Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-277-11.htm
Timestamp: 2018-12-12 06:17:12+00:00

Document:
C-277-11
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 160/11 se corrigió el primer párrafo del numeral 1.3.6.
Sentencia C-277/11
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa
La Corte ha señalado de manera reiterada que cuando se demanda una norma por violación del principio de unidad de materia, el actor tiene la carga de demostrar: (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de ponderar el principio de unidad de materia frente al principio democrático y de libre configuración del legislador
El juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida, la jurisprudencia indica que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad razonable (causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra, habiendo señalado la Corte, que el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del derecho. En consecuencia, la Corte ha considerado que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Incumplimiento de carga argumentativa mínima/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia
En el presente caso en que se demanda por vulneración del principio de unidad de materia el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, se observa que el único argumento expuesto por la accionante como fundamento de tal violación es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal disposición en el último debate”. Teniendo en cuenta que el único argumento dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo establece el artículo 158 Superior y lo explica la jurisprudencia constitucional, éste consiste en que las normas específicas deben guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8º y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8º que la contiene, por lo que la Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para demostrar la existencia de violación de la unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos
Si bien el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración, por lo que para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido con anterioridad, correspondiéndole al demandante indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad –claramente identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan
Se ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto, advirtiendo la Corte que aún en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores. Así en sentencia C-141 de 2010 refiriéndose al principio de identidad se precisó que: “El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo…”
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por inclusión de norma en cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE LEY QUE PRECISA LA AUTORIDAD EN MATERIA DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por asignación de competencia a la Aeronáutica civil en materia de competencia económica
En el trámite de aprobación de la Ley 1340 de 2009 y específicamente del parágrafo del artículo 8º la Corte considera que se respetaron los principios de identidad flexible y de consecutividad, por cuanto la norma acusada cumplió con los tres requisitos para que se entienda satisfecho el principio de consecutividad, y si bien no se habló con anterioridad al cuarto debate del trámite de la ley específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica, siendo subrayado por la Corte que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores, como sucedió en este caso respecto de la norma que guarda una conexidad temática directa con el contenido de las demás disposiciones del artículo 8º y del Capítulo III sobre Autoridad nacional en materia de protección de la competencia, y, en general, con el objeto y esencia de la Ley cual es el de establecer un régimen de protección de la libre competencia, conexidad que reside en la relación que existe entre la regla general de constituir a la Superintendencia de Industria y Comercio SIC como la autoridad única en materia de protección de la competencia, y la excepción. En relación con el principio de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la regla jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”, entendiendo la Corte que la creación de una excepción a la regla general según la cual sólo existe una autoridad única en materia de protección de la libre competencia económica que es uno de los pilares de la Ley, no puede entenderse como un asunto ajeno, extraño o lejano al objeto y esencia del proyecto que en ese momento se discutía y que, claramente hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador. En estas condiciones, mantener en cabeza de la Aeronáutica Civil la competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves no es un asunto que modifique sustancialmente el proyecto de ley hasta el punto de hacerlo totalmente distinto al hasta ese momento aprobado, pues simplemente constituye una excepción a la regla general sobre competencia orgánica del objeto de la ley.
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones como autoridad en materia de protección de la competencia en el sector aeronáutico
1.2.1. Vulneración del principio de unidad de materia: según la actora, se vulnera el principio de unidad de materia en cuanto el parágrafo demandado es una norma ajena al artículo 8º que lo contiene, pues los artículos 6, 7 y 8 pertenecen al capítulo III sobre “Autoridad Única en materia de protección de la competencia” y de pretenderse una excepción a esta autoridad, se debió incluir desde el principio en el artículo 6° de la misma ley.
1.2.2. Violación de los principios de consecutividad e identidad flexible: Estima la actora que el parágrafo demandado contraría el artículo 157 de la Constitución Política, en lo que tiene que ver con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que el texto fue aprobado sin el cumplimiento total de los requisitos constitucionales allí señalados, específicamente, no se realizaron los cuatro debates que ordenan los numerales 2 y 3 de la norma Superior.
Considera que al tratarse de un tema nuevo, su inclusión en el cuarto debate implicaba la necesidad de su discusión a través de todo el trámite legislativo, por ser contrario y ajeno al real sentido con que se expidió la Ley 1340 de 2009.
Señala que al presentarse el proyecto de ley número 195 de 2007 “por medio del cual se dictan normas en materia de integración y prácticas restrictivas de la competencia” la norma que hoy aparece en el parágrafo del artículo 8 no se propuso y, por tanto, tampoco existe en su exposición de motivos, ni en las ponencias para los debates.
La demandante ilustra la forma en que se introdujo el parágrafo demandado y cómo, según ella, se puede ver que su contenido no es consecuente y no presenta conexión alguna con el contenido y finalidad del proyecto de ley.
El proyecto de ley 195 de 2007, con ponencia del Senador Alvaro Ashton Giraldo, se presentó con 19 artículos y se publicó en la Gaceta 583 del 16 de noviembre de 2007, junto con su exposición de motivos.
Adicionalmente, la actora explica que el hecho de que se haya introducido en el cuarto debate tampoco puede subsanarse con la discusión del acta de la comisión de conciliación en el cual se mantiene dicho parágrafo en la medida que nunca se abrió espacio para discusión de dicha norma sino que directamente se sometió a votación. Señala: “en las plenarias de cada cámara se impartió la aprobación al informe de la Comisión de conciliación, sin que se hubiera siquiera dado lectura del articulado o de las consideraciones allí expuestas, según se puede verificar en las Gacetas No. 773 del 25 de agosto de 2009 y 840 del 3 de septiembre de 2009, donde se publicó la aprobación a dicho informe, por cada una de las plenarias”. Así que: “como consecuencia lógica, en ausencia de los anteriores elementos en la formación de la ley, parece obvio que el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley, el parágrafo del artículo 8 demandado es inexequible”.
En primer lugar, aclara que la norma demandada no adolece de los vicios que la actora señala y que no pretende una vulneración al “espíritu de la ley” sino que, más bien, la “venera” por estar inspirada en la resolución de un conflicto de competencia entre la Aeronáutica Civil y la Superintendencia de Industria y Comercio.
Señala que llama la atención que la actora fundamente sus argumentos en la sentencia C-333 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en la que la Corte puso en evidencia cómo la inclusión de una norma en el cuarto debate de discusión del proyecto de ley que en aquella ocasión se estudiaba, violaba el principio de unidad de materia. Esto, en cuanto, según el interviniente, en este caso, sucede lo contrario en la medida que lo que se evidencia es la conexidad temática de la adición al artículo 8 con el proyecto de ley de protección de la competencia.
1.3.2. Universidad del Rosario
1.3.3. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
De acuerdo con lo anterior, el interviniente concluye que el fin del principio de unidad de materia es asegurar que las leyes “tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos relacionados entre sí”. El eje central de la ley a la que pertenece el artículo demandado es la actualización de las normas en materia de protección de la competencia proponiendo la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad única en esta función y se incluye el parágrafo demandado para que la Aeronáutica Civil mantenga su competencia como autoridad sobre las operaciones comerciales de los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamientos, intercambio y bloqueo de espacios en aeronaves.
1.3.4. Asociación de Transporte Aéreo en Colombia
Manuel Leal Angarita, obrando en calidad de representante legal de la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia –ATAC, intervino en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando a la Corte la EXEQUIBILIDAD del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009.
1.3.5. Intervención del ciudadano Fernán Ignacio Bejarano Arias
Señala que del contenido de la ley se puede evidenciar que el propósito del legislador fue recopilar en un texto único la normativa referente a la protección de la competencia, por lo tanto la inclusión del parágrafo del artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia pues tiene una relación sustancial con el eje temático de la ley que es “fortalecer la normatividad en materia de protección a la competencia”[1]
Por otra parte, señala que no es coherente afirmar que el artículo demandado y su parágrafo no tienen conexidad temática entre sí ni con la ley a la que pertenecen ya que en dicho parágrafo se consagra una excepción a la competencia otorgada a la Superintendencia de Industria y Comercio, en un área donde se hacen necesarios conocimientos especializados.
1.3.6. Superintendencia de Industria y Comercio
En el término previsto, el doctor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en el juicio de constitucionalidad del artículo 8 de la ley 1340 de 2009, solicitando se declare la INEXEQUIBILIDAD.
En primer lugar, señala el Procurador que es necesario precisar el alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia teniendo en cuenta lo dicho por la Corte al respecto en las sentencias C-208 de 2005, que se ocupa del principio de consecutividad; C-839 de 2003, que estudia el principio de identidad flexible y su relación con el principio de consecutividad; las sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C-230 y C-714 de 2008 y C- 400 de 2010, en donde la Corte desarrolla ampliamente el tema de la unidad de materia, la cual en ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para señalar que ésta unidad se viola únicamente cuando no se pueda establecer un relación de conexidad causal, temática y sistemática entre la disposición acusada y la ley que la contiene.
Concluye diciendo que a pesar de que el Capítulo III de la ley trata de autoridad única, “debe entenderse que las excepciones hacen parte de una norma, como lo reconoce el propio legislador en el proceso de formación de la misma y, por ende, que asignar funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda una relación de conexidad teleológica con la ley aprobada, lo cual desvirtúa las afirmaciones que ese sentido se hacen en la demanda”.
2.2. Oportunidad de la acción por vicios de forma en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible
En el caso objeto de examen, la Ley 1340 de 2009 fue expedida el 24 de julio de 2009, publicada en el Diario Oficial No. 47.420 de la misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 26 de julio de 2010. Lo anterior supondría que para esa fecha ya había vencido el término para presentar la demanda, sin embargo, al verificar el calendario del año 2010 se observa que el 24 de julio de 2010 correspondió a un día sábado y el día hábil siguiente fue el lunes 26 de julio de 2010, fecha en la cual se presentó la demanda, lo que conduce a concluir que se hizo dentro del término mencionado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que señala: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.”
Segundo, el trámite mediante el cual fue aprobado el parágrafo demandado es vulneratorio del principio de consecutividad por cuanto fue introducido en el cuarto debate sin que con anterioridad se hubiera mencionado la intención de que la Aeronáutica Civil fuera otra autoridad distinta a la SIC para atender los asuntos de protección de la competencia en su sector y sin que ello pueda subsanarse con la aprobación del informe de la Comisión de Conciliación, pues durante esa etapa no se dio discusión alguna al respecto sino que automáticamente se sometió a votación.
Finalmente, se vulneró el principio de identidad flexible en la medida que el contenido del parágrafo demandado no guarda relación alguna con la esencia del proyecto de ley. Esto, comoquiera que el fin principal del proyecto era crear la autoridad única de competencia y la norma acusada crea una autoridad adicional para ese mismo fin.
El Ministerio Público considera que la norma acusada no viola los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible y, por tanto, solicita sea declarada exequible, debido a que desde la exposición de motivos se reconoce que puede haber algunos sectores exceptuados del control de la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que en ellos no es posible adoptar criterios legales iguales. Además, sostiene que tanto del título de la ley como del texto original del título del proyecto, puede deducirse que su objetivo fundamental es el de proteger la competencia y no exclusivamente el de crear una autoridad única. Finalmente, aduce que aunque el Capítulo III de la Ley habla de autoridad única, debe entenderse que las excepciones hacen parte de la norma, de manera que asignarle funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda relación de conexidad teleológica con la ley aprobada.
En hilo de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena determinar: primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 vulneran los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible en cuanto lo allí establecido debió debatirse desde el principio del proceso legislativo y no en el cuarto debate pues no guarda ningún tipo de relación de conexidad con el objeto de la ley.
Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala estudiará: primero, los deberes del demandante y las directrices del juicio de constitucionalidad por violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, la caracterización de los principios de consecutividad e identidad flexible; y, tercero, el caso concreto.
2.4. Principio de unidad de materia: deberes del demandante, contenido y alcance del principio, y directrices del juicio de constitucionalidad en esta materia. Ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia del cargo de violación de este principio en el caso concreto.
2.4.1. De manera previa al examen de fondo del cargo presentado por violación del principio de unidad de materia, la Corte debe precisar que a éste no le es aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento.
Se trata en este caso, tal como lo afirmó recientemente la Corte en Sentencia C-486 de 2009[2], de un cargo por vulneración al principio de unidad de materia en el que se confronta el contenido de la norma y no el trámite de elaboración,[3] frente al cual tal como lo ha señalado la Corte[4] de manera reiterada, no opera el término de caducidad previsto en el numeral 3 del artículo 242 Superior.
2.4.2. El artículo 158 de la Constitución consagra el llamado principio de unidad de materia, según el cual “todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. En consecuencia, cuando una norma específica no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o principio de unidad de materia[5].
Sin embargo, la Corte ya ha señalado de manera reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de materia.
Ahora bien, la Corte también ha señalado que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida, la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad razonable (causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra. En este sentido, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del derecho. Al respecto la jurisprudencia ha indicado lo siguiente:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.”[6]
En consecuencia, la Corte ha considerado que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte. Al respecto ha dicho la Corte:
“Para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[7]”.[8]
2.4.3. En la demanda objeto de estudio se observa que el único argumento expuesto por la accionante que ésta describe como fundamento de la violación del principio de unidad de materia es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal disposición en el último debate”[9] (Subrayas no originales).
El resto de los argumentos se relacionan con los principios de identidad flexible y de consecutividad en cuanto pretenden demostrar que la inclusión de la norma acusada se dio en el último debate sin que guardara relación de conexidad con la esencia del proyecto de ley.
Teniendo en cuenta entonces que el único argumento dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo establece el artículo 158 Superior y bien lo explica la jurisprudencia constitucional citada, éste consiste en que las normas específicas deben guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8 y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8 que la contiene.
De manera que, esta Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para demostrar la existencia de violación de la unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.5. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con estos cargos en la demanda bajo estudio.
2.5.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[10], se señaló:
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”
Así también lo reiteró posteriormente esta Corte en la Sentencia C-839 de 2003[11], cuando indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”[12].
Igualmente, la sentencia C-1124 de 2004[13] advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.”
Asimismo, la sentencia C-856 de 2005[14] concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en el presente caso”.
2.5.2. En el asunto bajo revisión se observa que la demandante sí cumplió con la carga mínima de argumentación para la existencia de los cargos por violación de consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar, la demandante identifica el contenido normativo que se considera nuevo, esto es, el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a demostrar que fue introducido en el último debate del trámite legislativo; luego, señala las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto. En efecto, afirma que el fin principal del proyecto era crear la autoridad única de competencia por lo que al final del trámite establecer que existe una autoridad distinta a la SIC, cambia la esencia del proyecto y el contenido del mismo.
En este orden de ideas, la Sala Plena entrará a estudiar de fondo los vicios advertidos por la demandante al encontrar que en relación con los mismos existe suficiente carga argumentativa y, por tanto, aptitud sustantiva de la demanda.
2.6. Caracterización de los principios de consecutividad e identidad flexible
En la sentencia C-648 de 2006[15], la Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena[16]-, “lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular”.
También precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, “tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto” – punto en el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, “es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. En suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen[17].
Igualmente, la sentencia C-942 de 2008[18] es muy ilustrativa en lo que respecta a la regla básica establecida por la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y contenido de estos principios constitucionales. Señala que ésta ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.[19] Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores.
Más recientemente, en sentencia C-141 de 2010[20], en la cual se declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 mediante la cual se convocaba a referendo constitucional para permitir una segunda reelección del Presidente de la República, entre otras razones por la violación de los principios de consecutividad e identidad relativa, dispuso la Corte en relación con el principio de identidad, que:
“El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos[21], es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones[22]. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[23].
Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160[24] prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC[25], de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[26].
‘[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia[27]’ (negrillas añadidas).
“En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate[28].” –subrayado ausente en texto original-
“Por otra parte, respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa “en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”[29]. Al respecto, ha señalado la Corte, que ‘…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.’[30]”.
2.7. Estudio del caso concreto
2.7.1. Trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009
2.7.1.1. Trámite surtido ante el Senado de la República
a) El proyecto fue presentado el 15 de noviembre de 2007, ante la Secretaría del Senado de la República, por el Senador Alvaro Asthon Giraldo. Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 583 del 16 de noviembre de 2007[31] y radicado con los números 195 de 2007 Senado - 333 de 2008 Cámara.
Al leer el texto del proyecto presentado ante el Senado de la República, se observa que, al regular lo relacionado con las autoridades facultadas para inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas sobre libre competencia, propone a la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad única en la materia sin hacer referencia alguna a la Aeronáutica Civil. Así, en lo relacionado con la cuestión que nos ocupa, señalaba dicho texto:
De conformidad con el artículo 333 de la Constitución Política “La libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades... El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”.
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión Tercera del Senado de la República, presentado por el senador Antonio Guerra de la Espriella, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 169 del 23 de abril de 2008[32]. En el informe de ponencia se explicó:
· Establecimiento de una autoridad única de competencia.
· Modificación de la actual estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC).
· Modificaciones en los procedimientos y ampliación de los plazos de caducidad de las acciones.
· Aumento y reformulación de las Multas.
· Asignación de funciones jurisdiccionales a la SIC.
· Establecimiento de programas de exoneración.
b) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión de la Comisión Primera del Senado de la República que tuvo lugar el 13 de mayo de 2008, según consta en el acta número 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 490 del 30 de julio de 2008[33].
c) Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó al senador Antonio Guerra de la Espriella. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 340 del 10 de junio de 2008[34] y reprodujo en esencia lo señalado en la ponencia presentada para primer debate del proyecto. Ahora bien, en cuanto al texto del proyecto, se realizaron algunas modificaciones en relación con el texto aprobado por la Comisión Tercera del Senado, pero, sin embargo, tal como lo afirma el Senador Ponente, “son casi todas por no decir su totalidad de forma, sobre todo imprecisiones en una que otra palabra, que quedaron incluidas en el texto del articulado”.
d) El proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el 19 de junio de 2008, según consta en el Acta No. 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 564 del 29 de agosto de 2008[35].
Según informe allegado por el Secretario General del Senado de la República fechado agosto 24 de 2010, se certifica que dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la Sesión Plenaria del 18 de junio de 2008, según consta en el acta número 56 correspondiente a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 563 del 29 de agosto de 2008[36].
2.7.1.2. Trámite surtido ante la Cámara de Representantes
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 865 del 26 de noviembre de 2008[37]. La ponencia explica qué modificaciones realizó el nuevo texto que se puso a disposición de la Comisión Tercera de la Cámara en relación con el texto aprobado en el Senado de la República. Con respecto a los temas relacionados con la autoridad de protección de la competencia, debe señalarse que pasó a regularse por los artículos 6 y 8 del proyecto de ley sin que se estableciera a la Aeronáutica Civil como autoridad competente en el asunto. La explicación hecha por la ponencia fue la siguiente:
2.4. Autoridad nacional de protección de la competencia.
c) Eliminar el texto: “(...) con el apoyo técnico necesario por parte de las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas, quienes deberán atender oportunamente los requerimientos de la autoridad de competencia”, en razón a que dicho apoyo técnico no resulta ser necesario.
El proyecto inició su discusión por dicha Comisión en la sesión del 9 de diciembre de 2008, según consta en el Acta No. 17 de esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 305 del 8 de junio de 2010[38] y fue anunciado con los requisitos legales y constitucionales para el día siguiente, 10 de diciembre de 2008. Durante la sesión del 9 de diciembre, intervinieron los superintendentes de industria y comercio y de servicios públicos domiciliarios y varios Representantes, básicamente en torno a las competencias de la SIC como autoridad única en materia de protección de la competencia.
Así, por ejemplo, el Representante Mauricio Lizcano manifestó que no está de acuerdo con que se centralice el control, vigilancia e inspección de la libre competencia económica en cabeza exclusiva de la SIC, en los siguientes términos:
Contestando a lo anterior, el Representante Gilberto Rondón Girón manifestó:
Esto clarifica esa duda, porque ese es un punto de diferencia entre lo que opinan los ponentes, y lo que opina el doctor Lizcano, no se puede trasladar la competencia, para conocer de la competencia económica, de la Superintendencia de Servicios Públicos a la de Industria y Comercio. Sí se puede hacer, sí es constitucional, sí es legal, de manera pues que habrá que mirar si realmente es conveniente que esa sería otra cosa, si es conveniente que haya esa concentración de ese poder para conocer o para establecer una autoridad única de competencia, yo creo que sí, entre otras cosas porque el tema de competencia económica, libre y leal, tiene o guarda mucha relación con el tema de la Superintendencia de Industria y Comercio, que justamente establece todos los temas económicos, todos los temas comerciales, todo lo que tiene que ver con la oferta y la demanda. Así que hay mucha más afinidad, entre el tema de la competencia económica, con la Superintendencia de Industria y Comercio.
“Por ejemplo este artículo de la Ley 142, donde habla de las funciones de las comisiones de regulación, y dice: someter a regulación a la vigilancia de las superintendencias a empresas que sin ser empresas de servicios públicos, compiten deslealmente con las empresas de servicios públicos, reducen la competencia entre empresas de servicios públicos, o abusan de su posición dominante, en los bienes y servicios. Nosotros vigilamos y controlamos estas conductas, y otras conductas tienen todo que ver, con el régimen de competencia, ese es otro punto. Ahora un punto muy importante, hay 42 artículos, en la ley de servicios públicos que tienen que ver con el régimen de competencia, nosotros vigilamos y controlamos esta ley, entre otras muchas leyes, y habría que cambiar y modificar todos estos artículos, para pasarlos al régimen general de competencia y eliminar cualquier mención, a la vigilancia y el control que en este momento tiene la superintendencia, sobre estos 42 artículos adicionales, que tienen relación con un régimen especializado en materia de competencia, y que tiene que ver con los servicios de electricidad, gas, telecomunicaciones básicas, agua, aseo y disposición de basura.
En efecto, al día siguiente, 10 de diciembre de 2008, la Comisión Tercera continuó con la discusión del proyecto y se dio su aprobación, según consta en el Acta No. 18 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 560 del 27 de agosto de 2010. De acuerdo certificación expedida por la Secretaria General de la Comisión Tercera el 3 de septiembre de 2010, la aprobación se dio con el quórum decisorio necesario, con votación ordinaria, de la siguiente manera:
“Aprobación en bloque de los artículos que no presentaron discusión:
Artículo negado: 33 (fue verificada su votación, por solicitud del Representante Mauricio Lizcano, arrojando el siguiente resultado: POR EL SI, negando su aprobación: 15 H. Representantes. POR EL NO: Un (1) H. Representante”.
Intervino el Superintendente de Industria y Comercio a favor del proyecto y de que la SIC se constituyera como autoridad única en materia de protección de la competencia:
“El doctor Mauricio Lizcano decía ayer que eventualmente en el Proyecto se estaban tendiendo cortinas de humo; yo creo que, y me parece importante rescatar de este Proyecto el tema de autoridad única es muy importante, pero no es el único. El tema de Autoridad Única se acompaña de un elemento que extrañaba el doctor Mauricio Lizcano ayer, con toda la razón, que son las herramientas para que la Competencia sea una realidad en Colombia en todos los mercados, este proyecto de ley incrementa los mecanismos al alcance de la Autoridad de Competencia para hacer efectiva y hacer vigentes las disposiciones en materia de prácticas restrictivas.
La Competencia como Institución independiente admite un tratamiento transversal para todos los mercados, y en si misma conlleva un grado de especialización que afortunadamente en Colombia estamos poco a poco reconociendo, al punto que hay expertos en Derecho Constitucional al lado de expertos en Derecho de la competencia que se forman en años de especialización de maestría y de doctorado; nosotros aplicamos en eso un poco siguiendo también, lo que nos ha recomendado y lo que ha prest o la Corle Constitucional, cuando interpreta el alcance de la economía social de mercado en un estado social de derecho, la competencia hoy, la libre competencia. No solo constituye un Derecho de quienes quieren concurrir en un mercado para diferenciarse de sus competidores, sino que hoy bajo la lectura de nuestra Corte Constitucional competir, constituye también una obligación. En esa medida como o recordaba ayer el Representante Simón Gaviria, abstenerse de competir, coludir, es uno de los trabajos que más tiempo ocupa del ejercicio de las funciones de la Superintendencia como Autoridad Única, aspiraríamos lograr reafirmar algo en lo que hemos estado trabajando, que es la cooperación transfronteriza.
Finalmente, en relación con el asunto del establecimiento de la SIC como autoridad única, se aprobó el proyecto tal como se propuso en la ponencia con los cambios arriba explicados, siendo el texto definitivo, el siguiente[39]:
“TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 333 DE 2008 CÁMARA, 195 DE 2007 SENADO
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE POR LA COMISION TERCERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES EN SESION ORDINARIA DEL DIA 10 DE DICIEMBRE DE 2008, por medio de la cual se dictan normas en materia de integración y prácticas restrictivas de la competencia
Para segundo debate en la Cámara se presentaron dos ponencias, una modificatoria por parte del Representante Wilson Alfonso Borja Díaz, publicada en la Gaceta del Congreso No. 159 de 2009; y otra, mayoritaria, por parte de Simón Gaviria Muñoz y Santiago Castro (Coordinadores Ponentes), Violeta Niño, Eduardo Crissien, Alfredo Ape Cuello, Carlos Alberto Zuluaga, Germán Hoyos, Mauricio Lizcano, Gilberto Rondón, Luis Enrique Salas, Guillermo Santos, Jorge Julián Silva, Fernando Tamayo, publicada en la Gaceta del Congreso No. 335 de 2009.
La ponencia presentada por el Representante Borja Díaz contenía el siguiente pliego de modificaciones tendiente a abolir la concentración de facultades sobre protección de la competencia en cabeza de la SIC[40]:
La ponencia mayoritaria realizó las siguientes consideraciones en relación con el establecimiento de una autoridad única de protección de la competencia[41]:
Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2° del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta.”
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes[42], el proyecto fue discutido y se aprobó la ponencia presentada por, entre otros, el Representante Simón Gaviria aprobado en cuarto debate, en la sesión que tuvo lugar el 15 de junio de 2009, tal como se consignó en el Acta No. 186 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 754 del 19 de agosto de 2009[43]. El mismo informe certifica que dicha aprobación se surtió de la siguiente manera:
“La ponencia del doctor Simón Gaviria aprobada a página 49, los artículos sin proposición, a saber, del 1 al 5, del 9 al 29, y del 31 al 33, fueron aprobados en bloque. La proposición presentada por le honorable representante Mauricio Lizcano Arango para los artículos 6, 7 y 8, fue negada, los artículos 6 y 7 fueron aprobados como vienen en la ponencia. En consideración al artículo 8, este fue aprobado con la proposición aditiva presentada por le honorable representante Telésforo Pedraza (…)”
Al leer el Acta No. 186 del 15 de junio de 2009, se observa que el artículo 8 que contiene el parágrafo demandado fue sometido a la siguiente discusión:
El Representante Telésforo Pedraza propuso[44]:
“Proposición del doctor Telésforo Pedraza. La Proposición dice: Adiciónese un parágrafo al artículo 8°.
Parágrafo. La unidad administrativa especial, la Aeronáutica Civil, conservará su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves. Firma: Telésforo Pedraza.”
Al respecto, el Ponente Simón Gaviria, manifestó su desacuerdo así:
Por el contrario, el Representante Mauricio Lizcano se mostró en desacuerdo con esa proposición porque, en general, no comparte que se centralice ese control en un solo ente, en este caso, en la SIC. Por lo anterior, propuso que se eliminaran los artículos 6, 7 y 8 del proyecto. El Representante afirmó:
“Intervención del honorable Representante Mauricio Lizcano Arango:
Presidente me permito sustentar algo que inclusive tiene que ver mucho con lo que habló el doctor Ciro Rodríguez, este tema que tiene que ver a continuación, fue un tema ampliamente debatido en la Comisión Tercera, nos dio más o menos tres Sesiones de debate y es lo que tiene que ver con la autoridad única de competencia y por eso mis proposiciones.
(…) en lo que no estamos de acuerdo con el doctor Simón, es en la forma mediante la cual se debe vigilar la competencia en Colombia y voy a entrar a dar dos tipos de razones, unas razones de tipo Constitucional y unas razones de tipo de conveniencia para el país.
Lo dijo el doctor Simón, el de sistema bancario, en muchos sistemas podría decir que la competencia, es que hayan más bancos, pero ya se ha demostrado, como lo dijo también el doctor Simón por ejemplo en Inglaterra y él lo cita bien que lo que se necesita, no son más bancos, sino menos bancos, para proteger al consumidor financiero, porque eso consolida más, que sean bancos sólidos.
Otro tema, el tema por ejemplo y hay una carta que la Aeronáutica Civil y que envió la Asociación de Aerolíneas y todo esto donde ellos dicen: Nuestra competencia, no se rige por la legislación colombiana, sino que se rige por convenios internacionales, porque la competencia de las empresas aeronáuticas, no competencias que sea de Colombia, sino que ya hay convenios internacionales firmados a nivel debidamente global donde se determina que esas empresas, se rigen es por acuerdos internacionales y no por leyes y así pueden haber ejemplos en todos los sectores.
Recuerden ustedes lo que pasó con el Superintendente, el caso tan sonado del Superintendente Rubio, Jairo Rubio Escobar que es muy fácil a una sola persona, que además depende del Gobierno Nacional es muy fácil cuando depende de la Rama Ejecutiva, es fácil que cualquier Presidente de turno, no estoy hablando del Presidente Uribe, pues obviamente llame a su subalterno y le diga, vea, en el tema de los bancos por favor, de los bancos, no se meta o en el tema de las grandes empresas no se meta, porque el Superintendente obviamente es un subordinado del Presidente.
Lo que prima en el mundo doctor Simón, son los Tribunales Unicos de Competencia y es que haya un Organo Colegiado que determine y defina cuáles son los problemas de las competencias y no se le dé a una sola persona tanto poder, porque esa persona obviamente va a quedar sujeta a las decisiones del Presidente de turno y estoy hablando aquí de manera técnica, de lo que prima en el mundo o lo que hay en Chile, lo que hay es un ente acusador, que también es lo que propone Wilson Borja y es que haya un Fiscal y se le den facultades jurisdiccionales, donde hayan Tribunales de Competencia.
Igualmente Presidente, aquí obviamente está el Superintendente de Industria y Comercio, pues quien obviamente querrá tener un equipo más grande y mayor poder pero sería muy bueno que inviten a la Superintendente de Servicios Públicos porque ella editó este libro y si lo editó es porque obviamente tiene una posición contraria a la que tiene el Superintendente de Industria y Comercio, o que se inviten a la Aereocivil o que se invita a otras entidades para que realmente haya una concertación sobre este proyecto de ley, obviamente, pues mayoritariamente está el Ministro y entonces la invitación que le hago a la Plenaria es que se estudie a fondo este tema de constitucionalidad y conveniencia del artículo 6°, 7° y 8°. Gracias señor Presidente.”
Finalmente, no se excluyeron los artículos 6, 7 y 8, manteniéndose la existencia de una autoridad única en cabeza de la SIC, pero el artículo 8 sí se aprobó con la proposición aditiva realizada por el Representante Pedraza, de la siguiente manera:
En consideración la proposición con el artículo 8°, presentada por el Representante Telésforo Pedraza, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la honorable Cámara de Representantes?
Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
Aprobado el artículo 8° con la proposición aditiva señor Presidente.”
2.7.1.3. Aprobación del Informe de la Comisión Accidental de Conciliación
Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República[45], en sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009 (Acta No. 62, publicada en la Gaceta del Congreso No. 773 del 25 de agosto de 2009[46]), fue considerado y aprobado por unanimidad el informe de conciliación presentado por la Comisión Accidental de Mediación, previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta No. 61, publicada en la Gaceta del Congreso No. 737 del 14 de agosto de 2009[47].
(…) una vez se conforma el quórum decisorio:
Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes[48], en sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009, fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la Comisión Accidental de Mediación, según consta en el Acta No. 188 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 840 del 3 de septiembre de 2009[49]. La aprobación se realizó previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 16 de junio de 2009, según Acta No. 187, que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 1019 del 9 de octubre de 2009[50].
2.7.2. No se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la norma acusada.
Aplicadas las anteriores reglas al asunto bajo revisión y observando el trámite surtido para la aprobación de la Ley 1340 de 2009, considera la Corte que en el trámite del parágrafo del artículo 8 de esa ley se respetaron los principios de identidad y de consecutividad.
2.7.2.1. En cuanto al principio de consecutividad, encuentra esta Sala que el trámite de la norma acusada cumplió con los tres requisitos creados por la jurisprudencia para que se entienda satisfecho[51]: (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
Tal como se observa en la descripción hecha al trámite de la ley, durante los cuatro debates y, especialmente, durante las discusiones dadas en la Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia, conveniencia y constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e inspección de la libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de la Superintendencia de Industria y Comercio. Algunos Representantes y miembros del Gobierno Nacional mostraron su desacuerdo con esa medida con base en un argumento de especialidad de las materias y funciones e, igualmente, hubo voces a favor -que constituyeron la posición mayoritaria- con fundamento en que la existencia de una autoridad única garantizaría una mayor eficiencia en dicho control.
Ahora bien, justamente como resultado de las observaciones hechas por aquellos quienes defendieron el criterio de la especialidad, se concluyó que era necesario que se conservara la competencia de la Aeronáutica Civil para la autorización de todas las operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves. De los asuntos relacionados con la competencia de las empresas aeronáuticas, los parlamentarios acogieron lo advertido por la Aeronáutica Civil y por la Asociación de Aviadores en cuanto a que esos aspectos no se rigen por la legislación colombiana, sino que se rigen por convenios internacionales y consideraron que se trata de un sector de carácter especializado que requiere un conocimiento específico por parte de quien lo vigile.
Así que puede observarse que si bien no se habló con anterioridad al cuarto debate del trámite de la ley específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica. Tal como se advertía al estudiar la jurisprudencia constitucional sobre este principio, se encuentra que en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores[52], como sucedió en este caso.
Si bien el texto específico de este parágrafo fue introducido durante el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, su contenido material – el mantenimiento de las competencias de la Aeronáutica Civil para la autorización de todas las operaciones comerciales, entre los explotadores de aeronaves, consistentes en contratos de códigos compartidos, sustracción con hurto, utilización de aeronaves, enfrentamiento, intercambios y bloqueo de espacios en aeronaves‑ guarda una conexidad temática directa con el contenido de las demás disposiciones del artículo 8 y del Capítulo III sobre Autoridad nacional en materia de protección de la competencia, y, en general, con el objeto y esencia de la Ley cual es el de establecer un régimen de protección de la libre competencia.
Manteniendo lo importante del criterio de especialidad, el Artículo 7°, establece que la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados.
Y, finalmente, también con base en ese principio de especialidad, el artículo 8° establece que la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar el inicio de investigaciones a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados, las cuales podrán rendir un concepto al respecto.
2.7.2.2. En relación con el principio de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la regla jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”.
Así ocurrió también con la Superintendencia Financiera, en la cual, también durante el cuarto debate, se conservaron sus facultades en materia de protección de la libre competencia en el sector, específicamente, de conocimiento y decisión sobre la procedencia de los procesos de integración o reorganización empresarial en los que participen exclusivamente las entidades por ella vigiladas (Art. 9 de la Ley 1340 de 2009), sin que con ello pueda afirmarse que se cambió la esencia del proyecto.
Así las cosas, la Sala concluye que sí existe identidad entre la modificación introducida por la norma acusada y la esencia y objeto de la ley en cuanto existe una relación de regla general y excepción perfectamente válida dentro del principio democrático y de libertad de configuración normativa del legislador, y que no hace del proyecto uno absolutamente distinto al hasta ese momento concebido.
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-277/11.
Referencia: expediente D- 8224
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la ley 1340 de 2009.
Demandante: Martha Alicia Corssy Martinez
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado se aparta parcialmente de los argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión contenida en la sentencia C-277 de 2011. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no tiene fundamento en el sentido de la decisión adoptada, sino en el examen realizado a la acusación presentada respecto de una posible vulneración del principio constitucional de unidad de materia.
Son estos los fundamentos que motivaron mi discrepancia con los argumentos empleados por la decisión mayoritaria en esta ocasión.
La Sala concluyó que no se presentaba un cargo por violación del principio de unidad de materia, exigido por el artículo 158 de la Constitución. Sin embargo, para sustentar esta conclusión la única razón que expone es que “la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8 y el contenido y el fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y los dispuesto en el artículo 8 que la contiene” –folio 18-.
Considero que, aunque en efecto la actora no presenta un cargo respecto de este vicio formal con entidad sustancial, a esta conclusión se debe llegar luego de un análisis más detallado de las exigencias que la jurisprudencia ha establecido para los cargos contra una ley por unidad de materia.
En este sentido el proyecto debió evaluar los tres pasos exigibles de estas acusaciones de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es decir, determinar si la acusación lograba demostrar i) cuál es el contenido material o temático de la ley concernida; ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; y, finalmente, iii) las razones por las que considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley.
De esta forma, debió haberse indicado que la accionante en su escrito expone cuál, en su concepto, es la materia de que trata la ley 1340 de 2009; en este sentido debió evaluarse, además, si en realidad esta era la materia de la ley o si se trataba de una conclusión errada por parte de la accionante, caso en el que habría sido necesaria una sustentación por parte de la Corte.
En segundo lugar, era fácilmente comprobable que se señalaron disposiciones o apartes que, presuntamente, no tenían relación alguna con la materia principal de la ley acusada.
Finalmente, la Corte, y únicamente luego de agotar los pasos previamente anunciados, debió entrar a evaluar si las razones expuestas verdaderamente esgrimían un argumento en contra del principio de unidad de materia que debía respetar el proyecto.
En este sentido, al evaluar la acusación presentada por la accionante, que figura a folio 3 en la sentencia objeto de esta aclaración, es fácil concluir que aunque expone la materia que en su concepto es la principal de la ley 1340 de 2009 y señala las normas que irían en contra del principio del artículo 158 de la Constitución, las razones que emplea para justificar su vulneración no representan un cargo que satisfaga las exigencias de suficiencia y pertinencia predicables de este tipo de acusaciones.
Al ser este el análisis que se ha debido llevar a cabo por parte de la Sala en la evaluación del cargo, considero pertinente aclarar mi voto respecto de la inhibición de la Corte por el cargo de unidad de materia, pues, aunque reitero que comparto la decisión, en mi opinión se debieron precisar en mejor forma los motivos de la inhibición.
A LA SENTENCIA C-277/11
Referencia: expediente: D-8224
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
1. El parágrafo 8 de la Ley 1340 de 2009 que se demanda en esta oportunidad, prevé el aviso a otras autoridades en materia de protección de la competencia en el ámbito de aeronáutica civil, disposición que el libelo acusa por presunta vulneración del principio de unidad de materia –art. 158 C.P.- y violación de los principios de consecutividad e identidad flexible –art. 157 Superior-.
2. Mediante este fallo la Corte decide, en primer lugar, inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del principio de unidad de materia, en razón a que encuentra que se configura ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de suficiencia para fundamentar el cargo.
En segundo lugar, el fallo declara exequible el parágrafo demandado, en relación con el cargo por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, por cuanto la Sala comprueba que a pesar de que este enunciado normativo fue introducido en la Cámara durante la discusión plenaria, se muestra también que el tema relativo a la protección de la competencia en el ámbito de la aeronáutica civil, se presentó y discutió desde la presentación misma del proyecto, y lo que se hizo en la Cámara fue darle una solución al tema y al debate planteado, introduciendo este texto sobre el aviso a otras autoridades, y así mismo se dispuso que la unidad administrativa especial aeronáutica civil conservara su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves. Adicionalmente en este caso, la Sala evidencia que existió una comisión de conciliación que aprobó definitivamente el texto.
3. Respecto de estas decisiones adoptadas, si bien las comparto, tanto en relación con la inhibición, como con la declaración de exequibilidad, considero conveniente presentar una aclaración relativa en primer lugar, a las consideraciones vertidas en la parte motiva de esta sentencia sobre el vicio por violación del principio de unidad de materia, respecto del cual el fallo se inhibió para pronunciarse de fondo.
Así las cosas, considero que era necesario que en esta sentencia se aclarara la naturaleza del vicio por unidad de materia –art. 158 Superior-, el cual es un vicio material, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Corte en amplios y reiterados pronunciamientos, sin que haya lugar a que se interprete como un vicio formal, lo cual estaría en clara contravía de lo sostenido por esta Corte en la materia.
Finalmente, en relación con el cargo por violación de consecutividad e identidad flexible –art. 157 C.P.-, si bien comparto la posición del proyecto en cuanto declara la exequibilidad de la norma demandada, me permito igualmente aclarar que a este respecto la jurisprudencia de la Corte ha explicado, en amplia y reiterada jurisprudencia, que la exigencia de consecutividad y de identidad no se refiere a que el Congreso no pueda variar o modificar durante el trámite legislativo el texto del proyecto de ley presentado originalmente, lo cual desvirtuaría la función legislativa propia del Congreso, sino a que el Legislador no puede introducir temas o normas respecto de temas y asuntos que no hayan sido debatidos desde el comienzo del trámite en la Corporación legislativa, de manera que el texto cumpla necesariamente con los cuatro debates.
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a esta providencia judicial.
Auto 160/11
Referencia.: expediente D-8224
Solicitud de corrección de la sentencia C-277 de 2011
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en uso de sus facultades constitucionales y legales, profiere el siguiente auto con fundamento en los siguientes:
1. El 9 de junio de 2011, el ciudadano Ramón Francisco Cárdenas Ramírez solicitó la corrección de la sentencia C-277 de 2011. El ciudadano relata que en el numeral 1.3.6. del acápite de “INTERVENCIONES”, se señala que “En el término previsto, el doctor Fernán Ignacio Bejarano Arias, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio intervino en el juicio de constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009”. Pero que, sin embargo, si se revisan las intervenciones obrantes en el expediente del proceso D-8224, se verifica que él fue quien intervino como apoderado de dicha Superintendencia. Por lo tanto, solicitó a la Corte corregir el error y aclarar que quien intervino realmente en el proceso en nombre de la Superintendencia de Industria y Comercio fue Ramón Francisco Cárdenas Ramírez y no Fernán Ignacio Bejarano Arias.
2. La Sala constata que, en efecto, debido a un error involuntario del despacho del Magistrado Sustanciador se señaló como interviniente en representación de la Superintendencia en mención, al ciudadano Fernán Bejarano Arias cuando realmente se trataba del peticionario, señor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez.
3. Por esta razón, con fundamento en el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, la Sala ordenará a la Relatoría y a la Secretaría General de la Corporación corregir el texto del primer párrafo del acápite 1.3.6. de la sentencia C-277 de 2011, con el fin de reemplazar el nombre de Fernán Ignacio Bejarano Arias por el de Ramón Francisco Cárdenas Ramírez como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio en su intervención dentro del proceso radicado con el número D-8224.
PRIMERO.- ORDENAR a la Relatoría y a la Secretaría General de la Corte Constitucional, corregir el primer párrafo del numeral 1.3.6. de la sentencia C-277 de 2011, y reemplazarlo por el siguiente texto:
“En el término previsto, el doctor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en el juicio de constitucionalidad del artículo 8 de la ley 1340 de 2009, solicitando se declare la INEXEQUIBILIDAD”
[1] Gaceta del Congreso No. 490 de 2008
[2] M.P. María Victoria Calle Correa
[3] La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las sentencias C-256 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006 MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Ver entre otras las sentencias C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-407 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-523 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-486 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa
[5] Cfr. Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6] Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley).
[7] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Ver folio 9 del cuaderno principal de pruebas (página 9 del escrito de demanda).
[12] Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16] En la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la primera vuelta”.
[17] En aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
[19] Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
[20] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[21] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
[22] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
[23] Sentencia C-178 de 2007.
[24] El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[25] El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
[26] Sentencia C-305 de 2004.
[27] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.
[28] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[29] Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”
[30] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[31] Ver folios 3 y siguientes del cuaderno de pruebas No. 2
[32] Ver folios 6 y siguientes del cuaderno de pruebas No. 2
[33] La Gaceta del Congreso No. 490 de 2008 no obra en el expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[34] Ver Folios 43 a 54 del cuaderno de pruebas No. 3
[35] Ver Folios 185 y 186 del cuaderno de pruebas No. 3
[36] Ver Folios 101 y 102 del cuaderno de pruebas No. 3.
[37] Ver Folios 21 a 41 del cuaderno de pruebas No. 4
[38] Folios 99 a 103 del cuaderno de pruebas No. 3
[39] Publicado en la Gaceta del Congreso No. 79 del 25 de febrero de 2009. Ver folios 61 a 67 del cuaderno No. 4.
[40] Ver folios 58 a 63 del Cuaderno No. 5
[41] Ver folios 74 a 83 del cuaderno No. 5
[42] Ver folios 3 y 4 del cuaderno de pruebas No. 5
[43] Folios 233 a 241 del cuaderno de pruebas No. 5
[44] Ver folio 240 del cuaderno No. 5
[45] Cfr. Folio 2 del cuaderno No. 3
[46] Ver folios 337 a 338 y 364 a 370 del cuaderno No. 3
[47] Ver folio 323 del cuaderno No. 3
[48] Ver informe de sustanciación en folio 3 del cuaderno de pruebas No. 5
[49] Ver folio 452 del cuaderno No. 5
[50] Ver folio 412 del cuaderno No. 5
[51] Ver sentencia C-410 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[52] Ver entre otras las sentencias C-922 de 2000, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-1488 de 2000, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez; C-198 de 2001, MP: Alejandro Martínez Caballero; C-950 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1191 de 2001, MP(E): Rodrigo Uprimny Yepes, C-179 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-816 de 2004, MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimmy Yepes; C-208 de 2005, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-1040 y C-1041 de 2005, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández, C-453 de 2006, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-292 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-307 de 2008, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-376-2008, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-942 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

References: artículo 158
 artículo 8
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 artículo 8
 artículo 8
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 157
 artículo 8
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 resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
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 artículo 8
 artículo 242
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 artículo 158
 artículo 158
 artículo 8
 artículo 8
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 artículo 8
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 artículo 160
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 179
 artículo 111
 artículo 333
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 Artículo 7
 artículo 8
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 artículo 8
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