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Timestamp: 2017-10-19 01:38:37+00:00

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CGA PER LA REGIONE SICILIANA - 16 ottobre 2012, n. 933 | AmbienteDiritto.it
LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Articolazioni territoriale delle associazioni riconosciute – Legittimazione “legale” (artt. 13 e 18 L. n. 349/1986) – Sopravvivenza dei criteri di selezioni elaborati in via pretoria – Valutazione caso per caso.
Accanto alla legittimazione riconosciuta ex lege dagli artt. 13 e 18 della L. n. 349/1986 (ora integrato, nel comma residuo, dall’art. 310 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), continuano nondimeno a sopravvivere e ad applicarsi, a tutte le associazioni sprovviste della suddetta legittimazione legale - e quindi anche alle articolazioni territoriali delle associazioni nazionali titolate ex lege - i criteri, elaborati in via pretoria, ai fini della selezione dei soggetti collettivi legittimati a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa. Detti criteri – da calare, volta per volta, nella concreta fattispecie sottoposta al vaglio giurisdizionale – si incentrano sull'effettiva e non occasionale militanza del soggetto associativo a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, sull’esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come un istituzionale compito dell'associazione e delle sue articolazioni territoriali nonché sulla vicinanza spaziale della fonte del paventato pregiudizio agli interessi/beni giuridici protetti al centro principale dell'attività dell'associazione o della sua specifica struttura periferica.
Pres. f.f. Anastasi, Est. Carlotti - W.W.F. (avv.ti Giuliano e Crosta) c. Assessorato regionale al Territorio e Ambiente e altri (avv. Stato) e Comune di Lentini (avv. Nigroli)
LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Impugnazione di atti aventi valenza urbanistica – Sussistenza dell’interesse ambientale – Necessaria valutazione in concreto.
Il principio dell’esistenza della legittimazione a ricorrere delle associazioni ambientaliste avverso atti di natura urbanistica esso va declinato, caso per caso, in relazione alla natura e alla valenza precettiva degli atti amministrativi di volta in volta fatti segno delle impugnative promosse dalle predette associazioni, giacché non ogni atto di governo del territorio ha una prevalente incidenza su valori ambientali. IN altri termini, è sempre necessario verificare in concreto la sussistenza di uno specifico interesse ambientale sotteso alla denuncia delle illegittimità denunciate dalle associazioni, non potendo tale nesso, sul presupposto della immancabile valenza ambientale di qualunque previsione urbanistico-edilizia, essere apprezzato in astratto,.
DIRITTO URBANISTICO – Procedimenti pianificatori – Tipicità – Enti territoriali – Introduzione di condizioni o clausole convenzionali che incidano sugli effetti essenziali – Possibilità – Esclusione.
I procedimenti pianificatori sono legislativamente nominati e tipizzati e producono effetti a loro volta tipici e quindi non derogabili dagli enti territoriali, responsabili della pianificazione, mediante l’introduzione nei relativi strumenti urbanistici di elementi accessori innominati, quali condizioni o clausole convenzionali, che incidano, modificandoli in modo significativo, sullo spettro degli effetti essenziali, legalmente stabiliti, dei relativi provvedimenti conclusivi.
N. 933/12 Reg.Sent.
N. 674
754 Reg.Ric.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana,
in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente
sui ricorsi in appello nn. 674/11, 753/11 e 754/11 proposti da:
- Ricorso n. 674/2011 - ASSOCIAZIONE WORLD WILDLIFE FUND FOR NATURE ITALIA O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado V. Giuliano e Giovanni Crosta ed elettivamente domiciliata in Palermo, via Houel n. 5, presso lo studio del secondo;
- l’ASSESSORATO REGIONALE AL TERRITORIO ED AMBIENTE e l’ASSESSORATO REGIONALE AI BENI CULTURALI E AMBIENTALI E ALLA PUBBLICA ISTRUZIONE (ora ASSES-SORATO REGIONALE BENI CULTURALI E IDENTITÁ SICI-LIANA), in persona dei rispettivi Assessori pro tempore e la SO-PRINTENDENZA AI BB.CC.AA. DI SIRACUSA, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall'Av-vocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Pa-lermo, via A. De Gasperi, n. 81, legalmente domiciliano;
- il COMUNE DI LENTINI, in persona del sindaco in carica, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Carmela Nigroli, elettivamente domiciliato in Palermo, via Messina, n. 15, presso lo studio dell'avv. Renato De Giacomo;
della SCIRUMI s.r.l., corrente in Catania, in persona del legale rap-presentante pro tempore, controinteressata e appellante incidentale, rappresentata e difesa dall’avv. Ignazio Scuderi ed elettivamente do-miciliata in Palermo, via Nunzio Morello, n. 40, presso l'avv. Luca Di Carlo;
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania (sez. I), n. 1149 del 19 aprile 2010;
- Ricorso n. 753/2011 - ASSOCIAZIONE LEGAMBIENTE – CO-MITATO REGIONALE SICILIANO O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado V. Giuliano, Nicola Giudice e Giovanni Crosta ed elettiva-mente domiciliata in Palermo, via Houel n. 5, presso lo studio dell’ultimo;
- l’ASSESSORATO REGIONALE AL TERRITORIO ED AMBIENTE e l’ASSESSORATO REGIONALE AI BENI CULTURALI E AMBIENTALI E ALLA PUBBLICA ISTRUZIONE (ora ASSES-SORATO REGIONALE BENI CULTURALI E IDENTITÁ SICI-LIANA), in persona dei rispettivi Assessori pro tempore e la SO-PRINTENDENZA AI BB. CC. AA. DI SIRACUSA, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall'Av-vocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Pa-lermo, via A. De Gasperi, n. 81, legalmente domiciliano;
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania (sez. I), n. 1150 del 19 aprile 2010;
- Ricorso n. 754/2011 - ASSOCIAZIONE MEDITERRANEA PER LA NATURA (MAN) O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado V. Giu-liano, Nicola Giudice e Giovanni Crosta ed elettivamente domiciliata in Palermo, via Houel n. 5, presso lo studio dell’ultimo;
della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania (sez. I), n. 1151 del 19 aprile 2010;
Visti i ricorsi emarginati, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Scirumi s.r.l. (d'ora in poi “Scirumi”), dell'Assessorato regionale territorio e ambiente (nel prosieguo: “Arta”), dell'Assessorato regionale beni culturali, ambientali e della pubblica istruzione (poi: “Arbca”) e del comune di Lentini;
Visti gli appelli incidentali interposti dalla Scirumi;
Viste le ordinanze interlocutorie nn. 389, 390 e 391 del 18 aprile 2012, con le quali sono stati disposti incombenti istruttori;
Uditi alla pubblica udienza del 20 giugno 2012 l’avv. C.V. Giuliano per le Associazioni appellanti, l’avv. dello Stato Pollara per l’Assessorato e la Soprintendenza appellati, l’avv. C. Nigroli per il Comune appellato e l’avv. M.B. Miceli, su delega dell’avv. I. Scuderi, per la Società appellata;
1. - Giungono in decisione gli appelli delle tre associazioni ambienta-liste sopra indicate diretti contro altrettante sentenze, di estremi rispettivamente precisati in epigrafe, pronunciate dal T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania.
2. - Si sono costituiti, per resistere all'impugnazione, l'Arta, l'Arbca, la Scirumi e il comune di Lentini. La Scirumi ha altresì interposto, nei confronti di ciascuna delle predette sentenze, tre appelli incidentali.
3. - All'udienza pubblica del 20 giugno 2012 le cause sono passate in decisione.
4. - Come risulterà evidente alla luce dell'esposizione del materiale cognitorio e decisorio devoluto in secondo grado, il Collegio ritiene utile e opportuno riunire i tre processi emarginati, essendo le relative controversie avvinte da stringenti ed evidenti nessi di connessione soggettiva e oggettiva.
5. - Giova succintamente delineare la vicenda sulla quale si è innestato l’articolato contenzioso, definito con le tre pronunce gravate, di tenore pressoché identico.
6. - Le tre associazioni appellanti si tutelarono in prime cure, promuovendo distinte impugnative, avverso i seguenti atti:
- la delibera del consiglio comunale di Lentini n. 21 del 18 aprile 2006, mediante la quale fu adottata la variante al locale P.R.G.C. con cambio di destinazione d’uso di terreni ricadenti nelle contrade Xiru-mi, Cappellina e Tirirò, da zona agricola “E” a zona “CE4”, per la realizzazione di un “complesso insediativo chiuso ad uso collettivo ex art. 15 della L.R. 71/78 destinato alla residenza temporanea di militari americani della base di Sigonella U.S. Navy;
- la delibera del consiglio comunale n. 52 del 16 ottobre 2006, me-diante la quale furono rigettate le osservazioni pervenute avverso la delibera di adozione della suddetta variante al P.R.G.C.;
- il parere reso dal consiglio regionale dell’urbanistica con voto n. 594 del 30 novembre 2006 in ordine alla citata variante urbanistica;
- il decreto dirigenziale Arta – direzione regionale dell’urbanistica – n. 93 del 1° febbraio 2007 di approvazione della variante urbanistica;
- la nota del servizio museo archeologico di Lentini e aree archeologiche di Leontini e Megara - area Soprintendenza beni culturali e ambientali di Siracusa, prot. 2353, del 14 dicembre 2005;
- la nota della Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Siracusa, prot. n. 497, del 23 gennaio 2006;
7. - Più in particolare va riferito che, nel mese di febbraio del 2006, la società Scirumi, proprietaria di alcuni terreni siti nel territorio del comune di Lentini, propose all’amministrazione comunale, di adottare una variante allo strumento urbanistico generale, finalizzata al cambio di destinazione d’uso dei predetti terreni, per realizzarvi un complesso insediativo, chiuso e ad uso collettivo ai sensi dell'art. 15 della L.R. n. 71/78, destinato all’esclusiva residenza temporanea dei militari statunitensi della vicina base di Sigonella U.S. Navy.
Con deliberazione consiliare n. 21 del 18 aprile 2006 fu approvata la variante al P.R.G.C. per il cambio di destinazione d’uso dei sunnominati terreni, subordinandone l’edificazione all’approvazione di un apposito piano di lottizzazione.
Con decreto dirigenziale n. 93 del 1° febbraio 2007 l’Arta ap-provò la variante al P.R.G.C., in conformità al parere n. 594 del 30 novembre 2006 espresso dal CRU, precisando che l’effettiva capacità edificatoria dell’area sarebbe derivata dall’accordo tra il Governo degli Stati Uniti d'America e la società proponente, con obbligo del comune di Lentini di verificarne l’esistenza in sede di approvazione del piano di lottizzazione.
Contro tali atti le associazioni ambientaliste, odierne appellanti, adirono il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, deducendo svariate censure di legittimità e chiedendone l'annullamento.
Il comune di Lentini e la Scirumi eccepirono in via preliminare l’inammissibilità delle tre impugnative per difetto di legittimazione attiva e comunque per carenza di interesse a ricorrere delle suddette associazioni e, nel merito, hanno altresì contestato la fondatezza delle censure dedotte. Anche gli Assessorati e la Soprintendenza BB. CC. AA. di Siracusa si costituirono per resistere ai ricorsi.
8. - Il Tribunale etneo ha preliminarmente esaminato e respinto l'eccezione di difetto di legittimazione attiva delle associazioni ricorrenti incentrata sul profilo della mancata deduzione di censure inerenti a disposizioni poste a tutela dell’ambiente. A sostegno del giudizio di infondatezza dell'eccezione, il T.A.R. ha osservato che, per effetto del generale disposto dell’art. 18, comma 5, della L. n. 349/1986 e degli artt. 309 e 310 del D.Lgs. n. 152/2006, alle associazioni ambientaliste va riconosciuta la legittimazione ad impugnare, anche attraverso la deduzione di censure afferenti a violazioni di prescrizioni prettamente urbanistiche, provvedimenti che incidano comunque sull’ambiente e che, nella fattispecie, soltanto una parte delle censure afferiva a normativa diversa da quella preordinata alla tutela dell’ambiente.
9. - Il primo Giudice ha invece accolto l’ulteriore eccezione di inam-missibilità del ricorso per carenza di interesse, avendo ritenuto che la deliberazione comunale n. 21 del 18 aprile 2006 e il decreto dirigen-ziale dell’Arta n. 93 del 1° febbraio 2007 fossero inidonei ex se a produrre una lesione concreta e attuale della posizione sostanziale di interesse di cui erano titolari le ricorrenti e ciò perché detti atti risultavano esser stati sottoposti, al momento della loro adozione, alla condizione sospensiva del verificarsi di taluni eventi futuri ed incerti. In dettaglio il T.A.R. ha osservato che (si riporta, di seguito, uno stralcio della sentenza n. 1149 del 2010, sostanzialmente identico, in parte qua, alle corrispondenti motivazioni spiegate nelle altre due pronunce gravate): “L’eccezione è fondata.
1) La deliberazione del Consiglio Comunale di Lentini n.21 del 18.04.2006 adotta la variante al P.R.G. vigente e nel contempo su-bordina la successiva edificazione nella zona alla eventuale approvazione di un apposito piano di lottizzazione e alla previa verifica, da parte dell’Ufficio Urbanistica, della corrispondenza delle previsioni agli effettivi fabbisogni residenziali dichiarati dal Governo U.S.A. (cfr anche alla pag. 2 la relazione istruttoria integrativa del 14.04.06 del coordinatore del IV^ Settore, allegata sub B) alla delibera medesima);
2) Il decreto dell’A.R.T.A. n.93/1.02.07, condividendo e facendo pro-prio il parere del Consiglio Regionale dell’Urbanistica reso con il voto n. 594/30.11.2006, approva la variante al P.R.G. sul rilevato presupposto che “l’effettiva capacità edificatoria dell’area deriverà dall’accordo tra il Governo U.S.A. e la Società proponente e (che), in sede di approvazione del Piano di Lottizzazione, verrà verificata dal Comune di Lentini…”, e sulla considerazione, espressa dall’U.T.C. di Lentini con deduzione prot. n. 4778/06, che la “fattibilità dell’Opera sarà consequenziale all’accordo tra le Autorità Americane e la Società Scirumi al fine del soddisfacimento specifico militare…”;
3) Nella relazione generale, allegata alla richiesta di approvazione del progetto di variante formulata dalla società Scirumi con nota del 2.02.06, viene evidenziato in premessa -paragrafo 1- che “ Trattasi di Opere residenziali speciali, di rilevante interesse pubblico connesso alla difesa militare, ed a esigenze di sicurezza nazionale. In conformità agli usi e alle disposizioni, non derogabili, del Governo Americano, ottenuta la variante urbanistica, sarà cura della società richiedente produrre in uno al progetto di lottizzazione relativo idoneo documento rilasciato dalle competenti Autorità Americane, da cui risulta l’accordo sottoscritto riferito alla realizzazione dell’opera in questione”; e al paragrafo 13 viene evidenziato che “Esiste già interlocuzione positiva fra le parti, circa l’utilizzo dell’opera prevista…”.
Considerato quanto precede, poiché è pacifico fra le parti che al momento della proposizione del ricorso (e anche successivamente) non si erano verificati gli eventi, correlati a situazioni estremamente aleatorie ed autonome conseguenti alle decisioni politiche di uno Stato estero, oggetto della condizione apposta agli atti istitutivi della variante e poiché nel giudizio amministrativo non sono ammissibili azioni di futuro pericolo, non si è concretata nella fattispecie la lesione della posizione giuridica di cui parte ricorrente è astrattamente portatrice (cfr C.S, IV^ 19.10.2006 n.6221 e 25.08.2003 n.4807).
È principio consolidato peraltro che l’interesse al ricorso va valutato con riferimento alla situazione esistente al momento della proposizione della domanda e che la previsione di un pregiudizio futuro e meramente ipotetico non può sorreggere un interesse processualmente rilevante.
Del resto, in forza del disposto dell’art. 100 c.p.c., l’ammissibilità dell’azione giurisdizionale richiede, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il petitum, ma come interesse al conseguimento di un vantaggio concreto correlato pertanto alla eliminazione di un effettivo pregiudizio che, nel caso specifico, non risulta essersi verificato.
In conclusione il ricorso va dichiarato inammissibile per ca-renza di interesse ad agire.”.
10. - Contro le citate sentenze del T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sono insorte in appello le tre associazioni sopra indicate, contestando il difetto di interesse all'impugnativa promossa in prime cure, siccome ravvisato dal Tribunale; previa riforma sul punto delle decisioni gravate, le appellanti hanno domandato l'accoglimento dei rispettivi, originari ricorsi, così devolvendo in secondo grado le censure con quei ricorsi formulate (ma non scrutinate dal T.A.R.).
11. - A sua volta la Scirumi ha interposto, avverso le medesime sen-tenze, altrettanti appelli incidentali, censurando il rigetto dell'altra eccezione di inammissibilità dei primitivi ricorsi, eccezione incentrata, come riferito, sulla denunciata carenza della legittimazione processuale attiva delle associazioni appellanti.
12. - Ai fini di un ordinato esame del materiale cognitorio e decisorio sottoposto, in via devolutiva, al vaglio del Collegio, occorre principiare dallo scrutinio degli appelli incidentali interposti dalla Scirumi. Al riguardo occorre precisare che detti gravami si dirigono, con argomentazioni pressoché identiche, avverso la statuizione con la quale il T.A.R. ha riconosciuto, in via generale, la legittimazione attiva delle associazioni ambientalistiche a impugnare provvedimenti che comunque incidano sull'ambiente, anche attraverso, se del caso, la deduzione di censure afferenti a violazioni di prescrizioni urbanistiche. Parzialmente difforme è l'appello incidentale proposto dalla Scirumi nell'ambito del ricorso allibrato col n. 753/2011 R.G. CGA: ed invero, in questo caso, la società ha censurato la sentenza del T.A.R. n. 1150/2010 anche sotto il profilo del mancato accoglimento dell'eccezione di difetto di legittimazione attiva del Comitato regionale siciliano di Legambiente, in quanto, per l'appunto, mera articolazione territoriale della suddetta associazione. Sostiene, in sintesi, la Scirumi che alle strutture periferiche delle associazioni ambientaliste non spetterebbe la legittimazione speciale ad agire di cui agli artt. 13 e 18 della L. n. 349/1986.
13. - Gli appelli incidentali meritano parziale accoglimento.
Infondata è la doglianza diretta a far valere la pretesa inammissibilità dell'impugnativa promossa, in primo e secondo grado, dal Comitato regionale di Legambiente. Sostiene la Scirumi, citando precedenti del Consiglio di Stato, che la peculiare legittimazione stabilita ex lege andrebbe riconosciuta unicamente in capo all'associazione nazionale di Legambiente e non anche al suo Comitato regionale siciliano.
Gli argomenti che, in questa parte, sorreggono l'appello inci-dentale non possono essere condivisi. Vero è che questo Consiglio non molto tempo addietro si è espresso con la sentenza n. 897/2011, richiamante a sua volta la decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 9 marzo 2010, n. 1403, nei medesimi sensi esposti dalla Scirumi. Infatti, in detta pronuncia questo Consiglio ha osservato che: “L’articolazione regionale costituisce un soggetto a sé stante e non rientra nella sfera di previsione del citato art. 13, che assume a riferimento il “carattere nazionale” degli organismi che perseguono gli scopi di protezione ambientale e, in tali limiti, assegna, previo atto di individuazione formale, la legittimazione ad essere parte nei giudizi contemplati dal successivo art. 18, comma quinto.
Né lo speciale regime pubblicistico sulla legittimazione ad agire, che discende dall’art. 13 della legge n. 349/1986 e dal provvedimento ministeriale attuativo, può ricevere deroga dalle disposizioni dello statuto dell’associazione o per effetti di accordi fra gli associati che sono chiamati ad operare su un piano prettamente privatistico.
Siffatte norme si riflettono sull’assetto organizzatorio interno dell’ente e possono, tutt’al più, disciplinare il potere di stare in giudizio in rappresentanza della persona giuridica o associazione, ma non distribuire verso le articolazioni territoriali la posizione legittimante all’impugnativa, che resta in capo all’ente che ne è titolare in virtù di investitura legale ed eccezionale.”).
Sennonché è opinione del Collegio che tale orientamento, non ancora stabilmente assestatosi, meriti di essere riconsiderato alla luce di più convincenti indirizzi, fatti propri dal Consiglio di Stato in recentissimi pronunciamenti ed evocati puntualmente da Legambiente, nonchè alla luce della recente sentenza di questo Consiglio n. 510 del 1° giugno 2012.
Giova riportare il medesimo stralcio motivazionale citato dall'associazione appellante nel contesto delle sue difese. Si intende far riferimento al passaggio della sentenza n. 784 del 15 dicembre 2012, nella quale la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha affermato che: “va condiviso l’appello incidentale di Legambiente ove si censura la statuizione del TAR che ha dichiarato il difetto di legittimazione attiva sia di Legambiente Piemonte che delle persone fisiche ricorrenti.
2.1 Quanto a Legambiente Piemonte, nella stessa sentenza di primo grado si riconosce, in linea con la prevalente giurisprudenza, che la legittimazione spetta non soltanto alle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale individuate con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 13 L 8 luglio 1986, n.349, ma anche alle articolazioni regionali di tali associazioni, purchè rappresentative dell’interesse pregiudicato dall’atto impugnato. E la richiesta rappresentatività non può essere di certo negata nella fattispecie in esame, posto che lo statuto di Legambiente prevede espressamente all’art. 24 che la rappresentanza in giudizio è attribuita non solo al presidente nazionale, ma anche ai “presidenti regionali”; né può dubitarsi che Legambiente regionale abbia un interesse concreto e diretto a contestare l’amplia-mento di una discarica che insiste proprio sul territorio di sua competenza.”.
Generalizzando la regola di giudizio sulla quale poggia la rife-rita pronuncia del Consiglio di Stato, può affermarsi che, accanto alla legittimazione riconosciuta ex lege dagli artt. 13 e 18 della L. n. 349/1986 (ora integrato, nel comma residuo, dall’art. 310 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), continuano nondimeno a sopravvivere e ad applicarsi, a tutte le associazioni sprovviste della suddetta legittimazione legale - e quindi anche alle articolazioni territoriali delle associazioni nazionali titolate ex lege - i criteri, da tempo elaborati in via pretoria, ai fini della selezione dei soggetti collettivi legittimati a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa. Ebbene, detti criteri – da calare, volta per volta, nella concreta fattispecie sottoposta al vaglio giurisdizionale – si incentrano, come ampiamente noto, sull'effettiva e non occasionale militanza del soggetto associativo a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, sull’esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come un istituzionale compito dell'associazione e delle sue articolazioni territoriali nonché sulla vicinanza spaziale della fonte del paventato pregiudizio agli interessi/beni giuridici protetti al centro principale dell'attività dell'associazione o della sua specifica struttura periferica.
Il precedente orientamento di questo Consiglio va dunque ar-ricchito della considerazione dell'autonomia tra le due legittimazioni processuali delle associazioni ambientaliste, ossia quella legale, spettante alle sole strutture nazionali, e quella sostanziale, riconoscibile anche alle articolazioni periferiche, qualora ricorrano in concreto gli indici sopra richiamati. Diversamente argomentando, la fondamentale attività di tutela degli interessi relativi a beni collettivi e comuni - essenzialmente assicurata nel panorama istituzionale nazionale proprio dal sistema giurisdizionale amministrativo - risulterebbe gravemente menomata in conseguenza della preclusione dell'accesso ai suddetti rimedi giurisdizionali da parte delle associazioni ambientaliste le quali, in generale molto meglio delle singole persone fisiche, sono in grado di cogliere la dimensione superindividuale degli interessi tutelati e delle relative lesioni ascrivibili ad atti amministrativi (in ipotesi) illegittimi.
14. - Vanno, per contro, accolti in parte gli appelli interposti dalla Scirumi avverso la statuizione con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha affermato la sussistenza della legittimazione a ricorrere delle associazioni ambientaliste anche per far valere violazioni di natura urbanistica.
Le affermazioni del primo Giudice risultano a giudizio di que-sto Collegio errate nella misura in cui il principio dell’esistenza della legittimazione a ricorrere delle predette associazioni, sia pure al solo scopo di dedurre pretese illegittimità di natura urbanistica, risulta enunciato in via di assolutezza e di categorica generalizzazione (enunciazione solo minimamente mitigata dalla precisazione che una parte delle censure afferiva a normativa diversa da quella preordinata alla tutela dell’ambiente). Ed invero, il criterio di giudizio enunciato dal T.A.R. non sempre si rivela esatto perché, diversamente da quanto opinato dal primo Giudice, esso va declinato, caso per caso, in relazione alla natura e alla valenza precettiva degli atti amministrativi di volta in volta fatti segno delle impugnative promosse dalle associazioni ambientaliste. Non si intende, ovviamente, revocare in dubbio che la tutela degli interessi ambientali possa richiedere anche l'impugnazione di atti amministrativi generali, di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria, qualora incidenti negativamente su profili squisitamente ambientali; nondimeno l'effettivo determinarsi di una situazione siffatta deve essere accertato dal giudicante, caso per caso, giacché non ogni atto di governo del territorio ha una prevalente incidenza su valori ambientali (è sì incontestabile che qualunque attività dell'Uomo abbia ricadute ambientali, ma questa è una considerazione che non trova riscontro giuridico nello specifico ordinamento dell'ambiente, siccome risultante dalle norme che definiscono la materia, la relativa organizzazione pubblica delle competenze e dei procedimenti amministrativi rilevanti). Diversamente opinando, la legittimazione ad agire delle associazioni ambientalistiche, già connotata da una particolare latitudine (come sopra chiarito), si espanderebbe in modo eccessivo, ben oltre i limiti invalicabili segnati dalla natura del giudizio amministrativo come processo di parti. Ed invero, portando alle estreme conseguenze logiche la tesi patrocinata dalle associazioni ambientaliste (secondo le quali la loro legittimazione sussisterebbe a fronte di qualunque, anche indiretta interferenza, di atti amministrativi di natura urbanistica, con gli interessi ambientali) il ruolo di dette associazioni si trasformerebbe in un sorta di “ministero” pubblico, posto a presidio dell'indifferenziata e trasversale tutela del bene/valore am-biente. Un tale ruolo non è tuttavia attribuito dall'ordinamento alle associazioni ambientaliste le quali rimangono comunque una parte privata del giudizio amministrativo, legittimate come tali a ricorrere e a resistere nei limiti della diretta correlazione tra le illegittimità de-nunciate e gli interessi dalle stesse istituzionalmente protetti. In altri termini, le associazioni ambientaliste possono impugnare qualunque atto amministrativo, ma la specialità della loro legittimazione a ricor-rere, condizionata a monte dagli scopi da esse perseguiti, consente loro unicamente la deduzione di censure funzionali al soddisfacimento di interessi ambientali. Questa, d'altronde, sembra essere apparentemente anche la posizione espressa dalle associazioni appellanti nei rispettivi atti difensivi: sennonché lo iato che separa l'interpretazione del Collegio dalle tesi riferite è rappresentata dalla necessità, ritenuta da questo Consiglio, di verificare sempre in concreto la sussistenza di uno specifico interesse ambientale sotteso alla denuncia delle illegittimità denunciate dalle associazioni; queste ultime, per contro, reputano che detto nesso possa essere apprezzato in astratto, in ragione della immancabile valenza ambientale di qualunque previsione urbanistico-edilizia.
Chiarito tale profilo, il Collegio deve nondimeno precisare ulteriormente che la misura in cui l'accoglimento degli appelli incidentali della Scirumi solo nel corso successivo del giudizio potrà tradursi in una coerente e definita declaratoria di inammissibilità di alcune delle censure proposte in primo grado (e riproposte in appello) dalle associazioni appellanti in via principale, dal momento che – siccome testé osservato – l'esatto discernimento, nella fattispecie, delle doglianze di rilievo prettamente ambientale e delle altre (di natura prevalentemente urbanistica o edilizia) postula alcuni accertamenti di fatto, il cui oggetto sarà precisato infra (v. il §. 20).
15. - Esaurito lo scrutinio dei profili relativi alla legittimazione a ricorrere delle associazioni appellanti, può passarsi all'esame dei gravami proposti da queste ultime in via principale.
16. - Il Collegio ritiene che le impugnazioni meritino accoglimento nella parte in cui si rivolgono contro le statuizioni con le quali il T.A.R. ha negato l'interesse a ricorrere delle suddette associazioni. È infatti opinione del Collegio che il negativo pronunciamento del Tri-bunale sul punto dell'interesse delle associazioni appellanti sia scaturito da un non condivisibile apprezzamento del contenuto degli atti impugnati nonché della natura e della complessiva economia dell'operazione urbanistica realizzata con i provvedimenti gravati in prime cure. Occorre, invero, rammentare che il Tribunale è approdato alla conclusione del difetto dell'attualità dell'interesse a ricorrere in capo alle associazioni appellanti sulla base dell’argomento che le possibilità edificatorie riconosciute con la variante in contestazione risultavano subordinate alla duplice condizione della successiva approvazione di un piano di lottizzazione e della previa verifica, da parte dell'Ufficio urbanistica comunale, della corrispondenza delle previsioni di detto strumento attuativo agli effettivi bisogni residenziali derivanti dall'accordo tra il Governo statunitense e la Scirumi. Il Tribunale ha quindi ritenuto che l'interesse a ricorrere delle associazioni appellanti mutuasse i medesimi caratteri della “condizione” asseritamente inserita in sede di variante; detto altrimenti, la natura futura e incerta degli eventi postulati dal duplice vincolo (di piano e di accordo) risulterebbe essersi riverberata, secondo quanto divisato dal T.A.R., anche sull'interesse a ricorrere, giacché quest’ultimo risulta correlato a un pericolo di pregiudizio futuro e ipotetico.
17. - Ad avviso del Collegio l'argomentare e lo stesso lessico utilizzato dal T.A.R. (“futuro pericolo”, “pregiudizio futuro e meramente ipotetico”, ecc.) rivelano in maniera eloquente l'equivoco concettuale nel quale è incorso il primo Giudice, rendendo palese la sostanziale erroneità della declaratoria di difetto di interesse. Difatti, emerge che il primo Giudice, muovendo dalla considerazione della contingente inattuazione dello strumento urbanistico generale nella parte variata, è giunto a ritenere che la lesione denunciata non fosse “attuale” e quindi non produttiva di alcun pregiudizio e, pertanto, non tutelabile in via giurisdizionale.
Orbene, il ragionamento decisorio del Tribunale ben si attaglierebbe a una valutazione di carattere cautelare, in cui - per l'appunto - il giudice è chiamato a sindacare l'esistenza, l'attualità e, in comparazione con tutti gli altri interessi coinvolti nella vicenda amministrativa dedotta in giudizio, anche l'intensità del pericolo di pregiudizio allegato dalla parte istante. Non sono queste però le coordinate esegetiche che debbono presidiare la valutazione della sussistenza dell'interesse a ricorrere, di cui l'interesse a domandare tutela cautelare costituisce una peculiare declinazione, con propri e autonomi presupposti.
Nel caso di specie, invece di soffermarsi sull’attualità del peri-colo paventato, il T.A.R. avrebbe dovuto orientare il suo sindacato verso una differente verifica: avrebbe dovuto infatti controllare se sussistesse e se fosse attuale l'interesse delle associazioni ricorrenti a far valere le illegittimità denunciate in relazione, non alle future attività che avrebbero potuto porre in essere le amministrazioni coinvolte, la Scirumi e il Governo degli U.S.A., ma agli effetti giuridici già prodottisi in forza degli atti pianificatori impugnati. Le argomentazioni del T.A.R. poggiano per contro su una riserva, rimasta inespressa, ancorché logicamente ricostruibile, secondo la quale l'operato amministrativo del comune di Lentini e della Regione fosse sostanzialmente privo di qualunque effetto giuridico e, quindi, parimenti prive di immediata e diretta utilità fossero le impugnative delle associazioni appellanti volte a rimuovere gli atti finora adottati, giacché ritenuti inidonei a modificare l'assetto degli interessi esistente all’epoca. Viepiù il T.A.R. è verisimilmente caduto nell'equivoco appena descritto, a causa della terminologia, obiettivamente ambigua, utilizzata negli atti impugnati, nei quali, a ben vedere, giammai si accenna a una pretesa inefficacia della variante urbanistica approvata, ma soltanto all’inefficacia, al più, della sola capacità edificatoria sviluppabile sulla base della normativa urbanistica in questione.
Un'ulteriore precisazione è d'ausilio alla comprensione del riferito approccio del Collegio: la variante in contestazione è pienamente efficace e spiega tutti gli effetti del paradigma normativo del quale è implementazione; le amministrazioni, imponendo il duplice vincolo di piano (di lottizzazione) e di accordo (della Scirumi con il Governo degli U.S.A.), hanno unicamente condizionato la futura approvazione della pianificazione esecutiva e, a valle, il rilascio degli assensi edilizi necessari a realizzare il complessivo insediamento abitativo. Ciò non esclude tuttavia l'interesse delle associazioni a impugnare immediatamente l'atto di pianificazione, in variante, se ritenuto illegittimo e direttamente lesivo in concreto del valore ambiente. Anzi, proprio l'efficacia immediata della variante, punto sul quale si soffermerà la successiva esposizione, onerava le associazioni delle relative impugnative, onde scongiurare il formarsi di eventuali inoppugnabilità a partire proprio dal primo della serie degli atti nei quali si articola e si declina in via di progressiva specificazione la discrezionalità amministrativa nella materia urbanistica.
18. - Onde illustrare le ragioni che conducono il Collegio a ravvisare l’immediata efficacia della variante, è necessario chiarire in via preliminare che, in forza dell’atto pianificatorio risultante dalla deliberazione del consiglio comunale di Lentini n. 21/2006 e del decreto dirigenziale Arta n. 93/2007 (rispettivamente recanti l’adozione e l’appro-vazione della variante in discorso), oltre 91 ettari del territorio di Lentini, precededente destinati a zona agricola “E”, sono stati differentemente e innovativamente qualificati, dal punto di vista urbanistico, come zona “CE4”, destinata all’esclusivo insediamento dei militari U.S.A. della base di Sigonella; inoltre, la possibilità di edificare sulle aree in discorso, non soltanto è stata subordinata alla successiva approvazione di un piano di lottizzazione (ossia sottoposta a un vincolo di piano esecutivo certamente ammesso dalla disciplina urbanistica), ma ancor prima alla conclusione di un futuro e ipotetico accordo tra un soggetto privato, la Scirumi, e un Governo straniero (accordo rispetto al quale, peraltro, sia il comune di Lentini sia la Regione siciliana, ancorché titolari della potestà pianificatoria, rimarrebbero del tutto estranei, alla stregua di qualunque altro terzo). Il concreto sfruttamento della destinazione edificatoria di una ben vasta area del territorio comunale è stato così subordinato al futuro perfezionamento, incerti an et quando (e al momento non ancora intervenuto nonostante il decorso di 5 anni), di un’attività negoziale tra soggetti terzi. L’unico limite temporale alla realizzazione dell’insediamento programmato è stato difatti indicato nel termine di 10 anni dall’approvazione della variante (con scadenza, quindi, entro il 2017) pena, in mancanza, il ritorno automatico delle aree in parola alla loro destinazione originaria di zona agricola “E”.
Orbene, tanto premesso e anche a dover prescindere (trattandosi di un profilo di rilievo puramente urbanistico) dalle pur consistenti perplessità in ordine alle riferite scelte di governo del territorio - stante la sostanziale “delega” di ogni decisione in merito alla edificazione di ampie aree comunali, inclusa la tempistica delle relative realizzazioni, alle esclusive volontà della Scirumi e del Governo statunitense - è indubbio che la variante adottata e approvata sia pienamente efficace, in quanto:
- i procedimenti pianificatori sono legislativamente nominati e ti-pizzati e producono effetti a loro volta tipici e quindi non derogabili dagli enti territoriali, responsabili della pianificazione, mediante l’introduzione nei relativi strumenti urbanistici di elementi accessori innominati, quali condizioni o clausole convenzionali, che incidano, modificandoli in modo significativo, sullo spettro degli effetti essenziali, legalmente stabiliti, dei relativi provvedimenti conclusivi;
- nel caso di specie, l’effetto giuridico immediatamente prodottosi - differentemente da quanto opinato dalla Scirumi (che sostiene invece la tesi dell’assoluta inefficacia degli atti adottati) - è consistito all’evidenza nella diversa destinazione d’uso delle aree da zone agricole a zone residenziali;
- come sopra chiarito, nella fattispecie, non è stato subordinato (al duplice vincolo sopra descritto) il mutamento di qualificazione del territorio, ma unicamente lo sfruttamento della relativa capacità edificatoria (eloquente in tal senso è il tenore motivazionale del decreto assessoriale impugnato);
- inoltre, l’adozione della variante ha sicuramente determinato quanto meno l’effetto ulteriore di attivare, a seguito della mutata qualificazione delle aree, le misure di salvaguardia (che impedi-scono ogni differente sfruttamento del territorio interessato dal futuro intervento);
- che vi sia stato un vero e proprio mutamento della destinazione d’uso delle aree è confermato, inoltre, dalla precisazione dell’eventuale ritorno “automatico” alla originaria qualificazione come zone “E” nell’evenienza del vano decorso del termine de-cennale sopra richiamato;
- a ulteriore riprova della immediata efficacia dell’intervenuto mu-tamento della destinazione urbanistica, vi è la circostanza che il comune di Lentini ha determinato, in forza della deliberazione della Giunta n. 187 del 10 novembre 2011 (deliberazione conte-stata dalla società), il valore, per l’anno 2007, delle aree in que-stione ai fini del pagamento dell’I.C.I., imposta il cui presupposto è notoriamente rappresentato dalla vigenza di una previsione ur-banistica, di carattere generale o attuativo, che stabilisca l’edificabilità delle relative aree: in tal senso è l’art. 2, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 504/1992, e s.m.i. secondo cui: “per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità”, come autenticamente interpretato dall'art. 11-quaterdecies, comma 16, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. 2 dicembre 2005, n. 248, in base al quale la riferita disposizione recita: “Ai fini dell'applicazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, la disposizione prevista dall'articolo 2, comma 1, lettera b), dello stesso decreto si inter-preta nel senso che un'area è da considerare comunque fabbricabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale, indipendentemente dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo.” (enfasi aggiunta);
- infine, vale osservare, sul piano della teoria generale del diritto, che la tesi della totale inefficacia giuridica di un atto, patrocinata dalla Scirumi, confligge insanabilmente con il principio fonda-mentale della conservazione degli effetti (principio che a sua volta costituisce il precipitato della necessaria effettività dell’ordina-mento) e, più in dettaglio, con l’esigenza, immanente a ogni manifestazione di autoritatività amministrativa, di un’intima corrispondenza tra il potere esercitato e la relativa causa legalmente tipizzata, atteso che, diversamente divisando, potrebbe finanche ipotizzarsi la radicale nullità degli atti in contestazione (e ciò, a prescindere, dalla considerazione, di natura metagiuridica, dell’asso-luta importanza ambientale, sociale ed economica dell’intervento edilizio programmato).
19. - Al lume dei superiori rilievi va dunque accolto il motivo degli appelli principali con il quale si è contestata la declaratoria dell’inam-missibilità dei primitivi ricorsi per difetto di interesse delle associazioni appellanti.
20. - Dal duplice parziale accoglimento delle impugnazioni principali e incidentali nei sensi sopra chiariti scaturisce il dovere, per questo Consiglio, di esaminare il materiale cognitorio e decisorio transitato in secondo grado, ancorché nei limiti delle censure rispetto alle quali è stata riconosciuta la legittimazione a ricorrere delle più volte citate associazioni ambientaliste, ossia nei limiti di quelle censure che si presentino ammissibili e rilevanti nella prospettiva della tutela degli interessi alla protezione ambientale dalle stesse associazioni difesi in via istituzionale e statutaria.
Al riguardo si è precisato tuttavia, nel precedente §. 14, che l'esatta individuazione delle doglianze di spessore prettamente am-bientale postula alcuni accertamenti di fatto che ora occorre puntualizzare. Risultano, difatti, meritevoli di ulteriore e specifico approfondimento alcuni profili fattuali oggetto di differente e contrapposta valutazione da parte dei soggetti in lite.
In particolare, a giudizio di questo Consiglio, è necessario ac-quisire esaurienti chiarimenti in ordine alle seguenti circostanze:
a) se le tavole allegate alla variante adottata dal comune di Lentini rispettino la scala grafica prescritta dalle circolari Arta nn. 33139 del 23 giugno 1989 e 70916 del 25 novembre 1991;
b) se le predette rappresentazioni cartografiche riflettano esattamente l’estensione dei vincoli paesaggistici e quelli ambientali, con particolare riferimento alla distanza dall’alveo dei torrenti, gravanti sulle aree interessate dall’intervento programmato;
c) quali generi di colture siano attualmente praticati sulle aree in questione e, in particolare, se si tratti di colture specializzate, irrigue o di suoli comunque dotati di infrastrutture e impianti a supporto dell’at-tività agricola, atteso quanto riportato nel decreto di vincolo del 7 agosto 1995;
d) in che cosa siano consistite e a quali conclusioni abbiano condotto gli accertamenti prescritti dal decreto 21 maggio 1999 (“Approvazione delle linee guida del Piano territoriale paesistico regionale”), con peculiare riguardo al recepimento, nel caso della variante in esame, degli indirizzi normativi recati da detto decreto e in relazione a quanto disposto dagli artt. 5 e 12 dei predetti indirizzi;
e) quale sia l’effettiva distanza che intercorre tra il margine estremo del perimetro delle aree in questione e i più vicini siti S.I.C. (siti di importanza comunitaria) e Z.P.S. (zone di protezione speciale);
f) sulla base di quali elementi si sia ritenuto che la variante in questione non dovesse essere sottoposta a valutazione di incidenza a norma dell’art. 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 e se, più in particolare, sia stato effettuato lo studio di cui ai commi 2 e 3 del predetto art. 5;
g) nel caso di mancata effettuazione dello studio di cui alla precedente lett. f), quali elementi abbiano condotto a ravvisare la radicale assenza di probabili incidenze significative dell’intervento programmato sui predetti siti a norma dell’art. 6 della direttiva “Habitat” 92/43/CEE, come interpretato in via applicativa dalla Commissione europea;
h) quali elementi abbiano condotto a escludere la necessità dello svolgimento delle procedure VIA/VAS, nonostante la nota del Servizio 2 dell’Arta in data 4 marzo 2008, prot. n. 1858, - richiamata negli appelli principali - secondo la quale occorreva svolgere, nella fattispecie, tali procedure (la suddetta nota dovrà essere peraltro prodotta in originale o in copia autenticata).
21. - Della risposta ai chiarimenti richiesti sono incaricati, secondo le rispettive, diverse attribuzioni:
- l’Assessorato regionale territorio e ambiente, nella persona del diri-gente competente per materia;
- l’Assessorato regionale beni culturali e identità siciliana, nella per-sona del dirigente competente per materia;
- il segretario del comune di Lentini.
I soggetti sopra indicati provvederanno, in base a quanto di rispettiva competenza, a redigere distinte relazioni scritte, da depositare nella segreteria di questo Consiglio entro 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza. Ciascuna relazione, redatta ognuna in 14 copie - perfettamente leggibili e, se del caso, debitamente fascico-late e munite di altrettanti indici - sarà corredata della pertinente documentazione.
22. - Per l’effetto, in applicazione dell’art. 36, comma 2, c.p.a, la trat-tazione della causa deve essere rinviata alla successiva udienza pub-blica indicata nel susseguente dispositivo, riservandosi questo Consiglio di ogni ulteriore decisione sul rito, sul merito e sulle spese del giudizio.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia-na in sede giurisdizionale, non definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti indicati in epigrafe:
- accoglie in parte, nei sensi e nei limiti indicati nella suestesa motivazione, gli appelli proposti in via principale e, negli stessi limiti, riforma per l’effetto la sentenza impugnata con riguardo alla declaratoria di inammissibilità dei ricorsi proposti in primo grado;
- accoglie in parte nei sensi e nei limiti indicati nella suestesa motivazione, gli appelli proposti in via incidentale, e, negli stessi limiti, riforma per l’effetto la sentenza impugnata con riguardo alla affermazione della piena legittimazione delle associazioni ricorrenti alla deduzione di censure di carattere urbanistico, ancorché prive di specifico rilievo sotto il profilo della tutela degli interessi di natura ambientale di spettanza, istituzionale o statutaria, delle associazioni appellanti;
- dispone gli incombenti istruttori indicati in parte motiva, delegando per la relativa esecuzione, nei termini e secondo le modalità sopra precisate, l’Assessorato regionale territorio e ambiente, nella persona del dirigente competente per materia, l’Assessorato regionale beni culturali e identità siciliana, nella persona del dirigente competente per materia, nonché il segretario generale del comune di Lentini;
- rinvia per il prosieguo della trattazione – riservata ogni ulteriore decisione sul rito, sul merito e sulle spese processuali del giudizio – alla prima udienza pubblica di 7 marzo 2013;
- ordina che la presente decisione sia eseguita senza indugio dall'Autorità amministrativa;
- manda la Segreteria per la comunicazione della presente sentenza all'Assessorato regionale territorio e ambiente, all’Assessorato regio-nale beni culturali e identità siciliana e al segretario generale del co-mune di Lentini.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministra-tiva per la Regione siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 20 giugno 2012, con l'intervento dei signori: Antonino Anastasi, Presidente f.f., Guido Salemi, Gabriele Carlotti, estensore, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, Componenti.
F.to Antonino Anastasi, Presidente f.f.
F.to Gabriele Carlotti, Estensore
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