Source: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_24/artigos/enten_lrf.htm
Timestamp: 2014-09-30 23:59:04+00:00

Document:
Artigo de Edson Ronaldo Nascimento
Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal: LC 101 de 4 de Maio de 2000
Analista de Finan�as e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional
E:mail: eronaldo@uol.com.br
Ilvo Debus
Consultor de Or�amentos
E:mail: idebus@uol.com.br Sum�rio: 1. INTRODU��O 2. Nota eXplicativa 3. Origens e experi�ncias anteriores 4. O que � a Lei de Responsabilidade Fiscal? 5. Disposi��es preliminares 6. Planejamento 7. Receita p�blica 8. Despesa p�blica 9. transfer�ncias volunt�rias 10. destina��o de recursos para o setor privado 11. d�vida e endividamento p�blico 12. gest�o patrimonial 13. transpar�ncia, controle e fiscalIza��o 14. disposi��es finais e transit�rias 15. puni��es para o n�o cumprimento da lei LC 101 16. os dez mandamentos de gest�o fiscal respons�vel 17. refer�ncias bibliogr�ficas
A vig�ncia da Lei de Responsabilidade Fiscal  Lei Complementar n� 101, de 04 de maio de 2000, abre perspectivas para uma nova fase na administra��o p�blica brasileira. A sociedade espera que a partir de agora efici�ncia e a racionalidade substituam aquelas velhas e perniciosas pr�ticas, que por muito tempo marcaram a imagem dos homens p�blicos neste Pa�s, contribuindo para o descr�dito das institui��es que simbolizam a democracia e o estado de direito. Exemplos desse passado que todos os brasileiros querem mudar s�o os gastos sem prop�sitos claros, carentes de qualquer planejamento objetivo e competente; o endividamento para muito al�m de limites toler�veis e a m� gest�o de recursos, em despesas n�o condizentes com as atividades final�sticas do Estado; o dinheiro p�blico desviado atrav�s de esquemas de fraudes e corrup��o, que prosperaram, de forma quase sempre impune, pelo Pa�s afora. Bem a prop�sito, n�o ser� por esta raz�o que a carga tribut�ria imposta aos brasileiros ultrapassa a de muitas economias mais desenvolvidas, onerando os assalariados e as empresas, al�m de inibir o investimento produtivo?
Deve-se admitir que a LRF n�o nasce perfeita e acabada; muito ao contr�rio, ser� imperioso aperfei�o�-la, de modo que resulte exeq��vel e operacional, facilitando o trabalho daqueles que desejam o seu sucesso. Argumenta-se que o texto afronta o pacto federativo, invadindo a autonomia dos Poderes e restringindo a escolha de prioridades por parte de Estados e Munic�pios. Neste sentido, lembramos o pronunciamento recente do Supremo Tribunal Federal em rela��o a ADIN n� 2.238, o que demonstra que a Corte Suprema n�o v� desarmonia entre a LC 101 e a Constitui��o Federal. Apesar dos in�meros questionamentos ao texto da LRF, observados principalmente ap�s a sua san��o em maio de 2000(1), ela re�ne um conjunto de normas e princ�pios de valor inquestion�vel. Da� porque, a despeito de eventuais imperfei��es que lhe possam ser atribu�das, existe uma grande expectativa de que seus efeitos ben�ficos, superem as dificuldades iniciais observadas na sua implanta��o.
Nestes tempos de crise econ�mica e social pelos quais o Pa�s vem atravessando, torna-se inadi�vel a busca por novas pr�ticas de gest�o para a �rea governamental. De outra sorte, compromete-se o pr�prio futuro do Brasil, que deseja tornar-se uma pot�ncia econ�mica ainda neste limiar de S�culo.
Esperamos que o presente texto auxilie de alguma forma a todos aqueles que necessitam de um guia pr�tico e orientador para uma boa compreens�o e entendimento da LRF. Ser�o bem-vindas as cr�ticas e sugest�es que possam torn�-lo mais apto a atingir os seus prop�sitos.
2. Nota explicativa
Com o objetivo de facilitar o seu manuseio, o conte�do deste trabalho acha-se dividido em t�picos numerados, organizados na mesma ordem e seq��ncia em que se encontram no texto da LRF. Os pontos para os quais se deseja chamar a aten��o do leitor estar�o assinalados ora em negrito, ora sublinhado, it�lico, sombreado, ou combina��o destes.
O c�lculo do resultado prim�rio aparece em v�rios momentos dentro deste trabalho. Tal procedimento visa � compreens�o, atrav�s de exemplos, deste que � um dos indicadores fiscais mais importantes no estudo das finan�as p�blicas no Brasil. Ao final, apresentamos um breve resumo de dispositivos fundamentais da LRF, em formato denominado "Os dez mandamentos da Responsabilidade Fiscal", al�m do texto final da Lei de Crimes. 3. Origens e experi�ncias anteriores
A prolongada situa��o de d�ficit e endividamento cr�nico tem inviabilizado o Estado brasileiro como provedor de necessidades b�sicas indeleg�veis, dentre elas a educa��o, a sa�de p�blica, a previd�ncia e a seguran�a dos cidad�os.
E as raz�es que levaram, n�o s� o Brasil, mas, a maioria dos chamados pa�ses em desenvolvimento, a uma situa��o de desequil�brios fiscais, residem, em boa parte, na indisciplina fiscal e na falta de diretrizes e de mentalidade voltada para o planejamento, para a busca de efici�ncia e de coordena��o entre as diferentes esferas de governo. Esses fatores v�m somar-se a outras tantas mazelas, que tornam o aparelho estatal caro e ineficiente, gerando, muitas vezes, descr�dito e frustra��o em toda a sociedade.
Diversos outros pa�ses que passaram por situa��es semelhantes e desenvolveram iniciativas corajosas para reverter quadros de inefici�ncia e mau desempenho do setor p�blico, hoje apresentam resultados animadores em decorr�ncia desse esfor�o.
Vale citar, por exemplo, o caso da Nova Zel�ndia, ap�s a introdu��o do Fiscal Responsibility Act, de 1994; da Comunidade Econ�mica Europ�ia, a partir do Tratado de Maastricht; e dos Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram � edi��o do Budget Enforcement Act, aliado ao princ�pio da "accountability". Estes exemplos foram tomados como refer�ncia para a elabora��o da nossa Lei de Responsabilidade Fiscal . Isto n�o significa, no entanto, que a formula��o da LC 101 deve-se apenas a uma inspira��o externa, j� que n�o existe manual �timo de finan�as p�blicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer na��o. Al�m das refer�ncias externas, cumpre ressaltar que o Governo Federal, atrav�s da Secretaria do Tesouro Nacional vem realizando, desde 1995, Programas de Ajuste Fiscal junto aos governos estaduais que refinanciaram as suas d�vidas a partir do Voto CMN 162/95 e a partir da Lei 9.496/97. Esses Programas trazem em seu n�cleo as principais premissas da LRF - metas de resultados fiscais, limites para endividamento e para gastos com pessoal, limites para gastos com investimentos - al�m da defini��o e da utiliza��o dos principais par�metros constantes no texto final da Lei  Receita Corrente L�quida, Resultado Prim�rio, trajet�ria de endividamento, etc.
A Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000 �, portanto, antes de mais nada, "verde-amarela", elaborada para atender �s expectativas da nossa sociedade, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos p�blicos. 4. O que � a Lei de Responsabilidade Fiscal?
A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n � 101, de 4/5/2000, destina-se a regulamentar a Constitui��o Federal, na parte da Tributa��o e do Or�amento (T�tulo VI), cujo Cap�tulo II estabelece as normas gerais de finan�as p�blicas a serem observadas pelos tr�s n�veis de governo: federal, estadual e municipal.
A LRF n�o substitui nem revoga a Lei n� 4.320/64, que normatiza as finan�as p�blicas no Pa�s, h� mais de 36 anos. Embora a Constitui��o Federal tenha determinado a edi��o de uma nova lei dispondo sobre esse assunto, tal provid�ncia ainda carece de conclus�o. J� existem no Congresso Nacional alguns projetos de lei em discuss�o e cuja aprova��o levar� algum tempo, visto tratar-se de tema complexo e que exige estudos aprofundados, al�m de vontade pol�tica para sua concretiza��o.
A LRF atende tamb�m ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da Uni�o a partir de Lei Complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n � 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF).
Tamb�m afirmam alguns juristas e estudiosos das finan�as p�blicas que a LRF atende � prescri��o do artigo 165 da CF, mais precisamente, o inciso II do par�grafo 9�. De acordo com o citado artigo, "...Cabe � Lei Complementar estabelecer normas de gest�o financeira e patrimonial da administra��o direta e indireta, bem como condi��es para a institui��o e funcionamento de Fundos". Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender � prescri��o do artigo 250 da CF de 1988 que determina, verbis:
"Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benef�cios concedidos pelo regime geral de previd�ncia social, em adi��o aos recursos de sua arrecada��o, a Uni�o poder� constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que dispor� sobre a natureza e administra��o desse fundo."
5. Disposi��es preliminares
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal est� explicitado no seu art. 1�, e consiste em estabelecer "normas de finan�as p�blicas voltadas para a responsabilidade na gest�o fiscal".
Por sua vez, o par�grafo primeiro desse mesmo artigo define o que se entende como responsabilidade na gest�o fiscal, abrangendo os seguintes postulados:
a��o planejada e transparente
preven��o de riscos e corre��o de desvios que afetem o equil�brio das contas p�blicas
garantia de equil�brio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condi��es para a ren�ncia de receita e a gera��o de despesas com pessoal, seguridade, d�vida, opera��es de cr�dito, concess�o de garantia e inscri��o em restos a pagar.
A seguir, algumas considera��es sobre o que est� subentendido em cada um destes pressupostos.
Diversos pontos da LRF enfatizam a a��o planejada e transparente na administra��o p�blica. A��o planejada nada mais � do que aquela baseada em planos previamente tra�ados e, no caso do servi�o p�blico, sujeitos � aprecia��o e aprova��o da inst�ncia legislativa. Tr�s s�o os instrumentos de planejamento do gasto p�blico, previstos na Constitui��o e agora revigorados pela nova lei: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO e a Lei Or�ament�ria Anual - LOA.
Por sua vez a transpar�ncia ser� alcan�ada atrav�s do conhecimento e da participa��o da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados � arrecada��o de receitas e � realiza��o de despesas pelo poder p�blico. Para esse fim diversos mecanismos est�o sendo institu�dos pela LRF, dentre eles:
a participa��o popular na discuss�o e elabora��o dos planos e or�amentos j� referidos (artigo 48, par�grafo �nico);
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerc�cio, para consulta e aprecia��o pelos cidad�os e institui��es da sociedade;
a emiss�o de relat�rios peri�dicos de gest�o fiscal e de execu��o or�ament�ria, igualmente de acesso p�blico e ampla divulga��o.
A preven��o de riscos, da mesma forma que a corre��o de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confi�vel. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a ado��o de mecanismos para neutralizar o impacto de situa��es contingentes, tais como a��es judiciais e outros eventos n�o corriqueiros. Tais eventualidades ser�o atendidas com os recursos da reserva de conting�ncia, a ser prevista na LDO e materializada no or�amento anual de todos os entes federados.
J� as corre��es de desvios dar-se-�o pela elimina��o dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos pr�ticos, se a despesa de pessoal em determinado per�odo exceder os limites previstos na lei, provid�ncias ser�o tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos par�metros, seja pela redu��o da jornada de trabalho, extin��o de gratifica��es e cargos comissionados, culminando com a demiss�o de servidores, sejam eles est�veis ou n�o.
5.1. A Lei 4320/64
Como j� asseveramos, a LC 101/00 n�o revoga a Lei n� 4.320/64. Os objetivos das duas legisla��es s�o distintos. Enquanto a Lei n� 4320/64 se refere a normas gerais para a elabora��o e controle dos or�amentos e balan�os, a LRF estabelece normas de finan�as p�blicas voltadas para a gest�o fiscal. Por outro lado, a CF deu � Lei n� 4.320/64 o status de Lei Complementar. No entanto, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jur�dicas , prevalece a vontade da Lei mais recente. Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas altera��es sofridas pela Lei n� 4.320/64, quais sejam:
Conceito de d�vida fundada;
Conceito de empresa estatal dependente;
Algumas classifica��es or�ament�rias.
Finalmente, a LRF atribui � contabilidade p�blica novas fun��es no controle or�ament�rio e financeiro, garantindo-lhe um car�ter mais gerencial. Com a LRF, as informa��es cont�beis passar�o a interessar n�o apenas � administra��o p�blica e os seus gestores. A sociedade ir� tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscaliza��o das contas p�blicas.
5.2. Receita Corrente L�quida
O Cap�tulo I apresenta o conceito mais importante na operacionaliza��o da LC 101: a Receita Corrente L�quida - RCL. Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como par�metro na verifica��o das despesas com pessoal, de acordo com o texto da LC 82/95 e nos termos da LC 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente). De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal n�o poderia ultrapassar o percentual de 60% da RCL. A defini��o de despesa total com pessoal, no primeiro caso, correspondia �s despesas totais com pessoal ativo e inativo da administra��o direta e indireta, inclusive funda��es, empresas p�blicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios.
A LC 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, al�m de especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos (adicionais, gratifica��es, horas extras, etc.). Al�m disso, a LC 96/99 retirava do c�mputo das despesas com pessoal os gastos relativos �s demiss�es incentivadas (PDV). Havia o cuidado tamb�m no sentido de evitar a dupla contagem das receitas correntes, o que representa desvio em rela��o � real participa��o da folha de pessoal nas receitas p�blicas. (2)
Analisando com cuidado a defini��o de RCL , de acordo com a LC 101, observamos que continua o legislador preocupado em identificar aquelas receitas dispon�veis � Uni�o, aos Estados e Munic�pios para a realiza��o de despesas com pessoal, gastos com servi�os de terceiros, pagamento de d�vidas, etc. Para tanto, a partir da receita corrente total chega-se � RCL estadual, por exemplo, extraindo-se as transfer�ncias constitucionais(3), a contribui��o de servidores para o custeio de sistema de previd�ncia e assist�ncia, as compensa��es referentes � Lei n� 9.796/99, (a chamada Lei Hauly)(4). Al�m disso, ser�o computados no c�lculo da RCL dos Estados os valores pagos e recebidos da Lei Complementar n� 87 (Lei Kandir) e os valores pagos e recebidos do Fundo de Manuten��o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza��o do Magist�rio - FUNDEF. Neste caso, valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e saldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos valores recebidos), este resultado diminuir� o valor final da RCL.
No caso dos Munic�pios, a RCL corresponde � receita corrente total, subtra�das as contribui��es ao regime pr�prio de previd�ncia e assist�ncia social (quando houver), al�m das compensa��es relativas � Lei Hauly. Observe-se que, como os Munic�pios n�o realizam transfer�ncias constitucionais a outros entes, sua RCL poder� corresponder simplesmente � sua receita corrente total(5). O quadro a seguir apresenta o c�lculo da RCL, nos termos da LC 101. � importante, antes de mais nada, separar o FUNDEF das receitas correntes (o retorno, quando houver).
Composi��o do c�lculo da RCL Municipal
Um exerc�cio pr�tico para o c�lculo da RCL ser� apresentado na p�gina 47. Existe ainda, uma importante especificidade em rela��o ao c�lculo da RCL, no que diz respeito ao seu per�odo de apura��o. De acordo com o par�grafo 3� do artigo 2� da LRF, "a receita corrente l�quida ser� apurada somando-se as receitas arrecadadas no m�s em refer�ncia e nos onze anteriores, exclu�das as duplicidades". Isto significa que a verifica��o da RCL deve ser para o per�odo de um ano, n�o necessariamente o ano civil. Por exemplo: se desejamos verificar a RCL em maio de um determinado exerc�cio financeiro, devemos contar as receitas arrecadadas desde junho do exerc�cio anterior. Observe-se o exemplo a seguir:
C�lculo da RCL em maio/2000
Para calcular a RCL em maio de 2000, devemos somar a RCL deste m�s com a RCL dos onze meses anteriores. Neste caso, de acordo com os dados apresentados no Quadro 1, chegamos a uma RCL igual a R$ 1.530,00. Para tanto, somamos os resultados verificados a partir de junho de 1999 (totalizando 12 meses). Este resultado ser� publicado no Relat�rio de Gest�o Fiscal, de acordo com a LC 101, sendo denominador para a verifica��o dos limites de pessoal, d�vida consolidada, opera��es de aro�s e garantias concedidas, constantes do referido Relat�rio.
5.3. Empresa Estatal Dependente
Com rela��o ao conceito de empresa estatal dependente, grande d�vida do primeiro cap�tulo da LRF, sua defini��o acompanha proposta encaminhada ao Senado Federal, nos termos do artigo 30 (referente aos limites de endividamento e opera��es de cr�dito): de acordo com a referida proposta, empresa estatal dependente vem a ser aquela controlada pelo ente da Federa��o, que tenha recebido do controlador no �ltimo exerc�cio e para a qual haja previs�o or�ament�ria no exerc�cio corrente, de recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal e custeio, exclu�dos aqueles recursos provenientes de aumento de participa��o acion�ria. Outro fato importante em rela��o �s empresas estatais dependentes � que elas continuar�o sendo regidas pela Lei 6.404/76, apesar de suas receitas comporem a base de c�lculo da RCL dos entes que as financiarem. Considerando que as transfer�ncias para pagamento de pessoal dessas empresas entrar�o nos limites de pessoal do executivo, nada mais justo que as suas receitas fa�am parte da base de c�lculo da RCL.
Finalmente, a escritura��o de qualquer entidade que seja contemplada no or�amento dever� observar todos os procedimentos expedidos para a administra��o direta, mesmo estando esta sujeita � Lei 6.404/76. Neste caso, a entidade dever� obedecer �s duas legisla��es (4320/64 e 6.404/76). A escritura��o cont�bil ser� �nica, mas as demonstra��es poder�o ser diferentes.
A Constitui��o de 1988 tratou de institucionalizar a integra��o entre os processos de planejamento e or�amento(6), ao tornar compuls�ria a elabora��o dos tr�s instrumentos b�sicos para esse fim. O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado �s a��es de longo prazo, coincidindo com a dura��o de um mandato do Chefe do Executivo; o Or�amento Anual, para discriminar os gastos de um exerc�cio financeiro; e, a Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO, para servir de elo de liga��o entre os dois instrumentos.
A LRF procura aperfei�oar a sistem�tica tra�ada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes fun��es aos dois �ltimos dispositivos legais.
6.1 Plano Plurianual
Previsto no Art. 165, inciso I, da Constitui��o Federal, o PPA tem a fun��o de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administra��o para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um per�odo de quatro anos. Nosso entendimento � que n�o se aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposi��es concernentes � regionaliza��o, pois, conforme se depreende da leitura do par�grafo 7� do referido mandamento, s�o elas mais pertinentes ao PPA federal.
O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipa��o, em cento e vinte dias do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (at� o final de maio), al�m da elabora��o de um Anexo de Pol�tica Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da pol�tica econ�mica nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma certa uniformidade de linhas de a��o entre as esferas federal, estadual e municipal, de modo a lograr-se o m�ximo de resultado nas a��es desenvolvidas, com o m�nimo de conflitos e superposi��es. No entanto, essa parte acabou sendo vetada pelo Presidente da Rep�blica, sob o argumento de que a exig�idade do prazo inviabilizaria o aperfei�oamento metodol�gico do PPA, bem como a sele��o mais criteriosa de programas e a��es priorit�rias de governo.
6.2 Lei de Diretrizes Or�ament�rias - LDO
A LDO, na sua concep��o inicial, tinha como fun��o b�sica orientar a elabora��o dos or�amentos anuais, al�m de estabelecer as prioridades e metas da administra��o, no exerc�cio financeiro subseq�ente.
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes prerrogativas, sendo as mais importantes:
dispor sobre o equil�brio entre receitas e despesas;
estabelecer crit�rios e formas de limita��o de empenho, na ocorr�ncia de:
arrecada��o da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado prim�rio e nominal;
necessidade de se reconduzir a d�vida aos limites estabelecidos.
aprova��o de normas para o controle de custos e � avalia��o dos resultados dos programas financiados pelo or�amento;
disciplinamento das transfer�ncias de recursos a entidades p�blicas e privadas;
defini��o do resultado prim�rio a ser obtido com vistas � redu��o do montante da d�vida e das despesas com juros;
limita��es � expans�o de despesas obrigat�rias de car�ter continuado.
De acordo com a doutrina, a LDO dever� estabelecer os par�metros necess�rios � aloca��o dos recursos no or�amento anual, de forma a garantir, dentro do poss�vel, a realiza��o das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo de liga��o entre o PPA e os or�amentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano � estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exerc�cio.
J� conforme o artigo 35, do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias - ADCT, da Constitui��o Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes or�ament�rias ser� encaminhado at� oito meses e meio antes do encerramento do exerc�cio financeiro (at� meados de abril) e devolvido para san��o at� o encerramento do primeiro per�odo da sess�o legislativa (final de junho).
Al�m disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, tra�a as metas anuais e indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exerc�cio financeiro a que se refere, n�o se detendo em situa��es espec�ficas ou individuais, pr�prias do or�amento. O seu papel consiste em ajustar as a��es de Governo, previstas no PPA, �s reais possibilidades de caixa.
A Lei de Diretrizes Or�ament�rias, novidade da Constitui��o de 1988, tem tamb�m o m�rito de submeter � soberania popular a defini��o das prioridades para a aplica��o dos recursos p�blicos. Anteriormente � vig�ncia da atual Carta Magna, as prioridades do setor p�blico eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, sem tr�nsito pelo Parlamento. A LC 101, por sua vez, ampliou o papel e a import�ncia da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realiza��o de receitas e o controle de despesas p�blicas, com o objetivo de alcan�ar e manter o equil�brio fiscal. Na verdade, a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta um pouco de sofistica��o � LDO, a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde ser�o estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um per�odo de tr�s anos. Estas metas correspondem �s previs�es para receitas e despesas, resultado nominal e resultado prim�rio, al�m do montante da d�vida p�blica para tr�s anos, isto �, o exerc�cio a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que o legislador imputou ao administrador p�blico um esfor�o maior para a confec��o do seu principal instrumento de planejamento. Faz-se necess�rio, portanto, o treinamento continuado daqueles que dever�o elaborar e acompanhar o desempenho das contas p�blicas, a partir das metas definidas no Anexo de Metas Fiscais. No momento da publica��o da LDO (e do Anexo de Metas Fiscais), o administrador estar� assumindo um compromisso p�blico, que dever� ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer � limita��o de empenho e at� ao controle de transfer�ncia de recursos para os demais Poderes (artigo 9�)(7).
Al�m das metas a serem alcan�adas, o Anexo de Metas Fiscais dever� apresentar uma avalia��o do cumprimento das metas de exerc�cios anteriores. Estes resultados pret�ritos dever�o influenciar na elabora��o das novas metas a serem alcan�adas, ainda segundo a Lei, "evidenciando a consist�ncia delas com as premissas e os objetivos da pol�tica econ�mica nacional". Entenda-se neste caso como objetivos da pol�tica econ�mica nacional, o equil�brio fiscal e o controle do endividamento em todos os n�veis de Governo.
Interessa tamb�m ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolu��o do patrim�nio l�quido dos entes p�blicos, com especial cuidado quanto � destina��o dos recursos origin�rios das privatiza��es e aliena��es de ativos em geral. � consenso entre os estudiosos das finan�as p�blicas o fato de que os recursos provenientes de receitas de capital n�o devam ser utilizados na cobertura das despesas correntes. Esta, sem d�vida � a principal preocupa��o do legislador, ao prever a necess�ria transpar�ncia na utiliza��o das receitas de aliena��es de bens. Cumpre ressaltar que as receitas de aliena��es n�o devem ser somadas ao c�lculo da Receita Corrente L�quida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, n�o ser�o elas computadas no c�lculo do Resultado Prim�rio, por constituirem receitas de car�ter eventual. O Anexo de Metas Fiscais contar�, ainda, com a avalia��o da situa��o dos fundos de car�ter previdenci�rio, utilizados em geral na complementa��o das aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pens�es e servi�os m�dicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. Esses fundos no passado foram utilizados para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LC 101, desta forma, proteger os regimes pr�prios de previd�ncia, assegurando a utiliza��o dos seus recursos unicamente na finalidade a que se destinam. Finalmente, o Anexo de Metas Fiscais dever� apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de ren�ncia que importe na perda de receitas pr�prias da Uni�o, dos Estados ou dos Munic�pios. A apresenta��o da margem de expans�o das despesas de car�ter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparentes os objetivos de longo prazo do administrador p�blico, al�m da heran�a que uma administra��o poder� deixar para a sucessora. Certamente que a ren�ncia fiscal e as despesas de car�ter continuado trar�o impacto sobre a Receita Corrente L�quida e sobre o Resultado Prim�rio, e o administrador dever� observar a coer�ncia entre as a��es planejadas e os resultados pretendidos. O Anexo de Riscos Fiscais, outra inova��o da LC 101, a constar da LDO, destaca aqueles fatos que poder�o impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exerc�cio. Um bom exemplo s�o as senten�as judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma despesa inesperada, se n�o houver uma reserva para este tipo de conting�ncia. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponder� a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.
Para a LDO da Uni�o, a LC 101 determina a defini��o dos objetivos macroecon�micos a serem alcan�ados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo espec�fico (al�m dos demais anexos propostos neste artigo), ser�o apresentados os par�metros e as proje��es referentes � arrecada��o de tributos, aos gastos com investimentos, �s transfer�ncias, etc. Al�m disso, a Uni�o dever� apresentar na sua LDO a previs�o de infla��o para o exerc�cio seguinte.
A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obten��o do equil�brio nas contas p�blicas, a partir de um conjunto de metas que, ap�s aprovadas, passam a ser compromisso de governo. Com rela��o � primeira LDO elaborada sob a �gide da LC 101, duas situa��es devem ter ocorrido:
Aqueles Estados e Munic�pios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da san��o da LC 101 j� estavam com sua LDO para 2001 aprovada, n�o estavam obrigados a cumprir metas para resultado prim�rio e nominal em 2001;
Estados e Munic�pios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em 2000 com o Anexo de Metas Fiscais, dever�o observar quadrimestralmente, no exerc�cio de 2001, os resultados prim�rio e nominal, de acordo com metodologia a apresentada na LDO. 6.3. Lei Or�ament�ria Anual - LOA
Da mesma forma que na LDO, v�rias altera��es est�o sendo introduzidas na sistem�tica de elabora��o do or�amento anual. Dentre as principais, destacam-se:
O demonstrativo da compatibilidade da programa��o do or�amento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais.
A previs�o da reserva de conting�ncia, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, al�m de outros imprevistos;
A LOA dever� apresentar as despesas relativas � d�vida p�blica, mobili�ria ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da d�vida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de cr�ditos adicionais.
A Lei Or�ament�ria Anual, prevista no artigo 165, par�grafo 5� da Constitui��o Federal, � o mais importante instrumento de gerenciamento or�ament�rio e financeiro da Administra��o P�blica, cuja principal finalidade � administrar o equil�brio entre receitas e despesas p�blicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei or�ament�ria da Uni�o ser� encaminhado ao Legislativo at� quatro meses antes do encerramento do exerc�cio financeiro (final de agosto) e devolvido para a san��o at� o encerramento da sess�o legislativa (at� meados de dezembro). Estes prazos, em geral, tamb�m s�o observados pelos Estados e Munic�pios.
De acordo com o artigo 5� da LC 101, a LOA demonstrar� que est� compat�vel e adequada ao Anexo de Metas Fiscais analisado na sess�o anterior, tendo ainda por acompanhamento, demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isen��es, subs�dios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos definidos nesta. � o que se observa, ainda, na Reserva de Conting�ncia, que a LDO dever� prever para o atendimento �s despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.
A d�vida p�blica ter� um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5�. O servi�o da d�vida (encargos mais amortiza��es), previsto contratualmente, e as receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei. 6.4. Execu��o or�ament�ria e cumprimento de metas
O art. 8� da LRF disp�e que: "At� trinta dias ap�s a publica��o dos or�amentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes or�ament�rias e observado o disposto na al�nea "d" do inciso "I" do art. 4�, o Poder Executivo estabelecer� a programa��o financeira e o cronograma de execu��o mensal de desembolso."
Por sua vez, o par�grafo �nico deste artigo 8� determina a vincula��o de recursos � finalidade espec�fica e em car�ter exclusivo, ainda que em exerc�cio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei 9.530. J� o art. 9� prev� a limita��o de empenho e movimenta��o financeira, nos trinta dias subseq�entes, se verificado, ao final de um bimestre, que a realiza��o da receita poder� n�o comportar as metas de resultado prim�rio ou nominal. Essa limita��o obriga aos demais Poderes e ao Minist�rio P�blico, ficando o Executivo autorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes n�o tenham procedido � limita��o das suas despesas. Por�m, este dispositivo, de acordo com julgamento do STF, configura-se inconstitucional, na medida em que viola a independ�ncia dos Poderes, determina��o inquestion�vel prevista na Carta Magna.(8) O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas Fiscais) ser� demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audi�ncia p�blica perante a Comiss�o de Or�amento da C�mara de Vereadores, Assembl�ias Legislativas e, no caso da Uni�o, na Comiss�o Mista do Congresso Nacional, at� o final dos meses de maio, setembro e fevereiro.
Finalmente, na execu��o da LOA, os pagamentos de senten�as judiciais dever�o identificar os respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronol�gica da sua ocorr�ncia.
6.5. Aspectos Operacionais
A frustra��o no desempenho das receitas previstas para um bimestre importar� na limita��o dos empenhos, na medida do desempenho a menor, da receita efetivamente arrecadada. Em outras palavras, considerando que as despesas programadas dependem das receitas arrecadadas, a n�o realiza��o das receitas esperadas importa na impossibilidade de realizar determinadas despesas. Desta forma, n�o havendo a arrecada��o prevista, parte das despesas programadas n�o poder�o ser executadas.
Somente desta forma o administrador p�blico conseguir� cumprir as metas fiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a queda na arrecada��o, estas receitas financeiras (no caso na forma de empr�stimo) n�o eliminariam o d�ficit fiscal, mesmo mantendo o resultado or�ament�rio em equil�brio.
Esta conclus�o pode ser constatada a partir da defini��o do conceito de resultado prim�rio, meta fundamental constante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado prim�rio � a diferen�a entre receitas n�o financeiras e despesas n�o financeiras. Neste caso, mesmo que o Estado ou o Munic�pio viessem a contratar opera��es de ARO, por exemplo, para a cobertura de despesas correntes, esta receita proveniente de opera��o de cr�dito n�o influenciaria nas receitas que comp�em o c�lculo do resultado prim�rio. Portanto, para que a meta de resultado prim�rio para um exerc�cio n�o seja prejudicada, devido ao baixo desempenho na arrecada��o, somente o incremento em outras receitas pr�prias (receitas n�o financeiras) ou a conten��o em outras despesas (correntes ou de capital) poder� assegurar o cumprimento daquela meta.
Vejamos o exemplo a seguir:
O quadro acima apresenta, por hip�tese, a previs�o de resultado prim�rio para o exerc�cio financeiro de 2001, de acordo com o Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO de 2000. Neste exemplo, um Munic�pio adotou meta de resultado prim�rio igual a R$ 10 mil para o exerc�cio (E). O resultado or�ament�rio, por defini��o, dever� permanecer equilibrado no per�odo.
Vamos supor agora que as receitas tribut�rias (tributos) atingiram R$ 70,00, ou seja, R$ 30,00 a menos que a previs�o. Para compensar esta queda na arrecada��o, o Munic�pio contratou um empr�stimo de R$ 30,00, na forma de ARO. Vejamos como ficam os resultados fiscais com estas novas hip�teses (queda de R$ 30,00 na arrecada��o e empr�stimo de R$ 30,00 para compensar a queda). O quadro a seguir mostra a situa��o observada no final do exerc�cio de 2001: Quadro 4
De acordo com o Quadro 4 observamos que:
A diferen�a entre a receita prevista e a receita arrecadada no valor de R$ 30 mil, afetou diretamente o resultado prim�rio que ficou negativo em 2001 (E);
empr�stimo contratado para cobrir as despesas n�o financeiras (R$ 30 mil), n�o ajudou a manter a meta de resultado prim�rio acertada no Anexo de Metas Fiscais;
resultado or�ament�rio manteve-se equilibrado, conseq��ncia ao empr�stimo contra�do.
Conclus�es:
A utiliza��o de recursos de terceiros n�o altera as metas de resultados fiscais, j� que estes est�o diretamente relacionados aos recursos pr�prios do Ente (tributos mais transfer�ncias);
No nosso exemplo, foi mantido o resultado or�ament�rio previsto para o exerc�cio. Por outro lado, resultado or�ament�rio equilibrado n�o configura meta fiscal, nos termos da LC 101;
Desta forma, mesmo com a manuten��o do equil�brio or�ament�rio, a meta de resultado prim�rio para o exerc�cio (R$ 10 mil) n�o foi atendida;
Para o cumprimento da meta de resultado prim�rio seria necess�rio uma redu��o nas despesas n�o financeiras (item B do Quadro 4) ou ainda um incremento nas transfer�ncias recebidas pelo Munic�pio (fator ex�geno). Portanto, tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9� determina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre. N�o faria sentido observar o descasamento entre receitas arrecadadas e receitas previstas apenas no final do exerc�cio. N�o haveria tempo para corre��es, de forma a manter o desempenho das metas estabelecidas. Al�m disso, somente com a recupera��o das receitas ao longo do ano, o Ente poder� realizar novos empenhos ou reativar aqueles que foram limitados ou mesmo cancelados.
A LC 101 toma ainda cuidados quando determina a limita��o de empenhos para o cumprimento das metas fiscais. Est� claro no � 2� do artigo 9� que aquelas despesas de car�ter obrigat�rio (constitucionais e legais), al�m do servi�o da d�vida e as despesas ressalvadas na LDO, n�o ser�o objeto de limita��es. J� o dispositivo proposto no � 3�, do supramencionado artigo 9�, desde a san��o da LRF vinha causando desconforto em alguns segmentos da administra��o p�blica e espanto aos estudiosos das ci�ncias jur�dicas. Rezava o referido par�grafo que, n�o havendo disposi��o dos demais Poderes em realizar a limita��o das suas despesas poderia o Executivo controlar (reduzir) as transfer�ncias financeiras a esses Poderes.
Importante lembrar que as transfer�ncias acertadas na LDO constituem direito l�quido e certo, inquestion�vel, � disposi��o do �rg�o recebedor. Poderia, ent�o, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamente quer n�o. N�o devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprova��o legislativa, sendo portanto, instrumento democr�tico por excel�ncia nas decis�es da utiliza��o dos recursos p�blicos.
Certamente que, por ocasi�o da aprova��o da LDO, o legislador tomar� cuidado na reparti��o das receitas, n�o permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordo com os ditames da LC 101. (9)
As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO ser�o apresentadas pelo Poder Executivo em relat�rios quadrimestrais, at� o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Munic�pios, a avalia��o ser� feita em audi�ncia p�blica nas respectivas Casas Legislativas. Na Uni�o, a apresenta��o dos Relat�rios Quadrimestrais ser� feita na Comiss�o Mista do Congresso Nacional. Uma vez que o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exerc�cio, espera-se que, a cada quadrimestre, a administra��o p�blica esteja cumprindo pelo menos com um ter�o das metas programadas.
Certamente que o n�o atingimento do percentual das metas em um quadrimestre significar� esfor�o maior para sua compensa��o nos quadrimestres seguintes.
7. Receita p�blica
A Constitui��o Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tribut�ria brasileira a partir daquele per�odo. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendo atingido 29,5% em 1990. Al�m disso, a Carta Magna aumentou significativamente a participa��o dos Estados e dos Munic�pios na reparti��o do "bolo fiscal" em detrimento da Uni�o. Isso ocorreu em virtude do aumento das transfer�ncias de recursos atrav�s dos fundos de participa��o (FPE e FPM). Al�m disso, n�o foram repassados aos governos estaduais e municipais as obriga��es e os encargos pertinentes, na propor��o do incremento das transfer�ncias.
Houve, ainda, uma queda nas receitas pr�prias do Governo Central, j� que a CF retirou os impostos �nicos sobre energia el�trica, combust�veis e minerais, do campo da compet�ncia Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de c�lculo do ICMS, lembrando que os Munic�pios recebem 25% deste que � o principal imposto estadual. Desta forma, a Uni�o, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tribut�rios arrecadados no Pa�s antes da CF de 1988, passou a contar com cerca de 66% desse total, a partir de 1989.
Outras transforma��es importantes foram observadas na estrutura tribut�ria brasileira a partir da CF/88, dentre elas:
O IOF, antes instrumento de pol�tica monet�ria, passou a assumir car�ter arrecadat�rio;
As contribui��es sociais aumentaram a sua participa��o na carga tribut�ria (de 24% em 1988, para 26% em 1992);
Como o IOF e as contribui��es sociais n�o s�o transferidas aos Estados e Munic�pios, a participa��o da Uni�o na arrecada��o apresentou uma ligeira recupera��o em 1994, chegando perto de 70% do "bolo fiscal" no per�odo;
O incremento nas receitas n�o livrou os Estados e os Munic�pios do problema do endividamento p�blico, que aumentou significativamente na d�cada de 90. Neste caso verificou-se que a busca pelo equil�brio fiscal no Brasil n�o se restringe ao aumento na arrecada��o mas, tamb�m, a uma pol�tica de gastos restritiva;
Finalmente, o aumento nas transfer�ncias da Uni�o trouxe como conseq��ncia a ren�ncia a parte das receitas pr�prias em alguns governos subnacionais. N�o havia est�mulo para a arrecada��o de impostos que, em alguns casos, representavam percentual pouco significativo das receitas correntes totais. Busca a LC 101, atrav�s do Cap�tulo III, resgatar a import�ncia das receitas pr�prias na realiza��o de projetos e manuten��o da m�quina p�blica, em n�vel local. Estados e Munic�pios possuem legisla��o tribut�ria pr�pria e devem explorar com efici�ncia o seu potencial de arrecada��o, desvinculando-se cada vez mais da tutela e do paternalismo da Uni�o. A determina��o para a cobran�a de tributos deve ser vista como um est�mulo ao administrador para o desenvolvimento do sistema tribut�rio local. Na verdade, nos termos da LC 101 e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que um direito, passa a ser uma obriga��o.
7.1 Previs�o e arrecada��o da receita
A institui��o, a previs�o e a efetiva arrecada��o de todos os tributos � ressaltada pelo texto da LRF como requisito essencial da responsabilidade na gest�o fiscal. O descumprimento dessa norma ter� como conseq��ncia a imediata suspens�o das transfer�ncias volunt�rias ao Ente relapso.
Para a sua previs�o, al�m de observar as normas t�cnicas e legais e a respectiva metodologia de c�lculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de demonstrativo da sua evolu��o, nos tr�s anos anteriores e nos dois seguintes �quele a que se referirem.
Permanece tamb�m o mandamento constitucional que somente admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omiss�o de ordem t�cnica ou legal.
A LRF prev�, ainda, que o Chefe do Executivo dever� informar aos demais Poderes e ao Minist�rio P�blico os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes de esgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas or�ament�rias.
Al�m dessas provid�ncias, o Poder Executivo dever�, at� trinta dias ap�s a publica��o do or�amento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de arrecada��o, informando quais medidas ser�o adotadas para o combate a sonega��o, a cobran�a da d�vida ativa e os cr�ditos execut�veis pela via administrativa.
7.2. Ren�ncia de receita
A concess�o indiscriminada dos chamados "incentivos fiscais" � pr�tica danosa �s finan�as de qualquer ente p�blico e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vig�ncia da LRF, tais iniciativas dever�o atender, n�o s� ao que dispuser a LDO, mas ainda:
Estimar o impacto or�ament�rio financeiro no exerc�cio inicial de sua vig�ncia e nos dois seguintes;
Demonstrar que a ren�ncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do or�amento e que n�o afetar� as metas de resultados fiscais previstas na LDO;
Prever medidas de compensa��o nos tr�s exerc�cios j� referidos, podendo ser: eleva��o de al�quota, amplia��o da base de c�lculo ou novos tributos ou contribui��es, sendo que nos dois �ltimos casos o benef�cio s� entrar� em vigor ap�s a ocorr�ncia do aumento da receita. Estas medidas dever�o observar ainda, o princ�pio da anterioridade, nos termos do C�digo Tribut�rio Nacional. Est�o isentos das restri��es acima apenas os cancelamentos de d�bitos em valor inferior aos seus custos de cobran�a.
8. Despesa p�blica
A d�vida l�quida do setor p�blico brasileiro cresceu significativamente entre 1994 e 1999. E este endividamento desproporcional e nefasto arquitetou-se a partir do aumento nas despesas p�blicas sem a contrapartida do incremento das receitas pr�prias, principalmente nos Estados e Munic�pios. Por defini��o, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do d�ficit p�blico: os recursos pr�prios, que importam nas receitas de impostos e transfer�ncias e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se.
Como j� foi ressaltado anteriormente, a Constitui��o Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Munic�pios, a partir do aumento nas transfer�ncias do Governo Federal. Como explicar ent�o o fato de que em 1988 a d�vida dos entes subnacionais, que representava 7% do PIB, tenha alcan�ado, em 1999, a 16% do PIB, duplicando, portanto, em 11 anos ?
O quadro acima mostra a situa��o da d�vida l�quida consolidada (exceto empresas estatais) em 1988 e no per�odo 1994/1999. Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o Governo Federal come�ou a assumir d�vidas de Estados e Munic�pios, principalmente a partir da Lei n� 9.496 de setembro de 1997.
A d�vida p�blica subnacional aumentou na d�cada de 90, basicamente por dois motivos:
fim da corros�o inflacion�ria sobre sal�rios. Com a queda da infla��o, a folha de pagamento come�ou a pressionar as despesas correntes;
A manuten��o dos n�veis de investimentos praticados, sem a disponibilidade de recursos pr�prios.
Neste caso, a LRF busca corrigir as distor��es provocadas pelas despesas p�blicas, que devem adequar-se � nova realidade econ�mica do Pa�s.
8.1. Gera��o da despesa
Regra b�sica: nos termos do art. 15 da LRF, toda e qualquer despesa que n�o esteja acompanhada de estimativa do impacto or�ament�rio-financeiro nos tr�s primeiros exerc�cios de sua vig�ncia, da sua adequa��o or�ament�ria e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigat�ria de car�ter continuado, de suas medidas compensat�rias(10), � considerada: n�o autorizada, irregular e lesiva ao patrim�nio p�blico.
Essa norma, de acordo com o � 4� do artigo 16 da LRF, � condi��o pr�via, n�o s� para a aquisi��o de bens, servi�os e obras, como tamb�m para a desapropria��o de im�veis urbanos.
A novidade aqui est� no conceito de despesa obrigat�ria de car�ter continuado que, nos termos do art. 17, � a despesa corrente:
Derivada de lei, medida provis�ria ou ato administrativo normativo;
Geradora de obriga��o legal de sua execu��o por um per�odo superior a dois exerc�cios.
Algumas a��es governamentais objetivas poder�o esclarecer um pouco mais este conceito: Em n�vel municipal, por exemplo, o pagamento de "bolsa-escola" para fam�lias carentes que comprovem a freq��ncia dos filhos em idade escolar na rede p�blica de ensino;
Projeto para cria��o de Territ�rios Federais na Regi�o Amaz�nica, aprovado no Plen�rio do Senado Federal em novembro de 2000. Como se v�, as despesas geradas a partir dessas a��es, atendem aos requisitos propostos: gerar�o despesas correntes, derivadas de lei e execu��o por per�odo superior a dois exerc�cios financeiros.
Diante do que estabelece a nova lei, para a quest�o do aumento nas despesas, duas alternativas lhe s�o dadas, ambas de grande �nus pol�tico: aumento permanente de receita ou redu��o permanente de despesa. Com o agravante do par�grafo 3� do art. 17 que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o "proveniente da eleva��o de al�quotas, amplia��o da base de c�lculo, majora��o ou cria��o de tributo ou contribui��o." De nada valer�o, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo "combate � sonega��o", "bol�o fiscal" e outras medidas do g�nero. E, para que n�o haja a menor chance de alguma brecha ou artif�cio legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorroga��o daquela j� criada por prazo determinado.
8.2. Despesas com pessoal: limites e controle
Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor p�blico brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados brasileiros gastou em m�dia, 70% de suas receitas l�quidas (as receitas dispon�veis) com pagamento de pessoal.(11)
O que acontece quando um ente p�blico despende 70% de suas receitas l�quidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realiza��o dos servi�os p�blicos b�sicos, como educa��o, saneamento, sa�de e seguran�a, sem considerar a manuten��o de estradas e vias urbanas, a preserva��o do patrim�nio p�blico, etc. Al�m disso, o crescimento populacional demanda um programa de investimentos permanentes por parte dos governos. Uma cr�tica constante � Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito � imposi��o de limites para os gastos com pessoal. A defini��o desses limites busca simplesmente permitir que o administrador p�blico cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar � popula��o, a partir dos recursos que lhe s�o entregues na forma de impostos. Certamente que o aumento da participa��o da folha de pagamento nas receitas de Estados e Munic�pios deveu-se, como j� foi visto, � estabilidade econ�mica e a queda nos �ndices inflacion�rios. Al�m disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, respons�vel pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada. (12)
Por conseguinte, a limita��o dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, � necessidade de manter o setor p�blico com os recursos necess�rios � sua manuten��o e ao atendimento das demandas sociais. No quadro a seguir procuraremos demonstrar o motivo da escolha deste percentual m�ximo para os gastos com pessoal.
A partir do Quadro acima observamos que, se um Estado ou Munic�pio despende 60% de sua RCL com a folha de pagamento, ter� reduzida margem de manobra para desenvolver atividades como infraestrutura e saneamento b�sico. Grande parte dos gastos com investimentos, neste caso, ser�o cobertos com recursos de terceiros, o que importar� em um servi�o de d�vida que consumir� parte das receitas pr�prias . (13)
Certamente que todas as atividades p�blicas dependem do elemento humano para a sua execu��o. A discrimina��o apresentada no Quadro 6, no entanto, separa as despesas por seus elementos, o que significa dizer que os 10% correspondentes ao saneamento b�sico dizem respeito unicamente aos gastos com equipamentos, produtos qu�micos, etc, ficando os gastos com pessoal dentro do percentual de 60% apresentado no quadro. Do ponto de vista econ�mico, esta � uma justificativa importante para a limita��o das despesas com pessoal: manter a operacionalidade do setor p�blico. Mas os limites s�o apresentados em termos relativos, o que significa dizer que, havendo aumento nas receitas, o ganho l�quido dos servidores p�blicos poder� aumentar. Tudo depender� do desempenho da arrecada��o.
8.3 Limites com Pessoal
De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:
somat�rio dos gastos do ente da Federa��o com os ativos;
despesas com inativos e pensionistas;
mandatos eletivos, cargos, fun��es ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer esp�cies remunerat�rias;
vencimentos e vantagens, fixas e vari�veis;
subs�dios, proventos de aposentadoria;
reformas e pens�es;
adicionais de qualquer natureza;
gratifica��es, horas extras e vantagens pessoais;
encargos sociais e
contribui��es recolhidas pelo ente �s entidades de previd�ncia.
A apura��o dos gastos com pessoal ser� feita para um per�odo de 12 meses, da mesma forma como � verificado o c�lculo da Receita Corrente L�quida. Neste caso, os limites a serem apresentados no Relat�rio de Gest�o Fiscal - RGF do primeiro e do segundo quadrimestre, somar�o despesas com pessoal relativas a dois exerc�cios financeiros, j� que a contagem retroage 11 meses.(14) Somente o RGF referente ao �ltimo quadrimestre do ano apresentar� as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exerc�cio financeiro. Dispositivo pol�mico, o par�grafo primeiro do artigo 18 introduz a conta "contratos de servi�os de terceiros em substitui��o a servidores p�blicos", novidade dentro do estudo da contabilidade p�blica. At� este momento, esta rubrica cont�bil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finan�as p�blicas. A inten��o do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor p�blico (no caso o irrespons�vel), utilizasse de artimanha cont�bil para "burlar" os ditames da LC 101. Este artigo, assim como o supracitado � 3� do artigo 9�, tem ocasionado descontentamento � maioria dos administradores p�blicos e espanto a juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade neste caso diz respeito � interpreta��o da norma: ser�o todos os servi�os terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, al�m do concurso p�blico?
� necess�rio um esclarecimento maior quanto � forma de contabiliza��o deste tipo de despesa, bem como a sua clara identifica��o dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da Uni�o � o �rg�o competente para dirimir d�vidas quanto � operacionalidade da LRF, enquanto n�o estiver em funcionamento o Conselho de Gest�o Fiscal, previsto no seu art. 67. De qualquer forma, certamente que estas despesas (depois de definida a metodologia de apura��o) apresentar�o um efeito apenas residual para o c�lculo dos limites estabelecidos na LRF, no que diz respeito aos gastos com pessoal para cada ente. Ressaltamos, no entanto, que os Tribunais de Contas, de acordo com a LRF, s�o competentes para a interpreta��o e aplica��o da Lei, no que diz respeito ao seu entendimento concreto e objetivo.
Neste sentido podemos observar, a partir dos coment�rios a seguir, retirados do Manual elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que o Poder Legislativo saber� proceder com pondera��o e compet�ncia frente �quelas quest�es que v�m preocupando o administrador e, de alguma forma, conspirando contra o sucesso da LRF.
"Terceiriza��o consiste na contrata��o de empresas prestadoras de servi�os, e atualmente emprega-se este voc�bulo para designar a pr�tica adotada por muitas empresas de contratar servi�os de terceiros para as suas atividades meio." Por sua vez, esta Corte, mediante Parecer da Auditoria 25 , assim entendeu:
"V�-se que a terceiriza��o, na Administra��o P�blica, envolve um conceito de delega��o a outra empresa para execu��o de determinado servi�o ou trabalho, gerando, desse modo, atividade de execu��o indireta, bem definida pelo recente Decreto n� 2.271, de 7 de julho de 1997."
Assim, terceiriza��o de m�o-de-obra significaria a contrata��o de empresas prestadoras de servi�os, as quais, evidentemente, alocariam m�o-de-obra. Ora, os funcion�rios das empresas contratadas n�o manteriam qualquer v�nculo jur�dico ou funcional com o Poder P�blico, n�o podendo, conseq�entemente, ser caracterizados como agentes p�blicos, n�o adentrando no conceito de pessoal ativo.
Portanto, face �s coloca��es expendidas, conclui-se no sentido de que esta regra desborda dos limites a que alude o "caput" do art. 169, o qual disciplina despesa t�o-somente com pessoal ativo e inativo.
De outro lado, o fato de o disposto no mencionado � 1� do art. 18 afrontar os ditames constitucionais e, por este motivo, ser afastado, n�o autorizar� a que os Poderes e �rg�os referidos no art. 20 busquem contratar servi�os de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, face � limita��o imposta no art. 72, para a contrata��o de servi�os de terceiros, a seguir transcrito:
"Art. 72. A despesa com servi�os de terceiros dos Poderes e �rg�os referidos no art. 20 n�o poder� exceder, em percentual da receita corrente l�quida, a do exerc�cio anterior � entrada em vigor desta Lei Complementar, at� o t�rmino do terceiro exerc�cio seguinte." (Grifou-se.)
A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente l�quida com servi�os de terceiros. Tal limite, que vigorar� at� 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contrata��es de presta��o de servi�os com terceiros celebrados no exerc�cio de 1999, e verificando qual a sua participa��o percentual em rela��o ao montante da receita corrente l�quida arrecadada no mesmo exerc�cio".
Tribunal de Contas do RGS  agosto de 2000
A LC 101 determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor p�blico:
50% da RCL para a Uni�o; e
60% da RCL para Estados e Munic�pios.
Cumpre ressaltar que ap�s a publica��o da LRF, fica revogada qualquer outra legisla��o que verse sobre estes limites. � o caso da LC 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LC 101, tais limites ser�o agora repartidos entre todos os Poderes p�blicos, com percentuais espec�ficos para cada Poder.
Na esfera estadual o limite de 60% ser� repartido da seguinte forma:
2% para o Minist�rio P�blico; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
6% para o Judici�rio; e
49% para o Executivo.
Na esfera municipal o limite de 60% ser� assim repartido:
6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Munic�pio, quando houver; e
54% para o Executivo.
Na esfera Federal o limite ser� de 50% da RCL, assim dividido:
40,9% para o Executivo;
6% para o Judici�rio;
2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Minist�rio P�blico.
Nos Poderes Legislativo e Judici�rio, os limites ser�o repartidos, entre seus diversos �rg�os, na propor��o das despesas que vinham sendo realizadas em exerc�cios anteriores. Um exemplo: digamos que nos tr�s exerc�cios financeiros anteriores � publica��o da LC 101 (1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judici�rio a m�dia das despesas com pessoal foi dividido entre o �rg�o A e o �rg�o B na propor��o de 40% e 60% respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limita��o dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o Poder Judici�rio, isto significa que o �rg�o A ter� um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o �rg�o B, este limite ser� igual a 3,6%. Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Munic�pios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo ser� igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perder� este percentual (0,4%) do seu limite, que passar� ent�o para 48,6% da RCL. Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que n�o ser�o computadas para o atendimento dos limites definidos nesta se��o:
As despesas com indeniza��o por demiss�o de servidores ou empregados;
As despesas relativas ao incentivo � demiss�o volunt�ria, o chamado PDV. N�o faria sentido decis�o diferente, j� que, por ocasi�o do afastamento, o servidor recebe valores superiores �queles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentar� a despesa com pessoal do m�s em que vier a ocorrer. Sua contagem no limite de pessoal inviabilizaria o Programa;
As despesas com pessoal verificadas em decorr�ncia de convoca��o extraordin�ria do Congresso Nacional;
As despesas decorrentes de decis�o judicial (em geral classificadas na rubrica "Senten�as Judiciais"), e da compet�ncia de per�odo anterior ao da apura��o das despesas com pessoal (somando-se o m�s de refer�ncia com os onze meses anteriores), de acordo com o � 2� do artigo 18;
As despesas com pessoal do Estado do Amap�, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela Uni�o. Parece l�gico que, se estas despesas n�o s�o pagas com as receitas destes Estados, n�o h� porque serem somadas aos limites (60%). As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos pr�prios. Atente-se para o fato de que as receitas origin�rias das contribui��es a fundos n�o comp�em o c�lculo da RCL, o que torna nula esta opera��o do ponto de vista cont�bil. 8.4. Emenda Constitucional n� 25
Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam em limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais. Tendo como base o somat�rio das receitas tribut�rias e das transfer�ncias constitucionais, realizadas no exerc�cio anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, inclu�dos os subs�dios dos Vereadores e exclu�dos os gastos com inativos, n�o poder� ultrapassar os seguintes percentuais:
8% para Munic�pios com popula��o at� 100.000 habitantes;
7% para Munic�pios com popula��o entre 100.001 e 300.000 habitantes;
6% para Munic�pios com popula��o entre 300.001 e 500.000 habitantes
5% para Munic�pios com popula��o acima de 500.000 habitantes.
Da aplica��o da EC n� 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constitui��o Federal, resulta que o Poder Legislativo, nos Munic�pios, qualquer que seja o seu n�mero de habitantes, dever� obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de gastos com pessoal, o m�ximo admitido pela norma constitucional � de 70% do respectivo limite de gastos totais, isso a partir de 1� de janeiro de 2001. Cumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em quest�o, a LRF n�o se aplica, por v�cio de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situa��o, prevalecer� e dever� ser obedecido o limite mais r�gido.
8.5. Lei n� 9.717, de 27 de novembro de 1998
Este dispositivo traz ainda outras limita��es que dever�o ser observadas com rela��o �s despesas de pessoal. De acordo com o artigo 2� da referida legisla��o, a despesa l�quida com pessoal inativo e pensionistas dos regimes pr�prios de previd�ncia social dos servidores p�blicos e dos militares de cada um dos entes estatais, n�o poder� exceder a doze por cento de sua RCL em cada exerc�cio financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei, dever� ser calculada conforme a LC n� 82 de 27 de mar�o de 1995. Considerando que a LC 82 foi substitu�da pela LC 96/99 que, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL dever� ser calculada conforme a nova defini��o, constante na LC 101. (15)
Al�m disso, de acordo com o par�grafo 2� do artigo 2� da Lei 9.717, entende-se como despesa l�quida a diferen�a entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos regimes pr�prios de previd�ncia social dos servidores e dos militares de cada um dos entes estatais e a contribui��o dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que este procedimento est� sendo observado na defini��o das despesas com pessoal da LRF, bem como aqueles itens que dever�o ser exclu�dos do c�lculo, como por exemplo, aquelas despesas com pessoal custeadas pelos seus regimes pr�prios de previd�ncia. A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12% com os seus inativos, a lei n�o especificar qual a provid�ncia a ser adotada para a redu��o da despesa. Seria a demiss�o de inativos ou a redu��o em seus proventos? Ou, ainda, a proibi��o da concess�o de novas aposentadorias?
Os efeitos da Lei 9.717, no entanto, est�o suspensos at� o final de 2001, de acordo com a MP n� 2.060/1 de 26 de outubro de 2000. Finalmente, o artigo 21� da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumento da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem o final do mandato do titular do respectivo Poder ou �rg�o, e outras disposi��es restritivas, contidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar:
Verifica��o do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre;
Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concess�o de vantagem, aumento ou reajuste de remunera��o; cria��o de cargo, emprego ou fun��o; altera��o de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de aposentadoria ou falecimento de servidores das �reas de educa��o, sa�de e seguran�a; pagamento de hora extra.
Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou �rg�o dever�, no prazo de dois quadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre.
Para o cumprimento dessas disposi��es, a lei faculta a redu��o tempor�ria da jornada de trabalho, com redu��o de vencimentos adequada � nova carga hor�ria.
Esgotado o prazo para a redu��o da despesa, sem sucesso, estar�o suspensas as transfer�ncias volunt�rias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar opera��es de cr�dito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito �s puni��es fiscais.
8.6. Despesas com a seguridade social
Embora o assunto esteja restrito a um breve artigo, nem por isso a LRF � menos severa em rela��o aos aumentos de gastos com a seguridade.
Assim, a cria��o, majora��o ou extens�o de qualquer benef�cio que integre a seguridade social requer, al�m da indica��o de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigat�ria de car�ter continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga � demonstra��o da origem dos recursos que custear�o qualquer aumento na despesa, assim como a comprova��o de que n�o ser�o afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO.
9. Transfer�ncias volunt�rias
Neste breve cap�tulo da LRF s�o estabelecidas as condi��es para a realiza��o das transfer�ncias volunt�rias de recursos entre os entes da Federa��o. As transfer�ncias volunt�rias compreendem a entrega de recursos correntes e de capital, de um ente para outro, a t�tulo de coopera��o, aux�lio ou assist�ncia financeira, com exce��o daqueles que decorram de determina��o constitucional, legal ou destinados ao SUS. Dentre as exig�ncias legais para a realiza��o de transfer�ncias volunt�rias, destacamos:
Cumprimento das disposi��es da LDO sobre a mat�ria;
Exist�ncia de dota��o espec�fica na lei or�ament�ria;
N�o podem ser destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, DF e Munic�pios;
O benefici�rio dever� comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com o pagamento de tributos, empr�stimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, inexistirem pend�ncias quanto a presta��o de contas de recursos j� recebidos, que obedece aos limites constitucionais para educa��o e sa�de, al�m daqueles relativos � d�vida, despesas com pessoal e restos a pagar;
Exist�ncia de contrapartida no or�amento do ente benefici�rio.
Como regra geral, os recursos recebidos n�o poder�o ser utilizados em finalidade diversa daquela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transfer�ncia.
Cid Heraclito de Queiroz(16) entende inconstitucional o artigo 25� da LRF, pois, segundo o ilustre jurista, " ... admite a invas�o da esfera de compet�ncia dos Estados, Distrito Federal e Munic�pios, como tamb�m admite a utiliza��o de receitas da Uni�o ou de uma unidade da Federa��o para atender despesa de outro ente, estabelecida na lei or�ament�ria deste". Tais observa��es aplicam-se �s transfer�ncias volunt�rias do Governo Federal para os governos subnacionais. Por outro lado, de acordo com a Coordena��o-Geral de Normas e Avalia��o da Execu��o da Despesa  CONED, da Secretaria do Tesouro Nacional, "..a transfer�ncia de recursos or�ament�rios da Uni�o para os Estados, Distrito Federal e Munic�pios, tem por finalidade a realiza��o de obras ou a presta��o de servi�os, permitindo atribuir �quelas esferas de governo ou a institui��es a elas vinculadas a responsabilidade final pela sua aplica��o".
Neste sentido, o Governo Federal vem transferindo, a cada ano, cerca de R$ 3 bilh�es, a t�tulo de transfer�ncias volunt�rias, principalmente para a��es nas �reas de educa��o (alimenta��o escolar), assist�ncia social (bolsa crian�a-cidad�, atendimento de crian�a em creche) e trabalho (qualifica��o profissional do trabalhador). Cumpre ressaltar que aquelas transfer�ncias volunt�rias constantes do � 3�, do Inciso IV do artigo 25 (exce��es no caso de suspens�o - educa��o, sa�de e assist�ncia social) correspondem a dois ter�os do total de transfer�ncias volunt�rias repassadas anualmente (cerca de R$ 2 bilh�es). Desta forma, em termos de valores, as puni��es fiscais, se aplicadas, corresponder�o a cerca de R$ 1 bilh�o a cada ano. 10. Destina��o de recursos para o setor privado
O art. 26 da LRF estabelece a regra b�sica para toda e qualquer destina��o de recursos p�blicos ao setor privado: a sua autoriza��o por lei espec�fica. E, como requisitos adicionais, � exigida a observ�ncia das disposi��es da LDO, al�m da sua previs�o na lei or�ament�ria ou em cr�dito adicional.
Equiparam-se a transfer�ncias e sujeitam-se �s mesmas normas as concess�es de empr�stimos, financiamentos e refinanciamentos, prorroga��o e composi��o de d�vidas, concess�o de subven��es e a participa��o em constitui��o ou aumento de capital.
Sempre que o ente benefici�rio de uma opera��o de cr�dito n�o estiver sob controle direto do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da opera��o, as comiss�es e outras despesas n�o poder�o ser inferiores ao que dispuser a lei ou ao seu custo de capta��o.
Por sua vez, o art. 28 da LRF pro�be taxativamente o socorro �s institui��es do Sistema Financeiro Nacional. Tal proibi��o tem como objetivo primordial evitar, a todo custo, a repeti��o de programas nos moldes do controvertido e muito criticado PROER, feito para socorrer integrantes do sistema financeiro nacional. Para tanto, o par�grafo primeiro do mesmo dispositivo j� antev� a solu��o para eventuais situa��es de insolv�ncia, mediante a cria��o de fundos e outras formas legais que d�em cobertura a essas institui��es.
11. D�vida e endividamento p�blico
Cap�tulo importante da LRF, dever� ser regulamentado a partir de Resolu��o do Senado Federal, institui��o competente, nos termos da CF/88, para definir limites de endividamento e condi��es para contrata��o de opera��es de cr�dito. Enquanto n�o for publicada tal Resolu��o, os dispositivos que definem esta mat�ria s�o: a Resolu��o n� 78, do Senado Federal, para o caso dos governos estaduais e municipais; e a Resolu��o n� 96, do Senado Federal, para a Uni�o. De acordo com as propostas encaminhadas ao Congresso Nacional, at� quinze anos ap�s a san��o das referidas resolu��es os entes p�blicos estar�o sujeitos �s seguintes normas:
O limite m�ximo de endividamento para os Estados corresponder� a duas vezes a sua RCL;
Para os Munic�pios, este limite m�ximo corresponder� a 1,2 da RCL anual;
No caso da Uni�o, o limite ser� igual a 3,5 vezes a RCL e tem aplica��o imediata, a partir da vig�ncia da nova Resolu��o.
Em rela��o a Estados e Munic�pios, as principais diferen�as observadas entre a Resolu��o n� 78 do Senado e a proposta encaminhada pelo Executivo, resumem-se nos seguintes aspectos:
O par�metro b�sico da Resolu��o 78 � a Receita L�quida Real, enquanto que o equivalente da proposta de Resolu��o passa a ser a Receita Corrente L�quida  RCL;
De acordo com a Resolu��o 78, o ente que desejar contratar opera��o de cr�dito dever� apresentar resultado prim�rio positivo em suas contas p�blicas. A nova proposta premia a manuten��o dos limites com pessoal como elemento necess�rio para a instru��o dos pleitos na contrata��o de opera��es de cr�dito;
A contrata��o de opera��es de cr�dito fica impedida nos 180 dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo, conforme a Resolu��o 78. Na nova proposta, o prazo � maior: dois quadrimestres;
Pelo texto da Resolu��o 78, o Senado poder� excepcionalizar o cumprimento de algumas condi��es para a contrata��o de opera��es de cr�dito (o resultado prim�rio positivo, por exemplo), mediante "justificativa fundamentada". Isto n�o ocorre na nova proposta, onde as exce��es � regra j� est�o previstas (os Estados n�o est�o impedidos de contratar opera��es de cr�dito que j� estejam acertadas nos respectivos programas de ajuste, nos termos da Lei 9.496/97);
Conforme a Resolu��o 78, Estados e Munic�pios que se encontrassem acima dos limites de endividamento tinham prazo at� 2008 para atingir a rela��o 1 para 1 do saldo devedor (estoque), tendo como par�metro a RLR. O excesso deveria ser reduzido a uma propor��o de 1/10 por ano, a partir de 1998. De acordo com o novo texto, os entes que estiverem acima dos limites ter�o at� 15 anos para o enquadramento (a partir da publica��o), na propor��o de 1/15 avos ao ano. De acordo a Resolu��o n� 62 do Senado Federal, de 13 de outubro de 2000, acrescentando inciso XI no artigo 13� da Resolu��o 78, os pedidos para contrata��o de opera��es de cr�dito de Estados e Munic�pios dever�o ser acompanhados de certid�o dos respectivos Tribunais de Contas, certificando o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na nova Resolu��o, no caso de impedimento dos Tribunais de Contas para a emiss�o destas certid�es (comprovada com atestado de impossibilidade de certifica��o), ser� apresentada declara��o do Chefe do Poder Executivo comprovando o cumprimento de dispositivos da LC 101. (17)
11.1. Defini��es b�sicas
Na Se��o I, que � constitu�da do art. 29 e seus par�grafos, s�o dadas as defini��es dos termos relacionados ao assunto do Cap�tulo, tais como: d�vida p�blica fundada ou consolidada, d�vida p�blica mobili�ria, opera��o de cr�dito, concess�o de garantia e refinanciamento da d�vida mobili�ria. Por n�o constitu�rem novidade, deixamos de comentar cada um dos termos, para faz�-lo onde for necess�rio, mais adiante.
Pelo disposto no par�grafo primeiro do art. 29, a assun��o, o reconhecimento e a confiss�o de d�vidas pelo ente p�blico s�o equiparadas a opera��o de cr�dito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:
Estimativa de impacto or�ament�rio-financeiro nos tr�s primeiros exerc�cios de sua vig�ncia.
Adequa��o or�ament�ria e financeira com a LOA, o PPA e a LDO.
Como regra geral, o par�grafo 4� determina que o refinanciamento do principal da d�vida mobili�ria, ao t�rmino do exerc�cio financeiro, n�o poder� exceder o montante do final do exerc�cio anterior, acrescido ao das opera��es de cr�dito realizadas no exerc�cio e da sua atualiza��o monet�ria.
11.2. Limites da D�vida P�blica e das Opera��es de Cr�dito
Pelo disposto na LRF, o Presidente da Rep�blica teve um prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da d�vida consolidada, tanto da Uni�o como dos Estados e Munic�pios, em cumprimento ao que disp�e o art. 52 da Constitui��o. No item anterior j� comentamos os principais pontos da proposta que atualmente tramita no Senado.
O par�grafo 2� do art. 30 permite que a proposta de limites globais seja apresentada em termos de d�vida l�quida, o que equivale a abater, do total da d�vida de cada ente, os respectivos cr�ditos financeiros (dep�sitos, aplica��es).
Os limites globais para a d�vida consolidada dos tr�s n�veis de governo ser�o estabelecidos em termos de percentual da receita corrente l�quida, representando o n�vel m�ximo admitido para cada um deles, sendo a verifica��o do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, � 3� e 4�).
O par�grafo 6� prev� a altera��o dos limites, em caso de instabilidade econ�mica ou altera��es nas pol�ticas monet�ria ou cambial, de forma a mant�-los adequados �s novas condi��es. Na verdade, a constru��o da trajet�ria e o per�odo para o atingimento dos limites parte de uma hip�tese fundamental: o crescimento da economia (cerca de 4% ao ano, a partir de 2001). Caberia ent�o indagar-se: E se a economia n�o crescer ? A LRF n�o determina os limites de endividamento, nem a trajet�ria , ou mesmo o prazo m�ximo para que os entes atinjam os limites (15 anos). Estas regras poder�o ser modificadas por Resolu��o do Senado Federal, n�o necessitando de quorum qualificado para tal.
S�o inclu�dos na d�vida consolidada os precat�rios judiciais que n�o tenham sido pagos no exerc�cio em que constaram do respectivo or�amento (art. 30, � 7�).
11.3 Recondu��o da d�vida aos limites
A LRF estabelece prazos e condi��es r�gidos para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de endividamento. Se verificado que o ente ultrapassou os seus limites ao final de um quadrimestre, a eles dever� retornar nos tr�s quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% j� no primeiro per�odo.
Durante o tempo em que estiver acima dos limites, o ente estar� sujeito �s seguintes puni��es fiscais:
Proibi��o de realizar opera��o de cr�dito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da d�vida mobili�ria.
Obrigatoriedade de obten��o de super�vit prim�rio para redu��o do excesso, inclusive atrav�s de limita��o de empenho.
Proibi��o de recebimento de transfer�ncias volunt�rias, caso n�o eliminado o excesso no prazo previsto e enquanto durar o mesmo.
Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do �ltimo ano do mandato do Chefe do Executivo (jan. a abr.), proibi��o imediata de realiza��o de opera��o de cr�dito e compuls�ria obten��o de super�vit prim�rio.
As regras acima aplicam-se tanto para os casos de excedente nos limites da d�vida mobili�ria como das opera��es de cr�dito internas e externas, sendo a rela��o dos que ultrapassarem esses limites divulgada mensalmente pelo Minist�rio da Fazenda (art. 31, � 1� ao 5�).
11.4. Opera��es de Cr�dito
Toda e qualquer opera��o de cr�dito, por ente da Federa��o e empresas controladas, estar� sujeita � verifica��o do cumprimento dos respectivos limites de endividamento, pelo Minist�rio da Fazenda, nos termos do art. 32 da LRF.
11.5. Contrata��o
As solicita��es para contrata��o de opera��o de cr�dito ser�o acompanhadas de pareceres t�cnico e jur�dico, devendo, ainda, demonstrar a sua rela��o custo-benef�cio e o seu interesse econ�mico e social para o ente pleiteante.
Adicionalmente, ser�o exigidos:
Pr�via e expressa autoriza��o na LOA, em cr�ditos adicionais ou lei espec�fica.
Inclus�o dos recursos da opera��o, na LOA ou em cr�ditos adicionais (exceto no caso de ARO).
Observ�ncia dos limites e, no caso de opera��o de cr�dito externo, autoriza��o espec�fica do Senado Federal.
Limita��o do valor total das opera��es ao montante das despesas de capital (CF, art. 167, III), computando-se, em cada exerc�cio, o total das opera��es de cr�dito e das despesas de capital executadas.
Observ�ncia de outras restri��es estabelecidas na LRF.
Proibi��o de compensa��o autom�tica de d�bitos e cr�ditos nas opera��es de cr�dito externo.
De acordo com o par�grafo 1� do art. 33, qualquer opera��o que contrariar as disposi��es da LRF ser� considerada nula, devendo ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto n�o efetuada a devolu��o, o ente n�o poder� receber transfer�ncias volunt�rias, obter garantia ou contratar opera��es de cr�dito (art. 23, � 3�). Para tanto, a institui��o credora dever� certificar-se de que o benefici�rio da opera��o atende �s exig�ncias da lei.
Toda e qualquer opera��o de cr�dito realizada por ente da Federa��o ser� registrada pelo Minist�rio da Fazenda, garantido o acesso p�blico a essas informa��es.
11.6. Veda��es
O art. 35 da LRF pro�be terminantemente as opera��es de cr�dito entre os entes da Federa��o, sob qualquer forma, inclu�do o refinanciamento ou a posterga��o de d�vida anteriormente contra�da.
Dessa forma, tende a encerrar-se um longo cap�tulo em que a Uni�o seguidamente refinanciou d�vidas de Estados e Munic�pios, assumiu d�vidas de Estados rec�m-criados, bem como de �rg�os que foram extintos, sendo esse procedimento respons�vel, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da d�vida do governo central.
Para lembrar, somente em 1996/97 a Uni�o refinanciou, com juros subsidiados, d�vidas de Estados no montante de R$ 104,0 bilh�es e, recentemente, a Prefeitura do munic�pio de S�o Paulo teve a sua d�vida renegociada em mais de R$ 10,0 bilh�es, com prazo de 30 anos.
Como �nica exce��o, o par�grafo 1� do art. 35 permite as opera��es de cr�dito entre institui��o financeira estatal e outro ente da Federa��o, inclusa a administra��o indireta, desde que n�o sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de d�vidas que n�o as contra�das com a pr�pria institui��o concedente.
Outra proibi��o refere-se a opera��es de cr�dito entre institui��o financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o benefici�rio. Dessa forma est�o vedadas as opera��es envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante muito tempo, pr�ticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.
O art. 37 veda uma s�rie de outros procedimentos, equiparando-os a opera��es de cr�dito. S�o elas:
Antecipa��es de receita de tributo ou tributa��o, antes da ocorr�ncia do seu fato gerador.
Antecipa��o de valores por empresa estatal, com exce��o de lucros e dividendos.
Assun��o de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para pagamento a posteriori, exce��o feita �s empresas estatais.
11.7. Antecipa��o de Receita Or�ament�ria  ARO
De uso bastante difundido, esse tipo de opera��o est� agora mais restrito, devendo cingir-se unicamente ao atendimento de insufici�ncia de caixa durante o exerc�cio e, ainda, atender a todas as normas relativas �s opera��es de cr�dito constantes do art. 32.
As opera��es de ARO somente poder�o ser realizadas a partir do d�cimo dia do in�cio do exerc�cio, devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, at� 10 de dezembro de cada exerc�cio. Quanto aos encargos, est�o limitados � taxa de juros da opera��o, que dever� ser prefixada ou indexada � taxa b�sica financeira estipulada pelo governo (art. 38).
Al�m disso, n�o poder�o ser realizadas no �ltimo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, nem tampouco se opera��es anteriores da mesma natureza n�o estiverem totalmente saldadas. Todas as opera��es de ARO ser�o feitas atrav�s de abertura de cr�dito na institui��o financeira que for vencedora de processo licitat�rio promovido pelo Banco Central, que far� tamb�m o seu acompanhamento e controle, aplicando as san��es cab�veis em caso de inobserv�ncia de limites, pela institui��o credora.
11.8. Garantia e Contragarantia
A concess�o de quaisquer garantias em opera��es de cr�dito est� sujeita �s normas do art. 32, que disp�e sobre os limites e condi��es das opera��es de cr�dito.
Como pr�-condi��o, qualquer garantia exige que o seu benefici�rio ofere�a contragarantia, em valor igual ou superior � garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimpl�ncia para com o ente garantidor.
Na concess�o de garantias pela Uni�o aos Estados e Munic�pios, estes poder�o vincular as suas receitas tribut�rias pr�prias, al�m das transfer�ncias constitucionais.
As entidades da administra��o indireta n�o poder�o conceder garantia, com exce��o da que envolva empresa controlada � pr�pria subsidi�ria ou por institui��o financeira a empresa nacional.
Por fim, toda d�vida de ente p�blico que tiver sido honrada em conseq��ncia de garantia prestada, implica na suspens�o de novos cr�ditos at� a completa liquida��o da d�vida em causa.
11.9. Restos a Pagar
Pelo disposto no art. 42, nenhuma despesa poder� ser contra�da sem adequada e suficiente disponibilidade de recursos para o seu atendimento, dentro do exerc�cio financeiro ou, em caso de valores a serem pagos no exerc�cio seguinte, sem que existam recursos em caixa para tal finalidade.
No c�lculo das disponibilidades dever�o ser abatidos todos os encargos e demais compromissos a vencer at� o final do exerc�cio. Aparentemente a interpreta��o dos Tribunais de Contas tem sido ponderada e, de alguma forma, favor�vel aos administradores municipais. Entendem os Tribunais que a interpreta��o da LRF nem sempre poder� ser feita literalmente, sendo necess�rio ainda, a verifica��o dos seus efeitos, no sentido de n�o prejudicar o bom funcionamento dos servi�os p�blicos.
Os coment�rios a seguir foram extra�dos do Manual do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e demonstram o entendimento desse �rg�o, com o qual concordamos, no julgamento das quest�es relativas aos restos a pagar. "O art. 42, o qual apresenta limita��es ao Administrador em seu final de mandato, foi inserido na Se��o VI - Dos Restos a Pagar, Cap�tulo VI - Da D�vida e do Endividamento. Este dispositivo, a princ�pio, apresenta um cunho moralizador, coibindo o Administrador P�blico de legar d�bitos a seu sucessor, situa��o muito comum nos dias de hoje.
Dois aspectos preliminares s�o importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que o dispositivo encontra-se, como dito, inserido dentro do Cap�tulo sobre o endividamento e que, por isso, em conformidade com o art. 1�, � 1�, se constitui em um dos meios para o atingimento do equil�brio das contas p�blicas. O segundo, � que o artigo se refere � d�vida flutuante e, mais especificamente, do controle r�gido dessa d�vida flutuante nos �ltimos oito meses do mandato do titular do Poder. Logo, o seu cumprimento � requisito para o enquadramento no conceito de gest�o fiscal respons�vel. No que se refere ao endividamento, a LRF se restringiu a dispor sobre limites e condi��es quanto � d�vida fundada, n�o o fazendo, com exce��o do artigo ora em comento, quanto � d�vida flutuante Portanto, se o equil�brio das contas p�blicas � um dos princ�pios a ser buscado durante toda a gest�o do administrador, a Lei, no que se refere aos �ltimos oito meses do mandato, trata o equil�brio de forma mais r�gida, devendo-se, desta forma, buscar o entendimento do artigo em conformidade com os demais dispositivos legais existentes.
Oportuno referir-se que os chamados restos a pagar, os quais destinam-se ao registro dos valores cuja despesa n�o p�de ser realizada ou paga at� o t�rmino de um exerc�cio, devem ter a devida provis�o de recursos financeiros, arrecadados no exerc�cio de sua inscri��o, para seu pagamento na �poca oportuna. Ali�s, os artigos 47 e 48 da Lei Federal n� 4.320/64 j� estabeleciam a necessidade de uma programa��o financeira, objetivando evitar justamente, o aparecimento de d�ficit da execu��o or�ament�ria.
Entretanto, isto n�o foi verificado ao longo dos tempos, pois, normalmente, os valores eram ali inscritos sem haver a respectiva disponibilidade de caixa, onerando, conseq�entemente, a execu��o or�ament�ria do(s) exerc�cio(s) seguinte(s).
De outra parte, cabe destacar que o dispositivo em tela dever� ser analisado com muita cautela, a fim de n�o ser criado embara�o � a��o da Administra��o, frente �s diversas situa��es que poder�o surgir, as quais dever�o ser analisadas uma a uma.
O mandamento em an�lise veda ao titular de Poder ou �rg�o contrair "obriga��o de despesa" sem que a mesma possa ser paga nos �ltimos oito meses do mandato ou, ainda, sem que o Poder/�rg�o possua, em caixa, em 31 de dezembro, recursos financeiros para a sua satisfa��o, no caso de vir a efetuar seu pagamento no exerc�cio seguinte. A express�o grifada "obriga��o de despesa" merece alguns coment�rios, considerando inexistir na Lei 4.320/64, embora esteja inserida na Constitui��o Federal, em seu art. 167, inciso II. Em decorr�ncia do art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exerc�cio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime cont�bil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de compet�ncia para a despesa, da� decorrendo, em uma an�lise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a 65 da Lei 4.320/64, que todo o empenho gera obriga��o de despesa.
O termo "obriga��o de despesa" como posto na LC n� 101/2000 tem o objetivo de atingir n�o somente o empenho de despesa, mas, tamb�m todo aquele compromisso assumido e que efetivamente ainda n�o esteja materializado na fase do empenho.
Uma leitura r�pida e descontextualizada dos princ�pios constitucionais or�ament�rios, notadamente o princ�pio da anualidade or�ament�ria, e com o pr�prio par�grafo �nico do art. 42, poderia levar � interpreta��o de que o administrador p�blico teria a obrigatoriedade de manter, em sua integralidade, no caixa do Poder ou �rg�o, recursos necess�rios � satisfa��o das obriga��es de despesa contra�das. Por�m, tal entendimento n�o se afiguraria como procedente. Ocorre que o "caput" do art. 42 refere-se � obriga��o de despesa; contudo, o seu par�grafo �nico, ao regulamentar o "caput", esclarece que, na determina��o das disponibilidades de caixa, dever�o ser consideradas as despesas compromissadas a pagar at� o final do exerc�cio. Nada mais correto. As despesas compromissadas s�o aquelas que foram ou ir�o ultrapassar a fase da liquida��o do empenho at� o final do exerc�cio; logo, do total da obriga��o de despesa contra�da nos dois �ltimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele exerc�cio, para fins da apura��o das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas at� o final do exerc�cio, ficando as demais, em obedi�ncia ao princ�pio da anualidade or�ament�ria, com fonte de financiamento nos or�amentos dos pr�ximos exerc�cios.
Por conseq��ncia da aplica��o do princ�pio cont�bil da compet�ncia da despesa , a "obriga��o de despesa" de que trata o artigo 42, quando do final do exerc�cio, seria praticamente sin�nimo de despesa liquidada ou em execu��o, que deveria ter o seu pagamento efetuado dentro ainda do exerc�cio financeiro ou, no m�nimo, que houvesse recursos em caixa dispon�veis, neste mesmo exerc�cio, para satisfa��o da obriga��o, mesmo que o pagamento ocorresse no exerc�cio seguinte. O questionamento seguinte, e que se imp�e, � sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/�rg�o, para o atendimento do requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto-Lei n� 201/67, art. 1�, XII, e no art. 5� da Lei 8.666/93, quanto � ordem cronol�gica de pagamento dos fornecedores, se o Poder/�rg�o possu�sse saldo elevado de d�vidas de curto prazo inscrito em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exerc�cio, de encerr�-lo com o pleno atendimento do art. 42.
Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite � gera��o de despesa nos �ltimos oito meses do mandato, que fosse condicionada � capacidade financeira de sua absor��o. De forma simples, pode-se afirmar que nos �ltimos oito meses do mandato do titular de Poder/�rg�o a despesa, considerando o regime de compet�ncia, ficaria limitada � realiza��o da receita, respeitado o regime de caixa. N�o se poderia conceber, na interpreta��o, ao menos nesse primeiro exerc�cio de vig�ncia da LRF, que teria o atual administrador p�blico a responsabilidade pela tarefa do equil�brio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por v�rios exerc�cios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na gera��o da despesa no per�odo que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois �ltimos quadrimestres, assim como, tamb�m, n�o poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legisla��o correlata.
Refor�ando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto �s despesas abarcando os dois �ltimos quadrimestres, que o Poder P�blico n�o pode prescindir da realiza��o de determinadas despesas de custeio, tais como aquisi��o de materiais (de consumo ou permanentes) e de servi�os, etc., sob pena de ficar impossibilitado da presta��o de servi�os m�nimos � popula��o.
Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros vinculados � aplica��o em determinados objetos, seja em decorr�ncia de norma legal ou de conv�nio, observar-se-ia a ordem cronol�gica correspondente, assim como estaria vedada sua utiliza��o para o pagamento de despesas que n�o estivessem relacionadas � sua aplica��o.
Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se � celebra��o de contrato de presta��o de servi�os a serem executados de forma cont�nua, pelo prazo de 36 meses, com in�cio em agosto de 2000.
Tal tipo de contrata��o encontra-se prevista no inciso II, "caput", art. 57 da Lei de Licita��es. A mesma, a qual, numa an�lise apressada, poderia ser entendida como vedada no aludido per�odo, afigura-se poss�vel de ser efetivada.
Visando � perfeita compreens�o, deve-se ater � an�lise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em comento. Como vimos, o dispositivo veda a contra��o "de obriga��o de despesa que n�o possa ser cumprida integralmente dentro" dos dois �ltimos quadrimestres do mandato do administrador.
Ora, a Administra��o subordina-se, dentre outros, ao princ�pio da continuidade do servi�o p�blico ( 31 ), n�o podendo, portanto, furtar-se da presta��o de servi�os � popula��o.
No caso exemplificativo sob exame, a express�o "cumprida integralmente", deve ser entendida t�o-somente quanto �s parcelas do contrato que vencer-se-iam at� 31 de dezembro de 2000. Assim, apenas em rela��o a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do per�odo atinente aos dois �ltimos quadrimestres de seu mandato, o administrador teria a obriga��o de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais l�gico, pois as parcelas venc�veis a contar de janeiro de 2001, somente criariam obriga��o de pagamento ao ente a contar da realiza��o do objeto do contrato no referido m�s, e assim sucessivamente Celso Ant�nio Bandeira de Mello, em sua obra, Curso de Direito Administrativo, at� o t�rmino da aven�a."
11.10. Resultado Prim�rio e Resultado Nominal
Ainda com rela��o ao artigo 30 da LC 101, determina o seu inciso IV do � 1�, que a proposta para limites de endividamento para a d�vida consolidada e mobili�ria, ser� acompanhada de metodologia de c�lculo do resultado prim�rio e nominal, conceitos a serem verificados a partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Por defini��o, o resultado prim�rio corresponde � diferen�a entre as receitas n�o financeiras e as despesas n�o financeiras. � considerado um dos melhores indicadores da sa�de financeira dos entes p�blicos. Os acordos assinados junto ao FMI quase sempre representam metas ligadas ao resultado prim�rio. A Lei n� 9.496, de setembro de 1997, apresenta o resultado prim�rio como meta a ser alcan�ada anualmente dentro dos programas de ajuste fiscal assinados no �mbito da referida Lei . A an�lise do resultado prim�rio demonstra, ainda, o quanto o ente p�blico (Uni�o, Estados e Munic�pios) depende de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas. � um indicador, portanto, de "auto-sufici�ncia". A partir de um Plano de Contas Simplificado apresentado a seguir, podemos encontrar o resultado prim�rio da seguinte forma: Quadro 7
Plano de Contas Simplificado
Passos para o C�lculo do Resultado Prim�rio:
Destacar as receitas n�o financeiras: Somat�rio das receitas correntes e receitas de capital, subtra�das as aplica��es financeiras e as opera��es de cr�dito. Al�m disso, devem ser subtra�das as receitas de aliena��es, por configurarem receitas de car�ter eventual;
Destacar as despesas n�o financeiras: Correspondem ao somat�rio das despesas correntes com as despesas de capital, subtra�dos os encargos da d�vida e as amortiza��es pagas no per�odo;
Finalmente, o resultado prim�rio ser� a diferen�a dos resultados definidos em (a) e (b).
Portanto: + Receita Corrente................... ..R$ 805 mil
(no exemplo) + Receita de Capital................ R$ 100 mil
Aplica��es Financeiras.....................................R$ 10 mil
Opera��es de Cr�dito...................................... R$ 75 mil
Aliena��o de Bens............................................R$ 15 mil = Receita n�o Financeira ............................ R$ 805 mil
Despesa Corrente.............................................R$ 790 mil
Despesa de Capital...........................................R$ 115 mil
Encargos da D�vida...........................................R$ 20 mil Amortiza��o da D�vida.................................... R$ 15 mil
= Despesa n�o Financeira ............................R$ 870 mil Receita n�o Financeira.................................... R$ 805 mil
Despesa n�o Financeira ................................. R$ 870 mil
= Resultado Prim�rio....................................( R$ 65 mil ) O Resultado Nominal corresponde � varia��o da d�vida l�quida entre dois per�odos. O quadro a seguir mostra uma situa��o hipot�tica de estoque (saldo) da d�vida de um determinado ente, apresentado nos Balan�os Anuais, em 1999 e 2000. Quadro VII
D�vida Consolidada L�quida
De acordo com o quadro acima, o resultado nominal referente ao exerc�cio financeiro de 1999 � igual a R$ 75 mil. Corresponde ainda ao inverso do resultado prim�rio somados os juros l�quidos (pagos menos recebidos). Em outras palavras, o resultado nominal aproxima-se do conceito de "necessidade de financiamento l�quida" em um exerc�cio financeiro. Uma forma alternativa, portanto, para o c�lculo do resultado nominal, a partir dos dados do Plano de Contas Simplificado, � o seguinte:
Resultado Nominal = - Resultado Prim�rio + (Encargos da D�vida  Aplica��es Financeiras) .
Portanto: - Resultado Prim�rio............... (R$ 65 mil) Juros L�quidos............................................ R$ 10 mil
Resultado Nominal..................................... R$ 75 mil
Cumpre ressaltar que, para encontrarmos o Resultado Nominal a partir da segunda alternativa (atrav�s do Resultado Prim�rio), devemos atentar para a contabiliza��o dos precat�rios de compet�ncia do exerc�cio e n�o liquidados at� 31 de dezembro. Esses precat�rios n�o liquidados, para o c�lculo do Resultado Nominal, dever�o constar como despesa do exerc�cio, aumentando, portanto, o d�ficit prim�rio. C�lculo da Receita Corrente L�quida a partir do Plano de Contas Simplificado.
Receita Corrente Total ( sem retorno do FUNDEF)......................R$ 755 mil
(-) Contribui��o Previdenci�ria...........................................R$ 15 mil
(+) Saldo do FUNDEF........................................................R$ 10 mil
Receita Corrente L�quida................................................................R$ 750 mil 11.10.1. C�lculo do resultado prim�rio e do resultado nominal, de acordo com as propostas elaboradas pelo Executivo 1  RESULTADO PRIM�RIO
O resultado prim�rio corresponde � diferen�a entre receitas e despesas, conforme definidas a seguir:
a) Receita: receita or�ament�ria arrecadada, deduzidas as opera��es de cr�dito, as receitas de privatiza��o, as receitas decorrentes de anula��o de restos a pagar e as receitas provenientes de rendimentos de aplica��es financeiras. N�o ser�o consideradas as receitas provenientes de transfer�ncias entre as entidades que comp�em o ente federativo, de forma a evitar-se a ocorr�ncia de dupla contagem.
b) Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortiza��o e encargos da d�vida interna e externa, com aquisi��o de t�tulos de capital j� integralizado, bem como a anula��o de restos a pagar inscritos no exerc�cio anterior. N�o ser�o consideradas as despesas com transfer�ncias entre as entidades que comp�em o ente federativo, de forma a evitar-se a dupla contagem.
c) A despesa dever� incluir o valor dos precat�rios or�ados e n�o pagos no exerc�cio, mesmo que ainda n�o liquidado, em rubrica espec�fica. No que diz respeito �s empresas estatais dependentes, o c�lculo do resultado prim�rio deve guardar a compatibilidade com os dados cont�beis constantes dos balancetes e balan�os dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades An�nimas (Lei n� 6.404/76). S�o receitas e despesas das empresas estatais dependentes:
a) Receitas: aquelas decorrentes da explora��o da atividade objeto da empresa, demais receitas n�o operacionais, transfer�ncias de ente federativo com vistas � manuten��o da opera��o da pr�pria empresa e aportes capital destinados ao aumento do seu patrim�nio. Os rendimentos oriundos de aplica��es financeiras n�o s�o registrados no resultado prim�rio. b) Despesas: aquelas com pessoal, compra de materiais e produtos, servi�os de terceiros, tributos e demais encargos, e demais gastos com manuten��o e opera��o da empresa. Tamb�m incluem as despesas com investimentos e demais despesas de capital, como participa��o societ�ria em subsidi�rias/coligadas, al�m de outras opera��es que resultem em redu��o do patrim�nio l�quido, tais como dividendos, a��es em tesouraria e resgate de partes benefici�rias. Os encargos financeiros n�o s�o registrados no resultado prim�rio.
Para adequa��o da apura��o com base no balancetes e balan�os � �tica de caixa, deve ser acrescido ao resultado um ajuste financeiro, definido a seguir:
c) Ajuste financeiro: diferen�a entre a rubrica "varia��o de contas a pagar" e "varia��o de contas a receber", constantes do Fechamento do Fluxo de Caixa da empresa.
2  RESULTADO NOMINAL
O resultado nominal corresponde � diferen�a entre o resultado prim�rio e a conta de juros l�quidos. Os juros l�quidos s�o encargos financeiros calculados pelo crit�rio de compet�ncia, a partir do estoque da d�vida l�quida nominal no m�s anterior ao de refer�ncia e do fluxo de pagamentos e novos endividamentos ocorridos at� o m�s de refer�ncia.
A d�vida l�quida deve ser apurada em termos nominais. O saldo do m�s em refer�ncia corresponde �quele do �ltimo dia �til do m�s. Registra-se na d�vida l�quida o saldo decorrente dos recursos efetivamente liberados � conta do benefici�rio. Em se tratando de d�vida mobili�ria, registram-se os t�tulos emitidos, deduzidos aqueles em tesouraria. A d�vida em moeda estrangeira deve ser convertida para Reais pela taxa de c�mbio de compra do dia.
A taxa referente � conta de juros l�quidos ser� aquela do contrato. No caso de d�vida mobili�ria, ser� aquela do t�tulo, acrescida da correspondente ao des�gio. Como alternativa, poder� ser utilizada uma taxa m�dia, sujeita a revis�o a cada quatro meses, para cada grande item da d�vida l�quida: d�vida interna contratual, d�vida interna mobili�ria, d�vida externa contratual, d�vida externa mobili�ria, d�vida com precat�rios, disponibilidades de caixa, aplica��es financeiras e demais haveres financeiros. No caso de d�vida com capitaliza��o de juros acima de um m�s, consideram-se os encargos devidos a cada m�s.
Os juros l�quidos tamb�m podem ser calculados de forma simplificada, com base na seguinte f�rmula: Sendo: JN = juros nominais;
i = remunera��o ou encargos incidentes sobre a d�vida l�quida;
D = estoque no �ltimo dia do m�s corrente (t) e do �ltimo dia do m�s anterior (t-1).
No caso da d�vida externa, poder�o tamb�m ser considerados os juros nominais pagos no m�s. Para isso, os valores pagos em moeda estrangeira dever�o ser convertidos pela taxa de c�mbio de venda do dia.
Alternativamente, o resultado nominal corresponde � diferen�a entre o saldo da d�vida fiscal l�quida no per�odo de refer�ncia e o saldo da d�vida fiscal l�quida no per�odo anterior ao de refer�ncia. O saldo da d�vida fiscal l�quida corresponde ao saldo da d�vida consolidada l�quida, deduzidas as receitas de privatiza��o e, no caso da Uni�o, os passivos reconhecidos, decorrentes de d�ficits ocorridos em exerc�cios anteriores.
A d�vida consolidada l�quida corresponde ao saldo da d�vida consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplica��es financeiras e demais ativos financeiros. Os t�tulos de emiss�o do Banco Central do Brasil comp�em a d�vida consolidada l�quida da Uni�o.
Eventuais garantias concedidas, bem como suas contragarantias, n�o s�o consideradas na d�vida fiscal l�quida. O estoque de precat�rios anteriores � data de 5 de maio de 2000 tamb�m n�o comp�e a d�vida fiscal l�quida.
A valora��o dos passivos segue o crit�rio de valor atual no caso de passivos contratuais e da curva do papel para os t�tulos de d�vida mobili�ria. Relativamente aos ativos, a valora��o � feita pelo valor nominal para os ativos dom�sticos, sendo os ativos externos valorados a mercado.
12. Gest�o Patrimonial
Neste cap�tulo a LRF real�a tr�s aspectos considerados de alta relev�ncia para a administra��o do patrim�nio dos entes p�blicos - as disponibilidades de caixa, a preserva��o do patrim�nio e as rela��es com as empresas controladas pelo poder p�blico.
Obviamente, a abordagem desses tr�s aspectos n�o se faz de modo articulado, at� porque o patrim�nio p�blico e a maneira como ele � administrado n�o se resumem �s normas aqui reunidas. Isso, contudo, n�o retira a essas normas seu car�ter cogente. Tampouco as torna, por outro lado, o resumo daquilo que h� a considerar-se quando em pauta o tema gest�o patrimonial.
12.1. Disponibilidades de Caixa
Com rela��o �s disponibilidades de caixa, verifica-se haver duas preocupa��es b�sicas a presidir o estabelecimento das normas. A primeira reporta-se � imperiosidade de que, para o fim de dep�sito de recursos p�blicos, seja observada a norma do � 3� do art. 164 da Constitui��o Federal (CF). Segundo o dispositivo constitucional, devem as disponibilidades da Uni�o ser depositadas no Banco Central, enquanto que as dos demais entes da Federa��o, em institui��es financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos na legisla��o. A segunda preocupa��o diz respeito aos regimes previdenci�rios, tanto geral quanto dos servidores, cujos recursos devem ser depositados em contas espec�ficas, distintas das demais contas do ente federativo, vedada sua aplica��o nos ativos relacionados nos incisos I e II do � 2� do art. 43 da LRF, que s�o:
I - t�tulos da d�vida p�blica estadual e municipal, bem como em a��es e outros pap�is relativos �s empresas controladas pelo respectivo ente da Federa��o;
II  empr�stimos de qualquer natureza, aos segurados e ao poder p�blico, inclusive �s suas empresas controladas.
12.2. Preserva��o do Patrim�nio P�blico
Tr�s assuntos comp�em esta se��o da LRF: a aplica��o de receitas oriundas da aliena��o de bens e direitos; a inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria anual; e a expedi��o de atos de desapropria��o de im�veis urbanos.
N�o � admitida a hip�tese de aplica��o de receitas oriundas da aliena��o de bens e direitos em outros ativos que n�o os decorrentes da realiza��o de despesas de capital. Uma �nica exce��o � feita: a destina��o legal de tais recursos aos regimes de previd�ncia social, geral e pr�prio dos servidores.
No tocante � inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria anual, a regra constante do art. 45 da LRF estabelece ordem de preced�ncia, na qual figuram como priorit�rios os projetos em andamento e as despesas de conserva��o do patrim�nio p�blico, tudo conforme previsto na lei de diretrizes or�ament�rias. Dessa forma, a inclus�o de novos projetos na lei or�ament�ria se dar� apenas se estiverem adequadamente contempladas as despesas priorit�rias.
Tendo em vista o estabelecimento dessa ordem de preced�ncia, deve naturalmente o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo, at� a data de envio do projeto da lei de diretrizes, relat�rio contendo as informa��es necess�rias sobre projetos em andamento e as despesas de conserva��o.
Finalmente, no que diz respeito � desapropria��o de im�veis urbanos, a ordem � garantir que a destina��o dos recursos necess�rios a tanto seja pr�via � expedi��o do respectivo ato. Nesse sentido, inclusive na hip�tese de contencioso, pode a destina��o dos recursos operar-se pelo dep�sito judicial do valor da indeniza��o.
12.3 Empresas Controladas pelo Poder P�blico
O objetivo visado pela norma � o estabelecimento de rela��o biun�voca entre, de um lado, a firmatura de contratos de gest�o e, de outro, o gozo de autonomia gerencial, or�ament�ria e financeira. Disp�em, portanto, dessa autonomia as empresas controladas cujos objetivos e metas de desempenho estejam estabelecidos em contratos de gest�o.
Desde logo, devem as empresas controladas pelo poder p�blico fazer publicar balan�os trimestrais, devendo constar, das correspondentes notas explicativas, informa��es sobre as opera��es realizadas sob condi��es diversas das de mercado e, em rela��o ao controlador, os bens e os servi�os a ele fornecidos, assim como sobre os recursos por ele transferidos a qualquer t�tulo.
13. Transpar�ncia, Controle e Fiscaliza��o
Este cap�tulo re�ne todos os comandos normativos necess�rios � confec��o e � divulga��o de relat�rios e demonstrativos ligados �s atividades de condu��o das finan�as p�blicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscaliza��o, controle e avalia��o do grau de sucesso obtido na administra��o das finan�as p�blicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF.
13.1. Transpar�ncia da Gest�o Fiscal
Nesta se��o, verifica-se a exist�ncia de dois blocos normativos distintos: um de car�ter geral, dedicado � explicita��o dos instrumentos de transpar�ncia na gest�o fiscal; outro, espec�fico, voltado �s contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transpar�ncia:
Os planos, os or�amentos e a lei de diretrizes or�ament�rias.
As presta��es de contas e o respectivo parecer pr�vio.
Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria e a sua vers�o simplificada.
Relat�rio de Gest�o Fiscal e a sua vers�o simplificada.
A transpar�ncia ainda se assegura pelo incentivo � participa��o popular e pela realiza��o de audi�ncias p�blicas, tanto durante a elabora��o como no curso da discuss�o dos planos, da lei de diretrizes or�ament�rias e dos or�amentos.
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar � disposi��o do p�blico, no �mbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do �rg�o t�cnico respons�vel por sua elabora��o. Tratando-se da Uni�o, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas ag�ncias financeiras oficiais de fomento, especificando as aplica��es efetuadas com recursos oriundos dos or�amentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das opera��es realizadas pelas ag�ncias de fomento.
13.2. Escritura��o e Consolida��o das Contas
Nesta se��o, dois objetivos s�o determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de contabilidade p�blica j� em vigor, prev�em-se disposi��es especiais, que tratam de:
Registro das disponibilidades de caixa.
M�todos de apura��o de despesas e de contabiliza��o de compromissos assumidos.
Abrang�ncia das demonstra��es cont�beis.
Demonstra��o de receitas e despesas previdenci�rias.
Escritura��o de obriga��es junto a terceiros, particularmente opera��es de cr�dito e despesas que restam a pagar.
Demonstra��o das varia��es patrimoniais.
Al�m disso, prev�-se que as normas gerais para a consolida��o das contas p�blicas sejam estabelecidas pelo �rg�o central de contabilidade da Uni�o, pelo menos enquanto n�o for implantado o Conselho de Gest�o Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar, s�o fixados prazos a fim de que Estados e Munic�pios encaminhem suas contas ao governo federal, tendo em vista a consolida��o dos correspondentes demonstrativos cont�beis, por esfera de governo e nacionalmente (Munic�pios at� 30 de abril, com c�pia ao Executivo estadual; Estados, at� 31 de maio).
13.3. Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria
Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em car�ter nacional, os par�metros necess�rios � elabora��o do chamado Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria. Trata-se de documento cuja publica��o � comandada pela pr�pria CF, por interm�dio de seu � 3� do art. 165, devendo ocorrer em at� trinta dias ap�s o encerramento de cada bimestre.
O Relat�rio Resumido da Execu��o Or�ament�ria � composto de duas pe�as b�sicas e de alguns demonstrativos de suporte. As pe�as b�sicas s�o o balan�o or�ament�rio, cuja fun��o � especificar, por categoria econ�mica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execu��o das receitas (por categoria econ�mica e fonte) e das despesas (por categoria econ�mica, grupo de natureza, fun��o e subfun��o). Nessas pe�as, devem os valores referentes ao refinanciamento da d�vida mobili�ria ser destacados dentre as demais receitas de opera��es de cr�dito. J� os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente l�quida, as receitas e despesas previdenci�rias, os resultados prim�rio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relat�rio de �ltimo bimestre de cada exerc�cio, exige-se a demonstra��o das proje��es atuariais dos regimes de previd�ncia social, da varia��o patrimonial e da conformidade do montante das opera��es de cr�dito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da CF.
As limita��es impostas ao empenho de dota��es devem ser justificadas, assim como relacionadas as medidas destinadas � eleva��o da arrecada��o, no caso de frustra��o na previs�o de receitas.
13.4. Relat�rio de Gest�o Fiscal
Do ponto de vista do regime de finan�as p�blicas implantado com a LRF, o Relat�rio de Gest�o Fiscal ocupa posi��o central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, al�m do Minist�rio P�blico, devem emitir o seu pr�prio Relat�rio de Gest�o Fiscal, abrangendo todas as vari�veis imprescind�veis � consecu��o das metas fiscais e � observ�ncia dos limites fixados para despesas e d�vida. Constam, portanto, do Relat�rio:
As informa��es necess�rias � verifica��o da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das d�vidas consolidada e mobili�ria, da concess�o de garantias, das opera��es de cr�dito e das despesas com juros;
Elenco de medidas adotadas com vistas � adequa��o das vari�veis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do �ltimo quadrimestre, demonstra��o do montante das disponibilidades ao final do exerc�cio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
13.5. Aspectos Operacionais
O Relat�rio de Gest�o Fiscal-RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF ser� emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio, al�m dos titulares dos �rg�os referidos no artigo 20 (Minist�rio P�blico, Tribunais de Contas, Presidentes das Assembl�ias Legislativas, C�mara de Vereadores, Tribunais de Justi�a).
Isso significa que a publica��o deste Relat�rio acompanhar� a publica��o dos relat�rios quadrimestrais referidos no artigo 9�, com exce��o das publica��es referentes ao �ltimo quadrimestre do ano. Enquanto que para o RGF o prazo para a publica��o ser� o final de janeiro do exerc�cio seguinte, o �ltimo relat�rio quadrimestral do ano, ser� publicado at� o final de fevereiro. Mas a principal diferen�a entre os dois relat�rios, al�m do conte�do, diz respeito ao per�odo de apura��o. Os relat�rios quadrimestrais obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como par�metro b�sico e as despesas com pessoal com elemento fundamental, ser� quadrimestral na apresenta��o, mas, anual na apura��o. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre (referente � agosto) come�ar�o a ser contadas a partir de setembro do exerc�cio anterior, totalizando 12 meses, de acordo com o �3 �, inciso IV, do artigo 2� e de acordo com o � 2� do artigo 18. O RGF ser� assinado tamb�m pelas autoridades respons�veis pela administra��o financeira e pelo controle interno. Ser�o tamb�m padronizados, segundo modelos que poder�o ser atualizados pelo Conselho de Gest�o Fiscal (a ser formado de acordo com o artigo 67).
O quadro a seguir apresenta um modelo de RGF elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Modelo de Relat�rio de Gest�o Fiscal Municipal
(1) e (2) - Definidos nos artigos 20 e 22 da LC 101
13.6. Presta��es de Contas
Tr�s s�o os aspectos abordados, nesta se��o, quanto �s presta��es de contas: a sua composi��o, as condi��es para a emiss�o do respectivo parecer pr�vio e o seu conte�do.
Quanto � sua composi��o, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser acompanhadas pelas dos Presidentes do �rg�os dos Poderes Legislativo e Judici�rio, al�m das do Chefe do Minist�rio P�blico. Todas elas, as contas, s�o objeto de parecer pr�vio da respectiva Corte de Contas.
A emiss�o do parecer pr�vio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do recebimento das contas, e, tratando-se de Munic�pio com menos de duzentos mil habitantes, desde que n�o seja capital, esse prazo � dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as constitui��es estaduais ou as leis org�nicas municipais disponham diferentemente, prevalece o prazo, para a emiss�o do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes do respectivo parecer.
Finalmente, deve o conte�do das presta��es de contas englobar, sem preju�zo de que se abordem outros assuntos, o desempenho da arrecada��o de receitas, destacando: as provid�ncias adotadas quanto � fiscaliza��o e ao combate � sonega��o; as medidas administrativas e judiciais de recupera��o de cr�ditos e as destinadas ao incremento das receitas tribut�rias e de contribui��es.
13.7. Fiscaliza��o da Gest�o Fiscal
A responsabilidade pela fiscaliza��o quanto ao cumprimento das normas de gest�o fiscal � atribu�da ao Poder Legislativo, este com o aux�lio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Minist�rio P�blico. �nfase especial deve ser atribu�da, na fiscaliza��o, a alguns aspectos espec�ficos:
Verifica��o do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes.
Observ�ncia dos limites e das condi��es para a realiza��o de opera��es de cr�dito e a inscri��o de despesas em restos a pagar.
Ado��o de medidas para a adequa��o das despesas com pessoal e das d�vidas mobili�ria e consolidada aos respectivos limites.
Observ�ncia das normas atinentes � destina��o dos recursos oriundos da aliena��o de ativos.
Respeito aos limites aplic�veis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.
Cabe ainda aos Tribunais de Contas, al�m de verificar o cumprimento dos limites relativos �s despesas com pessoal, alertar Poderes e �rg�os:
Sobre a possibilidade de extrapola��o do limite referencial para as despesas com juros;
Quando as despesas com pessoal e os montantes das d�vidas consolidada e mobili�ria, das opera��es de cr�dito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplic�veis;
Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei 9.717);
Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como ind�cios de irregularidades na gest�o.
Ao Tribunal de Contas da Uni�o reserva-se a especial incumb�ncia de acompanhar a legalidade das opera��es com t�tulos p�blicos, realizadas entre a Uni�o, por interm�dio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.
14. Disposi��es Finais e Transit�rias
As disposi��es finais e transit�rias, abrangendo os arts. 60 a 75, al�m de albergar as cl�usulas de vig�ncia e revoga��o, estabelecem as normas necess�rias � aplica��o da LRF. Para tanto existem comandos espec�ficos, uns destinados � previs�o de exce��es �s regras gerais, outros, a fazer a transi��o do antigo para o novo regime fiscal. Por essa raz�o, n�o h�, no cap�tulo, sistem�tica de organiza��o das mat�rias que se v�o abordando, sucessivamente, em seus artigos, sendo, portanto, esta parte da LRF um grupo de normas pouco homog�neas entre si.
No que diz respeito aos Munic�pios, merecem destaque as regras previstas nos arts. 62, 63 e 64. Abordam esses artigos, respectivamente, as seguintes mat�rias de particular interesse municipal: o custeio de despesas da responsabilidade de outro ente da Federa��o; as flexibiliza��es, em termos de prazos, para aqueles Munic�pios com popula��o inferior a cinq�enta mil habitantes; a presta��o de assist�ncia t�cnica por parte da Uni�o.
A despeito da exist�ncia de normas gerais aplic�veis �s rela��es financeiras entre entes da Federa��o, cuida o citado art. 62 de estabelecer comando especial para o custeio, por Munic�pio, de despesas de compet�ncia de outro ente da Federa��o. Segundo esse comando, a transfer�ncia de recursos com essa finalidade somente pode ocorrer se, previamente � firmatura de conv�nio, acordo, ajuste ou cong�nere, houver autoriza��o na lei de diretrizes ou na lei or�ament�ria local.
No que se refere ao art. 63, vem esse dispositivo facultar aos Munic�pios com popula��o inferior a cinq�enta mil habitantes tr�s formas de procedimento diferenciadas daquelas previstas nas normas gerais da LRF: 1�) verificar semestralmente, ao inv�s de quadrimestralmente, o cumprimento dos limites aplic�veis � d�vida consolidada e �s despesas com pessoal e encargos sociais; 2�) divulgar semestralmente o Relat�rio de Gest�o Fiscal e os demonstrativos relativos � receita corrente l�quida, �s receitas e despesas previdenci�rias, aos resultados prim�rio e nominal, �s despesas com juros e aos Restos a Pagar;
3�) elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais somente a partir do quinto exerc�cio financeiro seguinte ao de publica��o da LRF (o Anexo de Pol�tica Fiscal foi suprimido em conseq��ncia do veto aposto ao art. 3� da LRF).
Como exce��o a esses procedimentos, figura apenas o caso em que, ultrapassados os limites relativos � despesa total com pessoal ou � d�vida consolidada, e enquanto perdurar a situa��o, o Munic�pio fica sujeito � verifica��o quadrimestral quanto ao cumprimento desses limites, al�m da publica��o dos relat�rios bimestrais.
J� o art. 64 cuida da presta��o de assist�ncia t�cnica e da coopera��o financeira entre, de um lado, a Uni�o e, de outro, os Munic�pios, tendo em vista a moderniza��o da administra��o tribut�ria, financeira, patrimonial e previdenci�ria destes entes da Federa��o, assim como o cabal cumprimento das normas previstas na LRF. A assist�ncia t�cnica inclui as a��es destinadas ao treinamento e � capacita��o de recursos humanos, a transfer�ncia de tecnologia e o apoio ao trabalho de divulga��o, por meio eletr�nico, de relat�rios, demonstrativos e presta��es de contas considerados instrumentos de transpar�ncia fiscal pela LRF. A coopera��o financeira, por seu turno, compreende doa��es, a concess�o de financiamentos por interm�dio de institui��es financeiras oficiais e o repasse de recursos oriundos de opera��es de cr�dito externo.
Dando continuidade � abordagem dos dispositivos deste cap�tulo, de acordo com sua ordem de import�ncia para efeito de aplica��o da LRF, cabe considerar os artigos 65 e 66. Cuidam esses artigos de estabelecer, respectivamente, as conseq��ncias resultantes:
do reconhecimento de estado de calamidade p�blica, defesa ou s�tio; da ocorr�ncia de mudan�as dr�sticas nas pol�ticas monet�ria e cambial ou de crescimento do produto interno da economia em termos negativos ou inferior a um por cento, tanto em n�vel nacional como regional ou estadual.
Tratando-se de calamidade p�blica, estado de defesa ou estado de s�tio, ficam, desde logo, dispensadas a consecu��o das metas fiscais e a limita��o de empenho. Al�m disso, suspendem-se a contagem dos prazos e a observ�ncia das disposi��es relativas �s despesas com pessoal e � d�vida consolidada, inclusive, no caso de pessoal, as medidas de adequa��o das despesas aos respectivos limites, quando verificado excesso no exerc�cio anterior ao de publica��o da LRF.
Demonstrando-se negativa, ou inferior a um por cento, a taxa de crescimento do produto interno bruto, os prazos para a adequa��o das despesas com pessoal e da d�vida consolidada aos respectivos limites s�o duplicados. Caso se trate de dr�sticas mudan�as nas pol�ticas cambial e monet�ria, esses prazos podem ser ampliados em at� quatro quadrimestres.
A par das disposi��es j� reservadas, em cap�tulo espec�fico, � limita��o das despesas com pessoal, v�m os artigos 70 e 71 estabelecer comandos especiais e de car�ter transit�rio. O primeiro deles, o 70, visa permitir a transi��o do antigo para o novo regime de controle das despesas com pessoal. Para tanto, estabelece que, verificado excesso dessas despesas no exerc�cio anterior ao de publica��o da LRF, ou seja, 1999, o prazo para sua elimina��o seja de at� dois exerc�cios financeiros, devendo ser eliminados no primeiro exerc�cio, pelo menos, cinq�enta por cento do excesso. Por exemplo; se um Ente da Federa��o estiver em 1999 com 70% da RCL comprometido com gastos com pessoal, deve reduzir o excesso at� o final de 2002. Neste caso, se o ente for Estado ou Munic�pio, o comprometimento em 2001 dever� ser de, no m�ximo, 65% da RCL e em 2002 dever� atingir 60%. No caso da Uni�o, em 2001 o limite dever� chegar a 60% e em 2002 em 50% da RCL. O artigo 71, tem o objetivo de impedir que o novo limite aplic�vel �s despesas com pessoal acabe por transformar-se em "meta", caso essas despesas j� estejam devidamente enquadradas nos limites fixados � data de publica��o da LRF. Nesse sentido, exige que, at� o t�rmino de terceiro exerc�cio financeiro seguinte ao de entrada em vigor da Lei, devam as despesas com pessoal manter-se, em percentual da receita corrente l�quida, no n�vel observado durante o exerc�cio financeiro de 1999, podendo-se-lhe acrescentar at� dez por cento de despesas adicionais, se, ainda assim, o percentual resultante for inferior �quele fixado no art. 20 da LRF.
Com inspira��o an�loga �quela dos arts. 70 e 71, o art. 72 cuida de limitar as despesas com servi�os de terceiros. Essas despesas, como percentual da receita corrente l�quida, devem limitar-se, at� o t�rmino do terceiro exerc�cio seguinte ao de publica��o da LRF, ao n�vel observado no exerc�cio de 1999.
Por fim, tratam os arts. 60, 61, 67, 68, 69, 73, 74 e 75, respectivamente:
da faculdade, conferida a Estados e Munic�pios, para fixar limites inferiores (mais rigorosos) que aqueles estabelecidos pela LRF, no que diz respeito aos limites de endividamento, contrata��o de opera��es de cr�dito e garantias concedidas;
da possibilidade de oferecimento de t�tulos da d�vida p�blica em cau��o, tendo em vista a garantia de empr�stimos;
da constitui��o do Conselho de Gest�o Fiscal;
da cria��o do Fundo do Regime Geral de Previd�ncia Social;
da aplica��o de normas penais �queles que derem causa ao descumprimento da LRF;
da cl�usula de vig�ncia;
da cl�usula de revoga��o.
Ainda em rela��o ao artigo 74, que determina a entrada em vigor da LC 101 na data da sua publica��o, cumpre ressaltar que a Lei Complementar n� 95, que disp�e sobre a elabora��o, a reda��o, a altera��o e a consolida��o das leis, determina que a vig�ncia da lei seja indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razo�vel para que dela se tenha amplo conhecimento, ressalvada a cl�usula "..entra em vigor na data de sua publica��o", para as leis de pequena repercuss�o. N�o � o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal que, conforme demonstrado neste texto, promover� profundas modifica��es, n�o apenas nas finan�as p�blicas brasileiras, mas na cultura da administra��o p�blica, a partir do incentivo � participa��o e ao controle social sobre os atos do administrador.
Portanto, a aus�ncia de uma regra transit�ria expl�cita n�o impedir� a observa��o de outras legisla��es, paralelamente � LC 101, em especial a Constitui��o Federal, da qual a Lei de Responsabilidade Fiscal � origin�ria. 15. Puni��es para o n�o cumprimento da LC 101 Existem dois tipos de puni��es para o n�o cumprimento das regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as puni��es fiscais, que correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transfer�ncias volunt�rias, a contrata��o de opera��es de cr�dito e a obten��o de garantias para a sua contrata��o; e, as san��es penais, que envolvem o pagamento de multa com recursos pr�prios (podendo chegar a 30% dos vencimento anuais), a inabilita��o para o exerc�cio da fun��o p�blica por um per�odo de at� 5 anos, a perda do cargo p�blico e a cassa��o de mandato, e, finalmente a pris�o. De acordo com o Professor Amir Khair, existem 11 situa��es de desrespeito a LRF que podem ser classificadas como transgress�es fiscais e cerca de 64 situa��es que levam a puni��es penais, entre a��es e omiss�es. Isto porque deixar de divulgar o Relat�rio de Gest�o Fiscal, por exemplo, constitui crime, a ser processado e julgado pelos Tribunais de Contas. Alguns exemplo de transgress�es � LRF e suas puni��es penais
Transgress�o Puni��o
Contrata��o irregular de op. de cr�dito - reclus�o de 1 a 2 anos Aliena��o de bens sem autoriza��o - perda de cargo, reclus�o
Descumprir o or�amento aprovado - cassa��o de mandato
N�o reduzir despesas com pessoal - multa de 30% dos vencimentos Liquida��o de aros fora dos prazos legais - perda de cargo, inabilita��o
Outro descumprimento da LRF que envolve san��o penal � aquela relacionada com a trajet�ria da d�vida, apresentada na proposta de Resolu��o encaminhada ao Congresso Nacional, onde ser�o definidos os limites e os prazos para o atingimento destes limites. De acordo com a proposta, ap�s a publica��o das novas resolu��es, o ente que estiver acima dos limites de endividamento definidos (2 da RCL para Estados e 1,2 da RCL para os Munic�pios) ter� quinze anos para atingir o respectivo limite, sendo que o excesso dever� ser diminu�do em uma propor��o de 1/15 avos a cada ano. Nos termos da Lei de Crimes, a n�o obedi�ncia a esta regra constitui crime contra a lei or�ament�ria e levar� � perda da fun��o p�blica e � reclus�o do administrador.
Vale lembrar que compete ao Minist�rio da Fazenda divulgar, a cada m�s, dos entes p�blicos que estiverem acima dos limites de endividamento (artigo 31, � 4�).
Os crimes contra as finan�as p�blicas n�o excluem o seu autor da repara��o civil do dano causado ao patrim�nio p�blico ou particular. Certamente que a puni��o criminal baseada na Lei de Crimes levar� ainda o transgressor a responder por outros crimes associados. Considerando ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de Contas, s�o os �rg�os competentes para a julgamento das contas da administra��o p�blica, no que tange ao cumprimento da LRF, n�o h� d�vidas de que cresce a import�ncia e o poder destes �rg�os com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
� de grande import�ncia a transpar�ncia e tamb�m a lisura a ser empregada nesses julgamentos, para que a Lei de Responsabilidade Fiscal seja vista pela sociedade como instrumento eficiente para definir a conduta dos agentes p�blicos.
16. Os Dez Mandamentos da Gest�o Fiscal Respons�vel
I - N�o ter�s cr�dito or�ament�rio com finalidade imprecisa nem dota��o ilimitada (Art. 5�, � 4�)
II - N�o far�s investimento que n�o conste do Plano Plurianual (Art. 5�, � 5�)
III - N�o criar�s nem aumentar�s despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, � 1�)
IV- N�o deixar�s de prever e arrecadar os tributos de tua compet�ncia (Art. 11)
V - N�o aumentar�s a despesa com pessoal nos �ltimos seis meses do teu mandato (Art. 21, II, Par�grafo �nico)
VI- N�o aumentar�s a despesa com a seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24)
VII - N�o utilizar�s recursos recebidos por transfer�ncia para finalidade diversa da que foi pactuada (Art. 25, � 2�)
VIII - N�o assumir�s obriga��o para com os teus fornecedores, para pagamento a posteriori, de bens e servi�os (Art. 37, IV)
IX- N�o realizar�s opera��o de ARO (Antecipa��o da Receita Or�ament�ria), sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, "a")
X- N�o utilizar�s receita proveniente de aliena��o de bens para o financiamento de despesas correntes (Art. 44).
17. Refer�ncias Bibliogr�ficas
BARROS e SILVA, Fernando Veiga. Gest�o respons�vel na administra��o municipal;
BRASIL. Constitui��o (1988). Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF: Senado, 1988.
KHAIR, Amir Ant�nio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orienta��o para as prefeituras. Bras�lia: Minist�rio do Planejamento, Or�amento e Gest�o, 2000. 144 p.
TRIBUNAL de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Manual de procedimentos para aplica��o da lei de responsabilidade fiscal;
1. O questionamento mais importante vem a ser a ADIN n� 2.238 proposta pelo PC do B, PSB E pelo PT ao STF, contra a Lei como um todo e/ou contra dispositivos espec�ficos, como o artigo 20.
2. Trata-se, neste caso, das transfer�ncias intragovernamentais que devem ser subtra�das das receitas correntes para apura��o da RCL.
3. No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exporta��o.
4. Compensa��o financeira da Uni�o aos E e M pela contribui��o que os servidores fizeram ao INSS. 5. Isto quando n�o houver compensa��es da Lei Hauly ou outras receitas previdenci�rias, utilizadas no pagamento de aposentadorias e pens�es.
6. Art. 165, Caput, e � 1� ao 8�
7. Este dispositivo, constante do � 3� do artigo 9�, teve sua efic�cia suspensa pelo STF em fevereiro de 2001.
8. Os efeitos do � 3� do artigo 9� da LC 101 foram suspensos a partir de decis�o do STF em 22 de fevereiro de 2001.
9. � importante observar, por ocasi�o da defini��o dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observ�ncia e a fixa��o destes valores em percentual da RCL. 10. Aumento permanente de receita e/ou redu��o permanente de despesa.
11. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional
12. As legisla��es trabalhistas garantem aos servidores p�blicos algumas vantagens pessoais que s�o incrementadas a cada ano : anu�nios, passagem de n�vel, etc
13. A Resolu��o do Senado Federal que determinar� os limites para endividamento dever� apresentar um limite tamb�m para o pagamento da d�vida.
14. Vale, neste caso, o mesmo racioc�nio apresentado no Quadro 2, mostrado no primeiro cap�tulo deste texto. 15. De acordo com a LC 82/95 a RCL � simplesmente a Receita Corrente Total, subtra�da das Transfer�ncias Constitucionais: FPE e FPM, por exemplo, no caso da Uni�o; parte do ICMS, do IPVA e do IPI exporta��o no caso dos Estados, Para os Munic�pios, a RCL, em geral, corresponde � sua Receita Corrente. 16. Advogado, ex-Procurador-Geral da Fazenda Nacional entre 1979 e 1991 17. Certamente que, enquanto o Congresso n�o aprovar a nova Resolu��o, que revogar� a Resolu��o n� 78, est� criada uma dificuldade para os Tribunais de Contas, na medida em que dever�o emitir certid�es sem disporem muitas vezes dos elementos necess�rios para uma avalia��o conclusiva e uma dificuldade importante para aqueles Estados e munic�pios que desejarem contratar novas opera��es de cr�dito.

References: artigo 169
 artigo 165
 artigo 68
 artigo 250
 artigo 2
 artigo 30
 artigo 35
 artigo 165
 artigo 35
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 8
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 16
 artigo 18
 artigo 9
 artigo 72
 artigo 18
 artigo 2
 artigo 75
 artigo 2
 artigo 21
 artigo 25
 artigo 25
 artigo 13
 artigo 42
 artigo 30
 artigo 54
 artigo 20
 artigo 9
 artigo 2
 artigo 18
 artigo 67
 artigo 71
 artigo 74
 artigo 20
 artigo 9
 artigo 9