Source: http://wiki.leba.eu/postepowanie_administracyjne
Timestamp: 2019-08-20 20:13:15+00:00

Document:
Ślad: • postepowanie_administracyjne
Projekt zmian ustawy - kodeks postępowania administracyjnego 4 lipca 2016
Wyłączenie pracownika Samorzadowego Kolegium Odwoławczego od orzekania
Czy SKO jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, przeciwko której można wytoczyć powództwo na podstawie art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)?
Gmina w postępowaniu administracyjnym przed SKO
Projekt zmiany kpa
Zgodnie z Art.3 i 3a ust.1 Ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zmianami) Kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Nadzór administracyjny nad ktnimi sprawuje Prezes Rady Ministrów. rezes Rady Ministrów może powierzyć wykonywanie nadzoru, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej.
Kto i w jakim trybie może więc wyłączyć pracownika SKO od orzekanie w sprawie/sprawach?
Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany – na żądanie podwładnego, strony albo z urzędu – wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych, niż wymienione Art.24 § 1 kpa okoliczności, mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności urzędnika (art. 24 § 3 k.p.a.).Regulacja ta ma charakter gwarancyjny. Ma służyć zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jej celem jest eliminacja nawet potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika. Do wyłączenia wystarczy, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w bezstronny sposób (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 marca 2012 r., II SA/Bd 47/12).
Od postanowień dotyczących wyłączenia pracownika w k.p.a. nie przewidziano prawa do wniesienia zażalenia, w związku z czym niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika od podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne. Strona może jednak zakwestionować je w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a następnie ewentualnie przed sądem administracyjnym (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2012 r., II OSK 1911/12).Skutkiem niewyłączenia pracownika mimo istnienia takiego obowiązku będzie wadliwość postępowania, która w przypadku ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy może pociągnąć za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego. Warunkiem wznowienia jest jednak wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu (art. 145 par. 1 pkt 3 k.p.a.).
W wymienionych wyżej przypadkach, które powodują wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu z mocy prawa, wyłączeniu podlega także członek organu kolegialnego. W innych sytuacjach, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności takiej osoby, o jej wyłączeniu postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia – na wniosek strony, osoby podlegającej wyłączeniu albo z urzędu (art. 27 par. 1 k.p.a.). Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega również wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej tym wnioskiem (art. 27 par. 1a k.p.a.). Ustawodawca rozróżnił więc dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie członka organu kolegialnego: gdy taka osoba brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz gdy brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjmuje się, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 marca 2013 r., II SA/Bk 978/12).
Wyłączony od załatwienia sprawy może być także cały organ administracji (art. 25 k.p.a.). Taka sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych:
- kierownika organu lub jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia bądź osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,
- osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub jej małżonka, krewnych czy powinowatych do drugiego stopnia bądź osoby związanej z nią z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli.
Sprawa dotycząca interesów majątkowych to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji i dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 par. 1 k.p.a., która na skutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10).Ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą natomiast żądać wyłączenia organu z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem skarżących, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07).Wyłączony organ powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W takim przypadku sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad wyłączonym, który może także wyznaczyć inny podległy sobie organ do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli sprawa dotyczy interesów majątkowych ministra albo prezesa samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza prezes Rady Ministrów.
Regulacje o wyłączeniu organu stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy:- ?na skutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej dany organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy lub- ?jeżeli na skutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego kworum. W przypadku gdy samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister administracji i cyfryzacji, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium. Należy jednak pamiętać, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyn niewymienionych w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości i skutkuje jej nieważnością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2013 r., II SA/Gd 612/12).
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. (I OSK 281/07) zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpatrzenia, pozytywnie lub negatywnie. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który nie odpowiada w pełni konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia pracownika, pozostawić go bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2007 r. (II OSK 1312/06) podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do wydania postanowienia o wyłączeniu pracownika (lub organu) nie stanowi jednak podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd Najwyższy w Postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 roku (sygn. akt III CZP 45/09) stwierdził ,że samorządowe kolegium odwoławcze jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w sprawie o wynagrodzenie szkody wyrządzonej decyzją wydaną przez to kolegium (art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Art. 287 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w przypadku, gdy sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję (a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy postępowanie) lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję.
Jeżeli w sprawie decyzję wywołującą szkodę wydało SKO, zatem odszkodowanie służy od tego organu. Rzecz w tym, że odpowiedzialność odszkodowawczą można przypisać podmiotom prawa cywilnego mającym osobowość prawną (w przypadku Skarbu Państwa - jego jednostkom organizacyjnym), a tej SKO nie posiada. W postępowaniu administracyjnym oraz sądowo-administracyjnym samorządowe kolegia odwoławcze traktowane są jako organy jednostek samorządu terytorialnego. Bardziej złożony jest problem określenia pozycji ustrojowej SKO (czy są to organy administracji rządowej, samorządu terytorialnego, czy też nie można ich zaliczyć do żadnej z tych kategorii).
SN zwrócił uwagę na niespójność między art. 287 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a przepisem art. 417[1] k.
c. Zgodnie art. 417[1] § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Art. 287 P.p.s.a. stanowi tymczasem, że odszkodowanie przysługuje od organu, który wydal decyzję. To skłoniło SN do poszukiwania argumentów uzasadniających pogląd, że pod względem ustrojowym samorządowe kolegia odwoławcze należy zaliczyć do państwowych jednostek organizacyjnych. SN wskazał mianowicie, iż SKO są organami jakby sądowymi, niezawisłymi pod względem orzeczniczym. Dalej brak jest argumentów, by uznać SKO za organy określonej jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) jako osoby prawnej - są wyodrębnione organizacyjnie. Zgodnie z art. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych SKO są państwowymi jednostkami budżetowymi. Wreszcie nadzór na działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów, co świadczy o ich powiązaniu z administracją rządową. Te argumenty doprowadziły SN do wniosku, że SKO jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w sprawie o wynagrodzenie szkody wyrządzonej decyzją wydaną przez to kolegium.
Żródło: Treść postanowienia
Gmina posiada … szczególną pozycję ustrojowo-prawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Ponadto chociaż te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (Postanowienie NSA z 2012-03-20II OSK 652/12).
Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., „Samorząd Terytorialny” nr 12, s. 70 i n.).
Jedyną możliwością wzruszenia niekorzystnych dla gminy orzeczeń SKO jest więc możliwość skorzystania z pomocy prokuratora. Należy mieć jednak na uwadze ,że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie jest permanentny - to szczególny rodzaj postępowania.
Legitymację do udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym przyznaje mu :
1) Art.42 Ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity w Dz.U. z 2011 r. 270.1599 („Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy”),
2) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. z 2013 poz. 267 z późn. zmianami):
(Art.182 - Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Przepis ten stanowi „furtkę” umożliwiającą zainicjowanie przez prokuratora postępowania przed organem administracyjnym. Dysponuje on uprawnieniami procesowymi strony, jednak w pewnych okolicznościach jego pozycja jest silniejsza;
Art.183 - Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny),
3) Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury
(§ 382 ust. 1 Regulaminu stanowi, że „Prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności, gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny”).
Prawa strony służą prokuratorowi dopiero od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Jeżeli prokurator nie włączył się do postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, to nie może wstąpić do tego postępowania, wnosząc odwołanie od decyzji, wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym nie brał udziału (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2011.03.10 II OSK 431/10).
Organ administracyjny prowadzący postępowanie ma bezwzględny obowiązek powiadamiania z urzędu prokuratora o czynnościach proceduralnych w postępowaniu do którego prokurator przystąpił (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2009.04.22 znak II OSK 838/07).
postepowanie_administracyjne.txt · ostatnio zmienione: 2018/07/03 10:47 przez Grzegorz Kleina

References: art. 287
 Art.3
 Art.24
 art. 25
 art. 25
 art. 25
 art. 97

Art. 287
 art. 287
 art. 417
 art. 417
 Art. 287
 art. 4
 Art.42

Art.183