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BOE.es - Documento BOE-A-2012-444
Documento BOE-A-2012-444
Pleno. Sentencia 198/2011, de 13 de diciembre de 2011. Recurso de inconstitucionalidad 1488-2002. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en relación con diversos preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Competencias sobre ordenación general de la economía y hacienda general, autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas y de los entes locales: validez de los preceptos de la ley estatal que establecen un régimen de equilibrio presupuestario en el sector público (STC 134/2011); reforma constitucional que consagra el principio de estabilidad presupuestaria (STC 157/2011); previsión de un sistema de compensación interadministrativa en caso de responsabilidad financiera del Estado ante la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.
«BOE» núm. 9, de 11 de enero de 2012, páginas 118 a 132 (15 págs.)
BOE-A-2012-444
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 13 de marzo de 2002, el Letrado de la Junta de Extremadura, en representación procesal del Consejo de Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria: art. 2; art. 3.1, en el inciso relativo a que las Comunidades Autónomas «vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria»; art. 5, en el segundo inciso relativo a que tanto el Consejo de Política Fiscal y Financiera «como a las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria»; art. 6, apartados 3 y 4; art. 8, apartados 2, 3, 4, 5, 7 y 8; disposición adicional única, apartado uno, que modifica el artículo 2.1 b) de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en el inciso «A estos efectos se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales»; disposición adicional única, apartado 2, en cuanto a la nueva letra b) que añade el artículo 3.2 LOFCA, modificando las competencias que hasta ahora le correspondían al Consejo de Política Fiscal y Financiera; disposición adicional única, apartado tres, en la modificación que realiza de los párrafos primero y tercero del artículo 14.3 LOFCA; y apartado cuatro de la misma disposición adicional única, que modifica el artículo 21.1 LOFCA, en la expresión «atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria».
a) En primer lugar la representación procesal de la Junta de Extremadura justifica la necesidad de acumular en un solo recurso las pretensiones de inconstitucionalidad de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, en el hecho de que, tal y como establece el preámbulo de la segunda, la «interpretación y aplicación de ambas leyes deberá producirse siempre de forma unitaria, siendo las dos normas instrumentos al servicio de idénticos objetivos de política económica».
3) Al limitar la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas, los preceptos impugnados producen una quiebra del principio de suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas. A juicio del recurrente el recurso al crédito público ha sido consagrado por la Constitución, por la LOFCA y por el Estatuto de Autonomía de Extremadura con apenas algunos límites. Por un lado los que establece la Constitución y que se refieren a la reserva de ley (art. 135.1 CE) y a la exigencia de que los créditos necesarios para satisfacer el pago de la deuda se incorporen en el estado de gastos de la ley, partida que será inmodificable (art. 135.2 CE). Por otro lado los que establecen los arts. 14 LOFCA y 58 c) y d) EAExt, que establecen distintas cautelas de carácter cuantitativo, de contenido y de naturaleza procedimental. Dentro de los citados límites, siempre según el recurrente, las Comunidades Autónomas poseen amplio margen de autonomía para decidir los estados de ingresos y de gastos de sus presupuestos y para decidir las estrategias de mayor o menor endeudamiento o presión fiscal, así como las que afecten a los aspectos cualitativos y cuantitativos del gasto público, por lo que no resulta constitucionalmente aceptable que el legislador estatal condicione la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas mediante la imposición de un modelo presupuestario en la que los gastos deban ser sufragados de forma casi exclusiva mediante tributos por la imposición de un déficit cero. A juicio del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura las leyes impugnadas no contienen limitaciones concretas de naturaleza cuantitativa o cualitativa, lo que podría ser constitucionalmente admisible en el marco de las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario, sino que defacto implican una exclusión general del recurso de endeudamiento como forma parcial de cubrir los gastos de las Comunidades Autónomas, relegando el endeudamiento a la condición de instrumento excepcional cuya utilización por las Comunidades Autónomas comportaría la sumisión a unos procedimientos de tutela y control incompatibles con la autonomía que tienen constitucionalmente reconocida.
5) Por último, y por lo que hace a la quiebra del principio de coordinación, el recurrente lo asocia a la redacción del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, que parte de la consideración de superioridad jerárquica del Consejo de Política Fiscal y Financiera respecto del Parlamento, quien tiene estatutariamente atribuida la potestad de aprobar el presupuesto autonómico [art. 19.1 c) EAExt], al entender que las potestades atribuidas por la ley al Consejo le permiten modificar el presupuesto aprobado por la Comunidad Autónoma, atribuyéndole «facultades decisorias que constitucionalmente no le corresponden», puesto que van más allá de las funciones de coordinación propias de este órgano, invadiendo de ese modo el principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura (art. 156.1 CE).
2. Mediante providencia de 23 de abril de 2002 la Sección Primera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra los arts. 3.2, 8.1, 9.1 y 11 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y contra los arts. 2, 3.1, 5, 6.3, 6.4, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.7, 8.8, disposición adicional única en sus apartados 1, 2, 3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el «Boletín Oficial del Estado», publicación que se haría efectiva en el «BOE» núm. 112, de 10 de mayo de 2002.
a) Antes de examinar los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte demandante, el Abogado del Estado se detiene en la exposición del «verdadero contenido y finalidad de las leyes recurridas», afirmando que en el escrito de demanda no permite deducirlo en sus justos términos [antecedente 7 a) STC 157/2011].
e) A partir de aquí, el Abogado del Estado introduce alegaciones distintas de las vertidas en relación con la demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 1454-2002, para dar respuesta a impugnaciones que previamente no habían sido planteadas contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre y contra la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre. En primer lugar el Abogado del Estado se refiere a la proporcionalidad de las medidas contenidas en las disposiciones impugnadas, afirmando que las particulares circunstancias de España, en relación con el envejecimiento de la población, la necesaria convergencia económica real con otros países del entorno más desarrollados o el necesario crecimiento del empleo, justifican una política económica de equilibrio presupuestario, siendo las medidas impugnadas idóneas para alcanzar los objetivos perseguidos, necesarias para alcanzar el fin que persiguen y proporcionadas para el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Así, según el Abogado del Estado concurre la idoneidad porque la aplicación de las disposiciones impugnadas llevará a una situación de equilibrio presupuestario o superávit, siendo inaceptable el argumento de la demanda relativo al hecho de que se permite al Estado endeudarse limitando así la idoneidad de la medida de límite del endeudamiento autonómico, puesto que la voluntad de las leyes recurridas es evitar también el endeudamiento del Estado mediante la inclusión de garantías como la imposición del equilibrio presupuestario a la Administración estatal. Por último, a juicio del Abogado del Estado, concurre la necesidad de las medida adoptadas e impugnadas por el recurrente porque, siendo el objetivo de las normas impugnadas alcanzar una situación presupuestaria de equilibrio o superávit en todo el sector público, resulta necesario que todas las administraciones aprueben y liquiden sus presupuestos respetando el equilibrio presupuestario, no sirviendo para alcanzar el objetivo apuntado los escenarios de consolidación presupuestaria que tuvieran efectos positivos en otras fases previas.
Y es de indicar que las cuestiones planteadas en este proceso han sido ya resueltas en las SSTC 134/2011, de 20 de julio y 157/2011, de 18 de octubre, a cuyos textos nos remitiremos sucintamente, destacando ya que la reforma constitucional de 27 de septiembre pasado, que entró en vigor ese mismo día —disposición final única—, ha dado una nueva redacción al art. 135 CE con la que se ha llevado a cabo la «consagración constitucional» del principio de estabilidad presupuestaria.
A la cuestión de la posible extinción del proceso, la citada STC 134/2011, ha dado, en su fundamento jurídico 2, una respuesta negativa: «carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya» del ordenamiento, pero «constituyen una excepción a esta regla general aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se traba en realidad es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas».
4. Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la «consagración constitucional» —exposición de motivos de la Reforma— del «principio de estabilidad presupuestaria», resulta claro que «es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que ‘en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.’» (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3, 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).
Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135.1 CE establece que «todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria». Estamos, pues, como ya dijimos en la STC 157/2011, de 18 de octubre, «ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido». Desarrollo que la nueva redacción del art. 135 CE en su apartado 3 encomienda a una ley orgánica, obviamente estatal.
5. Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011, ya citada, y ratificamos en la STC 157/2011, la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, «deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)» (STC 134/2011, ya citada, FJ 7).
Pues como dijimos en la STC 134/2001, FJ 8 b), «una vez desestimada la impugnación del artículo 3.2 de la Ley 18/2001, que contiene el alcance de dicho principio de estabilidad, procede hacer lo mismo respecto del art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 y desestimar su impugnación».
1. … En todo caso, vendrán obligadas a adecuar su normativa presupuestaria al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.»
…Tanto el Consejo como las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria.»
Precepto que tal como se sostuvo en la STC 134/2001, FJ 8 c), supone «una reiteración del contenido del art. 3.2 de la Ley 18/2001 de manera que, por consecuencia de lo dicho respecto de este último precepto, debemos desestimar también la impugnación»
3. Para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público, las Comunidades Autónomas precisarán autorización del Estado. Para la concesión de la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria definido en el artículo 2.1.b) de la presente Ley. Con relación a lo que se prevé en el párrafo anterior, no se considerarán financiación exterior, a los efectos de su preceptiva autorización, las operaciones de concertación o emisión denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea.
Como ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), respecto al apartado 1 de la disposición adicional, «la concepción de la estabilidad presupuestaria en términos de equilibrio o superávit que tiene el precepto impugnado se aviene con las competencias del Estado previstas en el art. 149.1.13 y 14 CE, competencias que se ejercen en el marco multilateral de coordinación y cooperación previsto por el legislador orgánico. Por tanto, debemos desestimar la impugnación de este apartado uno de la disposición adicional única de la Ley Orgánica 5/2001».
Tal como argumentamos en la STC 134/2011, FJ 11, respecto al apartado 2 de la disposición adicional «la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de la facultad de emitir informes y de adoptar acuerdos en relación con la aplicación efectiva del objetivo de estabilidad presupuestaria se adecua a las competencias de coordinación y cooperación que son propias de dicho Consejo», por lo que debe ser desestimada la impugnación.
Nos remitimos, asimismo, para la desestimación de la impugnación del apartado 3 de la disposición adicional a la STC 134/2011, FJ 8 e), y a lo argumentado entonces «la necesaria autorización del Estado de las operaciones de crédito que pretendan realizar las Comunidades Autónomas cuando se constate a través de la información suministrada por éstas el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, según prevé el precepto impugnado, no vulnera la autonomía política y financiera de la Generalitat, pues ambas encuentran su límite en las competencias del Estado del art. 149.1.11 y 13 CE».
En relación con el apartado 4 de la disposición adicional ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), que «el principio de estabilidad es el único aspecto sobre el que se contiene una argumentación de reproche, debiendo desestimarse con la misma fundamentación que en los casos anteriores».
a) «ninguna vulneración de la autonomía política y financiera … supone la fijación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas del «objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas» [pues] es una cuestión que por su naturaleza y alcance afecta, sin duda, a «la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general» [art. 2.1 b) LOFCA] y ha de ser adoptada, de acuerdo con nuestra doctrina «con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema.»
b) «Lo propio acaece respecto del art. 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, que se limita a establecer que, si no se alcanzase un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas acerca de «los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria» de cada Comunidad Autónoma, éstas deben elaborar y liquidar sus presupuestos «en situación, al menos de equilibrio», pues al precepto le es de aplicación todo lo que se acaba de razonar.»
c) «En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 6.3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001».
12. El recurrente considera vulnerado el principio de coordinación y la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Extremadura por el art. 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) de la Ley Orgánica 5/2001, por suponer la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de «facultades decisorias que constitucionalmente no le corresponden».
1. En el primer cuatrimestre de cada año, el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y de Hacienda, y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley.»
Como ya recordamos en la STC 134/2011, FJ 8 d), el acuerdo del Gobierno sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria tiene, según el art. 8.1 de la Ley 18/2001, una doble referencia, pues ha de fijarse el objetivo de estabilidad «para el conjunto del sector público», de un lado, y «para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el art. 2.1 de esta Ley», de otro. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, interviene, en este segundo supuesto de la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas» mediante informe. No obstante una vez fijado el objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas» corresponde al propio Consejo de Política Fiscal y Financiera ex arts. 6.3 y 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, mediante acuerdo, determinar «el objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas». Es al fijar el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma donde se podrán tener en cuenta las distintas situaciones de partida de las Comunidades Autónomas que recordemos que era uno de los motivos que alegaban los recurrentes para impugnar las leyes de estabilidad.
No obstante, la impugnación en este caso se refiere a la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas» con una previsión de intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera, mediante mero informe. Y en este punto debemos desestimar la impugnación recordando que en la STC 134/2011, FJ 8 b), admitimos la legitimidad constitucional de que el Estado, ex arts. 149.1.13 y 156.1 en conexión con el art. 149.1.14 CE, establezca topes generales máximos a las Comunidades Autónomas en la elaboración de sus presupuestos, «toda vez que la política presupuestaria es un instrumento de la política económica de especial relevancia, a cuyo través incumbe al Estado garantizar el equilibrio económico general (STC 62/2001, FJ 4)».
1. Con anterioridad al 1 de septiembre de cada año, la Intervención General de la Administración del Estado, elevará al Gobierno, a través del Ministro de Hacienda, un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior. Dicho informe será remitido al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.»
«Artículo 11. Responsabilidad financiera derivada del incumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.
Este Tribunal ha afirmado que la responsabilidad ad extra de la Administración estatal por incumplimientos del Derecho de la Unión Europea «no justifica la asunción de una competencia que no le corresponde, aunque tampoco le impide repercutir ad intra, sobre las Administraciones públicas autonómicas competentes, la responsabilidad que en cada caso proceda» (SSTC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 5; 148/1998, de 2 de julio, FJ 8, o 96/2002, de 25 de abril, FJ 10). De acuerdo con nuestra jurisprudencia corresponde al Estado, no solo establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa europea, sino también «los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias» (STC 148/1998, FJ 8). Con base en esta doctrina se debe desestimar la impugnación del art. 11 de la Ley 18/2001.
DICTADA en el RECURSO 1488/2002 (Ref. BOE-A-2002-9023).

References: artículo 8
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 2