Source: http://kraken.slv.cz/7As53/2015
Timestamp: 2018-06-24 02:06:21+00:00

Document:
7As53/2015
7 As 53/2015-55
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Hubáèka a soudkyò Mgr. Jitky Zavøelové a JUDr. Eli¹ky Cihláøové v právní vìci ¾alobce: Lesy Èeské republiky, s. p., se sídlem Pøemyslova 1106, Hradec Králové, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, è. j. 10 A 108/2011-29,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2014, è. j. 10 A 108/2011-29, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Odùvodnìní: Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, è. j. 10 A 108/2011-29, zru¹il rozhodnutí ¾alovaného ze dne 8. 3. 2011, è. j. 174/580/11, 11413/ENV, a rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí ze dne 2. 11. 2010, è. j. ÈI®P/49/OOP/SR01/0922001.020/10/VTH, kterými byla ¾alobci ulo¾ena pokuta ve vý¹i 150.000 Kè za správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. a) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ), vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení a souèasnì rozhodl o náhradì nákladù øízení. Mìstský soud v odùvodnìní svého rozsudku uvedl, ¾e ulo¾ení pokuty za spáchání správního deliktu, jeho¾ skutková podstata se opírá o poru¹ení § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochranì pøírody a krajiny, který obsahuje zakázané èinnosti na území první a druhé zóny chránìné krajinné oblasti, neobstojí, pokud k datu spáchání tohoto deliktu nejsou platnì vymezeny zóny chránìné krajinné oblasti (dále jen CHKO ) Beskydy. Mìstský soud toti¾ dospìl k závìru, ¾e v návaznosti na novelizaci § 27 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny provedené s úèinností od 1. 1. 2000 zákonem è. 161/1999 Sb., kterým se vyhla¹uje Národní park Èeské ©výcarsko, a mìní se zákon è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon è. 161/1999 Sb. ) je tøeba, aby po úèinnosti této zmìny byly zóny CHKO vymezeny formou vyhlá¹ky, a to i v tìch pøípadech, kdy k zónaci do¹lo za døívìj¹í právní úpravy jinou formou (zde Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999).
Proti uvedenému rozsudku mìstského soudu podal ¾alovaný (stì¾ovatel) v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost, kterou opírá o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel nesouhlasí se závìrem, ¾e zónace vyhlá¹ené protokolem pøed úèinností zákona è. 161/1999 Sb., nelze po úèinností tohoto zákona pova¾ovat za platné. Stì¾ovatel pøipou¹tí, ¾e zákon è. 161/1999 Sb. neobsahuje ¾ádné pøechodné ustanovení ohlednì zmìny formy vymezování zón odstupòované ochrany pøírody ve zvlá¹tì chránìných územích. Tento zákon av¹ak souèasnì zónaci provedenou podle pøedchozí právní úpravy výslovnì neprohla¹uje za neplatnou. Za takové situace je tøeba v souladu se zásadou presumpce správnosti správních aktù takto vyhlá¹ené zónace pova¾ovat za platné, nebo» opaèný výklad by vedl ke zpìtnému pùsobení právní normy. Na podporu svého názoru stì¾ovatel odkazuje na závìry uvedené v usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, è. j. 9 As 15/2012-16, dostupné na www.nssoud.cz. Stì¾ovatel té¾ uvádí, ¾e mezi schválením zákona è. 161/1999 Sb. a jeho úèinností zùstalo pouze 6 mìsícù, ve kterých by podle názoru mìstského soudu musel stì¾ovatel vymezit vyhlá¹kou zóny odstupòované ochrany pøírody u 19 CHKO a 3 národních parkù, pøièem¾ takový proces obvykle trvá i nìkolik let. Stì¾ovatel poukazuje také na to, ¾e v dosavadní judikatuøe nebyla zónace stanovená protokolem nijak zpochybnìna, pøièem¾ napøíklad cituje z nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 198/02. Kasaèní stí¾ností stì¾ovatel brojí i proti výroku II. o náhradì nákladù øízení, a to s argumentem jeho závislosti na výroku I. Z tìchto v¹ech dùvodù stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il a vìc vrátil mìstskému soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e zákazy èinnosti navázané buï na zaøazení pozemku do CHKO èi její I. nebo II. zóny pøedstavují omezení vlastnického práva, a proto na nì plnì dopadá èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ) a té¾ èl. 4 odst. 1 Listiny. Proto¾e zaøazením území do I. èi II. zóny odstupòované ochrany CHKO je spojena øada povinností (a omezení vlastnických práv), do¹lo ke zmìnì právní úpravy, je¾ ponechávala vymezení zón internímu aktu ministerstva, a to zákonem è. 161/1999 Sb. Od úèinnosti tohoto zákona musí být vymezení zón provedeno vyhlá¹kou ústøedního orgánu státní správy, tedy obecnì závazným právním pøedpisem. Skuteènost, ¾e dùvodem této novelizace byla nekonformnost dosavadní právní úpravy a praxe s ústavním poøádkem Èeské republiky vyplývá mj. té¾ z dùvodové zprávy k zákonu è. 161/1999 Sb. Aby zóny odstupòované ochrany pøírody vymezené do 31. 12. 2009 mohly být pova¾ovány za zóny odstupòované ochrany pøírody ve smyslu § 27 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní zákona è. 161/1999, tj. i po 1. 1. 2000, bylo nezbytné, aby zákonodárce pøijal úpravu obdobnou napø. § 90 odst. 9 zákona o ochranì pøírody a krajiny, podle nìho¾ národní parky a chránìné krajinné oblasti vyhlá¹ené podle zákona è. 40/1956 Sb. jsou i nadále chránìny jako národní parky a chránìné krajinné oblasti. Jeliko¾ takové ustanovení právní øád neobsahuje, bylo podle stì¾ovatele tøeba, aby k vymezení zón do¹lo po úèinnosti zákona è. 161/1999 Sb. vyhlá¹kou, k èemu¾ mìl stì¾ovatel dostatek prostoru. Na podporu svých závìrù ¾alobce odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, è. j. 7 Ao 6/2010-44, který aèkoliv øe¹í mj. otázku ústavnosti vymezení Národního parku ©umava, je svou argumentací aplikovatelný i na posuzovaný pøípad, zejména v èástech týkajících se zhojení ústavnì nekonformního právního základu zónace CHKO. Závìry plynoucí z rozsudku mìstského soudu pøitom nejsou v rozporu ani se závìry uvedenými v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 3. 2014, è. j. 9 As 15/2012-39, který se týkal otázky povahy komunikace podle zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 198/02, ¾alobce pova¾uje za irelevantní, nebo» se zde Ústavní soud zabýval poru¹ením práva stì¾ovatele na spravedlivý proces ve smyslu èl. 36 odst. 1 Listiny a nikoliv otázkou ústavnì konformního vymezení zónace CHKO Beskydy, èi otázkou obdobnou. ®alobce proto navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal kasaèní stí¾ností napadený rozsudek mìstského soudu v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které uplatnil stì¾ovatel v podané kasaèní stí¾nosti, a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Podstatou kasaèní námitky stì¾ovatele je nesouhlas s výkladem novelizace § 27 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny provedené zákonem è. 161/1999 Sb., který zaujal mìstský soud.
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném do 31. 12. 1999, k bli¾¹ímu urèení zpùsobu ochrany pøírody chránìných krajinných oblastí se vymezují zpravidla ètyøi, nejménì v¹ak tøi zóny odstupòované ochrany pøírody; první zóna má nejpøísnìj¹í re¾im ochrany. Zóny vymezuje orgán ochrany pøírody po projednání s dotèenými ústøedními orgány státní správy, okresními úøady a obcemi. Podrobnìj¹í re¾im zón ochrany pøírody chránìných krajinných oblastí se stanoví pøi vyhlá¹ení èi zmìnì bli¾¹ích ochranných podmínek chránìných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecnì závazným právním pøedpisem.
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném od 1. 1. 2000, k bli¾¹ímu urèení zpùsobu ochrany pøírody chránìných krajinných oblastí se vymezují zpravidla ètyøi, nejménì v¹ak tøi zóny odstupòované ochrany pøírody; první zóna má nejpøísnìj¹í re¾im ochrany. Vymezení a zmìny jednotlivých zón ochrany pøírody stanoví Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vyhlá¹kou po projednání s dotèenými obcemi. Podrobnìj¹í re¾im zón ochrany pøírody chránìných krajinných oblastí se stanoví pøi vyhlá¹ení èi zmìnì bli¾¹ích ochranných podmínek chránìných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecnì závazným právním pøedpisem.
Uvedená zmìna byla provedena zákonem è. 161/1999 Sb., z jeho¾ dùvodové zprávy plyne, ¾e [d]oplnìní § 17 odst. 2 a § 27 odst. 1 souvisí s novì navrhovanou formou vyhla¹ování zónace v národních parcích a CHKO, a to vyhlá¹kou M®P. Tuto novelu navrhla Legislativní rada vlády z dùvodu, aby zónace, je¾ významnì pùsobí na mo¾nosti obhospodaøování v pøedmìtných územích, byla provádìna odpovídající právní formou v souladu s na¹ím právním øádem.
Pro upøesnìní nutno uvést, ¾e mìstský soud, aèkoli se ve svých úvahách odvolával na novelu provedenou zákonem è. 161/1999 Sb. a na dùvodovou zprávu k tomuto zákonu, uvádìl v kasaèní stí¾ností napadeném rozsudku rozhodnou právní úpravu ve znìní zákona è. 218/2004 Sb., tj. ve znìní úèinném od 28. 4. 2004, od kdy byla obsa¾ena v § 27 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Podle tohoto ustanovení vymezení a zmìny jednotlivých zón ochrany pøírody stanoví Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vyhlá¹kou. Toto pochybení lze v¹ak pova¾ovat za pouhou nepøesnost, nebo» obsahovì byla právní úprava v obou znìních (tj. ve znìní úèinném od 1. 1. 2000 a ve znìní úèinném od 28. 4. 2004), pokud jde o formu vyhla¹ování zónace, shodná. Právní názor, který mìstský soud vyslovil, lze tudí¾ pova¾ovat za dostateènì srozumitelný. Správný v¹ak není.
Nejvy¹¹í správní soud nesdílí názor mìstského soudu, ¾e z § 27 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném od 1. 1. 2000, pøípadnì ze znìní § 27 odst. 2 tého¾ zákona, ve znìní úèinném od 28. 4. 2004, plyne povinnost stì¾ovatele vymezit novì vyhlá¹kou zóny v¹ech jednotlivých CHKO, ve kterých byla podle pùvodní právní úpravy zónace provedena jinou formou. Taková povinnost (s pøípadným stanovením lhùty, ve které je tøeba provést zónaci novou formou) by podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu musela být v souvislosti s provedenou novelizací výslovnì stanovena v pøechodných ustanoveních. Jestli¾e taková pøechodná ustanovení chybí, platí zásada, ¾e vznik právních vztahù je tøeba posuzovat podle pøedpisù úèinných v dobì jejich vzniku. Tudí¾ pøi posuzování otázky, zda byly platnì vymezeny zóny pøíslu¹né CHKO, je tøeba vycházet z právní úpravy úèinné v dobì, kdy k takovému vymezení do¹lo. V daném pøípadì k zónaci CHKO Beskydy do¹lo Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999 (dále jen protokol ). Jeliko¾ tehdej¹í právní úprava nestanovila pøesnou formu zónace CHKO, je tøeba vycházet z toho, ¾e k vymezení zón do¹lo v souladu s tehdej¹í právní úpravou.
Nejvy¹¹í správní soud nezpochybòuje, ¾e novelizace, která pøinesla po¾adavek na provedení zónace vyhlá¹kou stì¾ovatele, s argumentem, ¾e je zapotøebí, aby zónace byla napøí¹tì provádìna odpovídající právní formou, je novelizací racionální a pøínosnou. Má v¹ak za to, ¾e tuto zmìnu právní úpravy nelze vykládat tak, ¾e dosavadní právní úprava, respektive na jejím základì vydané akty bez dal¹ího pozbývají platnosti a úèinnosti. Tomu by tak bylo pouze za pøedpokladu, ¾e by zákonodárce tento následek souèasnì výslovnì stanovil. Tak tomu v¹ak v daném pøípadì nebylo, a proto je tøeba vycházet z toho, ¾e akty vydané podle pøedchozí právní úpravy jsou i nadále aplikovatelné. Nelze tudí¾ shledat ¾ádný rozumný dùvod k tomu, aby bez vìcné zmìny byla novì provádìna zónace CHKO jen proto, aby tato byla namísto dosavadního zpùsobu (který odpovídal tehdy platné a úèinné právní úpravnì) stanovena vyhlá¹kou.
Tento závìr Nejvy¹¹í správní soud èiní pøi vìdomí závìrù plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (publikovaného pod è. 568/2004 Sb.), které se týkaly aplikovatelnosti podzákonného právního pøedpisu. K této problematice Ústavní soud uvedl: Pokud zákonodárce zru¹í pøíslu¹né zmocòovací ustanovení zákona, nelze toti¾ sice hovoøit o tom, ¾e taková derogace rovnì¾ bez dal¹ího vyvolává formální derogaci provádìcích právních pøedpisù, je v¹ak tøeba v takové situaci v¾dy zkoumat materiální pøedpoklady existence a pùsobení (úèinnosti) takového odvozeného právního pøedpisu. Takový právní pøedpis-dokud nebude formálnìprávnì zru¹en jiným normativním právním aktem-sice zùstává platným právním pøedpisem, pøi jeho aplikaci je v¹ak tøeba pøihlí¾et ke skuteènosti, ¾e zde chybí materiální pøedpoklad pùsobení takového pøedpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnìní. Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, ¾e pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda pøíslu¹ný právní pøedpis aplikovat, musí se nutnì vypoøádat právì s absencí materiálních pøedpokladù pùsobení takového právního pøedpisu, tj. jeho úèinnosti, a takovému pøedpisu odepøít aplikaci (èl. 95 odst. 1 Ústavy). Souzená vìc se v¹ak li¹í v tom, ¾e zmocnìní k provedení zónace CHKO obsa¾ené v zákonì o ochranì pøírody a krajiny, nebylo zru¹eno, ale do¹lo pouze k upøesnìní právní formy, prostøednictvím které má být zónace provedena. Závìry plynoucí z uvedeného nálezu Ústavního soudu proto nejsou v dané vìci aplikovatelné.
Nelze té¾ pøehlédnout, ¾e samotným vymezením zón ochrany pøírody není bezprostøednì stanovována ¾ádná povinnost. Povinnosti vztahující se k územím zaøazených do jednotlivých zón CHKO v podobì povinností strpìt omezení a zákazy, které se k tìmto územím vá¾ou, jsou toti¾ v souladu s èl. 4 odst. 1 Listiny stanoveny pøímo zákonem (§ 26 zákona o ochranì pøírody a krajiny). By» se pak ve vztahu ke konkrétnímu území tyto povinnosti projeví a¾ provedením pøíslu¹né zónace CHKO, nelze nevidìt, ¾e tyto povinnosti jsou primárnì povinnostmi zákonnými a nikoli povinnosti plynoucími se samotné zónace.
K poukazu ¾alobce na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, è. j. 7 Ao 6/2010-44, vyjadøující se mj. k problematice vyhlá¹ení Národního parku ©umava, je tøeba uvést, ¾e vyhlá¹ení národního parku je svou povahou kvalitativnì jiným institutem, ne¾ jakým je jeho následná zónace. To se ostatnì projevuje v tom, ¾e zatímco národní parky, jejich poslání a bli¾¹í ochranné podmínky se podle § 15 odst. 3 zákona o ochranì pøírody a krajiny vyhla¹ují zákonem, zónaci národních parkù stanoví podle § 17 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vyhlá¹kou. Z tohoto dùvodu nelze po¾adavky na formální a materiální naplnìní ústavních kautel popsaných v uvedeném rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu bez dal¹ího vztahovat ani na zónaci samotných národních parkù a ani na zónaci CHKO.
Závìrem Nejvy¹¹í správní soud poznamenává, ¾e ¾alobce, jako subjekt dlouhodobì hospodaøící na územích zaøazených do první èi druhé zóny nejen v CHKO Beskydy, ale i na území jiných CHKO, jen stì¾í mohl být v nejistotì ohlednì existence jejich zónace. Proto skuteènost, ¾e k sankcionované èinnosti do¹lo v druhé zónì CHKO Beskydy, mu musela být dobøe známa.
Ze shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 vìta právní pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci rozhodl v souladu s § 109 dost. 1 s. ø. s. bez jednání.
Zru¹í-li Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí mìstského soudu a vrátí-li mu vìc k dal¹ímu øízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V dal¹ím øízení tedy mìstský soud projedná i ostatní ¾alobní námitky a ve vìci znovu rozhodne.
V novém rozhodnutí mìstský soud rozhodne i o náhradì nákladu øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 § 88
 § 88
 soud 
 § 26
 soud 
 § 27
 § 103
 soud 
 § 27
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 § 109
 § 27
 § 27
 § 27
 § 17
 § 27
 § 27
 soud 
 soud 
 § 27
 § 27
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 15
 § 17
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud