Source: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=128&tipo=2
Timestamp: 2018-04-27 03:06:43+00:00

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De hecho, en el primer borrador de la Constitución, el entonces artículo 119 disponía una fórmula similar a la del actual 128.1 pero añadía que la riqueza del país, subordinada al interés general, "podría ser objeto de expropiación forzosa con arreglo a la Constitución y las leyes". A este respecto nos remitimos de nuevo a lo señalado más arriba, en el sentido de que no nos encontramos ante una reiteración innecesaria sino que, existiendo una clara conexión entre ambos preceptos, el artículo 33 apartados 2 y 3 recogen un derecho subjetivo y el 128.1 contempla una perspectiva objetiva que se subordina al interés general. La interconexión de ambos se hace patente en el artículo 14 de la Ley Fundamental de Bonn que dispone lo siguiente: "La propiedad obliga y su uso debe servir al mismo tiempo al bienestar general". Además el artículo 128.1 va más allá de la propiedad privada, de ahí que no sea reiteración del artículo 33.2 y 3, porque, según lo dispuesto en él, todos los bienes, cualquiera que sea su titularidad, se subordinan al interés general. Como señala De la Cuadra- Salcedo, por "riqueza del país" ha de entenderse el concepto de bien en sentido amplio (mueble, inmueble, corporal, incorporal...) así como los derechos existentes sobre ellos, sea cual sea su contenido y sea cual sea su forma de apropiación: "en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad", sean de dominio público o privado.
Y en segundo lugar, que esa iniciativa pública está limitada por el servicio al interés general. Es preciso encontrar una justificación a la decisión de intervenir en la vida económica, aunque ya no se trataría de una justificación fundada en la inexistencia de iniciativa privada, como sucedía con el principio de subsidiariedad, sino de una justificación que puede basarse en la satisfacción de cualquier otro interés general. Así se desprende claramente del artículo 103.1 de la Constitución que establece que "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho"
El concepto de servicio esencial lo encontramos en una temprana Sentencia del Tribunal Constitucional STC 26/1981, de 17 de julio de 1981, que se pronuncia sobre el concepto de servicio esencial en relación con el derecho de huelga. Aunque no se trate de dos conceptos idénticos y la perspectiva del artículo 28.2 de la Constitución no sea sin más trasplantable a la interpretación del concepto de servicio esencial del artículo 128, dicha Sentencia se refiere a las "actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de una comunidad" y la actividad industrial o mercantil relacionada con prestaciones vitales se refiere a una actividad que es esencial en el sentido del 128.2 a efectos de reserva. En el caso del derecho de huelga el servicio esencial se basa más en aquellos servicios que satisfacen o hacen posibles los derechos y libertades fundamentales o bienes constitucionalmente protegidos, sin embargo, una prestación vital o necesaria para la vida de una comunidad es un concepto más amplio que el de vital o necesaria para la vida de una persona, es decir, una actividad que sea necesaria o indispensable para la vida social es una actividad esencial en el sentido del 128.2.
No se trata por tanto de servicios que sean indispensables para la supervivencia individual de los ciudadanos, sino que se hacen indispensables para el funcionamiento de la sociedad, con los rasgos y características propios de las circunstancias tecnológicas de nuestra época. Así, la televisión ha sido calificada en la Ley de 10 de enero de 1980 como un servicio público esencial, sin que el Tribunal Constitucional haya puesto objeción a dicha calificación. Sin entrar en este momento en la cuestión de la conveniencia de la reserva al Estado del servicio público de televisión y de sus razones, lo que sí puede señalarse es que la televisión no es, desde luego, un servicio o actividad sin el cual esté comprometida la supervivencia vital individual en una sociedad determinada. Sin embargo, ha podido ser declarada servicio público esencial, sin duda, porque uno de los rasgos definidores de la sociedad de nuestro tiempo es la existencia de medios de comunicación audiovisuales que abren una serie de posibilidades de información y formación o entretenimiento, sin cuya existencia nuestras sociedades tendrían otras características diferentes. Como señala De la Quadra-Salcedo la idea de "esencialidad" es una idea, por tanto, relativa. Una idea que está ligada a las circunstancias del tiempo en que se vive.
Ahora bien, que un servicio sea esencial no significa que dicho servicio deba estar reservado al Estado. La decisión de si se reserva o no, es una decisión que nuestra Constitución ha dejado abierta en función de lo que en todo caso se entienda que es más conveniente para la gestión, desarrollo e implantación del servicio de que se trate. En un Estado Social y Democrático de Derecho determinadas actividades pueden ser satisfechas perfectamente por la iniciativa privada, sometida a una fuerte reglamentación. Es decir, no cabe la reserva al Estado de recursos o servicios que no sean esenciales, pero lo que sí cabe es una fuerte reglamentación o intervención en una actividad libre cuando existen causas e intereses que lo justifiquen. Esa reglamentación podrá llegar a ser tan intensa que pueda hablarse de servicio público virtual. Técnicas de ese tipo se emplean hoy en día en sectores liberalizados, como en el caso de las telecomunicaciones, del transporte aéreo, de la energía, etc., ya que se trata de sectores relacionados con servicios que podrían considerarse esenciales y, por consiguiente, en los que desde el punto de vista de nuestra Constitución sería perfectamente lícito- como lo ha sido, por cierto, hasta fechas bien recientes en casi todos esos sectores -, la utilización de reservas mediante la declaración de servicio público. El hecho de que hayan sido objeto de liberalización, no impide que la actividad pueda seguir estando fuertemente regulada en garantía del interés público. De hecho al igual que se ha hecho en otros Estados Europeos (Reino Unido, Italia, Bélgica, Francia, Alemania, Portugal...), la política de privatizaciones de empresas públicas se ha acompañado en numerosos casos de una medida de precaución denominada "Acción de Oro", por la que el Gobierno continuaba manteniendo el control sobre decisiones fundamentales de gestión de la empresa privatizada. Esta medida ha sido cuestionada por la Unión Europea, y de hecho el Tribunal de Justicia ha condenado recientemente la acción de oro utilizada por varios gobiernos europeos por considerarla contraria a la libre circulación de capitales. En realidad el Tratado CEE prohíbe las restricciones a los movimientos de capital, pero permite a los Estados conservar cierta influencia en las empresas inicialmente públicas cuando actúen en el ámbito de servicios estratégicos o de interés general, siempre que respondan al principio de proporcionalidad, sin ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo que persiguen y respondiendo para ello a criterios objetivos, siendo preciso según el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que esos criterios sean conocidos por las empresas afectadas.
La acción de oro y otras medidas similares se justifican por razones imperiosas de "interés general", por la necesidad de mantener un cierto control público en empresas que actúan en sectores claves de la economía, antiguos servicios públicos o monopolios fiscales. Por ello es cierto que en algunas empresas privatizadas, como Tabacalera, el mantenimiento de la acción de oro era difícilmente justificable, por no existir en ella ni interés general ni servicio público. Sin embargo es obvio que en los casos de Repsol, Endesa y Telefónica, o de Iberia, se dan razones de interés general y servicio público que aconsejan mantener un último punto de control por el Gobierno sobre la empresa privatizada para evitar un posible perjuicio a los ciudadanos. Pero el Tribunal de Justicia ha encontrado la legislación española en este punto, especialmente en la Ley 5/1995 y reales decretos emanados desde entonces al respecto, demasiado discrecional para la Administración, sin que los inversores conozcan los criterios objetivos que permitirían el uso de la acción de oro para vetar determinadas decisiones empresariales, y precisamente en este punto el Gobierno ha manifestado su acatamiento de la Sentencia de 18 de mayo de 2003 del Tribunal de Justicia y ha señalado que, sin que lo pronunciado por éste afecte a situaciones consolidadas, para los procesos privatizadores en el futuro, se sustituirá el sistema de la acción de oro por otro procedimiento de control a posteriori de las decisiones que den entrada a capital extranjero en las empresas privatizadas y puedan perjudicar el interés público.
Finalmente, la posibilidad de reserva de recursos o servicios esenciales va acompañada en el texto de la Constitución de una previsión autónoma que merece ser analizada de forma independiente: la posibilidad de reserva al Estado de recursos o servicios esenciales parece especialmente adecuada o procedente en los supuestos de "monopolio", es decir, en aquellos supuestos en que los recursos o los servicios por su propia naturaleza estén llamados a configurar lo que en términos económicos se ha denominado un monopolio natural, o el supuesto en el que el monopolio existiese de hecho.
Además, el artículo 128.2 establece la exigencia de ley para efectuar la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales. Y no puede dejar de señalarse que el término "mediante ley" comprende no sólo la reserva de recursos o servicios, sino también la intervención de empresas que se prevé en el último inciso y al que se extiende también el citado término. Por otro lado, el Tribunal Constitucional, aunque en una sola ocasión, ha hecho referencia a que el término "mediante ley" no excluye la existencia de leyes generales, aunque pueda haber también leyes singulares de intervención: "La expresión mediante ley que utiliza el mencionado precepto, además de ser comprensiva de leyes generales que disciplinan con carácter general la intervención, permite la ley singularizada de intervención que, mediando una situación de extraordinaria y urgente necesidad y, claro es, un interés general legitimador de la medida, está abierta al Decreto-ley, por cuanto la mención a la Ley no es identificable en exclusividad con el de Leyes sentido formal" (S.T.C. 111/1983, de 2 de diciembre)

References: artículo 128
 artículo 119
 artículo 33
 artículo 14
 artículo 128
 artículo 33
 artículo 103
 artículo 28
 artículo 128
 artículo 128