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Timestamp: 2020-08-12 17:23:52+00:00

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Asuntos const. >> Resultados >> 02-004142-0007-CO >> Fecha >> 15/05/2002 >>Informe de la PGR
SCIJ - Asuntos Expediente 02-004142-0007-CO
Expediente: 02-004142-0007-CO
Fecha de entrada: 15/05/2002
Accionante: LEONARDO DEREK MENESES SOTO
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEONARDO DERECK MENESES SOTO EN SU CONDICION PERSONAL Y COMO PRESIDENTE DEL SINDICATO DE EMPLEADOS DEL ICE, SIDEICE, EN CONTRA DE LA PRORROGA DE LA CREACIÓN DE RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE SOCIEDAD ANÓNIMA, POR LEY DE PRESUPUESTO N. 7298, POR ESTIMARLA CONTRARIA A LO DISPUESTO EN LOS INCISOS 1, 8, 11, 14 subinciso "c" DEL ARTICULO 121, ARTÍCULOS 119, 123, 128, 176 Y 180 DE LA CARTA POLITICA.
EXPEDIENTE N. 02-004142-0007-CO
Yo, FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, con cédula de identidad número 1-394-673, en mi condición de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia N° 18 de 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta N° 92 del 15 del mismo mes y año, con respeto ante su Autoridad manifiesto:
Dentro del término otorgado al efecto, contesto la audiencia en relación con la Acción de Inconstitucionalidad que interpone el señor Leonardo Dereck Meneses Soto como presidente del Sindicato de Empleados del ICE, SIDEICE, en contra de la prórroga de la creación de Radiográfica Costarricense S. A., por "Ley de Presupuesto N° 7298".
El accionante acude ante el Contralor de Constitucionalidad porque considera que el legislador ha prorrogado el plazo social de la empresa RACSA mediante leyes atípicas, por cuanto sin tratarse de normas presupuestarias están contenidas en la Ley de Presupuesto. Este sería el caso de la Ley N° 7298 de 5 de mayo de 1992, que prorroga por "noventa y nueve años" la razón social de la empresa. Anteriormente el plazo había sido prorrogado por la Ley N° 7018, lo cual revela, en su criterio, la "limitada visión de la seguridad jurídica de una institución". Estima que deben derogarse las leyes 7298 de 21 de abril de 1992, 3293 de 18 de junio de 1964, 6076 de 8 de agosto de 1977 y el artículo 57 de la Ley N° 7018 de 20 de diciembre de 1985. Derogación que solicita expresamente en su petitoria.
El accionante acude en forma directa ante la Sala por considerar que en el tema existe un interés difuso. Su pretensión se dirige contra la ley N° 7298 de cita y a que se deroguen diversas leyes que se refieren a Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima.
A.- FALTA DE LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE
En lo relativo a la legitimación, el accionante expone: "El suscrito, comparece como Presidente del Sindicato de Empleados del Instituto Costarricense de Electricidad y Telecomunicaciones Ice (SIDEICE), inscrito en el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social...."
Del escrito presentado no se deduce que la Acción se interponga en defensa de intereses difusos o colectivos. Es el auto que da traslado el que hace referencia a la titularidad de intereses difusos. Como bien se señala en dicho auto y se desprende del escrito correspondiente, la Acción se interpone porque se considera que se está en presencia de una norma atípica.
Dado el objeto de la Acción, estima la Procuraduría que se acude ante el Contralor de Constitucionalidad en defensa de un interés concreto: el respeto a la supremacía constitucional. Supremacía que es vulnerada cuando el Parlamento persiste en incluir dentro de la Ley de Presupuesto disposiciones que no tienen como objeto las operaciones financieras que prevé el artículo 176 de la Carta Política. La declaratoria de inconstitucionalidad de la norma atípica permitiría restablecer el respeto a la Constitución.
Empero, ha sido criterio reiterado de ese Tribunal que en Costa Rica no existe la acción popular. En consecuencia, no se permite que cualquier interesado en mantener la supremacía constitucional acuda en forma directa al Contralor de Constitucionalidad:
"En el caso en estudio, el accionante alega la existencia de un interés difuso, no obstante, la Sala ha rechazado reiteradamente la tesis de que la sola consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa legitima a una persona para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente. Además, no se ha admitido la tesis de que se permite la acción popular en esta materia, entendida como "...la posibilidad de accionar en esta vía, sin requerir del todo la vinculación con el asunto principal" y se ha exigido a los accionantes demostrar que se encuentra en alguna de las causales para la acción directa de inconstitucionalidad regladas en los párrafos segundo y tercero del artículo setenta y cinco de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, porque en esos casos, los afectados pueden a través del proceso o procedimientos previos, alegar la inconstitucionalidad de la norma. En el presente caso, puede interpretarse que cuando el accionante hace mención a los derechos que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a la colectividad nacional pues este supuesto equivaldría a aceptar y reconocer una acción popular no regulada en nuestra legislación....". Sala Constitucional, resolución N. 7581-2002 de 14:34 hrs. del 31 de julio de 2002. La cursiva no es del original.
"Advierte, eso sí, la Sala que no basta que una norma jurídica sea atípica para que el Tribunal deba hacer pronunciamiento de fondo en la vía de la acción de inconstitucionalidad. Se requiere además, que el accionante esté legitimado, lo que no pudo demostrar el Consorcio en este caso y como no se trata de una acción popular, que no existe en nuestro medio, la solución propuesta es la que la Sala adopta...". Sala Constitucional, resolución N° 8409-99 de 15:27 hrs. del 3 de noviembre de 1999. La cursiva no es del original.
La Acción debe ser ejercida como un medio de tutela de un derecho o interés protegido por el ordenamiento, distinto del interés por la supremacía constitucional. Y por ello debe ser interpuesta con base en un asunto previo, de manera que constituya un medio idóneo para la defensa de los derechos e intereses del Sindicato y sus agremiados.
No obstante que el accionante no señala que su legitimación deriva de intereses difusos, importa referirse al punto. Estima la Procuraduría que la existencia de un interés difuso podría alegarse si el interés del accionante fuese la protección de las ondas electromagnéticas en tanto se trata de un bien demanial (Sala Constitucional, resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001). Es decir, si la Acción se planteara porque la ley impugnada afecta los principios que la Constitución establece en orden a la titularidad y explotación de las ondas electromagnéticas y de los servicios inalámbricos. No obstante, del escrito de Acción no se desprende la afectación del bien demanial y, por ende, no existe ningún argumento que tienda a defender los bienes demaniales. Por otra parte, desde el punto de vista presupuestario, tampoco se alega en orden a la defensa de los fondos públicos y a las consecuencias que sobre éste tiene una determinada regulación.
Por otra parte, la circunstancia de que el señor Meneses Soto afirme que comparece en su calidad de Presidente de SIDEICE podría tener como objeto señalar que se está en presencia de intereses colectivos. Empero, independientemente de que se esté ante el nuevo criterio jurisprudencial sobre los intereses colectivos (resoluciones 07155-00 de las 14:56 horas del 16 de agosto del 2000, 4882-2002 de 14:57 hrs. del 22 de mayo de 2002, 5242-2002 de 16:16 hrs. del 29 de mayo de 2002 y N° 6515-2002 de 14:59 hrs de 3 de julio de 2002, entre otras) o frente al criterio original, lo cierto es que es evidente la inexistencia de un interés colectivo en cabeza de SIDEICE. La Acción no se interpone en defensa de intereses gremiales cuya tutela corresponda a un sindicato. Por demás, no todo interés colectivo es difuso (sentencia de esa Sala, N° 4808-99 de 14:30 hrs. de 22 de junio de 1999). Para que la Acción sea procedente no basta que sea interpuesta por una organización corporativa. Es indispensable la acreditación del interés colectivo afectado. Y como se ha indicado, no se determina que la norma atípica afecte directa o indirectamente los intereses o derechos del sindicato como ente gremial. Resulta aplicable lo señalado por esa Sala en la resolución N° 3688-97 de 1 de julio de 1997, en el sentido de que:
"De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad tiene con la situación propia de la colectividad, específicamente con su objeto y patrimonio. Lo anterior se echa de menos en este caso, en el que la omisión del promovente de especificar la relación existente entre el fin de la organización que representa y el contenido de las normas que impugna, impide que seacredite a su favor la existencia de un interés corporativo para la declaratoria de inconstitucionalidad que solicita...". (en el mismo sentido, resolución N° 6525-98 de 16:36 hrs. de 16 de setiembre de 1998),
Dado el objeto de la Acción, en criterio de la Procuraduría, la Acción no puede ser ejercida en forma directa. Al haberse interpuesto bajo el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Acción resulta inadmisible y así consideramos debe ser declarado, confirmando el criterio de ese Tribunal:
"Se podría argumentar entonces (al no tener el recurrente legitimación por su condición de Diputado) que le asiste al accionante, la misma legitimación que a cualquier costarricense, y aún en ese supuesto, la acción debe rechazarse, al no considerar esta Sala que el interés de eliminar las nefastas normas atípicas del Presupuesto Nacional, sea un interés difuso o colectivo. Sin entrar en definiciones, sobre las cuales ni siquiera existe consenso en doctrina, podemos afirmar que aún cuando es reprochable que la Asamblea Legislativa en forma reiterada, persista –con sus prácticas viciadas- en burlar la voluntad del legislador constituyente reflejada en los artículos 121, incisos 1 y 11 en relación con las normas 123 a 128 y 176 a 180, a sabiendas del consenso jurisprudencial que existe sobre la inconstitucionalidad d ela inclusión de normas generales no presupuestarias en el Presupuesto Nacional, el legitimar la acción directa en este supuesto equivaldría prácticamente a tener que autorizarla también contra toda la demás legislación ordinaria aprobada con vicios inconstitucionales, aún cuando esos roces sean de otra índole....". Sala Constitucional, resolución N° 1775-90 de 17:15 hrs. del 4 de diciembre de 1990.
B.- DEFECTOS FORMALES
El control de constitucionalidad de las normas afecta la vigencia y eficacia de éstas. La declaratoria de inconstitucionalidad tiene como efecto la anulación de la norma de manera tal que se elimina del ordenamiento jurídico vigente. La declaratoria de inconstitucionalidad produce efectos similares a los de una derogación respecto de la vigencia de la norma. Y, por tanto, ese efecto lo produce un acto que no es expresión de la potestad legislativa.
Dada esa consecuencia es de esperar que quien pretenda la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma actúe seria y responsablemente. Cualidades que debe tener la acción de inconstitucionalidad conforme se desprende del artículo 78, segundo párrafo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Contribuye a lograr ese requisito de razonabilidad, claridad y precisión el patrocinio por un abogado. Cabe recordar que:
"...La petición en una acción de inconstitucionalidad debe ser clara, precisa y concreta y o puede estar sujeta a gradaciones o eventualidades y por ello debe rechazarse esta solicitud...". Sala Constitucional, resolución N° 0139-I-95 de 14:38 hrs. del 28 de febrero de 1995.
"...De conformidad con el artículo 78 párrafo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante debe exponer en su escrito de manera clara y precisa los fundamentos de sus alegaciones, con cita concreta de las normas o principios que considere infringidos. Lo anterior obedece a que los accionantes no sólo tienen la carga de abrir o interponer la acción de inconstitucionalidad, sino también, tienen la de colaborar ofreciendo la argumentación suficiente sobre la pretendida inconstitucionalidad que denuncian. Debe resaltarse la necesidad de una argumentación suficiente como requisito de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad, ya que corresponde al accionante ofrecer a esta Sala la fundamentación que es razonable esperar, en virtud de que está en juego la depuración del ordenamiento jurídico...." Sala Constitucional, resolución N° 6934-95 de 15:21 hrs. del 19 de diciembre de 1995.
La presente demanda no presenta las notas de claridad, precisión y fundamentación que la Ley establece. En primer término, la Acción se plantea contra la Ley N° 7298, como claramente se desprende de su texto. Es el auto de traslado emitido por la Presidencia el que extiende la Acción contra otras normas jurídicas. Luego, el motivo de inconstitucionalidad alegado se refiere a la naturaleza jurídica de la Ley. Se aduce que dicha Ley es una norma atípica. La acusación de "atipicidad" no se demuestra. Se limita a hacer la afirmación y se cita jurisprudencia de la Corte Plena, antiguo Contralor de Constitucionalidad y de ese Tribunal en orden a las normas atípicas. Pero no hay una elaboración propia tendiente a demostrar el carácter atípico que se acusa. En efecto, de la Acción no se extrae una argumentación razonada y razonable dirigida a demostrar la atipicidad de la Ley N° 7298 (lo anterior sin entrar a plantearse, dado que se impugna la totalidad de la ley, si una Ley puede ser totalmente atípica). En ausencia de una argumentación, se está ante un conjunto de "hechos" y citas de jurisprudencia aisladas, sin análisis del contenido de la Ley, lo que impide llegar a la conclusión de que se está ante una "norma atípica". Y es que, como se dirá de seguido, la simple lectura de la Ley 7298 y del expediente legislativo formado con motivo del proyecto de ley que le dio origen revelan claramente la naturaleza "ordinaria" de la norma.
La falta de fundamentación se evidencia en relación con los artículos 121, inciso 14, c y 119. Del escrito no se determinan las razones por las cuáles se considera violentado el 121, inciso 14 "c". Qué sentido tiene la mención de este artículo? En todo caso, observamos que el artículo 119 de la Constitución regula la mayoría requerida para aprobar proyectos de ley. De acuerdo con lo cual, los proyectos se aprueban con mayoría absoluta, salvo los casos en que la Constitución exija una votación mayor. Esa exigencia no se impone en materia presupuestaria. Podría entonces decirse que es un requisito de las leyes "ordinarias", como la referida a la concesión a favor de RACSA. Empero, el inciso 14 del numeral 121 no preceptúa una mayoría especial para la aprobación del proyecto de "ley marco" reguladora de los servicios inalámbricos, ni tampoco para la aprobación de la concesión especial referente a esos mismos servicios.
Como se ha indicado, la declaratoria de inconstitucionalidad produce efectos sobre la vigencia y eficacia de la norma jurídica, efectos similares a los de una derogación. Pero esa similitud de efectos, no puede llevar a desconocer las profundas diferencias entre uno y otro instituto. La más sustancial y sensible: el hecho de que la derogatoria de las normas es expresión de la potestad legislativa y que ésta corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Asamblea Legislativa. De allí que resulte inadmisible que la petitoria de la Acción sea "Se deroguen las siguientes Leyes: ley número 7298, Ley de prórroga de plazo social de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima. Y las Leyes: 3293 del 28 de junio de 1964; 6078 de 8 de agosto de 1977 y el artículo 57 de la Ley 7018 de 20 de diciembre de 1985". Simplemente, la "derogación" de una norma es ejercicio de la potestad legislativa y esta corresponde al Parlamento. En concreto, son los poderes políticos los que deben definir si los entes públicos pueden tener sociedades comerciales y el régimen de funcionamiento de estas empresas.
A los defectos en orden a la falta de fundamentación, seriedad, claridad y precisión se une el hecho de que la Ley N° 7298 constituye una "ley ordinaria".
UNA LEY ORDINARIA ESTABLECE El
PLAZO SOCIAL DE RACSA
RACSA es una empresa pública cuyo capital social pertenece en su totalidad al ICE. Organizada como una sociedad anónima, está sujeta en el ámbito operacional al Derecho Común, según lo que resulta del artículo 11 de su Ley de creación N. 3293 de 18 de junio de 1964. Empero, le resultan aplicables diversas normas de Derecho Público particularmente en orden a la gestión y control de los fondos que maneja, que son públicos. La Ley N° 3293 permite a la empresa explotar servicios de telecomunicaciones: RACSA es concesionaria del servicio público de telecomunicaciones, concesión que le ha sido otorgada en virtud de su condición de empresa pública propiedad del ICE. En efecto, la Ley N° 3293 del 18 de junio de 1964 otorga al ICE la concesión para explotar los servicios de telecomunicaciones que anteriormente habían sido concedidos a Radiográfica Internacional de Costa Rica, (artículo 1). En su artículo 3, la ley autoriza que esa prestación no sea directa, sino a través de una sociedad anónima "mixta", constituida por el ICE y Radiográfica Internacional de Costa Rica. Hoy día el capital social pertenece en exclusiva al ICE, lo que reafirma su condición de empresa pública. Podría decirse que por su condición de subsidiaria, miembro del "grupo ICE" que la empresa mantiene la posibilidad de prestar servicios de telecomunicaciones. De allí que no es de extrañar que los distintos proyectos de ley (Expedientes N°s. 14669 y 15083) tiendan a reafirmar la concesión para la prestación de servicios de telecomunicaciones inalámbricas por parte de esta empresa del "grupo ICE". Lo que puede explicarse por el hecho mismo de que el Instituto Costarricense de Electricidad considera necesario y conveniente que dicha Empresa continúe la explotación de esos servicios, sin que se haya planteado discusión sobre la recuperación de la concesión.
La Ley N° 7298 tiene un objeto bien preciso: prorrogar el plazo social de la empresa RACSA S. A. En vista de la naturaleza jurídica de RACSA, ésta no ha sido creada como una empresa de plazo indefinido. El artículo 3 de la ley 3293 de cita había previsto un plazo social de trece años. A partir del vencimiento de ese plazo, el legislador ha preferido que la sociedad funcione por períodos de veinte años, aproximadamente (leyes N° 6076 y norma 57 de la Ley 7018), y no es sino con la Ley N° 7298 que se plantea un plazo superior. En todo caso, a pesar de que la iniciativa legislativa se refería a un plazo de 99 años, el legislador retuvo como plazo social veinticinco años. Ergo, ninguna de las leyes que prorrogan el plazo lo ha extendido a noventa y nueve años, como quiere dar a entender el accionante. Dichas prórrogas han sido tramitadas con bastante antelación al vencimiento del plazo social. Y es que ese vencimiento tiene como efecto directo que el ICE asume de nuevo la concesión para explotar los servicios de telecomunicaciones, actividad que es propia del giro empresarial del Instituto (artículo 5 de la Ley).
Tratándose de una empresa organizada como sociedad comercial y cuyo capital social pertenece a un ente público, el hecho de que no se haya previsto un plazo social indefinido y que, por el contrario, el legislador haya determinado plazos de cerca de veinte años, prorrogables, la afirmación de que hay una "inestabilidad" en el régimen jurídico de la empresa no es aceptable. En todo caso, esa inestabilidad que se acusa no constituye un motivo que afecte la regularidad jurídica de RACSA ni ninguna de las leyes que han provocado su existencia y funcionamiento. En consecuencia, esa inestabilidad no constituye un motivo de inconstitucionalidad.
Como se indicó, tres leyes han modificado el plazo social de la empresa. Tanto la Ley N° 6076 como la Ley N° 7298 constituyen normas ordinarias. En el caso de la norma 57 está contenida en una Ley de Presupuesto.
A.- LA PRÓRROGA LA DECRETA UNA NORMA ORDINARIA
Dispone la Ley impugnada:
"LEY DE PRORROGA DEL PLAZO SOCIAL DE RADIOGRAFICA COSTARRICENSE
ARTICULO 1.- Autorízase al Instituto Costarricense de Electricidad y a la Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica para que prorroguen, por un plazo de veinticinco años, contado a partir de la fecha de publicación de esta Ley, el plazo social de la compañía denominada Radiográfica Costarricense, Sociedad Anónima, la que aparece inscrita en la Sección Mercantil del Registro Público, al tomo 57, folio 481, asiento 299. Esta sociedad fue constituida de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 3293 del 18 de junio de 1964.
ARTICULO 2.- El Instituto Costarricense de Electricidad no podrá realizar ningún tipo de acto de venta, cesión, traspaso, concesión o gravamen, total o parcial, en el nivel nacional o en el internacional, de la empresa de su propiedad, Radiográfica Costarricense S.A., salvo que de manera previa se promulgue una ley que lo autorice expresamente.
Además, previo al sometimiento del proyecto de ley de autorización a la Asamblea Legislativa, aquel Instituto tendrá la obligación de consultar el criterio de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República sobre cualesquiera de los actos que se indican en el párrafo primero de este artículo. La consulta será obligada también, cuando se trate de la firma de actos precontractuales de similar naturaleza.
ARTICULO 3.- Se eximen, de los requisitos indicados en el artículo anterior, los contratos que se realicen para la expansión o mejoramiento de los servicios que presta la Radiográfica Costarricense S.A., siempre que no introduzcan cambio alguno respecto de la propiedad que de la empresa ostenta totalmente el Instituto Costarricense de Electricidad.
ARTICULO 4.- En todo lo demás, quedan plenamente vigentes las Leyes No. 3293 del 18 de junio de 1964, No. 6076 del 8 de agosto de 1977 y el artículo 57 de la Ley No. 7018 del 20 de diciembre de 1985".
La Ley no contiene disposiciones que no estén referidas a RACSA y al ICE. Es decir no contiene disposiciones presupuestarias. Se regula el plazo social, prorrogándolo por veinticinco años. Se prohíbe al ICE entrar en contrataciones que puedan llevar a una privatización de RACSA sin que exista una ley que lo autorice, permitiéndose sólo los contratos para expansión o mejoramiento de los servicios. Más allá de la prórroga el objetivo es reafirmar la titularidad del ICE sobre la empresa, porque existía el temor de una privatización.
Puede afirmarse que la Ley N° 7298 es una ley ordinaria por su forma y contenido. La regulación del plazo social de una sociedad anónima de propiedad pública y sobre la propiedad pública de la empresa no son, obviamente, materia presupuestaria. En efecto, no se está ante la regulación de los gastos públicos, de los ingresos o de regulación sobre la inversión de los fondos públicos para el ejercicio fiscal del año correspondiente. Así, materialmente dicho contenido no es presupuestario. Puede, entonces, decirse que la Ley N° 7298 no es materialmente una norma presupuestaria. Pero tampoco lo es formalmente. La Ley N° 7298 no fue tramitada en ningún momento como ley presupuestaria. Su procedimiento de formación fue el propio de las leyes ordinarias, tal como lo evidencian las copias del expediente legislativo aportadas por el accionante; por consiguiente no se recurrió al procedimiento presupuestario establecido constitucional y reglamentariamente. En la Ley N° 7298 no encontramos regulación presupuestaria. No se pretendió establecer un presupuesto.
Por consiguiente, el legislador no hizo un ejercicio indebido de la potestad para emitir la Ley de Presupuesto. Antes bien, utilizando el procedimiento ordinario para la formación de las leyes emitió una ley "típica", ordinaria, con el objeto no sólo de extender temporalmente la posibilidad de funcionamiento de RACSA, sino de solucionar el problema de inconstitucionalidad que planteaba la Ley N° 7018, a la cual nos referimos de seguido.
Dada esa naturaleza ordinaria, se sigue que las normas constitucionales que regulan el procedimiento de elaboración y aprobación del Presupuesto de la República no han sido violentadas, así como tampoco lo ha sido por omisión el procedimiento ordinario de formación de la ley. En consecuencia, la Ley 7298 es ejercicio adecuado y razonable de la potestad legislativa ordinaria establecida en los artículos 105 y 121, inciso 1 de la Carta Política.
B.- LA NORMA PRESUPUESTARIA 57 CARECE DE VIGENCIA
El plazo social de RACSA dispuesto por la Ley N. 6076 de 8 de agosto de 1977 fue prorrogado por la Ley N. 7018 de 20 de diciembre de 1985, que es Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el ejercicio fiscal 1986. Dispuso el artículo 57 de esa norma:
"Artículo 57.- Refórmase el artículo 1º de la ley Nº 6076 del 8 de agosto de 1977, cuyo texto dirá:
"Artículo 1º.- Se autoriza al instituto Costarricense de Electricidad y a la compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica para que prorroguen, por un plazo de veinte años, a partir del 27 de julio de 1977, el plazo social de la compañía denominad "Radiográfica Costarricense, S.A.", que aparece inscrita en la Sección Mercantil de Registro Público, en el tomo 57, folio 181, asiento 299. Esta sociedad fue constituida de conformidad con lo dispuesto en la ley Nº 3293 de 18 de junio de 1964.
Las acciones de la Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica se declaran nominativas e intransferibles."
Se autoriza una prórroga del plazo social por veinte años a partir del 27 de julio de 1977. La autorización está contenida en una Ley de Presupuesto. Puede entonces afirmarse que el artículo 57 de la Ley N° 7018 constituye una norma atípica, en cuanto está contenida en la Ley de Presupuesto, pero su contenido no es presupuestario. El legislador hizo un uso indebido de su potestad de aprobar los presupuestos incluyendo una disposición como la transcrita en la Ley de Presupuesto para 1986. Se viola, así, el procedimiento constitucionalmente establecido para la aprobación de la Ley de Presupuesto, puesto que ha sido utilizado para un contenido y efecto no dispuesto constitucionalmente.
Ahora bien, de conformidad con la norma 57, el plazo social de RACSA vencería el 27 de julio de 1997. Si tomamos en cuenta que la Ley N. 6076 había autorizado una prórroga del referido plazo de trece años contados a partir del 27 de julio de 1977, sea hasta 1987, tendríamos que señalar que la Ley N. 7018 prorroga efectivamente 10 años la vida de la empresa. Esta circunstancia y el hecho mismo de que no se desconocía el carácter atípico de la norma, condujo al Poder Ejecutivo a proponer un proyecto de ley" ordinaria" que regularizara la situación de RACSA, derogando la norma 57. Existía premura en aprobar el proyecto de lo que es hoy la Ley 7598 porque el plazo social restante era de cinco años, plazo muy corto para endeudarse y porque se temía que con la jurisprudencia constitucional sobre las normas atípicas, pudiese ejercerse una Acción de Inconstitucionalidad que afectara la existencia de la Empresa y el buen funcionamiento de los servicios públicos a su cargo. Por ello, aunque el proyecto sufrió modificaciones (para incluir las prohibiciones a que nos hemos referido) fue acogida positivamente por la Asamblea Legislativa y la norma 57 perdió vigencia.
Con dicha derogación, la Ley N° 7019, artículo 57, deja de pertenecer al ordenamiento jurídico. Ciertamente, la derogación de una norma no impide que sea examinada por el Contralor de Constitucionalidad. Ello simplemente es consecuencia de la teoría de la supervivencia del derecho abolido y, por ende, de la circunstancia de que conforme los principios que rigen la aplicación de las leyes en el tiempo, la norma derogada continúa surtiendo sus efectos respecto de las situaciones surgidas durante su vigencia. En esa medida, una Acción de Inconstitucionalidad sobre la Ley 7018, artículo 57, sería admisible y procedente. El punto es que el accionante no ha solicitado la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7018, norma 57, por una parte y que debe resolverse cuál sería el efecto de la declaratoria y a partir de cuándo surtiría efectos, por otra parte.
El accionante no ha pedido la inconstitucionalidad de la Ley 7018, artículo 57. No puede decirse que se trate de un simple error numérico, ya que conocía de la existencia de la norma general 7018. Se trata, entonces, de una norma no impugnada. Luego, para que proceda la declaratoria de inconstitucionalidad por conexión se requiere de una acción estimativa. Sería necesario que se declarara la inconstitucionalidad de la Ley N° 7298. Pero ésta es una ley ordinaria, absolutamente conforme con el texto constitucional. Por consiguiente, la Sala está inhibida por el artículo 89 de su Ley de creación y su propia jurisprudencia para entrar a conocer y declarar la inconstitucionalidad de la Ley N° 7018, artículo 57 (ver resoluciones Ns. 5546-95 de 15:10 hrs. del 11 de octubre de 1995-a contrario-, 4528-99 de 14:54 hrs. del 15 de julio de 1999 y 9357-99 de 12:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999). En esta resolución se indica que:
"La inconstitucionalidad por conexidad pretende evitar que "declarada una inconstitucionalidad, subsistan otra u otras normas que hagan nugatorios los efectos del fallo estimatorio o de cuya no anulación se derivarían incongruencias graves dentro del ordenamiento jurídico (sentencia número 989-93 de 15:27 hrs. del 23 de febrero de 1993)". De allí que no sea aplicable lo dispuesto en el artículo 89 citado, que permite declarar la inconstitucionalidad de cualquier norma "cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia", porque al no estar vigente la norma, ni hace nugatorios los efectos del fallo ni se producen incongruencias graves dentro del ordenamiento....".
En la medida en que subsistan situaciones generadas durante la vigencia de una norma derogada, ésta puede ser objeto de control. Empero, en el caso que nos ocupa debe tomarse en cuenta que la Ley 7018 posibilitó a RACSA funcionar entre el 27 de julio de 1987 (fecha en que vencía el plazo de la Ley N° 6076) y el 15 de mayo de 1992, fecha entrada en vigencia de la Ley N° 7298. Durante ese período de cinco años, la empresa funcionó normalmente, prestó los servicios de telecomunicación que le corresponden, adquirió derechos y obligaciones, situaciones todas que no pueden ser ignoradas por el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma derogada no debería tener incidencia sobre los derechos surgidos y las situaciones consolidadas durante su vigencia. En efecto, estima la Procuraduría que la declaratoria por conexión no procede, pero que en todo caso declarar por conexión la inconstitucionalidad de una norma derogada hace diez años presenta un carácter formal. Es decir, la declaratoria tendría como objeto comprobar la existencia de una violación constitucional, pero no podría acarrear consecuencias para la operación de la empresa. Debe tomarse en cuenta, en este orden de ideas, que han transcurrido más de diez años desde la derogación del referido artículo 57. Se está en presencia de situaciones consolidadas y que, incluso en tratándose de actos y contratos administrativos que RACSA haya podido emitir o suscribir, resulta improcedente la declaratoria de nulidad absoluta, en virtud del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Ergo, la declaratoria de inconstitucionalidad no podría surtir efectos prácticos.
1-. La defensa de la supremacía constitucional no constituye un "interés difuso" en los términos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
2-. La Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley N° 7298 de 5 de mayo de 1992 es interpuesta en forma directa con el objeto de mantener la supremacía constitucional. Por ello la Acción resulta inadmisible.
3-. La Acción no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 78, segundo párrafo, de la Ley de Jurisdicción Constitucional.
4-. La Ley N° 7298 de 5 de mayo de 1992 es una ley ordinaria. Su aprobación se sometió al procedimiento ordinario de formación de las leyes. En consecuencia, no resultan violentados los artículos 121, incisos 1 y 11, 119, 123, 178 y 180 de la Constitución Política, como acusa el accionante.
5-. El artículo 57 de la Ley 7018 de 20 de diciembre de 1985 es una norma extrapresupuestaria. Por consiguiente, su aprobación violenta lo dispuesto en los artículos 121, incisos 1 y 11, 123 a 128, 176 a 180 de la Carta Política.
6-. Estima la Procuraduría General que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 57, norma no vigente, no procede porque la inconstitucionalidad por conexión requiere una sentencia estimatoria y por cuanto las situaciones surgidas durante la vigencia de dicho artículo se encuentran plenamente consolidadas.
Notificaciones: Atenderé notificaciones en la Secretaría de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.
San José, 15 de mayo de 2003.

References: artículo 57
 artículo 176
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 75
 resolución 
 artículo 78
 resolución 
 artículo 78
 resolución 
 artículo 119
 artículo 57
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 1
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 89
 artículo 57
 resolución 
 artículo 89
 artículo 57
 artículo 173
 artículo 75
 artículo 78
 artículo 57
 artículo 57