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Timestamp: 2019-11-22 01:09:41+00:00

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﻿ SENTENCIA 2013-00241/2804-2014 DE SEPTIEMBRE 28 DE 2017
SENTENCIA 2013-00241 DE 28 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:CONDICIONES PARA QUE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA SE CONSOLIDE A FAVOR DEL EMPLEADO PÚBLICO. SE PRECISA QUE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA SE CONSOLIDA A FAVOR DEL EMPLEADO PÚBLICO, SIEMPRE QUE SE CUMPLA LAS SIGUIENTES CONDICIONES: I. QUE DESEMPEÑE EN PROPIEDAD LOS CARGOS QUE DISPONGA LA NORMATIVIDAD Y EN LAS ENTIDADES QUE LA MISMA DETERMINEACREDITE EL TÍTULO DE ESTUDIOS DE FORMACIÓN AVANZADAII. CERTIFIQUE LA EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA EN EL EJERCICIO PROFESIONAL O EN LA INVESTIGACIÓN TÉCNICA O CIENTÍFICA EN ÁREAS RELACIONADAS CON LAS FUNCIONES PROPIAS DEL CARGO, DURANTE EL TÉRMINO QUE PRESCRIBA LA NORMA CORRESPONDIENTEIII. QUE LOS REQUISITOS QUE DOCUMENTE EXCEDAN LOS ESTABLECIDOS LEGALMENTE PARA EL CARGO QUE DESEMPEÑE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ELEMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL, EMPLEADO PÚBLICO, JORNADA LABORAL, empleos estatales, RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA, RÉGIMEN DE PRIMA TÉCNICA
Sentencia 2013-00241/2804-2014 de septiembre 28 de 2017
Rad.: 76001-2333-000-2013-00241-01 (2804-2014)
Actor: Leonor Ríos Prieto
Demandado: Unidad Administrativa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN
El problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae en determinar si la señora Leonor Ríos Prieto tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada, en su condición de empleada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
2.1. De la prima técnica por formación avanzada y experiencia alta mente calificada.
Por virtud de la Ley 60 de 1990 el Congreso le confirió facultades extraordinarias al Presidente, para modificar el régimen de prima técnica en las distintas ramas y organismos del sector público, a fin que además de los criterios existentes, se permitiera su pago ligado a la evaluación de desempeño; facultades que se extendían a la definición del campo y temporalidad de su aplicación, al procedimiento, a los requisitos y criterios para su asignación. En ejercicio de las citadas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 1991, que en su artículo 1º definió a la prima técnica como:
“(...) un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo”.
En el artículo 2º como criterios para otorgar este incentivo se dispuso, que deben ser tenidos en cuenta alternativamente: a) el título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; b) La evaluación del desempeño.
El artículo 3º indicó, que cuando se tratara del criterio correspondiente al título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, el reconocimiento del beneficio requería del desempeño del cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. Por el contrario, cuando se estaba ante la presencia de la evaluación de desempeño, la referida prima se podía asignar en todos los niveles.
Y el artículo 4º estipuló, que se debe otorgar como un porcentaje de la asignación básica mensual que corresponda al empleo del funcionario o empleado a quien se asigna, que no podrá ser superior al 50% de la misma, y el valor se reajustará en la misma proporción en que varía la asignación básica mensual.
El Decreto 2164 de 1991 en el artículo 1º, incluyó a los empleados de las unidades administrativas especiales, como beneficiarios de esta prima.
En su artículo 3 estipuló, que se podía otorgar alternativamente por: a) Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada; b) Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada; c) Por evaluación del desempeño.
El artículo 4º, en cuanto al estímulo por formación avanzada y experiencia altamente calificada definió, que al mismo tenían derecho los empleados que desempeñaran, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, siempre que acreditaran título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años. El título de formación avanzada podría compensarse por tres (3) años de experiencia, siempre que se acreditara la terminación de los estudios en la respectiva formación. Y la experiencia debía ser calificada por el jefe del respectivo organismo.
El artículo 8º indicó, que por título universitario de especialización debe entenderse el que se obtenga como resultado de estudios de postgrado no inferiores a un (1) año académico de duración, en universidades nacionales o extranjeras debidamente reconocido u homologado de acuerdo con las normas legales que regulan la materia.
El artículo 10 mantuvo el valor de la prima técnica en un porcentaje que no podría ser superior al 50 % de la asignación básica mensual del empleado.
Posteriormente, el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales de que trata la Ley 4ª de 1992 expidió el Decreto 1724 de 1997, que en el artículo 1 modificó el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, para restringir el reconocimiento del beneficio a los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público. Y en el artículo 3º estipuló que en los demás aspectos, la prima técnica se regiría por las disposiciones vigentes.
En el artículo 4º expresamente determinó que “Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento”.
Significa que esta norma establece un régimen de transición, con el propósito de respetar los derechos de quienes devengaron la prima técnica por ocupar los cargos, que a partir de la vigencia de este decreto, dejaron de ser beneficiarios de la misma. Así, se permite que los empleados que reunieron los requisitos para acceder a la prima técnica con anterioridad a la vigencia del Decreto 1724 de 1997 11 de julio de 1997, continúen en el goce de la misma hasta su retiro de la entidad o hasta que se cumpla alguna de las condiciones para perder el derecho.
Al respecto se precisa, que la expresión “otorgado” contenida en esta disposición, no contrae los efectos del régimen de transición sólo a quienes disfrutaban efectivamente de la prima técnica o a quienes se les reconoció por medio de acto expreso o a quienes hubiesen reclamado este beneficio con anterioridad a su vigencia; por el contrario, abarca a todos aquellos empleados que aún sin acto de reconocimiento o sin haber elevado la solicitud pertinente, consolidaron su derecho con anterioridad al 11 de julio de 1997, fecha en la que entró a regir el Decreto 1724.
En otras palabras, pese a las restricciones impuestas desde 1997 frente al derecho a la prima técnica, los empleados que lo consolidaron antes del 11 de julio de esa anualidad, cuentan con un derecho adquirido que ingresó a su patrimonio con ocasión del cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma, aunque carezcan de su reconocimiento por parte de la administración, motivo por el cual, lo pueden exigir y mantener a la luz de la normativa anterior, siempre y cuando no se encuentren afectados por las causales de pérdida del derecho referidas, desde luego, con aplicación para su reclamación del fenómeno prescriptivo.
El Decreto 1336 de 2003, en su artículo 1º, modificó los cargos destinatarios de la prima técnica, para tener en cuenta sólo a los de cargo directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor adscritos a los despachos del ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público”. Y en el artículo 4º, contempló el régimen de transición.
Luego, el Decreto 2177 de 2006 en su artículo 3° modificó los criterios para la asignación de la prima técnica, señalando que a la misma tienen derecho los empleados con: a) Título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada; o, b) La evaluación del desempeño. Y mantuvo lo prescrito en el artículo 8º del Decreto 2164 de 1994, referente a lo que se debe entenderse por título universitario de especialización.
Para efecto de otorgar el beneficio por el primer criterio prescribió, que se requiere que el funcionar lo acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe, sin que el título de estudios de formación avanzada se pueda compensar por experiencia y debe estar relacionado con las funciones del cargo.
2.1.2. Del recuento normativo que antecede se establece, que la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se consolida a favor del empleado público, siempre que: desempeñe en propiedad los cargos que disponga la norma y en las entidades que la misma determine; acredite el título de estudios de formación avanzada; certifique la experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante el término que prescriba la norma correspondiente; y que los requisitos que documente excedan los establecidos legalmente para el cargo que desempeñe.
2.2. Prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en la DIAN.
Con base en la facultad conferida por los artículos 9º del Decreto 1661 de 1991 y 7º del Decreto 2164 del mismo año, el Director de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994 en la que se indicó en algunos apartes los criterios que se debían tener para el otorgamiento de la prima técnica, resolución que sufrió varias modificaciones, sin embargo a través de la Resolución 2227 de 27 de marzo de 2000 la directora general de la entidad demandada fijó nuevamente los criterios y la ponderación de los factores para otorgar la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
En sentencia del 10 de octubre de 2013 Expediente 0375-13 se dijo que el artículo 116 del Decreto 2117 de 1992 norma de inscripción automática de la cual se pretendía derivar el derecho a la prima técnica es inconstitucional por desconocer, de manera flagrante, el artículo 125 de la Constitución Política que consagra que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a ellos, se accedía previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establecía la ley para establecer los méritos y calidades de los aspirantes(9).
Posteriormente, se reformó la anterior tesis, para concluir que el citado artículo 116 no adolece de inconstitucionalidad, por cuanto el Decreto 2117 de 1992 que lo contiene fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, y que por ende los beneficios de que gozaban todas las personas que resultaron incorporadas automáticamente en virtud de tal norma, se mantenían incólumes por tratarse de derechos adquiridos.
En virtud de las distintas posturas jurisprudenciales, esta corporación dispuso unificar su jurisprudencia respecto al tema de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a través de sentencia del 19 de mayo de 2016 con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, en la que se consideró lo siguiente:
“El artículo 125 de la Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, exigencia que se deriva del mejoramiento del servicio público, de la necesidad de preservar los derechos de los empleados públicos y del respeto del derecho a la igualdad en el acceso a la función pública.
Por su parte, el artículo 116 del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992(10), norma expedida en vigencia de la Constitución Política de 1991, dispuso:
Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en diversas oportunidades(11) se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad de los sistemas de inscripción automática a carrera administrativa, para concluir que el fundamento de la carrera administrativa está en el mérito y la capacidad de quienes ingresan a ella y por esa razón la verificación de requisitos, la utilización de mecanismos idóneos para la selección de las personas, constituye un elemento fundamental de la función pública, en tanto que con ellos se determina la capacidad profesional o técnica del aspirante, sus aptitudes personales, su solvencia moral y sentido social de acuerdo con el empleo y necesidades del servicio.
De igual manera, acudiendo a los mismos argumentos, la Corte Constitucional declaró inexequible el sistema de inscripción automática al régimen general de carrera administrativa de los funcionarios del orden nacional(12) y departamental de la administración(13), en los siguientes términos:
La excepción que establecen las normas acusadas para el ingreso a la carrera administrativa, desnaturaliza el sistema mismo, pues se dejan de lado conceptos como el mérito y capacidades, para darle paso a otros de diversa índole, permitiendo que la discrecionalidad de los nominadores rija este sistema, e impidiendo que todos aquellos que crean tener las condiciones para desempeñar un empleo de esta naturaleza a nivel nacional o territorial, tengan la oportunidad de acceder a ellos, simplemente porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de sus méritos y capacidades(14).
Esta misma tesis es la que debe adoptarse en esta oportunidad, y que corresponde a la línea jurisprudencial que en su momento tuvo el Consejo de Estado(15) incluso antes de las primeras sentencias de la Corte Constitucional sobre la material, advirtiendo sobre la inconstitucionalidad de los sistemas de inscripción automática a carrera administrativa, puesto que “para gozar el amparo inherente a una carrera deben cumplirse las etapas y llenarse los requisitos que la ley señala y que carecían de sentido y no tendrían razón de ser si existiese la llamada incorporación automática(16)”.
De las pruebas obrantes en el proceso se logró demostrar efectivamente la formación académica y profesional de la demandante, así como la vinculación laboral existente entre ésta y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, vinculación que data desde el 1º de junio de 1993. Mediante Resolución 001 del 2 de agosto de 1999 fue incorporada a la planta de personal - Acta Nº 275 del 2 de agosto de 1999 y a través de la Resolución 0006 del 4 de noviembre de 1998, Acta Nº 00033 a su condición de empleada pública perteneciente al sistema específico de la DIAN.
En efecto y teniendo de presente el anterior contexto probatorio, obrante en el proceso, no se demostró que la señora Leonor Ríos Prieto, haya desempeñado su cargo en propiedad, como resultado de un concurso de mérito, pues si bien es cierto que los artículos 116 del Decreto 2117 del 29 de diciembre de 1992, el artículo 2º del Decreto 1267 del 13 de julio de 1999, y 5º del Decreto 4051 del 22 de octubre de 2008, autorizan la incorporación automática en carrera sin ninguna formalidad ni requisito adicional, también lo es, que el artículo 125 de la Carta Política dispone en forma clara que a los empleos de carrera en los órganos y entidades del Estado se accede previo concurso de méritos a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Así las cosas, para la Sala - Subsección A resulta claro que la demandante no podía reclamar para sí los derechos propios de los empleados de carrera administrativa, como es el caso de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, en la medida en que la norma de inscripción automática de la cual pretende derivar los (artículo 116 del Decreto 2117 de 1992) es inconstitucional por ser contraria al artículo 125 de la Carta Política, de tal manera, que la sentencia objeto de apelación deberá ser confirmada atendiendo las precisiones expresadas en los acápites precedentes.
5. De la condena en costas(17).
La parte recurrente, inconforme con la condena en costas, argumentó que se le debe dar aplicabilidad al artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que dentro del expediente no se ha comprobado la causación de las mismas, lo anterior, no es de recibo por parte de la Sala, frente al particular esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Sobre la condena en costas y agencias en derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En cuanto al último motivo de inconformidad de la accionante, relativo a que se le condenó a asumir las costas del proceso y las agencias en derecho, aunque no actuó de mala fe o de manera temeraria, se destaca que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”, actualmente por el Código General del Proceso, que en sus artículos 361 y siguientes regula lo correspondiente a la costas del proceso.
Para el caso de autos se estima pertinente precisar en primer lugar, que según el artículo 361 del mencionado código, “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”(18), y que de conformidad con el artículo 365 del mismo estatuto, las siguientes constituyen algunas de las circunstancias por la que puede condenarse en costas:
2. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
3. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.
4. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.
5. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
7. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.
De la lectura de la norma antes transcrita se observa, que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, y que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), como ocurre en el subexamine.
En orden a lo anterior, se condenará en costas al demandante en segunda instancia, toda vez que resultó vencido en el proceso de la referencia y la entidad demandada intervino en el trámite de la misma.
1. CONFIRMAR la sentencia del 27 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia, a la parte demandante, en favor de la entidad demandada, las cuales serán liquidadas en primera instancia.
9 C. P. Gustavo Gómez Aranguren.
10 “Por el cual se fusiona la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias”.
11 Véase las sentencias C-317 de 1995 y 037 de 1996, en las cuales se declararon inexequibles los sistemas de inscripción automática en la Aeronáutica Civil y en la Rama Judicial.
12 Ley 61 de 1987. Artículo 5º: Al entrar en vigencia esta ley, los empleados que estén desempeñando un cargo de carrera sin que se encuentren inscritos en la misma, deberán acreditar, dentro del año inmediatamente siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados para sus respectivos empleos en el manual de requisitos expedido por el Gobierno Nacional o en los decretos que establezcan equivalencias de dichos requisitos, según el caso. Acreditados tales requisitos o sus equivalencias tendrán derecho a solicitar al Departamento Administrativo del Servicio Civil su inscripción en la Carrera Administrativa.
13 Ley 27 de 1992. Artículo 22. De los requisitos para los empleados del nivel territorial. Al entrar en vigencia esta ley, los empleados del nivel territorial que por virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera administrativa de conformidad con las normas vigentes, deberán acreditar dentro del año siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados en los manuales para los respectivos cargos o en las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988.
14 “Sentencia C-030 de 1997.
15 Véase la Sentencia del 25 de febrero de 2016, Exp. 2619-14, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia 4577 del 8 de junio de 1992, C. P. Clara Inés Forero de Castro. Así mismo, véase las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 10 de abril de 1997, Exp. 12198, C. P. Dolly Pedraza de Arenas; 5 de septiembre de 2002, C. P. Alberto Arango Mantilla y del 8 de mayo de 2003, C. P. Jesús María Lemas (acción popular).
17 Sobre el particular: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-20 12-01460-01 (1753-2014). C. P. Gabriel Valbuena Hernández. En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. sentencia de 7 de abril de 2016. Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014). C. P. William Hernández Gómez.
18 La doctrina denomina “las agencias y trabajos en derecho, que fija el magistrado ponente o juez”. Manual de Derecho Procesal Civil, Cardona G. Pedro Pablo, t. i, pág. 734.

References: artículo 1
 artículo 2
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 artículo 4
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 artículo 8
 artículo 10
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 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 116
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 artículo 125
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 Resolución 
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 artículo 125
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 Artículo 22