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Timestamp: 2017-01-17 15:43:29+00:00

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⭐Finanziamento delle local utilities e investimenti di lungo termine *
Finanziamento delle local utilities e investimenti di lungo termine *
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Agata Colli
1 Finanziamento delle local utilities e investimenti di lungo termine * di Claudio De Vincenti 1. Premessa L Italia è caratterizzata da una dotazione infrastrutturale nelle local utilities a pelle di leopardo, con rilevanti squilibri tra aree del paese e con ritardi che investono anche le aree sviluppate. Le chances per contrastare il rischio di declino e avviare una nuova fase di crescita sostenuta passano anche per uno sforzo consistente di investimento in questo campo da realizzare nei prossimi anni. I vincoli di finanza pubblica e la parcellizzazione delle gestioni dovuta alla segmentazione dei mercati locali costituiscono gli ostacoli più rilevanti per il decollo di questa strategia di investimento. Inoltre, il quadro regolatorio è fortemente carente mancano autorità indipendenti nei settori dei rifiuti e dei trasporti, mentre quella per il settore idrico è stata appena istituita e non è ancora operativa ed è inadeguato dal punto di vista della certezza delle regole e delle metodologie di tariffazione fin qui adottate. Inoltre, la riforma dei servizi pubblici locali, avviata a fine anni novanta con i provvedimenti di liberalizzazione di alcuni settori energia elettrica, gas, trasporti pubblici locali e che era stata di recente allargata al settore idrico e a quello dei rifiuti dal Decreto Ronchi-Fitto (articolo 23-bis della legge 133/08 come modificato dall articolo 15 del DL 135/09), ha subito una battuta d arresto con il referendum abrogativo di quest ultima riforma e bisognerà vedere se, come e quando potrà riprendere il suo cammino. Non mancano però importanti carte da giocare : i) la nascita e lo sviluppo negli ultimi anni di un insieme di Long Term Investors (LTI), in parte di origine pubblica in primo luogo la nuova configurazione di impresa assunta da Cassa Depositi e Prestiti e le sinergie che sta instaurando con analoghe istituzioni di altri paesi europei in parte di origine privata come i fondi pensione, aprono una prospettiva di finanziamento extra bilancio pubblico e di volano per il coinvolgimento di altri intermediari finanziari di mercato; ii) i processi di integrazione orizzontale tra aziende di servizio pubblico locale intervenuti negli ultimi anni, nonché l ingresso di società a carattere multinazionale, configurano una struttura industriale segnata da soggetti imprenditoriali di dimensioni più adeguate rispetto al passato. La ricerca che qui presentiamo ha l obiettivo di fare il punto della situazione, delle opportunità e dei vincoli che la caratterizzano, attraverso un analisi - articolata per settori - del contesto di mercato e normativo, delle problematiche di finanziamento, degli obiettivi di * Il presente saggio costituisce l introduzione al paper a cura di ASTRID, Finanziamento delle local utilities e investimenti di lungo termine, realizzato con il contributo di Veolia Servizi Ambientali, ottobre 2011.2 investimento infrastrutturale da perseguire, degli assetti di regolazione e degli interventi di politica economica e di riforma regolamentare necessari a far decollare una strategia di sviluppo dei servizi di pubblica utilità. Procederemo dapprima evidenziando i nodi principali che caratterizzano i singoli settori di servizio pubblico locale idrico, rifiuti, trasporti, gas e formulando proposte mirate di intervento, per poi ragionare sulle problematiche trasversali che da tale analisi emergono come tematiche generali, comuni ai diversi settori, in termini di assetti regolatori e di condizioni di finanziamento degli investimenti e sugli indirizzi di politica economica da perseguire. Ci limiteremo qui a una sintesi delle analisi e delle proposte che emergono dalla ricerca, rinviando per i necessari approfondimenti ai capitoli successivi. 2. La situazione attuale 2.1. Il settore idrico Luci e ombre caratterizzano la situazione in cui versa il settore. In primis, tra le ombre, risalta l attuazione ancora incompleta della legge di riforma del settore (la L. 36/1994, nota come Legge Galli), segnata da: carenze delle Autorità d Ambito (AATO), faticosamente costituite nel corso degli anni novanta e dei primi anni del decennio appena trascorso; le AATO hanno mostrato fin qui, per fortuna con alcune eccezioni, insufficienti capacità tecniche nell elaborazione dei Piani d Ambito (PdA), nella definizione dei bandi di gara e nella gestione dei rapporti contrattuali con le imprese affidatarie; carenze della Commissione nazionale di vigilanza sulle risorse idriche (Co.N.Vi.Ri), che per il cordone ombelicale con gli organi ministeriali e per la debolezza delle funzioni regolatorie affidatele - non è riuscita a fornire un indirizzo coerente alle AATO in materia di tariffe, di strumenti di controllo delle prestazioni, di norme tecniche e di prassi nella costruzione dei Piani d Ambito e nelle loro successive revisioni; emblematico il fatto che il metodo tariffario sia ancora fermo alla formulazione datane dal decreto ministeriale del 1 agosto 1996, una formulazione inadeguata fin dall origine e oggi del tutto datata; risultati modesti, a ormai più di quindici anni dalla legge, in termini di riduzione delle dispersioni idriche e di adeguamento del trattamento dei reflui; bassa quota di investimenti realizzati su quelli programmati; scarsa bancabilità dei PdA e inadeguato disegno delle gare (per concessione a terzi e per società miste); i limiti richiamati, si sono rivelati particolarmente accentuati nel Mezzogiorno d Italia. Venendo alla configurazione industriale del settore, si sono registrati: processi di aggregazione orizzontale abbastanza significativi, anche se la prevalenza di affidamenti in-house vincola l espansione di operatori industriali rilevanti;3 un trend decrescente nel periodo (in media dal 27,6 al 21,8%) dell incidenza del MOL sui ricavi, mentre il peso degli oneri finanziari è risultato in crescita; le revisioni dei PdA sono state fin qui revisioni al ribasso per volumi erogati, investimenti, ammortamenti e remunerazione del capitale (specie nelle gestioni in-house) e al rialzo per costi operativi e tariffe (più marcata per le società miste). Sulla base dei PdA approvati, il fabbisogno di investimenti, concentrato soprattutto nella depurazione e in alcune aree anche sulla rete acquedottistica, è stimato dalle fonti più accreditate (Co.N.Vi.Ri e Utilitatis) intorno ai 64 miliardi di euro su base trentennale, di cui il 10% coperto da finanziamenti pubblici a fondo perduto. La concentrazione degli investimenti nei primi anni dei Piani d Ambito, insieme con una dinamica tariffaria diluita nel tempo e una diffusa sovrastima dei futuri volumi erogati, mina la credibilità e la bancabilità dei PdA. Luci e ombre anche nella recente produzione normativa che ha investito il settore: la riforma varata con il Decreto Ronchi-Fitto puntava a imprimere una accelerazione all industrializzazione del settore tramite la messa a gara degli affidamenti da parte degli ambiti territoriali, ma è stata abrogata dal recente referendum; inoltre, l abolizione delle Autorità d Ambito, disposta con la legge 42/2010 che ha rinviato alle regioni il compito di ridefinire gli organi responsabili dell affidamento del servizio, rischia di lasciare spazio a una nuova frammentazione delle gestioni e comunque determina una ulteriore incertezza circa l assetto di governance del settore Il settore dei rifiuti Anche in questo caso la situazione attuale appare segnata da luci e ombre, con uno squilibrio se possibile ancor più accentuato tra aree del paese relativamente avanzate il Nord e una parte del Centro e aree in deciso ritardo - il Sud e il Lazio: mancata realizzazione del decoupling, permane cioè una forte correlazione tra dinamica del PIL e dinamica della produzione di rifiuti; il Mezzogiorno produce un minor volume assoluto di rifiuti, ma la situazione si rovescia se si mette la produzione di rifiuti in relazione a indicatori come PIL, consumi delle famiglie e indici di intensità turistica; lento aumento della quota di raccolta differenziata, che resta però ancora (2008) su livelli bassi in confronto ad altri paesi europei: al 30.6% in media nazionale, con il Nord al 45.4%, il Centro al 22.9 e il Sud al 14.7; elevati livelli di conferimenti in discarica, seppure in diminuzione: nel 2008 si attestavano al 52.7% in media nazionale, con il Nord al 28.5%, il Centro al 69 e il Sud al 76 (conteggiando anche le cosiddette ecoballe presenti in Campania); bassa percentuale dei rifiuti oggetto di attività di recupero: selezione e compostaggio in aumento ma ancora al 10.4% in media nazionale nel 2008; termovalorizzazione al 12.7% in media nazionale; in questo campo, come negli altri, siamo in presenza di squilibri particolarmente pesanti tra aree del paese, con il Nord nettamente avanti.4 La configurazione industriale del settore è caratterizzata dalla coesistenza di due fasi del ciclo tecnologicamente molto diverse: la fase dei servizi (spazzamento e raccolta) di tipo prevalentemente labour intensive, mentre quella impiantistica (trattamento, recupero e smaltimento) è di tipo nettamente capital intensive. Per quanto riguarda gli assetti imprenditoriali, si sono registrati: processi di aggregazione orizzontale più lenti che negli altri settori, mentre il peso delle gestioni dirette rimane nettamente superiore; la frammentazione gestionale ostacola sia lo sviluppo impiantistico sia l innovazione gestionale; anche sotto questo profilo, si registra un accentuato dualismo territoriale, con il 70% delle gestioni dirette concentrato nel Mezzogiorno. Più incerta è poi in questo settore la stima dei fabbisogni di investimento. Le prime analisi disponibili (Agici) quantificano in miliardi di euro gli investimenti necessari per completare il parco termovalorizzatori necessario ove la raccolta differenziata raggiungesse il 65% (quindi raddoppiando la quota attuale di differenziata) e in 6 miliardi di euro gli investimenti in impianti di compostaggio. Anche questo settore risente negativamente della battuta d arresto referendaria nel processo di liberalizzazione, peraltro in parte riavviato dall articolo 4 del recente DL 138/2011 che ha sostanzialmente riproposto per questo settore e per quello dei trasporti locali le norme abrogate. Va però rilevato come la normativa per il settore rifiuti presenti un ulteriore specifico ostacolo attuativo: l integrazione verticale del ciclo disposta dal Decreto Legislativo 152/2006 (Codice dell Ambiente) non tiene conto delle differenze tecnologiche e organizzative tra il segmento dei servizi e il segmento impiantistico, che configurano due mercati distinti, per il primo dei quali (fasi dello spazzamento e della raccolta) va costruita la concorrenza per il mercato, mentre il secondo (fasi del trattamento, del recupero e dello smaltimento) si presta alla concorrenza (comunque da regolamentare) nel mercato. L integrazione verticale rischia di determinare ostacoli alla concorrenza per il mercato nelle fasi dei servizi (per l elevato fabbisogno di capitale della fase impiantistica che può costituire una barriera all accesso alle gare) e ostacoli alla concorrenza nel mercato nella fase impiantistica (che, se integrata a quella di servizio, andrebbe sottoposta a concorrenza per il mercato) I trasporti Rispetto alle luci, nel settore dei trasporti le ombre si infittiscono. A partire dalla Legge Obiettivo del 2001, la politica economica ha posto al centro della sua azione il rilancio delle infrastrutture ma si è trattato di un centro virtuale più che effettivo: il numero delle opere previste per il settore è lievitato via via (da 126 a 189), ma dopo 10 anni quelle realizzate o almeno cantierate rappresentano una spesa pari a meno di un quarto del totale;5 le determinanti di questa mediocre performance non sono riconducibili solo alle ristrettezze del bilancio pubblico, investendo piuttosto la difficoltà a individuare delle priorità, l insufficiente affidabilità delle stime contenute nei documenti programmatori, la tendenza all overdesign e la lunghezza defatigante delle procedure di approvazione e di appalto che ha fatto lievitare i costi, la generale debolezza del quadro di regolazione; un insieme quindi di condizioni che ha scoraggiato l afflusso di capitali privati; la logica delle grandi opere ha portato a trascurare le possibilità di intervento sui molti e diffusi colli di bottiglia locali che creano fenomeni di congestione e di sottoutilizzo delle infrastrutture maggiori e che si sarebbero potuti risolvere con un minor impegno di risorse; il trasporto pubblico locale (TPL) permane in una situazione critica, rappresentata da indicatori di quota modale del TPL (quota sul totale degli spostamenti) inferiori, specie nelle città capoluogo, a quelli riscontrabili nei principali paesi partner e dal sottodimensionamento del trasporto locale su ferro (specie metropolitane); sempre nel TPL, rilevano la timidezza dei tentativi di regolazione della domanda di traffico corsie preferenziali, tassazione delle esternalità di congestione - e l elevata dipendenza dai sussidi pubblici - dovuta al basso rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, nettamente al di sotto della media europea (nel 2008: 29,2% contro 58,4%) a causa sia di più basse tariffe sia di costi più elevati (sempre nel 2008: 3,6 euro a chilometro in Italia, contro i 2,8 euro della media europea). Una stima del fabbisogno di investimenti in questo settore appare quanto mai problematica. Non avrebbe senso prendere come indicatore affidabile l ammontare complessivo in valore delle opere previste nell ambito della Legge Obiettivo: si tratta della mera sommatoria di progetti che non rispettano alcun criterio di priorità; gran parte di essi non sono andati oltre lo stadio della progettazione preliminare e non sono quindi passati al vaglio di una seria valutazione di sostenibilità economico-finanziaria; troppo carente la valutazione costi-benefici dei progetti. In realtà, più ancora che negli altri settori, in quello dei trasporti scontiamo una estrema frammentazione delle competenze in materia di programmazione e regolazione che non dà affidamento circa le procedure di valutazione adottate per i singoli progetti e quindi rende non credibile la loro aggregazione. Valga al riguardo la considerazione appena avanzata circa la logica distorta con cui si è di fatto fin qui trascurato quello che è il vero gap infrastrutturale del nostro paese: le strozzature locali, che rendono congestionato il traffico nelle tratte ferroviarie peri-urbane, nei nodi stradali urbani, nell accesso ferroviario e stradale ad alcuni grandi porti, nelle interconnessioni tra reti stradali e ferroviarie e centri logistici, nel sottodimensionamento del trasporto urbano su ferro e nella situazione di congestione e lentezza degli spostamenti nelle aree rubane. A sua volta la situazione normativa e regolamentare del settore, oltre a essere segnata dall incertezza legislativa successiva al referendum, appare segnata dalla frammentazione estrema delle competenze di regolazione e dalla debolezza dei soggetti ad essa preposti (uffici ministeriali,6 enti pubblici, società per azioni (!), agenzie di nuova istituzione di cui bisognerà misurare però il reale grado di autonomia regolatoria, autorità portuali, regioni ed enti locali) Il settore del gas naturale E questo il solo dei settori che analizziamo in questa ricerca dove l assetto regolatorio risulta all altezza dei problemi che si devono affrontare. Il Decreto 164/2000, cosiddetto Decreto Letta, ha disegnato un assetto di mercato che risponde ai canoni della teoria e delle esperienze più avanzate di regolazione: separazione delle fasi in monopolio naturale (trasporto nazionale ad alta pressione e distribuzione locale a bassa pressione) dalle attività di estrazione, importazione e vendita da esercitare in un contesto di concorrenza nel mercato; messa a gara della gestione delle reti di distribuzione locale. La presenza dell Autorità per l energia elettrica e il gas, per l autorevolezza e la consolidata expertise tecnica, garantisce credibilità alla regolazione, stabilità delle regole e riduzione al minimo del rischio regolatorio, certezza di remunerazione agli investimenti. La configurazione industriale ha visto operatori di un certo rilievo affiancare l incumbent ENI nelle fasi di approvvigionamento e vendita, anche se la concorrenza nel mercato appare tuttora troppo limitata dalla posizione dominante di ENI nell upstream e dal mantenimento della società di rete (SNAM) all interno della holding. Nel segmento della distribuzione, il settore è quello che ha fatto registrare il più vivace processo di aggregazione, con crescite dimensionali di tipo orizzontale. La frammentazione resta però ancora elevata (anche se il numero dei gestori è diminuito da oltre 700 a 249) ed è accompagnata da polarizzazione: quasi la metà dei gestori servono ognuno meno di clienti, nettamente al di sotto della scala minima efficiente comunque stimata; i 20 maggiori gestori servono il 77% del mercato in volumi. Il fabbisogno di investimenti nella distribuzione locale risulta nettamente inferiore a quello stimato per gli altri settori, dato che la rete infrastrutturale nella distribuzione è a uno stadio già abbastanza avanzato: una prima stima indica un fabbisogno di circa 4.6 miliardi di euro. Deludente fin qui l andamento delle gare per la gestione: poche quelle finora effettuate (4.5% delle gestioni), per di più caratterizzate da abnormi rialzi dei canoni di concessione a favore degli enti locali, dovuti ai criteri di aggiudicazione da questi adottati che hanno penalizzato la componente di riduzione tariffaria e quella di potenziamento della rete. L ostacolo principale al decollo delle gare è derivato dalla mancata definizione degli ambiti territoriali minimi: si tenga presente che una dimensione troppo ristretta dell ambito non giustifica i costi di transazione propri della gara. A questo riguardo si può sperare che una accelerazione al processo di liberalizzazione verrà impressa dai due decreti ministeriali di definizione degli ambiti e di definizione delle modalità di svolgimento delle gare recentemente emanati in attuazione delle modifiche normative introdotte dalla Legge Finanziaria per il 2008.7 3. Proposte di intervento nei settori 3.1. Il settore idrico Si tratta prima di tutto di costruire un assetto di regolazione finalmente adeguato. Lo snodo fondamentale è la costituzione di una Autorità nazionale indipendente di regolazione del settore. Un organismo, quindi, finalmente libero dai condizionamenti ministeriali cui è stata fin qui soggetta la Commissione di vigilanza, nonché dotato dei poteri di regolazione e sanzione propri di un autorità. E ora di superare la procedura arcaica e, come l esperienza mostra, paralizzante, in base alla quale è un decreto ministeriale, invece che una delibera dell Autorità di regolazione, a stabilire il metodo tariffario. E ora che la certezza delle regole sia garantita da un soggetto che possa assumere il necessario commitment, e quindi sia indipendente dal potere politico, e possa sanzionare quanti, ATO o gestori, a quelle regole vengono meno. Pensiamo a un Autorità che abbia poteri ampi di determinazione delle tariffe, di indirizzo e controllo sugli affidamenti e sulle regole per la redazione e revisione dei PdA, di incentivo e sanzione dei gestori, di diffusione di informazioni agli organismi di governo degli ATO affinché, una volta affidato a gara il servizio, possano stimolare l efficienza dei gestori tramite forme di concorrenza per comparazione. Rileva a questo riguardo la novità introdotta dal recente Decreto legge 70/2011 che prevede la costituzione di una Agenzia regolatoria per il settore idrico. Essa presenta almeno in parte alcuni aspetti propri di una autorità indipendente criteri di nomina, autonomia e indipendenza, poteri di regolazione e indirizzo - ma anche aspetti a essa non riconducibili le norme relative al suo funzionamento interno sono rimesse a decreti del Presidente del Consiglio. In ogni caso, molto dipenderà dalle modalità con cui l Agenzia saprà operare e dalla sua credibilità tecnica. Tra i primi compiti dell Agenzia vi sarà ovviamente la revisione del metodo tariffario: si tratta di impostare una metodologia rigorosa di price-cap in grado di spingere i gestori al contenimento dei costi tramite il parametro di efficientamento X, di incentivare la qualità del servizio e l innovazione tecnologica, di stabilire regole per l applicazione di tariffe sociali per le utenze in condizioni di bisogno. Naturalmente bisognerà tener conto del recente voto referendario che ha abrogato la disposizione contenuta nel Codice ambientale (Decreto legislativo 152 del 2006) che prevedeva il riconoscimento in tariffa di una adeguata remunerazione del capitale investito nel servizio idrico. Al riguardo, rileva come, nel giudicare ammissibile il quesito referendario, la Corte Costituzionale, con riferimento alla nozione di rilevanza economica del servizio idrico ai sensi della normativa comunitaria, abbia espressamente indicato come coessenziale a tale nozione il principio della copertura dei costi con i ricavi, rilevando che la normativa residua (post referendum) dell art. 154 del Codice ambientale assicuri comunque la caratteristica di corrispettivo della tariffa, determinata in modo tale da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e del principio chi inquina paga 1. E in questo quadro, quindi, che andrà collocata la questione del riconoscimento in tariffa del costo di 1 Corte Costituzionale, Sentenza n. 26, 2011; pp.5-6.8 finanziamento degli investimenti, da ricondurre rigorosamente a quanto indispensabile per promuovere la composizione delle fonti di finanziamento più adatta a ridurre al minimo la tariffa necessaria ad assicurare la copertura dei costi di investimento. Nel nuovo quadro di regolazione nazionale, occorrerà ridefinire il ruolo di regioni e organi di governo degli ATO. Per le prime, prevedere un rafforzamento delle capacità di definizione degli obiettivi, dei piani e delle iniziative previste nella Direttiva 2000/60/CE. A loro volta gli ATO devono concentrarsi sulle funzioni di concedenti del servizio idrico nel proprio territorio e attrezzarsi di conseguenza sul piano tecnico per la definizione del PdA, la costruzione dei bandi di gara e dei contratti di servizio, il controllo degli obiettivi di qualità del servizio e di tutela ambientale, l articolazione tariffaria per scaglioni di consumo, territorio e tipologia di fornitura. La costruzione di un contesto regolatorio adeguato è essenziale per sbloccare gli investimenti nel settore e coinvolgere risorse private. Su questo terreno, sono poi possibili innovazioni importanti: articolare nei PdA l obiettivo di superamento del gap infrastrutturale in obiettivi parziali, conseguibili in un orizzonte di 10 anni, ben più credibile e verificabile degli attuali orizzonti a anni in termini sia di realizzazione tecnica che di ritorno economico; adottando una metodologia di rolling forward (analoga a quella varata in Inghilterra da OFWAT), si potrebbe separare la realizzazione degli investimenti di ampliamento e miglioramento dalla gestione e manutenzione delle reti e degli impianti; quest ultima potrebbe essere assegnata al gestore del servizio selezionato con gara con un contratto di concessione di durata limitata (per esempio 10 anni) e con recupero immediato in tariffa degli investimenti di manutenzione e rinnovo. Gli investimenti di ampliamento e miglioramento potrebbero a loro volta essere effettuati da una società patrimoniale a maggioranza pubblica e con la partecipazione di investitori istituzionali. Al gestore del servizio potrebbe essere assegnata la funzione ulteriore di coordinamento tecnico del piano di investimenti complessivo; introdurre una tariffa virtuale (piuttosto che contributi diretti alla gestione) nei casi di crescita prospettica della tariffa nel decennio giudicata non affordable per l utenza: il gestore incasserebbe comunque la tariffa derivante dal Piano d Ambito, che garantirebbe così la bancabilità del piano stesso, ma la quota di tariffa eccedente il livello giudicato accettabile per gli utenti verrebbe coperta con fondi di anticipazione a carico dei bilanci degli enti locali partecipanti all ATO, eventualmente sostenuti con risorse dello Stato centrale; in altri termini, l erogazione dell aiuto finanziario per la fase di avvio gestionale avverrebbe nella forma di un aiuto all utente piuttosto che di una contribuzione diretta al gestore in conto capitale o in conto esercizio, con effetti di incentivo al miglioramento gestionale che la contribuzione a fondo perduto non assicura. Le risorse impiegate per le tariffe virtuali potrebbero essere integralmente o parzialmente recuperate nel tempo dall ente pubblico finanziatore: si tratta cioè di rendere maggiormente flat la tariffa all utente, recuperando attraverso una addizionale sulla tariffa nei periodi successivi - quando il9 capitale non ammortizzato andrà riducendosi e si realizzeranno i contenimenti dei costi gestionali l aiuto all utenza concesso nella fase iniziale; prevedere l emissione, da parte del gestore del servizio idrico o da parte della società patrimoniale pubblica della rete ove costituita, di obbligazioni di durata medio-lunga (hydrobond), commisurata ai programmi di investimento e supportata possibilmente da garanzie di natura pubblica o di investitori istituzionali come la Cassa Depositi e Prestiti e la BEI che riducano gli spread; a monte della fase acquedottistica utilizzare anche il project financing nel caso per esempio della costruzione e gestione di un invaso che eroga acqua all ingrosso al gestore del servizio idrico dietro pagamento da parte di quest ultimo di un canone di disponibilità; una analoga soluzione di project financing può essere utile anche a valle, per la costruzione e gestione di singoli impianti di depurazione; in alternativa, o in parallelo, prevedere la costituzione di società pubbliche specializzate nella fase di captazione e fornitura di acqua all ingrosso al gestore del servizio idrico integrato; impostare una azione di accompagnamento e di eventuale surroga degli ATO meridionali da parte di un organismo di scopo centrale, che abbia il compito di avviare le attività principali per i primi 5-10 anni per poi lasciare a regime il campo agli organi di governo degli ATO. In questo quadro potrebbe aprirsi uno spazio inedito, ma coerente con i suoi fini statutari, per l intervento di Cassa Depositi e Prestiti (CDP): quale garante del processo, costituendo la tecnostruttura centrale per la verifica di bancabilità dei PdA; quale promotrice dell emissione degli hydro-bond, da assistere con garanzie congiunte con la Banca Europea degli Investimenti (BEI) ed altri istituti finanziari primari; quale finanziatore delle anticipazioni della quota di tariffa eccedente il livello giudicato accettabile per l utenza (eventualmente rivalendosi tramite garanzie sulle future entrate comunali); infine, quale partecipante in equity, rilevando quote minoritarie delle società pubbliche di rete o di captazione primaria, ove costituite Il settore dei rifiuti Anche in questo caso, si tratta prima di tutto di costruire un assetto di regolazione finalmente adeguato. Il primo passo, anche qui, è la costituzione tuttora non prevista - di un Autorità nazionale indipendente di regolazione con funzioni analoghe, mutatis mutandis, a quelle descritte per il settore idrico. Sotto questo profilo, la specificità forse più rilevante del settore rifiuti è la distinzione tecnologica, organizzativa e di logica di mercato tra fase del servizio labour intensive e fase impiantistica capital intensive: nella prima, come detto, occorre attivare la concorrenza per il mercato, nella seconda regolare la concorrenza nel mercato. Si tratta qui di passare da una idea di filiera semplice a una visione di filiera complessa, ossia di un servizio integrato in ambito sovracomunale e articolato in più fasi e su più operatori, che operano in mercati diversi. Ricomporre il ciclo dei rifiuti non significa, contrariamente alle indicazioni del Decreto Legislativo 152/2006,10 integrarne verticalmente le fasi e procedere a un affidamento unico, ma stimolare l innovazione gestionale sul versante servizi in coerenza con la programmazione della fase impiantistica, tenendo conto delle differenze tecnologiche e organizzative tra le due fasi. Da rilevare anche come la separazione tra gestione della fase di raccolta e gestione degli impianti di trattamento, recupero e smaltimento è essenziale per poter sviluppare nella seconda esperienze di project financing. Dal punto di vista di una gestione coordinata delle diverse fasi, oltre all esigenza di istituire un Autorità di regolazione nazionale con le competenze tecniche necessarie, è essenziale superare l attuale dicotomia delle competenze tra regioni responsabili della fase impiantistica (con le province che stabiliscono la localizzazione degli impianti) e comuni responsabili delle fasi di spazzamento e raccolta. Oggi, questa dicotomia costituisce un ostacolo rilevante alla ricomposizione coerente del ciclo per ambiti territoriali ottimali (ATO). Questi ultimi sono previsti dalla normativa vigente, ma solo in alcune regioni sono stati costituiti e risultano operativi, cosicché permane una frammentazione antieconomica dei servizi di raccolta e trasporto. Inoltre, in base alla normativa gli ATO sono responsabili della gestione del ciclo integrato, ma non dell autorizzazione alla realizzazione degli impianti di smaltimento che resta di competenza regionale. Si tratta invece di procedere alla costituzione di ambiti sovracomunali di dimensioni rilevanti che siano pienamente responsabili di ambedue le fasi (dove lo smaltimento deve rispondere al criterio di prossimità). Alla regione continuerebbe a spettare il compito di definire, in cooperazione con gli organismi di governo degli ATO, la programmazione coerente della dotazione impiantistica sul territorio regionale. Il quadro di regolazione necessario a sbloccare gli investimenti e a coinvolgere risorse finanziarie private richiede tre passaggi principali: la revisione del metodo tariffario, fermo alle indicazioni del Decreto Ronchi del 1997: per la fase servizi è urgente superare l attuale impostazione di tipo cost-plus su base annua e introdurre una metodologia di price-cap con intervallo di regolazione pluriennale; per la fase impianti, è necessario introdurre prezzi di conferimento regolati per evitare rendite di posizione dei gestori degli impianti. Laddove i fabbisogni impiantistici siano tali da implicare un prezzo di conferimento che, scaricato a sua volta dal gestore del servizio sugli utenti, determinerebbe una tariffa non affordable, va prevista, invece di trasferimenti a copertura del costo per il gestore del servizio di raccolta, la copertura del divario tra prezzo remunerativo e prezzo sostenibile di accesso all infrastruttura a carico della finanza pubblica degli enti locali dell ATO, eventualmente sostenuti da risorse dello Stato centrale. Tre i vantaggi principali di questa soluzione: un guadagno di trasparenza, identificando in modo chiaro l importo e la destinazione del sussidio; la promozione della concorrenza per il mercato nella gestione dei servizi, in quanto a tutti i potenziali competitori verrebbe prospettato un medesimo prezzo di accesso all impianto sostenibile per l utenza finale; la garanzia di certezza tariffaria agli investimenti in project finance. Anche in questo caso, come in quello delle tariffe virtuali nel settore idrico, le risorse impiegate per coprire la quota eccedente il prezzo di conferimento affordable potrebbero essere integralmente o11 parzialmente recuperate nel tempo dall ente pubblico finanziatore: si tratta cioè di rendere maggiormente flat il prezzo di conferimento, recuperando nei periodi successivi - quando il capitale non ammortizzato del gestore dell impianto andrà riducendosi e si realizzeranno i contenimenti dei costi gestionali da parte del gestore di raccolta e trasporto la quota eccedente del prezzo di conferimento finanziata nella fase iniziale; programmare percorsi differenziati di liberalizzazione: laddove, in particolare nel Mezzogiorno, la frammentazione è elevata, la gestione in economia ancora diffusa, la dotazione e lo stato delle infrastrutture largamente deficitari, le condizioni di convenienza insufficienti, si può lasciare la possibilità di affidamento diretto in via temporanea ad una società pubblica con il compito di unificare i servizi e creare condizioni di economicità e imprenditorialità per il successivo ricorso al mercato; all AGCM, o meglio ancora all Autorità di regolazione nazionale, valutare se, nel caso specifico, le condizioni produttive, economiche e di mercato sono realmente tali da giustificare il differimento nel tempo della liberalizzazione, giudicando altresì la congruità delle misure assunte per la transizione, con la previsione di precise scadenze e con la possibilità di irrorare sanzioni nonché di disporre l interruzione del processo e l indizione immediata della gara. Anche qui può aprirsi lo spazio per un intervento di CDP coerente con i suoi fini statutari: in particolare quale in partecipante in equity ad alcuni progetti impiantistici di particolare rilievo e quale promotrice, per altri, dell emissione di bond, da assistere con garanzie congiunte con la Banca Europea degli Investimenti (BEI) ed altri istituti finanziari primari; quale finanziatore delle anticipazioni della quota del prezzo di conferimento eccedente il livello giudicato sostenibile per l utenza (eventualmente rivalendosi tramite garanzie sulle future entrate comunali) I trasporti A costo di ripeterci, è chiaro che anche in questo caso è necessario e urgente costruire un assetto di regolazione finalmente adeguato. Il primo passo è la costituzione di un Autorità nazionale indipendente di regolazione per l intero settore: si tratta per un verso di uscire da una regolazione (dis-)organizzata per organismi che sono incardinati nei ministeri e nei soggetti di governo decentrati e quindi non rispettano le caratteristiche di indipendenza che dovrebbero essere loro proprie; per altro verso, di superare la frammentazione delle competenze che non consente di cogliere e regolare le interconnessioni tra i diversi comparti che compongono il settore. Deve essere chiaro che solo un autorità indipendente di regolazione è in grado di ridurre il rischio regolatorio, che costituisce oggi il principale ostacolo all attrazione di imprese e capitali nel settore: nel nostro paese tale rischio permane elevato in quanto le regole della remunerazione del capitale sono o sottoposte alle decisioni politiche o alla proposta del gestore incumbent e alla finale approvazione del decisore politico. Circa la regolazione a livello locale, due le questioni di primaria rilevanza già evidenziate più sopra: la prima riguarda le tariffe in relazione ai costi; la seconda riguarda la regolazione della12 domanda di traffico. Più di altre in Europa, le imprese di trasporto pubblico locale italiane sono dipendenti dalla fiscalità generale, ma senza che una simile situazione possa essere attribuita a una precisa scelta di politica redistributiva: nel TPL la politica tariffaria non sembra seguire alcuna logica economica, essendo rimasta lettera morta la disposizione del D.Lgs. 422/1997 secondo la quale regioni ed enti locali avrebbero dovuto garantire l applicazione del metodo del price cap. Gli enti locali, di ogni livello, hanno sempre visto di mal occhio l adeguamento delle tariffe dei trasporti locali, ritenendo che la questione sia estremamente sensibile sotto il profilo elettorale. Sarebbe necessaria una riflessione approfondita su tali logiche, sugli effetti di incentivazione e su quelli distributivi (tanto desiderati quanto indesiderati) di una simile (non) politica tariffaria. A sua volta, il controllo della domanda di traffico è uno strumento decisivo per limitare i fenomeni di congestione e di inquinamento. Uno strumento importante sarebbe al riguardo l introduzione nelle aree urbane congestionate di forme di tassazione del traffico, le cui risorse vengano utilizzate nel miglioramento delle infrastrutture per il trasporto e la logistica (non per accrescere semplicemente i sussidi all azienda pubblica di trasporto). Tra l altro, va ricordato che il decongestionamento delle strade cittadine riduce automaticamente i costi per unità di prodotto del servizio di trasporto locale di superficie e che, perciò, sarebbe possibile accrescere la quantità di servizi offerti alla clientela a parità di costo. Oltre alle questioni regolatorie, attenzione prioritaria va posta sulla necessità di modificare l impostazione programmatoria da parte dei governi centrale e locali in materia di infrastrutture: dalle grandi opere alle opere che rimuovono le strozzature locali, quindi in primo luogo trasporto locale e sviluppo delle infrastrutture per la logistica. Vale tra l altro la pena di ricordare che le grandi opere, più di qualsiasi altro intervento infrastrutturale, soffrono di fenomeni di costoverrun e di demand-shortfall. Una esemplificazione di demand-shortfall è costituita dalla questione dell accessibilità ferroviaria del porto di Genova, che non viene risolta dalla costruzione del terzo valico ferroviario. Il problema non è, infatti, la carenza di capacità in linea tra il capoluogo ligure, la pianura padana e il Nord Europa. Quella capacità è anzi abbondante. Il problema è formare e far uscire celermente i treni merci dall area portuale. Se venisse realizzato come prima cosa il terzo valico (ad alta velocità, per di più) avremmo un caso eclatante di demand shortfall e, allo stesso tempo, non avremmo risolto il problema del porto di Genova. Semmai, il terzo valico andrebbe realizzato dopo aver sbottigliato il nodo e il porto di Genova, qualora la crescita del traffico dovesse rivelare un problema di capacità. Il terzo perno del ragionamento è il miglioramento delle regole sugli appalti. La crisi della finanza pubblica pone l enfasi su quegli strumenti di policy che puntano a migliorare la qualità della spesa. Qui le questioni non sono sostanzialmente diverse da quelle, individuate oramai da analisi piuttosto ampie e condivise, che si pongono per gli appalti per le infrastrutture nazionali. Uno dei problemi principali è rappresentato dal pochissimo spazio riservato alla progettazione. Oggi questa fase viene implementata al risparmio senza tener conto del fatto che la progettazione consente di ridurre le sospensioni dei lavori, le varianti, etc. tutte attività costose. In fase di progettazione va poi sottolineato il ruolo decisivo dell analisi costi-benefici che deve: a) essere obbligatoria per tutti i13 progetti; b) essere effettuata secondo criteri standard a livello internazionale, imposti a tutti gli enti locali; c) venire affidata a soggetti terzi, preferibilmente scelti tra le organizzazioni internazionali più accreditate nel campo, attraverso una trasparente gara pubblica. Il quarto perno è la riduzione dei tempi di realizzazione delle opere, questione decisiva per ridurne i costi e migliorare l efficacia della spesa. Vi è qui un problema di procedure 2 ma anche un problema di responsabilità finanziaria di regioni ed enti locali, in modo da ridurre la spinta alla lievitazione dei costi e dei tempi di realizzo delle opere, e un problema di modalità di erogazione dei contributi pubblici agli investimenti, abbandonando il finanziamento per lotti costruttivi (che moltiplica i cantieri aperti, con dispersione di risorse che porta poi a sospendere i cantieri stessi) e tornando al finanziamento per lotti funzionali. Infine, di particolare rilievo per il trasporto pubblico locale, vi è il tema della programmazione regionale e dei rapporti tra Regione ed enti locali, capitoli che richiedono un ripensamento ed un serio intervento di riordino. Non tutte le regioni hanno un piano approvato e molte lo hanno vecchio. Anche l articolazione delle competenze tra i diversi livelli di governo locale, e i relativi meccanismi di coordinamento, nonché l identificazione dei servizi minimi meriterebbero un intervento di riordino basato su linee guida; intervento che dovrebbe, tra l altro, incentivare l adozione di tecniche di gestione intelligente del trasporto La distribuzione del gas Come anticipato sopra, l assetto regolatorio del settore è in questo caso del tutto adeguato e la prassi regolatoria attuata dall Autorità per l energia elettrica e il gas ha ormai strutturato al meglio in un percorso evolutivo di confronto con i cambiamenti di mercato e tecnologici che dovrà naturalmente proseguire il suo cammino - sia la metodologia tariffaria sia le norme per l accesso alle reti da parte dei provider in concorrenza tra loro nella fase della vendita. Restano alcuni rilevanti nodi da sciogliere, sui quali peraltro i recenti Decreti Ministeriali fanno registrare passi avanti significativi. Vediamoli. Il primo riguarda la questione degli ambiti territoriali minimi, trascinatasi fin troppo a lungo. Il DM da poco emanato in applicazione della legge 222 del 2007 ha ripreso la proposta formulata dall AEEG nel 2008, riducendo peraltro la dimensione minima. L Autorità stimava in il numero ottimale di punti di riconsegna e in 59 il numero degli ambiti minimi da istituire: la stima teneva conto sia delle economie di scala e di densità ottenibili (variazione dei costi al variare del numero le prime e della concentrazione le seconde - di punti di riconsegna serviti) sia dell esigenza di mantenere nel tempo una adeguata concorrenzialità dell offerta in fase di gara. ASSOGAS, l associazione dei gestori delle reti di distribuzione, aveva contrapposto alle indicazioni dell Autorità una strutturazione su 500 ambiti con punti di riconsegna. Il DM ha scelto una soluzione più vicina a quella indicata dall AEEG, individuando in punti di riconsegna la 2 Si vedano da ultimo le proposte contenute in un rapporto (non pubblico) delle Fondazioni Astrid, Respublica e Italia Decide Le infrastrutture strategiche di trasporto: problemi, proposte, soluzioni.14 scala minima efficiente e prevedendo la costituzione di 177 ambiti minimi: rispetto alla proposta dell Autorità, il DM sembra voler evitare l eccessiva aggregazione degli ambiti per tenere in adeguata considerazione le specificità territoriali e le esigenze della concorrenza; allo stesso tempo dispone dei limiti, prevedendo che ciascun ambito debba includere almeno clienti e dispone inoltre che l Autorità stabilisca misure che incentivino l aggregazione degli ambiti territoriali con un numero di punti di riconsegna inferiore a Rispetto alla proposta ASSOGAS, la scelta del DM si basa sulla constatazione che una maggiore dimensione degli ambiti riduce i costi legati allo svolgimento delle gare e riduce i costi di transazione per le operazioni di gestione e di acquisizione della clientela delle società di vendita del gas. Importante anche l innovazione introdotta dal secondo Decreto Ministeriale, quello sulle modalità di svolgimento delle gare. In particolare, alla luce degli abnormi rialzi dei canoni di concessione a favore degli enti locali registrati nelle (poche) gare fin qui effettuate, rileva la disposizione che limita al 5% il peso della remunerazione ai comuni tra i criteri di aggiudicazione della gara; le condizioni tariffarie pesano per il 23%, quelle di sicurezza per il 22%, quelle di qualità per il 5%; infine, un peso del 45% è assegnato alla valutazione del piano di sviluppo degli impianti. Come detto, si tratta di un significativo passo in avanti, anche se qualche perplessità solleva il peso preponderante attribuito al piano di investimenti: esso potrebbe spingere verso un eccesso di investimenti e potrebbe determinare una barriera all ingresso, portando a privilegiare, in sede di gara, operatori finanziariamente molto solidi indipendentemente dalla loro efficienza. Infine, è in corso un chiarimento della questione riguardante la proprietà delle reti e i criteri di ammortamento e subentro. Il Decreto legislativo 164/2000 dispone che il nuovo gestore è tenuto a subentrare nelle obbligazioni relative ai contratti di finanziamento in essere e a corrispondere al gestore uscente l eventuale valore residuo degli ammortamenti corrispondenti agli investimenti realizzati nel precedente periodo di affidamento. Sulla base di questa disposizione, sono emerse due differenti interpretazioni in materia di regime proprietario delle reti. In base alla prima interpretazione, si delinea un regime di proprietà pubblica delle reti nell ambito del quale l indennizzo al gestore uscente dovrebbe costituire corrispettivo per il trasferimento del mero diritto all utilizzazione delle reti stesse (e non del diritto di proprietà), essendo a tale valore d uso chiaramente rapportato. In base alla seconda ricostruzione reti e impianti non devono necessariamente rientrare nella piena proprietà dell ente locale (o della società patrimoniale a cui gli stessi siano stati eventualmente trasferiti) al termine del periodo di affidamento ma transitano nella proprietà e, in ogni caso, nella disponibilità dei successivi gestori. Il DM sulle gare nel settore del gas ha adottato una soluzione flessibile che sembra chiarire bene la questione: (i) se le reti sono di proprietà dell ente locale o di soggetti diversi dal concessionario (società patrimoniale o altro), esse non cambiano di proprietà alla scadenza dell affidamento; (ii) negli altri casi in cui il valore di rimborso è pagato dal gestore subentrante, quest ultimo acquisisce la proprietà delle reti con il vincolo di farle rientrare nella piena disponibilità dell ente locale alla fine del periodo di affidamento. Conseguentemente, per la rete o porzione di rete non di proprietà del gestore, quest ultimo corrisponde annualmente al proprietario un corrispettivo tale da remunerare il relativo15 capitale investito netto e il corrispondente ammortamento, calcolati ai fini tariffari con le modalità AEEG; per la rete o sua porzione realizzata dal gestore nel corso del periodo di affidamento il valore di rimborso spettante al gestore uscente è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località, riconosciute dal sistema tariffario AEEG. Infine, il valore dell ammortamento è definito in modo omogeneo con il sistema tariffario (nei piani di ammortamento si applica la vita utile ai fini tariffari) sia nel caso di investimenti realizzati dal gestore sia nel caso di società patrimoniale. 4. Disegno e governance del PPP E questo un terreno decisivo su cui si gioca la partita del decollo effettivo degli investimenti infrastrutturali nel nostro paese. Due le questioni principali che si pongono in ordine al disegno e alla governance di forme di partenariato pubblico-privato o, più in generale, al coinvolgimento di risorse e capacità imprenditoriali private nel perseguimento di obiettivi di interesse pubblico nel settore delle public utilities: la definizione del piano economico-finanziario e l assetto di regolazione dei mercati. La riflessione circa il primo punto deve prendere le mosse dalla constatazione che, in linea generale, le imprese affidatarie di servizi pubblici locali non sono proprietarie delle reti, che ricadono piuttosto nell ambito della proprietà pubblica, e hanno una limitata dotazione di capitale proprio. Ne deriva l esigenza di fare leva su finanziamenti strutturati, quindi su prestiti concessi a fronte di aspettative di flussi di reddito futuri più che di garanzie reali, per i quali è di importanza decisiva una chiara ripartizione dei rischi e l approntamento di garanzie per i rischi al di fuori del controllo del gestore del servizio. E chiaro quindi che la credibilità e la sostenibilità del Piano economico-finanziario (PEF) è conditio sine qua non per attrarre investitori in questi settori. A questo riguardo diversi fattori di criticità caratterizzano la costruzione di molti dei PEF fin qui impostati: la debolezza delle analisi circa l evoluzione futura della domanda dei servizi che saranno erogati attraverso l infrastruttura da costruire o ammodernare; la insufficienza e la scarsa affidabilità dei dati su cui vengono basate le valutazioni circa lo stato di partenza delle infrastrutture esistenti; il mancato riferimento a fabbisogni e costi standard nella stima del fabbisogno di investimenti connessi al progetto considerato; è una questione questa che ha un rilievo decisivo nella costruzione del Piano economico-finanziario del progetto che viene messo a gara, ma anche e forse più nel caso di una revisione del PEF per le concessioni già affidate; l insufficiente attenzione al modello gestionale e organizzativo del servizio che verrà erogato attraverso l infrastruttura, modello che ha un impatto molto rilevante sull andamento prospettico di ricavi e costi e quindi sui flussi di cassa che l infrastruttura potrà produrre;16 la pratica di frequenti revisioni ex post dei piani, che è naturalmente la conseguenza delle criticità sopra evidenziate ma che a sua volta mina la credibilità e la cogenza delle previsioni di Piano. Di fronte a questo quadro di difficoltà, i passi da compiere per rafforzare la credibilità e la sostenibilità effettiva dei Piani ruotano intorno ai miglioramenti istituzionali da realizzare nell assetto di regolazione, all innalzamento della qualità tecnica delle amministrazioni preposte alla definizione dei progetti, all interazione tra gli attori del processo. Vediamoli uno per uno. Per quanto riguarda l assetto di regolazione, torna qui in evidenza la questione centrale, emersa nei paragrafi precedenti, di istituire Autorità nazionali indipendenti di regolazione settoriale anche per i trasporti, i servizi idrici, i rifiuti. L esistenza di un regolatore terzo e indipendente è essenziale per garantire regole omogenee sul territorio nazionale, trasparenza all interazione contrattuale tra concedenti e concessionari, prevedibilità degli orientamenti regolatori nei casi di revisione dei piani. Si tratta di Autorità che devono avere natura nazionale per almeno due ordini di ragioni: il bacino di attività del regolatore deve corrispondere alla dimensione del mercato che, anche per i servizi pubblici locali si presenta come un mercato nazionale, dove le regole di concorrenza devono essere omogenee pur nel rispetto dell articolazione territoriale dei servizi; è questa una condizione essenziale per assicurare il livellamento del terreno di gioco, necessario a far emergere gli operatori più efficienti superando le rendite monopolistiche e i conflitti di interesse locali, e per determinare un ambiente in cui le imprese possano definire le proprie strategie di lungo termine; la rilevanza sociale dei servizi pubblici locali implica che vengano definiti e monitorati standard di qualità omogenei sul territorio nazionale, che costituiscano una soglia di uniformità da garantire in ogni area del paese, e vengano ricondotti i differenziali di tariffa e di costo dei servizi alle specifiche condizioni tecniche e di mercato presenti nelle realtà locali, con eliminazione di fattori di inefficienza non giustificati. Da quanto appena detto, discendono i compiti propri delle Autorità nazionali che, in estrema sintesi, devono essere dotate di poteri ampi di determinazione delle tariffe, di definizione di standard di qualità omogenei sul territorio nazionale, di indirizzo e controllo sugli affidamenti e sulle regole per la redazione e revisione dei Piani d Ambito, di incentivo e sanzione dei gestori, di yardstick competition (concorrenza per comparazione) che, raccogliendo e diffondendo le informazioni presso le amministrazioni locali, scremi via via le rendite di monopolio e riduca le inefficienze. In questo quadro di regolazione nazionale, andranno ridefiniti e potenziati i compiti di regioni, enti locali ed enti d ambito. Cominciando dalle prime, è chiaro che la complessità delle informazioni ambientali, tecniche ed economiche dei servizi locali implica una ineludibile funzione di programmazione regionale. Spetta alle regioni definire gli ambiti territoriali ottimali per il settore17 idrico e per quello dei rifiuti e i bacini di utenza per il settore del trasporto in ambito regionale, programmare gli eventuali investimenti a monte degli ATO nel settore idrico (captazione e adduzione sovra ambito), programmare gli impianti di trattamento, recupero e smaltimento necessari alla chiusura del ciclo dei rifiuti secondo il principio di prossimità, programmare la rete di trasporti intercomunali e la connessione con i grandi assi di trasporto nazionali, svolgere la funzione di concedenti dei servizi di trasporto ferroviario regionale. Spettano poi a comuni ed enti d ambito le funzioni fondamentali di concedenti dei servizi ed essi saranno chiamati a concentrarsi sulla definizione del piano d ambito o del Piano di mobilità urbana sulla base delle esigenze del territorio e della disponibilità di risorse, sull affidamento del servizio nel rispetto della legislazione nazionale e comunitaria, sul controllo del rispetto degli obiettivi di qualità del servizio e di tutela ambientale in accordo alla legislazione vigente, sull articolazione tariffaria per scaglioni di consumo, territorio e tipologia di fornitura 3. Per svolgere adeguatamente queste funzioni, è necessario un rafforzamento radicale delle capacità tecniche di regioni, enti locali ed enti d ambito, in questo supportati da un organismo di scopo centrale. Torniamo così alla questione della credibilità e fattibilità dei piani economicofinanziari. Il rafforzamento delle capacità tecniche deve avere come obiettivo la costruzione di piani basati su informazioni adeguate circa lo stato delle infrastrutture esistenti, nonché su previsioni attendibili e indipendenti da interessi politici e territoriali (ecco di nuovo il ruolo dell interazione con autorità di regolazione nazionali). Un attenzione particolare andrà poi dedicata alla fase di elaborazione del piano, che dovrebbe prevedere come regola forme di collaborazione tra attori bancari e finanziari da un lato e regolatori, concedenti, e gestori dall altro, distinguendo tra progetto di investimento collegato a un affidamento con gara ancora da espletare e progetto di investimento da realizzare nell ambito di un affidamento già in essere: nel primo caso, si tratta di avviare prima della gara una collaborazione tra regolatore, concedente e istituti finanziari per favorire la predisposizione di un PEF e di condizioni contrattuali in grado di garantire i finanziatori, limitare la discrezionalità delle autorità preposte al controllo del piano e prevenire eventuali comportamenti opportunistici da parte del gestore; nel caso di affidamento in corso l interazione dovrebbe essere tra regolatore, concedente, gestore e istituti finanziatori del gestore. Come già accennato nei paragrafi precedenti, si apre qui un ruolo inedito per l intervento di Cassa Depositi e Prestiti che potrebbe fungere da garante e catalizzatore del processo, costituendo la tecnostruttura centrale per la verifica di bancabilità dei progetti, oltre che come promotrice, tramite il proprio apporto finanziario, del coinvolgimento prevalente di risorse private nel finanziamento dei progetti. E veniamo così alle questioni del finanziamento degli investimenti. 5. Le problematiche del finanziamento 3 Quest ultimo compito dovrebbe comunque seguire direttive ed essere approvato dall Autorità centrale di regolazione per evitare che interessi locali inducano eccessive disparità fra categorie di utenti e territori.18 Come abbiamo chiarito nei paragrafi precedenti, la possibilità di attirare risorse finanziarie adeguate a recuperare il ritardo infrastrutturale nei settori che abbiamo analizzato passa in primo luogo per la costruzione di un ambiente di mercato entro cui le capacità e le risorse imprenditoriali possano operare al meglio in un quadro di convenienze orientato al perseguimento di obiettivi di interesse generale individuati e sorretti dalle istituzioni pubbliche di governo nazionale e locale. Da questo punto di vista le proposte presentate nei paragrafi precedenti in materia di programmazione degli investimenti e sistema di regolazione costituiscono il contesto necessario affinché anche le problematiche relative al finanziamento possano trovare soluzione. Altrimenti, l assenza di commitment dei regolatori circa regole contrattuali e metodologie tariffarie, il cattivo disegno delle procedure di gara e delle clausole contrattuali, la time-inconsistency dei piani d ambito e dei progetti di investimento, continueranno a costituire un ostacolo pressoché insormontabile per il finanziamento degli investimenti. Ciò premesso, le problematiche specifiche del finanziamento meritano comunque una riflessione dedicata. E ben noto infatti come i progetti infrastrutturali abbiano lunghi tempi di costruzione, trasferiscano in varia misura i rischi di costruzione e di domanda sull impresa che gestisce il servizio, richiedano finanziamenti a lungo termine. Uno strumento cui si va facendo crescente ricorso per fronteggiare questi problemi è quello del project financing (PF): nel complesso il valore dei progetti affidati in PF nel nostro paese è passato dai 414 milioni di euro del 2002 ai milioni del Come noto, nel PF il progetto di investimento è finanziato e realizzato attraverso una società di progetto specificamente costituita a questo scopo: la società di progetto emette azioni e titoli di debito per finanziare la costruzione dell infrastruttura e ripaga i finanziamenti attraverso i ricavi che il progetto genera (tariffe a carico degli utenti finali o canoni di disponibilità a carico del soggetto pubblico che affida l opera); il finanziamento ha natura non-recourse, ossia si ha un isolamento del progetto dalle altre attività delle imprese partecipanti alla società di progetto e dai loro asset; la società di progetto opera una integrazione tra reperimento dei fondi, costruzione dell opera e gestione del servizio. I vantaggi del project financing sono principalmente: una migliore allocazione dei rischi derivante dall isolamento del progetto e dalla natura non-recourse del finanziamento; l incentivo per la società di progetto nel ridurre al minimo il periodo di costruzione dell opera; più forti incentivi per gli investimenti specifici incorporati nel progetto (ossia, non recuperabili al di fuori di esso). Per converso, i difetti del project financing sono: gli elevati costi di transazione per la messa a punto del progetto e la strutturazione del finanziamento (è necessario attivare un complesso di contratti non standardizzati per allocare i rischi); la predeterminazione della dinamica tariffaria non solo per gli usuali periodi regolatori (4-5 anni) ma per l intera durata della concessione o, alternativamente, la predeterminazione dei canoni di disponibilità, sempre per l intera concessione; la lunga durata della concessione riduce lo spazio per l attivazione di procedure competitive di affidamento dei servizi; più in generale, vi sono possibili effetti di lock-in per l amministrazione concedente.19 Pertanto, i vantaggi del project financing superano i suoi svantaggi quando: (i) la dimensione del progetto giustifica i costi di transazione necessari a implementare il project financing; (ii) la fase principale è quella di costruzione, mentre la gestione ed erogazione del servizio ha caratteristiche di routine; (iii) il rischio di costruzione prevale sul rischio di domanda; (iv) il progetto può essere isolato dalle altre attività di natura imprenditoriale connesse alla gestione del servizio. In linea generale, rispondono a questi requisiti alcuni segmenti delle filiere di produzione dei servizi: per esempio, gli impianti di depurazione delle acque reflue, la costruzione e gestione di un grande invaso per la fornitura di acqua all ingrosso per gli operatori del servizio idrico a valle, la costruzione e gestione di un impianto di smaltimento dei rifiuti. Laddove le caratteristiche indicate non ricorrano - e probabilmente è questo il caso della gestione dei servizi di acquedotto e fognatura, di quelli di raccolta e trasporto dei rifiuti, della distribuzione del gas e di gran parte dei servizi di trasporto pubblico locale - il tradizionale corporate finance (investimento effettuato direttamente dall impresa che gestisce il servizio raccogliendo risorse sui mercati finanziari su base full-recourse) si adatta meglio alle caratteristiche dell attività oggetto dell affidamento: si tratta di una attività che richiede specifiche capacità imprenditoriali nel gestire la variabilità delle condizioni di domanda e di costo che mal si conciliano con le garanzie di cui il PF abbisogna. Naturalmente, a sua volta la società che gestisce il servizio può benissimo ricorrere alla finanza di progetto per affidare la costruzione e gestione di singoli impianti a monte o a valle della rete da essa gestita: nei paragrafi precedenti abbiamo evidenziato diversi esempi al riguardo. Sull uno e sull altro versante finanziamento corporate o in PF può rivelarsi decisivo il ruolo che possono giocare investitori istituzionali di lungo termine di origine pubblica, come CDP, al fine di strutturare il finanziamento in modo da renderlo attrattivo per gli altri intermediari finanziari e per i risparmiatori. Va in questa direzione la costituzione della cosiddetta Gestione Separata 2 di CDP, con cui la Cassa può finanziare in forma complementare ai normali intermediari finanziari le imprese che realizzano progetti di investimento promossi da enti pubblici è appunto il caso degli investimenti nei servizi di pubblica utilità e quindi anche nelle local utilities od offrire garanzie per conto dell ente pubblico promotore. Sul fronte delle operazioni di credito, si tratta di offrire finanziamenti che abbiano una durata o un profilo di ammortamento diversi da quelli offerti dai normali intermediari finanziari di mercato e che per questa via migliorino la fattibilità finanziaria dei progetti rendendola, sotto il profilo dei tempi di rientro, compatibile con il prevalente apporto di capitali privati. Sul fronte delle garanzie, CDP può contribuire a ridurre (non a eliminare) il rischio che eventi di mercato imprevisti vanifichino il rientro dei capitali privati investiti. E quanto fa, nell ambito della Separata 2, il Fondo di garanzia sulle opere pubbliche (FGOP) che può fornire garanzie circa l esigibilità del valore di subentro degli investimenti non ammortizzati al termine della concessione, nel caso in cui il concedente non riesca a individuare tramite gara il gestore subentrante. In direzione analoga va la proposta di project bond recentemente avanzata dalla Commissione Europea e dalla Banca Europea degli Investimenti (BEI): un meccanismo di condivisione del rischio tra Commissione e BEI volto a migliorare il merito di credito dei progetti20 infrastrutturali e quindi dei bonds emessi dalla società di progetto, tramite una garanzia nella forma di una linea di credito condizionata; nel caso la garanzia venga escussa e quindi la linea di credito utilizzata dalla società di progetto, essa viene ripagata in via subordinata rispetto ai project bonds. Un meccanismo di questo genere potrebbe essere attivato congiuntamente da BEI e CDP nei confronti, per esempio, degli hydro-bonds prospettati sopra per il finanziamento delle infrastrutture idriche. Il ruolo ora tratteggiato per gli investitori di lungo termine con mission pubblica non è quello di surrogare le insufficienze delle amministrazioni pubbliche ma è quello di contribuire, con risorse raccolte sul mercato, al finanziamento di progetti che, una volta promossi dai soggetti pubblici competenti, devono essere valutati in relazione alla loro sostenibilità economica e alla loro fattibilità finanziaria. Il loro compito è quello di contribuire a una strutturazione del finanziamento che, ove il progetto promosso dalle amministrazioni sia sostenibile, ne renda il profilo temporale compatibile con l apporto prevalente di risorse private. Non sta quindi a CDP e BEI sopperire alle inefficienze o alla inaffidabilità delle amministrazioni pubbliche, tema che va piuttosto affrontato nei termini delle proposte avanzate nei paragrafi precedenti. Il loro è un ruolo di soggetti di mercato, operanti in base a una mission pubblica ma secondo criteri di mercato. Possono quindi contribuire a ridurre i rischi di mercato e in parte il rischio regolatorio, non ad aggirare i ritardi di programmazione o a fornire garanzie rispetto alle eventuali inadempienze contrattuali delle pubbliche amministrazioni. Declinando quanto appena detto con riferimento ad alcune delle problematiche esaminate nei paragrafi precedenti, si possono richiamare due esempi di possibili interventi di CDP volti a ridurre il rischio regolatorio in maniera compatibile con i suoi compiti statutari. Ci riferiamo al finanziamento della quota di tariffa idrica eccedente quella affordable per l utenza finale ma necessaria a consentire il rientro via ricavi dei capitali investiti dall impresa che gestisce il servizio e al finanziamento del divario tra prezzo sostenibile in sede di tariffa per l utenza finale e prezzo di conferimento agli impianti di smaltimento pagato dai gestori del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti. In ambedue i casi, l apporto della Cassa potrà essere strutturato in due modi alternativi: (i) il finanziamento della quota di tariffa eccedente è effettuato dagli enti locali, eventualmente sostenuti da risorse dello Stato centrale, e l intervento di CDP consiste in un prestito agli enti locali stessi, dietro garanzia su fonti di entrata degli enti locali stessi; (ii) il finanziamento - a condizione che la copertura della quota tariffaria eccedente sia recuperabile in seguito, attraverso una addizionale sulla tariffa, quando il capitale non ammortizzato del gestore dell impianto andrà riducendosi e si realizzeranno i contenimenti dei costi gestionali - potrebbe essere effettuato da CDP direttamente al gestore, dietro garanzia sulle entrate future del gestore stesso. Naturalmente, nel caso del finanziamento di tipo (i), il prestito agli enti locali andrà conteggiato come debito pubblico; il finanziamento di tipo (ii) evita questo problema ma, come si è detto, richiede che il Piano economico finanziario preveda in modo credibile il recupero futuro della quota tariffaria eccedente finanziata nei primi anni del Piano. Vedere altro
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References: articolo 15
 articolo 4
 art. 154
 Sentenza 
 ART. 7
 ART. 30
 ART. 30