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Urteil des VGH Mannheim, 15.05.1997, 8 S 272/97 (Boden)
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Titel VGH Mannheim, 15.05.1997, 8 S 272/97
Orientierungssatz Erbbauberechtigter als Zustandsstörer wegen vom Grundstück ausgehender Gefahr
Leitsatz Der Erbbauberechtigte steht polizeirechtlich dem Eigentümer nicht gleich und kann deshalb nicht als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden, wenn er nicht zugleich Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die störende Sache ist.
Entscheidungsdatum 15.05.1997
Aktenzeichen 8 S 272/97
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zur Beseitigung von CKW-Verunreinigungen und zur Übernahme der für Erkundungsmaßnahmen und die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Sanierung entstandenen Kosten.
Er unterhielt von Anfang der sechziger Jahre bis zum 1.6.1986 auf dem Grundstück P.straße 5 in O.-N. einen Betrieb zur Herstellung von Metallteilen. Das Grundstück steht im Eigentum der Beigeladenen, der Kläger war seit etwa 1960 Erbbauberechtigter. Am 1.5.1986 verkaufte und übergab er das Betriebsgebäude und das Erbbaurecht an eine GmbH, die den Metallverarbeitungsbetrieb bis zum 31.12.1986 fortführte. Auch danach blieb das Gelände bis Anfang 1991 im Besitz der geschäftsführenden Gesellschafter der GmbH, die dem Kläger seit Juni 1986 den Zutritt zu dem Anwesen verwehrten und in der Folgezeit die Schlösser austauschten. Gegen Sanierungsmaßnahmen erhoben sie allerdings keine Einwendungen. Zur dinglichen Übertragung des Erbbaurechts auf die GmbH kam es nicht. Nach einem vor dem Oberlandesgericht am 11.12.1990 geschlossenen Vergleich verblieb dies bei dem Kläger, der das Anwesen 1991 wieder in Besitz nahm.
Im August 1986 erhielt das Landratsamt Hinweise auf mögliche Verunreinigungen des Grundstücks. Boden- und Bodenluftanalysen ergaben teilweise erhebliche Belastungen durch Trichlorethylen (Tri) und Tetrachloretyhlen (Per). Nach entsprechender Ankündigung des Landratsamtes (Bescheid vom 15.7.1987) führte ein Institut für Hydrogeologie im Wege der unmittelbaren Ausführung weitere Sondierungen durch Niederbringung einer Rammkernbohrung durch. Es stellte dafür 18.891,74 DM in Rechnung. Diesen Betrag forderte das Landratsamt mit Bescheid vom 17.11.1987 von dem Kläger und ordnete - sofort vollziehbar - die Sanierung des Grundwassers und des über dem Grundwasserspiegel stehenden CKW-verseuchten Bodens unter Androhung der Ersatzvornahme an. Der Kläger wurde ausdrücklich als Zustandsstörer herangezogen. Da er der Anordnung nicht nachkam, ordnete das Landratsamt mit Bescheid vom 18.1.1988 die Durchführung der Ersatzvornahme an. Mit Bescheid vom 14.1.1993 setzte das Landratsamt die Kosten der inzwischen durchgeführten Ersatzvornahme auf 91.668,24 DM fest.
Mit einheitlichem Widerspruchsbescheid vom 12.7.1995, dem Kläger zugestellt am 31.7.1995, wies das Regierungspräsidium seine Widersprüche gegen die Bescheide vom 17.11.1987, vom 18.1.1988 und vom 14.1.1993 zurück.
Am 22.8.1995 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Anfechtungsklage erhoben. Er hat vorgetragen, er habe die Verunreinigungen des Grundstücks weder verursacht noch verschuldet. Als Zustandsstörer könne er nicht in Anspruch genommen werden, da er weder Eigentümer sei noch im maßgeblichen Zeitraum die tatsächliche Gewalt über das Grundstück ausgeübt habe. Seine Stellung als Erbbauberechtigter mache ihn nicht zum Zustandsstörer. Der Beklagte und die Beigeladene haben die angefochtenen Bescheide verteidigt und geltend gemacht, der Erbbauberechtigte sei Zustandsstörer im Sinne von § 7 PolG.
Mit Gerichtsbescheid vom 28.10.1996 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide des Landratsamtes und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Kläger habe nicht als Zustandsstörer herangezogen werden dürfen. Er sei im maßgeblichen Zeitpunkt weder Eigentümer noch Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück gewesen. Als Erbbauberechtigter stehe er dem Eigentümer aus polizeirechtlicher Sicht nicht gleich. Das baden- württembergische Landesrecht habe im Gegensatz zu anderen Bundesländern den Vorschlag des Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes, neben dem Eigentümer auch andere Berechtigte der Zustandshaftung zu unterwerfen, auch bei seiner Neubekanntmachung im Jahre 1992 nicht übernommen. Der insoweit eindeutige Gesetzestext lasse deshalb eine Gleichstellung von Eigentümer und Erbbauberechtigten nicht zu.
Gegen den ihm am 13.12.1996 zugestellten Gerichtsbescheid hat das beklagte Land am 8.1.1997 Berufung eingelegt. Es beantragt,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 28. Oktober 1996 - 18 K 3591/95 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Es macht geltend: Eine Inanspruchnahme des Klägers als Verhaltensstörer nach § 6 PolG scheide zwar aus, er hafte aber kraft seiner Stellung als Erbbauberechtigter als Zustandsstörer analog § 7 PolG. Das Erbbaurecht sei in der Frage der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit dem Eigentum vergleichbar und es bestehe eine Regelungslücke. § 7 PolG beruhe auf dem Gedanken, daß derjenige, der rechtlich und/oder tatsächlich in der Lage sei, den polizeiwidrigen Zustand zu vermeiden oder zu beseitigen, polizeirechtlich verantwortlich sein solle. Es entspreche einem Grundsatz des öffentlichen Rechts, daß der, der die Verfügungsmacht über eine Sache habe, für deren ordnungsgemäßen Zustand hafte. Deshalb sei anerkannt, daß neben oder anstelle des Eigentümers auch andere Verfügungsbefugte zustandsverantwortlich sein könnten. Das gelte auch für den Erbbauberechtigten, dem nahezu alle Einwirkungsrechte auf die Sache zustünden, so daß das Eigentum als fast leere Hülse zurückbleibe. Der Erbbauberechtigte trete hinsichtlich der Sozialpflichtigkeit an die Stelle des Eigentümers. § 7 PolG sei Ausdruck dieser Sozialpflichtigkeit. Er sei deshalb auf Erbbauberechtigte analog anwendbar. Dagegen spreche nicht, daß der Landesgesetzgeber bei der Novellierung des Polizeigesetzes im Jahre 1992 darauf verzichtet habe, diese Vorschrift an den Vorschlag des Musterentwurfs, der die ?anderen Berechtigen? erwähnt, anzupassen. In den Gesetzesmaterialien zur Novelle 1992 finde sich kein Hinweis darauf, daß eine Anpassung bewußt verworfen worden wäre.
Die Beigeladene äußert sich - ohne einen eigenen Antrag zu stellen - im gleichen Sinne und weist zusätzlich darauf hin, daß mit dem Begriff des ?Eigentümers? in § 7 PolG die Verantwortlichkeit desjenigen umschrieben werde, der die rechtliche Sachherrschaft über eine Sache habe, durch deren Zustand die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht werde und dem auf Grund seiner rechtlichen Sachherrschaft rechtliche Einwirkungsmöglichkeiten eröffnet seien. Dies könne neben oder anstelle des Inhabers der tatsächlichen Gewalt und neben oder anstelle des (bürgerlich-rechtlichen) Eigentümers einer Sache auch ein anderer Verfügungsberechtigter sein. So sei in der Rechtsprechung anerkannt, daß nach der Eröffnung des Konkursverfahrens der Konkursverwalter Zustandsstörer sei und der Halter eines Pkw als Zustandsverantwortlicher z.B. für den Ersatz für Abschleppkosten herangezogen werden könnten. Aufgrund seiner umfassenden Einwirkungsrechte sei die Position des Erbbauberechtigten deren Stellungen vergleichbar. Das Erbbaurecht werde weitgehend wie Grundstückseigentum behandelt. Es würde deshalb einen mit dem Grundgedanken des § 7 PolG unvereinbaren Wertungswiderspruch darstellen, die Zustandsverantwortlichkeit des Erbbauberechtigten für das Grundstück zu verneinen. Aus dem Umstand, daß der Gesetzeswortlaut seit 1968 unverändert geblieben sei, könne nur der Schluß gezogen werden, daß nach dem Willen des Landesgesetzgebers § 7 PolG außer auf zivilrechtliche Eigentümer auch auf sonstige Verfügungsberechtigte anzuwenden sei.
Er erwidert: Eine analoge Anwendung oder eine erweiternde Interpretation des § 7 PolG komme nicht in Betracht. Das Erbbaurecht sei aus polizeirechtlicher Sicht dem Eigentum nicht vergleichbar. Der Landesgesetzgeber habe in voller Kenntnis der Problematik bei der Novellierung des Polizeigesetzes im Jahre 1992 die bisherige, nur den Eigentümer nennende Regelung beibehalten. Eine erweiternde Interpretation würde deshalb dessen eindeutigen Willen mißdeuten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die dem Senat vorliegenden einschlägigen Akten und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung ist zulässig. Sie unterliegt insbesondere nicht der Rechtsmittelbeschränkung des § 124 Abs. 1 VwGO i.d.F. des Art. 1 Nr. 20 des 6. VwGOÄndG vom 1.11.1996 (BGBl. I S. 1626), weil die Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts den angefochtenen Gerichtsbescheid vor dem 1.1.1997 an die Beteiligten herausgegeben hat (Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 des 6. VwGOÄndG).
Die Berufung ist aber unbegründet. Zu Recht und mit in allen die Entscheidung tragenden Passagen zutreffender Begründung hat das Verwaltungsgericht der zulässigen Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Es hat insbesondere zutreffend erkannt, daß die in der Verfügung vom 17.11.1987 enthaltene Sanierungsanordnung noch tauglicher Gegenstand einer Anfechtungsklage sein kann, obwohl die Sanierung seit Juli 1991 abgeschlossen ist. Denn die Vollziehung eines Verwaltungsaktes führt auch dann nicht zu dessen Erledigung, wenn die Vollziehung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.9.1987 - 5 S 539/86 -, BWGZ 1988, 491; Urt. v. 20.1.1989 - 5 S 3157/88 -, VBlBW 1989, 219; Urt. des erk. Senats vom 8.2.1993 - 8 S 515/92 -, VBlBW 1993, 298).
Das Verwaltungsgericht hat sich ferner zu Recht hinsichtlich der zentralen Frage dieses Rechtsstreits auf den Standpunkt gestellt, daß ein Erbbauberechtigter nicht dem Eigentümer im Sinne des § 7 PolG gleichsteht und deshalb nach baden-württembergischem Landesrecht nicht als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden kann, sofern er nicht darüber hinaus Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist, was vorliegend beim Kläger unstreitig nicht der Fall ist.
a) Nach § 7 PolG hat die Polizei, wenn die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch den Zustand einer Sache bedroht oder gestört wird, ihre Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder gegenüber demjenigen zu treffen, der die tatsächliche Gewalt über die Sache ausübt. Wer Eigentümer einer Sache ist, bestimmt sich nach dem bürgerlichen Recht (einhellige Meinung, vgl. etwa: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.4.1996 - 10 S 2163/95 -, NVwZ-RR 1997, 267; Wolf/Stephan, PolG, 4. Aufl., 1995, § 7 RdNr. 5; Drews/Wacke/Vogel/ Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 326; Brandt/Schlabach, PolR, 1987, RdNr. 170). Nicht maßgebend ist deshalb der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, dessen Schutz auch das Erbbaurecht genießt (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84 -, BVerfGE 79, 174/191). Eigentümer auch im Sinne des § 7 PolG ist deshalb nur derjenige, der - soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen - mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von Einwirkungen ausschließen kann (§ 903 S. 1 BGB). Dazu gehört der Erbbauberechtigte nicht, auch wenn die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften auf das Erbbaurecht gemäß § 11 ErbbauVO weitgehend Anwendung finden und ein aufgrund des Erbbaurechts errichtetes Bauwerk losgelöst vom Grundstückseigentum im ?Sondereigentum? des Erbbauberechtigten steht (vgl.: von Oefele, Münchner Komm. zum BGB, 2 Aufl., 1986, Bd. 4 § 1 ErbbauVO RdNr. 4). Denn die Regelungen über das Erbbaurecht stehen nicht im mit ?Eigentum? überschriebenen dritten Abschnitt des dritten Buches des BGB (Sachenrecht), sondern im vierten Abschnitt bzw. in der ErbbauVO. Diese Regelungen erwähnen demgemäß im Zusammenhang mit dem Erbbaurecht den Begriff Eigentum nicht.
b) Daß § 7 PolG mit dem Eigentümer nicht zugleich den Erbbauberechtigten zum Zustandsverantwortlichen macht, folgt auch aus einem Vergleich mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Landesrechts, in denen das Verhältnis der beiden Rechtsstellungen zueinander geregelt wird, und denen deshalb die Vorstellung zugrunde liegen muß, daß der Begriff des Eigentums das Erbbaurecht nicht mit umfaßt: So bestimmt § 10 Abs. 5 S. 3 KAG, daß der Erbbauberechtigte anstelle des Eigentümers Beitragsschuldner ist. Nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LEntG sind Erbbauberechtigte bei der Enteignung eines Grundstücks besonders zu entschädigen, wobei in der Überschrift dieser Bestimmung ausdrücklich von ?Rechten der Nebenberechtigten? die Rede ist. Ebenso trennt § 40 Abs. 1 S. 3 und 4 LBO bei der Frage der Herstellung, Instandhaltung und Verwaltung von Gemeinschaftsanlagen zwischen Eigentümer und Erbbauberechtigtem. Schließlich weist § 5 VermG dem Erbbauberechtigten für den Teil des Grundstücks, auf den sich das Erbbaurecht erstreckt, die Pflichten des Grundstückseigentümers nach diesem Gesetz zu. All dieser Vorschriften bedürfte es nicht, ginge der Landesgesetzgeber davon aus, der Erbbauberechtigte sei begrifflich mit umfaßt, wenn von Rechten oder Pflichten des Eigentümers im Gesetz die Rede ist.
c) Entgegen der Auffassung des beklagten Landes und der Beigeladenen läßt sich die die Zustandsverantwortung regelnde Vorschrift des § 7 PolG auch nicht analog auf Erbbauberechtigte anwenden. Der Normzweck dieser Vorschrift und die identische Interessenlage, denjenigen, dem die Verfügungsmacht über die Sache zusteht, zur Abwehr oder Behebung von Störungen, die von einem Grundstück drohen oder ausgehen, heranzuziehen, mag zwar für eine entsprechende Anwendung oder erweiternde Auslegung sprechen. Es fehlt aber an der für eine Analogie erforderlichen unbeabsichtigten Lücke im Gesetz. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zu Recht darauf abgehoben, daß schon der Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes vom 10./11.6.1976 (vgl. etwa: Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 1985, RdNr. 409) in seinem § 5 Abs. 2 S. 1 vorgeschlagen hat, daß Maßnahmen nicht nur gegen den Eigentümer sondern auch gegen einen anderen Berechtigten gerichtet werden können. Dieselbe Formulierung findet sich in § 7 Abs. 2 S. 1 des Alternativentwurfs einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Länder vom Dezember 1978. Diesen Vorschlägen folgend haben die meisten Bundesländer (vgl. dazu: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. 1996, E RdNr. 84, S. 172) ?andere Berechtigte? neben den Eigentümern in die Zustandsverantwortung gestellt. Zu diesen ?anderen Berechtigten werden sogar an erster Stelle Erbbauberechtigte gezählt (vgl.: Meixner, HSOG, 3. Aufl. 1991, § 7 RdNr. 11; Berner/Köhler, bayPAG, 13 Aufl. 1994, Art. 8 RdNr. 5). Wenn der Gesetzgeber des Polizeigesetzes für Baden- Württemberg sich dennoch dafür entschieden hat, es bei der seit 1968 geltenden Textfassung zu belassen, kann nur davon ausgegangen werden, daß er den Erbbauberechtigten nur unter der Voraussetzung in die Zustandshaftung mit einbeziehen wollte, daß er zugleich Inhaber der tatsächlichen Gewalt sei (vgl. dazu: Lisken/Denninger a.a.O., S. 174). Ein dahingehender ?eindeutiger Wille? läßt sich zwar entgegen der Auffassung des Klägers den Materialien zur Polizeigesetznovelle 1992 (Bekanntmachung der Neufassung vom 13.1.1992, GBl. S. 1) nicht entnehmen. Immerhin hat der Landtag aber der Überschrift des § 7 eine neue Fassung gegeben, er hat sich also mit dieser Vorschrift befaßt (vgl. auch den Gesetzentwurf der Landesregierung vom, 7.5.1991, LT- Drs. 10/5230, S. 3 und 36). Da ihm die Problematik der Zustandsstörereigenschaft anderer Berechtigter neben oder anstelle der Eigentümer, die nicht zugleich Inhaber der tatsächlichen Gewalt sind, aufgrund der genannten Entwürfe für einheitliche Polizeigesetze und aufgrund der Änderungen der Polizeigesetze anderer Bundesländer bekannt sein mußte, kann aus dem Umstand, daß er den Gesetzestext nicht geändert hat, nur geschlossen werden, daß er ?andere Berechtigte?, also insbesondere Erbbauberechtigte, den Eigentümern nicht gleichstellen wollte. Daß der Gesetzgeber davon ausgehen durfte und konnte, der Begriff ?Eigentümer? umfasse auch andere dinglich oder gar nur schuldrechtlich Berechtigte, wie das beklagte Land und die Beigeladene meinen, erscheint angesichts der Jahrzehnte alten Diskussion und der vielfältigen Änderungen der anderen Polizeigesetze ausgeschlossen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es bestand keine Veranlassung, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).

References: § 7
 § 6
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 124
 Art. 1
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 14
 § 7
 § 11
 § 1
 § 7
 § 10
 § 11
 § 40
 § 5
 § 7
 § 5
 § 7
 § 7
 Art. 8
 § 7
 § 154