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Título: Juicio político y control de razonabilidad Autor
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Voces: ACCION DE AMPARO ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ JUEZ ~ JUICIO POLITICO ~ CAUSALES DE REMOCION ~ REMOCION DEL JUEZ ~ INTERPRETACION DE LA LEY ~ INAMOVILIDAD DE LOS JUECES ~ REVISION JUDICIAL ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL ~ COMISION PERMANENTE DE JUICIO POLITICO ~ IRRECURRIBILIDAD ~ REFORMA CONSTITUCIONAL ~ TRATADO INTERNACIONAL ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL ~ FUNCIONARIO JUDICIAL ~ FUNCIONARIO PUBLICO ~ INTERPRETACION JUDICIAL ~ JUEZ IMPARCIAL ~ ENJUICIAMIENTO DE MAGISTRADOS ~ PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ~ CONSTITUCION PROVINCIAL ~ PROVINCIA DE TUCUMAN ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ CUESTION POLITICA
Título: Juicio político y control de razonabilidad
Autor: Fontán, Carmen
Publicado en: Sup. Const. 2010 (marzo), 25/06/2010, 12 - LA LEY2010-B, 456
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán (CSTucuman) CS Tucumán ~ 2009-10-30 ~ Freidenberg, Alicia c. Estado Provincial (Honorable Legislatura)
1. Los hechos. 2. La sentencia sustitutiva del Superior Tribunal. 3. Las coincidencias de ambos votos. 4. El voto mayoritario. 5. La "mala conducta" y el contenido de las sentencias. 6. La jurisprudencia de principios. 7. El control de razonabilidad. 8. Conclusiones.
La Dra. Alicia Freidenberg de Ferreyra, en su carácter de ex Magistrada del Poder Judicial de Tucumán, promovió acción de amparo contra la Provincia de Tucumán (Honorable Legislatura) con el objeto de que se anule el pronunciamiento dictado por el Tribunal de la Legislatura en virtud del juicio político incoado en su contra y por el cual se la destituyó como Vocal Presidente de la Sala VI de la Cámara Penal del Centro Judicial Capital. Sostuvo que el mismo fue adoptado en un procedimiento portador de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta tanto en su forma como en su contenido. Simultáneamente la amparada articuló la inconstitucionalidad del art. 26 de la ley provincial 6374 (1) que prescribe la irrecurribilidad de todas las disposiciones que adopte la Comisión permanente de Juicio Político (2) y del art. 51, inciso 1, última parte del CPCT que establece la inadmisibilidad del amparo para cuestionar "un acto jurisdiccional emanado... del Tribunal de la Legislatura en el juicio político". La Corte local con fecha 29 de marzo de 2006 declaró inadmisible el juicio de amparo promovido por la doctora Alicia Beatriz Freidenberg de Ferreyra contra la Provincia de Tucumán argumentando que la vía expedita intentada no resultaba idónea para la revisión de decisiones del Tribunal de la legislatura provincial. La actora ocurrió en queja ante la Corte de Justicia de la Nación, la que hizo lugar al recurso, declarando procedente el remedio federal y ordenando al Superior Tribunal Provincial el dictado de un nuevo pronunciamiento (Fallos, 331:1755).
2. La sentencia sustitutiva del Superior Tribunal
Con fecha 30 de octubre de 2009 la Corte de Justicia de Tucumán dispuso por mayoría hacer lugar a la acción de amparo promovida por la Dra. Freindenberg y disponer su reposición en el cargo de Camarista Penal.
El voto mayoritario cuyos fundamentos corresponden a la Dra. Sbdar fue compartido por los tres vocales que integraron el tribunal por excusación de sus miembros. La disidencia corresponde al vocal Dr. Antonio Estofan.
3. Las coincidencias de ambos votos
En el amparo se habían puesto en cuestión dos normas locales como contrarias a la Constitución Nacional y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos receptados con jerarquía constitucional en el art. 75, inc. 22 de la CN. Una, del Código Procesal Constitucional que vedaba la vía del amparo para cuestionar actos emanados del Tribunal de la Legislatura en el juicio político y la otra, el art. 26 primer parágrafo in fine de la ley 6374 reglamentaria del procedimiento de Juicio Político, que establece la irrecurribilidad de las disposiciones adoptadas por la Comisión de Juicio Político y el Tribunal de la Legislatura. La suerte fue dispar para ambas normas.
Tanto la mayoría como la disidencia, en línea con las directrices apuntadas por la Corte Federal al resolver la queja, y sin mayores fundamentos, declararon inconstitucional el artículo 51, inc. 1° última parte del Código Procesal Constitucional de Tucumán (Ley 6944) en cuanto declara inadmisible la acción de amparo contra actos emanados del Tribunal de la Legislatura en el juicio político. Reconoce la sentencia que el código comenzó a regir con posterioridad a la vigencia de la reforma de la Constitución Nacional, y que luego de la incorporación del art. 43 a la norma de base nacional, "cualquier disposición sustantiva o procesal, que limite la garantía del amparo y su ejercicio eficaz,…, deviene inconstitucional, por vedar de antemano, el libre ejercicio de uno de los remedios procesales, incorporado — justamente— para resguardar los derechos esenciales de los ciudadanos". (3)
En cuanto a la tacha de inconstitucionalidad de la ley reglamentaria del procedimiento de juicio político, ambos votos coincidieron que una interpretación armónica de esta disposición con lo resuelto por la Corte Federal en "Graffigna Latino"; (4) "Nicosia"; (5) "Brusa", (6) etc., y la garantía de la tutela judicial efectiva (arts. 8 y 25.2.a de la Convención Americana de Derechos Humanos y art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), importaba consagrar la revisibilidad de esta clase de resoluciones por existir cuestión justiciable si media violación grave del debido proceso y la defensa en juicio, y concluyendo que esto no significa que el Tribunal pueda sustituir el criterio del órgano político en cuanto a lo sustancial del enjuiciamiento. Así interpretada la norma por ambos votos, no encontraron reproche constitucional que formular y desestimaron la tacha deducida.
4. El voto mayoritario
Lo novedoso de este voto, consiste en el alcance otorgado a la revisión judicial de un pronunciamiento del Tribunal de Juicio Político de la Legislatura. La amparista había invocado la violación de la garantía constitucional de inamovilidad de los jueces (art. 98 CPT), a la que asigna valor preeminente para la preservación de las instituciones republicanas. Sobre este punto, recuerda el fallo, que el art. 42 de la Constitución local sancionada en 1990 asignó al Poder Legislativo el enjuiciamiento político de los magistrados, por la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones, por desórdenes de conducta, por delitos comunes o falta de cumplimiento de los deberes a su cargo. Y en el caso de esta última causal — atribuida a la Dra. Freindenberg— "resulta excepcionalmente revisable por el órgano jurisdiccional, en la medida en que el juicio de subsunción de los hechos — privativo del Tribunal de Enjuiciamiento— lesione de manera grave, nítida y concluyente una garantía constitucional reconocida al magistrado destituido". (7) Esta última afirmación va más allá de la línea jurisprudencial inaugurada con "Graffigna Latino" y seguida en "Nellar"; "Leiva"; "Nicosia"; "Paredes, Eduardo y Pessoa, Nelson", etc., porque no se trata de revisar esta clase de resoluciones solo cuando existe grave violación del debido proceso y la defensa en juicio, sino que habrá cuestión justiciable cuando se haya violado el principio de independencia del Poder Judicial y de la garantía de la inamovilidad. (8)
La sentencia reconoce que en el diseño constitucional de competencias que rige el caso, queda exclusivamente en cabeza de otros órganos las decisiones relativas a la subsunción de los hechos en las causales de remoción. Sin embargo, "esta regla debe conjugarse con la garantía que en jurisdicción provincial establece el citado art. 98 de la CPT, orientada a proteger la permanencia de los magistrados en sus cargos mientras dure su buena conducta; que en un sistema republicano de gobierno garantiza, a su vez, la independencia del Poder Judicial. En el enfoque constitucional propuesto por la amparista, lo que habrá de verificarse es la efectiva congruencia entre el motivo de acusación y condena y la hipótesis de "mala conducta" que -a contrario- emerge del citado art. 98, a modo de límite a aquella permanencia […]. La garantía de inamovilidad de los jueces, subordinada a la "buena conducta" del magistrado, constituye un valladar constitucional que opera como límite para la formulación de aquel juicio discrecional de naturaleza política, privativo del Tribunal de Enjuiciamiento". (9) Y concluye el voto "Tal juicio de naturaleza política se correlaciona con la garantía establecida por el citado artículo 98: la amplia regla de exclusividad en la valoración política de la conducta de los jueces habrá de armonizar con la inamovilidad que la misma Carta Magna garantiza a los integrantes del poder judicial provincial. Entre otras consideraciones, ello significa que sus miembros no pueden ser destituidos por la mera disconformidad con el contenido de sus decisiones, aun cuando se estime que lo resuelto pueda ocasionar daño a la sociedad, como aconteciera en el sublite". (10)
El control judicial que hace la sentencia fundado en el balanceo entre el criterio del órgano político para apreciar la causal de mal desempeño y el principio de inamovilidad de los jueces, encuentra apoyo en la doctrina de la Corte IDH cuando sostuvo "que la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que a su vez está compuesta por las siguientes garantías: permanencia en el cargo, un proceso de ascensos adecuado y no despido injustificado o libre remoción. Quiere decir esto que si el Estado incumple una de estas garantías, afecta la inamovilidad y, por tanto, no está cumpliendo con su obligación de garantizar la independencia judicial". (11)
La propia Corte Federal al resolver el remedio federal en esta causa y analizar los alcances de la acción amparo ya había señalado categóricamente que "De otro modo cabría considerar que la Constitución Nacional en su art. 43, ha establecido una garantía procesal que, en definitiva, resultaría intransitable". (12) Y para llegar a tal conclusión cita el art. 98 de la Constitución de Tucumán que garantiza el principio de inamovilidad de los jueces, el que resulta preeminente para la conservación de las instituciones de la república. Tales conclusiones son coincidentes con la jurisprudencia constante de la Corte IDH que considera que las normas constitucionales, legales o convencionales sobre independencia judicial son de naturaleza imperativa (ius cogens) y deben ser observadas y respetadas en todo procedimiento o trámite, por ser la independencia del juez y de los tribunales uno de los fundamentos esenciales del debido proceso. (13)
Bajo esta nueva cosmovisión veamos los aspectos más importantes del fallo.
5. La "mala conducta" y el contenido de las sentencias
En todos los países de los que después se ha llamado "mundo occidental" fue a través de la vinculación de los principios de inamovilidad y responsabilidad como se intentó garantizar la independencia del juez. Se trataba de asegurar que el juez no pudiera ser separado de su oficio mientras su conducta no justificara una decisión de esa naturaleza. En el constitucionalismo inglés a partir del Bill of Rights y en la experiencia americana tal conexión se traduciría en la expresión "buena conducta". Como diría El Federalista con su precisión característica: "Todos los jueces nombrados en los Estados Unidos tienen que conservar su cargo during good behavior.
En España, la independencia del juez es absoluta, tanto en el interior del poder judicial como frente al exterior. El STC en su sentencia 108/86 expresó: "naturalmente la independencia judicial debe ser respetada tanto en el interior de la organización judicial (art. 2 de la LOPJ) como por "todos" (art. 14 de la misma ley). La misma Constitución prevé diversas garantías para asegurar esa independencia. En primer término, la inamovilidad, que es su garantía esencial (art. 117.2)…".
El voto mayoritario — coincidente en este punto con la disidencia— sigue los lineamientos de la doctrina judicial de la Corte de la Nación al considerar que de la variedad de supuestos que pueden tener cabida en la apreciación de la "mala conducta" la "falta de cumplimiento de los deberes a su cargo" se encuentra comprendida en una suerte de relación género.-especie, equiparando el "mal desempeño" con "mala conducta".
Sin embargo, la mayoría cuando analiza esta causal expresa que "es sabido que este tipo de proceso no constituye una instancia de revisión de decisiones jurisdiccionales que se estimen desacertadas, para lo cual el ordenamiento jurídico ha previsto los remedios procesales pertinentes. Tampoco ha sido previsto para reparar o enmendar pretensos errores judiciales, porque más allá de su acierto o error ínsitos en la labor de juzgar, las decisiones de los magistrados no deben apartarse de la legislación aplicable". (14) Esta afirmación del voto es decisiva para encauzar correctamente el procedimiento de juicio político. Téngase presente que en la acusación formulada contra el Ministro de la Corte Federal Dr. Boggiano, se dijo que "En un juicio político no se analiza jurídicamente el contenido de una sentencia, sino que se estudia la sentencia como objeto o instrumento de mal desempeño de un magistrado". (15) Argumento cuya peligrosidad quedó evidenciada en el resultado de ese proceso.
Con agudeza sostiene Gelli que "en principio y en general, la interpretación que los jueces hagan de las normas jurídicas y de sus propios precedentes en las sentencias que emitan…y el criterio u opiniones vertidas en sus fallos están directamente relacionados con la independencia e imparcialidad de la función de administrar justicia". Y en esa línea la Corte Federal en la causa "Arigós, Carlos" sostuvo que "La plena libertad de deliberación y de decisión con que deben contar los jueces resultaría afectada si estuvieran expuestos al riesgo de ser removidos por el solo de que las consideraciones expuestas en sus sentencias sean objetables, siempre que ellas no constituyen delitos o traduzcan ineptitud moral o intelectual para desempeñar el cargo". (16) Como cualquier operador jurídico los jueces están sujetos directamente a las normas constitucionales, tanto en lo referente a la forma de su actuación cuanto en lo que atañe al contenido. Y en este último caso, el ordenamiento jurídico ha previsto los remedios procesales pertinentes.
Así, la Convención Americana de Derechos Humanos en su art. 70 párr. 2. Establece "No podrá exigirse responsabilidad en ningún tiempo a los jueces de la Corte ni a los miembros de la Comisión por votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones". En síntesis, la independencia judicial debe ser entendida como la precondición para la imparcialidad". (17)
La Corte IDH al referirse al procedimiento de juicio político contemplado en la Constitución peruana expresó que "…no puede emplearse para controlar el ejercicio de la jurisdicción del Tribunal Constitucional, ni para ejercer presión contra sus magistrados, pues ello constituiría, como efectivamente sucedió, una interferencia ilegítima en la función de los jueces, lo que debilitaría el sistema democrático de gobierno. El procedimiento de destitución de los magistrados por parte del Congreso debe tener carácter excepcional y gozar de las debidas garantías judiciales y de imparcialidad". (18)
¿Cómo se trasladan estos conceptos a la particularidad fáctica del caso comentado?
El Tribunal de Enjuiciamiento de la H. Legislatura precisó en su resolución cuales fueron los temas analizados para arribar a la remoción de la magistrada: 1) Que su juzgamiento se limitaba "a las puntuales diez autorizaciones de salidas otorgadas a Tolosa"; 2) Comprobar si el otorgamiento de tales permisos importó ejercicio negligente de sus funciones. Es decir, si actuó "apartándose negligentemente en el dictado de dichas autorizaciones de las previsiones del art. 166, ley 24.660, a tenor del cual "El interno será autorizado, en caso de enfermedad o accidente grave o fallecimiento de familiares o allegados con derecho a visita o correspondencia, para cumplir con sus deberes morales, excepto cuando se tuviesen serios y fundamentados motivos para resolver lo contrario"; 3) Indagar si la acusada tomó los recaudos necesarios para constatar los requisitos objetivos exigidos por la ley, que vincula a un latente riesgo de fuga en razón del monto de la condena impuesta a Tolosa; 4) Que no desconoce ni reniega el Tribunal de Enjuiciamiento que el condenado tenía derecho a contar con una autorización de salida en los términos del art. 166 de la ley 24660 pero el magistrado y la judicatura en general, además de tener en cuenta los derechos del detenido, tengan en especial cuenta los derechos de la sociedad toda de no ver desvirtuado su derecho a que los sentenciados cumplan legal y debidamente la condena impuesta. (19)
El voto mayoritario sostiene que los fundamentos para la remoción de la jueza Freindenberg se sustentaron en una diferente interpretación del régimen legal de ejecución de la pena privativa de la libertad. Confrontados los agravios de la amparada con los argumentos de la resolución destitutoria, la Corte advierte que hay un distinto enfoque valorativo de la ley 24660, pero que las discrepancias en este punto, aunque inspiradas en el bien común, resultan insuficientes para concluir que la actora obró con manifiesta ignorancia o negligente apartamiento de la precisa disposición legal. De tal manera que "La amparista fue removida de su cargo por reprochársele decisiones que resultan de una determinada interpretación de la ley regulatoria de la ejecución de las penas privativas de libertad, que no se muestra inequívoca y ostensiblemente incompatible con el texto legal cuyo apartamiento ha sido motivo de acusación…., la lectura del veredicto evidencia que las irregularidades atribuidas tienen como premisa una distinta concepción del régimen carcelario en vigencia". (20)
Concluye el voto mayoritario que "el pronunciamiento cuestionado lesiona la garantía de inamovilidad consagrada por la Constitución local. La destitución de la Sra. Vocal resulta de discrepancias entre interpretaciones jurídicas posibles de las reglas, principios y finalidades que inspiran la ley penitenciaria nacional en vigencia…". (21)
Hace tiempo que la interpretación se ha convertido en uno de los principales paradigmas intelectuales de la investigación científica". (22) No hay derecho que no exija ser interpretado. El Tribunal Supremo Español fue categórico en este punto: "…la aplicación de las normas, que corresponde a los tribunales requiere su previa interpretación"(23) y "para resolver cualquier caso concreto es obligatorio interpretar la normativa aplicable al mismo, pues resulta insoslayable que para aplicar cualquier precepto legal a un caso práctico, se precisa una tarea encaminada a indagar el sentido y alcance del precepto, porque incluso cuando se invoca el principio, in claris non fit interpretatio es porque previamente la interpretación del caso ha conducido al convencimiento de que es clara, sencilla y sin ambigüedades, así pues, aplicación del derecho e interpretación del mismo, pueden considerarse dos actividades íntimamente entrelazadas y conexionadas, inseparables, por tanto". (24)
Según Kelsen, "Todos los métodos interpretativos desarrollados hasta ahora llevan siempre a un resultado posible, y nunca a un único resultado correcto". (25) Ahora bien, si la norma aplicable permite una pluralidad de posibilidades interpretativas, los jueces pueden elegir entre ellas. La Corte Federal ha juzgado que la interpretación no es arbitraria si se mantiene en el marco de posibilidades interpretativas que la norma ofrece (Fallos, 304:1826 entre otros).
La postura de examinar el desempeño de los jueces por la interpretación de derechos que ellos hagan en sus sentencias – salvo que constituyan delito o un estándar de conducta que evidencie ineptitud moral o intelectual inhabilitante para la función- importaría jaquear la independencia del poder judicial, contraviniendo Los Principios Básicos de Naciones Unidas sobre "Independencia del Poder Judicial" y que hizo suyos la Corte IDH, expresando que estos principios "disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan "basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo". (26) Asimismo, dichos principios establecen que la judicatura "tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley"(27) y que "[n]o se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial". (28)
La Corte IDH cuando analiza el mecanismo del juicio político contemplado en la Constitución peruana claramente establece que "no puede emplearse para controlar el ejercicio de la jurisdicción del Tribunal Constitucional, ni para ejercer presión contra sus magistrados, pues ello constituiría, como efectivamente sucedió, una interferencia ilegítima en la función de los jueces, lo que debilitaría el sistema democrático de gobierno". (29)
En definitiva se trata de un derecho fundamental a la seguridad jurídica. Porque este derecho se concreta en un límite al poder del Estado, es un derecho a la seguridad frente al poder y a sus excesos. (30)
6. La jurisprudencia de principios
El razonamiento del voto mayoritario aborda, sin decirlo, un tema de notable trascendencia que ha dado en llamarse jurisprudencia de principios. Las conclusiones de la sentencia para revisar el pronunciamiento del Tribunal de Enjuiciamiento de la Legislatura parten de la aplicación del principio constitucional de la inamovilidad y la independencia del poder judicial en un sistema republicano y democrático de derecho. Con acierto se señala que cualquier observador del derecho occidental podrá constatar que muchas de las decisiones judiciales sobre aspectos centrales de las más variadas ramas jurídicas son justificadas directamente desde "principios constitucionales". (31) Se soslaya la mediación entre una norma que precise los parámetros para su aplicación y los alcances del "principio constitucional", tarea que es asumida directamente por los jueces en la solución de cada caso concreto. Los principios ya no se prestan a actuar subsidiariamente. El nuevo fenómeno recibe elogios por la "protección judicial de los derechos" y simultáneamente críticas a la "creación judicial del Derecho", se cuestiona la legitimidad democrática de esta producción de fuentes.
Nuestra propia Corte de Nación ha dicho que "...en su específica misión de velar por la vigencia real y efectiva de los principios constitucionales, a ponderar cuidadosamente aquellas circunstancias a fin de evitar que la aplicación mecánica e indiscriminada de la norma conduzca a vulnerar derechos fundamentales de la persona y a prescindir de la preocupación por arribar a una decisión objetivamente justa en el caso concreto lo iría en desmedro del propósito de "afianzar la justicia" enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, propósito liminar y de por sí operativo, que no sólo refiere al Poder Judicial sino a la salvaguarda del valor justicia en los conflictos concretos que se plantean en el seno de la comunidad...". (32)
Para sortear algunas críticas que se hacen a este método de interpretación, la doctrina del Tribunal Constitucional Español tiene una larga y elaborada lista de criterios de interpretación constitucional, derivados directa o indirectamente de los principios, que la modelan e imponen sus límites: la presunción de constitucionalidad, la consideración de las disposiciones interpretadas como un todo orgánico o sistemático; el argumento de autoridad, favor legimatis e interpretación conforme a la constitución, criterio de razonabilidad; in dubio por libertatem y favor libertatis; criterio de recurso a los principios como medio de salvaguardia de un ordenamiento abierto, etc. (33)
La especial aplicación al caso "Freindenberg" de este método exegético, ha permitido preservar el ámbito de actuación propio de los jueces y simultáneamente profundizar el control judicial, el más regular y, a la postre, el más seguro. "La Constitución no podría sobrevivir sin los controles sociales y políticos, sin duda alguna, pero sencillamente, la Constitución no podría "ser" sin el control jurídico que es, por esencia, el control jurisdiccional". (34)

References: in fine
 artículo 51
 artículo 98
 resolución 
 resolución 
in dubio