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Timestamp: 2013-12-20 12:01:50+00:00

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DOS INSTITUTOS DA PRESCRIÃ‡ÃƒO E DA PRECLUSÃƒO NO CAMPO
DOS INSTITUTOS DA PRESCRI&#199;&#195;O E DA PRECLUS&#195;O NO CAM PO DO DIREITO ADM INISTRATIVO
Mauro Roberto Gomes de Mattos Advogado no Rio de Janeiro. Vice Presidente do Instituto Ibero Americano de Direito P&#250;blico – IADP, Membro da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social, Membro do IFA – Internacional Fiscal Association. Conselheiro efetivo da Sociedade LatinoAmericana de Direito do Trabalho e Seguridade Social.
I – INTRODU&#199;&#195;O “A vida do ser humano, nos seus mais variados matizes, n&#227;o prescinde na intermedia&#231;&#227;o do fator tempo. Esse domina o homem, quer na vida biol&#243;gica, como nas suas rela&#231;&#245;es com a sociedade e no campo profissional. Mas n&#227;o &#233; s&#243;. As rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas tamb&#233;m n&#227;o o dispensam.” Edilson Pereira Nobre Junior1
Em sentido l gal, se pode afirmar que a prescri&#231;&#227;o exprime o modo pelo qual o direito e extingue, em vista do n&#227;o exerc&#237;cio dele, por certo lapso de tempo.2 Assim, a neglig&#234;ncia ou in&#233;rcia na defesa de determinado direito material, dentro de um prazo assinalado em lei, possui, em determinados casos, o cond&#227;o de sepultar situa&#231;&#245;es lesivas ao interesse de outrem. Por igual, pelo instituto da preclus&#227;o opera-se a extin&#231;&#227;o ou consuma&#231;&#227;o de uma faculdade legal, por for&#231;a de uma omiss&#227;o ou do simples transcurso do prazo. A preclus&#227;o &#233;, consequentemente, um fato jur&#237;dico secund&#225;rio, pois n&#227;o extingue nem impede o exerc&#237;cio do direito, mas somente uma determinada faculdade processual. Vale dizer, que a preclus&#227;o funciona como uma conseq&#252;&#234;ncia da prescri&#231;&#227;o que seria, sem sombra de d&#250;vida, o fato jur&#237;dico extintivo do exerc&#237;cio de um determinado direito. Sendo certo, que os fatos jur&#237;dicos extintivos s&#227;o os que possuem a efic&#225;cia de fazer cessar a rela&#231;&#227;o jur&#237;dica.
“Prescri&#231;&#227;o: Decreta&#231;&#227;o de of&#237;cio em favor da Fazenda P&#250;blica”, Revista de Informa&#231;&#227;o Legislativa, n.&#186; 136, dez/97, p. 161. Cf de Pl&#225;cido e Silva, Vocabul&#225;rio Jur&#237;dico, 13&#170; ed., p. 634.
Em uma s&#237;ntese apertada, a prescri&#231;&#227;o funcionaria como o principal, e a preclus&#227;o como o acess&#243;rio. A diferen&#231;a t&#237;pica da preclus&#227;o para a prescri&#231;&#227;o vem do direito processual civil, que &#233; disciplinado por prazos fixos, a fim de que se prestigie a celeridade da presta&#231;&#227;o jurisdicional, onde a perda de determinada f culdade processual extingue aquela etapa (preclus&#227;o), e n&#227;o o direito material a invocado pelas partes, que somente seria aniquilado, na presente hip&#243;tese, pela prescri&#231;&#227;o.. Feita esta radiografia embrion&#225;ria sobre a conceitua&#231;&#227;o da prescri&#231;&#227;o e da preclus&#227;o, surge a necessidade de adentrar ao tema sob a &#243;tica do direito administrativo, que &#233; composto por um universo de leis, que ensejam os mais variados procedimentos administrativos, onde alguns comandos legais expressamente estipulam os prazos prescricionais, e outros se silenciaram quanto a frui&#231;&#227;o dos mesmos. Por certo que n&#227;o se pode abstrair do conceito legal a envergadura do poder p&#250;blico quando confrontado com o servidor p&#250;blico ou administrado. Para regular a desigual situa&#231;&#227;o jur&#237;dica, a regra da prescri&#231;&#227;o e da preclus&#227;o funcionam de maneira diversa, dependendo de cada situa&#231;&#227;o concreta, como se demonstrar&#225; nos t&#243;picos seguintes, cabendo ressaltar que o objetivo dessas regras residem na necessidade da estabilidade das rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas3
II – DA PRESCRI&#199;&#195;O DO ATO ADMINISTRATIVO
Em abono as coloca&#231;&#245;es utilizadas ao final do t&#243;pico introdut&#243;rio , o ex-Consultor Geral da Rep&#250;blica, Rafael Mayer4 , teve a oportunidade de destacar que “a prescri&#231;&#227;o tem por base o interesse social pela estabilidade das rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas.” Como o direito administrativo n&#227;o possui codifica&#231;&#227;o pr&#243;pria, o cultor do direito e o int&#233;rprete possuem a obriga&#231;&#227;o de consultar qual &#233; a norma legal aplicada, dentre as in&#250;meras existentes, para cada caso concreto. No que pertine ao prazo prescricional das a&#231;&#245;es e direitos reivindicados contra a Administra&#231;&#227;o P&#250;blica, e vice versa, ainda vige o Decreto 20.910/32, que declara em seu artigo inaugural que “as d&#237;vidas passivas da Uni&#227;o, dos Estados e dos Munic&#237;pios, bem assim todo e qualquer direito ou a&#231;&#227;o contra a Fazenda Federal Estadual e Municipal seja qual for sua natureza prescrevem em cinco anos”. E o artigo 2&#186; do citado Decreto determina: “Prescrevem igualmente no mesmo prazo todo o direito e as presta&#231;&#245;es correspondestes a pens&#245;es vencidas ou por vencerem ao meio soldo e ao montepio civil e militar ou a quaisquer restitui&#231;&#245;es ou diferen&#231;as.”
Sobre o que foi afirmado, Clovis Bevilaqua j&#225; deixara consignado assaz de tempo: “a prescri&#231;&#227;o &#233; uma regra de ordem, de harmonia e de paz imposta pela necessidade de certeza nas rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas.” (Tratado Geral do Direito Civil, 4&#170; ed., 1972, p. 310.)
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Sucede que a prescri&#231;&#227;o elencada pelo citado comando legal n&#227;o possui como finalidade apenas regular o ingresso de a&#231;&#245;es por parte dos interessados contra o poder p&#250;blico, funcionando tamb&#233;m como freio a revogabilidade dos atos administrativos baixados quando o Poder P&#250;blico, utilizando-se da faculdade do seu autocontrole, pretende revogar ou at&#233; mesmo anul&#225;-los. Esse racioc&#237;nio l&#243;gico depreende-se do pr&#243;prio texto legal, visto que o artigo 2&#186; do Decreto 20.910/32 imp&#245;e o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o exerc&#237;cio de “todo o direito”, sem exce&#231;&#227;o. O que leva o int&#233;rprete a concluir que pela dic&#231;&#227;o do sadio princ&#237;pio da igualdade, norma assente no caput do art. 5&#186; da C.F., a consuma&#231;&#227;o do lapso prescricional &#233; endere&#231;ada tanto para o ente p&#250;blico como tamb&#233;m para o administrado. Pensar de modo diverso seria o mesmo que desprezar o Estado Democr&#225;tico de Direito, ao qual se refere a C.F. no seu artigo 1&#186;. Portanto, o ente p&#250;blico possui, como regra legal, a faculdade de rever os seus atos administrativos dentro de cinco anos, sob pena de, n&#227;o o fazendo nesse aprazamento legal, precluir o direito de autotutela em outra oportunidade. Ratificando o que acabamos de dizer, nada melhor do que se ater ao recente julgado do Col. STJ, que pela voz do conceituado Ministro Relator, Luiz Vicente Cernicchiaro, deixou registrado nos anais daquela Corte que a prescri&#231;&#227;o do ato administrativo afeta o direito do administrado como e, sobretudo, da Administra&#231;&#227;o:
“Resp – ADMINISTRATIVO – PRESCRI&#199;&#195;O – A prescri&#231;&#227;o afeta o direito de o credor exigir parcelas do direito ao devedor, a decad&#234;ncia atinge o pr&#243;prio direito. A prescri&#231;&#227;o pode ser arg&#252;ida tanto pela P&#250;blica Administra&#231;&#227;o, como pelo servidor. Al&#233;m do princ&#237;pio da igualdade, o instituto visa a resguardar, com a seq&#252;&#234;ncia do tempo, a estabilidade das situa&#231;&#245;es jur&#237;dicas. Conta-se tempo igual para ambos.”5
Nesse enredo, a prescri&#231;&#227;o administrativa estabiliza as rela&#231;&#245;es intersubjetivas das partes, tornando-se irrevers&#237;veis e intoc&#225;veis.
Sobre o thema, o saudoso administrativista lusitano, Marcelo Caetano, deixou consignado que a prescri&#231;&#227;o administrativa cura o ato que possa ser enquadrado no futuro como ilegal:
“O ato doente cura-se com o decurso do tempo, e isso se d&#225; porque o legislador pensa que a ilegalidade cometida n&#227;o &#233; t&#227;o grave que deva sobrepor-se ao interesse de p&#244;r termo &#224; inseguran&#231;a dos direitos. Aos interessados, incluindo os representantes do interesse p&#250;blico, &#233; facultada
STJ, REsp n.&#186; 136.204-RS/97.0041207-5, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, 6&#170; T., julgado em 21.10.97.
a anula&#231;&#227;o do ato; mas se n&#227;o usarem oportunamente dessa faculdade, o interesse geral imp&#245;e que n&#227;o fique indefinidamente a pesar sobre este ato a amea&#231;a de anula&#231;&#227;o.”6 (g.n.)
Em abono ao que foi dito, abra-se par&#234;nteses para registrar o voto condutor do eminente Min. Cernicchiaro no citado Resp n.&#186; 136.204-RS: “Na vida social, importa que n&#227;o se eternize o estado de incerteza e de luta quanto aos direitos das pessoas; por isso, consolida-se a situa&#231;&#227;o criada pelo ato nascido, embora com pecado original (...). O Eminente Professor Helly Lopes Meirelles, na sua conhecida e renomada obra, menciona tamb&#233;m que, salvo disposi&#231;&#227;o expressa, em contr&#225;rio, o Estado dever&#225;, para desconstituir uma situa&#231;&#227;o jur&#237;dica, manifestar-se no prazo de cinco anos.”
Citado pelo eminente Ministro Cernicchiaro, o pranteado Helly Lopes Meirelles em curtas, por&#233;m robustas palavras, assim define a controv&#233;rsia:
“A prescri&#231;&#227;o administrativa opera a preclus&#227;o da oportunidade de atua&#231;&#227;o do Poder P&#250;blico sobre a mat&#233;ria sujeita &#224; sua aprecia&#231;&#227;o (...). O instituto da prescri&#231;&#227;o administrativa encontra justificativa na necessidade de estabiliza&#231;&#227;o das rela&#231;&#245;es entre o administrado e a Administra&#231;&#227;o e entre esta e seus servidores. Transcorrido o prazo prescricional fica a Administra&#231;&#227;o, o administrado ou o servidor impedido de praticar o ato prescrito, sendo inoperante o extempor&#226;neo.”7
Portanto, se ocorre a prescri&#231;&#227;o para a Administra&#231;&#227;o revogar seus atos no prazo de 5 (cinco) anos, por igual tal preceito atinge o ato administrativo na sua ess&#234;ncia. Tal imposi&#231;&#227;o n&#227;o &#233; fruto apenas da doutrina e da jurisprud&#234;ncia, decorrendo do mandamento contido no artigo 178, VI do C&#243;digo Civil, que foi amplamente ratificado pelo Decreto 20.910/34. O prazo de prescri&#231;&#227;o decorre da data do ato ou do fato o qual a Administra&#231;&#227;o pretende rever. Merece destaque, a jurisprud&#234;ncia administrativa baixada pela Consultoria Jur&#237;dica do Minist&#233;rio da Justi&#231;a, em 25/3/93, que pelo Parecer CJ n.&#186; 074, da lava da Coordenadora CEP/CJ/MJ, Dra. Rosa Maria de Guimar&#227;es Fleury, devidamente aprovado pelo ilustre Consultor Jur&#237;dico, Dr. Guilherme Magaldi Netto, ficou assim ementado:
6 Princ&#237;pios Fundamentais de Direito Administrativo, Almedina, p. 187.
Direito Administrativo Brasileiro, 1989, 15&#170; ed., Ed. RT, p. 577
“EMENTA: DECLARA&#199;&#195;O DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. PRESCRI&#199;&#195;O Q&#220;INQUENAL. INCID&#202;NCIA. 1 - A pretens&#227;o deduzida perante a Administra&#231;&#227;o P&#250;blica para rever ato com v&#237;cio de nulidade est&#225; sujeita &#224; prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal estabelecida no Decreto 20.910/32, que n&#227;o pode ser relevada. 2 - “A orienta&#231;&#227;o administrativa n&#227;o h&#225; de estar em conflito com a jurisprud&#234;ncia dos Tribunais em quest&#227;o de direito, mormente quando a interpreta&#231;&#227;o emanada do Egr&#233;gio Supremo Tribunal Federal.”(CGR, Pareceres n.&#186; S011, de 12.02,1986, 261-T, de 30.04.53; C-15, de 13.12.1960; H-76; I222, de 11.06.73; L-211, de 04.10.1978; P-33, de 14.04.1983). 3 Sugest&#227;o de revis&#227;o do Parecer CR/CG n.&#186; 01/92, aprovado pelo Parecer JCF-011, porque conflitante com a Jurisprud&#234;ncia consolidada, a doutrina predominante e o princ&#237;pio da legalidade insculpido no art. 37, caput, a C.F.” E a Advocacia Geral da Uni&#227;o, acatando a sugest&#227;o citada anteriormente pela Consultoria Jur&#237;dica do Minist&#233;rio da Justi&#231;a, baixou o parecer n.&#186; CQ-10, de 6 de outubro de 1993:8
“Ato Nulo – Revis&#227;o – Prescri&#231;&#227;o Q&#252;inq&#252;enal. - A prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal prevista no artigo 1&#186; do Decreto n.&#186; 20.910/32 abrange tanto o ato nulo, quanto o anul&#225;vel. - Revis&#227;o do Parecer JCF, de 30 de novembro de 1992, da Consultoria Geral da Rep&#250;blica.” No embasamento do aludido Parecer n.&#186; GQ-10/93, s&#227;o citados alguns arestos, que, pelo brilho e eloq&#252;&#234;ncia jur&#237;dica, tornam-se necess&#225;rios virem a tona, para espancar qualquer tipo de d&#250;vida quanto a prescri&#231;&#227;o do ato administrativo nulo e o anul&#225;vel:
“PRESCRI&#199;&#195;O. ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE APONTADA POR PARTICULAR. DECURSO DO PRAZO DE CINCO ANOS. RECONHECIMENTO DA CAUSA EXTINTIVA DE ACIONAR. 1 – O Decreto n.&#186; 20.910, de 06/01/32, ao determinar a prescriq&#252;inq&#252;en&#225;ria de qualquer a&#231;&#227;o contra ato administrativo n&#227;o fez qualquer distin&#231;&#227;o entre nulidade e anulabilidade. O prazo da prescri&#231;&#227;o incide em rela&#231;&#227;o a quaisquer direitos pessoais, como o s&#227;o os decorrentes de rela&#231;&#227;o de servi&#231;o p&#250;blico. 2 – A prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal referida abrange qualquer direito ou a&#231;&#227;o. 3 – Se &#233; certo que o ato administrativo ileg&#237;timo n&#227;o se torna v&#225;lido pelo tempo decorrido, qualquer que seja o per&#237;odo de sua dura&#231;&#227;o, pois, o que &#233; vicioso sempre continua vicioso. Certo, tamb&#233;m, &#233; que prescrever&#225;, no prazo de 5 (cinco) anos a a&#231;&#227;o do interessado para invalidar, por n&#227;o se justificar a instabilidade jur&#237;dica, mesmo que potencial, por todo e sempre. 4 – Em conseq&#252;&#234;ncia, se o interessado n&#227;o
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agiu dentro dos cinco anos autorizados pelo ordenamento positivo, o ato, mesmo inv&#225;lido, firma-se, estabiliza-se, n&#227;o podendo ser mais anulado, quer por meio administrativo, quer por decis&#227;o judicial. 5 – Senten&#231;a reformada. Provimento do Recurso.”9 “...Os termos da lei s&#227;o incisivos, perempt&#243;rios mesmo: atinge a prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal que beneficia o Poder P&#250;blico todo e qualquer direito a a&#231;&#227;o, seja qual for sua natureza. N&#227;o distinguiu o legislador os direitos assegurados por lei ao servidor p&#250;blico, que se integram no seu status para declar&#225;-los imprescrit&#237;veis. Na enf&#225;tica e at&#233; redundante afirma&#231;&#227;o de que prescreve em cinco anos todo e qualquer direito, seja qual for a sua natureza, n&#227;o se podem, data venia, entrever distin&#231;&#245;es. Todo e qualquer direito, &#233;, data venia, s&#243; pode ser, todo e qualquer mesmo.”10 Na trilha da moldura jurisprudencial, os tribunais p&#225;trios sedimentam o entendimento de que os atos administrativos nulos tamb&#233;m se incorporam ao princ&#237;pio da prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal: TRFAC n.&#186; 010865/90-DF in DJU 22/4/91; TRF AC n.&#186; 0200233/89-RJ, in DJU de 7/5/91. STJ-RE n.&#186; 5.559/90-SP, in DJU de 19/11/90. Portanto, d&#250;vidas n&#227;o existem quanto a prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal do ato administrativo, devendo a Administra&#231;&#227;o P&#250;blica, no lapso prescricional, respeitar as situa&#231;&#245;es consolidadas pelo transcurso dos anos. Nesse diapas&#227;o, at&#233; mesmo a S&#250;mula 473 do STF, que ap&#243;s a edi&#231;&#227;o do novo Texto Maior, em 05/10/88, vem sendo interpretada com temperamentos, pelo fato de permitir que ap&#243;s a regra do devido processo legal e a ampla defesa (art. 5, LV da C.F.), a Administra&#231;&#227;o revogue os seus atos nulos, possui freio nos cinco anos legais, contados da data do ato administrativo hostilizado, conforme imposi&#231;&#227;o legal, jurisprudencial e doutrin&#225;ria.
III – A ESTABILIDADE DAS RELA&#199;&#213;ES JUR&#205;DICAS CONVALIDAM ATOS CONSTITUTIVOS DE DIREITO TRANSFERIDOS AOS SERVIDORES QUE S&#195;O ADQUIRENTES DE BOA-F&#201;. Um dos fatores que &#233; prestigiado pela frui&#231;&#227;o do instituto da prescri&#231;&#227;o administrativa &#233; a manuten&#231;&#227;o da estabilidade das rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas firmadas pelo poder p&#250;blico com os seus subordinados. Sobre este posicionamento legal, tivemos a oportunidade de afirmar que: “No campo do Direito P&#250;blico a boa-f&#233; &#233; o fator preponderante para manter a intangibilidade dos atos administrativos praticados em prol da coletividade, sendo irrevog&#225;vel o ato que haja criado direito, mesmo que no futuro seja alterado ou revogado o comando legal instituidor do aludido direito.”11
TRF 5&#186; Regi&#227;o, Ae n.&#186; 195-SE, julgado em 3/8/89, in RDA 194:309. STF – RE n&#186; 107.503-MG, Rel. Min. Oct&#225;vio Galloti, Ac. Publ. na RT 106/1095. Mauro Roberto Gomes de Mattos, “Comp&#234;ndio de Direito Administrativo – Servidor P&#250;blico”, ed. Forense, 1998, p&#225;g. 373
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho tamb&#233;m observa que s&#227;o irrevog&#225;veis atos que j&#225; radiaram seus efeitos:
“O desfazimento, anulando rela&#231;&#245;es, tornando o ato ineficaz, n&#227;o apaga conseq&#252;&#234;ncias nem anula efeitos produzidos, pois os atos em come&#231;o de execu&#231;&#227;o ou executados ‘s&#227;o considerados como irrevog&#225;veis’ tendo em conta condi&#231;&#245;es materiais e o tempo de vig&#234;ncia.”12 Com o mesmo brilho, Francisco Campos, ao analisar a irretratabilidade dos atos administrativos que j&#225; produziram efeitos, ensina: “a irretratabilidade dos atos administrativos, que decidem sobre a situa&#231;&#227;o individual, &#233; ainda, um imperativo de seguran&#231;a jur&#237;dica.”13 Ainda sobre a estabilidade das rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas, Celso Ant&#244;nio Bandeira de Mello, arremata: “Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito &#233; a estabilidade das rela&#231;&#245;es constitu&#237;das. &#201; a pacifica&#231;&#227;o dos v&#237;nculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. &#201; que os atos administrativos t&#234;m repercuss&#227;o mais ampla, alcan&#231;ando in&#250;meros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das rela&#231;&#245;es sociais em escala muito maior. Da&#237; que a possibilidade de convalida&#231;&#227;o de certas situa&#231;&#245;es - no&#231;&#227;o antag&#244;nica &#224; de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo. N&#227;o obrigam com o princ&#237;pio da legalidade, antes atendem-lhe o esp&#237;rito, as solu&#231;&#245;es que se inspirem na tranq&#252;iliza&#231;&#227;o das rela&#231;&#245;es que n&#227;o comprometem insuprivelmente o interesse p&#250;blico, conquanto tenham sido produzidas de maneira inv&#225;lida. &#201; que a convalida&#231;&#227;o &#233; uma forma de recomposi&#231;&#227;o da legalidade ferida. Portanto, n&#227;o &#233; repugnante ao direito administrativo a hip&#243;tese de convalescimento dos atos inv&#225;lidos.”14
Da mesma forma, L&#250;cia Valle Figueiredo ensina:
“Destarte, por for&#231;a de erro administrativo, podem surgir situa&#231;&#245;es consumadas, direitos adquiridos de boa-f&#233;. Diante das situa&#231;&#245;es f&#225;ticas constitu&#237;das, rever tais promo&#231;&#245;es (hip&#243;tese consideradas) seria atritar
“Atos Administrativos”, ed. Saraiva, 1980, p. 174 “Direito Administrativo”, Forense, vol. II, p., 7 “Curso de Direito Administrativo”, 9&#170; ed., Malheiros, pp 297/298) (“Curso de Direito Administrativo”, 9&#170; ed., Malheiros, pp 297/298)
com princ&#237;pios maiores do ordenamento jur&#237;dico, sobretudo com a seguran&#231;a jur&#237;dica, princ&#237;pio maior de todos, sobre o princ&#237;pio, como diz Norberto Bobio.”15
E Jos&#233; Frederico Marques, se fliando a corrente citada, adverte que o “limite imposto &#224; i revogabilidade est&#225; no respeito aos direitos subjetivos por perfeitos criados pelo ato administrativo.”16
No mesmo contexto, a Jurisprud&#234;ncia constitui elemento s&#243;lido que preserva a boa-f&#233; do administrado, e convalida o ato j&#225; praticado sob este manto: “O Poder P&#250;blico atentaria contra a boa-f&#233; dos destinat&#225;rios da administra&#231;&#227;o se, com base em suposta irregularidade por ela tanto tempo tolerada, pretendesse a supress&#227;o do ato.”17
Como se v&#234;, tanto a moderna doutrina, como a jurisprud&#234;ncia dominante, orientam, de modo firme e consensual, no sentido de que, em face do caso concreto, pode acontecer que situa&#231;&#245;es resultantes de ato administrativo, embora nascidos “irregularmente” pela &#243;tica da Administra&#231;&#227;o, devem ser convalidados, n&#227;o s&#243; pela aquisi&#231;&#227;o de direitos dos servidores p&#250;blicos (art. 5, XXXVI da C.F.), como tamb&#233;m pelo fato da aquisi&#231;&#227;o de direitos ter sido consumado pelo manto da boa-f&#233;.
Destarte, n&#227;o se admite na doutrina e na jurisprud&#234;ncia que ocorra anula&#231;&#227;o ou revoga&#231;&#227;o de ato administrativo que j&#225; tenha gerado direitos aos benefici&#225;rios de boa-f&#233;, acarretando instabilidade jur&#237;dica para os mesmos, imperando o princ&#237;pio cl&#225;ssico de que “a parte &#250;til n&#227;o deve ser afetada pela in&#250;til.” (utile per inutile sem vitiatur). O STF, atrav&#233;s da autorizada vis&#227;o do Ministro Lafayette de Andrada, firmou o entendimento que o tempo &#233; o verdadeiro verdugo da retratabilidade do ato administrativo:
“A verdade, por&#233;m, &#233;, que se criou uma situa&#231;&#227;o de fato, que o tempo j&#225; consolidou. Em casos semelhantes, a orienta&#231;&#227;o do Supremo Tribunal ter sido no sentido de atender a tais situa&#231;&#245;es cuja excepcionalidade aconselha encarar o problema mais sob o aspecto da finalidade social das leis do que de uma severa interpreta&#231;&#227;o literal dos textos.”18
“Curso de Direito Administrativo”, 1994, p. 151 RDA 39:18 Ap em Ms n.&#186; 90.04.06891-0-RS, in RTRF-4, n.&#186;6, p&#225;g. 269 MRS n.&#186; 17.444, in RTJ 45/589
E o Ministro Prado Kely, tamb&#233;m do STF, assim redigiu a ementa de outro julgado:
“Ocorr&#234;ncia, na esp&#233;cie, de circunst&#226;ncias excepcionais que aconselham a inalterabilidade da situa&#231;&#227;o de fato e de direito constitu&#237;da pela concess&#227;o da liminar.”19
Ademais, j&#225; escreveu Miguel Reale:
“Assim sendo, se a decreta&#231;&#227;o de nulidade &#233; feita tardiamente, quando da in&#233;rcia da Administra&#231;&#227;o j&#225; permitiu se constitu&#237;ssem situa&#231;&#245;es de fato revestidas de forte apar&#234;ncia de legalidade, a ponto de fazer gerar nos esp&#237;ritos a convic&#231;&#227;o de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da emin&#234;ncia do Estado, se concedesse &#224;s autoridades um poderdever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire chochet, &#233; esta a orienta&#231;&#227;o dominante no Direito franc&#234;s, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube p&#244;r em realce os perigos que adviriam para a seguran&#231;a das rela&#231;&#245;es sociais se houvesse possibilidade de indefinida revis&#227;o dos atos administrativos.”20
Assim, em nome da estabilidade das rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas, os atos administrativos baixados em per&#237;odo razo&#225;vel (m&#237;nimo de 5 anos) s&#227;o imutabilizados pelo tempo.
IV – DA IMPRESCRITIBILIDADE DAS VANTAGENS INTERLIGADAS AO TRATO SUCESSIVO
A &#250;nica ressalva que o Decreto 20.910/32 fez quanto a prescri&#231;&#227;o do prazo de “todo e qualquer direito”, se cinge aos casos estatu&#237;dos no seu artigo 3, litteris:
“Quando o pagamento se dividir por dias, meses ou anos, a prescri&#231;&#227;o atingir&#225; progressivamente as presta&#231;&#245;es, &#224; medida que completarem os prazos estabelecidos pelo presente Decreto.”
RMS n.&#186; 13807, in RTJ 37/248 “Revoga&#231;&#227;o e Anulamento do Ato Administrativo, 1968, ed. Forense, p&#225;g. 72
Esta &#233; a exce&#231;&#227;o &#224; regra, ou seja, a mat&#233;ria de trato sucessivo escapa da prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal do fundo do direito, pelo fato de somente as parcelas inerentes a les&#227;o mensal estarem imunes ao aludido perecimento.
Esta regra garante a manuten&#231;&#227;o da preserva&#231;&#227;o de direito que &#233; enquadrado como alimentar. Nesses casos, a exig&#234;ncia &#233; a necessidade que haja uma denega&#231;&#227;o administrativa ou um rep&#250;dio, por escrito, ao pedido de reconhecimento do direito material da preten&#231;&#227;o do servidor, para que a prescri&#231;&#227;o comece a fluir 21 sobre o pr&#243;prio fundo do direito, come&#231;ando da ci&#234;ncia da negativa do pleito. Quando a Administra&#231;&#227;o reduz vantagens, diminui gratifica&#231;&#245;es, suprime estip&#234;ndios ou altera proventos e etc, dos seus servidores p&#250;blicos incide a regra do trato sucessivo, que atinge a prescri&#231;&#227;o das parcelas anteriores aos cinco anos legais. Ressalte-se que a S&#250;mula 85 do STJ coloca ponto final em d&#250;vidas sobre o que foi afirmado. Tivemos a oportunidade de aduzir sobre o tema:22
“Contudo, mesmo a les&#227;o ter sido configurada em 1991 (janeiro e fevereiro), n&#227;o h&#225; que se falar que a prescri&#231;&#227;o fulminaria o fundo do direito dos servidores lesados, pois com a sucessividade de cada m&#234;s, a regra a ser aplicada &#233; a constante na S&#250;mula n.&#186; 85 do STJ: “Nas rela&#231;&#245;es jur&#237;dicas de trato sucessivo em que a Fazenda P&#250;blica figure como devedora, quando n&#227;o tiver sido negado o pr&#243;prio direito reclamado, a prescri&#231;&#227;o atinge apenas &#224;s presta&#231;&#245;es vencidas antes do q&#252;inq&#252;&#237;dio anterior &#224; propositura da a&#231;&#227;o.” Portanto, a necessidade das presta&#231;&#245;es pecuni&#225;rias renova mensalmente a les&#227;o, podendo o servidor reivindicar livremente o direito de retificar os atos ilegais e ileg&#237;timos baixados pela Administra&#231;&#227;o, com a ressalva apenas da prescri&#231;&#227;o q&#252;inq&#252;enal das parcelas retroativas ao per&#237;odo posterior aos cinco anos da propositura de a&#231;&#227;o judicial ou do pr&#243;prio requerimento administrativo. Cabe, por outro lado, sublinhar que a interposi&#231;&#227;o de requerimento administrativo interrompe a prescri&#231;&#227;o do direito, que s&#243; come&#231;a a fluir novamente ap&#243;s o indeferimento do pleito interno. A partir da&#237;, com o expresso indeferimento do pedido, a prescri&#231;&#227;o mata e esfacela o direito de fundo invocado pelo seu titular.
“como quer que seja, desde que inexiste despacho denegat&#243;rio do reconhecimento do direito..., n&#227;o h&#225; que cogitar de prescri&#231;&#227;o.” (STF, in TRJ 84/354)
Mauro Roberto Gomes de Mattos, “Comp&#234;ndio de Direito Administrativo – Servidor P&#250;blico”, ob. cit. P&#225;g. 312”
V – DA PRECLUS&#195;O A doutrina e a jurisprud&#234;ncia nacional n&#227;o seguiram os passos da corrente doutrin&#225;ria argentina e da austr&#237;aca, desprestigiando a coisa julgada administrativa. Todavia, juntamente com a doutrina vigente na Europa Continental, firmaram o entendimento da preclus&#227;o dos efeitos internos do ato administrativo, que pela frui&#231;&#227;o do tempo n&#227;o poder&#225; mais ser revisto. A preclus&#227;o dos efeitos internos atinge a vontade tanto da Administra&#231;&#227;o como do administrado. Em mais um memor&#225;vel posicionamento, Hely Lopes Meirelles espanca qualquer d&#250;vida sobre a consuma&#231;&#227;o da preclus&#227;o que possui o efeito de tornar irretrat&#225;vel o ato interno: “Realmente, o que ocorre nas decis&#245;es administrativas finais &#233;, apenas, preclus&#227;o administrativa, ou a irretratabilidade do ato perante a pr&#243;pria Administra&#231;&#227;o. &#201; a sua imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das rela&#231;&#245;es entre as partes. Por isso n&#227;o atinge, nem afeta situa&#231;&#245;es ou direitos de terceiros, mas permanece imodific&#225;vel entre a Administra&#231;&#227;o e o administrado destinat&#225;rio da decis&#227;o interna do Poder P&#250;blico. (...) Exauridos os meios de impugna&#231;&#227;o administrativa, torna-se irretrat&#225;vel, administrativamente, a &#250;ltima decis&#227;o...”23 Corroborando a &#243;tica do citado mestre, o STJ j&#225; teve a oportunidade de prestigiar o instituto da preclus&#227;o administrativa, como forma de tornar irretrat&#225;vel o posicionamento adotado pela pr&#243;pria Administra&#231;&#227;o:
“MANDADO DE SEGURAN&#199;A. Ato Administrativo. Preclus&#227;o Administrativa. I – O ato administrativo conta com a retratabilidade que poder&#225; ser exercida enquanto dito ato n&#227;o gerar direitos a outrem, ocorrendo a exist&#234;ncia de direitos, tais atos s&#227;o atingidos pela preclus&#227;o administrativa, tornando-se irretrat&#225;veis por parte da pr&#243;pria Administra&#231;&#227;o. II – &#201; que, exercitando-se o poder da revis&#227;o de s eus atos, a Administra&#231;&#227;o tem que se ater aos limites assinalados na lei, sob pena de ferir o direito l&#237;quido e certo do particular, o que configura ilegalidade e ou abuso de poder. III – Seguran&#231;a concedida.”24
No mesmo sentido o STJ julgou o MS 223-DF, 1&#170; S., Rel. Min. Garcia Vieira, julgado em 27/3/96, in RSTJ.
ob. cit., p&#225;g. 576 STJ, MS 009-DF, 1&#170; s. Rel. min. Pedro Accioli, julgado em 31/10/89, in RSTJ 17/195
E S&#233;rgio D’Andreia Ferreira,25 no alto de sua c&#225;tedra, tamb&#233;m defende o instituto da preclus&#227;o no direito administrativo:
“5. O transcurso do tempo &#233;, sem d&#250;vida, um dos fatos jur&#237;genos naturais mais relevantes. Dentre seus efeitos no mundo do Direito, est&#227;o os que afetam a efic&#225;cia, outros efeitos j&#225; ocorrentes naquele mundo. Duas grandes linhas de fen&#244;menos se identificam nessa &#225;rea jur&#237;dica: de um lado, o da preclus&#227;o, decad&#234;ncia ou caducidade; de outro, o da prescri&#231;&#227;o. Embora muitas vezes confundidas essas duas s&#233;ries de fen&#244;menos jur&#237;dicos (o pr&#243;prio C&#243;digo Civil, na enumera&#231;&#227;o do art. 178, mistura-os sob o r&#243;tulo gen&#233;rico da prescri&#231;&#227;o), extremam-se elas ontol&#243;gica e eficacialmente. Assim, a preclus&#227;o – de que s&#227;o sin&#244;nimos os termos decad&#234;ncia e caducidade - opera a extin&#231;&#227;o de efeitos jur&#237;dicos, isto &#233;, de direitos, de preten&#231;&#245;es, de a&#231;&#245;es e de exce&#231;&#245;es. Fala-se em precluir, porque o que se encontrava inclu&#237;do no mundo jur&#237;dico, deixa-o de estar (Pontes de Miranda, Tratado de Direito Privado, Borsoi, Rio, 3&#170; ed., 1970, VI/135). O que “subira” ao mundo do Direito, cai (caducidade), sendo os mesmos t&#233;cnicos, embora o mais usado, o voc&#225;bulo decad&#234;ncia: : “o direito cai, n&#227;o decai”. (fontes, ob. e loc. Cits).”
Mais a frente o eminente mestre define:26
“A preclus&#227;o &#233; fato objetivo, no qual “o que importa &#233; o tempo mesmo, sem atin&#234;ncia ao credor ou devedor; escorre como tempo puro, sem liga&#231;&#227;o subjetiva, indiferente aos sujeito ativo e passivo. H&#225; dies supremus, o dia de morte do direito, da preten&#231;&#227;o, da a&#231;&#227;o ou da exce&#231;&#227;o... o tempo corre, malgrado a atividade do credor e do devedor, para a preclus&#227;o: a &#250;nica atividade que impede a flu&#234;ncia &#233; o exerc&#237;cio mesmo do direito, da pretens&#227;o, da a&#231;&#227;o, ou da exce&#231;&#227;o. Al&#233;m disso, o prazo preclusivo pode ser independente do exerc&#237;cio: exer&#231;a-se, ou n&#227;o se exer&#231;a o direito, a pretens&#227;o, a a&#231;&#227;o ou exce&#231;&#227;o, acaba no dies supremus”(Pontes, ib.).
Enquanto a prescri&#231;&#227;o extingue o pr&#243;prio direito, a preclus&#227;o impede que seja tomado determinado ato extempor&#226;neo.
“Ato Administrativo – CORRE&#199;&#195;O DE OF&#205;CIO E PROVOCADA A ANULIBILIDADE – NULIDADE – PRESCRI&#199;&#195;O”, in RDP 80:69-70
cit. Ant., p&#225;g. 70
VI – CONCLUS&#195;O
A indetermina&#231;&#227;o e a perpetuidade da Administra&#231;&#227;o P&#250;blica rever seus atos ad eternum, criaria verdadeiro caos para a sociedade, administrados e servidores p&#250;blicos, em raz&#227;o da cria&#231;&#227;o da instabilidade jur&#237;dica que seria vivida por todos.
O em&#233;rito Caio Mario da Silva Pereira27 j&#225; teve a oportunidade de afirmar que a prescritibilidae &#233; a regra e a imprescritibilidade &#233; a exce&#231;&#227;o.
Cabe trazer &#224; lume, tamb&#233;m, as sempre s&#243;brias coloca&#231;&#245;es do magistral Caio T&#225;cito28 , que, em la&#231;o de extrema felicidade, afirmou:
“tamb&#233;m o direito p&#250;blico valoriza o decurso do tempus como elemento tanto aquisitivo como extintivo de direito e obriga&#231;&#245;es.”
E a coloca&#231;&#227;o desse gigante do direito administrativo teve eco na Suprema Corte, que fixou a mat&#233;ria prescricional como operante at&#233; no terreno do direito disciplinar, consoante deixou estampado o em&#233;rito Ministro Moreira Alves, no seguinte julgado29 : “Em mat&#233;ria de prescri&#231;&#227;o em nosso Sistema Jur&#237;dico, inclusive no terreno do direito disciplinar, n&#227;o h&#225; que se falar em jus singulare, uma vez que a regra &#233; a da prescritibilidade.”
Assim, nessa moldura, a prescri&#231;&#227;o e a preclus&#227;o funcionam tamb&#233;m em favor da coletividade, estabilizando situa&#231;&#245;es jur&#237;dicas constitu&#237;das sob o manto da boa-f&#233;, e acabando com o velho dogma de que a Administra&#231;&#227;o P&#250;blica pode fazer tudo o que entender ser necess&#225;rio, inclusive rever seus atos j&#225; sepultados pelo decurso dos anos, sob o argumento de que, por serem nulos, n&#227;o geram direitos.
A evolu&#231;&#227;o do direito administrativo e a necess&#225;ria seguran&#231;a jur&#237;dica que deve nortear as rela&#231;&#245;es entre o ente de direito p&#250;blico e os particulares, s&#227;o fatores suficientes para apagar as li&#231;&#245;es do passado, com a constru&#231;&#227;o de solu&#231;&#245;es estabilizadores, colocando um ponto final na chaga da inseguran&#231;a futura.
“Institui&#231;&#245;es de Direito Civil”, vol. I, p&#225;g. 477 “Temas de Direito P&#250;blico”, 2&#186; volume, ed. Renovar, p&#225;g. 1928. RDA, 135:78
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