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Timestamp: 2020-04-10 10:01:19+00:00

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Kommunen in Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalen
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B. Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens
I. Abgrenzung der kommunalen von der staatlichen Ebene
II. Einteilung der Kommunen
1. Kreisangehörige Gemeinden
3. Kreise
4. Landschaftsverbände
5. Regionalverband Ruhr
6. Städteregion Aachen
7. Interkommunale Zusammenarbeit
Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens
Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens
Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens
Von erheblicher Bedeutung für Prüfung und Praxis ist zunächst einmal ein organisatorisches Grundlagenwissen. Dazu gehört die Kenntnis über die Abgrenzung der staatlichen von der kommunalen Ebene und ein Grundverständnis über die Rechtsstellung der im Rahmen des Kommunalrechts beteiligten staatlichen Behörden und kommunalen Körperschaften.
Die Kommunen (Gemeinden und Gemeindeverbände) sind von den staatlichen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen abzugrenzen. Die Abgrenzung ist wichtig, um die zuständigen staatlichen Aufsichtsbehörden über die jeweilige Kommune zu bestimmen und Aspekte des Rechtsschutzes zwischen Kommunen und staatlichen Aufsichtsbehörden besser beurteilen zu können.
Die Bezirksregierung ist eine staatliche Behörde des Landes Nordrhein-Westfalen. Nach der Gemeindeordnung ist sie die zuständige Behörde für die staatliche Aufsicht über die kreisfreien Städte und Kreise. Ist ein Kreis mit einer kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme der Bezirksregierung nicht einverstanden, so stellt sich die Frage der richtigen Klageart dagegen. Dies hängt von der Rechtsnatur der Maßnahme ab. Anders als bei Maßnahmen innerhalb der staatlichen Landesverwaltung, etwa einer Weisung des für Kommunales zuständigen Ministeriums an die untergeordnete Bezirksregierung, handelt es sich bei einer Maßnahme einer staatlichen Behörde (Bezirksregierung) gegenüber einer Kommune (Kreis) um eine solche mit Außenwirkung. Je nach Art der kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme kann daher ein Verwaltungsakt vorliegen, der mittels einer Anfechtungsklage angefochten werden kann (vgl. im Einzelnen unter Rn. 373 f.).
Während sich die kommunalen Organe aus den Kommunalwahlen legitimieren und den Kommunen das Recht der Selbstverwaltung zusteht, leiten die staatlichen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen ihre demokratische Legitimation aus der Landtagswahl ab. Bei der Landtagswahl wird der Landtag gewählt. Dieser wählt den Ministerpräsidenten, der die Minister einsetzt. Die Landesregierung ist wiederum zuständig für die Bestellung der Regierungspräsidenten, die die staatlichen Bezirksregierungen leiten. Letztere erfüllen staatliche Aufgaben und unterliegen dabei der vollen Dienst- und Fachaufsicht der übergeordneten staatlichen Behörde (vgl. §§ 12, 13 LOG NRW).
Das wichtigste Ministerium für das Kommunalrecht und die Kommunalpolitik des Landes ist das für Kommunales zuständige Ministerium. Es ist insbesondere oberste staatliche Kommunalaufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 4 GO). Dieses übt die unmittelbare staatliche Aufsicht über die Landschaftsverbände und den Regionalverband Ruhr aus. Zudem ist das für Kommunales zuständige Ministerium die vorgesetzte und weisungsberechtigte Behörde über die fünf Bezirksregierungen. Die Bezirksregierung ist einerseits unmittelbare Aufsichtsbehörde über die Kreise und kreisfreie Städte ihres Regierungsbezirkes und andererseits im staatlichen Bereich die vorgesetzte und weisungsberechtigte Behörde über den Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO, § 57 Abs. 1 S. 1 KrO). Die Landräte haben eine Sonderstellung. Als Landräte sind sie grundsätzlich kommunale Organe des Kreises, die bei der Kommunalwahl gewählt werden. Das Land leiht sie sich aber für die Wahrnehmung bestimmter staatlicher Aufgaben aus und bindet sie damit unmittelbar in die staatliche Aufgabenerledigung ein. In der letztgenannten Funktion werden sie deshalb als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig. Dies ist aber nur zulässig, wenn es ausdrücklich gesetzlich angeordnet ist.
Gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW üben die Landräte die Funktion als Obere Bauaufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden als untere staatliche Verwaltungsbehörde aus.
Es wird dadurch die Doppelstellung des Landrates deutlich, da dieser einerseits Organ der Kommune „Kreis“ ist und andererseits untere staatliche Verwaltungsbehörde sein kann.
Geis § 18 Rn. 3; Mann in Erbguth/Mann/Schubert, Rn. 211. In ihrer Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörden üben die Landräte insbesondere die allgemeine Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden aus (§ 120 Abs. 1 GO). Sie unterliegen als untere staatliche Verwaltungsbehörde der Dienst- und Fachaufsicht der zuständigen Bezirksregierung (§§ 12, 13 LOG NRW).
Innerhalb der Kommunen sind rechtlich folgende Arten zu unterscheiden.
Kreisangehörige Gemeinden sind einem Kreis zugeordnet. Der Kreis erfüllt für seine kreisangehörige Gemeinden Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben (§ 2 Abs. 1 S. 1 KrO) und ist für bestimmte Angelegenheiten kraft Gesetzes unmittelbar zuständig (§ 2 Abs. 2 KrO). So ist der Kreis für das gesamte Kreisgebiet beispielsweise für die Landschaftsplanung zuständig, während die Gemeinden für ihr jeweiliges Gemeindegebiet zuständig für die Bauleitplanung sind. Das Kreisorgan Landrat wird im Wege der gesetzlichen Organleihe insbesondere in Angelegenheiten der Kommunalaufsicht als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig und nimmt dann gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden staatliche Aufgaben wahr.
Innerhalb der kreisangehörigen Gemeinden unterscheidet man Große und Mittlere kreisangehörige Städte
Da es sich bei den Adjektiven „Große“ und „Mittlere“ um Teile einer Statusbezeichnung handelt, werden diese groß geschrieben, vgl. Gesetzeswortlaut in § 4 GO. und die sonstigen kreisangehörigen Gemeinden (§ 4 GO). Die Einstufung richtet sich nach der Einwohnerzahl. Mit dem Erreichen sogenannter Schwellenwerte erwirbt die kreisangehörige Gemeinde neben einem Aufgabenzuwachs auch die Rechtsbezeichnung „Stadt“, d.h. ab einer Qualifikation als Mittlere kreisangehörige Stadt sind die entsprechenden Gemeinden als Städte zu bezeichnen. Aus historischen Gründen tragen allerdings auch einige kleinere Gemeinden die Bezeichnung Stadt.Vgl. hierzu § 13 Abs. 2 GO. Von Amts wegen ist eine Gemeinde als Große kreisangehörige Stadt einzustufen, wenn ihre Einwohnerzahl an fünf aufeinanderfolgenden Stichtagen mehr als 60 000 beträgt. Mittlere kreisangehörige Stadt ist eine Gemeinde von Amts wegen bei einer Einwohnerzahl von mehr als 25 000 an fünf aufeinanderfolgenden Stichtagen. Innerhalb reduzierter Schwellenwerte ist eine Einstufung auf Antrag möglich. Die Einstufung ist wichtig für die Zuständigkeit für bestimmte „zusätzliche Aufgaben für kreisangehörige Gemeinden“ im Sinne des § 4 GO. Der Landesgesetzgeber hat nämlich in einzelnen Gesetzen oder Rechtsverordnungen geregelt, dass zusätzlich zu den Aufgaben, die alle Gemeinden wahrzunehmen haben, bestimmte Aufgaben von Mittleren bzw. Großen kreisangehörigen Städten wahrzunehmen sind.
Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a BauO NRW sind die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte untere Bauaufsichtsbehörden. Diese Aufgabe übernehmen die Kreise für die übrigen kreisangehörigen Gemeinden, die den Status einer Großen oder Mittleren kreisangehörigen Stadt nicht haben.
Kreisfreie Städte sind gleichfalls Gemeinden. Sie sind keinem Kreis zugeordnet und haben deshalb auf ihrem Gebiet auch bestimmte Aufgaben wahrzunehmen, die im kreisangehörigen Raum von den Kreisen wahrgenommen werden.
Gemäß § 114 Abs. 3 LWG NRW sind die Kreise im kreisangehörigen Raum und die kreisfreien Städte im kreisfreien Raum untere Wasserbehörden.
Zuständige staatliche Aufsichtsbehörde über die kreisfreien Städte ist die Bezirksregierung (§ 120 Abs. 2 GO).
Bei den Kreisen handelt es sich um Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften (§ 1 Abs. 2 KrO). Der Verbandscharakter zeigt sich zum Beispiel bei der Kreisumlage, die von den kreisangehörigen Gemeinden zu zahlen ist (§ 56 KrO). Mitglieder der Gebietskörperschaft sind die Kreiseinwohner, die gleichzeitig Einwohner der kreisangehörigen Gemeinden sind (§ 20 KrO).
§ 2 KrO weist den Kreisen die ausschließliche und eigenverantwortliche Wahrnehmung der überörtlichen Aufgaben in ihrem Gebiet zu. Weitere Aufgaben können aufgrund gesetzlicher Vorschriften übertragen werden.
Bei der Aufgabenzuweisung ist der Kreis auf überörtliche Aufgaben beschränkt. Insoweit besteht hinsichtlich der Aufgabenverteilung zwischen Kreisen und Gemeinden grundsätzlich ein Vorrang der Gemeindeebene, den auch der Aufgaben verteilende Gesetzgeber zu beachten hat.
BVerfG Beschluss vom 23.11.1988, – 2 BvR 1619/83 –, BVerfGE 79, S. 127 f.; zur Stellung der Kreise im Staatsaufbau: LVerfG Mecklenburg-Vorpommern Urteil vom 26.7.2007 – 9/06 –, DVBl. 2007, 1102 f.
Übergemeindliche Planungsaufgaben (z.B. Bau und Unterhaltung von Kreisstraßen, ÖPNV im Kreisgebiet, Landschaftsplanung, Tourismusförderung etc.);
Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Bereich der Gefahrenabwehr (z.B. untere Wasserbehörde, Gesundheitsamt, Veterinärwesen);
Pflichtaufgaben als Sozialhilfeträger;
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben, deren Umfang vom Status und der Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden abhängen (z.B. Trägerschaft von Krankenhäusern; Wahrnehmung der Bauaufsicht für kreisangehörige Gemeinden, die nicht den Status einer Mittleren kreisangehörigen Stadt erreichen; Aufgabenübernahme im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit);
Verwaltungs- und Serviceaufgaben, um die gesetzlichen und freiwilligen übergemeindlichen Aufgaben erfüllen zu können (Organisations-, Personal-, Finanzverwaltung etc.).
Zuständige staatliche Aufsichtsbehörde ist die für das Kreisgebiet zuständige Bezirksregierung (§ 57 Abs. 1 S. 1 KrO).
Die Landschaftsverbände haben als Mitglieder nicht die Einwohner, sondern die in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Kreise und kreisfreien Städte. Es handelt sich damit um „echte“ Kommunalverbände und körperschaftlich strukturierte juristische Personen des öffentlichen Rechts.
Hofmann/Theisen/Bätge, Anm. 2.3.1.3.
Sie erfüllen bestimmte überörtliche Aufgaben, die aufgrund der wirtschaftlicheren und effektiveren Aufgabenerledigung nicht von jedem Kreis oder jeder kreisfreien Stadt einzeln erledigt werden sollen, sondern auf höherer kommunaler Ebene wahrzunehmen sind. Diese Aufgaben sind in § 5 Abs. 1 LVerbO enumerativ aufgeführt.
Aufgaben der Landesjugendämter, Sicherung der Integration schwerbehinderter Menschen in das Arbeitsleben, Trägerschaft von Förderschulen.
Zuständige allgemeine staatliche Aufsichtsbehörde für die Landschaftsverbände ist unmittelbar das für Kommunales zuständige Ministerium (§ 24 Abs. 1 S. 1 LVerbO).
Die Mitgliedskörperschaften des Regionalverbandes Ruhr sind die Kreise und kreisfreien Städte seines Zuständigkeitsbereiches, der Ruhrregion (Metropole Ruhr). § 2 Abs. 1 S. 1 RVRG bezeichnet den Regionalverband Ruhr als
Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung durch seine Organe.
Der Regionalverband Ruhr nimmt die Aufgaben und Tätigkeiten nach § 4 RVRG wahr.
Erstellung von Masterplänen (Planungs- und Entwicklungskonzepte) für das Verbandsgebiet, Sicherung und Weiterentwicklung der Verbandsgrünflächen, Abfallbewirtschaftung für ein Mitglied auf Antrag.
Die im Raum Aachen bestehende Städteregion Aachen ist eine organisatorische Besonderheit im Aufbau der Kommunen in Nordrhein-Westfalen. Die für sie geltenden spezifischen Regelungen befinden sich im Gesetz zur Bildung der Städteregion Aachen. Es kam zu diesem organisatorischen Unikat, da es in der Grenzregion Aachen viele kommunale Aufgaben gibt, die sinnvoll nur in enger Abstimmung zwischen der kreisfreien Stadt Aachen, dem Umlandkreis und den kreisangehörigen Gemeinden erfüllt werden können.
Die Städteregion Aachen umfasst den (alten und aufgelösten) Kreis Aachen mit seinen kreisangehörigen Gemeinden und die kreisfreie Stadt Aachen. Sie tritt an die Stelle des alten Kreises. Die Stadt Aachen ist zwar regionsangehörige Stadt, behält aber ihren Status als kreisfreie Stadt. Die Städteregion Aachen ist damit ein Gemeindeverband und eine Gebietskörperschaft mit der Rechtsstellung eines Kreises. Da die Stadt Aachen aber die Rechtsstellung einer kreisfreien Stadt behalten hat, bleibt die Bezirksregierung (Köln) – die auch die Aufsicht über die Städteregion führt (§ 57 Abs. 1 KrO) – die für sie zuständige allgemeine Aufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO).
Daraus ergibt sich für die Einbindung der Kommunen in die kommunalpolitische Verwaltungsstruktur des Landes Nordrhein-Westfalen folgendes Schaubild:
Die Gemeinden und Gemeindeverbände können Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) gemeinsam wahrnehmen. Man spricht dann von einer interkommunalen Zusammenarbeit. Dies kann nicht nur auf Basis öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen (§ 23 ff. GkG NRW) organisiert werden, sondern sogar dazu führen, dass eine konzentrative Zusammenarbeit in einer eigens dafür gegründeten juristischen Person entsteht.
Siehe hierzu im Einzelnen: Bätge in Schneider, Handbuch Interkommunale Zusammenarbeit Nordrhein-Westfalen, S. 89 ff. Neben privatrechtlichen Kooperationsgesellschaften kommen hierfür auch öffentlich-rechtliche Formen wie Zweckverbände (§§ 4 ff. GkG NRW) und gemeinsame Kommunalunternehmen (§§ 27, 28 GkG NRW) in Betracht.
Mehrere kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Kreise gründen durch Vereinbarung einer Verbandssatzung ein Studieninstitut für kommunale Verwaltung in der Rechtsform eines Zweckverbandes, welches wichtige Aufgaben im Rahmen der kommunalen Aus- (Lehrgänge und Prüfungen) und Fortbildung (Seminare, Workshops, Symposien für kommunale Beschäftigte etc.) sowie der Weiterqualifizierung wahrnimmt.
Vgl. zu den Aufgaben der Studieninstitute für kommunale Verwaltung in NRW: http://www.leitstelle-nrw.de.
Im Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr („VRR“) sind zahlreiche kreisfreie Städte, Kreise und kreisangehörige Städte mitgliedschaftlich organisiert, um damit das satzungsgemäße Ziel einer „angemessenen Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV“ (§ 4 der Zweckverbandssatzung) zu erreichen.
Der „Märkische Stadtbetrieb Iserlohn/Hemer“ ist ein selbstständiges gemeinsames Kommunalunternehmen der Städte Iserlohn und Hemer in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts mit Dienstherrenfähigkeit (§ 114 a GO). Die beteiligten Städte haben ihm in der Errichtungssatzung bestimmte Aufgaben der Unterhaltung und Instandsetzung öffentlicher Einrichtungen für die Gebiete beider Städte übertragen.
Eine weitere Ausprägung der interkommunalen Zusammenarbeit ist die privatrechtlich organisierte Mitarbeit in den kommunalen Spitzenverbänden. Diese fungieren in der Rechtsform eines Vereins als Interessenverbände der Gemeinden und Gemeindeverbände gegenüber dem Gesetzgeber und der Regierung. In den dort gebildeten Fachgremien findet über einen Erfahrungsaustausch eine Koordination und Abstimmung der kommunalen Mitglieder statt; zudem erfolgt über die Geschäftsstelle eine vor allem juristisch geprägte Beratungstätigkeit der Mitgliedskommunen. In den auf Landesebene bestehenden kommunalen Spitzenverbänden des Städtetages Nordrhein-Westfalen (Mitglieder sind in aller Regel kreisfreie Städte), des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes (kreisangehörige Städte und Gemeinden) und des Landkreistages Nordrhein-Westfalen (Kreise) ist wie bei allen Vereinen die Mitgliedschaft freiwilliger Natur und durch Vereinssatzung näher ausgestaltet (Rechte, Beitragsbemessung etc.).
Die Kommunen sind von den staatlichen Behörden des Landes abzugrenzen. Was ist im Rahmen dieser Abgrenzung richtig?
Den Kommunen steht das Recht der Selbstverwaltung zu.
Die kommunalen Organe legitimieren sich aus den Landtagswahlen.
Die staatlichen Behörden leiten ihre demokratische Legitimation aus den Landtagswahlen ab.
Innerhalb der Kommunen wird rechtlich zwischen verschiedenen Arten differenziert. Was trifft hinsichtlich der Einteilung der Kommunen zu?
Kreisangehörige Gemeinden sind einem Kreis zugeordnet. Der Kreis erfüllt für seine kreisangehörige Gemeinde Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben und ist für bestimmte Angelegenheiten kraft Gesetzes unmittelbar zuständig.
Kreise sind gleichfalls Gemeinden.
Kreisfreie Städte sind keine Gemeinden.
Zuständige staatliche Aufsichtsbehörde über die kreisfreien Städte ist die Bezirksregierung.
Die Landschaftsverbände haben als Mitglieder nicht die Einwohner, sondern die in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Kreise und kreisfreien Städte.
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Prüfungsvorbereitung im Öffentlichen Recht
Am 15.04.2020 ab 18:00 Uhr
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References: § 57
 § 60
 § 18
 § 4
 § 13
 § 4
 § 57
 § 114

§ 2
 § 5
 § 2
 § 4