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Timestamp: 2019-05-21 15:03:45+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1316 DE DICIEMBRE 13 DE 2005
SENTENCIA T-1316 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:CARRERA ADMINISTRATIVA. LOS FUNCIONARIOS QUE OCUPAN EN PROVISIONALIDAD UN CARGO DE CARRERA, PUEDEN SER DESVINCULADOS DEL MISMO, MEDIANTE UN ACTO MOTIVADO, GARANTIZADO CON ELLO EL RESPETO DE SUS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA.
Sentencia T-1316 de diciembre 13 de 2005
Sentencia T-1316 de 2005
Ref.: Expediente T-1185667
Accionante: Javier Eduardo Murcia Cáceres.
En el proceso de revisión del fallo proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Meta el día 2 de agosto de 2005, dentro de la acción de tutela instaurada por Javier Eduardo Murcia Cáceres contra la Fiscalía General de la Nación.
A. Hechos jurídicamente relevantes.
1. El peticionario, Javier Eduardo Murcia Cáceres, se vinculó al cuerpo técnico de la policía judicial el día 22 de octubre de 1990, en el cargo de auxiliar de servicios generales.
2. Posteriormente, el actor logró ascender al cargo de escribiente y luego al de investigador judicial, siendo designado por la dirección seccional Meta, para hacer parte del quinto curso de investigadores de la Fiscalía General de la Nación.
3. El peticionario aprobó el pensum académico exigido y obtuvo el diploma que lo acredita como investigador judicial de la Fiscalía General de la Nación, cargo que ocupó en diferentes departamentos del país durante los últimos años.
4. El día 20 de enero de 2005, en la ciudad de Villavicencio, el peticionario tomó posesión, en provisionalidad, del cargo que venía desempeñando como investigador criminalístico VII en la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación, empleo para el cual fue nombrado mediante Resolución 0-0200 del 12 de enero de 2005.
5. Mediante Resolución 786 del 25 de febrero de 2005, el Fiscal General de la Nación decidió declarar insubsistente el nombramiento del peticionario en el cargo de investigador criminalístico VII de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Villavicencio, sin motivación alguna.
B. Fundamentos de la acción y pretensiones.
El accionante considera que la actuación de la Fiscalía General de la Nación en el presente caso, desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo. En particular, considera que la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción, en el caso de los funcionarios, que como él, ocupan de manera provisional un empleo de carrera administrativa no es absoluta y que por lo tanto el nominador debe informar al funcionario la causa, motivo o razón de su desvinculación de la entidad, cuando no existe una causa de la misma, como sería una investigación disciplinaria o penal.
Por otro lado, el actor considera que a él no le puede ser endilgada la responsabilidad por el hecho de que la fiscalía no haya convocado a un concurso durante los catorce años que estuvo a su servicio.
Posteriormente, el actor señala que como consecuencia de su declaratoria de insubsistencia, sus condiciones de vida se han visto afectadas, pues de su actividad laboral dependen su esposa y sus hijos.
Por último, el actor destaca que promueve la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, pues reconoce que tiene un medio judicial alternativo ante la jurisdicción contencioso administrativa.
C. Oposición a la acción de tutela.
La jefe de la oficina jurídica de la Fiscalía General de la Nación, actuando en representación de esta entidad, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, considerando que pese a que el actor ocupaba un cargo de carrera administrativa, fue nombrado en provisionalidad y por lo tanto, su situación se asemeja a la de un funcionario de libre nombramiento y remoción. Por esta razón, considera que el Fiscal General de la Nación podía hacer uso de la facultad discrecional que le otorga la Constitución para desvincularlo, sin necesidad de motivar el acto respectivo.
Por otro lado, la representante de la entidad accionada considera que el peticionario tiene la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, para controvertir la legalidad de los actos administrativos que decidieron desvincularle, e incluso puede solicitar ante esta jurisdicción, la suspensión provisional del acto, lo cual desplaza la procedencia de la acción de tutela en el presente caso.
En providencia del dos (2) de agosto de 2005, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Meta negó la acción de tutela considerando que el accionante cuenta con otra vía judicial de defensa ante la jurisdicción contencioso administrativa, para buscar la nulidad del acto por medio del cual se le declaró insubsistente.
— Copia de las resoluciones de nombramiento del funcionario Javier Eduardo Murcia Cáceres y de las correspondientes actas de posesión (cdno. 2 - fls. 7-19 y 72-77).
— Copia del acto que declara la insubsistencia del nombramiento del señor Javier Eduardo Murcia Cáceres (cdno. 2 - fl. 20).
— Copia de los certificados de los cursos realizados por el actor (cdno. 2 - fls. 21-30).
— Copia de las peticiones elevadas por el peticionario a la Fiscalía General de la Nación, luego de su declaratoria de insubsistencia (cdno. 2 - fls. 31-32 y 36).
— Copia de las respuestas a dichas peticiones (cdno. 2 - fls. 33-35 y 37-39).
— Copia de los certificados de antecedentes penales y disciplinarios del peticionario (cdno. 2 - fls. 55-57).
En el presente caso, considera el accionante que la declaratoria de insubsistencia del cargo que venía desempeñando en la Fiscalía General de la Nación vulnera sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso. Concretamente, aduce que en su caso, el nominador debió haberle informado la razón de su desvinculación de la entidad, por tratarse de un cargo de carrera administrativa, que se ejerce de manera provisional.
La Fiscalía General de la Nación, por su parte, sostiene que aunque el actor ocupaba un cargo de carrera administrativa, fue nombrado en provisionalidad y por lo tanto, su situación se asemeja a la de un funcionario de libre nombramiento y remoción, del cual se presume que ha sido retirado para mejorar el servicio. Adicionalmente, ha considerado que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Frente a estas circunstancias, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si los funcionarios que ocupan de manera provisional un cargo de carrera administrativa deben recibir el mismo tratamiento de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, es decir, si pueden ser desvinculados de sus cargos mediante actos administrativo que no tengan ninguna motivación.
Comoquiera que el problema jurídico planteado, ya ha sido objeto de estudio por parte de esta corporación, esta sentencia de reiteración de jurisprudencia tendrá la siguiente estructura: de manera preliminar, la Corte abordará el tema de la procedibilidad de la acción de tutela en el presente caso. Posteriormente, la Sala reiterará su jurisprudencia relativa a la estabilidad laboral de aquellos funcionarios que —de manera provisional— ocupan un cargo de carrera administrativa. En esa línea de análisis, antes de decidir el caso concreto, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional que ha establecido el deber de motivación del acto que desvincula a un trabajador, que provisionalmente, ocupa un cargo de carrera administrativa.
El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela, como medio de defensa excepcional, solo procede cuando quien la invoque no disponga de otro mecanismo judicial, o cuando se ejerza como un instrumento transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable.
De la misma forma, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo sexto, dispone que, aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, estos se deberán analizar en concreto, y teniendo en cuenta para ello la eficacia de los mismos y las circunstancias fácticas de cada caso.
En principio, en aquellos casos en los que los particulares pretenden que por vía de la acción de tutela se declare la nulidad de un acto administrativo, o se reintegre a un trabajador a su cargo, la jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar que las acciones contencioso administrativas son el mecanismo judicial ordinario y la vía judicial natural que el legislador ha establecido para que los particulares logren la nulidad de un acto administrativo que desconoce sus derechos fundamentales. Sobre el particular, sostuvo la Corte en la Sentencia T-343 de 2001:
Esta acción tiene por objeto la protección directa de los derechos subjetivos de la persona amparados en una norma jurídica y desconocidos por el acto administrativo. En ella se le brindan al actor todas las posibilidades probatorias para que demuestre la ilicitud del acto acusado y logre que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño” (Sent. T-343/2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Adicionalmente, en este tipo de casos, el administrado tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo, lo cual obliga a que la procedibilidad de la acción de tutela deba ser objeto de un análisis más exigente y cuidadoso, en tanto que la vía judicial ordinaria con que cuenta el particular, es un mecanismo judicial eficiente que permite la protección eficaz de sus derechos.
Ahora bien, cuando lo pretendido es lograr que por vía de tutela se reintegre a un trabajador a su cargo, esta corporación ha sido igualmente clara en señalar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida ante la jurisdicción contencioso administrativa, es la vía judicial por naturaleza para resolver esta petición. Sin embargo, solo en el evento en que los derechos fundamentales afectados con dicha desvinculación se encuentren expuestos a un perjuicio irremediable —en particular el derecho al mínimo vital— será la acción de tutela el mecanismo judicial idóneo para protegerlos de manera transitoria.
En el presente caso, el actor afirma bajo la gravedad del juramento, que tanto él como su familia dependen económicamente de su salario como investigador judicial VII en la Fiscalía General de la Nación, y que dicha fuente de ingresos fue el respaldo de la refinanciación de un crédito bancario que tiene en la actualidad. Estas afirmaciones no fueron desvirtuadas o controvertidas en ningún momento, y por lo tanto, confirman que el derecho al mínimo vital del peticionario y de su familia puede verse vulnerado con la decisión de declaratoria de insubsistencia del funcionario, de lo cual se colige que el perjuicio irremediable alegado está igualmente acreditado.
De acuerdo con lo anterior, esta Sala de Revisión considera viable la presente acción de tutela, razón por la cual reiterará su jurisprudencia constitucional sobre esta materia.
4. La estabilidad laboral intermedia de aquellos funcionarios que de manera provisional ocupan un cargo de carrera administrativa. Reiteración de jurisprudencia.
Según lo ha manifestado la Corte, la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad, y aunque dicha estabilidad no es la misma de quien lo hace en propiedad, tampoco puede equiparse su condición laboral a aquella del funcionario de libre nombramiento y remoción, quien tiene una estabilidad laboral precaria en virtud de la facultad discrecional del empleador.
Esta regla de la jurisprudencia constitucional encuentra su justificación en la naturaleza de las funciones asumidas por los empleados de libre nombramiento y remoción, quienes a diferencia de los trabajadores de carrera administrativa, desempeñan cargos de manejo y de confianza que obedecen a relaciones subjetivas, puesto que la escogencia del colaborador se realiza por motivos personales de confianza o por razones ligadas a la ejecución de una política pública. En este sentido, se considera que la relación entre el nominador y el funcionario, en este tipo de casos es intuitu personae.
Por el contrario, en el caso de los empleados de carrera administrativa, la naturaleza de las funciones asumidas por el trabajador, aun cuando las realice de forma provisional, no depende, en principio, de una relación de confianza con el nominador, razón por la cual, el funcionario goza de una estabilidad laboral mayor que aquella que tiene el empleado de libre nombramiento y remoción. Esta fue la posición de la Corte en la Sentencia T-800 de 1998:
No obstante, cabe aclarar que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad. La administración solo podría desvincularlo por motivos disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar (1) (Sent. T-800/98. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
“Encuentra la Sala que no puede equipararse la situación de quien ocupa en provisionalidad un empleo de carrera, con la de quien ha sido designado para desempeñarse en un empleo de libre nombramiento y remoción. Si bien el empleado en provisionalidad no tiene la misma estabilidad de quien ha ingresado en la carrera, en cuanto que no ha ingresado mediante concurso de méritos, ni está sujeto a calificación de servicios, su permanencia en el cargo no depende de una facultad discrecional del nominador. Tal facultad se predica de los empleos de libre nombramiento y remoción y no puede extenderse a los empleos de carrera aun cuando sean ocupados en provisionalidad. En este evento, el retiro del empleado solo puede obedecer a que el cargo se va a proveer por el sistema de méritos, o a la existencia de una razón suficiente desde la perspectiva del servicio” (Sent. T-1240/2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En síntesis, aquel funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa de manera provisional tiene un estabilidad laboral intermedia, pues si bien no goza de todas las prerrogativas del funcionario de carrera administrativa, en ningún caso puede recibir el tratamiento del funcionario que se nombra y remueve de manera libre, pues el proceder en este último caso depende de la existencia de una relación de confianza con el nominador, circunstancia que no tiene ocurrencia en los cargos de carrera aun cuando hayan sido provistos en provisionalidad.
5. El acto administrativo de declaratoria de insubsistencia de un trabajador que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera administrativa debe ser motivado. Reiteración de jurisprudencia.
Teniendo en cuenta que la estabilidad laboral de un funcionario que de manera provisional ocupa un cargo de carrera administrativa, no es igual a la de un funcionario de libre nombramiento y remoción, esta corporación ha sostenido que el acto administrativo que declara la insubsistencia del trabajador que ocupa en interinidad el cargo de carrera, debe ser motivado; motivación en la que deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado.
Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, y adicionalmente, porque la desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que deben existir motivos fundados para que la administración prescinda de los servicios de su funcionario. La ausencia de motivación específica, en consecuencia, lesiona los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del trabajador, que de manera provisional, ocupa un cargo de carrera administrativa. Sobre el particular, sostuvo la Corte en la Sentencia SU-250 de 1998:
Y si ello ocurre (desvinculación sin motivación) se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 Constitución Política para “actuaciones judiciales y administrativas”, porque se coloca en indefensión a la persona afectada, ya que no puede hacer una real defensa jurídica y esto repercute en el acceso a la justicia establecido en el artículo 229 Constitución Política” (Sent. SU-250/98. Alejandro Martínez Caballero).
En el caso concreto de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional ha reiterado esta regla en numerosos pronunciamientos (2) . Así por ejemplo, en la Sentencia T-031 de 2005, la Corte decidió conceder la tutela promovida por un investigador judicial del Cuerpo Técnico de Investigación (Seccional del Valle del Cauca) que fue declarado insubsistente, mediante una resolución que carecía de motivación. Una vez verificada esta situación, la Corte decidió dejar sin efectos la resolución que le declaró insubsistente. En su pronunciamiento la Corte consideró:
“Ciertamente, del análisis de los documentos obrantes en el expediente, se pudo determinar que la resolución por medio de la cual se declaró la insubsistencia del actor de su cargo de investigador judicial 1, carece de toda motivación, además, de que de la misma tampoco se puede inferir que dicha decisión se tomó con el fin de garantizar y propender por el interés general.
Por ello, siguiendo la posición jurisprudencial ya decantada por esta corporación en casos anteriores, resulta necesario aplicar el mismo criterio dispuesto en aquellos asuntos, en el sentido de que los actos por medio de los cuales se declare la insubsistencia de un funcionario que venía desempeñando de manera transitoria o provisional un cargo de carrera, deberá estar motivado, con el fin de garantizar el respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de quien se ve afectado con dicho acto” (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Recientemente, en la Sentencia T-1162 de 2005, con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte recordó que la estabilidad laboral intermedia de los funcionarios que de manera provisional ocupan un cargo de carrera administrativa, exige que la Fiscalía General de la Nación motive el acto administrativo, lo cual se constituye en un derecho constitucional del trabajador, susceptible de protección a través de la acción de tutela. Adicionalmente, la Sala de Revisión consideró que si una vez conminada por parte del juez de tutela, la fiscalía se abstiene de motivar el acto, el funcionario debe ser reintegrado a la entidad, pues se entiende que no hay razones para su despido. Al respecto sostuvo la Corte:
“De este modo, no obstante que, como se ha señalado, el acto de desvinculación de un empleado que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera que se produce sin motivación alguna es susceptible de controversia en la vía contencioso administrativa, la jurisprudencia constitucional ha configurado como un derecho constitucional la motivación del acto de desvinculación de un empleo de carrera que se ocupa en provisionalidad, razón por la cual el mismo es susceptible de protección autónoma por la vía de la acción de tutela.
Por todas las consideraciones anteriores, la orden de amparo consistirá en obtener que la administración motive el acto de desvinculación, si existen motivos para ella, caso en el que si la afectada lo considera, puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si la Fiscalía General de la Nación niega la motivación del acto de desvinculación, no obstante la conminación del juez de tutela, tal situación equivale a la aceptación de que no existe motivo alguno para la misma, distinto del arbitrio del nominador, razón por la cual cabe que en sede de tutela se ordene el reintegro, hasta tanto se produzca el respectivo concurso de méritos o la desvinculación se produzca por razones que la hagan justificada” (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
Vistas las anteriores consideraciones, resulta clara la posición sentada por esta corporación, en el sentido de que los funcionarios que ocupan en provisionalidad un cargo de carrera, pueden ser desvinculados del mismo, mediante un acto motivado, garantizando con ello el respeto de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
— El peticionario, Javier Eduardo Murcia Cáceres, se vinculó al cuerpo técnico de la policía judicial el día 22 de octubre de 1990, en el cargo de auxiliar de servicios generales.
— Posteriormente, el actor logró ascender al cargo de escribiente y luego al de investigador judicial, siendo designado por la dirección seccional Meta, para hacer parte del quinto curso de investigadores de la Fiscalía General de la Nación.
— El accionante aprobó el pensum académico exigido y obtuvo el diploma que lo acredita como investigador judicial de la Fiscalía General de la Nación, cargo que ocupó en diferentes departamentos del país durante los últimos años.
— El día 20 de enero de 2005, en la ciudad de Villavicencio, el peticionario tomó posesión del cargo que venía desempeñando como investigador criminalístico VII en la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación, cargo para el cual fue nombrado mediante Resolución 0-0200 del 12 de enero de 2005.
— Mediante Resolución 786 del 25 de febrero de 2005, el Fiscal General de la Nación decidió declarar insubsistente el nombramiento del peticionario en el cargo de investigador criminalístico VII de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Villavicencio, sin motivación alguna.
Confrontada la situación fáctica de este proceso de tutela con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, concluye esta Sala de Revisión, que efectivamente, habrá de concederse el amparo constitucional solicitado por el actor Javier Eduardo Murcia Cáceres, al encontrar que, efectivamente, la Fiscalía General de la Nación desconoció su derecho fundamental al debido proceso.
Concretamente, del análisis del material probatorio allegado al proceso de tutela, se puede determinar que la resolución por medio de la cual se declaró la insubsistencia del actor de su cargo de investigador judicial VII, carece de toda motivación, y de la misma tampoco se puede inferir que dicha decisión se tomó con el fin de garantizar y propender por el interés general o una mejora del servicio.
Por esta razón, siguiendo el precedente jurisprudencial sentado por esta corporación, resulta necesario aplicar el mismo criterio dispuesto en aquellos casos, en el sentido de que los actos por medio de los cuales se declare la insubsistencia de un funcionario que venía desempeñando de manera provisional un cargo de carrera, debe estar motivado, con el fin de que se garantice el respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de quien se ve afectado con dicha decisión; motivación que por lo mismo debe contener las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a dicho funcionario, sin que resulten válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente del sujeto desvinculado.
Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión concederá la tutela como mecanismo transitorio y protegerá el derecho fundamental al debido proceso del peticionario. En consecuencia, se ordenará a la Fiscalía General de la Nación que dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a expedir el acto administrativo correspondiente a la motivación de la declaratoria de insubsistencia del señor Javier Eduardo Murcia Cáceres del cargo que venía desempeñando en dicha entidad.
En caso de que no se cumpliera con la orden anterior, la Fiscalía General de la Nación deberá reintegrar al actor a su cargo —si este no se encontrare ya ocupado por otro trabajador—, o a uno equivalente al que venía ocupando.
Adicionalmente, se advertirá al peticionario, que contra el acto que motive la declaratoria de su desvinculación de la Fiscalía General de la Nación procederán las acciones contencioso administrativas correspondientes, y que los términos para interponer dichas acciones se contarán a partir de la notificación del acto que se expida, de conformidad con las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Javier Eduardo Murcia Cáceres y como consecuencia de lo anterior REVOCAR el fallo proferido el 2 de agosto de 2005 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Meta.
2. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 0-0786 del 25 de febrero de 2005 mediante la cual el Fiscal General de la Nación, declaró insubsistente el nombramiento de Javier Eduardo Murcia Cáceres en el cargo de investigador judicial VII, de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Villavicencio.
3. ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación, que dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a expedir el acto administrativo con la correspondiente motivación de la declaratoria de insubsistencia del señor Javier Eduardo Murcia Cáceres del cargo que venía desempeñando en dicha entidad.
Si no se cumpliere con la orden impartida en este numeral, la Fiscalía General de la Nación deberá reintegrar el actor a su cargo —si este no se encontrare ya ocupado por otro trabajador—, o a uno equivalente al que venía ocupando.
4. ADVERTIR al accionante, que contra el acto que motive la declaratoria de su desvinculación de la Fiscalía General de la Nación procederán las acciones contencioso administrativas correspondientes, y que los términos para la presentación de las mismas se contarán a partir de la notificación del acto que se expida, de conformidad con las normas del Código Contencioso Administrativo.
(2) Ver, entre otras, las sentencias T-884 de 2002, T-1206 de 2004, T-031 de 2005, T-1162 de 2005.

References: Resolución 
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 artículo 86
 artículo 29
 artículo 229
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