Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/685294421
Timestamp: 2019-04-24 14:33:51+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 283/17 de Corte Constitucional, 3 de Mayo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 685294421
Actor: ALFREDO BELTRAN SIERRA
Demandado: LEY 1437 DE 2011, ARTICULO 161, NUMERAL 6
NULIDAD ELECTORAL. EXAMEN PREVIO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL PARA PRESENTAR POSTERIORMENTE LA DEMANDA. Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aduce el actor que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional, toda vez que la materia objeto de regulación requiere de un desarrollo mediante ley estatutaria, en cuanto su contenido se refiere a una típica función electoral. La Corte declara la INEXEQUIBILIDAD del aparte normativo demandado, por desconocer la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución relativa a las funciones electorales, igualmente, porque su configuración actual desconoce el derecho político a ejercer acciones en defensa de la Constitución o la ley previsto en el numeral 6 del artículo 40 Superior, así como el derecho fundamental de acceso a la justicia previsto en el artículo 229 Ibídem.
Sentencia citada en: 4 sentencias, una disposición normativa, una noticia
Actor: A.B.S..
En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano A.B.S. demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente.”.
Finalmente, concluye la demanda que, a pesar de la inexistencia de ley estatutaria que regule este elemento de la función electoral, actualmente los jueces electorales han dejado de valorar un 98% de las acusaciones en estas causas, por la aplicación del requisito de procedibilidad, que a su juicio no puede ser exigido.
La Defensora delegada para asuntos constitucionales , solicita la inhibición de la Corte Constitucional en el presente caso.
El Presidente del Consejo de Estado y la Presidenta de la Sección 5 de la Sala de lo contencioso administrativo intervinieron para coadyuvar la demanda de inexequibilidad o, de manera subsidiaria, para solicitar una declaratoria de exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que dicha disposición sólo puede ser aplicada de forma restrictiva.
Precisan que en el seno del Consejo de Estado ha existido una controversia entre dos posturas a este respecto: una que propugna por no exigir el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad y otra que aboga por una aplicación restringida del mismo. La primera postura es liderada por el consejero A.Y.B. quien considera que resulta inaplicable por no haber sido creado por una ley estatutaria y porque su regulación impide su aplicación. La tesis de la aplicación restringida fue mayoritaria en el Auto de la sección 5 del 27 de agosto de 2015, rad 63001-23-33-000-2015-00318-01, cuyos demandados fueron los concejales de Armenia.
La tesis de la inaplicabilidad explica que (i) su desarrollo es insuficiente y (ii) al restringir el acceso a la justicia y desarrollar la función electoral, el trámite de ley estatutaria es imperativo. Explican que el requisito de procedibilidad fue creado en abstracto por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2009, pero no desarrolló con la profundidad requerida para que pueda cumplir los fines para los cuales fue prevista. En particular, no se precisa quién debe cumplir este requisito, ante quién debe ejercerse, ni cuál es el trámite que debe surtirse y el artículo 161 del CPACA, demandado, no desarrolla dichos elementos. Esto ha generado confusión en la ciudadanía ya que la falta de regulación lo hace inoperante. Esto ha generado problemas para el juez al momento de determinar el cumplimiento de dicho requisito previo para demandar, ya que cada ciudadano lo cumple “a su manera” y una cantidad importante de demandas electorales han sido rechazadas, como da cuenta el Auto de ponente del 22 de septiembre de 2014, rad 11001-03-28-000-2014-00115-00, CP A.Y.B., demandados Senadores de la República por la Circunscripción Especial Indígena para el período 2014-2018. En particular, en esa elección, más del 43% de los cargos formulados no fueron estudiados por no haber cumplido con el “agotamiento” de esta exigencia, lo que demuestra que la ciudadanía no sabe cómo “agotar” el requisito de procedibilidad. De esta manera, el “medio de control” de nulidad electoral no estaría cumpliendo su propósito como herramienta de defensa del orden jurídico.
El Asesor Jurídico y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral , solicita que la norma demandada sea declarada constitucional. Fundamenta su solicitud en el hecho de que la norma tiene fundamento constitucional en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2009. A juicio del interviniente, esta reforma significó una ampliación de las competencias de las comisiones escrutadoras las que se encontraban limitadas a las causales taxativas del Código Electoral, Decreto 2241 de 1986 y ahora resolverán reclamaciones relativas a las irregularidades en el proceso de votación o de escrutinio, hasta ese entonces de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La Directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir una sentencia de fondo. Sustenta su solicitud en el hecho de que la norma cuestionada reproduce la previsión constitucional del artículo 237-7. En este sentido, no sería posible considerar que dicha norma es inconstitucional. No obstante, considera que si no se profiere una sentencia inhibitoria, debe declararse la constitucionalidad de la norma controvertida. Considera que al reproducir la previsión constitucional, el legislador no sobrepasó los límites de su potestad de configuración normativa. Se trata, a su juicio, de un instrumento importante para la efectividad de la nulidad electoral y, por lo tanto, la materia no tiene reserva de ley estatutaria. Sustentó su afirmación en apartes de la sentencia C-145 de 1994 donde la Corte reconoció que es posible que ciertas materias electorales, de manera excepcional, puedan ser desarrolladas mediante leyes ordinarias.
Intervenciones de universidades
Uno de los docentes de carrera de la Universidad interviene para solicitar la prosperidad de la demanda formulada. Considera que la norma acusada regula de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental al debido proceso en lo relativo al ejercicio de la acción de nulidad electoral, por lo que sostiene que de acuerdo con las sentencias C-646 de 2001 y C-678 de 2002 la norma cuestionada debió ser expedida bajo el trámite de una ley estatutaria al afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso en lo relativo a la nulidad electoral.
Por otra parte, sostiene que el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en los numerales 3 y 4 del artículo 275 del CPACA no siempre resulta técnicamente posible. Para explicar esto, el interviniente pone de presente cómo el Acto Legislativo 01 de 2009 atribuyó esta función al Consejo Nacional Electoral. Explica que para sortear los problemas derivados de la preclusión de las instancias en los procedimientos de escrutinios, el Consejo Nacional Electoral expidió, autorizado por el mismo Acto Legislativo, la Resolución 552 de 2010 que definió el alcance de su facultad de revisión. Esta resolución fue declarada ajustada al ordenamiento, por la Sección 5 del Consejo de Estado, “en el entendido que el artículo 10º de la Resolución Nº 0552 de 2010, expedida por el CNE, es ajustado a derecho con el condicionamiento que la revisión de escrutinios y documentos electorales a cargo del Consejo Nacional Electoral, tiene el alcance de poder operar, únicamente, cuando a ello le sea indispensable acudir de manera excepcional por parte de esta autoridad administrativa electoral, en virtud a que en el escenario de conocer directamente o vía recurso de apelación de una causal de reclamación, o, cuando se trate del sometimiento a examen de alguna irregularidad en la votación o en el escrutinio para efectos de poder cumplir con el requisito de procedibilidad de la acción judicial de nulidad electoral. Y únicamente procederá a terminarlos, siempre y cuando exista norma legal o reglamentaria que así lo autorice, o, cuando por motivos de orden público en la circunscripción territorial, de conformidad con los requisitos y el procedimiento expuesto en la parte motiva del presente fallo” . Considera que en razón de este condicionamiento, la revisión del Consejo Nacional Electoral puede realizarse incluso si las instancias electorales ya están precluidas. Además, explica que en virtud del inciso 1 del artículo 2 de la Resolución 552 se autoriza, sin limitación alguna, para realizar reconteo de votos y la destrucción aleatoria de votos cuando no concuerden con el número de votantes, lo que implica un nuevo conteo.
Luego del vencimiento del término para intervenir fue recibido el concepto de la Universidad de Caldas.
Intervenciones ciudadanas y de partidos políticos
La constitucionalidad del artículo demandado ya fue declarada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-007 de 2017, en la que se resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que establecen los recursos en sede administrativa y los requisitos para demandar en sede judicial administrativa regulan de manera integral elementos estructurales del derecho de petición y por lo tanto están sujetos a la reserva de ley estatutaria?”. En dicha sentencia se declaró la exequibilidad de la norma que se encuentra aquí demandada, pero respecto del cargo relativo a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales. Como ratio decidendi dicha sentencia consideró que “(…) las disposiciones objeto de análisis no corresponden a asuntos concernientes al núcleo esencial o los elementos estructurales del derecho fundamental de petición, ni pretenden ser una regulación integral, sistemática y completa en la materia. Así, la premisa de interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria compele a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República mediante el artículo 150-2 de la Constitución. En esa medida, los artículos 74 al 82 y 161 inciso 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011, adoptados mediante ley ordinaria serán declarados exequibles por el cargo analizado”. De lo expuesto se evidencia que la cosa juzgada predicable de la sentencia C-007 de 2017 es relativa, es decir, que se contrae a los cargos examinados. Por consiguiente, al tratarse ahora de cargos de inconstitucionalidad diferentes a los ya examinados por este tribunal, no existe cosa juzgada que inhiba la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto del nuevo cargo.
Dos de los intervinientes solicitan la inhibición de la Corte Constitucional, porque consideran que la demanda carece de algunos de los requisitos exigidos para que un cargo de inconstitucionalidad pueda ser juzgado de fondo por esta Corte. Por una parte, el concepto remitido por la Defensoría del Pueblo considera que la demanda controvierte las causales de nulidad electoral a las que refiere el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, es decir, los numerales 3 y 4 del artículo 275, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral. Por esta razón la interviniente sostiene que la demanda adolece de falta de especificidad porque afirma controvertir el numeral 6 del artículo 161 del CPACA, en cuanto los numerales 3 y 4 del artículo 275 del mismo Código son inconstitucionales. Esta solicitud de inhibición no es de recibo en cuanto parte de una indebida interpretación de la demanda: el demandante explica claramente que las causales de nulidad a las que la norma demandada remite no presentan ninguna objeción en cuanto a su constitucionalidad y, por esa razón, no son parte de su solicitud de inconstitucionalidad, pero lo que a su juicio desconoce tanto la reserva de ley estatutaria, como el derecho fundamental de acceso a la justicia, es el hecho de exigir que en esas hipótesis la reclamación administrativa previa sea un requisito de procedibilidad para poder demandar la nulidad de la elección. Por esta razón, a pesar de explicar el funcionamiento de la reclamación administrativa previa en las hipótesis de los numerales 3 y 4 del artículo 275, su objeto consiste en demostrar por qué imponer la carga de realizar la reclamación antes de demandar, resulta inconstitucional. Esto explica, a la vez, que no sea necesario integrar al presente juicio de constitucionalidad el artículo 275 de la Ley 1347 de 2011 ya que, a pesar de que la norma demandada recurra a la remisión, la norma a la que remite no es necesaria para darle sentido a la norma cuya constitucionalidad es cuestionada en cuanto la cuestión a examinar no se refiere a los eventos en los que es necesario reclamar previamente ante la autoridad electoral, sino su condición de requisito previo para demandar. No todas las normas a las que remite aquella que es objeto de demanda de inconstitucionalidad, o que son necesarias para interpretarla, constituyen con ella, automáticamente, una unidad normativa a efectos de control. Debe recordarse que la técnica de la integración de la unidad normativa, prevista en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 es una facultad excepcional, en nombre de la regla de la justicia rogada que rige el control de constitucionalidad mediante acción ejercido por esta Corte, que sólo es procedente en algunos eventos, que no corresponden al presente en este juicio de constitucionalidad .
Por otra parte, el Ministerio de Justicia considera que la demanda es inepta porque no es posible dudar de la constitucionalidad de una norma que únicamente reproduce el numeral 7 del artículo 237 de la Constitución. Esta conclusión resulta en cierta forma coincidente con la presente en la sentencia C-220 de 2015 en cuya oportunidad esta Corte se inhibió de proferir una decisión de fondo respecto de la misma norma aquí demandada, también cuestionada por desconocimiento de la reserva de ley estaturia y en cuya ocasión se consideró que: “la ciudadana U.A. no justifica de manera suficiente por qué dentro de la regulación del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, el Congreso no podía reproducir el citado requisito de procedibilidad, con dos precisiones que no lo modifican en su esencia, sino que tenía que hacerlo por medio de ley estatutaria” (negrillas no originales). Ahora bien, la inhibición de la Corte de la que se apartó la ponente de la sentencia , no cerró la discusión, sino consideró que, en esa ocasión, la argumentación era carente de especificidad y suficiencia . La misma sentencia inhibitoria reconoce que la Ley 1437 no reproduce de manera idéntica el numeral 7 del artículo 237 de la Constitución Política y califica las diferencias que existen entre la norma constitucional y la de rango legal, como precisiones.
LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE LA FUNCIÓN ELECTORAL
En nombre del principio democrático y para realizar distintas finalidades esenciales dentro de la ingeniería constitucional, la Constitución de 1991 reservó ciertas materias al desarrollo mediante leyes, e incluso algunas de ellas las excluyó de la posibilidad de delegación de funciones legislativas al Presidente de la República . Determinó además que ciertas materias debían ser el objeto de leyes especiales, tales como las orgánicas (artículo 151 de la Constitución) y las estatutarias (artículo 152 de la Constitución).
Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República debe desarrollar ciertas materias que el constituyente de 1991 , como el de 2004 consideró como particularmente sensibles en el Estado Social y Democrático de Derecho, razón por la cual (i) agravó el procedimiento legislativo (dichas leyes deben ser aprobadas en una sola legislatura), (ii) exigió mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su adopción parlamentaria y (iii) previó un control de constitucionalidad automático, posterior a su adopción, pero previo a la sanción presidencial, por parte de la Corte Constitucional (artículo 153 de la Constitución).
Al tratarse de una reserva de ley especial, determinada por las materias objeto de la ley, la jurisprudencia de esta Corte ha caracterizado el vicio que consiste en regular dichas materias mediante leyes ordinarias, como un vicio de competencia . Esto quiere decir que no se trata de uno de los vicios de forma, los que se someten a un término de caducidad y, según las circunstancias, pueden ser subsanables.
La definición de “funciones electorales” y la extensión de la reserva de ley estatutaria
La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar el alcance de esta reserva de ley estatutaria. Así, en la sentencia C-145 de 1994 se declaró la inconstitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 84 de 1993 “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral” por regular, mediante una ley ordinaria, aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio adecuado de la función electoral. En dicha oportunidad se evidenció el vínculo entre la función electoral y otras materias de la reserva de ley estatutaria, tales como los mecanismos de participación democrática, el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, pero se resaltó que la función electoral es un concepto amplio, con identidad propia, que se refiere a la función mediante la cual las sociedades democráticas se autogobiernan, ya que mediante su ejercicio los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos, eligen a sus autoridades y toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa , ejercicio que realizan como poder electoral constituido . También esta sentencia diferenció la extensión de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales porque ésta debe ser interpretada de manera restrictiva, teniendo en cuenta que muchas leyes ordinarias, como es el caso de algunos códigos, regulan necesariamente aspectos de los derechos fundamentales. No obstante, en lo que concierne a la reserva en lo relativo a las funciones electorales, la Corte ha distinguido y ha señalado que en materia de función electoral hay que ser más exhaustivos, en los siguientes términos:
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática” (negrillas no originales) .
“(…) concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria” .
No obstante, la misma sentencia reconoció la dificultad de la definición concreta de lo que corresponde o no al desarrollo legislativo de las funciones electorales, por lo que concluyó que en cada caso esta Corte deberá determinar si la materia bajo examen se encuentra sometida a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales .
“(…) ni la función gubernamental que propende la garantía de la paz y el orden público durante los procesos electorales ni la que busca asegurar la efectiva participación ciudadana en los mismos desbordan el campo propio de la actividad que constitucionalmente corresponde al Ejecutivo, pues el ámbito de ellas no coincide con el específico de las autoridades electorales, cuya misión no es ni puede ser la de brindar a los ciudadanos garantía alguna en materia de orden público -pues ella es exclusiva del Gobierno- sino la de preparar, coordinar, ejecutar y verificar el trámite mismo de las elecciones, inspeccionar y vigilar la organización electoral, establecer y divulgar sus resultados y asignar las correspondientes credenciales, resolver sobre los recursos que se interpongan y velar por el cumplimiento de las normas vigentes, todo dentro de un concepto funcional que toca directamente con los procesos electorales en su condición de tales, según las reglas de la Constitución y la ley. (…) O. que las funciones previstas en los artículos acusados no son funciones electorales, pues si lo fueran su inconstitucionalidad provendría no solamente del choque material con las normas constitucionales que señalan la competencia de las correspondientes autoridades, sino de la violación del artículo 152, literal c), que exige para su señalamiento la expedición de una ley estatutaria” (subrayas agregadas; negrillas originales) .
También, luego de afirmar que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales” , la sentencia C-484 de 1996 concluyó que la creación de una circunscripción especial para las comunidades negras del país, en cuanto elemento técnico del sistema electoral, se encuentra reservada a la regulación propia de la ley estatutaria en materia de funciones electorales ya que: “La creación de una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en mayor o menor medida - la forma en qué surge la representación política (…) el establecimiento de la circunscripción electoral nacional especial para las comunidades negras habría debido decidirse a través de una ley estatutaria. Las circunscripciones son parte integral de ese todo coherente que regula lo relacionado con las elecciones, pero además determinan fundamentalmente los resultados que arroja el sistema electoral”.
“Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P. art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P. art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito” (negrillas no originales) .
“a juicio de la Corte, las normas referentes al Fondo Rotatorio de la Registraduría no tenían que incluirse necesariamente en una ley estatutaria, como lo dice el actor, ya que su ámbito de actividad -de carácter típicamente administrativo- no hace parte de las "funciones electorales" a las que se refiere el artículo 152 de la Constitución Política, aunque guarde relación con ellas” (negrillas no originales) .
“(…) la Corte encuentra que la fecha de iniciación del período del alcalde electo y la unificación del momento de las elecciones del alcalde y los miembros de las corporaciones públicas territoriales no son temas únicamente operativos en la función electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias cronológicas del proceso electoral son aspectos básicos que determinan el sistema político y el gobierno democrático. Se trata pues de materias que deben ser reguladas a través de ley estatutaria, por ser una reglamentación permanente de las funciones electorales” (negrillas no originales) .
“(…) esta función electoral, que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder (CP art. 3º)- con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas (…) Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático” .
Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada menos que poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad” .
En la sentencia C-401 de 2001, se precisó que la reserva de ley estatutaria en cuanto a las funciones electorales no cubría los aspectos logísticos o administrativos internos de las entidades de la organización electoral, tales como el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil y, por lo tanto, una reforma a la estructura administrativa de estas entidades, no está sometida a reserva de ley estatutaria y, por lo mismo, podría ser objeto de delegación legislativa al Presidente de la República .
Una decisión equivalente se adoptó en la sentencia C-402 de 2001 .
“(…) el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias (…) el contenido del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas” .
En el mismo sentido, la sentencia C-523 de 2005 declaró inexequible un decreto ley estatutario relativo a la financiación de campañas en el ámbito departamental y municipal, proferido en desarrollo de una atribución constitucional, por no haber sido enviado al control previo de constitucionalidad ante esta Corte . También la sentencia C-443 de 2011 reiteró, de manera amplia, que “(…) Dentro de las funciones electorales, y en pos del objetivo que por medio de ellas se busca alcanzar, las campañas electorales juegan un papel fundamental en la implementación de la estructura orgánica que permitirá la conformación democrática de algunos órganos públicos (…) la interpretación sistemática de la Constitución ha servido para concluir que los temas comprendidos en las funciones electorales, dentro de los que se cuentan la financiación de las campañas electorales, caen dentro de la órbita competencial de la ley estatutaria” (negrillas no originales) .
Mediante la sentencia C-616 de 2008, la Corte Constitucional reiteró el alcance de la reserva de ley estatutaria. En esa ocasión, luego de confirmar el carácter amplio de la reserva de ley estatutaria en esta materia, en el entendido de que “todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales” , concluyó que la regulación de la elección de los consejos de juventud debía tramitarse como ley estatutaria al tratarse de un mecanismo de participación democrática , pero no por referirse o desarrollar la función electoral, ya que no se trataba de la conformación de un órgano del poder público:
En esa medida la reserva de ley estatutaria reforzada en materia de la regulación de funciones electorales no puede ser extendida a las normas que regulen cualquier proceso electoral, pues esta interpretación restringiría en exceso la potestad de configuración del Legislador, además que desconocería la finalidad perseguida por el literal c del artículo 152 constitucional, cual es establecer un procedimiento legislativo agravado para la expedición de las disposiciones que establecen las reglas para la conformación del poder político” (negrillas no originales) .
La sentencia C-1014 de 2012 se refirió a la función electoral atribuida por la Constitución a órganos o autoridades públicas, en este caso al Congreso de la República, oportunidad en la cual indicó que por las especificidades propias de dicha función, se encuentra regulada en la Ley Orgánica del Congreso de la República: “En varios preceptos constitucionales se otorgan al Congreso o a sus cámaras, facultades expresas para intervenir en la designación de autoridades de otros órganos del Estado y, del mismo modo, la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, se refiere a la función electoral y a su desarrollo acorde con un procedimiento especial (Ley 5ª de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y 319)” (negrillas no originales) .
“El proyecto que se analiza regula la forma de designación de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes estatutarias” ya que “a través de la normatividad estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designación de un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideración la reserva reforzada en materia de funciones electorales, ello debía ser tramitado con las mayorías y procedimientos establecidos para las leyes estatutarias” .
También el Consejo de Estado ha precisado que “La función electoral, por su parte, tiene como fin la elección de representantes en las otras ramas del poder público o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su propósito es concretar la democracia participativa y el diseño institucional, entre otros” .
El requisito de procedibilidad desarrollado en el artículo 61, numeral 6, de la Ley 1437 de 2011, constituye regulación indirecta de reclamaciones dentro del escrutinio.
A primera vista podría sostenerse que al prever como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad electoral el haber sometido previamente el vicio ante la autoridad electoral, la norma bajo examen no tiene por objeto la regulación de una materia relacionada con las funciones electorales. Por una parte, el objeto de la norma, incluida en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que tiene por objeto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es la previsión de un aspecto del régimen procesal del acceso al contencioso electoral judicial. Es decir que la norma no pretende atribuir funciones a autoridades administrativas, sino determinar los requisitos previos para demandar. Por otra parte, la función de las autoridades electorales de examinar las objeciones o reclamaciones relativas a las irregularidades en la votación o en el escrutinio fue atribuida directamente por el parágrafo del numeral 7º del artículo 237 de la Constitución Política , según el cual “Para ejercer el Contencioso Electoral ante la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral”. Además, es también la Constitución la que atribuye al Consejo Nacional Electoral la función de efectuar el escrutinio de toda votación nacional, conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados durante los escrutinios que les corresponda y, además, de oficio o a solicitud de parte, revisar escrutinios y documentos electorales correspondientes a cualquier etapa del proceso electoral con el objeto de garantizar la verdad de los resultados .
La norma que regula en la actualidad las funciones de 1as entidades públicas de la organización electoral en materia de escrutinio es el Código Electoral , Decreto Ley 2241 de 1986, norma preconstitucional que, por lo tanto, no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitada como ley estatutaria . En efecto, este Código regula lo relativo a las funciones administrativas que consisten en resolver reclamaciones que se pueden formular en la etapa del escrutinio, las que deben ser resueltas antes de la terminación del mismo. Esta función atribuida a las autoridades electorales constituye regla permanente indispensable para el ejercicio de la función electoral. Por una parte, se prevé la posibilidad de que los testigos electorales formulen reclamaciones ante los jurados de votación, por cuatro causales (artículo 122); reclamaciones de las que se dejará constancia en los documentos electorales, para ser resueltas por las comisiones escrutadoras distritales o municipales, mediante una decisión apelable (artículo 166). Por otra parte, existe la posibilidad de formular reclamaciones directamente ante las comisiones escrutadoras (artículo 167) o directamente ante el Consejo Nacional Electoral, cuando sea éste el órgano escrutador en las elecciones nacionales. En esta segunda hipótesis, los legitimados para formular las reclamaciones por alguna de las doce causales de reclamación (artículo 192), son los candidatos inscritos en la respectiva elección, sus apoderados o los testigos electorales. Este Código preconstitucional no dispone en norma alguna que la formulación de dichas reclamaciones constituya una carga cuyo cumplimiento sea necesario para poder demandar judicialmente la nulidad electoral, ni permite su presentación por ciudadanos distintos a los que ella habilita para tal fin.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991	CAUSALES DE NULIDAD QUE DEBEN SER SOMETIDAS PREVIAMENTE ANTE LA AUTORIDAD ELECTORAL – Ley 1437 de 2011
Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizados conforme a la ley.
Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la ley, o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin.
Modificado por el art. 15, Ley 62 de 1988. Cuando los pliegos se hayan introducido al arca triclave extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos.
Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptación y prestado el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la ley para la inscripción o para la modificación, según el caso.
Ahora bien, a pesar de que la norma bajo examen será declarada inexequible por el vicio material de desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, aún resulta necesario resolver el segundo cargo formulado por el actor, que conduce a preguntarse si, incluso si se tratara de una ley estatutaria ¿Ésta sería constitucional a la luz del derecho fundamental de acceso a la justicia?
LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS CONDICIONES Y CARGAS PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA
El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto en el artículo 229 de la Constitución Política y que se fundamenta en la cláusula de Estado Social de Derecho, en el que la resolución de los litigios y controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar vías institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las actuaciones públicas y privadas al ordenamiento jurídico, el valor de la justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, así como los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pacífica. A pesar de que el recurso a medios alternativos de resolución de contenciosos tenga también un fundamento constitucional, es responsabilidad del Estado garantizar, en todo caso, la posibilidad de acceder a los mecanismos estatales de resolución de situaciones contenciosas en condiciones de igualdad para todas las personas, de eficacia y eficiencia. Por esta razón, el derecho de acceso a la justicia también es conocido como el derecho a la tutela judicial efectiva . La efectividad del derecho de acceso a la justicia implica, a la vez, tanto una regulación jurídica adecuada de las condiciones para la formulación de pretensiones al sistema y para el desarrollo procesal del contencioso, con las garantías propias del debido proceso, regulación que debe ser de rango legal , como una importante actividad prestacional para la oferta adecuada del engranaje institucional encargado de decidir las pretensiones, bajo condiciones adecuadas de cobertura territorial y suficiente, para que las decisiones se adopten en un plazo razonable y sean ejecutables . Estos elementos son los que ponen de relieve el carácter de servicio público esencial reconocido a la justicia.
Ahora bien, el derecho fundamental de acceso a la justicia no implica que el establecimiento de condiciones, cargas y requisitos para la presentación de las demandas sea en sí mismo limitaciones reprochables desde el punto de vista constitucional, al no tratarse de un derecho absoluto. El legislador cuenta con un amplio margen de configuración procesal para racionalizar el acceso a la justicia, en la búsqueda de materializar diferentes valores constitucionales, tales como la seguridad jurídica, el adecuado funcionamiento de la administración de justicia , la autonomía competencial de las autoridades públicas o para garantizar el debido proceso. Todas estas condiciones, al constituir límites al acceso a la justicia, deben ser razonables y proporcionadas y, en todo caso, a pesar de que pueden significar limitaciones, éstas no pueden ser absolutas, de tal suerte que tengan por efecto negar o excluir cualquier posibilidad de acceder al sistema, que no pueda ser superada con una mediana diligencia . De esta manera, el legislador tiene competencia para fijar, por ejemplo, términos de caducidad, requisitos de la demanda, así como condiciones previas, que se convierten en requisitos de procedibilidad, tales como la formulación de reclamaciones o solicitudes, la realización de pagos o el ejercicio de recursos administrativos. La constitucionalidad de dichas condiciones se determina no sólo a través de las finalidades que persigue, sino del efecto que provoca respecto del acceso a la justicia, ya que la limitación no puede ser desproporcionada, ni menos aún, constituirse en un obstáculo insuperable que desconozca este derecho fundamental.
Así, por ejemplo, esta Corte ha determinado que la fijación de términos de caducidad de la acción no es una medida inconstitucional y hace parte de la amplia competencia del legislador en materia procesal, salvo que éstos, según las circunstancias, sean excesivamente cortos, caso en el cual serían negaciones al acceso a la justicia . También, a pesar de que la exigencia previa del pago de la obligación para poder controvertirla ante el juez pueda perseguir fines constitucionales, tales como el adecuado recaudo de recursos públicos, la regla solve et repete es desproporcionada porque puede significar, para determinadas personas, una límite infranqueable para el acceso a la justicia, por lo que resulta inconstitucional . Dicha conclusión no se predica del requisito de pagar previamente para poder ejercer la acción de repetición .
En primer lugar, a pesar de que la norma demandada dispone que el requisito de procedibilidad puede ser cumplido mediante la reclamación propuesta por “cualquier persona”, de acuerdo con el Código Electoral los únicos legitimados para formular las correspondientes reclamaciones son los testigos electorales debidamente autorizados, los candidatos o sus representantes (artículos 122 y 192 del Código Electoral). Esto significa que un tercero, por ejemplo, un ciudadano que ha participado o no en la correspondiente votación, no podría cumplir el correspondiente requisito de procedibilidad y su acceso a la justicia dependerá de que alguno de los legitimados lo haya cumplido, teniendo en cuenta que la norma bajo examen dispone que “es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente” (negrillas no originales). Esta limitación contraría el carácter público de la acción de nulidad electoral, el que se fundamenta en el derecho político a interponer acciones en defensa de la Constitución y de la ley (numeral 6 del artículo 40 de la Constitución ) y, por consiguiente, se constituye en este caso en una limitación inconstitucional del derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que podría interpretarse, de acuerdo con el Código Electoral, que el legitimado para demandar, no podrá cumplir directamente el requisito de procedibilidad que se le impone.
En segundo lugar, en lo que respecta a la carga de reclamar previamente por falsedad o alteración de los documentos electorales, debe tenerse en cuenta que existe la posibilidad de revisar los documentos electorales y de proceder a recuentos, tanto directamente por parte de los jurados de votación y las comisiones escrutadoras , como de oficio o a petición de parte por parte del Consejo Nacional Electoral , lo que significa que los mismos pueden ser objeto de cambios durante todo el procedimiento. Esto implica que es perfectamente posible que la reclamación contra un documento electoral por alteración o falsedad, haya sido corregida en algunas de dichas revisiones, o que el vicio ocurrió en una de las posteriores revisiones y modificaciones, por lo que el acceso a la justicia implicaría la puesta en conocimiento de los diferentes documentos electorales para poder ser efectivamente objeto de reclamación.
En tercer lugar, en lo que concierne a la segunda causal de reclamación que constituye carga para el acceso a la justicia, varios de los intervinientes explican cómo, en razón de las complejidades del sistema de conteo de votos, todas las operaciones electorales, sin excepción, son registradas en el programa informático correspondiente , y sólo al final de la jornada, son publicados los correspondientes documentos electorales. Por demás, la complejidad de los sistemas de asignación de curules, tales como el de la cifra repartidora, exige el recurso a soportes informáticos lo que impide, de facto, que la reclamación que constituye requisito de procedibilidad pueda ser realizada oportunamente, en la audiencia en la que se conocen dichos documentos (actas) al ser notificados por estrados, ya que debe formularse antes de la declaratoria de la elección, la que ocurre luego de la publicación de los documentos. En este sentido, teniendo en cuenta que la reclamación debe ser formulada inmediatamente en la audiencia misma en la que se notifican por estrado los resultados, so pena de adquirir firmeza, a pesar de la complejidad del examen de la pertinencia y adecuación de los mismos, constituye una barrera de facto de acceso a la justicia, ya que impide formular una adecuada reclamación en tiempo, la que constituye requisito previo para demandar la nulidad.
Esto quiere decir que las dificultades operativas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, en razón de su configuración procesal práctica, se erigen en un obstáculo inconstitucional para el acceso a la justicia. Prueba de esto es que el Consejo de Estado en su intervención en el presente juicio de constitucionalidad pone de presente cómo un número importante de demandadas electorales han debido ser rechazadas por no cumplimiento de este requisito de procedibilidad , salvo en los casos en los que ese tribunal ha recurrido a inaplicar la norma aquí demandada, en nombre de la excepción de inconstitucionalidad o en los que según las circunstancias, el demandante logró cumplir con esta carga . Varios conceptos emitidos por el mismo Consejo Nacional Electoral, ponen de presente la imposibilidad de que el mismo ejerza la facultad constitucional de revisar, de oficio o a petición de parte, los escrutinios y los documentos electorales .
Es cierto que partiendo de las dificultades encontradas para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, algunas sentencias proferidas por la sección quinta del Consejo de Estado, han intentado suplir los vacíos de la regulación y, por lo tanto han determinado las condiciones en las que, a su juicio, debe entenderse cumplida esta carga procesal previa . Sin embargo, debe recordarse que el establecimiento de las condiciones para el acceso a la justica es una materia que goza de reserva de ley, razón por la cual no es posible establecer dichos elementos por vía jurisprudencial, tal como ocurría con la teoría jurisprudencial de los móviles y las finalidades y que condujo a su declaratoria de inconstitucionalidad , antes de su legislación en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, declarado en esto exequible mediante la sentencia C-259 de 2015 al considerar que “es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia”. Esto quiere decir que independientemente de la razonabilidad de las condiciones establecidas jurisprudencialmente para el cumplimiento del requisito de procedibilidad para el acceso a la justicia, que se encuentra ahora bajo control de constitucionalidad, éstas deben ser establecidas de manera clara y objetiva por el legislador y no le compete al juez, suplir las falencias del mismo mediante condiciones no establecidas por la ley.
Auto Interlocutorio de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 48729 de 31 de Agosto de 2016

References: artículo 161
 artículo 152
 artículo 40
 artículo 229
 artículo 241
 artículo 161
 artículo 275
 artículo 8
 artículo 161
 artículo 237
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 Resolución 
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 artículo 10
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 artículo 2
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 artículo 150
 artículo 161
 artículo 275
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 artículo 13
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 artículo 137
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