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Timestamp: 2017-07-23 06:47:01+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Sobre las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de política de empleo. Notas sobre la nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del Consejo de Garantías Estatutarias (I). EL NUEVO Y CAMBIANTE MUNDO DEL TRABAJO. UNA MIRADA ABIERTA Y CRÍTICA A LAS NUEVAS REALIDADES LABORALES
Sobre las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de política de empleo. Notas sobre la nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del Consejo de Garantías Estatutarias (I). 1. El Diario
Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el 16 de julio el texto de la Ley13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del ServicioPúblico de Empleo de Cataluña, aprobada por el Pleno del Parlament en su sesiónde 18 de junio. La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación. La
tramitación parlamentaria se inició el 22 de septiembre de 2014 con la
publicación del proyecto de ley en el Boletín Oficial del Parlament, tras su
aprobación por el Consejo de Gobierno de la Generalitat el día 9 del mismo mes.
Remito a las personas interesadas en el seguimiento de dicha (compleja)
tramitación a la página web del Parlament. La finalidad de esta entrada es
acercarme a los aspectos competenciales en materia de política de empleo y los
debates jurídicos suscitados tras la aprobación del Dictamen de la Comisión deEmpleo del Parlament el 29 de abril, texto que fue sometido a Dictamen delConsejo de Garantías Estatutarias por varios grupos parlamentarios y que fue
emitido el 4 de junio. Tras el Dictamen, los grupos parlamentarios presentaron
sus enmiendas para adecuar el texto del proyecto al contenido de aquel, y
finalmente, y con el voto favorable de CiU y de ERC y el contrario del resto de
los grupos de la Cámara el proyecto fue definitivamente aprobado. 2. Tuve
oportunidad de comparecer ante la Comisión de empresa y empleo del Parlament de
Cataluña el día 10 de febrero para exponer mi parecer sobre el proyecto de ley,
de la que recupero ahora algunos de los contenidos que siguen teniendo interés,
a mi parecer, tras su aprobación por el Pleno y conversión en ley. “¿Qué
preguntas debemos hacernos con ocasión del debate sobre el proyecto de ley?:
es el marco competencial de las políticas de empleo, tanto el estatal como el
autonómico?
la interpretación que de estas competencias ha efectuado el Tribunal
importancia tiene actualmente la conferencia sectorial de empleo y asuntos
laborales como mecanismo de recentralización de las competencias en materia de
política de empleo? Es visible esta recentralización en la Estrategia Española
de Activación para el Empleo, el Plan anual de políticas de empleo 2014 y el
Real Decreto que regula la cartera común de servicios del sistema nacional de
definitiva, ¿cuáles son los condicionamientos jurídicos de la propuesta nueva
ley del sistema de empleo y del Servicio de Ocupación de Cataluña? Limitadas
competencias pero que no excluyen una intervención activa y propia en el ámbito
de las políticas de empleo. ¿Está interviniendo de forma activa, y con carácter
propio, actualmente la Generalitat en el ámbito de las políticas de empleo?
debe aportar la nueva ley con relación al marco normativo (legal y
reglamentario) vigente en Cataluña, es decir la Ley 17/2002 de 5 de julio? ¿Qué
opinión, como eje fundamental, debe reconocer el derecho subjetivo de toda
persona demandante de empleo a una cartera de servicios permanentemente
actualizada y no condicionada por la disponibilidad presupuestaria, ya que de
lo contrario no podríamos hablar de un verdadero derecho.
esto sea posible es necesario plantearse estas cuestiones:
recursos económicos se dispone para llevar a cabo todos los compromisos
alcanzados en el proyecto de ley? ¿Cómo afecta la disminución de las partidas
presupuestarias de los presupuestos estatales desde el año 2012, y cómo afectan
las decisiones presupuestarias adoptadas en Cataluña en el marco de sus propias
personal se dispone en el Servicio de Empleo de Cataluña para llevar a cabo las
funciones asignadas ? ¿Cómo ha evolucionado la plantilla en los últimos años y
cómo ha afectado a su actividad el aumento importante del desempleo y del
número de demandantes de empleo? ¿Tenemos en Cataluña el mismo problema de
sobresaturación del Servicio Público de Empleo que han denunciado los
sindicatos del Servicio Público de Empleo Estatal? ¿Cómo afectará la
tramitación del recientemente puesto en marcha Programa de activación para el
empleo, ya que hay que recordar que la disposición adicional segunda del Real
Decreto Ley 16/2014 de 19 de diciembre dispone que "2. Las comunidades
autónomas, que han asumido el traspaso de la gestión efectuada por el antiguo
Instituto Nacional de Empleo, el actual Servicio Público de Empleo Estatal, en
el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, son competentes para asignar
el itinerario individual y personalizado de empleo y las acciones de mejora de
la empleabilidad para la realización de este programa, de conformidad con lo
previsto en los reales decretos de traspaso "?
términos se desarrollará la relación entre el servicio público de empleo y las
entidades privadas colaboradoras? ¿Qué papel jugarán en el nuevo marco
normativo las agencias de colocación? Como se garantizará en serio el rol
prioritario que deben jugar los servicios público de empleo de acuerdo con la
normativa internacional y europea?
el alcance de la intervención de las Administraciones locales, las más cercanas
a los ciudadanos? ¿Habrá verdadera descentralización autonómica competencial
por la vía de una estrecha colaboración y cooperación de las diferentes
último, cabe preguntarse lo siguiente:
propuesta reforma normativa, ¿qué actuaciones que no se están haciendo en la
actualidad se podrían desarrollar dentro del sistema de empleo de Cataluña?
reforma normativa garantizará efectivamente el derecho de las personas
demandantes de empleo, de las personas en paro, de las empresas que buscan
personal, o será simplemente una norma organizadora, o mejor decir
reorganizadora de los diferentes programas que ya se están llevando a cabo?
… Y para
subrayar que las reformas normativas de las políticas laborales y de empleo (he
vivido 53 reformas desde la aprobación de la Ley del Estatuto de los
trabajadores en 1980) no son las que generan el empleo. Pueden ciertamente
contribuir si fortalecen la cohesión social y mejoran la empleabilidad de las
personas trabajadoras, pero al fin y al cabo son decisiones de qué modelo
económico y de qué sectores productivos y actividades se deben potenciar las
que pueden crear dicha empleo. No conviene, pues, olvidar esta premisa en el
debate del proyecto de ley del sistema de empleo y del Servicio de Ocupación de
Cataluña”. 3. Antes
de adentrarme en la cuestión que deseo abordar con detalle en esta entrada,
formulo algunas reflexiones generales, desde esa misma perspectiva, que me
sugirió el texto del Dictamen aprobado por la Comisión el 29 de abril, que en
algunos casos han sido parcialmente corregidas o matizadas por el texto definitivamente
aprobado. A) La
argumentación que pretende justificar la nueva ley puede ser válida para
cualquier cambio normativo de contenido laboral, y no justifica fehacientemente
en mi opinión cuáles son las razones que en el ámbito concreto de las políticas
de empleo, y de acuerdo con las competencias autonómicas en la materia,
justifican el cambio legislativo. Tengo la sensación más bien de estar ante una
obligación política que hay que había que cumplir. Por otra parte, no encuentro
en ninguna parte de qué manera esta nueva norma "refuerza a la vez el
marco catalán de relaciones laborales".
sería muy necesaria, y jurídicamente oportuno, explicar en el preámbulo los
contenidos más importantes que encontraremos en los preceptos de la ley, y no
simplemente hacer un resumen, y nada más, de su contenido. Es decir, podemos
conocer los grandes objetivos políticos que persigue la norma, pero en absoluto
cuál es su contenido concreto más importante y que, vuelvo a repetir, se
debería explicar en dicho preámbulo.
I regula las disposiciones generales, y el artículo 1 b) nos dice que tiene por
objeto "Establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de
empleo en Cataluña ...". Quien no conozca el marco competencial estatal y
autonómico en materia laboral, así como la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, podría pensar que la Generalitat tiene competencias tanto
legislativas como ejecutivas en materia de PAOs. La realidad es que solo tiene
competencias ejecutivas, y sorprende que en este precepto no se haga ninguna
referencia al marco competencial cuando a lo largo de muchos otros preceptos de
la norma sí se menciona, directa o indirectamente, el techo competencial
Suscita muchas dudas de respeto al marco constitucional (art. 149. 1. 7ª CE) y
de las competencias autonómicas (art. 170.1 EAC), la disposición adicional
(segunda) incorporada en la tramitación parlamentaria de la norma, que dispone
que el Servicio Público de Empleo de Cataluña "debe asumir, de acuerdo con
la normativa vigente, la gestión integral de las políticas de empleo,
incluyendo aquellas competencias ejercidas por el Estado, estableciendo una vinculación
eficiente y corresponsable de los recursos destinados a la políticas activas y
pasivas de empleo que suponga un modelo referente a nivel europeo en relación
con la mejora de la empleabilidad de las personas y de la competitividad de las
empresas ".
C) El mismo
artículo 1 dispone en su letra d) que la ley tiene por objeto "garantizar
el derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas ... en los términos
establecidos por esta ley", y también encontramos este reconocimiento en
el apartado b) del artículo 18, que regula los "Derechos de las personas
usuarias". Sin embargo, la garantía se corrompe, y muy probablemente vacía
de contenido, si no hay mecanismos que garanticen su cobertura económica,
cobertura que no encontramos a lo largo de toda la norma.
D) La misma sensación que he puesto de relieve sobre el artículo 1 b) puede
tenerla una persona no suficientemente conocedora del marco jurídico cuando lea
otros artículos, ya que a modo de ejemplo podemos fijar en el artículo 2,
regulador las finalidades del Sistema de Empleo de Cataluña, que se llevarán a
cabo "mediante la gestión integral de todas las políticas de empleo que
competencialmente le puedan corresponder". Hay que recordar una vez más
que las competencias son únicamente en la actualidad de carácter ejecutivo y
que las competencias legislativas pertenecen al Estado.
misma línea, se podría pensar que la Generalitat tiene competencias en materia
de protección económica en supuestos de desempleo, ya que, por ejemplo, el
artículo 4 b) menciona "las prestaciones y subsidios de los que pueda ser
beneficiaria" la persona usuaria. Es cierto que no se hace ninguna
referencia concreta a las competencias autonómicas, pero la redacción de la
norma introduce, en mi opinión, claros elementos de incertidumbre sobre cuál es
el título competencial.
de lo que acabo de mencionar lo podemos encontrar en el artículo 23, regulador
de la misión y finalidad del Servicio Público de Empleo de Cataluña, ya que el
apartado 2 incluye en dicha misión "ofrecer protección a las personas en
situación de desempleo". Ciertamente no se habla de protección económica,
pero nuevamente aparece un punto de incertidumbre sobre las competencias
autonómicas. Quizás la duda se desvanece en el artículo 24 b bis, cuando incluye
entre las funciones del Servicio "gestionar las prestaciones y subsidios
que tenga en el marco de sus competencias". Quizás sea un precepto que
mira, políticamente hablando, hacia el futuro, porque en estos momentos las
prestaciones (contributivas) y subsidios (asistenciales) son competencia del
Estado. Esta falta de competencias actuales se reconoce plenamente en el
apartado 24 t) quater, donde se habla de "complementación de las
prestaciones y subsidios por desempleo e integración laboral en el marco de
competencias propias de la Generalidad de Cataluña", y en el mismo sentido
del artículo 27 t bis sobre las funciones de la dirección del Servicio. Es
decir, la incorporación de varias enmiendas al texto inicial ha provocado, en
mi opinión, claras incoherencias entre la redacción de algunos preceptos que
tratan del mismo contenido.
E) Una de
las enmiendas propuestas por el grupo socialista al proyecto de ley incorporaba
la correcta ubicación, a mi parecer, de las competencias autonómicas teniendo
en consideración la normativa internacional, europea y estatal en la materia.
Dicha enmienda fue rechazada por la mención al ámbito estatal y sorprende
ciertamente este rechazo cuando en otros preceptos se mencionan las directrices
estratégicas europeas y estatales que debe tener presente la Estrategia
catalana para el Empleo (artículo 6).
F) Sobre la
relación entre la nueva ley, o dicho de otro modo las competencias del Servicio
Público de Empleo de Cataluña, y las competencias de las administraciones
locales, es de especial interés el artículo 15, que regula la concertación
territorial. En mi opinión la regulación es tan detallada que deja muy poco
margen de actuación para que cada ámbito territorial regule la concertación en
los términos que considere más adecuados a su realidad. Se puede pensar,
ciertamente, que en algún momento la norma entra en competencias propias de los
G) Habría
que plantearse cuál es la verdadera voluntad de concertación por parte del
gobierno autonómico con los agentes sociales y las administraciones locales
cuando el artículo 20, que regula el funcionamiento del Consejo de Dirección
del Servicio prevé que todo acuerdo adoptado "debe incluir el voto
favorable de los representantes de la Administración de la Generalitat".
H). En
alguna ocasión, el texto dice cosas que son completamente válidas y que
deberían llevar plenamente a la práctica, pero el problema viene después cuando
no hay partida presupuestaria suficiente o el número de personas que deben
llevar las tareas previstas en la norma son claramente insuficientes. Es desde
esta análisis previo como se evaluará el artículo 34, regulador de los recursos
humanos del Servicio, cuando dice que su personal "Debe ser el adecuado y
lo necesario para garantizar el cumplimiento de la carta de servicios y para
desarrollar las funciones que le encarga esta Ley ... ".
I) Por último, se trata de una norma
que, a pesar de tener prevista su entrada en vigor al día siguiente de su
publicación en el DOGC, no se pondrá en práctica inmediatamente porque necesita
de un amplio desarrollo reglamentario para al que se concede un plazo de seis
meses. La importancia del desarrollo reglamentario se pone claramente cuando se
comprueba la importancia de los asuntos pendientes y que son referenciados en
la disposición final primera: "la colaboración público-privada, el ámbito
de la concertación territorial y los órganos de participación, y la
coordinación con el sistema de formación y cualificación profesional".
Cabe aquí recordar que con anterioridad a la aprobación definitiva de la Ley se
aprobó el Decreto 71/2015, de 12 de mayo, de reestructuración del servicioautonómico de empleo, pero que aún están pendiente de desarrollo práctico en
muchos de sus contenidos. 4. ¿Qué
contenido del Dictamen de la Comisión de Empresa y Empleo es el que suscitó
dudas jurídicas sobre las competencias autonómicas y mereció el Dictamen delCGE?
A) El art.
1 c), que establecía como objeto de la norma “Regular el Servicio Público de
Empleo de Cataluña como organismo autónomo de la Generalidad, que ejerce las
competencias en materia de políticas de empleo y que, como centro de gobernanza
del sistema de empleo de Cataluña, busca procedimientos más cooperativos y
participativos”. El texto se ha mantenido inalterado en la Ley.
B) El art. 2, que regulaba las finalidades del sistema
de empleo de Cataluña, que son “promover el pleno desarrollo del derecho al
empleo estable y de calidad, y favorecer la configuración de un mercado de
trabajo que contribuya de forma eficiente a garantizar la empleabilidad de las
personas, cubrir las necesidades de personal adaptado a los requerimientos de
las empresas, así como favorecer la cohesión social y territorial, mediante la
gestión integral de todas las políticas de empleo que competencialmente puedan
corresponderle”. En la redacción definitiva se ha incorporado la referencia al
trabajo “digno” junto al de “estable y de calidad”. C) El art. 4 trataba sobre la planificación,
coordinación y ejecución de las políticas de empleo. En su apartado 2 se regula
qué deben garantizar los instrumentos estratégicos y operativos del Servicio
Público de Empleo de Cataluña, y entre ellos está “b) El tratamiento
individualizado del usuario mediante un expediente único y común en todo el
sistema de empleo de Cataluña, que integre la información personal y
profesional relacionada con las políticas de empleo, así como las
prestaciones y los subsidios de los que pueda ser beneficiario, dentro del
marco de la normativa en materia de protección de datos”. El texto no ha sido modificado en la Ley. D) El art. 23 regulaba las misiones y finalidades del
SPE, y entre estas últimas se encuentran (apartado b) las de “mejorar la ocupabilidad de las
personas y apoyar a las empresas para mejorar su competitividad mediante la
planificación, la organización, la gestión y la integración del conjunto de
servicios y programas ocupacionales: la finalidad es mantener y fomentar el
empleo estable y de calidad y el autoempleo: prevenir y reducir el desempleo y ofrecer protección a las personas en
situación de desempleo; garantizar una
atención especializada a las personas y los colectivos con especiales
dificultades de acceso al mercado de trabajo y dar oportunidades a la población
activa que busca mejorar su empleo”, Salvo mejoras puramente formales, el texto
se ha mantenido inalterado en la Ley. E) El art. 24 incluía entre las funciones del SPE
“Gestionar las prestaciones y subsidios que tenga en el marco de sus
competencias”. Tras el Dictamen, la redacción se ha modificado en estos
términos “Gestionar las prestaciones y los subsidios de que sea responsable en
el marco de sus competencias”.
De mucha importancia, y fue el resultado de una
enmienda introducida en el trámite parlamentario, era una de las funciones asignadas,
en concreto “el reconocimiento, control, gestión y complementación de las
competencias propias de la Generalitat de Catalunya”. El texto ha desaparecido
de la nueva Ley después de que el CGE dictaminara que era contrario a la
distribución competencial fijada por el art. 149.1.7ª de la CE. F) Entre las funciones atribuidas a la dirección del
SPE se encontraban, en virtud de otra enmienda introducida en el trámite
parlamentario, “el reconocimiento de las prestaciones y subsidios en el marco
de las competencias que le correspondan a la Generalitat de Catalunya”. Al
igual que en el supuesto anterior, el texto ha desaparecido de la nueva Ley
después de que el CGE dictaminara que era contrario a la distribución
competencial fijada por el art. 149.1.7ª de la CE.
G) De especial importancia, tanto jurídica como de
estrategia política, era una nueva disposición adicional dedicada a la gestión
integral de las políticas de empleo y en la que se disponía lo siguiente: “De
acuerdo con el objeto de la presente ley de establecer el marco de ordenación
de las políticas de empleo en Cataluña, el Servicio Público de Empleo de
Cataluña, como centro de gobernanza del nuevo sistema de empleo, debe asumir,
de acuerdo con la normativa vigente, la gestión integral de las políticas de
empleo, incluyendo aquellas competencias ejercidas por el Estado, estableciendo
una vinculación eficiente y corresponsable de los recursos destinados a las
políticas activas y pasivas de empleo y de erigir un modelo de referencia en el
ámbito europeo en relación con la mejora de la empleabilidad de las personas y
la competitividad de las empresas”. En
la redacción definitiva de la norma, la referencia a “las competencias ejercidas
por el Estado” ha sido transformada en una mucha más ajustada derecho a mi
entender, cual es la asunción de la gestión integral de las políticas de empleo
“que le sean transferidas por el Estado”. La justificación política del cambio se encuentra en
el preámbulo de la ley, con la incorporación de una amplia explicación de las
“limitaciones competenciales” que tiene la Generalitat y la necesidad de
superarlas si se pretende lograr el pleno desarrollo de la nueva ley. Para el
legislador, y más concretamente para quienes han sido los artífices de la
norma, el gobierno y los grupos parlamentarios de CiU y ERC, ante tales
limitaciones ha sido necesario introducir la nueva disposición adicional
(tercera) “… que establece el mandato de trabajar para asumir la gestión
integral de las políticas de empleo, la regulación del mercado laboral, la
ordenación general de la actividad económica y fiscal, y trabajar asimismo, si
procede, para que sean transferidas las competencias ejercidas actualmente por
el Estado”. Es decir, buena parte de los objetivos y finalidades fijadas por la
norma se condicionan a la asunción de más competencias y más recursos (humanos
y económicos) y cuando se disponga de ellos el SPE “debe tener un número de
orientadores y tutores proporcional a la población desempleada, estableciéndose
por reglamento; debe ofrecer un tutor ocupacional de referencia para cada
persona desempleada, que debe velar por mejorar su empleabilidad y por ayudarla
en la consecución de los derechos y el cumplimiento de los deberes establecidos
por la presente ley, y debe tender a obtener una proporción de recursos a
políticas activas sobre políticas pasivas similar a los estándares europeos”. La queja del gobierno autonómico sobre la disminución
de recursos económicos que provienen del Estado para las políticas activas de
empleo ha quedado recogida en un Informe recientemente publicado por el
gobierno autonómico con el nada aséptico título de “Crònica d’unaofensiva premeditada. Les conseqüències sobre les persones de Catalunya”, en el
que se reúnen todos
los incumplimientos que el gobierno catalán considera que ha tenido el gobierno
español respecto a sus obligaciones con Cataluña. Sobre las citadas cuantías se
afirma que desde 2012 “el Estado ha disminuido un 61 % las transferencias a la
Generalitat para las políticas activas de empleo”. Respecto de 2011 hubo una
disminución del 56,2 % el año 2012, del 57,3 % en 2013, y del 61,2 % en 2014”,
enfatizando que estos recortes se produjeron “en el período en el que la crisis
ha tenido una impacto mayor en las personas (con tasas de desempleo superiores
al 20 %). Sobre las políticas pasivas hay una referencia en el
preámbulo de la ley pero que afecta únicamente a las competencias propias de la
Generalitat, las prestaciones de asistencia social como por ejemplo la renta
mínima de inserción, disponiendo que para garantizar el derecho subjetivo a la
empleabilidad de las personas “…. es necesario aglutinar, en la tarea de
orientación y en la carta de servicios que le da sentido, las políticas pasivas
que son propias de la Generalidad, como herramienta para concentrar, en un
único espacio, todo el esfuerzo público para luchar contra el desempleo, la no
inserción y, en definitiva, la pobreza acaecidas por la falta de acceso al mercado
de trabajo, especialmente por parte de los colectivos más desfavorecidos”. Publicado por

References: Real Decreto 
 artículo 1

artículo 1
 artículo 18
 artículo 1
 artículo 2

artículo 4
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 27
 artículo 15
 artículo 20
 artículo 34