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Timestamp: 2020-05-25 10:16:20+00:00

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Controle por Tribunais de Contas: irregularidades insanadas, competência para atos de gestão e inelegibilidades - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Controle pelos Tribunais de Contas: irregularidades insanadas, competência para julgamento de atos de gestão e inelegibilidade por rejeição de contas
Alexandre Massarana da Costa
"O jurista há de interpretar as leis com o espírito ao nível do seu tempo, isto é, mergulhado na viva realidade ambiente, e não acorrentado a algo do passado, nem perdido em alguma paragem, mesmo provável, do distante futuro." (Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, Código de 1939, vol. XII, p. 23).
1. Controle de fiscalização pelos Tribunais de Contas.
Todos aqueles que exercem cargos de Chefe do Poder Executivo, assumindo o comando político de uma unidade federativa brasileira – Estados ou Municípios – ou mesmo da federação – União –; assim como aqueles administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Pública direta ou indireta, incluídas as fundações públicas e as empresas com participação de capital público; e também aqueles que derem causa a perda, extravio ou qualquer outra irregularidade de que resulte dano ao erário, sujeitam-se ao controle de fiscalização por parte dos Tribunais de Contas.
Isso deflui do dever legal imposto a toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, administre dinheiros, bens ou valores públicos ou de responsabilidade pública, ou assuma obrigação pecuniária em nome do Poder Público, de prestar contas de seus atos.
A matéria é tratada pela Constituição Federal notadamente no artigo 70, caput e parágrafo único; no artigo 71, caput, incisos I, II, V, VI, X combinado com os §§ 1º e 2º, e XI; no artigo 72, caput e § 2º; e especificamente para Municípios pelo enunciado no artigo 33, caput e §§ 1º e 2º, devendo essas prescrições serem simetricamente observada pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
No Estado de São Paulo, a regra está disposta no artigo 33, caput, incisos I, II, VI, VII, XI combinado com os §§ 1º e 2º, XII e XIII; e no artigo 34, caput e §§ 1º e 2º, da Constituição Estadual. O Município de São Paulo a prevê, por sua vez, no artigo 47, caput e § 1º; no artigo 48, caput, incisos I, V, VI, X combinado com o § 1º, de sua Lei Orgânica.
Da leitura atenta desses dispositivos é possível verificar que o legislador conferiu competência ao Tribunal de Contas para interagir em todos os procedimentos de fiscalização de contas públicas, diferenciando apenas a intensidade ou extensão com que isso se dará, variando da realização de atos de fiscalização em alguns casos, até a possibilidade de apreciação ou mesmo julgamento em outros.
Essa variação de grau na intervenção do Tribunal de Contas nesses procedimentos, presente no controle de atos realizados nas três esferas de governo, coaduna com a adoção da classificação das contas públicas em contas de governo e contas de gestão, bem como ressalta a importância de se delimitar a competência, extensão e resultado do exame que este órgão realizará em cada participação.
2. Contas de governo e de gestão.
Entendemos como contas de governo aquelas contas demarcadas pela figura singular de seu prestador, sujeito que ostenta a condição de agente político representante da unidade federativa ou da própria federação. Nesses casos, a prestação e os atos nela consubstanciados, que serão analisados, têm por abrangência a totalidade do ente público. Estão em tela, pois, aquelas ações que ensejaram consequências globais dentro da correspondente esfera de governo.
Ainda, convém registrar que são aquelas contas periodicamente prestadas, sob o crivo do princípio da anualidade, tanto pela frequência com que apresentadas (por cada ano), quanto pela delimitação temporal dos atos que a integram (aqueles praticados entre 01.01 a 31.12 em correspondência ao ano civil).
Em outras palavras, as contas de governo referem-se àquelas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, global e anualmente, ensejando exame e julgamento segundo essas matizes.
Por conta disso, essas contas não coadunam com o exame de atos individualizados. São contas globais, prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, cujo principal objetivo é a análise dos planos de governo e sua correspondente execução, sob os crivos orçamentário e financeiro, havendo um complexo de atos permeado por determinadas balizas, quais sejam, os limites constitucionais e legais de planejamento e execução do orçamento e das finanças públicas. Entre esses limites, sobressaem os de gastos com ensino, saúde e pessoal.
Vale lembrar que todos os anos o Poder Legislativo previamente autoriza o Poder Executivo a implementar o orçamento, com a consolidação de critérios que são fixados nas peças orçamentárias, com maior ou menor dimensão de planejamento, observado o prazo a que se destinam. É nesse momento que sobressalta a função política do orçamento, que no Brasil, enquanto planejado, é ato sujeito à manifestação final do Poder Legislativo, ao qual é submetido para que seja lapidado e possa expressar a vontade popular. O desfecho será uma lei autorizativa e delimitadora tanto das obrigações quanto das “faculdades” conferidas ao Chefe do Poder Executivo, do qual estará obrigado a prestar contas, a cada exercício financeiro.
Em síntese, será alvo de fiscalização, apreciação e julgamento a conformação dos atos de governo, diga-se, da execução permeada pelo Poder Executivo, ao orçamento autorizado pelo Poder Legislativo.
Essa natureza, aliada à presença miscigenada de participantes diversos nesse processo, advindos de mais de um dos Poderes da República e órgãos, juntamente com o influxo entre os vetores prestação, controle e equilíbrio, comportam um dos mais notáveis balizamentos trazidos pelo sistema de freios e contrapesos (checks and balances), sendo o orçamento – planejado e executado – o campo de incursão a que ficarão adstritos os responsáveis pelo controle externo dos atos de governo.
No segundo caso, das contas de gestão, deparamo-nos com aquelas contas dos demais administradores e responsáveis por recursos ou contrair obrigações públicas, marcadas pela generalização da figura do prestador, que tanto pode ser o Chefe do Poder Executivo, enquanto atuando particularmente na ordenação de despesas, quanto qualquer outro agente público que atue nessa condição, estendendo-se, pois, abertamente o rol.
Essa modalidade tem uma abrangência restrita a atos específicos e sem capacidade de interferência direta ou contundente no planejamento de políticas públicas ou sua execução. Além disso, são contas normalmente destituídas de periodicidade, dado que podem ser alvo de fiscalização a qualquer tempo, de ofício ou por provocação, isto é, tomadas ou prestadas, inclusive de modo especial quando incidentes as hipóteses que a autorizam.
São atos de ordenação de despesas individualizados ou individualizáveis e que não comprometam, qualitativa ou quantitativamente, o orçamento, como, por exemplo, questionamentos afetos a licitações e contratos administrativos, repasses de recursos públicos, atos de admissão de pessoal e de concessão de benefícios, entre tantos outros, por sua inegável característica de particularidade no encadeamento de atos praticados por agentes públicos no exercício de suas funções.
3. Distinção entre a competência do Poder Legislativo e dos Tribunais de contas para julgamento.
Firmado isso, convém observar que há distinção constitucional entre a competência atribuída aos Tribunais de Contas para atuarem nos procedimentos de contas de governo daquelas de contas de gestão.
Os atos de governo, enquanto envolvam atos que impactem no orçamento autorizado pelo Poder Legislativo, serão por este julgados, cabendo ao Tribunal de Contas atuar precedentemente, apenas nos momentos fiscalizatório e de apreciação. Já nos atos de gestão, cabe as esses Tribunais também o julgamento.
Desse modo, verbi gratia, o Prefeito, Governador ou Presidente da República terão suas contas julgadas pela Câmara Municipal, Assembleia Legislativa , e Congresso Nacional, respectivamente
Por outro turno, um vice-prefeito na condição de secretário municipal que contratou uma obra, um secretário de estado que firmou convênio com um Município, um Ministro que estabeleceu contrato de repasse com uma entidade privada do terceiro setor, o ainda um Presidente de Câmara Municipal que determinou o pagamento de subsídios de vereadores, terão suas contas de gestão julgadas pelo Tribunal de Contas com jurisdição sobre os entes públicos a que pertençam.
Dissemos em regra porque nos casos de atos de gestão contratuais do Chefe do Poder Executivo, compete ao Poder Legislativo decidir sobre a sua sustação; aos tribunais de contas somente é conferida tal atribuição quando omissa a Casa das Leis, conforme disposto no artigo 71, inciso X combinado com o § 1º, da Constituição.
Portanto, como regra geral, atos de governo ensejam julgamento pelo Poder Legislativo enquanto atos de gestão engendram julgamento pelos Tribunais de Contas, havendo peculiaridades quando se tratar de atos de gestão praticados pelo Chefe do Poder Executivo.
4. O ato complexo de julgamento das contas de governo.
Assim, a diferença entre os procedimentos de julgamento de contas de governo e de gestão, assim como seus objetos, é clara. Entrementes, no julgamento de contas públicas de governo ainda é preciso fazer uma consideração importante.
Ocorre que o procedimento que desemboca no referido julgamento, na verdade, é um ato complexo, envolvendo a atuação tanto de órgão do Poder Legislativo quanto o órgão fiscal com jurisdição sobre os valores envolvidos. Como vimos, no julgamento das contas de gestão, em regra, isso não ocorre, na medida em que apenas o Tribunal de Contas será o responsável por fiscalizar, apreciar e julgar os atos.
As contas de governo envolvem manifestações distintas, quanto ao momento, quanto às consequências e principalmente os órgãos por elas responsáveis. Em um primeiro momento, perante os tribunais de Contas, são realizados trabalhos de fiscalização e instrução, que visam possibilitar a emissão de um parecer. Esse parecer prévio é imprescindível para que haja a deflagração do procedimento junto à Casa das Leis. Não se antecipa julgamento sem a emissão do parecer prévio, inclusive quando pendente de pronunciamento definitivo pela Casa de Contas. Emitido este, porém, encerra-se a participação ou mesmo a jurisdição desses Tribunais e viabiliza-se o procedimento junto ao Poder Legislativo, com a possibilidade de exame por suas comissões, dentre outros atos que se façam necessários, a resultar em ulterior julgamento das contas, com emissão de decreto legislativo.
Portanto, são fases desenvolvidas perante órgãos distintos. Verifica-se, contudo, que não se tratam de fases desconexas. Eis que a primeira, nada tem de acessória, por força da própria Constituição. Isso porque o parecer e a conclusão nele trazidos, preceitua a norma constitucional, somente poderão deixar de ser observados pela manifestação divergente de um quórum qualificado. Ora, isso, no mínimo, denota a inclinação, senão predileção, do constituinte, pelo posicionamento técnico, ordinariamente adotado e derivado dos trabalhos realizados pelo Tribunal de Contas, em desfavor de um julgamento meramente político, realizado pelas Casas do Poder Legislativo.
Desse modo, é inegável que o parecer prévio, conquanto não possa ser traduzido em julgamento, enceta manifestação de vontade, sujeita à condição, qual seja, sua ratificação ou afastamento, pela maioria qualificada dos membros do Poder Legislativo. O que demonstra que nos procedimentos de exame das contas de governo há sempre manifestações externadas por mais de um órgão. Claro que isso não retira do Poder Legislativo a possibilidade e mesmo relevância de conferir fundamentos, ainda que diversos, na tomada de suas decisões, visto que todo ato com carga volitiva, principalmente se decisória, demanda fundamentação.
Disso deflui, seja pela quantidade plural de atos, seja pela presença da manifestação de vontade de órgãos diversos, que o julgamento das contas de governo como um ato complexo. E como não há efeitos definitivos com a mera emissão do parecer, da mesma forma que não pode haver julgamento sem o julgamento pelo Poder Legislativo, consabido que seus efeitos são adiados até a ocorrência deste último ato, que pressupõe a ocorrência daquele primeiro, importando, pois, em um ato complexo diferido.
5. Apreciação das contas de governo e delimitação do objeto de julgamento pelo Poder Legislativo.
Como vimos, o exame e julgamento das contas especificadas de gestão, isto é, relativa a atos administrativos particularizados, decorrentes de ações de agentes públicos em geral, serão submetidas a um procedimento fiscal exclusivamente perante as Cortes de Contas, salvo, a nosso ver, o caso de contratos e atos celebrados por agente político.
Diferentemente, a análise das contas gerais de governo serão submetidas a um procedimento inicial junto a essas Cortes, findo com a sua apreciação através de parecer que poderão, ou não, ser mantido em posterior decisão a ser exarada pelo ente legislativo competente.
Dessa diferença surgem também novas nuances, especialmente no que tange ao julgamento das contas de governo. Consabido que a apreciação fiscal dos atos de governo e o julgamento dos atos de gestão perfazem inspeções in loco, auditorias e atos instrutórios a culminarem nas manifestações dos Tribunais de Contas, que em qualquer caso, são preponderantemente técnicas.
Não há espaço para julgamentos políticos junto às Casas de Contas, dada a função constitucional que lhes foi atribuída de averiguar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais praticados. Assim, nos procedimentos afetos às Cortes, ganha ênfase a busca pela verdade real e não meramente processual, por tratar-se, o procedimento fiscal, não obstante seus próprios e ordinários efeitos, de meio hábil indiciário ou mesmo probatório, a impulsionar a instauração de outras apurações perante as demais autoridades competentes, às quais, inclusive, essas Cortes estão obrigadas a representar, em verificando alguma irregularidade.
Sabendo disso, o legislador constitucional prescreveu competir aos Tribunais de Contas, como órgãos de controle externo, a apreciação das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, não sendo irrelevante essa atribuição. O verbo apreciar, previsto no inciso I, do artigo 71 da Carta Magna não foi mero descuido, nem confusão feita com as referências às demais funções de fiscalização ou julgamento encontradas no mesmo dispositivo.
Vale destacar que a Constituição Federal, no inciso III do seu artigo 71, quando tratou do exame de outro ato complexo pelos Tribunais de Contas, qual seja, o exame dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias e pensões, confiou-lhes a mesma atribuição de apreciar, dotada de inegável carga de vontade. A diferença, além da matéria e efeitos, é que neste caso é o Tribunal quem põe termo ao ato; nas contas de governo, entretanto, sua manifestação é previa; em ambos sendo relevante seu pronunciamento, que não deixa de produzir implicações para o ato ou complexo de atos fiscalizado.
Assim, se por um tanto as contas de gestão serão fiscalizadas e julgadas pelas Cortes de Contas, a perfazerem em atos administrativos simples, por outro tanto as contas de governo serão fiscalizadas e apreciadas – e não meramente fiscalizadas – por esses órgãos de controle, para somente assim serem julgadas pelo Poder Legislativo, procurou-se delimitar o objeto de julgamento político subsequente.
Dai consignar que o julgamento legislativo não é amplo e irrestrito. Pelo contrário, está definido pelos apontamentos e registros de irregularidades ou regularidades que enredam o parecer prévio, que com ele carregará as balizas para a fase seguinte do processo de controle fiscal. Essa delimitação afasta qualquer possibilidade do Poder Legislativo acrescer ao objeto examinado ou de conferir aos atos examinados esta ou aquela qualificação diversa, quando já foram classificados em momento anterior. Compete-lhe, segundo critérios políticos de discernimento, julgar a prestação.
Destarte, um Prefeito, por exemplo, poderá ver emitido parecer prévio pela rejeição de sua prestação de contas anual por insuficiência de gastos com o ensino local enquanto que a Câmara Municipal competente, baseada em fatores políticos e conjunturais vivenciados por aquela comunidade, poderá declinar que não houve prejuízo ao alunado, aprovando a prestação; e, de fato, se não houve desvio do recurso público, não sendo ele aplicado por razões justificáveis, ou se as despesas apenas não vieram a ser processadas integralmente por motivos que criteriosamente refogem ao comando do Executivo. De outro lado, como exemplo, não poderá incluir questionamento, antes não constante, de pagamento de horas extras, visto que deveria ter representado ou denunciado o fato em momento oportuno, ao que agora o mesmo poderá ser apreciado pela Corte de Contas, mas não mais em sede de contas de governo.
Categoricamente, pois, o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas das contas de governo delimitará o julgamento a ser efetuado pelo Poder Legislativo da respectiva esfera de governo, visto que não pode o critério político se sobrepor ao técnico. Somente ao Poder Judiciário, seja anulando, seja eventualmente reformando, manifestação do Tribunal de Contas, poderia se impor entendimento contrário ao lá indicado, para fins de reconhecimento de irregularidades ou de sua qualificação, estando legitimado o órgão do Poder Legislativo a assim postular em juízo, mas nunca diretamente proceder a qualquer mudança.
6. Conceito dinâmico de irregularidades, qualificação como sanadas ou insanadas e exame de sua extensão sobre as contas.
O parecer prévio emitido pelos Tribunais de Contas apresenta determinadas características importantes. A primeira delas é sua natureza estritamente técnica; já a segunda consiste na delimitação do objeto de controle, com a indicação das irregularidades que compõe todo o examinado e do qual não pode se desgarrar o Poder Legislativo julgador; ambas já abordadas. Mas existe ainda uma terceira, de igual relevância, que é de trazer em seu conteúdo a qualificação das irregularidades encontradas.
A nosso ver, existe uma imprecisão na referência distintiva que se costuma atribuir às irregularidades, classificando-as como sanáveis ou insanáveis. Explicaremos. Ocorre que toda irregularidade, enquanto anormalidade ou deficiência, devido à ilegalidade, à ilegitimidade ou à não economicidade da conduta do gestor ou governante, está atrelada à possibilidade de reparação. Não há conceber irregularidade, por mais gravosa ou danosa, que não venha a ser passível de reparação. Todo prejuízo enfrentado encontra superação ou amenização solucionada juridicamente. No âmbito fiscal não é diferente.
Malgrado, ao falar em irregularidade sanável ou insanável, principalmente neste último caso, transparece que a falha não possa, por nenhum meio jurígeno, ser superada. O que não é condizente. Não há irregularidade perpétua. Nem é interessante que assim o seja. Cabendo sempre seu saneamento. A conduzir a um conceito dinâmico de irregularidade, e não estático e imodificável. Uma irregularidade será sanada ou insanada em um momento e sob circunstâncias perfeitamente definidas, podendo sua qualidade alterar-se em momento ulterior, quando novamente verificada.
Veja-se, por exemplo, o caso de um presidente de Câmara, condenado a ressarcir os cofres públicos dos valores por sessões indevidamente pagas aos vereadores de sua edilidade. Não recolhida a importância até o julgamento de suas contas de gestão o Tribunal de Contas, certamente terá subsídio para pronunciar-se pela sua rejeição. Haverá uma irregularidade insanada. Porém, nada impede que o edil venha a quitar a dívida, suprindo a falha, que passa ao campo das irregularidades sanadas, bastando ao Tribunal certificar o fato, independente de nova decisão.
Mas, o que seriam irregularidades insanadas? Ou sanadas? Qual seu traço diferenciador? Ora, parece-nos claro que em procedimentos de análise de contas irregularidades insanáveis são tão somente aquelas anormalidades que tenham gerado dano ao erário. Sobre isso, vale constatar que o próprio texto constitucional, em seu artigo 71, inciso VIII, confere às Cortes de Contas a possibilidade de aplicar sanções, inclusive multa, desde que haja dano constatado, com o qual devem se compatibilizar, observada a proporcionalidade prevista pelo referido dispositivo.
Em decorrência, não havendo dano não há sanção e, obrigatoriamente, não há insanabilidade. Mutatis mutandi, ausente o dano, sanável se mostra a irregularidade, ainda que em face de oportuna reparação. Ou seja, além de decorrência, a insanabilidade está vinculada à subsistência do dano. Ressarcido este, o vício passa a ser convalidável, superável, o que pode inclusive ser certificado pelos Tribunais, quando isso ocorrer após o decisum ou depois de emitido o parecer.
Ainda sobre a qualidade das irregularidades, impõe-se asseverar que não está autorizada a rejeição das contas de governo, ou de gestão, que contem, apenas, com irregularidades sanadas. Entretanto, despontam os casos em que existem apenas irregularidades insanável ou em que ambas as espécies figuram no procedimento.
Apenas perseverando irregularidades insanadas é que poderá haver juízo negativo de aprovabilidade, ou juízo de rejeição. E mesmo nesses casos haverá necessidade de se verificar sua extensão, e se consideráveis ao ponto de comprometer as contas, sejam de gestão, sejam de governo. De modo que, para o parecer pela rejeição de contas, é necessário haver irregularidades insanadas, o que se pressupõe, ainda que impropriamente não expressas no julgado.
Outrossim, impõe-se verificar se essa condição é suficiente para o resultado. Ao que, com toda a segurança, é possível notar que não. Nem toda irregularidade insanada conduzirá a uma rejeição de contas. Se por um lado aferida a qualidade das irregularidades, em sanadas ou insanadas, muitas vezes é incita à própria conclusão pela aprovação ou rejeição das contas manifestada no parecer, por outro, convém pontuar que os Tribunais de controle fiscal certamente tenderão a mensurar antes disso a gravidade e a extensão das irregularidades que venham a identificar.
O ponto nodal é verificar se a irregularidade qualificada negativamente compromete a prestação. Ocorrendo irregularidade insanada numa prestação de contas de gestão, impossível de ser reparada ou não reparada em tempo, haverá indisfarçável não saneamento, a abarcar as contas relativas ao ato de gestão por ela contaminado. Todavia, em se tratando de contas de governo, por serem submetidos a juízo de valor um complexo de atos, além de insanada ou insanadas, as irregularidades devem estender-se de modo a prejudicar o equilíbrio da prestação, incidindo incisivamente sobre os planos de governo.
Nas contas podem dimanar, portanto, irregularidades sanadas e insanadas, sendo que sua identificação e seu exame e qualificação compete aos próprios Tribunais de Contas e não ao Poder Legislativo.
Isso porque a qualificação das irregularidades, não poderia ser diferente, é conceito técnico embutido na competência fiscal das Cortes de Contas, que acabam por perquirir se os atos fiscalizados se subsumem às normas contábeis, financeiras e orçamentárias de regência, observado seu resultado e confrontados pelos deveres de legalidade, legitimidade e economicidade, sem prejuízo da aplicação de critérios de segurança, razoabilidade e proporcionalidade no posicionamento a ser exarado.
Além disso, como dito, esses Tribunais realizam um exame do grau de comprometimento da prestação, gerado por irregularidade, única ou plural, sanada ou insanada. Para que haja juízo de reprovação, a ser externado no parecer prévio, devem ser identificadas irregularidades que atingiram contundentemente os atos analisados. E no caso de exame dos atos de governo do Chefe do Poder Executivo, no que toca ao orçamento, devem atingir e impactar diretamente naquilo que autorizado pelo Poder Legislativo e compromissado em cumpri-lo o Poder Executivo.
7. Julgamento de atos de gestão em contas de governo.
Como antes debatido, irregularidades insanadas, são necessárias para que haja parecer pela rejeição de contas. Entretanto, por não serem suficientes a essa ocorrência, dada a carência de expressividade comprometedora, e principalmente em se tratando de contas de governo, pode ocorrer de serem apontadas irregularidades em determinados atos, específicos e destacáveis do contexto global.
Nesses casos, nada mais se tem do que atos de gestão, e que por sua natureza não comprometem, nem deveriam, a totalidade daquela prestação de contas de governo do Chefe do Poder Executivo. Não há de se admitir rejeição das contas de governo por conta de atos de gestão, mostrando-se correto, sim, a cisão desses atos do objeto de exame das contas governamentais.
A exemplo, a inobservância de procedimento licitatório adequado em determinado caso junto a uma Prefeitura que realiza dezenas senão centenas deles obviamente não tem força para viciar a globalidade da prestação; não tem o condão de interferir nos atos de governo, nem no orçamento com contundência; sendo assim, embora a falha venha a se mostrar insanada, pela constatação de dano ao erário, precisará ser destacada para exame próprio como ato de gestão.
Isso decorre de um critério objetivo de que contas de governo, que ensejam uma análise contextualizada, não podem ser rejeitadas por problemas específicos, localizados, de pouca extensão, e por isso perfeitamente cindíveis para análise autônoma, incapazes que são de interferir nos planos de governo ou nos atos de execução das finanças públicas de um determinado exercício.
Ressalvamos aqui o entendimento de que apenas os casos de irregularidades insanadas comprometedoras dos planos de governo haverá motivação para a rejeição da totalidade a prestação. Portanto, seja na fase de fiscalização e apreciação pelos Tribunais de Contas, seja naquela de julgamento perante o Poder Legislativo, surgindo discussões periféricas, sem repercussão geral sobre o equilíbrio da prestação, não devem elas conduzir a um juízo negativo de aprovação.
As hipóteses em que dimanam verdadeiras imputações de atos de gestão ao agente político Chefe do Poder Executivo, e que por vezes acabam aparecendo nos trabalhos de auditoria fiscal ou inoportunamente apenas nas manifestações das comissões de finanças e orçamento do Poder Legislativo, como a falta de algum processamento licitatório, ou irregularidades no processamento de despesas, ou despesas indevidas, dentre outras, não se ligando a matérias de orçamento autorizado nem sendo dotadas de expressividade, acabam por afastar a competência legislativa para seu julgamento, já demarcada pela anterior fase de apreciação feita pelo Tribunal de Contas, com a emissão do parecer.
Da mesma forma, conquanto seja perfeitamente possível que pareceres prévios consignem a ocorrência de irregularidades em atos de gestão, e ainda quando isso ocorra, porque é impróprio que falhas dessa natureza engendrem rejeição de contas de governo, não poderão servir de subsídio para endossar posicionamento legislativo em sede decisória.
Ora, condutas ou fatos perfeitamente destacáveis da prestação de contas de governo ou sem qualquer liame com o conceito de orçamento que a enreda, sem prejudicar ou interferir na identificação do equilíbrio ou desequilíbrio ocasionadores do juízo sobre sua aprovação ou rejeição, nada mais são do que atos de gestão, a merecerem instauração de procedimento próprio de apuração e julgamento junto aos Tribunais de Contas.
Do contrário, estar-se-ia conferindo ao Poder Legislativo, às avessas, a competência para julgamento de atos de gestão, a conflitar com preceituado no artigo 71, inciso II, da Constituição Republicana.
Exatamente por isso não se pode admitir que julgamentos de contas de governo ocorram fundamentadas em atos de gestão, seja porque carregam natureza particularizante que não coaduna com a generalidade afeta aos atos de governo; notadamente quando decorrente de falhas identificadas pelo Poder Legislativo somente em momento que sucede a delimitação do objeto de julgamento, fixada em parecer prévio quando da apreciação pelo Tribunal de Contas, extrapolando-o.
Assim, quando não constarem questionamentos de atos de gestão no âmbito das contas de governo, não caberá ao Poder Legislativo incluí-los para fins de julgamento, mas apenas representa-los às Cortes de Contas, para que haja fiscalização, apreciação e julgamento, em procedimento fiscal a ser regularmente inaugurado, com preservação das garantias do contraditório e à ampla defesa. Poderá ainda o Poder Legislativo representar a outras instituições, como o Ministério Público, ou buscar guarida junto ao Poder Judiciário, mas nunca sobre elas se pronunciar decisivamente no âmbito de julgamento de contas públicas governamentais.
Convém observar que normalmente as manifestações das Cortes de Contas, quando verificadas irregularidades de gestão, já colacionam determinação de abertura de procedimentos apartados, para exame destacado de atos constantes das contas de governo. Ou seja, de atos de gestão que mereceram apontamentos, motivo pelo qual não deixarão de ser analisados e submetidos a um melhor debruçar fiscal e posterior julgamento pelo órgão competente, o próprio Tribunal de Contas, observado o procedimento adequado.
8. Inelegibilidade por rejeição de contas decorrente de irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.
Sendo competência dos Tribunais de Contas, dizer sobre irregularidades, o conteúdo de suas decisões ganha ainda mais importância no contexto jurídico atual pelas suas repercussões de índole eleitoral. As irregularidades insanadas passaram a ser pressuposto a atrair a causa de inelegibilidade prevista na alínea “g” do inciso I, do artigo 1º, da Lei Complementar nº 64/1990, com nova redação que lhe trouxe a Lei Complementar nº 135/2010, vulgo Lei da Ficha Limpa. Essas causas são aferidas no momento do registro de candidatura.
É certo que se viesse expresso nos pareceres a qualidade negativa das irregularidades verificadas, certamente se evitariam discussões infindáveis entrincheiradas por candidatos junto ao Poder Judiciário. Mas enquanto isso não ocorre, relevante traçar alguns critérios a serem lembrados no nebuloso campo da diferenciação entre irregularidades insanáveis e sanáveis assim não expressamente consignadas.
Na seara eleitoral, claro, outros pressupostos extravasam a configuração de irregularidade insanável – sendo que consideramos correto falar-se me irregularidade insanada pelo antes exposto – e precisam com ela se somar para materializarem uma inelegibilidade. Destarte, há necessidade também de rejeição de contas por decisão irrecorrível, proferida por órgão competente e a ocorrência de ato doloso de improbidade administrativa. O quarteto é cumulativo e obrigatório.
Por isso, não é somenos significativo reafirmar que também na seara eleitoral o órgão competente para o julgamento das contas ou atos de gestão é sempre Tribunal de Contas, mesmo nos casos de atos de gestão irregulares identificados quando da apreciação das contas de governo, que dela devem ser destacados. Isso está expressamente previsto na Lei de Inelegibilidade, na alínea g, do inciso I, de seu artigo 1º, ao prescrever que se aplica o disposto no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.
Segundo dissemos, somente deverá ocorrer rejeição de contas por irregularidade insanada que as comprometa, assim entendida aquela relacionada a ato ocasionador de dano ao erário constatado, sendo forçoso frisar que verificado este, também haverá, nos termos da atual Lei nº 8.4229/1992, um ato de improbidade administrativa. Posto que o dano ao erário lhe é hipótese caracterizadora, como se nota do previsto pelo artigo 10, caput, da referida Lei de Improbidades.
Tal constatação vai ao encontro dos militantes do direito eleitoral que entendem ser a irregularidade insanável sinônimo de improbidade administrativa. Contudo, como prevê a Lei, nem todo dano ao erário decorrerá de conduta dolosa, exigida explicitamente pela Lei eleitoral.
Assim, ao mesmo tempo em que foi conferido ao Tribunal de Contas registrar a ocorrência de irregularidade, inclusive insanável, não se podendo presumi-la nem outro órgão se sobrepor à sua competência para julgamento; à Justiça Eleitoral, se reservou auscultar sobre a presença do elemento subjetivo dolo na conduta do responsável pelas contas de governo ou de gestão rejeitadas por decisão irrecorrível do órgão competente, durante o lapso temporal previsto, para somente assim restringir-lhe a capacidade passiva de elegibilidade.
Isto é, irregularidade insanável não pressupõe dolo, que deverá sempre restar identificado pela Justiça especializada. Evidente, também, que se as decisões ou pareceres das Cortes de Contas passassem a apreciar e registrar expressamente a presença ou não de dolo na conduta dos responsáveis por bens ou valores públicos, e ainda que isso fosse passível de revisão judicial, haveria maior segurança jurídica no meio.
Categórica a importância dos Tribunais de Contas para a realização do controle de fiscalização, atuando em todos os procedimentos fiscais de julgamento de contas dos administradores de bens ou valores públicos ou em nome da Administração Pública.
Essas Cortes desempenham sua relevante função constitucional de controle externo, emitindo pronunciamentos técnicos, que em sede de contas de governo, acabam por delimitar o objeto de apreciação pelo Poder Legislativo, além de proceder à qualificação das irregularidades que venham a identificar como sanadas ou insanadas.
O conceito de irregularidades fiscais, longe de meramente estático e imodificável, é dinâmico, admitindo-se o saneamento da falha, pela reparação do dano ao erário ensejar de irregularidade insanável.
De se ressaltar que o julgamento de atos de gestão é de competência exclusiva dos Tribunais de Contas, mesmo dos titulares de mandato na condição de Chefe do Poder Executivo, inclusive quando forem identificadas irregularidades dessa natureza em sede de exame de contas de governo, para que seja preservado o disposto no artigo 71, inciso II, da Constituição Federal, sendo que sobre tais atos estará impedido de decidir o Poder Legislativo, por fugir-lhes da alçada conferida pelo inciso I do mesmo dispositivo supralegal.
Enfim, não se deve confundir irregularidade insanada, sujeita a qualificação pelos Tribunais de Contas, com ato doloso de improbidade administrativa. Isso porque, mesmo que a insanabilidade decorra de dano ao erário comprovado, que poderia ensejar a configuração de improbidade administrativa, a teor do artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/1992, persiste a necessidade de averiguação do dolo na conduta do agente, cuja identificação foi conferida especialmente à Justiça Eleitoral, a ser realizada caso a caso, visto que nem todo dano ao erário é intencional. O que não afasta a possibilidade dos próprios Tribunais de Contas realizarem um exame sumário da matéria, com fito de emprestar maior segurança jurídica aos efeitos ou mesmo à interpretação de suas manifestações, especialmente junto à seara eleitoral, visto que cada vez mais passarão a trazer repercussões sobre a capacidade eleitoral passiva de candidatos às futuras eleições.
CALDAS, J. R. Furtado. Direito financeiro. 3º ed., ver. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum. 2012.
CASTRO, José Nilo de. Julgamento das Contas Municipais. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 4ª ed., ver. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2011.
Lei Complementar Federal nº 64/1990
Lei Complementar Federal nº 135/2010
Lei Ordinária Federal nº 8.429/1992
Advogado, pós-graduado em direito constitucional e político, com atuação na área do direito público.
COSTA, Alexandre Massarana da. Controle pelos Tribunais de Contas: irregularidades insanadas, competência para julgamento de atos de gestão e inelegibilidade por rejeição de contas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3361, 13 set. 2012. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/22611. Acesso em: 25 maio 2020.

References: artigo 70
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 artigo 47
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