Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2015-176
Timestamp: 2019-09-21 15:55:12+00:00

Document:
Aktuální znění 21.07.2015
Nález č. 176/2015 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 19. května 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 ve věci návrhu na zrušení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech „ , které postoupily do skrutinia,“ zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů
Částka 72/2015
Platnost od 21.07.2015
Účinnost od 21.07.2015
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 14/14 dne 19. května 2015 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 47 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a § 48 odst. 1 ve slovech „ , které postoupily do skrutinia,“ téhož zákona za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
1. Nejvyšší správní soud (dále též „navrhovatel“) projednával věc navrhovatelek a)Mgr. Alexandry Uhlové, b) Pavlíny Pacákové a c) Strany zelených, všechny zastoupeny advokátem Pavlem Uhlem, o návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidátů Mgr. Tomáše Zdechovského a Ing. Mgr. Miroslava Poche ve volbách do Evropského parlamentu, konaných ve dnech 23. a 24. 5. 2014.
2. Usnesením ze dne 24. 6. 2014 č. j. Vol 16/2014-69 Nejvyšší správní soud přerušil řízení a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) stejného dne předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech „ , které postoupily do skrutinia,“ zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů. Řízení přerušil na dobu, než Ústavní soud o návrhu na zrušení napadených ustanovení rozhodne.
Podstatný obsah návrhu
3. Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že čl. 223 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) předpokládá jednotnou volební proceduru voleb do Evropského parlamentu, avšak dosud k němu nebyl přijat prováděcí předpis. Proto představuje rozhodnutí zástupců členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976 o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách (dále též jen „Akt“), doplněné rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom, jediný společný rámec, v němž se v současné době pohybují členské státy při přijímání vnitrostátních úprav. Ustanovení čl. 1 Aktu (v konsolidovaném znění) stanovuje, že členové Evropského parlamentu mají být v každém členském státu voleni „podle zásad poměrného zastoupení“. Ustanovení čl. 2 zachovává členským státům právo zřizovat volební obvody nebo jiným způsobem dále členit své volební oblasti, nebude-li tím celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. A konečně čl. 3 Aktu umožňuje členským státům „stanovit minimální práh pro přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů.“ Ustanovení čl. 8 Aktu pak upravuje vztah k vnitrostátnímu zákonodárství takto: „S výhradou ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy. Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou případně, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému.“
4. Dne 22. 11. 2012 přijal Evropský parlament usnesení o volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 [2012/2829(RSP)], ve kterém vyzval členské státy, „aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu“. Tuto výzvu učinil Evropský parlament zejména s ohledem na nové uspořádání volby Evropské komise, které zavedla (od 1. prosince 2009) Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen „Lisabonská smlouva“), a s ohledem na změny ve vztahu mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí, které nastanou počínaje volbami v roce 2014. Evropský parlament vyjádřil domněnku, že spolehlivá většina europoslanců bude mít zásadní význam pro stabilitu legislativních postupů Evropské unie (dále též jen „EU“) a dobré fungování její exekutivy.
6. Ve volbách do Evropského parlamentu, konaných v květnu 2014, byly na základě uvedených ustanovení zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o evropských volbách“ nebo „zákon o volbách do Evropského parlamentu“) mandáty europoslanců v České republice rozděleny takto:
5 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 150792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 3
7 Koalice TOP 09 a STAN 241747 15,95 241747 120873,5 80582,34 60436,75 48349,4 4
10 Komunistická strana Čech a Moravy 166478 10,98 166478 83239 55492,67 41619,5 33295,6 3
14 Česká strana sociálně demokratická 214800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 4
16 ANO 2011 244501 16,13 244501 122250,5 81500,34 61125,25 48900,2 4
20 Občanská demokratická strana 116389 7,67 116389 58194,5 38796,34 29097,25 23277,8 2
24 Strana svobodných občanů 79540 5,24 79540 39770 26513,34 19885 15908 1
5 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 150792 9,95 150792 75396 50264 37698 30158,4 2
14 Česká strana sociálně demokratická 214800 14,17 214800 107400 71600 53700 42960 3
23 Strana zelených 57240 3,77 57240 28620 19080 14310 11448 1
32 Česká pirátská strana 72514 4,78 72514 36257 24171,34 18128,5 14502,8 1
8. Z těchto údajů je podle názoru Nejvyššího správního soudu zřejmá pravdivost tvrzení navrhovatelek, že v důsledku uplatnění zákonné pětiprocentní uzavírací klauzule byli mezi jinými zvoleni též kandidáti Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatímco jinak by tyto dva mandáty získali Ivan Bartoš [Česká pirátská strana (dále též jen „Piráti“)] a Ondřej Liška (Strana zelených).
9. Nejvyšší správní soud tvrdí, že z pohledu voliče strany, která byla kvůli uzavírací klauzuli vyřazena ze skrutinia, dochází k „propadnutí“ jeho hlasu. Politický názor takového voliče v důsledku toho není žádným způsobem reprezentován v zastupitelském sboru a není přítomen v jeho rozhodování. Vzhledem k omezenému počtu mandátů a k tomu, že mandát není dělitelný, bude přirozeně vždy existovat skupina takovýchto nereprezentovaných voličů malých stran. Avšak v důsledku aplikace uzavírací klauzule vzrostl ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 počet platných, ale nezohledněných hlasů na 301245, tedy na 19,88 % z celkového počtu platných hlasů. Procentní podíl nezastoupených voličů tak přesáhl dokonce i volební zisk nejúspěšnější strany ve volbách (ANO 2011, která získala 244501, tedy 16,13 % platných hlasů). Krom toho, z pohledu kandidátů lze poukázat též na to, že v důsledku aplikace uzavírací klauzule je strana, za kterou kandidovali, která však nedosáhla stanoveného procentního výsledku, automaticky vyřazena ze skrutinia. Tím se dosažené mandáty stávají z hlediska počtu odevzdaných hlasů „levnějšími“ pro strany, které naopak uzavírací klauzuli překonají. Lze to demonstrovat na volbách v roce 2014, kdy nejnižším počtem hlasů postačujícím k zisku mandátu byl počet 50264 (tj. počet hlasů odevzdaných pro KDU-ČSL dělený třemi), zatímco Pirátům nepostačoval k získání alespoň jednoho mandátu ani výrazně vyšší počet odevzdaných hlasů, tedy 72514. Z pohledu přístupu k voleným funkcím nelze dále pominout fakt, že vyřazením ze skrutinia propadají též všechny odevzdané preferenční hlasy. V těchto volbách tak například první kandidát Pirátů Ivan Bartoš získal 12644 preferenčních hlasů a nestal se poslancem Evropského parlamentu, zatímco úspěšnější z obou napadených kandidátů Tomáš Zdechovský nezískal ani poloviční počet preferenčních hlasů (celkem 5063).
10. Podle názoru navrhovatele tak napadená zákonná ustanovení omezují volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti [čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)], rovnost hlasovacího práva všech voličů (čl. 21 odst. 3 Listiny) i právo na přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovéto omezení politických práv by bylo přípustné za předpokladu, že by sledovalo legitimní cíl a bylo by způsobilé tohoto cíle dosáhnout, bylo by potřebné a zároveň by zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Tyto důvody však v daném případě navrhovatel neshledal.
11. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu, která se týkala problematiky uzavírací klauzule v případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou též dostupná na http://nalus.usoud.cz] a dále v případě voleb do obecních zastupitelstev [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 ze dne 25. 8. 2004 (ve SbNU nepublikováno)]. V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 Ústavní soud určitou disproporci z hlediska rovnosti volebního práva akceptoval, což odůvodnil tím, že mohou vstoupit do hry i „jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti ... [neboť] cílem voleb ... není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů.“ Podle Ústavního soudu je proto „přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly“, např. v podobě umělé 5% uzavírací klauzule, jejíž integrační role napomáhá tvorbě většiny (či většin) schopné dospět k rozhodnutí a umožňuje sestavit funkční vládu. Bez její aplikace by mohla vzniknout „politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo.“ Ústavní soud však neopomněl zdůraznit, že „existenci omezovači klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody“ a že „i pro omezovači klauzuli platí ... zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně. “ (zvýraznění doplněno). V duchu této argumentace obstála též 5% uzavírací klauzule uplatňovaná v komunálních volbách, byť v tomto případě se argumentace ve prospěch ústavnosti 5% uzavírací klauzule oslabuje.
12. Navrhovatel se domnívá, že Evropský parlament a volby do tohoto zastupitelského sboru se od dříve posuzovaných případů liší natolik, že důvody citovaných rozhodnutí Ústavního soudu již nelze na posuzovanou věc bez dalšího přenášet. Evropský parlament totiž hraje ve fungování Evropské unie kvalitativně jinou roli než národní parlamenty ve fungování členských států. Nemá jako celek ani přímou zákonodárnou iniciativu (musí se obracet na Evropskou komisi) a ke schválení právního předpisu je nutné, aby dospěl k dohodě s Radou EU tvořenou příslušnými ministry členských států. Také vliv tohoto zastupitelského sboru na podobu předního exekutivního tělesa, Evropské komise, je stále omezený - Evropský parlament volí jejího předsedu a vyjadřuje důvěru Evropské komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidátů jednotlivých členských států a nemusí odrážet politické složení Evropského parlamentu. Členské státy si nadále zachovávají rozhodující vliv na chod Evropské unie a Evropský parlament se teprve v posledních letech postupně přibližuje pozici rovnocenného „hráče“. Široké spektrum politické reprezentace v Evropském parlamentu proto může přispět ke zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad. Napadené ustanovení zákona proto nesleduje, s ohledem na aktuální postavení Evropského parlamentu v systému institucí Evropské unie, jinak legitimní cíl spočívající v integraci politické vůle elektorátu. Tento závěr nemůže podle navrhovatele zvrátit ani skutečnost, že usnesením Evropského parlamentu ze dne 22. 11. 2012 byla učiněna výzva členským státům „aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu“. Jakkoli pouhá politická proklamace momentální většiny Evropského parlamentu totiž nemůže být relevantním referenčním kritériem pro posouzení souladu 5% uzavírací klauzule s ústavním pořádkem České republiky, nelze nevidět, že i podle citovaného parlamentního usnesení mají být minimální limity pro rozdělení křesel „vhodné“ a „vyvážené“. Byla-li motivem zákonodárce k uzákonění umělé uzavírací klauzule v maximální výši 5 % podle (fakultativního) ustanovení čl. 3 Aktu jen skutečnost, že je to - slovy důvodové zprávy - v České republice obvyklé, těžko mluvit o vhodnosti a vyváženosti takového umělého zásahu do rovnosti hlasovacího práva a soutěže politických stran v evropských volbách.
13. I kdyby však potřeba „integrační pobídky“ v budoucnu zesílila spolu s postupně se rozšiřujícími pravomocemi Evropského parlamentu, není podle názoru navrhovatele uzavírací klauzule způsobilá tento cíl naplnit. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech lze totiž pouze optikou kolektivního tělesa z úrovně jeho celku, nikoli z pohledu jednotlivých výsečí Evropského parlamentu volených v jednotlivých členských státech. Seznamy kandidátů nesestavují celoevropské politické strany, a k integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné koalice stejně politicky zaměřených stran, a naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze stávajících politických bloků, a může tak představovat dezintegrační prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla jakkoliv přispět k integritě politického spektra v Evropském parlamentu, je tak spíše iluzorní. V České republice se volí pouze malá výseč všech poslanců (21 z celkového počtu 751 reprezentantů), tudíž integrační efekt uzavírací klauzule použité v České republice na celkovou akceschopnost Evropského parlamentu zákonitě vždy zůstane velmi omezený.
15. Navrhovatel poukazuje rovněž na skutečnost, že umělou uzavírací klauzuli v letošních volbách do Evropského parlamentu uplatňovala zhruba polovina členských států. Nejvyšší přípustnou výši uzavírací klauzule (5%) zavedly kromě České republiky státy jako Francie (ta dokonce na každý z volebních obvodů zvlášť), Chorvatsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko, nižší se uplatňuje např. v Itálii, Rakousku, Švédsku a Řecku (3 %). Nutno podotknout, že v případě států s velmi malým počtem křesel v Evropském parlamentu nemá uzavírací klauzule žádný praktický význam, neboť pro získání alespoň jednoho mandátu bývá potřeba mnohem více hlasů, než kolik odpovídá nejvyšší přípustné uzavírací klauzuli (např. slovinská DeSUS ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2009 získala 7,2 % hlasů, čímž sice překročila tehdejší čtyřprocentní uzavírací klauzuli, ale nestačilo jí to na získání žádného z tehdy rozdělovaných sedmi mandátů). Mezi státy, jež uzavírací klauzuli pro volby do Evropského parlamentu neuplatňují, jsou nicméně i státy zastoupené v Evropském parlamentu velkým počtem křesel, např. Spojené království (73 mandátů), Španělsko (54 mandátů) či stát s vůbec nejvyšším počtem mandátů (96 z celkového počtu 751), tedy Německo, kde se dříve zavedená uzavírací klauzule již neaplikuje, a to na základě rozhodnutí Spolkového ústavního soudu.
Odlišné stanovisko některých soudců
17. Ke shora citovanému usnesení č. j. Vol 16/2014-69 připojili odlišné stanovisko soudci Zdeněk Kühn, Radan Malík a Miloslav Výborný. V něm především vyjádřili svoje pochybnosti ohledně projednatelnosti předmětného návrhu, a to proto, že výsledek řízení před Ústavním soudem nemůže mít na platnost volby obou napadených kandidátů žádný vliv. Volby již proběhly, a to plně v souladu s platným a účinným zákonem. Je nevyvratitelným faktem, že voliči přizpůsobovali svou volbu nejen svým politickým preferencím, ale i existujícím volebním pravidlům, tedy také pětiprocentní uzavírací klauzuli. Dílčí „smazání“ výsledků voleb a přidělení mandátu dvěma jiným kandidátům by i v případě, že by (snad) Ústavní soud dovodil protiústavnost uzavírací klauzule, vedlo k naprostému zatemnění volebního výsledku. Vedlo by k popření vůle voličů, kteří hlasovali podle jedněch pravidel a ex post by se dozvěděli, že vlastně hlasovali podle pravidel jiných. Nemůže-li mít rozhodnutí Ústavního soudu žádný význam pro věc samu, soud vůbec nemůže podat příslušný návrh.
18. Disentující soudci mají dále za to, že většina členů volebního senátu chápe zjednodušeně zásadu rovného volebního práva. Jak Ústavní soud opakovaně uváděl: „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96, viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika“ [bod 60 nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Ústavní soud zdůraznil, že „zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu“ (bod 61 tamtéž, zde Ústavní soud cituje a shrnuje svou dosavadní judikaturu).
20. Většina volebního senátu prý rovněž zjednodušeně chápe roli Evropského parlamentu. Je nesporné, že pravomoci Evropského parlamentu v posledních dekádách pozvolna posilují. Naposledy a viditelně se tak stalo v Lisabonské smlouvě. Evropský parlament tak sice stále ještě nemá zákonodárnou iniciativu, může však Evropskou komisi žádat o předložení návrhu právního aktu Evropské unie - ta sice nemusí poslechnout, musí však sdělit Evropskému parlamentu důvody (čl. 225 SFEU). Evropský parlament sice není výlučným zákonodárcem, jako je tomu na národní úrovni, podílí se však na řádném legislativním postupu rovným dílem s Radou EU (čl. 294 SFEU). Dále volí předsedu Evropské komise (čl. 14, čl. 17 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii, dále též jen „SEU“), schvaluje ostatní její členy jako sbor (čl. 17 odst. 7 SEU), může Evropské komisi vyslovit nedůvěru (čl. 17 odst. 8 SEU, čl. 234 SFEU), volí Evropského veřejného ochránce práv (čl. 228 SFEU) atd. Role Evropského parlamentu v řádném legislativním postupu je sice komplikovaná, je však v evidentním rozporu s představou roztříštěného tělesa obdařeného spoustou nezařazených solitérů. Evropský parlament se podílí na přijímání legislativy rovným dílem s Radou EU. V případě, že není nalezena shoda, existuje dohodovací výbor složený ze stejného počtu členů obou institucí. Nedojde-li k dohodě, návrh bude odmítnut, což se ovšem v praxi zatím stávalo výjimečně (to se prý může změnit, pokud převáží názory prezentované nynější většinou volebního senátu). Právě uvedené plně odpovídá i tomu, jak Evropský parlament vidí sám sebe. Dne 22. listopadu 2012 přijal (právně nezávazné) usnesení týkající se voleb do Evropského parlamentu v roce 2014, ve kterém vyzval členské státy, „aby ve svém volebním právu ... zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu“. Citované rozhodnutí Evropského parlamentu bylo adresováno členským státům zejména s ohledem na nové uspořádání volby Evropské komise, které zavedla Lisabonská smlouva, a s ohledem na měnící se vztah mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí, který z něj vyplyne počínaje volbami v roce 2014. Vyjádřil tak svou domněnku, že spolehlivá většina v Evropském parlamentu bude mít zásadní význam pro stabilitu legislativních postupů Evropské unie a dobré fungování její exekutivy. Vhodně nastavená uzavírací klauzule v národních volebních systémech, kterou evropské právo výslovně povoluje, může tomuto cíli napomoci.
22. Jestliže by přirozený práh pro zvolení poslancem Evropského parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh by v českém systému vskutku postrádal smysl. Přirozený práh pro získání mandátu je však pohyblivý a leží podstatně níže než 4 %. V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle efektu „přemnožení“ politických stran by takováto situace také vedla k oslabení pozice českých politických stran v klubech utvářených v Evropském parlamentu. Fragmentace českého politického zastoupení v Evropském parlamentu by vedla ke snížení významu českých zástupců v něm vůbec.
24. Ústavní soud podle ustanovení § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a vládě a veřejnému ochránci práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
31. Ústavní soud konstatuje, že navrhovatelem je Nejvyšší správní soud, který postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy („Dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu.“), blíže provedeného v ustanovení § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Touto otázkou se Ústavní soud zabývá zejména s ohledem na obsah odlišného stanoviska některých soudců Nejvyššího správního soudu, kteří aktivní legitimaci navrhovatele zpochybnili.
32. K tomu Ústavní soud uvádí, že v daném případě se jedná o tzv. konkrétní (přesněji: incidenční; podrobněji viz např. Hesse, K. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 20. vydání. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 1999, str. 282 a násl.), a nikoliv abstraktní kontrolu norem. Ani v české konstitucionalistické doktríně přitom nelze zaznamenat významnější názory, které by toto východisko zpochybňovaly. Postačí proto citovat P. Holländera, který konkrétní normativní kontrolu definuje jako „řízení o souladu zákonné nebo podzákonné normy s ústavou v případě, jestliže k němu dá podnět obecný soud jako důsledek řešení konkrétní věci nebo fyzická, resp. právnická osoba v souvislosti s tím, že jejich aplikací byla dotčena ve svých základních právech nebo svobodách. Jinými slovy, konkrétní kontrola norem představuje ústavní přezkum zákonů, resp. ostatních právních předpisů pouze v souvislosti s řešením a rozhodováním konkrétní věci“ (Základy všeobecné státovědy. 3. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, str. 275).
Posouzení ústavnosti napadených zákonných ustanovení
38. Evropský parlament je - vedle vnitrostátních parlamentů, jimž jsou demokraticky odpovědni představitelé členských států v Evropské radě a v Radě EU - jako reprezentant spektra veřejného mínění napříč Evropskou unií, vyjadřující zájmy unijních občanů, jedním z pilířů zastupitelské demokracie v Evropské unii (čl. 10 SEU). Ve vztahu k občanům jednotlivých členských států nekonkuruje vnitrostátním parlamentům, neboť působí pouze v oblastech rozhodování vymezených rozsahem pravomocí, jejichž samostatného výkonu se členské státy vzdaly a svěřily jej primárním právem Evropské unii (Syllová, J., Pítrová, L., Paldusová, H. a kolektiv. Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, str. 87). Přestože Evropský parlament nemá (až na výjimky) právo zákonodárné iniciativy ani výlučné postavení při přijímání unijní legislativy a ani se dosud nestal institucionálním těžištěm politického života Evropské unie, jeho úloha jako zdroje přímé demokratické legitimity unijních rozhodnutí má nenahraditelný význam. To se promítlo i do jistého posunu v pojetí jeho zastupitelské funkce: zatímco před přijetím Lisabonské smlouvy se skládal ze zástupců „lidu států sdružených ve Společenství“ (čl. 189 Smlouvy o založení Evropského společenství), po jejím přijetí se skládá ze zástupců „občanů Unie“ (čl. 14 odst. 2 SEU). Tím byla nejen zvýrazněna politická váha Evropského parlamentu po přijetí Lisabonské smlouvy, ale také posílen lidskoprávní rozměr evropského konstitucionalismu (srov. Tichý, L., Arnold, R., Zemánek, J., Král, R., Dumbrovský, T. Evropské právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, str. 124 a násl.).
39. K této podobě dospěl Evropský parlament postupnou evolucí, která od vzniku prvního z evropských společenství - Evropského společenství uhlí a oceli - postihovala souběžně jak jeho složení a strukturu, tak jeho pravomoci a konečně i způsob jeho ustavování. Předchůdcem současného Evropského parlamentu bylo Evropské parlamentní shromáždění, vzniklé v roce 1958 jako společný orgán Evropského hospodářského společenství, Evropského společenství atomové energie a Evropského společenství uhlí a oceli na základě Smlouvy o společných orgánech ze dne 25. 3. 1957. Název „Evropský parlament“ se ustálil v roce 1962. Jeho členové nebyli původně přímo voleni, ale delegováni národními parlamenty. Ačkoliv role tohoto tělesa nebyla rozhodovací, ale veskrze jen konzultační, potenciální výhodou takového personálního propojení byla úzká vazba mezi politickými agendami projednávanými na supranacionální úrovni a domácími parlamentními debatami v jednotlivých členských státech, zprostředkující informovanost o tvorbě předpisů komunitárního práva a požadavcích z toho plynoucích pro jeho implementaci a používání v členských státech. Význam takového propojení mezi oběma úrovněmi se v počáteční fázi integračního procesu osvědčil zejména při budování společného trhu, neboť usnadnil řešení obtížných vnitrostátních dopadů doprovázejících opatření evropských společenství.
41. Přestože od prvních přímých voleb pravomoci Evropského parlamentu a jeho postavení uvnitř institucionálního systému Evropské unie značně vzrostly, zejména v důsledku emancipace Evropského parlamentu jako normotvůrce ve vztahu k Radě a při posilování demokratické legitimity a odpovědnosti unijní exekutivy, k směrodatnému nastolování „velkých témat“ evropských politik dochází nadále především v Evropské komisi, resp. v Evropské radě. První střety o tato témata se proto odehrávají mimo Evropský parlament, resp. na domácích parlamentních fórech, zatímco Evropský parlament zastihnou v pozdější fázi v odborně sice náročné, mediálně ale už méně přitažlivé podobě. Musí proto soustavně čelit problému, jak svými strukturovanými debatami (vysoký počet europoslanců, politických klubů, výborů atd.) zaujmout pozornost širší veřejnosti, jak s ní srozumitelně komunikovat a působit na formování evropského veřejného mínění, jak poskytovat unijním občanům příležitost projevovat své názory na činnost Evropské unie a vést dialog s občanskou společností, zkrátka jak důsledně naplnit své demokratické poslání při formování evropského veřejného prostoru. Propojení mezi politickými kluby v Evropském parlamentu a politickými stranami v jednotlivých členských státech je při faktické neexistenci politických stran na evropské úrovni, jak je má na zřeteli čl. 10 odst. 4 SEU, nedostatečné. Naproti tomu, standardní politické strany na národní úrovni jsou - díky svým etablovaným organizačním strukturám a přístupu k medializaci své činnosti - schopny ovlivňovat veřejné mínění daleko více. Výsledkem tohoto stavu je znatelně menší zájem veřejnosti o dění v Evropském parlamentu, klesající účast občanů v evropských volbách a jeho diskutabilní faktická legitimita.
Napadená ustanovení a jejich souvislost s unijním právem
(2) Do skrutinia postupuje každá politická strana, politické hnutí a koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů.“
Na ně pak navazuje následující ustanovení § 48 odst. 1, kde se uvádí: „Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se postupně dělí čísly 1, 2, 3 a dále vždy číslem o 1 vyšším.“ atd.
46. Podle čl. 1 Aktu „1. V každém členském státě jsou členové Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. 2. Členské státy mohou umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s přednostními hlasy postupem, který stanoví. 3. Volby probíhají všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné.“ Podle čl. 3 pak platí, že „Členské státy mohou stanovit minimální práh pro přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů.“ Rozhodnutí 2002/772/ES, Euratom pak ponechává členským státům volnost při případném uplatnění preferenčních hlasů a stanovení volebních obvodů, v nichž ale musí být voličům k dispozici vždy tolik mandátů, aby byla zachována zásada poměrnosti jejich rozdělení.
47. Jelikož přijímání vnitrostátních implementačních předpisů k Aktu, včetně vyplnění jím poskytnutého prostoru pro legislativní uvážení národního zákonodárce, je „uplatňováním“ unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále též jen „LZPEU“), mohou se na přezkumu ústavnosti těchto předpisů v členských státech spolu s referenčními kritérii ústavního pořádku v zásadě podílet - podle své povahy - také ustanovení LZPEU, ať už „prostupováním“ do ústavního pořádku nebo přímou aplikací v případě vyšší úrovně jimi poskytované ochrany (čl. 53 LZPEU). To se týká práva unijních občanů volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu (čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zásad, formulovaných ovšem někdy jako „právo“ jednotlivce, které jsou primárně určeny legislativním a exekutivním orgánům Evropské unie a členských států, se lze dovolávat před unijními, resp. vnitrostátními soudy pouze pro účely výkladu a kontroly legality aktů přijatých těmito orgány (čl. 52 odst. 5 LZPEU). To platí o požadavku, podle něhož mají politické strany na úrovni Evropské unie přispívat k vyjadřování vůle unijních občanů (čl. 12 odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o právu každého občana podílet se na demokratickém životě Evropské unie (čl. 10 odst. 3 SEU). Ustanovení o rovnosti před zákonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovné zacházení v přístupu k právům, která stanoví právo Evropské unie, resp. k jejich provedení pak členské státy, a patří k obecným právním zásadám: „Na jejich základě však nelze podávat přímé žaloby požadující činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států, což odpovídá jak judikatuře Soudního dvora ..., tak přístupu ústavních systémů členských států k ,zásadám‘ ...“ [viz vysvětlení k Listině základních práv Evropské unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezení výkonu základních práv zaručených LZPEU je přípustné za podmínek podrobněji vymezených, než je tomu v čl. 4 Listiny: musí být stanoveno zákonem, respektovat podstatu těchto práv a „[P]ři dodržení zásady proporcionality smí být taková omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“ (čl. 52 odst. 1 LZPEU).
49. Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda by zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách při jejím zachování pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nedošlo k porušení zásady rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelného na celý institucionální rámec, zajišťující vnitrostátní uplatňování unijního práva (blíže k tomu viz např. Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, zejména str. 229 a násl.). Podle tohoto principu právo členského státu nesmí stanovit pro uplatňování norem unijního práva diskriminační lhůty, procesy či podmínky ve srovnání se lhůtami, procesy a podmínkami pro realizaci norem vnitrostátních. K tomu Ústavní soud konstatuje, že uzavírací klauzule je institut, který sehrává u jednotlivých voleb různý význam. Vždy však tento zásah do rovnosti volebního práva musí být dostatečně obhájen konkrétním veřejným zájmem či hodnotou, jež jsou způsobilé vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. Ústavní soud ale postrádá plnou srovnatelnost obou situací, neboť - na rozdíl od voleb do Evropského parlamentu - unijní právo vůbec nezaručuje občanům jiných členských států, kteří jsou v České republice rezidenty, přístup k volbám do Parlamentu České republiky, přestože ten se na uplatňování (legislativní implementaci) unijního práva podílí ve významné míře. Případné zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách by proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušení zásady rovného zacházení.
50. Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5 %: v Itálii, Rakousku a Švédsku na úrovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 % (http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123/20140331RES41123.pdf). Spolkový ústavní soud v Německu, na které připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5 %, později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a další; BvE 2/13 a další). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menších členských států, kde se zákonná uzavírací klauzule svou výší víceméně blíží tzv. přirozenému prahu, se její praktický význam redukuje na psychologický účinek pro voliče. Na druhé straně, v jiných státech došlo zavedením více menších volebních obvodů ke zvýšení přirozeného prahu, což lze pokládat za důkaz, že i přes nízkou úroveň uzavírací klauzule považují tyto státy vnitrostátní integrační stimuly i nadále za podstatné. Více volebních obvodů má Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itálie (5), Polsko (13) a Velká Británie (12) (blíže např. Cibulka, L. a kolektiv. Optimálny model volebného systému do Európskeho parlamentu. Bratislava: Univerzita Komenského, 2010; Šaradín, P. a kolektiv. Volby do Evropského parlamentu v České republice. Periplum, 2004). Na členské státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována, a které tedy přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.
Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný přístup k voleným funkcím
53. K tomu Ústavní soud předně uvádí, že ústavní pořádek České republiky výslovně nestanoví podobu volebního systému pro volby do Evropského parlamentu. Oproti volbám do Poslanecké sněmovny a Senátu, kde Ústava vymezuje (čl. 18) spolu se základními zásadami volebního práva i podle jakého volebního systému se má volit, v otázce voleb do Evropského parlamentu ústavodárce respektuje, že určení jejich parametrů je primárně věcí unijního práva, v rovině implementační pak „běžného“ zákonodárce. Toto konstatování ale neznamená, že by žádné z ústavních pravidel pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nemohlo být - vedle základních práv v Listině - použitelné jako referenční kritérium pro ústavní přezkum zákona o evropských volbách, implementujícího pravidla Aktu.
54. To platí jak o pravidlech pro volby do Parlamentu České republiky, tak pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků podle čl. 102 odst. 1 Ústavy. V případě voleb do Poslanecké sněmovny spojení se systémem („podle zásad“) poměrného zastoupení, který v čisté podobě znamená rozdělení mandátů mezi politické strany podle poměru získaných hlasů, vede k modifikaci zásady rovnosti (ve smyslu stejné váhy jednotlivých hlasů ve výsledku hlasování) v důsledku korektury plné proporcionality, jejíž nedostatečná integrační funkce by jinak znamenala politickou roztříštěnost komory a obtížné vytváření málo stabilních vlád. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika“ [bod 60 nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak Ústavní soud dále připomenul, „zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.“ (bod 61 tamtéž).
56. Ústavní soud je přesvědčen, že „demokratický a lidskoprávní mantinel“ omezuje zákonodárce obdobně i při nastavení parametrů volebního práva pro volby do Evropského parlamentu, jelikož i tady se jedná o výkon subjektivního ústavního práva, byť rozsah jeho omezení nemusí být v obou srovnávaných případech - se zřetelem k odlišnostem zastupitelských sborů na úrovni vnitrostátní a nadstátní - nutně stejný. Právo Evropské unie princip rovnosti pro volby do Evropského parlamentu neupravuje, neboť zastoupení občanů - viděno napříč celou Evropskou unií - je zajištěno poměrným sestupným způsobem, stanovícím pro jednotlivé členské státy na základě rozhodnutí Evropské rady podle čl. 14 odst. 2 SEU počty mandátů v nepoměru k počtu jejich obyvatel. Tato tzv. degresivní proporcionalita zastoupení se nutně nemusí, ale přesto může nepřímo projevit ve vnitrostátní úpravě evropských voleb tím, že v nejlidnatějších členských státech, jako je Německo, kde je nominální počet hlasů připadajících na jednoho voliče v celoevropském srovnání nejnižší, je pochopitelná snaha dále nedeformovat i jejich váhu zaváděním, popř. udržováním umělých omezení typu uzavírací klauzule. Tento problém se ale netýká České republiky jako státu střední velikosti, hlas jehož voličů ve volbách do Evropského parlamentu oproti lidnatějším státům zásadně deformován není.
57. Listina základních práv Evropské unie zajišťuje každému unijnímu občanovi právo volit členy Evropského parlamentu „v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním“ za stejných podmínek jako státní příslušníci členského státu, v němž má bydliště (čl. 39 LZPEU), nezaručuje mu ale rovný podíl na volebním výsledku podle volebního zákonodárství, přijatého k provedení Aktu v jednotlivých členských státech. Nediskriminační přístup k evropským volbám tedy jen zreálňuje základní právo unijních občanů volně pobývat na území jiného členského státu než je stát jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU). Referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému stanovený Aktem.
59. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje na zásadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebního práva vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této účasti. Konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný počet hlasů (one man - one vote; equal voting rights) a 2. hlas voliče má mít stejnou váhu (one man - one value; equal voting power), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu, pohlaví apod. Podobně Ústavní soud v minulosti uvedl (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96): „Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní ,identifikaci‘ podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů.“
60. Ústavní soud připomíná, že citované požadavky na rovnost volebního práva v jeho strukturované podobě plynou rovněž z Kodexu správné praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), CDL-AD (2002)23, dále jen „Kodex“]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak zmiňované equal voting rights, tak také equal voting power. TJ druhého požadavku je vyžadováno rovnoměrné rozdělení mandátů mezi volební obvody, přičemž kritériem tohoto rozdělení může být počet obyvatel, občanů, registrovaných voličů anebo odevzdaných hlasů. Určitá míra nerovnosti je akceptována, a to např. z důvodů historických, geografických nebo administrativních. Přípustná odchylka od průměru by však neměla překročit 10 % a nesmí být vyšší než 15 % (s výjimkou zvláštních okolností - např. ochrana menšiny koncentrované na určitém území anebo řídce osídlený administrativní celek). Citovaný Kodex zakotvuje ještě další aspekt rovnosti, a to rovnost příležitostí (equality of opportunity). Tou je myšlena garance kandidujících stran a kandidátů ve smyslu neutrality státní moci, a to zejména ve volební kampani, v přístupu k médiím a veřejného financování stran a kampaně.
62. K tomu nicméně považuje Ústavní soud za důležité uvést, že striktní trvání na zachování vždy zcela stejné váhy všech odevzdávaných hlasů není možné. Pokud by volební zákonodárce chtěl mít tuto ambici, pak by bylo např. prakticky nemožné volit podle zásad většinového systému, neboť tento je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na myšlence „vítěz bere vše“, tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty nutně propadají, a nemají tak stejnou reálnou váhu jako hlasy odevzdané pro vítěze. Také proto např. německá odborná literatura a judikatura rozlišuje mezi rovností početní hodnoty každého hlasu (Zählwert), na které je nutno trvat v každém volebním systému, a mezi rovnou šancí každého hlasu na úspěch (Erfolgswert), která je typická jen pro systém poměrného zastoupení (Schreiber, W. Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).
63. Ústavní soud považuje za nesporná tvrzení navrhovatele, který poukazuje na nerovnosti vzniklé při přidělování mandátů. Z oficiálního webu Českého statistického úřadu (http://www.volby.cz/pls/ep2014/ep141?xjazyk=CZ) plyne následující seznam stran a hnutí, které postoupily do skrutinia:
16 ANO 2011 244501 16,13
7 TOP 09 a Starostové 241747 15,95
14 Česká strana sociálně demokratická 214800 14,17
10 |Komunistická strana Čech a Moravy 166478 10,98
5 Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová 150792 9,95
20 Občanská demokratická strana 116389 7,67
24 Strana svobodných občanů 79540 5,24
Důvody ospravedlňující zásah zákonodárce do rovnosti volebního práva, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím
67. Takovým dostatečně závažným důvodem je potřeba vytváření funkčního Evropského parlamentu, schopného generovat zřetelnou většinovou vůli jako výraz demokratického principu. Při řešení kolize mezi ústavními principy (zde: ochrana základních práv v. princip demokracie) je třeba vycházet z pravidla tzv. praktické konkordance, které vyplývá z požadavku jednoty Ústavy a eliminuje jednostranné upřednostnění jednoho z principů na úkor druhého (tedy k výsledku „zero-sum“), zachovává však maximum na každé ze stran této kolize s výsledkem „win-win“ [Dörr, O., Grote, R., Marauhn, T. (Hrsg.). EMRK/GG. Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz. 2. vydání. Mohr Siebeck, 2014, s. 1710].
68. Proto také Ústavní soud akceptoval (sp. zn. Pl. ÚS 42/2000) jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu České republiky“), neboť „cílem voleb není toliko vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. Protože je lid též vykonavatelem státní moci ... a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému ,přemnožení‘ politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. V tomto faktu tkví přípustnost existence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případě pouze závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelné jen zvláště intenzivní závažností. Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10% klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.“
69. Podobně v případě uzavírací klauzule ve volbách do zastupitelstev obcí Ústavní soud uvedl [usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 (viz výše)], že „i ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž, pokud jde o rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klauzule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku lze dát v daném případě kladnou odpověď.“
70. Na pozadí této své judikatury Ústavní soud konstatuje, že postupem času, zejména po přijetí Lisabonské smlouvy, došlo k posílení Evropského parlamentu především při výkonu jemu svěřené zákonodárné pravomoci. V rámci tzv. řádného legislativního postupu podle čl. 294 SFEU, který se stal pravidlem normotvorby v naprosté většině oblastí unijních politik, spolurozhoduje ex aequo s Radou o přijetí právních předpisů Evropské unie. Ještě silnější postavení má při přijímání ročního rozpočtu Evropské unie podle čl. 314 odst. 4 SFEU. Oslabena však může být jeho pozice v případě neschopnosti zaujmout stanovisko ve stanovené lhůtě. Souhlas Evropského parlamentu je nutný také při uzavírání mezinárodních smluv v oblastech unijních politik, kde je pro přijímání rozhodnutí používán řádný legislativní postup (čl. 218 odst. 6 SFEU). Disponuje i pravomocemi „ústavodárné“ povahy: může předkládat návrhy na změnu Smluv a účastnit se konventu (bude-li svolán) k projednání takových návrhů (čl. 48 odst. 2 a 3 SEU). Souhlasu Evropského parlamentu je třeba i k použití tzv. přechodových klauzulí na základě rozhodnutí Evropské rady v rámci zjednodušeného postupu pro přijímání změn Smluv (čl. 48 odst. 7 SEU) atd. Absence výlučné pravomoci k předkládání legislativních iniciativ je specifickým projevem tzv. komunitami metody tvorby unijního práva, kde hlavní odpovědnost za nastolování legislativní agendy má Evropská komise. K ní se ale se svými legislativními podněty může Evropský parlament obracet, přičemž Evropská komise musí na jeho podnět reagovat (čl. 225 SFEU), protože jinak by se dopustila kvalifikované nečinnosti, postižitelné žalobou k Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 265 SFEU. Mechanické srovnávání funkcí Evropského parlamentu s postavením vnitrostátních parlamentů, nedoceňující specifika reprezentace zájmů členských států (Rada), unijních občanů (Evropský parlament) a Evropské unie jako celku (Evropská komise), není namístě. Namístě je naopak požadavek na schopnost Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení, naplňujících očekávání i českých voličů, kteří svěřili výkon části své svrchované moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) právě tomuto orgánu.
71. Podobné platí, i pokud se jedná o funkci kreační. Na návrh Evropské rady, přijatý s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu, tento orgán volí předsedu Evropské komise a poté schvaluje její složení. Evropská komise je jako sbor odpovědná Evropskému parlamentu, který jí může vyslovit nedůvěru, a tím ji přimět k rezignaci (čl. 17 odst. 7 SEU). V předvolební kampani do Evropského parlamentu v roce 2014 byli navíc poprvé navrženi zúčastněnými politickými uskupeními, utvořenými neformálně napříč členskými státy, kandidáti na funkci předsedy Evropské komise. Zvolení kandidáta vítězného uskupení předsedou Evropské komise bylo pak skutečnou politickou volbou na půdě Evropského parlamentu, která dodala Evropské komisi silný demokratický mandát. Jeho průběžné potvrzování pak vyžaduje trvalou podporu stabilní většiny poslanců Evropského parlamentu, jelikož k vyslovení nedůvěry Evropské komisi na základě návrhu přijatého dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů postačí většina všech jeho členů. Vezmeme-li v úvahu, že stávající Evropská komise byla zvolena 56,3 % hlasů pocházejících ze tří největších politických frakcí, což je téměř o 9 % hlasů méně, než získala Evropská komise minulá, je patrné, že fragmentace politického spektra zastoupeného v Evropském parlamentu v důsledku příchodu nových, programově často úzce zaměřených, početně marginálních, a svým vlivem proto slabých politických subjektů se může stát vážnou hrozbou pro stabilitu unijní exekutivy. Poslanci těchto uskupení mohou v souhrnu představovat sílu dostatečnou k destabilizaci unijní exekutivy, avšak nikoliv dost silnou k vytvoření vlastní „evropské vlády“. Tento destruktivní potenciál Evropského parlamentu pak může vést k patovým situacím, dobře známým z parlamentní praxe řady členských států, pro Evropskou unii - vzhledem k její nesrovnatelně větší politické odpovědnosti za svěřenou agendu - však stimulům značně rizikovým. Posílení kreační funkce Evropského parlamentu ve vztahu k unijní exekutivě proto vyžaduje více než dříve jeho schopnost vytvářet spolehlivé většiny, které zaručí naplnění aspirací voličů vyjádřených volbou jako aktem jejich sebeurčení coby nositelů svrchované moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy.
74. Jestliže Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (Lisabonská smlouva II, bod 139) ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.) konstatoval, že demokratické procesy na unijní a vnitrostátní úrovni se vzájemně doplňují a podmiňují a že princip zastupitelské demokracie je jedním z běžných principů organizace větších entit jak mezistátního typu, tak organizací nestátních, pak to neznamená, že na síle unijního pilíře zastupitelské demokracie, tvořeného Evropským parlamentem, tolik nezáleží, je-li komplementárně doplňován vnitrostátními parlamenty. Model „rozhodující odpovědnosti“ vnitrostátního parlamentu za evropskou integraci („Integrationsverantwortung“), rezignující do značné míry na demokraticko-legitimizační roli Evropského parlamentu, jak jej prosadil německý Spolkový ústavní soud ve svém „lisabonském“ nálezu, je s tímto úsudkem Ústavního soudu stěží slučitelný. Modifikace principu poměrného zastoupení v důsledku pokračujícího uplatnění uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách posiluje tuto argumentační linii Ústavního soudu.
75. Závěr, že si Evropský parlament zaslouží označení skutečného „parlamentu“, plyne ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“). Tento totiž již v rozsudku velkého senátu Matthews proti Spojenému království (ze dne 18. 2. 2009 č. 24833/94), tedy dávno před přijetím Lisabonské smlouvy, konstatoval, že Evropský parlament je „zákonodárným sborem“ ve smyslu článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). ESLP se zde přiklonil k evolutivnímu výkladu Úmluvy, přičemž nepřisvědčil námitce britské vlády, že se Dodatkový protokol nemůže týkat Evropského parlamentu, neboť tento orgán v době jeho přijetí vůbec neexistoval. Podle soudu - který zde vyšel z tehdy dosaženého vývoje legislativních pravomocí Evropského parlamentu zejména po účinnosti Jednotného evropského aktu a Maastrichtské smlouvy - se jedná rozhodně o „legislativní sbor“ a sama skutečnost, že má povahu nadnárodní, a nikoli vnitrostátní, jej z tohoto vymezení nemůže vyloučit. ESLP rovněž uvedl, že „vzhledem k souvislostem, v nichž Evropský parlament pracuje, je Soud přesvědčen, že Evropský parlament představuje základní nástroj demokratické a politické odpovědnosti v systému Společenství. Soud zjišťuje, že - bez ohledu na určitá omezení - musí být Evropský parlament, který odvozuje svou demokratickou legitimitu z přímých voleb na základě všeobecného hlasovacího práva, vnímán jako ta část struktury Evropských společenství, jež nejlépe odráží zájem na efektivní politické demokracii“ (§ 52).
76. Zbývá proto odpovědět na otázku, zda česká úprava evropských voleb, pokud by neobsahovala uzavírací klauzuli ve výši 5 %, by - vzhledem k počtu 21 europoslanců - mohla ohrozit či významně oslabit ty funkce Evropského parlamentu, které ho činí skutečným „parlamentem“, a proto je nutno - s ohledem na ústavní záruky řádného výkonu pravomocí přenesených na nadstátní úroveň - tuto úpravu zachovat nedotčenou.
77. V tomto směru Ústavní soud uvádí, že uvažovat o integračních či diferenciačních efektech volebních pravidel lze pouze optikou kolektivního tělesa jako celku, nikoliv z perspektivy jeho výsečí, volených v jednotlivých členských státech. Zvláštní povaha závazku loajality členských států ve vztahu k akceschopnosti Evropského parlamentu (nesrovnatelná s principem pacta sunt servanda mezinárodního práva) spočívá v tom, že se jedná o závazek multilaterální erga omnes, směřující ke společné (solidární) odpovědnosti všech členských států za jeho porušení kterýmkoliv z nich. Tak je třeba hledět na garanční funkci čl. 1 odst. 2 Ústavy. S tímto závazkem je neslučitelná úvaha „černého pasažéra“, který vnitrostátní opatření bránící fragmentaci Evropského parlamentu zruší s poukazem na zanedbatelný dopad tohoto kroku pro celek. Případné následování jeho postupu dalšími by už zanedbatelný negativní dopad nemělo. Posouzení návrhu Ústavním soudem bylo z tohoto hlediska vedeno zdrženlivostí ve vztahu k zákonodárci, který má být schopen posoudit i mezinárodní (evropské) aspekty své legislativní činnosti.
78. Faktická neexistence evropských politických stran, jejichž konstituování předpokládá čl. 10 odst. 4 SEU, s členskou základnou na úrovni jednotlivých států Evropské unie znesnadňuje informační propojení agend mezi zákonodárnými sbory. Vnitrostátní implementace unijních předpisů, která je jedním z hlavních závazků vyplývajících z členství („Členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní opatření k provedení právně závazných aktů Unie.“, čl. 291 odst. 1 SFEU), na ústavní úrovni garantovaným čl. 1 odst. 2 Ústavy, klade proto na zastupitele v národních parlamentech značné nároky na porozumění agendě Evropského parlamentu. Stejně tak ale poslanci Evropského parlamentu čelí požadavku pochopit fungování vnitrostátních legislativních zadání a postupů. Odstranění uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách při současném jejím zachování pro volby do Parlamentu České republiky by mohla tyto procesy oboustranného poznání dále ztížit, zvláště u vědomí skutečnosti, že unijní úprava evropských voleb od roku 2004 už nepřipouští personální propojení mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem (čl. 7 odst. 2 Aktu, v konsolidovaném znění).
79. K integraci politických sil v Evropském parlamentu sice dochází napříč národními kontingenty, a i jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné frakce programově blízkých politických stran, zatímco naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí dosáhnout programové shody s žádnou z politických frakcí Evropského parlamentu, a bude tak představovat dezintegrační prvek. Omezující účinek uzavírací klauzule brání výskytu formálně zařaditelných, z hlediska reálného politického vlivu však marginálních solitérů. Hlasy jim ve volbách odevzdané by sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře nepropadly, reprezentace vůle jejich voličů by však neodpovídala ústavnímu principu účinné zastupitelské demokracie, který („effective political democracy“) hájí mj. i Evropský soud pro lidská práva (ESLP č. 66289/01, Rep. 2005-I, § 41 - Py proti Francii).
80. Nebylo dosud možno ověřit, jak dílčí posílení plurality politického zastoupení po volbách v roce 2014 v důsledku zrušení uzavírací klauzule v Německu (oproti 7 politickým stranám v předchozím volebním období je nyní zastoupeno 14 stran a hnutí, z nichž polovina má pouze jednoho europoslance), rozhojnilo také názorovou pluralitu v Evropském parlamentu sdružujícím více než 160 politických subjektů. Spíše se ukazuje absence rozumně malého počtu konkurujících si stanovisek, schopných vytvářet funkční kompromisy na bázi většinové vůle. To jen potvrzuje předpoklad, že svobodná soutěž politických sil, která je základem každého demokratického ústavního systému, není podmíněna maximalizací počtu aktérů, kteří se jí účastní. Nutnost a míra jejího případného omezení je ale v první řadě na posouzení zákonodárce.
82. Ústavní soud v této otázce souhlasí s odlišným stanoviskem soudců Nejvyššího správního soudu, neboť pokud by přirozený práh pro zvolení poslancem Evropského parlamentu byl 1/21, tedy cca 4,76 %, umělý práh (uzavírací klauzule) by v českém systému vskutku postrádal smysl. Přirozený práh pro získání mandátu je však pohyblivý a leží níže než na úrovni 4 %. V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle efektu „přemnožení“ politických stran by taková situace také vedla k oslabení jejich pozice v politických frakcích Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu v roce 2014 byly již třetími, které se konaly v České republice. Nabytá zkušenost přitom ukázala, že uzavírací klauzule nijak neomezila pestrost politické reprezentace občanů. Jestliže ve volbách v roce 2004 se do Evropského parlamentu kvalifikovalo šest politických stran a hnutí a ve spíše výjimečných volbách v roce 2009 to byly jen čtyři strany, ve volbách v roce 2014 pak pestrost českého volebního systému byla demonstrována úspěchem sedmi stran a hnutí. Úspěch Strany svobodných občanů přitom ukazuje, že pětiprocentní uzavírací klauzule nepředstavuje nepřekročitelnou překážku, dávající exkluzivitu jen stranám velkým, bohatým či tradičním. Tento vývoj není v rozporu se zásadou volné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny.
84. Přestože integrace či dezintegrace politických stran je závislá zejména na faktorech politické kultury v české parlamentní demokracii a na míře důvěryhodnosti jednotlivých aktérů soutěže politických sil, (ne)osvědčované v každodenním politickém životě země, nezanedbatelnou roli v tomto vývoji sehrávají právě i uzavírací klauzule: teprve nutnost překonání bariér jimi nastavených činí z uchazeče o podíl na moci platnou oporu státu, stejně jako supranacionálně strukturovaného svazku. Zde se Ústavní soud odvolává také na své usnesení, jímž odmítl návrh na zrušení uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Parlamentu České republiky [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/14 ze dne 19. 8. 2014 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]: „Fungování volebních systémů na vnitrostátní úrovni už nelze posuzovat jen samo o sobě. Postupně se stává nedílnou součástí působení principu zastupitelské demokracie ve víceúrovňovém svazku Evropské unie a jejích členských států, jehož funkceschopnost jako celku je zároveň podmínkou řádného průběhu demokratických procesů na vnitrostátní úrovni“. K tomu zbývá už jen dodat, že význam stability výsledku voleb pro důvěru veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní jak na úrovni vnitrostátní, tak na úrovni nadstátní. Vytváření spolehlivé většinové vůle v Evropském parlamentu, umožněné vhodným nastavením pravidel volebního systému včetně tzv. uzavírací klauzule, je důležitým předpokladem pro plynulost legislativních postupů v Evropské unii, dobré fungování její exekutivy a na tomto základě i pro přesvědčení občanů o smyslu jejich účasti na volebním aktu.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a Milada Tomková.

References: § 47
 § 48
 zákona č. 62
 soud 
 § 47
 zákona č. 62
 § 48
 soud 
 soud 
 čl. 95
 § 47
 § 48
 zákona č. 62
 soud 
 soud 
 čl. 223
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 3
 čl. 8
 zákona č. 62
 soud 
 čl. 22
 SbNU 251
 soud 
 soud 
 čl. 3
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 693
 soud 
 soud 
 čl. 17
 čl. 234
 soud 
 § 69
 zákona č. 182
 soud 
 čl. 95
 soud 
 § 48
 zákona č. 150
 zákona č. 303
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 10
 § 48
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 51
 čl. 10
 čl. 52
 čl. 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 102
 soud 
 SbNU 693
 soud 
 soud 
 čl. 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 247
 soud 
 soud 
 čl. 294
 čl. 314
 čl. 265
 čl. 2
 soud 
 SbNU 197
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 čl. 1
 čl. 10
 čl. 291
 čl. 1
 soud 
 § 41
 soud 
 čl. 5
 čl. 22
 soud 
 § 14
 zákona č. 182