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Timestamp: 2016-10-23 06:21:23+00:00

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124 I 12717. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Mai 1998 i.S. Niklaus Scherr und Mieterinnen- und Mieterverband Z�rich gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 2 Disp. trans. Cst., art. 270 al. 2 CO, principe de la s�paration des pouvoirs, art. 4 Cst.; usage obligatoire de la formule officielle pour la conclusion de nouveaux baux � loyer. Port�e de la r�serve en faveur des cantons selon l'art. 270 al. 2 CO (consid. 2a et b). Concr�tisation de la notion de p�nurie de logements en droit f�d�ral (consid. 2c et d). Comp�tence du Conseil d'Etat zurichois pour �dicter des ordonnances d'ex�cution (consid. 3a). Validit� de la d�finition plus restrictive de la p�nurie de logements adopt�e par le Conseil d'Etat (consid. 3b-d). Il n'est pas arbitraire que le droit cantonal subordonne l'existence de la p�nurie de logements � un taux de logements vacants inf�rieur � 1% (consid. 4). Suppression arbitraire de l'usage obligatoire de la formule officielle pour la p�riode du 1er juin 1997 au 31 octobre 1997 (consid. 5). Cons�quences de cette inconstitutionnalit� limit�e dans le temps (consid. 6). Faits � partir de page 128
Im Kanton Z�rich nahm der Gesetzgeber am 20. Februar 1994 folgende Bestimmung in das Einf�hrungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG zum ZGB; LS 230) auf:
� 229b. In Zeiten von Wohnungsmangel sind Vermieterinnen und Vermieter von Wohnr�umen verpflichtet, beim Abschluss eines Mietvertrages das in Art. 270 Abs. 2 OR vorgesehene Formular zu verwenden.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beschloss am 28. September 1994, � 229b EG zum ZGB auf den 1. November 1994 in Kraft zu setzen. Zugleich stellte er fest, dass der Leerwohnungsbestand im ganzen Kanton am 1. Juni 1994 0,59% betragen habe und daher Wohnungsmangel im Sinne von � 229b EG zum ZGB herrsche. Dementsprechend erkl�rte er die Verwendung des offiziellen Formulars beim Abschluss eines neuen Mietvertrags im ganzen Kanton Z�rich f�r obligatorisch.
Am 28. Mai 1997 traf der Regierungsrat bez�glich der Pflicht, beim Abschluss eines neuen Mietvertrags das offizielle Formular zu verwenden, folgenden Beschluss:
I. Wohnungsmangel gem�ss Art. 270 Abs. 2 OR und � 229b EG zum ZGB liegt vor, wenn im ganzen Kanton ein Leerwohnungsbestand von bis zu 1% besteht. Der Regierungsrat legt gest�tzt auf den durch das kantonale Statistische Amt per 1. Juni ermittelten Leerwohnungsbestand fest, wenn sich eine �nderung bez�glich der Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars beim Abschluss eines neuen Mietvertrages ergibt. Eine �nderung tritt jeweils am 1. November des gleichen Jahres in Kraft.
II. Die Verpflichtung, das in Art. 270 Abs. 2 OR vorgesehene offizielle Formular beim Abschluss eines neuen Mietvertrages zu verwenden, wird mit Inkrafttreten dieses Beschlusses aufgehoben.BGE 124 I 127 S. 129
IV. Ver�ffentlichung im Dispositiv im Amtsblatt und in der Gesetzessammlung.
Niklaus Scherr sowie der Mieterinnen- und Mieterverband Z�rich haben gegen den wiedergegebenen Beschluss des Regierungsrats vom 28. Mai 1997 eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben und beantragen dessen Aufhebung.
2. Nach Ansicht der Beschwerdef�hrer umschreibt das Bundesrecht den Begriff des Wohnungsmangels abschliessend. Dessen n�here Konkretisierung im angefochtenen Beschluss verletze daher den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 �bBest. BV).
a) Art. 270 Abs. 2 OR enth�lt einen erm�chtigenden Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts (BGE 120 II 341 E. 2b S. 343). Die Kantone d�rfen im Falle von Wohnungsmangel f�r ihr Gebiet oder f�r einen Teil davon die Verwendung des offiziellen Formulars beim Abschluss eines neuen Mietvertrags vorschreiben. Sie m�ssen von dieser M�glichkeit aber keinen Gebrauch machen. Diesfalls gelten allein die bundesrechtlichen Bestimmungen, nach denen beim Abschluss eines neuen Mietvertrags die Verwendung des offiziellen Formulars nicht vorgeschrieben ist.
Die den Kantonen in Art. 270 Abs. 2 OR einger�umte Kompetenz zur Aufstellung eigener Regelungen ist relativ eng begrenzt: Sie k�nnen einzig im Falle von Wohnungsmangel beim Abschluss eines neuen Mietvertrags die Verwendung des offiziellen Formulars obligatorisch erkl�ren und den Begriff des Wohnungsmangels n�her umschreiben. Dagegen wird der Inhalt des offiziellen Formulars durch das Bundesrecht festgelegt (vgl. Art. 19 der Verordnung �ber die Miete und Pacht von Wohn- und Gesch�ftsr�umen vom 9. Mai 1990 [VMWG; SR 221.213.11]). Auch die Wirkungen eines allf�lligen Formmangels bei der Mitteilung des Anfangsmietzinses ergeben sich aus dem Bundesrecht (BGE 120 II 341 E. 2c S. 344).
b) Die Freiheit der Kantone, den Begriff des Wohnungsmangels n�her zu definieren, besteht allerdings ebenfalls nur innerhalb des von Art. 270 Abs. 2 OR vorgegebenen bundesrechtlichen Rahmens.BGE 124 I 127 S. 130
Die Kantone k�nnen die Pflicht zum Gebrauch des offiziellen Formulars wohl an einen engeren Begriff des Wohnungsmangels kn�pfen als jenen, den das Bundesrecht in Art. 270 Abs. 2 OR verwendet. Sie d�rfen aber nicht einen weiteren Begriff des Wohnungsmangels als das Bundesrecht einf�hren und die Ben�tzung des offiziellen Formulars auch in F�llen vorschreiben, in denen nach Art. 270 Abs. 2 OR kein Wohnungsmangel herrscht.
Das bedeutet zun�chst, dass die Kantone die Pflicht, beim Abschluss neuer Mietvertr�ge das offizielle Formular zu verwenden, nicht in allen F�llen des Wohnungsmangels im Sinne von Art. 270 Abs. 2 OR vorzuschreiben brauchen, sondern sie nur bei Vorliegen eines enger verstandenen Wohnungsmangels vorsehen k�nnen. Denn wenn es das Bundesrecht zul�sst, dass die Kantone ganz auf die Einf�hrung der Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars verzichten, so steht es ihnen auch frei, den Gebrauch des offiziellen Formulars nur in einem beschr�nkteren Umfang als nach Bundesrecht m�glich zu verlangen und damit die ihnen einger�umte Kompetenz nur teilweise auszusch�pfen. Die Kantone k�nnen aber auch den gleichen Begriff des Wohnungsmangels wie in Art. 270 Abs. 2 OR gebrauchen und die Ben�tzung des offiziellen Formulars damit in allen F�llen vorschreiben, in denen dies das Bundesrecht zul�sst. Diesfalls sch�pfen sie die ihnen vorbehaltene Kompetenz voll aus. Nicht befugt sind die Kantone dagegen, die Verwendung des offiziellen Formulars auch in F�llen zu verlangen, in denen nach Art. 270 Abs. 2 OR kein Wohnungsmangel mehr vorliegt. Sie d�rfen daher die Pflicht zum Gebrauch des Formulars nicht an einen weiteren Begriff des Wohnungsmangels kn�pfen, als ihn das Bundesrecht in Art. 270 Abs. 2 OR verwendet.
c) Der bundesrechtliche Begriff des Wohnungsmangels gem�ss Art. 270 Abs. 2 OR wurde in der bisherigen Rechtsprechung nicht konkretisiert. Es wurde lediglich darauf verwiesen, dass das Vorliegen von Wohnungsmangel unter verschiedenen Gesichtspunkten untersucht werden k�nne und �berdies zu beachten sei, dass sich die Verh�ltnisse auf dem Wohnungsmarkt rasch �ndern k�nnten (BGE 117 Ia 328 E. 4 S. 335). In der Botschaft des Bundesrates betreffend die Erg�nzung der Bundesverfassung durch Art. 34sexies und Art. 34septies vom 30. Juli 1971 wird erkl�rt, man pflege zur Ermittlung des Wohnungsmangels regelm�ssig auf die Leerwohnungsziffer - d.h. den prozentualen Anteil der leerstehenden, vermietbaren Wohnungen am gesamten Wohnungsbestand - abzustellen, da sich der Wohnungsbedarf statistisch nicht direkt erfassen lasse. Im allgemeinen BGE 124 I 127 S. 131werde von Wohnungsmangel gesprochen, wenn die Zahl der leerstehenden Wohnungen unter 1-1,5% des gesamten Wohnungsbestands sinke, w�hrend bei einer Leerwohnungsquote von unter 0,5% Wohnungsnot herrsche (BBl 1971 I 1668). Bei der Beurteilung der Verfassungsm�ssigkeit einer gesetzlichen Regelung im Kanton Genf, welche die Enteignung missbr�uchlich leergelassener Wohnungen vorsieht, hielt das Bundesgericht fest, es liege im Ermessen des kantonalen Gesetzgebers, Wohnungsmangel nicht nur bei Unterschreitung einer Leerwohnungsquote von 1,5%, sondern bereits einer solchen von 2% anzunehmen (BGE 119 Ia 348 E. 4a S. 357).
d) Ob der bundesrechtliche Begriff des Wohnungsmangels gem�ss Art. 270 Abs. 2 OR an einen bestimmten Wert des Leerwohnungsbestands zu kn�pfen ist (so DAVID LACHAT, Le bail � loyer, 1997, S. 262 Anm. 38 in Verbindung mit Anm. 24; vgl. AUCH MARK MULLER, La contestation du loyer initial et sa notification sur formule officielle, Cahiers du bail 1/95, S. 6) oder ob er gerade nicht von festen Zahlen abh�ngt (so SVIT-Kommentar Mietrecht, N. 36 zu Art. 270 OR), kann hier offenbleiben. Auch ist im vorliegenden Zusammenhang nicht von Bedeutung, ob f�r den Fall, dass auf eine feste Leerwohnungsquote abzustellen w�re, Wohnungsmangel schon bei Unterschreitung eines Werts von 2% oder erst von 1,5% anzunehmen w�re.
Nach dem angefochtenen Beschluss liegt Wohnungsmangel, der zum Gebrauch des offiziellen Formulars verpflichtet, nur vor, wenn im ganzen Kanton Z�rich ein Leerwohnungsbestand von bis zu 1% besteht. Diese Regelung �berschreitet den von Art. 270 Abs. 2 OR gezogenen bundesrechtlichen Rahmen offensichtlich nicht. Da sie von einem Wert ausgeht, der deutlich tiefer liegt als die bisher diskutierten Prozents�tze f�r die Annahme von Wohnungsmangel, ist vielmehr im Gegenteil davon auszugehen, dass mit der angefochtenen Norm die vom Bundesrecht den Kantonen vorbehaltene Kompetenz nicht voll ausgesch�pft wird. Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer ist der Regierungsrat indessen aufgrund des Bundesrechts nicht gehalten, die den Kantonen vorbehaltene Kompetenz voll auszusch�pfen und den Begriff des Wohnungsmangels gleich weit wie in Art. 270 Abs. 2 OR zu fassen.
Die R�ge, die angefochtenen Bestimmungen st�nden im Widerspruch zum Bundesrecht, erweist sich damit als unbegr�ndet.
3. Mit Nachdruck kritisieren die Beschwerdef�hrer, dass der angefochtene Beschluss gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung BGE 124 I 127 S. 132verstosse. Einmal habe der Regierungsrat in die Zust�ndigkeiten des Parlaments und des Stimmb�rgers eingegriffen, da er zum Erlass von Ausf�hrungsbestimmungen zu � 229b EG zum ZGB nicht befugt sei. Ausserdem habe er sich Auslegungskompetenzen angeeignet, die richtigerweise allein den Gerichten zust�nden.
a) Nach Art. 40 Ziff. 2 der Verfassung des eidgen�ssischen Standes Z�rich vom 18. April 1869 (KV/ZH) steht dem Regierungsrat die Sorge f�r die Vollziehung der Gesetze und der Beschl�sse des Volkes und des Kantonsrates zu. Der Regierungsrat verf�gt damit nach feststehender Lehre und Praxis �ber die Befugnis, selbst�ndig Vollzugsverordnungen zu erlassen. Dagegen kennt das z�rcherische Recht kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gest�tztes Recht des Regierungsrats zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen (BGE 121 I 22 E. 3c S. 26; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrecht des Kantons Z�rich, 1997, S. 9; ders., Der Gesetzesbegriff im z�rcherischen Staatsrecht, in: Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, hrsg. Andreas Auer/Walter K�lin, 1991, S. 369 f.).
Der Regierungsrat hat die angefochtenen Bestimmungen gest�tzt auf Art. 40 Ziff. 2 KV/ZH erlassen. Er leitet seine Kompetenz zur n�heren Umschreibung des Begriffs des Wohnungsmangels und des Verfahrens zu dessen Feststellung somit nicht aus einer besonderen gesetzlichen Delegationsnorm und auch nicht aus Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB ab. Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer misst der Regierungsrat den umstrittenen Regelungen keinen gesetzesvertretenden Charakter zu, sondern betrachtet sie als blosse Vollzugsverordnung. Trifft diese Ansicht zu, so kann von einer Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung nicht gesprochen werden.
b) Vollzugsverordnungen kommt die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und gegebenenfalls untergeordnete gesetzliche L�cken zu f�llen, soweit dies zur Vollziehung des Gesetzes erforderlich ist. Die Ausf�hrungsbestimmungen m�ssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und d�rfen insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der B�rger beschr�nken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar w�ren (BGE 117 IV 349 E. 3c S. 354 f.; BGE 103 IV 192 E. 2a S. 194; BGE 99 Ib 159 E. 1a S. 165).
Der angefochtene Regierungsratsbeschluss begr�ndet f�r Vermieter und Mieter keine neuen Rechte und Pflichten. Er legt lediglich den Schwellenwert fest, ab welchem nach kantonalem Recht BGE 124 I 127 S. 133Wohnungsmangel herrscht und deshalb gem�ss � 229b EG zum ZGB beim Abschluss eines neuen Mietvertrags das offizielle Formular zu verwenden ist. Ferner regelt er, wie der massgebliche Schwellenwert des Leerwohnungsbestands zu bestimmen ist. Es handelt sich bei diesen Regelungen entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer um typische Vollzugsbestimmungen, welche die gesetzliche Ordnung pr�zisieren.
c) Vollzugsbestimmungen sind freilich nur in dem Umfang zul�ssig, als das Gesetz daf�r Raum l�sst und nicht bewusst auf eine pr�zisere Regelung der betreffenden Frage verzichtet. Eine gewollte gesetzliche Unbestimmtheit darf nicht durch eine Vollzugsverordnung ausgef�llt werden (GEORG M�LLER, M�glichkeiten und Grenzen der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse im demokratischen Rechtsstaat, ZBl 99/1998 15; vgl. auch BGE 112 Ia 107 E. 3c/ee S. 116).
Nach Ansicht der Beschwerdef�hrer �berl�sst � 229b EG zum ZGB die n�here Konkretisierung des Begriffs des Wohnungsmangels bewusst den Zivilgerichten. Der kantonale Gesetzgeber verwende in der genannten Bestimmung den gleichen Begriff des Wohnungsmangels wie Art. 270 Abs. 2 OR und sch�pfe die den Kantonen vorbehaltene Kompetenz ganz aus. Die damit aufgeworfene Frage nach der Tragweite von � 229b EG zum ZGB betrifft die Auslegung kantonalen Rechts, die das Bundesgericht auch bei Beschwerden wegen Verletzung der Gewaltenteilung nur auf Willk�r hin �berpr�ft (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25; WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 191 f.).
d) Der Wortlaut von � 229b Abs. 1 EG zum ZGB l�sst offen, wie der Begriff des Wohnungsmangels zu verstehen ist, und schliesst damit eine n�here Konkretisierung auf Verordnungsebene nicht aus. F�r die Behauptung der Beschwerdef�hrer, der kantonale Gesetzgeber habe die den Kantonen vorbehaltene Kompetenz ganz aussch�pfen wollen und damit den Begriff des Wohnungsmangels gleich weit wie Art. 270 Abs. 2 OR fassen wollen (vgl. E. 2b-d), finden sich im Text von � 229b EG zum ZGB keine Anhaltspunkte. Auch aus der Tatsache, dass die Einf�hrung der Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars beim Abschluss neuer Mietvertr�ge im Vorfeld der Volksabstimmung politisch sehr umstritten war, l�sst sich nicht ableiten, eine Konkretisierung des unbestimmten Begriffs des Wohnungsmangels in einer Verordnung sei von vornherein ausgeschlossen.BGE 124 I 127 S. 134
Der Regierungsrat hat die angefochtenen Bestimmungen im Interesse der Rechtssicherheit erlassen. Er verweist darauf, dass die Parteien eines Mietverh�ltnisses im voraus wissen m�ssten, ob beim Abschluss eines neuen Vertrags das offizielle Formular zu verwenden sei oder nicht. Es sei nicht befriedigend, wenn dar�ber erst im nachhinein durch die Gerichte befunden werde.
Diese einleuchtende Begr�ndung f�r den Erlass des angefochtenen Beschlusses stellen die Beschwerdef�hrer zu Recht nicht in Frage. Wie aus einer vom Regierungsrat unternommenen Umfrage hervorgeht, wird in den anderen Kantonen, die vom Vorbehalt gem�ss Art. 270 Abs. 2 OR Gebrauch machen, der Begriff des Wohnungsmangels regelm�ssig in einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung konkretisiert. Ferner ist anerkannt, dass eine n�here Ausf�hrung von Gesetzesbestimmungen durch eine Verordnung vor allem dann angezeigt ist, wenn es - wie im vorliegenden Fall - darum geht, das Gesetz durch eine Regelung zu erg�nzen, die das Verhalten der Adressaten voraussehbar macht und damit der Rechtssicherheit dient und �berdies die Gleichbehandlung erleichtert, indem ein Massstab f�r die Beurteilung der Einzelf�lle zur Verf�gung gestellt wird (M�LLER, a.a.O., S. 15).
Bei dieser Sachlage konnte der Regierungsrat ohne Willk�r davon ausgehen, � 229b Abs. 1 EG zum ZGB lasse eine n�here Umschreibung des Begriffs des Wohnungsmangels in einer Verordnung zu. Die R�ge der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung erweist sich somit als unbegr�ndet.
4. Die angefochtenen Regelungen verstossen nach Ansicht der Beschwerdef�hrer in mehrfacher Hinsicht gegen Art. 4 BV. Einmal bewirkten sie eine unzul�ssige Ungleichbehandlung verschiedener Gruppen von Mietern. Ferner seien die Umschreibung des Wohnungsmangels anhand des Leerwohnungsbestands und der gew�hlte Schwellenwert von 1% willk�rlich.
a) Das Bundesrecht gestaltet den Schutz vor missbr�uchlichen Mietzinsen bei laufenden Mietverh�ltnissen und bei neuen Vertr�gen ungleich aus. Die Beschwerdef�hrer weisen selber auf die bestehenden materiellrechtlichen Unterschiede hin. Entgegen ihren Darlegungen ist jedoch auch die Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars im Bundesrecht bei Alt- und Neumieten verschieden geregelt (vgl. Art. 269d und Art. 270 Abs. 2 OR). Eine Ungleichbehandlung zwischen Alt- und Neumietern liegt darin nicht, da zwischen dem Schutzbed�rfnis der beiden Mietergruppen Unterschiede bestehen, denen der Gesetzgeber Rechnung tragen darf. Dementsprechend BGE 124 I 127 S. 135verletzt es Art. 4 BV auch nicht, wenn im angefochtenen Beschluss der Begriff des Wohnungsmangels enger als in Art. 270 Abs. 2 OR m�glich umschrieben wird und dadurch die Neumieter nicht den nach Bundesrecht maximal zul�ssigen Schutz erfahren.
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid die Schwierigkeit, den Begriff des Wohnungsmangel zu umschreiben, ausf�hrlich dargelegt. Er gelangte zum Schluss, dass der Leerwohnungsbestand trotz gewisser M�ngel ein tauglicher Indikator daf�r sei, ob der Wohnungsmarkt funktioniere. Er verwies darauf, dass in allen Kantonen der Leerwohnungsbestand das massgebliche Kriterium zur Feststellung von Wohnungsmangel und damit zur Bestimmung des Anwendungsbereichs der Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars darstelle.
Die Einw�nde, welche die Beschwerdef�hrer gegen das Abstellen auf den Leerwohnungsbestand erheben, sind dem Regierungsrat nicht entgangen. Er hat sich vielmehr damit eingehend auseinandergesetzt und schliesslich mangels einer besseren Alternative den Leerwohnungsbestand zum massgeblichen Kriterium bei der Bestimmung des Wohnungsmangels erkl�rt. Auch die Beschwerdef�hrer verm�gen nicht darzulegen, wie sich das Vorliegen von Wohnungsmangel in zuverl�ssigerer Weise feststellen liesse, sondern beschr�nken sich weitgehend auf die Behauptung, dass trotz der inzwischen eingetretenen Erh�hung des Leerwohnungsbestands im Kanton Z�rich immer noch ein Wohnungsmangel herrsche. Ob diese Ansicht zutrifft, ist jedoch nur anhand eines objektiven und m�glichst einfachen Kriteriums zu beurteilen. Trotz gewisser M�ngel kann jedenfalls nicht gesagt werden, der Leerwohnungsbestand sei geradezu ein untaugliches und daher willk�rliches Kriterium zur Umschreibung des Begriffs des Wohnungsmangels.
c) Der weitere Vorwurf, der massgebliche Schwellenwert des Leerwohnungsbestands werde im angefochtenen Beschluss willk�rlich festgelegt, ist ebenfalls nicht begr�ndet. Der Regierungsrat geht zu Recht davon aus, dass ihm bei der Bestimmung des Prozentsatzes des Leerwohnungsbestands, bis zu welchem nach kantonalem Recht von Wohnungsmangel auszugehen ist, ein erhebliches Ermessen zusteht. Er ber�cksichtigte die in den anderen Kantonen geltenden Werte und die �usserungen von Fachleuten und setzte den f�r die Annahme von Wohnungsmangel massgeblichen Schwellenwert bei 1% des Leerwohnungsbestands fest. Dieser Wert ist zwar - was die Beschwerdef�hrer zu Recht bemerken - vergleichsweise tief (vgl. auch E. 2c), aber nicht willk�rlich. So wird auch bei diesem BGE 124 I 127 S. 136tiefen Wert die gesetzliche Regelung von � 229b EG zum ZGB keineswegs ihrer praktischen Wirkung beraubt. So lag die Leerwohnungsziffer nach den sich bei den Akten befindlichen Angaben des statistischen Amts im Kanton Z�rich in den Jahren 1985-1995 stets deutlich unter 1%.
5. Die Beschwerdef�hrer werfen dem Regierungsrat schliesslich vor, im angefochtenen Beschluss die von ihm aufgestellten Regeln willk�rlich angewendet und dadurch Art. 4 BV verletzt zu haben.
Nach Ziffer I des Beschlusses liegt Wohnungsmangel vor, wenn im ganzen Kanton ein Leerwohnungsbestand von bis zu 1% besteht (Abs. 1). Der Regierungsrat legt gest�tzt auf den durch das kantonale Statistische Amt per 1. Juni ermittelten Leerwohnungsbestand fest, wenn sich eine �nderung bez�glich der Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars beim Abschluss eines neuen Mietvertrags ergibt. Eine �nderung tritt jeweils am 1. November des gleichen Jahres in Kraft (Abs. 2).
An diese Regelung hat sich der Regierungsrat bei Erlass der Ziffer II des angefochtenen Beschlusses offensichtlich nicht gehalten. So hat er am 28. Mai 1997 gest�tzt auf einen Leerwohnungsbestand von 0,98% per 1. Juni 1996 die Pflicht, beim Abschluss eines neuen Mietvertrags das offizielle Formular zu verwenden, mit Wirkung ab dem 1. Juni 1997 aufgehoben. Er hat damit nicht wie in Ziffer I seines Beschlusses vorgesehen das Vorliegen der Leerwohnungsziffer am 1. Juni 1997 abgewartet und gegebenenfalls die Pflicht zur Ben�tzung des offiziellen Formulars per 1. November 1997 aufgehoben. Vielmehr antizipierte er gest�tzt auf die per 1. Juni 1996 festgestellte Leerwohnungsquote von 0,98% und die seitherige mutmassliche Entwicklung des Wohnungsangebots den erst sp�ter zu treffenden Entscheid. Ferner hob er die Pflicht zur Verwendung des Formulars bereits auf den 1. Juni 1997 auf. Auch wenn die Annahme des Regierungsrats, die Leerwohnungsquote werde am 1. Juni 1997 �ber 1% liegen, zutreffend war, h�tte er nach seiner eigenen Regelung die Pflicht zur Verwendung des offiziellen Formulars erst mit einer f�nfmonatigen Verz�gerung, d.h. auf den 1. November 1997 aufheben d�rfen. Zwar war der Regierungsrat bei seinem Entscheid am 28. Mai 1997 noch nicht an die von ihm gleichentags erlassenen Regeln gebunden, da diese erst am 1. Juni 1997 in Kraft traten. Doch ist es sachlich schlechthin nicht vertretbar, in demselben Beschluss Bestimmungen �ber die Umschreibung und Feststellung des Wohnungsmangels zu erlassen und gleichzeitig einen Entscheid zu treffen, der diesen Bestimmungen klar widerspricht.BGE 124 I 127 S. 137
Da die Leerwohnungsquote am 1. Juni 1996 unter 1% lag, ist die Ziffer II des angefochtenen Beschlusses insoweit verfassungswidrig, als f�r die Zeit vom 1. Juni 1997 bis am 31. Oktober 1997 die Pflicht, beim Abschluss neuer Mietvertr�ge das offizielle Formular zu verwenden, aufgehoben wurde. Demgegen�ber betrug die Leerwohnungsquote am 1. Juni 1997 im Kanton Z�rich 1,17%, was ab dem 1. November 1997 die Aufhebung der Formularpflicht rechtfertigte. Der angefochtene Beschluss erweist sich daher f�r den Zeitraum ab dem 1. November 1997 als verfassungskonform.
6. Es fragt sich, welche Konsequenzen die erw�hnte, auf einen bestimmten Zeitraum in der Vergangenheit beschr�nkte Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Entscheids hat.
a) In der Lehre bestehen unterschiedliche Auffassungen dar�ber, ab welchem Zeitpunkt die Aufhebung von Rechtss�tzen durch das Bundesgericht wirksam wird. Die wohl herrschende Ansicht misst der Aufhebung lediglich eine Wirkung ab dem Urteilszeitpunkt (ex nunc) zu (WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 398 f.; REN� RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS, �ffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, 1996, N. 1902; PETER ALEXANDER M�LLER, Die Verfassungsrechtsprechung im Rahmen der staatlichen Funktionen, EuGRZ 1988 228; BARBARA STREHLE, Rechtswirkungen verfassungsgerichtlicher Normenkontrollentscheidungen, Diss. Z�rich, 1980, S. 99 und 132). Nach einer anderen Ansicht wirkt die Aufhebung von Rechtss�tzen dagegen auf den Zeitpunkt zur�ck, in dem sie erlassen wurden (ex tunc), da die Verfassungswidrigkeit von Normen f�r ihre ganze Geltungsdauer zu beseitigen sei (ZACCARIA GIACOMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Schweizerischen Bundesgerichts, 1993, S. 244; HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl. 1979, S. 166). Einzelne Autoren nehmen schliesslich eine vermittelnde Position ein und verweisen darauf, dass die Wirkungen der Aufhebung einer Norm auf die damit zusammenh�ngenden Akte nicht generell beurteilt werden k�nnten (PHILIPPE GERBER, La nature cassatoire du recours de droit public, Diss. Genf, S. 180; vgl. auch ANDREAS AUER, L'effet des d�cisions d'inconstitutionnalit� du Tribunal f�d�ral, AJP 1992 560; PIERRE MOOR, Droit administratif, Band I, 2. Aufl. 1994, S. 102 f.).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht vom Grundsatz aus, dass mit der Aufhebung des angefochtenen Akts der verfassungsm�ssige Zustand wiederhergestellt wird. Soweit dies ausnahmsweise nicht der Fall ist, kann das Bundesgericht neben der Aufhebung BGE 124 I 127 S. 138auch andere Anordnungen treffen (BGE 118 Ia 184 E. 1d S. 188). Es hat auch die M�glichkeit, die Wirkung der Aufhebung eines Rechtsakts n�her zu umschreiben. Ab welchem Zeitpunkt die Aufhebung einer Rechtsnorm wirkt, ist bisher dort, wo dies erforderlich war, aufgrund einer einzelfallbezogenen Betrachtungsweise festgelegt worden (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 10d S. 381; BGE 113 Ia 46 E. 7b S. 60 ff.; kritisch zum letzteren Entscheid indessen GERBER, a.a.O., S. 185). Auch im vorliegenden Fall sind die Wirkungen der festgestellten Verfassungswidrigkeit aufgrund der konkreten Umst�nde zu bestimmen.
b) Der angefochtene Beschluss widerspricht wie dargelegt insoweit der Verfassung, als er f�r den Zeitraum vom 1. Juni 1997 bis zum 31. Oktober 1997 den Gebrauch des offiziellen Formulars beim Abschluss neuer Mietvertr�ge nicht mehr vorschrieb. In diesem Umfang muss er daher grunds�tzlich aufgehoben werden. Von einer Aufhebung abzusehen, geht nicht an, da andernfalls die festgestellte Verfassungswidrigkeit sanktionslos bliebe. Es ist jedenfalls nicht auszuschliessen, dass die r�ckwirkende Aufhebung des angefochtenen Entscheids bei Mietvertr�gen, die im streitigen Zeitraum ohne Formular abgeschlossen wurden, Konsequenzen haben k�nnte. Zu denken ist an den Mieter, der geltend machen wollte, er habe mangels Verwendung des Formulars und damit mangels Angaben �ber den vom Vormieter bezahlten Zins einen Vertrag mit einem zu hohen Mietzins abgeschlossen. Es ist allerdings fraglich, ob die Berufung auf die Teilnichtigkeit der ohne Verwendung des offiziellen Formulars abgeschlossenen Vertr�ge (vgl. BGE 120 II 341 E. 5d S. 349) auch bei einem nachtr�glichen Wiederaufleben der Formularpflicht, wie sie hier gegeben ist, zul�ssig w�re. Der Verfassungsrichter hat zu diesen Fragen jedoch nicht Stellung zu nehmen. Vielmehr wird gegebenenfalls der Zivilrichter dar�ber zu befinden haben. An dieser Stelle gen�gt die Feststellung, dass der angefochtene Beschluss f�r die Mieter die erw�hnten Konsequenzen haben kann. Er ist daher aufzuheben, soweit er vorstehend als verfassungswidrig erkannt wurde.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und Ziffer II des Beschlusses des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 28. Mai 1997 aufzuheben, soweit f�r die Zeit vom 1. Juni 1997 bis am 31. Oktober 1997 festgelegt wurde, die Pflicht, beim Abschluss neuer Mietvertr�ge das offizielle Formular zu verwenden, bestehe nicht. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Art. 19 der Verordnung �ber die Miete und Pacht von Wohn- und Gesch�ftsr�umen vom 9. Mai 1990 [VMWG; SR 221.213.11]). Auch die Wirkungen eines allf�lligen Formmangels bei der Mitteilung des Anfangsmietzinses ergeben sich aus dem Bundesrecht (BGE 120 II 341 E. 2c S. 344),
Art. 40 Ziff. 2 KV/ZH,
Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB,
Art. 269d und Art. 270 Abs. 2 OR

References: Art. 2
 art. 270
 art. 4
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 19
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 34
 Art. 34
 BGE 
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 Art. 270
 BGE 
 Art. 40
 Art. 40
 Art. 52
 BGE 
 BGE 
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 Art. 4
 Art. 269
 Art. 270
 BGE 
 Art. 4
 Art. 270
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 

Art. 19

Art. 40

Art. 52

Art. 269
 Art. 270