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Timestamp: 2019-07-17 10:31:24+00:00

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Contrato estatal cláusulas excepcionales. Potestades exorbitantes / clausulas excepcionales finalidad / potestades exorbitantes finalidad
La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del C.C.A. al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(…) infrinjan las normas en que deberían fundarse (...) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”. El control jurisdiccional de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración, sin atender los fines que se le han encomendado y del contenido que debe dar a todas sus actuaciones, los expide sin que medie un motivo legal que los respalde o con fundamento en razones falsas o inexactas. Cabe anotar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y de veracidad, de acuerdo con las cuales se entiende su sujeción al ordenamiento y la certeza de los hechos sobre los cuales descansan, presunción esta indispensable para su ejecución y que impone a quien pretende desconocerlos la carga de desvirtuar su obligatoriedad. (…) De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(…) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”. (…) En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas o porque el autor del acto le ha dado a los hechos un alcance que no tienen. Por otro lado, habrá ausencia de motivación por falta de fundamentos de hecho en la manifestación de voluntad de la administración y violación directa de la ley cuando hay falta de aplicación o interpretación de la ley, indebida aplicación o interpretación errónea.
“1.- Declárase la nulidad de la Resolución No. 060 de marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde de Chimá, por medio de la cual se termina unilateralmente un contrato.
“1.- Que es nula la Resolución No. 060 de fecha marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde Municipal de Chimá-Córdoba, mediante la cual se declaró unilateralmente terminado el contrato estatal de prestación de servicios profesionales celebrado entre el Municipio de Chimá y la Doctora Karina Isabel Cabrera Donado, cuyo objeto era prestar servicios como asesora jurídica externa de esa entidad territorial.
3.- A la sentencia que ponga fin al presente proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (Fl. 1 cuaderno principal).
“La resolución demandada adolece de requisitos de formalidad por cuanto el servidor público se halla en la obligación de establecer en los actos administrativos que expida los recursos procedentes contra dicho acto, por parte de quienes resulten afectados con el mismo, más aun tratándose como en este caso de un acto administrativo de carácter particular, ya que los actos administrativos deben formarse de necesidad, cumpliendo previamente los procedimientos legales establecidos.
(..) Como podemos observar la irregularidad que señalamos en el acto demandado se clasifica entre los vicios de forma sustanciales por cuanto ataca las garantías y los derechos de mi persona, como directamente afectada con la decisión de la administración municipal de Chimá y por tanto ocasiona la nulidad de la actuación.”
Con fundamento en la violación de la norma referida, la señora Karina Cabrera Donado formula el cargo de desviación de poder, pues “(..) si nos vamos a lo estatuido en la Ley 80 de 1993, concretamente en su artículo 17 que establece taxativamente las causales de terminación unilateral del contrato, podemos colegir que ninguna de ellas es atribuible en este caso (..) si bien es cierto que la ley otorga a las entidades estatales en su calidad de contratantes unas prerrogativas ante los particulares, como con las cláusulas exorbitantes, entre las que encontramos la de terminación unilateral, no es menos cierto que la misma ley establece las causales para hacer uso de dichas exorbitancias y por ello, con esta actuación, el Alcalde incurre en una flagrante violación a esta norma, configurándose incluso el desvío de poder” (Fls. 2-5 cuaderno principal).
“La demandante y el representante legal del Municipio de Chimá se celebró (sic) un acuerdo o contrato de transacción con respecto al objeto en litigio, el día 5 de mayo del año en curso1. Contrato de transacción que además se aportó al proceso ejecutivo singular que la misma demandante presentó contra el ente territorial demandado por las mismas razones y que cursa en ese mismo tribunal (..)” (Fls. 35-37 cuaderno principal).
En esta oportunidad, la parte demandante reitera su solicitud de “(..) declarar la nulidad de la Resolución No. 060 de marzo 5 de 1999 y condenar a la mencionada entidad territorial a cancelar el valor correspondiente a los perjuicios ocasionados como consecuencia del acto acusado, no sin antes dejar en claro que mediante proceso ejecutivo tramitado ante esa honorable corporación, se canceló lo correspondiente al tiempo de ejecución del contrato, es decir, desde el 1º de enero hasta el 5 de marzo de 1999, fecha en la que se terminó unilateralmente el mencionado contrato; por tal motivo lo dejado de percibir a causa de la terminación unilateral del contrato asciende a un monto de $17.700.000.oo, cifra ésta que tal como lo señale en la demanda debe ser actualizada (..)” (Fls. 60-61 cuaderno principal).
Mediante sentencia proferida el 12 de octubre de 2000, el Tribunal Administrativo de Córdoba declara parcialmente probada la excepción de transacción propuesta por la entidad pública demandada y accede a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que “no había ningún motivo válido para declarar la terminación unilateral del contrato”.
En relación con la excepción mencionada, el a quo considera que “(..) prospera parcialmente por cuanto a la demandante se le pagaron sus servicios hasta el día cinco (5) de marzo de 1999 y en la demanda se está cobrando también este tiempo. En la decisión final se tendrá en cuenta esta circunstancia (..)”.
“(..) De la prueba reseñada se concluye que la demandante celebró un contrato con el municipio demandado para prestar los servicios de asesoría jurídica, cuya duración fue de enero 1º a diciembre 31 de 1999; que dicho contrato fue terminado unilateralmente por la administración en marzo 5 de 1999 y la causa de la misma se indica en la resolución 060 de dicha fecha y en la comunicación de febrero 22 del mismo año.
(..) Visto lo anterior, se declarará la nulidad de la resolución acusada y por haber fenecido el término de vigencia del contrato, se condenará al municipio demandado a indemnizar al contratista por los perjuicios que se le hubieran causado con dicho acto administrativo (..)”.
“(..) la liquidación de perjuicios se hará teniendo en cuenta los siguientes elementos: a) el valor mensual del contrato era de $1.800.000.oo; b) al terminarse el contrato estaba pendiente de ejecutar una parte del mes de marzo y los meses de abril a diciembre; c) según la transacción se pagaron $270.000.oo por los cinco (5) días laborados del mes de marzo, por lo que quedó un saldo de $1.530.000.oo por ese mes; d) los nueve (9) meses restantes suman $16.200.000.oo; e) lo anterior da un total de $17.730.000.oo, que sería el valor total de la parte del contrato no ejecutado; f) a la anterior suma se le deducen $7.092.000.oo o sea el 40% considerados como costos del contrato, quedando un saldo líquido de $10.638.000.oo, que es el valor estimado de los perjuicios que debe pagar el ente demandado (..) se actualizará la anterior suma teniendo en cuenta un índice inicial de 104.91 (marzo 6 de 1999, día siguiente a la resolución de terminación del contrato) y un índice final de 117.68 (septiembre de 2000), con el siguiente resultado (..) $11.932.893.oo” (Fls. 67-77 cuaderno principal).
“(..) El acto administrativo que dio por terminado dicho contrato está revestido de legalidad ya que el municipio tiene la potestad reglamentaria y legal de emitir dichos actos administrativos el cual (sic) fueron motivados (sic) y notificados de manera personal a la abogada Cabrera Donado y ella suscribió dicha notificación.
(..) Si bien es cierto que el Municipio de Chimá declaró la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios profesionales de abogado que tenía la abogada Karina Cabrera Donado, igualmente es cierto que la administración municipal le canceló todas las obligaciones económicas que hasta el momento tenía ganada la actora hasta el día 5 de marzo del año 1999, por concepto de honorarios profesionales de abogada” (Fls. 78-79 cuaderno principal).
La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Corporación solicita confirmar la sentencia de primera instancia. Considera que la Resolución No. 060 de 5 de marzo de 1999 “(..) adolecía no sólo de una indebida motivación, pues no brindó al administrado los verdaderos motivos que le asistían para acudir a este mecanismo excepcional de rompimiento del principio de la normatividad de los contratos estatales, sino también de falsa sustentación en la medida en que la verdadera voluntad de la administración era lograr, a toda cosas y por cualquier medio, la interrupción inmediata del contrato, tal y como quedó consignado en la comunicación del 22 de febrero de 1999 (..)” (Fls. 89-100 cuaderno principal).
“1.- Que el Alcalde anterior, señor Arnulfo Adriano Montaño Brango, al tener conocimiento de la providencia de diciembre 15 de 1998, emanada del Honorable Consejo de Estado y que anuló su elección, su credencial y convocó a nuevos escrutinios en el Municipio de Chimá, optó por contratar en forma irregular y desordenada la prestación de un servicio público permanente como es el de la asesoría jurídica financiera y contable.
4.- Que el contrato celebrado entre la doctora Karina Cabrera Donado y el Ex Alcalde Arnulfo Montaño Brango lesiona ostensiblemente el presupuesto municipal de Chimá, teniendo en cuenta el déficit fiscal como lo dejó (..)”4.
“(..) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.
En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (..)”5.
De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(..) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”6.
“(..) La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable (..)”7.
En el presente caso, las pruebas aportadas por las partes dentro de las oportunidades legales y las allegadas en debida forma al proceso demuestran que el día 1 de enero de 1999 la señora Karina Isabel Cabrera Donado y el Alcalde Municipal de Chimá para entonces Arnulfo Montaño Brango suscribieron un contrato de prestación de servicios profesionales9, con el objeto de que la actora prestara “sus servicios como asesor jurídico externo”, obligándose a i) emitir conceptos y absolver consultas sobre la legalidad de los actos administrativos, de procesos licitatorios, de contratos y de convenios interadministrativos que dicte o celebre el municipio; ii) asumir la defensa de la administración municipal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) asesorar al Alcalde para que cumpla con el deber legal de objetar los proyectos de acuerdo y en los temas relacionados con carrera administrativa y iv) realizar visitas periódicas al municipio cuando las necesidades del servicio lo requieran, por lo menos dos veces por semana.
Estando en ejecución el contrato mencionado, el 22 de febrero de 1999 el entrante Alcalde de Chimá Víctor David González envió una comunicación a la señora Cabrera Donado solicitando su “renuncia” a la continuación del contrato de prestación de servicios celebrado entre ella y el anterior alcalde, de la que se destaca su contenido en los siguientes términos -se destaca-:
“Por medio del presente escrito y por razones que no necesitan explicación alguna, me dirijo a Usted para solicitarle que en el término de la distancia presente renuncia a la ejecución del contrato de prestación de servicios profesionales de abogado celebrado entre Usted y el ex-alcalde señor Arnulfo Montaño Brango, de fecha 1º de enero de 1999.
De no acceder a lo solicitado el municipio procederá a expedir el acto
administrativo de terminación unilateral del mismo o hacer uso de la cláusula de caducidad administrativa incorporada en todos los contratos de la administración pública y por tanto la administración ordenará la liquidación definitiva del prealudido contrato.
Chimá, febrero 22 de 1999”10 (negrilla fuera de texto).
En relación con ausencia de personal en la estructura administrativa del municipio accionado, la Sala no puede hacer ningún tipo pronunciamiento, toda vez que el acto administrativo “por medio del cual se establece la planta del personal de la Administración Central del Municipio de Chimá para la vigencia fiscal de 1999”11 fue aportado en copia simple, por lo que carece de valor probatorio a la luz de las normas procesales civiles.
“(..) alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad13, la seguridad y la salubridad públicas y, por lo mismo, más que una facultad de la que puede o no hacer uso a su libre albedrío, es un mandato que impele a la entidad a adoptar esta medida extrema, como que este imperativo deriva claramente de la preeminencia del interés público. Aunque, como ya se advirtió, no se trata de un poder ilimitado en tanto sólo puede invocarse en casos excepcionales y su uso impone de parte del juez un riguroso control de esta prerrogativa.
Como ya se indicó el poder exorbitante de terminación unilateral por razones de orden público es de interpretación restrictiva por corresponder a reglas de excepción y por lo mismo para que el uso de este formidable poder sea legítimo, es menester que concurran motivos de entidad suficiente como para extinguir el negocio jurídico (..)”14.
“(..) la Doctora Karina Cabrera Donado demandó ejecutivamente al Municipio de Chimá por el valor de $3.400.000 correspondientes al valor del contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre ella y el municipio durante los meses de diciembre de 1998 y enero de 1999; en razón a lo anterior el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió mandamiento de pago que se encuentra debidamente notificado al señor Alcalde y por tanto es conocedor de este proceso y además ordenó el embargo de las cuentas del municipio y retención de la suma de $6.000.000, cifra ésta que efectivamente fue depositada por la Caja Agraria de Chimá en la cuenta de depósitos judiciales y puesta a disposición del Tribunal. La demandante manifiesta al señor Alcalde que propone llegar a una transacción para que le cancele el valor adeudado incluyendo lo correspondiente al mes de febrero y cinco días de marzo de 1999. La transacción implicaría por su parte, la condonación de la indexación e intereses moratorios ordenados en el mandamiento de pago, siempre y cuando el Alcalde esté presto a hacer la transacción por el valor adeudado, es decir, incluir los valores correspondientes al mes de febrero y cinco días de marzo de 1999 (..) y de esta manera dar por terminado el proceso. Escuchada la propuesta de la Dra. Karina Cabrera, el señor Alcalde de Chimá manifiesta que en aras de lograr un buen manejo de la administración municipal y evitarle mayores gastos al ente territorial a su cargo, acepta la propuesta ya que efectivamente el contrato se ejecutó hasta el 5 de marzo de 1999 y conforme a ello debe cancelarse a la Dra. Cabrera de la siguiente manera: mes de diciembre de 2008 $1.600.000 menos los descuentos, debe pagarse $1.439.600. Meses de enero y febrero de 1999 $3.600.000 menos descuentos, debe pagarse $3.239.200. Cinco días de marzo/99 corresponde pagar $270.000. Para un total de $4.948.800 (..)”15.
12Sentencias de 21 de febrero de 1986, radicación 4550, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 20 de octubre de 1995, radicación 9847, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 14 de diciembre de 1995, radicación 8563, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; de 6 de junio de 2007, radicación 17253, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

References: artículo 84
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 17
 Resolución 
 resolución 
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 resolución 
 Resolución 
 artículo 84