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Timestamp: 2020-01-19 15:22:19+00:00

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Opinión Jurídica : 007 del 22/01/2018
Consultante: Camacho Leiva José Francisco
OJ-007-2018
Estimado (a) señor(a):
Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número DEMC-DFCL-004-17 fechado 26 de octubre del 2017, a través del cual consulta sobre permiso sanitario de salud. Puntualmente, peticiona dilucidar lo siguiente:
“…si una Patente municipal tiene el mismo valor jurídico a una Certificación de Uso de Suelo, para efectos de que el Ministerio de Salud otorgue permiso sanitario de funcionamiento…”
De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, quien lo formula no conforma administración activa y su labor resulta indelegable en otro órgano del Estado.
En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional.
Bajo esta inteligencia, se analizará los cuestionamientos que nos son sometidos en los acápites siguientes.
I.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Tomado en consideración que, lo consultado en este asunto refiere a la posibilidad jurídica de equiparar patentes municipales a certificaciones de uso de suelo, se impone mencionar que, tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.
En esa línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:
“…En virtud del citado principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente vedado:
"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos). (Dictamen número C-154-2016 del 13 de julio del 2016).
II.- SOBRE LA VIABILIDAD NORMATIVA DE ASEMEJAR PATENTES MUNICIPALES A CERTIFICACIONES DE USO DE SUELO
Analizado que fuere el planteamiento sometido a conocimiento de este órgano técnico asesor, resulta obligatorio, como punto de partida, establecer que la equiparación objeto de consulta solo sería posible sí el ordenamiento jurídico lo permite expresamente.
Sobre el particular, el cardinal 9 inciso 1) del Reglamento General para Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento Otorgados por el Ministerio de Salud, es claro al establecer que para otorgar Permiso Sanitario de Funcionamiento el interesado debe aportar, entre otros, la certificación de uso de suelo.
“Artículo 9.- Condiciones previas para el trámite por primera vez. Las personas interesadas en instalar un establecimiento, independientemente del grupo de riesgo al que este pertenezca, podrán iniciar el trámite de solicitud de PSF por primera vez, cuando su establecimiento cumpla con las siguientes condiciones, según corresponda:
1. Resolución Municipal de Ubicación, a excepción de los establecimientos que estén exentos según pronunciamientos oficiales emitidos por las Municipalidades respectivas…”
Como claramente se sigue del artículo transcrito, el requerimiento legal impuesto para propugnar por el permiso dicho consiste en aportar certificación de uso de suelo, sin que pueda desprenderse de la norma en desarrollo habilitación para sustituir aquella por patente municipal o cualquier otro documento.
De suerte tal que, salvo que exista norma especial en contrario, no contaría la Administración Pública con autorización para obviar la obligación en desarrollo y en su lugar tener el requisito por cumplido con aportar la licencia supra citada.
Sin perjuicio de lo expuesto, a partir del cuestionamiento que se formula, deviene relevante analizar las figuras legales que se pretenden equiparar, en aras de determinar su naturaleza jurídica y alcances.
Así tenemos que, la patente “…supone la reunión de ciertos requisitos necesarios para el ejercicio de una actividad determinada…implica una autorización o consentimiento del poder público, removiéndose un obstáculo jurídico…” [1]
De la conceptualización realizada se sigue que, aquella es el instrumento legal que permite, a quien se le otorga, realizar una actividad específica que de otro modo le estaría vedada, debiendo para tal efecto cumplir las exigencias impuestas por el bloque de juridicidad.
En este sentido, se ha pronunciado la jurisprudencia administrativa al sostener:
“…Tal y como se ha indicado en anteriores oportunidades –ver dictámenes números C-120-2010 del 10 de junio del 2010 y C-274-2010 del 23 de diciembre del 2010 entre otros-, la licencia municipal es un acto administrativo de autorización mediante el cual la Municipalidad habilita a un particular para la realización de una determinada actividad lucrativa.
Precisamente, la doctrina se ha referido a la autorización administrativa, señalando que corresponde a “una modalidad de actuación o intervención de la actividad de los ciudadanos mediante fórmulas o técnicas que perturban de algún modo, sin distorsionarlos totalmente, sus derechos e intereses, en razón a la prevalencia del interés general”
Así, la autorización (o permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares”, es decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente.
De este modo, la autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.
Como acto de habilitación concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes. Como acto de fiscalización implica la remoción de obstáculos preexistentes para el ejercicio de la actividad.
De acuerdo a la doctrina, la diferencia entre autorización y la licencia, en sentido estricto, radica es que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado.
En el caso de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas dentro de las circunscripciones cantonales, su regulación se encuentra en Código Municipal, y se constituyen como una autorización que el ente municipal otorga a quienes pretendan realizar alguna actividad dentro de su jurisdicción… [2]
Por su parte, la certificación de uso de suelo constituye un acto administrativo reglado, emitido de conformidad con el Plan Regulador y Reglamento pertinente. Siendo que, a través de este se determina la vocación urbanística de un bien inmueble, previo análisis de sus características y las propias de la ubicación que detenta, estableciendo, por ende, la utilización que el propietario puede hacer de aquel.
De allí que, su emisión responda a la necesidad del administrado de cumplir una exigencia normativa, con la finalidad de obtener permiso, licencia o autorización, para efectuar una actividad determinada.
En esta línea se ha decantado, la jurisprudencia patria al disponer:
“IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente”. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 4336-99 de catorce horas veinticuatro minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve, en idéntico sentido ver 2005-00644 de dieciocho horas con treinta y cinco minutos del veinticinco de enero del dos mil cinco.).
Como claramente se sigue de lo expuesto, los institutos jurídicos supra citadas ostentan características absolutamente disímiles, por una parte, la patente municipal permite al sujeto que se le otorga desarrollar las conductas en esta descritas, de manera tal que, mientras no incumpla prohibiciones establecidas por el bloque de juridicidad o expire el plazo por el que fue otorgada podrá materializar aquellas, sin que la Administración este facultada para impedírselo.
Distinto sucede con la certificación de uso de suelo, la cual, por sí sola no permite al sujeto desplegar actividad alguna, sino que se expide para que aquel pueda cumplir con un requisito que, conjuntamente, con otros podría, eventualmente, conllevar habilitación para ejecutar lo por él pretendido al momento de gestionar esta última.
Consecuentemente, el valor jurídico de los institutos difiere y, en consecuencia, al carecer la Administración de norma habilitante y dadas las características de cada uno de aquellos, no podría equipararse la patente municipal a la certificación de uso de suelo en aras de obtener permiso sanitario de funcionamiento.
A.- Tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.
B.- El requerimiento legal impuesto para propugnar por permiso sanitario de funcionamiento consiste en aportar certificación de uso de suelo, sin que pueda desprenderse de la norma que lo determina habilitación para sustituir aquella por patente municipal o cualquier otro documento.
C.- La patente es el instrumento legal que permite, a quien se le otorga, realizar una actividad específica que de otro modo le estaría vedada, debiendo para tal efecto cumplir las exigencias impuestas por el bloque de juridicidad.
D.- La certificación de uso de suelo constituye un acto administrativo reglado que se emite de conformidad con en el Plan Regulador y Reglamento pertinente. Siendo que, a través de este se determina la vocación urbanística de un bien inmueble, previo análisis de sus características y las propias de la ubicación que detenta, estableciendo, por ende, la utilización que el propietario puede hacer de aquel.
E.- Atendiendo a la naturaleza jurídica de la patente municipal y la certificación de uso de suelo, el valor jurídico de ambos institutos difiere. En consecuencia, al carecer la Administración de norma habilitante y dadas las características de cada uno de aquellos, no podría equipararse la patente municipal a la certificación de uso de suelo, en aras de obtener permiso sanitario de funcionamiento
[1] Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario Jurídico Universitario, Tomo II, pág 56.
[2] Procuraduría general de la República, Dictamen C- 223-2012 del 21 de setiembre del 2012.

References: artículo 11
 Resolución 
 artículo 21
 artículo 28
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 13