Source: http://spravni.juristic.cz/78249/clanek/spravni2.html
Timestamp: 2018-07-23 11:54:40+00:00

Document:
J§ Správní právo :	Fikce negativního rozhodnutí
Mezi právní prostředky proti nečinnosti správního orgánu se již tradičně řadí "fikce vydání správního rozhodnutí". Jde o to, že ač správní orgán mlčí, po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí se má za to, že rozhodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice neexistuje de facto, leč existuje de iure a má všechny právní účinky doručeného správního rozhodnutí. Tato fikce rozhodnutí měla v positivním právu vždy podobu fikce positivního rozhodnutí v duchu přísloví "kdo mlčí - souhlasí". V našem právním řádu sice ojediněle, ale přeci jen téměř trvale se nějaký případ fikce positivního rozhodnutí vyskytoval.
Se svou imanentní touhou po systémovosti a souměrnosti přiřadila česká iurisprudence k této fikci positivního (schvalujícího, souhlasícího, opravňujícího) rozhodnutí s přihlédnutím k francouzské správněprávní úpravě též fikci negativního rozhodnutí, která se však v našem právním řádu nevyskytovala a stěží kdo předpokládal, že by se snad vyskytnouti mohla.
Leč stalo se. Nejprve zákonem č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, a vzápětí na to zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Domnívám se, že v obou těchto případech "svítila teorie autorům do očí místo na cestu". Pokud ovšem vůbec šlo o aplikaci teoretických znalostí autorů a ne jen o pouhý bezduchý překlad nějaké zahraniční právní úpravy, jichž důvodové zprávy k oběma zákonům vyjmenovávají celou řadu.
Podle zákona o právu na informace o životním prostředí "jestliže orgán ve stanovené lhůtě neposkytl informace či nevydal rozhodnutí, má se za to, že rozhodl informace odepřít", přičemž se na tuto situaci vztahuje správní řád (tedy i možnost odvolání) a výslovně je poskytnuta možnost správní žaloby. Lhůta pro "zpřístupnění informace" je 30, eventuelně 60 dnů (pro prodloužení lhůty je však jako podmínka stanoveno, že žadatel musí být o prodloužení informován). Pokud tedy libovolná právnická či fysická osoba požádá o zpřístupnění informace o stavu životního prostředí a povinný subjekt touto informací disponující po dobu 30 dnů od doručení žádosti mlčí, může žadatel ve lhůtě dle správního řádu podat odvolání k instančně nadřazenému orgánu. Kdo však je takovýmto orgánem v případech, kdy povinným subjektem je např. příspěvková organisace či jiná právnická osoba, jež není správním orgánem, o tom zákon mlčí stejně jako o druhoinstanční příslušnosti v případech územních samosprávných celků, jde-li o informace z oblasti jejich samostatné působnosti.
Pro odvolací řízení zákon vyjma obecného odkazu na správní řád nestanoví ničeho a lze tedy dovozovat, že prvoinstanční orgán neexistující spis (respektive sestávající jen z žádosti a z odvolání) je povinen předložit odvolacímu orgánu do 30 dnů a že odvolací orgán (existuje-li vůbec) má k rozhodnutí o odvolání dalších 30 dnů. Mlčení i odvolacího orgánu zákon vůbec neřeší a je tedy dosti diskutabilní, zda se i v tomto případě může uplatnit fikce negativního rozhodnutí (odvolacího). Poskytnutá možnost soudní žaloby proti neexistujícímu rozhodnutí je tak stran své praktické aplikace dosti nejistá. I pokud by však iudikatura dospěla k názoru, že odvolací rozhodnutí je pro nečinnost rovněž fingováno jako zamítavé, budou možnosti nápravy ve správním soudnictví více než sporné (viz níže).
Zákon o svobodném přístupu k informacím řeší základní otázky nepatrně lépe. Například poskytovali informací zde již nejsou všechny veřejnoprávní subjekty a právnické osoby ovládané orgány veřejné správy, leč pouze orgány státní, územně samosprávné celky, "veřejné instituce" hospodařící s veřejnými prostředky a subjekty, které jsou dle zvláštního zákona nositeli správního procesu (kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy); řešeno je i postavení odvolacího orgánu v případě, kdy poskytovatelem je subjekt samosprávný (odvolacím orgánem je rada) nebo právnická osoba mimo hierarchii správních orgánů stojící (odvolacím orgánem je osoba, stojící v čele povinného subjektu). Fikce negativního rozhodnutí je pak zakotvena i pro stadium odvolací.
Nicméně řada problémů zůstává i v tomto případě neřešena. V praxi by totiž postup vypadal tak, že je-li podána žádost o informace a povinný subjekt po stanovenou lhůtu (letos 23, příští rok 15 dnů) mlčí, nastane fikce zamítavého rozhodnutí a žadatel se může ve lhůtě dalších 15 odvolat, přirozeně podáním u orgánu prvoinstančního. Tomu vznikne okamžikem doručení odvolání povinnost předat spis (tedy žádost a odvolání) orgánu odvolacímu, a to ve lhůtě dle správního řádu - tj. 30 dnů. Odvolací orgán poté bude mít dalších 15 dnů na vydání odvolacího rozhodnutí. Bude-li i odvolací orgán mlčet, vznikne uplynutím lhůty fikce vydání zamítavého rozhodnutí. Žadateli tím začne běže lhůta pro podání správní žaloby, tj. dva měsíce od vzniku fikce negativního rozhodnutí; zmeškání lhůty nelze prominout.
Zde je patrně skryt největší praktický problém. Žadatel totiž neví, kdy odvolacímu orgánu začala běžet lhůta pro vydání rozhodnutí, odvozuje-li se ta od faktického doručení spisu orgánem prvoinstančním. Proto též žadatel neví, kdy lhůta odvolacímu orgánu končí a kdy se tedy fikce negativního odvolacího rozhodnutí naplní. A tedy přirozeně neví ani to, kdy mu začne běžet lhůta pro podání správní žaloby a kdy její běh skončí.
Odvodí-li si tuto lhůtu od mechanického součtu lhůt orgánů obou instancí, snadno ji zmešká, neboť odvolací "spis" mohl být koneckonců doručen odvolacímu orgánu téhož dne, kdy prvoinstanční orgán odvolání obdrží. Opožděná žaloba bude jistě mít za následek zastavení řízení.
Může dojít ale i k opačné situaci - žadatel opomene lhůtu správního řádu pro postoupení odvolacího spisu a svou lhůtu pro podání správní žaloby si odvodí od součtu lhůt obou instancí pro vydání rozhodnutí (a případně i s pominutím průtahů, způsobených poštovním doručováním) a svou žalobu podá předčasně - v době, kdy právní fikce vydání negativního odvolacího rozhodnutí ještě nenastala. Žaloba bude muset být zamítnuta, neboť napadené fiktivní rozhodnutí nejen že nebude pravomocné, ale nebude v době podání žaloby existovat ani de iure.
I v případě, kdy se žadatel s podáním žaloby proti fiktivnímu rozhodnutí do preklusivní lhůty neopozdí ani neunáhlí a žalobu ve lhůtě s nejistým počátkem i koncem podá, nemá skutečné získání požadovaných informací nijak zajištěno.
Problémovým je totiž též to, že nečinnost povinného subjektu není v tomto případě jeho nesprávným úředním postupem či porušením zákona. Jestliže zákon jeho nečinnost předpokládá a právě pro ten případ zavádí fikci negativního rozhodnutí, je mlčení povinného subjektu jednáním v souladu s právem.
Stěží by ostatně bylo lze tvrdit, že mlčení v případě fikce positivního rozhodnutí v souladu s právem je (např. P. Svoboda: "Fikce správního aktu, devoluce a podobné právní instituty - recept proti průtahům ve správním řízení?", in Správní právo 5/1999) a není tedy soudně přezkoumatelné pro nezákonnost, v případě fikce negativního rozhodnutí pak v souladu se zákonem není. Naopak zásada hospodárnosti ve správním řízení a přímo právní povinnost chránit majetek povinného subjektu a užívat jej účelně a hospodárně (v případě obcí § 38 odst. 1 obecního zřízení č. 128/2000 Sb., v případě státních orgánů § 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) by měla vést k tomu, aby ve všech případech, kdy je na místě vydání informace odmítajícího rozhodnutí, povinný subjekt raději mlčel. Lze-li totiž dvěma postupu docílit stejného výsledku, je nutno volit postup levnější.
Výsledkem mlčení povinného subjektu je de iure existence zamítavého rozhodnutí se zcela stejnými právními účinky a se zcela stejným dopadem do právní situace žadatele (účastníka řízení) jako rozhodnutí de facto vydané, k jehož vyhotovení je však třeba času příslušného úředníka i materiálových nákladů (papír, tisk) a jež je zejména nutno doručit do vlastních rukou (poštovné). Mlčením vytvořená fikce rozhodnutí je zde nepochybně hospodárnější a z tohoto pohledu by měla být výkonnými úředníky upřednostňována i v případech, kdy jsou zde zákonné důvody pro odepření informace.
Může tedy dojít i k tomu, že mlčením povinného subjektu vydané rozhodnutí se opírá o zákonné důvody odepření informace a soudu to bude v případě podání žaloby snadno dokladováno - soud nebude moci rozhodnutí zrušit ani pro nezákonnost (odepření bylo zákonné), ani pro nepřezkoumatelnost (těžko může nesrozumitelné nebo neodůvodněné něco, co de facto neexistuje, a neexistuje tak v souladu s právem). Tedy náklady žadatele na zjištění, že se ničeho nedozví, budou značné (soudní poplatek a zejména palmáre při povinném advokátním zastoupení nejsou nezanedbatelné).
I kdyby však soud shledal, že tacitní odepření informace bylo nezákonné, nebude moci učinit nic jiného než de iure existující a de facto neexistující rozhodnutí zrušit a věc vrátit povinnému subjektu k novému řízení. Požadovanou informaci soud sám samozřejmě poskytnout nemůže a ve správním soudnictví nemůže ani vyslovit povinnost správního orgánu informaci poskytnout - může rozhodnutí právě jen zrušit a věc vrátit povinnému subjektu s tím, že jeho právní názor je pro povinný subjekt v dalším řízení závazný. Nicméně povinný subjekt může být i nadále nečinný a celý cyklus se může opakovat, což je reálně možné zejména u menších obcí stran informací z jejich samostatné působnosti, kde se mlčení obecního úřadu i rady může opírat o libovolně projevenou podporu zastupitelstva, zejména je-li žadatel o informace mezi občany obce nějak infamován.
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 3.6.2001 a legislativa od této doby mohla dostát změny

References: § 38
 § 14
 zákona č. 219
 soud 
 soud 
 soud