Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/11/sobre-la-subrogacion-de-personal-en.html
Timestamp: 2019-11-22 20:01:20+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Sobre la subrogación de personal en procesos de reversión en las Administraciones Públicas y sus efectos laborales. Notas a la importante sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 2018 (previo recordatorio de los orígenes del conflicto y del parecer doctrinal).
Sobre la subrogación de personal en procesos de reversión en las Administraciones Públicas y sus efectos laborales. Notas a la importante sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 2018 (previo recordatorio de los orígenes del conflicto y del parecer doctrinal).
1. Es objeto de análisis en esta entrada del blog la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional el31 de octubre, de la que fue ponente el magistrado Fernando Valdés. El texto ya se encuentra disponible en la web del incansable profesor bloguero IgnasiBeltrán de Heredia, que ha realizado un comentario de dicha sentencia que es de obligada lectura para todas las personas interesadas en la problemática de los procesos de reversión en las Administraciones Públicas y con cuya valoración coincido sustancialmente, quedándome en especial con dos de sus tesis: que partir de la sentencia, “ya no hay ningún impedimento para que, en los procesos de reversión en los que sea aplicable el contenido del art. 44 ET, los trabajadores sean calificados como “indefinidos no fijos” (en cuanto a su posible calificación sin necesidad de resolución judicial, debe tenerse en cuenta que la LPGE’18 incluye una nueva DA 43ª con idéntico contenido a la DA 34ª y, aunque también debe ser calificada como inconstitucional, parece que debería esperarse a que así lo declare el TC)”, y que “la figura de los indefinidos no fijos está plagada de lagunas y plantea numerosísimos conflictos jurídicos, hasta la fecha es la “única” herramienta a nuestro alcance para poder dar una mínima respuesta a la situación de estos trabajadores (y, por lo tanto, es “la menos mala” – especialmente, si las eventuales futuras intervenciones legislativas se “inspiran” en las precedentes más inmediatas)”.
La resolución judicial estima el recurso de amparo interpuesto por cincuenta diputados y diputadas del grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos- En Comú Podem – En Marea y declara la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones adicionales vigésima sexta, apartado uno, a)y b); y trigésima cuarta, apartado dos, en el inciso "ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva'', de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017.
La sentencia ya ha merecido la atención en las redes sociales y a buen seguro que lo merecerá mucho más en los próximos días, dada la importancia que tiene para el personal afectado, por procesos de reversión en las AA PP, y básicamente en aquellos que se han producido, o pueden producirse, de remunicipalización de servicios públicos. Sirva como ejemplo el artículo publicado en el diario electrónico eldiario.es por sus redactoras Laura Olías y Sofía Pérez, titulado “ElConstitucional deshace el veto de Rajoy a que los trabajadores de serviciosremunicipalizados se conviertan en empleados públicos”, en el que, además de efectuar una breve síntesis de la sentencia, se recogen las valoraciones de la sentencia efectuada por el propio profesor Beltrán, la diputada del grupo impugnante Auxiliadora Honorato, el secretario de acción sindical de la Federación de Servicios de CCOO, Raúl Olmos, y el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla Manuel Carrasco.
2. La temática de la que trata la sentencia que será objeto de comentario ha sido abordada por mi parte en diversas entradas anteriores del blog, cuya lectura me permito recomendar para todas las personas interesadas, y de las que ahora recuperaré algunos de sus contenidos para enmarcar correctamente el recurso presentado y la sentencia del TC.
Es muy recomendable igualmente consultar el blog del profesor Beltrán de Heredia para llevar a cabo un estudio detallado de cómo se aprobaron los preceptos cuestionados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2017 y los problemas jurídicos que han planteado desde entonces, así como la estrecha relación de estos con algunos preceptos de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Por ello, dedico la segunda parte del texto a recordar algunos de sus contenidos, los más directamente vinculados al recurso de inconstitucionalidad presentado.
II. Recordatorio de los orígenes del conflicto jurídico y de las tesis defendidas por la doctrina laboralista y administrativista.
1. En la ponenciapresentada el 24 de abril en el Seminario de actualización de la funciónpública local, organizado por la Federación de Municipios de Cataluña tuve la oportunidad de realizar un análisis de algunos preceptos legales que plantean dificultades interpretativas para las Administraciones Locales que deseen llevar a cabo la remunicipalización de servicios públicos, como son la disposición adicional vigésimo sexta de la Ley 3/2017 de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (sin olvidar la disposición transitoria tercera) y los arts. 130.3 y 308.2 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de contratos del sector público, que entró en vigor el 9 de marzo de este año, una vez transcurridos cuatro meses desde su publicación en el BOE y de acuerdo a lo dispuesto en la disposición final decimosexta de dicha norma.
Mi intervención se centró en el impacto de la remunicipalización sobre los derechos de los trabajadores afectados; o lo que es lo mismo, si cabe, y en qué condiciones, la subrogación del personal. De esta forma, y tal como se explicaba en la presentación del Seminario, se trataba de analizar “las dificultades interpretativas y de aplicación que supone la recién entrada en vigor Ley de contratos del sector público de 2017 en el ámbito de la subrogación del personal cuando la Administración decide prestar directamente un servicio que venía siendo prestado por un operador económico o bien cuando finalizan contratos de servicios suscritos por la Administración y cuáles son sus efectos sobre los trabajadores que prestaban estos servicios, en relación a la vez con las previsiones recogidas en la disposición adicional vigésimo sexta de la Ley de presupuestos generales del Estado para el 2017, que recoge importantes limitaciones a la incorporación de personal laboral en el sector público”. Se trataba, pues, de una ponencia que abordaba cómo y de qué forma se aplica el art. 44 del Real Decreto 2/2015 de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores.
En mi explicación puse de manifiesto que era importante destacar que tanto por lo que respecta a las disposiciones adicionales controvertidas de la LPGE 2017 como por lo que afecta a las de la CSP, sin olvidar análisis doctrinales y prácticos anteriores que eran de perfecta aplicación al nuevo marco normativo, había una buena batería de libros y artículos que permitían a las personas interesadas conseguir un excelente conocimiento y comprensión de las cuestiones suscitadas y de las distintas posibilidades existentes de cómo abordarlas, y manifestaba lo siguiente:
“Sin ningún ánimo, en absoluto, de exhaustividad, hago referencia a algunos textos a los que he prestado especial atención para preparar mi intervención, sin olvidar que buena parte de ella es continuación del estudio que he venido realizando en mi blog desde la presentación del Proyecto de Ley de PGE2017 y también del de la LCSP, hasta llegar a los textos definitivamente aprobados, y que también se sustenta en el estudio que realizo regularmente de la jurisprudencia del TJUE y, concretamente por lo que ahora nos interesa, de las resoluciones judiciales relativas a las transmisiones de empresas y los derechos de los trabajadores afectados.
A) El Catedrático emérito de DTSS de la Universidad de Valencia Tomás Sala Franco reflexiona sobre la temática ahora abordada en su artículo “Acerca de los derechos de los trabajadores en los casos de reversión en la gestión de los servicios públicos por las Administraciones Públicas” (Derecho de las Relaciones Laborales núm. 2/2028), manifestando, y haciendo propuestas posteriormente para dar respuestas a las preguntas o cuestiones previamente planteadas, que las reversiones administrativas plantean problemas laborales que son básicamente de dos clases: “si las reversiones constituyen en sí mismas transmisiones de empresas en el sentido de la Directiva 2001/23/CE”, y en caso de serlo “el de cómo compatibilizar la protección de la estabilidad de los trabajadores adscritos a un contrata establecida en las anteriores normas comunitaria e internas con el principio de acceso a la función pública establecido en las normas internas, constitucionales (arts. 23.2 y 103.3 de la CE) y ordinarias (arts. 55 y ss del EBEP)”, concluyendo con la necesidad a efectos de seguridad jurídica, de que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo unifique doctrina, al amparo del art. 219 de la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS), y que también sería deseable la intervención del TJUE “interpretando la aplicación de la Directiva, siendo claramente deseable y oportuna esta última”.
B) La catedrática de DTSS de la Universidad de Cantabria Lourdes López Cumbre aporta su conocimiento en la materia en el artículo “Limitaciones a la incorporación depersonal laboral en el sector público. Reglas de subrogación y empleo público”(Revista Galeiga de Dereito Social, núm. 3/2017). Tal como se expone en el resumen del artículo, si bien la Ley PGE 2017 incluye una limitación que afecta a los trabajadores de contratas o concesiones que finalizan su vigencia o son rescindidas por la Administración , también admite “la aplicación de las garantías laborales derivadas de la sucesión de empresas”, planteando la profesora López Cumbre “las claves para interpretar una norma aparentemente contradictoria, incluso con la posibilidad de que se cree una nueva figura, la del trabajador no empleado público”.
Se trataría de una nueva categoría, “la del trabajador subrogado, que permanece en el ámbito público con un estatuto propio -el que laboralmente le garantiza el art. 44 LET- sin que le sean de aplicación los principios, reglas, procedimientos y normas del empleo público. Lógicamente, como en toda transmisión empresarial, las condiciones de trabajo tenderán a converger con la plantilla de la empresa entrante -aunque sea pública- y, como en aquélla, los contratos laborales objeto de subrogación podrán ser extinguidos - previsiblemente a través de despidos objetivos o, en su caso, colectivos, también de aplicación en el sector público, pero se hará en los términos generales que explicita la norma laboral…”.
C) El Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Granada José Antonio Fernández Avilés, publicó en febrero del pasado año un artículo de indudable interés, titulado “Remunicipalización de servicios públicos y su problemática jurídico laboral”. Cabe destacar que para el profesor Fernández el personal laboral asumido por la Administración Pública, “tanto por operatividad de las normas estatutarias sobre la transmisión de empresa como, más excepcionalmente, por la aplicación de una cláusula convencional aplicable, tendrían la consideración de indefinidos no fijos (si fueran trabajadores fijos de la empleadora anterior), con el correlativo retroceso, en términos de estabilidad en el empleo, en relación al status jurídico que los trabajadores con contrato indefinido tuvieran en la empresa concesionaria. Ello amplía la extensión aplicativa de una modalidad contractual laboral –propia de las Administraciones Públicas- que se ha mostrado harto problemática en la práctica”.
D) Los aspectos laborales de la remunicipalización de los servicios públicos, con arreglo a la normativa anteriormente vigente, fueron abordado en un amplio y riguroso artículo de la Catedrática de DTSS de la Universidad de León Susana Rodríguez Escanciano, justamente en una jornada de formación organizada el 16 de diciembre de 2015, disponiendo por ello todas las personas interesadas del texto de la ponencia en el apartado de formación de la página web de la FMC.
Para la autora, las líneas de actuación puestas en marcha por la LRSAL “van destinadas a poner freno a las denominadas “formas indirectas de acceso al empleo público”, auspiciadas a través de vínculos laborales celebrados por empresas contratistas o concesionarias de servicios o por entidades instrumentales encargadas de la dispensa de actividades de interés general, realidades ambas que presentan, por lo que a este estudio importa, una nota común, pues la relación laboral, más allá de su tradicional carácter bilateral, adquiere una dimensión triangular, de modo que aun cuando el trabajador no desempeñe un puesto de trabajo propio de la organización administrativa matriz, sus retribuciones proceden, indirecta o directamente, de los presupuestos públicos”.
E) Más recientemente hay que hacer referencia a las obras “Remunicipalización deservicios, sucesión de empresa y trabajadores indefinidos no fijos”, dirigida por el profesor de la Universidad de Valencia Adrián Todolí Signes y coordinada por el abogado David Martínez Saldaña, y “La sucesión de empresa”, dirigido igualmente por David Martínez Saldaña, editado por Lex Nova.
En la jornada organizada por la Fundación para la investigación sobre el derecho y la empresa (FIDE) el 6 de noviembre para su presentación, y de la que puede encontrarse una buena síntesis en el diario jurídico Confilegal, fueron objeto de análisis cuestiones de indudable interés para la ponencia objeto de esta sesión, como “La situación de los empleados de las contratistas cuando tiene lugar la remunicipalización y su encaje como trabajadores indefinidos no fijos; la situación normativa y jurisprudencial de la figura del indefinido no fijo (a la vista de las disposiciones adicionales 26 y 34 de la Ley de Presupuestos Generales de 2017); la última jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (y particularmente su sentencia de 19 de octubre de 2017 —asunto Securitas—) y la incidencia de la doctrina que contiene, que deja ya pistas sobre el criterio del TJUE acerca de las cláusulas de los convenios colectivos que limitan los efectos de la sucesión de empresa”.
F) Desde la perspectiva administrativista, pero sin olvidar en modo alguno la temática laboral, es obligado también acudir a la monografía del Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada Federico A. Castillo Blanco, titulada “La reinternalización de servicios público: aspectos administrativos y laborales” (Cemical, Estudios de Relaciones Laborales, 2018).
De dicha obra cabe a mi parecer hacer expresa mención al capítulo 10, dedicado a las consecuencias para los trabajadores de los mecanismos de integración del sector público en el que subraya la complejidad de determinar, en los supuestos en que la Administración o alguna de sus personificaciones instrumentales sigue prestando el servicio, “en qué condiciones ingresa ese personal (de la empresa cedente) a la Administración”, procediendo al estudio de las diversas posibilidades u opciones de su estatuto jurídico, tales como la condición de personal indefinido no fijo, personal ocupando puestos de trabajo “a extinguir”, o “trabajador subrogado”, figura esta última que considera “avalada” por la redacción de la controvertida DA 26ª de la LPGE 2017, precepto del que afirma que pretende que, fruto de los proceso de reinternalización de actividades, los trabajadores subrogados “no se integren en el empleo público estrictamente considerado”. Aun cuando el profesor Castillo reconoce el esfuerzo llevado a cabo por los defensores del estatuto jurídico de “personal subrogado, no deja de reconocer, con una cuidada explicación, que ello coloca al trabajador “en una especia de burbuja o limbo (lo que) no dejará de traer cierta problemática en las relaciones laborales y en las propias condiciones laborales de este”.
G) Seguimos con la doctrina administrativista, siendo ahora obligado acudir al número monográfico de la Revista “Cuadernos de Derecho Local” (núm. 43, febrero de 2017), dedicado a “La remunicipalización de los servicios públicos locales”, en el que encontramos el artículo del profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona Joan Mauri, que trata sobre “Consecuencias de la remunicipalización en materia de personal”.
El autor llama con carácter general a un cuidadoso estudio de las circunstancias en que pueda producirse una remunicipalización, a fin de evitar “la precipitación y el unilateralismo” en cualquier política de recuperación de la gestión directa de un servicio público. Tras un amplio estudio de todas las posibilidades existentes, concluye que las dificultades con las que puede encontrarse una Administración para la subrogación de los trabajadores afectados no puede llevar a desconocer el marco normativo regulador de la subrogación; es decir, la Administración sucesora “no puede desentenderse sin más de estos trabajadores o novar sus contratos, pero tampoco puede mantener esta relación laboral indefinidamente sin ajustarse a las reglas del empleo público o, lo que sería peor, permitir su conversión en un extraño tipo de empleo público sin tener en cuenta los principios que guían el proceso de acceso, promoción y carrera en las organizaciones del sector público”.
H) Desde el conocimiento directo de la problemática administrativa y laboral de las Corporaciones Locales, podemos referirnos al artículo de Eduardo G. Pozo, Secretario del Ayuntamiento de Castellón de la Plana, titulado “Las cláusulas sociales y medioambientales en la nueva Ley 9/2017, de contratos de sector público, en el que dedica dos apartado de la segunda parte del texto a la subrogación del personal y a las condiciones de trabajo, respectivamente, del personal adscrito a la ejecución del contrato.
A su parecer el art. 130, que regula la “Información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo” amplia considerablemente las regulación respecto a lo dispuesto en el art. 120 de la norma anteriormente vigente y ahora derogada el Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la LCSP, siendo considerada la norma como importante por su “incidencia y conflictividad”, destacando, ya lo adelanto por su importancia, que la principal novedad es que “se sustituye la referencia a que la obligación se imponga por contrato por la referencia a una norma legal o convenio colectivo”.
I) Desde el mismo conocimiento de la realidad, se ha destacado por el Servicio de Asesoramiento Local de la Diputación de Valladolid que la subrogación solo podrá imponerse cuando este prevista en una norma (como la LET) o se prevea en convenio colectivo sectorial o territorial, o bien, como especificidad, cuando “la obligación o la opción de imponerla estuviera prevista en una norma legal o reglamentaria que regulara específicamente la actividad objeto del contrato”, y que, cuando se produzca la subrogación de personal, estaremos ante un supuesto de incorporación de personal como indefinido no fijo, según la doctrina jurisprudencial que finalmente fue incorporada al EBEP, sin que, en cualquier caso, dicho personal deba permanecer indefinidamente en esa situación, ya que la Administración Pública “tiene el deber de garantizar el acceso al empleo público en condiciones de igualdad, mérito y capacidad, o proceder a amortizar las plazas”.
III. Normativa objeto del recurso de inconstitucionalidad.
Antes de abordar, con ordenación de textos ya publicado con anterioridad y que siguen siendo plenamente válidos para examinar la problemática objeto de atención en mi ponencia, hay que señalar que los artículos sobre cuya interpretación se debate son los siguientes:
En primer lugar, la DA 26ª de la LPGE2017, apartados uno y dos. “Uno. Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las Administraciones Públicas del artículo 2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no podrán considerar como empleados públicos de su artículo 8, ni podrán incorporar en dicha condición en una Administración Pública o en una entidad de derecho público: a) A los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos o de cualquier otro contrato adjudicado por las Administraciones Públicas previstas en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos. b) Al personal laboral que preste servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público, consorcios, en personas jurídicas societarias o fundacionales que vayan a integrarse en una Administración Pública.
En segundo término, la DA 34ª, apartado dos: “Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público Instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni al personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial”.
IV. La afectación del principio de autonomía local.
El 14 de mayo de2017 publiqué una amplia entrada en el blog sobre la afectación del principioconstitucional de autonomía local en la disposición adicional vigésima delproyecto de ley de PGE 2017, que sigue teniendo plena actualidad, una vez aprobadas las Leyes de PGE 2107 y 2018, y la LCSP, y que es el núcleo central sobre el que ha girado el recurso presentado por UP-ECP-EM y que ha sido estimado por el TC. Me manifestaba en estos términos:
“Aun siendo clara la finalidad perseguida por la norma, no es menos cierto que la redacción del precepto no es un modelo, ni mucho menos, de seguridad jurídica, en concreto en el apartado Uno a), en cuanto que la imposibilidad que se prevé de considerar como empleados públicos ex art. 8 de la Ley del Estatuto básico del empleado público a trabajadores que, por ejemplo, prestaban sus servicios en empresas privadas que llevaban a cabo la prestación de servicios públicos que ahora la Administración decide recuperar (revertir), se acompaña en el mismo precepto de la referencia expresa a que a dicho personal “le serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”, es decir el art. 44 de la Ley del Estatuto de los trabajadores y por derivación de la Directiva 2001/23/CE
c) La imposibilidad de considerar como empleados públicos (y remito a las dudas expuestas con anterioridad) a determinados trabajadores, que presten servicios en el sector privado o en el sector público, cuando, como consecuencia de una decisión de la Administración Pública competente, pasen a prestar servicios para ella (¿y si no son empleados públicos, que régimen jurídico tendrán?).
e) Pero ninguna ley puede evitar que se cumpla una sentencia judicial firme, y tampoco que en virtud de las competencias constitucionales y legales, personal como el referenciado con anterioridad pueda pasar a prestar servicios, tras superar las pruebas que garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, en sociedades mercantiles públicas (a título de ejemplo, vid art 111 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que dispone que se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal: a) Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado o alguna de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el artículo 84, integran el sector público institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100. Para la determinación de este porcentaje, se sumarán las participaciones correspondientes a la Administración General del Estado y a todas las entidades integradas en el sector público institucional estatal, en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos vinculados o dependientes”)”.
V. Cuestiones a debate sobre la reversión de servicios públicos y los derechos de los trabajadores afectados
En la parte finalde la ponencia presentada en la FMC el 24 de abril planteaba, en los términos que reproduzco a continuación, dos cuestiones a debate sobre la reversión de servicios públicos y los derechos de los trabajadores afectados:
“Deseo exponer a continuación, y como complemento de las referencias realizadas con anterioridad a las aportaciones de las doctrinas laboralista y administrativista, así como también de las referencias realizadas a la normativa objeto de atención en esta ponencia, tanto en la fase de proyecto de ley como en el texto definitivo y las modificaciones (especialmente importantes en la LCSP, art. 130.3) operadas durante su tramitación parlamentaria, dos cuestiones, que someto a la consideración de todas las personas asistentes. Lo hago también, obviamente, tomando en consideración la abundante jurisprudencia del TJUE y del TS.
A) A los efectos de aplicar la Directiva 2001/23/CE y el art. 44 de la LET a las Administraciones Públicas en casos de reversión de servicios, podemos afirmar que el art. 1.1 de la Directiva, interpretado por la jurisprudencia del TJUE, permite su conceptuación como tal.
B) Si aceptamos que la reversión puede calificarse de transmisión de empresa, y que, por ello, tanto en aplicación del primer párrafo del apartado 1 del art. 3 de la Directiva (“Los derechos y obligaciones que resulten para el cedente de un contrato de trabajo o de una relación laboral existente en la fecha del traspaso, serán transferidos al cesionario como consecuencia de tal traspaso”, como del apartado 1 del art. 44 de la LET (“El cambio de titularidad de una empresa, de un centro de trabajo o de una unidad productiva autónoma no extinguirá por sí mismo la relación laboral, quedando el nuevo empresario subrogado en los derechos y obligaciones laborales y de Seguridad Social del anterior, incluyendo los compromisos de pensiones, en los términos previstos en su normativa específica, y, en general, cuantas obligaciones en materia de protección social complementaria hubiere adquirido el cedente”) debe producirse la subrogación del personal afectado por el traspaso, cabe preguntarse, tal como hemos comprobado en el estudio de las diversas tesis doctrinales, en qué condición jurídica se incorporarán los trabajadores a la Administración.
VI. La LPGE 2018.
Por último, deseo mencionar la entrada dedicada al comentario de diversos contenidos laborales yde protección social de la Ley 6/2108 de 3 de julio, de PGE 2018, en la que hice hincapié en estos preceptos:
VII. El recurso de amparo y la impugnación de la abogacía del Estado.
1. ¿Cuál es el contenido, o más exactamente la argumentación sobre la que se sustenta el recurso? Guarda, obviamente, bastante relación con algunas de las críticas, políticas y doctrinales, vertidas durante la tramitación del Proyecto de Ley de PGE 2017 y también tras su aprobación y las de la LCSP y LPGE 2018, a las que me he referido con anterioridad, con alegación de vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 de la Constitución por considerar que la regulación cuestionada es “ajena al contenido propio de las leyes de presupuestos”, en relación con el principio de seguridad jurídica recogido en el art. 9.3.
Ya adelanto que el TC no entrará en el examen de la impugnación desde esta última perspectiva, en aplicación de su doctrina (con cita de la sentencia 32/2000, de 3 de febrero) de que “la extralimitación del contenido propio de una ley de presupuestos vulnera el principio de seguridad jurídica”.
Además, ya expongo también que la estimación del recurso respecto al contenido de la disposición adicional 26ª, apartados a) y b) llevará inmediatamente, sin ninguna otra argumentación adicional por parte del TC, a la estimación en relación con la disposición adicional 34ª en el inciso “ni al personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva”.
Recordemos primeramente que el art. 66.2 CE dispone que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”, y el art. 134.2 que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”, y que sobre el contenido de esta norma se ha pronunciado en numerosas ocasiones el TC y efectuará un amplio recordatorio de su jurisprudencia en esta sentencia.
2. Para el grupo parlamentario impugnante, la regulación de la DA 26ª tendría la finalidad de “impedir la eficacia jurídica, o aplicabilidad, del art. 8 EBEP, en los supuestos de sucesión de empresas recogidos en la normativa laboral”. Recordemos que dicho precepto dispone que “1. Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales. 2. Los empleados públicos se clasifican en: a) Funcionarios de carrera. b) Funcionarios interinos. c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal. d) Personal eventual”. Y la DA 34ª, en el inciso cuestionado tendría en consideración las llamadas remunicipalizaciones o internalización de servicios, teniendo la misma finalidad de “impedir la eficacia jurídica o desincentivar la aplicabilidad del art. 8 EBEP, en los supuestos en que sean de aplicación las previsiones legales sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”.
¿Tienen relación estos preceptos con una Ley de PGE? Es decir, ¿hay conexión directa con los ingresos o gastos de las AA PP, o ayudan a entender mejor el contenido propio de la LPGE o a facilitar su ejecución, siguiendo la jurisprudencia del TC? La respuesta que da el recurso a estas preguntas es completamente negativa en ambos casos. Con relación a la DA 26ª porque aquello que pretende realmente el precepto es “definir la naturaleza jurídica de la relación laboral entre el colectivo de trabajadores afectados [apartados a) y b)] y las administraciones públicas de las que pasen a formar parte como personal”. En cualquier caso, la incorporación deberá producirse con independencia del tipo o modalidad de relación contractual que se formalice, por lo que el gasto que pueda significar para la Administración será el mismo con independencia de la forma en que se produzca la incorporación del personal subrogado.
No se cuestiona por el grupo impugnante en este recurso que pueda modificarse el EBEP, sino que aquello que se considera contrario a derecho es que tal modificación se haga por una vía constitucionalmente incorrecta y que no se haya seguido la tramitación parlamentaria vía proyecto de ley de modificación, en concreto, del art. 8 de aquella. Por otra parte, la creación de una “nueva categoría de personal al servicio de las Administraciones” vulneraría el principio de seguridad jurídica, y sobre esa figura de contornos imprecisos e inciertos ya he manifestado anteriormente mi parecer al respecto, argumentando el recurso que la obligación de las AA PP de incorporar al personal subrogado según, siempre de acuerdo a la LPGE 2017, de “una suerte de personal no integrado en la administración pública…. Generaría una categoría específica de personal no funcionario que produciría enorme inseguridad jurídica”.
La impugnación al inciso ya mencionado de la DA 34ª está estrechamente vinculada a la de la DA 26ª en cuanto que el recurso parte de la base que aquello que se pretende es evitar la adquisición de la condición de trabajadores indefinidos no fijos en aquellos supuestos en que “en cumplimiento de la normativa laboral, se produzca una sucesión empresarial y las administraciones públicas deban subrogarse (convertirse en sus empresarios) en los contratos de trabajo de los trabajadores de las empresas privadas contratistas”, siendo la consecuencia del precepto impugnado que los trabajadores subrogados quedarían en un vacío jurídico generado por tal disposición.
La abogacía del Estado interesó la desestimación total del recurso y parte de la premisa de inexistencia de vulneración del principio reconocido constitucionalmente de seguridad jurídica porque, afirma, aquello que persigue la norma cuestionada es establecer “una modificación legislativa clara y definida”, con la que se plasmará en el orden jurídico positivo “un criterio jurisprudencial consolidado en relación con la figura del empleado público indefinido no fijo”, y que aquello que está haciendo el legislador es aprobar una norma dentro del ámbito de sus opciones políticas, no pudiendo imponérsele “constricciones indebidas”. No se cambia nada, sería mi síntesis de aquello que se defiende para sostener la conformidad a derecho de los preceptos cuestionados, ya que lo único que harían serían partir de la jurisprudencia fijada por la Sala de lo Social del TS en sus ya lejanas sentencias de 20 y 21 de enero de 1998, de tal manera que las disposiciones recurridas aquello que harían sería “afectar al régimen jurídico contenido en el Estatuto Básico del Empleado Público, pero en el sentido de concretar y completar el régimen ya en vigor, por lo que no cabe apreciar que el legislador haya introducido estas disposiciones adicionales vigésima sexta y trigésima cuarta en este aspecto de una manera que pudiera entenderse como arbitraria y contraria al principio de seguridad jurídica, "sorpresiva" en comparación con el régimen preexistente, quedando por ello descartada la infracción del art. 9.3 CE”.
No acabo de entender muy bien la tesis que acabo de exponer (sobre la condición de trabajador indefinido no fijo) en cuanto que inmediatamente a continuación se defiende la no vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 CE, además del ya citado 9.3, en cuanto al contenido de las leyes de PGE, ya que se refiere a que la adquisición de “contratado laboral fijo” (que no es lo mismo que indefinido no fijo) “guarda conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos)”, ya que la incorporación como personal “fijo” (no indefinido no fijo) vulneraría las normas de acceso a la función pública y supondrían “un incremento del gasto público” (me pregunto si ese incremento no se produce igualmente sea cual sea la forma jurídica a través de la que se materialice la incorporación del personal subrogado).
En suma, la tesis de la impugnación al recurso es que estamos en presencia de supuestos en los que se podría producir la incorporación de personal “fijo” a la Administración subrogada que generaría un gasto para esta, manifestando, o al menos así me lo parece entender, que se trataba de reformar la doctrina jurisprudencial sobre el acceso a la condición de indefinido no fijo por haber accedido de forma irregular a la Administración o permanecer en ella de forma irregular después de la formalización conforme a derecho del primer vinculo contractual, en el bien entendido a mi parecer que si se acepta esta tesis, que no estoy precisamente seguro de que sea totalmente válida tras la incorporación de la figura del personal indefinido no fijo al art. 8 del EBEP, cobra aún más importancia el planteamiento de la necesaria reforma de esta norma vía tramitación de un proyecto de ley relativo a la misma.
En apoyo de su tesis, es decir a lo que califica de “similares medidas legislativas de restricción a la contratación de personal en el sector público”, la abogacía del Estado cita numerosas sentencia del TC para poner de manifiesto que lo que pretenden evitar los preceptos impugnados es “el acceso originario (con el consiguiente incremento inmediato de gasto) de un personal que no estaba ya al servicio directo de la Administración pública”. No deja ser curioso, ciertamente, la forma de argumentar de la abogacía del Estado, aportando diversas sentencias en las que el TC declaró que no se respetaba la normativa constitucional respecto al contenido de una LPGE , argumentando que en todas ellas se trataba más, incidían más, en “aspectos procedimentales, de condiciones de acceso o de status personal o de situaciones del personal, que afectan más indirectamente al gasto que la medida concreta llegara a generar en cada caso”, mientras que en el caso ahora enjuiciado se trata de evitar el gasto que supone acoger a personal “fijo” (¿no hay gasto en acoger a personal indefinido no fijo, me pregunto), o por decirlo con los términos que se recogen en la argumentación de la abogacía del Estado, “se trata en este caso de limitaciones a la contratación laboral en el sector público, sustentadas en una política de evitar el incremento de gasto o de llevar a cabo una aplicación de la legislación en materia de contratos públicos o de régimen de sociedades de capital o de entidades privadas, en particular el alcance jurídico de las sucesiones de empresa a fin de evitar el efecto de asunción de personal laboral en las Administraciones públicas”.
La defensa de la constitucionalidad de la DA 34º, en el inciso impugnado, guarda estrecha relación con todo lo anteriormente expuesto, ya que se trata de adoptar medidas que posibiliten el cumplimiento del objetivo perseguido por la DA 26ª, de tal manera que se trata de la posibilidad que el legislador “arbitre también medidas de reacción frente a incumplimientos, con el fin de lograr la política económica y de racionalidad y de estabilidad presupuestaria perseguida en cada momento”.
VIII. La sentencia del TC
1. Toca ya abordar cómo resuelve el TC las cuestiones litigiosas, aunque ya es sabido el fallo de su sentencia.
La primera cuestión que debe abordar es si la modificación de la DA 26ª de la LPGE 2017 por la DF 42ª de la LPGE 2018, que suprimió el último párrafo del núm. 1 de aquella (“al personal referido en los apartados anteriores les serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral”) afecta a la posibilidad de resolver el recurso por posible pérdida de su objeto, respondiendo negativamente, de acuerdo a su consolidada jurisprudencia, en cuanto que aquello que se debate y discute, jurídicamente hablando, es el hecho de que las normas impugnadas hayan sido incluidas en una ley de PGE y no su contenido material (aunque es obvio que detrás de las críticas al incumplimiento constitucional se añadían otras a la situación de vacío e inseguridad jurídica en que quedarían los trabajadores afectados), por lo que, afirma el TC, “no hay ningún óbice para examinar el fondo de la impugnación”.
La sentencia, en suma, versa sobre el contenido de las leyes de presupuestos, y ahora en concreto sobre si podrían incorporarse los preceptos impugnados a una norma presupuestaria anual, y no entra en el análisis (no era motivo del recurso) de la situación jurídica de los trabajadores afectados por los procesos de subrogación, por lo que la única respuesta práctica posible, así me lo parece, es el pleno respeto de la normativa laboral, tanto la europea como la estatal, es decir la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001 sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad”, y el art. 44 de la LET. Las dudas que plantea la exclusión de la aplicación de tales normas por la exclusión operada por la DA 42 ª de la LPGE ciertamente pueden existir, y así lo han dejado apuntado tanto el profesor Beltrán como el profesor Carrasco, si bien, tal como afirma este último en el artículo periodístico antes citado, si un trabajador de los afectados por la disposición acude a los tribunales para reclamar su derecho a ser considerado indefinido no fijo, "el órgano judicial estaría obligado a presentar una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional que terminaría con la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la ley".
2. El fundamento jurídico 3 está dedicado justamente a efectuar un resumen de la amplia doctrina del TC sobre el contenido, y sus límites de las LPGE, partiendo de la distinción efectuada entre aquello que se califica de contenido esencial y contenido eventual, siendo el primero integrado “por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público se concreta, esto es, el presupuesto en sí”, y el segundo todo aquel que cumpla, obligatoriamente, dos requisitos, es decir “la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales”, recordando el TC su doctrina de que una LPGE “no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional”. Una mayor concreción se encuentra en la afirmación de que no tienen cabida en una LPGE “las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que éstas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)". La conexión de la medida incorporada a los PGE con el objeto del presupuesto, que es la habilitación de gastos y estimación del ingreso, debe ser “directa, inmediata y querida por la norma”, pasando después el TC a resumir una amplia casuística que ha quedado recogida en su doctrina jurisprudencial.
3. Será en el fundamento jurídico 4 cuando el TC, a partir de su jurisprudencia expuesto en el apartado anterior, procederá a resolver el recurso, partiendo de la premisa de que estamos debatiendo sobre la posible inconstitucionalidad de preceptos que formarían parte del llamado contenido eventual de la LPGE, siendo necesario pues examinar “la inmediatez de la conexión de la norma controvertida con el objeto del presupuesto, la habilitación de gastos y la estimación de ingresos, o en fin, con la política económica que se proyecta en dicha norma presupuestaria”.
El TC repasa primeramente el contenido de la DA 26ª, trayendo acertadamente a colación, a mi parecer, la mínima referencia contenida en el preámbulo de la LPGE para su justificación, cual era la del establecimiento de limitaciones a la incorporación de personal labora al sector público en supuestos de “situaciones de cambio de modalidad de gestión indirecta a directa de servicios públicos y también de obras públicas de titularidad de la Administración”. Tras resumir las tesis de la abogacía del Estado las rebate de plano, en la misma línea de las dudas que había expresado por mi parte con anterioridad, ya que el gasto que generarán los trabajadores subrogados a la Administración existirá sea cual sea la forma o modalidad jurídica como se incorporen, ya que no puede llegarse a otra conclusión si se aplica el régimen laboral de sucesión de empresas, por lo que “lo que hace estrictamente la norma es incorporar una precisión de lo dispuesto en el art. 8 EBEP, lo que conduce a la conclusión de que se trata de una medida regulatoria, de carácter sustantivo, que de acuerdo con la doctrina consolidada de este Tribunal no puede encontrar acomodo en una ley de presupuestos”.
No hay duda a mi parecer de que pueda haber un efecto sobre el gasto público por la asunción de personal, aunque habrá que analizar en cada caso concreto las ventajas no sólo sociales sino también económicas de esa reversión del servicio, y más prudente es el TC respecto a tal posibilidad (“no es descartable”, afirma), pero en cualquier caso no tiene ni la inmediatez ni la conexión directa que la jurisprudencia consolidada del TC requiere para su aceptación como contenido eventual de una LPGE. No hay tampoco argumento alguno que abone la tesis de que tales medidas constituyan “un complemento necesario de la política económica del Gobierno o para la mayor inteligencia y mejor ejecución del Presupuesto”, ni tampoco que se trate de medidas directamente vinculadas con la política económica en una interpretación prudente de qué deba entenderse por tal a los efectos de no desnaturalizar el concepto de contenido eventual de la norma presupuestaria. Es decir, y este es a mi parecer un punto nuclear de la sentencia, una norma que tiene por finalidad limitar la incorporación de determinados trabajadores (subrogados por procesos de reversión) al servicio de una Administración Pública, “no integra el núcleo mínimo, necesario e indisponible de la Ley de Presupuestos, sin que tampoco pueda considerarse que se trate de materias propias del contenido eventual, al no concurrir las condiciones exigidas por nuestra jurisprudencia”.
IX. Anotación final.
Concluyo mi comentario tal como lo inicié. Se trata sin duda alguna de una sentencia relevante, de especial importancia para todas las AA PP y para las decisiones que puedan adoptar relativas a procesos de reversión de servicios, a fin y efecto de saber y conocer en qué situación y de que forma o manera jurídica incorporarán a los trabajadores subrogados. A buen seguro que la sentencia merecerá en breve la atención en diferentes foros y ámbitos de debate de las Administraciones, y con casi toda seguridad prioritariamente de las locales.
Etiquetas: Administración Pública, derechos laborales, empresa

References: resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 8
 artículo 2
 resolución 
 artículo 84
 artículo 4