Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/454-staatsorganisationsrecht/verfassungsprinzipien/bundesstaat/585-bverfg-atomkonsens
Timestamp: 2017-12-11 07:25:41+00:00

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eSolDE - BVerfG – Atomkonsens
BVerfG – Atomkonsens
Weitere Urteile zu: Atomrecht | Bundesauftragsverwaltung | Sachkompetenz | Wahrnehmungskompetenz
BVerfGE 104, 249 = NVwZ 2002, 585
Bundesaufstragsverwaltung
Der Bund darf im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art 85 GG) alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit er dadurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder nicht verletzt.
Bestandteil der Aktivitäten des Bundes zur Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und Weisungsrechts können auch unmittelbare Kontakte nach außen, einschließlich etwaiger informaler Absprachen sein. Allerdings ist dem Bund auch auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht (vgl. BVerfGE 81, 310 (332)) verwehrt.
Für das Kernkraftwerk Biblis, Block A, der Rheinisch- Westfälischen Elektrizitätsbetriebe (im Folgenden: RWE) wurde im Jahr 1975 die Betriebsgenehmigung erteilt. Aus Anlass eines Störfalls am wurde 1988 eine Sicherheitsanalyse in Auftrag gegeben. Diese ergab im Februar 1991, dass Nachrüstmaßnahmen oder zusätzliche Nachweise erforderlich sind. Auf der Grundlage dieser Sicherheitsanalyse setzte das Hessische Ministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit am 27. März 1991 nachträgliche Auflagen fest und ordnete deren sofortige Vollziehbarkeit an. Zu seiner Ausführung stellte RWE in der Folgezeit zahlreiche Genehmigungsanträge, von denen bislang nur wenige positiv beschieden sind.
Mit Schreiben vom 18. Juni 1999 und in der Folgezeit öfter legte das Hessische Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten (im Folgenden: HMULF) dem Bundesministerium für Umwelt, Reaktorsicherheit und Naturschutz (im Folgenden: BMU) der seit Oktober 1998 von der Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen gebildeten Bundesregierung Genehmigungsentwürfe vor und erteilte am 15. Oktober 1999 auf Grund eines entsprechenden Änderungsantrages RWE die "Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von Änderungsmaßnahmen im Nebenkühlwassersystem VE des Kernkraftwerks Biblis, Block A".
Mit Schreiben vom gleichen Tage unterrichtete es das BMU über die Erteilung dieser Genehmigung. Das BMU machte gegenüber dem HMULF noch am 15. Oktober 1999 geltend, mit der Genehmigung zur Änderung des Nebenkühlwassersystems sei gegen bundesaufsichtliche Absprachen verstoßen worden. Das HMULF trat dem entgegen. Unter dem 22. Oktober 1999 forderte das BMU das HMULF auf, bis zum 26. Oktober 1999 zu bestätigen, künftige Genehmigungen zum Atomkraftwerk Biblis, Block A, nicht vor einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme zu erlassen. Das HMULF lehnte dies ab.
„Ich weise Sie auf der Grundlage des Art. 85 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes verfahrensleitend an, Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur Veränderung des Atomkraftwerks Biblis, Block A oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen.“
Am 14. Juni 2000 paraphierten Vertreter von vier Energieversorgungsunternehmen, der Chef des Bundeskanzleramtes und die Staatssekretäre im BMU und im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die als "Atomkonsens" bekannt gewordene "Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen". Der Text der Vereinbarung (vgl. NVwZ-Beilage Nr. IV/2000 zu Heft 10/2000) wurde den Umweltministerien der Länder durch das BMU am 15. Juni 2000 "zu ihrer Kenntnis" übersandt. Die Vereinbarung wurde am 11. Juni 2001 unterzeichnet. Der Bund beteiligte das Land Hessen weder bei den vorausgegangenen Gesprächen noch beim Abschluss der Vereinbarung.
Nach Paraphierung der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat das BMU am 11. Juli, 24. Juli, 8. und 14. August 2000 unmittelbar mit RWE über das weitere Vorgehen bei der Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, verhandelt, ohne das HMULF vorher über die Termine vom 11. und 24. Juli sowie 14. August 2000 in Kenntnis zu setzen. Für das Gespräch am 8. August wurde dem HMULF seitens des BMU eine Teilnahme anheim gestellt. Das HMULF lehnte dies jedoch ab.
Am 29. August 2000 gab das BMU eine Erklärung ab zur Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A.
Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2000, eingegangen am selben Tage, hat die Hessische Landesregierung Klage erhoben. Es wird beantragt festzustellen, dass die Bundesregierung gegen Art. 30 und Art. 85 GG und dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen hat und zwar durch die Erklärung des BMU gegenüber den RWE zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des AKW Biblis (Block A) und durch die Erklärung vom 14.06. 2000 sowie durch die weiteren Besprechungen am 11. Juli, 24. Juli, 8. und 14. August 2000.
B. Das im Bund-Länder-Streit-Verfahren zulässig verfolgte Begehren bleibt in der Sache ohne Erfolg.
I. Das Land Hessen wird bei Vollzug des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl I S. 1565), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2331), im Auftrage des Bundes tätig (Art. 87c GG in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG). Entgegen der Ansicht der Hessischen Landesregierung hat der Bund nicht die ihm für den Bereich der Auftragsverwaltung nach Maßgabe der Regelungen des Art. 85 GG gezogenen Grenzen überschritten; die behaupteten Verstöße liegen nicht vor.
1. Die Eigenständigkeit des Landes ist bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt, obwohl es sich um eine Form der Landesverwaltung handelt und die Länder hierbei Landesstaatsgewalt ausüben. Der Bund hat bei der Auftragsverwaltung im Vergleich zur landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten. Seine Aufsicht erstreckt sich nicht nur auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung; vielmehr unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen der obersten Bundesbehörden (vgl. im Einzelnen hierzu BVerfGE 81, 310 (331 f.)).
Die Verwaltungskompetenz des Landes ist schon nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. Unentziehbar steht dem Land nur die Wahrnehmungskompetenz, das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten, zu. Sie bleibt stets Landesangelegenheit. Ein Eintrittsrecht des Bundes ist in Art. 85 GG nicht vorgesehen. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung gilt dies hingegen nicht. Die Sachkompetenz liegt zwar zunächst ebenfalls beim Land. Der Bund kann sie aber nach eigener Entscheidung dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu (BVerfGE 81, 310 (332)).
a) Allerdings steht dem Bund die auf der Sachkompetenz gründende Geschäftsleitungsbefugnis nicht per se zu; er muss die ihm zunächst nur in Form einer "Reservezuständigkeit" verliehene (potentielle) Sachentscheidungsbefugnis erst aktualisieren, indem er diese ausdrücklich oder konkludent auf sich überleitet; denn auch die Sachentscheidungsbefugnis liegt - jedenfalls "zunächst" - ebenfalls beim Land (vgl. BVerfGE 81, 310 (332)).
Im Gegensatz zur Sachkompetenz ist die Wahrnehmungskompetenz des Landes unentziehbar (BVerfGE 81, 310 (332)). Das bedeutet konkret, dass dem Land die gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung, vor allem der Erlass von Verwaltungsakten und der Abschluss öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, vorbehalten bleibt. […]
Auch im Bereich solchen informalen Verwaltungshandelns ist es dem Bund aber verwehrt, gleichsam eine "Schattenverwaltung" neben der der Länder aufzubauen. Der Bund darf die Materie "friedliche Nutzung der Kernenergie" nicht im Widerspruch zu Art. 87c GG der Sache nach dadurch an sich ziehen, dass er für alle Länder den Vollzug des Atomgesetzes über den Einzelfall hinaus gleichsam generell durch Kontakte nach außen reguliert. Hier geht es zwar allein und ausschließlich um die Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991. Auch in jedem konkreten Einzelfall muss jedoch das informale Handeln des Bundes die vom Grundgesetz getroffene Kompetenzordnung wahren, damit die in Art. 85 GG niedergelegte Struktur der Bundesauftragsverwaltung unangetastet bleibt und eine verfassungsrechtlich unzulässige "Doppelzuständigkeit" von vornherein vermieden wird (vgl. BVerfGE 36, 193 (202 f.); 61, 149 (204); 67, 299 (321)).
Aus diesem Grunde ist es unabdingbar, dass der Bund deutlich erkennbar - ausdrücklich oder konkludent - die ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG zukommende Sachkompetenz an sich zieht und auf diese Weise das Land auf seine Wahrnehmungskompetenz beschränkt (hierzu BVerfGE 81, 310 (332)).
a) Der Bund hat durch seine Weisung vom 29. Oktober 1999 seine Sachkompetenz in Anspruch genommen und dies dem zuständigen Landesministerium jedenfalls konkludent angezeigt; denn dieses wurde angewiesen, "Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des Atomgesetzes zur Veränderung des Atomkraftwerks Biblis, Block A oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen". Damit war für das HMULF offenkundig, dass sich das BMU aktiv in das Verfahren zur Nachrüstung des Kernkraftwerks Biblis, Block A, einzuschalten gedachte, das seit dem Störfall vom 16./17. Dezember 1987 ausgelöst worden war und durch den Bescheid vom 27. März 1991 eine Konkretisierung erfahren hatte. Ein Mehr an Förmlichkeiten war entbehrlich. Es ist auf den Empfängerhorizont abzustellen. Die Weisung über einen umfassenden Zustimmungsvorbehalt war von der zuständigen Landesbehörde ohne vernünftige Zweifel über deren Tragweite dahin aufzunehmen, dass der Bund die Genehmigungsverfahren maßgeblich im verfassungsrechtlichen Binnenverhältnis zu begleiten gedenkt.
b) Bezüglich der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat das Land Hessen insoweit keine Rechtsposition. Der "Atomkonsens" ist Angelegenheit des Bundes und er kann deshalb völlig unabhängig von den Ländern agieren. Beteiligungsrechte der Länder, die in der Verfassung eine Stütze finden könnten, sind insoweit weder dargetan noch ersichtlich. Der Aussagegehalt der Anlage 2 zu dieser Vereinbarung, die das Kernkraftwerk Biblis betrifft, fällt in die vom Bund in Anspruch genommene Sachkompetenz. Deren materieller Aussagewert ist gering; es handelt sich um typische und politisch übliche Absichtserklärungen, an denen kein vernünftig und verantwortlich Handelnder ein "Tau festbinden" würde. Es ist nicht zu erkennen, welches Informationsinteresse das Land Hessen insoweit hätte haben können, vor allem auch unter dem Gesichtspunkt, dass es später nicht zu einer Weisung gekommen und das Land selbst auf die Linie des Bundes eingeschwenkt ist. Auch die Erklärung vom 29. August 2000 gegenüber RWE hat keinen anderen als einen politischen und unverbindlichen Inhalt. […]
II. 1. Die Möglichkeit des Bundes, die Sachkompetenz an sich zu ziehen und das Land auf seine Wahrnehmungskompetenz zu beschränken, bedeutet allerdings nicht, dass der Bund bei deren Inanspruchnahme keinerlei Bindungen unterläge. Er unterliegt auch bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Diese verlangt, dass sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. hierzu auch BVerfGE 81, 310 (337) m.w.N.). Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein (BVerfGE 81, 310 (337) m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 81, 310 (337)). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den hier zur Entscheidung stehenden Streitfall gilt:
Die in BVerfGE 81, 310 (337) - Kalkar II - entwickelten Maßstäbe lassen sich nicht ohne Weiteres auf das hier zu beurteilende informale Handeln des Bundes übertragen, weil sie auf die Weisung nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 GG abgestimmt sind. Hier ist jedoch der einer Weisung vorgelagerte Bereich der Informationsbeschaffung durch den Bund angesprochen. Es obliegt insoweit allein dessen Entscheidung, ob er sich im jeweils zu betrachtenden Einzelfall überhaupt noch veranlasst sieht, eine Weisung zu erteilen, nachdem er sich umfassend sachlich informiert und das allein von ihm zu definierende Gemeinwohlinteresse - beispielsweise in Form einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme - dem betroffenen Land zur Kenntnis gebracht hat. […]
In einem Überlagerungsbereich, wie er im Streitfall gegeben ist, in dem ein konkretes Verwaltungsverfahren anhängig ist und der Bund zugleich außerhalb dieses Verfahrens agiert, was nicht notwendig im Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzes geschehen muss, können die Sphären von Bund und Land nicht eindeutig gegeneinander abgegrenzt werden. Allerdings gibt es Eckpunkte, deren Einordnung verfassungsrechtlich zweifelsfrei möglich ist. Zieht der Bund die ihm zukommende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent an sich, ist das Land zugleich informiert. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, dass der Bund seine weiteren Schritte in Wahrnehmung seiner Sachkompetenz dem Land offen legt oder es gar hieran beteiligt; denn die Inanspruchnahme der Sachkompetenz ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 81, 310 (332)). Die Sachkompetenz verbleibt dem Bund ungeschmälert und ist nicht nur gefiltert durch eine Beteiligung des betroffenen Landes eröffnet. Das Land selbst genießt wirksamen, aber auch ausreichenden Schutz durch die prozeduralen Anforderungen vor Erteilung einer Weisung, wie sie in BVerfGE 81, 310 - Kalkar II - niedergelegt sind. Kommt es zu keiner Weisung und verbleibt das informale Handeln des Bundes im Vorfeld, muss es durch die Sachkompetenz gedeckt sein. Der Bund kann deshalb alle die informalen Handlungen und Maßnahmen ohne Beteiligung des Landes vornehmen, die ihm auch zur Vorbereitung einer Weisung zur Verfügung stünden. Ist das informale Handeln des Bundes von dem konkreten Verwaltungsverfahren und der Wahrnehmungskompetenz des Landes in Bezug auf dieses so weit entfernt, wie dies hier der Fall ist, bedarf es keiner näheren Unterrichtung im Allgemeinen und schon gar nicht einer Unterrichtung über Einzelschritte bezüglich der gepflogenen Gespräche, die die Antragstellerin hier angreift. Vielmehr ist eine ganzheitliche Betrachtung geboten.
Hinweis: Zwei der acht Richter des BVerfG legten ein Sondervotum.
Das BVerfG entschied den Streit um die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bezüglich des Atomrechts so, dass der Bund ermächtigt ist die Sachkompentenz in dieser Angelegenheit an sich ziehen und ermächtigt ist ohne Beteiligung der Länder informelle Absprachen mit den AKWs zu treffen.
Beim Atomausstieg handele es sich um eine "reine Bundesangelegenheit", bei welcher den Ländern kein Mitspracherecht zusteht.
BVerfGE 81, 310 (Kalkar II).
BVerfGE 100, 249 (Allgemeine Verwaltungsvorschriften).
BVerfGE 126, 77 (Luftsicherheitsgesetz).
André, Tobias / Rauber, Jochen: Anfängerklausur - Öffentliches Recht: Gesetzgebungsverfahren - Soloauftritt "Luftsicherheit"?, JuS 2011, 425.
Frenzel, Eike Michael: Grundfälle zu den Art. 83 ff. GG, JuS 2012, 1082.
Funke, Andreas: Die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen bei der Bundesauftragsverwaltung, Jura 2012, 127.
Herrmann, Christoph: Die Zustimmungsbedürftigkeit der Laufzeitverlängerung von Atomkraftwerken, BayVBl 2011, 257.
Shirvani, Foroud: Informales Verwaltungshandeln und Bundesauftragsverwaltung, BayVBl 2005, 164.

References: Art. 85
 § 7
 Art. 30
 Art. 85
 § 24
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 87
 Art. 85
 Art. 85
 § 7
 Art. 85
 Art. 83