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Timestamp: 2020-07-08 11:07:23+00:00

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Legislacion Alimentaria Española - De Las Ordenanzas a Los Reglamentos Europeos | Análisis de Riesgo y Puntos Críticos de Control | Unión Europea
tesis sobre legislacion alimentaria española
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DEPARTAMENTO DE PATOLOGÍA ANIMAL, PRODUCCIÓN ANIMAL, BROMATOLOGÍA Y TECNOLOGÍA DE LOS ALIMENTOS
LA LEGISLACIÓN ALIMENTARIA ESPAÑOLA. DE LAS ORDENANZAS SANITARIAS A LOS REGLAMENTOS EUROPEOS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
JUANA MARÍA MANGAS ROLDÁN
LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, MAYO DE 2012
PRESENTACIÓN………………………………………………………………. 10
SIGLAS y ACRÓNIMOS……………………………………………………
OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS……………………………….
FUENTES BILIOGRÁFICAS…………………………………………………
EL NACIMIENTO DE LA VETERINARIA EN LA SALUD PÚBLICA
1.-INTRODUCCIÓN HISTÓRICO LEGISLATIVA……………………… 1.1.- Ley del Servicio General de Sanidad (1855)…………………
1.2.- Instrucción General de Salud Pública (1904)………………….
1.3.- Ley de Coordinación Sanitaria (1934)…………………
1.4.- Ley de Bases de Sanidad Nacional (1944)…………………
2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL VETERINARIO INSPECTOR DE ALIMENTOS………………………………………………………………. 36
2.1.- El almotacén y los veedores……………………………………
2.2.- El ejemplo del Ayuntamiento de Madrid……………………….
3.- LOS VETERINARIOS MUNICIPALES………………………………….
3.1.- Los primeros inspectores de carnes: una cuestión de sueldos…………………………………………………………………
3.2.- Los veterinarios titulares…………………………….…………… 44 3.3.- Los inspectores municipales veterinarios……………………… 46
4.- LOS SUBDELEGADOS DE SANIDAD
4.1.- Creación y auge…………………………………………………
4.2.- Decadencia y extinción…………………………………………
5.- LOS VETERINARIOS DE HIGIENE Y SANIDAD PECUARIA………
5.1.- Los inspectores de salubridad: un cargo efímero……………
5.2.- La preocupación por las epizootias……………………………
5.3.- De inspector pecuario a Cuerpo Nacional Veterinario………
5.4.- La reforma de Gordón Ordás…………………………………….
1.- INTRODUCCIÓN……………………………………………………………
2.- ANTECEDENTES NORMATIVOS………………………………………
3.- ORIGEN DEL CÓDIGO ALIMENTARIO ESPAÑOL……………………
4.- CONCEPTO Y ESTRUCTURA……………………………………………
4.1.- Concepto…………………………………………………………
4.2.- Estructura………………………………………………………
5.- DESARROLLO DEL CAE………………………………………………….
5.1.- Medios Normativos……………………………………………… 96 5.2.- Etapas cronológicas: el impulso del Síndrome Tóxico……… 103
5.3.-La Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria (CIOA)…………………………………………………………………
6.- VALOR JURÍDICO Y APLICABILIDAD………………………………
7.- LEGISLACIÓN PARALELA……………………………………………
7.1.- El Estatuto de la Viña, el Vino y los Alcoholes………………
7.2.- Normas de Calidad para el Comercio Exterior………………
8.- REGISTRO GENERAL SANITARIO DE ALIMENTOS………………
9.- FICHERO COORDINADO DE INDUSTRIAS ALIMENTARIAS, AGRARIAS Y FORESTALES………………………………………………
EL MERCADO COMÚN Y LA LIBRE CIRCULACIÓN DE ALIMENTOS
1. LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA……………………….
1.1.- Los primeros intentos de Unión Europea……………………….
1.2.- Los pioneros de la Unión Europea………………………………
1.3.- El Consejo de Europa…………………………………………
1.4.- La integración económica………………………………………
1.5.- Las Comunidades Europeas…………………………………….
1.5.1.- La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
1.5.2.- La Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM)…
1.6.- La adhesión de España………………………………………
2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO………………………
2.1.- El conflicto entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional………………………………………………………………
2.2.- Los instrumentos del Derecho comunitario…………………
La ejecución del Derecho comunitario por parte de
España……………………………………………………………………
MERCANCÍAS………………………………………………………………
3.1. El Mercado único………………………………………………
3.1.1 La instauración del Mercado único…………………
3.1.2. El relanzamiento del Mercado interior en 1985……… 146
3.2. La libre circulación de mercancías……………………………
La supresión de las barreras técnicas: Armonización
y Reconocimiento mutuo………………………………………
4.- LA LIBRE CIRCULACIÓN DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS
4.1. La armonización en el sector alimentario……………………….
4.2. El reconocimiento mutuo en el sector alimentario……………
4.3. Opciones para proteger la salud de los consumidores………
5.- LA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN ALIMENTARIA EUROPEA….
5.1. Consideraciones generales……………………………………
5.2. Estrategia reglamentaria general………………………………
5.3. ¿Estrategia reglamentaria horizontal o vertical?
5.4. La propuesta de reforma de la Comisión……………………
1.- EL GATT Y LA OMC……………………………………………………….
1.1.- El GATT: General Agreement on Tariffs and Trade
1.2.- La OMC: Organización Mundial de Comercio…………………
2.- LAS NORMAS SANITARIAS DE LA OMC……………………………
Fitosanitarias (MSF)…………………………………………………
2.1.1 Antecedentes……………………………………………
Objetivos básicos………………………………………
Definiciones……………………………………………… 187
fitosanitarias……………………………………………………
2.2. El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC)…
2.2.1. Definiciones……………………………………………… 192
2.2.2. Excepciones……………………………………………… 193
2.2.3. Armonización y equivalencia……………………………
2.2.4. Código de buena conducta……………………………
¿Qué Acuerdo se aplica a los alimentos?
3.- EL CODEX ALIMENTARIUS: UNA GLOBALIZACIÓN JURÍDICA
La Comisión del Codex Alimentarius (CCA)…………………
El Codex Alimentarius……………………………………………
El Codex y el Comercio Internacional de Alimentos…………
4.- CÓDIGO DE ÉTICA PARA EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ALIMENTOS……………………………………………………………………. 207
4.1. Objetivo……………………………………………………………
4.2. Ámbito de aplicación………………………………………………
4.3. Principios generales……………………………………………
4.4. Aplicación…………………………………………………………
4.5. Competencia de aplicación……………………………………
LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR: UNA PRIORIDAD NORMATIVA
1.- INTRODUCCION……………………………………………………………
2.- LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR EN LA UNIÓN EUROPEA…
3.- LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR EN ESPAÑA…………………
4.- LA SEGURIDAD GENERAL DE LOS PRODUCTOS………………….
4.1.- La obligación de producir o comercializar productos seguros………………………………………………………………… 4.2.- La responsabilidad civil por los daños causados por
productos defectuosos………………………………………………… 228
5.- RESPONSABILIDAD AMINISTRATIVA DE LA EMPRESA ALIMENTARIA…………………………………………………………………. 232 5.1.- Actividad administrativa de limitación en defensa del consumidor……………………………………………………………… 232
5.2.-Medios de la actividad de limitación….………………………
6.- LA REGULACIÓN DE LAS INFRACCIONES SANITARIAS RELATIVAS A LOS ALIMENTOS …………………………………………
6.1.- Normativa estatal………………………………………………….
6.2.- Normativa autonómica…………………………………………
6.3.- Normativa reglamentaria………………………………………
7.- LAS SANCIONES…………………………………………………………
7.1.- Multa………………………………………………………………
7.2.- Cierre del establecimiento………………………………………
7.3.- Decomiso…………………………………………………………
8.- LA INSPECCIÓN Y EL CONTROL OFICIAL…………………………
8.1.- La inspección………………………………………………………
8.2.- El control oficial…………………………………………………
1.- LA SEGURIDAD ALIMENTARIA…………………………………………
1.1.- Concepto…………………………………………………………
1.2.- La salud de los consumidores y la seguridad alimentaria……
2.- ANTECENDETES DE LA ACTUAL LEGISLACIÓN ALIMENTARIA EUROPEA………………………………………………………………………. 266 2.1.- La crisis de las vacas locas……………………………………… 266
2.2.- Las primeras consultas: Libro Verde sobre los Principios Generales de la Legislación Alimentaria en la Unión Europea…
2.3.- El Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria…………………. 272
3.- El REGLAMENTO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA………………….
1.- Antecedentes………………………………………………………
2.- Contenidos más destacables………………………………………
3.- Legislación alimentaria……………………………………………
4.- LAS AGENCIAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA…………………
1.- La Agencia Europea de Seguridad Alimentaria……………
2.- La Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición
5.- EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN………………………………………
5.1.- Origen y definición………………………………………………
5.2.- Aplicación mediante el Análisis del Riesgo…………………
5.3.- Principios generales………………………………………………
5.4.- El principio de precaución en la Jurisprudencia de la UE…
6.- SISTEMAS DE PREVENCIÓN Y GARANTÍA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA………………………………………………………………….
6.1.- Autocontrol: Análisis de Peligros y Puntos de Control Críticos (APPCC)………………………………………………………………….
6.2.- Trazabilidad
3.- The rapid alert system for food and feed (RASFF)
6.4.- Gestión de alertas alimentarias en España…………………
7.- EL NUEVO PAQUETE DE HIGIENE……………………………………
7.1.- Higiene de los productos alimenticios (H1)……………………. 322
7.2.- Higiene de los productos de origen animal (H2)……………… 7.3.- Controles oficiales de los productos de origen animal
destinados al consumo humano (H3)……………………………… 7.4.- Normas zoosanitarias aplicables a la producción, transformación, distribución e introducción de los productos de
origen animal destinados al consumo humanos (H4)………………. 331 7.5.- Directiva 2002/41 de derogación de directivas relativas a productos de origen animal (H5)……………………………………… 334 7.6.- Reglamento 882/2004 relativo a los controles oficiales en alimentos y piensos (NH)……………………………………………… 337
7.7.- Aplicación de los Reglamentos H1, H2 y H3…………………
CONCLUSIONES ………….…………………………………………………
ANEXO NORMATIVO………………………………………………………….
ADNS: Animal Disease Notificaction System. AEDA: Association Européenne pour le Droit de l’Alimentacion. AENOR: Asociación Española de Normalización y Certificación. AESAN: Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición. APPCC: Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico. AUE: Acta Única Europea. AUSBANC: Asociación de Usuarios de Servicios Financieros. BI: Banco Internacional. BOE: Boletín Oficial del Estado. CAE: Código Alimentario Español. CATICE: Centro de Asistencia Técnica e Inspección del Comercio Exterior. CCAA: Comunidades Autónomas. CE: Comunidad Europea. CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero. CEE: Comunidad Económica Europea. CEEA o EURATOM: Comunidad Europea de Energía Atómica. CGPJ: Consejo General del Poder Judicial. CIOA: Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria. COPA: Control oficial de productos alimenticios. D: Decreto. DOCE: Diario Oficial de la Comunidad Europea. EEB: Encefalopatía Espongiforme Bovina. EEMM: Estados Miembros. EFSA: Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. EUROPHYT: European Network of Plant Health Information Systems. FAO: Food and Agricultura Organization. FIAB: Federación española de Industrias de Alimentación y Bebidas. FMI: Fondo Monetario Internacional. FORRPA: Fondo de Ordenación y Regulación de Precios y Productos Agrícolas. GATT: General Agrement on TArif and Trade. HACCP: Hazard Análisis Critical Control Point. ICE: Información Comercial Española. INC: Instituto Nacional de Consumo. INFOSAN: International Food Safety Authorities Network. ISO: International Organization for Standardization. IVA: Impuesto sobre el valor añadido. L+: Listas positivas de aditivos. LO: Ley orgánica. LGDCU: Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. LGS: Ley General de Sanidad. MAP: Ministerio de Administraciones Públicas. MAPA: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. MISACO: Ministerio de Sanidad y Consumo. MSF: Acuerdo sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. MUSAC: Museo de Arte Contemporáneo de Castilla y León.
NC: Norma de Calidad. núm: Número. OAV: Oficina Alimentaria y Veterinaria. OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. OECE: Organización Europea de Cooperación Económica. OIE: Organización Mundial de Sanidad Animal. OIC: Organización Internacional de Comercio. OM: Orden Ministerial. OMC: Organización Mundial de Comercio. OMS: Organización Mundial de la Salud. ONU: Organización de las Naciones Unidas. op cit: Obra citada. OPEP: Organización de países exportadores de petróleo. OPOCE: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea. OTC: Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. p/pp: página/páginas. RASFF: Rapid Alert System for Food and Feed. RD: Real Decreto. RGSA: Registro General Sanitario de Alimentos. RO: Real Orden. RTS: Reglamentación Técnico-Sanitaria. Rev: Revista. SAPR: Sistema de alerta precoz y respuesta rápida frente a enfermedades transmisibles. SCIRI: Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Información. SOIVRE: Servicio Oficial de Inspección, Vigilancia y Regulación de las Exportaciones. ss: Siguientes. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. STPI: Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. STJCE: Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. STS: Sentencia del Tribunal Supremo. t: Tomo. TC: Tribunal Constitucional. TPI: Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. TJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. TS: Tribunal Supremo. TUE: Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht. UE: Unión Europea. vECJ: Nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob. vol: Volumen.
Esta obra se distribuye en seis capítulos temporalmente contiguos que reflejan la evolución legislativa desde las primeras disposiciones españolas sobre alimentos, hasta el actual tejido normativo europeo en el que nos vemos inmersos.
El CAP I es una dedicación especial a la profesión veterinaria y su estrecha relación con el sector alimentario, desde que en 1840 el Ayuntamiento de Madrid nombrara por primera vez a dos veterinarios como inspectores de carnes. Refleja también esta parte cómo se originó la figura del inspector, su evolución y encuadre administrativo a través de las leyes-marco sanitarias que se aplicaron en nuestro país, desde la primera Ley sobre el Servicio General de Sanidad que se promulgó durante el reinado de Isabel II de Borbón y Dos Sicilias en 1855, hasta la actual Ley General de Sanidad de 1986 aprobada durante el primer gobierno socialista.
El CAP II se inicia con la evidente vinculación entre el Derecho local y las primeras disposiciones alimentarias propiamente dichas. Efectivamente, desde la Edad Media se conocen numerosos ejemplos de Ordenanzas municipales que regulaban supuestos concretos de este sector, principalmente la represión de fraudes y adulteraciones de los alimentos que se castigaban severamente; a veces con escarnio público a modo de prevención de estos delitos. La normativa de entonces, dispersa, heterogénea y puntual, dio paso al Código Alimentario Español (CAE), primer intento de compilación y vertebración de la legislación española en esta materia. El CAE, con todas sus deficiencias, fue un referente en su época y eje del ordenamiento jurídico que conformó junto con las Reglamentaciones Técnico Sanitarias (RTS) y las Listas positivas de aditivos (L+) que lo desarrollaron. Casi durante veinte años, hasta la entrada en la Comunidad Europea, este conjunto normativo reguló el sector alimentario en su perspectiva sanitaria.
Sin duda el ingreso de España como Estado miembro de la CEE (1986) marcó una nueva etapa en la legislación española, de hecho dejó de ser española para convertirse en europea con la transposición del acervo comunitario. En el CAP III se trata inicialmente la construcción de la Unión Europea, paso obligado para entender su complejo ordenamiento jurídico. No obstante, el núcleo de esta parte lo forma el mercado único y la libre circulación de mercancías. Ciertamente, dentro ya del Derecho comunitario, la arquitectura legal que posibilitó la instauración del mercado único permitiendo el libre tránsito de las mercancías (incluyendo los alimentos) por todos los EEMM, dio paso a otra nueva etapa en la legislación europea marcada por la armonización de las legislaciones nacionales y el reconocimiento mutuo.
El CAP IV, sobre la globalización de los mercados, es un tema de intensa y necesaria actualidad. Los alimentos han cruzado las fronteras locales para ofertarse en cualquier parte del mundo. Hoy día es posible -y en muchos casos normal- preparar una paella con ingredientes procedentes de más de diez países distintos. El tránsito mundial de alimentos requiere una legislación
universalmente aceptada y respetada, con mecanismos de vigilancia y control equivalentes para proteger la salud con niveles similares en todos los países comerciales.
El Capítulo V, dedicado a la protección de la salud del consumidor, es primordial para el estudio de la legislación alimentaria, ya que ésta tiene su razón de ser en la protección de aquélla. Efectivamente, el propio Derecho alimentario nació como defensa frente a las adulteraciones y fraudes alimentarios. Por otra parte, y a los efectos que nos ocupan, este capítulo se centra en la inspección de alimentos, su importante labor como garante de la seguridad alimentaria, así como su mutación en el control, concepto más amplio y acorde con las exigencias normativas actuales.
El último capítulo, el VI, dedicado en su totalidad a la seguridad alimentaria, acomete la reforma de la normativa europea. Desde su origen en la crisis de las vacas locas ha ido tomando cuerpo una legislación preventiva e integral, que pretende abarcar todas las fases de la cadena alimentaria. Este nuevo planteamiento va mucho más allá del principio básico de protección de la salud, para convertirse en una estrategia global que se sintetiza en la conocida frase “de la granja a la mesa”, y que se apoya en tres elementos fundamentales: un nuevo marco normativo que abarca alimentos y piensos, un asesoramiento científico y un control oficial de la aplicación y cumplimiento de dicha normativa.
La supervisión y control de los poderes públicos en las actividades relacionadas con los alimentos, es uno de los más antiguos títulos de intervención administrativa que se ejercía, a partir del S. XIX, a través de una auténtica policía sanitaria de los alimentos.
La alimentación ha sido abordada a lo largo de la historia desde perspectivas bien distintas. Desde antaño se han mezclado los aspectos económicos del comercio de productos y alimentos (control de pesos y medidas), con los aspectos sanitarios (salubridad y calidad). No obstante, la inspección administrativa tuvo como primera finalidad el control del comercio y del abastecimiento, para interesarse mucho más tarde por aspectos higiénicos relativos a la salud pública.
A medida que la organización estatal tomó cuerpo y la intervención en el sector de los alimentos trascendió los estrictos intereses locales, el gobierno central, a través de la Dirección General de Salud Pública, adquirió el protagonismo que hasta el momento habían ostentado los municipios en materia de sanidad pública. El Estado, no sólo amplió sus competencias, sino que, mediante los delegados provinciales y municipales, controló las que tradicionalmente ejercían las corporaciones locales.
Lógicamente la intervención del Estado en materia de higiene conllevó el desarrollo de una legislación específica para sustentar la estructura administrativo-sanitaria que se iba creando. Junto con la especialización de la legislación llegó también la de los inspectores encargados de comprobar su cumplimiento. En este contexto fue abriéndose camino el veterinario higienista, como figura clave en la inspección de alimentos. Esta labor se reguló y consolidó en el RD de 22 de diciembre de 1908, por el que se establecen las disposiciones para evitar el fraude de las sustancias alimenticias. Gracias a esta normativa los veterinarios se convirtieron oficialmente en los auténticos inspectores de alimentos de origen animal.
Durante la primera mitad del S XX, el citado RD de 1908 junto con el Reglamento General de Mataderos (1918) y la Instrucción técnica para la calificación de los alimentos (1920), conformaban un primer marco legislativo alimentario mínimamente sistematizado. Lo cierto es que antes de estas disposiciones no existió un cuerpo normativo específico y coherente, los alimentos se regulaban generalmente a través de Reales Órdenes que abordaban de forma concreta y aislada alimentos puntuales o temas relacionados con los mismos, pero nunca desde una política planificada de prevención y represión de los fraudes alimentarios.
A partir de los años cincuenta comenzó a modernizarse nuestra legislación, gracias a los trabajos desarrollados por dos organizaciones de carácter supranacional: la OMS y la FAO. Esta labor dio lugar, como consecuencia práctica e inmediata, a que un gran número de Estados
abordase la confección o perfeccionamiento de los Códigos Alimentarios Nacionales.
En España se creó, en 1960, una Subcomisión de Expertos encargados de redactar un proyecto de Código Alimentario Español. Siete años más tarde fue aprobado mediante Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre, el texto de dicho Código, estructuralmente correcto, que vino a sistematizar todas las normas alimentarias dispersas que existían en nuestro ordenamiento hasta esa fecha. Sin embargo, a pesar de las expectativas creadas, su valor fue más académico que legislativo. Tardó demasiado tiempo en entrar en vigor y aún más en ser una entidad completa, pues requería de un desarrollo posterior mediante la aprobación de las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias y las Normas de Calidad. Le faltó la potencia y el rango de una Ley alimentaria que contemplara la inspección, obligación de los particulares, la tipificación de las infracciones y sanciones, los aspectos procesales, el reparto de competencias, la investigación, etc.
Con el ingreso de España en la CEE (1986) se abrió una nueva etapa de cambios en la legislación alimentaria española, forzada por el sometimiento de todo nuestro ordenamiento jurídico a un sistema supranacional. Comenzó la era de la transposición del acervo europeo, mientras que la producción normativa propia quedó relegada ante la primacía del derecho comunitario. En aproximadamente tres años (del 92 al 94) se incorporó prácticamente el grueso de las 16 Directivas verticales que regulaban los alimentos de origen animal (carnes frescas, leche, ovoproductos, pesca y acuicultura, aves de corral, caza, etc.) así como una Directiva horizontal, la 93/43/CEE, sobre higiene de los productos alimenticios, de gran trascendencia para la seguridad alimentaria.
Así pues, fue la coexistencia entre diferentes disposiciones verticales para categorías de productos y horizontales para requisitos comunes a todos ellos, el sistema normativo que reguló la higiene alimentaria durante la década de los 90 en nuestro país, al igual que en el resto de los miembros de la Comunidad.
Durante este periodo el acontecimiento más importante en la UE fue la instauración del Mercado único a partir del 1 de enero de 1993, permitiendo la libre circulación de mercancías en toda la Comunidad. Para conseguir este objetivo fue necesaria la supresión de barreras técnicas mediante la aproximación de las legislaciones nacionales, a través de un procedimiento conocido como armonización. Como consecuencia se generó una intensa actividad reglamentaria adoptándose en la década de los 70, en el ámbito alimentario, un centenar aproximado de directivas que pueden llamarse “armonizadoras”: cacao y chocolate (73/59/CEE); miel (74/409/CEE); confituras, jaleas y mermeladas (79/693/CEE); café y achicoria (77/436/CEE); zumos de frutas y néctares (75/726/CEE); azúcares destinados al consumo humano (73/437/CEE), etc.
Sin embargo, este enfoque legislativo, dada la enormidad de la tarea que suponía, resultó un fracaso y hubo que buscar otra vía para acelerar la
eliminación de las trabas. En realidad la instauración del Mercado único no podía conseguirse con el tradicional método de armonización; por eso, el Libro Blanco sobre la realización del Mercado Interior (1985), introdujo una combinación del principio de reconocimiento mutuo (llamado también de desreglamentación) con un nuevo enfoque de la armonización de carácter más horizontal, aplicable a un sector o familia de productos. Con este procedimiento se establecen unos requisitos esenciales de seguridad comunes al sector o gama de productos regulados por esa Directiva.
A esta segunda etapa pertenecen Directivas horizontales tan
importantes como la del control oficial de productos alimenticios (89/397/CEE); etiquetado (89/359/CEE); aditivos alimentarios (89/107/CEE); productos dietéticos (89/398/CEE); seguridad general de los productos (92/59/CEE);
higiene general (93/43/CEE), así como verticales aplicables a las categorías de productos alimenticios de origen animal ya citadas: carnes frescas (91/497/CEE); pescado (91/493/CEE); moluscos bivalvos vivos (91/492/CEE); carne de conejo doméstico y caza de granja (91/495/CEE); caza silvestre (92/45/CEE), etc.
Hoy día, con la seguridad alimentaria y su nuevo marco regulador, la práctica totalidad de estas Directivas están derogadas.
Además del nivel nacional y europeo, no podemos olvidar que la regulación alimentaria tiene también una dimensión internacional. No cabe duda de que la globalización es una característica propia de la actual industria, así como el uso de sofisticadas tecnologías de producción, elaboración y transformación de alimentos.
La legislación, como los mercados, también se internacionaliza. El
tránsito de mercancías entre los países se rige por normas jurídicas o Acuerdos
establecidos entre los miembros de la propia organización mercantil. La mayor organización comercial del mundo, la OMC, tiene dos Acuerdos específicos que protegen la salud: uno sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y otro sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC).
La aplicación de estos Acuerdos se basa en la armonización y en la equivalencia. En el caso de la armonización las medidas a adoptar son normas, directrices o recomendaciones internacionalmente aceptadas. Aquí es donde cobran protagonismo los organismos no gubernamentales mundialmente reconocidos como referentes en cuestión de alimentos (CODEX ALIMENTARIUS), en sanidad animal (OIE), o sanidad vegetal (CONVENCIÓN INTERNACIONAL DE PROTECCIÓN FITOSANITARIA). En cambio, cuando el principio que se aplica para adoptar una medida de protección es la equivalencia entra en juego el análisis del riesgo, un método científico que pretende objetivar el riesgo y actuar en consecuencia. Podríamos decir que la legislación se culturiza, pues es la ciencia la que determina su aplicación.
Ciertamente, la globalización del comercio, la complejidad de la cadena alimentaria y de la propia agroindustria, actualmente tan alejada de los tradicionales sistemas de producción y comercialización, han introducido nuevos aspectos que antes no existían, o no eran significativos en este sector:
patógenos emergentes, alergénicos, contaminantes ambientales o residuos de biocidas, son algunos de los riesgos asociados a la tecnificación e industrialización. Las crisis pasadas como la de las vacas locas en la UE, el síndrome respiratorio agudo severo (SRAS) o la gripe aviar, aún latente en algunos países, van dejando huella y socavando la confianza del consumidor en las instituciones sanitarias.
La crisis de las vacas locas fue sin duda el máximo exponente de una crisis alimentaria de grandes proporciones sanitarias y mediáticas. Supuso un punto de inflexión, un antes y un después en la legislación alimentaria europea. De hecho, puede afirmarse que la reacción de las instituciones europeas frente a este grave problema, dio origen al actual marco normativo que regula los alimentos, cuya columna central la constituye el Reglamento 178/2002, de 28 de enero, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, más conocido como el Reglamento de seguridad alimentaria, el cual sostiene a su vez cuatro reglamentos troncales (de higiene general, de higiene de los alimentos de origen animal, de control oficial de productos de origen animal y control oficial de piensos) cuyo desarrollo, complementación y modificaciones posteriores conforman un nuevo contexto legislativo abundante y complejo, a pesar de que siempre se ha perseguido la simplificación normativa.
En la era de la seguridad alimentaria en la que nos vemos inmersos, cobran especial atención los riesgos de las agroindustrias producidos como consecuencia del desarrollo tecnológico. Estos riesgos se evalúan por la ciencia y no con relación a una normativa que se puede cumplir escrupulosamente y, aún así, no impedir la manifestación de un daño para la salud pese a que las normas no se han vulnerado. Esto conlleva un cambio trascendental en la clásica intervención administrativa, desde el enfoque exclusivamente sanitario a la gestión de los riesgos desde una perspectiva global. Hasta hace poco más de 20 años la contravención de la normativa es perfectamente accesible al conocimiento medio del funcionario o el
responsable de la Administración, la detección de un riesgo tecnológico requiere ordinariamente de un conocimiento experto.
Al igual que la Administración, las empresas alimentarias también han
evolucionado obligadas por la responsabilidad que tienen de poner en el mercado alimentos seguros. Para ello necesitan implantar sistemas que garanticen la inocuidad de sus productos. Entre estos sistemas de autocontrol destaca por su aceptación y proyección internacional el denominado APPCC
Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HAZARD en inglés).
Tradicionalmente el control de los alimentos se hacía mediante la inspección oficial de las instalaciones y el análisis de los productos finales. La ineficacia de estos procedimientos y la propia evolución industrial basada en la prevención y reducción de riesgos a lo largo de todo el proceso productivo, ha dado origen a un nuevo enfoque en el aseguramiento de la higiene e inocuidad alimentaria. El APPCC representa la conversión de los antiguos sistemas reactivos a los actuales preventivos. Fue la Directiva 91/493/CEE sobre la producción y puesta en el mercado de los productos pesqueros, el primer texto normativo comunitario que contempló este sistema. Dos años más tarde, la Directiva 93/43/CEE relativa a la higiene de los productos alimenticios, lo estableció de forma general con carácter obligatorio.
A los servicios oficiales de control, por su parte,
verificar su aplicación y buen funcionamiento.
Todos estos cambios nos han conducido a la actual etapa de la seguridad alimentaria, cuya noción presupone la existencia de una legislación que atienda globalmente a la producción primaria de productos agropecuarios, y a la producción industrial de alimentos transformados destinados tanto al consumo humano como al animal. La seguridad alimentaria descansa sobre todo en el desarrollo y aplicación de un cuerpo legislativo amplio y minucioso. Para hacerla efectiva los poderes públicos desempeñan un papel protagonista en la elaboración y control del cumplimiento de una legislación específica, orientada a velar por la salud de los consumidores garantizando una oferta de alimentos sanos.
De este modo, cualquier sistema nacional (o internacional) de higiene alimentaria ha de operar forzosamente dentro de un marco dispositivo que establezca los ámbitos de actuación, el reparto de responsabilidades, las obligaciones de los agroempresarios, los derechos de los consumidores, los mecanismos de intervención administrativa, etc. En nuestro país nunca se aprobó una ley estatal de alimentos, en su defecto adoptamos la reforma normativa de la comunidad europea.
A nivel comunitario no cabe duda de que la disposición creadora del
nuevo derecho alimentario es el Reglamento (CE) 178/2002. De él emanan los principios y requisitos que debe cumplir la legislación alimentaria para el logro del más importante de sus objetivos: asegurar un nivel elevado de protección de la salud de las personas y de los intereses de los consumidores con relación a los alimentos.
Se caracteriza la actual legislación alimentaria por su ámbito integrador (abarca toda la cadena alimentaria); por su base científica independiente; por el reparto de responsabilidades (empresarios-administración-consumidor) y por crear controles oficiales para asegurar el cumplimiento de sus normas, así como disponer de un plan o estrategia para afrontar las alertas alimentarias y contener los riesgos.
En términos generales la estructura legal vigente está bien concebida, con un enfoque integrador de toda la cadena alimentaria y el objetivo claro de proteger la salud; sin embargo es una legislación joven, aún en desarrollo que tiene que afrontar los retos tecnológicos y la enorme presión de los mercados. Aún está por ver la integración de nuestras exigencias en la política internacional de comercio, así como la aplicación efectiva y uniforme de los principios en nuestro propio territorio y la solidez para enfrentarnos a las crisis alimentarias como la radioactividad en Japón o, más recientemente, la intoxicación por E. coli en Alemania, que nuevamente ha puesto en entredicho el sistema de protección alimentario europeo.
Finalmente, cabe concluir que con este trabajo hemos realizado un recorrido historiográfico de la legislación alimentaria española, desde su aparición oficial en las recopilaciones normativas históricas (ordenanza y fueros, pragmáticas y reales decretos) hasta un nuevo modelo legislativo y de intervención administrativa que requiere, en el ámbito nacional, la integración de todas las administraciones competentes (estatal, autonómica y local) y, fuera de nuestras fronteras, la integración en un supraordenamiento comunitario e internacional.
El desdoblamiento en tantos niveles necesita por fuerza de coordinación transversal para la cual no tenemos mucha experiencia, porque tradicionalmente nuestro derecho alimentario ha ido dando respuesta a los problemas desde una perspectiva sectorial, tutelada muy de cerca por la administración.
También se aborda la creación y funcionamiento de las instituciones ligadas a la aplicación, elaboración o asesoramiento normativo, desde nuestra histórica Dirección General de Salud Pública, a la actual Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, sin olvidar los organismos internacionales referentes en estas materia como el Codex Alimentarius, la Oficina Internacional de Epizootías, o la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria. Estas entidades juegan un papel fundamental como referentes científicos, foros consultivos y de asesoramiento técnico para la toma de decisiones políticas, o la producción normativa.
DE EPIZOOTIAS
Rgto (CE)
Con el análisis de la evolución legislativa, del papel de las instituciones y autoridades implicadas, de las crisis alimentarias y la gestión de los riesgos, de la integración europea y la dimensión internacional, queremos dar respuesta a dos preguntas inherentes a la propia legislación alimentaria:
1.- ¿Protege la salud del consumidor?
2.- ¿Tenemos un sistema normativo eficaz y válido para prevenir y controlar los peligros sobre la salud, asociados a la producción y comercialización de alimentos?
1.1.- Estudio de la génesis y desarrollo de la veterinaria en la salud pública.
1.2.- Contribución al estudio historiográfico de la legislación alimentaria española, tomando como punto de partida la Ley de Sanidad de 1855.
1.3.- Recopilación y reseña de la legislación alimentaria europea, desde nuestro ingreso en la CE (1986) hasta el actual marco dispositivo.
1.4.- Estudio de las instituciones nacionales y supranacionales que intervienen en la seguridad alimentaria.
1.5.- Caracterización de los medios administrativos que protegen al consumidor de alimentos.
1.6.- Confección de un exhaustivo índice normativo.
2.1.- Análisis pormenorizado de la legislación alimentaria, en su vertiente protectora de la salud del consumidor.
2.2.- Examen del actual sistema de prevención y control de alimentos. Propuesta de cuestiones a mejorar y perspectivas de futuro.
La realización de este trabajo se basa esencialmente en la recopilación, estudio y comparación de las disposiciones legislativas relativas a los alimentos, desde el momento en el que el veterinario asume las funciones de inspección de los mismos hasta nuestros días.
Para el primer capítulo que trata la evolución histórica del modelo sanitario español desde la perspectiva veterinaria, se han utilizado como principales fuentes, legados antiguos del Derecho español como Las Siete Partidas de Alfonso X, el Sabio (1252-1284), La Novísima Recopilación de las Leyes de España (1806) o los Fueros y Ordenanzas locales que expresan sin lugar a dudas la preocupación del legislador por la represión y castigo del fraude alimentario.
Para conocer los modelos sanitarios que se instauraron en las distintas épocas fue muy útil el estudio de las Leyes de Sanidad, puesto que reflejan la ideología de los gobernantes y las prioridades de la política sanitaria en el momento que se redactaban, desde el terror a las epidemias que causaron estragos en la primera mitad del siglo XIX, hasta la férrea centralización del régimen franquista. En este caso las fuentes preferentes de consulta han sido la Gaceta, el Diccionario de la Administración Española de Martínez Alcubilla (5ª ed. 1892-1894) y la colección Legislativa de España: los Decretos del Rey D. Fernando VII y de su esposa, Doña María Cristina de Borbón dos Sicilias, Regente del Reino durante la minoría de edad de su hija Isabel II, períodos comprendidos entre 1814 a 1937.
Para el segundo capítulo ha sido clave la consulta del Código Alimentario Español (1ª, 2ª y 3ª ed.) y las disposiciones para su desarrollo. El BOE y el Diccionario de legislación Aranzadi, han sido de las principales fuentes de información.
El tercer capítulo, dedicado básicamente a la legislación alimentaria de la UE, tiene sus fuentes principales en los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea, fuentes originarias de todo el derecho que de ella proviene, en la rigurosa consulta del DOCE, tanto para la búsqueda de nuevas disposiciones, como para la comprobación de la exactitud de otras citadas en versiones no oficiales (fechas, números de boletín, articulado, etc.). En este caso también ha sido de gran utilidad los textos interpretativos y divulgativos de las instituciones europeas, así como el solf law integrado por actos o disposiciones no vinculantes pero con cierta eficacia jurídica, ya que deben tenerse en cuenta en el marco de la interpretación de otras disposiciones del Derecho comunitario. En general, todas las manifestaciones del solf law:
recomendaciones, dictámenes, guías orientativas, comunicaciones, etc. han sido prácticamente indispensables para desentrañar la maraña normativa europea.
En el Capítulo IV se hace más patente aún el uso del solf law en su vertiente autorreguladora, ya que la OMC es un organismo internacional que
funciona con sus propias reglas, en este caso Acuerdos elaborados y aceptados por los miembros de dicha organización. Sin entrar en el debate jurídico sobre su carácter vinculante o no, lo cierto es que la self regulation es un fenómeno característico de las organizaciones internacionales como medio eficaz para conseguir consenso u obligaciones de sus miembros, que con otros medios legales no conseguiría. Ciertamente funcionan con Acuerdos y Códigos de conducta como el caso de la OMC, o con recomendaciones y normas (ALINORM) como en el Codex Alimentarius, que voluntariamente aceptan sus miembros.
La protección del consumidor en España tiene su marco normativo en la Ley 26/1984 General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (integrada junto con otras leyes complementarias en el Texto Refundido del Real Decreto –Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre). Aunque esta ley recoge seis derechos básicos, nos interesa principalmente el de la protección de la salud y su conexión legal con la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, ya que ambas sustentan todo el desarrollo normativo que regula una de las funciones más importantes del veterinario y que mayor repercusión tiene en los consumidores: la inspección de alimentos. El capítulo V de este trabajo se centra principalmente en el estudio del entramado administrativo que protege la salud del consumidor desde la perspectiva alimentaria.
El capítulo VI está dedicado al nuevo marco legal de la seguridad alimentaria: el denominado paquete de higiene, compuesto por cuatro reglamentos y dos directivas. Es la última expresión normativa de una serie de acciones que las instituciones europeas pusieron en marcha a raíz de la crisis de las vacas locas. Podría decirse que con el Libro Blanco de la Seguridad Alimentaria (2002) se esbozan las líneas maestras de la nueva política en esta materia, articulada en torno a dos principios esenciales: la protección de la salud y el enfoque global e integrado de toda la cadena alimentaria, representado en la célebre máxima de la granja a la mesa.
Las consultas del Libro Verde sobre los Principios Generales de la Seguridad Alimentaria (1997) y el citado Libro Blanco (2002), culminaron en la adopción del Reglamento 178/2002 por el que se establecen los principios y requisitos de la seguridad alimentaria, se crea la Autoridad europea de Seguridad Alimentaria y se fijan los procesos relativos a la seguridad alimentaria. Este reglamento es sin duda la columna vertebral de toda la normativa europea sobre esta materia. Es la base donde se asienta el paquete de higiene que va diversificándose en grandes sectores (higiene general, alimentos de origen animal, piensos y control oficial). Aunque la idea original era unificar y simplificar la legislación europea sobre este tema, lo cierto es que hasta el momento se han aprobado más de cuarenta disposiciones que complementan, modifican o desarrollan el paquete de higiene, cayendo nuevamente en el fenómeno de la superabundancia normativa que caracterizó los años 80.
En definitiva, la combinación de fuentes impresas (publicaciones oficiales, actas de congresos, libros y revistas especializadas, etc.) y electrónicas (bases de datos legislativas, web oficiales, archivos
informatizados, etc.), nos ha permitido desarrollar una perspectiva dinámica y transversal, que refleja la evolución de la normativa alimentaria de los últimos dos siglos y primera década del actual.
Finalmente, cabe aclarar que se ha intentando en todo momento describir un panorama general de la legislación alimentaria, con el fin de obtener un análisis global. Este sistema no permite profundizar, dada la amplitud de la materia, en cuestiones de excesivo detalle, ni abordar las peculiaridades de los reglamentos específicos del sector, pese a que muchos de ellos, sobre todo los históricos, son de un enorme interés técnico y académico.
Bibliotecas, Museos y Archivos Históricos
Biblioteca Pública del Estado en Las Palmas de G.C. Biblioteca “José Franchy y Roca” de la Consejería de Economía y Hacienda. Gobierno de Canarias.
Biblioteca de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Biblioteca virtual de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación http://bvrajyl.inside.es
Biblioteca virtual “Miguel de Cervantes”. http://www.cervartesvirtual.com
Uni>sia. Red de Bibliotecas de las Universidades Españolas. http://biblio.universia.es Archivo General de la Administración (AGA). Archivo Histórico Provincial de Las Palmas “Joaquín Blanco”. Museo Canario: Fondos documentales. Representación de la Comisión Europea en España. Servicios de información y comunicación. Centro Europeo del Consumidor (en Madrid). Centro de Documentación Europea de la ULPGC.
1.- Legislación Histórica de España
Las Siete Partidas del Sabio Rey Alfonso X. Año 1555. Novísima Recopilación de las Leyes de España. Dividida en XII libros. Mandada formar por el Señor D. Carlos IV. Año 1805.
Colección de Decretos y Órdenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias de Cádiz (1810-1813). Tomos II y IV.
2.- Colección legislativa de España
Decretos del Rey D. Fernando VII, o séase, colección de Reales Resoluciones respectivas a los años 1814, 1815, 1816 y 1817,
compiladas por D. Fermín Martín Balmaceda. Madrid: imprenta real,
Decretos del Rey Nuestro Señor Don Fernando VII, y Reales Ordenes, Resoluciones y Reglamentos Generales expedidos por las Secretarías del Despacho Universal y Consejos de S.M. compiladas
por Don José María de la Nieva. Madrid: imprenta real, 1824-1834. Esta colección contiene los Decretos, Reales Órdenes, Reglamentos Generales y Resoluciones expedidos desde el 1 de enero de 1824 hasta el final de diciembre de 1833. A partir del t. 17 (consultado para la búsqueda de la Instrucción de los Subdelegados de Fomento) que
coincide con al muerte del Rey D. Fernando VII, la colección se denomina Decretos del Rey Nuestro Señor D. Fernando VII, y de la Reina su Augusta Esposa, refiriéndose a Doña María Cristina de Borbón dos Sicilias, Regente del Reino durante la minoría de edad de su hija Isabel II.
Decretos de la Reina Nuestra Señora Doña Isabel II, dados en su Real Nombre por su Augusta Madre la Reina Gobernadora, y Reales Ordenes, Resoluciones y Reglamentos Generales expedidos por las
Secretarías del Despacho Universal Compilados por D. José María de la Nieva. Madrid:
Imprenta real, (1835-1837).
3.- Colección histórica (Gazeta) http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/gazeta.php
4.- Diccionario de la Administración Española. Compilación de la novísima legislación de España peninsular y ultramarina, 5ª edición, Madrid 1894, de Martínez Alcubilla.
5.- El consultor Jurídico del Veterinario. Enciclopedia legislativa veterinaria, de Frumencio Sánchez Hernando, Ernesto de la Rocha García e Ildefonso de la Rocha García.
6.- Diccionario de Legislación Aranzadi (1ª ed. 1951), recoge todas las disposiciones promulgadas desde 1950.
BOE http://www.boe.es/
DOUE. Serie L http://publications.europa.eu/official/index_es.htm
Bases de datos de Legislación y de Jurisprudencia. EurLex http://eur-lex.europa.eu/es/index.htm CELEX http://europa.eu.int/celex/htm/celex_es.htm PRELEX http://europa.eu.int/prelex/apcnet.cfm IBERLEX http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/iberlex.php
TESAURO http:// www.mcu.es/archivos/consultas/consultaTesauro.jsp
SCADPlus: Base de datos bibliográfica y legislativa de la UE http://europa.eu/scadplus/
ECLAS http://europa.eu.int/eclas/
RAPID http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/midday.htm
IDEA http://europa.eu.int/idea/index.htm
Books-Google Libros http://books.google.es/books
http://aplicaciones.consumo-
inc.es/cidoc/consultas/Consulta_Documental/busquedaBD.asx
1.- INTRODUCCIÓN HISTÓRICO-LEGISLATIVA.
1.1.- Ley sobre el Servicio General de Sanidad (1855). 1.2.- Instrucción General de Sanidad Pública (1904). 1.3.- Ley de Coordinación Sanitaria (1934). 1.4.- Ley de Bases de Sanidad Nacional (1944).
2.- ANTECEDENTES DEL VETERINARIO INSPECTOR DE ALIMENTOS.
2.1.- El almotacén y los veedores. 2.2.- El ejemplo del Ayuntamiento de Madrid.
3.- LOS VETERINARIOS MUNICIPALES.
3.1.- Los primeros Inspectores de Carnes, una cuestión de sueldos. 3.2.- Los Veterinarios Titulares. 3.3.- Los Inspectores Veterinarios municipales.
4.- LOS SUBDELEGADOS DE SANIDAD.
4.1.- Creación y auge. 4.2.- Decadencia y extinción.
5.- LOS INSPECTORES DE HIGIENE Y SANIDAD PECUARIA.
5.1.- Los Inspectores de Salubridad: un cargo efímero. 5.2.- La preocupación por las epizootias. 5.3.- De Inspector Pecuario a Cuerpo Nacional Veterinario.
1.- INTRODUCCIÓN HISTÓRICO-LEGISLATIVA
Estando a cargo de los Ayuntamientos de los pueblos la policía de salubridad y comodidad, deberán velar sobre la calidad de los alimentos de toda clase (…) y remover todo lo que en el pueblo, o en su término pueda alterar la salud pública o la de los ganados 1 .
Históricamente los Ayuntamientos han sido los primeros interventores en el ámbito sanitario, ante la ausencia de una organización administrativa general y de una legislación adecuada. Efectivamente, correspondía a los municipios la sanidad pública y, particularmente, la salubridad de los alimentos y bebidas. La primera razón para intervenir hay que buscarla en el desmedido afán de lucro de quienes comerciaban con productos alimenticios y los adulteraban o mezclaban con otros de peor calidad para obtener mayor beneficio, sin reparar en el daño que causaban a la salud 2 .
En este sentido existen numerosos precedentes legales dedicados a la represión y castigo del fraude, como por ejemplo en Las Siete Partidas de Alfonso X, el Sabio 3 : Otrosí decimos que engaño hacen los que venden vino u olio o cera o miel o las otras cosas semejantes, cuando mezclan en aquella cosa que venden alguna otra que vale menos, haciendo creer a los que compran que es limpia y buena y pura 4 .
La Novísima Recopilación de las Leyes de España (1806), 5 dedica varias leyes al vino, pan y otros productos agrícolas, haciendo especial hincapié en la prohibición de adulterarlos o mezclarlos. Ordenanzas y Bandos regulaban en su ámbito cosas tan curiosas y dispares como la venta de cardillos, la
1 Decreto de Cortes CCLXIX, de 23 de junio de 1813, aprobatorio de la Instrucción para el Gobierno económico-político de las Provincias, art. I.
2 VALENZUELA GARCÍA, F.: Temas de Administración Local: Policía Sanitaria de los Alimentos. Centro de estudios municipales y cooperación interprovincial de las Excmas. Diputaciones de Almería, Granada y Jaén, Granada 1981, p. 17 y ss.
3 Las Siete Partidas son uno de los legados más importantes del Derecho español. Fueron redactadas en Castilla durante el reinado de Alfonso X (1252-1284), para dar cierta uniformidad jurídica al Reino. Se trata de un texto legal dividido en siete partes o libros denominados partidas, que abarcan el saber jurídico de la época dentro de una visión unitaria. En la ilustración portada de la primera partida. Biblioteca de la Universidad Carlos III.
4 Ley 8, Título 16: De los engaños malos y buenos, y de los baratadores, Partida Séptima: Acusaciones y malfetrías que los hombres hacen, por las que merecen recibir pena.
5 Carlos IV, en 1799, encargó a Juan Reguera Valdeomar la actualización de la Nueva Recopilación que anteriormente mandara hacer Felipe II. En 1804 se concluyó el trabajo, que fue editado en 1806 como la Novísima Recopilación de las Leyes de España. Está dividida en XII libros y se convirtió en el texto fundamental para los estudios de derecho de la época.
prohibición expresa de lavar las verduras, de vender frutas no maduras y sin la sazón debida, los castigos por la venta de pescados pasados o corrompidos, los perjuicios que causan a la salud las vasijas de cobre, de plomo y los malos vidriados de las de barro, etc.
El abastecimiento de aguas y comestibles de buena calidad era una
obligación que ya venía recogida en los antiguos Fueros y Ordenanzas locales
o municipales, como por ejemplo los de Cuenca, Zorita, Béjar, Teruel, Albarracín, Baeza, o Plasencia, entre otros 6 .
La costumbre y los Estatutos jurídicos de los pueblos y villas determinaban la intervención del órgano municipal en la ordenación del mercado local, así como de las lonjas, tiendas, tabernas, vendedores ambulantes, comerciantes, etc. El control se realizaba a través de unos funcionarios especiales (veedores), o también mediante la concesión de licencias de exclusividad a cambio del pago de una tasa, y de la obligación de vender productos de calidad a precios razonables. 7
La competencia relativa al tráfico, inspección y control de la calidad sanitaria y comercial de los productos alimenticios, ha sido tradicionalmente encomendada a la Administración municipal. Así lo confirma la primera Constitución de 1812 que atribuye a los Ayuntamientos la policía de comodidad y salubridad (art. 321), la Instrucción para el Gobierno Económico-político de las provincias de 1813 y de 1823, la Ley Municipal de 20 de agosto de 1870, o más concretamente la de 1877, que refiere directamente la atribución municipal sobre el surtido de aguas, mercados y mataderos, entre otras muchas.
En realidad, las competencias sanitarias de los ayuntamientos eran un conjunto de funciones cuyo efectivo ejercicio no importaba ni un ápice más allá del entorno de cada pueblo, funciones por naturaleza propias de los municipios
y que dudosamente podían ser ejercidas con eficacia desde otra esfera superior de la Administración 8 .
Antes de que comenzase, en el siglo XIX, una preocupación real por crear y vertebrar unas mínimas estructuras de sanidad 9 , las funciones administrativo-sanitarias se ejercían del siguiente modo:
En los municipios, mediante las Juntas municipales de Sanidad, compuestas originariamente por el Alcalde, el párroco, el regidor y uno o más vecinos, según la extensión de la población.
6 LOSANA MÉNDEZ, J.: La Sanidad en la época del descubrimiento de América. Ed. Cátedra, Madrid 1994, p. 39.
7 PUMAROLA i BATLLE, M: El control sanitario de la carne en el siglo XIX. Libro de Actas de las VI Jornadas Nacionales de Historia de la Veterinaria, 16 y 17 de noviembre de 2001, Valencia.
8 MUÑOZ MACHADO, S.: La formación y la crisis de los servicios sanitarios públicos. Ed. Alianza, Madrid 1995, p. 18.
9 BANDO CASADO, H-C: Evolución histórica de la protección de la salud en España: desde 1812 hasta la Ley General de Sanidad (1986), Estudios de Consumo, 1986; 8, pp. 51-60.
En las provincias, actuaban las Juntas provinciales de Sanidad, compuestas por el Gobernador civil, el intendente, el obispo, un individuo de la diputación, y los vecinos y facultativos que se estimaran convenientes.
La función de las Juntas era asesorar a sus respectivos jefes políticos.
Por su parte, el Estado, cuya máxima preocupación sanitaria de aquella época eran las epidemias, contaba con dos órganos centrales: el Real Tribunal del Protomedicato y la Junta Suprema de Sanidad.
A.- La pragmática para crear el Real Tribunal del Protomedicato data de marzo de 1477, sus funciones originarias eran el examen de los aspirantes a ejercer la medicina, su habilitación y la jurisdicción en todo lo relacionado con esta profesión. Felipe II, en 1588, encomendó a este organismo “vigilar la sanidad de los pueblos”. El Protomedicato vivió su época de mayor esplendor con Carlos III, que amplió considerablemente sus funciones, nombrando incluso a uno de sus Reales Examinadores, el doctor Masdewall, Inspector de Epidemias. Tras el reinado de este monarca el Protomedicato fue perdiendo influencia, entró en claro enfrentamiento con la Junta Suprema de Sanidad, órgano de carácter político que también tenía atribuidas amplias competencias con relación a lo sanitario. Tras diversas desapariciones y restauraciones, el Protomedicato fue definitivamente suprimido en 1822 por Fernando VII 10 .
B.- La Junta Suprema de Sanidad fue creada en 1720 por Felipe V de Borbón, mediante Real Cédula de 18 de septiembre, como rama especializada en el seno del Consejo de Castilla. Tenía encomendado el mandato específico de luchar contra una epidemia de peste que, procedente del puerto de Marsella, había irrumpido en nuestro país. 11 En la cédula que estableció sus funciones apareció por primera vez el término de “Salud Pública”. Tras la epidemia fue languideciendo hasta ser suprimida el 13 de agosto de 1742, reapareciendo un año más tarde. Mediante Real Decreto de 17 de marzo de 1847 se mandó extinguir definitivamente, sus funciones activas fueron encomendadas a un órgano de nueva creación que a partir de entonces jugaría un papel clave en la historia de la sanidad española: la Dirección General de Sanidad.
En realidad, antes de la promulgación de la primera Ley de Sanidad de 1855 las actividades relacionadas con la salud pública eran muy escasas, prácticamente se resumían en las luchas contra las grandes epidemias que asolaban el país. Éste era el tema que más preocupaba a las autoridades de la época, sobre todo porque el terror de las gentes ante la presencia de epidemias producía alteraciones de gran envergadura en el orden público, razón por la cual
10 SAIZ MORENO, L.: La Sociedad Española de Higiene: un siglo al servicio de la Salud Pública. Rev. de Sanidad e Higiene Pública, septiembre-octubre. Año LV, Madrid 1981, pp 1-28
11 HERRERO ROJO, M.: La Veterinaria en la Antigüedad. Creación del Real Tribunal del Protoalbeiterato. Junta de Castilla y León, Valladolid, 1990, pp 18-23
Gobernación 12 .
A mediados del siglo XIX esta carencia normativa y ejecutiva comenzó a cambiar: se aprobó la primera Ley General de Sanidad (1855), entró en funcionamiento la Dirección General de Sanidad y comienza, aunque tarde y un poco desfasada, la primera reestructuración de la Administración sanitaria del Estado. A partir de entonces se promulgaron otras leyes que poco a poco fueron perfeccionando el sistema hasta 1944, en que se aprobó la Ley de Bases de Sanidad Nacional, en pleno régimen franquista, ésta fue la última ley sanitaria antes de la democracia. La producción normativa durante casi un siglo fue fortaleciendo la Administración central y periférica y, sobre todo, potenciando la especialización de la Sanidad a través de los tres ramos profesionales de Medicina, Farmacia y Veterinaria.
Muy sucintamente, las leyes que configuraron el mapa sanitario español, así como la posición de los primeros veterinarios en la salud pública, fueron las siguientes:
1.1.- Ley Sobre El Servicio General de Sanidad (1855)
Isabel II de Borbón y Dos Sicilias. Madrid 1830-París 1904
Durante el reinado de Isabel II se aprobó la primera Ley española de Sanidad, de 28 de noviembre de 1855. Dice mucho en su favor el hecho de que el modelo de organización que dio a la Sanidad pública, se mantuviera básicamente intacto durante más de un siglo.
Sin embargo, su aspecto técnico- sanitario fue mucho más pobre porque, aunque era necesaria, llegó tarde y no pudo abarcar la complejidad y renovación que requería el postulado de vacunar, sanear y aislar 13 .
Entre sus logros destaca la consagración de la Dirección General de Sanidad como un órgano central, administrativo y ejecutivo, que entendería todos los asuntos relacionados con la Sanidad. Perduró 120 años, hasta la creación del Ministerio de Sanidad en 1977.
12 Esta vinculación de la Sanidad con el Ministerio de la Gobernación no siempre fue provechosa. En palabras de Ángel Pulido, Director General de Sanidad (1901-1902) por la vida siempre agitada y difícil que dicho Ministerio tiene, y por la índole personal y caciquil de nuestra política nacional, se puede asegurar que esta relación viene siendo una de las causas principales de que la Sanidad no se haya visto considerada ni goce de un estado floreciente. GARCÍA GUERRA, D. y ÁLVAREZ ANTUÑA, V.:
Regeneracionismo y Salud Pública. El binomio de Ángel Pulido al frente de la Dirección General de Sanidad (1901-1902). Rev. DYNAMIS Acta Hispánica ad Medicinae Scientiarumque Illustrandam. Vol. 14, Granada 1994, pp. 23-41.
13 RICO ABELLO, C.: Historia de la Sanidad Española (1900-1925), ed. Giménez, S.A., Madrid 1969, p. 5.
Organizó la Sanidad Interior (Cap. XI) mediante las Juntas de Sanidad:
una provincial, que asesoraba al Gobernador civil que ejercía la presidencia; otra municipal, en los pueblos que excedan de 1000 almas, presidida por el Alcalde. En ambas debía haber un veterinario.
En este sencillo esquema lo más destacable es la organización sanitaria comarcal a través de la figura de los Subdelegados, cargos creados en las
tres ramas sanitarias: Medicina, Farmacia y Veterinaria, que operaban en cada partido judicial 14 . Ésta fue la primera organización periférica de la sanidad española.
catedrático del Colegio Veterinario, en el Consejo de Sanidad, órgano consultivo dependiente directamente del Ministerio, que solía reunirse principalmente en los casos de contagio o epidemia.
Pero lo que más llama la atención es el lugar tan destacado que ocupa la Sanidad Marítima, casi monográfico, dedicándole nada menos que seis capítulos (IV al X) de los diecinueve que tenía la ley, posiblemente en el afán de evitar la entrada de enfermedades a través de los barcos infectados. No olvidemos que esta ley se publicó en plena epidemia de cólera.
En cada puerto habilitado se creó una Dirección especial de Sanidad marítima, al frente había un Director médico que dependía del Gobernador civil de su respectiva provincia. La Sanidad exterior funcionaba básicamente mediante la expedición de patentes expedidas por el Director médico de visita de naves. Las patentes 15 eran un documento público que se unificó en todo los puertos de Península e islas adyacentes. Había dos clases:
14 Distrito o territorio de una jurisdicción o administración, que tiene por cabeza un pueblo principal.
15 La patente, o documentación del barco, servía para justiﬁcar el curso y la cronología del viaje, identiﬁcando los puertos donde había recalado con anterioridad y el origen geográﬁco de lo transportado, lo que, confrontado con las noticias en poder de las autoridades locales acerca del estado de salud de los distintos lugares, justiﬁcaba la procedencia o no de la autorización de desembarco. En La Salud Pública en España. De la Edad Media al S.XXI, de Rodríguez Ocaña E y Martínez Navarro F. Escuela Andaluza de Salud Pública, pg. 23.
1.-limpia cuando no reine enfermedad alguna importable o sospechosa,
2.- y sucia en los demás casos (art.
En los casos de patente sucia, y aún limpia si el buque no reunía condiciones higiénicas, se desembarcan y “expurgan 16 ” (exposición al aire y al sol de los géneros susceptibles de transmitir el contagio) las mercancías, ropa de la tripulación, pieles, plumas, lana, seda y algodón, trapos, papeles y animales vivos.
Después el barco se ventilaba abriendo las escotillas y se fumigaba.
2. 2.- Instrucción General de Sanidad Pública (1904)
Ya a comienzos de la nueva centuria, era evidente que la Sanidad heredada del siglo anterior estaba pendiente de importantes reformas; sin embargo, todos los intentos por aprobar una nueva Ley de Sanidad que sustituyese a la promulgada por Isabel II en 1855, fueron inútiles. Los vaivenes de la política propios de la Restauración impidieron llevar a puerto los proyectos de Ley de Sanidad de 1882, 1894 y 1988 17 .
El tema quedó pendiente para el nuevo siglo donde encontró solución en forma de Instrucción Sanitaria, aprobada con rango Decreto.
Resulta interesante destacar, desde el punto de vista jurídico, el hecho de que la ansiada reforma se materializara en forma de Decreto, porque su inferior rango le impedía técnicamente modificar o derogar una Ley superior como era la de Sanidad de 1855. Tuvieron que coexistir las dos porque no hubo otra manera de abrir paso al cambio y a la modernización de finales de s. XIX, que ya disfrutaban países más desarrollados de nuestro entorno europeo 18 .
16 Cap. IX “De los expurgos”. Ley sobre el Servicio General de Sanidad (1855). Los expurgos importunaban el comercio gravando sus costes en tiempo y en dinero. Una solución fue la construcción de lazaretos marítimos, esto es, fondeaderos apartados, fácilmente vigilables, donde derivar aquellos barcos contra los que se decretara su incomunicación cuarentenaria antes de poder acceder a su destino. Durante ese tiempo su mercancía debía estar sometida a expurgo y saneamiento y separada su tripulación de la población local.
17 GARCÍA GUERRA, D. y ÁLVAREZ ANTUÑA, V.: Regeneracionismo y Salud Pública. El binomio de Ángel Pulido al frente de la Dirección General de Sanidad (1901-1902). Revista DYNAMIS (1994), vol. 14. p. 37
18 BARONA VILAR, C.: Las políticas de la salud. La sanidad valenciana entre 1855 y 1936. Valencia. Universitat de Valencia 2006, p.19.
Con Antonio Maura como Ministro de la Gobernación se aprobó, mediante Decreto 19 , la primera reforma sanitaria en medio siglo con el título de Instrucción General de Sanidad.
Duró 40 años y su modelo organizativo fue similar a la Ley anterior, aunque con una mayor especialización de las estructuras sanitarias.
Suprimió la Dirección General de Sanidad, pasando sus funciones y facultades a dos Inspectores Generales de Sanidad: uno interior y otro exterior, ambos a las órdenes directas del Ministro de la Gobernación 20 .
En las provincias y municipios había respectivamente un Inspector provincial y otro municipal, conectados jerárquicamente, ambos médicos y máxima autoridad sanitaria en su respectiva demarcación.
REAL CONSEJO DE
GRALSANIDAD
Continúan los Subdelegados al frente de sus partidos o distritos judiciales, pero en clara decadencia frente a la figura del Inspector provincial de Sanidad, que con el tiempo se consolidaría como el único delegado del poder central y verdadero representante de la Sanidad en las provincias.
Se mantuvieron las Juntas de Sanidad, aunque en el caso de las provinciales se amplió considerablemente el número de vocales que las componían (pasando de 10 a 17) y su carrera profesional (ahora había un arquitecto, un delegado de Hacienda, un catedrático de Química, un abogado, etc.).
19 Decreto de 12 de enero de 1904. En la Gaceta de 22 y 23 de enero se publicó el texto definitivo de la Instrucción General de Sanidad Pública. Pero un año antes, en julio de 1903, había sido aprobada de forma provisional mediante Real Decreto de 14 de julio.
20 La separación de las ramas interior y exterior de la Sanidad fue un evidente foco de problemas para la coordinación de las actuaciones públicas. Por eso, esta medida tuvo una vida efímera, en 1916 se refundieron ambas Inspecciones en una sola Inspección General de Sanidad del Reino. Tampoco duró mucho, a los seis años de vida se estableció en su lugar la Dirección General de Sanidad, que así vuelve nuevamente a la escena de la Administración española. MUCHOZ MACHADO, S.: La formación y la crisis de los servicios sanitarios públicos, ed. Alianza, Madrid 1995, p. 53.
Otro aspecto importante de la Instrucción fue la regulación de los Laboratorios de Higiene (art. 100). Todas las capitales de provincia debían tener un Laboratorio de Higiene y un Instituto de Vacunación. Los laboratorios podían ser de análisis de sustancias y productos, de bacteriología y de producción de sueros, vacunas e inoculaciones preventivas.
Además de los provinciales, los municipios debían sostener laboratorios municipales para prestar, como mínimo, los servicios de desinfección y reconocimiento de aguas, sustancias alimenticias adulteradas y productos patológicos.
3.- Ley de Coordinación Sanitaria (1934)
Más conocida como Ley de Mancomunidades Sanitarias 21 , porque reguló este singular régimen basado en la creación de un organismo administrativo denominado Mancomunidad de Municipios de la provincia, al cual pertenecían de forma obligatoria todos los municipios comprendidos en dicha demarcación territorial.
En realidad no fue una Ley sanitaria propiamente dicha, sino financiera. Su propósito era obligar a los municipios a mancomunarse para afrontar los gastos de los servicios sanitarios.
Ésa era su única responsabilidad: pagar, ya que la administración y gestión técnica de dichos servicios era ejercida por el Estado, más concretamente por el Inspector provincial de Sanidad, responsable de todos los servicios sanitarios en la provincia, del personal técnico y subalterno, así como de los Institutos provinciales de Higiene.
Las Mancomunidades fueron suprimidas en 1967, mediante Decreto de 19 de agosto 22 .
1.4.- Ley de Bases de Sanidad Nacional (1944)
En pleno régimen franquista, siendo Ministro de la Gobernación Blas Pérez González, y Director General de Sanidad José Alberto Palanca Martínez- Fortún, se aprobó esta Ley 23 que tuvo una vigencia de más de cuarenta años, hasta la actual reforma sanitaria emprendida por el gobierno socialista, con Ernest Lluch Martín como Ministro de Sanidad y Consumo.
Desde el punto de vista técnico, esta nueva ley logró ponerse al nivel de los conocimientos y avances científicos de la época. Pero desde el punto de vista de la organización de los servicios sanitarios, no supuso ningún gran
21 Ley de 11 de julio de 1934. Gaceta del 15.
22 BOE de 15 de septiembre. Junto con las Mancomunidades también se suprimieron los Institutos provinciales de Sanidad.
23 Ley de 25 de noviembre de 1944, de Bases de Sanidad Nacional. BOE núm. 331, de 26.11.1944.
avance, ni aportó innovaciones radicales, sino que incorporó en su parte más esencial el sistema heredado del siglo anterior 24 .
Esta Ley devolvió las competencias sanitarias al Ministerio de la Gobernación 25 , y articuló la sanidad alrededor de la decimonónica Dirección General de Sanidad, cuyas funciones fueron ampliadas y perfeccionadas.
Todos los servicios sanitarios se dividieron en seis grandes grupos:
Servicios Generales, Inspección de Centros y Servicios, Luchas sanitarias, Servicios farmacéuticos, Sanidad Veterinaria y Servicios especiales
Desde el primero se dirigía la sanidad periférica: provincial, comarcal y municipal, así como las Mancomunidades.
Por su parte, la Sanidad Veterinaria, a través de un Inspector General 26 ,
tenía a su cargo los Servicios de Puertos y Fronteras, Alimentación de origen animal y Zoonosis transmisibles. Se continuaba el escalafón con el Inspector provincial de Sanidad Veterinaria (perteneciente al Cuerpo Nacional) y el Inspector municipal de Veterinaria (perteneciente al Cuerpo de Veterinarios Titulares).
Un año más tarde, las funciones encomendadas a la Sanidad veterinaria fueron concretada por la Orden de 29 de mayo 27 , que abordó específicamente
24 MUCHOZ MACHADO, S.: La formación y la crisis de los servicios sanitarios públicos. Ed. Alianza, Madrid 1995, p. 74.
25 Mediante Decreto de 25 de diciembre de 1933, habían pasado a depender del Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión. Gaceta del 26.
26 El primer Inspector General de Sanidad Veterinaria fue D. Salvador E. Martí Guell, funcionario del Cuerpo Nacional Veterinario. Orden de 25 de mayo de 1945, BOE núm. 153, de 2 de junio.
27 BOE de 2 de junio de 1945.
la inspección alimentaria en mataderos y mercados, así como las funciones de la policía sanitaria contra las zoonosis transmisibles al hombre.
2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL VETERINARIO INSPECTOR DE ALIMENTOS
2.1.- El almotacén y los veedores
El antecedente histórico del veedor es el al-muhtasib, almotacén, mostaçaf, o zabazoque (jefe del zoco) inspector o juez de mercado. Esta figura fue creada en tiempos de los omeyas, dependían del Cadí (administrador de justicia), y sus actividades venían reguladas por los Tratados de Hisbas 28 .
Estaban al frente del zoco y se encargaban de velar por su correcto funcionamiento. Sus atribuciones eran muy numerosas: controlar la calidad, pesos y medidas, fijar los precios, la tarifa de las alcabalas (% que se cobra sobre los productos vendidos en el mercado) y los portazgos o derecho de entrada de las mercancías en la ciudad.
Asignaban el emplazamiento de los gremios y los puestos, controlaban la limpieza, imponían sanciones y retiraban los productos defectuosos.
Para desempeñar las múltiples funciones de control y vigilancia del zoco, el almotacén podía nombrar ayudantes y alamines para los gremios (de amín, hombre bueno que estaba al frente de los gremios o categorías de oficios) 29 .
El oficio del almotacén se mantuvo durante la Reconquista junto con sus competencias y obligaciones, que variaban según los Fueros o privilegios de las ciudades. Por ejemplo, en Murcia (Privilegio de Alfonso X (1272), el almotacén verificaba el buen estado de los alimentos que se vendían al público, vigilaba la medida justa de los pesos, establecía el horario de los comercios y cortaba la presencia en el mercado de gentes indeseables, rufianes y vagabundos. En Valencia, también por Real Privilegio de Jaime I (1257), se instituyó el cargo de mustasaf con un cometido muy extenso y variado, desde
28 Son dos Tratados o libros sobre las ordenanzas del zoco que compilaban la normativa alimentaria andalusí: el de Ibn Abdûn (fines S. XI/inicio S. XII) y el de Al-Saqatî (S. XIII). Sus disposiciones estaban relacionadas con la venta de carne, cereales, frutos secos, pan, pescado, leche, huevos, aceite, requesón, vinagre y aceitunas, entre otros; explicitaban los castigos por contravenir estas normas, regulaban la actividad de los gremios y establecían las reglas del almotacenazgo. TERESA DE CASTRO La organización del comercio alimentario en el Reino de Granada y Castilla bajo medievales: ¿una deuda con Al-Andalus?. Anuario de Estudios Medievales. Barcelona, 2001
29 El Legado Andalusí. Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía a través de la Fundación El Legado Andalusí. Granada, 2001, pp 843-865
la limpieza y reparación de sumideros y cloacas, al castigo de las falsificaciones o adulteraciones de todos los menestrales y vendedores, los fraudes de los taberneros, la policía de las calles no consintiendo suciedad como el estiércol, penaba fuertemente la venta de carnes mortecinas, putrefactas o averiadas y vigilaba las mancebías y burdeles. En 1339 Pedro IV concede a Barcelona el oficio de almotazaf, y lo hace según funcionaba el de Valencia 30 .
Históricamente es difícil precisar la sustitución del almotacén por el veedor, aunque con la consolidación de la Reconquista y la primacía del cristianismo era frecuente ver la figura del veedor en las Ordenanzas de gobierno municipal, Fueros 31 y Estatutos locales; e incluso, en las disposiciones de los Reales Consejos como el de Castilla, que en 1620 publicó una orden regulando la inspección de alimentos en la que se hacía especial mención a los veedores de mercados 32 .
Aunque no se puede determinar su origen exacto, sí que se puede documentar ampliamente el nombramiento por parte de los municipios de veedores o revisores de víveres. También está confirmado que los veedores se nombraban del personal de los gremios de matanceros, carniceros, trieros, abastecedores, cortantes, etc.
En cuanto a la confianza que merecían estas figuras, se observa que por muy buenos que fueran sus deseos de acierto, éstos nunca pueden suplir la falta de conocimientos patológicos sin los cuales no se pueden juzgar ni distinguir los efectos de las enfermedades que afectan a los animales, y la que las carnes y otros alimentos sospechosos pueden producir a las personas que los usan. En realidad los veedores eran hombres prácticos carentes de documentación científica, que ejercían su misión con cuatro rutinas aprendidas en los mataderos y majadas 33 .
Pese a todo, los servicios de inspección de alimentos seguían confiados a los veedores hasta la primera mitad del siglo XIX, cuando el Ayuntamiento de Madrid hizo una solicitud que cambiaría el curso de los acontecimientos.
2.2.- El ejemplo del Ayuntamiento de Madrid
La Sala de Alcaldes de Madrid, que intervenía directamente en todas las cuestiones de abastos, buscando soluciones para evitar la venta de carnes
30 LOSADA MÉNDEZ, J. La sanidad en la época del descubrimiento de América, ed. Cátedra, S.A., Madrid 1994, pp 38-50.
31 Por ejemplo el FUERO LIV de las CORTES DE MONZÓN-ZARAGOZA, 1528. De los veedores y examinadores de mercancías: Se ordena a los juristas, jurados y oficiales de las ciudades y villas que constituyan el oficio de veedor de las mercancías, dentro y fuera del reino de Aragón, para evitar los fraudes comerciales.
32 SAIZ MORENO, L.: La Sociedad Española de Higiene: un siglo al servicio de la Salud Pública. Rev. de Sanidad e Higiene Pública, septiembre-octubre. Año LV, Madrid 1981, p 15.
33 SANZ EGAÑA, C: Historia de la Veterinaria Española. Espasa-Calpe, SA, Madrid 1941, pp. 376-377.
mortecinas e infectadas que tantos males acarrea a la salud pública, se dirigió en consulta a la Escuela de Veterinaria en oficio de 14 de agosto de 1802.
El 31 de ese mes el Director de la Escuela de Veterinaria, D. Segismundo Malats, y D. Pedro Gutiérrez Bueno, profesor de Química del Real Colegio de Médicos, emiten un pormenorizado informe respecto a dos asuntos sanitarios preocupantes por aquellas fechas: la rabia y la inspección de carnes, en el que aconsejan que para evitar la venta de carnes mortecinas, infectadas o muertas de enfermedades contagiosas, se ha de
Nombrar uno o dos sujetos instruidos en enfermedades que comúnmente padece el ganado vacuno, lanar y de cerda y que tuviesen un conocimiento exacto de todos los puntos constituyentes de estos cuerpos, que se logra por medio de estudios que se dan en la Real Academia de Veterinaria… 34
Este lucido informe, de gran valor histórico, no surtió los efectos deseados. Sería el tesón y la constancia de ilustres veterinarios de la época los que lograran -tres décadas más tarde- el objetivo que no consiguió el famoso informe.
Efectivamente la historia comienza el 18 de octubre de 1836 cuando D. Valentín Montoya y Azúa, veterinario madrileño, solicitó una plaza de revisor de carnes vacante en el matadero municipal de Madrid; no obtuvo respuesta a su petición. Insistió el 27 de mayo de 1837, acompañado esta vez por otro veterinario don Manuel de la Vega: se sirva conferirnos las plazas de reconocedores de las reses destinadas al abasto y de las carnes que se consumieran en la capital; ambas solicitudes fueron nuevamente denegadas al entender la Comisión de Policía Urbana que no había motivo alguno para hacer variaciones en el Ramo de la Inspección de Carnes.
Ese mismo año también presentaron sus solicitudes los veterinarios Guillermo Sampedro Cancela, Antonio Santos y Jacinto Mínguez. En estos escritos los veterinarios, al solicitar la plaza de revisor de carnes, alegan razones de competencia y mejores méritos científicos que los veedores prácticos.
Pese a tan justas razones, todas las instancias fueron contestadas negativamente en virtud del informe que sobre este asunto elaboraron los veedores del Matadero, los cuales argumentaban en defensa de su oficio que la población no estaría más asegurada, en cuanto a la salubridad de las carnes, desempeñando el oficio de revisor profesores veterinarios, porque esta facultad no solamente no es necesaria para desempeñarla, sino hasta inútil e insuficiente al respecto 35 .
34 CUBILLO DE LA PUENTE, R.: Apuntes Históricos sobre las Inspección Sanitaria de los Alimentos”. Ponencia en el curso Los alimentos y la Veterinaria, celebrado en León, 3-30 de abril de 1998. Servicio de Publicaciones de la Universidad de León, 1999, p 33.
35 SAIZ MORENO, L. Y PEREZ GARCIA, J.M.: Contribución al conocimiento historiográfico de los Servicios Veterinarios de la Salud Pública en España (1800-1950). Madrid 1987, pp. 59-60.
En 1840, un brote de glosopeda en la ganadería vacuna de los pueblos de la Sierra de Guadarrama alarmó a las autoridades madrileñas, y consiguió por fin impulsar el relevo de los veedores por profesionales veterinarios.
Como respuesta a esta emergencia, el Ayuntamiento acordó el 10 de marzo de ese año nombrar a don Antonio Santos, catedrático de la Escuela de Veterinaria, y a don Francisco Huertas, veterinario encargado de las mulas del Servicio de Limpieza, para que a las órdenes del regidor municipal don José Mª Caballero (también veterinario), reconocieran las reses en la capital y en los pueblos respectivamente.
Ambos veterinarios acudían a diario, a las cinco de la mañana, a las Casas-Mataderos para reconocer primero las reses y después las carnes destinadas al consumo, labor que fue muy bien acogida por el público y las autoridades 36 .
El 15 de abril de 1840, un informe favorable de la Comisión municipal de la Policía Urbana del Ayuntamiento de Madrid, reconoció los derechos profesionales de los veterinarios contratados, nombrándoles "peritos reconocedores en servicio de mataderos". Diez días más tarde el Ayuntamiento acordó abonar a cada uno de los veterinarios cuarenta reales diarios.
El 27 de julio, otro informe de la citada Comisión, propone ampliar el reconocimiento tanto a la carne, como a los pescados de diferentes clases que se exponen a la venta pública.
También existían en el Ayuntamiento de Madrid funcionarios denominados veedores de leches. Fue precisamente en el momento de tratar la provisión de una vacante de esta categoría cuando la Comisión Municipal de Policía Urbana, el 18 de marzo de 1842, teniendo en cuenta la excelente actuación de los citados veterinarios, acordó extender a la leche y productos lácteos sus actuaciones inspectoras, ampliando para ello la plantilla.
Este acuerdo se hizo efectivo en sesión municipal de 24 de agosto de 1842, cuando se decide nombrar seis profesores veterinarios más: tres en clase de efectivos y los tres restantes en la categoría de supernumerarios sin sueldo pero con opción a las vacantes. Estos nuevos veterinarios se destinaron a los servicios de Mercados; mientras que los dos más antiguos seguían en el reconocimiento de las Casas-Mataderos. En este mismo acto también se decidió consignar un Reglamento que ordenara las funciones de estos nuevos puestos públicos.
Tal como se acordara, el Ayuntamiento de Madrid aprobó, el 14 de diciembre de 1842, el Reglamento sobre la organización administrativa de la Inspección Veterinaria, obra del veterinario y regidor municipal Valentín de Montoya. Fue la primera disposición que organizó la Inspección Veterinaria 37 .
36 SANZ EGAÑA, C.: Historia de la Veterinaria Española. Espasa-Calpe, SA, Madrid 1941, p. 61.
37 SANZ EGAÑA, C.: Evolución de la Inspección de Carnes. Discurso leído en la Sociedad Española de Higiene, el 3 de marzo de 1931. Revista de Higiene y Sanidad Veterinaria 81931), nº 4.
El ejemplo de la villa de Madrid cundió por otras poblaciones que progresivamente fueron nombrando veterinarios revisores de alimentos. Fue esta iniciativa municipal el origen del reconocimiento social de la labor desempeñada por inspector veterinario, como garantía de salud pública. Sin embargo, Estado no vio la necesidad de nombrar estos veterinarios en todo el territorio nacional hasta 1859, casi veinte años después de que lo hiciera el Ayuntamiento de Madrid.
Sin embargo, había un serio inconveniente que ya entonces denunció el ilustre veterinario D. Juan Morcillo y Olalla 38 : y es que pese a que la Veterinaria había entrado en el concierto del progreso y al veterinario se le consideraba el único con aptitud suficiente para desempeñar el cargo de inspector de carnes, las Escuelas, sin tener en cuenta el nuevo destino que se le daba al veterinario, se olvidaron de dar al alumno la instrucción indispensable en el ramo de Higiene pública.
Esta deficiencia se tradujo para Morcillo en la necesidad apremiante de hacer un estudio teórico-práctico de cuanto tenía relación con los mataderos e inspección de carnes.
Fiel a su propósito, publicó la Guía del Veterinario Inspector, o sea, Policía Sanitaria Veterinaria aplicada a las casas mataderos y pescaderías, en 1858, en Játiva (Valencia), donde ejercía como inspector de canes y pescados. El éxito de esta obra hizo que se agotara rápidamente la primera edición; el autor realizó dos ediciones más, en 1864 y 1882, ampliadas y mejoradas con la experiencia de treinta años de ejercicio. Durante medio siglo su obra se convirtió en el libro de cabecera y guía de los veterinarios municipales 39 .
38 JUAN MORCILLO Y OLALLA: Montealegre del Castillo (Albacete) 1828- Játiva (Valencia) 1908. Veterinario de 1ª clase, inspector de carnes y pescados y Subdelegado de veterinaria. Aunque publicó numerosas obras en distintos ramos de la veterinaria, destaca históricamente por ser el creador de la inspección veterinaria.
39 SANZ EGAÑA C Y RUÍZ MARTINEZ C: Juan Morcillo y Olalla (1828-1908). Semblanzas Veterinarias II. Consejo General de Colegio Veterinarios, Madrid 1978, pp 49-84.
3.- LOS VETERINARIOS MUNICIPALES
3.1.- Los primeros inspectores de carnes: una cuestión de sueldos
Hasta 1859 los municipios, con carácter facultativo, podían nombrar veterinarios para el cargo de revisor de alimentos, imitando la iniciativa del Ayuntamiento de Madrid que tan buenos resultados le dio. Pero esta facultad se convirtió en obligación gracias a la Real Orden de 24 de febrero de 1859, que dispuso lo siguiente:
Art. 2º.- Habrá en todos los mataderos un inspector de carnes nombrado entre los profesores veterinarios, eligiendo los de más categoría, y un delegado del Ayuntamiento.
Fue la primera normativa estatal, con aplicación general a todo el territorio nacional que reconocía al veterinario como único profesional facultado para desempeñar la inspección de carnes.
Esta importante disposición tuvo su origen en un escrito que tres Subdelegados de Sanidad veterinaria de Gerona (Cassá, Mensa y Colls), dirigieron al Gobernador Civil de la provincia en 1858, solicitando que se establecieran con carácter obligatorio los servicios de inspección veterinaria en todos los pueblos donde se sacrificaban reses para el consumo humano.
Este expediente llegó al Consejo Nacional de Sanidad, del que formaba parte otro ilustre veterinario, Nicolás Casas de Mendoza, quien aprovechó la ocasión para proponer la aprobación de la citada Real Orden.
aplicación de esta RO sufriría un retraso considerable debido a cuestiones pecuniarias,
y a la reticencia de los Ayuntamientos a desembolsar los gastos correspondientes a la contratación de los nuevos facultativos.
Nicolás Casas de Mendoza Madrid 1801-1872
Nuevamente, la Real Orden de 10 de noviembre de 1863 insiste en la obligatoriedad municipal de nombrar a los inspectores de carnes tal como se ordenaba en la de 1859.
Pero a pesar del apremiante recordatorio, los municipios siguieron indiferentes a su cumplimiento amparándose en el vacío legal de ambas deposiciones sobre los honorarios de estos nuevos facultativos. Una vez más sería Nicolás Casas de Mendoza quien realizaría las oportunas gestiones para poner fin a esta situación. El 19 de enero de 1864
elevó un escrito al Director General de Beneficencia y Sanidad para que aprobara las tarifas correspondientes a los trabajos de estos inspectores. El 17 de marzo de ese año se aprobó por Real Orden los sueldos que, con cargo al erario municipal, debían satisfacerse a favor de los inspectores municipales veterinarios.
Aún así, nuevamente serían acontecimientos dramáticos los que precipitaron el curso de la historia. De un parte los trabajos de Virchow (1862), base de la investigación microscópica de las carnes; de otra, las epidemias de triquinosis, verdadero acicate que obligó a las autoridades sanitarias a mostrar una mayor preocupación por la higiene de las carnes.
Efectivamente, los sucesivos brotes de esta parasitosis en Villar del Arzobispo (Valencia) en 1876; en Loza de Estepa (Sevilla) 1878; en Málaga 1883 y en Los Dolores, 1887, localidad cercana a Cartagena (Murcia) donde la epidemia se cobró 25 vidas humanas, hicieron cundir la alarma social.
Frente a esta situación, la Administración, siguiendo su costumbre, dictó enérgicas disposiciones que apremiaban a los Alcaldes a cumplir escrupulosamente la legislación, puesto que eran ellos los que nombraban a los inspectores veterinarios. La omisión de este deber les hacía responsables de que pudieran aparecer nuevos focos de triquinosis.
Por Real Orden de 18 de julio de 1878 se disponía el más exacto cumplimiento del reconocimiento de las carnes de cerdo, utilizando el microscopio (que no existía en la mayoría de los municipios), con el fin de evitar que se vendiera carne triquinada y, al mismo tiempo, también se ordenaba que no se vendiera carne “leprosa” (con cisticercosis) en tabla baja, como era costumbre en algunas poblaciones.
Más enérgica aún fue la Real Orden de 9 de octubre de 1883 (Gaceta del 10), no consintiendo que la matanza y demás operaciones de elaboración se verifiquen sin que preceda el oportuno reconocimiento de las reses y demás componentes de fabricación por el inspector de carnes de la localidad. Prohibiendo además la matanza de reses, especialmente animales de cerda destinadas al consumo, en los pueblos en que el Ayuntamiento no tuviese para el servicio de inspección de carnes los instrumentos que la ciencia aconseja como necesarios. Se intentaba con esta medida forzar a los Ayuntamientos para que adquirieran microscopios o, al menos, triquinoscopios.
Esta preocupación se hizo extensiva a las Aduanas, mediante Real Orden de 11 de diciembre de 1883 (Gaceta del 23), se creaba en las Aduanas fronterizas un servicio especial de inspectores de carnes muertas, grasa, embutidos y ganados, encomendándolo a un veterinario o albéitar, prefiriendo siempre los de mayor categoría entre los que solicitan dicho cargo.
Tampoco se libró la industria chacinera, la Real Orden de 21 de octubre de 1887 (Gaceta del 23) ordenaba a los inspectores de carnes que visitaran, por lo menos, en la época en que esté autorizada la fabricación de embutidos, los grandes establecimientos destinados a esta industria, así como las casas donde se elaboren estos productos a pequeña escala, para reconocer y examinar microscópicamente los embutidos, las carnes y grasa que existan. También revisarán estos productos expuestos a la venta en las tiendas.
Evidentemente, ante tanto apremio normativo la mayoría de los Ayuntamientos cubrieron las plazas de inspectores veterinarios 40 . Pero sin duda, la disposición estrella de aquella época fue la Real Orden de 4 de enero de 1887 (Gaceta del 5), que si bien mencionaba las carnes triquinosas y gangrenosas, su texto se generalizaba a cuanto tenía relación con la higiene de la alimentación. Por su enorme interés reproducimos parte de su texto dispositivo:
Art. 1.- Que se encarezca a los gobernadores civiles de las provincias, que dediquen su preferente atención a cuanto se relaciona con la higiene de los alimentos, no excusando en ningún caso la apatía o abandono de los Ayuntamientos, y previendo a éstos que, sin contemplación de ningún género, precedan a penar gubernativamente todas las adulteraciones y venta de artículos de consumo que, aunque no resulten nocivos para la salud, sean o puedan ser causa de fraude (…).
Art. 2.- Cuando por su mal estado, o por la adulteración los géneros puedan ocasionar daño a la salud, procederán desde luego, con acuerdo a las Juntas locales de Sanidad y previo reconocimiento a la destrucción de los artículos, entregando inmediatamente a los Tribunales a los autores del delito (…).
Art. 4.- Los Alcaldes reunirán de inmediatamente a las Juntas locales de Sanidad para que informen respecto a las mediadas especiales que conviene tomas en cada localidad, dadas sus circunstancias, productos especiales, sofisticaciones y adulteraciones más arraigadas y perjudiciales a la salud y a la riqueza pública. En vista de estos informes, las Autoridades locales tomarán disposiciones encaminadas a cortar los abusos, dando cuenta al Gobernador de la provincia.
Art. 5.- Los Gobernadores excitarán el celo de los Ayuntamientos par que establezcan laboratorios químicos municipales donde puedan analizarse todos los artículos dedicados al consumo y comprobar su bondad o las adulteraciones que contengan, así como para que en los
40 SAIZ MORENO, L. Y PEREZ GARCIA, J.M.: Contribución al conocimiento historiográfico de los Servicios Veterinarios de la Salud Pública en España (1800-1950). Madrid 1987, p. 94 .
Farmacéutico o Veterinario se someta al examen microscópico la carnes de cerdo.
Cuando se publicó esta Real Orden, era Ministro de la Gobernación (1886-1887) el gran canario Fernando León y Castillo.
Fue la primera vez que se afrontó un problema sanitario desde una perspectiva general, todo un logro si tenemos en cuenta que por entonces era costumbre de la Administración reaccionar puntualmente ante los problemas que iban surgiendo.
F. León y Castillo Telde, G. Canaria 1842-Biarritz
3.2.- Los veterinarios titulares
A principios del siglo XX, siendo Ministro de la Gobernación Antonio
Maura, se aprobó mediante Decreto, la Instrucción General de Sanidad
(1904) 41 .
Esta Instrucción, sin desarticular los Servicios establecidos medio siglo antes, perfiló una mayor especialización de los órganos sanitarios periféricos e inició una estructuración territorial de la sanidad que prácticamente se mantuvo hasta la etapa constitucional actual 42 .
Configuró el cuerpo funcionarial de los Inspectores provinciales de Sanidad, auténticas delegaciones de la Administración central en las provincias y consagró las profesiones sanitarias de Medicina, Farmacia y Veterinaria. Gracias a esta Instrucción se aprobaron los Reglamentos para el régimen interior de los Cuerpos profesionales citados: Medicina en 1904, Farmacia en 1905 y Veterinaria en 1906, este último bajo la denominación de Reglamento del Cuerpo de Veterinarios Titulares de España 43 .
Según su art. 24, constituían dicho Cuerpo los Facultativos encargados permanentemente de la inspección y examen de sustancias alimenticias en los mataderos y mercados públicos y privados, fábricas de toda clase de embutidos, fielatos, pescaderías y demás establecimientos análogos en los municipios, según los contratos celebrados o que se celebren con los Ayuntamientos.
Una forma de ingreso en este Cuerpo era precisamente estar prestando servicios en municipios que tenían organizada la inspección de acuerdo con la
41 Gaceta de 22 y 23 de enero de 1904.
42 Inspección Veterinaria. Guía de actuaciones básicas de los Servicios Veterinarios. Ministerio de Sanidad y Consumo, Madrid 1986, p. 14.
43 Real Decreto de 22 de marzo de 1906. Gaceta del 27.
ya referida Real Orden de 24 de Febrero de 1859. Así, aquellos primeros veterinarios municipales nombrados para la inspección de carnes y alimentos, se integraron automáticamente en el Cuerpo de los Veterinarios Titulares.
Otro importante logro del Reglamento fue la regulación de los nuevos concursos y contratos con los municipios, estableciendo un procedimiento legal que recortaba considerablemente las facultades de los Alcaldes para nombrar a los veterinarios.
Efectivamente, el propio Reglamento creó el Patronato del Cuerpo de Veterinarios Titulares de España, órgano que representaba oficialmente a dicho cuerpo. Su misión era defender los intereses colectivos e individuales del Cuerpo de Veterinarios Titulares, siendo de su competencia la elevación a los poderes públicos de las quejas, denuncias y reclamaciones razonables de índole profesional que formulasen sus miembros.
Cuando en un municipio había una vacante de Veterinario Titular, el Alcalde debía al mismo tiempo comunicarlo al Patronato y anunciarlo en el Boletín Oficial de la provincia. El Patronato a su vez difundía ampliamente la convocatoria, a través de la Gaceta, los Boletines oficiales o periódicos profesionales, para que los miembros de este Cuerpo, bien en activo o en calidad de aspirantes, con el debido título de aptitud, pudieran optar a ella.
Una vez finalizado el concurso, a los treinta días, el Alcalde remitía al Patronato la lista de los veterinarios que se habían presentado al mismo; a los ocho días el patronato certificaba que los aspirantes pertenecían al Cuerpo de Veterinarios Titulares, ya que sin esta condición no podían optar a la plaza municipal. El Alcalde elegía libremente a un individuo de esta lista certificada.
El procedimiento era tan riguroso que su no cumplimento conllevaba la anulación inmediata del acuerdo por parte del Gobernador, el cual además apercibía al Ayuntamiento para que nombrara un concursante con aptitud legal declarada por el Patronato.
El Cuerpo de Veterinarios Titulares se mantuvo hasta 1931, fecha en la que se unificaron todos los servicios veterinarios de los Ayuntamientos en la figura del Inspector Municipal Veterinario.
3.3.- Los Inspectores Municipales Veterinarios
Con el tiempo los Servicios Veterinarios de los Ayuntamientos fueron creciendo en cantidad y complejidad, obligados por la legislación sanitaria que ensanchaba cada vez más las competencias municipales creando nuevas funciones y puestos. Era una consecuencia inevitable del poder central que asumía el control de la Sanidad, debilitando la autonomía de la que históricamente disfrutaban los gobiernos locales.
En la práctica, el Estado legislaba creando obligaciones que no siempre los Ayuntamientos cumplían con la diligencia requerida, alegando en la mayoría de los casos falta de recursos económicos.
Un claro ejemplo de esta situación afectó a los titulares poniendo en evidencia el difícil equilibrio entre los cargos municipales y los estatales: en 1914, la nueva Ley de Epizootias 44 obligaba a todos los municipios con más de 2000 habitantes a contar con un Inspector municipal de Higiene y Sanidad Pecuaria, funcionarios de nueva creación, cuyo sueldo (no inferior a 365 Ptas. anuales) salía de las mermadas arcas municipales. Ante esta situación, muchos Ayuntamientos, para ahorrarse el gasto de mantener a más de un veterinario, optaron bien por suprimir plazas de titulares, o bien porque éstos ejercieran, -además de las propias- las nuevas funciones que obligaba la Ley de Epizootias.
Tantos fueron los desmanes, que al año de publicarse la referida Ley el Ministerio de Fomento, que por entonces tenía las competencias pecuarias, tuvo que aprobar una Real Orden 45 aclarando enérgicamente la situación:
Se consideran como cargos y funciones nuevas las de Inspector municipal de Higiene y Sanidad Pecuaria por no tener relación alguna la nueva misión y obligaciones que impone la Ley de Epizootias con las exigidas por las anteriores disposiciones (…).
Aún más complicó la situación el Reglamento de Sanidad municipal 46 que amplió considerablemente las competencias de “Policía de sustancias alimenticias”, forzando a los Ayuntamientos a sostener unos Servicios veterinarios cada vez más complejos y más caros, junto con laboratorios municipales para el análisis de toda clase de alimentos y bebidas.
Con el tiempo, el crecimiento y desarrollo de la sanidad estatal forzaba inevitablemente el ensanchamiento de la periférica, de modo que los Ayuntamientos, quisieran o no, tenían que ampliar sus competencias y por supuesto los funcionarios que las desempeñaban.
44 Ley de Epizootias de 18 de diciembre de 1914. Gaceta del 19.
45 Real Orden de 30 de septiembre de 1915. Gaceta de 14 de octubre.
46 Real Decreto de 9 de febrero de 1925. Gaceta del 17.
Finalmente, en 1931, mediante Decreto de 20 de noviembre 47 todos estos funcionarios se unificaron en una sola figura:
Todos los servicios veterinarios que vienen obligados a sostener los Municipios, tanto de Higiene Pecuaria como de Sanidad Veterinaria, así como los de inspección domiciliaria de cerdos y los que de fomento pecuario, labor social y abastos se les confíen, quedarán unificados en el Inspector Municipal Veterinario.
Cuatro años más tarde, gracias a la Ley de Coordinación Sanitaria o Ley de Mancomunidades de Municipios, se promulgó el Reglamento de Inspectores Municipales Veterinarios 48 , que constituía este Cuerpo y determinaba los derechos, deberes y funciones de sus miembros.
En realidad, este Cuerpo estaba formado por todos los veterinarios que desempeñaban en propiedad el cargo de Veterinario titular, Inspector de carnes, Inspector de higiene y sanidad pecuaria, o Inspector municipal.
En agosto de ese mismo año se aprobó el primer programa para las oposiciones a estas plazas 49 .
1. La dirección del Matadero municipal.
2. La inspección sanitaria de las reses de cerda, en los casos que el ayuntamiento autorizara el sacrificio domiciliario para consumo familiar.
3. Inspección de carnicerías, triperías, casquerías, pescaderías, etc.; así como la calidad y salubridad de los productos que se expenden en dichos establecimientos, mercados y puestos callejeros; verificar la inspección higiénica de aves y caza, y expedir los certificados para la venta y circulación de todos estos productos.
4. La vigilancia higiénica del suministro de leche.
5. Informar a las demás Autoridades sanitarias locales de la aparición y desarrollo de zoonosis trasmisibles al hombre.
6. Desempeñar los servicios de higiene y sanidad pecuaria que encomendaba la Ley de Epizootias.
7. Cumplir el servicio sanitario zootécnico de su competencia en las paradas de sementales.
8. Efectuar los reconocimientos y trabajos relativos al registro e información comercial pecuaria.
9. Formar parte de las Juntas locales y provinciales de Fomento pecuario.
10. Realizar los trabajos estadísticos e informativos que les encomendaba la Dirección General de Ganadería.
47 Decreto de 20 de noviembre de 1931. Gaceta del 21.
48 Decreto de 14 de junio de 1935. Gaceta del 19.
49 Orden de 10 de agosto de 1935. Gaceta del 30.
El Reglamento originario sufrió varias modificaciones o aclaraciones puntuales de algunos preceptos, e incluso dos intentos de nueva redacción 50 , pero mantuvo su vigencia regulando todos los servicios veterinarios municipales hasta la aprobación de la Ley de Bases de Sanidad Nacional 51 , ya en plena Dictadura.
50 Orden de 21 de marzo de 1942 (BOE de 25 de marzo) y Orden de 24 de enero de 1946. BOE de 3 de febrero.
4.1.- Creación y auge
Los Subdelegados de Sanidad tienen su antecedente histórico en la figura de los "Subdelegados de Fomento". El punto de partida fue la creación de la Secretaría del Despacho de Estado del Fomento General del Reino, mediante Real Decreto de 5 de noviembre de 1832 (Gaceta del 6) 52 , de la Reina Gobernadora Dña. María Cristina de Borbón dos Sicilias, viuda de Fernando VII, madre de Isabel II y Regente durante su minoría de edad. EL objetivo de este nuevo Ministerio era concentrar la acción administrativa y dar un impulso vigoroso y uniforme a todos los ramos de la riqueza pública.
Cuatro días después de publicarse el decreto de creación, se promulgó otro para dotarlo de contenido dando la forma y atribuciones que ha de tener la Secretaría del Despacho de Estado del Fomento general del Reino, que entendería, entre numerosísimos asuntos, los relacionados con el ramo de la sanidad, lazaretos, baños y aguas minerales 53 .
Esta Secretaría no dio apenas señales de existencia hasta que se hizo cargo de ella D. Javier de Burgos, poco antes de morir Fernando VII, mediante Real Decreto de 21 de octubre de 1833 54 . Burgos pensaba que la ingente tarea de llevar a cabo la prosperidad y la dicha a los pueblos, exigía una Administración centralizada y uniforme que en su actuación llegara rápida y simultáneamente a los más lejanos confines del Reino. Para conseguirlo era necesaria una nueva división del territorio y situar a la cabeza de las nuevas circunscripciones un agente único en contacto directo con las necesidades locales. Había, pues, que modificar la propia Administración provincial 55 .
Para llevar a cabo sus planes, Burgos propuso a la Reina el establecimiento de esas autoridades administrativas con el nombre de Subdelegados Principales de Fomento; y así quedó decidido mediante Real Decreto de 23 de octubre de 1833 56 . Un mes más tarde, el 30 de noviembre, se
52 Decretos del Rey nuestro Señor Don Fernando VII, y de la Reina su Augusta esposa: Reales órdenes, Resoluciones y Reglamentos generales expedidos por las Secretarías del Despacho Universal y consejo de S.M. desde 1º de enero hasta fin de diciembre de 1932. Por Don José María de la Nieva (Madrid 1933) Tomo 17, p .237-38.
53 Real Decreto de 9 de noviembre de 1832. Colección Legislativa de España. Decretos del Rey Nuestro Señor Fernando VII, y de la Reina su Augusta esposa: Reales órdenes, Resoluciones y Reglamentos generales expedidos por las Secretarías del Despacho Universal y consejo de S.M. desde 1º de enero hasta fin de diciembre de 1932. Don José María de la Nieva (comp) t. 17. Año 1833. p. 244.
54 Gaceta del 22.
55 PÉREZ DE LA CANAL, MA.: La creación de los Subdelegados de fomento y los primeros nombramientos. Anuario de Historia del Derecho Español. Tomo LXVII, Volumen II, (1997), nº 67. ejemplar dedicado a: En memoria de Francisco Tomás y Valiente, p. 1077.
56 Gaceta del 24.
aprobó finalmente la Instrucción que debía guiar a estos nuevos empleados públicos 57 .
Sus funciones se circunscribían territorialmente a sus provincias, y competencialmente a las exclusivas atribuciones del Ministerio de Fomento. Fue por este mandato por el que los asuntos relativos a la Salud Pública pasaron a depender casi exclusivamente de los Subdelegados de Fomento. El capítulo V de la citada Instrucción se refiere a los cuidados que con respecto a la Salud Pública debían adoptar los subdelegados:
(art. 29) La Sanidad excitará la solicitud paternal de la Administración, que, desde luego, trabajará para reunir los datos precisos para que las precauciones destinadas a impedir la propagación de enfermedades contagiosas surtan su efecto sin perjuicio de otros intereses.
Desgraciadamente este primer intento de organización periférica de la sanidad se vio seriamente comprometido, cuando aquel mismo año apareció en España una enfermedad epidémica nueva y de graves consecuencias: el cólera.
Esta epidemia puso de manifiesto la deplorable situación sanitaria del país y la necesidad de una Ley de Sanidad Pública, por lo que inmediatamente se inició el camino de la reforma. El 14 de agosto de 1834 el Ministro del Interior presentó a las cortes una memoria donde detallaba las medidas adoptadas para combatir la epidemia. Poco después diversos procuradores presentaron a la Reina Gobernadora una petición cuyo contenido denota hasta qué punto la situación era desastrosa 58 :
La completa paralización del comercio interior, el aniquilamiento de la riqueza y prosperidad pública, la situación horrorosa de los pueblos infectados, la especie de anarquía producida por las contradicciones que dan lugar frecuentemente a que cada autoridad se crea con facultades para adoptar disposiciones tan poco propias a contener el mal como perniciosas a los intereses más caros de la Nación, en fin el olvido de los sentimientos más comunes de humanidad y caridad cristiana (…)
En razón a tal estado de cosas los procuradores terminaban pidiendo que el Gobierno enviara lo antes posible una Ley de Sanidad a las Cortes.
Sin embargo, pasada la epidemia, el espíritu renovador cayó en el olvido; incluso una Real Orden de 27 de marzo de 1834 vino a suprimir la
57 Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, disponiendo los Subdelegados y demás empleados de Fomento que ha de haber en las Provincias, é instrucción que acompaña y deberán aquéllos observar. Gaceta del 3 de diciembre. La Instrucción está publicada en los números de la Gaceta del 5 al 12 de diciembre.
58 MUCHOZ MACHADO, S.: La formación y la crisis de los servicios sanitarios públicos. Ed. Alianza, Madrid 1995. p 34.
mayoría de la Juntas Locales de Sanidad traspasando sus funciones a los Subdelegados de Fomento, convirtiéndose éstos en los únicos y verdaderos responsables de la salud pública 59 .
Pese al apremio del cólera, no hubo ninguna variación importante en el ramo de la Sanidad durante más de diez años hasta que en 1847, como consecuencia de la tendencia centralizadora y la necesidad latente de reformas, se iniciaron importantes cambios 60 que sentarían las bases de un primer “sistema” sanitario español:
1. Se extingue la Junta Suprema de Sanidad, órgano arcaico creado en 1720 que asesoraba al Gobierno en esta materia.
2. Sus funciones consultivas pasan al Consejo de Sanidad del Reino.
3. Se crea una Dirección ejecutiva que integra y rige todas las competencias sanitarias del país: la Dirección General de Sanidad.
Estos dos últimos órganos de nueva creación se insertan en el Ministerio de la Gobernación, que desde entonces -salvo breves interrupciones temporales- asume la dirección política de la Sanidad durante más de un siglo y medio. En realidad la idea es antigua, ya que las epidemias, asunto sanitario que más importaba en aquella época, se trataban como alteraciones de gran envergadura en el orden público, lo cual justificaba históricamente la intervención del Ministerio de la Gobernación.
A raíz de esta reforma se inicia el perfeccionamiento administrativo de la sanidad. En 1848 se promulga el Reglamento de los Subdelegados de Sanidad 61 , agentes de nueva creación que apoyarán con mayor eficacia las acciones sanitarias del Estado en las demarcaciones territoriales inferiores.
(art. 1) Para vigilar y reclamar el cumplimiento de las leyes, ordenanzas, decretos, reglamentos, instrucciones y órdenes superiores relativas a todos los ramos de la Sanidad en que también está comprendido el ejercicio de las profesiones médicas, el de la farmacia, el de la
delegados especiales del Gobierno, que se titularán
Subdelegados de Sanidad.
se establecerán en las provincias,
59 Las Juntas municipales de sanidad asesoraban al Alcalde, sobre todo cuando aparecían epidemias en el pueblo. El Gobierno no sólo no aprobó una Ley de Sanidad, sino que su medida más reactiva fue suprimir estas Juntas, que eran las que verdaderamente organizaban las luchas contra las epidemias, recortando así drásticamente la histórica autonomía municipal frente a estos problemas.
60 Esta reforma fue llevada a cabo por el RD de 17 de marzo de 1947, suprimiendo la Junta Suprema de Sanidad del Reino, las actuales de provincias y municipales, y creando una Dirección y Consejo de Sanidad y nuevas Juntas subalternas. C. L., t. 40, p283
61 Reglamento para las Subdelegaciones de sanidad interior del Reino, aprobado por S. M. en 24 de julio de 1848. C. L. t 44, p. 259.
tres subdelegados de Sanidad, de los cuales uno será profesor de medicina o cirugía, otro de farmacia y el tercero de veterinaria.
(art. 2) En cada uno de los partidos judiciales, (
Los Subdelegados eran nombrados y separados por el Gobernador civil de la provincia. Su cargo era honorífico, pero computable en el expediente como mérito profesional. Aunque no percibían remuneración oficial, podían disfrutar de las dos terceras partes de las multas o penas pecuniarias que se impusieran, gubernativa o judicialmente, por cualquier infracción o falta que denunciaran.
Cada Subdelegado, según su ramo profesional, tenía encomendada una serie de funciones. A los de Veterinaria les competía la persecución del intrusismo, el registro de los títulos profesionales de veterinarios, albéitares, herradores, castradores y demás personas que ejerzan en todo o parte la Veterinaria; la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sanitarias, la preparación de las estadísticas de los censos ganaderos, enfermedades del ganado, zoonosis, reconocimientos en espectáculos taurinos, etc.
Para acreditarse en el ejercicio de las funciones de su cargo, ostentaban un distintivo consistente en una medalla circular de oro, de 15 mm de diámetro, con las armas de España en el anverso y el título del cargo en el reverso. La medalla se colocaba pendiente del ojal del frac o la levita mediante una cinta de color amarillo para la profesión de Medicina, morado para Farmacia y amarilla con lista negra en ambos lados para Veterinaria 62
Los Subdelegados de Sanidad vivieron su mejor etapa a partir de la promulgación de la esperada Ley de de Sanidad de 1855, con ella comienza realmente la especialización y profesionalización sanitaria. Esta Ley consagró la figura de los subdelegados formando un cuerpo técnico que, dependiente de la Dirección General de Sanidad y de los Gobernadores civiles en cada provincia, se constituyó como la primera organización periférica de la sanidad 63 .
prestigio y auge de este cuerpo:
1.- Sucedió en 1883, a raíz de un recurso de alzada presentado por D. Carlos Mallaina, Subdelegado de Farmacia en el partido de Briviesca (Burgos), contra la providencia del gobernador de Burgos de separarle de su cargo.
Por Real Orden 64 fue de nuevo restituido, disponiéndose que en lo sucesivo no podría darse esta circunstancia sin expediente gubernativo que demostrara la culpabilidad, negligencia o abandono en el desempeño de su cometido, previa audiencia del interesado y de la Junta provincial de Sanidad.
62 Real Orden de 4 de junio de 1881. Gaceta del 4 de junio.
63 MARTINEZ NAVARRO, F.; ANTÓ, J.M.; CASTELLANOS, P.L.; GILI, M.; MARSET, P. y NAVARRO, V.:
Salud Pública. MacGraw-Hill Interamericanan SAV, Madrid 1997, p. 28.
64 Real Orden de 13 de febrero de 1883. Gaceta del 18.
Gracias a esta sentencia se resta poder a las amplias facultades de los Gobernadores civiles para elegir o destituir a los subdelegados. Es un paso importante si tenemos en cuenta que en aquella época estos cargos estaban muy vinculados al poder político, lo que inevitablemente conduce a falta de independencia en el ejercicio de sus funciones.
2.- Otra sentencia, de enorme interés para la rama Veterinaria, estableció el reparto de tareas entre las distintas profesiones sanitarias. Fue el Subdelegado de Veterinaria de Córdoba quien elevó una queja al Real Consejo de Sanidad, pidiendo que se revocara un acuerdo del Ayuntamiento por el que se nombraba
a dos médicos para practicar el reconocimiento de las sustancias alimenticias, que se vendían en los mercados públicos. El Consejo emitió el siguiente
Que el reconocimiento de los animales de sangre caliente así como de sus embutidos y conservas, debe seguirse practicando únicamente por los veterinarios 65 .
4.2.- Decadencia y extinción
Aunque es difícil precisar cuándo comenzó el declive de este prestigioso
cuerpo, sí que es más que probable situar su punto de partida en el año 1904,
a raíz de la promulgación de la Instrucción General de Sanidad Pública 66 .
La cuestión era que esta nueva disposición que reformó la organización sanitaria del Reino, respetó las Subdelegaciones de Sanidad sin introducir ninguna mejora sustancial a lo dispuesto en la primera Ley de Sanidad de 1855. Es decir, deliberadamente quedaron obsoletos. Pero la clave de su decadencia fue el Inspector Provincial de Sanidad e Higiene Pública, creado por la Instrucción como verdadera y única autoridad sanitaria en la provincia, a la que todos los demás, dentro de su demarcación territorial, le debían obediencia.
Con el tiempo, estos inspectores provinciales se fueron consolidando, ganando respeto y privilegios como auténticos representantes que eran de la sanidad en las provincias.
Por su parte, los subdelegados no estuvieron a la altura, de hecho, Ángel Pulido, Director General de Sanidad, ya reconocía la ineficacia de esta institución. Según su experiencia (…) los llamamos y no nos respondieron, esperamos sus estudios y no llegaron, anhelamos su celo y nos faltó casi siempre, inquirimos sus iniciativas y no las hemos encontrado 67 .
oficial hubo
beneficiaron la imagen de este Cuerpo:
65 Real Orden de 28 de febrero de 1883. Gaceta de 7 de marzo.
66 Decreto de 12 de enero de 1904. Gaceta del 22 y 23 de febrero.
67 MOLERO MESA, J e JIMÉNEZ LUCENA, I: Salud y burocracia en España. Los Cuerpos de Sanidad Nacional (1855-1951). Revista Española de Salud Pública 2000; 74; pp. 45-79
1.- En 1925 se impuso la oposición como la única forma de provisión de vacantes de Subdelegados. Esto les equiparaba, en la forma de acceder al puesto, con los Inspectores provinciales de Sanidad; ganando así independencia para ejercer su trabajo (anteriormente eran nombrados por los Gobernadores Civiles).
2.- En 1928 se les reconoció como autoridad sanitaria 68 en sus respectivos distritos o partidos judiciales, asignándoles un carné específico para su identificación con forma de cartera.
3.- Por Real Orden de 5 de febrero de 1931, se aprobó un nuevo Reglamento del Cuerpo de Subdelegados de Sanidad del Reino 69 , más acorde con las nuevas directrices sanitarias de la época.
Para empezar, cambió el antiguo sistema de ingreso en el Cuerpo por designación política a oposición restringida, entre los que poseían el título de Oficial Sanitario, Diplomado en Sanidad o Inspector municipal de Sanidad en las tres especialidades. De esta forma, favoreció la cualificación y preparación de los nuevos Subdelegados. Además, como la figura del Inspector provincial de Sanidad iba creciendo en protagonismo y competencias, tuvo la precaución de circunscribir las funciones de los Subdelegados a sus demarcaciones territoriales:
Al frente de estas demarcaciones sanitarias continuarán los actuales Subdelegados de Sanidad, y los que en lo sucesivo se designen con arreglo a las disposiciones del presente Reglamento. Los Subdelegados de Medicina ostentarán, además, el carácter de inspectores de Sanidad de su distrito, correspondiéndoles la Jefatura y dirección de todos los servicios sanitarios de su demarcación con dependencia directa del Inspector Provincial de Sanidad.
68 Real Orden de 16 de noviembre de 1928. Gaceta del 21.
69 Gaceta de 11 de febrero de 1931.
El art. 7º, fijó las funciones generales de los Subdelegados de Sanidad:
 La vigilancia del ejercicio regular de las profesiones sanitarias, proponiendo al Inspector Provincial de Sanidad, las sanciones correspondientes a las infracciones que observen.
 Llevar registros, libros, listas, estados y relaciones necesarias para la buena marcha y organización y desenvolvimiento de las actividades profesionales.
 La vigilancia de las disposiciones oficiales que regulan la función profesional.
 Evacuar cuantos informes les sean oficialmente solicitados por las autoridades sanitarias y presentar la Memoria anual de su gestión.
 Desempeñar comisiones o encargos que les sean encomendados en la relación con su labor profesional respectiva.
 Fomentar los principios de higiene y sanidad pública en actos de propaganda, enseñanza y divulgación.
 Establecer lazos de unión y relacionarse con las personas y entidades que puedan contribuir a la mejor realización de estos fines.
En el art. 12 se recogían las funciones específicas de los Subdelegados de Veterinaria en los distritos rurales:
 Vigilar el cumplimiento de los servicios de Sanidad Veterinaria en los ayuntamientos de su distrito.
 Proponer al Inspector provincial de Sanidad, aquellas medidas que consideren necesarias en los casos de zoonosis transmisibles al hombre.
 Cuidad de que los albergues urbanos de animales, mataderos, establecimientos de industria animal, etc., se acomoden a las disposiciones sanitarias vigentes.
 Establecer relaciones con todos los inspectores municipales de Sanidad Veterinaria de su demarcación y con los ayuntamientos de su distrito, para el mejor cumplimiento de sus obligaciones sanitarias. Todo lo concerniente al servicio veterinario de los espectáculos taurinos.
Pese a la apariencia de impulso y actualización de este Cuerpo, las cosas no sólo no mejoraron, sino que empeoraron hasta la ironía, ya que en el mismo año que se aprobó el Reglamento de las Subdelegaciones, se ordenó su extinción.
También es cierto que 1931 fue el año en que la organización de la Sanidad Veterinaria sufrió su más profunda reforma, obra de Gordón Ordás. En mayo se había creado dentro del Ministerio de Fomento la Dirección General
de Ganadería e Industrias Pecuarias, con el fin de asumir todos los asuntos relacionados con los animales y sus productos. El Decreto que reguló orgánicamente la citada Dirección de Ganadería 70 para hacerla operativa, dispuso en su Sección IV “Personal y Servicios” lo siguiente:
Los Subdelegados de Veterinaria se declaran cuerpo a extinguir –no cubriéndose, por lo tanto, ninguna de las vacantes que se hayan producido o se produzcan-, en lo sucesivo practicarán exclusivamente los servicios que se relacionan con espectáculos taurinos, en dependencia técnica y administrativa de las Inspecciones provinciales Veterinarias y, de la Dirección General de Ganadería, (…).
Comenzó así la extinción oficial de los Subdelegados de Veterinaria, era inevitable. Este Decreto sólo vino a reflejar una realidad más que evidente: la decadencia de un Cuerpo anticuado, anclado en el siglo XIX frente al protagonismo y prestigio de los Inspectores provinciales y municipales, que se crearon y desarrollaron en consonancia con los nuevos escenarios político- sanitarios.
Dos años más tarde le tocaría el turno a Medicina y Farmacia, en 1933 71 se extinguieron las Subdelegaciones de estos ramos. Con ellos desapareció la primera estructura periférica de la Sanidad española.
70 Decreto de 7 de diciembre de 1931. Gaceta del 8.
71 Decreto de 3 de septiembre de 1933. Gaceta del 6.
5.1.- Los Inspectores de Salubridad: un cargo efímero
La aparición de los Inspectores de Higiene y Sanidad Pecuaria estuvo íntimamente ligada a la necesidad de aplicar unas medidas sanitarias que evitasen la propagación de las enfermedades infectocontagiosas, que por entonces hacían estragos en el ganado, se transmitían a las personas y mermaban en definitiva la riqueza ganadera del país.
De hecho su origen se remonta a 1899, gracias a una instancia elevada al Ministerio de la Gobernación por D. Salvador Aguado y D. Paulino Abad, donde denunciaban la aparición frecuente de casos de carbunco y pústula maligna, así como la venta de reses muertas por enfermedades transmisibles al hombre (carbuncosas y tuberculosas), cuyas carnes se ofrecían en establecimientos públicos para el consumo humano, siendo consecuencia de ello el fallecimiento de numerosas personas. Por tanto, solicitaban que la inspección de ganados se hiciera de forma constante, bajo una dirección provincial superior a fin de evitar las situaciones descritas, garantizando la salud pública y la pecuaria.
Tan razonable petición, fue contestada positivamente en los siguientes términos:
(…) se
Veterinario de Salubridad y otra de Subinspector, ambas honoríficas, a las inmediatas órdenes de los Gobernadores civiles, a fin de que, auxiliados para cuanto pueda afectar al interés general de la salud por los Subdelegados de Veterinaria y de los Inspectores de carnes de los mataderos, cuiden del exacto cumplimiento de dichas disposiciones y propongan al Gobernador de la
provincia cuanto juzguen oportuno
cree en la provincia una plaza
En la práctica estos nombramientos recayeron en los Subdelegados, que ya formaban parte de las Juntas Provinciales de Sanidad, e intervenían en todas las actividades veterinarias de la provincia 73 .
Al respecto hay una Real Orden que en su exposición de motivos arroja cierta luz sobre el destino de estos cargos.
Se trataba de una instancia presentada por Mateo Arciniega, solicitando que los Inspectores Veterinarios de Salubridad nombrados con arreglo a la citada Real Orden de 1 de febrero de 1899, siguieran en posesión de sus cargos y derechos, y que se les reconociera como tales Inspectores por no
72 Real Orden de 1 de febrero de 1899. (Gaceta del 2).
73 CORDERO DEL CAMPILLO, M: Semblanzas Veterinarias II. p. 128.
existir causa para su destitución. D. Mateo estaba preocupado porque la nueva Instrucción General de Sanidad de 1904, ni reconocía estas plazas, ni hacía mención alguna sobre su destino.
Contesta a esta solicitud el Gobernador civil de la provincia de Álava, donde el recurrente tenía su plaza, en los siguientes términos:
Considerando que la organización sanitaria vigente, desde la Instrucción general de Sanidad, no comprende el cargo de Inspector Veterinario a que se refiere la Real Orden de 1 de febrero de 1899, correspondiendo sus atribuciones a los nuevos Inspectores provinciales ( )
Considerando que mientras un nombramiento se otorga puede el servicio de Veterinaria ser desempeñado por el Subdelegado de la capital, que viene ejerciéndolo con celo e inteligencia, ( )
Efectivamente, la situación legal era cuanto menos contradictoria:
A.- De una parte, la Real Orden de 1 de febrero de 1899 ordena la creación de un puesto de Inspector provincial de Salubridad en cada provincia, para el control de las zoonosis.
B.- De otra parte, la nueva Instrucción General de Sanidad Pública de 1904 no hace mención alguna a estos inspectores de salubridad, creados cinco años antes. El hecho de que no aparecieran en la primera normativa sanitaria del país, no podía significar sino que deliberadamente habían sido extinguidos a poco de nacer.
C.- Pero el remate final fue “perpetrado” por el Reglamento de Policía Sanitaria de los animales domésticos, también aprobado en 1904 y que definitivamente no sólo no se acuerda de los salubristas, sino que crea un puesto nuevo: el Inspector Veterinario provincial, con todas las facultades para el control de las epizootias. Éstos sí que fueron los verdaderos precursores de los Inspectores de Higiene y Sanidad Pecuaria.
En concordancia con lo anterior, parece lo más probable que en aquellas provincias donde no se nombraron Inspectores de Salubridad, sus competencias pasaran a los Subdelegados (con el consiguiente ahorro económico); y donde fueron nombrados, se sustituyeran por los Inspectores provinciales de Veterinaria conforme al Reglamento de Policía Sanitaria, evitando de esta forma la duplicidad de puestos.
74 Real Orden de 1 de agosto de 1906. Gaceta del 4.
5.2.- La preocupación por las epizootias
Aunque se habían promulgado diversas disposiciones puntuales sobre el control de epizootias 75 , fue a principios del siglo XX cuando la preocupación generalizada por la sanidad pecuaria comenzó a dar sus frutos legislativos.
Así por ejemplo, en 1901, mediante Real Orden de 14 de mayo se dictaron normas encaminadas a evitar la difusión de las enfermedades contagiosas de los animales 76 ante la aparición de una epizootia de peste bovina. Ese mismo año, en julio, se dictan, por primera vez, instrucciones concretas ante la aparición de epizootias entre el ganado militar.
En el Primer Congreso Ganadero celebrado en Madrid en 1904, el coronel veterinario D. Eusebio Molina Serrano, propone un esquema organizativo que implica al Ministerio de Fomento −donde estaba Agricultura−, su red periférica y los municipios, en lo que llamará Cuerpo de Inspectores Veterinarios del Servicio de Policía Sanitaria Pecuaria.
Dalmacio García Izcara Mira (Cuenca) 1859-Madrid
En el mismo Congreso, el catedrático de Cirugía de la Escuela de Veterinaria de Madrid, D. Dalmacio García Izcara, propone las bases para un proyecto de organización del Servicio Zootécnico-Sanitario Nacional, para el fomento y conservación de la ganadería española, proponiendo una organización similar a la expuesta por Molina Serrano, y la creación de un Cuerpo de Inspectores Zootécnico-Sanitarios.
El mismo foro será escenario de la ponencia de D. Mateo Arciniega Añastro 77 , preocupado por la organización y legislación de mataderos que venían rigiéndose por la Real Orden de 24 de febrero de 1859, que había quedado obsoleta. D. Mateo consideraba que
debía incrementarse la calidad de la alimentación pública a partir de la mejora de la producción animal, y proponía la creación de un Cuerpo de Inspectores de Carnes.
El Gobierno, sensible a las sugerencias de los veterinarios, aprobó, por Real Orden de 3 de julio de 1904, el Reglamento de Policía Sanitaria de los animales domésticos 78 . Fue la primera disposición que abordó el control de epizootias de forma global, ordenada y minuciosa, así como la base normativa de las futuras leyes sobre epizootias.
75 Próximas a esta fecha fueron, en 1885 una disposición para evitar la extensión y agravación de las enfermedades contagiosas en el ganado, o en 1894 normas para el caso de que en Portugal existiera alguna epizootia.
76 Gaceta de 25 de mayo de 1901.
77 Vitoria-Gasteiz, 1860 – Idem, 1943.
78 Gaceta de 12 de diciembre de 1904.
Fueron ponentes del Reglamento, que mereció la gratitud oficial por Real Orden de 20 de diciembre de 1904, García Izcara y el Marqués de la Frontera 79 ; la parte científica, las nociones de patología, profilaxis y otras propias de la Veterinaria, son autoría de García Izcara.
Esta disposición fue muy criticada por ciertos sectores sanitarios de la época, porque no había una Ley de Epidemias y resultaba mortificante que la preocupación legislativa por la protección sanitaria del animal se anticipase a la de las personas. Además, para su elaboración, en del Ministerio de Fomento, no se contó con la intervención y colaboración de los Inspectores de Sanidad del otro Ministerio interesado, el de la Gobernación, tratándose de una normativa que tanto afectaba a la epidemiología (triquinosis, brucelosis, rabia, etc.) 80 .
Pese a todo, en lo que respecta al veterinario, el Reglamento de Policía Sanitaria fue extraordinariamente interesante y beneficioso. Organizó la Sanidad Veterinaria interior (Personal, Servicios provinciales y Subdelegados) y exterior (Estaciones y Lazaretos de costas y fronteras, Aduanas y Estadística). Potenció la Sección de epidemias y epizootias del Real Consejo de Sanidad. Y, sobre todo, hizo un exhaustivo y detallado reparto de las competencias pecuarias entre el personal veterinario de la época, ordenándoles trabajos que en la mayoría de los casos ya venían desarrollando:
1.- El Subdelegado de Veterinaria
2.- El Veterinario municipal
3.- El Inspector Veterinario de puertos y fronteras.
Superior a todos ellos, crea al Inspector Veterinario provincial, máxima autoridad en la provincia, e interlocutor directo del Gobernador civil y del Inspector de Sanidad Interior en el Ministerio de la Gobernación.
No obstante, a pesar de estar perfilada la figura del Veterinario pecuario provincial, todavía vendrían más cambios que la concretaron y matizaron hasta formar un cuerpo organizado con estructura administrativa propia.
5.3.- De Inspector pecuario al Cuerpo Nacional Veterinario
En la II Asamblea Nacional Veterinaria, celebrada en mayo de 1907 en Madrid, bajo la Presidencia de García Izcara, se acordó proponer la creación del Servicio de Higiene Pecuaria.
En octubre de 1907, el entonces Ministro de Fomento, Augusto González Besada, con el apoyo del Director general de Agricultura, Ganadería y Montes, Luis Marichalar, vizconde de Eza y del Presidente y Secretario de la
79 Francisco Marín y de San Martín, (Palma de Mallorca, - Aranjuez (Madrid), 1885.
80 RICO-AVELLO C.: Historia de la Sanidad Española. Ed. Jiménez, S.A. Madrid 1969, p. 127.
Asociación General de Ganaderos del Reino, duque de Bailén 81 y marqués de la Frontera, procede a una reorganización de la Dirección general de Agricultura, dentro del Ministerio de Fomento.
El motivo era asumir, entre otras, las competencias de higiene y sanidad pecuarias (anteriormente insertas en el Ministerio de la Gobernación) y crear el Cuerpo de Inspectores de Higiene Pecuaria y Sanidad Veterinaria.
La verdad es que el Real Decreto 82 que dispuso la nueva organización de los Servicios de Agricultura y Ganadería causó un gran revuelo, aunque era lógico que todos los servicios pecuarios dependieran de la Dirección de Agricultura, lo cierto es que lo referente a la higiene y policía sanitaria siempre habían estado a cargo del Ministerio de la Gobernación. El “robo” de estas competencias fue en general muy mal acogido e interpretado como un atentado flagrante contra la omnipresente autoridad sanitaria que representaba el Ministerio de la Gobernación. Con el tiempo este resentimiento pasaría factura.
Entre los numerosos impedimentos para llevar a cabo la reforma, citaremos los promovidos por un grupo de ocho subdelegados de Veterinaria de Madrid, que interpusieron un recurso contra el Real Decreto de referencia por considerar que el recién creado Cuerpo mermaba sus competencias y que, además, de existir, debía depender del Ministerio de Gobernación y no del de Fomento. Los recurrentes contaron con el apoyo del prócer de la Veterinaria madrileña y político madrileño, Simón Sánchez González (1835-1909) 83 , parte de la prensa profesional y algunas organizaciones de veterinarios, que viendo amenazadas sus prerrogativas y estatus, pretendieron mediante la polémica y las querellas judiciales impedir el nacimiento de los que serían conocidos como los “Pecuarios”.
Los últimos intentos en contra fueron promovidos por los médicos, que mantenían la creencia de que todo lo relativo a la Sanidad era de su exclusiva competencia.
Finalmente triunfaron las tesis reformistas y:
1. Se organiza la Dirección General de Agricultura y Ganadería en dos Servicios: de Agricultura y de Ganadería.
2. Ganadería se divide a su vez en dos Negociados: uno de mejora pecuaria, información, asociación y propaganda; y otro, de higiene y policía sanitaria, transporte y venta de ganado.
81 Eduardo Carondelet Donado, (Madrid, 1820 – Idem, 1882); Senador por Ciudad Real 1876-1877 y por derecho propio, 1877-1882.
82 Real Decreto de 25 de octubre de 1907. Gaceta del 31.
83 SANCHEZ DE LOLLANO, J y otros: Simón Sánchez González 81835-1909), prócer de la veterinaria madrileña. Comunicación en el XI Congreso de Historia de la Veterinaria, Murcia, 2005.
3. Para llevar a cabo los servicios de higiene y policía pecuaria, se crea la Inspección de Higiene pecuaria, con un Inspector Jefe, 49 Inspectores provinciales y 15 de puertos y fronteras 84 .
Entre las funciones de los inspectores provinciales estaba el estudio de las enfermedades más comunes del ganado de la provincia, su descripción y medios para prevenirlas y curarlas, evacuar las consultas que les hicieran los ganaderos y asociaciones, y redactar anualmente una memoria de dicho trabajo. Debían residir en la capital de provincial y tenían su oficina en la Estación pecuaria, o en su defecto, en la sección agronómica.
Su sueldo estaba entre las 2.500 y las 6000 Ptas. anuales, su cargo era incompatible con cualquier otro destino y con el ejercicio de la profesión. Tanto los Subdelegados de Sanidad Veterinaria, como los inspectores municipales de Sanidad y los veterinarios municipales, estaban obligados a prestarles colaboración en todo lo referente a la policía sanitaria de ganados.
Organización de los Servicios de Sanidad Animal en 1907
MINISTERIO DE FOMENTO (1907)
NEGOCIADO DE HIGIENE y POLICÍA SANITARIA
INSPECTORES PROVINCIALES (49 plazas)
INSPECTORES DE PUERTOS Y FRONTERAS (15 plazas)
En 1908 85 , se convocaron las primeras oposiciones para acceder al recién creado Cuerpo de Inspectores de Higiene y Sanidad Pecuaria. Mientras tanto, con carácter interino y por designación del Ministro de Fomento, ocuparía la plaza de Inspector Jefe de los pecuarios D. Dalmacio García Izcara, que tanto había luchado por su creación.
A mediados de junio de 1909 86 se hace pública la composición del Tribunal bajo la Presidencia de D. José Manuel Díaz del Villar, Consejero de
84 En 1915, mediante RD de 22 de enero, Gaceta del 23, se unifica la denominación de Inspector de Higiene y Sanidad Pecuaria, con independencia de que ejercieran su trabajo en las provincias o en los puertos y fronteras.
85 RD de 7 de mayo. Gaceta del 14.
86 Gaceta del 15.
Sanidad, Doctor en Medicina y Catedrático de la Escuela de Veterinaria de la Corte 87 .
En febrero del siguiente año se publicó 88 la lista de aprobados, el número uno lo obtuvo el leonés Félix Gordón Ordás. Entre su puntuación y la del segundo de la promoción, había más diferencia que entre éste y el número 10 89 . Era Gordón Ordás un hombre superdotado, con una inteligencia extraordinariamente cultivada y una formación enciclopédica 90 . Fue uno de los más importantes personajes de la historia de la Veterinaria, además de un notable político. Como veremos más adelante, fue el artífice de la última y más profunda reforma que sufriría la Sanidad Veterinaria antes de la guerra civil.
Obviamente el trabajo de los pecuarios estaba íntimamente vinculado a las leyes de epizootias, que en cada caso determinaba la manera de actuar (declaración de un foco, medidas a adoptar, comunicación a las autoridades políticas, extinción, vigilancia, etc.), así como las funciones precisas que debían desarrollar los veterinarios de este Cuerpo.
Comenzaron su trabajo con el ya referido Reglamento de policía sanitaria de 1904, y lo continuaron con la primera Ley de Epizootias aprobada en 1915 91 . Según su Reglamento de desarrollo, era obligación de los Inspectores provinciales de Higiene y Sanidad Pecuaria (art. 295):
a) Cumplir las órdenes que la Dirección General de Agricultura y la ya citada Inspección General del Servicio, les comunicaran.
b) Informar a los Gobernadores civiles de los asuntos relacionados con sus competencias (declaración de brotes, medidas sanitarias, etc.)
c) Inspeccionar periódicamente las cuadras, establos y demás locales donde se albergue ganado.
d) Asistir a las ferias, mercados, exposiciones y concursos de ganado.
e) Visitar las paradas oficiales de sementales del Estado, provincia o municipio y las particulares.
f) Vigilar el transporte y circulación del ganado.
g) Practicar inoculaciones preventivas o reveladoras.
h) Recopilar los datos estadísticos, tramitar expedientes, evacuar informes, etc.
87 Los demás miembros de este tribunal pueden encontrarse en el Archivo General de la Administración (AGA); Agricultura.1.01; 325; 61.
88 RO de 23 de febrero de 1910. Gaceta de 11 de marzo.
89 Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes; 16 de marzo de 1932; reproducido en La Semana Veterinaria, nº 796 de 27 de marzo de 1932.
90 CORDERO DEL CAMPILLO Y OTROS: Semblanzas Veterinarias II. Félix Gordón Ordás (1885-1973). Consejo General de Colegios Veterinarios, Madrid, 1978, p.139 y ss.
91 Ley de Epizootias de 18 de diciembre de 1915. Gaceta del 19. RD de 4 de junio de 1915, por el que se aprueba el Reglamento provisional para la ejecución de la Ley de Epizootias. Gaceta del 6.
i) Redactar
realizados, etc.
Ahora bien, lo verdaderamente interesante de esta Ley fue la imposición
a los municipios −con más de 2000 habitantes− de crear una plaza de
Inspector Municipal de Higiene y Sanidad Pecuaria, con cargo, claro está, a los
Este precepto fue origen de numerosas polémicas, ya que los Ayuntamientos, hartos de costear las exigencias de Madrid, interpretaron maliciosamente la posibilidad que permitía la Ley de que el veterinario municipal ya existente realizara las funciones pecuarias, siempre y cuando se acumulara en su sueldo la cantidad asignada por cada servicio. Evidentemente, los Alcaldes no querían abonar este incremento de sueldo, y en la práctica la mayoría pagaba a sus veterinarios menos de 365 Pts., que era el mínimo que señalaba la ley de Epizootias para atender el servicio de sanidad pecuaria.
Tantos fueron los abusos, que en el mismo año de 1915 se vino a ordenar 92 que las funciones del Inspector municipal de Higiene y Sanidad pecuaria, se considerasen como nuevas y sin ninguna relación con aquellas que ejercitan los veterinarios municipales anteriormente a la aprobación de la Ley de Epizootia y su polémico artículo 301.
En 1929, con la nueva Ley de Epizootias 93 no introdujo cambios sustanciales en el trabajo de los pecuarios; tampoco en sus exigencias a los Ayuntamientos, a los que sigue recordando la obligación de nombrar a una Inspector pecuarios. En veinticinco años apenas hubo cambios, pero en diciembre de 1931 los Servicios pecuarios sufrieron una profunda modificación que afectaría no sólo al cuerpo de inspectores, sino a la propia Dirección General de Ganadería.
5.4.- La reforma de Gordón Ordás
Según Gordón, no era posible que los servicios pecuarios oficiales alcanzasen un desarrollo eficaz mientras estuviesen separados unos de otros, sin vinculación alguna y hasta con actuaciones antagónicas o duplicadas en varios Ministerios.
Además, mantenía que para desarrollar los amplios programas en beneficio de la ganadería y sus industrias, se requería un solo organismo que las agrupara, moderno, adaptado a las necesidades y capacidad económica de
la época y que, en definitiva, articulase y orientase todas las actividades
pecuarias. Su idea y empeño se materializó en la Dirección General de Ganadería e Industrias Pecuarias; un instrumento de trabajo puesto en manos de los veterinarios para el desarrollo de la ganadería. De su oportunidad y validez es
92 RO de 30 de septiembre de 1915. Gaceta de 14 de octubre.
93 Real Decreto-Ley de Epizootías de 1 de marzo de 1929. Gaceta de 2 de marzo y Reglamento para la ejecución de la anterior, de 1 y 6 de marzo de 1929. Gaceta de 20 de marzo.
León 1885 - México 1973
Felix Gondón Ordás León 1885-Mëxico 1973
prueba el hecho de que perdurara durante toda la época franquista, con algunas modificaciones.
Sus antecedentes se remontan a 1916 con motivo de la Memoria que presentara el inspector pecuario de A Coruña, Juan Rof Codina, y que resultó premiada por la Asociación General de Ganaderos.
Consideraba este veterinario que el fomento de la riqueza pecuaria nacional debía correr a cargo del Ministerio de Fomento, creándose en él la Dirección General de Ganadería, de la que
dependerían los servicios centrales, regionales y provinciales.
En 1922, en el transcurso de la Asamblea Nacional Veterinaria que se celebró en Madrid, el eminente veterinario cordobés, Rafael Castejón y Martínez de Arizala, propuso en una documentada ponencia la creación de una Dirección General de Ganadería en el Ministerio de Fomento, de la que dependieran todos los servicios pecuarios: clínico-veterinarios, veterinarios- higienistas, así como los de cría caballar 94 .
En la I Asamblea Nacional de Colegios Veterinarios celebrada en la Escuela Superior de Veterinaria de Madrid entre el 5 y el 10 de enero de 1928, se solicitó, en las Conclusiones, la creación de la Dirección General de Ganadería en el Ministerio de Fomento 95 .
En abril de 1931, Gordón Ordás, aprovechando la plataforma administrativa que se le ofrecía al haber sido nombrado Subsecretario del Ministerio de Fomento, en el Gobierno provisional de la II República, materializó el proyecto de creación de la Dirección General de Ganadería e Industrias Pecuarias.
A los cuarenta y cinco días de estancia en el Ministerio de Fomento, la Presidencia del Gobierno provisional de la República aprueba, a propuesta del Ministro Álvaro de Albornoz y Liminiana, el Decreto del 30 de mayo de 1931 96 por el que se crea tal Dirección General.
Este Decreto, además, unificó todos los servicios relacionados con el estudio y aplicación de la producción, explotación, mejora, industrialización, profilaxis y tratamiento de los animales y de sus productos, que en ese momento estaban dispersos por varios Ministerios. La Sanidad Veterinaria estaba en Gobernación; la Higiene y Sanidad pecuarias en Economía; un
94 COMPAIRE FERNANDEZ, Carlos, JUANA SARDON, Amalio de; TALEGON HERAS, Félix. (1998). Historia del Cuerpo Nacional Veterinario y de la Asociación del CNV. Directorio de la ACNV, Madrid, 1998.
95 AGA. Agricultura-1.01-331-61.
96 Gaceta del 31.
esbozo de Fomento Pecuario, en el mismo ministerio, y la Cría Caballar en Guerra. Todos pasaron a depender de la nueva Dirección General de Ganadería e Industrias pecuarias, en el Ministerio de Fomento.
En el de la Gobernación, que históricamente había sido el competente en todas las cuestiones sanitarias, sólo quedaría una Sección de Higiene alimenticia dependiente de la Dirección General de Sanidad y un Negociado veterinario de enlace, encargado de proporcionar a la Dirección General de Sanidad los datos recogidos por la Dirección General de Ganadería e Industrias Pecuarias con relación a los contagios en el hombre de origen animal, así como su profilaxis.
En diciembre se aprobaron las Bases generales de organización de la
. Estas Bases
son extraordinariamente interesantes, muy completas y precisas. Dividió la Dirección en cuatro Secciones:
nueva Dirección General de Ganadería e Industrias Pecuarias
1. De enseñanza veterinaria y labor social.
2. De fomento pecuario, investigación y contrastación.
3. De Higiene y Sanidad Veterinaria 98 .
4. De personal y Servicios.
Todas las secciones son dignas de mención, pero debido a la extensión de las Bases, nos centraremos sólo en aquellos temas objeto del estudio que nos ocupa:
DIRECCIÓN GRAL. DE GANADERÍA E
Intrusismo y
Organigrama de la Sección de Higiene y Sanidad Veterinaria
97 Decreto de 7 de diciembre de 1931. Gaceta del 8.
98 Niceto José García Armendaritz, que era Inspector general de Sanidad Veterinaria en el Ministerio de la Gobernación, fue nombrado Jefe de esta Sección. Gaceta de 13 de junio de 1931.
Al negociado de Higiene Bromatológica 99 le competen las siguientes funciones:
 Vigilancia de la leche.
 Mataderos generales, municipales e industriales.
 Fábricas de conserva de carnes y pescados.
 Carnicería y ventas de despojos.
 Circulación y comercio de carnes.
 Aves y caza.
 Inspección de huevos.
 Inspección de pescados.
 Inspección médica del personal mataderos, industrias cárnicas, carnicerías, casquerías, triperías, lonjas, vaquerías, etc. Así como los manipuladores de alimentos de origen animal (carnes, pescados, leche y sus derivados), que debían tener un certificado médico sanitario renovable.
 Importación y exportación de ganados, sus productos y derivados.
En cuanto a la Sección de Personal y Servicios, lo más destacable es la creación del Cuerpo Nacional Veterinario:
SEC. IV. Base II. Todos los servicios veterinarios no municipales de carácter oficial y civil que existían, o que en lo sucesivo se crearan, serían desempeñados por el Cuerpo Nacional Veterinario, que se funda inicialmente con los funcionarios que ahora forman los escalafones de Catedráticos, de Profesores auxiliares y de Inspectores de Higiene y Sanidad Pecuaria, que desde entonces serían denominados Inspectores provinciales de Veterinaria.
No pertenecían a este Cuerpo:
 Los veterinarios del Instituto Nacional de Higiene (creado en 1911) y de los Institutos Provinciales de Higiene 100 (creados por el Estatuto y Reglamento de Sanidad Provincial de 1925)
 Los Subdelegados de Sanidad, que se declara Cuerpo a extinguir.
 Los Veterinarios Higienistas para la inspección de fábricas de productos de origen animal y mataderos industriales.
 Los veterinarios municipales, que en adelante e independientemente del trabajo que desempeñen,
99 Mediante Decreto de 7 de diciembre de 1933, Gaceta del 8, se dictaron las normas para regular este servicio. La inspección higiénico-sanitaria nutritiva de los alimentos de origen animal, incumbe a la Dirección General de Ganadería, quien la realizaba por medio de su Cuerpo de Veterinarios municipales (art. 3).
100 Estos veterinarios dependían de la Dirección General de Sanidad, en el Ministerio de la Gobernación, por tanto no le afectaban los cambios que se estaban produciendo dentro de Fomento
pasarán a ser Inspectores municipales Veterinarios, a las órdenes de los Inspectores provinciales Veterinarios.
José Niceto García Armendaritz Ablitas (Navarra) 1884-Madrid 1934
Finalmente, a pesar de que la nueva reestructuración estaba bien meditada, y era previsible el éxito, la realidad fue muy diferente; surgieron ciertos problemas de difícil solución, como fue el propio traspaso de los servicios veterinarios de Gobernación 101 a Fomento, produciendo un importante desfase en el funcionamiento de dichos Servicios.
Por su parte, la Dirección General de Sanidad razonablemente disgustada por esta pérdida de competencias, se desentendió conscientemente de los veterinarios que quedaron a su servicio (los jefes de la
Sección de Veterinaria en los Institutos provinciales de Higiene y los que aún formaban parte del Instituto Nacional de Higiene). Incluso, en 1939 llegaron a desaparecer estas Secciones, sustituyéndolas por la de Higiene de la Alimentación, que desempeñaría un jefe técnico, sin nombrar a los veterinarios que eran los más adecuados para este cargo.
De otra parte, en la Dirección General de Ganadería tampoco las cosas fueron mejor, pese a las buenas intenciones de las personas que se hicieron cargo de sus secciones. Por diversas razones (cambio de inspector general, la guerra civil y la postguerra) muy pocas iniciativas pudieron llevarse a cabo. En este período el BOE sólo refleja incidencias, nombramientos de personal, normas sobre matanzas domiciliarias y reglamentos de funcionamiento de las industrias chacineras, generalmente repitiendo las anteriormente publicadas 102 . Con el tiempo, la historia nuevamente volvería a su punto de partida reanudando la actividad sanitaria en 1945, cuando los Servicios de Sanidad Veterinaria volvieron al Ministerio de la Gobernación, conforme a la Orden de 30 de diciembre de 1944 103 .
101 Apenas un año antes, en junio de 1930, gracias a Armendaritz todos los Servicios Veterinarios del Ministerio de la Gobernación habían sido excelentemente organizados en Centrales, Provinciales y Municipales, gozando además de un gran prestigio profesional. Todo esto se esfumó al ser trasladados al Ministerio de Fomento y fue difícil de recuperar cuando nuevamente retornaron a Gobernación en virtud de la Ley de Bases de Sanidad Nacional en 1944. CORDERO DEL CAMPILLO Y OTROS: Op. Cit. p. 129
102 SAIZ MORENO, L. y PEREZ GARCÍA, J.M.: Contribución al conocimiento historiográfico de los Servicios Veterinarios de la Salud Pública en España (1800-1950). Madrid 1987, pp. 147-148.
103 BOE de 1 de enero de 1945. En esta Orden se dispuso de nuevo el traspaso de la documentación, servicios de higiene bromatológica y zoonosis desde la Dirección General de Ganadería, donde estaban desde 1931, a la Dirección General de Sanidad en el Ministerio de la Gobernación.
Durante la postguerra, con la Ley de Bases de Sanidad Nacional de 1944, tanto las Jefaturas de sanidad Provinciales como Centrales, fueron desempeñadas por facultativos del Cuerpo Nacional Veterinario.
2.- ANTECEDENTES NORMATIVOS.
3.- ORIGEN DEL CÓDIGO ALIMENTARIO ESPAÑOL.
4.- CONCEPTO Y ESTRUCTURA.
3.1.- Concepto. 3.2.- Estructura.
5.- DESARROLLO DEL CAE.
4.1.- Medios Normativos. 4.2.- Etapas cronológicas: el impulso del Síndrome Tóxico. 4.3.-La Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria (CIOA).
6.- VALOR JURÍDICO Y APLICABILIDAD.
7.- LEGISLACIÓN PARALELA.
8.- REGISTRO SANITARIO.
9.- FICHERO COORDINADO DE INDUSTRIAS ALIMENTARIAS, AGRARIAS Y FORESTALES.
Velar por la inocuidad y calidad de los alimentos ha sido siempre una preocupación histórica y universal, que se remonta a las más antiguas civilizaciones. En el Código babilónico de Hammurabi, considerado el primer código de leyes conocido de la historia, ya se hacía referencia a los fraudes de los alimentos.
Los antiguos egipcios, que eran grandes consumidores de carne, dejaron referencias históricas sobre el reconocimiento de la misma, llevado a cabo por sacerdotes. En realidad fueron las primeras religiones las que establecieron cierta legislación alimentaria en forma de preceptos y prohibiciones religiosas, así como una policía de alimentos que fue, en los primeros tiempos, una función sacerdotal 104 .
Por ello, en el Talmud, el Corán, el Libro de Manú, o el Antiguo Testamento (concretamente en el Levítico y Deuteronomio) se recogen las primeras normas escritas referentes al sacrifico de los animales y a la inspección de sus carnes.
En la Grecia Clásica, también se aplicaban ciertas disposiciones a la inspección de alimentos, en especial a la carne por su facilidad para alterarse. En el Derecho Romano se regularon diversos alimentos que con frecuencia se adulteraban (pan, vino, leche, o cerveza), se impusieron las primeras multas y se instituyó el delito de fraude estelionato, por venta de mercancía en mal estado.
En la Edad Media, numerosos países europeos castigaban severa e incluso brutalmente a los que adulteraban los alimentos de primera necesidad. En el s. XI, el Fuero Real de Castilla prohibía agregar sal, agua y otras sustancias a los vinos, estas acciones se penaban con la pérdida de la mercancía. Una ordenanza francesa de mediados del s. XIII, castigaba con el corte de la mano al expendedor de alimentos adulterados.
En Amberes, si se comprobaba la venta de leche aguada, el culpable era castigado colocándole un embudo en la boca y haciéndole tomar la leche que había adulterado; a quien vendía manteca o huevos en mal estado, se lo ataba a un poste exhibiéndolo con perros y permitiendo que se le arrojase alimentos podridos.
Código de Hammurabi (1790-1750 a. C.) Museo del Louvre. París
104 AMARO LÓPEZ, MA: Higiene, Inspección y Control de los alimentos: Historia, presente y futuro. Departamento de Bromatología y Tecnología de los Alimentos. Facultad de Veterinaria, Universidad de Córdoba, p. 3.
En España también constan numerosos antecedentes que revelan la preocupación de las autoridades por garantizar la inocuidad de los alimentos. Durante los siglos XV, XVI y XVII la vigilancia e inspección de los comestibles
estaba regulada por cédulas reales, fueros, privilegios y, sobre todo, ordenanzas
municipales 105 .
Con estas disposiciones se pretendía regular el comercio (establecimiento y venta), evitar los fraudes y prevenir el peligro que suponía el consumo de alimentos que considerados malsanos, insalubres o corrompidos 106 .
Aunque a la hora de reglamentar el papel más relevante lo tuvieron las entidades locales, también hubieron disposiciones estatales, principalmente a finales del s. XIX, que demuestran la preocupación del Gobierno por estos asuntos 107 ; preocupación que se resolvía en la mayoría de los casos instando a las Administraciones subordinadas al cumplimientos de sus responsabilidades en el ámbito alimentario. Por ejemplo, la RO de 15 de junio de 1880 (Gaceta de 2 de julio) excitando el celo de las autoridades municipales para que vigilen el ramo del comercio de los aceites, y sometan a los Tribunales los fraudes que se cometieren o la RO de 17 de octubre de 1888 (Gaceta del 19) que castigaba las adulteraciones en los artículos de consumo. Destaca en particular la RO de 4 de enero de 1887 (Gaceta del 5) recordando a los Gobernadores y Ayuntamientos su obligación en el cuidado de todo lo referente a la higiene alimentaria:
Art. 1º de la RO de 4 de enero de 1887, muy ilustrativo de la preocupación del Gobierno por la higiene alimentaria, así como la jerarquía de autoridades implicadas en la prevención y sanción de las infracciones cometidas.
105 Manuel Ortiz de Zúñiga, el primer autor que titula su obra “Elementos de Derecho Administrativo” (Granada, 1842-3), decía al respecto de la Policía de Abastos: aquella parte de las atribuciones municipales dirigidas a proporcionar a los pueblos uno de los beneficios más positivos que puedan apetecer y conseguir , la abundancia, baratura y buena calidad de los comestibles, la legalidad en los pesos y medidas, y la comodidad y buen régimen de los mercados y establecimientos de abacería”; actividades y menesteres que son confiados a la inspección y celo de los Ayuntamientos. En la obra Policía Sanitaria de los Alimentos, de VALENZUELA GARCÍA, F. Centro de Estudios Municipales y Cooperación Interprovincial de las Excmas. Diputaciones de Almería, Granada y Jaén. Granada, 1981, p.
106 SAINZ MORENO, L Y PÉREZ GARCÍA, JM: Contribución al conocimiento historiobiográfico de los Servicios Veterinarios de Salud Pública en España (1800-1950). Madrid, 1987, p. 27
107 Progresivamente, el ámbito de la ordenación se fue ampliando a la vez que el proceso de estatalización de los instrumentos normativos. Las regulaciones, en efecto, dejan de ser locales y paulatinamente van siendo asumidas por el Estado como una responsabilidad propia. MUCHOZ MACHADO, S. y JIMENEZ BLANCO, A. La protección de la salud de los consumidores. Estudios sobre consumo, nº 3, diciembre de 1984, p. 46.
obstante, la legislación más abundante en este género corresponde por derecho propio a las Ordenanzas municipales, donde la carne era sin duda el alimento más regulado no sólo por su aprecio y valor nutritivo, sino por el cobro de los impuestos procedentes de su comercio que proporcionaban pingües beneficios a los municipios, y especialmente a los monarcas 108 .
Destaca sobre todo la regulación de las prohibiciones para que no se produjese la mezcla de carnes procedentes de distintas especies, o de partes corporales de distintas calidades; la venta de carne mortecina; de ganado enfermo, viejo o hediondo penalizada con multa de diez maravedíes en el Fuero de Cuenca (1190).
En Córdoba (1797) se dispuso que la carne de las reses que no entraran por su propio pie en el matadero, no podría venderse ni en tabla alta ni baja. En Valladolid (1152) no podían cortar carne fresca la mujer u hombre que tenían pupas, tisis o mal de San Lázaro (lepra), bajo pena de 300 maravedíes 109 .
Pese a la abundancia normativa, la legislación resultaba insuficiente, escasamente preventiva y extraordinariamente singular, ya que regulaba productos muy concretos refiriéndose principalmente a sus adulteraciones y fraudes, sin tener en cuenta parámetros de caracterización, calidad o inocuidad.
Accum impartiendo una conferencia de química en el Surrey Institutions. Caricatura de Thomas Rowlandson.
No fue hasta el s. XIX cuando diferentes países comenzaron a tener las primeras Leyes de alimentos:
en Francia, de 1853, en Inglaterra con la Adulteration of Food and Drink Act de 1860, en Alemania, Austria y Suiza, las Lebensmittelgesetze databan de 1879, 1896 y 1905, respectivamente 110 .
Los avances científicos y el desarrollo de la química permitieron la publicación de importantes obras como el Treatise on Adulterations of Food and Culinary Poisons de Frederick Accum (1820).
108 RODERO SERRANO E y RODERO FRANGANILLO A: La producción y el consumo de alimentos de origen animal en la Andalucía de la Alta Edad Moderna. Universidad de Córdoba, 2006, p. 156. En esta obra explican los autores que los carniceros tenían la obligación de registrar el ganado vivo que compraban a efectos de controlar el pago de la alcabala, un impuesto sobre las ventas que constituía la base principal de los ingresos públicos en el Reino de Castilla. Solía ascender al 10% del valor del objeto vendido y su recaudación se arrendaba a compañías de hombres de negocios, que nombraban a sus recaudadores o alcabaleros. Miguel de Cervantes tuvo el oficio de alcabalero, p. 118.
109 SAINZ MORENO, L Y PÉREZ GARCÍA, JM: Contribución al conocimiento historiobiográfico de los Servicios Veterinarios de Salud Pública en España (1800-1950). Madrid, 1987, p. 34-35
110 DOVAL PAÍS, A.: Delitos de Fraude Alimentario. Análisis de sus Elementos Esenciales. Ed. Aranzadi, Pamplona, 1996, p. 62.
Respetable químico analítico, profesor en la Surrey Institution. Accum dio
a conocer tanto los métodos utilizados para a adulterar, como los nombres de los individuos responsables, hasta que tuvo que huir a Berlín, posiblemente como resultado de una conspiración deliberada de los intereses creados 111 .
Sus estudios fueron retomados por Warley (1855), dando lugar a la publicación del libro Food and Ist Adulterations. Estos hallazgos científicos supusieron un llamamiento a los gobiernos sobre la necesidad de legislar en materia de alimentación, con la finalidad de evitar la adulteración de los alimentos y asegurar su salubridad. 112
En Francia se publicó la obra de gran difusión escrita por Chevalier y Baudrimont Dictionnaire des alterations et falsifications des substances alimentaires, medicamenteuses et comerciales, avec les moyens de les reconnaitre (1882).
En España, sin embargo, el primer intento de ordenación alimentaria llegó un poco más tarde que en el resto de los países europeos. Hasta principios del s. XX nuestra legislación era dispersa y anticuada, pero a partir de 1908 comenzaron a promulgarse las primeras disposiciones con vocación integradora
y fundamento científico.
111 CONTRERAS, J (Compilador): Alimentación y Cultura. Necesidades, gustos y costumbres. Universitat de Barcelona. Barcelona (1995), p. 328.
112 AMARO LÓPEZ, MA: Higiene, Inspección y Control de los alimentos: Historia, presente y futuro. Departamento de Bromatología y Tecnología de los Alimentos. Facultad de Veterinaria, Universidad de Córdoba, p. 6.
Efectivamente, en 1908 se publicó una de las disposiciones más importantes del panorama legislativo de la época: el RD de 22 de diciembre 113 , que contenía las normas generales para la represión del fraude. Antes de esta fecha no existió un cuerpo normativo mínimamente sistemático, armónico y con pretensión de exhaustividad para el control de los fraudes alimentarios 114 .
Esta disposición junto con el RD de 17 de septiembre de 1920 115 , sobre las Instrucciones técnicas para la calificación de alimentos, constituyeron los primeros pilares de la legislación alimentaria española.
Antes de entrar en la descripción de estas importantes disposiciones, cabe mencionar una Real Orden anterior a ellas, que si bien no fue promulgada para ordenar el sector alimentario, sí que le aportó extraordinarios beneficios tanto económicos como sanitarios.
Se trata de la Real Orden de 11 de julio de 1901 116 , que impuso la utilización del frío en los comercios y almacenes de productos alimenticios, sobre todo los perecederos, argumentando que el aire seco y frío prevenía la putrefacción y fermentación de los alimentos, evitando no sólo las pérdidas económicas, sino las intoxicaciones alimentarias. Es la primera vez que se generaliza obligatoriamente el uso del frío como medio de conservación de alimentos.
Real Decreto de 22 de diciembre de 1908
Fue la primera disposición que marcó una tendencia integradora en una época en la que se legislaba de forma aislada e inconexa sobre aspectos concretos de los alimentos, más por dar solución a problemas o reclamaciones puntuales que por seguir una verdadera armonización alimentaria.
Su alcance es general y está estructurada en cuatro partes:
2.- Prohibiciones de interés en la salud pública.
3.- Funciones de los inspectores veterinarios.
113 Gaceta del 23.
114 DOVAL PAÍS, A: Delitos de Fraude Alimentario. Análisis de sus Elementos Esenciales. Ed. Aranzadi, Pamplona, 1996, p. 61-62
115 Gaceta del 29.
116 Gaceta del 20 de agosto.
En la Exposición de motivos, el entonces Ministro de la Gobernación, D. Juan de la Cierva y Peñafiel, revela con su queja el problema que más preocupaba en aquella época: el fraude alimentario. El aumento de los delitos conducentes a engañar al comprador, tanto en la cantidad como en la calidad de las mercancías, era motivo de escándalo y protesta general, frente a los cuales el Estado no podía permanecer impasible. Era perentorio reaccionar persiguiendo el fraude y castigando con dureza a los infractores.
Tan loables motivos tuvieron su reflejo en un articulado extraordinariamente interesante, donde podemos destacar, a modo de resumen, la definición de falsificación, de gran importancia para la defensa del consumidor; la imposición de laboratorios 117 de análisis de sustancias alimenticias en los municipios capitalinos y en los de más de 10000 habitantes 118 ; la planificación preventiva de la inspección y, lo más importante, la toma de muestras y el procedimiento de análisis, tan precisos y completos que prácticamente se han mantenido intactos en el Real Decreto 1945/83, de 22 de julio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.
El Decreto de 1908 no sufrió su primera modificación hasta junio de 1966 119 , junto con otra serie en los años 1967 (1 modificación), 1968 (2 modificaciones), 1972 (3 modificaciones), 1973 (1 modificación) y 1974 (2 modificaciones). Sin embargo su fuerza legal fue tal que se mantuvo en vigor durante 75 años, hasta ser definitivamente derogada por el citado RD 1945/1983, de 22 de junio.
117 Mediante RO de 12 de mayo de 1909 (Gaceta del 15), se aprobó el catálogo de los aparatos y reactivos que deben tener estos laboratorios para el análisis de los alimentos.
118 Las Palmas de Gran Canaria abrió las puertas de su Laboratorio Químico Municipal el 10 de noviembre de 1904, dirigido por José Bosch Sintes, con la colaboración de Isidro Padrón Rosa como ayudante. En MARTIN DEL CASTILLO, JF.: Los Laboratorios de Las Palmas. Ayto. de Las Palmas de Gran Canaria, 1996, p. 41.
119 RD 1675/1966, de 30 de junio, por el que se actualizan algunas disposiciones del RD de 22 de diciembre de 1908. BOE de 18 de julio.
Real Decreto de 17 de septiembre de 1920.
Fue una norma con pretensión de primer Código Alimentario Español. Por primera vez un texto legal ofrece una visión general de la estructura y conceptos básicos de la ordenación alimentaria.
Reúne alimentos muy diversos, aunque no estaban organizados en títulos o capítulos que los clasificaran conforme a un criterio determinado (como por ej. de origen animal, vegetal, bebidas alcohólicas, etc.). Pero, eso sí, los definió junto con sus características de pureza, idoneidad, tolerancia y prohibiciones.
La conceptualización y caracterización de los alimentos permitiría en el futuro una inspección más objetiva, facilitando unos criterios uniformes tanto a la actuación inspectora como sancionadora.
Aparte de estos Reales Decretos que pueden considerarse normas marco, hubo otras disposiciones de cierta relevancia que comenzaron a modernizar el panorama legislativo del siglo XX.
Entre ellas destaca la regulación del sector cárnico a cargo del Reglamento General de Mataderos, aprobado por Real Orden de 5 de diciembre de 1918 120 , cuyo principal objetivo fue unificar el régimen de funcionamiento de los mataderos públicos, precisar la inspección veterinaria (

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 artículo 301

Real Decreto 
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