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Timestamp: 2019-01-16 16:47:21+00:00

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﻿ Sentencia C-324 de mayo 13 de 2009
SENTENCIA C-324 DE 13 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:RECURSOS PÚBLICOS. TODA NORMA LEGAL QUE ASIGNE RECURSOS PÚBLICOS EN CUMPLIMIENTO DE UNA DETERMINADA POLÍTICA SOCIAL O ECONÓMICA DEBE ASEGURAR COMO MÍNIMO EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN, ASEGURAR UN RETORNO SOCIAL MAYOR QUE EL COSTO DEL AUXILIO Y ESTAR ACORDE CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "O ASIGNAR PARTIDAS PRESUPUESTALES Y ELEMENTOS DISPONIBLES" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO PRIMERO DE LA LEY 36 DE 1981.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, RECURSOS PÚBLICOS
Sentencia C-324 de mayo 13 de 2009
Sentencia C-324 de 2009
Ref.: Expediente D-7442
Demandante: Alexander Duque Acevedo
A continuación se trascribe la disposición normativa demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial 35.760 del jueves 14 de mayo de 1981.
“LEY NÚMERO 36 DE 1981
Por la cual se dictan normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
ART. 1º—Dentro de los planes de recreación y bienestar, el Ministerio de Defensa podrá enviar personal en comisión, o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles, a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.
ART. 2º—Esta ley rige a partir de la fecha de su sanción.
Dada en Bogotá, a los veinticuatro días de febrero de mil novecientos ochenta y uno”.
En razón a lo expuesto el problema jurídico a resolver es si la facultad que se otorgó al Ministerio de Defensa de “[...] asignar partidas presupuestales y elementos disponibles a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo”, contenida en el artículo 1º de la Ley 36 de 1981, anterior a la Constitución de 1991, vulnera el artículo 355 de la actual Constitución Política, en la medida que este precepto superior prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
2.1. Cuestión preliminar. El parámetro de constitucionalidad cuando se trata de normas legales anteriores a la Constitución de 1991. Reiteración de jurisprudencia.
2.1.1. La norma demandada en esta oportunidad corresponde a una ley de la República expedida en el año 1981, esto es, anterior a la Constitución de 1991. Esta consideración impone a la Sala un breve análisis acerca de los parámetros fijados por la corporación frente al estudio abstracto de constitucionalidad de normas sujetas a control, cuando estas ostentan la naturaleza de normas anteriores a la Constitución Política que rige a partir de 1991.
Así, la Corte Constitucional en copiosa jurisprudencia (1) ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, es decir, se rigen por la Constitución de 1886. Por el contrario, esta corporación ha establecido claramente, que los aspectos relativos al contenido material de las normas anteriores a la actual Carta, se deben controlar en referencia con lo dispuesto en la Constitución de 1991. Al respecto, ha manifestado la Corte: “[...] los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material (2) , por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación (3) ” (4) .
2.1.2. De la misma forma ha establecido esta corporación que la revisión formal de normas expedidas en forma previa a la actual Carta, teniendo como referente la anterior normatividad constitucional, “no implica que la Corte haya otorgado efectos ultra-activos a la Constitución de 1886, puesto que ello contrariaría el efecto inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición; simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas formales y procedimentales que regían al momento de su expedición” (5) .
2.1.3. También se ha establecido que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos. En este sentido ha afirmado la Corte: “Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control” (6) .
2.1.4. Teniendo en cuenta las reglas jurisprudenciales establecidas por esta corporación, es claro para esta Sala que en el caso sub examine, al tratarse de una norma anterior a la Constitución de 1991, por encontrarse contenida en una ley expedida en 1981, vigente a la fecha, cuya constitucionalidad es objetada con fundamento en cargos materiales o de fondo, procede plenamente su estudio teniendo como parámetro normativo la Constitución de 1991.
2.2. Origen de la prohibición consagrada en el artículo 355 superior y sus alcances generales.
La Constitución de 1886, a partir del Acto Legislativo 1 de 1945, incluyó dentro del ámbito de competencias del Congreso de la República en el artículo 76 la facultad de “[...] fomentar empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo”, atribución que fue extendida por el Congreso a las asambleas departamentales y a los concejos municipales con fundamento en el numeral 3º del citado artículo 76 y en el artículo 187 constitucional.
En ese orden, si bien resulta inexacto atribuir a la reforma constitucional de 1968 el origen de los “auxilios parlamentarios”, en realidad lo que se cuestionó a esta reforma fue haberla mantenido como concesión a los parlamentarios —a quienes se les restó las atribuciones que hasta entonces detentaban en materia de intervención en la economía—, a cambio de autorizar atribuciones exclusivas al ejecutivo en materia de hacienda pública.
En esos términos, la primacía del ejecutivo quedó expresamente señalada en al artículo 79 de la Constitución de 1886, a partir del cual las leyes en materia económica, es decir, aquellas que entre otras cosas, decretaran inversiones públicas o privadas, ordenaran participaciones en las rentas o transferencias de las mismas, decretaran exenciones o contribuciones o se refirieran a normas orgánicas del presupuesto nacional, solo podrían ser dictadas o reformadas por el gobierno.
Pues bien, esta actividad de fomento avalada por el artículo 76-20 de la anterior Constitución fue reglamentada, entre otras, por las leyes 25 de 1977, 30 de 1978 y 61 de 1989. Así, el artículo 1º de la Ley 25 de 1977 precisó qué entidades útiles y benéficas serían destinatarias del fomento autorizado por el artículo 76 de la Constitución de 1886: “[...] ART 1º—Para todos los efectos del numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional, son empresas útiles y benéficas, dignas de estímulo y apoyo por la Nación, que el congreso puede fomentar por medio de iniciativas legales, aquellas de derecho público o derecho privado, sin ánimo de lucro, que se ajusten a los planes y programas sectoriales vigentes, emprendidos, trazados o puestos en marcha por las administraciones nacionales, seccionales o locales y por los entes descentralizados o aquellas otras que el congreso adopte [...]” (resaltado fuera de texto).
Pues bien, este esquema terminó por degradarse, tal como se analizó a profundidad por la Sentencia C-372 de 1994, en la medida en que su aplicación efectiva produjo desequilibrios regionales en razón a las diferencias en los porcentajes asignados “[...] sin contar las ocasiones en que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repartía entre algunos congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de presupuesto de una y otra cámara. Asimismo, las partidas decretadas con base en el ordinal 20 del artículo 76 superior, aumentaron considerablemente en número y cuantía a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por esa vía, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la financiación de campañas electorales. De ahí que la magnitud de las sumas no correspondiera a la eficiencia esperada del gasto público, puesto que en contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se tornó patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la destinación e inversión de esos recursos” (7) .
El rechazo a esta figura se hizo explícito en el proceso de reforma que dio lugar a su proscripción en la Carta Política de 1991, cuyos argumentos se revelan en la exposición de motivos del “Proyecto de acto Constituyente de vigencia inmediata”, los cuales bien vale la pena reiterar (8) :
“Ensayado el sistema con éxito por unos pocos, rápidamente cundió, al punto que de las partidas decretadas para la vigencia fiscal de 1991, según el presupuesto aprobado por el Congreso en el segundo semestre de 1990, algo más del noventa por ciento (90%), se destina a personas jurídicas privadas, con fines tan generales que equivalen a cualquier cosa y solo el nueve y medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecución directa por los municipios, agencias del gobierno y juntas de acción comunal.
“Lo anterior, pese a que el artículo 76, numeral 20 de la Constitución obliga a sujetar estrictamente tales recursos a los planes y programas de fomento regional. La desviación sucede porque, como dice el señor Contralor General, la norma que reglamenta dicho artículo, dictada por el mismo Congreso, la Ley 25 de 1977, ‘es lo suficientemente amplia y en la práctica autoriza cualquier tipo de gasto con ellos’.
“La evolución de las cuantías destinadas a auxilios parlamentarios ha tomado características alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y 1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta llegar a doce mil millones de pesos en el último de tales años, para 1991 la partida decretada por el congreso y distribuida entre los diversos ministerios, supera los veintisiete mil millones. Es decir, para el año en curso el total decretado dio el impresionante salto de doce mil a veintisiete mil millones, superando en más de seis veces el promedio anual de los últimos once años. ¿Sería el último estertor de un sistema que todos sabíamos condenado a su fin en la Asamblea Constituyente?
“Esta cuantía significa un promedio de 86 millones por parlamentario, de su libre disposición, sin control de ninguna especie, porque como lo confiesa el mismo Contralor General, ‘hasta el presente la tarea fiscalizadora ha sido, francamente, escasa, en parte debido al crecido control de los dineros públicos que manejan las sociedades de utilidad común es escaso, el de los que llegan a las personas naturales es inexistente’ (informe financiero del contralor, ene./91).
“En otras palabras, estamos ante el hecho cierto de veintisiete mil millones de recursos nacionales sin control alguno.
“Claro que el promedio antedicho, de 86 millones por congresista, en la práctica presenta enormes distancias entre unos y otros. En un examen preliminar de los auxilios decretados para 1991, se encuentra que algunos parlamentarios encauzan hacia sus fundaciones cerca de cuatrocientos millones de pesos, mientras otros solamente disponen de treinta o cuarenta millones. Esa diferencia obedece a múltiples razones, la mayoría de ellas muy poco santas.
“Por desgracia, el mal ha hecho metástasis en todo el sistema colegiado del país. Lo que sucede con los auxilios decretados por los congresistas, se repite en las asambleas departamentales y en los concejos municipales. Según los más conservadores cálculos, las partidas de las que disponen libremente los diputados y concejales superan los cuarenta mil millones de pesos. Para la muestra un botón: en Bogotá D.E. son cerca de 2.400 millones y no hay asamblea, por pobre que sea su departamento, en la que esta cifra baje de 1.000 millones.
“En total, por consiguiente, estamos ante la abrumadora cifra de setenta mil millones de pesos del erario público que este año de gracia de 1991, podrían gastarse sin control y muchas veces, con fines torticeros, muy distintos a los del bien común. Es sin duda, una fuente de corrupción que debe extirparse.
“La Comisión Cuarta de esta Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero obrará hacia adelante. Mientras tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más alta de la historia. No tendríamos justificación ni perdón si lo hiciéramos” (1) (negrillas fuera de texto original).
“A través de esta disposición se pretende eliminar por vía activa, vale decir como prohibición expresa, la práctica de los llamados “auxilios parlamentarios” surgidos al amparo de las normas de la Carta derogada que atribuía al congreso la facultad de “fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo” (art. 76-20) y le otorgaba autonomía presupuestaria a las cámaras (art. 208, par.), normas que no tienen equivalente en el nuevo estatuto constitucional, salvo en el artículo 305-6, que deberá ser analizado cuidadosamente por el Gobierno Nacional, para que en el reglamento respectivo se coordine con este artículo. En realidad lo que sucede ahora es que se desplaza al ejecutivo tal función de fomento a través de un mecanismo contractual cuyo fin, es en esencia, el mismo. El propósito es permitir que ciertos sujetos de derecho privado que desarrollan actividades beneméritas en el campo científico, cultural, educativo o de solidaridad social y humana, puedan recibir apoyo estatal, pero sometidos a mecanismos de verificación del destino dado a los recursos y a las modalidades de su ejecución, inherentes a la contratación pública, evitando así que desvirtúe su función hasta convertirse en una herramienta de proselitismo político, de beneficio individual o de despilfarro de dineros públicos como aconteció en años anteriores. Llama la atención la facultad reglamentaria que la propia Constitución atribuye aquí al Gobierno Nacional, precisamente con el ánimo de preservar esta figura de desviaciones. Por esta vía se mantiene aunque en un ámbito mucho más específico y reducido, la figura de los “reglamentos constitucionales autónomos” que tantos debates suscitó en el pasado.
De otra parte, esta norma parece hacer ineficaz la previsión del artículo 136-4, pues no es posible que exista una ley que decrete auxilios o donaciones” (9) (resaltado fuera de texto).
En el mismo sentido, se expresó la doctrina a propósito de la Asamblea Constituyente (10) :
“Por último, la asamblea se empeñó en prohibir a las ramas y a los órganos del poder público decretar auxilios y donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. No obstante, y luego de un continuo forcejeo, a manera de excepción se aprobó un artículo de mi cosecha, el 355, para que, ayudadas por el fisco instituciones de reconocida idoneidad puedan seguir desarrollando sus tareas humanitarias en beneficio de los sectores más desprotegidos de la sociedad. Para acceder a tales recursos oficiales las instituciones deben pasar los controles y filtros que la norma impone, con el fin de evitar eventuales abusos y corruptelas. De allí que se exige la celebración de un contrato previo de las entidades privadas con el gobierno en cualquiera de los niveles nacional, departamental, distrital o municipal. Además, deberán acreditar que se trata de entidades sin ánimo de lucro, probar su idoneidad y que realizan programas y actividades de interés público en consonancia con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. A la luz de esos términos de referencia, la norma citada autoriza al gobierno para reglamentar la materia, en el entendimiento de que a esas solicitudes, cuando procedan, se les dará satisfacción con los recursos de los presupuestos nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso” (resaltado fuera de texto).
1. La facultad de fomento en la Constitución de 1886, estaba atribuida el Congreso y, solo en favor de entidades útiles y benéficas, esto es, entidades sin ánimo de lucro.
2. No obstante, la prohibición de decretar auxilios o donaciones se extendió, por virtud del artículo 355 de la Constitución de 1991, a todas las ramas u órganos del poder público, es decir, no se circunscribió a proscribir la facultad otorgada al Congreso por la Constitución de 1886, sino que amplió el radio de la restricción a los poderes ejecutivo y judicial.
Este aspecto resulta interesante, si se tiene en cuenta, como lo anota la doctrina, que en la práctica hubiese bastado con la restricción contenida en el artículo 136-4 de la Carta de 1991, según el cual, se prohíbe al Congreso “Decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a leyes preexistentes.
3. La restricción de fomento no se circunscribió únicamente a las “empresas útiles y benéficas” a que hacía alusión el artículo 76-20 de la Constitución de 1886, esto es, a las personas jurídicas que por definición legal corresponden a “entidades sin ánimo de lucro” reguladas por el artículo 663 del Código Civil con fines altruistas o de beneficio comunitario, sino que la amplió, en general, a todas “las personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
4. A través del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución de 1991, se trasladó la facultad altruista que autorizaba la Constitución de 1886 a favor de las entidades sin ánimo de lucro del Congreso al Gobierno Nacional, en todos sus niveles, sujetándola a la previa celebración de un contrato y, siempre que: (i) La entidad sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. (ii) Se busque impulsar programas o actividades de interés público. (iii) Estos programas o actividades se encuentren acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. (iv) La contratación se realice en los términos previstos en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional con tal propósito.
Planteadas estas observaciones iniciales conviene revisar el tratamiento que a este artículo ha otorgado la corporación a través de su jurisprudencia.
2.3. Desarrollo jurisprudencial a propósito del artículo 355 superior.
En su jurisprudencia, esta Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades acerca del contenido y alcance del artículo 355 de la Carta Política y, al efecto, ha concluido por diferentes vías, que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado social de derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política.
La evolución jurisprudencial inicia a partir del estudio de los antecedentes que llevaron a la prohibición contenida en el artículo 355 por la Asamblea Nacional Constituyente, asunto que una vez analizado en la Sentencia C-372 de 1994, permitió concluir que ante todo la finalidad de dicha prohibición fue la de erradicar la práctica de los denominados “auxilios parlamentarios” por pervertir las instituciones democráticas y alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En dicha providencia se enlistaron, por vía negativa, las prácticas que podían encuadrarse en la restricción contenida en el artículo 355 superior:
“En cuanto a los motivos —conviene reiterarlo—, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que este careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (C.P., art. 355), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento” (resaltado fuera de texto).
Es así como, la jurisprudencia empieza a vislumbrar situaciones en las que reconoce la posibilidad de que el Gobierno Nacional asigne recursos públicos sin contraprestación alguna a favor de particulares, siempre que tales asignaciones fuesen decretadas (1) con fundamento en la Constitución y, (2) a través de los contratos que se debían celebrar exclusivamente con dichos fines (11) .
Sin embargo, pronto la jurisprudencia encontró en las disposiciones de la misma Carta argumentos suficientes para autorizar la posibilidad de asignar tales erogaciones, no solo mediante la celebración de los contratos a que hacía referencia el inciso segundo del citado artículo 355 superior, sino en aquellos eventos en que el auxilio o incentivo concedido por la ley no solo (1) tuviese como fundamento una norma o principio constitucional, sino que (2) resultare imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado (12) .
A los requisitos trazados hasta entonces, se sumó un nuevo elemento, según el cual la transferencia gratuita de bienes estatales a particulares era posible, siempre y cuando, no se tratase de un acto de mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos que aseguraran la igualdad material. En ese sentido concluyó la Corte que ciertos aportes no estaban prohibidos, en la medida que no se estaba frente a actos de mera liberalidad, sino de justicia distributiva (13) .
De allí que la jurisprudencia terminó por admitir que muchas de las erogaciones a título gratuito por parte del Estado a favor de particulares, sin contraprestación alguna, surgían de todos aquellos supuestos que la misma Constitución autorizaba, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado social de derecho. De tal manera explicó los profusos eventos en que la Carta autorizaba este tipo de subvenciones: La probidad y posibilidad de los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios (C.P., art. 368); el fomento de la investigación y transferencia de la tecnología (C.P., art. 71); el fomento a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (C.P., art. 65); la adquisición de predios para los trabajadores agrarios (C.P., art. 64); la ejecución de proyectos de vivienda social y servicios públicos de salud y educación (arts. 49, 51 y 67) (14) .
Sin embargo, solo hasta la Sentencia C-158 de 1999 (15) la Corte reconoció expresamente que la Carta autorizó al Estado para conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquella considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo más importante, precisó que su desarrollo era materia reservada a la libre configuración normativa del legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos omitió determinar la forma en que estos podrían decretarse.
Frente a este reconocimiento la Corte señaló como imperativo el ejercicio de la potestad reglamentaria del gobierno en punto a señalar el procedimiento que debía ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos fuesen asignados a las personas que tuviesen mayores méritos y necesidades. Actuaciones, por lo demás, que debían someterse a las reglas de publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, ser susceptibles de impugnación, cuando se desviasen los derroteros trazados por la Constitución, la ley y el reglamento (16) .
Dentro de este proceso jurisprudencial la Sentencia C-1168 de 2001, por la cual se analizaron los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000, a propósito de los proyectos de inversión para el apoyo regional que forman parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos y, por la cual se crearon los denominados “cupos indicativos”, este análisis permitió a la Corte concluir que la prohibición de los auxilios no solo existe cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas, sin contraprestación alguna, sino también cuando el gobierno o el Congreso incurrían en desviación de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales, aunque estuviesen asignadas a entidades oficiales. Esto significó que a la interdicción establecida por el artículo 355 de la Carta se le asignó un doble alcance: de un lado, prohibir la transferencia gratuita, sin razones constitucionales que la justifiquen, de recursos públicos a los particulares; del otro, impedir que los dineros del presupuesto fuesen utilizados con fines desviados, aún por entidades oficiales, de manera que se limite la independencia del Congreso o se favorezca a determinados grupos políticos, lo cual afecta la transparencia e imparcialidad del proceso político.
Adicionalmente, la citada Sentencia C-1168 de 2001, a propósito de la prohibición de los auxilios, encontró esencial que erogaciones sin contrapartida a particulares cumpliese de manera estricta con los principios de planeación y legalidad del gasto (17) .
“(1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que este no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355 de la Constitución Política, cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables” (resaltado fuera de texto).
Adicionalmente, en la referida providencia la Corte reconoció de manera expresa que las exclusiones que hasta entonces la Corte había encontrado en relación con la prohibición contenida en el artículo 355, planteadas como excepción, en realidad descubrían la faz más característica del Estado social de derecho. En efecto, se suponía asumir como función propia la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital, al cual resultaba connatural la intervención en la vida económica y social (C.P., art. 334), de donde encontró necesario distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales que necesariamente implican gasto público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, sin que por ello se ingrese en el campo de la anotada prohibición.
Esta distinción también se avizoró a propósito de la Sentencia C-042-06, por virtud de la cual se analizó la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 681 de 2001, mediante los cuales se creó un estímulo económico dirigido a fomentar la industria del transporte aéreo, permitiendo que Ecopetrol, decidiese si concedía o no un determinado descuento en la venta del combustible tipo Jet A1; tales disposiciones se encontraron exequibles luego de concluir que subvenciones de esta naturaleza no se inscribían en la órbita de los auxilios o donaciones proscritos por el Constituyente, sino que correspondían a un instrumento económico habilitado por la facultad de intervención del Estado en la economía de conformidad con los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, dirigido a fomentar actividades que por su grado de afectación para el sistema macroeconómico, requería del control y la regulación permanentes por parte de las autoridades públicas (18) .
Finalmente, se destaca dentro de este recorrido jurisprudencial relativo a los alcances del artículo 355 superior, la Sentencia C-507 de 2008, mediante la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 10 del plan nacional de desarrollo —L. 1151/2007—, por el cual se estableció la creación indeterminada de apoyos económicos, en relación con los cuales se otorgaba al Gobierno Nacional la facultad de establecer el sector beneficiario, el valor del apoyo o incentivo económico, así como los requisitos y condiciones necesarios en cada caso. Si bien el artículo fue declarado inexequible en razón a su generalidad y a la indeterminación de la ley, merece especial atención el que en tal providencia se señaló como requisitos generales para autorizar cualquier excepción al artículo 355 superior, los siguientes: 1. Toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el plan nacional de desarrollo y en el correspondiente plan de inversión. 3. Toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad (19) .
Recapitulando, la evidencia jurisprudencial indica que la aplicación del artículo 355 constitucional no ha estado desprovista de complicaciones prácticas, pues aunque la tendencia sea la de evitar la disposición de recursos públicos sin contraprestación a favor de particulares, la mayor de las veces ha terminado la Corte, con argumentos suficientes y razonados, por dar vía libre a este tipo de asignaciones a título de excepción, cuando estas se dirigen a asegurar los postulados del estado social de derecho o se encuentren expresamente autorizadas por la Carta.
No obstante, la reciente jurisprudencia revela que no es ajeno a nuestro régimen económico y de hacienda pública, la facultad del Estado de intervenir en la economía —art. 334 superior—, facultad a través de la cual se articulan diferentes mecanismos y modelos que autorizan, ante el escaso y recortado presupuesto, medidas de fomento dirigidas a igualar las oportunidades de acceso a servicios básicos, así como la distribución de los recursos de la manera más eficiente posible.
2.4. Subvenciones como instrumentos autorizados en general por la Constitución Política en su artículo 334 o de manera directa por otros artículos de la Carta Política frente a la prohibición de donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional.
Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir (20) significa venir en auxilio; subsidio (21) , ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio (22) , ayuda o amparo; y donación (23) , acto de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra. Desde esa óptica, podría suponerse entonces que las subvenciones —subsidios y aportes— comparten las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas.
(i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica: Cuando este tipo de auxilio se otorga por mera liberalidad del Estado, se encontrará con que está prohibido por virtud del artículo 355 constitucional, pues debe asumirse que en países en vías de desarrollo como Colombia, debe privilegiarse el gasto social en concordancia con lo dispuesto en el artículo 350 superior, según el cual el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Al respecto, se pronunció esta Corte recientemente en la Sentencia C-290 de 2009, en la cual se analizó la constitucionalidad de establecer un subsidio de carácter permanente destinado a los veteranos de las guerras de Corea y del Perú que devenguen pensiones de jubilación inferiores a cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, frente al cual se concluyó que esta clase de subsidios resultaban contrarios a resultaban contrarios a la Constitución, pues tal prestación sería posible, siempre y cuando, respondiese a consideraciones distintas a la mera liberalidad, por ejemplo, al que los veteranos de guerra se encontraran en una situación de extrema pobreza.
(ii) Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación.
(iii) Derivarse de un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.
Las consideraciones precedentes permiten anticipar que las situaciones que hasta ahora la jurisprudencia ha reconocido como “excepciones” a la prohibición contenida en el inciso 1º del artículo 355 constitucional, en realidad no admiten tal calificativo, pues se trata de figuras constitucionales autónomas, cuyo desarrollo per se impone un retorno para la sociedad en su conjunto o un beneficio social, es decir, una contraprestación que es expresa o tácitamente exigida por la Carta Política y que se concreta en mejorar la calidad de vida de los habitantes, en especial de los de menores ingresos, al punto que de estar desprovista la subvención de tal característica, se estaría incurso de manera automática en la prohibición de que trata el artículo 355 de la Constitución Política, pues no se estaría afectando el presupuesto para atender los fines sociales del Estado.
2.4.1. Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a alentar una actividad de interés público, a través de entidades sin ánimo de lucro, caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés.
De esta manera, es inminente concluir que el mecanismo establecido en el inciso segundo del artículo 355 puede usarse con el fin de impulsar programas de interés público, como esquema de apoyo a actividades benéficas, pero rodeado de controles subjetivos —solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad— y, objetivos —la materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional—, práctica que a partir de la Constitución de 1991 debe ser el único canal para adelantar la función benéfica del Estado con el concurso de entidades sin ánimo de lucro, sin importar si estas son de naturaleza privada u oficial, en tanto el inciso segundo no establece ninguna discriminación en tal sentido, lo cual entraña un control previo derivado del proceso de selección y un control posterior a la entrega de los recursos públicos.
2.4.2. Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía (C.P., art. 334) y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica que debe tener un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención no se justifica de manera alguna.
El mismo artículo 334 superior contempló una intervención “cualificada”, que en el marco social del Estado de derecho justifica el empleo de los “recursos” necesarios para asegurar a todas las personas y, en especial, a las de menores ingresos, el acceso a bienes y servicios básicos, sin apartarse, en todo caso, de que dicha intervención económica encuentra límite en el artículo 150-21 de la Carta, según el cual se consigna una reserva legal dirigida a que sea la ley la que precise sus fines, alcances y límites.
“En el repertorio de las técnicas de intervención indirectas, sobresalen los estímulos o incentivos al desarrollo económico, los cuales sirven para articular políticas económicas participativas y consensuales, de corte no autoritario. El fomento económico, en los términos del artículo 334 de la Constitución Política, constituye una forma legítima de intervención del Estado en la economía y corresponde a una técnica de dirección y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en las actuales condiciones.
La circunstancia de que una política de incentivos involucre la aplicación de recursos del erario y que incida de manera tan nítida en la libertad de empresa y en la libre competencia, exige que la ley establezca el marco dentro del cual la administración proceda a su adjudicación sobre la base de la igualdad, la racionalidad, la transparencia, la concurrencia y la objetividad. Así la distribución de las subvenciones se realice a través de una sociedad de economía mixta, sujeta al derecho privado, aquella trasluce una clara función pública y como tal no podrá considerarse exenta de fiscalización por parte de los órganos de control” (24) .
Tal como lo señaló la jurisprudencia la intervención económica se torna operativa a partir de la aplicación de políticas sociales que se concretan en inversión pública o en la ejecución de políticas que involucran el empleo de instrumentos económicos capaces de maximizar los beneficios a la sociedad, entre los cuales se destacan las subvenciones —subsidios, incentivos y auxilios—, según lo demanden las externalidades o circunstancias económicas.
Pues bien, la subvención o subsidio no es otra cosa que la diferencia entre el precio que los compradores pagan y el precio que los productores reciben (25) , diferencia que para efectos de la presente providencia es pagada por un tercer agente, en este caso el Estado. No obstante, la doctrina apunta a afirmar que solo en la medida en que el costo del subsidio que autoriza el Estado sea menor que el beneficio que obtiene la sociedad en su conjunto con su aplicación, este se encuentra plenamente justificado, pues solo en esa medida el instrumento resulta eficiente y equitativo.
De lo contrario, esto es, cuando el costo del subsidio es mayor que los beneficios que obtiene la sociedad o cuando este únicamente aumenta las diferencias sociales o beneficia injustificadamente a un grupo de interés, se está frente a un subsidio regresivo de efectos perversos para la sociedad. En el mismo caso se encontrarían aquellos subsidios que se postergan de manera indefinida en el tiempo, si se tiene en cuenta que ellos están dirigidos a desencadenar un proceso económico en situaciones coyunturales con el fin de generar un beneficio social, de manera que la racionalidad impone que un subsidio con vocación de permanencia carece de eficacia.
La anterior visión económica guarda coherencia con los postulados superiores, si se tiene en cuenta que la razón de ser del subsidio es alcanzar metas sociales, o bien favorecer —por distintas razones— a determinadas personas, actividades o zonas del país, de manera que este criterio indudablemente debe orientar cualquier análisis de constitucionalidad.
En ese orden, se identifican subsidios a la oferta otorgados a los productores de bienes y servicios. Subsidios a la demanda, con los que se reduce lo que paga el usuario, es decir, lo que este paga por debajo del costo real del bien o servicio. A su turno, los subsidios pueden ser directos, indirectos o cruzados: (i) directos cuando el gobierno paga una parte del costo del bien o servicio a los beneficiarios o consumidores; se trata de una transferencia directa de bienes en dinero o en especie a grupos sociales con mayores necesidades, asumiendo que las personas que los reciben podrán incrementar sus ingresos o acceder a ciertos bienes o servicios que de otra forma serían inalcanzables; (ii) indirectos cuando el Estado subvenciona la producción de ciertos bienes y servicios bien mediante una transferencia directa al productor o mediante mecanismos como la eliminación de impuestos, otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales, o venta de insumos a valor menor que el del mercado y, finalmente; (iii) subsidios cruzados cuando los sectores de mayores ingresos asumen un porcentaje del costo de los más necesitados, caso en el cual no existe erogación directa del Estado (26) .
Cada una de estas modalidades de subvención conlleva riesgos y efectos perversos; así los subsidios indirectos con el tiempo permiten que los grupos empresariales aseguren mercados cautivos e impidan la entrada de nuevos productores al mercado generando una especie de monopolio y/o oligopolio encubierto; de otro lado, al subsidiarse productos de consumo masivo no es posible concentrar los beneficios solo respecto de quien más los necesita.
Por su parte, los subsidios directos generan una cierta inercia pues una vez entregadas las ayudas es casi imposible modificarlas sin un costo político para el gobernante de turno. Sin embargo, el verdadero problema que entrañan es que son una herramienta limitada para alcanzar las metas sociales. Es decir, si el subsidio tiene por finalidad superar situaciones transitorias y puntuales en que se encuentran determinadas personas es posible que, bien manejados, produzcan resultados positivos, de manera que funcionan bien en situaciones coyunturales, pero no como mecanismo para revertir o superar problemas estructurales. Lo que significa, como lo han expresado los tratadistas, que se deben identificar y distinguir los problemas sociales coyunturales de las situaciones de tipo estructural (27) .
Así, la pobreza extrema no alcanza a ser remediada con mecanismos de subsidio, en atención a que este no es un problema de carencia pura de dinero, sino “[...] un subproducto de otro fenómeno más complejo: la incapacidad de generar recursos [...]” en donde siempre resultarán insuficientes las políticas redistributivas implícitas en todo subsidio directo; por ello su uso debería ser limitado en economías de ingresos bajos, además de que su creación puede dar lugar a conductas contraproducentes, por ejemplo, en aquellos países en que se subsidia el desempleo, aumenta la tasa de desempleo; o los que se entregan a mujeres cabeza de familia aumentan las tasas de natalidad, (Newsweek, 1995) (28)(29) .
En consecuencia, cuando la ley que dé vida al subsidio otorgado en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en la economía, no establezca su finalidad, alcances y límites (C.P., art. 150-21) o cuando el costo del subsidio para el Estado supere el costo del beneficio para la sociedad en su conjunto o se dirija a un grupo de interés en que no se privilegie el gasto social se estará frente a la prohibición de que trata el inciso primero del artículo 355 de la Constitución Política.
2.4.3. Derivarse directamente de un precepto constitucional que lo autoriza, en orden a garantizar condiciones de acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad.
Finalmente, la Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por sí mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes:
• Artículo 43, por el cual se autoriza subsidio alimentario a la mujer en embarazo o después del parto si se encontrare desempleada o desamparada;
• Artículo 46, por el cual se reconoce un subsidio alimentario a personas de la tercera edad en estado de indigencia;
• Artículo 48, por el cual se autoriza un subsidio dirigido a ampliar la cobertura en materia de seguridad social;
• Artículo 50, mediante el cual se establece la atención gratuita a todo niño menor en instituciones que reciban aportes del Estado;
• Artículo 51, por el cual se autoriza la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas asociativas de ejecución de programas de vivienda;
• Artículo 52, por el cual se consagra la obligación del Estado de fomentar las actividades deportivas y recreativas;
• Artículo 64, según el cual corresponde al Estado garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores del campo;
• Artículo 69, que autoriza la creación de mecanismos financieros dirigidos a facilitar el acceso de personas aptas a la educación superior;
• Artículo 71, por el cual se autoriza el fomento y creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología;
• Artículo 305.6, por el cual se autoriza a los gobernadores a fomentar las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo económico, social y cultural del departamento;
• Artículo 368, por el cual la Nación, los departamentos, distritos, municipios y entidades descentralizadas pueden conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar sus tarifas y cubrir sus necesidades básicas.
En aplicación de los principios de racionalidad e integralidad, se tiene que el lindero entre los auxilios o subsidios creados en desarrollo de la facultad de intervención en la economía que otorga el artículo 334 superior y los que directamente autoriza la Constitución Política —antes enlistados—, y, la restricción que expresamente impone el inciso primero del artículo 355, debe buscarse no a título de excepción de una disposición frente a la otra, sino precisamente, en función de que el auxilio o subsidio, alcance la finalidad para el cual fue creado y reporte un beneficio social, pues de lo contrario, se estaría en el campo de la prohibición de que trata el artículo 355 superior.
En ese orden, se precisa: (1) Imponer una carga al legislador de manera tal que al señalar la subvención o auxilio explique de manera concreta su finalidad, destinatarios, alcances y condiciones de asignación y, adicionalmente, se garantice su publicidad, la igualdad material de los destinatarios y la imparcialidad en la asignación, y (2) Establecer un fuerte control de constitucionalidad frente a cada subvención que sea autorizada por la ley.
Pues bien, la prohibición consagrada en el inciso primero del artículo 355 de la Carta se activará cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, sí puedan ser usados como instrumentos de manipulación política. Es así como al endurecerse el control constitucional, la prohibición general de que trata la disposición en comento se materializará cuando se registre, al menos, uno de los siguientes eventos:
Este principio en la Constitución de 1991 encuentra su fundamento en razón a que el gasto público corresponde a una operación en que se emplea el dinero perteneciente al Estado por parte de la administración pública, razón por la cual el Constituyente primario determinó en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política de 1991, relativos al presupuesto, que no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se encuentre incluida en el presupuesto de gastos; y que no podrá hacerse ningún gasto público “[...] que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos distritales o municipales [...]”.
Ello con el fin de asegurar los principios de justicia distributiva y, esencialmente, igualdad material (C.P., art. 13) de la asignación. Vale la pena recordar lo que en el tema concreto y frente al principio de igualdad ha manifestado la Corte:
“Luego de la reiterada y consistente jurisprudencia constitucional en la materia no parece necesario explicar, una vez más, por qué en un Estado de derecho toda asignación de recursos públicos debe estar sometida estrictamente al principio de igualdad. En particular, cuando se trata de la asignación de bienes o recursos públicos sin contraprestación, la sociedad tiene derecho a que existan garantías legales claras, expresas y exigibles, que aseguren que el proceso distributivo está guiado de manera estricta por el artículo 13 de la Carta.
En este sentido, tanto la Corte como la doctrina y la jurisprudencia internacional han encontrado que las medidas distributivas o de satisfacción de derechos sociales o incentivos económicos, que se adopten como resultado de un proceso que no respete el principio de igualdad o que pueda terminar generando privilegios constitucionalmente injustificados son, en principio, inconstitucionales. Tales medidas no solo vulnerarían el artículo 13 de la Carta sino los artículos 2.2 y 3º del Pidesc (30) .
La obligación de respetar el principio de igualdad reduce de manera considerable la discrecionalidad del Estado a la hora de asignar recursos públicos. En este sentido, si parte de los recursos escasos que deben ser destinados para promover la igualdad real y efectiva y evitar las violaciones constantes de los derechos de millones de colombianos que deben vivir por debajo de la línea de pobreza, se destina a un sector determinado o a un solo segmento de la población, en natural detrimento de otro, las autoridades competentes deberán demostrar que la medida respeta el principio de igualdad y no está destinada a generar privilegios.
En consecuencia, en aplicación de la doctrina reiterada de esta Corte, cualquier autorización para asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se soporte en argumentos objetivos, razonables y proporcionados (...).
Según la jurisprudencia trascrita, para que el proceso de asignación de subsidios sea respetuoso de la Constitución, debe estar consagrado en una ley que establezca claramente las condiciones objetivas que van a permitir la selección de los beneficiarios en condiciones de igualdad. Adicionalmente, debe contener garantías suficientes —claridad, publicidad, y recursos— para que tanto su diseño como su implementación, pueda ser efectivamente controvertida por las personas que se consideren afectadas. Esas son, nada menos, las garantías de vivir en un Estado de derecho. De otra forma, como lo ha señalado la Corte, la política pública podría ser fácilmente confundida con la ‘dilapidadora y venal concesión de privilegios’ (31) contraria a cualquier Estado democrático (32) ”.
(vii) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado. Es decir, que de manera intrínseca “corresponde a una asignación de tal garantía, para perseguir intereses particulares que se contraponen a los principios de transparencia, economía, eficiencia, celeridad, imparcialidad y obviamente el de moralidad que debe acompañar las actuaciones de todo servidor público comprometido con sus funciones bajo el marco de la Constitución y la ley” (33) .
La Constitución determina los fines de interés público que justifican y determinan la actividad tanto legislativa como administrativa, de modo que si se apartan de los mismos en el desempeño de sus funciones se incurre en desviación de poder. De esta manera cuando la Carta asigna determinadas competencias, lo hace con la finalidad de que se procure la satisfacción de unos determinados propósitos orientados siempre por el interés público. Sin embargo, cuando se hace uso de tales atribuciones, ya no orientados por el interés público sino por intereses particulares, se está en el campo de la desviación de poder.
La figura de la desviación de poder —détournement de pouvoir— usada en Francia en 1869, señalaba algunos casos de ‘desviación del poder de policía conferido a la administración’, en la que incurriría el agente administrativo que ‘cumpliendo un acto de su competencia y siguiendo las formas prescritas por la legislación’, utilizaba ‘su poder discrecional para un caso y por motivos distintos de aquellos en relación a los cuales tal poder le había sido conferido’ (34) .
Este primer concepto fue ampliado por Laferriére en 1888 “La desviación de poder constituye pues un abuso del mandato que el administrador ha recibido. El que lo comete adopta, bajo una falsa apariencia de legalidad, decisiones que no le atañen y que están, así, incursas en una especie de incompetencia, sino (sic) por las prescripciones que imponen, sí, al menos, por el fin que persiguen (35) [...]”. Indudablemente, puede afirmarse que en considerable medida los elementos que incluye esta definición mantienen toda su vigencia en lo que atañe a la prohibición en estudio, cuando el auxilio o subvención a pesar de tener apariencia de legalidad, persigue, un espurio interés particular.
Se ha dicho con mucha razón que ‘el talón de Aquiles de la desviación de poder ha sido su prueba, ciertamente una ‘probatio diabolica’, en la medida que supone la necesidad de llegar a la evidencia del fin espurio que la infracción entraña (36) , asunto siempre lleno de dificultad, lo que convierte el aspecto probatorio en el problema fundamental de la desviación de poder, como lo reconoce prácticamente de manera unánime la doctrina (37) .
Sin embargo, para la jurisprudencia colombiana la regla general en materia probatoria cuando se pretenda la declaración de nulidad de un acto administrativo acusándolo de incurrir en desviación de poder, no es otra que atribuir al demandante la carga de demostrar plenamente que la autoridad administrativa —en ese caso— profirió el acto, no en beneficio del buen servicio público —lo que se presume—, sino con un fin apartado de dicho propósito.
De acuerdo con esta exigencia es necesario probar, por tanto, que los móviles que impulsaron al órgano administrativo o legislativo a establecer un determinado auxilio o subsidio no correspondían en realidad a buscar un retorno a la sociedad sino un beneficio político o económico, parcelando con visos de legalidad el presupuesto público, de manera que por encima de su resultado la finalidad fue desviada.
La referida carga de la prueba se deriva —como no podía ser de otra forma— de la presunción de legalidad que robustece a la actividad pública, presupuesto de partida en virtud del cual se afirma que “[...] en el ejercicio de la facultad discrecional existe una presunción legal, según la cual el acto se profiere en aras del interés general y en orden a una mejor prestación del servicio (...)”. (...) Esta presunción que es ‘iuris tantum’ admite prueba en contrario, pero la carga de la prueba corresponde siempre a quien controvierte su legalidad [...]” (38) .
Sin embargo, existen hechos e indicios que sumados y revisados desde el ángulo de la sana crítica pueden llevar al juez a la íntima convicción de una desviación de poder.
2.3. Conclusiones del análisis de la disposición demandada en concreto.
2.3.1. La disposición que se demanda parcialmente en esta oportunidad —L. 36/81, art. 1º—, faculta al Ministerio de Defensa para que dentro de los planes de recreación y bienestar, pueda asignar partidas presupuestales y elementos disponibles, a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo entre ellos.
2.3.2. El cargo una vez corregido por el actor se orientó a solicitar la inconstitucionalidad de la expresión “o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles”, en consideración a que la asignación de partidas presupuestales y bienes públicos por parte del Ministerio de Defensa podría constituir un auxilio o donación, de los expresamente prohibidos por el inciso primero del artículo 355 de la Constitución Política.
2.3.3. De conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, se tiene que la asignación a que hace mención el aparte demandado del artículo 1º de la Ley 36 de 1981, no fue autorizada en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en la economía y, por tanto no corresponde a una subvención de naturaleza económica condicionada a la verificación de retorno o beneficio a la sociedad en su conjunto.
2.3.4. Si bien el deporte y la recreación en los términos del artículo 52 superior constituyen gasto público y, en ese orden la Constitución autoriza expresamente el fomento de estas actividades, se advierte que la Ley 36 de 1981 autorizó in genere al ejecutivo para asignar partidas, pero omitió consagrar garantías dirigidas a asegurar la igualdad material en el reparto de tales asignaciones, abriendo la compuerta a la arbitrariedad en la distribución de los recursos públicos. Así, en relación con el aparte demandado del artículo 1º de la Ley 36 de 1981, se omitió determinar de manera concreta las condiciones y criterios de asignación, así como límites y porcentajes de las partidas a asignar y demás requisitos que aseguren la participación de las entidades destinatarias en condiciones de igualdad, lo que obstaculiza el control fiscal de los recursos públicos y facilita la desviación de poder, razón suficiente para encontrar fundado el cargo de inconstitucionalidad por violación al artículo 355 superior.
2.3.5. De otro lado, la asignación que por vía del precepto demandado se autoriza, está claramente dirigida a un grupo de interés: entidades sin ánimo de lucro que tengan por objeto la recreación deportiva, social o cultural, así como la promoción del compañerismo entre los miembros activos o en retiro de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional, cuyo objeto es ampliamente cubierto por las cajas de compensación familiar a las cuales se dirigen buena parte de las contribuciones parafiscales, lo cual descarta la urgencia y trascendencia de dicha erogación.
2.3.6. De conformidad con lo expuesto en la parte motiva y considerativa de esta sentencia en relación con las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corte para la constitucionalidad de las asignaciones de recursos o bienes públicos a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sin contraprestación alguna, reitera esta Sala que tales asignaciones constituirán auxilios o donaciones proscritos por el artículo 355 superior y, serán inconstitucionales, cuando no se encuentren ajustadas al plan nacional de desarrollo y a la correspondiente ley de Inversiones, lo cual ocurre en el presente caso, razón de más para declarar la inexequibilidad solicitada.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles” contenida en el artículo primero de la Ley 36 de 1981.
(1) Ver sentencias C-647 de 1997, C-646 de 2002 y C-061 de 2005, entre otras.
(2) Ver Sentencia C-955 de 2001.
(3) Ver entre otras las sentencias C-099 de 1991, C-416 de 1992, C-555 de 1993, C-176 de 1996, C-647 de 1997.
(4) Sentencia C-646 de 2002.
(5) Sentencia C-061 de 2005.
(6) Sentencia C-061 de 2005.
(7) Sentencia C-372 de 1994.
(8) Sentencia C-372 de 1994.
(9) Interpretación y génesis de la Constitución de Colombia. Carlos Lleras de La Fuente, Carlos Adolfo Arenas Campos, Augusto Hernández Becerra, Juan Manuel Charry Urueña. Asociación Colombiana de Derecho Constitucional. Agosto de 1992. Págs. 586 y 587.
(10) El Congreso en la Constitución de 1991. Alfonso Palacio Rudas. Tomas Grez & Sons de Colombia - Tercer Mundo Editores. 1992. pág. 143.
(11) Sentencia C-506 de 1994. Se demanda la autorización especial otorgada a la Nación y sus entidades descentralizadas para crear y organizar con los particulares sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, con el objeto de adelantar las actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías para lo cual podrían realizar aportes dinero, en especie o de industria.
(12) C-205-95. Se analiza el artículo 25 de Ley 41 de 1993, por el cual se concede a los pequeños productores, usuarios de los distritos de adecuación de tierras, un subsidio equivalente al 50% de las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos. Al efecto, la Corte reconoce que todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial, a cargo de este. A la luz del artículo 355 de la Constitución Política, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción solo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado. En el presente caso se ha consagrado un subsidio parcial del costo de recuperación de esta suerte de inversiones públicas, que beneficia a los pequeños productores. Pretende, de esta manera, el incentivo promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los pequeños productores como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras públicas de adecuación de tierras (C.P., art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la práctica en el incumplimiento de otro. Los pequeños productores se encuentran en condiciones socioeconómicas diferentes respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma metodología y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues solo así —gracias al subsidio— pueden mantenerse como categoría social y recibir el beneficio de la acción estatal como los restantes productores agrarios. Desde luego, el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, al cual se asigna la función de determinar las condiciones socioeconómicas que deban reunir los usuarios sujeto de los subsidios (L. 41/93, art. 10-7), so pena de violar la Constitución y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios efectivamente sean personas cuyas condiciones materiales no les permitan sufragar la cuota integral que deben satisfacer los restantes titulares o poseedores de predios, pues, de lo contrario, se estaría configurando una inequidad de trato y un asistencialismo no congruente con el designio de promover la igualdad real y efectiva, la que en modo alguno puede confundirse con la dilapidadora y venal concesión de privilegios.
(13) C-251-96. Se demanda el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 que autoriza ceder a título gratuito los inmuebles de propiedad del Estado, para vivienda de interés social a particulares. Concluye la corporación que la Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., art. 355) con los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho (C.P., art. 1º) y de los fines que le son inherentes (C.P., art. 2º), entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (C.P., arts. 2º y 13). En ese orden encuentra que tales subsidios no están prohibidos, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución.
(14) C-152 de 1999.
(15) Sentencia C-152 de 1999. Se estudia la exequibilidad del artículo 31 de la Ley 397 de 1997, por el cual se crea una pensión vitalicia para creadores y gestores de la cultura. La Corte lo declara constitucional al reconocer que la Constitución autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquella directamente considera dignas y merecedoras de apoyo como la prevista en el artículo 71 de la Constitución Política, según el cual “(...) El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de ideas, la Constitución aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos a las personas dedicadas a la creación o al desarrollo cultural, no determina la forma concreta que estos podrían revestir, de esa manera corresponde al legislador, en el contexto de las políticas que en este campo considere conveniente dictar, definir el contorno y alcance concretos de los beneficios que en un momento dado pueden servir como instrumentos de desarrollo científico, tecnológico y cultural. En particular, lo que se resuelve es la legitimidad de la conducta del Estado que, con fondos del erario, concede un incentivo económico bajo la forma de cancelación de cotizaciones en favor de ciertas personas que, gracias a ella, se convierten en beneficiarios del sistema de seguridad social.
(16) C-152 de 1999.
(17) C-1168 de 2001. La Corte concluye que las partidas acusadas de los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000 relativas a los cupos indicativos del Banco de Proyectos no vulnera el artículo 355 superior ya que constituyen legítimas partidas de desarrollo regional y no configuran auxilios parlamentarios. Sin embargo, ese mismo análisis puso en evidencia que esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que promover el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto (C.P., arts. 339, 345 y 346), y no deben constituir instrumentos de desviación de poder. Por esa razón, la Corte condicionó la constitucionalidad de esas apropiaciones, en los siguientes términos: En virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (C.P., art. 209), es deber de las autoridades encargadas de aprobar los proyectos concretos de inversión explicar y motivar por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro. De otro lado, en virtud del principio de legalidad del gasto, esas partidas son apropiaciones para la inversión y el desarrollo regional, y en ningún momento constituyen cupos de los congresistas, de los cuáles ellos pueden disponer libremente o condicionar su orientación, ya que esos cupos individuales están terminantemente prohibidos por la Constitución. En tercer término, en virtud del principio de igualdad y del deber del Estado de promover el desarrollo armónico de las regiones (C.P., arts. 13 y 334), los programas y proyectos financiados con esas partidas deben ser distribuidos en forma equitativa entre las entidades territoriales. En cuarto término, es claro que la ejecución de esas partidas debe ajustarse a las normas orgánicas que rigen el proceso presupuestal. Por ello, en desarrollo del principio de democracia participativa, y de conformidad con el artículo 68 del Decreto 111 de 1996, los proyectos a ser financiados con esas partidas podrán ser presentados por la “iniciativa directa de cualquier ciudadano”. Por consiguiente, también quienes aspiren a ser miembros de cuerpos representativos podrán presentar proyectos, que deberán ser debidamente estudiados y considerados. En quinto término, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y de las normas orgánicas presupuestales, los proyectos y programas con cargo a tales partidas deben haber sido decretados previamente por la ley con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, para este caso, la Ley 628 de 2000. Y en caso de que esos proyectos y programas pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y no hayan sido decretadas en ley previa, dichos proyectos y programas deberán estar registrados en el Banco de Proyectos en forma previa a la apropiación de las partidas respectivas en la ley del presupuesto, según lo establecido en el artículo 68 del Decreto 111 de 1996. Finalmente, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN), y debe existir un registro público de todos los proyectos para conocimiento general de la ciudadanía.
(18) C-1168 de 2001. En concepto de la Corte las normas demandadas no contradicen lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política; por el contrario, mediante ellas el legislador implementó un sistema mediante el cual, a pesar de las contingencias y de las variables económicas internacionales, se permite al mercado nacional garantizar un precio competitivo para la venta del combustible tipo Jet A1. A partir de los preceptos examinados el Estado intervino para incentivar el desarrollo de una industria de especial interés, por cuanto de ella dependen factores relacionados con el fomento de la productividad macroeconómica, en particular con el transporte de pasajeros y de las mercancías requeridas por el mercado interno, como también de aquellas producidas para la exportación.
(19) Sentencia C-507 de 2008.
(20) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 1356.
(21) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 1356.
(22) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 164.
(23) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 547.
(24) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 1996.
(25) CALL, Steven et Loan, William L., Microeconomía, Grupo Editorial Iberoamérica S.A. de C.V. México.
(27) Becker, Gary S. (1964), Human Capital, New York, Columbia University Press.
(28) Sabino Carlos (1994). De Cómo un Estado rico nos llevó a la pobreza, Caracas, Panapo-Cedice.
(29) Wagner, Richard E. (1989). To Promote the General Welfare, San Francisco California The Pacific Research Institute.
(30) La discriminación puede producirse tanto en el proceso de asignación como en el resultado de la misma. Sobre lo primero, cfr. entre otras T-499 de 1995. Sobre lo segundo Comité Ecosoc, Observación General 12, párrafo 18.
(31) C-205 de 1995.
(32) Sentencia C-507 de 2008. Ver también Sentencia T-499 de 1995 y C-423 de 1997.
(33) C-1168 de 2001.
(34) Sánchez Isaac, J., La desviación de poder en la reciente jurisprudencia, Editorial Bayer Hermanos S.A., Barcelona, 1999, pág. 27, Aucoc, M., Conférences sur l’ Administration et le Droit Administratif, Dunod Editeur, París, 1878, p. 467, Apud Sánchez Isaac, J., La desviación de poder, cit., pág. 64.
(35) Ibídem. La cursiva dentro del texto original. Cfr. Laferriére, E., Traité de la Juridiction administrative et des recours contentieux, Berger-Levrauet et Cie., París, 2 éme éd., 1896, p. 584.
(36) Ibídem, pág. 27.
(37) Ibídem, pág. 36.
(38) Ibídem, pág. 38.

References: artículo 1
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 187
 artículo 79
 artículo 76
 artículo 1
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 305
 artículo 136
 artículo 355
 artículo 136
 artículo 76
 artículo 663
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 10
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 334
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 350
 artículo 334
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 334
 artículo 150
 artículo 334
 artículo 355
 Artículo 43
 Artículo 46
 Artículo 48
 Artículo 50
 Artículo 51
 Artículo 52
 Artículo 64
 Artículo 69
 Artículo 71
 Artículo 305
 Artículo 368
 artículo 334
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 355
 artículo 1
 artículo 52
 artículo 1
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 25
 artículo 355
 artículo 58
 artículo 31
 artículo 71
 artículo 355
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 355