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Sentenza Cassazione Civile n. 21068 del 19/10/2016 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 21068 del 19/10/2016
Cassazione civile sez. III, 19/10/2016, (ud. 27/05/2016, dep. 19/10/2016), n.21068
sul ricorso 22377/2013 proposto da:
COMUNE DI MERI’, (OMISSIS) in persona del suo Sindaco e legale
FRANCESCO SIACCI 38, presso lo studio dell’avvocato STUDIO LEGALE
ILACQUA, rappresentato e difeso dall’avvocato NELLO CASSATA giusta
AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE (OMISSIS) MESSINA, in persona del
Commissario Straordinario p.t. Dott. M.M., elettivamente
domiciliata in ROMA, VIA G. BAZZONI 3, presso lo studio
dell’avvocato ANDREA ACCARDO, rappresentata e difesa dall’avvocato
ARTURO MERLO giusta procura speciale a margine del controricorso;
PARROCCHIA (OMISSIS);
avverso la sentenza n. 110/2013 della CORTE D’APPELLO di MESSINA,
27/05/2016 dal Consigliere Dott. MARCO ROSSETTI;
udito l’Avvocato NELLO CASSATA;
udito l’Avvocato ARTURO MERLO;
1. Nel (OMISSIS) la Parrocchia “(OMISSIS)” di Barcellona Pozzo di Gotto (ME) chiese ed ottenne dal Presidente del Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto un Decreto Ingiuntivo (n. 69/98 del 30.11.1998) nei confronti del Comune di Merì (ME).
A fondamento del ricorso monitorio la Parrocchia dedusse di essere creditrice del Comune degli importi dovutile a titolo di rette di degenza per il ricovero di quattro anziani, ospitati nell’istituto di ricovero “(OMISSIS)”, gestito dalla Parrocchia.
2. Il Comune di Merì, oltre a proporre tempestiva opposizione al decreto, convenne in giudizio anche la AUSL n. (OMISSIS) di Messina (in seguito “Azienda Sanitaria Provinciale (OMISSIS) Messina”; d’ora innanzi, per brevità, “la ASP”), sostenendo che in base alla legislazione regionale siciliana la ASP aveva l’obbligo di rifondere al Comune le somme da questo versate all’ente di assistenza.
3. La ASP si costituì e, per quanto in questa sede ancora rileva, eccepì che: (-) il Comune non aveva consentito alla ASP di compiere i dovuti accertamenti, volti a stabilire se sussistessero o meno i requisiti cui la legge subordinava l’accollo, da parte della ASP, del pagamento d’una quota dei costi di assistenza per gli anziani non autosufficienti;
(-) in ogni caso le prestazioni erogate ai quattro anziani non erano di tipo sanitario, e per esse non vi era l’obbligo della ASP di accollarsi parte dei costi di degenza.
4. Con sentenza 1.4.2008 n. 174 il Tribunale di Messina rigettò l’opposizione a decreto ingiuntivo. Condannò, nondimeno, la ASP a rifondere al Comune una parte soltanto delle somme da questo dovute alla Parrocchia (le c.d. “quote integrative” della retta di degenza, a carico alla ASP), quantificate in 74.777,28 Euro.
La Corte d’appello di Messina, con sentenza 18.2.2013 n. 110, accolse il gravame e rigettò la domanda di manleva formulata dal Comune nei confronti della ASP.
A fondamento della propria decisione la Corte d’appello di Messina articolò il seguente ragionamento:
(-) il costo dell’assistenza agli anziani nella Regione Sicilia è a carico dei Comuni; tuttavia la Azienda Sanitaria vi concorre pro quota, per le c.d. “quote integrative”, ed entro i limiti delle disponibilità di un plafond definito dalla legge “Fondo sanitario regionale”;
(-) la misura del rimborso spettante a ciascun comune può quindi essere determinata solo dopo che siano pervenute al Fondo sanitario regionale tutte le richieste formulate nel medesimo anno da parte di tutti i comuni interessati; e quindi solo dopo che il Fondo suddetto sia stato ripartito tra le ASL, e queste a loro volta abbiano ripartito la loro quota tra tutti i Comuni che ne abbiano fatto richiesta;
(-) prima dell’esaurimento del relativo procedimento amministrativo, non sorge il diritto del comune al rimborso;
(-) la definizione di tale procedimento è dunque fatto costitutivo della pretesa, che deve essere allegato e dimostrato dal comune che chiede il rimborso.
Nel caso di specie, concluse la Corte d’appello, non essendovi prova alcuna che quel procedimento amministrativo si fosse concluso e con quali esiti, non era sorto alcun “diritto” del Comune di Merì alla rifusione, da parte della ASP di Messina, di parte dei costi sostenuti per garantire assistenza agli anziani.
6. La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione dal Comune di Merì, con ricorso fondato su tre motivi.
Ha resistito la ASP con controricorso.
La Parrocchia non si è difesa in questa sede.
1.1. Il primo ed il secondo motivo di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, perchè pongono questioni analoghe.
Con tutti e due i motivi il Comune lamenta che la sentenza impugnata sarebbe affetta da un vizio di violazione di legge, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3. Si lamenta, in particolare, la violazione della L.R. Sicilia 18 maggio 1996, n. 33, art. 59; L.R. Sicilia 6 maggio 1981, n. 87, art. 17; L.R. Sicilia 9 maggio 1986, n. 22, art. 17.
Deduce, al riguardo, di avere adempiuto tutti gli oneri previsti dalla legge regionale per ottenere il rimborso, da parte della ASP, della “quota integrativa” della retta di degenza pagata per il ricovero degli anziani non autosufficienti. Sicchè la Corte d’appello, negandogli il diritto al rimborso nonostante l’adempimento di quegli oneri formali, avrebbe violato la L.R. n. 33 del 1996, art. 59, che attribuiva al Comune il suddetto diritto.
Le norme dettate dalla legislazione regionale siciliana in tema di assistenza agli anziani prevedono due categorie di assistiti: gli anziani tout court, e anziani “non autosufficienti”.
Gli uni e gli altri hanno diritto all’assistenza da parte dei Comuni, erogata sotto forma di pagamento delle rette di degenza delle strutture in cui fossero ricoverati (L.R. Sicilia 27 dicembre 1958, n. 28 , art. 1).
La differenza tra anziani tout court e anziani “non autosufficienti” venne introdotta dalla L.R. Sicilia 6 maggio 1981, n. 87, la quale stabilì (all’art. 17, comma 2,) che i secondi avessero diritto non solo al pagamento della retta di degenza nei limiti stabiliti dalla legge, ma anche ad una integrazione di questa quota, sino al doppio, in misura variabile a seconda del grado di invalidità da cui l’assistito era affetto.
Dal 1981, dunque, retta e quota integrativa per gli anziani non autosufficienti erano a carico dei Comuni.
1.3. La successiva L.R. Sicilia 9 maggio 1986, n. 22, stabilì il principio che l’assistenza sanitaria per gli anziani “malati” dovesse essere a carico delle ASL (L.R. 9 maggio 1986, n. 22, art. 17, comma 2, lett. (a)): non stabili, però, concretamente quanto e come.
Vi provvide dieci anni dopo la successiva L.R. Sicilia 18 maggio 1996, n. 33, il cui art. 59 stabilì che la “quota integrativa” per gli anziani “malati” “è assunta a carico del Fondo sanitario regionale preordinata (sic) al rimborso degli oneri dell’attività socio-assistenziale di rilievo sanitario, in applicazione del D.P.C.M. 8 agosto 1985.
La stessa norma soggiungeva tuttavia che la suddetta “assunzione a carico” delle ASL della quota integrativa potesse avvenire “entro il limite di 500 milioni”.
1.4. Da questo quadro normativo la Corte d’appello ha tratto la conclusione che il Comune di Merì non avesse diritto ad alcun rimborso da parte della ASP, fino a quando il Fondo sanitario regionale non fosse stato ripartito (la Corte d’appello non precisa, peraltro, da parte di chi e come) tra tutte le ASL regionali, in base alle richieste a queste ultime fatte pervenire dai comuni.
Sicchè, ad avviso della Corte d’appello sarebbe stato onere del Comune di Merì dimostrare che qualcuno (la Regione?) avesse ripartito il Fondo, che la ASL di Messina ne avesse ottenuta una parte, e che pertanto fosse sorto a carico di questa l’obbligo di rimborsare al Comune la quota integrativa delle rette di degenza pagate per gli anziani non autosufficienti.
Ha soggiunto, infine, la Corte d’appello che questa conclusione è conforme alla “costante giurisprudenza amministrativa”, citando a conforto tre decisioni dei TAR di Catania e di Palermo (alle quali può aggiungersi, in senso conforme, Cons. Giust. Amm. Sic., 04/02/2010, n. 119, la cui motivazione è quasi integralmente traslitterata nella sentenza della Corte d’appello di Messina, secondo cui “il procedimento contemplato dalla L.R. Sicilia n. 33 del 1996, art. 59, comma 2, risponde all’evidente esigenza di consentire il controllo sulla sussistenza dei presupposti di cui al comma 1 dello stesso articolo e, dunque, di definire la posizione creditizia del richiedente in ordine al contributo previsto; il procedimento sopra delineato costituisce, quindi, condizione stessa della sussistenza del credito, che non può essere riconosciuto ove detta procedura risulti non essere stata espletata”.
1.5. Ritiene questa Corte che l’interpretazione sopra riassunta non possa essere condivisa, perchè manifestamente erronea. Ciò per tre ragioni.
1.5.1 La prima ragione è la cristallina lettera della legge.
La L.R. Sicilia n. 33 del 1996, art. 59, comma 1, non potrebbe essere più chiaro nello stabilire che “l’integrazione della retta giornaliera corrisposta (..) dai Comuni (..) agli enti gestori di strutture residenziali per il ricovero di anziani non autosufficienti, è assunta a carico del Fondo sanitario regionale”.
“Assunta a carico”, secondo le buone regole della sintassi della lingua italiana, vuol dire “accollata”, “addossata”, “presa su di sè”.
La legge regionale, dunque, non consentiva nessuna divagazione sul punto: l’obbligo di pagare la quota integrativa è un obbligo delle ASL, sia pure entro limiti di spesa previsti dalla legge, ed i Comuni debbono solo anticiparle.
Il diritto al rimborso scaturisce dunque dalla legge, non dalla conclusione del procedimento amministrativo di ripartizione del Fondo regionale.
1.5.2. La seconda ragione è che, una volta stabilito che il Comune ha un diritto nascente dalla legge, e che tale diritto cessa con l’esaurimento dei fondi destinati dall’amministrazione regionale alla sovvenzione del fondo sanitario regionale, l’eventuale insufficienza di tali fondi costituisce un fatto estintivo della pretesa, non un fatto costitutivo del diritto. In quanto tale, l’eventuale insufficienza di quei fondi doveva essere provata da chi la invocava, ovvero dalla ASP.
1.5.3. La terza ragione è che l’interpretazione adottata dalla Corte d’appello condurrebbe a conseguenze assurde e dunque inaccettabili: ovvero l’abrogazione di fatto della legge regionale.
Se, infatti, la Regione decidesse di astenersi sine die dal ripartire il Fondo, nessun Comune potrebbe mai ottenere il rimborso delle quote integrative, e la previsione di cui alla L.R. n. 33 del 1996, art. 59, comma 1, resterebbe una mera declamazione teorica.
2. Nella controversia in esame, pertanto, l’onere della prova andava ripartito non nel modo ritenuto dalla Corte d’appello, ma nel modo seguente:
(a) al Comune incomberà l’onere di provare il fatto costitutivo della pretesa, ovvero l’effettivo esborso per l’assistenza e l’adempimento degli oneri formali richiesti dalla legge per ottenere il rimborso della quota integrativa;
(b) alla ASP incomberà l’onere di provare di avere adempiuto la propria obbligazione, ovvero che l’inadempimento è dipeso da causa ad essa non imputabile, quale l’esaurimento dei fondi disponibili.
3. La sentenza deve dunque essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Messina, la quale nel riesaminare il gravame si atterrà al seguente principio di diritto:
La L.R. Sicilia n. 33 del 1996, art. 59, attribuisce alle amministrazioni comunali il diritto, nei confronti delle ASP, alla rifusione della quota integrativa delle spese di degenza per anziani non autosufficienti. Tale diritto scaturisce dalla legge ed è subordinato a due sole condizioni: che il Comune abbia adempiuto gli oneri formali richiesti dalla legge, e che non sia stato superato il limite massimo dei fondi disponibili stabilito dalla legge. Spetta al Comune provare la sussistenza della prima di tali condizioni, ed alla ASP provare l’insussistenza dell’altra.
3.1. Col terzo motivo di ricorso il ricorrente lamenta che la sentenza impugnata sarebbe affetta dal vizio di omesso esame d’un fatto decisivo e controverso, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5 (nel testo modificato dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, convertito nella L. 7 agosto 2012, n. 134). Nella illustrazione del motivo il Comune reitera in sostanza quanto già dedotto coi primi due, lamentando “l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione”.
3.2. Il motivo resta assorbito dall’accoglimento del ricorso nei termini che precedono.
(-) accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte d’appello di Messina, in diversa composizione, anche per le spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte di Cassazione, il 27 maggio 2016.

References: Sentenza 
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 art. 59
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