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Timestamp: 2018-12-12 22:25:50+00:00

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3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf d...
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG)
3.6.1.1 Einleitung
Seit dem 1.12.2011 gilt in Deutschland das Produktsicherheitsgesetz. In seiner amtlichen Langfassung heißt das neue Gesetz freilich weniger griffig �Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG)�. Das Produktsicherheitsgesetz bzw. ProdSG ist das Herzstück eines sogenannten Artikelgesetzes. Das aus insgesamt 37 Artikeln bestehende Gesetz, an dessen Spitze in Art. 1 das ProdSG steht, heißt �Gesetz über die Neuordnung des Geräte- und Produktsicherheitsrechts�. Schon dieser Titel bringt deutlich zum Ausdruck, dass das deutsche Produktsicherheitsrecht einer grundlegenden Reform unterzogen wurde. Dieses Reformgesetz wurde am 11.11.2011 im Bundesgesetzblatt, Teil I, veröffentlicht und kann dort auf den Seiten 2178 ff. gefunden werden.
Indem der Gesetzgeber den Titel �Produktsicherheitsgesetz� gewählt hat, hat er erkennbar an das alte Produktsicherheitsgesetz – das in seiner Langfassung �Gesetz zur Regelung der Sicherheitsanforderungen an Produkte und zum Schutz der CE-Kennzeichnung� hieß – aus dem Jahr 1997 angeknüpft, das bis zum Inkrafttreten des Geräte- und Produktsicherheitsgesetzes (GPSG) am 1.5.2004 galt. Ungeachtet des – insoweit zu engen – Gesetzestitels hat das ProdSG allerdings auch weiterhin einen Ausschnitt der anlagenbezogenen Betriebssicherheit zum Gegenstand, deren Überführung in ein gesondertes Anlagensicherheitsgesetz in der Literatur immer wieder vergeblich angemahnt wird. Aus diesem Grund sollte man im Hinterkopf haben, dass sich das ProdSG nicht nur zur Bereitstellung von Produkten auf dem Markt äußert, sondern eben auch Regelungen zu überwachungsbedürftigen Anlagen vorhält (§§ 34 ff. ProdSG).
Neben dem ersten Artikel mit dem ProdSG ist auch und insbesondere dessen letzter Artikel bedeutsam: Art. 37 des Gesetzes über die Neuordnung des Geräte- und Produktsicherheitsrechts regelt das Inkrafttreten und das Außerkrafttreten. Aus Art. 37 Abs. 1 des Gesetzes ergibt sich, dass das ProdSG ab dem 1.12.2011 gilt und zugleich das Vorgängergesetz außer Kraft tritt. Das Vorgängergesetz war das seit dem 1.5.2004 geltende Gesetz über technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte (Geräte- und Produktsicherheitsgesetz – GPSG) vom 6.1.2004.
In den Artikeln 2 bis 35 des Gesetzes über die Neuordnung des Geräte- und Produktsicherheitsrechts werden zahlreiche Gesetze und Verordnungen geändert. So mussten im Zuge der produktsicherheitsrechtlichen Neuordnung etwa aus den Verordnungen zum GPSG schlicht und einfach Verordnungen zum ProdSG werden. So �banale� Inhalte haben freilich nicht alle Änderungsartikel zum Gegenstand: In Art. 2 des Artikelgesetzes wurden etwa auch substanzielle Änderungen im Bauproduktengesetz vorgenommen, die vor dem Hintergrund der europäischen Bauproduktenverordnung VO (EG) Nr. 305/2011 erforderlich wurden.
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3.6.1.2 Bedeutung des ProdSG
Das ProdSG ist zweifellos die zentrale Rechtsgrundlage des deutschen Produktsicherheitsrechts für Non-Food-Produkte. Laut der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) handelt es sich bei der Gesamtheit der Produkte, die unter das ProdSG fallen, mit einem jährlichen Handelsvolumen von mehr als 1,5 Bio. € um den insgesamt größten europäischen Einzelmarkt. Indes: Das ProdSG ist nicht die einzige Rechtsgrundlage, auch wenn der Name des Gesetzes dies suggerieren könnte. Zum nationalen Produktsicherheitsrecht als eigenständigem Rechtsgebiet rechnen all jene gesetzlichen Bestimmungen, die formelle und/oder materielle Anforderungen an Produkte stellen, die in Deutschland vermarktet werden sollen. Diese Anforderungen folgen z.B. für Arzneimittel aus dem Arzneimittelgesetz, für Medizinprodukte aus dem Medizinproduktegesetz, für Kraftfahrzeuge aus der Straßenverkehrszulassungsverordnung, für Spielzeug aus der Spielzeugverordnung und für Maschinen aus der Maschinenverordnung. Um es kurz zu machen: Auf die bunte Warenwelt unserer modernen Industrie- und Konsumgesellschaft hat der deutsche Gesetzgeber mit einer Vielzahl von darauf zugeschnittenen Gesetzen reagiert, die kein anderes Ziel haben, als die Vermarktung z.T. ganz spezieller Produkte rechtlichen Regelungen zu unterwerfen.
Aus einer brandschutzrechtlichen Perspektive sind aus diesem bunten Strauß produktsicherheitsrechtlicher Gesetze neben dem ProdSG namentlich die Niederspannungsverordnung (= 1. ProdSV), die Maschinenverordnung (= 9. ProdSV), die Explosionsschutzverordnung (= 11. ProdSV), die Druckgeräteverordnung (= 14. ProdSV), das Gesetz über das Inverkehrbringen von und den freien Warenverkehr mit Bauprodukten zur Umsetzung der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte und anderer Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften (Bauproduktengesetz – BauPG) und das Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Betriebsmitteln (EMVG) in den Fokus des Interesses zu rücken.
Das Verhältnis dieser zahlreichen Gesetze zueinander ist alles andere als einfach. Mitunter ist es sogar hochkomplex und wenig geklärt. Hinzu kommt noch, dass zahlreiche Abgrenzungsfragen auch im Lichte der entsprechenden europäischen Richtlinien und – selten – Verordnungen zu sehen sind. Dass nicht wenige – auch zentrale – produktsicherheitsrechtliche Rechtsfragen noch ihrer zufriedenstellenden Lösung harren, liegt nicht zuletzt daran, dass die Rechtswissenschaft das Produktsicherheitsrecht, obschon es sich um ein praktisch überaus bedeutsames Rechtsgebiet handelt, gleichwohl immer noch vergleichweise stiefmütterlich behandelt, um nicht zu sagen geflissentlich ignoriert.
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3.6.1.3 Der europäische New Legislative Framework als Motor der Reform des nationalen Produktsicherheitsrechts
Was hat den Gesetzgeber dazu bewogen, nach gerade einmal gut sieben Jahren das deutsche Produktsicherheitsrecht umfassend zu reformieren? Es waren europäische Entwicklungen, die diese Reform erforderlich machten. Konkret war es der sogenannte New Legislative Framework (NLF), der im Jahr 2008 erlassen wurde und das europäische Produktsicherheitsrecht gehörig durcheinanderwirbelte. Gegenstand und Ziel dieses europäischen Maßnahmenpaketes war nichts weniger als die Überarbeitung der sogenannte Neuen Konzeption (engl. New Approach) und damit der zentralen Leitidee des europäischen Produktsicherheitsrechts seit dem Jahr 1985. Auch wenn man sich darüber einig war, dass dieses Konzept zur Harmonisierung von Produktanforderungen im europäischen Binnenmarkt erfolgreich war, sollte es doch behutsam modernisiert und verbessert werden.
Im Zentrum des NLF steht zum einen die erstmalige Einführung einheitlicher Standards für den Vollzug europäisch-harmonisierter produktsicherheitsrechtlicher Vorschriften durch die nationalen Marktüberwachungsbehörden. Zum anderen hat sich Brüssel der Aufgabe angenommen, die Anforderungen an benannte Stellen (engl. notified bodies) zu vereinheitlichen, um das Vertrauen in die Zertifizierungsarbeit dieser Konformitätsbewertungsstellen (wie z.B. die VDE Prüf- und Zertifizierungsinstitut GmbH oder die TÜV Süd Product Service GmbH) zu stärken.
Das europäische Regelungspaket namens NLF bestand neben dem Beschluss Nr. 768/2008/EG auch aus zwei Verordnungen: der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 und der – nicht ganz so wichtigen – Verordnung (EG) Nr. 764/2008. Europäische Verordnungen entsprechen im Großen und Ganzen dem deutschen (Parlaments-)Gesetz und nicht der deutschen Rechtsverordnung. Sie sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Aufgrund dessen bestanden seit dem 1.1.2010 konkurrierende Parallelregelungen in Deutschland. Denn am 1.1.2010 trat die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 in Kraft. Diese Verordnung beinhaltet �Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten� im Allgemeinen und sie führt einen Rahmen für eine gemeinschaftliche Marktüberwachung im Besonderen ein. Sie wird aus diesem Grund auch als Marktüberwachungsverordnung bezeichnet und hat Regelungen zum Gegenstand, die sich nicht ohne Weiteres mit dem GPSG in Einklang bringen ließen. Dies fing bei terminologischen Fragen an (so war Inverkehrbringen i.S.d. europäischen Produktsicherheitsrechts – allerdings unverändert (!) – anders zu verstehen als im GPSG und den europäischen Begriff der Bereitstellung auf dem Markt kannte das GPSG erst gar nicht) und hörte bei handfesten Regelungsdifferenzen auf: So mussten (und müssen) die Mitgliedstaaten aufgrund der VO (EG) Nr. 765/2008 sicherstellen, �dass Produkte, die eine ernste Gefahr darstellen, die ein rasches Eingreifen erforderlich macht, einschließlich einer ernsten Gefahr ohne unmittelbare Auswirkung, zurückgerufen oder vom Markt genommen werden bzw. ihre Bereitstellung auf ihrem Markt untersagt wird�. Dazu,
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was bei einer ernsten Produktgefahr zu tun war, hat sich das GPSG demgegenüber mit keinem Wort geäußert.
Schon diese wenigen Beispiele zeigen deutlich, dass das GPSG z.T. nur noch im Lichte des NLF zutreffend angewendet werden konnte. Die Bestimmungen des GPSG wurden durch den NLF gleichsam überwölbt. Dieser für den Rechtsanwender unbefriedigende und aus rechtsstaatlichen Gründen der Normenklarheit und Normenbestimmtheit kaum tragbare Zustand konnte nicht auf Dauer aufrechterhalten werden: Reformarbeiten am GPSG mussten beginnen und sie begannen auch. Der Gesetzgeber hat sich bei der Reform des Produktsicherheitsrechts ausweislich der Gesetzesbegründung – die im Übrigen in den Bundestagsdrucksachen zu finden ist (BT-Drs. 17/6276) – von dem Ziel leiten lassen, für größere Rechtsklarheit und bessere Verständlichkeit zu sorgen. Bei der Umsetzung dieser hehren Ziele in die Praxis ist indes offenkundig Sand ins Getriebe gekommen: Es bleibt dabei, dass das Produktsicherheitsrecht alles andere als eine verständliche und klare Rechtsmaterie ist.
3.6.1.4 Materialien zum ProdSG
Man sollte meinen, dass der Blick in das ProdSG ausreicht, wenn man mit diesem Gesetz arbeiten möchte oder auch muss. So schön diese Illusion ist: Die Wirklichkeit sieht anders aus. Aus diesem Grund schadet es sicher nicht, einen kurzen Blick auf all jene Paper und Non-Paper zu werfen, die im Produktsicherheitsrecht kursieren, von Marktüberwachungsbehörden wie Rechtsanwälten gerne zitiert werden und – hin und wieder auch schlichtweg falsch – für rechtlich verbindliche Bestimmungen gehalten werden. Denn rechtlich verbindlich sind nur die Gesetze und Verordnungen und nicht Leitlinien, Handlungsanleitungen, Guidelines etc.
Ein wichtiges Hilfsmittel bei der Arbeit mit dem ProdSG ist zunächst die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 17/6276). Daraus lässt sich z.B. entnehmen, dass mit dem terminologischen Wechsel von Inverkehrbringen zur Bereitstellung auf dem Markt keine inhaltliche Änderung verbunden sein soll oder dass sich die Rechtslage des Kennzeichnungsrechts nicht geändert haben soll (was angesichts des Wortlauts jedoch zweifelhaft ist). Dass der Produktbegriff des ProdSG weiter ist als derjenige des GPSG, wird in der Begründung andererseits mit keinem Wort erwähnt.
Diese wenigen Beispiele deuten schon an, dass der Gesetzgeber mitunter gedankenlos gearbeitet hat und sich nur oberflächlich mit seinem Gesetz befasst hat. Dies muss man wissen, um den Aussagen des Gesetzgebers das rechte (d.h. hier: nicht zu hohe) Gewicht beizumessen.
Sodann ist auf die Handlungsanleitung für die Ausführung der Marktüberwachung in Deutschland hinzuweisen. Sie wurde vom Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI) herausgegeben. Bei dem LASI handelt es sich um ein Koordinierungsgremium, das der Konferenz der Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren für Arbeit und Soziales, also der Arbeits- und Sozialministerkonferenz,
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zugeordnet ist und sich unter anderem mit grundsätzlichen und übergreifenden organisatorischen Fragen des Gesetzesvollzugs (in diesem Bereich) befasst. Dieses Papier richtet sich an die Marktüberwachungsbehörden und soll für einen einheitlichen Vollzug sorgen. Weil es aus dem Jahr 2008 stammt, ist es nunmehr nach Inkrafttreten des ProdSG mit der gebotenen Vorsicht zu genießen.
Ebenfalls veraltet, aber bis zum Erscheinen einer Neuauflage, die das ProdSG berücksichtigt, durchaus nach wie vor brauchbar sind die Leitlinien zum Geräte- und Produktsicherheitsgesetz. Diese Leitlinien, die sich ebenfalls an die Marktüberwachungsbehörden richten, wurden vom LASI herausgegeben und liegen in einer aktualisierten Fassung aus dem Jahr 2008 vor. In den Leitlinien werden einzelne kurze Fragen zur Auslegung des GPSG vom LASI beantwortet. Damit soll ein Beitrag zu einer einheitlichen Auslegung des GPSG geleistet werden.
Von Interesse sind schließlich die Marktüberwachungsprogramme, die von den Marktüberwachungsbehörden als Bestandteil von Überwachungskonzepten aufzustellen sind. Denn diese müssen der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden. Derzeit liegen die Deutschen Programme zur Marktüberwachung vor, die aus insgesamt fünf Teilen bestehen. Besonders interessant ist der Teil I; denn dieser enthält das �Marktüberwachungsprogramm 2010–2013 für den Bereich des Geräte- und Produktsicherheitsrechts (GPSG)�. Dort werden Verantwortlichkeiten, die Vorgehensweise und – für alle Wirtschaftsakteure wie z.B. die Produkthersteller besonders reizvoll – die �Schwerpunkte für die proaktive Marktüberwachung für den Zeitraum von 2010 bis 2013� geregelt. Diesen Schwerpunkten lässt sich z.B. entnehmen, dass elektronische Vertriebswege oder heiße Oberflächen bis auf Weiteres im Fokus der Marktüberwachungsbehörden stehen werden. Wer dies weiß, ist somit im Vorteil und kann gegensteuern, indem er z.B. nur GS-gekennzeichnete elektrische Betriebsmittel auf dem Markt bereitstellt. Das Risiko, dass das Thema �heiße Oberflächen� in diesem Fall später aufs Tapet kommt, wird auf diese Art und Weise reduziert und minimiert.
Die Publikationen des LASI sind zu finden auf der folgenden Webseite: http://lasi.osha.de/de/gfx/publications/lasi_publications.php.
Die deutschen Marktüberwachungsprogramme sind zu finden auf: www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/programme-zur-marktueberwachung,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf.
3.6.1.5 Die wesentlichen Neuerungen der Reform des deutschen Produktsicherheitsrechts im Überblick
Im Folgenden sollen die wichtigsten Neuerungen der Reform des Produktsicherheitsrechts überblicksartig in den Fokus des Interesses gerückt werden. Auf einzelne dieser Rechtsänderungen wird sodann an den entsprechenden Stellen im weiteren Verlauf des Beitrags näher einzugehen sein.
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Terminologie bzw. redaktionelle Anpassungen
Zunächst fällt schon beim kursorischen Blick in das ProdSG auf, dass sich die Sprache des Gesetzes verändert hat: Es tauchen andere Wörter auf, als man sie aus dem Vorgängergesetz gekannt hat. Prominent ist gewiss der Wechsel von dem bisherigen produktsicherheitsrechtlichen Zentralbegriff des Inverkehrbringens zu dem neuen Zentralbegriff der Bereitstellung auf dem Markt. Das ProdSG gilt unter anderem dann, wenn im Rahmen einer Geschäftstätigkeit Produkte auf dem Markt bereitgestellt werden, und damit nicht, wenn sie in Verkehr gebracht werden. Das Inverkehrbringen kennt das ProdSG zwar weiterhin; dieser Rechtsbegriff hat nunmehr aber eine andere Bedeutung: Inverkehrbringen ist die erstmalige Bereitstellung auf dem Markt. Schon dieses Beispiel zeigt, dass ein Umdenken stattfinden muss, wenn mit dem ProdSG gearbeitet wird. Erwähnenswert ist zudem, dass aus der ehemals vorhersehbaren Fehlanwendung nunmehr die vorhersehbare Verwendung wurde.
Erweiterung des Katalogs mit Begriffsdefinitionen und Modifizierung einzelner Definitionen
Die Arbeit mit dem ProdSG wird insofern erleichtert, als der Gesetzgeber den Katalog von Begriffsdefinitionen in § 2 ProdSG erheblich ausgeweitet hat. Dort werden nunmehr nicht weniger als 31 Rechtsbegriffe, die im ProdSG verwendet werden, definiert. Bei der Erweiterung des Katalogs hat es der Gesetzgeber allerdings nicht bewenden lassen: Schon früher bekannte Definitionen von Begriffen wie z.B. Produkt oder Händler wurden sprachlich modifiziert und an die entsprechenden europäischen Definitionen angepasst. Wie sich am neuen Produktbegriff – indes erst auf den zweiten Blick – zeigt, können damit auch sachlich-inhaltliche Änderungen einhergehen: Das ProdSG erfasst einen größeren Kreis an Produkten als das GPSG, weil nunmehr auch alle Zulieferprodukte erfasst werden.
Verschärfung des Kennzeichnungsrechts
Bereits kurze Zeit nach dem Inkrafttreten des ProdSG am 1.12.2011 zeigt sich, dass das veränderte produktsicherheitsrechtliche Kennzeichnungsrecht hohe Wellen schlägt. Auch wenn der Gesetzgeber nur an wenigen Stellschrauben gedreht hat, um die kennzeichnungsrechtlichen Vorschriften in den Fokus zu rücken, waren es doch ganz entscheidende Handgriffe:
Erstens sollen die Herstellerangaben wie Namen und Kontaktanschrift sowie die Produkt-Kennzeichnung (z.B. Typen-, Chargen- oder Seriennummer) grds. auf dem Verbraucherprodukt und nur, �wenn dies nicht möglich ist�, auf dessen Verpackung angebracht werden. Zuvor bestand z.T. ein Wahlrecht: Ob die Herstellerangaben (nicht aber auch die Produkt-Kennzeichnung) auf dem Produkt oder auf der Verpackung angebracht wurden, stand im Belieben z.B. des Herstellers. Auch wenn der Wortlaut des ProdSG ersichtlich gegen die Fortexistenz des
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Wahlrechts streitet, lässt sich mit Blick in die Gesetzesbegründung gut das Gegenteil begründen. Denn danach soll sich inhaltlich nichts geändert haben.
Zweitens kann und muss die Marktüberwachungsbehörde bei entsprechenden Verstößen einschreiten, d.h., sie muss mit Marktüberwachungsmaßnahmen auf die Nichteinhaltung des Kennzeichnungsrechts reagieren.
Und drittens hat der Gesetzgeber noch einen neuen Ordnungswidrigkeitentatbestand für Verstöße gegen die Pflicht zur Mitteilung der Herstellerangaben (nicht aber auch der Produkt-Kennzeichnung) aus der Taufe gehoben. So droht eine Geldbuße von bis zu 10.000 €, wenn z.B. die Herstellerangaben nicht angebracht werden.
Stärkung des GS-Zeichens
Der Gesetzgeber verfolgt mit dem ProdSG auch das Ziel eine Stärkung des GS-Zeichens. Das GS-Zeichen ist – im Unterschied zum CE-Kennzeichen – ein echtes Qualitäts- und Gütesiegel, das – wiederum im Unterschied zum CE-Kennzeichen – keine europäische, sondern nur eine deutsche Bedeutung hat.
Sichtbarer Ausdruck des gesetzgeberischen Willens zur Stärkung des GS-Zeichens ist der Umstand, dass das Recht des GS-Zeichens seit dem Inkrafttreten des ProdSG in einem eigenen Abschnitt mit immerhin vier Paragraphen geregelt ist. Weil die Voraussetzungen für die Zuerkennung des GS-Zeichens verschärft wurden, wird die Aussagekraft des GS-Zeichens in der Tat gesteigert.
Umgekehrt ist angesichts der klar postulierten Zielsetzung des Gesetzgebers kaum nachvollziehbar, warum sich der Gesetzgeber dazu entschlossen hat, die Vermutungswirkung des GS-Zeichens begründungslos zu streichen. Es ist also unter dem ProdSG nicht mehr davon auszugehen, dass ein mit dem GS-Zeichen versehenes Produkt den produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen entspricht. Diese Vermutungswirkung haben die Marktüberwachungsbehörden in der Vergangenheit allerdings immer wieder ignoriert – ungeachtet der Tatsache, dass die Vermutungswirkung geltendes Recht darstellte – und damit ihr Misstrauen gegenüber GS-gekennzeichneten Produkten unverhohlen zur Schau gestellt. Die Streichung der Regelung sanktioniert mithin nachträglich die normative Kraft des Faktischen.
Wegfall der quellnahen Bekämpfung (Werktorprinzip)
Zu Recht viel beklagt wird der Wegfall des Prinzips der quellnahen Bekämpfung unsicherer Produkte. Solange das GPSG galt, mussten sich die Marktüberwachungsbehörden vorrangig an den Hersteller, seinen Bevollmächtigten oder den Einführer wenden. Der Händler konnte zwar grds. auch herangezogen werden, aber nur �entsprechend den jeweiligen Erfordernissen�. Weil sich diese Regelung laut
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Gesetzesbegründung in der Praxis nicht bewährt habe – richtig ist: Sie wurde in der Behördenpraxis nicht selten geflissentlich ignoriert –, hat der Gesetzgeber des ProdSG darauf verzichtet. Die Konsequenz ist eindeutig: Der Händler kann ohne Weiteres von den Marktüberwachungsbehörden zum Adressaten von Marktüberwachungsmaßnahmen gemacht werden. Seinem – an sich berechtigten – Hinweis, wonach eine effektive Abwehr von Produktgefahren beim Hersteller ansetzen müsse, zumal dieser sein Produkt auch entlasten können müsse, kommt kein rechtlich relevantes Gewicht mehr zu.
Marktüberwachungsmaßnahmen bei ernstem Risiko
Der Gesetzgeber hat im ProdSG nunmehr klar geregelt, wie auf Produkte zu reagieren ist, von denen ein sogenanntes ernstes Risiko ausgeht. Anstelle des Begriffs �Gefahr�, der im Übrigen auch in den zugrunde liegenden europäischen Rechtsakten von der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG bis hin zum New Legislative Framework Verwendung findet, ist mithin nun von �Risiko� die Rede. Wichtiger ist freilich die detaillierte Regelung der Reaktion der Marktüberwachungsbehörden: Sie �haben den Rückruf oder die Rücknahme von Produkten anzuordnen oder die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt zu untersagen�, § 26 Abs. 4 S. 1 ProdSG. Das ernste Risiko muss sich auch nicht notwendigerweise auf die Sicherheit und Gesundheit von Personen beziehen. Es reicht aus, wenn z.B. für Sachwerte, Nutztiere oder Haustiere – je nachdem, ob diese Rechte bzw. Rechtsgüter in concreto Schutz genießen – ein ernstes Risiko besteht.
Ob es bei dieser Regelung sein Bewenden haben kann, ist indes fraglich: Die besseren Gründen sprechen – nicht zuletzt aus Gründen der Verhältnismäßigkeit – dafür, dass entgegen dem Gesetzeswortlaut (!) keine Pflicht für die Behörden besteht, Maßnahmen zu ergreifen. Es muss ausreichen, wenn z.B. der Hersteller eigenverantwortliche Maßnahmen trifft und diese Maßnahmen zu einer effektiven Bekämpfung der Produktgefahr führen. Das Monitoring der freiwilligen Maßnahmen durch die Marktüberwachungsbehörden stellt dann sicher, dass das gefährliche Produkt nicht länger �im Feld� bleibt. Mehr als dieses Sicherstellen verlangt indes auch der europäische Verordnungsgeber nicht. Vor diesem Hintergrund darf mit Spannung erwartet werden, welche Ansicht sich zu dieser Rechtsfrage dereinst als herrschend herauskristallisieren wird.
Stichprobenkontrollen durch die Marktüberwachungsbehörden
Dass die Marktüberwachungsbehörden stichprobenartige Kontrollen durchführen, ist nicht neu. Neu ist jedoch, dass der Gesetzgeber nunmehr einen Richtwert vorgibt: Angemessene Stichproben liegen vor, wenn die Marktüberwachungsbehörden 0,5 Stichproben pro 1.000 Einwohner und Jahr durchführen. Dieser Wert bezieht sich wohlgemerkt nicht auf eine einzelne Produktkategorie, sondern auf die Stichprobenziehung pro Bundesland insgesamt.
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Verschärfung des Ordnungswidrigkeitenrechts
Wer gegen Bestimmungen des ProdSG verstößt, kann sich unter Umständen ordnungswidrig verhalten. Zwar werden nicht alle gesetzlichen Vorgaben über Ordnungswidrigkeitentatbestände �scharf� gemacht; die Anzahl nimmt aber im Vergleich zum GPSG merklich zu: So wurden aus elf Ziffern im Ordnungswidrigkeitenkatalog des GPSG immerhin stattliche 17 Ziffern im ProdSG (§ 39 Abs. 1 ProdSG). Neben der neuen und oben schon erwähnten kennzeichnungsrechtlichen Ordnungswidrigkeit soll exemplarisch auf die altbekannte Pflicht zur Mitlieferung einer Gebrauchsanleitung hingewiesen werden. Der Verstoß gegen diese Pflicht, die für alle Produkte – und damit nicht nur für Verbraucherprodukte – gilt, ist eine Ordnungswidrigkeit unter dem ProdSG, die mit einer Geldbuße bis zu 10.000 € geahndet werden kann.
Damit ist zugleich eine zweite wesentliche Neuerung angesprochen: Der Bußgeldrahmen ist deutlich erhöht worden. Aus einer Bußgeldspanne von – je nach Ordnungswidrigkeitentatbestand – entweder bis zu 3.000 oder bis zu 30.000 € hat der Gesetzgeber eine Bußgeldspanne von entweder bis zu 10.000 oder bis zu 100.000 € (!) gemacht.
3.6.1.6 Überblick über das ProdSG
Im Folgenden soll ein Überblick über das neue Gesetz gegeben werden, der sich am Aufbau des ProdSG orientieren wird. Das ProdSG setzt sich aus insgesamt zehn Abschnitten zusammen.
Auch wenn der Abschnitt 1 mit �Allgemeine Vorschriften� wenig konkret, um nicht zu sagen nichtssagend überschrieben ist, enthält er ganz zentrale Aussagen. In diesem Abschnitt wird nicht nur der Anwendungsbereich des ProdSG festgezurrt (§ 1 ProdSG) Es finden sich daneben auch 31 Begriffsbestimmungen, die für die Arbeit mit dem ProdSG von grundlegender Bedeutung sind (§ 2 ProdSG). Denn dort ist etwa geregelt, was die Bereitstellung auf dem Markt ist, was unter einem Produkt zu verstehen sein soll, wer Bevollmächtigter, Einführer, Hersteller oder Händler i.S.d. ProdSG ist und wann ein Produkt eigentlich verwendungsfertig ist.
Von ganz zentraler Bedeutung ist sodann der Abschnitt 2. Dort werden die Voraussetzungen für die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt sowie für das Ausstellen von Produkten statuiert. Mit anderen Worten kann etwa der Hersteller eines Produktes aus diesem Abschnitt entnehmen, wie sein Produkt produktsicherheitsrechtlich – die zivilrechtlichen Anforderungen aus dem Produzenten- und Produkthaftungsrecht sind hiervor zu unterscheiden: Sie sind strenger (vgl. hierzu Klindt, Produkthaftungsaspekte bei Brandschutztechnik in Kap. 3.2 [Band 2] – beschaffen sein muss, wenn es in Deutschland vertrieben werden soll (§§ 3, 6 ProdSG). Daneben wird in diesem Abschnitt auch die Bedeutung harmonisierter Normen im Produktsicherheitsrecht beleuchtet (§ 4 ProdSG) sowie das Recht der CE-Kennzeichnung abgehandelt (§ 7 ProdSG).
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Mit den Abschnitten 3 und 4 des ProdSG hat der Gesetzgeber demgegenüber Neuland betreten. Dort finden sich zum einen Bestimmungen über die sogenannte befugniserteilende Behörde (unter diesem Wortungetüm verbirgt sich die Zentralstelle der Länder für Sicherheitstechnik [ZLS]) in Abschnitt 3 und zahlreiche Bestimmungen (immerhin acht Normen in den §§ 12 bis 19 ProdSG) über die Notifizierung von Konformitätsbewertungsstellen. Dieser Abschnitt befasst sich also mit der produktsicherheitsrechtlichen Architektur, zu der nicht nur Produkte und deren Hersteller gehören, sondern eben auch die DEKRA Certification GmbH oder die DGUV Test Prüf- und Zertifizierungsstelle Fachausschuss Bauwesen, um nur zwei aus der Vielzahl der notified bodies zu nennen.
In einem eigenen Abschnitt 5 ist das Recht des GS-Zeichens geregelt. Dort ist z.B. festgelegt, welche Produkte mit dem GS-Zeichen versehen werden dürfen (§ 20 ProdSG) und unter welchen Voraussetzungen ein GS-Zeichen zuerkannt werden darf (§ 21 ProdSG).
Die praktisch sehr bedeutsame Marktüberwachung ist in Abschnitt 6 geregelt. Dort finden sich die Aufgaben und die Befugnisse der Marktüberwachungsbehörden. In Bezug auf die Befugnisse ist im Einzelnen geregelt, welche Befugnisse die Behörden haben (z.B. Bereitstellungsverbot, Rückruf oder Warnung, aber auch �Vorfeldbefugnisse� wie das Betreten von Grundstücken oder das Besichtigen von Produkten) und – ganz wichtig – unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen diese Befugnisse wahrgenommen werden dürfen. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, kann eine Befugnis nicht rechtmäßig wahrgenommen werden: Die Maßnahme muss unterbleiben; wird sie gleichwohl ergriffen, ist sie rechtswidrig und damit verwaltungsgerichtlich mit Erfolg angreifbar.
Informations- und Meldepflichten sind in Abschnitt 7 geregelt. Prominent ist in diesem Zusammenhang das Schnellinformationssystem RAPEX, in das Produkte (nicht mehr nur Verbraucherprodukte!) eingestellt werden, von denen eine ernste Gefahr oder ein ernstes Risiko ausgeht.
Zu den weniger wichtigen Abschnitten des ProdSG gehört der Abschnitt 8 unter der Überschrift �Besondere Vorschriften�. In den beiden Paragraphen 32 und 33 befasst sich der Gesetzgeber mit der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) und dem Ausschuss für Produktsicherheit (AfP). Bei Letzterem handelt es sich freilich um alten Wein in neuen Schläuchen: Der AfP ist nichts anderes als der �alte� Ausschuss für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte (AtAV) unter einem neuen Namen.
Das Recht der überwachungsbedürftigen Anlagen befindet sich in Abschnitt 9 des ProdSG. Dieser Abschnitt bildet weiterhin die Schnittstelle auch zum Betriebssicherheitsrecht. Denn die Ermächtigung zum Erlass der Betriebssicherheitsverordnung findet sich – neben jener Ermächtigungsgrundlage aus dem Arbeitsschutzgesetz – in § 34 Abs. 1 ProdSG.
Abschnitt 10 regelt abschließend die produktsicherheitsrechtlichen Straf- und Bußgeldvorschriften.
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3.6.1.7 Der sachliche Anwendungsbereich des ProdSG: der Produktbegriff
Dass dem Produktbegriff innerhalb eines Produktsicherheitsgesetzes eine zentrale Bedeutung zukommt, nimmt nicht weiter Wunder. In der Tat ist es so, dass mit dem Produktbegriff mehr oder weniger alles �steht und fällt� im ProdSG: Denn der sachliche oder gegenständliche Anwendungsbereich des ProdSG wird durch den Begriff �Produkt� gebildet. Was also ist ein Produkt i.S.d. ProdSG?
Produkte sind gemäß § 2 Nr. 22 ProdSG
�Waren, Stoffe oder Zubereitungen, die durch einen Fertigungsprozess hergestellt worden sind�.
Wer mit dem Vorgängergesetz gearbeitet hat, muss sich also auf den ersten Blick umgewöhnen. Denn das GPSG definierte Produkte als technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte. Weil der Begriff des technischen Arbeitsmittels häufig mit dem Begriff �Arbeitsmittel� i.S.d. Betriebssicherheitsverordnung verwechselt wurde, hat der Gesetzgeber auf seine Verwendung im ProdSG verzichtet. Im Ergebnis soll sich indes nichts geändert haben: Was unter dem GPSG entweder technisches Arbeitsmittel oder Verbraucherprodukt war, soll ausweislich der Gesetzesbegründung unter dem ProdSG ein Produkt sein.
Weil Stoffe und Zubereitungen von der europäischen Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (sog. REACH-Verordnung) erfasst werden, spielen sie im ProdSG keine große Rolle. Das entscheidende Wort ist mithin die Ware. Eine Ware ist ein Handelsgut und dadurch gekennzeichnet, dass es sich um eine bewegliche Sache handelt. Kein Produkt im Sinne des Produktsicherheitsrechts sind also unbewegliche Sachen wie Grundstücke und bauliche Anlagen. Eine Ware wird indes nur dann erfasst, wenn sie durch einen Fertigungsprozess hergestellt wird. Fertigung ist ein anderes Wort für Herstellung: Durch Verarbeitung von Grundstoffen muss ein Erzeugnis entstehen. Damit sind z.B. landwirtschaftliche Naturprodukte oder Bodenschätze keine Produkte i.S.d. Produktsicherheitsrechts. Sie sind freilich als bewegliche Sachen Produkte im Sinne des zivilrechtlichen Produkthaftungsgesetzes.
Auch wenn sich der Gesetzgeber dazu nicht erklärt, führt kein Weg an der Erkenntnis vorbei, dass sich der sachliche Anwendungsbereich des ProdSG gleichwohl verändert hat: Der Anwendungsbereich ist nunmehr weiter, sodass in der produktsicherheitsrechtlichen Literatur schon zu Recht vom weiten Produktbegriff die Rede ist. Denn weil nunmehr jede Ware, die durch einen Fertigungsprozesshergestellt worden ist, ein Produkt ist, erfasst der Produktbegriff naturgemäß auch die gesamte Zulieferindustrie: Komponenten (Bauteile und Baugruppen), die (z.B. zu einem technischen Arbeitsmittel i.S.d. GPSG) weiterverarbeitet werden, wurden zwar grds. nicht vom GPSG erfasst (denn entgegen mancher Meinung wurde nicht jedes Produkt notwendigerweise vom GPSG erfasst), das ProdSG interessiert sich aber ersichtlich auch für die Zulieferprodukte als durch einen
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Fertigungsprozess hergestellte Waren. Dies führt in der Konsequenz dazu, dass solche Komponenten an den produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen zu messen sind, wenn sie dem Abnehmer überlassen werden.
Unverändert gibt es im ProdSG allerdings Verbraucherprodukte als Teilmenge des Produktbegriffs, d.h., jedes Verbraucherprodukt ist immer auch Produkt. Umgekehrt ist jedoch nicht jedes Produkt immer auch ein Verbraucherprodukt. Damit aus einem Produkt ein Verbraucherprodukt wird, müssen dessen Begriffsmerkmale vorliegen. Gemäß § 2 Nr. 26 ProdSG sind Verbraucherprodukte
�neue, gebrauchte oder wiederaufgearbeitete Produkte, die für Verbraucher bestimmt sind oder unter Bedingungen, die nach vernünftigem Ermessen vorhersehbar sind, von Verbrauchern benutzt werden könnten, selbst wenn sie nicht für diese bestimmt sind; als Verbraucherprodukte gelten auch Produkte, die dem Verbraucher im Rahmen einer Dienstleistung zur Verfügung gestellt werden�.
Danach gibt es also unterschiedliche Wege, damit aus einem Produkt ein Verbraucherprodukt im Sinne des ProdSG wird:
Zunächst handelt es sich um ein Verbraucherprodukt, wenn der Hersteller dieses ausdrücklich zur Verwendung durch Verbraucher bestimmt. Damit wird dem Hersteller ein Definitionsmonopol eingeräumt: Er selbst kann im Wege einer �Produktwidmung� bestimmen, ob sein Produkt für eine private Verbrauchernutzung zur Verfügung gestellt werden soll oder nicht. Diese Widmung kann beispielsweise durch konkrete Herstelleraussagen (z.B. auch in der Gebrauchsanleitung), die Produktbezeichnung, die Wahl entsprechender Vertriebswege und Verkaufsstätten oder durch Werbeaussagen erfolgen.
Auch wenn es an einer solchen Herstellerbestimmung in Richtung eines Verbraucherprodukts mangelt, kann das Produkt gleichwohl Verbraucherprodukt sein: Es reicht aus, wenn eine Verwendung durch Verbraucher nach vernünftigem Ermessen vorhersehbar ist. Was nach vernünftigem Ermessen vorhersehbar ist, lässt sich oftmals nur schwer beantworten. Der Gesetzgeber hat diese Schwierigkeiten bei der Gesetzesanwendung bewusst in Kauf genommen, indem er die Abgrenzung zwischen Produkt und Verbraucherprodukt zum Gegenstand einer Wertungsfrage mit mehreren unbestimmten Rechtsbegriffen gemacht hat: Denn darüber, was erstens vorhersehbar ist, und zwar zweitens nach vernünftigem Ermessen, wird der Rechtsanwender im Unklaren gelassen. Zu Recht wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass ein objektiver Blick auf die vom Hersteller in seiner Einflusssphäre intendierten oder jedenfalls geduldeten Vertriebsströme ein brauchbarer Ansatz ist, um sich an diese Wertungsfrage heranzutasten. Im Übrigen müssen hier – so unbefriedigend die Antwort auch sein mag – alle Umstände des Einzelfalles in die Überlegungen einbezogen und am Maßstab der Vorhersehbarkeit einer Verwendung durch Verbraucher unter Berücksichtigung vernünftigen Ermessens beurteilt werden.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 13 – 01.05.2012 << >>
Und schließlich ist ein Produkt auch dann ein Verbraucherprodukt, wenn es dem Verbraucher im Rahmen einer Dienstleistung zur Verfügung gestellt wird. Exemplarisch seien Fitness-, Wellnessgeräte oder Sonnenliegen genannt, die Verbraucher in Fitnesscentern, in Hotels oder in Solarien benutzen können. Eine Haartrockenhaube beim Friseur ist ebenfalls ein solches Verbraucherprodukt (nicht aber der professionelle Haarfön, den der Friseur bei der Arbeit benutzt) wie ein Einkaufswagen beim Einzelhändler um die Ecke.
Unverändert zählen nach alledem auch die sogenannten Migrationsprodukte zu den Verbraucherprodukten i.S.d. Produktsicherheitsrechts. Unter Migrationsprodukten versteht man solche Produkte, die zunächst im Sinne von technischen Arbeitsmitteln rein gewerblichen Zwecken dienen, bevor sie dann auch in die Hände von Verbrauchern gelangen. Wesensmerkmal der Produktmigration ist somit der Wechsel von einem B2B-Produkt (engl. Business-to-Business) zu einem (auch) B2C-Produkt (engl. Business-to-Consumer). Das fast schon klassische, weil immer wieder genannte Beispiel für Migrationsprodukte im Produktsicherheitsrecht ist der Laserpointer, der ursprünglich einmal für rein gewerbsmäßige Präsentationszwecke entwickelt wurde (B2B), bevor er zunehmend Eingang in die Alltagsausstattung privater Haushalte fand (B2C). Daneben wird auch Computer-Hardware mit Ausnahme von Hochleistungsrechnern im Zusammenhang mit Produktmigration in Richtung B2C genannt.
Auch wenn der Gesetzgeber diesen Aspekt nur bei den Verbraucherprodukten hervorgehoben hat, gilt er doch in gleicher Weise bei den Produkten: Ob ein (Verbraucher-)Produkt neu, gebraucht oder wiederaufgearbeitet ist, ändert nichts an der Anwendbarkeit des ProdSG, wenn und soweit es auf dem Markt bereitgestellt oder ausgestellt wird. Dabei ist ein (gebrauchtes) Produkt wiederaufgearbeitet, wenn es durch technische Bearbeitung wieder vollwertig gebrauchsfertig und damit wie neuartig geworden ist. Regelmäßig wird das Produkt dabei vollständig zerlegt und generalüberholt. Im Unterschied zu einem wesentlich veränderten Produkt – das als neues Produkt qualifiziert wird – bleibt ein wiederaufgearbeitetes Produkt ein gebrauchtes Produkt.
3.6.1.8 Der handlungsspezifische Anwendungsbereich des ProdSG: Bereitstellung auf dem Markt, Ausstellen und erstmalige Verwendung
Auch wenn ein Produkt in Rede steht, ist damit der Anwendungsbereich des ProdSG noch nicht eröffnet. Es müssen bestimmte Handlungsweisen vorliegen, die im Ergebnis dazu führen, dass die Handlungen am Maßstab des ProdSG zu messen sind. Welche Handlungen dies konkret sind, hat der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 ProdSG näher ausgeführt. Dort heißt es:
�Dieses Gesetz gilt, wenn im Rahmen einer Geschäftstätigkeit Produkte auf dem Markt bereitgestellt, ausgestellt oder erstmals verwendet werden.�
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 14 – 01.05.2012 << >>
Erst wenn ein Produkt im Rahmen einer Geschäftstätigkeit auf dem Markt bereitgestellt wird, wenn es ausgestellt wird oder wenn es erstmals verwendet wird, interessiert sich das ProdSG also für diesen Vorgang. Umgekehrt gilt damit auch: Alle anderen Handlungsweisen, die wie z.B. das vermittelnde Tätigwerden eines Maklers nicht unter die soeben genannten Tätigkeiten fallen, müssen keiner Prüfung am Maßstab des ProdSG standhalten.
Zunächst muss es sich um eine Handlung drehen, die im Rahmen einer Geschäftstätigkeit vorgenommen wird. Es muss also gewerbs- oder geschäftsmäßiges Handeln in Rede stehen, was man unter den Oberbegriff der wirtschaftlichen Unternehmung zusammenfassen kann. Wichtig ist, dass die Entgeltlichkeit keine unabdingbare Voraussetzung der Geschäftstätigkeit ist. Das ProdSG kann also auch bei unentgeltlichen Vorgängen durchaus anwendbar sein.
Aus dem früheren Inverkehrbringen hat der Gesetzgeber des ProdSG im Anschluss an den New Legislative Framework die Bereitstellung auf dem Markt gemacht. Was darunter zu verstehen sein soll, hat der Gesetzgeber in § 2 Nr. 4 ProdSG wie folgt geregelt:
�jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe eines Produkts zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Markt der Europäischen Union im Rahmen einer Geschäftstätigkeit�
Dieser Definition kommt überragend wichtige Bedeutung zu, weil die beiden anderen Handlungsweisen, das sind das Ausstellen und das erstmalige Verwenden, praktisch weitaus weniger wichtig sind. Mit anderen Worten kommt das ProdSG regelmäßig dann zur Anwendung, weil Produkte auf dem Markt bereitgestellt werden.
Aufgrund der zentralen Bedeutung dieses Begriffes lohnt sich ein genauerer Blick auf seine Definitionsbestandteile. Die Bereitstellung auf dem Markt setzt voraus, dass
(1) ein Produkt in Rede steht,
(2) das abgegeben wird, und zwar
(3) zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung sowie
(4) entgeltlich oder unentgeltlich, wobei
(5) die Abgabe auf dem Markt der Europäischen Union sowie
(6) im Rahmen einer Geschäftstätigkeit stattfinden muss.
Fehlt es schon an einer dieser sechs Voraussetzungen, liegt keine Bereitstellung auf dem Markt i.S.d. § 2 Nr. 4 ProdSG vor. Freilich sind nicht alle sechs Voraussetzungen in gleicher Weise relevant: So stellt z.B. das Merkmal (4) aufgrund seiner Weite überhaupt keine Hürde
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 15 – 01.05.2012 << >>
dar. Und die Voraussetzungen (1) und (6) müssen schon vorliegen, um überhaupt den Anwendungsbereich des ProdSG gemäß § 1 Abs. 1 zu eröffnen. Demgegenüber sind die Voraussetzungen (2) und (3) von erheblicher Bedeutung. Die Fragen, die sich bei der Subsumtion konkreter Lebenssachverhalte unter die Definition des § 2 Nr. 4 ProdSG in der Praxis stellen, werden sich regelmäßig auf das Vorliegen einer Abgabe zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung beziehen.
Was die erforderliche Abgabe anbelangt, ist dies als Synonym zum früheren Begriff des Überlassens zu verstehen. Von einer Abgabe in diesem Sinne ist also immer dann auszugehen, wenn es zu einem Wechsel der Sachherrschaft kommt. Entscheidend ist der rein tatsächliche Vorgang des Sachherrschaftswechsels. Vorgänge, die sich im Vorfeld der Abgabe abspielen, weil sie die Abgabe erst vorbereiten, sind demnach keine Abgabe. Wer ein Produkt also z.B. zu Werbezwecken anbietet, aufstellt oder vorführt, stellt es noch nicht auf dem Markt bereit.
Eine produktsicherheitsrechtlich relevante Abgabe liegt also z.B. vor, wenn ein Produkt nach Abschluss eines Kaufvertrages vom Verkäufer an den Käufer übergeben wird. Weil es auf die tatsächliche Sachherrschaft ankommt, reicht es allerdings auch aus, wenn der Abgabe ein Miet-, Pacht-, Leasing- oder Schenkungsvertrag zugrunde liegt. Hinter diesem Anknüpfungspunkt steckt die Überlegung, dass es aus Sicht des Produktsicherheitsrechts nicht auf die bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung ankommen kann, sondern auf den Verbraucher- oder arbeitsschutzrechtlich bedeutsamen Augenblick des Übergangs des produktspezifischen Gefahrenpotenzials auf einen neuen (Produkt-) Nutzer.
Neben der Bereitstellung auf dem Markt ist das Ausstellen die zweite Handlung, die den Anwendungsbereich des ProdSG eröffnet. Ausstellen ist gemäß § 2 Nr. 2 ProdSG �das Anbieten, Aufstellen oder Vorführen von Produkten zu Zwecken der Werbung oder der Bereitstellung auf dem Markt�.
Wenn also Produkte mit der entsprechenden Zweckbestimmung z.B. in Geschäften des Einzelhandels aufgestellt werden oder auf einer Messe vorgeführt werden, ist dies ebenso produktsicherheitsrechtlich relevant wie das Anbieten eines Produkts mit dem Ziel der Bereitstellung auf dem Markt im Internet. Just diesen Internetvertrieb, der immer bedeutsamer wird, hatte der Gesetzgeber im Blick, als er den Begriff des Ausstellens um den Aspekt des Anbietens (zu Zwecken der Bereitstellung auf dem Markt) erweitert hat.
erstmaliges Verwenden
Auch wenn ein Produkt erstmals verwendet wird, kommt das ProdSG zur Anwendung. Insofern unterscheidet sich das ProdSG vom GPSG.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 16 – 01.05.2012 << >>
Der Gesetzgeber hat diese Handlung aufgenommen, um die Eigenherstellung von Maschinen und Aufzügen zu erfassen. Denn wer z.B. eine Maschine für seinen eigenen Gebrauch herstellt, bringt sie mangels Abgabe an einen anderen nicht in Verkehr. Er nimmt sie jedoch in Betrieb und diese Handlung wird von der EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG erfasst. Sie muss mithin notwendigerweise auch vom ProdSG erfasst werden, weil die EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG über eine Verordnung zum ProdSG (Maschinenverordnung ProdSV) in nationales Recht umgesetzt wird.
3.6.1.9 Der persönliche Anwendungsbereich des ProdSG: Hersteller, Bevollmächtigter, Einführer und Händler
Welche Personen müssen sich mit den rechtlichen Vorgaben des ProdSG befassen? Diese Frage bezieht sich auf den persönlichen Anwendungsbereich des ProdSG. Das europäische – und nunmehr auch das deutsche -Produktsicherheitsrecht hat dafür den Begriff des Wirtschaftsakteurs geprägt. Wirtschaftsakteur ist gemäß § 2 Nr. 29 ProdSG der Hersteller, der Bevollmächtigte, der Einführer und der Händler. In erster Linie diese Personengruppen sind es also, die sich mit den Anforderungen des ProdSG auseinandersetzen müssen. Sie sind es auch, die von den Marktüberwachungsbehörden grds. in Anspruch genommen werden, wenn es darum geht, Verstöße gegen das ProdSG wirksam abzustellen. Wenn ein Produkt ausgestellt wird, ist es entsprechend der Aussteller, der die produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen an das Ausstellen erfüllen muss.
Wer Hersteller ist, bestimmt der Gesetzgeber in § 2 Nr. 14 ProdSG wie folgt:
�jede natürliche oder juristische Person, die ein Produkt herstellt oder entwickeln oder herstellen lässt und dieses Produkt unter ihrem eigenen Namen oder ihrer eigenen Markt vermarktet; als Hersteller gilt auch jeder, der
ein Produkt wiederaufarbeitet oder die Sicherheitseigenschaften eines Verbraucherprodukts beeinflusst und dieses anschließend auf dem Markt bereitstellt�
Hersteller ist also nicht nur der �tatsächliche� Hersteller, sondern auch der sogenannte Quasi-Hersteller. Der Quasi-Hersteller stellt das Produkt nicht in eigener Person her, sondern lässt es herstellen. Indem er z.B. seinen Namen an dem Produkt anbringt, gibt er sich nach außen hin indes als Hersteller aus. Dies reicht aus, um ihn zum Hersteller i.S.d. Produktsicherheitsrechts zu machen. Er ist insbesondere kein Hersteller �zweiter Klasse� mit einem nur geringeren Pflichtenkreis. Im zivilrecht-
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lichen Produzentenhaftungsrecht ist dies allerdings anders. Dort gibt es signifikante Unterschiede in Bezug auf die Verkehrssicherungspflichten von Herstellern einerseits und Quasi-Herstellern andererseits. Hersteller (eines neuen Produkts) ist im Übrigen auch, wer ein schon auf dem Markt bereitgestelltes, also gebrauchtes Produkt wesentlich verändert. Von einer solchen wesentlichen Veränderung soll immer dann auszugehen sein, wenn an einem Produkt bedeutende Veränderungen mit dem Ziel der Modifizierung seiner ursprünglichen Leistung, Verwendung oder Bauart vorgenommen worden sind. Wird dieses anschließend einem anderen überlassen, liegt eine erstmalige Bereitstellung auf dem Markt vor.
Bevollmächtigter ist gemäß § 2 Nr. 6 ProdSG
�jede im Europäischen Wirtschaftsraum ansässige natürliche oder juristische Person, die der Hersteller schriftlich beauftragt hat, in seinem Namen bestimmte Aufgaben wahrzunehmen, um seine Verpflichtungen nach der einschlägigen Gesetzgebung der Europäischen Union zu erfüllen�.
Was den Bevollmächtigten auszeichnet ist also die schriftliche Beauftragung durch den Hersteller. Gegenstand des Auftrags muss selbstredend die Wahrnehmung produktsicherheitsrechtlicher Pflichten sein. Der Bevollmächtigte, der im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ansässig sein muss, d.h. in der EU, in Liechtenstein, Island oder Norwegen (nicht aber in der Schweiz, denn diese gehört dem EWR gerade nicht an, obwohl sie in der Europäischen Freihandelsassoziation [EFTA] Mitglied ist), kann zugleich Einführer i.S.d. Produktsicherheitsrechts sein. Zu unterscheiden ist der Bevollmächtigte insbesondere vom Handelsvertreter, Handelsbevollmächtigten und Händler.
Einführer ist gemäß § 2 Nr. 8 ProdSG
�jede im Europäischen Wirtschaftsraum ansässige natürliche oder juristische Person, die ein Produkt aus einem Staat, der nicht dem Europäischen Wirtschaftsraum angehört, in den Verkehr bringt�.
Den Einführer oder Importeur kennzeichnet also, dass er außereuropäische Produkte in den EWR verbringt, um sie (unverändert) innerhalb des EWR zu vermarkten.
Händler schließlich ist gemäß § 2 Nr. 12 ProdSG
�jede natürliche oder juristische Person in der Lieferkette, die ein Produkt auf dem Markt bereitstellt, mit Ausnahme des Herstellers und des Einführers�.
Wer ein Produkt auf dem Markt bereitstellt, muss für die Marktüberwachungsbehörden ansprechbar sein. Wenn es sich bei der Person nicht um einen Hersteller und auch nicht um einen Einführer handelt (was also zunächst und vorrangig zu prüfen ist), dann ist diese Person Händler i.S.d. ProdSG. Der Hinweis auf die Lieferkette ist im Übrigen missverständlich: Denn auch der Leasinggeber oder der Vermieter ist Händler i.S.d. ProdSG,
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wenn er ein Produkt auf dem Markt bereitstellt. In einer Lieferkette stehen diese Personen deshalb freilich noch lange nicht.
3.6.1.10 Die allgemeinen Anforderungen an die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt
Die für die soeben genannten Wirtschaftsakteure, namentlich die Hersteller und Händler, aber auch die Einführer und Bevollmächtigten zentrale Frage, unter welchen Voraussetzungen sie ein Produkt im Einklang mit den produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen auf dem Markt bereitstellen, beantwortet der Gesetzgeber in Abschnitt 3 des ProdSG, der aus den §§ 3 bis 8 besteht. Dort werden die �Voraussetzungen für die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt sowie für das Ausstellen von Produkten� geregelt. Allerdings sind nicht alle Normen aus den §§ 3 ff. ProdSG gleichermaßen interessant: In erster Linie Paragraph 3 sowie in bestimmten Fällen auch die Paragraphen 6 und 7 statuieren die bedeutsamen rechtlichen Anforderungen. Demgegenüber regeln die §§ 4, 5 ProdSG, in welchen Fällen vermutet wird, dass ein Produkt mit den allgemeinen produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen aus § 3 ProdSG vereinbar ist.
3.6.1.10.1 Der europäisch-harmonisierte Bereich
Für die Produkte aus dem sogenannten europäisch-harmonisierten Bereich gilt § 3 Abs. 1 ProdSG. Europäisch-harmonisiert wird der Bereich deshalb bezeichnet, weil zu ihm Produkte wie z.B. elektrische Betriebsmittel zur Verwendung bei einer Nennspannung zwischen 50 und 1.000 V für Wechselstrom und 75 und 1.500 V für Gleichstrom, Spielzeug oder Maschinen gehören, die Gegenstand einer europäischen Harmonisierungsrechtsvorschrift (im Beispiel Niederspannungsrichtlinie 2006/95/ EG, Spielzeugrichtlinie 2009/48/EG und EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/ EG) sind, welche wiederum durch eine Verordnung zum ProdSG (im Beispiel Niederspannungsverordnung [1. ProdSV], Spielzeugverordnung [2. ProdSV] und Maschinenverordnung [9. ProdSV]) in nationales Recht umgesetzt wurde.
§ 3 Abs. 1 ProdSG lautet wie folgt:
�Soweit ein Produkt einer oder mehreren Rechtsverordnungen nach § 8 Abs. 1 unterliegt, darf es nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn es
die Sicherheit und Gesundheit von Personen oder sonstige in den Rechtsverordnungen nach § 8 Absatz 1 aufgeführte Rechtsgüter bei bestimmungsgemäßer oder vorhersehbarer Verwendung nicht gefährdet.�
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 19 – 01.05.2012 << >>
Bei den hier angesprochenen Rechtsverordnungen handelt es sich um die Verordnungen zum ProdSG wie z.B. die Maschinenverordnung. Das ProdSG verweist also im Ergebnis mehr oder weniger auf die in den ProdSV statuierten formellen und materiellen Anforderungen. Daneben darf das Produkt indes auch nicht die Sicherheit und Gesundheit von Personen und ggf. weitere Rechtsgüter gefährden, wobei dies sowohl für die bestimmungsgemäße als auch für die vorhersehbare Verwendung gilt. Dabei ist unter einer bestimmungsgemäßen Verwendung gemäß § 2 Nr. 5 ProdSG
die Verwendung, für die ein Produkt nach den Angaben derjenigen Person, die es in den Verkehr bringt, vorgesehen ist, oder
die übliche Verwendung, die sich aus der Bauart und Ausführung des Produkts ergibt�,
zu verstehen. In erster Linie maßgeblich für die bestimmungsgemäße Verwendung ist also die Herstellerbestimmung. Wenn sie fehlt, kommt es in zweiter Linie auf die übliche Benutzungsweise bzw. das übliche Käuferverhalten an. Die vorhersehbare Verwendung ist gemäß § 2 Nr. 28 ProdSG
�die Verwendung eines Produkts in einer Weise, die von derjenigen Person, die es in den Verkehr bringt, nicht vorgesehen, jedoch nach vernünftigem Ermessen vorhersehbar ist�.
Von der vorhersehbaren Verwendung zu unterscheiden ist zum einen der nicht mehr vorhersehbare, erkennbar unsachgemäße, widmungsfremde Fehlgebrauch. Zum anderen muss selbstredend der Missbrauch eines Produkts nicht berücksichtigt werden.
Was das Begriffspaar der Sicherheit und Gesundheit anbelangt, muss man wissen, dass mit Sicherheit die körperliche Sicherheit gemeint ist. Die finanzielle, politische und umweltbezogene Sicherheit ist also ebenso wenig gemeint wie die Sicherheit von Eigentum und Vermögen. Im Ergebnis sind die Schutzgüter Sicherheit und Gesundheit damit kaum voneinander zu trennen.
3.6.1.10.2 Der nicht-harmonisierte Bereich
Alle übrigen Produkte, die vom ProdSG erfasst werden, gehören dem sogenannten nicht-harmonisierten Bereich an. Ihre Bereitstellung auf dem Markt ist am Maßstab des § 3 Abs. 2 ProdSG zu messen. Ganz richtig ist die Bezeichnung �nicht-harmonisiert� freilich nicht: Hinter § 3 Abs. 2 ProdSG steht immerhin die allgemeine europäische Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG, soweit es sich um ein Verbraucherprodukt handelt und dieses Verbraucherprodukt von keiner ProdSV erfasst wird. Insofern regelt also auch § 3 Abs. 2 ProdSG durchaus einen Ausschnitt europäischen Produktsicherheitsrechts.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 20 – 01.05.2012 << >>
Was die konkreten Anforderungen an die Bereitstellung auf dem Markt anbelangt, hat der Gesetzgeber in § 3 Abs. 2 S. 1, 2 ProdSG Folgendes geregelt:
�1Ein Produkt darf, soweit es nicht Absatz 1 unterliegt, nur auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn es bei bestimmungsgemäßer oder vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und Gesundheit von Personen nicht gefährdet. 2Bei der Beurteilung, ob ein Produkt der Anforderung nach Satz 1 entspricht, sind insbesondere zu berücksichtigen:
die Gruppen von Verwendern, die bei der Verwendung des Produkts stärker gefährdet sind als andere.�
Produkte aus dem nicht-harmonisierten Bereich können also immer dann rechtmäßig auf dem Markt bereitgestellt werden, wenn sie die Sicherheit und Gesundheit von Personen nicht gefährden. Mit Sicherheit wird auch hier die körperliche Sicherheit in Bezug genommen. Dabei ist wiederum sowohl die bestimmungsgemäße als auch die vorhersehbare Verwendung in die Bewertung einzubeziehen. Ein Produkt ist allerdings nicht schon deshalb gefährlich, weil es die Möglichkeit gibt, einen höheren Sicherheitsgrad zu erreichen, oder weil andere Produkte verfügbar sind, die ein geringeres Risiko darstellen, § 3 Abs. 2 S. 3 ProdSG.
3.6.1.10.3 Bagatellgrenze bei Verbraucherprodukten
Bei Verbraucherprodukten ist unabhängig davon, ob sie von § 3 Abs. 1 oder von § 3 Abs. 2 ProdSG erfasst werden, eine sogenannte Bagatellgrenze zu beachten, wenn es um die Prüfung der Produktgefahren geht. Denn der europäische Richtliniengeber hat in der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG in Art. 2 lit. b) S. 1 klargemacht, dass ein Verbraucherprodukt auch dann noch sicher ist, wenn es �keine oder nur geringe, mit seiner Verwendung zu vereinbarende und unter Wahrung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit und Sicherheit von Personen vertretbare Gefahren birgt�. Wenn von einem Produkt also bloß eine solche vertretbare Gefahr ausgeht, ist es immer noch ein sicheres Produkt i.S.d. europäischen Produktsicherheitsrechts und damit auch des nationalen ProdSG. Wann noch von einer vertretbaren Gefahr gespro-
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chen werden kann, kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles entschieden werden.
3.6.1.10.4 Weitere Anforderungen
In § 3 Abs. 3, 4 ProdSG hat der Gesetzgeber weitere Anforderungen statuiert, die indes nur ggf. zu beachten sind. Sie gelten unabhängig davon, ob das Produkt dem europäisch-harmonisierten oder dem nicht-harmonisierten Bereich angehört.
Zum einen ist im Zeitpunkt der Bereitstellung auf dem Markt ausreichend darauf hinzuweisen, wenn der Schutz von Sicherheit und Gesundheit erst durch die Art der Aufstellung eines Produkts gewährleistet ist, § 3 Abs. 3 ProdSG. Zum anderen ist im selben Zeitpunkt eine Gebrauchsanleitung in deutscher Sprache mitzuliefern, wenn bei der Verwendung, Ergänzung oder Instandhaltung eines Produkts bestimmte Regeln zu beachten sind. Regelungen in den Verordnungen zum ProdSG gehen selbstredend vor (man denke etwa an die detaillierten Regelungen in der EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG zur Bedienungsanleitung).
3.6.1.11 Die zusätzlichen Anforderungen an die Bereitstellung von Verbraucherprodukten auf dem Markt
In § 6 ProdSG werden produktsicherheitsrechtliche Anforderungen statuiert, die allein für Verbraucherprodukte gelten. Keine Rolle spielt dabei, ob das Verbraucherprodukt Gegenstand einer europäischen Richtlinie ist, die durch eine Verordnung zum ProdSG in nationales Recht umgesetzt wurde: Mit anderen Worten ist es grds. unerheblich, ob das Produkt dem europäisch-harmonisierten Bereich angehört oder nicht. Entscheidend ist vielmehr allein, ob es sich um ein neues, gebrauchtes oder wiederaufgearbeitetes Produkt handelt, das für Verbraucher bestimmt ist oder unter Bedingungen, die nach vernünftigem Ermessen vorhersehbar sind, von Verbrauchern benutzt werden könnte, selbst wenn es nicht für diese bestimmt ist. Ausreichend ist auch für die Eigenschaft als Verbraucherprodukt – was leicht übersehen wird –, wenn das Produkt dem Verbraucher im Rahmen einer Dienstleistung zur Verfügung gestellt wird. Zu beachten ist allerdings, dass für jene Produkte, die dem europäisch-harmonisierten Bereich zuzurechnen sind, häufig spezielle(re) Bestimmungen in den Verordnungen zum ProdSV gelten, die dann selbstredend (insoweit) vorrangig zu beachten sind.
Was die Anforderungen zum Zeitpunkt der Bereitstellung auf dem Markt anbelangt, sind die Absätze 1 und 2 des § 6 ProdSG zu beachten. Sie richten sich allein an die Wirtschaftsakteure Hersteller, Bevollmächtigter und Einführer und damit nicht auch den Händler. Sie lauten wie folgt:
(Abs. 1) �1Der Hersteller, sein Bevollmächtigter und der Einführer haben jeweils im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit bei der Bereitstellung eines Verbraucherprodukts auf dem Markt
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 22 – 01.05.2012 << >>
eindeutige Kennzeichnungen zur Identifikation des Verbraucherprodukts anzubringen.�
�2Die Angaben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 sind auf dem Verbraucherprodukt oder, wenn dies nicht möglich ist, auf dessen Verpackung anzubringen. 3Ausnahmen von den Verpflichtungen nach Satz 1 Nummer 2 und 3 sind zulässig, wenn es vertretbar ist, diese Angaben wegzulassen, insbesondere weil sie dem Verwender bereits bekannt sind oder weil es mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden wäre, sie anzubringen.�
(Abs. 2) �Der Hersteller, sein Bevollmächtigter und der Einführer haben jeweils im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit Vorkehrungen für geeignete Maßnahmen zur Vermeidung von Risiken zu treffen, die mit dem Verbraucherprodukt verbunden sein können, das sie auf dem Markt bereitgestellt haben; die Maßnahmen müssen den Produkteigenschaften angemessen sein und reichen bis zur Rücknahme, zu angemessenen und wirksamen Warnungen und zum Rückruf.�
Der Gesetzgeber hat hier also Informations- und Kennzeichnungspflichten (Abs. 1) sowie die Pflicht zum Aufbau eines sogenannten Rückrufmanagements (Abs. 2) statuiert. Was die Informationspflichten anbetrifft, ist zu beachten, dass sie sich auf �versteckte� produktbezogene Gefahren bezieht. Unberührt davon bleibt die Pflicht zur Mitlieferung einer Gebrauchsanleitung in deutscher Sprache aus § 3 Abs. 4 ProdSG, die – wie gesagt – für alle Produkte gilt.
Daneben hat es der Gesetzgeber nicht versäumt, dem Hersteller, Bevollmächtigten und Einführer auch noch Pflichten für die Zeit nach der Bereitstellung auf dem Markt aufzuerlegen. Die genannten Wirtschaftsakteure müssen gemäß § 6 Abs. 3 ProdSG Stichproben durchführen, Beschwerden prüfen und, falls erforderlich, ein Beschwerdebuch führen und die Händler über weitere das Verbraucherprodukt betreffende Maßnahmen unterrichten. Bei Verbraucherprodukten (und nur dort!) gibt es also eine öffentlich-rechtliche Produktbeobachtungspflicht mit integriertem Reklamations- und Beschwerdemanagement (Sicherheitsmonitoring). Ebenfalls auf die Zeit nach der Bereitstellung eines Verbraucherprodukts auf dem Markt bezieht sich die sogenannte behördliche Notifikations- oder �Selbstanschwärzungspflicht�, mit denen die
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 23 – 01.05.2012 << >>
Marktüberwachungsbehörden über gefährliche Verbraucherprodukte in Kenntnis gesetzt werden.
Was schließlich den Händler anbelangt, wird dieser in § 6 Abs. 5 ProdSG in Bezug genommen. Er hat danach dazu beizutragen, dass nur sichere Verbraucherprodukte auf dem Markt bereitgestellt werden. Insbesondere darf der Händler kein Verbraucherprodukt auf dem Markt bereitstellen, von dem er weiß oder aufgrund der ihm vorliegenden Informationen oder seiner Erfahrung wissen muss, dass es nicht den allgemeinen produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen aus § 3 ProdSG entspricht. Die für die Zeit nach der Bereitstellung auf dem Markt virulente behördliche Notifikationspflicht gilt auch für Händler.
3.6.1.12 Die produktsicherheitsrechtliche Vermutungswirkung
Für das europäische wie nationale Produktsicherheitsrecht kennzeichnend ist die sogenannte Vermutungswirkung bzw. Konformitätsvermutung. Dieses Rechtsinstitut verzahnt vereinfacht gesagt Rechtsnormen mit technischen Normen, indem es besagt, dass bei der Beachtung bestimmter technischer Normen davon auszugehen ist, dass die rechtsverbindlichen Anforderungen des Produktsicherheitsrechts eingehalten werden. Damit steht die produktsicherheitsrechtliche Vermutungswirkung in einem untrennbaren Zusammenhang mit den soeben dargestellten produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen an die Bereitstellung auf dem Markt, weshalb es angezeigt ist, diesen zusammengehörigen Kontext auch in dieser Darstellung zu wahren.
Dass es sich bloß um eine Vermutungswirkung handelt, kann man sich gar nicht oft genug in Erinnerung rufen: In der Praxis geht man oft irrig davon aus, dass Normkonformität mit Rechtskonformität gleichzusetzen sei. Diese Gleichsetzung ist produktsicherheitsrechtlich schlichtweg falsch, sodass vor diesem Schluss gewarnt werden muss: Aus der Normkonformität wird bloß die Vermutung der Rechtskonformität abgeleitet. Und sie ist aus einer produkthaftungsrechtlichen Perspektive auch noch überaus gefährlich: Denn dort sind die konstruktiven Anforderungen noch höher als im Produktsicherheitsrecht. Das Einhalten von technischen Normen ist insoweit ein unbedingt zu beachtender Mindeststandard, nicht mehr, aber auch nicht weniger. Keinesfalls ist die Einhaltung einer technischen Norm identisch mit einem nicht mehr existenten Haftungsrisiko. Zum Teil geht die ingenieurtechnische Fixierung auf technische Normen sogar so weit, dass darüber in Vergessenheit gerät, dass sich hinter der Normenwelt überhaupt noch eine Welt rechtlicher Anforderungen verbirgt. In diesem Fall werden oftmals ebenso wertvolle wie hilfreiche, aber eben doch auch freiwillig zu beachtende Industriestandards einer Normungsorganisation mit rechtsverbindlichen Gesetzesnormen des dazu berufenen Gesetzgebers verwechselt. Dass sich solche Rechtsirrtümer für das betroffene Unternehmen nachteilig auswirken können, muss an dieser Stelle nicht näher erläutert werden.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 24 – 01.05.2012 << >>
Kleingeredet werden soll die Bedeutung technischer Normen und des darin zum Ausdruck kommenden �geronnenen Sachverstands� damit nicht: Aus einer produkthaftungsrechtlichen Perspektive folgt aus ihrer Nichteinhaltung sehr schnell ein haftungsrechtliches Risiko im Hinblick auf einen Konstruktionsfehler. Und aus der hier im Vordergrund stehenden produktsicherheitsrechtlichen Perspektive sind sie ein wichtiges Hilfsmittel, ja sogar ein Steigbügelhalter zur Erreichung der produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen. In dem produktsicherheitsrechtlichen Institut der Vermutungswirkung findet diese Bedeutung seinen auch rechtsverbindlichen Ausdruck. Die produktsicherheitsrechtliche Vermutungswirkung kann (z.B. vom Hersteller oder dem Händler) gegenüber den staatlichen Marktüberwachungsbehörden in Stellung gebracht werden. Die Behörden müssen sie freilich schon von sich aus beachten, indem sie grds. von der Konformität des betreffenden Produkts ausgehen. Allerdings handelt es sich um eine widerlegliche Vermutung: Die Marktüberwachungsbehörde kann selbstredend nachweisen, dass das Produkt ungeachtet der Vermutungswirkung nicht sicher ist. Dies kann z.B. dann der Fall sein, wenn die zugrunde liegende technische Norm schlichtweg unzureichend ist (und damit den Stand der Technik nicht darstellt) oder wenn sie unvollständig ist, weil sie bestimmte Risiken, die sich ggf. erst später herauskristallisieren, nicht abbildet. Aus dem zuletzt genannten Grund reicht die Konformitätsvermutung konsequenterweise nur so weit, wie die technische Norm produktsicherheitsrechtlich bedeutsame Anforderungen abdeckt. Insgesamt wird im Hinblick auf die Vermutungswirkung auch von einer Beweiserleichterung gesprochen.
Was die Vermutungswirkung anbelangt, muss wiederum – wie schon im Rahmen des § 3 ProdSG mit den allgemeinen Anforderungen an die Bereitstellung auf dem Markt, hier allerdings mit leicht anderer Akzentuierung – danach differenziert werden, ob ein Produkt europäischharmonisiert ist oder nicht. Die andere Akzentuierung folgt daraus, dass Verbraucherprodukte, die zwar unter § 3 Abs. 2 ProdSG fallen, aber – wegen der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG – gleichwohl europäisch-harmonisiert sind, hier mit dem �eigentlichen� europäischharmonisierten Bereich aus § 3 Abs. 1 ProdSG zusammengefasst werden. Keine Rolle spielt bei der Vermutungswirkung – anders als bei § 6 ProdSG – die Unterscheidung zwischen Produkt und Verbraucherprodukt. Im Ergebnis gilt für den europäisch-harmonisierten Bereich § 4 ProdSG, für den rein nationalen Bereich gilt zusätzlich § 5 ProdSG.
3.6.1.12.1 Der europäisch harmonisierte Bereich
Produkte, deren sich Brüssel und damit die europäische Ebene angenommen hat, werden – wie oben dargelegt – als europäisch-harmonisiert bezeichnet. Für sie gilt in Bezug auf die Vermutungswirkung § 4 ProdSG.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 25 – 01.05.2012 << >>
§ 4 Abs. 1, 2 ProdSG lautet wie folgt:
(Abs. 1) �Bei der Beurteilung, ob ein Produkt den Anforderungen nach § 3 Absatz 1 oder Absatz 2 entspricht, können harmonisierte Normen zugrunde gelegt werden.�
(Abs. 2) �Bei einem Produkt, das harmonisierten Normen oder Teilen dieser Normen entspricht, deren Fundstellen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlich worden sind, wird vermutet, dass es den Anforderungen nach § 3 Absatz 1 oder Absatz 2 genügt, soweit diese von den betreffenden Normen oder von Teilen dieser Normen abgedeckt sind.�
Im Zentrum der Vermutungswirkung stehen also die sogenannten harmonisierten Normen. Eine harmonisierte Norm ist vereinfacht gesagt durch drei Merkmale gekennzeichnet: Erstens liegt ihr ein Ersuchen der Europäischen Kommission zugrunde, d.h., der Anstoß zur Ausarbeitung der Norm muss von der Kommission kommen. Dabei wird ein Ausschuss angehört, in dem Vertreter der EU-Mitgliedstaaten angehören (�Ständiger Ausschuss�). Zweitens wird die Norm von einem europäischen Normungsgremium ausgearbeitet (und damit nicht vom Deutschen Institut für Normung [DIN] oder dem Verband der Elektrotechnik, Elektronik und Informationstechnik [VDE]). Die Norm muss also entweder von dem Europäischen Komitee für Normung (CEN), dem Europäischen Komitee für elektrotechnische Normung (CENELEC) oder dem Europäischen Institut für Telekommunikationsnormen (ETSI) erarbeitet werden. Welche dieser Organisationen im konkreten Einzelfall beauftragt wird, hängt vom Gegenstand der Normung ab: Wenn es um Elektrotechnik geht, ist das CENELEC sachlich zuständig. Bei Fragen der Telekommunikation wird das ETSI angerufen. Und bei allen anderen Normungsfragen ist die Zuständigkeit des CEN begründet. Und drittens schließlich wird die Fundstelle der erarbeiteten Norm im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Aufgrund dieser Pflicht zur Veröffentlichung harmonisierter Normen kann sich jedermann ohne Weiteres darüber informieren, welche technischen Normen europäisch-harmonisiert sind. Die für eine bestimmte europäische Richtlinie wie z.B. die EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG oder die Niederspannungsrichtlinie 2006/95/EG, aber auch die – nur für Verbraucherprodukte geltende – allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG maßgeblichen technischen Normen werden dabei jeweils zusammengefasst und nach der jeweiligen Normnummer aufgelistet. Aktuelle Übersichten zu den einzelnen Normen bietet die Webseite www.newapproach.org/Directives/Default.asp.
Wenn diese drei Voraussetzungen allesamt erfüllt sind, erlangt die betreffende technische Norm gleichsam �höhere Weihen� und wird zur harmonisierten Norm, die im Falle der Beachtung zur Beanspruchung der Vermutungswirkung berechtigt. Aufgrund dieser für harmonisierte Normen bestimmenden Merkmale könnte man auf den Gedanken kommen, dass sich diese Normen daran erkennen ließen, dass ihre Normnummer mit einem �EN� beginnt. Dem ist indes nicht so: Es gibt auch europäische Normen von europäischen Normungsgremien, deren Normnummer ent-
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sprechend mit einem �EN� beginnt, die nicht harmonisiert sind, weil z.B. kein Ersuchen der Europäischen Kommission vorausging. Wer die für das Produktsicherheitsrecht so wichtigen harmonisierten Normen sicher identifizieren will, sollte daher allein auf die Veröffentlichung im Amtsblatt der EU vertrauen.
Im Übrigen werden die harmonisierten Normen in sämtlichen Mitgliedstaaten der EU durch entsprechende �Spiegelnormen� flankiert. Darunter versteht man nationale technische Normen, mit denen der Inhalt der europäischen Normen übernommen wird. In Deutschland beginnen diese Normen mit �DIN EN�.
Ob für die Vermutungswirkung nun die europäisch-harmonisierten Normen (�EN�) oder die eben erwähnten Spiegelnormen (�DIN EN�) maßgeblich sind, bleibt abzuwarten: Während das GPSG und die dahinterstehende allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG auf die nationalen Spiegelnormen abstellt(e), ist davon im ProdSG keine Rede mehr: Das Produkt muss harmonisierten Normen oder Teilen dieser Normen entsprechen. Bei Zugrundelegung dieses Wortlauts begänne die Vermutungswirkung also früher, weil es des nationalen Umsetzungsaktes nicht mehr bedürfte. Mit Blick auf den anderslautenden Wortlaut der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG kann dies indes nicht richtig sein. Hier wird man weiterhin eine nationale Spiegelnorm verlangen müssen. Anders verhält es sich wiederum z.B. im Maschinenrecht: Denn dort knüpft schon Art. 7 Abs. 2 EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG die Vermutungswirkung an das Vorliegen einer europäisch-harmonisierten Norm und damit nicht an eine nationale Spiegelnorm. An solchen Beispielen zeigt sich im Übrigen gut, wie schwierig und vertrackt die Arbeit mit dem ProdSG sein kann.
3.6.1.12.2 Der nicht-harmonisierte Bereich
Und in § 5 Abs. 1, 2 ProdSG ist für den nicht-harmonisierten Produktbereich des § 3 Abs. 2 ProdSG Folgendes geregelt:
(Abs. 1) �Bei der Beurteilung, ob ein Produkt den Anforderungen nach § 3 Absatz 2 entspricht, können Normen und andere technische Spezifikationen zugrunde gelegt werden.�
(Abs. 2) �Bei einem Produkt, das Normen oder anderen technischen Spezifikationen oder Teilen von diesen entspricht, die vom Ausschuss für Produktsicherheit ermittelt und deren Fundstellen von der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin im Gemeinsamen Ministerialblatt bekannt gegeben worden sind, wird vermutet, dass es den Anforderungen nach § 3 Absatz 2 genügt, soweit diese von den betreffenden Normen oder anderen technischen Spezifikationen oder deren Teilen abgedeckt sind.�
Der deutsche Gesetzgeber hat also das europäische Konzept des New Approach für solche Produkte übernommen, die (noch) nicht-harmonisiert sind. Die Regelung in § 5 ProdSG kann daher als nationaler New Approach
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bezeichnet werden. Im Zentrum dieses nationalen New Approach stehen Normen und andere technische Spezifikationen. Unabdingbare Voraussetzung ist indes, dass sowohl die Normen als auch die technischen Spezifikationen vom Ausschuss für Produktsicherheit (AfP) ermittelt und veröffentlicht worden sind. Der AfP ist an die Stelle des Ausschusses für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte (AtAV) getreten. Er ist beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) eingesetzt und pluralistisch besetzt. Anders als der AtAV soll der AfP auch mit Vertretern der Händler besetzt sein. Näheres zum AfP ist in § 33 ProdSG geregelt.
3.6.1.12.3 Keine Vermutungswirkung fehlender Rechtskonformität
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich das Konzept der Vermutungswirkung umgekehrt nicht zulasten eines Wirtschaftsakteurs auswirkt. Wer sich gegen die Einhaltung einer anwendbaren technischen Norm entscheidet – was uneingeschränkt möglich ist, da die Heranziehung technischer Normen freiwillig ist und bleibt –, der kämpft nicht gegen die Vermutung an, sein Produkt verstoße gegen das Produktsicherheitsrecht. Nachgewiesen werden muss allerdings auf Anforderung einer Marktüberwachungsbehörde, dass seine Produkte durch die Anwendung anderer Mittel seiner Wahl die produktsicherheitsrechtlichen Anforderungen erfüllt.
3.6.1.13 Die behördliche Notifikationspflicht
Eine praktisch bedeutsame produktsicherheitsrechtliche Pflicht ist die behördliche Notifikations- oder Meldepflicht. Mitunter wird sie in der Literatur einprägsam auch als Selbstanschwärzungspflicht apostrophiert. Was hat es mit dieser Pflicht, die auf eine europarechtliche Bestimmung aus der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG zurückgeht und damit nationalrechtlich umzusetzen war, auf sich?
Die behördliche Notifikationspflicht ist in § 6 Abs. 4 S. 1 ProdSG geregelt. Dort heißt es wie folgt:
�Der Hersteller, sein Bevollmächtigter und der Einführer haben nach Maßgabe von Anhang I der Richtlinie 2001/95/EG (…) jeweils unverzüglich die an ihrem Geschäftssitz zuständige Marktüberwachungsbehörde zu unterrichten, wenn sie wissen oder auf Grund der ihnen vorliegenden Informationen oder ihrer Erfahrung wissen müssen, dass ein Verbraucherprodukt, das sie auf dem Markt bereitgestellt haben, ein Risiko für die Sicherheit und Gesundheit von Personen darstellt; insbesondere haben sie die Marktüberwachungsbehörde über die Maßnahmen zu unterrichten, die sie zur Vermeidung dieses Risikos getroffen haben.�
In dieser Rechtsnorm sind viele Bezüge gebündelt: Sie regelt eine Rechtspflicht, indem sie deren Voraussetzungen ebenso wie deren Inhalt (�was�) im Einzelnen darlegt, und sie bestimmt die Adressaten der Pflicht (�wer�). Sie wirft indes zugleich eine Reihe von Fragen auf, die sich an der
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Verwendung von in der Rechtswissenschaft sogenannten unbestimmten Rechtsbegriffen entzünden. Denn wann ist eine Unterrichtung �unverzüglich�? Und noch wichtiger: Wann stellt ein Produkt �ein Risiko für die Sicherheit und Gesundheit von Personen� dar? Diese Rechtsnorm verdient daher in gleich mehreren Hinsichten eine genauere Betrachtung.
3.6.1.13.1 Die Voraussetzungen der Meldepflicht
Die Meldepflicht ist an mehrere Voraussetzungen geknüpft. Zunächst – und das ist wichtig – betrifft sie nur Verbraucherprodukte und damit nur einen – wenngleich fraglos großen und wirtschaftlich bedeutsamen -Ausschnitt aus dem sachlichen Anwendungsbereich des ProdSG. Die gefährliche Maschinenanlage ist damit ebenso wenig Gegenstand einer Meldepflicht wie das von der Niederspannungsverordnung (1. ProdSV) erfasste elektrische Betriebsmittel, das nur an gewerbliche Abnehmer ausgeliefert wird und weder bestimmungsgemäß noch vorhersehbar in die Hände von Verbrauchern gelangt. Das betreffende Verbraucherprodukt muss sodann schon auf dem Markt bereitgestellt worden sein, d.h. es ist – wie man im Fachjargon sagt – im Feld: Verbraucher haben es z.B. im Wege des Kaufs in ihren Besitz genommen und verwenden es.
Das in der praktischen Handhabung sicher prekärste Kriterium der Meldepflicht ist das, was das Gesetz mit �ein Risiko für die Sicherheit und Gesundheit von Personen� beschreibt. Die Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung hätte der Gesetzgeber leicht vermeiden können, wenn er definiert hätte, was unter einem Risiko für die Sicherheit und Gesundheit von Personen zu verstehen sein soll. Indes: Er hat dies schlichtweg versäumt. Dabei hat er sogar definiert, was ein Risiko ist. Doch bedauerlicherweise vollkommen unbrauchbar. Ein Risiko ist laut Gesetzgeber �die Kombination aus der Eintrittswahrscheinlichkeit einer Gefahr und der Schwere des möglichen Schadens�, § 2 Nr. 23 ProdSG. Unbrauchbar deshalb, weil (aus dem Blickwinkel der Rechtsanwender) allseits bekannt ist, dass ein Risiko und auch eine Gefahr aus den beiden Grundelementen �Wahrscheinlichkeit� und �Schweregrad bzw. Ausmaß (des drohenden Schadens)� besteht. Was den Rechtsanwender hier interessiert hätte, wäre eine Konkretisierung und Konturierung der rechtlich maßgeblichen Risikoschwelle.
Abhilfe könnte allerdings die europarechtliche Vorgabe aus der allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG leisten. In dieser Richtlinie ist mit Art. 5 Abs. 3 nicht nur das Vorbild für die behördliche Meldepflicht des ProdSG zu finden, sondern auch ein hilfreicher Hinweis zur Bestimmung der rechtlich maßgeblichen Risikoschwelle. Denn die europäische Regelung stellt auf jedes Produkt ab, das �für den Verbraucher eine Gefahr darstellt, die mit der allgemeinen Sicherheitsanforderung unvereinbar ist�, Art. 5 Abs. 3 Richtlinie 2001/95/EG. Damit wird Art. 2 lit. b)-c) Richtlinie 2001/95/EG in Bezug genommen. Dort wird bestimmt, wann ein Produkt (gemeint ist ein Verbraucherprodukt i.S.d. ProdSG) sicher und wann es gefährlich ist. Die Grenze zwischen �gut� und �böse� wird durch die in Art. 5 Abs. 3 Richtlinie 2001/95/EG genannte allgemeine
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Sicherheitsanforderung markiert: Jenseits dieser Anforderung sind Produkte gefährlich und müssen zum Gegenstand einer behördlichen Notifizierung gemacht werden. Es wurde (bereits in Kap. 3.6.1.10.3) darauf hingewiesen, dass die allgemeine Sicherheitsanforderung eine sogenannte Bagatellklausel beinhaltet. Denn solange von einem Verbraucherprodukt �keine oder nur geringe, mit seiner Verwendung zu vereinbarende und unter Wahrung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit und Sicherheit von Personen vertretbare Gefahren� ausgehen, ist es sicher im Rechtssinne. Einer behördlichen Meldepflicht bedarf es dafür nicht.
Es stellt sich zwangsläufig die Frage, welche Gefahren mit der Verwendung des Produkts vereinbar sind und bis zu welchem Grad sie noch vertretbar sind, wobei die Vertretbarkeit sich am Maßstab eines hohen Verbraucherschutzniveaus auszurichten hat.
Einen Weg aus diesem Dilemma bieten der sogenannte RAPEX-Leitfaden bzw. die sogenannten RAPEX-Leitlinien. Die RAPEX-Leitlinien sind Teil einer Entscheidung der Europäischen Kommission vom 16.12.2009 (2010/15/EU). Amtlich heißt das Hilfsmittel �Leitfaden für die Risikobewertung von Verbraucherprodukten�. Wer sich daran orientiert, bekommt am Ende nicht nur ein klares Ergebnis in Bezug auf die Produktrisiken bzw. -gefahren. Er bekommt darüber hinaus ein Ergebnis, das europaweit �empfangsfähig� ist, weil sich die RAPEX-Leitlinien dezidiert und primär an die europäischen Marktüberwachungsbehörden wenden. Diese sollen anhand der Leitlinien bestimmen können, ob und wenn ja, welche Gefahren von einem Verbraucherprodukt ausgehen. Aus diesem Grund kennen die europäischen Marktüberwachungsbehörden regelmäßig dieses Hilfsmittel aus eigener Erfahrung und Anwendung. Sie sind damit in der Lage, solche Risikobewertungen – wenn sie lege artis durchgeführt werden, was ggf. die Hinzuziehung internen oder externen juristischen Sachverstandes ratsam erscheinen lässt – ohne Weiteres nachzuvollziehen, auch wenn sie aus fremder, d.h. nicht-behördlicher Feder stammen.
Die ausgeklügelte Vorgehensweise, die im RAPEX-Leitfaden beschrieben ist und hier nicht im Einzelnen dargestellt werden kann, beruht im Kern auf der Bildung von Verletzungsszenarien im Zusammenhang mit dem betreffenden Produkt, die unter Berücksichtigung des kürzesten Wegs zur Verletzung jeweils in einzelne Schritte zerlegt werden. Den einzelnen Schritten werden sodann Wahrscheinlichkeiten zugeordnet, die anschließend mit dem zuvor bestimmten Schweregrad der – in dem jeweiligen Verletzungsszenario – (drohenden) Verletzung (die Bandbreite reicht von Schweregrad 1 bis hin zum Schweregrad 4 für besonders gravierende Folgen) mit einer Tabelle abgeglichen werden, die im letzten Schritt das Endergebnis der Risikobewertung �ausspuckt�. Zur Illustration ist die Tabelle 4 (s. Seite 30) aus dem RAPEX-Leitfaden abgedruckt.
Daraus wird sofort ersichtlich, dass das Ergebnis der Risikobewertung von der ermittelten Wahrscheinlichkeit (von > 50 % bis hin zu < 1/1.000.000) einerseits, von dem Schweregrad der Verletzung (1 bis 4) andererseits abhängt, ja determiniert wird. Das Ergebnis wird dabei durch einen Buchstaben ausgedrückt: Die Buchstaben E, H, M und N stehen dabei für ernstes (E), hohes (H), mittleres (M) und niedriges (N) Risiko.
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Tab. 1: RAPEX-Leitfaden Tabelle 4
Was nun die behördliche Meldepflicht aus § 6 Abs. 4 S. 1 ProdSG anbelangt, dürfte weitgehender Konsens dahin gehend bestehen, dass die Ergebnisse E und H, aber auch M von Rechts wegen stets eine Meldung auslösen. Bei dem Ergebnis N wird man hingegen differenzieren müssen: Weil jede Prüfung anhand des RAPEX-Leitfadens immer mindestens zu dem Ergebnis N führt, werden mit diesem Ergebnis mithin auch jene Gefahren erfasst, die noch mit der Verwendung des Produkts vereinbar und als solche vertretbar sind. Andererseits wird man wohl kaum sagen können, dass jedes Ergebnis N in diesem Sinne interpretiert werden kann. Mit anderen Worten verläuft die für die behördliche Meldepflicht maßgebliche Risiko- oder Gefahrengrenze innerhalb des niedrigen Risikos N. Wo genau sie verläuft, entzieht sich naturgemäß einer exakten Beschreibung. So unbefriedigend die Antwort auch verlaufen mag, so führt doch im Ergebnis in der Praxis kein Weg daran vorbei, die Frage der Meldepflicht unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls zu beantworten.
Eine ganz andere Frage, die hier nur angedeutet, nicht aber bis ins letzte ausgeleuchtet werden kann, ist die Übersetzung dieses Ergebnisses in die zivilrechtliche Dogmatik der produzentenhaftungsrechtlichen Verkehrssicherungspflichten. Denn wer z.B. als Hersteller Produkte in Verkehr bringt, hat nicht nur von der Rechtsprechung entwickelte Produktbeobachtungspflichten, sondern ggf. auch Gefahrabwendungspflichten, wenn und soweit sich im Nachhinein herauskristallisiert, dass von dem Produkt eine Gefahr ausgeht. Diese Gefahren müssen dann – im Rahmen der Zumutbarkeit – so effektiv wie möglich abgewehrt werden.
Wenn nun Anhaltspunkte für einen Produktfehler mit Sicherheitsrelevanz bestehen und aus diesem Grund eine Risikobewertung entsprechend dem Leitfaden durchgeführt wurde, stellt sich unweigerlich die Frage, ob man das erzielte Ergebnis gleichsam in das Produzentenhaftungsrecht �über-
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setzen� kann. Mit anderen Worten steht die Frage im Raum, ob man zur Bestimmung der zivilrechtlich relevanten Gefahr(enschwelle) Anleihen bei den Ergebnissen N, M, H und E nehmen kann, ob sich also z.B. sagen lässt, dass ein mittleres Risiko M immer auch eine produzentenhaftungsrechtliche Gefahrabwendungspflicht zur Folge hat.
Mit dem Anreißen dieser spannenden Fragestellung soll und muss es hier sein Bewenden haben: Sie ist genuiner Bestandteil des hier nicht darzustellenden Produzentenhaftungsrechts.
3.6.1.13.2 Die Adressaten der Meldepflicht
Wenig Spielraum für Spekulationen bietet demgegenüber die Regelung der Adressaten der Meldepflicht: zu klar und eindeutig ist geregelt, dass der Hersteller, der Einführer und der Bevollmächtigte bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zur Meldung verpflichtet sind. Und doch hat es dabei nicht sein Bewenden: Es gibt eine weitere Rechtsnorm, die in diesem Zusammenhang bedeutsam ist und doch leicht übersehen werden kann. Es ist § 6 Abs. 5 S. 3 ProdSG, der kurz und bündig anordnet:
�Absatz 4 gilt für den Händler entsprechend.�
Jeder Händler des betreffenden Produkts muss daher aufgrund dieser Verweisungsnorm ebenfalls eine Meldung absetzen. Er ist kein Verpflichteter �zweiter Klasse�, der nur nachgeordnet melden muss: Der Händler ist genauso verpflichtet wie der Hersteller, der Einführer und der Bevollmächtigte. Und doch gibt es einen wichtigen Unterschied zwischen dem Händler einerseits und den übrigen Wirtschaftsakteuren andererseits, der sich dem produktsicherheitsrechtlichen Ordnungswidrigkeitenrecht entnehmen lässt. Darauf wird in Kap. 3.6.1.13.4 zurückzukommen sein.
In einer weiteren Entscheidung der Europäischen Kommission zur behördlichen Meldepflicht, die in diesem Fall vom 14.12.2004 (2004/905/EG) datiert und sich an die Hersteller und Händler richtet, ist allerdings geregelt, dass eine Meldepflicht für Hersteller und Händler nicht besteht, �wenn dem Hersteller/Händler bekannt ist, dass die Behörden bereits unterrichtet sind und über alle erforderlichen Informationen verfügen�. Wenn �Einzelhändler Informationen über ein gefährliches Produkt von ihrem Hersteller/Händler oder von einer Fachorganisation [erhalten], die die Informationen eines Herstellers/Händlers weitergibt, sollten sie die Behörden nicht informieren, wenn ihnen bekannt ist, dass die Behörden bereits vom Hersteller oder Händler informiert worden sind�.
Vor diesem Hintergrund nimmt es nicht wunder, dass die Händler in der Praxis mitunter von der Meldepflicht gemäß § 6 Abs. 5 S. 3 i.V.m. § 6 Abs. 4 S. 1 ProdSG befreit sind.
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3.6.1.13.3 Der Inhalt der Meldepflicht
Was genau ist zu tun, wenn etwas zu tun ist? Die Meldung muss an die sachlich und örtlich zuständige Marktüberwachungsbehörde abgesetzt werden. Für die Wirtschaftsakteure kann es sich vor diesem Hintergrund empfehlen, diese Behörde beizeiten vorsorglich zu ermitteln, um im Falle des Falles gewappnet zu sein. Wichtig ist die zeitliche Vorgabe: Die Meldung muss die Behörde unverzüglich erreichen. Unverzüglich wird in der deutschen Rechtsordnung an prominenter Stelle (im Bürgerlichen Gesetzbuch [BGB]) als �ohne schuldhaftes Zögern� übersetzt, § 121 Abs. 1 S. 1 BGB). Konkretere Vorgaben enthält wiederum die soeben erwähnte Entscheidung der Europäischen Kommission vom 14.12.2004 (2004/905/EG). Danach muss die Meldung spätestens innerhalb von zehn Tagen erfolgen. Bei einem ernsten Risiko muss die Meldung spätestens nach drei Tagen erfolgen, und wenn ein Unternehmen Sofortmaßnahmen veranlasst hat, ist die Meldung auf schnellstem Wege abzusetzen. Wer nicht gegen das Kriterium der Unverzüglichkeit verstoßen will, sollte sich an diesen europäischen Vorgaben orientieren.
3.6.1.13.4 Die Ordnungswidrigkeit gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 4 ProdSG
Dass man als Hersteller, Einführer oder Bevollmächtigter der produktsicherheitsrechtlichen Meldepflicht nachkommen sollte, folgt auch aus § 39 ProdSG. Dort sind die produktsicherheitsrechtlichen Ordnungswidrigkeitentatbestände geregelt. Wer entgegen § 6 Abs. 4 S. 1 ProdSG �die zuständige Marktüberwachungsbehörde nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig unterrichtet�, handelt ordnungswidrig, wenn dieser Verstoß fahrlässig oder vorsätzlich geschah, § 39 Abs. 1 Nr. 4 ProdSG. In diesem Fall kann eine Geldbuße bis zu immerhin 10.000 € festgesetzt werden, § 39 Abs. 2 ProdSG. Richtigerweise droht die Geldbuße im Falle der Zuwiderhandlung nur dem Hersteller, dem Einführer und dem Bevollmächtigten, nicht jedoch auch dem Händler. Denn dieser wird in § 6 Abs. 4 S. 1 ProdSG – wie sich der Rechtsnorm leicht entnehmen lässt – nicht angesprochen. Das sogenannte Analogieverbot verbietet dann, den Händler gleichwohl mit einer im Ordnungswidrigkeitenrecht wurzelnden Geldbuße zu belegen.
3.6.1.14 Das Recht des GS Zeichens
Dem Recht des GS-Zeichens hat der Gesetzgeber des ProdSG einen eigenen Abschnitt zur Verfügung gestellt: Abschnitt 5 des ProdSG mit den §§ 20 ff. ProdSG regelt allein und abschließend – siehe aber auch die Ordnungswidrigkeiten mit Bezug zum GS-Zeichen in § 39 Abs. 1 Nrn. 9–11 ProdSG – das GS-Zeichen. Im Unterschied zum Großteil der übrigen Bestimmungen des ProdSG stellt das Recht des GS-Zeichens eine rein nationalrechtliche Materie dar: Ein Vorbild oder gar Pendant auf europäischer Ebene gibt es hierzu nicht.
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Das Recht des GS-Zeichens soll hier nicht im Einzelnen aufgeblättert werden.
Im Folgenden sollen bloß die großen Linien der §§ 20 ff. ProdSG nachgezeichnet werden. Wer sich für Einzelfragen interessiert, sei auf die Lektüre der Rechtsnormen verwiesen. In den §§ 20 ff. ProdSG steht alles, was aus einer juristischen Sicht auf das GS-Zeichen bedeutsam ist.
Zuvor wird kurz erklärt, was es mit dem GS-Zeichen auf sich hat. Zunächst: GS steht für �geprüfte Sicherheit�. Sodann ist das GS-Zeichen -im Unterschied zur CE-Kennzeichnung – ist ein echtes Qualitätszeichen, -symbol und Gütesiegel. Denn während die CE-Kennzeichnung nicht mehr – aber auch nicht weniger – besagt, als dass der Hersteller oder sein Bevollmächtigter nach außen bekundet, alle anwendbaren Bestimmungen der CE-Richtlinie(n) einschließlich der Konformitätsbewertungsverfahren eingehalten zu haben, ist das GS-Zeichen ein Testat durch eine dritte, unabhängige Stelle. Das GS-Zeichen ist ein weit über die deutschen Grenzen hinaus anerkanntes Sicherheitszeichen, das sich seit weit mehr als 30 Jahren bewährt hat.
3.6.1.14.1 Die GS-Zeichen-fähigen Produkte
Was gehört zu den großen Linien des Rechts des GS-Zeichens? Zunächst der Blick auf die GS-Zeichen-fähigen Produkte. Denn nach § 20 Abs. 1 ProdSG kann nicht jedes Produkt im Sinne des § 2 Nr. 22 ProdSG mit dem GS-Zeichen versehen werden: Allein solche Produkte, die verwendungsfertig sind, dürfen mit dem GS-Zeichen gelabelt werden. In § 2 Nr. 27 ProdSG ist definiert, wann ein Produkt verwendungsfertig ist. Dort heißt es wie folgt:
�sind Produkte verwendungsfertig, wenn sie bestimmungsgemäß verwendet werden können, ohne dass weitere Teile eingefügt zu werden brauchen; verwendungsfertig sind Produkte auch, wenn
sie ohne die Teile in den Verkehr gebracht werden, die üblicherweise gesondert beschafft und bei der bestimmungsgemäßen Verwendung eingefügt werden,�
Diese Definition ist aus sich heraus verständlich. Wichtig ist indes die Ausnahme, welche der Gesetzgeber in § 20 Abs. 2 ProdSG statuiert: Wenn das verwendungsfertige Produkt mit der CE-Kennzeichnung versehen ist und die Anforderungen an diese CE-Kennzeichnung mit denen nach § 21 Abs. 1 ProdSG mindestens gleichwertig sind, scheidet eine Zuerkennung des GS-Zeichens aus. Von einer Gleichwertigkeit ist auszugehen,
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wenn im Rahmen des für das betreffende Produkt geltenden Konformitätsbewertungsverfahrens die Module bzw. Modulkombinationen B+D, B+E, B+F, G und H1 zur Anwendung gelangen (Näheres hierzu in Anhang II des Beschlusses Nr. 768/2008/EG).
3.6.1.14.2 Die Beteiligten am Verfahren der Zuerkennung des GS-Zeichens
Das GS-Zeichen wird von einer sogenannten GS-Stelle zuerkannt, und zwar nur auf Antrag des Herstellers oder seines Bevollmächtigten. Unter einer GS-Stelle versteht man eine Konformitätsbewertungsstelle, der von der Befugnis erteilenden Behörde die Befugnis erteilt wurde, das GS-Zeichen zuzuerkennen, § 2 Nr. 11 ProdSG. Bei der Befugnis erteilenden Behörde handelt es sich um die Zentralstelle der Länder für Sicherheitstechnik (ZLS) im Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen. Weil die ZLS der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) die GS-Stellen benennt und die BAuA wiederum die GS-Stellen der Öffentlichkeit auf elektronischem Weg bekannt gibt, kann sich jeder Interessierte auf der Webseite
www.baua.de/de/Produktsicherheit/Pruefstellenverzeichnisse/Kontrolle-GS-Zertikate/Suche%20nach%20GS-Pr%C3 %BCfstellen/GS-Pr%C3 % BCfstellen.html
darüber informieren, welche Konformitätsbewertungsstellen derzeit als GS-Stellen zur Vergabe des GS-Zeichens befugt sind. Aus der Liste wird ersichtlich, dass es nicht nur deutsche GS-Stellen gibt: Daneben gibt es GS-Stellen aus Dänemark, Finnland, Frankreich, Italien, Österreich und der Slowakischen Republik. Dass dies zulässig ist, folgt unmittelbar aus § 23 Abs. 5 ProdSG. Danach können Konformitätsbewertungsstellen, die in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder der Europäischen Freihandelszone (EFTA) ansässig sind, als GS-Stellen für einen bestimmten Aufgabenbereich benannt werden. Die Voraussetzungen hierfür sind in Satz 2 des § 23 Abs. 5 ProdSG genannt: So bedarf es unter anderem eines Verwaltungsabkommens zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und dem jeweiligen Mitgliedstaat der EU bzw. der EFTA. In dem Verwaltungsabkommen sind unter anderem die Anforderungen an die GS-Stelle zu regeln, die denen für in Deutschland ansässige GS-Stellen entsprechen müssen. Damit wird sichergestellt, dass die GS-Stellen ausnahmslos jenen Anforderungen genügen, denen auch die notifizierten Stellen (engl. notified bodies) im Sinne des § 2 Nr. 20 ProdSG entsprechen müssen.
3.6.1.14.3 Die Voraussetzungen für die Zuerkennung des GS-Zeichens
Unter welchen Voraussetzungen das GS-Zeichen zuerkannt werden kann, ist ebenfalls ein zentraler Pfeiler in der produktsicherheitsrechtlichen
Architektur des Rechts des GS-Zeichens. Der Gesetzgeber hat die Voraussetzungen in § 21 Abs. 1 S. 1 ProdSG wie folgt statuiert:
�Die GS-Stelle darf das GS-Zeichen nur zuerkennen, wenn
Vorkehrungen getroffen wurden, die gewährleisten, dass die verwendungsfertigen Produkte mit dem geprüften Baumuster übereinstimmen.�
Der Gesetzgeber hat die Voraussetzungen somit im Vergleich zur Rechtslage unter dem Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (GPSG) in zweierlei Hinsicht verschärft: Erstens müssen bei Verbraucherprodukten auch die besonderen Anforderungen an Verbraucherprodukte gemäß § 6 ProdSG berücksichtigt werden. Dazu rechnen insbesondere die produktsicherheitsrechtlichen Kennzeichnungsvorschriften gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 Nrn. 2, 3, S. 2, 3 ProdSG. Zweitens hat der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ProdSG solche Spezifikationen für relevant erachtet, die vom Ausschuss für Produktsicherheit (AfP) ermittelt worden sind. Mit dieser Regelung verfolgt der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung das Ziel, im Sinne des Vorsorgeprinzips schnell auf neue Erkenntnisse im Bereich der Sicherheit oder des Gesundheitsschutzes von Produkten zu reagieren. Dass ein solches Instrument hilfreiche Dienste zu leisten imstande sei, habe sich in der Vergangenheit an mit sogenannten PAKs (PAKs entstehen bei der unvollständigen Verbrennung organischer Substanzen wie z.B. Kohle, Holz oder Papier) belasteten Produkten gezeigt. Weitaus schneller als der europäische Gesetzgeber oder die europäische Normung könne der AfP in solchen Fällen Verbote oder Beschränkungen aussprechen.
3.6.1.14.4 Die Dauer der Gültigkeit des GS-Zeichens
Auch wenn das GS-Zeichen von einer GS-Stelle zuerkannt worden ist, bedeutet dies doch nicht, dass es ad infinitum (dauerhaft) gilt. Die Zuerkennung des GS-Zeichens ist auf höchstens fünf Jahre zu befristen oder auf ein bestimmtes Fertigungskontingent oder -los zu beschränken, § 21 Abs. 2 S. 2 ProdSG.
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Die zeitliche Befristung der Zuerkennung des GS-Zeichens auf fünf Jahre ist sozusagen der gesetzliche Regelfall in Bezug auf die Dauer der Gültigkeit eines zuerkannten GS-Zeichens. Daneben gibt es auch Ausnahmefälle: Die GS-Stelle hat die Zuerkennung zu entziehen, wenn �die Anforderungen für die Zuerkennung des GS-Zeichens nachweislich nicht mehr erfüllt� sind, § 21 Abs. 5 S. 2 ProdSG. In diesem Fall steht der GS-Stelle also kein Ermessen zu; denn es gibt nur eine Rechtsfolge, das ist der Entzug der Zuerkennung. Und sie kann die Zuerkennung aussetzen, �sofern begründete Zweifel an der rechtmäßigen Zuerkennung des GS-Zeichens bestehen�, § 21 Abs. 5 S. 4 ProdSG. Die GS-Stelle hat in diesem Szenario also Ermessen: Denn sie kann die Zuerkennung aussetzen.
Wenn hier von Ermessen die Rede ist, heißt das übrigens nicht, dass die GS-Stellen wie z.B. staatliche Marktüberwachungsbehörden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Der Bundesgerichtshof hat erst jüngst klargestellt, dass die Prüftätigkeit einer GS-Stelle keine Ausübung eines öffentlichen Amtes darstellt, sondern auf einem privatrechtlichen Vertrag beruht. Aus diesem Grund steht auf verlorenem Posten, wer öffentlich-rechtliche Amtshaftungsansprüche aus der – seiner Ansicht nach unzureichenden – Tätigkeit einer GS-Stelle geltend zu machen versucht: Es bleibt bei den üblichen zivilrechtlichen (Schadensersatz-)Ansprüche.
3.6.1.14.5 Die Sanktionen im Falle von Verstößen gegen das Recht des GS-Zeichens
Abschließend sei zum einen darauf hingewiesen, dass es nunmehr drei Ordnungswidrigkeitentatbestände mit Bezug zum Recht des GS-Zeichens gibt: In den § 39 Abs. 1 Nrn. 9–11 ProdSG hat der Gesetzgeber sogar eine Ordnungswidrigkeit festgesetzt, die mit einer Geldbuße bis zu 100.000 € geahndet werden kann und die damit auch – unter weiteren Voraussetzungen wie etwa der beharrlichen Wiederholung – Grundlage einer genuin produktsicherheitsrechtlichen Strafbarkeit gemäß § 40 ProdSG werden kann.
Welcher Verstoß gegen das Recht des GS-Zeichen ist derart gravierend? Es ist das Verwenden des GS-Zeichens bzw. das Werben mit dem GS-Zeichen, obwohl eine entsprechende Bescheinigung nicht ausgestellt wurde oder die Bescheinigung gemäß § 21 Abs. 5 S. 2, 4 ProdSG entzogen oder ausgesetzt wurde. Gleichgestellt wird in § 39 Abs. 1 Nr. 9 ProdSG das Verwenden eines Zeichens oder das Werben mit einem Zeichen, �das mit dem GS-Zeichen verwechselt werden kann�, § 22 Abs. 4 ProdSG.
Zweitens wird im Wege des Ordnungswidrigkeitenrechts sanktioniert, wenn bestimmte Vorgaben der Anlage zum ProdSG nicht beachtet werden, § 39 Abs. 1 Nr. 10 ProdSG. Denn bei der Gestaltung des GS-Zeichens hat sich der Hersteller an den in der Anlage statuierten Vorgaben zu orientieren, § 22 Abs. 3 ProdSG. Dort wird dann etwa in Nr. 3 geregelt, dass die �Wörter ›geprüfte Sicherheit‹ (…) in der Schriftart Arial zu setzen sowie fett und kursiv zu formatieren [sind] bei einem Rasterabstand von 0,3 cm in der Schriftgröße 25 pt�. Die Missachtung dieser Vorgabe wird
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 37 – 01.07.2012 << >>
von § 39 Abs. 1 Nr. 10 ProdSG in Bezug genommen und ist somit eine mit Geldbuße bis zu 10.000 € zu ahndende Ordnungswidrigkeit.
Ordnungswidrig handelt drittens, wer als Einführer die Prüfung, ob für das in Verkehr zu bringende Produkt eine Bescheinigung über die Zuerkennung des GS-Zeichens vorliegt, entgegen § 22 Abs. 5 S. 2 ProdSG �nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig dokumentiert�, § 39 Abs. 1 Nr. 11 ProdSG. Auch diese Ordnungswidrigkeit kann mit bis zu 10.000 € sanktioniert werden.
Zum anderen ist die gesetzliche Regelung zum Missbrauch des GS-Zeichens an dieser Stelle zu erwähnen: Die GS-Stelle trifft nicht nur die erforderlichen Maßnahmen (z.B. die Abmahnung eines widerrechtlichen Verwenders, die Aufforderung zur Abgabe von Unterlassungserklärungen, das Einschalten der Wettbewerbszentrale oder die Durchsetzung von Unterlassungsansprüchen im Klagewege), wenn sie Kenntnis davon erhält, dass ein Produkt ihr GS-Zeichen ohne gültige Zuerkennung trägt. Sie unterrichtet darüber hinaus auch die anderen GS-Stellen und die ZLS über den Missbrauch des GS-Zeichens, § 21 Abs. 3 ProdSG. Mehr noch: Die GS-Stelle stellt die entsprechenden Informationen über solche Missbrauchsfälle der Öffentlichkeit auf elektronischem Weg zur Verfügung, § 21 Abs. 4 ProdSG. Damit soll die rechtliche Grundlage für eine �Liste schwarzer Schafe� gelegt werden. Aus Sicht der Wirtschaftsakteure muss unbedingt vermieden werden, an diesen öffentlichen Pranger zu kommen.
Mit diesen Bestimmungen zum Missbrauch von GS-Zeichen soll die Glaubwürdigkeit des GS-Zeichens gestärkt werden, denn naturgemäß wird die Zuverlässigkeit der mit diesem Qualitätszeichen und Gütesiegel verbundenen Aussage in Mitleidenschaft gezogen, wenn es unberechtigterweise im Geschäftsverkehr verwendet wird.
3.6.1.15 Die Aufgaben der Marktüberwachungsbehörden
Die Aufgaben der Marktüberwachungsbehörden sind in Abschnitt 6 des ProdSG geregelt. Weil der Schluss von einer Befugnis auf eine Aufgabe ohne Weiteres zulässig ist, sind den Marktüberwachungsbehörden zunächst all jene Aufgaben anvertraut, die zur Wahrnehmung der explizit geregelten Befugnisse unabdingbar sind. So lässt sich aus § 26 Abs. 4 ProdSG ohne Weiteres die behördliche Aufgabe extrahieren, zu prüfen, ob Produkte i.S.d. § 2 Nr. 22 ProdSG ein ernstes Risiko in sich bergen.
Daneben gibt es originäre Aufgabennormen im ProdSG: Als zentrale Aufgabennorm des ProdSG ist fraglos § 25 ProdSG anzusehen, zumal diese Rechtsnorm unter der Überschrift �Aufgaben der Marktüberwachungsbehörden� firmiert. Der Kern marktüberwachungsbehördlicher Aufgaben ist in § 25 Abs. 1 S. 1 ProdSG geregelt: Danach haben die Marktüberwachungsbehörden �eine wirksame Marktüberwachung auf der Grundlage eines Überwachungskonzepts zu gewährleisten�.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 38 – 01.07.2012 << >>
3.6.1.16 Die Befugnisse der Marktüberwachungsbehörden
Aufgrund des rechtsstaatlichen Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung mit seinem Bestandteil des Gesetzesvorbehalts bedarf die Exekutive in Deutschland einer gesetzlichen Grundlage, wenn Eingriffe in Freiheit und Eigentum durchgeführt werden sollen. Da die Eingriffsbefugnisse der Verwaltung nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein müssen, um die damit einhergehenden Beschränkungen deutlich vor Augen zu führen, reichen reine Aufgaben(zuweisungs)anforderungen insoweit jedoch nicht aus, zumal der Schluss von einer Aufgabe auf eine Befugnis im Rechtsstaat unzulässig ist.
Vor diesem Hintergrund nimmt es nicht wunder, dass der Gesetzgeber des ProdSG eine Reihe von Befugnisnormen normiert hat: Sie sollen die Exekutive, das sind im Anwendungsbereich des ProdSG die Marktüberwachungsbehörden – deren Zuständigkeit von den Bundesländern festgelegt wird –, in die Lage versetzen, grundrechtliche Freiheiten der betroffenen Wirtschaftsakteure unter Beachtung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts zu beschränken. Zur Gewährleistung einer wirksamen Marktüberwachung und eines hohen Schutzniveaus für die Sicherheit und Gesundheit von Personen sind solche Eingriffsbefugnisse unverzichtbar: Erst sie ermächtigen etwa zum Bereitstellungsverbot (vulgo: Vertriebs- oder Handelsverbot) oder zum Rückruf von gefährlichen Produkten.
Die Befugnisnormen des ProdSG sind allesamt in Abschnitt 6 des ProdSG geregelt. Der Abschnitt 6 des ProdSG ist mit der amtlichen Überschrift �Marktüberwachung� überschrieben und setzt sich aus den §§ 24–28 ProdSG zusammen. Die Befugnisnormen sind in den §§ 26–28 ProdSG geregelt, wobei § 27 ProdSG eine reine Regelung zur Festlegung der Adressaten von Marktüberwachungsmaßnahmen ist.
Die wichtigsten Befugnisse des ProdSG sind in § 26 Abs. 2, 4 ProdSG geregelt: Denn diese Rechtsnormen ermächtigen die Marktüberwachungsbehörden zu den Marktüberwachungsmaßnahmen wie z.B. der Ausstellungsuntersagung (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 ProdSG), dem (endgültigen) Bereitstellungsverbot (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 ProdSG), dem Rückruf (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 7 Alt. 2, Abs. 4 Var. 1 ProdSG) oder der hoheitlichen Warnung (§ 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 9 Hs. 2 ProdSG). Neben diesen produktsicherheitsrechtlichen Standardmaßnahmen gibt es die produktsicherheitsrechtliche Generalklausel in § 26 Abs. 2 S. 1 ProdSG, die indes praktisch eher selten in Erscheinung tritt. Dies dürfte in erster Linie daran liegen, dass der Katalog der Standardmaßnahmen in § 26 Abs. 2 S. 2 ProdSG zu den in praxi typischen und erforderlichen Reaktionen ermächtigt und damit das Bedürfnis (der Marktüberwachungsbehörden) nach dem Rückgriff auf eine Generalklausel kleinhält. Hinzu kommt noch Folgendes: Mit § 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 ProdSG beinhaltet der Katalog der Standardmaßnahmen eine Befugnisnorm, die ihrerseits Züge einer Generalklausel aufweist, indem sie dazu ermächtigt, �Maßnahmen anzuordnen�.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 39 – 01.07.2012 << >>
Was die tatbestandlichen Voraussetzungen anbelangt, setzen die Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 26 Abs. 2 ProdSG voraus, dass die Marktüberwachungsbehörden �den begründeten Verdacht haben, dass ein Produkt nicht die Anforderungen nach Abschnitt 2 oder nach anderen Rechtsvorschriften, bei denen nach § 1 Absatz 4 die Vorschriften dieses Gesetzes ergänzend zur Anwendung kommen, erfüllt�. Mit dem Abschnitt 2 werden die §§ 3–8 ProdSG in Bezug genommen. Praktisch relevant sind indes nur die §§ 3, 6 f. ProdSG; denn sie regeln die allgemeinen Anforderungen an die Bereitstellung auf dem Markt (§ 3 ProdSG), die zusätzlichen Anforderungen an die Bereitstellung von Verbraucherprodukten auf dem Markt (§ 6 ProdSG) und die CE-Kennzeichnung (§ 7 ProdSG). Was die Inbezugnahme der §§ 6 f. ProdSG anbelangt, ist diese im Vergleich zum GPSG neu. Insbesondere die Kennzeichnungsvorschriften des § 6 Abs. 1 S. 1 Nrn. 2, 3, S. 2, 3 ProdSG sind damit nun nicht länger zahnlose Papiertiger.
Wer die in den §§ 3 ff. ProdSG statuierten und im Einzelfall anwendbaren Anforderungen nicht einhält, provoziert mithin Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 26 Abs. 2 ProdSG; denn ein Entschließungsermessen ist den Marktüberwachungsbehörden nicht eingeräumt: Sie müssen Maßnahmen ergreifen.
Was das Erfordernis des begründeten Verdachts (der Non-Konformität) anbelangt, wird man allerdings sagen müssen, das es dabei vielfach nicht sein Bewenden haben kann: Bei derart gravierenden Maßnahmen wie einem endgültigen Bereitstellungsverbot oder einem Rückruf verlangt der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit regelmäßig eine höhere tatbestandliche Eingriffsschwelle, d.h. konkret Gewissheit über die Non-Konformität bzw. Gefährlichkeit des in Rede stehenden Produkts.
Sobald der Wirtschaftsakteur indes nachweist, dass er wirksame Maßnahmen getroffen hat, widerruft oder ändert die Marktüberwachungsbehörde gemäß § 26 Abs. 3 ProdSG vorher getroffene Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 26 Abs. 2 ProdSG.
Bei den Marktüberwachungsmaßnahmen nach § 26 Abs. 4 S. 1 ProdSG (Rückruf, Rücknahme und/oder Bereitstellungsverbot) muss tatbestandlich ein ernstes Risiko vorliegen. Ob ein solches ernstes Risiko vorliegt, ist im Wege einer angemessenen Risikobewertung zu ermitteln. Hierfür bietet sich (aus Sicht der Behörden) der bereits schon erwähnte RAPEX-Leitfaden an (dazu Kap. 3.6.1.13.1), der derzeit allerdings auf Verbraucherprodukte zugeschnitten ist.
Entgegen dem Wortlaut des § 26 Abs. 4 S. 1 ProdSG müssen diese Maßnahmen – wie in Kap. 3.6.1.5 erwähnt – nach zutreffender Ansicht indes unterbleiben, wenn der betreffende Wirtschaftsakteur eigenverantwortlich die bestehende Gefahr effektiv beseitigt (Vorrang eigenverantwortlicher Maßnahmen). In diesem Fall muss sich die Marktüberwachungsbehörde auf das Monitoring der freiwilligen Maßnahmen des Wirtschaftsakteurs beschränken.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 40 – 01.07.2012 << >>
Daneben hat der Gesetzgeber des ProdSG in § 28 Abs. 1, 2 ProdSG eine Reihe weiterer Befugnisnormen geregelt, die in der Praxis häufig im Vorfeld von Marktüberwachungsmaßnahmen zur Anwendung gelangen: Bevor ein Bereitstellungsverbot gemäß § 26 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 ProdSG angeordnet wird, kann die Marktüberwachungsbehörde etwa zunächst die Produktionshallen des betreffenden Herstellers betreten (§ 28 Abs. 1 S. 1 ProdSG), die Produkte besichtigt (§ 28 Abs. 1 S. 2 ProdSG), Unterlagen und Informationen angefordert (§ 28 Abs. 2 S. 1 ProdSG) und ggf. eine Probe entnommen oder ein Muster verlangt haben (§ 28 Abs. 2 S. 1 ProdSG). Zudem ist die Marktüberwachungsbehörde befugt, Produkte z.B. in einer landeseigenen Geräteuntersuchungsstelle in Betrieb nehmen und prüfen zu lassen (§ 28 Abs. 1 S. 2 ProdSG).
Schließlich können die Marktüberwachungsbehörden von den notifizierten Stellen und den GS-Stellen sowie deren mit der Leitung und der Durchführung der Fachaufgaben beauftragtem Personal die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Auskünfte und Unterlagen verlangen, § 28 Abs. 3 S. 1 ProdSG.
Adressaten von Marktüberwachungsmaßnahmen sind gemäß § 27 Abs. 1 S. 1 ProdSG regelmäßig die jeweils betroffenen Wirtschaftsakteure (also Hersteller, Bevollmächtigte, Einführer und Händler) oder Aussteller.
3.6.1.17 Ordnungswidrigkeiten und Straftaten
Abschließend soll der Fokus noch auf die Ordnungswidrigkeiten- und Straftatbestände des ProdSG gelenkt werden. Diese sind in den beiden Paragraphen 39 und 40 ProdSG normiert und bilden damit den zehnten und letzten Abschnitt des ProdSG. Namentlich die Ordnungswidrigkeitentatbestände sind praktisch bedeutsam: Der Katalog des § 39 Abs. 1 ProdSG umfasst nicht weniger als 17 Ziffern, wobei die Ziffern z.T. noch weiter untergliedert sind. Allerdings darf die Bedeutung der produktsicherheitsrechtlichen Ordnungswidrigkeitentatbestände auch nicht überschätzt werden: In den Eckpunkten für eine �Gemeinsame Strategie des Bundes und der Länder zur Stärkung der Marktüberwachung im Bereich des Geräte- und Produktsicherheitsgesetzes (GPSG)�, die im Jahr 2009 von einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe unter Federführung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) erarbeitet wurden, wird darauf hingewiesen, dass seit dem Jahr 2004 in sieben (Bundes-)Ländern ca. 110 Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und Bußgelder in Höhe von 200 bis 9.000 € verhängt wurden. Dazu muss man wissen, dass der Bußgeldrahmen im Zeitraum von 2004 bis zur Veröffentlichung der Eckpunkte im Jahr 2009 von entweder bis zu 3.000 € oder bis zu 30.000 € reichte. Weil der Bußgeldrahmen mit dem Inkrafttreten des ProdSG am 1.12.2011 signifikant erhöht wurde (aus 3.000 € wurden 10.000 € und aus 30.000 € wurden 100.000 €), kann man für zukünftige Erhebungen höhere Bußgelder voraussagen.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 41 – 01.07.2012 << >>
Aus der Fülle der Ordnungswidrigkeiten in § 39 Abs. 1 ProdSG sollen im Folgenden drei neue Tatbestände in den Fokus gerückt werden, die aller Voraussicht nach in der Praxis Bedeutung erlangen werden:
Erstens handelt seit dem 1.12.2011 gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 ProdSG ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig �eine Gebrauchsanleitung nicht, nicht richtig, nicht vollständig, nicht in der vorgeschriebenen Weise oder nicht rechtzeitig mitliefert�. Damit wird die Pflicht aus § 3 Abs. 4 ProdSG, eine Gebrauchsanleitung in deutscher Sprache mitzuliefern, verschärft.
Zweitens ist noch einmal auf § 39 Abs. 1 Nr. 3 ProdSG hinzuweisen, der Verstöße gegen das produktsicherheitsrechtliche Kennzeichnungsrecht in Bezug auf die Herstellerangaben gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 2, 3 ProdSG sanktioniert (Verstöße gegen die Vorgaben zur Produkt-Kennzeichnung aus § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, S. 2, 3 ProdSG sind demgegenüber nicht erfasst).
Und drittens handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 7 Abs. 2 ProdSG ein Produkt auf dem Markt bereitstellt. In § 7 Abs. 2 Nr. 2 ProdSG ist das Verbot geregelt, ein Produkt ohne die de jure (von Rechts wegen) erforderliche CE-Kennzeichnung auf dem Markt bereitzustellen. Unter dem Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (GPSG) war demgegenüber nur die �angemaßte� oder �erfinderische� CE-Kennzeichnung, also eine CE-Kennzeichnung, für die es keine rechtliche Grundlage gab, verboten und als Ordnungswidrigkeit ausgestaltet, §§ 6 Abs. 1, 19 Abs. 1 Nr. 3 GPSG. Weil dieses Verbot nunmehr in § 7 Abs. 2 Nr. 1 ProdSG geregelt ist, bleibt es im Falle eines Verstoßes bei einer Ordnungswidrigkeit.
Alle drei genannten Ordnungswidrigkeitentatbestände können mit einer Geldbuße bis zu 10.000 € geahndet werden.
Dass sich sogar strafbar machen kann, wer seinen produktsicherheitsrechtlichen Pflichten nicht nachkommt, folgt aus § 40 ProdSG. Dabei können nicht alle Ordnungswidrigkeiten aus dem Katalog des § 39 ProdSG zu einer Straftat �hochqualifiziert� werden. Der Gesetzgeber nimmt im Rahmen der Strafvorschriften nur jene Ordnungswidrigkeiten in den Blick, bei denen Geldbußen bis zu 100.000 € drohen: Wer diese Tatbestände vorsätzlich verwirklicht und dies beharrlich wiederholt oder durch eine solche vorsätzliche Handlung Leben oder Gesundheit eines anderen oder fremde Sachen von bedeutendem Wert gefährdet, kann mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft werden. Die praktische Bedeutung dieser Strafvorschrift darf nicht überschätzt werden.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 42 – 01.07.2012 << >>
3.6.1.18 Abgrenzung des ProdSG von anderen produktsicherheitsrechtlichen Gesetzen
Beim Inverkehrbringen von Produkten und Erzeugnissen kommt es zu einer Vielzahl durchaus nicht trivialer Rechtsfragen, die sich in erster Linie daraus speisen, dass das ProdSG das allgemeine Produktsicherheitsrecht (im Non-Food-Sektor) abbildet, das von zahlreichen Gesetzen und Rechtsverordnungen aus dem besonderen Produktsicherheitsrecht flankiert wird. Dem ProdSG (bzw. dem Vorgängergesetz GPSG) wird insoweit sowohl eine Dachfunktion als auch eine Auffangfunktion attestiert: Die Dachfunktion bezieht sich darauf, dass das ProdSG auch die Bereitstellung von Verbraucherprodukten auf dem Markt regelt. Dem Gesetzgeber zufolge soll die Dachfunktion des ProdSG immer dann zum Tragen kommen, wenn in anderen Rechtsvorschriften nicht mindestens gleichwertige Bestimmungen enthalten sind. Richtigerweise wird man wohl sagen müssen, dass es nicht auf die Gleichwertigkeit ankommt, sondern darauf, ob die anderen Rechtsvorschriften spezifische Bestimmungen vorhalten. Mit der Auffangfunktion des ProdSG ist gemeint, dass das ProdSG jedes Produkt einer rechtlichen Regulierung unterwirft, das in der Bundesrepublik Deutschland auf dem Markt bereitgestellt werden soll und für das kein spezielleres (Inverkehrbringens-)Recht anwendbar ist.
Diese Überlegungen haben sich in § 1 Abs. 3, 4 ProdSG manifestiert. Während § 1 Abs. 3 ProdSG im Sinne der Rechtsklarheit eindeutig regelt, für welche Produkte das ProdSG nicht gilt (z.B. Produkte, die ihrer Bauart nach ausschließlich zur Verwendung für militärische Zwecke bestimmt sind, Lebensmittel, Futtermittel, lebende Pflanzen und Tiere, Medizinprodukte oder Umschließungen für die Beförderung gefährlicher Güter), lautet § 1 Abs. 4 ProdSG sibyllinisch wie folgt:
�Die Vorschriften dieses Gesetzes gelten nicht, soweit in anderen Rechtsvorschriften entsprechende oder weitergehende Vorschriften vorgesehen sind. Satz 1 gilt nicht für die Vorschriften in Abschnitt 9 dieses Gesetzes.�
Diese Normenkollisionsregel gilt für alle nicht in § 1 Abs. 3 ProdSG schon ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich des ProdSG herausgenommenen Produkte. Der Umgang mit dieser �wachsweichen� Bestimmung erfordert mitunter große Anstrengungen in der Rechtsanwendung, zumal der schon genannte Aspekt der Spezifik ungeachtet seiner (europa)rechtlichen Bedeutung keinen Widerhall in § 1 Abs. 4 ProdSG gefunden hat.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 43 – 01.07.2012 << >>
zum ProdSG:
Heuer; Reusch: Das neue Produktsicherheitsgesetz, 2012
Kapoor: Am Horizont: Neues Produktsicherheitsgesetz ersetzt das GPSG, maschinenrichtlinie aktuell II/2011, S. 8 ff.
ders.; Klindt: Das neue deutsche Produktsicherheitsgesetz, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2012, S. 719 ff.
Klindt: Auf dem Weg zum neuen deutschen Produktsicherheitsgesetz (ProdSG), Produkthaftpflicht international (PHi) 2011, S. 42 ff.
Polly; Lach: Das neue Produktsicherheitsgesetz – Empfehlungen an Wirtschaftsakteure zur Compliance in der Produktsicherheit, Corporate Compliance Zeitschrift (CCZ) 2012, S. 59 ff.
dies.: Das neue Produktsicherheitsgesetz – Was ist neu?, Produkthaftpflicht international (PHi) 2011, S. 220 ff.
Wilrich: Das neue Produktsicherheitsgesetz (ProdSG), 2012
Kapoor; Schucht: Bereitstellung auf dem Markt und Inverkehrbringen nach dem neuen Produktsicherheitsgesetz (ProdSG), maschinenrichtlinie aktuell I/2012, S. 6 ff.
dies.: Was gilt beim Handel mit neuen und gebrauchten Maschinen? Zur Bereitstellung auf dem Markt und zum Inverkehrbringen nach dem neuen Produktsicherheitsgesetz (ProdSG), DIN-Mitteilungen 5/2012, S. 7 ff.
Schucht: Die Eingriffsbefugnisse der Marktüberwachungsbehörden nach dem neuen ProdSG: Änderungen, Streitfragen und Lösungen, in: Zeitschrift für Stoffrecht (StoffR) 2012, S. 115 ff.
ders.: Das GS-Zeichen im neuen Produktsicherheitsgesetz (ProdSG) -Auf dem Weg zu neuer Stärke und Glaubwürdigkeit oder viel Wind um nichts?, maschinenrichtlinie aktuell III/2012, S. 17 ff.
zum Vorgängergesetz GPSG:
Eidam: Die Straf- und Bußgeldbestimmungen des neuen Geräte- und Produktsicherheitsgesetzes, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2005, S. 1021 ff.
3.6.1 Das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) – Seite 44 – 01.07.2012 <<
Geiß; Doll: Geräte- und Produktsicherheitsgesetz, 2005
Klindt: Geräte- und Produktsicherheitsgesetz, 2007
ders.: Der Vollzug des europäischen Produktsicherheitsrechts in Deutschland, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2008, S. 1073 ff.
Krey; Kapoor: Praxisleitfaden Produktsicherheitsrecht, 2009
Peine: Gerätesicherheitsrecht, in: Schulte/Schröder, Handbuch des Technikrechts, 2. Aufl. 2011, S. 405 ff.
zur Rechtsprechung zum GPSG:
Molitoris; Klindt: Die Entwicklung im Produkthaftungs- und Produktsicherheitsrecht, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2012, S. 1489 ff.
dies.: Produkthaftung und Produktsicherheit – Ein aktueller Rechtsprechungsüberblick für 2008/2009, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2010, S. 1569 ff.

References: Art. 1
 Art. 37
 Art. 37
 Art. 2
 § 2
 § 26
 § 34
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3

§ 3
 § 8
 § 8
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 2
 § 3
 § 3
 § 6
 § 6
 § 3
 § 6
 § 6
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 6
 § 4
 § 5
 § 4

§ 4
 § 3
 § 3
 Art. 7
 § 5
 § 3
 § 3
 § 3
 § 5
 § 33
 § 6
 § 2
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 2
 Art. 5
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 121
 § 39
 § 39
 § 6
 § 39
 § 39
 § 6
 § 39
 § 20
 § 2
 § 2
 § 20
 § 21
 § 2
 § 23
 § 23
 § 2
 § 21
 § 6
 § 6
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 39
 § 40
 § 21
 § 39
 § 22
 § 39
 § 22
 § 39
 § 22
 § 39
 § 21
 § 21
 § 26
 § 2
 § 25
 § 25
 § 27
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 1
 § 6
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 28
 § 26
 § 28
 § 27
 § 39
 § 39
 § 39
 § 3
 § 39
 § 6
 § 6
 § 7
 § 7
 § 7
 § 40
 § 39
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1