Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/drukuj/tajemnica-pracownika-samorzadowego-proba-weryfikacji/podglad-wydruku/
Timestamp: 2019-12-14 02:12:38+00:00

Document:
Tajemnica pracownika samorządowego – próba weryfikacji
Monitor Prawniczy | 22/2014
Moduł: prawo pracy, postępowanie cywilne, prawo karne
1 Projekt nr O ROB 0075 002 realizuje konsorcjum Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytet Wrocławski, Naukowe Centrum Prawno-Informatyczne i Wydawnictwo C.H.Beck.
W artykule podjęto próbę weryfikacji istnienia tajemnicy pracownika samorządowego. Tajemnica ta została zweryfikowana w sposób negatywny. Brak podstaw prawnych dla jej ustanowienia. Nie może być za nią uznany art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych1. Tajemnica, jako wyjątek od wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP, zasady dostępu do informacji o wykonywaniu zadań publicznych, musi być wprowadzona w drodze ustawy, a jej postanowienia powinny być szczegółowe i kompletne2. Niedopuszczalne więc jest przyjmowanie uregulowań blankietowych pozwalających organom władzy wykonawczej na nadawanie ostatecznego kształtu tym ograniczeniom, szczególnie wyznaczania ich zakresu. Wskazany przepis PracSamU należy uznać więc za niewystarczający dla ustanowienia tajemnicy pracownika samorządowego, jako tajemnicy zawodowej. Wydaje się również, że jej wprowadzenie nie jest celowe, brak bowiem uzasadnienia dla obowiązku zachowania dyskrecji w stosunku do informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Pozostawałby on w sprzeczności z wymogiem prowadzenia aktywnej polityki informacyjnej, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 PracSamU, jak również charakterem pracy pracownika samorządowego. Dla tej grupy zatrudnionych wystarczające wydaje się przestrzeganie tajemnic prawnie chronionych.
Celem niniejszego artykułu jest weryfikacja istnienia tajemnicy pracownika samorządowego i jej ewentualne opisanie. Tajemnica ta została wprowadzona w wykazie tajemnic przygotowanym jako podstawa dla realizacji modułu 1.033.
Dla wykonania tak ww. zadania konieczne jest wyjaśnienie pojęcia „pracownik samorządowy”4. PracSamU nie zawiera definicji legalnej pracownika samorządowego. Stanowi ona jedynie, że przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych; starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin oraz gminnych jednostkach i zakładach budżetowych; biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych samorządu terytorialnego5. Przepis ten określa granice stosowania ustawy kreując wykaz pracodawców samorządowych. Z brzmienia komentowanej normy wynika, że w tym przypadku mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym6. Pierwszą grupę pracodawców stanowią urzędy odpowiednich szczebli jednostek samorządu terytorialnego, czyli urzędy gmin, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie. Urzędy są pracodawcą dla zatrudnionych tam pracowników. Następną grupą pracodawców samorządowych są gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne i wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. PracSamU odnosi się również do osób zatrudnionych w jednostkach pomocniczych gminy. Pojęcie jednostki pomocniczej wprowadza ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym7, wskazując w art. 5 ust. 1, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, zaś zasady jej tworzenia, podziału oraz znoszenia określa statut gminy (art. 5 ust. 3 SamGminU). Mianem pracowników samorządowych należy również określić osoby zatrudnione w biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki. Przykładem takiego podmiotu jest np. Związek Miast Polskich.
Na zakończenie podjętych rozważań nad pojęciem pracownika samorządowego warto wskazać na zależność pomiędzy zatrudnieniem u pracodawcy samorządowego a podległością reżimowi PracSamU. Jak podaje to T. Szwed8, w praktyce ze względu na istniejące wyłączenia pewnych grup pracowniczych spod uregulowań tego aktu, może wystąpić sytuacja, w której pracodawca samorządowy nie będzie zatrudniał ani jednego pracownika samorządowego poddanego regulacji PracSamU. Może się również zdarzyć, że będzie on zatrudniał zarówno pracowników wyłączonych spod pragmatyki samorządowej, jak i pracowników, których sytuacji prawnej przepisy szczególne odmiennie nie określają. Zastrzeżenie to wydaje się być istotne, ponieważ pracownikami samorządowymi są np. pracownicy socjalni czy strażnicy gminni, których tajemnice znajdują się w ww. wykazie i są odrębnie omawiane.
Kolejnym pojęciem wymagającym choćby ogólnego omówienia jest pojęcie tajemnicy. Ustalenie jego znaczenia jest jednym z celów realizowanych w ramach zadania 1.01. Wydaje się jednak, że dla jasności dalszego wywodu powinno być ono choćby ogólnie omówione. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego9, tajemnicą jest rzecz (sprawa, fakt, wiadomość), której nie należy rozgłaszać, która nie powinna wyjść na jaw, sekret; określana przez przepisy prawne wiadomość, której poznanie lub ujawnienie jest zakazane przez prawo.
Zgodnie z prawniczym rozumieniem tego pojęcia, jest nią jedynie taka tajemnica, która może być naruszana. Tajemnicą prawnie chronioną nie może być więc ani tajemnica absolutna, tzn. fakty nieznane, ani „fakty poznane”, czyli fakty powszechnie znane lub powszechnie dostępne, a nieznane tylko tym jednostkom, które się z nimi nie zapoznały10. W związku z powyższym, tajemnicą prawnie chronioną może być jedynie tajemnica relatywna (względna), tj. fakt znany pewnemu kręgowi osób (lub pewnej osobie)11. M. Rusinek12 definiuje pojęcie tajemnicy jako obowiązek zachowania w dyskrecji określonej wiadomości, znanej jedynie ograniczonemu kręgowi osób. Wskazane dwa elementy składające się na niejawny charakter każdej wiadomości wzajemnie się kreują i uzupełniają. Ograniczony krąg osób wtajemniczonych jest konsekwencją obowiązku dyskrecji, zaś wymóg dyskrecji wynika z konieczności utrzymania ograniczonego kręgu osób wtajemniczonych.
Weryfikacja istnienia tajemnicy pracownika samorządowego
Do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli (art. 24 ust. 1 PracSamU). Ustawodawca wprowadza w przepisie tym klauzule generalne odsyłające do ocen pozaprawnych. W razie istnienia zatem sporu, czy „(…) zachowanie pracownika spełniało należne wymagania, rozstrzygnięcie musi każdorazowo opierać się na odrębnej ocenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a poprzedzić je musi ustalenie przez organ oceniający, co w danym momencie stanowi »interes«”13. Ustawa zwiera również katalog obowiązków szczegółowych14. W tym zakresie wskazać należy na następujące obowiązki. Jest to w pierwszej kolejności przestrzeganie Konstytucji RP i innych przepisów prawa (art. 24 ust. 2 pkt 1 PracSamU), następnie udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania (art. 24 ust. 2 pkt 3 PracSamU) oraz dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej (art. 24 ust. 2 pkt 4 PracSamU). Pracownik samorządowy zobowiązany jest do prowadzenia aktywnej polityki informacyjnej. Obowiązku udzielania informacji nie można ograniczać wyłącznie do realizacji ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej15 i innych aktów prawnych wprowadzających obowiązek udostępniania informacji. Pracownik, zgodnie z zasadą jawnego działania jednostek samorządu terytorialnego wyrażaną w samorządowych ustawach ustrojowych, jest zobowiązany udzielać informacji i prowadzić proaktywne działania informacyjne, których granicą są przepisy prawa16. Pracownik samorządowy jest zobowiązany na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 PracSamU także do przestrzegania przepisów prawa oraz do zachowania tajemnicy ustawowo chronionej. Ostatni z tych obowiązków nie stanowi jednak pochodnej „obowiązku stosowania prawa”, lecz został odrębnie w ustawie wprowadzony (art. 24 ust. 2 pkt 4 PracSamU). Rozważyć należy więc, czy na tej podstawie może być ukształtowana odrębna tajemnica tej grupy zawodowej. Inne przepisy samorządowego prawa pracy kwestii tej odrębnie nie regulują. Obowiązek zachowania tajemnicy nie został wprowadzony także w rocie ślubowania, które składają na podstawie art. 24 PracSamU pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych17. Pracownik samorządowy zobowiązany jest więc do zachowania tajemnic ustawowo chronionych. Ich zakres jest uzależniony od charakteru wykonywanej pracy na danym stanowisku. Należy więc przyjąć, że nie istnieje sui generis tajemnica pracownika samorządowego związana z zatrudnieniem w podmiotach, o których mowa w art. 2 PracSamU. Ustawa, a konkretnie jej art. 24 ust. 2 pkt 3, odsyła w tym zakresie bowiem do innych ustaw, sama zaś nie stanowi samodzielnej podstawy dla kształtowania obowiązku zachowania poufności. Pracownik samorządowy jest więc zobowiązany zachować informacje w tajemnicy w takim zakresie, w jakim przepis szczególny tak stanowi. Obowiązek we wskazanym powyżej przepisie nie ma więc charakteru kształtującego. Wydaje się, że wolą ustawodawcy było podkreślenie znaczenia i rangi tego obowiązku dla pracowników samorządowych poprzez jego wprowadzenie do katalogu art. 24 ust. 2. Z podobną sytuacją mamy również do czynienia na gruncie Kodeksu pracy, gdzie ustawodawca formułując katalog obowiązków pracownika wymienił m.in. przestrzeganie tajemnicy określonej w odrębnych przepisach18. W związku z powyższym, należy więc tajemnicę pracownika samorządowego zweryfikować w sposób negatywny. Brak bowiem podstawy prawnej dla jej ustanowienia. Nie może być za nią uznany art. 24 ust. 2 pkt 3 PracSamU. Tajemnica jako wyjątek od wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP zasady dostępu do informacji o wykonywaniu zadań publicznych musi być ustanowiona w drodze ustawy19. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia „tylko w ustawie” jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego20. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane „tylko” w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia21. Regulacja ustawowa powinna być więc szczegółowa i kompletna22. Niedopuszczalne jest więc przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych pozwalających organom władzy wykonawczej na nadawanie ostatecznego kształtu tych ograniczeń, szczególnie wyznaczania ich zakresu. Omawiany art. 24 ust. 2 PracSamU nie spełnia powyższych wymogów. Nie istnieje więc tajemnica pracownika samorządowego, jako tajemnica zawodowa. Jest on zobowiązany zaś do przestrzegania tajemnic ustawowo chronionych. Ich katalog zależy od miejsca zatrudnienia i stanowiska, na którym jest zatrudniony. Pracownikami zobowiązanymi do zachowania tajemnicy będą przede wszystkim osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych i kierowniczych stanowiskach urzędniczych. W wyjątkowych przypadkach obowiązek ten może dotyczyć pracowników pomocniczych i obsługi zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych23. Właściwe wydaje się wyodrębnienie dwóch podstawowych kategorii podmiotów, w których zatrudnieni są pracownicy samorządowi, są to urzędy i jednostki organizacyjne gminy, powiatu i województwa. W urzędach zatrudnieni tam pracownicy samorządowi są zobowiązani do ochrony informacji niejawnych, danych osobowych, prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorcy. W jednostkach organizacyjnych mogą występować wskazane powyżej tajemnice, ponadto w zależności od specyfiki jednostki inne tajemnice prawnie chronione, np. tajemnica pracowników socjalnych, lekarska, pielęgniarki czy psychologa24.
Podsumowując, w polskim porządku tajemnica pracownika samorządowego, jako tajemnica zawodowa, nie została przez ustawodawcę wprowadzona. Wydaje się również, że jej ustanowienie nie jest celowe, brak bowiem uzasadnienia dla obowiązku zachowania dyskrecji w stosunku do informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Obowiązek taki pozostawałby w sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia aktywnej polityki informacyjnej, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 PracSamU, jak również charakterem pracy pracownika samorządowego. Dla tej grupy zatrudnionych wystarczające jest przestrzeganie tajemnic prawnie chronionych. Summary: The confidentiality privilege of local government employees – an attempt at verification The article is an attempt to verify existence of the confidentiality privilege of local government employees. That privilege has been verified negatively. There are mo legal grounds for its introduction. It may not be Art. 24.2.3 of the Act on local government employees. The confidentiality privilege, as an exception from the principle of access to information concerning the performance of public tasks, laid down in Art. 61 of the Polish Constitution, must be introduced by legislation and the provisions thereof should be detailed and complete (judgment of the Constitutional Tribunal dated 17 May 2012 (K 10/11, Dz.U. of 2012, item 627). Therefore, it is impermissible to adopt blanket provisions which would allow executive authorities to finally shape those restrictions, especially as regards delimiting their scope. The indicated provision of the Act on local government employees should be, therefore, deemed to be insufficient to establish local government employee privilege of confidentiality as a professional privilege. It also seems that its introduction is pointless since there is not justification for confidentiality of information acquired in connection with performance of official duties. It would be in contradiction to the requirement of active information policy, referred to in Art. 24.2.2 of the Act, as well as the nature of work of local government employees. The duty of confidentiality with respect to legally protected information seems to be sufficient for this group of employees.
1 T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.; dalej jako: PracSamU.
2 Wyrok TK z 17.5.2012 r., K 10/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 627.
3 M. Mordaszewski, P. Potejko, C. Rybak, Wykaz tajemnic (tekst powielony).
4 J. Szmit, Pojęcie pracownika samorządowego (uwagi de lege lata), „Samorząd Terytorialny” Nr 3/2011, s. 5 i n.; A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 18; A. Piskorz-Ryń, I. Ślęczkowska, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Wrocław 2009, s. 12–14; W. Drobny, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, komentarz do art. 2, Lex/el 2010.
5 Art. 2 PracSamU.
6 A. Piskorz-Ryń, I. Ślęczkowska, op. cit., s. 14.
7 T. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej jako: SamGminU.
8 T. Szwed, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, komentarz do art. 1, Lex/el.
9 Słownik języka polskiego. T. 3, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, s. 472.
10 Zob. B. Kunicka-Michalska, Ochrona tajemnicy zawodowej w polskim prawie karnym, Warszawa 1972, s. 5–7; B. Kunicka-Michalska, Nowe przepisy o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej, PiP Nr 11/1983, s. 35 i n.; B. Kunicka-Michalska, Ochrona tajemnicy w Kodeksie karnym, „Akta Universitatis Nicolai Copernici Prawo XVI – Nauki Humanistyczno-Społeczne”, 1978, z. 89.
11 B. Kunicka-Michalska, Nowe przepisy…, op. cit., s. 29.
12 M. Rusinek, Tajemnica zawodowa i jej ochrona w polskim prawie karnym, Rozdział 1, pkt 1.1, Lex/el Nr 60144.
13 M. Taniewska-Peszko, Obowiązki i uprawnienia pracowników samorządowych – wybrane zagadnienia, „Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej” Nr 9/1992, s. 33 (teza 1), Lex/el Nr 35907/1.
14 Obowiązki pracownika samorządowego wynikające z art. 24 PracSamU są bardzo zbliżone do uregulowanych w ustawie z 22.3.1990 r. o pracownikach samorządowych (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1597 ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami, do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesów państwa oraz indywidualnych interesów obywateli (art. 15 ust. 1). Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności: 1) przestrzeganie prawa, (...) 3) informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania, 4) zachowanie tajemnicy państwowej i służbowej w zakresie przez prawo przewidzianym (art. 15 ust. 2).
15 T. jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.
16 Zgodnie z art. 11b ust. 1 SamGminU, działalność organów gminy jest jawna. Analogiczne postanowienia zawiera art. 8a ust. 1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), jak również art. 15a ust. ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).
17 Obowiązek zachowania tajemnicy zawiera m.in. rota ślubowania sędziego (ślubuje dochować tajemnicy państwowej i służbowej), referendarza sądowego (ślubuje dochować tajemnicy prawnie chronionej), prokuratora (ślubuje dochować tajemnicy prawnie chronionej), policjanta (ślubuję strzec tajemnic związanych ze służbą), funkcjonariusza służby więziennej (ślubuje przestrzegać tajemnic związanych ze służbą (zob. art. 66 i art. 150 § 4 ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.); art. 45 ust. 4 ustawy z 20.6.1985 r. o prokuraturze (t. jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.); art. 27 ust. 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.); art. 41 ust. 1 ustawy z 9.4.2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1415 ze zm.).
18 Artykuł 100 § 2 pkt 5 KP.
19 Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
20 A. Piskorz-Ryń, Ocena dopuszczalnych ograniczeń jawności ze względu na wymagania konstytucyjne (w szczególności przy rozważeniu problemu metod i form prawnej ingerencji oraz technicznych uwarunkowań tej ingerencji), tekst powielony, s. 8.
21 Wyrok TK z 12.1.2000 r., P 11/99, OTK Nr 1/2000, poz. 3.
22 Wyrok TK z 17.5.2012 r., K 10/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 627.
23 PracSamU nie formułuje definicji stanowiska urzędniczego odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 37 PracSamU. Zgodnie bowiem z wskazanym przepisem, Rada Ministrów określi wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów. Obecnie jest to rozporządzenie Rady Ministrów z 18.3.2009 w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, t. jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1050; dalej jako: WynPracSamR. Można więc przyjąć, że stanowiskiem urzędniczym jest stanowisko wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 37 PracSamU. Zob. A. Piskorz-Ryń, I. Ślęczkowska, op. cit., s. 128–130.
24 Wykaz stanowisk, na których zatrudnieni są pracownicy samorządowi w samorządowych jednostkach organizacyjnych, zawiera załącznik nr 3 lit. H do WynPracSamR. W wykazie tym wymieniono lekarza, pielęgniarkę, położną i psychologa. Mogą być zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, centrach integracji społecznej oraz jednostkach organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Lekarz i pielęgniarki ponadto w izbach wytrzeźwień i żłobkach i klubach dziecięcych.

References: art. 24
 art. 61
 art. 24
 art. 5
 art. 24
 art. 24
sui generis
 art. 2
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 61
 ustawy19
 art. 24
 art. 24
 Art. 24
 Art. 61
 Art. 24
de lege lata
 art. 2
 Art. 2
 art. 1
 art. 24
 art. 11
 art. 8
 art. 15
 art. 66
 art. 150
 art. 45
 art. 27
 art. 41
 art. 61
 art. 37
 art. 37