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Timestamp: 2016-10-24 10:47:43+00:00

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129 I 18519. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X. und Y. gegen Stadt Z�rich, Zentralwahlb�ro der Stadt Z�rich, Bezirksrat Z�rich und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Droits politiques; art. 25 let. b et c Pacte ONU II, art. 8 al. 1, art. 9 et 34 al. 2 Cst., art. 32 al. 3 Cst./ZH, art. 3 et 4 al. 1 let. b du r�glement communal de la Ville de Zurich; droit � ce que le r�sultat d'une �lection corresponde � l'expression fid�le et s�re de la volont� du corps �lectoral, droit d'acc�der aux fonctions publiques dans des conditions g�n�rales d'�galit�, droit de voter dans des conditions g�n�rales d'�galit� lors de la r�partition des cercles �lectoraux pour l'�lection au parlement de la Ville de Zurich. Recevabilit� du recours pour violation du droit de vote (consid. 1), en particulier des conclusions visant � ce que des mesures positives soient ordonn�es (consid. 1.5). Cognition du Tribunal f�d�ral saisi d'un recours pour violation du droit de vote (consid. 2). Exigences quant aux modalit�s de la proc�dure �lectorale cantonale (consid. 3.1). Absence de violation du droit � ce que le r�sultat d'une �lection corresponde � l'expression fid�le et s�re de la volont� du corps �lectoral et du droit d'acc�der aux fonctions publiques dans des conditions g�n�rales d'�galit� (consid. 5). R�sum� de la jurisprudence sur la formation des cercles �lectoraux (consid. 6.1) et des critiques formul�es � son encontre (consid. 6.2). Examen de ces critiques et pr�cisions de la jurisprudence (consid. 7.1-7.3). Inconstitutionnalit� de la r�partition des cercles �lectoraux pour l'�lection au Conseil communal (Parlement) de la Ville de Zurich; violation injustifi�e du droit de vote (consid. 7.4-7.6). Pas d'annulation des �lections pour des motifs tir�s de la s�curit� du droit et de la proportionnalit�; constatation de l'inconstitutionnalit� de la r�glementation applicable (consid. 8 et 9). Faits � partir de page 187
A.- Der Pr�sident des Zentralwahlb�ros publizierte am 7. September 2001 im amtlichen Publikationsorgan der Stadt Z�rich, "Z�richexpress", die Anordnung betreffend die Erneuerungswahl der Mitglieder des Z�rcher Stadtparlamentes (Gemeinderat) f�r die Amtsdauer 2002 bis 2006 vom Sonntag, 3. M�rz 2002. Darin wurde insbesondere bestimmt, dass die Wahl des Gemeinderates nach dem Verh�ltniswahlverfahren erfolge. Ebenfalls wurde die Anzahl der pro Stadtkreis zu w�hlenden Parlamentsmitglieder bestimmt. Dem Kreis 1 sollten zwei Vertreter zustehen, anderen Kreisen bis zu 19.
B.- X. und Y. erhoben gegen diese Verf�gung am 27. September 2001 Beschwerde an den Bezirksrat Z�rich und beantragten im Wesentlichen, die Verf�gung vom 7. September 2001 sei aufzuheben. Der Stadtrat sei anzuweisen, eine Weisung zu H�nden des Gemeinderates und der Gemeinde auszuarbeiten, wonach das Gebiet der Stadt Z�rich in verfassungskonforme Wahlkreise eingeteilt werden solle. Der Bezirksrat Z�rich trat auf die Beschwerde vom 27. September 2001 am 18. Oktober 2001 nicht ein.
C.- X. und Y. beschwerten sich gegen diesen Nichteintretensentscheid mit Eingabe vom 21. November 2001 beim Regierungsrat des Kantons Z�rich. Sie stellten den Antrag, der Bezirksrat sei anzuweisen, auf die Beschwerde vom 27. September 2001 einzutreten und in der Sache zu entscheiden. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde vom 21. November 2001 am 3. April 2002 - also nach durchgef�hrter Gemeinderatswahl vom 3. M�rz 2002 - gut und hob den Beschluss des Bezirksrates auf. Materiell wies er die Beschwerde vom 27. September 2001 gegen die Anordnung des Pr�sidenten des Zentralwahlb�ros vom 7. September 2001 ab.
D.- X. und Y. f�hren mit Eingabe vom 15. Mai 2002 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Z�rcher Regierungsrates. Zur Hauptsache beantragen sie, den Beschluss des Bezirksrates vom 18. Oktober 2001 sowie den Beschluss des Regierungsrates vom 3. April 2002 aufzuheben, die Gemeinderatswahlen vom 3. M�rz 2002 zu kassieren und den Stadtrat von Z�rich anzuweisen, die Gemeinderatswahlen aufgrund der in der bevorstehenden Volksabstimmung vom 2. Juni 2002 per Initiative vorgeschlagenen �nderung der Gemeindeordnung wiederholen zu lassen (Volksinitiative der Gr�nen Partei vom 17. M�rz 1999 "Mehr Demokratie f�r weniger Geld!" mit den Zielen: Verkleinerung des Gemeinderates auf 90 Mitglieder, Wahl des Gemeinderates nach dem Verh�ltniswahlrecht mit Bildung eines Einheitswahlkreises f�r das ganze Stadtgebiet).
1. Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf eine Beschwerde einzutreten ist (BGE 128 I 46 E. 1a S. 48 mit Hinweisen).
1.1 Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Als kantonal gelten auch Wahlen und Abstimmungen in den Gemeinden (BGE 110 Ia 186 E. 3c; BGE 108 Ia 39 E. 2; BGE 105 Ia 369 E. 2). Der angefochtene Entscheid sch�tzt die Anordnung des Pr�sidenten des Zentralwahlb�ros hinsichtlich der Wahlen vom 3. M�rz 2002. Er ber�hrt damit die politischen Rechte und kann mit einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG angefochten werden.
1.2 Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann nicht nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, sondern auch diejenige der Wahl selbst verlangt werden (Urteil 1P.517/1994 vom 22. November 1994, publ. in: ZBl 96/1995 S. 570, E. 1d mit Hinweisen). Anfechtungsobjekt der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist der Regierungsratsbeschluss vom 3. April 2002. Dieser best�tigte einerseits die Anordnung des Pr�sidenten des Zentralwahlb�ros vom 7. September 2001 und andererseits die Bekanntmachung des Wahlergebnisses im "Z�richexpress" vom 6. M�rz 2002 ("Erwahrungsbeschluss" des Zentralwahlb�ros vom 6. M�rz 2002; vgl. Art. 21 Abs. 3 GO). Bereits der Regierungsrat erachtete diesen Beschluss vom 6. M�rz 2002 als mitangefochten, ohne ihn jedoch ausdr�cklich als Anfechtungsobjekt zu erw�hnen (vgl. E. 3c des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002).
1.3 Die Beschwerdef�hrer sind stimm- und wahlberechtigt in der Stadt Z�rich. Daher sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde betreffend die Gemeinderatswahlen der Stadt Z�rich legitimiert. Weil auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde grunds�tzlich einzutreten.
1.4 Die Beschwerde richtet sich der Sache nach nur gegen die Ziff. II und III des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002. Die Ziff. I dieses Beschlusses, die den Entscheid des Bezirksrates Z�rich vom 18. Oktober 2001 aufgehoben hat, beschwert die Beschwerdef�hrer nicht. Damit fehlt ihnen mit Bezug auf den Antrag um Aufhebung der Ziff. 1-4 des Bezirksratsbeschlusses ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Insoweit ist auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht einzutreten.
1.5 Soweit die Beschwerdef�hrer sodann die Wiederholung der Gemeinderatswahlen vom 3. M�rz 2002 aufgrund der Initiative vom 17. M�rz 1999 zur Bildung eines Einheitswahlkreises verlangen, kann auf die Beschwerde schon deshalb nicht eingetreten werden, weil die besagte Initiative am 2. Juni 2002 an der Urne abgelehnt worden ist. Im Ergebnis Gleiches gilt f�r den Eventualantrag, wonach der Stadtrat anzuweisen sei, die Wahlkreiseinteilung im von den Beschwerdef�hrern beantragten Sinne abzu�ndern und die Wahlen aufgrund dieser Neueinteilung zu wiederholen: Stimmrechtsbeschwerden sind wie andere staatsrechtliche Beschwerden in der Regel kassatorischer Natur (BGE 119 Ia 167 E. 1f S. 173 mit Hinweisen). Antr�ge zum Erlass positiver Anordnungen sind daher grunds�tzlich ausgeschlossen. Eine Ausnahme gilt nur, wenn der verfassungsm�ssige Zustand mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides nicht hergestellt werden kann (BGE 124 I 327 E. 4b/aa S. 332 mit Hinweisen). Bei Gutheissung der Beschwerde h�tte im vorliegenden Fall die Stadt Z�rich die Wahlkreise neu einzuteilen bzw. entsprechende Ausgleichsmassnahmen zu ergreifen. Wie eine Wahlkreiseinteilung im Einzelnen aussehen soll, hat die Stadt Z�rich selbst zu bestimmen. Das ist nicht Sache des Bundesgerichts (vgl. aber E. 8 hiernach).
1.6 Die Begr�ndungspflicht gem�ss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch f�r Stimmrechtsbeschwerden. Das Bundesgericht pr�ft demnach nur die rechtsgen�glich erhobenen R�gen. Die Beschwerdef�hrer m�ssen daher den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten Verfassungsbestimmungen nennen und �berdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (BGE 121 I 334 E. 1b S. 337, 357 E. 2d S. 360; BGE 114 Ia 395 E. 4 S. 401; BGE 104 Ia 236 E. 1d).
Soweit die Beschwerdef�hrer einen Verstoss gegen Art. 9 BV behaupten, kann auf die Beschwerde mangels hinreichender Begr�ndung nicht eingetreten werden. Aus demselben Grund kann auf ihren Antrag auf Aufhebung der Ziff. III des Regierungsratsbeschlusses nicht eingetreten werden. Einerseits legen die Beschwerdef�hrer nicht dar, inwiefern der Beschluss hinsichtlich der Parteientsch�digung falsch sein sollte. Andererseits befassen sie sich nicht mit der vom Regierungsrat in E. 6 des Beschlusses angef�hrten Doppelbegr�ndung, wonach � 17 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 24. Mai 1959 �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz) nicht erf�llt sei (BGE 121 I 1 E. 5a/bb S. 11 mit Hinweisen).BGE 129 I 185 S. 190
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts umschreiben oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 111 Ia 194 E. 4a, 197 E. 2a; BGE 110 Ia 181 E. 5a; BGE 108 Ia 167 E. 2a, mit Hinweisen). Zu diesen Vorschriften geh�ren auch die Bestimmungen des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 4. September 1983 �ber die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz; WaG/ZH), des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 6. Juni 1926 �ber das Gemeindewesen (Gemeindegesetz; GG) sowie der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 26. April 1970 (Gemeindeordnung; GO).
3. 3.1 Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV (fr�her Art. 6 Abs. 2 lit. b aBV) verpflichtet sie lediglich, die Aus�bung der politischen Rechte nach republikanischen (repr�sentativen oder demokratischen) Formen zu sichern. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen gen�gen grunds�tzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verh�ltniswahlverfahren. Schranke f�r die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bildet Art. 8 Abs. 1 BV (fr�her Art. 4 Abs. 1 aBV), welcher in Verbindung mit Art. 34 BV (auch) die politische Gleichberechtigung der B�rger garantiert; das war urspr�nglich gar die Hauptbedeutung des Gleichheitsartikels gem�ss der Bundesverfassung von 1848 (B�ATRICE WEBER-D�RLER, Rechtsgleichheit, in: Th�rer/Aubert/M�ller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, � 41 Rz. 1 ff.). Da jede Abweichung vom Proporz zwangsl�ufig zu einer Ungleichbehandlung von W�hlerstimmen f�hrt, ist die Aufnahme proporzfremder Elemente ins Wahlverfahren nur zul�ssig, wenn daf�r ausreichende sachliche Gr�nde bestehen (vgl. BGE 121 I 138 E. 5b S. 145; Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1992, E. 3a, publ. in: ZBl 95/1994 S. 479).
3.2 Die Verfassung vom 18. April 1869 des eidgen�ssischen Standes Z�rich (KV) h�lt in Art. 32 Abs. 3 fest, dass der Kantonsrat (Volksvertretung, Art. 28 KV) nach dem Verh�ltniswahlverfahren gew�hlt und das Verfahren durch das Gesetz bestimmt wird. Nach � 94 WaG/ZH erfolgt die Wahl des Grossen Gemeinderates ebenfalls nach diesem Verfahren und zwar gem�ss den Bestimmungen �ber die Wahl des Kantonsrates.BGE 129 I 185 S. 191
Nach � 101 GG wird die Zahl der Mitglieder des Grossen Gemeinderates durch die Gemeindeordnung bestimmt; die Wahl erfolgt entsprechend den Vorschriften des Wahlgesetzes. Gem�ss � 93 Abs. 1 WaG/ZH bildet die Gemeinde f�r die Gemeindewahlen einen Wahlkreis, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt. Die Gemeinden mit Grossem Gemeinderat k�nnen in ihrer Gemeindeordnung das Gemeindegebiet f�r die Wahl der Mitglieder des Grossen Gemeinderates in mehrere Wahlkreise aufteilen (Art. 93 Abs. 2 WaG/ZH). Von diesem Recht hat die Stadt Z�rich Gebrauch gemacht: Das Stadtgebiet wird in zw�lf Kreise eingeteilt (Art. 3 GO), und diese Kreise bilden die Wahlkreise f�r den Gemeinderat (Art. 4 lit. b GO). Die 125 Mitglieder des Gemeinderates werden im Verh�ltniswahlverfahren gew�hlt (Art. 23 Abs. 1 und 2 GO). Jeder Kreis w�hlt seine Vertreterinnen oder Vertreter in der Zahl, die der Wohnbev�lkerung gem�ss letzter eidgen�ssischer Volksz�hlung entspricht (Art. 23 Abs. 3 GO). Im Einzelnen erfolgt die Zuteilung der Mandate f�r jeden Wahlkreis gesondert nach den Regeln in �� 86 ff. WaG/ZH, welche sich an der Methode "Hagenbach-Bischoff" orientieren (siehe dazu BGE 109 Ia 203 E. 4c S. 205 ff.).
4. Die Beschwerdef�hrer halten daf�r, die Wahlkreiseinteilung der Stadt Z�rich widerspreche Art. 32 Abs. 3 KV, Art. 8 Abs. 1 und Art. 34 BV sowie Art. 25 lit. b und c des Internationalen Paktes �ber b�rgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Insbesondere seien sie durch die Anordnung des Pr�sidenten des Zentralwahlb�ros vom 7. September 2001 in ihrem aktiven und passiven Wahlrecht verletzt. Soweit sie zudem eine Verletzung von Art. 9 BV geltend machen, kann auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. E. 1.6 vorstehend).
Zur Begr�ndung ihrer R�gen f�hren sie aus, nach � 101 Abs. 2 GG werde der Grosse Gemeinderat nach dem Verh�ltniswahlverfahren gew�hlt. Aufgrund des f�r die Gemeinderatswahlen der Stadt Z�rich massgebenden Proporzsystems und der geltenden Wahlkreiseinteilung betrage der erforderliche Mindestanteil an Stimmen in Prozenten f�r ein Vollmandat im Wahlkreis 8 mit f�nf Sitzen 16.66%, im Wahlkreis 5 mit vier Sitzen 20% und im Wahlkreis 1 mit zwei Sitzen sogar 33.33%. In anderen Wahlkreisen mit 19 und 16 Mitgliedern gelte ein Quorum von 5 respektive 5.88%. Die geltende Wahlkreiseinteilung verhindere das von der Kantonsverfassung vorgeschriebene Verh�ltniswahlrecht. Auch der Regierungsrat anerkenne, dass die umstrittene Wahlkreiseinteilung einen Eingriff in den Grundsatz BGE 129 I 185 S. 192der Verh�ltniswahl bedeute und dass diese bei den Wahlen vom 3. M�rz 2002 einen proporzverf�lschenden Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt habe. Die Partei der Gr�nen habe im Kreis 1 einen W�hleranteil von 16.1% der Stimmen erreicht, sei aber trotzdem von der Mandatsverteilung ausgeschlossen geblieben. Dies widerspreche auch dem Anspruch auf unverf�lschte Stimmabgabe im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV, da die besagten Stimmen v�llig gewichtslos geblieben seien. Die vom Regierungsrat angef�hrte historisch gewachsene Wahlkreiseinteilung aufgrund der verschiedenen Eingemeindungen entspreche nur teilweise der Realit�t. Das vom Regierungsrat behauptete, aber nicht n�her belegte gesellschaftliche und kulturelle Zusammengeh�rigkeitsgef�hl in den Kreisen 1, 5 und 8 rechtfertige nicht, dass an einer Mandatszahl unter 10 Sitzen pro Kreis festgehalten werde. Nach der zweiten Eingemeindung von 1934 seien dem Kreis 1 neun Mandate zugekommen. Heute stelle er noch zwei Abgeordnete. Eine Mindestanzahl von Mandaten sei nicht vorgeschrieben, sodass unter Umst�nden ein Kreis gar kein Mandat mehr erhalte. Zusammenfassend seien zumindest die kleineren Wahlkreise hinsichtlich der unterschiedlichen Quoren f�r die Erlangung eines Vollmandats offensichtlich verfassungswidrig.
5. Nach der Ansicht der Beschwerdef�hrer stellt die Wahlkreiseinteilung eine unangemessene Einschr�nkung des freien W�hlerwillens (Art. 25 lit. b UNO-Pakt II) dar bzw. verletzt sie in ihrem Anspruch auf unverf�lschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Auch gen�ge sie dem Recht auf gleiche �mterzug�nglichkeit (Art. 25 lit. c UNO-Pakt II) nicht.
Sofern die Beschwerdef�hrer ihrer diesbez�glichen Begr�ndungspflicht �berhaupt nachgekommen sind (vgl. E. 1.6 vorstehend), erweisen sich diese R�gen als unbegr�ndet. Nach Art. 25 lit. b UNO-Pakt II und Art. 34 Abs. 2 BV muss das Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste �usserung des W�hlerwillens gew�hrleistet ist. Gesch�tzt wird unter anderem das Recht der aktiv Wahlberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der �usserung des W�hlerwillens unter Druck gesetzt oder unzul�ssigerweise beeinflusst zu werden. Art. 25 lit. c UNO-Pakt II garantiert das Recht auf gleiche �mterzug�nglichkeit, wobei der Begriff des �ffentlichen Amtes s�mtliche �mter der Exekutive, Judikative sowie der �ffentlichen Verwaltung erfasst, deren Inhaber nicht mittels Wahl bestimmt, sondern hoheitlich ernannt und worin hoheitliche Befugnisse ausge�bt werden. Die politischen Rechte sind im BGE 129 I 185 S. 193UNO-Pakt II bewusst als kleinster gemeinsamer Nenner konzipiert, um m�glichst vielen, auch weniger demokratischen Staaten die Teilnahme zu erm�glichen (BGE 125 I 289 E. 7d; WALTER K�LIN/GIORGIO MALINVERNI/MANFRED NOWAK, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Aufl., Basel und Frankfurt am Main 1997, S. 226 ff.; MANFRED NOWAK, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, Kehl am Rhein/Strasbourg/Arlington 1993, S. 449 Rz. 30 ff.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, L'expression fid�le et s�re de la volont� du corps �lectoral, in: Th�rer/Aubert/M�ller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, � 21 Rz. 2 ff.).
Weder ist ersichtlich, wie die angefochtene Wahlkreiseinteilung die Beschwerdef�hrer in der Bildung bzw. �usserung ihres freien W�hlerwillens verletzt haben soll (Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, Art. 34 Abs. 2 BV), noch sch�tzt Art. 25 lit. c UNO-Pakt II den Zugang zum Z�rcher Gemeindeparlament, da dessen Zusammensetzung in Wahlen und nicht durch hoheitliche Ernennung bestimmt wird. Folglich ist insofern weder Art. 25 UNO-Pakt II noch Art. 34 Abs. 2 BV verletzt worden.
6. Die Beschwerdef�hrer kritisieren die Stadtz�rcher Wahlkreiseinteilung als bundesverfassungswidrig.
6.1 Das Bundesgericht hielt im Entscheid "Geissb�hler" vom 28. M�rz 1962 fest, die Bedeutung einer Partei im kantonalen Parlament m�sse aufgrund der Wahlergebnisse bezogen auf den ganzen Kanton ermittelt werden und nicht nur unter Ber�cksichtigung eines einzelnen Wahlkreises. Die gesetzliche Festsetzung eines Quorums von 15% f�r ein Vollmandat widerspreche daher dem in der Kantonsverfassung festgeschriebenen Verh�ltniswahlsystem. Denn es blieben unter Umst�nden in einem einzelnen Wahlkreis Listen erfolglos, denen gesamtkantonal eine gen�gend gewichtige Rolle zukomme. Ein Quorum von 12.4% wurde - da beinahe bei 15% liegend - als unzul�ssig, ein Quorum von 6.6% demgegen�ber noch als mit der Verfassung vereinbar beurteilt (Urteil P.15/1962 vom 28. M�rz 1962, E. 3, publ. in: JdT 1962 I S. 271 ff.). In BGE 103 Ia 557 E. 3c S. 563 ("Freie W�hler") erachtete das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Restmandatsverteilung ein Quorum von einem Sechstel als zul�ssig, um eine Zersplitterung der politischen Gruppierungen und damit eine Erschwerung der wirksamen Erf�llung der �ffentlichen Aufgaben zu verhindern. Weiter hielt das Bundesgericht am 21. Dezember 1977 fest, ein Quorum von 10% f�r ein Vollmandat sei noch mit dem Verh�ltniswahlsystem vereinbar (BGE 103 Ia 603
BGE 129 I 185 S. 194E. 6c S. 611, "Mouvements d�mocrates du district de Sion"). Gem�ss dem Entscheid "Bohnet" vom 20. November 1981 ist das durch die Mandatszahl und das Wahlsystem vorgegebene Quorum nicht generell mit dem im Kanton Wallis geltenden Verfassungsgrundsatz der Proporzwahl unvereinbar. Das Bundesgericht f�hrte weiter aus, dieses Quorum d�rfe "(...) aber nicht f�r Parlamentswahlen nach dem Proporz in Wahlkreisen mit einer sehr kleinen Mandatszahl angewendet werden, wie im vorliegenden Falle bei einem Wahlkreis mit nur zwei Mandaten (...)." Eine Grenze in Form einer Mindestmandatszahl pro Wahlkreis, unterhalb welcher ein solches System verfassungswidrige Ergebnisse zeitigt, legte das Bundesgericht jedoch nicht fest, da dies nicht seine Sache sei (BGE 107 Ia 217 E. 3f S. 224; zum Problem der Mandatszuteilung auf die Wahlkreise vgl. BGE 99 Ia 658 ff.). Im Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1992, publ. in: ZBl 95/1994 S. 479 ("Freie Liste des Kantons Bern") hielt das Bundesgericht erneut fest, das Verh�ltniswahlrecht k�nne durch ein gesetzliches Quorum f�r die Vollmandatsverteilung eingeschr�nkt werden, um eine Parteienzersplitterung zu verhindern. Ein reines Verh�ltniswahlrecht im Wahlgebiet setze entweder m�glichst grosse und gleiche Wahlkreise voraus, denen viele Sitze zust�nden, oder das Wahlgebiet m�sse als Einheitswahlkreis ausgebildet sein. Unterschiedliche Wahlkreise bewirkten, dass nicht jeder W�hlerstimme das gleiche politische Gewicht zukomme. Je kleiner ein Wahlkreis sei, desto gr�sser sei der erforderliche Stimmenanteil, um einen Sitz zu erringen, und desto gr�sser sei auch die Zahl der W�hler, die im Parlament nicht vertreten w�rden, deren Stimmen mithin "gewichtslos" seien. Eine auf der �berkommenen Gebietsorganisation beruhende Einteilung in verschieden grosse, teils sehr kleine Wahlkreise halte vor der Rechtsgleichheit nur stand, wenn diese kleinen Wahlkreise, sei es aus historischen, f�deralistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religi�sen Gr�nden, Einheiten mit einem gewissen Zusammengeh�rigkeitsgef�hl bildeten.
6.2.1 Nach ALFRED K�LZ (Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987 S. 1 ff., insb. 24 ff.) ist zu unterscheiden, ob die Abweichungen vom Proportionalit�tsgrundsatz eine Folge der Sitzzuteilung oder aber eine Folge der Einteilung des Kantons in kleine Wahlkreise seien. Abweichungen von der Gleichbehandlung aller Wahlkreise seien erlaubt, um regionalen Minderheiten einen �berproportionalen Vertretungsanspruch einzur�umen. Unzul�ssig sei es aber, die bundesgerichtlichen �berlegungen zur Wahlkreiseinteilung BGE 129 I 185 S. 195auf das Mandatsverteilungsverfahren f�r die einzelnen Listen eines Wahlkreises anzuwenden. In kleinen Wahlkreisen k�nnten Minderheiten von der Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben, sogar jene Minderheiten, die mehr als 10% der Stimmen erreichten und somit als "bedeutende Minderheiten" mittels des Quorums gar nicht ausgeschlossen werden d�rften. Die sich durch die Wahlkreiseinteilung ergebenden Unterschiede in der f�r einen Sitzgewinn notwendigen W�hlerzahl zugunsten der grossen Listen seien Folge einer Ungleichbehandlung der Listen innerhalb der Wahlkreise und nicht der Bevorteilung regionaler Minderheiten. F�r die proportionalit�tsverf�lschenden Auswirkungen der Wahlkreiseinteilung sollten deshalb die gleichen Massst�be wie bei den beiden Quoren gesetzt werden. Quorumsbestimmungen f�hrten zu empfindlichen Einbr�chen in das Prinzip der Erfolgswertgleichheit. Mit dem Entscheid f�r das Verh�ltniswahlrecht h�tten sich die kantonalen Verfassungsgeber f�r das Prinzip der Erfolgswertgleichheit und damit auch f�r die mittelbare Anwendbarkeit der in den Kantonsverfassungen verankerten Rechtsgleichheit ausgesprochen. Gewisse Wahlkreiseinteilungen weckten Bedenken, da der Wahlkreiseinteilung die gleichen ausschliessenden Wirkungen wie den Quoren zukommen k�nne. Im Unterschied zu den Quoren k�nnten gem�ss der Rechtsprechung des Bundesgerichts durch die Wahlkreiseinteilung auch Listen, die weit mehr als 10% der Stimmen erreicht h�tten, von der Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben. Dies bedeute eine massive proporzfremde Abweichung von der Erfolgswertgleichheit der Stimmen der verschiedenen Listen. Die Kantone verf�gten zwar bei der Festlegung des Wahlsystems und in seiner Ausgestaltung �ber einen grossen Gestaltungsspielraum; es sollte indessen ein bestimmtes System dann auch in allen Wahlkreisen ungef�hr gleich zur Anwendung gelangen. Die in Art. 4 aBV (bzw. Art. 8 BV) festgehaltene Rechtsgleichheit sei bei ihrer Aufnahme in die Bundesverfassung vor allem auf die Behebung politischer Ungleichheiten in den Kantonen ausgerichtet gewesen. Dieser urspr�nglichen Hauptbedeutung der Rechtsgleichheit sei st�rker Nachachtung zu verschaffen.
6.2.2 TOMAS POLEDNA (Wahlrechtsgrunds�tze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Z�rich 1988, S. 118 ff., insb. 130 ff.) widerspricht der bundesgerichtlichen Argumentation ebenfalls, wonach mittels Quoren die Parteienzersplitterung tauglich verhindert werden k�nnte. Er sieht zwischen Wahlverfahren und Parteienzersplitterung kein so enges Verh�ltnis. Unter Hinweis auf die Unabh�ngigkeit der Regierung vom Parlament stellt er die Zul�ssigkeit der Quoren BGE 129 I 185 S. 196�berhaupt in Frage. Sei ferner die Mandatszuteilung streng an den Wahlkreis gebunden, finde also kein Verh�ltnisausgleich zwischen den Wahlkreisen statt, so habe die Wahlkreisgr�sse eine eminente wahlsystematische Bedeutung. Mit abnehmender Wahlkreisgr�sse steige die f�r die Zuteilung eines Mandates notwendige prozentuale Anzahl an Stimmen innerhalb eines Wahlkreises. Der Wahlkreisgr�sse k�nne eine quorums�hnliche, wenn nicht gar wahlsystem�ndernde Wirkung zukommen. Wiewohl die Einteilung des Wahlgebietes in kleine Wahlkreise in ihren Auswirkungen den Quoren gleichzustellen sei, werde die Wahlkreisgestaltung vom Bundesgericht trotzdem nicht nach den gleichen Massst�ben beurteilt. Jede wahlsystembedingte Sperrwirkung bei Verh�ltniswahlen bed�rfe einer besonderen Begr�ndung. Weder die Parteienzersplitterung noch die Gef�hrdung der Funktionsf�higkeit kantonaler Organe rechtfertigten jedoch eine solche Einschr�nkung. Ebenso sei der vom Bundesgericht bei der Sitzverteilung angewandte Grundsatz, wonach die Rechtsgleichheit kein konstantes Verh�ltnis von Sitzen zur Bev�lkerungszahl fordere, bei Verfahren der Mandatsverteilung abzulehnen. Dadurch w�rden nicht regionale Minderheiten gesch�tzt, sondern politische Minderheiten ausgeschlossen. Mit dem Grundsatz der politischen Gleichheit und der Erfolgswertgarantie lasse sich nur schwer vereinbaren, wenn im Ergebnis verschiedene Wahlsysteme innerhalb des gleichen Wahlgebietes f�r die Bestellung desselben Organes angewandt w�rden. Mit abnehmender Wahlkreisgr�sse erfolge eine Verschiebung des Wahlsystems in Richtung Mischwahlsystem (so auch: PIERRE GARRONE, L'�lection populaire en Suisse, Diss. Genf 1990, S. 241 ff.).
6.2.3 PIERRE TSCHANNEN (Stimmrecht und politische Verst�ndigung, Habilitationsschrift Bern 1995, N. 749 ff.) ist ebenfalls der Ansicht, die Unterschiede in der Wahlkreisgr�sse wirkten sich zum Schaden der Erfolgswertgleichheit aus. Die Gr�sse der Wahlkreise sollte deshalb nur wenig vom Mittelmass abweichen. Die h�chstrichterliche Rechtsprechung lasse Abweichungen aufgrund historisch-politischer Strukturen zu. Gegen die verschiedenen Sperrklauseln spreche die Inkonsequenz, mit der sie in der Rechtsprechung beurteilt w�rden. Trotz vergleichbarer Auswirkungen ziehe das Bundesgericht keine bundesverfassungsrechtlichen Konsequenzen f�r die Bemessung der Wahlkreise; insbesondere habe es aus dem Systemgeist der Verh�ltniswahl keine minimale Wahlkreisgr�sse abgeleitet, nicht einmal die Pflicht, kleine Wahlkreise f�r die Mandatsverteilung zu Wahlkreisverb�nden zusammenzulegen.BGE 129 I 185 S. 197
6.2.4 Auch YVO HANGARTNER und ANDREAS KLEY (Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 2000, Rz. 1453) sind der Meinung, Sperrklauseln d�rften nicht �berm�ssig sein und den Erfolg kleinerer Parteien nicht allzu stark hindern. Wenn sich der Verfassungsgeber oder auch nur der Gesetzgeber f�r das Verh�ltniswahlsystem entscheide, so m�sse dieses System auch sinnvoll, seiner Konstruktion entsprechend, ausgestaltet werden. Die gegen�ber den Sperrklauseln restriktive Praxis des Bundesgerichts sollte eher noch versch�rft werden.
7. An der in E. 6.1 dargestellten Rechtsprechung ist grunds�tzlich festzuhalten. Sie ist jedoch begrifflich und inhaltlich zu pr�zisieren:
7.1 Rechtsprechung und Literatur verwenden im Zusammenhang mit der Mandatszuteilung die Begriffe des direkten, des indirekten und des nat�rlichen Quorums. Begriffliche �bereinstimmung herrscht jedoch lediglich in Bezug auf das direkte Quorum.
7.1.1 Das direkte Quorum bietet deshalb zu keinen Weiterungen Anlass. Es schliesst jene Listen von der Mandatsverteilung im Wahlkreis aus, die einen in der Verfassung oder gesetzlich festgelegten Prozentsatz der g�ltigen Stimmen nicht erreicht haben (vgl. die unter E. 6.1 zitierte Rechtsprechung; so auch schon EMIL KL�TI, Die Proportionalwahl in der Schweiz, Diss. Z�rich 1901, S. 391; zuletzt: HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 1448). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Mehrheit der Autoren verhindert das indirekte Quorum jenen Listen den Zugang zur Restmandatsverteilung, die nicht mindestens die Verteilungszahl und damit ein Vollmandat erzielt haben. Diese Verteilungszahl entspricht (gem�ss der Methode des kleinsten Quotienten nach "Hagenbach-Bischoff") dem Quotienten aus der Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen und der um eins vermehrten Zahl der im Wahlkreis zu vergebenden Mandate, aufgerundet auf die n�chsth�here ganze Zahl (BGE 103 Ia 557 E. 3c S. 562; so auch GARRONE, a.a.O., S. 231; K�LZ, a.a.O., S. 20; POLEDNA, a.a.O., S. 110; BENNO SCHMID, Die Listenverbindung im schweizerischen Proportionalwahlrecht, Diss. Z�rich 1961, S. 23 und 32). TSCHANNEN (a.a.O., S. 501) definiert das indirekte Quorum demgegen�ber als Folge kleiner Wahlkreise. So verlangten kleine Wahlkreise mit tiefer Sitzzahl entsprechend hohe W�hleranteile, um ein Mandat zu erreichen. Lehre und Rechtsprechung sind sich schliesslich uneins hinsichtlich der Bedeutung des nat�rlichen Quorums. Die Literatur verwendet diesen Begriff mehrheitlich als Synonym des indirekten Quorums (z.B. KL�TI, a.a.O., S. 397 oder BGE 129 I 185 S. 198POLEDNA, a.a.O., S. 110). K�LZ (a.a.O., S. 20) kann diesem Terminus allerdings nicht viel abgewinnen. So ist er der Ansicht, der Ausdruck des indirekten Quorums werde "(...) euphemistisch "nat�rliches" Quorum genannt". F�r TSCHANNEN (a.a.O., S. 501) geh�rt der Begriff des nat�rlichen Quorums ebenfalls zur Restmandatsverteilung. Er versteht ihn jedoch nicht als Synonym des indirekten Quorums, sondern stellt ihn als dritte, eigenst�ndige Form neben das direkte (als normativ festgelegten Prozentsatz) und das indirekte Quorum (als Folge kleiner Wahlkreise). GARRONE (a.a.O., S. 232) wiederum stellt dem direkten und dem indirekten Quorum als gesetzliche Quoren den effet de seuil gegen�ber, den er auch nat�rliches Quorum nennt. Die Anzahl Sitze pro Wahlkreis bestimme diesen Schwellenwert. In der �lteren Rechtsprechung des Bundesgerichts wird das nat�rliche Quorum als Synonym des indirekten benutzt (so in BGE 107 Ia 217 E. 3c S. 222). In neueren Entscheiden wird es hingegen als die von der Wahlkreisgr�sse (und dem Wahlsystem) abh�ngige Form des Quorums verwendet (Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1993, E. 3c, "Freie Liste des Kantons Bern", publ. in: ZBl 95/1994 S. 479; Urteil 1P.563/2001 vom 26. Februar 2002, publ. in: ZBl 103/2002 S. 537).
7.1.2 Nach dem Gesagten herrscht Einigkeit �ber die Bedeutung des direkten Quorums (vgl. vorstehende E. 7.1.1). Aus Gr�nden der Rechtssicherheit sind jedoch die Begriffe des indirekten und des nat�rlichen Quorums f�r die bundesgerichtliche Rechtsprechung festzulegen.
Das indirekte Quorum macht die Teilnahme an der Restmandatsverteilung vom Erreichen der Verteilungszahl - Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen dividiert durch die um eins vermehrte Zahl der im Wahlkreis zu vergebenden Mandate, aufgerundet auf die n�chsth�here ganze Zahl - abh�ngig, d.h. von der Zuteilung von mindestens einem Mandat in der ersten Sitzverteilung (Vollmandat). Erreicht eine Liste kein Vollmandat, kann sie an der Restmandatsverteilung nicht teilnehmen.
Das nat�rliche Quorum ist demgegen�ber als Folge der (unterschiedlichen) Gr�sse der Wahlkreise zu verstehen. Je weniger Mandate auf einen Wahlkreis entfallen, desto mehr Stimmen muss eine Liste erreichen, um wenigstens ein Vollmandat zu erhalten. Eine Liste ist von der (Voll-)Mandatsverteilung ausgeschlossen, wenn sie die Wahlzahl, d.h. den Quotienten aus 100% und der um eins vermehrten Zahl der im Kreis zu vergebenden Mandate, nicht erreicht. So sind z.B. in einem Wahlkreis mit zwei Mandaten 33.33% der BGE 129 I 185 S. 199Stimmen n�tig, um an der Vollmandatsverteilung teilnehmen zu k�nnen, bei neun Mandaten sind es noch 10% und bei 19 Mandaten lediglich 5%.
7.2 Unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung hat das Bundesgericht ein ungeschriebenes verfassungsm�ssiges Stimm- und Wahlrecht anerkannt (BGE 125 I 441 E. 2a; BGE 124 I 55 E. 2a; BGE 121 I 138 E. 3, mit Hinweisen). Dieses r�umt dem B�rger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmb�rger seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und zum Ausdruck bringen kann. Die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 gew�hrleistet allgemein die politischen Rechte. Sie sch�tzt ausdr�cklich die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe. Der Grundsatz der Stimm- und Wahlrechtsfreiheit von Art. 34 Abs. 2 BV dient der Konkretisierung der politischen Gleichheit, die mit der Rechtsgleichheit von Art. 8 Abs. 1 BV eng verkn�pft ist. Als Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit kommt dem Gleichheitsgebot f�r die politischen Rechte besondere Bedeutung zu (BGE 124 I 55 E. 2a; Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 �ber eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 189ff.; REN� RHINOW, Die Bundesverfassung 2000: Eine Einf�hrung, Basel/Genf/M�nchen 2000, S. 235).
7.3 Aus der Rechtsgleichheit und der politischen Gleichberechtigung im Speziellen folgt die Wahlrechtsgleichheit. Diese sichert einerseits allen W�hlern desselben Wahlkreises die Zuteilung einer gleichen Anzahl von Stimmen, die M�glichkeit ihrer Abgabe sowie die gleiche Ber�cksichtigung aller g�ltig abgegebenen Stimmen bei der BGE 129 I 185 S. 200Stimmenz�hlung (Z�hlwertgleichheit). Der W�hler hat das Recht, seine Stimme bei der Z�hlung der g�ltig eingelegten Stimmen ber�cksichtigt zu finden; die W�hler sind formell gleich zu behandeln, Differenzierungen des Stimmgewichts sind unzul�ssig (K�LZ, a.a.O., S. 9; POLEDNA, a.a.O., S. 26 ff., 50 ff.). Wahlrechtsgleichheit bedeutet andererseits Gleichheit der Stimmkraft und erfordert die Bildung gleich grosser (Einer-)Wahlkreise bzw. ein in allen Verh�ltniswahlkreisen m�glichst gleichbleibendes Verh�ltnis von Sitzen zur Einwohnerschaft. Sie garantiert jedem W�hler die gleiche M�glichkeit, seine Stimme verwertet und nicht nur gez�hlt zu finden (Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit; POLEDNA, a.a.O., S. 26 ff., 66 ff.). Insbesondere soll schliesslich allen Stimmen bei der Z�hlung nicht nur derselbe Wert und dieselbe Stimmkraft, sondern auch derselbe Erfolg zukommen (Erfolgswertgleichheit). Alle Stimmen sollen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen, und m�glichst alle Stimmen sind bei der Mandatsverteilung zu ber�cksichtigen. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen. Verschiebungen und Einbr�che im System sind nur gestattet, wenn sie wirklich unvermeidbar sind, z.B. wenn im Rahmen der Restmandatsverteilung gewisse Stimmen unverwertet bleiben m�ssen. Die Erfolgswertgleichheit erfasst damit nicht nur den Anspruch auf Verwertung der Stimme, sondern bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebietes gleiche Verwirklichung des Erfolgswertes. Damit hat sie wahlkreis�bergreifenden Charakter (K�LZ, a.a.O., S. 10; POLEDNA, a.a.O., S. 26 ff., 99 ff.; zum Ganzen auch: BGE 125 I 21 E. 3d/dd S. 33 mit Hinweisen).
7.4 Die Sitze im Gemeinderat der Stadt Z�rich sind folgendermassen auf die Kreise verteilt:
7.5 Im Kreis 1 wurden an den Wahlen vom 3. M�rz 2002 total 3'716 g�ltige Parteistimmen abgegeben. Nach der hier anzuwendenden Verteilmethode (siehe E. 3.2) betr�gt die Verteilungszahl 1'239 (3'716 : (2 + 1) = 1'239). Nur die Sozialdemokratische Partei (SP) erhielt mit 1'564 Parteistimmen (42.1%) ein Vollmandat. Die �brigen 2'152 Parteistimmen (3'716 ./. 1'564) blieben in der ersten Sitzverteilung ohne Mandat. Das Restmandat (zweite Sitzverteilung) fiel der Freisinnig Demokratischen Partei (FDP) mit 888 Parteistimmen (23.9%) zu (das Restmandat erh�lt in einem Zweier-Wahlkreis jene Partei, die bei der Division "Parteistimmenzahl geteilt durch die um BGE 129 I 185 S. 201eins vergr�sserte Zahl der bereits zugewiesenen Vertreter aus der ersten Verteilung" den gr�ssten Quotienten aufweist). Die Liste der Partei der Gr�nen ging als Drittplatzierte mit 600 Parteistimmen (16.1%) wie die �brigen Listen leer aus. Von den 3'716 Gesamtstimmen aller Parteilisten blieben 1'264 Parteistimmen (3'716 ./. 1'564 ./. 888) bzw. rund 34% ohne Einfluss auf das Wahlergebnis. In der Statistik der Wahlzettel erreichten die SP im Kreis 1 43.0%, die FDP 23.5% und die Gr�nen 15.8% der Wahlzettel. Auf die gesamte Stadt bezogen kamen die SP auf 34'530 (36.1%), die FDP auf 15'356 (16.0%) und die Gr�nen auf 7'683 (8.0%) Wahlzettel.
7.6 Mit dem Entscheid f�r das Verh�ltniswahlsystem hat sich der kantonale Verfassungsgeber f�r eine gewisse Erfolgswertgleichheit und grunds�tzlich f�r das in Art. 34 Abs. 2 BV (in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 BV) und in Art. 2 KV/ZH verankerte Gleichheitsgebot entschieden (K�LZ, a.a.O., S. 10).
7.6.1 Neben hohen direkten Quoren bewirken auch nat�rliche Quoren, dass nicht bloss unbedeutende Splittergruppen, sondern sogar Minderheitsparteien, die �ber einen gefestigten R�ckhalt in der Bev�lkerung verf�gen, von der Mandatsverteilung ausgeschlossen werden. Aufgrund des Entscheides f�r das Verh�ltniswahlsystem d�rften die eine Minderheitspartei w�hlenden Stimmb�rger eigentlich darauf vertrauen, eine faire Chance auf einen Sitz im Gemeindeparlament zu haben. Das Vertrauen erweist sich wegen der geltenden Wahlkreiseinteilung f�r die Gemeinderatswahlen in der Stadt Z�rich zum Teil als ungerechtfertigt. Diese Wahlkreiseinteilung gew�hrleistet nicht, dass in jedem Kreis bedeutende Minderheiten auch angemessen vertreten werden. Die Gr�sse des Kreises 1 kann dort zur Folge haben, dass eine Partei mit etwas mehr als zwei Drittel der Stimmen beide Vollmandate und damit 100% der Sitze erh�lt. Besonders stossend ist, dass unter Umst�nden gar weniger als 50% der Parteistimmen ausreichen, um beide Mandate im Gemeindeparlament zu erringen: Die SP hat als einzige Partei mit 1'564 Parteistimmen ein Vollmandat erhalten. Nimmt man an, die Gesamtzahl der Parteistimmen sowie die Stimmen der FDP blieben konstant und die beiden Listenverbindungen (die Christlichdemokratische Partei CVP zusammen mit den Gr�nen, der Evangelischen Volkspartei EVP und der Alternativen Liste/PdA sowie die Schweizerische Volkspartei SVP zusammen mit den Schweizer Demokraten SD) steigerten sich nicht, sondern verl�ren zugunsten der SP insgesamt 213 Stimmen, h�tte diese mit lediglich (hypothetischen) 1'777 Parteistimmen auch noch das Restmandat erhalten (mit 888.5 w�re der in BGE 129 I 185 S. 202der zweiten Sitzverteilung ausschlaggebende Quotient der SP gr�sser als der Quotient der zweitplatzierten FDP). Diese hypothetischen 1'777 Parteistimmen entspr�chen 47.8% der Gesamtzahl der Parteistimmen, also weniger als der H�lfte aller Stimmen. Ein solches Ergebnis steht mit der Wahlrechtsfreiheit und dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 34 Abs. 2 BV (und Art. 8 Abs. 1 BV) nicht mehr im Einklang.
7.6.2 Zudem ist es mit der sowohl innerhalb des einzelnen Wahlkreises als auch wahlkreis�bergreifend zu respektierenden Erfolgswertgleichheit nicht mehr zu vereinbaren, wenn - wie vorliegend im Kreis 1 mit rund 34% (siehe E. 7.3) - �ber ein Drittel der Stimmen ohne Einfluss auf die Mandatsverteilung bleibt. In den mandatsm�ssig starken Wahlkreisen ist das in Art. 32 Abs. 3 KV/ZH indirekt auch f�r die Gemeindeparlamentswahlen vorgeschriebene Verh�ltniswahlsystem eingehalten. In den Wahlkreisen mit wenigen Abgeordneten im Gemeindeparlament, insbesondere im Kreis 1, n�hert sich das Verh�ltniswahlsystem hingegen dem Mehrheitswahlsystem. Im Kreis 1 wurden die vertretungslos gebliebenen W�hler insoweit formell nicht gleich behandelt mit den W�hlern der SP und der FDP. Sie hatten auch nicht die gleiche M�glichkeit, ihre Stimme verwertet zu finden, musste doch, bedingt durch die Kleinheit des Wahlkreises 1, eine f�r eine kleine Partei abgegebene Stimme von vornherein unverwertet bleiben und hatten nur die grossen Parteien reelle Chancen, eines der zwei Mandate zu erringen. Dass mehr als ein Drittel der W�hlerstimmen - und sogar beinahe 58% in der ersten Sitzverteilung (Vollmandat; siehe E. 7.3) - nicht ber�cksichtigt wurden, sondern gewichtslos blieben, ist mit der Erfolgswertgleichheit nicht zu vereinbaren.
Die Anzahl der gewichtslosen Stimmen h�ngt von der Anzahl der im Wahlkreis zu vergebenden Sitze ab. Je weniger Sitze in einem Wahlkreis zu besetzen sind, desto mehr Stimmen bleiben ohne Einfluss auf die Wahlen. Auch die Anzahl der sich den W�hlern stellenden Listen und deren W�hlerst�rke spielt eine Rolle. So blieben im Kreis 11, dem gr�sstem Wahlkreis mit 19 Mandaten und zehn Listen, von der Gesamtstimmenzahl aller Parteistimmen von 240'198 lediglich drei Listen mit total 13'787 Stimmen (5.7%) ohne Sitz im Grossen Gemeinderat. Im Wahlkreis 2, der mit zehn Sitzen im stadtz�rcherischen Durchschnitt liegt und in dem unter zw�lf Listen auszuw�hlen war, erhielten bei einer Parteistimmenzahl von total 89'220 sieben Listen mit insgesamt 13'202 Stimmen (14.8%) keinen Sitz im Gemeindeparlament. Im Kreis 1 waren es 1'264 BGE 129 I 185 S. 203gewichtslose Parteistimmen (34%) verteilt auf sechs von total acht Listen.
7.6.3 Die Gr�ssenunterschiede der Wahlkreise der Stadt Z�rich und die dadurch bedingten Abweichungen von der durchschnittlich in einem Kreis f�r ein Mandat notwendigen Stimmenzahl sind mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht mehr zu vereinbaren. Das nat�rliche Quorum im Kreis 1 liegt �ber einem Drittel. Die Anzahl der gewichtslosen Stimmen innerhalb des Wahlkreises bewegt sich ebenfalls in diesem Bereich. Eine so schwerwiegende Verletzung der Wahlrechtsfreiheit kann nach der Rechtsprechung (vgl. E. 6.1 hiervor) nur ausnahmsweise durch historische, f�deralistische, kulturelle, sprachliche, ethnische oder religi�se Motive gerechtfertigt werden.
Die Stadt Z�rich hat keine stichhaltigen Gr�nde f�r einen Sonderfall im dargelegten Sinne aufgezeigt. Auch das vom Regierungsrat angef�hrte "Zusammengeh�rigkeitsgef�hl" der Bev�lkerung in den kritischen Wahlkreisen 1, 5 und 8 erscheint wenig nachvollziehbar. Zudem anerkennt der Regierungsrat selbst, dass die Wahlkreiseinteilung der Stadt Z�rich auf die Gemeinderatswahlen vom 3. M�rz 2002 einen "proporzverf�lschenden Einfluss" hatte. Aufgrund der Akten ist zwar ersichtlich, dass die einzelnen Stadtz�rcher Wahlkreise zum Teil unver�ndert den ehemaligen, die Stadt Z�rich umgebenden Gemeinden entsprechen. Die Stadtkreise dienen ferner nicht nur als Wahlkreise f�r den Gemeinderat, sondern auch als Verwaltungskreise f�r die Betreibungs-, Stadtammann- und Friedensrichter�mter (Art. 4 GO). Schliesslich bilden sie auch Grundlage der Wahlgebietseinteilung f�r die Wahlen der Stadtz�rcher Vertreter im Kantonsrat (Art. 74 Abs. 1 WaG/ZH). Trotz diesen f�r einen gewissen Sonderfall sprechenden Elementen h�lt die aktuelle Wahlkreiseinteilung f�r die Gemeinderatswahlen aus den vorgenannten Gr�nden vor Art. 34 Abs. 2 BV (und Art. 8 Abs. 1 BV) nicht stand. Was f�r den Kreis 1 gilt, trifft in �hnlicher Weise auf die Verh�ltnisse in den Wahlkreisen 5 und 8 mit vier (nat�rliches Quorum 20%) respektive f�nf (nat�rliches Quorum 16.6%) Mandaten zu. Die Wahlkreiseinteilung der Stadt Z�rich stellt insofern ein Ganzes dar. Die Einteilung der Wahlkreise gem�ss Art. 3 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. b GO ist bundesverfassungswidrig.
7.7 Auch wenn die Wahlkreiseinteilung der Stadt Z�rich bundesverfassungswidrig ist, liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer keine Verletzung des in Art. 32 Abs. 3 KV/ZH vorgeschriebenen Verh�ltniswahlsystems vor. In den umstrittenen Kreisen fand BGE 129 I 185 S. 204trotz allem eine Verh�ltniswahl statt, selbst wenn diese Wahlen wegen der geringen zu vergebenden Zahl der Gemeinderatssitze dem Mehrheitswahlsystem nahe kamen. Die diesbez�gliche R�ge ist daher unbegr�ndet.
8. 8.1 Stellt das Bundesgericht Verfahrensm�ngel fest, so hebt es Wahlen nur auf, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnten. Der beschwerdef�hrende Stimmb�rger muss in einem solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Wahlergebnis entscheidend ausgewirkt hat; es gen�gt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereiche des M�glichen liegt. Mangels einer ziffernm�ssigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umst�nden und grunds�tzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der ger�gte Mangel das Wahlergebnis beeinflusst haben k�nnte. Dabei ist insbesondere auf die Gr�sse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Wahlen abzustellen (Urteil 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995, E. 7a, publ. in: ZBl 97/1996 S. 233; BGE 119 Ia 272 E. 7a S. 281; BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 263, je mit Hinweisen).
8.2 Der festgestellte Mangel wiegt schwer. Die Wahlkreiseinteilung hatte zur Folge, dass eine unzul�ssig grosse Anzahl W�hlerstimmen ohne Einfluss auf das Wahlergebnis blieb und schloss nicht nur kleinere, sondern auch im Wahlkreis selbst nicht unbedeutende Listen zum vornherein von der Mandatsverteilung aus. Die Sitzverteilung h�tte bei anderer Wahlkreiseinteilung oder in Anwendung von Ausgleichsmassnahmen wie Wahlkreisverb�nden anders ausfallen k�nnen. Die Gr�nen haben in anderen Wahlkreisen (z.B. Kreis 4, 7 und 8) mit jeweils geringerem Stimmenanteil als z.B. im Kreis 1 je einen Sitz im Gemeinderat errungen.
8.3 Das Gesagte rechtfertigte grunds�tzlich, die Wahlen vom 3. M�rz 2002 entsprechend dem Hauptantrag der Beschwerdef�hrer als verfassungswidrig zu kassieren. Aus Gr�nden der Rechtssicherheit und des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips muss trotz der festgestellten Bundesverfassungsverletzung indessen davon Abstand genommen werden (vgl. CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Z�rich 1990, S. 419).
8.3.1 Auch wenn die Wahlrechtsgleichheit wahlkreis�bergreifend zu beachten ist, erwiese sich die Aufhebung der gesamten BGE 129 I 185 S. 205Gemeinderatswahlen als verfassungsrechtlich zu weit gehende Massnahme (BGE 104 Ia 360 E. 4b S. 366; zur Stadt Z�rich: BGE 97 I 659 E. 5 S. 666 f.). Weiter ist zu ber�cksichtigen, dass sich der Gemeinderat am 10. April 2002 bereits konstituiert und seine Gesch�ftst�tigkeit aufgenommen hat. Mit Blick darauf, aber auch ganz grunds�tzlich, h�tte die Aufhebung der Gemeinderatswahlen vom 3. M�rz 2002 erhebliche praktische und finanzielle Konsequenzen. Als unmittelbare Hauptkonsequenz w�rde der Z�rcher Gemeinderat aufgel�st und die Stadt Z�rich h�tte das Gemeindeparlament neu zu bestellen. Vorneweg w�re jedoch die Wahlkreisordnung zu �berarbeiten und diese Neuordnung obligatorisch der Volksabstimmung zu unterstellen (Art. 10 GO). Diese Umgestaltung der Wahlkreiseinteilung erforderte eine Kl�rung komplexer Verh�ltnisse, die �ber den hier zu beurteilenden Streitgegenstand hinausgehen und die im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht abzusehen sind. Erst nach Durchf�hrung des Wahlverfahrens (d.h. insbesondere Ausschreibung der Wahlen, Einreichung der Wahlvorschl�ge, Versand der Wahlunterlagen, Abhalten der eigentlichen Wahlen, Publikation des Wahlergebnisses), welches mit dem Ablauf der Beschwerdefrist gegen den neuen Erwahrungsbeschluss endet, k�nnte sich der neu gew�hlte Gemeinderat wieder konstituieren (Art. 1 der Gesch�ftsordnung des Gemeinderates der Stadt Z�rich vom 15. M�rz 1995, in der Fassung vom 1. Januar 2000 [GeschO]). Von der Aufhebung der Wahlen bis zur Neukonstituierung des Gemeinderates verginge einige Zeit. Bei alle dem ist auf zeitlich missliebige Kollisionen mit kantonalen oder eidgen�ssischen Wahlen Bedacht zu nehmen.
8.3.2 In Anbetracht der verschiedenen L�sungsm�glichkeiten f�r die neue Wahlkreisgestaltung (geringere Anzahl von Wahlkreisen, Einheitswahlkreis, Wahlkreisverb�nde, usw.) ist es nicht Sache des Bundesgerichts zu bestimmen, wie die festgestellte Bundesverfassungswidrigkeit zu beseitigen ist (BGE 126 I 112 E. 3d mit Hinweisen; BGE 110 Ia 7 E. 6 S. 26; BGE 109 Ib 81 E. 4e S. 88). Umso weniger, als das Z�rcher Stimmvolk die Initiative vom 17. M�rz 1999 zur Bildung eines Einheitswahlkreises in der Stadt Z�rich am 2. Juni 2002 an der Urne abgelehnt hat. Es wird Aufgabe der Stadt Z�rich sein, die einschl�gigen Bestimmungen ihrer Gemeindeordnung unter Ber�cksichtigung der vorgenannten Erw�gungen abzu�ndern und die n�chsten Neuwahlen aufgrund der revidierten Wahlkreiseinteilung durchzuf�hren (MADELEINE CAMPRUBI, Kassation und positive Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. Z�rich 1999, BGE 129 I 185 S. 206S. 83 ff., 229 ff.). An der G�ltigkeit der Wahlen vom M�rz 2002 �ndert sich nichts. Der Bestand des Z�rcher Stadtparlamentes in seiner aktuellen Zusammensetzung bleibt gew�hrleistet. Das Gleiche gilt f�r seine seither ergangenen Beschl�sse und Entscheide (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 10d S. 382). Die Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002, mit der der Regierungsrat die Anordnung des Pr�sidenten des Zentralwahlb�ros vom 7. September 2001 sowie - implizit - den Erwahrungsbeschluss vom 6. M�rz 2002 sch�tzte, wird damit nicht aufgehoben.
9. Zusammenfassend muss es bei der Feststellung der Bundesverfassungswidrigkeit im dargelegten Sinn sein Bewenden haben. Die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde ist demnach insofern teilweise gutzuheissen. Im �brigen ist sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Nach der festen Praxis des Bundesgerichts werden bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten erhoben. Da die Beschwerdef�hrer nicht anwaltlich vertreten sind, wird ihnen keine Parteientsch�digung zugesprochen.
Die Stimmrechtsbeschwerde wird im Sinne der Erw�gungen teilweise gutgeheissen, und es wird festgestellt, dass die Wahlkreiseinteilung f�r die Gemeinderatswahl (Parlament) gem�ss Art. 3 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. b der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 26. April 1970 bundesverfassungswidrig ist. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
103 IA 557,
124 I 55 suite... ,
109 IA 203,
125 I 289,
99 IA 658,
125 I 441,
119 IA 272,
art. 9 et 34 al. 2 Cst.,
art. 32 al. 3 Cst./ZH suite... ,
Art. 25 lit. c UNO-Pakt II,
Art. 6 Abs. 2 lit. b aBV,
� 94 WaG,
� 93 Abs. 1 WaG,
Art. 93 Abs. 2 WaG,
�� 86 ff. WaG,
Art. 2 KV/ZH,
Art. 74 Abs. 1 WaG

References: art. 25
 art. 8
 art. 9
 art. 32
 art. 3
 Art. 85
 BGE 
 BGE 
 Art. 85
 Art. 21
 Art. 90
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 Art. 39
 Art. 6
 Art. 8
 Art. 4
 Art. 34
 BGE 
 Art. 32
 Art. 28
 BGE 
 Art. 32
 Art. 8
 Art. 34
 Art. 25
 Art. 9
 BGE 
 Art. 34
 Art. 25
 Art. 34
 Art. 25
 BGE 
 Art. 34
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 34
 BGE 

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 8
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 34
 Art. 8
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 34
 Art. 8
 Art. 2
 BGE 
 Art. 34
 Art. 8
 Art. 32
 BGE 
 Art. 34
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 32
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 Art. 4

art. 9

art. 32

Art. 25

Art. 6

Art. 93

Art. 2

Art. 74