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⭐Responsabilidades civiles, penales y administrativas de empresarios y técnicos en prevención de PRL
Responsabilidades civiles, penales y administrativas de empresarios y técnicos en prevención de PRL
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Blanca Cordero de la Cruz
1 Responsabilidades civiles, penales y administrativas de empresarios y técnicos en prevención de PRL Ignacio Camós Victoria - Emma Benavides Costa. Aula: Publicado originalmente en: Revista Jurídica de Cataluña nº3-20042 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 2 Índice de Contenidos Responsabilidades civiles, penales y administrativas de empresarios y técnicos en prevención de riesgos laborales. 1 El Régimen de responsabilidades derivadas del incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales. 1.1 Introducción. 1.2 El derecho a la protección eficaz como fundamento de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las normas en materia de prevención. 1.3 El régimen de responsabilidades establecido en el artículo 42 LPRL. 1.4 El ámbito subjetivo de atribución de responsabilidades en materia de seguridad y salud laboral. 1.5 La responsabilidad penal. 1.6 La responsabilidad administrativa. 1.7 La responsabilidad civil. 2 El marco normativo de la responsabilidad penal. 2.1 La responsabi lidad penal. 2.2 Conductas tipificadas en el código penal. 2.3 Cuestiones relativas al procedimiento penal.3 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 3 Responsabilidades civiles, penales y administrativas de empresarios y técnicos en prevención de riesgos laborales. 1 El Régimen de responsabili dades derivadas del incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales. 1.1 Introducción. El régimen de responsabilidades derivadas del incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales es sumamente complejo dada la pluralidad de responsabilidades existentes y, en consecuencia, de órdenes jurisdiccionales competentes para su conocimiento, cuestión ésta que, sin duda alguna, genera una enorme confusión, desde el punto de vista procesal, así como la existencia de considerables divergencias en las soluciones sustantivas aplicadas. En algunas ocasiones, las responsabilidades existentes se establecen con independencia de la producción material de un daño que resarcir, de ahí que, en el presente trabajo no se haya optado por limitar el estudio de esta materia al régimen de responsabilidades en los supuestos de accidente de trabajo, ya que el régimen aplicable ante cualquier incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales es mucho más amplio, independiente, de forma expresa, de la existencia de un accidente de trabajo y, consecuentemente, de daño resarcible. Así, por lo que respecta a la responsabilidad penal y administrativa, no es necesario que nos encontremos ante un accidente de trabajo en los términos en lo que éste aparece definido en el artículo 115 del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, en adelante TRLGSS, como: «toda lesión corporal que el trabajador sufre con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena» y que se inste el resarcimiento (patrimonial) de la lesión constitutiva accidente para que se exija este tipo de responsabilidad ya que éstas operan, tal y como tendremos ocasión de apreciar, con o sin daño. No sucede lo mismo en el caso del recargo de prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional (artículo 123 TRLGSS) ni en los supuestos de responsabilidad civil cuya finalidad es precisamente el resarcimiento patrimonial de los daños y perjuicios ocasionados, ya que en ambos supuestos lo que justifica la exigencia de este tipo de responsabilidad es, precisamente, la existencia de un daño. Son dos las características que presenta el régimen de responsabilidades en materia de prevención de riesgos laborales: de un lado, su carácter plural que nos obliga hablar de hasta cuatro tipos de responsabilidades si dejamos de lado la responsabilidad laboral o disciplinaria que es aquella que puede atribuirse a los trabajadores por parte de la dirección de la empresa o, en su caso, la Administración Pública en relación a sus subordinados, cuando éstos, en el marco de la relación laboral, incumplen sus deberes en materia de prevención de riesgos laborales. Tal y como, en este sentido, se establece en el artículo 29.3 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, en adelante LPRL, el incumplimiento por los trabajadores de las obligaciones en materia de riesgos laborales tiene la consideración de incumplimiento laboral a los efectos previstos en el artículo 58.1 del RD Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en adelante TRET, es decir, a los efectos de la posible imposición de una sanción disciplinaria en los términos que se establezcan en las disposiciones legales o en el convenio colectivo que sea aplicable, consistente, por norma general, en la imposición de las siguientes sanciones:4 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 4 amonestación verbal o escrita, suspensión de empleo y sueldo, traslado a centro de trabajo en localidad distinta con carácter temporal o, en su caso, despido disciplinario. Con el límite de la imposibilidad de imponer sanciones consistentes en la reducción de la duración de las vacaciones u otra minoración de los derechos al descanso del trabajador o las denominadas multas de haber, la determinación, en sede convencional, del carácter leve, grave o muy grave de la infracción o falta cometida acarrea la imposición de una determinada sanción laboral y/o disciplinaria cuya valoración y la correspondiente sanción es revisable ante la jurisdicción laboral de conformidad con los artículos 114 y 115 del RD Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, en adelante TRLPL, donde se regula el proceso de impugnación de sanciones diferentes a las del despido disciplinario [art(s). 102 a 113 TRLPL]. Al margen, así pues, de este tipo de responsabilidad (responsabilidad disciplinaria) que, aunque con alguna particularidad, es imputable también a los funcionarios por parte de la Administración Pública en los términos previstos en los pactos o acuerdos colectivos, el régimen de responsabilidades en materia de prevención de riesgos laborales nos obliga a hablar, haciéndonos eco de su carácter plural, de hasta cuatro tipos de responsabilidad: la responsabilidad penal, la responsabilidad administrativa, la responsabilidad civil y el recargo de prestaciones. La segunda de las características presentes en el régimen de responsabilidades derivadas del incumplimiento de la normativa en materia de riesgos laborales, ha sido ya apuntada y hace referencia, al hecho de que no es estrictamente necesaria la concurrencia de un daño para instar algún tipo de responsabilidad en materia de prevención de riesgos laborales ya que, en ocasiones, ésta actúa ajena a la producción material de un daño como en el caso de la responsabilidad penal ex artículo 316 CP o en el caso de la responsabilidad administrativa regulada en los artículos 11, 12 y 13 del RD Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, en adelante TRLISOS, donde se sanciona administrativamente el incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales. 1.2 El derecho a la protección eficaz como fundamento de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las normas en materia de prevención. Los trabajadores, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 LPRL, tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. El citado derecho también recogido de forma expresa en el artículo 4. 2 d) TRET como un derecho que surge en el marco de la relación de trabajo, con fundamento en los artículos 15 y 30.2 de la Constitución Española, en adelante CE, y desarrollado en el artículo 19 TRET, supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales. Así, en cumplimiento de este deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. El deber general de seguridad ya aparecía recogido indirectamente en el artículo 7.2 de la Orden de 9 de marzo de 1971, por la que se aprobaba la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo al imponerse, entre las obligaciones del empresario, la de adoptar cuantas medidas fueran necesarias en orden a las más perfecta organización y plena eficacia de la debida prevención de riesgos que puedan afectar a la vida, integridad y salud de los trabajadores al servicio de la empresa. La LPRL que transpone la Directiva 89/391, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los5 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 5 trabajadores en el trabajo (Directiva Marco 1 ), opta, por una trascripción literal del artículo 5.1 de esta Directiva y procede, de esta manera, a efectuar una reformulación del deber general de seguridad, configurándolo como un deber amplio y genérico ya que afecta, como hemos visto, a todos los aspectos relacionados con el trabajo; como un deber de contenido dinámico y variable al ser necesario, en los términos explícitos del artículo 14.2 LPRL, tener en cuenta los cambios o circunstancias que incidan en la realización del trabajo; como un deber de carácter permanente ya que se exige al empresario desarrollar una acción permanente con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes, como un deber principal y personal de empresario frente a los deberes asumidos por los trabajadores o por terceros quienes asumen obligaciones complementarias frente a las acciones del empresario; y como un deber de naturaleza jurídica mixta, no en vano si bien forma parte de las obligaciones que el empresario asume en el marco del contrato de trabajo y tiene, así pues, naturaleza privada, también está presente el interés público por mantener un buen nivel de saluda laboral colectiva de ahí su naturaleza pública. : Responsabilidades civiles, penales y administrativas de Teniendo en cuenta que el establecimiento de una obligación/deber como el que acabamos de analizar no resultaría del todo efectivo sin el establecimiento de una serie de sanciones como consecuencia del incumplimiento del mismo y de las obligaciones que de él se derivan ya que es, precisamente, el establecimiento de un régimen de responsabilidades el que garantiza la efectividad del cumplimiento de este deber de protección eficaz 2, se ha optado por un sistema complejo de responsabilidades cuya aplicación depende del tipo de infracción cometida no dándose, en todos los casos, soluciones homogéneas. 1.3 El régimen de responsabilidades establecido en el artículo 42 LPRL. Sin duda alguna, el artículo 42 LPRL es el precepto clave en esta materia al establecer, en su apartado 1º, que: «el incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dará lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales y a las civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento», especificándose en su apartado 3º que: «las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con las indemnizaciones de daños y perjuicios y de recargo de prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social». La voluntad de la LPRL no es otra que la de dejar constancia de cuál es el cuadro de responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones en materia de prevención estableciendo que son cuatro los tipos de responsabilidades mencionadas de forma expresa en el artículo 42 LPRL-: la responsabilidad administrativa, la responsabilidad civil, la responsabilidad penal y el recargo de 1 1 DO L 183, de 29 de junio, p.1 2 En el marco de las acciones que deben desarrollarse a nivel nacional a que alude el Convenio de la OIT de 22 de junio de 1981, núm. 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, se exige que éstos adopten medidas que garanticen la aplicación efectiva de las leyes y reglamentos en esta materia, abogándose por un sistema de inspección apropiado y suficiente que prevea sanciones adecuadas en caso de infracciones de estas leyes o reglamentos. En términos similares, la Directiva 89/391, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (Directiva Marco), hace mención (art(s) 4 y 5) a la adopción de medidas que garanticen la sujeción tanto de empresarios, como de trabajadores y sus representantes a las disposiciones de la Directiva, sin perjuicio de que los mecanismos de responsabilidad sea competencia de las legislaciones nacionales.6 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 6 prestaciones, limitándose, tan sólo, en un primer momento, en regular el régimen jurídico de las infracciones y sanciones administrativas [art(s) 45 a 52 LPRL], artículos éstos que fueron, en gran parte, derogados por la Disp. derog. única TRLISOS e incorporados al articulado de esta Ley. Las restantes responsabilidades -hoy también la responsabilidad administrativa -, se rigen por sus respectivas reglas específicas, establecidas en normas externas a la LPRL como son el Código penal, en adelante CP, el Código Civil, en adelante CC, el TRLGSS y el TRLISOS, limitándose la LPRL, a enunciar cuáles son las responsabilidades que intervienen y remitiendo a normas externas a ésta para conocer el régimen jurídico de cada una de ellas. La voluntad, en un primer momento, pudo ser la de corregir la dispersión existente en esta matera, sin embargo, la singularidad de cada una de las responsabilidades anunciadas en la LPRL hacía enormemente difícil la fijación de reglas comunes a todas ellas y el establecimiento de conexiones entre ellas, dando lugar a numerosos problemas, por lo general, de índole práctico referidos a la articulación y concurrencia de las mismas. En un principio todas las responsabilidades obedecen a una misma finalidad como es la de reprimir, bajo la amenaza de una sanción, el incumplimiento de los deberes en materia de seguridad y salud laboral, y fomentar la cultura preventiva como alternativa, pero, los diferentes tipos de responsabilidades presentan características específicas que las hacen diferentes entre sí, así, por ejemplo, en el caso de la responsabilidad civil (patrimonial en el caso de las Administraciones Públicas) está muy presente su naturaleza reparadora no en vano el fin último de ésta es el de resarcir patrimonialmente los daños ocasionados al sufrir un accidente o enfermedad profesional. En este tipo de responsabilidad está muy latente a voluntad de compensar económicamente los daños sufridos por parte de quien es responsable de los mismos. En el caso de la responsabilidad administrativa y penal nos encontramos ante manifestaciones de la facultad sancionadora del Estado, de su potestad punitiva, sancionando económicamente a través de una multa los incumplimientos l «menores» o con una pena, incluso privativa de libertad, aquellos incumplimientos que puedan ser constitutivos de un ilícito penal. Por su parte, el recargo de prestaciones, tal y como se verá más adelante ocupa una posición intermedia por cuanto que combina los fines netamente sancionadores de incumplimientos de las obligaciones en materia de seguridad y salud laboral con la compensación, mediante el incremento de la prestación económica reconocida a la víctima de la lesión, de los daños sufridos cuando éstos derivan de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional y se han producido como consecuencia del incumplimiento de las normas en materia de seguridad laboral. 1.4 El ámbito subjetivo de atribución de responsabilidades en materia de seguridad y salud laboral. La responsabilidad en materia de prevención de riesgos laborales recae, en términos generales y, en primera instancia, sobre quien incumple el deber y la obligación de la que ésta deriva, siendo necesario tener en cuenta, sin embargo, la existencia de diversos sujetos y entidades que intervienen en materia preventiva que asumen también este deber, lo que exige efectuar alguna consideración respecto al ámbito subjetivo de las responsabilidades en esta materia en orden a determinar sobre quien recae o puede recaer la responsabilidad. El primer y principal obligado en materia de seguridad y salud laboral es el empresario o la Administración Pública respecto de sus trabajadores al recaer sobre7 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 7 éstos el deber de protección eficaz de los trabajadores frente a los riesgos laborales y del que se deriva el cumplimiento de una serie de obligaciones específicas. Será, el empresario, así pues, el primer sujeto responsable al ser él quien asume el deber genérico de seguridad frente a sus trabajadores y las más intensas e inmediatas obligaciones que de éste se derivan, no obstante, debe tenerse en cuenta que no sólo es él quien asume deberes en esta materia también asumen obligaciones los trabajadores individualmente considerados y, especialmente, quienes sean éstos personas físicas o jurídicas- ostentan un cargo específico en esta materia (trabajadores designados, técnicos, servicio de prevención, etc.,) asumiendo obligaciones cuyo incumplimiento puede dar lugar a la atribución de la correspondiente responsabilidad. El incumplimiento de los deberes y obligaciones que éstos asumen les hace directamente responsables de los daños ocasionados como consecuencia de dicho incumplimiento, aunque sólo sea en los supuestos de responsabilidad civil y penal por cuanto que la administrativa y el recargo de prestaciones son imputables de forma exclusiva, dado su carácter personal, sobre el empresario. En cualquier caso, por lo que respecta a la intervención de terceros en el ámbito de la actividad preventiva esta presencia, generalmente, de sujetos o entidades especializadas y designadas por el empresario no le exime de sus responsabilidades por cuanto que tal y como se establece en el artículo 14.4 LPRL: «las obligaciones de los trabajadores establecidas en esta Ley, la atribución de funciones en materia de protección y prevención a trabajadores o servicios de la empresa y el recurso al concierto con entidades especializadas para el desarrollo de actividades de prevención complementarán las acciones del empresario, sin que por ello le eximan del cumplimiento de su deber en esta materia, sin perjuicios de las acciones que pueda ejercitar, en su caso, contra cualquier persona». Como puede observarse las acciones de terceros en materia preventiva complementan las del empresario no pudiéndole eximir de su deber y, en consecuencia, de las responsabilidades que de éste se derivan. No se modifica, de esta manera, la posición que ocupa el empresario en el ámbito de la prevención, que le confiere el carácter de responsable principal, cuando no exclusivo, de las consecuencias que del incumplimiento del deber de seguridad se derivan. Siendo irrelevante a efectos de determinar si concurre o no responsabilidad empresarial la conducta del tercero puede ser tenida en cuenta ésta para valorar la gravedad de la sanción que deba imputarse y para dar juego, en algunos casos, a la doctrina de la compensación de culpas. Mayores dudas surgen cuando existe en la empresa sujetos que ejerce de forma delegada facultades directivas, ya que la peculiar posición que éstos ocupan asumiendo tareas y responsabilidades de dirección y organización de la empresa en el marco del aludido poder delegado, los dotan de capacidad para participar, de forma directa, en la toma de determinada decisiones, incluidas decisiones en materia preventiva, convirtiéndoles en potenciales infractores de esta normativa y, consecuentemente, en responsables de las sanciones que de estos incumplimientos pudieran derivarse. Si bien es cierto que quien ejerce poderes delegados y, en mayor medida, quien actúa en representación de otro, no asume el mismo deber jurídico que asume el empresario al no asumir la posición exacta de éste en el cumplimiento de los deberes y obligaciones que se le atribuyen como titular de la empresa, no se le puede imputar otra responsabilidad que no sea la responsabilidad civil y/o penal, quedando excluidos de la responsabilidad administrativa y del recargo de prestaciones configuradas ambas como responsabilidades personalísimas, sin perjuicio de la posible ruptura del vínculo jurídico, -sea o no éste laboral- que une a éste con el empresario y de la posible exigencia de responsabilidad económica que pudiera exigirse como compensación a8 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 8 través de la facultad de repetición a que se refiere el artículo 1904 Código Civil y los artículos 145 y 146 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en el caso en el que la Administración Pública fuera declarada responsable por actos de sus autoridades y personal a su servicio. Tratamiento a parte merece el tema de la determinación del sujeto o sujetos responsables en los supuestos de concurrencia de varios empresarios a que hace referencia el artículo 24 LPRL y que ha sido recientemente objeto de desarrollo por el RD 171/2004, de 30 de enero 3, que, si bien no resuelve los complejos problemas que de éstas situaciones se derivan, especialmente en los casos de contratas y subcontratas, si se han desarrollado algunos aspectos importantes en esta materia, optándose, entre otra cuestiones, por reforzar el deber de cooperación entre empresas en el supuesto de concurrencia de trabajadores de varias empresas en un mismo centro de trabajo a que hace referencia el apartado 1º del artículo 24 LPRL, deber que será de aplicación a todas las empresas concurrentes en un mismo centro exista o no relación jurídica entre ellas y que incluye el deber de informarse recíprocamente, de manera suficiente, (por escrito si se trata de una empresa que genere riesgos calificados como graves o muy graves) antes del inicio de las actividades así como cuando se produzca un cambio relevante en las actividades concurrentes o una situación de emergencia, información que deberá versar sobre los riesgos específicos de las actividades que desarrollen en el centro de trabajo que puedan afectar a trabajadores de las otras empresas concurrentes, y de los accidentes que se produzcan como consecuencia de los riesgos de las actividades concurrentes. Esta información deberá ser tenida en cuenta en la evaluación de riesgos y en la planificación de la actividad preventiv a, haciéndose un especial énfasis en los riesgos que siendo propios de cada empresa, surjan o puedan verse agravados como consecuencia de la concurrencia de actividades, debiendo cada empresario informar a sus trabajadores respectivos de los riesgos derivados de la concurrencia de actividades en el mismo centro de trabajo. Para garantizar un mejor cumplimiento de este deber de coordinación, los empresarios concurrentes deberán establecer los medios de coordinación que se estimen necesarios y pertinentes para la prevención de riesgos laborales e los términos previstos en el capítulo V del RD 171/2004, de 30 de enero, [art(s). 11 a 14], donde, entre otras cuestiones, se incluye una relación no exhaustiva de medios de coordinación desde los más simples como son el intercambio de información, reuniones conjuntas de los Comités de seguridad y salud a la designación de una o más personas encargadas de esta coordinación. También se ha desarrollado en este Real Decreto las medidas que debe adoptar el empresario principal del centro de trabajo, al margen del deber de coordinación ya comentado, en relación con los otros empresarios concurrentes, cuando sus trabajadores desarrollen actividades en el centro de trabajo. Así, éste deberá informar y dar instrucciones, en términos muy parecidos a los que antes aludíamos por lo que respecta a la forma y al momento en que dicha actividad debe desarrollarse, a los demás empresarios sobre los riesgos propios del centro de trabajo que puedan afectar a las actividades por ellos desarrolladas, sobre la prevención de estos riesgos y las medidas que deban aplicarse. El empresario principal debe, a su vez, en los términos establecidos en el apartado 3º del artículo 24 LPRL, vigilar el cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales por parte de las empresas contratistas y subcontratistas de obras correspondientes a su propia actividad y que se desarrollen en su propio centro de trabajo. 3 BOE., de 31 de enero.9 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 9 Se específica en el artículo 10 del RD 171/2004, de 30 de enero, como se llevará a cabo dicha vigilancia, ya que el empresario principal deberá exigir, antes del inicio de la actividad en su centro de trabajo que acrediten por escrito que han realizado, para las obras y servicios contratados la evaluación de riesgos y la planificación de su actividad preventiva, así como que han cumplido sus obligaciones en materia de información y formación de los trabajadores que van a prestar servicio en el centro de trabajo. Si a su vez la empresa contratista subcontrata con otra empresa la realización de parte de la obra o servicio, ésta deberá exigir esta información para su entrega al empresario principal quien teniendo conocimiento de este hecho deberá comprobar que entre la empresa contratista y subcontratista se han establecido los medios necesarios de coordinación. Debe tenerse en cuenta que la exigencia de estas comprobaciones en cumplimiento de su deber de vigilancia, no exime al empresario principal de la responsabilidad solidaria atribuida en el artículo TRLISOS con los contratistas y subcontratistas durante el período de la contrata. En el caso de las Administraciones Públicas la responsabilidad de éstas en materia de prevención de riesgos laborales son las mismas que en el caso de las empresas privadas con la salvedad de la imposición de sanciones pecuniarias, multas económicas, como consecuencia de responsabilidades administrativas en los supuestos de infracciones de este tipo 4. Tal y como se establece en el artículo 45.1 LPRL, en el ámbito de las relaciones del persona l civil al servicio de las Administraciones Públicas, las infracciones serán objeto de responsabilidades a través de la imposición, por resolución de la autoridad competente, de la realización de las medidas correctoras de los correspondientes incumplimien tos, conforme al procedimiento establecido en el RD 707/2002, de 19 de julio, que aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimiento en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado 5. La Administración Pública está, así pues, sujeta al régimen de infracciones administrativas contenido en el TRLISOS, pero la imputación en caso de incumplimiento no se traduce en una sanción económica, sino en la aplicación de medidas correctoras, técnica ésta sancionadora sustitutiva y menos contundente que la multa económica. Por lo que respecta a la responsabilidad por daños y perjuicios en el caso de la Administración Pública es posible el recurso a la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y en la que se aplica, con práctica unanimidad, la responsabilidad objetiva, a partir del principio contenido en el art CE relativo al resarcimiento público de los daños sufridos por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, cuyo régimen jurídico se encuentra desarrollado en los artículos 139 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento 4 Sobre este tema vid, MOLTÓ GARCÍA, J.I., Prevención de riesgos laborales en las Administraciones Públicas (La imputación de responsabilidaddes ). Tecnos, Madrid, Este RD ha sido modificado por el RD 464/2003, de 25 de abril, suprimiéndose un inciso de la disp. final 1ª, y modifica el art. 4 y la disp. adic 2ª. Siendo especialmente interesante al supresión del requisito contenido en el artículo 4 por lo que respecta al desarrollo de la actuación inspectora que tenía el Jefe de Inspección de comunicar su visita al jefe de la unidad administrativa con una antelación mínima de 24 horas.10 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 10 Administrativo Común y en el RD 429/1993, de 26 de marzo, por que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial La responsabilidad penal. La responsabilidad penal que compagina entre sus objetivos: la represión de ciertas conductas delictivas vinculadas a la seguridad y salud en el trabajo y, la voluntad de fomentar, a través de la vía coercitiva, es decir, bajo la amenaza de una pena, incluso, en algunos casos, privativa de libertad, la actividad preventiva, se encuentra regulada en el Código Penal. Siendo de aplicación en todos aquellos supuestos en los que el incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales ha dado lugar a un accidente de trabajo del que se derivan lesiones tipos penales generales cuando se aprecian daños en la salud o integridad física de los trabajadores, o incluso, la muerte del trabajador, en cuyo caso son aplicables, los artículos 138 y 142 CP donde de castiga el homicidio doloso e imprudente; los artículos 147 a 150 CP que castigan las lesiones dolosas; el artículo 152 relativo a las lesiones imprudentes, o incluso, los artículos 617 y 621 CP donde se tipifican las falta de lesiones contra las personas, en sus modalidades dolosa e imprudente, existen en el CP preceptos que se refieren expresamen te a la materia de la seguridad y salud en el trabajo, como sucede con los artículos 316, 317 y 318 insertos dentro del Título que el CP dedica a los delitos contra los derechos de los trabajadores y que se refieren de forma expresa a la seguridad de los trabajadores 7. En el artículo 316 CP se sanciona a: los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses. Por su parte, el artículo 317 CP, específi ca que: cuando el delito a que se refiere el artículo anterior se cometa por imprudencia grave será castigado con la pena inferior en grado., mientras que el artículo. 318 CP añade que: cuando los hechos previstos en los artículos anteriores se atribuyan a personas jurídicas, se impondrá la pena señalada a los administradores o encargados del servicio que hayan sido responsables de los mismos y a quienes, conociéndolos y pudiendo remediarlo, no hubieren adoptado medidas para ello. A diferencia de lo que sucedió con el Código Penal anterior a la reforma del 1995, donde se incluía, tras la reforma del CP de 1983 LO 8/1983, de 25 de junio-, 6 De conformidad con lo previsto en el art. 2 e) de la Ley 26/1998, de 13 de junio de la Jurisdicción contencioso-administrativa esta responsabilidad se tramita por esta vía cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o la relación de la que se derive. Es necesario la reclamación administrativa previa, disponiendo la Administración correspondien te de 6 meses para resolver. El silencio se considera desestimatorio y una vez agotada esta vía se dispone de 2 meses con resolución expresa para acudir a la vía contencioso-administrativa y de 6 meses sin resolución expresa. 7 En algunos supuestos, aunque con carácter muy residual, podría incluso aplicarse ciertos tipos penales incluidos dentro del capítulo de los delitos contra la seguridad colectiva, artículos 341, 342, 345 y 348 a 350 CP, al poder acarrear efectos nocivos para la seguridad y salud de los trabajadores.11 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 11 un tipo específico (art. 427 CP/1973) de lesiones para quienes con infracción grave de las Leyes o reglamentos de seguridad e higiene en el trabajo ocasionasen un quebranto apreciable en la salud o en la integridad física de los trabajadores, se ha optado por suprimir esta referencia expresa al delito de lesiones y se ha mantenido, en cambio, el delito de riesgo a que hacía referencia el artículo 348 bis a) CP/ en el actual 316 CP. El cambio más importante introducido en 1995 respecto al CP de 1973, fue, sin duda alguna, la inclusión de la «salud» dentro del objeto de protección del artículo 316 CP junto a la «vida» e «integridad física» ya presentes en el texto precedente 9, aproximando, de esta manera, el contenido de este tipo penal al bien jurídico protegido en estos supuestos como es la seguridad de la vida, la integridad física y la salud en el trabajo que se hayan recogidos en la CE bajo el paraguas de la «seguridad e higiene en el trabajo» 10 administrativas de empresarios y técnicos en prevención de riesgos laborales Autores: Ignacio Centrándonos en el artículo 316 CP, nos encontramos ante un delito de peligro ya que se sanciona la puesta en peligro de la vida, salud o integridad física de los trabajadores, sin que sea necesario un resultado lesivo pero, ante un delito de peligro concreto ya que el peligro es un elemento integrante del tipo, lo que restringe considerablemente sus posibilidades de aplicación al exigirse que quede constancia de la situación de riesgo o peligro creadas mediante el incumplimiento de las normas preventivas, Pero no sólo nos encontramos ante un delito de peligro nos encontramos también ante un delito especial, por cuanto que requiere una cualidad específica en el sujeto activo como es la de estar legalmente obligado a proporcionar los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas. La consideración de este delito como delito de peligro permite sancionar más conductas que las que se derivarían de ser considerado delito de resultado, no en vano, es sancionable cualquier incumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales cuando de este incumplimiento pueda derivarse un riesgo o peligro sancionable penalmente. Sin embargo, la exigencia de esta cualidad especifica del sujeto al que se le puede imputar el delito, reduce considerablemente el ámbito subjetivo de este tipo penal, por cuanto que sólo podrá ser atribuido el mismo a quienes siendo titulares del deber de seguridad y salud en el trabajo, lo incumplan. La restricción del ámbito de la responsabilidad penal por la vía del 316 CP a quienes son, en términos generales, garantes de seguridad, no implica que ésta se atribuye con carácter exclusivo sobre el empresario, principal sujeto obligado respecto a la seguridad y salud de sus trabajadores, ya que se extiende también esta 8 El artículo 348 bis a) integrado dentro de la sección 3a del capítulo II del Título V del CP dedicado, entre otros a los delitos de riesgo en general, aparecía bajo la rúbrica de delitos contra la seguridad en el trabajo castigándose con pena de arresto mayor o multa a «los que estando legalmente obligados no exijan o faciliten los medios o procuren las condiciones para que los trabajadores desempeñen una actividad con las medidas de seguridad e higiene exigible, con infracción grave de las normas reglamentarias y poniendo en peligro su vida o integridad física» 9 Con anterioridad a la reforma de 1995, un sector de la doctrina ya había planteado esta necesidad de integrar la protección de la salud dentro del art. 348 bis a) CP vigente entonces ante las dudas (no unánimes por parte de la doctrina y jurisprudencia) de quienes consideraban que el tenor literal de este artículo impedía equiparar salud a integridad física Vid, al respecto, entre otros: BAYLOS GRAU, A Y TERRADILLOS BASOCO, J., Derecho penal del Trabajo, 2a edición, Madrid, 1997, p. 118 y LASCURAÍN SÁNCEZ, J.A.; La protección penal de la seguridad e higiene en el trabajo, Ed. Civitas, Madrid, 1994, p. 386 y ss. y 10 DE VICENTE MARTÍNEZ, R. ; Seguridad en el trabajo y Derecho Penal. Ed. Bosch, Barcelona, 2001, p. 69 y ss.12 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 12 responsabilidad a quienes ejercen alguna función delegada al respecto, no sólo de dirección, también de control o supervisión, como es el caso, entre otros, de los Delegados de prevención, trabajadores designados, responsables de los servicios de prevención. Los Tribunales han optado por atribuir este tipo de responsabilidad a cualquiera persona que en la empresa disponga de un encargo relativo a seguridad y salud, incluyéndose, entre éstos: al director de fábrica, el jefe de seguridad, al encargado de formación, al propietario del lugar de trabajo, al encargado de la obra, al vigilante de seguridad, al delegado de prevención, al encargado de mantenimiento, al administrador legal, el arquitecto técnico y/o superior, el promotor de la obra, el contratista, el subcontratista, el encargad o de personal e incluso el jefe de taller. Así, recogiendo la doctrina mantenida por el TS desde 1974, en la STS de 12 de mayo de 1981 [RJ 1981, 2218], se establece que son responsables: «todas aquellas personas que desempeñan o ejerzan funciones de dirección o de mando en una empresa, y tanto sean aquellas superiores, intermedias o de mera ejecución y tanto las ejerzan reglamentariamente como de hecho» ya que: «están obligadas a cumplir y a hacer cumplir las normas y reglas destinadas al mantenimiento de la seguridad en el trabajo y a la prevención de eventos dañosos procedentes del mismo». En ocasiones tal y como sucede en el caso de la STS 18 de enero de 1995 (RJ 1995,136), el TS vincula directamente el ejercicio de una actividad de mando con la tarea específica de velar por la seguridad de los trabajadores a través del cumplimiento de la normativa de en materia de seguridad y salud laboral: Hay un principio fundamental en relación con la seguridad en el trabajo, plenamente arraigado en la conciencia de nuestra sociedad, cada vez más firme en los países civilizados, e inspirador de la legislación vigente en esta materia, en virtud del cual toda persona que ejerce un mando de cualquier clase en la organización de las tareas de unos trabajadores tiene como misión primordial el velar por el cumplimiento de las normas de seguridad anteponiéndolas a cualquier otra consideración. Una elemental escala de valores nos dice que la vida e integridad física de las personas se encuentra por encima de cualesquiera otros, singularmente por encima de los de contenido económico. Por lo que respecta a los elementos de la acción debe señalarse, en primer término, que se sanciona el incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales. Nos encontramos, en este sentido, ante una norma penal en blanco 11 ya que remite a la infracción genérica de las normas de prevención en sentido amplio, que de conformidad con los artículos 1 y 2.2 LPRL, incluye la LPRL, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas legales o convencionales contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptible de producirlas en dicho ámbito. Comprende, así pues, cualquier tipo de disposición legal aplicable de la que deriven obligaciones concretas, e incluso las normas jurídico técnicas cuando establecen obligaciones legales concretas y las guías técnicas cuando hayan adquirido valor normativo por remisión expresa de una norma imperativa 12. En segundo lugar es necesar io destacar que nos encontramos ante un delito de comisión por omisión ya que se sanciona a quienes estando legalmente obligados no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con 11 Sobre la constitucionalidad de este tipo de normas y los requisitos exigidos por el TC para salvar su validez vid, STC 127/1990, de 5 de julio [RTC 1990, 127]. 12 Vid, al respecto art. 5.3 del RSP y art. 6.1 d) de la LPRL13 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 13 las medidas de seguridad e higiene adecuadas, es decir la omisión de las medidas preventivas necesarias por quienes están obligados a facilitarlas. Debe tenerse en cuenta, en tercera y última instancia que sólo será sancionable dicha omisión cuando de ésta se derive el hecho de haber puesto en peligro grave y concreto la vida, salud o integridad física de los trabajadores. Así pues, aunque no es necesario la producción de daños efectivos, en principio, no cualquier omisión de las medidas preventivas por parte de quien está obligado a facilitarlas acarrearía la aplicación del artículo 316 CP, ya que es necesario, además que a través de dicha omisión se haya puesto en peligro grave y concreto la seguridad y salud de los trabajadores. Tal y como he señalado anteriormente, la responsabilidad penal en los supuestos de incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales, no se circunscribe a la aplicación de un tipo penal específico, al ser también aplicables los tipos generales antes citados cuando del incumplimiento de las normativa en materia de seguridad y salud se deriva un resultado, es decir, una lesiones, o incluso la muerte del trabajador accidentado generando importantes problemas de índole práctico por la concurrencia de dos o más tipos penales. En estos supuestos, en un principio, se aplicaba la doctrina de la absorción a que hace referencia el artículo 8. 3 CP, cuando la lesión y/o el homicidio es uno de los resultados posibles, sin embargo, parece más acertado aplicar, tal y como se apunta por parte del TS, el concurso ideal de delitos a que hace referencia el artículo 77 CP. Así tal y como señala el TS, entre otras en las SSTS 12 de noviembre de 1998 [RJ 1998, 1360] y 14 de julio de 1999 [RJ 1999, 1188]. cuando como consecuencia de la infracción de normas de prevención de riesgos laborales, se produzca el resultado que se pretende evitar con ellas (la muerte o las lesiones del trabajador), el delito de resultado absorberá al de peligro (art. 8.3 CP) como una manifestación lógica de la progresión delictiva; mas cuando el resultado producido (la muerte de uno de los trabajadores) constituye solamente uno de los posibles resultados de la conducta omisiva del responsable de las medidas de seguridad, debe estimarse correcta la tesis asumida por dicho Tribunal de instancia al entender que ha existido un concurso ideal de delitos. Concurso ideal de delitos, a través del cual se impone la pena del delito más grave en su mitad superior, salvo que sea más favorable penarlos por separado 13. El concurso ideal de delitos posibilita, de esta manera, que en aquellos supuestos en los que con una sola acción se hayan infringido dos o más preceptos legales se puedan aplicar todos los preceptos legales infringidos, aunque, como es obvio, en el momento de determinar la pena se opte por la pena más grave en su mitad superior, permitiendo que esta elevación de la pena comporte, en cierta medida, la integración del delito menos grave dentro de la pena finalmente imputada. En el caso de la controvertida sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 2 de septiembre de 2003, en la que se absuelve a los acusados: el empresario y el arquitecto técnico, de la condena de 1 año impuesta a cada uno de ellos por parte del Juzgado de lo Penal núm. 1 de Mataró como autores de un delito de lesiones por imprudencia grave, tanto la acusación particular como el Ministerio Fiscal, en sus escritos de conclusiones, aplicaron el citado concurso de normas considerando que el delito de los artículos 316 y 317 CP se encontraban absorbidos por el delito del artículo CP, lo que supone que, tanto el Juzgado de lo Penal como la Audiencia provincial sólo podrán pronunciarse respecto al delito de lesiones imprudentes que es el tipificado en el artículo CP no sobre el de riesgo, aunque pueda tenerlos en cuenta, por lo que respecta al elemento de conducta imprudente. 13 Vid también, en este mismo sentido, SSTS de 26 de julio y 19 de octubre de 2000 [RJ 2000, 1355 y 1611]14 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 14 Al no haberse alegado expresamente y de forma independiente los artículos 316 y 317 CP respecto del CP al considerarse los primeros absorbidos en el segundo, se procedió por parte de la Audiencia provincial a la citada absolución, optando por establecer una prevalencia de la imprudencia del trabajador sobre la imprudencia de los acusados como elemento determinante del accidente de trabajo. En última instancia debe tenerse en cuenta la incompatibilidad de la responsabilidad penal con la responsabilidad administrativa en aplicación del principio non bis in idem al ser ambas responsabilidades manifestaciones del poder o la facultad sancionadora del Estado, teniendo naturaleza pública y fines similares. Así, tal y como se establece en el artículo 3 TRLISOS en los supuestos de concurrencia de un ilícito penal (incluyendo tanto las faltas como los delitos) y una infracción administrativa si se aprecia la existencia identidad de sujetos, hechos y fundamento, rige la incompatibilidad de sanciones, debiéndose primar el orden penal sobre el administrativo, por cuanto que la Administración cuando aprecie esta situación pasará el tanto de culpa al orden judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador hasta que la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o hasta que el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones. En aquellos casos en lo que la sanción administrativa es imputada a una persona jurídica mientras que la sanción penal recae necesariamente sobre una persona física es posible defender la compatibilidad de ambas sanciones, ya que al recaer una responsabilidad, la administrativa, sobre la persona jurídica, y la otra, la penal, sobre la persona física que dirige la sociedad o empresa, no se da la identidad de sujeto exigida para la aplicación del principio non bis in idem 14. Debe tenerse en cuenta que la comunicación que la administración efectúe de los hechos al orden judicial competente o al Ministerio Fiscal no afectará, tal y como se establece en el artículo 5.2 RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, al inmediato cumplimiento de la paralización de trabajos en los supuestos de riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores (art. 44 LPRL), ni a la eficacia de los requerimientos formulados en el marco de la actividad inspectora, cuyo incumplimiento deberá ser comunicado al Juzgado competente, por si fuese constitutivo de ilícito penal. En el caso de no haberse estimado la existencia de ilícito penal o haberse dictado resolución de otro tipo poniendo fin al procedimiento penal, la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considera do probados. No opera, por su parte, la incompatibilidad entre la responsabilidad penal y la civil y el recargo de prestaciones, ni tampoco, en su caso, respecto a la posible responsabilidad disciplinaria sanción laboral- que pudiera imputarse a un trabajador sobre el que recae responsabilidad penal aun cuando ambas responsabilidades se substancien sobre los mismos hechos. En el caso de la responsabilidad civil debe tenerse en cuenta que si ésta deriva de un delito o una falta el artículo CP permite que el perjudicado opte por exigir 14 Vid, al respecto, entre otros, DEL REY GUANTER, S.; Potestad sancionadora de la Administración y jurisdiccional penal en el orden social, MTySS,1990 p 377; GONZÁLEZ ORTEGA, S.; y APARICIO TOVAR, J.; Comentarios a la Ley de Prevención de Riesgos laborales, Trota, 1996, p En sentido contrario, en cambio, MONTOYA MELGAR, A.; y PIZÁ GRANADOS, J.; Curso de Seguridad y salud en el trabajo, Mc Graw Hill, Madrid, 1996, p GARCÍA SALAS, A. I.; El mando intermedio en la prevención de riesgos laborales, La Ley, Madrid, 2000, p. 54.15 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 15 ésta dentro del proceso penal, o bien, por exigir la responsabilidad civil, es decir, la reparación de daños y perjuicios ante la jurisdicción civil. Costa La Fiscalía General del Estado consciente de la escasa aplicación práctica del artículo 316 y ss CP y del hecho de que las faltas en esta materia sólo resultan perseguibles a instancia del perjudicado lo que hace que la vía penal aparezca como poco utilizada a pesar del incremento constante de la siniestralidad laboral, aprobó una instrucción (Instrucción núm. 1/2001, de 9 de mayo de 2001) en la que se solicitaba que, entre otras cuestiones, se remitiera al Ministerio Fiscal las actuaciones de la Inspección de Trabajo donde se hubiera propuesto alguna sanción por infracción muy grave (art. 13 TRLISOS ), así como las copias de todas las denuncias relativas a estos hechos. Se pretende igualmente garantizar la asistencia del Ministerio Fiscal a los juicios de faltas en aplicación del artículo 621 CP, por si los hechos pudieran ser constitutivos de delito y la solicitud de incoación de diligencias previas cuando medie resultado de muerte o lesiones graves por si pudiera haberse cometido además el delito de peligro del art. 317 CP, al ser un indicio de la existencia de un riesgo, que en ocasiones puede ser constitutivo de un delito autónomo. Por lo que respecta a cuestiones organizativas, en esta instrucción se solicita la creación de un fiscal especializado en esta materia en aquellas Fiscalías que por su volumen de trabajo lo aconsejen. Fiscalía que deberá encargarse de la coordinación con la Inspección de Trabajo y la Administración laboral competente, e instar la obligatoriedad de que todos los autos de archivo relativos a accidentes de trabajo sean previamente visados por el fiscal especializado. 1.6 La responsabilidad administrativa. Al igual que sucede con la responsabilidad penal, la responsabilidad administrativa opera ajena a la necesaria producción de una daño sancionable, ya que, en ocasiones, la conducta tipificada y sancionable administrativamente consiste en un simple incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales sin otro resultado, como el que veíamos al abordar la responsabilidad penal, la puesta en peligro del bien jurídico protegido. Esta responsabilidad tiene una clara finalidad sancionadora y represiva y consiste, por norma general, en la imposición de una sanción económica, una multa, aunque a veces puede acarrear la imposición de otro tipo de sanciones como la suspensión de actividades, el cierre del centro de trabajo y/o la paralización de trabajos. Es clara la naturaleza pública de este tipo de responsabilidad, por cuanto que se desenvuelve en el contexto de la relación entre los particulares y los poderes públicos y es exigible por parte de la Administración pública en caso de infracción por parte de un sujeto privado o que actúa en el ámbito privado 15. La participación en este tipo de responsabilidad de órganos públicos, desempeñando una actuación preeminente la Inspección de Trabajo y la necesidad del levantamiento de un acta de infracción por parte de ésta y la tramitación del correspondiente expediente sancionador son muestras claras de la naturaleza pública de este tipo de responsabilidad. La aprobación de la LPRL supuso en un primer momento la incorporación en este texto normativo de un régimen específico en esta materia (arts 42 a 54). Régimen separado, en parte, del régimen general de sanciones administrativas contenido en la Ley de infracciones y sanciones del orden social entonces vigente, LISOS/1988, 15 GARCÍA MURCIA, J.; Responsabilidades y sanciones en materia de Seguridad y salud en el trabajo. Aranzadi Editorial, Pamplona, 1998, p. 19.16 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 16 situación ésta que ya se produjo en la Ordenanza General de Seguridad e Higiene de 1971 donde se dedicaba el Título III a las responsabilidades y sanciones (arts.152 a 161), la aprobación a través del RD legislativo 5/2000, del Texto Refundido de la LISOS (TRLISOS), comportó la derogación, a través de la Disp. derogatoria única de esta norma, de los apartados 2º, 4º y 5º del artículo 42 y de los artículos 45 a 52, excepto los párrafos tercero y cuarto del apartado 1º del artículo 45, incorporando, de nuevo, estos preceptos dentro del cuerpo normativo del TRLISOS. De conformidad con lo previsto en el artículo 5.2 TRLISOS en la redacción dada a este artículo por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales 16, son infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales las acciones u omisiones de los diferentes sujetos responsables que incumplan las normas legales, reglamentarias y cláusulas normati vas de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud laboral. Costa Se consideran sujetos responsables los empresarios en la relación de trabajo, las agencias de colocación, las empresas de trabajo temporal y las empresas usuarias, los promotore s, los propietarios de obra y los trabajadores por cuenta propia, las entidades especializadas que actúen como servicios de prevención ajenos a las empresas, las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención y las entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales. Como puede observarse la responsabilidad administrativa se extiende, desde el punto de vista subjetivo, de forma expresa, más allá del empresa rio como principal garante de seguridad, siendo igualmente atribuible este tipo de responsabilidad a otros sujetos o entidades sobre los que recae este deber de seguridad o el ejercicio de acciones claves para su ejercicio. Quedan excluidos de este tipo de responsabilidad los trabajadores por cuenta ajena al ser considerados los incumplimientos de los trabajadores de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales como incumplimientos laborales a los efectos previstos en el artículo del TRET, es decir, a efectos de ser sancionados disciplinariamente por parte de la empresa. Por lo que respecta al tipo de incumplimiento del que se puede derivar la responsabilidad administrativa, el artículo 5. 2 TRLISOS se refiere, tanto a las leyes y reglamentos como a las cláusulas normativas de los Convenios colectivos en esta materia, las dudas surgen o pueden surgir respecto de las normas jurídico-técnicas, en concreto, sobre si la referencia que este artículo 5.2 TRLISOS hace a las normas reglament arias permite o no incluir este tipo de normas. La LISOS de 1988 incluía dentro de las normas específicas en materia de seguridad e higiene y salud laborales una referencia expresa, en el artículo 41 a las normas jurídico-técnicas considerando que: la infracción de las normas jurídicotécnicas que incidan en las condiciones de trabajo, pero que no tuviesen la calificación directa de normativa laboral, reglamentaria o paccionada en materia de seguridad y salud laborales, serán consideradas como trasgresión a esta normativa a los efectos de declaración de los derechos de los trabajadores en materia de accidentes de trabajo, enfermedad profesional y seguridad social, referencia no recogida en el TRLISOS. Costa La carencia de este tipo de disposiciones técnicas de naturaleza jurídica de norma no debería, sin embargo, ser un obstáculo para la imposición de la correspondiente sanción administrativa cuando se incumple este tipo de normas ya que pueden repercutir en las condiciones de trabajo y constituyen un tipo de normas que deben ser tenidas en cuenta por quienes están implicados en la seguridad y salud laboral ya que forman parte del conjunto de normas cuyo cumplimiento será controlado y vigilado por la Inspección de Trabajo, no en vano, el artículo 9.1 a) LPRL atribuye a esta institución 16 BOE, de 13 de diciembre.17 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 17 la función de vigilancia y control de la normativa de prevención de riesgos laborales, así como de las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo en materia de prevención, aunque no tuvieran la calificación directa de normativa laboral. Siendo igualmente facultad de la Inspección de Trabajo, proponer a la autoridad laboral la imposición de la sanción correspondiente, cuando comprobase una infracción a la normativa sobre prevención de riesgos laborales 17. A pesar de que no se exige la culpabilidad del sujeto infractor para que puedan sancionarse administrativamente los incumplimientos de la normativa de prevención de riesgos laborales, si tiene ésta enorme incidencia a efectos de la graduación de la infracción y de la correspondiente sanción imputable. El TRLISOS califica las infracciones que pueden cometerse y que son sancionables administrativamente en leves, graves y muy graves, dependiendo, tal y como se establece en el artículo 1.3 de esta norma, de la naturaleza del deber infringido y de la entidad del derecho afectado. Aunque es cierto que existe, en algunos casos, enormes dificultades para discernir el alcance de esta distinción, no en vano, la línea de separación entre unas y otras son en muchas casos vagas o inestables, pues buen número de tipos se construyen a partir de una misma acción u omisión, que se adscribe en una u otra clase de infracción en función de que concurran determinadas circunstancias 18, tal y como sucede, entre otros, en el caso de adscripción de los trabajadores a puestos de trabajo cuyas condiciones fuesen incompatibles con sus características personales conocidas o que se encuentren manifiestamente en estados o situaciones transitorias que no respondan a las exigencias psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo, así como la dedicación de aquellos a la realización de tareas sin tomar en consideración sus capacidades profesionales en materia de seguridad y salud en el trabajo, situación ésta, en principio, calificada como infracción grave (art TRLISOS) salvo cuando de ello se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, ya que entonces pasa a ser calificada como infracción muy grave (art TRLISOS). La opción por esta graduaci ón de las infracciones y también de las sanciones supone una plasmación efectiva del principio de proporcionalidad a que hace referencia el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en el marco de los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. Debe tenerse en cuenta que el régimen de infracciones tipificadas en los artículos 11, 12 y 13 TRLISOS han sido objeto de modificación por parte de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, optándose en algunos casos, por adecuar el redactado de algunas infracciones a las previsión de esta reforma de la LPRL, mientras que en otros, se ha optado por incorporar nuevas infracciones. En general se consideran infracciones leves, de conformidad con el artículo 11 TRLISOS, dos tipos de acciones y omisiones, de un lado, aquellas que no entrañan trascendencia directa o inmediata para la integridad física o salud de los trabajadores, 17 En sentido contrario se manifiestan, entre otros, SALA FRANCO Y ARNAU NAVARRO, T.; Comentarios a la Ley de prevención de riesgos laborales, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, p. 203 y ss, quienes, por lo que respecta a los convenios colectivos consideran que las infracciones administrativas afectan únicamente a los incumplimientos de los convenios colectivos estatutarios de eficacia general al ser éstos los que posee eficacia jurídica normativa, no siendo aplicables en el caso de los convenios colectivos extraestatutarios de eficacia limitada. 18 FERNÁNDEZ MARQUEZ, O., Algunas notas sobre la tipificación de las infracciones en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, Actualidad laboral, 1997, p. 549.18 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 18 es decir infracciones leves de actividades peligrosas 19, y de otro, una serie de deberes formales y/o documentales siempre que éstos no entrañen graves consecuencias 20. Por su parte se consideran infracciones graves, según lo dispuesto en el artículo 12 TRLISOS, donde, desde el punto de vista cuantitativo, se incluyen un mayor número de infracciones (26 tras la reforma de diciembre de 2003) no sólo el incumplimiento de deberes esenciales u obligaciones básicas en esta materia como son, entre otros, el hecho de no integrar la prevención en la empresa a través de la implantación y aplicación de un plan de prevención (art a) TRLISOS), o no llevar a cabo la evaluación de riesgos, incluyendo actualizacione s y revisiones, así como los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores (art. 1 b) TRLIUSOS), o no realizar los reconocimientos médicos y pruebas de vigilancia periódica del estado de salud de los trabajadores (art TRLISOS), o incumplir la obligación de efectuar la planificación de la actividad preventiva que se derive como necesaria de la evaluación de riesgos o no realizar su seguimiento (art TRLISOS), también se incluyen una serie de incumplimient os de obligaciones formales y o documentales que merecen una mayor consideración que los recogidos en el artículo 11 TRLISOS como, por ejemplo, no registrar y archivar los datos obtenidos en las evaluaciones, controles, reconocimientos, investigaciones, informes (art TRLISOS), o no comunicar a la autoridad laboral competente la apertura del centro de trabajo o la reanudación o continuación de los trabajos después de efectuar alteraciones o ampliaciones de importancia (art TRLISOS), e incluso el incumplimiento de obligaciones en materia formativa y de información, consulta y participación de los trabajadores (arts y 12 TRLISOS). En cambio, se consideran infracciones muy graves (art. 13 TRLISOS) algunas conductas tipificadas como infracciones graves cuando concurre alguna circunstancia de agravación así como los incumplimientos de deberes que comportan una cierta trascendencia, no sólo por el tipo y alcance de la correspondiente obligación, también por el número y, muy especialmente por la clase de trabajadores afectados (trabajadoras durante los períodos de maternidad y lactancia, menores). Debe tenerse en cuenta que dentro del artículo dedicado a las infracciones muy graves se incluye la definición de una infracción que, a modo de cajón de sastre permite integrar cualesquiera otra infracción no englobada en ninguna de las otras infracciones tipificadas, al considerarse también como infracción muy grave, tal y como se recoge en el artículo TRLISOS, el hecho de no adoptar cualesquiera otra medida preventiva aplicable a las condiciones de trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Así pues, la inmediatez y gravedad de un determinado riesgo para la seguridad y salud de los trabajadores puede determinar la imposición de una sanción por infracción muy grave aunque esta situación no derive expresamente de alguno de los incumplimientos ya tipificados como infracciones graves en el artículo 13 TRLISOS, si tiene causa directa o mediata en la no adopción de alguna medida preventiva. Tal y como he apuntado ya anteriormente la sanción administrativa consiste normalmente en la imposición de una multa económica, graduándose el importe de la misma dentro de cada uno de los tres tipos de infracciones en tres grados: mínimo, medio y máximo 21, existiendo unos criterios específicos de graduación de las sanciones 19 Expresión esta utilizada por SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLASCO, J., GONZÁLEZ LABRADA, M., y CARDENAL CARRO, M., Derecho de la seguridad e higiene en el trabajo, Ed. Civitas, Madrid,, 1996, pp GARCÍA MURCIA, J., Responsabilidades y sanciones ob cit., p Las cuantías de las sanciones fueron objeto de un incremento considerable respecto al régimen común de sanciones establecido en los supuestos de infracciones en materia de19 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 19 en los supuestos de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales 22. Así, tal y como se establece en el artículo 39.3 TRLISOS, los criterios para la graduación de este tipo de sanciones son los siguientes, a saber: a) la peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa, b) el carácter permanente o transitorio de los riesgos, c) la gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse, d) el número de trabajadores afectados e) las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste, f) el incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos de la inspección de Trabajo, g) la inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa, y h) la conducta general seguida por el empresario en orden a la observancia de las normas en materia de seguridad social Estos criterios no pueden ser utilizados para agravar o atenuar la infracción cuando estén contenidos en la descripción de la conducta infractora o formen parte del ilícito administrativo, ya que sirven fundamentalmente para modular la sanción, al haber sido tenidos ya en cuenta en ese momento pero, nada impide que sean usados también para agravar o atenuar la conducta cuando no forman parte de los elementos que describen la infracción 23. Siendo la sanción o multa económica la sanción más frecuente que puede imponerse en estos supuestos no es la única, ya que la comisión de una infracción en esta materia puede dar lugar a la imposición de sanciones diversas como son la suspensión temporal o el cierre definitivo del centro de trabajo a que hace referencia el relaciones laborales y empleo, en materia de Seguridad Social, en materia de emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros, y en el caso de infracciones por obstrucción, al multiplicarse por 5 la práctica totalidad de las mismas. La Resolución de 16 de octubre de 2001, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, convirtió en euros las cantidades de las sanciones expresadas en pesetas en el art. 40 TRLISOS. Así, la sanción por infracciones leves oscila entre 30,05 y 1.502,53 [de 30,05 a 300,01 en su grado mínimo; de 300,52 a 601,01 en su grado medio y de 601,02 a 1.502, 53 en su grado máximo]. En el supuesto de infracciones graves la multa o sanción económica oscila entre 1.502,54 y ,61 [de 1.502,54 a 6.010,12 en su grado mínimo, de 6.010,13 a , 30 en su grado medio y de , 31 a ,61 en su grado máximo]. Finalmente en los supuestos de infracciones muy graves las sanción económica se sitúa entre , 62 y ,10 [de , 62 a ,42 en su grado mínimo, de ,43 a ,05 en su grado máximo y de ,06 a ,10 en su grado máximo] 22 El art del RD 396/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre la imposición de sanciones por infracciones en el Orden Social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, derogado por el RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, establecía, de forma expresa, que calificadas las infracciones como leves, graves o muy graves, la graduación de la sanción se debía efectuar en atención a las circunstancias atenuantes o agravantes de la conducta infractora. 23 Por su parte, las duda que puede surgir en los supuestos en los que el incumplimiento de las normas en materia de prevención afecta a una pluralidad de sujetos afectados, respecto a la posibilidad o no de imponer tantas sanciones como sujetos afectados quedó, en principio, resuelta en el artículo RD 396/1996, de 1 de marzo, por el que se aprobaba el Reglamento sobre la imposición de sanciones por infracciones en el orden social, derogado, tal y como ya he apuntado, por el RD 928/1998, de 14 de mayo, al establecerse que en estos supuestos, es decir, cuando la infracción estimada por la actuación inspectora afectase a varios trabajadores no procederá la multiplicación de la propuesta de sanción por el número de trabajadores afectados, salvo que en la tipificación de la infracción se establezca lo contrario en cuyo caso el número de trabajadores afectados no será valorado como circunstancia agravante.20 Responsabilidades civiles, penales y administrativas... Ignacio Camós Victoria Emma Benavides Costa 20 artículo 53 LPRL o la fijación de limitaciones a la facultad de contratar con la Administración recogida en el artículo 54 LPRL. Estamos ante medidas de carácter accesorio a la sanción de naturaleza pecuniaria que pueden imponerse en el caso de la suspensión de las actividades laborales por un tiempo determinado o el cierre del centro de trabajo según la gravedad de las circunstancias por parte del Gobierno o en su caso de los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuando concurran circunstancias de excepcional gravedad. Así pues, con un alcance parecido al previsto en el artículo 44 LPRL referido a la paralizaci ón temporal de la actividad laboral como una medida cautelar que puede arbitrarse cuando, a juicio del Inspector de Trabajo y Seguridad Social, la inobservancia de la normativa implique un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajado res, que no es otro que el de evitar un posible daño y adoptar las medidas preventivas necesarias para evitarlo, pero, con un significado diferente, ya que mientras que el supuesto del artículo 44 LPRL, el artículo 53 hace referencia a la suspensión de las actividades laborales como sanción. Esta suspensión de actividades o cierre del centro se configura como una sanción especial frente a la sanción común, la multa y, en cierta medida, aparece desvinculada de ésta, ya que no necesariamente, aunque si de forma previsible, es subsidiaria de ésta. En cualquier caso, tal y como consta en el propio artículo 53 LPRL, la adopción de una medida como esta no afecta al pago del salario y las indemnizaciones que procedan y de las medidas que puedan arbitrarse para su garantía. Costa Por su parte el establecimiento de limitaciones a la facultad de contratar con la Administración queda circunscrito a los supuestos de comisión de delitos o infracciones administrativas muy graves y que sean firmes en materia de seguridad y salud en el trabajo, rigiéndose por lo dispuesto, en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 24. La imposición de la correspondiente sanción por infracciones en esta materia esta sujeta a la tramitación previa de un expediente sancionador a propuesta de la Inspección de Trabajo, sujeto a los principios de tramitación establecidos en el artículo 52 TRLISOS y de conformidad con el procedimiento administrativo especial establecido en el RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social. El procedimiento se iniciará siempre de oficio, por medio del acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en virtud de las actuaciones practicadas por ésta de oficio, por propia iniciativa o mediante denuncia, o a instancia de persona interesada. El acta será notificada al sujeto o los sujetos responsables quienes disponen de un plazo de quince días para formular alegaciones. Transcurrido este plazo y previas diligencias necesarias, si se formulan alegaciones, se dará una nueva audiencia al interesado en un plazo de ocho días cuando de las actuaciones practicadas se desprenda la existencia de hechos distintos a los incorporados en el acta. 24 En este sentido, la remisión que el art. 53 LPRL hace a la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, debe entenderse referido al RD-Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que deroga de forma expresa la Ley 13/1995, de 18 de mayo, en su art. 20 d) alude de forma expresa, dentro de las prohibiciones de contratación con la Administración, a los supuestos en los que se haya sancionado de forma firme por la comisión de una infracción muy grave en materia de seguridad y salud laboral. Mostrar más
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