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Timestamp: 2019-07-24 00:41:10+00:00

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C-75 de 1997
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020003866CC-SENTENCIAC75199720/02/1997CC-SENTENCIA_C_75__1997_20/02/1997200038661997Sentencia C-075/97 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL -Huelga en servicios públicos DERECHO DE HUELGA -Naturaleza La huelga supone un derecho y una conquista de los trabajadores, como mecanismo destinado a dirimir los diferendos laborales, independientemente de su vinculación sindical, con la excepción de aquellos servicios públicos esenciales definidos por el Legislador. De ese carácter especial que configura el derecho de huelga y de la necesidad de conducir los conflictos laborales por cauces democráticos, es que se instituye constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo ejercicio se requiere del cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes. El derecho de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un reconocimiento especial para la conformación de un estado democrático, participativo y pluralista, por lo que su ejercicio debe estar garantizado y protegido por las autoridades de la República en todas las actividades que se desarrollen dentro del territorio nacional, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador. DERECHO DE HUELGA -Límites /SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES -Prohibición de huelga El ámbito de acción del derecho de huelga se vió incrementado con la expedición de la Carta Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta; únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales. La prevalencia que constitucionalmente se señala en favor de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a los de asociación sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración que el Constituyente de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación. SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES -Definición legal Corresponde al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad en relación con las disposiciones legales que para el efecto se dicten. Estima la Corte que es primordial y urgente que el Legislador proceda a desarrollar el precepto constitucional, a fin de precisar las actividades constitutivas del servicio público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica. Referencia: Expediente D-1400
CARLOS A. BALLESTEROS | OTRASCONSTITUCIONALIDADHernando Herrera VergaraAcción pública de inconstitucionalidad contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del D.E. No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.D1400Identificadores20020003867true14127Versión original20003867Identificadores
Norma demandada: Acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del D.E. No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.
Sentencia C-075/97
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Huelga en servicios públicos
DERECHO DE HUELGA-Naturaleza
La huelga supone un derecho y una conquista de los trabajadores, como mecanismo destinado a dirimir los diferendos laborales, independientemente de su vinculación sindical, con la excepción de aquellos servicios públicos esenciales definidos por el Legislador. De ese carácter especial que configura el derecho de huelga y de la necesidad de conducir los conflictos laborales por cauces democráticos, es que se instituye constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo ejercicio se requiere del cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes. El derecho de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un reconocimiento especial para la conformación de un estado democrático, participativo y pluralista, por lo que su ejercicio debe estar garantizado y protegido por las autoridades de la República en todas las actividades que se desarrollen dentro del territorio nacional, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador.
DERECHO DE HUELGA-Límites/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Prohibición de huelga
El ámbito de acción del derecho de huelga se vió incrementado con la expedición de la Carta Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta; únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales. La prevalencia que constitucionalmente se señala en favor de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a los de asociación sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración que el Constituyente de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación.
Corresponde al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad en relación con las disposiciones legales que para el efecto se dicten. Estima la Corte que es primordial y urgente que el Legislador proceda a desarrollar el precepto constitucional, a fin de precisar las actividades constitutivas del servicio público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica.
Referencia: Expediente D-1400
Acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del D.E. No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor: Carlos A. Ballesteros y otras.
Santafé de Bogotá,D.C., veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
Los ciudadanos Carlos A. Ballesteros B, María Rocío Bedoya y Angela Cadavid, obrando en nombre propio y en ejercicio del derecho consagrado en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad parcial contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto Extraordinario No. 753 de 1956, que "modificó" el artículo 430 del C.S.T., y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que "modificó" el artículo 450 del mismo Código.
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente resolvió rechazar la demanda instaurada contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990 (artículo 450 del C.S.T.) por estar amparado por la cosa juzgada constitucional, según la Sentencia C-473 de 1994 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) y admitir la demanda presentada contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto Extraordinario 753 de 1956. Adicionalmente, ordenó notificar por estado el contenido de ese providencia, cuyo término de ejecutoria venció en silencio, fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte, para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos todos los trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
Resulta necesario advertir que las preceptivas demandadas corresponden al inciso primero y al literal e) del artículo 1o. del Decreto Extraordinario No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. El mencionado decreto fue adoptado como legislación permanente a través de la Ley 141 de 1961; y como quiera que esta ley no contiene el texto de las disposiciones demandadas sino que se limita a ordenar dicha incorporación en el ordenamiento jurídico, la norma que se estudiará será la contenida en el decreto extraordinario, el cual se transcribe en la parte pertinente, conforme a su publicación en el Diario Oficial Número 29.019, del 25 de abril de 1956, aclarando que se subrayan las partes acusadas por los actores:
"DECRETO NUMERO 0753 de 1956
por el cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo
que por Decreto número 3518 de 9 de noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República,
Artículo primero. El artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así:
"Artículo 430. Prohibición de huelga en los servicios públicos.
De conformidad con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos.
e) Las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;
1. Normas constitucionales violadas.
Los demandantes consideran que el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto 753 de 1956 (artículo 430 del C.S.T) vulneran el ordenamiento constitucional en el preámbulo y en lo dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 53, 55, 56, 93 y 94 de la Constitución Política.
2. Concepto de la violación
Para sustentar la violación constitucional antes mencionada, los demandantes proponen, como uno de los puntos fundamentales de su argumentación, que las normas demandadas presentan una indebida prohibición del derecho de huelga en las actividades de las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y demás organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados, ya que éstas no corresponden materialmente a la prestación de servicios públicos esenciales, en los cuales la huelga no se garantiza, según el claro mandato del artículo 56 de la Carta Política. Esa interpretación conllevaría, a su juicio, al desconocimiento de las normas constitucionales que protegen el trabajo como garantía de un orden económico y social justo, y los derechos a la huelga, asociación y contratación colectiva.
Adicionalmente, consideran que las normas cuestionadas constitucionalmente transgreden el préambulo y el artículo 1o. de la Carta, con las limitaciones que se señalan al derecho de huelga en actividades que materialmente no son esenciales y al prohibir una actividad que constitucionalmente no lo está, por cuanto se desconoce como objetivo central del Estado Social de Derecho el establecimiento de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social basado en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran. Además, opinan que dentro de los fines esenciales del Estado están los de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales y la participación de las personas en los asuntos que las afectan, los cuales se vulneran cuando las autoridades prohiben la huelga, al dar cumplimiento de las disposiciones demandadas, en contravía del artículo 2o. superior.
Así mismo, señalan que el postulado del artículo 4 constitucional que consagra a la Constitución como norma de normas, según el cual ninguna norma del ordenamiento jurídico puede contrariarla, resulta ignorado con las disposiciones demandadas, ya que estas incumplen el mandato del artículo 56, que garantiza el derecho de huelga, salvo en ciertos casos, y que en ningún caso la prohíbe. En cuanto a la violación de los artículos 25, 39 y 55 de la Constitución, la encuentran en la prohibición de declarar la huelga, ya que éste no fue el propósito del Constituyente, dado que el derecho a la organización sindical y a la contratación colectiva necesariamente deben reconocer el derecho a la huelga como principio general, al no hacerlo se desconocen, en cuanto todos forman un sólo derecho, según la doctrina internacional.
Seguidamente, sustentan como concepto de la violación del artículo 56 superior, el hecho de que no se cumple con el mandato que faculta al Legislador para reglamentar el ejercicio de la huelga, así como el de garantizarlo. Conforme con esto, exponen que el derecho de huelga se restringe exclusivamente en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador y se detienen a analizar el caso de las plantas de leche, especificando que no son esenciales por no reunir la condición de indispensables para la subsistencia de la sociedad; prueba de ello es que gran parte de la población carece de ese bien; además, existe una variada oferta que impediría generar consecuencias negativas en la sociedad, en caso de una cesación de actividades. El mismo razonamiento lo hacen extensible al caso de los mataderos, evaluando la posible generación de problemas de salubridad que pudieren ocasionarse con una eventual interrupción de la prestación del servicio, pero concluyendo que sus efectos serían mínimos y evitables a través de la legislación que reglamenta la huelga.
Complementariamente, aducen que el Legislador puede restringir el derecho de huelga siempre y cuando la actividad objeto del mismo sea materialmente un servicio público esencial, pero que no se puede perder de vista que el Legislador hasta la fecha no ha definido, "en el sentido material", las citadas actividades constitutivas de servicios públicos esenciales.
Aseveran, también, que el artículo 56 superior no prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales, simplemente, no la garantiza, lo cual significa que el Estado debe tolerarla y cualquier disposición en contrario, transgredería el ordenamiento superior, como sucede con las preceptivas en cuestión; es más, prohibirla sería colocar ese derecho en la etapa histórica en que se consideraba un delito. En ese orden de ideas, indican, que el Legislador debe armonizar el derecho a la huelga en los servicios públicos esenciales con el derecho de la comunidad a recibir esos servicios, como ocurre en las legislaciones española e italiana, y no sacrificar, en su totalidad, uno de esos derechos, para lo cual recomiendan acoger esa interpretación.
Como quiera que, para los actores, la paralización de las actividades señaladas en el texto censurado por inconstitucional no pone en peligro la vida, la seguridad y la salud de la comunidad, la prohibición del derecho de huelga durante su desarrollo estaría desconociendo el contenido de los artículos 53, 93 y 94 del Estatuto Superior, relacionados con la vigencia y prevalencia de los convenios internacionales del trabajo y de derechos humanos en el ordenamiento jurídico interno, en virtud del distanciamiento que se produciría con la definición que en esos mismos términos ha proferido la Organización Internacional del Trabajo y que, en su concepto, está consagrada en los Convenios número 87 y 98, así como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por último, manifiestan que, aun cuando la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 430 en su inciso primero y 450 en su literal a), en la Sentencia C-473 de 1994, las consideraciones allí planteadas no versaron sobre las razones por ellos expuestas en el libelo; en su opinión, "...simplemente se hizo una declaración de exequibilidad condicionada, en el sentido de entender que se trata de servicios públicos esenciales.", y no se hizo referencia al alcance de la garantía de la huelga, con base en la tesis por ellos planteada de que la Constitución al garantizar la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales, no permite una prohibición de ese derecho, sino el deber de tolerarla.
Dentro del término legal de fijación en lista, presentaron escrito los Ministerios de Justicia y del Derecho y el de Trabajo y Seguridad Social, por conducto de sus apoderados.
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Al inicio de su escrito precisó la existencia de la cosa juzgada constitucional condicionada respecto del inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo (Sentencia C-473 de 1994), por lo que restringe su defensa al literal e) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Considera que la prohibición legal que se consagra en esa norma no se refiere a los servicios públicos en general sino a una clasificación de estos compuesta por los servicios públicos esenciales, configurando así "...un marco regulador adecuado de las restricciones del derecho de huelga.", autorizado constitucionalmente.
Así mismo, expresa que si los criterios para la calificación de la esencialidad de un determinado servicio público versan sobre la idoneidad de dichas actividades para garantizar la protección de bienes, la satisfacción de intereses o la realización de valores que conduzcan a la efectividad de los derechos y libertades fundamentales, las actividades descritas en el literal acusado serían esenciales dado que buscan "...asegurar la efectividad de los derechos fundamentales, entre otros, la salud y la vida.". La declaratoria de una huelga podría presentar consecuencias negativas en la calidad de los bienes distribuídos y en la efectividad de la correspondiente distribución, en especial si opera en el único centro de producción o distribución de esos bienes del cual se sirve la comunidad.
A juicio de ese despacho, la norma jurídica demandada es razonable y proporcionada, no desconoce el derecho de huelga, el cual es restringible por el Legislador, ni contradice los convenios internacionales ratificados por Colombia, toda vez que las definiciones de la O.I.T. se hacen a título doctrinal y conceptual.
Finalmente, insiste en que, si bien, las actividades allí consignadas constituyen servicios públicos esenciales, el Legislador puede hacer una redefinición total o parcial de esa categorización, en ejercicio de la competencia señalada constitucionalmente, para lo cual hace suyos apartes del pronunciamiento del Ministerio Público en la Sentencia C-450 de 1995 de esta Corporación.
2. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El apoderado especial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social presentó escrito dentro del proceso de la referencia, en el cual da a conocer las razones que justifican la constitucionalidad de las normas demandadas, de las cuales, solamente, se tendrán en cuenta las consideraciones hechas sobre la preceptiva cuya demanda fue finalmente admitida.
Mediante la cita del artículo 85 de la Carta Política, enfatiza que el derecho a la huelga no es un derecho de aplicación inmediata sino que requiere de un desarrollo legal para su ejercicio. Adicionalmente, precisa que en cuanto al texto legal acusado podría pensarse en la ocurrencia de la llamada "Inconstitucionalidad sobreviniente" o bien la derogatoria automática, pues la Carta Política de 1991 garantizó la huelga excepto en los servicios públicos esenciales. Sobre este particular destaca que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, la expedición de una nueva Constitución no trajo como consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad en bloque del ordenamiento legal vigente "...la sustitución normativa se produjo en el rango constitucional y únicamente se dirige de manera directa o inmediata en el rango de la legislación, en la medida en que ésta sea incompatible con el mandato superior, circunstancia que no se dá en el presente asunto, pues de todas maneras existe prohibición Constitucional para la realización de la huelga en los servicios públicos esenciales.".
Luego de efectuar una interpretación sistemática de las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 2o. y 365 de la Constitución Política estima como improbable la seguridad de la prestación eficiente de los servicios públicos en general, si se carece de una herramienta legal que garantice esa prestación, como ocurre con la restricción del derecho de huelga en los servicios públicos, consagrada en la norma acusada. Igualmente, deduce que de la Sentencia C-473 de 1992 se desprende la viabilidad y procedencia de las disposiciones censuradas, cuando se establece que mientras el Legislador no defina el concepto de servicios públicos esenciales, el Ejecutivo estará facultado para impedir la huelga y convocar la celebración de tribunales de arbitramento obligatorios.
Vale la pena resaltar que el interviniente aclara que los criterios de la O.I.T., relativos a la definición de los servicios públicos esenciales, se han dado a título doctrinal y conceptual, esto es, a manera de recomendaciones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical de esa organización, y no constituyen norma positiva o convenio internacional vigente. La referencia que los solicitantes hacen a los mismos es enunciativa pues "NINGUN CONVENIO INTERNACIONAL DE LA O.I.T. SE REFIERE A LA HUELGA, NI AL TEMA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES"; es más, dice que así se lo manifestó el Gobierno a la O.I.T. en comunicación que le dirigiera el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en el año de 1991.
Por último, se muestra partidiario de que la Corte Constitucional declare la constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en los términos descritos en la Sentencia C-473 de 1994 o, en su defecto, inhibida para un pronunciamiento de fondo, por cuanto "...resulta procedente diferir una decisión definitiva sobre el asunto, [hasta] cuando el Legislador haya definido la noción de servicio público esencial, lo cual permitiria un pronunciamiento total sobre el mismo...".
Dentro de la oportunidad legal, mediante el oficio No. 1102 del día 25 de septiembre del presente año, el señor Procurador General de la Nación (Encargado) envió el concepto de rigor solicitando, a esta Corporación, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-473 de 1994 respecto del inciso primero del artículo 1o. del Decreto 753 de 1956 que modificó el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo y declarar la exequibilidad del literal e) del artículo 1o. del Decreto Extraordinario 753 de 1956, siempre que se trate de servicios públicos esenciales.
Antes de entrar a fundamentar su concepto advierte que el inciso primero del artículo 1o. del Decreto 753 de 1956 se encuentra bajo los efectos de la cosa juzgada constitucional, de conformidad con el fallo proferido por esta Corporación en la Sentencia C-473 de 1994, lo cual contrae el examen de constitucionalidad al literal e) de ese artículo, descartando la tesis de los demandantes en el sentido de que existen nuevas razones para sustentar la violación, diferentes a las contempladas en ese fallo.
En su criterio, la Corte Constitucional ha desarrollado una importante labor al fijar algunos parámetros de diferenciación de los servicios públicos esenciales y no esenciales, tarea asumida en virtud de las distintas interpretaciones de que ha sido objeto el artículo 56 superior, ocasionadas por la inexistencia de una definición legal definitiva sobre el tema, a excepción de algunas actividades que ya han sido identificadas en ese sentido, por vía legal. De manera que, en su concepto, es al Legislador a quien corresponde definir sobre los servicios públicos esenciales dentro de los límites estatuídos por la Constitución y de conformidad con los criterios indicativos esbozados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 1995 y complementados en la Sentencia T-423 de 1996. El estudio de la constitucionalidad material del texto legal impugnado, como lo indica, deberá adelantarse bajo esas pautas, dada su expedición durante la vigencia de la Constitución de 1886, en la cual no se hacía mención del concepto de servicio público esencial.
Con base en lo anterior, la vista fiscal pretende demostrar que las plantas de leche, las plazas de mercado, así como sus distribuidores son servicios públicos esenciales "...toda vez que los mismos están destinados a constituir medios necesarios para la protección o ejercicio de otros derechos fundamentales como la vida, la salud, el saneamiento ambiental y el trabajo."; en su sentir la declaratoria de huelga afectaría a los partícipes de la producción, pasteurización, envase y distribución de la leche, lo cual conllevaría perjuicios de tipo económico, social, laboral y de sanidad ambiental. De idéntica forma, la huelga de los trabajadores en las plazas de mercado lesionaría, no sólo a los intermediarios y distribuidores de los productos agrícolas, sino también a la población campesina, a los consumidores y en general a la agroindustria.
En lo que atañe a los mataderos, para el Procurador (E) la autorización de la huelga en esos establecimientos "...siempre generaría problemas en la comunidad, en la salubridad ambiental, amén de los perjuicios económicos y sociales que traería consigo una determinación en tal sentido, que en nuestra vida cotidiana está ligada con la "vida de la plaza de mercado": no olvidemos que era un día de mercado en Santafé de Bogotá, el 20 de julio de 1810.". (Negrilla original)
Termina su intervención afirmando que, si bien, el literal e) del artículo 430 del C.S.T. se ajusta a la Constitución Política, el Legislador puede redefinir la clasificación de servicios públicos esenciales, en ejercicio de la competencia atribuída en el artículo 56 de esa Carta.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por referirse a una norma que hace parte de un Decreto Extraordinario posteriormente convertido en legislación permanente mediante la Ley 141 de 1961.
La demanda de inconstitucionalidad presentada se dirige contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. Es necesario precisar que dicho inciso primero ya fue objeto de pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte, en la Sentencia C-473 de 1994, y se encuentra bajo los efectos de la cosa juzgada. Por lo tanto, la Corporación se estará a lo resuelto en la misma y concretará el examen de constitucionalidad al estudio del literal e) del artículo 1o. del Decreto ibídem, pues de acuerdo con el concepto fiscal no se considera que existan nuevas razones o diferentes a las consignadas en dicho fallo, en relación con el examen de constitucionalidad de la norma que fue ampliamente realizado en su oportunidad.
3. El derecho de huelga como instrumento extremo regulador de los diferendos laborales, en la Carta Política de 1991.
En el ámbito de las relaciones de trabajo que surgen entre empresarios y trabajadores, es natural el advenimiento de divergencias y conflictos jurídicos y económicos que versan sobre la aplicación de normas preexistentes, en el primer caso, o la mejora de condiciones salariales y prestacionales, en el segundo, las que hacen indispensable la adopción de mecanismos tendientes a solucionarlas, para garantizar el desarrollo normal de las actividades laborales, así como la efectividad de los derechos de los servidores dentro de un criterio de justicia social.
La Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los trabajadores, los cuales, con anterioridad, se encontraban consignados en disposiciones legales y en las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo. De esta forma, se estableció en el artículo 25 constitucional que el trabajo es un derecho y una obligación social que debe gozar de la especial protección del Estado, y en el artículo 53 ibidem se determinó que el Congreso de la República expedirá el Estatuto del Trabajo, a través del cual se tendrán en cuenta los principios mínimos fundamentales fijados en la misma Constitución.
En lo que respecta al Derecho Colectivo del Trabajo, se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad (C.P., art. 38) y la prerrogativa tanto para trabajadores como para empleadores de constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado (C.P., art. 39).
Del mismo modo, el artículo 53 antes citado, prohibe que la ley, los contratos, los acuerdos y las convenciones colectivas de trabajo puedan menoscabar los derechos de los trabajadores y, complementariamente, el artículo 55 de la Carta Política garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales " con las excepciones que señale la ley.".
Dentro de ese campo, cuando las vías de arreglo directo en el diferendo laboral colectivo han sido superadas sin lograr el acuerdo respectivo y los intereses de las partes en conflicto se tornan antagónicos adquiriendo niveles de radicalización importantes, el Constituyente de 1991 estableció como garantía en favor de los trabajadores, el ejercicio del derecho de huelga "salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.".
No se puede desconocer la importancia que tiene la adopción de fórmulas de concertación para una mayor flexibilidad en las relaciones entre empresarios y trabajadores, cuyos resultados serán benéficos para la prestación de los servicios y la defensa de los derechos de los trabajadores. Nuestro ordenamiento constitucional y legal, como lo han previsto igualmente legislaciones contemporáneas, ha reconocido en la huelga un instrumento legítimo de carácter extremo en favor de los trabajadores como una fórmula de solución de los conflictos de trabajo, a través de la suspensión temporal y pacífica de éste, realizada en forma colectiva y concertada entre los mismos trabajadores.
Así las cosas, la huelga supone un derecho y una conquista de los trabajadores, como mecanismo destinado a dirimir los diferendos laborales, independientemente de su vinculación sindical, con la excepción de aquellos servicios públicos esenciales definidos por el Legislador.
De ese carácter especial que configura el derecho de huelga y de la necesidad de conducir los conflictos laborales por cauces democráticos, es que se instituye constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo ejercicio se requiere del cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes.
Acerca de los alcances y desarrollos del citado derecho, la Corte Constitucional se pronunció ampliamente en las sentencias T-443 de 1992 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) y C-473 de 1994 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), cuyos criterios ahora se reiteran.
De esta manera, el derecho de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un reconocimiento especial para la conformación de un estado democrático, participativo y pluralista, por lo que su ejercicio debe estar garantizado y protegido por las autoridades de la República (C.P., art. 2) en todas las actividades que se desarrollen dentro del territorio nacional, salvo, como ya se ha expresado, en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador, como en seguida se precisa.
El ámbito de acción del derecho de huelga se vió incrementado con la expedición de la Carta Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta; únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales, lo cual marca una notable diferencia con la Constitución Nacional de 1886 (art. 18) que consagraba el derecho de los trabajadores a declarar la huelga en todas aquellas actividades que no constituyeran servicios públicos, reservando a la ley la reglamentación de su ejercicio.
La prestación eficiente de los servicios públicos permite concretar la finalidad social del Estado, en razón a la relación consustancial que mantiene con la misma y al deber del Estado de suministrarlos a todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art.365). Resulta ilustrativo, por lo tanto, retomar algunos criterios expuestos por la Corte, en donde se profundiza en el concepto de servicios públicos:
"Se busca a través de los servicios públicos satisfacer necesidades de interés general en forma regular y contínua. Son además, el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales. La razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros.
Habiéndose dado al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios públicos para asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades encaminadas a la realización de derechos fundamentales de los individuos que hacen parte de la comunidad, es una de las actuaciones positivas a las que está obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos se suma a la necesidad de que estos sean prestados ininterrumpidamente: es decir, que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en la prestación del servicio.".[1]
En la actualidad, la concepción renovada que se tiene del término genérico de servicios públicos, recogida por el nuevo ordenamiento superior, presenta una clasificación de diversos servicios, como son: los sociales, comerciales e industriales, domiciliarios y los esenciales.[2] Estos últimos, inciden de manera fundamental en la garantía del derecho de huelga dado que constituyen la referencia constitucional que guiará la labor del Legislador para configurar el contenido y alcances de ese derecho, en especial de sus posibles restricciones (C.P., art.56), pero que deberá operar dentro de los más estrictos criterios restrictivos de interpretación, dado su carácter excepcional.
La limitación al derecho de huelga basada en la definición de ciertas actividades como servicios públicos esenciales, tiene origen en la Carta Política a manera de fórmula mediadora para resolver la pugna de derechos que confluyen en esa situación; de un lado, el derecho de los trabajadores por hacer efectivas sus reivindicaciones laborales, económicas y sociales, mediante la huelga y, de otro lado, los derechos de los usuarios de esos servicios que resultan de alguna forma lesionados con la suspensión de labores. Esa disyuntiva se ha resuelto por la vía constitucional mediante la protección de los derechos fundamentales de los usuarios frente al sacrificio del derecho de los trabajadores, exclusivamente, en los casos que revistan la prestación de un servicio público esencial.[3]
Para la Corte es claro que la delimitación material de los servicios públicos esenciales constituye un tema complejo que requiere de un amplio debate, pero considera, a la vez, que dicha labor resulta inaplazable por parte del Legislador dada su importancia para la configuración definitiva del contenido del derecho de huelga; hasta el momento, éste tan sólo ha avocado la materia mediante la definición expresa de algunas actividades como servicios públicos esenciales.[4]
Igualmente, esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional de constitucionalidad, se ha pronunciado sobre la delimitación material del concepto de servicios públicos esenciales reiterando, en primer término, que el Legislador sólo podrá limitar el derecho de huelga en una determinada actividad cuando sea materialmente un servicio público esencial y siempre que la misma haya sido definida legalmente con esa naturaleza y presente la restricción del ejercicio del derecho de huelga [5]; salvo que, como lo ha expresado ya esta Corporación, el Constituyente de 1991 le haya otorgado el carácter de esencial, como a los servicios públicos enunciados en el artículo 366 superior.
Así mismo, ha venido formulando algunos criterios, simplemente indicativos, para definir lo que por servicios públicos esenciales debe entenderse, como se indicó en la Sentencia C-450 de 1995, con ponencia del Dr. Antonio Barrera Carbonell:
"La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.
El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales.". (Subraya la Corte)
Avanzando un poco más en el ámbito de las restricciones al derecho de huelga, la Corte expresó en la sentencia C-432 de 1996, con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Gaviria Díaz, que la Constitución restringió en dos formas el derecho de huelga: la primera, con la prohibición de su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el Legislador y en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes y, la segunda, en los demás casos, según la reglamentación que de ese derecho expida el Legislador.
En conclusión, para la Corte, solamente, constituyen servicios públicos esenciales las actividades que el mismo Constituyente de 1991 señaló como tales (C.P., art.366) o aquellas que, concretamente, han sido definidas por el Legislador como esenciales, a partir de la expedición de la nueva Constitución Política.
En ese orden de ideas y en desarrollo de lo estipulado en el artículo 56 superior se precisa que corresponde, entonces, al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad consagrado en el numeral 4 del artículo 241 de la Carta Política, en relación con las disposiciones legales que para el efecto se dicten.
Por ello, la Corte encuentra necesario reiterar la doctrina constitucional adoptada en la Sentencia C-432 de 1996 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), ya mencionada, en relación con la huelga y sus limitaciones en virtud de la definición de los servicios públicos esenciales, según la cual:
"2.1. El derecho a la huelga en la Constitución de 1991
La ley reglamentará este derecho. (...)"
En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera:
-El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.[6]
- Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.[7]
- El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.[8]
- El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador,[9] o los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
- El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás.[10]
- El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.[11]
a. Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de "servicio público esencial" (Sentencia C-473 de 1994, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el Constituyente.
"(...) el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo, desnaturalizándose. (...) el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o desconoce el núcleo esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable o lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección."
Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado.". (Subraya fuera del texto).
En consecuencia, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del literal e) del artículo primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el Legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades relacionadas con las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados, señaladas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Fundamental de 1991.
Primero.- ESTESE A LO RESUELTO por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-473 del 27 de octubre de 1994, en la cual se declaró exequible el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, "siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el Legislador".
Estarse a lo resuelto (Sentencia C- 473 de 1994 ) Artículo 430 CODIGO_SUSTANTIVO DEL TRABAJO_1951_07/06/1951
Estarse a lo resuelto ... (Inciso 1. ) Artículo 430 DECRETO_2663_1950_05/08/1950
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el literal e) del artículo primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el Legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Carta Política.
Inexequible parcialmente (Literal e). ) Artículo 1 DECRETO_753_1956_05/04/1956
Salvamento De Voto a la Sentencia C-075/97
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Determinación/SENTENCIA INTERPRETATIVA O MODULATIVA (Salvamento de voto)
En la sentencia en lugar de examinar la norma desde el punto de vista material para determinar si las actividades a que ella se refería constituían o no un servicio público esencial, se optó por decir que era inexequible la norma acusada simplemente porque "el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrado en el artículo 56 de la Carta Política". Bien hubiera podido la Corte, a través de las llamadas sentencias interpretativas o modulativas, examinar la constitucionalidad de la norma para determinar si ella se avenía y en que condiciones o circunstancias a la Constitución, o si por el contratio era incompatible en forma absoluta con ésta.
Acción pública de inconstitucionalidad contra el inciso primero y literal e) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.
1. Mediante la sentencia de la referencia la Corte declaró inexequible el literal e) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual había sido objeto de reforma por el Decreto Legislativo 753 de 1956.
2. El art. 430 del Código Sustantivo del Trabajo reguló lo relativo a la prohibición de la huelga en los servicios públicos, en desarrollo del precepto del art. 18 de la Constitución de 1886 que garantizaba el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos. En dicha norma se definió lo que de modo general se entendía como servicios públicos, según la concepción de la doctrina de los autores y la jurisprudencia para entonces vigente, y se enumeraron las actividades catalogadas como tales.
3. La Constitución de 1991 en su artículo 56, introdujo un cambio cualitativo en relación con el derecho de huelga, al establecer: "Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador. La ley reglamentará este derecho....".
4. En la sentencia C-473 de octubre 27 de 1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte se ocupó de resolver una acción de inconstitucionalidad, entre otras disposiciones, contra el siguiente aparte del art. 430 del C.S.T. "De conformidad con la Constitución Nacional ésta prohibida la huelga en los servicios públicos".
La Corte declaró exequible el referido segmento normativo bajo la siguiente condición "Siempre que se trate, conforme al art. 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el legislador".
En la referida sentencia C-473/94, la Corte se pronunció en el sentido de que no se puede admitir "una discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el derecho de huelga", por la circunstancia de que corresponde al Congreso señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales y, además, optó por la fórmula, según la cual, "la Constitución ha establecido dos requisitos diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella".
5. En virtud de la sentencia C-450/95[12] la Corte declaró exequibles los apartes demandados de las letras b) y h) del art. 430 del C.S.T., en el sentido de considerar como servicios públicos esenciales las empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de telecomunicaciones e igualmente "La explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno".
Con dicho pronunciamiento la Corte admitió que si bien se trataba de normas preconstitucionales, en las cuales el legislador había catalogado como servicios públicos las actividades mencionadas en los referidos apartes normativos, tal calificación respondía, materialmente, a la concepción de lo que se entiende por servicios públicos esenciales. En efecto en dicha sentencia se dijo:
"Si bien es cierto que la norma del art. 56 no confiere al legislador una competencia arbitraria y absolutamente discrecional para hacer la referida definición, es obvio que la voluntad política del Congreso en dicha tarea debe estar dirigida a expedir una regulación que consulte la filosofía propia del Estado Social de Derecho y los principios, valores y derechos constitucionales, de modo que se busque un punto de equilibrio entre el derecho que tienen los trabajadores a la huelga como instrumento para mejorar sus condiciones económicas y sociales y lograr la justicia en las relaciones laborales, e igualmente el derecho que tienen los usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su continuidad de modo que no se afecten sus libertades y derechos fundamentales".
"Acorde con dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:
La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público".
"El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad".
"El concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios".
"El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales".
"De lo dicho se infiere, que al valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias, objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los trabajadores a la huelga".
"Con respecto al literal b) de la mencionada disposición estima que las actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas a asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc").
"En relación con las empresas de telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen servicios esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar y difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir información. Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para asegurar el ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como los mencionados anteriormente".
"En lo atinente a las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas actividades constituyen servicios públicos esenciales".
"Por lo demás, a juicio de la Corte no resultan irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo ello no obsta, para que el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos esenciales".
"Consecuente con los anteriores razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente proceso sólo se contrae a la consideración como servicios públicos esenciales de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial".
6. En la sentencia de la cual me separo la Corte dio un viraje sustancial a su jurisprudencia. En efecto, no fue congruente con lo decidido en las sentencias C-473/94 y C-450/95, antes citadas, en las cuales la Corte había aceptado la validez de la norma del art. 430 del C.S.T., bajo el entendido de que las actividades allí relacionadas en las cuales se prohibía el ejercicio del derecho de huelga materialmente configuraran un servicio público esencial. De este modo, también la Corte retrocedió con respecto a su jurisprudencia tradicional, en el sentido de que la Constitución de 1991 no derogó ni hizo desaparecer, por consiguiente, en bloque toda la legislación preconstitucional, sino que en cada caso debería determinar si las normas sometidas a su examen en un caso concreto se avenían o no con las disposiciones de la Constitución de 1991, porque en la sentencia de cuya decisión me aparto, en lugar de examinar la norma desde el punto de vista material para determinar si las actividades a que ella se refería constituían o no un servicio público esencial, se optó por el expediente fácil de decir que era inexequible la norma acusada simplemente porque "el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Política".
En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto.
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diez y siete (17) de mil novecientos noventa y siete (1997).
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Análisis material/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Cambio de jurisprudencia (Salvamento de voto)
La mayoría decidió cambiar de doctrina constitucional y sin argumentos expresos, declaró la inexequibilidad de la disposición demandada, con el argumento, descartado en decisiones anteriores, de que el legislador no definió la actividad de que trata el literal e), como correspondiente a un servicio público esencial. La sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y aportar las razones que justificaron el giro doctrinal. La sentencia afectó una decisión anterior, pues en lugar de respetar la consecuencia jurídica que de ella se derivaba, entendió que era inexequible la limitación del derecho de huelga del literal e), simplemente porque el legislador no estableció expresamente que se trataba de un servicio público esencial, sin atender al análisis material al que estaba obligado en virtud de una decisión anterior.
PRINCIPIO DE ARMONIZACION-Desconocimiento (Salvamento de voto)
Si bien las actividades concretas a las que se refiere la norma declarada inexequible no constituyen, materialmente, servicios públicos esenciales, no era posible aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera en el incumplimiento de un requisito formal que tiende, por sobre toda otra consideración, a la defensa del ejercicio del derecho de huelga. En efecto, ello equivaldría a desconocer el principio de armonización concreta puesto que sacrifica, sin una razón suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando primacía absoluta a otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso concreto. En el juicio constitucional no es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de los principios constitucionales enfrentados, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. En este caso, la Corte tenía la tarea de sopesar el alcance de los bienes en conflicto, dentro de las circunstancias concretas, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que se derivan del artículo 56 de la Carta.
PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Desconocimiento (Salvamento de voto)
Este principio, impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a descartar sólo aquella que no cumple tal requisito. La Corte retrocedió un paso en el camino de consolidación de los principios propios del modelo constitucional, al olvidar que sólo procede la declaración de exequibilidad de una norma legal cuando resulte francamente imposible encontrar una interpretación que permita su adecuación a los mandatos constitucionales. Adicionalmente, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que desampara la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de la Constitución.
DERECHO DE HUELGA-Juicio concreto sobre cada actividad (Salvamento de voto)
La Corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad de los derechos fundamentales, a través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores. Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional.
Demanda contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1 del Decreto 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Con todo respeto, disiento de la decisión de la Corporación en el presente proceso. A mi juicio el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo ha debido ser declarado inexequible, no porque las actividades descritas en tal norma no hubieren sido definidas expresamente por el legislador como un servicio público esencial, sino porque, materialmente, no constituyen un servicio público esencial.
Por las razones que adelante se expresan, en mi criterio, la decisión de la Corporación compromete seriamente el valor de la seguridad jurídica e incluso de la cosa juzgada constitucional, y desconoce principios hermenéuticos consolidados en la jurisprudencia constitucional, como el principio de interpretación conforme a la Constitución, de conservación del derecho, el de armonización concreta de los bienes constitucionales en conflicto, entre otros. Lamentablemente, el efecto del juicio de la mayoría, al margen de los citados principios, no es otro que el de desproteger los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales. En consecuencia, no puede menos de afirmarse que, so pretexto de la defensa de un requisito formal -imposible de exigir al legislador preconstituyente-, en el presente caso la Corporación se apartó de su función como guardiana integral de la Constitución.
Las razones que sustentan mi disentimiento son las siguientes:
Una cuestión previa sobre el cambio de jurisprudencia y sus implicaciones
En providencias anteriores[13], la Corte había indicado que del artículo 56 de la Carta se deriva un requisito formal consistente en que el legislador debe definir como esenciales aquellos servicios públicos en los cuales pretenda restringir el derecho de huelga. Sin embargo, la misma Corporación entendió que no era posible exigir tal requisito al legislador preconstituyente, dado que no se encontraba presente en la Carta vigente hasta 1991.
En este sentido se pronunció en la sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento central del demandante, en virtud del cual el inciso primero del artículo 430 del C.S.T., violaba la constitución, puesto que prohibía el ejercicio del derecho de huelga en actividades que, pese a ser calificadas como servicios públicos, no habían sido expresamente definidas como servicios públicos esenciales por parte del legislador. En esta oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo demandado, en el sentido de afirmar que, al menos en cuanto respecta a normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, resulta exequible la prohibición de la huelga en los servicios públicos, siempre que se trate, materialmente, de servicios públicos esenciales y que la restricción provenga del legislador - reserva legal -[14].
En efecto, según la regla que surge de la decisión de la mayoría, viola la Constitución, no sólo la integridad de las disposiciones que integran el artículo 430 del C.S.T., sino la totalidad de las normas anteriores a la Carta de 1991 que restringen el derecho de huelga, puesto que en ninguna de ellas se establece que la actividad sometida a la restricción constituye un servicio público esencial, simplemente, porque ello no se exigía al legislador preconstituyente. Sin embargo, algunos de los apartes del citado artículo 430 ya fueron juzgados y declarados exequibles por la Corporación. En estas condiciones, parece que la decisión de la Corte aportara más incertidumbre que certeza al tema de la huelga en los servicios públicos.
Cabe preguntarse si existía algún principio o regla de interpretación constitucional que avalara dicha preferencia, o si con ella se estaban defendiendo bienes de mayor entidad de aquellos que resultaban sacrificados o, en fin, si no existía una solución que permitiera la armonización y la compatibilidad de los imperativos enfrentados a fin de asegurar el mayor ámbito de acción al ejercicio de los derechos fundamentales que cada uno de ellos defiende, sin sacrificar el núcleo esencial de algunos asegurando así la primacía absoluta de los otros.
5. Es cierto que el legislador tiene el deber constitucional de definir los servicios públicos esenciales para efectos de regular restrictivamente el derecho de huelga en tales actividades. En este sentido, militan a favor de la decisión de la Corte reconocidos principios hermenéuticos como la "in dubio pro libertate" o la interpretación restrictiva de las excepciones constitucionales. En efecto, las restricciones a un derecho deben ser interpretadas de manera estricta, a fin de garantizar el mayor goce efectivo del derecho fundamental en cuestión (CP art. 2º). En estas condiciones, no puede justificarse conforme a la Constitución una legislación que prohíbe la huelga en los servicios públicos (género), cuando la Constitución sólo admite tales restricciones en los servicios públicos esenciales (especie).
Sin embargo, utilizar los argumentos anteriores para declarar inexequible una disposición anterior a la Carta por la única razón de que el legislador de 1956 no definió la actividad en ella contemplada como "servicio público esencial", equivale a desconocer principios elementales de hermenéutica constitucional como los principios de armonización concreta, de interpretación conforme a la Constitución y de conservación del derecho.
6. El principio de armonización concreta impone al juez constitucional la obligación de adoptar la decisión que de mejor manera articule los bienes constitucionales que pueden resultar enfrentados en un caso concreto y le impide sacrificar alguno de tales bienes so pretexto de dar primacía universal a su contrario. Sin embargo, sin una razón aparente, la Corte estableció una preferencia que sacrifica los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, para dar primacía definitiva al derecho de huelga de los trabajadores, patrocinado por el requisito formal cuya inexistencia dió lugar al fallo de inexequibilidad.
Según las sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995, es esencial un servicio que sea útil y necesario para satisfacer un derecho fundamental. Pero no se trata de cualquier derecho constitucional fundamental sino de aquellos que, teniendo en cuenta las circunstancias sociales específicas, tienen igual o mayor jerarquía constitucional que el derecho de huelga. En efecto, como lo afirman las sentencias citadas, el concepto de servicios esenciales está estructurado en torno a una ponderación valorativa que busca establecer una razonable proporcionalidad entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los que padecen los usuarios. En estas condiciones, resulta claro que no puede sacrificarse el derecho de huelga de los trabajadores en beneficio de otros derechos de menor jerarquía constitucional. Pero, tampoco pueden sacrificarse los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales so pretexto de la defensa del derecho de huelga.
Ahora bien, resulta determinante preguntarse si existía alguna posibilidad de proferir una decisión que armonizara los bienes constitucionales en conflicto. En nuestro criterio la cuestión se resolvía simplemente aplicando las reglas derivadas de la jurisprudencia anterior que, a su turno, se encuentra sustentada en el principio de interpretación conforme a la Constitución.
7. Del principio de conservación del derecho, - acogido ampliamente por esta Corporación, en virtud del cual sólo procede la declaración de exequibilidad de una disposición si no existe ningún entendimiento de la misma que la haga compatible con los mandatos constitucionales -, y de unidad del ordenamiento jurídico, se desprende el principio de interpretación conforme a la Constitución.
Dicho principio, impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a descartar sólo aquella que no cumple tal requisito. Esto fue justamente lo que hizo la Corte en la sentencia C-473 de 1994, al declarar la exequibilidad condicionada del primer inciso del artículo 430 del C.S.T..
En efecto, como se mencionó en un aparte anterior de este salvamento, la norma demandada prohibía la huelga en los servicios públicos (género). Sin embargo la Carta de 1991 sólo admite la restricción de este derecho en los servicios públicos esenciales (especie). En atención al principio de interpretación conforme, la Corte entendió que de la disposición demandada se derivaban dos disposiciones: (1) la prohibición en los servicios públicos esenciales y (2) la prohibición en los servicios públicos no esenciales. En el fallo condicionado, se declaró exequible la primera e inexequible la segunda. Así, se mantuvo en el ordenamiento jurídico una norma legal que, no sólo era manifestación del principio democrático, sino garantía para la defensa de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, vale decir, desarrollo del artículo 56 de la Carta.
Sin embargo, en la decisión de la cual me aparto, la Corte olvidó que el literal demandado, para efectos del cumplimiento del requisito formal tantas veces mencionado, admitía fácilmente una interpretación conforme a la Constitución. Lo anterior resulta particularmente acertado si se tiene en cuenta que la calificación como servicio público de la actividad de que trata el mencionado literal, se realizaba a través del inciso primero que ya había sido objeto de fallo condicionado en los términos antes mencionados.
En consecuencia, no es desacertado afirmar que la Corte retrocedió un paso en el camino de consolidación de los principios propios del modelo constitucional, al olvidar que sólo procede la declaración de exequibilidad de una norma legal cuando resulte francamente imposible encontrar una interpretación que permita su adecuación a los mandatos constitucionales. Adicionalmente, como se verá adelante, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que desampara la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de la Constitución.
8. El principio fundamental de conservación del derecho aporta un argumento adicional para cuestionar la decisión adoptada por la mayoría: no puede exigirse al legislador preconstituyente que satisfaga un requisito formal surgido de la nueva Carta Política. Lo anterior, en primer lugar, porque nadie está obligado a lo imposible y, en segundo término, porque de adoptarse una regla contraria se estaría amenazando casi integralmente el derecho expedido con anterioridad a la novación constitucional y con ello todos los derechos e intereses que se protegen a través del derecho legislado. Así, para asegurar la garantía de tales bienes se utilizan principios que, como el principio de interpretación conforme, aminoran los problemas que surgen a raíz del tránsito constitucional.
Sin embargo, este fue también un asunto en el cual se produjo una modificación en la jurisprudencia. La mayoría, en lugar de hacer uso de importantes principios hermenéuticos, terminó exigiendo al legislador de 1956 el cumplimiento de un requisito formal impuesto por el artículo 56 de la Carta de 1991.
9. A mi juicio, la Corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad de los derechos fundamentales (CP arts. 2º y 5º), a través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores (CP art. 56). Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional.
[1]Sentencia T-380/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2]Sentencia T-064/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[3]Sentencia C-473/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[4]Ley 31 de1992, art.39 inciso2o., sobre la banca central, con pronunciamiento de exequibilidad de la Corte Constitucional en la Sentencia C-521/94, Ley 100 de 1993, art.4, y Ley 142 de 1994.
[5]Sentencia C-473/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sent. T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7] Sent. C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8] Sent. Idem
[9] Sents. C-110/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-179/94 M.P.Carlos Gaviria Díaz
[10] Sent. T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] Sent. 115/91 Corte Suprema de Justicia y C-548/94 Corte Constitucional M.P. Hernando Herrera Vergara
[12]M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13]Corte Constitucional, sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995.
[14]Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

References: artículo 1
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 241
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 65
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 430
 artículo 430
 artículo 1
 artículo 56
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 430
 artículo 430
 artículo 85
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 56
 artículo 430
 artículo 56
 artículo 241
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 55
 artículo 366
 artículo 56
 artículo 241
 artículo 430
 artículo 56
 artículo 430
 artículo 56
 Artículo 430
 Artículo 430
 artículo 430
 artículo 56
 Artículo 1
 artículo 56
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 430
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 1
 artículo 430
 artículo 65
 artículo 450
 artículo 56
 artículo 430
 artículo 430
 artículo 430
in dubio
 artículo 430
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56