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Timestamp: 2020-07-07 02:43:37+00:00

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﻿ Sentencia SU-172 de abril 16 de 2015
SENTENCIA SU-172 DE 16 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE RETIRO DISCRECIONAL DE MIEMBROS DEL SERVICIO ACTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL. LOS ESTANDARES SON MÍNIMOS PERO PLENAMENTE EXIGIBLES. LA FACULTAD DISCRECIONAL DEBE ESTAR ENCAMINADA A CUMPLIR PROPORCIONALMENTE EL FIN PROPUESTO, EL MEJORAMIENTO DEL SERVICIO, POR LO CUAL LA ADMINISTRACIÓN DEBE TENER RAZONES CIERTAS Y OBJETIVAS QUE LE PERMITAN EJERCERLA Y TALES RAZONES DEBEN SER CONOCIDAS POR EL AFECTADO. POR ESO, EN ESTA OPORTUNIDAD PROPUSO TENER EN CUENTA: (I) QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE RETIRO DISCRECIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL DEBEN ESTÉN SUSTENTADOS EN RAZONES OBJETIVAS Y HECHOS CIERTOS, (II) QUE CUMPLAN CON LOS REQUISITOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, (III) QUE EL CONCEPTO EMITIDO POR LAS JUNTAS ASESORAS O LOS COMITÉS DE EVALUACIÓN NO ESTÉN PRECEDIDOS DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, (IV) QUE EL AFECTADO CONOZCA LAS RAZONES OBJETIVAS Y LOS HECHOS CIERTOS QUE DIERON LUGAR A LA RECOMENDACIÓN POR PARTE DEL COMITÉ DE EVALUACIÓN O DE LA JUNTA ASESORA, (V) QUE LOS DOCUMENTOS EN LOS CUALES SE BASA LA RECOMENDACIÓN DE RETIRO DEL POLICÍA TENGAN EL CARÁCTER RESERVADO Y (VI) QUE LOS INFORMES O ACTAS EXPEDIDOS POR LOS COMITÉS DE EVALUACIÓN O POR LAS JUNTAS ASESORAS SEAN VALORADOS POR EL JUEZ PARA DETERMINAR LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL, ACTOS DE RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL, UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RETIRO
REVISTA TUTELA N°:190 DE OCTUBRE DE 2015, PÁG.1581
Sentencia SU-172 de abril 16 de 2015
Ref. Exp.: T-4.076.348
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva —quien preside—, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez y, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
El 20 de noviembre de 2012, el señor Fernando Cristancho Ariza interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales “a la dignidad humana, igualdad, buen nombre, honra, trabajo, mínimo vital, debido proceso y defensa”(1), a raíz de los fallos proferidos por esas autoridades judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por él en contra de la Policía Nacional.
1. El accionante ingresó a la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional el 12 de enero de 1997. El 5 de noviembre de 1999 obtuvo el grado de subteniente y fue nombrado en la Policía Metropolitana de Bogotá dentro del programa “Bogotá solidaria”. Con posterioridad, el Ministerio de Defensa Nacional en uso de las facultades discrecionales consagradas en el Decreto-Ley 573 de 1995, expidió el Decreto 1763 del 11 de septiembre de 2000(2), mediante el cual, “por voluntad del Gobierno”, retiró del servicio activo al tutelante.
2. El accionante consideró que ese acto de retiro era violatorio de sus derechos fundamentales porque no se evalúo debidamente su hoja de vida y no se explicaron las razones por las cuales su retiro contribuía al “mejoramiento del servicio”. Indicó específicamente que no se tuvo en cuenta que en la evaluación realizada a los uniformados para el periodo 1999-2000, él obtuvo el grado de calificación denominado “lista número 1”, por su desempeño sobresaliente(3).
3. Teniendo en cuenta lo anterior, el señor Cristancho Ariza inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo de retiro. El caso fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”(4) y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”(5), instancias dentro de las cuales se negaron sus pretensiones.
4. A juicio del actor, en dicha sentencia se despachó su objeción sobre la ausencia de valoración de su hoja de vida, indicando simplemente que el “hecho de que no obrare constancia expresa de que fue valorada por la Policía Nacional, no significa que tal circunstancia no hubiese acaecido”(6). Por ello, estima que el Consejo de Estado fundamentó su decisión en una suposición y eludió el debate probatorio. Adicionalmente, para el demandante, el Consejo de Estado desconoció el precedente judicial aplicable, que predica que la facultad discrecional no puede ser arbitraria, tal y como ocurrió en su caso.
5. Con posterioridad, el accionante interpuso el recurso extraordinario de súplica ante una Sala Especial Transitoria de Decisión del Consejo de Estado, que también despachó desfavorablemente su demanda(7). En esa ocasión, la Sala Especial argumentó que la valoración probatoria no es una causal para la procedencia de la súplica y que ese mecanismo extraordinario no puede ser entendido como una tercera instancia.
6. Con fundamento en los hechos expuestos, el accionante solicitó que por vía de tutela se dejen sin efecto los fallos acusados y, en su lugar, se declare “la prosperidad de las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”(8). En opinión del accionante, las providencias acusadas incurrieron en (i) defecto fáctico por ausencia de valoración probatoria y (ii) desconocimiento del precedente.
8. De otra parte, el accionante explicó que las facultades discrecionales se encuentran reguladas por los Decretos-Ley 573 de 1995 y 1790 de 2000 y la Ley 857 de 2003, en cuyos contenidos normativos se incorporó la potestad del Gobierno Nacional para retirar miembros del servicio activo. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, tal facultad no es absoluta, ya que “la discrecionalidad no puede ser confundida con arbitrariedad”(9). El actor indicó que la línea jurisprudencial en la materia se compone de:
(i) Los pronunciamientos de la Corte Constitucional, que han declarado la exequibilidad de las normas relacionadas con tal potestad. Específicamente citó las sentencias C-525 de 1995(10), que estudió la constitucionalidad de algunos apartes del Decreto-Ley 573 de 1995; y C-179 de 2006(11), que estudió algunos artículos del Decreto-Ley 1790 de 2000 y de la Ley 857 de 2003.
De ellas extrajo que, para esta Corporación, las facultades discrecionales atienden a un fin especial, por lo cual se justifica la especialidad del medio, sin embargo las autoridades en uso de esa potestad no pueden extralimitarse ni desconocer “los requisitos de racionalidad y razonabilidad que deben acompañar todo acto discrecional. Este debe tener un mínimo de motivación justificante, más aún cuando la discrecionalidad radica en cabeza de una autoridad pública”(12).
(ii) Las sentencias emitidas por esta misma Corte en sede de revisión de tutelas referentes a la materia, de las cuales citó, en especial, la T-995 de 2007 y la T-1168 de 2008(13). De ellas resaltó que, a la luz del examen de la Corte Constitucional, para que un acto de retiro discrecional se ajuste al ordenamiento jurídico, deben confluir tres aspectos, así:
“a) el respeto por los principios de proporcionalidad y razonabilidad, b) la debida motivación del acto de retiro que, en últimas, se expresa en la suficiencia y fundamento del concepto previo de las juntas asesoras y comités de evaluación que cumplen funciones en este sentido, así como la exposición de motivos efectuada en el acto administrativo respectivo, y c) la correspondencia necesaria entre dicha motivación y el cumplimiento de los fines constitucionales de la Policía Nacional o de las Fuerzas Militares, según el caso”(14).
(iii) Y las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, en las cuales se han anulado actos administrativos por el uso excesivo de tal prerrogativa. Específicamente citó las sentencias del 24 de septiembre de 1998, con radicado 14316(15); del 17 de noviembre de 2001, con radicado 0779-11(16); y del 3 de agosto de 2006, con Radicado 0589-05(17). De ésta última, el accionante destacó el siguiente aparte (énfasis original):
“En síntesis, en el ejercicio de la facultad discrecional se presume la legalidad del acto, vale decir que estuvo inspirado en razones del buen servicio, pero no de los motivos, dado que aunque formalmente no se exige la motivación de la decisión, ello no quiere decir que carezca de motivos, y en este sentido, corresponde al juez apreciar y valorar el rendimiento del servidor con sustento en la última calificación de servicios y en las anotaciones que registre la hoja de vida con inmediatez al retiro, a falta de otros elementos probatorios que demeriten el rendimiento del actor, los cuales corresponde aportar a la entidad demandada en la tarea de consolidar la legalidad de la medida”.
b) Que el fin de las normas que regulan la potestad discrecional, es el mejoramiento del servicio. Concepto que no debe ser utilizado para tomar decisiones sin fundamento en “hechos reales, objetivos y ciertos”(18).
9. Al evaluar las sentencias emitidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por el accionante, este concluye que no se tuvo en cuenta la línea jurisprudencial reseñada y se omitió la valoración probatoria de su hoja de vida, por los siguientes motivos:
c. Con anterioridad al retiro del actor, no se inició ningún proceso disciplinario en su contra(19).
10. Finalmente, rebatió que el Consejo de Estado se hubiera demorado 8 años, “para en página y media indicar que no se cumplió con la técnica del recurso de súplica y que, como es bien sabido, tal recurso no puede ser considerado como una tercera instancia”(20). Dado lo anterior, afirmó que la última vía judicial que tiene al alcance, para lograr un pronunciamiento de fondo, es la acción de tutela.
Mediante auto del 22 de noviembre de 2012, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y notificó a las respectivas secciones del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Policía Nacional como tercero interesado, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción(21).
Con posterioridad, la Sección Cuarta del Consejo de Estado advirtió que la Sala Especial Transitoria de Decisión no fue vinculada en el auto de admisión, por tanto en auto del 24 de enero de 2013, procedió a ordenar su respectiva notificación(22).
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca(23)
Respuesta de la Policía Nacional(24)
Respuesta de la Sala Especial Transitoria de Decisión del Consejo de Estado(25)
Mediante sentencia del 21 de marzo 2013(26), la Sección Cuarta del Consejo de Estado “negó por improcedente” el amparo solicitado por el accionante, por dos razones en especial. De un lado argumentó que la acción de tutela no procede contra las decisiones judiciales emitidas por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, en este caso, contra la decisión del Consejo de Estado(27). De otro lado explicó que la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento, estuvo debidamente sustentada y motivada, de conformidad con “la normativa y la jurisprudencia que la Subsección accionada consideró aplicables al asunto debatido, sin que, se reitera, se evidencien los defectos que se le endilgan en la solicitud de tutela”(28).
El actor anexó copia de la Sentencia T-638 de 2012(29), en la cual, a su juicio, se resolvieron casos idénticos al suyo y se reiteraron “unos derroteros que los jueces constitucionales deben seguir a la hora de decidir sobre los retiros discrecionales de los cuales son víctimas los integrantes de las Fuerzas Armadas”.
3. Sentencia de segunda instancia en la acción de tutela.
En desarrollo de este precepto, los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 1992(30), declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En esa medida, a partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a caso(31).
7. Con posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005(32), en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) requisitos generales de naturaleza procesal y ii) causales específicas de procedibilidad, de naturaleza sustantiva.
10. El deber de agotar todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
• Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en forma absoluta, de competencia.
• Defecto procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.
• Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen pruebas que desconocen el sentido del fallo.
• Defecto material o sustantivo: tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
• El error inducido: acontece cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales.
• Decisión sin motivación: se presenta cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan.
• Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad.
• Violación directa de la Constitución que se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto plenamente vinculante y con fuerza normativa.
17. Desde sus inicios esta Corte estableció que los jueces naturales tienen amplias facultades para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto(33). Por ello esta corporación determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial(34).
18. No obstante, tal poder facultativo debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada(35).
Asimismo, esta Corte puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva(36) y otra negativa(37). La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.
20. Con todo, esta corporación ha sido enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, ‘El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto’(38)”(39).
21. El precedente es conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo(40). Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que en todo caso se complementan.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX (…), sino una práctica argumentativa racional”(41). Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.
22. Ahora bien, esta corporación fijó los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la Sentencia T-292 de 2006(42), estableció que deben verificarse los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.
23. De otro modo, los funcionarios judiciales cuando encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente que van no a aplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa(43). Así se protege el carácter dinámico del derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
25. Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema(44).
En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje, herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por tanto, el Derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados(45). Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
26. La necesidad de instancias superiores que unifiquen la interpretación de las normas básicas en los Estados, ha sido evidenciada desde diversas latitudes. Un ejemplo muy significativo de lo anterior, es el fallo “Martin contra Hunter’s Lessee” (1816), de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América(46). Allí se resolvió una controversia que se generó, cuando el Tribunal Supremo del Estado de Virginia se opuso a aplicar una sentencia de esa Corte, al considerar que no estaba obligado a seguir su jurisprudencia, en virtud de la Cláusula Federal.
“Este motivo es la importancia, incluso la necesidad de que se dicten decisiones uniformes en todos los Estados Unidos sobre todos los temas al amparo de la Constitución. Jueces igualmente conocedores e íntegros en diferentes Estados pueden interpretar en forma diversa la ley, un tratado o la propia constitución. Si no existiera una autoridad con competencia para revisar esas sentencias discordantes y disonantes a fin de armonizarlas y unificarlas, las leyes, los tratados y la Constitución de los EEUU serían diferentes en los diferentes Estados y no tendrían tal vez nunca la misma interpretación, fuerza vinculante y eficacia en dos Estados”(47). (negrilla fuera del texto)
27. En Colombia, el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente reconocido hoy en día. Así, en Sentencia C-816 de 2011(48), esta Corte explicó que:
29. En Derecho Administrativo es necesario diferenciar la existencia de potestades regladas y potestades discrecionales. La potestad reglada se presenta cuando una autoridad está sometida estrictamente a aplicar la ley (en sentido general), si se dan determinados hechos regulados por esta.
30. Ahora bien, como es sabido, las hipótesis legalmente reguladas no agotan la totalidad de las presentes en la cotidianidad de la actividad estatal, debido a lo cual, para la prestación eficaz y célere de la función pública(49), se han diseñado herramientas que permiten la toma de decisiones, sin pasar por todo el proceso legislativo correspondiente, pero que respetan el principio de legalidad.
32. Colombia, gracias a que está instituida bajo la fórmula de Estado Social de Derecho, se inscribe en la tesis que admite el control judicial de los actos discrecionales de la administración pública y exige un mínimo de justificación para la expedición de éstos. Lo anterior, en virtud de los postulados de primacía constitucional, de sometimiento de los poderes públicos a la ley, de colaboración armónica entre estos, de prohibición de la arbitrariedad y de protección efectiva de los derechos de los habitantes del territorio nacional.
Así, para esta corporación(50) ha sido claro que los actos discrecionales están sometidos al control jurisdiccional, debido a que no pueden contrariar la Constitución ni la ley, y a que, en todo caso, es necesario diferenciar tal facultad de la arbitrariedad.
33. Lo arbitrario expresa el capricho o voluntad individual, contraria a la razón, de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. Para Cassagne(51), la arbitrariedad es un concepto amplio “y comprende lo injusto, irrazonable e ilegal, fundado en la sola voluntad del funcionario, siendo uno de los límites sustantivos de la discrecionalidad”. Por tanto, según la sentencia C-031 de 1995, hasta “en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el recurso contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos discrecionales de la administración en que el agente de la administración se aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines propios del Estado de derecho”.
34. Así se puede concluir que la potestad discrecional, en nuestro sistema jurídico, tiene un límite fuerte en la prohibición de la arbitrariedad, que implica “una garantía para el administrado y constituye, al propio tiempo, una pauta de control que ejercen los jueces para proteger los derechos e intereses de las personas con la mira puesta, fundamentalmente, en la defensa de sus libertades, y someter a la Administración al Derecho” (52).
37. Inicialmente, el artículo 4º(53) del Decreto 2010 de 1992(54), consagró en cabeza del director general de la Policía, la potestad discrecional de disponer del retiro de agentes policiales por razones del servicio, siempre y cuando mediara el concepto previo del Comité de Evaluaciones de Oficiales Subalternos. Dicho artículo fue objeto de estudio constitucional y la Corte lo declaró exequible, mediante sentencia C-175 de 1993(55).
38. Con posterioridad, se expidió el Decreto Ley 41 de 1994(56), cuyos artículos 75 y 76, fueron modificados por los artículos 6º y 7º del Decreto Ley 573 de 1995. Esos textos normativos estipulaban que “el retiro” era la situación en que, por disposición del Gobierno Nacional o de la Dirección General de la Policía Nacional, los oficiales o suboficiales, cesaban en la obligación de prestar el servicio. Así mismo consagraban las diferentes causales por las cuales tal retiro procedía.
A ese respecto, el Decreto-Ley 573 de 1995, claramente desarrolló, de forma autónoma, la causal relativa al “retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía”. Así, su artículo 12 previó que “por razones del servicio y en forma discrecional el Gobierno Nacional o la Dirección General, según el caso, podrán disponer el retiro de los Oficiales y Suboficiales, con cualquier tiempo, previa recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, establecido en el Artículo 50 del Decreto 41 de 1994”.
39. Dicho artículo fue objeto de revisión constitucional y, mediante la Sentencia C-525 de 1995(57), esta Corte declaró su exequibilidad(58). Ese fallo, después de diferenciar ampliamente la discrecionalidad de la arbitrariedad, explicó que para el efectivo cumplimiento de la función pública de la Policía, era necesario un medio especial para la remoción de personal como la facultad discrecional, sin que ello significara legalizar la extralimitación de atribuciones.
Tal mínimo de motivación justificante, según el decreto analizado en ese momento, se garantizaba si el acto administrativo era emitido en virtud del respectivo informe del comité de evaluación de oficiales y suboficiales, debido a que éste tenía “a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la separación” de un determinado agente de policía(59). Este examen debía constar en un acta que detallara la evaluación de “la hoja de vida de la persona cuya separación es propuesta” y “los informes de inteligencia o contrainteligencia, así como del ‘Grupo anticorrupción’ que opera en la Policía Nacional”, entre otros documentos.
40. Más adelante se expidió el Decreto-Ley 1791 de 2000(60), modificado por la Ley 857 de 2003(61), en lo pertinente al retiro de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional. El artículo 1º de esta ley previó que el retiro se efectuará a través de decreto expedido por el Gobierno Nacional o de resolución expedida por el director general de la Policía Nacional, según el caso.
41. Este último artículo, también fue declarado exequible por la Corte, mediante Sentencia C-179 de 2006(62). Allí se reiteró lo anteriormente expuesto por esta corporación en torno a que el retiro discrecional de miembros de la fuerza pública no desconoce los principios y derechos constitucionales, siempre y cuando esté sustentado.
En esta ocasión la Corte precisó que los actos de separación deben fundamentarse “en razones objetivas, razonables y proporcionales al fin perseguido, que no es otro que garantizar la eficiencia y eficacia de dichas instituciones (Fuerzas Militares y Policía Nacional), en aras de la prevalencia del interés general”. En concordancia, insistió en que tales razones deben consignarse en los actos de evaluación emitidos por las respectivas juntas asesoras, basados en “un examen de fondo, completo y preciso de los cargos que se invocan para el retiro de miembros de esas instituciones, en las pruebas que se alleguen, y en todos los elementos objetivos y razonables que permitan sugerir el retiro o no del servicio de un funcionario”.
43. En varias oportunidades esta corporación se ha ocupado de dirimir conflictos que surgen a partir de actos administrativos de retiro discrecional de miembros de la Policía Nacional. En esa medida, y al ser esta una sentencia de unificación, se hace necesario efectuar el recuento sucinto de esos casos(63), con el fin de aclarar las reglas al respecto.
44. Inicialmente, la Corte mediante Sentencia T-1010 de 2000(64), conoció de una acción de tutela en la que se solicitaba la protección al debido proceso administrativo de un miembro de la Policía que, a su juicio, había sido desvinculado por el Gobierno en virtud de la facultad discrecional. En ese momento esta corporación reiteró los pronunciamientos de constitucionalidad, arriba reseñados, y detalló el procedimiento que debe seguir la administración en estos casos (básicamente se refirió al concepto previo de la Junta Asesora).
45. Años más tarde, esta Corte emitió la Sentencia T-995 de 2007(65). En aquella ocasión un policía fue retirado del servicio sin que conociera motivo alguno que justificara dicha decisión. Por lo anterior, éste solicitó protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
46. En la misma línea, esta Corporación profirió la Sentencia T-432 de 2008(66), al resolver otro caso de desvinculación de un miembro de la Policía Nacional, sin más motivación que el ejercicio puro y simple de la facultad discrecional. En este caso el agente había recibido múltiples condecoraciones y menciones de honor y contaba con una excelente hoja de vida, por lo cual había solicitado que se le precisaran los motivos que impulsaron su separación del cargo. Sin embargo, la Policía no los ofreció, debido al carácter reservado de los informes que soportaban la recomendación de la junta asesora.
“Si bien el acto no debe ser motivado en el sentido de relatar los motivos y hechos que justifican la desvinculación —lo cual le quitaría carácter reservado ante terceros al informe reservado— la norma es clara al establecer que la decisión debe estar precedida de un concepto objetivo por parte de la Junta, la cual debe hacer un examen de la hoja de vida del afectado así como de los informes de inteligencia respectivos y de ello levantar un acta”.
47. Ese mismo año, este Tribunal conoció varios expedientes acumulados, en los cuales cuatro miembros policiales había sido retirados por voluntad del Gobierno. Todos ellos alegaban que la Administración no había motivado sus actos discrecionales. Así la sentencia T-1168 de 2008(67), acuñó la relación estrecha que existe entre el respeto al debido proceso administrativo y la motivación de los actos facultativos del Gobierno. También reiteró que la discrecionalidad tiene límites claros y verificables, en tanto los actos cumplan los requisitos de “racionabilidad y razonabilidad”, la finalidad del mejoramiento del servicio y un “mínimo de motivación justificante”.
Insistió que el cumplimiento de esos tópicos implica, necesariamente, la evaluación objetiva y razonable por parte de la junta asesora de las hojas de vida, las pruebas y los documentos pertinentes. Teniendo en cuenta lo anterior, encontró que en dos de los casos, la Policía no había ofrecido pruebas de haber evaluado la hoja de vida de los agentes retirados, por lo cual ordenó su reintegro(68).
48. Otra sentencia de casos acumulados fue la T-111 de 2009(69). Allí también se reclamó la no motivación de actos de retiro de tres agentes de la policía que tenían impecables hojas de vida, buen desempeño y condecoraciones. Sin embargo, la Policía no especificó las razones por las cuales su retiro contribuía al mejoramiento de la institución. En las consideraciones se reiteraron los argumentos expuestos en la T-432 de 2008 y, al comprobarse que la junta asesora no evaluó las correspondientes hojas de vida, la Corte ordenó a la Policía expedir un nuevo acto administrativo.
En ese momento los accionantes fueron un miembro el Ejército Nacional y uno de la Policía. En el primer caso, el soldado regular inició una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que el Ejército le notificó el acta que conceptuó su retiro, pero en ella solo se consignaron las firmas de los miembros del Comité de Evaluación, sin que se vislumbrara un mínimo de motivación.
“(1) el respeto por los principios de proporcionalidad y razonabilidad(70);
(2) establece la debida motivación del acto de retiro que, en últimas, se expresa en la suficiencia y fundamento del concepto previo de las juntas asesoras y comités de evaluación que cumplen funciones en este sentido, así como en la exposición de motivos efectuada en el acto administrativo respectivo(71);
(3) tiene la correspondencia necesaria entre dicha motivación y el cumplimiento de los fines constitucionales de la Policía Nacional(72); y
(4) se muestra el informe reservado al afectado, en los eventos en que dicho documento es el sustento del retiro discrecional del servicio, toda vez que el secreto operara frente a terceros, pero no ante el servidor público”.
51. El Consejo de Estado cuenta con innumerables sentencias relativas al retiro del servicio de miembros de la fuerza pública, por tal motivo el estudio realizado en este caso se centrará, únicamente, en los pronunciamientos cuyos supuestos fácticos y jurídicos tengan plena relación con lo aquí estudiado; esto es, el retiro discrecional por voluntad del Gobierno de miembros de la Policía Nacional(73).
52. Así, desde la expedición del Decreto-Ley 573 de 1995 y su posterior declaración de exequibilidad, el Consejo de Estado entendió que para el ejercicio de la facultad de retiro discrecional de miembros de la Policía Nacional, bastaba con que la Institución cumpliera los requisitos formales de la expedición del acto, previstos en tal decreto y en la Sentencia C-525 de 1995. En esa medida, inicialmente, sostuvo la tesis de que el juez contencioso administrativo, al momento de evaluar una eventual anulación, debía verificar la existencia de la recomendación previa del comité o junta de evaluación, sin importar si allí se explicaban o no los motivos del retiro.
53. Las sentencias que dan cuenta de esta tesis conocieron, en su mayoría, de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales los agentes acusaban el acto de falsa motivación o desviación de poder, ya que la Policía los había retirado por razones del servicio. Lo cual era incongruente con las múltiples felicitaciones y condecoraciones que habían recibido, y con sus impecables hojas de vida. Así, por ejemplo, en fallo del 21 de mayo de 1998, el Consejo de Estado(74), argumentó:
El director general de la Policía Nacional ejerce discrecionalmente sobre el personal de Suboficiales de la Policía Nacional según los reglamentos, la facultad de retirarlos del servicio activo sin que requiera explicitar de otro modo sus móviles. Estos decretos se asumen como proferidos en ejercicio de sus potestades sobre la fuerza pública y en beneficio de su misión constitucional”.
54. Tal posición jurisprudencial fue reiterada en varias oportunidades posteriores(75), como por ejemplo en la sentencia dictada el 15 de agosto de 2002, de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado(76). En esa ocasión el demandante en nulidad y restablecimiento alegó que el Comité de Evaluación no había valorado su hoja de vida para emitir el concepto previo, por lo cual se desvirtuaban las razones del buen servicio que, a su vez, eran el soporte del acto discrecional de retiro.
Este fallo, además de insistir en la innecesaria motivación de los actos administrativos discrecionales, agregó a la ratio aplicada, hasta ese entonces, que el acta del Comité de Evaluación, por medio de la cual se emite el concepto previo, no era un acto enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa administrativa(77). Por tanto, el Consejo de Estado negó las pretensiones del actor(78).
55. No obstante lo anterior, el 27 de marzo de 2003, la Subsección B de la Sección Segunda(79) varió esa postura formalista, al resolver un recurso de apelación dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual el agente solicitaba la exposición de los motivos del retiro, debido a que tenía una excelente hoja de vida y había sido felicitado y condecorado con anterioridad cercana a su salida.
56. Esta otra postura, si se quiere sustancial, fue posteriormente reiterada(80), en pronunciamientos que establecieron como ratio decidendi que si bien los actos discrecionales de retiro no debían ser motivados, los mismos sí debían estar sustentados en motivos ciertos y objetivos, que el juez podía comprobar a través de la apreciación, por ejemplo, de la hoja de vida, de las evaluaciones de desempeño o de los antecedentes del agente retirado. De lo anterior, da cuenta la sentencia del 3 de agosto de 2006, la Subsección B de la Sección Segunda(81) cuando señala que:
“(…) el poder discrecional no es un atributo omnímodo que le permita a las autoridades actuar soberanamente, puesto que no obstante que emana del privilegio que ostenta la administración de hacer efectivos los principios de ejecutoriedad y ejecutividad de sus decisiones, la autoridad debe tener presente que los poderes estatales no son un fin en sí mismo sino un medio al servicio de la sociedad y que sus decisiones surgen de la ordenación de unos hechos para lograr llegar a una finalidad.
Cabe destacar, que el artículo 36 del CCA., consagra la regla general de la discrecionalidad y señala la proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa, que no es otra cosa que la acción del hecho causal sobre el efecto jurídico, la medida o razón que objetivamente debe existir entre la realidad de hecho y el derecho que supone la verdad de los hechos y su conexidad con la decisión.
En armonía con las afirmaciones anotadas, la presunción de legalidad que ostenta la generalidad de los actos discrecionales, se mantiene intacta ante la sede jurisdiccional en tanto la decisión esté precedida de supuestos de hecho reales, objetivos y ciertos, haciendo de esta forma operante el postulado consagrado en el artículo 36 del CCA.
No se trata de exigir la motivación del acto sino la justificación de los motivos, la primera es un aspecto formal propio de algunas decisiones que implica la expresión en el texto del acto de las razones de su expedición, la segunda es un elemento de su entraña, de su esencia y formación, por ende, es la parte sustancial del acto”.
57. Siguiendo esa tesis, que hoy por hoy es mayoritaria en el Consejo de Estado(82), es claro que al controlar la legalidad de los actos de retiro, se hace indispensable que el juez verifique por sí mismo todos los documentos que el afectado aporte o solicite a fin de demostrar la ilegalidad de su retiro(83).
• Se admite que los actos administrativos de retiro discrecional de la Policía Nacional no necesariamente estén motivados en el sentido de relatar las razones en el cuerpo del acto como tal. Pero, en todo caso, sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos. En este sentido, el estándar de motivación justificante es plenamente exigible.
• La motivación se fundamenta en el concepto previo que emiten las juntas asesoras o los comités de evaluación, el cual debe ser suficiente y razonado.
• El acto de retiro debe cumplir los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad, que se expresan en la concordancia y coherencia entre acto discrecional y la finalidad perseguida por la Institución; esto es, el mejoramiento del servicio.
• El concepto emitido por las juntas asesoras o los comités de evaluación, no debe estar precedido de un procedimiento administrativo, lo anterior, debido a que ello desvirtuaría la facultad discrecional que legalmente está instituida para la Policía Nacional, en razón de función constitucional(84). No obstante lo anterior, la expedición de ese concepto previo sí debe estar soportado en unas diligencias exigibles a los entes evaluadores, como por ejemplo el levantamiento de actas o informes, que deberán ponerse a disposición del afectado, una vez se produzca el acto administrativo de retiro, y las cuales servirán de base para evaluar si el retiro se fundó en la discrecionalidad o en la arbitrariedad.
• El afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación o de la junta asesora, una vez se expida el acto administrativo de retiro. Por lo tanto, en las actas o informes de evaluación debe quedar constancia de la realización del examen de fondo, completo y preciso que se efectuó al recomendado. En tal examen se debe analizar, entre otros, las hojas de vida, las evaluaciones de desempeño y toda la información adicional pertinente de los policiales.
• Si los documentos en los cuales se basa la recomendación de retiro del policía, tienen carácter reservado, los mismos conservaran tal reserva, pero deben ser puestos en conocimiento del afectado. El carácter reservado de tales documentos se mantendrá, mientras el acto administrativo permanezca vigente.
• Si bien los informes o actas expedidos por los comités de evaluación o por las juntas asesoras no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa, deben ser valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos. Ello implica que se confronten las hojas de vida de los agentes, las evaluaciones de desempeño, las pruebas relevantes y los demás documentos que permitan esclarecer si hubo o no motivos para el retiro.
63. Como quedó reseñado en precedencia, las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, declararon la improcedencia de la acción de tutela, al encontrar que la actuación judicial cumplió con los requerimientos de la ley y la jurisprudencia y al estimar que lo pretendido era reabrir el debate probatorio y convertir la acción de tutela en una instancia adicional.
En esa medida, la Subsección “C”, al verificar el cumplimiento de tales formalidades, consideró que el acto de retiro era ajustado a derecho y que el demandante “no logró probar la relación de causalidad entre lo por él manifestado y la actitud asumida por la Administración […] no logró demostrar que el acto objeto de impugnación se encontraba incurso en las causales de violación normativa que dio como fundamento para su anulación”(85).
73. Por su parte, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en buena medida reiteró lo dicho por el Tribunal, pero hizo mayor énfasis en el hecho de que el accionante, con anterioridad a su retiro, solicitó a la Policía Nacional que iniciara un proceso disciplinario a fin de que este pudiera esclarecer la compra de un automóvil(86). Según el accionante, la Policía dudó de la procedencia del dinero para tal adquisición y, por ello, lo retiró del servicio. En esa medida, el Consejo de Estado ahondó en la diferencia que existe entre el proceso disciplinario y el uso de la facultad discrecional, para ratificar la independencia de las dos causales de retiro.
En todo caso, concluyó que el acto se ajustó a derecho, pues a pesar de que no se demostró la valoración de la hoja de vida del accionante por parte del Comité, “el hecho que no aparezca una constancia en ese sentido, no significa que así no haya ocurrido, como tampoco se puede llegar a esa conclusión por la circunstancia de que se recomiende la desvinculación del empleado”(87).
74. En ambas sentencias se hizo referencia a la Sentencia C-525 de 1995, pero no se tomaron en cuenta los precedentes(88), incluso del mismo Consejo de Estado, en los cuales esa corporación explicaba la necesidad de valorar ciertas pruebas, como la hoja de vida o las evaluaciones de desempeño, entre otras, para despejar cualquier duda de arbitrariedad frente al acto discrecional. Tampoco dieron motivos racionales para entender que apartarse del precedente, en este caso, atendía a una interpretación más armónica con la Constitución o con la protección de derechos fundamentales.
• Se admite que los actos administrativos discrecionales no necesariamente estén motivados, en el sentido de relatar las razones en el cuerpo del acto como tal. Pero sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos.
En este caso, el Decreto 1763 del 11 de septiembre de 2000, por el cual se ordenó el retiro del actor, no fue motivado, pues tal acto administrativo sólo hizo referencia a las normas que confieren la potestad discrecional al Gobierno Nacional para apartar del cargo a miembros de la Policía Nacional(89). Lo anterior pudo ser admisible si el Gobierno hubiese presentado al accionante las razones objetivas y/o los hechos ciertos en los que sustentó tal decisión. Sin embargo, esa situación que no ocurrió, por lo cual se incumplió este parámetro.
• La motivación se fundamenta en el concepto previo que emiten las juntas asesoras y los comités de evaluación, el cual debe ser suficiente y razonado.
En el presente asunto se extrae que las entidades judiciales accionadas no evaluaron la motivación contenida en las actas emitidas por el comité de evaluación(90) y la junta asesora(91) respecto de este caso, ya que sólo se limitaron a verificar la existencia formal del concepto previo, con lo cual se incumple este ítem.
• El acto de retiro debe cumplir los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad, que con expresan en la concordancia y coherencia entre el acto discrecional y la finalidad perseguida por la Institución; esto es el mejoramiento del servicio.
• El concepto emitido por las juntas asesoras o los comités de evaluación, no debe estar precedido de un procedimiento administrativo previo, lo anterior, debido a que ello desvirtuaría la facultad discrecional que legalmente está instituida para la Policía Nacional, en razón de su función constitucional(92). No obstante lo anterior, la expedición de ese concepto previo sí debe estar soportado en unas diligencias exigibles a los entes evaluadores, como por ejemplo el levantamiento de actas o informes, que deberán ponerse a disposición del afectado, una vez se produzca el acto administrativo de retiro, y las cuales servirán de base para evaluar si el retiro se fundó en la discrecionalidad o en la arbitrariedad.
• El afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación y/o de la junta asesora, una vez se expide el actor de retiro. Por lo tanto, en las actas de evaluación debe quedar constancia de la realización del examen de fondo, completo y preciso que se efectuó al recomendado. En tal examen se debe analizar, entre otros, las hojas de vida, las evaluaciones de desempeño y toda la información adicional pertinente de los policiales.
• Si los documentos en los cuales se basa la recomendación de retiro del policía, tienen carácter reservado, los mismos conservarán tal reserva, pero deben ser puestos en conocimiento del afectado.
• Si bien los informes de los comités de evaluación y las juntas asesoras no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, pueden ser valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos. Ello implica que se confronten las hojas de vida de los agentes, las evaluaciones de desempeño, las pruebas relevantes y los demás documentos que permitan esclarecer si hubo o no motivos para el retiro.
78. En relación con lo anterior, se tiene que, si bien es cierto, como señalaron los Magistrados de instancia, el Decreto 1763 de septiembre 11 de 2000, gozaba de presunción de legalidad; también lo es que según la evaluación de oficiales, suboficiales y nivel ejecutivo del periodo noviembre 18 de 1999 a octubre 31 de 2000, efectuada al señor Cristancho Ariza, se indicó que “su desempeño ha sido excelente, demostrando responsabilidad, alto grado de compromiso y pertenencia con la institución y con las políticas de la unidad, lo cual se ve reflejado en su folio de vida con 51 anotaciones positivas”, “calificación lista número 1”(93).
1. LEVANTAR la suspensión de términos que se había dispuesto en la presente acción de tutela y REVOCAR el fallo proferido el 3 de julio de 2013, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en su momento modificó el dictado, el 21 de marzo de ese año, por la Sección Cuarta de la misma colegiatura, por el cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
2. TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la defensa del señor Fernando Cristancho Ariza y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las sentencias dictadas, el 15 de julio de 2004, por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado y, el 9 de diciembre de 2002, por la Sección Segunda, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del Decreto 1763 de septiembre 11 de 2000, que ordenó el retiro del accionante.
3. ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta providencia, proferir un nuevo fallo en el que se tengan en cuenta las consideraciones de esta providencia referentes al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la facultad discrecional.
4. EXHORTAR al Gobierno Nacional y a la Policía para que al momento de ejercer la facultad discrecional de retiro de miembros en servicio activo, tengan en cuenta los lineamientos definidos en este fallo, a fin de que tal facultad se ejerza dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley.
Magistrados: María Victoria Calle Correa, presidenta, impedimento aceptado—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, magistrado con salvamento en voto—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—María Victoria Sáchica Méndez—Luis Ernesto Vargas Silva, magistrado ausente con excusa.
(1) Folio 15, cdno. inicial.
(2) El Decreto y su acta de notificación se encuentran visibles a folios 17 y 18 ib.
(3) Evaluación del señor Cristancho Ariza, para el periodo 1999-2000, visible a folios 19 y 20 ib.
(4) Sentencia del 9 de diciembre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”. Folios 21 a 28 ib.
(5) Sentencia del 15 de julio de 2004, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Folios 29 a 33 ib.
(6) Folio 2 ib.
(7) Auto del 4 de septiembre de 2012, dictado por la Sala Especial Transitoria del Consejo de Estado. Folios 34 a 40 ib.
(8) Folio 15 ib. Las pretensiones en la demanda contenciosa eran: 1. el reintegro al cargo que venía desempeñando, sin solución de continuidad, 2. El pago de todo lo dejado de percibir por concepto de salarios, prestaciones, cesantías, vacaciones y cualquier otra suma que signifique salario y 3. La reparación del daño.
(9) Folio 6 ib.
(10) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
(11) M P. Alfredo Beltrán Sierra.
(12) C-525 de 1995, citada en la demanda de tutela. Folio 6 ib.
(13) En ambas, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(14) T-995 de 2007, citada en la demanda de tutela. Folio 6 ib.
(15) C.P. Clara Forero de Castro.
(16) C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(17) C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.
(18) Folio 9 ib.
(19) Frente a este punto, el señor Cristancho Ariza relata que él mismo solicitó a la Policía abrir una investigación disciplinaria en su contra, por la compra de un vehículo automotor que él había realizado. Lo anterior, a fin de demostrar que había obtenido el carro a través de un préstamo que hizo con el Banco Popular. Sin embargo, ese ente no abrió la referida investigación.
(20) Folio 14 ib.
(21) Folio 43 ib.
(22) Folio 54 ib.
(23) El escrito del 3 de diciembre de 2012, allegado al expediente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se encuentra visible en los folios 48 y 49 ib.
(24) La respuesta de la Policía Nacional del 5 de diciembre de 2012, se encuentra visible en los folios 50 y 51 ib.
(25) La respuesta de esta Sala Especial fue presentada el 6 de marzo de 2013. Folios 59 a 66 ib.
(26) Folios 68 a 76 ib.
(27) En esta sentencia, con ponencia de la Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, aclararon voto los Consejeros Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y Martha Teresa Briceño de Valencia, dado que mediante sentencia de julio 31 de 2012, C.P. María Elizabeth García González (exp. 2009-01328-01), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su posición frente a la tutela contra providencias de los órganos de cierre y aceptó su procedencia excepcional, siempre que exista una flagrante violación de algún derecho fundamental y se cumplan las reglas fijadas por la Corte Constitucional.
(28)Folios 74 ib.
(29) Con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.
(31) Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(32) M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
(33) La Corte Constitucional, en Sentencia T-055 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
(34) Ver, entre otras, las sentencias T-231 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-008 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M.P. Eduardo Montealgre Lynett; SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-109 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio”.
(35) Ver Sentencia T-442 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…, dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente”.
(36) Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, precitada.
(37) Cfr., entre otras, T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
(38) “Sentencias T-636 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-590 de 2009”.
(39) SU-198 de 2013, precitada.
(40) Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(41) C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(42) Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo y T-285 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
(43) Cfr., T-082 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis”.
(44) Cfr. T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable”.
(45) Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
(46) Reseña tomada de: “La reforma o la tutela: ¿ajuste o desmote?”, publicado en Uprimny, Rodrigo y otros. ¿Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia. Editorial Norma, Bogotá, 2006.
(47) Texto original: “That motive is the importance, and even necessity of uniformity of decisions throughout the whole United States, upon all subjects within the purview of the constitution. Judges of equal learning and integrity, in different states, might differently interpret the statute, or a treaty of the United States, or even the constitution itself: if there were no revising authority to control these jarring and discordant judgments, and harmonize them into uniformity, the laws, the treaties and the constitution of the United States would be different, in different states, and might, perhaps, never have precisely the same construction, obligation or efficiency, in any two states.” Tomado de: http://www.princeton.edu/aci/cases-pdf/aci2.martin.pdf
(48) M.P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones —jurisprudencia constitucional—.
(49) Artículo 209 de la Constitución.
(50) Cfr. C-031 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-333 de 1999 y C-1161 de 2000, en ambas, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-144 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
(51) Cassagne, Juan Carlos. El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa. Ed. Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, pág. 196.
(52) Cassagne, Juan Carlos. Op., pág. 216.
(53) Artículo 4º. Por razones del servicio determinadas por la Inspección General de la Policía Nacional, el Director General podrá disponer el retiro de Agentes de esa Institución con cualquier tiempo de servicio, con el solo concepto previo del comité de evaluación de oficiales subalternos establecido en el artículo 47 del Decreto-Ley 1212 de 1990.
(54) “Por el cual se toman medidas para aumentar la eficacia de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.” Este decreto fue expedido bajo un estado de excepción por conmoción interior decretado para la época, por lo tanto fue sometido a la revisión automática por parte de la Corte Constitucional.
(55) M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(56) Por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.
(57) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(58) Durante este periodo hubo diversas demandas contra este artículo, por lo cual se emitieron las C-072 y C-120 de 1996, en ambas, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y la C-193 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara. En todas ellas se declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-525 de 1995.
(59) Esta corporación en Fallo C-564 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, declaró la exequibilidad de la facultad del Comité de Evaluación de Oficiales y Suboficiales para emitir sus conceptos, “bajo el entendimiento de que las actuaciones (…) deben constar en acta en donde aparezcan los motivos del retiro que se recomienda, dentro de las reglas del debido proceso administrativo” y “precedida de la aplicación de circunstancias objetivas, justas y razonables”.
(60) Los artículos 54, 55 y 62 de ese decreto-ley, que regulaban el retiro discrecional de los miembros de la Policía Nacional, fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-253 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, debido a que el Presidente excedió las facultades extraordinarias que le había otorgado en esa ocasión.
(61) Por medio de la cual se dictan nuevas normas para regular el retiro del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y se modifica en lo pertinente a este asunto, el Decreto-Ley 1791 de 2000 y se dictan otras disposiciones.
(63) En esta sentencia se citan los casos más relevantes que constituyen la línea jurisprudencial en materia de retiro discrecional de miembros de la Policía Nacional. Otros casos en los cuales se habla del tema, por ejemplo aquellos en que operó el retiro discrecional para miembros de las Fuerzas Militares o por la causal del llamamiento a calificar servicios, no son citados.
(65) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(66) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(67) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(68) Frente a uno de los restantes encontró que este sí conocía los motivos de la desvinculación (referidos a hechos ciertos y objetivos, relacionados con denuncias hechas en su contra por su dudoso comportamiento y lealtad policial) por lo cual el acto no fue arbitrario. Y respecto del último, la Sala de Revisión declaró la improcedencia de la acción de tutela, pues el accionante había dejado pasar el tiempo para iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin justificación alguna, con lo cual pretendía que la acción de tutela fuera un medio alternativo y no subsidiario.
(69) M.P. Clara Helena Reales Gutiérrez.
(70) “Sentencias C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-871 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo”.
(71) “Al respecto, se puede consultar las sentencias C-179 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-432 de 2008, M.P. Alfredo Beltrán Sierra”.
(72) “Sentencia T-1168 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería”.
(73) En ese sentido se dejan de lado las sentencias que estudiaron la discrecionalidad, pero desde el llamamiento a calificar servicio. Asimismo no hace referencia a otro tipo de retiros de los miembros de la Policía.
(74) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de mayo con radicado 16833, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.
(75) Ver entre otras las siguientes sentencias, todas del Consejo de Estado y la Sección Segunda: • Del 31 de julio de 1997, con radicado 14608, Subsección B, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. • Del 21 de mayo de 1998, con radicado 16833, Subsección B, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. • Del 30 abril de 1998, con radicado 15257, Subsección A, C.P. Dolly Pedraza de Arenas. • Del 17 de junio de 1999, con radicado 14686, Subsección B, C.P. Silvio Escudero Castro.
(76) Con Radicación 05001-23-31-000-1997-1860-01(0346-02), C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(77) Esta posición fue posteriormente reiterada en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 12 de septiembre de 2002, con Radicación 25000-23-25-000-1997-3608-01(3769-01), C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(78) En su argumentación se precisó: “Por otra parte, el concepto de buen servicio no se ciñe sólo a las calidades laborales del servidor, sino que comporta circunstancias de conveniencia y oportunidad que corresponde sopesar al nominador. La consideración discrecional compendia múltiples razones de satisfacción general, distintas de las de naturaleza disciplinaria, ya que lo que se persigue con el ejercicio discrecional para el retiro por voluntad de la dirección general de la Policía Nacional, no es la penalización de unas faltas, lo que explica que no se den las razones que motivaron su retiro del servicio, ni es requisito el que se haya probado una conducta irregular”.
(79) Con Radicación 05001-23-25-000-1997-1223-01(2366-02), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(80) Ver entre otras las siguientes sentencias, todas del Consejo de Estado y la Sección Segunda:• Del 27 de marzo de 2003, con Radicación 08001-23-31-000-1999-2295-01(5003-01), Subsección B, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado.• Del 8 de mayo de 2003, con Radicación 25000-23-25-000-1998-7979-01(3274-02), Subsección B, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado.• Del 3 de agosto de 2006, con Radicación 25000-23-25-000-2000-04814-01(0589-05), Subsección B, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado.• Del 25 de noviembre de 2010, con Radicación 25000-23-25-000-2003-06792-01(0938-10), Subsección B, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. • Del 21 de noviembre de 2013, con Radicación 05001-23-31-000-2002-04567-01(0254-12), Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
(81) Con radicación 25000-23-25-000-2000-04814-01(0589-05), Subsección B, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.
(82) Si bien pueden encontrarse sentencias disidentes.
(83) Ver por ejemplo la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda del 21 de noviembre de 2013, con radicación 05001-23-31-000-2002-04567-01(0254-12), Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
(84) Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia, la Policía Nacional cumple, entre otras, las funciones constitucionales de servir a la comunidad, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo y proteger a todas las personas residentes en Colombia.
(85) Folio 27 ib.
(86) Como se precisó en los antecedentes de este proyecto, el señor Cristancho Ariza relató que compró un vehículo, a través de un crédito que hizo con el Banco Popular. Él mismo solicitó a la Policía abrir una investigación disciplinaria en su contra, por tal adquisición; sin embargo, el proceso disciplinario se archivó.
(87) Folio 32 ib.
(88) Por ejemplo los identificados en los fundamentos jurídicos 44 a 49 (C. Const.) y 55 a 58 (C.E.) de esta providencia.
(89) El texto del Decreto 1763 de 2000, es el siguiente: “Artículo 1º—Retírase en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, por voluntad del gobierno, a partir del 25 de septiembre de 2000, al siguiente personal de oficiales, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 del decreto 41 de 1994, numeral 1º, literal c, modificado por el artículo 7ª, numeral 2º, literal f del Decreto 573 de 1995 y artículo 12 ibídem:[…] Subteniente Fernando Cristancho Ariza 80024798 […] Artículo 2º: El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”.
(90) Acta 325 del 22 de agosto de 2000. Referenciada en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Folio 23 ib.
(91) Acta 486 del 24 de agosto de 2000. Referenciada en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Folio 23 ib.
(92) Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia.
(93) Folios 19 y 20 ib.
Así las cosas, no advierto que en esta oportunidad se haya desconocido ningún precedente vinculante de la corporación, que para esta caso, mayormente, debió ser el configurado por la Sentencia C-525 de 1995, por la trascendencia que reviste al emanar de la Sala Plena, la cual declaró exequible, sin condicionamiento alguno la norma que regula el trámite administrativo correspondiente. Defecto factico tampoco veo por el alcance probatorio que se hizo valer en relación con las presunciones.

References: artículo 86
 artículo 4
 artículo 12
 Artículo 50
 artículo 1
 resolución 
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 185
 Artículo 209
 Artículo 4
 artículo 47
 artículo 76
 artículo 7
 artículo 12
 Artículo 2