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Timestamp: 2017-03-23 00:24:10+00:00

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Diana Mary Herrera MachadoYeslin Justafré García(CV)yjustafre@ucf.edu.cu Descargar en PDF
En la actualidad los términos proceso y procedimiento son utilizados como sinónimos, no estableciéndose distinción entre los mismos. Además no existe una definición homogénea sobre el procedimiento administrativo, existiendo una amplia gama de clasificación. Por lo que se pretende analizar el procedimiento administrativo desde el punto de vista teórico, así como los elementos que lo instituyen y realizar un análisis del mismo en Cuba.
Palabras claves: Procedimiento, proceso y procedimiento administrativo.
La variedad de las formas de la actividad administrativa comprende funciones de licitación de la actividad de los particulares, llamadas también función de policía, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasijudiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo que los cauces formales a través de los que se desarrollan unas y otras actividades sean diferentes; por lo cual no es posible hablar de un tipo único, sino de varias clases de procedimientos administrativos, equiparables en algunos casos en su estructura a los procesos civiles y penales.[1]
Como se abordará posteriormente el procedimiento administrativo es el modo de obrar y proceder conforme a una pretensión en un ámbito concreto jurídicamente circunscripto y las diversas relaciones que ese procedimiento enmarcará. Por lo que existirán tantos procedimientos como tantas situaciones en la que esté presente la Administración o uno de sus órganos, correspondiéndole a ese actuar una normación adecuada y consciente de actos que se implementarán para su normal desarrollo.[2] Por lo que el presente trabajo tiene como objetivo analizar el procedimiento administrativo en Cuba.
1.1. Generalidades acerca del procedimiento administrativo
El origen etimológico de la palabra procedimiento responde a procedere que significa labor, pro (adelante) y cedo (marchar). Esta noción, en el contexto del derecho adjetivo administrativo sugiere la existencia de un conjunto de actos preparatorios o de trámites que preceden el acto administrativo decisorio, y asimismo, los tramites y diligencias posteriores a éste, denominadas formalidades complementarias, las cuales tienden a lograr la eficacia del acto.[3] Según el diccionario de la Real Academia, procedimiento, significa acción de preceder, método de ejecutar algunas cosas, o actuación por trámites judiciales o administrativos.
El término procedimiento quería significar una serie cronológica de actos o actuaciones dirigidos a un resultado. Por lo que la actividad administrativa se desenvuelve mediante diversos procedimientos hasta el punto de que la actuación a través de un procedimiento es un principio del Derecho Administrativo contemporáneo. Por ello el procedimiento administrativo constituye la forma propia de la función administrativa, de la misma manera que el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario de la función legislativa.[4]
Roberto Dromi establece que “El procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa, lo que el acueducto al agua. El conducto por el que transita -en nuestro caso- en términos de Derecho, la actuación administrativa”. En el mismo sentido se manifiesta Gabino Fraga cuando dice “Ese conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo es lo que constituye el procedimiento administrativo”.
En materia jurídica se pueden diferenciar los conceptos proceso y procedimiento, en razón de su contenido, si se considera que el proceso tiende a la satisfacción de una pretensión por vía jurisdiccional, mientras que el procedimiento denota el aspecto formal, es decir, la forma que reviste el ejercicio de la acción y que puede darse tanto en materia judicial como en materia administrativa. Al procedimiento administrativo se le identifica como la forma de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que corresponde a una autoridad administrativa.
Es necesario tener en cuenta que no es lo mismo proceso y procedimiento, no obstante afirmamos con Gordillo, Ballbé y Escola que todo proceso comporta un procedimiento, pero no todo procedimiento constituye un proceso. Y esto, porque tanto el proceso como el procedimiento tienen como denominador común ser una secuencia de actos, pero el último carece de la finalidad, propia e imprescindible del proceso.[5]
Con relación a la naturaleza del procedimiento administrativo, debe señalarse que éste no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para el cumplimiento de los fines que persigue la Administración (carácter instrumental), el cual debe estar en todo momento sujeto a la ley y no al árbitro del funcionario.[6]
Merkl plantea que “en el fondo, toda Administración es procedimiento administrativo, y los actos administrativos se nos presentan como meros productos del procedimiento administrativo. Pero, en sentido más riguroso y técnico se habla de procedimiento jurídico solamente cuando el camino que conduce a un acto estatal no se encuentra a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su formación se nos ofrece como norma procesal…” Por otra parte el proceso tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de ellas, el Juez o Tribunal. Mientras que el procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es, también, y muy principalmente el de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, interpretes de ese interés y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo.” [7]
En este sentido el procedimiento administrativo, como contenido del proceso administrativo, es el camino formal de la serie de actos en que se realiza la actividad administrativa para alcanzar un fin y que viabiliza en forma rápida, ágil y flexible que el Estado satisfaga las necesidades públicas, sin omitir el acatamiento a las garantías del administrado.
Zavala Egas establece que el procedimiento administrativo posee los caracteres de estabilidad, obligatoriedad y fijeza. El procedimiento administrativo es, esencialmente, jurídico en cuanto implica el sometimiento al principio de la legalidad, obliga a la Administración a seguirlo y suministra garantías, defensa a los particulares (Juridicidad).
Siguiendo esta línea de pensamiento el Tribunal Supremo de España definió el procedimiento administrativo como la combinación de actos cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí con la finalidad de conseguir una acertada o válida decisión. También se establece que la regulación del procedimiento administrativo, en efecto, en primer lugar busca proteger el interés general cuya consecución condiciona siempre la actuación administrativa, en el sentido de que sus reglas persiguen, en muchos casos, asegurar que las decisiones que se adopten están tomadas en la orientación del interés general.[8]
En este sentido, el procedimiento administrativo, es la adjetivación administrativa de un fenómeno genérico, que en tales circunstancias debería entenderse como: “…La sucesión de actos encaminados a lograr legitimar el interés de una de las partes a partir de las normas jurídicas administrativas existentes y por el órgano del Estado con jurisdicción para ello”.[9]
Por lo que los procedimientos administrativos serán tantos como tantas sean las posibilidades de relación que puede darse entre la Administración y los administrados. Varios son los elementos que instituyen un procedimiento administrativo: la inclusión de un órgano investido de poder, una autoridad estatal; y un deseo, necesidad o propósito, bien sea de la propia Administración o de un ciudadano, la ley proveerá a todos el modo de satisfacer sus intenciones, el procedimiento administrativo será el medio, la vía entre unos y otros con el fin propuesto en el marco de una situación jurídica predefinida.[10]
1.2. Clasificación de los procedimientos administrativos Existen diversas clasificaciones acerca de la tipología de procedimientos. Según Rubén Laguna, una primera clasificación atiende al efecto perseguido por la decisión y se alude a los procedimientos constitutivos, que son aquellos a través de los cuales se crea, modifica o extingue una situación jurídica, también se encuentran los de notificación, que son aquellos que tienden a garantizar la eficacia del acto, y los de ejecución, tendientes a hacer valer en la práctica el contenido del acto.
Otra clasificación atiende al contenido del acto. En este sentido, se hace referencia a los procedimientos sancionatorios que tienden a multar a aquellos funcionarios que retarden, distorsionen o dificulten la tramitación de una determinada solicitud. Los relativos al derecho de petición, cuando al particular no le son garantizados su derecho constitucional a obtener una oportuna respuesta, permitiéndole en tal situación ejercer los recursos de queja o reclamo. Dentro de este tipo de procedimientos se encuentran los relativos a la prescripción de las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, y los procedimientos de inhibición de aquellos funcionarios que conozcan de un determinado asunto y se encuentren dentro de las causales de inhibición.[11]
Zavala Egas plantea que los procedimientos administrativos se clasifican en declarativo, ejecutivos y de gestión. El primero va orientado a una decisión que puede ser sancionatoria, disciplinaria o también a revisar de oficio o a instancia de parte, vía impugnación recursiva, para ratificar, revocar o anular un acto administrativo expedido por la misma Administración. El ejecutivo que encamina la realización fáctica de una decisión administrativa anterior que se encuentra firme como, por ejemplo, un procedimiento coactivo. El procedimiento de gestión que tiene eficacia interna, generalmente de naturaleza técnica, que se orienta a coadyuvar a la toma de una decisión posterior. También se diferencian los procedimientos administrativos en constitutivos y los procedimientos impugnativos. Los primeros atienden a la conformación de los actos administrativos, mientras que los segundos, tienden a la reforma, revocación o anulación de los actos administrativos previamente constituidos; sin embargo, no son dos categorías independientes y tampoco puede decirse que una de las dos constituye un solo procedimiento acabado, esto es, el procedimiento constitutivo de un acto jurídicamente eficaz debe prever su eventual impugnación, pues el acto administrativo carecerá de ejecutoriedad y no será ejecutivo mientras no transcurra el plazo necesario para la impugnación.[12]
Ramón Parada ofrece otra clasificación de procedimientos administrativos entre los que se encuentran el procedimiento general y especial, el lineal y triangular; división que guarda relación con la distinción entre los procesos inquisitivos y los procesos civiles. Por su parte Giannini, formula la siguiente tipología de procedimientos administrativos: procedimientos declarativos y constitutivos, los cuales se dividen, a su vez, según la finalidad a la que sirven, en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y autoritativos.
Así mismo, los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se gestionan, pueden ser simples y complejos. Existen también procedimientos organizativos, sancionadores que son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora, y los procedimientos ejecutivos, a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos administrativos.[13]
En este sentido, la doctrina ha recogido diferentes clases de procedimientos atendiendo a diversos criterios de ordenación, donde se plantean los disímiles procedimientos que en materia administrativa existen, a partir de sus diferencias y analogías. Teniendo en cuenta lo establecido con anterioridad se consideran procedimientos administrativos desde el trámite de obtención de la licencia de conducción hasta el procedimiento en materia de vivienda.
Por lo que se consideran procedimientos administrativos los que generan litis, suscitando polémicas solucionables en virtud de los mecanismos que se establecen, estos procedimientos son conocidos como contradictorios, dentro del cual se pueden encontrar: los procedimientos gubernativo y contencioso administrativo.
Esta dualidad viene condicionada, a sí el conocimiento de la controversia que pudiera resultar de la relación Administración-administrado, pudiera ser atendida por órganos establecidos en la estructura administrativa, previo a su traslado a un órgano jurisdiccional común, una vez agotado por la parte actora los trámites previstos en la vía gubernativa para reclamar ante estas autoridades por las resoluciones que hayan dictado que afecten o lesión un derecho subjetivo, transfiriéndose las actuaciones a la sala de lo civil y administrativo del órgano jurisdiccional correspondiente que conocerá del asunto, constituyéndose un procedimiento contencioso administrativo.[14] Es necesario plantear que en muchas ocasiones los procedimientos gubernativos derivan en contenciosos administrativos, una vez que el destinatario de los efectos jurídicos del acto desfavorable pone en conocimiento del órgano jurisdiccional el asunto, por lo que sin resolución administrativa no hay procedimiento administrativo, es decir, se requiere de un pronunciamiento previo de la Administración.
Se plantea que el procedimiento administrativo se caracteriza por un conjunto de actos que se encuentran coordinados entre sí, y se rige por una serie de requisitos. En este sentido Roberto Dromi plantea que los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo son pautas directrices que definen su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, el porqué y el para qué del mismo y los divide en principios sustanciales y principios formales. Entre los primeros se encuentran: los de legalidad, defensa y gratuidad, por considerar que son de jerarquía constitucional, que justifican la finalidad primaria del procedimiento administrativo. Por su parte, los principios formales: oficialidad, informalidad y eficacia, son de jerarquía normativa secundaria, legal y reglamentaria, que coadyuvan al cumplimiento de los principios sustanciales.
Por su parte García de Enterría y Fernández Rodríguez se refieren a los principios del contradictorio, economía procesal, in dubio pro actione, oficialidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y secreto y gratuidad. Entrena reduce los principios informadores del procedimiento a los de tendencia a la unidad y al de preocupación por la garantía, Cosculluela alude a los máximos principios de economía, celeridad y eficacia, antiformalismo, oficialidad, máxima garantía de los administrados afectados e igualdad. [15]
Los principios del Derecho son la base, el “espíritu”, la esencia de un sistema jurídico, son los criterios informacionales de un ordenamiento legal. Un principio jurídico es la idea que marca y define una norma de derecho, de la que aquella es el reflejo y puede tener una expresión más o menos concreta, llegando incluso a ser recogido literalmente en un texto, con lo que se convierte amén de un criterio informador de la norma, en una garantía infranqueable. Los principios generales del Derecho aplicables a los procedimientos de trascendencia interna se encuentran los principios técnico – administrativos y los principios jurídico – procesales. En la primera clasificación se encuentran el principio de autotutela, el de ejecutividad material y el de las relaciones jerárquicas y de control administrativo. En la segunda clasificación se hallan los principios de celeridad, inmediatez y gratuidad del proceso, el de investigación de oficio y el de aportación de partes.[16]
Mientras que en el procedimiento externo o contencioso administrativo rigen los principios de igualdad de las partes, el In dubio pro accione, el principio de economía procesal y el de gratuidad.[17]
1.3 El procedimiento administrativo en Cuba
En Cuba el procedimiento administrativo se podrá reclamar en la vía jurisdiccional, que se encuentra recogido en la Ley de Procedimiento Civil Administrativo, Laboral y Económico. En el artículo 655 se establecen los órganos que se entenderán por Administración. Mientras que en el artículo 656 se instituye la jurisdicción administrativa, que conocerá de todas las pretensiones que se deduzcan contra las disposiciones de carácter general y resolución que emane de la Administración y que vulneren derechos legalmente establecidos a favor del reclamante. Además están legitimados para el ejercicio de la acción administrativa únicamente al titular de un derecho derivado de una disposición legal que se considere vulnerada por la resolución impugnada y la Administración contra su propia resolución firme que haya creado un derecho de carácter subjetivo, siempre que el órgano supremo de la jerárquica administrativa o el Comité Ejecutivo del órgano provincial o municipal del poder Popular de donde emanase aquella haya declarado, en resolución que la misma es lesiva a los intereses públicos al objeto de impugnación en la vía jurisdiccional. El derecho de acción se concede contra disposiciones o resoluciones administrativas que vulneren derechos legalmente establecidos a favor del reclamante.
En este sentido, el artículo 659 plantea que la jurisdicción en materia administrativa se ejerce por la Sala de lo Civil y de lo Administrativo de los Tribunales Populares y se consideran por parte demandada, según lo establecido en el artículo 667, el órgano de la Administración del que emanare la disposición o resolución impugnada y la persona que resulte directamente beneficiada por la resolución declarada lesiva.
En el procedimiento administrativo puede intervenir el coadyuvante, que son terceras personas que acude al proceso para defender un interés que tiene para el mantenimiento de un acto, es decir, alguien que es favorecido por la resolución demandada y que procura resistir o prevenir una posible decisión judicial anulatoria del acto y acude como coadyuvante de la Administración. También interviene en el procedimiento la figura del fiscal que encuentra respaldo legal en el artículo 127 de la Constitución de la República, donde establece que es el órgano del Estado al que corresponde, como objetivos fundamentales, el control y preservación de la legalidad, sobre la vigilancia del estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes y demás disposiciones legales. En este sentido el fiscal interviene en el proceso en defensa de la legalidad objetiva, regulado en el artículo 669.
Los principios fundamentales que informan el régimen administrativo impiden la admisión de las pretensiones ante los tribunales frente a la Administración Pública, sin la existencia de una manifestación de voluntad de la Administración en relación a la cual la pretensión se fundamenta, para que sea admisible la pretensión ante la jurisdicción administrativa es necesaria la existencia previa del acto administrativo y que la pretensión se deduzca precisamente en relación a un acto administrativo, bien para pedir la declaración de no ser conforme a derecho, y en su caso su anulación, bien para solicitar además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el restablecimiento de las mismas.[18]
En materia jurídica se pueden diferenciar los conceptos proceso y procedimiento. Al procedimiento administrativo se le identifica como la forma de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que corresponde a una autoridad administrativa.
Los elementos que instituyen un procedimiento administrativo son: la inclusión en él de un órgano investido de poder, una autoridad estatal; y un deseo, necesidad o propósito. El procedimiento administrativo será el medio, la vía entre unos y otros con el fin propuesto en el marco de una situación jurídica predefinida.
El procedimiento administrativo puede clasificarse en: Procedimiento administrativo interno, procedimiento gubernativo y procedimiento contencioso administrativo.
Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II/Armando Castanedo Abay. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004. — 595 p. Castanedo Abay, Armando. El Principio de Cosa Juzgada en el Derecho Administrativo. Revista Jurídica Nº 18, p. 134.
Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos/ Rubén Laguna. Universidad de Venezuela. — 96 p.
Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho Administrativo I. Parte general, cuarta edición/ Ramón Parada. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. — 725 p.
Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo/ Jorge Zavala Egas. —111 p.
Cuba. Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, modificada por el Decreto- Ley 241 de 26 de septiembre de 2006 emitido por la Asamblea Nacional del Poder Popular. García de Enterría, Eduardo. Principios del procedimiento administrativo.—Madrid: Editorial CIVITAS, 1990.—p. 525-526.
[1] Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho Administrativo I. Parte general, cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 218.
[2] Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004. —p. 517.
[3] Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos. Universidad de Venezuela. —p. 80.
[4] Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho Administrativo I. Parte general, cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 213-214.
[5] Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo. —p. 90-91.
[6]Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos. Universidad de Venezuela. —p. 81.
[7] Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo. —p. 98-100.
[8] García de Enterría, Eduardo. Principios del procedimiento administrativo.—Madrid: Editorial CIVITAS, 1990.—p. 525-526.
[9] Castanedo Abay, Armando. El Principio de Cosa Juzgada en el Derecho Administrativo. Revista Jurídica Nº 18, p. 134. [10] Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004. —p. 477.
[11]Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos. Universidad de Venezuela. —p. 88.
[12]Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo. —p. 106-107.
[13] Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho Administrativo I. Parte general, cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 220-221.
[14]Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004. —p. 479-480.
[15] Parada, Ramón. El procedimiento administrativo.—En su: Derecho Administrativo I Parte general, cuarta edición.—Madrid: Marcial PONS, Ediciones Jurídicas S.A., 1992.—p. 227.
[16] Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004. —p. 534-538
[17] Ibídem, p. 562-563.
[18] Ibídem, p. 545.
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato: Herrera Machado, Diana y Justafré García, Yeslin: "El procedimiento administrativo en Cuba. Análisis preliminar" en Revista Caribeña de Ciencias Sociales, noviembre 2014, en http://caribeña.eumed.net/procedimiento-administrativo/	Revista Caribeña de Ciencias Sociales es una revista académica, editada y mantenida por el Grupo eumed•net de la Universidad de Málaga.

References: resolución 
in dubio
In dubio
 artículo 655
 artículo 656
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 659
 artículo 667
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 127
 artículo 669