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Timestamp: 2020-05-31 09:24:25+00:00

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Il possesso dei requisiti generali di partecipazione alla gara d’appalto, relativi alla regolarità della gestione delle singole imprese sotto il profilo dell’ordine pubblico, quello economico, nonché della moralità, va verificato non solo in capo al conso
Il Consiglio di Stato con la decisione numero 3765 del 27 giugno 2007 ci segnala che:
< E’ del tutto privo di pregio anche l’argomento secondo il quale l’esecuzione della commessa sarebbe rimasta in capo alla società consortile quale unico referente dell’Amministrazione, se è vero, come ammesso, che quest’ultima avrebbe utilizzato risorse e mezzi forniti dalle società consortili.
Non a caso, proprio per evitare equivoci di tal fatta, il bando ha prescritto che “nel caso di RTI o di consorzi tutti gli operatori economici partecipanti (e quindi anche i soci dei partecipanti) dovranno attestare il possesso dei suddetti requisiti (punto III. 2.1.1).
Non può esservi dubbio che gli “operatori economici” suddetti, nel caso di partecipazione alla gara di un consorzio sono le società consortili.>
/IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
sul ricorso in appello n.6529 R.G. dell’anno 2006, proposto da DITTA ALFA S.P.A. in proprio e per conto della costituenda A.T.I. con – DITTA ALFA BIS- s.p.a. e in pr. ati – ALFA TER scpa e in pr. Ati – ALFA QUATER s.p.a. e in pr. rappresentata e difesa dagli **********************, *******************, ****************, ******************* e ******************** con domicilio eletto in Roma, Via Antonio Bertoloni n.44/46 presso l’avv. ********************,
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro in carica rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui ope legis domicilia alla via dei Portoghesi n.12, Roma,
CONSORZIO BETA IN PR. E Q.LE MANDATARIA del R.T.I.con BETA BIS s.p.a. rappresentata e difesa dall’Avv. *****************, Avv. ******************, Avv. *****************, con domicilio eletto in Roma, Via Giovanni Paisiello n.55, presso lo studio dell’Avv. ********************,
RTI – BETA BIS S.P.A. e in pr. rappresentato e difeso dall’Avv. *****************, Avv. ******************, Avv. ***************** con domicilio eletto in Roma, Via G. Paisiello, 55 presso lo studio dell’Avv. ********************,
della sentenza del TAR Lazio – Roma, Sezione I 5-25 luglio del 2006 n. 6372, resa tra le parti,concernente gara per il servizio di documentazione atti processuali;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia, Consorzio BETA in Pr. e **********************, R.T.I. – BETA BIS S.P.A.e in Pr.;
Visto il Dispositivo di sentenza n. 261/07;
Sentita alla pubblica udienza del 15 Maggio 2007 la relazione del Cons. *************;
Uditi, altresì, gli Avv.ti Tedeschini, ********, ********, **********, ********, ******** e l’avvocato dello Stato ********;
Con bando del 15 settembre 2005 il Ministero di Grazia e Giustizia ha indetto la gara relativa servizio di documentazione degli atti dibattimentali del processo penale per la durata di 24 mesi, con importo annuo a base d’asta di euro 30.000.000,00.
Secondo la lettera d’invito del predetto bando, i concorrenti erano tenuti a presentare l’offerta economica avvalendosi di un apposito modulo predisposto dallo stesso Ministero nel quale veniva specificata la necessità di formulare 1’ “offerta complessiva” indicando la misura del corrispettivo (“euro … annui iva esclusa”) sia per i servizi base, che per quelli correlati.
Il costituendo r.t.i. tra DITTA ALFA (mandataria) e EDS, ALFA QUATER e ALFA TER (mandanti) indicava nel suddetto modulo l’importo di euro 46.670.000,00, annui (12 mesi).
La circostanza veniva immediatamente segnalata dal r.t.i. DITTA ALFA al Ministero con telefax dello stesso giorno di scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara segnalando che: “per puro errore materiale gli importi dell’offerta complessiva, dei servizi base e dei servizi correlati indicati nella nostra offerta economica del 6/12/2005, sono riferiti alla intera durata di 24 mesi del contratto come indicato nell’art. 4 della bozza di contratto allegata alla lettera di invito”; e che pertanto, “gli importi annui per i servizi richiesti sono pari alla metà degli importi indicati nella ns. offerta economica di cui sopra”.
La Commissione di gara, nella prima seduta del 7/12/2005, prendeva atto della circostanza, come sopra evidenziata, riservandosi tuttavia “di esaminare il merito della stessa, ove rilevante, al momento dell’apertura delle offèrte economiche”.
Quindi, venivano aperte la busta n. 1 (documentazione amministrativa), nonché le offerte tecniche, e si procedeva all’assegnazione dei relativi punteggi.
A seguito di tale fase risultava che il r.t.i. DITTA ALFA aveva presentato un’offerta tecnica superiore (51 rispetto a quella dell’altro concorrente — Consorzio BETA 39,50).
Nella seduta pubblica del 7/2/2006 la Commissione procedeva all’apertura delle offerte economiche.
La Commissione, quindi, trasmetteva gli atti al Ministero proponendo le seguenti due “ipotesi” :
a) r.t.i. DITTA ALFA escluso in quanto l’offerta è superiore alla base d’asta. r.t.i. BETA punti 40 per l’offerta economica conseguendo il punteggio complessivo di punti 79,50 e risulta, di conseguenza quella più vantaggiosa;
b) r.t.i DITTA ALFA prezzo ritenuto come prezzo offerto la metà di quello indicato, punti 37,11 che, in unione al punteggio tecnico, totalizza un punteggio di 88,11 punti. il r.t.i. con mandataria il Consorzio BETA sempre punti 79,50.
In questa seconda ipotesi l’offerta più vantaggiosa risulta essere quella del r.t.i. con mandataria DITTA ALFA s.p.a.”.
Ricevuti gli atti dalla Commissione, il Ministero chiedeva un parere all’Avvocatura Generale dello Stato “in ordine all’interpretazione più corretta da attribuire alla comunicazione di errore trasmessa in data 6/12/2005 dal r.t.i. con mandataria DITTA ALFA s.p.a. ai fini dell’aggiudicazione della gara”.
L’Avvocatura si sarebbe espressa nel senso di ritenere valida ed efficace “l’offerta originaria” del r.t.i. DITTA ALFA (corrispettivo annuale).
Conseguentemente, in data 6/2/2006, la Commissione, in seduta segreta, procedeva ad assegnare i punteggi all’offerta economica in applicazione del criterio indicato nel parere dell’Avvocatura Generale.
Il 22 febbraio 2006 il r.t.i DITTA ALFA depositava ricorso avverso il provvedimento di aggiudicazione (nonché gli atti della medesima procedura) e contestuale richiesta di sospensione, anche attraverso decreto presidenziale inaudita altera parte denunciando i seguenti vizi:
1) nella valutazione della loro offerta economica, la stazione appaltante non aveva preso in considerazione il fax del 06/12/2005, nel quale il r.t.i. DITTA ALFA precisava che “per puro errore materiale gli importi dell’offerta complessiva, dei servizi base e dei servizi correlati indicati nella nostra offerta economica del 6/12/2005, sono riferiti alla intera durata di 24 mesi del contratto come indicato nell’art. 4 della bozza di contratto allegata alla lettera d’invito” e, pertanto, “gli importi annui per i servizi richiesti sono pari alla metà degli importi indicati nella ns. offerta economica di cui sopra”;
2) nella valutazione dell’offerta economica dei controinteressati, la stazione appaltante non aveva proceduto ad aprire un procedimento di anomalia.
3) nello svolgimento della procedura, la Commissione, pur a conoscenza della questione dell’errore (punto 1), ha ritenuto di proseguire comunque, in ciò violando i principi nazionali e comunitari di trasparenza, parità e massima partecipazione;
4) Violazione del principio di necessaria pubblicità delle operazioni di gara, per aver proceduto alla valutazione delle offerte economiche a seduta segreta.
Il Presidente della Sezione emetteva il decreto cautelare inaudita altera parte n. 1110 del 22 febbraio 2006, ritenendo sussistenti sia il fumus boni juris che il periculum in mora, e contestualmente fissava la camera di consiglio per il successivo 8 marzo, poi rinviata su richiesta del Consorzio BETA al 22/03/2206.
Quest’ultimo ed il raggruppamento di cui era capogruppo proponeva ricorso incidentale avverso gli atti della procedura concorsuale nella parte in cui, ad esito della fase di prequalificazione, DITTA ALFA S.p.A., ALFA QUATER S.p.A., ALFA TER S.c.p.a., DITTA ALFA BIS— S.p.A., sono state ammesse a presentare offerta, affidando i motivi di doglianza al rilievo che ALFA TER S.c.p.a., per poter conseguire legittimamente l’ammissione alla gara per sé e per l’associazione temporanea di imprese che sarebbe andata a comporre, avrebbe dovuto specificamente comprovare in gara il possesso dei requisiti relativi agli impedimenti alla partecipazione derivanti da norme antimafia ovvero l’assenza di inadempimenti in materia di contributi, imposte e tasse, rispetto degli obblighi di avviamento al lavoro di disabili, per sé stessa e per le imprese in essa consorziate.
Il ricorrente incidentale, poi, contestava la capacità di ALFA TER di addurre il requisito di capacità tecnica in proprio, ritenendo che la stessa non potesse spendere il nome delle consorziate, perché sfornita del potere di agire in nome e per conto loro; ed affermava che i servizi resi da alcune imprese dovessero essere esclusi dal calcolo del requisito della capacità tecnica.
A tali obiezioni, le ricorrenti principali hanno replicato con memoria depositata il 21/03/2006 in vista della camera di consiglio.
Con motivi aggiunti notificati e depositati il 20/03/2006, il r.t.i. DITTA ALFA impugnava, poi, i verbali di gara nella parte in cui non avevano disposto l’esclusione del Consorzio BETA — BETA BIS S.p.a..
All’esito della camera di consiglio del 22/03/2006 la sezione I del TAR del Lazio, con ordinanza n. 1711/2006, rigettava la richiesta di misure cautelari.
La società consortile ALFA TER S.c.p.a., in quanto mandante del Raggruppamento Temporaneo di Imprese DITTA ALFA S.p.a., proponeva appello cautelare avverso quest’ordinanza.
Nelle more della fissazione della camera di consiglio nel giudizio di appello, la stessa ALFA TER, peraltro, notificava e depositava il 20/04/2006, presso il giudice di primo grado, un secondo atto di motivi aggiunti al ricorso principale, con il quale impugnava il provvedimento emesso in data 19.01.2006 con cui al Consorzio BETA è stato riconosciuto il diritto di accesso, con estrazione di copia, dell’offerta tecnica della ricorrente; il provvedimento 14 febbraio 2006 del Capo Dipartimento con cui è stato negato l’accesso all’offerta tecnica del r.t.i. aggiudicatario; il provvedimento di ammissione alla procedura concorsuale del Consorzio BETA.
Con ordinanza n.2173 del 9 maggio 2006 questa Sezione ha accolto l’appello cautelare di ALFA TER s.c.p.a..
Ad esito del giudizio di primo grado veniva pubblicato il dispositivo della sentenza del giudice adito di improcedibilità e di rigetto del ricorso principale la quale veniva gravata ex art.23 bis comma 7°, ai fini della sospensione dell’esecuzione, da ALFA TER S.c.p.a. e dal r.t.i. di cui essa è mandante.
Alla camera di consiglio del 26 settembre 2006, su accordo delle parti, veniva disposto il rinvio al merito all’udienza del 19 dicembre 2006.
In tale udienza la causa non veniva assunta in decisione venendo rinviata all’udienza odierna.
Nel frattempo il Consorzio aggiudicatario si è costituito in giudizio per chiedere il rigetto della domanda di sospensione dell’efficacia esecutiva del dispositivo di sentenza impugnato.
Con atto del 28 giugno del 2006 il r.t.i. DITTA ALFA ha proposto motivi d’appello per chiedere la riforma della sentenza di primo grado riprendendo ed ampliando le deduzioni già svolte in occasione della presentazione dell’istanza cautelare di sospensione degli atti impugnati in primo grado e per la sospensione dell’efficacia del dispositivo della sentenza di primo grado, aggiungendovi la domanda per il risarcimento del danno nei confronti della pubblica amministrazione.
Il r.t.i. aggiudicatario ha replicato alle deduzioni avversarie chiedendone il rigetto.
Entrambe le parti hanno presentato memoria in prossimità delle udienze fissate per la discussione di merito.
L’Amministrazione si è costituita in giudizio per chiedere il rigetto del gravame ma ha depositato scritti difensivi solo nella fase cautelare.
All’udienza odierna il ricorso è stato spedito in decisione, ed è stato trattenuto dal Collegio che si è riservato di decidere.
Con la decisione impugnata, il T.A.R. del Lazio ha:
a) accolto il ricorso incidentale del Consorzio Atrea e, per l’effetto, annullato l’ammissione alla presentazione dell’offerta, ad esito della fase di prequalificazione, del costituendo r.t.i. DITTA ALFA s.p.a., ALFA QUATER S.p.a, ALFA TER S.c.p.a ed DITTA ALFA BIS S.p.a.;
b) dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo proposto dai ricorrenti principali;
c) in parte respinto ed in parte dichiarato improcedibili i primi motivi aggiunti proposti dai ricorrenti principali;
d) dichiarato inammissibili i secondi motivi aggiunti proposti da ALFA TER S.c.p.a.;
f) compensato le spese di giudizio tra le parti.
E tutto ciò dopo aver ritenuto di esaminare preliminarmente il motivo di ricorso incidentale attinente alla fase di prequalificazione, relativo al mancato possesso da parte di ALFA TER s.c.p.a. dei requisiti minimi di ammissione.
Con ciò sostanzialmente distaccandosi da quanto ritenuto da questa Sezione, nella fase cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati, con ordinanza n. 2173 del 9 maggio 2006.
Ivi invero, l’appello cautelare proposto da ALFA TER è stato accolto “considerato che il ricorso incidentale proposto dal Consorzio controinteressato non presenta apprezzabili profili di fondatezza, atteso che le prescrizioni del bando e della lettera di invito asseritamente inosservate non appaiono applicabili alla società consortile ricorrente” e “ritenuto che la comunicazione correttiva dell’errore contenuto nell’offerta del r.t.i. DITTA ALFA appare idonea a palesare l’effettiva volontà della predetta concorrente (tempestivamente e senza pregiudizio per la par condicio)”.
Con l’appello in esame DITTA ALFA Spa e le mandanti del r.t.i. di cui essa è capogruppo, hanno contestato innanzi tutto l’impostazione della sentenza impugnata, mediante la quale il primo giudice ha definito le ragioni d’ordine processuale per le quali il ricorso principale doveva essere esaminato successivamente al ricorso incidentale e nei soli limiti in cui, attraverso i motivi aggiunti ad esso, fossero state mosse censure attinenti alla fase di prequalificazione della gara, ed ammesso il ricorrente incidentale.
La controversia all’esame riguarda la “gara europea con procedura ristretta” indetta dal Ministero della Giustizia per affidare il servizio di documentazione degli atti dibattimentali, per la durata di un biennio.
Ad essa hanno partecipato due soli concorrenti; gli appellanti principali in costituendo r.t.i. e il costituendo r.t.i. Consorzio BETA- BETA BIS.
La gara è stata aggiudicata a quest’ultimo raggruppamento, avendo la Commissione di gara tenuto conto dell’offerta economica originaria del primo r.t.i., che recava un corrispettivo inferiore a quello del r.t.i. aggiudicatario, riferito tuttavia ad un solo anno e non al biennio di durata della prestazione, come invece richiesto dal bando.
In relazione a quanto emerge dalla parte (iniziale) della decisione impugnata, nella quale come detto, vengono esposte le ragioni d’ordine processuale in base alle quali viene definito l’ordine di esame delle censure proposte con il ricorso principale e con i relativi motivi aggiunti, da un lato e con il ricorso incidentale, dall’altro, deve essere respinto il primo motivo d’appello.
La Sezione ritiene invero di non poter confermare quanto ritenuto nella propria ordinanza in precedenza citata.
Il primo decidente, condividendo un orientamento giurisprudenziale maggioritario, ha aderito alla tesi secondo cui “nell’ipotesi di gara ristretta a due soli partecipanti, in caso di fondatezza di entrambi i ricorsi (il principale e l’incidentale) per censure che attengono alla medesima fase procedimentale, in relazione all’ammissione ad essa, appare più congrua e rispettosa dei principi ordinamentali una decisione che, disponendo l’annullamento degli atti contestati, determini il rinnovo delle operazioni concorsuali, atteso che sia il ricorrente principale sia il ricorrente incidentale, attraverso l’accoglimento delle rispettive domande, otterrebbero comunque un risultato utile, consistente nella possibilità di partecipare al procedimento di gara eventualmente rinnovato dall’Amministrazione” (CdS Sez. VI 29 novembre 2006 n.6990; Sez. V 25 luglio 2006 n.2468).
“Con la conseguenza che alla fondatezza del ricorso incidentale, che va esaminato per primo, quando con esso si contesta l’ammissibilità del ricorso principale, non segue, secondo la regola generale, l’improcedibilità di quest’ultimo, nei limiti in cui le rispettive censure, in tutto o in parte appartengano alla stessa fase procedimentale, nella specie alla fase di prequalificazione”.
Il r.t.i. appellante contesta l’impostazione del primo giudice, poiché sarebbe fondata sull’artificiosità della distinzione, nell’ambito della medesima procedura di gara, tra la fase della prequalificazione da un lato e successiva fase di presentazione e di esame delle offerte tecniche ed economiche, dall’altro, onde conclude, per la necessità che in ogni caso, appello principale ed appello incidentale vengano integralmente esaminati, senza preclusioni connesse alla fase di gara a cui le rispettive censure siano state rivolte, semprechè, ovviamente, sia stata in entrambi contestata anche la rispettiva ammissione alla gara.
La Sezione, in questa occasione ed in relazione a quanto finora esposto, non ritiene di addentrarsi nell’analisi delle argomentazioni del primo decidente e dell’appellante, e a confutazione di entrambe ritiene di richiamare e confermare l’orientamento da essa elaborato di recente con la propria decisione del 30 dicembre 2006, n. 8265, in ordine al complesso tema dei rapporti tra appello principale ed appello incidentale, quando essi sono diretti entrambi a contestare la rispettiva ammissione alla gara dei due unici partecipanti ad essa.
Tale decisione sottopone invero a critica radicale l’orientamento tradizionale formatosi nella giurisprudenza sul tema in esame.
Così, la Sezione, invero, si è espressa dopo aver richiamato detto tradizionale orientamento; “…non ritiene di potersi uniformare a tale orientamento, il quale nella misura in cui privilegia l’interesse pubblico alla legalità sostanziale dell’azione amministrativa appare suscettibile di condurre, sia pure in ipotesi liminari, a conclusioni incompatibili con una giurisdizione di tipo soggettivo (a tutela cioè di interessi riconducibili a soggetti o gruppi esponenziali) quale è quella amministrativa come espressamente disegnata dall’art.103 della Costituzione”.
Sviluppando la conclusione raggiunta dalla Sezione non sembra possa inoltre essere omesso di ulteriormente osservare in linea con quanto precede, che il punto determinante dell’orientamento giurisprudenziale criticato si fonda sulla ritenuta iniziale “parità” di posizioni processuali tra ricorrente principale e ricorrente incidentale rispetto alla reciproca richiesta di esclusione dalla gara, e quindi rispetto alla reciproca negazione della condizione per proporre l’azione.
Parità che però non sembra potersi tradurre in analoga “parità” rispetto all’interesse secondario consistente nella ripetizione della gara.
Ed infatti, se quest’ultimo esito può essere ritenuto appagante per il ricorrente principale, che ottiene in tal modo di impedire comunque l’aggiudicazione della gara all’avversario, non sembra che altrettanto possa esserlo per il ricorrente incidentale, il quale, essendo pur sempre il soggetto formalmente dichiarato aggiudicatario e per questo avvantaggiato dall’obbligo dell’amministrazione di stipulare con esso il contratto, è solo al mantenimento di tale esito che può essere effettivamente interessato.
Ricorrono quindi nella fattispecie le ragioni per confermare la conclusione già raggiunta da questa Sezione nella decisione citata, sottolineando che “… in materia di gare d’appalto, l’esame del ricorso incidentale deve precedere l’esame del ricorso principale qualora l’impresa vincitrice deduca che l’impresa sconfitta doveva essere in radice esclusa dalla gara”.
“E ciò perché se in questo ordine l’incidentale è accolto, il principale diviene inammissibile per difetto di legittimazione all’impugnazione in capo all’impresa originaria ricorrente”.
Non vi è quindi alcuna possibilità che all’accoglimento del ricorso incidentale possa seguire l’esame del ricorso principale.
Infatti “…….. è acquisito nella giurisprudenza della Sezione che tale criterio di rito – basandosi sul mero riscontro della perdita di legittimazione e quindi del venire meno di una condizione dell’azione, la quale invece deve permanere in capo all’istante fino alla decisione – non può trovare deroga nell’ipotesi in cui i ricorsi sono stati proposti dagli unici due partecipanti ad una gara d’appalto”.
Con l’accoglimento del ricorso incidentale, invero, viene messo in discussione lo stesso titolo di legittimazione dell’Impresa ricorrente principale a produrre il gravame.
Dal che consegue, venendo alla controversia in esame, che occorre procedere all’esame del ricorso incidentale, già ritenuto fondato dal primo giudice, con il quale viene contestata l’ammissione alla gara del Consorzio ALFA TER.
Tale esclusione viene invocata dal ricorrente incidentale per l’illegittimità dell’ammissione alla gara di ALFA TER s.c.p.a. che è una società consortile (art. 2615 ter cod.civ). e delle sue consorziate, per non aver comprovato ciascuna di esse i requisiti di moralità e di capacità tecnica.
Al riguardo, essendo tali circostanze ammesse dagli stessi ricorrenti principali, non può che essere ribadito quanto sostenuto dal primo giudice, posto che gli argomenti da esso spesi sono perfettamente in linea con la giurisprudenza di questo Consesso dalla quale non emergono ragioni per doversi discostare, e valgono quindi a disattendere le censure rivolte a tale decisivo profilo della decisione.
Deve di conseguenza, in questa sede, essere ribadito che “…il possesso dei requisiti generali di partecipazione alla gara d’appalto, relativi alla regolarità della gestione delle singole imprese sotto il profilo dell’ordine pubblico, quello economico, nonché della moralità, va verificato non solo in capo al consorzio, ma anche alle singole imprese quali esecutrici del servizio. La possibilità che il consorzio nella forma della società di capitali rappresenti un centro autonomo di responsabilità e di imputazioni delle attività svolte …non implica che la stessa unitarietà debba valere nei casi in cui il consorzio non venga in rilievo quale centro autonomo di imputazione, ma per la qualità dei soggetti che vi partecipano” (CdS sez. n.4477/2005).
A fronte di tale orientamento è del tutto privo di pregio anche l’argomento secondo il quale l’esecuzione della commessa sarebbe rimasta in capo a ALFA TER s.c.p.a. quale unico referente dell’Amministrazione, se è vero, come ammesso, che quest’ultima avrebbe utilizzato risorse e mezzi forniti dalle società consortili.
Non può esservi dubbio che gli “operatori economici” suddetti, nel caso di partecipazione alla gara di un consorzio sono le società consortili.
Il ricorso incidentale in relazione a quanto precede è da ritenere fondato.
Il che determina per quanto più sopra già esposto il venir meno della legittimazione all’impugnazione del ricorrente principale e alla proposizione dei propri motivi aggiunti, come anche nei riguardi dei motivi aggiunti proposti autonomamente da ALFA TER s.c.p.a. che della parte ricorrente principale è componente e viene quindi travolta dall’illegittimità dell’ammissione alla gara.
L’appello deve in conclusione essere respinto.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo respinge e conferma la sentenza impugnata.
Così deciso in Roma, addì 15 maggio 2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l’intervento dei signori:
**************** Presidente
************* Consigliere est.
N.R.G. 6529/2006

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 art.23
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