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T.A.R. Emilia Romagna Bologna, Sezione I, 7 novembre 2012 a cura del Dott. Francesco BarchielliT.A.R. Emilia Romagna Bologna, Sezione I, 7 novembre 2012La retrocessione dei beni espropriati attua, a mezzo di sentenza con effetti costitutivi, un nuovo trasferimento di proprietà del bene, a titolo derivativo, con effetto ex nuncSENTENZA N. 666
La retrocessione dei beni espropriati attua, a mezzo di sentenza con effetti costitutivi, un nuovo trasferimento di proprietà del bene, a titolo derivativo, con effetto ex nunc (v., ad es., Cass. civ., Sez. I, 24 maggio 2004 n. 9899). Il precedente proprietario non è legittimato ad impugnare gli atti di pianificazione urbanistica delle aree oggetto di un’eventuale retrocessione finché l’interessato non riacquisti il titolo dominicale sulle stesse (v. Cons. Stato, Sez. IV, 4 luglio 2008 n. 3342). Né, evidentemente, il giudice amministrativo potrebbe ovviare a tale preclusione pronunciandosi in via incidentale (ai sensi dell’art. 8, comma 1, cod.proc.amm.) sulla questione relativa alla retrocessione, in quanto solo una decisione con efficacia di giudicato e con gli effetti costitutivi suoi propri può conferire quello status di proprietario che è condizione perché gli sia riconosciuta la legittimazione ad impugnare gli atti amministrativi che incidono sul bene.
Proprietario di un terreno interessato da procedura espropriativa preordinata all’attuazione di un piano particolareggiato di iniziativa pubblica per la realizzazione di insediamenti produttivi, il ricorrente stipulava in data 13 settembre 2001 un atto di cessione volontaria del terreno al Comune di San Clemente perché lo destinasse ad “area a verde attrezzato”. Successivamente, ritenendo che non si fosse dato séguito all’utilizzazione del bene secondo le finalità previste, il ricorrente chiedeva all’Amministrazione che, ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001, venisse disposta in suo favore la retrocessione del terreno (istanza pervenuta all’ente il 14 febbraio 2011), e dopo una prima risposta negativa, motivata con la circostanza che l’area sarebbe stata in realtà destinata a “parco pubblico” dagli assegnatari delle aree produttive (nota prot. n. 1646 del 14 marzo 2011, a firma del Responsabile dell’Area tecnica del Comune di San Clemente), insisteva nella sua richiesta in ragione di un’asserita non corrispondenza al vero delle obiezioni dell’Amministrazione locale (istanza pervenuta all’ente il 28 giugno 2011), per poi vedersi ancora una volta respinta la domanda (nota prot. n. 4959 dell’11 agosto 2011, a firma del Responsabile dell’Area tecnica del Comune di San Clemente). Nel frattempo l’area veniva interessata da una “variante” al piano particolareggiato di iniziativa pubblica (adottata con delib. cons. n. 30 del 24 maggio 2011 e approvata con delib. cons. n. 100 del 28 dicembre 2011), con nuova destinazione residenziale e produttiva.
Rivendicando il diritto alla retrocessione del terreno già di sua proprietà ed assumendo illegittima la “variante” al piano particolareggiato di iniziativa pubblica, il ricorrente ha adito il giudice amministrativo. Deduce l’indebita adozione di un atto di vera e propria “novazione” del programma urbanistico contenuto nel piano attuativo, peraltro già scaduto; lamenta la violazione dell’art. 41, comma 4, della legge reg. n. 20 del 2000, per recare la “variante” previsioni non coerenti con le prescrizioni del locale p.t.c.p., in particolare per l’incompatibilità di qualsiasi nuova edificazione con i previsti vincoli di tutela della zona; censura la decisione di destinare all’edificazione privata aree in un primo tempo acquisite alla mano pubblica per la realizzazione di opere di urbanizzazione, sicché il potere ablatorio sarebbe stato di fatto piegato ad una funzione diversa da quella sua propria, evidenziando anche un vizio di sviamento oltre che l’errata applicazione dell’art. 21 della legge reg. n. 47/1978; imputa all’Amministrazione comunale di avere assegnato le aree edificabili ai privati senza il ricorso alla procedura concorsuale prevista dall’art. 22 della legge reg. n. 47/1978, con conseguente violazione altresì dei principi di trasparenza, parità di trattamento e proporzionalità dell’azione amministrativa, nonché del principio di libera concorrenza; fa valere, infine, il diritto alla restituzione del terreno – a titolo di retrocessione parziale –, per non essere stato lo stesso destinato alla funzione per la quale era stata avviata la procedura espropriativa. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato e di accertamento del diritto alla retrocessione del bene, con condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di San Clemente, la Optima S.r.l. e la Banca Privata Leasing S.p.A., opponendosi tutti all’accoglimento del ricorso.
All’udienza del 25 ottobre 2012, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
Ritiene il Collegio che l’ordine logico-giuridico delle questioni dedotte imponga di esaminare innanzi tutto la domanda di retrocessione dell’area a suo tempo ceduta dal ricorrente all’Amministrazione comunale. A fronte dell’originaria acquisizione del bene alla mano pubblica per destinarlo a “verde pubblico attrezzato”, l’interessato fa derivare dall’avvenuto inserimento dell’area nel “piano” di cui all’art. 58 del decreto-legge n. 112 del 2008 (conv. dalla legge n. 133/2008) e dalla sua conseguente qualificazione come patrimonio disponibile una implicita ricognizione di sopravvenuta inservibilità dell’area medesima rispetto agli scopi originari, e cioè la volontà di utilizzare il bene per finalità incompatibili con quelle sottese alla procedura espropriativa illo tempore promossa. Di qui la richiesta di restituzione del bene, a titolo di retrocessione parziale, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La domanda è inammissibile per difetto di giurisdizione.
Dispone l’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001, in tema di «retrocessione totale», che “se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni … ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione, l’espropriato può chiedere … che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità”, mentre il successivo art. 47, in tema di «retrocessione parziale», dispone che “quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata. In tal caso, il soggetto beneficiario della espropriazione … indica i beni che non servono all’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo”. Precisato che l’applicazione dell’istituto della retrocessione non resta inibita dal fatto che il suolo sia stato ceduto volontariamente nell’ambito della procedura ablatoria anziché acquisito alla mano pubblica a mezzo di decreto di espropriazione, come codificato ora dall’art. 45 del d.P.R. n. 327 del 2001 ma già previsto dalla disciplina previgente (v., tra le altre, TAR Emilia-Romagna, Parma, 15 maggio 2008 n. 241), la giurisprudenza ha ripetutamente affermato – sia con riferimento alla pregressa normativa di cui alla legge n. 2359 del 1865 sia con riferimento alla sopraggiunta normativa di cui al d.P.R. n. 327 del 2001 – che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto la retrocessione totale del bene espropriato e non utilizzato dall’Amministrazione per lo scopo per il quale il provvedimento ablatorio era stato adottato, in quanto si configura in tale ipotesi un vero e proprio diritto soggettivo perfetto del proprietario ad ottenere la restituzione del bene, e che, invece, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande giudiziali aventi ad oggetto la retrocessione parziale, perché in tale situazione il proprietario vanta un mero interesse legittimo all’accertamento dell’inservibilità delle aree espropriate ma non interamente utilizzate (v., ex multis, TAR Lazio, Sez. II, 4 febbraio 2011 n. 1034; TAR Toscana, Sez. III, 15 luglio 2011 n. 1201), riparto di giurisdizione rimasto inalterato anche in presenza delle nuove forme di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia ed espropriativa quali risultanti dalla ridefinizione del loro ambito di operatività effettuata dalle pronunce della Corte costituzionale n. 204/2004 e n. 191/2006, ed ora recepite nelle ipotesi di cui all’art. 133, lett. f) e g), cod.proc.amm. (v. TAR Lazio, Latina, 24 gennaio 2011 n. 37). Nella circostanza, invero, pur invocando la giurisdizione del giudice amministrativo nell’assunto che l’implicita dichiarazione di inservibilità dell’area accrediterebbe la riconducibilità del caso alla fattispecie (retrocessione parziale) in cui l’Amministrazione valuta discrezionalmente se permangono ragioni di pubblico interesse per l’ulteriore conservazione del bene residuo, resta decisivo e assorbente di ogni altra considerazione – ad avviso del Collegio – il rilievo che la domanda di restituzione investe l’intera area a suo tempo ceduta all’Amministrazione comunale, e ciò nel dichiarato presupposto che non si è realizzata, neppure in parte, l’opera cui era preordinata l’espropriazione (in data 26 luglio 2012 è stata anche depositata dal ricorrente una perizia giurata ad ulteriore sostegno della tesi della mai avvenuta esecuzione dell’intervento relativo al verde pubblico attrezzato). L’azione esperita, quindi, non può che qualificarsi – al di là del nomen iuris utilizzato – come azione di retrocessione totale dell’area per mancata attuazione della prevista opera di pubblica utilità, posto che, se fosse fondata la domanda giudiziale, il ricorrente avrebbe titolo al ritrasferimento del bene quale era stato a suo tempo ceduto, secondo lo schema di cui all’art. 46 del d.P.R. n. 327 del 2001. Donde l’ascrivibilità della questione alla giurisdizione del giudice ordinario, chiamato a vagliare la sussistenza di tutti i presupposti della “retrocessione totale”, anche per quanto attiene alla qualificazione giuridica della cessione dell’area in precedenza intervenuta.
Viene, poi, in rilievo la domanda di annullamento della “variante” al piano attuativo inerente l’area oggetto della pretesa di retrocessione. A tale proposito, tuttavia, appare appropriato richiamare il precedente giurisprudenziale che, in ragione del consolidato principio per cui la retrocessione dei beni espropriati attua, a mezzo di sentenza con effetti costitutivi, un nuovo trasferimento di proprietà del bene, a titolo derivativo, con effetto ex nunc (v., ad es., Cass. civ., Sez. I, 24 maggio 2004 n. 9899), nega al precedente proprietario la legittimazione ad impugnare gli atti di pianificazione urbanistica delle aree oggetto di un’eventuale retrocessione finché l’interessato non riacquisti il titolo dominicale sulle stesse (v. Cons. Stato, Sez. IV, 4 luglio 2008 n. 3342). Né, evidentemente, il giudice amministrativo potrebbe ovviare a tale preclusione pronunciandosi in via incidentale (ai sensi dell’art. 8, comma 1, cod.proc.amm.) sulla questione relativa alla retrocessione, in quanto solo una decisione con efficacia di giudicato e con gli effetti costitutivi suoi propri può conferire quello status di proprietario che è condizione perché gli sia riconosciuta la legittimazione ad impugnare gli atti amministrativi che incidono sul bene.
A diverse conclusioni non induce la circostanza che il ricorrente sia al contempo proprietario di un’ulteriore area asseritamente confinante con quella oggetto della controversia. Come la giurisprudenza ha avuto modo di rilevare (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 28 maggio 2012 n. 3137), per radicare l’interesse all’impugnativa di uno strumento urbanistico attuativo – a differenza che per l’impugnazione del singolo titolo edilizio – non è sufficiente la mera vicinitas, ma occorre la prova di uno specifico e concreto pregiudizio, anche in termini di semplice deprezzamento delle proprietà limitrofe, per effetto delle scelte pianificatorie compiute dall’Amministrazione comunale, diversamente potendo dirsi dimostrata soltanto una astratta legittimazione ad causam, ma non anche quella lesione concreta e attuale che giustifica la sussistenza dell’interesse a ricorrere. Nella fattispecie, invero, il ricorrente ha del tutto omesso di specificare (e provare) quale concreto svantaggio derivi alla sua posizione – perché, ad es., la nuova destinazione urbanistica dell’area vicina incide sul godimento del suo bene o ne limita il valore di mercato –, essendo il mero incremento di carico urbanistico un effetto di per sé insufficiente a differenziare il singolo rispetto alla generalità dei residenti nel territorio comunale e a qualificarlo, quindi, come titolare di una situazione giuridica autonomamente tutelabile (v. Cons. Stato, Sez. IV, n. 3137/2012 cit.).
In conclusione, va dichiarata inammissibile, per difetto di legittimazione del ricorrente, la domanda di annullamento della deliberazione consiliare n. 100 del 28 dicembre 2011.
Le spese di lite gravano sul ricorrente, e vengono liquidate come da dispositivo.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
- dichiara inammissibile, per difetto di giurisdizione, la domanda di retrocessione dell’area, salva la riproposizione della questione innanzi al giudice ordinario in conformità dell’art. 11, comma 2, cod.proc.amm.;
- dichiara inammissibile, per difetto di legittimazione del ricorrente, la domanda di annullamento della deliberazione consiliare n. 100 del 28 dicembre 2011.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di € 2.000,00 (duemila/00) in favore del Comune di San Clemente, di € 2.000,00 (duemila/00) in favore di Optima S.r.l. e di € 2.000,00 (duemila/00) in favore di Banca Privata Leasing S.p.A., oltre agli accessori di legge se dovuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 25 ottobre 2012, con l’intervento dei magistrati:

References: sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 art. 47
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 Cass. 
 sentenza