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Timestamp: 2019-08-24 12:55:56+00:00

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1-1073/4
SESSION DE 1998-1999
Projet de loi portant création de la « Coopération Technique Belge » sous la forme d'une société de droit public
FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES PAR MM. NOTHOMB ET HOSTEKINT
La commission des Affaires étrangères a examiné le présent projet de loi au cours de ses réunions des 10, 17, 19, 24, 25 et 30 novembre 1998.
1. INTRODUCTION DES RAPPORTEURS
Le dernier rapport de la CNUCED indique qu'en 1997, les multinationales ont investi près de 400 milliards de USD dans le monde. Les pays développés se sont taillés la part du lion avec 58 %, l'Afrique a attiré 3 % de ces montants.
Au cours du XXe siècle, relate le rapport sur le développement humain du PNUD 1998, la consommation mondiale s'est développée à un rythme sans précédent. Les dépenses de consommation tant publiques que privées atteindront 24 000 milliards de USD en 1998, 2 fois plus qu'en 1975 et 6 fois plus qu'en 1950.
Les effets positifs de cette consommation se sont très largement répandus. Les personnes bien logées et bien nourries sont plus nombreuses que jamais. Avec l'amélioration des niveaux de vie, des centaines de millions d'individus ont aujourd'hui l'eau chaude et froide, le chauffage et l'électricité à domicile et peuvent utiliser un moyen de transport pour aller travailler. Le temps disponible, par exemple, pour les activités sportives et de loisirs dépasse tout ce qu'il était possible d'imaginer à l'aube de ce siècle.
Par contre, l'accroissement de la prospérité globale aggrave souvent les inégalités et rend la pauvreté d'une partie de la population relativement plus grande, voire engendre un recul en termes absolus.
Aujourd'hui, constate le rapport du PNUD, la consommation d'un ménage africain moyen est en recul de 20 % par rapport à il y a 25 ans. À l'échelle mondiale, les 20 % d'êtres humains vivant dans les pays les plus riches se partagent 86 % de la consommation privée totale, contre une part infime (1,3 %) pour les 20 % vivant dans les pays les plus pauvres.
Les chiffres cités par ce rapport sont évocateurs. En 1995, le PIB de notre pays par habitant était de 16 428 USD, soit près de 2,5 fois le PIB de 1960. La même année, le Niger avait seulement un PIB de 275 USD, soit moins de la moitié de son PIB de 1960 qui se chiffrait à 556 USD ! Pour l'ensemble des « pays les moins avancés », c'est la stagnation, PIB de 245 USD en 1960 à 233 USD en 1995. Mais pour l'ensemble des pays en développement, l'évolution du PIB est en général positive durant la période 1960-1995, de 330 USD à 867 USD.
Au XXIe , l'aide publique au développement aura encore un rôle à jouer même si la consommation mondiale poursuit son ascension.
D'après le rapport précité du PNUD, l'aide publique au développement totale reçue en 1996 par les pays en développement a atteint quelque 58 milliards USD. Les États membres de l'Union européenne ont participé à concurrence de plus de 31 milliards USD et la contribution de la Belgique se montait à 923 millions de USD ou 0,34 % de son PNB. En 1997, notre contribution a toutefois diminué, elle ne correspond plus qu'à 0,31 % de notre PNB. Alors que, faut-il le rappeler, l'objectif qui fut affirmé était d'atteindre une aide publique au développement qui représente 0,7 % du PNB.
Ces montants ne sont toutefois pas les seuls critères. Le choix des pays et de la politique à soutenir, l'efficience et l'efficacité des programmes financés par notre coopération mais aussi nos instruments centraux chargés de définir la politique de développement, l'exécuter et la contrôler, sont également essentiels. C'est le but du projet de loi soumis à l'approbation du Sénat.
2. HISTORIQUE : DE L'ORGANISATION DE LA COOPÉRATION EN BELGIQUE
À partir de la décolonisation, le domaine de la coopération fit l'objet d'un traité d'amitié d'assistance et de coopération avec le Congo. Il prévoyait une assistance dans des secteurs tel que l'éducation et les finances. L'organisation de cette assistance relevait du ministére des Affaires africaines.
Il s'est cependant rélévé indispensable d'institutionnaliser l'aide au développement afin de fixer une politique cohérente en la matière.
Un commissaire du Roi, M. Van Bilsen, fut chargé en 1961 de réaliser un rapport afin de donner de nouvelles bases à la politique belge de coopération technique. Il préconisa la création d'un organisme interministériel qui assurerait avec plus de souplesse les importantes missions de la coopération.
L'arrêté royal du 15 janvier 1962 relatif à l'organisation de la coopération avec les pays en développement institua à cette fin trois organes dont l'Office de la Coopération au Développement (OCD).
1962 est également l'année de la disparition du ministère des Affaires africaines dont les compétences furent réparties entre le ministère des Affaires étrangères, pour les questions politiques; le ministère des Finances pour les questions financières et le ministère du Commerce extérieur et de l'assistance technique, ce qu'on appelle aujourd'hui la coopération au développement.
L'OCD, placé sous l'autorité immédiate du ministre qui avait l'assistance technique dans ses attributions, disparut en 1971 et fut transformé en Administration Générale de la Coopération au Développement (AGCD) par l'arrêté royal du 14 avril 1971. La mise en place de l'AGCD répondait à l'inadéquation de l'OCD notamment en matière administrative et de gestion budgétaire.
La nouvelle administration, l'AGCD, faisait partie du ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur qui est, depuis 1971, appelé le ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement. L'AGCD est placée sous l'autorité directe du ministre qui a la coopération au développement dans ses attributions.
Si l'AGCD a pu accomplir de nombreuses missions avec succès dans le domaine de la coopération au développement, elle a également été affectée par un certain nombre de crises et de dysfonctionnements auxquels les différentes restructurations entreprises n'ont pu apporter de solution.
Un long débat fut entrepris dès 1995. En décembre 1995, la Chambre des représentants institua une commission spéciale de « Suivi des problèmes de l'Administration générale de la Coopération au développement ».
Le rapport de cette commission, rendu en juillet 1997, soulignait entre autres dans son chapitre II intitulé « Vers un instrument politique efficace » que « l'AGCD a été chargée de trop nombreuses tâches d'exécution » et que « le département de la coopération au développement doit confier la gestion quotidienne et l'exécution de projets en régie à un acteur qui n'est pas gêné par la rigidité d'une administration classique, mais qui est néanmoins placé sous le contrôle direct des pouvoirs publics ».
La répartition de la coopération au développement entre le ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération internationale, responsable des tâches de préparation de la politique, d'évaluation et de contrôle, d'une part, et la Coopération technique belge (CTB), en charge de l'exécution, d'autre part, répond aux préoccupations de la commission de suivi et s'inscrit dans le souhait d'adapter l'AGCD aux nombreux changements intervenus depuis 1971.
3. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT
Voici plus de trois ans, notre coopération au développement a été secouée par la divulgation d'une série de scandales. En des termes qui n'étaient guère nuancés, les médias présentèrent l'AGCD comme seule responsable des erreurs du passé, une affirmation partiellement vraie, mais surtout largement injustifiée, l'échec étant dû surtout à la confusion non critique des intérêts du développement et d'intérêts commerciaux.
Cette atmosphère de scandale a en revanche créé les conditions qui ont permis de reconsidérer de fond en comble et de reformuler la coopération au développement de la Belgique. Une commission parlementaire de suivi chargée des problèmes de l'AGCD a été instituée à la Chambre, sous la présidence du député Dirk Van der Maelen. Cette commission a travaillé très activement pendant un an et demi pour réaliser une radioscopie approfondie de la coopération belge au développement et formuler des recommandations sur la politique à mener. Les recommandations de cette commission parlementaire ont été mises à profit pour façonner la nouvelle politique de coopération au développement.
La réalisation de ces objectifs n'est toutefois possible que si nous disposons d'instruments adaptés. Ces dernières années, d'innombrables études ont été effectuées en vue de réformer l'AGCD, l'organisant tantôt d'une manière et tantôt d'une autre. Mais tout compte fait, son mode de fonctionnement ne s'est guère modifié. Force a été de constater que notre pays ne dispose pas d'instruments adaptés pour apporter une réponse actualisée et flexible à la spécificité et à l'extrême variabilité des besoins des pays à faible revenus.
C'est pourquoi le secrétaire d'État à la Coopération au Développement proposa au gouvernement, le 11 juillet de l'année dernière, de confier la politique et son exécution à deux instances différentes. Après avoir été rénovée et renforcée, l'administration serait désormais chargée de la préparation et de l'évaluation de la politique ainsi que du contrôle. L'exécution de la coopération gouvernementale serait confiée à une agence autonome, à savoir la « Coopération Technique Belge ».
En outre, le gouvernement décida simultanément d'intégrer l'administration rénovée ­ en tant que Direction générale « Coopération internationale » ­ au ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au Développement, compte tenu de la spécificité de la coopération internationale et en vue de renforcer la cohérence de nos interventions à l'étranger.
Une agence autonome « Coopération Technique Belge »
Le projet de loi a pour but la création d'une agence autonome, appelée la « Coopération Technique Belge ». C'est à cette agence que l'exécution de la coopération gouvernementale belge sera confiée. La préparation de la politique restera entre les mains de la nouvelle administration, les décisions politiques entre les mains du ministre compétent. Cela implique que le ministre compétent déterminera avec quels pays on coopérera, dans quels secteurs, pour quel montant et pour quels programmes concrets. L'exécution de programmes approuvés par le ministre compétent sera mise en oeuvre par la CTB, en toute indépendance et sans plus aucune intervention politique.
Comme on a pu le constater à la lecture du rapport de la commission des Affaires étrangères de la Chambre, le projet de loi a déjà été discuté par la Chambre des représentants. La commission de la Chambre a demandé un nouvel avis du Conseil d'État; une séance d'audition a été organisée avec le président de la Cour des comptes; les services d'étude de la Chambre et du Sénat ont été consultés sur la législation en vigueur pour les agences commerciales. Le secrétaire d'État a demandé personnellement l'avis de M. Van Miert sur la conformité du projet de loi aux règles de concurrence européennes.
1. Le statut juridique de la CTB
La coopération internationale a sa spécificité propre : nous travaillons avec des pays partenaires du Sud; c'est pourquoi on n'est pas toujours maître de l'agenda ou du calendrier; les relations internationales se caractérisent par des évolutions rapides; la situation chez nos partenaires se modifie rapidement elle aussi; en conséquence, la CTB, en tant qu'agence d'exécution, doit pouvoir réagir de manière rapide, professionnelle, adéquate et souple. Les conditions auxquelles le statut de la CTB devrait rendre compte sont ainsi toutes tracées.
Le gouvernement a pu choisir de confier tous les projets de développement à des tiers (bureaux d'études, entreprises, ...) et de faire ainsi en sorte que l'administration ne doive plus réaliser des projets en régie. Un tel choix aurait été parfaitement possible dès aujourd'hui et n'aurait même pas nécessité l'adoption d'une nouvelle loi. Mais cette option aurait entraîné la privatisation intégrale de la coopération internationale et le Parlement aurait perdu tout contrôle et toute tutelle sur l'exécution et les modalités d'exécution des projets. Cette formule ne nous aurait en outre pas permis de développer une expertise technique proprement belge en matière de coopération internationale au niveau des pouvoirs publics. Enfin, un tel choix aurait impliqué que l'administration aurait dû continuer à disposer d'une expertise technique très spécialisée pour, par exemple, établir des cahiers des charges. N'avons-nous pas dû constater, ensemble, qu'il est pratiquement impossible d'atteindre un tel degré d'expertise au niveau d'une administration ? N'avons-nous pas dû constater, ensemble, que lors de la confection des cahiers des charges, opération qui nécessite une expertise technique détaillée, de nombreux problèmes se sont posés au sein de l'administration ?
Étant donné que la commission de suivi de la Chambre avait émis, à juste titre, le souhait de pouvoir continuer également à exercer un contrôle sur l'exécution des projets, le gouvernement a choisi de créer un organe distinct, qui sera chargé de l'exécution desdits projets. La question qui s'est alors posée était celle de savoir de quel statut juridique serait doté cet organe. De nombreuses études ont été réalisées à ce sujet et les avantages et inconvénients des différentes formules ont été comparés.
Le gouvernement aurait pu se baser sur la loi de 1954, relative, aux parastataux. Force a toutefois été de constater que cette formule ne lui faciliterait en aucune façon la réalisation de l'objectif qu'il s'était fixé, à savoir renforcer la flexibilité au niveau de l'exécution. Si le gouvernement avait choisi cette formule, il aurait créé deux administrations parallèles avec toutes les conséquences négatives que cela aurait pu impliquer. Un parastatal suppose également la création d'un cadre du personnel statutaire d'application dans les services publics. Une telle formule n'apporterait par conséquent aucune amélioration sur le plan de la mise en oeuvre d'une politique du personnel souple et spécialisé, ce qui est absolument nécessaire pour l'exécution des projets de développement. Force est en outre de constater que plusieurs parastataux se sont récemment dotés d'une nouvelle structure juridique, à savoir celle de la société anonyme de droit public.
Afin de pouvoir satisfaire aux exigences d'efficacité, de professionalisme et de flexibilité, le gouvernement a par conséquent eu recours à ce nouveau statut juridique de société de droit public. Au cours des dernières années, le législateur a plusieurs fois recouru à cette technique, notamment dans le cadre de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques.
De manière à répondre aux besoins de flexibilité et de responsabilisation en matière d'exécution de programmes et de projets de coopération, le gouvernement a opté pour la création d'une société anonyme de droit public à finalité sociale en faisant référence pour la détermination de son régime juridique au droit commun des sociétés et en y dérogeant sur des points spécifiques liés au statut public et aux missions de service public de la société.
Le recours à la forme de société anonyme à finalité sociale telle que réglée par les lois coordonnées sur les sociétés présente de nombreux avantages eu égard à la mission de service public exercée par la CTB.
­ les statuts de la CTB indiqueront de manière expresse que l'actionnaire, à savoir l'État fédéral, ne recherchera aucun bénéfice patrimonial;
­ les statuts de la CTB définiront de façon précise le but social auquel sont consacrées les activités visées par l'objet social;
­ les statuts de la CTB définiront la politique d'affectation des profits conformément aux finalités de la CTB.
Compte tenu de la spécificité des missions de la CTB, le gouvernement a opté d'emblée pour un statut sui generis. Il avait le choix entre deux voies possibles. La première consistait à élaborer un statut initial en tenant compte des critères que la CTB doit remplir et sans faire référence à la législation existante. La deuxième consistait à faire référence, pour ce qui est du statut de la CTB, à la législation existante et à prévoir des dérogations en ce qui concerne les éléments non applicables dans le cas de la CTB.
Nous avons opté pour la seconde voie, qui nous a semblé la plus indiquée du point de vue de la technique juridique, laquelle, comme on l'a dit plus haut, a déjà été utilisée à plusieurs reprises. Elle n'a rien d'irrégulier. Au contraire, elle témoigne d'une transparence légale et juridique !
2. La compétence exclusive de la CTB
La CTB aura la compétence exclusive de l'exécution de la coopération gouvernementale. C'est une des pierres angulaires du projet de loi et elle reflète un choix explicite du gouvernement.
­ Le gouvernement a voulu créer une agence dont l'État fédéral est l'unique actionnaire, afin d'exécuter des missions de service public. Par ce choix, le gouvernement a voulu aller à l'encontre de la privatisation de l'exécution de la coopération internationale belge. Si cette « compétence exclusive » n'avait pas été mentionnée, l'on aurait pu confier l'exécution de la
coopération bilatérale directe à n'importe quel partenaire privé ou public.
­ Si l'on n'avait pas fait état d'une « compétence exclusive », le ministre compétent aurait dû ­ eu égard à la législation relative aux marchés publics ­ attribuer tous les projets et programmes par le biais d'une procédure d'adjudication, auquel cas la CTB aurait pu être l'un des soumissionnaires possibles.
­ La viabilité de la CTB dépend dans une large mesure ­ étant donné le mécanisme de financement ­ des missions qu'elle se voit confier. Si la CTB veut devenir une agence performante, elle devra pouvoir compter sur un ensemble minimum de misssions.
­ La CTB devra aussi être à même de développer une expertise en matière d'exécution de ladite coopération, mais elle devra pouvoir disposer pour cela d'un certain nombre d'experts permanent.
­ Au cas où l'on jetterait la CTB sur le marché en vue de la faire jouer le jeu de la concurrence avec d'autres candidats ­ pour qu'elle puisse exister ou survivre ­, elle se montrera intéressée surtout, et ce, pour des raisons évidentes, par les missions les plus lucratives. L'on peut craindre que la CTB ne manifeste, en première instance, moins d'intérêt pour l'exécution des choix politiques. Pareille option n'offrirait aucune garantie de qualité, au contraire. Elle irait tout à fait à l'encontre des objectifs que nous poursuivons.
L'exclusivité pour ce qui est de l'exécution de la coopération bilatérale directe se justifie entièrement, pour les raisons susvisées. La CTB est, en fin de compte, le prolongement opérationnel des pouvoirs publics, en vue de la réalisation sur le terrain, des actions pour le développement.
3. Conformité aux règles de concurrence européennes
Lors de la discussion à la Chambre, s'est également posée la question de la conformité aux règles de concurrence européennes. À deux reprises, le secrétaire d'État a questionné le commissaire européen compétent, M. Van Miert, à ce sujet. Dans sa lettre du 8 juillet dernier, le commissaire européen est particulièrement clair en la matière : « Enfin, je souhaite confirmer ici que le présent projet de loi ne doit pas être formellement soumis à l'approbation de la Commission européenne. » Le commissaire européen confirme donc le point de vue du gouvernement selon lequel le projet de loi est entièrement conforme à la législation européenne.
Il faudra naturellement veiller dans la phase d'exécution et d'application, à la conformité à la législation européenne. C'est dans ce cadre que M. Van Miert signale qu'il faut soumettre formellement le contrat de gestion à l'avis de la Commission européenne.
4. Le contrôle et la tutelle de la CTB
L'un des principaux problèmes constatés dans le passé en matière de coopération belge au développement a été l'absence de tutelle et de contrôle permanents de l'exécution des projets et des programmes. Il va de soi qu'en créant la CTB, nous ne pouvons régresser sur ce plan.
En rédigeant le projet de loi en discussion, le gouvernement a veillé spécialement à ce que la tutelle administrative et le contrôle financier de la CTB soient dûment réglés. En d'autres termes, il a cherché à réaliser un équilibre sain entre, d'une part, l'autonomie de décision de la CTB en matière d'exécution et, d'autre part, la tutelle et le contrôle des actes de la CTB. Il serait contre-productif de faire intervenir la politique à tout propos dans l'exécution des projets et des programmes. On retomberait alors dans le travers, que l'on a précisément voulu éviter en créant la CTB.
La tutelle administrative de la CTB sera exercée par deux commissaires du gouvernement, l'un désigné par le ministre du Budget et l'autre par le secrétaire d'État à la Coopération au développement. Ces deux commissaires disposent de la même compétence, c'est-à-dire qu'ils veillent au respect de la loi en projet, des statuts de la CTB, du contrat de gestion et des contrats d'attribution. Pour pouvoir s'acquitter correctement de ces tâches, les commissaires du gouvernement ont le droit de consulter tous les documents de la CTB. Le secrétaire d'État à la Coopération au développement opte pour une forte décentralisation et n'exclut dès lors pas que les commissaires puissent également exercer cette tutelle sur le terrain ni que des mesures doivent être prises ultérieurement à cet effet.
Le contrôle financier sera exécuté par un collège de commissaires, deux réviseurs d'entreprise et deux membres de la Cour des comptes. La Cour des comptes, par l'intermédiaire de ses deux membres présents dans le collège, exercera un contrôle permanent sur les opérations financières de la CTB. Les pièces financières seront soumises annuellement au contrôle de la Cour des comptes. Le gouvernement a voulu assurer, par cette façon de travailler, l'entière transparence du fonctionnement et des opérations financières de la CTB.
Enfin, il y a l'évaluation. Les programmes et les projets de la CTB, tout comme les autres acteurs tiers de la coopération internationale belge, seront également évalués régulièrement par le service d'évaluation indépendant de l'administration pour vérifier si l'exécution répond aux termes de référence prévus et si les objectifs de politique prévus sont atteints. Cette évaluation peut avoir lieu aussi bien pendant qu'après les opérations.
La CTB est une société anonyme et sera donc elle-même responsable du recrutement de son personnel. Seul le responsable de la gestion journalière sera nommé par le Conseil des ministres, à l'issue d'une procédure de recrutement parfaitement objective et indépendante.
Le projet de loi en discussion ne comporte qu'une seule référence au personnel de l'AGCD. Les agents statutaires de celle-ci qui sollicitent un emploi à la CTB et sont acceptés obtiennent la garantie de conserver, pendant au moins deux ans, leur statut actuel ­ avec tous les droits acquis qui y sont liés. Après une période de deux ans, ils devront toutefois opérer un choix : soit retourner à l'administration, soit passer définitivement à la CTB. Cette disposition vise à ne pas placer du jour au lendemain les agents de l'AGCD devant un choix impossible...
Le secrétaire d'État déclare qu'il est très conscient de l'inquiétude du personnel de l'AGCD, et ce depuis déjà plus de deux ans. Les problèmes du personnel de l'AGCD ne doivent pas être réglés en fonction de ce projet de loi, mais bien dans le cadre de l'intégration des administrations. Le gouvernement y a attaché une attention particulière dans son processus décisionnel.
Pour répondre à l'inquiétude du personnel de l'AGDC, le secrétaire d'État s'est concerté avec lui à plusieurs reprises et a fourni les explications nécessaires.
Le secrétaire d'État répète qu'en dépit des difficultés administratives et d'autres restrictions, nombre de fonctionnaires et de coopérants ont donné le meilleur d'eux-mêmes en faveur de nos partenaires du Sud. Ces dernières décennies, la coopération internationale belge a produit aussi d'excellents résultats et nous devons en être fiers. Nous ne pouvons toutefois ignorer un certain nombre de problèmes fondamentaux, auxquels il faut s'attaquer d'urgence. La réforme proposée doit offrir une perspective nouvelle aux fonctionnaires motivés et compétents désireux de s'engager dans la voie de la coopération internationale « nouveau style », soit comme membres du personnel de la CTB, soit au sein de la nouvelle direction générale de la « Coopération internationale ».
Pour la nouvelle direction générale (DGCI), un nouveau cadre organique sera élaboré. Il sera tenu compte du besoin de renforcer les capacités au niveau I, d'une part, et d'engager du personnel contractuel pour des tâches spécifiques, d'autre part. Le Conseil des ministres du 30 octobre a d'ailleurs ­ et notamment sur la proposition du secrétaire d'État ­ approuvé un arrêté royal du ministre de la Fonction publique permettant d'engager des experts et de leur octroyer un salaire en fonction de leur compétence. Cet arrêté royal va être soumis aux organisations syndicales représentatives et permettra de recruter des experts en fonction de leur expérience.
Cette expérience concerne principalement la microéconomie et la macroéconomie, la problématique hommes/femmes, l'environnement et le maintien de la paix. En ce qui concerne ce dernier point, le secrétaire d'État renvoie à l'« Appel à l'action de Bruxelles - Brussels call for action » et à la conversation qu'il a eue à ce sujet avec le secrétaire général des Nations unies.
À côté du cadre existant des diplomates et des consuls, sera créé un nouveau cadre d'« attachés », qui représenteront le ministre ou le secrétaire d'État dont relève la coopération internationale. Ils bénéficieront d'un statut. Les intéressés devront réussir un examen de recrutement spécial pour la coopération internationale. Les critères sont déjà fixés et figureront dans un arrêté royal.
Pour la CTB, d'autre part, il est prévu un statut spécifique ainsi qu'une procédure d'engagement du personnel contractuel, comparable aux procédures en vigueur dans les entreprises publiques autonomes.
Le secretaire d'État comprend l'inquiétude du personnel. Mais, si certains lui ont proposé de maintenir le status quo et de réduire la restructuration à quelques opérations internes cosmétiques, il répond qu'une redynamisation de la coopération implique beaucoup plus que ça. Le secrétaire d'État a l'impression qu'une majorité de fonctionnaires de l'administration partagent heureusement cette idée.
Le secrétaire d'État rappelle qu'à plusieurs reprises, il a été invité instamment ­ notamment par la Commission parlementaire du suivi de l'AGCD ­ de rendre la coopération au développement belge plus opérationnelle. Il estime que les mesures envisagées répondent à ces attentes. La CTB est un élément important des réformes et elle est très importante pour l'avenir de notre coopération internationale. Partant d'exemples concrets, qui existent déjà dans d'autres pays, l'on a mis au point la meilleure solution possible pour la coopération internationale belge.
L'efficacité, la simplicité et la transparence sont également de rigueur en l'espèce. La CTB devra faire ses preuves et l'administration pourra désormais se consacrer à sa mission véritable, à savoir assister le ministre dans l'élaboration, le suivi et l'évaluation de la politique.
Le projet de loi pose en tout cas les fondements d'une nouvelle culture en matière de coopération internationale.
Le président fait référence au débat détaillé qui a été consacré au projet de loi au sein de la commission compétente de la Chambre des représentants, au double avis du Conseil d'État et au résultat de la consultation de la Cour des comptes qui était représentée par le premier président au cours de l'audition à la Chambre. L'on a également recueilli l'avis de M. Van Miert, commissaire européen pour la politique de la concurrence et de M. Van Craen, commissaire spécial à la coopération au développement. Enfin, le 16 juillet dernier, la Chambre des représentants a adopté le projet de loi par 82 voix contre 57 et 1 abstention.
Un membre estime que la commission des Relations extérieures de la Chambre a omis d'entendre un certain nombre de personnes dans le cadre du débat sur le projet de loi. Étant donné l'importance qu'a la réforme de la coopération au développement et du rôle spécifique que joue le Sénat, il lui paraît souhaitable d'entendre certaines personnes avant de voter le projet de loi. L'intervenant propose d'entendre l'inspecteur des finances ainsi que des représentants de certaines institutions internationales et, notamment, de l'AGCD même et d'institutions similaires établies aux Pays-Bas et en Allemagne (par exemple la GTZ, Gesellschaft für Zusammenarbeit).
Un autre membre est d'avis qu'il faut profiter au maximum de la qualité du travail fait par la Chambre des représentants. Dès lors, une audition n'est utile que dans la mesure où elle apporte une information complémentaire.
Un membre estime qu'il faut surtout éviter le double emploi avec le travail de la Chambre. Le Sénat devrait se limiter à une éventuelle amélioration du projet de loi.
Un autre membre estime que le Sénat doit examiner et apprécier plus systématiquement les problèmes et les réponses que donne le gouvernement, et ce, sans se sentir trop lié par les amendements. L'examen du projet de loi en commission des Affaires étrangères du Sénat est donc incontestablement utile.
Dans le cadre de son examen, la commission des Relations extérieures de la Chambre a elle aussi renvoyé aux travaux de la « Commission de suivi » de la Chambre. Comme toutes les parties ont été entendues au cours de ces travaux, elle a pu se passer d'organiser elle-même des auditions.
Un membre plaide, dans l'intérêt de la coopération au développement, pour que l'on entame immédiatement un examen détaillé du projet de loi sans organiser d'auditions.
Un sénateur demande si des personnes ou des organisations actives sur le terrain ont demandé à être entendues. À défaut, il demande que l'on examine rapidement le projet de loi, afin de disposer au plus tôt des instruments nécessaires à la mise en oeuvre d'une nouvelle conception de la coopération au développement.
Un membre souligne que l'on se contente de décrire la situation existante dans le rapport de la « Commission de suivi » de la Chambre. Il ne contient aucune proposition qui soit reprises dans le projet de loi.
Il trouve dès lors qu'il ne sera pas inutile d'organiser des auditions qui permettraient de connaître l'avis des intéressés sur le projet de loi et il estime que ces auditions pourraient contribuer à rendre possible une appréciation ex ante de la législation. Comme il s'agit d'une législation importante à l'échelle internationale, une étude juridique comparative serait justifiée. L'on pourrait également entendre, dans un délai très bref, l'Inspection des Finances et le personnel de l'AGCD. L'intervenant souligne que sa proposition ne cache aucune manoeuvre dilatoire. Il espère d'ailleurs que le secrétaire d'État pourra mettre la CTB en route et procéder aux nominations nécessaires avant les élections.
Un membre demande que le projet soit traité rapidement, afin de permettre l'administration d'intervenir de façon efficace dans des problèmes urgents qui se posent à l'heure actuelle dans différents pays.
Un membre demande si, le cas échéant, le secrétaire d'État serait disposé à déposer lui-même des amendements.
Le secrétaire d'État répond qu'il appartient au Sénat de déposer des amendements.
Plusieurs membres proposent de conclure la discussion générale par une série d'auditions. D'autres membres interprètent cette proposition comme une manoeuvre dilatoire.
Partant des suggestions émises par les membres, le président propose de tenir l'inspecteur des Finances ainsi que le commissaire spécial à la Coopération au développement à la disposition de la commission, pour qu'ils puissent répondre aux questions éventuelles des commissaires, sans avoir à faire personnellement un exposé. Il propose également d'organiser une audition d'un responsable de l'institution néerlandaise compétente, ainsi que d'un responsable du personnel de l'AGCD.
Le secrétaire d'État suggère d'organiser une audition du commissaire spécial à la Coopération au développement. En effet, celui-ci est étroitement associé au développement de tous les aspects de la réforme, y compris la question du personnel.
Le président est également d'avis que le commissaire spécial est le mieux placé pour répondre aux questions relatives au personnel, étant donné que les membres du personnel véhiculent, souvent, quant à eux, des opinions divergentes.
La commission décide d'entendre le commissaire spécial à la Coopération au Développement, l'inspecteur des Finances et le directeur général à la Coopération internationale aux Pays-Bas.
Le 19 novembre, M. Van Craen, commissaire spécial à la Coopération au développement et M. Hendrix, inspecteur général des Finances, se sont tenus à la disposition de la commission pour répondre aux questions des membres.
L'audition de M. Richelle, directeur général chargé de la Coopération au développement aux Pays-Bas, n'a pas pu être organisée en raison de l'agenda chargé de l'intéressé.
Questions et observations des membres
Un membre est d'avis que la mobilité des fonctionnaires de l'Administration générale de la Coopération au Développement (AGCD), qui auront la possibilité, pendant deux années, d'être transférés à la CTB, doit être permanente. Les matières du développement à la coopération sont tellement complexes, que l'on aura besoin de leur expérience pour réaliser des projets sur le terrain. D'autre côté, il n'est pas nécessaire de garder des fonctionnaires dont l'expérience spécifique n'est plus requise. Le membre suggère d'organiser une mobilité pour certains fonctionnaires des différents départements et administrations, comme par exemple des agents du ministère des Travaux publics, qui ont une connaissance technique demandée dans différents pays. Un tel système fonctionne, entre autres, en France.
De plus, le membre estime qu'il ne faut pas renoncer d'office aux sous-traitances. Pour la réalisation de certains projets très spécialisés, ce n'est pas préférable de faire appel aux fonctionnaires. Ici, la sous-traitance par le secteur privé peut apporter une solution. Le membre dénonce l'attitude selon laquelle tout ce qui est public est bon, et tout ce qui est privé est mauvais par définition. Ici aussi, une flexibilité de gestion est requise, de telle façon que des experts peuvent être demandés de réaliser des projets.
L'intervenant demande quel sera le rôle des sections de coopération. Seront-elles conservées dans les différents pays, pour surveiller sur place le travail fait par la CTB ? Est-ce que cette tâche sera effectuée par une autre administration ?
Enfin, quels seront le rôle et le statut des attachés ? Seront-ils indépendant des ambassadeurs, bien qu'ils se trouvent dans les locaux de l'ambassade. Comment seront-ils recrutés ? Doivent-ils passer l'examen diplomatique, organisé par le Secrétariat permanent du recrutement, ou est-ce qu'ils seront désignés par le secrétaire d'État ?
Un membre reconnaît que la réforme proposée a été conçue à la suite des scandales qui ont éclaté à propos de certains projets de coopération au développement, mais il dit apprécier que cette réforme repose sur de nouveaux principes selon lesquels il y a une nette séparation entre le processus décisionnel et la mise en oeuvre des projets. Le membre espère que cela permettra d'améliorer la transparence de l'ensemble du département. L'intervenant formule quelques considérations critiques concernant le personnel, le contrôle de la CTB, le contrat de gestion et l'organisation financière.
Le personnel de l'AGCD est subdivisé actuellement en trois catégories : la catégorie des agents nommés celle des coopérants techniques et celle des membres du personnel engagés sous contrat. Le projet de loi part du principe que le personnel de la CTB relèvera, non pas du statut des services publics, mais d'un régime nouveau plus flexible. Pour l'heure, il y a beaucoup de confusion à cet égard. N'y a-t-il pas une contradiction entre le profil qui est tracé des futurs membres du personnel et l'intention déclarée de reprendre le plus possible de membres du personnel de l'AGCD ? Dans quelle mesure le personnel de l'AGCD pourra-t-il choisir entre un transfert à la CTB et un transfert au ministère organisé ? Qui voudra prendre le risque d'aller à la CTB sans bénéficier d'un statut garanti ? Les coopérants peuvent-ils être transférés à la CTB sans avoir réussi préalablement un concours ? Il serait souhaitable de grouper toutes les dispositions relatives au personnel dans le chapitre IX de la loi en projet.
Le contrôle financier de la CTB est organisé par le biais du rapport annuel de la Cour des comptes. Dans quelle mesure pourra-t-on soumettre aussi les activités de la CTB à un contrôle parlementaire quant au fond ?
L'intervenant demande par ailleurs que le secrétaire d'État lui dise où en sont les travaux du groupe de travail technique concernant l'élaboration d'un contrat de gestion.
Le membre renvoie en outre à l'article 22 de la loi en projet qui dispose que les membres du conseil d'administration seront nommés sur la base de leur « connaissance de la coopération internationale ou en matière de gestion ». Cette disposition a été formulée de manière très vague. L'a-t-on fait délibérément ? Quelles sont les conditions que les personnes en question doivent remplir pour pouvoir entrer en considération ?
Enfin, l'intervenant souligne que le projet de loi prévoit un capital social de 300 millions de francs. Comment parvient-on à ce montant ? Qui l'a suggéré ? A-t-on déjà élaboré un plan financier ?
Un membre souscrit aux propos des préopinants, et se dit préoccupée plus spécifiquement par la question du transfert du personnel de l'AGCD vers la CTB ou le ministère. Cette question a-t-elle déjà fait l'objet d'une concertation avec les organisations syndicales ? Le personnel a-t-il été informé ?
Il souhaite également que le secrétaire d'État fournisse des détails concernant le contrôle qui sera exercé par la Cour des comptes et le Parlement. Le rôle des « attachés à la Coopération au développement » et des « experts en coopération technique » de la CTB doit également être précisé. Quel rapport y aura-t-il entre ces deux groupes ? Où se situera le point de contact entre les organisations partenaires ?
Pour conclure, le membre demande un complément d'informations concrètes sur l'intégration de ce qui reste de l'AGCD dans le ministère des Affaires étrangères. Quelles sont les intentions du secrétaire d'État à ce sujet ?
Un membre demande au secrétaire d'État de s'expliquer sur l'impact budgétaire de ce projet et sur les suites de ceci dans le fonctionnement du ministère des Affaires étrangères et de l'AGCD.
Un membre se réjouit de voir qu'avec la présente loi en projet, le secrétaire d'État a ouvert des voies nouvelles, ce qui, dans ce secteur, n'est pas chose aisée. Les critiques qu'il émet doivent être considérées à la lumière de cette observation. D'aucuns craignent que l'intégration de la Coopération au développement dans le département des Affaires étrangères n'entraîne une perte d'autonomie et de spécificité, alors qu'il s'agit là de deux éléments nécessaires. Le membre demande si les avantages de l'opération compensent ses inconvénients.
Une deuxième remarque générale porte sur le statut juridique de la CTB. Pour concrétiser le concept, on s'est basé sur la SA de droit public à finalité sociale. Dans son exposé introductif, le secrétaire d'État a mis avec raison l'accent sur le caractère sui generis de ce statut. En effet, on a prévu huit exceptions, qui affaiblissent considérablement le caractère de droit commercial de la CTB. L'intervenant demande que l'on surveille attentivement l'évolution de la CTB et que l'on soit attentif aux adaptations qu'il faudra apporter éventuellement aux statuts.
Le membre attire également l'attention sur l'article 28, § 6, de la loi en projet, qui exclut le Sénat du contrôle exercé sur la politique de la CTB. En effet, le rapport annuel du ministre compétent sur les observations du conseil d'administration est remis uniquement à la Chambre des représentants. Si l'on examine cette disposition sous l'angle de la répartition constitutionnelle des compétences, laquelle attribue au Sénat la primauté en matière de politique étrangère, cette exclusion est inadmissible. Ce texte doit de toute façon être adapté. L'article 30 du projet de loi en projet, qui traite du contrôle exercé par la Cour des comptes sur la comptabilité et les comptes annuels, devrait lui aussi laisser une place plus grande à l'intervention du Sénat, même si, en principe, la Cour des comptes doit assister uniquement la Chambre dans ses travaux.
Chacun s'accorde à dire qu'il est souhaitable de dépolitiser la coopération au développement. C'est pourquoi le texte contient quelques incompatibilités pour les membres du conseil d'administration. Il y aurait lieu d'y ajouter les fonctions de commissaire d'arrondissement de la région bilingue de Bruxelles-Capitale et de vice-gouverneur de la province du Brabant flamand. On peut toutefois se demander si le fait d'inscrire ces incompatibilités dans la loi suffit pour assurer une dépolitisation en profondeur : d'autres personnes qui n'exercent pas d'autre mandat public peuvent aussi avoir une étiquette. Le membre demande donc que l'on inscrive dans la loi des critères objectifs pour la nomination des membres du conseil d'administration. Qu'en pense le secrétaire d'État ?
L'intervenant demande quel est le rapport entre la CTB et les communautés et les régions. Le projet de loi se base sur une entité fédérale. Or, d'autres autorités sont actives sur le terrain; il est probable que les communautés revendiquent la coopération au développement parmi leurs compétences. Y a-t-il eu concertation sur ce projet avec les communautés et les régions ? Envisage-t-on de conclure un protocole de coopération avec les entités fédérées ?
Le membre fait une autre observation concernant la relation entre les ONG et la CTB. Comment cette collaboration se déroulera-t-elle à l'avenir ? Les ONG pourront-elles contacter directement le département ?
Il se réfère aux articles 23 et 24 du projet, qui ont trait à la personne chargée de la gestion journalière. Cette personne, qui ne figure d'ailleurs pas dans les définitions (article 2 du projet), dispose de compétences considérables. C'est elle qui définit la stratégie de la CTB, car le plan d'entreprise est adopté sur sa proposition. Le conseil d'administration peut en outre lui déléguer ses compétences. On peut également déléguer les marchés de travaux au délégué à la gestion journalière, qui est en outre compétent pour le recrutement du personnel. L'intervenant aimerait que le secrétaire d'État précise le cadre hiérarchique dans lequel l'intéressé travaillera, l'autonomie de celui-ci, les personnes et les institutions à qui il devra rendre des comptes, etc.
Un membre soutient la réorganisation proposée par le gouvernement, à la suite des changements dans le monde de la coopération au développement et de la situation interne à l'AGCD. Il a une attitude positive par rapport à la création d'un nouvel institut, qui s'occupera de l'exécution de la politique, conformément à la conception générale au sein du ministère des Affaires étrangères. Il réfère au statut d'AGCD de 1976, dans lequel l'on a crée six fonctions. La première est la coordination et la planification ? Cela deviendra la tâche du ministre et du ministère des Affaires étrangères. La deuxième est la mise en oeuvre de la politique de coopération au développement, qui sera confiée à la CTB. Troisièmement, il y a la promotion des investissements privés. Aujourd'hui, il s'agit d'une compétence des autres départements, mais la coopération au développement n'est pas seulement le transfert de connaissance, mais a aussi pour but de permettre aux personnes de se développer. Y a-t-il une fonction spécialisée au sein de la CTB pour cela ? Comment les PME peuvent-elles être encouragées à investir dans des pays en développement ? Existe-t-il un lien entre la CTB et d'autres organismes ? La quatrième charge est le transfert de connaissance. Est-ce une tâche de la CTB ? Comme cinquième fonction, il y a la sensibilisation de la population belge aux problèmes de coopération au développement. Est-ce que cela devient une mission du ministre et d'administration des affaires étrangères ? Enfin, la sixième fonction est l'évaluation de la politique. Sur ce dernier point, le sénateur souscrit la remarque faite par l'intervenant précédent : le Sénat doit être concerné dans cette évaluation, pour deux raisons. D'abord, il y a la répartition des tâches entre la Chambre des représentants et le Sénat, dans laquelle le Sénat juge d'abord sur le consentement des traités internationaux. De plus, au Sénat, les pouvoirs fédéraux et régionaux et communautaires se rencontrent.
Un sénateur souscrit aux observations qui ont été faites par les intervenants précédents. Son groupe comprend que la CTB ait l'exclusivité en matière de coopération au développement et que celle-ci ne soit pas privatisée. Par contre, il ne peut admettre que seule l'autorité fédérale soit associée à la coopération. En Flandre en tout cas, il existe un volontariat important et il y a une disposition à accorder les moyens nécessaires. La réforme proposée, qui ne permet pas aux entités fédérées de participer à la coopération au développement, fait fi de cette donnée. Cette observation est d'autant plus pertinente que la politique en matière de développement est intégrée dans le département des Affaires étrangères et qu'elle risque donc de prendre son autonomie. C'est la raison pour laquelle son groupe ne votera pas le projet.
Réponses du secrétaire d'État
L'intégration de l'AGCD dans le ministère des Affaires étrangères fait actuellement l'objet de discussions au sein d'un groupe de travail qui affinera les lignes directrices tracées par le Conseil des ministres. Ce dernier a décidé de procéder à une intégration des services logistiques (personnel, informatique, logistique) et à la création d'une nouvelle direction « Paiement à des tiers ». Cette dernière est nécessaire parce que le ministère des Affaires étrangères ne peut en principe effectuer aucun paiement. De plus, il y a une nouvelle direction générale « Coopération internationale » (DGCI), composée des directions « Coordination », « Stratégie » (les secteurs et thèmes dont s'occupe la coopération au développement), « Information », « Coopération avec les organisations autres que gouvernementales », « Coopération multilatérale » et « Aide d'urgence ». La DGCI devient, tant en termes de personnel qu'en termes de budget, une des entités les plus importantes du ministère des Affaires étrangères. La direction « Coordination » s'occupera d'harmoniser la politique en matière de coopération au développement et la politique étrangère, surtout en ce qui concerne les régions sensibles, par exemple en matière d'aide octroyée à la « société civile » et au secteur privé. La direction générale « Affaires juriques» est étoffée par une direction supplémentaire qui traitera de manière spécifique les aspects juridiques de la coopération internationale. Il sera également créé un « Service d'évaluation» placé sous l'autorité directe du secrétaire général du ministère des Affaires étrangères et relevant de la compétence du ministre ou du secrétaire d'État qui a la Coopération au Développement dans ses attributions. Cette évaluation porte sur toutes les dépenses de la coopération au développement qui sont reconnues comme « aide publique au développement« (APD).
Cette nouvelle direction générale « Coopération internationale » est dotée d'un nouveau cadre du personnel qui sera prochainenement approuvé par le Conseil des ministres et qui prévoit un cadre distinct pour les « attachés » (voir la définition donnée à l'article 2, 15º, du projet). Le nouveau cadre prévoit le maintien du personnel statutaire et du personnel sous contrat à durée indéterminée. Le projet d'arrêté royal prévoit que l'on fera appel en premier lieu aux coopérants qui tombent sous le statut de 1967. Ils devront cependant réussir un examen de recrutement comparable à l'examen diplomatique, mais dont le contenu est davantage axé sur la coopération au développement. Le secrétaire d'État souligne que la CTB engage elle-même son personnel. Lorsque la CTB engage des fonctionnaires statutaires, ceux-ci peuvent conserver leur statut pendant deux ans, période à l'expiration de laquelle ils devront faire un choix. Une mobilité permanente pour ces agents, avec maintien de leur statut, n'est pas souhaitable puisque cela créerait au sein de la CTB deux catégories de personnel. Le secrétaire d'État est toutefois partisan d'une plus grande mobilité entre la CTB et les autres départements, en vue d'assurer le soutien sur le terrain à des projets spécifiques, tels que le projet en matiére de fonction publique qui est en cours au Viêt-nam. Pour ces projets, on a recours à la réglementation existante en matière de « congé pour mission ».
L'incertitude qui régne actuellement dans les rangs du personnel subsistera tant que durera la discussion du projet au Parlement. On a tenté d'y remédier en organisant au Palais d'Egmont des rencontres informatives destinées au personnel lors desquelles les réformes en cours ont été expliquées et les membres du personnel informés de leur état d'avancement. Ces réunions remportent un franc succès. On organise régulièrement aussi une « heure de questions
AGCD », au cours de laquelle on répond aux questions posées préalablement au commissaire spécial. Il va de soi que les syndicats sont associés à toutes ces initiatives selon les procédures normales.
On est en train d'examiner actuellement comment réaliser la décentralisation de la coopération internationale. Le secrétaire d'État précise qu'il y aura deux différences entre la CTB et la GTZ, qui a été créée en Allemagne. Premièrement, la GTZ est devenue une très grande organisation dont l'organe exécutif porte la responsabilité politique de la politique de coopération au développement, ce qui n'est pas le cas de la CTB. En Belgique, la politique sera définie dans une loi-cadre, ce qui permettra au Parlement et au Conseil des ministres d'avoir leur mot à dire. Deuxièmement, l'Allemagne éprouve pas mal de difficultés, quelque vingt ans après la création de la GTZ à réaliser une décentralisation les choses, étant donné qu'il faut en découdre avec ce mastodonte dont le siège est à Francfort. Au moment de la création de la CTB en Belgique, la décentralisation sera automatique. Le rôle des « attachés » se situe principalement au niveau décentralisé : en tant que représentants du responsable politique, ils se verront confier un rôle bien plus important lors de l'identification, du financement et du développement d'un projet et n'auront pas systématiquement besoin du fiat de « Bruxelles » pour mettre un projet à exécution. Cela suppose que les compétences des attachés soient fixées de manière détaillée. Le secrétaire d'État est d'avis qu'à terme, l'on devra d'ailleurs évoluer vers des fonds locaux de manière à ce que le financement soit lui aussi décentralisé.
Le secrétaire d'État souligne que le projet de loi a fait l'objet d'un avis favorable de l'Inspection des Finances. L'inspecteur des Finances a certes demandé qu'un plan d'entreprise soit élaboré; le projet de loi a été adapté en ce sens. Le capital de départ a été fixé, sur avis de plusieurs experts, à 300 millions de francs belges, ce qui représente 10 % du budget total de la coopération au développement. Le contrat de gestion mentionne aussi les mécanismes financiers. Ainsi les pouvoirs publics pourront, dès avant la mise en oeuvre d'un projet, verser 10 % de son coût à la CTB. Le reste sera payé par tranches. Par ailleurs, l'on a décidé que les frais de fonctionnement fixes seraient de 10 %. L'acte de création de la CTB, qui est actuellement en préparation, contient un plan de financement pour une période de trois ans. Le secrétaire d'État souligne que, pour la première fois en trente ans, la coopération internationale belge disposera d'un bon plan d'entreprise et financier. Il appartiendra à un collège de commissaires, dont deux membres de la Cour des comptes de contrôler la situation financière, les comptes annuels et la régularité des opérations de la CTB. Ce collège établira un rapport qu'il transmettra à la Cour des comptes. Par ailleurs, celle-ci aura la possibilité d'effectuer un contrôle sur place des comptes et opérations. Un amendement a permis de donner suite à la critique formulée lors d'une audition à la Chambre des représentants par le premier président de la Cour des comptes, selon laquelle le projet n'offrait aucune garantie pour le Parlement d'obtenir des informations complètes.
En ce qui concerne l'autonomie de la coopération internationale vis-à-vis de la politique extérieure du gouvernement, le secrétaire d'État fait remarquer que la DGCI relèvera entièrement de la responsabilité du ministre ou du secrétaire d'État à la coopération au développement. Le budget de la coopération au développement sera lui aussi entièrement du ressort de ce dernier qui sera, en outre, responsable des attachés. Il n'empêche que lors de la prochaine formation du gouvernement, qui aura peut-être lieu dans une configuration politique modifiée, il faudra réfléchir au rôle de ce ministère, duquel ressortiront les Affaires étrangères, le Commerce extérieur, les Affaires européennes et la Coopération internationale. Le secrétaire d'État estime qu'il faudrait à cet égard créer un ministère pour le Nord et un ministère pour le Sud.
Les organisations non gouvernementales (ONG) relèvent de la responsabilité de la direction générale de la « coopération internationale » du ministère des Affaires étrangères, et non de celle de la CTB. Cela n'empêche pas que les ONG et la CTB puissent travailler en complémentarité. La CTB peut aussi évaluer les ONG, comme le prévoit l'article 5 du projet.
La dépolitisation du conseil d'administration est garantie par un nombre de incompatibilités qui ont été inscrites dans le projet. Les membres du conseil d'administration ne peuvent exercer aucun mandat politique et doivent pouvoir justifier d'une expérience dans le domaine de la gestion et dans celui de la coopération internationale. La fonction d'administrateur délégué de la CTB sera un poste à très haute responsabilité et cet administrateur sera nommé par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Il n'aura d'autres compétences que celles qui sont inscrites dans la loi. Toutefois, si une collaboration harmonieuse s'installe entre l'administrateur délégué et le conseil d'administration, ce dernier pourra vraisemblablement déléguer quelques compétences, comme il est d'usage dans les organisations internationales. Une bonne entente entre les deux organes est nécessaire à la bonne gestion de l'institution.
Répliques des membres et échange de
vues avec le secrétaire d'État
Un membre se dit réticent, non pas à cause de l'ampleur de la responsabilité mais en raison du pouvoir considérable que détiendra l'administrateur délégué. Nommé pour un terme renouvelable de 6 ans, il pourrait prendre l'ascendant sur le conseil d'administration. La question est de savoir s'il y aura des mécanismes de contrôle suffisamment forts pour éviter que ce pouvoir ne dépasse les bornes. Il ne faut pas perdre de vue qu'il s'agit d'un service public, financé avec les deniers de la collectivité. Quant à la composition du conseil d'administration, l'intervenant fait remarquer que la magistrature aussi s'est politisée en dépit de ses incompatibilités. L'existence de ces incompatibilités n'exclut donc pas une politisation. C'est la raison pour laquelle depuis peu, on instaure d'autres mécanismes, comme l'obligation de réussir des examens, d'obtenir une évaluation favorable, etc. Il est souhaitable que l'on fixe aussi des critères objectifs pour le conseil d'administration.
Un membre demande si l'administrateur délégué de la CTB est responsable devant le ministre, puisque la CTB est créée pour l'exécution des décisions et orientations prises par le ministre. Qu'en est-il par exemple dans le cas où, dans un nouveau gouvernement, le responsable pour la politique de la coopération au développement a d'autres priorités que son prédécesseur. La CTB est-elle autorisée de continuer les projets en cours, décidés par le ministre précédent, ou, au contraire, doit-elle exécuter les instructions du nouveau ministre ?
Le secrétaire d'État répond que l'administrateur délégué n'est pas responsable devant le gouvernement. Le premier interlocuteur du responsable politique au sein du gouvernement est le président du conseil d'administration. Celui-ci peut à tout moment déléguer certaines de ses compétences, mais il peut aussi les reprendre si l'administrateur délégué abuse des pouvoirs qui lui sont conférés. De plus, le contrat de gestion entre le gouvernement et la CTB, qui est ratifié par arrêté royal et soumis à la Commission européenne, offre des garanties de continuité suffisantes. Il y a également une règle non écrite qui veut que le nouveau ministre ou secrétaire d'État poursuive les projets mis en chantier par son prédécesseur.
Un membre observe que le contrat de gestion peut être revu.
Le secrétaire d'État répond que la possibilité de procéder à une telle révision s'impose pour porter remède aux éventuelles « maladies d'enfant » que l'on pourrait constater au démarrage de la CTB. Mais il juge impossible que l'on décide soudainement d'opérer un changement de cap radical en cours de contrat. Le fait que le contrat de gestion est visé de manière aussi explicite et aussi détaillée dans le projet, conforte cette thèse.
Le secrétaire d'État s'est engagé à ce que les coopérants qui sont associés à l'élaboration d'un projet puissent rester en place jusqu'à ce que ce projet ait été mené à bien.
Un membre relève que l'article 15 du projet précise uniquement les conditions que le contrat de gestion doit remplir. Le contrat lui-même ne figure pas dans la loi. Conformément à l'article 14 qui dispose que les actes de la CTB sont réputés commerciaux, la CTB tombe sous le coup de l'application du droit des sociétés. La CTB a une assemblée générale, un conseil d'administration, un comité de direction et un directeur général. Puisque l'État est le seul actionnaire, l'assemblée générale se compose uniquement du secrétaire d'État qui a la coopération au développement dans ses attributions. Ce dernier a dès lors le pouvoir d'adresser un rappel à l'ordre à l'administrateur délégué et au conseil d'administration ou de modifier le contrat de gestion. En cas de changement de gouvernement, la continuité n'est dès lors pas assurée puisque le nouveau secrétaire d'État pourra immédiatement mettre fin au contrat.
Le secrétaire d'État rappelle que le projet énonce treize critères auxquels doit répondre le contrat de gestion qui se négocie actuellement.
Il est évident que chaque assemblée générale d'une SA peut rappeler le conseil d'administration à l'ordre. Mais si ce dernier donne satisfaction dans son travail, le ministre ou le nouveau secrétaire d'État ayant la coopération au développement dans ses attributions n'aura aucune raison d'agir de la sorte.
Un membre reste d'avis que la loi permet au secrétaire d'État de remplacer le conseil d'administration et de modifier le contrat de gestion. Le secrétaire d'État ne nie pas que cela puisse arriver. En effet, même une SA de droit public à finalité sociale reste soumise au droit des sociétés.
Un sénateur demande quelle est la composition exacte de l'assemblée générale. Est-elle composée d'une personne, notamment le ministre ou le secrétaire d'État compétent ?
Un membre renvoie à l'article 21 du projet, où est stipulé que le ministre dont rélève la CTB ou son délégué représente l'État fédéral à l'assemblée générale. Ce ministre représente le gouvernement dans l'assemblée générale, qui est composée du gouvernement. Pourquoi le gouvernement doit-il être représenté dans une assemblée générale, composée exclusivement du gouvernement ? Juridiquement, cela n'a pas de sens. Soit l'assemblée générale est composée du gouvernement, soit le secrétaire d'État pour la Coopération au Développement, comme délégué du gouvernement, est le seul membre de l'assemblée générale. Le texte du projet ne dit pas clairement que des autres personnes ne peuvent être membre de l'assemblée générale, ou que le gouvernement est représenté exclusivement par le secrétaire d'État. La composition de l'assemblée générale doit être précisée. Le rôle et les compétences de cette assemblée générale doivent également être explicités dans le projet. De plus, l'intervenant remarque que le terme « État fédéral » n'est pas approprié.
Le secrétaire d'État répond que la composition de l'assemblée générale est on ne peut plus claire : l'assemblée générale est composée du ministre ou du secrétaire d'État qui a la Coopération au développement dans ses attributions. L'article 21, § 2, fait référence aux lois coordonnées sur les sociétés commerciales. L'assemblée générale se compose des actionnaires. Puisque l'État est le seul actionnaire, l'assemblée générale se compose uniquement de l'État. En ce qui concerne les membres du conseil d'administration, le secrétaire d'État renvoie à l'article 22, § 3, du projet qui précise qu'ils sont nommés par arrêté délibéré en Conseil des ministres sur la base de leur expérience et de leur expertise. Les membres du conseil d'administration nommés par le Roi ne peuvent être révoqués que par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, sur avis conforme motivé du conseil d'administration, approuvé à la majorité absolue.
Un membre estime que les articles 21 et 22 du projet sont contradictoires. On ne peut à la fois faire référence à la législation sur les lois commerciales et affirmer que les membres du conseil d'administration sont intangibles selon les conditions définies à l'article 22. Ces deux dispositions se contredisent.
Le secrétaire d'État répond qu'une SA de droit public déroge en tout état de cause à la législation générale sur les sociétés commerciales. Il ne voit dès lors aucune contradiction entre ces deux dispositions.
Un membre voit un inconvénient à ce que le ministre, qui constitue l'assemblée générale à lui seul, puisse se faire représenter par son délégué. Bien que l'assemblée générale ne se réunisse qu'à titre exceptionnel, elle jouit de pouvoirs étendus. S'il n'y a qu'un seul membre, celui-ci ne peut se faire représenter pour prendre des décisions lourdes de conséquences. Or, le représentant est désigné non pas par arrêté royal, mais par le ministre compétent.
Un membre estime que l'on peut mettre dans l'article 21 que le ministre dont relève la CTB, comme représentant du gouvernement fédéral, exerce les compétences de l'assemblée générale. Cette phrase exprime mieux la volonté du gouvernement. La compétence la plus importante de l'assemblée générale est de nommer le conseil d'administration; cette compétence est retirée de l'assemblée générale et donnée au gouvernement dans l'article suivant. Cela montre que, dans les faits, le gouvernement est l'assemblée générale.
Un membre souscrit à cette remarque et constate que l'assemblée générale ne conserve qu'un petit nombre de compétences, comme celle de fixer la rémunération. Quelles sont encore alos les compétences précises de l'assemblée générale ? Les dispositions en question sont-elles conciliables avec la législation sur les sociétés commerciales ?
Un autre membre est également d'avis que la composition de l'assemblée générale doit être précisée dans le projet.
Le secrétaire d'État déclare qu'il est disposé à faire analyser le problème.
Ensuite, il attire l'attention sur le fait que l'on a souhaité explicitement créer une seule agence fédérale. Les communautés et les régions peuvent, elles aussi, faire appel à la CTB, puisque l'article 7 prévoit que la CTB peut accomplir une série de tâches pour les institutions internationales et pour d'autres gouvernements. La CTB peut donc également accomplir des tâches à la demande d'une communauté ou d'une région. Toutefois, le secrétaire d'État constate que la coopération internationale est restée une compétence fédérale, même si certains de ses éléments, comme les universités ont été confiés aux communautés. Il attire l'attention sur le fait qu'un dialogue a lieu avec les entités fédérées, qui peuvent conclure des accords internationaux dans le cadre de leurs compétences. Il arrive souvent que les divers projets fédéraux, communautaires et régionaux ne soient pas complémentaires; il faut qu'ils le deviennent davantage. L'on est trop souvent confronté à une compétition entre les pouvoirs publics fédéraux, d'une part, et les communautés et les régions, d'autre part. Il faut donc davantage de flexibilité.
L'on va créer, au sein de la CTB, un service spécial, qui s'occupera spécifiquement des PME. Pour ce faire, l'on fera appel à des personnes ayant une expérience dans la gestion des PME. En effet, il y a un nombre croissant de personnes qui souhaitent promouvoir l'« entreprise éthique ». Dans une série de pays partenaires, l'on tentera d'optimaliser le secteur formel et semi-formel. Dans notre pays, l'on ouvrira un guichet à l'intention des entrepreneurs et des PME qui voudraient investir dans un des pays partenaires.
Enfin, le secrétaire d'État souligne que la CTB pourra également sous-traiter certains projets à des bureaux d'étude comme on le fait d'ailleurs déjà.
Un membre est d'avis que le projet gouvernemental est le reflet d'un effort important pour trouver des solutions pour des problèmes généraux de la coopération au développement et, plus spécifique, des problèmes qu'a connus l'AGCD au cours des dernières années. La Chambre des représentants a déjà fait un travail important, surtout dans la commission spéciale, où des propositions ont été faites qui ont inspiré le projet du gouvernement. Ce projet doit donc être soutenu d'une manière générale. Cependant, il y a lieu de faire quelques remarques.
D'abord, dans le but de rendre plus efficace la coopération au développement, l'on a accepté le principe de séparer le travail de la conception et de l'exécution. De plus, la coopération au développement a été maintenue dans le secteur public, à quelques exceptions près. On aurait pu choisir une forme différente, qui aurait facilité le travail pour le gouvernement en se référant aux structures existantes. Le choix qui a été fait a obligé le gouvernement d'élaborer des structures sui generis , mais ceci est motivé par le fait que la coopération au développement reste dans le secteur public.
La deuxième remarque a trait à la réorganisation de l'ensemble de la coopération au développement. L'AGCD existe toujours. Il aurait été préférable de modifier les structures de l'AGCD et, à travers de ces structures modifiées, d'installer une structure d'exécution. L'intervenant estime que le débat aurait gagné en transparence si l'on avait procédé de cette manière, comme il a déjà déclaré en séance publique du Sénat. Il demande au secrétaire d'État de s'expliquer sur la façon dont on modifiera les structures de l'AGCD. Procède-t-on par arrêté royal ou par voie législative ?
Ensuite, le membre pose des questions sur le rapport entre la coopération au développement et la politique étrangère. La coopération au développement dépendra du directeur général de la coopération internationale. Sur le plan hiérarchique, au-dessus de ce directeur général, se trouve le secrétaire général des Affaires étrangères. Existe-t-il une relation directe entre le directeur général de la coopération internationale et son administration, et le ministre ou le secrétaire d'État ? Au niveau politique, qui sera le responsable pour l'administration des Affaires étrangères, dans laquelle se trouvent les services de la coopération internationale ? À l'heure actuelle, le secrétaire d'État dépend du premier ministre. Mais dans le futur, de qui va dépendre le secrétaire d'État ou le ministre de la Coopération au Développement ? Quelle va être la tutelle de celui-ci sur l'administration ? Sur le terrain, on aura les attachés qui sont recrutés par un concours, qui est différent de celui pour le recrutement du corps diplomatique. Quel sera leur statut ? Y a-t-il un lien hiérarchique entre les attachés de coopération au développement et les ambassadeurs ? La collaboration avec les pays tiers est importante pour la réussite de la coopération au développement. Sur le terrain, l'on trouvera les ambassadeurs, les attachés et, pays par pays ou même projet par projet, des responsables de la CTB. Quelle sera la relation entre ces trois personnes ? Quelle sera la relation entre, d'une part, ces trois personnes et, d'autre part, les pays concernés ? Qui négociera avec les partenaires locaux, publics ou privés ?
L'intervenant admet qu'il existe de nombreux problèmes à l'AGCD, mais l'on ne peut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Dans beaucoup d'endroits, notre coopération a été très efficace. Des problèmes existants relèvent souvent de la responsabilité de la politique, et non des fonctionnaires. L'on ne peut pas reprocher à ceux-ci les « éléphants blancs » qui ont été retenus comme projets. Des garanties importantes, qui ont été données aux membres du personnel actuels, donnent satisfaction sur le plan global. Dès le moment où les statuts seront définitifs, ils auront deux ans pour opter de façon définitive, soit pour la CTB, soit pour leur statut antérieur. Le texte du projet permet de faire le choix à partir de l'élaboration du statut ou de la nomination définitive. Est-ce que c'est l'intention du gouvernement de nommer des personnes qu'à partir du moment où le statut devient définitif ? Si un fonctionnaire statutaire opte pour la CTB, a-t-il effectivement deux ans, à partir de l'adoption des statuts de la CTB par le conseil d'administration de la CTB, pour pouvoir, soit rentrer dans son administration d'origine, soit opter définitivement pour le statut de la CTB ? En ce qui concerne les coopérants, qui tombent sous le champ d'application du statut de 1967, le projet a suscité quelques inquiétudes, malgré la volonté politique du secrétaire d'État. Est-ce que ces coopérants continueront de bénéficier du statut de 1967, qui leur donne une certaine garantie de réinsertion, lorsqu'ils reviennent ? Cette possibilité est-elle limitée dans le temps ? L'intervenant souhaite obtenir quelques explications complémentaires.
Le membre estime que le caractère public de la CTB est très important. Certaines personnes avaient exprimé leur préférence pour la privatisation; heureusement, le secrétaire d'État ne les a pas suivi. La nature publique doit également être réaffirmée dans les textes. Les exceptions sur ce principe étaient plus claires dans le projet initial du gouvernement, comme déposé dans la Chambre des représentants, mais paraissent moins précises dans le texte voté par les députés. Des filialisations sont possibles. L'exception prévue dans l'article 6, § 2, paraît acceptable. Elle donne au ministre la possibilité d'apprécier si elle peut remplir des tâches ou non. Par contre, l'exception prévue dans l'article 6, § 3, comme ajoutée par la Chambre, ne l'est pas. Le ministre doit justifier « la difficulté pour l'administration et pour la CTB d'exécuter des tâches de service public ». Cette difficulté est appréciée par une structure externe, à savoir le ministre. Le sénateur souhaite que l'on revienne sur le texte initial du gouvernement, dans lequel l'exclusivité confiée à la CTB était plus claire. En tout cas, l'adjectif n'est pas acceptable. Que signifie une « difficulté » ? Il s'agit d'une entorse grave au caractère public de la CTB.
L'intervenant renvoie également aux remarques faites par le « Comité de lecture », créé au sein des services du Sénat, comme par exemple l'omission du gouverneur adjoint de Brabant flamand et le commissaire d'arrondissement de la région bilingue de Bruxelles-Capitale.
Comme d'autres sénateurs l'ont déjà remarqué, le membre est d'avis que le rapport annuel doit être communiqué au Sénat, qui a une certaine primauté en ce qui concerne la politique extérieure. Cependant, selon la Constitution, la Cour des comptes ne doit que rapporter à la Chambre des représentants. Le sénateur insiste que les rapports, prescrits par le projet, soient effectivement communiqués au Parlement.
L'intervenant répète sa question quant au budget de la CTB. Comme a expliqué le secrétaire d'État, la CTB aura un capital de 300 millions de francs, mais, globalement, quel sera le budget de la CTB ? Est-ce qu'il s'agit seulement de la coopération au développement bilatérale directe ? Est-ce qu'il s'agit d'autres choses, comme par exemple le fonds de survie ou les programmes d'urgence ? Quid de la rémunération des membres du conseil d'administration, de l'administrateur délégué ou des membres du personnel non statutaires ? En effet, tout le monde essaie depuis quelques années de maintenir les frais de fonctionnement dans des projets de la coopération dans des limites raisonnables, dans les ONG comme dans des actions bilatérales. Est-ce que l'on peut se mettre d'accord à fixer les frais de fonctionnement à 10 ou 12 % ? Combien de milliards de francs cela signifie ? Il est essentiel que les frais de fonctionnement de la CTB ne deviendront pas trop importants par rapport au budget global de la CTB.
En ce qui concerne le contrat de gestion, des garanties ont été inscrites dans le projet. Il aura une durée de trois à cinq ans, ce qui lui donne une certaine pertinence parce que cela permet à la fois de donner une garantie de bonne fin des actions qui sont entreprises et, en même temps, de ne pas lier de manière définitive des gouvernements successifs. Des priorités dans la coopération au développement peuvent varier selon la majorité. Concrètement, est-ce que l'on concluera une convention entre le gouvernement et la CTB pour chaque mission particulière ? Cette convention peut-elle dépasser la durée du contrat de gestion ? Quelles seront les responsabilités du conseil d'administration de la CTB par rapport à la bonne exécution des missions confiées à la CTB ? Ces conventions seront-elles conclues directement entre le ministre et la CTB ? Le membre souhaite quelques informations complémentaires sur la manière dont tout cela fonctionnera.
De plus, le sénateur demande quelle sera la spécificité des missions que l'on confiera à la CTB par rapport à celles qui vont être confiées à des ONG. À l'heure actuelle, cela est clair : la coopération bilatérale directe relève de la compétence de l'AGCD. La CTB n'est pas une ONG. Elle est une structure publique, mais elle n'est pas une « administration ». Comment déterminera-t-on ce qu'on confie à une ONG et à la CTB ? Quels seront les critères qui détermineront à qui l'on s'adressera ? Le risque existe que la CTB va être court-circuité parce que l'on confiera des missions à des ONG. D'autre part, les ONG peuvent considérer la CTB avec une certaine méfiance, non plus comme une administration, mais comme une structure à qui on confie des missions qui sont, à l'heure actuelle, confiées à des ONG. Une clarification sur ce point est requise.
Concluant, l'intervenant répète que la volonté du gouvernement de rendre plus efficace la politique de coopération au développement doit être soutenue. De manière générale, la voie choisie apparaît pertinente, mais il est souhaitable que le secrétaire d'État donne des réponses très précises. Sur quelques points, des modifications sont indispensables. Cette dernière remarque vaut surtout en ce qui concerne le caractère public de la CTB.
Un membre souscrit aux remarques faites par l'intervenant précédent. Elle remarque que l'AGCD est devenue le « parent pauvre » de la situation. Quelles sont encore les tâches que cette administration réalisera ? De plus, bien que les principes expliqués par le secrétaire d'État sont très clairs, sur le terrain, la situation ne l'est pas toujours. Concrètement, qui fait l'évaluation ? Que fait la section ?
L'intervenant est inquiet par rapport à l'organisation de la coopération internationale et des affaires étrangères en Belgique. Elle souhaite que l'image de la Belgique soit cohérente et bien aperçue à l'étranger. Qui aura le dernier mot, lorsque le commerce extérieur, la politique étrangère et la coopération au développement seront groupées dans un ministère ? L'intervenante souligne l'importance d'une coordination efficace de la coopération au développement, la politique étrangère et le commerce extérieur dans les projets différents. Le projet de loi ne donne pas de garanties suffisantes sur ce plan. La sénatrice craint que la structure, proposée par le gouvernement, soit trop lourde, bien qu'elle reconnaît que le secrétaire d'État a fait beaucoup d'efforts pour rendre plus efficace notre coopération au développement.
Un membre constate que tous les commissaires s'accordent à dire qu'il faudrait transmettre également au Sénat le rapport annuel concernant la coopération au développement belge. Il faut donc modifier le projet de loi en ce sens.
Un sénateur explique que son groupe est opposé à la scission entre la conception et l'exécution de la coopération au développement et à la création d'une société anonyme de droit public. Le secrétaire d'État insiste sur la finalité sociale de cette SA. Cela signifie-t-il que l'on a une garantie sur l'affectation des bénéfices des activités de la CTB, ou la finalité sociale a-t-elle une autre portée ? De plus, le sénateur se demande si l'opération de filialisation pourrait donner lieu à des filiales mixtes. Si cela serait le cas, quelles seront les conditions pour la création des filiales mixtes ? Est-ce que cela pourrait mener à une privatisation indirecte de la coopération au développement ?
En ce qui concerne la coopération bilatérale directe, le membre renvoie à la réponse du secrétaire d'État, que la CTB peut être chargée d'évaluation des ONG. Dans quelle mesure le projet prévoit des structures d'ordre consultatif au niveau de la CTB, pour que les ONG puissent donner leur avis là-dessus ? L'intervenant remarque qu'à l'heure actuelle, il n'existe pas de contrôle sur la façon dont le ministère des Affaires étrangères exécute les directives données par les responsables politiques, par exemple aux administrateurs à la Banque mondiale ou au Fonds international monétaire. Quant à la restructuration du ministère des Affaires étrangères, le secrétaire d'État à la Coopération au Développement aurat-il une compétence pour donner des instructions ? Enfin, le sénateur demande au secrétaire d'État de s'expliquer sur le timing et les orientations des différents projets d'arrêté royal qu'il a évoqués.
RÉPONSES DU SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT
En réponse aux questions d'un membre, le secrétaire d'État déclare qu'il y avait effectivement d'autres options possibles en ce qui concerne le statut juridique.
Dans l'exposé introductif, on a précisé quelles sont les options qui ont été examinées et pourquoi on a finalement choisi ce statut. Par la création d'une société de droit public et en donnant les participations à l'État belge, le gouvernement a en effet choisi de maintenir l'exécution de la coopération internationale dans le secteur public, mais en vue, par ailleurs, de disposer d'un instrument performant et efficace qui permette d'assurer cette exécution.
En ce qui concerne le calendrier, le gouvernement a, en date du 19 décembre de l'année dernière, choisi expressément d'exécuter deux opérations en même temps : (1) l'opérationalisation de la CTB au moyen des arrêtés d'exécution nécessaires et (2) l'intégration de l'actuelle AGCD au sein du ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement. Une fois ce projet de loi approuvé, les arrêtés d'exécution ayant trait à ces deux opérations seront soumis en même temps à l'approbation du Conseil des ministres.
Le projet de loi-cadre « Coopération Internationale » a été déposé à la Chambre. Ce projet de loi reprend les objectifs et les stratégies, tels qu'approuvés par le gouvernement dans le plan de politique, le 19 décembre 1997.
La nouvelle administration (la direction générale de la Coopération internationale) répondra de la préparation de la politique, de son évaluation et du contrôle, et ce pour tous les acteurs de la coopération internationale : CTB, ONG, universités, VVOB-APEFE, organisations multilatérales, ... C'est pourquoi il ne semble pas indiqué au secrétaire d'État de parler à ce sujet de ce qu'il subsiste de l'AGCD, mais plutôt d'une AGCD remise à neuf et dynamique qui, grâce à ses nouvelles missions, aura une place à part entière au sein du ministère.
La répartition des tâches dans les pays partenaires est un thème extrêmement important, parce que selon le secrétaire d'État, il faut progresser vers une décentralisation poussée de la prise de décisions. Les « attachés à la coopération internationale » seront le relais pour les pays partenaires. Les attachés négocieront, au nom du ministre compétent, la coopération avec les pays partenaires et identifieront avec ceux-ci les projets concrets qui résulteront de ces accords de coopération.
Une fois que les projets auront été identifiés et approuvés par le ministre compétent, leur exécution sera confiée à la CTB. Dans les pays partenaires, la CTB aura pour l'exécution de ceux-ci, des contacts aves les ministères techniques (Santé publique, Enseignement, Agriculture, Transports, etc.) et coopéra avec ces ministères. Pour assurer la rapidité d'exécution, le secrétaire d'État suppose que la CTB disposera dans chaque pays partenaires de son propre représentant. Par la suite, la CTB aura certainement ses propres coopérants sur le terrain pour contrôler l'exécution des projets.
Les garanties pour le personnel actuel de l'AGCD figurent dans la décision du gouvernement du 19 décembre 1997. Le gouvernement a pris un engagement clair à cet égard. Comme mentionné dans l'exposé introductif, ces garanties doivent être incorporées dans les arrêtés d'exécution qui règlent l'intégration de l'AGCD et du ministère des Affaires étrangères. Les deux administrations élaborent actuellement ces arrêtés d'exécution en vue de les soumettre à l'approbation du Conseil des ministres.
Dans le projet de loi à l'examen, un régime de faveur est prévu pour les agents statutaires de l'AGCD ­ et seulement pour eux ­ qui seraient engagés par la CTB.
Les deux premières années, ils conserveront leur statut actuel avec tous les avantages et droits acquis. Cette disposition a été prévue pour ne pas obliger les membres actuels de l'AGCD à choisir du jour au lendemain entre l'administration et la CTB. S'ils désirent retourner à leur administration après deux ans, leur place sera toujours disponible.
En ce qui concerne le statut des coopérants de 1967, le secrétaire d'État affirme avoir donné des explications détaillées lors de l'assemblée générale du personnel de l'AGCD du 12 novembre dernier. Chez les coopérants, deux catégories doivent être distinguées : (1) les coopérants actuellement engagés dans un projet et (2) les autres (membres des sections, chargés de missions).
Pour les coopérants engagés dans un projet, le contrat de gestion avec la CTB imposera l'obligation de reprendre ces coopérants jusqu'à la fin du projet. C'est ainsi que l'on pense à placer ces coopérants, pour la période où ils travailleront pour la CTB, en suspension de fonction, pour qu'ils conservent les avantages du statut de 1967 ainsi que leur droit à la réintégration dans la fonction publique. Le jour où leur contrat avec la CTB prend fin, il sera mis fin à leur service, sous le régime des causes inhérentes de la coopération ou par suppression d'emploi.
Cela ne diffère en rien de la réglementation actuelle en vigueur régie par le statut de 1967.
Ces coopérants pourront alors choisir la réintégration, mais si les deux parties y trouvent leur intérêt, il va de soi qu'ils pourront aussi rester en service à la CTB pour un autre projet. Les services ultérieurs qu'ils presteront pour la CTB, le seront naturellement aux conditions qui leur seront offertes par la CTB. Ces conditions ne seront pas nécessairement plus désavantageuses que celles de l'actuel statut de 1967. Si la CTB désire faire appel à de tels coopérants, la CTB devra au moins offrir les conditions qui le sont par d'autres donneurs bilatéraux. Et comme nos coopérants disent que les autres donneurs bilatéraux paient davantage, il ne semble pas y avoir de problème à ce niveau.
En ce qui concerne les autres coopérants, la CTB ne peut leur imposer aucune obligation. Mais comme on l'a déjà dit, il semble que c'est l'intérêt de tous que la CTB, tant en ce qui concerne son personnel à Bruxelles que celui se trouvant sur le terrain, fasse appel autant que possible au personnel actuel de la coopération, ne fût-ce que pour garantir la continuité.
Et, last but not least, on élabore un nouveau cadre d'attachés qui sera accessible dans un premier temps, aux coopérants actuels. Ces attachés recevront une place à part entière au sein de la nouvelle direction générale, contrairement aux chargés de mission actuels de l'AGCD, qui ont souvent une expérience et une expertise exceptionnelles, mais qui ne peuvent pas assumer de fonction à responsabilité ni de fonction dirigeante pour la seule raison qu'ils ne sont pas statutaires...
Le secrétaire d'État partage la position d'un membre selon laquelle le caractère public de la coopération internationale doit être garanti intégralement. Il a plaidé sans arrêt pour cela ­ même pendant la discussion à la commission de la Chambre ­ et il le fait encore aujourd'hui. Le secrétaire d'État ne peut toutefois pas souscrire à l'analyse de ce sénateur selon laquelle l'article 6, § 3, porterait préjudice à ce caractère public. De quoi s'agit-il ?
L'article 6 cite quatre tâches qui devront par définition être exécutées par l'administration : (1) des études d'identification, (2) l'évaluation de la coopération indirecte et multilatérale, (3) la formation du personnel d'outre-mer, (4) l'aide d'urgence et l'aide à la réhabilitation à la demande d'une organisation humanitaire. Il est évident que ces tâches reviennent à l'administration. Mais il est important de souligner qu'il s'agit en l'occurrence de tâches de l'administration qui ne peuvent être attribuées qu'exceptionnellement à des tiers.
Si l'administration a des difficultés à effectuer une tâche déterminée, le ministre compétent doit la confier à la CTB. Supposons que l'administration ait prévu, pour telle année, deux cours de formation pour le personnel d'outre-mer et que ­ pour des raisons indépendantes de sa volonté ­ il y ait un afflux de demandes pour cinq cours. Dans ce cas, il se pourrait que l'administration ne dispose pas de la capacité voulue pour organiser ces trois cours supplémentaires. Le § 1er de l'article 6 précise que dans pareil cas, le ministre compétent peut ­ en motivant sa décision ­ confier cette tâche à la CTB.
Il se peut cependant que la CTB ne puisse ou ne veuille pas, exécuter cette tâche. Dans ce cas, le § 2 précise que l'on peut consulter le marché, à condition de prendre en considération la législation en vigueur en matière de marchés publics.
Le § 3 de l'article 6 qui a été inséré en commission de la Chambre, doit permettre de confier une tâche à un tiers, lorsqu'aucun spécialiste n'est disponible ni à l'administration ni à la CTB. Le secrétaire d'État cite un exemple qui n'est pas fictif. L'année dernière, pendant les consultations avec les autorités palestiniennes, celles-ci ont demandé que l'on équipe un hôpital d'un scanner. L'identification d'un tel projet ne fait pas appel à une compétence ordinaire. Il est parfaitement possible que cette compétence ne puisse être trouvée demain ni au sein de l'administration, ni au sein de la CTB. Le § 3 prévoit que dans pareil cas, on peut trouver un spécialiste externe pour réaliser une étude d'identification.
Mais comme le secrétaire d'État est tout à fait conscient que toute réglementation peut donner lieu à des usages impropres, la procédure du § 3 n'est autorisée qu'à plusieurs conditions, afin d'éviter tout abus :
(1) ­ le ministre compétent doit motiver la raison pour laquelle ni l'administration ni la CTB ne peuvent exécuter la tâche;
(2) ­ le ministre compétent ne peut pas prendre cette décision de son propre chef. Le Conseil des ministres doit lui en accorder l'autorisation;
(3) ­ il ne peut être accordé aucune autorisation générale. Chaque tâche doit être évaluée au cas par cas par le Conseil des ministres.
Par conséquent, le § 3 qui a ainsi été inséré ne porte pas atteinte au caractère public de la coopération internationale, mais doit permettre, dans des cas très exceptionnels qui se présenteront peut-être une ou deux fois par an, d'agir malgré tout.
Les moyens de fonctionnement de la CTB seront fixés dans le contrat de gestion qui sera passé entre le ministre compétent et la CTB. Il y a en premier lieu le capital de la CTB, d'un montant de 300 millions. Ce capital de départ sera consacré à concurrence de 10 % aux dépenses annuelles d'interventions bilatérales (projets et interventions, coopération financière). Le Conseil des ministres peut décider d'augmenter ce capital.
Ensuite, la CTB sera financée sur la base des prestations qui seront effectuées. Dans ce projet de contrat de gestion qui est actuellement en préparation, on part du principe d'un overhead de 10 % sur toutes les prestations.
Pour dresser un tableau précis des mécanismes de financement de la CTB, on travaille actuellement à un plan d'entreprise. Ce plan d'entreprise se fonde sur une estimation précise des projets et des programmes dont l'exécution sera confiée à la CTB. Pour pouvoir rédiger ce plan d'entreprise, l'administration a fait un relevé de toutes les interventions en cours et des engagements de principe qui doivent encore être transposés dans un arrangement particulier.
Ce plan d'entreprise mentionnera, pour une période de 3 à 5 ans, les projets qui seront transférés, les revenus de la CTB, ses besoins en personnel, ses besoins en investissements, les instruments de fonctionnement dont elle doit disposer, etc.
Ce plan d'entreprise est par conséquent une version élargie du plan financier qui doit être joint à l'acte de création de la CTB.
L'attribution des tâches à la CTB sera réglée ­ comme prévu à l'article 15 du projet de loi ­ par le contrat de gestion. Le secrétaire d'État rappelle le principe de base : l'administration prépare les décisions politiques, le ministre compétent décide, la CTB exécute. Concrètement, cela signifie que l'administration ­ mais surtout l'attaché, dans le cadre de la décentralisation ­ prépare les accords de coopération. Les projets, qui sont la traduction de ces accords de coopération, sont identifiés par un comité de partenaires, composé de représentants du pays partenaire et de l'attaché à la coopération internationale.
Une fois que le projet a été identifié, le ministre l'approuve. Il est demandé à la CTB une estimation des frais pour l'identification du projet. Il est passé un accord avec la CTB pour l'exécution de chaque projet. Cet accord mentionne les conditions spécifiques dont la CTB doit tenir compte lors de l'exécution.
Le secrétaire d'État répète que la CTB est responsable de l'exécution d'un projet et ce, dans le cadre des conditions décrites dans l'accord d'attribution. Le contrat de gestion contient également des dispositions concernant le non-respect des conditions et les sanctions qui peuvent en découler. Étant donné que la politique et la gestion de la CTB ont été confiées au conseil de gestion de la CTB, le ministre compétent pourra à tout moment interpeller ce conseil de gestion sur sa responsabilité.
En réponse à la question posée par un autre commissaire, le secrétaire d'État declare être tout à fait d'accord avec la position, selon laquelle l'administration est un instrument de la politique du ministre. La revalorisation de l'administration en tant qu'instrument de politique est d'ailleurs une des caractéristiques de cette restructuration. Les missions de l'administration n'ont pas été reprises dans ce projet de loi, parce que l'organisation de l'administration n'est pas réglée par la loi. Comme on peut cependant le remarquer, nous avons mentionné de manière explicite les nouvelles tâches de l'administration dans l'exposé général de ce projet de loi. L'administration remise à neuf à Bruxelles et les attachés sur le terrain recevront la responsabilité de préparer la politique, de l'évaluer et de la contrôler, et ceci pour tous les acteurs de la coopération internationale belge : la CTB, les ONG, les organisations internationales, etc.
La collaboration entre les ministres compétents sera réglée dans un protocole mutuel. Le secrétaire d'État souhaite attirer l'attention sur le fait qu'aujourd'hui deux ministres travaillent déjà avec une seule administration, à savoir le ministre des Affaires étrangères et le ministre du Commerce extérieur. Et demain, un troisième s'y ajoutera.
Cette manière de travailler ne doit pas nécessairement susciter de difficultés parce que nous disposons pour la première fois d'un cadre de politique clair qui a été approuvé par le gouvernement le 19 décembre de l'année dernière. De plus, le ministre ayant la coopération internationale dans ses attributions continuera à gérer le budget de la coopération internationale.
On n'a pas proposé d'intégrer les deux administrations pour organiser des conflits de compétence, mais pour augmenter la cohérence de nos politiques à l'étranger sous tous leurs aspects.
Répondant à un sénateur qui émet, lui aussi, des critiques sur la nature du statut juridique de la CTB, le secrétaire d'État répète qu'il s'est basé sur la législation existante et a exclu les dispositions qui ne s'appliquent pas à la CTB. C'est une manière correcte et transparente de travailler, qui a déjà été appliquée à plusieurs reprises par le législateur. Le secrétaire d'État souligne que la société de droit public se réfère à la législation sur les sociétés privées et prévoit des exceptions à cette législation à cause du caractère public de la société.
La CTB dispose de la possibilité de prendre des participations dans les sociétés à condition que ces sociétés se trouvent dans les pays partenaires. Cette possibilité (article 9) a été créée pour permettre à la CTB de soutenir le secteur des PME dans les pays partenaires, de renforcer les organisations de crédits, de soutenir les fonds de garanties, ... De plus en plus il s'avère que le développement économique de certains pays ne peut démarrer que grâce aux investissements faits dans des entités productives à petite échelle. Celles-ci doivent cependant pouvoir disposer du capital de départ indispensable ou doivent au moins être mises à même de conclure des prêts garantis. Il n'est par conséquent absolument pas question ici de privatisation des moyens de la coopération internationale.
Le secrétaire d'État tient à attirer une fois encore l'attention sur le fait que la CTB ne peut pas participer dans des sociétés belges ou européennes et que la CTB ne peut se subdiviser en entreprises-soeurs.
Il est tout à fait d'accord avec un sénateur sur le point que la CTB ne peut siéger dans des instances qui jugeraient les programmes ou les plans d'action des ONG. C'est une tâche de l'administration qui peut se faire assister par des experts externes. Mais il est clair qu'il y a incompatibilité avec la CTB car autrement on mettrait la CTB et les ONG en compétition ce qui ne pourra jamais être le but.
Dans la nouvelle direction générale de la coopération internationale, il est prévu une direction « coopération multilatérale ». Cette direction peut répondre de la préparation et du suivi des accords passés avec des organisations multilatérales telles que le PNUD, l'OIT, le PAM, etc. et avec la Banque mondiale et les banques régionales de développement. La représentation officielle de notre pays à la Banque mondiale et au FMI reste dans les mains du ministre des Finances, mais il y a régulièrement à ce sujet une concertation constructive.
Un membre constate que le gouvernement veille d'abord à assurer la mise en oeuvre, crée ensuite un département fort centralisé et ne définit qu'en troisième lieu, le contenu de la coopération au développement. C'est le monde à l'envers. L'intervenant estime que le gouvernement aurait dû commencer par le dernier point, comme l'avait d'ailleurs recommandé la commission AGCD de la Chambre. Cependant, le débat sur cette loi-cadre, dans laquelle sont définies les orientations de la politique en matière de coopération au développement, débat qui est annoncé depuis longtemps, se fera encore attendre, puisque le projet de loi relatif à la coopération internationale belge n'a été déposé sur le bureau de la Chambre que le 30 octobre dernier et que le document de la Chambre nº 1791/1-98/99 n'a été distribué que le 23 novembre dernier. À l'étranger, l'accent est mis de plus en plus sur une plus grande participation des partenaires par le truchement de l'aide aux programmes, qui est appelée à remplacer l'aide aux projets. Si cette évolution se produisait également en Belgique, il serait même totalement superflu de créer la CTB, parce que l'on part d'un concept radicalement différent. Cela indique bien qu'il aurait fallu commencer par discuter des axes politiques et puis seulement des structures.
Le gouvernement veut confier l'exécution de certaines tâches de service public à un organisme autonome subventionné ayant un statut de droit public et doté d'organes administratifs et d'organes de gestion nommés au niveau politique. Il n'est nullement question d'une privatisation, puisque l'État reste actionnaire à 100 % et qu'il continue à détenir un monopole. Le secrétaire d'État fait référence à d'autres organismes comme la SNCB et la VRT. L'intervenant constate, rejoignant en cela le Conseil d'État, que cette comparaison n'est pas pertinente, puisque les organismes précités doivent opérer dans un contexte de concurrence, à l'inverse de la CTB. De plus, on crée une porte de sortie en permettant au ministre compétent de confier à des sous-traitants des tâches difficilement exécutables par la CTB. Du point de vue de la technique législative, l'utilisation du terme « difficulté » n'est pas recommandé. L'on peut d'ailleurs se demander comment les choses se déroulent dans la pratique ? Le conseil d'administration doit-il se prononcer en la matière ?
Le membre estime par ailleurs que le projet de loi ne garantit pas l'objectivation et le renforcement de la politique en matière de personnel. La politisation sévira également au sein de la CTB. En effet, le secrétaire d'État nommera un conseil d'administration, un comité de direction, un administrateur délégué, deux commissaires du gouvernement et plusieurs attachés. Comme le projet ne prévoit aucun critère qualitatif pour ce qui est de ces nominations, celles-ci se feront sans doute sur la base d'une clé de répartition politique, ce qui est inacceptable dans le contexte actuel et représente une caricature de la « nouvelle culture politique ». Il convient dès lors de prévoir pareils critères. En outre, le secrétaire d'État a déjà déclaré dans le passé qu'il lui fallait plus de personnel pour mettre en oeuvre sa politique. La création de la CTB met de nombreux emplois en péril et, plus précisément, les 162 emplois de contractuels, dont 50 ex-coopérants. À l'heure actuelle, la plupart des services manquent pourtant d'effectifs, si bien qu'il n'est plus possible d'assurer le suivi des dossiers et que les retards s'accumulent au niveau des paiements.
Une quatrième critique concerne le statut juridique de la CTB. Le choix qui a été fait en l'espèce, à savoir la création d'une SA, est inadmissible. L'article 14 dispose que la CTB est soumise aux dispositions légales et réglementaires de droit commercial qui sont applicables aux sociétés anonymes. De plus, les actes de la CTB sont réputés commerciaux. L'intervenant estime que qualifier les actes de la coopération au développement d'actes commerciaux a quelque chose de dénigrant. L'exception prévue, selon laquelle la CTB n'est pas soumise à la législation relative aux faillites et au concordat judiciaire, est cynique. En effet, la CTB ne saurait faire faillite puisque l'État en est le seul actionnaire.
Le membre doute d'autre part que le présent projet de loi soit conforme aux règles européennes en matière de concurrence. On ne sera fixé sur la question qu'une fois que la Commission européenne aura examiné le contrat de gestion qui n'est pas encore disponible.
Par ailleurs, le membre fait observer que le contrôle parlementaire est vidé de sa substance. Il n'y a pas non plus de contrôle exercé par les actionnaires. Cela signifie qu'il ne sera jamais possible de contrôler l'équilibre entre le volet politique et le volet économique du marché. Le manque de transparence permet à la politique du copinage de triompher. Le membre préconise que la Cour des comptes exerce un contrôle total; la possibilité pour deux commissaires de consulter les livres des comptes ne suffit aucunement à ses yeux. De plus, il semble se dégager un consensus selon lequel, outre la Chambre des représentants, le Sénat doit lui aussi être associé à l'évolution annuelle du contenu de la politique en matière de coopération au développement.
L'intervenant considère que la création de la SA CTB repose sur une base financière insuffisante. La création d'une SA nécessite un plan financier qui fixe le montant du capital social, limite la responsabilité des administrateurs, etc. Le projet de borne à affirmer que le capital social s'élève à 300 millions de FB, alors que les crédits inscrits au budget 1998 ne sont que de 150 millions. Cela montre bien que l'on n'a pas encore vraiment réfléchi à la question. D'où provient le montant de 300 millions de FB ? Le sénateur souligne aussi que le budget de la coopération bilatérale s'élève à 5 milliards par an, sur un budget de 22 milliards de FB. Il estime que les frais de fonctionnement atteignent environ 20 % ou un milliard de francs, alors que ceux de l'AGCD ne s'élèvent qu'à 6 %. Cela signifie que le transfert de tâches à la CTB coûte fort cher. Il ne faut pas oublier qu'en termes de PIB, le budget de la coopération au développement a diminué systématiquement ces dernières années : de 0,38 % il y a trois ans, il est tombé à 0,31 % en 1997. Le secrétaire d'État peut-il fournir des éclaircissements sur tous ces points ? Le rapport de l'inspection des Finances auquel le secrétaire d'État a fait allusion peut-il être mis à la disposition de la Commission ?
Un membre constate l'omission du commissaire d'arrondissement de Bruxelles-capitale et du gouverneur adjoint de la province de Brabant flamand. Comme d'autres intervenants l'ont déjà souligné, le sénateur est d'avis que le Sénat doit être concerné dans le contrôle de la politique de coopération au développement. Une modification significative du projet doit avoir lieu. Cependant, la « navette » entre le Sénat et la Chambre ne doit pas nécessairement retarder l'adoption du projet.
En ce qui concerne le contrôle financier sur la CTB, l'intervenant demande que l'avis de l'inspection des Finances soit communiqué aux membres de la commission. Ainsi, une audition de l'inspecteur des Finances peut être évitée. De plus, il se demande quel est le sort du rapport annuel du collège des commissaires : sera-t-il communiqué au Conseil d'administration et à d'autres structures de la CTB ? La communication du rapport annuel à la Cour des comptes est-elle prescrite, seulement pour avis ou pour intégration dans le rapport annuel de la Cour des comptes ? Cela doit être précisé dans le texte. Le membre demande également d'où vient l'estimation de 10 % du budget global pour les frais de fonctionnement, dont le secrétaire d'État a fait mention dans sa réponse.
Le sénateur répète sa question par rapport au moment où le délai de 2 ans, dans lequel les membres du personnel peuvent choisir entre le nouveau statut de la CTB et le statut existant de leur administration d'origine, prend cours. Le texte du projet indique qu'il s'agit du moment où le nouveau statut est publié, ou le moment de leur nomination définitive. Est-il possible de nommer quelqu'un à titre définitif avant que les statuts soient publiés ? Sinon, cette variation n'a pas de sens; dans le cas affirmatif, l'intervenant demande au secrétaire d'État de s'expliquer là-dessus.
Le membre ne voit pas encore clair dans les rapports sur le terrain entre l'administration et son délégué, le responsable de l'exécution sur le terrain et les pays tiers. Qui est-ce qui va être l'interlocuteur ? L'ambassadeur, le délégué ou le représentant de la CTB ?
Enfin, le sénateur demande au secrétaire d'État de s'expliquer sur la composition de l'assemblée générale et sur la représentation du gouvernement dans cette assemblée, et sur le rôle de l'assemblée générale et du Conseil d'administration dans la détermination des « difficultés » d'exécuter des missions, mentionnées dans l'article 6, qui donnent lieu à la sous-traitance d'activités.
Un membre demande quel sera le rôle de la CTB vis-à-vis des pays qui ne sont pas classés dans les 25 pays-partenaires, c'est-à-dire les pays en développement comme définis dans le plan de politique pour la coopération bilatérale. À l'heure actuelle, l'aide alimentaire est inscrite dans la coopération bilatérale directe. Selon l'article 5 du projet, l'aide alimentaire est une des missions de service public de la CTB. Le membre demande si, dans le futur, l'aide alimentaire aura un volet bilatéral ainsi qu'un volet multilatéral.
Un membre demande s'il est exact que l'on inscrira également au budget 1999 un montant de 150 millions de francs pour obtenir un capital de départ total de 300 millions de francs. En outre, il voudrait savoir comment on en est arrivé à ce montant.
L'intervenant déclare que son groupe ne saurait approuver le concept de CTB envisagé, car la société anonyme n'est pas une structure adéquate pour faire de la coopération au développement : les actes de coopération au développement ne sont pas des actes de commerce.
Il propose néanmoins d'améliorer le projet sur quatre points, de la manière suivante : en apportant quelques corrections linguistiques, incluant le Sénat dans les articles 28 et 30 du projet, en remplaçant le terme « difficulté » à l'article 6 et, enfin, en prévoyant des critères objectifs pour les nominations qui doivent avoir lieu au sein de la CTB. Il suggère que le gouvernement dépose une série d'amendements sur ces points.
Un membre estime que des amendements sur les quatre points, évoqués par l'intervenant précédent, ne peuvent être déposés que s'il y a un engagement des différents partis politiques de se tenir à la date-limite du 15 décembre 1998. Sinon, on doit se limiter à des corrections de texte, qui peuvent être apportées sans que le projet doive de nouveau être adopté à la Chambre.
Un membre estime qu'on ne peut pas considérer le remplacement du mot « Chambre » par le mot « Parlement » comme une simple adaptation du texte. Il ne peut prendre d'engagement quant à l'examen à la Chambre des représentants après un éventuel amendement par le Sénat, mais il suppose que la discussion ne portera que sur ces modifications en question puisque la Chambre s'est déjà penchée sur le projet pendant plusieurs semaines.
Le secrétaire d'État à la Coopération répond que le projet du plan de politique en matière de coopération au développement, qui a été abondamment discuté en commission des Affaires étrangères du Sénat, date déjà d'il y a deux ans. La Chambre a adopté cette année une résolution approuvant ce plan de politique (doc. Chambre, nº 1401/1-5, 97/98). Entretemps, on a déposé à la Chambre des représentants un projet de loi-cadre relatif à la coopération internationale belge (doc. Chambre, nº 1791/1, 98/99). Il y a donc un parallélisme entre l'examen du projet relatif à la CTB et la loi-cadre en matière de coopération au développement. De plus, le secrétaire d'État fait observer que le Parlement n'a jamais été associé aussi étroitement à la coopération internationale. Enfin, il souligne que ce concept de CTB date de plusieurs années et qu'il n'est pas tombé du ciel. Pour répondre à toutes les incertitudes qui ont été évoquées, on organise régulièrement des réunions avec les membres du personnel, pour qu'ils soient informés de l'examen des divers projets et propositions.
La coopération au développement évolue déjà depuis plusieurs années d'une approche basée sur les projets vers une approche basée sur des programmes. Le secrétaire d'État cite l'exemple du soutien que la coopération au développement belge accorde, dans le cadre du PNUD, au programme « Strengthening the parliaments », qui vise à démocratiser une série de pays.
Le gouvernement a approuvé l'option consistant à reprendre les structures de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, non sans y apporter le correctif de la finalité sociale. Le Conseil d'État a posé à ce sujet une question d'opportunité, à laquelle on a donc donné une réponse politique. Dans cette perspective, l'État sera le seul actionnaire. Le monde politique ­ le gouvernement comme le Parlement ­ a opté clairement pour le caractère public de la coopération belge au développement. Le secrétaire d'État observe au demeurant que les entreprises citées dans la loi du 21 mars 1991 ne sont pas toutes en régime de concurrence : il n'existe pas de concurrence pour la SNCB, par exemple.
En ce qui concerne la composition du conseil d'administration, le secrétaire d'État se réfère une nouvelle fois aux incompatibilités qui figurent dans le projet et excluent tout cumul. Elles doivent permettre de nommer des personnes issues du monde des universités, du journalisme ou des entreprises. Quoi qu'il en soit, ces personnes devront justifier d'une expérience en matière de coopération internationale et de gestion. Le secrétaire d'État fait observer, du reste, qu'il a été le premier à suspendre un haut fonctionnaire qui, de plus, avait des affinités avec son propre parti. Il s'intéresse donc moins à la couleur politique qu'à l'honnêteté, aux capacités et à l'esprit d'ouverture des agents en question.
La Commission européenne a fait savoir dans deux courriers que le projet de loi ne contient aucune incompatibilité avec les règles européennes en matière de concurrence. Le contrat de gestion devra cependant lui être soumis. Le secrétaire d'État estime que ce contrat favorisera l'ouverture et la transparence, tant globalement qu'au niveau des projets. Le contrôle effectué par deux commissaires de la Cour des comptes et de l'Institut des réviseurs d'entreprise favorisera également l'ouverture. Le secrétaire d'État renvoie à l'artice 30 du projet, qui a été inséré après l'audition du premier président de la Cour des comptes. Le rapport du collège des commissaires sera intégré dans le rapport de la Cour des comptes.
Un membre constate que ce rapport ne relève pas seulement le contrôle des comptes, mais aussi le contrôle à l'exécution des tâches. Ceci étant le cas, il est d'avis que le Sénat doit être concernée aussi par le contrôle mentionné dans l'article 28 que celui mentionné dans l'article 30.
Le secrétaire d'État déclare que l'estimation de 300 millions de francs belges correspond à 10 % du budget des programmes actuels de la coopération bilatérale internationale. C'est un pourcentage faible lorsqu'on le compare aux frais de fonctionnement des institutions chargées de la coopération au développement dans les autres pays. Ce budget sera étayé par le plan d'entreprise, qui comprendra aussi un plan financier. Les 300 millions de francs belges ont été répartis en parts égales entre le budget de 1998 et celui de 1999. Il est à souligner par ailleurs que les sommes destinées des projets particuliers ne sont pas toujours employées et qu'elles sont souvent reversées au Trésor. Le secrétaire d'État communiquera aux membres de la commission l'avis de l'Inspection des Finances concernant la loi en projet.
Pour ce qui est du personnel, il signale que la Chambre des représentants a adopté un amendement tendant à éviter que la CTB ne puisse entamer ses activités qu'avec du personnel contractuel. C'est la raison pour laquelle les deux possibilités ­ des contractuels et de statutaires ­ ont été inscrites dans le projet.
Dès que les statuts de la CTB auront été fixés, celle-ci entamera les recrutements conformément à ces statuts.
Le secrétaire d'État répète que l'État fédéral est l'unique actionnaire et qu'il est représenté par le ministre qui a la coopération internationale dans ses attributions. L'assemblée générale est l'assemblée des actionnaires, c'est-à-dire avec le ministre comme représentant unique de l'État fédéral.
Le secrétaire d'État précise ensuite que l'emploi du mot « difficulté » à l'article 6 en projet est justifié par le fait que rien n'est tout à fait impossible. Il s'agit d'une querelle lezzantine. On ne peut écrire dans un projet de loi que quelque chose est impossible. Le mot « difficulté » est celui qui se rapproche le plus de l'intention des auteurs du projet.
Dans un premier temps, la CTB reprendra les programmes en voie d'achèvement. Par la suite, c'est-à-dire à partir de l'an 2000 ou 2001, elle continuera à réaliser des projets pour le compte de tiers dans les pays autres que les 25 pays partenaires. Quant à l'aide alimentaire, elle sera reprise dans des conventions bilatérales d'État à État.
Pour conclure, le secrétaire d'État déclare que le Sénat prendra une décision quant à un amendement éventuel du projet.
Le membre souscrit à la thèse du secrétaire d'État suivant laquelle la coopération au développement est une mission publique, mais qui doit alors être réservée exclusivement à l'autorité. Il est donc incompréhensible qu'on la fasse exécuter par une SA. Ni la Chambre, ni le Sénat n'auront le droit de consulter les livres de cette SA, comme dans le cas d'une administration. L'intervenant demande que le secrétaire d'État présente aux membres de la Commission un organigramme indiquant avec précision la place de la coopération internationale dans l'ensemble du ministère des Affaires étrangères. Le flou qui règne actuellement à ce sujet inquiéte le personnel.
Il rappelle que la CTB s'occupera uniquement de la réalisation des projets. Quelle part prendra-t-elle dans l'aide aux programmes ? La CTB pourra-t-elle orienter cette aide ou devra-t-elle se limiter à une pure exécution de tâches ? Le gouvernement devait opter radicalement pour l'aide aux programmes, la création de la CTB n'est-elle pas superflue ?
Enfin, l'intervenant dit ne pas être convaincu de la dépolitisation de la CTB. Il craint que l'on ne nomme sans doute des anciens parlementaires ou collaborateurs de cabinet au conseil d'administration. La loi en projet doit être modifiée sur ce point si on veut éviter de jeter le discrédit sur la politique.
Un membre demande à pouvoir consulter l'organigramme du département.
Le secrétaire d'État signale que cela relève de la compétence du ministre. Il renvoie à son exposé introductif.
Sur base d'une note de l'EDCPM (Maastricht) le secrétaire d'État explique que l'on peut distinguer trois modèles d'organisation pour ce qui est des organismes chargés de la coopération au développement :
Sur base d'une note de l'EDCPM (Maastricht), le secrétaire d'État explique que l'on peut distinguer trois modèles d'organisation pour ce qui est des organismes chargés de la coopération au développement :
1) Intégration aux Affaires étrangères
Dans ce modèle, la Coopération au Développement fait partie de manière intégrale du ministère des Affaires étrangères, même si elle dispose d'une autonomie assez grande. S'il s'agit bien sûr d'un service public, avec du personnel de la fonction publique et des budgets intégrés aux Affaires étrangères. Les Pays-Bas et le Danemark ont ce système (respectivement avec NEDA ­ l'ancien DGIS ­ et DANIDA).
Dans le cadre d'une politique de décentralisation, le lien étroit entre la Coopération au Développement et les ambassades sur le terrain est caractéristique de ce modèle.
2) Un service public relativement autonome.
La Suède connait ce scénario. Le ministère des Affaires étrangères définit les grandes lignes politiques (en collaboration avec le Parlement) mais il y a une extrème délégation de compétences à SIDA (Swedish International Development Authority), un service public. La large autonomie de ce type d'agences (« agencies ») ou d'autorités (« authorities ») est propre à la tradition administrative de la Suède.
(Voir annexe du rapport du CAD sur la Coopération suédoise au Développement, 1996)
3) Sous-traitance de l'exécution de la Coopération au Développement à des organisations semi-publiques.
Ceci est le modèle de l'Allemagne où BMZ (Bundesministerium für Zusammenarbeitung) est responsable pour la politique mais laisse l'exécution aux institutions semi-publiques spécialisées (GTZ, KfW) qui disposent d'une autonomie étendue (voir le « livret blue » How European Aid Works , pp. 13 et 135).
Le Luxembourg a le « Lux-Development », qui fonctionne selon le même principe (et qui agit même plus ou moins comme une entreprise commerciale).
Il est clair que la CTB visée a peu ou rien en commun avec le modèle 1 et que cette CTB est plutôt une application du modèle 3 (avec des points communs au modèle 2).
Audition de M. Van Craen, commissaire spécial à la Coopération au Développement, et de M. Hendrix, inspecteur général des Finances
L'audition a débuté par un échange de vue avec M. Van Craen, commissaire spécial à la Coopération au développement, et M. Hendrix, inspecteur général des Finances.
M. Hendrix, inspecteur général des Finances, a renvoyé aux deux avis qu'il a émis, respectivement le 25 juin et le 9 juillet 1997, concernant la restructuration de l'AGCD. Ces avis ont d'ailleurs été distribués aux membres avant l'audition.
Un membre demande à l'inspecteur général des Finances si l'application de la législation sur les sociétés commerciales à la CTB que l'on va créer, au contrat de gestion qui doit être conclu et au plan financier que l'on va élaborer, ne soulèvera pas de problèmes.
L'inspecteur général déclare que l'on est confronté à la nécessité d'harmoniser des dispositions du droit public et des dispositions de la législation sur les sociétés commerciales. Dans la législation sur les sociétés commerciales, le capital est fixé par les fondateurs d'une SA. Dans le cas qui nous occupe, le fondateur, à savoir l'État, doit disposer eu égard au fonctionnement d'une institution démocratique, d'une loi pour pouvoir fonder la CTB. D'où la nécessité d'inscrire dans la loi portant création de la Coopération technique belge, une disposition permettant à celle-ci d'opérer sur le plan du droit commercial. En effet, la loi en projet dispose que le capital est « fixé initialement à 300 millions de francs ». Les simulations financières dont on dispose indiquent que ce montant est réaliste, même s'il est minimum. Par la suite, le gouvernement pourra soumettre au Parlement, au cas où le fonctionnement de la société le nécessiterait, une proposition d'augmentation du capital.
L'inspecteur général déclare, en réponse à une question du même membre, qui souhaite, qu'on lui donne quelques exemples d'un statut sui generis semblable à celui de la CTB, qu'il est notoire que les sociétés publiques apportent généralement trop peu de capital et qu'elles sont contraintes d'utiliser des fonds de tiers sur lesquels elles doivent verser des intérêts, une situation qui engendre finalement des « déficits ». C'est pourquoi, l'inspecteur des Finances a attiré l'attention sur la nécessité de disposer d'un capital suffisant pour pouvoir assurer le bon fonctionnement de la nouvelle société. Le capital de 300 millions qui est prévu actuellement est un minimum.
Le membre souhaiterait avoir des exemples concrets de sociétés similaires, et une évaluation de leur fonctionnement. Il aimerait savoir également quelle est la responsabilité des administrateurs au cas où un projet serat mal exécuté.
L'inspecteur général précise que la responsabilité d'un administrateur de la CTB est celle d'un administrateur de société commerciale. La responsabilité se situe toutefois principalement au niveau de l'actionnaire. C'est la société elle-même qui est responsable des actes de la société, sauf s'il s'agit d'une faute commise par le conseil d'administration.
Un membre imagine les conséquences de l'octroi d'un statut de SA à la Coopération technique belge. Il faudra dresser un bilan des résultats, il devra y avoir des amortissements, il faudra établir des règles d'évaluation. Quels sont les actifs, que va-t-on évaluer, que va-t-on amortir, le fera-t-on de manière linéaire ou dégressive ?
L'inspecteur estime que l'évaluation des actifs peut, d'une certaine manière, poser des problèmes qu'il faut cependant se garder d'exagérer. Comme les projets seront transférés aux pays partenaires, le bilan contiendra principalement des travaux en cours d'exécution. Il convient de se demander à cet égard comment on procédera à l'évaluation des projets. On est confronté en l'espèce à une situation évolutive et non à une situation acquise.
Les amortissements ne seront guère importants, l'activité consistant principalement à transférer des projets.
Le même membre croit se souvenir que le nombre minimum de membres d'une assemblée générale d'une SA est de sept.
L'inspecteur général répond que le projet de loi à l'examen prévoit expressément une exception en l'espèce. Tel a aussi été le cas, par exemple, pour les sociétés régionales et nationale d'investissement.
Un membre fait remarquer qu'en 1997, on a pris la décision politique qu'on n'augmenterait pas le budget total de la coopération au développement lors de la mise en place de la nouvelle structure. S'en tient-on toujours à cette décision politique ?
Le même membre voudrait savoir si depuis le 9 juillet 1997, l'Inspection des Finances a rédigé de nouveaux avis sur, entre autres, le plan financier et la ligne budgétaire à suivre.
Le membre constate que l'on créerait quatre sections au sein de la Coopération technique belge. Pourquoi n'a-t-on pas communiqué cette proposition aux membres alors qu'elle a été présentée au personnel de l'AGCD ?
Il ressort de l'article 22, § 2, que le conseil d'administration de la CTB est composé paritairement. Pourquoi l'article 26 relatif à la composition et au fonctionnement du comité de direction ne mentionne-t-il pas qu'il compte autant de membres d'expression française que d'expression néerlandaise ?
M. Van Craen, commissaire spécial à la Coopération au Développement, explique qu'au sein de l'AGCD, un petit staff élabore, en collaboration avec une firme spécialisée, un projet de plan d'entreprise qui devra être déposé conjointement avec l'acte constitutif.
Le commissaire spécial explique que dans un premier temps, on a dû actualiser la banque de données des projets en cours d'exécution afin d'avoir une vue exacte du portefeuille de projets qui peut être transféré à la CTB.
Sur la base de ces données, on peut aujourd'hui élaborer un plan d'entreprise qui devrait être au point pour la fin novembre. Ce projet sera bien entendu soumis à l'Inspection des Finances.
Le président demande si on a l'intention de soumettre le plan d'entreprise au Parlement. La réponse est oui.
Le secrétaire d'État précise que le budget de la Coopération au Développement augmentera cette année de 4 %. Le secrétaire d'État fait en outre remarquer que la structuration de la CTB en quatre sections n'est qu'une proposition de sa part. Elle doit de toute manière être examinée par le conseil d'administration, qui prendra la décision.
La CTB serait composée comme suit : un service des opérations, un service des ressources humaines, un service logistique (comptabilité, budget, service juridique, etc.) et un service programmes pour petites et moyennes entreprises.
Un membre souhaiterait savoir si la législation sur les sociétés commerciales offre suffisamment de garanties pour préserver la finalité sociale de la CTB, qui est par excellence d'aider les pays en voie de développement. Un projet de développement comme celui de Shangai Bell, par exemple, est devenu, à terme, un projet commercial.
Le secrétaire d'État à la Coopération au Développement estime que toutes les garanties sont inscrites dans le projet de loi même et dans les plans de restructuration de l'AGCD en général. Il souhaite que le Parlement soit associé dans une mesure croissante à la politique de coopération au développement par le truchement de lois-cadres définissant les grandes lignes politiques. La décision et la responsabilité politiques concernant les projets et les programmes qui sont inscrits dans le cadre des accords bilatéraux avec les gouvernements des pays partenaires, incombent au ministre ou au secrétaire d'État qui est chargé de la coopération internationale.
La participation de Shangai Bell ne s'inscrit pas dans le cadre d'un projet de développement, mais est le résultat d'une décision prise à la faveur d'une opportunité politique.
Un membre souligne qu'un projet de développement peut être bénéficiaire après un certain laps de temps. Les bénéfices éventuels sont-ils affectés à de nouveaux projets de développement ?
Le secrétaire d'État déclare qu'il ne saurait en être autrement. La loi prévoit expressément que ces bénéfices doivent être affectés à de nouveaux projets de développement.
Un membre plaide pour le caractère public de la nouvelle structure qui sera mise en place. Des problèmes de fourniture de matériel seront résolus par le service logistique de la Coopération technique belge. Cette structure publique fera des appels d'offre.
Le capital de départ n'est pas utilisé pour des projets, mais est conclu comme une assurance par rapport aux interlocuteurs extérieurs et comme un fonds de roulement.
Le secrétaire d'État confirme que le capital de 300 millions de francs belges est destiné au fonctionnement de la CTB.
À l'attention d'un autre membre, le secrétaire d'État répète la maintenance du caractère public de la CTB qui est le résultat d'un choix politique clair.
Dans le cadre de la mise en oeuvre des projets et programmes, l'achat de matériel et l'engagement d'experts internationaux se feront par voie de marchés de travaux, de fournitures et de services conformément à la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics. Il faut évidemment laisser jouer la concurrence en l'espèce. Toute entreprise publique se doit de tendre vers une plus grande transparence et une plus grande efficacité.
Un sénateur fait référence à l'avis de l'inspecteur général des Finances du 9 juillet 1997, que l'on n'a trouvé aucune solution pour alléger la double procédure budgétaire. L'octroi éventuel d'avances revient simplement à placer un problème (à savoir celui de la responsabilité d'un comptable pour une dépense de caisse) dans un autre contexte formel, quant au fond.
Les avis font également référence à la loi-programme de 1993. L'intervenant souhaite obtenir des précisions à ce sujet et demande dans quelle mesure la version définitive du présent projet de loi répond au souci de l'Inspecteur générale des Finances.
M. Hendrix rappelle que cet avis a été élaboré sur la base de la première version du projet de loi. Le problème est plutôt d'ordre pratique. Comme elle aura un statut de société commerciale, la CTB devra en tout cas mettre au point un système comptable très élaboré. À côté de cela, il y a le fonctionnement de l'administration qui transférera les moyens à la CTB, opération à laquelle sont associés l'inspecteur des Finances et le contrôleur des engagements. L'on peut difficilement supprimer la double procédure budgétaire étant donné que l'administration et la CTB ont chacune des obligations qui reposent sur une base réelle. Il y a lieu, dès lors, de faire preuve de pragmatisme en créant la possibilité d'examiner des justificatifs simultanément à la CTB et au sein de l'administration. L'examen simultané de ces justificatifs suppose effectivement des accords précis entre les deux services comptables.
Le sénateur constate que la CTB disposera de deux sources de revenus provenant de l'État, à savoir les avances mensuelles sur la base des justificatifs que la CTB produit et les allocations à charge du budget. L'inspecteur des Finances et le contrôleur des engagements devront examiner l'opportunité de chaque projet. Comment respectera-t-on dans la pratique le caractère pluriannuel des projets ?
À propos de l'engagement pluriannuel des projets, M. Hendrix déclare que les crédits ont un caractère dissocié de par leur inscription en tant que crédits d'ordonnancement.
Un membre craint que la nécessité d'un double contrôle interne par le réviseur d'entreprises n'alourdisse le tout.
M. Hendrix répond qu'en règle générale, le réviseur n'intervient que deux fois dans l'entreprise : la première fois au moment de l'état semestriel et l'autre au moment des comptes annuels. À cette dernière occasion, il procède à quelques échantillonnages afin de vérifier si certains frais ont été correctement évalués. Le contrôle « complémentaire » est organisé par le projet de loi et prévoit l'intervention du collège, y compris des représentants de la Cour des comptes et du ministère des Finances, le réviseur d'entreprises et le commissaire du gouvernement.
Le préopinant dresse une comparaison avec la sous-traitance aux intercommunales de tâches communales, comme l'enlèvement des immondices. Celles-ci peuvent être tant privées que publiques. Ici, l'on fait précisément l'inverse : toutes les tâches sont confiées à la CTB et ce n'est que lorsque celle-ci éprouve des difficultés que l'on examine si on ne peut pas confier cette tâche à une autre instance. Il serait plus opportun d'examiner par projet quelle institution est la plus qualifiée pour le mener à bien, comme on le fait au niveau communal en désignant chaque fois des sociétés différentes. Le texte proposé donne à la CTB la forme d'une SA tout en lui laissant sa position de monopole.
Le secrétaire d'État répète qu'il s'agit d'un choix délibéré destiné à sauvegarder le caractère public de la coopération internationale. Par ailleurs, le secteur de la coopération internationale n'est en rien comparable à celui des intercommunales.
Un membre se rallie à cette dernière remarque.
Un sénateur répète sa question concernant la possibilité pour la CTB de créer des filiales. Est-il possible pour la CTB de créer des filiales dans lesquelles des partenaires privés participent ?
En ce qui concerne la portée de l'article 9 du projet, le secrétaire d'État répond que cette disposition permet à la CTB de soutenir des PME dans certains secteurs des pays partenaires, de renforcer des institutions de crédit, de soutenir des fonds de garantie, etc. Ce sont les nouveaux moyens de coopération au développement que l'on a défini entre autres au cours de la conférence CNUCED qui s'est déroulée récemment à Lyon. Ils doivent permettre d'accroître l'autonomie et la sécurité de vie de la population. Le secrétaire d'État prévoit que cela donnera naissance à un nouveau secteur bancaire. Il s'agit moins, en l'espèce, d'une éventuelle privatisation de la CTB que d'une mise à disposition d'instruments modernes.
Un membre partage le point de vue du secrétaire d'État sur ce point. Il demande comment la CTB va collaborer avec des communes dans notre pays, qui sont intéressées à la coopération internationale et encouragent des organisations qui s'en occupent. Il y a une demande croissante qui, dans la formule actuelle de la coopération, est systématiquement renvoyée à des ONG. Il ne faut plus agir d'une telle façon. Il faut prévoir un cadre qui, dans la CTB, sera en charge de cet encouragement. Il y a là un potentiel énorme. Comment le secrétaire d'État intégrera-t-il cet aspect dans ce projet ?
Le secrétaire d'État constate que nombre de communes sont effectivement intéressées par la coopération au développement. Leurs efforts, qui dépassent de plus en plus l'aspect folklorique, impliquent une véritable coopération et sont de plus en plus nombreux. Il faut que les programmes de la coopération au développement y accordent l'attention qu'ils méritent. L'espace budgétaire qui doit être créé à cet effet doit être réparti, selon le secrétaire d'État, entre les communes et l'État. Il souligne, certes, que les diverses ONG protesteront contre cette participation croissante des communes à la coopération au développement.
Un membre demande si, dans d'autres pays, la scission entre conception et exécution de la politique de coopération au développement existe et comment cela fonctionne. Au Canada par exemple, toute la coopération au développement, et non seulement la coopération bilatérale directe, a été confiée à un organe exécutif.
Le secrétaire d'État renvoie au modèle allemand, auquel on a déjà fait référence à plusieurs reprises au cours de la discussion. La CTB diffère principalement des modèles étrangers en ce sens que la décentralisation des activités sera immédiate et que le contrôle et l'évaluation auront toujours lieu au niveau du gouvernement. Dans d'autres pays, ce contrôle est effectué par l'instance exécutive, ce qui n'est pas de nature à favoriser la transparence.
Un membre demande quel sera le sort du Fonds de survie.
Le secrétaire d'État répond que ce Fonds relèvera toujours de la compétence du gouvernement. Certaines de ces missions seront confiées à la CTB.
Un sénateur est d'avis que le secrétaire d'État a tellement adapté les modèles étrangers dont il s'est inspiré que l'efficacité n'en sort pas gagnante. Dans la pratique, il y a en effet une grande collaboration entre le niveau bilatéral et le niveau multilatéral. La structure proposée, qui crée deux institutions indépendantes, rendra cette collaboration plus difficile.
Le secrétaire d'État conteste cette affirmation avec force. C'est précisément grâce au fait que l'on a réparti l'exécution des projets que l'attaché de la coopération au développement, qui représentera le ministre sur place, aura une plus grande latitude pour veiller à la coordination de la coopération bilatérale et multilatérale et des projets de coopération financière, comme l'allègement de la dette. L'inverse est donc vrai. L'attaché pourra d'autant mieux jouer ce rôle de coordinateur qu'il ne devra plus remplir les tâches administratives et pratiques liées à l'exécution des projets.
Le sénateur ne partage pas cette vision des choses et renvoie à l'exemple de la Commission européenne où le représentant sur place doit toujours en référer aux décisions qui sont prises dans le pays d'origine, pour que la coopération et le financement requis puissent avoir lieu. La structure proposée ne favorisera donc pas, bien au contraire, une plus grande coopération.
Le secrétaire d'État souligne qu'un protocole de compétence est en voie d'élaboration par, d'une part, la direction centrale et, d'autre part, les attachés et les représentants de la CTB sur le terrain. Ce protocole précisera dans quels cas le ministre compétent doit intervenir dans les différentes phases du projet. Le secrétaire d'État est partisan de limiter à un le nombre de ces interventions. En ce qui concerne la décentralisation envisagée, il fait remarquer que celle-ci entraînera un glissement de la compétence de décision du niveau central vers les collaborateurs sur le terrain. La discussion entre les autorités centrales et les responsables sur place n'est d'ailleurs pas caractéristique de la situation belge. On la retrouve, par exemple, aussi au PNUD, étant donné que l'on perçoit toujours des centralisations comme une prise de distance par rapport au pouvoir. Le secrétaire d'État estime qu'il est normal que le contrôle et l'évaluation restent au niveau central, étant donné que les moyens avec lesquels on travaille sont publics. Ce sera un facteur de transparence.
Le sénateur souligne que les responsables locaux subissent trop l'influence des autorités locales pour pouvoir juger des projets avec la distance et la neutralité requises. Même à la Banque mondiale, on a réduit la décentralisation.
Le secrétaire d'État répond que l'on peut résoudre cette question par la rotation. Ce n'est d'ailleurs pas une mauvaise chose que les représentants locaux vivent la situation locale de près. La coopération au développement actuelle est trop largement basée aujourd'hui sur la méfiance alors qu'elle devrait être basée sur la confiance. Le secrétaire d'État espère que les choses vont changer.
Un membre demande pourquoi la société doit avoir son siège dans la Région de Bruxelles-Capitale (voir article 4 du projet de loi).
Le secrétaire d'État souligne que pour Bruxelles, une des capitales mondiales, ce serait une plus-value que la Coopération technique belge y ait son siège. D'autres organisations internationales importantes ont d'ailleurs aussi leur siège à Bruxelles.
Un membre remarque que la composition de l'assemblée générale n'est pas explicitement reprise dans l'article 21. On peut déduire du texte que le ministre, qui a la CTB dans ses attributions, représente le gouvernement dans l'assemblée générale, mais il n'est pas marqué que l'assemblée générale est constituée par le gouvernement. Si cela est l'intention du gouvernement, il faut préciser ce texte.
Le secrétaire d'État répète que la législation sur les sociétés prescrit que les actionnaires constituent l'assemblée générale. Étant donné que l'État est le seul actionnaire, l'assemblée générale est composée du seul État.
Un membre demande quel sort le secrétaire d'État a réservé pour la cogestion. Comme d'autres pays européens, la Belgique a essayé cette formule, comme par exemple au Rwanda. L'expérience n'était pas toujours satisfaisante. La CTB va-t-elle gérer des projets en cogestion ou, au contraire, garde-t-elle l'autorité complet sur les finances destinées pour un certain projet ?
Le secrétaire d'État répond que tout dépend en grande partie de la transparence au niveau des autorités locales. Dans l'évaluation, la note stratégique, qui est établie pour chaque pays, sera d'une importance primordiale. Cela doit se faire au cas par cas. Le secrétaire d'État n'exclut pas que la gestion globale puisse être confiée aux autorités locales pour autant que l'évaluation et le monitoring nécessaires puissent avoir lieu au cours de l'exécution d'un projet. Il souligne que ce débat dépasse la portée du présent projet de loi et que la cogestion n'en est encore qu'au stade de la conception.
Un membre se réjouit des précisions apportées par le secrétaire d'État concernant les coopérants affectés à des projets.
Y a-t-il une distinction opérée parmi les agents du Statut 1967, soit des modalités différentes prévues une fois la mise en place de la CTB pour les coopérants affectés à des projets et pour les coopérants chefs de section et chargés de mission ? Or le secrétaire d'État avait précisé combien les coopérants furent précieux pour la coopération.
L'article 34 du projet ne permettrait-il pas de résoudre le problème du délai de réflexion (cf. article 33), afin que les agents Statut 1967 puissent aussi au terme d'un délai de réflexion « récupérer » leur droit acquis comme cela est possible pour les fonctionnaires statutaires ?
La réponse du secrétaire d'État apportait une certaine sécurité indiquant qu'il y aurait une unicité de traitement pour les agents Statut 1967.
5. DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES
Conformément à l'article 60.3 du Règlement du Sénat, la discussion des articles n'est ouverte que sur les articles auxquels des amendements ou des sous-amendements ont été déposés.
M. Goris dépose un amendement (doc, Sénat nº 1-1073/2, 1998-1999, amendement nº 1), qui est rédigé comme suit :
« Supprimer le § 2 .»
Cette modification a pour objet de retirer à la CTB le droit de refuser d'exécuter certaines tâches imposées par le ministre dont elle relève. Le ministre conserve évidemment le droit de proposer ces tâches à des tiers le cas échéant.
Cette modification vise à réduire le nombre de tâches confiées à des sous-traitants à l'initiative de la CTB. La possibilité de recourir à des sous-traitants est inscrite dans la loi, et l'on peut y recourir pour l'exécution de certaines missions de service public qui échappent de la sorte à toute forme de contrôle.
Un sénateur remarque que cet article permettra à la CTB de sous-traiter des missions, lorsque l'on constate qu'il y a des « difficultés » à les exécuter. Il est d'avis que le mot « difficulté » doit être remplacé par le mot « impossibilité », pour des raisons légistiques. M. Mahoux et consorts déposent un amendement dans ce sens (doc. Sénat, nº 1-1073/3, 1998-1999, amendement nº 5), libellé comme suit :.
« Remplacer à la troisième ligne du paragraphe 3 les mots : « la difficulté » par les mots « l'impossibilité. »
Étant donné que le présent projet de loi entend garantir le principe du caractère public de la coopération technique belge, il est plus logique d'utiliser le terme « impossibilité » plutôt que « difficulté »; ceci est en accord avec le principe défini.
De plus, un membre constate que cette décision est prise par le gouvernement sur proposition du ministre, après délibération en Conseil des ministres. Quel est le rôle du conseil d'administration dans cette procédure ?
Un sénateur estime que du point de vue de technique législative, l'on ne peut pas utiliser le mot « difficulté ». Ce qui est difficile pour une personne ne l'est pas nécessairement pour une autre. L'on avancera la moindre difficulté pour pouvoir sous-traiter des tâches. M. Devolder dépose un amendement, qui est rédigé comme suit (doc. Sénat, nº 1-1073/3, 1998-1999, amendement nº 10) :
« À l'article 6, § 3, troisième ligne, remplacer les mots « la difficulté » par les mots « l'impossibilité. »
Sur le plan de la technique législative, la tournure « la difficulté (...) d'exécuter » est totalement à proscrire, étant donné qu'elle peut s'interpréter librement.
Le secrétaire d'État répond que l'article 6, § 3, du projet souligne le caractère public de la CTB, puisque pour pouvoir sous-traiter des tâches au secteur privé, il faut suivre toute une procédure. En effet, le conseil d'administration ne peut pas prendre une décision de manière arbitraire. C'est en fonction de la motivation donnée que l'on estimera si une tâche est ou non difficile à exécuter. Si, par exemple, l'on a promis un scanner aux autorités palestiniennes, mais que l'on ne peut pas le leur fournir en raison d'un manque d'expérience en la matière, il faudra sous-traiter la tâche. On pourra charger une entreprise privée de livrer un certain type de scanner et d'assurer son entretien. Pour pouvoir exécuter certaines parties des accords de Kyoto également, une expérience technique s'impose dont seules les institutions spécialisées disposent. C'est le gouvernement qui doit se prononcer en la matière, sur proposition motivée du ministre. Le remplacement du mot « difficulté » par le mot « impossibilité » ne changera rien à cette motivation. En effet, il s'agit d'une discussion non pas sur la question de savoir si la coopération au développement est une mission relevant des pouvoirs publics ou du secteur privé, mais bien sur la possibilité de faire appel à des instances spécialisées.
Un membre constate qu'une décision sur la sous-traitance sera une décision politique, puisque c'est le ministre qui doit motiver sa proposition. Une telle décision peut donc varier en fonction de la composition du gouvernement. La CTB n'a pas de possibilité d'en décider. Le remplacement du mot « difficulté » par « impossibilité » serait une garantie supplémentaire.
L'auteur de l'amendement nº 10 fait observer que son amendement est identique à l'amendement nº 5, bien qu'il ait été déposé avant celui-ci. Comme un membre de son groupe politique a cosigné l'amendement nº 5, il retire son amendement nº 10.
Un membre affirme qu'il s'abstiendra lors du vote sur l'amendement nº 5, bien qu'il en soit le co-auteur. En effet, l'amendement a été conçu comme une simple correction de texte. Comme il apparaît maintenant qu'il s'agit d'une modification du contenu, il lui semble préférable de ne pas l'adopter (1).
L'amendement nº 1 de M. Goris et consorts est rejeté par 2 voix contre 6.
Un membre déclare voter pour l'amendement nº 5, en renvoyant à l'accord entre les différents groupes sur le respect du délai d'évocation par le Sénat et sur la demande à la Chambre d'adopter le projet amendé avant la fin de cette année.
L'amendement nº 5 de M. Mahoux et consorts est adopté par 6 voix et 2 abstentions.
L'amendement nº 10 de M. Devolder et consorts est retiré par ses auteurs.
Un membre propose d'ajouter explicitement les villes et les communes aux autorités, mentionnées à l'article 7. Mme Lizin et M. Mahoux déposent un amendement dans ce sens (doc. Sénat, 1998-1999, nº 1-1073/3, amendement nº 9), libellé comme suit :
« Insérer à la quatrième ligne, après les mots « internationale », les mots « en ce compris les villes et communes, »
La coopération menée par les villes et communes est en pleine expansion et doit être encouragée et reconnue.
Un commissaire estime que l'amendement nº 9 de Mme Lizin et consorts traite d'une autre problématique que celle du projet en discussion. En effet, les provinces, les communautés et les régions prennent, elles aussi, des initiatives en matière d'aide au développement.
Une autre commissaire abonde dans le même sens.
Un des auteurs retire l'amendement nº 9. Il souligne cependant que toute forme d'initiative par rapport à la coopération au développement des pouvoirs publics doit être soutenue.
Un membre dit pouvoir souscrire à l'esprit de l'amendement. Les villes et les communes peuvent effectivement prendre des initiatives parfaitement capable de s'autofinancer.
L'amendement nº 7 de Mme Lizin et consorts est retiré.
Un membre se réfère à la « nouvelle culture politique » que l'on veut maintenant instaurer. Il est impensable de créer un organisme dans lequel seraient placés des gens auxquels on doit encore procurer un emploi. L'intervenant propose qu'un membre ou un ancien membre du cabinet d'un ministre ou d'un secrétaire d'État ne puisse pas faire partie du conseil d'administration durant la législature en cours.
M. Goris dépose un amendement dans ce sens (doc. Sénat, 1998-1999, nº 1073/2, amendement nº 2); cet amendement est libellé comme suit :
« Compléter le § 7, premier alinéa, par un 9º, rédigé comme suit :
« 9º membre ou ex-membre du cabinet d'un ministre ou d'un secrétaire d'État durant la législature en cours. »
Il convient, pour garantir que l'on ne créera plus de nouvelles fonctions au sein des nouvelles institutions qu'en fonction d'objectifs politiques généraux, de prévenir a priori les conflits possibles entre l'intérêt général et d'autres intérêts.
Il renvoie à la réponse du secrétaire d'État, dans laquelle celui-ci disait que l'objectif explicite du gouvernement est de ne pas politiser le conseil d'administration. Il ressortirait du rejet de l'amendement que le gouvernement a bel et bien l'intention de nommer des collaborateurs de cabinet au conseil d'administration.
Un commissaire proteste contre le sophisme de l'intervenant précédent. Il est faux de dire que si l'amendement nº 2 n'était pas adopté, on pourrait en déduire que le gouvernement a l'intention de procéder à des nominations politiques au conseil d'administration. La fonction que l'amendement ajouterait est d'une autre nature que les autres fonctions énumérées au § 7, premier alinéa.
Le secrétaire d'État dit qu'il n'a pas de leçon à recevoir en matière de nominations politiques; il a déjà démontré dans la pratique qu'il ne se laisse pas guider par ce genre de considérations.
M. Mahoux dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1073/3, 1998-1999), amendement nº 6, libellé comme suit :
« Ajouter au § 7, 6º, les mots :
« le gouverneur adjoint de la province du Brabant flamand et le commissaire d'arrondissement de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. »
Les incompatibilités s'étendent aussi aux fonctions ci-dessous définies.
M. Nothomb et consorts déposent un sous-amendement à l'amendement nº 6 de M. Mahoux et consorts, libellé comme suit (doc. Sénat, nº 1073/3, 1998-1999, amendement nº 11) :
« Insérer au § 7, 6º, de cet article, les mots « y compris le gouverneur adjoint de la province de Brabant flamand et les commissaires du gouvernement fédéral, portant les titres de gouverneur et de vice-gouverneur, institués dans l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale » entre les mots « gouverneur d'une province » et les mots « commissaire d'arrondissement ».
Souci de respecter la même terminologie que celle utilisée dans d'autres textes de loi, notamment la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine ».
Un membre souligne que rejeter l'amendement nº 2 équivaut à ouvrir la porte aux nominations politiques de collaborateurs de cabinet et à jeter la « nouvelle culture politique » aux orties.
Un membre réplique que voter contre cet amendement n'implique pas que les membres du conseil d'administration ne soient pas désignés en fonction de leurs compétences.
Le sous-amendement nº 11 de M. Nothomb et consorts est adopté à l'unanimité des votes exprimés.
L'amendement nº 6 de M. Mahoux et consorts est retiré.
L'amendement nº 2 de M. Goris et consorts est rejeté par 6 voix contre 2.
M. Mahoux et consorts dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1073/3, 1998-1999, amendement nº 7) libellé comme suit :
« Remplacer au § 6, dernier alinéa, les mots « à la Chambre des représentants » par les mots « au Sénat et à la Chambre des représentants. »
Compte tenu de la répartition constitutionnelle des compétences en matière de politique étrangère entre la Chambre des représentants et le Sénat, il est souhaitable de transmettre le rapport visé au § 6, au Sénat également.
Un membre souligne le caractère fondamental de l'amendement. La Constitution confie la primauté au Sénat pour les Affaires étrangères, bien que cette primauté ne soit pas toujours respectée. Il fait référence à la décision de la Chambre des représentants de créer une commission d'enquête sur l'AGCD, une tâche qui aurait normalement dû revenir au Sénat.
Un membre est d'avis que l'ajout proposé par l'amendement ­ qu'il approuve par ailleurs ­ va plus loin qu'une simple correction du texte et constitue dès lors un véritable amendement. Une deuxième lecture à la Chambre des représentants sera donc indispensable.
Un membre se rallie aux remarques, faites par les intervenants précédents.
L'amendement nº 7 de M. Mahoux et consorts est adopté à l'unanimité des les 8 membres présents.
M. Mahoux et consorts dépose un amendement (doc. Sénat, nº 1073/3, 1998-1999, amendement nº 8), libellé comme suit :
« Remplacer aux deux derniers alinéas les mots « à la Chambre des représentants » par les mots « au Sénat et à la Chambre des représentants. »
Voir la justification de l'amendement nº 7. »
Le membre renvoie aux explications qu'il a données sur son amendement nº 8 à l'article 28.
M. Goris estime que la Cour des comptes doit pouvoir exercer son pouvoir de contrôle pleinement et non pas de manière indirecte, comme proposé dans le projet. On ne peut en effet pas perdre de vue que l'on a affaire, en l'espèce, à des moyens financiers publics considérables. Il dépose deux amendements qui en tiennent compte (doc. Sénat, nº 1073/2, 1998-1999, amendements nºs 3 et 4), qui sont rédigés comme suit :
« Remplacer le § 3, troisième alinéa, par les dispositions suivantes :
« La Cour des comptes est tenue, à l'intervention de ses représentants au collège des commissaires et selon les modalités qu'elle fixe, d'organiser un contrôle sur place des comptes et opérations ayant trait à l'exécution des tâches du service public. Lorsque des irrégularités sont constatées, la Cour des comptes est tenue d'en informer sans délai la Chambre des représentants et le Sénat, outre le ministre dont relève la CTB. »
« Au § 3, quatrième alinéa, troisième ligne, insérer les mots « ou par intermittence en cas d'irrégularités telles que visées au troisième alinéa du présent paragraphe, » entre les mots « chaque année », et les mots « un rapport. »
Cette proposition d'amendement découle des observations du Conseil d'État, qui note à juste titre que « l'ensemble d'une tâche fondamentale de l'action gouvernementale est confiée à une personne morale de droit public soumise au droit commercial » et au contrôle financier moins strict qui en découle, ce qui obligerait le Parlement et le ministre dont relève la CTB à se contenter du dépôt des comptes annuels du rapport de gestion et du rapport du collège des commissaires.
Étant donné, d'une part, le manque de modération naturelle qu'entraîne la concurrence à laquelle est soumise toute société commerciale normale, mais qui fait totalement défaut en l'espèce du fait que les pouvoirs publics ont attribué une position de monopole à la CTB, comme l'on recourt exclusivement à des fonds publics et que la coopération au développement est une noble tâche, il n'est absolument pas anormal que le Parlement s'intéresse à la question et s'en préoccupe d'une manière ou d'une autre.
Selon cet amendement, la Cour des comptes est dès lors « tenue » ­ elle n'a pas simplement le droit comme le donnerait à penser le mot « peut » ­ d'organiser un contrôle sur place des comptes et opérations ayant trait à l'exécution des tâches du service public. En outre, il est indispensable que le ministre dont relève la CTB, la Chambre des représentants et le Sénat soient informés sans délai d'éventuelles irrégularités. De la sorte, l'organisation sur place, c'est-à-dire au sein de la CTB, d'un contrôle financier de l'affectation des fonds publics devient une obligation qui incombe à l'organe le mieux placé pour l'effectuer, à savoir la Cour des comptes, qui en fixe elle-même les modalités. Cela ne signifie aucunement que l'on en revient au contrôle préalable classique; la Cour des comptes dispose sans aucun doute de la connaissance requise pour mettre sur pied un système cohérent n'ayant aucun effet inhibiteur.
L'amendement nº 8 de M. Mahoux et consorts est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
L'amendement nº 3 de M. Goris et consorts est rejeté par 6 voix contre 2.
L'amendement nº 4 de M. Goris et consorts est rejeté par 6 voix contre 2.
VOTE SUR L'ENSEMBLE DU PROJET
L'ensemble du projet de loi, tel qu'amendé, est adopté par 6 voix contre 2.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
Patrick HOSTEKINT. Valère VAUTMANS.
(1) La commission des Affaires étrangères a consulté, par la voie administrative, la Chambre des représentants à propos de la proposition de considérer les corrections matérielles et techniques telles que proposées dans les amendements nºs 3, 4, 5, 7, 8 et 10 comme de simples corrections de texte, ce qui aurait permis d'éviter un renvoi à la Chambre. La Chambre a donné un avis négatif sur cette proposition.

References: sui generis
 l'article 22
sui generis
 l'article 28
 § 6
 L'article 30
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 15
 l'article 14
 l'article 21
 L'article 21
 § 2
 l'article 22
 § 3
 l'article 22
 l'article 21
 l'article 7
sui generis
 l'article 6
 § 2
 l'article 6
 § 3
 l'article 6
 § 3

L'article 6
 § 1
 l'article 6
 § 2
 § 3
 l'article 6
 § 3
 § 3
 § 3
 l'article 15
 L'article 14
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 28
 l'article 30
 l'article 6
sui generis
 l'article 22
 § 2
 l'article 26
 l'article 9
 l'article 21

L'article 34
 l'article 60
 § 2
 l'article 6
 § 3
 l'article 6
 § 3
 l'article 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 6
 § 6
 l'article 28
 § 3
 § 3