Source: http://kraken.slv.cz/3As3/2011
Timestamp: 2018-09-22 23:37:49+00:00

Document:
3As3/2011
3 As 3/2011-52
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Prùchy v právní vìci ¾alobce: N. V. H., zastoupeného Mgr. Markem Èechovským, advokátem se sídlem Václavské nám. 21, Praha 1, proti ¾alovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad ©tolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí ¾alovaného è.j. CPUL-4321-22/ÈJ-2010-0464PR, ev. è. ZS14264 ze dne 8. 6. 2010, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2010, è. j. 10 A 179/2010-16,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora uvedeného usnesení Mìstského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho ¾aloba proti nadepsanému rozhodnutí ¾alovaného-závaznému stanovisku k mo¾nosti vycestování cizince vydanému pro potøeby øízení o správním vyho¹tìní podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky (dále zákon è. 326/1999 Sb. ), kterým bylo vysloveno, ¾e vycestování ¾alobce do zemì státního obèanství je mo¾né. Soud ve vìci uvedl, ¾e se jedná o závazné stanovisko k mo¾nosti vycestování cizince podle § 120a zákona è. 326/1999 Sb., tak je i napadený akt oznaèen pøedmìtným zákonem, závazné stanovisko nezasahuje s koneènou platností do hmotných práv cizince, nebo» tak se dìje a¾ rozhodnutím o správním vyho¹tìní. Soud mù¾e pøezkoumat obsah závazného stanoviska, ale teprve a¾ v rámci øízení o ¾alobì proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní. Napadené závazné stanovisko je úkonem správního orgánu, je¾ není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále s. ø. s. ). Podle § 68 písm. e) s. ø. s. je ¾aloba nepøípustná také tehdy, domáhá-li se pøezkoumání rozhodnutí, jen¾ je z pøezkoumání podle s. ø. s. vylouèeno. Soud proto ¾alobu proti napadenému rozhodnutí ¾alovaného v souladu s ust. § 46 odst. 1 s. ø. s. odmítl jako nepøípustnou.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti zejména namítá, ¾e napadené závazné stanovisko podléhá ustanovení § 65 s. ø. s. a poukazuje na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 474/2005-86, které dle jeho názoru dopadá i na nyní projednávanou vìc. Podle citovaného usnesení je závazné stanovisko, jako je kupøíkladu souhlas (èi nesouhlas) orgánu ochrany pøírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. a podléhá samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví. Aktivní ¾alobní legitimace v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.) bude dána v¾dy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení ¾alobce není mo¾né zjevnì a jednoznaènì konstatovat, ¾e k zásahu do jeho právní sféry v ¾ádném pøípadì dojít nemohlo. Nejvy¹¹í správní soud tedy podle stì¾ovatele pøipou¹tí výjimku ze soudního pøezkumu závazných stanovisek, ov¹em tato výjimka je podle nìj koncentrována pouze na stanoviska, která nejsou pro správní orgán závazná. Navíc je nutno i tuto výjimku vykládat restriktivnì. Analogicky poléhá podle stì¾ovatele soudnímu pøezkumu i závazné stanovisko vydané ¾alovaným v pøedmìtné vìci.
Dle stì¾ovatele je s pøihlédnutím k usnesení roz¹íøeného senátu zøejmé, ¾e soudnímu pøezkumu v korelaci s § 65 a násl. s. ø. s. podléhá i závazné stanovisko k mo¾nosti vycestování cizince vydané ¾alovaným podle § 179 zákona è. 326/1999 Sb. Tato skuteènost dále vyplývá nejen z explicitního zákonného oznaèení stanoviska jako závazné , ale i z dikce § 179 zákona è. 326/1999 Sb. a z konstantní aplikaèní praxe ¾alovaného. Pokud správní orgán vydá stanovisko, ¾e vycestování je mo¾né, pak je tím nejen konstatováno, ¾e vycestování je mo¾né z hlediska mezinárodnìprávních závazkù Èeské republiky, ale zároveò i fakt, ¾e toto stanovisko je z hlediska § 149 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu (dále zákon è. 500/2004 Sb. ) povinen správní orgán respektovat a dovodit, ¾e k zásahu do rodinného a soukromého ¾ivota cizince z hlediska mezinárodních závazkù Èeské republiky nedo¹lo. Závazné stanovisko je tak rozhodnutím, jím¾ se razantnì zasahuje do právní sféry cizince. Stì¾ovatel dále odkázal na závazná stanoviska v pøípadech jiných cizincù a navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud usnesení Mìstského soud v Praze zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný se ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ztoto¾nil se závìry soudu. Dle § 149 odst. 1 správního øádu není závazné stanovisko samostatným rozhodnutím ve správním øízení. Stì¾ovatelem citované usnesení roz¹íøeného senátu se na projednávaný pøípad nevztahuje, nebo» se týká øízení podle zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny. Toto jednoznaènì není analogické s øízením o správním vyho¹tìní podle cizineckého zákona. Navíc u závazného stanoviska k mo¾nosti vycestování cizince nejde o rozhodnutí koneèné a mù¾e být pøezkoumáváno jako podklad rozhodnutí o správním vyho¹tìní (§ 172 zákona è. 326/1999 Sb.). Závìrem správní orgán podotkl, ¾e otázka závazných stanovisek je aktuálnì pøedmìtem posuzování roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu (usnesení ze dne 17. 3. 2010, è. j. 2 As 75/2009-101). ®alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou zamítl.
Ponìvad¾ odpadla pøeká¾ka øízení, pro ní¾ bylo usnesením zdej¹ího soudu è. j. 3 As 3/2011-48 øízení pøeru¹eno, nebo» roz¹íøený senát v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, è. j. 2 As 75/2009-113 rozhodl o právní otázce, jen¾ stì¾ejní v projednávané vìci, Nejvy¹¹í správní soud pokraèoval v øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu uplatnìných stí¾ních bodù a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Podle § 120a odst. 1 zákona è. 326/1999 Sb. je policie v rámci rozhodování o správním vyho¹tìní podle § 119 a 120 povinna vy¾ádat si závazné stanovisko ministerstva, zda vycestování cizince je mo¾né (§ 179); to neplatí, rozhoduje-li policie o správním vyho¹tìní pøi vycestování cizince na hranièním pøechodu a cizinec výslovnì uvede, ¾e jeho vycestování je mo¾né.
Odkaz u závazného stanoviska smìøuje na § 149 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu. Podle tohoto ustanovení je závazné stanovisko úkon uèinìný správním orgánem na základì zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním øízení a jeho¾ obsah je závazný pro výrokovou èást rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány pøíslu¹né k vydání závazného stanoviska jsou dotèenými orgány. Správní orgán usnesením pøeru¹í øízení, jestli¾e se dozvìdìl, ¾e probíhá øízení, v nìm¾ má být vydáno závazné stanovisko. Jestli¾e bylo v prùbìhu øízení o ¾ádosti vydáno závazné stanovisko, které znemo¾òuje ¾ádosti vyhovìt, neprovádí správní orgán dal¹í dokazování a ¾ádost zamítne. Jestli¾e odvolání smìøuje proti obsahu závazného stanoviska, vy¾ádá odvolací správní orgán potvrzení nebo zmìnu závazného stanoviska od správního orgánu nadøízeného správnímu orgánu pøíslu¹nému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádøením správního orgánu prvního stupnì a s vyjádøením úèastníkù. Po dobu vyøizování vìci nadøízeným správním orgánem správního orgánu, který je pøíslu¹ný k vydání závazného stanoviska, lhùta podle § 88 odst. 1 nebì¾í. Nezákonné závazné stanovisko lze zru¹it nebo zmìnit v pøezkumném øízení, k nìmu¾ je pøíslu¹ný nadøízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestli¾e správní orgán pøi své úøední èinnosti zjistí, ¾e jiný správní orgán vydal nezákonné závazné stanovisko, dá podnìt správnímu orgánu pøíslu¹nému k pøezkumnému øízení a vyèká jeho rozhodnutí. Zru¹ení nebo zmìna závazného stanoviska je v pøípadì, ¾e rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmínìno, ji¾ nabylo právní moci, dùvodem obnovy øízení.
Otázka pøezkumu závazných stanovisek podle § 149 správního øádu byla pøedmìtem posouzení roz¹íøeným senátem Nejvy¹¹ího správního soudu. Ten ve svém rozsudku ze dne 23. 8. 2011, è. j. 2 As 75/2009-113, dospìl k závìru, ¾e [z]ávazná stanoviska vydaná dle § 149 správního øádu z roku 2004 nejsou rozhodnutím ve smyslu § 67 správního øádu ani § 65 s. ø. s., nebo» sama o sobì nezakládají, nemìní, neru¹í nebo závaznì neurèují práva nebo povinnosti . Soudní pøezkum jejich obsahu je tak v souladu s èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umo¾nìn a¾ v rámci koneèného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ø. s .
Roz¹íøený senát vy¹el ze své døívìj¹í judikatury a posoudil, zda jsou v pøípadì závazného stanoviska splnìny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice pøedmìtu øízení a vymezení subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotèena. Ani jedno z uvedených hledisek neshledal v pøípadì závazného stanoviska podle § 149 správního øádu naplnìným.
Roz¹íøený senát nezpochybnil, ¾e jistì existují závazná stanoviska, která mají objektivnì vymezený samostatný pøedmìt øízení, závazné stanovisko podle § 149 správního øádu ov¹em takovým stanoviskem není. Jedná se pouze o podklad pro koneèné rozhodnutí. V pøípadì závazného stanoviska vydávaného podle § 149 správního øádu nelze podle roz¹íøeného senátu pomíjet skuteènost, ¾e pro vydání koneèného rozhodnutí není z valné vìt¹iny zapotøebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádøení atd., které vytváøejí z pohledu veøejného práva spoleènì reálné podmínky pro uskuteènìní subjektivního cíle . Pøíli¹ úzkým vymezením pøedmìtu øízení by správní orgán fakticky pøi¹el o mo¾nost v rámci hlavního øízení jednotlivá stanoviska vzájemnì koordinovat .
By» ve vztahu k závaznému stanovisku podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny (o které v dané vìci ¹lo) dále roz¹íøený senát konstatoval, ¾e tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním øízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, è. j. 9 As 21/2009-150) . Také nejsou v¾dy vydávána na ¾ádost úèastníka (typicky stavebníka) a ¾adatel o vydání závazného stanoviska není poka¾dé jeho pøímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jeho¾ potøeby je závazné stanovisko vydáváno .
Roz¹íøený senát proto uzavøel, ¾e závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního øádu z roku 2004 nemají objektivnì vymezený samostatný pøedmìt øízení . Jedná se o podkladové úkony, které se v¾dy vydávají v rámci jiného ,hlavního øízení .
Také pokud jde o druhý materiální znak správního rozhodnutí, tj. dotèení subjektivních práv úèastníkù øízení, dospìl roz¹íøený senát k negativnímu závìru.
V porovnání se závaznými stanovisky vydanými dle § 67 správního øádu, která naplòují definièní znak samostatnì vymezeného pøedmìtu øízení, v pøípadì závazných stanovisek vydaných dle § 149 správního øádu je objektivnì vymezený pøedmìt øízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výraznì ¹ir¹í. Toto vyplývá i z toho, ¾e pro vydání koneèného rozhodnutí je obvykle zapotøebí vìt¹í poèet závazných stanovisek a a¾ jejich souhrn tvoøí východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném pøedmìtu øízení není závazné stanovisko s to zalo¾it práva nebo povinnosti, ta zalo¾í orgán veøejné správy a¾ rozhodnutím koneèným.
Skuteènost, ¾e dle § 149 odst. 1 správního øádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou èást rozhodnutí správního orgánu, se pak podle roz¹íøeného senátu týká samotného procesu tvorby koneèného rozhodnutí . Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí koneèném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo pøímo, nebylo by vydání rozhodnutí koneèného zapotøebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 správního øádu je jen projevem zásady ekonomie øízení. Bylo by zbyteèné pokraèovat v jakémkoliv øízení, pokud bylo v jeho prùbìhu zji¹tìno, ¾e ¾ádosti není mo¾né vyhovìt. Tuto zásadu správní øád z roku 2004 reflektuje i v ostatních øízeních (§ 51 odst. 3).
Roz¹íøený senát tedy uzavøel, ¾e závazné stanovisko vydané dle § 149 správního øádu není samostatnì pøezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. Vzhledem k tomu, ¾e je v¹ak závazným podkladem koneèného rozhodnutí, je soudní ochrana pøed jeho zprostøedkovanými dopady (úèinky) umo¾nìna v rámci pøezkumu koneèného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ø. s.
Pøi úvaze, o jaký typ závazného stanoviska se jedná v projednávaném pøípadì, vy¹el Nejvy¹¹í správní soud jednak z právní úpravy, jednak ze samotného charakteru stanoviska Oddìlení azylové a migraèní politiky MV ÈR v øízení o správním vyho¹tìní.
Pøednì je tøeba zdùraznit, ¾e samotný zákon è. 326/1999 Sb. ve svém § 120a odst. 1 u slovního spojení závazné stanovisko výslovnì odkazuje na § 149 správního øádu, èím¾ zcela jasnì a jednoznaènì urèuje re¾im jeho vydávání. Podøazení pøedmìtného stanoviska ustanovení § 149 správního øádu v¹ak podle Nejvy¹¹ího správního soudu vyplývá také z jeho materiální povahy. Ono jiné hlavní øízení , v jeho¾ rámci je závazné stanovisko ¾alovaného vydáváno, je øízení o správním vyho¹tìní. Teprve rozhodnutím v tomto øízení mù¾e být cizinec dotèen ve svých subjektivních právech; závazné stanovisko Oddìlení azylové a migraèní politiky MV ÈR je pouze jedním z podkladù, které si musí správní orgán pro své rozhodnutí opatøit.
O vydání závazného stanoviska k mo¾nosti vycestování cizince se nevede samostatné správní øízení, stanovisko není vydáváno na ¾ádost úèastníka øízení a cizinec není ani jeho pøímým adresátem. Neexistuje zde samostatný pøedmìt øízení v podobì práv a povinností, které by byly stanoviskem zakládány, mìnìny èi ru¹eny (tj. o kterých by bylo stanoviskem rozhodováno ) a samotné závazné stanovisko tedy je¹tì ¾ádným zpùsobem neingeruje do cizincových subjektivních práv. Zpùsobilým zasáhnout do práv úèastníka øízení je teprve pøípadné rozhodnutí o správním vyho¹tìní.
Jak vyplývá z vý¹e uvedeného, ve¹keré teze vyslovené roz¹íøeným senátem ve vìci sp. zn. 2 As 75/2009 jsou plnì aplikovatelné i na projednávanou vìc, a dùvody kasaèní stí¾nosti tudí¾ nejsou opodstatnìné. Usnesení Mìstského soudu v Praze tedy netrpí tvrzenou vadou podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., a Nejvy¹¹í správní soud proto zamítl kasaèní stí¾nost podle § 110 odst. 1 s. ø. s. jako nedùvodnou.
Stì¾ovatel nemìl ve vìci úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ze zákona (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s.). ®alovaný mìl v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem plný úspìch, nevznikly mu v¹ak náklady øízení o kasaèní stí¾nosti pøesahující rámec jeho bì¾né úøední èinnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladù øízení nepøiznal (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s.).

References: soud 
 § 119
 Soud 
 § 120
 Soud 
 § 65
 § 68
 Soud 
 § 46
 § 65
 § 44
 § 65
 soud 
 § 65
 § 179
 § 179
 § 149
 soud 
 soud 
 § 149
 soud 
 soud 
 soud 
 § 120
 § 119
 § 149
 § 88
 § 149
 § 149
 § 67
 § 65
 § 75
 § 149
 § 149
 § 149
 § 12
 § 149
 § 67
 § 149
 § 149
 § 149
 § 149
 § 65
 § 75
 soud 
 § 120
 § 149
 § 149
 § 103
 soud 
 § 110
 § 120
 Soud 
 § 120