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Timestamp: 2016-10-27 14:57:26+00:00

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2C_461/2011 (09.11.2011)
2C_461/2011
Kanton Bern, handelnd durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion,
vertreten durch F�rsprecher Dr. Karl Ludwig Fahrl�nder,
Bundesamt f�r Umwelt,
Hochwasserschutzmassnahmen (Bundesbeitrag),
Beim Hochwasser vom August 2005 verursachten Murg�nge des Glyssibachs bei Brienz nebst Sachsch�den von mehr als Fr. 40 Mio. auch den Tod von zwei Menschen. In der Folge wurde der Hochwasserschutz am Glyssibach verbessert. Dazu wurden u.a. das alte Bachbett im Dorfbereich verbreitert und f�r die Durchleitung von Murg�ngen ein 20 m breiter Korridor freigehalten. Das daf�r notwendige Bauland im Umfang von insgesamt 13'224 m2 wurde vom Kanton freih�ndig zum Preis von insgesamt Fr. 3'369'785.-- erworben, wobei pro Quadratmeter zwischen Fr. 150.-- und Fr. 290.-- bezahlt wurden.
Am 16. Juli 2010 beantragte der Kanton Bern beim Bundesamt f�r Umwelt (BAfU) einen Bundesbeitrag f�r den Landerwerb, wobei er von einem beitragsberechtigten Betrag von Fr. 3'369'785.-- und einem Subventionssatz von 43 % ausging. Mit Verf�gung vom 30. September 2010 bewilligte das BAfU einen Bundesbeitrag in H�he von Fr. 56'863.--, n�mlich 43 % von anrechenbaren Kosten im Umfang von Fr. 132'240.--. Zur Begr�ndung erwog es, f�r den Landerwerb anrechenbar seien nur Preise f�r Landwirtschaftsland in H�he von maximal Fr. 10.-- pro Quadratmeter.
Gegen die Verf�gung des BAfU beschwerte sich der Kanton Bern beim Bundesverwaltungsgericht und stellte dort den Antrag, es sei ein Bundesbeitrag von 43 % der Landerwerbskosten bis zum H�chstbetrag von Fr. 1'449'007.55 (anrechenbare Kosten von Fr. 3'369'785.-) zu gew�hren; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Mit Urteil vom 2. Mai 2011 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2011 erhebt der Kanton Bern Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und erneuert das vorinstanzlich gestellte Begehren.
W�hrend das Bundesverwaltungsgericht auf Vernehmlassung verzichtet, schliesst das BAfU auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdef�hrer �ussert sich mit Eingabe vom 15. August 2011 zur Vernehmlassung des BAfU.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a; Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. k BGG ist nicht erf�llt, da Art. 6 und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 �ber den Wasserbau (WBG; SR 721.100) in Verbindung mit Art. 1 ff. der Verordnung �ber den Wasserbau vom 2. November 1994 (WBV; SR 721.100.1) gen�gend konkret umschreiben, unter welchen Bedingungen die im Einzelfall beantragte Unterst�tzung zu gew�hren ist, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden Beh�rde liegt, ob sie diesen Beitrag gew�hren will oder nicht (vgl. Urteile 2C_449/2009 vom 21. Januar 2010 E. 1.1; 2C_762/2008 vom 8. Mai 2009 E. 1.1). Daran �ndert auch nichts, dass die Abgeltungen gem�ss Art. 6 Abs. 1 und Art. 10 WBG nur im Rahmen der bewilligten Kredite gew�hrt werden (Urteile 2A.529/2005 vom 20. April 2006 E. 1; 2A.95/2004 vom 18. Februar 2004 E. 2.1). Der Entscheid kann daher mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Der beschwerdef�hrende Kanton hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist dort mit seinen Begehren unterlegen. Er ist durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt und hat als Subventionsgesuchsteller ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung (Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 136 V 351 E. 2.3 S. 353 f.; 134 II 45 E. 2.2.1 S. 46 f.; 122 II 382 E. 2b S. 383 f.). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Streitig ist vorliegend einzig, ob der Subventionsbemessung f�r den Landerwerb die Landerwerbskosten nach Baulandpreisen oder nach Nicht-Baulandpreisen zugrunde zu legen sind.
2.1 Gem�ss Art. 6 WBG f�rdert der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite Massnahmen, die dazu dienen, Menschen und erhebliche Sachwerte vor den Gefahren des Wassers zu sch�tzen (Abs. 1). Er leistet Abgeltungen namentlich f�r die Erstellung, die Instandstellung und den Ersatz von Schutzbauten und -anlagen sowie f�r die Erstellung von Gefahrenkatastern und Gefahrenkarten, die Einrichtung und den Betrieb von Messstellen sowie den Aufbau von Fr�hwarndiensten zur Sicherung von Siedlungen und Verkehrswegen (Abs. 2). Beitr�ge werden nur f�r Massnahmen gew�hrt, die auf einer zweckm�ssigen Planung beruhen, die gesetzlichen Anforderungen erf�llen und ein gutes Kosten-Nutzen-Verh�ltnis aufweisen (Art. 9 Abs. 1 WBG). Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen im Einzelnen und erl�sst Vorschriften namentlich �ber die H�he der Beitr�ge und die anrechenbaren Kosten (Art. 9 Abs. 2 WBG).
2.2 Gem�ss unbestrittener und f�r das Bundesgericht verbindlicher (Art. 105 BGG) Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz befanden sich die streitbetroffenen Grundst�cke vor dem Hochwasserereignis in einer Bauzone und wurden in der nach den Ereignissen aktualisierten Gefahrenkarte der roten Zone zugewiesen.
2.3 In rechtlicher Hinsicht hat die Vorinstanz erwogen, subventionsberechtigt seien nur diejenigen Kosten f�r den Landerwerb, die der Kanton aufgrund der Eigentumsgarantie den betroffenen Eigent�mern zu bezahlen hatte. Wenn Land f�r ein Gew�sserschutzprojekt ben�tzt werde, sei die Entsch�digung in einem Zweistufenverfahren zu bemessen: In einem ersten Schritt sei zu pr�fen, ob die Differenz zwischen Bauland- und Nichtbauland-Werten nach den Kriterien der materiellen Enteignung zu entsch�digen sei. Sodann sei in der anschliessenden formellen Enteignung nur der Wert von Nicht-Bauland zu entsch�digen. Die Zuweisung zur roten Zone sei eine polizeiliche Massnahme im engeren Sinne, die der Grundeigent�mer entsch�digungslos zu dulden habe. Da in der roten Zone schon aus faktischen Gr�nden eine bauliche Nutzung nicht m�glich sei, entfalle eine Entsch�digung aus materieller Enteignung. Geschuldet sei daher nur der Preis entsprechend der am Stichtag noch m�glichen Nutzung, d.h. der Nicht-Baulandpreis (Preis f�r Landwirtschaftsland). Dass diejenigen Grundeigent�mer, deren Liegenschaften dank der technischen Bauwerke aus der roten Zone befreit wurden, ihre Nutzungsm�glichkeiten zur�ckerhalten und dies zu Lasten der Grundeigent�mer gehe, die den Verlust ihres Landes in Kauf nehmen m�ssten, �ndere daran nichts, da solche Ungleichbehandlungen situationsbedingt erforderlich seien.
2.4 Der Beschwerdef�hrer stimmt mit der Vorinstanz darin �berein, dass die Angemessenheit der bezahlten Entsch�digung nach enteignungsrechtlichen Kriterien zu pr�fen sei. Er erblickt jedoch in der Auszonung der Landfl�che eine entsch�digungspflichtige materielle Enteignung. Die Grundst�cke seien nicht in eine Gefahren- oder Schutzzone gewiesen, sondern zum Gew�sserraum geschlagen und f�r ein �ffentliches Werk verwendet worden. Die Auszonung sei somit nicht ausschliesslich im engeren Sinne polizeilich motiviert gewesen, sondern liege in einem �berwiegenden weiteren �ffentlichen Interesse: Durch das Opfern der betroffenen Grundst�cke h�tten andere Parzellen und �ffentliche Werke vor der Hochwassergefahr gesch�tzt werden k�nnen. Zudem seien die betroffenen Fl�chen vorher in einer rechtskonformen Bauzone gelegen und bereits �berbaut gewesen, womit eine bestehende rechtm�ssige Nutzung tangiert werde. Zudem sei auch der Tatbestand des Sonderopfers erf�llt. Die Zuweisung zu einer roten Zone ziehe n�mlich nicht zwangsl�ufig eine Auszonung bzw. ein Bauverbot nach sich: Im vorliegenden Fall seien die auf der gegen�berliegenden Seite des Glyssibachs gelegenen Grundst�cke anf�nglich ebenfalls der roten Zone, aber dank der Realisierung des Hochwasserschutzprojekts nachher wieder der blauen, gelben oder gelb-weissen Zone zugewiesen worden. Das an sich bedrohte Gebiet sei so mit aktiven Hochwasserschutzmassnahmen gesch�tzt worden und habe dadurch in der Bauzone verbleiben k�nnen, dies aber unter Opferung einzelner Grundst�cke, die zur Realisierung der Hochwasserschutzmassnahmen beansprucht wurden. W�rde den Eigent�mern dieser Grundst�cke eine Entsch�digung der Baulandpreise verweigert, so w�rden diese rechtsungleich behandelt gegen�ber den anderen Grundeigent�mern, die dank den Hochwasserschutzmassnahmen ihre Grundst�cke samt baulichen Nutzungsm�glichkeiten behalten konnten.
3.1 Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass es hier nicht darum geht, die Entsch�digungen f�r die einzelnen Grundeigent�mer festzulegen, sondern die Abgeltung des Bundes an den Kanton. Zwar wird diese in Bezug auf den Landerwerb nach den Entsch�digungsgrunds�tzen des Enteignungsrechts bemessen, doch sind dabei auch die vorgenannten Grunds�tze von Art. 9 WBG (zweckm�ssige Planung, Gesetzm�ssigkeit, gutes Kosten-Nutzen-Verh�ltnis) zu beachten. Vermeidbare Mehrkosten m�sste der Bund nicht anerkennen.
3.2 Was die Entsch�digungsgrunds�tze des Enteignungsrechts anbelangt, so wird das von der Vorinstanz angewendete Zweistufenverfahren vom Beschwerdef�hrer nicht in Frage gestellt. Allerdings ist dieses auf F�lle zugeschnitten, wo mit zeitlichen Abst�nden zun�chst eine Baubeschr�nkung auferlegt und sp�ter das Grundst�ck formell enteignet wird (so in der Konstellation von BGE 114 Ia 286 sowie des Urteils 1A.104/2000 vom 20. Oktober 2000 in: ZBl 102/2001 S. 550). Ist die Baubeschr�nkung hingegen nur eine planerische Vorwirkung des Werks, f�r welches formell enteignet wird, so handelt es sich dabei um einen werkbedingten Nachteil, der bei der Bemessung der Entsch�digung f�r die formelle Enteignung ausser Acht zu bleiben hat (Art. 20 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 �ber die Enteignung [EntG; SR 711]; BGE 129 II 470 E. 5 S. 474; 115 Ib 13 E. 5b S. 26; PETER H�NNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 633 f.; vgl. auch BGE 134 II 49 E. 12 S. 68 f.). Bei der Bestimmung des Verkehrswertes des formell enteigneten Grundst�cks darf somit nicht ber�cksichtigt werden, dass es im Zeitpunkt der formellen Enteignung bereits mit einer Baubeschr�nkung belegt war (Urteile 1P.659/2006 vom 22. Januar 2007 E. 4.3; 1P.645/2006 vom 22. Januar 2007 E. 5.2). Ob vorliegend nach dem Zweistufenverfahren oder nach den Grunds�tzen der Entsch�digung f�r formelle Enteignung zu verfahren ist, kann offen bleiben, da sich dadurch - wie im Folgenden zu zeigen ist - im Ergebnis nichts �ndert.
4.1 Nach st�ndiger Rechtsprechung liegt eine - gem�ss Art. 26 Abs. 2 BV zu entsch�digende - materielle Enteignung vor, wenn dem Eigent�mer der bisherige oder ein voraussehbarer k�nftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschr�nkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegen�ber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar w�re, wenn hierf�r keine Entsch�digung geleistet w�rde. In beiden F�llen ist die M�glichkeit einer zuk�nftigen besseren Nutzung der Sache nur zu ber�cksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen (BGE 131 II 728 E. 2 S. 730 ff. mit Hinweisen; Urteil 1A.74/2004 vom 20. Dezember 2004 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 131 II 72 E. 2.1).
4.2 Eine Entsch�digungspflicht entf�llt aber dann, wenn der streitige Eingriff als Polizeimassnahme im engeren Sinne zu betrachten ist. Polizeiliche Eigentumsbeschr�nkungen sind ohne R�cksicht auf ihre Schwere grunds�tzlich entsch�digungslos hinzunehmen, wenn mit der gegen den St�rer gerichteten Massnahme eine als Folge der beabsichtigten Grundst�cksbenutzung zu erwartende konkrete, d.h. ernsthafte und unmittelbare Gefahr f�r die �ffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit abgewendet werden soll und wenn die zust�ndige Beh�rde zu diesem Zweck ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die in Frage stehende Grundst�cksnutzung bloss die stets zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt (BGE 106 Ib 330 E. 4 S. 332 ff.; 106 Ib 336 E. 5 S. 337 ff.; jeweils mit Hinweisen). Entsch�digungslos zu dulden sind jedoch nur die im Sinne des Verh�ltnism�ssigkeitsgrundsatzes notwendigen polizeilichen Beschr�nkungen, nicht dagegen Anordnungen, die weiter gehen als zur Abwendung der ernsthaften und unmittelbaren Gefahr erforderlich ist; andernfalls kann eine Entsch�digungspflicht bestehen (BGE 135 I 209 E. 3.3.1 S. 215 f.; 106 Ib 330 E. 5 S. 334 f.; 106 Ib 336 E. 5b S. 338 f.; jeweils mit Hinweisen).
4.3 Sodann hat die Rechtsprechung drei m�gliche Ausnahmen vom Grundsatz der Entsch�digungslosigkeit von Eigentumsbeschr�nkungen polizeilicher Natur im engeren Sinne vorbehalten (BGE 106 Ib 336 E. 5b S. 338 f.). Es sind dies:
die F�lle eines nicht nur polizeilich, sondern auch raumplanerisch bedingten Bauverbotes,
der Fall des Verbots einer bereits bestehenden Nutzung (vgl. BGE 96 I 359),
der Fall, in welchem die Schaffung einer Schutzzone eine Auszonung baureifen oder grob erschlossenen Landes bewirkt (vgl. BGE 105 Ia 330 E. 3d S. 337 f.; Urteil 1A.122/2002 vom 6. Dezember 2002 E. 3.1) oder einer solchen Auszonung gleichkommt.
Allerdings liegt keine materielle Enteignung vor, wenn die aus polizeilichen Gr�nden angeordnete Beschr�nkung unmittelbar dem Schutz des Grundeigent�mers selbst dient, so etwa bei einem Bauverbot in einem lawinengef�hrdeten Gebiet oder bei einer Waldabstandszone (BGE 122 II 17 E. 7b S. 19 f.; 106 Ib 336 E. 5c/aa S. 339; Urteil 1P.373/1995 vom 1. April 1996 E. 4b/bb in: ZBl 98/1997 S. 175), aber auch dann, wenn die Bedrohung von Dritten herr�hrt, unter Vorbehalt von Schadenersatzanspr�chen gegen diesen Dritten (BGE 122 II 17 E. 7b S. 19 f.; 120 Ib 76 E. 5a S. 87 f.). Dass in einem solchen Fall die Beschr�nkungen auch weitere Interessen sch�tzen (z.B. den Wald), schliesst die Entsch�digungslosigkeit nicht aus (BGE 106 Ib 336 E. 5c/aa S. 339). Dasselbe gilt dort, wo eine �berbauung aus faktischen Gr�nden gar nicht ernsthaft in Frage kommt, z.B. in einem Sumpfgebiet (BGE 114 Ib 350 E. 4a S. 355 f.) oder innerhalb der Wasserlinie eines Sees (Urteil A.389/1986 vom 17. September 1987 E. 3a in: ZBl 90/1989 S. 543). Als ungeeignet zur �berbauung gilt auch eine �berm�ssige L�rmbelastung (BGE 122 II 17 E. 7b S. 19 f.). Dient jedoch die aus polizeilichen Gr�nden angeordnete Beschr�nkung dem Schutz eines �ffentlichen Werkes, so ist sie auch dann gleich zu behandeln wie eine sonstige Auszonung, wenn sie aus polizeilichen Gr�nden im engeren Sinne erfolgt und sich gegen den St�rer richtet (BGE 106 Ib 336 E. 5c/bb S. 340).
4.4 In der Lehre wird z.T. vorgeschlagen, auf die Differenzierungen nach polizeilichen und nicht polizeilichen Eingriffen zu verzichten und stattdessen einzig danach zu unterscheiden, wie intensiv die Einschr�nkung sei und welchem Ziel sie dient, d.h. ob sie eher zum Schutz der betroffenen Grundeigent�mer oder aber der Allgemeinheit dient (H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 2214; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 625 f.; PETER H�NNI, Enteignung und Entsch�digung - Entwicklungen und neue Fragen, Schweizerische Baurechtstagung, 2005, S. 144 f.; WALDMANN/H�NNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Rz. 50 zu Art. 5; BERNHARD WALDMANN, Entsch�digung aus materieller Enteignung f�r raumplanerische Nutzungsbeschr�nkungen zum Schutz vor Naturgefahren? Sicherheit und Recht 2009 S. 159 ff., 164; vgl. auch M�LLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 1035 f.; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, S. 323 ff., mit Hinweisen zur �lteren Literatur; ZEN RUFFINEN/GUY-ECABERT, Am�nagement du territoire, construction, expropriation, 2001, S. 635 ff.). Es wird aber auch vertreten, dass eine Entsch�digung generell nicht gerechtfertigt sei, wenn es um den Schutz vor Naturgefahren oder gegen Verhaltensweisen des Grundeigent�mers bzw. um Schutz vor Gef�hrdungen gehe, die vom Grundst�ck selber ausgehen (MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 900). Teilweise wird eine Entsch�digungspflicht bejaht, wenn mit Freihaltezonen in erster Linie Dritte oder die Allgemeinheit gesch�tzt werden sollen und die Gef�hrdung nicht vom eigenen Grundst�ck bzw. seiner Nutzung ausgeht (WALDMANN, a.a.O., S. 168 f.) oder - auch bei rein polizeilich motivierten Massnahmen zum Schutz des betroffenen Grundst�cks - wenn eine bisher bestehende rechtm�ssige Nutzung verboten wird (WALDMANN, a.a.O., S. 172).
5.1 Nach der dargelegten Rechtslage besteht somit grunds�tzlich keine Entsch�digungspflicht aus materieller Enteignung, soweit zum Schutz der streitbetroffenen Grundst�cke gegen Naturgefahren Bauverbote verh�ngt wurden. Soweit die vorbestehenden Bauten auf den betreffenden Grundst�cken durch die Murg�nge ganz oder weitgehend zerst�rt wurden, geht es auch nicht um das Verbot einer bestehenden Nutzung (zweiter Ausnahmefall im Sinne von E. 4.3), da die bestehende Nutzung nicht durch das staatliche Verbot, sondern bereits durch das Naturereignis verunm�glicht wurde; das Verbot des Wiederaufbaus eines durch Naturereignisse zerst�rten Hauses ist demnach nicht als Verbot einer bestehenden, sondern einer neuen Nutzung zu betrachten (Urteil 1A.251/2003 vom 2. Juni 2004 E. 3.4 in: ZBl 106/2005 S. 380; Urteil A.389/1986 vom 17. September 1987 E. 3b in: ZBl 90/1989 S. 543; ebenso WALDMANN, a.a.O., S. 173; kritisch PETER KARLEN, Das abgebrannte Badeh�uschen, recht 1991, S. 99 ff., 103 f.; vgl. allerdings Art. 24c Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700], wonach bestehende zonenwidrige Bauten wiederaufgebaut werden k�nnen, wenn sie durch Naturgefahren zerst�rt wurden [MUGGLI in: Aemisegger/ Kuttler/Moor/Ruch (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, 2010, N 26 zu Art. 24c]). Dasselbe w�rde gelten, wenn die Grunds�tze der formellen Enteignung angewendet werden (vgl. E. 3.2 hiervor): Baulandwert ist zu entsch�digen, wenn das Land Baulandcharakter hat, was grunds�tzlich voraussetzt, dass es sich in einer Bauzone befindet. Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich f�r die �berbauung eignet. Land, das durch Naturgefahren bedroht ist, ist nicht f�r die �berbauung geeignet, wenn die Gefahr gen�gend gross ist und nicht durch andere Massnahmen reduziert werden kann (BGE 114 Ia 245 E. 5c und E. 6 S. 251 ff.; FL�CKIGER/GRODECKI in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], a.a.O., N 65 zu Art. 15). Deshalb ist auch enteignungsrechtlich der Baulandcharakter zu verneinen, wenn das Grundst�ck aufgrund einer Bedrohung durch Naturgefahren gar nicht �berbaut werden kann (Urteile 1P.421/2002 vom 7. Januar 2003 E. 2; 1P.855/2006 vom 15. Februar 2007).
5.2 Indessen ist die Auffassung der Vorinstanz, dass das fragliche Land aus rein polizeilichen Gr�nden wegen der Zuordnung zur roten Zone faktisch un�berbaubar gewesen sei, zu undifferenziert: Die Zuordnung zur roten Zone besagt zun�chst nur, dass mit einer Wahrscheinlichkeit von mehr als 3x10-3 ein Hochwasser mit starker Intensit�t eintritt (Bundesamt f�r Raumentwicklung/Bundesamt f�r Wasser und Geologie/Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft, Empfehlung Raumplanung und Naturgefahren, 2005, S. 16). Damit ist Schutzbedarf ausgewiesen, aber noch keine Nutzungsbeschr�nkung festgelegt (WALDMANN, a.a.O., S. 166). Als Schutzm�glichkeiten kommen grunds�tzlich zwei Varianten in Frage: Einerseits kann durch aktive Schutzmassnahmen (Verbauungen, D�mme usw.; vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. a WBG; Art. 19 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 �ber den Wald [Waldgesetz, WaG; SR 921.0]; Art. 17 der Verordnung vom 30. November 1992 �ber den Wald [Waldverordnung, WaV; SR 921.01]) die Gef�hrdung so stark reduziert werden, dass eine bauliche Nutzung der betroffenen Gebiete wieder m�glich und zul�ssig ist; andererseits kann durch raumplanerische Massnahmen (Gefahrenzonen; vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. c RPG; Urteil 1A.271/2004 vom 26. Juli 2005 E. 4), in dem bedrohten Gebiet eine bauliche Nutzung untersagt werden. Die Aussage der Vorinstanz, die Zuweisung zur roten Zone schliesse eine bauliche Nutzung faktisch aus, ist deshalb in dieser allgemeinen Form nicht zutreffend: Ob eine solche Nutzung ausgeschlossen ist und bleibt, h�ngt vielmehr davon ab, ob das zust�ndige Gemeinwesen mit planerischen Massnahmen eine bauliche Nutzung im betroffenen Gebiet verbietet, oder ob es hinreichende aktive Schutzmassnahmen trifft. Nur in denjenigen Bereichen, die auch nach Durchf�hrung der aktiven Schutzmassnahmen in der roten Zone verbleiben, besteht ein Bauverbot (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG/BE]; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl. 2007, Rz. 4 zu Art. 6).
5.3 Von Bundesrechts wegen besteht weder eine generelle Pflicht des Gemeinwesens, Siedlungsgebiete durch aktive Schutzmassnahmen vor Naturgefahren zu sch�tzen, noch ein Verbot, dies zu tun. Zwar verpflichtet Art. 19 WaG die Kantone, die Anrissgebiete von Lawinen sowie Rutsch-, Erosions- und Steinschlaggebiete zu sichern, jedoch nur, wo der Schutz von Menschen oder erheblichen Sachwerten dies erfordert. Dies bedeutet aber nicht, dass Schutzmassnahmen auch dann getroffen werden m�ssen, wenn neue Bauten in gef�hrdeten Gebieten erstellt werden (Art. 39 Abs. 5 lit. a WaV; Art. 2 Abs. 5 lit. a WBV; Urteil 2A.245/1996 vom 1. Juli 1998 E. 6d-f in: RDAT 1999 I S. 344) und schliesst passive Schutzmassnahmen nicht aus (vgl. Urteil 1P.675/2004 vom 12. Juli 2005 E. 3 in: RtiD 2005 II S. 100). Art. 3 WBG legt seinerseits eine Priorit�tenordnung zwischen passiven und aktiven Hochwasserschutzmassnahmen fest (vgl. BBl 1988 II 1389), was aber nicht heisst, dass aktive Schutzmassnahmen nur dann getroffen werden d�rften, wenn planerische Massnahmen �berhaupt nicht in Frage kommen. In manchen Gegenden, vor allem im Alpenraum, h�tte ein ausschliesslich passiver Schutz zur Folge, dass erhebliche Teile des Siedlungsgebiets aufgegeben werden m�ssten, was aus sozialen, volkswirtschaftlichen, regionalpolitischen und vielen anderen Gr�nden unerw�nscht ist. Es wurden und werden deshalb an vielen Orten aktive Schutzmassnahmen getroffen, welche zur Folge haben, dass Gebiete als Baugebiete in Frage kommen, die ohne solche Schutzmassnahmen einer roten Gefahrenzone zugeordnet werden m�ssten. Dies ist mit Art. 3 WBG vereinbar (vgl. Urteile 1C_109/2010 vom 8. September 2010 E. 6; 1C_148/2008 vom 11. Dezember 2008 E. 4; 1A.157/2006 vom 9. Februar 2007 E. 3) und kann sich vor allem dort aufdr�ngen, wo Siedlungen bereits bestehen und erst im Nachhinein eine Gef�hrdung erkannt wird (WALDMANN, a.a.O., S. 167, 171).
5.4 Die zust�ndigen Beh�rden haben einen grossen Ermessensbereich, auf welche Weise sie Gef�hrdungen durch Naturgefahren begegnen wollen (WALDMANN, a.a.O., S. 161). Allerdings hat die Wahl der Strategie Auswirkungen auf die Kostentragung: Passive Schutzmassnahmen, d.h. Auszonungen, f�hren nach der dargelegten Rechtslage grunds�tzlich nicht zu Entsch�digungen. Die Kosten des Hochwasserschutzes werden damit von den betroffenen Eigent�mern getragen. Aktive Schutzmassnahmen werden demgegen�ber in der Regel durch die zust�ndigen Gemeinwesen getroffen und auch finanziert. Die Eigent�mer, die von den Schutzmassnahmen profitieren, k�nnten zwar grunds�tzlich zu Grundeigent�merbeitr�gen herangezogen werden (Urteil 2P.281/2005 vom 27. M�rz 2006 E. 3.2; 2P.154/1990 vom 21. Februar 1991 E. 3 in: ZBl 92/1991 S. 421; vgl. auch BGE 132 II 371 E. 3.6 S. 380 f.). Dies bed�rfte jedoch einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage. Es kann auch Gr�nde geben, solche Kosten nicht oder nur teilweise den Grundeigent�mern zu �bertragen, indem davon ausgegangen wird, der Schutz von menschlichen Siedlungen vor Naturgefahren sei eine origin�re staatliche Aufgabe (vgl. Art. 19 WaG; Art. 7 und Art. 15 des Gesetzes �ber Gew�sserunterhalt und Wasserbau des Kantons Bern vom 14. Februar 1989 [Wasserbaugesetz; WBG/BE]; PATRICIA EGLI, Drittwirkung von Grundrechten, S. 292 f., JOSEF TH./HESS, Schutzziele im Umgang mit Naturrisiken in der Schweiz, 2011, S. 91 und 219 ff.). Gerade der Umstand, dass die Kostenfolgen je nachdem unterschiedlich sind, kann auch den Entscheid des zust�ndigen Gemeinwesens �ber die zu treffenden Massnahmen beeinflussen.
5.5 In der Praxis werden h�ufig nicht ausschliesslich aktive oder ausschliesslich passive Schutzmassnahmen getroffen, sondern eine Kombination, indem einige Grundst�cke mit einem Bauverbot belegt, andere hingegen durch aktive Massnahmen gesch�tzt werden, wobei diese Massnahmen in der Regel ihrerseits Land beanspruchen. Genau eine solche Situation liegt hier vor: Es wurde n�mlich - wie der Beschwerdef�hrer mit Recht vorbringt - nicht bloss durch eine Zonenplanung f�r die rote Zone zum Schutz der davon betroffenen Grundeigent�mer ein Bauverbot verh�ngt, was nach dem Gesagten grunds�tzlich entsch�digungslos hinzunehmen w�re. Vielmehr ergibt sich aus den Akten, dass durch das Hochwasserereignis vom August 2005 nicht nur auf den jetzt streitbetroffenen, sondern auf zahlreichen weiteren Grundst�cken H�user zerst�rt oder besch�digt wurden, ebenso die Kantonsstrasse und die Eisenbahnlinie. In der aufgrund dieser Ereignisse korrigierten Gefahrenkarte wurde im Bereich des Glyssibachs zun�chst ein erheblich gr�sseres Gebiet der roten Zone zugewiesen. Dank dem durchgef�hrten Wasserbauprojekt konnte der gr�sste Teil dieses Gebiets dann der blauen, gelben oder gelb-weissen Zone zugeordnet werden und liegt nach wie vor in der Bauzone, w�hrend auf den jetzt streitbetroffenen Grundst�cken ein Korridor zur Durchleitung von Murg�ngen freigehalten wurde. Das Gemeinwesen hat somit ein Wasserbauwerk errichtet und zu diesem Zweck einen kleineren Teil der betroffenen Grundst�cke erworben, um den gr�sseren Teil wie auch die Strassen- und Bahnlinie durch aktive Massnahmen sch�tzen zu k�nnen. Diese Massnahmen und der damit verbundene Freihaltebereich dienen nicht nur dem Schutz der streitbetroffenen Grundst�cke, sondern mindestens teilweise auch dem Schutze Dritter bzw. der Allgemeinheit.
5.6 Eine Entsch�digung zum Baulandwert kann daher nicht schon mit dem Argument verneint werden, die betroffenen Grundst�cke l�gen in einem gef�hrdeten Gebiet. Denn einerseits dient die Freihaltemassnahme (auch) der Realisierung und dem Schutz eines �ffentlichen Werkes, so dass eine materielle Enteignung nicht schon mit dem Hinweis auf den polizeilichen Charakter verneint werden kann (vgl. E. 4.3 in fine). Andererseits gibt es andere Grundst�cke, die ebenfalls im gef�hrdeten Gebiet liegen, aber dank den auf den betroffenen Grundst�cken erstellten Hochwasserschutzmassnahmen nun einen besseren Schutz geniessen als zuvor und in eine tiefere Gefahrenzone eingestuft werden konnten. Die beiden Gruppen von Grundeigent�mern werden daher ungleich behandelt, was auch der Beschwerdegegner anerkennt. Diese Ungleichbehandlung kann entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht mit dem Argument gerechtfertigt werden, im Raumplanungsrecht sei es unvermeidlich, dass benachbarte Parzellen unterschiedlich behandelt werden: Diese Regel bezieht sich auf die Zul�ssigkeit der Massnahme an sich; im Enteignungsrecht ist aber zu unterscheiden zwischen der Zul�ssigkeit der Massnahme und den finanziellen Folgen, die sich aus einer zul�ssigen Eigentumseinschr�nkung ergeben (RIVA, a.a.O., S. 302). Werden wie im vorliegenden Fall einzelne Grundst�cke herangezogen, um f�r eine gr�ssere Zahl weiterer Grundst�cke die Sicherheit zu verbessern, so liegt ein klassischer Fall des Sonderopfers vor, welches Auspr�gung des generellen Gedankens des Lastenausgleichs ist: Einzelne Grundeigent�mer m�ssen zu Gunsten der Allgemeinheit oder Dritter ein Opfer erbringen, so dass es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar w�re, wenn hierf�r keine Entsch�digung geleistet w�rde (BGE 112 Ib 263 E. 5b S. 268 ff.; 110 Ib 29 E. 4 S. 32 ff.; 109 Ib 13 E. 2 S. 15 f.; RIVA, a.a.O., S. 295 ff.; WALDMANN, a.a.O., S. 162 f.). Zwar ist auch bei der Sonderopfervariante vorausgesetzt, dass eine Nutzungsm�glichkeit entzogen wird, die sich sonst mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft h�tte verwirklichen lassen (BGE 119 Ib 138 E. 6 S. 147; 116 Ib 379 E. 6c S. 384 f.). In F�llen wie dem vorliegenden h�tte aber eine Nutzungsm�glichkeit f�r die betroffenen Grundst�cke in der Tat bestanden, wenn nicht sie, sondern andere Grundst�cke f�r die Realisierung des Wasserbauprojekts herangezogen worden w�ren; Grundst�cke, welche dank dem jetzt realisierten Projekt weiterhin genutzt werden k�nnen. In solchen Situationen ist es gewissermassen - wenn vielleicht auch nicht technisch, so doch rechtlich - zuf�llig, welche Grundst�cke f�r Schutzmassnahmen herangezogen werden und welche davon profitieren. Das rechtfertigt einen Ausgleich zu Gunsten der betroffenen Grundst�ckseigent�mer.
5.7 Nach dem Gesagten w�re es mit den enteignungsrechtlichen Entsch�digungsgrunds�tzen nicht vereinbar, f�r die beanspruchten Grundst�cke nur den Preis f�r Landwirtschaftsland zu bezahlen. Das gilt auch dann, wenn die Bemessung der Entsch�digung nach den Grunds�tzen der formellen Enteignung erfolgt: Die Einschr�nkung der baulichen T�tigkeit ergab sich nicht zwangsl�ufig als Folge der Naturgefahr, sondern sie ist nach dem Gesagten Teil des durchgef�hrten Wasserbauprojekts und darf bei der Bemessung des Verkehrswerts nicht ber�cksichtigt werden (vgl. E. 3.2 hiervor).
5.8 Das bedeutet allerdings nicht zwingend, dass der gesamte vom Beschwerdef�hrer in Rechnung gestellte Betrag anrechenbar ist. Denn einerseits ist auch bei der Bemessung des Verkehrswerts die allenfalls weiterhin bestehende Gef�hrdung wertmindernd zu ber�cksichtigen (WALDMANN, a.a.O., S. 172). Zudem k�nnte das Gemeinwesen, welches aktive Schutzmassnahmen ergreift, von jenen Grundeigent�mern, die davon einen Nutzen haben, eine finanzielle Beteiligung an diesen Massnahmen verlangen (vgl. E. 5.4 hiervor). Das w�rde auch f�r die hier betroffenen Grundeigent�mer gelten, wenn deren Grundst�cke nicht f�r die Erstellung des Werks verwendet worden w�ren. Ob hier von den Eigent�mern der von den Schutzmassnahmen profitierenden Grundst�cke solche Beitr�ge erhoben wurden, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Sollte dies der Fall sein, so w�re auch den Eigent�mern der hier streitbetroffenen Grundst�cke aus Rechtsgleichheitsgr�nden h�chstens der Baulandwert abz�glich entsprechender Beitr�ge zu entsch�digen. Sodann ist zu ber�cksichtigen, dass einige der streitbetroffenen Grundst�cke nur teilweise f�r die Erstellung des Werks erworben wurden, teilweise aber nach wie vor in der Bauzone bleiben und weiterhin baulich genutzt werden k�nnen. Soweit auf diesen Rest-Grundst�cken eine bauliche Nutzung nach wie vor m�glich ist, w�re auch ein Vorteil anzurechnen, der durch die Realisierung des Hochwasserschutzwerks entstanden ist (Art. 20 Abs. 3 bzw. Art. 22 Abs. 1 EntG). Zu ber�cksichtigen w�re ferner, wenn die vom Kanton geleisteten Entsch�digungen allenfalls �berm�ssig gewesen w�ren oder wenn ohne sachlichen Grund auf eine angemessene Beteiligung der Grundeigent�mer verzichtet worden w�re (vgl. E. 3.1 und E. 5.4 hiervor).
5.9 Vorliegend ist aus den Akten nicht erkennbar, ob die vom Kanton geltend gemachten Kosten den in E. 5.8 genannten Aspekten hinreichend Rechnung tragen. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zur�ckzuweisen, damit sie diese Aspekte pr�ft und �ber die H�he der Abgeltung neu entscheidet. Da es nicht um die Entsch�digung der Grundeigent�mer, sondern um die Bemessung der Bundesabgeltungen geht, wird diese Pr�fung auch eher pauschal erfolgen k�nnen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt der Beschwerdegegner, welcher Verm�gensinteressen verfolgte, die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1-3 und Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 BGG). Der obsiegende Beschwerdef�hrer hat keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Mai 2011 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung im Sinne der Erw�gungen an die Vorinstanz zur�ckgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Beschwerdegegner sowie dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
 Art. 6
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 10
 BGE 
 Art. 6
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 26
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 6
 Art. 19
 Art. 17
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 19
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 BGE 
 Art. 19
 Art. 7
 Art. 15
in fine
 Art. 22
 Art. 66