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Timestamp: 2013-12-09 00:32:15+00:00

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Ciudad de México: evolución y perspectiva de la forma de gobierno
José Antonio Rosique Cañas Introducción.-
La Ciudad de México representa el espacio territorial más importante del país y es a partir de este gran centro metropolitano que todos los mexicanos construyen su identidad nacional; es en la capital del país en donde han tenido lugar hechos históricos trascendentales y el punto de referencia internacional donde se concentran las representaciones diplomáticas y organismos de todo el mundo; también es el punto en donde se ofrecen los mejores servicios educativos y de salud; se encuentran los más altos y modernos edificios, los centros comerciales de élite y los edificios públicos federales en donde se albergan los poderes de la República. Además, es la meca religiosa en donde se localiza el recinto de la Virgen de Guadalupe.
Esta gran urbe es el lugar hacia el cual muchas generaciones de mexicanos pudieron llegar, atraídos por el crecimiento industrial y comercial de los años posrevolucionarios. Esta concentración de población impulsó la expansión de la mancha urbana hacia los municipios colindantes del Estado de México dando lugar al surgimiento de la Zona Metropolitana del Valle de México. Ese fenómeno de crecimiento demográfico ha tenido cuatro etapas durante el siglo XX: 1) hasta los años treinta su crecimiento fue moderado, debido al impacto de la violencia revolucionaria en todo el país; su población no rebasaba el millón y medio de habitantes;
2) de los años cuarenta a los ochenta su crecimiento fue expansivo, debido a las corrientes migratorias hacia la capital y a una política estatal poblacionista que sólo rectificó su postura, hasta mediados de los años setenta, cuando ya tenía 13.7 millones de habitantes;
3) de 1980 hasta mediados de los noventa, de desaceleración del crecimiento, hasta llegar a casi 17 millones, debido a la reducción de la tasa de fecundidad (el D.F. tiene la más baja del país), a la desconcentración poblacional observada a partir de los sismos de 1985 y a ciertos logros en materia de desconcentración y descentralización.
4) de 1995 en adelante, de reducción mínima en la población absoluta del Distrito Federal, debido a los niveles de saturación a que se llegó en las delegaciones metropolitanas; a la política de permitir o propiciar la construcción habitacional de un sólo nivel en extensas zonas; y fenómenos relacionados con los cambios de uso del suelo en la zona central metropolitana que tienden a reutilizar, para convertirlos en talleres, bodegas u oficinas, expulsando a sus habitantes hacia la periferia conurbada con el Estado de México que ya alcanza los 19 millones de habitantes en la ZMVM (Porras, 1997: 66) o hacia las ciudades de la Zona Conurbada del Centro del País que en conjunto suman 29 Millones, sin desconocer que otros posiblemente estén migrando más allá, atraídos por los beneficios que pudiera estar provocando el "Programa de las Cien Ciudades", y por el impulso que han tenido las ciudades maquiladoras en el norte del país. (Rojas, 1998: 17)
Cuando se habla de la Zona Metropolitana del Valle de México, se tiene que tomar en cuenta que casi la mitad de su población est asentada en el Distrito Federal y un poco más de la otra mitad vive en municipios conurbados del Estado de México. Si bien este fenómeno de conurbación tan din mico tuvo su origen en las fuertes migraciones campo-ciudad, también fue debido a una política restrictiva del Regente Ernesto P. Uruchurtu, que prohibía abrir nuevos fraccionamientos en el Distrito Federal (1952-1966).
Así surgió a mediados de los cincuenta el proyecto de Ciudad Satélite en el Estado de México, que con el tiempo se convirtió en la zona altamente metropolizada que hoy se extiende por el norponiente de la ciudad en una franja de tejido urbano que abarca cerca de treinta kilómetros de longitud.
Simultáneamente por el oriente del Distrito Federal emergió Ciudad Neza como producto de la especulación, la improvización y la marginalidad social que se reproducía por la incapacidad del Estado para contener la explosión e inmigración demográfica. El fenómeno de sobrepoblamiento de Ecatepec en los setenta, del Valle de Chalco y Texcoco en los años ochenta y el Zumpango en Hidalgo en los noventa, sería su correspondiente continuación. (Hiernaux, 1995: 5)
Por lo que respecta al Distrito Federal, actualmente se considera que de sus 16 delegaciones por lo menos 8 son plenamente metropolitanas (las de la parte centro-norte) y 8 rururbanas (las ubicadas entre el oriente, sur y poniente), que han conservado amplios espacios de territorio rural dedicados a actividades forestales y agropecuarias, en las que parte de su población muestra rasgos y tradiciones de origen indígena y otra parte est conformada por sectores de clase media y alta, que pueblan fraccionamientos y conjuntos habitacionales.
Se trata de pueblos que datan de tiempos prehispánicos y barrios que se constituyeron en la época de la Colonia y que a partir de los años cincuenta del siglo XX, fueron absorbidos por la vida citadina, pero que no por ello fueron subsumidos por la cultura urbana moderna en su totalidad; más bien habría de aceptarse que su condición localista le impone al conjunto de la megalópolis una fuerte dosis de sincretismo en donde lo global, lo nacional y lo local encuentran sus propios espacios y mecanismos de expresión.
Así, Iztacalco, Iztapalapa, Tláhuac, Xochimilco, Milpa Alta, Tlalpan, Magdalena Contreras, Villa Álvaro Obregón, Cuajimalpa e incluso algunos barrios y pueblos de Coyoacán, conservan estructuras tradicionales y de organización comunitaria, mientras que Tepito, la Lagunilla, Tlatelolco, la colonia Roma, la San Rafael, la Obrera, la Doctores, la Polanco, entre muchas otras, son expresión del urbanismo del siglo XX.
Mientras parece que las tendencias megalopólicas y globalizantes pueden arrasar con las formas de vida local y comunitaria, un proceso de reafirmación de identidad, solidaridad y experiencias vecinales de organización, va contrarrestando el carácter, disgregante y desmovilizador del tradicional centralismo burocrático experimentado. Zonas habitacionales como Tlatelolco, la Unidad Kennedy, los multifamiliares Miguel Alemán en Coyoacán, Independencia en San Jerónimo y los de Santa Fé en Alvaro Obregón o incluso los nuevos sistemas de condominio, se reafirman fuertemente impulsando sus propias formas de participación y organización vecinal. En los últimos años la forma de gobierno de esta gran ciudad ha transitado de un órgano central y autoritario, hacia una forma más descentralizada y democrática. Las reformas más significativas que han propiciado este cambio son: a) la reforma política de 1977 que abrió las puertas a los partidos de oposición para su participación en los procesos electorales;
b) la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal en 1988;
c) la elección del jefe de gobierno en 1997 y de jefes delegacionales por voto universal, libre y secreto en el 2000 y;
d) el impulso para la creación de 1352 Comités Vecinales a nivel de cuarto orden de gobierno con capacidades ejecutivas y de decisión en materia de servicios y obras comunitarias En ello va de por medio una acción descentralizadora que se observa en cambios estructurales en los órganos de gobierno federal, local, delegacional y comunitario. No obstante esas y otras reformas, la forma de gobierno ha estado sometida a fuertes cuestionamientos por parte de diferentes sectores de la sociedad, en por lo menos 3 direcciones fundamentales:
1) hacia la falta de un proyecto planificado y sustentable que respondiera no sólo a un desarrollo equilibrado para el Distrito Federal, sino para la Zona Metropolitana del Valle de México y del país en su conjunto;
2) hacia el poder centralizado que el Presidente ejerció sobre su gobierno a través del Regente y al aparato burocrático, clientelar y corporativo en que se convirtió al Departamento Central y;
3) a la ausencia una reforma política de fondo que le dé cauce a las demandas de democracia para la participación ciudadana y la elección de sus gobernantes. A partir de estas críticas mucho se ha discutido desde la oposición de la necesidad de que el Distrito Federal se convierta en el Estado 32 de la Federación y de municipalizar las actuales delegaciones. Por lo anterior, poner atención a todo lo que sucede en torno a los cambios en la forma de gobierno de la Ciudad de México se convierte en un asunto importante desde el punto de vista académico y político ya que permite orientar y darle sentido racional a las acciones del Estado.
Actualmente la Presidencia de la República, el Congreso de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal (antes el DDF), la Asamblea Legislativa, las Delegaciones del Distrito Federal, entre otros, forman el conjunto de órganos de gobierno de la Ciudad de México y en la medida en que cambien sus facultades, sus atribuciones o sean transferidas de unos a otros órganos o se creen nuevos, se estar presenciando cambios en la forma de gobierno. El sentido que tome ésta, ser el único elemento que nos permita evaluar sus alcances y tipo de orientación política.
Por otra parte habría que preguntarnos cúal es el trasfondo histórico por el que la ciudadanía de la capital de la República no ha podido ejercer su soberanía en forma plena y hacia dónde puede desembocar la actual transición. Como dice Sergio Miranda: "Un buen punto de partida es sin duda conocer su historia...., el diálogo con el pasado es un quehacer al que la conciencia contemporánea no puede renunciar y, por otro, el conocimiento de las causas del fracaso del gobierno municipal en la capital puede alertarnos sobre aquellos aspectos de la virtual reforma política que merecen especial atención para garantizar su éxito" (Miranda, 1999: 20)
Por lo tanto una vistazo al lejano pasado a través de un recorrido por las distintas etapas históricas por las que ha pasado la Ciudad de México en la construcción de sus formas de gobierno, nos permitiría visualizar el futurible y proponer alternativas para alcanzar el futurable en los términos de una cultura política que le dé a la ciudad los elementos para un desarrollo sustentable.
En este sentido es importante considerar lo que entendemos por desarrollo sustentable. Siguiendo el trabajo de María Eugenia Castro y ante la diversidad de versiones que se han encontrado en las diferentes fuentes bibliográficas le tomamos prestada la que más se aproxima a nuestro punto de vista:
"Satisfacer las necesidades de la actual generación sin comprometer la capacidad de futuras generaciones para satisfacer sus necesidades, esto significa el reconocer el derecho de cada persona a un nivel de vida adecuado en cuanto a la salud y el bienestar, incluido un acceso adecuado a la alimentación, el vestido, la vivienda, el cuidado médico y a los servicios sociales necesarios". (Castro, 1998: 3)
Esta definición remite por un lado, a la búsqueda de metas para mejorar las condiciones de la vida humana (desarrollo), pero por el otro, controlar los efectos dañinos de las actividades humanas sobre el medio ambiente (sustentabilidad); por lo tanto, de ello se deriva una conciencia sobre el cuidado de los bienes ambientales que a partir de estas definiciones pasan a formar parte del "capital ambiental". De alguna manera la ecologización de las leyes en los países desarrollados tiende a la búsqueda de la ecoeficiencia; los cambios tecnológicos, las políticas demográficas de reducción de población, la aplicación del criterio de deuda ecológica a la industria, la normatividad en materia de controles anticontaminantes y la preselección de desechos sólidos, son algunos de estos avances en la línea de la sustentabilidad. (Melé, 1999: 3-5)
Cuando hablamos de una forma de gobierno deseable, es decir futurable, nos referimos a que ésta deber estructurarse y funcionar de acuerdo a planes que acerquen a la ciudad a un modelo en donde la sustentabilidad y la democracia se combinen con la participación ciudadana, pero esa forma de gobierno no llegar como producto de generación espontánea, por fuerza tendrá que tomar en cuenta las formas pasadas y sobre todo aquellas que han persistido a lo largo de varios siglos y que han sido de utilidad para los ciudadanos, de ahí la importancia de revisar algunos aspectos de las formas de organización y gestión de los diferentes gobiernos a lo largo de la historia.
Tenochtitlán: cuna de los poderes de un imperio.- Desde antes de la llegada de los españoles Tenochtitlán ya era el centro político y religioso de una basta región que se extendía por el sureste hasta centroamérica y por el norte y occidente hasta donde se lo permitían otros pueblos indígenas con los que se mantenía en constante guerra.
La base de organización social de la ciudad era el calpulli; en sus orígenes éste daba identidad consanguínea, territorial y religiosa a su población y se consideraba una unidad político-administrativa para efectos militares y de tributación fiscal, así como patrimonio de suelo que permitía extraer el usufructo de las tierras laborables. En una dimensión más particular, éstos eran formados por varios chinancalli, una especie de manzanas o pequeñas aldeas, con sus propios representantes. Aunque el gobierno central se caracterizaba por ser despótico-tributario, las comunidades gozaban de cierta autonomía para la toma de decisiones sobre los asuntos relacionados con el manejo de su entorno. La sustentabilidad del ecosistema tenía mucho que ver con prácticas directamente diseñadas y manejadas por las comunidades y los usos y costumbres en cada una de ellas eran respetadas en el mayor de los casos. Este esquema de gobierno en el que se combinaban formas centralizadas y descentralizadas resultaba eficiente para el manejo de las grandes obras de infraestructura hidráulica que se tuvieron que realizar para el control de los niveles del agua, que todo el tiempo fueron un reto para una ciudad que crecía sobre el agua en medio de un enorme lago, pero también para el mantenimiento de las asequias y embarcaderos de los barrios y comunidades alejadas del centro de la ciudad.
De Coyoacán al Zócalo.-
La Conquista trajo cambios importante para la forma de gobierno de la ciudad, pero también conservó mucho de las formas anteriores. El territorio se inició bajo el régimen municipal cuando Cortés creó el primer ayuntamiento en Coyoacán en 1524; de ahí en adelante los ayuntamientos que se fueron creando funcionaron bajo esa forma de gobierno en la que los cabildos tenían cierto control sobre las decisiones que se tomaban sobre el desarrollo de su jurisdicción y aunque la designación de algunos sus miembros pudiera ser manipulada por los personajes influyentes de la época, no dejó de ser una experiencia política en donde la democracia comunitaria era una práctica común en la mayoría de los pueblos. La idea de Cortés era convertir a Coyoacán en el nuevo centro político, pero fue infructuoso, pues pronto se dio cuenta de que el espacio natural de reunión de los pueblos y caciques indígenas seguía siendo Tenochtitlán, razón por la cual decidió mudarse para allá. La traza de la nueva ciudad en lo que hoy es el centro de la ciudad, recibió un plano cuadrangular al estilo de las ciudades medievales españolas, con una plaza central o plaza mayor, en torno a la cual se construyen los principales edificios. La catedral, el palacio de gobierno, el edificio del Arzobispado y el de la Universidad Pontificia, fueron apareciendo durante los siguientes treinta años, al lado de las ruinas del Templo Mayor semidestruido y sepultado por los conquistadores. La población también fue destruida, dispersada y diezmada por epidemias y aunque disminuyó sensiblemente a lo largo del primer siglo de la Colonia, la mayor riqueza del reino de la Nueva España fue su población indígena, por su dominio de la artesanía, la agricultura y los oficios de la construcción. (Bataillon y Riviére, 1979: 12-14)
El sistema de barrios fue retomado sustituyendo a los dioses tenochcas de cada campan por los santos de la religión católica. Alrededor del centro monumental, llamado Zócalo desde el siglo XlX, los barrios se organizaron cada uno alrededor de su iglesia y de su cementerio. Los mercados fueron recontruidos y la actividad comercial de Tlatelolco y la Lagunilla se restablecieron, retomando también su rol de sede religiosa. Más hacia el norte, sobre el centro ceremonial prehispánico de la diosa Tonantzin, se erigió la capilla de la Virgen de Guadalupe. Para finales del siglo XVl la Iglesia era ya una institución dominante en la Nueva España.
Sistemas y proyectos de administración urbana durante la Colonia.-
En un principio por disposición del rey los cabildos municipales eran elegidos por los conquistadores y sus funcionarios (alcaldes, regidores, alguaciles, alféreces, alcaldes de hermandad y jurados) eran elegidos cada año; más adelante estos puestos fueron de elección popular sobre todo en las ciudades pequeñas e incluso en las comunidades indígenas, pero en las grandes ciudades los puestos estuvieron siempre en manos de unas cuantas familias poderosas. También hubo consejos y asambleas de procuradores en los que los municipios eran representados; de cualquier manera la vida municipal se discipaba entre las penurias del erario y la rapiña de los funcionarios peninsulares. (Lozano, 1986: 141) La basura era considerada un mal para la salud pública; el agua se desperdiciaba y costaba mucho conducirla; había inseguridad por la cantidad de criminales que llegaban a la ciudad y mucha gente sin hogar. La industria, la tecnología, el comercio y el sistema gremial reflejaban el dinamismo económico de la ciudad, pero también la falta de un plan regulador eficiente que corrigiera el desequilibrio urbanístico y ecológico.
Durante el gobierno de Martín de Mayorga cuadragésimo séptimo de la Nueva España, don Baltazar Ladrón de Guevara crillo, oidor, asesor general y regente del virreinato, alcanzó la realización de su vieja idea de dividir la ciudad para su mejor administración, en circunscripciones pequeñas que permitieran dotarla de vigilancia y servicios. Su plan fue calificado por el regente de la Real Audiencia Vicente Herrera de "obra maestra y monumento grande y eterno" y sin añadir ni quitar nada lo recomendó para su aprobación al virrey quien lo mandó imprimir el 21 de noviembre de 1782.
En esos tiempos la capital de la Nueva España era el centro político-administrativo más importante de América, que contaba entre sus dominios los territorios que van desde los límites de Costa Rica, hasta las regiones más septentrionales de California, Nuevo México y Texas; además de ser una metrópoli clave para el comercio internacional entre Oriente y Occidente. (González, 1984: 5)
Esa importancia no se reflejaba en el nivel de sus servicios, su vivienda, su seguridad y su limpieza. Al lado de bellos edificios, palacios y atractivos paseos, abundaban los tiraderos de basura, la falta absoluta de alumbrado y las inmundicias de sus moradores.
Este era el panorama "aire mal sano y corrompido" que encontró a su llegada el segundo conde de Revillagigedo; él, bajo las órdenes de los virreyes de Bucareli (1789-1794), emprendió una reforma a semejanza de la aplicada en Madrid durante la monarquía de Carlos III, llevando a cabo importantes obras y procurando con renovado espíritu la transformación de los servicios públicos. Es justo reconocer que el éxito de sus reformas no fue sólo mérito de él. Desde antes que llegara y durante su gobierno, un grupo nutrido de proyectistas, arquitectos e ingenieros y funcionarios criollos y peninsulares, contribuyó con su gran talento, al grado de que sin su aportación las reformas de Revillagigedo, no hubieran madurado acertadamente. Alzate, Constanzo, Castera, Ladrón de Guevara y Bernardo Bonavía, merecieron por ello el honroso epíteto de "patricios celosos de bien del Estado". (González, 1984: 7-9)
De cualquier manera la forma de gobierno adoptada para la ciudad correspondía a la capital de una colonia empobrecida por el saqueo consistente de los peninsulares y su desinterés por los asuntos públicos que se ventilaban en sus territorios. El sistema de castas imperante determinaba quiénes podían ser funcionarios y en qué niveles.
Independencia y forma de gobierno.- Después de la guerra de independencia, se creó el primer Distrito Federal por medio de un decreto presidencial en l824. Con esto lo que se buscó fue darle vida a una figura jurídico-administrativa que sirviera para organizar el gobierno local y como asiento de los poderes de la Unión de la nueva República, sin embargo la complicada situación provocó la abrogación de este distrito en 1836, bajo un nuevo gobierno de corte centralista que el 20 de febrero de 1837 incorporó su territorio original al "Departamento de México".
Más adelante en 1847, cuando se restablece el sistema federal de gobierno, reaparece la figura de Distrito Federal con modificaciones a la Constitución de 1824 para permitir a la población de esta entidad, participar en las elecciones presidenciales y tener representación en la Cámara de Senadores.
La Constitución de 1824 facultaba al Congreso de la Unión para elegir un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la Federación, hecho que sirve de pretexto para excluir al Distrito Federal como parte de la Federación.
En ese momento el asiento de los poderes federales comprendía un círculo, del cual el centro era la Plaza Mayor de la ciudad con un radio de dos leguas (8,800 metros). El gobierno de este territorio quedó bajo la jurisdicción del gobierno federal, previéndose que en las elecciones de los ayuntamientos de sus pueblos se seguirían aplicando sus leyes vigentes. (Robles, 1999: 14-15)
Durante los debates sobre la Constitución de 1857, hubo dos posturas: que la Ciudad de México siguiera siendo sede de los poderes federales y la que proponía a la ciudad de Querétaro u otro lugar. En esos planteamientos sólo se veía la perspectiva de las facultades del gobierno federal y del local, pero no se trastocaba el del orden municipal. En el texto final el Artículo 46 se estipula que "el Estado del Valle de México se formar con el territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal, pero la erección sólo tendrá efecto cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar". (Robles, 1999: 15)
Durante el porfiriato se mantiene el régimen municipal en las localidades, pero la administración de la ciudad en su conjunto estaba bajo control del poder federal y era a través del Ministerio del Interior que se resolvían sus asuntos normalmente ligados a los intereses de los socios de Díaz, que gustaban de invertir sus capitales en los alrededores de la capital.(Kenneth, 1974: 229-241)
Es en esa etapa, cuando se registran las primeras concentraciones industriales, las redes ferroviarias parten de la ciudad hacia el interior del país y los telégrafos y caminos importantes unen a la capital con los principales centros mineros y haciendas. (Pradilla, 1993: 97) La transición de una ciudad marcada por las actividades precapitalistas hacia el desarrollo capitalista incipiente y agroexportador, se ve interrumpida por el estruendo revolucionario de 19l0.
Hasta aquí, el régimen para la forma de gobierno de la ciudad, con sus altibajos, había desarrollado formas híbridas en donde se combinaban la autonomía de los pueblos y viejos barrios bajo el sistema municipal descentralizado, que contrastaba con el centralismo impuesto al gobierno local a través del gobierno central o federal. Esta era una fórmula que de alguna manera bastaba para una ciudad, aunque la más importante del país, pequeña y dominada por la cultura de una sociedad tradicional, dominada por las oligarquías terratenientes proclives al conservadurismo y a las formas dictatoriales de gobierno. Municipalismo revolucionario y forma de gobierno.- En la etapa revolucionaria se le otorga a la ciudad un breve e inestable status de estado con gobernador designado, respetando el régimen municipal, todos con sus cabildos y presidentes municipales; de hecho la Constitución de 1917 reconoce en su Artículo 73 que el territorio del Distrito Federal se dividir en municipios organizados cada uno a través de un ayuntamiento de elección popular directa. Para el caso de la Ciudad de México el gobernador depender directamente del Presidente de la República y podrá ser removido libremente por él, mientras que los magistrados y jueces de primera instancia ser n nombrados por el Congreso de la Unión que se erigir en Colegio Electoral, toda vez que sea necesario. El Ministerio Público del Distrito Federal y de los territorios quedar a cargo de un Procurador General que residir en la Ciudad de México y depender directamente del Presidente de la República, quien lo podrá remover libremente. (Robles, 1999: 15)
En la primera etapa posrevolucionaria la forma de gobierno contenía aspectos descentralizados y de autonomía en los municipios, pero en el nivel del gobierno local y federal las decisiones se siguieron tomando centralizadamente, empezando por la designación de los altos funcionarios. Esto se debía fundamentalmente a que por un lado no se había desactivado del todo el estado de guerra y por el otro, a que se mantenía la idea de la incompatibilidad de 2 poderes asentados en un mismo territorio; más adelante el corporativismo de Estado puso los elementos para que el centralismo se fortaleciera aún mucho más.
La creación del Departamento del Distrito Federal y del Consejo Consultivo.- La forma centralizada de organización política para Distrito Federal, se justificó basándose en la idea de la incompatibilidad de dos poderes soberanos en el mismo territorio y por la precaución política de no contender electoralmente con la oposición (en esos años armada), cuando el Estado aún se encontraba en su etapa de reconstrucción. Justamente en la experiencia venidera de los años veinte los múltiples problemas políticos de nivel nacional que se ventilaban en el ámbito geográfico de la ciudad, creaban una situación de vacíos de poder en la gestión administrativa, que concluyeron con la existencia municipal. (Hiernaux, 1998: 248)
Desde el siglo XlX los ayuntamientos del Distrito Federal habían demandado la erección de este distrito en estado de la federación o la expedición de una ley que organizara debidamente la vida municipal para evitar los continuos conflictos con el gobierno general y detener la erosión de los servicios de los servicios municipales. (Miranda, 1999: 21)
Los acontecimientos violentos, el desorden administrativo, la bancarrota financiera de los ayuntamientos, la corrupción y la lucha desatada por el control de la ciudad, dieron lugar a la reforma de 1928 con la que el general Alvaro Obregón emitió una iniciativa para reformar el Artículo 73 constitucional con la que desaparece los 13 municipios existentes hasta marzo de 1903, contraponiéndose al ala dura de diputados constituyentes representada por Heriberto Jara e Hilario Medina que en 1917 habían tratado de garantizar la libertad ese tercer orden de gobierno. (Moreno, 1999: 1). (Kenneth, 1974: 229-241)De alguna manera este hecho dejó entrever que el municipalismo en la ideología revolucionaria, sobre todo entre los grupos que controlaron el poder, era un mero discurso formalista y que existir o dejar de existir era un asunto de decisión política a nivel de las altas esferas y no de la voluntad popular y como hasta ese momento la ciudad no representaba desde el punto de vista político una pieza fundamental para el poder revolucionario, que todavía tenía frente a sí, los grandes problemas de la institucionalización político-militar y de las cuestiones rurales y regionales. La cuestión urbana era un asunto que aún no aparecía en la agenda pública. Tendrían que pasar varias décadas más, para que el fenómeno tomara forma y adquiriera relevancia política. (Rosique, 1999: 67)
Por otra parte, como lo expresa Raúl Olmedo sobre la situación del municipio a nivel nacional: "El federalismo centralista acabó por relegar al municipio y confiscarle sus atribuciones. La debilidad del municipio, que llegó a su punto extremo hacia principios de la década de 1980, se tradujo en debilidad de la República". (Olmedo: 1999. 42)
Finalmente la disolución de los ayuntamientos del Distrito Federal se basó en el argumento de que esta forma de gobierno no había respondido a las necesidades de una ciudad multiplicada en su tamaño y en sus problemas, a causa de su indisciplina administrativa, de su dependencia del erario federal y de su libertinaje político. Como señala Sergio Miranda "el remedio era la 'unidad de mando' de un gobierno centralizado en manos del Poder Ejecutivo Federal, que aunque supo controlar las fuerzas políticas que se disputaban la capital, fue incapaz de dar una solución de conjunto a la ciudad". (Miranda, 1999: 20)
El Departamento del Distrito Federal se creó como órgano centralizado del Poder Ejecutivo Federal, al frente del cual estaría un Regente nombrado por el Presidente de la República. El territorio mantuvo la subdivisión en 13 demarcaciones manejadas cada una por un delegado nombrado por el Regente, con el acuerdo del Presidente. Se buscaba, de acuerdo al texto del Artículo 73, "unidad de mando y eficacia en todos los órdenes del servicio público". (Robles, 1999: 16), Por otra parte, en paralelo se crea el Consejo Consultivo del "Departamento Central" y un Consejo para cada delegación, mediante un esquema de integración sectorial, gremial o corporativo. Estos Consejos tenían un carácter de "auxiliares administrativos", con mínimas funciones, quedando formados por ciudadanos "distinguidos" seleccionados por el Jefe del Departamento y por los Delegados. (Castelazo, 1998: 7)
Así, el gobierno de la ciudad nunca ejerció la soberanía de sus gobernados, ni éstos tuvieron el derecho de elegir a sus gobernantes; el jefe de gobierno siempre fue designado por el dictador en turno o por un Presidente que gozaba de excesivos poderes constitucionales y cuando estos no le alcanzaban para legalizar sus decisiones sobre el destino de la ciudad, pudo echar mano de poderes metaconstitucionales, (Carpizo,1973: 190-199) pero reconocidos por la clase política y avalados por un régimen corporativo de alianzas entre el gobierno y los principales sectores populares. La estrecha relación entre el presidente, el regente y los delegados, así como la consolidación del Estado corporativo mexicano, fueron los elementos que permitieron el progreso de un régimen fuertemente marcado por el centralismo, en donde el sindicalismo oficial, las instituciones de seguridad social, el partido y el resto de los actores sociales actuaban bajo un modelo de entendimiento, de alianza estratégica, que reforzó al Estado y le otorgó el carácter unificador, pacificador y autoritario que lo caracterizó por algún tiempo. (Rosique, 1999: 67) Inconscientemente bajo esta forma de gestión y con la mayor población del país sin derecho para elegir a sus autoridades locales, la Ciudad de México afianzó su posición de supremacía con relación al resto del país. La industrialización intensiva y el crecimiento demográfico, fueron la base para una dominación creciente de la ciudad sobre el espacio nacional y la constitución de una brecha desequilibrante y creciente entre la capital, sus suburbios y el resto de las ciudades del país.
Desde entonces, la visión que se tiene de la ciudad es negativa; de un elemento parasitario que significa la imposibilidad de desarrollo para otras regiones. Esta ideología se ha mantenido hasta nuestros días y tiene mucho que ver con la sobrecarga presupuestal que ha representado la administración de la ciudad para el resto del país. (Palacios, 1989: 155-175)
Si a esto agregamos que todavía en la administración del Presidente Zedillo, el Distrito Federal absorbía un alto porcentaje del presupuesto, los reclamos del interior de la República por reformas descentralizadoras son materia de discusión cotidiana en el ámbito nacional. (Cabrero, 1997: 329-333)
Conservadurismo y reformas burguesas.-
La "regla de oro" de un sistema político como éste, fue que los cambios en materia de democracia y forma de gobierno para el Distrito Federal deberían ser mínimos y graduales. La resistencia a cualquier tipo de reforma al Estatuto de Gobierno ha sido automática por parte de los legisladores priístas y sólo fueron aceptadas cuando las condiciones obligaron a pactar. Para el grupo en el poder lo más importante fue consolidar un proyecto de desarrollo que permitiera industrializar y modernizar al país basado en la asociación entre burguesía nacional, capitales extranjeros y altos funcionarios, tomando a la ciudad como patrimonio espacial y territorial, en donde las condiciones para la reproducción del capital industrial y comercial se garantizaban mediante la concentración de infruestructura urbana y recursos demográficos disponibles como ejército industrial de reserva de mano de obra barata; vivienda, educación, salud y recreación, vendrían detrás bajo condiciones de reproducción con sus respectivas cuotas de subdesarrollo y marginalidad social.
Por lo tanto, lo importante no fue la democracia real, ni las reivindicaciones obreras o campesinas enarboladas durante la revolución, sino una paz corporativa y un crecimiento económico sostenido, diseñado desde la perspectiva de la clase social que fue capaz de darle dimensión nacional al proyecto revolucionario: la mediana burguesía representada por el grupo sonorense entre 1920-1935 (C rdenas,1992: 25-37) y por el grupo alemanista entre 1946-1970. En esta suerte de positivismo vasconceliano se pude resumir el esfuerzo nacional de los años posrevolucionarios y que en la ciudad llegó a su clímax cuando el "Departamento Central" asumió forma institucional moderna y eficiente propia del sello ruizcortinista, que Uruchurtu supo hacer funcionar con logros importantes a lo largo de 3 lustros. De hecho, mucho de aquella base administrativa y organizacional, corporativa y clientelar acompañó al régimen priísta hasta el año 2000 en que se perdieron las elecciones presidenciales.
La obra del llamado "Regente de Hierro" se plasmó en la construcción de modernos mercados, escuelas, hospitales, glorietas y avenidas con camellones y jardines llenos de flores. La seguridad y la regulación del uso del suelo y los espacios públicos mostraban cierto orden y eficiencia. Sobre ese mismo aparato de gobierno centralizado la ciudad se desplazó hacia el neopopulismo de los setenta con sus mercados sobre ruedas, sus políticas corporativas en el uso de la vía pública y los giros comerciales, de los ejes viales, de la estatización del transporte, del abasto popular, de los bancos y de la implantación de planes parciales de uso del suelo bajo el sistema frustrado de democracia participativa de los Coplades.
En el contexto de las políticas neoliberales de la última década, la pugna por la privatización del espacio público, la liberalización de las políticas de vivienda y la consumación de los grandes negocios en los espacios urbanos globalizados, han impulsado a los capitalinos a buscar una forma de gobierno que les permita superar los graves problemas sociales, ecológicos y urbanos de esta gran metrópoli, pues la ciudad ha sido utilizada como una unidad productiva al servicio de la globalización. Su paisaje, arquitectura, espacios urbanos, corredores industriales, colonias populares y el mismo centro, han respondido con lógica a ese estado de cosas. Sus gobiernos no han hecho otra cosa que sincronizarse con el orden político sobre el cual se erigió y su política ha sido la de realizar las reformas mínimas indispensables; cuando el crecimiento exigió mayor complejidad administrativa apareció el proyecto ruizcortinista. El neopopulismo de las administraciones de Echeverría y López Portillo abrieron los causes para la reforma política y de la macroplaneación urbana, pero los compromisos corporativos en que estaba anclado el sistema, no resolvió los problemas de la gran urbe, tanto más al contrario, los catalizó. (Rosique, 1999, 93-110) Ahora, en el contexto de la globalización la ciudad desarrolla enclaves de refugio para los capitales transnacionales, al lado de inmensas zonas deprimidas en donde el espacio urbano refleja las contradicciones sociales propiciada por la exclusión natural del modelo neoliberal que impera en nuestra región. Reformas jurídicas y cambio de régimen.- Algunas de las reformas político-administrativas para la ciudad realizadas durante las últimas seis décadas fueron las siguientes:
a) La Ley Orgánica del 31 de diciembre de 1941 señala que la Ciudad de México con sus trece delegaciones integran esta entidad.
b) La Ley Orgánica del 29 de diciembre de 1970 amplía el número de delegaciones a 16 con la finalidad de atender con mayor proporcionalidad a la población del Distrito Federal. Es el momento en que toma auge la política de desconcentración, desplazando recursos y funciones antes concentradas en el Departamento Central. Los Consejos Delegacionales cambian de denominación por el de Junta de Vecinos, pero siguen siendo integrados por elección de las autoridades. Esta situación se modificó hasta 1980 cuando se implantó la elección de los órganos vecinales, cuyos presidentes de las juntas pasaron a formar el Consejo Consultivo y de entre ellos se elegía a su Presidente. (Castelazo,1998: 8)
c) La fracción Vl del Artículo 73 constitucional es reformada en 1977 para adicionar el referendum y la iniciativa popular como principios de participación ciudadana, sin embargo 10 años más tarde son suprimidas del texto constitucional a cambio de concederle al Regente la facultad para nombrar o remover a los titulares de la delegaciones sin que mediara acuerdo presidencial.
d) En julio de 1986, 10 meses después de los sismos de septiembre de 1985, toma fuerza la idea de celebrar una Consulta Popular para buscar la manera de darle al Distrito federal un status jurídico de mayor relevancia frente a los poderes de la Unión, teniendo como resultado la iniciativa de reforma constitucional del 28 de diciembre de 1986 en el que se prevé la posibilidad de formar un gobierno local para este territorio, sin desconocer sus límites geográficos, ni su función de sede de los poderes federales. La Asamblea de Representantes cuerpo colegiado formado por 40 miembros renovables cada tres años y elegidos por primera vez el 6 de julio de 1988, fue uno de los logros.
e) La reforma constitucional de 1993 con la que se dio paso al Estatuto de Gobierno de Distrito Federal, previó la transformación de los órganos del gobierno local para la coexistencia gradual entre los dos órdenes de gobierno en el mismo ámbito geográfico, con lo que su naturaleza jurídica quedó expresada de la manera siguiente: "El Distrito Federal o Ciudad de México es una entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, sede de los poderes de la Unión y por lo tanto capital de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo gobierno queda a cargo de los poderes de la Unión, quienes lo ejercen por sí y a través de la Asamblea de Representantes, del Jefe del Distrito Federal y del Tribunal Superior de Justicia con una distribución de competencias en materia legislativa, ejecutiva y judicial delimitadas en la propia Constitución" (Robles, 1999: 17) Ante esta nueva situación el Legislativo Federal ya no dispone de todas las facultades legislativas en el Distrito Federal, pero conserva la de expedir su Estatuto de Gobierno y las no concedidas a la Asamblea de Legislativa por la Constitución, mientras que este órgano podrá legislar en todas aquellas materias expresadas en el Artículo 122 constitucional, entre las que destacan la Ley Orgánica, elecciones, presupuesto, hacienda, planeación y participación social.
f) Un cambio importante para la democratización del Distrito Federal, fue la reforma constitucional de 1996 con la que se amplían facultades y la Asamblea deja de ser de Representantes, para convertirse en Asamblea Legislativa, que en adelante estar integrada por 66 diputados locales que podrán designar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en los casos de falta absoluta de su titular electo. Por su parte, los jefes delegacionales serían electos en forma indirecta en 1997 y por vía de voto universal, libre, directo y secreto en el 2000, al igual que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal fue en 1997; a la vez se dispone constitucionalmente que son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
Con estas últimas reformas la tesis política de la incompatibilidad territorial entre el poder local y el federal se va diluyendo y se abre la posibilidad para darle al Distrito Federal un régimen de Estado-Capital y para la refundación del régimen municipal en el que se redefinan las facultades para los tres órdenes de gobierno.
Un cuarto orden vecinal de gobierno.- En este contexto se va abriendo paso de abajo hacia arriba, un orden de gobierno que tiende a la creación de unidades gubernamentales con base en los pueblos, barrios y colonias, para cumplir una serie de funciones político-administrativas, con derecho a participar en la administración, en la planeación de obras comunitarias, en la definición de las políticas públicas delegacionales y de la ciudad en su conjunto.
Pero crear un cuarto orden de gobierno, plantea la necesidad de activar la descentralización para la constitución de órganos administrativos al frente de los cuales tendrían que estar ciudadanos elegidos popularmente, quienes se encargarían de los asuntos de interés más inmediatos de sus comunidades y que de llevarse a cabo las reformas constitucionales, podrían tener injerencia y formar parte del gobierno a través de los consejos vecinales.
Muchas de estas formas de gobierno locales llevan siglos de práctica colectiva y se han manifestado con gran eficiencia a lo largo de los diferentes regímenes por los que ha transitado la ciudad y el país; en muchos de los casos se trata simplemente de darles un cause legal que los refuerce y les dé personalidad jurídica propia para ejercer sus funciones de manera directa, en los niveles concretos en que operan: obras menores, mantenimiento de infraestructura municipal, vigilancia, servicios educativos, fomento deportivo, programas sociales y de salud, etc. Una experiencia interesante que puede servir de antecedente es la del Estado de Tlaxcala que fue pionero en la legalización y organización de las "presidencias auxiliares", a través de un proceso político muy rico en experiencias comunitarias que data de quince años atrás y que actualmente está funcionando con logros importantes, aún en contextos rurales y de alta marginalidad social. (Olmedo, 1999: 41-67)
Estado de transición para el D F.-
Aún cuando hay un nuevo gobierno proveniente de un partido de la oposición, el funcionamiento y la estructura del sistema político-administrativo que se derivan de su Ley Orgánica y demás Reglamentos, no han cambiado sustancialmente en lo particular, el aparato de gobierno sigue operando altamente centralizado, más del 70% de su presupuesto anual lo ejercen las unidades administrativas centrales y las delegaciones operan reguladas por éstas mientras que sus titulares sin importar que hayan sido electos por la ciudadanía, dependen jerárquicamente del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Por otra parte, muchos de los procesos económicos, políticos, educativos y de las obras, servicios de salud, de energía, de distribución del abasto, etc., no dependen del Gobierno del Distrito Federal, sino del Gobierno Federal y muchos otros organismos de toda índole que operan dentro de su jurisdicción, de tal manera que el control de lo que sucede en su territorio es limitado. (Merino, 1996: 69-84)
Las reformas constitucionales de los últimos años ciertamente han modificado aquella forma de gobierno haciéndola desplazarse hacia una situación transitoria no acabada, que oscila entre el centralismo del gobierno federal y el régimen federalista existente para los estados. De aquel orden de gobierno centralizado y piramidal, gradualmente se ha ido pasando a uno cada vez más descentralizado con algunos matices de autonomía y bajo control de distintas instancias colegiadas o de representación popular que se puede sintetizar de la manera siguiente: a) Sin Constitución, pero con Estatuto de Gobierno expedido por el Congreso de la Unión;
b) Sin Congreso local, pero con Asamblea Legislativa formada por diputados electos;
c) Sin pertenecer al "Pacto Federal" y sin régimen de gobierno estatal, pero con jefe de gobierno electo;
d) Sin municipios autónomos, pero con delegaciones en calidad de órganos desconcentrados, con limitada autonomía funcional y financiera;
e) Sin presidentes municipales ni cabildos, pero con Jefes Delegacionales y Comités Vecinales electos. Bajo este régimen, el Jefe de Gobierno sigue dependiendo del Poder Ejecutivo Federal en línea directa con el Presidente de la República y bajo control de gabinete, por vía del Secretario de Gobernación. El Jefe de la Policía y el Procurador son nombrados por el Presidente y a su vez, los Jefes Delegacionales dependen del Jefe de Gobierno.
Habría que considerar que el carácter democrático de la elección de estos funcionarios, les agrega un cierto grado de legitimidad y capacidad de negociación frente a sus superiores, lo que hace más compleja la gobernabilidad de la ciudad, pues la cohabitación política de 6 Jefes Delegacionales panistas frente a un Jefe de Gobierno perredista, con plataformas ideológicas diferentes respecto de la forma de llevar a cabo la gestión, dificulta la generación de políticas públicas homogéneas.
- El futuro de la forma de gobierno para el Distrito Federal depende del proyecto de sociedad que logre mayor consenso entre los distintos actores sociales y grupos políticos que buscan el control del Estado y de la ciudad. - Aunque hay una tendencia hacia la creación del Estado-Capital y la remunicipalización, son muchas las etapas pendientes que hay que superar para reformar la Constitución y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Si esto llegara a pasar en el corto plazo, la implantación y legalización de un cuarto orden de gobierno sería más sencillo, aunque en lo político y en lo organizacional quedaría mucho trabajo por delante, pues la apatía y los conflictos entre grupos vecinales identificados con sus propias militancias partidistas hacen complicado el tránsito hacia un desarrollo pleno en este sentido.
- La autonomía local no debilita el orden federal de gobierno ni el de la República, por el contrario, los fortalece y legitima, en la medida en que los especializa y los hace más eficaces y eficientes, al tiempo que se hacen presentes en el lugar y momento en donde se necesitan los servicios y se toman las decisiones.
- La democratización y la remunicipalización por si solas no garantizan el desarrollo sustentable de la ciudad; se requiere de un vigoroso programa de reformas que preparen a los servidores públicos de carrera para modernizar, desconcentrar y descentralizar la administración y de una ciudadanía participativa en todos los ámbitos de la organización social.
- La reforma política del Distrito Federal, representa un avance para la democracia de todo el país; las reformas constitucionales legalizan su organización, fluyendo así formas espontáneas de participación ciudadana, sea a través de consejos vecinales, como diputados en la Asamblea Legislativa o en el Congreso de la Unión o desde sus comunidades organizadas en pequeñas unidades de gobierno que le dan vida democrática a la gestión de los asuntos públicos.
- Las 1352 unidades administrativas de gobiernos vecinales apoyadas por el Gobierno del Distrito Federal formar n un cuarto orden gobierno que ser el más próximo al ciudadano común y seguramente en el proceso de su creación, los capitalinos habrán de obtener lecciones constructivas para la democratización de los órganos de gobierno del Distrito Federal. A la vez, es posible que su institucionalización impulse nuevas formas de participación ciudadana en el resto del país para buscar mayor equilibrio entre los otros tres órdenes de gobierno y los 3 poderes de la República. TENDENCIA DE LA FORMA DE GOBIERNO EN EL CORTO PLAZO
(Primer orden de gobierno)
Congreso General Presidente de la Suprema Corte
República de Justicia de
Estatuto Instituto Federal del Estado-Capital Electoral
(Segundo orden de gobierno)
Constitución del Estado-Capital del Valle de México Instituto Electoral del Valle de México
Congreso Local Gobernador del Suprema Corte de Estado-Capital del Justicia del Estado
Valle de México del Valle de México
(Tercer orden de gobierno)
Ayuntamientos con sus presidencias municipales y cabildos ----------------------------------------------------------------------------------
(Cuarto orden de gobierno)
Unidades Administrativas de Gobierno de los Comités Vecinales
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José Antonio Rosique Cañas Profesor-investigador de la UAM-Xochimilco Doctorante en Administración Pública UNAM-FCPS-IIS-CIAN. Becario de CONACYT Noviembre del 2000
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 Artículo 73
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