Source: https://openjur.de/u/182900.html
Timestamp: 2019-11-23 00:40:18+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 - openJur
Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen Ausschnitt aus dem Genehmigungsverfahren für das Atomkraftwerk Mülheim-Kärlich, das im Neuwieder Becken in der Nähe des Wohnsitzes der Beschwerdeführerin errichtet wird. Ihr Gegenstand ist die vom Oberverwaltungsgericht bestätigte sofortige Vollziehung des siebten Freigabebescheids, den das zuständige Landesministerium im Rahmen der Ersten Teilgenehmigung erlassen hatte und der die Errichtung mehrerer Anlageteile betrifft.
a) Beide Gerichte halten den auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützten Antrag für zulässig. Nach ihrer übereinstimmenden Auffassung ist er Freigabebescheid eine Aufsichtsmaßnahme im Sinne des § 19 AtomG die nach ihrem konstitutiven Regelungsgehalt den Charakter eines Verwaltungsaktes habe. Die nur wenige Kilometer vom Standort des Kraftwerks wohnende Beschwerdeführerin sei auch klagebefugt und antragsbefugt. Ihre Beschwer entfalle nicht deshalb, weil die befürchteten Gefahren erst durch den Betrieb des Kernkraftwerks entstünden und nicht schon durch seine Errichtung; die mehr oder weniger schwerwiegenden rechtlichen und tatsächlichen Folgen der Freigabe könnten lediglich die dem Gericht obliegende Interessenabwägung beeinflussen.
c) Das Oberverwaltungsgericht (DVBl. 1977 S. 730) hält demgegenüber eine eindeutige Aussage über den Erfolg der Anfechtungsklage nicht für möglich. Anders als das Verwaltungsgericht ist es - wie es im Zusammenhang mit der Klagebefugnis und Antragsbefugnis näher darlegt - der Auffassung, daß die Beschwerdeführerin als belastete Dritte nur die Verletzung materiell-rechtlicher Vorschriften beanstanden könne, da grundsätzlich nur diese eine Schutzfunktion zugunsten Dritter ausübten. Demgemäß könne die Beschwerdeführerin ihre Klagebefugnis nicht daraus herleiten, die geänderte Gebäudeanordnung habe nur nach erneuter Bekanntmachung und Auslegung in einem weiteren atomrechtlichen Genehmigungsbescheid zugelassen werden dürfen.
4. Nach Einlegung der Verfassungsbeschwerde hat die Genehmigungsbehörde vorsorglich eine sofort vollziehbare Zweite Teilgenehmigung erlassen (Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz Nr. 28 vom 25. Juli 1977, S. 503). Diese erstreckt sich nunmehr ausdrücklich auf die geänderte Gesamtanordnung der Gebäude sowie die Fundamente zahlreicher Baukörper und umfaßt auch die Freigabe nach der Ersten Teilgenehmigung. Von einer erneuten Auslegung und Bekanntmachung vor Erteilung der Zweiten Teilgenehmigung wurde unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 2 der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung abgesehen. Im übrigen heißt es in der Begründung, die Genehmigungsbehörde sei davon ausgegangen, daß aufgrund des Freigabevorbehalts in der Ersten Teilgenehmigung die Möglichkeit bestanden habe, die Pläne im Rahmen der genehmigten Gesamtkonzeption und in Anpassung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik weiterzuentwickeln. Die Behörde habe sich jedoch im Interesse einer zweifelsfreien rechtlichen Absicherung der zwischenzeitlichen Änderung der Gebäudeanordnung entschlossen, diese Maßnahme durch eine weitere atomrechtliche Teilgenehmigung abzudecken. Die derzeitige verbesserte Gebäudeanordnung trage den Empfehlungen der Gutachter Rechnung. Die zwischen den beiden Gebäudekomplexen entstandene Gasse sei - einer Auflage der Genehmigungsbehörde entsprechend - durch ein Verbindungsbauwerk geschlossen worden, so daß etwaige durch die Gasse bedingte Gefahren vermieden würden.
Dies wird vor allem vom Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz, von der Bürgeraktion Atomschutz Mittelrhein sowie mit ausführlichen technischen Ausführungen von Prof Haverbeck für den Weltbund zum Schutz des Lebens näher begründet. Im übrigen lassen sich die Stellungnahmen des Bundesverbandes Bürgerinitiativen Umweltschutz und der Bürgeraktion Atomschutz Mittelrhein wie folgt zusammenfassen:
Verfassungsrechtlich unhaltbar sei ferner die Auffassung, die Beschwerdeführerin könne nicht die Verletzung von verfahrensrechtlichen Vorschriften geltend machen. Zwar habe der Bürger keinen Rechtsanspruch auf die Einführung eines bestimmten förmlichen Verfahrens. Bestehe aber ein solches, so habe er einen durch Art. 19 Abs. 4 GG geschützten Anspruch auf Einhaltung der Verfahrensvorschriften. Gerade das atomrechtliche Genehmigungsverfahren und die Beteiligung des Bürgers daran diene entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht nur der Information der Behörden, sondern zugleich dazu, die Rechte des Bürgers zu wahren. Verfahrensverstöße im Genehmigungsverfahren dürften schon deshalb nicht sanktionslos bleiben, weil mit Ablauf der Auslegungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen seien und weil infolge dieser Präklusionsvorschrift spätere Einwendungen nach Meinung mehrerer Gerichte auch in einer späteren Anfechtungsklage nicht mehr geltend gemacht werden dürften.
Das vorliegende Verfahren nötigt nicht zu einer näheren Erörterung dieser Problematik. Nicht nur haben die Verwaltungsgerichte übereinstimmend die Klagebefugnis und Antragsbefugnis der wenige Kilometer vom Standort des Kernkraftwerks wohnenden Beschwerdeführerin bejaht, ohne daß dagegen Bedenken ersichtlich wären. Die Beschwerdeführerin hat auch hinreichend dargelegt, daß der angegriffene Beschluß jedenfalls deshalb nachteilige Wirkungen für den Schutzbereich der von ihr als verletzt gerügten Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 4 GG erzeugen könnte, weil das Oberverwaltungsgericht etwaige Verfahrensverstöße bei der Freigabe sicherheitsrelevanter Anlageteile als unerheblich gewertet und bei seiner Interessenabwägung den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz verkürzt habe. Ob diese Rügen im Ergebnis zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung nötigen, ist eine Frage der Begründetheit der Verfassungsbeschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner Würgassen-Entscheidung ausgeführt, schon bei der Erteilung von Errichtungsgenehmigungen müßten die nachteiligen Folgen des Betriebs geprüft werden; genehmigungspflichtige Anlagen würden selbstverständlich nur errichtet, um betrieben zu werden (DVBl. 1972, S. 678 [679]). Dies steht in Einklang mit der atomrechtlichen Genehmigungsregelung. Nach § 7 AtomG bedarf nicht nur der Betrieb, sondern bereits die Errichtung von Atomkraftwerken der Genehmigung. Mag auch beides verfahrensrechtlich in Teilgenehmigungen aufgespalten werden können, so ist doch in beiden Fällen materiell-rechtliche Voraussetzungen für die Genehmigung, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Vorkehrungen gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb getroffen sind. Demgemäß mußten schon nach § 1 Abs. 3 der früheren Atomanlagen-Verordnung und ebenfalls nach § 18 Abs. 1 der neuen Atomrechtlichen Verfahrensverordnung Anträge, mit den lediglich die Teilgenehmigung zur Errichtung einer Anlage begehrt wird, ein vorläufiges Gesamturteil über die Anlage und ihren Betrieb ermöglichen. Diese normative Regelung hat ihren Sinn darin, daß ein effektiver Schutz gegen Gefährdungen nur dann zuverlässig gewährleistet ist, wenn die gebotenen Schutzvorkehrungen bereits bei Planung und Errichtung der Anlage berücksichtigt werden.
Für das Verfahren der einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden neuerdings unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität einschränkend beurteilt und ausgeführt, ja nach Eigenart des Verfahrensgegenstandes könne der Beschwerdeführer gehalten sein, vor Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren durchzuführen (BVerfGE 51, 130). Eine solche eingeschränkte Beurteilung der Zulässigkeit kann auch für die Anfechtung letztinstanzlicher Entscheidungen im Verfahren nach § 80 VwGO gerechtfertigt sein, zumal § 80 Abs. 6 VwGO die Möglichkeit der jederzeitigen Änderung getroffener Entscheidungen eröffnet (vgl. dazu BVerfGE 49, 325 [327f]). Im Bereich der atomrechtlichen Massenverfahren könnte diese Einschränkung schon deshalb unerläßlich werden, weil hier die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit praktisch zur Regel geworden ist und weil die Genehmigungen häufig in mehrere anfechtbare Teilakte zerlegt werden, so daß in erheblicher Zahl verwaltungsgerichtliche Entscheidungen im Verfahren gemäß § 80 VwGO ergehen. Wäre die Zulässigkeit der dagegen gerichteten Verfassungsbeschwerden uneingeschränkt zu bejahen, könnte das Bundesverfassungsgericht - unter Ausschaltung des Bundesverwaltungsgerichts - in die Rolle einer Superinstanz geraten. Dies erschiene um so problematischer, als vielfach technisch-naturwissenschaftliche Sachverhalte strittig sind, die von den Verwaltungsgerichten im summarischen Verfahren in der Regel nur kursorisch erörtert werden, so daß das Bundesverfassungsgericht genötigt sein könnte, auf ungesicherten tatsächlichen Grundlagen weitreichende Entscheidungen treffen zu müssen.
2. Der Verfassungsbeschwerde fehlt endlich auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Da es im Zeitpunkt der Einlegung vorhanden war, könnte es allenfalls durch nachträgliche Umstände weggefallen sein. Dies ist nicht der Fall. Im wesentlichen sind die nachträglich eingetretenen Umstände schon nicht geeignet, die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Beschwer auszuräumen. Wurde die Beschwerdeführerin in den Grundrechten deshalb verletzt, weil die ursprünglich beantragte Kompaktbauweise ohne Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens aufgegeben wurde, konnte die spätere Zweite Teilgenehmigung diesen Mangel schon deshalb nicht ausräumen, weil auch sie ohne ein solches Verfahren erlassen wurde. Ob ferner etwaige sicherheitsrelevante Vorteile der ursprünglich beantragten Bauweise durch die vom TÜV Rheinland empfohlenen zusätzlichen Vorkehrungen in ausreichender Weise wiederhergestellt worden sind, haben die dafür zuständigen Verwaltungsgerichte bislang nicht überprüft; dies kann daher nicht Gegenstand einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sein. Der weitere Umstand, daß das Verwaltungsgericht inzwischen in der Hauptsache entschieden und den angegriffenen Freigabebescheid durch Urteil vom 7. Dezember 1979 aufgehoben hat, ändert mangels Rechtskraft dieser Entscheidung nichts daran, daß die Anordnung der sofortigen Vollziehung dieses Bescheids fortwirkt. Ob diese Prozeßlage Anlaß zu einer Änderung des angegriffenen Beschlusses gemäß § 80 Abs. 6 VwGO gibt, ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung strittig (vgl. etwa BVerwG NJW 1978, S. 2211; OVG Münster NJW 1977, S. 726; VGH Kassel NJW 1978, S. 182). Schon deshalb kann von der Beschwerdeführerin nicht verlangt werden, vor einer Entscheidung über ihre zulässigerweise eingelegte Verfassungsbeschwerde erneut einen Abänderungsantrag bei demselben Gericht zu stellen, das bereits ihren früheren Antrag abgewiesen hatte. Soweit durch die Fertigstellung der Gebäude inzwischen die Beschwer fortgefallen sein sollte, ist durch den Zeitablauf, auf den die Beschwerdeführerin keinen Einfluß hatte, ihr schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer etwaigen Grundrechtswidrigkeit nicht beseitigt worten (vgl. BVerfGE 33, 247 [257f]; 50, 244 [247f]).
Das Atomgesetz bezweckt ausdrücklich - und zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorrangig vor einer Förderung der Atomenergienutzung (DVBl. 1972, S. 678 [680]) -, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen (§ 1 Nr. 2; zum unbedingten Vorrang des Schutzzweckes vgl. Hartkopf, Zur Sicherheit der Kernkraftwerke, Bulletin Nr. 122/79, S. 1134). Nach der grundlegenden Vorschrift des § 7 Abs. 2 AtomG darf eine Genehmigung "nur" erteilt werden, wenn ua die nach "dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge" gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist; gemäß § 17 AtomG kann sie inhaltlich beschränkt und mit Auflagen verbunden werden, wobei zur Erreichung des erwähnten Schutzzwecks auch nachträglich Auflagen zulässig sind. Mit dieser Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik legt das Atomgesetz die Genehmigungsbehörde normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest (vgl. dazu und zum folgenden: BVerfGE 49, 89 [135 ff.]). Indem es nicht auf die allgemein anerkannten Regeln, sondern schlechthin auf den Stand der Technik abstellt, verpflichtet es zur Berücksichtigung des jeweils erreichten technischen Entwicklungsstandes. Indem es darüber hinaus auf den Stand der Wissenschaft abhebt, nötigt es - wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Würgassen-Urteil (DVBl. 1972 S. 678 [680]) hervorgehoben hatte - zu derjenigen Schadenvorsorge, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird; läßt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, muß eine Genehmigung unterbleiben. Inhaltlich sind also die Genehmigungsvoraussetzungen so gefaßt, daß aus verfassungsrechtlicher Sicht eine Genehmigung dann zu versagen ist, wenn die Anlage zu Schäden führen kann, die sich als Grundrechtsverletzung darstellen; auch im Hinblick auf ein verbleibendes Restrisiko in Gestalt einer künftigen Grundrechtsgefährdung läßt das Gesetz eine Genehmigung nur dann zu, wenn es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen ist, daß solche Schadensereignisse eintreten (BVerfGE 49, 89 [140 ff.]; vgl. dazu Bender, Gefahrenabwehr und Risikovorsorge als Gegenstand nukleartechnischen Sicherheitsrechts, NJW 1979, S. 1425).
Die normative Regelung begnügt sich nicht damit, die Genehmigungsbehörde an strenge materiell-rechtliche Genehmigungsvoraussetzung zu binden. Vielmehr trägt sie der staatlicher Schutzpflicht und Mitverantwortung auch verfahrensrechtlich einmal dadurch Rechnung, daß die Erteilung einer Genehmigung von einem formalisierten Genehmigungsverfahren abhängig ist, in dem die Genehmigungsvoraussetzungen von Amts wegen zu prüfen und an dem ua alle Behörden des Bundes, der Länder und Gemeinden zu beteiligen sind, deren Zuständigkeitsbereich berührt wird. Zum anderen sieht das Verfahrensrecht eine eigene Beteiligung des gefährdeten Bürger am Verfahren vor (vgl. zum folgenden § 7 Abs. 4 AtomG i.V.m. den dort zitierten Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie die darauf beruhende Atomrechtliche Verfahrensverordnung und die vorher geltende Atomanlagen-Verordnung). Dieser ist nicht nur befugt, Genehmigungsbescheide und entsprechende Verwaltungsakte im Wege der Anfechtungsklage (§ 42 VwGO) gerichtlich überprüfen zu lassen und um vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz (§ 80 VwGO) nachzusuchen. Vielmehr ermöglicht das Verfahrensrecht eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes, indem bereits im behördlichen Verfahren Einwendungen gegen das Vorhaben erhoben werden können. Diese hat die Genehmigungsbehörde in einem besonderen Termin zu erörtern, nachdem zuvor das Vorhaben bekannt gemacht und die Antragsunterlagen zur Einsicht ausgelegt worden sind, und zwar einschließlich des Sicherheitsberichts, der alle mit der Anlage verbundenen Gefahren und die vorgesehenen Sicherheitsmaßnahmen unter besonderer Berücksichtigung der materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen darzulegen hat. Dieser Erörterungstermin dient nach der Klarstellung in § 8 Abs. 2 der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung dazu, die rechtzeitig erhobenen Einwendungen zu erörtern, soweit dies für die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen von Bedeutung sein kann. Von Bekanntmachung und Auslegung darf nur abgesehen werden, wenn bereits früher eine vorschriftsmäßige Bekanntmachung und Auslegung stattgefunden hat und wenn deren Wiederholung keine weiteren Umstände offenbaren würde, die für die Belange Dritter erheblich sein könnten.
Diese Auffassung, die das Oberverwaltungsgericht bereits früher vertreten hatte (GewArch 1977, S. 133 [135f]), findet sich mit gleicher Begründung auch in Entscheidungen des Bayer Verwaltungsgerichtshofs (GewArch 1975, S. 61 [63]; DVBl. 1979, S. 673 [677]). Beide Gerichte beziehen sich dabei auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 41, 58 [63 ff.]), in dem es heißt, im Regelfall sei die in den Verfahrensvorschriften vorgesehene förmliche Verfahrensbeteiligung Dritter nichts weiter als ein der Verwaltung vorgeschriebenes Mittel, sich möglichst umfassend über die entscheidungserheblichen Sachverhalte zu unterrichten. Dieses Urteil - und ebenfalls die darin zitierte Rechtsprechung - erging indessen für andere Rechtsgebiete; seine Ausführungen zielen auf den Fall, daß dem Dritten eine materiell-rechtlich geschützte Rechtsposition überhaupt nicht zusteht und demgemäß zu prüfen ist, ob die Verfahrensvorschrift ihrerseits dem Dritten ein subjektives Recht in der Weise gewährt, daß schon ein bloßer Verfahrensmangel unabhängig von der materiellen Rechtslage zur Aufhebung der behördlichen Entscheidung nötigt. Das Bundesverwaltungsgericht schließt sogar eine solche selbständige Schutzfunktion des Verfahrensrechts nur für den Regelfall aus. Demgemäß interpretiert der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (DVBl. 1976, S. 538 [540]) das Bundesverwaltungsgericht dahin, daß Verfahrensfehler jedenfalls dann zur Aufhebung der auf ihnen beruhenden Genehmigung führen können, wenn Dritte eine durch die Errichtung eines Kernkraftwerks beeinträchtigte Position des materiellen Rechts innehaben. Das Bundesverwaltungsgericht hat seinerseits im Würgassen-Urteil (DVBl. 1972, S. 678) auch die Rügen des in der Nachbarschaft wohnhaften Klägers gegen das behördliche Verfahren behandelt.
Die in der angegriffenen Entscheidung vertretene Beurteilung des Verfahrensrechts ist auf entschiedene Kritik von Redeker für den Bereich des Umweltschutzes (Festgabe zum 25jährigen Bestehen des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 511 [520]) sowie von Blümel und Kimminich für den Bereich des Atomrechts (Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1976, S. 223 [227 ff.] und S. 263 [266f]) gestoßen, die die Hauptfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht in der Unterrichtung der Behörden, sondern im wirksamen Rechtschutz des Bürgers sehen (vgl. auch Breuer, [NJW 1978, S. 1558 [1564]]. Auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat in einer Entscheidung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz ausgeführt [DVBl. 1977, S. 347 [348]], daß die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht nur dem Informationsinteresse der Genehmigungsbehörden, sondern auch und vor allem den Interessen der potentiell betroffenen Nachbarn dienen, sich frühzeitig gegen eine für sie möglicherweise nachteilige Anlage zur Wehr setzen zu können; die Einhaltung solcher Verfahrensvorschriften sei vom Gericht jedenfalls dann zu überprüfen, wenn der Antragsteller geltend mache, durch einen unter Verstoß gegen jene Verfahrensvorschriften zustande gekommenen Verwaltungsakt in seinem materiellen Recht verletzt zu sein.
Eine Interessenabwägung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO könnte namentlich dann als grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung eines Grundrechts und des daraus folgenden Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz zu beanstanden sein, wenn dadurch der als Regel vorgesehene Suspensiveffekt der Anfechtungsklage zur Ausnahme wird und außer acht bleibt, daß durch eine sofortige Vollziehung unabänderliche Fakten geschaffen werden können (vgl. BVerfGE 35, 263 [274]; 35, 382 [401]; 51, 268). Unter diesem Gesichtspunkt läßt sich die angegriffene Entscheidung aber nicht schon deshalb beanstanden, weil die Behörden atomrechtliche Genehmigungsbescheide praktisch stets für sofort vollziehbar erklären (vgl. Winters, DÖV 1978, S. 265 [268]; Breuer, NJW 1977, S. 1121 [1122]). Abgesehen davon, daß die Verwaltungsgerichte diese Praxis keineswegs durchgängig bestätigt haben, kann - wie bereits das Oberverwaltungsgericht Lüneburg (DVBl. 1978, S. 67) zutreffend ausgeführt hat - die erwähnte Verwaltungspraxis allein noch nicht die Rechtswidrigkeit einer sofortigen Vollziehung im Einzelfall begründen, solange sichergestellt bleibt, daß dem Betroffenen durch Anrufung der Gerichte effektiver Rechtsschutz gegen die Herbeiführung irreparabler Tatsachen gewährt wird.
Ist ein solcher Rechtsschutz gesichert, kann das Bundesverfassungsgericht die dem Fachgericht obliegende konkrete Abwägung der widerstreitenden Interessen nur sehr begrenzt nachprüfen. Im vorliegenden Fall mag die Interessenabwägung des Oberverwaltungsgerichts zu Bedenken Anlaß geben. Möglicherweise unterschätzt es den Einfluß, den die sofortige Vollziehung von Errichtungsgenehmigungen auf spätere Entscheidungen ausüben kann. Auch mag die - in Rechtsprechung und Schrifttum umstrittene - Ausklammerung von Betriebsgefahren im vorliegenden Fall schon deshalb problematisch sein, weil es um sicherheitstechnische Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen geht, die speziell auf der Stufe der Errichtung der Anlage durch die Art der Gebäudeanordnung zu verwirklichen wären. Gleichwohl läßt sich die Interessenabwägung des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis nicht als Grundrechtsverletzung beurteilen. Soweit es die Interessen der Beschwerdeführerin zu gering bewertet haben sollte, stünde dem gegenüber, daß es zu ihren Gunsten auch die erheblichen öffentlichen Interessen an einer sofortigen Vollziehung nicht einbezogen hat. Wesentlich erscheint vor allem, daß aufgrund früherer Freigabebescheide ohnehin bereits mit dem Bau der Anlage in der geänderten Gebäudeanordnung begonnen worden ist und daß die durch den siebten Freigabebescheid freigegebene Fortsetzung der Bauarbeiten nach den zutreffenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls nicht zu einer irreparablen Rechtsbeeinträchtigung der Beschwerdeführerin führt.
Auf der gleichen Linie bewegen sich die Erwägungen von Herrn Kollegen B. in seinem Sondervotum zur Zwangsversteigerung (BVerfGE 49, 220 [235]). Danach haben die staatlichen Organe nicht nur die Pflicht, die materiellen Grundrechte zu beachten, sie müßten ihnen auch durch eine entsprechende Verfahrensgestaltung Wirksamkeit verschaffen. Wenn das Verfahrensrecht nicht auf die Effektuierung der Grundrechte ausgerichtet sei, könne deren substantieller Gehalt beeinträchtigt werden. Im Grunde sei ein ordnungsgemäßes Verfahren die einzige Möglichkeit, Grundrechte durchzusetzen oder wirksam zu gewährleisten. Dies zwinge die staatlichen Organe zu einer grundrechtskonformen Auslegung und Handhabung der Verfahrensvorschriften.
Diese Überlegungen stehen in Einklang mit der Rechtsprechung beider Senate des Bundesverfassungsgerichts. Die einschlägigen Entscheidungen befaßten sich anfangs vor allem mit der Sicherung eines effektiven Rechtsschutzes vor Gericht. Dabei knüpft der Zweite Senat bevorzugt bei den verfassungsrechtlichen Verfahrensgrundrechten, insbesondere bei Art. 19 Abs. 4 GG an, der nicht nur das Recht umfasse, die Gerichte anzurufen, sondern auch den substantiellen Anspruch auf wirksame gerichtliche Kontrolle, etwa in dem Sinne, daß das Beschreiten des Rechtswegs nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden dürfe (BVerfGE 40, 272 [274f]; 41, 23 [26]) oder daß soweit als möglich zu verhindern sei, durch die sofortige Vollziehung hoheitlicher Maßnahmen vollendete Tatsachen zu schaffen (BVerfGE 37, 150 [153]; 46, 166 [177f]). Ferner rechnet der Zweite Senat das Recht auf ein faires Verfahren zu den wesentlichen Grundsätzen eines rechtsstaatlichen Verfahrens namentlich im Bereich des Strafprozesses und des Disziplinarrechts (BVerfGE 26, 66 [71]; 38, 105 [111]; 39, 238 [243]; 40, 95 [99]; 46, 202 [210]). Auch der Erste Senat betont selbstverständlich die in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltene Garantie eines effektiven Rechtsschutzes (BVerfGE 35, 263 [274]; 35, 382 [401]; 51, 268). Darüber hinaus geht der Erste - in neueren Entscheidungen auch der Zweite - Senat davon aus, daß bereits die einzelnen Grundrechte ihrerseits nicht nur die Ausgestaltung des materiellen Rechts beeinflussen, sondern auch Maßstäbe für eine den Grundrechtsschutz effektuierende Verfahrensgestaltung und für eine verfassungskonforme Anweisung der vorhandenen Verfahrensvorschriften setzen. Demgemäß hat er unmittelbar aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG die Pflicht hergeleitet, bei Eingriffen in dieses Grundrecht einen effektiven Rechtsschutz zu gewähren (BVerfGE 24, 367 [401] - Hamburger Deichgesetz; BVerfGE 35, 348 [361] - Armenrecht; BVerfGE 37, 132 [141, 148] - Wohnraumkündigung; BVerfGE 45, 297 [322, 333] - Hamburger U-Bahn; BVerfGE 46, 325 [334]; 49, 220 [225]; 51, 150 - sämtlich zur Zwangsversteigerung), der den Anspruch auf faire Verfahrensführung einschließe. Gleiche verfahrensrechtliche Konsequenzen wurden aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit gezogen (BVerfGE 39, 276 [294] - Passivlegitimation für Zulassungsklagen; BVerfGE 41, 251 [265] - schulrechtliche Ordnungsmaßnahmen; BVerfGE 44, 105 [119 ff.]; 45, 422 [430 ff.]; 48, 292 [297f] - vorläufige Berufsverbote und Amtsenthebungen; BVerfGE 50, 16 [30] - Anfechtbarkeit von Mißbilligungen); um eine grundrechtskonforme Prüfung der Prozeßfähigkeit eines Anwalts zu gewährleisten, müßten notfalls sogar verfahrensrechtliche Lücken geschlossen werden (BVerfGE 37, 67 [81]). Inzwischen haben beide Senate ebenfalls aus Art. 2 Abs. 2 GG die Pflicht zu einer Verfahrensgestaltung hergeleitet, die eine Verletzung der durch dieses Grundrecht geschützten Rechtsgüter tunlichst ausschließt (BVerfGE 51, 324 - Verhandlungsunfähigkeit; Beschluß vom 3. Oktober 1979, EuGRZ 1979, S. 554 - Räumungsschutz). Schließlich wurde auch in der Entscheidung zur Asylgewährung vom 14. November 1979 (EuGRZ 1979, S. 633) ausdrücklich die verfassungsrechtliche Pflicht betont, in der Verfahrensgestaltung auf einen "bestmöglichen Schutz" des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 GG hinzuwirken, und demgemäß die Durchführung weiterer Beweiserhebungen gefordert.
Ein geeignetes, den Schutz der Gefährdeten sicherstellendes Verfahren zur Entscheidungsbildung ist im Bereich der wirtschaftlichen Nutzung der Atomenergie auch aus einem weiteren, ebenfalls im Kalkar-Beschluß angesprochenen Grund bedeutsam (a.a.O., S. 142 f.). Während im herkömmlichen Bereich die sicherheitstechnischen Anforderungen auf einem mehr oder minder umfassenden empirischen Material beruhen, mußte auf dem Gebiet der Kerntechnik eine "Sicherheitsphilosophie" vorausgedacht und versucht werden, aufgrund theoretischer Überlegungen und wissenschaftlicher Untersuchungen mögliche Störfälle vorauszusehen und die erforderlichen Schutzmaßnahmen zu entwickeln (s dazu insbesondere Dokumentation der Bundesregierung zur friedlichen Nutzung der Kernenergie, 2. Aufl 1978, S. 276 ff.). Dabei kann es sich - wie es im Kalkar-Beschluß zutreffend heißt - nur um Annäherungswissen handeln, das durch jede neue Erfahrung korrigierbar ist und sich insofern "immer nur auf den neuesten Stand unwiderlegten möglichen Irrtums befindet". Da ferner diese Sicherheitsphilosophie mit nur denkbaren Risiken arbeitet, hängt deren Beurteilung einschließlich der Einplanung entsprechender Schutzmaßnahmen von Wertungen ab, die sich schwerlich freihalten lassen von den jeweiligen grundsätzlichen Standpunkten und subjektiven Interessen. Um so wesentlicher erscheint es, die Standpunkte, Interessen und Befürchtungen aller Beteiligten rechtzeitig in das Genehmigungsverfahren einzubeziehen und durch einen Prozeß der Kommunikation zwischen Kraftwerksbetreibern, gefährdeten Bürgern und zuständigen Behörden eine sachgemäße Berücksichtigung aller maßgeblichen Gesichtspunkte sicherzustellen. Daß dieser Kommunikationsprozeß nur bei einem allseits fairen und vernünftigen Verhalten funktionieren kann, liegt auf der Hand.
3. Nach alledem kann das atomrechtliche Verfahrensrecht ohne Zweifel ebensowenig grundrechtsneutral sein wie die materiell-rechtliche Regelung der Genehmigungsvoraussetzungen. Das bedeutet nicht, daß sich unmittelbar aus der in Art. 2 Abs. 2 GG verkörperten objektiven Grundentscheidung eine ins einzelne gehende Verfahrensgestaltung herleiten ließe. Auch stimmen wir der Mehrheit darin zu, daß in atomrechtlichen Massenverfahren nicht jeder Verfahrensfehler als Grundrechtsverletzung zu beurteilen ist und daß im übrigen selbstverständlich die Entscheidungsprärogative der zuständigen Behörde gewahrt bleiben muß. Andererseits ergeben sich aber aus dem verfassungsrechtlichen Ansatzpunkt und unter Berücksichtigung der mit der Erteilung von Genehmigungen verbundenen gesteigerten staatlichen Mitverantwortung in mehrfacher Richtung Konsequenzen sowohl für die normative Ausgestaltung des Verfahrensrechts als auch für dessen Anwendung. Das gilt insbesondere für das gerichtliche Rechtsschutzverfahren und das vorgelagerte behördliche Genehmigungsverfahrens, aber auch - das ist bislang kaum erörtert worden - für die Zusammensetzung und Verfahrensweise solcher Kommissionen, die allgemeine Sicherheitsrichtlinien oder Immissionsgrenzwerte erarbeiten und damit weitreichende Entscheidung präjudizieren. Ob in jeder dieser Richtungen die vorhandenen Regelungen ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen oder ob bereits ein normatives Regelungsdefizit und nicht nur ein vielfach behauptetes Vollzugsdefizit bestehen, kann - anders als im Blick auf das materielle Recht - zumindest zweifelhaft sein (vgl. die Vorschläge des Wiesbadener Juristentages zur Offenlegungspflicht für alle entscheidungserheblichen Unterlagen, zum Rechtsanspruch auf Akteneinsicht und zur Einbeziehung von behördlichen Stellungnahmen und Sachverständigengutachten in den Erörterungstermin, Beschlüsse des 52. Deutschen Juristentages 1978, Bd II, S. K 215 f.). Darauf braucht indessen nicht weiter eingegangen zu werden, da ein etwaiges Regelungsdefizit für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht erheblich wäre.
Für diese Entscheidung genügt die Tatsache, daß der Normgeber in Erfüllung der ihm obliegenden verfassungsrechtlichen Schutzpflicht und Mitverantwortung sowohl für Errichtung und Betrieb als auch für wesentliche Veränderungen eines Atomkraftwerks ein formalisiertes Genehmigungsverfahren vorgeschrieben hat. Daraus folgt - wie auch die Mehrheit betont - für die Gerichte die Pflicht, bei der Auslegung und Anwendung der vorhandenen Verfahrensvorschriften den Einfluß des Art. 2 Abs. 2 GG zu beachten. Dieser Einfluß geht insbesondere dahin, daß Mängel im Genehmigungsverfahren, jedenfalls soweit sie dessen Schutzaufgabe berühren, nicht als unerhebliche Verfahrensverstöße, sondern als grundrechtsrelevant behandelt und daß die von hier aus gebotenen Folgerungen für die Gewährung von Rechtsschutz und die Beurteilung der zu entscheidenden Fragen gezogen werden müssen. Dazu gehört, daß der Träger des Grundrechts die Verletzung "grundrechtsschützender" Verfahrensvorschriften im gerichtlichen Verfahren geltend machen kann. Ob die Gerichte diesen Einfluß des Art. 2 Abs. 2 GG auf das von ihnen anzuwendende Recht beachtet haben, unterliegt der verfassungsgerichtlichen Überprüfung. Das gilt auch für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO. Dieses dient der Effektivität des nach Artt 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich gebotenen Rechtsschutzes (BVerfGE 35, 263 [264]); es ist damit ein Element des Grundrechtsschutzes, das von der Gewährleistungsfunktion der materiellen Grundrechte umfaßt und ebenfalls verfassungsrechtlich beeinflußt wird. Dieser Einfluß schließt es aus, Verfahrensverstöße der genannten Art im vorläufigen Rechtsschutzverfahren bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten der Klage oder bei der Abwägung der Interessen als für die Entscheidung unerheblich beiseite zu lassen.
Abschließend mag noch bemerkt werden, daß eine faire Anwendung des Verfahrensrecht im vorstehend dargelegten Sinne noch gewichtige zusätzliche Vorteile erbringt. Sie ist Voraussetzung für die unerläßliche Akzeptanz atomrechtlicher Entscheidungen durch die Bevölkerung und ermöglicht es darüber hinaus der Verwaltungsgerichtsbarkeit, den Schwerpunkt ihrer Nachprüfung von der schwierigen Beurteilung technischer und naturwissenschaftlicher Streitfragen mehr auf eine Verhaltenskontrolle und Verfahrenskontrolle der eigentlichen Entscheidungsträger zu verlagern und damit auf eine Aufgabe, für die die Gerichte besser gerüstet sind und deren sorgfältige Erfüllung zugleich dem Bürger angemessenen Rechtsschutz gewährleistet.
1. Enthält die Begründung einer gerichtlichen Entscheidung eine derart schwerwiegende Grundrechtsverletzung, zwingt dies schon deshalb zu ihrer Aufhebung, weil sich in aller Regel nicht ausschließen läßt, daß das Fachgericht bei richtiger Betrachtung zu einem anderen Ergebnis gelangt wäre. Es genügt, wenn der Beschwerdeführer, der durch eine verfassungswidrige Rechtsanwendung in einer Gerichtsentscheidung betroffen ist, mit deren Aufhebung die Chance erhält, daß eine erneute verfassungsgemäße Sachprüfung zu einem für ihn günstigeren Ergebnis führt (vgl. BVerfGE 35, 324 [334] mw Nachw; BVerfGE 39, 258 [264f, 274]). Mit einer entsprechend knappen Begründung in der auch sonst üblichen lapidaren Kürze begnügt sich denn auch die jüngst ergangene Senatsentscheidung zur Asylgewährung (EuGRZ 1979, S. 633 [638]). Nach der bisherigen Rechtsprechung kommt eine Abweisung der Verfassungsbeschwerde in solchen Fällen nur dann in Betracht, wenn die Möglichkeit einer für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung mit Sicherheit zu verneinen ist, etwa wenn sich aus der angefochtenen Entscheidung selbst hinreichend ergibt, daß das Fachgericht ohne den Verfassungsverstoß aus anderen Gründen im Ergebnis ebenso entschieden hätte. Diese Voraussetzung liegt - wie noch auszuführen sein wird (unten 2) - entgegen der Meinung der Mehrheit nicht vor. Es ist im Gegenteil mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen, daß das Oberverwaltungsgericht bei richtiger Betrachtungsweise dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage ebenso wie das Verwaltungsgericht hätte stattgeben müssen.
Statt die Frage einer wesentlichen Änderung zum Gegenstand eines förmlichen Genehmigungsverfahrens zu machen, hat die Genehmigungsbehörde ein Verfahren eingeschlagen, das den Betreibern die Errichtung der geänderten Gebäudeanordnung unter völliger Ausschaltung betroffener Dritter ermöglichte. Von der gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise wich sie bereits dadurch ab, daß sie ein besonderes, im Atomrecht nicht geregelten Freigabeverfahren einführte. Dies mochte zwar zulässig und auch geeignet sein, um die Pläne projektbegleitend entsprechend dem jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik fortzuentwickeln, obwohl sich dies auch durch die in § 17 AtomG vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen erreichen lassen dürfte. Diese Verfahrensweise erschwert aber schon durch die Aufsplitterung in weitere Teilentscheidungen den Rechtsschutz betroffener Dritter; sie erleichtert - wie der vorliegende Fall zeigt - das verzögerte Nachschieben geänderter Unterlagen und begünstigt Unklarheiten über die Tragweite früherer Teilbescheide. Vor allem aber reduziert sie in untragbarer Weise die sicherheitstechnische Überprüfung, wenn sie sogar im Falle wesentlicher Änderungen angewendet wird. Zu der hier strittigen Änderung ist ausweislich seiner Stellungnahme weder der Bundesminister des Innern unter Beteiligung der Reaktorsicherheitskommission gehört worden, noch erfolgte eine Auslegung und öffentliche Erörterung der geänderten Unterlagen; auch die Gutachten über Baugrund und Erdbebensicherheit, die Anlaß zu den Änderungen gaben, sind nicht Gegenstand einer Bekanntmachung und Anhörung gewesen. Vielmehr hat die Genehmigungsbehörde lediglich kurzfristig ein Gutachten des TÜV Rheinland eingeholt und sodann durch einen nach ihrer Meinung nicht anfechtbaren Bescheid kurzerhand die Freigabe der geänderten Gebäudeanordnung erklärt. Nachdem auf diese Weise den betroffenen Dritten die Möglichkeit eines vorverlagerten Rechtsschutzes durch Erhebung von Einwendungen genommen worden war, hat die Genehmigungsbehörde obendrein die sofortige Vollziehung ihrer Freigabe angeordnet und damit auch noch verhindert, daß betroffene Dritte die Zulässigkeit der Änderungen wenigstens vor deren Verwirklichung durch die Gerichte überprüfen lassen konnten.
Wie immer dieses Vorgehen im einzelnen verwaltungsrechtlich zu beurteilen sein mag (kritisch Fromont, Revue du Droit Public, 1978, S. 395 [434]), die Kombination von unterbliebener Anhörung im behördlichen Verfahren und gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung ist jedenfalls das genaue Gegenteil von einer auf bestmöglichen Grundrechtsschutz ausgerichteten Verfahrensgestaltung. Als Voraussetzung für die vom Regelfall abweichende sofortige Vollziehung einer behördlichen Genehmigung muß zumindest verlangt werden, daß ihr Regelungsgegenstand zuvor mit den Beteiligten erörtert wird und daß ihre Einwendungen Berücksichtigung finden. Der im Atomrecht vorgesehenen und verfassungsrechtlich gebotenen Mitwirkung gefährdeter Dritter am behördlichen Verfahren werden die Gerichte nach unserer Auffassung nur dann gerecht, wenn sie sich in Fällen der vorliegenden Art von folgendem Grundsatz leiten lassen, den in ähnlichem Sinne auch Prof. Bender in seinem Gutachten für geboten erachtet: Wird die Errichtung von Anlagen eines Atomkraftwerks in einer Ausführung genehmigt (freigegeben), die gegenüber den ausgelegten Antragsunterlagen sicherheitsrelevante Änderungen aufweist, und hat über diese Änderung kein behördliches Anhörungsverfahren stattgefunden, so ist die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen den Genehmigungsbescheid jedenfalls bis zur erstinstanzlichen Hauptsache-Entscheidung wieder herzustellen, es sei denn, daß die Anfechtungsklage aus anderen Gründen offensichtlich aussichtslos ist. Schon die vorbeugende Wirkung eines solchen Grundsatzes würde dazu führen, daß Antragsteller und Behörden grundrechtsschützende Verfahrensregeln sorgsam beachten.
Schon das Ergebnis dieser verengten Teilprüfung ist - wie in einigen Stellungnahmen mit gewichtigen Gründen geltend gemacht wird - seinerseits angreifbar. Denn da die Genehmigung als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung die Rechtspositionen der Betreiber und der betroffenen Dritten voneinander abgrenzt und demgemäß hinreichend klar und bestimmt sein muß, dürfte es mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit kaum vereinbar sein, wenn das Oberverwaltungsgericht aus einigen wenigen der insgesamt über hundert Auflagen Folgerungen für die Gebäudeanordnung herleitet, die eindeutig der Beschreibung des Baukonzepts widersprechen, auf die an hervorgehobener Stelle zu Eingang des Bescheides ausdrücklich verwiesen wird; zudem enthält der Bescheid an keiner Stelle eine Begründung dafür, inwiefern es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik unter Abweichen vom Genehmigungsantrag gerechtfertigt sein soll, auf die Vorteile der Kompaktbauweise zu verzichten. Ferner erscheint es - wie auch der Bundesminister des Innern darlegt - bedenklich, daß das Oberverwaltungsgericht die von der Genehmigungsbehörde erlassenen Freigabebescheide als Aufsichtsmaßnahmen im Sinne des § 19 AtomG wertet (für die in Rheinland-Pfalz ein anderes Ministerium zuständig ist), statt in ihnen das zu sehen, was sie der Sache nach allein bedeuten, nämlich die endgültige Teilerrichtungsgenehmigung für die jeweils freigegebenen Anlageteile.
Nach unserer Auffassung gebührt bei verfassungskonformer Auslegung des § 80 Abs. 5 VwGO derjenigen Meinung der Vorzug, die auch bei der Entscheidung über die sofortige Vollziehung von Errichtungsgenehmigungen die jeweils in Betracht kommenden Betriebsgefahren mit berücksichtigt. Auszugehen ist von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der im Regelfall vorgeschriebene Suspensiveffekt von Anfechtungsklagen eine adäquate Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie und ein fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses ist; eine Verwaltungspraxis, die das Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehrt, indem etwa Verwaltungsakte der vorliegenden Art generell für sofort vollziehbar erklärt werden, und eine Rechtsprechung, die eine solche Praxis billigt, wäre mit der Verfassung nicht vereinbar (BVerfGE 35, 263 [274]; 35, 382 [402]; 51, 268). Zu einer solchen generellen Umkehr führt aber praktisch unvermeidlich eine Interessenabwägung, die bei der Entscheidung, ob die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage gegen Errichtungsgenehmigungen wiederherzustellen ist, die späteren Betriebsgefahren außer acht läßt. Denn da der Erfolg solcher Anfechtungsklagen nahezu stets offen ist, hängt die Entscheidung in aller Regel von der Interessenabwägung ab; werden aus dieser Abwägung von vornherein etwaige Betriebsgefahren ausgeklammert, läßt sich schwer vorstellen, daß das Interesse Dritter überwiegen könnte und daß der seinen Grundrechtsschutz aus Art. 2 Abs. 2 GG verfolgende Anfechtungskläger bei Errichtungsgenehmigungen jemals eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung erreichen könnte. Daß eine derartige Umkehr des Regel-Ausnahme-Verhältnisses ausgerechnet bei der Errichtung solcher Anlagen, die ein außerordentliches Gefährdungspotential verkörpern, vertretbar sein sollte, leuchtet nicht ein. Überzeugender erscheint die Mahnung des im Bundesministerium des Innern zuständigen Ministerialdirektors S. auf dem Fünften Deutschen Atomrechts-Symposium (S 334), das für Ausnahmen konzipierte Rechtsinstitut der sofortigen Vollziehung müsse im Unterschied zur bisherigen Praxis mit größerer Sorgfalt und vor allem mit größter Zurückhaltung gehandhabt werden.
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