Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-nahlizeni-do-spisu.p3621.html
Timestamp: 2019-09-22 04:15:44+00:00

Document:
Správní řízení: nahlížení do spisu | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní řízení: nahlížení do spisu
k § 18 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb.
k § 38 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákonů č. 413/2005 Sb. a č. 303/2013 Sb.
Spis vedený u Nejvyššího státního zastupitelství týkající se podání či nepodání návrhu na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce (§ 18 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství) má charakter spisové dokumentace administrativně-správní, do níž je možné nahlédnout za podmínek § 38 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2017, čj. 9 As 109/2017-37)
: č. 905/2006 Sb. NSS a č. 1717/2008 Sb. NSS.
: Mgr. Václav V. proti nejvyššímu státnímu zástupci o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce se žádostí ze dne 12. 9. 2016 domáhal nahlédnutí do spisu sp. zn. 7 Spr 77/2002, který se vztahuje k podání, resp. nepodání návrhu na jeho jmenování do funkce státního zástupce. První písemností ve spisu je průvodní dopis k návrhu městského státního zástupce na jmenování žalobce ze dne 15. 4. 2002 adresovaný Nejvyššímu státnímu zastupitelství. V této písemnosti je uvedeno, že návrh je podáván pouze na základě dopisu prvního náměstka ministra spravedlnosti, který ukládá návrh podat. Městský státní zástupce je přesvědčen o tom, že žalobce „
není způsobilý k výkonu práce státního zástupce
“. Žalobce považuje posuzovaný spis za spis správní, žalovaný za spis pracovněprávní.
Žalobce následně podal dne 14. 11. 2016 „
“ žalovaného, která byla vyřízena jako nedůvodná přípisem náměstka ministra spravedlnosti ze dne 26. 1. 2017.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 3. 2017, čj. 62 A 11/2017-90, rozhodl o povinnosti žalovaného rozhodnout o výše uvedené žádosti žalobce do patnácti dnů od právní moci napadeného rozsudku.
Krajský soud dospěl k závěru, že posuzovaný spis neměl charakter osobního spisu v režimu pracovněprávním, nýbrž charakter spisové dokumentace administrativně-správní, a to ve věci, v níž byl žalovaný v postavení vrchnostenském ve vztahu k žalobci. Žalovaný se v této věci ocitl v postavení správního orgánu, který v procesu jmenování státních zástupců vykonává státní správu na úseku státního zastupitelství. Ostatně také nešlo přehlédnout, že i formálně byl tento spis dle kancelářského řádu označen značkou „
“ (jako spis patřící do agendy státní správy).
Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný v režimu jmenování žalobce působil nikoli jako jeho zaměstnavatel, ale jako správní orgán, který vrchnostensky na základě zákona rozhoduje o tom, zda návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti podá, či nikoli. Takový proces nemůže být ponechán na libovůli (či dokonce svévoli) žalovaného.
Žalovaný měl žalobci umožnit nahlédnout do správního spisu či postupovat dle § 38 odst. 5 správního řádu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nesprávně chápal posuzovaný spis jako spis o řízení o jmenování žalobce státním zástupcem, resp. spis, který se týkal jmenování do funkce státního zástupce. V uvedeném spisu se nikdy žádné řízení o jmenování žalobce státním zástupcem nevedlo ani vést nemohlo. Jak vyplývá z § 18 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, stěžovatel neměl oprávnění jmenovat státní zástupce, byl navrhovatelem takového jmenování, vlastní jmenování je v kompetenci ministra spravedlnosti. Spis byl určen toliko ke shromáždění podkladů ke zvážení tehdejší nejvyšší státní zástupkyně, zda podá či nepodá návrh ministru spravedlnosti na jmenování žalobce státním zástupcem, což je diametrálně odlišné. Nesouhlasil s přístupem krajského soudu, který stěžovatele považuje za správní orgán.
Posuzovaný spis dle stěžovatele nelze považovat za spis správní, resp. o správním řízení, na který by se vztahoval postup dle § 38 správního řádu. Z kancelářského řádu státního zastupitelství č. 7/2004 a jeho dřívější podoby - pokynu obecné povahy č. 6/1996 plyne, že se do správního rejstříku „
“ zapisují věci týkající se řízení, správy a hospodaření. Vedení spisu v rejstříku „
“ nečiní ze spisu obsahově spis správní. Jak budou označovány spisy vedené u státního zastupitelství, resp. rejstříky, ve kterých jsou jednotlivé spisy vedeny, je věcí rozhodnutí stěžovatele, a to formou pokynu obecné povahy - interního normativního předpisu v soustavě státního zastupitelství, který je upraven v § 12 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Označení spisu jako „
“ nemůže být ani podpůrným argumentem pro úvahy, zda se jedná o spis, na něhož se vztahuje § 38 správního řádu, jak chybně uvažoval krajský soud. Ve spisech vedených pod označením „
“ je vedena celá řada věcí např. organizace porad, seminářů pořádaných státními zastupitelstvími, nákup některého zboží a služeb apod. Již z tohoto výčtu je zřejmé, že pouhý odkaz na to, že věc je vedena v rejstříku „
“ nedává naprosto žádnou informaci, že by byl daný spis veden o správním řízení, resp. nahlížení do něj by bylo podřízeno § 38 správního řádu.
Krajský soud bez dalšího ztotožňuje státní správu státního zastupitelství a činnost správních orgánů, přičemž takové ztotožnění stěžovatel považuje za nesprávné.
Skutečnost, že se stěžovatel podílí na výkonu správy Nejvyššího státního zastupitelství (zejm. § 13c odst. 1 a § 13e zákona o státním zastupitelství) nelze zaměňovat s postavením správního orgánu. Je nutné odlišovat správu organizační, majetkovou a personální, kterou vykonává stěžovatel, od správního řízení. Stěžovatel namítal, že z argumentace krajského soudu plyne nutnost podřadit nahlížení do spisu § 38 správního řádu. Pokud by měl být přijat tento výklad, tak by takto musel stěžovatel postupovat i do budoucna ve všech případech žádostí o nahlédnutí do tohoto spisu (a spisu obdobné povahy), nejenom ze strany žalobce, ale i dalších osob, které by žádaly o nahlížení do spisu (i pokud by se jich netýkal). Není možné, aby ve vztahu k žádosti žalobce byl uvedený spis spisem o správním řízení s režimem nahlížení dle § 38 správního řádu a vůči jiným žadatelům o nahlížení by takový spis správním spisem nebyl a § 38 správního řádu by nemusel být dodržen.
III.c) Posouzení povahy spisu
[65] Závěr, dle kterého by aplikaci rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, ve věci
, bylo možné dovodit pouze u spisu vedeného u ministra spravedlnosti, není správný. Celý proces jmenování, včetně nepodání návrhu na jmenování ministru spravedlnosti, nemůže zůstat bez kontroly. Není ani možné jej uměle rozdělovat na jednotlivé podfáze, ve kterých by příslušná osoba měla zpřístupněné toliko některé fáze procesu jmenování a spisy s tou kterou fází související. Ze zákona o státním zastupitelství plyne výslovné oprávnění stěžovatele k podání návrhu na jmenování státního zástupce ministru spravedlnosti, přičemž nikdo jiný takový návrh podat nemůže. Stěžovatel má významnou spoluúčast na procesu jmenování státních zástupců, resp. bez takové spoluúčasti by nebylo možné státní zástupce jmenovat.
[66] Sám stěžovatel uvádí, že ve věci kandidáta na funkci státního zástupce jsou
zakládány tři spisy. Prvním je pracovní (osobní) spis, o ten se nepochybně v posuzované věci nejedná. Osobní spis obsahuje písemnosti, které souvisí s pracovněprávním vztahem příslušného zaměstnance. Součástí osobního spisu státního zástupce by byl např. pracovní posudek, zápočtový list, doklad o zdravotním pojištění, souhlas se jmenováním a s přidělením do místa výkonu funkce apod.
[67] Druhým je spis Nejvyššího státního zastupitelství v rejstříku SPR – zakládaný návrhem příslušného vedoucího státního zástupce o podání návrhu na jmenování určité osoby státním zástupcem a třetím je spis vedený Ministerstvem spravedlnosti – zakládaný návrhem nejvyššího státního zástupce na jmenování určité osoby státním zástupcem.
[68] První zažurnalizovanou písemností v posuzovaném spisu je dopis označený jako „
Věc: Mgr. Václav V., bývalý právní čekatel pro obvod Městského státního zastupitelství v Praze – předložení návrhu na jmenování do funkce státního zástupce a přidělení k Obvodnímu státnímu zastupitelství pro Prahu 1
“. Sporný spis není osobním pracovním spisem žalobce. Charakter první písemnosti založené ve spisu napovídá tomu, že se jedná o spis správní, který souvisí s otázkou, zda bude či nebude podán návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti, nejedná se tedy již o spis pracovněprávní interní.
[69] K namítanému nesprávně širokému pojetí posuzovaného spisu (do takového pojetí by mohla spadat celá řada dalších spisů např. ve věci výběrového řízení na uvolněnou funkci státního zástupce) Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud se zabýval konkrétně a velmi podrobně projednávanou věcí, přičemž jeho závěry a jeho pojetí dotčeného spisu nejsou nijak široké tak, aby zahrnovaly i další spisy nad rozsah projednávané věci.
[70] Ze strany tehdejší nejvyšší státní zástupkyně nebyl podán ministru spravedlnosti návrh na jmenování žalobce státním zástupcem. Za této situace lze přisvědčit stěžovateli, že nedošlo k zahájení řízení o jmenování do této funkce. Samotné řízení by bylo zahájeno až podáním návrhu na jmenování ministru spravedlnosti. Obsahem jakéhokoliv spisu však nemusí být nutně jen podklady týkající se konkrétního řízení v určité věci. Je zcela běžnou praxí, že správní orgány shromažďují podklady a vedou spis, přičemž k zahájení konkrétního řízení z různých důvodů nedojde.
[71] Obsahem posuzovaného spisu je shromáždění nezbytných podkladů pro rozhodnutí tehdejší nejvyšší státní zástupkyně, zda podá či nepodá ministru spravedlnosti návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce. I když se jednalo o shromažďování podkladů, které byly spojeny do spisu, a nebylo zahájeno žádné řízení, neznamená to samo o sobě nemožnost do spisu nahlédnout. Shromažďování podkladů pro rozhodnutí, zda bude podán návrh na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti, či nikoliv, nezbytně souvisí s procesem jmenování. Bez takto shromážděných podkladů by nebylo možné dospět k rozhodnutí, zda bude či nebude podán návrh na jmenování konkrétní osoby do funkce státního zástupce. Proces před zahájením řízení o jmenování nemůže zůstat bez kontroly. V tomto procesu vystupuje stěžovatel vrchnostensky, byť s velmi širokým správním uvážením, protože rozhoduje o podání či nepodání návrhu na jmenování konkrétní osoby do veřejné funkce.
[72] Shromažďování podkladů je možné připodobnit např. k situaci, kdy je podán podnět k zahájení řízení z moci úřední a určitý správní orgán shromažďuje podklady za účelem posouzení, zda řízení zahájí či nikoliv. Pokud řízení nezahájí, ještě to neznamená, že do shromážděných podkladů nemá ten, kdo prokáže právní zájem, právo nahlížet. Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 7. 2011, čj. 8 As 81/2010-63, kde posuzoval případ, v němž se žalobce domáhal nahlédnutí do spisu za situace, kdy žádné přestupkové řízení nebylo zahájeno. Žalobce se svého práva domáhal z titulu účastenství v přestupkovém řízení (postavení poškozeného a navrhovatele v jedné osobě), a to na základě § 38 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že nebyl-li žalobce účastníkem řízení ani jeho zástupcem, jelikož nebylo žádné přestupkové řízení zahájeno, musel pro přiznání práva na nahlížení do spisu prokázat právní zájem či vážný důvod dle § 38 odst. 2 správního řádu. Následně by musel správní orgán zkoumat, zda nahlédnutím do spisu nedojde k porušení práva některého z účastníků, popř. dalších dotčených osob anebo veřejného zájmu. Z uvedeného rozsudku je možné dospět k závěru, že i za situace, kdy není řízení zahájeno, je možné nahlížet do spisu dle § 38 správního řádu, přičemž takový závěr je nutno aplikovat i na nyní posuzovanou věc.
[73] S tvrzením stěžovatele, že závěry krajského soudu jsou obecně neakceptovatelné, neboť nejsou aplikovatelné pro nahlížení do spisu ze strany jiných osob (odlišných od žalobce), se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Závěry napadeného rozsudku jsou přiměřeně aplikovatelné na obdobné případy, tj. osoby, které budou v obdobném postavení jako žalobce a za obdobné situace.
[74] Povinnost vedení spisů vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové službě. Podrobnosti výkonu spisové služby jsou uvedeny v související vyhlášce a v kancelářském řádu státního zastupitelství, krajský soud tak učinil chybnou úvahu, když aplikoval § 17 správního řádu. Toto pochybení však nemá za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Správní řád ponechává právní úpravu spisové služby zákonu o archivnictví a spisové službě a souvisejícím předpisům, přičemž v § 17 správního řádu jsou upraveny pouze některé vybrané aspekty vedení spisu. Obecná povinnost vést spis tak skutečně vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové službě.
[75] S tvrzením, že spis byl evidenčně ukončen (slovy stěžovatele „
vyřízen
“) ještě před účinností správního řádu, však souhlasit nelze. Ve spisu jsou založeny mimo jiné i listiny z roku 2011, 2013 a 2014. V době založení spisu byl účinný zákon č. 97/1974 Sb., o archivnictví, a správní řád z roku 1967. Ačkoliv oba uvedené předpisy explicitně nestanovily, že se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis, bylo i z předchozí právní úpravy patrné, že taková povinnost tu nepochybně byla. Ustanovení § 23 výslovně upravovalo nahlížení do spisu. Není rozhodné, dle jakého ustanovení měl být spis veden, ale rozhodné je, že v projednávané věci spis veden byl (ostatně Nejvyšší správní soud jej má k dispozici), přičemž sám stěžovatel odkazuje na kancelářské řády státního zastupitelství, dle nichž je spis veden v rejstříku „
“. Argumentaci stěžovatele v této části shledává soud ryze účelovou.
[76] Nad rámec shora uvedeného soud doplňuje, že pokud stěžovatel odkazuje na aktuální zákon o archivnictví a spisové službě, je vhodné poukázat na § 65 odst. 1 a § 68 odst. 2 citovaného zákona. Z § 65 odst. 1 věty první zákona o archivnictví a spisové služby vyplývá, že při vyřizování dokumentů se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis. I když to správní řád výslovně nepředpokládá, vedou správní orgány spisy i v souvislosti s jinými postupy upravenými správním řádem, např. v rámci postupů před zahájením řízení nebo při postupech podle části čtvrté, což dokládá mimo jiné právě § 65 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové službě (obdobně srov. Vedral, J.
Správní řád – komentář
. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 431 – 432). Dle § 68 odst. 2 téhož zákona pro nahlížení do dokumentů uložených ve spisovně nebo ve správním archivu správního orgánu nebo soudu platí obecná ustanovení o nahlížení do spisů v řízení před správním orgánem nebo soudem; to neplatí, jestliže dokumenty před uložením ve spisovně nebo ve správním archivu byly veřejně přístupné. Nahlížení do dokumentů obsahujících utajované informace, poskytování jejich opisů, výpisů a kopií se řídí zvláštním právním předpisem. Uvedené ustanovení v podstatě odkazuje na nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu, aniž by odlišovalo možnost nahlížení do spisu jak za situace, kdy řízení bylo zahájeno, tak i v případě, kdy zahájeno (doposud) nebylo.
[77] Stěžovateli lze přisvědčit, že tvrzení soudu, dle kterého je i formálně posuzovaný spis v souladu s kancelářským řádem označen značkou „
“ (spis patřící do agendy státní správy), samo o sobě nemůže mít vypovídací hodnotu o jeho povaze. Na druhé straně však nelze přehlédnout, že tento argument nebyl argumentem jediným, na jehož základě krajský soud dospěl k úvaze, že se jedná o spis správní, naopak soud výslovně uvedl, že jde o argument podpůrný.
[78] Odmítavý přístup stěžovatele k možnosti žalobce do spisu nahlédnout se soudu jeví jako účelový, a to ve vazbě zejména na jeho vyjádření z roku 2011. V něm stěžovatel výslovně uvedl, že jmenování do funkce státního zástupce je aktem podléhajícím přezkumu soudů správních a nikoliv soudů občanskoprávních. Stěžovatel tak zřejmě upravuje svou argumentaci pro potřeby jednotlivých řízení a nehodlá obecně umožnit žalobci nahlédnout do spisu, který obsahuje informace, jež se jej nepochybně týkají. (…)

References: § 18
 zákona č. 283
 zákona č. 14
 § 38
 zákona č. 283
 § 38
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 soud 
 § 18
 § 38
 § 12
 § 38
 § 38
 soud 
 § 13
 § 13
 § 38
 § 38
 § 38
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 soud 
 § 38
 § 38
 soud 
 soud 
 § 17
 § 17
 § 23
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 68
 § 65
 § 65
 § 68
 § 38
 soud 
 soud