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Timestamp: 2020-01-21 01:58:10+00:00

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﻿ SENTENCIA C-450 DE JUNIO 3 DE 2003
SENTENCIA C-450 DE 03 DE JUNIO DE 2003
CONTENIDO:PROCESO DISCIPLINARIO. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO INVESTIGADO. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 157 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, PROCESO DISCIPLINARIO, CLASES DE PROCESO DISCIPLINARIO, FUNCIÓN PÚBLICA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, DERECHO AL BUEN NOMBRE, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia C-450 de junio 3 de 2003
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO INVESTIGADO
Sentencia C-450 de 2003
Ref.: Expediente D-4234 y D-4238 acumulado.
Actores: Jairo Enrique Aparicio Castillo, Milton Armando Gómez Cardozo y Juan Manuel Mendoza Barraza, Rocío del Rosario Meneo Escorcia y Porfirio Castillo Zamora.
Bogotá, D.C., junio tres de dos mil tres.
“LEY NÚMERO 734
Observa la Corte que si bien los accionantes invocan la violación de los artículos 1º, 4º, 13, 15, 25, 29, 53, 93, 125, y 215 de la Constitución Política, en sus escritos no desarrollan el concepto de la violación respecto de todos ellos, esto es, la exposición de las razones por las cusales los accionantes consideran que los contenidos de dichas normas constitucionales resultan vulnerados por el artículo 157 demandado. En efecto, los accionantes no desarrollaron en sus escritos las razones por las cuales estiman que la medida de suspensión provisional desconoce el Estado social de derecho (C.P., art. 1º), viola la dignidad humana (C.P., art. 1º), viola el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), desconoce que los tratados internacionales de derechos humanos prevalecen en el orden interno o son fuente de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta (C.P., art. 93), desconoce los empleos de carrera dentro del Estado (C.P., art. 125) o bien, desconoce la norma constitucional relativa al Estado de emergencia (C.P., art. 215). En consecuencia, la Corte sólo analizará, con base en el desarrollo argumentativo de los demandantes, una posible violación constitucional de los artículos 15, 29 y 53 de la Constitución Política y entenderá que las demás disposiciones constitucionales fueron invocadas como sustento de los argumentos específicos en la medida en que conforman el contexto de principios interpretativos.
(i) La suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, ¿viola el derecho al debido proceso (C.P., art. 29) particularmente la presunción de inocencia del suspendido?
(ii) Ordenar la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso disciplinario, ¿viola el derecho al buen nombre de éste (C.P., art. 15)?
(iii) El efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el tiempo que dure la suspensión provisional ¿constituye una violación al principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?
Para resolver los anteriores interrogantes, la Corte analizará, primero, el contenido y los alcances de la norma acusada. Segundo, estudiará si la medida de suspensión provisional desconoce per se, el derecho al debido proceso, particularmente la presunción de inocencia, así como el derecho al buen nombre del servidor público suspendido. Luego, la Corte resolverá si es constitucional afectar la remuneración de un servidor disciplinado con ocasión de una medida provisional.
1. Descripción del contenido de la norma acusada. Requisitos y alcances de la facultad de suspensión provisional.
La Ley 734 de 2002, por medio de la cual el Congreso expidió el nuevo Código Disciplinario Único (1) , constituye el régimen disciplinario común de los servidores públicos; esta corporación recientemente lo explicó así:
(1) Ley 734 de 2002: “ART. 224.—Vigencia. La presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias, salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública”.
El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se persigue la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado” (2) .
(2) Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño en la que se estudió el Decreto 1798 de 2000, “por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional” y se analizó si la Policía Nacional debía tener un régimen disciplinario especial.
Respecto de los fundamentos del régimen disciplinario y su ámbito legítimo en cuanto éste refiera al vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado, la Corte ha explicado que (3) :
(3) Sentencia C-252 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta sentencia se estudió la constitucionalidad de los artículos 48, numeral 48 y 51, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002. Según la actora estas normas desconocían múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non bis in idem. La Corte declaró exequible el artículo 48, numeral 48, de la Ley 734 de 2002 en el entendido que la explosión “en lugares públicos”, contenida en el inciso primero, es exequible en cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública.
“Una indagación por los fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los fines esenciales del Estado (...) En ese marco, las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado como personificación jurídica de la Nación, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Esta orientación finalística de las autoridades de la República determina el fundamento de su responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6º superior, ellas respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esto es entendible: La atribución de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
De acuerdo al procedimiento establecido, una vez se ha identificado al posible autor o autores de la falta, y se ha decidido abrir investigación disciplinaria, el funcionario que esté adelantando la investigación, o, inclusive, el juzgamiento, podrá —según el artículo 157 acusado— ordenar la suspensión provisional del servidor que esté siendo investigado o juzgado.
La facultad de suspender provisionalmente al servidor investigado o juzgado está supeditada a que se reúnan ciertas condiciones específicas, y a que se respeten las garantías que prevé el artículo. Además, la aplicación de la medida tiene como uno de sus efectos la suspensión de la remuneración del servidor durante un lapso prorrogable.
1.1. Condiciones de la suspensión provisional.
La exigencia de que las faltas por las que se investiga o juzga al servidor, deban ser graves o gravísimas, busca circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 del CDU (4) . La Ley 734 de 2002, en su artículo 48, enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro parágrafos, el último de los cuales está destinado a los servidores públicos en el ámbito penitenciario y carcelario (5) .
(4) “ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
3. Suspensión para las faltas graves culposas.
(5) El quinto parágrafo del artículo 48 no enumera faltas gravísimas. Dice: “Las obligaciones contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta disciplinaria gravísima un año después de la entrada en vigencia de este código. El incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales materias serán sancionadas conforme al numeral 1º del artículo 34 de este código”.
En el ordenamiento vigente, las faltas que el legislador ha incluido bajo el calificativo de gravísimas son muchas más que las que consagraba el anterior Código Disciplinario Único en su artículo 25. La enumeración taxativa de tales faltas, no sólo es más extensa (6) sino que incluye conductas contrarias al derecho internacional humanitario, entre otras innovaciones.
(6) Bajo la vigencia de la Ley 200 de 1993 y al estudiarse el proyecto para un nuevo Código Disciplinario, se dijo: “(...) Una de las actuales falencias de la actual legislación disciplinaria está en la falta de descripción inequívoca de faltas gravísimas que atentan contra la buena administración y en la desproporción que entre falta y sanción se observa en muchos casos. Por eso resaltamos como mérito del proyecto la construcción de un catálogo de faltas y sanciones muy ajustado al principio de legalidad en cuanto a la descripción de la falta y más proporcionando en cuanto a la dosificación de la consecuencia jurídica”. Senado de la República, ponencia para el segundo debate al Proyecto de Ley 19 de 2000, 27 de noviembre de 2000, Gaceta del Congreso 474, página 1.
En cambio, el CDU no tiene una enunciación de las faltas graves. El legislador disciplinario acudió a otra técnica, consistente en, primero, indicar la base de la falta en el artículo 50 (7) , es decir, haber incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus funciones, o violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la leyes y, segundo, señalar los criterios para determinar cuando cierta conducta, por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave o leve (8) .
(7) “ART. 50.—Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación del régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales, como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”.
Es pertinente anotar que en la Sentencia C-158 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se estudió la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 50 que señala que “La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código”. En esta oportunidad la Corte, al constatar que estos criterios se encuentra dentro o del mismo contenido normativo del artículo 27 de la Ley 200 de 1995, —antiguo Código Disciplinario— resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-708 de 1999 y por tanto la expresión contenida en el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, se declaró exequible. En dicha sentencia cuyo magistrado ponente fue Álvaro Tafur Galvis, se sostuvo que “cuando el legislador consagró una clasificación de las faltas disciplinarias entre graves y leves en el artículo acusado, y estableció unos criterios con base en los cuales el investigador disciplinario deba definir sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de las facultades legislativas en materia de definición de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos protegidos con la ley disciplinaria”.
(8) El artículo 43 establece: “Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario (...)”.
Así, para que un servidor investigado o juzgado, pueda ser eventualmente suspendido en forma provisional, este debe haber realizado una conducta susceptible de ser investigada como falta gravísima, artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o bien, como una falta grave.
(a) Que permanecer en el cargo, función o servicio posibilite la interferencia del servidor en el trámite de la investigación;
(b) Que permanecer en el cargo, función o servicio permita la continuación de la comisión de la falta por la que se le investiga o juzga, y
En cuanto a las tres causales de suspensión provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quién es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado.
1.2. Garantías establecidas en el artículo 157 acusado.
1.2.1.1. La motivación de la orden de suspensión provisional y su revocabilidad. En el inciso primero del artículo acusado, el legislador exige que el funcionario que decida suspender provisionalmente a un servidor público motive dicha orden (9) . La motivación permite que se ejerza un control judicial sobre la legalidad de la medida.
(9) En el inciso primero de la norma acusada se dispone “(...) el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional (...)”.
Los motivos sobre los que el funcionario fundó la orden de suspender provisionalmente al servidor, también constituyen el fundamento único de la medida. En efecto, el legislador establece, en el inciso sexto del artículo acusado (10) , que, al desaparecer los motivos que dieron lugar a la medida, y en cualquier momento, ésta deberá ser revocada. Además de quien profirió la medida, la decisión podrá ser revocada por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.
(10) El inciso sexto de la norma acusada señala que “Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia”.
1.2.1.2. La responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional. Adicionalmente, la norma acusada establece que la decisión de ordenar la suspensión provisional, compromete la responsabilidad personal del funcionario: “El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente ...”.
En los procesos de primera instancia, el artículo acusado establece que una vez el auto haya sido comunicado al afectado, el funcionario deberá remitir inmediatamente el proceso a su superior para efectos de consulta. A diferencia de los procesos de única instancia en los que el servidor disciplinado puede o no hacer uso del recurso de reposición, el legislador impone al funcionario la obligación de elevar a consulta de su superior la decisión. Recibido el expediente, éste deberá permanecer durante un término de tres (3) días en secretaría, con el fin de que el servidor disciplinado presente alegaciones en su favor y las pruebas que pretenda hacer valer. Vencido este término, el superior del funcionario que adelanta la investigación o juzgamiento deberá resolver dentro de los diez (10) días siguientes (11) .
(11) Resalta la Corte que el numeral 54 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 consagra, además, como falta gravísima el “No resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley”.
1.2.2.2. Duración determinada de la medida y sus prórrogas. Otra garantía procesal que prevé la norma consiste en el término de duración definido de la suspensión provisional (12) . De acuerdo a la norma acusada, el servidor podrá estar suspendido hasta por un período de tres meses, prorrogables por otros tres. De ser necesaria la continuación de la medida por más de seis meses, para su prórroga el legislador exige que el proceso disciplinario que se adelanta, sea éste de única o de primera instancia, ya haya sido fallado. En tal caso, la suspensión provisional podrá prorrogarse nuevamente pero sólo hasta por tres meses más.
(12) El inciso segundo del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 establece que: “El término de la suspensión provisional será de tres meses. Prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia”.
De otra parte, el legislador ha previsto (13) que en caso de que el proceso disciplinario adelantado finalice con sanción de suspensión o de suspensión e inhabilidad, el lapso durante el cual el servidor estuvo provisionalmente suspendido, será computado como parte del tiempo ordenado en la sanción.
(13) El parágrafo del artículo acusado reza: “Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia”.
1.2.3. Los efectos sobre la remuneración del suspendido.
La norma acusada establece que cuando el funcionario que adelanta la investigación o juicio, impone la medida provisional, el servidor suspendido queda “sin derecho a remuneración alguna” (14) . Se trata de un efecto económico de la medida establecido por el legislador que es desarrollado en el parágrafo de la norma acusada y también en el artículo 158 de la misma ley.
(14) El primer inciso del artículo acusado establece: “Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna (...)”.
Adicionalmente, el artículo 158 del CDU, no acusado, señala los casos en que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o (iii) de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. No obstante, en este último caso el legislador consagró una excepción, vr. gr., cuando dicha expiración “haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del investigado o de su apoderado”.
1.2.4. Precisión sobre la aplicación de los requisitos anteriores a las prórrogas.
Normas disciplinarias previas al Código Disciplinario Único vigente, como el Decreto-Ley 407 de 1994, el Decreto-Ley 398 de 1994 y la Ley 200 de 1995 consagraban la medida de suspensión provisional dentro de procesos disciplinarios. Las demandas contra las disposiciones correspondientes dieron origen a jurisprudencia de esta corporación sobre esta medida que es pertinente recordar. Si bien el texto de tales disposiciones es diferente al texto del artículo 157 acusado, algunas de sus características se han mantenido y, por tanto, en este apartado se hace referencia a la doctrina que ha sentado la Corte al respecto.
La Corte en Sentencia C-108 de 1995, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa (15) , explicó que:
(15) La norma acusada fue el Decreto 407 de 1994, “ART. 46.—Suspensión provisional. Es la separación temporal del funcionario en el ejercicio de su cargo, que el superior decreta mediante acto administrativo motivado en razón a encontrarse en curso una investigación disciplinaria cuya sanción sea la destitución. En este evento la suspensión no podrá exceder de los ciento veinte (120) días calendario al cabo de los cuales si no se ha concluido el proceso disciplinario, el suspendido se reintegrará automáticamente al servicio, pero los haberes dejados de percibir sólo le serán reintegrados al producirse fallo absolutorio”.
“[La suspensión provisional] no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre —por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra— ni al debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. (...) [La suspensión provisional] es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el interés general que recae sobre la seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben tener certeza sobre la calidad moral y profesional de sus empleados.
Sería altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta responsabilidad y no se tomarán medidas preventivas de elemental razonabilidad como la suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente e incondicional”.
Al respecto, la Sentencia C-406 de 1995, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, sostuvo (16) que:
(16) El actor demandó la totalidad del Decreto 398 de 1994. El título V, relativo a la suspensión provisional. En su capítulo único, rezaba:
“ART. 92.—Suspensión provisional. La suspensión provisional se decretará por acto administrativo debidamente motivado por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, el director regional o el director del establecimiento carcelario en los siguientes casos:
ART. 93.—Efectos salariales del funcionario suspendido. Hay lugar a la devolución de los salarios a pagar:
3. Cuando la sanción impuesta fuere la multa, en este caso se descontará de la cuantía de la remuneración dejada de pagar y correspondiente al término de la suspensión, el valor de la multa hasta su concurrencia.
ART. 94.—Cómputo del período de suspensión. Cuando el término de la sanción de suspensión fuere superior al de la suspensión provisional, en el acto administrativo mediante el cual se imponga dicha sanción se ordenará descontar el período en que el empleado haya estado suspendido provisionalmente. Si el término de la sanción fuere igual, en dicho acto administrativo se ordenará imputar éste al término de suspensión provisional.
ART. 95.—Término de la suspensión provisional. El término de la suspensión provisional será hasta de ciento veinte (120) días calendario prorrogables.
ART. 96.—Efectividad de la suspensión provisional. Para dar cumplimiento a la suspensión provisional, se enviará inmediatamente copia del acto al nominador y al pagador respectivo. Igualmente se remitirá copia de esta decisión a los superiores jerárquicos de quien la profiere.
ART. 97.—Cumplimiento del término de la suspensión provisional. Si el investigado cumpliere el tiempo de suspensión provisional sin que haya sido resuelta su situación disciplinaria, se reintegrará al servicio inmediatamente, pero los haberes dejados de percibir sólo podrán pagarse cuando se haya proferido fallo absolutorio a su favor.
“[La suspensión provisional] es, ante todo, un elemento normativo de carácter preventivo, previsto para garantizar la buena marcha y la continuidad del especial servicio de vigilancia carcelaria que se atiende por aquellos, y para despejar cualquier riesgo en la buena marcha del servicio y de la investigación (...).
Esta etapa del procedimiento disciplinario no está prevista en detrimento de los derechos constitucionales al buen nombre y debido proceso, como lo señala el demandante dentro del concepto de la violación, puesto que desde cualquier punto de vista, la investigación disciplinaria y el correspondiente procedimiento que incluye la suspensión provisional en esta materia, es una carga profesional y administrativa legítima que sólo procede en caso de investigación de la posible responsabilidad del funcionario en situación de flagrancia de falta gravísima, o cuando las pruebas allegadas dentro de la misma actuación, permitan advertir la ocurrencia de falta grave o gravísima que ameriten la sanción de suspensión o de destitución. (...)
De otra parte, esta clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción, constituye una etapa - necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden, según las normas bajo examen.
Sobre el efecto salarial de la suspensión provisional en la Sentencia C-108 de 1995 se dijo que “al ser separado del cargo, es lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado”. Por su parte, la Sentencia C-406 de 1995 señaló que “La suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal, una carga legítima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten (...) es claro que la suspensión provisional, que no puede prolongarse por más de ciento veinte días, no tendría sentido si el empleado continua devengando su remuneración sin trabajar (...).
Con la entrada en vigencia de la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, la Corte tuvo oportunidad de estudiar la constitucionalidad de la suspensión provisional, ya no circunscrita al personal del Inpec, sino aplicable a todos los servidores destinatarios de dicho código. Al declarar la constitucionalidad de la medida de suspensión provisional prevista en los artículos 115 y 116 del Código (17) , la Sentencia C-280 de 1996, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, reiteró que ésta es “una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general” y que respeta el principio de razonabilidad. Dijo al respecto:
(17) “ART. 115.—Suspensión provisional. Cuando la investigación verse sobra faltas gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
Cuando el disciplinado fuere sancionado con suspensión defunciones o del contrato, en el fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de percibir durante el lapso de la suspensión provisional.
29. Uno de los actores también cuestiona los artículos 115 y 116 del CDU que consagran la posibilidad de que se suspenda provisionalmente al investigado. Según su criterio, esta facultad está prevista por la Carta únicamente para el contralor general.
La Corte no comparta el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta corporación ya había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional “es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general” (18) , por lo cual es perfectamente razonable que el legislador la establezca en los procesos disciplinarios.
(18) Sentencia C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3. En el mismo sentido, ver Sentencia C-406 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
31. De otro lado, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por los artículos impugnados se adecúa el sentido de la figura pues no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas —taxativamente descritas— o graves. Además sólo puede ser tomado por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrogarse por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del cargo.
3. El derecho al debido proceso no es desconocido por la norma acusada.
3.1. La medida provisional no vulnera la presunción de inocencia.
Como lo ha dicho la Corte, el propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida —como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación— ni se registra como antecedente disciplinario (19) , a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión (20) .
(19) Ley 734 de 2002. ART. 174.—Registro de sanciones. Las sanciones penales y disciplinarias, las inhabilidades que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las decisiones de pérdida de investidura y de las condenas proferidas contra servidores, ex servidores públicos y particulares que desempeñen funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o llamamiento en garantía, deberán ser registradas en la división de registro y control y correspondencia de la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la expedición del certificado de antecedentes.
(20) Ley 734 de 2002. “ART. 46.—Límite de sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial (...)”. Sobre esta norma, la Corte se pronunció en la Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis en la cual resolvió: Decimoprimero. Declarar exequible, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política.
Si bien en el cargo formulado se argumentaba principalmente el desconocimiento a la presunción de inocencia los actores adicionalmente, adujeron el desconocimiento al derecho de defensa y de contradicción.
3.2. Las garantías a la defensa y a la contradicción tampoco son desconocidas por la norma acusada.
Los decretos juzgados en las sentencias C-108 de 1995 y 406 de 1995, se limitaban a señalar el tipo de proceso dentro de los que se podía ordenar la suspensión provisional y tenían por garantías, la duración de la medida limitada a 120 días y la motivación del acto administrativo que ordenará la suspensión. Posteriormente, ya dentro del primer Código Disciplinario Único, en la medida se introdujeron causales que limitaban el fin de la medida y se mantenían las mismas garantías de motivación del auto y duración limitada de la suspensión, pero por un período de hasta tres meses prorrogable por otros tres. El código, a diferencia del Decreto-Ley 407 de 1994 que guardaba silencio sobre recursos, expresamente estableció que, contra la orden de suspensión provisional, no procedía recurso alguno.
4. La norma acusada no viola el derecho al buen nombre.
“El buen nombre ha sido entendido por la jurisprudencia y por la doctrina como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas. Este derecho de la personalidad es uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social y un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad (21) . El derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionan el concepto público que se tiene del individuo (22)”(23) .
(21) Sentencia T-977 de 1999.
(22) En la Sentencia SU-082 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte hace una relación de la jurisprudencia en torno al concepto y los alcances de los derechos al buen nombre y a la honra.
(23) La Sentencia C-489 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, continúa explicando que “Por su parte, el artículo 21 de la Carta contempla el derecho a la honra, concepto este último que aunque en gran medida asimilable al buen nombre, tiene sus propios perfiles y que la Corte en la Sentencia T-411 de 1995 definió como la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan. Puso de presente la Corte que, en este contexto, la honra es un derecho “... que debe ser protegido con el fin de no menoscabar el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y frente a sí mismos, y garantizar la adecuada consideración y valoración de las personas dentro de la colectividad”.
Por tanto, si la suspensión provisional de un servidor público —que con su propia conducta se ha puesto en condición de ser investigado y juzgado disciplinariamente, por faltas graves o gravísimas— lleva a que la opinión que los demás tienen de él se altere, esto es resultado de la propia conducta del servidor público y no de la actuación de un tercero que busca afectar su buen nombre divulgando información falsa o errónea. La apertura de una investigación disciplinaria y la imposición de una medida provisional no constituyen, en sí mismas, violaciones del derecho al buen nombre del investigado. En efecto de estas actuaciones legítimas del Estado sobre el concepto público que se tiene del individuo no representa una distorsión de la situación del investigado si la información divulgada refleja objetivamente la decisión de la autoridad, que no puede considerarse como un prejuzgamiento o una sanción anticipada sino como el ejercicio de las funciones disciplinarias del Estado.
““(...) el derecho al buen nombre no es gratuito. Por su misma naturaleza exige como presupuesto indispensable el mérito, esto es, la conducta irreprochable de quien aspira a ser su titular y el reconocimiento social del mismo. En otros términos, el buen nombre se adquiere gracias al adecuado comportamiento del individuo, debidamente apreciado en sus manifestaciones externas por la colectividad”. (T-229/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
5. Los efectos sobre la remuneración del servidor que sea suspendido no desconocen el derecho al trabajo ni el derecho al mínimo vital.
Ahora bien, el inciso primero de la norma acusada, establece que el servidor provisionalmente suspendido queda “sin derecho a remuneración alguna”. En este punto, los demandantes consideran que la medida vulnera el derecho al mínimo vital del suspendido y de su familia y desconoce la especial protección constitucional del trabajo.
Uno de los principios mínimos fundamentales laborales que consagra el artículo 53 de la Carta Política es que la remuneración debe ser “proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”. Este principio establece una relación entre remuneración y trabajo. De allí que prima facie parezca razonable que quien no realiza ningún trabajo no reciba ninguna remuneración. De lo contrario, el legislador estaría permitiendo que un investigado o juzgado por falta grave o gravísima, suspendido provisionalmente de su trabajo, fuera remunerado por el Estado sin estar trabajando. Esto, en la práctica, equivaldría a concederle una licencia remunerada al servidor disciplinado. Por eso, las sentencias de esta corporación que han abordado el tema han estimado “lógico” y “con sentido” que el suspendido lo sea “sin derecho a remuneración alguna”.
Sin embargo, el supuesto de esta garantía es que la persona esté realizando efectivamente un trabajo, dado que la remuneración se causa por el servicio público prestado. Si un servidor público no está laborando porque ha sido suspendido en aplicación de la ley y después de haberse verificado que se reúnen los requisitos legales para suspenderlo provisionalmente, entonces la Constitución no ordena que sea remunerado por el servicio público que no está prestando. La opción inversa tendría no sólo dificultades prácticas sino jurídicas. En efecto, si durante el tiempo que dure la suspensión el suspendido recibe su remuneración ordinaria y luego llegare a ser sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios deberían ser reintegrados para evitar no sólo el pago de lo no debido, sino que una persona que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una remuneración que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a la calidad del trabajo.
Ahora bien, el legislador dentro de su margen de configuración podría establecer que el servidor suspendido recibirá una suma de dinero con el fin de aliviar la carga que para dicho servidor y su familia podría significar una suspensión provisional (24) . Pero, se repite, el legislador puede tomar esta decisión, pero no está obligado por la Constitución a disponer que quien no está trabajando en todo caso reciba una remuneración equivalente a la que se le pagaría si efectivamente estuviera laborando.
(24) En Francia, por ejemplo, donde la suspensión procede respecto de agentes de autores de faltas graves como una medida conservatoria de urgencia adoptada en interés del servicio, la retención de la remuneración no ha sido siempre total. Entre 1946 y 1959 se podía retener la mitad de la remuneración. Luego se permitió la retención de toda la remuneración para los servidores públicos civiles. Respecto de los militares desde 1972 se permite que en caso de suspensión la retención sea igual o superior a la remuneración, pero se excluyen de ella los suplementos para atender las cargas familiares. René Chapus, Droit Administratif General. Tome 2. Montchrestien, París, 1997, pág. 325.
6. Los problemas de proporcionalidad y la necesidad de una sentencia con condicionamientos.
Pasa entonces la Corte a determinar si ello es desproporcionado. Para analizar esta cuestión la Corte se fundará en su jurisprudencia según la cual el principio de proporcionalidad impide que las limitaciones a los derechos constitucionales fundamentales sean desproporcionados en la medida en que dicho principio constituye una prohibición de exceso (25) .
(25) Ver recientemente la Sentencia C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Según la norma acusada, el período de suspensión provisional, que puede ser de hasta tres meses, puede luego prorrogarse dos veces. Si bien es cierto que, para quien es suspendido provisionalmente encontrar una fuente alternativa de ingresos —como solicitar un crédito, acudir a la solidaridad de familiares o amigos o disponer de sus ahorros— es una carga transitoria legítima para quien está siendo investigado por una falta grave o gravísima, esperar que el servidor encuentre una solución que le permita sustituir completamente la suspensión de remuneración a la luz del principio de proporcionalidad por un lapso que puede ser hasta de nueve meses, merece un análisis cuidadoso.
La primera prórroga no está sometida a ninguna condición específica explícita. Cabría la interpretación plausible que ésta depende de la apreciación del funcionario que adelanta la investigación disciplinaria. Esto contradice los fines que justifican los primeros tres meses de suspensión de la remuneración. En efecto, admitir la posibilidad de una prórroga librada a la discreción del investigador disciplinario desestimularía que la investigación sea adelantada diligentemente durante los primeros tres meses de suspensión. Además, la finalidad de evitar que continúe o se reitere la falta, se puede cumplir, según las circunstancias de cada caso, con la suspensión por tres meses que interrumpe la relación del servidor con su cargo y le impide ejercer las funciones que, supuestamente, le permitieron realizar la falta por la cual está siendo investigado. En caso de que por la especial complejidad de la investigación, la suspensión deba prorrogarse, la norma acusada no indica los requisitos que deben reunirse. Como ya se anotó en el apartado 1.2.4., caben dos interpretaciones. La primera consiste en admitir que la decisión de prorrogar no está sujeta a los mismos requisitos que la determinación de decretar la medida de suspensión provisional. Según esta interpretación, el inciso tercero de la disposición acusada refiere las garantías previstas en él y en los incisos siguientes conexos con éste, al auto que “decreta” la suspensión. Sin embargo, a esta interpretación literal se opone otra sistemática y teleológica según la cual, dado que la continuidad de la medida está sometida al cumplimiento de las mismas condiciones para decretarla y que el funcionario que la decretó tiene el deber de revocarla en cualquier momento cuando los motivos que la justificaron desaparezcan (inciso cuarto de la disposición acusada), entonces los autos que ordenen la prórroga también deben reunir los mismos requisitos que el auto que decreta la suspensión.
Las interpretaciones anteriores también caben respecto de la segunda prórroga, salvo en un aspecto. Para la segunda prórroga la norma acusada establece una condición procesal, más no una garantía. Esta condición consiste en que dicha prórroga sólo puede ser ordenada “una vez proferido el fallo de primera o única instancia". No distingue la norma entre fallo sancionatorio o fallo absolutorio. Así después del fallo absolutorio, cabría la interpretación de que mientras se deciden los recursos a que hubiere lugar, el servidor podría continuar suspendido. De otro lado, acudiendo a una interpretación sistemática y teleológica, se llegaría legítimamente a la interpretación contraria puesto que una vez proferido fallo absolutorio, no puede sostenerse que subsisten los motivos para suspender al servidor público puesto que un acto de la autoridad disciplinaria competente concluyó que no había falta y, por lo tanto, los supuestos materiales de la suspensión han desaparecido.
Primero, la interpretación según la cual el acto que ordena una prórroga es discrecional del funcionario representa un riesgo de arbitrariedad y discriminación constitucionalmente intolerable y completa para el suspendido el deber de soportar una carga excesiva —la suspensión sin derecho a remuneración hasta por nueve meses a voluntad del funcionario disciplinario competente— de la cual no podría defenderse. Ello representaría una afectación desproporcionada de su derecho de defensa así como del derecho al mínimo vital. El suspendido tiene constitucionalmente el derecho a que cada prórroga de la medida cautelar reúna los requisitos que debe llenar el auto que decreta la suspensión provisional porque, de lo contrario, las cargas que recaen sobre el suspendido deberían ser soportadas irremediablemente por éste a voluntad del funcionario competente, lo cual es contrario al Estado Social de Derecho y al principio de proporcionalidad consustancial a éste.
Segundo, la interpretación según la cual aún después de dictarse fallo absolutorio de primera o única instancia procede una segunda prórroga también resulta contraria la Carta. La Constitución prohíbe que quien no ha incurrido en ninguna falta según la autoridad competente para determinar su responsabilidad disciplinaria, sea tratado como si subsistieran “serios elementos de juicio que permitan establecerle que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere”. En efecto, dictado el fallo absolutorio los fines que justifican la medida provisional han sido desvirtuados por la propia autoridad disciplinaria que ya culminó la investigación, juzgó y falló, y que concluyó que no había falta que pudiera continuar siendo cometida o reiterada. La proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los fines que la justifican, lo cual deja de ser posible después de proferido el fallo absolutorio. Además extender después de seis meses de suspensión la duración de la medida por tres meses más, cuando el fallo ha sido absolutorio, representa una carga desproporcionada para quien el propio Estado ha declarado exento de responsabilidad disciplinaria.
NOTA: La sentencia C-450 fue notificada por edicto Nº 150, fijado el 1º de julio de 2003 y desfijado el 3 de julio siguiente (N. del D.).

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