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Timestamp: 2016-10-24 12:34:19+00:00

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121 II 5910. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. April 1995 i.S. Kujtim Budovic gegen Fremdenpolizei und Einzelrichter f�r Zwangsmassnahmen des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Stadt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 13b LSEE: d�tention en vue du refoulement; art. 19 al. 1 et 13 LAs. Lors de l'examen de la d�tention en vue du refoulement, le juge comp�tent n'est en principe pas tenu d'examiner la l�galit� de la d�cision de renvoi (consid. 2b); exception en cas de renvoi manifestement contraire au droit (consid. 2c). Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 2d). Selon l'art. 19 al. 1 LAs, l'�tranger qui a d�pos� une demande d'asile toujours pendante, ne peut pas �tre renvoy� sur la base d'une simple mesure de police des �trangers. Contrairement � la pratique de l'Office f�d�ral des r�fugi�s, la demande d'asile doit �tre consid�r�e comme pendante d�s que l'�tranger l'a d�pos�e aupr�s d'un centre d'enregistrement situ� dans un canton, m�me s'il ne pr�sente aucun papier (consid. 3b et c). Une d�cision de renvoi prise apr�s coup est contraire au droit et la d�tention ordonn�e en vue de son ex�cution n'est pas admissible (consid. 3d). Faits � partir de page 60
Der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammende Kujtim Budovic reiste im Februar 1995 von Italien herkommend ohne Reisepapiere in die Schweiz ein. Nach einigen Tagen meldete er sich bei der Empfangsstelle Basel des Bundesamtes f�r Fl�chtlinge. Die Empfangsstelle h�ndigte ihm am 17. M�rz 1995 ein Papier aus, worin best�tigt wird, dass er dort vorgesprochen habe, um ein Asylgesuch einzureichen, und er aufgefordert worden sei, innert 30 Tagen seiner Mitwirkungspflicht bez�glich Beibringung von Identit�tsausweisen nachzukommen. Kujtim Budovic wurde indessen beim Bundesamt f�r Fl�chtlinge nicht als Asylgesuchsteller registriert.
Am 20. M�rz 1995 abends nahm die Kantonspolizei Basel-Stadt Kujtim Budovic fest, als er, von Deutschland herkommend, die Grenze zur Schweiz �berschritt.
Die Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt ordnete am 21. M�rz 1995 an, dass Kujtim Budovic sobald als m�glich nach Jugoslawien ausgeschafft werde.BGE 121 II 59 S. 61
Zugleich nahm sie ihn zur Sicherstellung der Ausschaffung f�r maximal drei Monate (Haftende 21. Juni 1995) gest�tzt auf Art. 13 b Abs. 1 lit. c ANAG (SR 142.20) in Ausschaffungshaft. Der Einzelrichter f�r Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Stadt best�tigte mit Urteil vom 24. M�rz 1995 die Ausschaffungshaft (Haftende 20. Juni 1995).
Kujtim Budovic hat gegen das die Ausschaffungshaft best�tigende Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
2. a) Die Ausschaffungshaft ist eine Massnahme zum Vollzug einer Weg- oder Ausweisung. Erste Voraussetzung f�r ihre Zul�ssigkeit ist daher, dass eine derartige Entfernungsmassnahme angeordnet worden ist. Anders als bei der altrechtlichen Ausschaffungshaft gem�ss der bis 31. Januar 1995 geltenden Fassung von Art. 14 Abs. 2 ANAG ist nicht erforderlich, dass die Massnahme in der Regel rechtskr�ftig ist (vgl. BGE 119 Ib 193 E. 2a S. 197 f.); es gen�gt ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid.
b) Der Haftrichter hat sich im Rahmen der Pr�fung, ob die Ausschaffungshaft rechtm�ssig ist, Gewissheit dar�ber zu verschaffen, ob ein kantonaler Weg- oder Ausweisungsentscheid oder ein Wegweisungsentscheid einer Bundesbeh�rde vorliegt. Nicht zu pr�fen hat er jedoch, ob die Weg- oder Ausweisung selber rechtm�ssig ist. Will der Ausl�nder sich gegen eine solche Anordnung zur Wehr setzen, hat er dies im entsprechenden ausl�nderrechtlichen Verfahren zu tun, nicht im Haftpr�fungsverfahren, wo es bloss darum geht, ob die Entfernung des Ausl�nders mit Hilfe der Zwangsmassnahme der Ausschaffungshaft durchgesetzt werden darf. Es kann insofern sinngem�ss auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur altrechtlichen Ausschaffungshaft (BGE 119 Ib 193 E. 1c S. 196 f.) und zur Auslieferungshaft (BGE 111 Ib 147 E. 4 S. 149) verwiesen werden.
c) Es stellt sich die Frage, ob der Haftrichter nicht dennoch unter bestimmten Umst�nden zu untersuchen hat, ob rechtliche Gr�nde der Vollstreckung eines Weg- oder Ausweisungsentscheides und damit der Ausschaffungshaft entgegenstehen. Eine derartige Infragestellung der Rechtm�ssigkeit der Weg- oder Ausweisung wird praktisch nie in Betracht kommen, wenn gegen die Entfernungsmassnahme trotz Anfechtungsm�glichkeit BGE 121 II 59 S. 62kein Rechtsmittel ergriffen worden ist oder gar schon die Rechtsmittelbeh�rde deren Rechtm�ssigkeit best�tigt hat. Liegt hingegen eine erstinstanzliche Weg- oder Ausweisungsverf�gung oder eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. M�rz 1949 zum Bundesgesetz �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder (ANAV; SR 142.201) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 ANAG vor, welche einen augenf�lligen Fehlentscheid darstellt, soll der Haftrichter die Best�tigung der Ausschaffungshaft verweigern, kann doch eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung einer krassen Rechtswidrigkeit nicht zul�ssig sein. Die Pr�fungsbefugnis des Haftrichters hier umfassender zu umschreiben, als dies nach der Rechtsprechung zur bisherigen Ausschaffungshaft der Fall war, rechtfertigt sich darum, weil f�r die Zwangsmassnahmen nach neuem Recht kein letztinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid erforderlich ist, zudem die Zahl der Haftgr�nde erheblich erh�ht und die maximale Haftdauer betr�chtlich verl�ngert worden ist.
Das heisst nicht, dass der Haftrichter verpflichtet ist, Abkl�rungen �ber die Zust�nde im Heimatland des Ausl�nders zu treffen, um etwa eine diesem dort drohende konkrete Gef�hrdung im Hinblick auf die Zumutbarkeit der Heimschaffung zu gewichten. Er d�rfte dazu in der Regel schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein. Zudem ist er mit der Praxis der Ausl�nderrechtsbeh�rden und den in entsprechenden Verfahren geltenden Massst�ben von seiner Funktion her nicht ohne weiteres vertraut. Schliesslich steht einem derartigen Verst�ndnis der Pr�fungsaufgabe des Haftrichters auch das f�r das Haftpr�fungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat der Richter doch innert 96 Stunden seit Anordnung der Ausschaffungshaft durch die Fremdenpolizei eine Verhandlung durchzuf�hren und seinen Entscheid �ber die Rechtm�ssigkeit der Ausschaffungshaft zu f�llen. Eine krass rechtswidrige Aus- oder Wegweisung, welche der Richter zwingend ber�cksichtigen muss, liegt von vornherein nie vor, wenn zu deren Feststellung noch Sachverhaltsabkl�rungen notwendig w�ren. In Frage kommen am ehesten offenkundige Formfehler, etwa wenn eine f�r eine Wegweisung klarerweise nicht zust�ndige Beh�rde eine derartige Massnahme angeordnet hat. Die Ausschaffungshaft darf sodann nicht bewilligt werden zur Durchsetzung der gegen einen Ausl�nder verf�gten Entfernungsmassnahme, wenn diese wegen des fremdenpolizeilichen Status des Ausl�nders unzul�ssig ist.BGE 121 II 59 S. 63
d) Das Bundesgericht pr�ft im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Anwendung von Bundesrecht von Amtes wegen und frei (Art. 104 lit. a in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann daher einen die Ausschaffungshaft best�tigenden Entscheid des kantonalen Haftrichters aufheben, wenn eine im beschriebenen Sinn offenkundig rechtswidrige Weg- oder Ausweisung vorliegt, unabh�ngig davon, ob die Frage der Rechtm�ssigkeit der Entfernungsmassnahme im kantonalen Verfahren aufgeworfen worden ist. Anders verh�lt es sich bloss dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit erst aus tats�chlichen Umst�nden ergibt, deren Missachtung durch den kantonalen Richter nicht als eine im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unkorrekte Sachverhaltsermittlung erscheint.
3. Der Beschwerdef�hrer macht geltend, er habe am 24. Februar 1995 ein Asylgesuch eingereicht; als Asylbewerber k�nne er nicht weggewiesen und in Ausschaffungshaft genommen werden.
a) Gem�ss Art. 19 Abs. 1 des Asylgesetzes (AsylG; SR 142.31) in der Fassung vom 22. Juni 1990 darf sich der Ausl�nder unter dem hier nicht in Betracht fallenden Vorbehalt von Art. 47 AsylG bis zum Abschluss des Verfahrens in der Schweiz aufhalten, wenn er ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat. Die anl�sslich der Befragung vom 21. M�rz 1995 dem Beschwerdef�hrer durch die Fremdenpolizei er�ffnete Wegweisung, eine formlose Wegweisung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ANAV, w�re wegen des fremdenpolizeilichen Status des Beschwerdef�hrers offensichtlich unzul�ssig und krass rechtswidrig, wenn der Beschwerdef�hrer zu jenem Zeitpunkt Asylbewerber gewesen sein sollte.
Aktenm�ssig steht fest, dass der Beschwerdef�hrer sich zumindest am 17. M�rz 1995, vermutlich aber auch schon fr�her, bei der Empfangsstelle des Bundesamtes f�r Fl�chtlinge als Asylbewerber gemeldet hat. Ob bei diesem Sachverhalt ein Asylgesuch vorliegt, welches die Anordnung einer Wegweisung durch die Fremdenpolizei ausschliesst, ist als Rechtsfrage vom Bundesgericht frei zu pr�fen.
b) Das Bundesamt f�r Fl�chtlinge hatte der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt am 21. M�rz 1995 mitgeteilt, dass der Beschwerdef�hrer "nicht Asylbewerber bei der Empfangsstelle in Basel" sei. Ein "Asylgesuch (sei) demnach bis heute nicht entgegengenommen" worden. In seiner Vernehmlassung hat es diesbez�glich ausgef�hrt, es handle sich "bei der von der Empfangsstelle des BFF angeordneten Beibringung von Ausweispapieren durch den Ausl�nder um eine Mitwirkung vor H�ngigkeit des Asylgesuchs." Es BGE 121 II 59 S. 64erachte daher in diesem Zeitpunkt das Verfahren noch nicht als er�ffnet, weshalb die normalen ausl�nderrechtlichen Vorschriften auf die betroffene Person anzuwenden seien. Es verweist auf den Bericht der Gesch�ftspr�fungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994 �ber die Inspektion Vollzugskonzept im Fl�chtlingsbereich, wo diese sich zur Frage ge�ussert hat (Ziff. 652 des Berichts), sowie auf die Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1994 dazu (Ziff. 96.5 der Stellungnahme).
Offenbar befolgt das Bundesamt f�r Fl�chtlinge seit 1992 die Praxis, einen asylsuchenden Ausl�nder nicht in die Empfangsstelle "eintreten" zu lassen und kein Asylverfahren zu er�ffnen, wenn er keine Reisedokumente vorlegen und nicht glaubhaft machen kann, dass er tats�chlich �ber keine Ausweise verf�ge. Ob dies zul�ssig ist, muss sich aus den einschl�gigen Bestimmungen der Asylgesetzgebung bzw. aus den sich darin ausdr�ckenden Zielsetzungen des Gesetzgebers ergeben.
c) Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1992 �ber das Asylverfahren wurden insbesondere Verfahrensbestimmungen des 1. und 2. Abschnittes des 2. Kapitels des Asylgesetzes revidiert. Die Zielsetzungen der Gesetzesrevision ergeben sich im wesentlichen aus der bundesr�tlichen Botschaft vom 25. Mai 1990 zum Bundesbeschluss (BBl 1990 II 573 ff.).
Bei der Neugestaltung des Asylverfahrensrechts sollten s�mtliche Verfahrensstadien von der Einreichung des Gesuches bis zum Vollzug einer n�heren Pr�fung unterzogen werden (S. 586). Ganz besonderes Gewicht wurde den Mitwirkungspflichten des Asylbewerbers beigemessen; dies darum, weil dem Bewerber w�hrend der Dauer des Verfahrens ein Anwesenheitsrecht zusteht (S. 585). Dem Asylbewerber wurde im Gesetz (Art. 12b) u.a. ausdr�cklich als Mitwirkungspflicht auferlegt, seine Identit�t offenzulegen (lit. a) und Reisepapiere und Identit�tspapiere abzugeben (lit. b, was mit dem Bundesgesetz �ber Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht dahingehend pr�zisiert wurde, dass die Abgabe der Papiere bereits bei der Empfangsstelle erfolgen m�sse). Die vors�tzlich grobe Missachtung der Mitwirkungspflichten hat zur Folge, dass auf das Asylgesuch nicht eingetreten wird (Art. 16 Abs. 1 lit. e AsylG); als Nichteintretensgrund nennt das Gesetz noch gesondert das Verheimlichen der Identit�t (Art. 16 Abs. 1 lit. b AsylG).
Dass die Verletzung der Mitwirkungspflichten mit einem Nichteintretensentscheid zu sanktionieren ist, setzt naheliegenderweise voraus, dass auch elementare und von Anfang an aktuelle Pflichten BGE 121 II 59 S. 65(Offenlegung der Identit�t, Vorlage von Papieren) im Rahmen des er�ffneten Asylverfahrens bestehen. Schon aus diesem Grund erscheint die Einf�hrung von Mitwirkungspflichten vor Rechtsh�ngigkeit des Asylgesuchs ohne ausdr�ckliche entsprechende gesetzliche Regelung als fragw�rdig. Es kommt dazu, dass der Gesetzgeber ganz klar ein eigentliches Vorpr�fungsverfahren f�r offensichtlich unbegr�ndete Gesuche ablehnte (Botschaft S. 593 ff., insbesondere S. 596/7). Eine m�glichst fr�hzeitige Triage zwischen positiv und negativ "klaren" F�llen (zu letzteren geh�ren Gesuche von - allenfalls illegal eingereisten - Bewerbern, die ihre Identit�t nicht preisgeben und Papiere nicht vorlegen, um ihre R�ckschaffung zu verhindern) wurde angestrebt (S. 593), aber eben im Rahmen eines bereits h�ngigen Verfahrens. Ein Zulassungsverfahren wurde insbesondere darum verworfen, weil es nicht als w�nschbar erachtet wurde, dass die ordentlichen fremdenpolizeilichen Beh�rden �ber die sich ohnehin stellende Frage zu befinden h�tten, ob ein Wegweisungsvollzug bei Menschen, die sich auf eine Verfolgungssituation berufen, im Lichte der Fl�chtlingskonvention und der Europ�ischen Menschenrechtskonvention zul�ssig sei (S. 596/7). Die vom Bundesamt f�r Fl�chtlinge befolgte, von der Gesch�ftspr�fungskommission des Nationalrates bem�ngelte und vom Bundesrat verteidigte Praxis f�hrt nun gerade dazu, dass �ber die Zul�ssigkeit und Zumutbarkeit der Heimschaffung von Ausl�ndern, die asylrelevante Gr�nde geltend machen, durch die kantonalen Fremdenpolizeibeh�rden entschieden wird.
Die Praxis des Bundesamtes ist aber auch mit dem Wortlaut von Art. 13 AsylG offensichtlich nicht vereinbar. Nach dieser Bestimmung liegt ein Asylgesuch vor, wenn der Ausl�nder schriftlich, m�ndlich oder auf andere Weise zu erkennen gibt, dass er die Schweiz um Schutz vor Verfolgung ersucht. Die Er�ffnung des Asylverfahrens ist damit vom Gesetzgeber an die einzige Bedingung gekn�pft, dass erkennbar der Wunsch ge�ussert wird, ein Asylgesuch zu stellen. Daf�r, dass der Gesetzgeber das Ingangsetzen des Asylverfahrens von weiteren Voraussetzungen abh�ngig machen wollte, bestehen keine Anhaltspunkte.
Die in der Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1995 zum Bericht der Gesch�ftspr�fungskommission des Nationalrates �ber die Inspektion Vollzugskonzept im Fl�chtlingsbereich angef�hrten Gr�nde gen�gen nicht, um das Vorgehen des Bundesamtes f�r Fl�chtlinge zu rechtfertigen. Eine Verwaltungspraxis, die den davon Betroffenen Rechte entzieht, ist nicht BGE 121 II 59 S. 66schon darum zul�ssig, weil sie als w�nschbar und zweckm�ssig erachtet wird. Erforderlich ist, dass das Gesetz diese Praxis nach Wortlaut und Zweck zul�sst. Dies trifft hier gerade auch darum nicht zu, weil die massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen erst k�rzlich (1990) ge�ndert wurden und der Gesetzgeber unter Ber�cksichtigung der Verfahrens- und Vollstreckungsprobleme eine detaillierte neue Regelung getroffen hat. Erst recht erscheint die Auffassung des Bundesamtes seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes �ber Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht als gesetzwidrig. Den vom Bundesamt erw�hnten Schwierigkeiten mit papierlosen Ausl�ndern soll umfassend mit den neuen Zwangsmassnahmen begegnet werden.
d) Es ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdef�hrer zum Zeitpunkt, als gegen ihn die Wegweisung verf�gt wurde, Asylgesuchsteller war, allenfalls seit dem 24. Februar 1995, sp�testens aber seit seiner Vorsprache bei der Empfangsstelle Basel am 17. M�rz 1995. Sein Versuch, nach Deutschland auszureisen, stellt keinen Verzicht auf das Asylgesuch dar. Damit aber verst�sst die von der Fremdenpolizei des Kantons Basel-Stadt verf�gte Wegweisung gegen klares Recht. Die zur Sicherstellung von deren Vollzug angeordnete Ausschaffungshaft entbehrt deshalb der Grundlage, unabh�ngig davon, ob der Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG erf�llt gewesen w�re.

References: Art. 13
 art. 19
 Art. 13
 Art. 14
 BGE 
 BGE 
 Art. 17
 Art. 12
 Art. 114
 Art. 105
 Art. 19
 Art. 47
 Art. 17
 BGE 
 BGE 
 Art. 13
 BGE 
 Art. 13