Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F103-IA-360%3Afr
Timestamp: 2016-10-23 16:16:34+00:00

Document:
103 Ia 36057. Urteil vom 8. November 1977 i.S. Bienz gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
Proc�dure (recours contre des arr�t�s, �puisement des instances cantonales); loteries. 1. L'exigence de l'�puisement des instances cantonales, pr�vue par l'art. 86 al. 2 OJ, s'applique aussi aux recours contre des arr�t�s de port�e g�n�rale. Si un tel arr�t� peut �tre attaqu� dans une proc�dure cantonale de contr�le abstrait des normes - comme le pr�voient par exemple les art. 68 ss de la loi argovienne sur la juridiction administrative - il faut d'abord utiliser cette voie de droit avant de former un recours de droit public (consid. 1a). 2. Examen de la constitutionnalit� d'un arr�t� cantonal fond� sur une disposition du droit f�d�ral. Les cantons peuvent interdire que des loteries au sens de l'art. 2 de la loi f�d�rale sur les loteries (tombola � l'occasion d'une r�union r�cr�ative) soient organis�es ou r�alis�es par des personnes qui exercent cette activit� � titre professionnel (consid. 2). Faits � partir de page 361
Gest�tzt auf das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten vom 8. Juni 1923 (Lotteriegesetz, LG) und � 18 des kantonalen Einf�hrungsgesetzes zum OR vom 27. Dezember 1911 erliess der aargauische Regierungsrat am 27. September 1976 eine Verordnung �ber Lotterien, Pr�mienanleihen und gewerbsm�ssige Wetten (Lotterieverordnung). Diese regelt u.a. die Voraussetzungen, unter denen die gem�ss Art. 2 LG dem kantonalen Recht unterstellten Lotterien durchgef�hrt werden d�rfen. Nach � 5 Abs. 1 lit. a ist die Erteilung einer Bewilligung u.a. dann ausgeschlossen,
"wenn der Gesuchsteller mit Organisation oder Durchf�hrung der Lotterie Personen beauftragt, welche diese T�tigkeit berufs- oder gewerbsm�ssig aus�ben".
Die neue Verordnung wurde im kantonalen Amtsblatt vom 23. Oktober 1976 publiziert. Der in K�ssnacht (SZ) wohnhafte Walter Bienz, der im Auftrag von Vereinen berufsm�ssig Lottos durchf�hrt, stellte am 3. November 1976 beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau den Antrag, � 5 Abs. 1 lit. a der Lotterieverordnung wegen Verletzung von BGE 103 Ia 360 S. 362Art. 4 und 31 BV aufzuheben. Das Verwaltungsgericht betrachtete Walter Bienz als zur Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens legitimiert, wies jedoch den gestellten Antrag aufgrund einer materiellen Pr�fung mit Urteil vom 9. Februar 1977 ab. Walter Bienz f�hrt im Anschluss an dieses Urteil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, es seien der verwaltungsgerichtliche Entscheid sowie � 5 Abs. 1 lit. a der Lotterieverordnung aufzuheben.
1. a) Nach � 68 des aargauischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 9. Juli 1968 (VRPG) k�nnen "Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in Dekreten und Verordnungen des Kantons und in Erlassen der Gemeinden, �ffentlich-rechtlichen K�rperschaften und Anstalten" jederzeit dem Verwaltungsgericht zur Pr�fung auf ihre Verfassungs- und Gesetzm�ssigkeit unterbreitet werden. Zur Einleitung eines derartigen abstrakten Normenkontrollverfahrens ist nach � 69 VRPG jedermann legitimiert, der durch die Anwendung der Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzw�rdigen Interessen verletzt werden k�nnte. Erweisen sich die angefochtenen Vorschriften als verfassungs- oder gesetzwidrig, so hebt sie das Verwaltungsgericht auf (� 71 VRPG).
Das Verwaltungsgericht vertritt unter Hinweis auf Art. 89 OG die Auffassung, dass die vom Regierungsrat erlassene Lotterieverordnung innert dreissig Tagen seit ihrer Ver�ffentlichung direkt beim Bundesgericht h�tte angefochten werden m�ssen. Das Normenkontrollverfahren nach �� 68 ff. VRPG sei ein subsidi�res, an keine Frist gebundenes Verfahren, dessen Durchf�hrung zur Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges nicht notwendig sei. Auf die erst im Anschluss gegen einen Normenkontrollentscheid des Verwaltungsgerichtes erhobene staatsrechtliche Beschwerde k�nne nicht eingetreten werden.
Dieser Betrachtungsweise ist nicht beizupflichten. Zun�chst ist festzuhalten, dass der in Art. 86 Abs. 2 OG enthaltene Grundsatz, wonach vor Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch zu machen ist, auch dann gilt, wenn es sich beim angefochtenen kantonalen Hoheitsakt nicht um eine Verf�gung (Entscheid), BGE 103 Ia 360 S. 363sondern um einen Erlass handelt. Art. 89 OG regelt nur Beginn und Dauer der Beschwerdefrist, die bei der Anfechtung kantonaler Hoheitsakte einzuhalten ist. Hingegen sagt Art. 89 OG nichts dar�ber, welche Hoheitsakte unmittelbar und welche erst nach Durchlaufen des kantonalen Instanzenzuges angefochten werden k�nnen. Massgebend hief�r ist vielmehr Art. 86 OG, der bez�glich des Erfordernisses der Ersch�pfung des Instanzenzuges nicht auf die Art des Hoheitsaktes, sondern auf die Art der hiegegen erhobenen R�gen abstellt. Wenn in der einschl�gigen Judikatur und Literatur hinsichtlich der Anfechtung von kantonalen Gesetzen und Verordnungen vom Erfordernis der Ersch�pfung des Instanzenzuges in der Regel nicht die Rede ist, so deshalb, weil solche kantonale Rechtsmittel im allgemeinen gar nicht bestehen. Doch ist klar, dass nicht nur kommunale (BGE 102 Ia 50; BGE 101 Ia 484; BGE 99 Ia 504, 581; BGE 98 Ia 395), sondern auch kantonale Erlasse (BGE 102 Ia 201, BGE 89 I 27) erst dann mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar sind, wenn von den allenfalls zur Verf�gung stehenden kantonalen Rechtsmitteln, die zur Aufhebung der angefochtenen Normen f�hren k�nnen, Gebrauch gemacht worden ist. Eine Ausnahme gilt nur f�r die in Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG genannten Verfassungsr�gen sowie dann, wenn das Durchlaufen der kantonalen Instanzen eine leere, zwecklose Formalit�t w�re oder wenn an der Zul�ssigkeit eines in Betracht fallenden Rechtsmittels ernstliche Zweifel bestehen (BGE 96 I 644 mit Hinweisen), ferner in den F�llen nach Art. 84 Abs. 1 lit. b-d OG.
Da keine der soeben erw�hnten Ausnahmen hier zutrifft, musste der Beschwerdef�hrer zuerst die zur Verf�gung stehenden kantonalen Rechtsmittel ergreifen, bevor er die beanstandeten Vorschriften der Lotterieverordnung mit staatsrechtlicher Beschwerde anfocht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtes ist das aargauische Normenkontrollverfahren nach �� 68 ff. VRPG einem Rechtsmittelverfahren im Sinne von Art. 86 Abs. 2 OG gleichzustellen. Wohl ist die M�glichkeit der Einleitung eines solchen Verfahrens unbefristet, doch besitzt jeder legitimierte Antragsteller - anders als etwa bei einer blossen Aufsichtsbeschwerde - einen Rechtsanspruch auf materielle �berpr�fung und gegebenenfalls auf Aufhebung der angefochtenen Vorschriften. Es handelt sich um einen durchaus zumutbaren kantonalen Rechtsbehelf, der BGE 103 Ia 360 S. 364geeignet ist, den als verfassungswidrig beanstandeten Hoheitsakt zu beseitigen, der daher vor Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde ergriffen werden darf und, soweit das Erfordernis der Ersch�pfung des Instanzenzuges gilt, auch ergriffen werden muss. Auf die rechtzeitig im Anschluss an den Normenkontrollentscheid des Verwaltungsgerichtes erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten, und zwar auch insoweit, als damit nicht bloss die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils, sondern auch der angefochtenen Vorschrift selber verlangt wird (BGE 101 Ia 491 E. 9; BGE 98 Ia 405 Nr. 64).
Wieweit ein kantonaler Erlass in dieser Weise auch dann noch unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden kann, wenn das vorg�ngig durchzuf�hrende kantonale Normenkontrollverfahren nicht sofort nach Erlass der Norm, sondern erst Monate oder Jahre sp�ter eingeleitet worden ist, braucht hier nicht weiter er�rtert zu werden. Im vorliegenden Falle wurde das Normenkontrollbegehren beim Verwaltungsgericht elf Tage nach der Publikation des Erlasses im Amtsblatt gestellt, d.h. innerhalb einer Frist, die sich im Rahmen der �blichen Rechtsmittelfristen h�lt. Es besteht kein Grund, die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde anders zu behandeln als eine solche, die rechtzeitig im Anschluss an ein gew�hnliches, befristetes kantonales Rechtsmittel eingelegt worden ist.
b) Dass der Beschwerdef�hrer, wiewohl er nicht im Kanton Aargau wohnt, legitimiert ist, den ihn in seiner Berufs- oder Erwerbst�tigkeit treffenden Erlass mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, steht ausser Zweifel (BGE 102 Ia 205/6 mit Hinweisen).
2. Materiell erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet. Nach dem eidgen�ssischen Lotteriegesetz sind "Lotterien, die bei einem Unterhaltungsanlass veranstaltet werden, deren Gewinne nicht in Geldbetr�gen bestehen und bei denen die Ausgabe der Lose, die Losziehung und die Ausrichtung der Gewinne im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Unterhaltungsanlass erfolgen (Tombola)" ausschliesslich dem kantonalen Recht unterstellt; die Kantone k�nnen diese Lotterien zulassen, beschr�nken oder untersagen (Art. 2 LG). Der beanstandete � 5 Abs. 1 lit. a der neuen aargauischen Lotterieverordnung bezieht sich auf diese dem kantonalen Recht unterworfenen BGE 103 Ia 360 S. 365Lotterieveranstaltungen. Nach Art. 2 Abs. 2 LG h�tte der Kanton derartige Veranstaltungen g�nzlich untersagen k�nnen. Der Regierungsrat hat sich statt dessen darauf beschr�nkt, die Bewilligung solcher Lotterieveranstaltungen an Bedingungen zu kn�pfen, welche den reinen Unterhaltungscharakter des Anlasses bewahren und die Spielleidenschaft f�rdernde Ausw�chse verhindern sollen. So bleibt die Bewilligung jenen Organisationen versagt, deren Zweck ausschliesslich kommerzieller Natur ist oder allein in der Durchf�hrung von Lotterien besteht (� 2 Abs. 2 der Lotterieverordnung). Die Erteilung der Bewilligung ist sodann nach � 5 Abs. 1 lit. a dann ausgeschlossen, "wenn der Gesuchsteller mit Organisation oder Durchf�hrung der Lotterie Personen beauftragt, welche diese T�tigkeit berufs- oder gewerbsm�ssig aus�ben". Gegen diese Vorschrift richtet sich die vorliegende Beschwerde.
Der Beschwerdef�hrer behauptet nicht, dass der Regierungsrat zum Erlass der Verordnung bzw. einer solchen Vorschrift nicht zust�ndig gewesen sei. Er ficht die Vorschrift nur inhaltlich an, wobei er sich auf Art. 4 und 31 BV beruft. Dazu ist vorab zu bemerken, dass Art. 2 Abs. 2 LG, der die Kantone erm�chtigt, Lotterieveranstaltungen der fraglichen Art zuzulassen, zu beschr�nken oder zu untersagen, f�r das Bundesgericht verbindlich ist (Art. 113 Abs. 3 BV). Gest�tzt auf die bundesgesetzliche Erm�chtigung k�nnte der Kanton die betreffenden Lotterieveranstaltungen �berhaupt untersagen, ohne dass sich jemand gegen�ber einem solchen Verbot mit Erfolg auf Art. 4 oder Art. 31 BV zu berufen verm�chte. Auch dann, wenn ein Kanton - wie hier - statt einem vollst�ndigen Verbot lediglich einschr�nkende Bestimmungen erl�sst, kann die Zul�ssigkeit einer derartigen Einschr�nkung im Hinblick auf die in Art. 2 Abs. 2 LG enthaltene Erm�chtigung dem Grundsatz nach nicht in Frage gestellt werden. F�r eine verfassungsrichterliche Kontrolle bleibt somit wenig Raum. Es m�ssen hier �hnliche Grunds�tze gelten wie bei der �berpr�fung von auf Gesetzesdelegation beruhenden bundesr�tlichen Verordnungen (vgl. dazu BGE 101 Ib 144 ff., insbesondere 151; BGE 99 Ib 165; betreffend �berpr�fung von auf bundesgesetzlicher Delegation beruhenden kantonalen Erlassen vgl. BGE 95 I 332 ff.). Ist der durch die angefochtene kantonale Vorschrift verfolgte Zweck durch Art. 2 LG gedeckt, BGE 103 Ia 360 S. 366so bleibt nur noch zu pr�fen, ob das zur Erreichung dieses Zweckes gew�hlte Mittel tauglich und verh�ltnism�ssig ist und ob die Vorschrift vor dem Grundsatz der Rechtsgleichheit und dem Willk�rverbot standh�lt.
Das Verwaltungsgericht f�hrt zur Rechtfertigung der angefochtenen Vorschrift aus, der Berufslottier habe ein Interesse daran, von m�glichst vielen Vereinen mit der Durchf�hrung von Lottos beauftragt zu werden. Es sei sodann bekannt, dass die Lottiers an die von ihnen durchgef�hrten Lottos immer ihre "Stammkunden" mitbr�chten, welche, vom Lottier �ber den jeweiligen Durchf�hrungsort auf dem Laufenden gehalten, zu ihrem Freizeitvergn�gen von Lotto zu Lotto z�gen und auch vor betr�chtlichen Anfahrtswegen nicht zur�ckschreckten. Es sei nicht �bertrieben, von einem "praktisch als Dauerlotto aufgezogenen Lotterieunternehmen" zu sprechen, wobei sich die Rolle des veranstaltenden Vereins darauf beschr�nke, als Vehikel f�r die Tombolabewilligung zu dienen. Mit dem T�tigwerden von professionellen Lottiers sei ein Element hochgekommen, welches den Lottoveranstaltungen den Charakter eines blossen Unterhaltungsanlasses nehme. Es werde aus purem Erwerbsstreben die Spielsucht der Leute angefacht und gef�rdert.
Der Beschwerdef�hrer wendet ein, ein "Unterhaltungsanlass" liege auch dann vor, wenn ein Verein, der ein Lotto veranstalten wolle, mit der Organisation und Durchf�hrung desselben eine Person beauftrage, die diese T�tigkeit berufs- oder gewerbsm�ssig aus�be. Die Gewerbsm�ssigkeit der Darbietung schliesse den Unterhaltungscharakter des Anlasses nicht aus.
Das mag zutreffen, hindert den Kanton aber nicht, Unterhaltungszwecken dienende Lotterieveranstaltungen im Sinne von Art. 2 LG nur zuzulassen, wenn sie nicht durch Personen organisiert oder durchgef�hrt werden, die diese T�tigkeit berufs- oder gewerbsm�ssig aus�ben. Eine derartige Einschr�nkung dient einem legitimen, durch Art. 2 Abs. 2 LG gedeckten Zweck. Es liegt auf der Hand, dass die Zulassung von Lottospielen unter der Leitung berufsm�ssiger Lottiers, gerade weil diese das Lotto "besser und attraktiver gestalten", zu einer H�ufung solcher Veranstaltungen f�hren w�rde und damit eine F�rderung der Spielleidenschaft zur Folge h�tte. Was der Beschwerdef�hrer vorbringt, ist nicht geeignet, die Ausf�hrungen BGE 103 Ia 360 S. 367des Verwaltungsgerichtes, denen sich das Bundesgericht im wesentlichen anschliesst, zu widerlegen, und die R�ge der Verletzung von Art. 4 oder 31 BV dringt nicht durch.
102 IA 50,
98 IA 395 suite... ,
Art. 2 Abs. 2 LG,
Art. 4 und 31 BV suite... ,
Art. 86 Abs. 2 Satz 2 OG,
Art. 84 Abs. 1 lit. b-d OG,

References: art. 68
 Art. 2
 BGE 
 Art. 89
 Art. 86
 BGE 
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 86
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 86
 Art. 84
 Art. 86
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 31
 Art. 2
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 2
 BGE 
 Art. 2
 Art. 2
 BGE 
 Art. 4

Art. 2

Art. 4

Art. 86

Art. 84