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ESTRATEGIA SECTORIAL PARA LA FORMALIZACIÓN LABORAL
FREDY ROLANDO OTÁROLA PEÑARANDA Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
SYLVIA ELIZABETH CÁCERES PIZARRO Viceministra de Trabajo
DANIEL ISAU MAURATE ROMERO Viceministro de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral
LUIS ALFONSO ADRIANZÉN OJEDA Secretario General
HERNÁN PENA Director General de Políticas de Inspección del Trabajo
ESTRATEGIA SECTORIAL PARA LA
Av. Salaverry N° 655 – Jesús María, Lima, Perú Teléfono 630-6000 www.trabajo.gob.pe Año 2014
Coordinación, supervisión y edición de contenidos:
Hernán Pena, Director General de Políticas de Inspección del Trabajo Edwin Poquioma Chuquizuta, Asesor del Despacho Vice Ministerial de Trabajo Jorge Bernedo Alvarado, Asesor del Despacho Vice Ministerial de Trabajo
Diseño de carátula y contracarátula:
Oficina de Comunicación e Imagen Institucional Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
En la recolección de la información participaron las siguientes oficinas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: Dirección General de Promoción del Empleo, Dirección General del Servicio Nacional del Empleo, Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral, Dirección General de Políticas de Inspección del Trabajo, Dirección General de Trabajo, Dirección General de Derechos Fundamentales y de Seguridad y Salud en el Trabajo, Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana y de los asesores de los Despachos Vice Ministeriales de Trabajo y de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral. Asimismo, se contó con la asistencia técnica de la Oficina de la OIT para los países Andinos.
SECCIÓN I. CONCEPTOS Y MEDICIÓN
I.1. ESQUEMA CONCEPTUAL: ¿QUÉ SE ENTIENDE POR INFORMALIDAD LABORAL?
I.2. MEDICIÓN DE LA INFORMALIDAD LABORAL
Nueva definición del sector informal y economía informal de la OIT
SECCIÓN II. DIAGNÓSTICO
II.1. LA FORMALIDAD/ INFORMALIDAD EN UNA PERSPECTIVA NACIONAL
La estructura de mercado
Segmentos con predominio de empleo formal
Segmentos con predominio de empleo informal
Evolución de la informalidad laboral en la estructura del mercado
II.2. INFORMALIDAD Y EL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL
II.3. LOS NIVELES DE INGRESOS
II.4. LA EDUCACIÓN Y LA INFORMALIDAD
II.5. LA INFORMALIDAD EN LOS ASALARIADOS DEL SECTOR PRIVADO
La informalidad asalariada privada por ámbito geográfico
Las empresas de 2 a 10 trabajadores del ámbito urbano
Las empresas de 11 a 100 trabajadores del ámbito urbano
Las empresas de más de 100 trabajadores del ámbito urbano
II.6. GRUPOS CON MAYOR VULNERABILIDAD
Los trabajadores familiares no remunerados
Los independientes no calificados
Grupos vulnerables e informalidad
SECCIÓN III. DISEÑO DE LA ESTRATEGIA
III.1. MARCO ORIENTADOR DE LA ESTRATEGIA
III.2. LA HETEROGENEIDAD DE POLÍTICAS REQUERIDAS PARA LA FORMALIDAD
III.3. NIVELES DE FORMALIZACIÓN Y ÁMBITO DEL SECTOR TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
III.4. ENFOQUE DE LA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN DEL SECTOR TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO PARA REDUCIR LA INFORMALIDAD LABORAL
Regímenes laborales con menores costos
Capacidad del actual sistema de inspecciones laborales
III.5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA REGIÓN
Promoción del empleo formal de grupos vulnerables en la experiencia comparada
SECCIÓN IV. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS ESPECÍFICAS A IMPLEMENTAR
SECCIÓN V. IMPLEMENTACIÓN:
V.1. APLICACIÓN EN LIMA METROPOLITANA
UN ESQUEMA DE MONITOREO DE LA FORMALIDAD
La reducción de la informalidad laboral como política de Estado de nuestro gobierno responde a uno de los más importantes y complejos problemas nacionales. Ello debido a que la informalidad repercute de manera negativa, tanto en la vida de los trabajadores, que ven disminuidos sus derechos a mejores remuneraciones y protección social, como en el desarrollo empresarial, que ve afectado su libre desem- peño y crecimiento competitivo en el mercado. Para el Estado es un problema que impide a su vez el crecimiento económico del país y una justa distribución de los frutos de ese crecimiento.
El Acuerdo Nacional, la Agenda de la Competitividad 2014-2018 y el Plan Nacional de Diversificación Productiva constituyen el marco político de las acciones a desarrollar por el Ministerio de Trabajo y Pro- moción del Empleo (MTPE) a través de la Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral del período
La Estrategia Sectorial representa un esfuerzo inicial del MTPE por disminuir la informalidad laboral en el segmento asalariado del Sector Privado, la cual se traduce en acciones que contribuyan a reducir la tasa de informalidad laboral, de 56% en el año 2013 a 52% en el 2016.
En el marco de las competencias del Sector Trabajo y Promoción del Empleo se proponen tres niveles de acción. El primer nivel de intervención contribuirá a mejorar las capacidades de las empresas o nego- cios, especialmente las de menores dimensiones, para sumarse al desarrollo en condiciones que mejo- ren su sostenibilidad y generen medios para su incorporación paulatina al mercado formal. El segundo está vinculado a las políticas de promoción y apoyo a la competitividad de unidades económicas que están en capacidad de lograr su formalización. El tercer nivel busca fomentar la cultura del cumplimiento de las normas y las acciones de sensibilización, orientación y fiscalización, en especial a las empresas de mayor tamaño.
La efectividad y la trascendencia de la Estrategia dependerán en gran medida de la articulación con otros sectores y niveles de Gobierno, vinculados al desarrollo empresarial, que tienen competencias específicas en la generación de mecanismos que promueven y facilitan el acceso a la formalidad.
Finalmente agradecemos el apoyo técnico de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de su Oficina para los Países Andinos, que acompañó la formulación de la estrategia que ahora presenta- mos, reconociendo que la lucha contra la informalidad laboral es una prioridad del MTPE y un compro- miso del Estado Peruano para garantizar un modelo de crecimiento que promueva el bienestar social y la salud económica.
Resolución Ministerial No.
205-2014-TR
VISTO: El Proveído N° 3190 -2014-MTPE/2 del Despacho Viceministerial de Trabajo, y;
Que, el artículo 22 de la Constitución Política del Perú reconoce que el trabajo, en todas sus modalidades, es un deber y un derecho, de igual manera lo califica como base del bienestar social y medio de realización de la persona. Por ello, según el artículo 23 de la norma constitucional, corresponde al Estado promover condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo;
Que, la informalidad laboral es un problema estructural que afronta actualmente la sociedad peruana, generando entre otros, la exclusión del acceso a la protección legal de la legislación laboral y de seguridad social por parte de los trabajadores que se encuentran en dicha situación. Por otro lado, la informalidad laboral también tiene un impacto negativo en la productividad empresarial, en tanto y en cuanto, los trabajadores de dichas unidades productivas, al estar fuera del marco de protección legal, no cuentan con los incentivos adecuados para ser más productivos, en vista de la precariedad de sus puestos de trabajo; Que, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que los ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, encargados de formular, planear, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno; aprobar las disposiciones normativas que les correspondan, cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente; y realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel nacional, regional y local, tomando las medidas que correspondan;
Que, de acuerdo a la Ley N° 29381, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ejerce competencia exclusiva y excluyente respecto de otros niveles de gobierno en todo el
territorio nacional, entre otros, en la formulación, planeamiento, dirección, coordinación, supervisión y evaluación de las políticas nacionales y sectoriales en materia de trabajo y promoción del empleo, en el cual se inserta la lucha contra la informalidad laboral;
Que, la lucha contra la informalidad laboral constituye prioridad del Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo; en dicho sentido, presenta la “Estrategia Sectorial para la
Formalización Laboral”, elaborada con el apoyo técnico de la Organización Internacional de Trabajo - OIT, la cual establece las pautas necesarias para cumplir con esta labor
y dar efectivos resultados, constituyendo éstas un compromiso institucional y con responsabilidades para los órganos involucrados en su desarrollo;
Con las visaciones del Viceministerio de Trabajo, del Viceministerio de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral, de la Dirección General de Trabajo, de la Dirección General de Políticas de Inspección del Trabajo, de la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Dirección General de Promoción del Empleo, de la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo, de la Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral, y del Jefe de la Oficina General de Asesoría Jurídica; y,
De conformidad con el numeral 8) del artículo 25 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley N° 29381, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2014-TR;
Artículo 1.- Aprobar la “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral”, la misma que en Anexo forma parte integrante de la presente Resolución Ministerial.
Artículo 2.- Disponer que la presente Resolución Ministerial y el anexo a que se hace referencia en el artículo precedente, se publiquen en el portal institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: www.trabajo.gob.pe, el mismo día de su publicación en el Diario Oficial El Peruano, siendo responsable de dicha acción el Jefe de la Oficina General de Estadística y Tecnologías de la Información y Comunicaciones.
Artículo 3.- La Dirección General de Políticas de Inspección del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se constituye como el órgano encargado del seguimiento y monitoreo del cumplimiento de la “Estrategia Sectorial para la Formalización Laboral”.
La informalidad es posiblemente el más grave de los problemas que afectan al mercado laboral. Amplias masas de trabajadores se encuentran fuera del mercado – son productores independientes de bienes y servicios, en su mayoría de baja calificación y productividad - o bien, participan del mercado pero no respetan las reglas laborales y tributarias. Este aislamiento de las normas es en unos casos simplemente una estrategia de sobrevivencia: la mortalidad de las empresas pequeñas es muy alta. Pero también hay casos de deliberado incumplimiento a pesar de ganancias que permitirían cumplir las obligaciones legales. Todo este complejo, sea que formen parte de los empleos de refugio o tradicionales como el minifundio agrario, o que se hayan alejado de la legalidad por considerarlo más conveniente a sus intereses, conforman el mar de la informalidad nacional.
¿Por qué formalizar el empleo, y en general, el mercado laboral?
Desde un punto de vista, la respuesta es que debe formalizarse para que los informales (empresas o trabajadores) se integren al sistema de reglas y aporten una parte de su trabajo al fisco, como hace el resto, colaborando así con el progreso del país en lugar de únicamente aprovecharlo. Solamente después del cumplimiento de sus obligaciones —con las adaptaciones convenientes de las normas para que cumplan su rol integrador— la amplia cantidad de informales estaría en capacidad de recibir el
aporte de lo recaudado en escala nacional, pero ya en calidad de ciudadanos, articulados efectivamente
a la democracia, con deberes y derechos propios.
Pero hay también una visión complementaria que no se debe ignorar. Se formaliza como parte de una necesidad económica fundamental de impulso a la productividad del trabajo y de la economía nacional. Una nación informal, con su población aislada del Estado y del mercado, es también una población que
se ha marginado hacia reglas propias o hacia la ausencia de reglas. Al desligarse de sus obligaciones
y quedar al margen de la competencia real, queda también aislada del progreso técnico. Esta es
también una explicación de la mortalidad elevada en las pequeñas empresas y del retraso del campo. Una estrategia para impulsar la formalización, es por ello también una estrategia para la integración económica, la elevación de la productividad y la eficiencia del trabajo productivo.
Al intentar una visión del fenómeno informal, el hallazgo más importante es el de la heterogeneidad de situaciones. Bien puede decirse que hay un sector de informales que lo son porque no podían vivir de otra manera, simplemente sobreviven en su aislamiento. Que hay también una importante fracción que a pesar de sus deseos de formalización, el sistema les resulta complejo y sus oportunidades están
reducidas por ausencia de políticas que faciliten el desarrollo de sus esfuerzos dotándoles, por ejemplo, de capitales de trabajo y tecnología adecuada. Y hay también un sector de la informalidad en empresas que aún teniendo posibilidades de integración y estando incluso registradas formalmente y cumpliendo parcialmente sus aportes, eluden obligaciones laborales y condenan a sus trabajadores a la inseguridad
y condiciones de trabajo que impiden no solamente el ejercicio de sus derechos, sino también su
progreso productivo. Por ello, para lograr una intervención eficiente que reduzca informalidad laboral, es importante reconocer primero su gran magnitud y enorme heterogeneidad, y segundo la necesidad de aplicar políticas públicas articuladas que escapan de lo estrictamente laboral, y que incluso sobrepasan los aspectos vinculados a la seguridad social y la fiscalidad.
En este marco, El MTPE ha elaborado una Estrategia de Formalización Laboral del Sector Trabajo, que ordena conceptos y enfoques y delimita acciones que reduzcan la proporción de trabajo informal. Partimos de una tendencia favorable: en el año 2005, el país tenía una tasa de informalidad (medida por ausencia de contratos entre los asalariados privados) de 68.8%, la cual en el año 2013 se ha reducido al 56.7%.Esta reducción sostenida tiene que ver con cambios de largo plazo en la demografía y la extensión educativa que reducen la tasa de crecimiento de la oferta laboral. Pero también, y no menos importante, por el mantenimiento de la salud económica y el crecimiento productivo que extiende su influencia en el mercado de trabajo e integra crecientemente asalariados formales. Finalmente, es destacable igualmente la función de la administración del trabajo y de los sectores que impulsan la formalización a través del apoyo al trabajo productivo y la competitividad nacional.
Con estos fundamentos, al diseñar la estrategia, se distingue claramente tres niveles de acción que permitirán reducir los niveles de informalidad:
• El primer nivel de intervención es estrictamente estructural y de soluciones de largo plazo. En el entendido que la formalidad se logra con cambios profundos en el ámbito productivo, busca crear las condiciones económicas más favorables al incremento de los niveles de competitividad a través del aumento de la productividad laboral y el fomento del autoempleo productivo, entre lo principal.
• El segundo nivel es el vinculado a las políticas de promoción y apoyo en materia del empleo; lo cual requiere de una coordinación intersectorial y recursos significativos para mejorar y difundir los beneficios que animen acceder a la formalidad.
• El tercer nivel corresponde directamente con fortalecer la capacidad del sector trabajo y promoción del empleo para hacer cumplir la regulación laboral, y define acciones y efectos de plazos inmediatos.
Estos tres ámbitos corresponden también con la amplitud de los plazos para tomar acción y la relativa pertinencia de las acciones del Sector. Los cambios estructurales son de largo plazo y se definen en las políticas nacionales de gobierno; las actividades de promoción dependen de los esfuerzos presupuestales, de su acierto y de las dimensiones que adquieran y pueden considerarse de efectos en mediano plazo; las tareas de fiscalización y empleabilidad están más directamente relacionadas con el Sector Trabajo y Promoción del Empleo, y tienen efectos inmediatos, de corto plazo.
La incidencia de la fiscalización laboral en la Estrategia de Formalización, sin embargo, no significa que el MTPE centre todos sus esfuerzos solamente en mantener y reforzar la calidad de la política inspectiva. Se propone también establecer acciones para ampliar y sostener las políticas de empleabilidad en el Viceministerio de Empleo y Capacitación Laboral y la capacidad articuladora del Ministerio con sectores y niveles de gobierno, para el conjunto de acciones de promoción que se deberá intensificar. Las acciones de esta Estrategia se plasmarán en los documentos de gestión del MTPE, así como de las entidades autónomas adscritas al Sector, y están asociadas al cumplimiento de sus metas presupuestales.
El presente documento formula en primer lugar una revisión conceptual y de mediciones sobre la informalidad. Es un tema que ha sido ya ampliamente estudiado y discutido en la academia hasta convencerse de la flexibilidad del término y su utilidad desde perspectivas variadas. Un segundo aporte del documento es el de la visión general del mercado de trabajo desde la perspectiva de su heterogeneidad en la estructura de sus relaciones con el mercado. Se trata de un diagnóstico global que muestra en principio la heterogeneidad en sus variadas acepciones (de protección social, de ingresos, educativas) y luego se va concentrando en los ámbitos – más cercanos – de las relaciones laborales salariales privadas, afines a la organización clásica de los ministerios de trabajo.
Se reflexiona después acerca de las políticas para los diferentes niveles de la informalidad y en una propuesta sectorial que pueda ser asumida nacionalmente por todos los actores, y monitoreada seriamente y de manera permanente, comprometiendo al conjunto en objetivos concretos de formalización. El documento concluye con propuestas de acciones integrables a sus documentos de
gestión y obligaciones presupuestales, y propuestas iniciales para la acción inmediata de MTPE y de las entidades autónomas adscritas al Sector Trabajo, así como para el monitoreo de la formalización.
Como se espera, el presente documento es fruto de una actividad integrada de los dos viceministerios del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y del apoyo de la Organización Internacional del Trabajo a través de su Oficina Regional. Aspira sobre todo, a lograr un compromiso nacional de enfoques y obligaciones en la tarea ardua de transformar el mercado de trabajo, haciéndolo mejor para sus actores y para el país.
SECCIÓN I CONCEPTOS Y MEDICIÓN
SECCIÓN I. CONCEPTOS Y MEDICIÓN
I.1. ESQUEMA CONCEPTUAL: ¿QUÉ SE ENTIENDE POR INFORMALIDAD LABORAL?
El concepto de informalidad ha sido analizado y discutido desde perspectivas diversas, considerando la heterogeneidad de las sociedades y países en las cuales se discute. Existen, inclusive, documentos variados solamente resumiendo la multiplicidad de los enfoques. Lo que pretendemos en este acápite es dar una idea general, para ubicar mejor las restricciones de esta estrategia.
Si bien el tema estuvo presente en la academia desde la primera mitad del siglo pasado, asociado a los conceptos de marginalidad y las primeras visiones estructurales del mercado de trabajo, se suele recordar que el término “sector informal urbano” se usó por primera vez en un artículo académico sobre Ghana (Hart, 1970). Se introdujo en la OIT en el estudio de Kenya (OIT, 1972) y en la OIT de América Latina en el trabajo sobre el empleo en la República Dominicana realizado en 1973 (OIT, 1975).
En la región, el concepto de informalidad se vinculaba básicamente al ámbito urbano, como resultado del excedente de mano de obra existente en las ciudades, producido por el escaso desarrollo industrial que no lograba absorber la creciente migración rural. En ese contexto, es que se produjeron los estudios iniciales de la década de los setenta y los sucesivos trabajos exploratorios en América latina sobre la
informalidad. La investigación y el debate en el medio latinoamericano se multiplicó en los años ochenta,
a través del PREALC (Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe), en un periodo de profundos problemas de empleo —sobreoferta demográfica y escasa capitalización y acumulación— y la crisis de la deuda externa.
Esta visión de la informalidad relacionada con una problemática urbana fue objetada principalmente desde dos frentes disímiles: el de Alejandro Portes y el de Hernando de Soto. Portes vinculaba la informalidad a una manifestación internacional de la marginalidad 1 . La posición de Portes, y sus seguidores principales —Lauren Benton, Manuel Castells— reside principalmente en la visión globalizante del tema —el cual había sido también acogido en el debate académico norteamericano y europeo— señalando muy particularmente que la informalidad era el resultado de la división internacional del trabajo y la subordinación de las economías del tercer mundo a las necesidades de los centros del capitalismo mundial. Lo que tendríamos en el continente sería una manifestación internacional de la marginalidad. El trabajo de los informales era básicamente una extensión irregular de la contratación desde los centros capitalistas hacia la periferia regional, y eran parte de una estrategia de debilitamiento del poder sindical en la formación de salarios; es decir, en el fondo, un desarrollo de la dominación capitalista, ilusamente aceptada como una respuesta de los sectores nacionales al desarrollo desigual en sus naciones.
Hernando de Soto, por su parte, acepta la presencia de la informalidad como una fracción importante del empleo, pero también del propio crecimiento económico, y en especial de la creación de reglas propias (“El Otro sendero”, 1986). Asimismo, señala que los informales serían el gran potencial del desarrollo, y considera que la desregulación es una llave esencial para dar fuerza libre al mercado y con ella, desplegar las potencialidades de los pobres. Adicionalmente postuló que la clave para superar la informalidad es desarrollar el crecimiento del capital entre los pobres, en base a sus posesiones
inmobiliarias (“El misterio del capital”, 2000). La posición de De Soto, tiene importantes singularidades
y virtudes originales. En especial, su visión postula una versión optimista de la informalidad, en contra
1 El artículo polémico original parece ser el de Portes y Benton, “Desarrollo industrial y absorción laboral: una reinterpretación”, publicado originalmente en 1984 en Population and Development Review, aunque la versión más extendida es la de 1987 en Estudios Sociológicos, revista del Colegio de México. Más reciente y completa es su exposición “la Economía informal”, conjuntamente con William Haller, en CEPAL, serie Políticas Sociales, número 100, Santiago de Chile, 2004.
del fatalismo de las otras posiciones. Los informales serían una fuerza positiva y creadora, frustrada por la incompetencia y los obstáculos de la pesada burocracia de los Estados. Con perspectiva legalista, se considera que la desregulación es una llave esencial para dar fuerza libre al mercado y con ella, ampliar oportunidades para los supuestos marginales, liberando su frustrada iniciativa y capacidad emprendedora. El libro “El misterio del capital”, intenta cubrir el tema de los recursos, en respuesta al cuestionamiento inmediato de que sin normas reglamentarias y aun desburocratizando la gestión estatal, igual los pobres seguirían pobres. Para ello, De Soto asigna millonarias posibilidades de capital entre los pobres, en base a sus propiedades urbanas (más propiamente, los terrenos en arenales y cerros, donde reside la mayoría), las cuales podrían sustentar —asociadas— un enorme desplazamiento del crédito, que junto a su iniciativa, transformaría la sociedad 2 .
Estas fueron las tres grandes corrientes iniciales en el enfoque de la informalidad 3 . La fertilidad del concepto frente a los fenómenos sociales y económicos del desarrollo llevó a la extensión de investigaciones sobre el tema, su multiplicidad conceptual y su presencia casi obligada en el debate de las políticas de Estado. Además de la precursora OIT, otros organismos multinacionales —como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo— dieron sus propios aportes al análisis. El Banco Mundial, en plazo relativamente reciente, introduce en la discusión el posible carácter voluntario de la decisión para adoptar el empleo informal. Desde esta perspectiva, no toda la explicación de la informalidad es necesariamente estructural, sino que también contiene decisiones voluntarias (similarmente al debate de desempleo), habidas ciertas ventajas en el ámbito de la libertad personal y de los propios retornos del trabajo, que fortalecerían este tipo de empleo 4 . Así, al menos para una parte de la población, incursionar en la informalidad aparecería como la primera opción, enteramente voluntaria y convalidada por el diferencial de ingresos que estarían obteniendo frente a sus costos de oportunidad en el sector formal.
En esta dirección, Yamada 5 desarrolla un modelo de equilibrio general de tres sectores que trata de
incorporar las principales características del sector de autoempleo informal urbano. Las estimaciones para el caso de Lima Metropolitana en los años 1985, 1990, 1991 y 1994 confirmarían la hipótesis de que existe una proporción de individuos dentro del sector informal que obtienen ingresos superiores
a su costo de oportunidad en el sector formal (en forma creciente, de acuerdo a sus “habilidades
empresariales”). Asimismo, también se encuentra un grupo minoritario pero importante de trabajadores asalariados informales que ganan menos que en otras opciones de empleo, por lo que se encuentran en este sector de manera involuntaria.
Los cambios generados por la globalización, han llevado a nuevas revisiones de la noción de informalidad. Algunos autores se han preguntado si es posible aún hablar de informalidad. Otros —como Pérez Sainz 6 — han recurrido al concepto de ‘neoinformalidad’ 7 para hacer referencia a los rasgos que adopta
fenómeno en el renovado contexto. Este autor plantea así la existencia de tres posibles escenarios de
2 Ver Hernando de Soto, Enrique Ghersi y Mario Ghibellini, “El Otro Sendero”, Instituto Libertad y Democracia, Lima, 1986. Igualmente, de Hernando de Soto, “El misterio del capital” Editorial El Comercio, Lima, 2000., En el medio nacional, son destacables como muestra de aplicaciones de esta posición, el documento de OSINERG, “La informalidad y sus manifestaciones en la comercialización de combustibles líquidos en el Perú”, Documento de Trabajo No. 15 de su Oficina de Estudios Económicos; y la investigación de Jorge de la Roca y Manuel Hernández, “Evasión tributaria e Informalidad en el Perú. Una aproximación a partir del enfoque de las discrepancias en el consumo”. GRADE/CIES, setiembre 2004. Un notable cuestionamiento jurídico y empírico a la propuesta de “El misterio del capital”, es “La construcción del derecho de propiedad. El caso de los asentamientos humanos en el Perú”, de Richard Webb, Diether Beuermann y Carla Revilla, Colegio de Notarios de Lima, noviembre 2006. 3 Para el primer tramo del debate, puede consultarse Miguel Castiglia, Daniel Martínez y Jaime Mezzera, ”Sector Informal Urbano. Una aproximación a su aporte al producto”, OIT, proyecto PROMICRO, San José de Costa Rica, 1994. También es un resumen importante del debate conceptual el texto de Samuel Freije, “El empleo informal en América latina y el Caribe. Causas, consecuencias y recomendaciones de Política”, IESA, BID, Caracas, 2001. Es igualmente esencial Víctor Tokman, “Una voz en el camino”, FCE, Santiago de Chile, 2004. 4 Ver Guillermo E. Perry et al, “Informalidad.: Escape y Exclusión”, Banco Mundial, Washington, 2007. 5 Yamada, Gustavo, Autoempleo e informalidad urbana: teoría y evidencia empírica de Lima Metropolitana, 1985-86 y 1990, Cuaderno de Investigación, CIUP, Lima, 1994. 6 Pérez Sáinz, J.P. y Menjívar Larín, R. (comp.): Informalidad urbana en Centroamérica. Entre la acumulación y la subsistencia, Caracas, FLACSO/ Nueva Sociedad, 1997. 7 Pérez Sáinz, J.P, Globalización y neoinformalidad en América Latina, Nueva Sociedad Nº 135, enero – febrero, 1995, Caracas.
i. El de la economía de la pobreza, con la exclusión de una cada vez mayor cantidad de sectores que
no se incorporan al desarrollo global y recurren a la informalidad para poder subsistir 8 . Presupone
la existencia de una masa de trabajadores no empleada que recurre al sector informal no debido a
los bajos niveles de desarrollo tecnológico de la región sino a “la dinámica no integradora del nuevo modelo que hace que la base acumulativa sea restringida y que, por lo tanto, el volumen de fuerza laboral absorbido sea también reducido”.
ii. El de la subordinación al sector de transables, que en un marco globalizado comprende las actividades llevadas a cabo por las pequeñas empresas que, relocalizadas y flexibilizadas, se articulan a la red subordinadamente 9 (como proveedoras de insumos o subcontratadas). Símil al enfoque estructuralista, se diferencia al plantear la desregulación laboral como característica del modelo en el nuevo escenario, no resultando apropiado utilizarla como punto de inflexión entre los sectores formal e informal.
iii. El de la aglomeración de pequeñas empresas dinámicas, que en el contexto globalizado permite rescatar ámbitos comunitarios en los que gracias a una determinada cantidad de capital social, pueden movilizarse los recursos mercantiles.
Cerrando el círculo conceptual, las recientes discusiones de la Organización Internacional del Trabajo, precisan que la informalidad laboral está compuesta por dos grandes grupos que se sobreponen 10 :
• Empleo en el sector informal, que se refiere al empleo generado en un subgrupo de empresas de hogares (es decir que no están constituidas en sociedad) que no tienen rasgos de formalidad, que no cumplen las regulaciones nacionales obligatorias para la operación de las unidades empresariales y/o no llevan registros contables, debido a motivos económicos, de desconocimiento u otras razones. Aquí se incluye a unidades económicas que no tienen rasgos de formalidad (concentradas especialmente en microempresas), a trabajadores por cuenta propia (especialmente los no
calificados), a trabajadores familiares no remunerados y a trabajadoras del hogar. La idea central es que se trata de unidades económicas al margen de las normas.
• Empleo informal, que abarca el empleo que puede presentarse tanto en empresas del sector formal
o informal de la economía como en los hogares. Capta además de la gran mayoría de los trabajadores
en el sector informal a otros empleos informales como los empleos asalariados informales, que se refieren a los empleos asalariados que no cuentan con protección social o con determinadas prestaciones relacionadas con el empleo 11 . La idea central ahora es que se trata de trabajadores, independientemente de las características de las unidades económicas que los emplean.
Al margen de las corrientes, la informalidad es un fenómeno visible y reconocido en la región. Se da en diferentes grados, según los diferentes desarrollos de los países, así como de sus espacios internos. Sea cual fuere la visión que se adopte, la informalidad alcanza a ser de gran magnitud y la principal fuente de explicación de la dinámica del empleo en los países con mayor retraso industrial, donde es vista como un segmento de fácil ingreso que sirve de alternativa ante el riesgo de desempleo. De otro lado, como suele suceder en la investigación ante conceptos de significados múltiples, prima finalmente la libertad de elección. La “informalidad” es definida en función de las políticas que se quiere definir y de la presión de la realidad. En lo esencial, es esta libertad, la que se adopta a los fines de la presente Estrategia.
Adicionalmente, para un adecuado tratamiento de la compleja problemática de la informalidad, es imprescindible un conocimiento sólido de las relaciones del mercado informal urbano con los otros segmentos del mercado de trabajo (el empresarial moderno, el rural tradicional, el del empleo estatal) y con el exterior, principalmente a través del mercado de bienes y servicios. En ese sentido, es importante
8 OIT, “Economía Informal en las Américas: situación actual, prioridades de políticas y buenas prácticas” en http://white.oit.org.pe/cimt/nn/ documentos/economia_informal pdf 9 Pérez Sáinz, Juan Pablo, Las cuentas pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre la integración social en el Istmo Centroamericano, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000 (CA 2020: Documento de trabajo # 5) en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Juan_ Pablo/JPPS.pdf 10 Véase OIT- Panorama Laboral 2008 (Pág 19). 11 Ver informe de la Décimo sexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo. OIT Ginebra, 6-15 de octubre de 1998.
introducir en las cuentas nacionales y en las encuestas de hogares funciones que permitan evaluar los flujos de oferta y demanda de bienes y servicios – quién compra y vende a quién y cuánto – para una mejor definición de las políticas comerciales y fiscales 12 . Al respecto, en lo instrumental, se requiere con urgencia una encuesta mixta nacional, sin la cual no tenemos dominio sobre las características esenciales de la economía del país 13 .
I.2. MEDICIÓN DE LA INFORMALIDAD LABORAL
Previamente al examen de la medición de la informalidad, consideraremos algunas premisas. La primera, es relativa a la dificultad de medir variables que no son ínsitas, consustanciales a la población objetivo, sino que más bien se generan en base a nociones y/o enfoques. En efecto, cuando se miden edades, pesos, lugares de nacimiento, ingresos, parentesco, actividad económica, etc., nos estamos refiriendo a atributos de personas o de empresas que les son propios, que son parte de su caracterización “natural”. Medir, en este caso, puede tener errores, pero la variable tiene una definición única relativamente simple de establecer. No sucede esto con las variables que se definen a partir de una noción y/o enfoque. Las nociones y/o enfoques, como tales, son susceptibles de elaboración variada, pues llevan con ellas cargas de subjetividad. La informalidad tiene esta dificultad particular y por ello ha dado lugar a varias concepciones y, ergo, varias metodologías de medición.
La segunda premisa a tenerse en cuenta es que una vez acordado algún tipo de definición conceptual, al convertirla en operativa (útil para la medición), las variables que se incluyan en la medición, quedan excluidas del análisis con lo cual en cierta forma se pagan los costos de la precisión. Si por ejemplo en la definición operativa de unidad económica informal se incluyen el tamaño de la empresa, las dimensiones de las ventas y algunas categorías ocupacionales, no puede luego “descubrirse” que las empresas informales son pequeñas, que tienen bajos niveles de ventas o que no incluyen al sector público.
Para el caso del concepto original promovido por el Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), la medición de la informalidad resultaba relativamente fácil al establecerse un criterio simple:
microempresas hasta 5 trabajadores y trabajadores independientes no calificados del ámbito urbano, sin incluir a los trabajadores del hogar. La información para hacer seguimiento y análisis a este concepto de informalidad se puede extraer de cualquier encuesta de hogares en la que se haya preguntado la categoría ocupacional, el nivel de instrucción (o bien el código de ocupaciones) y el tamaño de la empresa. Tal procedimiento fue utilizado en la mayoría de países latinoamericanos y aún en la actualidad se hace uso de él.
En la otra vertiente, la legalista y fiscalizadora, ha tomado forma la “Taxonomía de las actividades informales” de Schneider y Enste (2000). En esta propuesta, se incluyen las actividades ilegales, el tipo de transacciones y el cumplimiento fiscal. Tal como puede apreciarse en la siguiente tabla.
12 Lo ideal es tener una encuesta mixta, inicialmente de hogares donde se recaban las direcciones de las empresas para después entrevistar a los conductores de estas empresas, cerrando el circuito del mercado laboral. En la segunda encuesta, es posible aproximarse a su estado de resultados (ganancias y pérdidas), su balance 8activos y pasivos) y flujos de mercancías y capital. En algunos casos se propone una encuesta 1-2-3 (la anterior sería 1-2) para entrevistar al resto de los trabajadores de la empresa., detectados en la encuesta 2. En el Perú solamente hemos tenido encuesta mixta en Lima y en algunas ciudades en los años ochenta. 13 Un ejemplo claro de la necesidad de conocer los flujos es el de la determinación de las políticas de precios básicos. El salario formal, por ejemplo genera una demanda – de alimentos e industrial, de servicios personales o especializados – que impacta en los otros segmentos del mercado laboral y en la propia demanda de importaciones .para el consumo o para insumos y maquinaria,. Dónde y en qué dimensiones se producen estos flujos, sería esencial para determinar las políticas comerciales y definir el tipo de cambio con conocimiento preciso del impacto de las medidas sobre cada sector. En suma, tenemos aquí suficientes razones para atacar el frente de cuentas nacionales institucionales, con fuentes empíricas de mayor aporte que las actuales.
UNA TAXONOMÍA DE LAS ACTIVIDADES INFORMALES
Comercio de bienes robados, narcotráfico prostitución, contrabando, estafa, apuestas.
Trueque o intercambio de artículos robados, sustancias prohibidas, contrabando. Producción de drogas y hurtos para uso propio.
Eluden impuestos
Ingreso subdeclarado.
Salarios y bienes de trabajos no reportados relacionados con servicios y productos legales.
Descuentos de los empleados, incentivos.
Intercambio de servicio y productos legales.
Trabajo por cuenta propia y trabajo familiar.
Fuente: Mirus y Smith (1997) con algunas anotaciones adicionales Elaboración: Tabla presentada en Schneider y Enste (2000)
La noción de informalidad fue cubriendo por esta vía un espectro cada vez más extenso en sus
dimensiones, de manera que pueda responder al conjunto de los prejuicios sobre el término, pero ello
a la vez ha venido complicando la medición de la misma.
La Organización Internacional del Trabajo asumió el reto del establecimiento de definición para la medición del fenómeno de la informalidad, lo cual se hizo en la XV Conferencia de Estadísticos del Trabajo (CIET) en 1993.
En dicha ocasión, el sector informal fue definido en términos de las características de las “unidades de producción” (empresas) en que tenían lugar las actividades, más que en términos de las características de las personas concernidas o de su trabajo 14 . La inclusión del concepto de “empresas de empleadores informales” consideró el tamaño de la empresa, medido por el número de sus trabajadores, como uno
de los criterios definitorios de la informalidad, lo cual llevó a que se centrara en el tamaño de la empresa
o volumen de ventas pero no en la aplicación de la legislación que les afecta.
Más específicamente, se considera el sector informal como un grupo de unidades de producción que, según las definiciones y clasificaciones del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de las Naciones Unidas (Rev. 4), forman parte del sector de los hogares como empresas de hogares, es decir, como empresas que pertenecen a los hogares y que no están constituidas en sociedad. Dentro del sector de hogares, el sector informal comprende: i) las “empresas informales de personas que trabajan por cuenta propia”; y ii) un componente adicional, constituido por las “empresas de empleadores informales”.
En 2002, con objeto de apuntalar la discusión sobre el trabajo decente y la economía informal durante la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), la OIT presentó un marco conceptual para el empleo en la economía informal, que relacionaba este concepto, basado en la empresa, con un concepto del empleo informal más amplio y basado en el puesto de trabajo. Como resultado de ello, la XVII Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, en el año 2003, emitió las Directrices sobre la medición del empleo informal, basadas en la distinción entre el empleo en la economía informal, el empleo informal, el empleo en el sector informal y el empleo informal fuera del sector informal. El empleo total (en términos de puestos de trabajo) se desglosaba por tipo de unidad de producción (empresas del sector formal, empresas del sector informal, hogares) y por la situación en el empleo y la naturaleza formal o informal del empleo 15 .
14 R. Hussmans: Defining and measuring informal employment, E/ESCAP/SOS/11 (Ginebra, OIT). 15 Informe del Grupo de Trabajo sobre el empleo informal, Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, cap. 3, Anexo (Ginebra, 2003). Ver también, en especial, OIT, “La medición de la informalidad: Manual Estadístico sobre el sector informal y el empleo informal, Ginebra,
Los Estadísticos del trabajo en la reunión XVII, estuvieron de acuerdo en la utilidad de complementar las estadísticas sobre el empleo en el sector informal con estadísticas sobre el empleo informal.
Entre los considerandos de las nuevas directrices, se remarca la importancia de “…compatibilidad y coherencia al relacionar el concepto de empleo en el sector informal basado en la empresa con un concepto más amplio de empleo informal basado en el puesto de trabajo” y que “reconociendo que la gran diversidad de situaciones de empleo informal pone límites a las posibilidades de armonización, entre países, de estadísticas sobre el empleo informal”, se alienta al conjunto de países a incorporar este nuevo marco conceptual.
Este se caracteriza por precisar en dos direcciones:
─ El concepto de sector informal se refiere a unidades de producción como unidades de observación, mientras que el concepto de empleo informal se refiere a los empleos como unidades de observación. El empleo se define en el sentido del párrafo 9 de la Resolución sobre estadísticas de la población económicamente activa, del empleo, del desempleo y del subempleo, adoptada por la XIII CIET.
─ Empresas del sector informal y empleo en el sector informal se definen de acuerdo con la Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal adoptada por la XV CIET. En lo que concierne a las estadísticas del empleo informal, el párrafo 19 de la Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal adoptada por la XV CIET debería aplicarse excluyendo hogares, que emplean a trabajadores domésticos asalariados de las empresas del sector informal, y tratándoles por separado como parte de una categoría denominada ‘hogares’.
En consecuencia, tal como se ha señalado 16 estas nuevas directrices pretenden incorporar una visión más integral de la informalidad, adicionando a la medición centrada en la unidad de producción la medición centrada en el empleo, independientemente del sector de referencia. Como parte de estas nuevas directrices se precisan los siguientes conceptos:
a) Definición de empleo informal:
Número total de empleos informales, sean realizados en empresas del sector formal, empresas del sector informal u hogares, durante un período de referencia determinado. Comprende:
─ Trabajadores por cuenta propia y empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal: la naturaleza informal del empleo es el resultado de las características de la empresa.
─ Miembros de cooperativas de productores informales, es decir cooperativas no constituidas formalmente como entidades jurídicas, etc.: la naturaleza informal del empleo es el resultado de las características de la cooperativa.
─ Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final propio de su hogar (agricultura de subsistencia, construcción de casas al bricolaje, etc.), sí son considerados como ocupados de acuerdo con la definición de empleo de la XIII CIET
─ Trabajadores familiares auxiliares independientemente de si trabajan en empresas del sector formal o informal: no tienen contratos de trabajo escritos, y el empleo no es sujeto a la legislación laboral, seguridad social, convenios colectivos, etc.
─ Asalariados que tienen empleos informales, empleados por empresas del sector formal o informal, o por hogares que les emplean como trabajadores domésticos asalariados.
16 Hussmanns, Ralf “Recomendaciones internacionales para la medición del empleo informal” Taller Regional Medición de Indicadores del Mercado de Trabajo, EuroSocial – OIT, Lima, abril del 2006.
─ La definición de empleo asalariado informal representa el principal nuevo elemento de las directrices.
b) Definición de empleos asalariados informales:
Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación laboral, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, el impuesto sobre la renta, la protección social o determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, etc.).
El esquema conceptual, que resume los criterios para la definición operativa es:
MARCO CONCEPTUAL PARA EL EMPLEO INFORMAL (DIRECTRICES 17A. CIET, 2003)
Miembros de las cooperativas de productores
Empresas del sector formal
Nota. NE (No existe). I (Informal). F (Formal) Fuente OIT. Adaptado del Manual Estadístico por los autores.
Para fines prácticos, en el presente documento se analiza, en primer lugar, la informalidad bajo una
orientación similar a la definición del PREALC, es decir considerando a los sectores en los que predomina el empleo informal (como la microempresa, los independientes no calificados y los trabajadores familiares no remunerados), extendiendo el análisis al ámbito rural. El propósito es brindar un panorama general
y nacional de la informalidad.
En este documento, para fines de medir el impacto de la estrategia sectorial del Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo – MTPE en la informalidad laboral, después de una visión nacional, se centra
el análisis en el segmento de los asalariados privados, para lo cual se utiliza como indicador a los trabajadores que no cuentan con un contrato de trabajo 17 , o también denominado trabajo no registrado. La informalidad se manifiesta en la no existencia de contratos de trabajo para el caso de los asalariados, situación que los coloca en una posición de vulnerabilidad en cuanto al cumplimiento de sus beneficios laborales. Adicionalmente a ello, dadas las competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en los temas vinculados al trabajo autónomo y a la mejora de la empleabilidad, se busca incluir como parte de la estrategia a los trabajadores autónomos.
17 Se considera trabajador servicios independiente.
asalariado informal a aquel que no tiene contrato laboral o que es contratado fraudulentamente como locador de
SECCIÓN II. DIAGNÓSTICO
II.1. LA FORMALIDAD/ INFORMALIDAD EN UNA PERSPECTIVA NACIONAL
En este capítulo se realiza el análisis cuantitativo de la informalidad laboral en el país partiendo de un esquema predominantemente estructural, el cual considera al segmento que reúne empleos informales - es decir no registrados, no protegidos o no regulados - como sector no moderno; y en oposición considera a los segmentos donde se concentran con mayor predominio los empleos formales, como sector moderno. La variable clave en este caso, es la que el MTPE denomina “Estructura de mercado”.
Según los datos de la ENAHO para el año 2013, en el Perú había alrededor de 15.7 millones de ocupados de los cuales sólo el 29.5% corresponde a los segmentos con predominio de empleos formales, es decir:
del sector público, de empresas de 10 a más trabajadores y a la categoría independiente con estudios universitarios y/o técnicos. El resto, es decir el 69.5% de la PEA ocupada corresponde a los segmentos con predominio de empleos informales, lo que evidencia la magnitud – en sentido amplio - de la informalidad en la estructura ocupacional del país.
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA OCUPADA SEGÚN SEGMENTOS LABORALES POR ÁMBITO GEOGRÁFICO, 2013
Participación (%) 1/
1.221.924
Mediana y grande (De 101 a más trab.)
1.454.019
Pequeña empresa (De 11 a 100 trab.)
1.469.108
1.603.402
1.441.297
Independiente calificados 3/
Independientes calificados sin TFNR
Independientes calificados con TFNR
4.394.129
Microempresa (De 2 a 10 Trab.)
2.798.458
3.479.694
2.231.105
3.436.006
5.154.229
Independientes no calificados sin TFNR
2.387.461
2.889.534
Independientes no calificados con TFNR
1.048.546
1.216.149
2.264.695
714.211
Trabajador del hogar, practicantes
7.366.074
3.541.386
11.760.203
3.923.413
15.683.616
1/ Porcentajes respecto a la PEA ocupada total Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza Continua 2013. Elaboración: MTPE - DGPE - Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL).
Debe también apuntarse que en esta perspectiva amplia, la informalidad es más severa en el sector rural —de poblaciones con menos de 2000 habitantes— de nuestro país. El sector urbano, por su parte, es el sector mayoritario, pues comprende exactamente tres cuartas partes de la ocupación nacional, y su tasa de informalidad es del 63%. En el sector rural, en cambio, esta tasa es del 90.4%.
En el año 2013, se encontró casi 4.8 millones de ocupados en los segmentos donde predominan los empleos formales o “sector moderno”, los cuales —como indicamos— representaban 30.5% del total de la PEA ocupada. Este grupo se compone por los ocupados del sector público, de las empresas con 11 a 100 trabajadores y con más de 100 trabajadores, y también por los independientes calificados. De este grupo 4,4 millones de ocupados se concentraron en el área urbana, es decir 92%, y sólo el 8% en el área rural.
En estos segmentos, tanto el sector público, las empresas de 11 a 100 trabajadores y las que tienen más de 100 trabajadores ocupan un volumen semejante de trabajadores, entre 1.22 y 1.47 millones de personas. El empleo formal se concentró muy preferentemente en el ámbito urbano con 4.8 millones de ocupados, mientras que en el ámbito rural se encontró 382 mil ocupados. Es decir, la proporción de empleo formal respecto a los informales era más de 9 a 1; en cambio, la proporción de población urbana/rural es de 3 a 1.
El otro segmento que conforma el sector moderno es el de los Independientes Calificados y está compuesto por profesionales y técnicos que desarrollan actividades a partir de una formación laboral posterior a la educación secundaria. Este segmento agrupó a cerca de 259 mil ocupados, lo cual representó sólo el 1.7% del total de la PEA ocupada, y se encuentra preferentemente en el ámbito urbano (96%).
Hay cierta redundancia en la mayor concentración de la formalidad —que no es dominante en el empleo nacional— en el área urbana del país. En principio por la dominancia de la capital que concentra un tercio de la población total y donde opera una parte significativa del sector público y de las empresas modernas en la industria y el comercio y los servicios; y en segundo término, porque esta relación se da también en el resto de lo urbano, en donde la mayor conglomeración de población se corresponde con procesos de industrialización y comercio.
Los grupos con predominio de empleo informal acumulan 10.9 millones de ocupados. Por ámbito geográfico, en el área urbana se encuentran un poco más de 7.4 millones de ocupados, aproximadamente dos tercios del total de la PEA ocupada, mientras que el área rural concentra cerca de 3.5 millones, el tercio restante. Esta proporción es cercana a la de la población. Lo cual equivale a que la informalidad —a diferencia de la formalidad que es predominantemente urbana— afecta a los ámbitos rurales y urbanos, pero con mayor incidencia a los rurales.
En este análisis el segmento más representativo en términos cuantitativos de la informalidad laboral corresponden a los trabajadores Independientes no Calificados, es decir que no cuentan con estudios universitarios ni técnicos, que suman 5.15 millones de ocupados y representan el 33% del total de la PEA ocupada nacional. Los trabajadores de este segmento están vinculados al comercio y a los servicios personales, en el área urbana y al campesinado en el área rural.
En el segundo segmento en importancia se encuentran los ocupados de las empresas con 2 a 10 trabajadores, los cuales entre empleadores y asalariados suman 3.5 millones y representan el 22% del total de la PEA ocupada nacional. De ellos, 2.5 millones son asalariados lo que representó el 17.5 % del
total de esta PEA ocupada nacional. El resto (731 mil) son empleadores y esta cifra se aproxima a la cantidad nacional de microempresas 18 . Se encuentran mayormente en el ámbito urbano (77%).
Otro grupo importante en cantidad, y especialmente en términos de precariedad, es el de los Trabajadores Familiares no Remunerados (TFNR), quienes realizan actividades de apoyo sin remuneración en los negocios familiares. En este grupo se registraron 1.8 millones de trabajadores de los cuales el 60% se localiza en el área rural, es decir un poco más de 1.1 millón de trabajadores que realizaron sus actividades, principalmente, para los independientes no calificados campesinos y ganaderos. Los 700 mil trabajadores familiares no remunerados que trabajan en el área urbana, no son tampoco una cifra desdeñable en volumen.
Por último, entre los empleos informales también se ha clasificado al segmento de los Trabajadores del Hogar, el cual se encuentra fuertemente sesgado al empleo femenino y al servicio doméstico. En este grupo se registraron más de 440 mil trabajadores, de los cuales el 92% corresponde al ámbito urbano.
En los últimos seis años (2007-2013), la PEA ocupada se incrementó en más de 1,48 millones de trabajadores a una tasa de crecimiento promedio de 1.7% por año, mientras que el crecimiento de población es de 1.2% anual.
El ritmo de crecimiento de la ocupación, se encuentra, históricamente, en franca declinación. Hace solamente tres o cuatro décadas el crecimiento de la PEA era el doble o más que el actual, y allí se encuentra posiblemente la mayor explicación de la informalidad, ya que la capitalización del país —por lo demás afectada por recesiones e hiperinflación, así como conflictos sociales y de política nacional— era muy reducida respecto de la demanda de puestos de trabajo. Debe observarse que paralelamente a esta alta presión poblacional se da su concentración en los sectores urbanos, y el alivio relativo de la emigración. Crecimiento poblacional y urbanización configuran el excedente que, en lo estructural, determinan la informalidad urbana, mientras que en el área rural lo hace el retraso tecnológico tradicional del campesinado.
Las tendencias tienden a cambiar, sin embargo. La ola demográfica ya tiene una antigüedad de cincuenta años, pues las más altas tasas de natalidad corresponden a la primera mitad de los años sesenta. Como resultado, la presión sobre las edades más activas en el trabajo (de los 14 a los 60 años), se viene trasladando —salvo la prolongación expresa del trabajador de su permanencia en el trabajo, dadas las bajas pensiones— hacia la jubilación. Para las primeras edades, tiene también un efecto importante la ampliación de los años de estudio (la primaria y secundaria regular duran doce años entre ambas) y la extraordinaria extensión del oferta de educación universitaria y no universitaria (equivalente a la universitaria en importancia numérica). Aunque cuestionable en calidad, esta ampliación de la oferta post secundaria viene cumpliendo un rol importante en la retención de jóvenes fuera del mercado de trabajo, y al menos en teoría, elevando su calificación para ingresar al mercado. Tal retención, de otra parte, debería favorecer a niveles macro, la mejora de los salarios peruanos conjunta con la evidencia de su mayor productividad.
El incremento de 1.5 millones de ocupación para el periodo, se desdobla en un aumento de población ocupada formal de alrededor de más un millón de trabajadores (1.12 millones), mientras que la ocupación informal ha crecido solamente en 368 mil personas. En términos de proporciones de aumento de la ocupación, el sector formal ha aumentado en 30.6% y el informal solamente en el 3.5%. Expresados
18 La cantidad de empleadores registrados en una encuesta de hogares es una buena aproximación del número de empresas en el caso de las microempresas, ya que la elevada cantidad de ellas hace posible que los conductores y propietarios aparezcan en las muestras. En el caso de las empresas medianas y grandes, en cambio, es más difícil que resulten seleccionadas o que haya una identidad del empleador si son societarias. Respecto a la representatividad – esto vale para todos los cuadros derivados de la encuesta nacional de hogares (ENAHO- deben considerarse referenciales, como una regla práctica- cantidades menores a los 30-40 mil personas, con mayor razón mientras más bajos sean estos valores.
estos valores en sus tasas medias de crecimiento para el periodo, tenemos 4.5% de tasa para el sector formal y 0.6% para el informal.
PERÚ: CAMBIOS EN LA PEA OCUPADA SEGÚN SEGMENTOS LABORALES POR ÁMBITO GEOGRÁFICO, 2007- 2013
Crecimiento Absoluto 1/
Crecimiento porcentual (%) 2/
Independiente calificados
1.079.451
1.118.322
-122.080
-295.700
-256.828
1/ Diferencia: (PEA Ocupada 2013- PEA Ocupada 2007) 2/ Variación porcentual: 100*(PEA Ocupada 2013 - PEA Ocupada 2007) / PEA Ocupada 2007 Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza Continua 2013. Elaboración: MTPE - DGPE - Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL).
El fenómeno esencial es que hay una tendencia nacional hacia el empleo formal que revierte una tendencia iniciada en las últimas décadas del siglo pasado. Esta transformación es sostenida y hay razones para considerarla como una tendencia estructural. Nótese en especial, que el incremento de puestos de trabajo del sector formal, es urbano y en el sector empresarial privado, con mayor fuerza en las empresas medianas y grandes que en las pequeñas empresas. Y que en sentido inverso, la caída del empleo del sector informal se da en el sector rural, que pierde un cuarto de millón de puestos en el periodo, en trabajadores familiares no remunerados, sobre todo, lo cual es una relativa modernización de su perfil de empleo.
El impulso hacia la formalidad es, sin embargo, bastante más complejo. Responde, de inicio, a ritmos altos de inversión en periodos amplios Mientras la demografía y la ampliación del mercado educativo apoya el comportamiento global de disminución del ritmo de incremento de la PEA, el monto y la ubicación de las inversiones mejoran la calidad del mercado de trabajo. La absorción de lo que sería el núcleo duro de la informalidad: el de los campesinos minifundiarios y el de los independientes no calificados, se viene dando y podría ser más rápida, si se refuerzan las políticas que llevan a la mejora de estas las variables fundamentales.
II.2. INFORMALIDAD Y EL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL
El propósito de la seguridad social es garantizar a los ciudadanos que ante una contingencia tendrán acceso a prestaciones que permitan alcanzar una estabilidad en sus ingresos. En el caso de aquellos que los pueden generar por sí mismos se trata de mantener ese nivel de ingreso o similar para casos imprevistos o de incapacidad. Se trata de seguros de contingencia que garanticen los ingresos en los momentos en que el trabajador no pueda hacerlo.
En la mayoría de experiencias, la seguridad social estuvo vinculada a la subsistencia de una relación laboral que la sostenga o, al ejercicio formal de una actividad económica (sobre todo los seguros facultativos); siendo más bien excepcional la extensión de su cobertura a aquellos sectores desempleados o que no participan del mercado de trabajo en condición de asalariados. Estos últimos, se consideraba, debieran ser atendidos en principio por los programas sociales.
La seguridad social —especialmente en pensiones— tenía como base organizativa la relación salarial y la formalidad de la misma. El empleador, retenía una parte del salario y la trasladaba a las instituciones de la seguridad social para que el trabajador sea atendido en su salud o tuviera un ahorro disponible para su sostenimiento en la vejez. El sostenimiento del esquema de la seguridad social basado en una
relación laboral formal institucionaliza el sistema, y facilita las labores de recaudación y fiscalización, salvo desde luego, los incumplimientos de los agentes de retención y del propio Estado como empleador
y como vigilante. Inversamente la amplitud del trabajo independiente y la informalización de relaciones
salariales, deja amplios sectores de la población al margen de la protección de la seguridad social. Unida al cambio demográfico, incuba un problema cada vez más grave de atención social.
Los bajos niveles de aportación a la seguridad social tienen como efecto inmediato la baja y mala cobertura del sistema. Estos deficientes niveles de aportación en nuestro país tienen varias causas que la explican y que demandan la implementación de un conjunto integrado de políticas que van desde la creación de las condiciones para la generación de empleo formal en el país hasta el despliegue de programas de sensibilización que fomenten una cultura de seguridad social en la ciudadanía. Así, el abordaje de esta problemática compete al Estado en su integralidad. Pero además, esto es importante comprenderlo, la responsabilidad alcanza también a trabajadores y empleadores y a la sociedad en general.
Ahora bien, se considera que una de las responsabilidades prioritarias que corresponden al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, es enfrentar la informalidad que afecta al mercado laboral, bloqueando no sólo el acceso a la seguridad social sino además a otros derechos fundamentales del trabajo, cuya garantía le corresponde al Estado. Por ello es impostergable el fortalecimiento de este Ministerio y la implementación de políticas que incidan sobre los factores que generan la informalidad y eliminen las barreras de entrada a la economía formal.
Los incentivos para ampliar la cobertura de la seguridad social y la formalización no necesariamente deben implicar la reducción de los niveles de protección social de los trabajadores; sino que deben estar dirigidos a crear el soporte institucional para mejorar los niveles de productividad y competitividad de las empresas. Así, acceso a la tecnología y al crédito, infraestructura y servicios adecuados, en niveles significativos como para producir un impulso realmente transformador, son opciones relevantes y necesarias para avanzar en la formalización de nuestras micros y pequeñas empresas.
De todas formas, resulta fundamental tener presente que en virtud del principio de solidaridad que rige
a la seguridad social, toda la población tiene la corresponsabilidad (conjuntamente con el Estado) de
participar en el financiamiento de la seguridad social; lo cual no sólo garantiza su equilibrio, sino además
su sostenibilidad en el tiempo. En consecuencia, esta es una expresión concreta de ciudadanía, en tanto, sujetos de derecho; pero también de obligaciones con nuestros conciudadanos y con las generaciones futuras.
Ahora bien, los diferentes modelos de financiamiento de la seguridad social tienen como objetivo común alcanzar y mantener el equilibrio económico-financiero que permita asegurar las prestaciones adecuadas sostenidamente en el tiempo. El alcance de este equilibrio queda definido conjuntamente por el nivel y tipo de prestaciones y por las políticas de financiación implementadas.
De esta manera, la población activa, independientemente del esquema implementado, puede financiar en forma directa a la población pasiva, donde se habla de un sistema solidario o puede financiar sus propias prestaciones por medio de la capitalización de sus propias contribuciones. Por esta razón la formalización laboral -y por ende su registro en los sistemas de seguridad social- tiene un objetivo que trasciende lo tributario y responde a la sostenibilidad del propio sistema.
Evidentemente que el peso de esta corresponsabilidad en el financiamiento del sistema, a riesgo de convertirse en un factor excluyente que vulnere el principio de universalización, debe corresponder a la capacidad contributiva real de cada persona. El dilema se plantea cuando se encuentran colectivos extensos especialmente vulnerables que carecen absolutamente de capacidad contributiva para financiar su incorporación a la seguridad social. Ante esta situación se ha ido considerando necesaria la incorporación no contributiva de estos colectivos, cuya afiliación es financiada total o parcialmente con fondos públicos. En ese escenario nos encontramos frente a la colisión de dos principios como son el de universalidad y el de solidaridad.
Debe advertirse entonces, que si bien es admisible la implementación de esquemas no contributivos o subsidiados, una política sana de sostenibilidad que además promueva la ciudadanía debe tener claro que esta situación debe ser excepcional y transitoria, que responda efectivamente a la incapacidad contributiva de sus beneficiarios. Más aún, se explora la posibilidad de alinear las políticas de extensión de la cobertura de estas mayorías con las políticas fiscales de recaudación de impuestos generales 19 .
En general existe reticencia en los trabajadores, y sobre todo en los de menor calificación, respecto a su inclusión en los programas de seguridad social por distintas razones:
a. Los aportes a la seguridad social se toman como una imposición onerosa y no como un ahorro o una inversión en bienes sociales. El trabajador tampoco lo percibe como parte de su compensación sino únicamente como un descuento en el corto plazo;
b. La calidad del servicio brindado por los distintos programas de seguridad social no satisface las expectativas;
c. Los subsidios y beneficios sociales generalmente se perciben siempre y cuando el hogar cumple ciertas condiciones. Por lo tanto, no estar incorporado a la seguridad social contributiva ayuda a que el hogar califique a estos subsidios.
Resulta necesario, entonces, implementar campañas para concientizar a la población sobre los beneficios de contribuir al sistema de seguridad social. Este tipo de campañas coadyuvan para que la población en general tomen conciencia son los costos asociados a la desprotección social, tanto para los trabajadores como para la sociedad en general, haciéndoles ver que forma parte de su compensación.
Las campañas de concientización y educación bien implementadas logran que se promueva el cambio social en forma favorable. Dichas campañas tienen dos características distintivas, son procesos continuos, no hay plazos determinados de comienzo y fin, y lo central es siempre el destinatario, es decir que los destinatarios del programa son constantemente parte del proceso. El éxito de una campaña de marketing social se alcanza cuando se crea una verdadera conciencia social de la problemática tratada, en este caso la seguridad social. En tal sentido, y dentro de un marco de convergencia de las políticas públicas resultaría muy conveniente que las políticas de educación dirigidas al conjunto de la sociedad
19 Ver al respecto Angel Melguizo, Mariano Bosch y Carmen Pagés, “Mejores pensiones mejores trabajos: Hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe”, BID, octubre 2003.
tengan alineamiento con los objetivos de la seguridad social, edificando así una estructura sólida de cohesión y bienestar.
Como se viene indicando el problema esencial de la seguridad social en pensiones es sobre todo la baja cobertura del sistema, y en el caso de la formalización, la asociación de la informalidad constituida en alta proporción por trabajadores independientes no calificados y microempresas de composición familiar con bajos niveles de rentabilidad 20 .
20 Al respecto, la ley 29903 de reforma del sistema de pensiones, comenzará a aplicar descuentos obligatorios a los trabajadores independientes menores de 40 años a partir de agosto de este año, reteniendo sus aportes de los recibos de prestación de sus servicios a empresas o de los emitidos a personas mediante el aporte individual del trabajador a la cuenta de pensiones a la que esté afiliado o se afilie en cumplimiento de esta ley
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA OCUPADA SEGÚN SEGMENTOS LABORALES POR TIPO DE PENSIÓN, 2013
638.592
Indep. Calific. sin TFNR
Indep. Calific.
con TFNR
2.455.183
1.238.066
2.194.541
4.435.247
2.412.687
2.022.560
Trabaj. Familiares
hogar, practicantes
991.799
9.276.359
3.446.981
1.414.587
10.514.425
Notas: Bases de datos con proyección de la población en base a los resultados del Censo de Población y Vivienda del 2007 1/ Porcentajes respecto a la PEA ocupada total Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza Continua 2013. Metodología actualizada Elaboración: MTPE - DGPE - Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL).
En el año 2013, el 67% de los ocupados del país no aportaba a ningún sistema pensionario, y por ende la tasa de afiliación a pensiones nacional era de 33%. Los excluidos del sistema conformaban 7.9% de la ocupación nacional para los que se ubicaban en el sector de predominio formal y 59.1 de la ocupación nacional para el caso de los que pertenecían al sector de empleo predominantemente informal. La tasa de afiliados a pensiones —según su declaración— del empleo predominantemente formal era del 74%, mientras que en la informalidad la tasa de afiliación era de apenas el 15%.
Evidentemente, el reto pensionario se halla concentrado en el sector informal. Dadas sus dimensiones es muy amplio y su solución requiere pasos sucesivos e intensos, y posiblemente la exploración de sistemas innovadores de protección social. Para el área rural, o más directamente para los campesinos tradicionales en poblaciones pequeñas, ese está intentando cubrir la atención de ancianos mediante el programa social Perú 65 que les alcanza un subsidio de 125 soles mensuales, los cuales tienen una significación relativamente aceptable para medios de baja monetización y un sistema de protección familiar y comunitario, que suele asegurar vivienda y alimentación y, en menor grado, tiene cercanía al sistema de salud estatal.
La perspectiva demográfica es altamente preocupante, pues el crecimiento de la tercera edad ese hará más intenso. Hacia el 2030 habrá en el país el doble de mayores de 65 años o más y para el 2050 casi el cuádruple. Sin reformas sustantivas tanto para la previsión social como para la formalización del empleo, el sistema pensionario público tiene amplias posibilidades de colapsar. En sentido contrario, la propia Estrategia de formalización y sus componentes busca enfrentar este grave problema.
En el 2013, el 38% de la población ocupada no estuvo afiliada a ningún tipo de seguro de salud, lo que comprende a cerca de 6 millones de ocupados. De este grupo más de 4.9 millones se encuentran en los segmentos con predominio de empleos informales, donde destacan la empresa de 2 a 10 trabajadores y los Independientes no calificados. Así, los ocupados sin afiliación a algún seguro de salud en estos dos grupos sumaron más de 4,4 millones, lo cual representa el 29% del total de la PEA ocupada.
Indep. Calif. sin TFNR
4,776,156
Indep. no califi. sin TFNR
1,479,968
Indep.no calif.
1,310,751
4,496,681
10,907,460
4,937,557
5,930,619
15,683,616
Nota: Bases de datos con proyección de la población en base a los resultados del Censo de Población y Vivienda del 2007. Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza Continua 2013. Metodología actualizada. Elaboración: MTPE - DGPE - Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL).
Al interior del segmento de los independientes no calificados la falta de cobertura de salud afectó más intensamente a la mayoría de trabajadores independientes que realiza sus actividades sin TFNR. Esto puede indicar un riesgo social más alto, si se considera que los trabajadores familiares no remunerados, sobre todo en las áreas rurales, configuran una especie de “apoyo” del trabajador independiente.
Otro aspecto a destacar es el papel que cumple el Sistema Integral de Salud (SIS) en el aseguramiento de la salud de la población ocupada. En líneas generales el SIS cubre la salud de más de 4,9 millones ocupados, lo que significa el 31.5% del total de la PEA ocupada. De este grupo 4.5 millones de ocupados
se encuentran en los segmentos con predominio de informalidad. Así, en el segmento de los TFNR, que puede considerarse el más desprotegido, más de la mitad (58%) contaron con seguro de salud mediante este sistema. Cabe señalar que el SIS asegura a la población en condición de pobreza bajo la modalidad
de seguro subsidiado, al cual está afiliado a un fuerte contingente de trabajadores informales que viven en esta condición 21 .
Por su parte ESSALUD y otras empresas privadas de salud cubren el aseguramiento a cerca de 4,4 millones de ocupados, lo que representa el 27.9% del total de la PEA ocupada. De este grupo más de tres millones de ocupados se concentran en el sector moderno, principalmente en las empresas medianas y grandes y en el sector público. En cierta forma, este sistema es el preferente del sector formal, y tiene la ventaja de una cobertura más amplia de los riesgos de enfermedad y sus tratamientos.
Esta información refuerza la necesidad de considerar prioritaria la ampliación de la cobertura de la salud y de las pensiones, de manera conjunta, como fundamento de las políticas de formalización. Una atención adecuada de la salud que tenga como meta una cobertura integral tiene efectos muy importantes sobre las pensiones, que de otra forma se terminan destinando al tratamiento de enfermedades. La atención de la salud y las pensiones, en el marco de esta Estrategia es no solamente parte de la política social, sino que tiene también la perspectiva de ser un ingrediente básico para hacer atractiva la formalización, mejorar el nivel de vida y aportar positivamente a la productividad de los trabajadores.
II.3. LOS NIVELES DE INGRESOS
Una de las características de la informalidad laboral son los bajos ingresos monetarios. Los ingresos bajos e irregulares o discontinuos y la ausencia de políticas públicas al respecto no solamente indican un bajo nivel de vida presente. Para el futuro, impiden a las personas invertir en educación para incrementar su propia empleabilidad y productividad y cotizar de manera continua a los sistemas de seguridad social 22 .
En el siguiente cuadro se muestra que —tal como están definidas— las categorías del empleo formal superan ampliamente en ingresos mensuales a las categorías informales. Esto es de esperar desde la definición, pues en lo formal se incluyen los trabajadores más calificados y las empresas más grandes. En su conjunto, el promedio del ingreso mensual de las categorías formales es de 1849 soles, mientras que el promedio del conjunto informal es de 836 nuevos soles si no se considera el trabajo familiar no remunerado y de 697 si se le considera. Las diferencias son bastante elevadas: el trabajo formal proporciona ingresos 2.2 veces mayores que el del trabajo informal, aún si no se consideran en el cálculo los trabajadores familiares no remunerados. Pero, como indicamos, parte de la explicación se halla en la propia definición de formal/informal que se está adoptando. A la vez, no debe dejarse de pensar para fines de política pública, que las remuneraciones del empleo formal configuran en gran parte la demanda de bienes y servicios del sector informal, el cual se eleva si se dan simultáneamente progresos en la evolución salarial de los sectores formales del empleo.
21 Gamero, Julio, “Trabajo Informal y políticas de protección social”, pag. 38 22 OIT, Informe V “La Economía informal y la Transición a la economía formal: el desafío del trabajo decente”, 2013, pag. 79.
PERÚ: PEA OCUPADA E INGRESO PROMEDIO MENSUAL SEGÚN ESTRUCTURA DE MERCADO Y SEGMENTO, 2013
Ingreso promedio mensual (S/.) 1/
Crec. Promedio

References: Resolución 
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 25

Artículo 1
 Resolución 

Artículo 2
 Resolución 

Artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución