Source: https://www.slideshare.net/concursobialetmasse/abantarvignolo
Timestamp: 2019-09-17 01:31:01+00:00

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A - "Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período…
A - "Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período 2005-2014. Tiempo de balances y transformaciones".
APS: Experiencia y realidad by Jorge López 1231 views
, Working at Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires
BANTAR MUNIN Humberto José y VIGNOLO, Alejandro.
IV Concurso Bialet Massé : documentos presentados en la cuarta edición /
Nuria Laura Zucchiatti ... [et.al.] ; adaptado por Andrea Suarez Maestre. - 1a ed. -
La Plata : Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, 2015.
ISBN 978-987-27567-7-2
1. MONOGRAFÍA PRESENTADA EN EL MARCO DEL IV CONCURSO BIALET MASSÉ 2014/2015 Las políticas de empleo en la provincia de Buenos Aires: período 2005- 2014. Tiempo de balances y transformaciones. Humberto BANTAR (coordinador), Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y Alejandro VIGNOLO, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires/ Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL-CONICET) Categoría A: Investigadores y Docentes Universitarios Resumen El crecimiento sostenido de la economía nacional en los últimos años, acarreó modificaciones al interior del mercado de trabajo. Una de las más evidentes fue el surgimiento de nuevas demandas con relación a la calificación de la mano de obra existente en aquél momento, por parte de los trabajadores así como del empresariado vernáculo. La decisión del Gobierno Nacional de transferir a los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD) hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) y el Plan Familias, fue considerada como impulso para una política activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos. La siguiente investigación tiene como objetivo analizar la articulación de los Programas Nacionales de Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires a partir del año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el MTEySS. Agradecimientos Agradecemos a Mónica Muscolino y Luis Castillo Marín por habernos facilitado la obtención de datos sobre la implementación de los Programas Nacionales de Empleo. Agradecemos también a la coordinación del Concurso por motivarnos a realizar esta investigación, la cual será continuada con la intención de profundizar los conocimientos sobre esta temática y por consolidar un equipo investigativo dispuesto a afrontar los desafíos y problemáticas de los procesos del trabajo y su articulación con el Estado. 1. Fundamentación de la elección del tema 1.1) Contexto socio-económico reciente en Argentina
2. 2 Es importante para comenzar nuestro análisis, esbozar una sintética presentación del desarrollo histórico-económico del país en las últimas décadas. Decidimos como estrategia de análisis, tomar el Plan de Convertibilidad impulsado en la primera administración del Dr. Carlos Menem, como “punto de partida” de lo comentado anteriormente. Este Plan, implementado a partir del año 1991 y que tuvo como propulsor en el ámbito nacional al titular de la cartera de Economía, Domingo Cavallo, tuvo entre sus cometidos centrales finalizar con los procesos hiperinflacionarios que a fines de los 80, jaqueaban a la economía argentina. Contando con el apoyo de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, entre otras instituciones, se avanzó en el modelo económico neoliberal implantado desde mediados de la década del setenta. Además de este Plan en concreto y vinculado a esto último, es importante rememorar medidas como la promoción de las privatizaciones de los servicios públicos por parte del Gobierno Nacional de la época; tipo de cambio fijo; expansión del sector servicios en desmedro del sector secundario; saldo comercial muy desfavorable; altos niveles de desempleo, informalidad y precarización laboral y la reducción de los salarios en términos reales. El período posterior a la crisis del modelo económico sustentado fundamentalmente en el Plan de Convertibilidad genera debates desde diversos frentes inclusive hoy en día. Quizás por lo grave de la crisis que desembocó en su caída y/o porque muchas de las consecuencias de la aplicación de este modelo se perciben aún hoy en la actualidad. La política económica “post- crisis” tenía como objetivo central la obtención de un tipo de cambio elevado con el cometido de promover el crecimiento de la economía, con énfasis en la generación de empleos (Féliz y Pérez, 2007). Se desprende del análisis realizado por estos autores, que la política económica del gobierno presidido por el Dr. Duhalde a través de lo que comentábamos anteriormente con relación al tipo de cambio y su repercusión en el empleo, permitiría lograr una mejora en la distribución del ingreso y en los altos niveles de pobreza que padecía el país. La política cambiaria sustentada en un tipo de cambio elevado, permitiría ser competitivos nuevamente a los sectores industriales, relegados de cierta manera, en el período de la Convertibilidad. Se optaba por las “bandas de flotación” en vez del reciente tipo de cambio fijo, a modo de reducir el margen para especulaciones en el corto plazo. En relación a la política monetaria, los objetivos establecidos fueron fortalecer el rol interventor del Banco Central en el mercado cambiario a través de la compra de dólares por parte de esta institución y así absorber el excedente posible y por último; el control de la inflación por intermedio del control de la cantidad de dinero a través de la colocación de títulos públicos, por ejemplo. En tercer lugar, los autores consideran a la política fiscal como el tercer eje constitutivo de la política económica en aquél período. La prioridad en este tema está determinada por la necesidad de pago de la deuda pública, por ende, una gran parte de los fondos públicos estarán destinados para dicha tarea. Hacíamos referencia a como repercutió la devaluación en los actores industriales y sus
3. 3 demandas de competitividad, pero la otra cara de las medidas dispuestas, fue el aumento de los precios de los productos denominados “básicos” y su lógica repercusión en la pérdida de poder adquisitivo en el salario del trabajador. En suma, Féliz y Pérez concluyen que los resultados de las políticas implementadas a partir de 2002, no distan de la política económica anterior, en términos macroeconómicos. Se mantiene como objetivo la primacía de la rentabilidad del empresariado como motor del crecimiento económico, y el cual, a través del consabido “efecto derrame”, contribuirá a la mejoría del bienestar general de la población. Luego, a la interna de la disputa entre los sectores económicos dominantes, se percibe un resurgimiento del sector exportador manufacturero que permite el superávit de la balanza comercial (un sector primarizado, con énfasis en la extracción de los recursos naturales, poco demandantes de mano de obra), relevando al modelo de “plaza financiera”, en sostenido crecimiento desde mediados de los 70’. Por último, los autores Damill y Frenkel (2009) denominan al programa macroeconómico implementado a partir del 2002 como el régimen de Tipo de Cambio Real Competitivo y Estable (TCRE). En resumen, este modelo presenta las siguientes características: “(…) un tipo de cambio real competitivo ‘alto’ y estable, superávit fiscal y de la cuenta corriente del balance de pagos, y una política monetaria que procuró a un tiempo evitar la apreciación del tipo de cambio real, acumular reservas internacionales, facilitar la recuperación de la liquidez, establecer la salud del sistema bancario luego de la crisis (…)” (Damill y Frenkel; 2009: 2). Para estos autores, los beneficios de la aplicación de este plan se evidenciaban por ejemplo, en las cifras resultantes del crecimiento del PBI (entre 8 y un 9% anual); la tasa de inversión que alcanza a 21,6% en el año 2006, así como el aumento de los trabajadores a tiempo completo en el total de la población urbana, asimilándose a valores estimados en los comienzos de la década del 80’. El crecimiento sostenido de la economía nacional y que se tradujo, por ejemplo, en la expansión de la actividad industrial, acarreó modificaciones al interior del mercado de trabajo. Una de las más evidentes fue el surgimiento de nuevas demandas con relación a la calificación de la mano de obra existente en aquél momento, por parte de los trabajadores así como del empresariado vernáculo. Ante estos pedidos, se observaron dificultades: “(…) tal demanda (alude a la calificación de la mano de obra) no puede ser satisfecha rápidamente, porque el desempleo de larga duración había hecho perder a un elevado porcentaje de trabajadores sus calificaciones, sus competencias y sus experiencias profesionales acumuladas (…)” (Neffa y varios; 2008: 6). El escenario anterior se complejiza por la reforma educativa desarrollada en la década del 90’ que transfirió las escuelas técnicas desde el ámbito nacional hacia las provincias y municipios del país. Prosiguiendo con este autor, plantea que la transferencia de los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado (PJyJHD) hacia el Seguro de Capacitación y Empleo
4. 4 (SCyE) y el Plan Familias, es fruto de la decisión del Estado Nacional de impulsar una política activa de empleo destinada a la capacitación laboral de los individuos. Nuestro trabajo entonces plantea analizar la articulación de los Programas Nacionales de Empleo a través de la red de servicios de empleo de la provincia de Buenos Aires a partir del año 2005, año en el que se crea la Red Nacional de Oficinas de Empleo desde el MTEySS. Esta red surge con la instauración o el fortalecimiento de las oficinas de empleo municipales, a través de la resolución 176/05 del MTEySS, que las define como entidades municipales aunque con dependencia técnica del Ministerio (Neffa, 2008)1 . 2) Objetivos de la investigación Generales: Analizar la evolución y situación actual de las políticas de empleo nacionales articuladas por el Ministerio de Trabajo a través de las Oficinas Municipales de Empleo sitas en la provincia de Buenos Aires. Estudiar la situación actual de la población objetivo de las políticas de empleo nacionales. Evaluar el impacto directo de las mismas sobre la población objetivo. Elevar propuestas sobre la performación de las políticas nacionales de empleo articuladas a través de las Oficinas Municipales de Empleo. Específicos: Investigar la problemática de la evaluación y ejecución de las políticas ejecutadas desde el sector público. Estudiar el funcionamiento de la Red Nacional de Servicios de Empleo y el caso particular de la provincia de Buenos Aires. Estudiar el diseño de los Programas Nacionales de Empleo. Crear variables específicas para estudiar la evolución de la población objetivo a la que están destinadas los Programas. Crear ratios para medir la relación entre los adheridos a los Programas a través de las Oficinas municipales de empleo y la población objetivo para estudiar el alcance directo de las mismas. Realizar propuestas para la optimización de las mismas. 3) Contexto conceptual 1 Las OME son el resultado de la ratificación del Convenio 88 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) y de lo prescripto por la Ley Nacional de Empleo.
5. 5 A continuación y comenzando con la explicitación de determinados conceptos y teorías centrales para nuestra investigación, desarrollaremos los lineamientos del enfoque neoclásico de la economía. El motivo fundamental consiste, como comentaremos más adelante, que además de la vigencia que ha mantenido esta teoría en el debate político y académico en nuestro país, es útil para contribuir al análisis de las políticas de empleo, en tanto son pasibles de ser consideradas como obstáculos o imperfecciones para el mercado de trabajo desde una mirada neoclásica. 3.1.) Principales lineamientos teóricos del enfoque neoclásico La teoría neoclásica del mercado de trabajo, es conocida también como Teoría Estándar (TE). Está compuesta por tres vertientes teóricas a su interior: Escuela de Lausana, Escuela Inglesa y Escuela de Viena, presentando como idea central unificadora la presencia de un mercado de trabajo caracterizado en su funcionamiento por su similitud con el accionar de otro mercado, el de los bienes. Esta noción se desprende de la asunción del salario como otro precio más y donde el devenir histórico de la sociedad, los actores institucionales así como los determinantes geográficos, quedan relegados en el análisis del mercado de trabajo por parte de los defensores de aquella teoría (Neffa, 2007). Esta línea de pensamiento promueve la concepción del comportamiento del hombre como un ser individual en lo económico, apartado de consideraciones morales que “dificulten” sus decisiones, planteando como característica particular del mismo la racionalidad de su comportamiento en la toma de decisiones en los económico. Las personas tienen como meta la maximización del bienestar propio, que en definitiva, para este razonamiento redundaría en la satisfacción general. Por lo tanto, tenemos un individuo que prioriza la racionalidad como faro en la toma de decisiones en el aspecto económico, que busca la maximización de su situación particular y esto, en el contexto de un mercado competitivo sin restricciones de cualquier tipo. Retomando las escuelas de la TE, en resumidas palabras podemos establecer otras características que engloban a las mismas. Con relación a lo que éstas entienden por “mercado”, este es un espacio de intercambio “trasparente”; esto es así ya que la totalidad de los agentes que participan en aquél tienen información sobre los propósitos y aspiraciones de los demás agentes. El mercado de trabajo es un espacio de intercambio libre (autorregulado por una competencia perfecta entre los distintos agentes) y donde es posible avanzar hacia un equilibrio entre oferta y demanda. Los demandantes y oferentes de empleos, toman al “salario real” como precio de referencia en este mercado. Cuando ambos grupos alcanzaron la maximización de sus respectivos deseos, se logra el “equilibrio de mercado”, situación ideal para los neoclásicos. Los buscadores de empleo (insertos en el mercado de trabajo mayormente como trabajadores asalariados), se debaten entre tomar el puesto de trabajo o seguir disfrutando del “ocio”, el llamado “efecto sustitución” (Neffa, 2007).
6. 6 En la economía se realizan transacciones distintas a las tradicionales comprendidas en las acciones de compraventa de bienes y servicios; son las denominadas como “contrataciones de factores”. Dichas transacciones determinan las remuneraciones por parte de las empresas a los trabajadores, en lo que atañe a nuestro tema. Los ingresos que provienen de estas contrataciones (del factor “trabajo”), se vuelcan nuevamente a la economía en su modalidad de gastos. Pero al mismo tiempo, las remuneraciones pueden ser entendidas como un “costo” adicional que contribuye a determinar los costos unitarios de producción. Este último concepto se desprende de lo que se define como “costo global”, el cual resulta del total de gastos realizados con motivos de compra de insumos o contrataciones de factores productivos para la empresa. El “costo unitario” proviene de la división del costo global entre el número de unidades producidas (Barros de Castro y Lessa, 1969). Los difusores de esta teoría denominan como “imperfecciones” del mercado de trabajo a determinados factores que distorsionan el mentado “equilibrio”. Entre éstas, se identifica la presencia de una situación de monopolio en la oferta laboral por causa del obrar de los sindicatos a través de la imposición de cláusulas que restringen el acceso a las vacantes a trabajadores sindicalizados. Otras medidas que “entorpecen” el funcionamiento de este mercado en particular son, las normas y regulaciones dictadas por el Ministerio de Trabajo, el pago de un Seguro de Desempleo y el establecimiento del Salario Mínimo como política salarial. Esto es así, porque para los neoclásicos: “(…) el mercado de trabajo evidencia una capacidad de autorregulación que lo conduce sistemáticamente a un punto de equilibrio, siempre que esté asegurada la libre interacción entre la oferta y la demanda” (Neffa; 2007: 73). Una de las principales causas del crecimiento del desempleo, es la rigidez en los salarios de los trabajadores. Esto último tiene como agentes causales a las “imperfecciones” anteriormente citadas, ya que sin la incidencia de aquéllas, el mercado de trabajo tendería a un reajuste en su equilibrio ante una reducción en la productividad marginal del trabajo. Los salarios determinados por criterios ajenos al libre funcionamiento del mercado, por ejemplo a través de las negociaciones colectivas son considerados “artificiales”, ajenos al libre intercambio de los agentes económicos. De acuerdo a Pigou, la situación de pleno empleo es resultado de la competencia entre los asalariados permitiendo esto el ajuste del salario real a la de manda laboral. En suma, el mercado laboral se encuentra lejos de ser tipificado como un mercado de carácter competitivo, por causa de la intervención de instituciones estatales, mientras que por el lado de la demanda, siempre está el riesgo latente de la presencia de pocos demandantes de mano de obra, siendo el monopsonio el caso más extremo. La flexibilidad en el mercado de trabajo puede ser comprendida como la capacidad de éste a reajustarse ante cambios en la oferta como en la demanda de trabajo. Los contratos de trabajo tradicionalmente han sido uno de los principales instrumentos de flexibilización laboral en nuestra región. Se ha argumentado fundamentalmente
7. 7 por parte de los empresarios que una mayor flexibilización contractual permitiría un incremento en el número de trabajadores/as ocupados en el mercado. Entre las distintas versiones de esta flexibilización podemos mencionar los contratos a término, los vinculados a los indicadores de productividad de la empresa, las pasantías/becas laborales para los/las jóvenes y los contratos de carácter zafral. Otro punto entre las principales “rigidices” que atentan contra la competitividad de las empresas son los aportes patronales. Estos pueden ser entendidos como obstáculos para los empleadores en el momento de la contratación de mano de obra en una coyuntura determinada. Reiteramos: los neoclásicos conciben los problemas del mercado de trabajo, fundamentalmente del desempleo, como un problema más vinculado a las características de los oferentes y cuestiones próximas que no permite el libre desenvolvimiento de los empleadores. 3.2.) Conceptualización de las políticas de empleo La cuestión del empleo y las políticas públicas que surgen como resultado, producen diversas definiciones ligadas al “mundo del trabajo”. Es esencial delimitar dichas acepciones con el objetivo de poder lograr una mejor comprensión de las mismas y de esta manera, distinguir conceptos que resultan fundamentales en el momento de abordar una temática lo suficientemente compleja. Comenzaremos por puntualizar lo que se entiende por trabajo desde una perspectiva neoclásica: “(…) es una actividad humana orientada hacia un fin, que es la producción de bienes y servicios que se destinan a la satisfacción de necesidades sociales” (Neffa; 1996: 36). De acuerdo a la Teoría del Valor, que cuenta entre sus principales defensores a David Ricardo, el trabajo humano considerado como una mercancía particular cuenta con determinadas características específicas. Entre estas se destacan su valor de uso y el valor de cambio. Según esta teoría, durante una parte del período de tiempo en que el trabajador utiliza su fuerza de trabajo, está generando un valor que representa el costo de reproducción de su fuerza de trabajo. Es decir su valor de cambio, cuyo equivalente en términos monetarios es el salario abonado con el capital variable. Prosiguiendo con la argumentación de Ricardo, lo específico del trabajo humano radica en que en tanto valor de uso, es plausible de generar un valor adicional (plus valor) que el requerido para la reproducción de su fuerza de trabajo. Adicionalmente, es capaz de transferir al producto el valor acumulado en los objetos y en los medios de trabajo. Otra teoría que profundizó en el estudio del trabajo como actividad humana, ha sido el marxismo clásico. A diferencia de la perspectiva neoclásica, esta teoría no acota el trabajo al de índole asalariada, ya que reconoce como éste a toda actividad vinculada con la riqueza material de la sociedad, no sólo con la generación de valores de cambio. Sin embargo, dado el avance del trabajador asalariado capitalista en el siglo XIX y su significado de vanguardia en términos
8. 8 socio-económicos para la época, provocó que el pensamiento marxista otorgara una preferencia por este tipo de trabajador en su estudio, que en definitiva es una de las formas de trabajo asalariado (de la Garza, 2005). En síntesis, las dos teorías anteriormente citadas conforman lo que se denomina tradicionalmente como concepto restringido clásico de trabajo. Es menester referirnos a que dada la heterogeneidad de las formas de trabajo en nuestros días, dichas conceptualizaciones han perdido cierta vigencia para el análisis de las mismas en la actualidad2 . Lógicamente estas corrientes teóricas mantienen su condición de paradigma para profundizar en la cuestión del trabajo como actividad humana. Por último, delimitaremos brevemente el alcance de lo que podemos definir como empleo. Por este concepto se entiende la actividad en la cual predomina el trabajo remunerado a través del salario o con el producto de la venta de la producción o de servicios. Abarca el ámbito de las actividades mercantiles, lo que refiere a la Administración Pública así como tareas propiamente domésticas (Neffa, 1996). Se excluye de esta definición, las actividades vinculadas al trabajo forzado, así como el trabajo libre no-mercantil y no remunerado (por ejemplo, las actividades de militancia o voluntariado) 3.3.) Políticas de empleo, políticas laborales y políticas de mercado de trabajo Es medular para un investigador del tema poder comprender la diferencia entre las políticas de empleo, las políticas laborales y las políticas de mercado de trabajo. Las políticas de empleo“(…) tienen que ver con todo el contexto económico y social de un país y están inmersas, implícita o explícitamente, en la conducción general de la política económica y social y en la estrategia misma de desarrollo” (Samaniego; 2002: 11). Estas medidas e instrumentos tienen como cometido intervenir en el nivel y en la calidad del empleo de un país. Las políticas de empleo actúan en la demanda tanto como en la oferta de trabajo; la primera se ve influenciada por ejemplo, a través de instrumentos macroeconómicos de naturaleza fiscal, monetaria, de precios e ingresos, entre otras iniciativas con las que cuenta el Gobierno. Por el lado de la oferta, se requiere actuar sobre tendencias demográficas y comportamientos sociales; se destacan las políticas gubernamentales en materia de educación, salud y protección social. Estas políticas se caracterizan por su enfoque comprehensivo y multidisciplinario, por lo tanto su formulación no puede estar limitada al Ministerio de Trabajo exclusivamente, sino que requiere una amplia coordinación entre los distintos actores involucrados en la temática. Las políticas laborales“(…) comprenden un conjunto de políticas que actúan en el entorno de la relación de trabajo entre el trabajador y el empleador y que influyen en el marco y en las 2El crecimiento sostenido fundamentalmente en las últimas décadas de los trabajos no industriales, ha contribuido a un concepto amplio de trabajo; una actividad laboral no sólo comprende lo físico y lo intelectual, sino que abarca además las caras objetiva y subjetiva de dicha actividad.
9. 9 condiciones en que se realiza el trabajo” (Samaniego; 2002: 12). Abarca medidas que tengan como objetivo la garantía de derechos: entre otras la fijación de los salarios mínimos, seguridad e higiene en el ámbito laboral, derecho de huelga y la restricción a las actividades laborales realizadas por menores. A nivel de responsabilidad gubernamental, las políticas laborales comprenden al Ministerio de Trabajo y a las instituciones vinculadas a la seguridad social. En tercer orden, definiremos el concepto de políticas de mercado de trabajo. Estas “(…) utilizan un conjunto de instrumentos y programas a través de los cuales el sector público interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en riesgo de desocupación” (Samaniego; 2002: 12). A su interior existen dos vertientes, las políticas activas y su contraparte, las políticas pasivas de empleo. De acuerdo a esta autora, la justificación teórica de la existencia de estas políticas de mercado de trabajo radica en la necesidad de atenuar las consiguientes “fallas”; consecuencia del accionar del mismo. Por ejemplo al acercar al pequeño y mediano empresario la posibilidad de acceder al crédito, a través de diversos programas que estimulen la creación y fortalecimiento de las microempresas. Más cercana a la realidad de nuestro país, contamos para el análisis con un trabajo del Lic. Luis Castillo Marín (2013), el cual versa sobre las políticas de empleo en la Argentina en la coyuntura 1984-2013. De este trabajo, para el apartado teórico que estamos desarrollando, nos será de sumo provecho las categorizaciones y definiciones que desarrolla este autor sobre las distintas políticas de empleo ejecutadas en Argentina. A modo análisis preliminar, encontramos en el planteo teórico de este autor (con base en el pensamiento de Jacques Freyssinet), líneas convergentes a los postulados explicitados líneas arriba. Para el caso argentino de las políticas de empleo desarrolladas en los últimos años, el autor distingue tres niveles de decisión y gestión. El primer nivel es conocido como “políticas de empleo en sentido amplio”. Por éstas se entienden al cúmulo de intervenciones por parte del Gobierno Nacional con directa influencia en los campos de la cantidad así como de la calidad del empleo. Estas comprenden las políticas de empleo que se relacionan con las decisiones en materia de política económica, productiva y comercial, por ejemplo; este nivel de política se caracteriza por ser amplio, multidimensional y que tiene como núcleo la noción de situar a la temática del empleo como referencia central para las decisiones de los actores políticos. Estas abarcan el tipo de cambio fijado, la política del Salario Mínimo, Vital y Móvil y la negociación colectiva laboral, entre otras. Un segundo nivel son las políticas de “carácter general”, las cuales comprenden las políticas específicas que atañen al desenvolvimiento del mercado de trabajo. En esta segunda categoría, estarían incluidos los Servicios Públicos de Empleo. Además, alude a: “(…) temas como la intermediación en el mercado de trabajo, mejora de la empleabilidad de los trabajadores a través de la formación profesional, dar cobertura a los trabajadores desocupados (…) la
10. 10 regularización del trabajo no registrado” (Castillo Marín; 2013: 70). Según este autor, las políticas de empleo de carácter general, presentan actualmente ciertas características en común, tales como la concentración en pocos programas, enmarcados en una mayor institucionalidad y agregando a lo anterior, un aumento en la densidad y articulación de las acciones ligadas al empleo. El tercer y último nivel de análisis refiere a las políticas de empleo “particulares”. Son políticas destinadas a grupos específicos, como las/los trabajadoras/es domésticas/os, rurales, minorías étnicas y también sexuales, etc. Mayormente estas iniciativas son promovidas por el Ministerio de Trabajo en coordinación con otras agencias gubernamentales. La heterogeneidad de los grupos de trabajadores a los cuales son destinadas estas políticas, se homogeneíza con relación a las características de éstos: bajo niveles de escolaridad, alto grado de rotatividad laboral, bajos ingresos, poca protección del sistema de seguridad social y sin experiencia laboral en el mercado de trabajo formal. 3.4.) Lineamientos teóricos en torno a las políticas activas de empleo 3.4.1.) Políticas activas y pasivas de empleo Las políticas activas de empleo, presentan entre sus cometidos brindar ayuda a los desempleados y así lograr que los mismos se reinserten al mercado de trabajo en el menor período de tiempo posible. Además, se pretende evitar que las personas que cuentan con un empleo puedan perderlo así como estimular la generación de empleo de calidad. Mientras que las políticas pasivas de empleo, tienen como finalidad actuar sobre la pérdida de ingreso, característica de la población en situación de desempleo (Samaniego, 2002). Este tipo de medidas “(…) suelen tener una orientación social, en virtud de la cual permiten la provisión de ingresos a trabajadores que perdieron su fuente de trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 11). En nuestro país, el Seguro de Desempleo es uno de los ejemplos más visibles de este tipo de instrumentos. Es fundamental para comprender la distinción entre ambos tipos de políticas, analizar el rol que desempeña el Estado en el mercado de trabajo. El sector estatal en el caso de las políticas activas, en contraposición a lo que ocurre respecto a las políticas pasivas, se posiciona en un rol de mayor énfasis en la intervención del mercado. Se enfoca principalmente en mitigar los efectos socio-económicos del desempleo así como hacer fuerte hincapié en los sectores más propensos a engrosar el sector de los “no ocupados” (adultos, poco calificados y las mujeres) a través de medidas de un contenido que prioriza la formación y la reconversión profesional3 . 3 Si tomamos el caso de Europa, en muchos países, a nivel académico tanto como en el ámbito dirigencial: “…existe una preocupación debido a que luego del crecimiento del desempleo producto de una recesión, el nivel de desocupación no reacciona rápidamente a la baja en la recuperación. Una de las vías de las políticas para disminuir el desempleo estructural y la persistencia es la mejora en el encuentro de la demanda y la oferta laboral. Otra de las vías es que en el mediano plazo, los programas incrementen la oferta efectiva laboral (por ejemplo atrayendo trabajadores que no compiten efectivamente en el
11. 11 3.4.2.) Surgimiento de las políticas activas de empleo A comienzos de la década de 1960 en la Europa continental, cobra impulso la formulación e implementación de lo que en ese momento se denominó como programas activos de recursos; las actualmente conocidas como políticas activas de empleo. Entre las instituciones más destacadas respecto al tratamiento de este tema desde un inicio, mencionamos a la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), la Unión Europea (UE) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (Perazzo y Rossel, 2009). Desde una perspectiva histórica, existen dos fases respecto a las características presentes en este tipo de políticas. En una primera instancia, a partir de los años 60 se enfocaron en remover los cuellos de botella del mercado de trabajo; a posteriori el énfasis fue puesto en la creación directa de puestos de trabajo. Más tarde en el tiempo, situándonos en el principio de los 90´, se evidenció que detrás de la problemática del desempleo, había factores estructurales que fomentaban el mantenimiento del mismo y que las medidas de corto plazo, no tendrían mayores efectos sobre la reducción de su porcentaje. Por lo tanto las medidas se orientaron a actuar sobre el mercado de trabajo, en una estrategia de más largo plazo. Estas disposiciones son las más recientes en el tiempo y las cuales en su mayoría han sido o están siendo implementadas en nuestro país en la actualidad (Samaniego, 2002). 3.5.) Los Servicios Públicos de Empleo y las Oficinas Municipales de Empleo Desde fines de la década del 40 se promovía desde la Organización Internacional del Trabajo (OIT) los beneficios de este nuevo enfoque. Fueron los pioneros en este tipo de iniciativas los Estados Unidos y en la Europa continental se destacaron Suecia, España e Italia. Los Servicios Públicos de Empleo tienen como objetivo “(…) mejorar la fluidez y calidad del intercambio entre la demanda y la oferta de empleo, facilitando el contacto entre el empleador con vacantes y los desocupados que buscan trabajo” (Perazzo y Rossel; 2009: 23), con el rasgo distintivo con respecto a otros ejemplos de articulación público-privado en la cuestión del empleo, del marcado énfasis en el desarrollo del mercado de trabajo local (Lorenzelli, 2008). A partir de la experiencia de los Servicios Públicos de Empleo (SPE) de más larga data, de Europa como de América Latina, se obtienen impactos negativos y positivos de la implementación de los mismos. Comenzando por los aspectos a mejorar los SPE pueden llegar a ubicar en un puesto de trabajo a una persona que hubiera encontrado ese empleo sin la necesidad de la intervención de los SPE (peso muerto) o desplazar con los trabajadores que se presentan en los SPE, a otras personas que podrían hacer lo mismo (efecto sustitución). Dentro mercado de trabajo y por lo tanto, tengan un impacto positivo sobre el empleo a través de una mayor atracción de negocios rentables -en particular en economías abiertas-, una reducción de presiones salariales” (Bucheli; 2005: 7).
12. 12 de los impactos positivos se indica que “(…) contribuyen al empleo de los desempleados, lo que es particularmente importante en el caso de los desempleados de larga duración; que son más efectivos cuando se sale de las crisis económicas y que los SPE son la política con mejores resultados en términos de costo-beneficio, ya que teniendo la misma efectividad que otras políticas, son relativamente más baratos” (Mazzuchi; 2009: 98). Cada una de las Oficinas Municipales de Empleo (OME) sitas en Argentina, se define como un servicio público de empleo, ratificando la definición de este último que realizábamos en el párrafo anterior. Sus funciones son de intermediación entre las empresas y las organizaciones que necesitan mano de obra con las personas desocupadas o con aquellas ocupadas que buscan cambiar de empleo. La información sobre las oportunidades de empleo existentes y orientación para llevar a cabo actividades educativas y de formación profesional se brindan de manera gratuita. (Neffa y varios; 2008: 6). 4) Marco teórico-metodológico En la problemática de las Oficinas de Empleo el “factor institucional” es fundamental en el momento de adentrarse a investigar esta política. Optamos por el neoinstitucionalismo para respaldar nuestro análisis a modo de lograr una mejor comprensión del rol que juegan las instituciones en el diseño así como en la implementación de las políticas públicas. Es importante además poder analizar las acciones de los actores, teniendo como marco de referencia las características de las instituciones y cómo éstas influyen sobre los individuos involucrados en las relaciones entre las distintas instituciones, configuradas en torno a las OE. 4.1.) Los orígenes del neoinstitucionalismo De acuerdo a Peters (2003), a posteriori de la Segunda Guerra Mundial en la Ciencia Política a nivel teórico se produjo un cambio que tiene consecuencias hasta nuestros días. Se refiere al afianzamiento de dos teorías de perfil más individualista, el conductismo y la elección racional en desmedro del análisis de tipo institucional-formal que había prevalecido en los orígenes de la Ciencia. Ambas teorías tienen el valor de haber incorporado a la Ciencia Política sus principales atributos: el interés por la teoría y la metodología, un perfil antinormativo (en el entendido de reafirmar la noción del carácter científico de la disciplina) y los conceptos de individualismo y de enfoque sistémico. Durante la década de 1980 a nivel académico se da un fenómeno de revalorización de las instituciones en lo que atañe a la investigación del comportamiento colectivo así como individual. Esto se tradujo en lo que se denominó como “Neoinstitucionalismo”, que se caracterizó en el empleo de “(…) muchos de los supuestos del antiguo pensamiento institucionalista, pero lo enriquece con las herramientas de investigación y con la explícita
13. 13 preocupación por la teoría que habían informado tanto al conductismo como al análisis de la elección racional” (Peters; 2003: 14). 4.2.) ¿Qué debemos entender por institucional? Peters plantea una oportuna pregunta: ¿Qué hace que determinado enfoque de la actividad social y política sea particularmente “institucional? En primer lugar, una institución debe ser un rasgo estructural de la sociedad y/ o la forma de gobierno. Dicha estructura puede ser de carácter formal (una Constitución) o informal (un conjunto de normas compartidas por una sociedad). Este autor entiende que una institución trasciende a los individuos y se conforma por distintas interacciones que puedan surgir de un conjunto de individuos, las cuales se caracterizan por su predecibilidad. Un segundo rasgo de una institución es la estabilidad de la misma a través del tiempo. North (1990) considera como una ventaja esta característica, en tanto: “Institutions reduce uncertainty by providing a structure to everyday life”. De acuerdo a éste: “(...) the major role of institutions in a society is to reduce uncertainty by establishing a stable (but not necessarily efficient) structure to human interaction” (North; 1990: 6). La tercer característica es que una institución debe afectar al comportamiento del individuo; estas restricciones podrán ser de carácter formal o informal. Por último, entre los miembros que conforman una institución, debe existir una “comunión” de valores. Por lo tanto, según North, debemos entender a una “institución” como: “(...) the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction” (North; 1990: 3). Las instituciones incluyen los aspectos que los individuos tienen prohibido realizar así como bajo qué condiciones, éstos pueden cumplir con determinadas actividades; debemos entender a las mismas en lo que respecta a lo político, como restricciones del accionar de los individuos a las opciones que puede brindar un determinado marco institucional. 4.3.) El neoinstitucionalismo y sus vertientes Existen diversas clasificaciones de las corrientes que conforman lo que conocemos como “neoinstitucionalismo”. Para este documento consideramos la clasificación planteada por Zurbriggen (2006), que distingue el institucionalismo racionalista por un lado, el institucionalismo culturalista en segundo lugar y por último el institucionalismo centrado en actores, en el cual haremos especial énfasis en su desarrollo. La autora establece esta distinción en base al criterio de cuáles son los factores que se enfatizan a la hora de explicar el surgimiento de las instituciones y su posterior vínculo con los agentes. Mientras que los culturalistas se
14. 14 enfocan en la estructura y los racionalistas centran su análisis en el agente, la tercera opción (institucionalismo centrado en actores), se destaca por intentar “integrar” ambos enfoques en un solo cuerpo teórico. El porqué de nuestra elección radica en que a nuestro entender esta distinción no resulta compleja para su análisis y es lo suficientemente abarcativa de las principales corrientes neoinstitucionales que están presentes en las Ciencias Sociales. 4.3.1.) El institucionalismo racionalista Mencionábamos líneas arriba la particularidad de esta corriente en centrar sus análisis en el agente como también, la concepción de las instituciones como un factor restrictivo del comportamiento individual o como un resultado de las acciones necesarias para que éste logre llevar a cabo sus intereses. Es decir, el comportamiento de cada actor se ve influenciado por dos factores: en primer lugar, responderá al comportamiento de los otros actores y entra en consideración también el entramado institucional ya existente. Para esta perspectiva de acuerdo a lo que nos plantea Zurbriggen, “(…) las instituciones son el contexto estratégico dentro del cual los actores diseñan los mecanismos óptimos y los medios para lograr sus fines y, por consiguiente, ellas condicionan el comportamiento de los distintos agentes en sus relaciones, indicando que conductas o situaciones son requeridas, prohibidas o permitidas” (Zurbriggen; 2006: 69). Al interior de esta corriente el criterio de la racionalidad del actor y como ésta condiciona su comportamiento, arroja como resultado una diferenciación entre el institucionalismo de la elección racional y el institucionalismo de la racionalidad limitada (Kato, 1996, citado en Zurbriggen; 2006: 69). 4.3.1.a.) El institucionalismo de la elección racional La característica que reúne a los diversos enfoques basados en el institucionalismo de la elección racional es el lugar destacado que se le otorga a las instituciones como “limitantes” del comportamiento individual de los agentes políticos. Peters (2003) argumenta: “(…) el argumento básico de los métodos basados en la elección racional es que la maximización del beneficio seguirá siendo la principal motivación de los individuos, pero que esos individuos pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden ser alcanzados más eficazmente a través de la acción institucional y descubrir que su conducta es moldeada por las instituciones” (Peters; 2003: 73). Los beneficios para el actor radican en que una institución brinda en cierta manera, predictibilidad y regularidad en sus resultados contribuyendo a que posibles decisiones a tomar se realicen en un contexto de mayor “seguridad”, en términos de información disponible.
15. 15 4.3.1.b.) El institucionalismo de la racionalidad limitada La noción de “racionalidad limitada” trae consigo el supuesto que los actores políticos están constreñidos por el contexto institucional en el cual están inmersos. Dicho contexto responde a determinados valores y principios de quienes en este caso, ostentan el poder. Por lo tanto, se entiende que “(…) el contexto estratégico u orden institucional donde se produce la relación política no es un mero mecanismo en el que se produce la agregación de las preferencias individuales, sino en estructuras que modelan la inestabilidad, la imprecisión y el carácter endógeno que tiene el proceso de formación de preferencias en cada uno de los actores” (Zurbriggen; 2006: 69). La creación de una institución ya sea de carácter formal o informal, no implica necesariamente que sus impulsores tengan como objetivo desenvolverse con eficiencia dentro de la sociedad. Estas pueden responder a los intereses de los grupos políticos o económicos que dominan determinado período y que lógicamente se encuentran en condiciones de hacerlo porque ostentan importantes cuotas de poder (Zurbriggen, 2006). Esta corriente reafirma la idea de la estabilidad como característica fundamental de las instituciones así como su gradualidad en lo que refiere al cambio de las mismas. El cambio institucional puede ser consecuencia de diversas causas: “(...) institutional change is a complicated process because the changes at the margin can be a consequence of changes in rules, in informal constraints, and in kinds and effectiveness of enforcement” (North; 1990: 6). 4.3.2.) El institucionalismo culturalista Al interior de esta corriente es de vital importancia lo que se conoce como “institucionalismo histórico”. Las instituciones cumplen el rol de configurar las estrategias y los objetivos que llevan consigo los actores, cumplen una función de mediación en las relaciones conflictivas así como las de cooperación y logran condicionar los resultados del juego político. Es central en esta vertiente la noción de legado institucional (pathdependence), que refiere a la importancia del factor histórico para comprender las decisiones políticas. Se entiende que la finalidad, tanto como la dirección y pertinencia de las mismas deben ser comprendidas tomando en cuenta el desarrollo histórico de la institución correspondiente. El análisis del contexto social, político e histórico es central para poder comprender a las instituciones, ya que éstas son resultados de aquéllos. Esto es un aspecto a tener en cuenta, ya que para esta corriente las acciones de los actores tienden a satisfacer normas y valores que a buscar maximizar sus beneficios. Las instituciones son definidas como “(…) un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones” (March y Olsen, 1989, citado en Zurbriggen; 2006: 70). 4.3.3.) El institucionalismo centrado en actores
16. 16 Llegamos a este último punto considerado para nosotros como el más importante, ya que en la corriente teórica que a continuación detallaremos basaremos el análisis de nuestro objeto de estudio. El institucionalismo centrado en actores busca integrar al actor o agente tanto como a la estructura, como variable explicativa fundamental. Este rasgo lo diferencia tanto de las perspectivas racionalistas, que enfatizan el rol del agente así como con respecto a los enfoques identificados con el “institucionalismo culturalista” caracterizados en hacer fuerte hincapié en las estructuras. En los enfoques teóricos basados en el institucionalismo centrado en actores, las instituciones son interpretadas como un conjunto de normas y de incentivos que actúan sobre la racionalidad (restringida) del agente y generando en su entorno, un espacio político de interacción entre actores independientes pero que al mismo tiempo generan vinculaciones entre sí. Por lo tanto, se considera que el actor se comporta con el objetivo de poder maximizar sus beneficios, pero simultáneamente se encuentra restringido en sus decisiones. Esto es así, ya que éste se encuentra en un espacio de interacción con otros actores así como enmarcado en reglas y normas estipuladas por las instituciones que estén involucradas (Scharpf, 1997, citado por Peters, 2003). En esta teoría se resalta la influencia de las instituciones sobre las percepciones, las preferencias y las capacidades de los actores individuales así como también colectivos y asimismo, sobre como los actores interactúan entre sí. Las instituciones desempeñan el rol de ser la principal fuente de información de los actores así como el factor más destacado de influencia sobre sus decisiones, en tanto reducen los incentivos para seguir determinadas estrategias de acción e incrementan los incentivos para realizar otras (Zurbriggen, 2006). Del párrafo anterior podemos concluir que las políticas públicas como producto final, son acciones impulsadas por actores que buscan alcanzar determinados resultados ya preconcebidos. De esto se extrae el supuesto de que no debemos entender a las políticas como un mero cumplimiento de reglas institucionalizadas o de pautas culturales, sino que traen consigo una determinada intencionalidad. Las metas estipuladas que puede tener un actor no son fijas, y pueden modificarse a consecuencia del contexto institucional en el cual éste se encuentra inmerso: “Rather, we know that actors respond differently to external threats, constraints, and opportunities because they may differ in their intrinsic perceptions and preferences but also because their perceptions and preferences are very much shaped by the specific institutional setting within which they interact” (Scharpf, 1997, citado por Zurbriggen; 2006: 74). 5) Desarrollo del análisis Actualmente la Red de Oficinas de Empleo constituye una política para facilitar la integración del mundo del trabajo, es decir que se plantea como un instrumento de intervención para la corrección de las fallas inmanentes que presenta el mercado de trabajo. La implementación de
17. 17 Servicios Públicos de Empleo es el resultado del Convenio 88 de la OIT, la Ley de Empleo y la Resolución de la Secretaría de Empleo Nº 316 de 2005. La Dirección de Servicios de Empleo del MTEySS, impulsa la creación y fortalecimiento permanente de Oficinas de Empleo, para consolidar nuevos espacios que garanticen el acceso a las políticas activas de empleo promovidas por el Gobierno nacional, articulando la orientación laboral, la capacitación y formación profesional, y la inserción en puestos de trabajo registrados. La Red conformada por más de 580 Oficinas de Empleo en todo el país y promueve el acceso a las oportunidades de empleo registrado, principalmente de los grupos vulnerados, teniendo como eje su inclusión socio-laboral. Desde la perspectiva de la oferta de trabajo, las personas que buscan trabajo, o que necesitan ampliar sus posibilidades de acceder a uno mejor, pueden acercarse a las Oficinas de Empleo, donde reciben atención personalizada y acompañamiento en la búsqueda de empleo; orientación sobre el mercado de trabajo local; vinculación con cursos de formación profesional gratuitos, programas de empleo, talleres para la búsqueda de empleo y con puestos de trabajo. Además ofrecen asistencia técnica a microemprendedores. Desde el lado de la demanda, se ofrece este instrumento a los empleadores que buscan personal para cubrir puestos vacantes encontrarán allí orientación sobre legislación laboral vigente, programas de promoción del empleo y de incentivos para la incorporación de personal (PROEMPLEAR), e información sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país. Población objetivo Por el lado de la oferta de trabajo, la Red se plantea para solucionar las fallas de personas con distintos problemas de empleo: Desocupados o subocupados. Participantes de programas de empleo, de capacitación o programas sociales. Trabajadores que necesiten cambiar de empleo o mejorar su situación laboral. Personas que requieran incluirse en programas de capacitación o empleo. Por el lado de la demanda, se plantea la participación de empleadores de cualquier rama de actividad o tamaño: Grandes empresas, pymes. Casas particulares. Estados municipal o provincial. Cooperativas. Empleo rural. Microemprendedores.
18. 18 La investigación se dirigirá en el sentido de lo que identificamos como políticas nacionales de empleo destinadas a corregir fallas en la oferta del mercado de trabajo: inserción de desocupados y mejora en la empleabilidad. Funcionamiento A continuación se explicará el funcionamiento de las oficinas municipales de empleo en cuanto a los servicios ofrecidos para corregir tanto fallas en la oferta como en la demanda del mercado de trabajo. Posteriormente nos focalizaremos en el caso de los servicios destinados a la oferta de trabajo, más específicamente en la articulación de los Planes Nacionales de Empleo. Cada Oficina de Empleo brinda acompañamiento y asistencia personalizada sobre diferentes temas para la integración del mundo laboral, impulsando el trabajo registrado. El funcionamiento de las mismas hace hincapié en los siguientes ejes desde el lado de la oferta: Acompañamiento y orientación laboral: Asistencia personalizada para definir el perfil laboral, a partir del análisis de habilidades, saberes, experiencias e intereses propios y la dinámica del empleo local. Elaboración de un plan de acción personal, con acciones y estrategias que incluya el diagnóstico de las oportunidades reales de empleo en el ámbito de residencia. Talleres grupales específicos. Procesos de orientación personalizada. Asistencia para la búsqueda de empleo: Orientación para la elaborar estrategias y herramientas para la búsqueda de empleo. Información concreta sobre el mercado de trabajo local. Asesoramiento para entrevistas laborales, carta de presentación y currículum vitae. Construcción de una agenda personal de búsqueda de empleo. Talleres grupales específicos. Acompañamiento personalizado. Orientación para al trabajo independiente: Acompañamiento para desarrollar actividades económicas independientes, a partir del análisis de la dinámica económica local, los requerimientos para desarrollar un emprendimiento concreto y el perfil emprendedor de los interesados. Asistencia para elaborar y presentar proyectos productivos. Talleres grupales específicos. Entrevistas de asistencia técnica. Formación: Información y vinculación directa con instituciones de capacitación y formación técnica profesional que promueven la mejora de conocimientos y habilidades laborales. Derivación efectiva a partir del proceso de orientación y análisis del perfil laboral realizado en la Oficina de Empleo. Búsquedas laborales: Participación en búsquedas laborales de puestos de trabajo registrados. Derivación a entrevistas de selección ante empleadores para cubrir vacantes de acuerdo a perfiles ocupacionales requeridos. Entrevistas de acompañamiento durante el proceso de selección y luego de la colocación.
19. 19 Vinculación a servicios sociales y programas asistenciales: Información y derivación directa a servicios o programas nacionales, provinciales y municipales que atienden problemas que dificultan la inserción laboral de los grupos más vulnerados (documentación, salud, subsidios, pensiones, etc.). Vinculación a Programas de empleo, formación y capacitación: Información sobre programas nacionales, provinciales y municipales vigentes en cada localidad. Asesoramiento sobre requisitos, documentación a presentar y prestaciones. Inscripción o derivación directa a los puntos de inscripción. Orientación personal para la inscripción. PROEMPLEAR PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de la Argentina) Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo Seguro de Empleo y Capacitación Laboral Las Oficinas de Empleo cuentan con información actualizada sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país. Manejan datos sobre los perfiles más demandados por las empresas, los empleadores que incorporan trabajadores, los sectores económicos en expansión o regresión, las estrategias utilizadas para la incorporación de personal. Este es el criterio que utilizan para brindar sus servicios de orientación laboral. Desde el lado de la demanda de trabajo, las Oficinas de Empleo proveen asistencia en los siguientes ejes: Selección de postulantes: Búsquedas de postulantes, atendidos por la Oficina de Empleo y registrados en el Portal de Empleo. Entrevistas de selección de acuerdo a los perfiles y requisitos demandados por los puestos vacantes. Asistencia para el armado del perfil de puestos de trabajo y competencias requeridas. Seguimiento de las colocaciones. Realización de entrevistas de selección en conjunto con el empleador. Asesoramiento: Orientación sobre legislación laboral vigente. Información sobre programas de capacitación disponibles en la localidad, programas nacionales, provinciales o municipales, de promoción del empleo y de incentivos para la incorporación de personal (PROEMPLEAR). Derivación directa a instituciones vinculadas con el mercado de trabajo local (contables, legales, etc.). Información sobre el mercado del trabajo: Las Oficinas de Empleo cuentan con información actualizada sobre la dinámica del empleo de su localidad y del país. Manejan datos sobre sectores económicos en expansión o regresión, estadísticas nacionales de economía y empleo, programas de incentivos, etc. Esto les permite brindar servicios efectivos de asesoramiento laboral.
20. 20 Vinculación con servicios de empleo: La Oficina de Empleo cuenta con información y múltiples articulaciones con instituciones del mundo del trabajo por la especificidad de su tarea y por la vinculación a la que accede a través de la RED coordinada por el MTEySS. Esto le permite brindar asesoramiento especializado a los empleadores y microemprendedores. 5.1.) Programas Nacionales de Empleo articulados a través de las Oficinas Municipales de Empleo Como vimos en el apartado anterior, las OME vinculan a los potenciales beneficiarios con los Programas Nacionales de Empleo. A continuación se describirá el funcionamiento de los mismos y se identificará la población objetivo de potenciales participantes. Se hará un breve repaso sobre el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado, el cual fue articulado a través de las OME. De todos modos, el presente trabajo hará énfasis en los programas vigentes. A) PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADO La naturaleza de este plan es difusa entre una política de empleo o un plan destinado a la superación de la pobreza, sobre todo por el contexto en el que fue implementada. En medio de la situación crítica tanto económica como social e institucional generada tras la caída del régimen de convertibilidad es que se crea este programa, mediante el decreto 565 del año 20024. Las normativa del sistema de protección del desempleo no permitía incluir entre los beneficiarios del seguro de desempleo a los trabajadores desocupados de larga duración que no habían hecho aportes o que habían trabajado en situación de no registro, lo que dejaba afuera a una cuantiosa población en ese entonces. De este modo, se planteó al Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado para ofrecer una respuesta de inclusión social para más de dos millones de mujeres y hombres en esa situación crítica. (Kennedy y Graña, 2006). El plan consistió en el otorgamiento de una transferencia económica de $150 a los beneficiarios (en este momento al salario mínimo, vital y móvil era de $200). El mismo, estaba destinado a jefas y jefes de hogar desocupados con hijos menores de 18 años a cargo, o discapacitados de cualquier edad. Los beneficiarios debían efectuar una contraprestación laboral establecida en aproximadamente veinte horas semanales en instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil (OSC). Posteriormente se estimuló la incorporación como asalariados en empresas privadas, conservando durante un cierto tiempo la percepción de este beneficio que se complementaba por parte del empleador con una suma equiparable al salario mínimo del convenio colectivo de la actividad para ese puesto. Esa contraprestación podría hacerse equivalente a la terminalidad 4 Las recomendaciones de la mesa del diálogo social fueron tomadas en cuenta en el momento de dictar el decreto que dio lugar al derecho familiar de inclusión social: plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que tendría vigencia mientras durara la emergencia nacional (Neffa)
21. 21 educativa (conclusión de los estudios primarios y secundarios) y participar en actividades de formación profesional; pero finalmente, por falta de estímulos e incentivos, la proporción de los beneficiarios que continuaron sus estudios sobre el total fue muy reducida. (Kennedy y Graña, 2006) La gestión financiera y la aceptación definitiva de las altas de beneficiarios era potestad del MTEySS, aunque la inscripción y el control de las condiciones que debían reunir los postulantes y la propuesta de beneficiarios permanecieron a cargo de cada municipio o de una institución delegada, con intervención de los consejos consultivos. (Kennedy y Graña, 2006). Posteriormente, el contexto de la reactivación y el crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo, impulsó una creciente necesidad de mano de obra calificada, la cual no podía ser satisfecha rápidamente: el desempleo de larga duración había corroído las calificaciones, competencias y experiencias profesionales acumuladas de un elevado porcentaje de trabajadores. (Neffa, 2010) Como respuesta a esta coyuntura, se llevó a cabo una política activa de empleo orientada a la capacitación laboral. La misma comenzó a partir del 2006 y consistió en la transferencia de los beneficiarios del PJyJHD hacia el Seguro de Capacitación y Empleo (a cargo del MTEySS), y el Plan Familias(a cargo del ministerio de desarrollo social). (Neffa, 2010) Gráfico 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado. Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo- MTEySS5 5Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014.
22. 22 La cantidad de beneficiarios del Plan disminuyó año tras año desde su creación. Entre el año 2003 y el 2006 el descenso es paulatino y ronda una tasa promedio del 12% a nivel nacional y del 11% en la provincia. El gran salto lo pega entre 2006 y 2007, en el que la tasa de descenso de beneficiarios del programa alcanza el 25% a nivel nacional y el 23% en la provincia de Buenos Aires (año clave por el traspaso de beneficiarios al SCyE y al Plan Familias). Desde entonces el porcentaje decremental fue acentuándose hasta el año 2013, año en que se extinguió el programa ya que no se dio prórroga a la resolución que lo ponía en vigencia anualmente (por estar sujeto a la ley de Emergencia Económica que se renueva todos los años). Tabla 1. Beneficiarios Liquidados en Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo- MTEySS6 B) PROEMPLEAR El PROEMPLEAR fue lanzado durante el año 2014. El mismo fue concebido como una “aplicación integral de políticas de empleo”. La visión de esta política consiste en potenciar un conjunto de herramientas destinadas a proteger los puestos de trabajo, promover el empleo registrado y facilitar la inserción laboral. Si bien la medida es de reciente creación, implicó el relanzamiento de programas ya existentes. Además incluye asimismo otro tipo de medidas para la protección del trabajo como leyes. La protección del empleo se promueve a través del Programa de Recuperación Productiva (REPRO), un programa creado en 2003 para contribuir al sostenimiento y promoción del empleo genuino, apoyando la recuperación de sectores en crisis. Por parte de la promoción del empleo registrado y la facilitación de la inserción laboral se articulan el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) cuyo objetivo es generar oportunidades de inclusión social y laboral por medio de acciones integradas para capacitar a jóvenes de entre 18 y 24 años de edad inclusive, con el fin de completar la escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación. 6 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL 2003-2014 PROVINCIA DE BUENOS AIRES 790.595 699.346 599.303 531.655 399.320 262.691 163.860 27.316 2.820 191 808.343 TOTAL PAIS 2.062.175 1.852.426 1.621.225 1.455.886 1.111.413 751.425 501.731 93.975 13.689 533 2.120.717
23. 23 A su vez se consideran a los Servicios de Promoción del Empleo, el Programa de Inserción Laboral y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en Empresas dentro del PROEMPLEAR. La articulación de estas herramientas con el PROG.R.ES.AR promueve insertar laboralmente a la población en empleos decentes e incrementará la empleabilidad joven mediante la educación general, la capacitación y la promoción de experiencias calificantes en actividades demandadas en el mercado de trabajo local. También la Ley N° 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral son considerados parte del PROEMPLEAR al sumar un nuevo mecanismo de protección y promoción del empleo de calidad. El Régimen de Contribuciones a la Seguridad Social para Microempleadores y el Régimen de Promoción a la Contratación de Trabajo Registrado, incluidos en la Ley N° 26.940, por su parte, estipulan reducciones en las contribuciones patronales, otorgando incentivos para que las empresas generen nuevos empleos registrados y regularicen a los trabajadores que aún no lo están. Ambos son compatibles con el Programa de Inserción Laboral, por lo que su articulación multiplica la promoción del empleo. C) PROG.R.ES.AR El PROG.R.ES.AR (Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina) consiste en generar oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan capacitar a los jóvenes entre 18 y 24 años con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo. La población a la que está dirigida la prestación del PROG.R.ES.AR son jóvenes (dentro del límite de edad anteriormente mencionado) que pertenezcan a grupos sociales vulnerables7 , situación que será evaluada respecto del postulante y de su grupo familiar, considerando para el acceso a la misma, que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal o formal, o sean titulares de una prestación previsional contributiva o pensión no contributiva o monotributistas sociales o trabajadores de temporada con reserva de puesto o del régimen de trabajadores de casas particulares, en la medida que los ingresos propios o del grupo familiar no superen el monto establecido para el Salario Mínimo, Vital y Móvil. A su vez, el acceso y la permanencia dentro del programa se somete a determinados requisitos relacionados con el cumplimiento de los objetivos educativos y de controles sanitarios anuales, con el propósito de mejorar las condiciones de vida y avanzar en la inclusión social de los grupos más vulnerables, permitiendo el desarrollo integral y sostenido de la persona. 7El beneficio es incompatible con el goce por parte del titular o de su grupo familiar de: Ingresos o rentas como trabajador formal o informal/Ingresos por prestación previsional contributiva/Pensiones no contributivas nacionales, provinciales o municipales superiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil.
24. 24 Este plan al integrar acciones de distintos ministerios articula dos comités. El comité ejecutivo, del que son parte el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Y el comité consultivo conformado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el Ministerio del Interior y Transporte, el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Defensa, y la Anses. Ambos comités son presididos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. El PROG.R.ES.AR se financia con recursos del Tesoro Nacional, por lo que Jefatura de Gabinete debe preveer esta partida en el presupuesto. La administración, gestión, otorgamiento y pago de las prestaciones están a cargo de la ANSES, organismo que queda facultado para dictar normas interpretativas, complementarias y aclaratorias necesarias para la implementación de los pagos. Forma de liquidación del beneficio: a partir de la solicitud y la presentación del certificado de inscripción o de alumno regular, se liquida el 80% del monto ($600)8 que se abonará mensualmente a los titulares a través del sistema de pagos de la ANSES. El 20% restante se abona una vez que acredite la asistencia a la entidad educativa en los meses de marzo, julio y noviembre de cada año. Si el titular concurre a establecimientos en los cuales se imparte educación terciaria o universitaria debe acreditar junto con el certificado del mes de noviembre, la aprobación de una cantidad mínima de materias. En caso de no presentar la documentación correspondiente o al incumplimiento de alguno de los requisitos de escolaridad o salud, entonces el beneficiario pierde el derecho al cobro del 20% reservado y se procede a la suspensión de la prestación. El objetivo del Ministerio de Educación en el marco del Programa es garantizar las condiciones para el ingreso, la reinserción y permanencia de los titulares de la prestación en el sistema educativo. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social se encarga (en el marco de este programa) de fomentar la inserción de los jóvenes y de realizar acciones que permitan contar con espacios o lugares de cuidado durante la capacitación para los hijos de los titulares del beneficio. Finalmente, en lo que refiere estrictamente a las Políticas de Empleo, la articulación con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es principalmente a través del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Además se articula a través la inclusión de los beneficiarios en otras actividades o programas que tengan por objeto la capacitación e inserción laboral en instituciones educativas de gestión estatal o a centros de formación acreditados ante el MTEYSS. Los beneficiarios en este caso deben acreditar la asistencia, al momento de la 8Previsto en artículo 4 del decreto.
25. 25 solicitud y su continuidad en los meses de marzo, julio y noviembre de cada año. Es decir, que los jóvenes que por su perfil no pueden ser incluidos en el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (por ejemplo el caso de jóvenes que quieran terminar estudios terciarios), sean incluidos en el PROGRESAR. A su vez los casos que ingresan en el PROGRESAR y se adecúan al Programa Jóvenes, son incluidos en el mismo. D) JÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (JMYMT) es un programa de transferencia directa que fue creado en 2008 a través de la Resolución 497del MTEySS. El objetivo del mismo es la inclusión socio-laboral de jóvenes con residencia permanente en el país de entre 18 y 24 años que no hayan finalizado sus estudios primarios o secundarios y estén desempleados9 . El objetivo se lleva a cabo a través de acciones integradas que les permitan identificar el perfil profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y/o de prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo. Es decir, el objetivo principal del programa es el incremento de la empleabilidad de los jóvenes. La gestión de este programa se apoya en las capacidades institucionales en el nivel local, en particular de los municipios, a través de las Oficinas Municipales de Empleo. Se incluye una asignación económica por beneficiario con una base de $150 por un plazo que varía entre 2 y 18 meses condicionados al cumplimiento de compromisos específicos vinculados a la participación en actividades del programa; las mismas pueden orientarse al incremento de la empleabilidad (actividades de formación profesional, terminalidad de estudios-primarios y secundarios-, apoyo a la inserción laboral, etc.) y la inserción laboral bajo patrón o por cuenta propia. El beneficiario puede tomar parte en distintos programas de formación, los cuales harán que el monto de la asignación económica se incremente de acuerdo al tipo de programa y a la carga horaria del mismo. 1) Acciones del Programa: 1.1 Orientación e inducción de los jóvenes al mundo del trabajo El primer paso que propone el programa es la asistencia a talleres de orientación e inducción al mundo del trabajo. Durante su desarrollo los jóvenes reciben el asesoramiento de un orientador o tutor que les brinda los elementos necesarios para la identificación de: sus intereses, necesidades y prioridades las particularidades de su entorno social y productivo 9 El beneficio es incompatible con la percepción del Seguro de Capacitación y Empleo y Seguro por Desempleo por parte del beneficiario a través de cualquier programa nacional municipal o provincial de empleo, así como también con la percepción de compensaciones por gastos de traslado y refrigerio o de incentivos financiados por el MTEySS por la participación en acciones de capacitación, terminalidad educativa, formación profesional o de entrenamiento para el trabajo.
26. 26 la revalorización de los saberes y habilidades para el trabajo que hayan adquirido en distintos espacios de aprendizaje y experiencia estrategias adecuadas para planificar y desarrollar su camino de búsqueda, formación y acceso al empleo A partir de los talleres de orientación e inducción al mundo del trabajo, las/los jóvenes tienen la posibilidad de definir un proyecto formativo y ocupacional. En los talleres se abordan los siguientes temas: análisis del contexto productivo local y de las oportunidades de empleo o de trabajo que se presentan construcción o actualización del proyecto formativo y ocupacional derechos y deberes de los trabajadores condiciones de trabajo y salud ocupacional alfabetización digital Los talleres se extienden por un período máximo de dos meses. Esta etapa es obligatoria y previa a la participación en las demás acciones del programa, con excepción de la finalización de los estudios primarios y/o secundarios que podrán realizarse mientras se participa de los talleres. Ante el cumplimiento de la asistencia a los talleres del este módulo cada joven percibirá$150 por mes por un plazo máximo de 2 meses. 1.2 Asistencia permanente Los jóvenes reciben asistencia de manera permanente para la elaboración de estrategias adecuadas a la búsqueda de empleo. Para ello, deben acudir periódicamente a la oficina municipal de empleo para su asesoramiento, orientación y evaluación. El joven que cumpla con la asistencia a las actividades de apoyo a la búsqueda de empleo percibe una ayuda económica de $150 por mes por un plazo máximo de hasta 4 meses. 1.3 Apoyo en la búsqueda de empleo/intermediación laboral a través de las Oficinas de Empleo A través de las oficinas municipales de empleo, que cumplirán la función de intermediación laboral, las/los jóvenes incorporados al programa serán informados sobre las demandas de trabajo formuladas por las empresas compatibles con sus perfiles profesionales. El tutor les informará sobre las condiciones de la oferta de trabajo y los asesorará sobre las características de la entrevista de selección, derivándolos a los potenciales empleadores. 1.4 Tutor personal Cada joven participante del programa cuenta con la asistencia de un tutor personal, miembro del equipo técnico de la oficina de empleo municipal, quienes responsable de acompañarlo durante
27. 27 toda su permanencia en el programa. Para ello, el tutor mantiene reuniones periódicas, individuales o grupales que tienen por finalidad: • proponer y acordar las actividades a las cuales será derivado/a conforme a lo previsto en el proyecto formativo y ocupacional; • verificar el desempeño en las mismas, su grado de satisfacción, las dificultades que debe enfrentar y proporcionarle medidas de solución; • promover la participación semanal de la o el joven en talleres o clubes de empleo, durante los cuales realizará búsquedas de empleo vía Internet o por otros medios, así como compartirá y reflexionará con sus pares acerca de sus experiencias, con la asistencia permanente del tutor; • derivar al joven a entrevistas de trabajo, en función de las vacantes de empleo ofrecidas por las empresas u otros empleadores. 2) Programas de inserción posible Los beneficiarios del PJMyMT tienen la posibilidad de ser incluidos en los siguientes programas. En su mayoría no son programas exclusivos para los beneficiarios del PJMyMT sino que también pueden ser incluidos beneficiarios de otros programas de la Secretaría de Empleo así como también del PROGRESAR. Es decir que al enmarcarse en el PJMyMT pueden tomar parte (y recibir la ayuda económica) de las actividades presentadas brevemente: 2.1 Formación para la certificación de estudios primarios y/o secundarios La certificación de estudios es una de las vías para mejorar la inserción en empleos de calidad y disminuir la rotación exacerbada en los de corta duración. Por estas razones dichas certificaciones constituyen uno de los objetivos centrales del PJMyMT. Las entidades que se vinculen con la implementación del programa incorporarán como línea rectora de sus acciones la inclusión y permanencia de las/los jóvenes en esta prestación. Para ello se articulará con las carteras educativas provinciales, servicios para la formación y certificación de estudios generales para adultos, accesibles en términos de vacantes, modalidades de cursada y materiales didácticos y curriculares a ser utilizados. El joven que cumpla con la asistencia para finalizar sus estudios primarios y/o secundarios percibirá una ayuda económica de $150 por mes por un plazo máximo de 18 meses continuos o discontinuos. Este período podrá ampliarse por vía reglamentaria para que las/los jóvenes puedan finalizar sus estudios secundarios. 2.2 Cursos de formación profesional De acuerdo con sus intereses y expectativas de inserción laboral, las/los jóvenes podrán participar en los cursos de formación profesional que les sean ofrecidos por la oficina de empleo municipal. Estos cursos les permitirán adquirir o fortalecer las competencias y habilidades requeridas para el ejercicio de la ocupación definida durante la etapa de elaboración de su proyecto formativo y ocupacional.
28. 28 Los cursos ofrecidos deben cumplir con los criterios de calidad establecidos por el MTEySS, en cuanto a su adecuación a las demandas socio productivas del territorio y de las necesidades formativas de los jóvenes. El joven que cumpla con la asistencia al curso de capacitación percibirá en un solo pago, una ayuda económica de $150 por mes de duración del curso por un plazo máximo de hasta 6 meses. 2.3 Certificación de competencias laborales Los jóvenes con experiencia laboral previa tienen la posibilidad de ser evaluados y certificados en las competencias laborales que han desarrollado en el ejercicio de esa ocupación. En caso de necesitar formación complementaria, el orientador o tutor los deriva al curso correspondiente de manera que puedan certificar la totalidad de las competencias laborales que requiere la ocupación. 2.4 Generación de emprendimientos independientes Los jóvenes que en su proyecto formativo y ocupacional se definan por el desarrollo de un emprendimiento independiente o pequeña empresa, en forma individual o asociativa, serán derivados a cursos de gestión empresarial y serán asistidos por consultores especializados en la elaboración de un plan de negocio. Una vez aprobado el mismo, se le brinda asistencia legal, técnica y financiera para su implementación durante las primeras etapas de desarrollo del emprendimiento. 2.5 Acciones de Entrenamiento para el Trabajo10 Para iniciar o completar la formación recibida los jóvenes pueden realizar prácticas calificantes en ambientes de trabajo. Dichas prácticas pueden ser ofrecidas por empresas del sector público o privado, para lo cual recibirán asesoramiento por parte de las oficinas de empleo municipales. Las empresas deben formular un proyecto que incluya, en alternancia o sucesivamente, un período de formación teórica y otro de formación en el puesto de trabajo. Durante el primero se desarrollarán los conceptos técnicos básicos, aspectos de seguridad, higiene y salud que se aplican en el ejercicio de la ocupación, temas de calidad y mejora continua y otros que resulten pertinentes. Durante el segundo, con el apoyo de un tutor designado por la empresa, los jóvenes, aplicando los conocimientos adquiridos, completarán su formación en prácticas realizadas en el puesto de trabajo. Las prácticas calificantes tienen un mínimo de 20 y un máximo de 30 horas semanales durante el horario diurno y de lunes a viernes. Los jóvenes sólo podrán participaren una práctica calificante, cuya duración es de dos meses y no podrá exceder el plazo de seis meses. Las prácticas que el joven beneficiario desarrolle en una entidad pública o privada no constituye una relación laboral con la entidad que ejecute el proyecto, ni con el gobierno de la provincia, ni con 10En la Resolución 708/2010 del MTEySS se unificaron los criterios, condiciones y alcances de las actividades de Entrenamiento para el Trabajo (Resolución 696/2006 del MTEySS) y de las prácticas calificantes en ambientes de trabajo del PJMyMT, bajo la denominación genérica de Acciones de Entrenamiento para el Trabajo.
29. 29 el municipio o el ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; ni genera responsabilidad solidaria de éstos últimos respecto de las obligaciones a cargo de las entidades responsables de los proyectos. 2.6 Programa Construir Empleo Se brinda a los jóvenes beneficiarios desocupados la oportunidad de ser incluidos a través de Acciones de Entrenamiento para el Trabajo de trabajar en la construcción de obras para organismos públicos nacionales, provinciales y municipales, entes públicos autárquicos o descentralizados, e instituciones sin fines de lucro, inscriptos en el Registro de Instituciones de Capacitación y Empleo 3) Esquema de incentivos/ ayudas económicas El Programa prevé tanto una ayuda económica a los jóvenes incluidos en él como a las empresas que contraten a los beneficiarios Ayudas económicas e incentivos a la demanda de trabajo Las ayudas económicas varían de acuerdo a las distintas actividades que desarrollan en las diversas acciones del programa. Los jóvenes reciben por ello prestaciones dinerarias no remunerativas mediante el mecanismo de pago directo, para lo cual se les entrega una tarjeta magnética personal e intransferible. Los jóvenes pueden percibir sólo una de las ayudas económicas por mes, además de las descriptas previamente, de la siguiente manera: 1. En forma mensual luego de haber cumplido con la asistencia a la actividad. 2. Los jóvenes que aprueben un módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o secundarios en el marco del programa, perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta pesos ($150) multiplicada por los meses de participación en los mismos, y hasta un máximo de seiscientos pesos ($600) por módulo, nivel o trayecto. 3. Los jóvenes que aprueben un curso de formación profesional en el marco del Programa, perciben en un solo pago la suma de ciento cincuenta pesos ($150) multiplicada por los meses de permanencia en el curso11 . Esta ayuda es compatible con la prevista para los beneficiarios que participen tanto del proceso de certificación de estudios (primarios y secundarios), como en los cursos de formación profesional realizados en el marco del Programa (que no coincidan temporalmente con los procesos de orientación e introducción al mundo del trabajo o de certificación de estudios) hasta por un máximo de seis meses, continuos o discontinuos. También es compatible con la ayuda prevista en el caso de los beneficiarios que aprueben un módulo, nivel y/o trayecto de estudios primarios y/o secundarios en el marco del Programa. Por 11 Los montos básicos de la asignación se mantienen en $150 desde 2008, la Resolución 905 de 2010 de la Secretaría de Empleo suprime el monto máximo (de $900) para la participación dentro del Programa.
30. 30 último, también es compatible con la ayuda para los beneficiarios que se integren a una práctica calificante en ambientes de trabajo. 4. Los jóvenes que opten por generar un emprendimiento independiente perciben, en concepto de apoyo a la formación del capital y sujeto a la aprobación del Plan de Negocio, las siguientes ayudas económicas: 1. un pago inicial de hasta cuatro mil pesos ($4.000) por cada joven que integre el proyecto con un límite máximo de veinte mil pesos ($ 20.000) por proyecto: 2. cumplidos los nueve (9) meses de implementación del proyecto, a solicitud fundamentada de los jóvenes emprendedores y previa evaluación del cumplimiento del Plan de Negocio y de la solicitud efectuada, se puede adicionar hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto inicial. En el caso de proyectos asociativos se toma como base, para la determinación del monto, el correspondiente a la cantidad de jóvenes que permanezcan en el proyecto. 5. Los jóvenes que se integren a una Acción de Entrenamiento pueden realizarlo en el marco del sector público o del sector privado. Los participantes de proyectos enmarcados en de la línea entrenamiento en el sector publico perciben una ayuda económica mensual a cargo del MTEySS de mil quinientos pesos ($ 1.500). por su parte, la secretaría de empleo está facultada para asistencia económica a los organismos ejecutores de la línea de entrenamiento en el sector público por hasta la suma de pesos trece mil ($ 13.000) por proyecto de veinte (20) personas, o suma proporcional equivalente, para su afectación exclusiva a la adquisición de insumos y herramientas necesarios para el desarrollo de las actividades, la compra de ropa de trabajo para los y las participantes y/o la implementación de las actividades de capacitación12 . En cuanto a la línea entrenamiento en el sector privado, los participantes perciben una ayuda económica mensual no remunerativa de pesos dos mil ($ 2.000), solventada de los siguientes modos: 1) en el caso de microempresas, el pago de la ayuda económica estará a cargo del MTEySS; 2) en el caso de unidades productivas incluidas en el programa de trabajo autogestionado o en el programa de empleo independiente y entramados productivos locales, el pago de la ayuda económica estará a cargo del MTEySS; 3) en el caso de pequeñas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un mil ochocientos ($ 1.800) y las empresas la suma de pesos doscientos ($ 200); 4) en el caso de medianas empresas, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un mil quinientos ($ 1.500) y las empresas la suma de pesos quinientos ($ 500); 5) en el caso de empresas grandes, el MTEySS abonará a los participantes la suma de pesos un mil ($ 1.000) y las empresas la suma de pesos un mil ($ 1.000). 4) Beneficiarios 12Modificado por la Res. 1032/2014 del MTEySS con vigencia a partir de junio de 2014
31. 31 Desde su creación en 2008 hasta 2011 hubo un fuerte incremento en la inclusión de beneficiarios. Entre 2008 y 2009 casi se octuplicó la cantidad de jóvenes incluidos a nivel nacional. El otro gran salto lo da entre 2010 y 2011 cuando se incrementa en 193.000 beneficiarios, alcanzando el pico de 317.725 durante este último año. Desde entonces la cantidad de beneficiarios incluidos ha ido disminuyendo paulatinamente hasta el corriente año con la inclusión de191.718 jóvenes. Algo similar sucedió a nivel provincial, pues la proporción de beneficiarios correspondiente a la provincia de Buenos Aires se mantuvo todos los años cercanos al 30% del total de beneficiarios liquidados en el país (en consonancia con la distribución poblacional del país). El año en que se da el pico de beneficiarios es en 2012, cuando alcanza un máximo de 94.092 jóvenes. (Ver tabla 2) Gráfico 2. Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo- MTEySS13 Tabla 2.Beneficiarios Liquidados en Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. 13Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014 - 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 BENEFICIARIOS DE PROGRAMAJÓVENES CON MÁS Y MEJOR TRABAJO PROVINCIA DE BUENOS AIRES TOTAL PAIS
32. 32 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL 2008-2014 PROVINCIA DE BUENOS AIRES 2.788 26.005 38.871 93.048 94.092 82.421 59.042 222.082 TOTAL PAIS 9.526 75.245 124.724 317.725 286.660 259.904 191.718 659.707 Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo- MTEySS14 E) SEGURO DE CAPACITACION Y EMPLEO El Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) fue creado en 2004 de mediante el decreto N° 1506.Este programa fue concebido para poner en marcha un esquema de políticas activas de empleo que brinden apoyo a los trabajadores desocupados del PJyJHD (en un principio) y a los desocupados en general en búsqueda de un empleo a través de la actualización de sus competencias laborales y su inserción laboral. Es decir, la finalidad del SCyE en un principio fue fomentar la activación de los beneficiarios del PJyJHD, desarrollando decisiones que mejoren su empleabilidad o su incorporación más plena a la actividad laboral15 .El beneficiario del PJyJHD que optase por participar en este programa percibiría mensualmente una prestación dineraria no remunerativa computada a los efectos de la acreditación del derecho a las prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP, actualmente SIPA) (ley 24.241 y sus modificatorias), como tiempo efectivo de servicios. En una segunda etapa, una vez puesta en marcha la desarticulación del PJyJHD, el SCyE se destinó a la población desocupada en general. A través del decreto 336 de marzo de 2006 se previó que la cobertura del seguro podía ser extendida por su autoridad de aplicación a los beneficiarios de otros programas de empleo y sociales y a otras personas desocupadas ya que antes era un programa destinado única mente a beneficiarios del PJyJHD. Además este decreto instituye al SCyE de base no contributiva con el objeto de brindar apoyo a los trabajadores/as desocupados. Posteriormente se compatibilizó la inclusión en el SCyE con los beneficiarios de otros planes a través de resoluciones ministeriales de 2009, 2011, 2012 y 2013 que se detallarán más adelante. Para fortalecer las capacidades institucionales del SCyE, el ministerio implementó la red de oficinas públicas de empleo (ROPE) en el nivel municipal, que brinda servicios de orientación e intermediación laboral y amplió la cobertura y desarrollo de un sistema de mejora de la calidad de los servicios de formación y capacitación laboral. El SCyE se propuso elevar la 14 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014 15Esta política activa toma como modelo el sistema denominado profiling, que se caracteriza por la construcción de perfiles laborales de los desocupados, para dar prioridad a lo que más necesitan apoyo y luego proceder a la instancia de intermediación laboral.(Neffa, 2008)
33. 33 empleabilidad de los beneficiarios del PJyJHD y al mismo tiempo atender la demanda de mano de obra calificada. Para ello se diseñó y posteriormente se implementó un conjunto de herramientas e incentivos para la promoción del empleo y la inserción laboral de trabajadores desocupados en el sector privado, en el empleo público y en el autoempleo. Se desarrolló además un sistema informático para la búsqueda de empleo con apoyo del programa área que se detalla más adelante. La secretaría de Empleo del MTEySS está facultada a celebrar con los municipios, comunas y/o juntas de gobierno los convenios y/o protocolos necesarios para el mejor cumplimiento de los objetivos del SCyE. Para ello debe: generar estrategias de convocatoria, difusión e inscripción al seguro, constituir y/o fortalecer las oficinas de empleo garantizando los recursos humanos y financieros necesarios, constituir y/o fortalecer el desarrollo de estrategias locales de promoción del empleo y coordinar las prestaciones de apoyo a la inserción laboral. El financiamiento de las prestaciones y los gastos operativos destinados a la puesta en marcha y posterior desenvolvimiento del seguro, se atiende con créditos asignados en el presupuesto nacional. 1) Acciones e incentivos del Programa Se otorga a los beneficiarios una asignación monetaria mensual no remunerativa de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6 meses. Esta asignación es acompañada por acciones (prestaciones) que debe realizar el participante. Además Por estas acciones se agregan incentivos por prestación realizada y finalizada: Finalización de estudios primarios y/o secundarios con entrega de certificación de estudios formales. Actividades de formación profesional y capacitación laboral. Servicios brindados por la Oficina de Empleo: orientación laboral (OL) ; apoyo a la búsqueda de empleo (ABE); orientación al trabajo independiente (OTI). Participación en los cursos de trayectos de orientación laboral (TOL). Profesionalización del Trabajo Doméstico (Resolución N° 876/06). El objetivo central es jerarquizar y profesionalizar a las personas participantes del seguro que realizan estas tareas. Entrenamiento para el trabajo en el sector público, privado y ONGs. Apoyo a la inserción laboral en el sector público, privado y ONGs según la cantidad de horas de actividad diarias. Programa Empleo Independiente con la entrega de las cuotas en su totalidad según el proyecto. El tiempo de permanencia en el programa se computa para la jubilación, sin que se acrediten aportes ni montos de remuneraciones.
34. 34 Esquema propuesto por el Ministerio para la participación en el SCyE Fuente: Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. 2014 2. Extensión de cobertura del SCyE a potenciales participantes de grupos vulnerables El Seguro de Capacitación y Empleo está abierto a grupos de personas desocupadas especialmente vulnerables a quienes el Ministerio habilita para su incorporación tras analizar sus calificaciones educativas, precariedad laboral y niveles de ingreso del grupo familiar. El ingreso se realiza de manera personal o por vía de una presentación de los organismos públicos designados. Están habilitados para ingresar: Trabajadores y trabajadoras de 40 o más años que al término de la percepción de la totalidad de las prestaciones económicas contributivas por desempleo (Seguro por Desempleo) previstas por las leyes mencionadas en la presente y continúen en situación de desempleo16 . Personas relevadas como víctimas de prácticas de explotación sexual o en situación de vulnerabilidad vinculada a la prostitución17 . Personas en situación de desempleo cuya identidad de género, no sea coincidente con el sexo asignado al momento de su nacimiento18 . Mujeres víctimas de violencia doméstica19 . 16Resolución MTEySS N°1033 año 2013. 17Resolución SE N°1504 año 2013. 18Resolución MTEySS N°331 año 2013.
35. 35 Los participantes del Programa de Empleo Comunitario20 . Personas reconocidas oficialmente como refugiados por la Comisión Nacional para Los Refugiados21 . Trabajadores y trabajadoras que sean relevados por la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) como personas que se encuentran en proceso de tratamiento por el consumo de sustancias psicoactivas, en la fase de reinserción laboral22 . Los ex participantes del Programa de Empleo Comunitario con Certificado Único de Discapacidad23 . Personas mayores de 45 años y que hayan participado de los cursos especiales del Programa Teletrabajo a Partir de los 45 años, un Nuevo Desafío, dependiente de la Secretaría de Empleo24 . Personas que sean víctimas de trata que ingresan previo envío de listados del organismo judicial definido25 . Personas privadas de la libertad y personas que están incorporadas a medidas de tratamiento en el medio libre en virtud de disposición judicial. En ambos casos ingresan previo envío de listados de los organismos públicos definidos26 . 3. Condiciones de ingreso y permanencia en el programa Pueden acceder al Seguro de Capacitación y Empleo trabajadores desocupados que reúnan las siguientes condiciones: Ser mayor de 18 años. En el caso de ser menor de 25 años el postulante debe tener sus estudios secundarios terminados y presentar el certificado o documento correspondiente. Estar desocupado y en búsqueda activa de empleo. Residir en forma permanente en el país. Contar con alguno de los siguientes documentos: Libreta de Enrolamiento (LE) Libreta Cívica (LC) o Documento Nacional de Identidad (DNI) y la acreditación del Código Único de Identificación Laboral (CUIL) que se obtiene en cualquier oficina de la ANSES. Integrar el grupo de trabajadores desocupados habilitados. No percibir otras asignaciones y/o subsidios del Estado nacional, provincial o municipal, excepto las otorgadas a veteranos de la guerra del Atlántico Sur. 19Resolución MTEySS N° 332 año 2013. 20Resolución MTEySS N° 3 año 2011. 21Resolución MTEySS N° 723 año 2012. 22Resolución MTEySS N° 815 año 2012. 23Resolución N° 124 año 2011. 24Resolución MTEySS N° 1.360 año 2011. 25Resolución MTEySS N° 1.423 año 2011. 26 Detallados en la Resolución N° 603 año 2009.
36. 36 Por su parte, la permanencia del trabajador en el SCyE está estipulada en el Convenio y en la Resolución Ministerial Reglamentaria del SCyE N° 1.100 del año 2012, en este sentido el asegurado debe: •Concurrir como mínimo dos veces por mes a la Oficina de Empleo Municipal para informar de los avances en su búsqueda de trabajo y actualizar su historia laboral. •Participar de la mayor cantidad de actividades posibles. •Aceptar las ofertas de trabajo adecuadas que le propongan desde las oficinas de empleo. De no llegar a cumplimentar estas condiciones, la persona será pasible de suspensión y baja posterior si así lo ameritase. 4. Procedimiento para el otorgamiento del beneficio El trámite para incluirse en el beneficio se debe llevar a cabo en una Oficina de Empleo de la Red, donde el interesado deberá asistir personalmente para realizar su historia laboral y se chequearán las condiciones de accesibilidad. Una vez evaluada la habilitación, se firmará el “Convenio de Adhesión” aceptando los derechos y obligaciones correspondientes. La persona aceptada para ingresar al SCyE cobrará mediante una tarjeta expedida por el Banco de la Nación Argentina en la boca de pago que se le defina según su domicilio no existiendo ningún tipo de intermediación al respecto. Gráfico 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo Fuente: elaboración propia en base a datos de Dirección Nacional de Políticas de Empleo- Secretaría de Empleo- MTEySS27 Tabla 3.Beneficiarios Liquidados en Programa Seguro de Capacitación y Empleo 27 Los datos corresponden a beneficios liquidados por la ANSES al 01/10/2014. - 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 BENEFICIARIOS DE SEGURO DE CAPACITACIÓNY EMPLEO PROVINCIA DE BUENOS AIRES TOTAL PAIS
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