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I MODELLI PROCEDURALI PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE
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1 I MODELLI PROCEDURALI PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE di Andrea Missori aggiornamento: febbraio 2013 This work is licensed under the Creative Commons Attribuzione - Non commerciale - Non opere derivate 3.0 Unported License. To view a copy of this license, visit2 INDICE 1 IL QUADRO DI RIFERIMENTO 1.a Le premesse legislative 1.b Le novità normative: il codice dei contratti 2 L'AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI 2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici 2.b La scelta della procedura 2.c La programmazione 2.d La progettazione 2.e - I documenti a complemento del progetto esecutivo 2.f - La qualificazione delle imprese 2.g - I sistemi di realizzazione delle opere pubbliche 2.h - Le procedure di scelta del contraente 2.i - I criteri di aggiudicazione 2.l Le procedure speciali: l appalto al contraente generale 3 L AFFIDAMENTO DI SERVIZI 3.a L affidamento degli incarichi 3.b I concorsi di progettazione 4 LE PRINCIPALI FIGURE DEL PROCESSO 4.a Il responsabile di procedimento 4.b Il progettista 4.c Il direttore dei lavori 4.d Il collaudatore dispensa IUAV - andrea missori febbraio3 1. IL QUADRO DI RIFERIMENTO 1.a Le premesse legislative Lo studio delle norme procedurali 1 nel campo delle opere pubbliche 2 deve tenere conto di un sistema normativo molto complesso e articolato che si è progressivamente formato nel corso degli anni. La prima legge sugli appalti dopo l unità d'italia risale al e negli anni seguenti si sono aggiunti un gran numero di leggi e decreti spesso mal coordinati tra loro che hanno creato un generale stato di confusione interpretativa e agevolato i1 nascere di azioni illegali e speculative. La presenza dell Italia nell Unione Europea e quindi l adeguamento alle norme del diritto comunitario, ha ulteriormente aumentato i problemi e il coordinamento tra normativa nazionale e normativa comunitaria si è spesso risolto in aperte contraddizioni. La legge quadro sui lavori pubblici, legge 109/94 4, conosciuta anche come legge Merloni, è nata proprio dall esigenza di mettere ordine e chiarezza nella complessa e disorganica normativa sulle opere pubbliche. Oggetto di sospensioni e di successive integrazioni, ha subito importanti modifiche nel corso degli anni: le cosidette Merloni bis e Merloni-ter 5. Successivamente anche la legge 166/02, nota come Collegato infrastrutture alla legge finanziaria dello stesso anno, ha introdotto ulteriori importanti modifiche al testo originario tanto da venire comunemente chiamata Merloni-quater. Legge e regolamento hanno costituito, per un certo tempo, una sorta di legislazione quadro in materia di opere pubbliche e quindi un chiaro riferimento per tutto il settore delle costruzioni. Ad esso hanno fatto inoltre riferimento altre leggi di riforma del settore come il dm 145/00 che introduce il nuovo capitolato generale d appalto, il dpr 34/00 sul nuovo sistema di qualificazione delle imprese e altre normative di carattere tecnico specifiche dei diversi ambiti collegati al vasto settore delle opere pubbliche. 1 Le norme che regolano i rapporti tra i diversi operatori del processo edilizio e ne fissano i reciproci obblighi e le rispettive competenze. 2 Le opere pubbliche sono i beni materiali realizzati direttamente o fatti realizzare da un ente pubblico a fini di pubblico interesse e si distinguono dai lavori pubblici che sono invece le attività disposte o fatte disporre da un ente pubblico per realizzare le suddette opere. 3 Legge 20 marzo 1865, n "legge sulle opere pubbliche". 4 Legge 11 febbraio 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici. 5 La prima modifica con la legge 216/95 (Merloni-bis) e una seconda con la legge 415/98 (Merloni-ter). dispensa IUAV - andrea missori febbraio4 Il campo di applicazione della legge era assai vasto: non si limitava infatti a regolamentare le procedure per l affidamento degli appalti, come hanno fatto in passato le altre leggi sul settore, ma apportava cambiamenti strutturali all intero processo costruttivo, in tema di rapporti tra gli operatori e di contenuti della loro attività. La legge inoltre poneva il progetto al centro del processo, come strumento di informazione delle varie fasi operative e punto di riferimento imprescindibile per l esecuzione dell opera. Il progetto stesso diviene così oggetto di produzione e ne vengono descritte puntualmente le caratteristiche e i ruoli dei soggetti che a vario titolo vi partecipano o ne sono interessati. 1.b - La nuova normativa: il Codice dei Contratti Nella continua attività di semplificazione e snellimento delle procedure al fine di abbattere ogni possibile ostacolo alla concorrenza e alla libera circolazione, l Unione Europea nel 2004 ha emanato due direttive che riuniscono e, per alcuni aspetti unificano, le procedure per l aggiudicazione degli appalti nei tre settori chiave: dei lavori, dei servizi e delle forniture 6. Con il dlgs 163/2006 Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture vengono recepite nel nostro ordinamento le direttive europee, ma è stata anche l occasione per il legislatore italiano di una completa revisione dell intero quadro normativo sui lavori pubblici. Il nuovo decreto diviene quindi il nuovo testo unico per il settore delle costruzioni e come tale rappresenta una sorta di summa legislativa di tutte le norme precedenti a cominciare dalla vecchia legge quadro (legge 109/1994 e s.m.i) che viene pertanto abrogata anche se molti dei suoi contenuti vengono ripresi dal nuovo decreto. Con l entrata in vigore del nuovo regolamento d attuazione, il dpr 207/2010 7, il quadro normativo si è finalmente completato. Il nuovo regolamento apporta delle novità in alcune procedure e ruoli degli operatori e da attuazione a quelle norme del Codice che erano rimaste sospese. Abroga inoltre, sostituendosi ad esse, le precedenti normative in materia di appalti (dpr 554/1999, 6 La direttiva 2004/18/Ce relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi e la direttiva 2004/17/Ce dedicata ai settori esclusi (acqua, energia, trasporti, servizi postali). 7 Il Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 è entrato in vigore il 9 giugno 2011 e cioè 180 gg dopo la sua pubblicazione. dispensa IUAV - andrea missori febbraio5 vecchio regolamento d attuazione, dpr 34/2000 sulla qualificazione delle imprese e gran parte del dm 145/2000 sul capitolato generale). Il Codice dei Contratti e il suo Regolamento, sebbene siano in continua evoluzione 8, costituiscono oggi il riferimento procedurale per quanto riguarda qualsiasi tipo di contratto pubblico di lavori, di servizi e forniture. 8 Dal 2006 alla data della presente pubblicazioni vi sono state più di quaranta modifiche e integrazioni legislative. dispensa IUAV - andrea missori febbraio6 2. L AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI 2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici Il tema dei modelli procedurali per il settore pubblico nasce principalmente da una duplice esigenza: la necessità da parte della pubblica amministrazione di acquistare beni e servizi per il proprio funzionamento (avere uffici, tenerli puliti, avere strumenti per lavorare, ecc.), e il compito istituzionale di adempiere alle funzioni che le sono proprie e quindi soddisfare l interesse collettivo nei diversi settori di competenza (scolastico, trasporti, edilizia residenziale pubblica, ecc.). Quando emerge una di queste esigenze la pubblica amministrazione si rivolge all esterno nella maggior parte dei casi, e cioè opera nel mercato spendendo denaro pubblico. Il contratto è lo strumento che permette di regolare i rapporti tra domanda e offerta all interno del mercato e le pubbliche amministrazioni ne hanno a disposizione due principali tipi: il contratto d appalto e il contratto di concessione 9. I contratti di appalti pubblici si possono distinguere in tre differenti categorie: di lavori, di servizi e di forniture; nel seguito si tratterà esclusivamente degli appalti pubblici di lavori e di servizi, in quanto gli uni direttamente connessi alla realizzazione di opere pubbliche, gli altri alla loro progettazione. Il Codice Civile all'articolo 1655 definisce molto chiaramente cosa è un appalto: "L'appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro". Questo vale sia per gli appalti privati che per quelli pubblici, con la differenza che per questi ultimi la legge prevede forme e modi affinché l interesse della collettività venga tutelato e per tale motivo le leggi a riguardo ne specificano l oggetto di applicazione. In altre parole si può definire l appalto: una forma di contratto tipico con cui si realizza l'incontro tra "domanda" (soggetto appaltante) e "offerta" (impresa 10, appaltatore) nel mercato delle costruzioni. La peculiarità di questo incontro è data dal fatto che 9 Per la distinzione tra appalto e concessione vedi paragrafo 2.g. 10 Usiamo il termine impresa nel significato di generico operatore economico per identificare sia società, sia cooperative, sia associazioni, sia liberi professionisti (secondo il concetto di impresa espresso nel diritto comunitario). dispensa IUAV - andrea missori febbraio7 l'amministrazione pubblica con il contratto d'appalto non acquista un prodotto finito, bensì la capacità di qualcuno (impresa) di realizzare il prodotto o svolgere un servizio. Per tale motivo la normativa stabilisce precise regole riguardanti non solo le procedure di affidamento (il come si appalta), ma anche i documenti da porre a base dell affidamento (il cosa si appalta) e i criteri di valutazione per la scelta dell'impresa (a chi si appalta). Questo vale sia per appalti di lavori sia per appalti di servizi, tra i due esiste infatti una differenza solamente per quanto attiene all oggetto del contratto: l esecuzione di lavori nel primo caso, la prestazione di un servizio nel secondo. Servizi e lavori vengono comunque sempre più intrecciati fra di loro e a livello comunitario gli appalti pubblici di lavori vengono distinti in tre tipi, secondo l oggetto del contratto: a) appalti del primo tipo, aventi per oggetto la sola esecuzione dei lavori; b) appalti del secondo tipo, aventi per oggetto sia la progettazione che l esecuzione dei lavori; c) appalti del terzo tipo, aventi per oggetto la realizzazione con qualsiasi mezzo di un opera. Il nuovo Codice dei contratti recepisce anche nel nostro ordinamento questa distinzione individuando procedure in cui viene chiesto all impresa esecutrice, oltre naturalmente la costruzione dell opera, anche parte della sua progettazione. Nella normativa italiana viene anche recepito l appalto del terzo tipo all interno della procedura dell appalto al contraente generale 11. Questa figura, esistente già da molto tempo nei paesi anglosassoni con il nome di main contractor, è stata tuttavia recentemente introdotta anche nel nostro ordinamento 12 come strumento atto a facilitare la realizzazione delle grandi opere previste dalla legge stessa ed è applicabile solo per quei lavori di carattere strategico e di interesse nazionale rientranti in specifici elenchi ministeriali Cfr. paragrafo 2.l. 12 Legge 443/2001 detta legge obiettivo. 13 Per la realizzazione delle grandi opere si può ricorrere alla figura del contraente generale mediante appalto oppure di un concessionario tramite concessione di costruzione e gestione. Le opere di interesse nazionale e di rilevanza strategica sono state più volte modificate e integrate rispetto ai primi programmi, sono comprese tra queste la realizzazione del ponte sullo stretto di Messina, il Mose di Venezia, linee ferroviarie, corridoi autostradali e stradali, linee metropolitane, acquedotti, ecc. dispensa IUAV - andrea missori febbraio8 L APPALTO NELLA LEGISLAZIONE ITALIANA CODICE CIVILE, art. 1655: L appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione di mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro Dlgs 163/2006, art. 3 (definizioni): Gli appalti pubblici sono i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi Gli «appalti pubblici di lavori» sono appalti pubblici aventi per oggetto l esecuzione o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l esecuzione, ovvero, previa acquisizione in sede di offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l esecuzione, [ ] oppure, [ ], l esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un opera rispondente alle esigenze specificate dalla stazione appaltante o dall Ente aggiudicatore, sulla base del progetto preliminare o definitivo posto a base di gara. Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all'allegato II. [Allegato II, Cat Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, anche integrata; servizi attinenti all'urbanistica e alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi.] Gli «appalti pubblici di forniture» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di servizi, aventi per oggetto l acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l acquisto a riscatto, con senza opzione per l acquisto, di prodotti. dispensa IUAV - andrea missori febbraio9 2.b La scelta della procedura La scelta del modello procedurale deve essere attuata di volta in volta in funzione delle caratteristiche dell'opera da realizzare e degli obiettivi di politica edilizia che si intendono raggiungere. L'opera da realizzare presenta infatti diversi elementi condizionanti: il costo, i tempi e le caratteristiche costruttive. Se ad esempio si deve costruire un complesso di opere per un valore di cinque milioni di euro, non è indifferente se questo si realizza in un unico lotto oppure in cinque lotti da un milione ciascuno. A seconda che si segua la prima o la seconda strada si avrà un diverso impatto sulle strutture produttive. Stabilire che la realizzazione di un intervento debba avvenire in 12 oppure in 24 mesi significa fare una scelta su quali realtà imprenditoriali favorire. Ancora più ovvio è riconoscere il valore condizionante delle caratteristiche dell opera: ricorrere a lavorazioni speciali ad alto contenuto tecnologico, significa molto spesso operare una selezione delle imprese in base alle loro capacità tecniche e alla loro dimensione. Analogo discorso vale per il livello di definizione degli elaborati progettuali posti a base della procedura di affidamento. Al diminuire della definizione del progetto fornito dal committente, ferma restando l imprescindibilità del progetto esecutivo per iniziare i lavori, l impegno progettuale a carico delle imprese costruttrici aumenta di conseguenza e risulta spesso inevitabile per imprese di piccole e medie dimensioni il ricorso a una progettazione esterna all impresa; al contrario, quelle più attrezzate, spesso dispongono di una struttura tecnica interna in grado di affrontare la progettazione esecutiva 14. E quindi evidente come la scelta del modello procedurale e delle caratteristiche con cui viene definito rappresentano un importante strumento con cui la pubblica amministrazione può indirizzare e promuovere lo sviluppo del comparto produttivo. 2.c La programmazione Il processo edilizio è un processo produttivo caratterizzato da ampi margini di libertà operativa. Il percorso possibile per realizzare un'opera non è infatti mai univoco, ma può seguire strade differenti in relazione al tipo d'intervento, alle competenze e alle risorse disponibili per la sua progettazione ed esecuzione. Per questo motivo i documenti che dispensa IUAV - andrea missori febbraio10 sono a base del contratto d'appalto assumono un'importanza fondamentale nel definire il rapporto fra committente e impresa e nel prefigurare la qualità dell'opera che si intende realizzare. La legge pone particolare attenzione alle fasi della programmazione e della progettazione definendo un percorso articolato di procedure che partendo dalla individuazione delle esigenze, conduce alla redazione di un progetto cantierabile e completo delle previsioni di gestione dell opera nel tempo. La programmazione rappresenta la fase iniziale del processo costruttivo e la legge la suddivide in una sequenza ordinata di adempimenti a cui le amministrazioni sono chiamate secondo precise scadenze temporali. Il primo stadio della programmazione è costituito dalla redazione di studi in cui vengono individuati i bisogni, le esigenze e i relativi interventi idonei al loro soddisfacimento. Vi Sulla base di questi preliminari studi vengono effettuati gli studi di fattibilità in cui sono indicate le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie dell'intervento stesso, corredate dall'analisi dello stato di fatto per quanto riguarda le eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche. Secondo l importanza e la complessità dell opera vengono eventualmente approfondite le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da realizzare, si analizzano possibili alternative rispetto alla soluzione individuata, e si verificano le possibilità di partenariato pubblico-privato effettuando valutazioni più specifiche sulla sostenibilità e tutela ambientale, sulla compatibilità paesaggistica, in modo da valutare l effettiva convenienza dell'investimento da effettuare. Programma triennale ed elenco annuale: Tutti gli interventi d importo superiore ai 100 mila euro vengono quindi inseriti nel programma triennale, primo vero strumento di programmazione sistematica delle opere pubbliche. Il programma triennale forma una graduatoria dei lavori da compiersi dando comunque priorità a specifiche categorie (manutenzione, recupero del patrimonio esistente, completamento dei lavori già iniziati, i progetti esecutivi approvati, gli 14 La presenza di una struttura tecnica all interno dell impresa può determinare un valore aggiunto in termini di competitività in fase di gara e garantire un assistenza progettuale durante i lavori (progettazione dispensa IUAV - andrea missori febbraio11 interventi per i quali ricorre la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario). Nel programma per ogni singolo intervento viene definito l importo presunto suddiviso per annualità e la relativa copertura finanziaria con indicazione di eventuali apporti di capitale privato o derivanti da cessioni di immobili pubblici. Il programma è inoltre corredato dell elenco annuale, uno strumento operativo che individua tra gli interventi previsti nel triennio quelli che possono essere avviati nel corso dell anno. La legge definisce i requisiti necessari per includere gli interventi nell elenco annuale in base al loro importo; così, per opere di importo inferiore a 1 milione di euro, è sufficiente la presenza di uno studio di fattibilità approvato, mentre per importi superiori è necessaria la redazione di un progetto preliminare. Nell elenco viene definito per ogni intervento il responsabile di procedimento, il costo riferito all anno di riferimento e quello totale, nonché indicazioni riguardo ai tempi stimati per la realizzazione. La fase della programmazione, per come viene riformata dalla legge, costituisce una delle più importanti novità per il settore dei lavori pubblici. L obiettivo è quello di garantire una maggiore efficacia e una maggiore efficienza delle azioni decisionali della pubblica amministrazione (anche attraverso il supporto di studi e analisi preliminari), oltre a una maggiore responsabilizzazione dei dirigenti competenti 15 in ordine alla garanzia di realizzazione degli interventi nel rispetto delle risorse finanziarie e dei tempi stimati. 2.d - La progettazione Alla base di qualsiasi sistema di affidamento dei lavori per la realizzazione di un opera pubblica deve necessariamente esistere un progetto. Con tale termine non si intende solamente la parte costituita dagli elaborati grafici, ma tutta la documentazione utile a descrivere nei diversi aspetti formali, tecnici ed economici l opera da realizzare. La legge individua diversi livelli di progettazione che dalla fase programmatoria a quella esecutiva si arricchiscono progressivamente di contenuti e di definizione fino a descrivere compiutamente l opera nei suoi aspetti di dettaglio. operativa o costruttiva). 15 Il programma triennale e l elenco annuale sono presentati dal responsabile di struttura, mentre per ogni intervento viene nominato un funzionario tecnico appartenente all amministrazione che viene definito responsabile di procedimento. dispensa IUAV - andrea missori febbraio12 I principali livelli individuati dalla legge sono tre: progetto preliminare, progetto definitivo e progetto esecutivo, che corrispondono ai tre momenti del processo: a) programmazione dei lavori; b) ottenimento delle necessarie autorizzazioni e approvazioni; c) consegna dei lavori all impresa costruttrice. Oltre ai tre livelli ufficiali di cui la legge specifica compiutamente il contenuto, esistono però ulteriori livelli di descrizione dell opera che, a tutti gli effetti, sono da considerare attività di progettazione. All avvio della programmazione e quindi prima dell elaborazione del progetto preliminare, vi sono due momenti in cui si svolge un attività progettuale: nella redazione degli studi di fattibilità, specie quando sono posti a base di gara e in cui è previsto un contenuto molto articolato e approfondito e per la cui redazione l amministrazione può rivolgersi anche all esterno, oppure nella redazione del documento preliminare alla progettazione da parte del responsabile del procedimento, in cui vengono riportati gli indirizzi da seguire nei successivi livelli di progettazione e i diversi gradi di approfondimento di ciascun livello. Tale documento ha pertanto lo scopo di definire gli obiettivi da raggiungere e le strategie da impiegare sulla base delle risorse disponibili. Vengono inoltre definiti i vincoli normativi relativi al contesto e i tempi necessari allo svolgimento dei progetti. Inoltre, dopo il progetto esecutivo, esiste in alcuni casi la necessità da parte dell impresa esecutrice di approfondire e integrare la progettazione in modo da raccordare le specifiche dell esecutivo con le tecnologie e il saper fare dell impresa. Questa, anche se non esplicitamente definita dalla legge, ma solo supposta, viene chiamata progettazione operativa (o costruttiva) e consente la cantierizzazione del progetto. Accade poi che certe opere nel corso dell esecuzione abbiano avuto varianti parziali o integrazioni rispetto alla progettazione esecutiva di partenza tale da avere, a fine lavori, una documentazione progettuale composta da più progetti di variante di difficile lettura rispetto alla situazione reale del costruito. Questo impone la redazione dei cosiddetti as built spesso da parte delle stesse imprese costruttrici. dispensa IUAV - andrea missori febbraio13 Il progetto preliminare Questo progetto ha un impostazione esigenziale-prestazionale e pertanto la sua redazione è subordinata all individuazione dei bisogni collettivi da soddisfare e delle relative funzioni che dovrà svolgere l intervento. In questo stadio di progettazione occorre tener conto dei vincoli ambientali, tecnici ed economici, della fattibilità tecnico-economica e della valutazione di costi-benefici. Gli schemi grafici devono già contenere le indicazioni tali da individuare le caratteristiche spaziali, tipologiche, funzionali e tecnologiche delle opere da realizzare. Il progetto preliminare costituisce inoltre il documento informatore dei successivi livelli di progettazione dovendo indicare gli indirizzi che devono essere seguiti nei successivi livelli e i diversi gradi di approfondimento delle verifiche e delle rilevazioni in funzione delle caratteristiche e della specificità dell opera. Ci sono due specifici casi in cui il progetto preliminare può essere posto a base di gara: a) nella procedura per l affidamento di una concessione di lavori pubblici; b) nel cosiddetto appalto concorso (art. 53 co. 2 lett. c) del Codice). PROGETTO PRELIMINARE definisce: le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire documenti: a) relazione illustrativa; b) relazione tecnica; c) studio di prefattibilità ambientale; d) studi e indagini storiche, archeologiche, ambientali, topografiche, geologiche, idrogeologiche, idrauliche, ecc; e) planimetria generale ed elaborati grafici; f) prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza; g) calcolo sommario della spesa; h) quadro economico di progetto; i) piano particellare o rilievo di massima degli immobili Se a base di gara di una gara d appalto o per l affidamento di una concessione di lavori pubblici, inoltre: - indagini geologiche; geotecniche; idrologiche, archeologiche; - capitolato speciale descrittivo e prestazionale; - piano economico-finanziario di massima (per la concessione). dispensa IUAV - andrea missori febbraio14 Il progetto definitivo Redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare, consiste in una relazione descrittiva degli elementi di progetto corredata da disegni generali, indagini e calcoli preliminari sulle caratteristiche dell opera, delle strutture e degli impianti, analisi delle quantità e dei costi previsti, il tutto per individuare compiutamente i lavori da realizzare al fine del rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative. Questo livello di definizione è quindi strumentale alla fase autorizzativa e di approvazione da parte dei diversi uffici che svolgono funzione di controllo sull attività edilizia e sull igiene e sicurezza delle opere. Può essere posto a base di gara per un cosiddetto appalto di progettazione e costruzione (art. 53 co. 2 lett. b) del Codice) e in questo caso spetta all impresa oltre all esecuzione dei lavori anche la redazione del progetto esecutivo. PROGETTO DEFINITIVO definisce: compiutamente i lavori da realizzare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni. documenti: a) relazione generale; b) relazioni tecniche e specialistiche; c) rilievi planoaltimetrici e studio inserimento urbanistico; d) elaborati grafici; e) studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di fattibilità ambientale; f) calcoli preliminari delle strutture e degli impianti; g) disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici; h) censimento e progetto di risoluzione delle interferenze; i) piano particellare di esproprio; j) elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi; k) computo metrico estimativo; l) aggiornamento delle prime indicazioni per la redazione dei Piani di sicurezza; m) quadro economico. Se a base di gara d appalto: - In luogo del disciplinare (lett. g) un capitolato speciale d appalto, uno schema di contratto e il Piano di sicurezza e coordinamento. Inoltre l indicazione dei tempi e delle modalità di controllo del progetto esecutivo da parte del Responsabile di Procedimento. dispensa IUAV - andrea missori febbraio15 Il progetto esecutivo Costituisce il momento di ingegnerizzazione del progetto. E composto dall'insieme di relazioni, calcoli, elaborati grafici e capitolati, tali da descrivere compiutamente l opera da realizzare. La descrizione dei lavori deve essere a un livello di dettaglio tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. A integrazione del progetto esecutivo è inoltre sempre previsto un piano di manutenzione dell'opera e delle sue parti che preveda le modalità operative al fine di preservare nel tempo la qualità e il valore della costruzione. L esecutivo è anche il livello di definizione sulla base del quale devono essere consegnati i lavori all impresa indipendentemente dalla procedura di affidamento prescelta e costituisce il progetto a base di gara per appalti del primo tipo. PROGETTO ESECUTIVO definisce: in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere sviluppato a un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento architettonico, strutturale e impiantistico sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. documenti: a) relazione generale; b) relazioni specialistiche; c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di ripristino ambientale; d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti; e) piano di manutenzione dell opera e delle sue parti; f) piano di sicurezza e coordinamento; g) computo metrico estimativo e quadro economico; h) cronoprogramma; i) elenco dei prezzi unitari ed eventuale analisi; j) quadro dell incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse categorie di cui si compone l opera o il lavoro; k) schema di contratto e capitolato speciale d appalto; l) piano particellare d esproprio. A base di gara negli appalti di primo tipo. dispensa IUAV - andrea missori febbraio16 Il nuovo Regolamento introduce una più puntuale regolamentazione della verifica del progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque, accreditate. La verifica accerta la completezza della progettazione, l'appaltabilità della soluzione progettuale prescelta, la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso. La verifica, che deve essere effettuata su tutti i livelli di definizione dei progetti, accerta: a) la completezza della progettazione; b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti; c) l appaltabilità della soluzione progettuale prescelta; d) i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo; e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso; f) la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini previsti; g) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori; h) l adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati; i) la manutenibilità delle opere, ove richiesto. I soggetti abilitati ad effettuare la verifica e i requisiti richiesti dipendono dall importo dei lavori previsti dal progetto. La verifica su progetti per importi superiori ai 20 milioni di euro è riservata a specifici organismi di controllo appositamente accreditati. Per importi inferiori a tale soglia la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti, oppure anche liberi professionisti, società di professionisti e società di ingegneria certificate ISO 9001, mentre per importi inferiori a un milione di euro, questi ultimi soggetti sono dispensati da questa certificazione. La procedura di verifica si conclude con la validazione del progetto che viene posto a base di gara da parte del Responsabile di Procedimento e che costituisce l atto formale che riporta gli esiti delle verifiche effettuate. 2.e I documenti a complemento del progetto esecutivo Fra i documenti che sono parte integrante del progetto esecutivo ne vengono descritti in seguito alcuni che più di altri servono a descrive compiutamente l opera e a indicare le modalità per realizzarla: I capitolati d appalto (generale e speciale); dispensa IUAV - andrea missori febbraio17 L elenco prezzi e l analisi prezzi; Il computo metrico (computo metrico estimativo); Il piano della sicurezza; Il piano di manutenzione. I capitolati d'appalto I capitolati vengono distinti in "generali" e "speciali" 16. La differenza sostanziale tra i due è che mentre i primi hanno portata generale e si applicano indistintamente a un determinato genere di contratto, i secondi riguardano specificamente le condizioni tecniche e amministrative che si riferiscono allo specifico intervento. L attuale capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici è stato approvato con dm 145/00 e costituisce il riferimento per tutte le amministrazioni che vogliono realizzare opere pubbliche. Il capitolato generale fissa le condizioni e le clausole contrattuali per l'esecuzione delle opere e regolamenta i rapporti che si instaurano tra amministrazione appaltante e appaltatore 17. Nella pratica il capitolato generale non costituisce un documento da allegare al contratto, ma si considera come facente parte del contratto se espressamente richiamato con apposite clausole. Il capitolato speciale è parte integrante dei documenti di progetto e pertanto la redazione compete al progettista che definisce quantità e qualità delle opere che devono essere realizzate, con particolare attenzione alle caratteristiche dei materiali impiegati e alle modalità di esecuzione dei lavori. A seconda del tipo di descrizione utilizzato e dell'approccio teorico sotteso, si distinguono differenti tipi di capitolato speciale: CAPITOLATO SPECIALE PRESTAZIONALE Questo tipo di capitolato segue un impostazione derivante dalla teoria delle prestazioni che ha cominciato a diffondersi in Italia dalla fine degli anni 60 arrivando ad assumere rilevanza istituzionale nel 1976 in occasione della ricostituzione della commissione 16 Rd 827 del 23 maggio 1924 "Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato". 17 Definisce le condizioni che devono prevedersi in un contratto d'appalto quali: i diritti e i doveri delle due parti, le modalità di consegna e di avanzamento dei lavori, le modalità di pagamento, i comportamenti in caso di liti e controversie, l indicazione riguardante eventuali varianti, tempi di ultimazione dei lavori e penali. dispensa IUAV - andrea missori febbraio18 edilizia dell Uni che adottò l impostazione esigenziale-prestazionale nella definizione della nuova normativa tecnica riferita all edilizia 18. Un capitolato prestazionale si limita a fissare le specifiche di prestazione (descrizioni operative sul comportamento in opera) che i componenti del sistema tecnologico devono fornire per rispondere ai requisiti espressi. Secondo questa impostazione, materiali, elementi tecnici e unità tecnologiche sono valutati non per la loro maggiore o minore coincidenza con un'ipotetica soluzione ottimale, ma in funzione della loro capacità a fornire prestazioni adeguate alle esigenze dell'utenza. La legge adotta pienamente l approccio esigenziale-prestazionale e tutte le fasi del processo, dalla programmazione alla gestione dell opera, sono informate a questi criteri. Tuttavia la legge prevede un solo caso in cui il capitolato prestazionale può essere parte integrante del progetto, e cioè quando il progetto preliminare viene messo a base di una gara come accade per la concessione e l appalto concorso. In questi casi infatti le successive progettazioni sono affidate all impresa e il capitolato prestazionale, unito al progetto preliminare, serve come indirizzo per la redazione dei successivi progetti esplicitando le prestazioni che è necessario ottenere. CAPITOLATO SPECIALE DESCRITTIVO-OGGETTUALE In questo capitolato i materiali e le tecniche esecutive sono individuati univocamente e dettagliatamente per tipo, caratteristiche, dimensione e modalità esecutive senza che venga demandata all'impresa alcuna scelta se non della marca dei prodotti da utilizzare. Questo tipo di capitolato trova applicazione soprattutto nella fase di progettazione esecutiva in cui risulta determinante l individuazione puntuale degli elementi del progetto. Secondo la legge quadro questo capitolato si compone di due parti: l una contenente la descrizione delle lavorazioni e l altra la specificazione delle prescrizioni tecniche; a) nella prima parte vi sono tutti gli elementi necessari per una completa definizione tecnica ed economica dell oggetto dell'appalto; 18 Vedi: M. Costantini, A. Norsa, Prospettive di politica tecnica in edilizia. Produzione e qualità, F. Angeli, Milano, dispensa IUAV - andrea missori febbraio19 b) nella seconda parte si trovano le modalità di esecuzione e le norme di misurazione di ogni lavorazione, i requisiti di accettazione di materiali e componenti, nonché, ove necessario, l'ordine da tenersi nello svolgimento di specifiche lavorazioni. Un capitolato esclusivamente oggettuale trova poi indispensabile applicazione anche in interventi di recupero e di restauro conservativo di edifici d'interesse storico. L elenco prezzi e l analisi dei prezzi L elenco prezzi è il documento di riferimento per la definizione e quantificazione economica di qualsiasi intervento. In esso sono compiutamente descritte tutte le opere da compiersi per la realizzazione del progetto e i relativi prezzi unitari. Si accompagna in genere all analisi prezzi che ne giustifica i prezzi unitari. Nell analisi dei prezzi ogni categoria del precedente elenco viene analizzata e scomposta nei prezzi unitari che la compongono. Questo documento si compone di due parti: la prima è un elenco dei costi elementari previsti nel progetto (es: operaio specializzato, mattone pieno, cemento, ecc.), la seconda è invece la vera e propria analisi, in cui ogni categoria di opere si scompone nelle voci elementari di: - manodopera; - materiali; - noli e trasporti; - oneri per la sicurezza; - spese generali; - utile d impresa. Questo documento permette un controllo diretto sui prezzi unitari previsti e se redatto correttamente, consente di evitare in sede di gara d appalto offerte in aumento o forti anomalie nei ribassi. Il computo metrico e il computo metrico estimativo Il computo metrico è il documento che definisce con esattezza le quantità per ciascuna categoria di materiali e di opere indicandone la somma delle parti e la misurazione complessiva. Ogni categoria ha la sua unità di misura e un proprio criterio di misurazione che viene specificato nel capitolato speciale di riferimento. Così per esempio i muri, a dispensa IUAV - andrea missori febbraio20 seconda del loro spessore, potranno essere misurati al metro quadro oppure al metro cubo. L ordine di elencazione delle categorie segue in genere l ordine di costruzione dell edificio, cominciando dalle prime opere come gli scavi e la movimentazione del terreno e finendo alle opere di finitura dell edificio. Il computo metrico estimativo è invece un elaborato riassuntivo che funge da preventivo particolareggiato del costo dell opera. In esso sono indicate in sunto le voci per ciascuna categoria di opere 19, la loro quantificazione complessiva, il loro prezzo unitario desunto dall elenco prezzi e il costo complessivo. In genere per opere di modesta entità si utilizza unicamente questo elaborato descrivendo maggiormente gli articoli. Il piano della sicurezza La progettazione della sicurezza all interno dei cantieri ha acquistato negli ultimi anni un importanza sempre maggiore, divenendo parte integrante del contratto d appalto. Compito del progettista della sicurezza definito coordinatore per la progettazione è di redigere il piano di sicurezza e coordinamento e di predisporre il fascicolo dell opera. Da distinguersi dal coordinatore per l esecuzione che invece interviene solo nella fase costruttiva dell opera. Il piano di sicurezza è lo strumento con il quale viene predisposto il necessario coordinamento delle lavorazioni all interno del cantiere, specie quando sono presenti più imprese, al fine di poter prevenire gli infortuni e tutelare la salute dei lavoratori. Deve contenere inoltre l individuazione, l analisi e la valutazione dei rischi e le procedure atte a garantire il rispetto delle norme di sicurezza. I piani contengono le prescrizioni operative atte a garantire il rispetto delle norme per la prevenzione degli infortuni, la tutela della salute dei lavoratori e tutte le informazioni relative alla gestione del cantiere. Deve inoltre essere effettuata una stima dei costi per dare attuazione alle prescrizioni contenute nel piano. I costi della sicurezza devono essere quantificati in fase di gara in quanto non sono oggetto di ribasso. Il fascicolo dell opera è invece il documento che deve essere redatto al fine di assicurare l attività di manutenzione dell opera in condizioni di sicurezza. Deve quindi 19 La descrizione completa delle categorie di opere (articoli) si trova nell elenco prezzi. dispensa IUAV - andrea missori febbraio Vedere altro
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 art. 13
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 art. 9
 art. 26
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