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Timestamp: 2019-08-20 23:04:16+00:00

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STC 235/2000, 5 de Octubre de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 139230
STC 235/2000, 5 de Octubre de 2000
Número de Recurso: 830/1992
RI acumulados 830/92 y 2351/93. Planteados por más de cincuenta Diputados del Congreso, respecto de diversos párrafos del artículo 99 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, en la redacción dada por las Leyes 31/1991 y 10/1993, sobre libre designación de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional y otros extremos. Reserva de ley sobre el estatuto de los funcionarios públicos; principios de mérito y capacidad, legalidad, seguridad jurídica, autonomía local, tratamiento común de los administrados, objetividad de la Administración e imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas; derechos a la igualdad y a no sufrir confiscaciones. Voto particular.
Sentencia citada en: 277 sentencias, 32 artículos doctrinales, 3 resoluciones administrativas, 2 noticias
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 830/92 y 2351/93, planteados por don Federico T. M., comisionado por más de cincuenta Diputados del Congreso, contra los párrafos primero, octavo y noveno del núm. 1 del art. 99 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local en la redacción dada por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (recurso núm. 830/92); y contra el párrafo primero del núm. 1 y los cuatro párrafos del núm. 2 del art. 99 de la citada Ley 7/1985, en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (recurso núm. 2351/93). Ha intervenido, en la representación que ostenta, el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de marzo de 1992 don Federico T. M., comisionado por más de cincuenta Diputados del Congreso, plantea recurso de inconstitucionalidad contra los párrafos primero, octavo y noveno del núm. 1 del art. 99 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en la redacción dada por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992. Redacción que es del siguiente tenor:
La impugnación se articula en virtud de un motivo único, desglosado a su vez del modo siguiente:
La indebida utilización del cauce de la Ley de Presupuestos se erige en el primer reproche dirigido, con carácter general, contra la Disposición adicional octava de la Ley 31/1991. En efecto, entienden los recurrentes que el objeto de la regulación a que aquélla se refiere, la provisión de los puestos de trabajo de la Administración Local reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, no se cohonesta con el contenido de las Leyes de Presupuestos ex art. 134.2 CE, a saber, la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos públicos (SSTC 63/1986, 65/1987), y ello en atención a las peculiaridades procedimentales de elaboración de este tipo de leyes, que, en el caso presente, y sobre modificar un precepto de una Ley básica del Estado, en el sentido del art. 149.1.18 CE, soslaya la intervención de instituciones como el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Función Pública (art. 6 de la Ley 30/1984) y la Comisión Nacional de Administración Local (arts. 117 a 119 de la Ley 7/1985 y Real Decreto 147/1989), por lo que, en suma, la controvertida Disposición adicional ha de considerarse in toto inconstitucional.
En segundo lugar argumenta el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad acerca de la incompatibilidad, en términos constitucionales, del sistema de concurso con el de libre designación o cese previsto en los párrafos octavo y noveno del art. 99.1 de la Ley 7/1985 (en la redacción dada por la Ley 31/1991). En este sentido, y a partir del recordatorio de que la STC 25/1983 afirmó la constitucionalidad del sistema de concurso previsto en la anterior legislación de régimen local para proveer los puestos de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local, se pone de manifiesto que la presencia de determinados principios constitucionales, como los de igualdad de oportunidades, valoración objetiva de méritos, garantía de los derechos de los ciudadanos y de su igual aplicación en todas las partes del territorio nacional, consagrados en los arts. 1.1, 14, 103.1 y 103.3 CE, impone la observancia de determinadas garantías en aras del respeto a la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones aquí concernidas, esto es, las de fe pública y asesoramiento legal, control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación (art. 92.2 y 3 de la Ley 7/1985), tal y como aquellas garantías han sido entendidas por la jurisprudencia constitucional a propósito, precisamente, de las funciones que en el ámbito de la Administración Local han de ser desempeñadas por funcionarios con habilitación de carácter nacional (STC 214/1989, FJ 26, en relación con la redacción inicial del art. 99.1 de la Ley 7/1985).
En esta línea de razonamiento las consideraciones que siguen se encaminan a argumentar sobre la inconstitucionalidad del sistema de libre designación introducido por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991 a partir del carácter básico de las funciones que, con carácter necesario en todas las Corporaciones Locales, han de ser desempeñadas por funcionarios con habilitación de carácter nacional (art. 92.2 y 3 de la Ley 7/1985), herederos de los antiguos Cuerpos Nacionales de Administración Local, y que justifica la atribución al Estado de la selección y formación de estos funcionarios (SSTC 25/1983, 214/1989). Pues bien, a tenor de la configuración establecida en los arts. 92.2 y 3 de la Ley 7/1985 y 158 a 166 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, así como en el Real Decreto 1174/1987, que aprueba el Reglamento sobre régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación nacional, constatan los promotores del recurso de inconstitucionalidad que las funciones desempeñadas por Secretarios, Interventores y Depositarios ofrecen el mismo contenido en todas las Corporaciones Locales, con independencia de la población y el presupuesto de las entidades locales y del nivel de complemento de destino de los correspondientes puestos, amén de que todos éstos incorporan un carácter directivo y otorgan idéntica responsabilidad a quienes los desempeñan, criterios caracterizadores, como se recordará, del sistema de libre designación aquí impugnado. Y esta precisión lleva de la mano a preguntarse por la exigencia de que los indicados puestos hayan de ser cubiertos por personas sujetas al estatuto funcionarial, así como por el carácter necesario en todas las Corporaciones Locales de las funciones atribuidas a aquellos puestos y, en suma, por su provisión a través de funcionarios dotados de una habilitación nacional, es decir, seleccionados, no por cada ente local, sino a nivel nacional por el Estado.
La infracción del principio de reserva de ley ex art. 103.3 CE (SSTC 83/1984, 99/1987) se imputa a la previsión en el párrafo primero del art. 99.1, reformado, de la Ley 7/1985 de los méritos específicos que, en un porcentaje del 25 por 100, han de valorarse, junto con los méritos generales, en los concursos para la provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional; méritos específicos que (segundo párrafo del citado art. 99.1) serán fijados, en su caso, por las correspondientes Corporaciones Locales. E infracción de la reserva de ley que, en segundo lugar, se predica igualmente del párrafo octavo del referido art. 99.1, que, en la redacción aprobada por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991, remite a la determinación reglamentaria los supuestos en que, "con carácter excepcional", los puestos correspondientes, esto es, los de nivel 30 de complemento de destino, "podrán ser cubiertos mediante el sistema de libre designación" de conformidad con los criterios en él establecidos (carácter directivo, especial responsabilidad, población, presupuesto).
Aun cuando bajo la veste del principio de igualdad, en el punto 5 del motivo único del recurso de inconstitucionalidad se denuncia asimismo la transgresión del principio de reserva de ley en los párrafos octavo y noveno del art. 99.1, reformado, de la Ley 7/1985. Una transgresión que se imputa a la remisión al reglamento de la determinación de los puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional que, a título excepcional, pueden ser cubiertos por el sistema de libre designación; remisión que, igualmente, lo es a los efectos de precisar la población y presupuestos con que deban contar las Corporaciones Locales que hagan uso de esta posibilidad, así como en lo relativo a los efectos que comporta el cese de los funcionarios libremente designados, en el particular atinente a la inamovilidad de residencia y al desempeño de las funciones que tras el cese han de llevar a cabo. Inamovilidad de residencia que, según parece desprenderse, es el eje sobre el que gira el razonamiento construido acerca de la conculcación del principio de igualdad.
Por providencia de la Sección Segunda de 9 de abril de 1992 se acuerda la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92; dar traslado de la demanda y documentos presentados, según dispone el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones pertinentes; y recabar del Ministerio de Economía y Hacienda, del Congreso de los Diputados y del Senado, de conformidad con el art. 88.1 LOTC, la remisión del expediente y de los informes y documentos relativos a la disposición origen del proceso (anteproyecto, informes, proyecto y tramitación parlamentaria).
La Mesa del Congreso de los Diputados acordó, en su reunión del día 21 de abril de 1992, comunicar al Tribunal Constitucional que la Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones; trasladar al Tribunal Constitucional el expediente relativo a la tramitación de la ley recurrida; y remitir el recurso a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
La Mesa del Senado acuerda en su reunión del día 21 de abril de 1992 que se tenga por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88 LOTC, así como remitir copia del expediente de tramitación del proyecto de ley correspondiente.
En virtud de escrito de 4 de mayo de 1992 el Abogado del Estado solicita, en nombre del Gobierno, su personación en el recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92, y efectúa las pertinentes alegaciones, que se estructuran en una cuestión previa y en el análisis de los cinco apartados que vertebran el motivo único del escrito del recurso:
La cuestión previa atañe a la constancia documental del acuerdo de recurrir determinados párrafos del art. 99.1 de la Ley 7/1985 (en la redacción dada por la Ley 31/1991), acreditación exigida por la jurisprudencia constitucional (SSTC 42/1985, FFJJ 2 y 3, 150/1990, FJ 1, ATC 24/1990, FJ 2) cuya omisión en el presente caso (pues sólo se acompañan con el escrito de recurso el poder notarial, certificación del Secretario General del Congreso de los Diputados con relación aneja de Diputados y pliegos de firmas de las de la mayor parte de aquéllos) debe conducir, a menos que se subsane dicha omisión, a la declaración de inadmisión del recurso de inconstitucionalidad.
El análisis de fondo se efectúa, en consecuencia, para el caso de que sea procedente la admisión del recurso. Dicho análisis comienza con el examen de los llamados límites constitucionales del contenido posible de las Leyes de Presupuestos (SSTC 27/1981, FJ 2, 84/1982, FJ 3, 63/1986, FJ 12, 65/1987, FFJJ 3 a 5, 134/1987, FJ 6, 65/1990, FJ 3, 66/1990, FJ 3, 67/1990, FJ 3). Para el Abogado del Estado, si el referido contenido posible, esto es, el que puede ir más allá del contenido mínimo o necesario de las Leyes consideradas (previsión de ingresos y autorización de gastos, ex art. 134.2 CE), ha sido vinculado a los llamados criterios de política económica del Gobierno, resulta preciso razonar, a partir de los tres criterios, finalista, procedimental y temporal, sobre los que la jurisprudencia constitucional ha construido los límites de las Leyes de Presupuestos.
Por lo demás, del carácter básico de este precepto ex art. 149.1.18 CE (STC 214/1989, FJ 26) no se deriva impedimento u obstáculo para su inclusión en una Ley de Presupuestos, pues la eventual omisión de los informes, con ocasión de la elaboración de aquélla, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Función Pública y de la Comisión Nacional de Administración Local no alcanza trascendencia bastante para anular la regulación recurrida, salvo, quizá, en lo que atañe a la intervención de la Comisión Nacional de Administración Local [art. 118.1 A) de la Ley 7/1985] , que, en todo caso, y por venir prevista en una norma no integrada en el bloque de la constitucionalidad, no puede conllevar la inconstitucionalidad pretendida.
Pasa a continuación el Abogado del Estado a examinar el alegato construido sobre la infracción del principio de reserva de ley ex art. 103.3 CE, principio que, como ya declarara la STC 99/1987 (FJ 3) se extiende a la regulación de los modos de provisión de los puestos de trabajo.
Aborda a continuación el Abogado del Estado los apartados segundo y tercero del motivo único del recurso de inconstitucionalidad, referidos al sistema de libre designación que contemplan los párrafos octavo y noveno del art. 99.1, reformado, de la Ley 7/1985. Apartados cuyo contenido sugiere a aquél alguna duda en relación con los concretos vicios de inconstitucionalidad aducidos, que, según cree entender, se resumen en la idea de que el sistema de libre designación no garantiza de modo adecuado la objetividad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas, de suerte que, en esta lógica, resultarían afectados los principios de seguridad jurídica y los de legalidad y objetividad (arts. 1.1, 9.1 y 3 y 103.1 CE), amén de la garantía de la imparcialidad ex art. 103.3 CE. Del mismo modo, se apunta, la apelación al carácter directivo o a la especial responsabilidad como criterios determinantes de la libre designación parece encubrir un caso de arbitrariedad, según los recurrentes, quienes asimismo denuncian el atentado al derecho al cargo y a la inamovilidad de residencia.
Finalmente analiza el escrito del Abogado del Estado el punto quinto del motivo único del recurso de inconstitucionalidad, en el que se cuestionan las consecuencias del cese en un puesto desempeñado por el sistema de libre designación (párrafo noveno del art. 99.1, reformado, de la Ley 7/1985). Para los recurrentes, dice el Abogado del Estado, el cese, al comportar la privación del derecho a la inamovilidad de residencia, supone la inferencia de un trato discriminatorio tanto respecto de los funcionarios locales sin habilitación nacional como en relación con el personal laboral de las Corporaciones Locales o los funcionarios civiles de la Administración del Estado, así como una confiscación de derechos contraria al art. 33.3 CE y contradictoria con las previsiones del art. 21.2 b) de la Ley 30/1984.
En su reunión del día 12 de mayo de 1992 el Pleno acordó, en atención al contenido del escrito del Abogado del Estado, requerir al Comisionado Sr. T. para que, en el término de diez días, presentara poder especialísimo por el que los señores Diputados recurrentes facultaran a dicho Comisionado para la interposición del recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92, en concreto, contra los preceptos impugnados, o, bien, documento firmado por los mismos en el que constara de modo indubitado su voluntad de impugnar los referidos preceptos.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 5 de junio de 1992 el Comisionado Sr. T. solicita, con suspensión del plazo conferido al efecto, se le de traslado del escrito del Abogado del Estado a fin de conocer las razones en que se sustentaba el requerimiento antedicho. Dicha solicitud fue atendida por Acuerdo del Pleno de 9 de junio de 1992, en cuya virtud, con entrega de copia de la parte del escrito del Abogado del Estado precisa a los efectos instados, se concedía un nuevo plazo de diez días para cumplimentar el requerimiento al que se refería el Acuerdo de 12 de mayo de 1992.
Por escrito registrado el día 25 de junio de 1992 el Comisionado Sr. T. manifiesta su protesta ante la que entiende injustificada duda expresada por el Abogado del Estado acerca de una indebida utilización del poder notarial conferido por los señores Diputados recurrentes para impugnar los preceptos a que se contraía el recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92. A este escrito se adjunta la ratificación por los referidos Diputados, cuyas firmas se incorporan al efecto, de su voluntad de recurrir contra los preceptos consignados en el escrito del recurso, así como la de la comisión conferida en favor del Sr. T..
El Pleno, en su reunión del día 30 de junio de 1992, acordó, a la vista del escrito del Comisionado Sr. T., tener por subsanado el defecto advertido en su providencia del anterior 12 de mayo.
El Abogado del Estado presentó sus alegaciones en relación con los antecedentes remitidos ex art. 88 LOTC, de los que se dio vista por providencia de la Sección Segunda de 16 de noviembre de 1992, el día 30 de noviembre de 1992. En ellas, y tras poner de relieve que de la tramitación parlamentaria de la Ley cuestionada no se desprende ningún dato relevante acerca de la viabilidad constitucional de la inclusión en una Ley de Presupuestos de una regulación como la aquí impugnada (sólo, se dice, alguna intervención en el Senado que parece dar por buena aquella inclusión, aunque se discrepe en términos de "conveniencia u oportunidad política"), se efectúan unas consideraciones al hilo de la STC 76/1992, posterior al momento en el que se formularon las correspondientes alegaciones, en la cual se vierte una doctrina (FJ 4) opuesta a la que se sustenta en aquel escrito de alegaciones, sobre el que el Abogado del Estado expresamente se reafirma.
En este sentido insiste el Abogado del Estado en que del art. 134 CE no pueden derivarse otras limitaciones constitucionales al contenido de las Leyes de Presupuestos que las expresamente consagradas en el mismo (núms. 6 y 7), de suerte que, en línea con lo argumentado en la opinión discrepante a la STC 76/1992, sólo ante definidas previsiones constitucionales, ya explícitas, ya dimanantes de inequívocas exigencias constitucionales, pueden tener cabida limitaciones ratione materiae de la potestad legislativa, nunca, por tanto, como segregación de una evanescente íntima naturaleza (un derecho natural presupuestario, como dice el representante del Gobierno), que sólo puede conducir a consagrar la mayor inseguridad jurídica.
En otro orden de ideas, y en estas alegaciones de 30 de noviembre de 1992, el Abogado del Estado pone de relieve que la regulación introducida por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991 no ha tenido aplicación práctica, en la medida en que, siguiendo así la opinión expresada en el Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 25 de junio de 1992, el Gobierno elaboró un proyecto de ley que, con derogación de la referida Disposición adicional, daba nueva redacción al art. 99 de la Ley 7/1985; circunstancia que, aun cuando no deba interpretarse en el sentido de una tácita aceptación de la inconstitucionalidad de dicha Disposición adicional, ha de conducir, si el proyecto de ley resulta finalmente aprobado, a la apreciación de la desaparición sobrevenida del objeto del recurso núm. 830/92 (SSTC 160/1987, FJ 6, 150/1990, FJ 8) ante la falta de aplicación práctica del precepto impugnado, que impediría hablar de proyección ultraactiva o de vestigio de vigencia del mismo (STC 199/1987, FJ 3).
Mediante escrito presentado en la sede de este Tribunal el día 20 de julio de 1993 don Federico T. M., comisionado por más de cincuenta Diputados del Congreso, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el primer párrafo del núm. 1 y contra los cuatro párrafos del núm. 2 del art. 99 de la Ley 7/1985 en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional. Los indicados preceptos ofrecen la siguiente redacción:
Excepcionalmente, podrán cubrirse por el sistema de libre designación, entre habilitados de la escala nacional de la subescala y categoría correspondiente, los puestos a ellos reservados que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo. Dicho sistema sólo podrá adoptarse, en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman, respecto de los puestos en Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos capitales de Comunidad Autónoma o de provincia y de municipios con población superior a cien mil habitantes, siempre que tengan asignado nivel 30 de complemento de destino.
El escrito del recurso, articulado en un motivo único y desarrollado en seis apartados, reproduce en lo sustancial el dirigido contra la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991, sin otras novedades que la exclusión de toda referencia a las Leyes de Presupuestos, por tratarse la impugnada de una ley elaborada al amparo del procedimiento legislativo ordinario, y una referencia a la Carta Europea de la Autonomía Local, cuyo art. 6.2 y, por ende, los arts. 103.3 y 149.1.18 CE habrían sido transgredidos por el sistema de libre designación cuestionado.
En efecto, y aquí pueden darse por reproducidas las alegaciones sintetizadas con ocasión del recurso núm. 830/92, se insiste en que el sistema de libre designación (ahora en el núm. 2, en sus cuatro párrafos, del art. 99 de la Ley 7/1985), al no servir a los fines que garantiza el concurso, conculca la garantía de imparcialidad ex art. 103.3 CE; que dicho sistema quiebra asimismo la garantía de un tratamiento común a los administrados, consagrado en el art. 149.1.18 CE; que el principio de mérito y capacidad a que se refiere el art. 6.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local no queda asegurado por un sistema, como el de libre designación, frontalmente contradictorio con las exigencias de aquel principio; que el sistema de libre designación, no sólo desconoce el carácter básico que ostenta el concurso, sino que pretende justificarse en una razón, la función directiva o de especial responsabilidad anudada a los puestos que pueden ser cubiertos por este procedimiento, carente de consistencia, pues aquella función es inherente a todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios de habilitación nacional; que resulta conculcada la reserva de ley, en su faceta de ordenación de la realidad considerada, al remitir a la potestad de las Corporaciones Locales la fijación de los méritos específicos que han de incluirse en los correspondientes concursos; y, finalmente, que el controvertido sistema conculca el principio de igualdad, según un razonamiento similar al expuesto en el recurso núm. 830/92, al que se añaden unas consideraciones vertidas al socaire del Real Decreto 731/1993, dictado para acomodar a la Ley 10/1993, impugnada en este procedimiento de inconstitucionalidad, el Real Decreto 1174/1987, en cuyo art. 28, párrafo segundo, se establece que al funcionario que cese en un puesto cubierto por libre designación se le asignará, dentro de su subescala y categoría, otro dotado de "funciones de colaboración, apoyo y asistencia jurídica o económica", precisión que revela la degradación a que se ve sometido el funcionario, pues, se arguye, aquellas funciones de colaboración, apoyo y asistencia no se corresponden con las que son propias de los puestos reservados a funcionarios con habilitación nacional.
Por providencia de la Sección Tercera de 21 de septiembre de 1993 se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad núm. 2351/93, así como dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que en el plazo de quince días pudieran comparecer en el proceso y formular las alegaciones pertinentes.
Por Acuerdo de la Mesa del Congreso de 28 de septiembre de 1993 se comunicó al Tribunal Constitucional que, aun cuando la Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones que pueda precisar.
La Mesa del Senado, en su reunión del día 5 de octubre de 1993, acordó que se tuviera por personada a la Cámara en el referido procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 8 de octubre de 1993, se persona en el procedimiento y formula las correspondientes alegaciones. Éstas comienzan por poner de relieve la conexión entre el presente recurso de inconstitucionalidad y el registrado con el núm. 830/92, dada la similitud de contenido de los preceptos impugnados en uno y en otro caso, si bien ha de tenerse presente que la Ley 10/1993 deroga expresamente la Disposición adicional octava de la Ley 31/1991, por la que se dio nueva redacción al art. 99.1 de la Ley 7/1985; precepto que, se reitera, no tuvo aplicación práctica, a diferencia de lo que ha ocurrido con la redacción dada al referido art. 99 de la Ley 7/1985 por el art. 2 de la Ley 10/1993, desarrollado por el Real Decreto 731/1993, de suerte que cabe postular, aun cuando se solicite la acumulación de ambos recursos, la desaparición sobrevenida del objeto del recurso núm. 830/92 [SSTC 160/1987, FJ 6 b), 150/1990, FJ 8] , cuyo contenido, en consecuencia, no procede examinar ante las aludidas falta de desarrollo reglamentario y aplicación práctica de la regulación legal entonces impugnada (a contrario, SSTC 199/1987, FJ 3, 182/1992, FJ 1). En consecuencia, por tanto, el análisis a realizar ha de ceñirse a la redacción dada por la Ley 10/1993 al art. 99 de la Ley 7/1985.
Este análisis se aborda en el motivo único del escrito que articula el recurso, cuyo objeto viene dado por el primer párrafo del núm. 1 (en el cual se prevé el concurso como modo ordinario de provisión de los puestos de trabajo contemplados y se prescribe que los méritos generales, de no fijarse por las Corporaciones Locales méritos específicos, alcanzarán una cuantía del 75 por 100 de la puntuación del concurso) y por los cuatro párrafos del núm. 2 del art. 99 de la Ley 7/1985 (que regulan, con carácter excepcional, el sistema de libre designación para proceder a la referida provisión).
Por lo que atañe, en primer lugar, a la alegada vulneración del principio de reserva de ley (vulneración imputada, según se ha expuesto, al primer párrafo del art. 99.1) constata el Abogado del Estado la falta de identificación en el recurso del precepto que alberga la citada reserva, que, en todo caso, parece ser el art. 103.3 CE [STC 99/1987, FJ 3 c)] , y que en modo alguno cierra las puertas a la colaboración reglamentaria [SSTC 99/1987, FJ 3 a), 178/1989, FJ 7].
En este sentido entiende aquél, en una explicación que en buena medida reproduce la vertida con ocasión del recurso núm. 830/92, que la adecuación a las características del puesto, como parámetro de fijación de los oportunos méritos específicos, traduce la idea de proporcionalidad, que permite, a su vez, el necesario control judicial, amén de ser coherente con la esencia de los méritos específicos [STC 99/1987, FJ 3 d)] . Por otra parte, el desarrollo reglamentario del art. 99 de la Ley 7/1985, constituido por el Real Decreto 731/1993, ha dado respuesta (arts. 13 a 16 y 20) a determinados extremos suscitados por los recurrentes (como los relativos a los medios de acreditación de los méritos que pueden alegarse en los concursos y la composición de los Tribunales llamados a su valoración) en una suerte de colaboración con la Ley que se tilda de "constitucionalmente irreprochable"; sin que, por otro lado, y supuesta la suficiente determinación legal del objeto regulado, pueda asumirse la tacha de un uso arbitrario o torticero de las posibilidades que abre el precepto legal (STC 58/1982, FJ 2), por lo que, en definitiva, ninguna quiebra del principio de legalidad o de proscripción de la arbitrariedad puede descubrirse en la regulación impugnada.
Las consideraciones que siguen se enderezan a refutar la impugnación del sistema de libre designación regulado en los cuatro párrafos del art. 99.2, según lo que se expone en los epígrafes 1, 2, 3, 4 y 6 del motivo único del escrito del recurso de inconstitucionalidad. A estos efectos identifica el Abogado del Estado la ratio de la impugnación en la sedicente prohibición por el texto constitucional, en una suerte de conclusión que habría de obtenerse por vía interpretativa, del referido sistema como modo de provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios locales con habilitación de carácter nacional.
Como pórtico del examen del primer apartado del motivo único del recurso, esto es, la denunciada incompatibilidad constitucional entre el sistema del concurso y el de libre designación (o cese), cuyo enunciado, poco claro según el Abogado del Estado, ha de entenderse en el sentido de que el sistema de libre designación es juzgado por los recurrentes como contrario a los principios de imparcialidad, objetividad y desempeño legal de las funciones públicas, y, por tanto, como vulnerador de la seguridad jurídica y de los principios de legalidad y objetividad consagrados en los arts. 1.1, 9.3 y 103.1 CE, así como de la garantía de la imparcialidad ex art. 103.3 CE, efectúa aquél dos observaciones: en primer lugar, que el carácter básico del concurso proclamado, desde la perspectiva del art. 149.1.18 CE, conforme a la doctrina afirmada en la STC 25/1983 no excluye otras opciones, en concreto, la del sistema de libre designación, a fin de proveer los puestos reservados a funcionarios de habilitación nacional; y, en segundo término, que de aceptarse la tesis de la demanda resultaría inconstitucional el sistema de libre designación previsto con carácter general en la Ley 30/1984.
Impugna a continuación el Abogado del Estado la denunciada infracción (apartado dos del motivo único del recurso) del art. 149.1.18 CE por el sistema de libre designación establecido en el repetido art. 99.2. Infracción que se localizaría en el no respeto del tratamiento común de los administrados garantizado en aquel precepto.
La infracción del art. 6.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985 no puede acogerse, según el Abogado del Estado, por varias razones: a) el precepto citado no tiene carácter constitucional y, por tanto, no se erige en parámetro de enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes (arts. 27.1 y 28.1 LOTC), ni siquiera por la vía del art. 10.2 CE, en la medida en que la eventual contradicción entre una Ley y un Tratado internacional no entraña un problema de constitucionalidad (SSTC 49/1988, FJ 14, 28/1991, FJ 5, 254/1993, FJ 5); b) dicho precepto es de aplicación a todo el personal al servicio de las entidades locales, y no sólo a aquél que sirve determinadas funciones, amén de que los principios de mérito y capacidad ya aparecen consagrados en el texto constitucional español (art. 103.3 y, en consideración de conjunto con éste, art. 23.2 CE); y c) el referido art. 6.2 se refiere en puridad a la selección del personal local, no directamente a la provisión de puestos de trabajo, y ello con independencia de lo ya apuntado acerca de la necesaria toma en consideración de otros factores, además de los ya aludidos principios de mérito y capacidad, cuando de proveer puestos de trabajo se trata.
Los núms. cuatro y seis del motivo único del recurso han de ser, para el Abogado del Estado, examinados de manera agrupada. Un examen que identifica la ratio del recurso en la incompatibilidad del sistema de libre designación con la reserva a los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional de determinadas funciones como garantía de objetividad e imparcialidad en su ejercicio. Un sistema que, además (viene a sintetizarse), menoscaba el derecho al cargo de unos funcionarios llamados a desempeñar unas funciones idénticas en todas las Corporaciones Locales, con independencia de su población o presupuesto, de modo que para los recurrentes resultan infringidos los arts. 9.1 y 3 y 103.1 y 3 CE. Infracciones a las que han de añadirse las del principio de igualdad y la del art. 149.1.18 CE, en la medida en que la posibilidad del cese acordado de manera discrecional deja "tambaleante" el "incondicionado" derecho a la inamovilidad de residencia de los funcionarios de habilitación nacional, discriminados respecto de los demás funcionarios locales y del personal sujeto al estatuto laboral. Finalmente en esta revisión de los reproches aducidos se alude a la encubierta "degradación" que significa la atribución al funcionario que ha cesado en un puesto de libre designación de otro de su misma subescala y categoría, así como a la "confiscación de derechos", contraria al art. 33.3 CE, que el cese comporta.
Por providencia de la Sección Tercera de 13 de octubre de 1993 se otorgó un plazo de diez días al Comisionado Sr. T. M. a fin de que expusiera lo que tuviera por conveniente acerca de la acumulación en su momento instada y solicitada asimismo por el Abogado del Estado.
Por Auto del Pleno de 25 de enero de 1994 se acuerda, luego de reseñarse que por el Comisionado Sr. T. M. no se había presentado escrito de alegaciones, la acumulación del recurso núm. 2351/93 al registrado con el núm. 830/92.
Por providencia de 3 de octubre de 2000 se declaró, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 5 del mismo mes y año.
Los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 830/92 y 2351/93 tienen por objeto, respectivamente, los párrafos primero, octavo y noveno del art. 99.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en la versión introducida por la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, y el párrafo primero del núm. 1 y el núm. 2, en sus cuatro párrafos, del art. 99 de la citada Ley 7/1985, según la redacción establecida por el art. 2 de la Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional. Los indicados preceptos, en síntesis, regulan determinados extremos atinentes a los modos de provisión de los puestos de trabajo de la Administración Local reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, y han sido impugnados (al socaire formalmente de un único motivo, si bien desglosado en diferentes apartados dotados de sustantividad propia) por su alegada contradicción con distintos artículos del Texto constitucional, coincidentes en uno y en otro caso, salvo en el extremo en el que el recurso núm. 830/92 cuestiona la idoneidad constitucional de la Ley de Presupuestos para servir de cauce normativo a una regulación como la albergada en la Disposición adicional octava, párrafo 1 de la Ley 31/1991.
Pues bien, en la medida en que el apartado a) de la Disposición derogatoria única de la Ley 10/1993 ha afectado a la referida adicional octava de la Ley 31/1991, la primera cuestión que ha de abordarse estriba, precisamente, en la eventual desaparición del objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92 como consecuencia de la derogación de que queda hecha mención. Y, así, en este sentido ha de tenerse presente que el citado recurso, como, por lo demás, el acumulado a éste, no tiene un fundamento conflictual o competencial, por lo cual, en principio, y a diferencia de los inspirados en aquel carácter (así, SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3, 96/1996, de 30 de mayo, FJ 31, 61/1997, de 20 de marzo, FJ 3, 40/1998, de 19 de febrero, FJ 2, 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 1), en los que la modificación o derogación de la norma impugnada no implica per se, de mantenerse vivo el conflicto (por todas, STC 96/1996, FJ 31), la desaparición del objeto del recurso, cuando éste presenta un carácter abstracto, "dirigido a la depuración objetiva del Ordenamiento jurídico, carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho Ordenamiento ..., sin ultraactividad" [STC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 6 b); en idéntico sentido, STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8, y especialmente la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 3].
Así pues nuestro enjuiciamiento ha de venir referido a la redacción que dio al art. 99 de la Ley 7/1985 el art. 2 de la Ley 10/1993. Una redacción que ofrece el siguiente tenor en los párrafos (el primero del núm. 1 y los cuatro que integran su núm. 2) que se erigen en objeto formal de la impugnación registrada con el núm. 2351/93:
Dicho recurso de inconstitucionalidad se encamina a combatir el sistema (o, por mejor decir, los sistemas) de provisión de puestos de trabajo reservados en el ámbito de las diferentes entidades que integran la llamada Administración Local a funcionarios con habilitación de carácter nacional, tal y como resulta de la regulación incorporada al art. 99.1 (primer párrafo) y 2 (en su totalidad) de la Ley 7/1985, en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 10/1993. Unos puestos que son aquéllos a cuyo cumplimiento se asigna el desempeño de las funciones [señaladas con las letras a) y b)] que, calificadas de "necesarias en todas las Corporaciones locales", se especifican en el art. 92.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), a saber: a) "La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo"; y b) "el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación". Funciones, en consecuencia, cuyo ejercicio no sólo viene encomendado a "personal sujeto al estatuto funcionarial" (junto a aquéllas que "impliquen ejercicio de autoridad" o que, en desarrollo de la Ley 7/1985, "se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función": art. 92.2 LBRL), sino también a aquel personal habilitado al efecto con carácter nacional (arts. 98 y 99 LBRL; arts. 158 a 166 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local; Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, sobre régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, y Real Decreto 731/1993, de 14 de mayo, que modifica, precisamente para adaptar su texto a la Ley 10/1993, el anterior).
En síntesis, y por lo que se refiere al sistema de concurso, se denuncia la conculcación de la debida reserva de ley (ha de entenderse, según indica el Abogado del Estado) establecida por el art. 103.3 CE, por cuanto el precepto legal no contiene (más allá de la genérica referencia a la adecuación a las características del puesto de trabajo) elemento alguno que contribuya a perfilar el contenido del 25 por 100 de los méritos específicos que, en el conjunto de la valoración del concurso, pueden atribuirse por la correspondiente Corporación Local. De este modo, se dice, entrega el legislador (con renuncia, así, a su papel ordenador y no meramente habilitador —y citan aquí los impugnantes la STC 19/1987, de 17 de febrero, que declaró inconstitucional la habilitación, sin límites, a los Ayuntamientos para fijar los tipos impositivos de las Contribuciones Territoriales Urbana y Rústica y Pecuaria contenida en el art. 13.1 de la Ley 24/1983) a los entes locales un poder omnímodo en la configuración de los oportunos méritos específicos (párrafo segundo del art. 99.1, no impugnado formalmente), que, en el supuesto extremo, pueden venir integrados por un único mérito, con la trascendencia que ello conlleva de cara a la valoración global del concurso. Si a ello se añade que, ante la falta de mención a los tipos o clases de méritos que pueden fijarse, y la correlativa puntuación máxima que a cada uno puede atribuirse (como ocurre en el ámbito de la Administración del Estado: Real Decreto 28/1990, vigente en el momento de la interposición del recurso), cabe que la confección de los méritos específicos responda al "perfil" de un determinado candidato, ha de concluirse, afirman los recurrentes, que la regulación legal propicia un uso arbitrario o torticero del sistema previsto, cuya eventual corrección en vía judicial (art. 106.1 CE) resulta insuficiente para enervar la tacha de inconstitucionalidad. Asimismo se aduce que la reserva de ley resulta vulnerada, tanto por la no previsión en la Ley de los modos de acreditación de los méritos específicos que pueden esgrimirse, cuanto por la ausencia de toda indicación sobre la composición de los Tribunales o Comisiones de selección.
Pues bien, la reserva de Ley (cuyo significado último, según puede leerse en el FJ 4 de la STC 83/1984, de 24 de julio, "es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del Ejecutivo y, en su consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos"; principio que, sin embargo, "no excluye ciertamente, la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador") ofrece en el ámbito de la función pública unos rasgos peculiares, que han sido así descritos por la STC 99/1987, de 11 de junio, resolutoria de la impugnación entablada contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública:
"En el primer inciso de su art. 103.3 la Constitución ha reservado a la Ley la regulación de la situación personal de los funcionarios públicos y de su relación de servicio o ‘régimen estatutario’, por emplear la expresión que figura en el art. 149.1.18 de la misma Norma Fundamental. Es éste, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas Funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración. Esta normación, en virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos así incluidos en el Estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda. Si estos límites se respetan no podrá decirse inconstitucional la remisión legal al Reglamento, según ya se apuntó por este Tribunal en el FJ 6 de su Sentencia 57/1982" [FJ 3 c)] ".
Necesaria intermediación, por tanto, de la ley para regular el "modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de la Administración Pública" [STC 99/1987, FJ 3 c) y d)] , sin perjuicio de la llamada al reglamento a fin de complementar o particularizar sus determinaciones [SSTC 83/1984, FJ 4, 99/1987, FJ 3 a), b) y c), y, por lo que atañe al régimen de incompatibilidades, 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 7] . En esta tesitura, pues, ninguna duda suscita la previsión en norma de rango legal del primero de los modos de provisión ["normal", en la dicción del art. 99.1 LBRL, conforme a la redacción dada por la Ley 10/1993, que reproduce la contenida en el art. 20.1 a) de la Ley 30/1984 –según la redacción establecida por la Ley 23/1988] de los puestos de trabajo reservados, en el ámbito de la Administración Local, a funcionarios con habilitación de carácter nacional: el concurso. Más aún, la descripción de los extremos que, en concepto de méritos generales, cuya determinación corresponde a la Administración del Estado (párrafo segundo del art. 99.1), tienen una valoración del 75 por 100 (65 por 100 tras el Real Decreto Legislativo 2/1994) en el cómputo global del concurso, se corresponde con la contenida en el art. 20.1 a) de la Ley 30/1984, sin otra variación que la atinente a "las características de cada puesto de trabajo" [art. 20.1 a) de la Ley 30/1984] , que, en la economía del art. 99.1, párrafo primero, LBRL pasa a integrar el criterio rector para la determinación de los oportunos méritos específicos, cuya traducción viene a representar el 25 por 100 en la valoración global del concurso.
Despejada, en los términos indicados, la incógnita que se cernía sobre la regulación del concurso incorporada al art. 99.1 LBRL, corresponde ahora abordar las dudas de constitucionalidad suscitadas sobre el sistema de libre designación plasmado en el apartado 2 del art. 99 de esta Ley. Sistema de provisión de puestos de trabajo que, en opinión de los recurrentes conculcaría los principios de legalidad y seguridad jurídica ex arts. 1.1, 9.3 y 103.3 CE, así como los de objetividad de la Administración y de imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas ex art. 103.1 y 3 CE; desvirtuaría la esencia del concurso, en cuanto sistema normal de provisión, y entraría en colisión con la garantía de un tratamiento común a los administrados (art. 149.1.18 CE); vulneraría asimismo el art. 6.2 de la Carta de la Autonomía Local, que proclama los principios de mérito y capacidad como rectores del acceso a las funciones públicas locales; y, finalmente (dada la degradación de la inamovilidad de residencia que acompañaría al procedimiento establecido) afectaría al derecho al cargo de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, que de este modo resultarían discriminados, tanto respecto del personal laboral, como en relación con los demás funcionarios locales, amén de que la denunciada afección se traduciría en una confiscación de derechos contraria al art. 33.3 CE.
La consideración esencial que subyace a este cuestionamiento del sistema de libre designación radica en la razón de ser a la que se entiende responde la reserva de las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales [las referidas, sin perjuicio de la posibilidad contemplada en el art. 92.4 LBRL, en las letras a) y b) del art. 92.3 de dicha Ley] a funcionarios con habilitación de carácter nacional: a saber, la "garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función" (art. 92.2 LBRL). De esta guisa, se aduce, sólo el sistema de concurso puede hacer efectiva dicha garantía, trasunto, a su vez, del derecho al cargo y, como derivación de éste, el de inamovilidad en la residencia, que proclama el art. 141.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. En consecuencia se estima que resulta inconsistente el que, aun con carácter excepcional (primer inciso del art. 99.2 LBRL, en la redacción dada por el art. 2 de la Ley 10/1993), se permita sustraer al mecanismo de concurso la provisión o cobertura de determinados puestos (reservados, como se ha dicho, a habilitados de carácter nacional de la subescala y categoría correspondientes, según se determine en las relaciones de puestos de trabajo) "en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman", puesto que la responsabilidad administrativa de las funciones atribuidas a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional es la misma e idéntica cualquiera que sea el puesto en el que hayan de ser desarrolladas dichas funciones (art. 1.2 y 3 del Real Decreto 1174/1987, por el que se aprueba el Reglamento de régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional), sin que, por tanto, exista en este punto diferencia alguna por la índole de la correspondiente entidad local (supuesto que la posibilidad de la libre designación viene referida a Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos que sean capitales de Comunidad Autónoma o de Provincia y Municipios con población superior a cien mil habitantes: párrafo primero del art. 99.2 LBRL), el nivel del puesto de trabajo (la libre designación queda constreñida a los puestos de nivel treinta: párrafo primero del citado art. 99.2) o, en fin, el presupuesto de la Corporación contemplada (este presupuesto, para los puestos de intervención y tesorería, ha de ser superior a tres mil millones de pesetas: párrafo segundo del citado art. 99.2).
Pues bien, a los efectos del análisis subsiguiente podemos agrupar las quejas en que se sustenta el recurso respecto de la incorporación del sistema de libre designación como modo excepcional de provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, de la manera siguiente: a) la vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica; b) la ilegitimidad constitucional del sistema de libre designación, ya sea desde la vertiente del afirmado carácter básico del concurso, ya sea en el plano de la garantía de un tratamiento común a los administrados; c) la inadecuación de dicho sistema a las exigencias de la Carta Europea de la Autonomía Local; d) el quebrantamiento por el referido sistema de los principios de mérito y capacidad en el desempeño de las funciones públicas, así como de los de objetividad de la Administración y de imparcialidad en el ejercicio de aquellas funciones; y e) la existencia de unos denunciados tratos discriminatorio y confiscatorio que se anudan, desde la óptica del derecho al cargo y a la inamovilidad en la residencia, a la criticada posibilidad de libre designación.
Entrando en el examen de las indicadas quejas ha de concluirse, en primer lugar, que debe rechazarse la existencia de vulneración alguna de los principios de legalidad y seguridad jurídica ex arts. 1.1 y 9.3 CE por la cuestionada regulación. La mera previsión en norma dotada de rango de Ley (y, además, básica desde la perspectiva del art. 149.1 CE) es suficiente para desvirtuar toda imputación de vulneración del primero de los citados principios. Y esta misma suerte ha de correr el alegato construido al socaire del art. 9.3 CE, pues, si "la seguridad jurídica, según constante doctrina de este Tribunal, es ‘suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio (SSTC 27/1981, 99/1987, 227/1988 y 150/1990)’" (STC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3), no se advierte que la ordenación legal del sistema de libre designación incurra en vicio alguno contrario a las exigencias del principio en cuestión, dado que la normativa establecida, de un lado, aparece redactada con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance y, por otro, en línea con lo que se dijo más arriba, el eventual uso torticero de la posibilidad alumbrada por la redacción que se cuestiona del art. 99.2 LBRL, o una aplicación de ella que incurra en desviación de poder, sobre encontrar en la jurisdicción contencioso-administrativa su cauce ordinario de control (art. 106.1 CE), no genera per se la inconstitucionalidad del precepto ante la mera eventualidad de su uso arbitrario por parte de la Administración (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2).
En segundo lugar sostienen los recurrentes que el concurso es, según se desprende de la propia jurisprudencia constitucional que citan (SSTC 25/1983, de 7 de abril, y 214/1989, de 21 de diciembre), el único medio constitucionalmente legítimo de provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional. Y al efecto observan que, en el caso resuelto por la STC 25/1983 se dilucidaba, a propósito de la legislación de régimen local anterior a la instaurada por la Ley 7/1985, "si la selección de funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Fondos de Administración Local y su adscripción a plazas determinadas, pertenece o no al núcleo de las ‘bases’ de la regulación de la materia indicada" (FJ 4) en el sentido del art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado competencia para dictar "las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas".
El análisis precedente es susceptible, empero, de una matización ulterior. Para los recurrentes, en efecto, la defensa del concurso como único modo constitucionalmente viable de provisión de los puestos que han de ser ocupados por funcionarios de habilitación nacional aparece vinculada a la consecución de una finalidad que el art. 149.1.18 CE hace explícita: la garantía a los administrados de un tratamiento común ante las Administraciones Públicas. La existencia, viene a decirse, de dos sistemas de provisión en el ámbito local de las funciones a que se refiere el art. 92.3, letras a) y b), de la Ley 7/1985: el concurso y la libre designación, en atención, por lo que a esta segunda posibilidad se refiere, a la concurrencia de los requisitos prevenidos en los dos primeros párrafos del art. 99.1 de la misma Ley (criterios que, a mayor abundamiento, no pueden desconocer la sustancial identidad de funciones y, por ende, de responsabilidad de este tipo de puestos de trabajo en todas las Corporaciones Locales), supone una fuente de discriminación generadora de un trato desigual para los administrados. Alegato que, en definitiva, puede extenderse, como arguye el Abogado del Estado, en general a la constitucionalidad del sistema de libre designación como modo de provisión de puestos de trabajo, con independencia de que sea utilizado en la Administración Pública Estatal, Autonómica o Local. Desde esta perspectiva, por tanto, el examen queda remitido a lo que ulteriormente se dirá a propósito de los principios de mérito y capacidad, así como en relación con los de objetividad e imparcialidad anteriormente enunciados.
La impugnación del sistema de libre designación con base en lo dispuesto en el art. 6.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 de enero de 1988 ("Boletín Oficial del Estado" de 24 de febrero de 1989), ha de ser igualmente desestimada. En efecto, el citado artículo dispone que: "el Estatuto del personal de las Entidades locales debe permitir una selección de calidad, fundamentado en los principios de mérito y capacidad; a este fin, debe reunir condiciones adecuadas de formación, remuneración y perspectivas de carrera". Pues bien, con independencia de que los Tratados Internacionales no constituyen canon para el enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango legal (SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14, 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5, 254/1993, de 20 de julio, FJ 5), la simple lectura del texto transcrito permite constatar que la exigencia del mérito y la capacidad viene referida a la selección del personal de las entidades locales; exigencia que, sin género de duda, resulta respetada con la habilitación de carácter nacional de los funcionarios locales (arts. 98 LBRL, 159 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y 20 a 25 del Real Decreto 1174/1987, si bien los arts. 24.3 y 25 de esta última norma fueron derogados por el Real Decreto 731/1993). Lo expuesto, bastaría para desestimar la tacha de inconstitucionalidad que ahora estudiamos, pero es que, además, el sistema de libre designación mediante el cual, bajo ciertas condiciones, pueden ser cubiertos determinados puestos reservados a estos funcionarios respeta, como seguidamente hemos de ver, los principios de mérito y capacidad.
Llegados a este punto nuestro análisis debe centrarse sobre el sistema de libre designación, uno de los dos modos (junto con el concurso) de provisión de puestos de trabajo en el ámbito funcionarial. En tal sentido procede recordar el respaldo que la jurisprudencia constitucional ha prestado a este sistema, tal y como reflejan las siguientes palabras de la STC 207/1988, de 8 de noviembre:
Por otro lado no puede convenirse con los recurrentes en que los criterios rectores de la libre designación plasmados en los dos primeros párrafos del art. 99.2 LBRL traduzcan una diferenciación artificiosa, y, por ende, arbitraria, respecto de los que resultan aplicables en el ámbito ordinario del concurso (artificiosidad y arbitrariedad que supondrían un atentado a los principios de mérito y capacidad —art. 103.3 CE— e incluso, por su conexión con éstos, al principio de igualdad --art. 23.2 CE). La argumentación que al efecto se apunta en el recurso sostiene que el carácter directivo de las funciones desempeñadas o la especial responsabilidad asumida son consustanciales a todos los puestos de trabajo que tienen encomendado el desempeño de las funciones relacionadas en las letras a) y b) del art. 92.3 LBRL (art. 1.2 y 3 del Real Decreto 1174/1987), con independencia del género de Corporación Local en la que se ubiquen dichos puestos, de la población de la correspondiente entidad o del presupuesto de ésta, por lo que, en definitiva, no se justifica el diferente modo de provisión, concurso o libre designación, en cada caso establecido.
Esta línea argumental, como se ha dicho, no puede compartirse. Dada la peculiar estructura de la habilitación de carácter nacional, que da lugar a la configuración de una escala diferenciada de las de Administración General y Administración Especial previstas en el art. 167 del Real Decreto Legislativo 781/1986, integrada por tres subescalas (Secretaría, Intervención-Tesorería y Secretaría-Intervención), dentro de las cuales, a su vez (a excepción de en el caso especial de la subescala de Secretaría-Intervención, en la que no se producen ulteriores diferenciaciones) se distinguen dos categorías (de entrada y superior), según dispone el art. 20.1 del Real Decreto 1174/1987, el tipo de Corporación Local o la población con que cuente la correspondiente entidad es determinante de la clasificación de los puestos de trabajo que pueden desempeñar los funcionarios de cada subescala y categoría (art. 2 del Real Decreto 731/1993). Así, y a título de ejemplo, tienen el carácter de Secretarías de primera clase las de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos que sean capitales de Comunidad Autónoma y de Provincia, y Municipios con población superior a 20.000 habitantes; puestos que están reservados a funcionarios de la subescala de Secretaría con categoría superior [letra a) del art. 2 del Real Decreto 731/1993] . O el deIntervenciones de clase primera los puestos de intervención de Corporaciones con Secretarías de clase primera, y que están reservadas, en principio, a funcionarios pertenecientes a la subescala de Intervención-Tesorería de categoría superior [letra d) del citado art. 2].
La citada clasificación pone de relieve que los criterios utilizados para determinar los supuestos en los cuales puede acudirse al sistema de libre designación no son en modo alguno arbitrarios y carentes de un fundamento objetivo y razonable, pues viene a expresar que, sin perjuicio de la entrada en juego de los principios de mérito y capacidad (ya acreditados, por lo demás, en virtud de la previa habilitación de carácter nacional), la libre designación, que, en definitiva, y según se dirá más abajo, no significa sino la mera puesta a disposición del órgano decisor de un cierto margen de valoración a la hora de apreciar las aptitudes de los candidatos para desempeñar un determinado puesto de trabajo, queda reservada a los puestos que ofrecen una particular relevancia en el conjunto de la llamada Administración Local, sea por el tipo de entidad de que se trate, por la población de que disponga el municipio, por el presupuesto ordinario de la Corporación (requisito específico para el caso de los puestos de intervención o tesorería, que se exige con independencia de los anteriores: párrafo segundo del art. 99.2 LBRL) o, en definitiva, por el nivel de complemento de destino (el treinta), expresión en última instancia de la valoración objetiva del puesto de trabajo [art. 15.1 b) de la Ley 30/1984] . En esta tesitura, por tanto, el carácter directivo o la especial responsabilidad a que se refiere el art. 99.1, párrafo primero, de la Ley 7/1985 no es, en última instancia, sino expresión de la específica o más intensa incidencia en los correspondientes puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional de las características de algunas Corporaciones Locales, sea por su índole, población o presupuesto. Ninguna quiebra, por tanto, de los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE) en relación con el de igualdad (art. 23.2 CE) [que, por lo demás, queda suficientemente cubierto con la garantía de la publicidad de las correspondientes convocatorias: párrafo cuarto del art. 99.2 de la Ley, reformada, 7/1985 y, con carácter general, art. 20.1 c) de la Ley 30/1984] puede achacarse a la regulación en la nueva redacción del art. 99.2 LBRL del sistema la libre designación como mecanismo de provisión de puestos de trabajo, que no de acceso a la función pública.
Objetividad e imparcialidad son, para los recurrentes, los otros dos valores o principios puestos en cuestión por el sistema de libre designación aquí impugnado. En síntesis, viene a decirse, no puede reputarse que la posibilidad de la libre destitución de quien ha sido designado por el sistema de libre designación permita un ejercicio objetivo e imparcial ex art. 103.1 y 3 CE de las funciones que le corresponde desarrollar (fe pública y asesoramiento legal preceptivo; control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria; contabilidad, tesorería y recaudación). Frente a este argumento el Abogado del Estado, sin perjuicio de reconocer que el sistema de libre designación, por su propia esencia, puede matizar o debilitar la integridad de la imparcialidad a que se refiere el art. 103.3 CE (no así, se dice, la objetividad proclamada en el art. 103.1 CE, pues el mandato contenido en este precepto se dirige a la Administración Pública en cuanto tal, no a los funcionarios o servidores que la integran), entiende que dicho debilitamiento ha de ser ponderado a la vista de otros elementos (vinculación, en virtud del principio democrático —arts. 1.1 y 97 CE—, del alto funcionariado local con los representantes locales democráticamente elegidos; necesidad de evitar, en expresión del defensor de la Ley recurrida, el "mandarinato", siempre pernicioso, de dicho funcionariado) cuya concurrencia, en una labor de equilibrio de los intereses en presencia, justifica plenamente la solución adoptada.
Asimismo entienden los recurrentes que el sistema de libre designación, en cuanto puede conducir al cese o libre destitución del funcionario, sobre vulnerar su derecho al cargo, conculca el principio de inamovilidad de residencia, que aparece así con un carácter instrumental en relación con la garantía de un desempeño objetivo e imparcial de la función encomendada, en contravención tanto del art. 14 CE, supuesta la discriminación que se denuncia respecto de los demás funcionarios locales y personal laboral de las Corporaciones Locales, como del art. 33.3 CE, al implicar, se dice, el referido cese una confiscación de derechos, no seguida de la oportuna indemnización.
Finalmente ha de desestimarse la pretensión articulada sobre el carácter confiscatorio de los efectos que pueden derivarse del sistema de libre designación, no ya sólo porque de la modificación legal de las situaciones estatutarias o funcionariales no se desprenden, en principio, consecuencias expropiatorias que hayan de dar lugar a la debida compensación indemnizatoria [SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 a), 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9] , sino, más sencillamente aún, porque la remoción en un puesto de libre designación (o, incluso, en uno adjudicado por el sistema de concurso, de producirse la supresión o alteración sustancial de su contenido, en los términos generales de la Ley 30/1984) es un mero avatar, como se ha dicho, de la carrera profesional del funcionario.
Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 830/92.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 2351/93.
Voto particular que suscribe el Magistrado don Pablo García Manzano en relación con la Sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad núms. 830/92 y 2351/93 acumulados.
Mi primera discrepancia, no atinente al núcleo de la cuestión, pero sí en el contexto en el que la sentencia lo sitúa, se produce respecto de la aseveración contenida en el FJ 9, y en los términos en que se hace, al decir que nada impide al legislador de lo básico modificar el contenido de lo formalmente calificado como tal y, por tanto, introducir, junto al sistema de concurso el de libre designación como modo excepcional de provisión de determinados puestos de trabajo. Es cierto que el legislador de lo básico no puede quedar petrificado e impedido de alterar la regulación así calificada, pero no lo es menos que: a) de una parte, toda modificación de regulación básica parece que requiere que la nueva opción del legislador se adopte en función de un cambio de circunstancias de la realidad social o económica que así lo demanden, pero la afirmación se vuelve cuestionable cuando la modificación de lo básico se produce, como aquí ocurre, permaneciendo inalterables las realidades sociales, económicas y de toda índole que están en la base de la innovación normativa; y de otro lado, b) que en esta materia del sistema de provisión por concurso, como modo único y exclusivo según la LBRL, la regulación básica había sido establecida con minuciosidad y detalle máximos, hasta el punto de agotar el ámbito de lo normativo como dijo la STC 214/1989, de suerte que introducir modificaciones en una regulación básica así configurada requiere, lógicamente, una mayor exigencia a la hora de justificar su alteración, y alteración esencial, pues el concurso, no obstante continuar formalmente como el modo ordinario o común de provisión de puestos de trabajo, coexiste con el de libre designación en las grandes Corporaciones, y pasa a ser, de facto, el sistema usual, bastando con que así se prevea en la relación de puestos de trabajo de aquéllas.
Si hemos de hacer caso a la Exposición de Motivos de la Ley 10/1993, se puso de relieve "la necesidad de enmarcar el sistema de libre designación establecido dentro de los límites y garantías exigidos por las peculiaridades de la Administración Local", por lo que hemos de analizar si dicho sistema excepcional de provisión de plazas o puestos de trabajo en las Corporaciones locales, entre funcionarios con habilitación de carácter nacional se ajusta, en los términos regulados por el art. 99.2, a tales garantías relacionadas con la peculiar función que tales funcionarios de carrera desempeñan.
No se trata, es cierto, de que tal sistema de provisión no respete el principio de mérito y capacidad para vincular a tales funcionarios de habilitación nacional con la Corporación local a la que prestan servicio, pues tal principio es esencialmente predicable del acceso a la función pública, más que de los sistemas de provisión de puestos de trabajo y de promoción en la carrera funcionarial. Se trata de si quiebra o, al menos, existe riesgo cierto de menoscabo del principio de imparcialidad que el legislador debe garantizar conforme al mencionado art. 103.3, in fine, de la Constitución. Por ello, no cabe compartir otra de las premisas sobre las que se asienta la decisión mayoritaria, cuando coloca en el mismo plano a los dos sistemas de provisión (concurso de méritos y libre designación), equiparándolos desde el punto de vista finalista, al decir (FJ 13) que "la finalidad a que ambos sirven es la misma: la atribución, de acuerdo con la lógica de cada procedimiento, de determinados puestos de trabajo a aquellos funcionarios en quienes concurran, desde la óptica de los principios de mérito y capacidad, la cualificación e idoneidad precisas para el mejor y más correcto desempeño de las funciones anudadas a cada puesto". Y más adelante añade: "La confianza que, en este sentido, puede predicarse de la libre designación, en cuanto modo de provisión entre funcionarios de puestos de trabajo, es la que se deriva de la aptitud profesional del candidato, puesta de manifiesto en los méritos esgrimidos, esto es, en su historial funcionarial".
Se llega así al núcleo del problema: si el sistema de libre designación, para los funcionarios con habilitación de carácter nacional, en los términos con que aparece configurado en el art. 99.2 de la Ley 10/1993, respeta o no la exigencia de la Constitución, en su art. 103.3, de garantizar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Cuáles sean estas funciones y su alcance, y a qué se alude cuando se habla de "imparcialidad" son cuestiones que interesa precisar para despejar el camino hacia una correcta solución, de fácil concreción la primera y de ardua determinación la segunda, es decir, la exigencia constitucional.
Las funciones que desempeñan, en las Corporaciones locales (y habría que añadir, en todas las Corporaciones locales, cualesquiera sean la dimensión de su población y la cuantía de su presupuesto) estos funcionarios "de habilitación o con habilitación nacional", que son el correlato de los extintos Cuerpos Nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración local, de honda raigambre en nuestro régimen local, son funciones reservadas a personal sujeto a relación estatutaria, y corresponden a una responsabilidad administrativa de necesario ejercicio en el ámbito local. Tales funciones son las enunciadas en el art. 99.3 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local: la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, cumplidas por las Secretarías, y otras dos incardinadas en el ámbito económico-financiero a saber: de un lado, el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y de otro, la contabilidad, tesorería y recaudación, correspondientes a las de Intervención y Depositaría de fondos. Pues bien, hemos de apresurarnos en afirmar, sin énfasis alguno, que estas funciones cumplen un papel central en la Administración de los Entes locales, y quienes las desempeñan o sirven aparecen así como la columna vertebral de la función pública local.
Importa determinar ahora a qué tipo o clase de "imparcialidad" se refiere el art. 103.3 CE. La Sentencia mayoritaria admite, y en este extremo la comparto, que junto a una dimensión o vertiente de la imparcialidad funcionarial ad extra (que cristaliza en las causas legales de abstención y recusación), ha de reconocerse lo que denomina vertiente interna de aquélla. Esta vertiente interna, que excede el concreto marco de los procedimientos administrativos en que, por coincidir intereses propios y los generales, el funcionario no debe intervenir, es aquélla, de más amplio alcance, que implica la neutralidad política del funcionario, y determina que el ejercicio de su función no venga condicionado por criterios políticos o de otra índole que enturbien la perspectiva jurídica que está en la base de su función. El asesoramiento y el previo control y fiscalización de los caudales públicos lo son "en Derecho", y el punto de referencia del funcionario, al emitir sus dictámenes y al oponer sus reparos, no debe ser sino el que el Ordenamiento jurídico le ofrezca. Este ámbito de imparcialidad es el correlato, en los funcionarios sometidos a régimen estatutario, de la objetividad con que toda Administración pública (y también, por tanto, la Administración local) ha de servir los intereses generales (art. 103.1 CE). Y no es ocioso tener en cuenta que el deber de imparcialidad que debe ser adecuadamente garantizado se dirige también a los ciudadanos a los que la Administración pública sirve, y no sólo al propio funcionario público, pues aquéllos son los destinatarios últimos de la actuación administrativa en que se insertan tales funciones.
A tal efecto, la sentencia entiende que también la que ha denominado vertiente interna de la imparcialidad se halla suficientemente garantizada, a través de lo que aquella llama "garantías suplementarias". Las dos primeras dicen relación a la fase de nombramiento y atribuyen al Pleno determinadas facultades para el nombramiento, y la tercera se refiere al libre cese o remoción de los funcionarios con habilitación que hayan accedido por el cuestionado sistema de provisión, entendiendo que tampoco, atendiendo a este momento extintivo de la relación orgánica con la Corporación local, cabe hablar de menoscabo de su imparcialidad.
STSJ Islas Baleares 503/2013, 12 de Junio de 2013 (Función pública, Discrecionalidad administrativa)
ATC 99/2016, 9 de Mayo de 2016
SAP Madrid 267/2013, 5 de Junio de 2013
STSJ Cataluña 10127/2001, 27 de Diciembre de 2001

References: artículo 99
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