Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1997-04857-de-abril-17-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ddb3aaf68bf1007ee0430a010151007e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 18:09:19+00:00

Document:
﻿ Sentencia 1997-04857 de abril 17 de 2013
SENTENCIA 1997-04857 DE 17 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:DEBIDO PROCESO. EL DEBIDO PROCESO ES UNO DE LOS PRINCIPIOS OBLIGATORIOS EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CONTRACTUALES, AUN ANTES DE LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 1150 DEL 2007 Y DE LA LEY 1474 DEL 2011, POR APLICACIÓN DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES, ESPECIALMENTE EL ARTÍCULO 29 DE LA CARTA POLÍTICA. ES NECESARIO APLICAR Y RESPETAR LA GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO EN ESTAS ACTUACIONES, DONDE SE INCLUYEN LAS REFERIDAS AL EJERCICIO DE LA FACULTAD EXCEPCIONAL DE DECRETAR LA CADUCIDAD ADMINISTRATIVA DEL CONTRATO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, PRINCIPIO DE DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PÓLIZA DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO
Sentencia 1997-04857 de abril 17 de 2013
Exp.: 20.618
Rad.: 250002326000-1997-04857-01
Actor: Gerardo Palacios Osma
Demandado: corporación La Candelaria
Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, estima la Sala que para resolver el asunto que se somete a su consideración por razón de los recursos de apelación impetrados por las partes contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del presente proceso, previo examen respecto de la competencia para pronunciarse en el mismo y análisis de la relación del material probatorio acopiado en el plenario, se hace necesario abordar el estudio de los siguientes problemas jurídicos:
i) Establecer el marco legal y jurisprudencial de la cláusula de caducidad del contrato de obra, su naturaleza jurídica y los límites para su ejercicio.
ii) Determinar, con base en lo anterior, si en el caso concreto proceden los cargos presentados por la violación al debido proceso y la falsa motivación, conforme a lo invocado por el demandante y la aseguradora litisconsorte y controvertido por la Corporación demandada, en sus respectivos recursos de apelación.
Previamente precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que: i) los actos demandados corresponden a actos administrativos contractuales emitidos por la Corporación La Candelaria, entidad creada por Acuerdo 10 de 1980 expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, como establecimiento público, con personería jurídica y autonomía administrativa; ii) el demandante estimó la cuantía de los perjuicios en una suma superior a $ 500.000.000, valor que es mayor al exigido para que un proceso de naturaleza contractual iniciado en el año 1997 tuviera vocación de doble instancia, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988 vigente para la fecha de presentación de la demanda; iii) Igualmente se advierte que la acción impetrada se presentó el 20 de agosto de 1997, esto es dentro del término de caducidad de una acción de naturaleza contractual, —la cual corresponde al fondo de las pretensiones discutidas(11)—,de acuerdo con lo cual la demanda se presentó dentro de la oportunidad establecida en el artículo 136(12) del Decreto-Ley 01 de 1984 vigente para la fecha de la presentación de la demanda.
El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(13) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Por ello es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(14), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.
A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez (CPC, art. 264(15)), salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.
De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la fecha de la apertura de pruebas en el presente proceso(16), éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso. La Sala advierte que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil que acaba de invocar para el análisis de las copias de documentos privados, corresponde al texto vigente para el día 8 de abril de 1999, fecha del auto que decretó las pruebas en el presente proceso (fl. 204 cdno. ppal.).
Establecido el marco normativo para el análisis de los documentos dentro del proceso judicial, a continuación se relaciona el material probatorio acopiado cuya valoración resulta necesaria con el propósito de resolver los asuntos que se delimitaron en torno al caso que se debate:
Los siguientes documentos fueron aportados debidamente, en original o copias autorizadas:
2.1. Contrato de Obra 061 de 1996 y las resoluciones acusadas.
2.1.1. Contrato de Obra 061 de 6 de noviembre de 1996 (fls. 8 a 15, cdno. 2 —segunda parte—).
2.1.2. Copia auténtica de la Resolución 056 de 24 de abril de 1997, suscrita por el gerente (e) de la corporación La Candelaria por la cual se declaró la caducidad del Contrato de Obra 061 de noviembre 6 de 1996. (fls. 1 a 7, cdno. 2 —segunda parte—).
2.1.3. Copia auténtica de la Resolución 096 de 3 de julio de 1997, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 056 de 1997. (fls. 16 a 24, cdno. 2 —segunda parte—).
2.1.4. Las siguientes citaciones para notificación de la Resolución 056 de 1997: oficios 0749, 750 y 751 de abril 25 de 1997 (fls. 56 a 58, cdno. 2) por medio de los cuales el jefe de la oficina asesora jurídica de la corporación citó al apoderado de Gerardo Palacios Osma, al interventor, —arquitecto Hernán Castelblanco— y al ingeniero Gerardo Palacios Osma, respectivamente, con el fin de notificarles la Resolución 056 del 24 de Abril de 1997(17).
2.1.5. Notificaciones de la Resolución 056 de 1997: constancia de la notificación personal de la Resolución 056 de 24 de abril de 1997 que recibió el abogado William Ernesto Montaña Pedraza, en calidad de apoderado del ingeniero Gerardo Palacios Osma el 29 de abril de 1997 (fl. 60, cdno. 2) y copia auténtica del Edicto fijado el 7 de mayo de 1997 con la constancia de desfijación del 21 de mayo de 1997, para notificar a los interesados en relación con la Resolución 056 de 1997. (Fl. 66, cdno. 2).
2.1.6. Recursos de reposición: copia auténtica, expedida por el Sugerente Administrativo de la Corporación La Candelaria, del recurso de reposición presentado el 6 de mayo de 1997 por el apoderado del contratista Gerardo Palacios Osma contra la Resolución 056 de 1997 (fls. 113 a 117 cdno. 2) y del recurso de reposición presentado el 26 de mayo de 1997 por la apoderada de Seguros del Estado S.A., contra la Resolución 056 de 1997. (Fls. 121 a 128, cdno. 2).
2.1.7. Citaciones para notificación de la Resolución 096 de 1997: oficios 1192, 1193, 1194 y 1195 de 4 de julio de 1997 mediante los cuales el Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación La Candelaria citó al interventor, al abogado del contratista, a Seguros del Estado S.A., y al ingeniero Gerardo Palacios Osma, respectivamente, para notificarles la Resolución 096 de 3 de julio de 1997(18).
2.1.8. Notificaciones de la Resolución 096 de 1997: realizadas: el 4 de julio de 1997 a Gerardo Palacios Osma y al apoderado del contratista; el 9 de julio de 1997 a Hernán Castelblanco Ramírez y copia auténtica del edicto fijado el 14 de julio con el fin de notificar las partes citadas en la Resolución. (Fls. 109 a 112, cdno. 2).
2.2. Oficios, actas, informes y correspondencia relacionada con el Contrato de Obra 061 de 1997, aportados debidamente en original o copia autorizada:
2.2.1. Original de la carta de 28 de noviembre de 1996, radicada al número 3721 de 5 de diciembre de 1996, con firma de Gerardo Palacios Osma, dirigida al arquitecto Gregorio Abril Díaz, Coordinador Técnico de la Corporación La Candelaria, en relación con el Contrato 061 de 1996, en la cual el ingeniero contratista solicitó copia de varios documentos de “vital importancia para la ejecución del proyecto”, entre otros los siguientes: planos definitivos arquitectónicos, estudio de suelos, memorias de cálculo y planos estructurales. (Fl. 88, cdno. 3).
2.2.2. Oficio 2409 de diciembre 17 de 1996, suscrito por Vilman Gregorio Abril, coordinador técnico de la Corporación la Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, en el cual dio respuesta a la solicitud radicada el 5 de diciembre por el contratista y le remitió: levantamiento topográfico y arquitectónico, planos definitivos arquitectónicos, planos de detalles constructivos arquitectónicos, memorias de cálculo y planos estructurales, planos eléctricos y telefónicos, planos de redes de acueducto y alcantarillado externas, planos de canalizaciones eléctricas externas, licencia de construcción, manual de control interno y normas de la entidad para manejo del anticipo(19). (Fl. 108, cdno. 3).
2.2.3. Original de la comunicación GPO 04-97 de enero 22 de 1997, radicada con el número 00169 de enero 22 de 1997, suscrita por Gerardo Palacios Osma, dirigida al subgerente técnico de la corporación La Candelaria en la cual se refiere a lo establecido en visita del 21 de enero de 1997 realizada a las obras objeto del contrato 061 de 1997, en cuyo contenido advierte el mal estado de los muros entre los ejes 5 y 6 y afirma que no es prudente restaurar dicha zona, así como menciona la imposibilidad de restaurar los techos demolidos y deja constancia de la existencia de diferencias entre las cantidades de obra de los pliegos y las cantidades de obra de acuerdo con los planos suministrados por la corporación. (Fl. 150, cdno. 3).
2.2.4. Copia auténtica, autorizada por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, de la comunicación 000289 del 31 de enero de 1997 (fl. 50, cdno. 2), suscrita por Gerardo Palacios Osma, dirigida a la Caja de Vivienda Popular, arquitecto Hernán Castelblanco, en la cual puso en conocimiento de la entidad interventora las razones por las cuales se abstuvo de firmar las actas de iniciación 1 y 2.
2.2.5 Original del Acta 2 del comité de obra de enero 27 de 1997, suscrita por Pilar Pareja ingeniera residente y Hernán Castelblanco, interventor, sin firma de los otros asistentes, a saber, Hernando Ávila, ingeniero Calculista, Daniel Sánchez, ingeniero eléctrico, Javier Palma, subgerente técnico y Gregorio Abril, coordinador del proyecto. (Fl. 201, cdno. 3).
2.2.6 Original del Acta 3 del comité de obra extraordinario reunido el 4 de febrero de 1997, citado con ocasión del colapso del muro, posterior a la visita ocular al inmueble por parte de la corporación y la interventoría, la cual se encuentra suscrita por Hernán Castelblanco, interventor, Gerardo Palacios, ingeniero constructor y Pilar Pareja, ingeniera residente. (Fl. 81, cdno. 3).
2.2.7 Original del Acta 4 de suspensión de obra, de fecha 5 de febrero de 1997, suscrita por Javier Palma, subgerente técnico, Hernán Castelblanco, Interventor, Gerardo Palacios, contratista. (Fl. 77, cdno. 3).
2.2.8. Oficio 173 de febrero 5 de 1973 dirigido a Seguros del Estado S.A., contentivo del aviso de siniestro con referencia a la póliza única de seguro de cumplimiento 961151410 y responsabilidad civil extracontractual anexo 1, aportado por La Corporación La Candelaria, en copia al carbón, con sello de original firmado por la gerente de la corporación La Candelaria. (Fl. 126, cdno. 3).
2.2.9. Original del informe técnico CVP-002-97 de febrero 5 de 1997 suscrito por Hernán Castelblanco, interventor de la Caja de Vivienda Popular —CVP— (fls. 83 a 85, cdno. 3), dirigido al arquitecto Javier Palma, subgerente técnico de la corporación La Candelaria, en el cual se enumeran ocho (8) factores en orden cronológico que en concepto del interventor contribuyeron al colapso y se presentan las recomendaciones para actuar urgentemente debido a la situación que se califica como “crítica”, ofreciendo condiciones de “alto riesgo”.
2.2.10. Copia auténtica del Oficio 0178 de fecha 6 de febrero de 1997 suscrito por Juan Carlos Ruiz Arias, Profesional Especializado Grado 21 ingeniero Civil, dirigida a Vilman Gregorio Abril, coordinador técnico de la Corporación La Candelaria, en el cual rinde informe técnico de la visita a la obra “Invidentes” de la calle 8 Nº 9 - 64/68/70, realizada el 4 de febrero de 1997, relacionado con el desplome parcial del muro del costado oriental colindante con el inmueble de la calle 8 Nº 9 - 52 y de la parte de la cubierta y entrepiso de este último. (Fls. 52 a 55, cdno. 2).
2.2.11. Copia auténtica, expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, del oficio 0179 de fecha 6 de febrero de 1997 suscrito por Javier Palma Balbuena, subgerente técnico de la corporación La Candelaria, con informe técnico anexo, dirigido a la señora Rosario Agudelo, gerente de la misma corporación (fls. 22 a 49, cdno. 2), en el cual informa a la gerencia sobre el colapso del muro y los aspectos técnicos en relación con el mismo.
2.2.12. Fotocopia del Oficio 195 de febrero 7 de 1997 (fl. 5, cdno. 2), suscrito por la gerente de la corporación La Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, mediante el cual le solicita tomar medidas urgentes(20).
2.2.13. Original de la carta GPO-36-97 de febrero 14 de 1997, suscrita por Gerardo Palacios Osma, dirigida a Javier Palma Balbuena, en la cual se refiere a los informes acordados en el comité extraordinario de febrero 4, manifestó que recibió el informe de la entidad interventora, advirtió que no conoce el informe de la Corporación, solicitó indicar el procedimiento a seguir y dejó constancia de su afectación económica. (Fl. 106, cdno. 2).
2.2.14. Original de la carta GPO-39-97 de febrero 18 de 1997, con radicado 000481, suscrita por Gerardo Palacios Osma, dirigida a la gerente de la corporación La Candelaria, mediante la cual solicitó la indicación de los procedimientos a seguir para “hacer entrega de la obra en el estado en que se encuentra”, así como requirió la respuesta para acometer las labores con el fin de solucionar todos los inconvenientes y “reiniciar el contrato” y finalmente pidió que se le informe a quien debe dirigirse para la cancelación de costos no incluidos en el contrato. (Fl. 106, cdno. 3).
2.2.15. Fotocopia del oficio 289 de febrero 21 de 1997 (fl. 6, cdno. 2), suscrito por la gerente de la corporación La Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, en el cual advirtió sobre las cláusulas de responsabilidad del contratista previstas en el pliego de condiciones y le manifestó al contratista que de no aplicar las condiciones para restablecer la normalidad en la obra, la Corporación se vería en la obligación de imponerle una multa diaria(21).
2.2.16. Original del oficio 327 de 26 de febrero de 1997 suscrito por el subgerente técnico de la corporación La Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, en relación con la comunicación del contratista de fecha 7 de febrero de 1996 radicado bajo el número 451 de 14 de febrero de 1997, acerca de las recomendaciones realizadas por la subgerencia técnica en relación con la intervención en la Casona dentro del contrato de Obra 061 de 1996. (Fl. 148, cdno. 3)
2.2.17. Original del oficio 0329 de febrero 27 de 1997 (fls. 96 y 97 cdno. 3), suscrito por Javier Palma, subgerente técnico de la corporación La Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, en el cual dio respuesta a la comunicación 000446 de 14 de febrero de 1997(22), en el cual insistió en que se debe proceder de acuerdo con las anotaciones realizadas por la subgerencia en el libro de acta para dar solución al estado de La Casona, sin perjuicio de los informes pendientes sobre las causas del derrumbe y la afectación económica correspondiente.
2.2.18. Original de la comunicación GPO-46-97 de marzo 5 de 1997, con radicado número 0734 de marzo 7 de 1997, dirigida a la corporación La Candelaria, suscrita por Gerardo Palacios Osma, en la cual dio respuesta al oficio 0289 de febrero 21 de 1997 de la gerencia de la corporación y relacionó las labores realizadas, citó el manual de normas y especificaciones de restauración de la Dirección de Monumentos Históricos, suministrado por la subgerencia técnica y advirtió que en la demolición anterior no se cumplió con la debida protección a los elementos arquitectónicos originales en la forma prevista en el manual y solicitó, en relación con el procedimiento de eliminación de muros tapiados de repostería en interiores, a información de los planos utilizados en la demolición anterior, los registros fotográficos y la bitácora de obra de la citada demolición; finalmente, afirmó el ingeniero que no era responsable de los daños originados por las labores que no estuvieron a su cargo, manifestó que sólo se podría reiniciar la obra con planos y estudios definitivos y solicitó el restablecimiento del equilibrio económico del contrato. (Fls. 90 a 95, cdno. 3).
2.2.19. Copia del oficio 386 de marzo 7 de 1997 (fls. 14 y 15 cdno. 2), suscrito por la gerente de la corporación, dirigido a Gerardo Palacios Osma, con referencia a la radicación 000481 del 18 de febrero de 2007, GPO-39-97, del ingeniero Palacios Osma, en el cual la gerente indicó que en más de una oportunidad la subgerencia Técnica ha anotado en el libro de obra las soluciones entregadas por la Corporación respecto de los procedimientos a seguir para el muro oriente, muro norte fachada(23).
2.2.20. Copia de la carta de marzo 17 de 1997 (fl. 16 cdno. 2), suscrita por la gerente de la corporación La Candelaria, dirigida a la Caja de Vivienda Popular para recordar a la interventoría que de conformidad con el oficio 386 del 7 de marzo de 1997, “el contratista Gerardo Palacios Osma debe reiniciar obras el 17 de marzo de 1997” y le solicitó al interventor presentar el acta de reiniciación y el informe correspondiente.(24)
2.2.21. Copia auténtica, con sello del subgerente administrativo de la Corporación, de las declaraciones realizadas el 19 de marzo de 1997 por la señora Aura María Rodríguez en su condición de vecina de la tipografía colindante, ante el jefe de la oficina jurídica de la corporación La Candelaria. (Fl. 18, cdno. 2).
2.2.22. Copia auténtica, expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, del acta de visita de fecha 31 de marzo de 1997 realizada al predio ubicado en la calle 8 Nº 9 -64/68/70 por parte de Claudia Liliana Díaz y Miguel Ángel Villamizar, en el cual “se constató que en el predio no se está realizando ningún tipo de obra”.(Fl. 21, cdno. 2).
2.2.23. Copia auténtica expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria la cual contiene el poder otorgado por Gerardo Palacios a un profesional del derecho para que “inicie acciones que considere necesarias para lograr darle cumplimiento al Contrato de Obra Publica 061 de 1996”, con sello de reconocimiento notarial del 2 de abril de 1997.
2.2.24. Copia simple del Informe de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, titulado informe técnico de inspección de daños proyecto especial de vivienda de interés social para invidentes en el centro histórico Calle 8 Nº 9 - 64 Santafé de Bogotá, remitido a la Corporación La Candelaria con la comunicación OFC-SCA 239/97 de abril 1º de 1997, firmada por Andrés Ribón Catala, el cual se presenta con tres anexos: anexo 5.1 Informe de suelos de la firma Espinosa y Restrepo, con la carta OAEF 2863 de marzo 20 de 1997, suscrita por el ingeniero Carlos Restrepo G., dirigida a la Sociedad Colombiana de Arquitectos; anexo 5.2 Informe de estructura suscrito por la firma P& D. E y anexo 5.3 Registro fotográfico. (Fls. 62 a 103, cdno. 2)(25).
2.2.25. Oficio 670 de 16 de abril de 1997 dirigido por la gerente de la corporación La Candelaria a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, aportado al proceso en copia autorizada por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, mediante el cual se refirió al informe presentado por esa entidad y solicitó aclarar la magnitud del debilitamiento del muro como causa del derrumbamiento. (Fl. 127, cdno. 3).
2.2.26. Oficio OFC –SCA 312/92 de abril 17 de 1997, radicado 1241 de abril 18 de 1997, suscrito por Andrés Ribón Catala, por parte de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, aportado por la Corporación La Candelaria, contentivo de la respuesta al oficio de abril 16 de 1997, en el cual se lee que “la posible causa de los daños ocurridos fue la excavación indiscriminada utilizando métodos mecánicos no recomendables para este tipo de excavación, excavando por debajo del nivel de cimentación del muro colapsado y sin tener en cuenta recomendaciones técnicas de los profesionales del proyecto”. (Fls. 128 y 129, cdno. 3).
2.2.27. Copia auténtica, expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, la cual contiene el acta de visita de fecha 16 de abril de 1997 realizada al predio ubicado en la Calle 8 Nº 9 - 64/66/68 por parte de Vilman Gregorio Abril, coordinador técnico y Gabriel Peralta Torres, jefe oficina jurídica de la corporación La Candelaria, en la cual “se constató que no existe actividad alguna de ejecución de obras, ni hay persona diferente al celador”. (Fl. 21-A, cdno. 2).
2.2.28. Copia auténtica, expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, del memorándum interno de fecha 16 de junio de 1997 (fl. 129 a 131, cdno. 2), suscrito por el subgerente técnico, en el cual respondió el memorándum interno de mayo 30 de 1997-, en relación con los argumentos del recurso de reposición.
2.2.29. Copia auténtica, expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, de los siguientes planos: tipos de construcción (proponente Gerardo Palacios Osma), manejo impacto urbano programa de desvíos, proponente Gerardo Palacios Osma, levantamiento topográfico del lote calle 8 Nº 9 - 64/68/70. (Fl. 213 cdno. 2).
2.2.30. Original de la comunicación de fecha 2 de mayo de 1997 suscrita por Gerardo Palacios Osma, dirigida a la Caja de Vivienda Popular, en la cual solicitó copia de los informes elaborados por la Caja de Vivienda Popular y de la Corporación La Candelaria, que manifiesta no conocer, así como de la correspondencia entre las partes citadas. (Fl. 111 cdno. 3).
2.2.31. Copia auténtica expedida por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria, contentiva de la hoja de vida de Germán Andrés Ribón Catala. (Fls. 112 a 125, cdno. 3).
2.2.32. Original de la comunicación GPO-74-92 de junio 16 de 1997 suscrita por Gerardo Palacios Osma dirigida a la gerente de la corporación La Candelaria en relación con el oficio 1005 de 11 de junio de 1997, en la cual advirtió que todos los gastos que se están generando son responsabilidad de la Corporación y manifestó su disponibilidad para continuar con la obra. (Fl. 199, cdno. 3).
2.2.33. Original de la comunicación de la Caja de Vivienda Popular, de fecha septiembre 22 de 1997, dirigida a Gerardo Palacios Osma, en respuesta a su derecho de petición de septiembre 22 de 1997, con la cual remitió el proyecto de liquidación del contrato 061 presentado por la Caja de Vivienda Popular con comunicación radicada con el 2955 de septiembre 25 de 1997.(Fls. 132 a 147, cdno. 2).
2.2.34. Pruebas documentales de la etapa precontractual de la Licitación Pública 02 de 1996 de la corporación La Candelaria.
Las copias de los siguientes documentos acerca del trámite precontractual antecedente del Contrato 061 de 1996, adelantado mediante Licitación Pública 02 de 1996, fueron aportadas debidamente autorizadas con sello suscrito por el subgerente administrativo de la corporación La Candelaria y remitidas mediante oficio 0J 255-98 de junio 9 de 1998 —radicado con el número 00971— con firma de la jefe de la oficina asesora jurídica (fls. 1 a 4, cdno. 5) y, por lo tanto, se tendrán como prueba:
2.2.34.1. Pliego de condiciones generales de la Licitación Pública 02 de septiembre de 1996. (Fls. 5 a 193, cdno. 5).
2.2.34.2. Resolución 146 de 10 de septiembre de 1996 mediante la cual se ordenó la apertura de la Licitación Pública 2 y Resolución 183 del 29 de octubre de 1996, mediante la cual se adjudicó la Licitación Pública 02 de 1996. (Fls. 237,238, 264 a 277, cdno. 5).
2.2.34.3. Propuesta de Gerardo Palacios Osma: obrante en documentos originales en el cdno. 6 y en copia autorizada a los folios 11 a 379 del cdno. 4, los cuales contienen la comunicación de Septiembre 27 de 1997 mediante la cual Gerardo Palacios Osma presentó su oferta dentro de la Licitación Pública 2 de 1996 y sus anexos e incluyó las certificaciones de contratos celebrados y el anexo del cuadro 7 en el cual el proponente relacionó los citados contratos. (Fls. 101 y 102, cdno. 4).
2.2.34.4. Certificación de visita a la obra realizada por Gerardo Palacios Osma, el 13 de septiembre de 1996.
2.2.34.5. Acta de cierre de la Licitación 02 de 1996 de fecha 27 de septiembre de 1996.
2.3. Copias simples.
Los documentos que el demandante aportó en fotocopia simple no se tendrán como prueba en los términos del artículo 252 y 262 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de que los hechos allí contenidos puedan tenerse por acreditados de conformidad con las otras pruebas documentales debidamente aportadas y con los testimonios practicados en el proceso.(26)
El dictamen pericial fue radicado el 22 de septiembre de 1999, con firma de las contadoras públicas Luz Marina Ballén Ariza y Alba Aída Ávila Meneces, acerca de los perjuicios materiales que estimaron para los efectos del artículo 50 de la Ley 80 de 1993 y se presentó una aclaración al dictamen, en cuanto a la denominación completa de la cifras en pesos corrientes, realizada mediante escrito presentado el 5 de julio de 2000, dictamen que arrojó un total de perjuicios por la suma de $ 87.327.000, actualizada hasta 1998. (Fls. 135 a 137, cdno. 2 segunda parte y folios 250 y 251, cdno. principal).
2.5. Pruebas testimoniales
2.5.1. Testimonios presentados el 26 de noviembre de 1999 por Hernán Castelblanco, interventor encargado por la Caja de Vivienda en el contrato 061 de 1996; Manuel Enyerlu Sánchez Guerrero y Alix Yaneth Miranda, colaboradores del ingeniero Palacios Osma.
2.5.2. Testimonios de 19 de diciembre de 1999, rendidos por Germán Ribón Catala quien suscribió el informe técnico de la Sociedad Colombiana de Arquitectos; Martha Yolanda Nieto Lemus Gerente de la Caja de Vivienda Popular para la época de los hechos; Vilman Gregorio Abril Díaz, funcionario de la subgerencia técnica de la corporación La Candelaria e interventor del segundo contrato del proyecto invidentes; Nelly González Quintero, auxiliar de interventoría en el segundo contrato del proyecto invidentes y María del Rosario Agudelo Restrepo, gerente de la corporación La Candelaria para la época del Contrato de Obra 061 de 1996.
3. Marco legal y jurisprudencial de la caducidad contractual.
Los antecedentes normativos más importantes en relación con la potestad excepcional que autoriza a la entidad estatal contratante para declarar la caducidad del contrato estatal por la vía administrativa —hoy consagrada en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993— se encuentran en las siguientes normas:
i) La Ley 10 de 1912, por la cual se sustituyó el Código Fiscal(27), dentro de cuyo contenido se estableció la cláusula de caducidad como obligatoria para los contratos estatales de construcción de obra pública y de prestación de servicios, aplicable frente a los eventos de muerte y quiebra del contratista, además de las causales que el Gobierno estableciera en orden al exacto cumplimiento del contrato.
ii) El Decreto-Ley 3130 de 1968(28), —estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional—en el cual se estableció la caducidad como una cláusula de carácter obligatorio para los establecimientos públicos, al paso que para las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta se consagró en forma facultativa al contemplar que “podrán pactar el derecho a declarar administrativamente la caducidad”.
iii) Posteriormente con el Decreto-Ley 222 de 1983, por el cual se expidieron las normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas(29), se estableció la obligación de pactar la cláusula de caducidad para los contratos administrativos, así como para todos aquellos regulados por ese estatuto, con excepción de los contratos de compraventa de bienes muebles, de empréstito y para los contratos interadministrativos. Por otra parte, se enumeraron las causales de caducidad ante eventos de diversa índole, no necesariamente ligados al incumplimiento contractual, siendo éste último una causal para declarar la caducidad, bajo circunstancias calificadas, cuando “hagan imposible la ejecución del contrato o se causen perjuicios a dicha entidad”.
iv) Para la época en que fueron expedidos los actos administrativos contractuales cuya validez se examina en este proceso, el soporte legal de la cláusula de caducidad y sus efectos se encuentra en la actualmente vigente Ley 80 de 1993 —Estatuto de Contratación Pública—dentro de la cual se reguló la caducidad como una de las cláusulas excepcionales al derecho común y se estableció en forma específica como una sanción al incumplimiento contractual, según las voces del artículo 18 a cuyo tenor:
La misma Ley 80 de 1993 estableció la potestad de declarar la caducidad como sanción a los contratistas que accedan a pactos ilegales, causal independiente de los casos de incumplimiento contractual.(30)
En los últimos años se han expedido normas específicas —que no existían para la época en que ocurrieron los hechos del contrato que ocupa la atención de la Sala— acerca de las facultades de la administración pública en materia de caducidad y se ha regulado el procedimiento para la aplicación de las sanciones contractuales(31), así:
i) En la Ley 1150 de 2007 se reguló expresamente el derecho al debido proceso en materia sancionatoria de las acciones contractuales(32) norma que se refirió específicamente a la imposición de las multas y la cláusula penal y por otra parte estableció la potestad de adjudicación al segundo proponente, en caso de la declaratoria de caducidad del contrato cuya ejecución se encuentre pendiente en un porcentaje igual o superior al 50%.(33)
ii) En el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se reguló el procedimiento sancionatorio que debe seguir la administración para la imposición de sanciones y declaratoria de incumplimiento aplicable para las entidades sometidas al estatuto general de contratación estatal(34).
Con base en la brevemente referida evolución legislativa se concluye que el tratamiento normativo acerca de la cláusula de caducidad en los contratos de obra ha sido consistente —durante cien años— en cuanto se le atribuye a la entidad estatal la potestad para terminar el contrato mediante la declaratoria de caducidad por la vía administrativa, lo cual constituye una particularidad que caracteriza el derecho administrativo contractual del país.
Igualmente el legislador ha exigido reiteradamente la obligatoriedad de la cláusula de caducidad en los contratos obra, al punto de haber incorporado la presunción de la citada cláusula en este tipo de contratos, de pleno derecho —ope legis— limitando la libertad negocial, por tratarse de una potestad no modificable por el pacto entre las partes para eventos en los cuales la referida cláusula de caducidad es obligatoria.
Por otra parte, acerca de las causales de caducidad se han presentado variaciones normativas en cuanto que al amparo de la Ley 10 de 1912 y del Decreto-Ley 222 de 1983 la potestad de imponer la caducidad obedecía a factores de diversa índole, toda vez que estaba prevista como potestad excepcional para terminar anticipadamente el contrato de manera unilateral en ciertos eventos como la muerte o la quiebra del contratista particular y de otra parte fue contemplada expresamente una causal de caducidad como sanción al incumplimiento contractual, expresión de “ius puniendi” del Estado.
Ahora bien, de acuerdo con los artículos 8, letra c), 9 y 18 de la Ley 80 de 1993, la caducidad implica además de la pérdida del derecho a la indemnización por terminación del contrato, la configuración del siniestro de incumplimiento del contrato, la inhabilidad para participar en licitaciones y para celebrar contratos con el Estado por cinco (5) años, la renuncia ope legis a la participación en las licitaciones en curso ya los derechos derivados de la propuesta, así como la cesión o renuncia a la ejecución de los contratos en curso.
3.2. La jurisprudencia del Consejo de Estado
Igualmente el Consejo de Estado ha destacado que la caducidad es la sanción máxima que se puede imponer ante el incumplimiento del contratista, siendo por lo tanto la decisión más drástica y la que acarrea las sanciones más graves(35).
Finalísticamente la potestad de decretar la caducidad del contrato estatal se funda en la protección del interés público frente a un incumplimiento que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y amenace la parálisis del mismo; su propósito es abrir un camino expedito para que la administración pública pueda terminar de manera anticipada y unilateral el vínculo jurídico existente en procura de la realización del frustrado objeto contractual para la satisfacción del interés público.
Para evaluar en el caso concreto el ejercicio de la potestad de imponer la caducidad del contrato estatal, se enumeran a continuación las notas típicas de la misma establecidas con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado(36) y se anticipa que en el asunto sub lite las acusaciones se centran en la violación al debido proceso y la falsa motivación, las cuales —en su orden— serán objeto del análisis en el punto siguiente:
i) La administración pública sólo puede imponer la caducidad en vigencia del objeto contractual y/o del plazo convenido para la ejecución del contrato, terminado el cual pierde la potestad y el incumplimiento sólo puede ser decretado por el Juez del contrato.
ii) Por regla general la caducidad debe fundarse en un incumplimiento contractual(37) que presente las características exigidas en la Ley, y por lo tanto, la Administración debe ejercer la potestad exorbitante dentro de los términos y condiciones que la ley fija(38), incluyendo en ellos el respeto al debido proceso(39).
iii) El acto administrativo que declara la caducidad del contrato estatal, además de generar la terminación del contrato debe disponer su liquidación.
iv) De acuerdo con el artículo 14 de Ley 80 de 1993 la cláusula de caducidad es obligatoria, entre otros, en los contratos de obra y se entiende pactada aunque no se consigne expresamente en ellos.
v) Contra el acto administrativo que decreta la caducidad procede el recurso de reposición en sede administrativa(40).
Ahora bien, en relación con el debido proceso la Sala considera importante detallar un recuento de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, por la pertinencia que la misma revista para el caso concreto en cuestión:
En efecto, en relación con el debido proceso, en la interpretación del artículo 3 del Código Contencioso Administrativo acerca de los principios orientadores de las actuaciones administrativas, la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha invocado su aplicación integrada con el derecho fundamental al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política y con los principios de la función administrativa, consagrados en el canon 209 de la misma Constitución Política, a propósito de lo cual ha destacado que el respeto al debido proceso como derecho fundamental se debe aplicar necesariamente en el procedimiento administrativo y particularmente en la expedición de los actos de carácter sancionatorio.
Sobre el particular, en sentencia de 10 de noviembre de 2005 —expediente 14.157—(41), mediante jurisprudencia que luego fue reiterada en providencia de junio 23 de 2010, —expediente 16.367—, observó:
“Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos han resultado no sólo enriquecidos por el artículo 29 constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso primero, que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
“Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, aunque el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas.
“No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido”.
En la sentencia de 17 de marzo de 2010 —expediente 18.394— expresó la Sección Tercera del Consejo de Estado que la Ley 1150 de 2007 puso fin a las eventuales discusiones sobre la aplicación de los principios del debido proceso en materia contractual, los cuales ya se encontraban vigentes con la fuerza y determinación que habían sido advertidos en la Jurisprudencia:
“De otra parte, es importante mencionar que la reciente reforma al estatuto de contratación pública, estableció en el primer inciso que “…[e]l debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales…”, precepto que representa un avance importante, pero que, como se vio, en aplicación directa del artículo 29 de la Constitución Política y normas legales concordantes ya había sido acogido por la jurisprudencia, incluso, con mayor proyección, en la medida en que la tendencia precedente a la norma lo amplió a los procedimientos administrativos en los que se utilicen las facultades excepcionales con independencia de que fueren sancionatorias o no, lo cual se determina en cada caso concreto. En vigencia de dicha reforma, el Consejo de Estado ya resaltó la importancia de la potestad sancionadora de la Administración en la actividad contractual, en la que se sustenta la imposición de las multas, de la cláusula penal pecuniaria y de la caducidad y recordó que su correcto ejercicio exige observar los principios de legalidad, debido proceso y proporcionalidad.”
En el mismo sentido se lee en la sentencia de junio 23 de 2010, expediente 16.367, con ponencia del magistrado Enrique Gil Botero(42):
“En este escenario, la Sala estima indispensable que se realice un debido proceso jurídico integral, desde la fase de formación de la voluntad, mediante la comunicación, por parte de la entidad estatal contratante, que imputa cargos al contratista, donde también indique qué hechos lo originan, qué sanción podría imponerse —de las tantas que puede contener el contrato—, y qué pruebas de ello tiene la administración —CCA, art. 28—, para que él pueda, a su vez, definir a qué se atiene en este aspecto y de qué manera asumirá su defensa frente a los hechos que le imputan”.
Finalmente, de la anterior evolución jurisprudencial se concluye que el debido proceso se erigió como un principio obligatorio en las actuaciones administrativas contractuales, —aun antes de la expedición de la Ley 1150 de 2007 y de la Ley 1474 de 2011— por aplicación de las normas constitucionales, particularmente del artículo 29 de la Carta Política, como lo expresó la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, consejero ponente: Enrique Gil Botero, marzo 30 de 2011, en sentencia expedida en el expediente: 20.917, actor La Nacional Compañía de Seguros Generales SA., demandado Industria Militar —Indumil—:
“En conclusión, se reitera que el debido proceso rige en las actuaciones administrativas contractuales por disposición constitucional —art. 29—, de allí que el art. 17 [Ley 1150 de 2007] debe apreciarse como un impulso, exhortación y respaldo que el legislador le ofrece para que, sin más demora, se introduzca con toda la fuerza en este ámbito del derecho administrativo, que históricamente ha sido reacio a protegerlo sin condiciones especiales. Así, las dudas que injustificadamente mantienen algunos, sobre la necesidad de aplicar este derecho en materia contractual, quedaron despejadas”.
A continuación se transcriben las cláusulas del Contrato de Obra 061 en relación con el objeto y alcance, así como la regulación de la caducidad, advirtiendo que la estipulación contractual siguió integralmente lo previsto en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y que la misma se decretó durante la vigencia del contrato:
“Primera: Objeto.—El objeto del presente contrato es la construcción de un proyecto especial de vivienda de interés social para invidentes en el centro histórico, predio ubicado en la Calle 8 Nº 9 - 64/68/70, en la ciudad de Santafé de Bogotá D.C.”.
“Segunda: Alcance.—Las obras a ejecutar están descritas en el cuadro 1 de cantidades de obra y presupuesto presentado por el contratista el cual hace parte integrante del presente contrato de obra pública”.
“Séptima: Plazo para la ejecución de las obras.—El contratista se obliga a entregar las obras objeto del presente contrato en un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de firma del Acta de Iniciación de Obra”.
“Decima novena: Caducidad.—El gerente de la corporación podrá declarar la caducidad del presente contrato mediante resolución debidamente motivada en caso de presentarse alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista que afecte de manera directa la ejecución del contrato y evidencie que pueda conducir a su paralización. En tal caso, la contratación dará por terminado el contrato y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. La declaratoria de caducidad no impedirá que la corporación tome posesión de la obra y continúe inmediatamente la ejecución objeto del presente contrato, bien sea a través del garante o de otro contratista a quien a su vez podrá declarar la caducidad si a ello hubiere lugar. En el evento de declararse la caducidad del contrato, no habrá lugar a indemnización para el contratista quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en la Ley 80 de 1993. La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”.
Se confirma por otra parte que no existió cláusula compromisoria ni mención de Tribunal de Arbitramento en el contrato citado.
4.1. Análisis del cargo por violación al debido proceso.
4.1.1. Normas aplicables:
El artículo 35 del Decreto-Ley 01 de 1984, contentivo del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos sub examine, disponía:
“ART. 35.—Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares”.
Con base en esta norma el demandante invocó la violación del principio del Debido Proceso haciéndola consistir concretamente en que la corporación La Candelaria no le habría dado a conocer el informe de la Sociedad Colombiana de Arquitectos antes de tomar la primera decisión sobre la caducidad y por ende el contratista no habría tenido la oportunidad de controvertir el mencionado informe en forma previa a la sanción, lo cual a su juicio vicia la legalidad de los actos acusados.
En efecto, dado que el debido proceso para imponer la sanción de caducidad no se encontraba reglamentado mediante un procedimiento específico —como lo está ahora en la Ley 1474 de 2011— la administración pública estaba sometida a las formalidades reguladas de manera general en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo —ya las demás normas existentes acerca de los principios generales de los procedimientos administrativos y de las actuaciones administrativas, contenidas en el libro primero del mismo Código Contencioso Administrativo— de donde se tiene que la corporación contratante debía brindar oportunidad real al interesado para que pudiera expresar sus explicaciones u opiniones, aportar pruebas, cuestionar o contradecir las que se pretendían hacer valer en su contra, de tal manera que sólo después de haber garantizado de manera efectiva sus derechos de audiencia y de defensa, la entidad estatal contratante pudiera proceder entonces a tomar válidamente una decisión motivada y sustentada en las pruebas e informes disponibles.
Adicionalmente la Sala advierte que resultaban aplicables al procedimiento previo a la sanción las normas del Código Contencioso Administrativo en cuanto a la formación y examen de expedientes (art. 29), la garantía de imparcialidad de los funcionarios que debían realizar la investigación y practicar las pruebas (art. 30).
4.1.2. Oportunidad del traslado de la prueba.
Ahora bien, en el presente proceso se encuentra probado que la Resolución 056 de 24 de abril de 1997, mediante la cual la corporación La Candelaria resolvió imponer la caducidad, evidentemente se expidió por parte de la corporación sin haber decretado la prueba del informe técnico y sin haber dado acceso previo al contratista al mencionado informe presentado por la Sociedad Colombiana de Arquitectos el 1 de abril de 1997 y se encuentra igualmente acreditado que las conclusiones de dicho informe fueron transcritas para fundarla decisión que adoptó la corporación La Candelaria, concretamente en cuanto al incumplimiento imputado al contratista en las actividades de excavación.
Por otra parte, se encuentra acreditado que el informe de la Sociedad Colombiana de Arquitectos se puso en conocimiento del contratista únicamente con la notificación de la Resolución 056 de 24 de abril de 1997 a través de la entrega del mismo, ordenada en el artículo cuarto de la referida resolución 056.
Acerca de la oportunidad para controvertir el dictamen, la Corporación demandada ha advertido que el contratista por su parte tuvo acceso a las conclusiones del Informe durante el trámite del recurso de reposición en sede administrativa, en el cual invocó la violación al principio del debido proceso fundándose en que la Corporación debía seguir un procedimiento acordado entre las partes para solucionar los efectos del derrumbe y reanudar la obra, sin el cual, a su juicio, no podía decretar unilateralmente la caducidad.
Por otra parte, vale la pena observar que en la regulación de los recursos —que en la legislación anterior se denominaba vía gubernativa—, establecida en el Código Contencioso Administrativo apareció claramente establecido que “los recursos de reposición y queja no son obligatorios(43)”, de manera que resulta indiscutible que la entidad estatal debió dar la oportunidad de defensa al contratista antes de expedir el acto contentivo de la correspondiente decisión de caducidad, toda vez que la formulación del recurso de reposición contra dicho acto administrativo constituía un derecho del contratista cuyo ejercicio no era obligatorio.
4.1.3. Solicitud de información previa al dictamen.
Ahora bien, la Sala encuentra que en el presente caso concreto el demandante invocó como pieza fundamental de su defensa la comunicación GPO-46-97, radicada con el 734 del 7 de marzo de 1997, en la cual presentó la relación de las labores que ejecutó con ocasión del derrumbe, siguiendo las indicaciones de la interventoría y de la subgerencia técnica de la corporación La Candelaria y solicitó una información técnica(44) para conocer la forma en que se había realizado la demolición antecedente, además de insistir en que no debía responder por las actividades realizadas en la misma, petición que no fue objeto de consideración y menos de respuesta alguna por parte de la Corporación, con lo cual se reafirma la violación del artículo 31 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 34 y 35 de la misma obra, en cuanto al derecho a pedir pruebas y a exigir que las decisiones se adopten con fundamento en las mismas.
En efecto, el contratista presentó las siguientes solicitudes, explicando la razón de su petición:
“Hemos consultado el manual de normas y especificaciones de restauración de la dirección de monumentos históricos, departamento de proyectos y obras que muy gentilmente nos suministró el arquitecto Javier Palma, de donde:
IV) Protección de elementos arquitectónicos: una vez concluida la revisión del inmueble y los elementos arquitectónicos que lo integran, se procederá a la protección de cada uno de los elementos significativos y originales que se encuentren en buen estado, con el objeto de que no sean dañados o degradados durante los trabajos de intervención y se garantice su permanencia sin alteración de los mismos.
Por lo anterior considero que como la demolición no fue ejecutada por mi solicito se me informe el procedimiento que siguió el demoledor para proteger los elementos arquitectónicos…”.
“Eliminación de muros tapiados de mampostería en interiores
En los lugares indicados en los planos de liberación se procederá a demolición de elementos de mampostería, previo análisis estructural y calas para determinar los límites del área tapiada. Se procederá a la eliminación sistematizada procediendo de la parte más alta evitando el uso de marros y la caída masiva de los elementos que constituyen el muro a demoler. Se deberá contemplar la protección de los elementos circundantes, así como evitar la acumulación de material desechado.
Cuando se me hizo entrega del predio para la obra de la referencia no existía ninguna protección de elementos circundantes y sí existían desechos acumulados del demoledor.
Por lo cual solicito a usted los siguientes documentos:
• Planos arquitectónicos del inmueble antes de la demolición
• Planos de liberación de los muros cubierta y entrepiso
• Análisis estructural previo a la demolición de los muros
• Registro fotográfico diario de la demolición como lo solicitan las especificaciones de la página 5 de las especificaciones generales, numeral III
• Bitácora de obra
Como no poseo ninguno de éstos documentos por el momento, es muy apresurado que me responsabilicen de los daños ocasionados en la obra ya que no sé si se cumplieron todos los parámetros que informa el manual suministrado por la subgerencia técnica”. (La negrilla no es del texto).
En la citada comunicación GPO-46-97 radicada con el número 734 de marzo 7 de 1997, el contratista particular refirió además que se encontraba a la espera del informe técnico de un tercero, cuyo contenido le había sido anunciado que le sería entregado por la Sociedad Colombiana de ingenieros, así:
“Como hasta ahora se confirma que la Sociedad Colombiana de Ingenieros hará el peritaje, no tengo ninguna responsabilidad de los perjuicios a terceros, ya que según lo manifestado por Usted el contrato se haya suspendido y su reiniciación depende de la ejecución de los trabajos de las estructuras dañadas en desarrollo de la excavación realizada. Si se está esperando un peritaje de la Sociedad Colombiana de Ingenieros contratada por ustedes, para conocer las causas, responsabilidades y soluciones, cómo afirma Usted que los daños fueron ocasionados en el desarrollo de la excavación, de nuevo repito los daños fueron ocasionados donde no hay excavación”.
La Sala encuentra entonces que al contratista se le había anunciado la elaboración de un informe técnico a cargo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros cuando en realidad el informe se solicitó a la Sociedad Colombiana de Arquitectos cuestión que se le mantuvo oculta al contratista. Adicionalmente, se advierte que la Corporación no le dio a conocer al contratista el alcance de la solicitud de informe técnico, —de hecho en la documentación entregada por la Corporación al proceso no se adjuntó la solicitud del informe— ni se citó tampoco al contratista para la visita de inspección al predio por parte de los expertos de la mencionada Sociedad Colombiana de Arquitectos, la cual debió ser realizada en los primeros días de marzo de 1997, si se tiene en cuenta que el anexo 1 del informe técnico de inspección de daños corresponde al concepto geotécnico de E y R Espinosa y Restrepo y cía. Ltda., entregado a la Sociedad Colombiana de Arquitectos con carta de fecha marzo 20 de 1997, de lo cual se desprende que al contratista particular no se le brindó siquiera la posibilidad de conocer la decisión de practicar y recaudar la aludida prueba técnica, razón por la cual tampoco se le permitió participar en su práctica, ni asistir a las visitas que los expertos realizaron al sitio de las obras, ni presentar cuestionarios para que fueran desarrollados por ellos, etc., amén de que una vez recibido el dictamen tampoco se le puso en conocimiento su contenido ni se le corrió traslado del mismo y ello, como resulta apenas elemental, le cercenó cualquier oportunidad de pedir aclaraciones, complementaciones y menos todavía de objetar por error grave el dictamen en cuestión.
Acerca de la información técnica solicitada por el contratista en la comunicación radicada el 7 de marzo de 1997, en relación con la forma en que se habría realizado la demolición antecedente, se tiene que no existe respuesta de la Corporación al contratista, ni se incluyó el punto de los aspectos técnicos de demolición antecedente en el alcance del informe de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, por lo cual se concluye que la Administración Pública desconoció el deber de comunicar el objeto de la respectiva actuación —que habría sido ordenada de oficio—, en el momento en el cual decidió solicitar el informe a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, así como también se encuentra que la Corporación ignoró la obligación de responder a las peticiones de la referida comunicación y cercenó el derecho a pedir pruebas y la oportunidad del contratista “para expresar sus opiniones con base en las pruebas e informes disponibles”, por todo lo cual la Sala concluye que La Corporación La Candelaria con su proceder desconoció por completo los dictados y mandatos de los artículos 28, 31, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, asunto que en efecto no fue tenido en cuenta por el Tribunal a quo en la sentencia de primera instancia, al desatar el cargo presentado por el demandante, como acertadamente lo alegó el actor en su apelación.
4.1.4. Del deber de información al apoderado y de la formación del expediente para incorporar en debida forma las pruebas.
Ahora bien, la entidad pública demandada planteó que el contratista otorgó poder a un profesional del derecho lo cual habría significado el rompimiento de la relación directa entre las partes, no obstante tampoco acreditó haber entregado a tal profesional la información solicitada por el contratista, ni puso a su disposición el informe de la Sociedad Colombiana de Arquitectos que aparece remitido a la Corporación con carta de 1 de abril de 1997, no obstante que la sanción de caducidad sólo se impuso el 24 de abril de 1997.
Tampoco existe prueba de que la Corporación demandada hubiera formado un expediente con ocasión o por causa de la actuación administrativa con el propósito de permitir o facilitar acceso al contratista —o a su apoderado— en los términos del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo —como afirmó la Corporación en la contestación de la demanda—y si se asume que tal expediente lo constituyó la correspondencia remitida al proceso por las partes, se tiene entonces que no hubo una orden o acto por cuya virtud se hubiera decidido decretar de la prueba de oficio, ni una solicitud escrita a la Sociedad Colombiana de Arquitectos requiriendo el informe técnico y fijando los aspectos materia del mismo, la cual hubiera permitido al contratista al menos conocer el alcance de la prueba solicitada y, finalmente, tampoco se dio aviso al contratista —así fuere a través del examen de los documentos incorporados en el expediente administrativo— para informarle el alcance de la prueba solicitada, ni la fecha en que se realizaría la visita de inspección, previa a emitir el concepto respectivo.
Además de lo anterior, la Corporación no brindó oportunidad al contratista para pedir aclaración del dictamen, como sí lo hizo la propia Corporación, según su oficio 670 del 16 de abril de 1997 en el cual consultó la magnitud del debilitamiento del muro intervenido por el contratista como causa del derrumbamiento, cuando es obvio que el contratista, por su parte, de haber conocido el dictamen, habría podido insistir en que el concepto incluyera un informe sobre los asuntos objeto de su petición radicada en marzo 7 de 1997 para determinar la magnitud de la demolición antecedente como causa del derrumbe.
Adicionalmente, en su informe radicado el 7 de marzo de 1997 el contratista justificó los procedimientos a su cargo con base en los siguientes aspectos de su actividad, los cuales no aparecen evaluados en forma alguna por la Sociedad Colombiana de Arquitectos:
“Hago énfasis en que [en] el muro oriental en la parte de atrás se hizo excavación manual y retiro de la misma y no presentó ninguna alteración de su estado original, en el muro oriental que sufrió el colapso en la parte posterior no se había iniciado la excavación sino el retiro del piso, en este sitio colindante con el vecino se encuentra una tipografía donde existe una máquina anclada en concreto la cual al estar en funcionamiento genera vibraciones, lo (sic) que generaron fisura y agrietamientos e igualmente la cubierta se encontraba en mal estado presentando problemas de humedad como consta en el acta de vecindad.
Cabe anotar que en este sitio se presentaron los mayores daños como son: el entrepiso del predio, caída del alero, techo, cielo raso de la tipografía, daños a terceros como son tres habitaciones y una tipografía.
“Como no se inició ninguna actividad en este costado no tengo ninguna responsabilidad en los sucesos”. (Fls. 92 y 93. cdno. 3)
La Sala concluye que la Corporación demandada ignoró los aspectos planteados por el contratista cuando ha debido incluirlos en el objeto del dictamen solicitado a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, teniendo en cuenta que el derecho del contratista a ser informado y a ser escuchado debió aplicarse tanto durante el traslado del informe técnico al contratista —cuestión que tampoco se surtió con anterioridad a la expedición del acto administrativo sancionatorio cuya declaratoria judicial de nulidad se depreca en el presente proceso— como desde antes, esto es durante todas las actividades previas relacionadas con el decreto mismo y la práctica de la respectiva prueba pericial, acerca de lo cual se concluye que el contratista no tuvo conocimiento en su oportunidad de los siguientes asuntos, en todos los cuales se incurrió igualmente en la violación al debido proceso:
i) la designación de la entidad que elaboraría el informe técnico;
ii) la solicitud del informe, es decir el objeto o cuestionario del dictamen ordenado por la corporación La Candelaria;
iii) la citación y práctica de la visita de inspección;
iv) el informe técnico entregado el 1 de abril de 1997;
v) la solicitud de aclaración al informe, elevado por la propia Corporación el 16 de abril de 1997, y
vi) la aclaración al informe, emitida por la Sociedad Colombiana de Arquitectos el 17 de abril de 1997.
4.1.5. El debido proceso en el requerimiento acerca de la continuidad del contrato.
Ahora bien, en cuanto al argumento según el cual las conclusiones del citado informe técnico de la Sociedad Colombiana de Arquitectos no fueron el único fundamento de la resolución mediante la cual se decretó la caducidad administrativa del contrato, toda vez que la sanción también se fundó en la decisión del contratista de no reanudar la obra, la Sala encuentra lo siguiente:
La Corporación contratante no logró que su entidad interventora la apoyara frente al contratista en la orden de reiniciación de actividades prevista para el 18 de marzo de 1997, ni en la elaboración del acta de reiniciación respectiva, pese a que la requirió para el efecto, ante lo cual se encuentra que el contratista no fue debidamente requerido, toda vez que de acuerdo con la cláusula décima del contrato 061, correspondía al interventor:
“6) Elaborar las actas que se generen en desarrollo del contrato”.
“5)Estudiar, analizar y conceptuar por escrito la necesidad y oportunidad de cambios eventuales en las especificaciones técnicas o cualquier otra situación que se suscite en desarrollo de las obras, al igual que sobre las prórrogas y suspensiones”.
Así las cosas, la Sala admite como válido el argumento del contratista demandante en cuanto a que, frente a la información del interventor, contaba con la confianza legítima que le brindaba la decisión de suspensión de la obra, hasta tanto se entregaran los informes solicitados por el interventor a la Corporación.
En este punto la Sala comprende claramente que ante las divergencias existentes entre la entidad contratante y su interventor, el contratista se encontró con información contradictoria o al menos confusa sobre la actividad que se le exigía, pues en la primera reunión después del colapso de algunos muros se le cuestionó por adelantar la obra sin acta de iniciación y por realizar la excavación sin autorización de la entidad interventora, pero posteriormente, en el momento de requerirlo, se pretendió por parte de la Corporación que retomara actividades pese a la falta de acta de reiniciación y a que el interventor no consideraba procedente reiniciar la obra hasta tanto la Corporación procediera a la entrega de información técnica ajustada.
Por otra parte, para ahondar en la confusión que sin duda generó la correspondencia previa a la decisión de caducidad del contrato, se observa que en las distintas comunicaciones de la subgerencia técnica y de la gerencia de la corporación no hubo claridad y uniformidad en las directrices, puesto que primero se le exigió al contratista ejecutar las recomendaciones para conjurar el riesgo sobre los muros colapsados—respecto de lo cual el contratista informó haber procedido en su comunicación de marzo 7 de 1997—pero luego se le mencionó la exigencia de continuar con la obra, las cuales son actividades de alcance diferente, cuestión que resultaba por decir lo menos confusa, toda vez que para continuar con el proyecto de construcción, sin duda, estaban pendientes los informes técnicos solicitados por la interventoría, en especial la actualización del estudio de suelos ajustado a la nueva situación después del derrumbe.
La Sala concluye que esa confusión en la debida comunicación al contratista se propició por la falta de una actuación administrativa unificada documentalmente e informada en legal forma al contratista, toda vez que no se siguió un procedimiento organizado antes de imponer la sanción, y, por el contrario, se expidieron varias comunicaciones de la subgerencia técnica y de la gerencia que se citan como precedentes de la decisión consistente en imponer la caducidad, las cuales en su contenido no constituyen un requerimiento claro acerca de la continuidad en la ejecución del contrato, sino de las medidas urgentes al parecer adelantadas, amén de que se dejaron sin resolver las solicitudes y pruebas de la referida comunicación GPO-46-97, tal como se observa en la correspondencia relacionada a continuación:
i) De la lectura del informe técnico anexo al Oficio 0179 de fecha 6 de febrero de 1997 suscrito por el subgerente técnico de la corporación La Candelaria, (fl. 23 a 49, cdno. 2) se advierte el desorden de la actuación de la Corporación, así:
“El tema básicamente se dio sobre la dinámica de buscar un culpable y no de resolver el problema, insistí en enfocarnos en el problema y no llegamos a nada más que el ingeniero Orozco [ingeniero responsable del estudio de suelos] iba a la obra a las 5.30 p.m.”
“En esta reunión el doctor Peralta [jefe oficina jurídica] objetó la actitud del contratista y el interventor por comenzar obra sin acta de iniciación. El interventor dijo que lo hizo de buena fe, el contratista siempre argumentaba que no se le habían entregado planos definitivos de estructura y estudio de suelos, en esto tiene algo de razón ya que como siempre “curiosamente” el estudio de suelos no aparece por ningún lado en esta subgerencia”.
“La reunión terminó con dos recomendaciones al contratista, la primera que hablara con los dueños de la casa e hiciera inventario de los mueble y enseres (ya que a pocos minutos del colapso del muro desapareció una grabadora — según el dueño) para evitar malentendidos posteriores y obviamente en la lógica de mantener una buena relación. La segunda que nosotros elaboraríamos un informe y se le harían llegar instrucciones para solucionar el problema”.
i) El subgerente técnico de la Corporación mencionó en su informe las instrucciones verbales que dio al interventor y al constructor, en relación con la carta de la primera semana de enero recibida del constructor —en la cual el contratista comunicó su preocupación por el estado de la primer crujía(45) del inmueble— así:
“No contesté la carta y consideré más efectivo asistir al sitio y dar instrucciones en el lugar, nos reunimos con la interventoría y constructor y ahí di las instrucciones necesarias para intervenir sin demoler la primer crujía y el muro vecino occidental. Aunado a esto dibujé sobre el pañete unos croquis de cómo se debía trabajar. Mis instrucciones solo se ejecutaron parcialmente”.
ii) Mediante oficio 327 de 26 de febrero de 1997 suscrito por Javier Palma Balbuena, subgerente técnico de la corporación La Candelaria, dirigido a Gerardo Palacios Osma, en relación con la comunicación del contratista de fecha 7 de febrero de 1996, radicada bajo el número 451 de 14 de febrero de 1997, el contratista recibió una relación de las recomendaciones de la Corporación, las cuales se refieren únicamente a las actividades de apuntalamiento que constituyeron las medidas urgentes requeridas sobre la obra y no contienen instrucciones sobre la continuidad de la obra:
“Mis recomendaciones fueron: Primeramente se apuntalaran dinteles y una parte del entrepiso que estaba fallando, la liberación de los pañetes para detectar los niveles de profundidad de fisuras y grietes, la reparación inmediata de la cubierta, el corte diagonal del muro medianero occidental (a manera de arbotante o contrafuerte) y la consecuente consolidación estructural de las fallas en los elementos existentes.
La segunda recomendación la llevamos a cabo conjuntamente con el ingeniero Luis Fernando Orozco el día 4 de febrero de 1997 y se anotó en el libro de obra.
La tercera recomendación de procedimientos de intervención igualmente que la anterior se anotó en el libro de obra durante la segunda semana del mes de Febrero de 1997, donde dimos recomendaciones generales y puntuales de cómo asegurar a través de apuntalamientos los inmuebles.
La cuarta recomendación, la anoté en el libro de obra durante la tercera semana del mes de febrero de 1997 donde apunté que los apuntalamientos se habían realizado inadecuadamente”.
iii) Mediante oficio número 0329 de febrero 27 de 1997 (fl. 96 y 97 cdno. 3), suscrito por Javier Palma, subgerente técnico de la corporación La Candelaria, dirigida a Gerardo Palacios Osma, la Corporación pareció incorporar el peritaje como un compromiso previo para determinar las causas de lo sucedido y además invocó la aplicación de las recomendaciones de la interventoría así como la necesidad del estudio de suelos para dar continuidad de la obra:
1. “En el comité extraordinario del 4 de febrero de 1997 el arquitecto Gregorio Abril coordinador técnico de esta subgerencia a mi cargo les comunicó que la Corporación La Candelaria contrataría un peritaje de la Sociedad Colombiana de Ingeniería para determinar las causas de lo sucedido en el proyecto de la referencia. Luego entonces, el compromiso que usted anota se ha cumplido e incrementado en su nivel de importancia”.
2 “El “informe” mencionado por usted en su carta no es motivo para proceder y dar una solución óptima, ya que si usted se remite a el libro de obra en tres (3) ocasiones previas a la fecha de esta carta se han anotado las recomendaciones pertinentes para resolver el problema de obra de la Casona, sin que esto se divorcie con el peritaje de la Sociedad Colombiana de Ingeniería. Cabe mencionar que en (sic) su carta GPO-24-97 también fue contestada con la anotación de que existe información suficiente para proceder en el libro de obra (tres veces) y una realizada verbalmente por su servidor insitu” (sic).
“Considero que ha tomado una decisión inadecuada en tanto que [afirma que]: “Debido a la situación presentada en la Corporación he sido afectado económicamente ya que no se ha podido proceder hasta no obtener una solución definitiva a todos los inconvenientes…”, realmente quiero que se remita a nuestras recomendaciones en el libro de obra, las de interventoría, la del ingeniero Suelista y obviamente el procedimiento a seguir anotado en los pliegos de la licitación”.(La negrilla no es del texto).
iv) Mediante Oficio 386 de marzo 7 de 1997 (fls. 14 y 15 cdno. 2), suscrito por la gerente de la corporación demandada, dirigido a Gerardo Palacios Osma, solamente se respondió la comunicación radicada con el número 000481 del 18 de febrero de 2007 distinguida como GPO-39-97, del ingeniero Palacios Osma y se le indicó que en más de una oportunidad la Subgerencia Técnica ha anotado en el libro de obra las recomendaciones “en cuanto a procedimientos para poder atender las estructuras colapsadas”, pero se concluyó en la misma comunicación con un requerimiento para que “reinicie las obras contratadas”, sin tener en cuenta el informe del contratista sobre la actividades seguidas por el mismo de acuerdo con las recomendaciones de la Corporación, contenido en la comunicación GPO- 46-97 del 7 de marzo de 1997, la cual no fue objeto de respuesta.
De acuerdo con todo lo anterior, la Sala observa que tampoco se dio trámite previo a la información requerida para reiniciar las obras contratadas y que la Corporación mezcló el requerimiento de medidas urgentes —contestado por el contratista con las actividades realizadas según comunicación GPO-46-97— con la solicitud de reanudación de las obras, la cual no se atendió por el contratista a la espera de la actuación previa de la entidad interventora en cuanto a la elaboración del acta de reiniciación y a la entrega por parte de la Corporación de la información técnica requerida por la mencionada interventora, con lo cual, acerca del trámite relacionado con la reiniciación de la obra, se concluye que La Corporación La Candelaria violó los artículos 28, 31, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo y por lo tanto la Sala considera que, también por este aspecto, debe prosperar el cargo impetrado y por ello accederá a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados.
4.2. Definida la procedencia del primer cargo presentado contra los actos acusados, se impone la nulidad solicitada por el demandante, por lo cual no es necesario evaluar aquí el cargo relacionado con la falsa motivación.
5. La posición del litisconsorte.
La Corporación La Candelaria había dirigido antes decretar la caducidad, el cinco (5) de febrero de 1997, comunicación a Seguros del Estado S.A., garante del contratista, informándole del siniestro ocurrido, para que se encargara del restablecimiento de la normalidad de la obra, según el amparo otorgado.
La Aseguradora advirtió inicialmente la improcedencia del requerimiento en cuanto no se había decretado el incumplimiento del contrato y posteriormente, decretada la caducidad constitutiva del siniestro de incumplimiento, mediante recurso de reposición obtuvo la modificación de la decisión inicial de hacer exigible los amparos de anticipo y prestaciones sociales, y le fue exigido únicamente el amparo de cumplimiento otorgado por la suma de $ 15.640.490.39.
Ahora bien, la Sala observa que de acuerdo con el análisis ya expuesto la caducidad fue impuesta en forma ilegal y de allí que se ha de concluir que las pretensiones de la aseguradora deben prosperar en cuanto que la decisión de exigirle el amparo de cumplimiento se fundó en la caducidad misma.
En este punto conviene traer a colación que el derecho al debido proceso en el trámite previo a la sanción de la caducidad contractual se radica tanto en cabeza del contratista como de la aseguradora garante, y que en este caso la Corporación demandada no dio ninguna oportunidad a la aseguradora para participar en el trámite previo, de manera que no sólo violó el derecho del contratista sino también el de la aseguradora(46).
Ahora bien, acerca de las pretensiones de la aseguradora relacionadas con la nulidad de las resoluciones que ordenaron la liquidación unilateral del contrato 061 y la exigibilidad del amparo por buen manejo e inversión del anticipo, la cuales fueron desechadas por el Tribunal a quo por cuanto a su juicio no resultaban pertinentes dentro de las pretensiones del litisconsorte, la Sala considera que sí era viable acumular dentro de una acción de naturaleza contractual las pretensiones de la aseguradora, orientadas contra la nulidad de los actos relacionados con la liquidación del mismo contrato 061 la cual se realizó en forma unilateral por la Corporación La Candelaria como consecuencia de la caducidad decretada, teniendo en cuenta que las pretensiones provenían de una misma causa contractual(47) y la aseguradora tenía interés directo en anular las resolución de liquidación unilateral del contrato, toda vez que como consecuencia de la liquidación se le impuso el pago de una suma originada en el amparo por el buen manejo del anticipo del contrato; no obstante lo anterior, la Sala observa que la suma exigida por amparo anticipo de acuerdo con la resolución 188 de diciembre 22 de 1997, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra la resolución 156 de octubre 6 de 1997 aprobatoria del acta de liquidación del contrato—, se sustentó por parte de la Corporación dentro de la citada Resolución en el monto de los ítems no autorizados por la interventoría los cuales en consecuencia no podían aceptarse como inversión del anticipo y por lo tanto debían ser objeto de devolución, ítems sobre los cuales la aseguradora no presentó prueba alguna para desvirtuar su exigibilidad, por lo cual la Sala advierte que la Aseguradora no cumplió con la carga de la prueba para obtener la anulación de las citadas resoluciones y revocar la exigibilidad del amparo de anticipo.(48)
6. Los perjuicios derivados de la caducidad decretada ilegalmente.
6.1. Los perjuicios materiales.
El proceso sub lite los perjuicios materiales fueron liquidados mediante dictamen pericial solicitado por la demandante y no objetado por ninguna de las partes en la instancia procesal pertinente.
No obstante, en el recurso de apelación la apoderada del demandante solicitó incluir dentro de las bases para el cálculo de los perjuicios materiales, el valor de dos contratos estatales que no aparecían relacionados en los anexos de la propuesta a la Licitación 02 de 1996 y que fueron aportados al proceso en copia simple, con el memorial en el cual el demandante descorrió el traslado de las excepciones, sin que hubieran sido decretados como prueba, además de que uno de esos contratos, el celebrado con el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, supuestamente en diciembre de 1996, se aportó sin la hoja de firmas y su contrato adicional se allegó sin firma de la entidad contratante(49).
Por lo anterior, la Sala considera que no es procedente incluir los dos contratos mencionados por el demandante como base para el cálculo de los perjuicios, no obstante se tiene en cuenta que de acuerdo con la metodología utilizada en el dictamen se proyectaron los valores de los contratos para el año de 1997, suma que comprendería contratos —como el referido con el INAT— que se frustraron por razón de la caducidad decretada.
Por otra parte, la Sala evalúa la prueba de los contratos incluidos en el dictamen, cuya relación aparece al folio 134 cdno. 2 segunda parte y advierte como relacionados dos vínculos que a su juicio deben excluirse de la base de cálculo: Pablo Alfonso Sánchez y cía. Ltda., por la suma de $ 617.000.000 e Inesas Ltda., por la suma de $ 61.943.000, por las siguientes razones:
i) De acuerdo con la certificación que obra al folio 95 del cdno. 4, el contrato relacionado con Pablo Alfonso Sánchez y Cía. Ltda., corresponde a la construcción y mejoramiento del camino Medina San Pedro de Jagua, celebrado por el consorcio Pablo Antonio Sánchez y Cía. Ltda. R y M Construcciones Ltda., con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, en el cual Gerardo Palacios Osma actuó únicamente como “ingeniero residente” y no como contratista.
ii) De acuerdo con la certificación que obra al folio 95 del cuaderno 4, el ingeniero Gerardo Palacios Osma se desempeñó como ingeniero residente en el contrato referido en el punto anterior entre marzo y agosto de 1990, pese a lo cual el dictamen incluyó el respectivo contrato en el año de 1995 y no resulta procedente si se tiene en cuenta que el año 1990 no se incluyó en la base de cálculo para determinar la tendencia de los contratos, toda vez que de acuerdo con el dictamen hay lugar a tomarlos contratos celebrados en un lapso de cinco (5) años transcurrido entre 1992 y 1996.
iii) De acuerdo con la certificación que obra al folio 76 del cuaderno 4, el contrato relacionado con Inesas Ltda., corresponde a la interventoría del contrato estatal de obra pública para las adecuaciones de la Penitenciaria de San Isidro Popayán, celebrado entre Ingeniería de Estudios y Asesorías Ltda. “Inesas Ltda.” y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —Inpec—, con respecto del cual Inesas Ltda., certifica que Gerardo Palacios Osma se desempeñó como “ingeniero residente” y no como contratista.
Adicionalmente se tiene en cuenta que de acuerdo con la Ley 80 de 1993, la caducidad no inhabilita al contratista para actuar como ingeniero residente al servicio de firmas contratistas de carácter privado, de manera que este tipo de contrataciones no se debe considerar para el cálculo del perjuicio ocasionado por la denominada oportunidad perdida como consecuencia de la decisión de caducidad.
Acerca de la metodología utilizada(50) para actualizar el perjuicio material por razón de las utilidades dejadas de percibir, la Sala considera que la cifra de utilidades proyectadas en el dictamen debe ser objeto de ajuste a su valor actual con el índice de precios al consumidor como se observa en el dictamen, pero no acogerá la liquidación de la tasa de interés que aparece en el dictamen, calculada al 6%, por cuanto el hecho de involucrar la tasa de interés implica resarcir el monto correspondiente a la rentabilidad del dinero que habría obtenido el contratista con la inversión de las utilidades dejadas de percibir, lo cual no aparece como un perjuicio directo causado por la imposibilidad de contratar con el Estado, derivada de la caducidad irregularmente impuesta, además de que el demandante, en las pretensiones de la demanda, sólo reclamó el provecho dejado de percibir, de conformidad con las previsiones del artículo 50 de la Ley 80 de 1993.
Por último, la Sala considera que el dictamen en estudio ha debido incluir dentro de los contratos realizados entre 1992 y 1996, el propio contrato 061 cuyo monto indiscutiblemente hace parte de la realidad de los contratos celebrados por el contratista en ese período, para efectos de obtener la base de la proyección de los contratos dejados de celebrar.
En consecuencia, la Sala procede a liquidar los perjuicios materiales con la misma formulación adoptada en el dictamen, pero modificando la base de cálculo con los contratos suprimidos, así como la tasa de interés y por otra parte, adicionando el valor del contrato 061 en 1996, en el año correspondiente:
Año Y (contratos) X(51) (X) 2(52) XY(53)
1992 52.470.000 0 0 0
1993 94.849.000 1 1 94.849.000
1994 22.731.000 2 4 45.462.000
1995 139.699.000 3 9 419.097.000
1996 190.641.903(54) 4 16 762.567.612
Suma 500.390.903 10 30 1.321.975.612
La ecuación utilizada en el dictamen(55) fue:
1. sumatoria Y = b sumatoria X + nc
2. Sumatoria XY = b sumatoria (x)2 + c. sumatoria de x
Reemplazando en el sistema de ecuaciones:
1. 500.390.903 = b10 + 5c
2. 1.321.975.612 = b30 + 10c
De acuerdo con la formulación expuesta en el dictamen(56) se multiplica la primera ecuación por menos 2 y se la restará la segunda:
1.321.975.612 = b30 + 10c
-1.000.781.806 = -b20 - 10c
321.193.806 = b10
b = 321.193.806 /10 = 32.119.380
Al reemplazar en la primera ecuación:
1.321.975.612 - 321.193.806 = 5c
1.000.781.806/5 = 200.156.361
c = 200.156.361
Se tiene que la ecuación para Y (valor de los contratos), es igual a:
Y = 32.119.380 X + 200.156.361
De acuerdo con los datos obtenidos para la variable Y, se calcula la proyección en el valor de los contratos, para de cada uno de los cinco (5) años siguientes, así:
Y(97) = 32.119.380 (5) + 200.156.361
Y(97) = 360.753.261
Y(98) = 32.119.380 (6) + 200.156.361
Y(98)= 392.872.641
Y(99) = 32.119.380 (7) + 200.156.361
Y(99) = 424.992.021
Y(00) = 32.119.380 (8) + 200.156.361
Y(00) = 457.111.401
Y(01) = 32.119.380 (9) + 200.156.361
Y(01) = 489.230.781
A la proyección de contratos establecida anteriormente, se aplicará el 5% de utilidad, que corresponde a la utilidad pactada en el contrato 061 de 1996 y se ajustará ese valor con el índice de precios al consumidor, desde la fecha en que debió causarse la utilidad hasta la fecha de la condena, con la siguiente fórmula
Valor ajustado = Valor histórico x índice final/ índice inicial
A continuación se detalla la actualización de la utilidad:
Año Valor proyectado contratos (en pesos) Valor histórico (utilidad proyectada sobre los contratos estatales (5%) Índice inicial(57) Índice final Valor ajustado a marzo de 2013 (valor histórico x índice final/ índice inicial)
97 360.753.261 18.037,663 45,42 112,88 44.828.080,12
98 392.872.641 19.643.632 53,34 112,88 41.570.550,80
99 424.992.021 21.249.601 57,74 112,88 41.542.344,31
00 457.111.401 22.855.570 62,64 112,88 41.186.792,59
01 489.230.781 24.461.539 67,26 112,88 41.052.906,96
Total 210.180.674,78
Así las cosas, los perjuicios materiales causados a Gerardo Palacios Osma se le reconocerán por la suma de $ 210.180.674,78.
6.2. Perjuicios morales
El demandante ha solicitado el equivalente a 1.000 gramos oro por el perjuicio moral que le causó la sanción de caducidad irregularmente impuesta, con lo cual pretende se le reconozca la afectación a su buen nombre y a su idoneidad profesional.
En primer lugar ha de advertirse que de conformidad con lo expresado en sentencia del 6 de septiembre de 2001(58), el Consejo de Estado abandonó el criterio según el cual se consideraba procedente la aplicación analógica del antiguo artículo 106 del Código Penal de 1980; el cual establecía la condena por el daño moral en 1.000 gramos oro, para establecer ahora el valor de las condenas por concepto de perjuicios morales con referencia al salario mínimo legal vigente y consideró que la valoración de dicho perjuicio moral debe ser hecha por el juzgador en cada caso según su prudente juicio, liquidando el monto de la imposición de condenas por el daño moral en la suma de dinero equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales, en los eventos en que aquel se presente en su mayor grado de intensidad.
Por otra parte, acerca del daño moral originado en la pérdida de un bien patrimonial, la Jurisprudencia del Consejo de Estado hace varios años modificó su antigua postura y reconoció la posibilidad de reclamar frente al Estado el daño moral causado por la pérdida de un bien material, frente a lo cual ha sostenido en forma reiterada que el daño moral por la pérdida patrimonial debe ser demostrado con pruebas fehacientes.
Sobre el particular, se cita a continuación la parte pertinente de la reiterada jurisprudencia en relación con la tasación del daño moral:
“Finalmente, la jurisprudencia ha decantado el asunto para llegar a aceptar que es posible indemnizar todo perjuicio moral, inclusive el derivado de la pérdida de bienes materiales, siempre y cuando existan pruebas en esta materia independientes a la mera titularidad del derecho. (…) es preciso advertir que en la actualidad no existe obstáculo o razón alguna para no admitir la reparación del daño moral que podría causar la pérdida de un bien mueble, claro está, siempre y cuando aquél esté debidamente fundamentado con pruebas que acrediten su existencia y magnitud. (…) es claro que existe certeza sobre la existencia y justificación del perjuicio moral solicitado en la demanda y concedido en la sentencia de primera instancia, toda vez que, se insiste, se probó que el demandante se afectó emocionalmente por la destrucción de sus pertenencias, y además él y su familia se vieron obligados a soportar las graves consecuencias que produjo la imposibilidad de usar su residencia y los bienes muebles que se encontraban en ella”(59).
En este sentido, con el fin de obtener la condena por el daño moral ocasionado en la pérdida de un bien patrimonial, en este caso de un ingreso teóricamente sensible en sus condiciones profesionales, el demandante debe probar la materialización del daño moral, es decirla afectación mental, emocional o psicológica que sufrió real y efectivamente por la pérdida imputable a la actividad del Estado, con base en hechos fehacientes debidamente demostrados por cualquier medio de prueba idóneo o con conceptos profesionales acerca del deterioro de la salud mental(60), pues se advierte que no hay lugar a presumir el daño moral por el hecho de las consecuencias materiales adversas que la pérdida patrimonial implica y por la misma razón no es viable generalizar la afectación en la esfera personal puesto que los seres humanos reaccionan en forma muy diversa ante las pérdidas patrimoniales, como es diversa su capacidad de resiliencia, además de que las condiciones del entorno inciden en forma muy importante en la imposibilidad de sobreponerse al impacto emocional, todo lo cual debe ser probado y valorado para fundar la condena por el daño moral.
En este punto la Sala se detiene en las pruebas del perjuicio moral que invocó el ingeniero Gerardo Palacios Osma, con ocasión de la caducidad del Contrato de Obra 061 y concluye que en este proceso no se probó un daño moral real y efectivamente causado.
En efecto, en relación con la declaración de la señora Alix Yaneth Miranda Pérez, a quien no se le desconoce su declaración por el hecho de ser cuñada del contratista, toda vez que su relación familiar la ubicada precisamente en condición de evidenciar la situación personal del ingeniero Palacios Osma, se tiene que en realidad dio cuenta de los aspectos económicos adversos ante la merma en el ingreso y la dificultad para conseguir nuevos contratos:
“Preguntado: sírvase manifestar la manera como usted observó y apreció la forma en que sufrió mengua moralmente el ingeniero Palacios Osma por la sanción que le fue impuesta tanto en la esfera de sus negocios y en sus relaciones familiares y sociales.
Contestó: al no poder trabajar el ingeniero dedicó mucho tiempo a aclarar las cosas ante la corporación La Candelaria y entonces no tuvo ningún ingreso empezando otra vez a depender de su familia y empezándosele a atrasar sus obligaciones comerciales y perdiendo credibilidad ante sus proveedores y amigos ya que el único medio de subsistencia que tenía en ese momento se había agotado y ocasionándole grandes perjuicios porque tuvo que depender de sus amigos los cuales le otorgaron varios préstamos y de los cuales aún tiene obligaciones pendientes esperando poderlas cancelar a medida que se vaya mejorando su situación que en estos momentos es complicada. A nivel social y profesional se le han cerrado muchas puertas por la sanción que le dio la corporación La Candelaria debido a que en el gremio él tiene muchos amigos de mucha prestancia y ellos no le pueden contratar y darle trabajo debido a esto”. (La subraya es del texto)
Por su parte, el testigo Manuel Enyerlu Sánchez Guerrero, ingeniero de profesión, colaborador del demandante en el proyecto, narró la situación económica en la que se encontraba el ingeniero y concluyó con una apreciación general acerca de lo que sucede a una persona en esas condiciones, más no identificó hechos concretos acerca del desequilibrio emocional que mencionó en forma abstracta:
“[…] por lo tanto cuando se empezaron a presentar problemas con el ingeniero residente de la interventoría, el ingeniero [Palacios Osma] había sufragado de su pecunio una considerable suma y ya se veía un desequilibrio económico en el desarrollo de la obra, como la interventoría no quería asumir ningún cargo ni aceptar que la medición o las medidas que el diseño sostenía eran las reales, entonces se procedió a hacer otra medición en la cual estuve yo como representante del ingeniero Palacios Osma e hice firmar un plano con las medidas que en el campo se tomaron así demostrando que de una u otra manera teníamos la razón, hago notar que con la demanda de la corporación al ingeniero y en vista que él había ganado otra licitación y la cual le fue dejada de adjudicar por situaciones internas y manejos de intereses de la propia Corporación con los supuestos nuevos ganadores de la misma licitación, estas razones hacen que la persona luego de programar e invertir para ejecutar dos proyectos tenga desequilibrios de tipo económicos, emocional y en general se llegue con estas acciones a maltratar a una persona”.
Así las cosas, la Sala se abstendrá en esta decisión de proferir una condena al pago de perjuicios morales.
6.3. Los perjuicios reclamados por la póliza de cumplimiento expedida por la compañía aseguradora
Teniendo en cuenta la anulación de los actos acusados, se debe acceder a la condena para la restitución de la suma exigida en la Resolución 056 del 24 abril de 1997, modificada por la Resolución 096 del 3 de julio de 1997, por concepto de la garantía de cumplimiento 961151410 expedida por Seguros del Estado S.A., por valor de $ 15.640.490,39, en caso de que la suma mencionada haya sido pagada por el demandante(61), suma que debe ser actualizada con el índice de precios al consumidor desde la fecha en que se hubiere realizado su pago y hasta la fecha de la condena.
Esta condena se establecerá a favor del demandante Gerardo Palacios Osma, en caso que este último haya efectuado el pago correspondiente a la mencionada garantía de cumplimiento.
1. Revocáse la sentencia apelada, de fecha 8 de marzo de 2001, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A, mediante la cual se declaran no probadas las excepciones formuladas por la parte actora y se deniegan las pretensiones de la demanda y en su lugar se declaran no probadas las excepciones propuesta por la parte demandada y se accede a las pretensiones de la demanda, según se dispone a continuación.
2. Declárase la nulidad de la Resolución 056 del 24 abril de 1997, expedida por el gerente encargado de la Corporación La Candelaria, por la cual se declaró la caducidad administrativa del Contrato de Obra 061 del 6 de noviembre de 1996, celebrado con el ingeniero Gerardo Palacios Osma y de la de la Resolución 096 del 3 de julio de 1997, expedida igualmente por la gerente de la corporación La Candelaria, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 056.
3. Como consecuencia de la anterior declaración se condena a la Corporación La Candelaria a pagar a Gerardo Palacios Osma los perjuicios materiales causados con la expedición de las resoluciones anuladas, de conformidad con lo previsto en el artículo 50 de la Ley 80 de 1993, así:
La suma de doscientos diez millones ciento ochenta mil seiscientos setenta y cuatro pesos con setenta y ocho centavos ($ 210.180.674,78) por concepto de perjuicios materiales.
No se condena por concepto de perjuicios morales.
4. Condenáse a la Corporación La Candelaria a pagar a Gerardo Palacios Osma, la suma de quince millones seiscientos cuarenta mil cuatrocientos noventa pesos con treinta y nueve centavos ($ 15.640.490,39) por concepto de la garantía de cumplimiento exigida en la Resolución 096 de 3 de julio de 1997, en caso de que el demandante hubiere pagado el mencionado valor.
La citada suma debe ser actualizada con el índice de precios al consumidor desde la fecha en que se hubiere realizado su pago y hasta la fecha de la condena
5. Se ordena dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 176 y 177 del Decreto-Ley 01 de 1984.
(11) Desde la expedición de Decreto-Ley 01 de 1984 el Consejo de Estado observó que las acciones contractuales se definen rationae materiae, por lo tanto, siempre que se trate de aplicar principios de normas de contratación, se estará frente a un proceso de carácter contractual, independientemente que su causa sea un hecho, una operación o un acto, tal como expuso la Sección Tercera, en auto de 19 de septiembre de 1985, expediente 4646, Consejero Ponente Eduardo Suescún; Esta jurisprudencia se ha reiterado, con apoyo en las consideraciones sobre la prevalencia del aspecto sustancial de la pretensión demandada, sobre lo cual se puede citar la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de De La Hoz, 18 de enero de 2012, radicación número: 41001-23-31-000-1994-07682-01(20461), actor: Sociedad de Apuestas Permanentes del Huila Ltda., demandado: Beneficencia del Huila:
“La Sala considera que el criterio sostenido por el Tribunal de instancia para declarar infundada la excepción de inepta demanda planteada por la parte demandada, quien en su sentir fue equivocada la escogencia de la acción por parte del actor, es acertada, porque frente a la filosofía consagrada constitucionalmente en materia de prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal o procedimental, pues si bien es cierto que, cada una de las acciones, más técnicamente pretensiones, contenidas y disciplinadas en el Código Contencioso Administrativo, responden a un supuesto de hecho debidamente delimitado en dicho código de procedimiento, diferenciándose claramente las diferentes acciones, no lo es menos que en un momento inicial el actor encauzó la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo posteriormente reforma o aclara la demanda, de cuyo contexto se deriva que la acción ejercitada es la de controversias contractuales. Así las cosas, acertó el a quo al declarar infundada la excepción”.
(12) “El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo fijó el término de caducidad de las acciones contractuales en dos años.
(13) Artículo 168 CCA: “Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
(14) Artículo 253, Código de Procedimiento Civil: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.
(15) “Artículo 264.- Alcance Probatorio. Los documentos públicos hacen fé de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”.
(16) No sobra advertir que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil fue modificado por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, a cuyo tenor:
De esta manera, las copias de los documentos privados elaborados por las partes que concurren a un proceso judicial se presumen auténticos bajo el nuevo régimen probatorio de acuerdo con la Ley 1395 de 2010. No así las copias de los documentos públicos, con respecto a las cuales se requieren la autorización del funcionario público o la autenticación notarial de acuerdo con el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil ya citado.
(17) Estos documentos fueros aportados por la Corporación La Candelaria con oficio 971 OJ255/98 de junio 9 de 1998 suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y se tienen como prueba en los términos del artículo 262 C de P.C. (fls. 1 a 4, cdno. 5)
(19) Este oficio fue presentado al proceso por la Corporación La Candelaria con oficio 971 de junio 9 de 1998 suscrito por la Jefe Oficina Asesora Jurídica (fl. 2 cdno. 5), por lo cual se tiene como prueba en los términos del artículo 262 del C de P.C.
(20) Este documento público se encuentra específicamente relacionado en el oficio remisorio de pruebas, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica 0J 255 de 1998 (fl. 3 cdno. 5) con su contenido identificado así: “Oficio 195 de febrero 7 de 1996, firmado por la gerente de la corporación, solicitando al contratista que tome las medidas urgentes para reestablecer la normalidad del predio”, de acuerdo con lo cual se tendrá como prueba por encontrarse autorizado por Director de Oficina Pública, de conformidad con lo exigido por el artículo 262 de Código de Procedimiento Civil.
(21) Esta comunicación fue aportada con el oficio remisorio OJ 255 de 1998, suscrito por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación (fl. 3 cdno. 5) por lo cual se tendrá como documento autorizado por Director de Oficina Administrativa, y por lo tanto como prueba en cuanto al contenido referido en la citada comunicación, así: “Oficio 289 del 21 de febrero de 1997, recordando al contratista las obligaciones que había adquirido al suscribir el contrato”.
(22) Se refiere a la comunicación GPO-36 97 de febrero 14 de 1997, que obra al folio 106 del cdno. 3.
(24) Esta comunicación fue aportada con el oficio remisorio OJ 255 de 1998, suscrito por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación (fl. 3 cdno. 5) por lo cual se tendrá como documento autorizado por Director de Oficina Administrativa, y por lo tanto como prueba en los términos del artículo 262 C de P.C.
(25) Igualmente este informe fue aportado por la Corporación La Candelaria con Oficio 971 OJ 255-98 suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. Por otra parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó agregar al expediente una copia del referido informe, la cual fue presentada por el arquitecto Ribón Catala en la diligencia de recepción de testimonio de 19 de noviembre de 1999.
(26) Los documentos aportados en copia simple son los siguientes: estudio de suelos y análisis de cimentación realizado por Luis Fernando Orozco Rojas & CIA., con fecha 23 de septiembre de 1996; acta 1 de enero 21 de 1997 de iniciación del contrato 061 de 1996, con firma de Hernán Castelblanco, interventor y Gerardo Palacios Osma, contratista. (fl. 34, cdno. 2 segunda parte); acta 2 de enero 21 de 1997, de iniciación del contrato 061 de 1996, aportada por el demandante, con firma de Javier Palma Balbuena y sin firma de Hernán Castelblanco —interventor— ni de Gerardo Palacios —contratista—; oficio CVP-001-97 de enero 22 de 1997, suscrito por Hernán Castelblanco Interventor de la Caja de Vivienda Popular, en el cual remite informe a Javier Palma subgerente técnico de la corporación La Candelaria, en relación con el contrato 061 de 1996 con recomendaciones de la interventoría (fls. 156 y 157, cdno. 3); libro de obra del contrato 061 de 1996. (fls. 37 a 54, cdno. 2 segunda parte); comunicación GPO-16-97 de febrero 5 de 1997 que contiene el informe del muro colapsado, presentado por el ingeniero Gerardo Palacios Osma a la Corporación La Candelaria. (fls. 55 a 66, cdno. 2 segunda parte); informe 621 de febrero 26 de 1996, suscrito por Luis Fernando Ávila, Gerente de Ávila Ingeniería Ltda., —ingeniero calculista— dirigido a Corporación La Candelaria acerca de las aclaraciones al acta 2 del comité de obra del proyecto, la cual se abstuvo de firmar (fl. 171, cdno. 3); balance del contrato 061 de 1996, relación de obra ejecutada y contemplada en la propuesta, cálculo del alquiler de formaleta de 25 de agosto de 1997 a 17 de julio de 2002, certificación de fecha 14 de abril de 1997 sobre un contrato de la Alcaldía de Facativá(sic) con Gerardo Palacios Osma, contrato 211 de 23 de diciembre de 1996 con el Ministerio de Agricultura Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT — sin firma de la entidad contratante—, declaraciones de renta por los años 1991,1992,1994,1995 y 1996, balance general y estado de pérdidas y ganancias de 1994, extractos de cuenta corriente Banco Ganadero, certificación de vinculación de Gerardo Palacios Osma expedida por el Banco Ganadero; carta de 31 de diciembre de 1998 dirigida por Gerardo Palacios Osma a la DIAN, comunicación de fecha 31 de mayo de 1999 dirigida por Gerardo Palacios Osma a la Corporación de Ahorro y Vivienda las Villas. (Fls. 91 a 132, cdno. 2 —segunda parte—); Licencia de Construcción CP 0466 radicada en la Curaduría el 29 de noviembre de 1996, para la adecuación y ampliación del inmueble ubicado en la Calle 8 Nº 9 -64/68/70, proyecto con once (11) unidades de vivienda y un (1) local comercial (fls. 130 y 131, cdno. 3); acta 02 de la reunión para la liquidación del contrato 061/96, de fecha veinticinco (25) días de mil novecientos noventa y siete (1997), sin indicar mes. (fl. 208, cdno. 2 —segunda parte—); informe de la Caja de Vivienda Popular a la Corporación La Candelaria, de febrero 7 de 1997, con sello de radicado 909 de 20 de marzo de 1997, suscrito por Hernán Castelblanco, Interventor, Diego Mauricio Valencia Bedoya, Jefe de la División de Interventoría y Martha Yolanda Nieto Lemus, Gerente. (Fl. 85 a 88, cdno. 2 —segunda parte—); informe de la Caja de Vivienda Popular a la Corporación La Candelaria, de marzo 7 de 1997, con sello de radicado 910 de 20 de marzo de 1997, suscrito por Hernán Castelblanco, Interventor (fl. 80 a 84, cdno. 2 —segunda parte—); oficio DAU 040 del 9 de abril de 1997, suscrito por Hernán Castelblanco Interventor y Diego Valencia Jefe de la División de Interventoría, dirigido a la gerente de la corporación La Candelaria; comunicación 2055 del septiembre 24 de 1997, suscrita por Martha Yolanda Nieto, Gerente de la Caja de Vivienda Popular; oficio 1500 de 6 de Octubre de 1997, suscrito por el subgerente técnico de la corporación La Candelaria dirigido a la doctora Martha Yolanda Nieto Gerente de la Caja de Vivienda Popular, con las observaciones en relación con el informe extemporáneo del proyecto liquidación del contrato 061 de 1996 presentado por la interventoría. (Fls. 182 a 198, cdno. 3); diligencias de exposición libre y espontánea de 28 de enero de 1998 practicadas por la Personería de Bogotá a María del Rosario Agudelo Restrepo y a Ernesto León Parra González, funcionarios de la Corporación La Candelaria, dentro de la indagación preliminar, expediente UIE 213 de 1997; contrato de Obra 054 de 7 de noviembre de 1996 celebrado entre Luis Alberto Vargas y Corporación La Candelaria (fls. 25 a 30 cdno. 2, —segunda parte—), acta 1 de iniciación del Contrato 054 de 1996. (fl. 31 cdno. 2 —segunda parte—); acta 3 de recibo final de obra del Contrato 054 de 1996 (olio 32, cdno. 2 —segunda parte—); oficio de julio 21 de 1997 suscrito por la arquitecta Nelly González, dirigido a al gerente de la corporación, en relación con el informe de interventoría de la Caja de Vivienda Popular; informe de julio 22 de 1997, suscrito por Juan Carlos Ruiz Arias, ingeniero Civil, dirigido a Gabriel Peralta, Jefe de la Oficina Jurídica, con referencia al contrato 054. (fl. 209, cdno. 2 —segunda parte—); actas 1, 5, 7, 8 y 16 de 1996 en relación con el contrato 071 de 1995 celebrado entre Víctor Manuel Chávez y Corporación la Candelaria, en el que Andrés Ribón Catala aparece como Director de Interventoría (fls. 75 a 77, cdno. 2 —segunda parte—); informes de febrero 7 y marzo 7 de 1997, emitidos por la Caja de Vivienda Popular obrando como interventor del Contrato de Obra Pública 071 de 1995 (fl. 80 a 88 cdno. 2 segunda parte); acta de registro del estado en que se entrega y recibe el predio invidentes de fecha enero 14 de 1998 en relación con el contrato 045 de 1997, suscrita por los funcionarios de la Corporación con el contratista Helio Ignacio Gómez García. (fl. 211, cdno. 2 —segunda parte—).
(27) “Artículo 41. En todo contrato que se celebre en nombre del Estado, y que tenga por objeto la construcción de obras o la prestación de servicios, deben prefijarse en él claramente los motivos que den lugar a que se declare por medio de providencia administrativa que el contrato ha caducado.
a) La muerte del contratista, en los casos en que ésta debe producir la terminación del contrato, conforme al— Código Civil; y
(28) Artículo 32.- De los contratos de los establecimientos públicos. Los contratos de los establecimientos públicos deben contener las cláusulas que sobre garantías, caducidad administrativa y reclamaciones diplomáticas la ley exige para los del gobierno. La declaratoria de caducidad, llegado el caso, se hará por el propio establecimiento.
Artículo 34.- De los contratos de las empresas y de las sociedades. Los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta para el desarrollo de sus actividades no están sujetos, salvo disposición en contrario, a las formalidades que la ley exige para los del gobierno. Las cláusulas que en ellos se incluyan serán las usuales para los contratos entre particulares, pero las primeras, en los términos del artículo 254 del Código Contencioso Administrativo, podrán pactar el derecho a declarar administrativamente la caducidad, y deberán incluir, cuando fuere del caso, las prescripciones pertinentes sobre reclamaciones diplomáticas”.
(29) “Artículo 61. De la obligación de pactar la caducidad -. La caducidad será de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o de empréstito. No será obligatoria en los contratos interadministrativos.
Artículo 62. De las causales de caducidad.-Como causales de caducidad, además de las especiales, previstas en este estatuto y de las que se tenga por conveniente establecer en orden al exacto cumplimiento del contrato, deben figurar las siguientes:
b) Incapacidad física permanente del contratista certificada por médico legista.
c) La interdicción judicial del contratista.
d) La disolución de la persona jurídica Contratista.
(30) La Ley 610 de 2000 y la Ley 828 de 2003 consagraron otras causales de caducidad, cuando el contratista es declarado como responsable fiscal y para aquel contratista que persiste por más de cuatro (4) meses en el no pago de las obligaciones parafiscales.
(31) Esta norma vino a recoger la evolución jurisprudencial consolidada en la Sección Tercera del Consejo de Estado acerca de la aplicación plena del principio al debido proceso en todos las actuaciones administrativas y en particular en aquellas de carácter sancionatorio:
“Sobre este aspecto la Sala ha considerado, cada vez con más decisión y argumentos, que las actuaciones administrativas sancionatorias contractuales también están regidas por el derecho fundamental al debido proceso —art, 29 CP.—, en virtud del cual se debe garantizar a los afectados con una decisión el derecho a defenderse adecuadamente, es decir, en los términos de las garantías mínimas que contempla este derecho”.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, marzo 30 de 2011, radicado No: 20.917, actor La Nacional Compañía de Seguros Generales S.A., demandado Industria Militar —Indumil—
(32) “Artículo 17. Del Derecho al Debido Proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales”.
(33) “Artículo 9°. De la adjudicación”.
(34) “Artículo 86. Imposición de Multas, Sanciones y Declaratorias de Incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente procedimiento:
(35) Los aspectos comentados se pueden encontrar en detalle en las siguientes sentencias: Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, 20 de noviembre de 2008, radicado: 50422-23-31-000-1369-01 (17.031), actor: Empresa Colombiana de Ingeniería, demandado: Municipio de Sabaneta (Antioquia); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, junio 23 de 2010 radicación número: 25000-23-26-000-1994-00225-01(16367), actor: Jaime Hernández Torres, demandado: Ferrovías- hoy Ministerio de Transporte; Consejo de Estado, Sección Tercera, Feb. 9 de 2011 (18.735);Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, Consejera Ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo, 10 de marzo de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07182-01 (16856), actor: Sociedad Aljor S.A. demandado: Instituto Colombiano Agropecuario ICA; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección C, Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de De La Hoz, 13 de abril de 2011, radicación número: 25000-23-26-000-998-03040-01(18878), actor: Constructora Camarán, Demandado: Gobernación de Cundinamarca; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C Sentencia 0500123240001996068001 (20738), octubre. 22 de 2.012, Consejero Ponente. Enrique Gil Botero;
(37) Se exceptúan las normas especiales como el artículo 5 de la Ley 80 de 1993, en el cual se ha contemplado una causal puntual de caducidad como sanción al contratista que viola el deber de no acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley para realizar actos o hechos ilegales o no informa de su ocurrencia a la entidad contratante y a las demás autoridades competentes, e igualmente se impone la caducidad por la celebración de los respectivos pactos o acuerdos prohibidos.
(38) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, 20 de noviembre de 2008, radicado: 50422-23-31-000-1369-01 (17.031), actor: Empresa Colombiana de Ingeniería, demandado: Municipio de Sabaneta (Antioquia). En lo pertinente se transcribe el siguiente aparte:
“En síntesis, dentro de los límites materiales para el ejercicio de la potestad de declarar la caducidad de un contrato estatal se encuentran: i) el incumplimiento de las obligaciones esenciales por parte del contratista (lo cual excluye el incumplimiento de obligaciones accesorias o irrelevantes); ii) que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato (esto es, no basta el sólo incumplimiento sino que éste debe ser de tal magnitud que haga nugatorio el cumplimiento de las prestaciones del contrato); iii) que evidencie que puede conducir a su paralización (es decir, que tenga la virtualidad de impedir el cumplimiento del objeto contractual); iv) que no medie un incumplimiento de las obligaciones de la entidad pública o ésta no haya puesto al contratista en situación de incumplimiento, y v) que se haya agotado el debido proceso, esto es, que su ejercicio esté precedido de audiencia del contratista”.
(39) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, junio 23 de 2010 radicación número: 25000-23-26-000-1994-00225-01(16367), actor: Jaime Hernández Torres, demandado: Ferrovías- hoy Ministerio de Transporte. En lo pertinente se transcribe el siguiente aparte:
(40) Actualmente en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
(41) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez, 10 de noviembre de 2005, radicación 14.157, actor: Carboneras Elizondo Ltda., demandado: Empresa Colombiana de Carbón Ltda. —Ecocarbón—, hoy Minercol Ltda., referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(42) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, junio 23 de 2010 radicación número: 25000-23-26-000-1994-00225-01(16367), actor: Jaime Hernández Torres, demandado: Ferrovías- hoy Ministerio de Transporte. En lo pertinente se transcribe el siguiente aparte:
(43) Artículo 51 del Decreto-Ley 01 de 1984; similar disposición contiene el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011.
(44) Folios 90 a 95 cdno. 3.
(45) De acuerdo con las definiciones del Decreto 678 de 1994, por el cual se asignó el tratamiento especial de conservación al Centro Histórico del Distrito Capital: “Tramo Fronterizo: Crujía (o crujías) de un inmueble con frente a la calle, incluidos los espacios y elementos que lo conforman (vanos, carpinterías, molduras), incluido el muro de paramento, el cerramiento del patio y sus circulaciones”.
(46) Acerca de los derechos de la aseguradora se puede tener en cuenta que el Consejo de Estado, en sentencia del 30 de marzo de 2011, —expediente 20.917— con ponencia del magistrado Enrique Gil Botero, proferida en la acción de La Nacional Compañía de Seguros S.A. Vs Industria Militar, Indumil, anuló el acto administrativo que negó el recurso de reposición a la aseguradora, así como accedió a declarar la nulidad de la resolución mediante la cual la Administración hizo efectivo el riesgo amparado por la calidad del producto y la liquidación del contrato, por cuanto “el derecho [de la aseguradora] a impugnar una decisión también incorpora los derechos a ejercer la controversia probatoria y el derecho a la defensa en general”.
(47) Artículo 145 del Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 01 de 1984) y artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. De conformidad con éste último: “También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes, o contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia”.
(48) La Sala encuentra que el Consejo de Estado conoció en proceso separado sobre el mandamiento de pago originado la liquidación del contrato 061 amparo, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez, 30 de marzo 2006, radicación número: 25000-23-26-000-2003-01895-01, ejecutante: Corporación La Candelaria, ejecutados: Gerardo Palacios asma y Compañía Seguros del Estado S.A., referencia: Expediente 30.086
(49) Folios 103 a 106, cdno. 2 segunda parte.
(50) La Sala encuentra que el método utilizado por los peritos es de recibo en este caso particular, teniendo en cuenta que corresponde a una formulación con valor técnico reconocido, la cual fue aplicada teniendo en cuenta los datos establecidos con base en las pruebas aportadas, de manera que se acepta como una de las formas en que podía tasarse el valor del perjuicio.
(51) X: corresponde a la posición asignada a la variable Y, ordenada desde el origen de la serie de datos.
(52) Cuadrado de la variable X.
(53) Multiplicación de la variable X por la variable Y.
(54) Incluye el valor del Contrato 061 de 1996, por la suma de $ 156.404.904.
(55) (sic)
(56) El dictamen indicó que para construir la proyección de los datos los peritos aplicaron la fórmula del método de mínimos cuadrados, que se reconoce como una medida estadística, en este caso utilizada para establecer la tendencia de la curva establecida por la relación entre las dos variables, expresadas en forma lineal, una en función de la otra, en este caso: el año, como variable independiente y el valor de los contratos como la variable dependiente a calcular.
(57) Índice tomado de las series de empalme del Índice de Precios al Consumidor, publicadas por el DANE, según los datos publicados para enero del año siguiente al cierre del respectivo ejercicio en que se proyectó la utilidad.
(58) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 2001, expedientes 13.232-15.646, magistrado ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(59) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 23 de Mayo de 2012, Radicación Número: 05001-23-24-000-1993-01039-01(21269), actor: José Vicente Vallejo Sánchez, demandado: Municipio de Medellín, Referencia: acción de reparación directa.
(60) Un parámetro legal reciente del concepto se encuentra en la Ley de Salud Mental, 1616 de 2013, el cual puede ayudar a concretar una prueba de la “afectación espiritual” que anteriormente mencionaba la doctrina acerca del daño moral: “La salud mental se define como un estado dinámico que se expresa en la vida cotidiana a través del comportamiento y la interacción de manera tal que permite a los sujetos individuales y colectivos desplegar sus recursos emocionales, cognitivos y mentales para transitar por la vida cotidiana, para trabajar, para establecer relaciones significativas y para contribuir a la comunidad”
(61) Para la fecha en que se presentó la demanda no se había liquidado el contrato 061 y la aseguradora ante un eventual cobro coactivo invocó ante la Corporación, la prejudicialidad, según consta en su oficio de enero 7 de 1998.(Fl. 107 a 109 cdno. principal).

References: ARTÍCULO 29
 artículo 136
 artículo 168
 artículo 253
 artículo 254
 artículo 252
 artículo 252
 artículo 252
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 252
 artículo 50
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 86
 artículo 14
 artículo 3
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 3
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 18
 resolución 
 artículo 35
 artículo 35
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 31
 artículo 29
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 50
 artículo 106
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 50
 Resolución 
 artículo 136
 Artículo 168
 Artículo 253
 artículo 252
 artículo 11
 artículo 254
 artículo 262
 artículo 262
 artículo 262
 artículo 262
 Artículo 32

Artículo 34
 artículo 254

Artículo 62
 artículo 5
 artículo 86
 Artículo 51
 artículo 76
 resolución 
 Artículo 145
 artículo 82