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Timestamp: 2018-11-21 06:16:12+00:00

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﻿ Sentencia C-615 de septiembre 2 de 2009
SENTENCIA C-615 DE 02 DE SEPTIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACUERDOS DE ASISTENCIA BÁSICA DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS Y SU LEY APROBATORIA. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 1214 DE 2008 POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL Y ASISTENCIA BÁSICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS WAYÚU DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:APROBACIÓN DEL TRATADO INTERNACIONAL, COMUNIDAD INDÍGENA, ACUERDO INTERNACIONAL, ACCIÓN DE CONTROL CONSTITUCIONAL, PROGRAMAS PARA LA COMUNIDAD INDÍGENA, PROTECCIÓN A LA COMUNIDAD INDÍGENA, ASISTENCIA A LA COMUNIDAD INDÍGENA
Sentencia C-615 de septiembre 2 de 2009
Ref.: Expediente LAT-335
Revisión automática del "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado.
EXTRACTOS: "II. Ley aprobatoria y tratado internacional sometidos al examen de la corte constitucional.
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.052 del 16 de julio de 2008.
ART. 1º —Apruébase el "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
ART. 2º —De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990), que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dado que en el presente caso, la Corte ya se había pronunciado acerca de algunos aspectos de la ley aprobatoria del tratado internacional, e igualmente, la vista fiscal alega la existencia de dos vicios de procedimiento en el trámite de la ley aprobatoria del instrumento internacional, consistentes en (i) eludir el cumplimiento del requisito del anuncio previo al momento de votarse el proyecto de ley en la Comisión II del Senado de la República; y (ii) no haber consultado previamente a las poblaciones indígenas Wayúu, en los términos del Convenio 169 de la OIT, la Corte seguirá en este caso la siguiente metodología (i) analizará el contenido de la Sentencia C-649 de 2006; (ii) describirá el trámite que surtió la Ley 1214 de 2008 en el Congreso de la República; (iii) examinará la procedencia del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas en lo que atañe a leyes aprobatorias de tratados internacionales; (iv) de ser procedente, verificará el cumplimiento de aquél; y (v) llegado el caso, se pronunciará acerca del cumplimiento de los demás requisitos constitucionales y legales, en especial, el anuncio previo a votación; y (vi) finalmente, de llegar a concluir que no se presentaron vicios de procedimiento, adelantará el examen material del instrumento internacional.
La Corte en Sentencia C- 649 de 2006 decidió "Declarar INEXEQUIBLE la Ley 992 de 2005 por medio de la cual se aprobó el "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990)". Lo anterior por cuanto en el primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República se omitió hacer el aviso previo de la sesión en que se votaría sobre el mismo proyecto, como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. A juicio de la Corte, si bien en sesión anterior a la aprobación del proyecto en primer debate se hizo referencia al proyecto de ley, los términos utilizados y el contexto en que se expresó, no permitían inferir el cumplimiento del mandato constitucional, ni el señalamiento de una fecha cierta o determinable de cuándo se realizaría dicha votación y en consecuencia, existió un vicio de procedimiento insubsanable que condujo a la inconstitucionalidad de la Ley 992 de 2005, aprobatoria de dicho acuerdo.
Importa igualmente destacar que el texto de la Sentencia C-649 de 2006 no se hizo referencia alguna a la consulta previa del acuerdo internacional a las poblaciones indígenas Wayúu, bien fuera durante la negociación del mismo, ni al momento de ser sometido el proyecto de ley a la aprobación congresional.
Así las cosas, el trámite de la ley aprobatoria del "acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", debió realizarse nuevamente en su totalidad en el Congreso de la República, siendo ahora objeto de examen por parte de la Corte.
4.1. Remisión del acuerdo y su ley aprobatoria.
Mediante oficio del 22 de julio de 2008, la secretaría jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta corporación copia auténtica del "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado.
"Confirmación ulterior de un acto ejecutado sin autorización. Un acto relativo a la celebración de un tratado ejecutado por una persona que, conforme al artículo 7º, no pueda considerarse autorizada para representar con tal fin a un Estado, no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado.
En el presente caso, el texto del "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", fue suscrito por el entonces presidente de la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, el señor Javier Daza Tovar, funcionario que, de conformidad con las reglas señaladas, no se entiende que representara internacionalmente al Estado colombiano. Tampoco contaba con plenos poderes para negociar el instrumento internacional. De allí que hubiera sido preciso acudir a lo dispuesto en el artículo 8º de la Convención de Viena sobre derecho de los tratados. En efecto, durante el trámite ante la Corte, la cancillería remitió el siguiente escrito:
POR CUANTO, se ha de proceder a la refrendación de la FIRMA del "ACUERDO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL Y ASISTENCIA BÁSICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS WAYÚU DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA", firmado en Caracas el 3 de mayo de 1990 por el señor FRANCISCO JAVIER DAZA TOVARA, Presidente de la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, de conformidad con el artículo 8 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados del 23 de mayo de 1969, he determinado expedir el presente INSTRUMENTO DE REFRENDACIÓN DE FIRMA, para dicho Acuerdo.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se pudo verificar que el trámite surtido en esa corporación para la expedición de la Ley 1214 de 2008, fue el siguiente.
El proyecto de Ley por medio del cual se aprueba el "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990, fue presentado, el día 20 de septiembre de 2007, ante la Comisión Segunda del Senado de la República por los Ministros del Interior y de Justicia, Carlos Olguín Sardí, y de Relaciones Exteriores Fernando Araújo Perdomo.
El respectivo "Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado", aparece publicado, junto con su correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso núm. 469 de 2007.
El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue presentado el 30 de octubre de 2007 por el Congresista Jesús Enrique Piñacué Achicué, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 564 de 2007.
Según consta en el Acta de Comisión 09 del 7 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 669 del 18 de diciembre de 2007, se anunció la votación del proyecto de ley en los siguientes términos:
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión.
(Artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003).
1. Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
De conformidad con el Acta 10 del 13 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 669 de 2007, el proyecto de ley fue nuevamente anunciado, de la siguiente manera:
Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión (artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003).
1. Proyecto de ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas, a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
De manera similar, según consta en el Acta 11 del 14 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 175 del 24 de abril de 2008, el proyecto de ley fue nuevamente anunciado, en los siguientes términos:
3. Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Debido a que para la mencionada fecha el proyecto de ley no fue votado, aquél fue nuevamente anunciado durante la sesión de Comisión del 20 de noviembre de 2007, según consta en el Acta 12, publicada en la Gaceta del Congreso 175 de 2008:
"Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley según orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República para la próxima sesión de acuerdo con el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
Una vez más, al no haber sido votado el proyecto de ley en la mencionada sesión de comisión, de conformidad con el Acta 13 del 21 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 175 de 2008, aquél fue nuevamente anunciado:
"El señor secretario:
Informa a la presidencia que el siguiente punto es: Anuncio de proyectos de ley: Por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión, según el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y la República de Venezuela, firmado en Caracas a los 3 días del mes de mayo de 1990.
Así mismo, de conformidad con el Acta 14 del 28 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso 176 del 24 de abril de 2008, el proyecto de ley fue nuevamente anunciado, en los siguientes términos:
"Anuncio de proyectos de ley.
El señor Secretario, Felipe Ortiz Marulanda, da lectura: Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, para la próxima sesión, según el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003:
A su vez, el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, mediante oficio recibido el 30 de junio de 2009 en la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que "La Comisión Segunda del Senado no sesionó el día jueves 29 de noviembre de 2007".
Finalmente, el proyecto de ley fue discutido y aprobado el día 4 de diciembre de 2007, es decir, en la siguiente sesión, según consta en el Acta 15, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 177 de 2008:
"Quórum deliberatorio y decisorio. Integrado por diez (10) de los trece (13) H. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, según consta en el Acta 15 del 04 de diciembre de 2007, publicada en la Gaceta 177 del 24 de abril de 2008".
El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue publicado en la Gaceta del Congreso 635 de 2007.
Así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio relativo al requisito establecido en el artículo 160 constitucional durante el trámite del proyecto de ley en la Comisión II del Senado de la República. En efecto, si bien se presentaron varios anuncios, el último de ellos tuvo lugar el día 28 de noviembre de 2007 (Acta 14), habiendo sido la "próxima sesión", el 4 de diciembre del mismo año (Acta 15).
La ponencia para segundo debate del "Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado", fue presentada por el senador Jesús Enrique Piñacué Achicué, habiendo sido publicada en la Gaceta del Congreso 635 del 6 de diciembre de 2007.
En la Gaceta del Congreso 60 del 26 de febrero de 2008, contentiva del Acta de sesión Plenaria núm. 28 del día miércoles 12 de diciembre de 2007, aparece publicado el texto del anuncio para votación en plenaria, en los siguientes términos:
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela, firmado en Caracas a los tres días del mes de mayo de mil novecientos noventa.
Durante la Sesión Plenaria núm. 29 del día jueves 13 de diciembre de 2007, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso 61 del 26 de febrero de 2008, fue aprobado el proyecto de ley sometido al examen de la Corte. El texto de la aprobación es el siguiente:
"Se abre segundo debate
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 142 de 2007 Senado.
"por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990).
"La votación fue de 94 honorables senadores que aparecen registrados según el acta, no hubo solicitud de verificación de quórum, ni de votación nominal, ni constancia de voto negativo".
Puestas así las cosas, la Corte concluye que no se presentó vicio alguno de procedimiento durante la aprobación del tratado internacional por la Plenaria del Senado de la República, por cuanto el proyecto de ley fue anunciado el día 12 de diciembre de 2007, para ser votado "la próxima sesión", la cual tuvo lugar al día siguiente.
Radicado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes con el número 220 Cámara, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponente Wílmer David González Brito. El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso 263 del 19 de mayo de 2008.
En el Acta de Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes 29, fechada el día 27 de mayo de 2008 y publicada en la Gaceta del Congreso 594 del miércoles 3 de septiembre de 2008, se realizó el anuncio correspondiente en los siguientes términos:
"Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Anuncios de proyectos de ley para aprobación en primer debate, dándose cumplimiento así a lo determinado en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003. Los anuncios que voy a realizar de los proyectos de ley serán para ser discutidos y votados en la sesión de mañana miércoles a las 10:00 de la mañana, según lo ordenado por el Presidente.
En el Acta 30 del día miércoles 28 de mayo 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 594 del miércoles 3 de septiembre de 2008, aparece la aprobación del proyecto en los siguientes términos:
"Que en sesión del día 28 de mayo del 2008 con la asistencia de 15 honorables representantes se dio primer debate y se aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley 142/07 Senado 220/08 Cámara, " Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990".
Concluye la Corte que durante el trámite que surtió la ley aprobatoria en la Comisión II de la Cámara de Representantes tampoco se presentó vicio alguno de procedimiento, por cuanto el proyecto de ley fue anunciado el día 27 de mayo de 2008 para ser aprobado "en la sesión de mañana miércoles a las 10:00", lo cual efectivamente sucedió.
El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentado el día 5 de junio de 2008 por el congresista Wílmer David González Brito, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 333 del 9 de junio de 2008.
En el Acta 117 de junio 11 de 2008 de la Sesión Plenaria, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso 422 de 2008, se verifica lo siguiente respecto del anuncio:
"Subsecretaria General (e.) Doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Se anuncian los proyectos de acuerdo con el Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003 en su artículo 8º. Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 17 de junio a las 3 de la tarde o para la sesión donde se debata proyectos de ley o actos legislativos para la siguiente sesión.
De conformidad con el Acta de Plenaria 118 de la sesión ordinaria del día martes 17 de junio de 2008, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso 423 de 2008, fue aprobado el proyecto de ley.
"Que en sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 17 de junio de 2008, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y seis (156) honorables representantes, fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes en votación ordinaria, la Ponencia para segundo debate, el título y el articulado del Proyecto de Ley 220/08 Cámara - 142/07 Senado "Por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el tres (3) de mayo de 1990".
El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 391 de 2008.
Así las cosas, la Corte constató la inexistencia de vicio alguno de procedimiento durante la aprobación del proyecto de ley aprobatoria en la plenaria de la Cámara de Representantes. En efecto, el proyecto fue anunciado el 11 de junio de 2008, para ser votado durante "la sesión plenaria del día martes 17 de junio a las 3 de la tarde", lo cual efectivamente sucedió.
La Ley 1214 de 2008 fue publicada en el Diario Oficial Diario Oficial 47.052 del 16 de julio de 2008. El Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional, el 22 de julio de 2008, los textos de la ley aprobatoria y del tratado internacional para su revisión.
En tal sentido, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 10 de diciembre de 1981, al momento de examinar la constitucionalidad de un decreto legislativo frente al Convenio 87 de la OIT, consideró que "en los procesos de inexequibilidad, la confrontación de las normas acusadas para calificar su validez sólo puede ser hecha con disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de derecho internacional". En apoyo de este aserto se invocaba la incompetencia de los tribunales internos para interpretar normas internacionales(2).
Puestas así las cosas, bajo la anterior Carta Política, no bastaba con tramitar una ley aprobatoria de un tratado internacional para que éste pudiese ser invocado ante los jueces y la administración; se precisaba que, adicionalmente, la norma internacional se transformara en verdadero derecho interno, es decir, se requería que aquélla fuese reproducida en el texto de una ley ordinaria, distinta y complementaria de la ley aprobatoria. La Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto en Sentencia C-401 de 2004, en los siguientes términos:
"No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo (negrillas agregadas).
En otras palabras, la Corte señala que el propósito del artículo 53 sauperior consistió precisamente en revertir la clásica tesis dualista, según la cual los Convenios de la OIT, ratificados por Colombia, debía ser desarrollados por una ley interna para poder ser aplicados, ley que por supuesto era adoptada con posterioridad a aquella de aprobación del instrumento internacional por el Congreso de la República, no pudiendo ser confundidas ambas.
Así las cosas, a manera de conclusión se puede afirmar que (i) el Convenio 169 de la OIT, adoptado mediante Ley 21 de 1991, debía ser transformado en derecho colombiano interno para poder ser aplicado por las autoridades nacionales; (ii) la jurisprudencia constitucional vigente jamás entendió que los convenios de la OIT constituyesen parámetro alguno para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes en Colombia; (iii) los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no tenían incidencia alguna en el proceso de formación de la ley; y (iv) en consecuencia, no se planteaba el interrogante de determinar si una comunidad indígena debía ser consultada por el Gobierno Nacional antes de someter un instrumento internacional a la aprobación del Congreso de la República, es decir, con posterioridad a su suscripción pero antes de su sometimiento a la correspondiente aprobación congresional, tomando además en cuenta la inexistencia de un control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales y sus respectivas leyes aprobatorias.
La Constitución de 1991 modificó por completo las relaciones entre el derecho internacional y el interno, adoptando un modelo de "monismo moderado(3)"; cambio que por supuesto incide en la comprensión del requisito previo de la consulta a las comunidades indígenas.
En efecto, según un esquema monista puro, el derecho internacional se aplicaría directamente en los ordenamientos jurídicos estatales, sin precisar proceso formal alguno de recepción. Por el contrario, un paradigma que podría ser calificado como "monista moderado", consiste en admitir que los tratados internacionales deberán ser sometidos a la respectiva aprobación congresional y control de constitucionalidad, pero que una vez ratificados, entrados en vigencia en el orden internacional y publicados en el Diario Oficial (L. 7ª/44), la norma internacional resulta invocable ante los jueces y administración pública, sin que se precise reproducir su texto en una ley ordinaria, es decir, no se requiere una nueva ley para convertirse en derecho interno.
Bajo la actual Constitución, desde un punto de vista legislativo, la Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones", vino a desarrollar el requisito de la consulta previa a las minorías étnicas, en concreto, en materia de explotación de recursos naturales:
"ART. 76. —De las comunidades indígenas y negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.
La Corte Constitucional ha venido abordado el tema del requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas, bien sea en sede de amparo o de acción pública de inconstitucionalidad; por el contrario, en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales el análisis se ha limitado al estudio del "´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006" y su correspondiente ley aprobatoria ( Sent. C-750/2008)
Así pues, desde una aproximación cronológica, esta corporación en Sentencia SU-039 de 1997, examinó el tema de la consulta previa a la expedición de una licencia ambiental referente a la exploración y explotación petroleras en el territorio de los U'was. En dicha ocasión la Corte consideró lo siguiente:
"Con fundamento en los artículos 40-2, 330 parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas, tendientes a buscar:
Posteriormente, en providencia T-634 de 1999, esta Corporación examinó el caso de un amparo instaurado contra el acto de creación del municipio de Pueblo Bello, petición que se fundaba en el argumento según el cual la comunidad indígena arhuaca no había sido previamente consultada. En dicha oportunidad, el juez constitucional diferenció entre la realización de la consulta previa a las comunidades indígenas con el adelantamiento de otros mecanismos de participación ciudadana, como lo son los referendos:
"La Asamblea Departamental del Cesar aprobó el 10 de diciembre de 1997 la Ordenanza 37 por medio de la cual se creó el municipio de Pueblo Bello conformado por unos corregimientos y veredas que están dentro de la línea negra o zona teológica de la comunidad arhuaca. Para la creación de dicho municipio no se consultó previamente con el pueblo arhuaco, sino que, con posterioridad a la expedición de la ordenanza y por mandato de ésta se hizo un referendo que aprobó la creación del municipio. La consulta previa tiene como escenario única y exclusivamente el pueblo indígena, luego es algo completamente diferente a un referendo posterior en donde el universo de votantes va mas allá de los indígenas. La pregunta es si esta situación, al plantearse como una violación a un derecho, es actualmente protegible por tutela. (negrillas agregadas).
Dos años más tarde, en Sentencia C-169 de 2001, con ocasión de la revisión constitucional del Proyecto de Ley 25/99 Senado y 217/99, "por el cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política" en alusión a los límites de la consulta previa, la Corte definió que el Estado colombiano, en principio, tiene un compromiso constitucional de gran amplitud frente a la realización de mencionado mecanismo, por cuya virtud cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas que afecten a los pueblos indígenas y tribales que habitan el territorio nacional, éstos deberían ser consultados, pero también consideró que el artículo 34 del convenio otorgaba a los Estados Partes la posibilidad de determinar la naturaleza y alcance de las medidas que se adopten para darle aplicación al instrumento, atendiendo las condiciones propias de cada país.
En consecuencia la corporación consideró que salvo en materia de la explotación de recursos naturales, evento en que la consulta previa está reconocida por el artículo 330 de la Carta Política de manera explicita, deberá determinarse en cada caso cuándo el mecanismo de la consulta resulta obligatorio, con fundamento en los lineamientos constitucionales y legales establecidos para el efecto, "estos últimos en la medida en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado convenio, ni contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias(4)".
A su vez, la Sentencia C-418 de 2002 versó sobre una demanda dirigida contra el inciso primero del artículo 122 del Código de Minas, que establecía que la autoridad minera delimitaría las zonas mineras indígenas, y acusaba la norma por cuanto no contemplaba la consulta para esa demarcación. En la sentencia la Corte se refirió en distintas oportunidades a la necesidad de consultar con las comunidades indígenas cuando se trata de la explotación de recursos naturales en sus territorios. Por lo tanto, consideró que para la delimitación debía "darse aplicación a la regla contenida en el artículo 330 de la Constitución en armonía con los dispuesto en el Convenio 169 de la OIT (L. 21/91) y en aplicación de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 del estatuto superior." Por lo tanto, en la parte resolutiva la Corte declaró que la norma era constitucional, "bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del artículo 330 de la Constitución y al artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991".
Cabe igualmente señalar que la Corte Sentencia C-891 de 2002, referente al examen de diversas disposiciones del Código de Minas, efectuó un doble examen en relación con las disposiciones impugnadas: uno, consistente en la verificación del proceso de consulta a las comunidades indígenas frente a la discusión del proyecto de ley; y otro, atinente al juicio abstracto de confrontación de las normas acusadas y la Constitución Política.
"Luego de analizar las distintas pruebas que obran en el expediente, aportadas tanto por la demandante como por las entidades oficiales, la Sala encuentra que el proceso de consulta a los pueblos indígenas fracasó en el presente caso, toda vez que no se llegó a ningún acuerdo entre las entidades gubernamentales y las comunidades indígenas, pese a los múltiples intentos de las primeras por discutir a fondo con las segundas el articulado del proyecto de ley. En este sentido se observa que durante más de un año el Gobierno Nacional intentó someter a discusión el proyecto en el marco de talleres y mesas de concertación, sin que al respecto se llegara a arreglo alguno sobre el contenido del mismo. (subrayados agregados).
"En síntesis: antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más de un año el Gobierno Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que se desarrollaron en diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley, enviado por correo a las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y exposición detallada del articulado del proyecto ante las comunidades y discusión preliminar entre las entidades gubernamentales y estas últimas, a través de los talleres informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios para la mesa nacional de concertación; (iii) organización y celebración —en dos oportunidades— de la mesa nacional de concertación , donde no se llegó a acuerdo alguno, pero por causas no imputables al gobierno, pues éste siempre demostró su voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de ley. (negrillas agregadas).
Posteriormente, la Corte en Sentencia SU-383 de 2003 examinó el tema relacionado con la aspersión aérea de herbicidas en la región de la amazonía colombiana, sin surtir el procedimiento de consulta previsto en el Convenio 169 de la OIT y ocasionando un daño ambiental considerable los territorios indígenas. Al respecto, el juez constitucional consideró que (i) el programa de erradicación de cultivos ilícitos en la región amazónica deberá consultarse; (ii) la seguridad interna, lo ilícito de las plantaciones y los compromisos internacionales del Estado no comportan la omisión de las consultas; y (iii) estas últimas deberán permitir ponderar los intereses generales en conflicto.
Ahora bien, en cuanto al rango que ocupa el Convenio 169 de la OIT en el sistema de fuentes colombiano, la Corte en Sentencia C-401 de 2005, reiteró su postura en el sentido de que aquél hace parte del bloque de constitucionalidad:
"Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias que se mencionaron atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.
Sobre el mismo tema de la adopción de medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas, la Corte en Sentencia C-080 de 2008, intentó responder tres interrogantes complementarios como son: (i) ¿cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (ii) ¿en qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta?; y (iii) ¿cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta?.
En cuanto al primer interrogante, es decir, el atinente a la exigencia de adelantar la consulta frente a la adopción de medidas legislativas, la Corte estimó que, aquel deber no surgía frente a cualesquiera medidas legislativas que fueran susceptibles de afectarlas "sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley", con prescindencia de que tal afectación presentase un efecto positivo o negativo, es decir, incluso en aquellos casos en los cuales se pudiese creer que la medida le resulta conveniente a los integrantes de la minoría étnica.
"En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe producirse la consulta a la que se ha venido aludiendo, es preciso señalar que en la medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los estados definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar. Así, por ejemplo cuando de lo que se trata es de regular la intervención del Estado para la explotación de recursos naturales en una determinada área del territorio, en la cual se encuentra asentada una específica comunidad indígena, es claro que el proceso de consulta debe adelantarse con las autoridades legítimamente constituidas de dicha comunidad, pero si de lo que se tratase, también por vía de ejemplo, fuera de regular la manera como, en general, debe surtirse el proceso de consulta a las comunidades indígenas y tribales, sería claro también que la consulta que, a su vez, se requeriría para ello, no podría adelantarse con cada una de las autoridades de los pueblos indígenas y tribales, y, en ausencia de una autoridad con representación general de todos ellos, habría acudirse a las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso de consulta. (negrillas agregadas).
Parecería necesario que, en tal caso, el gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para ese efecto se hayan previsto en la legislación, como la mesa permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas creada por el Decreto 1397 de 1996, o a otras que se estimen pertinentes, para definir en ese escenario, cuales serían las instancias y los mecanismos de consulta más adecuados (negrillas agregadas).
Cabe igualmente señalar que la Corte en Sentencia T-154 de 2009, referente al caso de unos indígenas que alegaban vulneración de sus derechos fundamentales debido a que Corpoguajira había expedido una licencia ambiental sin consultarlos, sostuvo lo siguiente:
"Cuarta. La consulta previa. Reiteración de jurisprudencia.
Más recientemente, la Corte en Sentencia C-175 de 2009, referente a una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007, "por la cual se dicta al Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones", reiteró y precisó sus líneas jurisprudenciales referentes al mecanismo de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.
En tal sentido, en relación con la naturaleza jurídica de la consulta previa, esta Corte señaló lo siguiente(5):
"Justificación constitucional del derecho fundamental a la consulta previa
La determinación de un marco jurídico del derecho a la consulta previa se obtiene a partir de las normas legales anotadas, las cuales son reforzadas por la regulación derivada del derecho internacional de los derechos humanos, en especial lo previsto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo "sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes" aprobado por la Ley 21 de 1991, norma que en decisiones reiteradas de este tribunal ha sido declarada parte integrante del bloque de constitucionalidad. El convenio, como lo ha resaltado la Corte, es un instrumento que concurre en la salvaguarda de la identidad de las comunidades indígenas y tribales, la protección de su territorio y, de manera general, su subsistencia como grupo diferenciado. De este modo, se ha indicado que "el Convenio 169 de la OIT fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la cual era preciso eliminar la orientación hacia la asimilación que se había venido manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales son permanentes y perdurables, y la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco de sus culturas sea salvaguardado". De este modo, la Corte advierte que las finalidades del Convenio 169 de la OIT son concurrentes con la obligación constitucional, antes analizada, de garantizar la identidad de las comunidades diferenciadas, a partir del reconocimiento y salvaguarda de la integridad de las prácticas, usos y costumbres que la conforman. Así, en términos del preámbulo del convenio, la normativa tiene como propósito la consecución de herramientas que permitan (i) lograr las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven; y (ii) superar esquemas predominantes en muchas partes del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión.
La jurisprudencia constitucional ha destacado cómo las estipulaciones del Convenio 169 de la OIT, establecen dos modalidades de obligaciones a cargo de los Estados signatarios, las cuales se muestran útiles para delimitar sus responsabilidades en cuanto a la protección de los derechos de las comunidades indígenas y tribales. El primer grupo de obligaciones, "referido a las medidas que deben impulsar para obtener los fines propios del convenio en los distintos aspectos que son objeto del mismo, que, como se ha dicho, de una manera amplia, se orienta a promover las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que respete la diversidad étnica y cultural, asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad, y que específicamente se refiere a su relación con las tierras o territorios; a las condiciones de trabajo; a aspectos relacionados con la formación profesional, la artesanía y las industrias rurales; a salud y seguridad social; a educación y medios de comunicación y a contactos y cooperación a través de las fronteras, y el segundo que alude a la manera como deben adoptarse y ponerse en ejecución esas medidas y que tienen como elemento central la participación y el respeto por la diversidad y la autonomía"(6).
"Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la preservación de la identidad diferenciada de los pueblos indígenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato superior de reconocimiento y protección de la diversidad étnica, se logra a través de, entre otros mecanismos, la consulta previa. Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica sólo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses. Debe aclararse, por supuesto, que en los casos en que la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades indígenas y tribales, la participación de las mismas no se ve restringida, sino que se conduce a través de los mecanismos generales de participación.
En relación con el caso concreto, la Corte consideró que, dado el contenido del Estatuto de Desarrollo Rural, se trataba de una normatividad que debió surtir el procedimiento de consulta previa. Lo anterior por cuanto "con base en dos criterios diferenciados: (i) El hecho que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema del desarrollo rural y, por ende, las relaciones entre los individuos y la tierra; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones que prescriben, de manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Indicó igualmente que la realización del mencionado procedimiento debía tener lugar con anterioridad a la radicación del proyecto de ley, ya que "conforme a la competencia constitucional prevista en el artículo 150 C.P., corresponde al Congreso hacer las leyes, lo que supone la necesidad ineludible de un proceso deliberativo, de modo que las normas que conformen el ordenamiento jurídico sean fruto de la legítima voluntad de las cámaras. Así, las propuestas de regulación que surjan del proceso de consulta previa, deben ser estudiadas por el Congreso, con sujeción a los requisitos que impone de racionalidad mínima en el trámite legislativo, derivadas del principio de consecutividad. En consecuencia, si se pretermiten dichas obligaciones, resultaría desconocida la competencia del legislador para discutir los proyectos de ley que pongan a su consideración las instancias con iniciativa para ello".
"A partir de este relato fáctico la Corte encuentra que los procedimientos de consulta previa realizados respecto del proyecto de ley que originó el EDR, no cumplieron con los requisitos fijados por el ordenamiento constitucional, en especial respecto a sus condiciones de oportunidad. En efecto, se observa que tanto para el caso de las comunidades indígenas como el de grupos afrodescendientes, los acercamientos con miras a efectuar la consulta previa se iniciaron con posterioridad a la radicación de la iniciativa ante el Congreso, actuación que se surtió el 24 de julio de 2006, como consta en la Gaceta del Congreso 246 de 2006. En ese sentido, la Sala considera que el Gobierno Nacional incumplió con su deber constitucional de ofrecer a las autoridades representativas escenarios específicos de participación, previos a la radicación del proyecto de ley, en el cual fuera viable discutir el contenido de la iniciativa, con miras a lograr un consenso o una concertación sobre la misma. Para la Corte, conforme a los argumentos anteriormente planteados, el adelantamiento de la consulta previa por parte de las autoridades gubernamentales con posterioridad a la radicación del proyecto de ley, disminuye el grado de incidencia de la participación de las comunidades tradicionales en la determinación del contenido concreto de la medida legislativa que las afecta directamente. En tal sentido, el procedimiento efectuado por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no constituye un trámite adecuado para el cumplimiento del deber de consulta previa, habida cuenta que la oportunidad en que se llevó a cabo limita desproporcionadamente la capacidad de las comunidades de incidir en el contenido del EDR. Ello debido a que la vigencia de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible hace que el proyecto de ley constituya un marco de referencia temático, impuesto por el gobierno a las comunidades y modificable sólo conforme a las estrictas reglas del procedimiento legislativo.
"Considerar lo contrario, esto es, que el procedimiento de consulta previa de medidas legislativas, puede realizarse en una etapa posterior a la radicación del proyecto de ley, llevaría a resultados incompatibles con las características esenciales del trámite citado. En efecto, de obtenerse un consenso entre las comunidades tradicionales y las autoridades gubernamentales, su eficacia estaría supeditada al desarrollo del procedimiento legislativo correspondiente; de modo que los asuntos discutidos en debates surtidos previamente, al igual que la definición de la materia de la iniciativa en las sucesivas discusiones parlamentarias, impedirían que las propuestas alternativas derivadas del proceso de consulta fueran válidamente integradas al contenido definitivo de la ley correspondiente. En últimas, el procedimiento de consulta previa, en este escenario, se tornaría en un formalismo intrascendente, lo que resulta incompatible con las obligaciones estatales a ese respecto, descritas en apartados anteriores de esta decisión.
El tema de la realización de la consulta previa a las comunidades indígenas en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales es novedoso en la jurisprudencia constitucional colombiana. Así, al momento de examinar la constitucionalidad del "´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006" y la Ley aprobatoria 1143 de 4 de julio de 2007, la Corte consideró, en Sentencia C-750 de 2008, que en el caso concreto no era necesario surtirse la consulta previa, como quiera que el tratado internacional no afectaba directamente a las comunidades indígenas, específicamente, en el tema medioambiental. En palabras de la Corte:
"Finalmente cabe recordar, en relación con el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa de las medidas legislativas y administrativas que los afectan, como garantía de su derecho de participación, de conformidad con lo previsto en los artículos 329 y 330 de la Constitución, y que se refuerza con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991, y que ha sido considerado por esta corporación como parte del bloque de constitucionalidad, ha considerado la Corte que es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.
Lo anterior no obsta, para que las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del acuerdo surtan la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa (negrillas agregadas).
Se trata, en esencia, de un acto jurídico complejo, vale decir, sometido a un procedimiento riguroso, que en el caso colombiano se encuentra regulado por la Constitución de 1991, los "principios de derecho internacional aceptados por Colombia" (art. 9º superior); la Convención de Viena sobre derecho de los tratados de 1969; el reglamento interno del Congreso, así como por algunas leyes particulares como lo es la Ley 7 de 1944 "sobre vigencia en Colombia de los tratados internacionales y de su publicación".
En efecto, antes del sometimiento del tratado al Congreso de la República para su aprobación, tienen lugar la negociación y suscripción de aquél, fases que configuran el ejercicio de la soberanía estatal, y al mismo tiempo, los compromisos asumidos internacionalmente constituyen límites al ejercicio de aquélla. En nuestro caso, el Presidente de la República "dirige las relaciones internacionales" (art. 189.2 Superior), lo cual implica que adelante la correspondiente negociación y suscripción del tratado internacional, bien sea directamente o mediante un representante con plenos poderes, en los términos de los artículos 7 a 10 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre estados de 1969(7).
A decir verdad, puede suceder, como lo consideró la Corte en Sentencia C-750 de 2008 que, prima facie, el acuerdo internacional no afectaba a las comunidades indígenas, y que en consecuencia, no se precisaba, en aquel entonces, el adelantamiento de la consulta; pero que, podía no suceder lo mismo con futuras "disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo", frente a las cuales sí se debía surtir "la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa".
Por el contrario, la negociación de tratados internacionales multilaterales, traduce las técnicas legislativas del derecho interno. A decir verdad, el proceso de negociación suele encontrarse institucionalizado, a la manera de las asambleas parlamentarias nacionales(8), mediante la realización de conferencias internacionales desarrolladas, en numerosas ocasiones, en el seno de organizaciones internacionales.
En tal sentido, una vez convocada la conferencia internacional, se suelen conformar comisiones encargadas de examinar determinados temas, cuyos textos aprobados deberán ser luego sometidos al Plenario. Al respecto, el artículo 9º de la Convención de Viena de 1969 dispone lo siguiente:
"Adopción del texto. 1. La adopción del texto de un tratado se efectuara por consentimiento de todos los Estados participantes en su elaboración, salvo lo dispuesto en el párrafo 2.
La suscripción del "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", llevada a cabo el 3 de mayo de 1990, fue precedida por la adopción de varios documentos como son (i) la Declaración de Ureña, firmada por los presidentes de ambos estados, el día 28 de marzo de 1989 en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander; (ii) las conclusiones de la reunión de la Comisión binacional de integración fronteriza colombo-venezolana, celebrada en Maracaibo los días 25 y 26 de agosto de 1989 y ratificadas en la reunión celebrada en Cúcuta los días 29 y 30 de septiembre de 1989; y (iii) la declaración firmada por los presidentes de Colombia Virgilio Barco y de Venezuela Carlos Andrés Pérez, en el Puente Internacional General Francisco de Paula Santander el 5 de octubre de 1989.
"No se encuentra en nuestra base de datos información sobre proceso de consulta previa alguno que se haya realizado con el pueblo Wayúu durante el trámite de la Ley 1214 de 2008, aprobatoria del "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas a los tres (3) días del mes de mayo de mil novecientos noventa (1990). (negrillas agregadas).
Una respuesta apunta a afirmar que, dada la materia regulada en el instrumento internacional, resulta evidente que la realización de un conjunto de planes, programas y proyectos "tendientes a mejorar las condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas Wayúu ubicadas en las zonas adyacentes a las fronteras de la República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las necesidades de dichas poblaciones", en los términos del artículo 1º del acuerdo, presentan un impacto importante, así sea eventualmente positivo en el desarrollo económico de la comunidad indígena, y por ende, la celebración del tratado internacional debía ser consultada previamente con las comunidades Wayúu, quienes son, por lo demás, los destinatarios directos de los compromisos asumidos por los Estados contratantes.
"El Preámbulo del Convenio 169 de la OIT evoca, en primer lugar, el papel que han desempeñado tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos así como otros numerosos instrumentos internacionales orientados a impedir la discriminación, en relación con la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo y cómo, gracias a ello, a partir de 1957 comenzaron a adoptarse medidas dirigidas a que los pueblos indígenas asuman por sí mismos "el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico [para poder]mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven" (énfasis añadido).
Declarar INEXEQUIBLE la ley 1214 de 2008, por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela".
Magistrados: Nilson Elias Pinilla Pinilla, Presidente—Mauricio González Cuervo, asusente en comisión,
Juan Carlos Henao Perez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, salvamento de voto—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—María Victoria Calle Correa—Humberto Antonio Sierra Porto,
(2) Ver por ejemplo, Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 10 de diciembre de 1981, control de constitucionalidad automático del Decreto Legislativo 2932 del 19 de octubre de 1981, Gaceta Judicial, 1981, p. 509.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 1998.
(5) Acerca de la naturaleza jurídica de la consulta previa, en el salvamento parcial de voto a la Sentencia C-175 de 2009, suscrito por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, se afirma lo siguiente:
"A manera de resumen respecto de la consulta puede decirse:
i) Que es fruto del cambio de paradigma respecto de las relaciones de los Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su territorio.
ii) Que la misma resulta ser la concreción de muchos principios esenciales a cualquier orden estatal con pretensiones de avance en el camino de la democracia y, por consiguiente, con pretensiones de ser reconocido como democrático.
iii) El carácter de derecho fundamental que tiene esta actuación deviene de que a su través se actúan y protegen elementos básicos de las minorías étnicas dentro de un Estado pluralista, como pueden ser la propiedad, la participación en las decisiones estatales y el respeto de su cosmovisión al momento de determinar políticas públicas o tomar decisiones administrativas[5].
iv) Que tan importante es su significación sustancial, como el procedimiento por el cual se lleve a cabo, ya que al realizarlo se están protegiendo principios constitucionales y derechos fundamentales.
v) Que dicho procedimiento debe determinarse teniendo en cuenta el objetivo principal: alcanzar, en un contexto de buena fe, un consenso que involucre a los actores sociales relevantes para la toma de esa decisión.
vi) Que a través de ella se crea un diálogo intercultural, que se rompe cada vez que la consulta no tiene lugar o se desarrolla de forma deficiente.
vii) Que, por tener implicaciones de tipo constitucional, puede afectar la validez de una política pública o una decisión administrativa.
(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-030/08.
(7) El artículo 7º de la citada convención dispone que la representación de un Estado para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona que participa en la negociación como la representante del Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de ésta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas, debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para cada una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado internacional.
(8) A. Pellet y P. Dailler, Droit Internacional Públic, París, 2008.

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 330
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 330
 artículo 122
 artículo 330
 artículo 330
 artículo 15
 artículo 6
 artículo 150
 artículo 9
 artículo 1
 artículo 7