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Timestamp: 2018-05-24 17:44:02+00:00

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Avvocato Santo De Prezzo - European Lawyer - Distretto Corte D'Appello di Lecce - Brindisi: Indennità di espropriazione: la Consulta travolge i criteri previsti dal testo unico
Indennità di espropriazione: la Consulta travolge i criteri previsti dal testo unico
Corte Costituzionale - Sentenza 24 ottobre 2007, n. 348
"" Poiché i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Corte europea ha dichiarato che l'Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima.
Per stabilire se e in quale misura la suddetta pronuncia della Corte europea incide nell'ordinamento giuridico italiano, occorre esaminare analiticamente il criterio di calcolo dell'indennità di espropriazione previsto dalla norma censurata.
È inoltre evidente che i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori."""
Sentenza 24 ottobre 2007, n. 348
uditi gli avvocati Felice Cacace e Francesco Manzo per R.A., Nicolò Paoletti per A.C., N.icolò Paoletti e Alessandra Mari per M.T.G. e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Il giudice a quo ribadisce, riprendendo le precedenti ordinanze della stessa Corte di cassazione, la ritenuta impossibilità di assimilare le norme della Convenzione EDU ai regolamenti comunitari ai fini di applicazione immediata nell'ordinamento interno (sull'argomento è richiamata Cass. 19 luglio 2002, n. 10542). E' condiviso anche l'assunto che il richiamo contenuto nell'art. 6, par. 2, del Trattato di Maastricht, al rispetto dei «diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea […] e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario», non esclude la diversità tra l'organo giurisdizionale preposto alla tutela di tali diritti (Corte di Strasburgo) e quello cui è invece demandata l'interpretazione delle norme comunitarie, cioè la Corte di giustizia del Lussemburgo, che ha negato la propria competenza in materia di diritti fondamentali (Corte di Giustizia, 29 maggio 1997, C. 199-95, Kremzow).
Con tre distinte ordinanze la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, cui è stata data esecuzione con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), ed all'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, nonché dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai citati artt. 6 CEDU e 1 del primo Protocollo.
La questione di legittimità costituzionale è fondata: con la decisione in rassegna, di fatto, la Corte Costituzionale disattende un proprio indirizzo assolutamente risalente e stratificato e lo fa, stavolta, con una declaratoria di illegittimità costituzionale che travolge persino il nuovo T.U. in materia di espropriazioni.
Le ragioni sottese al decisum sono diverse. E’ opportuno, per meglio comprenderle, dare uno sguardo a ciò che, di recente, era accaduto nel panorama normativo e giurisprudenziale.
1. Da "Sciarrotta" a "Scordino": le casse dell'erario in crisi.
Nell'ultimo biennio (2006-2007) si sono registrate diverse condanne seriali da parte della CEDU (v. ad es. Prenna c/ Italia, febbraio 2006), da ultimo con la decisione del 6 marzo 2007, tutte aventi ad oggetto il regime legale italiano delle espropriazioni (“indirette”) sia con riguardo alle modalità ablatorie (l’an della “defunta” accessione invertita) sia con riguardo ai criteri indennitari previsti ex lege per ristorare il privato della perdita subita per effetto dell’espropriazione del suolo.
Con una sentenza del 17 maggio 2005 la Corte aveva – peraltro - condannato l’Italia per la violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, in relazione all’occupazione d’urgenza subita dai ricorrenti, ritenendo il relativo sistema espropriativo non idoneo a garantire un “grado sufficiente di sicurezza giuridica”. Nel caso di specie era stata chiesta dai ricorrenti a titolo di equa soddisfazione il pagamento da parte dello Stato italiano di una somma corrispondente al valore del terreno occupato, dedotta dell'indennità ottenuta dalle autorità nazionali, ma aumentata del valore delle costruzioni ivi costruite, oltre ad un’indennità per il danno morale subito e al rimborso delle spese di giustizia sostenute dinanzi alle giurisdizioni nazionali e nella procedura a Strasburgo.
La Corte europea – nella decisione citata - ha ritenuto che l'indennità versata dallo Stato a titolo dell’occupazione d’urgenza non fosse sufficiente a realizzare la "riparazione integrale del pregiudizio subito" dai ricorrenti. Ha ricordato infatti che la compensazione deve mirare alla “cancellazione totale” delle conseguenze derivanti dalla violazione constatata, ristabilendo la situazione precedente alla violazione. Nel caso in cui non sia possibile la restituzione del terreno alle parti, la riparazione deve essere ottenuta con il versamento di una somma, corrispondente alla “restitutio in integrum”, alla quale deve aggiungersi il pagamento dei danni e degli interessi. Già in precedenza la Corte in casi simili, per riparare completamente il pregiudizio subito, aveva assegnato ai ricorrenti somme che includevano il valore corrente del terreno rispetto al mercato immobiliare, oltre che il suo valore potenziale, calcolato, se necessario, sulla base del costo delle costruzioni ivi esistenti. Un posizione molto interessante è stata assunta dalla Corte per quanto riguarda, inoltre, il danno morale, laddove il Collegio della CEDU ha stabilito che la violazione subita” ha arrecato alle parti private un torto morale certo, risultante dalla sensazione d'impotenza e di frustrazione di fronte all'espropriazione illegale dei loro beni”, quantificandolo per ogni ricorrente nella somma di euro 10.000,00" (Così CED, 2007).
In tempi più recenti, a fronte di circa 54 condanne (!) il legislatore è corso ai ripari: la nuova legge n. 296 del 2006 mira a scoraggiare il ricorso all'espropriazione indiretta, prevedendo all’art. 1 par. 1217, la rivalsa dello Stato sugli enti pubblici responsabili delle violazioni delle disposizioni della CEDU degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato italiano in conseguenza delle suddette violazioni. Siffatto jus superveniens è stato salutato con favore dal Comitato dei Ministri in occasione della risoluzione del 14 febbraio 2007, con la quale il Collegio de quo ha, tuttavia, chiesto, formalmente ed ufficialmente, un definitivo STOP alle espropriazioni indirette. Precipuamente, il Comitato ha raccomandato alle autorità italiane di continuare negli sforzi per una totale eliminazione del ricorso alla pratica della “espropriazione indiretta" e di accertarsi che “i meccanismi di riparazione siano veloci, efficienti e possibilmente più completi”, così da evitare che la Corte europea debba agire ex art. 41 Cedu.
2. Cambiare le regole del gioco
Alla luce di quanto sin qui richiamato, è chiaro che da più parti si avvertiva l’esigenza di intervenire sul sistema ablatorio italiano sotto due differenti aspetti: quello fisiologico dell’istituto delle occupazioni d’urgenza e quello patologico della quantificazione del risarcimento del danno in caso di occupazione illegittima ovvero di indennizzo in caso di espropriazione per P.U. Sul primo versante, l’introduzione della occupazione cd. sanante (art. 43 T.U. espropriazioni) ha, in gran parte, risolto i problemi giuridici sul tappeto (ma non definitivamente); ma sul secondo versante il legislatore si è dimostrato meno interventista. Da qui una presa di posizione della Corte di Cassazione che, con ordinanze pregresse conformi, ha deciso di impugnare il sistema indennitario dinnanzi alla Consulta, adducendo la violazione proprio della Cedu, per il tramite dell’art. 117, comma I, cost. (come modificato dalla riforma del 2001).
E la Consulta conforta le doglianze della Suprema Corte.
La Consulta boccia i criteri di calcolo dell'indennizzo stabilito ex lege in materia di espropriazioni per P.U. La questione, così come proposta dal giudice rimettente, si incentra sul presunto contrasto tra la norma censurata e l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte europea per i diritti dell'uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l'indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse condurrebbero alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione. Il parametro evocato negli atti introduttivi del giudizio è l'art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Il giudice rimettente ricorda infatti che la stessa norma ora censurata è già stata oggetto di scrutinio di costituzionalità da parte di questa Corte, che ha rigettato la questione di legittimità costituzionale, allora proposta in relazione agli artt. 3, 24, 42, 53, 71, 72, 113 e 117 Cost. (sentenza n. 283 del 1993).
La sentenza citata è stata successivamente confermata da altre pronunce della Corte del medesimo tenore. Il rimettente non chiede alla Corte costituzionale di modificare la propria consolidata giurisprudenza nella materia de qua, ma mette in rilievo che il testo riformato dell'art. 117, primo comma, Cost., renderebbe necessaria una nuova valutazione della norma censurata in relazione a questo parametro, non esistente nel periodo in cui la pregressa giurisprudenza costituzionale si è formata. Ciò premesso, la Corte è chiamata, dunque, a fare chiarezza su tale problematica normativa e istituzionale, avente rilevanti risvolti pratici nella prassi quotidiana degli operatori del diritto.
4. La CEDU nel sistema delle fonti italiane: fonte cd. interposta
In primo luogo, la Consulta rileva che il nuovo testo dell'art. 117, primo comma, Cost, se da una parte rende inconfutabile la maggior forza di resistenza delle norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall'altra attrae le stesse nella sfera di competenza della Corte Costituzionale, poiché gli eventuali contrasti non generano problemi di successione delle leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità costituzionale.
Il giudice comune non ha, dunque, il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l'asserita incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi. In sintesi, dunque: il giudice interno in caso di contrasto tra norma UE norma interna, può disapplicare la seconda; in caso di contrasto tra norma CEDU e norma interna, invece, può sollevare quaestio di legittimità costituzionale, giusta il grimaldello di cui all'art. 117, comma I cost.
La struttura della norma costituzionale, rispetto alla quale è stata sollevata la presente questione, si presenta simile a quella di altre norme costituzionali, che sviluppano la loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con altre norme, di rango sub-costituzionale, destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere. Le norme necessarie a tale scopo sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria (CD. “fonti interposte”).
Alla luce dei principi metodologici illustrati sino a questo punto, lo scrutinio di legittimità costituzionale chiesto dalla Corte rimettente viene condotto in modo da verificare: a) se effettivamente vi sia contrasto non risolvibile in via interpretativa tra la norma censurata e le norme della CEDU, come interpretate dalla Corte europea ed assunte come fonti integratrici del parametro di costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma, Cost.; b) se le norme della CEDU invocate come integrazione del parametro, nell'interpretazione ad esse data dalla medesima Corte, siano compatibili con l'ordinamento costituzionale italiano.
5. La norma impugnata ed il contrasto con la giurisprudenza CEDU
L'art. 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, prescrive, al primo comma, i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità delle aree edificabili, che consistono nell'applicazione dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), «sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917». L'importo così determinato è ridotto del 40 per cento.
Il secondo comma aggiunge che, in caso di cessione volontaria del bene da parte dell'espropriato, non si applica la riduzione di cui sopra.
La norma censurata è stata oggetto di questione di legittimità costituzionale, definita con la sentenza n. 283 del 1993. Nel dichiarare non fondata la questione, la Corte ha richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni, sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella sentenza n. 5 del 1980.
Dal canto suo, la giurisprudenza della CEDU si è espressa in modo differente e critico riguardo al sistema indennitario succitato. Ed, infatti, in esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino contro Italia, ha fissato alcuni principi generali:
a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93);
b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione, quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione, nell'interesse generale, dalla necessità di raggiungere l'obiettivo della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94);
c) l'indennizzo non è legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una parte la mancanza totale di indennizzo è giustificabile solo in circostanze eccezionali, dall'altra non è sempre garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95);
Poiché i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Corte europea ha dichiarato che l'Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima. Avvisa la Corte, peraltro, che si deve notare che il criterio dichiaratamente provvisorio previsto dalla norma censurata è divenuto oggi definitivo, ad opera dell'art. 37 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità).
Da quanto sinora detto si deve trarre la conclusione che la norma censurata – la quale prevede un'indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene – non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale. La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell'interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà.
6. Escluso, però, il ristoro “integrale”
La Consulta fa tuttavia attenzione nel riaffermare che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato.
L'art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la «funzione sociale». Quest'ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all'art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale. Livelli troppo elevati di spesa per l'espropriazione di aree edificabili destinate ad essere utilizzate per fini di pubblico interesse potrebbero pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri) e potrebbero essere di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell'iniziativa economica privata. Valuterà il legislatore se l'equilibrio tra l'interesse individuale dei proprietari e la funzione sociale della proprietà debba essere fisso e uniforme, oppure, in conformità all'orientamento della Corte europea, debba essere realizzato in modo differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità pubblica perseguiti.
Certamente non sono assimilabili singoli espropri per finalità limitate a piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale. Infatti, l'eccessivo livello della spesa per espropriazioni renderebbe impossibili o troppo onerose iniziative di questo tipo; tale effetto non deriverebbe invece da una riparazione, ancorché più consistente, per gli «espropri isolati», di cui parla la Corte di Strasburgo. Esiste la possibilità di arrivare ad un giusto mezzo, che possa rientrare in quel «margine di apprezzamento», all'interno del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme CEDU, così come interpretate dalle decisioni della stessa Corte. Ciò è conforme peraltro a quella «relatività dei valori» affermata, come ricordato sopra, dalla Corte costituzionale italiana.
Criteri di calcolo fissi e indifferenziati rischiano di trattare allo stesso modo situazioni diverse, rispetto alle quali il bilanciamento deve essere operato dal legislatore avuto riguardo alla portata sociale delle finalità pubbliche che si vogliono perseguire, pur sempre definite e classificate dalla legge in via generale. È inoltre evidente che i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.
La Consulta lascia una falla nel sistema normativo e, è opportuno precisarlo, la decisione investe tutte le controversie allo stato pendenti (non decise, cioè, con sentenza passata in giudicato). E’ chiaro che il legislatore correrà subito ai ripari - ed è auspicabile che ciò accada senza indugio – ma l’intervento per “il futuro” non sfiora tutti i problemi interpretativi ora geminati dalla rimozione di una norma che si imponeva quale grimaldello esclusivo sedes materiae. All’interprete, l’opportunità di attingere dalla giurisprudenza della CEDU fintanto che il vacuum legis non venga colmato da norme di nuovo conio capaci di mediare tra l’insegnamento odierno della Consulta ed i criteri-giuda del Collegio europeo della CEDU.
(Altalex, 26 ottobre 2007. Nota di Giuseppe Buffo
Pubblicato da Avv. Santo De Prezzo a 17:19

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