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Urteil des VG Magdeburg, 24.11.2003, 1 A 675/02 (Boden)
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Titel VG Magdeburg, 24.11.2003, 1 A 675/02
Orientierungssatz Kostentragungspflicht für Überwachungsmaßnahmen bzgl. einer stillgelegten Deponie
Norm BBodSchG § 9; BBodSchG § 15; BBodSchG § 24
Leitsatz Mit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind die Regelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bezüglich stillgelegter Abfallbeseitigungsanlagen entfallen und ist für die Überwachungstätigkeit der Behörde und der Geltendmachung der dabei entstandenen Kosten allein das Bundes-Bodenschutzgesetz maßgebend.
Entscheidungsdatum 24.11.2003
Aktenzeichen 1 A 675/02
Der Kläger wendet sich in seiner Eigenschaft als Gesamtvollstreckungsverwalter gegen einen Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten, mit dem dieser Kosten für eine Überwachungsmaßnahme bezüglich der ehemaligen Betriebsdeponie-Trocknungswerk T. - geltend macht.
Mit Schriftsatz vom 25.06.2002 teilte der Beklagte unter der Anschrift ?A. & Partner", Herr A. in seiner Eigenschaft als Verwalter der ... Trocknungswerk T, i. L., L.-Straße, H." mit, dass am 18.04.2002 auf dem Gelände der Betriebsdeponie - Trocknungswerk T. - eine Begehung durchgeführt worden sei. Dabei seien gegenüber den Feststellungen im Rahmen der letzten Begehung vom 24.04.2001 keine Änderungen festgestellt worden. In der Anlage des Schreibens befinde sich ein Kostenfestsetzungsbescheid für die Überwachung der Betriebsdeponie Trocknungswerk-T. auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG. Die zuständige Behörde habe danach alle Entsorgungsphasen zu überwachen. Somit sei auch die Phase der Stilllegung einer Deponie zu überwachen. Mit dem beigefügten Kostenfestsetzungsbescheid vom 25,06.2002 setzte der Beklagte für die ?Überwachung am 18.04.2002 gemäß § 40 des KrW-/AbfG Betriebsdeponie Trocknungswerk T.? einen Gesamtbetrag in Höhe von 187,14 ? fest.
Gegen den Kostenfestsetzungsbescheid legte der Kläger am 09.07.2002 Widerspruch ein, den er später dahingehend begründete, dass sich das Trocknungswerk nicht in Liquidation befinde. Es sei ein Insolvenzverfahren (Gesamtvollstreckungsverfahren) eingeleitet worden. Dies mache einen rechtlichen Unterschied aus. Dabei verwies der anwaltlich vertretene Kläger weiterhin auf ein früheres Widerspruchsschreiben vom 03.01.2002 gegen einen Kostenfestsetzungsbescheid mit dem Kassenzeichen: ? . Darin hatte der Kläger u.a. ausgeführt, dass die Deponie seit dem 16.09.1992 stillgelegt sei. Das Grundstück, auf dem sich die Deponie befinde, liege auf einem Privatgrundstück und nicht auf dem Grundstück des Trocknungswerkes T.. Mit der Schließung der Deponie seien die vertraglichen Beziehungen zur Nutzung des Grundstücks aufgehoben worden.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25.09.2002 als unbegründet zurück. Die festgesetzte Gebühr im Kostenbescheid vom 25.06.2002 sei angemessen und verhältnismäßig unter Berücksichtigung der Anforderungen des Verwaltungskostengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt. Herr A. sei Gesamtvollstreckungsverwalter und in dieser Eigenschaft sei nach Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens über das Trocknungswerk T. das Recht der Verwaltung und Verfügung über die Vermögensmasse an Herrn A. übergegangen. Insofern obliege Herrn A. die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die sich auf die Gesamtvollstreckungsmasse, wozu auch die Betriebsdeponie des Trocknungswerkes T. zähle, bezögen. Die Forderung sei als Masseforderung gem. § 13 GesO einzustufen. Die Überwachung der bereits stillgelegten Abfallbeseitigungsanlage (Betriebsdeponie) begründe sich nicht aus dem längst in Bestandskraft erwachsenen Bescheid vorn 27.08.1993. Vielmehr seien Abfälle gem. § 10 KrW-/AbfG, die nicht mehr verwertet würden, gemeinwohlverträglich dauerhaft zu beseitigen. Dies geschehe auf Deponien, die zur Erfüllung und Kontrolle der o.g. Rechtsverpflichtungen auch wenn sie bereits stillgelegt worden seien, von den zuständigen Behörden in regelmäßigen Abständen überwacht würden. Insofern komme es auch nicht darauf an, auf welchem Grundstück die Deponie belegen sei. Im streitigen Fall gehe es allein um die Kosten für die Überwachung der von der ... Trocknungswerk T. i.L. ehemals betriebenen Deponie, die damit deren Inhaber i.S.v. § 36 Abs. l S. 1 KrW-/AbfG gewesen sei und die Anlage auch stillgelegt habe. Da sich die Überwachung auch auf stillgelegte Anlagen erstrecken könne, sei der Kostenfestsetzungsbescheid für die Überwachungshandlungen an Herrn A. in seiner Eigenschaft als Gesamtvollstreckungsverwalter gerichtet worden. Der Widerspruchsbescheid wurde am 02.10.2002 der Bevollmächtigten des Klägers zugestellt.
Am 30.10.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, die Deponie sei nie in die Gesamtvollstreckungsmasse aufgenommen worden. Die Deponie sei bei Eröffnung der Gesamtvollstreckung als solche nicht vorhanden gewesen und nicht genutzt worden. Vielmehr sei sie bereits stillgelegt gewesen. Wo sich diese Deponie befunden habe, sei örtlich nicht zu ermitteln gewesen. Auf alle Fälle sei eine früher vorhanden gewesene Deponie am 16.09.1992 stillgelegt und das genutzte Grundstück sei freigegeben worden. Die Gesamtvollstreckung sei am 25.05.1993 eröffnet worden. Da zu diesem Zeitpunkt keine Deponie vorhanden gewesen sei, sei eine solche Deponie auch nicht in das Vermögensverzeichnis aufgenommen worden. Insofern könne seitens des Beklagten im Gesamtvollstreckungsverfahren keine Kostenbelastung erfolgen. Da keine Deponie genutzt werde, sei auch kein Aufwand für .irgend welche Überwachung erforderlich. Der Kläger habe für eine Überprüfung zudem keinen Anlass gegeben, es sei keine Deponie genutzt worden, und es gebe auch keine Abfälle. Der Kläger beantragt, den Kostenfestsetzungsbescheid des Beklagten vom 25.06.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.09.2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält die angefochtenen Bescheide für rechtmäßig und führt diesbezüglich u.a. aus: Der Kostenfestsetzungsbescheid sei zu Recht an den Gesamtvollstreckungsverwalter gerichtet worden. Nach § 8 Abs. 2 GesO sei der Verwalter berechtigt und verpflichtet, das der Pfändung unterliegende Vermögen unverzüglich in Besitz zu nehmen, zu verwalten oder durch Verkauf oder in anderer Weise darüber zu verfügen. Nach § 7 Abs. 2 GesO unterlägen der Pfändung das gesamte pfändbare Vermögen des Schuldners und alle im Besitz des Schuldners befindlichen Sachen sowie die vom Schuldner genutzten Grundstücke oder Gebäude. Die Inhaberschaft nach § 36 KrW-/AbfG unterfalle dem gesamten pfändbaren Vermögen des Gesamtschuldners. Einem Inhaber einer Betriebsdeponie komme die Verfügungsgewalt über die Anlage und die Betriebsführungsbefugnis zu. Das bedeute, dass er die Möglichkeit habe, aus der Nutzung der Anlage wirtschaftliche Erträge zu erwirtschaften. Im Gegenzug dazu oblägen dem Inhaber auch abfallrechtliche Verpflichtungen, die der Inhaber aufgrund seiner Stellung und Befugnis einzuhalten habe. Hierzu zähle auch die Kostentragungspflicht für die Verwaltungsmaßnahme einer von der zuständigen Behörde durchgeführten allgemeinen Überwachung der Abfallbeseitigungsanlage nach § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG. Eine solche allgemeine Überwachung werde unabhängig von der Nutzung oder Inanspruchnahme der Deponie in regelmäßigen Abständen angeordnet. Somit könne auch eine Überwachung einer stillgelegten Anlage erfolgen, da auch von einer solchen Deponie noch Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen könnten. Die Inhaberstellung eines Nutzers einer Betriebsdeponie lebe auch nach Stilllegung der Anlage fort, da nur der Inhaber die tatsächliche Sachherrschaft bzw. eine konkrete Einwirkungsmöglichkeit habe.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Beklagte hat die gegenüber dem Kläger geltend gemachten Verwaltungskosten zu Unrecht erhoben, da er die am 18.04.2002 auf dem Gelände der ehemaligen Betriebsdeponie - ... Trocknungswerk T. durchgeführte Begehung nicht als allgemeine Überwachung einer stillgelegten Abfallbeseitigungsanlage kostenrechtlich in Ansatz bringen durfte. Für eine derartige unmittelbare kostenpflichtige nicht anlassbezogene Überwachungstätigkeit der Behörde hinsichtlich einer stillgelegten Abfallbeseitigungsanlage gibt es keine Rechtsgrundlage (mehr).
Insofern hat der Beklagte die Überwachungskosten zu Unrecht auf § 40 KrW-/AbfG gestützt, denn mit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBI. I S. 502), in Kraft seit dem 01.03.1999, sind die Regelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bezüglich stillgelegter Abfallbeseitigungsanlagen entfallen und ist für die Überwachungstätigkeit der Behörde und der Geltendmachung der dabei entstandenen Kosten allein das Bundes-Bodenschutzgesetz maßgebend.
§ 40 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG a.F. bestimmte, dass die zuständige Behörde stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen überwachen kann, auf denen vor dem 11. Juni 1972 Abfälle zur Beseitigung angefallen sind, gelagert oder abgelagert worden sind, wenn dies zur Wahrung des Wohles der Allgemeinheit erforderlich ist. Diese Regelung ist mit dem Inkrafttreten des Bundes- Bodenschutzgesetzes entfallen. Diesbezüglich bestimmt § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG, dass Altlasten im Sinne des Gesetzes stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind, Altablagerungen sind. Mithin gilt für solche Anlagen allein das Bundes-Bodenschutzgesetz und enthält dieses in § 15 BBodSchG eine ausdrückliche Regelung dahingehend, inwieweit u.a. Altlasten, also auch stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen, der behördlichen Überwachung unterliegen. Diesbezügliche landesrechtliche Regelungen (§§ 27 - 29 AbfG LSA) sind durch Gesetz vom 02.04.2002 (GVBI. S. 214) aufgehoben worden.
Dabei enthält das Gesetz in § 9 BBodSchG die zentrale behördliche Ermächtigungsgrundlage für die Ermittlung und Erforschung von schädlichen Bodenveränderungen, wobei der aus zwei Absätzen bestehende § 9 BBodSchG zwei Stufen der Altlastenerkundung vor allem im Hinblick auf die Mitwirkungs- und Kostentragungspflichten der potenziellen Verantwortlichen regelt. Auf der ersten Stufe enthält Absatz 1 eine rein behördliche Ermittlungspflicht, die beim Vorliegen von Anhaltspunkten für bodenschutzrechtswidrige Zustände wirksam wird. Untersuchungspflichten der Verantwortlichen bestehen auf dieser Stufe nicht. Dagegen beginnt die zweite Stufe auf der Ebene der Gefahrenerforschung bei Vorliegen eines durch Anhaltspunkte gestützten hinreichenden Verdachts. Ab diesem Zeitpunkt sind primär die Verantwortlichen selbst zur Gefährdungsabschätzung verpflichtet und haben die Kosten der Maßnahmen zunächst selbst zu tragen. Nur sofern sich der Verdacht nicht bestätigt, haben sie einen Erstattungsanspruch gegenüber den Behörden (vgl. § 24 Abs. 1 BBodSchG), Unterhalb der ersten Stufe sind behördliche Erkundungen im Rahmen der allgemeinen bodenschutzrechtlichen Überwachung zulässig, wobei allerdings Maßnahmen mit Eingriffscharakter nur zulässig sind, sofern entsprechende Rechtsgrundlagen nach anderen Gesetzen (etwa dem Bundesimmissionsschutzgesetz oder dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) zur Verfügung stehen. Dem korrespondiert § 15 BBodSchG, der regelt, inwieweit Altlasten und altlastverdächtige Flächen der behördlichen Überwachung unterliegen (Abs. 1), und ab wann sie zusätzlich durch die Verantwortlichen selbst zu kontrollieren sind (Abs. 2, 3).
Nach § 15 Abs. 1 BBodSchG unterliegen u.a. Altlasten, soweit erforderlich, der Überwachung durch die zuständige Behörde, wobei diese Regelung eine bloße Aufgabenzuweisung und keine Ermächtigungsgrundlage darstellt. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Formulierung selbst, aus der systematischen Auslegung (§ 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG erwähnt nur § 15 Abs. 2 BBodSchG), sowie aus der Entstehungsgeschichte (vgl. dazu: Sanden / Schoeneck, BBodSchG, § 15 Rn. 5). Auf seiner Basis sind demnach Behörden nur Maßnahmen gestattet, die keinen Eingriffscharakter für die Betroffenen haben. Sofern die Behörden darüber hinausgehende Überwachungsmaßnahmen ergreifen wollen, müssen sie sich, wie bereits bei § 9 BBodSchG dargelegt, auf Eingriffsermächtigungen aus anderen Gesetzen stützen. In Frage kommen hierbei Auskunfts-, Mitteilungs- und Mitwirkungspflichten des Umweltrechts oder auch des übrigen speziellen Ordnungsrechts. Dagegen scheidet die polizeirechtliche Generalklausel als ?Auffangklausel" wegen der sie verdrängenden Spezialität des Bundesbodenschutzgesetzes aus (vgl. Sanden / Schoeneck, aaO, § 15 BBodSchG Rn. 5). Bestimmt mithin § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG , dass die Kosten der u.a. nach § 15 Abs. 2 BBodSchG angeordneten Maßnahmen die zur Durchführung Verpflichteten tragen und regelt diese Bestimmung abschließend die Kostentragung bei Maßnahmen, die aufgrund von Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes angeordnet worden sind (vgl. Sanden / Schoeneck, aaO, § 24 BBodSchG Rn. 4), ist danach auf der Grundlage des BBodSchG allein § 15 Abs. 2 BBodSchG zulässige behördliche Ermächtigungsgrundlage als Bestimmung der materiellen Kostenlast für die aufgrund des Gesetzes durchzuführenden Maßnahmen. Liegt danach eine Altlast vor, kann die zuständige Behörde von den nach § 4 Abs. 3, 4, 5 oder 6 des Bundesbodenschutzgesetz Verpflichteten, soweit erforderlich, die Durchführung von eigenen Kontrollmaßnahmen, insbesondere Boden- und Wasseruntersuchungen, sowie die Einrichtung und den Betrieb von Messstellen verlangen, wobei die Eigenkontrollmaßnahmen auch nach Durchführung von Dekontaminations-, Sicherungs- und Beschränkungsmaßnahmen angeordnet werden können. Das hat für die behördliche Seite nicht nur den Vorteil, dass sie selbst von deren Durchführungen entlastet ist, sondern auch, dass die Kosten der Maßnahmen grundsätzlich vom Verantwortlichen zu tragen sind, unabhängig davon, ob dieser sie tatsächlich durchführt oder ob im Weigerungsfalle eine behördliche Ersatzvornahme stattfindet. Einzige Voraussetzung für die Anordnung von Eigenkontrollmaßnahmen ist nach § 15 Abs. 2 S. 1 BBodSchG die Existenz einer Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 BBodSchG. Sie allein ist eine hinreichende aber auch notwendige Bedingung, um das behördliche Ermessen zu eröffnen. Liegt eine Altlast vor, unterliegt der Verantwortliche dem verschärften Pflichtenstatus, der auch mit der Durchführung von Dekontaminations-, Sicherungs- und Beschränkungsmaßnahmen nicht automatisch endet. Denn auch die Anordnung von Eigenkontrollmaßnahmen nach Abschluss der vorgenannten Sicherungsmaßnahmen dient gerade dazu, zu überprüfen, ob die Maßnahmen auch den von Ihnen erfolgten Zweck erfüllt haben oder nicht. Ob und welche Maßnahmen der Eigenkontrolle verlangt werden, steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Sie hat damit pflichtgemäß zu entscheiden, ob überhaupt und gegebenenfalls welche Maßnahmen zur Kontrolle unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich sind. Damit hat die Aufzählung der unterschiedlichen Maßnahmen in § 15 Abs. 2 S. 1 BBodSchG nur Beispielcharakter. Insofern müssen - wie zuvor erwähnt - alle geforderten Maßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen, sodass sie nur dann angeordnet werden können, wenn ein nachweisbares Bedürfnis nach der jeweiligen Form der Überwachung besteht. Verantwortlich zur Durchführung der Maßnahmen ist die Person, der auch im Übrigen die Erfüllung der Pflichten von § 4 BBodSchG obliegt. Danach hat der Beklagte zu Unrecht die von ihm am 18.04.2002 auf der stillgelegten Betriebsdeponie Trocknungswerk T. geführte allgemeine Überwachungsmaßnahme auf § 40 Abs. 1 Kreislaufwirtschafts-Abfallgesetz gestützt, weil - wie dargelegt - § 40 Abs. 1 S. 2 Kreislaufwirtschafts-Abfallgesetz, der die Überwachung stillgelegter Abfallbeseitigungsanlagen geregelt hatte, mit Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes entfallen ist. Insofern kann auch die Kostentragungspflicht nicht auf § 40 KrW-/AbfG gestützt werden. Wer die Kosten der Überwachungsmaßnahmen nach Abfallrecht zu tragen hat, ist im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nur für die Prüfungspflicht des § 40 Abs. 3 3.Alt. KrW-/AbfG ausdrücklich geregelt (vgl. Jarass u.a., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Band III, Stand: März 2003, § 40 KrW-/AbfG Rn. 356). Soweit - wie in Sachsen-Anhalt - im Landesrecht keine weiteren Kostentragungsregelungen getroffen worden sind, gelten die allgemeinen Grundsätze. Danach trägt die Behörde die Kosten selbst, die in ihrem Bereich anfallen. Das rechtfertigt sich daraus, dass die Überwachung in erster Linie im Interesse der Allgemeinheit erfolgt. Entstehen denn Überwachten dagegen Kosten durch die von ihm vorgenannten Unterstützungshandlungen (z.B. Bereitstellung von Arbeitskräften, Zusammenstellung von Unterlagen), trägt er diese. Das stützt sich auf die allgemeine Vermutungsregel, dass beim Fehlen ausdrücklicher Kostenregelungen die mit einer Verhaltenspflicht verbundenen Kosten vom Pflichtigen selbst zu tragen sind (vgl. Jarass u.a., aaO, § 40 KrW-/AbfG Rn. 357). Danach enthält weder das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz noch das Bundes- Bodenschutzgesetz eine Kostenregelung für die vom Beklagten am 18,04.2002 vorgenommene Eigenüberwachung. Vielmehr hätte der Beklagte auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 BBodSchG im Rahmen eines Verwaltungsaktes dem nach § 4 Abs, 3, 5 oder 6 BBodSchG Verpflichteten die Überwachung aufgeben müssen, mit der Kostenfolge, wie sie in § 24 Abs. 1 BBodSchG geregelt ist. Danach tragen die Kosten der nach u.a. § 15 Abs. 2 BBodSchG angeordneten Maßnahmen die zur Durchführung Verpflichteten, sodass mit dieser bundesgesetzlich abschließenden Regelung über die Kostentragung bei Maßnahmen, die aufgrund von Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes angeordnet worden sind, der materiell zur Normerfüllung Verpflichtete grundsätzlich auch die Kosten der Maßnahmen zu tragen hat, sodass bei Überwachungsmaßnahmen auf der Gründlage des § 15 Abs. 2 BBodSchG die zuständige Behörde nur noch im Falle der ?Ersatzvornahme" bezüglich der damit verbundenen Kosten in ?Vorleistung" zu treten hat, d. h, nur dann der Adressat der Ersatzvornahme der Behörde die entstanden Kosten zu erstatten hat. Danach war es dem Beklagten ohne entsprechende Ermächtigungsgrundlage untersagt, die bei der behördlichen Überwachung am 18.04.2002 entstandenen Kosten gegenüber dem Kläger geltend zu machen. Denn aus dem Verwaltungsvorgang des Beklagten geht nicht hervor, dass die Überwachung überhaupt aus einem konkreten Anlass vorgenommen worden ist, vielmehr hat offensichtlich wie vom Beklagten selbst dargelegt, nur eine allgemeine Überwachung einer stillgelegten Deponie in einem zeitlichen Turnus stattgefunden. Eine ohne konkreten Anlass vorgenommene Überwachung stellt sich aber allenfalls als bloße Tatsachenüberprüfung dar, um einen bekannten Ist-Zustand einer stillgelegten Abfallbeseitigungsanlage zu überprüfen, was bereits im Rahmen des § 9 Abs. 1 BBodSchG und von § 24 Abs. 1 BBodSchG kostenmäßig nicht erfasst wird und folgerichtig dann auch nicht im Bereich der (nachsorgenden) Überwachung des § 15 BBodSchG diese Kostenlast dem Verpflichteten auferlegt werden kann.
Nach allem hat der Beklagte die Kosten gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11,711
ZPO. Die Streitwertentscheidung hat ihre Grundlage in § 13 Abs. 2 GKG.

References: § 9
 § 15
 § 24
 § 40
 § 40
 § 13
 § 10
 § 36
 § 8
 § 7
 § 36
 § 40
 § 40

§ 40
 § 2
 § 15
 § 9
 § 9
 § 24
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 9
 § 15
 § 24
 § 15
 § 24
 § 15
 § 4
 § 15
 § 2
 § 15
 § 4
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 40
 § 15
 § 4
 § 24
 § 15
 § 15
 § 9
 § 24
 § 15
 § 154
 § 167
 § 13