Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2013-224
Timestamp: 2018-03-24 21:41:33+00:00

Document:
Nález č. 224/2013 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 22. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 31/10 ve věci návrhu na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 396/2012 Sb.
Odůvodnění (I. - Kapitola 7)
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 31/10 dne 22. května 2013 v plénu ve složení Stanislav Balík, Jaroslav Fenyk, Jan Filip, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů (soudce zpravodaj), Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Milada Tomková, Miloslav Výborný a Michaela Židlická o návrhu Vrchního soudu v Praze na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů,
Ustanovení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 396/2012 Sb., se zrušuje uplynutím dne 31.12. 2013.
1. Vrchní soud v Praze učinil u Ústavního soudu návrh na zrušení § 11 zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, (dále jen „ZVSÚ“). Uvedl, že u Vrchního soudu v Praze probíhá odvolací řízení, vedené pod sp. zn. 9 Cmo 114/2010, o odvolání žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem. Toto usnesení, jímž byly odmítnuty námitky žalovaného proti směnečnému platebnímu rozkazu, nevydal soudce, ale asistent soudce na základě § 11 ZVSÚ ve spojení s § 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „ZSS“).
2. Navrhovatel svůj návrh odůvodňuje dvěma stěžejními argumenty: vnitřním rozporem ZVSÚ založeným zněním § 10 a 11 tohoto zákona a dále samotným protiústavním obsahem § 11.
3. Ohledně prvého důvodu navrhovatel poukazuje na to, že § 10 ZVSÚ stanoví taxativní výčet úkonů soudu prvého stupně, které je v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním oprávněn provádět vyšší soudní úředník (a na základě § 36a odst. 5 ZSS též asistent soudce). Naproti tomu následující § 11 ZVSÚ stanoví, že vyšší soudní úředník (a tedy i asistent soudce) může vydávat jakékoliv rozhodnutí, s výjimkou rozhodnutí taxativně vyjmenovaných pod písmeny a) až j) - pozn. red.: ve znění před novelou provedenou zákonem č. 396/2012 Sb. Je zřejmé, že se obě ustanovení vzájemně vylučují: buď platí taxativní výčet § 10 ZVSÚ, a pak není asistent soudce ani vyšší soudní úředník oprávněn rozhodovat o odmítnutí námitek proti směnečnému platebnímu rozkazu, nebo platí § 11 téhož zákona a vyšší soudní úředník i asistent soudce jsou oprávněni takové rozhodnutí vydat. Nelze učinit závěr, že by § 10 ZVSÚ obsahoval demonstrativní výčet úkonů, které může učinit vyšší soudní úředník (asistent soudce) podle § 11 ZVSÚ; mezi oběma ustanoveními není žádná vazba a každé z nich by obstálo samo o sobě. S ohledem na to, že obě ustanovení jsou v zákoně od počátku jeho účinnosti, nelze použít ani pravidla lex posterior derogat priori.
4. Navrhovatel rovněž poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010 sp. zn. III. ÚS 1531/09 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), v němž se zdejší soud vyjadřoval k působnosti vyšších soudních úředníků a vyslovil názor, že v případě pochybností, zda může určitý úkon učinit jiná osoba než soudce, je třeba vykládat takové ustanovení zákona restriktivně, tj. že jej učinit nemůže.
5. Ohledně druhého důvodu navrhovatel připomněl, že z Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) vyplývá, že soudní moc vykonávají nezávislé soudy, a to především prostřednictvím soudců, jejichž nezávislost je garantována. Možnost rozhodování svěřená vyšším soudním úředníkům a asistentům soudce, připuštěná čl. 94 odst. 2 Ústavy, je výjimkou z obecného pravidla a nemůže se stát pravidlem. Dle navrhovatele by bylo absurdní, aby např. meritorní rozhodnutí vydávali „nesoudci“, tj. zaměstnanci soudu, u nichž již z povahy věci není a nemůže být zajištěn takový standard nezávislosti, nestrannosti a odbornosti jako u soudců. Stěží by pak bylo možno považovat soudní moc za jeden ze tří pilířů na sobě nezávislých a sobě rovných státních mocí.
6. Na základě toho navrhovatel dovozuje, že výjimka z pravidla, kterou je rozhodování soudů prostřednictvím vyšších soudních úředníků a asistentů soudce, musí být v zákoně stanovena taxativně a výslovně s tím, že co není v takovém výčtu uvedeno, nespadá do jejich působnosti. Opačný přístup § 11 ZVSÚ však navozuje nesprávnou a protiústavní představu, že soudní moc vykonávají (mohou vykonávat) jménem republiky tyto osoby, s výjimkou několika věcí, které mohou rozhodovat pouze soudci.
7. Navrhovatel mj. poukázal i na absurdní důsledky, k nimž by mohla aplikace ustanovení § 11 vést: vyšší soudní úředník či asistent soudce by mohl vydat kupř. směnečný platební rozkaz, což je z ústavního i procesního hlediska zcela nepřijatelné.
8. Z těchto důvodů považuje navrhovatel § 11 ZVSÚ za rozporný s čl. 81 v návaznosti na čl. 82 a 94 Ústavy a dále s čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) - vyššího soudního úředníka ani asistenta soudce rozhodujícího na základě § 11 ZVSÚ nelze považovat za zákonného soudce - a navrhuje proto jeho zrušení.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky a Ministerstva spravedlnosti
9. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky popsala průběh legislativního procesu a konstatovala, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s návrhem Vrchního soudu v Praze na zrušení § 11 ZVSÚ posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
10. Předseda Senátu Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomněl, že napadený zákon vychází z koncepce reformy justice v letech 2008 až 2010, kterou vláda vzala na vědomí usnesením č. 65 dne 23. ledna 2008, v rámci níž mělo mj. dojít i k přenosu co největšího množství úkonů vykonávaných soudci nebo státními zástupci na vyšší soudní úředníky a vyšší úředníky státního zastupitelství. S ohledem na nadzákonné limity, plynoucí mj. z práva na zákonného soudce, byl rozsah činnosti vyšších soudních úředníků podřízen směrnici, podle níž vyšší soudní úředník nepracuje samostatně, ale je součástí soudního oddělení ustanoveného při senátu nebo samosoudci. Předseda Senátu dále popsal průběh legislativního procesu v této komoře Parlamentu a zhodnotil jej tak, že Senát postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Uvedl rovněž, že v Senátu „nebyl předmětný legislativní počin rozporován“ ani jako celek ani v jednotlivých částech či ustanoveních. Schválení návrhu zákona se obešlo bez jediného diskuzního příspěvku; obligatorně k němu vystoupili pouze ministr spravedlnosti za navrhovatele a zpravodaj ústavně-právního výboru. Závěrem předseda Senátu ponechává zcela na uvážení Ústavního soudu, aby posoudil ústavnost napadeného § 11ZVSÚ.
11. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu vyjádřilo Ministerstvo spravedlnosti. Ustanovení § 11 ZVSÚ není dle jeho mínění v rozporu s ústavním pořádkem. Záměrem Ministerstva spravedlnosti bylo dle § 10 a 11 ZVSÚ vymezit co nejširší možnou působnost vyšších soudních úředníků („působnost vyššího soudního úředníka končí tam, kdy začíná výhradní působnost soudce“). Co se týče vlastního problému nastoleného návrhem na zrušení § 11 ZVSÚ, Ministerstvo spravedlnosti krom poukazu na část komentářové literatury spatřuje funkci § 11 ZVSÚ v tom, že omezuje úkony, které může vyšší soudní úředník činit v řízeních vyjmenovaných v § 10 odst. 1 ZVSÚ. Nebýt § 11 ZVSÚ, mohl by dle představy Ministerstva spravedlnosti vyšší soudní úředník „v daných věcech zcela nahradit činnost soudce“.
12. Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“), může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel, tak i ostatní účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od něj v projednávané věci upuštěno.
13. Návrh na zrušení ustanovení § 11 ZVSÚ podal Vrchní soud v Praze podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
14. Smyslem konkrétní kontroly norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy je soudní kontrola ústavnosti zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož má být obecným soudem použito při projednání a rozhodnutí určité konkrétní věci. Tím je rovněž vymezen prostor obecného soudu pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jenž je omezen toliko a výlučně na v dané věci relevantní hmotné a procesní právo.
15. Vrchní soud v Praze podal návrh na zrušení § 11 ZVSÚ v souvislosti s odvolacím řízením, v němž je napadeno usnesení o odmítnutí námitek žalovaného proti směnečnému platebnímu rozkazu. Vzhledem k tomu, že toto usnesení vydal právě na základě § 11 ZVSÚ ve spojení s § 36a odst. 5 zákona o soudech a soudcích asistent soudce, je § 11 ZVSÚ nutno považovat za ustanovení zákona, jehož má být, resp. bylo použito. Tím je dána i aktivní legitimace navrhovatele.
Petit návrhu a znění relevantních ustanovení
16. Dle petitu návrhu se Vrchní soud v Praze domáhá, aby Ústavní soud zrušil § 11 ZVSÚ. S ohledem na obsah návrhu, jakož i na okolnost, jakým způsobem je upravena působnost vyšších soudních úředníků, cituje se dále nejen napadené ustanovení § 11, ale též jemu předcházející ustanovení § 10 ZVSÚ:
j) řízení o nařízení exekuce k vymožení peněžitého plnění, není-li exekučním titulem exekutorský či notářský zápis, včetně rozhodování o návrhu na zastavení exekuce podaném oprávněným nebo exekutorem, pokud návrhu žádný z účastníků neodporoval, k) rozhodování o zastavení řízení a zrušení směnečného platebního rozkazu z důvodu zpětvzetí žaloby.
v) úkony soudu prvního stupně před předložením dovolání.“
e) rozhodování o nařízení výkonu rozhodnutí k vymožení peněžitého plnění, je-li exekučním titulem notářský zápis včetně rozhodování o zastavení výkonu rozhodnutí, nebyl-li návrh podán oprávněným nebo exekutorem, popřípadě bylo-li proti návrhu podáno odvolání,
i) rozhodování o zastavení a odkladu exekuce, je-li třeba nařídit jednání, a rozhodování o vyloučení soudního exekutora,
j) rozhodování o odkladném účinku žaloby ve správním řízení soudním,
k) věcí, kde je úkon zvláštním zákonem výslovně svěřen soudci.“
17. Citované ustanovení § 11 ZVSÚ bylo po podání návrhu dotčeno novelou provedenou zákonem č. 396/2012 Sb. Tato novela je však pouze dílčí, a nic nemění na celkové koncepci tohoto ustanovení ani na jeho vztahu k § 10 ZVSÚ, a nijak tedy neodstraňuje nedostatky, které vytýká navrhovatel.
18. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
19. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila v hlasování č. 280 (usnesení č. 661) návrh ZVSÚ, a to ve 3. čtení na své 27. schůzi dne 13. 2. 2008; z přítomných 180 poslanců bylo pro 169, nikdo proti. Senátu byl návrh zákona postoupen dne 26. 2. 2008, byl projednán na jeho 12. schůzi dne 19. března 2008, přičemž Senát návrh schválil, a to ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení č. 329). Pro schválení návrhu zákona se v hlasování č. 32 z přítomných 51 senátorů vyslovilo 48 senátorů, nikdo nebyl proti.
20. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 121/2008 Sb. řádně vyhlášen v částce 39 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 15. 4. 2008, a dle svého ustanovení § 32 nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2008.
21. Vycházeje z uvedených skutečností, Ústavní soud konstatuje, že ZVSÚ byl přijat v souladu s ústavními kautelami týkajícími se kompetence a legislativního procesu.
22. Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy (čl. 81 Ústavy). Z ustanovení čl. 82 odst. 1 a čl. 94 odst. 2 Ústavy vyplývá, že soudnictví u soudů vykonávají soudci. Jiné osoby se na výkonu soudnictví mohou podílet, stanoví-li tak zákon. Základním pravidlem ústavního charakteru je tedy výkon soudnictví soudcem; podíl ostatních osob na něm je výjimkou z pravidla.
23. Tato výjimka má své věcné opodstatnění, jež souvisí se samotnými východisky soudnictví demokratického právního státu, jehož nezbytnou vlastností je v prvé řadě soudcovská nezávislost. Judikatura a literatura zpravidla rozlišují mezi nezávislostí soudu a nezávislostí soudce. Zároveň však připomínají, že obojí spolu neodmyslitelně souvisí, neboť jedna nezávislost bez druhé není myslitelná; těžko lze uvažovat o nezávislosti soudu, není-li garantována nezávislost soudce a obráceně. V tomto smyslu lze citovat kupř. nález Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.): „Již zmíněný čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy pak stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní moci tedy souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost.“
24. Právní řád z tohoto důvodu poskytuje početné garance nezávislosti soudce. Vyjádřením věcné nezávislosti je princip vázanosti soudce pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, a s tím související oprávnění posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Po osobní stránce je nezávislost soudce zaručena především trvalostí funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), jeho zásadní neodvolatelností a nepřeložitelností (čl. 82 odst. 2 Ústavy), neslučitelností výkonu funkce soudce s jinými funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy), promítá se v hmotném zabezpečení a případně v dalších aspektech, k nimž se Ústavní soud ve své dosavadní praxi opakovaně vyjadřoval.
25. Nastíněné garance věcné a osobní nezávislosti soudce nejsou samoúčelné, ale mají spolu s institucionálními zárukami nezávislosti soudu zajistit soudcovskou nezávislost, bez níž by byla justice pouhou libovůlí. Účast jiných osob na výkonu soudnictví potom musí být vždy zákonem upravena tak, aby nezávislost soudnictví neohrozila.
26. Pro moderní soudnictví jsou rovněž charakteristické náročné požadavky kladené na soudce, a to jak po osobní, tak i po odborné stránce. Soudce musí úspěšně absolvovat vysokoškolské právnické vzdělání, praxi justičního čekatele nebo jinou jí naroveň postavenou praxi a nabyté zkušenosti, znalosti a dovednosti prokázat u justiční (nebo jiné uznatelné) zkoušky. Osoba soudce musí vždy skýtat záruky řádného výkonu funkce soudce, s čímž bezprostředně souvisí především požadavky bezúhonnosti a dosažení určitého věku. V platné právní úpravě k tomu srov. zejména § 60 ZSS.
27. I ohledně právě uvedených požadavků musí platit obdobně totéž, co bylo uvedeno u soudcovské nezávislosti: mají-li se podílet na výkonu soudnictví i jiné osoby než soudci, nesmí tím být ohrožena odborná ani celková úroveň výkonu soudnictví.
28. Uvedená východiska se plně uplatní i pro případ posouzení otázky, do jaké míry se mohou na výkonu soudnictví podílet vyšší soudní úředníci a (jak je tomu v nyní projednávané věci) asistenti soudců, kteří jsou ve smyslu § 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, oprávněni podílet se na rozhodovací činnosti soudu v rozsahu stanoveném zvláštním právním předpisem pro vyšší soudní úředníky; na jejich postavení se přiměřeně použijí ustanovení upravující postavení vyšších soudních úředníků.
29. Vyšší soudní úředník představuje osobu vykonávající úkony soudu, které jí svěřil zákon; v závislosti na konkrétní úpravě se může jednat nejen o úkony při výkonu soudnictví, ale rovněž o úkony při správě soudu. Podle současné české právní úpravy může vyšším soudním úředníkem být občan České republiky, který je bezúhonný a který úspěšně ukončil studium vyšších soudních úředníků (§ 22 a násl. ZVSÚ); tomuto studiu je naroveň postaveno nejen vzdělání v magisterském studijním programu, ale za dostačující se považuje i vzdělání bakalářské (§ 2 odst. 1 ZVSÚ). Činnost vyššího soudního úředníka spočívá v provádění úkonů soudu v civilním řízení soudním, v trestním řízení a ve správním soudnictví. Tyto úkony může vyšší soudní úředník vykonávat buď na základě pověření předsedy senátu, nebo i bez tohoto pověření; o tom, o kterou z obou variant se jedná, rozhoduje dle současné úpravy výlučně rozvrh práce (viz § 4 odst. 2 citovaného zákona). Vykonává-li vyšší soudní úředník úkony soudu přímo na základě rozvrhu práce, tedy bez pověření předsedy senátu, je vázán pouze zákonem a jinými právními předpisy, a nikoliv pokyny předsedy senátu. Jde-li o úkony vykonávané z pověření předsedy senátu, může předseda senátu udělit vyššímu soudnímu úředníkovi písemný pokyn, jak má úkon vyřídit, toliko v případě, že úkon nemá povahu rozhodnutí. U rozhodnutí taková možnost ovlivnění úsudku vyššího soudního úředníka není; předseda senátu však nemusí vyššího soudního úředníka takovým úkonem vůbec pověřit. Proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka je přípustný opravný prostředek za stejných podmínek jako proti rozhodnutí předsedy senátu. Je-li věc, kterou má vyšší soudní úředník vyřídit, skutkově nebo právně složitá, je povinen ji předsedovi senátu předložit, resp. předseda senátu mu ji může odejmout a vyřídit samostatně. K tomu zejména viz § 1 až 9 ZVSÚ.
30. Srovnání garancí nezávislosti, jakož i odborné úrovně a osobních předpokladů soudce na straně jedné a vyššího soudního úředníka na straně druhé vyznívá zcela jednoznačně.
31. V případě nezávislosti je srovnatelná pouze věcná nezávislost. Soudce je vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Vyšší soudní úředník je dle § 3 odst. 1 ZVSÚ vázán „zákonem a jinými právními předpisy“. Formulace je oproti soudci odlišná, neboť jinými právními předpisy (tj. podzákonnými předpisy) soudce vázán není, jsou-li takové předpisy v rozporu se zákonem. Vyskytne-li se taková situace v činnosti vyššího soudního úředníka, měl by věc předložit předsedovi senátu, neboť posouzení souladu podzákonného předpisu se zákonem lze považovat za právně složité ve smyslu § 7 písm. a) ZVSÚ. V poměru k účastníkům řízení by tedy konečný výsledek měl být stejný, ať již vykonává úkony soudu soudce nebo vyšší soudní úředník.
32. V této souvislosti je však nutno zdůraznit, že pravidlo § 5 ZVSÚ, podle něhož může předseda senátu zavázat písemným pokynem vyššího soudního úředníka toliko v případě, kdy jde o úkon nerozhodovací povahy vykonávaný z pověření soudce, postrádá rozumný smysl. Vyšší soudní úředník nemůže být nepochybně vázán pokyny, příkazy či přáními třetích osob, ať již jde o osoby vně soudu nebo o osoby soudní, avšak takové, které s projednáváním věci nemají podle rozvrhu práce co do činění. Jde-li však o soudce, jemuž věc podle rozvrhu práce připadla, není k takové úpravě nejmenšího důvodu. Vyšší soudní úředník má být pomocníkem soudce, a nikoliv někým, kdo je na něm nezávislý.
33. V rovině osobní nezávislosti je však postavení soudce a vyššího soudního úředníka nesrovnatelné. Prakticky žádný ze shora uvedených atributů u vyššího soudního úředníka neplatí, ať již jde o garance trvalosti funkce, neodvolatelnosti, nepřeložitelnosti, hmotného zabezpečení, požadavek neslučitelnosti funkcí apod.
34. Stejně výrazný je rozdíl v osobních předpokladech a v požadavcích na odbornou úroveň soudců a vyšších soudních úředníků. Obě kategorie osob spojují jedině požadavky státního občanství a bezúhonnosti. Avšak zatímco soudce musí svou osobou garantovat předpoklady řádného výkonu funkce soudce, musí dosáhnout věku nejméně třiceti let, vystudovat pětileté magisterské studium na právnické fakultě, vykonat justiční praxi a složit justiční zkoušku, u vyššího soudního úředníka postačí tříleté resortní vzdělávání organizované Ministerstvem spravedlnosti či tříleté studium v bakalářském studijním programu na vysoké škole.
35. Vyšší soudní úředník je tedy skutečně pouze úředníkem, u něhož v zásadě chybí garance osobní nezávislosti, nevyžadují se osobní předpoklady jako u soudce a odborná úroveň postačuje na výrazně nižší úrovni. Z toho se podávají rovněž limity činnosti vyššího soudního úředníka. Vyšší soudní úředník nesmí vykonávat takové úkony, pro něž jsou nezbytné vlastnosti, které postrádá (osobní nezávislost, osobní předpoklady, odborná úroveň). Z tohoto hlediska je nepřijatelné, aby vyšší soudní úředník meritorně rozhodoval, bez ohledu na formu rozhodnutí. Pro ostatní procesní úkony, a především pro rozhodnutí procesní povahy, to platí zrovna tak. Vyšší soudní úředník má být pomocníkem soudce, jenž napomáhá dosažení přiměřené délky soudního řízení tím, že vykonává úkony jednoduché či rutinní povahy. Složitější záležitosti, vyžadující právní erudici, či situace, v nichž soud nemůže být z povahy věci reprezentován nikým jiným než soudcem (meritorní rozhodnutí, rozhodnutí konečná, významnější rozhodnutí v přípravě jednání), účast vyšších soudních úředníků nepřipouštějí. Jinak se ze souzení stává ve skutečnosti úřadování.
36. Na nepřijatelný vývoj právní úpravy činnosti vyššího soudního úředníka ostatně upozorňovala prof. Winterová již při přípravě ZVSÚ (Winterová, A. Nad perspektivami českého civilního procesu. Právní rozhledy, 2008, č. 19, s. 706 a násl.):
„Návrh nového zákona o VSÚ jde v tomto směru ještě dále. Předkladatelská zpráva k němu vyjadřuje jasný záměr, když hovoří o ,rozšíření možností převést ze soudců ... na vyšší úředníky v daleko větším rozsahu i vlastní rozhodovací působnost‘. To pak návrh zákona též činí výčtem různých úkonů, které může provádět vyšší soudní úředník, v § 10 a dále v novém ustanovení § 11, které již převrací logiku právní úpravy, když říká, že vyšší soudní úředník může v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním provádět veškeré úkony soudu prvního stupně s výjimkou vedení jednání ve věci samé a rozhodování ve věci samé formou rozsudku. (Sic!)
Podle mého názoru je tady už třeba říci jasné NE tomuto trendu směřujícímu k úřednickému rozhodování (při přijetí uvedené formulace by později už jen stačilo rozšířit novelou občanského soudního řádu okruh věcí, v nichž se meritorně rozhoduje usnesením namísto rozsudku, a rozšířit rejstřík možností, v nichž lze rozhodnout bez jednání, a vyšší soudní úředník může nastoupit).
Soudním úředníkům, budou-li řádně kvalifikováni, lze zajisté svěřit mnohé z úkonů vypočtených v § 9 a 10 platného zákona o VSÚ (i v § 10 návrhu). Soudní úředník by však podle mého názoru zásadně neměl vydávat rozhodnutí jménem soudu a směřující navenek: neměl by rozhodovat o vydání platebního rozkazu, o odmítnutí pozdě podaného odporu; mám pochybnost o tom, zda má úředník schvalovat dohodu o vypořádání dědictví či potvrzovat nabytí dědictví podle dědických podílů nebo rozhodovat o umoření listin atd. Za nepřípustné považuji, aby rozhodoval o odmítnutí pozdě podaného odvolání, o procesním nástupnictví, o připuštění změny žaloby či o záměně účastníků (to podle návrhu nového zákona) nebo o výzvě podle § 114b OSŘ (podle návrhu novely zákona o VSÚ obsažené v souhrnné novele občanského soudního řádu).
Nevím, co by v organizaci týmové práce u soudů mělo bránit tomu, aby tato a podobná rozhodnutí byla připravena asistentem nebo úředníkem, ale přijata a navenek prezentována (podepsána) soudcem, a jím proto garantována. Považovala bych to za správnější.“
37. Je zřejmé, že právní úprava úkonů, které může vyšší soudní úředník v prvním stupni civilního řízení a správního soudnictví činit, obsažená v § 11 ZVSÚ nemůže obstát, a to z obou důvodů, které uvádí Vrchní soud v Praze ve svém návrhu. Výslovně je nutno zdůraznit, že § 10 ZVSÚ (popř. další ustanovení) se nechává stranou dalších úvah pouze proto, že jeho se návrh na zrušení netýká. I pro jeho obsah ale samozřejmě platí to, co bylo obecně uvedeno shora.
38. Ustanovení § 10 a 11 ZVSÚ jsou v prvé řadě ve zcela zjevném rozporu. Ustanovení § 10 odst. 1 ZVSÚ vypočítává, v jakých věcech může vyšší soudní úředník provádět úkony soudu prvního stupně v občanském soudním řízení. Druhý odstavec tohoto ustanovení pamatuje na rejstříková řízení a třetí by se neměl týkat věcí, ale jednotlivých úkonů v civilním řízení soudním a - oproti odstavci prvému i druhému - i ve správním soudnictví, bez ohledu na to, o jakou věc se jedná [třetí odstavec je v tom ovšem nedůsledný; viz písmeno p)]. Z toho by bylo možno za standardní podoby právní úpravy dovozovat pomocí argumentu a contrario, že věci či úkony v tomto ustanovení neuvedené do rozsahu činnosti vyššího soudního úředníka patřit nemohou. Proti tomu však stojí znění § 11 ZVSÚ, podle něhož může vyšší soudní úředník vykonávat v civilním řízení soudním a ve správním soudnictví veškeré úkony soudu prvního stupně, a to krom výjimek v tomto ustanovení výslovně vypočtených.
39. Podle § 10 ZVSÚ může tedy vyšší soudní úředník provádět jenom to, co je v tomto ustanovení výslovně uvedeno, zatímco podle § 11 ZVSÚ může činit všechno, krom toho, co je mu výslovně zakázáno. Taková úprava nastoluje řadu obtížně řešitelných interpretačních problémů: např. podle § 10 odst. 1 písm. a) ZVSÚ může vyšší soudní úředník vyzvat žalovaného k vyjádření formou kvalifikované výzvy dle § 114b odst. 1 občanského soudního řádu, jenom bylo-li rozhodnuto o věci platebním rozkazem. Znamená to skutečně, že mimo spojitost s platebním rozkazem vyšší soudní úředník kvalifikovanou výzvu vydat nemůže (čemuž by nasvědčovalo i znění § 114b odst. 1 občanského soudního řádu), nebo lze dovozovat, že když § 11 ZVSÚ kvalifikovanou výzvu mezi úkony, které vyšší soudní úředník vykonávat nesmí, vůbec neřadí, může ji vyšší soudní úředník učinit kdykoliv, i bez vazby na rozkazní řízení (viz nedávné rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 4259/2011)? Na jinou - a ještě závažnější - absurditu upozorňuje navrhovatel ve vztahu ke směnečným platebním rozkazům: § 10 odst. 1 ZVSÚ se o nich v písmenu a) či v jiném ustanovení sice nezmiňuje, a tedy nesvěřuje je do působnosti vyššího soudního úředníka, avšak § 11 ZVSÚ je ani neřadí mezi úkony, které vyšší soudní úředník vykonávat nesmí; s ohledem na to by pak vyšší soudní úředník mohl rozhodnout formou směnečného platebního rozkazu. Obdobných příkladů vzájemného vztahu § 10 a 11 ZVSÚ by bylo možno uvést více, avšak není to již zapotřebí; je totiž zřejmé, že mezi oběma ustanoveními žádný racionální vztah není, neboť obě dvě jsou výrazem dvou různých legislativních přístupů, které vedle sebe nemohou obstát.
40. K těžko přijatelným závěrům však vede rovněž text jednotlivých výjimek vypočtených v § 11 ZVSÚ pod jednotlivými písmeny sám o sobě. Shora bylo uvedeno, že vůbec neodpovídá postavení vyššího soudního úředníka, aby rozhodoval ve věci samé. Ustanovení § 11 písm. b) ZVSÚ, jak na to upozornila ve shora citovaném článku prof. Winterová, však meritorní rozhodování zakazuje vyššímu soudnímu úředníkovi jenom tehdy, má-li rozhodnutí formu rozsudku. Důkazem opaku je pak možno dospět k závěru, že má-li meritorní rozhodnutí „pouze“ formu usnesení, může jej učinit i vyšší soudní úředník. S ohledem na návětí § 11 ZVSÚ to platí jak pro prvostupňové rozhodování v civilním řízení soudním, tak pro správní soudnictví. Stačí nahlédnout do občanského soudního řádu a do soudního řádu správního, aby neudržitelnost této konstrukce zřetelně vystoupila do popředí. Problém však může ještě vygradovat, nebude-li zapotřebí v řízení, v němž se rozhoduje ve věci samé formou usnesení, nařizovat jednání [§ 11 písm. a) ZVSÚ]: takové řízení může zcela obstarat vyšší soudní úředník, a to bez jakékoliv účasti soudce. Namátkou lze jmenovat § 200e odst. 3 a 4 občanského soudního řádu nebo § 46 odst. 1 soudního řádu správního.
41. Celkově však lze říci, že problematická je koncepce § 11 ZVSÚ jako taková. Z ústavních východisek nastíněných shora se podává, že soudnictví je činnost, kterou u soudů vykonávají soudci; důvodem k tomu jsou garance osobní i věcné nezávislosti, jakož i osobní předpoklady a odborná úroveň soudce. Podíl dalších osob na výkonu soudnictví je výjimkou z tohoto pravidla, a je proto zapotřebí k ní přistupovat restriktivně (ve vztahu k vyšším soudním úředníkům viz výše citované usnesení sp. zn. III. ÚS 1531/09). Tato ústavní východiska nelze převracet naruby zákonnou úpravou, postavenou na principu, z něhož v podstatě vyplývá, že soudnictví mohou obecně vykonávat úředníci, krom několika málo případů, které jsou výslovně vyhrazeny soudci. Jsou proto rovněž nepřijatelná ideová východiska, která zmiňuje ve svém vyjádření Ministerstvo spravedlnosti a která zaznívají v důvodové zprávě, a sice že se má dosáhnout „zkvalitnění a zrychlení řízení zejména cestou přenesení výkonu co nejširšího rozsahu úkonů dosud vykonávaných soudci nebo státními zástupci na vyšší soudní úředníky a vyšší úředníky státního zastupitelství“, přičemž působnost jich obou má být omezena „v podstatě pouze výhradní působností soudce nebo státního zástupce. ... Působnost vyššího soudního úředníka je vymezena v maximální možné míře. Jeho působnost končí tam, kdy začíná výhradní zákonem stanovená působnost soudce. ... vytváří se tak předpoklady pro možnost maximálního odbřemenění soudců ...“.
42. Snaha o urychlení řízení a „odbřemenění“ soudců však má své limity a nesmí vést nikdy k tomu, aby se ze soudnictví stala prázdná forma. Soudnictví je povoláno k tomu, aby poskytovalo ochranu existujícím (tj. skutečným) subjektivním právům, a plní proto svou společenskou funkci jenom tehdy, pokud je způsobilé tohoto cíle dosahovat. K tomu, aby se věc projednala a rozhodla, je objektivně vždy zapotřebí vynaložit určitý čas a úsilí. Urychlovat řízení je možné zejména tam, kde jde o postupy, které nejsou nezbytné či jsou zbytečně formalizované a komplikované (obojí platí kupř. pro rozdělení soudní pravomoci mezi civilní a správní soudy při přezkumu rozhodnutí správních orgánů, příliš složitou a nepřehlednou úpravu věcné příslušnosti v civilním řízení soudním a na ni navazující postup); obdobně je možno připustit podíl jiných osob na výkonu soudnictví, pokud tím bude ulehčeno soudci od úkonů jednoduchých a rutinních. Urychlování a „odbřemeňování“ však nesmí ohrozit možnost řádného - a objektivně nutného - zjištění skutkového stavu a jeho právního posouzení, a to na nezbytné odborné úrovni s dostatečnými garancemi osobní a věcné nezávislosti.
43. To musí mít zákonodárce na zřeteli, upravuje-li účast jiných osob na výkonu soudnictví. Činnost soudce se dnes pochopitelně nemůže obejít bez součinnosti dalších osob, jimiž jsou právě vyšší soudní úředníci nebo asistenti soudců či další. Tyto osoby však mohou konat samostatně pouze úkony, které nepřekračují jejich pomocnou roli. Mohou se samozřejmě podílet i na úkonech jiných, uloží-li jim to soudce; tyto úkony ale toliko připravují, a soudce je pak musí učinit svým vlastním jménem, a tedy na svou vlastní odpovědnost.
44. Konečně je nutno zdůraznit, že i proti těm úkonům, jež lze vyššímu soudnímu úředníkovi svěřit, musí být zachována účinná možnost obrany. Platná právní úprava, která je obsažena v § 9 ZVSÚ, tomu však nevyhovuje. Proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka v civilním řízení soudním a v trestním řízení je možno podat odvolání, resp. stížnost za podmínek stanovených občanským soudním řádem nebo trestním řádem. Znamená to tedy, že tam, kde kupř. odvolání proti rozhodnutí soudu prvního stupně není vůbec přípustné, nelze ani rozhodnutí vyššího soudního úředníka napadnout odvoláním. V důsledku tak poslední slovo nemůže mít soud, ale vyšší soudní úředník, a to právě navzdory tomu, že soudnictví by mělo představovat ze své povahy činnost, kterou vykonávají soudci, a nikoliv úředníci.
45. Nelze rovněž přehlédnout, že vyšší soudní úředníci se mohou podílet též na úkonech soudu ve správním soudnictví (§ 10 odst. 3, § 11 ZVSÚ). V tomto případě však ZVSÚ zcela nepokrytě ignoruje jakoukoliv možnost obrany účastníků řízení; ve správním soudnictví zkrátka proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka neexistuje obrana vůbec. Ustanovení § 9 odst. 1 ZVSÚ totiž hovoří o možnosti předsedy senátu rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí vyššího soudního úředníka ve věcech občanskoprávních a obchodních, § 9 odst. 2 ZVSÚ pak zakotvuje obdobně možnost předsedy senátu rozhodnout o stížnosti proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem v trestním řízení.
46. Lze tedy shrnout, že § 10 a 11 ZVSÚ jsou ve vzájemném rozporu, neboť první z nich stojí na konstrukci, dle níž vyšší soudní úředník může provádět jenom to, co mu toto ustanovení svěřuje, druhý z nich naopak vychází z toho, že vyšší soudní úředník může vykonávat vše, kromě několika výslovně zapovězených úkonů. Tento rozpor není možno překlenout ani interpretací, jak bylo ukázáno shora na příkladech kvalifikované výzvy nebo směnečného platebního rozkazu (viz bod 39 odůvodnění). Dále se připomíná, že problematický je nejen vztah obou ustanovení, ale též § 11 ZVSÚ sám o sobě. Z podrobně popsaných ústavních východisek vyplývá, že soudnictví je činnost vykonávaná soudy a soudci, jejichž osobní a věcná nezávislost, odborná úroveň a osobní předpoklady jsou klíčovými funkčními atributy soudnictví právního státu. Zákon - jak činí § 11 ZVSÚ - nemůže toto ústavní pravidlo obracet naruby tím, že ze soudnictví učiní úřadování a soudcům zachová pouze nepatrný okruh úkonů, které vyšší soudní úředníci provádět nemohou. Není proto přijatelné návětí § 11 ZVSÚ, které místo naplnění Ústavou předpokládané výjimky z této výjimky činí v podstatě bezbřehé nekonkrétní pravidlo. Stejně tak není ústavně akceptovatelný obsah některých výjimek vypočtených v tomto ustanovení, resp. důsledky z nich plynoucí [k tomu viz shora pod bodem 41, v němž je poukázáno na to, že § 11 písm. a) a b) ZVSÚ mohou nastolit situaci, kdy v řízeních, v nichž se meritorně rozhoduje usnesením a není třeba nařizovat jednání, bude celé řízení v režii vyššího soudního úředníka (např. zmíněné příklady řízení o některých otázkách obchodních společností, družstev a jiných právnických osob)]. Z těchto důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a § 11 ZVSÚ dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil. S ohledem na to, aby zákonodárce měl k dispozici dostatečný časový prostor pro přípravu ústavně konformní úpravy činnosti vyšších soudních úředníků, stanovil Ústavní soud den zrušení § 11 ZVSÚ až na konec tohoto kalendářního roku, tj. k 31. 12. 2013.
47. Obiter dictum Ústavní soud připomíná, že s ohledem na princip vázanosti petitem návrhu mohlo být v tomto řízení zrušeno pouze ustanovení § 11 ZVSÚ. Ze shora podané argumentace je však zřejmé, že ústavně problematické je nejen toto ustanovení, ale též část obsahu § 10 ZVSÚ. Zákonodárce bude muset rovněž důkladně zvážit koncepci ustanovení § 12 ZVSÚ, jež se vztahuje k trestnímu řízení a které na první pohled může vyvolávat obdobné problémy, a konečně též vyřešit nedostatečnou ochranu plynoucí z ustanovení § 9, o níž byla řeč shora. Závěrem je nutno zdůraznit, že tento nález nemíní vyloučit vyšší soudní úředníky z podílu na výkonu soudnictví. Vyšší soudní úředník může pro soudce a na jeho odpovědnost jistě připravovat řadu procesních úkonů soudu; vykonávat tyto úkony svým jménem však vyšší soudní úředník může pouze v případech a za podmínek, které byly vyloženy shora (viz např. bod 35 odůvodnění tohoto nálezu).
48. Pokud jde o vliv tohoto zrušovacího nálezu na úkony učiněné vyššími soudními úředníky do vykonatelnosti nálezu, konstatuje se, že z důvodu právní jistoty se neuplatní ustanovení § 71 odst. 2 věty za středníkem zákona o Ústavním soudu a nároky plynoucí z těchto rozhodnutí mohou být předmětem výkonu rozhodnutí či exekuce.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudce Vladimír Kůrka a k jeho odůvodnění soudci Stanislav Balík a Jan Filip.

References: § 11
 zákona č. 121
 zákona č. 396
 soud 
 § 11
 zákona č. 121
 § 11
 zákona č. 121
 zákona č. 396
 soud 
 § 11
 zákona č. 121
 § 11
 § 36
 zákona č. 6
 § 10
 § 11
 § 10
 § 36
 § 11
 § 10
 § 11
 § 10
 § 11
 soud 
 čl. 94
 § 11
 § 11
 § 11
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 36
 čl. 38
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 10
 § 11
 § 11
 § 10
 § 11
 § 44
 zákona č. 182
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 § 64
 čl. 95
 čl. 95
 soud 
 § 11
 § 11
 § 36
 § 11
 soud 
 soud 
 § 11
 § 11
 § 10
 § 11
 § 10
 soud 
 § 68
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 § 32
 soud 
 čl. 82
 čl. 94
 SbNU 273
 čl. 81
 čl. 82
 soud 
 soud 
 § 60
 § 36
 zákona č. 6
 § 4
 § 1
 § 3
 § 7
 § 5
 soud 
 § 10
 § 11
 § 9
 § 10
 § 114
 § 11
 soud 
 § 10
 § 10
 § 10
 § 11
 § 10
 § 11
 § 10
 § 114
 § 114
 § 11
 § 10
 § 11
 § 10
 § 11
 § 11
 § 11
 § 200
 § 46
 § 11
 § 9
 § 11
 § 9
 § 9
 § 10
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 § 11
 § 70
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 soud 
 § 11
 soud 
 § 11
 § 10
 § 12
 § 9
 § 71
 § 14
 zákona č. 182