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Timestamp: 2019-12-11 09:49:04+00:00

Document:
Continuación de la Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
Como mencionáramos previamente, durante el período del 23 de octubre al 15 de diciembre de 1992 se aprobaron enmiendas a la Ley Núm. 81, supra, se emitieron certificaciones por las agencias demandadas de autos y se otorgó el "Convenio" antes indicado, con el propósito de que la formulación de política pública de la administración saliente el 31 de diciembre de 1992 tuviera vigencia durante el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, y no pudiera ser alterada por la nueva administración electa por la voluntad del pueblo. Se pretendió adscribir a dicho "Convenio" el carácter de un contrato, a tenor con la normativa dispuesta por nuestro Código Civil y la propia Ley Núm. 81, supra, enmendada el 29 de octubre de 1992, para hacer obligatorias las certificaciones emitidas para las agencias demandadas. Se le permitió al Municipio de Ponce hacer revisiones ante la Junta de Planificación del Plan de Ordenación Territorial, contenido en el referido "Convenio", excluyendo en el texto del estatuto las dichas agencias de mecanismo análogo de revisión. Veamos.
La exposición de motivos de la Ley Núm. 81, supra, aprobada el 30 de agosto de 1991, leía de la forma siguiente:
En un sistema de gobierno democrático como el nuestro, donde el poder emana del pueblo, las estructuras de gobierno deben [ser] concebidas para atender sus necesidades en la medida en que los recursos económicos lo permitan. Hasta ahora, la prestación de servicios básicos y esenciales reside en el Gobierno Central, que por su gigantismo no ha podido llenar las expectativas de nuestra gente.
Este enfoque de mantener servicios esenciales a los ciudadanos en manos del Gobierno Central ha menoscabado el rol que deben desempeñar los municipios en nuestro sistema de gobierno, por ser las estructuras socio-políticas más cercanas y con mayor conocimiento de las necesidades de sus habitantes.
Hasta ahora se concebía a los municipios como proveedores de servicios simples y su capacidad para compartir el Gobierno del país y aportar a las soluciones de los problemas que genera una sociedad tan compleja como la nuestra parecía una meta inalcanzable.
Ha llegado la hora de otorgarle a los municipios un mayor grado de autonomía fiscal y de gobierno propio para que puedan atender cabalmente sus responsabilidades.
Delegar responsabilidad mediante esta legislación y colocar en el pueblo la obligación de exigir cumplimiento a los alcaldes cada cuatro años por el trabajo que han realizado, debe ser el marco de referencia en que habrán de moverse en el futuro nuestros municipios.
Esta Ley de Municipios Autónomos le otorga a los municipios la capacidad fiscal necesaria para continuar desempeñando las tareas que hasta ahora han atendido, para asumir nuevas funciones que le delegue el Gobierno Central y, más aún, para utilizar su propia iniciativa y ofrecer servicios que hasta ahora no han estado asequibles a sus habitantes. Con su aprobación se inicia una nueva era en la administración pública de nuestro país.
La exposición de motivos de la Ley Núm. 81, supra, después de ser enmendada por la Ley Núm. 84, supra, lee de la forma siguiente:
En un sistema de gobierno democrático como el nuestro, donde el poder emana del pueblo, las estructuras de gobierno deben ser concebidas para atender sus necesidades en la medida en que los recursos económicos los permitan. Hasta ahora, la prestación de servicios básicos y esenciales reside en el Gobierno Central, que por su gigantismo no ha podido llenar las expectativas de nuestra gente.
El Artículo 13.008 de la Ley Núm. 81, supra, según aprobada el 30 de agosto de 1991, leía de la forma siguiente:[1]
Artículo 13.008 - Adopción y Revisión de Planes de Ordenación.-
Los Planes de Ordenación serán elaborados, aprobados y revisados por los Municipios en estrecha coordinación con la Junta de Planificación y con otras agencias públicas concernidas para asegurar su compatibilidad con planes gubernamentales, estatales, regionales y de otros Municipios. Los Municipios podrán entrar en convenios con la Junta de Planificación para la elaboración de dichos planes o parte de estos o la Junta podrá, a iniciativa propia, preparar un Plan Territorial en coordinación con los Municipios, en caso de que un Municipio no esté preparando un Plan Territorial y no esté en vías de comenzar su elaboración.
Como instrumento indispensable para la evaluación de los Planes de Ordenación que se sometan a la consideración de la Junta de Planificación, las agencias concernidas mantendrán actualizado y pondrán a disposición de dicha agencia un inventario físico que incluya, entre otros, la ubicación de recursos naturales que se deben proteger, el uso de la tierra, las áreas susceptibles a riesgos naturales, las zonas de valor agrícola, histórico, arqueológico o turístico, así como un detalle de la infraestructura disponible y de la zonificación vigente.
Cuando un municipio notifique a la Junta de Planificación su intención de elaborar un Plan de Ordenación que afecte otro municipio, ésta determinará mediante resolución al efecto, el conjunto de factores que deberán considerarse con relación a municipios contiguos, incluyendo, pero sin limitarse a, la morfología urbana, sistemas de transportación e interrelación en general.
Dos o más municipios podrán disponer la elaboración de Planes de Ordenación conjuntos mediante convenio al efecto, con la autorización de la Asamblea Municipal y el endoso de la Junta de Planificación. Dicha Junta velará porque el territorio que cubra tal Plan sea razonablemente contiguo, que los municipios guarden características similares, que se cumplan con los objetivos y requisitos dispuestos en este Título y que no se afecten adversamente otros municipios. La Junta de Planificación aprobará mediante resolución aquellas disposiciones complementarias que sean necesarias para regir la forma y contenido de los Planes de Ordenación que se elaboren en forma conjunta por dos o más municipios.
La elaboración o revisión de Planes de Ordenación se desarrollará en etapas y a través de la preparación secuencial o concurrente de una serie de documentos. La misma seguirá un proceso intenso de participación ciudadana mediante vistas públicas de acuerdo a lo dispuesto en este Capítulo. Se cumplirá además, con lo establecido en la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico". El municipio celebrará vistas públicas mandatorias en los casos que a continuación se detallan.
Durante la elaboración del Plan Territorial se requerirán vistas públicas para la evaluación de los siguientes documentos:
1) Enunciación de Objetivos y Programación de Trabajos,
2) Memorial General,
3) Avance del Plan Territorial,
4) Plan Territorial.
En la preparación del Plan de Ensanche se requerirán vistas públicas con respecto a los siguientes documentos:
2) Programa de Ensanche,
3) Propuesta de Planos y Normas para ordenar el Plan de Ensanche,
4) Plan de Ensanche.
Además, se requerirán vistas públicas para analizar los siguientes documentos relacionados con el Plan de Area:
1) Enunciación de Objetivos y Programación de Trabajos;
2) Inventario, Diagnóstico y Recomendaciones;
3) Plan de Area.
El Municipio notificará a la Junta de Planificación de todas las vistas públicas y le enviará copia de los documentos a presentarse en éstas. La Junta de Planificación ofrecerá comentarios al Municipio sobre los documentos recibidos.
Para entrar en vigencia, los Planes de Ordenación Territorial requerirán su aprobación por la Asamblea Municipal, su adopción por la Junta de Planificación y su aprobación por el Gobernador. Si la Junta de Planificación no considera adecuado un Plan, expresará mediante Resolución los fundamentos de su determinación. De no producirse un acuerdo de adopción por la Junta de Planificación, se someterá el Plan al Gobernador con las posiciones asumidas por la Junta de Planificación y el municipio, quien tomará la acción final que corresponda.
Los Planes de Ordenación se revisarán en el plazo que determinen los mismos o cuando las circunstancias lo ameriten. Todo Plan de Ordenación Territorial se revisará por lo menos cada ocho (8) años.
La revisión de todo Plan de Ordenación requerirá la celebración de vistas públicas en el municipio correspondiente, la aprobación por la Asamblea Municipal, su adopción por la Junta de Planificación y la aprobación por el Gobernador. El municipio vendrá obligado a celebrar vistas públicas, que podrán celebrarse conjuntamente con la Junta de Planificación dentro del término municipal, para las siguientes partes del Plan de Ordenación: Plan Territorial (1. Planos de Clasificación de Suelos, 2. Planos de Ordenación, 3. Normas Urbanísticas); Plan de Ensanche (1. Plano de Ensanche[,] 2. Normas Urbanísticas); y Plan de Area (1. Plano de Ordenación[,] 2. Normas Urbanísticas). El Municipio, vendrá obligado a celebrar vista pública mandatoria para la revisión de la programación de los proyectos de desarrollo del Programa de Acción, así como la revisión de la programación de la ejecución de las obras de desarrollo en el Plan de Ensanche, pero éstas no requerirán la adopción de la Junta de Planificación o la aprobación del Gobernador.
La Junta de Planificación aprobará mediante el Reglamento que rige la forma y contenido de los Planes de Ordenación aquellas disposiciones complementarias a este Capítulo que sean necesarias para regir la celebración de las vistas públicas requeridas para la elaboración y revisión de los Planes de Ordenación. Dicho reglamento incluirá, entre otras, disposiciones sobre el contenido de los documentos a someterse a vistas públicas, notificación de las mismas y aquellas garantías necesarias para propiciar una efectiva participación de la comunidad. Dicho reglamento establecerá la uniformidad en la aplicación de la norma en el área correspondiente dentro de cada municipio.
El Artículo 13.008 de la Ley Núm. 81, supra, enmendada por la Ley Núm. 84, supra, aprobada el 29 de octubre de 1992, lee de la forma siguiente:[2]
Artículo 13.008.-Elaboración, Adopción y Revisión de los Planes de Ordenación.-
Los Planes de Ordenación serán elaborados o revisados por los municipios en estrecha coordinación con la Junta de Planificación y con otras agencias públicas concernidas para asegurar su compatibilidad con planes estatales, regionales y de otros municipios. Los municipios podrán entrar en convenios con la Junta de Planificación para la elaboración de dichos planes o parte de éstos.
Como instrumento indispensable para la evaluación de los Planes de Ordenación que se sometan a la consideración de la Junta de Planificación, las agencias públicas concernidas mantendrán actualizado y pondrán a disposición de dicha agencia un inventario físico que incluya, entre otros, la ubicación de los recursos naturales que se deben proteger, el uso del suelo, las áreas susceptibles a riesgos naturales, las zonas de valor agrícola, histórico, arqueológico o turístico, así como el detalle disponible de la infraestructura.
Todo municipio que decida desarrollar o revisar integralmente un Plan de Ordenación deberá así notificarlo a la Junta de Planificación antes de comenzar sus trabajos. Cuando un municipio notifique a la Junta de Planificación su intención de elaborar o revisar integralmente un Plan Territorial, o de elaborar o revisar integralmente un Plan de Ordenación que tenga un impacto significativo sobre otro municipio, la Junta de Planificación determinará, mediante resolución al efecto, el conjunto de factores que se considerarán en el Plan, pudiendo incluir, sin limitarse, lo siguiente: densidades mínimas a requerirse en la ocupación del suelo, morfología urbana, sistemas de transportación, sistemas de infraestructura regional, vertederos regionales, represas e interrelación general con su región.
Dos o más municipios podrán acordar la elaboración de Planes de Ordenación en conjunto mediante convenio al efecto, previa autorización de sus correspondientes Asambleas Municipales y el endoso de la Junta de Planificación. Dicha Junta velará porque el territorio que cubra tal Plan sea razonablemente contiguo, que los municipios tengan características similares, que se cumplan con los objetivos y requisitos dispuestos en este Capítulo y que no se afecten adversamente otros municipios. La Junta de Planificación aprobará mediante resolución aquellas disposiciones complementarias que sean necesarias para regir la forma y contenido de los Planes de Ordenación que se elaboren en forma conjunta por dos o más municipios.
La elaboración o revisión de los Planes de Ordenación se desarrollará en etapas y a través de la preparación secuencial o concurrente de una serie de documentos. La misma seguirá un proceso intenso de participación ciudadana mediante vistas públicas de acuerdo a lo dispuesto en este Capítulo. Se cumplirá, además, con lo establecido en la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como 'Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico'. El municipio celebrará vistas mandatorias en los casos que a continuación se detallan.
Durante la elaboración o revisión integral del Plan Territorial se requerirán vistas públicas para la evaluación de los siguientes documentos:
(a) Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo;
(b) Memorial;
(c) Avance del Plan Territorial; y
(d) Plan Territorial (completo).
En la preparación o revisión integral del Plan de Ensanche se requerirán vistas públicas con respecto a los siguientes documentos:
(a) Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo; y Programa de Ensanche;
(b) Propuesta de Plano de Ensanche y de Reglamentos de Ordenación; y
(c) Plan de Ensanche (completo).
En la elaboración o revisión integral del Plan de Area se requerirán vistas públicas para analizar los siguientes documentos:
(b) Inventario, Diagnóstico y Recomendaciones; Programa y Propuesta del Plan; y
(c) Plan de Area (completo).
El municipio notificará a la Junta de Planificación de todas las vistas públicas y le enviará copia de los documentos a presentarse en éstas. La Junta de Planificación ofrecerá comentarios al municipio sobre los documentos recibidos en un tiempo razonablemente breve.
Para entrar en vigencia, los Planes de Ordenación requerirán su aprobación por la Asamblea Municipal, su adopción por la Junta de Planificación y su aprobación por el Gobernador. En el caso de Planes de Ordenación que incluyan más de un municipio éstos deberán ser aprobados por las Asambleas Municipales de cada uno de los municipios de que se trate. Si la Junta de Planificación no considera adecuado un Plan, expresará mediante Resolución los fundamentos de su determinación. De no producirse un acuerdo de adopción por la Junta de Planificación, se someterá el Plan al Gobernador con las posiciones asumidas por la Junta de Planificación y el municipio; el Gobernador tomará la acción final que corresponda.
Los Planes de Ordenación se revisarán en el plazo que se determinen en los mismos o cuando las circunstancias lo ameriten. El Plan Territorial se revisará de forma integral por lo menos cada ocho (8) años.
Los Planes de Ordenación podrán revisarse de forma parcial. La revisión parcial de los Planes de Ordenación requerirá la celebración de vistas públicas en el municipio correspondiente, la aprobación por la Asamblea Municipal mediante ordenanza, su adopción por la Junta de Planificación y la ratificación por el Gobernador en los siguientes elementos de un Plan de Ordenación; en el caso de planes adoptados en conjunto por más de un municipio, en cada uno de ellos se requerirá vista pública y la aprobación por la Asamblea Municipal de cada uno:
(a) Plan Territorial
(1) Documento de las Políticas del Plan incluido en el Memorial;
(2) Los siguientes planos incluidos en el Programa:
(i) Infraestructura,
(ii) Plan Vial,
(iii) Dotaciones Generales;
(3) La sección del Programa de Proyectos de Inversión, certificados por las agencias públicas;
(4) Plano de Clasificación de Suelos;
(5) Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad con lo establecido en el Artículo 13.012); y
(6) Reglamentos de Ordenación.
(b) Plan de Ensanche
(1) Plano de Ensanche;
(2) Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad con lo establecido en el Artículo 13.012); y
(3) Reglamentos de Ordenación.
(c) Plan de Area
(1) Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad con lo establecido en el Artículo 13.012); y
(2) Reglamentos de Ordenación.
La revisión de los Planes de Ordenación en otros asuntos, incluyendo las enmiendas a los Planos de ordenación según facultado en el Artículo 13.012 de esta ley, sólo requerirá la celebración de vistas públicas en el municipio correspondiente y en el caso de planes adoptados en conjunto por más de un municipio en cada uno de ellos, así como la aprobación de la Asamblea o Asambleas Municipales mediante ordenanza y una notificación de la revisión aprobada a la Junta de Planificación. Dicha revisión será efectiva cuarenta y cinco (45) días después de la notificación a la Junta de Planificación, según conste en el correspondiente acuse de recibo. Durante ese período la Junta podrá determinar que la revisión parcial está en contra de las Políticas del Plan o que tiene impacto fuera de los límites municipales, por lo cual la Junta podrá no aceptar la revisión parcial. En este caso la Junta realizará dicha determinación a través de Resolución y notificación de ésta al municipio.
La Junta de Planificación podrá determinar, mediante Resolución, que la revisión parcial que solicita el municipio requiere una revisión integral del Plan de Ordenación en su totalidad; esta determinación deberá estar debidamente explicada.
El Artículo 13.011 de la Ley Núm. 81, supra, aprobado el 30 de agosto de 1991, leía de la forma siguiente:[3]
Artículo 13.011.- Conformidad y Compatibilidad de los Planes de Ordenación.-
Los Planes de Ordenación estarán en conformidad con todas las políticas públicas, leyes, reglamentos u otros documentos del gobierno central relacionados a la ordenación territorial y a la construcción, incluyendo, entre otros, los planes reguladores, planes de uso del terreno y planes viales.
Al momento de realizar o revisar los Planes de Ordenación y sus Reglas Urbanísticas, un Municipio, en asuntos que sean de su exclusiva competencia, podrá proponer enmiendas a disposiciones incluidas en los reglamentos u otros documentos del gobierno central, excepto aquellas contenidas en el Reglamento de Edificación, el Reglamento de Zonas Susceptibles a Inundaciones, el Reglamento de Sitios o Zonas Históricas y otros reglamentos que apliquen a zonas especiales o que se adopten específicamente como de aplicación regional o general en Puerto Rico. En este caso, el Municipio coordinará con las agencias públicas concernidas un proceso dirigido a que se armonicen los planes en cuestión de forma mutuamente satisfactoria. Las agencias públicas vendrán obligadas a responder en un proceso razonablemente acelerado, atendiendo en todo lo posible las inquietudes e intereses presentadas por el Municipio. La adopción final del documento se realizará de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 13.008 de este Título.
El Municipio se asegurará de mantener un estrecho enlace y colaboración entre el Municipio y la Junta de Planificación en todo lo relacionado a la elaboración y adopción de los Planes de Ordenación. También establecerá la necesaria coordinación con otras agencias públicas, especialmente aquellas relacionadas a la transportación, la infraestructura, los recursos naturales, la agricultura y el desarrollo industrial. La Junta velará por la compatibilidad de lo propuesto con otros planes de ordenación territorial y otras políticas públicas relevantes a los asuntos incluidos en el plan bajo consideración y podrá permitir criterios más estrictos pero no más laxos que los establecidos en los documentos de política pública de aplicación general en el país.
Una vez adoptado un Plan de Ordenación, el gobierno central se reserva la facultad, a través de la Junta de Planificación, de adoptar determinaciones de aplicación para uno o varios municipios dirigidas a propiciar una mejor salud, seguridad y bienestar de la región o dirigidas a la consideración y aprobación de obras y proyectos del gobierno central. Estas determinaciones se comunicarán a la Oficina de Ordenación Territorial y a la Oficina de Permisos del municipio a través de resolución de la Junta de Planificación y éstas prevalecerán sobre cualquier Plan de Ordenación Territorial. De estas determinaciones no ser compatibles con los Planes de Ordenación Territorial, estos se revisarán para conformarlos en un plazo que no excederá de un (1) año. Cualquier determinación sobre usos de terrenos por el Municipio acatará lo establecido en la resolución de la Junta de Planificación aunque no se hayan revisado aún los Planes de Ordenación Territorial.
Los Planes de Ordenación y todos los reglamentos y acciones que efectúen los municipios a tenor con las facultades que se les confieren en este Título cumplirán con las disposiciones de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, conocida como "Ley sobre Política Pública Ambiental", y con los reglamentos aprobados por la Junta de Calidad Ambiental para la implantación de dicha ley.
El Artículo 13.011 de la Ley Núm. 81, supra, enmendada por la Ley Núm. 84, supra, aprobada el 29 de octubre de 1992, lee de la forma siguiente:[4]
Artículo 13.011.-Conformidad y Compatibilidad de los Planes de Ordenación.-
Los planes de Ordenación estarán de conformidad con todas las políticas públicas, leyes, reglamentos, u otros documentos del gobierno central relacionados a la ordenación territorial y a la construcción, excepto por los reglamentos que se sustituyan o enmienden de acuerdo a lo indicado a continuación.
Al momento de elaborar o revisar la sección de reglamentación de los Planes de Ordenación un municipio, en asuntos que sean de su competencia, podrá proponer sustituciones o enmiendas a los reglamentos u otros documentos de la Junta de Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos, excepto por el Reglamento de Edificación, el Reglamento de Zonas Susceptibles a Inundaciones, el Reglamento de Sitios o Zonas Históricas, el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de Puerto Rico, y otros reglamentos o documentos que se adopten específicamente como de aplicación regional o general en Puerto Rico.
En asuntos de su competencia, el municipio coordinará con otras agencias públicas concernidas un proceso dirigido a armonizar sus planes en el área municipal con los planes y programas de tales agencias públicas de forma mutuamente satisfactoria. Las agencias públicas vendrán obligadas a responder en un proceso razonablemente acelerado, atendiendo en todo lo posible las inquietudes e intereses presentadas por el municipio.
El municipio se asegurará de mantener un estrecho enlace y colaboración con la Junta de Planificación en todo lo relacionado a la elaboración y adopción de los Planes de Ordenación. También establecerá la necesaria coordinación con otras agencias públicas, especialmente aquellas relacionadas a la transportación, la infraestructura, los recursos naturales, la agricultura y el desarrollo industrial. La Junta de Planificación velará por la compatibilidad de lo propuesto con otros Planes de Ordenación y otras políticas públicas relevantes a los asuntos incluidos en el plan bajo consideración y podrá permitir criterios más estrictos pero no más laxos que los establecidos en los documentos de política pública de aplicación general en el país. El Plan de Ordenación que se adopte será el resultado de la consulta y coordinación entre las agencias públicas y el municipio.
Una vez aprobado por el Gobernador, el Plan de Ordenación obligará a las agencias públicas al cumplimiento con los programas de obras y proyectos incluidos en la Sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas. La Junta de Planificación le dará consideración prioritaria a dicha sección en la preparación de su Programa de Inversiones de Cuatro Años dispuesto en la Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, igualmente lo hará la Oficina de Presupuesto y Gerencia en el Presupuesto Anual que se someta a la Asamblea Legislativa. Las corporaciones públicas quedarán obligadas en sus propios presupuestos.
Una vez adoptado un Plan de Ordenación, el gobierno central se reserva la facultad, a través de la Junta de Planificación, de adoptar determinaciones de aplicación para uno o varios municipios dirigidas a propiciar una mejor salud, seguridad y bienestar de la región o dirigidas a la consideración y aprobación de obras y proyectos del gobierno central. En el proceso de consideración de éstas determinaciones se notificará y oirá a los municipios afectados. Estas determinaciones se realizarán y se comunicarán a la Oficina de Ordenación Territorial y a la Oficina de Permisos del municipio a través de una Resolución de la Junta de Planificación y éstas prevalecerán sobre cualquier Plan de Ordenación. De estas determinaciones no ser compatibles con los Planes de Ordenación, éstos se revisarán para conformarlos en un plazo que no excederá de un (1) año, a partir de la fecha en que se adoptó la Resolución por la Junta de Planificación. Cualquier determinación sobre uso del suelo por el municipio acatará lo establecido en la Resolución de la Junta de Planificación aunque, al momento de su aplicación no se hayan revisado aún los Planes de Ordenación. Estas determinaciones de la Junta de Planificación no serán aplicables a los proyectos incluidos en la sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas.
Los Planes de Ordenación y todos los reglamentos y acciones que efectúen los municipios a tenor con las facultades que se les confieren en este Capítulo cumplirán con las disposiciones de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, conocida como 'Ley sobre Política Pública Ambiental', y con los reglamentos aprobados por la Junta de Calidad Ambiental para la implantación de dicha ley.
La democracia es una forma de vida. Para que exista una sociedad o comunidad democrática, todos y cada uno de los individuos que la componen deben fijar en su vida y desarrollo como ciudadanos su significado. Como ningún otro sistema, la democracia depende del consenso permanente y voluntario de los ciudadanos que la componen. El orden democrático nace de la coincidencia de valores, principios e instituciones y del mantenimiento de tal consenso sobre los mismos.
La obediencia y compromiso del ciudadano con el ordenamiento jurídico constitucional que lo garantiza debe ser una vocación permanente para la subsistencia y desarrollo de la democracia sobre la cual está asentada.[5] Los juristas no son excepción. Los jueces tienen la obligación y deber de así hacerlo. Sobre los hombros de este Tribunal descansa el logro de un ordenamiento jurídico que alcance el crecimiento y desarrollo de nuestra democracia constitucional.
Una constitución, en el sentido del constitucionalismo occidental, es decisiva para la democracia. La Constitución se crea por los representantes del pueblo, legitimados por su elección. La creación de la Constitución es sólo un punto de partida para una evolución constante, en la que los usos y costumbres desempeñan un gran papel.[6]
Una democracia libre, que involucre la participación de los miembros de la sociedad en el proceso político democrático, requiere de una adecuada organización jurídico-estatal. Democracia y Estado de Derecho constituyen una unidad indivisible, entendiéndose por Estado de Derecho a todos aquellos principios y procedimientos que garantizan la libertad individual y la participación en la vida política.[7]
El consenso define una situación en la que la mayoría de los ciudadanos se adhiere en forma voluntaria a un cierto sistema político, orden social, sistema jurídico y sistema económico. La democracia necesita contar con un mínimo de consenso respecto de sus valores e ideas esenciales. El fundamento de la democracia descansa sobre un consenso de valores, fruto del cual surgen las fuerzas indispensables para lograr la cohesión del sistema.[8]
Juridicidad es el principio fundamental del Estado democrático. El Estado de derecho es un Estado democrático, cuya actividad se ve determinada y limitada por el derecho. Tiene por objetivo fundamental limitar el poder político en beneficio de la libertad individual y colectiva.
Political democracy is partly a form and partly a process of government. A functioning electorate seems to be the essential feature of the form; while the control exercised by public opinion over the governing authorities appears to be the essential feature of the process. In brief, the essence of political democracy is popular control. Popular control is realized in a democracy through the expression of opinion. Opinion may be formally or informally expressed. It is expressed formally in elections where citizens generally are free to register their choices and where the majority decides. In a democracy election is not a mere formality. The voters actually determine governmental policies; they choose the persons who are to be ultimately responsible for policy determination, or they both determine policies and choose policy-determining officials. Democracy, fully realized, implies that all policies shall be subject ultimately to popular control. If public opinion is to control policy-determination, the organs of government charged with the policy-determining function must be responsible to opinion. Government must be able and willing to function in the democratic way. It must translate the electoral mandate into terms of law and action and must reflect fresh manifestation of opinion that appear between elections. Government must be representative and responsive.[9]
Representación significa actuar en interés de los representados, en una forma sensible ante ellos. La vida política no es meramente la elaboración de elecciones arbitrarias, ni meramente la negociación entre distintos deseos privados. Es siempre la combinación de negociación y compromiso, en la que existen compromisos no resueltos y en conflicto, y una deliberación común sobre política pública, en la que los hechos y los argumentos racionales son relevantes.[10]
En los estados contemporáneos, debido a su gran extensión física y a su mucha población, se hace inevitable que la democracia se ejerza indirectamente a través de representantes. Ya no es posible gobernar mediante el ágora de la Grecia clásica o el "town meeting" de la Nueva Inglaterra del siglo 17. La democracia moderna funciona mediante los partidos políticos. Estos presentan al electorado una síntesis de ideas y programas de gobierno, lo que se llama la plataforma, y con un grupo de hombres y mujeres ofrecen gobernar en consonancia con esas ideas y programas. Generalmente el electorado tiene ante sí dos o tres alternativas, y al votar endosa la de su preferencia. Como es imposible que varios programas, contradictorios entre sí, sean realizados a la vez, universalmente se acepta que gobernará la mayoría. La minoría fiscaliza para mantener al gobierno dentro de la moral, la ley y la Constitución, y espera su turno o su oportunidad de convertirse en mayoría mediante la persuasión del electorado. Ese sistema coloca la responsabilidad política en un partido, el partido del gobierno, y en un grupo de hombres que dirigen el gobierno, junto a sus colaboradores más destacados.
La Constitución de Puerto Rico entró en vigor el 25 de julio de 1952. Dicho documento fue redactado por el pueblo de Puerto Rico y prevaleció sustancialmente la redacción que de tal documento realizó la Convención Constituyente de Puerto Rico durante el proceso de su aprobación.
A través de la Constitución de Puerto Rico se organizó un sistema de gobierno interno para el pueblo, sobre una base plenamente democrática para promover el bienestar general y asegurar el goce cabal por sus ciudadanos de los derechos humanos. Se consideró como fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña el sistema democrático. Conceptualizó tal sistema como aquél donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas.[11]
El Artículo I de la Constitución de Puerto Rico dispone que el poder del Estado emana del Pueblo y se ejercerá de acuerdo a su voluntad. Establece un gobierno de forma republicana, dividido en el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según fueron establecidos y organizados en dicho documento, que están igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.
El Artículo II de la Constitución de Puerto Rico contiene una Carta de Derechos. Consagra como inviolable la dignidad humana, que todos los hombres son iguales ante la ley, no pudiendo establecerse discrimen entre ellos. Emite mandato a los efectos de que las leyes tendrán que garantizar la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal. Permite a las personas asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito. Se reconoce como fundamental del ser humano el derecho a la vida, a la libertad y al disfrute de su propiedad. Garantiza al individuo el debido proceso de ley para que el Estado pueda intervenir con su libertad o propiedad y la igual protección de las leyes. Contiene otra serie de garantías, libertades y derechos que evidencia la naturaleza de avanzada democrática de nuestro magno documento. En su Sección 19, dicho artículo dispone que la enumeración de derechos allí contenida no se entenderá en forma restrictiva, ni supone la exclusión de otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia.
El Artículo III de nuestra Constitución dispone que el Poder Legislativo se ejerce por una Asamblea Legislativa, que se compone de dos Cámaras, el Senado y la Cámara de Representantes, cuyos miembros son elegidos por votación directa en cada elección general. El Senado se compone de veintisiete (27) miembros y la Cámara de Representantes de cincuenta y uno (51), excepto cuando dicha composición resultare enmendada para proteger la representación de las minorías democráticas manifestadas a través de la institución de los partidos políticos bajo una sola candidatura o cuando resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las cámaras por un solo partido o bajo una sola candidatura, según ambos términos están definidos por ley. Para los fines de la elección de los miembros a la Asamblea Legislativa, Puerto Rico estará dividido en ocho (8) distritos senatoriales y en cuarenta (40) distritos representativos. Cada distrito senatorial elige dos (2) Senadores y cada distrito representativo un Representante. Se eligen, además, once Senadores y once Representantes por acumulación. Ningún elector puede votar por más de un candidato a Senador por Acumulación ni por más de un candidato a Representante por Acumulación. Establece que cada distrito senatorial incluirá siempre cinco (5) distritos representativos. La división en distritos senatoriales y representativos es revisada cada diez (10) años, a partir del 1960, por una Junta compuesta por el Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico, como Presidente, y de dos miembros adicionales nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado. Los dos (2) miembros adicionales no pueden pertenecer a un mismo partido político. Cualquier revisión mantendrá el número de distritos senatoriales y representativos creados originalmente, los cuales estarán compuestos de territorios contiguos y compactos y se organizarán, hasta donde sea posible, sobre la base de la población y medios de comunicación. La Junta adopta sus acuerdos por mayoría. Para ser electo Senador o Representante por un distrito, es requisito haber residido en el mismo durante no menos de un año con anterioridad a su elección. Cuando hubiere más de un distrito representativo en un municipio, se cumple este requisito con la residencia en el municipio. El término del cargo de los Senadores y Representantes comienza el día 2 de enero inmediatamente siguiente a la fecha en que se celebre la elección general en la cual hayan sido electos.
La Asamblea Legislativa es un cuerpo con carácter continuo durante el término de su mandato y se reúne en sesión ordinaria cada año, a partir del segundo lunes de enero. La duración de las sesiones ordinarias y los plazos para la radicación y la consideración de proyectos son prescritos por ley. Cuando el Gobernador convoque a la Asamblea Legislativa a sesión extraordinaria, sólo puede considerarse en ella los asuntos especificados en la convocatoria o en mensaje especial que el Gobernador le envíe en el curso de la sesión, la cual no puede extenderse por más de veinte (20) días naturales. Las sesiones de las cámaras son públicas.
La Asamblea Legislativa tiene facultad para crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y definir sus funciones. Aprobar el presupuesto general del Gobierno, y leyes para obtener rentas. Cualquier proyecto de ley aprobado por una mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara se somete al Gobernador y se convierte en ley si éste lo firma o si no lo devuelve con sus objeciones a la cámara de origen dentro de diez (10) días, contados a partir de la fecha en que lo hubiese recibido. Cuando el Gobernador devuelve un proyecto, la cámara que lo reciba consignará las objeciones del Gobernador en el libro de actas y ambas cámaras pueden reconsiderar el proyecto que, de ser aprobado por dos terceras partes del número total de los miembros que componen cada una de ellas, se convierte en ley.
La Cámara de Representantes tiene el poder exclusivo de iniciar procesos de residencia y con la concurrencia de dos terceras partes del número total de sus miembros formula acusación. El Senado tiene el poder exclusivo de juzgar y dictar sentencia en todo proceso de residencia; y al reunirse para tal fin los Senadores actúan a nombre del pueblo y lo harán bajo juramento o afirmación. No se pronuncia fallo condenatorio en un juicio de residencia sin la concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros que componen el Senado, y la sentencia se limita a la separación del cargo.
El Artículo IV del magno documento dispone que el Poder Ejecutivo se ejerce por un Gobernador, quien es elegido por voto directo en cada elección general. El Gobernador ejerce su cargo por el término de cuatro (4) años, a partir del dos (2) de enero del año siguiente al de su elección y hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. El Gobernador tiene los deberes, funciones y atribuciones que allí se dispone. Tiene el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes. Convoca la Asamblea Legislativa a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públicos así lo requieran. Nombra, en la forma dispuesta en la Constitución o en la ley, todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. Es el comandante en jefe de la milicia y la puede convocar a fin de impedir o suprimir cualquier grave perturbación del orden público, rebelión o invasión. Sanciona o desaprueba, con arreglo a lo dispuesto en la propia Constitución, las resoluciones conjuntas y los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa. Presenta al Poder Legislativo, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y le presenta, además, un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. Dicho informe contiene los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación.
Para el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Gobernador está asistido de Secretarios de Gobierno que nombra con el consejo y consentimiento del Senado. Los Secretarios de Gobierno constituyen colectivamente un consejo consultivo del Gobernador. El nombramiento del Secretario de Estado, además del consejo y consentimiento del Senado, requiere el de la Cámara de Representantes.
El Artículo V dispone sobre el Poder Judicial de Puerto Rico que se ejerce por un Tribunal Supremo y por aquellos otros tribunales establecidos por ley.
El Artículo V dispone que la Asamblea Legislativa tiene facultad para crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función; y puede autorizarlos, además, a desarrollar programas de bienestar general y a crear aquellos organismos que fueren necesarios a tal fin. El poder del Estado para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejerce según dispuesto por la Asamblea Legislativa y nunca puede ser vendido o suspendido. Las reglas para imponer contribuciones serán uniformes en Puerto Rico.
Las elecciones generales se celebran cada cuatro (4) años en el día del mes de noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas elecciones son elegidos el Gobernador, los miembros de la Asamblea Legislativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se disponga por ley. Nadie es privado del derecho al voto, cuando tiene diez y ocho (18) años de edad, aunque no sepa leer y escribir. Todo funcionario de elección popular es elegido por voto directo y se declara electo aquel candidato para un cargo que obtenga un número mayor de votos que el obtenido por cualquiera de los demás candidatos para el mismo cargo.
Las asignaciones hechas para un año económico no pueden exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones. Sólo se dispone de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.
Como hemos podido observar, la Constitución de Puerto Rico fue creada por los representantes del pueblo, legitimados por su elección. La democracia que enmarca descansa sobre el control popular, el cual se manifiesta con la expresión de la opinión de su ciudadanía. Tal opinión es formalmente expresada en las elecciones generales, donde los ciudadanos escogen sus preferencias, y la mayoría decide. A través de ese proceso democrático la ciudadanía determina la política pública a formularse, selecciona el partido político que ha de realizar tal ejercicio y las personas que han de desempeñar tal rol. Nuestra democracia constitucional mantiene como premisa fundamental, que toda política pública formulada queda sujeta al poder último del pueblo. Si la opinión pública expresada a través de la elección general tiene el efecto directo de producir el control por el pueblo de la determinación sobre política pública, los organismos del gobierno encargados del proceso de formularla tienen que ser responsables a esa opinión pública. De esa forma nuestra Constitución permite y obliga al gobierno electo por el pueblo a funcionar en una forma democrática. Debe traducir el mandato electoral en acción, en beneficio de la ciudadanía, de conformidad a sus valores e intereses en un momento dado.
El derecho al sufragio, universal, igual, directo, secreto y libre de toda coacción, garantizado por la Sección 2 del Artículo II de nuestra Carta de Derechos, constituye, a todos los fines prácticos, la única herramienta que tiene ese pueblo soberano para ejercer su poder de fiscalización sobre el gobierno y sus funcionarios; constituyendo el ejercicio de dicho derecho la única manera de canalizar el sentir y el mandato de la ciudadanía, para alcanzar el norte y objetivo de todos, cual es, el bienestar general de la comunidad.[12]
Los partidos políticos presentan su plataforma de gobierno al pueblo en las elecciones generales. Una vez esa plataforma recibe el mandato del pueblo se convierte en el programa del gobierno electo para la formulación de política pública, en la búsqueda del bienestar general. Por eso el poder último en Puerto Rico reside en el pueblo, que lo ejerce a través de los funcionarios que elige en las elecciones generales cada cuatro (4) años. La legislación que promueve y aprueba la Asamblea Legislativa y el Gobernador representa el sentir mayoritario de ese pueblo en un momento determinado de su historia. No obstante, ese gobierno que ejerce y desempeña un papel en el libro de la historia de Puerto Rico no puede limitar ni restringir el poder de gobiernos posteriores, que reciben igualmente el mandato democrático del pueblo para moverse en espacio y tiempo hacia su crecimiento y desarrollo.[13]
Los funcionarios normativos (policy making) del ejecutivo y de la mayoría legislativa deben tener una filosofía de gobierno y unas actitudes frente a los problemas del país que sean compatibles a las del gobierno electo por el pueblo y bajo el cual sirven. Eso le imprime vigencia al mandato popular, pues hace posible realizar el programa de gobierno que el electorado favoreció en las urnas. Lo contrario sería frustrar dicho mandato popular.[14]
La función principal de este Tribunal es la de intérprete máximo de nuestra Constitución. La deferencia que merecen las determinaciones legislativas, en torno a cómo se acomodan los intereses en conflicto en la arena económica, social y política, descansa sobre el principio básico y fundamental de que el proceso político y de gobierno de una democracia responde al deseo y al mandato de una mayoría del pueblo. Los tribunales no deben pasar juicio sobre la sabiduría o conveniencia de la formulación de la política pública de los representantes electos por la ciudadanía.[15]
La Constitución de Puerto Rico no tolera obstrucciones al legítimo ejercicio del poder que emana de la soberanía del pueblo. La voluntad del pueblo es la fuente del poder público. El poder del Estado emana del pueblo y se ejerce de acuerdo a su voluntad. La franquicia electoral perdería su propósito si los hombres elegidos para gobernar no pudieran impartir eficacia al voto depositado en la urna.[16]
No es sólo la emisión del voto o su conteo mecánico lo que protege la Constitución. Es la función y el efecto del voto lo que está protegido. El voto no es un objeto de arte. Es el sagrado y más importante instrumento de la democracia y la libertad. El voto nada significa, deja de servir el propósito de la sociedad democrática, a menos que, contado en la suma con los votos de otros ciudadanos, resulte en la realización de la voluntad de dichos ciudadanos, siempre que sean más numerosos que los proponentes de un criterio contrario. Ahí descansa el sagrado ministerio de este Tribunal en el significado, efecto y desarrollo de nuestra democracia constitucional. Debemos ser guardianes de ese esquema y siempre proteger no simplemente el derecho a depositar un voto, sino el derecho a que ese voto sirva a plenitud su propósito.[17]
La facultad constitucional del Gobernador, de ser director general de la administración pública, comprende el control, supervisión e inspección de los departamentos y agencias del Gobierno, así como de las corporaciones públicas y las entidades autónomas creadas por ley; y tiene facultad legal para firmar un convenio, mediante el cual comprometa a las corporaciones públicas y a las entidades autónomas.[18]
La formulación de política pública puede originarla el Primer Ejecutivo, cuando esa iniciativa directamente modifica, altera y es contraria a una política pública específica, plasmada previamente en un estatuto, su validez y oficialidad sólo se configura -y es constitucionalmente posible- con el consentimiento de la Asamblea Legislativa mediante la aprobación de una nueva ley. La misma dinámica opera a la inversa. Para que la Legislatura introduzca variaciones a una política pública en particular, preestablecida en leyes anteriores, precisa del concurso del Primer Ejecutivo.
Al amparo de nuestro ordenamiento constitucional, el Gobernador tiene autoridad para utilizar fondos públicos con el propósito de formular cambios en la política pública y promover la legislación correspondiente. La prudencia judicial aconseja que no intervengamos en controversia alguna sobre la razonabilidad de los gastos o los medios utilizados para lograr estos propósitos.
A base del principio de separación de poderes, nuestra Constitución otorgó al Primer Ejecutivo la facultad de originar acción legislativa, al requerir que presente anualmente a la Asamblea Legislativa un mensaje sobre la situación del país con los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación. A tenor con esta facultad, todos los gobernadores electos que han dirigido los destinos de nuestro país han utilizado esa oportunidad para proponer nueva legislación y cambios en la política pública, para implantar sus respectivos mandatos electorales y para atender los problemas más apremiantes del país.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones, acogiendo lo planteado por el Municipio de Ponce, determinó que la Autoridad de Carreteras, la Puerto Rico Telephone Company, el Departamento de la Vivienda y el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales no tienen legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de la aplicación de la Ley de Municipios Autónomos, dentro de las circunstancias del caso de autos. No compartimos tal óptica. Veamos.
Como paso previo a cualquier análisis de los méritos de un planteamiento de la inconstitucionalidad de una ley realizada por una agencia del Poder Ejecutivo, debemos analizar los hechos del asunto a la luz del principio de justiciabilidad, en cuanto a las doctrinas de legitimación activa, academicidad y cuestión política. Este asunto es inherente al ejercicio de los poderes conferidos al Poder Judicial, dentro de nuestro sistema republicano de gobierno. La autoridad para analizar los aspectos relacionados a la justiciabilidad de las causas, nace del elemental principio de que los tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas surgidas entre partes opuestas, que tienen interés real en obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas.[19] Los tribunales nos imponemos las limitaciones que emanan de estas doctrinas para, entre otras cosas, observar y garantizar el justo balance que se requiere de las distintas ramas de gobierno en la administración de la cosa pública. El análisis de este principio es, por lo tanto, un imperativo necesario dentro de nuestro sistema de separación de poderes. Las limitaciones que surgen del mismo imponen un mínimo de condiciones para el ejercicio discreto y tolerable de un poder que, de otro modo, constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema.[20]
La aplicación de las diversas doctrinas que dan vida al principio de justiciabilidad determina la jurisdicción de los tribunales, particularmente con relación a las controversias que se le presentan, al amparo de los derechos que garantiza nuestra Constitución y la democracia que instrumenta. Se trata, pues, de una cuestión de umbral que debemos analizar ante las controversias que nos ocupa.[21]
La doctrina de cuestión política, según desarrollada en la jurisdicción federal, surge de consideraciones sobre el principio constitucional de separación de poderes.[22] Si en un caso hay presente una cuestión política, el caso no será justiciable, y el tribunal debe abstenerse de adjudicarlo. La doctrina de cuestión política plantea, en esencia, que hay asuntos que no son susceptibles de determinación judicial, porque su resolución corresponde a las otras ramas del gobierno, la legislativa o ejecutiva, o en última instancia al electorado.[23]
Una cuestión política no es susceptible de determinación judicial, porque su resolución corresponde propiamente al proceso político de gobierno, que se produce en las otras dos ramas, y no al poder judicial.[24]
Los criterios judiciales para determinar qué constituye una cuestión política son:
(A) La Constitución delega expresamente el asunto en controversia a otra rama del gobierno;
(B) No existen criterios o normas judiciales apropiadas para resolver la controversia;
(C) Resulta imposible decidir sin hacer una determinación inicial de política pública que no le corresponde a los tribunales;
(D) Resulta imposible tomar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia otra rama de gobierno;
(E) Hay una necesidad poco usual de adherirse sin cuestionar a una decisión política tomada previamente;
(F) Hay el potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de varios departamentos del gobierno sobre un punto.[25]
The political question doctrine-which holds that certain matters are really political in nature and best resolved by the body politic rather than by courts exercising judicial review- is a misnomer. It should more properly be called the doctrine of nonjusticiability, that is, a holding that the subject matter is inappropriate for judicial consideration... An important consequence of the political question doctrine is that a holding of its applicability to a theory of a cause of action renders the government conduct immune from judicial review. Unlike other restrictions on judicial review-doctrines such as case or controversy requirements, standing, ripeness and prematurely, abstractness, mootness, and abstention- all of which may be cured by different factual circumstances, a holding of nonjusticiability is absolute in its foreclosure of judicial scrutiny.[26] (Énfasis nuestro.)
Hemos expresado, aludiendo al profesor Raúl Serrano Geyls, que existen tres (3) vertientes de la doctrina de cuestión política, a saber: (1) la que requiere que los tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto, porque éste ha sido asignado textualmente por la Constitución a otra rama del Gobierno; (b) aquella según la cual los tribunales deben abstenerse de intervenir, bien porque no existen criterios de decisión susceptibles de descubrirse y administrarse por los tribunales, o bien por la presencia de otros factores análogos; y (c) la que aconseja la abstención judicial por consideraciones derivadas de la prudencia.[27]
Si la Constitución confiere una facultad expresa a una rama de gobierno y ésta es de naturaleza política, la misma no estará sujeta a revisión judicial, salvo que se ejecute incorrectamente, afectando derechos constitucionales de igual jerarquía.[28]
Lo realmente importante en los casos que envuelven la doctrina de cuestión política, es el análisis sobre si una cláusula constitucional provee derechos que pueden ser compelidos mediante acción judicial.[29]
La doctrina de cuestión política debe ser aplicada en términos funcionales, a tenor con los hechos específicos de cada caso en particular. La doctrina no es aplicable cuando existen derechos individuales importantes que podrían ser afectados si el Poder Judicial no actúa.[30]
Como regla general, la doctrina de cuestión política impide la revisión judicial de asuntos cuya resolución corresponde a las otras ramas políticas del gobierno o al electorado.[31] En Silva v. Hernández Agosto, supra, reiteramos nuestros pronunciamientos anteriores y expresamos que "ante reclamos de cuestión política hemos reafirmado el poder de los tribunales de ser los intérpretes finales de los contornos de la Constitución, y para determinar si los actos de una rama de gobierno exceden su autoridad constitucional". La interpretación inicial que de la Constitución haga otra rama merece deferencia, pero debe prevalecer la norma de que la determinación final corresponde a los tribunales.[32]
La capacidad de una parte para realizar con eficacia actos procesales como parte litigante y comparecer como demandante o demandado, o en representación de cualquiera de ellos, se conoce propiamente como "legitimación en causa". Se requiere legitimación activa para ser demandante y pasiva para ser demandado.[33]
La persona que pretende ser parte ha de tener una capacidad individualizada y concreta en su reclamación ante los tribunales. Para que haya "acción legitimada" tiene siempre que existir la "capacidad para demandar". No obstante, no todo el que tiene "capacidad para demandar" tiene "acción legitimada" en un pleito específico. En cada pleito, además de "capacidad para demandar", la parte interesada deberá demostrar que tiene un "interés legítimo".[34]
La legitimación activa es un instrumento de autolimitación y de prudencia judicial que tiene su génesis en la doctrina de la justiciabilidad de las controversias.[35]
The doctrine of standing is a judicial tool that permits courts to adjudicate only claims in which the plaintiff has a direct interest and has suffered a legally cognizable injury. The Supreme Court (United States) has identified several factors that help determine whether a plaintiff has standing to challenge legislation. These factors include the relationship between the plaintiff and the challenged legislation, separation of power issues, and the duty and political prudence of judicial intervention in the dispute.[36]
La doctrina mediante la cual se ausculta la legitimación activa de un reclamante ha sido sostenida por nuestra jurisdicción como uno de los ingredientes necesarios para establecer la jurisdicción de los tribunales, en consideración a principios de justiciabilidad. Tiene legitimación activa una parte que cumple con los siguientes requisitos: (1) la parte que reclama debe haber sufrido un daño claro y palpable; (2) el daño debe ser real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) debe existir una relación causal razonable entre la acción que se ejecuta y el daño alegado; (4) la causa de acción debe surgir al amparo de la Constitución o de alguna ley.[37] No hay necesidad de demostrar un daño económico. El daño puede basarse en consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o aun simplemente estéticas.[38]
Durante las últimas décadas los requisitos de acción legitimada han sido interpretados por este Tribunal de forma flexible, ocasionando nuevos desarrollos en las áreas de derecho ambiental, protección del consumidor y defensa de los intereses gremiales.[39] Esta nueva visión hemos dicho que responde a un reconocimiento de que para cumplir con nuestra responsabilidad constitucional en esta época, debemos interpretar liberalmente los requisitos de legitimación activa de aquellos que acuden al foro judicial en auxilio de nuestra jurisdicción.[40] Hemos expresado que, "de lo contrario, cerramos las puertas de los tribunales a personas y entidades que han sido adversamente afectadas por actuaciones del Estado o de entidades particulares y que presentan reclamaciones que pueden ser debidamente atendidas por el foro judicial".[41]
En ausencia de una expresa autorización estatutaria, se reconoce capacidad como parte de los organismos administrativos: (1) cuando sus decisiones implican la formulación de una política pública y la revisión de su decisión ante un tribunal puede constituir un ataque a esa política pública; y (2) cuando el organismo es afectado, "es parte interesada y perjudicada" por la decisión de un tribunal que revisa sus actuaciones.[42]
En los últimos años este Tribunal ha exhibido mayor generosidad que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en el reconocimiento de legitimación en el caso de litigantes individuales. Se ha cuestionado la sabiduría de la tendencia que se le atribuye a este Tribunal de extender esa generosidad al reconocimiento de legitimación a legisladores.[43] Algunos comentaristas proponen que se rechace completamente la noción de que los legisladores, a distinción del cuerpo legislativo, pueden accionar ante los tribunales en esa capacidad contra funcionarios ejecutivos, y sostienen que, en ese contexto, el interés de un legislador en el ejercicio de sus funciones no debe considerarse el "interés personal" que requiere la doctrina de justiciabilidad. No obstante, todos esos comentaristas comparten una preocupación común: el peligro institucional que supone para la judicatura el intervenir, como cuestión de rutina, en las disputas entre las ramas políticas.[44]
Opina el profesor José Julián Alvarez González, que la normativa de este Tribunal, en cuanto a la legitimación de legisladores, contrasta con su postura, asumida al determinar el ejercicio de su jurisdicción, con relación a planteamientos sobre legitimación de las agencias administrativas para cuestionar la constitucionalidad de un estatuto.[45] Critica severamente el razonamiento en que se apoyan aquellos que esgrimen la posición de que las agencias están impedidas de acudir a los tribunales para cuestionar la constitucionalidad de un estatuto, por tener a su haber el proceso legislativo para armonizarlo o cambiarlo. Afirma que tal razonamiento contrasta marcadamente con la legitimación activa reconocida por este Tribunal a los legisladores en su carácter individual. Opina, el profesor Alvarez González, que "la realidad es también que en algunas circunstancias hay razones de mas peso para reconocer legitimación a agencias y funcionarios ejecutivos que a legisladores individuales".[46]
La tendencia en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos es que las agencias y funcionarios gubernamentales pueden cuestionar la constitucionalidad de las leyes aprobadas por los estados de la Unión.[47]
El profesor Demetrio Fernández Quiñones ha expresado su pensamiento crítico sobre la normativa propuesta por el entonces Juez Asociado señor Negrón García, en Ortiz v. Autoridad de Tierras, supra, por virtud de un voto concurrente, a los efectos de que las corporaciones públicas no tienen legitimación activa para cuestionar la constitucionalidad de una ley. Ha comentado el distinguido profesor, que "la norma que se propugna en este caso de negarle legitimación a una corporación pública para cuestionar la constitucionalidad de la ley, no debe tener cabida en el presente ordenamiento.[48] La defensa de los intereses públicos se le ha encomendado a los funcionarios. Ellos están capacitados para desempeñar esa función, y la integridad de la agencia como del proceso público se encuentran mejor protegidos si se le reconoce la legitimación".[49]
En la reunión sostenida en la Fortaleza en abril de 1993, el alcalde del Municipio de Ponce solicitó de los representantes del Gobierno Central, y de las agencias allí presentes, el cumplimiento específico con los compromisos de inversión contraídos en el "Convenio". Presentó una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia exigiendo el cumplimiento específico de lo pactado en el referido convenio por el Gobierno Central y las agencias, por entender que tenía el carácter de un contrato. Exigió el cumplimiento de lo pactado, por haber sido consumado el "Contrato" a tenor con la Ley Núm. 81, supra, según fue enmendada el 29 de octubre de 1992 por la Ley Núm. 84, supra, que le imprimió obligatoriedad a los programas de obras y servicios certificados por las agencias demandadas.[50] El Artículo 13.008, supra, no contempló en su letra escrita mecanismo disponible para el Gobierno Central y sus agencias para revisar ante la Junta de Planificación el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce, contenido en el "Convenio", para armonizarlo a las prioridades de la nueva administración. No obstante, prescribió tal privilegio para el referido municipio. Se pretendió que lo actuado no pudiera ser alterado por estatuto por la nueva Asamblea Legislativa, al adscribirle al "Convenio" el carácter de un contrato. A base del cuadro fáctico que presenta este caso, no tenemos la más mínima duda de que la Autoridad de Carreteras, la Puerto Rico Telephone Company, el Departamento de la Vivienda y el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales tenían legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de la aplicación de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Veamos.
El carácter justiciable de la reclamación de las agencias demandadas, que tenían la facultad de formular la política pública durante el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, como parte del nuevo gobierno electo por el pueblo, es incuestionable. La razón principal de ello es que bajo el esquema de hecho y de derecho bajo el cual fue otorgado el "Convenio", se persiguió por los suscribientes que éste no pudiera ser alterado. Lo planteado por las referidas agencias sobre la inconstitucionalidad de la aplicación de la Ley de Municipios Autónomos, supra, en relación con el "Convenio", es un asunto que es susceptible de determinación judicial, porque éstas no tenían a su alcance en el texto del estatuto la facultad de solicitar directamente a la Junta de Planificación que ajustara a sus prioridades el Plan de Ordenación Territorial, contenido en el "Convenio". Tampoco tenían la facultad de variar el contenido del "Convenio", que se le atribuyó el carácter de un contrato, proponiendo enmiendas al Poder Legislativo a los Artículos 13.008 y 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.
Dentro de lo planteado por las agencias demandadas se desprende claramente, que arguyeron que el "Convenio" les dirigía y les limitaba en la formulación de la política pública de la nueva administración de gobierno. El limitar o restringir el mandato democrático del gobierno electo, fijándole una obligatoriedad en los asuntos específicos contenidos en el "Convenio", no puede considerarse como algo abstracto o hipotético. Por el contrario, es un menoscabo real, inmediato y preciso que produce un daño claro y palpable al sistema de gobierno democrático contenido en la Constitución de Puerto Rico. Se observa claramente una relación causal entre lo contenido en el "Convenio" y el referido menoscabo. El reclamo de las agencias surge del propio esquema democrático de la Constitución.
En materia de hermenéutica constitucional, y ante estatutos que adolecen de inconstitucionalidad por sub-inclusión, se reconoce la facultad de los tribunales de extender los beneficios estatutarios a aquellos grupos o clases excluidos.[51] La regla es co-sustancial con el principio de que el Poder Judicial, en abono de una deferencia hacia el Poder Legislativo, debe esforzarse por lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley. En su operación, el impedimento constitucional podrá ser salvado, no mediante la interpretación del texto, que por sus claros términos no es susceptible de serlo de otra manera, sino por la extensión de los beneficios a la clase excluida. El propósito legislativo, que quedaría frustrado con la anulación del estatuto, queda así en vigor y se supera el discrimen.[52]
En esta difícil tarea judicial el criterio rector lo constituye la importancia de la intención del legislador. En esta misión de encontrar la mens legislativa, hemos de evitar guiarnos, en lo posible, por una mecánica literal y eludir mirar las palabras y frases con una óptica empañada, estereotipada o de clisé que adjudique a dicho poder un interés a destiempo, discriminatorio y excluyente.[53]
No hay duda alguna, que el Artículo 13.008, supra, no contempló para las agencias demandadas mecanismo análogo al prescrito para los municipios, para revisar ante la Junta de Planificación el Programa de Proyectos del Plan de Ordenación Territorial. Dicho estatuto adolece de inconstitucionalidad por la referida exclusión del Gobierno Central. Los tribunales inferiores y la mayoría de este Tribunal pudieron escoger la ruta de extender igual mecanismo o beneficio a las agencias demandadas, de encontrar que la mens legislativa lo permite. De no haber dejado espacio la intención legislativa para tal interpretación, la única ruta viable para los tribunales es decretar que la aplicación de ese estatuto, sobre el efecto que se pretendió impartirle al "Convenio", es inconstitucional y, por ende, este último es nulo e inexistente.
El Artículo 1 de la Ley Núm. 75 de 30 de octubre de 1975,[54] dispone lo siguiente:
Los departamentos, agencias, instrumentalidades, oficinas y todo otro organismo y los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna, mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de otorgamiento del contrato o la enmienda. Este período será extendido a treinta (30) días cuando el contrato se otorgue fuera de Puerto Rico. Cuando se otorguen escrituras sobre la adquisición o disposición de bienes raíces se le enviará también al Contralor, copia de todo escrito y documento relacionado con la negociación. Se extenderá el período de quince (15) o treinta (30) días, según aplique, por quince (15) días adicionales siempre que se demuestre causa justificada y así lo determine la Oficina del Contralor. Se entenderá que un contrato o una enmienda a un contrato es otorgado fuera de Puerto Rico cuando se otorgue por todos los comparecientes fuera de Puerto Rico o el último de éstos en firmar el documento lo haga fuera de Puerto Rico.
El término "instrumentalidad" incluirá a toda corporación pública, sus subsidiarias o cualesquiera entidad gubernamental que tenga personalidad jurídica propia, creada por ley o que en el futuro pudiere crearse sin [sic], sin excepción alguna.
No será necesario el envío al Contralor de copia de los siguientes contratos:
(1) De servicios personales de naturaleza esporádica, por un término menor de seis meses, no prorrogable, y un costo menor de dos mil (2,000) dólares.
(2) De servicios personales de naturaleza profesional por un término de un año o menos, no prorrogable, y cuyos servicios no constituyan un puesto o empleo y su costo no exceda de cinco mil (5,000) dólares.
(3) Para obras con un costo que no exceda de dos mil (2,000) dólares.
(4) Los que se otorguen mediante subasta pública con excepción de aquellas relacionadas con proyectos u obras de construcción.
(5) Cualquier otro tipo de contrato que el Contralor por reglamentación al efecto determine que no le sea enviado.
Hemos expresado que el estatuto antes indicado es uno de sana política administrativa pública y refleja la intención legislativa de crear un mecanismo de cotejo y publicidad de los contratos otorgados por los municipios "que tiene carácter constitutivo respecto a la eficacia de estos".[55] Por ello, hemos recogido dicha política pública en varios de nuestros pronunciamientos. Constituyen requisitos formales que deberán seguirse rigurosamente al momento de pactarse acuerdos con municipios, a saber: (1) que se reduzcan a contrato escrito; (2) se mantenga un registro fiel con miras a establecer prima facie su existencia; (3) se remita copia a la Oficina del Contralor como medio de una doble constancia de su otorgamiento, términos y existencia; y (4) se acredite la certeza de tiempo, esto es, haber sido realizado y otorgado quince (15) días antes.[56]
Hemos expresado previamente, que la anterior norma no podía descartarse ni siquiera en casos de emergencia, y que se requería una "escrupulosa adhesión" a éstas para "prevenir el despilfarro, la corrupción y el amiguismo". Nos hemos reiterado caso tras caso en que "el manejo prudente de fondos públicos está saturado de intereses de orden público".[57]
No compartimos la óptica de la mayoría, al interpretar la norma antes indicada en la aplicación de los Artículos 8.004 y 8.006 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, a la controversia de autos. El interés público derivado de la misma, es proteger el desembolso de fondos públicos de todo el gobierno, no sólo de los municipios.
Concluimos que el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de Apelaciones erraron al decidir en la forma y manera que se desprende de sus respectivas sentencias. Entiendo, muy respetuosamente, que la decisión de la mayoría, al confirmar lo actuado por esos tribunales, oscurece y produce un tenebroso ambiente para nuestra democracia constitucional y su desarrollo.
El "Convenio" validado contraviene el interés público inmanente en el esquema democrático de la Constitución de Puerto Rico. Por más esfuerzo que hemos realizado, no podemos compartir la óptica de la mayoría, a los efectos de que la causa del "Contrato" es el interés público. Éste último está representado por el orden público constituido por el conjunto de principios, valores y normas de sabio gobierno democrático, que es parte del estilo de vida del Pueblo de Puerto Rico, y que actúa como instrumento jurídico progresivo de nuestro ordenamiento constitucional. Realmente el interés público dimanante de esos valores, nos imprimen el deber de considerar el referido "Convenio" dentro de nuestra obligación de garantizar que el mandato electoral de la ciudadanía, emitido para el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, se pudiera traducir en la acción que el pueblo, a través de su gobierno electo, entendió como de su beneficio, de conformidad a los valores y los intereses escogidos por ellos libremente en esa elección general. Cualquier otro interés, cede ante la prominencia e importancia de este último en nuestro sistema democrático de gobierno.
Por no considerar la mayoría, el extender los beneficios de los que claramente quedaron excluidas las agencias demandadas de autos en el texto del Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y, por el contrario, imprimirle la obligatoriedad ya señalada a las agencias demandadas de autos, a tenor con lo prescrito en su Artículo 13.011, supra, la aplicación de tales estatutos queda reducida al vicio de la inconstitucionalidad. Por otro lado, de escoger la ruta de realizar el ejercicio de hermenéutica constitucional y determinar eventualmente sobre la constitucionalidad de las referidas disposiciones estatutarias, permitiéndole al gobierno electo armonizar el Plan de Ordenación Terrritorial del Municipio de Ponce a las prioridades sobre política pública de todo el pueblo, los tribunales salvaban la situación indicada de contravención del "Convenio" con el interés público fundamental representado por el orden público constituido por el conjunto de valores de gobierno democrático contenidos en nuestro magno documento.
De entender los tribunales que han intervenido en este asunto, que no era posible la realización de tal ejercicio hermenéutico, por no encontrar en la mens legislativa apoyo alguno para ello, entendemos que su única alternativa era decretar como nulos los Artículos 13.008 y 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, por ser contrarios al esquema constitucional democrático de Puerto Rico; así como decretar nulo e inexistente el "Convenio" celebrado entre las partes, por ser contrario al interés público, representado por el orden público, que tiene un rol activo y prominente dentro de nuestro ordenamiento constitucional.
Por los fundamentos antes expuestos, disentimos, muy respetuosamente, de la opinión mayoritaria.
Presione para ver la primera parte de esta opinión ó ver Opinión del Tribunal
[1] El texto sombreado fue enmendado o eliminado como consecuencia de las enmiendas hechas por la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992.
[2] El texto enfatizado fue enmendado o añadido mediante la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992.
[3] El texto sombreado fue enmendado o eliminado como consecuencia de las enmiendas hechas por la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992.
[4] El texto enfatizado fue enmendado o añadido mediante la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992.
[5] C.J. Friedrich, La Democracia como forma política y como forma de vida, 2da ed., Madrid, Ed. Tecnos, 1966, pág. 13.
[6] Íd., pág. 14.
[7] Waldemar Besson y Gotthard Jasper, Elementos del Estado de Derecho: el principio de legalidad en toda actuación del poder público, en Estado de Derecho y Democracia, (Editado por Josef Thesing), Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano, 1997, pág. 121.
[8] Josef Thesing, Estado de Derecho y Democracia: Una Introducción, Estado de Derecho y Democracia op. cit., pág. 18.
[9] Arthur C. Millspaugh, Democracy, Eficiency, Stability; An Appraisal of American Government, Washington, The Brookings Institucion, 1942, págs. 4-5.
[10] Hanna Fenichel Pitkin, El Concepto de Representación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, págs. 233-
[11] Preámbulo de la Constitución de Puerto Rico.
[12] P.I.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 120 D.P.R. 580, 617 (1988); Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 346-347 (1974).
[13] Pueblo v. Tribunal de Distrito, 70 D.P.R. 678, 681 (1949); Mercado v. Mercado, 66 D.P.R. 811, 817 (1947).
[14] Pierson Muller II v. Feijoó, 108 D.P.R. 261, 269 (1978); Díaz González v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 195, 210 (1974).
[15] Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864, 921-922 (1991), citando los casos siguientes: Vance v. Bradley, 440 U.S. 93 (1979); Dandridge v. Williams, 397 U.S. 471 (1970); Wackenhut Corp. v. Rodríguez Aponte, 100 D.P.R. 518 (1972).
[16] Pierson Muller II v. Feijoó, supra, págs. 269-270.
[17] Íd., pág. 271.
[18] Op. Sec. Just. Núm. 19 de 1992.
[19] E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559 (1958).
[20] Íd., a la pág. 597.
[21] P.P.D. v. Peña Clos, 140 D.P.R. ___ (1996), 96 J.T.S. 78, res. el 17 de mayo de 1996.
[22] Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 210 (1962).
[23] Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406, 422 (1994).
[24] Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); Santa Aponte v. Srio. del Senado; 105 D.P.R. 750 (1977); Powell v. McCormick, 395 U.S. 486 (1969).
[25] Baker v. Carr, supra, reafirmado en nuestra jurisdicción en Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986).
[26] Ronald D. Rotunda and John E. Nowak, Treatise on Constitutional Law, Substance and Procedure, Third Ed., St. Paul, West Group, 1999, Vol. I., sec. 2.16(a), págs. 311-312.
[27] C.E.S., U.P.R. v. Gobernador, 137 D.P.R. 83, 102 (1994); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406, 422 (1994).
[28] Powell v. McCormick, supra; U.S. v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974); Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Colegio de Abogados de Puerto Rico, 1986, Vol. I, págs. 697-698.
[29] L.A. Tribe, American Constitutional Law, Mineola, New York, The Foundation Press, Inc., 2da ed., 1988, pág. 98 y pág. 106.
[30] Scharpf, Judicial Review and The Political Question: A functional analysis, 75 Yale L.J., 566-597 (1966); Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994).
[31] Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra.
[32] United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974).
[33] L. Ribó Durán, Diccionario de Derecho, Barcelona, Ed. Bosch, 1987, pág. 364.
[34] R. Serrano Geyls, op. cit., pág. 132; Col. Ópticos v. Vani Visual Center, supra.
[35] Íd.; E.L.A. v. Aguayo, supra.
[36] Tracy Rottner Yu, "Standing" in a Quagmire: Rines v. Byrd, 117 S. Ct. 2312 (1997), 67 U. Cin L. Rev. 639, 641 (1999).
[37] García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. ___ (1997), 97 J.T.S. 25, res. el 21 de febrero de 1997; P.P.D. v. Rosselló González, 139 D.P.R. ___ (1995), 95 J.T.S. 165, res. el 22 de diciembre de 1995, pág. 437; P.P.D. v. Peña Clos, supra.
[38] Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974).
[39] Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559, 564 (1989); Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988); Solís v. Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53 (1987).
[40] Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 564; B. Schwrtz, Administrative Law, 2da ed., Boston, Ed. Little, Brown & Co., 1985, sec. 8.11, págs. 459-461.
[41] Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 564; Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra; Cerame Vivas v. Srio. de Salud, 99 D.P.R. 45 (1970).
[42] Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. ___ (1996), 96 J.T.S. 141, res. el 30 de octubre de 1996; Ortiz v. Autoridad de Tierras, 129 D.P.R. 213 (1991).
[43] José Julián Alvarez González, Derecho Constitucional, 61 Rev. Jur. U.P.R. 637, 642 (1992).
[44] Íd., pág. 645.
[45] Íd., pág. 652.
[46] Íd., pág. 654.
[47] Board of Education of Central School v. Allen, 392 U.S. 236 (1968).
[48] Board of Education v. Allen, supra, pág. 241.
[49] Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley Uniforme de Procedimientos Administrativos, Colombia, Ed. Forum, 1993, págs. 501-502.
[50] Artículo 13.011, supra.
[51] Nadal v. Depto. Rec. Nat., res. el 7 de abril de 2000, 2000 TSPR 59, 150 D.P.R. ___ (2000), 2000 J.T.S. 71; Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610 (1981), pág. 618; Orr v. Orr, 440 U.S. 268 (1979); Califano v. Goldfarb, 430 U.S. 199 (1977); Weinberger v. Wiesenfeld, 420 U.S. 636 (1975); Frontiero v. Richardson, 411 U.S. 677 (1973); Welsh v. United States, 398 U.S. 333, 361 (1970).
[52] Milán Rodríguez v. Muñoz, supra, págs. 618-619.
[53] Íd., pág. 619.
[54] 2 L.P.R.A. sec. 97.
[55] Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, res. el 29 de marzo de 1999, 99 TSPR 26, 147 D.P.R. ___ (1999), 99 J.T.S. 31.
[56] Íd., pág. 725; Ocasio v. Alcalde de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 54 (1988).
[57] Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, supra, pág. 725; Halton v. Municipio de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994).

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