Source: http://www.chwp.pl/publikacje/nasze-publikacje/pracownicy-samorzadowi-przygotowani-na-krytyke/
Timestamp: 2017-08-18 23:55:45+00:00

Document:
Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy - Pracownicy samorządowi przygotowani na krytykę
Strona główna Publikacje Publikacje Pracownicy samorządowi przygotowani na krytykę
Pracownicy samorządowi przygotowani na krytykę
2012-03-31, Jacek Bojarski
Na pytania redakcji o dopuszczalne granice krytyki osoby publicznej odpowiada Jacek Bojarski, radca prawny z Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy
Jaka jest granica dopuszczalnej krytyki osoby publicznej, np. działalności wójta? Czy wójt jako osoba publiczna musi liczyć się z powszechną krytyką?
Wobec osób publicznych przy ocenie ewentualnych naruszeń dóbr osobistych należy stosować inną miarę aniżeli wobec osób prywatnych. Granice dopuszczalnej krytyki w stosunku do osób publicznych oraz ich działalności są szersze, aniżeli wobec osób nieprowadzących takiej działalności. W konsekwencji ich odporność na krytykę musi być podwyższona. Zróżnicowanie zakresu ochrony dóbr osobistych w stosunku do osób pełniących rolę publiczną stanowi jedną z podstawowych zasad w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Osoby podejmujące działalność publiczną bowiem w sposób nieunikniony a zarazem świadomy i dobrowolny wystawiają się na kontrolę i reakcję ze strony opinii publicznej. Jednocześnie muszą wykazać większy stopień tolerancji nawet wobec brutalnych ataków skierowanych przeciwko nim. Zdaniem Trybunału tylko wyjątkowo można usprawiedliwiać zakaz wypowiedzi krytycznych wobec działań lub zaniechań organu pochodzącego z wyboru, takiego jak np. organ samorządu lokalnego. Od takich ciał politycznych należy wymagać wyższego stopnia tolerancji na krytykę. Nasilenie negatywnych ocen oczywiście może być różne i nie sposób przewiedzieć do którego momentu wypowiedź jeszcze mieści się w granicach dopuszczalnej krytyki, a kiedy już nie. Taka granica może być zakreślana tylko w okolicznościach konkretnego przypadku. Rozszerzone granice dopuszczalnej krytyki osób sprawujących funkcje publiczne nie pozwalają jednak np. na publikowanie nieprawdy lub na nierzetelnym wykorzystywaniu materiałów prasowych. W orzecznictwie SN odnaleźć można stanowisko, że okoliczność, iż burmistrz sprawuje funkcje publiczną rozszerza wprawdzie granice dopuszczalnej krytyki, czy to w obronie uzasadnionego interesu publicznego, czy też w ramach szeroko pojętego interesu społecznego, nie otwiera to jednak drogi do bezkarnego naruszania dóbr osobistych. Naczelnik wydziału został pomówiony o przyjęcie łapówki. Jeśli chce bronić swojego dobrego imienia i występuje na drogę sądową z pozwem o naruszenie dóbr osobistych, to czyni to jako osoba prywatna czy jako pracownik urzędu? Czy może liczyć na pomoc urzędu?
Stroną postępowania sądowego w ramach procedury cywilnej może być osoba fizyczna lub prawna (ewentualnie jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której przepisy prawa przyznają zdolność prawną). Jeżeli zatem naczelnik wydziały gminy składa pozew do sądu, to czyni to zawsze jako osoba fizyczna. W aspekcie procesowym bez znaczenia jest okoliczność, że powód pełni w życiu publicznym lub zawodowym określoną funkcję. Okoliczność ta natomiast nabiera znaczenia przy ocenie – na podstawie okoliczności konkretnego przypadku – czy doszło do naruszenia dóbr osobistych takiej osoby, jej czci i utraty do niej zaufania w środowisku społeczności lokalnej jako pracownika samorządowego. Gmina, jako odrębny podmiot prawny, w takim wypadku nie jest stroną postępowania sądowego.
Należy pamiętać, że ocena pracy lub zachowania pracownika, która jest ostra i może być traktowana jako naruszająca jego dobra osobiste, nie musi oznaczać jednocześnie, że została naruszona dobra sława jednostki samorządu terytorialnego, w której pracuje. Celem takiej jednostki jest pełnienie funkcji publicznych, a które są realizowane przy pomocy nie tylko jej organów, ale również i zatrudnianych przez nią pracowników. Członkowie organów i pracownicy muszą liczyć się z tym, że, wypełniając funkcje publiczne, mogą spotkać się z krytyczną oceną innych osób. Urzędnicy kradną lub źle pracują – taka opinia pojawiła się w mediach (telewizji lub prasie). Czy jest to sprawa prywatna i każdy urzędnik, który poczuł się dotknięty taką uwagą, może wystąpić do sądu, czy cały urząd wnosi sprawę? Kto wtedy reprezentuje urząd – burmistrz, sekretarz?
Podobnie jak we wcześniejszej odpowiedzi, tak i tutaj pojawia się problem rozróżnienia między naruszeniem dobrego imienia osoby prawnej i osób fizycznych będących jej pracownikami lub w inny sposób pozostających z nią w ścisłym związku. W konsekwencji powstaje pytanie, kiedy negatywne wypowiedzi na temat osób fizycznych zatrudnionych przez osobę prawną prowadzić mogą do naruszenia reputacji tej ostatniej. Należy bowiem pamiętać, że ochrona dóbr osobistych dotyczy w takim samym stopniu osób fizycznych, jak i osób prawnych (art. 43 Kodeksu cywilnego). Tak więc w szczególności odpowiednikiem czci osoby fizycznej (człowieka) jest dobra sława (dobre imię) osoby prawnej. W konsekwencji dobra osobiste osób prawnych – to wartości niemajątkowe, dzięki którym osoba prawna może funkcjonować zgodnie ze swym zakresem działań. Dobra osobiste osoby prawnej nie mogą być łączone jedynie z organami tej osoby, ponieważ nie wypełniają one substratu osobowego osoby prawnej. Dóbr osobistych osoby prawnej nie należy również łączyć z poszczególnymi osobami fizycznymi tworzącymi substrat osobowy osoby prawnej. Istotą osoby prawnej jest bowiem to, że jest ona odrębnym podmiotem prawa, wobec czego naruszenie dobra osobistego osoby prawej dotyka całości substratu osobowego, a nie niektórych tylko wchodzących w jego skład osób fizycznych. W jednym z orzeczeń SN odnajdziemy tezę, iż burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie. Sposób działania organów gminy i jej służb ma znaczenie dla renomy i dobrego imienia. Jeżeli burmistrzowi przypisuje się nieprawdziwe działanie niekorzystne w skutkach dla budżetu gminy, to tym samym podważa się autorytet gminy i naraża ją na utratę zaufania społeczności samorządowej.
Szczegółową ocenę w przedmiocie naruszenia dóbr osobistych będą determinowały jednak okoliczności konkretnego przypadku. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której posądzenie o korupcję urzędników wymienionej z nazwy gminy, gdy nie wymieniono jednocześnie nazwisk tych urzędników, stanowić będzie naruszenie dobrego imienia tej właśnie gminy. Gmina w takiej sytuacji – jako strona przyszłego postępowania sądowego – będzie mogła wystąpić z powództwem o ochronę jej dóbr osobistych. Zgodnie z art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organem, który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. W konsekwencji tylko ten podmiot może bezpośrednio przed sądem reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego oraz w ramach tych samych uprawnień ustanowić pełnomocnika procesowego. Jak pracownik samorządowy jest chroniony przed pomówieniem, jak się może bronić?
Zgodnie z art. 23 Kodeksu cywilnego osoba, której dobra osobiste zostały zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może ona także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może ona również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kodeks cywilny przewiduje następujące roszczenia w tym zakresie, to jest:
roszczenie o zaniechanie działań naruszających określone dobro osobiste,
roszczenie o dokonanie czynności potrzebnych do usunięcia stanu spowodowanego naruszeniem dobra osobistego poprzez złożenie odpowiedniego oświadczenia;
roszczenie o zadośćuczynienie pieniężne albo zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny;
Ponadto Kodeks cywilny przewiduje możliwość dochodzenia stosownego odszkodowania, jeżeli wskutek naruszenia dobra osobistego została wyrządzona osobie szkoda majątkowa.
Należy także pamiętać, iż przepisy szczególne mogą przewidywać własne regulacje w tym przedmiocie. I tak tytułem przykładu na podstawie art. 32 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe na wniosek zainteresowanej osoby fizycznej, prawnej lub innej jednostki organizacyjnej redaktor naczelny redakcji właściwego dziennika lub czasopisma jest obowiązany opublikować bezpłatnie:
rzeczowe i odnoszące się do faktów sprostowanie wiadomości nieprawdziwej lub nieścisłej,
rzeczową odpowiedź na stwierdzenie zagrażające dobrom osobistym.
Ponadto jeżeli dane zachowanie można zakwalifikować jako przestępstwo zniesławienia (art. 212 § 1 Kodeksu karnego), to osoba pokrzywdzona może wnosić i popierać oskarżenie z tego tytułu jako oskarżyciel prywatny w procesie karnym. Czy zachwianie dobrego imienia pracownika, który podejmuje istotne z punktu widzenia urzędu decyzje, może być powodem wypowiedzenia umowy o pracę?
Zależy przez co rozumiemy „zachwianie dobrego imienia pracownika”. Zgodnie z art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym musi w szczególności „cieszyć się nieposzlakowaną opinią”. Zatem nieposzlakowana opinia jest przesłanką zatrudnienia w charakterze pracownika samorządowego na stanowisku urzędniczym, a więc nieposiadanie tej cechy (względnie jej utrata) może być kwalifikowane jako prawna przeszkoda w dalszym zatrudnieniu. Posiadanie nieposzlakowanej opinii to typowy zwrot niedookreślony. Dużą rolę w tym zakresie mogą odgrywać zapisy w tzw. kodeksach etycznych. Ocenę w tym zakresie będą determinowały znów okoliczności konkretnego przypadku. Inną bowiem miarę należy zastosować do pracownika samorządowego, który został przyłapany in flagranti na przestępstwie, a okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości. Inny wymiar ma natomiast anonimowy list, w którym lakonicznie stwierdza się, że wszyscy pracownicy urzędu kradną. W konsekwencji na gruncie określonego stanu faktycznego trzeba będzie oceniać, czy określone fakty sprawiają, że dana osoba nie jest już osobą cieszącą się nieposzlakowaną opinią. Jednakże wydaje się, iż utrata nienagannej opinii jako jednej z cech wymaganych od pracownika samorządowego stanowić może w danych okolicznościach dostateczną przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę. Trzeba jednak pamiętać, że przyczyna zwolnienia z pracy musi być nie tylko konkretna i prawdziwa, ale również uzasadniająca wypowiedzenie umowy o pracę w konkretnej sytuacji.

References: art. 10
 art. 31
 art. 11
 art. 23
 art. 32
 art. 6