Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/24700
Timestamp: 2020-02-26 13:21:20+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 236/2015
SENTENCIA 236/2015, de 19 de noviembre
ECLI:ES:TC:2015:236
1. Con fecha 11 de mayo de 2011, don Arturo García-Tizón López, comisionado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía.
2. En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, una vez indicada la concurrencia de los requisitos formales relativos al planteamiento en plazo del recurso y a la legitimación de los recurrentes, se precisa que el recurso se interpone contra la Ley 1/2011 en su totalidad, por el vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración andaluza (art. 133.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía: EAAnd), y en particular contra los arts. 1.1, 1.2.9, 1.2.10, 1.2.12, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24, las disposiciones adicionales cuarta y sexta y la disposición derogatoria única, por considerarlos contrarios a los arts. 9.3, 14, 23.2, 53.1, 103.1 y 3 y 149.1.18 CE y 33.1, 76.1 y 2 y 133.2 EAAnd. A continuación se exponen sucintamente los motivos de impugnación.
a) Los Diputados recurrentes señalan en primer lugar que la Ley impugnada vulnera el art. 133.2 EAAnd, que prescribe que “la Administración de la Junta de Andalucía desarrollará la gestión ordinaria de sus actividades a través de sus servicios centrales y periféricos”, por cuanto que la finalidad real de la Ley 1/2011 sería realizar los cambios normativos oportunos para poder desarrollar la gestión ordinaria de las actividades administrativas desde una “Administración paralela”: primero, mediante la creación de ocho “macroagencias” —que se corresponden desde un punto de vista material con otras tantas Consejerías de la Administración autonómica andaluza—; segundo, mediante la atribución a las mismas de potestades públicas o administrativas; y tercero, mediante un trasvase masivo de personal desde los servicios centrales y periféricos hasta esas entidades instrumentales, a través de una integración sólo nominalmente voluntaria y a través de una adscripción funcional forzosa. Para los recurrentes, se pretende instaurar de manera genérica un modelo de gestión administrativa que aproveche las ventajas del sometimiento al Derecho privado propio de las sociedades mercantiles y las fundaciones públicas (especialmente en lo que se refiere al régimen de contratación y despido de su personal) y los beneficios de las potestades y prerrogativas del Derecho público. Ese objetivo y el modelo administrativo resultante chocan radicalmente con la concepción estatutaria de lo que debe ser la Administración de la Junta de Andalucía.
b) Los recurrentes alegan, en segundo lugar, que el art. 1.1 de la Ley impugnada contiene una prelación de principios de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía que resulta contraria al art. 133.1 EAAnd. Subrayan que el art. 1.1 no limita su alcance a un único acto legislativo, sino a toda “la reordenación o reestructuración, presente o futura, del Sector Público de Andalucía”. En suma, toda la actuación de la Administración andaluza dirigida a la reordenación del sector público habrá de llevarse a cabo supeditando unos principios a otros en contravención del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
c) En tercer lugar, los Diputados recurrentes argumentan que las modificaciones que el art. 1.2.9 de la Ley 1/2011 introduce en el art. 69 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía afectan al carácter básico de las funciones reservadas a los funcionarios ex art. 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP).
Los recurrentes señalan que la habilitación contenida en el art. 9.2 LEEP implica que las leyes autonómicas de desarrollo pueden regular en qué términos, de qué forma, les corresponde a los funcionarios ejercitar las funciones que tienen reservadas, siempre que sea de manera compatible con su efectivo ejercicio, pero no qué funciones les corresponde ejercitar en exclusiva, pues éstas han de ser siempre las que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales: éstas en exclusiva, pero no exclusivamente éstas (STC 99/1987, FJ 3). Y debe entenderse que la ley a la que hace referencia el art. 9.2 LEEP no es la Ley reguladora de la Administración autonómica, sino la ley reguladora de la función pública autonómica: esto es, en Andalucía la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía.
La inamovilidad del funcionario de carrera (calificada como “conquista histórica” por la STC 81/1983, FJ 2) ha sido garantizada por los arts. 1.3 e) y 14 a) LEEP. Esta garantía enlaza con el derecho a ejercer el cargo público al que se ha accedido en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Junto a ello, se reconoce un derecho del funcionario a la movilidad, al cambio en el punto de trabajo, concebido como una movilidad voluntaria (art. 81.1 LEEP) y muy excepcionalmente como una movilidad forzosa (art. 81.2 LEEP), sin pérdida de la condición de funcionario de carrera.
e) En quinto lugar, los recurrentes sostienen que, en cuanto al estatuto del personal de las agencias, la Ley impugnada obvia la preferencia constitucional por el régimen funcionarial por cuanto introduce modelos basados en el régimen de derecho privado para su personal. La preferencia constitucional por el régimen funcionarial se fundamenta en el art. 103.3 CE, se recoge en la STC 99/1987, FJ 3, y se regula en el art. 15.1 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Tanto el art. 2 LPC como el art. 3.2 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público ilustran la interpretación que da el legislador estatal básico al concepto de administración pública.
f) En sexto lugar, los recurrentes imputan a la disposición adicional cuarta y a los preceptos que son concordantes con ella (arts. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24) la lesión del contenido esencial de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 14 y 23.2 CE, por no determinar el régimen de integración del personal que se ve afectado por la reordenación del sector público andaluz. Se subraya que quedarán integrados en las mismas entidades instrumentales personal procedente, por ejemplo, de las agencias administrativas del art. 65 de la Ley 9/2007 (es decir, entidades públicas que se rigen por el derecho administrativo) y personal procedente de sociedad mercantiles participadas por la Junta de Andalucía del art. 75 de la Ley 9/2007. Con esta integración se logra el acceso directo al empleo en entidades instrumentales públicas —consideradas Administración pública— de personal perteneciente a empresas participadas por la Junta de Andalucía cuyo personal siempre ha sido contratado de acuerdo con el derecho privado. Este acceso directo se produce mediante la técnica de la sucesión de empresas [letra b) de la disposición adicional cuarta]. Por tanto, los recurrentes consideran que se vulnera el acceso “en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas” que forma parte del contenido esencial del derecho reconocido en el art. 23.2 CE y del principio de igualdad recogido en el art. 14 CE.
g) Finalmente, los recurrentes alegan que la disposición derogatoria única, como consecuencia de su redacción y de su relación con la disposición adicional sexta, produce la derogación expresa de la normativa básica, en concreto el art. 9.2 LEEP, en cuanto que se trata de un precepto contenido en otra norma y cuyo tenor se reproduce en la Ley 1/2011. Y si el tenor de la disposición adicional sexta no fuera el mismo que el art. 9.2 LEEP, habría que declarar su inconstitucionalidad a la vista de la jurisprudencia constitucional (SSTC 154/1989, 61/1991, 61/1993 y 62/1993).
3. Por providencia de 7 de junio de 2011 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, así como a la Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”, lo que se produjo en el primero el día 16 de junio de 2011.
4. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 17 de junio de 2011, se personó en el recurso en nombre del Gobierno, y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que pendían ante la Abogacía del Estado.
5. Por escrito registrado el 22 de junio de 2011, el Presidente del Senado notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y de ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Por escrito registrado el mismo día, el Presidente del Congreso de los Diputados notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, de ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC y de remitir la documentación a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
6. Por escrito registrado el 24 de junio de 2011 el Letrado del Parlamento de Andalucía, en la representación que ostenta, solicitó que se tuviera por personado al Parlamento de Andalucía, de conformidad con el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Andalucía, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2011, de personarse en el proceso y formular alegaciones, y que se le otorgara prórroga del plazo para formular alegaciones en el mismo.
7. Por escrito registrado el 27 de junio de 2011 la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, solicitó que se tuviera por personada y se admitiera su escrito, y se le otorgara ampliación del plazo para formular alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad.
8. Por escrito registrado el 8 de julio de 2011, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, manifestó su intención de no formular alegaciones, si bien se persona por medio de dicho escrito a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
9. El 13 de julio de 2011 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones de la Letrada de la Junta de Andalucía.
a) El escrito comienza oponiéndose al primer motivo de impugnación —el vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos—, que considera que requería un mínimo esfuerzo argumentativo. Se alega que las nuevas ocho agencias son el resultado de la transformación y extinción de entidades instrumentales preexistentes. Rechaza que se critique la atribución de potestades administrativas a las agencias públicas empresariales y especiales, pues por definición tal asunción forma parte de la propia esencia de esta tipología de entes públicos. Lo contradictorio, se alega, sería crear tales entes y no atribuirles funciones y potestades administrativas. También se rechaza la interpretación del precepto estatutario que se considera infringido —art. 133.2 EAAnd—: primero, porque las entidades instrumentales no forman parte de las Administraciones matrices de las que dependen, al tener personalidad jurídica separada e independiente; segundo, porque la preferencia por la gestión directa no excluye la gestión indirecta ni que la gestión ordinaria directa pueda realizarse a través de entes instrumentales; y tercero, porque supone negar las competencias propias de autoorganización de la Junta de Andalucía (art. 47.1.1 EAAnd).
b) La Letrada de la Junta rechaza el segundo motivo, esgrimido contra el art. 1.1 de la Ley impugnada y relativo a la prelación de los principios de actuación, por manifiesta falta de idoneidad técnica, al extraerse conclusiones que no se deducen de una interpretación del precepto legal ajustada al art. 3 del Código civil (CC).
c) La Letrada de la Junta señala que el propio escrito de los recurrentes desecha parte del tercer motivo, relativo a la vulneración del art. 9.2 LEEP, pues se acepta que conforme al art. 2.2 LPC “podría mantenerse” que, además de las Administraciones públicas, las entidades de derecho público también pueden ejercer potestades administrativas. En cuanto a la segunda parte del motivo, se alega que, si bien es pacífico que el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de tales potestades queda reservado en exclusiva a los funcionarios conforme al art. 9.2 LEEP, los recurrentes dan un salto cualitativo al afirmar que “solo aquellas entidades de derecho público que cuenten con personal funcionario podrán tener atribuidas potestades administrativas” y al considerar que “contar con” equivale necesariamente a la dependencia orgánica del funcionario de la agencia o entidad en cuestión. La Letrada considera que el escrito de impugnación no aporta las razones para concluir que esa sea la única fórmula jurídica válida. También se rechaza, por falta de justificación, la alegada inconstitucionalidad de la modificación del art. 69.2 de la Ley 9/2007 operada por el art. 1.2.9 de la Ley 1/2011, que además se basa en un presupuesto erróneo. En cuanto a la pretensión de inconstitucionalidad del art. 69.3 de la Ley 9/2007, que se desglosa en dos elementos, se rechaza el primero por basarse en una interpretación asistemática del precepto y el segundo porque no es contrario a la Ley del estatuto básico del empleado público que la legislación autonómica de desarrollo determine qué funciones deben corresponder exclusivamente al personal funcionario.
e) En cuanto a la vulneración de la preferencia constitucional por el régimen funcionarial, la Letrada de la Junta señala que el art. 15 de la Ley 30/1984 no constituye legislación básica y, por lo tanto, no forma parte del bloque de constitucionalidad, y que una cosa es la preferencia “con carácter general” por el modelo funcionarial expresada en la STC 99/1987, de 11 de junio, y otra que el Tribunal Constitucional considere ilegítima la contratación de empleados públicos con sujeción al derecho laboral. Además, se señala que la determinación legal de las funciones reservadas a funcionarios fue flexibilizada por el Tribunal Constitucional en la STC 37/2002, FJ 6, en relación con el art. 92.2 de la Ley reguladora de las bases de régimen local.
f) En relación con la impugnación del régimen de integración contrario al acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, la Letrada de la Junta señala que, de acuerdo con la doctrina constitucional, el art. 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos y, por tanto, no es necesaria la invocación del art. 14 CE (SSTC 24/1989, de 2 de febrero, FJ 2; 154/2003, de 17 de julio, FJ 5, y 192/2007, de 10 de septiembre). Por lo que respecta al contenido esencial del art. 23.2 CE, se reproduce la doctrina de la STC 30/2008, de 25 de febrero.
10. El 26 de julio de 2011 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Letrado del Parlamento de Andalucía.
a) El escrito comienza solicitando que se declare la inadmisibilidad del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación para su interposición, con la única excepción de la impugnación de la Ley 1/2011 en su totalidad que se realiza por el motivo referido al vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración andaluza.
El Letrado del Parlamento recuerda que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional es preciso, también en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por diputados, que en el “previo acuerdo adoptado al efecto” por estos se identifiquen con claridad y precisión los preceptos de la ley o disposición con rango de ley que se pretenden recurrir por ser considerados inconstitucionales, sin que resulte posible que la determinación de tales preceptos se delegue en su representante procesal, en este caso el Comisionado. Y se remite a las SSTC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 4, para conocer la doctrina constitucional sobre el contenido necesario del “previo acuerdo adoptado al efecto” al que se refiere expresamente el art. 32.2 LOTC.
En los documentos acreditativos de la concurrencia de voluntades para impugnar se incluye un escrito firmado por los diputados que figuran como recurrentes, fechado el día 11 de mayo de 2011, en el que se hace constar que “los diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso abajo firmantes, de manera conjunta ratifican su voluntad de interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, publicada en el ‘Boletín Oficial de la Junta de Andalucía’ de 21 de febrero de 2011 y contra los preceptos de la misma que más adelante se determinarán, apoderando a dicho efecto como Comisionado a D. Arturo García-Tizón López”. Asimismo se incluye una certificación del Secretario General del Grupo Popular en el Congreso con fecha de 11 de mayo de 2011 en el que se señala que “la declaración de voluntad y apoderamiento al efecto para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, contra la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, publicada en el ‘Boletín Oficial de la Junta de Andalucía’ de 21 de febrero de 2011 y contra los preceptos de la misma que más adelante se determinarán, ha sido suscrita ante mí con esta fecha”. El Letrado del Parlamento de Andalucía alega que con la expresión “contra los preceptos de la misma que más adelante se determinarán”, por un lado, los diputados estaban reconociendo que no era su voluntad interponer el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 1/2011, salvo en relación con aquel motivo o aquellos motivos de inconstitucionalidad que pudieran afectar a la Ley 1/2011 en su conjunto y, por otro, estaban pretendiendo delegar en el Comisionado que nombraban la determinación de esos otros concretos preceptos de la Ley 1/2011 que iban a ser impugnados en el recurso de inconstitucionalidad. Ese Comisionado, en efecto, en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, suscrito solo por él y que es posterior al acuerdo de los referidos diputados, procede a determinar e identificar, por sí solo, los concretos preceptos de la Ley 1/2011 frente a los que se interpone el recurso de inconstitucionalidad, por considerarlos inconstitucionales. Y, lógicamente, sensu contrario, determina los preceptos de la Ley 1/2011 que, a su juicio, no son inconstitucionales.
En consecuencia, siguiendo reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 19), solicita que se tengan por no recurridos los arts. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley 1/2011.
El Letrado considera que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (se invocan las SSTC 118/1996, de 27 de junio, y 112/2006), no resulta posible la consideración y análisis del motivo de inconstitucionalidad. Por lo demás, señala que tampoco las afirmaciones que realizan los recurrentes para justificar el motivo de inconstitucionalidad satisfacen la carga de la necesaria fundamentación, pues se alega que el supuesto “vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración andaluza” se produce mediante tres instrumentos: la creación de ocho “macroagencias”, la atribución a las mismas de potestades públicas o administrativas, y el trasvase masivo de personal hacia esas entidades instrumentales. Así pues, sería la suma de esos tres instrumentos lo que haría que la Ley 1/2011 fuera inconstitucional por el motivo indicado. Sin embargo, sostiene el Letrado, ninguno de los tres instrumentos, ni su suma, guarda conexión alguna, a la hora de determinar el supuesto vaciamiento de funciones, con los preceptos de la Ley 1/2011. Ningún esfuerzo argumental se desarrolla para establecer alguna suerte de conexión. Por todo ello, se estima que el Tribunal Constitucional debería declarar la imposibilidad de enjuiciar el presente motivo de inconstitucionalidad.
Según los recurrentes, el supuesto vaciamiento de funciones sería inconstitucional por vulnerar el art. 133.2 EAAnd, que interpretan que se refiere al concepto estricto, desde una perspectiva subjetiva, de “Administración de la Junta de Andalucía”, distinta de las demás entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, dotadas de personalidad jurídica pública, y de las entidades privadas creadas, participadas mayoritariamente o controladas por la Administración. En opinión de los recurrentes, a tenor del art. 133.2 EAAnd las funciones públicas materialmente administrativas deberían ser desarrolladas en principio por la “Administración de la Junta de Andalucía stricto sensu”, mientras que las entidades instrumentales de esa Administración solo podrían actuar en supuestos en que concurrieran circunstancias extraordinarias, de manera que su gestión tendría que tener un carácter extraordinario.
Sin embargo, el Letrado del Parlamento alega, por una parte, que los recurrentes ocultan la existencia de otros preceptos estatutarios que privan de razón de ser a la referida interpretación y, por otra, que esa interpretación se aparta rotundamente de las declaraciones del Tribunal Constitucional sobre el papel de las entidades instrumentales de la Administración pública en el sistema administrativo español y que son aplicables tanto a la Administración del Estado como a la de las Comunidades Autónomas (SSTC 14/1986, de 31 de enero, FJ 8; y 52/1994, de 24 de febrero, FJ 5; ATC 254/2006, de 4 de julio, FJ 4). En cuanto a lo primero, señala que, con arreglo a los arts. 133.3 y 158 EAAnd, los entes instrumentales son Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y pueden ejecutar las funciones propias de su competencia con plena normalidad y carácter ordinario, de modo que decae inmediatamente toda la argumentación de los recurrentes. El art. 133.2 EAAnd contiene una norma de organización interna de la “Administración de la Junta de Andalucía stricto sensu”, pero ello no significa que pretenda establecer un sistema de relaciones entre esa Administración y sus entes instrumentales, ni quiere regular cuáles han de ser las funciones de la “Administración de la Junta de Andalucía stricto sensu”. Aunque el contenido del art. 133.2 EAAnd es demasiado obvio en el momento actual de desarrollo de nuestro sistema administrativo y resulta quizá innecesario en un texto estatutario, mediante dicha norma el Estatuto de Autonomía de 2007 quiso corregir lo que prescribía el art. 4.4 del Estatuto de Autonomía de 1981, que obligaba a articular la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma a través de las Diputaciones provinciales. En suma, el art. 133.2 EAAnd no tiene nada que ver con la regulación que aborda la Ley 1/2011.
El Letrado del Parlamento afirma que, incluso aunque se aceptara la interpretación que los recurrentes realizan del art. 133.2 EAAnd, ninguno de sus razonamientos permiten acreditar que la entidad de las funciones y actividades que se atribuyen a los entes instrumentales a que se refiere la Ley 1/2011 suponga, no ya un “vaciamiento de funciones” de la “Administración de la Junta de Andalucía stricto sensu”, sino que ésta no continúa desarrollando el grueso de las funciones materialmente administrativas de la Junta de Andalucía. Tampoco analizan con detenimiento las funciones de las nuevas entidades instrumentales y el régimen jurídico al que se someten en su desarrollo cada una de ellas, que presentan sustanciales diferencias entre sí, todo lo cual sería exigible para demostrar que la Ley 1/2011 produce el efecto que se denuncia.
El Letrado del Parlamento recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el muy amplio margen de actuación con que cuentan las Administraciones públicas, en ejercicio de su potestad de organización, a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras (por todas, SSTC 57/1990, de 29 de marzo, FJ 2 in fine; y 126/2008, de 27 de octubre, FJ 5). Ese amplio margen de actuación debe predicarse con mayor intensidad aun cuando el legislador procede a regular tales materias. Y concluye que la exigencia de acreditar que la decisión organizativa adoptada por la Ley 1/2011 excede del amplio margen de actuación que existe para configurar el sistema administrativo, máxime cuando el mismo se establece en una Ley, dotada de presunción de constitucionalidad, adquiere una intensidad agravada que no satisfacen los recurrentes, ni siquiera intentan hacerlo, limitándose a afirmaciones apodícticas y desprovistas de toda fundamentación.
d) Respecto al segundo motivo de inconstitucionalidad, el Letrado del Parlamento de Andalucía señala que basta un simple examen del contenido del art. 1.1 de la Ley 1/2011 para comprobar que nada dice que vaya en contra de lo que prevé el art. 133.1 EAAnd. La supeditación de los principios de simplificación y racionalización de la estructura organizativa a las exigencias de la atención a la ciudadanía, del interés general y de la calidad de los servicios públicos, así como a la consecución del objetivo de garantizar los derechos e intereses de los ciudadanos, actuando en beneficio de estos y del interés general, no está en modo alguno pretendiendo que dichos principios puedan ser desconocidos. Precisamente la finalidad de la Ley es llevar a cabo una reordenación o restructuración del sector público andaluz, para conseguir, en lo posible, una simplificación y una racionalización de la estructura organizativa. Y, por otra parte, siempre ha de procurarse que todos los principios alcancen el mayor nivel de realización posible, cuya articulación en cada supuesto corresponde en todo caso al legislador (STC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 4).
e) El Letrado del Parlamento considera que el tercer motivo de inconstitucionalidad plantea cuestiones diversas y heterogéneas, que implican una incorrecta comprensión de las bases del sistema de organización administrativa. A tal efecto expone el contenido de, entre otros, los arts. 52, 54, 57, 55, 68 y 69 de la Ley 9/2007 y 2.2 LPC. Por otra parte, recuerda que el art. 9.2 LEEP se limita a reservar a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración pública se establezca, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas. Además, señala que el precepto no se refiere a las entidades públicas que ejercen dichas potestades ni al régimen de integración en las mismas de los funcionarios públicos, ni remite necesariamente a una específica ley de función pública autonómica, posibilidad por otra parte que excedería de las posibilidades de actuación de una norma básica, pues tales límites solo podrían derivarse de la Constitución o del Estatuto de Autonomía (SSTC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 1, y 72/1984, de 14 de junio).
Asimismo, en relación con la inconstitucionalidad de la disposición adicional sexta por reproducir normativa básica estatal, se alude a la moderna doctrina del Tribunal Constitucional sobre las leges repetitae (SSTC 342/2005, de 21 de diciembre, FJ 9; y 18/2011, de 3 de marzo). En el presente caso la reproducción solo favorece la inteligibilidad de la Ley 1/2011 y el correcto desarrollo de sus previsiones. Además, es difícil congeniar lógicamente que los recurrentes dirijan gran parte de sus reproches a denunciar que, de modo subrepticio, la Ley 1/2011 pretende obviar ese precepto estatal y luego pretendan la inconstitucionalidad de la disposición adicional sexta por reproducir su contenido.
f) El Letrado del Parlamento de Andalucía rechaza la impugnación relativa a la vulneración de las condiciones básicas de movilidad de los funcionarios, con los siguientes argumentos. El art. 69.3 de la Ley 9/2007, en la redacción dada por el art.1.2.9 de la Ley 1/2011, ha previsto un régimen de integración o adscripción funcional a las agencias públicas empresariales de funcionarios públicos de una Consejería o de una agencia administrativa, con la finalidad de que, en cumplimiento de lo previsto en el art. 9.2 LEEP, puedan ejercer, en el ámbito de las potestades administrativas atribuidas a las agencias públicas empresariales, aquellas funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Ello exige la modificación de la relación de puestos de trabajo de la correspondiente Consejería o agencia administrativa, de manera que se introduzcan las unidades administrativas precisas, que cuenten con los correspondientes puestos de trabajo adscritos a personal funcionario. De esta forma se atribuirá a determinados puestos de trabajo ya existentes en la estructura orgánica nuevas funciones precisas para el desarrollo de sus competencias y potestades por las agencias públicas empresariales: la única novedad será el dato de quién es la entidad titular de las competencias a las que se refieren las funciones que se ejercen, la agencia pública empresarial, porque materialmente las funciones coincidirán exactamente con las que venían desempeñando. El personal afectado por esa modificación continuará dependiendo orgánicamente de su Consejería o agencia administrativa —y por ello se les aplica, como hasta entonces, el acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario de la Junta—, pero dependerá funcionalmente de la correspondiente agencia pública empresarial. Todo ello, señala el Letrado, constituye una opción organizativa plenamente legítima que respeta el art. 9.2 LEEP, en consonancia con la jurisprudencia constitucional (STC 293/1993, de 18 de octubre, FJ 3, y el ya aludido ATC 254/2006).
g) El Letrado del Parlamento descarta asimismo el quinto motivo de inconstitucionalidad. Tanto la legislación estatal (art. 55.1 y 5 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado) como la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 14/1986 y 52/1994 y ATC 254/2006) avalan la plena legitimidad constitucional de que la Administración pública acuda a técnicas o fórmulas de actuación en régimen de derecho privado. También la configuración del estatus del personal que presta sus servicios en las Administraciones públicas es una decisión organizativa de éstas, para lo que cuentan con un amplio margen de actuación (STC 57/1990, de 29 de marzo, FJ 2 in fine).
h) También rechaza el Letrado del Parlamento el sexto motivo de impugnación, bajo el cual los recurrentes plantean una serie de supuestas vulneraciones del derecho o principio de igualdad, realizando sucesivas comparaciones de la situación de diversas parejas de grupos o colectivos de empleados públicos. Para ello recuerda la doctrina constitucional tanto sobre el juicio de igualdad (SSTC 330/2005, FJ 4, y 120/2010, FJ 3) como sobre la denominada discriminación por indiferenciación (STC 30/2008, FJ 7), y señala la improcedencia de establecer un juicio de igualdad en relación con colectivos que se encuentran en tan diferentes situaciones (y sin precisar el término de comparación o proponiendo un término inidóneo) hasta el punto de que es precisamente esa diferente situación la que justifica el establecimiento de las reglas que prevé la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011. Para el Letrado, todas las medidas tienen una justificación objetiva y razonable, que atiende a la excepcionalidad del proceso de profunda restructuración del sector público andaluz que se adopta y que los recurrentes no discuten. También afirma que la integración del personal es voluntaria, salvo con respecto a las agencias de régimen especial, lo cual es de por sí legítimo de acuerdo con la STC 126/2008, de 27 de octubre, FJ 5; esa diferencia de trato, además, se basa en las distintas consecuencias que tiene la integración, la distinta naturaleza de las agencias concernidas y el distinto régimen jurídico que se les aplica.
i) Finalmente, el Letrado del Parlamento de Andalucía descarta el séptimo y último motivo de inconstitucionalidad. Reconoce que la técnica normativa empleada en el apartado 1 de la disposición derogatoria única no es la más adecuada y correcta, aunque ello no implica por sí mismo que sea inconstitucional. Por otra parte, señala que los propios recurrentes exponen acertadamente las razones por las que la disposición impugnada presenta el controvertido contenido: procede de la disposición derogatoria única del Decreto-ley 6/2010, que tenía como finalidad derogar las previsiones del Decreto-ley 5/2010 y sustituirlas por las suyas. La Ley 1/2011, que supone la conversión del Decreto-ley 6/2010 en ley, ha optado por mantener la redacción literal de la referida disposición. Por todo ello, el Letrado concluye que la disposición derogatoria única no pretende derogar o dejar sin efecto lo previsto en la normativa estatal, en concreto en el art. 9.2 LEEP. Además, rechaza que la disposición adicional sexta de la Ley 1/2011 reproduzca el art. 9.2 LEEP, pues mientras que este artículo remite a la correspondiente “ley de desarrollo de cada Administración Pública”, la disposición adicional sexta se refiere a los términos establecidos en la “legislación en materia de función pública” que solo puede ser la que dicte la Comunidad Autónoma de Andalucía. En suma, no hay reproducción alguna, por no ser el mismo el tenor, ni literal ni de sentido (carácter básico y de remisión en la norma estatal, concreción autonómica en la norma andaluza). Incluso aceptando la tesis de los recurrentes, ello no llevaría a declarar inconstitucional y nula la frase primera del apartado 1 de la disposición derogatoria única, sino a declarar que la disposición es inconstitucional tan solo en cuanto vendría a dejar sin efecto al art. 9.2 LEEP, manteniéndose la validez y constitucionalidad de la frase en todo lo demás. Por lo demás, se recuerda que la declaración de nulidad de una norma no hace surgir una nueva norma de contenido contrario, ni resucita los preceptos tácitamente derogados por aquella.
1. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es analizar la constitucionalidad de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía. Como se ha dejado constancia en los antecedentes, los Diputados recurrentes impugnan la Ley en su totalidad por vulneración del art. 133.2 del Estatuo de Autonomía para Andalucía (EAAnd) y los arts. 1.1, 1.2.9, 1.2.10, 1.2.12, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24, las disposiciones adicionales cuarta y sexta y la disposición derogatoria única de la misma Ley por infracción de los arts. 9.3, 14, 23.2, 53.1, 103.1 y 3 y 149.1.18 CE y 33.1, 76.1 y 2 y 133.2 EAAnd.
2. Antes de entrar a analizar las cuestiones sometidas a la consideración de este Tribunal por los Diputados recurrentes, debemos efectuar algunas precisiones preliminares.
Finalmente, respecto de la legislación estatal aducida por los Diputados recurrentes como parámetro de contraste de algunos preceptos impugnados, procede indicar que con posterioridad a la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad ha entrado en vigor el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. De acuerdo con nuestra doctrina sobre el ius superveniens [por todas, SSTC 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2 c), y 154/2015, de 9 de julio, FJ 2], debemos utilizar ese texto refundido, en lugar de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, si bien, como se verá posteriormente, aquella no modifica el contenido de los concretos preceptos alegados como parámetro de contraste.
3. Expuesto lo anterior podemos iniciar el examen de los motivos de inconstitucionalidad alegados en el orden y la extensión con los que se formulan en el escrito de interposición. De acuerdo con ello procede, en primer lugar, comenzar con la impugnación que se dirige contra la totalidad de la Ley 1/2011 por el vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración que establece el art. 133.2 EAAnd. Los Diputados recurrentes señalan que la finalidad real de la Ley 1/2011 sería realizar los cambios normativos oportunos para poder desarrollar la gestión ordinaria de las actividades administrativas desde una “Administración paralela”.
“Los ejes de la reordenación o reestructuración, presente o futura, del Sector Público de Andalucía serán la atención a la ciudadanía, el interés general y la calidad de los servicios públicos. En base a ello, los principios de simplificación y racionalización de la estructura organizativa estarán supeditados a los mismos, y a la consecución del objetivo de garantizar los derechos e intereses de los ciudadanos, actuando en beneficio de estos y del interés general.”
“La Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.”
Resulta evidente que el art. 133.1 EAAnd contiene un largo elenco de principios de distinto alcance y naturaleza (principios de actuación administrativa stricto sensu, principios de funcionamiento de la Administración, principios de organización administrativa, principios de relación con los ciudadanos, principios de relación con otras Administraciones públicas, etc.) y que, por tanto, cada uno de ellos tiene una distinta capacidad de proyección sobre las diversas parcelas de actuación de la Administración. Del precepto estatutario no se deduce una obligación de la Administración autonómica o de los poderes públicos andaluces de realizar todos y cada uno de los principios al mismo tiempo y con la misma intensidad, pues mientras hay principios que son taxativos y alegables en sede jurisdiccional (sujeción a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del ordenamiento jurídico), otros admiten diversos grados de realización, constituyen más bien directrices normativas y deben conciliarse con otros principios constitucionales y estatutarios, como por ejemplo los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público (arts. 103 CE y 136 EAAnd), los principios rectores de las políticas públicas (arts. 39 a 52 CE y 37 EAAnd) —entre los que cabe destacar, desde la perspectiva de la presente impugnación, el principio estatutario relativo a la prestación de servicios públicos de calidad (art. 37.1.1 EAAnd)— o, más en general, la consecución de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma (art. 10.4 EAAnd).
5. En tercer lugar, los Diputados recurrentes argumentan que las modificaciones que el art. 1.2.9 de la Ley 1/2011 introduce en el art. 69 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía afectan al carácter básico de las funciones reservadas a los funcionarios ex art. 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (LEEP), precepto que con el mismo contenido se encuentra ahora recogido en el art. 9.2 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Sostienen que los tres apartados que conforman el art. 69 de la Ley 9/2007, en la redacción dada por el art. 1.2.9 de la Ley 1/2011, resultan inconstitucionales por vulnerar los arts. 9.3 y 149.1.18 CE y 76.1 y 2 EAAnd. Por su parte, los Letrados de la Junta y del Parlamento de Andalucía defienden la conformidad constitucional del precepto impugnado.
“Artículo 69. Régimen jurídico y ejercicio de potestades administrativas.
La dependencia de este personal supondrá su integración funcional en la estructura de la agencia, con sujeción a las instrucciones y órdenes de servicio de los órganos directivos de la misma, quienes ejercerán las potestades que a tal efecto establece la normativa general. El decreto por el que se aprueben los estatutos de la agencia contendrá las prescripciones necesarias para concretar el régimen de dependencia funcional, el horario de trabajo y las retribuciones en concepto de evaluación por desempeño y las relativas al sistema de recursos administrativos que procedan contra los actos que se dicten en ejercicio de las potestades administrativas atribuidas a la agencia.”
“En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.”
b) Asimismo, se impugna el apartado primero del art. 69 de la Ley 9/2007 por vulnerar los arts. 2.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, en cuanto que aquél habilita para atribuir potestades administrativas a agencias públicas empresariales cuyo personal se regirá por el derecho privado. Esta impugnación tampoco puede acogerse. El art. 2.2 LPC —precepto vigente en tanto no entren en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público— tiene ciertamente carácter básico en sentido formal y material, por las mismas razones antes indicadas en relación con el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015. Sin embargo, no tiene el contenido pretendido por los recurrentes. En efecto, en lo que interesa a efectos de la presente impugnación, es claro, por una parte, que el art. 2.2 LPC no cierra el paso a la atribución de potestades administrativas a las entidades instrumentales vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas territoriales y que, por otra, el citado precepto se limita a exigir que las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas sujeten su actividad a la Ley 30/1992 “cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación”. En otras palabras, el art. 2.2 LPC no prejuzga el régimen de organización y funcionamiento de las entidades de derecho público cuando no ejerzan potestades administrativas. Pues bien, el apartado primero del art. 69 de la Ley 9/2007 no contradice el mandato normativo del art. 2.2 LPC, pues expresamente excluye del régimen de derecho privado de las agencias públicas empresariales a las que se refiere “las cuestiones relacionadas … con el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas”. Por ello, no se puede acceder a la petición de los recurrentes de declarar la inconstitucionalidad del inciso “y con el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas” que se contiene en los dos párrafos del apartado 1 del art. 69 de la Ley 9/2007.
La interpretación que defienden los recurrentes puede sin duda resultar razonable, pero eso no significa que sea la única posible. Cuando menos, los recurrentes no aportan razones que permitan concluir que la única fórmula jurídica posible de acuerdo con los arts. 2.2 LPC y 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015 sea la que ellos defienden. Respetando el contenido de tales normas básicas, y dentro del margen de desarrollo legislativo que en esta materia le reconocen expresamente el Estatuto de Autonomía de Andalucía (art. 76.1 EAAnd) y el propio art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, el legislador autonómico ha previsto la posibilidad de la adscripción funcional de funcionarios dependientes orgánicamente de la Administración pública territorial como fórmula para proporcionar a las agencias públicas empresariales autonómicas el personal funcionario legalmente necesario para realizar las funciones anteriormente mencionadas. Los recurrentes no han levantado en este punto la carga argumental exigible para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de que gozan las normas con valor de ley (por todas, STC 76/2014, de 8 de mayo, FJ 2).
d) Adicionalmente, los recurrentes alegan la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en relación con dos concretos incisos del precepto impugnado. Por un lado, se quejan de la ambigüedad del inciso “podrá llevarlas a cabo” que se utiliza en el apartado 3 del art. 69 de la Ley 9/2007. Sin perjuicio de recordar nuestra doctrina reiterada de que los defectos de técnica legislativa no acarrean necesariamente un vicio de inconstitucionalidad y de que no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes (por todas, STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 8), en este mismo fundamento jurídico ya hemos indicado que el art. 69.3 de la Ley 9/2007 asume el contenido de la norma básica estatal prevista en el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, según la cual el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales debe corresponder exclusivamente a personal funcionario. Lo único que añade el precepto impugnado es la previsión de que, en relación con las agencias públicas empresariales, ese personal funcionario puede pertenecer a la Consejería o bien a la correspondiente agencia administrativa adscrita a la Consejería; a ello se circunscribe la apertura del inciso que impugnan los recurrentes. Como ya hemos indicado anteriormente, ninguna de esas dos soluciones vulnera las normas estatales básicas aducidas por los recurrentes.
e) Finalmente, los recurrentes también impugnan el art. 70.1 de la Ley 9/2007, introducido por el art. 1.2.10 de la Ley 1/2011, por razones idénticas a las de la impugnación del apartado 1 del art. 69 de la Ley 9/2007. No obstante, aquel precepto se refiere a una cuestión bien distinta, el régimen de derecho laboral del personal de las agencias públicas empresariales. El apartado 1 del art. 70 de la Ley 9/2007 establece lo siguiente:
“1. El personal de las agencias públicas empresariales se rige en todo caso por el Derecho Laboral, así como por lo que le sea de aplicación en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Será seleccionado mediante convocatoria pública en medios oficiales, basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.”
Por lo demás, la impugnación se sustenta en particular en la hipótesis de que la norma impugnada abriría la puerta a que sea el decreto que apruebe los estatutos de cada agencia el que concrete las condiciones esenciales de trabajo sin respetar las que se tuvieran en el puesto de origen. Puesto que se trata de un presupuesto hipotético, basado en una mera conjetura interpretativa, carece de capacidad suficiente para fundamentar tal impugnación (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 8).
Ciertamente, en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3, destacamos “la opción genérica de la Constitución (arts. 103.3 y 149.1.18) en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos y … la consiguiente exigencia de que las normas que permitan excepcionar tal previsión constitucional sean dispuestas por el legislador, garantizándose, de este modo, una efectiva sujeción de los órganos administrativos, a la hora de decidir qué puestos concretos de trabajo puedan ser cubiertos por quienes no posean la condición de funcionario”.
“1. En los casos en que, como consecuencia de la reordenación del sector público andaluz, se produzca la supresión de centros directivos de Consejerías o la extinción de entidades instrumentales públicas o privadas en las que sea mayoritaria la representación y la participación directa o indirecta de la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias, la integración del personal en las agencias públicas empresariales o de régimen especial que asuman el objeto y fines de aquellas se realizará de acuerdo con un protocolo que se adoptará por la Consejería competente en materia de Administración Pública y que aplicará las siguientes reglas:
g) El referido protocolo de integración se aprobará previa consulta y negociación con los órganos de representación del personal y se someterá a informe de los órganos correspondientes de la Consejería competente en materia de Hacienda.”
Aunque en el recurso, junto al art. 23.2 CE, se invoca también el art. 14 CE, ha de recordarse que, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional emanada en procesos de amparo y que es extensible a los procesos de inconstitucionalidad, “cuando la queja por desigualdad se plantea respecto de los supuestos comprendidos en el art. 23.2 CE no es necesaria la invocación del art. 14 CE, porque el propio art. 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos y es éste, por tanto, el precepto que habrá de ser considerado de modo directo para apreciar si el acto o la resolución impugnados han desconocido el principio de igualdad” (SSTC 24/1989, de 2 de febrero, FJ 2; 154/2003, de 17 de julio, FJ 5, y 192/2007, de 10 de septiembre, FJ 3); cuando menos, siempre que la diferenciación no se deba a algunos de los criterios de discriminación expresamente impedidos por el art. 14 CE.
— En primer lugar, el derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE no solo se proyecta sobre los cargos de representación política sino también sobre los funcionariales (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5). En cambio, no es aplicable al personal laboral o al personal que se rija bajo otra forma contractual.
— En segundo lugar, el art. 23.2 CE no garantiza la igualdad durante toda la vigencia de la relación funcionarial, sino en situaciones muy precisas dentro de esa relación: en el acceso a la función pública, en la promoción y la carrera profesional, y en el momento del cese. En efecto, según nuestra jurisprudencia el art. 23.2 CE es aplicable, además de en los procedimientos de acceso, a la carrera administrativa y a los actos relativos a la propia provisión de puestos de trabajo (SSTC 192/1991, de 14 de octubre, FJ 4; 365/1993, de 13 de diciembre, FJ 7, y 156/1998, de 13 de junio, FJ 3).
En aplicación de dicho criterio hemos admitido que cabe alegar la vulneración del art. 23.2 CE en la integración de los antiguos profesores agregados en el cuerpo de Catedráticos de universidad (STC 148/1986, de 25 de noviembre, FFJJ 8-10), en los procedimientos de libre designación (STC 221/2004, de 29 de noviembre, FJ 3), en los concursos de traslados (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5) o respecto a las condiciones de incorporación a una nueva escala única fijadas por el legislador competente, incorporación que si bien resulta automática para los que provienen de la escala superior se encuentra supeditada a la superación de un curso de formación para los que procedan de la escala inferior (STC 38/2014, de 11 de marzo, FJ 6).
Igualmente hemos declarado que el art. 23.2 CE es aplicable a las normas que regulan el cese en la condición de funcionario (STC 73/1994, de 3 de marzo, FJ 2).
— En tercer lugar, el art. 23.2 CE no confiere derecho sustantivo alguno a la ocupación de cargos ni a desempeñar funciones determinadas (STC 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 6), sino que proporciona a los ciudadanos una importante serie de garantías en relación con los procesos de acceso a la función pública (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5). En este momento interesa destacar las garantías que rigen ex ante, esto es, en el establecimiento de los requisitos de acceso a la función pública: por un lado, la predeterminación normativa del procedimiento de acceso como garantía del principio de igualdad; por otro lado, la igualdad material en las normas que regulen los procedimientos selectivos.
Mediante la exigencia de predeterminación normativa se garantiza que sea la ley —sin perjuicio de que pueda requerir la colaboración del reglamento en esta tarea— la que determine con carácter general los requisitos de acceso al empleo público o —aunque con un rigor y una intensidad inferiores, como indicaremos después— de promoción interna e integración en organismos distintos, impidiendo con ello que la Administración pueda exigir requisitos distintos de los previstos con carácter general por la ley —o por el reglamento que los desarrolle— y establecer de este modo diferencias que quiebren el criterio igualitario previsto en la norma general. En la STC 138/2000, de 29 de mayo, FJ 6 a), señalamos lo siguiente: “la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa. Una verdadera predeterminación ha de asegurar que el órgano administrativo encargado de valorar a los candidatos no pueda actuar con un indiscriminado arbitrio, sino con el prudente y razonable que requiere el art. 23.2 CE, lo cual, por otra parte, es lo que hace posible, en su caso, el ulterior control jurisdiccional, puesto que el Juez —que lo es de la legalidad— tendrá así un criterio con el que contrastar si la actuación administrativa se ha ajustado o no a las condiciones de igualdad, mérito y capacidad previamente establecidas” [doctrina reiterada en la STC 30/2008, FJ 6 a)].
Y la exigencia de igualdad material en la ley supone que “las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio (SSTC 193/1987, de 9 de diciembre, 47/1990, de 20 de marzo, o 353/1993, de 29 de noviembre), o de referencias individualizadas (STC 67/1989, de 18 de abril)” [STC 30/2008, FJ 6 b)]. El art. 23.2 CE no proscribe toda desigualdad de trato, sino aquella en la que la diferencia introducida por la norma carece de una justificación objetiva y razonable y resulta desproporcionada (STC 46/1999, FJ 2).
— En cuarto lugar, la densidad de nuestro canon de enjuiciamiento depende del tipo de decisiones sobre las que se proyecta. En el momento del acceso a la función pública no hay más canon que los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero con posterioridad otros criterios pueden acompañar a dichos principios. En efecto, según nuestra jurisprudencia “es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y, por ende, acreditado los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos (SSTC 192/1991 y 200/1991)” (STC 365/1993, FJ 7). Y en la STC 156/1998, de 13 de junio, señalamos que “al ser constitucionalmente legítimo que en materia de provisión de puestos de trabajo puedan valorarse criterios independientes de los que, en sentido estricto, derivarían del principio de igualdad que consagra el art. 23.2, y encontrarnos, por otra parte, ante un derecho que es de configuración legal (SSTC 24/1990, 25/1990, 26/1990, 149/1990), es al legislador al que corresponde determinar en qué casos pueden tomarse en consideración esos otros criterios; criterios que, como se han indicado, siempre que se encuentren justificados en la mejor prestación de los servicios o en la protección de otros bienes constitucionales y no introduzcan discriminaciones personales constitucionalmente proscritas, serán compatibles con el derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE.” (FJ 3).
En aplicación de dicha doctrina hemos considerado que son conformes con el art. 23.2 CE la previsión de un derecho de adjudicación preferente a favor de aquel que, por razón de su puesto de trabajo, reside en una localidad distinta a la de su cónyuge (SSTC 192/1991, de 14 de octubre, FJ 4; y 200/1981, de 28 de octubre, FJ 3), la decisión de una Administración autonómica de reservar la provisión de determinadas plazas para sus propios funcionarios (STC 156/1998, de 13 de junio, FJ 4) o el amplio margen de valoración característico de los procedimientos de libre designación en relación con las aptitudes de los candidatos para desempeñar un determinado puesto de trabajo (STC 221/2004, FJ 4).
Asimismo nuestra jurisprudencia ha señalado que “el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado en el art. 23.2 CE no sólo integra el derecho de acceso en tales condiciones y sin otro canon que los principios de mérito y capacidad, sino también el derecho al mantenimiento de la condición de funcionario y, en consecuencia, exige que las leyes que regulan el cese en la misma, sean generales, abstractas y, en principio, de similar alcance para todos los funcionarios, sin que puedan existir más diferencias al respecto que aquéllas que tengan una justificación objetiva y razonable” (STC 73/1994, FJ 2).
c) Si bien las mencionadas garantías del art. 23.2 CE solo se dispensan a los ciudadanos que acceden a las funciones públicas que se ejercen a través de una relación de servicio con la Administración de carácter estatutario, nuestra jurisprudencia reconoce que el art. 14 CE también garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso al empleo público no funcionarial, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a él que tengan carácter discriminatorio (SSTC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 4; 132/2005, de 23 de mayo, FJ 2; 38/2007, de 15 de febrero, FJ 8, y 128/2007, de 4 de junio, FJ 4). Protección que debe entenderse también aplicable a cualesquiera normas y actos que afecten al personal laboral durante la vigencia de la relación laboral que les vincula con la Administración.
a) En el presente caso no se trata de enjuiciar cómo se han aplicado las normas que regulan un determinado procedimiento de integración, sino de examinar la constitucionalidad de una serie de reglas generales y abstractas destinadas a regir un proceso complejo de integración de personal funcionario y contratado en agencias de nueva creación o surgidas de la adaptación de entidades instrumentales existentes. Dichas reglas no precisan los criterios concretos de integración pues todavía necesitan ser concretadas por la Administración en un protocolo, previa consulta y negociación con los órganos de representación del personal y tras recabar el informe de diversos órganos administrativos. Lo anterior no excluye, claro está, que si en la configuración final del procedimiento de integración o en su aplicación se tomaran en consideración circunstancias incompatibles con los principios de mérito y capacidad o se produjeran acepciones o pretericiones ad personam o cualquier otra quiebra relevante que lleve a la preterición de un aspirante, tales irregularidades podrán ser denunciadas por quien se sienta afectado, llegado el caso recabando el amparo de este Tribunal (STC 353/1993, FJ 6).
c) De forma específica los recurrentes alegan vulneración del principio de igualdad por el pretendido trato desigual ofrecido a quienes voluntariamente se integren en las nuevas agencias frente a quienes no se integren, o a quienes se integren voluntariamente en unas agencias frente a los que se integren en otras. El canon de la igualdad en la ley dimana tanto del art. 23.2 CE como del art. 14 CE, por lo que resulta aplicable por igual al personal funcionario y al personal contratado. Sin embargo, el reproche debe ser descartado, además de por la insuficiente argumentación en que se sustenta, básicamente porque las normas impugnadas tienen como destinatarios a quienes deciden integrarse en las nuevas agencias, lo que supone un criterio objetivo y no arbitrario y un estatus claramente diferenciado respecto a quienes deciden no hacerlo. No pueden utilizarse ambas situaciones como términos a comparar e igualar, pues no se puede dar carácter general y prevalente a unas normas singulares dictadas para un grupo de personas, funcionarios o personal laboral, al servicio de unos determinados entes públicos frente a quienes o no gozan de esta condición y se rigen por otra normativa diferente, o aun gozando de la misma condición deciden no integrarse en aquéllos. Tampoco existe diferencia de trato proscrito por la Constitución si la diferencia de trato obedece al tipo de agencia en el que los empleados públicos se integran. El legislador tiene que atender debidamente la diversidad de situaciones para el buen fin del proceso de reorganización administrativa, lo que obliga a ofrecer tratamientos singulares y distintos por su misma naturaleza a quienes deciden integrarse en unas y otras agencias: todo ello, como afirmamos en la STC 148/1990, de 1 de octubre, FJ 3, “impide establecer entre ellos un igualitarismo jurídico sobre un determinado punto, ignorando las diferencias y desigualdades que en sus amplias y complejas configuraciones jurídicas existen”.
d) Por último, los recurrentes alegan que la integración de funcionarios en las agencias de régimen especial (arts. 8 y 11 de la Ley 1/2011) es forzosa y, como tal, contraria al art. 23.2 CE, al art. 81 LEEP (esto es, en la actualidad al art. 81 del Real Decreto Legislativo 5/2015) —en consecuencia, al art. 149.1.18 CE— y a la inamovilidad relativa que deriva del art. 103.3 CE. Dado que el reproche relativo al art. 103.3 CE ya ha sido abordado en el fundamento jurídico 6 de esta Sentencia, nos centraremos en la alegada vulneración del art. 23.2 CE.
10. Finalmente, se impugnan la disposición derogatoria única, por derogar expresamente una norma básica, en concreto el art. 9.2 LEEP (sustituido en la actualidad, con el mismo contenido, por el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015), y, subsidiariamente, la disposición adicional sexta por contradecirla. El contenido singular de esta impugnación obedece a la peculiar redacción de la disposición derogatoria única, la cual deroga los preceptos contenidos en otras normas y cuyo contenido se reproduce en la Ley 1/2011. Los recurrentes consideran que, si se entendiera que la Ley 1/2011 reproduce el contenido del art. 9.2 LEEP (en la disposición adicional sexta), por efecto de la disposición derogatoria única se produciría la derogación de dicho precepto estatal; y, en el caso de que el Tribunal Constitucional estime que no existe una reproducción exacta y que en consecuencia no se produce la referida derogación, solicitan que se declare inconstitucional la norma autonómica por vulnerar aquel precepto estatal. Nuestro control seguirá un orden lógico distinto, pues comenzaremos por la disposición adicional sexta y luego abordaremos la disposición derogatoria única.
a) La disposición adicional sexta (“Ejercicio de potestades públicas”) establece lo siguiente:
“El ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos establecidos en la legislación en materia de función pública.”
b) En cuanto a la disposición derogatoria única, nuestro control debe ceñirse al apartado 1, que es contra el que propiamente se dirige la tacha de inconstitucionalidad. El apartado 1 establece que “[q]uedan sin efecto todos los preceptos contenidos en otras normas y cuyo tenor se reproduce en la presente Ley, así como cuantas normas contradigan o se opongan a lo dispuesto en la misma”.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, al que se adhiere el Magistrado don Juan José González Rivas, a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2733-2011.
Constituye así esta norma la manifestación más contundente de un fenómeno que ha sido objeto de abundante debate y crítica por la doctrina más autorizada y por la jurisprudencia administrativa, y que se conoce con el nombre de “huida del Derecho Administrativo”, y que no es sino la tendencia creciente en todas las Administraciones públicas configuradas en torno a modelo del Derecho administrativo de corte continental-napoleónico, de recurrir de manera indiscriminada a órganos, procedimientos y técnicas de Derecho privado para el desarrollo de sus funciones, y que, alegando razones de pretendida “eficacia” en la actuación, pueden eludir de facto o de iure los controles y garantías propios del Derecho administrativo.
Esta fuga viene pues, en última instancia, a quebrar el llamado régime administratif, que nace —en expresión de Garrido Falla— como un tercer camino en el intento de someter los actos de la Administración al Estado de Derecho, equidistante tanto de la Fiskuslehre como del rule of law, y en el cual se reconocen a la Administración determinadas prerrogativas o poderes exorbitantes, pero paralelamente, se somete a esa Administración a una vinculación jurídica más estrecha que a los sujetos privados, y al control de una jurisdicción especializada.
Resulta oportuno recordar aquí, por ejemplo, el pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que, en Sentencia de 25 de febrero de 2011, recaída en relación con el Decreto 324/2009, por el que se aprueba el estatuto de la Agencia Tributaria de Andalucía, vino a señalar que “efectivamente, la fuga del derecho administrativo, tan criticada doctrinalmente, se viene produciendo en las últimas décadas de manera silenciosa y muchas veces oculta en normas auto-organizativas que … no se someten a los filtros previos a los que se sujetan otras normas ejecutivas de menor transcendencia para el desarrollo y funcionamiento de la vida administrativa.… La doctrina científica e instituciones como el Defensor del Pueblo insisten en que la mayor eficacia y agilidad en la gestión de los servicios públicos a través de formas jurídico privadas, no puede suponer un quebranto en las garantías de los derechos de los ciudadanos. El riesgo de merma de esos derechos se plasma en la cada vez mayor asunción por parte de entes públicos instrumentales, bajo formas privadas, de actuaciones y servicios públicos sin el pleno control de las normas administrativas y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que precisamente tiene por función esencial revisar la actuación de la Administración. No puede olvidarse que tales entes instrumentales siguen teniendo, con independencia de su forma jurídica, naturaleza de poderes públicos (STC 35/1983, de 11 de mayo) y por ello están sometidos a los principios constitucionales a los que se debe escrupulosamente ajustar la Administración: arts. 9.3, 53.1, 103,1 y 6, 105.e) de la Constitución, entre otros”.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2733-2011
Se enjuicia la constitucionalidad de la totalidad de Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, así como de los preceptos que regulan, entre otros aspectos, la creación de agencias públicas empresariales, las atribuciones de los funcionarios y sus condiciones de movilidad.
Se desestima el recurso. Por un lado, la Sentencia rechaza que la Ley impugnada implique un vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración, pues el Estatuto de Autonomía no impone un límite a la creación de entidades instrumentales dependientes de la Administración autonómica sino que, como norma de organización interna, la autoriza a dotarse de una estructura periférica propia. Por otro lado, se afirma que tampoco se ha alterado la prelación de principios de actuación de la Administración andaluza. El legislador autonómico, en la tarea de reordenación del sector público, dispone de un margen de configuración para otorgar primacía a ciertos principios en detrimento de otros de carácter técnico o instrumental.
Asimismo, la Sentencia desestima las impugnaciones dirigidas contra varios preceptos en particular. En primer lugar, se declara que la disposición que regula las atribuciones de los funcionarios no contraviene el estatuto básico del empleado público sino que pretende garantizar su efectivo cumplimiento. En este sentido, la normativa básica reserva al personal funcionario el ejercicio de ciertas funciones de manera genérica y atribuye a las leyes autonómicas la fijación de las modalidades de ejercicio. En segundo lugar, tampoco afecta la normativa básica las condiciones de movilidad de los funcionarios; el sistema de adscripción funcional establecido no prevé remoción o cambio de puesto de trabajo y, por tanto, no es un caso de movilidad forzosa. En tercer lugar, la regulación del personal de las agencias andaluzas respeta la preferencia constitucional por el régimen funcionarial; el precepto impugnado determina que en dichas agencias pueden prestar servicios dos tipos de personal, funcionarial y contratado, pero no establece una preferencia por ningún régimen laboral. En cuarto lugar, se descarta la vulneración del derecho a la igualdad en el acceso a las funciones públicas, ya que el procedimiento de integración en las nuevas agencias cumple con el requisito de predeterminación normativa y las reglas que rigen dicho procedimiento son objetivas.
La Ley impugnada no implica un vaciamiento de funciones de los servicios centrales y periféricos de la Administración, pues el Estatuto de Autonomía no impone un límite a la creación de entidades instrumentales dependientes de la Administración autonómica sino que, como norma de organización interna, la autoriza a dotarse de una estructura periférica propia [FJ 3].
La prelación de principios de actuación de la Administración autonómica fijada en el Estatuto de Autonomía no se ha sido alterada, ya que estos principios tienen distinto alcance, y el legislador, al reordenar el sector público, puede otorgar un valor informante superior a determinados principios en detrimento de otros de carácter técnico o instrumental [FJ 4].
La disposición que regula las atribuciones de los funcionarios no contraviene el Estatuto básico del empleado público sino que pretende garantizar su efectivo cumplimiento: la normativa básica reserva al personal funcionario el ejercicio de ciertas funciones de manera genérica y atribuye a las leyes autonómicas la fijación de las modalidades de ejercicio [FJ 5 a)].
El régimen de adscripción funcional previsto no implica remoción o cambio de puesto de trabajo y, por tanto, no es un caso de movilidad forzosa; en consecuencia, la Ley impugnada no afecta el carácter básico de las condiciones de movilidad de los funcionarios ni vulnera las garantías en materia de movilidad forzosa [FJ 6].
Toda vez que no existe una indiscriminada apertura legal de los puestos de trabajo de las agencias de régimen especial al personal contratado sino una mera constatación de que en las agencias andaluzas pueden prestar servicios dos tipos de personal, funcionarial y contratado, la regulación del personal de las agencias andaluzas no vulnera la preferencia constitucional por el régimen funcionarial [FJ 7].
Las reglas para la integración del personal funcionario o laboral en las nuevas agencias cumplen con la exigencia de predeterminación normativa y no abren la puerta a la asignación de puestos de trabajo con desprecio de los principios de mérito y capacidad, por lo que no se ha vulnerado el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones públicas [FJ 9 b)].
Incluso aunque la integración fuera forzosa, no constituiría un supuesto de movilidad forzosa, pues la eventual integración forzosa del personal funcionario en las agencias de régimen especial no traería consigo la pérdida de la condición de funcionario de carrera ni afectaría a su estatus, pues el personal funcionario de las agencias de régimen especial se seguirá rigiendo en todo caso por la normativa aplicable en materia de función pública [FJ 9 d)].
Una norma autonómica no puede derogar una norma estatal básica, ni de forma directa, ni mediante el expediente de derogar la norma autonómica que la reproduce, porque las relaciones entre el ordenamiento jurídico estatal y el autonómico no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el principio de competencia [FJ 10 b)].
Artículo 14, ff. 1, 2, 8, 9
Artículo 23.2, ff. 1, 2, 8, 9
Artículos 39 a 52, f. 4
Artículo 53.1, f. 1, VP
Artículo 103, f. 4, VP
Artículo 103.1, ff. 1, 5, VP
Artículo 103.3, ff. 1, 7, 9
Artículo 103.6, VP
Artículo 105 e), VP
Artículo 149.1.18, ff. 1, 5, 7, 9, 10
Artículo 153, VP
Artículo 32.1 c), f. 2
Artículos 33 a 35, f. 6
Artículo 37.1.1, f. 4
Artículo 76.1, ff. 1, 5
Artículo 76.2, ff. 1, 5
Artículo 133.3, f. 3
Artículo 9.2, ff. 5, 10
Artículo 68.1 b), f. 5
Artículo 69 (redactado por la Ley 1/2011, de 17 de febrero), f. 5
Artículo 69.2 (redactado por la Ley 1/2011, de 17 de febrero), ff. 5, 6, VP
Artículo 69.3 (redactado por la Ley 1/2011, de 17 de febrero), f. 10
Artículo 69.3.1, f. 5
Artículo 70.1 (redactado por la Ley 1/2011, de 17 de febrero), f. 7
Artículo 74.1 (redactado por la Ley 1/2011, de 17 de febrero), ff. 7, 9
Disposición adicional sexta, f. 10
En general , VP
Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo. Amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal
Disposición derogatoria única, f. 10
En general (redactada por la Ley 6/2014 de 30 de diciembre), f. 2
Artículo 1.2. diez, ff. 1, 5, 7
Artículo 1.2. doce, ff. 1, 7
Artículo 1.2. nueve, ff. 1, 5, 6, 10
Artículo 4, ff. 1, 2, 8
Artículo 6, ff. 1, 2, 8
Artículo 7, ff. 1, 2, 8
Artículo 8, ff. 1, 2, 8, 9
Artículo 9, ff. 1, 2, 8
Artículo 11, ff. 1, 2, 8, 9
Artículo 12, ff. 1, 2, 8
Artículo 18, ff. 1, 2, 8
Artículo 19, ff. 1, 2, 8
Artículo 20, ff. 1, 2, 8
Artículo 21, ff. 1, 2, 8
Artículo 24, ff. 1, 2, 8
Artículo 68.1 a), f. 5
Artículo 68.1 b), f. 5, VP
Disposición adicional cuarta, ff. 1, 8, 9
Disposición adicional cuarta, apartado 1, f. 8
Disposición adicional sexta, ff. 1, 10
Disposición derogatoria única, ff. 1, 10
Ley del Parlamento de Andalucía 6/2014, de 30 de diciembre. Presupuesto de la Comunidad Autónoma para el año 2015
Artículo 9.2 , ff. 5, 10
Artículo 84.3, f. 6
Disposición final primera, ff. 5, 10
Competencias en materia de función públicaCompetencias en materia de función pública, f. 10
Derecho a acceder a las funciones públicasDerecho a acceder a las funciones públicas, Respetado, f. 8
Principio de eficaciaPrincipio de eficacia, VP
Principio de igualdadPrincipio de igualdad, ff. 8, 9
Principio de legalidad administrativaPrincipio de legalidad administrativa, f. 4, VP
Principios administrativosPrincipios administrativos, f. 4
Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno, f. 1
Adscripción de personalAdscripción de personal, ff. 5 a 9
Impugnación de la adscripción de puestos funcionarialesImpugnación de la adscripción de puestos funcionariales, ff. 5 a 9
Integración de personalIntegración de personal, ff. 8, 9
Movilidad funcionarialMovilidad funcionarial, f. 6
Régimen estatutarioRégimen estatutario, ff. 3, 4, 7

References: in fine
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 14

Artículo 23

Artículo 53

Artículo 103

Artículo 103

Artículo 103

Artículo 103

Artículo 105

Artículo 149

Artículo 153

Artículo 32

Artículo 37

Artículo 76

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Artículo 9

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Artículo 69

Artículo 69

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Artículo 70

Artículo 74

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Artículo 9

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Artículo 18

Artículo 19

Artículo 20

Artículo 21

Artículo 24

Artículo 68

Artículo 68

Artículo 9

Artículo 84