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COMMISSION D ENQUÊTE PARLEMENTAIRE SUR LE RÉSEAU SANTÉ VALAIS - PDF
COMMISSION D ENQUÊTE PARLEMENTAIRE SUR LE RÉSEAU SANTÉ VALAIS
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1 Grand Conseil CEP - RSV Grosser Rat PUK - GNW COMMISSION D ENQUÊTE PARLEMENTAIRE SUR LE RÉSEAU SANTÉ VALAIS RAPPORT FINAL Session de mai 2015 Commission d enquête parlementaire - RSV2 2/97 LISTE DES ABRÉVIATIONS CDS : CEP-RSV : CHOP : CHVR : CIMHS : COGEST : CSPQS : CSPS : DFIS : DSSC : FHF : HRC : HVS : ICHV : LAMal : LEIS : LGCAF : LOCRP : LS : MHS : MHScv : OAMal : RSV : SZO : Conférence des directeurs de la santé Commission d enquête parlementaire sur le Réseau Santé Valais Classification suisse des opérations Centre hospitalier du Valais Romand Convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée Commission de gestion du Grand Conseil Commission pour la sécurité des patients et la qualité des soins Commission de surveillance des professions de la santé Département des finances, des institutions et de la santé Département de la santé, des affaires sociales et de la culture Fédération Hospitalière de France Hôpital Riviera-Chablais Hôpital du Valais Institut central des hôpitaux valaisans Loi fédérale sur l assurance maladie Loi sur les établissements et institutions sanitaires Loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton Loi sur l organisation des conseils et les rapports entre les pouvoirs Loi sur la santé Médecine hautement spécialisée Médecine hautement spécialisée en chirurgie viscérale Ordonnance sur l assurance maladie Réseau Santé Valais Centre hospitalier du Haut-Valais3 3/97 SOMMAIRE Page 1. INTRODUCTION Composition de la CEP-RSV Mandat confié à la CEP-RSV Organisation de la CEP-RSV Bases légales Méthode de travail GÉNÉRALITÉS Rôles de l Etat et des établissements sanitaires dans le développement de la qualité des soins et de la sécurité des patients Planification hospitalière La surveillance, une mission essentielle Financement L Hôpital du Valais La création et l évolution du Réseau Santé Valais La composition de l Hôpital du Valais L organisation de l Hôpital du Valais L organisation des soins à l Hôpital du Valais AFFAIRES LITIGIEUSES Chronologie depuis l affaire Savioz Actions après le rapport Clavien/Scheidegger, le rapport COGEST, le rapport FHF, le rapport interne de l HVS et le rapport Houben Description Dysfonctionnements identifiés Recommandations MÉDECINE HAUTEMENT SPÉCIALISÉE (MHS) Description Planification Activités de l HVS Coûts recettes résultat 2011/2012/2013 de l HVS Analyse Dysfonctionnements identifiés Recommandations GOUVERNANCE Généralités... 434 4/ Le Conseil d Etat et le Département de la santé Dysfonctionnements identifiés Recommandations Le Service de la santé publique Dysfonctionnements identifiés Recommandations Le Conseil d administration de l HVS Dysfonctionnements identifiés Recommandations La Direction générale de l HVS Dysfonctionnements identifiés Recommandations Les Directions de centres Dysfonctionnements identifiés Recommandations ASPECTS PARTICULIERS SUR L ORGANISATION GÉNÉRALE DE L HVS Structure de l HVS Bases légales et conséquences Organisation Analyse Organisations actuelles Organisations alternatives Recommandations Bilinguisme Bases légales et conséquences Analyse Recommandations Urgences Analyse Recommandations La garde en cardiologie Dysfonctionnements identifiés Recommandations Transferts inter-hospitaliers Analyse Recommandations QUALITÉ DES SOINS ET SÉCURITÉ DES PATIENTS L organisation interne... 695 5/ Dysfonctionnements identifiés Recommandations L Observatoire valaisan de la santé Dysfonctionnements identifiés Recommandations Alertes données par des tiers (lanceurs d alerte) Responsabilités Recommandations COMMUNICATION Communication institutionnelle Dysfonctionnements identifiés Recommandations Communication avec le patient Dysfonctionnements identifiés Recommandations INVESTISSEMENTS POUR L INFRASTRUCTURE DE L HVS Base légale cantonale actuelle Historique L examen des structures hospitalières Développement des infrastructures de l HVS Partenariat public/privé Analyse Recommandations CONCLUSIONS DOCUMENTS JOINTS * * *6 6/97 1. Introduction Suite à la répétition des affaires qui ont secoué ces dernières années le Réseau Santé Valais (RSV), nouvellement dénommé Hôpital du Valais (HVS), terminologie qui sera utilisée dans le présent rapport, le Grand Conseil a accepté en session de décembre 2013 les motions et ainsi que la résolution déposées lors de la session de septembre Celles-ci demandaient la création d une Commission d enquête parlementaire concernant le RSV (CEP-RSV). 1.1 Composition de la CEP-RSV Le 12 mars 2014, le Parlement a désigné les membres suivants de ladite commission : Président Xavier Moret Vice-président Patrick Hildbrand Membres Eric Baldini Moreno Centelleghe Jean-Henri Dumont Stéphane Ganzer Irmina Imesch-Studer Urs Kuonen Marianne Maret Aron Pfammatter Jean-Didier Roch Michel Rothen Reinhold Schnyder PLR SVPO UDC PLR AdG/LA PLR CSPO CVPO PDCB CVPO PDCB PDCC AdG/LA 1.2 Mandat confié à la CEP-RSV Le 12 mars 2014, le Parlement a également adopté le cahier des charges de ladite commission. Ainsi, dans le cadre de son pouvoir d investigation (art. 133 LOCRP), la CEP-RSV est chargée d'enquêter sur l organisation et la conduite de l HVS ainsi que sur la conduite des affaires du Département et du Service de la santé publique en tant qu autorités de surveillance. La CEP-RSV examine et analyse : a) l'adéquation de l appareil législatif et organisationnel permettant aux institutions de disposer des moyens appropriés pour exercer leur mission de surveillance et haute surveillance ainsi que la mise à jour d'éventuels dysfonctionnements; b) la chronologie des faits et les circonstances qui ont mené à des affaires litigieuses (Savioz, Bettschart et autres); c) la mise en œuvre effective des recommandations émises par la COGEST et la FHF dans leurs rapports respectifs en 2011 ainsi que de toutes les interventions acceptées par le Grand Conseil; d) les expertises médicales (rapport Clavien/Scheidegger, expertise Houben) sous l'angle du respect des procédures, les aspects médicaux n'étant pas de la compétence de la CEP-RSV; e) les engagements et mesures pris par le Service de la santé publique, le Département, le Conseil d Etat et l HVS ainsi que leur suivi, leur mise en œuvre ou non et toutes explications et responsabilités y relatives;7 7/97 f) le lien entre l offre d une médecine hautement spécialisée en Valais et les événements mis en cause ainsi que l opportunité du maintien d une médecine hautement spécialisée en Valais; g) les aspects financiers liés aux investissements de l HVS. La CEP-RSV doit notamment répondre aux questions suivantes : a) Quels ont été les faits et les processus attestant d'un éventuel dysfonctionnement au sein de l HVS? b) La mise en œuvre des recommandations de la FHF (y compris celles découlant du rapport complémentaire) et de la COGEST a-t-elle été appliquée? c) Les différents niveaux de compétences dans les prises de décision sont-ils clairement définis? d) En cas de dysfonctionnement, quelles instances portent quelles responsabilités? e) Qui assure la mise en œuvre et le suivi des décisions et mesures prises et de quelle manière? f) Quelles procédures ont été mises en place pour garantir qu un deuxième avis soit donné aux patients concernés? g) La demande systématique d un 2 ème avis correspond-elle à une exigence de la commission intercantonale de contrôle? h) Cette demande systématique se pratique-t-elle dans les établissements hospitaliers hors canton au bénéfice d un mandat de la MHS? i) Est-ce que d'autres mesures découlant de la mise en place d'une vraie assurance qualité ont été mises place pour garantir une meilleure sécurité du patient? Si oui, lesquelles? Si non, pourquoi? j) Les processus qualité sont-ils toujours suivis avant chaque intervention dans le domaine de la MHS? k) Quels sont les contrôles réalisés par la direction de l HVS pour assurer le respect des procédures? l) Existe-t-il des liens d'intérêt entre des membres du conseil d'administration de l HVS, des cadres dirigeants et des experts des différents audits? La CEP-RSV doit en outre : a) proposer des solutions durables pour résoudre les problèmes actuels et éviter que ceux-ci ne puissent se reproduire; b) émettre de nouvelles recommandations et exiger leur mise en œuvre sous le contrôle de la commission thématique et de la commission de gestion du Grand Conseil; c) formuler si nécessaire des propositions pour assurer la qualité des soins et la sécurité des patients; d) signaler d'autres pistes de réflexion, d analyse et tout autre fait digne d intérêt. 1.3 Organisation de la CEP-RSV Par rapport au cahier des charges qui lui a été confié, la CEP-RSV a retenu deux axes principaux d interventions : a) le suivi politique des rapports de la Fédération Hospitalière de France (FHF) et de la Commission de gestion du Grand Conseil (COGEST) ainsi que des débats parlementaires de 2011 ; b) le suivi politique du fonctionnement de la gouvernance et l appréciation des conclusions du rapport Houben. La CEP-RSV a désigné en son sein deux sous-commissions mandatées respectivement pour œuvrer dans chacun de ces deux axes. Elles sont présidées respectivement par MM. Jean-Henri Dumont et Stéphane Ganzer. Un bureau interne à la CEP-RSV a coordonné les activités des sous-commissions et des membres. Il est composé de M. Xavier Moret (président), M. Patrick Hildbrand (viceprésident), MM. Jean-Henri Dumont et Stéphane Ganzer (responsables respectifs des sous-commissions), MM. Eric Baldini et Urs Kuonen (respectivement rapporteurs de langue française et de langue allemande).8 8/97 Au fur et à mesure de l avancement des travaux, les éléments ont été traités et entérinés en séance plénière. 1.4 Bases légales article 40 alinéas 1 et 2 de la constitution cantonale ; articles 28 et 133 ss de la loi sur l organisation des conseils et les rapports entre les pouvoirs du 28 mars 1996 (LOCRP) ; article 21 de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton du 24 juin 1980 (LGCAF) ; motions et ainsi que la résolution déposées lors de la session de septembre 2013 ; acceptation de ces trois interventions lors de la session du Grand Conseil de décembre 2013 ; décision du Grand Conseil du 12 mars Méthode de travail Afin de réaliser au mieux sa mission, la CEP-RSV a pris connaissance dans un premier temps de différents documents de base, soit son cahier des charges ainsi que les rapports déposés par la FHF, la COGEST, le professeur Houben. Elle a également consulté les débats parlementaires dans les mémoriaux du Grand Conseil et les rapports de la Commission thématique. Elle a conduit des entretiens préalables avec la Cheffe du Département en charge de la santé, le professeur Houben, le directeur général de l HVS, les directions des sites hospitaliers, la présidente du collège des médecins-cadres, le président de l association pour la défense des patients hospitalisés en Valais et différentes personnes ayant sollicité d être entendues par la CEP-RSV. En mai 2014, la CEP-RSV a soumis une première série de 58 questions écrites au Département de la santé et de 108 questions écrites à la direction générale de l HVS. Durant l été, elle a analysé les nombreux documents obtenus. La CEP-RSV a conduit une cinquantaine d entretiens pour étayer, clarifier, compléter les éléments portés à sa connaissance. La CEP-RSV s est engagée envers les personnes auditionnées à assurer la confidentialité des auditions. Les notes d entretien ont toutes été soumises à la validation des personnes entendues puis distribuées à tous les membres de la CEP-RSV. Ces notes et les différents documents y relatifs sont archivés au secrétariat de la commission (Inspection des finances). La CEP-RSV a rencontré par ailleurs en début décembre 2014 la Cheffe du Département de la santé, le président ad intérim de l HVS et son directeur général pour les orienter des dysfonctionnements constatés au niveau de la gouvernance du Centre Hospitalier du Valais Romand (CHVR). En février 2015, l HVS prenait des mesures par rapport à la direction du CHVR. La CEP-RSV a cherché à poursuivre une même systématique de travail consistant à établir des faits, identifier des risques ou des aspects problématiques puis proposer les recommandations y relatives. La CEP-RSV a délivré 2 communiqués de presse au courant de ses travaux, l un traitant du licenciement des anesthésistes en avril 2014 (annexe 1), et l autre traitant des décisions de l HVS concernant la direction du CHVR en février 2015 (annexe 2). Sans compter le soutien logistique du secrétariat de la commission, de la traduction et des services sollicités de l Etat et de l HVS, le présent document est le résultat de plus de heures de travail, 35 séances du bureau et des sous-commissions et 15 séances plénières de mars 2014 à mars 2015.9 9/97 2. Généralités 2.1 Rôles de l Etat et des établissements sanitaires dans le développement de la qualité des soins et de la sécurité des patients La législation sanitaire valaisanne comprend notamment : - la loi sur la santé (LS) du 14 février 2008 ; - la loi sur les établissements et institutions sanitaires (LEIS) du 12 octobre 2006 et le décret concernant le financement hospitalier du 15 décembre 2011, qui sont remplacés au 1 er janvier 2015 par la LEIS du 13 mars 2014 ; - la loi sur les soins de longue durée du 14 septembre 2011 ; - la loi sur l organisation des secours du 27 mars 1996 ; - la loi d adhésion à la Convention intercantonale sur l Hôpital Riviera-Chablais Vaud- Valais du 10 février 2009 ; - la loi d adhésion à la Convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée du 14 mars 2008 (CIMHS) et leurs ordonnances respectives en vigueur. A travers ces lois, le Parlement confère trois grandes missions de santé publique au Gouvernement, à savoir : - la planification : il est chargé de définir la politique sanitaire en mettant en adéquation les besoins de la population et les ressources dans tous les domaines de la santé (hôpitaux, secours, soins de longue durée, promotion de la santé et prévention, etc.) ; - la surveillance : le Conseil d Etat contrôle que le fonctionnement des institutions et des professionnels de la santé est conforme à la législation et que la qualité des soins et la sécurité des patients sont garanties ; - le financement : il alloue les ressources financières nécessaires aux différents secteurs de la santé en fonction des besoins et des moyens. En confiant ces trois missions au Gouvernement, le législateur lui donne les moyens de garantir à toute la population valaisanne l accès à un système de santé équitable, de qualité et à un coût acceptable Planification hospitalière Planification cantonale - processus évolutif La révision de la loi fédérale sur l assurance-maladie (LAMal) du 21 décembre 2007 concernant le financement hospitalier a confirmé les compétences dévolues aux cantons en matière de planification hospitalière, en précisant toutefois les procédures et critères y relatifs. Comme le prévoit la nouvelle LAMal, le Conseil fédéral a posé les principes auxquels les cantons doivent se conformer et défini le cadre dans lequel ceux-ci doivent remplir leurs tâches en matière de couverture des besoins en soins hospitaliers (cf. ordonnance sur l assurance-maladie OAMal, art. 58a et ss). Selon ces nouvelles dispositions, les cantons doivent déterminer les besoins en soins hospitaliers et leur évolution par une démarche vérifiable en se fondant notamment sur des données statistiquement justifiées et sur des comparaisons. Une fois les besoins déterminés, chaque canton doit établir sa liste hospitalière. Celle-ci doit comprendre tous les hôpitaux qui sont nécessaires pour couvrir ces besoins, déduction faite des besoins couverts par des établissements hors canton dans le cadre du libre choix de l hôpital. La planification hospitalière au sens de la LAMal porte exclusivement sur l activité hospitalière en milieu stationnaire. La Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) s est chargée de mettre à disposition les nouveaux outils de planification requis. Avec le10 10/97 passage à la planification hospitalière liée aux prestations, les mandats de prestations deviennent plus détaillés et portent sur des groupes de prestations spécifiques. La planification hospitalière est un processus évolutif. Elle nécessitera des adaptations parfois rapides afin de maintenir en tout temps la couverture des besoins en soins hospitaliers des habitants du canton. Les listes hospitalières 2015 pour les domaines suivants ont été adoptées par le Conseil d'etat les 24 septembre 2014 et 5 novembre 2014 : réadaptation et soins palliatifs ; psychiatrie ; lits d'attente ; soins somatiques aigus. Elles sont entrées en vigueur le 1 er janvier 2015, comme l exige la LAMal. Cette révision a débuté en septembre 2012 par l évaluation des besoins en soins de la population valaisanne. Un appel d offres a ensuite été lancé fin octobre 2013 auprès de tous les établissements hospitaliers du canton. Une évaluation des offres a été faite sur la base des exigences du modèle de planification recommandé par la CDS Planification intercantonale - Coordination et concentration de la médecine hautement spécialisée Dans le domaine de la médecine hautement spécialisée, les cantons sont tenus d'établir conjointement une planification pour l'ensemble de la Suisse (art. 39 LAMal, al. 2bis). Afin d exécuter ce mandat légal, les cantons ont signé le 1 er janvier 2009 la Convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée (CIMHS) et se sont ainsi engagés à planifier et attribuer en commun les prestations médicales hautement spécialisées. Au lieu de 26 planifications cantonales, il n existe de la sorte pour la médecine hautement spécialisée plus qu une seule planification menée conjointement par tous les cantons. La CIMHS constitue la base légale pour l attribution des prestations, règle les processus de décision des organes CIMHS et définit les critères auxquels un domaine de prestations doit satisfaire pour relever de la médecine hautement spécialisée au sens de la CIMHS.11 11/97 La planification commune de la médecine hautement spécialisée est réalisée en vue d'une prise en charge médicale adaptée aux besoins, de haute qualité et économique. Dans le cadre de la mise en œuvre de la CIMHS, les cantons ont déjà pris des décisions d attribution dans différents domaines partiels de la médecine hautement spécialisée à savoir : Chirurgie viscérale MHS (MHScv) Oncologie pédiatrique Pédiatrie et chirurgie pédiatrique hautement spécialisées Neurochirurgie Traitement des accidents vasculaires cérébraux Prise en charge des blessés graves Traitement des brûlures graves chez l'adulte Transplantations d organes solides chez l'adulte Implants cochléaires Protonthérapie Transplantations de cellules souches hématopoïétiques allogéniques chez l'adulte L HVS détient un mandat MHS pour la prise en charge des blessés graves depuis 2011, et, depuis 2014, il s est vu attribuer quatre mandats provisoires en chirurgie viscérale hautement spécialisée (résection œsophagique, résection hépatique, résection pancréatique et résection rectale profonde) La surveillance, une mission essentielle La surveillance du système sanitaire est une tâche essentielle confiée par le Parlement au Gouvernement. Elle doit permettre de garantir la qualité des soins et la sécurité des patients dans un environnement en constante évolution. La loi sur la santé du 14 février 2008 fixe le cadre général de la surveillance du système de santé valaisan. La loi sur les établissements et institutions sanitaires règle les dispositions générales de planification et de subventionnement pour tous les établissements et institutions sanitaires (hôpitaux, EMS, CMS, etc.), ainsi que les dispositions spécifiques relatives aux hôpitaux et à l Hôpital du Valais. Ces deux textes ont connu de récentes modifications visant notamment à renforcer le contrôle de la qualité du système sanitaire et à en améliorer la surveillance. Ces modifications font écho aux recommandations formulées en 2011 par la Fédération hospitalière de France dans le cadre de son audit de l Hôpital du Valais et par la COGEST lors de son examen du domaine de la santé publique. Elles ont été adoptées par le Parlement le 13 mars 2014 dans le cadre de la nouvelle loi sur les établissements et institutions sanitaires, qui introduit également des modifications dans la loi sur la santé La surveillance selon la loi sur la santé (LS) Selon la loi sur la santé, le Conseil d Etat exerce la surveillance de l organisation sanitaire cantonale (art. 5 LS). Cette surveillance s applique à la fois aux établissements et institutions sanitaires et aux professionnels de la santé. Elle s exerce essentiellement par la délivrance ou le retrait d autorisations d exploiter ou de pratiquer, les contrôles, les inspections, le suivi des indicateurs et la gestion des plaintes. Pour assurer ses tâches de surveillance, le canton s appuie entre autres sur une commission consultative de surveillance des professions de la santé (CSPS) nommée par le Conseil d Etat. Le Département de la santé la consulte en cas de suspicions de violations des dispositions légales par un professionnel de la santé. La CSPS instruit, en toute autonomie, les procédures disciplinaires à l encontre des professionnels de la santé et rend un préavis au Département. Elle traite les plaintes se rapportant à un agissement professionnel incorrect, une violation d un droit reconnu aux patients, ou un conflit entre professionnels de la santé (art. 83 LS). En cas de manquements graves au devoir12 12/97 professionnel, le Département de la santé peut, sur préavis de la commission, limiter ou retirer une autorisation de pratiquer pour des motifs de santé publique (art. 71 LS). Les tâches de cette commission ne doivent pas être confondues avec celles de la Commission pour la sécurité des patients et la qualité des soins (CSPQS). Alors que la CSPS existait déjà dans la législation antérieure, la CSPQS a été créée par la loi sur la santé de La CSPQS est chargée d introduire et de développer, de façon coordonnée, un concept et les outils indispensables à l évaluation et à la gestion de la sécurité des patients et de la qualité des soins (art. 42 LS). Canton Nomination Conseil d Etat Nomination Commission de surveillance des professions de la santé (CSPS) Départements Commission pour la sécurité des patients et la qualité des soins (CSPQS) Organe de préavis Santé Organe de préavis - Instruire les procédures disciplinaires - Traiter les plaintes liées à un agissement professionnel incorrect - Préaviser - Etablissements - Institutions - Professionnels de la santé Introduire et développer un concept et des outils indispensables à l évaluation et à la gestion de la sécurité des patients et de la qualité des soins Suite à l adoption de la nouvelle LEIS le 13 mars 2014, les dispositions de la loi sur la santé portant sur la surveillance des établissements et institutions sanitaires ont été renforcées. En effet, un nouveau chapitre, intitulé Obligations des établissements et institutions sanitaires, a été créé. Il intègre le principe selon lequel tout dysfonctionnement important lié à la prise en charge ou aux droits des patients doit être signalé sans délai au Département de la santé. Ce dernier le soumet pour préavis à la Commission de surveillance des professions de la santé ou à la Commission cantonale pour la sécurité des patients et la qualité des soins (art. 90 al. 2 LS). Les modifications apportées à la loi sur la santé imposent également aux établissements et institutions sanitaires le respect des standards de sécurité et de qualité reconnus aux niveaux national et international (art. 91bis al. 1 LS). Ces exigences visent en particulier à assurer un nombre de cas suffisant par année (masse critique d interventions) afin de garantir la qualité des soins et la sécurité des patients. Par ailleurs, les établissements et institutions sanitaires doivent disposer d une assurance qualité (art. 91ter LS) La surveillance de l Hôpital du Valais La surveillance de l HVS, qui assure 95% des hospitalisations dans le canton, est régie plus spécifiquement par la loi sur les établissements et institutions sanitaires (LEIS). Les missions de surveillance de l HVS attribuées par le Parlement au Conseil d Etat et au Département de la santé vont au-delà de ce qui a été prévu pour les autres établissements et institutions sanitaires. Cette particularité vient notamment du fait que le Canton du Valais est à la fois le propriétaire des infrastructures immobilières de l HVS et l autorité de surveillance. En tant que propriétaire, les Autorités cantonales compétentes fixent la composition de l HVS et octroient les cautionnements. En tant qu autorité de surveillance, le Conseil d Etat veille au respect de la planification, des conditions de subventionnement ainsi que de la qualité et de l économicité des prestations.13 13/97 La LEIS attribue au Grand Conseil la haute surveillance de l HVS. Le Parlement est chargé de se prononcer, après examen par une commission, sur le rapport annuel de gestion de l hôpital (art. 37 LEIS). Le Conseil d Etat, quant à lui, exerce la surveillance sur l HVS en contrôlant notamment le respect des conditions liées à l inscription sur la liste hospitalière, à l octroi de mandats de prestations (art. 8 et 9 LEIS) et au subventionnement cantonal (art. 14 et 39 LEIS). Il contrôle la mise en œuvre de la planification sanitaire, ainsi que la gestion et les comptes annuels de l HVS (art. 38 al. 3 LEIS). Cette surveillance se fait par l intermédiaire du Département de la santé. Elle porte sur le respect du mandat de prestations, des contrats de prestations, du subventionnement et de la qualité des prestations (art. 46 LEIS). A relever que le Département conclut périodiquement des contrats de prestations avec tous les établissements listés (art. 10 LEIS). Le contrat de prestations de l HVS est articulé sur 3 axes (qualité, économicité et prestations d intérêt général) et fixe les modalités d exécution des mandats de prestations qui lui sont attribués par le Conseil d Etat. Par ailleurs, le Conseil d Etat est chargé de désigner les membres du Conseil d administration de l HVS ainsi que son président (art. 29 al. 1 et 38 al. 1 LEIS). Il approuve la nomination du directeur général (art. 30 let. e LEIS). Le choix de l organe de révision de l HVS lui incombe également (art. 38 al. 2 LEIS). Le Conseil d Etat est aussi tenu de prendre position par écrit sur le rapport annuel de gestion de l HVS avant son examen par le Grand Conseil ainsi que d approuver les comptes annuels de l HVS (art. 38 al. 3 et 5 LEIS). Il soumet au Grand Conseil, dans le budget, le montant de la participation financière à accorder à l HVS (art. 38 al. 4 LEIS) Surveillance de la médecine hautement spécialisée (MHS) Sur le site de la CDS (www.gdk-cds.ch), on peut lire que le canton d implantation est responsable de la surveillance et du contrôle de l exécution des attributions des prestations et des conditions liées à la fourniture de celles-ci. La convention intercantonale relative à la médecine hautement spécialisée prévoit que les cantons signataires transfèrent à l organe de décision MHS leur compétence d arrêter la liste des hôpitaux pour le domaine de la médecine hautement spécialisée (art. 9). L organe scientifique MHS a notamment pour tâche de fixer les conditions qui doivent être remplies pour l exécution d une prestation MHS (art. 4 al. 3 CIMHS). Sur la base des analyses de l organe scientifique, l organe de décision MHS établit la liste des domaines de la médecine hautement spécialisée et des établissements mandatés ; cette liste est périodiquement vérifiée (art. 3, al. 4 et 5 CIMHS). Il n existe donc pas un vrai organe de contrôle intercantonal ou cantonal mais plutôt un contrôle périodique indirect par l organe scientifique MHS en vérifiant si les conditions d attribution sont toujours remplies. Dans la pratique, les mandats MHS sont attribués pour 2 ou 4 ans. Ils sont donc revus périodiquement par l organe scientifique MHS afin de vérifier si les conditions d attribution sont toujours remplies. Une surveillance par le canton siège de l hôpital n est pas prévue par la convention intercantonale. Elle s avèrerait difficilement réalisable, les conditions spécifiques et la récolte des données y relatives étant du ressort de l organe scientifique MHS Financement Le financement de l hôpital est à la charge exclusive des assureurs-maladie pour le secteur ambulatoire (financement moniste). Pour le secteur stationnaire, le financement est réparti entre le canton de domicile du patient (55% au moins dès 2017) et les assureurs-maladie (financement dual).14 14/97 La révision de la LAMal sur le financement hospitalier a mis sur pied d égalité les établissements privés et publics. Les modifications suivantes ont été introduites au 1 er janvier 2012 : obligation pour les cantons de participer au financement de tous les établissements (publics et privés) figurant sur la liste du canton de résidence de l assuré ou celle du canton où se situe l hôpital (LAMal, art. 41 al. 1bis) ; introduction d une structure tarifaire uniforme au niveau suisse sous la forme de forfaits par cas (LAMal, art. 49 al. 1) ; introduction dans les tarifs d une part destinée à rémunérer l utilisation des investissements (LAMal, art. 49 al. 3) ; participation cantonale à hauteur de 55% au moins (art. 49a al. 2), les cantons dont la moyenne des primes pour adultes est inférieure à la moyenne suisse pouvant atteindre progressivement ce taux d ici à 2017 (LAMal, dispositions transitoires). Au 1 er janvier 2012, la structure tarifaire SwissDRG a été introduite pour les soins somatiques aigus stationnaires dans toute la Suisse. Chaque hôpital négocie un tarif de base avec les assureurs. Pour déterminer la rémunération, le tarif de base est multiplié par l indice «casemix» variant selon le type de prise en charge et les prestations consommées. L introduction de structures tarifaires uniformes au niveau suisse pour la psychiatrie et la réadaptation en milieu stationnaire est en projet. Elles devraient être mises en place d ici quelques années. Dès 2012, la rémunération des investissements (intérêts et amortissements) est incluse dans les tarifs relatifs aux prestations en milieu hospitalier stationnaire. La part y relative est déterminée dans le cadre des négociations tarifaires. Auparavant, tous les investissements des hôpitaux publics étaient entièrement à la charge des cantons et ne faisaient pas partie des coûts imputables à charge de l assurance-maladie. En ce qui concerne l ambulatoire hospitalier, la rémunération des investissements est également incluse dans les tarifs, et cela depuis l entrée en vigueur de la LAMal en 1996, même si cela n a pas toujours été pris en compte par le passé dans le cadre des négociations tarifaires. Les prestations d intérêt général ne font quant à elles pas partie de la rémunération LAMal. Il appartient aux cantons de déterminer si et dans quelles mesures ils entendent les financer. La LAMal ne donne pas une définition exhaustive de ces prestations. Elle indique (art. 49 al. 3) qu elles comprennent en particulier : le maintien des capacités hospitalières pour des raisons de politique régionale ; la recherche et la formation universitaires. La LEIS fixe les dispositions d application du financement LAMal en Valais (art. 12 et 13). Elle prévoit notamment un mécanisme visant à limiter le financement cantonal en cas d offre excédentaire (art. 13). Elle fixe également les conditions de subventionnement du canton aux établissements et institutions sanitaires (art. 14 à 22). Ces diverses dispositions s appliquent à tous les établissements hospitaliers situés en Valais. De plus, la LEIS prévoit des conditions spécifiques pour le subventionnement de l HVS (art. 39). L article 21 de la LEIS traite de la question du subventionnement des prestations d intérêt général. Les services d urgences ambulatoires, la néonatologie, le centre de consultation de la mémoire, l équipe mobile de soins palliatifs, la coordination du don d organe, la prévention du suicide, la formation universitaire ainsi que la psychiatrie ambulatoire sont actuellement les prestations reconnues d intérêt général par le Conseil d Etat pour l HVS.15 15/ L Hôpital du Valais La création et l évolution du Réseau Santé Valais Au cours du 20 e siècle, le secteur hospitalier valaisan connaît une forte expansion. Chaque hôpital se développe de manière à pouvoir offrir le maximum de prestations. Cette stratégie de développement accélère l endettement des hôpitaux. Les communes, associations et/ou fondations propriétaires ne parviennent plus à financer les hôpitaux. Par ailleurs, elle met en danger la qualité des soins et la sécurité des patients, la masse critique de patients par établissement et discipline n étant pas suffisante pour garantir à chaque opérateur un nombre de cas suffisant. Pour faire face à cette double problématique, le Canton du Valais entreprend de réduire le nombre de lits de soins somatiques aigus dont le nombre total passe de 1'400 en 1985 à 700 de nos jours. En 1991, il reprend également le service de la dette des hôpitaux (amortissements et intérêts). Puis, le Parlement décide la création du Réseau Santé Valais (Hôpital du Valais) par voie de décret, le 1 er février Cette nouvelle entité regroupe l ensemble des hôpitaux publics régionaux, l Institut central des hôpitaux valaisans et, dès 2007, les établissements d Etat (Centre valaisan de pneumologie CVP, Institutions psychiatriques du Valais romand IPVR). Sa création marque le début d une nouvelle organisation hospitalière cantonale et la reprise des hôpitaux par le canton. Le Réseau Santé Valais (Hôpital du Valais) est créé en tant qu établissement de droit public autonome. Avec l adoption du décret du 4 septembre 2003, il reçoit la pleine compétence pour diriger et gérer les établissements qui le composent. Le financement des établissements hospitaliers est alors repris par le canton, libérant ainsi les communes d une participation annuelle de plus de 30 millions de francs (33.5 millions de francs en 2003). Une répartition des disciplines entre les divers hôpitaux est mise en place à partir de 2004 (planification hospitalière). L objectif est de renforcer la qualité des soins et la sécurité des patients par une plus grande concentration des soins. La prise en charge des cas lourds est regroupée dans les Hôpitaux de Viège, Sion et Monthey. Certaines disciplines sont centralisées à l Hôpital de Sion (chirurgie thoracique, pneumologie, néonatologie) venant compléter celles déjà centralisées depuis 1996 (chirurgie cardiaque, cardiologie interventionnelle, neurochirurgie spécialisée, radiothérapie). Cette nouvelle organisation a constitué un véritable tournant dans l organisation hospitalière cantonale. L orientation prise a ensuite été validée lors de l adoption de la loi sur les établissements et institutions sanitaires du 12 octobre 2006 (LEIS) et, plus récemment, de la LEIS du 13 mars La composition de l Hôpital du Valais, organisé en deux centres hospitaliers, est fixée dans la LEIS, démontrant la volonté du législateur d encadrer son développement La composition de l Hôpital du Valais Selon la LEIS du 13 mars 2014, l HVS est composé (art. 25 LEIS) : - du Centre hospitalier du Haut-Valais, composé des sites hospitaliers de Brigue et Viège; - du Centre hospitalier du Valais romand, composé des sites hospitaliers de Sierre y compris la Clinique Sainte-Claire, Montana (Centre valaisan de pneumologie CVP), Sion, Martigny, Saint-Maurice (Clinique de Saint-Amé) et Monthey (Institutions psychiatriques du Valais Romand IPVR); - de l Institut central des hôpitaux valaisans (ICHV) dont les activités déléguées demeurent sous l autorité du département. Les relations entre l Hôpital du Valais et l Hôpital Riviera-Chablais Vaud-Valais sont régies par voie de conventions intercantonales (art. 26 LEIS). Conformément à l art. 6 al. 6 de la LEIS, les prestations médicales hautement spécialisées de l HVS sont centralisées à l Hôpital de Sion. A ce titre, l Hôpital de Sion porte la dénomination d hôpital cantonal.16 16/ L organisation de l Hôpital du Valais En adoptant la nouvelle LEIS, le Parlement a également maintenu le statut juridique d établissement de droit public autonome à l HVS. Il lui a attribué les compétences opérationnelles nécessaires à la direction et la gestion des hôpitaux valaisans ainsi que des professionnels de la santé dont il est l employeur. Ces compétences de direction et de gestion sont réparties entre : - Le Conseil d administration qui est nommé par le Conseil d Etat. Celui-ci a notamment pour compétences inaliénables de (art. 30 LEIS) : o Définir la stratégie d entreprise dans le cadre de la lettre de mission octroyée par le Conseil d Etat ; o Définir l organisation et le fonctionnement de la direction générale ainsi que des directions des centres hospitaliers ; o Définir les conditions, critères et procédures pour l engagement et le licenciement du personnel ; o Nommer le directeur général (nomination soumise à l approbation du Conseil d Etat) et les autres membres de la direction générale et des directions des centres hospitaliers en veillant à assurer une représentation médico-soignante forte ; o Promouvoir la concertation entre les différentes professions soignantes, la direction générale et les directions des centres hospitaliers de façon à permettre à ces professions d être consultées et entendues ; o Participer à l élaboration de la planification sanitaire et décider de la répartition des disciplines médicales sur les différents sites de l Hôpital du Valais sur la base du mandat de prestations délivré par le Conseil d Etat ; o Garantir une information et une communication, en allemand comme en français, pour les patients et l ensemble de la population. - La Direction générale qui participe à l élaboration de la stratégie d entreprise et assume la gestion opérationnelle de l HVS conformément au cahier des charges établi par le Conseil d administration (art. 31 al. 1 LEIS). - Les directions des Centres hospitaliers et de l ICHV qui dépendent de la direction générale et exécutent les tâches qui leur sont confiées par la Direction générale (art. 31 al. 2 LEIS). Les responsables de l HVS sont garants de la mission d intérêt public confiée à l HVS (art. 24 al. 2 LEIS). Ils doivent veiller à une organisation et un fonctionnement optimaux des différents départements et services de manière à garantir au mieux la sécurité des patients et la qualité des soins. Afin de renforcer les dispositions sur la qualité et assurer une meilleure représentation des médecins dans le processus décisionnel de l Hôpital du Valais, la nouvelle LEIS prévoit la constitution d un collège des médecins dans chaque centre hospitalier, soit un dans le Haut-Valais (Spitalzentrum Oberwallis - SZO) et un dans le Valais romand (Centre hospitalier du Valais romand - CHVR). Le collège des médecins exerce une fonction consultative et informative, notamment dans le domaine de la stratégie médicale, de la politique de la qualité, des ressources humaines médicales et des investissements médicotechniques (art. 32 LEIS).17 17/ L organisation des soins à l Hôpital du Valais Un nouvel article sur la qualité des prestations médicales et des soins vient également renforcer le dispositif qualité de l Hôpital du Valais (art. 33 LEIS). Il prévoit qu un contrôle de la qualité des prestations médicales et des soins soit assuré, au sein de l HVS, par un service qualité (art. 33 al. 1 LEIS). Ce contrôle doit porter entre autres sur les dossiers médicaux et comporter un suivi régulier des indicateurs de qualité. Si le service constate un dysfonctionnement, il doit en aviser sans délai la Direction générale et le Conseil d'administration qui prennent les mesures correctrices nécessaires (art. 33 al. 2 LEIS). Les directives que le Conseil d administration est tenu d établir en vue de l application de cet article de loi doivent être soumises à l'approbation du Département de la santé (art. 33 al. 3 LEIS). Dans le futur, les données des dossiers patients pourront être transférées entre l HVS et l HRC (Hôpital Riviera-Chablais) via la plateforme du système d échange d information sanitaire Infomed, lancée par le Canton du Valais en octobre Pour conclure, rappelons que l objectif de la législation sanitaire valaisanne, tel que fixé par le Parlement, est de garantir une haute qualité des soins à l ensemble de la population à des coûts maîtrisés. Pour atteindre cet objectif, une importante marge de manœuvre opérationnelle a été laissée aux établissements sanitaires. Celle-ci est indispensable à leur bon fonctionnement dans un environnement technologique et médical en mutation constante et rapide. Le rôle de l Etat n est dès lors pas d interférer dans les décisions opérationnelles des établissements, mais de veiller à ce qu ils agissent conformément à la loi. En tant qu autorité de surveillance, il est chargé de veiller à ce que les établissements et institutions sanitaires respectent le cadre fixé en matière de planification et de subventionnement en vue de garantir la qualité des soins, la sécurité des patients et l économicité des prestations. Tout l art de la gouvernance du domaine de la santé publique consiste donc en la recherche d un équilibre entre l autonomie des établissements sanitaires et l intervention de l Etat en tant qu autorité de surveillance, de planification mais aussi en tant que financeur. Selon l'article 30, lettre m, de la nouvelle LEIS, le Conseil d'administration de l HVS «participe à l'élaboration de la planification sanitaire et décide de la répartition des disciplines médicales sur les différents sites de l'hôpital du Valais sur la base du mandat de prestations délivré par le Conseil d'etat». Relevons que le mandat de prestations de l HVS (cf. liste hospitalière) a jusqu'à présent toujours été établi par site hospitalier. De fait, c'est donc le Conseil d'etat qui décide de la répartition générale des disciplines entre les sites hospitaliers, l HVS étant chargé de la mise en œuvre. La planification hospitalière 2015 est également établie par site hospitalier, étant donné que les exigences requises pour chaque groupe de prestations doivent pouvoir être vérifiées sur chaque site. Par ailleurs, au travers de la législation sanitaire valaisanne, le Parlement a affirmé sa volonté de contrôler le développement de I'HVS dont le Canton du Valais est propriétaire. Il a donné la compétence au Conseil d'etat d'approuver les investissements de I'HVS (art. 9 Décret sur le financement hospitalier et art. 44 LEIS) et a fixé l'organisation hospitalière en la délimitant en trois zones hospitalières correspondant au Haut-Valais, au Valais central et au Chablais avec au moins un hôpital de soins aigus par zone (art. 6 al. 5 LEIS). Dans le même sens, la FHF parle de supprimer l'éparpillement de la prise en charge des soins aigus. Le Département et le Conseil d'etat partagent ce point de vue. Ainsi, sur la base des résultats de l'audit de la FHF, ainsi que des expertises Oggier, le Conseil d'etat a décidé, le 22 janvier 2014, de charger l HVS de lui soumettre pour approbation dans les plus brefs délais les études détaillées, le concept médical, la répartition des activités hospitalières et un projet de concours en vue du regroupement de toute l'activité opératoire du Centre hospitalier du Valais romand (CHVR) sur le site hospitalier de Sion, avec suites de traitement et réadaptation sur les sites hospitaliers de Sierre et Martigny. Cette même décision demande à l HVS d'entreprendre dans les plus brefs délais les études en vue du regroupement de toute l'activité hospitalière du Spitalzentrum Oberwallis (SZO) sur un des deux sites hospitaliers actuels et de les lui soumettre pour approbation.18 18/97 Sur proposition de l HVS, le Conseil d Etat a arrêté le 10 décembre 2014 les axes de développement de l hôpital. Pour le Centre hospitalier du Valais romand (CHVR), le Gouvernement approuve le regroupement de toute l activité opératoire à l Hôpital de Sion. Celui-ci assurera également la médecine de base, ainsi que la médecine spécialisée et hautement spécialisée. Les sites de Sierre et Martigny conserveront la médecine de base de proximité et la gériatrie. Le Conseil d Etat autorise le lancement du concours d architecture pour l agrandissement du site de Sion. Cette réorganisation permettra notamment de limiter le nombre de transferts entre sites. Dans le Haut-Valais, le Gouvernement se prononce en faveur d un regroupement de toute l activité hospitalière sur le site de Brigue. L Hôpital du Valais dispose d une capacité d investissement estimée à 400 millions de francs pour mener à bien les travaux qui découlent de ces décisions. Cette nouvelle répartition hospitalière sera réalisée de manière échelonnée entre 2020 et 2030.19 19/97 3. Affaires litigieuses 3.1 Chronologie depuis l affaire Savioz Sur la base des documents et informations qu elle a reçus au cours de ses investigations, la CEP-RSV a établi la chronologie ci-après. Année 2010 Janvier Février 11 Lettre du Dr. Daniel Savioz au Conseiller d Etat M. Tornay : «Qualité des prestations chirurgicales du service de chirurgie générale du Centre Hospitalier du Centre du Valais» 13 Entretien téléphonique du Dr. Dupuis avec les Dr. Daniel Scheidegger et Pierre-Alain Clavien concernant une expertise 15 Le Conseiller d Etat M. Tornay confirme le mandat d expertise proposé par le Dr. Dupuis aux deux experts. Il fait référence à l expertise 2004 et précise que le Dr. Dupuis donnera toutes les précisions utiles sur les points plus précis qui seront soumis à l analyse 22 Le Chef du DFIS informe le président du Conseil d administration de l HVS et le directeur général du courrier du et du mandat d expertise médicale 1 Remise en mains propres au médecin cantonal par le Dr. Philippe Morel et le Dr. Daniel Savioz de trois classeurs, d une liste de patients à partir de laquelle ont été déterminées les évaluations statistiques concernant les taux de mortalité et de morbidité dans les domaines de la chirurgie de l'œsophage, du foie, du pancréas et du colon-rectum pour la chirurgie élective 2009, d une lettre du Dr. Philippe Morel faisant part de ses inquiétudes et demandant, sur sollicitation du Dr. Savioz, une évaluation approfondie de la qualité des prestations chirurgicales du service de chirurgie générale du CHCVs ainsi qu une lettre analogue du Dr. Mentha de M. Luc Fornerod, directeur OVS, au Dr. Georges Dupuis avec copie à M. René Bonvin : «Suite à votre demande de ce jour, je suis en mesure de vous apporter les informations suivantes concernant les personnes qui ont accès au rapport relatif au nombre d opérations par chirurgien HVS : M. Michlig, Dr. Delaloye SZO : M. Burgener, Dr. Schmid CHCVs M. Castagna, Dr. Eckert et Mme P. Ancay» 2 Transfert de 38 dossiers par courrier aux experts (Clavien/Scheidegger) par le Dr. Dupuis(les 10 autres dossiers seront transmis le ) 3 du Dr. Dupuis aux experts Clavien/Scheidegger Ce courriel précise le mandat et les questions aux experts. Le Dr. Dupuis pose les questions et met en avant les problèmes qui seront par la suite confirmés par Dr. Houben. Le rapport des experts ne répondra pas à ces questions. 4 du Dr. Dupuis aux experts Clavien/Scheidegger avec copie à M. Maurice Tornay 1) Nombres d heures annuelles aux blocs opératoires ( ) par les chirurgiens-chefs 2) Nombre de cas opérés 3) Nombre de décès par opérateurs pour 240 opérations «lourdes» (œsophage, foie, pancréas, côlon-rectum) effectuées en ) Nombre de cas avec ré-interventions multiples sur le collectif de 240 cas20 20/97 Le courriel précise entre autres : «il semble que 3 d entre eux (opérateurs) ont une activité réelle alors que 2 autres ne semblent opérer qu occasionnellement» «la mortalité globale du service de chirurgie paraît trop élevée et celle d un opérateur au moins inquiétante (5.8%)» «le nombre de ré-interventions paraît très haut pour quelques opérateurs et peut-être inacceptable pour quelques-uns d entre eux» 5 Audition sur une seule journée par les experts mandatés par le DFIS de 10 professionnels de la santé, choisis par l HVS dont Dr. Vincent Bettschart et Dr. Daniel Savioz. Transfert des 10 dossiers restant ce jourlà. Conclusions des experts : 1) la qualité des soins et prestations du Dr. Bettschart est bonne 2) l activité du Dr. Bettschart est trop importante 3) au niveau des relations de travail entre le Dr. Savioz et Dr. Bettschart, une cohabitation saine pour le futur devient très difficile. Dans le corps de texte mais pas dans le résumé, il est mentionné que Dr. Bettschart doit être soulagé et que les indications devraient être discutées en collège. 12 Séance sur la qualité des prestations du service de chirurgie du CHCVs : réunion à sept (MM. Dietmar Michlig, Georges Dupuis, Maurice Tornay, Hildebrand de Riedmatten, Stéphane Jordan et Raymond Pernet, ) Il n y a pas de PV de cette séance qui a pu être produit. 16 Séance sur la qualité des prestations du service de chirurgie du CHCVs : - DFIS : MM. Tornay, Dupuis, Délèze - CA de l HVS : tous les membres - Direction de l HVS : M. Michlig Un avant-projet de PV fait état d indications parfois limites et d une demande de M. Tornay à l HVS de prendre les mesures opérationnelles relevant de sa compétence (consolider la position du Dr. Bettschart à la tête du Département de chirurgie, signifier au Dr. Savioz que le lien de confiance qui doit exister envers son employeur est rompu en raison de la voie choisie pour signaler des dysfonctionnements, revoir la gouvernance médicale du CHCVs, coordonner la communication externe avec le DFIS sur cette affaire). 17 Lettre de M. Maurice Tornay à MM. Serge Sierro et Raymond Pernet : - La qualité des prestations chirurgicales s est améliorée depuis l arrivée du Dr. Vincent Bettschart - Il appartient maintenant à l HVS de prendre les mesures opérationnelles relevantes 22 Résiliation du contrat du travail du Dr. Daniel Savioz (rupture mutuelle du lien de confiance) 24 Communiqué de presse au sujet de la qualité des prestations chirurgicales du service de chirurgie générale du CHVR 25 Conférence de presse sur le même thème Mars 12 Session du Grand Conseil. M. Maurice Tornay défend le SSP et l HVS. Se basant sur les conclusions de l expertise sommaire Scheidegger/Clavien, il réfute les critiques envers Dr. Vincent Bettschart et relève la qualité de la chirurgie. Concernant les cas Savioz, il fait référence à de simples querelles de médecins. Montrer encore
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 art. 41
 art. 49
 art. 49
 art. 6
 l'article 30
 art. 44
 l'article 3
 l'article 3
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 1
 art. 95