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FEDERALISMO: Commento CeRM allo schema di decreto per la rimozione degli squilibri economico-sociali | Nicola Carmine Salerno - JDSupra
FEDERALISMO: Commento CeRM allo schema di decreto per la rimozione degli squilibri economico-sociali
In tema di federalismo, facendo seguito al commento sul decreto per la perequazione infrastrutturale (Short Note n. 1-2011), CeRM propone una analisi del decreto "gemello", quello che dovrebbe guidare la rimozione, o quantomeno il riassorbimento, degli squilibri economico-sociali territoriali.
Si intravedono alcune criticità che meriterebbero attenzione, soprattutto perché andrebbero ad incidere anche sul buon funzionamento degli altri decreti delegati dalla Legge n. 42-2009.
Queste criticità sono riassunte in otto punti e argomentate.
Si tratteggiano, inoltre, possibili correzioni/emendamenti all'articolato, e su questi si sollecita l'approfondimento del dibattito.
30 Marzo 2011 (Ncs)
Download PDF SHORT NOTE n. 2 | 2011 Fabio Pammolli, Nicola C. Salerno FEDERALISMO: LO SCHEMA DI DECRETO SULLA RIMOZIONE DEGLI SQUILIBRI ECONOMICI E SOCIALI 2 COMMENTO ALLO SCHEMA DI DECRETO SULLA RIMOZIONE DEGLI SQUILIBRI ECONOMICI E SOCIALI Nella decretazione attuativa della Legge n. 42-2009 (articolo 16) rientra anche l’attuazione degli interventi speciali per la promozione dello sviluppo economico e della coesione sociale e territoriale, e la rimozione degli squilibri economici e sociali del Paese. Tali interventi discendono direttamente dal quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione. Lo schema di decreto è attualmente all’esame parlamentare (Atto Camera n. 328), assieme al decreto “gemello”, quello sulla perequazione infrastrutturale (ex articolo 22 della Legge n. 42-2009)1. Qui si ripercorre in sintesi il contenuto del decreto sugli interventi speciali (Allegato 1), lo si commenta con, in conclusione, alcuni suggerimenti di modifica/integrazione. Dopo l’articolo 1 che annuncia le finalità del decreto, l’articolo 2 affida il perseguimento di queste finalità a due capitoli di bilancio: il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (istituendo), e i finanziamenti dell’Unione Europea per spese in conto capitale e per altre spese di sviluppo ammesse dai regolamenti Ue. L’utilizzo di queste risorse deve avvenire all’interno di alcuni 1 CeRM ha commentato lo schema di decreto sulla perequazione infrastrutturale nella Sn n. 1-2011 (http://www.cermlab.it/argomenti.php?group=finanza&item=68). Descrizione del decreto 3 principi di base: leale collaborazione Stato -Regioni -Enti Locali; ricorso alla programmazione pluriennale (necessaria per completare progetti che, per loro stessa natura, trovano finalizzazione lungo archi temporali di più esercizi); bilanciamento degli obiettivi di sviluppo e di sostenibilità finanziaria (anche questo necessario per garantire risorse lungo tutto il periodo di svolgimento dei progetti, senza interruzioni e incompiuti); aggiuntività delle risorse rispetto a quelle ordinarie del bilancio dello Stato, delle Regioni e degli Enti Locali; verifica costante dell’impiego delle risorse, dell’avanzamento dei progetti, dei loro impatti, e dei risultati ottenuti (anche facendo leva su meccanismi sanzionatori e premiali); rispetto dei principi di concentrazione territoriale e finanziaria2. Delle risorse programmate, l’85 per cento dovrà essere dedicato al Mezzogiorno, e il restante 15 per cento al Centro-Nord. L’articolo 3 chiama tutte le Istituzioni competenti ad evadere con sollecitudine gli atti di programmazione e di amministrazione necessari per attingere integralmente alle risorse dell’Unione Europea. L’articolo 4 istituisce il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, che va a prendere il posto del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (ex articolo 61 della Legge n. 289-2002) nel contempo rimosso. Il nuovo Fondo ha carattere pluriennale, con un’articolazione temporale coerente con la programmazione dei fondi strutturali dell’Unione Europea. Il Fondo, inoltre, può perseguire la finalità del riequilibrio economico-sociale supportando sia progetti di carattere infrastrutturale sia progetti di carattere immateriale (e, tra questi, si presuppone la voce formazione del capitale umano e delle 2 I principi che già ispirano l’impiego dei fondi strutturali dell’Ue, e che sono posti a garanzia che le scelte allocative rispettino alcune caratteristiche importanti per il buon fine degli interventi. I principi di concentrazione sono necessari ad evitare il frastagliamento eccessivo dei finanziamenti, dietro il quale spesso possono nascondersi comportamenti poco trasparenti e poco responsabili dei decisori politici. 4 specializzazioni professionali, anche se sarebbe opportuno un riferimento esplicito3). L’articolo 5 fornisce alcuni dettagli di funzionamento del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione. Con la legge di stabilità relativa all’esercizio finanziario che precede il primo anno del ciclo di programmazione del Fondo, si stabilisce la capitalizzazione dello stesso Fondo per l’intero periodo di programmazione4. Con quella stessa legge di stabilità si individuano le tranche annuali utilizzabili in ciascuno degli anni in programmazione. Ogni anno, la legge di stabilità può modificare l’articolazione annuale (la sequenza di tranche) della programmazione in corso, senza però intervenire sulla capitalizzazione complessiva già programmata del Fondo. Cambiare la capitalizzazione è possibile solo trascorsi i primi tre anni del ciclo di programmazione, e solo previa intesa in sede di Conferenza Unificata. Entro il mese di Ottobre dell’anno che precede l’avvio del ciclo di programmazione5, il Cipe, d’intesa con i Ministeri competenti e con la Conferenza Unificata, specifica: le condizioni preliminari per l’accesso alle risorse; i criteri per l’utilizzo delle risorse e il loro riparto tra finalità e aree territoriali; i criteri per la verifica degli avanzamenti dei progetti e dei risultati; i meccanismi premiali e sanzionatori; le modalità con cui possono eventualmente essere coinvolti soggetti privati in qualità di cofinanziatori. Infine, entro il 1° Marzo del primo anno del ciclo di programmazione6, il Cipe, d’intesa con il Ministero dell’Economia e delle Finanze e con gli altri 3 Cfr. Daniele Franco (2011), “Testo dell’audizione in Commissione Parlamentare per l’Attuazione del Federalismo Fiscale – 28 Marzo 2011”. A pagina 41 sono riportati i divari territoriali di preparazione per grado scolastico e materia (elaborazioni su dati di fonte Invalsi). [http://www.bancaditalia.it/interventi/altri_int/2011/franco_280311.pdf] 4 Se il primo anno di programmazione è “t”, la legge di stabilità è approvata in “t-2” e si riferisce all’esercizio finanziario “t-1”. 5 Anno “t-1”. 6 Anno “t”. 5 Ministeri interessati,approva l’elenco dei progetti da finanziare con le risorse del Fondo. L’articolo 6 introduce il “contratto istituzionale di sviluppo”, come strumento formale che, contestualmente alla destinazione delle risorse, specifica le responsabilità delle parti, i tempi e le modalità di attuazione degli interventi (il cosiddetto “cronoprogramma”). Al contratto possono partecipare anche i concessionari di servizi pubblici. Il contratto può prevedere che, ai fini dell’attuazione degli interventi, le Amministrazioni Centrali e Regionali si avvalgano di organismi di diritto pubblico in possesso dei necessari requisiti di competenza e professionalità. Nello stesso contratto sono previste le condizioni di definanziamento, anche parziale, dei progetti, oppure l’attribuzione delle risorse ad altro destinatario nel rispetto del principio di sussidiarietà. Infine, in caso di inadempienza contrattuale, è previsto l’esercizio dei poteri sostitutivi, attraverso la nomina di un commissario governativo ad acta che si sostituisce alle Amministrazioni nella conduzione dei progetti. L’articolo 7 annuncia che successivi decreti legislativi continueranno l’attuazione dell’articolo 16 della Legge n. 42-2009. Come il decreto attuativo sulla perequazione infrastrutturale, anche quello sulla rimozione degli squilibri economico-sociali si muove ad un livello di inquadramento generale. È presumibile che, almeno in parte, ci sarà bisogno di una fase di fine tuning delle regole mano a mano che i meccanismi saranno sperimentati nel loro concreto funzionamento (la ratio dell’articolo 7 potrebbe essere anche questa). Sin da ora, tuttavia, è importante sottolineare tutte le possibili fonti di criticità. Gli interventi ex articolo 16 e quelli per la perequazione infrastrutturale avranno una durata pluriennale, così come i loro contratti e le obbligazioni che le parti assumeranno. Di conseguenza, si Analisi e suggerimenti … 6 deve cercare di avviare i progetti su basi normative e regolamentari il più possibile consolidate, al riparo da incoerenze e da dubbi interpretativi su cui possano attecchire contenziosi contrattuali e anche contrasti istituzionali. Con riferimento al testo ad oggi in esame parlamentare, si desidera qui portare all’attenzione del dibattito i seguenti punti: 1. La reale opportunità di tenere distinto il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione da quello per la perequazione infrastrutturale (è davvero utile?); 2. Il coordinamento tra il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione e i fondi strutturali della Ue; 3. Il ciclo di programmazione; 4. Il coordinamento tra capitalizzazione del Fondo e misurazioni del fabbisogno; 5. La partecipazione dei concessionari dei servizi pubblici al contratto istituzionale di sviluppo; 6. Il ricorso ad organismi di diritto pubblico per l’attuazione degli interventi; 7. La responsabilizzazione dei rappresentanti politici e degli amministratori; 8. Il rimando ad ulteriore decretazione attuativa. Per ognuno di questi punti seguono alcune sintetiche considerazioni. 1. Sviluppo, Coesione, Perequazione -Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione condivide le stesse finalità di quello previsto per la perequazione territoriale delle infrastrutture. Ha un obiettivo più ampio -opere sia infrastrutturali che di carattere immateriale -all’interno del quale senza dubbio ricade l’obiettivo della perequazione delle infrastrutture che, ex Spunti per il dibattito … 7 articolo 22 della Legge n. 42-2009, dovrà accompagnare l’applicazione a regime delle regole federaliste di finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali. Meriterebbe una riflessione l’opportunità di convogliare tutte le risorse e gli sforzi di programmazione in capo al solo Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, richiedendo che tale fondo si incarichi, nel primo ciclo di operatività coincidente con la transizione federalista, anche del finanziamento della perequazione territoriale delle infrastrutture. Potrebbero risultarne rafforzati i principi di concentrazione finanziaria, territoriale e per obiettivi che già dovrebbero sovrintendere l’allocazione dei fondi strutturali Ue7. L’accorpamento potrebbe, inoltre, favorire la razionalizzazione della governance del Fondo, sia in termini di semplificazione delle procedure e dei rapporti tra Stato, Enti Locali e operatori sul mercato, sia in termini di programmabilità della capitalizzazione su orizzonti di medio periodo e salvaguardia della stessa nel passaggio attraverso le manovre annuali. Infine, porre il problema dell’allocazione delle risorse facenti capo ad un unico fondo favorirebbe l’analisi e la condivisione delle ragioni di priorità e di coordinamento che, viceversa, sarebbero indebolite se i canali di finanziamento fossero multipli e gestiti da soggetti diversi. 2. I fondi strutturali Ue -Le motivazioni addotte al precedente punto potrebbero essere ripetute anche con riferimento ai fondi strutturali Ue. Adesso che (come requisito collaterale ed essenziale all’avvio del federalismo) serve uno sforzo di selezione dei territori e degli ambiti settoriali in cui concentrare l’azione di perequazione delle infrastrutture e di riduzione 7 Anche Daniele Franco (20119, cit.) sottolinea l’importanza strategica della combinazione di programmazione pluriennale e concentrazione degli interventi secondo le priorità: “In passato, tra le difficoltà che hanno limitato l’efficacia della politica regionale, si è riscontrata una forte frammentarietà degli interventi, soprattutto con riferimento alle finalità perseguite. Anche gli interventi di sostegno al settore produttivo sono stati molto numerosi: nel periodo 2003-2008 sono stati effettuati dalle Amministrazioni nazionali e regionali oltre 1.300 interventi, in larga parte regionali”. 8 degli squilibri strutturali, parrebbe utile riflettere sui vantaggi di far rispondere l’allocazione delle risorse ad una regìa unificata che possa esaminare l’intero ventaglio delle esigenze. Questo suggerimento va ponderato anche alla luce dei dati sugli investimenti fissi lordi della PA che, come emerge dal Comunicato Istat del 1° Marzo u.s., nel 2010 sono diminuiti del 16,2% (da 38.060 milioni di Euro a 31.879 milioni), all’interno di una spesa in conto capitale che, come quota del totale della spesa della PA, è passata dall’8,3% del 2009 al 6,8%8. In queste condizioni diventano ancor più importanti la razionalizzazione delle procedure e l’ottimizzazione dell’allocazione delle risorse scarse (Allegato 2). 3. Il ciclo di programmazione -Nel decreto non si indica esplicitamente quale debba essere l’orizzonte di programmazione. Si chiede il coordinamento con la programmazione dei fondi Ue. Si chiede che la capitalizzazione resti il più possibile stabile lungo tutto l’orizzonte (a meno di ridefinizioni delle tranche annuali). Ma non si indica un numero di anni minimo. Eppure è, questo, un elemento essenziale per dare credibilità agli interventi ex articoli 16 e 229, e per “legare le mani” al policy maker obbligandolo ad un percorso virtuoso di politiche economiche e di manovre di bilancio che garantiscano le risorse necessarie a quegli interventi. Interventi strutturali, che per loro natura si completano in più anni, non possono prescindere da un quadro certo di disponibilità di risorse. Sarebbe opportuno, per questa ragione, prevedere un orizzonte minimo di programmazione almeno quinquennale, pari alla durata di una legislatura. In fase di prima programmazione, inoltre, lo sforzo dovrebbe essere anche maggiore, per far coincidere il primo ciclo di interventi infrastrutturali e di 8 Cfr. http://www.istat.it/salastampa/comunicati/in_calendario/continaz/20110301_00/. Sono diminuiti anche i contributi agli investimenti (-14,2%, da 23.822 milioni a 20.442 milioni) e le altre voci di spesa in conto capitale (-62,9%, da 4.258 milioni di Euro a 1.578 milioni). 9 Il punto è già stato toccato nella Sn n. 1-2011. 9 riequilibrio con la durata intera del periodo di transizione verso l’assetto federalista a regime (plausibilmente 7-8 anni con traiettorie di convergenza “blindate”10). Nel caso in cui un ciclo di programmazione si trovasse a cavallo tra due legislature, l’intesa in Conferenza Unificata, necessaria per modificare la capitalizzazione complessiva del Fondo, potrebbe svolgere una positiva funzione di raccordo tra legislature, a garanzia della stabilità della programmazione e della coerenza intertemporale dei rapporti tra Stato, Regioni, Enti Locali e cittadini. 4. Capitalizzazione e Fabbisogno – L’articolo 5 del decreto adotta un approccio top-down, con la programmazione del Fondo che deve essere compatibile con il rispetto dei vincoli di bilancio e gli obiettivi di finanza pubblica. Entro il 1° Marzo del primo anno del ciclo di programmazione, il Cipe e i Ministeri competenti traducono la programmazione complessiva in programmazione delle risorse destinate alle varie Amministrazioni attuatrici (Regioni e Enti Locali). Qui sarebbe utile che l’articolato precisasse esplicitamente che ogni Amministrazione aggiudicatrice deve poter contare su una programmazione delle risorse ad essa spettanti lungo l’intero ciclo, e che il totale di queste risorse deve rimanere il più possibile stabile, modificabile solo previa intesa in Conferenza Unificata così come già previsto per la capitalizzazione complessiva del Fondo. Un passaggio importante per dare certezza al profilo finanziario delle Amministrazioni, e porle nelle condizioni migliori per gestire l’operatività degli interventi e i rapporti con i soggetti imprenditoriali di cui si avvarranno. Sarebbe, per la stessa ragione, da valutare l’introduzione della clausola in base alla quale, nel caso in cui l’articolazione annuale del Fondo (la sua suddivisione in tranche) fosse modificata, tutte le Amministrazioni aggiudicatrici sarebbero chiamate a partecipare alla ricalendarizzazione nella medesima proporzione. 10 Questa durata suggeriscono le elaborazioni condotte in CeRM sui conti dei sistemi sanitari regionali. 10 Anche questo un passaggio importante, perché migliorerebbe la trasparenza della governance del Fondo, tutelando da possibili conflitti istituzionali (Stato-Regione, Regione-Regioni, Stato -Regioni -Enti Locali) che, tra l’altro, rallenterebbero i tempi di approvazione della legge annuale di stabilità. Su di un piano diverso, si deve evitare che l’approccio top-down, indispensabile per garantire il rispetto del vincolo di bilancio pubblico, si traduca in uno strutturale sottodimensionamento delle risorse dedicate agli interventi di cui agli articoli 16 e 22 della Legge n. 42-2009. Il rischio, in una situazione di difficoltà per i conti pubblici e con spesa pubblica ordinaria in conto capitale in contrazione11, è che il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione possa esser trattato come una posta residuale di bilancio, perdendo la capacità di ridisegnare le caratteristiche strutturali dei territori e le condizioni di partenza del federalismo. Per mantenere l’approccio top-down e, nel contempo, evitare il rischio “residualità”, si dovrebbe tentare, preliminarmente all’avvio del primo ciclo di programmazione, di passare in rassegna i più importanti interventi di cui necessitano i territori, e farli concorrere all’assegnazione delle risorse all’interno di un ampio ventaglio di allocazioni alternative, anche consolidatesi nel tempo. Si tratta, come è immediato comprendere, di una soluzione complessa, sia per i tempi stretti in cui le valutazioni dovrebbero compiersi sia, soprattutto, perché il bilancio della PA non brilla, allo stato attuale, per plasticità e flessibilità delle scelte allocative. 5. I concessionari dei servizi pubblici – Secondo l’articolo 6, essi possono partecipare al contratto istituzionale di sviluppo, il documento formale che legherà i Ministeri competenti, le Amministrazione destinatarie delle risorse e gli incaricati della realizzazione operativa degli interventi. Sarebbe, forse, opportuno precisare che il concessionario può comparire sotto mandato/procura della Amministrazione a cui il servizio pubblico afferisce. Il 11 Cfr. precedente nota in calce n. 6. 11 contenuto del mandato potrebbe differire a seconda del settore e dell’Amministrazione, ma dovrebbe in ogni caso essere formalmente approvato da quest’ultima e obbligare contrattualmente le parti. La finalità di questa aggiunta all’articolo 6 sarebbe quella di ridurre al minimo possibili incompletezze e incoerenze normative, in un ambito, come quello dei servizi pubblici e in particolare di quelli a carattere locale, che è in piena fase di riorganizzazione12. Il mandato potrebbe, per esempio, divenire parte integrante del contratto di servizio che regola i rapporti tra Ente Locale e gestore del servizio pubblico. Oltretutto, è presumibile che gli interventi ex articoli 16 e 22 vadano ad incidere sulla dotazione strumentale, sulle reti e sulle altre tipologie di capitale fisso strumentale all’esercizio dei servizi pubblici; proprio l’aspetto del contratto di servizio più complesso da regolare e dove gli incentivi alla modernizzazione e al rafforzamento delle infrastrutture vanno bilanciati con l’obiettivo di evitare la creazione di monopoli locali, e con quello di tenere elevata l’efficienza della gestione corrente. Da ultimo, non si deve commettere l’errore di trascurare i possibili riflessi che la partecipazione diretta dei concessionari potrebbe avere sull’impianto del Testo Unico delle Autonomie, documento in discussione da tempo e che, in prospettiva, dovrebbe sostituire il Testo Unico degli Enti Locali (del quale rappresenterà la nuova versione federalista). Sforzarsi di una visione di insieme appare quanto mai necessario per evitare le difficoltà e l’incertezza di ravvedimenti e raccordi postumi. 6. Incarichi operativi attuativi ad organismi di diritto pubblico – Sempre l’articolo 6 permette che, ai fini dell’attuazione degli interventi finanziati ex articolo 16 della Legge n. 42-2009, le Amministrazioni si avvalgano di organismi di diritto pubblico. In linea di principio, questa eventualità va vista 12 Cfr. “I servizi pubblici locali all’indomani del decreto “Ronchi” -Spunti di riflessione tra aspetti positivi e criticità vecchie e nuove”, su www.cermlab.it. 12 come positiva, perché può consentire la valorizzazione di competenze, uffici e strumentazioni già interne alla PA, con ottimizzazione dei costi e anche semplificazione delle procedure e della contrattualistica. Tuttavia, si avverte l’esigenza di alcuni caveat, per circostanziare e qualificare in maniera più puntuale le caratteristiche che devono essere soddisfatte dagli organismi di diritto pubblico incaricati. La finalità è quella di prevenire abusi nel ricorso all’affido diretto o all’in-house o addirittura l’avvio di una nuova stagione per le aziende speciali. Quantomeno per la realizzazione dei progetti di maggior controvalore economico, potrebbe essere utile affermare il principio generale del bando di gara, con partecipazione aperta sia a soggetti di diritto pubblico che a soggetti privati. Gli interventi saranno diretti per la maggior parte verso le aree meno sviluppate del Paese (il Mezzogiorno), le stesse che fanno anche registrare i livelli più bassi di efficienza della PA. Mantenere una separazione formale e sostanziale tra l’Amministrazione beneficiaria e il soggetto incaricato dell’operatività può favorire la trasparenza e il monitoraggio dei progetti (di cui al comma 5 dello stesso articolo 6). È, questo, uno dei punti già da tempo presenti nel dibattito sulla riforma dei servizi pubblici locali. Sarebbe opportuno che si affermasse un principio generale di base, trasversale a tutti gli interventi normativi, anche alla luce delle intersezioni e delle sovrapposizioni che sicuramente emergeranno tra gli obiettivi perseguiti ex articolo 16 e la (ri)organizzazione dei servizi pubblici locali. 7. La responsabilizzazione di politici e amministratori – In caso di inadempimento del contratto istituzionale di sviluppo, il potere sostitutivo del Governo, con contestuale nomina di un commissario ad acta, rappresenta una soluzione sufficiente? E, soprattutto, mette in atto un deterrente all’altezza di stimolare ex-ante i comportamenti più virtuosi e responsabili? Se si guarda alla storia recente, l’invocazione del commissariamento nelle annuali leggi finanziarie raramente è corrisposta ad un cambiamento significativo e strutturale delle tendenze in atto (la sanità ne offre un esempio particolarmente significativo). Le risorse dedicate agli interventi speciali 13 (articolo 16), al pari di quelle dedicate alla perequazione infrastrutturale (articolo 22), sono chiamate a svolgere una funzione essenziale che deve compiersi, senza barriere e ripensamenti, durante la fase di passaggio a regime delle regole federaliste; una funzione di inizializzazione del processo di cambiamento. Un fallimento del contratto istituzionale di sviluppo può creare sfasamenti temporali e incertezze che minerebbero la credibilità della transizione. Bisognerebbe, in questo momento, osare una soluzione più netta, coerente anche con la straordinarietà degli interventi e l’unicità (anche dal punto di vista storico) della transizione federalista. Una proposta potrebbe essere quella di associare ciascun progetto ad uno o più rappresentanti politici e amministratori del bacino territoriale che del progetto beneficerà. Queste persone, in qualità degli uffici che ricoprono e delle potestà che ne derivano, sarebbero garanti dello svolgimento e del buon esito del progetto. Non commissari ad acta governativi, straordinari ed ex-post, ma commissari ordinari espressione del territorio e ricoprenti incarichi politici e di direzione per il territorio. In caso di fallimento, la responsabilità dovrebbe comportare la decadenza dal mandato politico (eventualmente anche l’ineleggibilità, la perdita dell’elettorato passivo) e la decadenza dall’incarico direttivo (eventualmente con perdita della possibilità di accedere a successive funzioni direttive nella PA). La responsabilizzazione individuale completerebbe la serie dei monitoraggi periodici e delle valutazioni di avanzamento prevista dal combinato disposto dell’articolo 5 e 6. Su una ipotesi di questo genere, che è tra l’altro nel solco della Legge n. 42-2009, il dibattito dovrebbe tentare di approfondirsi in tempi stretti13. 13 Rispetto ad altre stagioni in cui si sono portati avanti programmi speciali per il riassorbimento del divario Nord-Sud (dalla Cassa per il Mezzogiorno, alla Nuova Programmazione Regionale, al Fas), adesso è necessario connottare i nuovi interventi (ex articoli 16 e 22 della Legge n. 42-2009) in chiave espressamente federalista, come garanzia della piena responsabilizzazione delle Amministrazioni beneficiarie. È su questo punto che si può realizzare un vero e proprio cambio di logica e di impostazione operativa degli interventi rispetto alle esperienze passate. La responsabilizzazione diretta dei rappresentanti politici e degli amministratori, nella fase operativa, non è in contraddizione con la necessità che gli interventi rispondano ad una programmazione condivisa tra Stato, Regioni e Enti Locali per la 14 8. I futuri interventi attuativi – Da ultimo, una specifica criticità si ritrova anche nell’articolo 7, quello che chiude il decreto con le disposizioni transitorie e finali. Un decreto attuativo, su un tema così delicato e dal quale dipendono destinazioni di risorse che andranno ad attivare cospicui contratti di opera e di prestazioni di servizi, non può chiudersi con un rimando, ampio e generico, ad uno o più successivi decreti aggiuntivi, che dovrebbero introdurre ulteriori disposizioni. Ne scaturisce una alea di provvisorietà e indeterminatezza che depotenzia l’intero impianto. Qui è necessario uno sforzo di completamento delle disposizioni attuative degli interventi di perequazione all’interno dell’articolato di un unico decreto, anche alla luce delle considerazioni svolte in questo scritto e degli otto punti sopra elencati. L’efficientamento della spesa corrente, e la connessa convergenza verso gli standard di costo da parte delle Regioni e degli Enti Locali, dipendono anche dalle modalità con cui, lungo la fase di transizione, sarà sostenuto il processo di riassorbimento dei divari territoriali di infrastrutturazione e di sviluppo economico-sociale14. Regole semplici di standardizzazione della spesa corrente, necessarie per far funzionare con fluidità l’impalcatura federalista, sono tanto più praticabili quanto più la funzione perequativa è perseguita anche attraverso altri canali ad hoc, dedicati a rafforzare la dotazione infrastrutturale, strumentale e di capitale umano. selezione delle priorità, e neppure con la necessità di condurre un costante monitoraggio centrale sugli avanzamenti dei lavori. Su questo punto anche Daniele Franco (2011, cit.): “La concentrazione degli interventi su poche priorità e il rafforzamento dell’azione di coordinamento dell’amministrazione centrale, nel rispetto del ruolo delle Regioni e delle altre Autonomie Locali, sono azioni che possono migliorare l’efficacia dell’azione pubblica, promuovendo lo sviluppo economico e la coesione sociale e territoriale”. 14 La stessa conclusione espressa a proposito del decreto sulla perequazione infrastrutturale nella Short Note CeRM n. 1-2011. Considerazioni conclusive 15 Un disegno completo e unitario dovrebbe legare i decreti sulle spese standard delle Regioni e degli Enti Locali, il decreto sulla perequazione infrastrutturale ex articolo 22 della Legge n. 42-2009, e il decreto sugli interventi speciali ex articolo 16 della stessa legge. Ad oggi questo disegno unitario non si è ancora espresso in articolati coerenti tra di loro. L’analisi svolta in questo scritto lo conferma con alcuni esempi. La lacuna, che certamente va ad incidere sul buon esito della trasformazione federalista, deve essere colmata, anche dando risposte convincenti agli otto punti sollevati in precedenza. Per dare ai vari tasselli la sistemazione migliore, bisognerebbe sforzarsi di realizzare un raccordo preciso tra i decreti già pubblicati in Gazzetta Ufficiale e gli articolati ancora in discussione, e tra le nuove leggi federaliste che stanno vedendo la luce e tutto il corpo normativo consolidato che presiede ai rapporti tra Stato, Regioni e Enti Locali. Migliorerebbe il realismo delle valutazioni di impatto, e in particolare la quantificazione del percorso di transizione. Anche l’intesa politica potrebbe arrivare più convinta e solida se i vari documenti portati in discussione e votazione parlamentare fossero maggiormente interconnessi. Tra l’altro, questo sforzo di sistemazione dei decreti attuativi tornerà certamente utile anche per il futuro quando, superata la fase di transizione e di fine tuning, è auspicabile si possa giungere ad un Testo Unico del Federalismo, consolidato, chiaro e da approvare con legge costituzionale. 16 Allegato 1 17 18 19 20 21 22 Allegato 2 fonte: elaborazioni CeRM su dati Istat Alcuni dati sull'evoluzione della spesa pubblica in conto capitale, dal 2007 al 2010. C'è un immediato collegamento con il dibattito sul federalismo. Come più volte attestato, CeRM condivide la scelta di regole molto semplici per la standardizzazione delle spese correnti di Regioni e Enti Locali; regole da coadiuvare, soprattutto nella fase di transizione, con l'attivazione sia di investimenti per la perequazione infrastrutturale dei territori, sia di interventi speciali per il riassorbimento dei gap economici e sociali. Se questo impianto è convincente sul piano metodologico e di policy, non si può, tuttavia, non sottolineare come, almeno nei prossimi anni, sarà arduo reperire risorse aggiuntive da dedicare agli investimenti pubblici. Tra il 2007 e il 2010, gli investimenti fissi lordi della PA si sono ridotti di quasi l'11%, mentre i contributi pubblici agli investimenti si sono ridotti di quasi il 19%. Per mantenere su un piano di responsabile concretezza il dibattito sul federalismo, i due decreti in discussione parlamentare, quello sul Fondo di perequazione infrastrutturale (ex articolo 22 della Legge n. 42-2009), e quello sul Fondo per gli interventi speciali (ex articolo 16), dovrebbero esplicitamente considerare questa situazione di partenza, e dettagliare in maniera chiara le fonti di finanziamento con cui si provvederà alla capitalizzazione degli stessi Fondi. In particolare, quando il decreto sugli interventi speciali (quello qui commentato) parla di destinazione di risorse aggiuntive, questa caratteristica di addizionalità rispetto a quale livello sarà commisurata: quello del 2010, dopo il trend negativo fatto registrare dalle risorse ordinarie, o quello pre crisi 2007? 35.796 34.968 38.060 31.879 -16,24% su 2009 -10,94% su 2007 25.133 22.338 23.822 20.442 -14,19% su 2009 -18,66% su 2007 1.587 1.646 4.258 1.578 ‐5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 2007 2008 2009 2010 Investimenti fissi lordi Contributi agli investimenti Altre uscite in c/capitale SPESA CAPITALE PA (milioni di Euro)23 ©® CeRM 2011 E-mail: cermlab@cermlab.it Web: www.cermlab.it
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