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﻿ Sentencia 2004-00395-01 de septiembre 15 de 2011
SENTENCIA 2004-00395 DE 15 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA SE ENCUENTRA FACULTADA PARA VERIFICAR EN CUALQUIER MOMENTO, QUE LAS EMPRESAS QUE PRESTAN EL SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA DESARROLLEN SUS FUNCIONES TENIENDO EN CUENTA LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 74 DEL DECRETO 356 DE 1994. ENTONCES, SI LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA VERIFICA EL INCUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES PREVISTOS EN LA LEY, POR PARTE DE LAS EMPRESAS QUE PRESTAN DICHOS SERVICIOS, PUEDE IMPONER LAS MEDIDAS CAUTELARES O SANCIONES A QUE HAYA LUGAR DE CONFORMIDAD CON LOS ARTÍCULOS 75 Y 76 DEL DECRETO 356 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:MEDIDAS CAUTELARES, IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA, EMPRESA DE SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Sentencia 2004-00395-01 de septiembre 15 de 2011
Radicación: 25000-23-24-000-2004-00395-01
Actor: Pretoriana de Seguridad Ltda.
Corresponde a la Sala determinar si los actos demandados por medio de los cuales la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada negó la renovación de la licencia de funcionamiento a la empresa denominada Pretoriana de Seguridad Ltda., por incumplir con los principios, deberes y obligaciones que rige la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada de conformidad con el artículo 74 del Decreto 356 de 1994, se ajustó o no a las normas legales, pues la actora considera que contrario a lo que afirma la administración, allegó en debida forma al proceso, todos los documentos requeridos por ésta para obtener la renovación de la licencia de funcionamiento de la empresa.
Ante el supuesto incumplimiento endilgado por la entidad demandada a la actora, ésta insiste en afirmar que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debió archivar el expediente contentivo de la solicitud de renovación de la licencia de funcionamiento de conformidad con el artículo 13 del Código Contencioso Administrativo, en lugar de negar dicha solicitud.
En los términos de los artículos 365 a 370 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de éste, asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estará sometidos al régimen jurídico que fije la ley y pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
El Presidente de la República debe señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos y ejercer por medio de las superintendencias el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993(1), el Presidente de la República profirió el Decreto 356 de 1994(2) mediante el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.
El artículo 2º del Decreto 356 de 1994 define los servicios de vigilancia y seguridad privada así:
“ART. 2º—Servicios de vigilancia y seguridad privada. Para efectos del presente decreto entiéndase por servicios de vigilancia y seguridad privada las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transporte con este mismo fin”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-572 de 1997 sostuvo que la seguridad es un servicio público primario y como tal, está sometido al régimen jurídico que fija la ley. Dijo la Corte:
“La seguridad es un servicio público primario. La seguridad de la sociedad, como supuesto del orden, de la paz y del disfrute de los derechos, es un fin del Estado, al cual corresponde la misión que el inciso segundo del artículo 2º de la Constitución impone a las autoridades de la república. De ninguno como de este servicio puede predicarse que es inherente a la finalidad social del Estado, para utilizar las mismas palabras del inciso primero del artículo 365 de la Constitución.
Como servicio público, la seguridad está sometida al régimen jurídico que fije la ley (art. 365 citado, inc. segundo). Y también por serlo, puede ser prestada por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares, como lo dispone la misma norma. Es la propia ley la que, al reglamentar este servicio, determina quién y cómo lo debe prestar. No existe una sola norma en la Constitución que prohíba a las comunidades organizadas y a los particulares prestar el servicio de seguridad. Prohibición que, de existir, tendría que ser expresa, precisamente por ser una excepción a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 365. (…).
En conclusión: el Estado puede delegar en los particulares y en las comunidades organizadas, la prestación del servicio público de seguridad y vigilancia. La delegación no implica la renuncia del Estado a su obligación de prestarlo. Esa obligación se mantiene, y se cumple por las autoridades, exclusivamente o con la colaboración de los particulares. Pero, siempre, de acuerdo con el régimen establecido por la ley”.
De conformidad con el artículo 3º ibídem, los servicios de vigilancia y seguridad privada podrán prestarse solamente mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en la potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana. Asimismo, la Superintendencia podrá suspender o cancelar la licencia o credencial expedida.
Al respecto el artículo 7º del Decreto 356 de 1994 establece que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada y sus usuarios, de conformidad con la ley”.
Corresponde entonces, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada creada por la Ley 61 de 1993, ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre las entidades legalmente habilitadas para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada.
Según el artículo 8º ibídem, “se entiende por empresa de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo objeto social consista en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas, mediante la utilización de cualquiera de los medios establecidos en el artículo 6º de este decreto”.
A su vez, el parágrafo primero del artículo en mención señala que las sociedades que se constituyan para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada, tendrán como único objeto social la prestación de estos servicios salvo el desarrollo de servicios conexos, como los de asesoría, consultoría o investigación en seguridad.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es la entidad encargada de expedir las licencias de funcionamiento de las empresas que desarrollan o prestan los servicios de vigilancia y seguridad privada, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 11 del Decreto 356 de 1994, cuyo tenor es el siguiente:
El parágrafo primero de la norma transcrita establece que dentro de los sesenta (60) días siguientes al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, el representante legal deberá enviar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, los siguientes documentos:
“— Certificaciones sobre afiliación del personal a un sistema de seguridad social y a una caja de compensación familiar.
— Resolución sobre autorización de horas extras expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
Por su parte, el artículo 14 del Decreto 356 de 1994 prevé que para la renovación de la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada, se deberá presentar ante la Superintendencia un informe sobre el estado general de la empresa, relacionando los puestos vigilados, personal de vigilancia, cantidad de armamento con que cuenta la empresa, vehículos, equipos de comunicaciones y seguridad, y de cualquier otro medio que se esté empleando para la prestación del servicio. También debe adjuntar los paz y salvos o comprobantes de pagos de los aportes parafiscales.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada podrá solicitar información adicional, cuando lo considere necesario (par. 1º, art. 14, ib.).
23. Dar estricto cumplimiento a las normas que rigen las relaciones obrero-patronales y reconocer en todos los casos los salarios y prestaciones sociales legales, así como proveer a los trabajadores de la seguridad social establecida en la ley.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se encuentra entonces facultada para verificar en cualquier momento, que las empresas que prestan el servicio de vigilancia y seguridad privada desarrollen sus funciones teniendo en cuenta los principios, deberes y obligaciones establecidos en el artículo 74 del Decreto 356 de 1994.
Cuando una empresa que presta servicios de vigilancia y seguridad privada solicita ante la Superintendencia la renovación de la licencia de funcionamiento se presenta el incumplimiento por parte de la empresa, de los principios, deberes y obligaciones previstos en el artículo 74 del Decreto 356 de 1994, que trae como consecuencia la imposición de medidas cautelares o sanciones a que haya lugar, una de las cuales es la suspensión y posterior cancelación de la licencia de funcionamiento.
Como quedó visto, en relación con la renovación de la licencia de funcionamiento de una empresa de vigilancia y seguridad privada, cabe tener en cuenta que para que ésta sea concedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es necesario que el interesado acredite los supuestos constitutivos de la misma descritos en el artículo 14 del Decreto 356 de 1994 cuyo tenor es el siguiente:
PAR. 1º—La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá solicitar información adicional cuando lo considere necesario” (negrilla fuera de texto).
La recurrente plantea que el a quo no tuvo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, las cuales demuestran que contestó en debida forma y allegando todos los documentos que fueron solicitados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el requerimiento 002127 de 5 de febrero de 2003, con el fin de obtener la renovación de la licencia de funcionamiento.
En efecto, está probado que la actora solicitó el 8 de enero de 2003 (fl. 22, cdno. ppal.), la renovación de la licencia de funcionamiento, allegando el informe general sobre el estado de la empresa, relacionando los puestos vigilados, el personal de vigilancia, la cantidad de armamento, los vehículos y los equipos de comunicaciones entre otros. También allegó los comprobantes de pago de aportes parafiscales, salud y pensión de los trabajadores.
Posteriormente, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Oficio 2127 de 7 de febrero de 2003 (fl. 24, cdno. ppal.), requirió al representante legal de Pretoriana de Seguridad Ltda. para que allegara los siguientes documentos:
“1. Fotocopia autenticada del recibo de pago de la póliza de responsabilidad civil extracontractual y condiciones pactadas con la compañía aseguradora sobre su renovación automática, de conformidad con lo estipulado en la Circular 16 del 07-10-2002.
2. Relación de armamento expedida por el departamento de control comercio de armas (Indumil), consecuente con la relación de armas que posee la empresa a la fecha.
3. Original de los estados financieros a corte 31 de diciembre de 2002 (balance general, estado de resultados y notas de los estados financieros).
4. Fotocopias autenticadas de los recibos de aportes a pensión y riesgos profesionales del periodo de diciembre de 2002, del total de trabajadores.
5. Fotocopia autenticada de la nómina del mes de diciembre de 2002.
6. Aclarar la metodología utilizada al registrar la cuenta revalorización de patrimonio, toda vez que la cuenta propiedad, planta y equipo tiene un valor de $ 31.821.479 (según balance a corte 30-11-2002).
De otra parte, le informo que de acuerdo con lo establecido en el artículo 8º del Decreto 356 de 1994, las empresas de vigilancia y seguridad privada con armas, tendrán como objeto social único, la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas, salvo el desarrollo de servicios conexos, como los de asesoría, consultoría o investigación en seguridad. Por consiguiente deberá suprimir del objeto social aquellos servicios y actividades no consagradas dentro del objeto social de las empresas de vigilancia y seguridad privada con armas, de acuerdo con la norma en comento”.
El 5 de marzo de 2003 (fl. 26, cdno. ppal.), el representante legal de Pretoriana de Seguridad Ltda. dio respuesta al requerimiento allegando fotocopia autenticada del recibo de pago de la póliza de responsabilidad civil extracontractual y condiciones pactadas con la compañía aseguradora, relación de armamento expedida por Indumil, fotocopias de los recibos de aportes a pensión y riesgos profesionales del periodo de diciembre de 2002, fotocopia autenticada de la nómina del mes de diciembre de 2002 y estados financieros de la empresa.
Mediante Resolución 1263 de 6 de junio de 2003 (fl. 13, cdno. ppal.), el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada negó la renovación de la licencia de funcionamiento a la empresa de vigilancia y seguridad privada Pretoriana de Seguridad Ltda., con los siguientes argumentos:
“Que según la relación de personal operativo y la relación de armas reportadas, se observó que la empresa cuenta con un total de 23 vigilantes, 1 supervisor y 32 armas de fuego, excediendo en 8 armas la proporción establecida en el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993.
Que de acuerdo con el certificado de Cámara de Comercio de 20 de diciembre de 2002, la empresa no cuenta con un objeto social único, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8º del Decreto 356 de 1994.
Que observando el recibo de aportes de pensión y riesgos profesionales correspondientes al periodo de diciembre de 2002, dichos aportes fueron cancelados el 3 de marzo de 2003, no cumpliendo con lo establecido en el Decreto 1406 de 1999. (…)
Que el interesado no acompañó en su totalidad la documentación necesaria para acreditar el cumplimiento de los requisitos antes citados. (…)”.
El 20 de junio de 2003 (fl. 9 antecedentes), la actora presentó recurso de reposición contra la decisión anterior y afirmó que “cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos, máxime si se tiene en cuenta que la aludida norma no hace referencia a que para las renovaciones se debe cumplir una proporción en cuanto a armamento y personal de la empresa”. Agregó que “el citado estatuto nos permite tener armas de reserva, para aquellos casos en que según lo pactado en los contratos las armas deben permanecer en depósito en horas en las cuales no se preste el servicio”.
En cuanto al objeto social de la empresa, la actora allegó con el escrito del recurso de reposición, el certificado de existencia y representación legal expedido el 20 de abril de 2004 por la Cámara de Comercio de Bogotá (fl. 11, cdno. ppal.), en el que consta que mediante escritura 0001334 de 16 de junio de 2003 fue cambiado el objeto social de la empresa así:
“Objeto social: El objeto social de la compañía consiste en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada fija con arma, para dar protección a personas naturales o jurídicas de derecho público o privado a bienes muebles e inmuebles y servicios conexos”.
Respecto al pago de pensión y riesgos profesionales, la actora aceptó haber pagado por dichos conceptos de manera extemporánea y manifestó que “las entidades que vigilan estos aspectos cobran los correspondientes intereses de mora y a la vez sanciona a las personas que no cancelan los pagos oportunamente”.
Por Resolución 2745 de 24 de diciembre de 2003 (fl. 16, cdno. ppal.), el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada decidió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1263 de 6 de junio de 2003, confirmándola en todas sus partes y reiteró que “frente a la relación de personal operativo y de armas reportadas, la empresa cuenta con un total de 23 vigilantes, 1 supervisor y 32 armas de fuego, excediendo en 8 armas la proporción establecida en el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993. Revisada la citada disposición, se observa que la norma es clara en señalar que la proporción máxima de armas de fuego de defensa personal, es de un arma por cada tres vigilantes”.
Respecto del pago extemporáneo de cotizaciones para pensiones y ARP, argumentó que “a pesar de lo manifestado por el recurrente de que cada entidad que vigila esta actividad cobra los intereses correspondientes por la demora presentada en el pago, permítanos manifestarle que la ley ha previsto una serie de protecciones y garantías a los trabajadores, dentro de los cuales se contemplan, entre otros, los aportes a pensiones y sistema general de riesgos profesionales, las cuales son obligatorias durante la vigencia de la relación laboral, dentro de los plazos señalados para el efecto con el fin de no generar ningún tipo de traumatismo al empleado”.
Todo lo anterior pone de manifiesto que, pese a que la actora presentó el informe general de la empresa, relacionando los puestos vigilados, el personal de vigilancia, la cantidad de armamento, los vehículos y los equipos de comunicaciones entre otros, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada le solicitó información adicional respecto a la proporcionalidad existente entre la cantidad de vigilantes y de armas que tiene la empresa de conformidad con el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993, cambio del objeto social de la empresa según el artículo 8º del Decreto 2535 de 1993, y los comprobantes de pago de los aportes a pensión y riesgos profesionales correspondientes al periodo de diciembre de 2002, de los cuales la actora allegó únicamente el documento que prueba el cambio del objeto social.
Sin embargo, en cuanto a la proporcionalidad existente entre la cantidad de vigilantes y de armas que tiene la empresa, el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993(3) “por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos” establece:
“ART. 77.—Uso de armas para servicios de vigilancia y seguridad privada. Los servicios de vigilancia y seguridad privada podrán usar armas de fuego de defensa personal en la proporción máxima de un arma por cada tres vigilantes en nómina y excepcionalmente armas de uso restringido, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 9º de este decreto”.
Del texto de la norma transcrita se deduce que las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada pueden usar armas de fuego de defensa personal, sin exceder de un arma por cada tres vigilantes en nómina. Luego si la empresa excede esta proporción, incumple una obligación prevista en una norma legal, esto es, en el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993.
El hecho de que Pretoriana de Seguridad Ltda. hubiera excedido en 8 armas la proporción establecida en el artículo 77 del Decreto 2535 de 1993, significa que incumplió uno de los deberes y obligaciones establecidos para las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada, esto es “observar en el ejercicio de sus funciones el cumplimiento de las normas legales”, previsto en el numeral 7º del artículo 74 del Decreto 356 de 1994.
Confrontados los hechos que la Sala da como probados, con el texto de los artículos 77 del Decreto 2535 de 1993 y 74 del Decreto 356 de 1994, se estima que si bien es cierto la actora atendió el requerimiento efectuado por la administración consistente en allegar documentos o informaciones adicionales, también lo es que incumplió con un deber previsto en una norma legal (D. 2535/93, art. 77).
Para la Sala, es claro que correspondía a la actora demostrar que la “proporción máxima de un arma por cada 3 vigilantes en nómina”, fue cumplida a cabalidad y que, por lo tanto, la administración no debía negarle la renovación de la licencia de funcionamiento, pues según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Ante el incumplimiento aludido en el acápite anterior, la Sala se exime de pronunciarse respecto de los restantes cargos.
CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) de 23 de marzo de 2005.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de septiembre de 2011.»
(1) "Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas". Publicada en el Diario Oficial 40.987 de 12 de agosto de 1993.
(2) Publicado en el Diario Oficial 41.220 de 11 de febrero de 1994.
(3) Publicado en el Diario Oficial 41.142 de 17 de diciembre de 1993.

References: ARTÍCULO 74
 artículo 74
e contrario
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 365
 artículo 365
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 11
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 14
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 77
 artículo 8
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 8
 artículo 77
 artículo 9
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 74
 artículo 177
 artículo 168