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Asunto: NoticiasdelCeHu 712/09 - CONSELHO GESTOR DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBI	ENTAL DE GUARAQUEÇABA (PARANÁ – BRASIL) CO	MO ARRANJO POLÍTICO PARA GESTÃO COMPARTILHADA
Fecha: Miercoles, 25 de Noviembre, 2009 02:28:04 (-0300)
NCeHu 712/09
O CONSELHO GESTOR DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DE GUARAQUEÇABA (PARANÁ – BRASIL)
COMO ARRANJO POLÍTICO PARA GESTÃO COMPARTILHADA.<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
Bárbara Elisa Pereira
A Área de Proteção Ambiental de Guaraqueçaba é uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável e uma importante ferramenta para a proteção do meio ambiente local, caracterizado como significante remanescente Floresta Ombrófila Densa. Uma vez que parte das concepções que baseiam a legislação ambiental brasileira se fundamenta no preservacionismo e não procura considerar a possibilidade de populações humanas habitarem áreas naturais protegidas nem a contribuição das mesmas para a conservação local, a criação da Área de Proteção Ambiental de Guaraqueçaba, assim como a criação de outras Unidades de Conservação no país, foi precursora de diversos conflitos, pois dentro da área delimitada e em seu entorno, existe a presença de diversas populações tradicionais caiçaras. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação, atendendo uma determinação da Constituição Brasileira de 1988, inseriu na legislação que discorre sobre a administração das Unidades de Conservação a obrigatoriedade da gestão participativa das mesmas, a qual deve incluir a população local e demais atores sociais relacionados, por meio da elaboração do Plano de Manejo e do Conselho Gestor. A partir do levantamento das informações intrínsecas a este cenário, tentou-se desenvolver uma análise acerca do Conselho Gestor da Área de Proteção de Guaraqueçaba como arranjo político para gestão compartilhada de uma Unidade de Conservação, iniciando pelo apontamento de suas possibilidades e deficiências como limitadores para a concretização dos objetivos próprios da criação do Conselho Gestor e da área administrada pelo mesmo.
The Area of Environmental Protection of Guaraqueçaba is an Unit of Conservation of Maintainable Use and an important tool for the protection of the local environment, characterized as significant remnants of dense ombrophilous forest. Once it leaves of the conceptions that base the brazilian environmental legislation is based in the deep ecology and it doesn't try to consider the possibility of human populations inhabit protected natural areas nor the contribution of the same ones for the local conservation, the creation of the Area of Environmental Protection of Guaraqueçaba, as well as the creation of other Units of Conservation in the country, was precursory of several conflicts, because inside of the delimited area and in yours around, the several caiçaras traditional populations presence exists. The National System of Units of Conservation, assisting a determination of the Brazilian Constitution of 1988, inserted in the legislation that talks about the administration of the Units of Conservation the compulsory nature of the administration that includes the participation of the same ones, which should include the local population and other related social actors, through the elaboration of the Plano de Manejo and of Conselho Gestor. Starting from the rising of the intrinsic information to this scenery, it tried to develop an analysis concerning Plano de Manejo of the Area of Environmental Protection of Guaraqueçaba as political arrangement for shared administration of an Unit of Conservation, beginning from the note of their possibilities and deficiencies as limits for the effectiveness of the own objectives of Conselho Gestor’s creation and of the area administered by the same.
A Área de Proteção Ambiental de Guaraqueçaba foi criada pelo decreto nº 90.883 do Governo Federal em 31 de Janeiro de 1985, com o objetivo principal de proteger um importante remanescente de Floresta Ombrófila Densa, ou Floresta Atlântica, compreendendo uma área composta por cerca de <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />315.241 hectares.
Esta Unidade de Conservação[1] (UC) se fundamenta nos modelos norte-americanos e ingleses do século XIX, os quais se baseiam na concepção preservacionista, que coloca a natureza em posição sacralizada, longe da interferência humana.
Nesta perspectiva, começaram a ser implantados os primeiros Parques Nacionais no Brasil, entre eles o Parque Nacional de Itatiaia, em 1937, com o propósito de torná-lo área de lazer para a população urbana e base material para pesquisas científicas (DIEGUES, 2006: 116). Ao seguir o modelo norte-americano de áreas naturais protegidas, não se consideraram as muitas diferenças contextuais existentes entre os países e a possibilidade de que a eficácia de uma ação em uma realidade pode não ter o mesmo desempenho se aplicada à outra.
Sendo assim, a política ambiental brasileira não conseguiu implementar alguns aspectos presentes na definição importada de áreas protegidas e nem criar mecanismos políticos capazes de satisfazer as exigências deste cenário (DIEGUES, 2006: 18). Ao considerar a existência de populações humanas inseridas em áreas de conservação, fez-se imprescindível a criação de outras categorias de UC’s, que viabilizassem a permanência das mesmas nos locais. Consequentemente foi necessário adotar mecanismos que envolvessem as populações humanas diretamente atingidas pela criação dessas áreas, de modo que as mesmas passassem a desempenhar o papel de ator político, ativo participante dos processos decisórios, sendo então implantado o sistema ambiental colegiado (JACOBI, 2006).
Uma vez que a APA de Guaraqueçaba não é uma exceção neste quadro, a gestão participativa se faz presente na administração da área, com a implementação do seu Conselho Gestor, o qual se pretende analisar por meio da perspectiva dos conceitos básicos de políticas públicas, objetivando compreender sua formulação, implementação, atores e cenário político intrínsecos no processo, assim como estabelecer reflexões acerca da efetividade do mesmo em relação à participação da sociedade civil nos processos desenvolvidos e a preservação do meio ambiente local.
Proteção da Natureza no Cenário Internacional: Áreas Naturais Protegidas
A idéia norteadora do modelo norte-americano para áreas naturais protegidas, baseia-se em uma perspectiva preservacionista, a qual defende a natureza intocada e a sacralidade da mesma, na tentativa de preservar o que resta de ambientes naturais livres da interferência humana, sendo defendido pela vertente da ecologia profunda dos movimentos ambientalistas atuais:
O ‘culto ao silvestre’ ou ‘a vida selvagem’, preocupado com a preservação da natureza silvestre, sem se pronunciar sobre a indústria ou a urbanização, mantendo-se indiferente ou em oposição ao crescimento econômico, muito preocupado com o crescimento populacional e respaldado cientificamente pela biologia conservacionista (MARTÍNEZ-ALIER, 2007: 38).
De acordo com os preservacionistas, a natureza é entendida como áreas naturais que não sofreram ou sofrem interferência de ações humanas de modo que permanecem intactas, tal como em sua origem, fazendo ainda a dissociação entre homem e natureza. Neste contexto, surge a noção de “wilderness”, definida como vida natural ou selvagem, presente nos argumentos pela defesa da criação de áreas naturais protegidas de proteção integral, utilizados por grupos sociais que adotaram a concepção preservacionista (DIEGUES, 2006: 25).
Segundo Diegues (2006), as idéias descritas acima fundamentam o propósito de preservação das áreas naturais por meio da restrição da interferência humana, e que permite apenas o desenvolvimento de atividades relacionadas ao lazer da população da sociedade urbano-industrial, assim como pesquisas científicas.
Neste contexto ideológico e social, os Estados Unidos da América criam o Parque Nacional de Yellowstone em 1872[2], com base no relatório produzido pelo explorador e geólogo Ferdinand Vandeveer Hayden, em 1881, o qual contava com informações da região coletadas por suas expedições realizadas neste mesmo ano e em anos anteriores, juntamente com fotografias de William Henry Jackson e pinturas de Thomas Moran.
A criação do Parque Nacional de Yellowstone foi propulsora da expansão deste sistema de áreas protegidas (BRITO, 1995: 4). Seguindo a perspectiva da “natureza selvagem intocada”, outras áreas foram estabelecidas além da fronteira dos Estados Unidos, uma vez que houve a exportação deste modelo para outros países, os quais, no geral, fixaram áreas protegidas em seus territórios sem considerar as amplas diferenças existentes entre o seu contexto, histórico e sócio ambiental, e do país que gerou o modelo importado. Segundo Morsello (2001: 24) ocorreu a criação de 8.500 áreas protegidas em âmbito mundial no período compreendido entre 1872 e 1994.
O Cenário Brasileiro e as Unidades de Conservação
A repercussão da criação do Parque Nacional de Yellowstone no Brasil refletiu na demanda de também criar áreas naturais protegidas, o que ocorreu entorno da mesma corrente ambientalista na qual se pautou os Estados Unidos, ainda que fossem duas realidades completamente distintas:
As mais antigas propostas para a criação de áreas naturais protegidas no país são devidas a André Rebouças que, já em 1876, apenas quatro anos após a instituição do Parque Nacional de Yellowstone nos EUA, o primeiro do gênero no mundo, propugnava pela criação de unidades semelhantes no Brasil, e sugeria a criação de unidades semelhantes na Ilha do Bananal e em Sete Quedas (IBAMA, 1989: 6).
Apesar das propostas despertadas pela criação do Parque Nacional de Yellowstone, a questão ambiental ganhou dispositivos políticos apenas no início da década de 1930, com a criação do primeiro Código Florestal brasileiro (Decreto Federal n° 23.973). A evolução da política ambiental brasileira no período decorrente da criação deste código até os dias atuais, assim como a criação das áreas naturais protegidas, é bastante questionável e consideravelmente confusa[3].
Ainda nesta década, foi criado o primeiro parque brasileiro, o Parque Nacional de Itatiaia, no estado de São Paulo, o qual também foi um dos pontos defendidos por André Rebouças (que adotava as idéias propostas pelo modelo norte-americano), e teve o propósito de possibilitar lazer a população urbana e incentivar pesquisas científicas, aspecto que foi definido pelo artigo 9° do Código Florestal brasileiro aprovado três anos antes (DIEGUES, 2008:116). Nos anos consecutivos, foram criados os Parques Nacionais do Iguaçu e da Serra dos Órgãos (1939) e o Parque Nacional de Aparados da Serra (1959).
O Código Florestal brasileiro estabeleceu três tipologias de UC’s: Parque Nacional, Floresta Nacional e Floresta Protetora. De acordo com Decreto no 23.793, de 23 de janeiro de 1934, as áreas de Parque Nacional eram destinadas à preservação permanente, enquanto aquelas de Floresta Nacional designavam-se às atividades econômicas e a última se referia a áreas situadas em propriedades privadas de preservação perene (BRASIL, 1934).
Em 1940, o Brasil participou da Convenção para a Proteção da Flora, Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, realizada em Washington, o que repercutiu na elaboração e aprovação do Decreto Legislativo n­° 3, por meio do qual foram definidas outras categorias de UC’s, as quais têm a finalidade deliberada pelo Artigo I deste decreto: Parque Nacional (proteção e conservação das belezas cênicas naturais, da flora e da fauna), Reserva Nacional (proteção da flora e fauna de acordo com a finalidade de criação da UC), Monumento Natural (proteção integral de regiões com valor histórico ou científico) e Reserva de Região Virgem (proteção de áreas que abriguem condições primitivas naturais) (BRASIL, 1948).
Uma vez que os dispositivos legais criados até então não geraram a proteção efetiva das florestas brasileiras, tanto pelo fato de não ter considerado o contexto entorno das mesmas durante sua formulação assim como pela sua aplicabilidade não ter sido concretizada pelo estado, o Poder Executivo propõe a elaboração do novo Código Florestal, em 1965, instituído pela Lei n º 4.771.
Para este novo código, as UC’s estavam divididas em dois grupos, de acordo com as possibilidades de exploração dos recursos naturais: áreas restritivas, as quais não permitiam a exploração dos recursos naturais presentes em seu interior, e áreas não restritivas, que permitiam a exploração dos mesmos. Entre as áreas restritivas estavam os Parques Nacionais e Reservas Biológicas, enquanto que as áreas não restritivas incluíam as Florestas Nacionais, Florestas Protetoras, Florestas Remanescentes, Reservas Florestais e Parques de Caça Florestais.
A eficácia deste novo Código Florestal também foi questionável e a situação das UC’s continuou precária até meados da década de 1970, apresentando melhores resultados apenas após a realização da Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, uma vez que esta Conferência repercutiu na pressão da sociedade sobre o estado, que em 1973 criou a Secretária Especial do Meio Ambiente – SEMA, por meio do Decreto n° 73.030 (BRITO, 1995: 54).
Neste contexto, a SEMA foi responsável pela criação de outras duas categorias de UC’s, sendo a primeira denominada como Estação Ecológica e a outra como Área de Proteção Ambiental, em 1981. Instituídas pela Lei n° 6.902/81, as UC’s denominadas Estações Ecológicas foram designadas como: “áreas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista [...]” (BRASIL, 1981).
As Áreas de Proteção Ambiental (APA) fazem parte de uma categoria entre as UC’s que difere das demais, por propor conciliar a proteção da natureza com a população humana que habita as áreas destinadas a esta proteção, visando contornar as dificuldades impostas pelos problemas fundiários, que continuaram se perpetuando em outras categorias de UC’s de proteção permanente e para os quais ainda não foram adotadas medidas consideradas eficazes. O conceito de APA é definido pela SEMA (1987: 14) como:
[...] uma unidade de conservação que visa à proteção da vida silvestre, a manutenção de bancos genéticos e espécies raras da biota regional, bem como dos demais recursos naturais, através da adequação e orientação das atividades humanas na área, promovendo a melhoria da qualidade de vida da população.
Partindo deste conceito, foram estabelecidos os objetivos intrínsecos a criação de uma APA, sendo o principal a conservação da diversidade biológica da área, dentro do qual se definem os objetivos específicos que contemplam a proteção da flora, fauna e dos recursos do solo, subsolo e rochas; a manutenção dos recursos hídricos e ações de educação ambiental voltadas para a população (SEMA, 1987: 16).
Para atingir os objetivos a que se propõe, uma área definida como APA está sujeita as diversas restrições relacionadas ao seu uso, tais como a proibição da instalação de indústrias potencialmente poluidoras, obras de terraplanagem e abertura de canais que gerem impactos ao ambiente e atividades capazes de ocasionar erosão ou assoreamento ou de ameaçar as espécies da flora e fauna regional (SNUC, 2004: 16).
A delimitação de uma APA pode ocorrer nas diferentes esferas do governo (federal, estadual ou municipal), e a fixação de sua área de abrangência pode incluir, além das terras públicas, propriedades privadas sem a necessidade de desapropriação das mesmas. De acordo com Kasseboehmer (2007: 12), este aspecto acabou se transformando em um gerador de conflitos, uma vez que os proprietários das terras incluídas nos limites de uma APA devem-se adequar às restrições ambientais legislativas decorrentes da implantação da mesma.
Por último, em relação às categorias brasileiras de UC’s, são criadas em 1984, as áreas protegidas denominadas como Reserva Ecológica e Área de Relevante Interesse Ecológico, por meio do Decreto n° 89.336/84, definidas respectivamente como as áreas de preservação permanentes e áreas com biota endêmica que necessite de proteção especial (BRASIL, 1984).
De acordo com Amaral (1998: 35), o conjunto de UC’s abrange atualmente 5,95% do território brasileiro, o que significa 50.709.133 hectares. Segundo o mesmo autor (1998:33), a atuação da sociedade está diretamente relacionada com a criação destas áreas, uma vez que:
A organização da sociedade após o término da ditadura militar, o surgimento dos movimentos ecológicos a partir do final da década de setenta e a pressão internacional para a proteção da Floresta Amazônica e Mata Atlântica, ocorrida a partir da década de oitenta, gerou influências positivas na multiplicação das unidades de conservação nestes biomas.
Ainda que a Constituição de 1988 também tenha procurado reforçar a política ambiental brasileira, (o artigo 225 indica a preocupação com o meio ambiente ao afirmar a responsabilidade do estado em protegê-lo das intervenções que possam comprometer a integridade do mesmo (BRASIL, 1988)), esta se encontra em total desconexão com os meios administrativos designados ao cumprimento da legislação estabelecida, transformando todo o aparato legal formulado pelas políticas ambientais em ferramentas utilizadas de maneira ineficiente, à espera da reivindicação e maior pressão da sociedade frente ao estado para sua efetiva implementação.
A partir deste histórico sintético acerca da criação das UC’s no território brasileiro, percebe-se o quadro complexo que está disposto, no qual a existência das diversas categorias contempla um mosaico, que precisa ser estruturado de maneira que se torne capaz de cumprir os objetivos a que se propõe, ou seja, a preservação de áreas naturais.
A análise efetuada evidencia a inexistência de uma política nacional unificada de conservação da natureza, gerando duplicação de esforços e desperdício de recursos, e incrementando ainda mais as já enormes dificuldades para a preservação adequada da colossal diversidade biológica existente no território nacional (BRASIL, 1989).
Baseando-se nessa premissa, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), juntamente com a Fundação para a Conservação da Natureza (FUNATRA) elaboraram a proposta de um Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), em 1989, a qual foi encaminhada para o Congresso Nacional como o Projeto de Lei n° 2.892, no ano de 1992 e aprovada como a Lei n° 9.985, no dia 18 de julho do ano 2000.
O SNUC é constituído pelo conjunto de UC’s de todos os níveis estatais, as quais são conceituadas como “espaço territorial e seus recursos ambientais [...] com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (BRASIL, 2000: 17).
Perante esse conceito, entre os outros contidos no SNUC[4], inserem-se os objetivos a serem atingidos a partir de sua elaboração, os quais se referem à proteção de diversos aspectos da natureza, assim como a promoção de ações com essa mesma finalidade (SNUC, 2000: 10).
Visando organizar o complexo quadro brasileiro de categorias de UC’s, o SNUC dividiu tais categorias em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável, sendo ao primeiro permitido apenas a utilização indireta de seus recursos, e ao outro grupo o uso sustentável dos mesmos.
O Capítulo III do SNUC (2000: 13) determina que as seguintes categorias façam parte das Unidades de Proteção Integral, as quais se diferem entre si principalmente, mas não apenas, pelo ambiente a ser protegido: Estação Ecológica (prioriza a preservação e a realização de pesquisas científicas); Reserva Biológica (visa à preservação integral da biota); Parque Nacional (preservação integral de área natural pouco ou totalmente inalterada); Monumento Natural (preservação de sítios abióticos e cênicos); Refúgio da Vida Silvestre (propõe a preservação de áreas naturais necessárias para a manutenção de espécies endêmicas da flora ou fauna).
Em relação às categorias contidas no grupo de Unidades de Uso Sustentável, o mesmo capítulo inclui Área de Proteção Ambiental (área natural de grande extensão, com diferentes formas de manejo); Área de Relevante Interesse Ecológico (manutenção de recursos naturais de áreas pouco extensas); Floresta Nacional (visa à proteção de áreas florestais com predominância de uma determinada espécie); Reserva Extrativista (áreas manejadas por populações residentes em seu interior, por meio de práticas extrativistas); Reserva de Fauna (área destinada às pesquisas científicas sobre a utilização da fauna nativa); Reserva de Desenvolvimento Sustentável (manutenção de áreas realizada por populações tradicionais por sistemas de exploração adaptados a ecologia local); Reserva Particular do Patrimônio Natural (propriedades privadas que priorizam a preservação da natureza).
Após estabelecer estas categorias, o SNUC dispõe sobre as condições para a criação e gestão das mesmas, as quais incluem a participação popular em todos os momentos. No ato de criação de uma UC, além do Grupo de Trabalho (GT) que forneça os estudos técnicos acerca da implantação da unidade, é necessário que ocorra a consulta pública, e que as informações originadas por estes dois grupos sejam norteadoras das ações relacionadas à unidade (SNUC, 2000: 21).
Em relação à gestão das UC’s, o Artigo 27 do SNUC (2000: 23) aponta a obrigatoriedade da elaboração de um Plano de Manejo, o qual deve inserir a participação popular durante sua elaboração, implementação e processos de modificação decorrentes. O Plano de Manejo deve se dispor a preservação dos recursos naturais que integram uma UC, determinando o zoneamento da área física e estabelecendo as diretrizes básicas para o manejo da unidade, sendo que no caso das categorias de Uso Sustentável adiciona-se a compatibilização destas funções a com o uso sustentável dos recursos naturais.
Esta noção da participação da sociedade civil na elaboração das políticas públicas brasileiras iniciou-se na década de 1980, por meio das articulações dos movimentos sociais que buscavam influenciar a gestão estatal dos bens públicos. Como resultado destas ações, tem-se a abertura de canais que possibilitaram a participação social nas diversas etapas da gestão pública, fato que, segundo Jacobi (2006) configura “a construção de uma nova institucionalidade”.
A inserção desta nova ferramenta democrática foi assegurada pela Constituição brasileira de 1988, com a introdução da noção de Conselho Gestor, que “procura torná-lo o espaço-público jurídico-institucional por excelência de intervenção social planejada na formulação e implantação de políticas públicas” (AZAZIEL, 2003: 26).
Diante das implicações da gestão compartilhada, adotada também pelas políticas ambientais nacionais, implementam-se os Conselhos Gestores Deliberativos ou Consultivos nas UC’s brasileiras, sendo que para as UC`s de Proteção Integral designam-se os Conselhos Consultivos, e no caso de UC`s de Uso Sustentável a gestão é feita por meio dos Conselhos Deliberativos[5].
Os Conselhos Gestores são arranjos das políticas públicas que garantem, em tese, a participação da sociedade civil nos espaços decisórios da esfera governamental em todos os níveis (municipal, estatal e federal).
O Decreto n° 4.340/2002 regulamenta o funcionamento dos Conselhos Gestores, estabelecendo suas competências e os atores participantes (SNUC, 2004: 40), sendo estes indicados pelo Artigo 17 do Capítulo V desse decreto, como representantes dos órgãos públicos ambientais e áreas afins, da sociedade civil e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), devendo buscar a representação paritária dos atores incluídos, ou seja, assegurar a participação ativa nas decisões dos Conselhos Gestores, a fim de que a gestão participativa seja legitimada.
O Capítulo V ainda aponta as dimensões processuais dos Conselhos no Artigo 20, entre as quais se destacam a elaboração do regimento interno, ações relacionadas ao Plano de Manejo da UC e manifestações acerca de atividades impactantes ao meio ambiente local (SNUC, 2004:41), desempenhando o papel de influenciar ou mesmo definir “a configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas” (FREY, 2002: 217).
Partindo dos pressupostos acima, é possível colocar algumas considerações acerca da dimensão institucional que estrutura as gestões de UC’s brasileiras, as quais, em nível federal, são gerenciadas pelo Ministério do Meio Ambiente, que conta com o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) em sua estrutura organizacional. O ICMBio tem a responsabilidade de administrar aspectos ambientais de caráter diversificado, entre os quais se localizam as UC's. No caso da direção das UC's, o ICMBio criou as Diretorias de UC's de Proteção Integral e de UC's de Uso Sustentável e Populações Tradicionais. Estas Diretorias se comunicam com as superintendências estaduais, que por sua vez estão em contato mais próximo com a gestão local das UC's, as quais são administradas pelas diretrizes dos Planos de Manejo e pelas decisões resultantes das reuniões dos Conselhos Gestores, que se organizam em Câmaras Técnicas e Grupos de Trabalho, nos quais estão inseridos os atores sociais que participam das tomadas de decisões dos Conselhos. (BRITO, 1995: 49; ICMBio, 2009).
Na perspectiva da ‘policy analysis’, os órgãos governamentais e os Conselhos Gestores configuram a dimensão denominada ‘polity’ (sistema político e administrativo), enquanto as discussões que ocorrem no interior e entre estes órgãos enquadram-se como o processo político propriamente dito, ou seja, o ‘politics’, e o resultado dessas discussões (as decisões, conteúdos concretos a serem colocados em vigor) como a dimensão nomeada como ‘policy’, sendo que todo o processo é amplamente influenciado pelos interesses dos atores que interagem e o contexto no qual ocorre, considerando esses fatores como condicionantes das políticas públicas, dependentes das relações sociais existentes entre os grupos (policy networks) (FREY, 2002: 216).
A Área de Preservação Ambiental de Guaraqueçaba
A Área de Proteção Ambiental (APA) Federal de Guaraqueçaba compreende uma área de aproximadamente 315.241 ha, dentro da qual estão localizados o município de Guaraqueçaba e parte dos municípios de Antonina, Campina Grande do Sul e Paranaguá, todos no estado do Paraná. A região abriga uns dos últimos e mais significativos remanescentes da Floresta Ombrófila Densa - Bioma Mata Atlântica - e ecossistemas associados, protegidos legalmente pelas UC’s presentes (a Estação Ecológica de Guaraqueçaba, a Área de Relevante Interesse Ecológico das Ilhas do Pinheiro e Pinheirinho, a APA de Guaraqueçaba, Parque Nacional do Superagüi, e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural de Salto Morato e Sebuí, através dos decretos de lei n° 87.222/1982, n° 91.888/1985, n°90.883/1985, n° 1228/1992, n° 97.688/1989, Lei 9.513/1997, Portarias n° 132/94 – N e 99/1999 – N, respectivamente). Na região, além da diversidade biológica, espécies endêmicas raras e ameaçadas de extinção, encontram-se sítios arqueológicos (sambaquis) e populações humanas de comunidades tradicionais (IPARDES, 2001).
A criação da APA de Guaraqueçaba[6] deu-se em 1985, pelo Decreto n° 90.883/85, como resultado de um projeto elaborado por um Grupo de Trabalho (GT), o qual forneceu subsídios que justificassem a elaboração desta APA, assim como a definição das delimitações da mesma. Neste caso, o GT foi constituído por representantes dos órgãos estaduais relacionados com a área ambiental, entre os quais estavam a Secretária Especial do Meio Ambiente (SEMA), a Universidade Federal do Paraná (UFPR), o Instituto de Terras e Cartografias (ITC), entre outros. Inclusive, segundo Kasseboehmer (2007: 31), em a1992 ocorreu a criação da APA de Guaraqueçaba pela esfera Estadual do governo, como resposta as ações ineficientes do IBAMA, mas que nunca foi oficialmente reconhecida.
APA de Guaraqueçaba: Gestão Ambiental e Participação Social
A gestão da APA de Guaraqueçaba envolve inúmeras questões complexas, permeadas pela idéia de conservação da natureza, utilização de recursos naturais e presença de populações tradicionais, a partir das quais são formuladas as estratégias que regem as ações desenvolvidas na área incluída pela UC, oficializadas por meio do Plano de Gestão da APA de Guaraqueçaba.
A partir de 1990 ocorreram as primeiras ações relacionadas com o planejamento das ações desenvolvidas na APA de Guaraqueçaba, através do Macro Zoneamento da área, elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), seguido, em 1992, pelo Plano de Ação Integrado de Conservação para a APA de Guaraqueçaba, resultado de um acordo firmado entre o IBAMA e a ONG local Sociedade de Proteção a Vida Selvagem e Educação Ambiental (SPVS). O Plano indicou as potencialidades e recomendações para a região, baseado em estudos sobre a conservação do meio ambiente e a população humana local (TEIXEIRA, 2004).
Em 2001, o IPARDES elaborou o zoneamento desta APA, no qual são descritos os aspectos físicos e socioeconômicos da região e inclui “recomendações de caráter abrangente e visam à qualificação da vida da população tradicional e à preservação dos ecossistemas” (2001: 99). Além disso, o zoneamento é considerado como base para o planejamento e ações relacionados à APA, assim como um instrumento para a gestão da mesma[7]. Por meio do levantamento bibliográfico realizado por Macedo (2008), percebe-se que as informações alusivas ao Plano de Gestão da APA indicam que as principais diretrizes do Plano se referem aos objetivos, missão, finalidades, propostas de programas e atividades, sem, no entanto, mencionar mecanismos para sua viabilização.
Ainda no âmbito da gestão, conectado ao Plano de Gestão, encontra-se o Conselho Gestor da APA de Guaraqueçaba (CONAPA), satisfazendo uma das imposições legais do SNUC (2002: 40). O processo de criação e consolidação do CONAPA teve seu início em 2001, com a formulação da proposta e de possíveis diretrizes, ocorrendo sua implantação no ano seguinte. Em 2003, o Conselho foi consolidado por meio da conclusão do seu regimento interno e a partir desse momento iniciaram-se as estratégias que dirigidas à participação social.
A idéia é contribuir para a construção de uma cultura local participativa baseada em valores e práticas estabelecidos pela própria comunidade, que podem resultar numa melhor qualidade de vida, fomentando as formas de preservação do meio ambiente e o desenvolvi­mento sustentável. Trata-se da primeira APA no Paraná a implantar o processo de gestão participativa (INFOAPA, 2004).
De acordo com Teixeira (2004), o Conselho Gestor da APA de Guaraqueçaba (CONAPA) foi criado em 2002 com caráter deliberativo, uma vez que a legislação ambiental não define este critério em relação às APA’s. Porém, devido a uma determinação da Procuradoria do Ministério do Meio Ambiente em 2003, o Conselho teve sua acepção modificada e passou a atuar como Conselho Gestor Consultivo, em 2005. O processo em que essa mudança ocorreu foi conflituoso, uma vez que a opção em criar um Conselho de caráter deliberativo era justamente assegurar a participação concreta do mesmo nas decisões concernentes à região gerenciada, sendo que a modificação para o caráter consultivo passou a limitar institucionalmente o poder de decisão junto aos demais órgãos gestores governamentais. Esta alteração resultou na insatisfação dos conselheiros e demais participantes do CONAPA, gerando inclusive uma descontinuidade na participação dos atores e desenvolvimentos das discussões (MACEDO, 2008: 145). Por conseguinte, atualmente, a APA de Guaraqueçaba possui um Conselho Consultivo, que atua em conjunto com o Conselho Consultivo do Parque Nacional de Superagüi (sendo que este é uma das UC's inseridas na APA) (TEIXEIRA, 2004).
A determinação da mudança do caráter deliberativo para consultivo, na qual se retirou a possibilidade de concretização das decisões do CONAPA (TEIXIERA, 2004) pode ser percebida como uma limitação suscitada pelos interesses externos ao CONAPA. A compreensão desta mudança remete a necessidade de um estudo que se aprofunde mais no contexto entorno da mesma e que seja capaz apontar os motivos que a geraram, uma vez que essa determinação não foi restrita ao CONAPA, mas abrangeu os Conselhos Deliberativos das APA’s em geral.
A estrutura da dimensão institucional do CONAPA é composta pelas Câmaras Técnicas e pelos Grupos de Trabalho, no interior dos quais se delineiam os processos políticos decisórios que indicam diretrizes para os órgãos gestores do governo, configurando-se como uma relação assimétrica, já que se trata de um Conselho Consultivo.
As Câmaras Técnicas têm a função de auxiliar na gestão da APA, a fim de viabilizar a execução de ações imprescindíveis para a manutenção da mesma. No caso de Guaraqueçaba, as Câmaras Técnicas são definidas de acordo com o assunto que devem abordar em suas discussões e pareceres, e estão dividas em três categorias: Infra-estrutura e Pesca, Conservação, Atividades Produtivas Rurais.
Em relação aos Grupos de Trabalho, o CONAPA tem em sua estrutura dois grupos distintos, que têm a função de fornecer subsídios para ações das Câmaras Técnicas, sendo o primeiro o Grupo de Comunicação e o outro, o Grupo de Educação Ambiental.
Inseridos nesta dimensão institucional estão os atores, que deveriam exercer participação ativa em todos os ciclos decisórios que ocorrem no Conselho. Estes atores devem estar de acordo com as representações dos locais exigidas pela Portaria n º 65/2002 do IBAMA[8], a qual institui um terço desses atores como representantes de instâncias governamentais e dois terços como representantes da sociedade.
A utilização do CONAPA como um arranjo de políticas públicas para a implementação do sistema colegiado de gestão de áreas protegidas apresenta dificuldades para sua efetiva concretização. Entre essas dificuldades, pode-se citar, por exemplo, as questões relacionadas à participação dos atores, uma vez que, de acordo com Kasseboehmer (2007: 109), a possibilidade da gestão participativa muitas vezes não é nem mesmo conhecida pela população local.
No caso dos representantes das comunidades, em geral comunidades de populações tradicionais caiçaras, que participam do CONAPA, uma das principais deficiências se configura no âmbito das interações entre os atores, uma vez que os representantes estatais se estabelecem como um grupo com forte influência de decisão, juntamente com os representantes das ONG’s[9], que trabalham em função da perspectiva preservacionista, estando consequentemente associados. Sendo assim, a ‘policy arena’[10] do CONAPA fica dividida em duas coligações políticas, das quais os representantes comunitários se distinguem como a parte mais fraca (FREY, 2002: 221; KASSEBOEHMER, 2007: 109). Estes fatos implicam no apontamento do caráter político do CONAPA como “regulatório”, pois além da conflitualidade presente em seus processos, estes são também polarizados pelas duas coligações descritas acima, as quais trabalham com a definição de novos direitos e obrigações, relacionados à proteção ambiental, para as populações tradicionais caiçaras e pescadores da região, ONG’s, donos de propriedades, entre outros grupos sociais.
Desta maneira, muitas das decisões do CONAPA resumem-se a falsos consensos ou em simples transmissões de políticas previamente elaboradas, que atendem aos interesses da coligação com maior poder de influência, os quais, no contexto da sociedade em geral, não podem ser considerados como dotados de autonomia ou neutralidade.
Os conselhos poderão ser tanto instrumentos valiosos para a constituição de uma gestão democrática e participativa, caracterizada por novos padrões de interação entre governo e sociedade em torno de políticas sociais setoriais, como poderão ser também estruturas burocráticas formais e/ou simples elos de transmissão de políticas sociais elaboradas por cúpulas, meras estruturas para transferência de parcos recursos para a comunidade, tendo o ônus de administrá-los; ou ainda instrumentos de acomodação dos conflitos e de integração dos indivíduos em esquemas definidos previamente (GONH apud MACEDO, 2008: 150).
Uma reflexão acerca de como esse modo de gestão acontece remete diretamente em como e quais atores são incluídos nas discussões políticas (MACEDO, 2008: 151), pois não é possível afirmar que exista a práxis entre a concepção de gestão participativa como possibilidade de participação popular e real participação eqüitativa nos processos do CONAPA.
Os níveis de participação estão relacionados também com os interesses intrínsecos nas ações do CONAPA, os quais são alvos constantes de diversos segmentos sociais, uma vez que a área abrangida pela APA de Guaraqueçaba é dotada de diversos potencias econômicos. Estes potenciais econômicos são geradores de múltiplos interesses, que refletem amplamente na ‘policy arena’ do CONAPA, pois influenciam, e até determinam, as discussões e os atores. A presença destes interesses (seja com maior ou menor intensidade) prejudica o caráter desta gestão, que visa incluir de maneira igualitária a participação de diferentes segmentos da sociedade, já que passam a existir coligações entre determinados representantes, nas quais podem existir influências externas ao próprio Conselho. Entre estas, pode-se citar até mesmo o interesse no funcionamento concreto do CONAPA com suas concepções incipientes de gestão participativa (AZAZIEL, 2003: 21; JACOBI, 2006: 177), uma vez que isso proporciona maior reflexão e capacidade de atuação de grupos sociais que até então não possuíam qualquer representatividade e que podem colocar-se contrários às posições estabelecidas por aqueles que até então detinham as decisões.
Para tentar modificar a situação delineada acima e ultrapassar o estágio de ‘pseudogestão’ participativa democrática, algumas estratégias foram adotadas, com o intuito de ampliar e afirmar a participação dos diversos representantes do CONAPA. Entre estas estratégias encontram-se os cursos de capacitação, desenvolvidos tanto por órgãos públicos quanto por outras entidades como as ONG’s, tal como o Mini-Curso de Legislação, promovido no mês de abril de 2004, que buscou difundir conhecimentos acerca da legislação, para os representantes locais (INFOAPA, 2004b).
Mesmo diante de estratégias como essa, além de não ser possível afirmar que a participação do atores integrantes do CONAPA ocorra de forma eqüitativa, pois ainda existem algumas lacunas a serem preenchidas neste sentido, embora se deva considerar que ações como estas demonstram um esforço local para buscar a ampliação dos debates e consequentemente a concretização da gestão participativa.
Além dos problemas inseridos na área da representatividade, o CONAPA enfrenta obstáculos nos campos administrativos e burocráticos. Pode-se citar, como exemplo, a escassez de recursos financeiros, os quais deveriam garantir a permanente funcionalidade do CONAPA, ou mesmo os diversos entraves burocráticos que colocam em dúvida a real práxis do CONAPA, ou seja, os episódios intrínsecos entre a formulação de diretrizes políticas e a implementação das mesmas.
Por outro lado, apesar de todos os fatores próprios deste cenário conflituoso, a existência e atuação de um Conselho Deliberativo podem ser consideradas como um avanço no quadro da política brasileiro, uma vez que permite, mesmo que de maneira restrita, o exercício de “práticas inovadoras e de uma efetiva democratização nos procedimentos de gestão dos assuntos públicos” (JACOBI, 2006: 172).
Nesta perspectiva, deve-se ponderar que os processos direcionados para a legitimização da gestão participativa no CONAPA, apesar de suas limitações, ao possibilitar a inserção dos representantes das comunidades locais abre um importante espaço para discussões sobre os problemas locais, o que pode ser considerado, além de um aspecto positivo inerente aos Conselhos, um novo mecanismo político para a região.
A partir deste enfoque, é importante pensar no Conselho Gestor, e em particular no CONAPA, como possibilidade de reflexões e ações coletivas, capazes de envolver todos, ou pelo menos a maior parte dos interesses comuns presentes na área gerida, trabalhando inclusive sob a perspectiva do “coletivo” de Bruno Latour (2004: 144), direcionando-se para considerar as propostas ao invés de seus autores, “redefinindo a política como composição progressiva de um bom mundo comum”, sendo assim necessária uma profunda transformação nas concepções e métodos da atual gestão participativa aplicada pelo CONAPA.
Ao desenvolver a análise da realidade do CONAPA, percebe-se que as deficiências existentes na sua funcionalidade têm relação com seu desempenho como arranjo de gestão participativa.
Embora da concepção, e até algumas das práticas do CONAPA apresentarem fundamentos teóricos da gestão participativas bastante consistentes, para que o CONAPA possa contribuir como ferramenta eficiente para a proteção do meio ambiente local e participação popular, as mudanças que devem ocorrer em seu interior abrangem desde sua estrutura institucional, até alterações de concepções e ideologias inerentes a todos os atores participantes.
A posição da população local em relação à legislação ambiental que passou a regularizar a APA de Guaraqueçaba (a qual provocou alterações no modo de vida dessas comunidades caiçaras) foi levantada por Kasseboehmer (2007), a qual demonstrou que, devido ao conflituoso contexto sócio-ambiental na qual se deu sua inserção, tanto as comunidades em geral como seus representantes no CONAPA, posicionam-se desfavoráveis a esta legislação, o que consequentemente se configura como um obstáculo para o desenvolvimento da atuação dos mesmos no CONAPA.
Porém, apesar dessa posição limitar o caráter participativo do CONAPA, ela compreensível a partir de uma perspectiva analítica que pondere o histórico de criação das UC’s brasileiras, a qual não considerou as comunidades tradicionais como protagonistas da conservação das áreas naturais envolvidas na aplicação da legislação ambiental. Logicamente estes fatores ultrapassam os limites de atuação do CONAPA, e requerem modificações estruturais em nível federal, de conceitos, leis e práticas, para então gerar transformações no CONAPA.
Para atenuar esta lacuna da legislação brasileira, no caso do CONAPA, as ONG’s locais que se posicionam em defesa da proteção da natureza deveriam relevar o papel que a população local vem desempenhando na conservação da natureza, enfatizando e apoiando a estas práticas tradicionais de manejo de recursos naturais, dando suporte aos representantes das comunidades nas reuniões do CONAPA, que nesse sentido, alcançaria um maior grau de participação e ampliaria as discussões e ações na direção do objetivo inerente a criação de uma APA, assim como da criação e atuação de um Conselho Gestor, ou seja, a proteção efetiva de determinada área natural. Porém, para a concretização deste processo, seria necessário ultrapassar as barreiras colocadas pelas ideologias que permeiam as ações das ONG’s, buscando um novo paradigma capaz de envolver a realidade da região, e consequentemente, modificar as ações administrativas, a fim de que a proteção da área seja realmente eficiente.
Diante destes aspectos, percebe-se que o desenvolvimento de cursos para a população local, assim como a utilização das outras ferramentas que buscaram efetivar a gestão participativa da área, apesar de se fundamentarem em uma justificativa plausível, não são capazes de apontar soluções para a questão colocada, servindo apenas como uma ‘maquiagem’ atenuante dos conflitos, funcionando a favor de uma política de consenso.
Apesar de toda a problemática apresentada, é importante pensar no CONAPA como um processo, por meio do qual se pretende alcançar um modelo de gestão participativa, capaz de considerar todos os interesses do coletivo abrangido pela área administrada. Ao ser considerado como processo, cabe ressaltar que as modificações que possam contribuir com o melhor desenvolvimento do mesmo devem ser analisadas e interiorizadas, a fim de garantir os objetivos que permeiam a criação da APA de Guaraqueçaba e do CONAPA sejam concretizados.
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[1] O termo ‘unidades de conservação’ é utilizado, no Brasil, para designar ‘áreas naturais protegidas’.
[2] Chittenden traz diversas informações acerca do histórico do Parque Nacional de Yellowstone, entre as quais se encontra “The Act of Dedication”, que determinou a criação do mesmo (1915: 77).
[3] Melo (2008) delineou uma linha do tempo acerca das políticas ambientais brasileiras, na qual demonstra a instabilidade institucional e política das mesmas.
[4] Para aprofundar-se na ampla conceituação adotada pelo SNUC para os diversos termos utilizados no seu desenvolvimento consultar o Capítulo I do mesmo.
[5] O capítulo II do O SNUC (2004: 11) dispõe sobre a ocorrência do Conselho Deliberativo apenas nas Reservas Extrativistas e nas Reservas de Uso Sustentável, do Conselho Consultivo para as Florestas Nacionais, e não define sobre este aspecto do Conselho para as Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico, Reservas de Fauna.
[6] De acordo com Teixeira (2004), a criação da APA de Guaraqueçaba envolveu atores de diversos segmentos sociais durante sua formulação (estado, organizações não-governamentais, sociedade civil), assim como ao longo de sua administração, uma vez que foi inserida em um cenário de conflitos diversificados, conseqüentes do seu contexto social.
[7] As informações obtidas por meio do Zoneamento da APA de Guaraqueçaba não foram homologadas pelo IBAMA, não deferindo caráter oficial as mesmas (MACEDO, 2008: 112).
[8] O Artigo 2° da Portaria IBAMA n º 65/2002 determina que a composição do Conselho da APA de Guaraqueçaba deve abranger o Chefe da APA de Guaraqueçaba, representantes das UC’s e das prefeituras dos municípios abrangidos pela APA de Guaraqueçaba, do Setor Privado, da Comunidade Científica, das Organizações Não Governamentais e das Bacias Hidrográficas da área, sendo estes últimos integrantes da população local.
[9] As ONG’s locais têm um poder de influência e decisão muito forte, não apenas no CONAPA, mas na quase totalidade de assuntos relacionados a APA de Guaraqueçaba, em diversas esferas estatais. A SPVS e a Fundação o Boticário de Proteção à Natureza são as ONG’s locais com maior atuação, proprietárias no total de quatro RPPN’s na região, sendo que esta última ainda é dotada de grande capital financeiro, dando suporte tanto para a SPVS quanto para órgãos administrativos da APA.
[10] Klaus Frey (2002: 223) define o conceito de ‘policy arena’ como os “processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política”, sendo que tais processos podem ser classificados a partir da análise da forma pelo qual se desenvolve, dos seus conteúdos e dos efeitos gerados.

References: artigo 9
 artigo 225
 Artigo 27
 Artigo 17
 Artigo 20
 artigo 225
 Artigo 2