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IL REGOLAMENTO RELATIVO ALLA SPEDIZIONE DEI RIFIUTI. (L art. 28, Reg. (CE) n. 1013/2006, come modificato dal nuovo Reg. n. - PDF
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1 STUDIO LEGALE GIAMPIETRO - CONSULENZE AMBIENTALI Prof. Avv. Pasquale GIAMPIETRO già Consigliere di Cassazione e Componente dell Ufficio Studi del C.S.M. Docente universitario Fondatore di AMBIENTE Ipsoa (Mi) IL REGOLAMENTO RELATIVO ALLA SPEDIZIONE DEI RIFIUTI (L art. 28, Reg. (CE) n. 1013/2006, come modificato dal nuovo Reg. n. 1379/2007) Parte I Il disaccordo degli Stati membri in merito alla classificazione dei rifiuti 1. Delimitazione delle tematiche. 2. Le novità del Regolamento n. 1013: l art Il regime di spedizione e recupero dei rifiuti appartenenti alla lista verde. 3. La portata generale dell art. 28 e l oggetto del disaccordo nella classificazione del materiale: prime riflessioni I soggetti e il contenuto del disaccordo La situazione presupposta dell art. 28 e l origine del disaccordo: incertezze e dubbi sulla qualificazione di determinati materiali come rifiuti o non rifiuti. Parte II La nozione di rifiuto (e non rifiuto) nei più recenti orientamenti della C.G.C.E. e della Commissione Le più avanzate aperture della Corte di Giustizia U.E Importanti conferme della Commissione CE Prime conclusioni sull applicabilità dell art. 28, con riferimento alla fattispecie dell importatore di materiale da considerare m.p.s. per la legge italiana. 4. La fattispecie tipica dell art. 28, comma Approfondimenti su: l apparente prevalenza del diritto interno; la sua conformità al diritto internazionale; luogo e momento di applicazione del diritto interno; il significato proprio del termine trattare (il rifiuto); il regime amministrativo del recupero del rifiuto e del riutilizzo delle m.p.s.; il documento di spedizione (rinvio). Parte III Sulla conformità - all ordinamento comunitario - della normativa italiana relativa alla definizione di rifiuto 5. La vigente normativa interna sulle m.p.s. e sottoprodotti: prime verifiche della sua conformità al diritto comunitario, prima e dopo il d. lgs. n. 4/2008. Studio: via della donnicciola, San Cesàreo (Roma) Studio: viale Manzoni, Roma Tel.: Fax.: C.F.: GMP PQL 42S24 H501M P.I.: Sito web:
2 5.1. I requisiti richiesti per le m.p.s. dalla legge nazionale, sono conformi all ordinamento comunitario (in quanto desunti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia) Recenti contestazioni della Commissione U.E Normativa interna e Corte di Giustizia U.E Ancora sulla condizione di conformità, al diritto comunitario, della norma interna Sull efficacia vincolante delle direttive comunitarie ambientali nei confronti degli operatori, la P.A. e l Autorità giudiziaria. Parte IV Criteri di applicazione dell art. 28 e di compilazione dell Allegato VII (come novellato), relativo alle informazioni che accompagnano le spedizioni dei rifiuti ex art. 3, parr. 2 e Procedure da seguire per dare applicazione all art. 28, comma primo Analisi e proposte di interventi correttivi o integrativi. 7. Risposta alle tematiche esaminate. Parte I Il disaccordo degli Stati membri in merito alla classificazione dei rifiuti 1. Delimitazione delle tematiche. Fra le tante e complesse tematiche poste dall art. 28, del Regolamento n. 1013/2006, relativo alla spedizione di rifiuti (come modificato dal nuovo Reg. n. 1379/2007), dal contenuto precettivo affatto nuovo e, per molti profili, inquietante (in ordine al disaccordo degli Stati membri sulla nozione di rifiuto), intendo esaminare, nella presente nota, due vicende centrali e specifiche - cui la nuova disposizione si indirizza, con lo scopo di fornirne un apposita disciplina - come di seguito connotate. Si considererà, in particolare, il caso dell importazione, in Italia, di rifiuti classificati in lista verde, nell ambito dell U.E. o dell OCSE (in particolare, carta da macero e materiale ferrosi e non ferrosi), rispetto ai quali si manifesti un disaccordo fra le parti (di spedizione e destinazione) afferente la loro qualificazione giuridica. Più specificamente: allorché il materiale, oggetto di spedizione, venga considerato materia prima secondaria, in base alla legislazione dell importatore italiano e rifiuto dallo Stato esportatore. Sotto il profilo giuridico si intende verificare la concreta applicabilità, a tale vicenda, della disciplina prevista dal paragrafo 1, seconda parte, dell art. 28 cit., del seguente tenore: - Se le autorità competenti di spedizione e destinazione non si accordano in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o no, detti materiali sono trattati 2
3 come rifiuti. Ciò avviene fatto salvo il diritto del paese di destinazione di trattare i materiali spediti, dopo il loro arrivo, conformemente alla legislazione nazionale, allorché tale legislazione è conforme alla normativa comunitaria o al diritto internazionale ), facendo notare, fin da ora, che le prescrizioni dettate dal Regolamento, sulle modalità di compilazione ed utilizzo della documentazione ivi prevista, sub All. VII, di natura contrattuale e con finalità probatorie, non contemplano, del tutto inesplicabilmente, questa specifica ipotesi. Con una avvertenza preliminare: che le norme del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, c.d. Testo Unico in materia ambientale, evocate nel corso dell indagine, sono state, da ultimo, modificate dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (contenente Ulteriori Disposizioni correttive e integrative del d. lgs. n. 152/2008, in Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 24 del Serie generale), soprattutto con riferimento alla abrogazione, da parte del suo art. 2, comma 20, delle previsioni dell'art. 183, comma lett u), nn. 1 e 2, riguardanti la definizione di materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche, con riferimento ai materiali ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero completo (n. 1) nonché ai rottami o scarti di lavorazioni industriali o artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo (n. 2). Si consideri, altresì, la sostituzione (ex art. 2, comma 18) dell art. 181, titolato recupero dei rifiuti, con un nuovo articolo il quale, fra l altro, non contiene più i precedenti commi 6 e 13, rispettivamente sulle materie prime secondarie derivanti da attività di recupero e sulle m. p. s., combustibili o sottoprodotti che già presentino dette caratteristiche, senza operazioni di trasformazione. Dette definizioni, infatti, vengono riformulate e modificate dall art. 181-bis, (introdotto dall art. 2, comma 18-bis, del decreto) in termini di materie, sostanze e prodotti secondari che siano prodotti da una operazione di riutilizzo, di riciclo o di recupero di rifiuti, a certe condizioni predeterminate. Ai fini del successivo sviluppo delle argomentazioni svolte e delle conclusioni assunte nella presente indagine, merita evidenziare, comunque, che: I) il decreto correttivo de quo ha conservato la nozione di sottoprodotto, ai sensi dell art. 183, nella nuova versione, ex comma 1, lett. p., del seguente tenore: a) sono sottoprodotti le sostanze ed i materiali dei quali il produttore non intende disfarsi ai sensi dell articolo 183, comma 1, lettera a); b) purché soddisfino tutti i seguenti criteri, requisiti e condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin dalla fase della produzione, integrale e avvenga direttamente nel corso del processo di produzione o di utilizzazione preventivamente individuato e definito; 3) soddisfino requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli autorizzati per l impianto dove sono destinati ad essere utilizzati; 3
4 4) non debbano essere sottoposti a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui al punto 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della produzione; 5) abbiano un valore economico di mercato. II) Tale nozione, si distingue concettualmente e quindi si contrappone a quella di materie, sostanze e prodotti secondari, di cui al nuovo articolo 181-bis (cui rinvia la lett. q) del comma 1, dell art. 183, novellato, per conservare la precedente formulazione di materia prima secondaria ), in quanto, mentre questi ultimi derivano sempre e comunque da operazioni di riutilizzo, di riciclo e di recupero dei rifiuti - cioè da una attività di gestione del rifiuto per trasformarlo, sul piano merceologico e giuridico, in m.s.p.s. (salvo a rilevare che risulta del tutto incoerente, logicamente e giuridicamente, accostare l attività di recupero a quella di riciclo e riutilizzo, visto che, per tali due ultime attività, non si dà un trattamento recuperatorio ma una semplice reintroduzione della sostanza nel ciclo produttivo di provenienza ovvero una utilizzazione ripetuta dello stessa) - nel caso del sottoprodotto, il legislatore postula, in linea di principio, ma anche in sede definitoria, che la sostanza o il materiale non sia qualificato rifiuto sin dall origine (cioè fin dal suo formarsi). Ciò perché il suo produttore non intende disfarsene, ai sensi dell art. 183, comma 1, lett. a), nella contestuale ricorrenza delle condizioni indicate sopra (merita peraltro sottolineare,. III) Anche in mancanza, pertanto, delle specifiche disposizioni richiamate, del T.U. ambientale del a seguito della loro abrogazione ad opera del decreto correttivo 4/08 - le valutazioni ed i suggerimenti finali, assunti dalla presente nota, possono essere tenuti fermi ove si dimostri, per es., che la carta da macero ovvero i materiali ferrosi e non ferrosi, sia che vengano sottoposti ad operazioni di recupero, riciclo, riutilizzo, ex art. 181-bis, sia che risultino utilizzabili e di fatto utilizzati tal quali, nella ricorrenza delle condizioni di cui all art. 183, comma 1, lett. p), assumono, nel caso concreto, la qualifica rispettiva di materia, sostanza, prodotto secondario ovvero di sottoprodotti, anche alla luce della legislazione sopravvenuta del Un ultima notazione si impone: l art. 181-bis sulle materie, sostanze e prodotti secondari, prevede, al suo comma 3, che: - Sino all'emanazione del decreto di cui al comma 2 continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti ministeriali 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n Mentre, nel suo comma 4, dispone: - Nelle more dell adozione del decreto di cui all art. 181-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, comma 2, continua ad applicarsi la circolare del Ministero dell ambiente 28 giugno 1999, prot. n 3402/V/MIN. Risultano, infine, formalmente abrogati i commi 27 e 28 della legge delega n. 308/2004, ma il comma 46, dell art. 2, del decreto 4/2008, nell introdurre il comma 6-bis dell art. 265 T.U. ambientale, dispone testualmente: I soggetti che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, svolgono attività di recupero di rottami ferrosi e non ferrosi che erano da considerarsi escluse dal campo di applicazione della parte quarta del medesimo decreto n. 152 del
5 possono proseguire le attività di gestione in essere alle condizioni di cui alle disposizioni previgenti fino al rilascio o al diniego delle autorizzazioni necessarie allo svolgimento di dette attività nel nuovo regime. Le relative istanze di autorizzazione o iscrizione sono presentate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto». In conclusione, andrà tenuto conto dell accennato regime transitorio, per tutto il tempo in cui si prolungherà la prevista transitorietà Le novità del Regolamento n. 1013: l art. 28. Prima di esaminare, ex professo, il contenuto proprio dell art. 28, è necessario fornire qualche cenno generale sulle caratteristiche del nuovo Regolamento solo in quanto strettamente funzionali alla comprensione del contesto normativo in cui quel disposto si inserisce. Con l avvertenza preliminare che il Regolamento 1013/2006, è stato, di recente, modificato, limitatamente ai suo allegati I A, I B, VII ed VIII, dal nuovo Regolamento (CE) N. 1379/2007 della Commissione, del 26 novembre 2007, pubblicato nella G.U.C.E. del ed entrato in vigore il 30 novembre successivo (le modifiche dell allegato VII riguardano esclusivamente le caselle 3 e 14 delle informazioni che devono accompagnare le spedizioni dei rifiuti e si limitano alla sostituzione delle unità di misura già espresse in kg e litro con le corrispondenti unità di misura indicate in tonnellate (Mg) e m3 (metri cubi). Esso, sostituisce, abrogandolo, il regolamento 259/93 CEE (sulla sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio), ex art. 61, par. 1, con decorrenza 12 luglio scorso, senza peraltro prevedere una disciplina transitoria, sempre opportuna, quando non necessaria, nel passaggio fra il vecchio e il nuovo regime. Tale immediatezza di efficacia, con l indicato decorso, si presenta ancora più problematica e difficoltosa, ove si considerino le tante e rilevanti novità del vigente provvedimento fra cui va annoverato proprio il nuovo art. 28 il cui dettato contiene previsioni ignote alla disciplina abrogata e la sua efficacia immediata negli ordinamenti interni dei paesi membri dell U.E., in ragione della natura di fonte di produzione del diritto comunitario con portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, senza necessità di alcun atto di trasposizione, ai sensi dell art. 249 del Trattato (già art. 189). In altre parole, le sue disposizioni risultano vigenti e vincolanti direttamente le persone fisiche e giuridiche (imprese, società, associazioni, ecc.) degli Stati stessi, con effetto sostitutivo, altresì, di altri atti, dipendenti e/o connessi al regolamento 259/93, in forza dello stesso art. 61 cit. In tal senso merita ricordare l abrogazione, fra l altro, con la stessa decorrenza, della decisione 94/774/CE (relativa al documento di accompagnamento standard dei rifiuti) e della decisione 1999/412/CE, a partire dal 1 gennaio 2008 (afferente il questionario che gli Stati dovevano compilare per riferire all'ue sugli obblighi posti dal precedente, ex 259/93). 5
6 Fra le altre novità, occorre altresì evidenziare, ai nostri fini: 1) il rinvio, in tema di definizione dei rifiuti, alla nuova direttiva CE (v. art. 2: rifiuti: i rifiuti, quali definiti dall articolo 1, paragrafo 1 lettera a) della direttiva 2006/12/CE ), la quale ultima, peraltro, non muta, anzi riproduce, l art. 1, lett. a) della direttiva 91/156 CEE che attribuisce, come risaputo, tale qualifica a qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell allegato I e di cui il detentore di disfi o abbia deciso o abbia l obbligo di disfarsi. Tale sottolineatura assume una significativa importanza, in sede di interpretazione ed applicazione dell art. 28, non tanto perché questo rinvio conferma che la fonte regolamentare (e le sottese procedure di adozione) resta inidonea (si direbbe incompetente ) ad adottare e/o modificare il concetto di rifiuto, riservato, per molteplici e note ragioni di politica legislativa, alla direttiva comunitaria (la quale, per sua natura, ha minore impatto negli ordinamenti interni, richiedendo una normativa nazionale di attuazione e di adeguamento). Ma, soprattutto, in quanto il permanere dell identità della nozione giuridica di rifiuto nel trapasso dalla direttiva del 91 a quella del consente di recuperare gli esiti più recenti e rilevanti di quella giurisprudenza, comunitaria e nazionale, che si è pronunciata e consolidata sulla distinzione tra rifiuto e non rifiuto. Mi riferisco, in specie, alla individuazione e riconoscimento delle materie prime secondarie e dei sottoprodotti (nell ambito dei residui produttivi) desunta dalla normativa comunitaria e nazionale (ove tali ultime categorie, come per es. in Italia, sono state normativamente formalizzate, v. oltre) secondo una differenziazione e classificazione che, come si vedrà, risulta ipotizzata, e posta a base, dal par. 1, prima parte, dell art. 28, in oggetto; 1 In attesa che essa venga modificata, seguendo le procedure previste dalla stessa direttiva, si ipotizza entro la fine del Nella proposta di direttiva, oggetto dell accordo politico raggiunto dal Consiglio CE il l 27 giugno 2007, è stato inserito l art. 3 bis, sui Sottoprodotti, del seguente tenore: 1 Una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione, il cui obiettivo primario non è la produzione di tal articolo, può non essere considerato un rifiuto ai sensi dell articolo 3, lettera a) bensì un sottoprodotto soltanto se sono soddisfatte le seguenti condizioni: a) è certo che la sostanza od oggetto sarà ulteriormente utilizzato; b) la sostanza od oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; c) la sostanza od oggetto è prodotto come parte integrante di un processo di produzione e d) l ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza od oggetto soddisfa, per l utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull ambiente o la salute umana. 2 Sulla base delle condizioni previste al paragrafo 1 possono essere adottate misure per stabilire i criteri da soddisfare affinché sostanze o oggetti specifici siano considerati sottoprodotti e non rifiuti ai sensi dell articolo 3, lettera a). Tali misure, volte a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, completandola, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all articolo 36, paragrafo 1 bis.. 2 Sulla base delle condizioni previste al paragrafo 1 possono essere adottate misure per stabilire i criteri da soddisfare affinché sostanze o oggetti specifici siano considerati sottoprodotti e non rifiuti ai sensi dell articolo 3, lettera a). Tali misure, volte a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, completandola, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all articolo 36, paragrafo 1 bis.. 6
7 2) lo snellimento e semplificazione delle procedure applicabili alle spedizioni di rifiuti (che sono ridotte da tre, ex regolamento 259/93, a due 2 ): quella di notifica e di consenso preventivi, e in forma scritta, ex art. 3, par. 1, pertinente le spedizioni di tutti i rifiuti destinati ad essere smaltiti e dei rifiuti pericolosi e semi-pericolosi destinati ad essere recuperati, per le quali è richiesto il consenso dei paesi di provenienza, di destinazione e di transito, prima che il trasferimento possa realizzarsi; la procedura di spedizione di rifiuti che devono essere accompagnate da specifiche informazioni (come nel caso oggetto del presente parere, salvo le specificazioni che seguono). Essa si applica alle spedizioni di rifiuti, non pericolosi, destinati al recupero compresi nella lista del c.d. Elenco verde, di cui all'allegato III: elenco dei rifiuti soggetti all'obbligo di essere accompagnati da determinate informazioni. La procedura risulta fortemente semplificata in quanto alleggerita dagli obblighi di preventiva notifica scritta, salvo il dovere di fornire le informazioni generali, come disciplinate dall art. 18, che rinvia al documento contenuto nell Allegato VII Il regime di spedizione e recupero dei rifiuti appartenenti alla lista verde. Dal tenore dei quesiti sopra riportati, sembra evidente che la fattispecie di importazione, in Italia, di rifiuti classificati in Lista Verde, per il loro recupero (su tale specifica operazione si rimanda alle delucidazioni che seguono), ricade nella seconda ipotesi considerata delle procedure semplificate regolata dal pacchetto di disposizioni costituito: - dall art. 3, comma 2 che detta: Se le quantità di rifiuti spediti supera i 20 Kg, sono soggette agli obblighi generali d informazione di cui all art. 18 le spedizioni dei rifiuti. destinati al recupero.. elencati nell allegato III o III B ); - dall art. 18, del seguente tenore: Rifiuti che devono essere accompagnati da determinate informazioni. 1. I rifiuti di cui all articolo 3, paragrafi 2 e 4, destinati ad essere spediti sono soggetti ai seguenti obblighi procedurali: a) per facilitare il monitoraggio delle spedizioni di tali 2 Come conseguenza della riduzione, da parte del regolamento 1013/2006, del numero delle liste di rifiuti da tre a due: i rifiuti soggetti a notifica e consenso figurano nell'elenco "ambra" (allegato IV) mentre i rifiuti soggetti unicamente ad informazione figurano nell'elenco "verde" (allegato III). I rifiuti la cui spedizione è vietata, sono oggetto di elenchi distinti (allegato V). E appena il caso di segnalare che il regolamento, in esame, adegua l ordinamento europeo alla Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del relativo smaltimento e alla decisione 0CSE (2001)107/def. sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati ad operazioni di recupero. Sembra evidente che Il regime di controllo introduce gradi di severità differenti in relazione al rischio connesso alla natura dei rifiuti e alle tipologie di trattamento cui sono destinati (recupero o smaltimento). 7
8 rifiuti, il soggetto posto sotto la giurisdizione del paese di spedizione che organizza la spedizione assicura che i rifiuti siano accompagnati dal documento contenuto nell allegato VII; b) il documento contenuto nell allegato VII è firmato dal soggetto che organizza la spedizione prima che questa abbia luogo e dall impianto di recupero o dal laboratorio e dal destinatario al momento del ricevimento dei rifiuti in questione. 2. Il contratto di cui all allegato VII tra il soggetto che organizza la spedizione e il destinatario incaricato del recupero dei rifiuti acquista efficacia quando la spedizione ha inizio e comprende l obbligo, qualora la spedizione dei rifiuti, o il loro recupero, non possa essere completata come previsto o qualora sia stata effettuata come spedizione illegale, per il soggetto che organizza la spedizione o, qualora quest ultimo non sia in grado di completare la spedizione dei rifiuti o il loro recupero (ad esempio, perché insolvente), per il destinatario, di: a) riprendere i rifiuti o assicurarne il recupero in modo alternativo, e b) provvedere, se necessario, al deposito dei rifiuti nel frattempo. Il soggetto che organizza la spedizione o il destinatario fornisce copia del contratto su richiesta dell autorità competente interessata. 3. A fini di ispezione, di controllo dell applicazione, di programmazione e di statistica, gli Stati membri possono, conformemente alla legislazione nazionale, chiedere informazioni di cui al paragrafo I sulle spedizioni contemplate dal presente articolo. 4. Le informazioni di cui al paragrafo I sono soggette ai vincoli di riservatezza eventualmente previsti dalla normativa comunitaria e nazionale. - dall Allegato VII, del seguente tenore (come modificato dal Regolamento n. 1379/2007, con riferimento alle caselle 3 e 14, dove le unità di misura kg e litro vanno sostituite con tonnellata e metro cubo): 8
9 In definitiva, come accennato, per tale tipologia di rifiuti, la spedizione a fini di recupero, viene sottoposta esclusivamente ad un duplice obbligo: - quello di fornire informazioni sulla spedizione con l indicazione dei dati riportati nel modulo di cui all allegato VII. Questo documento deve 9
10 accompagnare la spedizione dei rifiuti e dell adempimento di tale obbligo (di accompagnamento) risponderà il soggetto che organizza la spedizione (ex art. 18, par. 1, lett. a) nonché p. 1, del modulo), posto sotto la giurisdizione del paese di spedizione ; - l obbligo di stipula di un contratto tra il soggetto che organizza la spedizione e il destinatario incaricato del recupero dei rifiuti, ex art. 18, par. 2. Trattandosi di obblighi procedurali (ex art. 18, p. 1) volti a fornire predeterminate informazioni, sia il documento di spedizione che il contratto saranno redatti per iscritto e sottoposti alla firma dei soggetti contraenti o coinvolti nella spedizione (organizzatore della spedizione, destinatario al ricevimento, recuperatore: v. sub pp. 12/14 del modulo ex all. VII). Concludiamo gli esposti rilievi preliminari con altre due notazioni: 1) benché il par. 2 dell art. 18 faccia riferimento ad.. un contratto di cui all allegato VII tra l organizzatore e il destinatario del recupero, va tenuto distinto, concettualmente e giuridicamente, il contratto fra i menzionati soggetti (che sarà concluso separatamente e redatto in distinto atto) rispetto al documento di accompagnamento della spedizione; 2) quest ultimo modello, ex allegato VII, riveste un contenuto di voci e dati informativi che non va ritenuto rigido e immodificabile (al di là di certi dati essenziali: v. oltre) ben potendo essere integrato o modificato ove la spedizione assuma caratteristiche peculiari (v., per es., le note 2 e 3 del modulo) o l attività di recupero presenti alcune specificità che siano previste ed ammesse dallo stesso Regolamento (come nel caso dell art. 28: v. oltre). 3. La portata generale dell art. 28 e l oggetto del disaccordo nella classificazione del materiale: prime riflessioni. In tale quadro normativo va certamente collocato e interpretato anche l art il quale, peraltro, assume una valenza generale, come si desume dalla sua collocazione nel Titolo II, Capo V del Regolamento ( Disposizioni amministrative generali ) e dal suo contenuto precettivo. Ed invero la disposizione si riferisce non solo all ipotesi di disaccordo delle parti: a) in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o no (v. paragrafo primo), ma anche: b) in merito alla classificazione dei rifiuti notificati come rifiuti dell allegato III, IIIA, IIIB,o IV (appartenenti all elenco verde ed ambra ); 3 Di cui merita richiamare il primo comma : Se le autorità competenti di spedizione e destinazione non si accordano in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o no, detti materiali sono trattati come rifiuti. Ciò avviene fatto salvo il diritto del paese di destinazione di trattare i materiali spediti, dopo il loro arrivo, conformemente alla legislazione nazionale, allorché tale legislazione è conforme alla normativa comunitaria o al diritto internazionale. 10
11 c) ovvero:.. in merito alla classificazione dell operazione notificata di trattamento dei rifiuti come operazione di recupero o di smaltimento, ecc. (v. paragrafo 2 e seguenti). Peraltro, nella prima ipotesi, a ben vedere, la mancata intesa (su cui, v. oltre) non concerne, propriamente, la classificazione del rifiuto (secondo la nota tipologia richiamata dall art. 3 e dagli allegati: rifiuti della lista verde o ambra) ma la qualificazione stessa del materiale, oggetto di spedizione, come rifiuto. 4 Si intende dire, in più chiare lettere, che benché il par. 1 dell art. 28 si riferisca.. alle autorità competenti di spedizione e di destinazione (che) non si accordano in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o no, in realtà detto paragrafo pone un caso tipico (e connessa problematica non di classificazione del rifiuto ma) di definizione del materiale come rifiuto o non rifiuto - da risolvere, ovviamente, secondo i criteri di individuazione posti dalla direttiva 2006/12/CE (art. 1, par. 1, lett. a), come richiamata dall art. 2, comma 1, del Regolamento. Su tale conclusione non si possono nutrire dubbi ove si rifletta: 1) al tenore testuale della norma; 2) ai suoi presupposti storici, cioè alle esperienze relative alle difficoltà incontrate, nelle prassi commerciali ma anche nei rapporti istituzionali fra Stati e istituzioni dell U.E., su di una corretta e comune nozione di rifiuto (difficoltà ed incertezze che possono essere rintracciate, in modo puntuale, nel evoluzione degli indirizzi giurisprudenziali della Corte di Giustizia europea oltre che dei giudici degli Stati membri); 3) al tipo di soluzione escogitata dalla seconda parte del par. 1, per superare il disaccordo e alla ratio che la sottende I soggetti e il contenuto del disaccordo. Si è appena sottolineato che la mancata intesa non attiene alla classificazione dei rifiuti, come si esprime impropriamente la norma, ma alla qualificazione dei materiali come rifiuti o no. Merita rilevare che, nella versione inglese del testo, si utilizza pur sempre l espressione classification (che resta impropria), senza però aggiungere dei materiali, come nella versione italiana; ma si chiarisce meglio, in compenso, l alternativa [ rifiuti o no ] con l enunciato: (cannot agree on the classification) as regards the distinction between waste and non-waste. Questa formulazione denota e contemporaneamente rinvia, nei suoi termini propri, a quell ampio e risalente dibattito - fra Stati membri, nei loro reciproci rapporti commerciali e nei rapporti istituzionali con l Unione Europea - sulla questione (soprattutto giuridica) della linea di demarcazione fra rifiuto e non rifiuto (inteso quest ultimo, secondo il lessico della normativa italiana, come materia prima secondaria o sottoprodotto 5. 4 In sostanza l art. 28, par. 1, diversamente dai paragrafi 2 e 3, non pone, come accennato, una questione di corretta classificazione dei rifiuti (se in elenco verde o ambra) ma postula un disaccordo che cade sulla ricorrenza o meno - nel materiale oggetto della spedizione della qualifica stessa di rifiuto. Così, ad esempio, il residuo plastico prodotto in Francia e destinato ad essere esportato in Italia, è considerato rifiuto dall esportatore e materia prima nel nostro Paese. 5 Che, per ciò stesso, si contrappone e sottrae alla disciplina dei rifiuti (in inglese: secondary raw material o by-product (v. oltre) nel testo. 11
12 Si impone, a questo punto, un ulteriore precisazione: quali sono i soggetti che non si accordano in merito alla classificazione dei materiali? Il par. 1, dell art. 28 cit. richiama le competenti autorità di spedizione e destinazione, come definite dai pp. 19) 6 e 20 7 dell art. 2, le quali, nei procedimenti caratterizzati dalla notifica ed autorizzazione preventiva scritta, ai sensi dell art. 3, par. 1, svolgono le importanti attività regolate dal Titolo II, Capo I, del Regolamento. 8 Ebbene, queste autorità non compaiono, a ben vedere, nelle procedure semplificate - che costituiscono oggetto del presente parere (importazione in Italia di rifiuti della lista verde) - le quali interessano le sole parti contraenti sottoposte, come ricordato, agli obblighi di informazione e di stipula del contratto, di cui all art. 3, par. 2 cit. Ma tale omessa, esplicita previsione, non significa, né comporta che l art. 28 par. 1, non si estenda a ricomprendere anche la vicenda, in esame, considerando, in particolare: a) la collocazione e il contenuto del disposto, posto all interno del Titolo II, in un apposito Capo 5, che attiene alle Disposizioni amministrative generali (sulla forma delle comunicazioni, sulla lingua da usare, sulle spese amministrative, ecc.) dirette e comprensive della spedizione di tutte le tipologie di rifiuti, compresi quelli della lista verde destinati al recupero; b) la comune ratio della disciplina imposta (suggerita dalla necessità di monitorare e controllare le fasi di spedizione sino all arrivo): quella di trattare detti materiali come rifiuti, salvo il diritto del paese di destinazione di trattarli, dopo il loro arrivo, conformemente alla legislazione nazionale ; c) il fatto che il disaccordo delle autorità competenti scaturisce e si risolve nel contrasto (o diversità) della normativa (primaria e/o attuativa) da applicare sulla classificazione/qualificazione dei rifiuti, all interno degli ordinamenti dello Stato di spedizione e di quello di destinazione. Ed è appunto ciò che avviene (anche) nell ipotesi rientrante nelle procedure semplificate, in oggetto: importazione, in Italia, di rifiuti della lista verde considerati rifiuti dallo Stato di spedizione e materie prime secondarie dalla nostra normativa (v. oltre). 6 Che recita: : l autorità competente di spedizione : l autorità competente per la zona dalla quale si prevede che la spedizione avrà inizio o nella quale essa ha inizio. 7 Il quale detta: autorità competente di destinazione : l autorità competente per la zona verso la quale è prevista o ha luogo la spedizione, o nella quale si effettua il carico a bordo dei rifiuti prima del recupero o dello smaltimento in una zona non soggetta alla giurisdizione di alcun paese 8 Per es., quanto all autorità di spedizione: rilascio del documento di notifica e del documento di movimento al notificatore; trasmissione della notifica all autorità di destinazione, ecc. v. artt. 4/7; quanto all autorità di destinazione, v. gli artt. 8 e 9, sulla richiesta di informazioni e documenti e sulla conferma di ricevimento; rilascio delle autorizzazioni, ecc.). 12
13 3.2. La situazione presupposta dell art. 28 e l origine del disaccordo: incertezze e dubbi sulla qualificazione di determinati materiali come rifiuto o non rifiuto. Si è già osservato che l art. 28, par. 1, intende regolare, per sue finalità dichiarate 9, la spedizione dei rifiuti (origine, destinazione, itinerario di spedizione, natura dei rifiuti, trattamento di destinazione), ben consapevole dei dubbi, quando non di veri e propri contrasti fra gli Stati ( autorità di spedizione e di destinazione ) per quanto riguarda.. the distinction between waste and nonwaste. L origine, le ragioni e gli sviluppi di tali divergenze sono troppo noti perché se ne debba fornire, in questa sede, una ricostruzione e una spiegazione esauriente. Sembra pertanto più utile limitare il discorso a due punti: - dare un sintetico cenno delle più recenti aperture della giurisprudenza della Corte di giustizia U.E. verso la categoria delle m.p.s. e dei sottoprodotti, con conseguente restringimento della nozione di rifiuto e: - richiamare la legislazione italiana che, in linea con tali più illuminati indirizzi, riconosce formalmente, date certe condizioni, le m.p.s. ed i sottoprodotti 10. Parte II La nozione di rifiuto (e non rifiuto) nei più recenti orientamenti della C.G.C.E. e della Commissione Le più avanzate aperture della Corte di Giustizia U.E. Sul primo tema, le più significative pronunce della Corte di giustizia in ordine alla contrapposizione fra residuo produttivo 11 e sottoprodotto, ritenuto vera e propria merce o materia prima seconda 12, hanno fornito importanti conferme ed 9 Facilitare il monitoraggio delle spedizioni di tali rifiuti, ex art. 18, par. 1, lett. a) e, più in generale, organizzare e disciplinare la sorveglianza ed il controllo delle spedizione dei rifiuti secondo modalità.. volte a preservare, proteggere e migliorare la qualità dell ambiente e della salute umana, favorendo, in tal modo, una più uniforme applicazione del regolamento in tutto il territorio della Comunità : v. altresì il 7 considerando. 10 Legislazione già richiamata e valorizzata in tre Circolari dell ASSOCARTA nn. 163, 166 e 170/2007, sulla Spedizione transfrontaliera dei rifiuti. 11 Da qualificare, in linea di massima, rifiuto, secondo la direttiva 75/442 CEE, come modificata dalla direttiva 91/156, in quanto destinato ad una attività di recupero o di smaltimento. Tali attività, come è noto, costituiscono il contenuto tipico della nozione di disfarsi da cui.. dipende la nozione di rifiuto e il suo ambito di applicazione : così punti 46 e 47 della sentenza della Corte di Giustizia 15 giugno 2000, cause riunite c-418/97 e C-419/97 Arco Chemie, in Racc. pag. I Detta pronuncia conferma quanto già evidenziato, con nettezza, dalla precedente sentenza della stessa Corte, 18 dicembre 1997, Causa 129/96, Inter-Environnement Wallonie, punto 26, in Racc., pag. I Almeno a partire dalla decisione della Corte di Giustizia del 18 aprile 2002, causa 9/2000, Palin Granit Oy, in Racc. pag. I che, con riferimento a detto particolare residuo aggiunge: del quale l impresa non ha intenzione di <<disfarsi>>, ai sensi dell art. 1, lett. a), comma 1, della direttiva ma che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per lei favorevoli, in un processo successivo, senza operare trasformazioni preliminari : v. punto 34 della motivazione. 13
14 esplicitazioni su alcuni tratti, non marginali, di questa problematica distinzione che merita sintetizzare, di seguito. In particolare, per un approccio interpretativo di rilevante apertura verso il mercato del sottoprodotto o della m.p.s., si segnalano tre importanti e recentissimi arresti del Giudice comunitario 13 nei quali, affrontando tematiche economicocommerciali di notevole spessore 14, si è avuto il merito di ridiscutere, in una visione prospettica di sintesi, gli esisti finali di un laborioso, e spesso poco coerente, indirizzo giurisprudenziale, superando una visione strettamente giuridico-formale del problema, sovente ispirata da molte riserve verso il mercato del riutilizzo tal quale dei residui produttivi (peraltro, più volte, giustificate da gravi episodi di irregolare gestione). La esplicita conferma dei punti-cardine su cui è stata costruita, nell ultimo decennio, la nozione di rifiuto (e, specularmente, quella di sottoprodotto o m.p.s. ) non ha, infatti, impedito alla Corte di riscrivere, su basi più realistiche, e sostenibili per il mercato, quello che può ormai definirsi lo statuto dei criteri fattuali e logico-giuridici su cui viene superata quella difficoltosa antitesi (rifiuto/sottoprodotto). Cercando, soprattutto, di emendare, per alcuni tratti essenziali (v. oltre), le soluzioni precedentemente suggerite e, comunque, fornendo ai giudici nazionali cui viene rimesso l accertamento, caso per caso, della ricorrenza o meno della nozione di rifiuto 15 un decisivo strumento per assolvere, in modo certo e, se possibile, unitario, il loro compito di interpeti della normativa nazionale in doverosa conformità a quella comunitaria. In tali più aggiornati interventi, dunque, la Corte conferma, innanzi tutto, una sua affermazione di principio, da cui prende le mosse, secondo cui la nozione di rifiuto deriva da quella di disfarsi, di cui all art. 1, lett. a) della direttiva 75/442 cit. 16, espressivo della volontà del produttore/detentore di destinare la sostanza o l oggetto ad operazioni di recupero o di smaltimento. In questo senso, da ultimo, si consideri la sentenza di Corte di giustizia del 1 marzo 2007, in proc. C-176/05 che con riferimento alle farine animali prive di sostanze a rischio - afferma che esse costituiscono materia prima in un impianto di produzione di alimenti per animali (da compagnia) ovvero rifiuti, a seconda della concreta volontà del detentore (che intenda riutilizzarle o farle utilizzare tal quali ovvero disfarsene, con operazioni di recupero o smaltimento) Ci riferiamo all Ordinanza 15 gennaio 2004, causa C 235/2002, Saetti e Frediani, in Racc. pag. I 1005, in materia di riutilizzo del coke da raffinazione di petrolio: v. punti 47, 87 e 88 e alle due successive sentenze dell 8 settembre 2005, causa C- 416/2002 e C- 12/2003. Il testo integrale delle ultime due sentenze è reperibile all indirizzo http//:www.ambientesicurezza.ilsole24ore.com. 14 Relative al riutilizzo, tal quale, di residui derivante dalla raffinazione del petrolio, dei liquami reimpiegati come fertilizzanti in attività agricola, di residui da attività estrattiva e di fabbricazione. 15 Nell esercizio di una funzione che ha sortito, sinora, esiti spesso difformi e dunque aleatori, anche a causa della problematicità dei criteri da applicare. 16 V. nota Nella parte motiva della decisione si legge: Per definire il termine «rifiuti» l art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93 fa rinvio all art. 1, lett. a), della direttiva 75/442. Ai sensi del primo comma di tale ultima disposizione, si considera «rifiuto», «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia l intenzione o l obbligo di disfarsi». 14
15 La recentissima decisione assume una notevole rilevanza esgeticosistematica non solo perché, richiamando la propria, antecedente giurisprudenza sul tema: a) conferma il ruolo decisivo della volontà del produttore/detentore di una sostanza di imprimerle il destino (e la qualifica giuridica) di rifiuto o di sottoprodotto (m.p.s.), pur nella sua identità materiale, a seconda della propria volontà di disfarsene ovvero di destinarla all immediato riutilizzo, per ragioni connesse alla gestione dell impresa ovvero per determinate situazioni di mercato. Ma anche in quanto ribadisce che: b) un residuo produttivo diventa sottoprodotto o m.p.s. (non rifiuto) ove, in luogo di essere smaltito o recuperato (cioè appunto disfatto ), dal suo produttore/detentore venga riutilizzato - presso l impresa di provenienza o presso terzi - tal quale (senza operazioni di recupero completo: altrimenti si ricadrebbe nella attività del disfarsi ), a certe condizioni 18. È pacifico che le farine animali rientrano in tale allegato, e in particolare nella categoria Q 16 dello stesso (p. 50). L ambito di applicazione del concetto di «rifiuti», ai sensi della direttiva 75/442, dipende dal significato del termine «disfarsi», di cui all art. 1, lett. a), primo comma, di detta direttiva (v. sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Racc. pag. I-7411, punto 26). Tali farine animali, qualora contengano detti materiali (a rischio), devono essere considerate sostanze di cui il detentore ha l obbligo di «disfarsi» ai sensi dell art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, vale a dire rifiuti. (58) Per contro, nel caso in cui le farine animali fossero prive di materiali specifici a rischio, esse potrebbero costituire «materiali di categoria 3» ai sensi dell art. 6 del regolamento n. 1774/2002, in quanto «sottoprodotti di origine animale ottenuti dalla fabbricazione di prodotti destinati al consumo umano», ai sensi dell art. 6, n. 1, lett. e), del medesimo regolamento. (59) Ai sensi dell art. 6, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 1774/2002, tali sottoprodotti devono essere direttamente eliminati come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto. Tuttavia, a differenza dei materiali di categoria 1, i materiali di categoria 3 non sono esclusivamente destinati ad essere eliminati. In particolare, il citato n. 2, lett. c)-f), prevede che tali materiali possano essere trasformati in prodotti aventi valore economico, oppure impiegati come materie prime in un impianto di produzione di alimenti per animali da compagnia. Di conseguenza, è necessario verificare se un sottoprodotto come le farine animali prive di materiali specifici a rischio possa essere qualificato rifiuto qualora il suo detentore se ne disfi o abbia intenzione di disfarsene. In caso contrario esso potrebbe, come sostiene la KVZ, essere qualificato non come rifiuto, ma come materia prima fuoriuscente dal campo di applicazione della direttiva 75/442. Un bene, un materiale o una materia prima possono costituire non un residuo, bensì un sottoprodotto, del quale l impresa non ha intenzione di «disfarsi», ai sensi dell art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, e che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per essa favorevoli. Oltre al criterio legato alla natura o meno di residuo di produzione di una sostanza, il grado di probabilità di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione preliminare, costituisce un criterio utile ai fini di valutare se essa sia o meno un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442. Se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza, il detentore consegue un vantaggio economico nel farlo, la probabilità di tale riutilizzo è alta. In un ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di disfarsi, bensì un autentico prodotto (sentenza Palin Granit, cit., punto 37). L effettiva esistenza di un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442 va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità di tale direttiva ed in modo da non pregiudicarne l efficacia (v., in tal senso, sentenza ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 88). Spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente alla giurisprudenza ricordata ai tre punti precedenti, se, alla data del 6 giugno 2003, il detentore delle farine animali avesse l intenzione di disfarsi di esse. Tali farine dovranno essere ritenute rifiuti qualora tale giudice pervenga alla conclusione che, nella causa principale, il detentore delle farine animali aveva effettivamente l intenzione di disfarsi di esse, sebbene le medesime non contenessero materiali specifici a rischio (pp. 62/64). 18 Sussistenza di un vantaggio economico, prova certa del suo riutilizzo, ecc. (v., p. 62/64 della motivazione e p. 37 della decisione Palin Granit Oy ivi citata), in conformità alla definizione normativa 15
16 Si intende evidenziare, cioè, che, per il giudice comunitario, non sono soddisfatte le condizioni per la ricorrenza della categoria giuridica del rifiuto ove il residuo produttivo non venga smaltito o recuperato con operazioni di recupero completo, dette anche trasformazioni preliminari (intesse nel senso che fanno perdere al sottoprodotto la sua identità ossia le caratteristiche merceologiche di qualità e le proprietà che esso già possiede : v., oggi, l art. 183, comma 1, lett. n, del T.U. ambientale, nonché le modifiche apportate dall ultimo decreto correttivo richiamate a par. 1), fatta salva la possibilità di interventi di pretrattamento cui è sottoposta anche la materia prima primaria Importanti conferme della Commissione CE. Anche a riconoscere l univoco contributo di chiarezza che la Corte di Giustizia U.E. ha, da ultimo, apportato, nel fissare l incerto discrimine fra la nozione di rifiuto e quella di non rifiuto, un doveroso realismo impone di tener conto comunque: a) di una persistente, anche se attenuata, disomogeneità di indirizzi giurisprudenziali, in seno alle sezioni della stessa Corte europea, cui corrisponde, necessariamente; b) una pluralità di orientamenti delle Autorità competenti dei 25 Stati membri e degli organi giurisdizionali dei rispettivi ordinamenti interni, oltre alle: c) differenziazioni che si registrano, per alcune tipologie, nella legislazione statale e regionale dei Paesi europei che, nella trasposizione delle fonti comunitarie in materia di gestione dei rifiuti (o anche solo nella traduzione di dette fonti), hanno, di fatto, introdotto delle varianti interpretative e lessicali, anche giustificate e/o sollecitate e/o condizionate dalle successive prassi commerciali. Da ultimo, di questa complessa realtà di cui mostra di tener conto l art. 28 del Regolamento, nel prendere atto del disaccordo in merito alla classificazione dei rifiuti fra autorità competenti di spedizione e di destinazione e nel superarlo, nei termini che si indicheranno - ha fornito una lucida e credibile rappresentazione la Commissione U.E. il 21 febbraio 2007, redigendo una Comunicazione interpretativa sui rifiuti e i sottoprodotti 20 che merita la massima attenzione, ai fini del presente parere, con riferimento ai seguenti profili: La Commissione è costretta ad ammettere che la differenza fra rifiuti e m.p.s. o sottoprodotti resta ancora in alcuni casi problematica tanto che gli Stati possono essere in disaccordo sul tema sia perché: comunitaria ( sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l intenzione di disfarsi, con esclusione, ovviamente, del caso in cui abbia dell obbligo di disfarsi, ex art. 1, lett. a) della direttiva 75/442 modificata dalla direttiva 91/156 CEE: v. a nota 20, il p. 50 della motivazione. 19 Cfr. la sentenza della Corte di Giustizia, Inter Environnement Wallonie, del , e da ultimo, T.A.R. Palermo , n il quale ha escluso che.. la lavorazione esclusivamente meccanica del prodotto agricolo (vinacce), per ricavarne biomasse, utilizzate come combustibile, possa considerarsi una operazione di recupero o di trasformazione preliminare nel senso sopra indicato. Con la conseguenza giuridica di non considerare le vinacce esauste ed i suoi componenti (raspe, buccetta e vinaccioli), in tal modo trattate meccanicamente, come rifiuti. 20 Di cui sono riportati, a stralcio, alcuni contenuti,a seguire, nel testo. 16
17 a) non esiste una distinzione netta fra tali nozioni ( Problematica è ad esempio la distinzione tra i materiali che non sono l'obiettivo primario di un processo di produzione, ma che possono essere considerati sottoprodotti non assimilabili a rifiuti, e i materiali che devono invece essere trattati come rifiuti. In realtà non esiste una distinzione netta, ma piuttosto svariate situazioni tecniche con ripercussioni e rischi ambientali molto diversi, così come innumerevoli zone d'ombra. Pur tuttavia, per applicare la normativa ambientale occorre tracciare, caso per caso, una linea chiara tra le due situazioni giuridiche, stabilendo se il materiale di cui si tratta costituisce rifiuto o meno. È proprio tale distinzione che si è talvolta rivelata difficile a farsi 21 ) sia in quanto: b) la definizione di rifiuto e rimessa alle Autorità compenti dei 27 Stati membri ( La definizione di rifiuto è applicata, valutando caso per caso, dalle autorità competenti di cui alla direttiva 2006/12/CE 22 (direttiva quadro sui rifiuti) quando devono rilasciare un'autorizzazione o decidere in merito alla spedizione di rifiuti. Nella maggior parte dei casi è facile stabilire quel che è rifiuto e quel che non lo è. Pur tuttavia, l'interpretazione di questa definizione ha sollevato non poche questioni ) sia, infine: c) perché Nella legislazione comunitaria in materia di rifiuti non esiste una definizione giuridica di concetti quali "sottoprodotto" o "materia prima secondaria": Un materiale è un rifiuto o non lo è. ; La stessa Commissione, con lo scopo di: rafforzare la certezza del diritto; facilitare la comprensione e l'applicazione della definizione di rifiuto ; contribuire ad armonizzare l'interpretazione della legislazione in materia di rifiuti nell'unione europea; fornire alle autorità competenti alcuni orientamenti che permettano loro di stabilire, caso per caso, se determinati materiali costituiscono rifiuti o meno 23 nonché informare gli operatori economici sul modo in cui tali decisioni sono adottate, finisce con l adottare le sue (autorevolissime) definizioni, anche se in termini di comunicazione interpretativa e non di interpretazione giuridica ufficiale 24. Ai fini specifici del presente parere - ed a conferma della ricostruzione giurisprudenziale fornita nei paragrafi precedenti mi limiterò a richiamare i seguenti convincimenti della comunicazione - definiti, più semplicemente, linee guida (v. par ), anche se vale sottolinearlo - radicati sugli arresti più innovativi della C.G.C.E.: 21 Si legge, in altro passo della Comunicazione:. È comprovato che a volte le decisioni adottate dalle autorità competenti nazionali in casi simili tra loro variano da uno Stato membro all'altro, creando disparità nel trattamento degli operatori economici e ostacolando il mercato interno. Un'interpretazione troppo ampia della definizione di rifiuto impone alle aziende costi superflui, rendendo meno interessante un materiale che avrebbe potuto invece rientrare nel circuito economico. Un'interpretazione troppo restrittiva, al contrario, può tradursi in danni ambientali e pregiudicare l'efficacia della legislazione e delle norme comunitarie in materia di rifiuti. 22 In GU L 114 del , pag Per es. per prevenire le situazioni di disaccordo di cui all art. 28, in esame. 24 Tale e sottile distinzione, frutto di una doverosa cautela, non può far velo al dato oggettivo in forza del quale detto Organismo perviene alle rilevanti conclusioni che si indicano, a momenti, non in linea puramente teorica, ma sulla scorta di una esegesi attenta, e largamente condivisibile, della giurisprudenza della stessa Corte di Giustizia CE!) 17
18 a) si ratifica, in modo chiaro, che, dallo stesso processo produttivo, si possono ottenere uno o più prodotti primari e che il sottoprodotto è un residuo di produzione che non costituisce rifiuto 25 ; b) a fronte della genericità delle disposizioni normative, resta fondamentale, per la definizione di rifiuto, la volontà del produttore/detentore espressa nell attività di disfarsi della sostanza: La definizione di rifiuto contenuta nella direttiva 2006/12/CE si riferisce all'allegato 1 della stessa e all'elenco europeo dei rifiuti, stabilito dalla decisione 2000/532/CE 26. Pur tuttavia, essendo queste fonti indicative, la definizione si articola fondamentalmente intorno alla nozione di "disfarsi"; c) si prende atto e si avalla, dal noto caso del letame spagnolo, la scelta della C.G.C.E. secondo cui il riutilizzo del sottoprodotto può avvenire anche al di fuori del processo produttivo che lo ha generato e dunque presso terzi:.. il letame non è da considerasi rifiuto se utilizzato come fertilizzante nell'ambito di una pratica legale di spargimento su terreni ben individuati indipendentemente dal fatto che i terreni siano situati all'interno o al di fuori dell'azienda in cui è stato prodotto l'effluente ; d) si riconosce la possibilità di intervenire sul sottoprodotto, prima che sia utilizzato, con trattamenti minimi che formano parte integrante del processo di produzione cui possono partecipare anche gli utilizzatori successivi o le aziende intermediarie - purché non rientrino in una vera e propria operazione di recupero 27 ; - e) si forniscono specifici esempi di non rifiuti da considerare materie prime con riferimento: - alle scorie di altoforno ( Le scorie di altoforno possono essere utilizzate direttamente al termine del processo di produzione, senza doverle sottoporre 25 Questo il passo: un sottoprodotto : ogni materiale che si ottiene deliberatamente nell'ambito di un processo di produzione. In molti casi è possibile individuare uno (o più) prodotti "primari", ovvero il materiale principale prodotto; residuo di produzione: materiale che non è ottenuto deliberatamente nell'ambito di un processo di produzione ma che può costituire un rifiuto; sottoprodotto: un residuo di produzione che non costituisce un rifiuto. 26 Modificata da ultimo dalla decisione 2001/573/CE del Consiglio (GU L 203 del , pag. 18). 27 Si consideri il seguente passo: La catena del valore di un sottoprodotto prevede spesso una serie di operazioni necessarie per poter rendere il materiale riutilizzabile: dopo la produzione, esso può essere lavato, seccato, raffinato o omogeneizzato, lo si può dotare di caratteristiche particolari o aggiungervi altre sostanze necessarie al riutilizzo, può essere oggetto di controlli di qualità ecc. Alcune operazioni sono condotte nel luogo di produzione del fabbricante, altre presso l'utilizzatore successivo, altre ancore sono effettuate da intermediari. Nella misura in cui tali operazioni sono parte integrante del processo di produzione, non impediscono che il materiale sia considerato un sottoprodotto. Fermo restando che se un materiale necessita di un'operazione di recupero per poter essere riutilizzato, anche quando una tale utilizzazione è certa, esso va considerato rifiuto fino al completamento dell'operazione (Avesta Polarit). Se il materiale, per essere ulteriormente trasformato, viene spostato dal luogo o dallo stabilimento in cui è stato prodotto, è verosimile ritenere che le operazioni necessarie alla sua trasformazione non facciano più parte dello stesso processo di produzione. Pur tuttavia, in presenza di processi industriali sempre più specializzati, questo elemento da solo non basta a costituire una prova. Gli utilizzatori successivi e le aziende intermediarie possono partecipare alla preparazione del materiale per il suo riutilizzo, svolgendo il tipo di operazioni descritte (sopra). 18
19 ad alcuna trasformazione che sia parte integrante del processo di produzione in corso (ad esempio, la frantumazione, per ridurle alle dimensioni richieste). Si può quindi ritenere che la definizione di rifiuto non si applica a questo materiale ); - ai sottoprodotti dell industria agroalimentare utilizzati massicciamente, come materie prime, per produrre mangimi direttamente dagli agricoltori o da terzi fabbricanti di alimenti composti per animali ; - ai sottoprodotti della combustione ( gli impianti di desolforazione di fumi eliminano lo zolfo dai fumi generati dall'impiego di combustibili fossili solforosi nelle centrali elettriche, per (ridurre) l'inquinamento dell'aria e alle piogge acide. Il materiale che ne deriva, gesso da impianti di desolforazione di fumi (FGD), trova le stesse applicazioni del gesso naturale e in particolare viene utilizzato nella produzione di pannelli ); ***Ma, ai fini della presente ricerca - e con specifico riferimento alle materie prime costituite dalla carta da macero, date certe condizioni (per quanto attiene al settore industriale della carta, cartoni e pasta per carta) ovvero dal rottame ferroso o non ferroso (di interesse della metallurgia e della siderurgia italiana: si pensi, per es., alle cadute di lavorazione delle officine o, più in generale, al rottame ferroso che già risponde a determinate specifiche tecniche o merceologiche) - merita porre in evidenza il pensiero della Commissione su: i trucioli, i cascami, la segatura di legno non trattato 28. Si osserva, in proposito che tali scarti: sono prodotti nelle segherie o nell'ambito di operazioni secondarie, come la fabbricazione di mobili o pallet e il confezionamento, contemporaneamente al prodotto principale, ovvero il legno lavorato. Questi elementi sono poi impiegati come materie prime per la produzione di pannelli in legno, come quelli in truciolato, o nella fabbricazione della carta. Il loro utilizzo è certo, rientra nel processo di produzione (nel senso allargato di cui ai parr. 332 e cioè da parte degli utilizzatori successivi e dalle aziende intermedie.. ) e non necessita di trasformazione previa, se non quella necessaria a ridurre tali materiali alle dimensioni richieste per poterli integrare nel prodotto finale (trattamenti minimali che non costituisco, per la stessa Commissioni operazioni di recupero completo : v. retro) Ma, si insiste, altrettanto si potrebbe ripetere, con il dovuto adeguamento, per il macero e il rottame ferroso. 29 Di grande interesse anche le valutazioni relative ai residui e ai materiali difettosi espresse in questi termini: Di norma, i residui provenienti da un processo di produzione principale, o i materiali che presentano solo difetti superficiali ma la cui composizione è identica a quella del prodotto principale, come le miscele di gomma o i composti per vulcanizzazione, trucioli e pezzetti di sughero, scarti di plastica e altre materie simili, possono essere considerati sottoprodotti. Affinché sia così devono potere essere riutilizzati direttamente nel processo di produzione principale o in altre produzioni che siano parte integrante di tale processo e per le quali il loro utilizzo sia altrettanto certo. Si può ritenere che anche questo tipo di materiali non rientra nella definizione di rifiuto. Laddove questi materiali richiedano un'operazione completa di riciclaggio o di recupero, o se contengono sostanze inquinanti che occorre eliminare prima di poterli riutilizzare o trasformare, essi devono essere considerati rifiuti fino al completamento dell'operazione di riciclaggio o di recupero. 19
20 3.3. Prime conclusioni sull applicabilità dell art. 28 con riferimento alla fattispecie dell importatore di materiale da considerare m.p.s. per la legge italiana. Appurato dunque che: - il presupposto dell art. 28 (v. retro par. 3.2.) è costituito da situazioni di non accordo delle autorità competenti di spedizione e di destinazione sulla qualificazione del materiale come rifiuto o non; - una volta specificate, nei termini esposti, le ragioni giuridiche, tecniche e storiche causative di tale incertezze che, si conferma, cade sulla individuazione dell area segnata dal concreto dilemma: rifiuto-non rifiuto (v. parr. 3.2., ); - chiarito che questo disaccordo si atteggia con delle varianti sul piano soggettivo (esportatore e importatore anziché autorità competente: v. par. 3.1.) dovute al tipo di rifiuto spedito (della Lista verde) e alle procedure da seguire, rispetto ai rifiuti della Lista ambra (con il solo obbligo di fornire determinate informazioni e di stipulare un contratto scritto); si può coerentemente concludere nel senso che il paragrafo primo dell art. 28 trova il suo presupposto fattuale e la sua giustificazione (ratio legislativa) proprio in funzione della soluzione (e relativa disciplina) di tutti quei casi in cui è sorto e permane tale disaccordo definitorio fra i soggetti coinvolti nella spedizione, secondo due fattispecie tipiche: *** 1) quando l esportatore qualifichi rifiuto il materiale che l importatore definisce materia prima secondaria o sottoprodotto, secondo l ordinamento giuridico di appartenenza (dello Stato importatore) 30 ; 2) ricorrendo l ulteriore condizione che la legislazione dei paese di destinazione sia conforma alla normativa comunitaria o al diritto internazionale. Il caso indicato, sub 1), pone il conseguente interrogativo volto ad accertare la ricorrenza della condizione sub 2), pertinente la conformità della legislazione italiana (sulla m.p.s. e sottoprodotto), al diritto comunitario o internazionale applicabile. Ma, prima di inoltrarci ad esaminare, più da vicino, la struttura e il funzionamento dell art. 28, mi sembra necessario un chiarimento, in punto di fatto, che assume rilevanza sull applicabilità della norma, relativamente alle recenti circolari nn. 163 e 170 del 2007 citt. dell ASSOCARTA (v. nota 10), che esaminano, fra l altro, le problematiche connesse alla classificazione della carta da macero (ma l argomento potrebbe estendersi altresì al rottame ferroso). 30 Teoricamente potrebbe forse prospettarsi la situazione inversa, allorché l importatore classifichi rifiuto ciò che l esportatore intende spedire come sottoprodotto o m.p.s. Anche in questa evenienza sembra riscontrarsi un caso in cui Le autorità compenti di spedizione e destinazione non si accordano in merito alla classificazione dei materiali come rifiuti o non (ma non è questa la sede per approfondire tale specifica vicenda). 20

References: art. 28
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 art. 3
 art. 28
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 art. 2
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 art. 181
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 art. 2
 art. 183
 articolo 183
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 art. 181
 art. 181
 art. 2
 art. 265
 art. 28
 art. 28
 art. 61
 art. 28
 art. 249
 art. 189
 art. 61
 art. 2
 articolo 1
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 art. 28
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 art. 3
 articolo 3
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 articolo 36
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 art. 18
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 art. 2
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 sentenza 
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 art. 1
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 art. 6
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