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Timestamp: 2019-06-26 02:55:34+00:00

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Cataluña, recurso gubernativo y discrecionalidad del registrador
En la presente situación política resulta un poco arriesgado escribir sobre ciertos temas de carácter estrictamente técnico, pero susceptibles de otras lecturas menos neutras. El origen del problema está en la convivencia, no siempre fácil, de distintos ordenamientos civiles dentro del Estado español, en este caso el común y el catalán, con la consiguiente concurrencia de dos Direcciones Generales distintas (Dirección General de los Registros y del Notariado -DGRN- y Direcció General de Dret i d'Entitats Jurídiques -DGDEJ-) para resolver los recursos contra la calificación registral. Sin embargo, considero oportuno hacerlo ya que es la tercera vez que me ocurre, y probablemente algún lector se haya encontrado en una situación similar, pues me resisto a pensar que sólo ocurre conmigo. El supuesto es bien simple: el legitimado para interponer un recurso gubernativo opta por iniciar el recurso ante una de las dos Direcciones Generales, pero después el registrador decide por su cuenta enviar el expediente a la otra, o lo que es peor aún, duplica el expediente enviando una copia a cada una de ellas, con el consiguiente riesgo de acabar con dos Resoluciones contradictorias.
“El legitimado para interponer un recurso gubernativo opta por iniciar el recurso ante una de las dos Direcciones Generales, pero después el registrador decide por su cuenta enviar el expediente a la otra, o lo que es peor aún, duplica el expediente enviando una copia a cada una de ellas, con el consiguiente riesgo de acabar con dos Resoluciones contradictorias”
En el primer caso el recurso era ante la DGRN, pero el registrador, invocando razones de lealtad institucional, también envía copia del expediente a la DGDEJ para que decidan qué fuero es el competente. Como las probabilidades de que ambas Administraciones se entiendan entre ellas son bastante remotas, y mucho menos que la DGDEJ renuncie a un tema por muy lejano que esté del Derecho catalán (entre muchas, la RDGDEJ de 18/10/06 en relación con los arts. 9.8 y 12.2 CC, con el argumento de "que no puede haber infracción mayor de las normas del derecho catalán que dejar de aplicarlas cuando corresponde", entiéndase según esta misma DGDEJ, o la RDGDEJ de 18/06/10 que consideró el RD 1093/1997 una norma adjetiva y relativa a la mecánica registral, que "no excluye aquella competencia nuestra", aunque el recurso no citara normas catalanas), cada Administración tramitó el expediente por su cuenta, aunque en ambos casos revocando la nota de calificación (RDGRN de 27/06/06, RDGDEJ de 21/08/06). Eso sí, la DGRN no se priva de amonestar severamente al registrador por su comportamiento, sentando una doctrina que ninguna razón hay para entender superada en la actualidad: "en ningún supuesto cabrá en un esquema de recurso jerárquico .... que el órgano cuyo acto se recurre -registrador- se erija en órgano resolutorio del recurso y de sus trámites e incidencias, interfiriendo incluso, como aquí ha hecho, en una cuestión de competencia que él no está llamado a resolver, pues aquella es una posibilidad que sólo compete a este Centro Directivo, debiendo haberse limitado aquél, a lo sumo, a exponer su criterio a su superior para que éste determinara lo que estime procedente, pero nunca para remitir el expediente a otra Administración".
“Me resulta por completo inaudito que en un Estado moderno podamos convivir con estos niveles de inseguridad jurídica en el ámbito de las Administraciones públicas, sin saber qué órgano terminará por resolver nuestro recurso, y con el riesgo de que existan resoluciones contradictorias, simplemente porque las Administraciones involucradas no están dispuestas a colaborar entre sí”
En el segundo caso los términos simplemente se invirtieron. El recurso se dirige a la DGDEJ pero el registrador vuelve a duplicar el expediente que remite a cada Dirección General. Otra vez dos Resoluciones sobre un mismo tema, ambas concordes en revocar la nota de calificación (RDGRN de 26/04/12 y RDGDEJ de 18/04/12), pero no consta que ambas Administraciones intentaran alguna aproximación entre ellas para aclarar la cuestión de competencia. Simplemente siguieron hasta el final para resolver cada una su recurso ("mi" recurso, como el tesoro del Señor de los anillos). Por suerte en el mismo sentido, pero pudo no haber sido así. En este caso la DGRN, superior jerárquico del notario y del registrador, decide abroncarnos a ambos, al primero por haberse atrevido a enviar una copia del expediente a la DGDEJ, y al segundo por haber remitido un escrito a la DGRN solicitando que se abstuviera de conocer del recurso porque la cuestión afectaba exclusivamente al Derecho catalán (recordemos, no obstante, el art. 20.2 de la Ley 30/1992). Pero la idea que se trasluce en la Resolución de esta DGRN es justo la contraria de la anterior, es decir, que el registrador decide por su cuenta a qué Administración remite el expediente, con independencia de dónde lo haya querido presentar el interesado. El rapapolvo al registrador no es por haber desoído la elección de este último, sino por haberla respetado -siquiera sea parcialmente- con la remisión a la DGDEJ de un segundo expediente.
“Según la interpretación del TC tampoco queda tan claro, cuando el recurso se funde ‘además’ en el Derecho civil común, que la DGDEJ pierda la competencia, siempre que la fundamentación del recurso descanse principalmente en el Derecho catalán”
En el tercer y último caso el registrador -el mismo del caso anterior- parece haber escarmentado, y ahora sólo forma un expediente que remite a la DGRN, a pesar de que el recurso se había puesto ante la DGDEJ, de acuerdo con su propia nota de calificación, y a ésta simplemente le comunica el hecho, nada más, en términos que - supongo- no le permitirían resolver, aunque quisiera. Como tampoco estoy por una nueva reprimenda, para nada pienso dirigirme a la DGRN en los términos de antes, simplemente he preparado una copia completa del recurso que remito a la DGDEJ, al objeto de que ésta actúe en la forma que considere oportuna en defensa de su competencia, aunque dudo se atreva a plantear un conflicto positivo de competencias.
Son dos los problemas subyacentes, uno de tipo estructural, y el otro meramente funcional, por no decir de puro tactismo. Excuso decir que el primero es el que más me preocupa como "ciudadano", mientras que el segundo simplemente me irrita como "usuario" del servicio registral. Intento explicarme.
Me resulta por completo inaudito que en un Estado moderno podamos convivir con estos niveles de inseguridad jurídica en el ámbito de las Administraciones públicas, sin saber qué órgano terminará por resolver nuestro recurso, y con el riesgo de que existan resoluciones contradictorias, simplemente porque las Administraciones involucradas no están dispuestas a colaborar entre sí. Una vez más la política por encima del ciudadano. Alguien quizá piense que la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 4/2014, de 16 de enero, ha resuelto el problema, pero no lo creo así. El artículo 1 de la Ley catalana 5/2009, de 28 de abril, sigue diciendo lo mismo que antes del recurso (en realidad, lo mismo que la anterior Ley 4/2005), pues el recurso de inconstitucionalidad contra dicho precepto fue inadmitido. Según el mismo: "la presente ley regula el régimen de los recursos contra la calificación negativa de los títulos o de sus cláusulas concretas que deben inscribirse en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña, siempre y cuando las calificaciones impugnadas o los recursos se fundamenten, de forma exclusiva o junto con otros motivos, en normas de derecho catalán o en su infracción". Lo único que dice el TC en relación con este precepto es que se ha de interpretar restrictivamente; en concreto afirma la sentencia: "en coherencia con el alcance que hemos atribuido al título competencial del artículo 147.2 EAC, y más concretamente, en tención a lo que dispone el artículo 3.4 una vez que ha quedado depurado del exceso competencial en el que ha incurrido, la dicción literal del artículo 1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2009 en ningún caso puede dar lugar a entender que la competencia autonómica se extiende a la resolución de recursos gubernativos fundados en Derecho civil común o en otros Derechos civiles forales o especiales. Tal es, en definitiva, la única interpretación adecuada a la legalidad constitucional que cabe efectuar del artículo 1 en conexión con el artículo 3.4". Pero esta declaración ha de ponerse en relación con la pretensión del artículo 3.4 de la Ley, este sí declarado inconstitucional, de avocar para la DGDEJ la competencia sobre otros recursos conexos, aunque no alegaran la infracción de una norma del Derecho catalán. Por eso, según la interpretación del TC tampoco queda tan claro, cuando el recurso se funde "además" en el Derecho civil común, que la DGDEJ pierda la competencia, siempre que la fundamentación del recurso descanse principalmente en el Derecho catalán. La convivencia entre ambos sistemas, y la misma unidad de la legislación hipotecaria, hace imposible en la práctica que en un recurso no se acabe colando la cita de alguna norma estatal, o de una Resolución de la DGRN. En el tercero de los casos de los que doy cuenta esto resulta evidente, pues se trata de una división horizontal, materia que ahora regula el Código Civil Catalán, pero antes se aplicaba en Cataluña la LPH estatal, de ahí que resulte inevitable la invocación de unos antecedentes que sólo puede ser de Derecho común. Los linderos que delimitan la competencia de ambas Administraciones siguen sin estar claros, y no parece que haya mucha voluntad política en trazarlos con claridad, o, al menos, en que ambas Administraciones colaboren lealmente en la solución de estos problemas (a pesar del mandato legal del art. 4 de la Ley 30/1992).
“Corresponde al interesado optar por el inicio del recurso ante una u otra Dirección General”
Pero, junto al problema estructural de fondo, estaría el meramente funcional de saber a quién corresponde en primera instancia la decisión sobre la dirección que ha de seguir el recurso, y en mi opinión, como puso de manifiesto la RDGRN citada al principio, corresponde al interesado optar por el inicio del recurso ante una u otra Dirección General, siempre que en el caso de la DGDEJ se fundamente, "de forma exclusiva o junto con otros motivos", en normas del Derecho catalánA partir de aquí el registrador podrá mostrar su discrepancia con este criterio en el pertinente informe, pero corresponde a las Administraciones involucradas resolver en última instancia la cuestión, sin que el registrador pueda cambiar el sentido del recurso, o exponer al interesado al riesgo de dos Resoluciones contradictorias. Ninguna norma de la legislación hipotecaria le autoriza a ello, pues el artículo 324.II LH se refiere a una remisión hecha por la propia DGRN. El problema está en que el legislador catalán habilitó por su cuenta una regla de procedimiento en el artículo 3.3 de la Ley 5/2009 (cuyo recurso de inconstitucionalidad también se inadmitió) que permite al registrador desconocer la elección del interesado, pero sólo si es favor de la DGDEJ ("si la persona que presenta el recurso en el registro lo interpone ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, y el registrador o registradora, manteniendo la calificación, entiende que, en aplicación del artículo 1, es competente la Dirección General de Derecho y de Entidades Jurídicas, debe formar expediente en los términos establecidos legalmente y debe elevarlo a esta última con la advertencia expresa de aquel hecho. La Dirección General de Derecho y de Entidades Jurídicas debe comunicarlo sin demora al Ministerio de Justicia para su conocimiento"). Por discutible que me parezca la regla, no la hay en sentido inverso, y por consiguiente el registrador carece de base legal para dar el volantazo a favor de la DGRN.
“El registrador podrá mostrar su discrepancia con este criterio en el pertinente informe, pero corresponde alas Administraciones involucradas resolver en última instancia la cuestión, sin que el registrador pueda cambiar el sentido del recurso, o exponer al interesado al riesgo de dosResoluciones contradictorias”
De todos modos, que nadie se llame a engaño. Detrás de todo esto no hay un afán romántico por salvaguardar un Ordenamiento jurídico frente al expansionismo del otro, sino una manifestación del clásico "arrimar el ascua a su sardina". En tiempos pasados la DGDEJ sirvió para amortiguar el alcance de alguna doctrina incómoda de la DGRN, como ocurrió con la RDGDEJ de 19/02/07, o con la sorprendente RDGDEJ de 22/04/10 cuando se pronunció –en términos absolutamente registralistas- sobre la inscripción previa del nombramiento de administrador en el Registro Mercantil, y que era citada sin mayor rebozo por muchos registradores en sus notas de calificación, aunque el asunto ni remotamente estuviera referido al Derecho catalán. Pero ya se sabe, Roma traditoribus non praemiat, y con una DGRN como la actual no es de extrañar la querencia de estos funcionarios por jugar siempre "en casa", aunque sea a costa de dejar a la - otrora buscada- DGDEJ con un palmo de narices en asuntos que claramente caen dentro de su competencia. Resulta muy humana y comprensible esta tendencia, pero, mientras tanto, los usuarios del servicio registral quedan en una extraña tierra de nadie, o mejor en una tierra de todos, donde nadie está dispuesto a plantearse su propia competencia, aunque el asunto haya llegado por el "azar" en la decisión del funcionario receptor del recurso, en contra del criterio del propio interesado. Una vez ganada esa posición se atribuyen la competencia como irrenunciable y privan al interesado de cualquier posibilidad de alegación.
Define HUNTINGTON a las instituciones como pautas de conductas reiteradas, estables y apreciadas. En mi caso después de casi treinta años de profesión y de muchos -pero, muchos- asuntos con registradores y con la DGRN, he llegado a la conclusión de que la pauta de conducta reiterada y estable que mejor permite una definición integral de la institución registral es bien simple: "se hará siempre lo que al registrador le dé la real gana". PS: en el tercero de los asuntos indicados, la infracción era tan manifiesta, que al final la propia DGRN ha remitido el recurso a la DGDEJ para su resolución. Ya veremos como acaba, pero quede constancia del comportamiento irreprochable en este caso de la DGRN, con independencia de que la decisión inicial del Registrador me siga pareciendo reprochable y haya causado en este caso una pérdida de tiempo.
La concurrencia de dos Direcciones Generales distintas para resolver los recursos contra la calificación registral se está convirtiendo en un problema en la práctica por la poca colaboración entre las dos Administraciones afectadas y el comportamiento de algunos registradores que remiten el expediente de recurso a una Administración distinta de aquella ante la que ha optado el interesado por iniciar el recurso.
In practice, the concurrence of two different General Directorates charged with the resolution of appeals against registrars’ pre-qualifications is becoming a problem. This is due to the lack of collaboration between the Administrations involved and the behaviour of some registrars, who do not send the appeal file to the administration chosen by the interested party to present the appeal.

References: Resolución 
 artículo 1
 artículo 147
 artículo 3
 artículo 1
 resolución 
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 324
 artículo 3
 artículo 1