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Opinión Jurídica : 099 - J del 19/07/2001
Consultante: Sonia Picado Sotela
Funcionario: Ronny Bassey Fallas
Texto Opinión Jurídica 099
O.J-099-2001
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy contestación a su oficio CJ-11-01-2001, de fecha 22 de enero del 2001, en el cual nos indica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, tiene para su estudio el proyecto de Reforma a la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República (en adelante la Ley), N°7319 y sus reformas, Expediente Legislativo N°13.432, cuyo texto nos adjuntan, a los efectos de que procedamos a evacuar la siguiente consulta.
Señala que de conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, nos solicita la correspondiente opinión sobre los artículos que se pretenden reformar de la ley de comentario, especialmente en el orden de definir las funciones propias del Defensor Adjunto de los Habitantes.
Con base en la petición de consulta y teniendo presente antecedentes de consultas legislativas formuladas por Comisiones Legislativas, debemos previamente manifestar que las mismas no se ajustan al procedimiento de solicitud de dictámenes, que establece el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, por lo que la opinión que se emitirá carece de alcances obligatorios y vinculantes para el órgano consultante; en igual sentido no constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio, sino que se brindan como una colaboración a la importante labor parlamentaria que realiza el órgano legislativa que Usted integra.
ALCANCES DEL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY N°7319, LEY DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES DE LA REPÚBLICA.
El proyecto de comentario plantea fundamentalmente tres aspectos básicos de modificación a la normativa legislativa vigente que regula la Defensoría de los Habitantes.
En primer lugar, se plantea un cambio en la designación de los jerarcas de la Defensoría, a saber, tanto el Defensor de los Habitantes, como el Defensor Adjunto de los Habitantes, modificando la elección de ambos funcionarios, en el aspecto de requerir una mayoría calificada de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, siendo entonces designados mediante el mismo procedimiento y al mismo tiempo, quedando constituida la investidura de los jerarcas del órgano en un mismo acto legislativo. Con ello se pretende tener un mayor grado de imparcialidad política, sin que sea una mayoría parlamentaria simple o absoluta, la que designe los jerarcas de la Defensoría, siendo por lo tanto el Defensor Adjunto una persona de confianza de los habitantes, representados por la decisión que tomaría la Asamblea Legislativa, por medio de sus Diputados.
En segundo lugar se establece, mediante el proyecto de reforma, una adecuada distribución de competencias, entre el Defensor de los Habitantes y el Defensor Adjunto, fijando funciones exclusivas a ambos funcionarios, eliminando de tal forma el recargo de funciones del Defensor de los Habitantes, así como también la afectación del adecuado desempeño institucional de la Defensoría de los Habitantes. Teniendo como presupuesto una adecuada delimitación de competencias entre el Defensor de los Habitantes y el Defensor Adjunto, se elimina la confusión existente en cuanto a la naturaleza, competencias y atribuciones del cargo de Defensor Adjunto de la República.
Por último se modifica la redacción del artículo 22 de la ley, en torno a la competencia de conocer el recurso de reconsideración, en cuanto a que del mismo conocerá y resolverá el Defensor de los Habitantes en última instancia.
Pasaremos a analizar cada uno de los artículos que se plantean como reforma a Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República.
REFORMA AL ARTÍCULO 3 SOBRE LA DESIGNACIÓN Y FUNCIONES:
La redacción actual del artículo 3 de la Ley regula únicamente acerca de la
Designación del titular del órgano, el Defensor de los Habitantes, sin señalar en dicha norma acerca de las funciones que le corresponden a dicho titular.
Dicho artículo señala expresamente lo siguiente:
"Artículo 3° Designación: La Asamblea Legislativa nombrará al Defensor de los Habitantes de la República, por un período de cuatro años, mediante mayoría absoluta de los diputados presentes. El Defensor podrá ser reelegido únicamente por un nuevo período."
La norma se constriñe a regular acerca del órgano constitucional encargado de realizar el nombramiento del Defensor de los Habitantes, señalando además el período por el cual el nombramiento surtirá sus efectos, y además el requisito de la votación necesaria que debe reunir para poder elegir al titular de la Defensoría de los Habitantes. Permite igualmente el artículo, la reelección del defensor pero para un nuevo período, omitiendo señalar expresamente si son períodos continuos o no.
La modificación propuesta plantea una norma más amplia de la existente, para lo cual se regula de la siguiente manera:
"Artículo 3.- Designación y funciones
1.- La Asamblea Legislativa nombrará al Defensor de los Habitantes de la República, por un período de cuatro años, mediante mayoría calificada de las dos terceras partes del total de diputados que la integran. El Defensor podrá ser reelegido únicamente por un nuevo período.
2.- Corresponde al Defensor de los Habitantes desempeñar, conjuntamente con el Defensor Adjunto, todas las funciones que esta ley confiere a la Defensoría de los Habitantes de la República. Ambos ejercerán la representación legal de la institución para interponer las acciones previstas en el artículo 13 de la presente ley.
3.- El Defensor de los Habitantes definirá por acuerdo razonado, dentro del mes siguiente a que asuma su cargo, las materias o áreas de trabajo que le corresponderán asumir a él y al Defensor Adjunto. Dicho acuerdo deberá ser publicado en el diario oficial La Gaceta. La distribución de competencias por razón de la materia deberá ser equitativa, con la finalidad de garantizar la mayor eficiencia y efectividad de la Defensoría de los Habitantes. El Defensor y el Defensor Adjunto en las materias que a cada uno correspondan, actuarán como órganos superiores de la Institución, para emitir los informes y recomendaciones que estimen pertinentes.
4.- Son funciones exclusivas del Defensor de los Habitantes las siguientes:
Dictar los lineamientos de políticas, estrategias y acciones a seguir para el logro de los objetivos de la Defensoría.
Resolver los recursos de reconsideración relacionados con los informes finales emitidos por la Defensoría.
Dirigir y coordinar el funcionamiento de la Defensoría, incluyendo la gestión administrativa.
Emitir las disposiciones e instrumentos técnicos necesarios para el buen accionar de la Institución.
Representar a la Defensoría para la celebración de cualquier contrato, convenio o negoció jurídico.
Las demás que esta ley y su reglamento le asignen.
Estas funciones podrán ser delegadas formalmente en el Defensor Adjunto."
Como se puede fácilmente colegir, se incluyen cambios sustanciales sobre los cuales, denota la mayor asignación de competencias al Defensor Adjunto de los Habitantes, y la delimitación de las competencias exclusivas del titular del órgano. Sustancialmente se incluyen las funciones de ambos, y la asignación de las mismas, aspecto que se evidencia con la denominación del propio artículo que en la situación actual vigente, se expone únicamente la designación del titular, y con la modificación propuesta, se incluyen funciones del Defensor y del Defensor Adjunto de los Habitantes.
El primer cambio sustancial, establecido en el inciso 1, se denota en la votación requerida para la elección del Defensor de los Habitantes, siendo actualmente la de una mayoría absoluta de los diputados presentes, lo cual determina una votación fluctuante al número de diputados presentes que hayan constituido quórum, o estén sobre ese número requerido, hasta la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa, es decir, 57 diputados. Con la reforma propuesta la votación varía a un numero mínimo requerido, y exigido por una mayoría calificada de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, es decir, se requerirá una votación de 38 diputados para poder elegir al Defensor de los Habitantes. El requisito de la votación con mayoría calificada es requerido en el proyecto también para el Defensor Adjunto.
Lo anterior trae a colación, lo prescrito expresamente por el artículo 119 de la Constitución Política, en cuanto a la votación requerida, que difiere de aquellas votaciones calificadas expresamente dispuestas en la Carta Magna.
Dicho criterio ya ha sido debidamente señalado por el informe técnico, Oficio N° ST-243-05-2000, elaborado por el Departamento de Servicios Técnico de la Asamblea Legislativa, en el cual se señala la necesaria reforma constitucional para que el órgano legislativo pueda ser regulado con una votación específica, en tratándose del nombramiento del Defensor de los Habitantes, y del Defensor Adjunto.
Por otra parte debemos señalar que ya la Sala Constitucional, en su voto 990-92 de la dieciséis hora treinta minutos del catorce de abril de mil novecientos noventa y dos, ha establecido un criterio con relación al artículo 119 de la Constitución Política para las votaciones requeridos por el órgano parlamentario en tratándose de aspectos de votaciones calificadas.
El inciso 2 del artículo de comentario, primer párrafo, plasma con claridad acerca de la filosofía que se pretende alcanzar con el proyecto y que se encuentra descrito en la exposición de motivos, el cual es señalar que la Defensoría de los Habitantes tendrá dos titulares, a quienes corresponderá conjuntamente, todas las funciones que la Ley le confiere al órgano como tal. La competencia total del órgano recaerá conjuntamente en el Defensor de los Habitantes, y en el Defensor Adjunto.
No cabe duda que la intención con la reforma propuesta, se dirige a darle verdadero rango de titular del órgano al Defensor Adjunto, eliminando su figura tradicional de colaborador, elevándolo en igualdad de condiciones a ejercer la competencia conjuntamente con el Defensor, por lo que podríamos afirmar que ello plantea la existencia de dos titulares del órgano.
Es por ello que la exposición de motivos con claridad describe la situación actual, y el cambio que se pretende, cuando señala: "La ley que se propone reformar, dispone que el Defensor Adjunto es el colaborador directo del Defensor de los Habitantes. El término adjunto hace referencia a la persona que acompaña a otra en un cargo. Ello significa, que la normativa vigente estableció un régimen jurídico análogo, de manera que en ambos funcionarios concurren no sólo los mismos requisitos subjetivos, sino también las mismas funciones y en el caso del Defensor Adjunto, por esa condición paralela, tiene una vocación de sustitución automática…" (Exposición de Motivos, Expediente No 13.432, Reforma a la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República No7319 y sus Reformas, págs. 1-2).
Sin embargo a lo dicho anteriormente, la norma pareciera no dilucidar de su propia lectura, si la competencia deberá ser ejercida, necesariamente por los dos titulares a la vez, con lo cual se estaría creando básicamente un órgano colegiado, o bien, la competencia puede ser ejercida independientemente por los dos titulares, sin necesidad para cada caso, de la participación del otro titular, para el ejercicio de la misma. Ello se deduce del significado del término "conjuntamente", lo cual implica como adverbio masculino, juntamente, con unión o concurrencia de dos o más cosas en un mismo sujeto o lugar, unánimemente o a un mismo tiempo (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima primera edición, Tomo II, Editorial Espasa Calpe S.A., Madrid, España, 1992, pág. 1213)
La anterior ambivalencia subsiste en el siguiente párrafo del inciso 2, cuando se da la legitimación activa para interponer las acciones jurisdiccionales y administrativas, previstas en el ordenamiento jurídico, como representación legal del órgano, y como competencia asignada a la Defensoría de los Habitantes. Señala la norma que "Ambos ejercerán la representación legal de la institución para…".
Creemos que lo señalado debe necesariamente dilucidarse, a los efectos de mostrar claridad en la reforma propuesta, por cuanto cabe la duda en la redacción, y por ende la interpretación normativa, cuyo propósito de la reforma pretende claramente evitar, si la Defensoría se convierte en un órgano con dos titulares, o bien, sus jerarcas constituyen un órgano colegiado de dirección.
Con la reforma se estaría dando, con independencia del señalamiento hecho anteriormente acerca de la ambigüedad existente, su propósito sustancial, el cual es. "…Desde esta perspectiva, debe entenderse que entre dichos funcionarios no existe una relación de jerarquía, ya que ambos defensores concurren para alcanzar los mismos objetivos y fines. Además, son designados por el mismo órgano, deben cumplir los mismos requisitos y quedan sujetos al control disciplinario ejercido por la Asamblea Legislativa…"(Exposición de Motivos, pág. 2-3)
Aunado a lo anterior, de conformidad con el párrafo 3, se pretende asignar y delimitar de forma clara, el reparto de competencias de los dos titulares, en lo que podríamos llamar, no repetición de competencias para ambas figuras jerárquicas, con lo cual pareciera dilucidarse la disyuntiva de si se estaba creando un órgano colegiado, para en su lugar regular que, cada uno de ellos tendría su propia competencia, en un reparto equitativo de las mismas, que se encuentran descritos en la Ley.
Notamos que, la asignación competencial de la distribución de competencias, se encuentra impuesta directamente al Defensor de los Habitantes, y no al Defensor Adjunto, siendo él quien establecerá mediante acuerdo razonado y en un término de un mes, a partir de que asuma su competencia, las materias o áreas de trabajo que le corresponderán asumir, tanto a él, como al Defensor Adjunto. La repartición de competencias por razón de la materia deberá ser equitativa, con la finalidad de garantizar la mayor eficiencia y efectividad del órgano, y a su vez deberá ser publicado en el diario oficial La Gaceta.
La reforma, como ya indiqué, señala una competencia sustancial al Defensor de los Habitantes, en el tanto de ser él, el único en señalar que aspectos de las áreas de trabajo y competencia de la Defensoría, le corresponderán conocer en forma exclusiva, y que otras competencias se le asignan al Defensor Adjunto. La normativa no señala, si el acuerdo puede ser modificado, o no, por lo que consideramos que ello podría, ser un aspecto oscuro, y que de conformidad con la buena marcha de la institución, la modificación de competencias podría hacerse necesaria por circunstancias a sobrevenir en la marcha, y que por lo tanto sería conveniente regular, y evitar la interpretación jurídica al respecto, y la rigidez de las competencias que pudiera perjudicar el desarrollo normal y eficiente de la Defensoría.
La relevancia con relación directa a las competencias que se le están asignando al Defensor Adjunto de la República, queda coronada con la indicación expresa de que las materias que cada uno de los titulares asuman, serán desarrolladas en carácter de superiores jerárquicos de la institución, en el tanto, cada uno de los titulares, en el ámbito de su competencia emitirá los informes y recomendaciones que estimen pertinentes.
Ello enmarca dentro de la tesis que se ha venido plasmando de constituir a la Defensoría de los Habitantes en un órgano adscrito a la Asamblea Legislativa, con dos titulares que se reparten la competencia asignada en la Ley.
Es claro que la explicación al cambio normativo que se viene generando tiene un sustento en la concreción de la norma propuesta; es por ello que se argumentó que: "Sin embargo, la normativa vigente no estableció una forma adecuada de distribución de las competencias entre el Defensor y Defensor Adjunto. Debido a ello, en el transcurso de los cinco años de gestión se han generado confusiones en cuanto a la naturaleza, competencias y atribuciones del cargo del Adjunto. La situación enunciada ha afectado negativamente el desempeño institucional, al concentrarse en uno solo de los jerarcas algunas funciones que deberían ser distribuidas equitativamente y ejercidas de forma compartida por ambos Defensores, todo en procura de obtener una mayor eficiencia en la prestación del servicio público. Los dos funcionarios, el Defensor y Defensor Adjunto, son designados por la Asamblea Legislativa para que defiendan los derechos e intereses de los habitantes. En este sentido, ejercen un control de legalidad sobre el sector público, para lo cual deben contar con independencia de criterio…" (Exposición de Motivos, pág. 2)
Podemos decir hasta lo que llevamos señalado, que el propósito de la reforma representa hasta el momento, un adecuado sustento en la propuesta, a pesar de los señalamientos que hemos realizado hacia un mayor uso de la técnica legislativa y así evitar las futuras interpretaciones jurídicas por aspectos que sean poco claros en la reforma legislativa que se tramita.
No obstante, nos llama la atención el inciso cuarto del artículo 3, dentro del cual se innova la Ley, en el tanto se establecen, expresamente y con carácter exclusivo, funciones del Defensor de los Habitantes.
De conformidad, con la exposición de motivos, ello tiene su razón de ser al señalarse que se regula de esa forma, por considerar al Defensor de los Habitantes como el titular del órgano y de esa forma resaltar la figura del mismo tanto externa, como internamente. Concretamente se justifica la existencia de este inciso diciendo: "También se ha considerado indispensable resaltar la trascendencia de la figura del Defensor de los Habitantes a lo interno de la Defensoría, de allí que se proponga reformar el artículo 3 de la Ley No 7319, para que se incluyan algunas funciones exclusivas de ese funcionario. Por tratarse de funciones que le son propias como titular del órgano, solamente podrá dejar de cumplirlas directamente si las delega en el Defensor Adjunto." (Exposición de Motivos, pag.3)
Lo anterior plantea para este órgano consultivo algunas dudas, que es necesario exponer y que señalaremos con puntualidad.
La regulación expresa de funciones al llamado titular del órgano, no representa mayores problemas, siendo de esta forma que, en el reparto de competencias del resto de funciones asignadas al órgano, no contará con las funciones exclusivas, por ser únicamente de conocimiento del titular.
Ahora bien, el hecho de que las mismas puedan ser delegadas formalmente en el Defensor Adjunto, nos motiva a realizar dos comentarios al efecto de la delegación en sí mismo. Con carácter de forma y no de fondo, debería plantearse la posibilidad de que el Defensor Adjunto asuma incluso esas funciones en ausencia del titular, ya que podrían ocurrir situaciones inesperadas al titular del órgano, dentro de las cuales no medie formalmente una delegación de funciones, tal y como de forma expresa se requiere en el último párrafo del artículo. Lo anterior incluso lo planteamos a pesar de lo que indica la reforma al artículo 10, en su inciso 4, a los efectos de congeniar el señalamiento expreso de ambas normas.
Por otra parte y como aspecto de fondo, llama la atención en primer lugar que el inciso 4 de la reforma al artículo 3, lleva inmerso el reconocimiento del Defensor de los Habitantes, como titular del órgano, y por ende como superior jerárquico del mismo, al señalarle funciones exclusivas delegables, en el Defensor Adjunto, asumiendo de esta forma este último, una situación de subordinación con relación al titular. Ello es así, por cuanto si analizamos con detenimiento lo que la relación de jerarquía representa, encontramos muchos aspectos que se evidencian en el proyecto. Basta señalar lo que la Ley General de la Administración Pública señala al respecto en sus artículos 101 a 110, cuando regula todo lo relacionado a la relación jerárquica.
Expresamente señala el artículo 101 lo siguiente:
"Artículo 101.- Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia."
La situación que se da al poder el titular del órgano delegar funciones plantea implícitamente, la existencia de una relación jerárquica en las funciones delegadas y la posibilidad de ejercer las potestades correspondientes del jerarca.
Es necesario transcribir lo que el artículo 102 señala acerca de las potestades del superior jerárquico con relación a sus subordinados:
"Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:
Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;
Vigilar la acción del inferior para constatar la legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;
Ejercer la potestad disciplinaria;
Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;
Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y
Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores."
Sin duda alguna lo señalado en el proyecto de ley, encuentra mucha similitud a lo ya regulado acerca de la relación jerárquica, por lo que en este aspecto concreto el titular del órgano, el Defensor de los Habitantes, sí tiene relación de jerarquía con respecto al Defensor Adjunto. Siendo que la propuesta que se está tramitando pretende en el fondo, eliminar la subordinación y potenciar la figura del Defensor Adjunto, la argumentación expuesta debe ser tenida en cuenta por el órgano parlamentario, a los efectos de armonizar la propuesta, que en última instancia, es de absoluta competencia legislativa.
REFORMA AL ARTICULO 10 DESIGNACION, REQUISITOS Y FUNCIONES
El proyecto de ley que estamos comentando plantea además el cambio normativo del artículo 10 de la Ley, cuyo texto vigente regula lo siguiente:
"Artículo 10° Designación y requisitos:
La Asamblea Legislativa nombrará al Defensor Adjunto, de una lista de tres candidatos propuestos por el Defensor de los Habitantes, a más tardar un mes después del nombramiento de éste. El Defensor adjunto debe reunir los mismo requisitos exigidos para el titular. Asimismo, estará sujeto a lo dispuesto para el Defensor de los Habitantes de la República en los artículos 2, 4, 6 y 9 de la presente ley.
Este funcionario será colaborador directo del Defensor de los Habitantes de la República; cumplirá las funciones que éste le asigne y lo sustituirá en sus ausencias temporales."
En la redacción se establece con claridad la figura del Defensor Adjunto, como un colaborador, y además como inferior jerárquico del titular del órgano, siendo que la filosofía del cambio normativo, pretende abiertamente en esta norma, evitar esa situación. La reforma propuesta señala:
"Artículo 10.- Designación, requisitos y funciones
1.- La Asamblea Legislativa nombrará a un Defensor Adjunto al mismo tiempo que al Defensor de los Habitantes y siguiendo el mismo procedimiento de elección. El Defensor Adjunto debe reunir los mismos requisitos exigidos para el titular. Asimismo, estará sujeto a lo dispuesto para el Defensor de los Habitantes de la República en los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la presente ley.
2.- El Defensor Adjunto comparte con el Defensor de los Habitantes de la República el ejercicio de las atribuciones que la presente ley confiere a la Defensoría, de conformidad con la distribución de funciones que haga el segundo.
3.- En todo caso, el Defensor Adjunto colaborará directamente con el Defensor de los Habitantes y le mantendrá informado sobre los asuntos que tramita.
4.- El Defensor Adjunto sustituirá de pleno derecho al Defensor de los Habitantes durante sus ausencias temporales, o mientras se encuentre vacante el puesto y no se haya designado el titular o, habiéndose designado, no hubiese asumido el cargo."
Uno de los aspectos a señalar en la reforma lo es, la designación directa que hace la Asamblea Legislativa del Defensor Adjunto, sin mediar lista propuesta por parte del Defensor de los Habitantes, en el mismo procedimiento de elección de los dos jerarcas del órgano. El mismo deberá tener iguales requisitos que el Defensor de los Habitantes, y sujeto a la normativa legal que se señala, incluyéndose más artículos y excluyéndose expresamente el artículo 2 de la Ley, como referencia taxativa.
En igual sentido se reseña nuevamente la división de competencias de la Defensoría de los Habitantes en los dos jerarcas, aspecto que remarca, lo señalado en la reforma al artículo 3 de la Ley.
Hasta el inciso 2 del artículo se vuelve a presentar la misma tesitura de un órgano dividido con dos jerarcas con funciones claramente definidas y actuando independientemente del otro titular. No obstante, la redacción de los incisos posteriores nos lleva nuevamente a la tesis de la relación jerárquica que hemos esbozado líneas atrás.
Eso es así por cuanto nuevamente se vuelve a recalcar la condición de colaborador del Defensor Adjunto, con relación al titular del órgano, resaltando nuevamente la figura típica del adjunto. Lo anterior se ve además evidenciado en la obligación del Defensor Adjunto en informar constantemente al Defensor de los Habitantes de los asuntos que tramita, es decir, de las competencias que le han sido asignadas en forma exclusiva al segundo jerarca. Ello evidencia un control que pueda ejercer el titular del órgano, sobre todos los asuntos que acontecen en la Defensoría de los Habitantes, en cuenta por supuesto, los asuntos que exclusivamente tramita el Defensor Adjunto.
La sustitución legal del Defensor de los Habitantes está planteada por la regulación legal que hace el inciso 4, dentro del cual debemos reiterar lo dicho líneas atrás acerca de la posibilidad en estos casos de asumir las competencias exclusivas del defensor, sin que medie delegación formal por parte del titular a sustituir.
REFORMA AL ARTICULO 22 RECURSO CONTRA LAS DECISIONES DEL DEFENSOR DE LOS HABITANTES DE LA REPUBLICA
Por último la reforma plantea la variación en las condiciones de competencia acerca del conocimiento del Recurso de Reconsideración; dicho recurso se utiliza por parte de aquellos sujetos legitimados a interponerlo, ya que con la redacción vigente, y siendo el Defensor de los Habitantes la figura jerárquica predominante, su conocimiento absoluto compete al mismo. Ello plantea en la situación actual, un único jerarca con capacidad de emitir decisiones, actuaciones, e informes. Por ser un recurso de reconsideración, su conocimiento le compete únicamente al titular del órgano. La redacción actual establece lo siguiente:
"Artículo 22° Recurso contra las decisiones de la Defensoría de los Habitantes de la República:
Contra las decisiones, las actuaciones y los informes de la Defensoría de los Habitantes de la República, sólo procederá el recurso de reconsideración, dentro de los ocho días hábiles posteriores a partir de la notificación."
La reforma que se plantea, expresa las nuevas competencias que se le han venido asignando al Defensor Adjunto, en cuanto al reparto equitativo de las mismas con el Defensor de los Habitantes, ya que incluye además, las decisiones, informes, resoluciones, y actuaciones que emita el Defensor Adjunto. Para ello la reforma señala:
"Artículo 22.- Recurso contra las decisiones del Defensor de los Habitantes de la República
Contra las decisiones, las actuaciones y los informes del Defensor o del Defensor Adjunto, sólo procederá el recurso de reconsideración, dentro de los ocho días hábiles posteriores a partir del día siguiente a la notificación. El recurso de reconsideración será resuelto en todos los casos por el Defensor de los Habitantes."
No obstante, al reiterado reconocimiento de competencias para el Defensor Adjunto, es necesario analizar con precisión los alcances de esta norma.
Dentro de la tesis de la relación jerárquica existente entre el Defensor de los Habitantes, y el Defensor Adjunto, se establece que, el único titular que posee la competencia de confirmar, reformar, y modificar cualquier decisión, actuación o informe generado por la Defensoría, lo es el Defensor de los Habitantes. Dentro de las relaciones jerárquicas, esta es una de las competencias siempre asignadas al superior, dentro de las cuales por razones de oportunidad o legalidad, podrá revisar las actuaciones de su inferior, pudiendo incluso, modificar la decisión tomada.
Ello se muestra con claridad en el artículo 102 inciso d) de la Ley General de la Administración Pública, cuando expresamente se señala que el superior jerárquico puede "Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo. (la negrilla no es del original)
En pocas palabras, la política general de las decisiones y la buena marcha de la Defensoría de los Habitantes, es de resorte exclusivo del Defensor de los Habitantes, quien puede perfectamente darle uniformidad al trabajo realizado en el órgano, debido a su situación de conocer de todas las materias en última instancia, eso sí, existiendo de por medio recurso de reconsideración expreso, no pudiendo avocar de oficio para modificar las decisiones que el Defensor Adjunto haya emitido en el ejercicio exclusivo de las competencias que se le han asignado en forma exclusiva.
Debemos señalar que la misma función de forma exclusiva se encuentra ya plasmada en la reforma al artículo 3, en su inciso 4, punto b), que establece esta competencia únicamente para el Defensor de los Habitantes. La ambivalencia a dilucidar sería, si se podría de conformidad con lo preceptuado en el artículo mencionado, que el Defensor Adjunto mediante la figura de la delegación conozca del Recurso de Reconsideración. No obstante, de conformidad con el numeral 22 propuesto, lo anterior no sería factible, por ser una competencia expresa y exclusiva del Defensor de los Habitantes, excluyendo la figura de la delegación en esta competencia concreta.
V SOBRE LA RELACION JERARQUICA
Con anterioridad a la presente consulta, la Procuraduría General de la República evacuó una consulta a la Defensora de los Habitantes, mediante dictamen C-259-98 de fecha 2 de diciembre de 1998, en el cual como tema central se solicitó criterio en torno a la naturaleza jurídica de la figura del Defensor Adjunto, fundamentalmente acerca de su relación jerárquica dentro de la institución.
En dicha consulta se señalaron aspectos muy puntuales en torno a la estructura organizacional de la Defensoría de los Habitantes, estableciéndose el hecho de que el principio jerárquico impone a la organización administrativa una estructura piramidal. Se reseñaron además principios doctrinarios de lo que implica la relación de jerarquía, aspectos normativos que establece la Ley General de la Administración Pública, así como también de la propia Ley de la Defensoría de los Habitantes y su reglamento.
En este sentido se manifestó:
"El ejercicio de tales poderes de subordinación permite que, no obstante la pluralidad de sujetos que integran una organización, la misma pueda tener unidad de voluntad y acción y que sea coherente y eficiente.
Dicha necesidad explica además que, en vía de principio, la pirámide organizativa remate en un vértice único, sea este ocupado por un órgano unipersonal o colegiado. Sólo así es posible alcanzar dichas metas de unidad, eficiencia y coherencia administrativa, las que quedarían seriamente comprometidas con experimentos de bicefalismo institucional."
Con las anteriores palabras se pronunciaba concretamente sobre la necesidad de tener en toda organización administrativa, una estructura jerárquica, de mando, mostrándose inquietudes en punto a una estructura que pudiese contener dos jerarcas en igualdad de condiciones.
En igual sentido, con arreglo a la ley vigente, el dictamen mostró claramente la condición de subalterno del Defensor Adjunto, en donde se concluyó expresamente que:
"El Defensor Adjunto es un simple colaborador inmediato del Defensor de los Habitantes de la República, al que corresponde cumplir las responsabilidades administrativas que se determinen reglamentariamente y las tareas de ayuda que le solicite puntualmente este último; actuando, en todo caso, plenamente subordinado al mando jerárquico del Defensor de los Habitantes como titular que es de la Defensoría como órgano.
Los únicos supuestos en que el Adjunto puede tomar decisiones con relevancia exterior a esa organización administrativa, adoptando las resoluciones finales de los procedimientos que ante la Defensoría se desarrollen y otros actos externos, lo es cuando se encuentre sustituyendo al Defensor de los Habitantes o por delegación de éste."
Con ello claramente se estableció la situación actual que rige las relaciones intrapersonales de la Defensoría de los Habitantes, siendo que la situación que plantea la reforma legislativa, no modifica lo que hasta el día de hoy impera como relaciones jerárquicas institucionales.
Por último y para mejor abundamiento de lo que la doctrina plantea como relaciones jerárquicas, señalaremos lo que dice la Enciclopedia Jurídica Básica, para que el órgano legislativo tenga presente lo que hemos venido manifestando y que se evacua como una colaboración importante dentro del proceso de formación de leyes.
"I. Concepto.—En su esencia la noción jurídico-administrativa de jerarquía –casi siempre dada por presupuesta y escasas veces estudiada con profundidad—alude a la estructuración de una organización administrativa en escalones o grados, de forma que los superiores ejercen mando sobre los inferiores y éstos deben obediencia a aquéllos...
c) De la definición expuesta resulta que la noción de jerarquía remite a dos realidades: de una parte, una ordenación vertical de los órganos administrativos escalonados de arriba abajo en niveles o rangos – esto es, el orden jerárquico--;...
b) En el plano técnico, el principio de jerarquía posibilita que las macroorganizaciones administrativas operen con una cierta coordinación y unidad de acción, haciendo realidad el también principio constitucional de la eficacia..." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen III IND-PRO, Editorial Civitas, Primera Edición, 1995, págs. 3786 y 3787)
Sin duda alguna la reforma propuesta, tal y como lo hemos mencionado supra, establece una relación jerárquica, que si bien no es plena, por los aspectos analizados, sí encuadra dentro de las definiciones que la doctrina tiene sobre el principio de jerarquía.
Por otra parte y a los efectos de que el órgano legislativo tenga presente las características que se le han señalado, con relación a la relación jerárquica que persiste, si bien no generada plenamente, pero relación de jerarquía al final que pone al Defensor Adjunto como subordinado del Defensor de los Habitantes. En este sentido es dable hablar de que a pesar que no se están produciendo normas jurídicas que configuran la situación como una relación jerárquica clásica, sí contiene muchos elementos que nos hacen llegar a la conclusión expresada. En este sentido el contenido de la relación jerárquica puede ser analizada desde este punto de vista:
"IV. Contenido de la relación jerárquica.—1. Ante todo, debe precisarse que el contenido de la relación existente entre dos órganos jerárquicamente ordenados no es siempre el mismo. Es cierto que en la relación jerárquica hay en todo caso una cierta subordinación del inferior al superior. Pero también lo es que las técnicas concretas de mando de las que éste dispone, en virtud de las que se delimita el alcance y la intensidad de aquella subordinación, varían considerablemente según los casos, hasta el extremo de que no es fácil precisar en algunos supuestos si existe o no verdadera jerarquía y, aun admitiendo la concurrencia de ésta, la realidad ofrece una variedad tal de grados que parece lícito referirse a la existencia de una escala de la jerarquía." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen III IND-PRO, Editorial Civitas, Primera Edición, 1995, pág. 3788)
Es dable hablar que a pesar de la reforma legislativa, estamos en presencia de una relación de jerarquía, por cuanto si bien es claro, que hay mayor descongestionamiento de competencias del Defensor de los Habitantes a favor del Defensor Adjunto, aún subsiste una unidad de mando, que unifica los criterios jurídicos que puedan ser vertidos por el órgano de comentario.
Resta señalar dos aspectos muy característicos de lo que la relación jerárquica engloba, y que encuentra a su vez pleno reflejo en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, que es relacionado directamente con el poder de mando del superior jerárquico:
"2. El poder de mando del superior se proyecta sobre los cuatro ámbitos que seguidamente se exponen.
a) Ante todo, los superiores ejercen facultades sobre la actuación de sus subordinados, tanto de dirección como de inspección y fiscalización...
b) Respecto de los actos administrativos concretos de los inferiores, los superiores están facultados –ya que, en general, no para predeterminar su contenido, según antes se indicó—para conocer el recurso ordinario que contra ellos pueda interponerse..." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen III IND-PRO, Editorial Civitas, Primera Edición, 1995, págs. 3788 y 3789).
Finalmente, y porque puede ser de utilidad para los fines del proyecto de comentario adjuntamos a la presente Opinión Jurídica fotocopia del Dictamen C-259-98 de 2 de diciembre de 1998 (al cual se hizo referencia supra) y del Dictamen C-130-2001.
En espera de haber evacuado la consulta solicitada, se suscribe,
Lic. Ronny Bassey Fallas

References: artículo 157
 artículo 4
 artículo 22
 ARTÍCULO 3
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 101
 artículo 102
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 102
 artículo 3
 artículo 102