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Timestamp: 2019-10-17 10:12:29+00:00

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Corrección de erratas de la Resolución de 27 de febrero de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de la utilización de la Encomienda de Gestión regulada en la legislación de contratación pública por los Ministerios, Agencias y Organismos Autónomos del Área Político-Administrativa del Estado, ejercicios 2008-2012
Advertidas erratas en la inserción de la Resolución de 27 de febrero de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de la utilización de la Encomienda de Gestión regulada en la legislación de contratación pública por los Ministerios, Agencias y Organismos Autónomos del Área Político-Administrativa del Estado, ejercicios 2008-2012, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» número 87, de fecha 12 de abril de 2017, páginas 29223 a 29305, se transcriben a continuación las oportunas rectificaciones:
Las páginas 29254 a 29305 deben sustituirse por las siguientes, que fueron indebidamente omitidas:
de ella, sin perjuicio de que, cuando no concurra ningún licitador, pueda encargársele la ejecución de la prestación objeto de las mismas.
11. Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, S.A. (SEGITTUR): La Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, S.A. (SEGITTUR), dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y adscrita a la Secretaría de Estado de Turismo, es la responsable de impulsar la innovación (I+D+i) en el sector turístico español, tanto en el sector público (nuevos modelos y canales de promoción, gestión y creación de destinos inteligentes, etc.) como en el sector privado (apoyo a emprendedores, nuevos modelos de gestión sostenible y más competitivo, exportación de tecnología española).
De acuerdo con el artículo 1 del texto refundido de sus estatutos de en su redacción de 27 de septiembre de 2010, SEGITTUR «se regirá por los presentes estatutos, por la Ley General Presupuestaria, por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, por las disposiciones sobre el régimen jurídico de las sociedades anónimas y por las demás normas de carácter general que le sean aplicables.»
Su artículo 2 bis dispone que : «La sociedad tiene la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración del Estado y del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), así como de los entes, organismos o entidades que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, tengan la naturaleza de poderes adjudicadores y se encuentren vinculados o sean dependientes, directa o indirectamente, de aquéllos, quienes podrán conferirle encomiendas de gestión, celebrar negocios jurídicos o encargarle la ejecución de prestaciones relativas a materias comprendidas dentro de los fines constitutivos de su objeto social que serán de ejecución obligatoria para ella de acuerdo con las instrucciones fijadas por la entidad que efectúe el encargo o la encomienda.
La retribución a la sociedad por las prestaciones encargadas a la misma cubrirá el valor de los servicios prestados en la ejecución de su prestación, y se fijará teniendo en cuenta, en todo caso, el coste de su ejecución. En su caso serán de aplicación las tarifas aprobadas por el Ministerio al que corresponda la tutela de la Sociedad.
La Sociedad no podrá participar en las licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los que sea medio propio sin perjuicio de que, si no concurriese ningún licitador, se le pueda encargar la ejecución de la prestación objeto de las mismas.
Los contratos que deba celebrar la Sociedad para la realización de las prestaciones objeto del encargo que le haya sido efectuado se sujetarán a lo previsto en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que será de aplicación en los términos que resulten procedentes en cada caso»
12. Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP): El Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, aprueba el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
La UIMP es un Organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. El artículo 2 de sus estatutos recoge esta condición. El Presidente del Patronato es el Secretario de Estado de Educación y Universidades y el cargo de Vicepresidente recae en el Director general de Universidades. El nombramiento de los miembros del Patronato corresponde al Ministro de Educación, Cultura y Deporte
La condición de medio propio viene determinada por su configuración legal como Organismo autónomo, de acuerdo con los artículos 1 y 44.1 de la LOFAGE.
13. P4R, S.A (actualmente Sociedad Estatal España, Expansión Exterior, S.A.): P4R es una sociedad mercantil estatal, actualmente «Sociedad Estatal España, Expansión Exterior, S.A , de las contempladas en el artículo 166, apartado 2, de la Ley 33/2003, de 3 de Noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas, debiendo ajustarse su régimen jurídico a lo preceptuado específicamente para este tipo de Sociedades en la citada Ley y en el acuerdo del Consejo de Ministros del 7 de Diciembre de 2006 que autorizó su creación.
Constituyen el objeto de la Sociedad las actividades siguientes, según el artículo 3 de sus estatutos:
a) La realización, con carácter obligatorio, de todos aquellos trabajos que se le encomienden, o en su caso se le contraten, en su condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado, sus organismos dependientes y las entidades de cualquier naturaleza vinculadas a aquella, para apoyar la internacionalización y la mejora de la competitividad de las empresas españolas y, especialmente, la ejecución de aquellas encomiendas o, en su caso, contratos vinculados con la gestión de apoyo financiero oficial a la internacionalización de las empresas españolas, siempre que sus competencias estén relacionadas con este objeto social o gestionen fondos o recursos para el mismo fin. (…)
b) Actuar asimismo como medio propio instrumental de la Administración General del Estado, sus organismos dependientes y las entidades de cualquier naturaleza vinculadas a aquélla, respondiendo a los principios de neutralidad y transparencia, para lo cual podrá contratar, prestar servicios y recibir encomiendas de gestión, que permitan satisfacer o mejorar la eficiencia y la eficacia de los instrumentos para la realización de los fines de cooperación al desarrollo siempre que sus competencias estén relacionadas con este objeto social o gestionen fondos o recursos para el mismo fin.
C) El apoyo a la internacionalización de las empresas españolas, mediante la prestación a éstas de servicios de cualquier naturaleza relacionados con operaciones de comercio e inversión en el exterior, siempre y cuando esta actividad resulte compatible con la actividad que realice la sociedad por cuenta del Estado, no suscitándose eventuales conflictos de interés. En particular, la prestación de servicios dirigidos a la promoción de asociaciones público-privadas para acometer proyectos, así como la estructuración financiera de proyectos de internacionalización.
Los trabajos encomendados de conformidad a los apartados a) y b) serán de ejecución obligatoria para la Sociedad de acuerdo con instrucciones fijadas unilateralmente por el encomendante y cuya retribución se fije por referencia a tarifas aprobadas por su Ministerio de tutela.
Ni la Sociedad, ni sus filiales, en su caso, podrán participar en los procedimientos para la adjudicación de contratos convocados por los poderes adjudicadores de los que sean Medio Propio. No obstante, cuando no concurra ningún licitador, podrá encargarse a la Sociedad la ejecución de la actividad, objeto de la licitación.
Las actividades del objeto social podrán ser desarrolladas por la Sociedad total o parcialmente, de forma directa o de modo indirecto, mediante otras sociedades con objeto idéntico o análogo, cuyas acciones o participaciones pertenezcan íntegramente a la Sociedad o a ésta y a otras entidades que formen parte del sector público estatal.»
II.1.5 REQUISITOS OBJETIVOS
II.1.5.1 OBJETO DEL ENCARGO
La LCSP, al mismo tiempo que excluye de su ámbito de aplicación «los negocios jurídicos en cuya virtud se encargue a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6, tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una determinada prestación», ofrece una cierta regulación de estos encargos que, aunque supone un avance con relación a la del TRLCAP, a juicio de este Tribunal sigue siendo tan parca que no puede decirse que resuelva los problemas no solo teóricos sino, sobre todo, prácticos que el recurso a las operaciones in house presentan.
A tenor del art. 4.1 n) LCSP, el encargo puede tener por objeto «cualquier prestación». Por tanto podrá ser objeto del mismo el que es propio de cualquiera de los contratos típicos (obras, suministros, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministros, servicios y colaboración entre el sector público y el sector privado) o el de un contrato administrativo especial o el de un contrato privado, con independencia de su cuantía. En este punto el derecho interno ha ido más allá del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, para comprender cualesquiera prestaciones, constituyan objeto de un contrato sujeto a regulación armonizada (SARA) o de cualquier otro tipo de contrato. En rigor, en este extremo también ha marchado al unísono de la jurisprudencia comunitaria, que ha aplicado su doctrina a todos los contratos que celebren las autoridades públicas, incluso a los no comprendidos en la Directiva de contratos (STJCE Caso Códitel Brabant, apartado 25).
En el análisis de este requisito objetivo no se han detectado incidencias destacables más allá de la errónea calificación formal como encomienda del artículo 15 de la Ley 30/1992 de gran parte de los expedientes analizados, en los que si bien se invoca este precepto como parte de la normativa habilitante, se siguen las pautas marcadas por los artículos 4.1. n) y 24.6 de la LCSP. Asimismo, si bien no se han identificado actividades que por su naturaleza no puedan ser consideradas objeto de una encomienda de gestión, sí se ha apreciado cierta indefinición en los encargos encomendados, haciéndose en ocasiones referencia a actividades de carácter general, no tanto a prestaciones concretas. Estas incidencias se tratan con mayor detalle en el apartado relativo al expediente de la encomienda.
II.1.5.2. DIFERENCIA CON OTRAS FIGURAS AFINES
El objeto de la presente fiscalización es el negocio jurídico, excluido de la legislación de contratos de sector público, en cuya virtud se encarga a un ente instrumental que tenga la condición de medio propio la realización de una determinada prestación. Como ya se ha indicado, en estos casos, aun cuando el encargo se realiza por una persona jurídicamente distinta de la que ordena la ejecución, la legislación contractual considera que, materialmente, no se está ante un verdadero contrato sino ante una opción organizativa.
Por su parte, el artículo 24 LCSP regula la ejecución de obras y fabricación de bienes muebles por la propia Administración y la ejecución de servicios con la colaboración de empresarios particulares, que por su propia naturaleza quedan también fuera de la normativa sobre contratación. En este segundo caso no existe contrato real, ni siquiera aparente, aunque la regulación de la figura se contenga en la propia Ley de contratos, por la inexistencia de personas formalmente distintas.
Tradicionalmente la legislación administrativa española ha mantenido una postura restrictiva sobre la ejecución de las obras u otras prestaciones por la propia Administración. De ahí que estableciera una serie de topes cuantitativos o exigiera la concurrencia de determinadas circunstancias para que ello tuviera lugar. Los criterios restrictivos son casi tan antiguos como la regulación de los contratos administrativos. El paso último en la regulación precedente lo constituyó el artículo 60 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965, donde se acentúa el carácter excepcional de las obras que el Estado ejecutará directamente, al encabezarse el precepto señalando que «sólo podrán ser ejecutadas directamente por la Administración las obras en que concurra alguna de éstas circunstancias...». Ya en época reciente la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, en sus artículos 153 y 154, regulaba la materia con similares criterios a los actuales. La última muestra de esta postura la constituyen los artículos 152 y 153 (obras) y artículos 194 y 195 (fabricación de bienes muebles) del texto refundido de esa Ley, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, desarrollado el primero a su vez por los artículos 174 a 179 y el segundo por el art. 194 del Reglamento General, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RLCAP), aún vigente. Estos preceptos constituyen el antecedente de la regulación sobre el particular contenida en el artículo 24 TRLCSP que, sin abandonar la posición restrictiva en cuanto a la utilización de los medios o servicios integrados en su propia estructura, la abre por la vía de permitir el recurso a entes instrumentales dotados de personalidad propia.
No se contiene en el vigente 24 TRLCSP, como tampoco en los correlativos del precedente TRLCAP, ninguna referencia al contrato de gestión de servicios públicos. Con arreglo a la TRLCSP no es que no quepa la gestión del servicio por los propios medios de la Administración (gestión directa), sino que, frente al carácter excepcional del empleo de medios propios en obras o fabricación de bienes o realización de servicios con la colaboración de empresarios particulares, la gestión directa del servicio público es un supuesto normal, no sometido a restricciones, e incluso en algún caso, obligatoria. De conformidad con el art. 275.1 TRLCSP, «la Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos». A tenor del precepto la gestión directa, ya la lleve a cabo la Administración por sus propios medios no personificados, ya mediante entes instrumentales, en los términos contemplados en el artículo 8.2 TRLCSP, no se considera un supuesto excepcional, sino ordinario, siendo la gestión indirecta o contractual una posibilidad, que incluso puede verse afectada por la prohibición indicada
En el plano formal la regulación de la LCSP introdujo la novedad de agrupar en un único artículo, el 24, la regulación de la ejecución de obras por la Administración, la fabricación de bienes muebles por la misma y la ejecución de servicios con la colaboración de empresarios particulares, actuaciones que en el TRLCAP se regulaban, con excepción de la ejecución de servicios, en otros tantos artículos de forma separada. El citado artículo 24 del TRLCSP dedica sus tres primeros apartados a los aspectos específicos de cada modalidad de actuación, en función de su objeto, mientras que los restantes se ocupan de los aspectos comunes. Los apartados 1 a 5 de este artículo no tienen carácter básico.
Las diferencias entre ambos regímenes pueden compendiarse, siguiendo a la mejor doctrina, del siguiente modo:
La ejecución de la prestación por medios propios no personificados de la Administración se rige por el TRLCSP (artículo 24, apartados 1 a 5) y el RLCAP (artículos 152, 153 y 194) aunque no derive de un contrato; cuando se trate de medios con personalidad jurídica diferenciada (régimen artículo 4.1 n)), la regulación queda fuera de la LCSP, excepto la determinación de los requisitos para la exclusión, la aplicación subsidiaria de los principios contractuales o la posible aplicación analógica de ciertas normas.
Frente a los encargos del artículo 4.1 n), que puede conferirlos cualquier entidad del sector público; la regulación del artículo 24 TRLCSP (apartados 1 a 5) sólo es aplicable a encargos realizados por sujetos que sean Administración Pública. Esto, que es claro en todos los aspectos, dadas las reiteradas referencias del artículo a la «Administración», lo es especialmente si consideramos que los contratos con empresarios colaboradores tienen carácter de contrato administrativo especial.
El encargo a entes instrumentales del artículo 4.1 n) comprende actos de gestión y de ejecución material; por el contrario, el encargo de ejecución del artículo 24 (apartados 1 a 5) sólo comprende actos de ejecución material.
Las circunstancias necesarias para que la Administración realice por sus servicios la obra o la fabricación exigidas por el artículo 24 (apartados 1 a 5) no rigen en las encomiendas del artículo 4.1. n) TRLCSP, sin perjuicio de que puedan regir otros límites, no formulados expresamente en la Ley.
En la realización de los encargos del artículo 4.1 n) los entes instrumentales tienen la condición de poder adjudicador en los contratos que deban celebrarse para la realización de la prestación, y están sujetos a los preceptos del TRLCSP que les sean aplicables a tales poderes «según su naturaleza», de manera que, según sea ésta, los contratos podrán ser administrativos o privados. Por el contrario, en el caso de que actúen con sujeción al régimen del artículo 24, apartados 1 a 5, las condiciones son las que éste establece: deberán llevar a cabo la actividad material por sí mismos, sin posibilidad de contratar la prestación con terceros, ni en su totalidad ni en parte, por cuanto se les encarga únicamente una actividad material, no un servicio de gestión.
II.2 EL EXPEDIENTE DE LA ENCOMIENDA
II.2.1 ACTUACIONES INTEGRANTES DEL EXPEDIENTE DE ENCOMIENDA: EL ENCARGO
Como ha quedado señalado, la relación surgida entre la entidad encomendante y la encomendataria es de carácter instrumental, interno, dependiente y subordinado, de modo que estas características deben estar presentes en el acto en virtud del cual se produce el encargo.
El encargo de cada encomienda constituye una orden de actuación que debe quedar documentada formalmente utilizando una vía que permita dejar constancia del contenido completo del encargo (del que deben formar parte entre otras menciones los antecedentes de la actuación encomendada, el objeto, su denominación, su plazo de realización, importe, partida presupuestaria a la que se imputa, su justificación, forma de pago, director de la encomienda, órgano encargado del seguimiento de la ejecución de la encomienda…) y de la recepción de dicha comunicación por la entidad encomendataria, así como de la fecha en la que se produce, en términos similares a los establecidos en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992 para las notificaciones de los actos administrativos. Dado que estos encargos tienen naturaleza de actos administrativos, deben haber sido aprobados por los órganos de la Administración competentes para ello y con arreglo al procedimiento legal y reglamentariamente establecido ( artículo 53.1 Ley 30/1992), que incluirá los proyectos, memorias y demás documentos técnicos y presupuestarios, así como la observancia de los preceptivos trámites jurídicos, presupuestarios y de control y aprobación del gasto.
Tomando, asimismo, como referencia el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de julio de 2011 que modifica el de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función Interventora en régimen de requisitos básicos, se consideran como principales hitos integrantes de la tramitación de los expedientes de encomienda de gestión los siguientes:
- La entidad encomendataria deberá tener la condición de medio propio instrumental con el contenido mínimo previsto en el artículo 24.6 del TRLCSP
- Memorias justificativa, técnica y económica.
- Informe del Servicio jurídico
- Informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos y acta de replanteo previo, cuando proceda.
- En el supuesto en que se prevean pagos anticipados, exigencia de prestación de garantía suficiente a la entidad encomendataria.
- Certificado de existencia y retención de crédito expedido por la oficina de contabilidad.
- Propuesta de gasto formulada por los servicios correspondientes del órgano encomendante.
- Informe de fiscalización previa del gasto, según proceda atendiendo a la naturaleza de la entidad encomendante.
- Aprobación del gasto y de la encomienda.
- Compromiso del gasto.
- Notificación del encargo.
Estos acuerdos serán inmediatamente ejecutivos y no susceptibles de recurso contencioso-administrativo por parte de la entidad encomendataria ( artículo 20.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ( LRJCA)). Esta prohibición, como señaló este Tribunal en el «Informe de fiscalización de los convenios de colaboración generadores de gastos suscritos en los años 2005 y 2006 por órganos del Ministerio de Medio Ambiente con entidades públicas y con personas físicas o jurídicas privadas» (no 862, 24/06/2010), es aplicable a los organismos autónomos de la AGE, no solamente respecto del órgano al que están adscritos, sino del conjunto de aquélla, por cuanto la dependencia o vinculación se produce en relación con dicho conjunto. La solución debe hacerse extensiva a aquellos entes instrumentales que tienen atribuido un carácter subordinado y dependiente, aunque se rijan por el derecho privado, siendo obligatorio para los mismos ejecutar el encargo con arreglo a las instrucciones que les impartan las entidades encomendantes.
La publicación del encargo no es necesaria, en contraposición con lo que sucede en las encomiendas del artículo 15 de la Ley 30/1992 (1) .
- Memorias justificativas de la modificación.
- Informe de fiscalización previa del gasto, según proceda.
- Documentos acreditativos de la autorización y compromiso del gasto.
- Certificación o documento acreditativo de la realización de los trabajos y su correspondiente valoración.
- En el caso de pagos anticipados, que se ha prestado la garantía exigida.
- Certificación o acta de conformidad de las obras, bienes o servicios.
- Fiscalización previa del pago, cuando proceda según el ente encomendante.
II.2.2 INCIDENCIAS PARTICULARES
A continuación se expondrán las principales incidencias detectadas como consecuencia de los trabajos de auditoría estructuradas en función de la entidad encomendante seleccionada.
En lo que se refiere al cumplimiento de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en cuanto pudiera tener relación con los objetivos de las actuaciones fiscalizadoras, no se ha observado por este Tribunal ningún incumplimiento de dicha normativa.
II.2.2.1 DEPARTAMENTOS MINISTERIALES
II.2.2.1.1 MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y COOPERACIÓN
En parte de los expedientes examinados se han detectado importantes deficiencias materiales, así como falta de homogeneidad en la tramitación de expedientes de la misma naturaleza por los mismos órganos gestores.
AEC 1 a 3: El 30 de julio de 2010 se firma un acuerdo de Encomienda de gestión (AEC1) entre la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) y P4R (en la actualidad Expansión Exterior) para la prestación de servicios de apoyo técnico en el análisis y la formalización de determinadas operaciones susceptibles de ser financiadas con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) en materia de cooperación (plazo 18 meses).
No consta en el expediente memoria justificativa de la encomienda en la que se justifique por qué no pueden ser las prestaciones objeto de la misma realizadas por los servicios del Ministerio.
Este acuerdo de encomienda no contiene presupuesto, ni memoria económica que cuantifique el gasto que va a realizarse como contraprestación a las actividades a desarrollar por P4R. Se recoge en la clausula relativa a los términos económicos que la retribución debe realizarse atendiendo a las tarifas oficiales aprobadas para P4R.
El 13 de diciembre de 2010 se firma una adenda al acuerdo de encomienda determinando un presupuesto de 2.700.000€.
Tampoco consta memoria económica alguna que justifique este presupuesto limitándose a mencionar la cuantía aprobada por el Consejo de Ministros.
El 7 de julio de 2011 se firma un nuevo acuerdo de encomienda de gestión (AEC2) entre la SECI y P4R que, entre otras actuaciones dirigidas al mismo objeto, en este caso financiadas con cargo al Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE) - que integra el FAD y el Fondo para la concesión de microcréditos para proyectos desarrollo social básico en el exterior (FCM) – liquida la encomienda anterior y establece el plazo de vigencia de esta nueva en 5 años, prorrogable. La cláusula 7ª, que regula la prórroga no exige que esta deba ser expresa y siempre que el MAEC así lo estime necesario.
A través de esta encomienda, además de los proyectos de cooperación financiados con cargo al FONPRODE, P4R presta servicios generales de apoyo a la SECI y a la AECID.
Este acuerdo tampoco determina el precio de la contraprestación y difiere la fijación del presupuesto a otra adenda posterior. Sí se menciona que debe retribuirse a través de las tarifas aprobadas para P4R.
La fijación del presupuesto para 2011 se realiza mediante adenda de 18 de noviembre de 2011, estableciendo como presupuesto máximo (que incluye los pagos pendientes del 2010) 6.303.841,05€. Esta cuantía viene determinada por acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011.
Esta encomienda de gestión aunque se financia con cargo a créditos para el FONPORDE, de acuerdo con el artículo 15 del Reglamento del Fondo ( RD 845/2011, de 17 de junio) en relación con el artículo 2.1,c) de la Ley 36/2010, de 22 de octubre, estos están integrados en el capítulo 8º del presupuesto de MAEC, por lo que está sometida a los procedimientos de gasto previstos para la Administración General del Estado. Así pues, como señala el informe de la Intervención Delegada en el MAEC de 4 de noviembre de 2011 emitido en virtud del artículo 32 del RD 2188/95 por omisión de la función interventora, este gasto debió de ser sometido a fiscalización previa y no lo fue, incumpliéndose el artículo 150.2 de la LGP.
Sin embargo dado que los servicios encomendados fueron prestados y a fin de evitar un enriquecimiento injusto para la Administración, dicho informe considera que no debe producirse la revisión del acto administrativo en lo relativo al compromiso adquirido por SECI con P4R SA para el ejercicio 2011.
El acto es convalidado por acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 2011.
El pago de los referidos servicios no se produce hasta julio de 2012 (el 27 de julio de 2012 se recepcionan los trabajos, acto al que sí acude el interventor) por valor de 2.316.514,72€, correspondiente al trabajo efectivamente realizado durante el período.
Para la determinación del presupuesto de la encomienda en el ejercicio 2012 se firma otra adenda (AEC3) el 26 de diciembre de 2012, previo acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2012, por importe máximo de 3.530.717,31€. Se realizan pagos con cargo a esta encomienda por valor de 2.551.212,33€.
Todo lo anterior sin que hayan tenido lugar los correspondientes controles internos en la autorización del gasto ni del pago y sin que consten en el expediente los documentos contables derivados de la gestión de dichos actos. Tampoco se da noticia de la convalidación del acto por el Consejo de Ministros, tal como sucedió en el ejercicio anterior.
AEC4: El 25 de enero de 2011 la Subsecretaría de Asuntos Exteriores y de Cooperación del MAEC firma un acuerdo de encomienda de gestión con la FNMT-RCM para la elaboración de pasaporte consular, diplomático, de servicio y provisional, visados y libros de registro civil.
El importe de la encomienda es de 5.427.471,60€, facturándose conforme a las tarifas correspondientes a la FNMT-RCM.
La clausula 6ª relativa a las «Modificaciones» dispone que «Cualquiera de las partes, podrá con una antelación suficiente comunicar por escrito a la otra, su voluntad de dejar sin efecto la presente encomienda». Esta disposición no es acorde con la relación de instrumentalidad y subordinación que los medios propios de la Administración tienen respecto de la misma, no pudiendo la FNMT-RCM por su propia voluntad dejar de cumplir las órdenes recibidas del MAEC.
No consta en el expediente ni informe de la Abogacía del Estado ni de fiscalización previa del acuerdo de encomienda (2) . Tan sólo se ha remitido a este Tribunal documentación relativa al gasto correspondiente a la personalización de los pasaportes (gasto asumido por la dirección General del Servicio Exterior) que asciende a 389.400€ tanto en el ejercicio 2011 como en 2012.
II.2.2.1.2 MINISTERIO DE JUSTICIA
J1 a J8: Los expedientes J1 a J8 se refieren a sucesivas encomiendas de gestión entre la Secretaría General de Modernización y relaciones con la Administración de Justicia con TRAGSATEC para la realización de determinadas actuaciones relacionadas con la modernización tecnológica de la Administración de Justicia, cuya vigencia se extiende, incluyendo modificaciones y adendas, a los ejercicios 2008 a 2013.
En la tramitación de estos expedientes procede subrayar que prácticamente en ninguno se incluye memoria técnica (salvo en J2) ni económica, tan sólo aparece la memoria justificativa de la encomienda (3) -que únicamente contiene referencia a los importes globales asignados a cada actuación- a pesar de lo elevado de las cantidades gastadas, que asciende a 79.342.026,32€.
En cuanto al documento que contiene la encomienda, en todos los casos adopta forma de Resolución del Secretario de Estado que se comunica a la entidad encomendataria, teniendo esta comunicación, firmada como recibida por el representante de la misma, carácter de orden de ejecución. Ello refleja la posición de ordenación e instrucción de los trabajos que corresponde a la Administración respecto de su ente instrumental, al igual que la redacción de la Cláusulas 8ª y 10ª relativas respectivamente a la «Modificación» de la encomienda («podrá modificarse de manera ejecutiva por la Administración cuando resulte necesario para la mejor realización de su objeto») y a su «Duración» (prorrogable por decisión del Ministerio de Justicia), las cuales recogen la verdadera naturaleza de la figura.
Sin embargo en todas la Resoluciones se hace mención al artículo 15 de la Ley 30/1992 además de a los correspondientes de la LCSP (4 y 24.6) como marco referencial de la encomienda, reflejando la confusión existente en relación con la encomienda de gestión de objeto contractual. Abundando en esta confusión, en el expediente J1, el informe de la Intervención delegada en el Ministerio de Justicia de 12 de diciembre de 2008 reclama la exigencia de publicación de la encomienda, apelando al mandato contenido en el artículo 15 de la Ley 30/1992. Esta publicación sin embargo no tiene lugar y la recomendación no se reitera en los sucesivos informes de fiscalización previa.
La entidad encomendataria es TRAGSATEC (J1, 2, 3, 4, 7 y8) – TRAGSEGA (J5 y 6). TRAGSATEC realiza actividades de ingeniería, consultoría y asistencia técnica en materia agrícola, forestal, de desarrollo rural, de medioambiente y de medio marino. Desde noviembre de 2010, TRAGSATEC ha incorporado al ámbito de su actuación las funciones que tenía encomendadas TRAGSEGA, que desde su constitución en 2001, se encargaba de la realización de actuaciones, trabajos y prestación de servicios en el sector ganadero y del mundo animal, así como de cuestiones relativas a la calidad y seguridad alimentaria, la salud pública y la temática medioambiental relacionada con la fauna. Para el desarrollo de sus trabajos, TRAGSATEC dispone de un soporte informático que utiliza medios técnicos avanzados, que incluyen el uso de herramientas en el campo de los Sistemas de Información Geográfica, desarrollos en entornos Web sobre las plataformas líder de mercado, para dar apoyo a la gestión de la Administración, producción, mantenimiento y explotación de bases de datos agrarias y medioambientales a escala nacional.
Lo anterior revela un objeto social que adolece de inconcreción y resulta amplio hasta el exceso.
J9: El expediente J9 contiene la encomienda de gestión entre la Secretaría de Estado de Justicia e ISDEFE (Dirección de sistemas civiles) para el desarrollo de MINERVA –NOJ (Nueva Oficina Judicial), pruebas funcionales de aplicaciones, cuadro de mandos y LEXNET por importe de 31.584.923,23€, abarcando los ejercicios 2010, 2011 y 2012.
En este caso no se trata de una Resolución de la Secretaría de Estado de Justicia sino de un acuerdo entre las partes, lo que indica que el Ministerio carece de una instrucción que determine la forma de este tipo de negocios jurídicos.
El presente acuerdo firmado el 30 de diciembre de 2010 no contiene mención al artículo 15 de la Ley 30/1992, sin embargo las clausulas relativas a las modificaciones, extinción y prórroga contemplan el mutuo acuerdo o «la voluntad de una de las partes basada en el incumplimiento del Acuerdo por la otra», lo que no es acorde con la relación de instrumentalidad que debe presidir esta relación y que sí quedaba clara en los expedientes J1 –8, a pesar de haberse tramitado en ambos casos por la misma Secretaría de Estado.
La tramitación de este expediente incluye todos las la autorizaciones e informes pertinentes, habiendo sido autorizado por el Consejo de Ministros dada su cuantía. Los presupuestos están referidos a las tarifas oficiales aprobadas para ISDEFE. Asimismo, el Ministerio de Justicia ha remitido a este Tribunal un estudio de mercado acreditativo de ser la encomienda de gestión a ISDEFE el medio más económico para realizar esta prestación.
II.2.2.1.3 MINISTERIO DE DEFENSA
El Ministerio de Defensa, dentro del ámbito subjetivo de la presente fiscalización, es el Departamento que ha utilizado la encomienda de gestión en mayor número de ocasiones (si bien no el que ha ejecutado más presupuesto a través de esta vía, siendo el Ministerio del Interior el que mayor gasto ejecuta mediante la misma).
Desde el punto de vista de la tramitación de los expedientes, de la muestra analizada destaca la homogeneidad e integridad de los expedientes fiscalizados, ya que prácticamente en su totalidad cuentan con las memorias justificativas, económicas y técnicas necesarias además de con los pertinentes informes jurídicos y fiscales, y han sido muy escasos los expedientes en los que el presupuesto no contenía alguna referencia a las tarifas aplicables (D19, D45).
Desde el punto de vista formal cabe mencionar sin embrago que la práctica totalidad de los acuerdos de encomienda contienen referencias a los artículos 4 y 24 de la LCSP a la par que al artículo 15 de la Ley 30/1992, habiendo sido publicados todos ellos en el Boletín Oficial de Defensa, lo que revela cierta confusión sobre el tipo de figura jurídica a emplear. Asimismo en la redacción de los acuerdos de encomienda no suele reflejarse la relación de instrumentalidad y subordinación en la que se encuentra la entidad encomendataria, consignándose el mutuo acuerdo como causa de resolución y de prórroga de la encomienda.
Desde el punto de vista de la planificación de los trabajos, en algunos expedientes se ha observado la celebración de continuas prórrogas y modificaciones de los encargos. Esta circunstancia obedece a una falta de disponibilidad presupuestaria en el comienzo de cada ejercicio (v.gr. D25-D34). Esta falta de disponibilidad, derivada generalmente de haber alcanzado los porcentajes límites de compromisos fijados por la LGP y de la recepción de los créditos necesarios a destiempo, ya deriven de generaciones, o de financiación de un servicio presupuestario diferente etc., ha obligado, con objeto de no paralizar los servicios, a refinanciaciones que permitan su continuidad, mediante modificaciones y prórrogas.
II.2.2.1.4 MINISTERIO DEL INTERIOR
El Ministerio del Interior es el Departamento que más gasto ha ejecutado mediante encomiendas de gestión en el ámbito y período fiscalizado. En parte de los expedientes de encomienda de gestión fiscalizados correspondientes al Ministerio del Interior se han detectado deficiencias materiales significativas.
Por otro lado, parte de los documentos de formalización del encargo estudiados son un modelo de clausulado de la encomienda de gestión prevista en la LCSP, esto sin embargo no sucede en todos los casos, lo que implica falta de homogeneidad en la tramitación de expedientes de la misma naturaleza por los mismos órganos gestores.
I1/I2: Los expedientes I1/I2 contienen la encomienda de gestión del Ministerio del Interior a SEGIPSA para la ejecución de obras en las nuevas comisarías locales de Mérida e Ibiza, firmada el 14 de julio de 2009 con un presupuesto de 14.535.889,45€ y un plazo de ejecución de 15 meses, y sus sucesivas adendas y modificaciones, que minoraron el presupuesto inicial quedando este en 13.124.432,61€ y prolongaron su plazo de ejecución hasta diciembre de 2012.
En la tramitación de esta encomienda no se presentaron ni memoria justificativa del gasto ni memoria económica explicativa del detalle del presupuesto, teniendo en cuenta que se acoge a supuestos excepcionales previstos en el artículo 13.1 y 13.2 del RD Ley 9/2008, de 28 de noviembre de creación del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL) y el Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo.
A pesar de ello el acuerdo fue informado favorablemente por la Asesoría jurídica del Ministerio, sin hacer referencia alguna al texto del acuerdo, y por la Intervención mediante un sello de «Intervenido y Conforme» en el documento del acuerdo.
Esta circunstancia es especialmente destacable dado que se trata de una encomienda de gestión que permite eludir el procedimiento ordinario de adjudicación de los trabajos que la integran. Y ello luce claramente de la Estipulación Segunda al disponer que: «La presente encomienda es título legitimador suficiente para que SEGIPSA contrate las correspondientes obras de construcción y cualesquiera otros servicios complementarios o convenientes para el cumplimiento de los trabajos encomendados, actuando en todo caso esta Sociedad Estatal en nombre y por cuenta del Ministerio del Interior que, en todo momento, podrá supervisar la correcta realización del objeto de la encomienda; todo ello de conformidad a lo establecido en el epígrafe 3 de la disposición adicional Décima de la Ley 33/2003.
Las contrataciones que realice SEGIPSA en nombre y por cuenta del Ministerio del Interior se regirán exclusivamente por lo indicado en dicha disposición adicional y se efectuará por SEGIPSA con libertad de pactos y con sujeción al Derecho Privado, con la sola excepción de si la obra que SEGIPSA deba concertar para la ejecución de los trabajos encomendados iguale o supere las cantidades fijadas en el artículo 14.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, Ley 30/2007 de 30 de octubre, o que se fijen por la norma que modifica, en su caso, el importe correspondiente. En dicho caso el contrato se regirá por dicha Ley en lo concerniente a las prescripciones contempladas en el mismo relativas a publicidad, procedimientos de licitación y formas de adjudicación».
Esta encomienda cuenta para su financiación con fondos procedentes del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por RD Ley 9/2008, de 28 de noviembre cuyo artículo 13 establece lo siguiente: «Procedimiento de urgencia.
3. A los efectos de lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Contratos del Sector Público, los órganos ministeriales competentes podrán realizar encomiendas de gestión a cualquiera de las Sociedades Estatales instrumentales existentes. No será necesaria la autorización previa del Consejo de Ministros cuando dichas encomiendas superen el límite previsto en el artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria.»
La previsión del artículo 13.3 del RD-Ley contempla la posibilidad de realizar sus fines a través de encomienda de gestión a medios propios, si bien en la presente encomienda lo único que se consigue es orillar el procedimiento de contratación previsto en el RD-Ley, que ya de por sí es sumario puesto que habilita la vía de urgencia para estos proyectos, acudiendo directamente al régimen aplicable a la Sociedades Estatales, esto es, el derecho privado.
La entidad encomendataria SEGIPSA, subcontrató el 94,84% del presupuesto de esta encomienda. Esta sociedad estatal cobra tarifas por ser encargada de tramitar las contrataciones – dichas tarifas van desde un 1% del Presupuesto de Ejecución Material, incluido el beneficio industrial, cuando se trate de trabajos de Coordinación de Seguridad y Salud al 5,80% cuando se trate de Gestión de Construcción de Obras para obras del Ministerio del Interior (Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de febrero de 2009)-, por lo que en el presente caso encareció con su intermediación el procedimiento de contratación, que podría haberse hecho directamente con los verdaderos adjudicatarios finales de los distintos contratos de obras.
Desde el punto de vista formal, la redacción del acuerdo de encomienda no refleja confusión con otras figuras, especialmente la encomienda contemplada en el artículo 15 de la Ley 30/1992, y en su clausulado queda patente la instrumentalidad del medio propio respecto de la Administración encomendante.
I3: En este expediente, cuya tramitación no presenta irregularidades significativas, se aprecia sin embargo cierta confusión entre figuras. Así, a pesar de que el Abogado del Estado, ya en marzo de 2008, señala claramente que estamos ante una nuevo tipo de negocio, a lo largo del expediente se trata este mismo como un «contrato de encomienda de gestión».
En cuanto a la ejecución, y sin perjuicio del análisis que posteriormente se hará sobre la subcontratación o contratación del encargo con terceros, en este caso se encomienda a SEGIPSA la Dirección Facultativa de las obras de remodelación del centro policial de la Verneda (Barcelona) con un presupuesto de 750.079,80€ que resulta de aplicar la tarifa correspondiente (3,48%) al presupuesto de ejecución material de las obras que ascendió a 19.527.559,43€, en el período 2009-2012 (tras la modificación llevada a cabo en virtud de adenda de 28 de septiembre de 2011, encomienda original de 22 abril de 2008). Ello supone el abono de los honorarios de un Arquitecto Director de Obra y un Arquitecto Técnico Director de Ejecución. A pesar de ello SEGIPSA subcontrata el 63,86% del presupuesto de la Asistencia, incrementando de nuevo con su intermediación lo que hubiera sido la contratación de estas dos figuras directamente por el Ministerio del Interior, ello aparte de las garantías que la contratación regulada por la LCSP ofrece en la utilización de los fondos públicos puestos a disposición del Ministerio del Interior.
I4: Este expediente contiene el acuerdo de encomienda de gestión entre el Ministerio del Interior y SEGIPSA para la ejecución de 12 proyectos de obras en dependencias policiales a lo largo de todo el territorio nacional. Se firmó el 2 de marzo de 2009 con un presupuesto de 67.282.301,85€ y un plazo de ejecución de 9 meses, quedando el prepuesto, tras las sucesivas modificaciones, minorado a 66.093.264,74€ y el plazo ampliado hasta diciembre de 2010.
Esta encomienda adolece de los mismos defectos hallados en I1/I2, no existiendo memoria económica ni justificativa del gasto y siendo el texto del acuerdo idéntico a los anteriores, con la misma Estipulación Segunda, como título «legitimador» para que el Ministerio del Interior se sustraiga del régimen de contratación pública que le es aplicable.
En este supuesto el porcentaje de subcontratación por parte de SEGIPSA asciende al 94,60% del importe de la encomienda, habiendo cobrado por su intermediación las tarifas ordinarias, con el consiguiente encarecimiento del conjunto de las obras proyectadas.
I5: El 2 de marzo de 2009 el Ministerio del Interior, adoptando forma de Resolución, encarga a TRAGSA la ejecución de 13 proyectos de obras de construcción, rehabilitación y mejora de edificios policiales, financiadas con cargo al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, creado por RD-Ley 9/2008. Tras sucesivas modificaciones el prepuesto de la encomienda ascendió a 20.148.205,73€ y el plazo de ejecución se prorrogó hasta diciembre de 2011.
Desde el punto de vista formal el texto de la encomienda se ajusta perfectamente a lo que debe ser este tipo de negocio entre la Administración y uno de sus entes instrumentales, tanto en el planteamiento jurídico de la cuestión ( artículos 4 y 24.6 de la LCSP ) como en la redacción de las cláusulas sobre modificación, controversias y extinción.
Esta encomienda ya no contempla explícitamente la «habilitación» contenida en los expedientes I2, 3 y 4 para evitar el régimen de contratación pública aplicable al Ministerio del Interior. Sin embargo carece de memoria justificativa y de memoria económica, conteniendo únicamente dos anexos expresivos de los proyectos que debían ejecutarse con la indicación global del presupuesto de cada uno de ellos, sin referencia alguna a las tarifas que debe aplicar TRAGSA para la ejecución de estos trabajos.
A pesar de lo anterior fueron informados favorablemente por la Abogacía del Estado y por la Intervención delegada en el Ministerio solamente con un sello y firma, sin que exista un informe con siquiera una observación complementaria. Esto último, sólo se produce por parte de la Intervención delegada en el informe fiscal emitido con motivo del segundo reajuste de anualidades de la encomienda de gestión, que, existiendo y no consistiendo exclusivamente en un sello-firma, señala que «como observación complementaria, que en ningún caso tiene carácter suspensivo, el expediente debería acompañarse de una memoria individualizada que justificase para cada una de las obras, los motivos que dan lugar al reajuste de los créditos» (Informe Intervención delegada en el Ministerio del Interior de 1 de junio de 2010). Esta memoria no consta en el expediente.
En cuanto a la ejecución por parte de TRAGSA, esta sociedad ha subcontratado el 55,79% del encargo, a pesar de que según la Disp. Ad. 30ª de la LCSP limita al 50% del importe total del proyecto la posibilidad de contratación con empresarios particulares.
I6 a 10: Los expedientes I6 e I8 consisten en la encomienda de gestión encargada por el Ministerio del Interior a SEGIPSA el 25 de abril de 2008 para la «redacción del anteproyecto, proyecto básico y proyecto de ejecución (incluyendo estudio de seguridad y salud) de las obras de rehabilitación integral del edificios, aparcamiento subterráneo y urbanización general en el complejo policial de Zapadores, Valencia», cuyo presupuesto ascendió a 871.725,23€, ejecutándose en los ejercicios 2008 y 2009.
En cuanto a la ejecución, SEGIPSA, que aplica sus tarifas consistentes en un porcentaje del Presupuesto de Ejecución Material de las Obras - incluyendo el beneficio industrial – ha subcontratado el 64,92% en I6; el 58,50% en I7; el 32,24% en I8; el 84,10% en I9 y el 64,76% en I10 (este expediente se encuentra a la fecha de redacción de este Informe sin finalizar). La conclusión derivada de la actuación de SEGIPSA es la misma que en casos anteriores, habiendo encarecido con su intermediación la contratación de los servicios encargados.
El expediente I7 contiene la encomienda del Ministerio a SEGIPSA de la «redacción del proyecto básico y proyecto de ejecución (incluyendo estudio de seguridad y salud) de la obras de construcción del edificio multiusos en el complejo policial de Zapadores, Valencia», firmada el 1 de junio de 2009, con un presupuesto de 396.600€, a ejecutar en el ejercicio.
El expediente I9 integra la encomienda entre los mismos sujetos para la «redacción del proyecto básico y proyecto de ejecución de obras de urbanización e infraestructuras generales, rehabilitación exterior del edificio H en el complejo policial de Zapadores, Valencia, Fase 1», firmada el 11 de julio de 2010 por un importe de 264.638,72€, a ejecutar en el plazo de 12 meses. E I10 contiene la encomienda de gestión encargada también a SEGIPSA para la «dirección facultativa de obras de urbanización e infraestructuras generales, rehabilitación exterior del edificio H del complejo policial de Zapadores, Valencia», firmada el 24 de agosto de 2011, con un presupuesto de 249.769,96€, debiendo llevarse a acabo durante los ejercicios 2011 a 2013.
Estos expedientes son prácticamente idénticos en su tramitación, careciendo de memoria económica de ningún tipo más que la mera mención del presupuesto total, y de memoria técnica respecto de los trabajos que se van a realizar. Todos ellos presentan un Pliego de Prescripciones Técnicas, parece que a los efectos de hacer las veces de memoria técnica. Este Pliego es en todos los casos idéntico, sin referencia alguna al proyecto en cuestión más que la mención diferente en cada caso del presupuesto del trabajo.
En relación a la ejecución de las obras, TRAGSA subcontrató el 66,56% del importe de las mismas, vulnerando la limitación contenida en la Disp. Ad. 30ª de la LCSP, consignada a su vez en la Cláusula Séptima de la Resolución de Encomienda.
I12: Este expediente contiene la encomienda de gestión del Ministerio del Interior a TRAGSA para la «realización de obras de construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de los edificios del Ministerio del Interior descritos en el Anexo I, por los importes que en el mismo Anexo se detallan».
El referido Anexo I únicamente contempla lo siguiente:
«Ejecución de las obras de ampliación y reforma del C.I.E de El Matorral (Las Palmas de Gran Canaria-Fuerte ventura. Canarias) importe: 11.932.725,00€-. Año: 2009
Ejecución de las obras para la mejora de las instalaciones del recinto aduanero de EL Tarajal (Ceuta). Importe: 780.000,00€. Año: 2009
Ejecución de las obras de remodelación del C.I.E. de la Isleta (Las Palmas de Gran Canaria. Canarias). Importe: 12.340.561,80€. Año: 2009.
Total: 25.053.286,80€»
Esta Resolución encargando la encomienda, firmada el 19 de febrero de 2009, y financiada con cargo al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la economía y el Empleo creado por RD –Ley 9/2008, como contempla su Cláusula Decimotercera, carece de la más somera memoria justificativa, ni tampoco económica. La Resolución se limita a señalar que el importe se ajusta a las tarifas aprobadas para TRAGSA si bien no existe desglose alguno. No obstante ni la Abogacía del Estado ni la Intervención delegada en el Ministerio emiten opinión sobre la falta de justificación de la encomienda, estampando sin más un sello, esta vez en ambos casos. El sello de la intervención delegada al menos identifica al funcionario y contiene la leyenda «intervenido y conforme», no así el sello de la Abogacía del Estado en el Ministerio del Interior que se limita a consignar la fecha (20 enero de 2009), sin que conste, en un expediente de gasto de más de 25 millones de euros, informe alguno ni otra documentación más allá del texto de la encomienda.
El 25 de junio de 2009, tan solo cuatro meses desde la firma, se produce la primera de las ocho adendas que modifican la encomienda (éstas sí aportan memoria justificativa y económica sobre la modificación), reduciendo su presupuesto finalmente a 8.444.047,20€, reprogramando su plazo de ejecución hasta diciembre de 2011 e incluyendo actuaciones que no estaban previstas en el texto inicial a lo largo y ancho de todo el territorio nacional (Ávila, Sevilla, León, Granada, Málaga, Madrid, Guipúzcoa, Logroño, Navarra, Huesca, Murcia Alicante y Ceuta). Ello revela la total falta de previsión y planificación al aprobar la encomienda inicial.
I16: El expediente I16 se refiere a la encomienda de gestión encargada por el Ministerio del Interior al Organismo Autónomo Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo para la gestión de la actividad de elaboración de lotes higiénicos para los internos en instituciones penitenciarias, mediante la fórmula taller productivo, firmada el 24 de agosto de 2010, por un importe de 4.995.690€.
La administración penitenciaria a través de la actividad de los talleres productivos de los centros penitenciarios gestionados por el OATPFP, realiza una actividad industrial y comercial mediante procesos productivos en los que se obtienen mercancías susceptibles de cubrir necesidades de esa misma administración. La fórmula «taller productivo» implica que los internos que voluntariamente prestan esta actividad mantienen con su empleador una relación laboral especial retribuida y garantizada de acuerdo con el RD 782/2001, de 6 de julio.
Esta encomienda hace referencia como norma habilitante en el apartado Noveno de su Expositivo al artículo 15 de la Ley 30/1992, cuando realmente se trata de un suministro incluido en las relaciones de encomienda de gestión de objeto contractual reguladas por los artículos 4 y 24.6 de la LCSP.
I17: El expediente I17 contiene la encomienda de gestión encargada por el Ministerio del Interior a ISDEFE «para la realización de actividades de asistencia técnica en materia de gestión del patrimonio inmobiliario e infraestructuras de la seguridad del Estado» firmada el 3 de enero de 2011 con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2013.
El expediente cuenta con las correspondientes memorias justificativa y económica, aparte de un detalle desglosado de la aplicación de las tarifas de ISDEFE.
Sin embargo, desde el punto de vista formal, esta encomienda adopta la forma de acuerdo entre el Secretario de Estado de Seguridad y el Consejero Delegado de ISDEFE, y al contrario de lo que es habitual en las resoluciones de encomiendas del Ministerio del Interior- cuyas características formales reflejan a la perfección la subordinación e instrumentalidad de la relación jurídica existente entre el encomendante (Ministerio) y la entidad encomendataria (medio propio) - el presente acuerdo utiliza la dialéctica propia del contrato y asimismo contiene mención al artículo 15 de la Ley 30/1992, confundiendo ambas figuras de encomienda.
En este caso, lo acabado de señalar es puesto de manifiesto, como observación complementaria, por el informe fiscal emitido por la Intervención delegada en el Ministerio, señalando la incoherencia que supone que la posibles prórrogas se establezcan por mutuo acuerdo de las partes, y más aun que el acuerdo pueda extinguirse por mutuo acuerdo o por incumplimiento de la encomendataria apreciado por la comisión mixta de seguimiento (Cláusula Cuarta).
Esta circunstancia formal revela que no existe una instrucción homogénea para la formalización de las encomiendas de gestión en el ámbito del Ministerio del Interior.
I18 a 21: Los referidos expedientes contienen encomiendas de gestión encargadas por el Ministerio del Interior a la FNMT-RCM para la elaboración del DNI electrónico, de documentos oficiales de identificación y viaje, así como para la fabricación de tarjetas de licencia de armas.
No se han detectado irregularidades en la tramitación de los mismos.
No obstante desde el punto de vista formal, la encomienda adopta la forma de acuerdo entre las partes pero en su clausulado no queda patente el carácter subordinado de la entidad encomendataria, especialmente en las cláusulas relativa a la modificación, prórrogas y extinción, que podrán producirse por mutuo acuerdo entre las partes o por incumplimiento de sus obligaciones.
Esta circunstancia formal revela, como ya se ha señalado, que no existe una instrucción homogénea para la formalización de las encomiendas de gestión en el ámbito del Ministerio del Interior.
II.2.2.1.5 MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE
E1 a 3: Los referidos expedientes contienen las encomiendas de gestión del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (en su momento Subsecretaría de Cultura dependiente del Ministerio de Cultura) formalizadas durante los ejercicios 2009, 2010 y 2011 con SEGITTUR para el desarrollo del portal de turismo cultural, por importe de 5.987.870,80€; 1.773.000€ y 1.250.000€ respectivamente.
No existen incidencias en cuanto a la tramitación de estos expedientes, si bien la totalidad de los pagos se hizo anticipadamente, aunque garantizados al 100% por exigencia de los respectivos acuerdos.
El principio del servicio hecho es una exigencia consagrada en la LGP cuya excepción debe ser tasada y no la regla general. Asimismo, de cara al futuro, debe tenerse presente que la modificación efectuada por Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, Ley 17/2012, de 27 de diciembre modifica el artículo 21 de la LGP incluyendo un nuevo a apartado con el siguiente tenor: «3. En el ámbito de la Hacienda Pública estatal, no podrá efectuarse el desembolso anticipado de las aportaciones comprometidas en virtud de convenios de colaboración y encomiendas de gestión con carácter previo a la ejecución y justificación de las prestaciones previstas en los mismos, sin perjuicio de lo que puedan establecer las disposiciones especiales con rango de Ley que puedan resultar aplicables en cada caso.
No obstante lo anterior, el acreedor de la Administración, en los términos que se determinen en el convenio de colaboración o encomienda de gestión, podrá tener derecho a percibir un anticipo por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para realizar la actuaciones financiadas hasta un límite máximo del 10 por ciento de la cantidad total a percibir. En tal caso, se deberán asegurar los referidos pagos mediante la prestación de garantía salvo cuando el acreedor de la Administración sea una entidad del sector público estatal o la normativa reguladora del gasto de que se trate establezca lo contrario.»
E7: El expediente E7 contiene el acuerdo de encomienda de gestión entre el Ministerio de Educación y Red.es, firmado el 15 de abril de 2010 para la realización de tareas relacionadas con el programa Escuela 2.0 en Ceuta y Melilla, por importe de 1.225.90€.
Desde el punto de vista formal las Cláusulas Decimocuarta y Decimosexta relativas a la resolución de controversias y resolución de la encomienda, al contemplar del mutuo acuerdo no dejan clara la relación de instrumentalidad de la encomendataria respecto del Ministerio encomendante.
Por su parte la Cláusula Decimoquinta relativa a la duración prevé la prórroga automática de la encomienda, cuando a juicio de este Tribunal debería exigirse que Esta fuera expresa y siempre que así lo decida el encomendante.
La Cláusula Duodécima señala que el pago se hará anticipadamente, exigiendo aval por la totalidad, por lo que procede señalar lo mismo que en el caso anterior respecto de la modificación de los pagos anticipados y a justificar derivados de encomiendas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013.
Y finalmente en cuanto a la ejecución, se aprecia que Red.es únicamente se ocupa de la gestión de este suministro de equipos informáticos y servicios de apoyo, ya que contrata con terceros el 95,62% del importe total de la encomienda, predicándose lo ya dicho hasta el momento sobre esta circunstancia. Esta posibilidad de «subcontratación» total aparece asimismo contemplada en el clausulado de la encomienda (Cláusula Décima: Subcontratación y Anexo I)
E8: Este expediente se refiere a la encomienda de gestión encargada por el Ministerio de Educación a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo para la realización de actividades de verano para la formación permanente del profesorado que ejerce en niveles anteriores al universitario, ejercicio 2011, por importe de 726.000€.
Como incidencias de tramitación, esta encomienda no fue sometida a intervención previa en su debido momento por lo que la Intervención elevó reparo y finalmente el acto fue convalidado por el Consejo de Ministros, entendiendo la Intervención General que de haber sido sometida en su debido momento el informe fiscal hubiera sido favorable.
E9: El expediente E9 contiene la encomienda de gestión encargada por el Ministerio de Educación, a TRAGSA para el desmontaje y reforma de las instalaciones del edificio Merrimack II en la calle Ramírez de Arellano, 29 de Madrid, correspondientes a las dos ultimas plantas del edificio (ocupadas por el Ministerio de Educación), firmada el 25 de junio de 2012, con un presupuesto de 359.907,84€.
Esta encomienda trae causa del alquiler del mencionado edificio por parte del extinto Ministerio de Ciencia e Innovación (MICINN) formalizado el 13 de noviembre de 2008. La Cláusula Cuarta preveía una duración de 5 años, con una renta anual de 2.141.733€ anuales revisables de acuerdo con el IPC, siendo obligatorios para el arrendatario (la Administración) los 3 primeros años (hasta el 31 de diciembre de 2012 ya que la fecha de entrada en vigor prevista era el 1 de enero de 2009), pudiendo a partir de ese momento resolver el contrato con un preaviso de 9 meses.
El 30 de diciembre de 2009, tras la restructuración ministerial operada por el RD 542/2009, de 7 de abril, se firma la primera adenda al contrato de arrendamiento en el que se incluye como parte arrendataria al OAPEE y al Ministerio de Educación. La Estipulación Primera de dicha adenda modifica la Cláusula Cuarta, párrafo 1º, haciendo obligatorios para el arrendatario los 5 años de duración del contrato (esto es ampliando esta obligatoriedad a dos años respecto de lo pactado inicialmente).
El 1 de mayo de 2011 se firma una segunda adenda al contrato de arrendamiento relativa a la ocupación por el MICINN de espacios adscritos al OAPEE.
EL 29 de mayo de 2012, tras la supresión del MICINN en virtud del RD 1823/2011, de 21 de diciembre, y su integración en el Ministerio de Economía y Competitividad, se firma una nueva modificación del contrato dando nueva redacción a la Cláusula Cuarta, cuarto párrafo, en el que modifica el método de cálculo de la indemnización por resolución anticipada del mismo a fin de obtener una rebaja en la cantidad a satisfacer por el arrendatario (4) .
Desde el punto de vista formal, la encomienda adopta la forma de acuerdo entre las partes, haciendo referencia como régimen jurídico aplicable a las disposiciones contenidas en los artículos 4 y 24.6 de la LCSP, pero en su clausulado no queda patente el carácter subordinado de la entidad encomendataria, especialmente en las cláusulas relativas a la modificación, prórrogas y extinción, que podrán producirse por mutuo acuerdo entre las partes o por incumplimiento de sus obligaciones.
Tras ello el Consejo de Ministros acuerda la resolución anticipada, el 22 de junio de 2012 con una indemnización al arrendador de 603.643,68€.
Puede apreciarse por tanto que la 1ª adenda al contrato, prolongando la obligatoriedad del mismo para la Administración, no sólo era innecesaria ya que restaba libertad al arrendatario para decidir sobre sus necesidades, tal como había pactado inicialmente, sino que además fue costosa para la Administración pues originó la necesidad de resolver anticipadamente el contrato de arrendamiento.
Continuando con las vicisitudes derivadas de este contrato, una vez acabado el mismo, surge la necesidad de dejar las instalaciones en el mismo estado en que se recibieron, tal como ya estipulaba la Cláusula Séptima del contrato.
Las obras de instalación del MICINN en el referido edificio Merrimack II, encargadas a TRAGSA (Fase 1: obra civil e instalaciones; Fase 2: arquitectura interior y suministro montaje e instalación de implantación de suelos técnicos mamparas mobiliario y equipamiento) mediante encomiendas de gestión de fechas 26 diciembre de 2008, 29 de diciembre de 2008 y 31 de julio de 2009, tuvieron un coste total de 5.447.000€.
El desmontaje de dicha instalación, encargado a TRAGSA en virtud de dos encomiendas de gestión de 25 de junio de 2012, una del Ministerio de Educación y otra del Ministerio de Economía y Competitividad, ascendió a 1.008.248,87€ (359.907,84€ + 648.341,03€). En la parte correspondiente al Ministerio de Educación, TRAGSA contrató con terceros el 79,89% del encargo, lo que vulnera los límites de la DA 30ª de la LCSP.
La gestión de la puesta en marcha de las instalaciones administrativas del MICINN revela una imprevisión altamente costosa para las arcas públicas, teniendo en cuenta que realizar obras por valor de casi cinco millones y medio de euros en un edificio alquilado que debe ser devuelto en las mismas condiciones en que se encontró, supone no sólo una inversión ineficiente sino originadora de más gastos para sus restitución al estado original, otro millón de euros más. Ello, a la luz de los acontecimientos, implicó unos gastos de más de 7 millones de euros (sin tener en cuenta el alquiler del edificio) en instalar y desinstalar unas oficinas administrativas que se han usado durante tres años y medio.
II.2.2.1.6 MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
P2: Este expediente no presenta irregularidades en cuanto a su tramitación administrativa, sin embargo debe ponerse de manifiesto que TRAGSA, entidad encomendataria, contrató con terceros la ejecución de este encargo en un 96,14%, lo que no sólo vulnera los límites determinados por la DA 30º de la LCSP si no que ello supone un reflejo de que la entidad actuó como mera intermediadora del Ministerio para contratación en régimen de derecho privado de los servicios de apoyo a la realización de la Asamblea parlamentaria de la UE-África, Caribe y Pacífico con motivo de la presidencia española de la UE.
P3: El expediente P3 contiene la encomienda de gestión entre el Ministerio de Presidencia (Secretaría de Estado de Función Pública, en su momento dependiente del Ministerio de Política Territorial y Administraciones Pública) e ISDEFE para la «asistencia a la calidad y gestión de proyectos de administración electrónica» firmado el 10 de diciembre de 2010 por un importe de 809.946,81€.
II.2.2.2 ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y AGENCIAS
II.2.2.2.1 AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
AECID1: El 19 de noviembre de 2009 se firma el acuerdo de encomienda de gestión entre la AECID y TRAGSA para la ejecución de obras instalaciones y equipamientos del componente medioambiental del proyecto «Desarrollo integral del barrio de Acahualinca, Managua» en Nicaragua.
Dicha encomienda tiene una duración de dos años (2009-2010) posteriormente prorrogada hasta 31 de diciembre de 2011 y un presupuesto de 17.028.273,60€. Este presupuesto, si bien debidamente desglosado, no parece referido a las tarifas aplicables a la sociedad estatal TRAGSA, lo cual es acorde con el artículo 4 del RD371/1999, de 5 de marzo por el que se regula el régimen de TRAGSA vigente en el momento de la firma del acuerdo de encomienda y actualmente sustituido por el RD 1072/2010, de 5 de agosto, en la medida en que no existiendo tarifas aprobadas para las unidades encargadas se aprueban unas nuevas tarifas con validez para la actuación concreta a que se refiere el encargo.
Procede subrayar que si bien no se han detectado irregularidades en la tramitación del expediente, contando con los informes y autorizaciones pertinentes, el total importe de la encomienda tiene la consideración, a los efectos de pago, de «anticipo a justificar». El riesgo que genera la circunstancia descrita viene paliado al exigir la cláusula 5ª del acuerdo de encomienda, que la sociedad garantice mediante aval el anticipo contemplado.
Al igual que en casos anteriores, debe tenerse presente la modificación efectuada por Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, Ley 17/2012, de 27 de diciembre modifica el artículo 21 de la LGP incluyendo un nuevo a apartado 3, que limita la posibilidad de pagos anticipados y a justificar.
AECID2 a 4: Estos expedientes son una continuación del Programa de Reconstrucción y Desarrollo para la Provincia de Badghis (Afganistán) iniciado en el año 2006, consistente en un subvención en especie canalizada a través de encomiendas de gestión encargadas a TRAGSA, para el desarrollo de actuaciones dirigidas a la mejora de áreas como las infraestructuras de desarrollo rural, salud pública, agua, saneamiento e irrigación, educación desarrollo de tejido económico comunitario, programas de género, o programas de gobernabilidad local entre otros.
Las encomiendas AECID2 y 3, incluyendo sus modificaciones ascienden a un total de 12.000.000€ en el ejercicio 2008 y 10.000.000€ en el 2009.
En lo relativo a su tramitación, no consta en el expediente que se haya emitido informe de la asesoría jurídica de la AECID.
En cuanto al presupuesto, al igual que en otras actuaciones similares de TRAGSA para la AECID en materia de cooperación internacional, no están referidos a tarifas aunque sí debidamente desglosados de acuerdo con el artículo 4.4 del RD 371/1999, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen de TRAGSA.
Sin embargo en estos dos expedientes el presupuesto incluye unos márgenes del 8% y del 4% para TRAGSA, que ascienden a un total de 1.316.239,32€ en 2008; y a 1.206.552,71€ en 2009, cobrados por la empresa pública. Estos márgenes responden según la sociedad a gastos originados por la contratación en el exterior derivados del riesgo país, riesgo fiscal, riesgo financiero, riesgo de retrasos derivados de subcontratistas así como al incremento de los costes de estructura. Estas previsiones son, en principio razonables, pero debería exigirse justificación de su liquidación real dado que la Disp. Ad. 30ª de la LCSP exige que TRAGSA facture a la Administración sólo costes reales.
AECID5: El 7 de julio de 2010 la AECID firma con TRAGSA un acuerdo de encomienda de gestión para la ejecución del Proyecto «Creación de riqueza y soberanía alimentaria en la región de Sikasso mediante el desarrollo de los mercados locales y de la capacidad de transformación local del anacardo» derivado de la Subvención de Estado concedida al Gobierno de la República de Malí.
Dicha encomienda tiene una duración de 5 años (2010-2014) y un presupuesto de 7.252.435€, que coincide con el importe de la subvención ya que TRAGSA es la encargada de canalizarla (el texto de concesión de la subvención la denomina subvención en especie ya que el importe de la misma lo recibe TRAGSA quien será la encargada de ejecutar los trabajos, siendo estos recibidos por el Gobierno de la República de Malí).
Dicho presupuesto, si bien debidamente desglosado, no parece referido a las tarifas aplicables a la sociedad estatal TRAGSA, lo cual es acorde con el artículo 4. Del RD371/1999, de 5 de marzo por el que se regula el régimen de la TRAGSA vigente en el momento de la firma del acuerdo de encomienda y actualmente sustituido por el RD 1072/2010, de 5 de agosto.
Durante el período fiscalizado (2010-2012) se efectuaron pagos por importe de 3.131.424€ de los cuales 2.324.345€ utilizaron el método extraordinario del pago a justificar. Si bien las particularidades de la ayuda en el exterior determinan la necesidad de acudir al pago a justificar, debe recordarse que éste supone una excepción al principio de servicio hecho consagrado por la legislación presupuestaria. Al igual que en casos anteriores, debe tenerse presente la modificación efectuada por Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, Ley 17/2012, de 27 de diciembre modifica el artículo 21 de la LGP incluyendo un nuevo apartado 3, que limita la posibilidad de pagos anticipados y a justificar.
Desde el punto de vista formal, todos los expedientes de encomienda de gestión de la AECID adoptaron forma de acuerdo entre las partes, no quedando patente en su clausulado el carácter subordinado de la entidad encomendataria, especialmente en las cláusulas relativa a la modificación, prórrogas y extinción.
II.2.2.2.2 INSTITUTO NACIONAL DE TÉCNICA AEROESPACIAL «ESTEBAN TERRADAS»
En los expedientes seleccionados la entidad encomendataria fue INSA (en la actualidad fusionada con ISDEFE). En ninguno de ellos se desglosan los presupuestos de acuerdo con las tarifas aplicables a INSA que como medio propio de acuerdo con el art. 24.6 de la LCSP, debían aplicarse a las encomiendas que le fueran encargadas.
Esta circunstancia fue puesta de manifiesto por la Asesoría jurídica del Organismo así como por la Intervención delegada en el mismo, como luce en sendos informes de 29 de diciembre de 2010 (INTA5, 7, 8 y 9)
Por otra parte, en el plano formal, la redacción de todos los acuerdos de encomienda de gestión fiscalizados no refleja la posición de subordinación e instrumentalidad de la extinta INSA respecto del INTA, previendo el «mutuo acuerdo entre la partes» como causa de extinción o prórroga así como criterio para la interpretación del acuerdo.
II.2.2.2.3 INSTITUTO NACIONAL DE LAS ARTES ESCÉNICAS Y DE LA MÚSICA
El Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música ha remitido relación certificada dando cuenta de la celebración durante el periodo 2008 - 2012 de 553 expedientes de encomienda de gestión por un importe total de 1.276.441,84€.
La revisión de una muestra de ellos reveló que estos expedientes no son propiamente encomiendas de gestión sino actos de ejecución derivados del Convenio que el INAEM mantiene con el BOE en ejecución del Plan General de Publicaciones Oficiales, para las publicaciones de sus trabajos, por lo que no han seguido la tramitación propia de la encomiendas de gestión a pesar de que se han calificado como tales.
II.3 RÉGIMEN ECONÓMICO DE LA ENCOMIENDA
Como ya se ha señalado al inicio de este Informe, el régimen económico de la encomienda de gestión es un aspecto sustancial en relación con esta figura ya que supone el leitmotiv de la misma, parte sustancial de la causa del negocio, esto es, con carácter general, debe acudirse a la encomienda de gestión cuando la utilización de este medio es más eficiente, aunando eficacia y economía, para la Administración.
II.3.1 RÉGIMEN LEGAL DEL SISTEMA DE TARIFAS
Falta en el TRLCSP una regulación general de la retribución por la realización de los encargos, aspecto nuclear del régimen de las encomiendas. La única previsión al respecto es la referente a que la retribución se hará mediante tarifas
Del análisis de los expedientes fiscalizados puede concluirse que sistemáticamente el sistema de retribución adoptado, de acuerdo con lo previsto en el TRLCSP, es el de tarifas, teniendo carácter residual la aplicación de otro sistema distinto, que se limita a supuestos en que se carezca de tarifas aprobadas. En todo caso, la sustitución de la tarifa por otro medio de retribución debe estar contemplada en el régimen de la encomienda, pues no es facultad del encomendante prescindir de las tarifas, cuando estuvieran fijadas previamente.
Por otra parte, en ninguna de las disposiciones reguladoras de las tarifas analizadas, se formula un concepto o definición de «tarifa», sino que se asume pacíficamente el consagrado en el ámbito contractual y que el propio TRLCSP emplea para hacer referencia a los precios a satisfacer por los usuarios de las concesiones de obras o servicios. La tarifa es el importe que se satisface por «unidad productiva» o por «unidad producida» por el órgano contratante o por el usuario.
Otro de los aspectos sustanciales del régimen tarifario es el de quién debe aprobar las tarifas. Frecuentemente se disocia la dependencia funcional en la ejecución del encargo, que siempre habrá de ejecutarse conforme a las instrucciones del órgano de contratación que representa a la entidad encomendante, y la genérica dependencia administrativa o societaria, respecto del órgano de adscripción o de tutela, que puede ser una entidad u órgano distinto del poder adjudicador encomendante. Del tenor del segundo párrafo del art. 24.6 LCSP parece desprenderse que la fijación de tarifas no es competencia que se atribuya a la entidad encomendante, en su condición de tal, sino a la «entidad de la que dependan» los entes encomendatarios. Por otra parte, atendiendo a la condición meramente instrumental del medio propio, de la Jurisprudencia comunitaria se deduce que entre una entidad encomendante y su medio propio debe existir un control efectivo que garantice una unidad de decisión y que, cuando un medio propio sirva a varias entidades, el control efectivo sobre el medio propio debe ejercerse conjuntamente por todas ellas.
En el caso de las empresas públicas las tarifas son aprobadas por el Departamento al que corresponde su tutela funcional o por la SEPI, en el caso de las sociedades cuyo capital corresponde en su integridad a dicha entidad o de las fundaciones constituidas con aportación íntegra de la misma. En este caso la competencia claramente se atribuye a un órgano distinto del poder adjudicador encomendante.
Como incidencias destacables en este ámbito se encuentran la aprobación de las tarifas del BOE, INTECO y de la FNMT-RCM.
En la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado la fijación de tarifas se atribuye al propio organismo, concretamente al Consejo Rector, a propuesta de su Director ( artículo 10.1.c) del RD 1495/2007, de 12 de noviembre) lo que no se ajusta a la previsión del artículo 24.6 LCSP de que se fijen por la entidad pública de la que dependan, que en este caso sería el Ministerio de la Presidencia (artículo 5.1 del RD1495/2007).
En INTECO se producía la misma situación. La aprobación de tarifas se realizaba por el Director General de la sociedad. Si bien a partir del ejercicio 2012 se aplican las tarifas de la entidad pública empresarial Red.es, tenedora de la acciones de INTECO, que son aprobadas por el Ministerio de Industria (Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información).
El más impreciso y confuso entre los organismos públicos es el criterio seguido respecto de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, cuyas tarifas, según el artículo 3.2 de sus Estatutos, corresponde aprobarlas a la «Subsecretaría de Economía y Hacienda (actualmente de Hacienda) en cuanto órgano directivo de adscripción de la entidades con competencias para fijar las condiciones y tarifas correspondientes» (a las encomiendas). Sin embargo su artículo 30 dispone que: «cuando actúe como medio propio y servicio técnico de la Administración General del Estado, se atendrá a las tarifas aprobadas por la administración o poder adjudicador encomendante,(…)». Por tanto según este precepto, como así interpreta la propia entidad, está obligada a la tarifa que le fije el poder adjudicador correspondiente. En este punto el artículo 3 y el 30 de los Estatutos de la FNMT-RCM parecen incompatibles entre sí y desde luego, este último es contrario a lo prescrito en cuanto a la aprobación de tarifas en el artículo 24.6 de la LCSP. Esta discrepancia se resuelve en la práctica mediante la aprobación, meramente formal, por la Subsecretaría de Economía y Hacienda (durante el período fiscalizado) de las tarifas propuesta por cada poder adjudicador encomendante para cada caso concreto (entre otros, Agencia Estatal de Seguridad Aérea, Instituto Cervantes, EPE Loterías y Apuestas del Estado, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Ministerio de fomento, Ministerio de Medioambiente y Medio rural y Marino, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Hacienda, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado o Mutualidad General Judicial).
No se han remitido a este Tribunal las tarifas correspondientes a la UIMP.
II.3.2 CRITERIOS PARA LA FIJACIÓN DE LA TARIFA
No existen disposiciones legales de aplicación general sobre esta materia.
Como punto de partida resulta obligado considerar la regulación relativa a TRAGSA, contenida en la DA 30ª LCSP, actual DA 25ª del TRLCSP, que establece una regulación de las tarifas aplicables en los encargos a esta empresa en los siguientes términos:
«El importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros realizados por medio del grupo TRAGSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas correspondientes. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante de la inversión o de los servicios realizados.
La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará por las Administraciones de las que el grupo es medio propio instrumental, con arreglo al procedimiento establecido reglamentariamente ».
En los mismos términos se pronuncia la DA 10ª de la LPAP en relación a SEGIPSA: «4. El importe a pagar por los trabajos, servicios, estudios, proyectos y demás actuaciones realizadas por medio de SEGIPSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas que hayan sido aprobadas por resolución del Subsecretario de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la Dirección General del Patrimonio del Estado. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de realización. La compensación que proceda en los casos en los que no exista tarifa se establecerá, asimismo, por resolución del Subsecretario de Hacienda y Administraciones Públicas. «
Los preceptos reproducidos, pese a que sólo son de aplicación directa a TRAGSA y a SEGIPSA, se han tomado como referencia en la regulación de la retribución de otros entes instrumentales, como luce de los estatutos antes reproducidos, a los que se ha conferido la condición de medio propio.
En relación con las empresas y fundaciones del sector público, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008, por el que se dan instrucciones para la atribución de la condición de medio propio y servicio técnico a sociedades mercantiles estatales cuyo capital corresponde en su integridad a la Administración General del Estado o a la SEPI y a fundaciones constituidas con aportación íntegra de esta entidad, apela , en su apartado cuatro, a los costes directos, indirectos así como a márgenes razonables para imprevistos pero añade también el concepto de «margen de rentabilidad» sin definirlo ni determinarlo:
1. La retribución abonable a la sociedad por razón de la encomienda se fijará aplicando las tarifas previamente aprobadas por el Departamento al que corresponda su tutela funcional o, si ningún Ministerio tiene atribuida esa tutela, por la Subsecretaría de Economía y Hacienda, previo informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado en ambos casos. De no existir una tarifa aplicable a una encomienda específica, la retribución de la misma se fijará por el mismo procedimiento.
2. En el caso de las sociedades y de las fundaciones a que se refiere el apartado segundo de este Acuerdo la retribución se fijará por SEPI.
3. La tarifa o la retribución de la encomienda deberán cubrir el valor de las prestaciones encargadas, teniendo en cuenta para su cálculo los costes directos y los indirectos, y márgenes razonables, acordes con el importe de aquellas prestaciones, para atender desviaciones e imprevistos y de rentabilidad. Estos márgenes figurarán como partida independiente del resto de la tarifa».
Y como caso particular destaca la FNMT-RCM cuyo Estatuto dispone en su artículo 30 que: «La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, cuando actúe como medio propio y servicio técnico de la Administración General del Estado, se atendrá a las tarifas aprobadas por la administración o poder adjudicador encomendante, teniendo en cuenta la equiparación entre el coste del producto o servicio y el precio a repercutir, el cual comprenderá necesariamente un porcentaje de beneficio industrial, que podrá oscilar en función de los volúmenes contratados u otras circunstancias objetivamente atendibles de acuerdo con los mercados correspondientes, quedando excluidas, en todo caso, cualesquiera partidas que pudieran tener la consideración de ayuda pública».
Esta entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1b) de la LOFAGE, cuya financiación, como recoge el artículo 30.1 de sus Estatutos, es la que resulta de su consideración como organización pública empresarial, prevé a modo de compensación para la inclusión de beneficio industrial en sus tarifas, la detracción de aquellas partidas que puedan tener la consideración de ayuda pública.
Esta circunstancia parece de difícil integración dado que el hecho en sí de incluir beneficio industrial en la tarifa puede ser considerado como una ayuda pública para una entidad que actúa en el mercado. (5)
Los criterios por tanto que se utilizan para la aprobación de las tarifas que retribuyen las encomiendas de gestión analizadas en el presente Proyecto de Informe pueden agruparse del modo siguiente:
- Costes reales de realización (TRAGSA, SEGIPSA, BOE, OATPFE, SEGITTUR).
- Costes directos e indirectos más márgenes para atender desviaciones e imprevistos (ISDEFE, INSA, INTECO, RED.es).
- Costes directos e indirectos más márgenes para atender desviaciones e imprevistos y márgenes de rentabilidad (Acuerdo Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008).
- Coste de del producto o servicio más porcentaje de beneficio industrial detraídas ayudas públicas (FNMT-RCM).
Haciendo una interpretación integradora de los preceptos del TRLCSP de acuerdo con su artículo 4.2 y teniendo en cuenta que nos encontramos ante una relación interna, derivada de una operación no de mercado, este Tribunal entiende que la fijación de las tarifas debería hacerse atendiendo a los costes de realización del encargo, pudiendo estos contemplar márgenes para atender a desviaciones o imprevistos pero debiendo estos liquidarse, justificando así que efectivamente dichas desviaciones e imprevistos se han producido.
Sin embargo, haciendo un análisis de la necesidad de existencia del medio propio, no es suficiente con que las tarifas consistan en costes reales si estos costes de producción superasen los costes de mercado, por ineficiencia del medio propio. Así pues con el parámetro «costes reales» se fija un límite máximo que deberá ser igual o inferior al valor de mercado, pero no superior, dado que en este caso estaríamos ante una gestión ineficiente y el recurso al ente instrumental como medio para proveer a la Administración de bienes y servicios no estaría justificado, suponiendo además una restricción a la competencia carente de motivo.
Los márgenes de rentabilidad no entran dentro de la lógica y la coherencia jurídico-económica de la encomienda de gestión ya que las entidades encomendatarias se financian con fondos públicos, con lo que no asumen el riesgo del empresario particular, y actúan en las relaciones con su matriz como si de un órgano técnico jurídico se tratase, desplegando su personalidad jurídica únicamente en sus relaciones con terceros pero en cambio, internamente, «actúan casi como un órgano del ente público del que dependen», en especial, desde el punto de vista de su régimen económico-financiero (STS 12 junio de 2004, ATC 254/2006, de 4 de julio).
Asimismo, no debe desatenderse la circunstancia de que ese exceso de financiación sobre los costes reales puede ser considerado como ayuda pública, sobre todo en el caso de las entidades que actúan en el mercado, siendo dicha financiación susceptible de ser considerada como perturbadora de la competencia (6) .
II.3.3 INCIDENCIAS PARTICULARES
En el análisis de los distintos regímenes económicos que se han aplicado a las encomiendas de gestión objeto de la presente fiscalización destacan las siguientes particularidades.
Tan sólo el Ministerio de Defensa cuenta con una unidad específicamente dedicada al análisis y la evaluación de costes, el Grupo de Evaluación de Costes, dependiente de la Subdirección General de Contratación, que realiza un estudio de los costes de los servicios encomendados por el Ministerio a sus entidades dependientes (ISDEFE e INTA), de modo que estos funcionan como estudios de mercado de cara a la fijación de tarifas.
En el resto de Ministerios analizados no existen estudios de mercado que avalen el recurso a la encomienda de gestión como opción económica más ventajosa. Este ejercicio de comparación de precios únicamente fue llevado a cabo por el Ministerio de Justicia en las encomiendas de gestión encargadas a ISDEFE relativas al Plan de Modernización de la Administración de Justicia y del Registro civil, en el que se hace una comparación de precios del servicio que se encarga, siendo las tarifas aprobadas por el Ministerio de Defensa para ISDEFE las más económicas. Asimismo, la EPE Red.es ha remitido a este Tribunal un estudio comparativo de costes (incluyendo costes indirectos) en el que se encuentra por debajo de la media del mercado.
Gran parte de las tarifas analizadas incluyen márgenes cuya justificación no aparece claramente detallada ni fundamentada en estudios de mercado.
Así es el caso de TRAGSA en la ejecución de encomiendas de gestión en el ámbito de cooperación internacional expedientes AECID2, 3 y 4, en los que, no estando estos presupuestos valorados mediante tarifas, se añaden márgenes del 12% para imprevistos, cuya liquidación posterior no tiene lugar.
Por su parte SEGIPSA, cuyo objeto social ha sido estudiado anteriormente, tiene aprobadas tarifas para parte de su amplio elenco de actividades, pero dada la excesiva amplitud de su objeto social utiliza habitualmente el sistema de aprobar (por la Subsecretaría de Hacienda) tarifas particulares (v.gr. para la fundición fabricación y enajenación de lingotes de oro y plata) para cada encomienda en concreto (un total de 131 en el período comprendido entre 2007 y 2012), cuando estos encargos no están incluidos en las actividades para las que hay aprobada tarifa (Resoluciones de 21 de marzo de 2000, 12 de febrero de 2001, 6 de marzo de 2008, 22 de abril de 2008, 20 marzo de 2009, 28 de junio de 2010, 27 de diciembre de 2010).
Del análisis de una muestra de tarifas particulares aprobadas para cada encomienda resulta que SEGIPSA ya incluye para el cálculo de sus tarifas, dentro de los costes directos, una partida destinada a «imprevistos», con lo que este margen aparece dentro de los costes de realización. En las tarifas que se establecen por referencia al Presupuesto de Ejecución Material de obras (un porcentaje del mismo) se especifica expresamente que éste incluye el beneficio industrial con lo que el porcentaje que retribuye a SEGIPSA incorpora parte de ese beneficio (como sucede en I6 a I10). En otros casos las tarifas aprobadas incluyen directamente como costes externos, además de viajes, material de oficina, teléfono, mensajería, seguridad, suministros e imprevistos, el coste de la actividad subcontratada que en ocasiones alcanza un alto porcentaje del importe de la encomienda, quedando éste integrado en su práctica totalidad por costes externos y costes estructurales (que la entidad estipula con un precio fijo por hora de trabajo interno).
En las tarifas del BOE se contempla la posibilidad de incluir un incremento del 20% cuando se trate de trabajos que requieran un consumo extraordinario de medios o impliquen una modificación de la planificación de los trabajos encargados.
Por su parte la Resolución que de la Dirección General de Asuntos Económicos que para el ejercicio 2013 aprueba las tarifas para ISDEFE incluye para el cálculo de la tarifa /hora /base un porcentaje de un 8% como margen para atender desviaciones e imprevistos. .
Este Tribunal considera que los márgenes para atender circunstancias extraordinarias deben poder ser justificados en cada caso y liquidados, no aplicándose automáticamente, siempre que ello fuera posible.
La Resolución de aprobación de tarifas de la entidad P4R (Expansión Exterior) no contiene los criterios que integran la composición de las mismas, fijándose estas a través de un porcentaje sobre el importe de los proyectos de inversión financiados por el FAD según el tipo de actividad (dichos porcentajes oscilan entre el 1,5 y el 19 % sobre el total) (AEC1 y 2). En el único supuesto en que se desglosa la tarifa (para la actividad «identificación de proyectos») ésta está compuesta por los costes directos e indirectos más un margen del 9,5%. No se explicita si éste margen es de rentabilidad o para atender imprevistos y desviaciones. Aun cuando el supuesto no es idéntico, procede realizar la misma recomendación que en los supuestos anteriores, siendo además aconsejable que se expliciten los criterios que se utilizan en la determinación de las tarifas en las Resoluciones de aprobación de las mismas.
Y finalmente se ha observado que en ocasiones las tarifas incluyen para los trabajos subcontratados, esto es, contratados por la entidad encomendataria con terceros, el incremento de un porcentaje sobre el presupuesto de los mismos para atender gastos de gestión (v.gr. BOE e ISDEFE), además de los costes indirectos que incluyen las propias tarifas,- siendo estos determinados a través de un porcentaje sobre la tarifa (como es el caso de Red.es) o de una cantidad fija sumada en proporción a los costes de personal interno (en el caso de SEGIPSA)-. En los supuestos en que gran parte de los bienes o servicios deban aportarse por terceros a los trabajos que integran la encomienda, debería valorase la conveniencia económica de que dichos trabajos fueran contratados directamente por la entidad encomendante cuando consistan en una cuantía significativa respecto del total del presupuesto de la encomienda de gestión, a fin de no utilizar dicha figura como un medio para eludir la normativa sobre contratación pública que obliga a la entidad encomendante. La economicidad de esta solución es clave para evitar que los presupuestos de los encargos consistan en añadir al presupuesto de los trabajos subcontratados el porcentaje de intermediación.
II.3.4 APLICACIÓN DEL IVA A LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN
La Dirección General de Tributos, en su condición de órgano competente para interpretar la normativa del régimen tributario y de las figuras tributarias en general, ha emitido numerosos resoluciones relativas a la sujeción o no al IVA de determinadas actividades del sector público, en particular, las ejecutadas por entes del sector público en su condición de medio instrumental (entre otras la resoluciones 1886/2010; 763/2012; 990/2012). Esta cuestión también es tratada por la AEAT en el Informe de la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica, referenciado A/3/51/12, sobre «la tributación en el impuesto sobre el valor añadido de la actividad de los entes públicos».
Dentro del ámbito objeto de la presente fiscalización el Ministerio de Defensa, a través de su Dirección General de Asuntos Económicos, elevó consulta a la Dirección General de Tributos sobre la sujeción o no a IVA de sus encomiendas de gestión. Esa consulta fue resuelta el 9 de julio de 2012 (nºV1483-12). El 27 de agosto de 2012 el Director de Asuntos Económicos emitió una «Orden de servicio sobre contratación» (no 5/12) difundiendo entre los distintos órganos gestores los criterios sobre aplicación de IVA contenidos en dicha resolución, en la que dispone, respecto a la posibilidad de repercutir cuotas del impuesto en las encomiendas de gestión suscritas por un ente público con una sociedad dependiente al 100 por cien del mismo en cuyo marco la sociedad presta servicios y entregas de servicios al Ente público encomendante, que: «Según consulta planteada a la Dirección General de Tributos, y con los efectos previstos en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, la respuesta ha de ser negativa. Estas prestaciones de servicios no se encontrarán sujetos al Impuesto exclusivamente en aquellos casos en que el destinatario de los servicios que presta, sea el ente público del que depende o bien otras personas o entidades que dependan íntegramente del mismo, no pudiendo extenderse a aquellos servicios prestados a terceros, sean empresarios o profesionales particulares, sean otras entidades públicas distintos de dicho ente público, salvo en el supuesto, como se ha indicado, de que dichos terceros dependan íntegramente del citado ente público.»
A partir de dicha fecha, en los expedientes analizados se da correcta aplicación del impuesto atendiendo a los criterios formulados por la Dirección General de Tributos (entre otros D6, D32, D33, D34, D54, D55, D60).
A pesar de haberse solicitado instrucciones sobre la gestión y tramitación de encomiendas de gestión, a los responsables de los Departamentos Ministeriales que integran el ámbito subjetivo de la presente fiscalización, no se han remitido al Tribunal de Cuentas, por no haber sido dictadas, instrucciones similares a la citada.
II.4 EJECUCIÓN DE LA ENCOMIENDA
La fiscalización se ha centrado en la figura del encomendante en los encargos de gestión, a fin de valorar la correcta utilización de la encomienda, por ello el análisis de la ejecución se ha ceñido a la comprobación de los niveles de subcontratación, o contratación con terceros, que las entidades encomendatarias objeto de la muestra han efectuado para la ejecución del encargo que les fue conferido.
II.4.1 LA SUBCONTRATACIÓN O CONTRATACIÓN CON TERCEROS
No existen parámetros legales de carácter general en relación con el grado de ejecución que la entidad encomendataria debe llevar a cabo por sí misma, esto es, sobre la posibilidad de contratación con terceros de la actividad que le ha sido encomendada por la Administración.
Únicamente la DA 25ª del TRLCSP establece un límite cuantitativo a TRAGSA para la contratación con terceros de los trabajos que se le encarguen como medio propio de la Administración. Este límite lo fija la ley en el 50% del importe total del proyecto, suministro o servicio. Dentro del espíritu de esta restricción parece que está el impedir que TRAGSA se convierta en una mera gestora de los encargos recibidos contratando su ejecución con terceros sin aportar un valor añadido que justifique el encargo, orillándose el régimen de contratación que correspondería aplicar a la entidad encomendante si contratara por sí misma el objeto de la encomienda.
En el resto de entidades analizadas no existen límites a la subcontratación de la encomienda y en algunos expedientes se han detectado encargos que expresamente se configuran como «títulos legitimadores» para que la entidad contrate obras, servicios o suministros con terceros, contratación ésta no sometida al régimen administrativo ordinario, al adoptar la entidad encomendataria forma de sociedad anónima pública (I1, I2, I4).
Este Tribunal considera, como ya se ha expuesto al tratar los límites de las encomiendas de gestión y los requisitos subjetivos de las entidades encomendatarias, que la no existencia de límites cuantitativos a la subcontratación facilita a las Administraciones Públicas acudir a la vía de la encomienda de gestión como medio para despojarse del régimen que les es aplicable en materia de contratación pública, lo que implica un menor grado en el control en la gestión del gasto público así como, en ocasiones, un encarecimiento de los productos, originados por la actividad de simple intermediación de las entidades encomendatarias.
II.4.2 INCIDENCIAS PARTICULARES
En este punto, tomando como parámetro los límites impuestos a TRAGSA por el TRLCSP, se procederá a destacar aquellos supuestos en los que la contratación efectuada por entidades encomendatarias con terceros supera el 50% del presupuesto del encargo. Ello no supone en sí una irregularidad normativa, salvo en el caso de TRAGSA en que se trata de un incumplimiento legal.
ENTIDAD ENCOMENDATARIA REFERENCIA EXPEDIENTE IMPORTE % CONTRATADO CON TERCEROS
SEGITTUR E2 1.773.000 93%
SEGITTUR E3 1.250.000 65%
INTECO P5 840.000 55%
RED.ES P6 900.000 95,88%
RED.ES E7 1.225.090 95,62%
SEGIPSA I1/I2 13.136.790,59 94,84%
SEGIPSA I3 751.310,68 63,86%
SEGIPSA I4 66.093.264,74 94,60%
SEGIPSA I6 742.195,74 63,92%
SEGIPSA I7 396.900,00 58,50%
SEGIPSA I9 264.638,72 84,10%
SEGIPSA I10 249796,96 64,76%
ISDEFE D1 3.350.000,00 89.31% (7)
ISDEFE D2 3.650.000,00 89.31%
ISDEFE D7 71.000,00 83,46%
ISDEFE P4 449.119,56 53,01%
ISDEFE J9 31.584.923,23 55,48%
INSA INTA5 4.161.746,00 54,09%
TRAGSA I5 19.101.341,00 55,79%
TRAGSA I12 7.797.386,00 66,56%
TRAGSA I14 142.528.271,00 53,06%
TRAGSA P2 119.947,00 93,14%
TRAGSA (1) E9 359.908,00 79,89%
(1) TRAGSA no ha facilitado datos sobre los expedientes AECID1 y J8 en los que también es la entidad encomendataria.
En este punto procede reiterar lo ya señalado al tratar los requisitos subjetivos de la encomienda de gestión sobre los medios con los que debe contar el medio propio para ser calificado como tal.
Así pues debe concluirse que un medio propio lo es precisamente porque goza de los instrumentos necesarios para llevar a cabo los encargos que se le encomienden, ese es el motivo de la encomienda, que la Administración instrumental tiene medios para llevar a cabo órdenes de la matriz, lo que implica que además podrá ofrecer las prestaciones que se le requieran a un precio más barato que en el mercado evitando a la Administración el pago de beneficios.
Lo contrario equivaldría a entender la figura de la encomienda de gestión como un fraude a la legislación de contratos públicos. Si el objeto de la encomienda o encargo es, como quiere la Ley, «la realización de una determinada prestación», no puede considerarse que la realice quien se limita a trasladar a un tercero su ejecución. El cambio del régimen contractual administrativo ordinario por otro, es decir, de un régimen que ofrece garantías singulares para el interés público por otro que no las ofrece, deberá responder a una causa, que no puede ser la libre elección del órgano de contratación entre uno y otro régimen.
Y esto es cabalmente lo que ocurriría si se recurre a un ente instrumental con la exclusiva finalidad de alterar el régimen contractual correspondiente a la Administración encomendante. Seguir otro criterio supondría ir más allá de lo que es una cuestión de autoorganización, que es el aspecto que considera la normativa comunitaria, para admitir que la Administración puede prescindir del régimen de garantías propio de quien gestiona recursos ajenos, esto es, del contribuyente, establecidos por la legislación para garantizar el interés público.
III.1.1 En relación con el régimen de los encargos conferidos
1ª) Existe cierta confusión entre las figuras de encomienda de gestión reguladas respectivamente en los artículos 15 de la ley 30/1992 y 4 y 24.6 del TRLCSP, confusión principalmente motivada por su identidad de denominación, como ya pusiera de manifiesto este Tribunal en su «Informe de Fiscalización de Convenios de Colaboración generadores de gasto suscritos en los años 2004 y 2005 por los Ministerios de Fomento y de Sanidad y Consumo con personas físicas o jurídicas sujetas al Derecho privado» (nº791, 24/04/2008).
2ª) La regulación contenida en los textos legales que tratan esta materia es tan parca que no resuelve los problemas tanto teóricos como prácticos de las operaciones «in house providing».
3ª) La amplitud con la que se concibe el objeto social de algunas entidades encomendatarias como TRAGSA Y SEGIPSA unida a la falta de concreción del mismo en sus normas de creación, origina que sean utilizadas como «medio para todo». La carencia de medios para dar cobertura a tan amplio objeto social determina que en ocasiones las entidades encomendatarias contraten con terceros la práctica totalidad o la mayor parte de la ejecución de la encomienda, lo que supone que estas entidades actúan como simples intermediadoras, orillando el régimen de contratación legalmente previsto para la entidad que demanda la prestación así como encareciendo el precio de la misma como consecuencia precisamente de esa intermediación.
III.1.2 En relación con el expediente de la encomienda
4ª) De la muestra de expedientes analizada se deduce con carácter general que en el ámbito fiscalizado no existen criterios homogéneos sobre el contenido y forma de las encomiendas de gestión, ni siquiera dentro de los propios Departamentos ministeriales, salvo excepciones como en el Ministerio de Defensa, adoptando los encargos formas diversas incluso los tramitados por un mismo órgano gestor.
5ª) En la mayor parte de los expedientes analizados, la redacción de los acuerdos de encomienda no contempla el carácter interno, subordinado y dependiente del encargo, contemplándose fórmulas propias de los contratos especialmente basadas en el mutuo acuerdo.
6ª) En gran parte de los expedientes fiscalizados del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación se han detectado irregularidades relevantes, que en ocasiones han sido subsanadas mediante la convalidación del Consejo de Ministros.
7ª) En el ámbito del Ministerio de Defensa destaca el hecho de que en una parte importante de la muestra fiscalizada se concibe la encomienda de gestión como un medio para suplir necesidades de personal, no sólo necesidades técnicas, que no es posible cubrir dadas las limitaciones de plantilla existentes, configurándose en ocasiones el objeto de las encomiendas como un apoyo de carácter general a las distintas unidades, no siendo la encomienda de gestión, como no lo es ninguna de las demás figuras reguladas en el TRLCSP, un mecanismo para suplir deficiencias de plantilla de carácter permanente.
8ª) En la fiscalización de los expedientes de encomienda de gestión correspondientes al Ministerio del Interior se han detectado importantes irregularidades materiales, que afectan a la justificación y a la determinación del presupuesto de las encomiendas.
III.1.3 En relación con el régimen económico de la encomienda
9ª) Falta en el TRLCSP una regulación general del régimen económico de la realización de los encargos, aspecto éste nuclear de la figura de la encomienda de gestión.
10ª) Del análisis de los expedientes fiscalizados puede concluirse que sistemáticamente el sistema de retribución adoptado, de acuerdo con lo previsto en el TRLCSP, es el de tarifas, teniendo carácter residual la aplicación de otro sistema distinto, que se limita a supuestos concretos en que determinadas prestaciones no aparecen en las tarifas aprobadas.
11ª) En cuanto al régimen de tarifas previsto en el TRLCSP, del tenor del segundo párrafo del artículo 24.6 se desprende que la fijación de tarifas no es competencia que se atribuya al poder adjudicador encomendante, en su condición de tal, sino a la «entidad de la que dependan» los entes encomendatarios. Sin embargo en la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado la fijación de tarifas se atribuye al propio organismo, concretamente al Consejo Rector, a propuesta de su Director ( artículo 10.1.c) del RD 1495/2007, de 12 de noviembre) lo que no se ajusta a la previsión del art. 24.6 de que se fijen por la entidad pública de la que dependan, que en este caso sería el Ministerio de la Presidencia (artículo 5.1 del RD1495/2007).
12ª) No existen disposiciones legales de aplicación general sobre los criterios para la determinación de las tarifas.
13ª) Con carácter general el criterio utilizado para la fijación de tarifas es el que atiende a los costes reales de producción, tanto directos como indirectos, a los que se añaden márgenes para atender desviaciones e imprevistos que varían en función de la entidad encomendataria. Estos porcentajes sin embargo no se liquidan, siendo de aplicación directa tengan o no tengan lugar las desviaciones o imprevistos.
14ª) De las tarifas analizadas, las únicas que incluyen expresamente un porcentaje de beneficio industrial son las de la FNMT-RCM (artículo 30 de su Estatuto). Asimismo, las tarifas de SEGIPSA consistentes en un porcentaje sobre el Presupuesto de Ejecución Material de proyectos, prevén expresamente que dicho Presupuesto incluya la partida de beneficio industrial.
15ª) El Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008, por el que se dan instrucciones para la atribución de la condición de medio propio y servicio técnico a sociedades mercantiles estatales cuyo capital corresponde en su integridad a la Administración General del Estado o a la SEPI y a fundaciones constituidas con aportación íntegra de esta entidad, incluye entre los conceptos que pueden componer las tarifas, además de los costes directos, indirectos y márgenes razonables para imprevistos, el concepto de «margen de rentabilidad» sin definirlo ni determinarlo.
16ª) Los márgenes de rentabilidad no entran dentro de la lógica y la coherencia jurídico-económica de la encomienda de gestión ya que las entidades encomendatarias se financian con fondos públicos, con lo que no asumen el riesgo del empresario particular, y actúan en las relaciones con su matriz como si de un órgano técnico jurídico se tratase, desplegando su personalidad jurídica únicamente en sus relaciones con terceros.
17ª) Tan sólo el Ministerio de Defensa cuenta con una unidad específicamente dedicada al análisis y la evaluación de costes, el Grupo de Evaluación de Costes, dependiente de la Subdirección General de Contratación, que realiza un estudio de los costes de los servicios encomendados por el Ministerio a sus entidades dependientes (ISDEFE e INTA), de modo que estos funcionan como estudios de mercado de cara a la fijación de tarifas.
18ª) En el resto de Ministerios analizados no existen, con carácter general y sin perjuicio de las excepciones mencionadas en el cuerpo del Informe, estudios de mercado que avalen el recurso a la encomienda de gestión como opción económica más ventajosa.
19ª) Se ha observado que en ocasiones las tarifas incluyen para los trabajos subcontratados, esto es, contratados por la entidad encomendataria con terceros, el incremento de un porcentaje sobre el presupuesto de los mismos, para atender gastos de gestión (v.gr. BOE e ISDEFE), además de los costes indirectos que incluyen las propias tarifas, siendo estos costes indirectos determinados a través de un porcentaje sobre la tarifa (como es el caso de Red.es) o de una cantidad fija sumada en proporción a los costes de personal interno (en el caso de SEGIPSA).
20ª) Se han observado divergencias en la aplicación del IVA en las encomiendas de gestión, no existiendo un criterio general sobre la sujeción a este impuesto de los encargos entre la Administración General del Estado y sus entes instrumentales.
III.1.4. En relación con la ejecución de la encomienda
21ª) No existen parámetros legales de carácter general en relación con el grado de ejecución que la entidad encomendataria debe llevar a cabo por sí misma, esto es, sobre la posibilidad de contratación con terceros de la actividad que le ha sido encomendada por la Administración.
22ª) El único supuesto en que se fijan límites legales a la subcontratación es el contemplado en la Disposición Adicional 25ª del TRLCSP, estableciéndose el límite máximo en el 50% del presupuesto total de la encomienda. TRAGSA ha incumplido este límite en el 25% de los expedientes analizados.
23ª) En los expedientes fiscalizados en los que la entidad encomendataria ha sido SEGIPSA la media del presupuesto total de la encomienda contratado con terceros ronda el 70%. Lo mismo sucede en el caso de SEGITTUR (68%). En los dos expedientes analizados en los que la entidad encomendataria fue Red.es el porcentaje contratado con terceros fue del 95%.
III.2. RECOMENDACIONES
Como consecuencia de todo lo expuesto se formulan las siguientes recomendaciones:
1ª) Que se proceda al cambio de denominación de la figura regulada en los preceptos 4 y 24.6 del TRLCSP a fin de evitar confusiones con la encomienda de gestión regulada en el artículo 15 de la Ley 3/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2ª) Que se proceda a una regulación integral de los encargos de gestión regulados en los artículos 4 y 24.6 del TRLCSP a fin de dotarlos de mayor seguridad jurídica, homogeneidad y mayores controles sobre las prestaciones encomendadas a los medios propios de la Administración.
3ª) Que los poderes adjudicadores que realicen encargos de gestión procedan a una justificación detallada y exhaustiva de la necesidad de llevarlos a cabo, así como a la justificación de la mayor economicidad y eficiencia de esta vía de provisión de bienes y servicios frente a la contratación de los mismos en el mercado.
4ª) Que, en tanto no se proceda a la mencionada modificación legislativa, la Administración General del Estado establezca en las resoluciones de encomienda, estatutos de sus medios propios y demás normas reguladoras de los encargos que se encomienden a los mismos, limitaciones a la actividad que estos puedan contratar con terceros en relación con los encargos conferidos, a fin de evitar que la encomienda de gestión se convierta en un medio exclusivamente dirigido a orillar el régimen de contratación pública correspondiente al poder adjudicador encomendante, con el consiguiente encarecimiento de las prestaciones encargadas originado por el sobrecoste que implica la intermediación del medio propio.
5ª) Que se eliminen los márgenes de rentabilidad en las resoluciones aprobatorias de la tarifas aplicables a los medios propios, debiendo éstas contemplar exclusivamente costes reales de producción o realización, dado que dichos márgenes de rentabilidad pueden ser considerados como ayuda pública en aquellos medios propios que actúen también en el mercado, suponiendo además un encarecimiento injustificado de las prestaciones que se realicen para la Administración. Asimismo la aprobación de las tarifas debe llevar aparejado un análisis de precios, comparándolos con los de mercado, a efectos de evitar que a través del sistema de las encomiendas de gestión se mantengan artificialmente entidades no operativas cuyos costes de infraestructura excesivamente dimensionados se trasladen como costes fijos, encareciendo injustificadamente la ejecución del objeto del encargo.
6ª) Que, siempre que sea posible, los márgenes previstos para atender desviaciones e imprevistos sean liquidados y debidamente justificados caso a caso.
7º) Que la entidad encomendataria no cargue coste alguno por la subcontratación o contratación con terceros de parte de los trabajos encargados.
8ª) Que se dicten las instrucciones y recomendaciones necesarias para que el tratamiento del IVA sobre las encomiendas de gestión sea común a toda la Administración General del Estado.
9ª) Que se revise la interpretación extensiva del tipo de encargos que caben en el objeto social de los medios propios, especialmente en los casos de TRAGSA y SEGIPSA.
10ª) Que se exija confirmación de que los medios tienen medios efectivos para llevar a cabo los encargos, al menos en su mayor parte, a fin de no convertir la encomienda de gestión en un mero título habilitador de la contratación con terceros de las prestaciones objeto de la misma, eludiendo el régimen de garantías y controles exigido por la legislación de contratos a la Administración General del Estado como gestora de fondos públicos, esto es, de fondos del contribuyente.
11ª) Que las cláusulas que regulen la prórroga de las encomiendas de gestión dispongan que ésta sea expresa y siempre que así lo decida el encomendante.
12ª) Que, al igual que en el ámbito contractual, la elección de la opción económica más ventajosa se consagre como principio inspirador de la elección en el ámbito de los encargos de gestión.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES FISCALIZADOS: DEPARTAMENTOS MINISTERIALES
MINISTERIO Nº EXP. AÑO ENTIDAD ENCOMENDATARIA OBJETO IMPORTE
Ministerio de Defensa D1 2010/2011 ISDEFE ACUERDO DE LICENCIAS CON MICROSOFT 3.350.000,00
Ministerio de Defensa D2 2012 ISDEFE ACUERDO DE LICENCIAS CON MICROSOFT 3.650.000,00
Ministerio de Defensa D3 2009 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y MATERIAL ANÁLISIS DE COSTES Y PRECIOS 7.921.620,00
Ministerio de Defensa D4 2010 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y MATERIAL ANÁLISIS DE COSTES Y PRECIOS 200.000,00
Ministerio de Defensa D5 2011 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y MATERIAL ANÁLISIS DE COSTES Y PRECIOS 4.596.884,31
Ministerio de Defensa D6 2012 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y MATERIAL ANÁLISIS DE COSTES Y PRECIOS 3.196.997,00
Ministerio de Defensa D7 2009 ISDEFE INFORME RESPONSABILIDAD SOCIAL 2009 71.000,00
Ministerio de Defensa D8 2011 INSA AT COMPETENCIA SG DE PATRIMONIO HISTÓRICO ARTÍSTICO 392.000,00
Ministerio de Defensa D9 2009 ISDEFE AT PARA EL APOYO EN INGENIERIA DE SISTEMAS 11.672.165,00
Ministerio de Defensa D10 2009 ISDEFE AT PARA EL APOYO EN INGENIERIA DE SISTEMAS 1.580.000,00
Ministerio de Defensa D11 2010 ISDEFE AT PARA EL APOYO EN INGENIERIA DE SISTEMAS 10.950.000,00
Ministerio de Defensa D12 2011 ISDEFE AT PARA EL APOYO EN INGENIERIA DE SISTEMAS 11.250.000,00
Ministerio de Defensa D13 2010 ISDEFE AT CONSULTORIA E INGENIERIA DE SISTEMAS 2.042.000,00
Ministerio de Defensa D14 2011 ISDEFE AT CONSULTORIA E INGENIERIA DE SISTEMAS 2.042.000,00
Ministerio de Defensa D15 2011 ISDEFE AT CONSULTORIA E INGENIERIA DE SISTEMAS 803.000,00
Ministerio de Defensa D16 2012 ISDEFE AT CONSULTORIA E INGENIERIA DE SISTEMAS 2.431.510,88
Ministerio de Defensa D17 2008 ISDEFE PRUEBAS PARA LA CALIFICACION SISTEMAS DE MISIL Y COHETES HELICOPTERO TIGRE 500.000,00
Ministerio de Defensa D18 2011 TRAGSA AT PARA LA POSTERIOR INSCRIPCION EN REGISTRO DE INDUSTRIA DE 6 CALDERAS 12.000,00
Ministerio de Defensa D19 2008 ISDEFE COORDINACION DIRECCION FACULTATIVA OBRA MUELLE Nº 2 2.608.190,00
Ministerio de Defensa D 20 2011 ISDEFE REALIZACION ACTIVIDADES CARÁCTER MATERIAL Y TÉCNICO COMPETENCIA DE LA DIN 2.270.729,00
Ministerio de Defensa D21 2009 ISDEFE GESTION REALIZACION ACTIVIDADES PARA INCREMENTAR EFICACIA EN UNIDADES DE LA ARMADA 1.388.144,00
Ministerio de Defensa D22 2010 ISDEFE GESTION REALIZACION ACTIVIDADES PARA INCREMENTAR EFICACIA EN UNIDADES DE LA ARMADA 1.500.000,00
Ministerio de Defensa D23 2011 ISDEFE GESTION REALIZACION ACTIVIDADES PARA INCREMENTAR EFICACIA EN UNIDADES DE LA ARMADA 1.999.989,92
Ministerio de Defensa D24 2007/2012 ISDEFE
PRORROGA AT
COONJUNTO DE EW
11.509.467,18
Ministerio de Defensa D25 2008 ISDEFE AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012: 11.859.389,69 €) 3.431.000,00
Ministerio de Defensa D26 2008 ISDEFE AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012: 11.859.389,69 €) 1.422.000,00
Ministerio de Defensa D27 2009 ISDEFE AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012: 11.859.389,69 €) 515.832,18
Ministerio de Defensa D28 2010 ISDEFE AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012: 11.859.389,69 €) 3.287.669,00
Ministerio de Defensa D29 2010 ISDEFE AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012: 11.859.389,69 €) 217.527,00
Ministerio de Defensa D30 2011 ISDEFE
AT DIRECCIÓN SISTEMAS DE ARMAS (TOTAL PROGRAMAS EF, A400M Y SL2000 HASTA 2012:
11.859.389,69 €)
Ministerio de Defensa D31 2011 ISDEFE
Ministerio de Defensa D32 2012 ISDEFE
Ministerio de Defensa D33 2012 ISDEFE
575.361,31
Ministerio de Defensa D34 2012 ISDEFE
Ministerio de Defensa D35 2008 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 1.799.999,00
Ministerio de Defensa D36 2008 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 1.946.000,00
Ministerio de Defensa D37 2009 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 1.275.000,00
Ministerio de Defensa D38 2010 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 1.447.402,20
Ministerio de Defensa D39 2011 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 1.200.000,18
Ministerio de Defensa D40 2012 ISDEFE SIMCA: TOTAL HASTA 2012:8.052.397,86€ 383.996,28
Ministerio de Defensa D41 2009/2013 ISDEFE GESTION INTEGRAL PROGRAMA DE MANDO TÁCTICO 9.700.000,00
Ministerio de Defensa D42 2010 INTA SEGUIMIENTO PROGRAMA EF 9.744.000,00
Ministerio de Defensa D43 2011 INTA SEGUIMIENTO PROGRAMA EF 776.000,00
Ministerio de Defensa D44 2012 INTA SEGUIMIENTO PROGRAMA EF 1.186.336,00
Ministerio de Defensa D45 2008 ISDEFE APOYO TÉCNICO EN TAREAS DEL JSTCIS 196.993,98
Ministerio de Defensa D46 2009 ISDEFE APOYO TÉCNICO EN TAREAS DEL JSTCIS 209.828,82
Ministerio de Defensa D47 2010 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y CONSULTORIA EN INGENIERÍA DE SISTEMAS 2.057.634,89
Ministerio de Defensa D48 2011 ISDEFE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TÉCNICO Y CONSULTORIA EN INGENIERÍA DE SISTEMAS 2.223.683,11
Ministerio de Defensa D49 2008 INTA REALIZACIÓN DE TRABAJOS DE APOYO A LA DGAM Y AT EN MATERIA DE CERTIFICACIÓN DE PROGRAMAS INTERNACIONALES A400M EF2000, TIGRE, NH90 5.855.895,52
Ministerio de Defensa D50 2008 ISDEFE AT EN PLANES Y PROGRAMAS DE COMPETENCIA DE LA DGAM 5.075.580,39
Ministerio de Defensa D51 2009 ISDEFE AT EN PLANES Y PROGRAMAS DE COMPETENCIA DE LA DGAM 1.875.165,51
Ministerio de Defensa D52 2009 ISDEFE AT A LA SUBDIRECCION GENERAL DE TECNOLOGÍA Y CENTROS EN PLANES Y PROGRAMAS DE LA DGAM 4.754.345,00
D53 2009 ISDEFE
AT A LA
D54 2012 ISDEFE
D55 2012 INTA
CERTIICACIÓN DE
(EF, A400M,
TIGER….)
4.499.980,25
D56 2009 ISDEFE
CAPACIDADES CIS Y
566.733,25
D57 2010 ISDEFE
1.146.101,32
D58 2010 ISDEFE
202.475,03
D59 2011 ISDEFE
1.179.994,16
Ministerio de Defensa D60 2012 ISDEFE OBTENCIÓN CAPACIDADES CIS Y RIESGOS TECNOLÓGICOS 1.047.446,40
Mº. Educación, Cultura y Deporte E1 2009 SEGITUR SERVICIOS DE APOYO AL DESARROLLO DE NUEVOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAL DE ESPAÑA 5.987.870,08
Mº. Educación, Cultura y Deporte E2 2010 SEGITUR SERVICIOS DE APOYO AL DESARROLLO DE NUEVOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAL DE ESPAÑA 1.773.000,00
Mº. Educación, Cultura y Deporte E3 2011 SEGITUR SERVICIOS DE APOYO AL DESARROLLO DE NUEVOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y PROMOCIÓN CULTURAL DE ESPAÑA 1.250.000,00
Mº. Educación, Cultura y Deporte E4 2010 TRAGSA OBRA INTERVENCIÓN PAISAJÍSTICA EN BOLONIA (CÁDIZ) 3.751.161,23
Mº. Educación, Cultura y Deporte E5 2012 TRAGSA
AJUSTE DE IVA (EN 2012 DEL 18% AL
14.004,02
Mº. Educación, Cultura y Deporte E6 2012 TRAGSA AMPLIACION DE CRÉDITO 220.658,57
Mº. Educación, Cultura y Deporte E7 2010 REDES
2.0 CEUTA Y MELILLA
1.255.090,00
Mº. Educación, Cultura y Deporte E8 2011 UIMP ACTIVIDADES DE FORMACIÓN PROFESORADO 726.000,00
Mº. Educación, Cultura y Deporte E9 2012 TRAGSA DESMONTAJE Y REFORMA INSTALACIONES EDIFICIO MERRIMACK II, C/ RAMIREZ DE ARELLANO 29 359.907,84
Ministerio del Interior I1/I2 2009/2010 SEGIPSA PROYECTO EJECUCIÓN NUEVAS COMISARÍAS LOCALES MÉRIDA E IBIZA Y ADDENDA 13.124.432,61
Ministerio del Interior I3 2008 SEGIPSA AT DIRECCION OBRAS CP LA VERNEDA BARCELONA 750.079,80
Ministerio del Interior I4 2009 SEGIPSA CONSTRUCCION 12 OBRAS DEPENDENCIAS POLICIALES 66.093.264,74
Ministerio del Interior I5 2009 TRAGSA CONSTRUCCION 13 OBRAS DEPENDENCIAS POLICIALES 20.148.205,73
Ministerio del Interior I6 2008 SEGIPSA AT, PS Y ADDENDA DIVERSAS OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 742.195,74
Ministerio del Interior I7 2009 SEGIPSA AT, PS Y ADDENDA DIVERSAS OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 396.900,00
Ministerio del Interior I8 2010 SEGIPSA AT, PS Y ADDENDA DIVERSAS OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 129.529,49
Ministerio del Interior I9 2011 SEGIPSA AT, PS Y ADDENDA DIVERSAS OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 264.638,72
Ministerio del Interior I10 2011 SEGIPSA AT, PS Y ADDENDA DIVERSAS OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 249.796,96
Ministerio del Interior I11 2011 TRAGSA PTO. OBRAS EN ZAPADORES, VALENCIA 5.497.340,59
Ministerio del Interior I12 2009 TRAGSA DIVERSAS OBRAS Y SUS MODIFICACIONES 8.444.077,20
Ministerio del Interior I13 2009 TRAGSA CONSTRUCCION, ADECUACIÓN, REHABILITACION Y MEJORA 34 CENTROS 20.736.811,53
Ministerio del Interior I15 2009 TRAGSA REHABILITACION Y CONSTRUCCIÓN ACUARTELAMIENTO S GUARDÍA CIVIL
142.528.270,8
Ministerio del Interior I15 2010 OA TRABAJO PENITENCIARIO CATERING GENERAL CENTROS INSERCIÓN SOCIAL 3.768.650,06
Ministerio del Interior I16 2012 OA TRABAJO PENITENCIARIO LOTES HIGIÉNICOS 4.955.690,00
Ministerio del Interior I17 2011 ISDEFE ACTIVIDADES DE ASISTENCIA TÉCNICA EN GESTIÓN PATRIMONIO INMOBILIARIO E INFRAESTRUCTURA S DE LA SEGURIDAD DEL ESTADO 1.791.180,21
Ministerio del Interior I18 2010 FNMT ELABORACION DNI ELECTRÓNICO 37.207.000,00
Ministerio del Interior I19 2012 FNMT ELABORACION DNI ELECTRÓNICO 34.300.000,00
Ministerio del Interior I20 2011 FNMT ELABORACION DNI ELECTRÓNICO 35.765.558,00
Ministerio del Interior I21 2011 FNMT FABRICACION TARJETAS DE LICENCIA DE ARMAS 641.932,04
Ministerio de Justicia J1 2008 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 4.744.400,00
Ministerio de Justicia J2 2009 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 8.008.984,62
Ministerio de Justicia J3 2009 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 5.412.450,76
Ministerio de Justicia J4 2010 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 15.580.486,88
Ministerio de Justicia J5 2010 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 3.468.308,65
Ministerio de Justicia J6 2010 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 7.619.609,79
Ministerio de Justicia J7 2010 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 13.453.811,94
Ministerio de Justicia J8 2010 TRAGSA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 21.053.973,80
Ministerio de Justicia J9 2010 ISDEFE DESARROLLO DE MINERVA NOJ PRUEBA FUNCIONAL DE APLICACIONES CUADRO DE MANDO 31.584.923,23
Mº. Asuntos Exteriores y Cooperación AEC1 2010 PAR S.A. APOYO TÉCNICO IDENTIFICACIÓN, ANÁLISIS, FORMALIZACIÓN Y SEGUIMIENTO OPERACIONES DE COOPERACIÓN FINANCIERA 2.700.000,00
Mº. Asuntos Exteriores y Cooperación AEC2 2011 PAR S.A. APOYO TÉCNICO IDENTIFICACIÓN, ANÁLISIS, FORMALIZACIÓN Y SEGUIMIENTO OPERACIONES DE COOPERACIÓN FINANCIERA 6.303.841,05
Mº. Asuntos Exteriores y Cooperación AEC3 2012 PAR S.A. APOYO TÉCNICO IDENTIFICACIÓN, ANÁLISIS, FORMALIZACIÓN Y SEGUIMIENTO OPERACIONES DE COOPERACIÓN FINANCIERA 3.530.717,31
Mº. Asuntos Exteriores y Cooperación AEC4 2011 FNMT PASAPORTE EUROPEOS Y VISADOS 5.427.471,60
Mº. Asuntos Exteriores y Cooperación AEC5 2012 FNMT PASAPORTE EUROPEOS Y VISADOS 5.435.032,90
Mº. de la Presidencia P1 2009 BOE REALIZACIÓN TRABAJOS DE IMPRENTA Y EDICIÓN PUBLICACIONES CON MOTIVO PRESIDENCIA ESPAÑOLA DE LA UE 800.000,00
Mº. de la Presidencia P2 2010 TRAGSA APOYO A LA REALIZACIÓN DE LA ASAMBLEA PARLAMENTARIA UE-ÁFRICA, CARIBE Y PACÍFICO CON MOTIVO PRESIDENCIA ESPAÑOLA DE LA UE 119.470,26
Mº. de la Presidencia P3 2010 ISDEFE ASISTENCIA A LA CALIDAD Y GESTIÓN DE PROYECTOS 809.946,81
Mº. de la Presidencia P4 2010 ISDEFE MANTENIMEINTO PORTAL CASA SM EL REY 449.119,56
Mº. de la Presidencia P5 2010 INTECO PROYECTOS HORIZONTALES PARA LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 840.000,00
Mº. de la Presidencia P6 2010 RED.ES ACTUACIONES DE SOPORTE AL CIUDADANO EN EL USO DEL DNI ELECTRÓNICO 900.000,00
RELACIÓN DE EXPEDIENTES FISCALIZADOS: ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y AGENCIAS ESTATALES
OOPP Nº EXP. AÑO ENTIDAD ENCOMENDA- TARIA OBJETO IMPORTE
AECID AECID 1 2009/ 2010/ 2011 TRAGSA EJECUCIÓN DE OBRAS, INSTALACIONES Y EQUIPAMIENTO DEL COMPONENTE MEDIÁTICO AMBIENTAL DEL PROYECTO DEL DESARROLLO INTEGRAL DEL BARRIO A ACAHUALINCA, MANAGUA Y NICARAGUA 17.728.273,60
AECID 2 2008 TRAGSA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE BADGHIS (AFGANISTÁN) PARA EL EJERCICIO 2008, PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA AYUDA EN ESPECIE CONEDIDA AL GOBIERNO PROVINCIAL DE BADGHIS 12.000.000,00
AECID AECID 3 2009 TRAGSA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE BADGHIS (AFGANISTÁN) PARA EL EJERCICIO 2009, PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA AYUDA EN ESPECIE CONEDIDA AL GOBIERNO PROVINCIAL DE BADGHIS 11.000.000,00
AECID AECID 4 2010 TRAGSA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE BADGHIS (AFGANISTÁN) PARA EL EJERCICIO 2009, PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA AYUDA EN ESPECIE CONEDIDA AL GOBIERNO PROVINCIAL DE BADGHIS 8.250.720,00
AECID AECID 5
EJECUCIÓN DEL PROYECTO "CREACIÓN DE RIQUEZA Y SOBERANÍA EN LA REGIÓN DE SIKASSO MEDIANTE EL DESARROLLO DE LOS MERCADOS LOCALES Y DE LA CAPACIDAD DE TRANSFORMACIÓN LOCAL DEL ANACARDO, EN CUMPLIMIENTO DE LA AYUDA EN ESPECIE CONCEDIDA AL Mº. DE AGRICULTURA DE MALÍ 7.252.435,00
INAEM INAEM 1 2008 BOE "LIBRO GUERRA Y PAZ" 24.909,77
INAEM INAEM 2 2009 BOE
PUBLICIDAD BOE AVANCE OCNE 2009/2010 FACT 095000
215/227/232
29.543,18
INAEM INAEM 3 2009 BO3 LIBRO "MÚSICA Y NATURALEZA" 20.847,75
INAEM INAEM 4 2010 BOE LIBRO "AVANCE TEMPORADA 2010 - 2011" 24.879,49
INAEM INAEM 5 2010 BOE LIBRO 7 ARTE. SIMBIOSIS AUDIOVISUALES 18.823,23
INAEM INAEM 6 2010 BOE LIBRO XX, CON NACHO DUATO, PUBLICIDAD 17.864,65
INAEM INAEM 7 2010 BOE "LIBRO DE LA MUSICA DE LA COFRADÍA DE LA NOVENA" CDMD 16.377,97
INAEM INAEM 8 2011 BOE DIFERENTES TRABAJOS DE LIBRO DE HISTORIA 37.626,20
INAEM INAEM 9 2012 BOE IMPRESIÓN AVANCE TEMPORADA 12/13 OCNE 21.127,65
INAEM INAEM 10 2012 BOE DIVERSOS TRABAJOS TEMPORADA CNDM 17.111,54
INTA INTA 1
INSA ACTUACIONES EN EL AMBITO DE LA CERTIFICACIÓN Y CALIFICACIONES DE AERONAVES (AÑO 2009) 2.686.293,00
INTA INTA 2
INSA REALIZACIÓN DE DETERMINADAS ACTIVIDADES EN EL ÁMBITO DE LA OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE INSTALACIONES DE SEGMENTO TERRENO DEL CENTRO ESPACIAL DE CANARIAS Y DE INTA TORREJÓN SUSCRITO 2006 1.830.023,12
INTA INTA 3
INSA REALIZACIÓN DE DETERMINADAS ACTUACIONES DE OPERACIÓN Y MANTENIMEINTO EN LA ESTACIÓN ESPACIAL DE MASPALOMAS 1.603.993,15
INTA INTA 4 2009 INSA ACTUACIONES EN EL AMBITO DE LA OPERACIÓN Y MANTENIMEINTO DE INSTALACIONES DE SEGMENTO TERRENO DEL CENTRO ESPACIAL DE CANARIAS Y DE INTA TORREJON SUSCRITO EN EL 2006 9.016.133,16
INTA INTA 5
INSA DESARROLLO DEL PROYECTO "ESTACIÓN DUA LPARA PNOTS DE INTA" 4.161.746,00
INTA INTA 6
INSA REALIZACIÓN DE DETERMINADAS ACTIVIDADES EN PROGRAMAS DE CERTIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DE AERONAVES 2.272.871,44
INTA INTA 7
INSA ACTUACIONES EN EL ÁMBITO DE LOS ENSAYOS DE DESARROLLO Y CALIFICACIÓN DE SISTEMAS DE ARMAMENTO 2.593.685,62
INTA INTA 8
2009/2010 REALIZACIÓN DE DETERMINADAS ACTUACIONES DE OPERACIÓN Y MANTENIMEINTO EN LA ESTACIÓN ESPACIAL DE MASPALOMAS 1.599.935,56
INTA INTA 9 2011 INSA REALIZACION DE DETERMINADAS ACTIVIDADES EN PROGRAMAS DE CERTIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DE AERONAVES 2.825.363,44
Como ya se ha puesto de manifiesto, a la fecha de publicación de este Informe el todavía proyecto de Ley de Transparencia en su artículo 7.b), relativo a la información económica, presupuestaria y estadística dispone que : «Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título deberán hacer pública la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación: • (…) , se publicarán las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupuesto, obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe de la misma.
Así pues, si eventualmente se exige la publicación de las encomiendas de gestión del artículo 24.6 TRLCSP se hará en virtud de las necesidades impuestas por la futura Ley de Transparencia y no porque les sea aplicable el régimen del artículo 15.3 de la Ley 30/1992. Esta publicación no era necesaria durante el período fiscalizado.
A pesar de lo alegado a este respecto no se ha remitido informe de la Abogacía del Estado ni informe de intervención previos al acuerdo de encomienda. El informe del servicio jurídico remitido se refiere al expediente AEC5, de fecha posterior al acuerdo de encomienda de 25 de enero de 2011
La documentación remitida en el trámite de alegaciones consiste en las referidas memorias justificativas, que ya obraban en poder del Tribunal.
Párrafo modificado en virtud de alegaciones.
Deben tenerse en cuenta a la hora de valorar las retribuciones a percibir por los medios propios en calidad de encomendatarios de la Administración, las cautelas contenidas en el Informe de la Comisión Nacional de la Competencia «Los medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia» (julio 2013).
En la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación pública COM(2011) 896 final, 2011/0438 (COD), de 20 de diciembre de 2011, se hace ya referencia concreta a esta cuestión exigiéndose «que la persona jurídica controlada no obtenga ningún beneficio que no sea el rembolso de los costes reales de los contratos públicos celebrados con los poderes adjudicadores» (artículo11.3 d)).
Los expedientes D1 y D2 se refieren a la contratación de licencias con Microsoft. Según han señalado los responsables de la gestión de estas encomiendas, este producto sólo se puede adquirir a través de distribuidor autorizado, siendo ISDEFE el distribuidor autorizado para el Ministerio de Defensa

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 166
 artículo 3
 artículo 24
 artículo 15
 artículo 24
 artículo 60
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 24
 artículo 8
 artículo 24
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 24
 artículo 4
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 24
 artículo 59
 artículo 53
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 150
 Resolución 
 artículo 15
 artículo 15
 Resolución 
 artículo 15
 artículo 15
 resolución 
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 13
 artículo 24
 artículo 74
 artículo 13
 artículo 15
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 21
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 4
 artículo 21
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 21
 artículo 10
 artículo 24
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 artículo 30
 artículo 43
 artículo 30
 artículo 4
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 89
 artículo 24
 artículo 10
 artículo 15
 artículo 7
 artículo 24
 artículo 15