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Timestamp: 2013-06-19 16:19:25+00:00

Document:
Generalanwalt Poiares Maduro legt Schlussantr�ge im Vertragsverletzungsverfahren zu � 9a des Telekommunikationsgesetzes vor
Am 23. April 2009 hat Generalanwalt Poiares
Maduro seine Schlussantr�ge im Vertragsverletzungsverfahren der Kommission
gegen die Bundesrepublik Deutschland zu den
Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes (TKG)
�ber "neue M�rkte" vorgelegt (Rs. C-424/07).
In diesen Antr�gen, die dem Europ�ischen Gerichtshof (EuGH) zur Vorbereitung seiner
Entscheidung dienen, kommt der Generalanwalt zu der Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland durch den Erlass der � 3 Nr. 12b und � 9a TKG gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 der Rahmenrichtlinie, Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie sowie Art. 17 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie versto�en habe.
In der rechtlichen Bewertung wendet sich der
Generalanwalt zun�chst den Zul�ssigkeitsr�gen
zu, die von der Bundesrepublik gegen die Klage der Kommission erhoben werden. Diese erkl�rt er mit knappen Worten f�r unerheblich (Rn. 39 - 42),
r�gt dabei aber en passant auch das "ungest�me Vorgehen der Kommission" (Rn. 42).
Hinsichtlich der Begr�ndetheit der Vertragsverletzungsklage unterscheidet der Generalanwalt zwischen verfahrensrechtlichen
und materiell-rechtlichen Fragen. Die
verfahrensrechtlichen R�gen der Kommission
bezogen sich auf die Herausnahme neuer
M�rkte aus dem Verfahren der Marktdefinition
und -analyse unter Einbindung der Kommission
und der Regulierungsbeh�rden der anderen
Mitgliedstaaten, die durch die konkrete
Ausgestaltung von � 9a TKG im Rahmen des
parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens
herbeigef�hrt wurde (vgl. bereits
Neumann, Richtlinienkonformit�t der vom Deutschen Bundestag verabschiedeten
Vorschrift zur Regulierung neuer M�rkte, IRNIK-Diskussionspapier Nr. 1, S. 9 ff.). Ob
diese Rechtsauffassung der Kommission zutrifft,
l�sst der Generalanwalt ausdr�cklich dahinstehen (Rn. 69 f.), da er � 9a TKG bereits aus materiellen Gr�nden f�r richtlinienwidrig erachtet.
Insoweit identifiziert der General zwei materiell-rechtliche Fragen. Die erste dieser
Fragen bezieht sich auf die M�glichkeit, neue
M�rkte grunds�tzlich von der Regulierung freizustellen. Dabei geht der Generalanwalt
zu Recht davon aus, dass � 9a Abs. 1 TKG eine solche grunds�tzliche Regulierungsfreistellung
vorsieht (Rn. 50 u. 59, siehe hierzu auch
Neumann, a. a. O., S. 5 ff.). Bei der
Bewertung einer solchen Freistellung hebt der
Generalanwalt zun�chst hervor, dass die mit
einer Regulierung verbundenen Eingriffsm�glichkeiten die Anreize f�r Infrastruktur- und Innovationsinvestitionen
minderten, so dass "Deutschland ... gut beraten"
w�re, den Bedenken der DTAG gegen Regulierung
"Rechnung zu tragen", falls ihm "an der F�rderung von Investitionen in die Telekommunikationsinfrastruktur gelegen ist".
Das ist eine durchaus bemerkenswerte These,
die den Fokus doch stark auf Investionen und Innovationen der Altsassen ("Incumbents")
legt und die Verh�ltnisse zu Zeiten des fr�heren Staatsmonopols kaum erkl�ren kann
(vgl. insoweit auch Dahlke/Neumann,
CR 2006, 377).
In einem n�chsten Schritt weist der Generalanwalt aber zutreffend darauf hin,
dass die politische Entscheidung �ber das
"Ob" der Regulierung auf neuen M�rkten
einem Mitgliedstaat dann nicht mehr gestattet
ist, "wenn eine gemeinschaftliche Regulierung des Telekommunikationssektors vorgesehen ist",
mit welcher "der Gemeinschaftsgesetzgeber bereits entschieden" hat, "diesen Sektor der Regulierung zu unterwerfen � mit all den damit verbundenen Eingriffsm�glichkeiten" (Rn. 53). Diese Voraussetzung sei auch f�r
neue M�rkte i. S. v. � 3 Nr. 12b TKG gegeben
(Rn. 54). Den Einwand der Bundesrepublik, dass das Gemeinschaftsrecht selbst die grunds�tzliche Regulierungsfreistellung
neuer M�rkte vorsehe, weist der Generalanwalt
zu Recht zur�ck (Rn. 56 ff.; siehe bereits
Dahlke/Neumann, MMR 6/2006, XXII =
VATM-Jahrbuch 2006, S. 68).
Der Generalanwalt kommt damit zu dem Ergebnis, dass die grunds�tzliche Regulierungsfreistellung neuer M�rkte in
� 9a Abs. 1 TKG gemeinschaftsrechtswidrig ist.
Die zweite materiell-rechtliche Frage, deren
Beantwortung der Generalanwalt f�r geboten
erachtet, betrifft den Einwand der Bundesrepublik,
dass � 9a TKG im Lichte seines zweiten Absatzes zu verstehen sei, in dem die Voraussetzungen f�r eine Regulierung aufgef�hrt seien, so dass
die Freistellung nach Absatz 1 lediglich bei Nichtvorliegen dieser Voraussetzungen eingreife.
Die Bundesrepublik vertritt offensichtlich die
Auffassung, dass durch � 9a TKG "die Intervention der deutschen Regulierungsbeh�rde in neuen M�rkten einfach nur gelenkt" bzw. "vorstrukturiert" werde.
Diese Einsch�tzung ist durchaus bemerkenswert. Eine Vorstrukturierung l�ge vor, wenn das
Ermessen der Bundesnetzagentur bei der Auswahl
f�r eine der gemeinschaftsrechtlich zugelassenen
Entscheidungsm�glichkeiten in eine bestimmte
Richtung vorgepr�gt wird. � 9a Abs. 2 S. 1 TKG
verh�lt sich jedoch nicht zu den Voraussetzungen
f�r eine sektorspezifische Regulierung, die sich
aus �� 10, 11 TKG ergeben, sondern f�gt diesen
eine weitere Voraussetzung hinzu: die tatsachengest�tzte Annahme einer langfristigen
Behinderung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes im Bereich der
Telekommunikationsdienste oder -netze. Auch die
Bundesregierung selbst hat unl�ngst noch einmal
ausdr�cklich best�tigt, dass die Regulierung neuer M�rkte durch � 9a TKG "an bestimmte Konditionen gekn�pft" werde (vgl. hierzu die
entsprechende Meldung vom 21. April 2009).
Das ist aber keine Vorstrukturierung des regulierungsbeh�rdlichen Ermessens bei der Auswahl der ihr er�ffneten Handlungsm�glichkeiten,
sondern eine Begrenzung dieser M�glichkeiten. Die
vom Generalanwalt aufgeworfene Frage, ob
"Deutschland das Ermessen der deutschen Regulierungsbeh�rde insoweit einschr�nken" darf, "als bei einer Intervention auf neuen M�rkten vorrangig ein bestimmtes Regulierungsziel zu ber�cksichtigen ist", stellt sich mithin allein
f�r die entsprechende Vorgabe in � 9a Abs. 2 S. 2 TKG, nicht aber f�r die Privilegierung neuer M�rkte in � 9a Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 TKG.
Diese Vorschriften h�tte der Generalanwalt auch unabh�ngig von der M�glichkeit einer Ermessensvorstrukturierung f�r gemeinschaftsrechtswidrig erkl�ren k�nnen. Dass
er davon abgesehen hat, mag auf einem Fehlverst�ndnis des Begriffes eines "nachhaltig
wettbewerbsorientierten Markts" i. S. v.
� 9a Abs. 2 S. 1 TKG beruhen. Dieser Begriff
ist n�mlich entgegen der Auffassung des
Generalanwaltes (Fn. 18) gerade nicht deckungsgleich mit wirksamem Wettbewerb (vgl. hierzu bereits Neumann,
a. a. O., S. 6 f.). Dieses Fehlverst�ndnis ist aber f�r die
Schlussfolgerung des Generalanwaltes deshalb
unerheblich, weil er auch die M�glichkeit einer
Ermessensvorstrukturierung im Hinblick auf
die Gewichtung der Regulierungsziele nach
Art. 8 der Rahmenrichtlinie verneint (Rn. 67).
Die diesbez�gliche Begr�ndung ist allerdings
etwas knapp ausgefallen und fokussiert im Wesentlichen darauf, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst ausdr�cklich
von einer entsprechenden Gewichtung abgesehen und sie stattdessen den�nationalen Regulierungsbeh�rden zugewiesen habe (Rn. 66). Die von dem Generalanwalt dazu zitierte
Rechtsprechung tr�gt diese Schlussfolgerung jedoch nicht ohne weiteres. Eine blo�e
Ermessensvorstrukturierung begrenzt gerade
nicht die (Interventions-) M�glichkeiten, die der nationalen Regulierungsbeh�rde zur Verf�gung stehen. Vielmehr erleichtert ihr
eine solche Vorstrukturierung nur, bestimmte dieser Ma�nahmen zu ergreifen (positive
Vorstrukturierung), bzw. verlangt von ihr eine besondere Begr�ndung, wenn sie andere als die vom Gesetzgeber nahegelegten Ma�nahmen
ergreifen m�chte (negative Vorstrukturierung).
Die insoweit etwas kursorische Behandlung der
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben durch den
Generalanwalt ist vor allem deshalb zu bedauern,
weil er in einem obiter dictum auch noch darauf hinweist, dass seiner Auffassung nach
"Bestimmungen, die Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie entsprechen, ... sich auch in der Zugangsrichtlinie und in der Universaldienstrichtlinie, n�mlich in Art. 8 Abs. 1 bzw. Art. 17 Abs. 1", finden (Fn. 24).
Dies k�nnte durchaus so zu verstehen sein, dass der Generalanwalt eine gesetzliche Vorstrukturierung des beh�rdlichen Entscheidungsspielraums nicht nur bei der
Bestimmung der Reichweite der sektorspezifischen
Regulierung, sondern auch bei der Auswahl und
Ausgestaltung der ggf. anzuwendenenden Regulierungsinstrumente f�r richtlinienwidrig
h�lt. Angesichts der kaum zu �bersch�tzenden
Reichweite einer solchen Einsch�tzung h�tte
man sich fundiertere Ausf�hrungen zu der
Problematik der Ermessensvorstrukturierung
Der EuGH ist bei seinem Urteil �ber die Vertragsverletzungsklage der Kommission nicht
an die Einsch�tzung des Generalanwaltes gebunden.
Er folgt zwar in der Mehrzahl der F�lle diesen
Schlussantr�gen, abweichende Entscheidungen ergehen aber auch nicht nur in Ausnahmef�llen.
Ob - und in welchem Umfang - � 9a TKG tats�chlich f�r gemeinschaftsrechtswidrig erkl�rt wird, bleibt
somit noch offen. (an/tkrecht.de)
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References: Art. 7
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 17

Art. 8
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 Art. 8
 Art. 17
 EuGH