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Timestamp: 2019-04-21 22:05:27+00:00

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Sembrar para Cosechar | Riadis | Red Latinoamericana de Organizaciones No Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias
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Esta publicación de la RIADIS, destinada a promover y divulgar informaciones sobre la defensa de los derechos de las personas con discapacidad, forma parte del Proyecto de Capacitación de Líderes Latinoamericanos (”Siembra y cosecha”), dirigido al impulso de la implementación y vigilancia de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD); iniciativa financiada por la Fundación Open Society, a quien agradecemos por hacer posible esta importante iniciativa.
Forman parte de esta publicación la CDPD y su Protocolo Facultativo, el Estudio Tematico acerca del articulo 33, elaborado pelo Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas, además de tres artículos relacionados con la implementación y el monitoreo de este tratado. El primero artículo: “La RIADIS, el movimiento asociativo latinoamericano y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, presenta un análisis del movimiento asociativo latinoamericano de personas con discapacidad frente al desafío de hacer valer este tratado de derechos humanos, que es La Convención, en los ámbitos nacional y regional. El segundo artículo “Análisis del artículo 33 de la Convención de la ONU: La importancia de la aplicación y el monitoreo nacionales”, aborda los múltiples aspectos conceptuales y prácticos relacionados especialmente con la aplicación de la Convención, contenidos en el artículo 33 del tratado. El tercero y último artículo “Proceso de elaboración y revisión de los informes de los Estados Partes y los informes sombra o alternativos de las organizaciones de personas con discapacidad”, presenta todas las fases que envuelven el seguimiento y vigilancia nacional e internacional de la CDPD y dispone una guía práctica con las etapas que deben ser consideradas en la proceso de elaboración y presentación de los informes de Gobierno y en los informes sombra de la sociedad civil.
Estos tres articulos fueron elaborados por Luis Fernando Astorga Gatjens, Director Ejecutivo para América Latina del Instituto Interamericano sobre Discapacidad y Desarrollo Inclusivo (IIDI) y Asesor Político de la RIADIS. Asimismo. Los artículos fueron revisados y aprobados por el Comité Ejecutivo de la RIADIS.
Cabe destacar que la Red Latinoamericana de Organizaciones No Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias (RIADIS) fue un activo participante en la construcción de la Convención. Ese rol lo jugó la RIADIS al participar en el proceso de negociaciones en Naciones Unidas, formando parte del Caucus Internacional sobre Discapacidad (International Disability Caucus/ IDC), que protagonizó un papel fundamental de incidencia política durante todo el proceso negociador. Asimismo la RIADIS representó a Latinoamérica (en co-represetación con el Instituto Interamericano sobre Discapacidad) en el Comité de Gestión (Steering Committe) del mencionado Caucus.
Muchas personas ligadas a la RIADIS estuvieron presentes en la sede de la ONU en Nueva York, en distintas sesiones del Comité Ad Hoc, propugnando por un tratado que reconociera de la mejor manera posible los derechos de las personas con discapacidad, particularmente las que habitan en los países del sur.
Valga destacar también que la RIADIS, por medio de varios dirigentes y activistas, participó en dos debates organizados en la lista Yahoo “Discapacidad y Derechos Humanos”, de los cuales se sacaron importantes conclusiones y se elaboran propuestas concretas en distintos temas, que enriquecieron el proceso de negociaciones en la ONU.
Una vez que la CDPD fue aprobada por la Asamblea General de la ONU, el 13 de diciembre del 2006, la RIADIS se abocó a la tarea de buscar que los Estados de la región firmaran el tratado. Inmediadamente que se abrió el proceso de firma, la RIADIS empezó a trabajar en función de que todos los países latinoamericanos ratificaran la Convención y su Protocolo Facultativo.
En estos dos rubros, la RIADIS ha puesto sus granos de arena a través de distintas iniciativas de divulgación del tratado y de incidencia política. Este trabajo sostenido de la RIADIS y de otras organizaciones de personas con discapacidad, que también han formado parte de estos esfuerzos, se refleja en que ya todos los países latinoamericanos han ratificado internamente el tratado; sólo faltan unos pocos que tienen la tarea pendiente de depositar el instrumento de ratificación, para obligarse también internacionalmente. Igualmente, una gran mayoría de Estados de la región ya ratificaron el protocolo opcional.
En este sentido, se puede afirmar que se ha avanzado mucho, ya que se cuenta con un instrumento jurídico valioso, que ya ha entrado en vigor en casi la totalidad de los países del continente. Se cuenta con la norma, ahora el gran y principal desafío es su aplicación efectiva.
La RIADIS, apartir de una clara consciencia de que la implementación de las disposiciones de la CDPD es la tarea más dura, ha venido trabajando en distintos escenarios, orientado por el lema: “Sin acción, no hay derecho”.
Dos escenarios claves que ha escogido la RIADIS, relacionados con la CDPD son:
La divulgación del tratado y de temas relacionados con el impulso de su aplicación en nuestros países y
La capacitación dirigida a que las organizaciones de personas con discapacidad (OPcD) y sus aliados en los distintos países latinoamericanos, para que conozcan y profundicen sobre la Convención y luchen por su implementación, a través de iniciativas de incidencia política y afinen sus destrezas en las labores de vigilancia y monitoreo.
El punto de partida de la RIADIS es que la gran mayoría de las OPcD no están familiarizadas con los derechos humanos y acciones orientadas a exigir su aplicación. Con el propósito de dar a conocer el tratado y generar acciones de incidencia política alrededor de su implementación, la RIADIS organizó un ciclo de 10 seminarios-talleres entre abril, 2008 y abril, 2009. Esas importantes actividades de capacitación movilizadora, la RIADIS en conjunto con sus organizaciones miembros de cada país, las celebró en Guatemala, Ecuador, Chile, Paraguay, Colombia, Perú, México, Cuba, Argentina y Uruguay en el período indicado. Esa prolífica actividad formativa y de impulso de la incidencia política, la pudo desarrollar gracias al apoyo financiero de donantes anónimos.
A partir de junio del 2010, la RIADIS ha organizado un segundo ciclo de seminarios talleres centrado en la Convención, pero con un especial énfasis en el estudio y el impulso de la aplicación del artículo 33 del tratado internacional. Este proyecto denominado “Siembra y cosecha” se está ejecutando gracias al apoyo financiero de la Fundacion Open Society.
En la primera etapa de ejecución se cubrirám cuatro países: El Salvador, Brasil, Panamá y República Dominicana. Las actividades se celebrarán entre septiembre, 2010 y febrero del 2011. Se espera cubrir una segunda etapa con seminarios-talleres en Bolivia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Venezuela. Con ello, la RIADIS habría cubierto todos los países latinoamericanos, donde cuenta con organizaciones miembros y colaboradoras.
Esperamos que esta publicación les sea de gran utilidad a quienes participen en los seminarios-talleres organizados por la RIADIS y sus organizaciones miembros, así como a cualquier persona o entidad interesada en la justa causa de los derechos de las personas con discapacidad.
Este esfuerzo forma parte de una siembra imprescindible. Trabajemos todas y todos para cosechar día a día, una vida digna e inclusiva de las personas con discapacidad en nuestros países latinoamericanos.
Regina Atalla,
Presidenta de la RIADIS
I. La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su Protocolo Facultativo
II. Tres artículos: Hacia la implementación y monitoreo de la Convención
A. La RIADIS, el movimiento asociativo latinoamericano y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad
Tal y como lo hemos analizado en otras ocasiones, la situación general de los derechos de las personas con discapacidad en América Latina y El Caribe, es extendidamente deficitaria con respecto al cumplimiento efectivo de las normas vigentes en los países que componen la región. Persiste un enorme desfase entre las leyes (nacionales e internacionales) que contienen tales derechos y su cumplimiento efectivo.
El paradigma que prevalece en el conjunto de nuestras sociedades es el tradicional, caracterizado por una visión subestimativa de las personas con discapacidad, donde la lástima y la conmiseración aparecen como elementos dominantes. Por otra parte, en el contexto institucional prevalece el modelo médico y asistencial, como consecuencia directa de que la gran mayoría de profesionales que dirigen o forman parte de las instituciones relacionadas con la discapacidad, se formaron en ese modelo; aún cuando muchos de ellos y ellas tengan algún dominio y sostengan un discurso de derechos humanos.
Es realmente un sector muy reducido y minoritario el que domina y ha interiorado el paradigma social y el enfoque de derechos humanos. Quienes lo han llevado a su praxis cotidiana son profesionales conscientes, intelectuales relacionados con el quehacer académico y, desde luego, líderes, dirigentes y cuadros medios de algunas ONG de personas con discapacidad y de familiares y de ONG relacionadas con la materia.
Otro elemento relevante a la hora de analizar la situación de las PcD en nuestra región, es el de la pobreza y la exclusión social. Desafortunadamente, la falta de estudios e investigación estadística no nos permite visualizar, de manera más profunda y concreta, los alcances de este problema donde la discriminación producto de la discapacidad, crea un omnipresente caldo cultivo para que se den mayores condiciones de pobreza.
De lo que si tenemos certeza es que el círculo vicioso que relaciona la pobreza con la discapacidad como causa y secuela, está presente en todas nuestras sociedades y es altamente probable que como consecuencia de la agudización de la crisis económica que han padecido muchos de nuestros países en el marco de la crisis global, este círculo se haya hecho más vicioso y haya tendido a acrecentarse.
Hasta el presente, el mejoramiento parcial y relativo del estado de los derechos de las PcD, ha dependido del compromiso y buena voluntad de intermediarios –públicos y privados—y no de las luchas y acciones reivindicativas de las personas y organizaciones directamente interesadas; es decir, los movimientos asociativos de las PcD y de los familiares.
En general, podemos caracterizar a estos movimientos como débiles y dispersos. En muchos de los países de la región aparecen divididos y con limitado poder de incidencia política. Tal división y dispersión afecta mucho su incidencia y gravitación política y social y es generada, en gran medida, ( por organizaciones fuertemente influenciadas por el modelo médico, en general prestatarias de servicios y por otra parte por liderazgos poco preparados desde la perspectiva de DH y del exercicio de construcción democrática) Asimismo todavía persiste mucha intermediación en los movimientos asociativos (organizaciones pro o para PcD), que no facilita el surgimiento y desarrollo de líderes con discapacidad.
Claro está que otra causa que ha estado y está presente en el limitado desarrollo de los movimientos asociativos relacionados con discapacidad, es la participación limitada de las PcD, producto de distintos factores entre los cuales podemos destacar: La baja autoestima y la auto-exclusión, las múltiples barreras existentes y, en general, la resistencia a participar en las organizaciones y luchas sociales; resistencia que no exclusiva de las PcD pero que en este sector tiene, inevitablemente, una dimensión mayor. Otro factor muy importante que ha afectado el desarrollo y fortalecimiento de los movimientos asociativos es el limitado (y ahora, emergente) conocimiento sobre derechos humanos y sobre los mecanismos y estrategias para hacerlos exigibles.
Esta situación descrita debe cambiar pero no va a modificarse, de manera significativa, por generación espontánea. Requiere de un impulso, de un esfuerzo consciente y organizado. Esa debe ser la misión y una de las razones fundamentales de ser de la RIADIS. La red latinoamericana debe ser la gran impulsora de movimientos asociativos nacionales, que se fortalezcan –organizativa y políticamente–, asuman conscientemente el paradigma social y de derechos humanos y desarrollen acciones de incidencia política como cualquier otro sector social excluido.
Es necesario que los movimientos asociativos relacionados con la discapacidad avancen hacia un nuevo tipo de desarrollo, donde se reconozcan y se les reconozca como parte del movimiento social y no como organizaciones caracterizadas sólo por sus prácticas caritativas y altruistas.
Para avanzar en tal dirección, las organizaciones de PcD y de familiares, requieren evaluar, en primer lugar, su trabajo a partir de una nueva óptica, cuyo eje principal es cómo impacta su accionar en el avance efectivo de los derechos de las PcD, que representan. Estas ONG deben capacitar a sus dirigentes e integrantes en derechos humanos, en los sistemas nacionales e internacionales de protección de estos derechos. Deben dominar e interiorizar el paradigma del desarrollo social y de derechos humanos. Deben alcanzar un dominio práctico y solvente acerca de la CDPD y su protocolo opcional, orientado hacia su exigibilidad, implementación y monitoreo. Deben dominar y saber aplicar los principios y estrategias de la incidencia política. Deben conocer sobre políticas públicas y cómo estas deben derivase de las normas reconocidas por los Estados. En fin, deben de estar cada vez mejor preparadas para la protesta bien fundamentada como para la propuesta bien argumentada.
Su nuevo rol exige nuevos conocimientos y la adquisición de nuevas destrezas y esto, en primera instancia, lo deben adquirir a través de la educación (formación y capacitación, presencial y virtual) y complementariamente, por medio, de la información y la comunicación.
La RIADIS debe jugar ese relevante papel de irradiadora educativa, informativa y comunicacional para generar una nueva cultura, organizativa y política en los movimientos nacionales de PcD. En la región latinoamericana, los movimientos asociativos tenemos una enorme oportunidad, a partir del hecho de que la CDPD ha sido ratificada por casi la totalidad de los Estados y un buen número han ratificado el Protocolo Facultativo.
Debemos de estar conscientes que esta situación que ha hecho que este tratado forme parte ya del sistema de proyección de DDHH de nuestros países, puede significar mucho en avance real pero también podría significar muy poco o casi nada. Igualmente, debemos de considerar que en muchos de nuestros países, las y los legisladores ratificaron la Convención de la ONU, sin estar plenamente conscientes de sus alcances y que su aplicación efectiva obliga a cambios en políticas públicas en discapacidad e incremento en la inversión social.
Consecuentemente, el impulsar avances en derechos de las PcD, haciendo uso de la Convención en nuestros países, depende, en gran medida, del fortalecimiento y de las acciones e iniciativas de los movimientos asociativos de PcD y familiares.
Es por ello que la RIADIS debe dar el mayor impulso al fortalecimiento de tales movimientos nacionales y a las iniciativas orientadas a la implementación efectiva y el monitoreo de este tratado. Ahora bien, este fortalecimiento tendrá como punto de referencia central, las organizaciones miembros y colaboradoras de la RIADIS en los diferentes países, empero con una clara perspectiva unitaria, en función de sumar a otras ONG y entidades relacionadas con la materia. Como lo hemos indicado siempre, la unidad es un componente clave del trabajo organizativo y de las acciones de incidencia política para lograr avances en los derechos de las PcD y de cualquier otro sector social o poblacional.
La consigna-síntesis es: “Sin acción, no hay derecho”; la consigna completa es: “Sin acción unitaria de las OPcD y sus aliados, no se alcanzarán avances sustanciales en derechos de las PcD”. Otro aspecto a considerar por parte de las OPcD (más allá de la imprescindible unidad interna), es la búsqueda de alianzas con distintos sectores sociales e institucionales.
Dentro de los sectores institucionales, las OPcD deben buscar el encuentro con los CONADIS (o instituciones equivalentes) a fin de ganarlos a la lucha por los derechos de las PcD, dentro del modelo social y buscando asegurar su respaldo para el fortalecimiento de los movimientos asociativos. Igualmente, en el marco institucional, las ONG deben promover el trabajo conjunto con los “Ombudsman” (Procuradurías de DDHH y Defensorías) a fin de que alcancen el debido dominio de la perspectiva de la discapacidad en derechos humanos y la apliquen adecuadamente. También deben trabajar para que se identifique cuál o cuáles de estas últimas entidades deben cumplir con lo establecido en el párrafo 2 del artículo 33 de la CDPD.
En el contexto de la sociedad civil organizada, las OPcD deben buscar el diálogo y el intercambio con los sectores sociales (sindicatos, gremios, organizaciones feministas, organizaciones defensoras de la niñez, indígenas, afro-descendientes, etc.) para darles a conocer la situación de los derechos de las PcD y la pobreza que afecta al sector, colocar en la agenda del movimiento social la transversalidad del tema de la discapacidad y ganarles a luchas conjuntas.
En este período que se abre, lleno de oportunidades de desarrollo y crecimiento, la RIADIS debe tener como eje central de su trabajo, la CDPD, sus mecanismo de exigibilidad, su implementación efectiva y la labor de monitoreo. Hay asimismo dos temas relacionados con el tratado, que deben merecer una atención especial:
(1) Artículo 33, inciso 1: Uno es el impulsar el conocimiento y el intercambio para lograr avances efectivos en la aplicación del artículo 33 del tratado. Cabe recordar que este artículo en su párrafo 1, establece la obligación de crear o desarrollar un mecanismo institucional para impulsar y coordinar la implementación de la Convención. Derivado de ello, la debida atención de los Gobiernos a lo establecido en este inciso 1, debe constituirse en una clara señal de su compromiso de implementarla. Posponer decisiones o no hacer nada al respecto, al contrario, puede significar que no hay un claro interés de darle vida a las importantes normas programáticas, que contiene el tratado de la ONU. De ahí la importancia capital de que las OPcD y sus aliados, incidan políticamente para que se resuelva, satisfactoriamente y a corto plazo, este punto crucial.
(2) Informes nacionales y sombra: El otro tema relevante en el presente período es el de los informes de los Estados y los alternativos. En este año 2010 y durante el 2011, muchos de los Estados latinoamericanos deben rendir su primer informe al Comité Internacional de la CDPD. Las OPcD deben informarse, adecuada y oportunamente, sobre las directrices emitidas por ese comité para la elaboración de los informes nacionales, sobre los períodos que deben abarcar tales informes y sobre sus momentos de presentación. Igualmente, siguiendo lo que establecen los artículos 35 (“Informes presentados por los Estados Partes”) y 4 (“Obligaciones generales”) del tratado, deben ser protagonistas en el seguimiento y la consulta a la hora de que los Estados elaboran estos informes; documentando lo que se cumple o incumple en este campo. Por otra parte, en función de ejercitarse en esta materia, las OPcD podrán trabajar en la elaboración de informes alternativos, desarrollando una adecuada metodología para su formulación técnica, valorando su función y aplicando estrategias de incidencia política que aseguren el mayor impacto posible en el Comité de Naciones Unidas.
Como se ha indicado en la Misión de la RIADIS, la organización reúne las condiciones para convertirse en un referente regional e internacional en la lucha y avances de los derechos de las PcD.
Su maduración y desarrollo, político y organizativo, así como el apoyo de la cooperación internacional a sus iniciativas y proyectos, le abre amplios horizontes para su crecimiento y para alcanzar una cada vez mayor gravitación e incidencia.
El gran desafío en el presente período para poder aprovechar todas estas oportunidades, es:
(a) Lograr consolidar un equipo de dirección participativo, consciente y maduro;
(b) Constituir equipos de trabajo que hagan frente, en forma eficaz y eficiente, a todas las actividades incluidas en los planes de acción y los proyectos y
(c) Algo fundamental: Lograr convertir a la RIADIS en una verdadera red de organizaciones miembros y colaboradores nacionales, que se comuniquen activamente y que trabajen en el fortalecimiento de la red para que, a la vez, la red fortalecida los respalde, en su propio desarrollo y fortalecimiento.
B. Análisis del artículo 33 de la Convención de la ONU:
La importancia de la aplicación y el monitoreo nacionales
Tanto en la práctica general de la RIADIS como en los proyectos que ejecuta en la actualidad, con el apoyo de entidades donantes, un tema omnipresente es el artículo 33 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD), en sus dos dimensiones: Implementación, y monitoreo y seguimiento de su aplicación.
Esta inclusión temática en los trabajos e iniciativas de la red latinoamericana, de ninguna manera es antojadiza o casuística. Todo lo contrario: Obedece a un análisis y decisión consciente, por el valor estratégico de este artículo, en todo lo relacionado con la implementación efectiva del tratado, por parte de los Estados Partes. En nuestro caso, los Estados de América Latina y El Caribe.
La importancia que se le ha otorgado a este artículo se refleja en el mismo hecho de que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (OACDH-ONU)[1], en el 2009, elaboró un informe temático sobre el artículo 33, después de realizar una amplia consulta entre los Estados, organizaciones de la sociedad civil y expertos independientes. Ese informe temático ofrece una serie de recomendaciones sobre las acciones y medidas que deben adoptar los países, en función de una adecuada aplicación de las disposiciones del mencionado artículo.
Como antesala al examen que vamos a realizar, es oportuno indicar que en esta convención se incluyó, por primera vez, en forma amplia el tema de la implementación y seguimiento, en el ámbito interno de los Estados Partes. Todos los tratados anteriores del sistema de derechos humanos de la ONU, no cuentan con una disposición similar; con la sola excepción de la parcial, incluida en el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (artículo 3), que obliga a los Estados que lo ratifiquen, al establecimiento, designación o mantenimiento de un “mecanismo nacional de prevención”. Consecuentemente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los demás tratados temáticos, se concentran en el monitoreo y seguimiento internacional.
Es oportuno aquí recordar lo indicado en el informe de marras por la OACDH-ONU, al resaltar el valor de la vigilancia: “En todos los tratados de derechos humanos la obligación de aplicar el instrumento en cuestión está estrechamente vinculada a un componente de vigilancia. La vigilancia del cumplimiento de los tratados de derechos humanos no solo es necesaria para evaluar si se adoptan y ejecutan medidas destinadas a aplicar el tratado sino también para evaluar sus resultados y, por lo tanto, proporcionar información para su aplicación. Los mecanismos de vigilancia del cumplimiento fomentan la rendición de cuentas y, a largo plazo, fortalecen la capacidad de los Estados Partes en los tratados de cumplir sus compromisos y obligaciones”.
En la CDPD, se fortalece la labor de vigilacia, ya que se hace más abarcativa al incluir dos ámbitos: El internacional y el nacional.
En el ámbito externo, no cabe duda que el Comité Internacional integrado según lo dispuesto por el artículo 34 de la CDPD, juega un papel fundamental. En primer lugar, al orientar a los Estados Partes sobre el tipo de informe que deben elaborar y presentar y, en segundo lugar, en el estudio de los informes presentados y las observaciones y recomendaciones que el Comité le entrega a cada Estado, al final de la evaluación del informe correpondiente. Valga aquí decir que las directrices armonizadas emitidas por el Comité para el primer informe que deben presentar los países, son muy rigurosas y han buscado evitar la elaboración de informes generales, superficiales en relación con la temática y que tienden a pintar siempre un panorama de cumplimiento favorable para el Estado. Habrá que estar vigilantes para que los Gobiernos y Cancillerías se ciñan a tales orientaciones; aunque ya pareciera que algunos países que han presentado informes, lo han hecho a partir de su propio esquema y sin el rigor informativo requerido.
Hay otro procedimiento de vigilancia internacional que tambien lo ejerce el Comité. Sólo que este procedimiento tiene como condición imprescindible que el Estado haya ratificado el protocolo opcional. Al cumplirse tal condición, se pueden presentar comunicaciones (denuncias) de violaciones de derechos de personas con discapacidad, que hayan agotado el reclamo en el país y, en caso de ser admitida tal comunicación o queja, el Comité puede emprender una investigación. Este mecanismo de vigilancia puede resultar bastante eficaz, ya que se ejerce una presión internacional fuerte contra los Estados, que –por lo general—no quieren verse sometidos a tal escrutinio y toda la información relacionada con él.
El otro plano de la vigilancia es el nacional que es el que está incluido en el mencionado artículo 33, que es precisamente el objeto de este trabajo de análisis, que desarrollamos a continuación.
II. El artículo 33 y la aplicación de la Convención
En sentido general, el artículo 33 de la CDPD está dividido en tres partes:
1) Mecanismo de implementación y coordinación en el ámbito del Poder Ejecutivo o Gobierno.
2) Mecanismo de vigilancia y monitoreo desde una o más entidades del Estado, que cumplan con los “Principios de París”.
3) Vigilancia desde las sociedad civil (ONG, en general y organizaciones de personas con discapacidad, particularmente).
2. 1. Organismo público, impulsor de la implementación del tratado
Observemos lo que dice el inciso 1:
“Los Estados Partes, de conformidad con su sistema organizativo, designarán uno o más organismos gubernamentales encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles”.
Lo primero a destacar es que este inciso se orienta a asegurar la aplicación o implementación del tratado y que el párrafo tiene dos componentes; a saber: Uno que establece una obligación de los Estados Partes de designar uno o más organismos gubernamentales, que se encarguen de las cuestiones relacionadas con la aplicación de la CDPD y el otro que tienen más carácter de recomendación o sugerencia, que es el establecimiento o designación de un mecanismo de coordinación, que facilite la adopción de medidas.
Con respecto a la designación del organismo público que se centre en el impulso de la implementación, se plantean dos opciones: Que sea una sola entidad pública o que sean más de una. Esto –claro está—va a depender de las características del Estado Parte o como lo indica el párrafo 1: “de conformidad con su sistema organizativo”. Quizás para Estados muy grandes y de carácter federal si tenga sentido que sean varios organismos pero para la mayoría de los países de la región latinoamericana (con una mayoría de Estados relativamente pequeños o medianos), lo recomendable es que se designe a un solo organismo gubernamental para la realización de esa tarea.
Surge de inmediato la pregunta: ¿Qué características debe tener ese organismo público para que cumpla, en forma eficaz y eficiente, la labor relacionada con la aplicación del tratado, que se le encomienda?
Veamos algunas condiciones que consideramos debe llenar:
La primera condición es que forme parte del Gobierno o Poder Ejecutivo, responsable principal de la implementación de la CDPD (aún cuando estemos conscientes de que también el Poder Legislativo como el Judicial debe cumplir disposiciones establecidas en el tratado; como por ejemplo: Armonización legislativa, el primero y hacer efectivo el acceso a la justicia, el segundo). Es importante que se fije tal designación en un organismo específico del Poder Ejecutivo “a fin de evitar que la responsabilidad se difumine entre los distintos estamentos gubernamentales…”, tal y como lo subraya la OACDDHH-ONU, en el estudio referido.
La segunda es que el organismo designado esté adscrito a una instancia central (por ejemplo: Ministerio o Secretaría de la Presidencia o Presidencia de la República), desde donde se emanen directrices y políticas, que tengan peso en el resto de ministerios e instituciones públicas gubernamentales. En algunos países, se señala que este organismo debe tener fuerza política e institucional para que ejerza una auténtica rectoría en la implementación de los derechos de las personas con discapacidad. Debe evitarse que esta entidad forme parte del Ministerio de Salud (componente propio del modelo médico que coloca a la persona con discapacidad como paciente), del Ministerio de Bienestar Social (que tiende a dimensionar a las PcD sólo como objetos del asistencialismo) o la adscripción restrictiva al Ministerio de Trabajo, que atiende una única dimensión de las necesidades de las PcD, la laboral.
La tercera es que cuente con los recursos humanos, de equipo y presupuestarios necesarios para llevar adelante su labor; no para prestar servicios directos a las personas con discapacidad sino para crear las condiciones y asegurar que las instituciones ofrezcan esos servicios requeridos, de manera transversal, incluyente y atendiendo las particularidades de las personas con discapacidad. En este sentido, se puede afirmar que este organismo debe ser propulsor del desarrollo inclusivo, en el ámbito de los derechos de las personas con discapacidad.
La cuarta es que esta instancia juegue un papel muy activo en las labores de coordinación con el resto de entidades públicas que deben aplicar el tratado, en la ejecución de políticas, programas, proyectos y acciones, según su competencia. Tal coordinación interinstitucional es recomendable, tratándose de un organismo que va a trabajar –desde una visión experta en el tema—con otras entidades públicas; tal y como se recomienda en la segunda parte del inciso 1.
La quinta condición es que la dirección y el equipo humano de este organismo encargado de dar impulso a la implementación, trabaje orientado por el modelo social en discapacidad, cuente con un solvente dominio de los derechos de las personas con discapacidad (incluidos en la CDPD y otras normas –nacionales e internacionales—vigentes en el Estado Parte) y, particularmente, en el diseño de políticas públicas incluyentes propias del modelo social para la mejor orientación y asesoría al conjunto institucional.
La sexta condición es que este organismo esté muy abierto a la coordinación y consulta con las organizaciones de personas con discapacidad e, incluso, tanto en su dirección como en su personal es muy recomendable que cuente con personas con discapacidad, potenciadas social y políticamente.
La sétima es que esté dispuesto a colaborar y recibir, constructivamente, las críticas y observaciones de la institución o mecanismo de vigilancia establecido, en arreglo al inciso 2 del mismo artículo 33.
Quizás podrían fijarse otros requisitos o condiciones, que debe satisfacer ese organismo gubernamental, empero los reseñados ya fijan un perfil básico. Cada país, a partir de su historia e institucionalidad desarrollada, puede ofrecer distintas respuestas al tipo de entidad gubernamental que designará para desarrollar esa labor clave que es la aplicación de la Convención.
En el momento presente, muchas entidades públicas, a partir de una visión subestimativa y discriminatoria contra la personas con discapacidad, desarrollan acciones que pueden situarse entre la caridad pública y un asistencialismo, que impacta muy limitadamente en la condiciones de vida de las personas con discapacidad. O visto desde la lógica de los derechos humanos: Las instituciones desarrollan actividades que crean condiciones para las violaciones de los derechos de las personas con discapacidad, o los violan directamente. Esta situación se da por el extendido desconocimiento que prevalece, de que las personas con discapacidad son sujetas de derechos y ya no deben ser más objetos de caridad pública o privada.
En este sentido, la CDPD debe constituirse en un parte-aguas de la historia del mundo y de cada país en particular. Pero para ello, se requiere una orientación, una asesoría y una supervisión consciente y clara. Un organismo como el señalado en el inciso 1 del artículo 33 y que buscamos perfilar a partir de las condiciones que fijamos arriba, debe jugar ese rol orientador y esclarecedor entre todas las instituciones. Debe asimismo orientar su trabajo en el marco paradigmático de los derechos humanos y el desarrollo social, con el propósito de evitar que se busque aplicar la Convención, a través de cambios cosméticos, donde el asistencialismo (o, peor aún, la caridad) oficial siga siendo la guía principal de la política pública en discapacidad.
Es necesario en el punto de la supervisión no confundir la función supervisora de este organismo encargado de impulsar y coordinar la implementación del tratado, con la labor de supervisión del mecanismo o institucional nacional de derechos humanos, que desarrolle el trabajo de supervisión, fijado en el inciso 2 del artículo 33. En este caso, se trata de una supervisión orientada a determinar que las políticas públicas y programas (transversales e incluyentes), se están ejecutando adecuadamente, en arreglo a lo establecido en el tratado. Se trata de una supervisión y fiscalización operativa, vista desde la lógica del organismo experto designado y que ha estado impulsando –de manera coordinada—políticas públicas y programas incluyentes.
Como bien lo indica el estudio citado de la OACDDHH-ONU: “En la mayoría de Estados ya existen entidades que centralizan a nivel nacional las cuestiones relacionadas con la discapacidad, incluso como resultado de la aplicación de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. A ese respecto, la aplicación del párrafo 1 del artículo 33 puede requerir que se reformen las estructuras existentes en lugar de crear otras nuevas”. Esta responsabilidad en la región latinoamericana, por lo general ha sido fijada a los Consejos Nacionales sobre Discapacidad (CONADIS) u organismos similares.
Ya en algunos países latinoamericanos, al empezar a debatir este tema de la designación del organismo público, se ha planteado que esta tarea recaiga en los CONADIS. Al plantearse esta posibilidad, lo que habría que pensar primero es si el CONADIS del país, satisface las condiciones requeridas para cumplir bien con el importante encargo de impulsar, eficaz y eficientemente, la aplicación del tratado. Lo más probable es que se llegue a la conclusión de que no (en la mayoría de los casos), en virtud de la limitada incidencia política y poco peso, que tienen estos organismos dentro de la actual estructura de los Estados de los países de la región.
No caso do Brasil, p.ex, seria preciso alterar o mandato legal do CONADE e reverter competencias de mero aconselhamento apenas para um modelo executivo, cuja a hierarquia esteja no primeiro nivel de satus da política nacional, central. Nao sei se estaría esclarecida a complexidade e realidade política dos conades, com a recomendaçao de fortalecimento político e presupestario.
Con ello, no debe descartarse la posibilidad de que los CONADIS sean los organismos designados para la tarea, siempre y cuando y de manera previa, se decida fortalecerlos políticamente y en materia de presupuesto. Tal decisión –eso si—no debe ser fruto del Gobierno o Poder Ejecutivo sino debe surgir de una norma legislativa mediante la cual se fije, en forma clara, ese fortalecimiento institucional.
Relacionado con lo anterior, cabe entonces reflexionar sobre cómo debe ser designado por el Estado Parte de la CDPD, el organismo público “encargado de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención”. Una posibilidad que surge de inmediato es que sea el mismo Gobierno, el que lo haga a través de un decreto ejecutivo u otro mecanismo de decisión. Este camino presenta una debilidad a considerar muy seriamente: El Gobierno que toma la decisión puede ser reemplazado en las siguientes elecciones por uno nuevo que tenga un criterio distinto de cómo tratar el tema de los derechos de las PcD y sobre la instancia que debe impulsar la implementación del tratado. Esto genera inestabilidad y puede tornar reversible la decisión adoptada y, con ello, verse afectada la implementación de la CDPD. Consecuentemente, lo recomendable es que esta designación se logre por medio de una norma emanada por el Poder Legislativo que no sólo señale al organismo encargado de la tarea sino que le otorgue fuerza política y los recursos necesarios para desempeñar bien su trabajo.
Este es un tema importante que deben analizar las organizaciones de PcD y las instituciones públicas que hoy trabajan en temas relacionados con discapacidad, particularmente, los CONADIS. Ya que desde aquí es donde, por lo general, salen las iniciativas relacionadas con derechos de las PcD. El llevar una propuesta de norma al Parlamento (sea unicameral o bicameral), ofrece mayor seguridad con respecto al organismo público que se designe y hace que el tema de los derechos de las personas con discapacidad, gane terreno no como política puntual (u ocasional) de un Gobierno sino que gane fuerza como política de Estado.
Otro punto a considerar es el hecho de que los países posterguen indefinidamente tal designación. Hasta ahora eso es lo que ha venido sucediendo, ya que hay Estados Partes en la región que tienen dos o hasta tres años de haber ratificado el tratado y no muestran señales de designar a ese organismo. Este es un mal síntoma y presagio ya que pareciera que no hay consciencia clara sobre la situación prevaleciente de violación de derechos que afecta a las personas con discapacidad y tampoco sobre lo que deben de emprender los países, en forma inmediata, en función de cambiar ese estado de cosas. En materia de derechos de las PcD, los Estados de la región, en general, tienen acumulada una enorme deuda que sólo comprometiéndose, en forma firme, a la aplicación del tratado, empezarán a saldar. Y un primer paso imprescindible es hacer efectiva tal designación.
Un último tema a considerar es que los Estados empiecen a dar por hecho que ese rol les corresponde a los CONADIS, sin que haya una designación formal y seria. Esta posibilidad es muy mala porque el mensaje que estarían dando a las PcD y a la sociedad, en general, es que ratificaron la CDPD para que las cosas sigan igual y que a la vuelta de algunos años, al hacer el balance de la implementación del tratado, se tenga que llegar a la conclusión de que es otra norma importante de escaso o nulo cumplimiento.
2.2. Coordinación interinstitucional para la aplicación de la Convención
En la segunda oración del inciso 1 del artículo 3, la CDPD hace una inteligente recomendación: “establecer o designar un mecanismo de coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a diferentes niveles”. Esta coordinación interinstitucional se hace necesaria para implementar lo dispuesto por el tratado, en todos los sectores y en los diferentes niveles del aparato estatal.
La implementación de la Convención pasa necesariamente por el diseño y ejecución de políticas públicas y programas, incluyentes y aplicados, en forma transversal, en todas las instituciones públicas; con particular énfasis, en las que atienden en forma directa, a las personas con discapacidad. Por ejemplo: Los Ministerios de Educación Pública, de Salud, de Trabajo, de Vivienda, de Transporte, de Comunicación o Información, entre otros.
Es necesario que el organismo público designado para la desafiante tarea de impulsar la aplicación del tratado, funcione como un “centro de enlace”; tal y como lo define el mencionado estudio de la OACDDHH-ONU. Obviamente que este centro de enlace, irradiador de políticas públicas incluyentes, debe contar con contrapartes en los ministerios o instituciones, donde se van a elaborar y poner en práctica la política pública específica de cada ámbito institucional.
En este punto, es necesario diferenciar la coordinación política que debe darse en la toma de decisiones centrales, que le corresponderían al organismo público designado con la necesaria coordinación operativa interinstitucional. Esta última tendría como actores a equipos de trabajo del organismo público designado y el equipo de enlace de cada entidad pública, encargado de diseñar los programas mediante los cuales se aplique las disposiciones de la Convención, en las distintas áreas del Estado.
Hay otro tema a considerar con respecto centros de enlace de las instituciones que conforman el gobierno central (o federal). En Estados pequeños es posible que con estos centros de enlace ubicados en los ministerios, la necesidad quede resuelta. Claro está resolviendo también la coordinación desde el organismo público designado con las entidades del nivel municipal, que es donde habitan las personas con discapacidad. Sin embargo, en “los Estados con múltiples niveles de gobierno” (como los define el estudio de la OACDDHH-ONU), es muy probable que esos “centros de enlace sobre discapacidad”, deban también designarse en los ámbitos: “local, regional y federal/nacional”.
3. Seguimiento y vigilancia desde el Estado
Ahora examinemos lo que indica el segundo punto de artículo 33. Éste contiene dos párrafos que rezan lo siguiente:
“Los Estados Partes, de conformidad con sus sistemas jurídicos y administrativos, mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional, un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención.
El punto de partida fundamental para el mecanismo o entidad del Estado que cumpla con esta labor de seguimiento y vigilancia sobre la situación de los derechos de las PcD y, específicamente, sobre la implementación de la Convención, es que sea independiente.
En este sentido, sería erróneo que el organismo público designado para impulsar la implementación, se le asigne también esta tarea supervisora del cumplimiento del Estado, con respecto a los derechos de las PcD, tanto los reconocidos en la CDPD como en general. En este caso, este organismo público sería juez y parte de las funciones que realiza.
La idea es que ese organismo designado en virtud del inciso 1 del artículo 33, se encargue de impulsar y coordinar todo lo relacionado con la implementación de la Convención. Eso lo llevaría a cumplir dos funciones claves: –entre otras tareas—orientar y asesorar el diseño y desarrollo de políticas públicas transversales e incluyentes en las entidades públicas, especialmente las que atiendan necesidades las PcD y supervisar su cumplimiento, en el ámbito operativo. Esta labor supervisora, es distinta a la que debe realizar las institución (o instituciones) encargada de dar seguimiento, en forma independiente. Se trata de otra mirada, concentrada en cómo el Estado y sus instituciones, están cumpliendo en el campo de los derechos de las PcD, particularmente en lo dispuesto por la CDPD.
Este tipo de labor supervisora, protectora y promotora de los derechos de las PcD, según lo establecido por el inciso 2 del artículo 33, le debe corresponder a una o más instituciones, que realicen su trabajo de vigilancia, en forma independiente. A eso hace referencia el segundo párrafo cuando se indica que los Estados Partes deben de tomar en cuenta, cuando designen esta responsabilidad “los principios relativos a la condición jurídica y el funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos”.
Tales principios son los denominados “Principios de París”. Tales principios fueron adoptados por la ONU, el 20 de diciembre de 1992, por decisión de la Asamblea General. Valga indicar que se han constituido en la principal fuente de orientación normativa para las instituciones de derechos humanos, conformadas o que se conformen en los países, a partir de la adopción de tales principios.
Fueron elaborados y propuestos por los mismas entidades nacionales de derechos humanos que trabajaron en conjunto con representantes de Estados, de la ONU, de organismos especializados, de instancias intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales. Este grupo diverso se reunió en París en octubre de 1991, en un cónclave organizado por el Centro Danés de Derechos Humanos.
Los “Principios de París” son de naturaleza muy amplia y general. Fueron acordados así a fin de que pudieran ser cumplidos por una amplia gama de entidades nacionales de derechos humano, con independencia de la diversidad de sus objetivos, su estructura organizativa y sus planes de acción. Lo importante es que con ellos se definen una serie de requisitos jurídicos mínimos que una institución nacional de derechos humanos, debe de cumplir para ser considerada como tal. Estos principios se concentran en tres ámbitos; a saber: (1) Las responsabilidades y competencias fijadas para estas instituciones nacionales, (2) Su composición plural y la garantía de independencia en el desempeño de sus funciones y (3) Los métodos de operación y su relación con otros actores de la sociedad, como las organizaciones de la sociedad civil.
Con respecto a su competencia y responsabilidades, se establecen algunos estándares que debe cumplir. Destacamos tres: (1) Que su mandato sea lo más amplio posible (que abarque protección como promoción de DDHH), (2) que sean creadas con fundamento jurídico constitucional o mediante una ley y (3) que tengan la facultad de elaborar informes generales sobre el estado de los DDHH en el país o de carácter específico.
En relación con su composición y el grado de independencia y pluralidad, los “Principios de París” demandan las siguientes condiciones básicas: (1) Métodos de elección de membresía y de personal que aseguren representación plural de los diversos sectores sociales; (2) Dotación de infraestructura adecuada y los recursos económicos necesarios para desempeñar su trabajo, (3) Plena autonomía de decisión y acción frente al Poder Ejecutivo o Gobierno y (4) No estar sujetas control financiero alguno que pueda afectar el cumplimiento de sus funciones.
Para completar este conjunto de requisitos que deben cumplir este tipo de instituciones, los “Principios de París” al referirse a los métodos de operación, les fijan el siguiente orden de atribuciones: (1) El examen libre de todas cuestiones que abarca su ámbito de competencia, (2) El libre acceso a toda información y documentación que les sea necesaria para examinar la situación de los DDHH del país, (3) Libertad para dirigirse a la opinión pública en función de dar a conocer sus opiniones o recomendaciones y (4) Mantener la coordinación con instancias tanto públicas como de la sociedad civil, que trabajen en la promoción y protección de los DDHH.
En nuestros países, existen distinto tipo de entidades a las que se ha encargado la tarea de vigilar, promover y proteger los DDHH. Existen Procuradurías de DDHH, Comisiones, Comisionados, Defensorías de los Habitantes o del Pueblo, etc. Indistintamente cuál sea el tipo de institución que exista en cada país, lo importante es determinar si cumple con las condiciones fijadas en los “Principios de París”, particularmente lo relacionado con la independencia de la institución frente al Poder Ejecutivo.
En el párrafo 1 del inciso 2, se habla de un marco de uno o más mecanismos independientes. Por el conocimiento que tenemos de la región latinoamericana, consideramos que tal marco será preferentemente constituido por un mecanismo y no dos o varios. Quizás en países, tan extensos y con un Estado federado como Brasil, si corresponda el establecimiento o designación de varias instituciones, que coordinen las acciones adecuadamente.
Para las OPcD será muy importante investigar si la entidad nacional de DDHH (designada o establecida), cumple fielmente los “Principios de París”. Si se concluye que no los cumple, será necesario coordinar acciones con otras organizaciones de la sociedad civil para propugnar porque la entidad existente sea reformada en arreglo a lo que se establece en tales principios o bien que sea creada una, por medio de una norma legislativa, que los cumpla desde su origen.
En el otro caso (si se determinó que si los cumple), será necesario averiguar si esa institución nacional de derechos humanos, ya tomó nota de las tareas que se derivan de la CDPD; es decir: “promover, proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención”. Será también importante solicitar información sobre que acciones se propone ejecutar en función de cumplir con tales tareas y si existe algún equipo al que le asignó o le asignará tal responsabilidad. Algunas entidades ya cuentan con una persona (o equipo), especializado en el tema de derechos de las PcD. En este caso, sería oportuno consultarle a la institución si se proponer reforzar o fortalecer el equipo para lograr que se cumpla la tarea, de la mejor manera posible.
Otro punto de valor aquí es la coordinación e iniciativas conjuntas que puedan emprender las instituciones nacionales de DDHH con las OPcD, tanto en la labores de supervisión como en las de protección y promoción de los derechos de las PcD. Aquí hay una amplia agenda conjunta que –entre otros puntos—, podría contener los siguientes:
Coordinación (deseable) entre el organismo público encargado de impulsar la aplicación del tratado y la institución nacional de DDHH: ¿Existe tal coordinación? ¿Cómo se está desarrollando?
Conocimiento y seguimiento de los informes que deben presentar los Estados Partes al Comité Internacional. Con respecto al seguimiento de estos informes será de gran valor que la institución nacional, conozca las observaciones y recomendaciones del Comité, para determinar que se está haciendo para cumplir con lo recomendado.
Realización de campañas de promoción de los derechos de las PcD, en arreglo a lo fijado por el artículo 8 de la CDPD sobre toma de conciencia de la sociedad.
Coordinación con las OPcD para orientarlas, en función de cada vez más PcD realicen denuncias sobre situaciones violatorias, ante la institución nacional de DDHH.
Iniciativas conjuntas de capacitación sobre derechos de las PcD y la CDPD, dirigidas a OPcD.
Consulta a las OPcD cuando la institución nacional elabore informes generales sobre el estado de los DDHH en el país y, más aún, cuando se trate de informes específicos sobre la situación de los derechos de las PcD.
4. Seguimiento desde las OPcD y desde la sociedad civil, en general
Seguidamente, analizaremos la vigilancia que debe desarrollarse desde la sociedad civil, particularmente, desde las OPcD. Leamos lo que dice el inciso 3 del citado artículo 33:
En este punto, las OPcD deben jugar un rol fundamental. Para ello, es necesario que se capaciten en derechos humanos, para alcanzar un dominio amplio y solvente en promoción, protección y defensa. Deben dominar la CDPD y su protocolo opcional y deben fortalecerse para desarrollar acciones de incidencia política en distintos escenarios. Deben interiorizar la máxima: “Sin acción, no hay derecho”, para convertirla en la práctica en la consigna: “Sin acciones organizadas de incidencia política de las OPcD y sus aliados, los Estados cumplirán muy poco o nada de lo dispuesto en la CDPD.”
El papel de vigilancia desde las OPcD las obliga a estar informadas de lo que está sucediendo, especialmente en la institución designada para impulsar y coordinar la implementación del tratado y, en caso de que todavía no haya sido designada, deben involucrarse activamente en exigir su designación, procurando que satisfaga las condiciones requeridas para que cumpla eficazmente su labor.
Asimismo deben estar vigilantes a la hora de que los Estados deban presentar informes al Comité del tratado. Cuando se elaboren estos informes deben exigir ser informadas y debidamente consultadas en el proceso de su elaboración. Una vez concluidos los informes, deben revisarlos para determinar su objetividad y rigor de los datos. Ya sea que el informe del Estado no represente la realidad, lo haga parcialmente o que se acerque a ella, en forma adecuada, las OPcD se deberían abocar a la elaboración de informes alternativos o sombra, buscando que tal trabajo se realice por medio de esfuerzos unitarios y –si es posible—contando con la asesoría y apoyo de ONG de derechos humanos.
Ahora bien, la labor de vigilancia con respecto a los informes de los Estados, sea que haya informe sombra o no lo haya, no se queda con la lectura del informe nacional o el envío a Ginebra del informe alternativo. Ahí en este punto –más bien–, deben iniciar una labor intensa de seguimiento y de incidencia política, tanto en país como en Ginebra para buscar que el Comité haga las observaciones y recomendaciones más apropiadas, de acuerdo a la real situación de los derechos de las PcD en el país y para dar a conocer todo lo que suceda en los medios de comunicación nacionales.
Una vez que el Comité Internacional haya emitido las observaciones y recomendaciones, derivadas del estudio del informe presentado y del intercambio sostenido con los representantes del Estado Partes, las OPcD deberá de conocer bien ese documento y darle al máximo publicidad, como primer paso en el esfuerzo de incidencia política, para que las recomendaciones sean debidamente cumplidas.
La vigilancia desde la sociedad civil incluye a organizaciones o asociaciones de derechos humanos, que trabajen en protección y promoción. Las OPcD deberá de establecer relaciones con ellas, para introducirlas en el tema de los derechos de las PcD (en caso que no lo tenga en sus agendas de trabajo) o para que alcancen el mejor enfoque sobre él, ya que la subestimación también alcanza a estas ONG. Igualmente, las OPcD deben trabajar con estas ONG, que tienen conocimiento y experiencia en los sistemas de protección internacional de los DDHH, en función de establecer alianzas que las fortalezcan en la materia e, incluso, desarrollar actividades conjuntas como la redacción de informes alternativos.
Existen también ONG que trabajan temas de discapacidad, sin que necesariamente estén conformadas por PcD. Con estas ONG es bueno que las OPcD trabajen con el propósito de ganarlas a la lucha por la promoción, protección y defensa de los derechos de las PcD, en función de que incorporen estos temas en sus agendas; aún cuando su actividad principal esté centrada en la prestación de servicios. Para avanzar en la causa de los drechos de las PcD siempre es valioso contar con más y más aliados.
Es oportuno a recordar aquí que la discapacidad es un fenómeno transversal en los distintos sectores sociales y poblacionales. Existen mujeres con discapacidad, trabajadores y trabajadoras con discapacidad, niñas y niños con discapacidad, afrodescendientes con discapacidad, indígeneas con discapacidad, etc. Por ello, es necesario que las OPcD incidan en la agenda y quehacer de organizaciones de mujeres, sindicatos, organizaciones gremiales, organizaciones defensoras de la niñez, organicaciones indígenas, organizaciones de afrodescendientes, etc., haciendo que coloquen dentro de sus esfuerzos, el tema de los derechos de las PcD. Difícilmente lo van a incorporar por su propia iniciativa; será necesaria una acción orientadora, a partir de la iniciativa de las OPcD.
Ya con el tema incluido en sus agendas, estas organizaciones de la sociedad civil podrán desarrollar la labor de vigilancia, que les asigna el inciso 3 del artículo 33.
Por todo ello, se puede concluir que en la labor de vigilancia, desde la sociedad civil, el corazón palpitante y multiplicador, deben ser OPcD, potenciadas social y políticamente y plenamente concientes de su papel en la defensa, protección y promoción de los derechos de las PcD.
C. Proceso de elaboración y revisión de los informes de los Estados Partes y los informes sombra o alternativos de las organizaciones de PcD
Dentro de tal marco de promoción y defensa de los derechos de las personas con discapacidad, la RIADIS se ocupa ahora de los informes que los Estados deben presentar al Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante, el “Comité”) los cuales, en caso de que no sean fieles con la realidad y distorsionen la verdad de los hechos, deberán ser cuestionados por las organizaciones de personas con discapacidad mediante informes alternativos o sombra. Empero esa no debería ser la única condición para que las OPcD se aboquen a elaborar informes alternativos. También podría ser elaborados, a partir de que el Estado haya presentado un informe serio pero que contenga algunas fallas o vacíos, que podrán ser subsanadas por el informe alternativo. Incluso no debe descartarse que aún cuando el Estado presente un buen informe, las OPcD elaboren su propio informe, tanto para expresar sus inquietudes como para ejercitar esta práctica de vigilancia.
Este documento busca compartir algunas ideas y orientaciones sobre estos informes sombra, en función de apoyar el trabajo de las organizaciones de personas con discapacidad (“OpcD”) de los distintos países de la región. Lo elaborado es fruto del estudio de la RIADIS sobre estos temas así como de algunas conclusiones compartidas por la Alianza Internacional sobre Discapacidad (IDA, por sus siglas en inglés), en su documento orientativo: “Aplicación Eficaz de los Mecanismos Internacionales de Vigilancia de los Derechos Humanos para la Protección de los Derechos de las Personas Con Discapacidad“[2].
Es oportuno indicar aquí que a diferencia de una ley nacional específica que proteja y reconozca los derechos de las PcD, la cual cuenta con mecanismos de fiscalización y control interno, la Convención debe contar con mecanismos nacionales (como está fijado en el artículo 33, inciso 2)[3] y con mecanismos de seguimiento y monitoreo internacional. Es decir va a tener una doble mirada desde dentro de sus fronteras y desde fuera del país por la comunidad internacional.
Esa mirada externa preocupa a las autoridades que encabezan el Estado (especialmente, el Ejecutivo y la Cancillería) ya que no quieren verse señalados –en instancias internacionales de protección de los derechos humanos– como incumplidores en sus obligaciones de protección de derechos humanos que afecten a algún sector social o de la población. Ahora este ámbito de preocupación se amplía a las personas con discapacidad, al haber ratificado este tratado de la ONU.
No por casualidad los Estados, por lo general, buscan elaborar y presentar ante los comités internacionales que le dan seguimiento a los tratados, informes positivos que muestren que los derechos humanos avanzan y se están atendiendo las obligaciones contraídas.
Es esperable que en los informes que deben presentar los Estados al ser parte de la CDPD, no actúen de modo distinto[4]. Buscarán exaltar lo que han hecho y minimizar todo lo pendiente. Sin embargo, aquí puede aparecer otro elemento de distorsión que sería particular a los derechos de las PcD: El apartarse del punto medular del tratado que reconoce a las PcD como sujetos de derechos humanos y no como objetos de lástima y del asistencialismo caritativo público o privado. El gran peso que han tenido (y tienen) el asistencialismo y la caridad cuando se trata de PcD, es posible que aparezca, en forma implícita, en tales informes.
Una de las principales armas con la que contamos las organizaciones es la presión que desde el ámbito internacional, se puede ejercer sobre el Estado, por el poco cumplimiento de lo dispuesto en el tratado. De ahí que sea tan importante para las OPcD, el darle el debido seguimiento al proceso de elaboración de este primer informe del Estado para buscar, en primer término, que sea riguroso y apegado a la realidad (un informe-verdad).
-PASO 2/ DIRECTRICES PARA ELABORACIÓN DE INFORMES: El Comité Internacional debe orientar a los Estados sobre las características y alcances de los informes que deben presentar. Por ello, en octubre de 2009, el Comité emitió un conjunto de directrices para la elaboración del primer informe de los Estados Parte[5].
-PASO 4/ RECEPCIÓN DEL INFORME: El Estado debe elaborar el informe en uno de los seis idiomas oficiales de la ONU (inglés, español, francés, ruso, chino o árabe) y el Comité, posteriormente, encargará la traducción a los cinco idiomas restantes. Igualmente, se debe poner a disposición en formatos accesibles. De acuerdo a la experiencia acumulada en esta materia en otros comités (ya el Comité de la CDPD está apenas iniciando su trabajo en este campo), normalmente, transcurre al menos un año entre la fecha de presentación de informe y la fecha en que es analizado por el Comité.
Las OPcD tienen la oportunidad de aportar información sobre el modo en que se está aplicando la CDPD en su país en sus distintas fases, incluida la fase de redacción del informe del Estado Parte, la lista de cuestiones y las observaciones finales.
Las OPcD también intervienen en el seguimiento posterior a las observaciones finales, en las jornadas de debate general y en la redacción de las observaciones generales.
La participación y la interacción con los marcos de supervisión nacionales y otros órganos nacionales de aplicación y vigilancia, son elementos clave para garantizar la puesta en práctica eficaz de la CDPD.
Como indicamos más arriba, vamos a partir de que las OPcD van a trabajar en la elaboración del informe alternativo, ya sea porque el informe del Estado es poco riguroso y objetivo; o tiene contenidos objetivos pero también hay errores y fallas que distorsionan la realidad o bien, es bueno pero aún así las OPcD desean ejercitarse en la elaboración de informes sombras y en la subsecuente incidencia política.
Observemos ahora el trabajo de incidencia política relacionado con el proceso antes detallado en sus diez pasos.
En general, las OPcD deben de estudiar debidamente a la CDPD y su protocolo opcional, para dominar sus contenidos, disposiciones y alcances y trabajar en su exigibilidad por medios de acciones de incidencia política y para cumplir, de la manera más eficaz posible, la labor de seguimiento desde la sociedad civil y en coordinación con el mecanismo institucional de seguimiento (Procuradurías de Derechos Humanos, Defensoría del Pueblo o de los Habitantes, etc.).
En particular, las OPcD deben de tener un dominio claro y concreto sobre los mecanismos de monitoreo y seguimiento nacionales y, especialmente, los internacionales, fijados entre los artículos 34 y 40 de la CDPD.
Las OPcD deben conocer muy bien todo lo relacionado con los informes sombra o alternativos: Por qué son necesarios, cuál es su propósito, la metodología para elaborarlos y el plan de incidencia política en Ginebra y el país para que tenga impacto la elaboración del informe alternativo.
Para su adecuada intervención, las OPcD deben estudiar y dominar las directrices armonizadas, emitidas por el Comité Internacional para tener claridad sobre el tipo de informes que deben elaborar los Estados Partes.
Estas directrices también darán las pautas para analizar el informe del Estado Parte así como definir los contenidos del informe alternativo.
Las OPcD deben entrar en contacto con la Cancillería de su país para conocer cuándo y mediante que mecanismo, se va a elaborar el informe. Asimismo para recordarle que debe realizarse mediante un proceso amplio y transparente, donde se les consulte debidamente a las OPcD.
Ya conocido la forma cómo el Estado va a preparar el informe, las OPcD deben de prepararse para ser consultadas, en su proceso de redacción, alcanzando un buen dominio de los temas de consulta en función de que sus criterios sean pertinentes y lo más objetivos posibles.
Al completarse el informe, las OPcD deben asegurarse tener acceso a él (la última versión que será presentada por la Cancillería de su país al Comité Internacional).
Deben analizar si el informe responde a las directrices emitidas por el Comité o si se trata de un informe elaborado a partir de un esquema distinto.
A partir de su estudio, las OPcD deben analizar si el informe refleja, de manera rigurosa, el estado de los derechos de las PcD. Debe valorase cada tema que se considere significativo para determinar si la realidad se distorsiona y se presenta una visión distinta (por lo general, mucho más favorable de lo que es) a la que realmente se da en el país. O para decirlo de otra manera: Si se trata de un informe-verdad o un informe maquillado a la conveniencia política de la Cancillería del Estado Parte.
Aquí ya las OPcD estarán en condiciones de decidir cómo decidirían trabajar en la elaboración del informe alternativo, que aspectos cubriría el informe, mediante que metodología sería elaborado, cómo estarían involucradas las organizaciones interesadas, etc.
Las OPcD deben registrar por escrito el proceso de consulta realizado por la Cancillería o entidad encargada de redactar el informe. Esta información deberá ser incluida en el informe alternativo, como muestra de cumplimiento (pleno o parcial) o incumplimiento del deber de elaborar el informe un proceso abierto y transparente, en el cual se consultó a las OPcD; lo cual es una obligación establecida en el tratado. En este registro, las OPcD –en caso de que no se haya activado ningún mecanismo de consulta—deben documentar las gestiones realizadas para conocer el proceso de redacción del informe y sus solicitudes para ser consultadas.
Las OPCD deben dar seguimiento a la entrega del informe, indagando con la Cancillería sobre la fecha de presentación al Comité en Ginebra. Lo más recomendable es realizar todas estas gestiones informativas, a través de cartas de las OPCD en función de obtener también respuestas oficiales, por escrito. También es importante que la Cancillería perciba el interés de las OPcD y también la presión: “Siempre en la labores de control y seguimiento, es bueno respirarle en la nuca a las entidades públicas”.
Con la información en mano de cuando fue recibido el informe oficial por parte del Comité y la fechas del proceso subsiguiente, las OPcD deben planificar el trabajo de elaboración del informe alternativo; lo que debe incluir: la metodología que van a emplear, los temas en que van a centrar el informe, la forma de obtener la información veraz sobre esos temas (fuentes, datos, indicadores), el esquema del informe; la división del trabajo entre las personas involucradas en el esfuerzo de redacción, los aspectos técnicos del informe (número de páginas, resumen ejecutivo, anexos, traducción a otros idiomas, etc.) y la mecánica de aprobación (especialmente, si se trata de una coalición de OPcD). Se debe realizar el mayor esfuerzo para garantizar la producción de un informe de calidad.
Tan importante es la elaboración del informe alternativo como el proceso para asegurar que el trabajo tuvo sentido. Esto sólo lo puede asegurar el diseño de un buen plan de incidencia política, con dos escenarios: Ginebra y el país al que pertenezcan las OPcD. Por ello, es necesario que las OPcD elaboren ese plan, definiendo muy bien los objetivos y medios para lograr que el informe sombra sea debidamente tomado en cuenta por el Comité (tanto a la hora de definir las cuestiones sobre las que quiera ahondar como en las preguntas que formulará al país, en los distintos momentos del proceso de revisión). También ese plan de incidencia debe contemplar cómo incidir en el país:
(1) Divulgando nacionalmente (en caso que se llegue a esa conclusión) que la Cancillería no presentó un informe veraz sobre el estado de los derechos de las PcD y con ello no está cumpliendo lo dispuesto por el tratado ratificado y que las OPcD están trabajando en un informe alternativo a través del cual informarán al Comité y al país las fallas del informe oficial.
(2) Cuando se cuente con el informe alternativo ya completado, se enviará a Ginebra (eso se informará) y se divulgará entre las OPcD, ONG interesadas, entidades públicas, medios de comunicación, etc.
(3) Con las fechas definidas por el Comité, se atenderán todos los momentos de seguimiento; incluida –desde luego–, la comparecencia del Estado ante el Comité.
(4) Cuando el Comité emita su documento de observaciones y recomendaciones, las OPcD trabajarán en su divulgación tanto en el movimiento y aliados como en medios de comunicación y entidades públicas.
(5) Un tema clave también será el seguimiento que harán las OPcD de las recomendaciones emitidas por el Comité para presionar y asegurar su puesta en práctica.
Igualmente debe ser tema de interés de las OPcD, si el Comité ya designó al integrante que va a revisar el informe del país y quién fue designado.
En este seguimiento, es muy importante conocer sobre qué cuestiones quiere ahondar el Comité y la lista de preguntas sobre temas adicionales.
Las OPcD deben asegurarse que este lector (a) del informe nacional también tenga a mano (en un idioma que domine) el informe alternativo para que lo tenga como referente o contraste del informe del Estado.
Una vez conocidos las cuestiones de interés del Comité y la lista de preguntas, las OPcD deben de dar seguimiento sobre cómo el Estado responde ese listado de preguntas, en función de determinar si las respuestas son acertadas o rigurosas.
En caso de que las respuestas no sean buenas y no se ajusten a la realidad del país, las OPcD pueden elaborar un documento cuestionador de tales respuestas para enviar al Comité a fin de que contraste tales respuestas con los criterios emitidos por las OPcD.
Es imprescindible conocer la lista de temas y preguntas formuladas por el Comité al Estado Parte para determinar si se incluyeron temas sugeridos en el informe alternativo. De esta manera, se puede medir el verdadero impacto del informe de las organizaciones.
Las OPcD deben conocer cuándo se va a efectuar la reunión entre el Comité y la representación de su país para analizar el informe del Estado.
En este momento, lo ideal es que hubiera algún representante de las OPcD en Ginebra para darle seguimiento directo a ese proceso. Empero como esto puede resultar difícil, una forma alternativa es identificando a un representante de una organización internacional o regional (como la Alianza Internacional sobre Discapacidad o la RIADIS), con quien se pueda coordinar y brindarle toda la información para conocer de primera mano lo sucedido en este sesión de intercambio.
Quizás el uso de Skype u otro medio de comunicación a través de Internet pueda ser útil para un seguimiento más fiel de este diálogo.
Para las OPcD es clave conocer las Observaciones y Recomendaciones, emitidas por el Comité, primero para determinar si se ajustan a las necesidades del país para hacer avanzar los derechos de las PcD y luego para preparar su debido seguimiento, con el propósito de que se cumplan.
En este labor de seguimiento de las observaciones y recomendaciones, deben preparar un plan de seguimiento propio y deben también estar preparadas para coordinar esta valiosa labor, con la institución nacional de derechos humanos (o instituciones), que realiza el monitoreo de la CDPD desde el Estado y cualquier otra organización de la sociedad civil, interesada en este seguimiento.
A partir de la experiencia que se logre acumular, en todo el proceso relacionado con el primer informe, las OPcD deben conocer cuándo el Comité le solicita algún informe específico a su país y cuándo deberá de elaborar el próximo informe periódico y a partir de que orientaciones.
En tal informe periódico, las OPcD debe asegurarse que el Estado Parte ofrezca información sobre las medidas de seguimiento adoptadas en relación con las conclusiones y recomendaciones emitidas por el Comité durante el examen del informe inicial, así como sobre los principales avances (tanto positivos como negativos) logrados después del examen del informe inicial.
[1] “Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la estructura y la función de los mecanismos nacionales de aplicación y vigilancia del cumplimiento de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, párrafo 17, año 2009.
[2] Laura Theytaz-Bergman y Stefan Trömel, documento orientativo: “Aplicación Eficaz de los Mecanismos Internacionales de Vigilancia de los Derechos Humanos para la Protección de los Derechos de las Personas Con Discapacidad”, Alianza Internacional sobre Discapacidad, mayo, 2010.
[3] Sin perjuicio del uso del término “nacional” incluido en el texto de la Convención, los mecanismos previstos en el artículo 33 pueden ser replicados en los ámbitos locales (provincial, regional o municipal), como lo expresa el “Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la estructura y la función de los mecanismos nacionales de aplicación y vigilancia del cumplimiento de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, en sus puntos 32 y 58.
[4] Este punto se verifica en los informes de Estado presentados ya al Comité por España, Perú y Túnez. http://www.ohchr.org./EN/HRBodies/CRPD/Pages/futuresessions.aspx
[5] http://www2.ohchr.org/SPdocs/CRPD/CRPD-C-2-3_sp.doc

References: artículo 33
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 Artículo 33
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 artículo 34
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 artículo 3
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 artículo 8
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