Source: http://www.institut-strategie.fr/strat069_Pugh.html
Timestamp: 2020-05-27 12:22:09+00:00

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NOUVELLES DIMENSIONS DE LA STRATEGIE
L’Action humanitaire des Casques Bleus1
L’aide internationale militaire-humanitaire est un concept menacé car perçu comme un échec en Somalie, au Liberia, en ex-Yougoslavie, au Rwanda et, dans une certaine mesure, au Cambodge. Depuis l’opération Provide Comfort d’assistance militaire aux Kurdes après la guerre du Golfe, l’enthousiasme s’est atténué. Comme l’explique Larry Minear, "une foule d’idées conceptuelles soulèvent des problèmes majeurs si l’on admet le fait que l’armée joue un rôle humanitaire de plus en plus important au sein de conflits armés internes" 2. Cette étude ne s’intéresse pas aux bons ou mauvais côtés de l’aide en soi, mais à un facteur qui affecterait le développement du concept d’aide humanitaire : le lien entre le militaire et l’humanitaire. L’ampleur des activités humanitaires entreprises par les forces armées des Nations unies a été grande, allant de la protection géographique des populations menacées (par exemple, en arrêtant la menace ennemie), au soutien logistique (par exemple, approvisionnement en matériaux lourds, protection de convois), jusqu’à l’assistance en ingénierie (par exemple, reconstruction d’infrastructures). Certaines de ces activités peuvent créer plus de problèmes que d’autres, mais le point important est de savoir si elles ont lieu dans un contexte de maintien de la paix traditionnel ou dans un contexte plus coercitif 3. Cette étude veut montrer l’utilisation intensive des casques bleus afin de garantir des "espaces humanitaires", qui fait partie d’une gamme d’activités militaires et crée des problèmes qui menacent d’ébranler les missions humanitaires ainsi que celles des casques bleus eux-mêmes. Le concept de "maintien de la paix humanitaire" sera privilégié afin de mettre en relief les aspects complémentaires des casques bleus traditionnels et de l’aide humanitaire.
Au sens philosophique, le maintien de la paix a traditionnellement eu un objectif humanitaire. Comme le remarque Sergio de Mello, chef civil de la Force de protection des Nations unies en Yougoslavie (FORPRONU), l’humanitarisme est la raison d’être du maintien de la paix, "renforçant les accords qui règlent les conflits" 4. La seule présence des casques bleus améliore la sécurité et protège la population, comme les forces des Nations unies au Liban (FINUL), et il ne peut y avoir d’effort humanitaire plus important si la communauté internationale ne réussit pas à maintenir la paix (comme ce fut le cas au Rwanda). De même, si le maintien de la paix est remplacé par une action militaire internationale coercitive, cela peut protéger les populations d’un désastre (par exemple les forces françaises au Rwanda) ou avoir l’effet inverse et mettre les populations civiles et les travailleurs humanitaires en danger (comme à Mogadiscio). Cela dépend de circonstances particulières et de l’efficacité de l’engagement. Dans un sens plus banal, les casques bleus se sont vu attribuer des tâches humanitaires spécifiques, comme les forces des Nations unies au Congo (ONUC) et à Chypre (UNFICYP), qui ont apporté de l’aide et facilité l’activité économique, ou la Mission d’assistance en Rwanda (MINUAR), qui a aidé à coordonner l’action humanitaire5.
À l’exception du Congo, cette étude se concentre sur l’idéologie de l’impartialité et de la neutralité qui est traditionnellement défendue par les casques bleus et les secours humanitaires. Elle s’appuie sur des preuves empiriques afin d’indiquer que l’aide humanitaire autonome des casques bleus est sous-estimée, même si là n’est pas leur rôle principal. En effet, les casques bleus ont une tâche supplémentaire - les activités humanitaires journalières - et ne sont pas forcément associés aux opérations humanitaires de grande envergure. Paradoxalement, cette évidence suggère que, plutôt que de concevoir la relation casques bleus/aide humanitaire dans un contexte militaire, il vaudrait mieux séparer les casques bleus et les forces armées et renforcer la complémentarité entre les casques bleus et l’aide humanitaire.
L’approche militaire continue (continuum militaire) du maintien de la paix
Depuis la fin de la guerre froide, l’approche dominante a traité la fonction des casques bleus comme une action militaire continue. Une image de cette continuité pourrait être une échelle verticale dont l’intensité augmente au fur et à mesure que l’on utilise la force, allant d’activités passives en bas de l’échelle jusqu’aux actions armées en haut6. Le postulat implicite qui fonde cette approche est que les casques bleus peuvent aller d’un bout à l’autre de l’échelle, du chapitre VI au chapitre VII, article 42.
Quelque part sur l’échelle se trouve une forme d’intervention coercitive et défensive, entre le maintien de la paix traditionnel et les actions armées : c’est le "maintien de la paix robuste" ou "opérations du chapitre VI 3/4", mais il est difficile de lui trouver une dénomination caractéristique. Shashi Tharoor, conseiller particulier du sous-secrétaire général des Nations unies chargé du département des opérations de maintien de la paix, l’a nommée "atténuation de conflit" :
le déploiement des casques bleus des Nations unies avait pour rôle d’atténuer la nature et le cours d’un conflit en limitant certains moyens militaires des parties concernées [dans le cas de la FORPRONU, l’interdiction d’utiliser des avions de combats dans le but de faire la guerre] ; ou en interdisant d’attaquer certaines villes [placées sous la protection des casques bleus]. Dans les deux cas, leur présence était renforcée par la menace des forces militaires d’une organisation régionale (OTAN) 7.
James Gow, quant à lui, propose de parler de "défense de la paix" ou de "maintien stratégique de la paix" ; cette idée est basée sur des niveaux de consensus limités dans un contexte de maintien de la paix et dans des situations où "l’intérêt" international est insuffisant pour garantir une action armée à part entière. Une force armée plus importante que ne l’exigerait un maintien de la paix traditionnel est déployée (26-40 000 soldats) afin de permettre une négociation plus longue et de créer un sanctuaire humanitaire. Gow soutient que, paradoxalement, la fréquence des missions non planifiées, l’importance des coups de feu et la livraison de l’aide humanitaire ont aidé à maîtriser la guerre des Balkans8.
Prolongation ou départ ?
Il est difficile de savoir si les forces des Nations unies ont atténué le conflit en ex-Yougoslavie. Toutefois, certains problèmes se posent si l’on adopte une approche qui décrit un maintien de la paix autoritaire, situation intermédiaire entre le maintien de la paix traditionnel et l’utilisation d’armes. En effet, cette "défense de la paix" ou "atténuation des conflits" pourrait être perçue comme un mauvais compromis et une tentative de rationaliser des opérations précipitées à court terme, et donc être rejetée. Le rôle des Nations unies peut être ambigu et cela peut dissuader les états-membres de prendre des décisions bien planifiées. D’un côté, cette ambiguïté peut s’avérer être un avantage pour les membres des Nations unies, en leur permettant d’éviter de s’engager totalement. Mais, d’un autre côté, les États-membres sont victimes d’accusations de prise d’otage humanitaire afin de dissimuler des intentions futures ou une absence d’objectifs de politique étrangère. Sadaka Ogata, Haut Commissionnaire des Nations unies chargé des réfugiés, remarquait : "on ne devrait pas donner l’impression de résoudre les problèmes politiques à travers l’assistance humanitaire" 9. De plus, les organisations humanitaires (organisations non gouvernementales, associations humanitaires et agences des Nations unies) sont inquiètes face à l’émergence de problèmes de "militarisation des aides" au sein de situations d’urgence complexes. La plupart d’entre elles ont appelé à une plus claire définition des rôles des différentes activités des Nations unies10. Les commentateurs indépendants ont aussi noté que des opérations telles que la FORPRONU et l’ONUSOM représentent plus un départ des casques bleus qu’une extension des actions plus ou moins sous l’article 42. Il y a une inquiétude généralisée quant à la combinaison et la superposition des rôles, qui entraînent un manque de précision des limites entre les mandats des Nations unies, et notamment une confusion entre les casques bleus et les forces armées11.
Le degré de confusion militaire est bien illustré par la situation du Mont Igman, à proximité de Sarajevo, le 24 juillet 1995. Les troupes britanniques de la force de "réaction rapide" sont arrivées sur le terrain avec des casques bleus et des véhicules de couleur blanche qui, ensuite, ont dû être camouflés. En même temps, les soldats de la Légion étrangère française portaient des bérets verts, conduisaient des véhicules marrons et les soldats bosniaques leur refusèrent temporairement l’accès au territoire car ils ne portaient pas les couleurs des Nations unies12. La Grande-Bretagne et les autres gouvernements soutenaient que les forces "maîtrisaient la situation" en Krajina et en Bosnie-Herzégovine et n’avaient d’autre intention que de maintenir la paix13. Cependant, la décision de faire appel aux raids aériens qui, depuis juillet, ont été hors du contrôle des Nations unies, confirme le fait que leur mission a énormément changé, et cela fut prouvé en Bosnie-Herzégovine, dans les airs et plus discrètement sur le terrain.
Dans le contexte de la protection humanitaire, on a dit que la "défense de la paix" a ébranlé la loi humanitaire qui bannit l’utilisation de la force14. La "défense de la paix" rejette l’application du droit de la guerre tout en agissant d’une façon belligérante (bien que les états concernés soient signataires des conventions de Genève). En Somalie, l’ONUSOM II détenait des membres des milices à la fin de 1993, et le problème se posait de savoir s’ils devaient être considérés comme des prisonniers de guerre, donc protégés par la Croix rouge. Cela aurait été une preuve certaine du fait que les casques bleus devenaient plus militaires15. La confusion a été identique quand des membres des Nations unies ont été faits prisonniers. Après l’attaque aérienne contre Pâle, la capitale des Serbes de Bosnie, en mai 1995, un officiel du CICR annonçait que son organisation ne considérait pas les casques bleus prisonniers des Serbes de Bosnie comme des otages. Ils étaient des prisonniers de guerre sous les conditions de la Convention de Genève car les Nations unies étaient impliquées dans les hostilités avec les Serbes. Cependant, peu de temps après, le tribunal des crimes de guerre en Yougoslavie accusait les Serbes de Bosnie de prendre des casques bleus en otage afin de les utiliser comme boucliers humains16.
Plus généralement, le concept de "défense de la paix" peut changer d’objectifs, qui vont de la protection humanitaire des populations civiles (minimisant la valeur stratégique de l’aide), la protection de l’aide à elle-même, jusqu’à la protection des casques bleus afin d’éviter qu’ils soient pris en otage. Cela met à jour des objectifs militaires et humanitaires différents. En effet, les besoins humanitaires peuvent entraver la viabilité militaire. En essayant de maintenir l’ordre dans les endroits protégés par les Nations unies (ZPNU et zones roses) en Croatie, le personnel de la FORPRONU fut accusé par le rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme, Tadeusz Mazowiecki, de violer les principes de non-refoulement en s’occupant des réfugiés17. L’abandon des "endroits non-protégés" de Srebenica et Zepa en Bosnie-Herzégovine fut un désastre humanitaire indiquant l’échelle des politiques collectives, mais il a rendu la tâche de la FORPRONU plus facile en réduisant l’exposition de ses forces. D’un point de vue humanitaire, une opération de protection mal conçue est un simulacre qui masque l’incapacité de protéger les populations civiles18.
Quel est l’impact sur l’aide humanitaire ?
Par dessus tout, l’intervention militaire sans objectifs politiques bien définis peut compromettre l’effort humanitaire. Le personnel du HCR a rencontré ce problème lorsqu’il fut arrêté en Bosnie serbe en avril 1994, alors qu’il tentait d’empêcher la FORPRONU et l’OTAN d’intervenir dans le siège de Gorazde. Évaluant les relations civils/militaires dans l’ex-Yougoslavie à la mi-1994, madame Ogata soulignait les avantages des équipements de l’armée pour la livraison d’aides, la sécurité de l’aéroport de Sarajevo et le parachutage de biens dans des endroits inaccessibles. Cependant, elle notait aussi que les attaques aériennes de l’OTAN avaient augmenté les risques encourus par le personnel humanitaire et compromis la perception d’impartialité et de neutralité des organisations humanitaires associées à l’opération : "dans ces circonstances, les organisations humanitaires auraient peut-être besoin de prendre des distances par rapport aux forces militaires des Nations unies militarisées". Elle insistait sur le fait que les négociations et le consentement étaient les élément clés pour l’obtention de l’accès humanitaire en Bosnie, et non la coercition, même si cela signifiait inévitablement que l’aide alimentaire tomberait entre les mains des milices serbes19.
Il convient de noter que les organisations humanitaires publiques et privées n’ont pas de vues rigides ou unanimes sur le rôle de l’armée, et les opinions sur les relations entre civils et militaires sur le terrain sont partagées20. Officiellement, pour le HCR, les secours à grande échelle ont été rendus possibles en Bosnie grâce à la présence militaire internationale. Toutefois, le manuel d’opérations du HCR indique que "le fait d’autoriser les objectifs humanitaires à être liés à des événements militaires ou politiques peut paralyser une mission, ou des sujets qui n’ont aucun rapport avec le principal objectif peuvent masquer le principe primaire de l’humanitaire" 21. De même, bien que le CICR refuse une protection militaire et ait distribué de l’aide sans cette protection, son attitude a été plus souple que d’habitude en ce qui concerne les liens avec les opérations militaires internationales, utilisant les services techniques de la FORPRONU (par exemple, les pont aériens à Sarajevo), organisant la protection des prisonniers échangés, échangeant des informations sur la sécurité du personnel et comptant sur les casques bleus pour les guider dans des endroits à risque, difficiles d’accès22.
Parmi les ONG, les réponses furent partagées. En Somalie, des organisations telles que OXFAM et CARE ont accepté la mission de l’UNITAF, alors que Sauver les Enfants et Médecins Sans Frontières (MSF) y étaient opposées ou se déclaraient inquiètes. MSF fut l’une des organisations les plus critiques des missions humanitaires des Nations unies, sans toutefois s’opposer systématiquement à ce genre d’actions. MSF a milité pour une intervention militaire au Rwanda et clairement critiqué la façon dont les casques bleus ont été "enchaînés" par les interprétations restreintes de leur mission en Bosnie, devenant de simples observateurs des massacres ethniques et participant à "l’apaisement des massacres"23. On peut douter de la cohérence des arguments de MSF sur le degré de belligérance des Nations unies ou sur l’hypothèse selon laquelle il n’y a eu qu’une seule source d’abus des droits de l’homme et qu’il n’existe qu’un seul ennemi en ex-Yougoslavie ; mais il y a peu de doute quant à la détermination de MSF à agir indépendamment24.
Malgré l’apparent illogisme de l’attitude des organisations humanitaires, elles partagent une préoccupation réelle et continue d’assurer une coopération avec l’armée qui ne soit pas compromettante ou dangereuse, et beaucoup d’entre elles ont demandé à ce qu’il y ait un détachement ou même une séparation des opérations avec les Nations unies afin de maintenir leur crédibilité25. Celle-ci est mise en cause lorsqu’elles sont associées aux forces des Nations unies qui combattent ou ripostent pour se protéger. Pour résoudre ce problème, les Nations unies doivent peut-être considérer une alternative à l’approche militaire continue et aux "missions rampantes".
Du point de vue du maintien de la paix, une alternative à l’approche militaire continue est d’exploiter l’idée que la division entre "le maintien de la paix" et "la défense de la paix" est aussi importante que la division qui existe entre le maintien de la paix et les organisations humanitaires, et même peut-être plus importante. Cela peut se concrétiser en imaginant une ligne horizontale qui traverse la ligne verticale continue. Pour cela, il faut considérer deux aspects : la relation qui existe entre les casques bleus et les actions armées et la relation qui existe entre les casques bleus et l’aide humanitaire.
En finir avec le concept militaire continu
Sur la première idée, qui est de séparer l’idée de maintien de la paix de l’idée d’une action armée, la tradition intellectuelle représentée par Alan James a avancé depuis longtemps le fait qu’il n’y a pas de solution intermédiaire viable entre maintien de la paix et action armée26. Le maintien de la paix traditionnel n’est guère adéquat pour intervenir dans des conflits internes, ou dans des guerres étatiques. C’est un point de vue qui s’est renforcé au vu de difficultés rencontrées au sein de nouvelles situations complexes. L’armée britannique a exclu les actions armées de sa doctrine de maintien de la paix, et elle est actuellement en train d’effectuer une étude séparée des deux. Charles Dobbie, l’auteur de la doctrine de maintien de la paix intitulée "Un maintien de paix plus étendu", F.T. Liu, conseiller spécial de l’Académie internationale de la paix, le lieutenant-général John Sanderson, ex-commandant de la section militaire de l’APRONUC, le général Lewis Mackenzie, ex-commandant de la FORPRONU et Mats Berdal sont parmi ceux qui refuse d’admettre la viabilité du lien entre les deux concepts et insistent pour que le maintien de la paix reste conceptuellement et concrètement distinct d’actions armées. Ce sont des "animaux" différents. On ne peut pas forcer un cochon à voler pas plus qu’on ne peut enseigner à un perroquet à chercher des truffes27. Le concept "plus étendu" de la doctrine britannique se réfère à une expansion horizontale des tâches dans des situations de consensus stratégique, et non à une intensification continue de la force.
Ce point de vue a influencé la doctrine de l’armée américaine lors de la débâcle somalienne. Les États-Unis sont intervenus sur le principe d’une approche continue des opérations de maintien de la paix. Mais, comme l’indique Theo Farrell dans le "Field Manual 100-23 : les opérations de paix" de décembre 1994, l’armée américaine a suivi les conseils des Britanniques et a conclu que :
Normalement, un contingent qui a mené des opérations [armées] ne devrait pas être utilisé dans un rôle [de maintien de la paix] dans un même endroit 28.
Les comptes rendus du secrétaire général des Nations unies sur la situation en ex-Yougoslavie allaient aussi dans ce sens. Durant les mois qui ont précédé le déploiement des forces de la FORPRONU en Croatie et avant qu’il ne soit étendu à la Bosnie, le Secrétariat des Nations unies estimait que "les conditions de maintien de la paix n’étaient pas remplies" 29. Finalement, après avoir reçu des lettres d’hommes politiques provenant de Yougoslavie, le secrétaire général recommandait qu’une force de maintien de la paix fût déployée en Croatie, à la mi-février 1992, promettant sans réserves un déploiement des casques bleus et supposant à tort que la présence des Nations unies encouragerait les différentes parties à respecter les accords de paix signés et à envisager des négociations30.
De même, dans un rapport d’avril 1992, le secrétaire général décrivait la situation en Bosnie-Herzégovine comme étant une guerre civile dans laquelle les deux parties étaient à blâmer, et estimait que la situation "rendait impossible la définition d’un plan de travail d’opération de maintien de la paix" 31. Après que Marrack Goulding se fut rendu sur le terrain au mois de mai, M. Boutros-Ghali décidait que les conditions ne permettaient pas une contribution effective des casques bleus (seulement une présence symbolique à Sarajevo et Mostar). Il se refusait à recommander "la solution de Mogadiscio" d’escortes armées en mesure de représailles, en partie à cause des conséquences que cela aurait eu sur la déjà fragile viabilité de la FORPRONU en Croatie. Il notait que :
On pourrait se demander si dans ces circonstances, les Nations unies devraient considérer la possibilité de déployer "une force d’intervention" qui serait envoyée afin de mettre fin aux combats, sans le consentement de toutes les parties... (mais étant donné que cela nécessiterait des milliers de troupes équipées en cas de combats) je ne crois pas qu’une action armée de cette ampleur soit une proposition réaliste 32.
Cette mise en garde a été oubliée à cause des pressions politiques et médiatiques émanant de situations humanitaires diaboliques. Mais, au début de 1995, le secrétaire général, dans le Supplément à l’Agenda pour la paix, revenait au thème classique :
La logique de maintien de la paix vient de principes politiques et militaires qui sont tout à fait différents du renforcement armé ; et les dynamiques de ce dernier sont incompatibles avec le processus politique que le maintien de la paix essaie de faciliter¼ Le maintien de la paix et l’utilisation de la force (autre que la légitime défense) devraient être considérés comme étant des solutions différentes et non des points adjacents sur une ligne continue, permettant la transition facile de l’un à l’autre 33.
La crise des otages en Bosnie a confirmé cette position ainsi que l’inquiétude première du Secrétariat des Nations unies. La FORPRONU était considérée comme une "mission impossible". Les troupes n’avaient pas l’équipement nécessaire pour mener à bien une opération d’une telle envergure. Les Nations unies ne pouvaient pas déclencher le combat car elles n’auraient pu ni le maîtriser, ni éviter les représailles. Elles ne pouvaient pas risquer d’aller contre leur fonction de non coercitivité. M. Boutros-Ghali a opté pour la redéfinition des tâches afin que "les Nations unies accomplissent seulement les tâches que demande une opération de maintien de la paix dans les circonstances actuelles en Bosnie-Herzégovine" (avec une plus grande attention prêtée à la légitime défense)34.
Afin de restaurer la distinction et de briser le continuum militaire, des théoriciens tels que Johan Galtung et Betts Fetherson ont conçu le concept de maintien de la paix dans un cadre de résolution des conflits35 : les casques bleus devraient étendre leurs connaissances en matière de contact humain (communication, négociation, médiation, conciliation) afin de parvenir à un apaisement de la situation et d’engager une reconstruction de la paix à petite échelle. Les activités humanitaires pourraient être conçues dans une cadre similaire.
La restauration du lien existant entre maintien de la paix et secours humanitaires
Le deuxième aspect implique la restauration des relations entre l’humanitaire et les casques bleus. Bien sûr, les deux activités ont des principes différents. Les œuvres humanitaires s’occupent des besoins humains, afin d’assumer un devoir d’ingérence fondé sur un droit de recevoir, alors que les casques bleus sont principalement chargés d’étouffer les conflits. On peut aussi avancer le fait que le maintien de la paix humanitaire n’est pas plus un paradoxe que l’aide humanitaire militarisée. Même la condition de démilitariser un maintien de la paix classique est un instrument de sécurité militaire. C’est un sujet de marchandage militaire entre les états appartenant au Conseil de sécurité, plus concevable que des organisations humanitaires adoptant une stratégie militaire. Comme le remarque Dedring, "même dans les circonstances les plus favorables, la présence du personnel militaire dans des opérations des Nations unies de grande envergure peut compromettre la neutralité du personnel humanitaire et peut aliéner les gens qui bénéficient de l’aide" 36.
Il est plus facile et moins problématique pour les secours humanitaires de travailler aux côtés des casques bleus qu’aux côtés des forces armées. Alors que les secours humanitaires peuvent être incités par les forces armées à essayer de prendre leurs distances vis-à-vis des forces des Nations unies, les casques bleus non armés ne leur rendent pas la vie plus difficile et ne les mettent pas dans des situations difficiles. MSF, par exemple, accepte un certain degré de coopération avec les casques bleus, mais pas de complicité37. Ils ont une position semblable en ce qui concerne les idéaux d’impartialité et de neutralité.
Ces concepts sont relatifs et non absolus. En effet, il a été dit que ni les secours humanitaires, ni les casques bleus, n’étaient vraiment impartiaux et neutres. Si aider les victimes signifie offenser les auteurs de crimes ethniques ou travailler au sein d’un régime passant des accords avec les milices qui ont peut-être violé les droits de l’homme, alors, de toute évidence, les organisations humanitaires prennent une position politique ou prennent partie au conflit38. Bien que cela ne soit pas prouvé, leurs actions peuvent même prolonger la guerre en participant aux combats (comme cela a été avancé dans le cas du Biafra). De façon similaire, les casques bleus peuvent être perçus comme injustes, tant à cause de ce qu’ils n’arrivent pas à faire qu’à cause de ce qu’ils font. S’ils n’arrivent pas à empêcher les crimes ethniques, ils sont alors accusés d’être complices, et s’ils protègent les droits de l’homme, ils sont contre les agresseurs.
Cependant, les casques bleus comme les secours humanitaires essayent de veiller à ce que seules les réponses de haut niveau politique et économique traitent les causes profondes et la conduite des conflits. Leurs rôles respectifs sont de réduire la violence et de fournir de l’aide en cas de besoin. La ligne de rupture entre l’aide humanitaire et les casques bleus n’est qu’une démarcation fonctionnelle. Il a été dit que les casques bleus devraient se limiter aux activités militaires plutôt que de s’impliquer dans les secours humanitaires. Concrètement, la quantité d’aide humanitaire que les casques bleus peuvent apporter est moindre comparée aux secours venant de toutes les autres sources. Leurs moyens sont limités et ils n’ont pas l’entraînement nécessaire pour gérer ce genre de situation. En résumé, les casques bleus devraient s’en tenir à leur propre rôle.
Cependant, la taille et la nature de la contribution des casques bleus ne doivent pas occulter le fait que l’on peut essayer de trouver un consensus entre secours humanitaires et casques bleus qui serait une intersection horizontale traversant le continuum militaire. Les démarcations fonctionnelles pourraient être plus complémentaires qu’aujourd’hui.
L’approvisionnement militaire et ses limites
Une grande publicité a entouré les activités des forces des Nations unies visant la dissuasion, la "défense de la paix" et l’utilisation des armes afin de créer un "espace humanitaire", même si ces forces avaient une autorisation limitée ou une interdiction d’effectuer ces missions. En revanche, le travail humanitaire autonome des casques bleus dans un rôle pacifique similaire à l’aide militaire pour les administrations civiles n’a pas été autant médiatisé39. Beaucoup de troupes nationales se sont engagées dans des activités, certaines plus que d’autres. À cet effet, les casques bleus irlandais et hollandais ont la possibilité de bénéficier de fonds gouvernementaux. Les forces danoises bénéficient de donations, mais l’aide humanitaire est vue comme étant partie intégrante du maintien de la paix ; le commandant doit respecter des directives comprenant un chapitre humanitaire qui décrit les procédures à suivre et un Officiel humanitaire dans chacune des sections40.
Le caractère étendu des activités est illustré par des exemples de missions des casques bleus hollandais :
Sinaï : fournir une aide financière et des vêtements pour un hôpital local ;
Cambodge : gérer un hôpital local et une école, apporter de l’électricité à un hôpital local ainsi que de l’eau potable ;
Bosnie : fournir des services médicaux d’urgence à la population locale, gérer des écoles et un orphelinat et apporter des matériaux afin de réparer les infrastructures locales (routes, ponts) ;
Haïti : fournir de la nourriture aux détenus et améliorer leurs conditions de vie, améliorer le terrain d’aviation local et fournir de l’équipement afin d’apporter de l’eau potable à la population locale.
En commun avec d’autres troupes, ces projets sont à la discrétion du commandant de l’unité dont l’objectif est de traiter toutes les parties avec égalité, sans poser de conditions politiques.
Une telle assistance est difficile à évaluer financièrement car la plupart des coûts sont inclus dans la solde des soldats, dans les équipements militaires, et parce que certaines activités, telles que la construction d’une route par les troupes britanniques en Bosnie centrale, ne peuvent pas être regardées comme purement humanitaires. Le coût est sans aucun doute faible si on le compare au déploiement d’aides effectué par les organisations humanitaires. En extrapolant des statistiques provenant du Canada, du Danemark et de la Hollande, probablement pas plus de 2 millions de dollars sont alloués aux forces militaires pour les opérations d’aides humanitaires en ex-Yougoslavie, comparés aux 150 millions de dollars fournis par la Commission européenne41. En effet, une des conditions à remplir afin qu’une aide financière soit obtenue du département de développement et de coopération du ministère des Affaires étrangères hollandais est que chacun des projets ne coûte pas plus de 30 000 dollars42. Mais l’activité des casques bleus est importante pour les effets d’une opération de maintien de la paix. Il y a plusieurs raisons à cela.
Tout d’abord, il y a une demande importante d’assistance humanitaire apportée par les casques bleus car elle est perçue par les communautés comme une ressource. L’aide des casques bleus suggère non seulement un consentement mais aussi une coopération avec les communautés locales. La politique de gouvernements comme ceux de la Finlande et de la Hollande est que ces activités facilitent le maintien de la paix en gagnant la confiance des populations locales, mais aussi laissent des améliorations durables sur le terrain.
Deuxièmement, les casques bleus peuvent être de grande valeur dans des situations particulières d’activités humanitaires quand :
un grand nombre de travailleurs disciplinés sont demandés, par exemple pour transporter de l’aide humanitaire ;
des compétences militaires spécifiques sont demandées, telles que le déminage et la construction d’un pont d’urgence ;
des missions de petite envergure n’ont pas été traitées par les ONG car elles ont dû s’occuper de désastres de plus grande envergure. À cette époque "d’urgences permanentes", les organisations et agences humanitaires n’ont pas la possibilité de se rendre dans des endroits à problèmes bien localisés qui ne sont pas à la vue des médias : les villages du Liban ou de Chypre.
Troisièmement, le personnel militaire peut apporter une expérience humanitaire considérable dans les missions de maintien de la paix. Ils en ont l’habitude dans leurs propres pays, effectuant des missions de recherche ou de sauvetage et fournissant de l’aide militaire aux autorités civiles43. La Belgique et la Suède sont parmi ces pays qui offrent des unités d’assistance militaire spéciales en cas d’urgences civiles à l’étranger. Depuis 1992, le DHA de Genève a étudié les moyens par lesquels les ressources militaires intérieures et les ressources de défense civile (MCDA) peuvent être déployées en cas d’urgences naturelles et technologiques. Ces pays se sont fondés sur les directives de l’OTAN relatives au partenariat pour le programme de paix. Le pont aérien de Sarajevo et la demande du HCR de constituer un "service d’aide globale" pour les Rwandais fuyant le Zaïre en juillet 1994 ont eu pour conséquence la constitution par le DHA, au début de 1995, d’un groupe d’organisations avec la participation des organisations humanitaires, afin d’observer l’utilisation des ressources du MCDA pour aider les Nations unies dans n’importe quelle opération humanitaire. Les principes de base s’accordent mieux avec une approche sectorielle du maintien de la paix qu’une approche militaire continue :
"L’utilisation des ressources de défense militaire et civile est un complément exceptionnel des moyens normaux en cas d’urgences humanitaires et non un substitut à l’exécution normale des accords passés avec les gouvernements des pays concernés en ce qui concerne les urgences humanitaires, ONG et autres" ;
"la perspective d’une telle utilisation ainsi que les arrangements pratiques, doivent être uniquement fondés sur des critères humanitaires" ;
Les demandes d’aide doivent passer par les Nations unies, et l’état concerné doit consentir à cette aide qui doit être "perçue par toutes les parties"44.
Quatrièmement, dans un contexte de maintien de la paix, les activités humanitaires pourraient être liées à un contexte de confiance et de résolution des conflits, comme cela est suggéré par Galting et Fetherston. Se référant à la FINUL, au sud du Liban depuis 1987, Marianne Heiberg soutient que les relations avec la population civile joue un grand rôle dans la réussite des opérations, en diminuant l’utilisation de la force et en gagnant la confiance des gens45. L’IRISHBAT, FINNBAT et NORBAT ont apporté de l’aide financière afin que les populations sans ressources se procurent de la nourriture, ont réparé des services essentiels, ont apporté de l’aide médicale et dentaire, ont construit des écoles, des lieux de prières, des églises. La prospérité locale s’est améliorée grâce à un apport financier par la FINUL de 35 à 45 millions de dollars par an, par le biais de la création d’emplois et de l’aide humanitaire. À l’inverse, quand le commandant des forces du GANUPT en Namibie a insisté sur une interprétation étroite de la mission interdisant les activités humanitaires, une partie de l’opération a presque été paralysée. Le bataillon finlandais, fidèle à sa tradition, a ignoré l’interdiction et a continué à procurer de l’eau, de l’assistance médicale et de l’instruction et fut, par conséquent, extrêmement respecté46.
Il y a bien sûr des risques bien connus encourus par les casques bleus et les communautés locales, dus aux interactions sociales et politiques. Carl von Horn, le commandant de l’ONUST à Jérusalem, se battait constamment afin de défendre l’intégrité de son Quartier général47. D’après Heiberg, la FINUL est devenue un agent puissant de légitimité du pouvoir des mouktars, leur apportant des ressources et du prestige, même s’ils ne représentent plus la nouvelle économie-politique de cette région. Les mouktars et les milices résidant où la FINUL est basée essaient d’utiliser leur connaissance des divergences qui existent entre les casques bleus de différents pays, afin de "prendre les casques bleus au piège dans un tissu de manipulations"48. De telles difficultés demandent une vigilance particulière de la part des commandants.
Un problème plus urgent et important pour l’avenir de la doctrine d’intervention serait de se prémunir contre les inconvénients d’une approche sectorielle. Il n’y aura pas de diminution des abus dus aux interventions si une suspension du continuum militaire menait à un flou inefficace quant aux rôles des populations civiles et des casques bleus.
Les répercuSions sur les Nations unies
Même s’il existe des risques de créer une culture de dépendance gênant le développement économique et social, ébranlant les habitudes des populations locales et rendant impuissantes les communautés locales49, les casques bleus pourraient fournir des secours humanitaires selon les critères suivants :
Les casques bleus pourraient être chargés de faire état, régulièrement, des besoins humanitaires dans un rapport, auprès du DHA, et cette tâche pourrait faire partie de leurs instructions opérationnelles (pour compléter le rapport d’Amnesty international sur les abus dans le domaine des droits de l’homme, conseillant la rédaction de rapport par tous les casques bleus)50.
En tant que fonction secondaire, l’activité humanitaire des casques bleus doit compléter et non remplacer les actions humanitaires des organisations civiles.
Les casques bleus doivent respecter les principes humanitaires : neutralité et impartialité.
Dans des situations d’urgence où l’aide militaire humanitaire ainsi que l’aide civile humanitaire sont impliquées, une démarcation des rôles est désirable, avec des tâches spécifiques assignées à l’aide militaire (transport, construction de ponts et ingénierie, évacuation médicale et déminage).
D’autres opérations humanitaires peuvent toutefois être confiées aux casques bleus, en particulier lorsqu’il existe un avantage comparatif en termes de coût, d’expérience, de disponibilité ou de résolution du conflit51.
Le contrôle stratégique des moyens des casques bleus pourrait s’intégrer dans une coordination civile générale, la gestion tactique restant sous le contrôle militaire.
Dans la mesure du possible, les opérations devraient gagner la confiance et être compatibles avec le développement et la responsabilité démocratique, en créant des règles.
Ces opérations devraient répondre aux besoins humanitaires et ne pas servir de récréation dans la routine journalière des soldats.
Sur le modèle danois, des officiers humanitaires pourraient être affectés à des bataillons de forces de casques bleus.
Les techniques humanitaires devraient être incorporées dans l’instruction des casques bleus, en insistant sur les limites de l’aide humanitaire militarisée et les conditions requises pour coopérer avec, ou s’en remettre à la volonté d’organisations humanitaires qui ont l’expérience requise sur des sujets tels que les priorités et la loi humanitaire52.
Les procédures à suivre afin d’assurer une transition sans à coups des casques bleus aux organisations et agences humanitaires chargées de la reconstruction de la paix devraient être développées, car il est inutile de mettre en place un programme qui sera brusquement interrompu lorsque l’armée quittera les lieux (comme cela s’est produit en Somalie et au nord de l’Irak).
En résumé, si ces critères sont développés et les liens avec l’armée relâchés ou coupés, les casques bleus peuvent alors engager des actions humanitaires autonomes et compenser le "froid" existant avec les agences civiles humanitaires. Une telle approche peut aussi "humaniser" la présence militaire des Nations unies, à l’inverse d’une approche continue qui court le risque de militariser l’action humanitaire.
Cependant, l’approche sectorielle va laisser des questions vitales sans réponses, dès lors qu’elle s’applique seulement lorsqu’il y a un consentement local et lorsqu’il existe une coopération entre les parties. Que faire lorsque le maintien de la paix traditionnel est inapproprié et que le Conseil de sécurité décide de mener une opération plus "robuste" ou armée ? Si les casques bleus sont séparés de l’aspect militaire et des décisions politiques décentralisées, alors ils n’ont pas à effectuer d’opérations armées dans des situations où le Conseil de sécurité agit dans le cadre du chapitre VII, afin par exemple de défendre les endroits protégés. Le propos n’est pas nécessairement de bannir la force et de céder la place à une neutralité timide, mais d’offrir une distinction appropriée plutôt que de compter sur les casques bleus pour passer d’un rôle à un autre. Dans ce contexte, qui sera chargé du renforcement armé, et comment les abus dus aux interventions humanitaires pourront-ils être supprimés ?
Dans l’Agenda pour la Paix, le secrétaire général se référait à la création d’unités de forces spéciales en vue du maintien de la paix comme étant une mesure provisoire en vertu de l’article 40 de la Charte des Nations unies. Cette idée fut abandonnée en janvier 1995, dans le Supplément à l’agenda pour la paix, en partie parce que les membres permanents du Conseil de sécurité n’étaient pas prêts à doter les Nations unies d’un tel pouvoir et à les laisser agir par elles-mêmes. De plus, en général, les gouvernements hésitent à aider les casques bleus qui pourraient être envoyés au combat. Le secrétaire général insiste sur le fait que des unités spéciales, si elles sont créées, devront agir en tant que sous-traitant d’une force multinationale nommée par le Conseil de sécurité et sous le commandement d’une des nations participant à l’opération, "comme cela fut le cas en Somalie et Haïti"53. Dans ce cas, les casques bleus ne porteraient pas de bérets bleus, mais seraient sur le terrain en tant que force régionale, ou en gardant leur caractère national, mais légitimés par l’autorité internationale, comme ce fut le cas dans l’opération Turquoise en juin-août 1994. Comme l’exprime le Secrétaire général dans un rapport du 30 mai 1995 sur la Bosnie-Herzégovine, c’est une option possible ; il a toutefois hésité à la recommander. Cette idée a provoqué des polémiques à Washington, où elle a été perçue comme étant un moyen pour les Nations unies de se débarrasser d’un désordre "qu’elles ont elles-mêmes créé"54. De plus cela mettrait à jour la rhétorique des politiciens qui ont saisi l’occasion de donner une leçon aux Serbes en effectuant des raids aériens, et en même temps ont mené une guerre humanitaire avec les derniers casques bleus britanniques et français sur le terrain.
De toute évidence, l’un des problèmes à résoudre serait la volonté des États-membres du Conseil de sécurité d’aller dans la même voie. Mais cela est aussi le prix à payer par les casques bleus : on exploite le "maintien de la paix" en ex-Yougoslavie, afin de camoufler les mésententes politiques des gouvernements occidentaux. Cela nuit plus aux Nations unies qu’aux États eux-mêmes, qui sont en désaccord permanent. Le deuxième problème que pose la sous-traitance est le "syndrome Turquoise", c’est-à-dire l’assimilation des Nations unies à la force, même si celle-ci échappe à leur contrôle, comme ce fut le cas au Rwanda et durant la guerre du Golfe. Si aucune des parties ne prend de responsabilités, la légitimité de telles actions peut être compromise.
Quoi qu’il en soit, la sous-traitance de la force est peut-être la solution la plus efficace. Les Nations unies devront certainement faire appel à l’OTAN-UEO en tant que sous-traitante en Bosnie-Herzégovine. Si un consensus afin de trouver une solution basée sur une intervention armée est trouvé ou si les casques bleus continuent à être utilisés comme "défenseurs de la paix", diverses options ont été évoquées afin de délimiter une frontière entre force militaire et humanitarisme.
La première option est de délimiter les frontières fonctionnelles. L’idée d’une Garde armée, non militaire, qui fut recommandée par Trygve Lie à la suite de l’assassinat du comte Bernadotte55, a été reprise par Childers et Urqubart afin d’assurer la sécurité du personnel et des ressources humanitaires. Un exemple est la création d’une police humanitaire spéciale des Nations unies au nord de l’Irak, dont les membres sont des gardes chargés de la sécurité. La Garde armée serait formée de volontaires venant des forces de polices nationales formés dans l’optique d’assurer la sécurité humanitaire ; ils auraient des engagements et règles à respecter concernant l’utilisation et le transport d’armes. Ces gardes seraient indépendants des troupes militaires des Nations unies et pourraient arriver sur le terrain plus rapidement56. De même, Thomas Weiss propose la création d’une Force de protection humanitaire composée de volontaires appartenant déjà à des organisations humanitaires, dont le rôle serait d’apporter des secours dans les zones conflictuelles ; ces volontaires remplaceraient les organisations humanitaires pendant le déroulement des opérations menées sous le chapitre VII, et seraient indépendants du personnel des Nations unies ; ils rendraient compte directement au Conseil de sécurité, plutôt qu’au secrétaire général, et coopéreraient avec les troupes n’appartenant pas aux Nations unies57. Toutefois, les états-membres des Nations unies ainsi que les ONG n’accepteront certainement pas la mise en place d’une telle garde à cause des coûts d’entretien et des frais opérationnels. De plus, il n’est pas prouvé que la garde serait plus efficace que les casques bleus en Bosnie. Elle ne serait pas nécessairement vue comme indépendante des casques bleus ou comme contribuant à une clarification des rôles. Les gardes au nord de l’Irak ont été efficaces surtout parce qu’ils étaient le prolongement d’une victoire guerrière.
Une deuxième option, de plus en plus défendue par le personnel humanitaire, est de maintenir les opérations militaires coercitives et les missions humanitaires bien distinctes l’une de l’autre. Les missions humanitaires garderont leur crédibilité si elles se mettent à l’écart des intérêts politiques. Autrement, quand une opération des casques bleus devient de plus en plus militaire sur le terrain des organisations humanitaires, celles-ci peuvent se sentir obligées de quitter les lieux. De toute façon, la protection militaire n’est pas toujours nécessaire. Une quantité importante de secours a été livrée et distribuée par le HCR et le CICR, avec succès, au sud du Soudan et en Bosnie centrale, sans protection militaire internationale. Les ONG s’efforceront de créer leur propre terrain humanitaire, comme l’a fait le CICR. Si une protection militaire est nécessaire à cause de l’effondrement d’une autorité locale, le personnel humanitaire, qui a une connaissance approfondie des conditions locales, peut alors "louer" cette protection localement, comme ce fut le cas en Somalie où il a prouvé qu’il était expert à examiner les dilemmes moraux des négociations avec les racketteurs, afin d’obtenir une aide importante pour ceux qui en ont besoin.
La doctrine d’intervention humanitaire a été repensée dans les années 1990 en tant que forme coercitive pour "secourir" les populations des pouvoirs qui les oppressent. Selon Knudsen, la "performance" d’une intervention est un problème primordial autant que les sujets traditionnels tels que la souveraineté, la loi et les droits58. Un élément de désordre qui entraîne inévitablement une intervention armée peut être en grande partie accepté si cette intervention fournit en échange davantage de justice. Il est probablement trop tôt pour évaluer les quelques interventions militaires qui ont aidé les secours humanitaires depuis 1990. Il est clair cependant qu’afin de réduire des interventions désordonnées ainsi que les abus qu’elles engendrent, il faut une coopération entre les différentes organisations humanitaires ainsi qu’une relation efficace entre militaires et civils. À cet égard, existe-t-il maintenant un niveau de maintien de la paix coercitif qui pourrait être efficace ou s’agit-il d’un mélange stérile de militarisme et d’humanitarisme servant les intérêts des gouvernements indécis plutôt que les besoins des populations déchirées par la guerre ?
À l’heure actuelle, les Nations unies sont impuissantes car il n’existe pas d’accord sur l’utilisation de la force par les casques bleus, étant donné qu’on ne sait pas si cela sauverait des vies ou éviterait la propagation des conflits. La FORPRONU a plus ou moins commencé en tant que force de maintien de la paix en Croatie, elle a adopté un rôle fondé sur le chapitre VII en Bosnie, s’est retirée des combats après que le personnel des Nations unies fut pris en otage et s’est remise aux combats après que Srebenica eut capitulé. Les opinions quant à savoir si cela a été une façon d’"agir intelligemment" ou d’"être confus" sont partagées. Mais il est sûr que l’apport de forces sur le terrain fut insuffisant pour assurer la protection des zones musulmanes et que les casques bleus étaient dans l’impossibilité d’utiliser les armes et ont dû être secourus par "les forces de réaction rapide", qui se sont avéré très lentes. De plus, il faut considérer les échecs et polémiques dus au passage d’un rôle à un autre ; si les Nations unies "agissaient intelligemment", elles le faisaient d’une façon très confuse. L’idée que l’approche militaire continue soit une extension pragmatique des casques bleus qui met en valeur la flexibilité d’une intervention internationale est une rationalisation de l’échec des membres du Conseil de sécurité des Nations unies à agir avec cohérence et à penser aux conséquences d’une intervention au sein d’une guerre civile. Cela a sûrement compromis les futures actions des casques bleus.
Le fait que l’approche militaire continue, qui lie conceptuellement les casques bleus aux autres types de forces militaires, augmente le risque de cacher des différences cruciales qui existent entre les casques bleus et les forces armées. Il faut reconnaître qu’il peut être difficile, en pratique, de déterminer le point à partir duquel il est raisonnable pour les casques bleus d’aller au-delà de leur rôle traditionnel et d’utiliser la légitime défense afin de protéger leur mission. Les casques bleus doivent-ils utiliser des armes mortelles afin de contrôler les disputes ou de tuer les pillards (comme l’ont fait les forces britanniques en quittant Gorazde), par exemple ? Les conséquences légales de l’utilisation de la force peuvent aussi être considérables. Toutefois, le degré de participation des casques bleus au conflit est essentiellement politique plutôt que militaire ou juridique, et il y a suffisamment d’exemples d’expérience des casques bleus durant la guerre froide et l’après-guerre froide pour que les états-membres et le personnel des Nations unies reconnaissent des différences importantes. Les circonstances particulières décident si les experts doivent arriver sur le terrain avant ou après les casques bleus. Cependant, une plus grande finesse est nécessaire afin d’arriver à changer les priorités et à passer des casques bleus à l’utilisation de la force. De plus, des mécanismes politiques devront être adoptés afin de définir les rôles durant les interventions. Les gouvernements participants et leurs opinions intérieures devront repenser leurs responsabilités plus clairement et c’est ce qu’ils ont peut-être l’intention de faire avec l’espérance de réduire le risque de ne pas être prêts ou d’être entraînés vers le combat. En pratique, il n’existe pas d’intervention impeccable. Mais une clarification cartésienne des différences entre les types de missions et une évaluation des problèmes rencontrés lors de récentes opérations pourraient faciliter la restauration de la crédibilité des Nations unies.
Le fait de militariser les casques bleus compromet les relations avec l’aide humanitaire internationale. À l’inverse de l’approche traditionnelle, le maintien de la paix humanitaire traverse "l’approche continue" jusqu’à l’intervention militaire et souligne les distinctions qui aident à déterminer les situations au sein desquelles les casques bleus (ou autres sortes de forces militaires) pourraient participer à des activités humanitaires. Cela limiterait le rôle des casques bleus à des missions non armées et à des activités relativement impartiales, telles que donner confiance, résoudre les conflits et apporter des secours humanitaires. Il ne faut plus voir les casques bleus comme étant des soldats engagés dans des activités anormales59. Cela suggère aussi que les casques bleus ne soient pas seulement sur le terrain pour stabiliser un conflit.
Cette idée peut aussi lancer un défi à la fameuse phrase de Dag Hammarskjöld : "le maintien de la paix n’est pas le rôle des soldats mais ils sont les seuls à pouvoir s’en charger". L’idée de l’approche sectorielle est que les artisans de la paix sont formés afin de maintenir la sécurité sans combattre et peuvent se charger de telles missions ainsi que les soldats, mais, seuls les soldats peuvent combattre. Le fait de ne pas définir clairement les rôles militaires arrange les différents gouvernements et c’est pour cela que l’impuissance des Nations unies va vraisemblablement perdurer. Mais cela ne rend pas pour autant la démarche plus appropriée ou moins dangereuse.
Traduit par Cécile Borel et Sophie Albert
1 Cet article est la version française revue d’une communication présentée à la 2e conférence pan-européenne des relations internationales (ECPR), en Sorbonne du 13 au 16 septembre 1995. La recherche a été subventionnée par l’ESRC-UK (n° H52427506194).
2 Larry Minear, "Humanitarians and Intervention", dans Age Eknes et Anthony McDermott (dir.), Sovereignty, Humanitarian Intervention and the Military, Oslo, Norwegian Institute of International Affairs, 1994, p. 24, discute les idées émises par Thomas G. Weiss et Kurt M. Campbell, "Military Humanitarianism", Survival, vol. XXXIII, n° 5, septembre/octobre 1991, pp. 451-465 ; Robert H. Jackson, "Armed Humanitarianism", International Journal, vol. 68, n° 4, 1993, pp. 579-606 ; John Dunn, "The Dilemma of Humanitarian Intervention : The Executive Power of the Law of Nature, After God", Government and Opposition, vol. 29, n° 2, 1994, pp. 248-261.
3 Pour les typologies, voir Nick Lewer et Oliver Ramsbotham, "Something Must be Done : Towards an Ethical Framework for Humanitarian Intervention in International Social Conflict", Peace Reports, n° 33, Department of Peace Studies, Université de Bradford, 1993 ; Frederick C. Cuny, "Dilemmas of Military Involvement in Humanitarian Relief", dans Leon Gordenker et Thomas G. Weiss (dir.), Soldiers, Peacekeepers and Disasters, Basingstoke, Macmillan, 1991, pp. 62-64.
4 Sergio Vieira de Mello, "Humanitarian and Military Interface in Peace-Keeping. Cambodia and Bosnia-Herzegovina : A Comparative Overview", dans Umesh Palwankar (dir.), Symposium on Humanitarian Action and Peace-Keeping Operations, Genève, CICR, 22-24 juin 1994, p. 18.
5 Voir F.T. Liu, "The Significance of Past Peacekeeping Operations in Africa to Humanitarian Relief", dans Leon Gordenker et Thomas G. Weiss (dir.), Humanitarian Emergencies and Military Help in Africa, Basingstoke, Macmillan & IPA, 1990, pp. 24-27 ; Charles C. Moskos Jr, Peace Soldiers : The Sociology of a United Nations Military Force, Chicago, University of Chicago Press, 1976, pp. 42-44 ; Marios Evriviades et Dimitris Bourantonis, "Peacekeeping and Peacemaking : Some Lessons from Cyprus", International Peacekeeping, vol. 1, n° 4, hiver 1994, pp. 403-404 ; Major-General Romeo A. Dellaire, "The Changing Role of UN Peacekeeping Forces : The Relationship Between UN Peacekeepers and NGOs in Rwanda", dans Jim Whitman et David Pocock, After Rwanda : The Coordination of United Nations Humanitarian Assistance, Basingstoke, Macmillan, 1995.
6 John Mackinlay et Jarat Chopra, A Draft Concept of Second Generation Multinational Operations, Providence, Brown University, Thomas Watson Jr Institute for International Studies, 1993 ; John Gerard Ruggie, "Wandering in the Void : Charting the UN’s New Strategic Role", Foreign Affairs, vol. 72, n° 5, novembre-décembre 1993, pp. 26-31.
7 Shashi Tharoor, "The Role of the United Nations in European Peacekeeping", dans Espen Barthe Eide (dir.), Peacekeeping in Europe, Oslo, NUPI, Peacekeeping and Multinational Operations Series, n° 5, 1995, p. 44.
8 Gow nous rappelle que, quand la force a été utilisée, ou a été menacée de l’être, cela a poussé les Serbes de Bosnie à hésiter et à garder des liens avec les Nations unies ; il nous rappelle aussi que les plus lourdement armés semblaient obtenir un plus grand respect de la part des combattants. James Gow, "Strategic Peacekeeping : UNPROFOR and International Diplomatic Assertion", dans E.B. Eide (dir.), op. cit., pp. 78-79, 85, 91. Voir aussi les commentaires du General Michael Rose, Oxford Union meeting, 30 mai 1995, cité dans The Guardian, 31 mai 1995, p. 8.
9 Sadako Ogata, "Concluding Remarks", Conflict & Humanitarian Action, Report of a Conference at Princeton University, 22-23 octobre 1993, p. 49. Voir aussi Alain Destexhe, dans Jean François (ed.), Populations in Danger 1995 : A Médecins Sans Frontières Report, Londres, MSF, 1995, pp. 13-15 ; Philippe Guillot, "France, Peacekeeping and Humanitarian Intervention", International Peacekeeping, vol. 1, n° 1, 1994, pp. 30-43 ; Rosalyn Higgins, "The New United Nations and the Former Yugoslavia", International Affairs, vol. 69, n° 3, pp. 465-483 ; Jack Donnelly, "Human Rights, Humanitarian Intervention and American Foreign Policy", Foreign Affairs, vol. 37, 1984, pp. 311-328 ; Alex de Waal et Rakiya Omaar, "Can Military Intervention be " Humanitarian " ?", Middle East Report, mars-juin 1994, pp. 3-8.
10 Lettre et rapport aux membres du CPAI, Peter Hansen, "Protection of Humanitarian Mandates in Conflict Situations", DHANY, 1er août 1994, p. 3 ; entretien avec Paul Grossreider, Deputy Director, CICR, Genève (1er juin 1995) ; International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report, 1995, p. 60 ; Save the Children, "The United Nations and Humanitarian Assistance", Londres, mars 1994.
11 Thomas G. Weiss, David P. Forsythe et Roger A. Coate, The United Nations and Changing World Politics, Boulder, Col., Westview Press, 1994, p. 61 ; Independent Working Group on the Future of the United Nations, The United Nations in its Second Half-Century, New York, Ford Foundation, 1995, p. 14.
12 The Guardian, 25 juillet 1995, p. 1. Il existe d’autres différences telles que les règles et obligations concernant les ripostes armées.
13 Le ministre britannique de la Défense, Michael Portillo, remarquait en juillet : "il n’y a en aucun cas de passage de maintien de la paix à une attaque armée. Nous avons simplement l’intention de protéger les casques bleus qui essaient de sauver des vies en Bosnie", cité dans The Guardian, 24 juillet 1995, p. 9.
14 Entretien avec Joachim Hütter, UN (DPKO), New York, 2 mars 1995 ; Yves Sandoz, "Droit or devoir d’ingérence and the right to assistance : the issues involved", International Review of the Red Cross, n° 288, mai-juin 1992, p. 220.
15 Cela fut décrit comme étant une "tentation administrative", Amnesty International, Peace-keeping and Human Rights, Londres, 1994, p. 20.
16 Christophe Girod, cité dans "UN Peacekeepers " not hostages "", The Guardian, 3 juin 1995, p. 13. "Atrocities " used to terrorise civilians "", The Guardian, 26 juillet 1995, p. 8.
17 Cité dans Larry Minear et al., Humanitarian Action in the Former Yugoslavia : the UN’s Role 1991-93, Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies and Refugee Policy Group, Occasional Paper n° 18, 1994, pp. 92-93.
18 Jean-Christophe Rufin, "The Paradoxes of Armed Protection", et Guy Hermet, "Peacekeeping Operations Above Humanitarian Law", dans Jean François (dir.), Life, Death and Aid : The Médecins Sans Frontières Report on World Crisis Intervention, Londres, Routledge, 1993, pp. 117, 127-130.
19 Sadako Ogata, "Humanitarianism in the Midst of Armed Conflict", Brookings Institution, Washington DC, 12 mai 1994 ; "Role of Humanitarian Action in Peacekeeping Operations", 24e IPA Annual Vienna Seminar, 5 juillet 1994. Voir aussi Mark Duffield, An Account of Relief Operations in Bosnia, Relief and Rehabilitation Network, Overseas Development Institute, Londres, Network Paper 3, mars 1994, p. 14.
20 John Mackinlay mentionne les tensions en Somalie et en ex-yougoslavie, provoquées par les problèmes culturels et les agendas divergents, "Joint Action for Humanitarian Relief", dans Eknes et McDermott (dir.), op. cit., p. 39. D’autres ont remarqué le manque de confiance des ONG envers l’armée, en Namibie, et leur autonome agressivité au Rwanda (surtout à Goma où les secours humanitaires ont "joué avec les caméras"). D’autres enfin louent l’héroïsme et la coopération des secours humanitaires sur le terrain, reprochant aux "têtes politiques" d’être à la source des tensions. Entretiens avec de nombreux officiels tels que Major-General Maurice Baril, Conseiller militaire, DPKO, NY (2 mars 1995) ; Brig.-General Michael K. Jeffrey, Directeur de la coordination, siège national de la défense, Canada (Centre Pearson pour Peacekeeping, 5 mars 1995) ; Irene Khan, assistante exécutive, UNHCR, Genève (31 mai 1995). Voir aussi Major-General Romeo A. Dellaire, "The Changing Role of UN Peacekeeping Forces : The Relationship Between UN Peacekeepers and NGOs in Rwanda", dans Whitman et Pocock, op. cit., 1995. Il y a peut-être moins de problèmes en ex-Yougoslavie qu’en Afrique où il y a relativement moins de missions des ONG (à peu près 40). Beaucoup d’entre elles sont récentes et, bien que prêtes à accepter les risques, elles se limitent à assurer la sécurité et à opérer à l’extérieur du système militaire de l’UNHCR. Duffield, op. cit., pp. 14-17.
21 Steven Wolfson et Neill Wright, A UNHCR Handbook for the Military on Humanitarian Operations, Genève, UNHCR, janvier 1995, p. 30.
22 Entretien avec Paul Grossreider, sous-directeur du CICR, Genève, 1er juin 1995. Le CICR était équipé de camions appartenant à l’UNIFIL et un hélicoptère, afin de pouvoir s’occuper d’un afflux de déportés palestiniens, à partir de décembre 1992. Lieutenant-général Lars Erik Wahlgren, "Operational tasks of Peace-keeping troops", dans Palwankar (dir.), op. cit., p. 14.
23 Jean François (dir.), Life, Death and Aid, op. cit., pp. 94-95 ; Guy Hermet, "Rwanda : Why Médecins Sans Frontières Made a Call to Arms", dans Jean François (dir.), Populations in Danger 1995, op. cit., pp. 91-96.
24 Rufin, dans François (dir.), op. cit., pp. 110, 120.
25 Entretien avec Nicholas Morris, UNHCR, Genève (31 mai 1995) ; Save the Children, op. cit., pp. 10-11 ; commentaire par David Bryer, directeur OXFAM dans International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report, Genève, 1995, p. 25 ; IISS, "Military Support for Humanitarian Aid Operations", Strategic Comments, Londres, 22 février 1995 ; Thomas G. Weiss, "Military Civilian Humanitarianism : The " Age of Innocence " is Over", International Peacekeeping, vol. 2, n° 2, été 1995. Les ONG ont été averties que même la protection insignifiante qui doit être fournie par la future convention sur la sécurité du personnel des Nations unies pourrait exercer une influence contraire sur leurs opérations, même si celles-ci ne sont pas couvertes. Michael Pugh, Relief and Rehabilitation Network Newsletter, Overseas Development Institute, avril 1995, pp. 9-10.
26 Alan James, Peacekeeping and International Politics, Basingstoke, Macmillan and IISS, 1990, p. 368.
27 Charles Dobbie, "A Concept for Post-Cold War Peacekeeping", Survival, vol. 36, n° 3, 1994, p. 142 ; "New Dimensions of United Nations Peace-keeping Operations", procès du joint IPAUNU Tokyo Symposium, 19-20 janvier 1995, pp. 12-15 ; Mats Berdal, "Whither UN Peacekeeping ?", Adelphi Paper, n° 281, octobre 1993 ; Lewis MacKenzie, Peacekeeper : The Road to Sarajevo, Vancouver, 1993.
28 Je remercie Theo Farrell qui a insisté sur ce point et explore l’idée dans "Sliding into War : The Somalia Imbroglio and US Army Peace Operations Doctrine", International Peacekeeping, vol. 2, n° 2, été 1995.
29 La résolution 721 du Conseil de sécurité du 27 novembre 1991 a approuvé l’idée que des casques bleus ne pouvaient pas intervenir "sans interalliance" ainsi que sans acquiescement de toutes les parties de l’accord signé à Genève le 23 novembre 1991. à la fin de 1991, un "groupe préparatoire" fut envoyé sur le terrain, mais le rapport du secrétaire général (ONU doc. S/23363, le 5 janvier 1992) estimait qu’un déploiement des casques bleus n’était toujours pas réalisable.
30 UN doc. S/23592, 15 février 1992. En fait, l’idée d’un cessez-le-feu durable était lointain et le déploiement expérimental dans des zones protégées par les Nations unies (UNPA) ne pouvait faciliter ni la démilitarisation ni le rapatriement.
31 UN doc. S/23836, 24 avril 1992, § 27.
32 UN doc. S/23900, 12 mai 1992, § 27, 30-34.
33 "Supplement to an Agenda for Peace", UN doc. S/1995/1, 3 janvier 1995, § 35-6.
34 UN doc. S/1995/444, § 75-78. La protection militaires des convois était seulement employée afin de dissuader les attaques non organisées mais non pour substituer un accord, § 29.
35 A.B. Fetherston, Towards a Theory of United Nations Peacekeeping, New York et Basingstoke, St Martin’s Press et Macmillan, 1994 ; Johan Galtung, "Three Approaches to Peace : Peacekeeping, Peacemaking, and Peacebuilding", dans Christian Eljers, Peace, War and Defense : Essays in Peace Research, Copenhague, 1976, vol. II, pp. 297-304.
36 Jeurgen Dedring, "Humanitarian Coordination", dans Whitman et Pocock (dir.), op. cit.
37 Rufin, dans François (dir.), op. cit., p. 116.
38 Mary B. Anderson et Peter J. Woodrow, Rising from the Ashes : Development Strategies in Times of Disaster, Boulder, Col., Westview, et Paris, UNESCO, 1989 ; Richard K. Betts, "The Delusion of Impartial Intervention", Foreign Affairs, vol. 73, n° 6, novembre-décembre 1995, pp. 20-30 ; Gayle Smith, "Relief Operations and Military Strategy", dans Thomas G. Weiss et Larry Minear (dir.), Humanitarianism Across Borders ; Sustaining Civilians in Times of War, Boulder, Col., Lynne Rienner, 1993, p. 110. La Fédération internationale des sociétés des Croix rouges et des Croissants rouges a remarqué une constante politisation des organisations volontaires privées, World Disasters Report, 1995, p. 64.
39 F.T. Liu, "Peacekeeping and Humanitarian Assistance", dans Gordenker et Weiss (dir.), op. cit., pp. 33-51.
40 Communication du ministère de la Défense, Copenhague, 19 juillet 1995. DANBAT en Croatie a une section humanitaire au quartier général de son bataillon. Cette section contacte des donneurs danois potentiels afin d’assurer la distribution continuelle d’aides. Un projet majeur fut la distribution de médicaments dans des pharmacies locales, hôpitaux et cabinets médicaux pour un montant de 500 000 dollars. Les médicaments sont donnés par une organisation danoise qui reçoit des fonds gouvernementaux. Une priorité est donnée au rétablissement de l’éducation, de la santé, aux personnes âgées et aux enfants, à l’entretien et à la réparation d’infrastructures, en particulier les routes. Il existe une coopération étroite entre les agences humanitaires des Nations unies et la section humanitaire ; cette dernière apporte des moyens de transport et de la main-d’œuvre afin de distribuer de l’aide et de transporter les réfugiés.
41 Commission des communautés européennes, "Annual Report on Humanitarian Aid", Bruxelles, 1994 (COM (95) 47), p. 10.
42 Communication du ministère des Affaires étrangères, La Haye, 27 juin 1995.
43 Pour les exemples en mer, voir James Cable, "Naval Humanitarianism", International Relations, vol. 12, n° 1, avril 1992, pp. 335-345.
44 Un exemple est l’utilisation d’un avion belge afin de transporter des équipements italiens d’Ancône au Monténégro, comme cela fut demandé par le personnel des Nations unies. L’UNHCR a demandé à ce qu’il y ait un "service transport" afin d’éviter la réitération des problèmes à Goma. Entretien avec Sergio Piazzi, MCDA Project Secretariat, DHA-Genève, 2 juin 1995 et DHA-Genève documents : "Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief", Project DPR 213/3 (MCDA), mai 1994 ; "MCDA Field Manual", draft version 2, 10 mai 1995 ; "Note by DHA on the Use of Military and Civil Defence Assets in UN Humanitarian Operations", juin 1995.
45 Marianne Heiberg, "Peacekeepers and Local Populations : Some Comments on UNIFIL", dans Indar Jit Rikhye et Kjell Skjelsbaek (dir.), The United Nations and Peacekeeping. Results, Limitations and Prospects : The Lessons of 40 Years of Experience, Basingstoke, Macmillan, et International Peace Academy, New York, 1990, pp. 153, 164. Voir aussi, Johan Galtung et Ingrid Eide, "Some Factors Affecting Local Acceptance of a UN Force. A Pilot Project from Gaza", dans Galtung, op. cit., pp. 241-263. Il y a parfois des renversements de situation. L’UNIFIL a dû arrêter de soutenir un orphelinat multi-ethnique après l’assassinat de son responsable. Wahlgren, dans Palwankar (dir.), op. cit., p. 14.
46 Interview du Brig.-General Michael K. Jeffrey (à Centre Pearson), 5 mars 1995.
47 Carl von Horn, Soldiering for Peace, Londres, Cassell, 1966, pp. 98-103.
48 Heiberg, "Peacekeepers and Local Populations : Some Comments on UNIFIL" dans Rikhe et Sjellsbek (dir.), pp. 150-155 ; conversation avec le lieutenant-colonel O. Macdonald, Acting Commandant, UN Training School, Irlande (à Limerick, 17 juin 1995).
49 Ces sujets sont discutés dans mon article "Peacebuilding as Developmentalism : Concepts from Disaster Research", Contemporary Security Policy, vol. 16, n° 3, décembre 1995.
50 Amnesty International, op. cit. L’ONUSAL au Salvador et l’UNTAC au Cambodge avaient des membres chargés des droits de l’homme. Umesh Palwankar, "Applicability of International Humanitarian Law to United Nations Peace-Keeping Forces", International Review of the Red Cross, n° 294, mai-juin 1993, pp. 237-238.
51 Larry Minear, "Making the Humanitarian System Work Better", dans Kevin M. Cahill (dir.), A Framework for Survival : Health, Human Rights, and Humanitarian Assistance in Conflicts and Disasters, New York, Basic Books and Council on Foreign Relations, 1993, pp. 240-249.
52 Steven Wolfson et Neill Wright, A UNHCR Handbook for the Military on Humanitarian Operations, Genève, UNHCR, 1994, p. 33 ; A.B. Fetherston, O. Ramsbotham et T. Woodhouse, "UNPROFOR : Some Observations from a Conflict Resolution Perspective", International Peacekeeping, vol. 1, n° 2, été 1994, pp. 196-197. Le fait d’avoir étendu le rôle de FORPRONU à la protection humanitaire en plus des responsabilités envers les casques bleus n’a pas toujours été bien accepté par certains personnels militaires. Brig. R. Cordy-Simpson, "UN Operations in Bosnia-Hercegovina", dans H. Smith (dir.), Peacekeeping : Challenges for the Future, Canberra, Australian Defence Centre, 1993, p. 104.
53 UN doc. A/50/60, S/1995/1, § 77, 3 janvier 1995 ; Conférence de presse du Secrétaire général, 5 janvier 1995, press release SG/SM/5518.
54 Cité dans The Guardian, 2 juin 1995, p. 14 ; UN doc. S/1995/444, § 76.
55 Le "plan Lie" prévoyait 105 000 hommes chargés de protéger les missions des Nations unies contre des attaques, avec l’accord exprimé ou suggéré du souverain territorial. Les opinions sur ce plan étaient partagées et il fut réduit à un "service sur le terrain". UN Press Release M/446, 10 juin 1948 ; UN doc. A/565 Annual report of the Secretary General, 1er juillet 1947-30 juin 1948, pp. xvii-xviii ; UN doc. A/656, 28 septembre 1948. Stephen M. Schwebel, "A United Nations " Guard " and a United Nations " Legion "", dans William R. Frye, A United Nations Peace Force, Londres, Stevens and Sons et Carnegie Endowment for International Peace, 1957, pp. 195-216.
56 Erskine Childers et Brian Urquhart, Renewing the United Nations System, Dag Hammarskjöld Foundation, Uppsala, Development Dialogue 1994-1, pp. 118, 204-205.
57 Thomas G. Weiss, "Overcoming the Somalia Syndrome - " Operation Rekindle Hope ? "", Global Governance, vol. 1, n° 2, mai-août 1995, pp. 181-182.
58 Tonny Brems Knudsen, "Humanitarian Intervention Revisited : Post-Cold War Responses to Classical Problems", texte à la conférence "BISA", Université de York, 19-21 décembre 1994.
59 Michael Harbottle, What is Proper Soldiering ? A Study on New Perspectives for the Future Uses of the Armed Forces in the 1990s, Chipping Norton, Centre for International Peacebuilding, 1992.

References: § 27
 § 27
 § 35
 § 75
 § 29
 § 77
 § 76