Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_comision_permanente/documento/98251
Timestamp: 2019-09-16 06:49:58+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1SPR-31/98251
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE LA INTEGRACIÓN DEL COMITÉ DE EVALUACIÓN PARA LA DESIGNACIÓN DE COMISIONADOS DEL IFETEL Y LA COFECE.
La Diputada Dulce María Sauri Riancho, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 y 73 fracción XXIX-D y XXXI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y el artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta Soberanía la siguiente: Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del Comité de Evaluación de Órganos de Gobierno de Organismos Constitucionales Autónomos, al tenor de la siguiente:
En nuestras sociedades modernas, las relaciones sociales son plurales, diversas complejas, globalizadas, intercomunicadas y altamente especializadas. Así que la construcción del andamiaje institucional que les da cauce, exige toda una ingeniería constitucional de los Estados, también compleja y diversa, con nuevos actores, contrapesos, rendición de cuentas, innovadores equilibrios del poder, no sólo de forma vertical, sino horizontalmente, e instrumentos jurídicos y administrativos que sepan responder a situaciones y demandas especializadas.
En tal sentido, se requiere de un sistema armónico y funcional, basado en valores, principios, derechos económicos, sociales y culturales, directrices, acciones y mecanismos que interactúen funcionalmente, correlacionando medios y fines, que se traduzcan en planes y acciones eficaces, de acuerdo a circunstancias concretas y cambiantes y cuya meta no es tanto controlar entidades o servicios, sino proteger a la sociedad en la ejecución de actividades, que resultan esenciales para la vida y el bienestar de aquélla, en la medida en que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, aportando el marco jurídico, económico y político, para garantizar que el funcionamiento de la actividad económica sea integral y sustentable, fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y propicie, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo, así como una más justa distribución del ingreso y la riqueza, que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.
Las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales, que posibilitan materialmente la rectoría del Estado en materia económica, y que modifican la estructura estadual, fortaleciendo la administración pública centralizada y paraestatal, formada por los organismos independientes, desconcentrados, descentralizados y las empresas productivas, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la orientación planificadora o reguladora de Estado, “…ha marcado el tránsito de un modelo de Estado de derecho, en donde el Estado tenía una función subsidiaria y secundaria para intervenir en caso de una ruptura del orden público, al Estado Social de derecho, en donde el Estado tiene una función central de rectoría económica, cuyo fundamento se encuentra conjunta y principalmente en los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
Asimismo, la evolución de la teoría clásica de la división de poderes en la que se concibe a la organización del Estado, en los tres poderes tradicionales: legislativo, ejecutivo y judicial, ha permitido que, en la actualidad, se considere como una distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de sus actividades; asimismo, se ha permitido la existencia de órganos constitucionales autónomos en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales.
La actuación de estos órganos no está sujeta, ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (legislativo, ejecutivo y judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia, no significa que no formen parte del Estado. Son órganos indispensables en la evolución contemporánea del Estado Constitucional de Derecho.
Los órganos constitucionales autónomos son aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado. También, pueden ser los que actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional.
Podemos destacar entre estos organismos, al Instituto Nacional Electoral (INE), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de datos Personales (INAI), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) la Comisión Federal de Competencia Económica (COFETEL), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) y a las instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía.
Deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución, con lo cual tienen independencia jurídica de los poderes clásicos del Estado, lo que se traduce en autonomía orgánica y funcional. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes, dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (ejecutivo, legislativo y judicial); debe considerarse como una distribución de funciones, haciendo eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
Atribución de una o varias funciones primordiales del Estado, lo cual implica autonomía técnica, es decir, deben atender eficazmente asuntos primordiales del Estado en beneficio de la sociedad. En el texto constitucional se les dotó de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen sus fines, que ejerzan una función del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía.
Facultad para expedir las normas que los rigen (autonomía normativa).
Capacidad para definir sus necesidades presupuestales y para administrar y emplear los recursos económicos que les sean asignados (autonomía financiera-presupuestal y administrativa), y
Deben mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación.
Por lo tanto, de manera sintética podemos decir sobre la creación e integración de los órganos constitucionales autónomos, hay elementos comunes en todos ellos: la búsqueda de imparcialidad; la certeza sobre la información que proporcionan; la independencia de los poderes públicos, así como el fundamento técnico de sus decisiones en el mediano y largo plazos.
El Presidente de la República para auxiliarse en el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades administrativas que le prestan auxilio y que, por razón de jerarquía, dependen de él, bien sea de manera directa o indirecta. El artículo 90 de la Carta Magna dispone que la Administración Pública Federal será Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso. En esa Ley Orgánica se distribuyen los negocios del orden administrativo de la Federación que están a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos administrativos y define las bases generales de la creación de las entidades Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico especial, es decir, el Congreso de la Unión crea una norma o serie de normas aplicables de manera exclusiva a dichos entes, estas leyes le otorgan personalidad jurídica y en consecuencia se vuelve responsable de las decisiones que asuma para la realización de su objeto. No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se encuentran sometidas a las actividades de control y vigilancia de la Administración Pública Central.
De acuerdo a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, estos organismos se definen de la siguiente manera:
ARTÍCULO 14.- Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:
La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
La prestación de un servicio público o social; o
La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
DIFERENCIAS ENTRE ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y ÓRGANOS AUTÓNOMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
Es pertinente subrayar esta diferenciación con lo comentado por Filiberto Ugalde, quien nos menciona al respecto: “Si bien puede haber organismos descentralizados que no sean autónomos, no es posible que haya organismos públicos autónomos que no sean descentralizados, aunque formalmente no se les califique de esta última manera. Ello es así, porque en términos generales, la descentralización es una figura jurídica mediante la cual se retiran, en su caso, determinadas facultades de decisión de un poder o autoridad central para conferirlas a un organismo o autoridad de competencia específica o menos general.
De esta manera, podemos mencionar que mientras que en la mayoría de los casos de descentralización (de la administración pública), sólo se transfieren facultades propiamente administrativas, en el caso de la autonomía constitucional de ciertos organismos, “se faculta a sus órganos internos legalmente competentes para establecer sus propias normas o reglamentos, dentro del ámbito limitado por el acto constitucional y/o legal a través del cual se les otorgó la autonomía, lo que implica también una descentralización de la facultad reglamentaria, que si bien en el ámbito de la administración pública federal o de cierta entidad federativa compete al respectivo poder ejecutivo, en el caso de un organismo constitucional autónomo requiere que se otorgue a un órgano propio interno, tal como ocurre con la facultad administrativa sancionadora o disciplinaria, para evitar cualquier injerencia, que eventualmente pudiera ser atentatoria de la autonomía”.
En el siguiente cuadro comparativo, podemos apreciar más claramente las diferencias entre estos dos organismos:
Están incluidos en el texto de la Constitución, y la norma secundaria sólo reglamenta
2. Son auxiliares del Ejecutivo
3. Tienen autonomía orgánica
4. Régimen jurídico propio
5. Personalidad jurídica
6. Patrimonio propio
7. Cuando dejen de cumplir sus fines, pueden ser liquidados
9. Designación de funcionarios
10. Control y vigilancia
11. Asimismo, pueden ser auditados por la Auditoría Superior de la Federación.
12. Autonomía técnica
13. Pueden promover Controversias constitucionales
Con ayuda del cuadro anterior, podemos destacar ciertas características propias de estos organismos, por un lado, los organismos descentralizados tienen normas que las identifican como organizaciones ante la ley, tienen patrimonio propio, cuentan con leyes especiales creadas por el Congreso de la Unión, el responsable es la persona que asuma las decisiones y el cargo directivo, se encuentran sometidas al control y vigilancia de la Administración Pública Central, su objetivo es brindar servicios o desarrollar tareas para el bienestar social y disponen de una estructura administrativa interna.
Por su parte los órganos constitucionalmente autónomos, deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución, tienen autonomía técnica y jurídica, facultad para expedir las normas que los rigen, autonomía financiera-presupuestal y administrativa, mantienen coordinación con otros órganos del Estado.
Los organismos descentralizados pueden ser extintos en el momento que el Poder Ejecutivo consideré que concluyeron los fines para los que fue creado, en cambio, los organismos autónomos no pueden ser extinguidos por el titular del ejecutivo.
Después de analizar y conceptualizar en relación a los organismos constitucionalmente autónomos y los organismos descentralizados de la administración pública federal, corresponde realizar la propuesta de reforma del artículo 28 Constitucional.
Debemos de considerar, que la creación de estos órganos constitucionalmente autónomos, representan una evolución de los procesos democráticos exigidos por la sociedad, que al perder la credibilidad en las autoridades gubernamentales y a los excesos en el ejercicio del poder, surgieron estos entes administrativos que permitieron por ejemplo organizar elecciones, defender los derechos humanos, tener acceso y proteger la información y datos personales, entre otras cosas, es por decir lo menos un logro de la ciudadanía, no una concesión del gobierno.
Lo anterior, nos refleja una realidad, donde creímos que estas prácticas antidemocráticas se habían superado, que evolucionábamos a estadios superiores de la democracia, pero desgraciadamente frente al cúmulo de obsesiones, prejuicios e imprecisiones que el nuevo gobierno tiene respecto a los organismos independientes, órganos constitucionales autónomos y todas aquellas instancias que signifiquen un contrapeso del poder público, hay que decir con mucha claridad, que estamos frente a un proceso de deconstrucción nacional de instituciones y enfrentando una etapa de concentración anacrónica del poder en el Ejecutivo, en detrimento de la división de poderes y del interés público, que hoy no solamente han buscado acotar o disminuir otros legítimos entes administrativos, sino acomodar la ley a sus intereses particulares.
En particular, esta propuesta de reforma va enfocada a los procedimientos para la elección de los integrantes de los organismos constitucionalmente autónomos, con el propósito de preservar el espíritu de su creación, que es mantener la autonomía frente a los otros poderes del Estado, que sea respetado el procedimiento legal para su elección, y no ser vulnerados como se ha visto en las ultimas asignaciones de diferentes servidores públicos.
Artículo 28…..
Los aspirantes a ser designados como Comisionados acreditarán el cumplimiento de los requisitos señalados en los numerales anteriores, ante un Comité de Evaluación integrado por los titulares del Banco de México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educacióny el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía. Para tales efectos, el Comité de Evaluación instalará sus sesiones cada que tenga lugar una vacante de comisionado, decidirá por mayoría de votos y será presidido por el titular de la entidad con mayor antigüedad en el cargo, quien tendrá voto de calidad.
Lo primero que tenemos que destacar, es el posible vacío jurídico que se provocó en la reforma educativa recientemente aprobada y que por una falta de previsión en la armonización normativa y constitucional, se dejó incompleto el Comité de Evaluación, pues no se quiso modificar el artículo 28, ni se dejó algún dispositivo transitorio que permitiera realizar la armonización.
Al desaparecer al Instituto para la Evaluación de la Educación y crear el Organismo para la Mejora Continua de la Educación, que ya no es autónomo, sino descentralizado, se ha quedado incompleto el Comité de Evaluación del que hablamos para integrar las vacantes del IFETEL y la COFECE.
En el siguiente cuadro comparativo se pueden apreciar la conformación de los organismos que forman parte del mencionado Comité de Evaluación.
IX.- Para contribuir al cumplimiento de los objetivos de este artículo, se crea el Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación, que será coordinado por un organismo público descentralizado, con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propios, no sectorizado.
ARTÍCULO 52.- El Instituto es, conforme a lo dispuesto en el apartado B del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, un organismo público con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su
Administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.
Como apreciamos en el texto Constitucional, para elegir a los integrantes de los Órganos de gobierno de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones, se había integrado un Comité de Evaluación, entre los titulares de los órganos constitucionales autónomos, del mismo rango y con la misma tesitura de autonomía.
Por lo que, el Organismo para la Mejora Continua de la Educación no está en igualdad de circunstancias jurídicas y administrativas, y creemos que debe ser otro órgano constitucional autónomo, el que forme parte del Comité de Evaluación.
Toda vez que el texto constitucional para la presidencia del Comité de Evaluación, otorga primacía a los órganos autónomos más antiguos y, tomando en cuenta la necesidad de propiciar la búsqueda de los mejores perfiles en la materia, consideramos pertinente que en lugar del desaparecido Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, se integre al multicitado Comité, al Titular del Instituto de Energías Renovables de la UNAM.
Tomando en cuenta el prestigio de la Universidad Nacional Autónoma de México, su autonomía indiscutible y longeva, así como los objetivos y actividades que lleva a cabo el mencionado Instituto.
El Instituto de Energías Renovables lleva a cabo investigaciones científicas aplicadas en energía, con énfasis en energías renovables, que coadyuvan al desarrollo de tecnologías energéticas sustentables; realiza estudios, asesorías y capacitación a los distintos sectores de la sociedad; forma recursos humanos especializados en la materia, y difunde los conocimientos adquiridos para el beneficio del país.
Se trata de un Instituto de investigación que con liderazgo académico internacional en investigación en energías renovables y temas afines, ha propiciado el desarrollo científico y tecnológico y busca su aplicación en la solución de problemas relacionados con los ámbitos de la energía y su impacto al medio ambiente, para el desarrollo sustentable del país.
Ante todo lo expuesto, fundado y motivado, me permito presentar a consideración de esta Asamblea la iniciativa con el siguiente:
DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo Único.- Se reforman el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
I. … al XII. …
I. …al VIII. …
Los aspirantes a ser designados como Comisionados acreditarán el cumplimiento de los requisitos señalados en los numerales anteriores, ante un Comité de Evaluación integrado por los titulares del Banco de México, Instituto de Energías Renovables de la UNAM y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Para tales efectos, el Comité de Evaluación instalará sus sesiones cada que tenga lugar una vacante de comisionado, decidirá por mayoría de votos y será presidido por el titular de la entidad con mayor antigüedad en el cargo, quien tendrá voto de calidad.
Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente del de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En tanto no se promulgue el presente decreto y se tuviera que cubrir una vacante del IFETEL y/o de la COFECE, el Comité de Evaluación tendría que instalarse solamente con los dos titulares vigentes, y en caso de no ponerse de acuerdo, el voto de calidad del presidente del Comité, podrá resolver un posible empate.
Dado en Salón de Sesiones de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión a los 13 días del mes de agosto de 2019.
1.- Ugalde Calderón Filiberto Valentín. Órganos constitucionales autónomos, revista del instituto de la judicatura federal · núm. 29, https://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/29/Filiberto%20Valentín%20Ugalde%20Calderón.pdf
2.- Jurisprudencias con números de registro 172456 y 170238, de la Novena Época, sustentadas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
3.- Nava Negrete, Alfonso. “Autonomía administrativa”, en Diccionario jurídico mexicano, tomo A-B, 5ª edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, México, 1992. p. 275
4.- Moreno Ramírez, Ileana. Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano. (Breviarios Jurídicos 34). Porrúa, México, 2012. p. 7.
SCJN Tesis: I.1o.A.E.198 A 10a. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fdfdf8fcfd&Apendice=1fffdfffcfcff&Expresion=&Dominio=Rubro,Texto
Filiberto Valentín Ugalde Calderón, Órganos constitucionales autónomos, en https://portalanterior.ine.mx/archivos2/portal/servicio-profesional-electoral/concurso-publico/2016-2017/primera-convocatoria/docs/Otros/37-org-constitucionales-autonomos.pdf
Jurisprudencias con números de registro 172456 y 170238, de la Novena Época, sustentadas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Ugalde Calderón Filiberto Valentín. Órganos constitucionales autónomos, revista del instituto de la judicatura federal núm. 29, pág. 259.
Nava Negrete, Alfonso. “Autonomía administrativa”, en Diccionario jurídico mexicano, tomo A-B, 5ª edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Porrúa, México, 1992. p. 275
Moreno Ramírez, Ileana. Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano. (Breviarios Jurídicos 34). Porrúa, México, 2012. p. 7.

References: ARTÍCULO 28
 artículo 55
 artículo 28
 artículo 90

ARTÍCULO 14
 artículo 28

Artículo 28
 artículo 28

ARTÍCULO 52
 artículo 26
 ARTÍCULO 28
 artículo 28