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Timestamp: 2016-10-24 03:31:15+00:00

Document:
116 Ia 527. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 14 f�vrier 1990 dans la cause commune de Fribourg contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours de droit public)
Autonomie communale. 1. Dans la mesure o� leur autonomie est en cause, les communes doivent �tre entendues par l'autorit� cantonale (consid. 2). 2. Les d�cisions du Pr�fet ou du Conseil d'Etat en mati�re de permis d'implantation ou de construire touchent � l'autonomie des communes du canton de Fribourg (consid. 2a). Faits � partir de page 53
Le 17 novembre 1986, le Conseil communal de la ville de Fribourg a mis � l'enqu�te publique un projet de plan d'affectation des zones et de r�glement communal d'urbanisme. Le projet de r�glement contient des dispositions d�taill�es concernant la protection de la vieille ville de Fribourg. La Soci�t� immobili�re rue de Romont 16 SA a demand� un permis d'implantation pr�voyant la d�molition et la reconstruction d'un b�timent ancien sis � la rue de Romont. Du c�t� de cette art�re, le gabarit de la toiture et la fa�ade actuelle devaient �tre conserv�s; cependant, celle-ci devait �tre transform�e en un simple mur, aux ouvertures d�pourvues de fen�tres et de volets, doubl� d'une fa�ade moderne, vitr�e, situ�e en retrait et s�par�e par un espace vide. Conform�ment � un pr�avis favorable du Conseil communal, et en d�pit d'un pr�avis contraire de la Commission cantonale des monuments historiques et �difices publics (ci-apr�s: la Commission des monuments), le Pr�fet du district de la Sarine a d�livr� ce permis.
La Commission des monuments a recouru au Conseil d'Etat du canton de Fribourg; elle soutenait que la transformation de la fa�ade sur rue �tait incompatible avec le projet de r�glement. La ville de Fribourg n'a pas �t� invit�e � prendre position.
Statuant le 13 f�vrier 1989, l'autorit� de recours a consid�r� que l'�laboration du r�glement avait commenc� depuis plus de deux ans et que, pour cette raison, on ne pouvait plus attribuer un effet anticip� � ce projet sans violer l'art. 22ter Cst. Le Conseil d'Etat a toutefois retenu que la transformation de la fa�ade ne tenait pas suffisamment compte du caract�re architectural du quartier. En cons�quence, il a admis le recours et annul� le permis d'implantation dans la mesure o� celui-ci se rapportait � la fa�ade sur la rue de Romont.
Le Tribunal f�d�ral a �t� saisi de deux recours de droit public tendant � l'annulation de l'arr�t� du Conseil d'Etat, form�s l'un par la ville de Fribourg, qui se plaint d'une violation de son autonomie et de son droit d'�tre entendue, l'autre par la Soci�t� immobili�re rue de Romont 16 SA, qui d�nonce une violation des art. 4 et 22ter Cst. Le recours de la ville de Fribourg a �t� admis; celui de la soci�t�, devenu sans objet, a �t� ray� du r�le.
2. La commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de mani�re exhaustive et o� il lui laisse une libert� de d�cision importante.
Dans la mesure o� son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorit� cantonale respecte les limites de sa comp�tence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�glent la mati�re. Cependant, le Tribunal f�d�ral ne v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution qu'avec un pouvoir d'examen limit� � l'arbitraire (ATF 114 Ia 76 consid. 1 et 2, 81 consid. 1 et 2, 169 consid. 2, ATF 113 Ia 162 consid. 3). La commune a aussi le droit d'�tre entendue par l'autorit� cantonale (ATF 96 I 239 in medio; voir aussi ATF 108 Ia 85 in fine, ATF 98 Ia 431 consid. 2). En cas de violation de ce droit, la d�cision d�f�r�e au Tribunal f�d�ral est annul�e ind�pendamment des m�rites, sur le fond, des arguments de la commune; � cet �gard, le droit d'�tre entendu de cette collectivit� a la m�me port�e que celui qui est garanti aux particuliers par l'art. 4 Cst. (cf. ATF 115 Ia consid. 2a, ATF 111 Ia 166 consid. a, ATF 111 Ib 299 consid. d).
a) Dans son arr�t du 21 janvier 1976 dans la cause commune de Villars-sur-Gl�ne, le Tribunal f�d�ral a constat� que les communes fribourgeoises jouissent d'une certaine autonomie en mati�re d'�laboration des plans d'am�nagement et des r�glements relatifs aux constructions (ATF 102 Ia 163 consid. a). Les changements intervenus dans la l�gislation cantonale, depuis 1976, n'ont pas supprim� cette autonomie. Par contre, dans le m�me arr�t, le Tribunal f�d�ral a jug� que les communes du canton de Fribourg n'ont aucune autonomie en mati�re d'octroi du permis de construire, au motif que celui-ci est d�livr� par le pr�fet et que le Conseil communal ne donne, � l'intention de cette autorit�, qu'un simple pr�avis (ATF 102 Ia 164 consid. b).
A premi�re vue, il semble exact que si la commune n'est pas comp�tente pour statuer sur l'application du droit, elle ne jouit, � ce propos, d'aucune libert� de d�cision. Cependant, ce jugement repose sur une distinction inopportune entre l'�laboration et l'application des plans et r�glements communaux.
Depuis son arr�t du 4 octobre 1967 dans la cause commune de Zuchwil, le Tribunal f�d�ral admet que lorsque les communes adoptent des r�gles de droit dans un domaine o� elles sont BGE 116 Ia 52 S. 55autonomes, elles peuvent exiger que les autorit�s cantonales n'interviennent que dans les limites de leurs comp�tences et, en outre, ce qui �tait alors nouveau, qu'elles n'exercent ces derni�res que d'une fa�on exempte d'arbitraire (ATF 93 I 432 consid. c).
Le Tribunal f�d�ral a rapidement �tendu cette protection accrue des communes aux affaires portant sur l'application de leur propre droit. Il a jug� que la garantie prot�geant l'�laboration du droit communal ne suffirait pas � assurer la sauvegarde de l'autonomie communale si, � l'occasion du contr�le exerc� sur des d�cisions des communes fond�es sur leur droit, les autorit�s cantonales pouvaient arbitrairement �luder celui-ci ou le d�naturer, sans que la commune ainsi l�s�e ne dispose d'un moyen de d�fense (ATF 94 I 65 in medio, ATF 95 I 37 consid. 3; voir aussi ATF 103 Ia 476 consid. d).
Le Tribunal f�d�ral a ainsi admis, d�j� avant l'arr�t du 21 janvier 1976, que les communes doivent b�n�ficier de garanties �quivalentes tant lors de l'�laboration de leur droit que lors de son application. Il importe peu que les autorit�s cantonales appliquent le droit communal d�j� en premi�re instance, comme dans la pr�sente esp�ce, ou seulement sur recours; les arr�ts pr�cit�s ne font certes allusion qu'� cette derni�re situation parce que celle-ci est naturellement la plus fr�quente. Il faut donc constater que l'octroi ou le refus d'un permis d'implantation ou de construire par le pr�fet met en cause l'autonomie des communes du canton de Fribourg. Il en est de m�me d'une telle d�cision prise, sur recours, par le Conseil d'Etat. En tant qu'il consacre la solution contraire, l'arr�t du 21 janvier 1976 ne peut pas �tre confirm�.
b) Le gouvernement cantonal devait donc, avant de statuer dans la pr�sente affaire, entendre la ville de Fribourg en lui donnant l'occasion de r�pondre aux critiques �lev�es par la Commission des monuments. Cette formalit� n'a pas �t� accomplie. Jugeant que le projet de r�glement n'entrait pas en consid�ration en d�pit des dispositions relatives � l'effet anticip� des plans et r�glements, le Conseil d'Etat devait aussi inviter la commune � se prononcer sur cette question pr�alable. En effet, celle-ci touche �galement � l'autonomie communale (ATF 103 Ia 477 /478), et la ville de Fribourg, m�me si elle avait pu r�pondre au recours, n'aurait eu aucune raison de pr�voir la motivation qui a �t� retenue (ATF 114 Ia 99 consid. b).
108 IA 85 suite... ,
111 IB 299,
102 IA 163,
102 IA 164,
103 IA 476,
103 IA 477,
114 IA 99

References: art. 4
 ATF 
 ATF 
in fine
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
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