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Timestamp: 2019-12-11 00:05:32+00:00

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BVerwG, 20 F 9.03: Deutsche Bundespost, Hauptsache, Offenlegung, Verfassungskonforme Auslegung
Urteil des BVerwG vom 15.08.2003, 20 F 9.03
Aktenzeichen: 20 F 9.03
Deutsche Bundespost, Hauptsache, Offenlegung, Verfassungskonforme Auslegung
BVerwG 20 F 9.03 OVG 13a D 94/02
hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO am 15. August 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgerichts Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n und Dr. K u g e l e
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 2. Oktober 2002 wird aufgehoben, soweit der Antrag der Klägerinnen zurückgewiesen worden ist. Es wird festgestellt, dass auch die Verweigerung der Offenlegung der übrigen in Ziffer 1 des Bescheides der Beklagten vom 11. Juni 2002 aufgeführten und die Verweigerung einer Offenlegung ohne Schwärzungen der in Ziffer 3 des Bescheides vom 11. Juni 2002 genannten Seiten der Verwaltungsvorgänge des Beschlusskammerverfahrens BK 4e-98-024/E 21.09.98 rechtswidrig ist.
Die Kosten dieses Zwischenverfahrens tragen die Beklagte und die Beigeladene je zur Hälfte.
Die Antragstellerinnen dieses Zwischenverfahrens sind Klägerinnen in dem Rechtsstreit
VG Köln Az.: 1 K 1749/99, in dem sie sich gegen die Festsetzung der Entgelte für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in den Bescheiden der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 8. und 10. Februar 1999 - BK 4e-98-024/E 21.09.98 - wenden.
Aufgrund gerichtlicher Verfügung entschied die Regulierungsbehörde für Telekommunikation
und Post mit Bescheid vom 11. Juni 2002 - 03d B 1961 - dass zahlreiche Seiten aus den
Verwaltungsvorgängen nicht und weitere Seiten nur teilweise offen gelegt werden dürfen.
Dem Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht nur teilweise stattgegeben. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerinnen.
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die Verweigerung der Offenlegung aller in Ziffer 1
des Bescheides vom 11. Juni 2002 genannten und der Offenlegung ohne vorherige Schwärzungen der in Ziffer 3 dieses Bescheides aufgeführten Seiten der Akten des Beschlusskammerverfahrens BK 4e-98-024/E 21.09.98 ist rechtswidrig.
Im Verwaltungsstreitverfahren um die Entgeltgenehmigung der Regulierungsbehörde kann
die für die Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zuständige Behörde Urkunden oder
Akten, deren Geheimhaltung ein Beteiligter zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen verlangt, offen legen, wenn diese Unterlagen entscheidungserheblich sind, andere Möglichkeiten der Sachaufklärung nicht bestehen und nach Abwägung aller Umstände das Interesse an
der Offenbarung das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen überwiegt. Davon ist die
Beklagte als die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 75 a Abs. 2 Telekommunikationsgesetz (TKG) in der Fassung des Art. 18 Nr. 3 des Post- und Telekommunikati-
onsrechtlichen Bereinigungsgesetzes vom 7. Mai 2002, BGBl I S. 1529 zuständige Behörde
zutreffend ausgegangen.
Satz 1 VwGO unterliegen, hat das Gericht der Hauptsache zu beurteilen. Dessen materiellrechtliche Rechtsauffassung ist maßgebend für den Umfang der ihm verfahrensrechtlich obliegenden Pflicht zur umfassenden Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen (§ 86
Abs. 1 VwGO). Das Gericht der Hauptsache bestimmt grundsätzlich auch, welche Beweismittel zur Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts geeignet und heranzuziehen sind. Es hat deshalb zunächst darüber zu befinden, ob Unterlagen, die Betriebs- oder
Geschäftsgeheimnisse eines Verfahrensbeteiligten enthalten und deswegen anderen mit ihm
wirtschaftlich konkurrierenden Beteiligten nicht über das Akteneinsichtsrecht (§ 100 VwGO)
bekannt werden sollen, entscheidungserheblich sind und zur gebotenen vollständigen
Sachaufklärung benötigt werden (vgl. Beschlüsse vom 9. November 1962 - BVerwG 7 B
91.62 - BVerwGE 15, 132 <133 f.> und vom 31. Juli 1992 - BVerwG 3 B 107.92 - Buchholz
310 § 99 VwGO Nr. 21 S. 6 m.w.N.).
die Entscheidungserheblichkeit als auch die Erforderlichkeit der Verwaltungsakten als Beweismittel bejaht. Durch prozessleitende Verfügung des Vorsitzenden der Kammer hat es die
Beklagte zur Vorlage der vollständigen Verwaltungsvorgänge oder zu einer nach § 99 Abs. 2
VwGO überprüfbaren Verweigerungsentscheidung aufgefordert. Das Gericht der
Hauptsache hat damit zum Ausdruck gebracht, dass es die angefochtene Entgeltgenehmigung der Regulierungsbehörde ohne Kenntnis der vollständigen Begründung und tatsächlichen Grundlagen dieser Entscheidung nicht überprüfen könne. Das trifft zu.
dann, wenn der Regulierungsbehörde bei der Festsetzung der Entgelte für den Netzzugang
- BVerwG 2 C 5.97 - BVerwGE 106, 263 <266> m.w.N. und vom 1. Dezember 1998
- BVerwG 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 <53>).
<126>; BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. März 1994 - 1 BvR 1485/93 - NJW 1994,
2347 f.). Wirksamer Geheimnisschutz eines Beteiligten - hier der Beigeladenen - ließe sich
aber durch einen "Wirtschaftsprüfervorbehalt" im Hauptsacheverfahren nur erreichen, wenn
die dem Sachverständigengutachten zu Grunde liegenden Tatsachen den anderen Beteiligten weder unmittelbar noch - wegen ihres Akteneinsichtsrechts (§ 100 VwGO) - dem Gericht
der Hauptsache zur Kenntnis gebracht würden. Das ist verfassungsrechtlich und prozessrechtlich ausgeschlossen. Ein gerichtliches Sachverständigengutachten ist als Beweismittel
unverwertbar, wenn es auf Geschäftsunterlagen beruht, die eine der Parteien nur dem Sachverständigen, nicht dem Gericht und der Gegenpartei zur Verfügung gestellt hat und die im
Verfahren auch nicht offen gelegt werden (vgl. BGH, Urteil vom 12. November 1991 - KZR
18/90 - BGHZ 116, 47 <58>). Die gerichtliche Verwertung eines solchen Sachverständigengutachtens versagt nicht nur den Beteiligten, die die geheim gehaltenen Tatsachen nicht
kennen, das rechtliche Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO). Das Gericht verletzt
auch seine Pflicht, ein von ihm eingeholtes Sachverständigengutachten sorgfältig und
kritisch zu würdigen, insbesondere auch daraufhin zu überprüfen, ob es von zutreffenden
tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht (stRspr; vgl. u.a. Urteil vom 6. Februar 1985
- BVerwG 8 C 15.84 - BVerwGE 71, 38 <45>). Dieser Pflicht und dem Gebot der Gewährung
rechtlichen Gehörs kann das Gericht nur genügen, wenn der Sachverständige die wesentlichen tatsächlichen Grundlagen seines Gutachtens offen legt (vgl. BGH, Urteil vom
12. November 1991, a.a.O.).
Der Gesetzgeber hat durch den neu gefassten § 99 Abs. 2 VwGO die gerichtlichen Befugnisse zur Überprüfung der behördlichen Entscheidung über die Aktenvorlage auf die
Fachsenate beschränkt. Diese entscheiden im Zwischenverfahren abschließend darüber, ob
Akten oder Urkunden, die Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse enthalten, im Hauptsacheverfahren vorgelegt und verwertet werden dürfen. Für eine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit einer Aktenvorlage oder Auskunftserteilung in einem "in-camera"-Verfahren vor dem
dieser Richtung ist unmöglich. Nur der Gesetzgeber könnte ein "in-camera"-Verfahren vor
Die danach unter Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Vorlage der Unterlagen
und an deren Geheimhaltung vorzunehmende Ermessensentscheidung (vgl. Beschluss vom
29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 <9 f.>) hat die Beklagte nicht rechtsfehlerfrei getroffen. Notwendigkeit und Bedeutung einer lückenlosen Sachverhaltsaufklärung
im Rechtsstreit, das schutzwürdige Interesse der Beteiligten und das öffentliche Interesse
daran sind gegen das Interesse der Beigeladenen an der Geheimhaltung ihrer verfassungsrechtlich geschützten Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse unter Würdigung der besonderen Umstände des Einzelfalles angemessen abzuwägen. Die behördliche Ermessensentscheidung kann der Fachsenat auch daraufhin nachprüfen, ob überwiegende Interessen an
der vollständigen Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsstreitverfahren die Vorlage der Unterlagen
trotz der in ihnen enthalten Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen gebieten (vgl. Beschluss vom 19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - a.a.O.). So verhält es sich hier.
In die Abwägung des Interesses an der Offenlegung der Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse gegen das Geheimhaltungsinteresse ist einzubeziehen, wie sich die Geheimhaltung
der entscheidungserheblichen Tatsachen auf den Ausgang des Rechtsstreits auswirkt. Die
Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) schließt ein, dass das
Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend prüfen kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um eine Rechtsverletzung abzuwenden oder geschehene Rechtsverletzungen zu beheben (vgl. BVerfGE 101, 106 <122 f.>
m.w.N.; stRspr). Es muss die dazu notwendigen tatsächlichen Grundlagen selbst ermitteln
und unabhängig von der angegriffenen Entscheidung der Verwaltung ohne Bindung an deren
Feststellungen und Wertungen beurteilen können. Verwaltungsvorgänge müssen dem
Gericht zur Verfügung stehen, soweit sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung bedeutsam sein können (vgl. BVerfGE 101, 106 <122 ff.> m.w.N.). Die
verfassungsrechtliche Garantie umfassenden Rechtsschutzes durch staatliche Gerichte lässt
es grundsätzlich nicht zu, den Nutzern von Telekommunikationsdienstleistungen die im
Verwaltungsstreitverfahren begehrte Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit von ihnen zu
entrichtender, der staatlichen Regulierung unterliegender und durch Verwaltungsakt festgesetzter Entgelte zu versagen (vgl. Urteil vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 -
BVerwGE 117, 93 <104 f.> m.w.N.).
Verwertbarkeit geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen über die Hauptsache nach Beweislastgrundsätzen zum Nachteil des Rechtsschutzsuchenden entschieden werden muss. Die
materiellrechtliche Frage, zu Lasten welches Beteiligten aus Gründen der materiellen Beweislast zu entscheiden ist, hat allerdings das Gericht der Hauptsache zu beurteilen. Wie
diese Frage für den Fall der Unverwertbarkeit geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen letztlich
Zwischenverfahren dahin stehen. Darauf kommt es für die Interessenabwägung nicht an.
führt dies zu einem mit Art. 19 Abs.4 GG unvereinbaren Rechtsschutzdefizit. Aber auch bei
eigentliche Rechtsschutzziel, weil die zwischen den Beteiligten streitigen Fragen zur Auslegung und Anwendung der Vorschriften über die Regulierung der Entgelte für den Netzzugang ungeklärt bleiben. Ob die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post die
Entgelte für den Netzzugang zutreffend festgesetzt hat, ist sowohl im Interesse aller Beteiligten als auch im öffentlichen Interesse gerichtlich zu überprüfen. Die gerichtliche Klärung, wie
die zulässigen Entgelte für den Netzzugang zu ermitteln sind, dient der ordnungsgemäßen
Erfüllung der verfassungsmäßigen Aufgaben der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Art. 87 f GG). Sie dient zugleich den schutzwürdigen Belangen der Beteiligten,
die ohne gerichtliche Sachentscheidung nicht wissen, welche Beträge von Rechts wegen zu
entrichten sind. Das beeinträchtigt vornehmlich die mit der Beigeladenen in Wettbewerb
stehenden Unternehmen in ihren Dispositionen. Ihnen eine gerichtliche Sachentscheidung
wegen Geheimnisschutzes der Beigeladenen vorzuenthalten, liefe im Ergebnis auf eine Verweigerung effektiven Rechtsschutzes hinaus. Das fällt im Rahmen der gebotenen
Interessenabwägung ausschlaggebend ins Gewicht und zwingt zur Annahme eines überwiegenden Interesses an der Offenlegung der entscheidungserheblichen Unterlagen.
Der grundrechtlich (Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG) geschützte Anspruch der Beigeladenen
auf Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse muss demgegenüber zurücktreten. Die
Beigeladene ist zwar wegen ihrer ausschließlich privatwirtschaftlichen Tätigkeit und Aufgabenstellung (Art. 87 f Abs. 2 GG) grundrechtsfähig, obwohl sie aus dem öffentlich-rechtlichen Sondervermögen Deutsche Bundespost und dem öffentlich-rechtlichen Teilsondervermögen Deutsche Bundespost TELEKOM hervorgegangen ist und bis heute trotz der Ver-
äußerung von Aktien an private Investoren mehrheitlich im Eigentum der Beklagten steht
(vgl. Urteil vom 25. April 2001 - BVerwG 6 C 6.00 - BVerwGE 114, S. 160, 192). Ihre Netzinfrastruktur ist jedoch unter dem Schutz eines staatlichen Monopols und unter Verwendung
öffentlicher Mittel entstanden. Sie weist deswegen einen intensiven sozialen Bezug auf
(Art. 14 Abs. 2 GG). Dem hat der Gesetzgeber mit der Regelung über die Gewährung von
Netzzugang für andere Nutzer Rechnung getragen. Die Beigeladene hat das Eigentum an ihren öffentlichen Telekommunikationsnetzen frühestens mit ihrem (ersten) Börsengang im
November 1996 und der Aufhebung ihrer ausschließlichen Rechte aus § 1 Abs. 2 und Abs. 4
FAG erlangt. Grundrechtlich geschützte vermögenswerte Positionen an ihren öffentlichen
Telekommunikationsnetzen hat sie daher von vornherein nur mit den der Herkunft ihres Eigentums entsprechenden Pflichten belastet erworben (vgl. Urteil vom 25. April 2001, a.a.O.
S. 193).
auch für die Zukunft im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation flächendeckend für angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu sorgen (Art. 87 f Abs. 1 GG).
Diese Dienstleistungen sollen neben den früheren Staatsunternehmen auch durch andere
private Anbieter erbracht werden (Art. 87 f Abs. 2 GG). Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG fordert die
Erbringung solcher Dienstleistungen unter Wettbewerbsbedingungen (vgl. BTDrucks
12/7269 S. 5 und 9). Dem entspricht die Zielsetzung des Telekommunikationsgesetzes, in
einem monopolistisch strukturierten Markt chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb herzustellen und eine missbräuchliche Ausübung wirtschaftlicher Machtstellungen zu
verhindern. Das Telekommunikationsgesetz verfolgt damit auch die in der Zuständigkeitsregelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 16 GG zum Ausdruck kommende Entscheidung des Verfassungsgebers für die Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellungen. Diese
Zielsetzung zählt zu den Belangen des Allgemeinwohls, die geeignet sind, Einschränkungen
der Berufsausübungsfreiheit auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 99, 202 <211> m.w.N;
Als ehemaliger Monopolist hat die Beigeladene nach wie vor sowohl auf dem Vorleistungsmarkt als auch auf dem Endkundenmarkt eine die Befürchtung der Missbrauchsgefahr begründende marktbeherrschende Stellung inne (vgl. Urteil vom 25. April 2001 - BVerwG 6 C
6.00 - a.a.O. S. 173 ff.). Dies trifft für das gesamte Bundesgebiet zu (vgl. Urteil vom 25. April
2001, a.a.O.). Der Zugang zum Telekommunikationsnetz des marktbeherrschenden Netzbetreibers hat zentrale Bedeutung für die Markzutrittschancen der Wettbewerber (vgl. Urteil
vom 25. April 2001, a.a.O. S. 174). Die Verpflichtung des marktbeherrschenden Unternehmens, ihnen diskriminierungsfrei Netzzugang zu gewähren (§ 35 Abs. 1 TKG), trägt dem
Rechnung. Das ganz überwiegend zu Zeiten des früheren Staatsmonopols mit öffentlichen
Mitteln finanzierte Festnetz der Beigeladenen soll zur Herbeiführung des angestrebten offenen Telekommunikationsmarktes allen Nutzern zu Bedingungen zugute kommen, die nicht
ungünstiger sind als für eigene (nachgelagerte) Dienstleistungsbereiche oder Tochterunternehmen der Beigeladenen (vgl. Urteil vom 25. April 2001, a.a.O. S. 183). Die Regulierung
der Entgelte für die Gewährung von Netzzugang (§ 39 TKG in Verbindung mit den weiteren
Vorschriften über die Entgeltregulierung) soll die Marktchancen der Unternehmen, die mit der
Beigeladenen als marktbeherrschender Netzbetreiberin in Wettbewerb stehen, gewährleisten. Um das von Verfassung und Gesetz vorgegebene Ziel zu erreichen, einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb herzustellen, soll die Beigeladene daran gehindert werden, ihren Wettbewerbsvorsprung auf Dauer zu erhalten, indem sie ihre Telekommunikationsleistungen zu günstigeren Bedingungen als ihre Konkurrenten erbringen kann.
Das verlangt zur Sicherung des Wettbewerbs einen effektiven Rechtsschutz der mit ihr konkurrierenden Unternehmen.
Telekommunikationsmarkt erst recht gelten. Das gesetzgeberische Konzept der Regulierung
ist vorrangig die Auflösung des Monopols. Der Gesetzgeber hielt die Regelungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen allein (vgl. § 2 Abs. 3 TKG) nicht für ausreichend, um auf dem bis 1996 staatsmonopolistisch organisierten Telekommunikationsmarkt
funktionsfähigen Wettbewerb herzustellen (vgl. Urteil vom 25. April 2001, a.a.O. S. 180).
Denn die Regelungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unterstellen
grundsätzlich die Existenz eines funktionsfähigen Wettbewerbs (vgl. Urteil vom 25. April
2001, a.a.O., S. 180). Die gesetzlich ausgeformte wettbewerbsrechtliche Konfliktlösung in
§ 72 Abs. 2 Satz 4 GWB zu Gunsten eines grundsätzlich bereits vorhandenen und funktionsfähigen Wettbewerbs ist jedoch auch bei der hier vorzunehmenden Abwägung und Gewichtung der widerstreitenden Interessen zu Gunsten eines noch im Aufbau befindlichen Wett-
bewerbs auf dem traditionell monopolistisch geprägten Telekommunikationsmarkt heranzuziehen.
Nachhaltige oder gar Existenz bedrohende Nachteile für die Beigeladene sind bei einer Offenlegung ihrer hier in Rede stehenden Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse nicht zu besorgen. Diese enthalten Angaben über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
durch die Beigeladene, wie Investitionswerte, Kapitalkosten, Abschreibungsmöglichkeiten,
Betriebs- und Gemeinkosten sowie Produkt- und Angebotskalkulationen, ferner Angaben
über die Aufwendungen nach § 3 Abs. 4 TEntgV am Beispiel der monatlichen Kosten bei der
Variante 1-CuDa 2 Dr. Zudem enthalten die Unterlagen Kostenberechnungen verschiedener
Leistungsbereiche, etwa den Preis für die Erdkabelverlegung pro Meter, für die Errichtung
von KK-Anlagen, den Bau des Kabelschachts, den Preis für das Kabel sowie für andere erforderliche Investitionsgüter. Schließlich enthalten die Unterlagen Aussagen über die Konzeption der Kapitalverzinsung der Beigeladenen. Soweit diese Daten konkrete Maßnahmen
betreffen, führt deren Offenlegung zu keinem nachhaltigen Nachteil für die Beigeladene,
soweit es sich um Daten handelt, die den gesamten Unternehmensbereich der Beigeladenen
betreffen, ist deren Detaillierungsgrad zu gering, als dass wettbewerbsrelevante Rückschlüsse gezogen werden könnten. Davon hat sich der erkennende Fachsenat aufgrund der
Durchsicht der ungeschwärzten Unterlagen und deren Erläuterung durch Bedienstete der
Regulierungsbehörde sowie des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit im "incamera"-Verfahren überzeugt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3, § 155 VwGO. Das selbständige Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO hat einen eigenen Streitgegenstand und erfordert eine Kostenentscheidung. Die Streitwertfestsetzung für das Zwischenverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Dr. Silberkuhl Prof. Dr. Dawin Dr. Kugele
20 F 9.03
Deutsche Bundespost, Hauptsache, Offenlegung, Verfassungskonforme Auslegung, Geheimhaltung, Beweismittel, Telekommunikation, Verfügung, Verweigerung, Verwertung

References: § 99
 § 99
 § 99
 § 75
 Art. 18
 § 99
 § 99
 § 108
 § 99
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 14
 § 1
 Art. 87
 Art. 74
 § 2

§ 72
 § 3
 § 154
 § 155
 § 99
 § 13