubieren cometido u ordenado que se cometiera una infracción de la Convención [71].
Señalemos que no se trata de una obligación de procesar y castigar a los autores de infracciones, sino, sencillamente, de " tomar todas las medidas necesarias " para tal fin. Por otro lado, la Convención no indica cuáles son esas medidas ni cuándo se han de adoptar, sino que deja a las Altas Partes Contratantes un amplio margen de discrecionalidad. Sería preferible, desde luego, que todas las medidas necesarias se adoptaran ya en tiempo de paz.
Asimismo, cabe señalar que la Convención de La Haya de 1954, contrariamente a los Convenios de Ginebra de 1949, no contiene una lista de infracciones graves [72] . Dicha lista se había elaborado durante los trabajos preparatorios, pero tropezó con la oposición de ciertos países [73] , por lo cual la Conferencia, en pro de la universalidad de la Convención, prefirió retirar la lista. Por ende, la tarea de identificar las infracciones y establecer las sanciones adecuadas se dejó en manos del derecho interno de las Altas Partes Contratantes [74] .
Así pues, no sorprende que esta cuestión haya sido objeto de una profunda reflexión durante la labor de la Conferencia Diplomática de La Haya de 1999. Los redactores estaban divididos en torno a dos posiciones. Ciertos Estados proponían atenerse a las soluciones indicadas en el artículo 85 del Protocolo adicional I [75] , mientras que otros se inclinaban por un enfoque más compatible con los recientes acontecimientos en el ámbito del derecho humanitario y del derecho penal internacional [76] . Finalmente, se adoptó este último criterio.
De este modo, el capítulo 4 del segundo Protocolo, titulado " Responsabilidad penal y jurisdicción " , completa las disposiciones de la Convención de La Haya de 1954, estableciendo una distinción entre dos categorías de infracciones: las violaciones graves (artículo 15) y otras violaciones (artículo 21).
Con respecto a las primeras, basándose a la vez en el Protocolo adicional I y en el Estatuto de la Corte Penal Internacional, el párrafo 1 del artículo 15 define cinco infracciones que constituyen " violaciones graves " cuando se cometen deliberadamente y en violación de la Convención de La Haya de 1954 y del segundo Protocolo. Dichas violaciones son, en particular, las siguientes:
c) causar destrucciones importantes en los bienes culturales protegidos por la Convención de La Haya de 1954 y el segundo Protocolo o apropiárselos a gran escala;
d) hacer objeto de un ataque a un bien cultural protegido por la Convención de La Haya de 1954 y el segundo Protocolo; y
e) robar, saquear o hacer un uso indebido de los bienes culturales protegidos por la Convención de La Haya de 1954, y perpetrar actos de vandalismo contra ellos.
Las Partes se comprometen a adoptar las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos, con arreglo a su legislación nacional, las cinco infracciones indicadas (criminalización de las infracciones), y para sancionarlas con penas adecuadas (represión) [77] .
Sin embargo, es conveniente subrayar que las violaciones graves que se han previsto no conllevan las mismas consecuencias. En efecto, se pueden distinguir dos categorías de " violaciones graves " , basadas en las consecuencias que acarrean. Las tres primeras, correspondientes a las " infracciones graves " de los Convenios de Ginebra de 1949 y del Protocolo adicional I, conforman una categoría que podría calificarse de " violaciones gravísimas " , ya que a carrean la obligación, para las Partes, de procesar o extraditar (aut dedere aut iudicare) a toda persona acusada de haberlos cometido, de conformidad con el principio de la competencia universal obligatoria [78] .
Este último punto reviste particular importancia, porque, frente a dichas violaciones, las Partes deben actuar de modo tal que su jurisdicción se ejerza no solamente cuando la infracción se cometa dentro de su territorio o cuando el presunto autor sea uno de sus nacionales, sino también cuando la infracción haya sido cometida en otro lugar por un nacional de otro país. Desde el momento en que la persona acusada de haber cometido la violación se encuentre en el territorio de las Partes, éstas están obligadas a ejercer su jurisdicción para juzgarla o extraditarla [79] .
Sin embargo, cabe señalar que, a solicitud de Estados Unidos, se introdujo una excepción, conforme a la cual los nacionales de los Estados que no son Partes en el segundo Protocolo no incurren responsabilidad penal individual en virtud del Protocolo y se encuentran excluidos del régimen de la competencia universal obligatoria [80] . Por esta razón, el segundo Protocolo no puede constituir el fundamento jurídico para el ejercicio de la jurisdicción, sino que, por el contrario, excluye ese ejercicio. Naturalmente, ello no impide a las Partes ejercer su jurisdicción sobre la base de su ordenamiento jurídico nacional u otra norma del derecho internacional que sea aplicable, incluido el derecho internacional consuetudinario [81] .
Con respecto a las otras dos violaciones graves, se han añadido a la lista porque consisten en infracciones calificadas de crímenes de guerra en el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Sin embar go, no acarrean las mismas consecuencias que las primeras tres violaciones y las Partes no están obligadas a castigarlas con sanciones penales, salvo que se hayan cometido dentro de su territorio o que el presunto autor sea uno de sus nacionales. Cuando la violación se ha cometido en otro lugar, por un nacional de otro país, prevalece el principio de la competencia universal facultativa, lo que significa que todos los Estados son competentes para juzgar tales violaciones, pero no están obligados a hacerlo.
Además de las violaciones graves y gravísimas, están las " otras violaciones " que no necesariamente entrañan una responsabilidad penal [82] . Para estas infracciones, el artículo 21 del segundo Protocolo sencillamente dispone que, sin perjuicio del artículo 28 de la Convención de La Haya de 1954, cada Parte adoptará las medidas legislativas, administrativas o disciplinarias que puedan ser necesarias para que cesen las " otras violaciones " mencionadas [83] .
Aunque la Convención de La Haya de 1954 se refiere únicamente a la responsabilidad penal de las personas, no se excluye la responsabilidad internacional del Estado, porque " no sólo es un principio del derecho internacional sino una concepción general del derecho, que todo incumplimiento de un compromiso comporta la obligación de repararlo " [84] . Sin embargo, la Convención remite esta cuestión al derecho internacional consuetudinario [85] .
En cambio, el segundo Protocolo contiene una referencia explícita a la responsabilidad de los Estados. Se trata del artículo 38 , que dispone lo siguiente:
" Ninguna disposición del presente Protocolo respecto de la responsabilidad penal de las personas afectará a la responsabilidad de los Estados conforme al derecho internacional, comprendida la obligación de reparación " .
Conviene recordar que, al principio del proceso de revisión, se había atribuido una cierta importancia a esta cuestión [86] . Sin embargo, los Estados representados en la Conferencia Diplomática prefirieron no abordar el tema de forma directa para evitar el riesgo de duplicaciones entre sus labores y las de la Comisión de Derecho Internacional [87] . Por tal motivo, decidieron limitarse a una referencia de carácter muy general.
Como observó el delegado del CICR en la Conferencia, según el artículo 91 del Protocolo adicional I (artículo 3 del IV Convenio de La Haya de 1907), los Estados son responsables de todos los actos cometidos por las personas que forman parte de su fuerza armada [88] .
Violaciones graves y "deber de injerencia cultural"
El segundo Protocolo también contiene otras disposiciones interesantes. En particular, cabe destacar la disposición del artículo 31, que, disimulada bajo el título poco sugestivo de " Cooperación internacional " establece lo siguiente:
" En casos de graves violaciones del presente Protocolo, las Partes se comprometen a actuar conjuntamente por conducto del Comité o por separado, en colaboración con la UNESCO y las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas " .
Consideramos que esta disposición es muy importante, ya que anuncia la posibilidad de una suerte de actio popularis cuando las infracciones del segundo Protocolo constituyen " violaciones graves " . Por otro lado, conviene señalar que la acción prevista no es una mera posibilidad que se ofrece a las Partes, sino una obligación. En efecto, las Partes están obligadas ( " se comprometen a actuar " ) a no tolerar que se produzcan ciertas violaciones de la Convención de La Haya de 1954 y del segundo Protocolo (las " violaciones graves " enumeradas en el artículo 15).
Ahora bien, el compromiso asumido en el marco del segundo Protocolo se articula en dos niveles diferentes y define dos tipos de acciones que las Partes han de cumplir. El primer tipo de acciones se relaciona con las personas responsables de estas violaciones y comporta la obligación de procesarlas o de extraditarlas (aut dedere aut iudicare) según el sistema ya analizado. El segundo reviste la forma de una obligación de actuar en el plano internacional. Este último aspecto es muy importante, ya que el artículo 31 que se está analizando estipula una verdadera obligación de intervención, algo que podría denominarse un " deber de injerencia cultural " .
El artículo 31 no define el alcance ni la índole de las acciones que las Partes se comprometen a adoptar en caso de violaciones graves. No obstante, independientemente de que dichas acciones se realicen conjuntamente, por conducto del Comité o por separado, en cooperación con la UNESCO y las Naciones Unidas, se deben llevar a cabo de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas [90] . Por ende, en virtud del párrafo 1 del artículo 41 del Proyecto de artículos sobre la responsabilidad, en esas acciones no se pueden emplear medios ilícitos en materia de violaciones graves dimanantes de normas imperativas del derecho internacional.
En este sentido, no se puede pasar por alto la notable similitud entre los términos empleados por la Comisión de Derecho Internacional y los del artículo 31 del segundo Protocolo. No creemos alejarnos mucho de la realidad al afirmar que los redactores de esta disposición han querido subrayar no solamente la índole imperativa sino también el valor erga omnes de ciertas obligaciones, lo cual, a nuestro parecer, representa la culminación de una importante evolución.
El segundo Protocolo acaba de entrar en vigor, por lo cual resulta algo prematuro intentar hacer un balance, ya que éste sólo podrá realizarse a la luz de su aplicación ulterior. Por el momento, sólo es posible reconocer la naturaleza profundamente innovadora de este instrumento, cuya entrada en vigor constituye un acontecimiento fundamental en la evolución del régimen jurídico internacional de la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. Como toda obra humana, no está exento de lagunas. Por ejemplo, el segundo Protocolo no contiene disposición alguna acerca del emblema [91] ni contempla un mecanismo de inspección, que sería muy útil para materializar el régimen de la protección reforzada. Por otro lado, las disposiciones finales nada dicen acerca de las reservas, que, por consiguiente, son admitidas (a menos que sean incompatibles con el propósito y el objetivo del Protocolo), lo cual, a decir verdad, no es una situación ideal [92] .
No obstante, el segundo Protocolo plasma la creciente importancia que la comunidad internacional atribuye a los bienes culturales y demuestra que la protección de éstos se ha convertido en un objetivo cada vez más importante para el derecho internacional contemporáneo. En este sentido, conviene destacar que la elaboración de un marco jurídico constituye un elemento esencial, pero no basta, por sí sola, para garantizar la aplicación de un régimen de protección eficaz. Falta todavía que las normas en cuestión sean universalmente aceptadas y que los Estados Partes las pongan en práctica. Para ello, si se desea que dichas normas alcancen sus objetivos y no queden en letra muerta, será necesario promoverlas en forma activa. Por otra parte, a través de la protección de estos bienes, también se garantiza la protección de los valores humanos [93] .
[1] Preámbulo de la Convención por la que se creó la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Londres, 16 de noviembre de 1945), Manual de la Conferencia General de la UNESCO, UNESCO, París, 2002, pp. 7-22. Por otro lado, sobre la base de la misma idea, las Naciones Unidas proclamaron el decenio 2001-2010 el Decenio Internacional de una cultura de paz y no violencia.
[2] V. el informe de la Comisión de Expertos de las Naciones Unidas, constituida de conformidad con la Resolución 780 (1992) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (UN doc. S/25274), para investigar los crímenes perpetrados en el territorio de ex Yugoslavia. M. Cherif Bassiouni, Indagine sui crimini di guerra nell'ex Jugoslavia, Giuffrè, Milán, 1997, párrs. 285 a 321 y 528 a 529. V. también UNESCO, Informaciones sobre la aplicación de la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, La Haya, 1954, Informes de 1995. CLT-95/WS/13 - París, diciembre de 1995 (en adelante denominado " UNESCO, Informes de 1995 " ), pp. 8-9.
[3] Reglamentos adjuntos a los Convenios II y IV, que versan sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre (La Haya, 29 de julio de 1899 y 18 de octubre de 1907), Dietrich Schindler y Jiøi Toman (redactores), Droit des conflits armés – Recueil des conventions, résolutions et autres documents, Comité Internacional de la Cruz Roja/Instituto Henry-Dunant, Ginebra, 1996, pp. 65-98.
[4] IX Convenio de la Haya de 18 de octubre de 1907 relativo al bombardeo por medio de fuerzas navales en tiempo de guerra, Schindler/Toman, op.cit. (nota 3), pp. 1123-1131.
[5] Tratado sobre la protección de las instituciones artísticas y científicas y de los monumentos históricos (Washington, 15 de abril de 1935), comúnmente llamado " Pacto Roerich " , con referencia al nombre de su principal inspirador, el intelectual ruso Nicholas C. Roerich. Schindler/Toman, op. cit. (nota 3) , pp. 1039-1042.
[6] Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, adoptado en La Haya el 14 de mayo de 1954 (en adelante den ominada " Convención de La Haya de 1954), Schindler/Toman, op. cit. , (nota 3), pp. 1043-1062. La Convención de La Haya de 1954, la primera de las convenciones de la UNESCO en materia de patrimonio cultural, es el principal instrumento internacional para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado. En 28 de marzo de 2004, la Convención contaba con 109 Altas Partes Contratantes. La Convención de La Haya ha sido objeto de numerosos estudios, entre los cuales se cuentan los siguientes: Jan De Breucker, " Pour les vingt ans de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels " , Revue belge de droit international, vol. 11, 1975, pp. 525-547; María Teresa Dutli (redactora) Protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado – Informe de una reunión de expertos (Ginebra, 5 y 6 de octubre de 2000), Comité Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 2001;
Constantin Eustathiadès, " La réserve des nécessités militaires et la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé " , en Hommage d’une génération de juristes au président Basdevant , Pedone, París, 1960, pp. 183-209; Manlio Frigo, La protezione dei beni culturali nel diritto internazionale , Giuffrè, Milán, 1986, pp. 61-110; Andrea Gioia, La protezione dei beni culturali nei conflitti armati , en Francesco Francioni, Angela Del Vecchio, Paolo De Caterini (redactores), La protezione internazionale del patrimonio culturale: interessi nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura (Actes du colloque – Rome, 8- 9 mai 1998) , Giuffrè, Milán, 2000, pp. 71-99; Instituto Internacional de Derecho Humanitario, La protection internationale des biens culturels – Actes du Colloque organisé à l'occasion du 30º anniversaire de la Convention de La Haye (Florence, 22- 24 novembre 1984) , Fondazione Europea Dragan, Roma, 1986; Kifle Jote, International Legal Protection of Cultural Heritage , Juristförlaget, Estocolmo, 1994, pp. 25-107; Stanislaw E. Nahlik, " La protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé " , Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye , vol. 120, 1967-I, pp. 61-163; íd., " Protection des biens culturels " , en Les dimensions internationales du droit humanitaire , UNESCO/Institut Henry-Dunant/Pedone, París, 1986, pp. 237-249; Antonio F. Panzera, La tutela internazionale dei beni culturali in tempo di guerra , Giappichelli, Turin, 1993; Lyndel V. Prott, " 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural property in the Event of Armed Conflict (Commentary) " , en Natalino Ronzitti (ed.), The Law of Naval Warfare – A Collection of Agreements and Documents with Commentaries , Martinus Nijhoff, Dordrecht/ Boston/Londres, 1988, pp. 545-593; Waldemar Solf, " Cultural Property in Armed Conflict " , en Rudolf Bernhardt (redactor), Encyclopedia of Public International Law , vol. 1, 1992, pp. 892-897; Emanuelle Stavraki, La Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Une convention de droit international humanitaire , Editions Sakkoulas, Atenas/Komotini, 1996; Jiøi Toman, La protection des biens culturels en cas de conflit armé. Commentaire à la Convention de La Haye du 14 mai 1954 , UNESCO, París,1994; Sharon A. Williams, The International and National Protection of the Movable Cultural Property: A Comparative Study , Oceana Publications Inc., Dobbs Ferry/Nueva York, 1978, pp. 5-51.
[7] V. el texto en Schindler/Toman, op. cit. (nota 3), pp. 1063-1072.
[8] Protocolo para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (en adelante denominado " primer Protocolo " ). En 28 de marzo de 2004, el primer Protocolo contaba con 88 Estados Partes. V. el texto en Schindler/Toman, op. cit. (nota 3), pp. 1083-1089. Para un análisis de este instrumento, v.: Guido Carducci, " L’obligation de restitution des biens culturels et des objets d’art en cas de conflit armé: droit coutumier et droit conventionnel avant et après la Convention de La Haye de 1954. L’importance du facteur temporel dans les rapports entre les traités et la coutume " , Revue générale de droit international public , vol. 104, 2000, pp. 332-340 ; Vittorio Mainetti, " Le Protocole de La Haye de 1954 et les moyens pour empêcher le trafic illicite de biens culturels en cas de conflit armé " , en La protection des biens culturels nous concerne tous! – Actes du Congrès international sur la protection des biens culturels (Berne, 23-25 septembre 2002) , Office fédéral de la protection de la population, Berna, 2003, pp. 215-222 ; Stephan Matyk, " The restitution of cultural objects and the question of giving direct effect to the Protocol to the Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict 1954 " , International Journal Cultural Property , vol. 9, 2000, pp. 341-346; Lynde l V. Prott, " The Protocol to the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict (The Hague Convention) 1954 " , Humanitäres Völkerrecht , vol. 6, 1993, pp. 191-194 ; Stavraki, op. cit. (nota 6), pp. 229-239 ; Toman, op. cit. (nota 6), pp. 361-378.
[9] V. el texto en Schindler/Toman, op. cit. (nota 3), pp. 1091-1092.
[10] Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (La Haya, 26 de marzo de 1999) (en adelante denominado el " segundo Protocolo " ), UNESCO, Doc. HC/1999/7. Hasta la fecha, el segundo Protocolo ha sido objeto de 21 ratificaciones. Cabe señalar que otros países, como Italia y Suiza, están examinando seriamente la posibilidad de adherirse a este Protocolo. Al respecto, v. Message concernant le Deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé , del 20 de agosto de 2003, enviado por el Consejo Federal al Parlamento suizo y aprobado por la Asamblea Federal el 9 de marzo de 2004. Para referencias bibliográficas sobre el segundo Protocolo, v. las notas 18, 22 y 23.
[11] Con respecto a la situación de los bienes culturales en los diversos conflictos que caracterizaron al decenio de 1990, v.: La protezione dei beni culturali nei conflitti armati e nelle calamità – Actes du premier Colloque de la Société italienne pour la protection des biens culturels (Alessandria, 11-13 avril 1997) , Società Italiana Protezione Beni Culturali/Fondazione Europea Dragan, Milán, 1997, pp. 38-45 y pp. 115-134 ; Patrick Boylan, Réexamen de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (Convention de La Haye de 1954) , UNESCO, París, 1993, pp. 91-99 ; Jote, op. cit. (nota 6), pp. 102-107 ; Gregory M. Mose, " The destruction of churches and mosques in Bosnia-Herzegovina : Seeking a rights-based approach to the protection of religious
cultural property " , The Buffalo Journal of International Law , vol. 3, 1996, pp. 180-197 ; Harvey E. Oyer III, " The 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict — Is it working? A case study: the Persian Gulf war experience " , Columbia VLA Journal of Law & the Arts , vol. 23, 1999, pp. 49-65; UNESCO, Informes de 1995 , op. cit. (nota 2), pp. 7-8. Con respecto al reciente conflicto en Irak, v. Hirad Abtahi, " Le patrimoine culturel iraquien à l’épreuve de l’intervention militaire du printemps 2003 " , Actualité et Droit International www.ridi.org/adi (mayo de 2003).
[12] La protección especial, prevista en virtud del capítulo II de la Convención (artículos 8 a 11) y del capítulo II del Reglamento para la aplicación (artículos 11 a 16), se concibió para una categoría más limitada de bienes inscritos en un Registro Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Especial. En la práctica, el régimen de la protección especial ha sido un fracaso, ya que sólo se han registrado cinco bienes, entre los que se cuentan un solo sitio monumental (el conjunto de la Ciud ad del Vaticano) y cuatro refugios (uno en Alemania y tres en los Países Bajos). Por otra parte, cabe señalar que la última inscripción se remonta a 1978 y que el Registro también comprende cancelaciones. En 1994, los Países Bajos, que en ese momento tenían registrados seis refugios, solicitaron la cancelación de la inscripción de tres de ellos, y en 2000, Austria suprimió la inscripción de un refugio que había registrado en 1969. Si no hay bienes inscritos en el Registro, la protección especial deja de existir. Con respecto a esta cuestión, v. Boylan, op. cit. (nota 11), pp. 75-82; Jan Hladik, " Actividades de la UNESCO en materia de aplicación y promoción de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y sus dos Protocolos " , en Dutli, op. cit. (nota 6), p. 66; Nahlik, " Convention " , op. cit. (nota 6), pp. 97 ss.; Toman, op. cit. (nota 6), pp. 130-134; UNESCO, Informes de 1995 , op. cit. (nota 2), pp. 7 ss.
[13] Las disposiciones relativas a la aplicación de la Convención de La Haya de 1954 se encuentran en el capítulo VII de la Convención (artículos 20 a 28), y en el primer capítulo (artículos 1 a 10) del Reglamento para su aplicación. Los autores de la Convención juzgaron preferible adoptar un sistema de control inspirado en los Convenios de Ginebra de 1949 (artículos 8/8/8/9), que consiste en recurrir a la cooperación de las Potencias protectoras, instituciones tradicionales del derecho internacional humanitario. La Convención de La Haya de 1954 atribuye a estas instituciones una función muy importante. Además, el artículo 21 de la Convención establece que las disposiciones de é sta y del Reglamento para su aplicación " se llevarán a la práctica con la cooperación de las Potencias protectoras " . Sin embargo, éstas no hacen más que " cooperar " , lo que significa que la responsabilidad principal de la aplicación recae en las Altas Partes Contratantes. También es cierto que las Potencias protectoras, una vez designadas, pueden desempeñar un papel muy importante mediante la designación de delegados que comprueben la aplicación de la Convención y las posibles violaciones de la misma, así como a través de la interposición de sus buenos oficios siempre que lo consideren útil en beneficio de los bienes culturales. Pueden también elegir un Comisario General de Bienes Culturales que será acreditado ante cada una de las partes en el conflicto. Sin embargo, el sistema contemplado parece algo complicado, y en el plano práctico, es extremadamente difícil, por no decir imposible, aplicar las disposiciones mencionadas sin el consenso de todos los que participan en el conflicto. Sobre esta cuestión, v. Toman, op. cit. (nota 6), pp. 243-291 y Boylan, op. cit. (nota 11), pp. 84 ss.
[14] Gracias a una campaña internacional de protección lanzada por la UNESCO, el puente de Mostar fue reconstruido por completo y se han restaurado los monumentos más importantes del casco antiguo de la ciudad de Dubrovnik. De este modo, se pudo cancelar la inscripción de Dubrovnik en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro. Cf. Lettre du patrimoine mondial, n.º 22, julio-agosto de 1999, disponible en el sitio whc.unesco.org/news (visitado el 28 de marzo 2004). Cabe señalar que los continuos bombardeos (del 1 de octubre al 6 de diciembre de 1991) del casco antiguo de la ciudad de Dubrovnik, un sitio registrado en la Lista del Patrimonio Mundial desde 1979, son, en estos momentos, objeto de un procedimiento ante el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia. La apertura del " expediente Dubrovnik " por el fiscal del TPIY en febrero de 2001 ha de considerarse como un acontecimiento fundamental. Por primera vez, en un acto de acusación se habla de " destrucción o daño deliberado de monumentos históricos " . Cf. Fiscal contra Pavle Strugar y codemandados , Caso n.° IT-01-42 " Dubrovnik " , capítulos 10-12, párrafo 31 (TPIY 2001). En un comunicado de prensa, el director general de la UNESCO, Koïchiro Matsuura, se congratula con el TPIY y declara: " Esto constituye un precedente histórico, ya que es la primera vez, después de los fallos de los tribunales de Nuremberg y de Tokio, que un tribunal internacional sanciona un crimen cometido contra un bien cultural " . Añade que " este importante precedente demuestra que la comunidad internacional puede decidir actuar para proteger los bienes culturales y aplicar sanciones para protegerlos " . Cf. comunicado de prensa n.° 2001-40 (13 de marzo de 2001). Con respecto a la actividad del TPIY y la protección de los bienes culturales, v. Hirad Abtahi, " The protection of cultural property in times of armed conflict: the practice of the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia " , Harvard Human Rights Journal , vol. 14, 2001, pp. 1-29.
[15] Se trataba del profesor Patrick Boylan de la City University de Londres.
[16] Patrick Boylan, Réexamen de la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (Convention de La Haye de 1954) , UNESCO, París, 1993 (Doc. CLT-93/WS/12).
[17] Ibíd . , p. 5. (Traducción del CICR).
[18] Étienne Clément, " Le réexamen de la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé " , en Najeeb Al-Nauimi y Richard Meese (redactores), International Legal Issues Arising Under the United Nations Decade of International Law , Martinus Nijhoff, La Haya/Boston/Londres, 1995, pp. 133-150; Thomas Desch, " The Second Protocol to the 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict " , Yearbook of International Humanitarian Law , vol. 2, 1999, pp. 63-90; Francesco Francioni, " Il contributo dell’Italia al rafforzamento della Convenzione de L’Aja del 1954 " , en Uno scudo blu per la salvaguardia del patrimonio mondiale – Actes du 3e. Colloque international sur la protection des biens culturels dans les conflits armés (Padoue, 19-20 mars 1999) , Società Italiana Protezione Beni Culturali/Edizioni Nagard, Milán, 1999, pp. 177-187; Fernando Pignatelli y Meca, " La revisión de la Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado " , en íd . , pp. 81-116; Andrea Gioia, " The development of international law relating to the protection of cultural property in the event of armed conflict: the Second Protocol to the 1954 Hague Convention " , Italian Yearbook of International Law , vol. 11, 2001, pp. 25-57; Jan Hladik, " The review process of the 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict and its impact on international humanitarian law " , Yearbook of International Humanitarian Law , vol. 1, 1998, pp. 313-322; Fernando Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo de la Convención de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, hecho en La Haya el 26 de marzo de 1954 " , Revista española de derecho militar , n.º 77, 2001, pp. 357-441; Maja Seršiè, " Protection of cultural property in time of armed conflict " , Netherlands Yearbook of International Law , vol. 27, 1996, pp. 32-35s, " Towards the amelioration of the protection of cultural property in times of armed conflict: Recent UNESCO initiatives concerning the 1954 Hague Convention " , en Héctor Gros Espiell Amicorum Liber – Personne humaine et droit international , t. II, Bruylant, Bruselas, 1997, pp. 1532-1547.
[19] UNESCO, Document de Lauswolt , Doc. CLT-95/CONF.009/2.
[20] Esta reunión, con una participación limitada a 20 expertos gubernamentales elegidos por la Secretaría de la UNESCO sobre la base de grupos regionales, examinó el " documento de Lauswolt " . Cf. UNESCO, Rapport final de la réunion d’experts gouvernementaux pour le réexamen de la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé de 1954 (Paris, 24-27 mars 1997) , Doc. CLT-96/CONF.603/5, París, 30 de abril de 1997. Basándose en los resultados de esta reunión, la UNESCO preparó una versión modificada del " documento de Lauswolt " . Cf. Doc. CLT-97/CONF.208/2, París, octubre de 1997.
[21] UNESCO, Meeting of Governmental Experts on the Revision of The Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict of 1954 (Vienna, 11-13 May 1998): Summary of comments received from the States Parties to the Hague Convention, the International Committee of the Red Cross and the International Council of Archives , París, marzo de 1998. Como resultado de esta reunión, se elaboró un proyecto preliminar de segundo Protocolo. (Documento HC/1998/1, 9 de octubre de 1998).
[22] Proyecto de segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado – Documento HC/1999/1/rev.1, febrero de 1999. Ese documento fue redactado por la Secretaría de la UNESCO en colaboración con el Gobierno neerlandés, a partir del proyecto preliminar surgido de la reunión de Viena y de las observaciones formuladas por los Estados y el CICR. V. Desch, op. cit. (nota 18), pp. 64-68 y Jean-Marie Henckaerts, " Nuevas normas para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado: la importancia del segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado " , en Dutli, op. cit. (nota 6), p. 29.
[23] Con respecto a la documentación relativa a la labor de la Conferencia Diplomática de La Haya de 1999, v.: UNESCO, Conférence diplomatique sur le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection de biens culturels en cas de conflit armé (La Haye, 15-26 mars 1999) : Rapport analytique, Paris, juin 1999; UNESCO, Comptes rendus de la Conférence diplomatique sur le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (La Haye, 15-26 mars 1999) ; UNESCO, Acte final et résolution de la Conférence diplomatique sur le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (La Haye, 15-26 mars 1999) , París, junio de 1999. La mayor parte de estos documentos se pueden consultar en el sitio Internet de la UNESCO, en www.unesco.org/culture/legalprotection/war/html_fr/precis.shtml (visitado el 28 de marzo de 2004). V. también Jan Hladik, " Diplomatic conference on the Second Protocol to the Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict – The Hague, Netherlands (March 15-26, 1999) " , International Journal of Cultural Property , vol. 8, 1999, pp. 526-529.
[24] En efecto, el segundo Protocolo se abrió a la firma el 17 de mayo de 1999 en el Palacio de la Paz, en La Haya, en el marco de las celebraciones del centenario de la primera Conferencia Internacional de Paz de 1899. Cf. Henckaerts, op. cit. (nota 22), p. 29.
[25] El segundo Protocolo fue el último instrumento adoptado durante el Decenio de las Naciones Unidas para el Derecho Internacional (1990-1999). Cf. Francioni, op. cit. (nota 18), pp. 177-187.
[26] Según Chip Colwell-Chanthaphonh y John Piper ( " War and cultural property: the 1954 Hague Convention and the status of US ratification " , International Journal of Cultural Property , vol. 10, 2001, p. 233), el segundo Protocolo constituye un " substantial face-lift" (una modernización sustancial) de la Convención de La Haya de 1954.
[27] Cf. Henckaerts, op. cit. (nota 22), p. 29.
[28] Este elemento diferencia al segundo Protocolo del primero. Con arreglo a sus párrafos 6 a 8, el primer Protocolo podría, teóricamente, ser ratificado por Estados que no son partes en la Convención. Sin embargo, esta posibilidad sigue siendo sólo teórica, ya que, en la práctica, todos los Estados Partes en el primer Protocolo también han ratificado la Convención. Cf. Gioia, op. cit. (nota 18), p. 28.
[29] Sobre este tema, v. Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), pp. 364-366.
[30] El ejemplo de los dos Protocolos adicionales de 1977 ha desempeñado un papel muy importante en la elaboración del segundo Protocolo. Muchas disposiciones de este instrumento retoman, a veces de forma textual, las de los Protocolos de 1977.
Por otro lado, se puede afirmar que el segundo Protocolo es a los Protocolos adicionales de 1977 lo que la Convención de La Haya de 1954 es a los Convenios de Ginebra de 1949. Con respecto a la relación entre la Convención de La Haya de 1954 y los Convenios de Ginebra de 1949, v. Stavraki, op. cit. (nota 6), passim .
[31] Esta elección parece tener su fundamento jurídico en el artículo 24 de la Convención de La Haya de 1954, donde se dispone que las Altas Partes Contratantes " podrán concertar acuerdos especiales sobre cualquier cuestión que juzguen oportuno solventar por separado " , a condición de que no disminuyan la protección ofrecida por la Convención. Cf. Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), pp. 364-365. Conviene señalar que, durante el proceso de revisión, se analizaron tres opciones más. La primera consistía en enmendar la Convención según el procedimiento previsto en el artículo 39, lo que hubiera exigido no sólo que todas las Altas Partes Contratantes adoptaran el instrumento por unanimidad, sino, además, que cada una de ellas aceptara la enmienda a través del depósito de un instrumento formal de aceptación ante el Director General de la UNESCO. Esta solución, que requiere un procedimiento solemne similar a la ratificación, habría prácticamente imposibilitado la entrada en vigor de las enmiendas. La segunda opción, muy similar a la primera, contemplaba la adopción de un protocolo de revisión, lo que, nuevamente, hubiera exigido la unanimidad. Por tal motivo, esta segunda opción también fue descartada. La tercera y última opción consistía en adoptar una nueva convención. Esta solución también se descartó, ya que hubiera requerido importantes negociaciones y se corría el riesgo de crear dos regímenes de protección diferentes y posiblemente conflictivos. Con respecto a esta cuestión, v. Gioia, op. cit. (nota 18), pp. 28-29 y Henckaerts, op. cit. (nota 22), pp. 29-30.
[32] Con respecto a la relación con la Convención de La Haya de 1954, v. los artículos 2 y 4 del segundo Protocolo. Con respecto a este tema, v. Gioia, op. cit. (nota 18), p. 29.
[33] Esta expresión encuentra sus equivalentes en los principales idiomas europeos: " cultural property " en inglés; " bie nes culturales " en español y " beni culturali " en italiano. Cabe señalar que la práctica internacional muestra una tendencia preponderante a reemplazar el término " bien " por " patrimonio " . La preferencia por este último es cada vez mayor, porque puede comprender un abanico de elementos más amplio, incluyendo los bienes inmateriales ( intangible heritage ). Cf. Janet Blake, " On defining the cultural heritage " , International & Comparative Law Quarterly , vol. 49, 2000, pp. 61-85. Obsérvese que los bienes culturales son elementos del patrimonio cultural. Es por esta razón que la Convención de 1954, al definir el concepto de bienes culturales (artículo 1), se refiere a los " bienes, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos " . Sobre este tema, v. Roger O’Keefe, " The meaning of ‘cultural property’ under the 1954 Hague Convention " , Netherlands International Law Review , vol. 46, 1999, pp. 26-56; Lyndel V. Prott y Patrick J. O’Keefe, " ‘Cultural heritage’ or ‘cultural property’? " , International Journal of Cultural Property , vol. 1, 1992, pp. 307-320. V. también Frigo, op. cit. (nota 6), pp. 25-34.
[34] Es interesante observar que la Convención se refiere al " interés " y no al " valor " , que por lo general se considera un criterio mucho más restrictivo.
[35] Cf. Boylan, op. cit. (nota 11), p. 147.
[36] Ibíd . , p. 51. V . asimismo la comparación entre las definiciones del concepto de bien cultural que figuran en diferentes instrumentos internacionales, ibíd . , pp. 151-159.
[37] De conformidad con el artículo 1 b) del segundo Protocolo, por " bienes culturales " se entienden " los bienes culturales tal como se definen en el artículo 1 de la Convención " . En relación con el concepto de los bienes culturales definido en la Convención de La Haya de 1954, v. O’Keefe, op. cit. (nota 33), pp. 26-56 ; Toman, op. cit. (nota 6), pp. 61-73.
[38] Gioia, op. cit. (nota 18), pp. 30-31.
[39] Con respecto a esta cuestión, v. el párrafo 1 del artículo 3 del segundo Protocolo, así como los párrafos 1 y 2 del artículo 18 de la Convención.
[40] Obsérvese que la expresión " conflicto armado " no está definida en el segundo Protocolo, ni, por lo demás, en la mayoría de los tratados de derecho internacional humanitario. Por consiguiente, se ha de interpretar a la luz del sentido que adquirió en el derecho consuetudinario. A este respecto, cabe señalar que la sala de apelaciones del TPIY recientemente proporcionó la siguiente definición: " Consideramos que existe un conflicto armado cada vez que se recurre a la fuerza armada entre Estados o se desarrolla un conflicto armado prolongado entre las autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre tales grupos en el seno de un Estado " . Cf. Fiscal c/ Duško Tadiæ – Fallo relativo al recurso de excepción prejudicial de incompetencia presentado por la defensa – Caso n° IT-94-1-AR72, párrafo 70. El texto del fallo se puede consultar en el sitio Web www.un.or/icty/ind-f.htm (consultado el 12 de febrero de 2004). Con respecto a este tema, v. Jean-François Quéguiner, " Diez años después de la institución del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia: evaluación del aporte de su jurisprudencia al derecho internacional humanitario " , Revista Internacional de la Cruz Roja, vol. 85, n.º 850, 2003, pp. 273-280. Este artículo se puede consultar en la página Web del CICR en idioma francés, www/cicr.org/fre.
[41] De igual modo, conviene señalar que, según una disposición que retoma textualmente el párrafo 2 del artículo 1 del Protocolo adicional II de 1977, el segundo Protocolo excluye de su ámbito de aplicación las " situaciones de disturbios y tensiones internos, como por ejemplo tumultos, actos de violencia aislados y esporádicos y otros actos de carácter similar " (párrafo 2 del artículo 22).
[42] V. Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), pp. 424-429 y Gioia, op. cit. (nota 18), pp. 32-34. De todos modos, es útil señalar que, cuando un conflicto no es de carácter internacional, sólo se pondrán en práctica las disposiciones que las partes puedan aplicar tanto desde el punto de vista jurídico como práctico. En este sentido, v. Desch, op. cit. (nota 18), pp. 83-84.
[43] Además, cabe destacar que el segundo Protocolo también desarrolla las disposiciones de la Convención en materia de difusión de información. En particular, el artículo 30 ofr ece ejemplos precisos de las medidas concretas que se deben adoptar para garantizar la difusión de las obligaciones dimanantes de la Convención entre las fuerzas armadas y la población civil. En este sentido, la experiencia del CICR en materia de difusión del derecho internacional humanitario ha desempeñado un papel esencial, ya que constituye un modelo. Cf. Henckaerts, op. cit. (nota 22), p. 32 ; Yves Sandoz, El Comité Internacional de la Cruz Roja: guardián del derecho internacional humanitario, Comité Internacional de la Cruz Roja, Ginebra, 1998, pp.18-24.
[44] La Confederación Suiza ha adoptado desde hace tiempo, y con éxito, un modelo similar. En ese país, la protección de los bienes culturales está a cargo de la Oficina federal de protección civil. Al respecto, v. Forum PBC , n.º 2, 2002, pp. 54-61.
[45] Al respecto, v. el párrafo 2 del artículo 52 del Protocolo adicional I de 1977.
[46] El párrafo 3 del artículo 52 del Protocolo adicional I introduce una presunción en su favor: " En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles [… ] se utiliza para contribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin " .
[47] V. Yves Sandoz, Christophe Swinarski y Bruno Zimmermann (redactores), Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949 , Comité Internacional de la Cruz Roja/Martinus Nijhoff, Ginebra, 1986, pp. 695-713.
[48] Cabe señalar que, hasta la fecha, ninguno de estos dos países ha ratificado la Convención.
[49] Acerca de la cláusula de la necesidad militar, v.: Jan De Breucker, " La réserve des nécessités militaires dans la Convention de La Haye du 14 mai 1954 sur la protection des biens culturels " , Revue de droit pénal militaire et de droit de la guerre , vol. 14, 1975, pp. 255-269 ; Íd., op. cit. (nota 6), pp. 525-547; Eustathiadès, op. cit. (nota 6), pp. 183-209; Jan Hladik, " La Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y la noción de necesidad militar " , Revista Internacional de la Cruz Roja, vol. 81, n.º 835, septiembre de 1999, pp. 621-631. Este artículo se puede consultar en la página Web del CICR en idioma inglés, www/icrc.org/eng.
[50] Al respecto, v. Stavraki, op. cit. (nota 6), pp. 63-64.
[51] Esta disposición parece ofrecer una respuesta a los autores que se preguntaban cuál era el significado del término " imperativa " . Según el artículo 6 del segundo Protocolo, una necesidad militar será imperativa cuando " no exista otra alternativa prácticamente posible " . Como afirma Henckaerts [ op. cit. (nota 22), p. 35 ] : " Esto quiere decir que cuando se pueda elegir entre varios objetivos militares y uno de ellos es un bien cultural, no deberá atacarse este último " .
[52] Sin embargo, conviene destacar que al final del apartado c) del artículo 6 se añade " o de menor dimensión cuando las circunstancias no permitan actuar de otra manera " . Este agregado es particularmente poco acertado, ya que parece " introducir por la ventana lo que se ha echado por la puerta " .
[53] Cf. nota 12.
[54] Aquí desaparece el criterio de la distancia de un objetivo militar posible, que era uno de los criterios previstos para la inscripción en el Registro.
[55] Párrafo 1 de los artículos 11 y 27 del segundo Protocolo. Éste es el rasgo que más diferencia a la protección reforzada de la protección especial. Mientras la primera es objeto de una decisión del Comité, la segunda se otorga a los bienes inscritos en el Registro por el director general de la UNESCO. Sin embargo, el procedimiento indicado en segundo lugar es bastante gravoso y complicado, y corre el riesgo de tropezar con la oposición de otros Estados Partes, lo que imposibilita todo intento de inscripción. El sistema adoptado en el segundo Protocolo está inspirado en la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural (París, 16 de noviembre de 1972) (en adelante la " Convención sobre el patrimonio mundial " ), en Jan A. Konopka (redactor), La protection des biens culturels en temps de guerre et de paix d’après les conventions internationales multilatérales , Imprimerie de Versoix, Ginebra, 1997, pp. 72-83.
[56] Párrafo 7 del artículo 11 del segundo Protocolo.
[57] Al respecto, el párrafo 5 del artículo 11 prevé la posibilidad de que las Partes, en un plazo de sesenta dí as, sometan " alegaciones " con respecto a las peticiones de inscripción. Obsérvese que el artículo 14 del Reglamento para la aplicación contemplaba la posibilidad de " oponerse a la inscripción " . Conforme a los términos del segundo Protocolo, las otras Partes ya no pueden oponerse a la inscripción, pero pueden, más sencillamente, " someter alegaciones. " No se trata de una mera cuestión idiomática, sino que también cambian las consecuencias de esos actos. A diferencia de la inscripción en el Registro, en la cual la oposición constituía una especie de veto e imposibilitaba la inscripción, el efecto de las alegaciones relativas a las peticiones de inscripción en la Lista es, sencillamente, que las decisiones del Comité se tomarán por mayoría de las cuatro quintas partes de los miembros del Comité presentes y votantes.
[58] En este sentido, v. Desch, op. cit. (nota 18), p. 78. Por el contrario, Gioia, op. cit. (nota 6), p. 96, considera que la distinción entre la protección general y la protección reforzada parece, una vez más, un tanto artificial. Este último autor parece haber cambiado de opinión recientemente, cf. Gioia, op. cit. (nota 18), pp. 41-47. Sobre esta cuestión, conviene señalar que Henckaerts [ op. cit. (nota 22), p. 45 ] critica la idea de que los bienes culturales amparados por la protección general y aquellos bajo protección reforzada gozan de un nivel de protección diferente. " De hecho " –afirma– " no existe un nivel de protección más bajo o más alto. La protección básica es la misma " . Sin embargo, nos resulta difícil seguir su razonamiento. En efecto, si es verdad, como dice, que la esencia del sistema de la protección reforzada se aplica a una forma de " protección certificada " , co n sólo eso hay suficiente justificación para afirmar que el nivel de protección es superior. El autor quizá tenga razón en afirmar que, en última instancia, un bien está protegido o no lo está, pero es precisamente la existencia de ciertas condiciones suplementarias (aunque no sea más que la certificación) lo que fortalece la seguridad contra un posible ataque, y que, en consecuencia, garantiza un mayor nivel de protección. Por otra parte, la idea propuesta por este último autor, según la cual la protección reforzada no sería más que una forma de " protección certificada " no encuentra sustento en las otras disposiciones del segundo Protocolo. En la práctica, tal " certificación " hubiera exigido la aplicación de un sistema internacional de control, de vigilancia y de inspección que, en este caso, no se ha previsto.
[59] Apartados a) y b) del párrafo 1 del artículo 15 del segundo Protocolo de 1999.
[60] Artículos 24 a 28 del segundo Protocolo.
[61] El Comité del Patrimonio Mundial es un órgano intergubernamental ad hoc establecido de conformidad con el artículo 8 de la Convención sobre el patrimonio mundial.
[62] Según los términos del artículo 32 del segundo Protocolo, toda Parte podrá pedir al Comité asistencia internacional para los bienes culturales bajo protección reforzada, así como ayuda para la preparación, elaboración o aplicación de las leyes, disposiciones administrativas y medidas relativas a los bienes de valor cultural o histórico excepcional.
[63] El Comité Internacional del Escudo Azul es una organización no gubernamental fundada en 1996 e integrada por cuatro miembros: el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), el Consejo Internacional de Museos (ICOM), el Consejo Internacional de Archivos (CIA) y la Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas (IFLA). Inspirado en la labor del CICR, su objetivo es transformarse en una auténtica " Cruz Roja de los monumentos " .
[64] Artículo 29 del segundo Protocolo.
[65] El Fondo del Patrimonio Mundial se creó y funciona de conformidad con el capítulo IV (artículos 15 a 18) de la Convención sobre el patrimonio mundial. Los recursos del Fondo del Patrimonio Mundial están constituidos por las contribuciones obligatorias o las contribuciones voluntarias de los Estados Partes y por aportaciones, donaciones o legados efectuados por otros Estados, organizaciones internacionales, organismos públicos o privados y personas privadas. El Fondo creado por el segundo Protocolo no dispone que las Partes deban efectuar contribuciones obligatorias.
[66] Artículo 23 del segundo Protocolo.
[67] La Reunión de las Altas Partes Contratantes está prevista en el artículo 27 de la Convención de La Haya de 1954. El propósito de los redactores de la Convención era que la Reunión constituyera un órgano de cooperación internacional así como un foro de estudio de los problemas relacionados con la aplicación de la Convención. Su función era, por consiguiente, garantizar la aplicación de la Convención. Por esta razón, la Conferencia Intergubernamental celebrada en La Haya en 1954 había adoptado una resolución (la Resolución III) en la que expresaba el deseo de que se convocara una Reunión de las Altas Partes Contratantes " tan pronto como sea posible después de la entrada en vigor de la Convención. " Sin embargo, conviene señalar que la primera Reunión tuvo lugar recién en 1962 y que hubo que esperar hasta 1995 antes de que se convocara una segunda. De allí en adelante, las Reuniones de las Altas Partes Contratantes se celebraron cada dos años, simultáneamente con la Conferencia General de la UNESCO (1997, 1999 y 2001).
[68] El párrafo 1 del artículo 27 de la Convención de La Haya de 1954 establece dos formas de convocar las reuniones de las Altas Partes Contratantes: 1) el Director General de la UNESCO " podrá " convocar reuniones, pero sólo después de obtener la aprobación del Consejo Ejecutivo; 2) el Director General " tendrá la obligación " de convocar las reuniones cuando lo solicite un quinto de las Altas Partes Contratantes.
[69] Con respecto a estas cuestiones, v. M. Cherif Bassiouni y James A. R. Nafziger, " Protection of cultural property " , en M. Cherif Bassiouni (redactor), International Criminal Law , 2ª edición, vol. I: Crimes, Transnational Publishers Inc., Ardsley/Nueva York, 1999, pp. 957-960; Henckaerts, op. cit. (nota 22), pp. 49-53 y Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), pp. 406-424 ; Abtahi, op. cit. (nota 14), pp. 1-29.
[70] V. James A. R. Nafziger, " International penal aspects of protecting cultural property " , International Lawyer , vol. 19, 1985, pp. 835-852 y M. Cherif Bassiouni, " Reflections on criminal jurisdiction in the international protection of cultural property " , Syracuse Journal of International Law & Commerce , vol. 10, 1983, pp. 281-322.
[71] La Convención de La Haya de 1954 prevé la responsabilidad de toda persona que haya infringido sus disposiciones en forma directa, porque cometió las infracciones personalmente, o indirecta, porque ordenó cometerlas. Se debe destacar que se prefirió utilizar el término " infracción " antes que " crimen " . El término " infracción " , más amplio, se refiere a todas las violaciones de la Convención, no solamente a las más graves. Por otro lado, a pesar de la forma en que está redactado el texto, que dice " que hubieren cometido u ordenado que se cometiera " , se entiende que el término " infracciones " comprende tanto las acciones como las omisiones.
[72] Señalemos que, para lograr la universalidad y la uniformidad de la legislación penal en la materia, los Estados Partes en la Convención podrían adoptar, tal vez en el marco de una reunión de las Altas Partes Contratantes, una ley modelo, con el objeto de que la culpabilidad de las personas acusadas se evalúe siempre de la misma forma. Con respecto a una lista de infracciones elaborada por la doctrina, v. Stanislaw E. Nahlik, " Des crimes contre les biens culturels " , Annuaire de l’A.A.A ., vol. 29, 1959, pp. 14-27. Con respecto a este tema, v. también Toman, op. cit. (nota 6), pp. 316-325.
[73] Con respecto a este punto, v. en particular la oposición del representante de Estados Unidos, en Stavraki, op. cit. (nota 6), p. 191.
[74] En el plano práctico, muy pocos Estados proporcionan información sobre las disposiciones de su derecho penal en la materia en sus informes periódicos a la UNESCO. Basta consultar el documento de la UNESCO, Informes de 1995 , op. cit. (nota 2), passim . Por otro lado, cabe destacar que muy pocos Estados han adoptado una legislación adecuada para aplicar la Convención. Se puede considerar que el caso de Suiza, que ha adoptado una ley de aplicación de la Convención muy detallada, es una excepción. Cf. Ley federal sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, del 6 de octubre de 1966. El capítulo VII de esta ley (artículos 26 a 31) versa sobre las disposiciones penales.
[75] Se ha hecho referencia, en particular, al apartado d) del párrafo 4 del artículo 85.
[76] Con respecto a esta cuestión, las actas de la Conferencia Diplomática de La Haya de 1999 hacen referencia al Estatuto de la Corte Penal Internacional y a la Convención internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997.
[77] Párrafo 2 del artículo 15 del segundo Protocolo. Cabe destacar que el párrafo en cuestión, después de haber mencionado el compromiso citado, dispone que " al hacer esto, las Partes se conformarán a los principios generales del derecho y del derecho internacional, comprendidas las normas que hacen extensible la responsabilidad penal individual a personas que no han sido autoras directas de los actos. " Se trata de la cuestión de la responsabilidad de los superiores jerárquicos o de los cómplices , de la defensa de los acusados, etc. Durante los trabajos preparatorios, se había propuesto la incorporación de reglas específicas en este sentido, pero la mayoría de las delegaciones consideró que no era necesario introducir en el segundo Protocolo un " minicódigo penal " , con el riesgo de producir superposiciones con los instrumentos internacionales pertinentes como el Estatuto de la Corte Penal Internacional o el Protocolo adicional I, y que era preferible limitarse a remitir a los principios y reglas pertinentes del derecho internacional. Cf. Henckaerts, op. cit. (nota 22), p. 50; Desch, op. cit. (nota 18), p. 80; Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), pp. 413-416. Con respecto a los principios generales que rigen la responsabilidad penal internacional, v. Nasser Zakr, " La portée de la responsabilité pénale individuelle dans le droit international " , Revue suisse de droit international et européen , vol. 12, 2002, pp. 35-56.
[78] Así se desprende de una lectura combinada del párrafo 1 del artículo 15 y del párrafo 1 del artículo 17 del segundo Protocolo.
[79] Las disposiciones del segundo Protocolo de 1999 relativas a la jurisdicción no prejuzgan acerca de la posibilidad de incurrir responsabilidad penal internacional, por ejemplo, mediante la aplicación del Estatuto de la Corte Penal Internacional. Con respecto a esta cuestión, v. el apartado a) del párrafo 2 del artículo 16 del segundo Protocolo.
[80] Cf. Apartado b) del párrafo 2 del artículo 16 del segundo Protocolo.
[81] Cf. Henckaerts, op. cit. (nota 22), p. 52 ; Pignatelli y Meca, " El Segundo Protocolo " , op. cit. (nota 18), p. 421. Por otro lado, cabe destacar que esta excepción es " sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 de la Convención. " En consecuencia, los fundamentos de la competencia pueden, sin duda, determinarse sobre la base de esta disposición.
[82] Las " otras infracciones " enumeradas en el artículo 21 del segundo Protocolo son los siguientes actos, cuando sean perpetrados deliberadamente: a) toda utilización de bienes culturales en violación de la Convención o del Protocolo; y b) toda exportación y cualquier otro desplazamiento o transferencia de propiedad ilícitos de bienes culturales desde un territorio ocupado en violación de la Convención o del Protocolo. "
[83] Por otro lado, es de particular importancia subrayar que las disposiciones relativas a la represión de las infracciones se aplican por entero tanto a los conflictos armados internacionales como a los conflictos armados no internacionales. Sin embargo, hay una pequeña diferencia entre las dos situaciones. Se trata del " derecho preferencial " del Estado en cuyo territorio se produce el conflicto armado no internacional, de ejercer su competencia con respecto a las violaciones graves perpetradas en su territorio.
[84] Cf. Corte Permanente de Justicia Internacional, Caso relativo a la fábrica de Chorzów (Alemania contra Polonia), fallo del 13 de septiembre de 1928, C.P.J.I., Serie A, N° 17, p. 29.
Como se afirma en el artículo 1 del proyecto de artículos sobre la responsabil idad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos de la Comisión de Derecho Internacional (cf. infra , nota 87): " Todo hecho internacionalmente ilícito del Estado genera su responsabilidad internacional " .
[85] En este sentido, se subraya que la cuestión se abordó en el IV Convenio de La Haya de 1907, cuyo artículo 3 dispone que " la Parte beligerante que violare las disposiciones de dicho Reglamento estará obligada a indemnizar si hubiere lugar a ello. Será responsable de todos los actos cometidos por las personas que formen parte de su fuerza armada " . Esta disposición fue retomada, en forma textual, en el artículo 91 del Protocolo adicional I de 1977. Cf. Sandoz, Swinarski y Zimmermann (redactores), op. cit. (nota 47), pp. 1079-1084.
[86] Cabe señalar que el " Document de Lauswolt révisé " contenía una serie de disposiciones sobre este tema. V., en particular, el proyecto del artículo 8 de dicho documento. V. también la propuesta formulada por el CICR en la Reunión de expertos gubernamentales celebrada en Viena (11 a 13 de mayo de 1998). Cf. UNESCO, Meeting of Governmental (…), op. cit. (nota 21), p. 5.
[87] V. el proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos adoptado por la Comisión de Derecho Internacional en su 53º período de sesiones (2001), Resolución 56/83 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 12 de diciembre de 2001.
[88] Sandoz, Swinarski y Zimmermann (redactores), op. cit. (nota 47), pp. 1079-1084. V. también el artículo común 51/52/131/148 a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949.
[89] Esta disposición se inspira en el artículo 89 del Protocolo adicional I, el que a su vez retoma, mutatis mutandis , el texto del artículo 56 de la Carta de las Naciones Unidas, que apunta a la cooperación en lo que atañe al respeto universal y efectivo a los derechos humanos y a las libertades fundamentales para lograr relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones. Cf. Sandoz, Swinarski y Zimmermann (redactores), op. cit. (nota 47), pp. 1055-1059. V. también Lazhar Bouony, " Article 56 " , en Jean-Pierre Cot y Alain Pellet (redactores), La Charte des Nations Unies – Commentaire article par article , 2a. ed., Economica, París, 1991, pp. 887-893.
[90] Es decir, se excluye el uso de la fuerza.
[91] Massimo Carcione, " Il simbolo di protezione del patrimonio culturale: una lacuna del protocollo del 1999 " , en Uno scudo blu per la salvaguardia del patrimonio mondiale , op. cit. (nota 18), pp. 121-130.
[92] V. el artículo 19 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 1969.
[94] Stefan Glaser, " La protection internationale des valeurs humaines " , Revue générale de droit international public , vol. 60, 1957, pp. 211-241.

References: artículo 5
 artículo 43
 artículo 39
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 19
 artículo 22
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 52
 artículo 9
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 28
 artículo 85
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 28
 artículo 38
 artículo 91
 artículo 31
 artículo 15
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 41
 artículo 31
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 artículo 21
 artículo 24
 artículo 39
 artículo 1
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 artículo 3
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 artículo 1
 artículo 22
 artículo 30
 artículo 52
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 artículo 6
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 artículo 11
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 artículo 15
 artículo 8
 artículo 32
 Artículo 29
 Artículo 23
 artículo 27
 resolución 
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 artículo 27
 artículo 85
 artículo 15
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 artículo 17
 artículo 16
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 artículo 21
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 artículo 3
 artículo 91
 artículo 8
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 artículo 56
 artículo 19