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Timestamp: 2020-04-09 15:24:04+00:00

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Studio Legale Buonomo - Diritto Previdenziale ed Assistenziale: Il nuovo processo previdenziale ed assistenziale - A.M. Luna, M. Forziati - Giurisprudenza di Merito n. 7-8 2012
Sulla rivista "Giurisprudenza di Merito", n. 7/8 2012, è stato pubblicato un articolo - a cura dei magistrati del Tribunale di Roma, dott. Antonio Maria Luna e dott. Michele Forziati - di approfondimento delle questioni applicative ed interpretative sorte con l'introduzione della nuova normativa sul processo previdenziale e assistenziale.
Lo scritto è stato elaborato anche tenendo conto di quanto emerso nelle riunioni tenutesi fra i magistrati della sezione lavoro del Tribunale di Roma.
Quelle che seguono sono delle brevi note redatte dall'amico avv. Marco Aquilani di Viterbo, rinvenibili al seguente link, con cui il collega sintetizza egregiamente quanto emerge dalla lettura di questo importante contributo.
1) Il procedimento di Accertamento Tecnico Preventivo Obbligatorio (A.T.P.O.): natura e finalità
Dall'1.1.2012 la nuova ed unica modalità di introduzione delle controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l. 12 giugno 1984, n. 222» è l’accertamento tecnico preventivo (d'ora in poi, per brevità, Atp), introdotto dall’art. 38 del D.L. 98/2011, convertito con modificazioni in L. 111/2011.
Infatti, ai sensi dell’art. 445-bis c.p.c., inserito nel codice di procedura civile dalla predetto art. 38:
«... chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta con ricorso al giudice competente ai sensi dell’art. 442 c.p.c., istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere. Il giudice procede a norma dell’art. 696-bis c.p.c., in quanto compatibile nonché secondo le previsioni inerenti all’accertamento peritale di cui all’art. 10, comma 6-bis, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla l. 2 dicembre 2005, n. 248, e all’art. 195».
Secondo gli autori la finalità dell'Atp appare dunque essere la verifica preventiva della sussistenza delle «condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere».
Tanto è vero che compiuto tale accertamento ed ottenuta l’omologazione da parte del giudice, è prevista la notifica del decreto ad opera della parte interessata «agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni».
Ciò significa che l’introduzione di un ordinario giudizio a cognizione piena può ipotizzarsi solo nelle seguenti ipotesi:
- se l’ente competente ricevuta la notifica del decreto di omologazione, non abbia provveduto al pagamento della prestazione nel predetto termine;
- se le risultanze dell’A.T.P. siano state contestate da una o da entrambe le parti.
Ad avviso degli AA., poichè il legislatore ha espressamente richiamato le sole controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l. 12 giugno 1984, n. 222»,devono ritenersi inammissibili i ricorso per Atp nelle seguenti materie:
- il riconoscimento del diritto al beneficio di contribuzione figurativa ai fini della maggiorazione di anzianità ex art. 80,comma 3, L. 388/2000 1
- la pensione di vecchiaia anticipata in favore degli invalidi in misura non superiore all’80% ex art. 1 comma 8 D.Lgs. 503/1992;
- la pensione ai superstiti in favore di soggetti maggiorenni inabili ex art. 13 Rdl. 636/1939 2.
1.1) Prescrizione del diritto e decadenza dall'azione
Il terzo comma dell’art. 445-bis prevede espressamente che «la richiesta di espletamento dell’accertamento tecnico interrompe la prescrizione», ma nulla dispone in ordine alla decadenza semestrale (di cui all’art. 42 comma 3 D.L. 269/2003, convertito in L. 326/2003).
Gli AA. si chiedono quindi se, nonostante l'omissione nel testo normativo, la decadenza non sia comunque impedita dalla proposizione dell’istanza di A.T.P.
Gli AA. escludono l'ipotesi che il ricorso per Atp sia irrilevante ai fini della decadenza semestrale, per i seguenti motivi:
a) detta ipotesi porrebbe inestricabili problemi di ordine pratico e condurrebbe a risultati paradossali, costringendo gli interessati a proporre oltre all'Atp anche il giudizio ordinario.
Giudizio ordinario che poi andrebbe incontro ad uno dei seguenti tre destini:
1) dichiarazione di improcedibilità, non essendo ancora esaurito il procedimento di Atp;
2) pronuncia di cessazione della materia del contendere (nel caso in cui all’udienza di discussione l'Atp risultasse già definito e non contestato);
3) ricevimento al suo interno delle contestazioni avverso l’esito dell’Atp;
b) l'irrilevanza dell'Atp ai fini della decadenza semestrale e la conseguente necessità di instaurarlo insieme ad un giudizio ordinario, si porrebbe in contrasto con il tenore letterale del 1° comma dell'art. 38 D.L. 98/2011, il quale introduce il nuovo procedimento "Al fine di realizzare una maggiore economicità dell'azione amministrativa e favorire la piena operatività e trasparenza dei pagamenti, nonché deflazionare il contenzioso in materia previdenziale, di contenere la durata dei processi in materia previdenziale, nei termini di durata ragionevole dei processi, previsti ai sensi della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848";
c) gli AA., inoltre, escludono detta ipotesi, anche perchè, non appare ragionevole supporre l'esistenza di un perverso legislatore che abbia inteso a tutti i costi complicare i procedimenti giurisdizionali in materia di assistenza e previdenza ed aggravare gli oneri per gli enti di previdenza:
Pur anche se fosse rinvenibile tale perversa volontà, sorgerebbe comunque il dovere dell’interprete, in obbedienza al principio di ragionevolezza delle leggi, di trovare una soluzione che conduca ad un risultato di semplificazione delle procedure e non al risultato di un aggravio della posizione dei cittadini o degli enti.
Appare quindi evidente agli AA. che il ricorso per Atp non possa che avere l’effetto di impedire anche la decadenza semestrale.
Tale soluzione è l'unica che si armonizzi con la novella legislativa:
- avendo il legislatore introdotto un necessario preventivo procedimento sommario, teso a scongiurare, nel caso di mancata contestazione, l'instaurazione del procedimento ordinario (in ordine al requisito sanitario);
- dovendosi far coesistere sia il divieto all'interessato di proporre domanda giudiziale senza aver prima presentato istanza di Atp, sia l'obbligo di rispettare anche il termine di decadenza semestrale,
non può che intendersi l’espressione «domanda giudiziale» di cui all’art. 42, comma 3 D.L. 269/2003, se non come «prima» domanda al giudice che, in base al nuovo art. 445-bis c.p.c., è proprio quella di Atp.
Le predette argomentazioni sono altrettanto valide per sostenere che la presentazione del ricorso di Atp impedisca anche la decadenza triennale ex art. 47 Dpr. 639/1970.
1.2) Ammissibilità della domanda
La presentazione della domanda amministrativa di prestazione previdenziale o assistenziale costituisce condizione di proponibilità della domanda giudiziale (gli autori richmano a tale proposito le sentenze Cass. 28 novembre 2003, n. 18265 e Cass., sez. lav., 27 dicembre 2010, n. 26146, ed aggiungono che la mancanza di tale presupposto può essere rilevata d’ufficio a prescindere dalla
posizione difensiva assunta dall’ente).
A seguito della novella del 2011, che che ha reso l'Atp prodromico alla domanda giudiziale, deve ritenersi che non sia possibile proporre domanda di Atp senza aver prima presentato domanda amministrativa per prestazioni assistenziali ovvero prestazioni previdenziali ex L. 222/1984 (in difetto dovendo il giudice, una volta instaurato il contraddittorio, dichiarare con ordinanza l'improponibilità o inammissibilità dell’istanza, provvedendo altresì sulle spese, stante il carattere definitorio del procedimento, che è rivestito da tale ordinanza.
Gli AA. aggiungono le ulteriori due considerazioni:
- se fosse consentito il deposito di Atp primadella presentazione della domanda amministrativa, si espleterebbe un accertamento giudiziale sostanzialmente inutile, nonpotendo comunque l’invalido richiedere la prestazione, che comunque decorrerebbe solo dopo la proposizione di una istanza amministrativa;
- nell'ipotesi di una domanda amministrativa proposta dopo l’Atp, si aprirebbe un normale procedimento amministrativo nel quale l'accertamento del Ctu avrebbe la mera influenza di un qualsiasi certificato che concorra alla valutazione, peraltro non potendo incidere affatto per le eventuali evoluzioni della condizione sanitaria successive alla domanda amministrativa.
Gli AA. , quindi, si pongono il seguente seguito:
quale è il termine entro il quale deve concludersi la fase dell’accertamento in sede amministrativa?
Gli AA. ricordano l'intervenuta abrogazione dell’art. 4, comma 1, Dpr. 698/1994 (regolamento che disciplina i procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e delle concessioni di provvidenze economiche), il quale prevedeva che :
«le procedure di concessione e di pagamento delle provvidenze economiche da parte delle prefetture, debbono concludersi entro il termine di centottanta giorni dalla data di ricezione di copia dell’istanza, corredata dal verbale di accertamento sanitario trasmessi dalla commissione medica sanitaria competente».
Datta norma, ad avviso degli AA. deve ritenersi tacitamente abrogata per effetto dell’art. 20 Dl. 78/2009, conv. in L. 102/2009, che ha soppresso (a decorrere dall’1.1.2010) la distinzione tra fase di accertamento e fase di pagamento della prestazione assistenziale, a seguito dell’attribuzione dell’intero procedimento all’Inps.
Ciò sarebbe anche confermato dalla recente adozione da parte dell'Inps di un apposito «Regolamento per la definizione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi dell’Inps» (approvato con determinazione presidenziale n. 47 del 2 luglio 2010), il quale indica in 90 giorni dalla domanda il termine per la conclusione del procedimento per il riconoscimento della prestazione assistenziale.
Quale sarebbe la sorte di una istanza di Atp presentata prima del predetto termine di 90 giorni?
Gli autori rammentano l'esistenza di due indirizzi in merito:
- secondo alcuni l’azione sarebbe inammissibile o da rigettare per carenza di interesse ad agire (da dichiararsi ancora una volta con ordinanza, stante la natura sommaria del procedimento);
- secondo altri, il procedimento potrebbe comunque proseguire con il conferimento dell’incarico al Ctu, a meno che non sopravvenga notizia dell’esito positivo dell’accertamento in sede amministrativa e venga dunque richiesta una declaratoria di cessazione della materia del contendere.
1.3) Procedibilità della domanda
L'art. 42, comma 3, del D.L. 269/2003, convertito, con modificazioni in L. 326/2003, ha eliminato la possibilità di ricorrere in via amministrativa avverso i provvedimenti in materia di invalidità civile.
L'Atp in materia di invalidità civile non prevede quindi, come condizione di procedibilità, il previo esperimento del ricorso amministrativo.
Il ricorso amministrativo è invece ancora previsto per le domande di accertamento del requisito sanitario dell’assegno ordinario di invalidità e della pensione di inabilità ex lege n. 222/1984.
Secondo gli AA., il giudice (qualora rilevi che l’Atp sia stato proposto prima che possa dirsi esaurito il procedimento amministrativo) potrebbe provvedere in base all’art. 443 c.p.c. , sebbene tale disposizione sia stata formulata con riferimento alla domanda ordinaria, e sebbene la sospensione del processo, quale istituto tipico ed eccezionale, potrebbe non essere ritenuta applicabile al di là dei casi specificamente previsti. .
Tali argomentazioni di carattere strettamente letterale potrebbero però essere superate, ad avviso degli AA., dando prevalenza alla concatenazione procedurale complessivamente ordita dal legislatore e che vede:
- l’accertamento tecnico essere prodromico rispetto alla domanda giudiziale (rispetto alla quale si pone in concatenazione necessaria ed immediata);
- il procedimento amministrativo, anche, essere prodromico rispetto alla domanda giudiziale medesima;
per cui, il procedimento amministrativo deve essersi necessariamente esaurito prima che possa instaurarsi l’accertamento tecnico.
1.4) Contenuto del ricorso
Gli AA. rammentano che il ricorso per Atp debba contenere gli elementi prescritti per il ricorso giurisdizionale dall'art. 125 c.p.c., il cui testo è il seguente:
Ad avviso degli AA. il ricorso dovrebbe necessariamente contenere (oltre l'enunciazione che trattasi di istanza di consulenza tecnica preventiva), l'indicazione compiuta del diritto di cui il ricorrente si afferma titolare ed al cui (futuro) soddisfacimento è finalizzata l'istanza.
La necessità di tale indicazione si dedurrebbe:
- dalla lettera dell’art. 445-bis c.p.c. a norma del quale: «... chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta... istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere»;
- dall'obbligo imposto dall’art. 125 c.p.c., di esporre le ragioni della domanda.
Pertanto, secondo gli AA., sarebbe da dichiarare inammissibile ( per difetto di interesse ad agire meritevole di tutela ex art. 100 c.p.c.) un’istanza di Atp priva dell’enunciazione delle dette ragioni, e vale a dire della sussistenza dei fatti costitutivi del diritto di cui la parte assume di essere titolare.
Deve quindi essere indicata la prestazione a cui ambisce il ricorrente, non essendo ammissibile l'instaurazione della procedura giudiziaria per il solo vezzo di conoscere quale sia la percentuale di invalidità.
Ciò significa che nell’esposizione dei fatti contenuta nel ricorso per Atp debbano essere necessariamente indicate, non soltanto, in maniera sintetica, le fasi e circostanze del procedimento amministrativo esperito, ma anche degli altri elementi socio economici cui, eventualmente, ed in concorso con la sussistenza del requisito sanitario, la legge subordina la concessione della provvidenza assistenziale (per esempio il tetto di reddito ai fini della pensione di inabilità e dell'assegno mensile di cui agli artt. 12 e 13 L. 118/1971 o previdenziale (per esempio il requisito contributivo ai fini dell'assegno o pensione ex l. L. 222/1984).
Sempre in ordine ai requisiti del ricorso, gli AA. si interroga sulla necessità o meno della dicharazione del valore della prestazione dedotta in giudizio, prescritta dall'art. 152 disp. att. c.p.c. (come modificato dall’art. 38 D.L. 98/2011), a norma del quale: «le spese, competenze ed onorari liquidati dal giudice nei giudizi per prestazioni previdenziali non possono superare il valore della prestazione dedotta in giudizio. A tale fine la parte ricorrente, a pena di inammissibilità di ricorso, formula apposita dichiarazione del valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l’importo nelle conclusioni dell’atto introduttivo».
Ritengono gli AA. che detta disposizone si applichi sicuramente anche al procedimento di Atp, avendo esso natura di procedimento contenzioso (ed infatti esso presuppone la previa instaurazione del contraddittorio e si conclude con decisione sulle spese).
In difetto di tale dichiarazione, il ricorso dovrà essere dichiarato inammissibile, senza possibilità di sanatoria, in quanto tale dichiarazione è stata indicata dal legislatore espressamente quale requisito di ammissibilità del ricorso e non come causa di nullità.
Gli AA. ritengono però che non discendano conseguenze particolari dalla circostanza che la dichiarazione di valore, inserita nell'atto, risulti però errata perchè non corrispondente al valore della controversia (che peraltro per gli AA. sarebbe da determinarsi, anche nelle controversie aventi ad oggetto prestazioni previdenziali ed assistenziali, in base ai normali criteri codicistici per la
individuazione del valore della causa, a tal proposito richiamando Cass., sez. lav., 31 gennaio 2011, n. 2148), in quanto:
- ove la dichiarazione indichi un valore superiore a quello della prestazione, il giudice comunque non potrebbe liquidare spese in misura complessivamente superiore al valore effettivo;
- ove invece il valore indicato sia inferiore, il giudice non sarebbe vincolato alla dichiarazione del ricorrente, dovendo, per legge, far comunque riferimento al valore della prestazione dedotta.
Gli AA., presupponendo che i criteri codicistici, per la individuazione del valore della causa, coincidano con i parametri da applicarsi per indicare il valore della prestazione dedotta in giudizio ex art. 152 disp. att. c.p.c., giungono conseguentemente a ritenere che, nel caso delle controversie previdenziali ed assistenziali, nella maggior parte dei casi, la disposizione in questione finisca per non avere alcuna rilevanza, poiché il valore, computato con il criterio di cui all’art. 13 comma 2 c.p.c., risulterebbe sempre più elevato di ogni possibile liquidazione delle spese.
La previsione dell'obbligo di indicare il valore della prestazione dedotta in giudizio, conserverebbe la propria rilevanza nelle ipotesi in cui tale dato possa effettivamente risultare piuttosto modesto, come ad esempio, nel caso in cui siano controverse solo una o poche mensilità della prestazione, vuoi perchè ad agire sono gli eredi in riferimento ad una domanda di poco antecedente il decesso dell'invalido, vuoi perchè in via amministrativa è stata riconosciuta la condizione sanitaria dante titolo alla prestazione, ma da una data successiva a quella di proposizione della domanda.
1.5) Decreto di fissazione dell'udienza
Secondo gli AA., nel decreto di fissazione dell'udienza è sufficiente che siano richiamate le norme di legge relative al procedimento di Atp.
Può anche essere aggiunto l'invito (di cui però non vi è menzione nell'art. 445-bis c.p.c.) all’ente convenuto a costituirsi entro un certo termine prima dell'udienza (e stante il silenzio del legislatore, tale termine non potrebbe affatto ritenersi perentorio, nè in alcun modo risulterebbe sanzionabile l'ipotesi di sua inosservanza).
Secondo gli AA., a differenza di quanto avviene negli ordinari giudizi in materia di assistenza e previdenza, ove è piuttosto diffusa la prassi di nominare il Ctu con lo stesso decreto di fissazione dell’udienza, la peculiare concatenazione delle norme del codice di rito che complessivamente ordisce la procedura dell'Atp previdenziale, non renderebbe possibile effettuare tale nomina contestualmente all’emissione del decreto di fissazione dell’udienza: ciò in quanto l’art. 445-bis c.p.c. richiama l’art.696-bis c.p.c. (rubricato: «consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite»), secondo il quale il giudice deve procedere a norma del comma 3 dell’art. 696 c.p.c. (relativo ad «accertamento tecnico e ispezione giudiziale»), il quale, a sua volta, richiama gli artt. 694 c.p.c. e 695 c.p.c..
Ebbene, poichè l'art. 694 c.p.c. prevede che «Il presidente del tribunale o il giudice di pace fissa, con decreto, l’udienza di comparizione e stabilisce il termine perentorio per la notificazione del decreto» e poichè l'art. 695 c.p.c. prevede che «Il presidente del tribunale o il giudice di pace, assunte, quando occorre, sommarie informazioni, provvede con ordinanza non impugnabile e, se ammette l’esame testimoniale, fissa l’udienza per l’assunzione e designa il giudice che deve procedervi», ne discende che il provvedimento che ammette la consulenza è dunque un’ordinanza e pertanto può essere emessa solo dopo l’instaurazione del contraddittorio e in udienza.
Gli AA. superano tale empasse (di cui è unica responsabile l'infelice tecnica legislativa) prevedendo la possibilità di conservare la prassi di indicare il consulente di parte nello stesso decreto di fissazione di udienza, interpretandola nel senso che non si tratti ancora di una nomina bensì soltanto di un invito al consulente a comparire all’udienza per essere eventualmente nominato.
La conservazione di tale prassi, pur nei limiti interpretativi anzidetti, consentirebbe di concentrare la comparizione delle parti e il conferimento di incarico al Ctu in una sola udienza (che peraltro, secondo l'avviso degli autori costituirebbe anche l'unica udienza dell'intero procedimento, evidentemente essi non prevedendo l'eventualità di una seconda udienza per la verifica del deposito della perizia e/o la concessione del termine alle parti per esprimere il dissenso).
1.6) Notificazione del ricorso e del decreto
Secondo gli AA., stante la natura giurisdizionale del procedimento di Atp, la notificazione del ricorso introduttivo e del decreto di fissazione dell’udienza dovrà essere curata dalla parte ricorrente.
Quanto al destinatario di tale notificazione, nella materia assistenziale (e non in quella previdenziale), il riferimento sarebbe tuttora l’art. 10 comma 6 D.L. 203/2005, a norma del quale «gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali in materia di invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap e disabilità, nonché le sentenze ed ogni provvedimento reso in detti giudizi devono essere notificati all’Inps. La notifica va effettuata presso le sedi provinciali dell’Inps».
Detta norma costituisce deroga alla disposizione generale di cui all'art. 145 c.p.c., che impone la notificazione presso la sede dell’ente.
Non troverebbe, inoltre, applicazione l’art. 44 D.L 269/2003, convertito in L. 326/2003 che prevede la notificazione presso la c.d. sede zonale dell’ente stesso, ovverosia presso la struttura territoriale dell’ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati: l'art. 44 cit., infatti, si applicherebbe soltanto agli atti introduttivi dei giudizi di cognizione in materia di «esecuzione forzata nei confronti della P.A.», innovando rispetto alle previgenti disposizioni di cui al comma 1-bis dell’art. 14 D.L. 669/1996, convertito con modificazioni in L.30/1997, e successivamente modificato dall’art. 147 L. 388/2000, n. 388.
Gli autori sottolineano l'importanza di avvalersi di tale semplificazione procedurale (relativa alla materia assistenziale), abbandonando l'inutilmente costosa prassi di notificare gli atti introduttivi dei processi in materia anche alla sede legale e alla sede zonale dell’ente.
Si badi che, invece, nulla è mutato per quanto riguarda la notificazione dei ricorsi per Atp in materia di trattamenti previdenziali di pensione di inabilità e di assegno di
invalidità (L. 222/1984), in relazione ai quali la notificazione deve essere ancora effettuata presso la sede legale dell’Inps.
1.7) La rituale costituzione in giudizio delle parti
La parte privata deve essere assitita da un avvocato.
Ciò in virtù della previsione dell'art. 82 c.p.c.; mentre non è configurabile nella pratica l'ipotesi di una prestazione previdenziale o assistenziale di valore non superiore ad euro 129,11 (che, ai sensi dell'art. 417 c.p.c. consentirebbe alla parte privata di stare in giudizio personalmente).
Per quanto invece riguarda l’Inps, gli AA. rammentano che , ai sensi dell’art. 10 comma 6 D.L. 203/2005, convertito in L. 248/2005, modificato dall’art. 20 comma 5 D.L. 78/2009, convertito in L. 102/2009, nei procedimenti giurisdizionali in materia di assistenza (e non anche in quelli di previdenza) «l’Inps limitatamente al giudizio di primo grado, è rappresentato e difeso direttamente da propri dipendenti».
Certo, tale disposizione, non fa riferimento anche ai giudizi sommari come l'Atp ma, ad avviso degli AA., essa dovrebbe essere letta, per esigenze di economicità processuale, nel senso che i funzionari dell’Istituto possono costituirsi anche nei procedimenti di Atp.
Comunque, questa è la linea adottata dall'Inps, con propria circolare 30 dicembre 2011, n. 168, nella quale ha previsto che «l’Istituto effettua la costituzione in giudizio a mezzo di memoria redatta e sottoscritta dai funzionari amministrativi cui è affidata la rappresentanza e la difesa legale nei procedimenti di invalidità civile nella sola fase di accertamento preventivo del requisito sanitario».
La stessa circolare prevede che sarebbe «di competenza degli Avvocati dell’Ufficio legale della Direzione territoriale la difesa dell’Istituto nei giudizi relativi all’invalidità pensionabile e nei giudizi di merito relativi all’invalidità civile», e ciò sebbene non vi sia alcuna normativa che imponga tale restrizione della competenza dei funzionari in primo grado.
Anzi, sembrerebbe che la difesa, in primo grado a mezzo di funzionari non sia una mera facoltà (come per l'ipotesi di cui all’art. 417-bis c.p.c., che attribuisce alle amministrazioni pubbliche espressamente la mera facoltà di difendersi in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti), ma un vero e proprio obbligo, atteso che il predetto art. 10 comma 6 D.L. 203/2005 non indica la difesa a mezzo di funzionari come facoltà, ma come l’unica forma di difesa.
Quindi, sostengono gli AA., a rigor di norma i funzionari dovrebbero poter continuare a rappresentare l’Inps anche nel giudizio di merito di opposizione all'Atp (indipendentemente da chi, fra parte privata e pubblica, lo promuova, ed indipendentemente dal fatto che la scelta di promuovere il giudizio di opposizione possa provenire dall'ufficio legale o medico dell'Istituto).
Gli AA. giungono quindi alla conclusione che la scelta dell'Inps di affidare ai propri legali le difese nel primo grado, in contrasto a quello che parrebbe essere un'obbligo di legge di affidarle ai propri funzionari, si rifletta non tanto in un vizio di costituzione dell'Inps, quanto in una sostanziale irripetibilità delle spese di giudizio.
In altri termini: qualora la parte privata dovesse soccombere in giudizio, non le potrebbero essere accollate le spese legali in favore dell'Inps, in quanto esse sarebbero scaturite da esclusiva e libera scelta di quest'ultimo, di avvalersi della difesa tecnica anzichè di quella a mezzo dei propri funzionari (come previsto e, forse, imposto, dalla normativa).
1.8) Questioni preliminari
Il legislatore conferisce espressamente all'Atp la finalità di accertamento della sussistenza del reqisito sanitario, e non fornisce alcuna delucidazione in ordine
Il legislatore non specifica alcunchè sulla possibilità del giudice adito di esaminare, all’udienza di comparizione delle parti e prima di conferire l’incarico al Ctu:
- eventuali questioni preliminari sollevate dall'Inps (per esempio sulla competenza per territorio, la decadenza della domanda giurisdizionale, l'avvenuto adempimento dell'obbligo, la pendenza di altro procedimento amministrativo o giurisdizionale che determini l'inammissibilità della nuova domanda ex art. 56 comma 2 L. 69/2009 ed ex art. 11 L. 222/1984, n. 222);
- la sussistenza dei requisiti socio-economici prescritti per beneficiare della prestazione dedotta in ricorso (per esempio il non aver compiuto 65 anni d’età al momento della domanda amministrativa ai fini delle prestazioni di cui agli art. 12 e 13 L. 118/1971, la titolarità del requisito contributivo ai fini delle prestazioni di cui alla L. 222/1984).
Nel silenzio del legislatore, gli AA. ritengono che, in ossequio al principio di economia processuale, si debba riconoscere al giudice la possibilità di sfoltire il ruolo delle Atp da quei procedimenti che rusultino fallaci sotto i profili anzidetti, sancendone la chiusura con ordinanza (e dunque previa instaurazione del contraddittorio delle parti su tali criticità), ferma restando la possibilità per la parte privata di proporre nuovo ricorso per Atp, integrandolo o modifcandolo, rispetto al precedente, con nuove e/o diverse argomentazioni e/o documentazioni relative ai punti già controversi, purchè, ovviamente, non sia nel frattempo maturato il termine semestrale per la proposizione del ricorso giudiziale.
1.9) Conferimento dell'incarico al C.T.U.
L'art. 445-bis c.p.c. prevede che:
"Il giudice procede a norma dell'articolo 696 - bis codice di procedura civile, in quanto compatibile nonché secondo le previsioni inerenti all'accertamento peritale di cui all'articolo 10, comma 6-bis, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e all'articolo 195."
Il procedimento di accertamento tecnico richiamato dal legislatore è quindi quello già previsto per il procedimento ordinario contenzioso.
Da ciò discende che i termini da assegnarsi al Ctu siano quelli previsti dal nuovo art. 195 c.p.c., il quale, al terzo comma, come sostituito dall’art. 46, comma 5, L. 69/2009, n. 69, così recita:
" III. La relazione deve essere trasmessa dal consulente alle parti costituite nel termine stabilito dal giudice con ordinanza resa all'udienza di cui all'articolo 193. Con la medesima ordinanza il giudice fissa il termine entro il quale le parti devono trasmettere al consulente le proprie osservazioni sulla relazione e il termine, anteriore alla successiva udienza, entro il quale il consulente deve depositare in cancelleria la relazione, le osservazioni delle parti e una sintetica valutazione sulle stesse."
E ciò, secondo gli autori, non solo in modo da consentire alle parti di formulare le proprie osservazioni e al C.T.U. di rispondervi prima di depositare la relazione peritale in Cancelleria, m aanche in modo di poter eventualmente richiedere chiarimenti o approfondimenti allo stesso consulente ovvero procedere secondo quanto previsto dall’art. 196 c.p.c.
Tale richiamo degli autori all'art. 196 c.p.c. è di non poco conto, atteso che il testo dell'articolo è il seguente:
"I. Il giudice ha sempre la facoltà di disporre la rinnovazione delle indagini e, per gravi motivi, la sostituzione del consulente tecnico."
L'art. 445-bis cpc si riporta anche all’art. 10, comma 6-bis D.L. 203/2005, il quale come novellato dall'art. 38, 7° comma, D.L. 98/2011 conv. con modd. in L. 111/2011 (come novellato cioè dalla stessa legge introduttiva dell'Atp previdenziale), è il seguente (in corsivo sono evidenziate le modifiche del 2011):
"6-bis. Nei procedimenti giurisdizionali civili relativi a prestazioni sanitarie previdenziali ed assistenziali, nel caso in cui il giudice nomini un consulente tecnico d'ufficio, alle indagini assiste un medico legale dell'ente, su richiesta, del consulente nominato dal giudice, il quale provvede ad inviare, entro 15 giorni antecedenti l'inizio delle operazioni peritali, anche in via telematica, apposita comunicazione al direttore della sede provinciale dell'INPS competente o a suo delegato. Alla relazione peritale è allegato, a pena di nullità, il riscontro di ricevuta della predetta comunicazione. L'eccezione di nullità è rilevabile anche d'ufficio dal giudice. Il medico legale dell'ente è autorizzato a partecipare alle operazioni peritali in deroga al comma primo dell'articolo 201 del codice di procedura civile. Al predetto componente competono le facoltà indicate nel secondo comma dell'articolo 194 del codice di procedura civile. Nell'ipotesi di sentenze di condanna relative a ricorsi depositati a far data dal 1° aprile 2007 a carico del Ministero dell'Economia e delle Finanze o del medesimo in solido con l'INPS, all'onere delle spese legali, di consulenza tecnica o del beneficio assistenziale provvede comunque l'INPS."
Quanto sopra comporta, ovviamente, che tra la data di affidamento dell’incarico e quella di inizio delle operazioni peritali debbano decorrere almeno 15 giorni.
Quanto al termine per il completamento delle operazioni peritali occorre tenere a mente quanto previsto dagli artt. 445 e 424 c.p.c.:
I. Nei processi regolati nel presente capo, relativi a domande di prestazioni previdenziali o assistenziali che richiedano accertamenti tecnici, il giudice nomina uno o più consulenti tecnici scelti in appositi albi, ai sensi dell'articolo 424.
II. Nei casi di particolare complessità il termine di cui all'articolo 424 può essere prorogato fino a sessanta giorni.
I. Se la natura della controversia lo richiede, il giudice, in qualsiasi momento, nomina uno o più consulenti tecnici, scelti in albi speciali, a norma dell'articolo 61. A tal fine il giudice può disporre ai sensi del sesto comma dell'articolo 420.
II. Il consulente può essere autorizzato a riferire verbalmente ed in tal caso le sue dichiarazioni sono integralmente raccolte a verbale, salvo quanto previsto dal precedente articolo 422.
III. Se il consulente chiede di presentare relazione scritta, il giudice fissa un termine non superiore a venti giorni, non prorogabile, rinviando la trattazione ad altra udienza.
Gli autori osservano che, nella prassi, il termine non è mai quello di venti giorni previsto dall’art. 424 c.p.c., bensì (quanto meno) quello di sessanta giorni previsto dall’art. 445 c.p.c.
Osservano anche che tale ultimo termine non è stato modificato né dopo l’entrata in vigore del citato art. 10, comma 6-bis D.L. 203/2005 nè dopo le modifiche apportate dall’art. 46, comma 5, L. 69/2009, all'art. 195 c.p.c., per cui nell’ambito dei procedimenti ordinari si è correttamente diffusa la prassi di assegnare al consulente il termine di 60giorni, non per il deposito della perizia, ma per la comunicazione alle parti delle proprie conclusioni, con successivi ulteriori due termini, uno per consentire alle parti di formulare le proprie osservazioni, ed un altro per consntire al consulente di rispondervi.
Terminate le operazioi di consulenza, il giudice, secondo le prescrizione dell'art. 445-bis c.pc.:
"con decreto comunicato alle parti, fissa un termine perentorio non superiore a trenta giorni, entro il quale le medesime devono dichiarare, con atto scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le conclusioni del consulente tecnico dell’ufficio».
In alcune sedi giudiziarie, il giudice usa fissare tale ultimo termine già al momento del conferimento dell’incarico al Ctu, facendolo decorrere dal termine assegnato per ildeposito dell'elaborato peritale.
In odine a tale soluzione, gli AA. rilevano, che essa, sebbene non espressamente vietata dalla legge, e sebbene idonea a determinare in modo certo il dies a quo per il calcolo dei trenta giorni, comporta però delle complicazioni nell'ipotesi che il consulente non rispetti il termine assegnatoli: in tal guisa costringendo il giudice ad emettere d’ufficio un nuovo decreto di fissazione di tale termine , da comunicarsi alle parti a cura della Cancelleria.
L'art. 445-bis c.p.c., quindi prevede che "in assenza di contestazione, il giudice, se non procede ai sensi dell’art. 196, con decreto pronunciato fuori udienza... omologa l’accertamento del requisito sanitario...", senza però chiarire la tempistica entro cui il giudice possa provvedere ai sensi dell'art. 196 c.p.c. (disponendo il rinnovo delle operazioni peritali, ovvero, nei casi più gravi, la sostituzione del consulente d'ufficio.
L'unico elemento lettarale disponibile è quello che indica che sia comunque decorso il termine dei 30 giorni per il deposito della dichiarazione di dissenso
Osservano gli autori che tale formulazione non impedirebbe al giudice di disporre il rinnovo delle operazioni o la sostituzione del consulente prima del decorso dei 30 giorni per il deposito della dichiarazione di dissenso, purchè nessuna della delle parti abbia a ciò provveduto; mentre invece, una volta depositata una dicharazione di dissenso sembrerebbe non esservi più spazio per una "riapertura" delle operazioni, essendo oramai iniziato a decorrere il termine perentorio per l’inizio del giudizio ordinario.
Nell'ipotesi che il giudice abbia individuato il termine per il deposito della dichiarazione di dissenso già alla prima udienza (o meglio in quella di conferimento dell'incarico al Ctu), l'eventuale adozione di provvedimenti ex art. 196 c.p.c. successivamente al deposito della perizia, ma prima dell'esaurirsi del termine per il deposito di dichiarazione di dissenso (e prima che una delle parti abbia a ciò provveduto), implicherebbe, automaticamente, secondo gli AA., la revoca (anche implicita) dell'assegnazione dei termini effettuata in udienza.
1.10) Decreto di omologazione
Prevede il 5° comma dell'art. 445-bis c.p.c. che "In assenza di contestazione, il giudice, se non procede ai sensi dell'articolo 196, con decreto pronunciato fuori udienza entro trenta giorni dalla scadenza del termine previsto dal comma precedente", e cioè entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito di dichiarazioni di dissenso, "omologa l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico dell'ufficio provvedendo sulle spese. Il decreto, non" è "impugnabile nè modificabile"
Osservano gli AA. che il termine di 30 giorni per l’emissione del decreto di omologazione è senza dubbio ordinatorio, non essendo previsto che il mancato rispetto dello stesso abbia effetti sulla
validità del decreto stesso.
1.11) L'omologazione "parziale"
Quello della possibilità di una omologazione parziale è l'argomento più critico e dibattuto della nuova normativa (il legislatore nulla dice in proposito).
Gli AA. individuano tre ipotesi nelle quali la parte privata potrebbe avere interesse ad una omologa parziale:
a) qualora sia stata riconosciuta la sussistenza del requisito sanitario, ma da data successiva a quella della presentazione della domanda amministrativa;
b) qualora su due prestazioni richieste in via cumulativa (ad esempio: indennità di accompagnamento e pensione di inabilità), ne sia stata riconosciuta una sola (per esempio la pensione di inabilità ma non l'indennità di accompagnamento;
c) qualora, su due prestazioni richieste in via subordinata (per esempio la pensione di inabilità o in subordine l'assegno mensile di assistenza), ne sia stata riconosciuta una solo (per esempio l'assegno mensile, ma non la pensione di inabilità).
Gli Autori prendono una posizione ben chiara su tale punto controverso, e si esprimono favorevolemente rispetto alla possibilità di omologhe parziali.
I motivi della loro tesi, favorevole alla possibilità di emissione di decreti di parziale omologa, sono i seguenti:
1) l'omologa parziale. se ammessa quantomeno per i casi sub b) e c), consentirebbe di scongiurare l'espediente di proposizione di singoli Atp, ciascuno per una diversa prestazione; il quale peraltro sfocerebbe in una riunione, ex art. 274 c.p.c., di cause, da ritenersi connesse ai sensi dell'art. 33 c.p.c. (ciò implicando un surplus di attività del giudicante, se le cause sono tutte dinanzi al medesimo, o del Presidente del Tribunale, per l'ipotesi di pendenza dinanzi a diversi giudici). Per gli AA. tale attività di riunione sarebbe inevitabile, in forza di quanto disposto dall’art. 151 disp. att. c.p.c..
Occorre a tal proposito rammentare il testo del vigente art. 151 disp. att. c.p.c.:
Riunione di procedimenti
I. La riunione, ai sensi dell'articolo 274 del codice, dei procedimenti relativi a controversie in materia di lavoro e di previdenza e di assistenza e a controversie dinanzi al giudice di pace, connesse anche soltanto per identità delle questioni dalla cui risoluzione dipende, totalmente o parzialmente, la loro decisione, deve essere sempre disposta dal giudice, tranne nelle ipotesi che essa renda troppo gravoso o comunque ritardi eccessivamente il processo. In queste ipotesi la riunione, salvo gravi e motivate ragioni, è, comunque, disposta tra le controversie che si trovano nella stessa fase processuale. Analogamente si provvede nel giudizio di appello 3.
II. Le competenze e gli onorari saranno ridotti in considerazione dell'unitaria trattazione delle controversie riunite.
Dalla lettura di tale articolo si comprende come esso si applichi anche al procedimento di Atp previdenziale, esso attualmente costituendo la nuova modalità di introduzione delle controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l.12 giugno 1984, n. 222»
Solo consentendo una omologa parziale, quantomeno nei casi sub b) e c), si scongiurerebbe il risultato irragionevole di negare alla parte privata il riconoscimento delle condizioni sanitarie per beneficiare di una delle prestazioni richieste, esclusivamente in conseguenza della imposizione, da parte del legislatore, di riunione delle cause connesse
dallo stesso proposte partitamente;
2) l'omologa parziale soddisferebbe comunque l’interesse dell’invalido ad ottenere quanto prima almeno una delle prestazioni richieste;
3) l'omologa parziale consentirebbe di considerare effettivamente soccombente, nel successivo giudizio di merito, la parte che avesse proseguito in quella sede non accontentandosi dell’accertamento parzialmente favorevole ottenuto in sede di Atp ed oggetto dell'omologa parziale.
Al contrario, laddove non si procedesse all’omologazione del parziale accertamento non contestato, il ricorrente risulterebbe comunque vincitore (pur se solo parzialmente) nel giudizio di merito, anche se quest’ultimo avesse, quanto al requisito sanitario, lo stesso esito della precedente fase di accertamento tecnico;
4) l'omologa parziale eviterebbe di costringere la parte ad esporsi all'alea del giudizio di merito.
Osservano infatti gli AA. , che anche nel caso in cui il privato che non intenda concordare con le conclusioni del C.T.U. circa la decorrenza posticipata, o circa la sussistenza delle condizioni sanitarie per beneficiare solo di una rispetto a più prestazioni richieste, ed anche se la formulazione della dichiarazione di dissenso fosse contenuta entro questi limiti, la mancata omologa parziale, comporterebbe comunque un riesame ex novo, nella fase di merito, dell'intera pretesa della parte privata, con la conseguenza che, non costituendo l’Atp già compiuto un vincolo immodificabile o un punto fermo pacifico, potrebbe anche giungersi ad una valutazione peggiorativa (financo di integrale rigetto) rispetto ai parziali riconoscimenti ottenuti nella fase sommaria.
Concludono gli AA. , che la possibilità di ammettere l'omologa parziale, con i risultati pratici sopra descritti, risponderebbe maggiormente alle finalità della nuova procedura, sia di deflazionare il contenzioso, sia di ridurre i costi dell'Inps e degli uffici giudiziari, e rispondenrebbe maggiormente anche all'esigenza di assecondare, nell'interpretazione delle leggi, il criterio di ragionevolezza (dovendosi anche aggiungere che il mero critero letterale non impone affatto una interpretazione contraria alla ammissibilità delle parziali omologazioni).
1.12) La liquidazione delle spese
Nell'ipotesi di omologa (che gli AA. ritengono possa anche essere parziale), il giudice, con lo stesso decreto di omologa, provvede a liquidare le spese del procedimento (in applicazione degli ordinari criteri di cui agli artt. 91 e 92 c.p.c.) e quelle della Ctu.
Nell'ipotesi di deposito di dichiarazione di dissenso, mancando l'omologa, mancherà anche qualsiasi provvedimento del giudice dell'Atp in ordine alle spese (che restano a carico delle parti che le abbiano anticipate).
Rilevano gli autori che sebbene l'Atp verta sul semplice accertamento di un elemento di fatto (la sussistenza di una condizione sanitaria), comunque le ragioni del ricorso e la pretesa sostanziale ad esso sottesa, consentono di individuare quale parte sia soccombente (in tutto o in parte), similmente a quello che avviene in un ordinario giudizio.
Come in un normale giudizio, il giudice, soppesate le reciproche istanze alla luce dell'accertamento omologato, potrà anche disporre, eventualmente, la parziale o totale compensazione delle spese di lite, e sempre dovrà disporre l'esenzione dal pagamento delle spese di lite, qualora la parte privata abbia agito ai sensi e nei termini di cui all’art. 152 disp. att. c.p.c.
Gli autori, inoltre pongono in rilievo un dato normativo di non poco conto.
Essi, infatti, rammentano che i funzionari dell’Inps non si costituiscono in giudizio ai sensi dell’art. 417-bis c.p.c., bensì ai sensi della norma speciale dell’art. 10 comma 6 D.L. 203/2005, n. 203, così come modificato dall’art. 20 D.L. 78/2009, convertito in L. 102/2009 (in vigore dal 4 agosto 2009).
Quindi nella materia in esame non trova affatto applicazione l’art. 152-bis disp. att. c.p.c., introdotto dall’art. 4 comma 42 L. 183/2011, il quale prevede che nelle liquidazioni delle spese a favore delle pubbliche amministrazioni, se assistite da propri dipendenti ai sensi dell’art. 417-bis c.p.c., si applichi la tariffa vigente per gli avvocati, con la riduzione del 20% per gli onorari).
Per l'ipotesi di soccombenza della parte privata nella fase sommaria dell'Atp, potrà essere riconosciuto in favore dei funzionari Inps solo l’eventuale rimborso delle spese vive effettivamente sostenute.
Quanto alle spese di Ctu, secondo gli autori, esse saranno a carico definitivo dell'Inps nei casi di omologazione dell’accertamento con esito (anche parzialmente favorevole) per il ricorrentev ovvero di deposito di dichiarazione di dissenso da parte dell’Inps.
Se invece è il privato a depositare dichiarazione di dissenso le spese della Ctu dovranno essere poste a suo carico, salva ovviamente l'ipotesi di esonero ec art. 152 disp. att. c.p.c.
1.13) L'esito del procedimento in caso di omologazione
Quanto al decreto di omologa, recita il 5° comma dell'art. 445-bis c.p.c.: "... Il decreto, non impugnabile nè modificabile, è notificato agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni."
Pur nell'assenza di dettagli da parte del legislatore, gli AA. deducono che incomba comunque alla parte privata l'onere di procedere alla notificazione del decreto, da effettuarsi nei confronti della struttura territoriale dell'Istituto competente per la liquidazione (d'altronde è da tale notifica che inizia a decorrere il termine per ottemperare).
Gli AA. ritengono opportuno, sebbene non vi sia alcuna prescrizione normativa, che la notificazione abbia ad oggetto non solo il decreto ma anche il ricorso e la relazione di consulenza, onde agevolare il corretto e agevole avvio, da parte dell'Inps, della procedura di liquidazione.
1.14) Impugnabilità del decreto di omologazione
Ai sensi del 5° comma dell'art. 445-bis c.p.c.: "ll decreto" di omologa non è "impugnabile nè modificabile".
Ad avviso degli AA. sarebbe comunque possibile la correzione di eventuali errori materiali, giusta applicazione in via analogica delle disposizioni di cui agli artt. 287 e ss. c.c.
Gli AA. rimarcano come i provvedimenti emessi in esito alla procedura di Atp possano comunque incidere su posizioni giuridiche soggettive, per cui qualora censurabili, pur nell'impossibilità di impugnarli direttamente o di richiederne la modifica, residuerebbe pur sempre la possibilità di esperire azione ordinaria di accertamento (per esempio sui diritti scaturenti da una perizia positiva in fase di Atp, ma disattesa dallo stesso giudice dell'Atp), nonchè di ricorrere per Cassazione per violazione di legge ex art. 111 Cost.
2) Il Giudizio a cognizione piena: introduzione del giudizio e contenuto del ricorso
Ai sensi del comma 6° dell'art. 445-bis c.p.c.: "VI. Nei casi di mancato accordo la parte che abbia dichiarato di contestare le conclusioni del consulente tecnico dell'ufficio deve depositare, presso il giudice di cui al comma primo, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla formulazione della dichiarazione di dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando, a pena di inammissibilità, i motivi della contestazione."
Da tale previsione normativa gli AA. fanno discendere le seguenti considerazione:
— l'obbligo di specificare, nel ricorso di merito, a pena di inammissibilità, i motivi della contestazione, risponde all'esigenza di evitare la duplicazione indiscriminata ed immotivata dell'accertamento sanitario, ed anche di evitare che l'invalido, che abbia ottenuto un Atp favorevole, veda procrastinarsi l'erogazione della provvidenza a causa di ricorsi nel merito dell'Inps meramente strumentali.
Ciò fa affermare agli AA. che il ricorso debba essere concepito come un atto di appello, applicando cioè la stessa cura richiesta dall’art. 434 c.p.c. per la specificazione dei motivi della impugnazione (nel caso concreto, ed a titolo di esempio, non limitandosi, quindi,alla elencazione dell patologie da cui è affetto il ricorrente, ma soffermandosi sulle
ragioni per cui le argomentazioni e valutazioni del Ctu debbano ritenersi errate).
— la parte che non abbia depositato dichiarazione di dissenso, non potrà formulare alcuna contestazione sulle risultanze dell'Atp nel successivo giudizio di merito;
— qualora entrambe le parti depositino dichiarazione di dissenso, entrambe resteranno onerate di depositare, nel termine di 30 giorni, i rispettivi ricorsi di merito, i quali poi andranno ex art. 273 c.p.c. ed art. 151 disp. att. c.p.c., stante l'identità della causa e del diritto controverso;
— non può proporsi alcun ricorso ordinario qualora manchi la dichiarazione di dissenso, ovvero qualora essa sia tardiva;
Gli AA. anche aggiungono che le parti dell'accertamento peritale non investite da contestazioni delle parti non possano essere riformate in peius nel giudizio di merito: tale deduzione logica però risulterebbe applicabile solo qualora si interpreti l'art. 445-bis c.p.c. nel senso di ritenere possibili decreti di omologa parziale e dichiarazioni di dissenso parziale.
Gli stessi AA. rammentano, ancora una volta, come proprio tale quesito interpretativo, rappresenti il punto più controverso e dibattuto della nuova disciplina.
Si ha quindi, da un lato, chi ritiene che il dissenso di un Atp parzialmente favorevole comporti una rimessione integrale dell'intera questione, ex novo, nel giudizio di merito, con possibilità di valutazioni peggiorative rispetto a quanto ottenuto nella fase sommaria;
e dall'altro chi, come gli AA., ritiene che tale interpretazione contraddica sia il dato letterale (d'altronde la norma impone alla parte di specificare il contenuto delle proprie contestazioni), sia la che la ratio della legge (chiaramente rivolta a devolvere al giudice del giudizio di merito soltanto le questioni oggetto di specifica contestazione); per cui sarebbero, per esempio, da ritenersi ammissibili ricorsi nel merito, da parte dell'invalido, sul solo punto della decorrenza, nei quali non tornerebbe in discussione il risultato comunque conseguito nella fase sommaria;
— ritengono gli AA. che qualora il giudizio di merito non venga depositato entro il termine di 30 giorni, l'effetto sarebbe quello della caducazione degli effetti della già depositata dichiarazione di dissenso, da cui conseguirebbe l'omologa dell'accertamento da parte del giudice; sarebbe altrimenti irrazionale prevedere in questo caso l'onere, per la parte non dissenziente, di instaurare un giudizio di merito per l’affermazione dell’incontrovertibilità di quanto emerso nell'Atp, e strumentalmente posto in stato di quiescienza dalla controparte con una dichiarazione di dissenso non seguita poi da tempestivo deposito del ricorso di merito.
Dal punto di vista pratico, qualora si debba ritenere che non sia opportuno oberare gli uffici del compito di verificare se effettivamente alle dichiarazioni di dissenso facciano seguito, nei trenta giorni di rito, i conseguenti ricorsi nel merito, può sempre prevedersi, suggeriscono gli AA., che la parte interessata proponga autonoma istanza di omologa, cui il giudice potra dar seguito con decreto di omologa in camera di consiglio, ovvero, se ritenuto necessario, previa fissazione di udienza e instaurazione del contraddittorio fra le parti.
L'omologa non sarebbe comunque ipotizzabile qualora, nel frattempo, seppur tardivamente, fosse comunque instaurato il giudizio di merito: a questo puntlo infatti, si sarebbe comunque allestita la sede naturale (il giudizio di merito) cui demandare ogni questione controversa, inclusa quella della cristallizazione dell'accertamento peritale in sede di Atp per intempestività del deposito della dichiarazione di dissenso e/o del ricorso di merito;
— il giudizio di merito, è un vero e proprio giudizio ordinario, che verte non sul solo dato sanitario, ma anche sugli altri presupposti socio-sanitari prescritti ai fini del godimento della prestazione controversa.
Tale interpretazione sarebbe anche sorretta dal tenore lettare dell’art. 445-bis c.p.c., il quale al 1° comma contempla l'ipotesi di "chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti", e non di chi intenda ottenere il mero accertamento di uno stato di fatto, e che al successivo 6° comma (relativamente alla fase successiva all'Atp) utilizza la precisa locuzione "ricorso introduttivo del giudizio", che non può che essere che quello evocato al primo commma.
Quindi, sostengono gli autori, il ricorso di merito successivo all'Atp, al pari di quanto avveniva con i ricorsi ex ar.t 414 c.p.c., ed in ossequio al maggioritario filone giurisprudenziale che nega la sussistenza di un valido interesse ad agire qualora si richieda una pronuncia di mero accertamento in materia assistenziale e previdenziale, la domanda dovrà essere articolata compiutamente, dovendo contenere sia la domanda di accertamento del diritto, che quella di condanna al pagamento della relativa prestazione (eccezion fatta per le domande in cui l’accertamento del diritto esaurisce il contenuto della domanda stessa, come nel caso dell’accertamento della condizione di handicap grave ax art. 3, comma 3 L. 104/1992). E ciò anche perchè no vi è alcuna previsione di legge (come vi è invece per il decreto di omologa dell'Atp) che imponga l'automatica erogazione della prestazione in virtù della sola emissione e notificazione del provvedimento conclusivo del procedimento;
— infine, specificano gli AA., dovrà pur sempre osservarsi l'obbligo, imposto a pena di inammissibilità dal riformato art. 152 disp. att. c.p.c. (con l'ultimo periodo, aggiunto dalla più volte citata normativa istitutiva dell'Atp, e cioè l'art. 38, comma 1, del D.L. 98/2011, convertito, con modif. in L. 111/2011), di inserire nell'atto la dichiarazione sul valore della prestazione dedotta in giudizio, onde consentire, come prescritto al penultimo periodo dell'art. 152 medesimo (e aggiunto dall’art. 52, comma 6 della L. 69/2009), che le spese, competenze ed onorari liquidati dal giudice non superino detto valore.
2.1) Procedibilità della domanda
Recita il secondo comma dell'art. 445-bis c.p.c.:
"II. L'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo costituisce condizione di procedibilità della domanda di cui al primo comma. L'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice ove rilevi che l'accertamento tecnico preventivo non è stato espletato ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione dell'istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso."
Il legislatore non specifica con quale tipo di provvedimento il giudice dovrebbe statuire ai sensi dell'ultimo periodo del suddetto comma: Secondo gli AA. sebbene sia astrattamente ipotizzabile la pronuncia con ordinanza o con decreto, apparirebbe più corretto l'utilizzo della sentenza, in quanto detto provvedimento dovrebbe sancire comunque la chiusura del procedimento e contenere la statuizione sulle spese.
Non condividono gli gli AA. la tesi secondo cui, a seguito di tale provvedimento, la procedura possa rimanere comunque sospesa in attesa del maturarsi della condizione di procedibilità (eventualmente disponendo congruo rinvio).
Secondo gli AA., infatti l’art. 443 c.p.c. (in quanto norma impeditiva del normale iter di un processo) non sarebbe suscettibile di applicazione per analogia ad altre diverse fattispecie, mentre l’art. 295 c.p.c. risulterebbe inconferente, difettando nella ipotesi in esame il presupposto della sospensione
necessaria in virtù di pendenza di altra controversia (Cfr. Cass., sez. II, 17 maggio 1997, n. 4399.), e, comunque, non sussisterebbe la funzione propria della sospensione necessaria che consiste nell’esigenza di
evitare il contrasto di giudicati (posto che l’A.T.P. non è giudizio ordinario che conduce alla formazione di un accertamento suscettibile di passare in giudicato).
A sostegno di tali argomentazioni, gli AA. rammentano la sentenza delle SS.UU. 1 ottobre 2003, n. 14670, la quale ha stigmatizzato l’uso di forme di sospensione cd. atipica, affermando che nell’attuale sistema processuale non v’è «più spazio per una discrezionale, e non sindacabile, facoltà di sospensione del processo, esercitabile dal giudice al di fuori dei casi tassativi di sospensione legale», in quanto in contrasto, tra l’altro, «sia con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), sia con il canone della durata ragionevole, che la legge deve assicurare nel quadro del giusto processo ai sensi del nuovo art. 111 Cost.» .
Dal punto di vista pratico, inoltre, secondo gli AA., la soluzione della sospensione del procedimento di merito, comporterebbe la pendenza di due procedimenti tra le stesse parti, uno a cognizione piena e l’altro a cognizione sommaria, a dispetto della ratio della novella del 2011 di condizionare l'instaurazione del giudizio di merito all'avvenuta conclusione di quello di Atp della sussistenza delle condizioni sanitarie.
Inoltre, sarebbe difficile individuare la sorte del giudizio a cognizione piena nel caso in cui quello di A.T.P. dovesse concludersi con un decreto di omologa, risultando in tal caso solo in parte cessata la materia
del contendere (in ordine appunto al requisito sanitario) ma residuando controversia circa la sussistenza degli altri requisiti e sull’erogazione della prestazione richiesta (sempre che tale ultimo aspetto possa effettivamente risultare controverso, atteso che l'Inps può, pur sempre, beneficiare del termine di 120 giorni dalla notificazione del decreto di omologazione dell’A.T.P. per accertare la sussistenza degli altri requisiti eventualmente previsti dalla
legge e per procedere al pagamento della prestazione).
Rammentano gli AA. che, nel caso in cui il giudice non rilevi la ragione di improcedibilità (anche ove segnalata dal convenuto) entro la prima udienza, il giudizio di merito dovrà proseguire normalmente e la questione non potrà essere proposta neppure nei successivi gradi di giudizio (cfr Cass., sez. lav., 19 luglio 2004, n. 13394).
Ritengono gli AA. che una volta concesso il termine di 15 giorni per l'instaurazione del procedimento di Atp (nella di assensa di ricorso per Atp non sarebbe conferente l'ulteriore locuzione adottata dal legislatore di "istanza di completamento"), e rispettato tale termine, il ricorso giurisdizionale conserverebbe gli effetti impeditivi del decorso della decadenza semestrale o triennale.
Quali conseguenze in caso di mancata osservanza di tale termine?
Osservano gli AA. che, da un lato, potrebbe ipotizzarsi che l’interessato decada dall’azione e sia costretto a proporre una nuova domanda amministrativa;
dall’altro lato, però, potrebbe opinarsi l'impossibilità di far discendere una decadenza sostanziale, in mancanza di espressa previsione di legge, per cui potrebbe anche ammettersi che pur non rispettandosi il termine di 15 giorni, l'Atp possa comunque essere depositato, semprechè non siano nel frattempo maturate le predette decadenze (semestrale o triennale).
I termini di decadenza però andrebbero calcolati senza confidare negli effetti del ricorso di merito erroneamente presentato, perchè secondo gli AA., nel caso di inosservanza del termine dei 15 giorni per il deposito dell'Atp, non sarebbe più conservato alcun effetto impeditivo della decadenza riferibile al ricorso ordinario erroneamente presentato.
2.2) Ammissibilità della domanda di condanna al pagamento della prestazione riconosciuta all'esito del procedimento di A.T.P.O:
Sancisce l'ultimo periodo del quinto comma dell'art. 445-bis c.p.c.: "Il decreto, non impugnabile né modificabile, è notificato agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni."
All'interno di tale spatium deliberandi (per altro coincidente con quello dell’art. 7 L. 533/1973) sarebbe possibile introdurre un giudizio ordinario per ottenere il pagamento della prestazione?
Secondo una tesi si riproporrebbero in sostanza le stesse considerazioni già esaminate per l'ipotesi di Atp azionata in assenza di domanda amministrativa, dovendosi ritenere che la domanda di condanna al pagamento della prestazione presentata prima della scadenza del citato spatium deliberandi sarebbe inammissibile o comunque da rigettare per carenza di interesse ad agire (da dichiarare questa volta con sentenza).
Secondo una diversa tesi il giudizio potrebbe comunque proseguire, salva ovviamente la verifica (anche ai fini della regolamentazione delle spese di lite) circa la tempestività o meno del pagamento rispetto al termine di legge di 120 giorni.
2.3) Inammissibilità della contestuale presentazione del ricorso ordinario e dell'istanza di A.T.P.O.
Si consideri l'ipotesi di un ricorso per Atp depositato contemporaneamente al ricorso nel merito.
Secondo gli AA., nel giudizio instaurato col secondo ricorso, all’udienza ex art. 420 c.p.c., ove non sia stato nel frattempo completato il procedimento di accertamento tecnico, dovrà dichiararsi l'improcedibilità del giudizio e concedersi il già citato termine di 15 giorni per la presentazione dell’istanza di completamento del procedimento di Atp.
Si consideri ora il caso in cui, invece, al momento della trattazione del giudizio ordinario il procedimento di A.T.P. risulti essersi già concluso con decreto di omologazione.
Secondo gli AA., in tale ipotesi, il primo giudizio dovrebbe concludersi con l’adozione di una dichiarazione di cessazione del materia del contendere, residuando eventuale controversia tra le parti in merito alla regolamentazione delle spese di lite del giudizio ordinario (che, a stretto rigore, non avrebbe dovuto essere neppure iniziato prima della conclusione di quello per Atp).
Si consideri il diverso caso in cui il giudizio di Atp (presentato contestualmente al giudizio di merito) sia nel frattempo terminato con il deposito di dichiarazione di dissenso da parte dell’una o di entrambe le parti.
Secondo gli AA. in tal caso, a stretto rigore, le parti dovrebbero comunque introdurre un altro procedimento ordinario con la formalizzazione di specifiche contestazioni alle risultanze dell’Atp (essendo ciò previsto a pena di decadenza), salvo poi dover riunire tale procedimento al primo in applicazione del disposto dell’art. 273 c.p.c. e dell’art. 151 disp. att. c.p.c., non essendo prevista dalla legge alcuna modalità concreta con la quale far «confluire» tali contestazioni nel procedimento ordinario già pendente.
Questa sarebbe, dicono gli AA., un'ulteriore argomentazione a riprova dell'inopportunità, anche dal punto di vista pratico, di forzare il chiaro disposto normativo ed instaurare entrambi i predetti giudizi contemporaneamente.
Infine, qualora la domanda ordinaria fosse proposta insieme con quella di A.T.P. nel corpo del medesimo atto, la soluzione più corretta, a parere degli AA., dovrebbe essere quella di separazione delle due domande, con declaratoria di improcedibilità della prima e con prosecuzione della seconda.
2.4) Individuazione del Giudice competente
Secondo gli autori, la natura sommaria o in senso lato cautelare del procedimento di Atp consentirebbe che al medesimo magistrato venga affidato prima l'Atp e poi il conseguente giudizio di merito.
Ciò anche in conformità con quanto statuito dalla Corte costituzionale, la quale ha infatti escluso che il giudice del procedimento cautelare ante causam abbia obbligo di astensione ai sensi dell’art. 51, n. 4), c.p.c. ove investito anche della causa di merito.
Ad avviso della Consulta, l’obbligo di astensione per il giudice che abbia già conosciuto la causa in un altro grado del processo «è funzionale al principio di imparzialità e terzietà della giurisdizione, che ha pieno valore costituzionale con riferimento a qualunque tipo di processo, in relazione specifica al quale, peraltro, può e deve trovare attuazione; che è l’esigenza stessa di garanzia, che sta alla base del concetto di revisio prioris istantiae, a postulare l’alterità del giudice dell’impugnazione, il quale si trova, per il carattere devolutivo del mezzo di gravame, a dover ripercorrere l’itinerario logico già seguito onde pervenire al provvedimento impugnato; che ben diversa è la situazione quando l’«iter» processuale semplicemente si articoli attraverso più fasi sequenziali (necessarie od eventuali), nelle quali l’interesse posto a base della domanda (e che regge il giudizio) impone l’appagamento di esigenze, a quest’ultimo connesse, di carattere conservativo, anticipatorio, istruttorio ecc., poiché, stante anche l’operatività del principio dispositivo, il provvedimento cautelare adottato dal giudice consegue alla dialettica dei contrapposti interessi (la quale si svolge di norma attraverso il contraddittorio fra le parti, su un piano di «parità delle armi», in una continua funzione propulsiva che condiziona il proseguimento e la stessa conclusione del giudizio), così da non potersi negare che il pieno rendimento dell’attività giurisdizionale, alla stregua del principio di concentrazione, viene più agevolmente conseguito se è sempre lo stesso giudice a condurre il processo, e neppure che il giudice più adatto a decidere del merito può essere ritenuto, secondo ragione, quello già investito della cognizione «ante causam», cautelare o più genericamente sommaria» (C. cost., sent. n. 326 del 1997 e, in senso analogo, ord. n. 193 del 1998).
Secondo gli AA. nel caso dell’Atp, analogamente a quanto si verifica nel procedimento cautelare (e, mutatis mutandis, nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo), il giudice, dopo aver esaminato sommariamente gli atti di causa (sostanzialmente limitandosi a prendere atto delle conclusioni della consulenza tecnica, fatto salvo, l’esame della ragionevolezza e concludenza della stessa), ben può prendere cognizione della medesima controversia nell’ambito di un ordinario giudizio a cognizione piena.
Ovviamente, precisano gli AA., rimane pur sempre ferma, in ogni caso, la possibilità che, nell’ambito dei singoli Tribunali, le tabelle di organizzazione dell’ufficio prevedano criteri di assegnazione che impediscano, di fatto, che la procedura di merito pervenga allo stesso giudice che ha avuto cognizione dell'Atp.
2.5) Notifica del ricorso
Secondo gli AA., la parte privata che abbia contestato le risultanze dell’accertamento peritale dovrà
notificare il ricorso di merito (conseguente a contestazione dell'Atp):
- all’Inps presso la sede legale per le domande di assegno o pensione ex art. 1 e 2 L. 222/1984;
- all'Inps presso la sede provinciale per le domande di prestazione assistenziale (vista la norma speciale vigente
al riguardo: art. 10 comma 6 D.L. 203/2005, convertito in L. 248/2005).
Secondo gli AA. se è invece l’Inps a proporre il ricorso nel merito, a seguito di contestazione dell'Atp, la notifica dovrà essere effettuata alla parte personalmente e non al procuratore domiciliatario nel giudizio di A.T.P.
Precisano gli AA. che, sebbene la soluzione della notificazione al procuratore costituito nel giudizio di Atp risulterebbe essere la più semplice, tuttavia non sembra possano applicarsi le disposizioni del codice di rito che prevedono le notificazioni al procuratore anziché alla parte personalmente:
- l'art. 170 c.p.c. non sarebbe invocabile, in quanto esso si riferisce soltanto alle comunicazioni e notificazioni nel corso del processo, mentre il ricorso è l’atto che introduce il giudizio e non già un atto interno ad un giudizio già
- analogamente l’art. 330 c.p.c. non sarebbe invocabile, poichè si si riferisce alla sola notificazione delle impugnazioni mentre il ricorso ex art. 445-bis comma 6, sebbene in qualche modo gli assomigli, non è un atto di impugnazione.
2.6) Nuovi documenti
In ordine alla possibilità di produrre nel giudizio di merito documentazione medica preesistente all’introduzione del giudizio per Atp ma non depositata in quella sede, gli AA. ritengono che, sebbene la norma dell’art. 414 c.p.c. con le relative decadenze riguardi soltanto il giudizio ordinario, risulterebbe però opportuno applicare i relativi principi anche al giudizio successivo all'Atp, e ciò al fine sia di ottenere, già nella fase sommaria, una valutazione medico legale il più possibile attendibile, sia di limitare le nuove Ctu in sede di merito ai casi di reali e dettagliate
contestazioni, ovvero di produzione di nuovi documenti rilevanti ai fini del giudizio medico legale.
2.7) Designazione e scelta del C.T.U.
Gli autori rammentano che secondo il costante orientamento giurisprudenziale (formatosi nel previgente sistema normativo ed in relazione al rapporto tra giudizio di primo e secondo grado), la nomina di un consulente tecnico di ufficio è obbligatoria nel giudizio di primo grado e facoltativa in appello (Cass. n. 5794 del 1999).
Gli AA. ritengono che ove il ricorso sia ammissibile — in quanto contenente specifiche contestazioni alle risultanze dell’atp — il giudice dovrà disporre la richiesta consulenza tecnica medico- legale, preferibilmente conferendo incarico a diverso medico (soprattutto nella ipotesi, in cui la contestazione della parte si fondi anche sulla pretesa erronea valutazione delle patologie già riscontrate dal consulente in sede di Atp), pur non essendovi ragioni ostative alla riconvocazione dello stesso Ctu nominato nella fase sommaria (specialmente nel caso in cui la contestazione si fondi su nuova documentazione medica da questi non esaminata o su nuove patologie nel frattempo insorte).
2.8) Inappellabilità della sentenza
Come sancito nell'ultima formulazione dell’art. 445-bis c.p.c. (disposta dall'art. 27 L. 183/2011, c.d. legge di stabilità), la sentenza che definisce il giudizio di merito conseguente a contestazione dell'Atp, è inappellabile.
Gli AA. prendono atto della volontà del legislatore di disingolfare le Corti di Appello dal cospicuo ruolo costituito dal contenzioso assistenziale e previdenziale.
Tenendo in mente tali finalità, gli AA. escludono che possa ipotizzarsi l'appello per i capi di sentenza concernenti gli elementi socio-economici ovvero i presupposti di fatto e di diritto diversi dalla sussistenza del requisito sanitario, perchè ciò oltre a frustrare gli intenti deflazionistici del contenzioso di secondo grado, proporrebbe una non semplice questione di sovrapposizione di giudizi di impugnazione, consentendo la coesistenza, per una medesima sentenza, di un ricorso per per cassazione (nella parte relativa all’accertamento sanitario) e di una contestuale impugnazione dinanzi alla Corte di Appello (in ordine ai requisiti socio-economici per beneficiare della provvidenza, o anche in ordine alle statuizioni sulle spese di lite).
1. A tale proposito gli AA. richiamano Trib. Roma, ord. 19, aprile 2012 (est. Di Stefano), nella quale si evidenzia come: «nel caso di specie non sussista quell’interesse concreto e attuale all’accertamento tecnico preventivo, che può consistere soltanto nella possibilità di ottenere (ai sensi del quinto comma dell’art. 445-bis c.p.c.), entro 120 giorni dalla notifica all’ente competente dell’eventuale decreto di omologa, il pagamento di una delle prestazioni (come si è detto, di assistenza obbligatoria e di previdenza obbligatoria di cui alla l. n. 222 del 1984) per le quali il procedimento ex art. 445-bis è espressamente previsto»;
2.Sull’argomento gli autori richiamano l'articolo "L’accertamento tecnico preventivo nel processo previdenziale (in www.lavoroprevidenza.com - febbraio 2012), in cui gli autori Pietro CAPURSO e Gino MADONIA propongono una applicazione estensiva del nuovo procedimento all’ipotesi di assegno mensile per l’assistenza personale e continuativa ai pensionati per inabilità di cui all’art. 5 l. n. 222 del 1984, «trattandosi di prestazione che presuppone la inabilità totale, la cui disciplina è pur sempre offerta dalla legge appena citata, espressamente richiamata dall’art. 445-bis». Gli stessi, inoltre, evidenziano che, facendo la norma in esame riferimento all’art. 10 comma 6-bis l. 2 dicembre 2005, n. 248 (ovverosia ai procedimenti in cui sia parte necessaria l’Inps), «se ne dovrebbe escludere l’applicazione... in tutti i casi in cui la soglia invalidante sia fissata dall’ordinamento ai fini del riconoscimento di altre utilità ad opera di altri soggetti, quali ad esempio l’esenzione dal ticket disposta dalle aziende sanitarie provinciali, ovvero l’iscrizione negli elenchi del collocamento obbligatorio, di competenza delle Regioni».
3.Comma sostituito dal d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, con effetto dal 2 marzo 2006. La disposizione si applica: «ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Tuttavia, ai provvedimenti del giudice di pace pubblicati entro la data di entrata in vigore del presente decreto si applica la disciplina previgente» (art. 27, comma 1, d.lgs. n. 40 cit.)
Pubblicato da avv. Carmine Buonomo a 10:14

References: art. 38
 art. 80
 art. 1
 art. 13
 art. 445
 art. 47
 Cass. 
 art. 100
 art. 152
 art. 10
 art. 56
 art. 11
 art. 12
 art. 195
 articolo 422
 art. 10
 art. 196
 art. 274
 art. 151
 art. 152
 art. 111
 art. 273
 art. 151
 art. 3
 art. 152
 sentenza 
 art. 111
 art. 420
 art. 1
 art. 10
 art. 445
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