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Timestamp: 2019-03-26 15:24:38+00:00

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Alguns aspectos do processo de privatizações em Portugal (I) | Revista «O Militante»
Economia, Edição Nº 281 - Mar/Abr 2006
No presente artigo iremos abordar alguns aspectos do processo de privatizações em Portugal, desde o seu início em 1989 até praticamente aos dias de hoje. Embora tal processo se insira num quadro muito mais vasto e complexo, que é o da recuperação capitalista e da reconstituição monopolista levada a cabo pelo grande capital nacional, pelo menos desde finais da década de 70 e sempre em íntima ligação com o grande capital multinacional, neste artigo só muito levemente iremos abordar questões relacionadas com esse outro processo – bem mais vasto, multiforme e complexo nos seus planos tácticos e operacionais –, debruçando-nos, no essencial, quase exclusivamente sobre o processo de privatizações.
Porém, mesmo o próprio processo das privatizações é em si mesmo multifacetado, designadamente com vertentes políticas, legislativas, económicas e financeiras.
Neste quadro, o presente artigo não pretende (nem podia pretender) ser exaustivo, tocando-se por vezes só ao de leve em alguns dos seus aspectos.
É também de ficar desde já aqui a nota de que o processo de privatizações constitui um dos mais importantes suportes, se não mesmo o mais importante de todos, para o êxito do processo de acumulação, concentração e centralização do capital, após a Revolução do 25 de Abril de 1974, com vista à reconstituição do poder dos monopólios pela direita e por outras forças que lhe deram e ainda lhe dão apoio.
Outra ideia que gostaria também de recordar aqui é que o processo de privatizações se arrasta há quase vinte anos, não porque o grande capital assim o desejasse mas porque as condições objectivas da luta política e ideológica e da envolvente económica e financeira nacional e internacional, associada à resistência dos trabalhadores e do povo, o impediu que se concretizasse mais cedo.
Julgamos útil, dado haver muitos leitores que não são contemporâneos dos acontecimentos ocorridos após o derrube do regime fascista, passar em revista alguns acontecimentos que antecedem as privatizações, mas a que estas estão organicamente ligadas.
As nacionalizações ocorreram após o golpe contra-revolucionário de 11 de Março de 1975, golpe que constituiu o ponto alto de um movimento iniciado quase logo após o 25 de Abril de 1974 e escorado, no fundamental, no poder económico dos monopólios ainda praticamente intactos. A partir daí, o poder económico, já desapossado do poder político, atacava a democracia nascente, nos planos político, económico, financeiro e social, designadamente através da sabotagem financeira e do aparelho produtivo e com poderosos apoios internacionais.
As nacionalizações, para além de responderem a uma necessidade histórica objectiva, já proposta pelo PCP em 1965 no seu VI Congresso, condição fundamental para permitir um ulterior desenvolvimento do país no quadro de uma dinâmica não capitalista, correspondiam também a uma das medidas constantes do Programa do Movimento das Forças Armadas (alínea a) do ponto 6. das Medidas a Curto Prazo) proclamado ao país em 25 de Abril de 1974.
Numa perspectiva conjuntural, as nacionalizações corresponderam também a uma imperiosa necessidade de defesa do regime democrático, face aos ataques de que este estava a ser alvo.
O Conselho da Revolução, constituído a 13 de Março de 1975, dois dias após o golpe, iniciou no dia seguinte um processo de nacionalização dos sectores básicos da economia, processo que se prolongou até meados de 1976.
Desde logo, com a vital nacionalização da banca e dos seguros, através dos DL 132-A/75 de 14 de Março, que nacionalizou todas as instituições de crédito, as caixas económicas e as caixas de crédito agrícola mútuo, com excepção das instituições com participação de capital estrangeiro e do DL 135-A/75 de 15 de Março, que nacionalizou todas as companhias de seguros, excepto aquelas em que ocorriam participações estrangeiras, bem como as agências de companhias de seguros estrangeiras e mútuas de seguros.
Através do DL 203-C/75 de 15 de Abril, foram aprovados entre outros, o Programa de Controlo dos Sectores Básicos Industriais e o Programa de Transportes e Comunicações, que vieram dar enquadramento a vários diplomas de nacionalização .
Em 16 de Abril, foram nacionalizadas todas as empresas petrolíferas de capital nacional (DL 205-A/75), os Caminhos de Ferro Portugueses (DL 205-B/75), a Companhia Nacional de Navegação (DL 205-C/75), a Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos (DL 205-D/75), a TAP (DL 205-E/75), a Siderurgia Nacional (DL 205-F/75) e as principais empresas de produção, transporte e distribuição de energia eléctrica (DL 205-G/75).
Em 9 e 13 de Maio, foram respectivamente nacionalizadas várias empresas cimenteiras (DL 221-A/75), várias empresas de celulose (DL 221-B/75) e vários empresas de tabacos (DL 228-A/75).
Em 5 de Junho, foram nacionalizados o Metropolitano de Lisboa (DL 280-A/75), a Empresa Geral de Transportes (DL 280-B/75) e 54 empresas de camionagem (DL 280-C/75). Em 3 de Julho, foi nacionalizada a Carris (DL 346/75).
Em Agosto, respectivamente a 14, 21, e 22, foram nacionalizadas as empresa mineiras Pirites Alentejanas (parte nacional) e Sociedade Mineira de Santiago (DL 434/75), a Companhia Nacional de Petroquímica (DL 453/75) e a Sociedade Portuguesa de Petroquímica, o Amoníaco Português e os Nitratos de Portugal (DL 457/75).
Em 1 e 25 de Setembro, foram nacionalizados respectivamente, os Estaleiros Navais de Setúbal e os Estaleiros Navais de Viana do Castelo (DL 487/75) e a CUF (DL 532/75).
Em 2 de Outubro, o DL 561/75 nacionalizou a Sociedade de Gestão e Financiamento e a Sociedade Geral de Comércio, Indústria e Transportes (do grupo CUF).
Em 2 de Dezembro, foram nacionalizados várias estações de rádio (DL 674-C/75) e a RTP (DL 674-D/75).
Em 17 de Dezembro, foram nacionalizadas respectivamente a Sociedade de Fainas do Mar e Rio (DL 701-C/75), várias empresas de transportes fluviais do Tejo (DL 701-D/75) e a Sociedade de Cargas e Descargas Marítimas (DL 701-E/75). Em 20 de Julho, o DL 572/76 nacionalizou várias empresas de pesca.
Finalmente, em 29 de Julho de 1976, o DL 639/76 nacionalizou várias empresas ligadas à comunicação social escrita detentoras dos principais jornais da época.
O processo de privatizações - preparação e componente legislativa
A componente legislativa do processo que conduziu às privatizações das empresas nacionalizadas após o 11 de Março de 1975, bem como mesmo de algumas empresas então já públicas à data do 25 de Abril de 1974, constituiu e de alguma forma ainda constitui, um processo lento, minucioso e complexo de quinze anos, preparado, desenvolvido e concretizado pelas diversas forças sociais e políticas interessadas no processo de reconstrução capitalista e ulterior reconstituição monopolista, processo que teve o seu ponto alto com a II revisão constitucional, aprovada pelo PSD, PS e CDS em 1 de Junho de 1989.
Este processo insere-se naquele outro, que há muito e com plena propriedade, o PCP designou de contra-revolução legislativa.
De facto, neste processo de privatizações devemos considerar dois períodos qualitativamente distintos, a saber: antes e depois da II revisão constitucional.
Julgamos de todo o interesse passar em revista os diferentes momentos, correspondentes a diferentes etapas da componente jurídico-legal deste processo, pelos enormes ensinamentos políticos e históricos que o mesmo encerra. Desde já deixamos aqui a nota de que a listagem de diplomas seguidamente apresentada não é exaustiva, embora julguemos que cobre as situações determinantes.
Inserido no processo contra-revolucionário que teve o seu início, como já vimos, logo em 1974, semanas ou mesmo dias após o 25 de Abril, a componente legislativa de tal processo, tem o seu primeiro momento muito lá atrás, com a aprovação do DL 260/76 de 8 de Abril, que veio autorizar a extinção e liquidação de empresas públicas.
Não se tratava ainda de alienações, mas sim de um primeiro passo legal, no multifacetado processo de erosão do sector público empresarial, com vista à sua ulterior recuperação pelos antigos (e novos) monopolistas.
A utilização deste DL, só veio porém a ter lugar cerca de dez anos após a sua aprovação, como suporte legal para a extinção da Companhia Nacional de Navegação, da Companhia de Transportes Marítimos e da Sociedade Nacional dos Armadores de Pesca do Arrasto, entre outras empresas.
O segundo momento, coincide com a I revisão constitucional, ocorrida em 12 de Agosto de 1982 e aprovada com os votos do PS, do PPD e do CDS.
Nesta primeira revisão, já houve a tentativa dos partidos de direita de atingirem e golpearem profundamente a organização económica programaticamente consagrada na Constituição da República. Mas o PS, certamente por razões de ordem táctica, não estava ainda preparado para dar o seu apoio a tal projecto, mantendo-se assim a Constituição praticamente inalterada neste domínio.
O terceiro passo deste processo corresponde à aprovação do DL 406/83 de 15 de Novembro, que altera a chamada Lei de Delimitação de Sectores (Lei 46/77) que vedava o acesso da iniciativa privada aos sectores estratégicos da economia), alteração que veio abrir à iniciativa privada os sectores da banca, dos seguros, dos adubos e dos cimentos, que até aí lhes estavam vedados. «…Em paralelo, passa também a permitir, em casos excepcionais e por razões imperativas, o acesso de empresas privadas às indústrias de armamento, refinação de petróleos, petroquímica de base e siderurgia, desde que em associação com capitais públicos e com estes em posição maioritária…».
Este DL, tem porém mais a ver com a criação das bases económico-financeiras que permitam suportar o processo de reconstituição monopolista, do que propriamente com o processo de privatizações, pese embora, como já observámos, a unidade orgânica entre ambos, em que o segundo constitui, de alguma forma, uma etapa do primeiro, este, de facto, o determinante.
Acerca da utilização desta lei pelo grande capital em processo de reconstituição, os grupos económicos nascentes (ou renascentes), utilizaram-no somente para a criação de bancos.
Em sequência, foram criados em 1985 o Banco Comercial Português (em que a base de arranque foi Jorge de Mello) e em 1986 o Banco Internacional de Crédito (Espírito Santo, Crédit Agricole e outros) e em 1989 a Companhia de Seguros Tranquilidade (novamente a família Espírito Santo).
A propósito da utilização desta primeira alteração à Lei de Delimitação de Sectores, convirá observar dois interessantes aspectos:
– o primeiro, é o de que a prioridade dada à escolha da banca constituía uma condição prévia de alavancagem de ulteriores voos na esfera económica, para além dos relativamente reduzidos capitais que eram então exigidos para a constituição de um banco (cerca de 1,5 milhões de contos);
– o segundo, é que o aparecimento, no DL, dos sectores adubeiro e cimenteiro, quase que devem ser entendidos como uma manobra de diversão. E isto porque, no que se refere às cimenteiras, o país já tinha à época capacidade suficiente, além do que, não existiam condições materiais para criação de cimenteiras no Norte do país, como então era exigido por algumas forças, por ausência de matéria-prima; no que se refere aos abubos, os investimentos em unidades fabris eram muito elevados, para além do que a rede de distribuição, claramente a componente mais importante, levaria muitos anos a montar, pois o país estava completamente coberto pelas redes da Quimigal e da SAPEC.
O quarto momento tem lugar com a aprovação da Lei 71/88 de 24 de Maio, que vem definir o enquadramento legal necessário à alienação de determinadas participações públicas com vista a um suposto processo de reorganização da actividade económica.
Com base nesta lei, deixava-se explícito o que se devia entender por participações maioritárias e minoritárias de entes públicos, o que era importante e necessário para dar os passos seguintes no processo de privatizações.
O quinto momento, correspondente à aprovação da Lei 84/88 de 20 de Junho, que aprova o enquadramento legal necessário à transformação das empresas públicas, mediante decreto-lei, em sociedades de capitais públicos, bem como à alienação de participações sociais que o Estado detinha em empresas públicas (1) . Esta lei constitui como que uma espécie de golpe constitucional, uma revisão constitucional antes de o ser, pois introduz uma incorrecta, absurda e pérfida interpretação do artigo 83.º (respeitando a numeração de então) da Constituição da República, artigo que definia que «…todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras…».
Nesta lei, aprovada pelos mesmos do costume, sendo o governo do PSD com Cavaco Silva como 1.º ministro, surge a prevalência do princípio de que o objecto da nacionalização era (foi) o capital das empresas como historicamente se apresentava no acto da nacionalização, e não a unidade económica apresentando a capacidade de produzir determinado tipo de bens e serviços.
Tratou-se de um completa farsa, de uma interpretação desonesta, a partir da qual os lucros, as mais-valias, as dotações de capital entretanto realizadas pelo Estado, os investimentos em novos activos e inclusive o acréscimo «goodwill», se encontravam fora do âmbito da imposição constitucional do artigo 83.º.
Foi ao abrigo desta lei que ocorreram as primeiras privatizações em 1989, quase um ano antes de ocorrer a II revisão constitucional, que iria abolir o já referido artigo 83.º.
De facto, foi com base nela que foram privatizados 49% do capital da UNICER, do Banco Totta & Açores, da Aliança Seguradora e da Tranquilidade.
O sexto momento da componente legislativa do processo de privatizações, surge também em 1988, com a aprovação do DL 449/88 de 11 de Dezembro (com uma nova alteração da Lei de Delimitação de Sectores), a qual veio abrir à iniciativa privada as indústrias de refinação de petróleo, petroquímica de base, siderúrgica, produção e distribuição de gás e energia eléctrica, telecomunicações complementares à rede básica, transportes aéreos regulares interiores, transportes ferroviários não explorados em regime de serviço público e transportes colectivos urbanos de passageiros.
Contudo, no essencial, verifica-se que o grande capital não avança ainda para estes sectores de actividade. Efectivamente assim é, porque esperavam pela chegada dos bens públicos a ser privatizados, o que constituía seguramente a forma mais rápida, barata e segura de aí chegarem.
Chegamos finalmente ao ponto alto do processo legislativo que conduziu às privatizações, ou seja, ao alcançar do grande objectivo estratégico perseguido há quinze anos pelo grande capital, desapossado da parte mais importante do poder económico em 1974 e 1975, ou seja, entre outros aspectos de descaracterização e subversão da Constituição, aquela que permitiu a completa alteração do artigo 83.º (Nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974) da Constituição da República aprovada em 2 de Abril de 1976.
No texto constitucional então revisto, o artigo 83.º deixou de defender a irreversibilidade das nacionalizações ocorridas após o 25 de Abril de 1974.
Nessa linha, o novo artigo 85º (que veio substituir o já referido artigo 83.º) diz, no seu número 1. que «…a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois do 25 de Abril de 1974 só poderá efectuar-se nos termos da lei-quadro aprovada por maioria absoluta de Deputados em efectividade de funções…» e no número 2. que se «…assegura que as pequenas e médias empresas indirectamente nacionalizadas fora dos sectores básicos da economia poderão ser reprivatizadas nos termos da lei…».
De recordar também aqui, que era então governo o PSD, sob a chefia de Cavaco Silva e que a revisão foi aprovada com os votos do PSD, PS e CDS após uma vil negociação fora da Assembleia da República, feita entre Vítor Constâncio (então secretário-geral do PS) e Cavaco Silva.
Ao abrigo do novo texto constitucional, é inaugurada a agora clara e legal capacidade de privatizar, com a privatização de 86,26% do Jornal de Notícias em 11 de Março de 1990, seguindo-se a 28 de Junho a privatização dos 51% do capital da Unicer que o Estado ainda detinha (os 49% anteriores, como já tínhamos observado, foram privatizados com base na Lei 84/88).
Após esta segunda revisão constitucional, os instrumentos legislativos que aparecem têm todos um carácter exclusivamente instrumental ou normativo, com vista a dar algum ar de seriedade ao processo de privatizações que se iria desenvolver (agora com base na Constituição) a partir de 1990 até aos dias de hoje.
Assim surge o oitavo momento, com a aprovação da Lei 11/90 de 5 de Abril (Lei Quadro das Privatizações), que passa a definir, na sequência da aplicação do artigo 85.º da Constituição, sob um ponto de vista quase que exclusivamente instrumental, aspectos tais como a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas, a necessidade de avaliação prévia das empresas, os processos e modalidades de reprivatização (concurso público, venda directa, ofertas públicas de venda, aumentos de capital), o capital reservado a trabalhadores, pequenos subscritores e emigrantes e o destino das receitas obtidas, entre outros aspectos.
Sob o ponto de vista mais marcadamente político, há a destacar nesta lei-quadro, a enunciação dos objectivos das privatizações (artigo 3.º - Objectivos), isto é, os objectivos aparentemente económicos e sociais que se prendiam alcançar com estas, e que justificariam por si só a bondade das privatizações. Era à data 1.º ministro Aníbal Cavaco Silva.
Pela sua importância voltaremos mais à frente ao desenvolvimento desta questão.
Finalmente, e de forma quase residual, inicia-se em 1991 a nona etapa, com novos ajustes à Lei de Delimitação de Sectores, designadamente através da abertura à iniciativa privada da exploração do transporte aéreo regular internacional, bem como à exploração de aeroportos.
Depois, em 1993, permitindo a participação de capitais privados em empresas intervenientes nos sectores de captação, tratamento e distribuição de água, recolha, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos.
Ainda a Lei 88-A/97 de 25 de Julho que, entre outros aspectos, veio revogar a própria Lei de Delimitação de Sectores. Era então 1.º ministro António Guterres.
(1) De facto o processo de privatizações é já mais antigo, pois, com base em diversos subterfúgios jurídicos, vinham ocorrendo alienações patrimoniais em participações sociais e imóveis de empresas públicas desde, pelo menos, 1986 (caso da Quimigal).

References: artigo 83
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