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Timestamp: 2016-10-26 19:19:43+00:00

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94 I 525
94 I 52574. Urteil vom 18. Dezember 1968 i.S. Erny und Mitbeteiligte gegen Verfassungsrat der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft
R�union des cantons de B�le-Ville et de B�le-Campagne. Votation populaire, dans les deux demi-cantons, sur la constitution future du canton r�uni, �labor�e par la Constituante commune. Recours de droit public contre la d�cision de la Constituante de faire voter s�par�ment sur la constitution et sur les "lignes g�n�rales de la future l�gislation" qui, selon l'art. 57 bis Cst. de B�le-Campagne, doivent figurer dans les dispositions transitoires de la nouvelle constitution. 1. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 7). 2. Comp�tence de la Constituante pour formuler la question sur laquelle portera la votation (consid. 8). 3. Port�e de l'art. 57 bis Cst. de B�le-Campagne et caract�re obligatoire de cette disposition pour la Constituante (consid. 9). 4. Nature juridique des "lignes g�n�rales" (consid. 10). 5. Admissibilit� - d'un texte s�par� pour les lignes g�n�rales (consid. 11 a); - d'une votation s�par�e sur la constitution et sur les "lignes g�n�rales", en tant que l'entr�e en vigueur de la constitution est subordonn�e � l'acceptation des "lignes g�n�rales" (consid. 11b). Faits � partir de page 527
BGE 94 I 525 S. 527
A.- Durch Beschluss vom 26. August 1833 hatte die Eidg. Tagsatzung der Trennung des Kantons Basel in zwei besondere Gemeinwesen unter dem Vorbehalt freiwilliger Wiedervereinigung zugestimmt. Gest�tzt auf diesen Vorbehalt wurden 100 Jahre sp�ter in den beiden Halbkantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft gleichlautende Initiativen auf Wiedervereinigung eingeleitet. Entgegen der ablehnenden Haltung des Regierungsrates von Basel-Landschaft erkl�rte das Bundesgericht die Initiative in BGE 61 I 166 ff. als zul�ssig, weil sie nicht direkt die Wiedervereinigung vorschlage, sondern lediglich die in der Kantonsverfassung zurzeit noch fehlende Grundlage schaffen wolle, um einen sp�teren Entscheid �ber die Wiedervereinigung herbeizuf�hren (E. 6 und 7).
Hierauf wurde in beiden Halbkantonen je eine fast gleichlautende Verfassungsbestimmung ausgearbeitet, die im wesentlichen dem (im zitierten Urteil in lit. B wiedergegebenen) Text der Initiativen entspricht: in Basel-Stadt durch den Grossen Rat ein � 58 KVBS, in Basel-Landschaft durch einen besonderen Verfassungsrat ein � 57 bis KVBL. Ziff. 1 des ersteren lautet:
"Zur Ausarbeitung einer Verfassung f�r den Kanton Basel, samt den erforderlichen Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen, wird, in Verbindung mit dem Kanton Basel-Landschaft, ein Verfassungsrat von 150 Mitgliedern gew�hlt. Davon w�hlt der Kanton Basel-Stadt nach den Vorschriften f�r die Grossratswahlen 75 Mitglieder...".
Entsprechend lautet Ziff. 1 von � 57 bis KVBL; doch f�gte hier der Verfassungsrat nach den Worten "Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen" noch ein: "welche die Hauptgrundz�ge der k�nftigen Gesetzgebung zu enthalten haben". Im Rat bestand die einhellige Auffassung, dass das keine materielle �nderung, sondern nur eine Verdeutlichung sei, weil man in beiden Halbkantonen dar�ber einig sei, dass die Stimmb�rger vor der Abstimmung �ber die neue Kantonsverfassung nicht BGE 94 I 525 S. 528nur die formellen Verfassungsgrunds�tze, sondern auch den wesentlichen Inhalt der nun f�r den ganzen Kanton zu vereinheitlichenden Gesetze kennen m�ssten. Im Grossen Rat von Basel-Stadt herrschte die gleiche Ansicht; doch konnte dort kein solcher Zusatz aufgenommen werden, weil es sich nach basel-st�dtischem Recht um eine formulierte Initiative handelte, die keine �nderungen zul�sst.
Die neuen Verfassungsbestimmungen wurden in beiden Halbkantonen in Volksabstimmungen vom 2. Oktober 1938 angenommen. Die Gew�hrleistung durch die Bundesversammlung wurde zun�chst verweigert, dann aber auf einen Wiedererw�gungsantrag hin durch Bundesbeschluss vom 22. Juni 1960 erteilt.
Hierauf wurde der "Verfassungsrat der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft" (nachstehend kurz Verfassungsrat) bestellt. In fast acht Jahren arbeitete er vier Vorlagen aus: Verfassung des Kantons Basel, "Hauptgrundz�ge der Gesetzgebung" (nachstehend kurz "Hauptgrundz�ge" genannt), Wahlgesetz f�r den Kanton Basel und Gesetz �ber die Gesch�ftsordnung des Kantonsrates des Kantons Basel. Die "Hauptgrundz�ge" stellen Richtlinien auf f�r die Gesetzgebung des vereinigten Kantons �ber die Gebietseinteilung, die kantonalen Beh�rden und ihre Funktionen, die �ffentlichen Aufgaben sowie �ber das Verh�ltnis von Staat und Kirche. Die Verfassung enth�lt in ihrem letzten Abschnitt "�bergangsordnung" u.a. folgenden Art. 81:
"Die zusammen mit der vorliegenden Verfassung gutgeheissenen Hauptgrundz�ge der k�nftigen Gesetzgebung sind w�hrend zehn Jahren nach Inkrafttreten der vorliegenden Verfassung f�r den Gesetzgeber verbindlich.
Ein mit den Hauptgrundz�gen nicht �bereinstimmendes Ausf�hrungsgesetz erlangt nur G�ltigkeit, wenn es sowohl im Gebiet des Kantons Basel-Stadt als auch im Gebiet des Kantons Basel-Landschaft eine getrennte Mehrheit erhalten hat.
Solche Ausf�hrungsbestimmungen unterliegen in jedem Fall auch dann der Volksabstimmung, wenn es sich um blosse �nderungen handelt, die in einzelnen Teilen ein bestehendes Gesetz revidieren."
Nach der Annahme der vier Vorlagen in der ersten Lesung fasste der Verfassungsrat folgenden "Vollziehungsbeschluss":
"Die Verfassung f�r den Kanton Basel, die Hauptgrundz�ge der Gesetzgebung, das Wahlgesetz f�r den Kanton Basel und das Gesetz �ber die Gesch�ftsordnung des Kantonsrates des Kantons BGE 94 I 525 S. 529Basel sind, und zwar jede Vorlage einzeln, gleichzeitig im Kanton Basel-Stadt und im Kanton Basel-Landschaft zur Abstimmung zu bringen.
Nach der Schlussabstimmung im Verfassungsrat sind die vier Vorlagen bef�rderlichst in den beiden kantonalen Amtsbl�ttern zu publizieren".
Nachdem sie in der Schlussabstimmung vom 6. September 1968 angenommen worden waren, wurden dieser Beschluss im Amtsblatt des Kantons Basel-Landschaft vom 18. September 1968 und die vier Vorlagen in einer Beilage dazu ver�ffentlicht. In gleicher Weise wurde im Kanton Basel-Stadt vorgegangen.
B.- Am 24. September 1968 erhoben 47 stimmberechtigte B�rger des Kantons Basel-Landschaft staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von � 57 bis KVBL mit dem Antrag auf:
1. Aufhebung der vom Verfassungsrat gutgeheissenen Verfassung des Kantons Basel und der "Hauptgrundz�ge" und R�ckweisung dieser Erlasse an den Verfassungsrat mit der Anweisung, die "Hauptgrundz�ge" in die Verfassung aufzunehmen.
2. Aufhebung des Vollziehungsbeschlusses.
Zur Begr�ndung wird ausgef�hrt, der in � 57 bis KVBL eingef�gte Zusatz schreibe vor, dass die "Hauptgrundz�ge" in die �bergangsbestimmungen der neuen Verfassung aufzunehmen seien, damit der Gesetzgeber daran gebunden sei und den Stimmb�rgern bei der Abstimmung �ber die Wiedervereinigung deren Tragweite erkennbar sei. Im Verfassungsrat sei wiederholt �ber den rechtlichen Charakter der "Hauptgrundz�ge" - Verfassungs- oder Gesetzesrecht oder blosse politische Richtlinien - diskutiert und schliesslich einem Bericht des B�ros zugestimmt worden, wonach es sich um Gesetzesrecht handle und deshalb dar�ber getrennt von der Verfassung abzustimmen sei - in der Meinung, dass bei Annahme der Verfassung und gleichzeitiger Verwerfung der "Hauptgrundz�ge" das Gesetzesrecht vom Kanton frei (genauer im Rahmen des Bundesrechts und der Kantonsverfassung) zu schaffen sei. Die auf dieser Ansicht beruhende formelle Trennung der Vorlagen in die eigentliche Verfassung inkl. �bergangsordnung einerseits und die "Hauptgrundz�ge" anderseits sowie die Anordnung getrennter Volksabstimmungen dar�ber im Vollziehungsbeschluss st�nden im Widerspruch zu � 57 bis KVBL. Der Verfassungsrat BGE 94 I 525 S. 530sei daher anzuweisen, die "Hauptgrundz�ge" als weiteren Abschnitt IX in die Verfassung aufzunehmen und diese so dem Stimmb�rger zur Abstimmung vorzulegen. Der Vollziehungsbeschluss �berschreite zudem die Kompetenz des Verfassungsrates, da nach den Verfassungen beider Halbkantone die Anordnung von Abstimmungen dem Regierungsrat zustehe.
Die Beschwerdef�hrer legen ein Gutachten von Prof. Hans Marti �ber die Frage der getrennten Abstimmung ein und erkl�ren es zum integrierenden Bestandteil der Beschwerde. Darin wird ebenfalls die Ansicht vertreten, dass nach � 57 bis KVBL die "Hauptgrundz�ge" einen Bestandteil der Verfassung bilden m�ssen.
Die n�here Begr�ndung der Beschwerde ist aus den nachstehenden Erw�gungen ersichtlich.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit sie sich gegen diesen Kanton richte.
E.- Der Verfassungsrat beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Er schildert zun�chst einl�sslich die - oben in lit. A zusammengefasste - Entstehung von � 57 bis KVBL. Sodann stellt er dar, wie sich in seinen Beratungen allm�hlich die Auffassung durchsetzte, die "Hauptgrundz�ge" seien als blosses - freilich qualifiziertes - Gesetzesrecht zu erlassen. Er vertritt die Ansicht, der pouvoir constituant (Aktivb�rgerschaft und Verfassungsrat) habe seine Aufgabe frei von jeder inhaltlichen Bindung zu erf�llen. So wenig wie nach BGE 61 I 77 die in der Initiative enthaltenen "Grunds�tze", so wenig sei der Zusatz in � 57 bis KVBL f�r den Verfassungsrat verbindlich. Dieser sei daher berechtigt, jene Klausel zu �bergehen; weder seine basellandschaftlichen noch gar seine baselst�dtischen Mitglieder seien daran gebunden. Gerade das Argument, die Stimmb�rger m�ssten vor der Abstimmung nicht nur die Verfassung selbst, sondern auch die gest�tzt darauf zu erwartende Gesetzgebung kennen, zeige, dass die "Hauptgrundz�ge" Gesetzesrecht seien. Der vom Bundesgericht ge�bte Verzicht auf die Nachpr�fung kantonaler Verfassungen unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verliere seine Berechtigung, wenn ein Kanton dazu �bergehe, in �berschreitung BGE 94 I 525 S. 531jedes Normalmasses umfangreiche Partien typischer Gesetzesregeln auf Verfassungsstufe zu heben, wie das hier nach Auffassung der Beschwerdef�hrer geschehen solle. Um den kleineren Fusionspartner zu sch�tzen, bestimme Art. 81 der Verfassung, dass innert 10 Jahren nach ihrem Inkrafttreten ein von den "Hauptgrundz�gen" abweichendes Gesetz einer Mehrheit im Gebiet jedes fr�heren Halbkantons bed�rfe - im Unterschied zu der qualifizierten Mehrheit f�r Verfassungs�nderungen nach Art. 97 (Mehrheit der Stimmberechtigten oder 2/3 der abgegebenen Stimmen). Damit seien die "Hauptgrundz�ge" unzweideutig ausserhalb des formellen Verfassungsrechtes gestellt, aber auch vom ordentlichen Gesetzesrecht abgehoben; das Erfordernis der parit�tischen Mehrheit sei wohl f�r Gesetzesrecht zul�ssig, w�re dagegen f�r Verfassungsrecht nicht mit Art. 6 BV vereinbar. Da die "Hauptgrundz�ge" Gesetzesrecht seien, m�ssten sie nach der Gew�hrleistungspraxis des Bundes der Volksabstimmung getrennt unterbreitet werden.
1./6. - (Zul�ssigkeit der Beschwerde nur gegen den Vollziehungsbeschluss, nicht auch gegen die Verfassung und die "Hauptgrundz�ge" selbst; Aktiv- und Passivlegitimation usw.).
7. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, der Vollziehungsbeschluss verstosse in mehrfacher Hinsicht gegen � 57 bis KVBL. Die Auslegung kantonaler Verfassungsbestimmungen pr�ft das Bundesgericht im allgemeinen, namentlich aber bei Abstimmungsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG, grunds�tzlich frei (BGE 91 I 239 Erw. 3 und BGE 94 I 124 Erw. 2 je mit Hinweisen auf fr�here Urteile). Eine gewisse Zur�ckhaltung pflegt sich das Bundesgericht, und zwar auch bei Abstimmungsbeschwerden (BGE 89 I 374 Erw. 2), lediglich insofern aufzuerlegen, als es der Handhabung kantonaler Verfassungss�tze durch das oberste zur Auslegung der Verfassung berufene kantonale Organ ein besonderes Gewicht beilegt und nicht ohne Not davon abweicht. Zu solcher Zur�ckhaltung besteht im vorliegenden Falle schon deshalb kein Anlass, weil der Verfassungsrat, gegen den sich die Beschwerde richtet, nicht die oberste, zur Auslegung der Verfassung BGE 94 I 525 S. 532des Kantons Basel-Landschaft berufene Beh�rde, ja �berhaupt keine Beh�rde dieses Kantons ist, sondern eine gemeinsame Beh�rde der beiden Halbkantone, die lediglich den ihm durch die �� 58 KVBS und 57 bis KVBL erteilten Auftrag zu erf�llen hat. Ob er dabei die letztere Bestimmung verletzt habe, ist daher vom Bundesgericht v�llig frei zu pr�fen.
8. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, der Verfassungsrat sei zum Erlass des Vollziehungsbeschlusses gar nicht zust�ndig gewesen, da die Anordnung von Abstimmungen nach den Verfassungen beider Halbkantone Sache des Regierungsrates sei. Diese R�ge ist vorweg zu pr�fen; denn wenn sie sich als begr�ndet erweist, ist jener Beschluss schon aus diesem Grunde aufzuheben und er�brigt sich die Pr�fung der weiteren dagegen erhobenen R�gen.
Nach � 58 KVBS und � 57 bis KVBL obliegt dem Verfassungsrat die "Ausarbeitung einer Verfassung des Kantons Basel samt den erforderlichen Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen". � 57 bis KVBL enth�lt �berdies den Zusatz, dass diese Bestimmungen "die Hauptgrundz�ge der Gesetzgebung zu enthalten haben". Obwohl dieser Zusatz in � 58 KVBS fehlt, sind alle Beteiligten dar�ber einig, dass es zur Aufgabe des Verfassungsrates geh�rte, neben der Verfassung auch die "Hauptgrundz�ge" auszuarbeiten. Die R�ge der Kompetenz�berschreitung wird nur inbezug auf den Vollziehungsbeschluss erhoben.
Die Aufgabe des Verfassungsrates kann sich indessen nicht in der Redaktion der Verfassung und der "Hauptgrundz�ge" ersch�pfen, sondern muss sich notwendig auf alles erstrecken, was erforderlich ist, damit sie in beiden Halbkantonen der Volksabstimmung unterbreitet werden k�nnen und deren Ergebnis nicht trotz �usserer �bereinstimmung an inneren Widerspr�chen leidet. Das ergibt sich, auch wenn es die angef�hrten Verfassungsbestimmungen nicht ausdr�cklich sagen, aus den gesamten Umst�nden, namentlich daraus, dass der Verfassungsrat das einzige gemeinsame Organ der beiden Halbkantone ist und deshalb allein f�r die erforderliche Koordination sorgen kann. Jene Bestimmungen schreiben selber vor, dass die Abstimmung in beiden Halbkantonen gleichzeitig durchzuf�hren ist (Ziff. 6). Noch wichtiger und selbstverst�ndlich ist, dass die Abstimmungsfragen in beiden gleich lauten m�ssen, da sonst das Ergebnis trotz Annahme in beiden unklar oder sogar BGE 94 I 525 S. 533widerspr�chlich sein k�nnte. Es war deshalb Pflicht des Verfassungsrates, nicht nur den Text der Verfassung und der "Hauptgrundz�ge" zu redigieren, sondern auch deren Verh�ltnis zueinander sowie die Art, wie dar�ber - in beiden Halbkantonen gleich - abzustimmen ist, zu ordnen. Der Vollziehungsbeschluss, in dem er das getan hat, h�lt sich somit im Rahmen seiner Zust�ndigkeit. Zu pr�fen bleibt, ob der von ihm gew�hlte Abstimmungsmodus, die getrennte Abstimmung �ber die Verfassung und die "Hauptgrundz�ge", seinem Auftrag und den �� 58 KVBS und 57 bis KVBL entspricht.
9. Der Verfassungsrat h�lt dem Vorwurf, er habe � 57 bis KVBL verletzt, in erster Linie entgegen, dass er seine Aufgabe frei von jeder inhaltlichen Bindung zu erf�llen habe; der nur in � 57 bis KVBL enthaltene Zusatz "involviere eine unzul�ssige Bindung des pouvoir constituant" und sei daher f�r den gemeinsamen Verfassungsrat unbeachtlich.
Bei der Untersuchung der Frage, ob die verfassunggebende Gewalt bei der Verfassungsrevision inhaltliche Schranken zu beachten habe, wird u.a. zwischen heteronomen und autonomen Schranken unterschieden (vgl. AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse S. 130 ff. und dort angef�hrte Literatur). Als heteronom bezeichnet man die von einem fremden Willen gesetzten Schranken wie z.B. die den kantonalen Verfassunggeber bindenden Normen des Bundesrechts. Als autonom gelten Schranken, die in der zu revidierenden Verfassung ausdr�cklich vorgesehen sind oder sich durch Auslegung derselben ergeben. Ob es im eidgen�ssischen und kantonalen Recht autonome Schranken der Verfassungsrevision gebe, ist in der Rechtslehre umstritten. W�hrend neuere Autoren (NEF, GIACOMETTI, K�GI u.a.) solche Schranken nachzuweisen suchen, lehnt AUBERT sie in �bereinstimmung mit der �lteren Lehre (BURCKHARDT, FLEINER, MAX HUBER) und dem Bundesrat (BBl 1948 III 917 ff., 1954 I 704 ff.) ab (vgl. AUBERT a.a.O., insb. Nr. 332). Wie es sich damit verh�lt, braucht hier nicht gepr�ft zu werden. Wollte man annehmen, dass � 57 bis KVBL die verfassunggebende Gewalt nicht binde, so w�rde das (abgesehen von der M�glichkeit der Ab�nderung oder Aufhebung dieser Bestimmung) nur bedeuten, dass die Gesamtheit der Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft dem wiedervereinigten Kanton eine Verfassung geben k�nnte, die in Missachtung des dort vorgeschriebenen Weges ausgearbeitet worden ist oder inhaltlich BGE 94 I 525 S. 534gegen diese Bestimmung verst�sst. Davon ist hier nicht die Rede. Angefochten ist nicht die Verfassung, sondern ausschliesslich der Vollziehungsbeschluss des Verfassungsrates, und es kann sich daher nur fragen, ob der Verfassungsrat, d.h. eine Beh�rde, jene Bestimmung zu beachten hatte. Das ist zu bejahen, Um die Grundlage und das Verfahren f�r einen sp�teren Entscheid �ber die Wiedervereinigung herbeizuf�hren (vgl. BGE 61 I 175), haben die beiden Halbkantone am 2. Oktober 1936 gleichlautende Initiativen angenommen und daraufhin die �� 58 KVBS bzw. 57 bis KVBL in ihre Verfassungen aufgenommen, aufgrund deren der Verfassungsrat bestellt wurde und die neue Kantonsverfassung auszuarbeiten hatte. Bei dieser Sachlage kann es nicht zweifelhaft sein, dass der Verfassungsrat an diese Bestimmungen und den ihm darin erteilten Auftrag gebunden war.
Der Verfassungsrat beruft sich demgegen�ber zu Unrecht auf BGE 61 I 176 /7, wo die in Ziff. I der Initiative enthaltenen Grunds�tze als "blosse, den Verfassungsrat nicht bindende Direktiven" bezeichnet worden sind. Selbst wenn diese nicht n�her begr�ndete Bemerkung in den Urteilserw�gungen richtig sein sollte, w�re sie f�r die hier streitige Frage nicht entscheidend. Sie besagt nur, dass ein Teil des Inhalts der (im Kanton Basel-Landschaft in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten) Initiative den Verfassungsrat nicht bindet. Dagegen l�sst sich daraus nicht ableiten, dass die in der Folge in Kraft getretenen und vom Bunde gew�hrleisteten Verfassungsbestimmungen unverbindlich seien, durch die der Verfassungsrat als gemeinsames Organ der beiden Halbkantone geschaffen und der ihm erteilte Auftrag umschrieben wurde. Diese Vorschriften binden den Verfassungsrat als Beh�rde, weshalb seine Ausf�hrungen �ber "Instruktionen" und dar�ber, dass weder seine basellandschaftlichen noch gar seine baselst�dtischen Mitglieder durch � 57 bis KVBL verpflichtet seien, fehl gehen.
Unbehelflich ist auch sein Hinweis darauf, dass der Zusatz, wonach die Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen der neuen Verfassung "die Hauptgrundz�ge der k�nftigen Gesetzgebung zu enthalten haben", sich nur in � 57 bis KVBL findet und in � 58 KVBS fehlt. Es war durchaus m�glich und zul�ssig, dass der eine Halbkanton seine Zustimmung zur Einleitung des Wiedervereinigungsverfahrens von einer Bedingung abh�ngig machte, von welcher der andere aus irgendwelchen BGE 94 I 525 S. 535Gr�nden absah. Angesichts des nur in � 57 bis KVBL enthaltenen Zusatzes besteht freilich, was im Gew�hrleistungsverfahren seinerzeit zu wenig beachtet worden sein mag, ein nicht unerheblicher Unterschied zwischen den Auftr�gen welche die beiden Halbkantone dem Verfassungsrat erteilt haben. Dieser Unterschied w�re jedoch f�r die Frage der Verbindlichkeit des Zusatzes nur von Bedeutung, wenn die beiden Auftr�ge infolgedessen im Widerspruch zueinander st�nden. Gerade das ist aber nicht der Fall. Schon der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt war bei der Beratung �ber � 58 KVBS der Auffassung, dass der im andern Halbkanton angenommene Zusatz mit dieser Bestimmung vereinbar sei und nur eine Verdeutlichung darstelle, und der Verfassungsrat ist derselben Meinung.
10. Nach Auffassung der Beschwerdef�hrer verst�sst die im Vollziehungsbeschluss angeordnete getrennte Abstimmung �ber die Verfassung und die "Hauptgrundz�ge" deshalb gegen � 57 bis KVBL, weil die Hauptgrundz�ge nach dieser Bestimmung ein wesentlicher Bestandteil der Verfassung seien und daher mit dieser zusammen Gegenstand einer einzigen Abstimmungsvorlage sein m�ssten. Hiegegen wendet der Verfassungsrat ein, die getrennte Abstimmung sei nicht nur zul�ssig, sondern sogar notwendig, weil es sich bei den "Hauptgrundz�gen" um blosses, wenn auch im Hinblick auf ihre in Art. 81 der neuen Verfassung umschriebene Bedeutung "qualifiziertes" Gesetzesrecht handle und nach der Gew�hrleistungspraxis des Bundes �ber Verfassung und Gesetze getrennt abgestimmt werden m�sse. Beide Parteien begr�nden demnach ihren Standpunkt mit der Rechtsnatur der "Hauptgrundz�ge". Diese ist daher zun�chst zu pr�fen.
Nach � 57 bis KVBL wie auch nach � 58 KVBS obliegt dem Verfassungsrat die Ausarbeitung einer Verfassung "samt" den erforderlichen Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen. Es ist klar und wird von keiner Seite bestritten, dass diese Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen Bestandteil der Verfassung bilden. Der Verfassungsrat hat denn auch in diese als Abschnitt VIII eine "�bergangsordnung" aufgenommen, die u.a. den oben in lit. A wiedergegebenen Art. 81 �ber die Bedeutung der "Hauptgrundz�ge" und einen Art. 97 �ber Verfassungs�nderungen in der �bergangszeit enth�lt. Nach � 57 bis KVBL haben die Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen jedoch auch BGE 94 I 525 S. 536die "Hauptgrundz�ge" zu enthalten. Hievon ist der Verfassungsrat abgewichen, indem er sie in einen besondern Erlass verwiesen hat und diesem die Bedeutung von Gesetzesrecht beimisst. Er hat wiederholt und lange dar�ber beraten, ob die "Hauptgrundz�ge" Verfassungs- oder Gesetzesrecht oder blosse unverbindliche Richtlinien sein sollen. Er hat sich schliesslich f�r die mittlere L�sung entschieden, indem er in der Sitzung vom 20. Februar 1967 "in zustimmendem Sinne Kenntnis genommen" hat von einem Bericht seines B�ros vom 13. Dezember 1966, der die "Hauptgrundz�ge" als Gesetzesrecht bezeichnete, daraus die Notwendigkeit der getrennten Abstimmung �ber Verfassung und "Hauptgrundz�ge" ableitete und zum Schlusse kam, "ihre Verwerfung bei gleichzeitiger Annahme der Verfassung w�rde bedeuten, dass das Gesetzesrecht vom Kanton frei zu schaffen ist, genauer im Rahmen des Bundesrechts und der Kantonsverfassung". Das widerspricht offensichtlich dem klaren Wortlaut und Sinn von � 57 bis KVBL. Denn damit, dass die Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen die "Hauptgrundz�ge" zu enthalten haben, ist unzweideutig gesagt, dass diese einen Bestandteil derselben und damit der Verfassung zu bilden, also ebenfalls Verfassungsrecht zu sein haben. Nach dem ihm in den �� 58 KVBS und 57 bis KVBL erteilten Auftrag kann der Verfassungsrat �berhaupt kein Gesetzesrecht, auch kein "qualifiziertes" schaffen, sondern nur Verfassungsrecht. Der Erlass von Gesetzen f�r den wiedervereinigten Kanton wird Aufgabe der gesetzgebenden Organe desselben sein.
Bei der Ausarbeitung der "Hauptgrundz�ge" ist der Verfassungsrat freilich immer mehr in Einzelheiten gegangen, die der Sache nach nicht in eine Verfassung geh�ren, sondern besser der Gesetzgebung vorbehalten blieben, also in diesem Sinne "materielles Gesetzesrecht" enthalten. Das �ndert aber nichts daran, dass sie nach der ausdr�cklichen Vorschrift in � 57 bis KVBL "formelles Verfassungsrecht" sein m�ssen. Der Grund hief�r liegt darin, dass sie f�r den Gesetzgeber, der nach der Annahme und Gew�hrleistung der neuen Verfassung zahlreiche Gesetze zu erlassen hat, verbindlich sein und damit den kleineren Fusionspartner f�r eine gewisse �bergangszeit (die in Art. 81 der Verfassung auf zehn Jahre festgesetzt wurde) vor der Majorisierung durch den gr�sseren sch�tzen sollen. Diesen Zweck k�nnen die "Hauptgrundz�ge" nur erf�llen, wenn sie BGE 94 I 525 S. 537als formelles Verfassungsrecht erlassen und gleich wie die Verfassung von der Mehrheit der Stimmberechtigten in beiden Kantonen angenommen werden. Die Auffassung des Verfassungsrates, dass die Wiedervereinigung auch bei Verwerfung der "Hauptgrundz�ge" zustandekommen k�nne und der Gesetzgeber des wiedervereinigten Kantons in diesem Falle frei bzw. nur an das Bundesrecht und die Kantonsverfassung gebunden sei, ist unhaltbar, denn gerade das will die Vorschrift, dass die "Hauptgrundz�ge" in den Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen enthalten sein sollen, vermeiden.
Was der Verfassungsrat gegen die Auffassung, dass die "Hauptgrundz�ge" formelles Verfassungsrecht sein m�ssen, vorbringt, ist nicht stichhaltig.
Der Einwand, dass eine Trennung von Verfassung und "Hauptgrundz�gen" deshalb notwendig sei, weil nach der Gew�hrleistungspraxis des Bundes �ber Verfassung und Gesetze getrennt abgestimmt werden m�sse, beruht auf der falschen Pr�misse, dass die "Hauptgrundz�ge" nicht Verfassungs-, sondern Gesetzesrecht seien, und bedarf keiner weiteren Widerlegung.
Sollten sich einzelne der in den "Hauptgrundz�gen" enthaltenen Grunds�tze sp�ter infolge der Ver�nderung der Verh�ltnisse als unzweckm�ssig oder gar undurchf�hrbar erweisen, so ist entgegen der Auffassung des Verfassungsrates nicht unbedingt eine Verfassungs�nderung mit anschliessendem Gew�hrleistungsverfahren notwendig. Art. 81 der neuen Verfassung gestattet vielmehr ausdr�cklich den Erlass von Gesetzen, die von den "Hauptgrundz�gen" abweichen, sofern sie im Gebiet beider Halbkantone eine getrennte Mehrheit erhalten. Insofern k�nnen die "Hauptgrundz�ge" als nachgiebiges Verfassungsrecht bezeichnet werden, was aber nichts daran �ndert, dass sie als formelles Verfassungsrecht zu gelten haben.
Angesichts dieser Rechtsnatur der "Hauptgrundz�ge" stellt sich allerdings die Frage, ob auch f�r sie die Gew�hrleistung des Bundes nach Art. 6 BV erforderlich ist und ob sie, nach der st�ndigen, in BGE 89 I 391 ff. best�tigten Rechtsprechung des Bundesgerichts, der Anfechtung durch staatsrechtliche Beschwerde entzogen sind. Wie es sich damit verh�lt, ist hier nicht zu pr�fen. Ob sie der Gew�hrleistung bed�rfen und diese zu erteilen ist (vgl. dazu BURCKHARDT, Komm. der BV S. 64 und BERNHARD SCHAUB, Die Aufsicht des Bundes �ber die BGE 94 I 525 S. 538Kantone, Diss. Z�rich 1957 S. 151 ff.), wird im Falle ihrer Annahme die Bundesversammlung zu entscheiden haben, und �ber die Zul�ssigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen sie das Bundesgericht bei der Beurteilung der Beschwerde, die gegen einen in den "Hauptgrundz�gen" enthaltenen Grundsatz eingereicht worden, aber erst nach der Abstimmung �ber sie zu behandeln ist. Hier ist nur zu pr�fen, ob der Verfassungsrat anordnen durfte, dass �ber die Verfassung und die "Hauptgrundz�ge" getrennt abzustimmen sei.
11. Die Beschwerdef�hrer ziehen daraus, dass die "Hauptgrundz�ge" Verfassungsrecht sind, den Schluss, dass sie als besonderer Abschnitt in die Verfassung aufzunehmen seien oder doch mit dieser zusammen Gegenstand einer einzigen Abstimmungsfrage zu bilden haben.
a) Wieso es erforderlich sein soll, die "Hauptgrundz�ge" in die Verfassung einzuf�gen, ist nicht ersichtlich. Nach dem Wortlaut und Sinn des � 57 bis KVBL gen�gt es, wenn sie "formelles" Verfassungsrecht sind und wie der als Verfassung bezeichnete Erlass von der Mehrheit der Stimmberechtigten beider Halbkantone angenommen werden m�ssen. Es ist keineswegs erforderlich, dass das gesamte formelle Verfassungsrecht eines Staates in einer einzigen Urkunde vereinigt sei. Verschiedene Kantone haben ihre Verfassungsurkunden mitunter durch den Erlass von Spezialgesetzen revidiert (GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone S. 34 bei Anm. 14 und 15). Insbesondere f�r Bestimmungen, deren Geltung, wie die der "Hauptgrundz�ge", zeitlich beschr�nkt ist, erscheint die Verweisung in einen separaten Erlass als gerechtfertigt, weshalb denn auch der BV gelegentlich befristete Bestimmungen beigef�gt wurden, die weder in die Verfassung noch in die �bergangsbestimmungen aufgenommen, sondern als besondere "Zus�tze" erlassen wurden (vgl. AS 1915 S. 336, 1939 S. 565, 1950 S. 1463, 1964 S. 1425). Ernstlich fragen kann sich nur, ob � 57 bis KVBL eine getrennte Abstimmung �ber die Verfassung und die "Hauptgrundz�ge" ausschliesst.
b) Diese Bestimmung (wie auch � 58 KVBS) schreibt in Ziff. 6 lediglich vor, dass �ber die vom gemeinsamen Verfassungsrat beschlossene Verfassung in den beiden Halbkantonen "gesondert, aber gleichzeitig" abgestimmt werde, wobei der Begriff der "Verfassung" nach dem Gesagten neben der eigentlichen Verfassung samt den erforderlichen Einf�hrungs- und BGE 94 I 525 S. 539�bergangsbestimmungen auch die "Hauptgrundz�ge" umfasst. Dass das in diesem Sinne verstandene Verfassungsrecht Gegenstand einer einzigen Abstimmungsvorlage sein m�sste, ist dagegen nirgends gesagt. Eine solche Vereinigung mag angesichts des engen sachlichen Zusammenhangs zwischen Verfassung, Einf�hrungs- und �bergangsbestimmungen und "Hauptgrundz�gen" als w�nschbar erscheinen. Aus den �� 58 KVBS und 57 bis KVBL folgt jedoch nur, dass alles, was danach formelles Verfassungsrecht sein muss, also auch die "Hauptgrundz�ge", in beiden Halbkantonen zur Abstimmung zu bringen ist und die Wiedervereinigung nur zustande kommt, wenn das gesamte Verfassungsrecht in beiden Halbkantonen angenommen wird. Dagegen schliessen es jene Bestimmungen nicht aus, einen Teil des Verfassungsrechts wie die "Hauptgrundz�ge" zum Gegenstand einer besondern Abstimmungsfrage zu machen. Eine solche Zweiteilung l�sst den Willen der Stimmberechtigten besser zum Ausdruck kommen (vgl. BGE 80 I 168 ff.) und im Falle der Verwerfung einer oder beider Vorlagen erkennen, welche von ihnen auf mehr Widerstand gestossen ist. Ferner hat sie den weiteren Vorteil, dass der dann neu zu w�hlende Verfassungsrat, sofern nur eine Vorlage verworfen werden sollte, sich unter Umst�nden darauf beschr�nken kann, auf die in den �� 58 KVBS und 57 bis KVBL vorgeschriebene zweite Abstimmung hin nur diese Vorlage neu auszuarbeiten. Es wird gegen die Trennung der Vorlagen zu Unrecht eingewendet, dass nach den Verfassungen beider Halbkantone bei einer Totalrevision die neue Verfassung als Ganzes zur Abstimmung zu bringen und dass eine kapitelweise Annahme oder Verwerfung auch nach "gemeinschweizerischem Recht" ausgeschlossen sei. Einmal handelt es sich nicht um die Totalrevision der Verfassungen der beiden Halbkantone, sondern um die Schaffung einer Verfassung f�r den wiedervereinigten Kanton, wof�r die getrennte Abstimmung nach Sinn und Zweck der massgebenden Bestimmungen nicht ausgeschlossen ist. Sodann erw�hnt GIACOMETTI (a.a.O. S. 460) ausdr�cklich die M�glichkeit, den Verfassungsentwurf gruppenweise zur Abstimmung zu bringen, und verweist daf�r auf die �� 82/83 der Zuger KV, die dies ausdr�cklich vorsehen mit der Wirkung, dass bei Verwerfung einzelner Teile der Entwurf als Ganzes dahinf�llt. Ferner halten BURCKHARDT (Komm. der BV S. 820) und ihm folgend BORN (Das Verfahren der Verfassungsrevision, BGE 94 I 525 S. 540Diss. Bern 1947 S. 72/3) f�r die Totalrevision der BV eine Abstimmung nach Abschnitten f�r zul�ssig, wenn dabei der Volkswille besser zum Ausdruck kommt (a.A. FLEINER-GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht S. 714/5 und wohl auch AUBERT a.a.O. Nr. 406).
12. Obwohl die getrennte Abstimmung �ber Verfassung und "Hauptgrundz�ge", die im angefochtenen Vollziehungsbeschluss angeordnet wird, nach dem Gesagten nicht gegen � 57 bis KVBL (und � 58 KVBS) verst�sst, ist dieser Beschluss in teilweiser Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben, weil er auf der unhaltbaren Annahme beruht, dass die Wiedervereinigung auch bei Verwerfung der "Hauptgrundz�ge" zustandekomme und der Gesetzgeber des wiedervereinigten Kantons in diesem Falle innerhalb der Schranken des Bundesrechts und der neuen Kantonsverfassung frei sei.
Der Verfassungsrat wird einen neuen Vollziehungsbeschluss zu erlassen haben. Darin hat er das Inkrafttreten der neuen Verfassung von der Annahme der "Hauptgrundz�ge" abh�ngig zu machen, sofern er an der getrennten Abstimmung festhalten und nicht die beiden Vorlagen, wozu er ebenfalls befugt ist, zum Gegenstand einer einzigen Abstimmungsfrage machen will. Im einen wie im andern Falle hat er die M�glichkeit, die "Hauptgrundz�ge" im Hinblick darauf, dass sie entgegen seiner bisherigen Auffassung formelles Verfassungsrecht sind, anders zu fassen und allenfalls den sich auf sie beziehenden Art. 81 des Verfassungsentwurfs zu �ndern, sofern er dies f�r angezeigt erachten sollte.
Die Beschwerde gegen den Vollziehungsbeschluss des Verfassungsrates der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft vom 28. Juni 1968 wird im Sinne der Erw�gungen teilweise gutgeheissen. Der Vollziehungsbeschluss wird insoweit aufgehoben, als er eine getrennte Abstimmung �ber die Verfassung und �ber die Hauptgrundz�ge der Gesetzgebung anordnet, ohne das Inkrafttreten der Verfassung von der Annahme der Hauptgrundz�ge der Gesetzgebung abh�ngig zu machen.
91 I 239,
94 I 124,
89 I 374,
89 I 391 suite... ,
80 I 168
art. 57 bis Cst.,
Art. 6 BV,
Art. 85 lit. a OG

References: BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 81
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 81
 Art. 97
 Art. 6
 Art. 85
 BGE 
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 Art. 81
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 Art. 81
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 Art. 6
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 Art. 81

art. 57

Art. 6

Art. 85