Source: http://www.senat.fr/seances/s200511/s20051130/s20051130004.html
Timestamp: 2020-08-11 06:34:16+00:00

Document:
M. le président. L'amendement n° I-158, présenté par MM. Charasse, Massion, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Demerliat, Frécon, Haut, Marc, Masseret, Miquel, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 27, insérer un article additionnel rédigé comme suit :
M. Michel Charasse. L'impôt de solidarité sur la fortune a été créé en 1988, en même temps que le RMI et pour le financer. Je propose donc que nous affections le produit de cet impôt au financement du RMI, des crédits budgétaires le complétant tant qu'il se révélera insuffisant pour couvrir le coût de l'allocation.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement est une facétie intéressante ! Il nous change des arguments qui reviennent sans cesse dans ce débat.
M. Michel Charasse. J'innove !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cher collègue, en effet, vous innovez ! (Sourires.) Cela dit, le seul RMI représente peut-être, me semble-t-il, entre 5 et 6 milliards d'euros, et l'ISF à peine 3,3 milliards d'euros !
M. Michel Mercier. Faut-il ramener le RMI au niveau de l'ISF ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ou bien faire le contraire, je ne sais pas !
Il s'agit là peut-être d'une idée intéressante, mais qui n'est pas véritablement mûre, d'une piste à examiner.
M. Michel Charasse. Voilà où je voulais en venir !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut toujours garder l'esprit fertile, chercher des idées nouvelles, enrichir le débat.... Toutefois, en conscience, ce soir, la commission des finances, qui n'a pas étudié la question de manière assez approfondie, n'est pas en mesure d'inviter le Sénat à adopter cet amendement.
Dans l'immédiat, mon cher collègue, il serait préférable de le retirer, pour qu'il fasse l'objet d'études attentives.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis défavorable à cet amendement, mais très reconnaissant pour ce rappel historique. Dans ce monde de brutes, nous oublions notre passé, nous avons la mémoire courte. (Sourires.) C'est donc bien la gauche qui a créé l'ISF, et c'est une occasion de le rappeler ! (Nouveaux sourires.)
M. Michel Charasse. Et qui a créé le RMI !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est exact ! Remarquez que la droite a conservé les deux dispositifs !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Dans ce pays, nous conservons tout ! (Sourires.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-158.
M. le président. L'amendement n° I-112, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
I. - À la fin du premier alinéa du I de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, le taux : « 15,482 % » est remplacé par le taux : « 16,388 % ».
II. - La perte de recettes résultant pour l'État de l'application des dispositions du I est compensée par le relèvement, à due concurrence, du taux de l'impôt sur les sociétés.
Mme Marie-France Beaufils. Cet amendement tend à supprimer la réfaction de TVA appliquée aux collectivités locales au titre des dépenses éligibles au fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA. Nous estimons en effet logique et normal que le remboursement soit intégral. Ce serait là, me semble-t-il, une bonne façon de reconnaître l'implication des collectivités territoriales dans la réalisation des équipements publics qui, je le rappelle, sont à plus de 70 % l'oeuvre des collectivités territoriales.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement coûte cher et son gage est inacceptable. L'avis de la commission ne peut donc être que défavorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-112.
I. - L'article L. 1615-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Aucun remboursement des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée n'est exigible lorsqu'une collectivité territoriale ou un groupement, qui exerce une activité pour laquelle il n'est pas assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée, confie ensuite le bien à un tiers dans les cas mentionnés aux a, b et c de l'article L. 1615-7. »
II. - L'article L. 1615-4 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables aux collectivités territoriales et aux groupements qui, dans le cadre d'un transfert de compétence, mettent des immobilisations à disposition d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte pour les besoins d'une activité qui n'est plus soumise à la taxe sur la valeur ajoutée pour ce dernier. »
III. - 1. Les neuf premiers alinéas de l'article L. 1615-7 du même code sont remplacés par cinq alinéas ainsi rédigés :
« Les immobilisations cédées à un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ne donnent pas lieu à attribution du fonds.
« Les immobilisations confiées dès leur réalisation ou leur acquisition à un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et exerçant une activité ne lui ouvrant pas droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée ayant grevé le bien donnent lieu à attribution du fonds pour les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 si :
« a) Le bien est confié à un tiers qui est chargé soit de gérer un service public que la collectivité territoriale ou l'établissement lui a délégué, soit de fournir à cette collectivité ou cet établissement une prestation de services ;
« b) Le bien est confié à un tiers en vue de l'exercice, par ce dernier, d'une mission d'intérêt général ;
« c) Le bien est confié à titre gratuit à l'État. »
2. Au début des onzième et avant-dernier alinéas du même article, les mots : « Par dérogation, » et « Par dérogation au premier alinéa, » sont respectivement supprimés
IV. - Le même article L. 1615-7 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation au premier alinéa, dans les zones de montagne, les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur des biens communaux existants ou en construction destinés à la location, dès lors qu'elles concernent des travaux de lutte contre les risques spécifiques liés aux zones de montagne. Nul autre que la collectivité bailleuse ne peut exiger l'intégration des coûts de ces équipements dans la base de calcul des loyers des biens concernés. »
M. le président. L'amendement n° I-159, présenté par MM. Charasse, Massion, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Demerliat, Frécon, Haut, Marc, Masseret, Miquel, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. Dans le deuxième alinéa du texte proposé par le 1 du III de cet article pour remplacer les neuf premiers alinéas de l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales, supprimer les mots :
pour les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006.
II. En conséquence, compléter ce même texte par un alinéa rédigé comme suit :
« L'attribution du fonds s'applique aux dépenses réelles d'investissement qui ont supporté la taxe sur la valeur ajoutée, quel qu'en soit le taux. »
M. Michel Charasse. L'article 28 introduit une très heureuse disposition. Il permet de régler des situations irritantes et incompréhensibles, qui naissent lorsque des collectivités réalisent certaines opérations pour le compte de tiers, sans pouvoir alors bénéficier du fonds de compensation pour la TVA.
Toutefois, cette disposition ne s'appliquera qu'aux investissements réalisés à partir du 1er janvier prochain. Or certaines opérations sont en cours, et, dès lors que le Gouvernement reconnaît qu'il existe des anomalies ou des injustices et décide de les corriger pour l'avenir, il ne serait pas équitable, me semble-t-il, de ne pas tenir compte des situations en cours.
Cet amendement a donc pour objet d'appliquer également le nouveau dispositif aux opérations engagées avant le 1er janvier 2006.
Vous rétorquerez, monsieur le ministre, qu'une telle application n'est pas habituelle en ce qui concerne le fonds de compensation pour la TVA.
Mais, en fait, mes chers collègues, il existe de nombreux précédents ! Souvent, en effet, le Gouvernement décide que le remboursement de la TVA sera immédiat et n'attendra pas deux années. Ce fut le cas pour certaines opérations universitaires, ou, récemment, dans d'autres situations, pour lesquelles le remboursement se fait dès la première année. Il n'y a pas très longtemps, peut-être quinze jours, un remboursement immédiat a été décidé pour les opérations de réparation et de reconstruction des équipements détruits lors des violences urbaines. Par conséquent, je n'invente rien !
Mais j'appelle l'attention du Sénat sur les difficultés de nos collègues élus locaux qui mènent actuellement des opérations et qui, parce qu'ils auront eu le tort de les commencer avant le 1er janvier 2006, ne pourront bénéficier du fonds de compensation pour la TVA.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est sensible, bien entendu, aux intentions exprimées par notre collègue. Cela dit, monsieur Charasse, vous le savez mieux que quiconque, il faut bien qu'un dispositif soit bordé !
L'extension bienveillante aux collectivités de l'accès au FCTVA, sollicitée pendant tant d'années pour les travaux délégués à d'autres personnes morales que les collectivités elles-mêmes, nous est annoncée par le Gouvernement, pour les investissements réalisés à partir du 1er janvier 2006. Vous voudriez que cette disposition s'applique aux opérations en cours, et je suppose que vous connaissez quelques cas concrets.
M. Michel Charasse. Dans les maisons de retraite, en particulier !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Toutefois, je ne suis pas entièrement certain que la rédaction de votre amendement soit suffisamment précise pour ne tenir compte que des opérations en cours : d'une part, vous évoquez « les dépenses réelles d'investissement réalisées à compter du 1er janvier 2006 », ce qui engloberait tous les investissements antérieurs au 1er janvier 2006, et pas seulement ceux qui sont en cours ; voilà qui m'amène à considérer que votre amendement est extrêmement large et permettrait, le cas échéant, de solliciter des droits au FCTVA pour des opérations terminées ; d'autre part, j'ignore si le Gouvernement dispose des marges de manoeuvre nécessaires pour vous donner satisfaction sur une telle extension du dispositif.
Je suis donc amené à me tourner vers M. le ministre, tout en soulignant que, lors de l'examen de cet amendement, la commission a sollicité son retrait.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. M. le rapporteur général l'a bien expliqué, le dispositif existant est très bordé. Monsieur Charasse, sur un tel sujet, il y a toujours de bonnes raisons de justifier des avantages complémentaires.
Je tiens à vous rappeler que les investissements réalisés par les collectivités depuis 2004 sont déjà financés et font l'objet d'attributions du FCTVA. Le dispositif est donc bien encadré, sous les réserves suivantes, que vous connaissez sans doute par coeur : la mise à disposition ne doit être que partielle et ne doit pas faire obstacle, pour le plus grand nombre des usagers potentiels, à la possibilité d'avoir accès à l'équipement concerné dans des conditions d'égalité caractéristiques du fonctionnement du service public. Il n'y a donc aucune ambiguïté entre nous.
Je vous le dis franchement, à ce stade de la discussion budgétaire, je ne dispose pas des marges de manoeuvre suffisantes pour pouvoir accepter votre proposition. Je ne peux rien faire de mieux. Les attributions du FCTVA sont déterminées à partir d'un taux de compensation forfaitaire, fixé à 15,482 % du montant de l'investissement réalisé, quel que soit, d'ailleurs, le taux de TVA ayant grevé les dépenses des collectivités, même s'il s'agit d'un taux réduit.
Pour toutes ces raisons, monsieur Charasse, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. Michel Charasse. J'entends bien les remarques de M. le ministre et de M. le rapporteur général. À l'évidence, ma proposition peut donner lieu à des interprétations différentes. Pour ma part, je souhaite simplement viser les opérations en cours, sans remonter au-delà de deux ans, puisque la règle du FCTVA s'applique aux investissements réalisés au cours de cette période. Monsieur le rapporteur général, je n'avais donc pas l'intention de remonter à Mathusalem, d'autant qu'il y a la prescription quadriennale.
Cela étant, j'admets que le I de mon amendement n'est pas rédigé d'une manière suffisamment rigoureuse sur le plan juridique.
En revanche, monsieur le ministre, dans le II, je fais référence à un problème plus ancien, qui concerne la prise en compte de toutes les opérations, y compris celles qui sont taxées à 5,5 %. D'après ce que vous nous dites, un taux moyen de concours d'environ 15 % s'applique dans tous les cas, quel que soit le taux de TVA de l'opération - 19,6 % ou 5,5 %.
Or, dans un certain nombre de départements, les opérations taxées à 5,5 % ont été exclues de la base de calcul du remboursement ou de la restitution de la TVA.
M. Philippe Arnaud. Exactement !
M. Michel Charasse. Monsieur le ministre, je me contenterai sur ce point d'une indication claire de votre part. Vous venez d'ailleurs à l'instant de le préciser, et cela figurera au Journal officiel : toutes les opérations sont prises en compte par le FCTVA, qu'elles aient été réalisées avec un taux de TVA de 19,6 % ou de 5,5 %. Or cette règle est appliquée dans certains départements, mais pas dans d'autres. Par conséquent, si vous vous engagez à donner les indications nécessaires aux services concernés pour que la même règle soit appliquée partout, je n'ai pas de raison de maintenir l'amendement. Il s'agit en effet d'un problème d'application sur le terrain et pas d'une question de législation.
M. le président. Monsieur le ministre délégué, que répondez-vous à l'interrogation de M. Charasse, qui, je me permets de le souligner, me paraît légitime sur le plan des finances publiques ?
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Charasse, pour que les choses soient tout à fait claires, je vous rappelle que les attributions du FCTVA sont déterminées à partir d'un taux de compensation forfaitaire fixé à 15,482 % du montant de l'investissement réalisé, quel que soit, par ailleurs, le taux de TVA ayant grevé les dépenses des collectivités.
M. Michel Charasse. Certes, monsieur le ministre, mais dans certains départements, les opérations taxées à 5,5 % ne sont pas retenues dans la base de calcul !
M. Philippe Arnaud. Je confirme !
M. Michel Charasse. Je souhaite que vous rappeliez à vos services qu'il convient de prendre en compte toutes les opérations.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez soulevé le cas d'une mise à disposition au profit de tiers.
M. Michel Charasse. Pas seulement !
M. Philippe Arnaud. C'est le problème du taux !
M. Paul Blanc. L'administration fait ce qu'elle veut !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Charasse, à cette heure du débat, il faut avancer. Par conséquent, je vous propose, si vous en êtes d'accord, de profiter de l'une des multiples occasions de nous rencontrer pour étudier ensemble votre proposition, dont je ne perçois pas, aujourd'hui, tous les détails.
M. Michel Charasse. Il y en a pour trente secondes !
M. le président. Vous avez de l'argent à gagner, monsieur le ministre !
M. Michel Charasse. C'est très simple, monsieur le ministre. Parmi les opérations d'investissement, certains programmes de construction, surtout en matière de logements, sont taxés au titre de la TVA à 19,6 %, tandis que d'autres le sont au titre de la TVA à 5,5 %.
M. Michel Charasse. Vous venez de le rappeler, l'ensemble de ces opérations doit normalement entrer dans la base de calcul du FCTVA.
Or certaines préfectures de départements excluent les opérations à 5,5 %.
M. Paul Blanc. Voilà !
M. Michel Charasse. J'accepterai donc de retirer l'amendement si vous voulez bien confirmer à l'ensemble des préfets que la même règle doit s'appliquer partout et que toutes les opérations doivent être prises en compte, quel que soit le taux de taxation. Cela permettra d'éviter un grand nombre de contentieux, qui n'ont d'ailleurs pas lieu d'être.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. La règle doit s'appliquer partout. C'est le principe dans une République.
M. le président. Dans ces conditions, monsieur Charasse, l'amendement n° I-159 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Je le retire, monsieur le président !
M. le président. L'amendement n° I-159 est retiré.
L'amendement n° I-233, présenté par M. Guené, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par le 1 du III de cet article pour remplacer les neuf premiers alinéas de l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« Les collectivités territoriales ou établissements ayant procédé à une option à la taxe sur la valeur ajoutée, alors que la réalisation de l'immobilisation concernée n'a pas reçu de début d'exécution mais a fait l'objet d'études et d'honoraires de conception, disposent de trois mois à compter du 1er janvier 2006 pour dénoncer cette option et bénéficier des dispositions nouvelles. En ce cas, elles régularisent sans délai la taxe sur la valeur ajoutée sur les dépenses engagées. »
M. Charles Guené. Je pourrais déclarer de façon sibylline qu'il s'agit d'un amendement de précision !
Cela dit, je voudrais tout d'abord remercier le Gouvernement d'avoir pris de telles mesures. Il s'agit d'une louable initiative, attendue depuis très longtemps, qui rend justice aux collectivités locales pour le travail effectué.
Le dispositif concernera généralement des opérations de très longue haleine, lourdes, qui se déroulent sur plusieurs années. Je souhaite donc bien faire préciser ce que le Gouvernement entend par « dépenses réelles d'investissement ».
En effet, les opérations d'investissement ont souvent fait l'objet d'études préalables ou de frais de conception, mais n'ont pas reçu de début d'exécution. Il convient donc, en premier lieu, que la date prise en compte soit celle du début d'exécution des travaux.
En second lieu, les collectivités locales ne pouvaient présumer que de telles dispositions seraient appliquées. Aussi, pour une opération précise, certaines d'entre elles ont pu récemment - voilà quelques semaines ou quelques mois - procéder à une option à la TVA, alors que l'opération visée n'a pas débuté et n'a pas fait l'objet de dépenses réelles, notamment en termes de construction.
Il importe donc que ces collectivités disposent d'un délai à partir de la promulgation de la loi, pour pouvoir renoncer à leur option. Bien sûr, elles devront alors immédiatement reverser à l'État la TVA qu'elles ont pu percevoir en vertu de l'option à la TVA à laquelle elles avaient procédé.
Les précisions que je souhaite apporter par cet amendement me paraissent nécessaires. Certes, j'ai bien conscience de flirter avec le domaine de l'instruction administrative, mais il me semble néanmoins capital que chacune des collectivités concernées par ce problème soit très rapidement renseignée.
Bien entendu, monsieur le ministre, si vous m'apportez des indications précises sur ce point, si vous vous engagez à appliquer les dispositions de manière plus approfondie, je retirerai cet amendement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission a été très intéressée par cette analyse technique très précise de M. Guené. Monsieur le ministre, il convient dès lors de répondre à cette interrogation, qui prouve la grande connaissance du sujet et l'expérience de notre collègue.
Certes, Charles Guené l'a d'ailleurs laissé entendre, les précisions sollicitées relèvent plutôt, me semble-t-il, du domaine réglementaire. Cela étant, un tel questionnement en séance publique vous permettra certainement, monsieur le ministre, d'apporter une réponse au problème de sécurité juridique qui est ainsi posé.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Guené, vous avez posé un problème très juste. Votre demande de précision est donc tout à fait légitime et je me dois d'y répondre. Cela ne me pose aucun problème, car toute précision est utile.
Vous avez vous-même esquissé le débat, la précision que vous proposez relève plus du domaine réglementaire que du domaine législatif. Si vous acceptez de retirer votre amendement, je prends formellement l'engagement devant vous de régler le problème par une instruction administrative précise et de veiller à sa juste application. Si vous teniez néanmoins à le maintenir, je ne saurais émettre un avis défavorable au regard de ce que je viens de vous dire.
M. le président. Monsieur Guené, l'amendement n° I-233 est-il maintenu ?
M. Charles Guené. Monsieur le président, après les précisions de M. le ministre, je retire bien sûr l'amendement.
Je souhaite tout de même insister sur la nécessité de publier cette instruction administrative très rapidement. En effet, je le répète, certaines collectivités sont sur le point de débuter des travaux. Si elles doivent renoncer à leur option, mieux vaut qu'elles le sachent le plus vite possible.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je m'engage à publier cette instruction d'ici au 31 décembre prochain, monsieur Guené !
M. le président. L'amendement n° I-233 est retiré.
M. le président. L'amendement n° I-299, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Par dérogation au premier alinéa du II du présent article, les dépenses réelles d'investissement réalisées par les bénéficiaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée visant à réparer les dommages directement causés sur les équipements publics par les violences urbaines exceptionnelles survenues entre le 27 octobre et le 16 novembre 2005 ouvrent droit à des attributions du fonds l'année au cours de laquelle le règlement des travaux est intervenu. »
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il s'agit d'un amendement important, qui est lié à l'actualité récente. Vous le savez, au cours des violences urbaines que nous avons connues ces dernières semaines, un certain nombre de dégradations et de destructions d'équipements publics ont été constatées.
Le Gouvernement a souhaité, en toutes circonstances et autant que faire se peut, être aux côtés des élus, non seulement pour favoriser le rétablissement de l'autorité publique - cela va de soi -, mais aussi pour assurer un accompagnement dans la suite des choses.
C'est la raison pour laquelle il est proposé dans cet amendement que les collectivités concernées par les violences urbaines, qui se sont produites entre le 27 octobre et le 16 novembre derniers, puissent bénéficier des attributions du FCTVA l'année même de la réalisation des dépenses d'équipement effectuées en réparation ou reconstruction des dégâts causés.
M. Michel Charasse. Ce n'est pas une dérogation ?
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Si, mais le contexte est tout à fait différent de celui que vous avez évoqué tout à l'heure ! (M. Michel Charasse s'exclame.)
Monsieur Charasse, vous avez de la suite dans les idées, et, assurément, vous suivez attentivement notre débat ! (Sourires.)
La mesure proposée est évidemment favorable puisqu'elle est dérogatoire au droit commun. Chacun, ici, peut comprendre l'opportunité d'apporter une aide de trésorerie aux communes concernées. Le Gouvernement donnera aux préfets des instructions pour apprécier, naturellement de manière souple et pragmatique, la période définie, en cas de dégradations survenues un peu après.
J'ai bien conscience qu'il ne sera pas toujours facile d'indiquer la date précise à laquelle les dégâts se sont produits. Pour autant, l'objectif est d'apporter une aide de trésorerie immédiate. C'est bien dans cet esprit que je propose une telle disposition.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission adhère complètement à la démarche du Gouvernement.
Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le ministre, vous proposez d'autoriser le remboursement immédiat de la TVA, comme cela se pratique déjà pour les communautés de communes ou les communautés d'agglomération.
Cet amendement est intéressant dans la mesure où son adoption pourrait marquer une étape importante pour les communes. Cela pourrait en effet préfigurer la satisfaction de la revendication permanente quant à un traitement égal de toutes les collectivités.
Malgré tout, je ne comprends pas bien l'intérêt de prévoir une date butoir au 16 novembre 2005. Le Gouvernement a décidé de faire voter une loi sur la prolongation de l'état d'urgence, ce qui laisserait supposer que des troubles risquent encore d'éclater. Nous avons refusé la mise en oeuvre d'une telle prolongation. J'avoue ne pas bien comprendre pour quelles raisons il faut définir une date butoir, qui, en l'espèce, ne me paraît pas du tout justifiée.
Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le ministre, j'ai une question de vocabulaire à vous poser, qui pourra vous sembler un peu simple, voire simpliste. Nous avons en effet l'habitude de parler des « violences urbaines » ; c'est l'expression consacrée. Or des événements analogues se sont produits dans les campagnes. Ainsi, dans mon département, le Loir-et-Cher, la mairie de Lamotte-Beuvron a été incendiée.
Par conséquent, je ne voudrais pas qu'une interprétation stricte de l'amendement que vous venez de nous proposer conduise à limiter aux zones urbaines le bénéfice de la mesure.
M. Philippe Arnaud. Vous êtes prudente !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Madame Beaufils, je sais que le groupe CRC n'a pas manifesté un grand enthousiasme pour la décision du Président de la République et du Premier ministre de réactiver, dans les circonstances que vous savez, la loi de 1955 instituant un état d'urgence. Chacun peut néanmoins constater que cette décision a contribué de façon importante à l'apaisement de certains quartiers.
Mme Marie-France Beaufils. Je ne partage pas cette analyse !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je le sais bien, mais je crois que le moment n'est pas venu d'en débattre ce soir.
Mme Marie-France Beaufils. Je n'ai pas rouvert le débat !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. En tout état de cause, je crois que personne ne peut être choqué par une mesure comme celle que je propose concernant le FCTVA.
Madame Gourault, vous avez raison et je ne veux pas que vous soyez heurtée par les termes « violences urbaines » que nous utilisons. Nous savons tous que certaines communes rurales ont connu des incidents liés au contexte des quartiers dits sensibles.
Il est vrai que le nombre très important de voitures brûlées, par exemple, ne concerne pas uniquement ces cités sensibles. En zone rurale, je l'ai vu dans ma circonscription, il y a eu aussi des incendies de voitures liés à ce contexte. Bien sûr, les préfets adopteront l'interprétation qui convient pour l'ensemble des bâtiments publics incendiés, y compris en zone rurale.
Il faudra simplement éviter de mélanger les genres : cette mesure s'applique à des incidents survenus dans une période donnée, marquée par un contexte spécifique. La commune dont la mairie a été incendiée voilà six mois ne bénéficiera évidemment pas de l'application de l'instruction.
M. Michel Charasse. Si cela ne correspond pas aux dates !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Nous sommes bien d'accord : il faut tenir compte des dates et du contexte. Le préfet, en liaison étroite avec les maires, appréciera les circonstances. L'État ne mégotera pas, et il sera aussi attentif sur ce sujet que sur tous les autres.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-299.
M. le président. Un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 28.
L'amendement n° I-160, présenté par MM. Miquel, Massion, Angels et Auban, Mme Bricq, MM. Charasse, Demerliat, Frécon, Haut, Marc, Masseret, Moreigne, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 28 insérer un article additionnel rédigé comme suit :
« Art. L. ... - Les investissements relatifs aux installations de traitement de déchets ménagers et assimilés, réalisés par les communes et leurs groupements, bénéficient d'une attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée à hauteur de la fraction des recettes pour laquelle la taxe sur la valeur ajoutée n'a pas été déduite fiscalement, et ce quelle que soit la part de l'installation consacrée à l'activité de valorisation imposable à la taxe sur la valeur ajoutée ».
M. Bernard Angels. La politique française en matière de déchets invite les collectivités territoriales à développer la valorisation des déchets. Ces collectivités effectuent donc d'importants investissements en vue de la valorisation des déchets municipaux, conformément aux objectifs fixés en matière de politique des déchets. Or le dispositif du FCTVA, dans sa forme actuelle, incite à limiter la part de la valorisation des déchets.
En effet, les règles de compensation de la TVA, définies par la circulaire du 23 septembre 1994, prévoient que la collectivité récupère la TVA par la voie fiscale, pour la partie incluse dans le champ de la TVA, et peut bénéficier d'une attribution du FCTVA à hauteur de la fraction pour laquelle la TVA n'a pas été déduite fiscalement, dans la mesure où les investissements ne sont utilisés qu'à titre accessoire pour les besoins de l'activité de valorisation des déchets imposable à la TVA.
Pour autant, l'objectif de la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, confirmé par les dernières annonces ministérielles en la matière, est d'obtenir le meilleur taux de valorisation des déchets. Or les investissements actuels des collectivités sont utilisés pour la valorisation des déchets dans une proportion non accessoire. En conséquence, ils ne sont pas éligibles au FCTVA. Les conditions posées à cette éligibilité vont donc à l'encontre des prescriptions légales et réglementaires en matière de valorisation des déchets.
C'est la raison pour laquelle le présent amendement tend à préciser que les investissements relatifs aux installations de traitement de déchets ménagers et assimilés, réalisés par les communes et leurs groupements, bénéficient d'une attribution du FCTVA, quelle que soit la part de l'installation consacrée à l'activité de valorisation imposable à la TVA.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Malheureusement, la rédaction de l'amendement est telle que l'article 40 de la Constitution lui est applicable.
M. le président. Dans ces conditions, l'amendement n°I-160 est irrecevable.
Pour 2006, les prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 47 272 609 000 € qui se répartissent comme suit :
38 233 940
47 272 609
L'amendement n° I-52, présenté par M. Charasse, est ainsi libellé :
Dans le tableau figurant au second alinéa de cet article :
1° Minorer de 10,5 millions d'euros le montant du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement figurant à la deuxième ligne.
2° Majorer de 10,5 millions d'euros le montant de la dotation élu local figurant à la neuvième ligne.
M. Michel Charasse. Il s'agit, compte tenu de la présentation du projet de loi de finances, de tirer la conséquence de l'amendement voté à l'article 25 pour la dotation élu local.
Il se trouve que je défends un amendement n° I-52 qui majore de 10,5 millions d'euros la dotation élu local et minore de 10,5 millions d'euros le montant du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement. Nous allons ensuite discuter l'amendement n° I-249 de M. Roger Besse, identique en fait mais présenté différemment. Que le Gouvernement nous dise lequel des deux il préfère pour effectuer la coordination nécessaire, et les choses seront claires.
M. Adrien Gouteyron. Ce sont deux amendements de conséquence !
M. Michel Charasse. Ils ne sont pas rédigés de la même manière mais ils veulent dire la même chose.
M. le président. L'amendement n° I-249, présenté par MM. Besse, Murat et Jarlier, et les membres du Groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :
I. - À la deuxième ligne du tableau figurant dans cet article, remplacer le montant :
38 223 440
II. - À la neuvième ligne du même tableau, remplacer le montant :
M. Adrien Gouteyron. M. Michel Charasse a déjà très bien expliqué la situation. Cet amendement tire la conséquence du vote du Sénat sur l'amendement n° I-248 rectifié. Il s'agit de majorer de 10,5 millions d'euros la masse de la dotation élu local à répartir, cette majoration étant compensée par un prélèvement sur la fraction péréquation de la dotation de solidarité rurale. Cette mesure poursuit le même objectif que l'amendement défendu par M. Michel Charasse.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est favorable à ces deux amendements de conséquence, et elle laisse le Gouvernement choisir entre les deux rédactions.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est un choix absolument cornélien ! Vous me demandez de choisir entre deux éminents parlementaires, et je ne sais donc que vous dire...
Pour faire preuve d'ouverture d'esprit, je propose que nous nous ralliions tous avec enthousiasme à l'amendement de M. Michel Charasse ! (Très bien ! et applaudissements.) Vous voyez, monsieur Charasse, que je ne garde pas de rancune à votre égard pour votre affaire de FCTVA !
M. le président. Il y a une solidarité des ministres du budget !
M. Michel Charasse. S'il y avait de la rancune entre M. Jean-François Copé et moi, où irions-nous ? Depuis le temps que nous dialoguons ensemble !
Monsieur le ministre, je vous remercie pour ce geste, mais je pense qu'il serait plus logique d'adopter l'amendement de conséquence n° I-249 (Exclamations), puisque c'est l'amendement principal n° I-248 rectifié de M. Roger Besse qui a été adopté et qu'il n'était pas rédigé comme l'amendement que j'ai défendu et retiré. Il me semble donc plus logique que je retire l'amendement n° I-52 et que le Sénat se rallie à l'amendement n° I-249. Je tiens néanmoins à remercier M. le ministre de son cadeau gratuit... dont j'ai quand même apprécié la teneur ! (Rires.)
M. le président. L'amendement n° I-52 est retiré.
M. Adrien Gouteyron. Je remercie M. Michel Charasse : grâce à lui, M. Roger Besse ne pourra rien me reprocher ! (Sourires.)
M. le président. La courtoisie règne au sein de la Haute Assemblée !
Je mets aux voix l'amendement n° I-249.
M. le président. L'amendement n° I-265 rectifié, présenté par Mme Morin-Desailly et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :
« Art. ... - Les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre peuvent, par une délibération de portée générale prise dans les conditions définies au I de l'article 1639 A bis, exonérer de la taxe professionnelle, dans la limite de 100 % et pour la durée qu'ils déterminent, les établissements des entreprises exerçant à titre exclusif leur activité dans le secteur du cinéma et de l'audiovisuel et relevant de l'une des catégories ci-après :
« a) les entreprises de post-production et d'effets spéciaux
« b) les studios de développement et de fabrication d'animation
« c) les studios de prises de vue et d'enregistrement sonore
« d) les prestataires techniques de plateaux et les loueurs de matériels audiovisuels et cinématographiques, de régies mobiles et de véhicules techniques
« e) les salles de montage, de visionnage et les auditoriums
« f) les laboratoires et les entreprises de doublages et de sous-titrage
« g) les laboratoires de tirage et de développement et les fabricants de pellicule cinématographique
« h) les laboratoires de duplication, de stockage et de restauration de l'image et du son
« Lorsqu'un établissement remplit les conditions requises pour bénéficier de l'une des exonérations prévues aux articles 1464 B, 1465 à 1466 D, et celle du présent article, le contribuable doit préciser le régime sous lequel il entend se placer. Ce choix, qui est irrévocable et vaut pour l'ensemble des collectivités, doit être exercé, selon le cas, dans le délai prévu pour le dépôt de la déclaration annuelle ou de la déclaration provisoire de la taxe professionnelle visée à l'article 1477 ».
M. Jean-Jacques Jégou. Cet amendement s'inscrit dans la même logique que l'amendement n°I-266, présenté par le groupe Union centriste-UDF, qui porte sur le mécénat des industries techniques en faveur de la production cinématographique, du court métrage en particulier.
Il ne faut pas sous-estimer aujourd'hui les difficultés et les menaces qui pèsent sur le secteur du cinéma. Il est temps de prendre de nouvelles mesures, notamment fiscales, pour soutenir ce secteur, en particulier le secteur du court métrage et celui des industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel.
Le rapport Couveinhes, rédigé à la demande du ministre de la culture et de la communication, a mis en lumière la crise traversée en France par le secteur des industries techniques, qui s'est traduite depuis 2002 par le dépôt de bilan de plusieurs entreprises de taille significative. Concernant les industries techniques, les professionnels estiment qu'une mesure d'allégement de la fiscalité qu'elles supportent, en permettant aux collectivités territoriales de les exonérer totalement ou partiellement de la taxe professionnelle, permettrait d'améliorer leur situation et de pérenniser leur existence.
Cet amendement vise à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre d'exonérer de taxe professionnelle, pour une durée et dans une quotité qu'ils déterminent librement, les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel afin d'alléger le poids de la taxe professionnelle pesant sur les investissements d'un secteur traversant une grave crise économique.
Un amendement de ce type avait déjà été voté voilà deux ans en faveur des kiosquiers. Je ne doute pas un seul instant, monsieur le ministre, que le Gouvernement, qui a prouvé son engagement en faveur du cinéma par des mesures récentes comme le crédit d'impôt cinéma, donnera un avis favorable à cet amendement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Normalement, je devrais demander le report de l'examen de cet amendement à la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances, car il relève du bloc « taxe professionnelle ».
Mais cette proposition a un statut un peu particulier parce que la commission des finances l'a déjà approuvée. C'était sur l'initiative de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2003, plus précisément lors de la séance du 15 décembre 2003. À l'époque, le ministre du budget - c'était M. Alain Lambert, ici présent -.avait émis un avis favorable, de même que la commission des finances, mais la disposition avait disparu en commission mixte paritaire.
Par souci de continuité, je donne donc un avis favorable, en rappelant que nous sommes bien dans le cadre des principes définis par la commission des finances en matière d'exonération d'impôts locaux - c'est-à-dire tout le contraire de ce que vous nous avez obligés à faire hier soir, monsieur le ministre -, à savoir l'adoption d'une délibération par la collectivité territoriale et l'absence de compensation. Mais je ne vais pas revenir sur un débat qui nous a déjà occupés un certain temps hier soir !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Pour les mêmes raisons, j'émets un avis favorable. Je trouve qu'il est bon de laisser les collectivités territoriales choisir librement dans ce domaine comme dans d'autres,...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cela ne vous coûte rien !
M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...et je lève le gage.
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° I-265 rectifié bis.
M. Yann Gaillard. Je remercie M. le rapporteur général d'avoir rappelé la brève histoire de cet amendement. Bien entendu, il importe avant tout que cette mesure soit adoptée. Je souhaite simplement que nos collègues de l'Assemblée nationale ne la bloquent pas en commission mixte paritaire, comme ils l'avaient fait voilà deux ans. J'espère que les précautions nécessaires ont été prises, notamment du côté de certains collègues très importants et très influents de la région parisienne...
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-265 rectifié bis.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 29.
L'amendement n° I-234, présenté par MM. Vinçon et Pointereau, est ainsi libellé :
I - A. À compter de 2006, les communes de moins de 10 000 habitants qui ont une emprise de terrain militaire supérieure à 5 % de leur superficie perçoivent une compensation de l'État au titre des exonérations de taxe foncière prévues aux articles 1382 et 1394 du code général des impôts.
B. Cette compensation est calculée à partir de l'estimation cadastrale moyenne des terres agricoles de la commune multipliée par le taux communal de taxe foncière sur les propriétés non bâties appliqué en 2005.
II. - La perte de recettes pour l'État résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle au droit prévu aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
M. Rémy Pointereau. Il s'agit d'un amendement récurrent concernant l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties dont bénéficie le ministère de la défense au titre des terrains militaires.
Environ 400 communes sont concernées par les emprises de terrain militaire. Si certaines n'ont qu'une emprise symbolique, de l'ordre de quelques hectares, pour environ 250 d'entre elles, l'emprise est significative, supérieure à 50 hectares. Certaines communes du département du Cher ont même la moitié de leur surface absorbée par une emprise militaire, avec tous les inconvénients que cela suppose : nuisances sonores et parfois allongements de parcours pour contourner, par exemple, des polygones de tir.
Les communes rurales sont les plus pénalisées par les exonérations prévues aux articles 1382 et 1394 du code général des impôts au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Cet amendement vise à compenser leurs pertes de recettes par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.
L'incidence financière de cette mesure est estimée à environ 1,2 million d'euros par an.
La limite des 10 000 habitants retenue correspond à celle qui vise les communes rurales pouvant percevoir la DSR et les communes urbaines pouvant bénéficier de la DSU.
Cet amendement fait l'objet d'une demande persistante de toutes ces communes. On a constaté ce matin l'importance de la taxe foncière sur le foncier non bâti, lors de la présentation des premiers amendements que nous avons examinés.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je voudrais bien soutenir l'intérêt que manifeste notre collègue, sénateur du Cher, pour les petites communes ayant une emprise de terrain militaire supérieure à 5 % de leur superficie. Mais je suis tenu par la continuité de la position de la commission des finances.
Or, l'année dernière, les membres du groupe socialiste nous avaient présenté à peu près le même amendement sur lequel la commission des finances et le Gouvernement avaient émis un avis défavorable. Mes chers collègues, je me permets de vous renvoyer au procès-verbal de la séance du 1er décembre 2004.
Par souci de continuité et en raison de l'introduction par cette mesure d'une brèche dans une pratique fiscale constante depuis qu'existent des emprises militaires, c'est-à-dire depuis toujours, il ne me paraît pas possible d'accepter cet amendement. Monsieur Pointereau, la commission vous serait donc reconnaissante de bien vouloir le retirer.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Naturellement, le Gouvernement émet le même avis que la commission, tout en ayant conscience qu'il faudra bien un jour traiter ce sujet. Je vous avoue cependant qu'il n'est pas aujourd'hui à l'ordre du jour. Hier, une première disposition a été adoptée. Il faudra continuer à travailler sur cette question.
Monsieur le sénateur, j'ai entendu votre message. Néanmoins, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. Michel Charasse. Je comprends la préoccupation de nos collègues MM. Vinçon et Pointereau. Le territoire de ma commune ne comporte pas ce genre de terrains et de propriétés, mais je me mets à leur place, surtout lorsqu'il s'agit de biens vacants et non utilisés par l'État.
Cela dit, mes chers collègues, depuis la IIIe République et même avant, toutes les propriétés publiques non productives de revenus sont exonérées de taxe foncière sans compensation.
Si nous instaurions une exception pour une catégorie de biens particuliers, même si je comprends parfaitement les préoccupations de M. Vinçon, nous ouvririons la boîte de Pandore.
M. Michel Charasse. Comme vient de le dire M. le ministre, on peut très bien avoir une réflexion d'ensemble, mais ce ne sera qu'une réflexion d'ensemble. En effet, on ne peut pas régler la seule question des emprises militaires et laisser de côté tout le reste, sinon, tous les ans, les membres des différents groupes déposeront des amendements tendant à demander l'extension de la compensation à toutes les propriétés publiques. À ce propos, je me permets de vous signaler que, parmi les propriétés publiques, figurent celles des collectivités locales qui sont exonérées, à commencer par nos mairies.
M. Michel Charasse. La question n'est pas simple. Je suis très gêné par l'amendement de nos collègues avec lesquels, au demeurant, j'entretiens des rapports amicaux ; je ne peux pas le voter parce que nous mettrions le doigt dans un engrenage qui, dans la conjoncture actuelle, ne peut pas être assuré financièrement par l'État.
M. le président. Monsieur Pointereau, l'amendement est-il maintenu ?
M. Rémy Pointereau. Étant donné les avis émis, notamment par le Gouvernement, je retire cet amendement. Cependant, je souhaite qu'une réflexion soit menée sur ce sujet.
Je rappelle que, dans certains cas, la moitié de la surface de la commune est concernée par une emprise de terrain militaire. Il ne s'agit pas de petites propriétés exonérées. Cela correspond à des dotations importantes en termes de recettes.
Il faudra donc réfléchir à l'instauration d'une compensation en matière de DGF, passant, par exemple, par une péréquation au niveau national. D'autres moyens pourraient être étudiés dans le cadre d'une commission instituée sur ce sujet.
M. le président. L'amendement n° I-234 est retiré.
M. le président. Mes chers collègues, nous abordons l'examen de l'article 51, article d'équilibre, et de l'état A annexé.
Je rappelle qu'il s'agit là d'une première, due à l'initiative de notre commission des finances.
(ARTICLE 51 ET ÉTAT A)
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous allons à présent laisser de côté les questions particulières pour revenir sur les enjeux fondamentaux de ce projet de loi de finances.
Après l'inventaire à la Prévert, non pas des ressources destinées aux exonérations de charges fiscales, mais des amendements parlementaires, nous allons tâcher de reprendre un peu de hauteur.
M. Michel Mercier. Eh bien !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Sur cette question relative à la fonction publique, je voudrais souligner trois points.
L'État, qui s'efforce de faire face à une crise de la gestion de ses ressources humaines, souffre, me semble-t-il, de trois carences. D'abord, il ne connaît pas bien ses effectifs. Ensuite, il ne maîtrise pas correctement la masse salariale. Enfin, il ne dispose pas d'un véritable système d'évaluation de l'efficacité individuelle des agents et de la reconnaissance de leurs performances.
Ce constat peut paraître sévère mais, mes chers collègues, telle est bien la réalité. Nous avons d'ailleurs pu nous en apercevoir les uns et les autres, soit lorsque nous avons exercé des responsabilités au sein de l'exécutif - disant cela, je pense en particulier à l'ancien ministre du budget que je vois en face de moi -, soit lorsque, en notre qualité de parlementaires, nous avons effectué des missions de contrôle ou d'information au sein des administrations. Oui, ces trois carences existent. Bien entendu, il faut s'attacher à faire évoluer cette situation.
Je veux tout d'abord évoquer l'imparfaite connaissance par l'État de ses effectifs.
Rappelons que, dans le projet de loi de finances pour 2006, nous allons nous référer à une notion nouvelle. Le plafond d'effectifs que nous allons voter ne recouvre plus, en effet, la même réalité que lors de nos votes intervenant à l'occasion des budgets précédents.
Cette nouvelle notion est celle d'équivalent temps plein travaillé, ou ETPT. Mais pour passer de l'ancienne notion d'effectifs budgétaires à la nouvelle notion d'ETPT, on s'est livré à un « exercice vérité » au cours duquel des progrès ont été effectués en matière de connaissance des réels effectifs rémunérés directement par l'État. Il faut le reconnaître. On s'est donc attaqué à la première carence que j'ai évoquée.
Prenons, par exemple, les effectifs du ministère des affaires étrangères. En loi de finances initiale pour 2005 avaient été votés 9 141 postes. Cette année, dans le présent projet de loi de finances, nous allons délibérer sur 16 720 équivalents temps plein travaillé. Ce chiffre traduit l'intégration, dans le plafond d'emplois, des assistants techniques, des volontaires internationaux et surtout des recrutés sous statut local dans les différents services diplomatiques français à l'étranger.
Mais ce n'est qu'un exemple, même s'il est très parlant.
M. Adrien Gouteyron. Bon exemple !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Si l'on consolide l'exercice, on constate que l'on passe d'un plafond de postes budgétaires de 2 212 000 à un plafond d'équivalents temps plein travaillé de 2 351 000. Ainsi, nous avons une appréhension plus large, plus juste, des effectifs salariés par l'État.
La limite de l'exercice tient précisément à cela. Les démembrements de l'État ne sont pas pris en compte. Or, ils emploient, selon les ministères, une proportion très souvent importante mais variable d'effectifs publics.
Puisque j'aperçois M. le rapporteur spécial pour les crédits de la culture, j'indique que, sur cette mission, manquent nécessairement à l'appel de nombreux opérateurs, c'est-à-dire des établissements publics de l'État qui rétribuent leur propre personnel mais dont les ressources ne proviennent que de l'État ou, en tout cas, très majoritairement de ce dernier. Pour la mission « Culture », cela représenterait globalement près de 40 % des effectifs. Il faut en être conscient.
Prenons maintenant en considération le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire les missions « Enseignement ». Mes chers collègues, je vous précise que les personnels rémunérés directement par les établissements publics locaux d'enseignement, soit les collèges et les lycées, ne sont pas comptabilisés dans le plafond d'emplois du ministère. (Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, fait un signe d'assentiment.) Il en est ainsi des assistants d'éducation, des personnels sous contrats aidés, des derniers emplois-jeunes, bien que toutes ces personnes soient en réalité rémunérées par l'État, par le biais de l'établissement public d'éducation dont l'autonomie est extrêmement réduite, comme nous le savons.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est une lacune dommageable. Il faudrait vraiment que le Parlement ait une vision totale et consolidée de l'emploi de l'État. On pourrait envisager soit d'opter pour une pratique plus large, soit d'amender sur ce point la loi organique relative aux lois de finances.
J'en viens à la deuxième carence relative à la maîtrise de la masse salariale de l'État. Rappelons tout d'abord que cette dernière absorbe chaque année plus de 50 % de la marge de manoeuvre dégagée par le maintien des crédits en zéro volume. Je rappelle aussi que le point « fonction publique » représente 830 millions d'euros.
S'agissant des effectifs, mes chers collègues, aucune véritable maîtrise ne sera possible en l'espèce si le principal ministère employeur, c'est-à-dire l'éducation nationale, n'y participe pas. (M. Alain Lambert acquiesce.) Sur les 131 000 agents publics nouveaux que l'État a recrutés entre 1992 et 2003, 103 000 ont rejoint l'éducation nationale. La place prédominante de cette dernière dans la gestion de l'emploi public est une évidence.
Il convient de rappeler que les effectifs de l'éducation nationale ont progressé de 9 % en onze ans, ce qui tire vers le haut l'évolution globale des effectifs des ministères, lesquels, hors éducation nationale, n'augmenteraient que de 2,6 % sur la même période.
Il faut rappeler aussi que le nombre d'élèves a baissé, pendant le même temps, de 500 000 et que le ministère de l'éducation nationale s'est efforcé d'opérer dans la douleur des redéploiements pour mettre des postes à disposition des zones où ils sont le plus nécessaires.
Je dirai à présent quelques mots sur la progression continue des crédits de rémunération.
Mes chers collègues, sans revalorisation supplémentaire de la valeur du point, les éléments issus en particulier du GVT, le glissement vieillesse technicité, vont, ainsi que l'extension en année pleine de toutes les mesures prises en matière de gestion salariale, engendrer une progression de la rémunération moyenne des personnels en place de 3,8 % en 2006. Je tiens au passage à attirer l'attention sur la poursuite de cette progression : 3 % en 2004, de 3,5 % en 2005, 3,8 % en 2006. Il s'agit là, me semble-t-il, d'un repère utile pour notre assemblée.
Nous savons que les départs en retraite s'accumulent. Nous savons aussi que ce choc démographique est à la fois une chance et un motif de préoccupation.
Il est une chance car, si nous en avons le courage, nous devrions pouvoir arriver à jouer d'un non-remplacement, dans une certaine proportion, des fonctionnaires partant en retraite : il avait été question, du temps de M. Raffarin, d'un sur deux, mais cela n'avait pas été fait.
Il est un motif de préoccupation, car il faut s'attacher - c'est à la mode, cette semaine - aux engagements hors bilan liés aux retraites des fonctionnaires : dans le compte général de l'administration des finances, c'est 890 milliards d'euros qu'il faut comptabiliser à ce titre, soit 55 % du produit intérieur brut.
Mes chers collègues, soyons-en conscients ! Si nous laissons passer l'occasion des grosses cohortes de départs en retraite, nous paierons deux fois.
M. Alain Lambert. Nous n'en aurons pas les moyens !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne sais pas comment nous pourrons payer deux fois ; toujours est-il que nous devrons payer trop de fonctionnaires en activité tout en ayant à assumer les retraites de tous ceux qui partent et à qui nous souhaitons une longue et heureuse retraite.
Soyons bien conscients de cette double peine budgétaire qui risque de s'imposer à nous !
Je terminerai mon propos en évoquant les carences en matière de gestion des ressources humaines et la politique des rémunérations.
Mes chers collègues, il est impossible de réformer l'État sans réformer d'abord la fonction publique. D'ailleurs, monsieur le ministre, c'est une grande joie pour nous de vous savoir ministre de la réforme de l'État, car mieux vaut avoir, dans le Gouvernement, plutôt qu'un électron libre, quelqu'un de responsable,...
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Avec moi, vous êtes tranquille !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... qui a les moyens de s'engager et de tenir ses engagements.
La réforme de l'État peut faire appel à toutes sortes de méthodes : externalisation de fonctions, partenariats entre le public et le privé, simplifications de toutes natures, rapprochements de structures. Vous les avez pratiquées dans une large mesure au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce dont il faut vous donner acte.
Mes chers collègues, pour véritablement utiliser les leviers du changement, il est essentiel de bien conjuguer réforme de l'État, pratique de la loi organique relative aux lois de finances et politique des effectifs.
Il convient, selon la commission des finances, en tout cas selon son rapporteur général, de mettre fin à une gestion égalitariste des emplois par une progression des carrières des fonctionnaires les plus méritants. C'est d'ailleurs ce à quoi la Cour des comptes vous appelle, monsieur le ministre, ainsi que vos collègues.
Enfin, le développement de la rémunération à la performance serait une véritable chance pour l'État. Des expérimentations ont été faites en ce sens. Des contrats de performances peuvent être passés entre des directions ministérielles et la direction du budget. Il est possible de coupler une part individuelle et une part collective dans les rémunérations. Bien entendu, tout cela doit pouvoir se traduire, avec des effectifs gérés au plus serré, par une meilleure productivité de l'administration, à l'aide, notamment, de moyens informatiques plus développés, et doit pouvoir se traduire par des services de l'État remotivés, recalibrés, plus efficaces et confiants en leur avenir.(Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des lois se félicite que le Sénat, sur l'initiative de sa commission des finances, ait décidé de procéder à ce débat sur les effectifs de l'État, débat qui prend place lors de l'examen de l'article d'équilibre, lequel contient désormais, comme M. le rapporteur général vient de le rappeler, un plafond d'autorisations d'emplois.
Ce débat devrait ainsi permettre de s'intéresser de façon globale, pendant quelques minutes, aux effectifs de l'État. C'est là un aspect essentiel du budget, car les effectifs représentent plus de 44 % du budget général en termes de dépenses. Il est tout à fait utile d'avoir cette discussion puisque, par la suite, il ne sera plus question des personnels de l'État que dans le cadre de chacune des missions.
Ce débat intéresse évidemment la commission des lois, qui, à l'occasion de son avis budgétaire sur les crédits du ministère de la fonction publique, a l'habitude de consacrer, plus généralement, une large part de son analyse aux charges de personnels de l'État et à l'évolution de la fonction publique.
D'après les derniers chiffres de l'Observatoire de l'emploi public, plus de 2,5 millions d'agents sont employés par l'État, représentant un peu plus de la moitié des personnels des trois fonctions publiques.
La commission des lois constate que la LOLF devrait permettre d'avoir une meilleure perception des effectifs de l'État, grâce, en particulier, au remplacement dans les lois de finances de la notion d'« emploi budgétaire », jusqu'ici retenue, par celle d'« équivalent temps plein travaillé », ou ETPT, comme vient de le rappeler M. le rapporteur général.
Cette dernière notion permet de mieux appréhender l'ensemble des emplois rémunérés par l'État.
En effet, les ETPT concernent tous les agents effectivement rémunérés par l'État, quel que soit leur statut, qu'ils soient donc titulaires, contractuels ou vacataires. Ils permettent également de comptabiliser désormais les emplois, à proportion non seulement de leur période de présence dans l'année, mais aussi de leur quotité de travail.
En outre, les plafonds d'ETPT couvrent les emplois qui, jusqu'ici financés sur crédits de fonctionnement, n'étaient pas comptés parmi les emplois budgétaires.
Comme je l'ai déjà signalé, les plafonds d'autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique à l'article d'équilibre. Il est établi à 2 351 146 ETPT pour 2006.
Parallèlement, les dépenses de personnels de l'État devraient représenter plus de 118 milliards d'euros, soit plus de 44,4 % du budget général et environ 46 % des recettes fiscales nettes.
La LOLF, en permettant de mieux connaître la réalité des effectifs de l'État et en prévoyant la fixation de plafonds d'autorisations d'emplois, contribue à une meilleure maîtrise des effectifs. Combinés avec les crédits du titre II, alloués aux dépenses de personnels et fixés par programme, les plafonds d'emplois devraient ainsi constituer une limite infranchissable au nombre d'agents susceptibles d'être employés par l'État.
Les efforts fournis pour maîtriser les effectifs de l'État se poursuivent, d'ailleurs, dans le projet de budget pour 2006, puisque la suppression de 5 100 emplois, correspondant à 5 318 ETPT, y est prévue.
Si ce chiffre peut a priori laisser croire à un fléchissement du nombre des suppressions de postes par rapport à 2005, année où était prévue la suppression de plus de 7 000 postes, il apparaît en réalité que l'effort pour maîtriser les effectifs devrait être comparable.
En effet, le faible solde de variation d'emplois s'explique par le fait qu'un nombre important de nouveaux postes devrait également être créé, du fait de la mise en oeuvre de plusieurs réformes. Je citerai les plus significatives : la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école a permis la création de 3 000 emplois, 1 100 étant affectés à la recherche et 1 900 à l'enseignement supérieur, la loi d'orientation et de programmation pour la justice, celle de 500 emplois, et la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, celle de 800 emplois de gendarmes et de 650 emplois de policiers.
À ceux qui considèrent que les propositions de suppressions d'emplois dans le présent projet de loi de finances constituent un effort minime et que l'État devrait réduire plus drastiquement et systématiquement les personnels de l'État, je tiens tout de même à préciser - telle est mon intime conviction - que la baisse des effectifs ne doit pas constituer une fin en soi, un objectif primordial du budget, déconnecté de ses autres éléments.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. Gardant à l'esprit le poids considérable des charges de personnel de l'État dans le budget et l'importance de l'emploi public au sein du marché du travail, j'affirme que la maîtrise des effectifs doit s'accompagner d'une véritable réflexion sur les missions devant être exercées par l'État, les priorités que le Gouvernement se fixe dans l'exercice de ses missions et les moyens affectés à ces dernières.
S'il existe, certes, des secteurs et des services de l'administration dans lesquels des suppressions de postes sont possibles, il convient également de ne pas oublier que d'autres manquent cruellement de personnels. Je rappellerai juste que, lors de l'examen du budget consacré à l'enseignement ou à la sécurité, ou encore d'un projet de loi relatif à la santé ou à la justice, il est toujours fait mention du manque de personnels, y compris par vous, mes chers collègues, à savoir d'infirmières dans les hôpitaux, de juges, de greffiers, d'agents de police ou de gendarmes.
Il nous faut donc faire preuve de cohérence tant dans nos réactions que dans nos discours, s'agissant de la manière d'aborder la question de la fonction publique en général.
Les fonctionnaires participent chaque jour au bon exercice des missions de service public. Ainsi, il est impossible de demander le maintien des services publics en milieu rural et la même qualité du service rendu à tout citoyen sur l'ensemble du territoire, tout en faisant de ces mêmes fonctionnaires la cause, ou l'une des principales causes, du déficit de l'État.
La question de la réduction des effectifs doit être abordée de façon intelligente au cours des prochaines années, dans le contexte des importants départs à la retraite. Ceux-ci devraient constituer une occasion à saisir pour faire évoluer l'organisation des services de l'État. Il y a une liaison étroite entre réorganisation des missions de l'État et emplois de la fonction publique.
Il serait intéressant de connaître les conséquences financières du départ à la retraite d'un grand nombre d'agents sur les dépenses de personnels. En effet, les agents partant à la retraite ne devraient pas être numériquement remplacés à l'échelle de un pour un, certains prônant d'ailleurs le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, comme cela a été dit tout à l'heure.
En outre, les personnels nouvellement recrutés devraient coûter moins cher à l'État employeur, dans la mesure où ils sont plus jeunes et possèdent, en conséquence, une moindre ancienneté.
Monsieur le ministre, ces nombreux départs à la retraite entraîneront-ils une diminution des dépenses de personnels permettant, dès lors, une nouvelle affectation des recettes non utilisées ? Ces gains seront-ils intégralement et directement contrebalancés par le coût des pensions ?
Mes chers collègues, il m'apparaît également nécessaire, à l'occasion de ce débat, d'insister sur l'importante vague de réformes que connaît actuellement le droit de la fonction publique, plus généralement l'emploi public. En effet, toutes ces réformes jouent un rôle dans la modernisation de notre fonction publique, en améliorant l'efficacité des agents de l'État et, indirectement, celle de nos services publics. Elles visent essentiellement à améliorer le service rendu à l'usager, en favorisant les compétences et la performance des agents, ainsi que l'attractivité de la fonction publique.
Tout d'abord, la rémunération au mérite, expérimentée depuis 2004 par les directeurs d'administration centrale de six ministères, devrait être étendue, à partir du 1er janvier 2006, à tous les directeurs d'administration centrale de l'ensemble des ministères. Les préfets et les sous-préfets bénéficient également d'un nouveau système de modulation de prime.
Si la rétribution au mérite doit permettre d'introduire plus de « culture de la performance » et de valoriser le travail des agents, l'établissement de critères d'évaluation peut toutefois s'avérer difficile. Ceux-ci doivent en tout état de cause refléter les résultats au niveau tant quantitatif que qualitatif.
Ensuite, plusieurs réformes législatives sont actuellement en cours de mise en oeuvre.
À la suite de l'adoption de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, plus de 130 000 agents de l'État devraient ainsi faire l'objet d'un transfert progressif vers les collectivités territoriales ou leurs groupements.
Je vous rappelle que, en vertu du dispositif adopté, les services ou parties de services participant à l'exercice des compétences transférées doivent être provisoirement mis à la disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements, puis leur être transférés. Les fonctionnaires ainsi transférés disposeront d'un délai de deux ans pour opter entre l'intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale et le maintien de leur statut antérieur avec une mise en position de détachement illimité.
D'après les informations fournies par le Gouvernement, 10 conventions de mise à disposition ont d'ores et déjà été conclues avec six présidents de région, et 159 avec des présidents de conseils généraux.
D'importantes modifications statutaires ont également été adoptées.
À titre d'exemple, la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a permis d'intégrer dans la fonction publique un certain nombre d'agents non titulaires de l'État.
Enfin, l'ordonnance du 2 août 2005, prise sur le fondement de la loi du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d'urgence pour l'emploi, a permis la suppression de la limite d'âge pour tout recrutement dans la fonction publique et la création des parcours d'accès à la fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière, les PACTE. Cette nouvelle modalité d'accès, réservée aux personnes âgées de seize à vingt-cinq ans pour des emplois de catégorie C, assure une formation en alternance pendant une durée de un à deux ans, à l'issue de laquelle les bénéficiaires peuvent être titularisés.
En conclusion, je souhaite exprimer à nouveau ma satisfaction qu'un tel débat ait pu avoir lieu. Je rappelle en effet que les questions relatives aux personnels de l'État et à la maîtrise des effectifs sont complexes. Et comme l'a dit M. le rapporteur général, ce n'est pas par le non-remplacement systématique d'un départ à la retraite sur deux que nous règlerons les problèmes de façon harmonieuse. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
M. Jacques Mahéas. Exactement !
M. le président. Mes chers collègues, je vous propose d'interrompre maintenant nos travaux.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je demande la parole.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Mes chers collègues, je souhaite vous remercier très sincèrement d'avoir fait en sorte que nous abordions les débats sur les effectifs de la fonction publique et sur l'évolution de la dette avant minuit ! Il y avait en effet un risque important à cet égard, quand, vers dix-sept heures, j'ai cru devoir vous informer du rythme de nos travaux.
Par ailleurs, j'indique aux membres de la commission des finances que celle-ci se réunira pendant la suspension afin d'examiner trois missions précédemment réservées.

References: l'article 27
 L'article 28
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 40
 l'article 25
 l'article 1639
 l'article 1477
 l'article 29
 l'article 51