Source: http://www.gorzowpzd.pl/2014/07/29/analiza-wystapienia-rzecznika-praw-obywatelskich-do-ministra-infrastruktury-i-rozwoju/
Timestamp: 2019-12-08 11:26:22+00:00

Document:
Analiza wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Infrastruktury i Rozwoju | PZD - Okręg w Gorzowie Wlkp.
« STOP rozbiórkom altan
Wystapienie KR PZD do Minister Infrastruktury i Rozwoju Elżbiety Bieńkowskiej »
Pismem z 20 czerwca 2014r. RPO prof. Irena Lipowicz wystąpiła do Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń zgłaszanych do ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ROD). Bezpośrednim powodem tej inicjatywy było pismo Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2014r., który – powołując się na korespondencję skierowaną do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przez osoby podające się za reprezentantów stowarzyszeń zrzeszających działkowców – zwrócił się do RPO z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń, co do konstytucyjności nowej ustawy o ROD.
– zagwarantowała działkowcom swobodę decyzji, co do podmiotu, który ma prowadzić ich ogród działkowy (art. 69-72 Urod) – zasada swobody zrzeszania się i pluralizmu w prowadzeniu ROD;
– utrzymała w mocy decyzję działkowca o przystąpieniu do PZD (podjętą pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o ROD), ale jednocześnie zagwarantowała mu prawo do wycofania się z jej skutków poprzez rezygnację z członkostwa w stowarzyszeniu bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw do działki (art. 67 ust. 1 pkt 2) i art. 49 Urod) – zasada swobody zrzeszania się w aspekcie indywidualnym;
– utrzymała podmiotowość prawną PZD jako stowarzyszenia ogrodowego, z jednoczesnym zrównaniem pozycji prawnej PZD z innymi organizacjami prowadzącymi ogrody działkowe (art. 45 i art. 65 Urod) – zasada autonomii zrzeszeń od państwa oraz równego traktowania przez prawo);
– wprowadziła przymusowy transfer praw majątkowych związanych z prowadzeniem ROD z PZD na stowarzyszenie ogrodowe – w przypadku podjęcia przez działkowców decyzji o wyodrębnieniu ROD – czym zagwarantowała nowo powołanym podmiotom bazę majątkową do prowadzenia działalności (art. 73 ust. 3 Urod) – zasada pluralizmu i równego traktowania przez prawo.
Jak widać, ustawodawca wyłącznie działkowcom pozostawił podjęcie decyzji, co do dalszego losu ogrodu. Ustawa przewiduje pewne warunki formalne konieczne do podjęcia takiej decyzji, w tym uzyskanie odpowiedniego poparcia wśród działkowców, m.in. obecność minimalnej liczby zainteresowanych podczas głosowania – 30% działkowców z danego ROD. W przypadku braku kworum, ogród ma być nadal prowadzony przez PZD (art. 70 ust. 2, art. 72 ust. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 Urod). Rozwiązanie to przedstawiane jest jako mechanizm uprzywilejowujący PZD w stosunku do innych stowarzyszeń. Uwaga ta jest nieuzasadniona. W rzeczywistości, stanowi on formę zabezpieczenia przez postawieniem ustawodawcy zarzutu nadmiernej ingerencji w relacje pomiędzy członkiem a zrzeszeniem, do którego przystąpił.
Po pierwsze, należy wskazać, iż obowiązek odbycia zebrania dotyczy wszystkich ROD, a więc stosunek działkowców do PZD zostanie poddany weryfikacji w każdym z prowadzonych p
rzez niego ROD (art. 69 ust. 1 Urod). Po drugie, w ustawie zawarto mechanizmy gwarantujące, iż każdy z działkowców zostanie powiadomiony pisemnie o terminie zebrania, przedmiocie obrad i zasadach podejmowania decyzji (art. 69 ust. 1 w zw z 72 ust.1 Urod). Po trzecie wreszcie, swego czasu każdy z działkowców w ROD prowadzonym przez PZD wstępował do Związku i w ten sposób akceptował fakt przynależności do organizacji oraz prowadzenia przez nią ROD. Nie ma żadnych przesłanek dających ustawodawcy podstawę dla twierdzenia, że robił to wbrew swej woli. W związku z tym wprowadzając rozwiązanie, które w przypadku braku kworum powoduje, iż ROD dalej ma być prowadzony przez PZD, ustawodawca umożliwił działkowcowi podtrzymanie wcześniejszego stanowiska bez angażowania się w dodatkowe działania (art. 74 ust. 1 Urod). Warto podkreślić, iż analogiczny mechanizm obowiązuje w innych regulacjach prawnych, chociażby odnoszących się do referendum ogólnokrajowego, czy też w sprawie odwołania władz gminy – tam również brak kworum jest przesłanką do zachowania status quo.
Z chwilą wejścia w życie ustawy o ROD, PZD stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy. Organizacja zachowała osobowość prawną, a co za tym idzie, również prawa i obowiązki (art. 65 ust. 1 Urod). Rozwiązanie to pozwoliło z kolei zrealizować zasadniczy cel projektu obywatelskiego – zapewniło działkowcom utrzymanie praw do indywidualnych działek (art. 66 pkt 2 Urod), które były powiązane z prawami PZD. Należy bowiem podkreślić, że gdyby ustawa zlikwidowała PZD, to wygasłyby prawa przysługujące temu podmiotowi, co dawałoby podstawę do zakwestionowania również praw działkowców. O tym, iż obawa ta była słuszna, świadczą chociażby zapisy konkurencyjnego, wobec projektu obywatelskiego, projektu poselskiego, którego posłem sprawozdawcą był Stanisław Huskowski. Przewidywał on likwidację PZD, a stowarzyszenia działkowców, jakie miały być od podstaw zakładane w ogrodach, musiałyby na nowo występować do gminy, jako właściciela gruntów, o ustanowienie praw do terenów ROD i dopiero po ich uzyskaniu ustanawiać dalsze prawa na rzecz działkowców.
Ustawa o ROD zakłada kontynuację podmiotowości prawnej w PZD, ale – z uwagi na zapisy dotyczące wyodrębniania ROD – faktycznym beneficjentem takiego rozwiązania są sami działkowcy. Po pierwsze, odpada pretekst do podważania ich tytułu prawnego do działki. Po drugie, w przypadku podjęcia decyzji o wyodrębnieniu ROD, cały majątek PZD zgromadzony w ogrodzie przechodzi na stowarzyszenie powołane przez działkowców w ROD. Po trzecie wreszcie, mechanizm gwarantujący płynne przejście do nowej sytuacji organizacyjnej pozwala na uniknięcie zakłócenia w funkcjonowaniu ogrodu (art. 65 ust. 1 pkt 2 Urod). Stąd też, podnoszenie kwestii zachowania (w okresie przejściowym) przez PZD prawa do prowadzenie wszystkich ROD, którymi zarządzał na gruncie ustawy zakwestionowanej przez TK, jako argument mający świadczyć o dalszym uprzywilejowania tej organizacji, jest zarzutem całkowicie chybionym. Nie jest to żaden przejaw uprzywilejowania, a jedynie rozwiązanie mające służyć zabezpieczeniu interesów i praw działkowców, które w swoim orzeczeniu TK wyraźnie nakazał chronić.
Niezależnie od tego, trzeba zwrócić uwagę na kontrowersyjność innej tezy, zawartej w piśmie Dyrektora BSiSSA do RPO. Zarzuca on niekonstytucyjność ustawy wynikającą z „nadania temu Związkowi (PZD) statusu równego innym stowarzyszeniom (ogrodowym), mimo oczywiście nierównego potencjału ek
onomicznego”. Ten postulat ustawowej dyskryminacji PZD względem innych podmiotów musi budzić zdumienie. Zwłaszcza jeżeli uwzględni się fakt, iż ustawa o ROD przewiduje tak głęboką ingerencję w prawa majątkowe PZD (przymusowy transfer praw na stowarzyszenia powołane w ROD), iż budzi ona wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją, ale ze względu na naruszenie praw PZD. Wskazał na nie chociażby prof. Marek Chmaj. W opinii dotyczącej obywatelskiego projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która została złożona do komisji sejmowej, stwierdził on „Rozwiązania Projektu w pierwszej kolejności godzą w zasadę ochrony praw słuszne nabytych oraz prowadzą do utraty własności. Stanowi to obrazę art. 2, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika zakaz arbitralnego pozbawiania prawa własności i innych praw majątkowych. W efekcie należy wyraźnie podkreślić, że o ile samo wyodrębnienie ogrodów jest dopuszczalne, to przeprowadzenie tego procesu powinno zostać dokonane, a precyzyjniej powinno stanowić wynik zawartego przez strony kompromisu. W analizowanym zakresie ingerencja może więc budzić wątpliwości, czy nie jest nieproporcjonalnie uciążliwa dla jej adresatów. Z drugiej strony głównym zdaniem postawionym od samego początku przez ustawodawcę przed PZD, jako zrzeszeniem działkowców, była organizacja ogrodów i zaspokajanie potrzeb działkowców w tym zakresie. Stąd też, transfer praw majątkowych ze stowarzyszenia ogrodowego, w które zostanie przekształcone PZD, na inne stowarzyszenie powołane decyzją tychże działkowców, przy uwzględnieniu warunków zapisanych w projekcie, możne usprawiedliwić tą nadzwyczajną – w świetle konstytucyjnej ochrony praw majątkowych – ingerencję w prawa stowarzyszenia, w imię realizacji wolności zrzeszania się.”
Powyższa uwaga prof. M. Chmaja stanowi również odpowiedź na zapytania dotyczące przesłanek, jakimi kierował się ustawodawca podejmując decyzję, iż prawo do przejęcia od PZD prowadzenia ROD (a więc i składników majątku będącego dotychczas własnością PZD), przypadać ma wyłącznie stowarzyszeniom zawiązanym przez działkowców w trybie określonym ustawą, a nie np. podmiotom istniejącym jeszcze przed wejściem w życie ustawy (art. 73 ust. 3 – 5 Urod). Dzięki scedowaniu praw do podejmowania decyzji o powołaniu stowarzyszeń na działkowców, którzy zgodnie z wyrokiem TK powinni być faktycznymi beneficjentami ustawy, nadzwyczajna ingerencja ustawodawcy w prawa osoby prawnej, tj. PZD, w postaci przymusowego transferu jego praw, zostaje niejako usprawiedliwiona. Ewentualny zarzut naruszenia – równych dla wszystkich – konstytucyjnych gwarancji ochrony praw majątkowych, można bowiem oddalić argumentując, że prawa PZD musiały ustąpić przed prawem do wolności zrzeszania się (działkowców), a nie przed prawem innego, istniejącego stowarzyszenia.
Niejako na marginesie powyższej uwagi należy wskazać, iż całkowicie chybiony jest zarzut, że zgodnie z nową ustawą możliwa jest sytuacja prowadzenia ROD przez PZD, choć żaden z działkowców w ogrodzie nie będzie członkiem tego stowarzyszenia. Po pierwsze, zaistnienie takiego stanu wydaje się możliwe wyłącznie hipotetycznie. Zwłaszcza uwzględniając dotychczasowe doświadczenia, gdzie pomimo 6 miesięcy obowiązywania zapisów ustawy dających prawo do rezygnacji z członkostwa w PZD, korzystanie z tej możliwości jest zjawiskiem marginalnym. Jednak dużo istotniejszy jest fakt, iż zgodnie z ustawą o ROD, decyzję o wyborze podmiotu prowadzącego ROD podejmują działkowcy, a nie członkowie PZD (art. 70 ust. 2 i 72 ust. 2 Urod). Działkowcem w rozumieniu ustawy jest osoba posiadająca prawo do działki w ROD (art. 2 pkt 1) Urod), członkostwo w stowarzyszeniu nie ma tu znaczenia. Tak więc nawet jeżeli zaistniałaby sytuacja, że
wszyscy działkowcy w danym ogrodzie zrezygnowali z członkostwa w PZD, to nie wpłynęłoby to na ich prawo do decydowania o powierzeniu prowadzenia ROD innemu stowarzyszeniu. Jeżeli zaś działkowcy w takiej sytuacji powstrzymaliby się od zmiany stowarzyszenia, to należałoby to interpretować w ten sposób, że choć sami nie są zainteresowani członkostwem w PZD, to jednak akceptują fakt prowadzenia ROD przez PZD. Trudno dostrzec przesłanki, które powodują, że stan taki (nawet jeżeliby zaistniał), miałby budzić wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją.

References: art. 49
 art. 65
 art. 72
 art. 74
 art. 2
 art. 31
 art. 64