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Timestamp: 2019-12-07 00:20:52+00:00

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Urteil des VGH München, 28.11.2007, 22 BV 02.1560 (Boden)
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Titel VGH München, 28.11.2007, 22 BV 02.1560
Orientierungssatz Verantwortlichkeit für die Erkundung und Sanierung von Uraltdeponien
Norm BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; HGB § 128;
Leitsatz 1. Für die Erkundung und Sanierung von Deponien, die vor Inkrafttreten des Abfallwirtschaftsgesetzes am 11.06.1972 endgültig stillgelegt wurden, ist das BBodSchG die einschlägige Rechtsgrundlage.
2. Die in § 4 BBodSchG normierten Sanierungspflichten zur Gefahrenabwehr und zur Störungsbeseitigung erstrecken sich auch auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten, die vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes entstanden sind.
3. Der Begriff des Verursachers in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG entspricht dem überkommenen Begriff des Verursachers, d.h. des Handlungs- bzw. Verhaltensstörers, im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht.
4. Indizien dafür, ob ein bestimmtes Verhalten die Gefahrenschwelle überschreitet, können sich z.B. ergeben aus einem Verstoß gegen spezifische Schutznormen, der Nähe eines Verhaltens zur Gefahr, einem steuernden Einfluss als Hintermann, dem Handeln als sog. Zweckveranlasser sowie aus mittelbarer Täterschaft, Anstiftung oder Beihilfe.
5. Ob die Verpachtung eines Grundstücks zu einem gefahrgeneigten Zweck (z.B. zu Deponiezwecken) die Gefahrenschwelle in diesem Sinn überschreitet, lässt sich nicht abstrakt-generell beantworten, sondern nur einzelfallbezogen an Hand der beschriebenen Kriterien. Verpachtung zu einem gefahrgeneigten Zweck (z.B. zu Deponiezwecken) muss nicht, kann aber eine Verhaltensstörerhaftung nach sich ziehen.
6. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips begrenzt auch die Haftung eines Verursachers.
Entscheidungsdatum 28.11.2007
Aktenzeichen 22 BV 02.1560
Vorgängergericht VG Bayreuth
Die Klägerin, eine von der Stadt K. verwaltete kommunale (örtliche) rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts, wendet sich mit ihrer Klage im Umfang eigener Betroffenheit gegen einen Bescheid des Landratsamts K. vom 3. Februar 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von O. vom 19. Oktober 2000. Gegenstand des angegriffenen Bescheids ist eine Anordnung zur Erkundung und Sanierung von Boden- und Grundwasserverunreinigungen bei dem Ortsteil B. der Stadt K.. Die Verunreinigungen entstanden durch die Ablagerung von Mineralölabfällen, insbesondere von Säureharzen, auf dem Grundstück FlNr. ..5 (ehemals FlNrn. ?) der Gemarkung G.. Durch den Bescheid wurden die Klägerin sowie die Firmen ... GmbH und ... OHG gesamtschuldnerisch zur Durchführung folgender Maßnahmen verpflichtet: Zur Abgrenzung des Schadensherds waren Rammkernsondierungen niederzubringen und dabei Bodenluft- und Bodenproben auf LHKW, MKW und PAK zu untersuchen; zur Erkundung der hydrogeologischen Situation waren Grundwassermessstellen zu errichten, dort Messungen durchzuführen, Beprobungen und Analysen vorzunehmen und überschlägig die grundwasserhydraulischen Parameter zu bestimmen; um den Abstrom von kontaminiertem Grundwasser zu verhindern und zur flächendeckenden Erfassung des kontaminierten Bereichs waren ferner Sanierungspegel zu errichten und vier Monate lang Bodenluft und Grundwasser abzusaugen bzw. abzupumpen und zu reinigen. Die Vorlage eines aussagekräftigen Abschlussberichts wurde aufgegeben. Weitere Anordnungen zum Schutz von Boden und Grundwasser blieben vorbehalten. Gegenüber den Firmen ... wurden bezüglich der durchzuführenden Maßnahmen die Ersatzvornahme auf Kosten der Gesamtschuldner angedroht und der Kostenbetrag vorläufig mit 340.000.- DM veranschlagt, bezüglich des vorzulegenden Abschlussberichts ein Zwangsgeld von 2.000.- DM angedroht. Die Firmen ... ergriffen keinen Rechtsbehelf. Die Klägerin erhob Widerspruch und stellte gegen die in dem Bescheid angeordnete sofortige Vollziehung Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO. Der Antrag scheiterte mit Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 11. August 2000 (Az. 22 ZS 00.1841). Im Dezember 2000 verständigten sich daraufhin die Klägerin und die Firmen ... intern über das weitere Vorgehen: Die Firmen ... gaben die Erfüllung der Bescheidsanordnungen in Auftrag; auf der Basis einer neueren Schätzung der mutmaßlichen Kosten von 150.000.- DM (zzgl. MwSt) leistete die Klägerin den Firmen ... hierzu einen Beitrag von 50.000.- DM (zzgl. MwSt), wobei sie diesen gegenüber ausdrücklich auf eine Rückforderung verzichtete. Die Bescheidsanordnungen einschließlich der zeitlich auf vier Monate begrenzten Sanierungsanordnung sind mittlerweile nach Angaben des Landratsamts erfüllt (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 20.04.2002). Die tatsächlichen Kosten für ihre Erfüllung beliefen sich laut Angaben des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts H. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf ca. 150.000.- DM.
Dem angefochtenen Bescheid liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zu Grunde:
Die Klägerin geht als Stiftung ausweislich ihrer Satzung vom 13. November 1961 -Vorgängersatzungen sind den Beteiligten nicht bekannt - zurück auf fürstbischöfliche Bestätigung vom 8. Oktober 1462. Nach § 2 der Satzung verfolgt sie ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige und mildtätige Zwecke durch Unterhaltung und Betrieb eines Spitals; in den Stiftungsgenuss kommen, ohne dass ein Rechtsanspruch hierauf besteht, überwiegend minderbemittelte, pflegebedürftige, betagte Personen. Nach § 3 der Satzung darf die Klägerin keine intensiven Erwerbsabsichten verfolgen und keine Personen durch stiftungszweckfremde Ausgaben oder unverhältnismäßig hohe Unterstützungen, Zuwendungen oder Vergütungen begünstigen. Die zur Erfüllung des Stiftungszwecks erforderlichen Mittel werden nach § 4 der Satzung aufgebracht aus Erträgen und sonstigen Nutzungen des Stiftungsvermögens, Verpflegegeldern in Höhe des Selbstkostenpreises sowie freiwilligen, zum sofortigen Verbrauch bestimmten Zuwendungen. Nach § 5 der Satzung ist das eingebrachte Stiftungsvermögen unangreifbares Grundstockvermögen; es besteht aus Kapital- und Besitzwerten, wie sie in Anlagen 1 und 2 der Satzung ausgewiesen werden; das Grundstück FlNr. ..5 der Gemarkung G. ist Bestandteil dieses Stiftungsvermögens. Das Grundstückseigentum der Klägerin umfasst derzeit nach Angaben des Landratsamts (Schreiben vom 15.1.2004) ca. 348 ha. Es wird im Wesentlichen land- und forstwirtschaftlich genutzt. Über das aktuelle Geldvermögen der Klägerin liegen keine Angaben vor.
Mit Vertrag vom 18. Juli 1949 und Nachtrag hierzu vom 20. Dezember 1952 verpachtete die Klägerin an die Fa. ... (nach Angaben der Klägerin bereits damals eine OHG) zu Deponiezwecken zwei Teilflächen von je 400 m² aus dem genannten Grundstück. Der Pächterin wurde "mangels eines geeigneten Ablagerungsplatzes entgegenkommenderweise bis auf weiteres das Recht eingeräumt, die Abfallprodukte aus ihrer Regenerationsanlage abzulagern". Als Pachtzins wurden je Teilfläche 5 DM pro Monat vereinbart zuzüglich zweier Einmalzahlungen von 150.- bzw. 100.- DM. Potentielle Gefahren des Deponiebetriebs waren Themen der §§ 7 bis 9 des Ausgangsvertrags (§ 7: sichere Einfriedung, dauerhafte Warntafel; § 8: Schadensverhütung, Haftungsfreistellung; § 9: Deponieabdeckung, Verhinderung von Abflüssen). So enthält § 8 folgende Regelung: Die Pächterin verpflichtet sich, alles zu tun, um Schäden, welche durch die Ablagerung der Produkte an den angrenzenden Grundstücken, ganz besonders an der zum Gutshof führenden Wasserzuleitung oder abseits führenden Quellen überhaupt, am Waldbestand oder Straßenkörper etc. entstehen könnten, sorgfältig zu verhüten. Sollten trotzdem Schäden auftreten, so übernimmt die Pächterin hierfür die alleinige Schadensersatzpflicht, so dass die Verpächterin von jeder Verantwortung und Haftung, ganz gleich welcher Art diese auch sein kann, vollkommen befreit ist. Diese Schadensersatzübernahme bzw. Schadensersatzpflicht gilt auch über das Vertragsverhältnis hinaus auf unbegrenzte Zeit, und zwar ganz gleich, ob das Vertragsverhältnis freiwillig oder durch Kündigung gelöst wurde. Voraussetzung für die erweiterte Schadensersatzpflicht (d.i. für die nach Auflösung des Vertrags) ist, dass die Schäden nachweisbar auf die Ablagerung der Abfallprodukte zurückzuführen sind. Im März 1957 wurde das Unternehmen der Pächterin umstrukturiert in die Fa. ... GmbH als Betriebs- und die Fa. ... OHG als Besitzgesellschaft. Die Ablagerungen auf dem Pachtgrundstück gingen über den vereinbarten Flächenumgriff um ca. 450 m² hinaus (Schreiben der Stadt K. vom 3.11.1953) und erstreckten sich zeitlich bis zum Frühjahr 1962; die Abdeckung, Einzäunung und Sicherung der Deponie nahmen nach Angaben der Klägerin noch weitere Jahre in Anspruch. Seit etwa 1959 beschäftigten die Ablagerungen auch das Landratsamt K.. Mit Bescheid vom 21. Juli 1959 verfügte das Landratsamt gegenüber der Fa. ... GmbH unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, die Ablagerungen sofort zu unterlassen und die Ölrückstände sofort zu entfernen. Die GmbH legte Widerspruch ein; über ihn wurde nicht entschieden; Klage erhob die GmbH nicht. Die zunächst bestimmte Erfüllungsfrist (1. August 1959) wurde wiederholt verlängert (zuletzt bis 1. März 1962). Mit Bescheid vom 14. April 1961 genehmigte das Landratsamt K. der GmbH überdies die weitere Ablagerung von Restölen in einem neu zu schaffenden abgedichteten Becken neben den bisherigen Ablagerungen als Übergangslösung bis zur Schaffung einer besseren Beseitigungsmöglichkeit. Zunächst kam es dann lediglich zu einer Abdeckung und Einzäunung der Ablagerungen. In den folgenden Jahren entwickelte sich - unter Beteiligung der Firmen ..., der Stadt K., der Polizeiinspektion K., des Landratsamts K., der Regierung von O., des Straßen- und Wasserbauamts K., des Wasserwirtschaftsamtes H., des Landesamts für Wasserversorgung und Gewässerschutz und des Landesamts für Umweltschutz - eine breite Diskussion darüber, wie das Deponierisiko einzuschätzen und ihm gegebenenfalls zu begegnen sei. Auf der fachlichen Grundlage von Gutachten der Fa. ... GmbH vom 30. April 1997 und vom 14. Juli 1998 sowie der rechtlichen Grundlage von § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 1, § 4 Abs. 3 BBodSchG und Art. 10 Abs. 2 BayBodSchG ergingen nach Anhörung der Betroffenen der streitgegenständliche Bescheid des Landratsamts K. vom 3. Februar 2000 und der den Widerspruch der Klägerin zurückweisende Widerspruchsbescheid der Regierung der O. vom 19. Oktober 2000. Die ... OHG wurde im Jahr 2000 aufgelöst; die Auflösung wurde am 28. April 2000 im Handelsregister eingetragen. Am 11. September 2001 fusionierten die Firmen ... zur Fa. ... GmbH und Co. KG; deren Komplementärin ist die Fa. ...-GmbH.
Die Klägerin erhob Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab (Urteil vom 30.4.2002). Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragt die Änderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 30.04.2002 sowie die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids des Landratsamts K. vom 3. Februar 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von O. vom 19. Oktober 2000, hilfsweise dessen Aufhebung, jeweils im Umfang eigener Betroffenheit.
Gegenstand der Meinungsverschiedenheiten der Beteiligten ist nicht die fachliche Angemessenheit der in Rede stehenden Anordnung. Streitpunkte sind vielmehr das Fortbestehen eines Rechtsschutzinteresses der Klägerin, die Zuständigkeit des Landratsamts für die getroffene Anordnung sowie die Schadensverantwortung der Klägerin und namentlich der Umfang ihrer Haftung.
Die Klägerin macht zu diesen Fragen geltend: Ihr fortbestehendes Interesse an der Aufhebung bzw. der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids ergebe sich nach wie vor daraus, dass sie ihren Kostenaufwand von 50.000.- DM in einem weiteren Prozess vom Beklagten einzufordern beabsichtige und durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit künftigen Inanspruchnahmen seitens des Beklagten in dieser Angelegenheit vorbeugen wolle. Ein Anspruch auf Zahlung von 50.000.- DM stehe ihr zu aus Folgenbeseitigung, ungerechtfertigter Bereicherung, Gesamtschuldnerausgleich, Amtspflichtverletzung und enteignungsgleichem Eingriff. Die Geltendmachung eines solchen Anspruchs sei zumindest nicht offensichtlich aussichtslos; für alle genannten Anspruchsgrundlagen sei die hier begehrte Entscheidung präjudiziell. Die Klägerin habe nur wegen der sofortigen Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheids einen Kostenbeitrag geleistet. Ihre Zahlungsbereitschaft gegenüber den Firmen ... habe keinen Rechtsverzicht gegenüber dem Beklagten bedeutet. Um den Bescheid als Rechtsgrundlage ihrer Zahlung zu beseitigen und den aufgewendeten Betrag vom Beklagten wiederzuerlangen, habe sie das Hauptsacheverfahren weiterführen müssen. Ihre Zahlung an die Firmen ... sei unmittelbare Folge der Anordnung des Beklagten gewesen; der so verursachte rechtswidrige Zustand dauere an und könne vom Beklagten durch Geldersatz behoben werden. Folgenbeseitigung sei daher geboten. Eine Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids könne dazu beitragen, einer künftigen Heranziehung der Klägerin zu weiteren Maßnahmen vorzubeugen. Die erstrebte Entscheidung werde insofern Richtschnurcharakter haben. Neuerliche Anordnungen des Beklagten seien in Kürze zu erwarten. Der nächste Schritt mit einem Kostenvolumen von ca. 80.000.- ? sei bereits angekündigt. Die Kosten einer Gesamtsanierung würden auf ca. 12,5 Mio. ? geschätzt. Leistungsfähigkeit und Umfang der Haftung der Firmen ... bzw. ihrer nachhaftenden Gesellschafter nach Umstrukturierung und Fusionierung der Firmen erschienen zunehmend zweifelhaft. Im Rahmen einer künftigen Heranziehung der Klägerin stellten sich weitgehend dieselben Fragen wie in Bezug auf den streitgegenständlichen Bescheid. Das gelte namentlich dafür, ob die Klägerin als Verhaltensverantwortliche zu erachten sei und wie ihre Haftung angemessen zu begrenzen sei, aber auch für die verschiedenen anderen Gründe der Rechtswidrigkeit des Bescheids; schon die Feststellung eines einzigen Rechtswidrigkeitsgrundes wäre für die Klägerin hilfreich, weil zumindest diese Rechtsverletzung dann für die Zukunft verhindert werden könne. Die Vergleichbarkeit der zu erwartenden Regelung mit der in Rede stehenden müsse für die Annahme eines Wiederholungsvorbeugungsinteresses ausreichen. Die sachliche Behördenzuständigkeit bemesse sich hier nicht nach Abs. 2, sondern nach Abs. 6 des Art. 10 BayBodSchG mit der Folge, dass eine Anordnung im vorliegenden Fall gemäß Art. 29 Abs. 1 BayAbfG allenfalls durch die Regierung hätte getroffen werden dürfen. Aus der Anwendbarkeit des § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG folge zugleich, dass die getroffene Anordnung nur gegen die ehemaligen Deponiebetreiber, also die Firmen ..., hätte ergehen dürfen. Der Vorrang dieser Verantwortlichkeitsbestimmung gegenüber der des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ergebe sich aus Wortlaut und Kontext der Normen wie auch dem verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbot. Sollte ungeachtet dessen § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG hier anwendbar sein, so verkenne der angefochtene Bescheid jedenfalls die Prinzipien einer adäquaten Störerauswahl. Die Unterscheidung zwischen Handlungs- und Zustandsstörerhaftung sei ein traditioneller und verbreiteter Rechtsgedanke. Die beiden Tatbestände führten zu je unterschiedlichen Rechtsfolgen. Die Verschiedenheit der Tatbestände sei im Grunde nichts anderes als Ausdruck eines Differenzierungsbedürfnisses auf der Rechtsfolgenseite. Diese Differenzierungsnotwendigkeit dürfe nicht durch Mischtatbestände unterlaufen werden; der Eigentümer als Verpächter könne deshalb nicht Zustands- und Handlungsstörer zugleich sein. Die Eigentümerhaftung schließe eine Verpächterhaftung selbst dann aus, wenn etwa ein Grundstück für eine erkennbar risikoreiche Nutzung verpachtet werde. Im Übrigen seien die Risiken der Deponie der Firmen ... für die insofern unbedarften Vertreter der Klägerin niemals hinreichend erkennbar gewesen. Entsprechendes gelte für die Frage eines pflichtwidrigen Unterlassens der Klägerin; selbst wenn ein solches vorläge, würde die Klägerin dadurch nicht zur Handlungsstörerin; im Übrigen habe sie sich keiner pflichtwidrigen Passivität schuldig gemacht. Vor dem Hintergrund der strikten Alternative Handlungsstörer/Zustandsstörer sei die Klägerin als bloße Zustandsstörerin zu erachten. Eine solche Haftung der Klägerin unterstellt, werde diese überlagert durch die Haftung der Firmen ... als Handlungsstörer. Der Nachrang der Zustandsstörerhaftung gegenüber der Handlungsstörerhaftung sei ein allgemeiner, auch im Bodenschutzrecht anerkannter Grundsatz und überdies ein unabdingbares Postulat der Gerechtigkeit. Im vorliegenden Fall habe aller Anlass bestanden, an der genannten Haftungsreihenfolge festzuhalten. Die Regierung von O. habe im Widerspruchsbescheid zwar darauf verwiesen, dass die Leistungsfähigkeit der Firmen ... durch deren begonnene Fusionierung geschmälert sein könnte, aber nicht erwogen, dass auch eine gesellschaftsrechtliche Nachhaftung der durchaus leistungsfähigen ehemaligen OHG-Gesellschafter in Betracht komme (Dr. ... und ...). Die gleichrangige Heranziehung der Klägerin sei unter diesen Umständen ermessensfehlerhaft gewesen. Vollends inakzeptabel sei die Außerachtlassung der Mitverantwortung des Beklagten. Dessen Fehler und Versäumnisse hätten zur entstandenen Lage wesentlich beigetragen; abgesehen vom Nichtvollzug des Bescheids vom 21. Juli1959 hätten das Landratsamt K. und die Regierung von O. die Gefahr immer wieder verharmlosend dargestellt und die Klägerin über deren Ausmaß im Unklaren gelassen. Der Beklagte sei damit, ähnlich den Firmen ..., ja noch im stärkeren Maß als diese, als Verhaltensstörer zu erachten. Eigentlich sei er der Hauptverantwortliche. Auch seine Verantwortung überlagere deshalb die der Klägerin. Halte man die Zustandsstörerhaftung der Klägerin nicht schon wegen deren Subsidiarität für ausgeschlossen, so seien jedenfalls ihre aus Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Grenzen ins Kalkül zu ziehen (BVerfG 16.02.2000 NJW 2000, 2573). Wie einer Gemeinde müsse auch der Klägerin als kommunaler Stiftung eine Berufung auf Art. 14 Abs. 1 GG eröffnet sein. Wesentliche Funktionen einer Stiftung seien die Wahrung des Stifterwillens und die Erhaltung des Stiftungsvermögens unabhängig von staatlichem Einfluss. Damit befänden sich Stiftungen gegenüber dem Staat in einer grundrechtstypischen Gefährdungslage. Würde man Stiftungen des öffentlichen Rechts die Berufung auf Art. 14 Abs. 1 GG verwehren, sei ihnen eine entsprechende Begrenzung ihrer Haftung zuzubilligen aus Gründen des Vertrauensschutzes, der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit. Unter den hier gegebenen Umständen hafte die Klägerin allenfalls mit dem Verkehrswert der betroffenen Fläche nach deren Sanierung. Dieser Wert sei gleich Null. Weder die betroffene Fläche noch das Gesamtgrundstück seien angesichts der Historie, selbst nach Komplettsanierung, künftig noch zu vermarkten oder wirtschaftlich zu nutzen. Eine weitergehende Haftung sei der Klägerin nicht zumutbar. Sie habe mit der Verpachtung das Risiko einer Gefahr oder eines Schadens weder bedingt vorsätzlich noch bewusst oder grob fahrlässig hervorgerufen. Eine Haftungserhöhung als Vorteilsausgleich für erhöhten Pachtzins komme nicht in Betracht, nachdem die Summe der Pachteinnahmen während der gesamten Pachtzeit nur 2.000 DM betragen habe. Höher als mit dem Grundstückswert bzw. den Pachteinnahmen dürfe die Klägerin auch deshalb nicht belastet werden, weil ihr übriges Vermögen und ihre übrigen Einkünfte mit dem Grundstück und dem Pachtvertrag nichts zu tun hätten. Unabhängig davon sowie vom Grund einer Haftung seien Grenzen einer Haftung der Klägerin noch unter weiteren Gesichtspunkten zu bedenken. Selbst wenn man die Klägerin als handlungsverantwortlich erachte, dürfe nicht außer Betracht bleiben, dass ihr Verursachungsbeitrag im Vergleich zu dem der Firmen ... und dem des Beklagten relativ gering gewesen sei, dass sie nicht die zivilrechtlich Letztverantwortliche sei, dass ihre Gemeinwohlorientierung haftungsmindernd wirken müsse und dass das Limit ihrer Haftung einer betragsmäßigen Festlegung bedürfe. All das habe bei der Entscheidung des Beklagten keine Beachtung gefunden.
Der Standpunkt des Beklagten lässt sich wie folgt zusammenfassen: Ein Interesse der Klägerin an der Aufhebung oder der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids sei nicht gegeben. Ein Anspruch auf Zahlung von 50.000 DM stehe der Klägerin unter keinem der von ihr angeführten Gesichtspunkte zu. Ein berechtigtes Wiederholungsvorbeugungsinteresse bestehe ebenfalls nicht. Schon die nächste Anordnung eines weiteren Sanierungsschritts werde von veränderten ermessensleitenden Umständen geprägt sein (Entwicklung der Gefährdungslage, der Leistungsfähigkeit der Schuldner, des Umfangs bisheriger Sanierungsbeiträge). Auch würde eine im Rahmen der erstrebten Entscheidung inzident zu treffende Feststellung, der strittige Bescheid sei unter dem einen oder anderen Aspekt rechtswidrig, an der Tatbestands- bzw. Rechtskraftwirkung eines solchen Urteils nicht partizipieren und der Klägerin daher nicht in der von ihr erhofften Weise nützen. Das Landratsamt sei für die getroffene Anordnung zuständig gewesen. Die Anordnung habe ihre Grundlage nicht in § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG, sondern unmittelbar in § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 1 BBodSchG. Es handele sich um eine vor dem 11. Juni 1972 - dem Tag des Inkrafttretens des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl I S. 873) - stillgelegte Deponie. Die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörden für diesbezügliche Anordnungen ergebe sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 5 AbfZustV. Die Inanspruchnahme der Klägerin für die angeordneten Maßnahmen sei dem Grund und der Höhe nach rechtens. Die Klägerin sei Zustands- und Handlungsstörerin zugleich. Das eine schließe das andere nicht aus. Eine feste Rangfolge zwischen beiden Haftungsgründen gebe es nicht. Neben den Firmen ... auch die Klägerin als Gesamtschuldnerin heranzuziehen, erscheine sachgerecht. Die Klägerin sei nicht etwa nur Opfer einer Entwicklung, habe diese vielmehr durch Handeln und Unterlassen mitgestaltet (Abschluss und Aufrechterhaltung des Pachtvertrags, Hinnahme vertragswidriger Ablagerungen). Sie sei sich der von ihr mitverursachten Risiken und Gefahren stets bewusst gewesen; das lasse sich zunächst schon aus § 8 des Pachtvertrags vom 18. Juli 1949 erkennen, für die spätere Zeit auch aus dem wiederholten Anmahnen staatlichen Eingreifens. Allein die Firmen ... mit den im Bescheid vom 8. Februar 2000 angeordneten Maßnahmen zu belasten, hätte deren Leistungsfähigkeit überfordert, nachdem diese Firmen bereits im Vorfeld des Bescheids hohe Kosten für erste Untersuchungs- und Sanierungsschritte aufgewandt hätten; künftig hätten sie neben den Kosten für die endgültige Sanierung der Deponie B. noch entsprechende Kosten für Sanierungen weiterer Deponien im Bereich K. zu gewärtigen. Die Leistungsfähigkeit der Klägerin für die Bescheidsanordnungen sei bei ihrer derzeitigen Vermögenslage nicht ernsthaft fraglich. Die zivilrechtliche Letztverantwortlichkeit, die wohl die Firmen ... treffe, könne für die öffentlich-rechtliche Störerauswahl nicht ausschlaggebend oder gar bindend sein. Dass das Landratsamt gezögert habe, gegen die Störer einzuschreiten, entbinde diese, also auch die Klägerin, nicht von ihrer Verantwortung.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Akten Bezug genommen, insbesondere auf die im Berufungsverfahren zusätzlich vorgelegten Unterlagen und auf die Niederschriften über die beiden mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgerichtshof vom 22. April 2004 und vom 21. November 2007.
Der Verwaltungsgerichtshof kann auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2007 entscheiden. Der nachgereichte Schriftsatz der Klägerin vom 23. November 2007 stellt keinen Grund für die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung dar (vgl. § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Eine Schriftsatzfrist war insofern nicht eingeräumt und nicht beantragt worden. Der Vortrag zur drohenden kostenmäßig nicht absehbaren (weiteren) Inanspruchnahme der Klägerin aus dem angefochtenen Bescheid erfordert keine weitere Aufklärung des Sachverhalts.
Die Berufung hat keinen Erfolg. Die Klage ist zwar zulässig, jedoch sachlich nicht begründet.
Die Klage ist im Falle der Erledigung des angegriffenen Bescheids als Fortsetzungsfeststellungsklage, sonst als Anfechtungsklage zulässig. Offen bleiben kann daher, ob der angegriffene Bescheid sich im Sinn des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt hat. Festzuhalten ist in jedem Fall, dass das Landratsamt die Bescheidsanordnungen einschließlich der zeitlich auf vier Monate begrenzten Sanierungsanordnung als erfüllt ansieht und daraus keine weiteren Handlungs- oder Zahlungspflichten gegen die Klägerin ableitet. Der Klägerin kann aber ein berechtigtes Interesse, sei es an der Aufhebung des Bescheids, sei es an der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit, weder im Blick auf ihren behaupteten Zahlungsanspruch noch im Blick auf die behauptete Wiederholungsgefahr abgesprochen werden.
a) Die Klägerin trägt sich nach ihrem nicht zu widerlegenden Vorbringen ernsthaft mit der Absicht, den Beklagten wegen der von ihr getätigten Aufwendungen von 50.000.- DM aus einer Reihe von Rechtsgründen in Haftung zu nehmen. In der Sache mögen die Erfolgsaussichten des beabsichtigten Vorgehens zwar zweifelhaft sein, jedoch erreicht die Aussichtslosigkeit jedenfalls beim geltend gemachten Folgenbeseitigungsanspruch nicht das Maß an Offensichtlichkeit, von dem an die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der begehrten Entscheidung mehr hätte. Die Voraussetzungen eines Anspruchs auf Folgenbeseitigung erscheinen zwar zweifelhaft. Die Klägerin leistete den Firmen ... zu der von diesen in Auftrag gegebenen Erfüllung der Bescheidsanordnungen unter Verzicht auf Rückforderung einen Beitrag von 50.000.- DM. Der definitive Verzicht der Klägerin auf Rückforderung mag zwar als ein Entgegenkommen erscheinen, das angesichts der nur vorläufigen Vollziehbarkeit des Bescheids durch diesen an sich nicht veranlasst war; der freiwillige Verzicht der Klägerin gegenüber den Firmen ... wäre dann keine unmittelbare Folge des hoheitlichen Eingriffs des Beklagten. Dass der Verzicht der Klägerin auf Rückforderung in diesem Sinn zu werten ist, ist aber nicht offensichtlich und kann ohne genauere Analyse der Verhandlungssituation der Klägerin nach dem Ergehen des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs vom 11. August 2000 nicht abschließend beurteilt werden.
b) Ähnliches gilt für das Wiederholungsvorbeugungsinteresse, auf das die Klägerin ihren Fortsetzungsfeststellungsantrag stützt. Auch dieses Interesse ist im Ergebnis zu bejahen. Es steht außer Frage, dass das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO darin bestehen kann, durch die erstrebte Feststellung einer Wiederholung des Verwaltungsakts vorzubeugen. Allerdings setzt ein solches Interesse die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird. Dabei ist nicht der Nachweis erforderlich, dass einem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zu Grunde liegen werden wie dem streitbefangenen vorangegangenen Verwaltungsakt. Wenn freilich zwischenzeitlich neue, für die Rechtmäßigkeit des künftigen Verwaltungsakts relevante Umstände eingetreten sind, ist eine gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des früheren Verwaltungsakts insofern für die Verwaltung bedeutungs- und für den Betroffenen nutzlos. Entscheidend ist die zu erwartende Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften (BVerwG 24.08.1979, Buchholz 402.24, § 2 AuslG Nr. 16; 24.02.1983, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 129; 15.11.1990, NVwZ 1991, 570; 21.10.1999, Buchholz 310, § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 7). Wegen des Grundsatzes des effektiven Rechtsschutzes dürfen hier keine überspannten Anforderungen gestellt werden (Art. 19 Abs. 4 GG; vgl. auch BVerwG 26.04.1993, NVwZ 1994, 282). Vor diesem Hintergrund ist hier zu bedenken: Der Streitstoff, wie er sich aus der Auseinandersetzung der Beteiligten ergibt, ist nicht einfach. Die Klägerin stellt eine Vielzahl von Gesichtspunkten zur Debatte. Ohne Vorgriff auf eine inhaltliche Betrachtung der verschiedenen Einwände ist zwar nicht genau absehbar, welcher der Einwände und ob überhaupt einer für die Beurteilung sowohl des streitgegenständlichen als auch eines künftigen Verwaltungsakts bedeutsam sein wird. Die Beurteilung doppelter Bedeutsamkeit in diesem Sinn obliegt dem Gericht, nicht der Klagepartei; einen davon unabhängigen Anspruch auf Feststellung bestimmter Rechtswidrigkeitsgründe gibt es nicht (vgl. BVerwGE 76, 258/260 f.). Der Beklagte verweist zwar auf aus seiner Sicht nachhaltige Veränderungen der sein Ermessen leitenden Umstände. Er nennt insofern beispielhaft die Entwicklung der Gefährdungslage, der Leistungsfähigkeit der Schuldner und den Umfang bisheriger Sanierungsbeiträge. Wie weit diese Veränderungen gehen und welches Gewicht ihnen zukommt, lässt sich wiederum nicht genau abschätzen. Ausschlaggebend für den Verwaltungsgerichtshof ist bei dieser Sachlage aber die Erwartung, dass hier Aspekte der Verpflichtung der Klägerin als Verursacherin oder zumindest als Grundstückseigentümerin (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG) geklärt werden dürften, die auch für künftige Sanierungsschritte bedeutsam sind. Eine Rolle spielt hier auch, dass es das Landratsamt nunmehr ebenso sieht (vgl. Schreiben vom 13.3.2006).
Die Klage ist sachlich nicht begründet. Die Klägerin wird durch den Bescheid vom 3. Februar 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Oktober 2000 nicht in ihren Rechten verletzt. Ihre Behauptung einer vorrangigen Anwendbarkeit des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ist unzutreffend. Die Klägerin ist als Verursacherin der fraglichen Ablagerungen im Sinn des Bundes-Bodenschutzgesetzes verantwortlich. Diese Verantwortlichkeit wird durch andere Verantwortlichkeiten nicht überlagert oder verdrängt. Die diesbezügliche Auswahlentscheidung des Landratsamts ist nicht ermessensfehlerhaft. Die Belastung der Klägerin aus dem angefochtenen Bescheid übersteigt auch nicht das Maß des Zumutbaren. Es besteht folglich kein Anlass zu klären, wo eine weitere Belastung eine Grenze finden könnte.
a) Mit der Geltendmachung eines Vorrangs des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestreitet die Klägerin zum einen die sachliche Zuständigkeit des Landratsamts als Ausgangsbehörde, zum andern ihre Verantwortlichkeit; sie war nie Deponiebetreiberin. Der Einwand ist indes nicht zutreffend; der behauptete Vorrang besteht nicht. Das Bundes-Bodenschutzgesetz findet nach seinem § 3 Abs. 1 Nr. 2 auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung, soweit Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes über (u.a.) die Stilllegung von Deponien Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält keine Regelungen über Einwirkungen auf den Boden durch vor dem 11. Juni 1972 - dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des (ersten) Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl I S. 873) - stillgelegte Deponien. Weder § 35 Abs. 1 noch § 36 KrW-/AbfG beziehen sich auf vor dem 11. Juni 1972 stillgelegte Anlagen bzw. Ablagerungen; auch sonst enthält das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz keine Regelungen über Einwirkungen auf den Boden durch solche (Uralt-) Deponien. Die Stilllegung der in Rede stehenden Deponie erfolgte tatsächlich im Frühjahr 1962 und damit deutlich vor dem 11. Juni 1972. Stilllegung ist die endgültige und vollständige Einstellung des Betriebs einer Anlage. Eine mehr als dreijährige Betriebsruhe kann dafür ein Indiz sein (vgl. § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG). Im vorliegenden Fall wurden von den Betreiberinnen, den Firmen ..., nach dem Frühjahr 1962 keine Ablagerungen mehr vorgenommen. Die Firmen entsprachen damit der vom Landratsamt K. unter dem 21. Juli 1959 verfügten Anordnung der Unterlassung von Ablagerungen mit der zuletzt gesetzten Frist ab 1. März 1962. Dass die Ablagerungen wieder aufgenommen werden würden, war nach den Umständen schon damals nicht zu erwarten; etwas Gegenteiliges behauptet auch die Klägerin nicht. Spätestens Ende 1971 wurden auch das Pachtverhältnis von beiden Vertragspartnern als beendet angesehen und die Füllgrube an die Klägerin zurückgegeben (Schreiben der Fa. ... GmbH vom 9.6.1971, Aktenvermerk der Stadt K. vom 31.12.1971). Die Klägerin meint insofern, der Annahme einer Stilllegung im Frühjahr 1962 stehe die vom Landratsamt unter dem 21. Juli 1959 überdies erlassene Anordnung der Beseitigung der Ablagerungen entgegen. Das geht fehl; eine Beseitigungsanordnung hindert nicht die Einstellung des Betriebs einer Anlage.
b) Gegen die Anwendbarkeit des Bundes-Bodenschutzgesetzes bestehen auch keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots (Art. 20 Abs. 3 GG). Die in § 4 BBodSchG normierten Sanierungspflichten zur Gefahrenabwehr und zur Störungsbeseitigung erstrecken sich nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, nach der Systematik des Gesetzes (Gegenschluss aus dem Vorhandensein spezieller, nur auf die Zukunft bezogener Stichtagsregelungen) sowie nach dem Wiederherstellungszweck gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG auch auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten, die vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes entstanden sind. Von einer rechtsstaatlich bedenklichen Rückwirkung der Sanierungspflicht des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast kann keine Rede sein, soweit er schon bisher auf Grund des Abfallrechts, des Wasserrechts oder des allgemeinen Ordnungsrechts zur Störungsbeseitigung in Anspruch genommen werden konnte, so dass der Verursacher durch das Bundes-Bodenschutzgesetz von keinen verschlechternden Regelungen betroffen wird (BVerwG 16.03.2006, DVBl 2006, 1114/1115). So liegt der Fall hier. Eine Inanspruchnahme der Klägerin war zumindest nach allgemeinem Ordnungsrecht zulässig.
c) Findet auf die fraglichen Ablagerungen demnach das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung, so konnten die Anordnungen nach § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 1 BBodSchG, deren Voraussetzungen im Übrigen hier unstreitig vorlagen, gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG gegen die Klägerin als Verursacherin der Ablagerungen gerichtet werden. Dass der angefochtene Bescheid vom 3 Februar 2000 auch auf diesen Verpflichtungsgrund als selbstständig tragenden Grund abgestellt hat, kommt auf Seite 14 unter Nr. 8.1 Abs. 3 ff. klar zum Ausdruck. Daran hat der Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 2000 trotz der etwas undeutlichen Formulierung ?Elemente einer Handlungsstörerin? (S. 9 unten) nichts geändert. Die nachfolgenden Ausführungen des Widerspruchsbescheids zeigen, dass die Klägerin auch als Verursacherin im Sinn des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG herangezogen wird und dies eine selbstständig tragende Begründung sein soll. Der Begriff des Verursachers in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG entspricht dem überkommenen Begriff des Verursachers, d.h. des Handlungs- bzw. Verhaltensstörers, im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht (vgl. Amtl. Begründung BT-Drs. 13/6701, S. 34). Nach diesem Maßstab ist die Klägerin unter den gegebenen Umständen als Mit-Verursacherin der Ablagerungen zu erachten. Auf die Verpflichtung der Klägerin als Grundstückseigentümerin und deren eventuelle Grenzen braucht daher nicht mehr eingegangen zu werden. Bei der Handhabung des Verursacherbegriffs in dem genannten Sinn müssen ein zu enges wie ein zu weites Begriffsverständnis gleichermaßen vermieden werden. Zu weit ginge, wie kaum der Erläuterung bedarf, ein Verständnis, welches jede bedingungsmäßige Ursache eines bestimmten Erfolgs als Verursachung genügen ließe. Dergestalt wäre der Begriff uferlos. Eine Gleichbewertung aller nur irgendwie entfernt kausalen Beiträge zu dem Erfolg kann deshalb von vornherein nicht das Postulat sein (so auch die Amtl. Begründung BT-Drs. 13/6701, S. 34). Eine Differenzierung ist unvermeidlich. Als erstes, noch pauschales Kriterium einer Eingrenzung mag der Begriff der Unmittelbarkeit insofern brauchbare Dienste leisten; er hat sich dafür in der Praxis durchgesetzt. Nur wessen Verhalten eine Gefahr unmittelbar entstehen lässt, ist danach Verursacher im Sinn einer Verhaltensstörerhaftung. Freilich liegt die Missverständlichkeit auch dieses Kriteriums auf der Hand. Dass ein Verhalten sich als erscheinungsbildlich letzter unter einer Vielzahl von Kausalbeiträgen darstellt, kann nicht schlechthin ausschlaggebend sein; es ginge einerseits wiederum zu weit, andererseits nicht weit genug. Präzisierend versteht man deshalb unter unmittelbar ursächlich das, was als die Gefahrenschwelle überschreitend zu bewerten ist (vgl. Amtl. Begründung BT-Drs. 13/6701, S. 34; VGH München 17.03.2004 - 22 CS 04.362; VGH München 23.06.2004 - 22 CS 04.1048). Soweit die Antwort darauf, ob ein bestimmtes Verhalten die Gefahrenschwelle überschreitet, sich nicht ohne Weiteres, sozusagen von selbst erschließt, lassen sich an Hand gewisser Hilfskriterien immerhin Indizien erarbeiten. Solche können sich beispielsweise ergeben aus einem Verstoß gegen spezifische Schutznormen, der Nähe eines Verhaltens zur Gefahr, einem steuernden Einfluss als Hintermann, dem Handeln als sog. Zweckveranlasser sowie aus mittelbarer Täterschaft, Anstiftung oder Beihilfe. Ob die Verpachtung eines Grundstücks zu einem gefahrgeneigten Zweck (z.B. zu Deponiezwecken) die Gefahrenschwelle in diesem Sinn überschreitet, lässt sich nicht abstrakt-generell beantworten, sondern nur einzelfallbezogen an Hand der beschriebenen Kriterien. Verpachtung zu einem gefahrgeneigten Zweck (z.B. zu Deponiezwecken) muss nicht, kann aber eine Verhaltensstörerhaftung nach sich ziehen (vgl. VGH München 17.03.2004, NJW 2004, 2768; vgl. auch Frenz, BBodSchG, München 2000, Rn. 45 zu § 4 Abs. 3, m.w.N.). Dies stimmt entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein, wonach eine nach Art. 14 Abs. 1 GG beschränkte Zustandsstörerhaftung anzunehmen sein kann, wenn der Eigentümer es zulässt, dass das Grundstück in einer risikoreichen Weise genutzt wird, z.B. zum Betrieb einer Deponie (BVerfG 16.02.2000, DVBl 2000, 1275). Das Bundesverfassungsgericht geht hier zwar davon aus, dass die Zustandsstörerhaftung bei fahrlässiger Unkenntnis des Risikos durch Art. 14 Abs. 1 GG begrenzt ist; es äußert sich in diesem Zusammenhang aber nicht zur Verhaltens- bzw. Verursacherhaftung. Es lässt offen, wann ein Verhalten unter dem Aspekt des Verursacherprinzips die Gefahrengrenze überschreitet. Das Bundesverfassungsgericht hatte seinerzeit keinen Anlass, auf die Verhaltensstörerhaftung einzugehen, weil es davon ausging, dass das angegriffene verwaltungsgerichtliche Urteil die Verhaltensstörerhaftung der Beschwerdeführer nicht (mehr) aufgegriffen hat (BVerfGE 102, 1, 10).
Mit dem Abschluss des Pachtvertrags von 1949/52 und ihrem anschließenden Verhalten bis 1962 im Zusammenhang mit dem Vollzug des Pachtvertrags überschritt die Klägerin die Gefahrenschwelle in Richtung auf die dem strittigen Bescheid zugrundeliegenden Boden- und Grundwasserverunreinigungen. Zu verstehen ist das seinerzeitige Verhalten der Klägerin (bzw. ihrer Organwalter) vor dem Hintergrund einer damaligen Problemlage, welche zwar in erster Linie die Fa. ... OHG betraf, daneben aber auch die politische Gemeinde Stadt K. (bzw. deren Organwalter) berührte. Die Fa. ... OHG stand in jenen Jahren vor erheblichen Schwierigkeiten, einen Ablagerungsplatz für die Abfallprodukte aus ihrer Regenerationsanlage zu finden. Diese Anlage diente der Mineralölaufarbeitung nach dem "Benzmann-Verfahren". Dabei wurde Altöl kalt mit konzentrierter Schwefelsäure verrührt; als Reaktionsprodukte entstanden ein rötlichfarbenes "Recycling-Öl" und der Rückstand "Säureharz"; das Recycling-Öl wurde noch mit "Bleicherde" bearbeitet (bestehend aus mineralischen Silikaten, Kieselgur u.ä.). Die Abfallgemische aus Säureharz und verbrauchter Bleicherde - je nach Temperatur mehr oder weniger zähe, pastöse Massen - enthielten Mineralöle, PAK, Schwefelsäure, Sulfate, teilweise auch Schwermetalle (Nickel, Eisen, Kupfer, Antimon, Arsen). Sie zu entsorgen, erwies sich als schwierig. Die Fa. ... OHG wandte sich mit Schreiben vom 14. Juni 1949 an den ersten Bürgermeister der Stadt K. mit der Bitte um Überlassung des - seinerzeit als "städtische Sandgrube bei B." bezeichneten - späteren tatsächlichen Deponiegeländes. Sie verwies darauf, dass "die Angelegenheit mangels einer anderen Ablagerungsmöglichkeit dringlich" sei und mit einer "verständnisvollen Zustimmung" dem Betrieb "ein großer Dienst erwiesen" würde. Daran anknüpfend bezeichnet auch § 1 des Vertrags vom 18. Juli 1949 die Verpachtung ausdrücklich als "Entgegenkommen" und als dessen Rechtfertigung wiederum den "Mangel eines geeigneten Ablagerungsplatzes". Dass die Risiken des Vorhabens von den damit Befassten schon damals als beträchtlich eingeschätzt wurden, erhellt zum einen aus der Verlegenheit der Fa. ... OHG, eine geeignete Ablagerungsmöglichkeit zu finden, zum andern aus dem Umfang der Vertragsregelungen über Vorkehrungen gegen jene Risiken (§ 7: sichere Einfriedung, dauerhafte Warntafel; § 8: Schadensverhütung, Haftungsfreistellung; § 9: Deponieabdeckung, Verhinderung von Abflüssen). Die Stadt K. war sowohl dazu in der Lage als auch daran interessiert, dem Unternehmen durch Überlassung des ins Auge gefassten Stiftungsgrundstücks zu helfen. In der Lage war die Stadt K. dazu jedenfalls insofern, als den für ihre Vertretung und Verwaltung zuständigen Organen zugleich auch die Vertretung und Verwaltung der Klägerin als städtischer Stiftung oblag (Organwalteridentität, vgl. § 35 Abs. 1, 2 des Bayerischen Stiftungsgesetzes - BayStG - vom 26.11.1954, GVBl S. 301, und Art. 28 Abs. 1, 2 der Neubekanntmachung dieses Gesetzes vom 19.12.2001, GVBl 2002, 10). Ob die seinerzeitigen Gemeinde- und Stiftungsorgane mit der Überlassung des Stiftungsgrundstücks an ... zu Deponiezwecken möglicherweise etwas taten, was sie zwar nach außen konnten, nach innen aber nicht gedurft hätten, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle. Das Interesse der Stadt K. daran, dem Unternehmen wie erbeten zu helfen, erklärt sich aus dessen nachhaltiger wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Bedeutung für die Stadt (vgl. Neue Presse vom 17.11.1993, S. 24; "Wirtschaftsgeschichte mitgeprägt": Gründung in K. im Jahr 1843, zunächst als Seifensiederei, später Handel mit Mineralölen, Produktion von Industriefetten, Beteiligung an verwandten Unternehmen, daneben berufspolitische und gesellschaftliche Engagements). In ihrem Schreiben vom 13. November 1953 formuliert die Stadt K. folgendermaßen: ?Wenn wir Ihnen entgegenkommender Weise diese Ablagerungsstätte für Ihre Industrieabfälle zur Verfügung gestellt haben, so haben wir Ihrer Firma damit einen Dienst erweisen wollen, den Sie sicher auch zu schätzen wissen.? Nur in diesem Kontext ist die in der Verpachtung liegende Risikoübernahme durch die Klägerin letztlich verständlich. Die Klägerin ließ sich diese Zugeständnisse an die Firma ... OHG entsprechend vergüten. Wie die Schreiben der Firma an den Stadtrat von K. vom 6. und 17. November 1953 zeigen, führte die Firma darüber Beschwerde, dass die von ihr zu zahlende Pacht 16-fach höher lag als Pachtpreise für gutes Ackerland. Die Stadt K. bestätigte dies mit Schreiben vom 13. November 1953. Mit dem Akzeptieren der Ablagerungen durch Abschluss und Vollzug des Pachtvertrags und zum Teil über diesen Rahmen hinaus schuf die Klägerin eine als konkrete Gefahr zu bewertende Lage; ihr Verhalten überschritt damit im Rechtssinn die Gefahrenschwelle. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Überschreitung der Gefahrenschwelle den seinerzeit handelnden Personen subjektiv bewusst war. Es kommt auch nicht auf die damalige Einschätzung von Fachbehörden wie dem Staatlichen Forstamt an, die ohnehin nur ihre eigenen Belange wahrzunehmen brauchten. Aufgrund der Verschuldensunabhängigkeit der Zurechnung im Polizeirecht, von dem die Regelung des § 4 Abs. 3 BBodSchG maßgeblich geprägt ist (vgl. Amtl. Begründung BT-Drs. 13/6701, S. 34), kann es allenfalls auf die objektive Verletzung von Sorgfaltspflichten ankommen (vgl. Frenz, BBodSchG, München 2000, Rn. 45 zu § 4 Abs. 3).
Der Verwaltungsgerichtshof bewertet die Überlassung von Teilflächen des Grundstücks FlNr. ..5 an die Fa. ... OHG zur Ablagerung von Mineralölabfällen, insbesondere Säureharzen, als objektiv grob fehlerhaft und grob gewässergefährdend. Diese Bewertung entspricht der fachkundigen Beurteilung des Vertreters des Wasserwirtschaftsamts H. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof vom 22. April 2004. Die eingetretene Entwicklung war danach objektiv zwangsläufig und für die seinerzeitigen Vertragsschließenden absehbar. Diese Bewertung entspricht auch der Sicht des damaligen Bayerischen Landesamts für Wasserversorgung und Gewässerschutz in seiner Stellungnahme vom 13. Juli 1959; danach wurde hier eine der schwerwiegendsten Gefahren für die Grundwasservorräte herbeigeführt. Auch aus der Sicht des Stadtbauamts K., wie sie in einem Vermerk vom 22. Juni 1959 zum Ausdruck kommt, handelte es sich um einen groben Fehler der Stadtverwaltung. Diese Ablagerung durch die Firmen ..., so heißt es in dem Vermerk, ?hätte auf keinen Fall genehmigt werden dürfen?. Dieses Verhalten der Klägerin stellt sich nicht nur aus heutiger, sondern auch aus damaliger Sicht als grob fehlerhaft und grob gewässergefährdend dar. Bei der Fa. ... OHG handelte es sich auch aus damaliger Sicht um ein Unternehmen, in dem grundwassergefährdende Abfälle entstanden. Im Sitzungsprotokoll des Stadtrates von K. vom 18. Juli 1949 ist lapidar von Ölabfall die Rede, der untergebracht werden müsse. Im Schreiben der Stadt K. vom 13. November 1953 ist von übelriechenden Industrieabfällen die Rede, die niemand gern auf seinem Grundstück hat, ferner von einem Wertverlust der Grubenfläche für unbegrenzte Zeit. Dass hiervon Gefahren für Gewässer ausgehen würden, war den Partnern des Vertrags vom 18. Juli 1949 bewusst. Wie § 8 des Vertrags zeigt, gingen sie davon aus, dass Gefahren für ?Quellen überhaupt? drohen würden. Sie erkannten gemäß § 9 letzter Satz des Vertrags, dass ein Abfließen von flüssigen Stoffen auf die angrenzenden Grundstücke oder auf den Straßenkörper unter allen Umständen verhütet werden musste. Hierzu passen auch die negativen Erfahrungen der Schützen-Gesellschaft K. mit Ablagerungen aus dem Betrieb der Firma ... OHG. Die Schützengesellschaft kündigte einen Vertrag über die Gestattung derartiger Ablagerungen vom 24. März 1941 mit Schreiben vom 30. August 1946. Sie wies auf die durch die Ablagerung der Ölrückstände entstandenen starken Schäden hin (Bl. 152, 153 der VG-Akte). Auch nach dem damals geltenden Wasserrecht hätten diese Gefahren abgewehrt werden müssen. § 34 Abs. 2 WHG in der Fassung vom 27. Juli 1957 (BGBl I S. 1110), in Kraft getreten am 1. März 1960 (§ 45 WHG i.d.F. vom 27.7.1957), lässt erkennen, dass der Bundesgesetzgeber bereits während der Vornahme der strittigen Ablagerungen die Reinhaltung des Grundwassers als zentrales wasserrechtliches Gebot normiert hat. Das vor dem Erlass des Wasserhaushaltsgesetzes maßgebliche Landesrecht berücksichtigte zwar nicht den Schutz des Grundwassers in einer wasserwirtschaftlichen Gesamtschau (vgl. Gössl in Sieder/ Zeitler/ Dahme/ Knopp, WHG, Rn. 2 zu § 34); dies bedeutete aber nicht, dass die nachhaltige Verunreinigung des Grundwassers mit Mineralölabfällen als unbedenklich angesehen worden wäre. Art. 37 BayWG 1907 und der dort geregelte Erlaubnisvorbehalt lassen ein Bewusstsein dafür erkennen, dass die Zuführung von Flüssigkeiten oder anderen nicht festen Stoffen schädliche Veränderungen der Eigenschaften des Wassers zur Folge haben kann. Dabei wurde u.a. an Säuren und Metallsalze gedacht (vgl. dazu Brenner, Wassergesetz 1907, München 1908, S. 128). Die Vorschrift galt für öffentliche Gewässer sowie für solche geschlossene Gewässer, an denen ein anderer mitberechtigt oder in denen ein anderer fischereiberechtigt war (Abs. 1). Dazu wurde auch der Grundwasserstrom im Hinblick auf dessen Eigenschaft als öffentliche Sache im Gemeingebrauch gezählt (Riederer/ Sieder, BayWG 1907, München 1957, Rn. 20 zu Art. 37 i.V.m. Rn. 14 zu Art. 1). Für nicht unter Art. 37 Abs. 1 BayWG 1907 fallende Gewässer galt nach Art. 39 BayWG 1907 anstelle des Erlaubnisvorbehalts eine Untersagungsbefugnis für die Verwaltungsbehörde. Jedenfalls durfte auch unter der Geltung des Bayerischen Wassergesetzes 1907 der Grundstückseigentümer über den Grundwasserstrom nicht frei verfügen und hatte sich aller Maßnahmen zu enthalten, durch welche die Gemeinverträglichkeit beeinträchtigt werden konnte (Riederer/ Sieder, a.a.O., Rn. 14 zu Art. 1). Hiervon hätten auch die seinerzeit handelnden Personen ausgehen müssen.
Die Klägerin hatte keinen Grund, darauf zu vertrauen, dass die Firma ... OHG diese Gefahren würde abwehren können. Das verfahrensgegenständliche Deponiegrundstück war für die Lagerung wassergefährdender Stoffe denkbar ungeeignet. Abdichtende Schichten, z.B. Tonschichten, existierten dort nicht. Wie der fachkundige Vertreter des Wasserwirtschaftsamts H. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof am 22. April 2004 ausgeführt hat, stellte die sandige Umgebung der Grube keine taugliche Sperre für die eingelagerten Stoffe dar. Der Sand war von großer Porosität und wirkte nicht in nennenswertem Umfang ab- oder adsorbierend. Der Boden in dem strittigen Bereich bestand an der Oberfläche aus lockerem Sand, der sich mit zunehmender Tiefe verdichtete und in einer Tiefe von 6 bis 8 m in Sandstein überging; dieser wurde mit zunehmender Tiefe zunehmend klüftiger. Der entfestigte Sandstein war zum Teil zeitweise bereits grundwasserführend, dies in einer Tiefe von ca. 6 bis 8 m. Wie derselbe Vertreter der Fachbehörde in der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2007 ergänzte, kamen die Ablagerungen teilweise in unmittelbaren Kontakt mit dem Grundwasser. Dass die Firma ... OHG von sich aus Maßnahmen zur Gefahrenabwehr treffen oder von der Ablagerung von Mineralölabfällen, insbesondere Säureharzen absehen würde, war nicht zu erwarten. Es handelte sich - wie bereits ausgeführt - um ein Unternehmen, das sich in einer schwierigen Situation befand, weil kein geeigneter Ablagerungsplatz gefunden werden konnte. Es war nicht zu erwarten, dass es auf die nunmehr gefundene Ablagerungsmöglichkeit ohne Weiteres verzichten würde. Konkrete Schutzmaßnahmen wurden von der Firma ... OHG weder durchgeführt noch auch nur zugesichert. Vor allem wurde keinerlei Basisabdichtung auch nur in Erwägung gezogen. Die Klägerin hat ihr Fehlverhalten auch nach dem Beginn des Pachtverhältnisses fortgesetzt, als der Eintritt von Gewässerverunreinigungen offenkundig wurde. Am 20. Dezember 1952 hat sie weitere 400 m² an die Firma ... OHG verpachtet. Das Stadtbauamt K. hatte aber bereits unter dem 7. September 1951 festgestellt, dass die 40 cm starke Sand- und Humusschicht weitere Ölablagerungen direkt durchsickern lasse. Es wäre höchste Zeit, so heißt es dort, ?hier Schluss zu machen, um größere Schäden zu vermeiden?. Es sei hier an die Tränkwässer für das Vieh und den angrenzenden Acker zu denken, ebenso an schädliche Auswirkungen auf Bodenfeuchtigkeit und Pflanzenwuchs. In der Folgezeit hat die Klägerin keinerlei Gegenmaßnahmen getroffen. Der erste Bürgermeister der Stadt K. wurde in einem Aktenvermerk vom 18. März 1953 auf die Gefahr hingewiesen, dass bei Vornahme von Tiefensprengungen die flüssigen Abfallstoffe durchsickern und das tiefer liegende Gelände nebst Wasserlauf stark schädigen würden. Dieser Hinweis blieb folgenlos. Ein derartiges Weitermachen fand auch in der Zeit nach dem Bekanntwerden des Gutachtens des damaligen Bayerischen Landesamts für Wasserversorgung und Gewässerschutz vom 13. Juli 1959 und nach dem Ergehen der Anordnung des Landratsamts K. vom 21. Juli 1959 statt. Es setzte sich fort bis zum Ende der Ablagerungen im Frühjahr 1962 und darüber hinaus. Das Unterlassen von Gegenmaßnahmen ist hier deshalb relevant, weil eine Garantenstellung der Klägerin aufgrund vorangegangenen gefährdenden Tuns bestand (vgl. dazu auch VGH München 26.07.1991, NVwZ 1992, 905). Sie überließ das Grundstück FlNr. ..5 trotz ihres vorangegangenen gefährdenden Tuns weiterhin der Firma ... GmbH und machte weder von ihrem Kündigungsrecht (§ 4 des Vertrags vom 18.7.1979) noch von ihrem Weisungsrecht (§ 8 des Vertrags vom 18.7.1949) Gebrauch. Die Klägerin hat sich nicht von sich aus pflichtgemäß verhalten, sondern allenfalls darauf gewartet, dass das Landratsamt pflichtgemäßes Verhalten durchsetzen würde.
d) Die Auswahlentscheidung des Landratsamts, die Klägerin sowie die Firma ... GmbH und die Firma ... OHG gesamtschuldnerisch zur Durchführung von bestimmten Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen zu verpflichten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Landratsamt hat die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Klägerin kann sich zum einen nicht auf § 8 des Pachtvertrags vom 18. Juli 1949 berufen. Danach hat die Pächterin zwar die alleinige Schadensersatzpflicht übernommen und sich verpflichtet, die Verpächterin von jeder Verantwortung und Haftung vollkommen freizustellen. Dieser Vertrag bindet aber das Landratsamt nicht und hindert es nicht daran, seine Entscheidung über die Heranziehung von Verpflichteten nach § 4 Abs. 3 BBodSchG nach öffentlich-rechtlichen Gesichtspunkten zu treffen. Eine sachgerechte behördliche Ermessensausübung beim Zugriff auf eine Störermehrheit erfordert nicht, dass die Behörde sich dabei an den zivilrechtlichen Regelungen des internen Ausgleichs innerhalb der Störermehrheit orientiert (VGH München 15.09.2000, BayVBl 2001, 149/150).
Landratsamt und Widerspruchsbehörde waren auch nicht verpflichtet, zusätzlich zu den drei als Verursacher herangezogenen juristischen Personen weitere denkbare Verursacher i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG heranzuziehen. Es ist insbesondere nicht geboten, bei einem wie im vorliegenden Fall begrenzten Kostenaufwand für die Durchführung der angeordneten Maßnahmen (Voranschlag für die Kosten der Ersatzvornahme von 340.000.- DM, tatsächlicher Kostenaufwand für die Durchführung durch einen Verpflichteten ca. 150.000.- DM) alle nur denkbaren Verpflichteten i.S. des § 4 Abs. 3 BBodSchG heranzuziehen; für diesen Fall hat der Gesetzgeber durch die Schaffung des Ausgleichsanspruchs nach § 24 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG Vorsorge getroffen. Was den Einwand der Klägerin angeht, es hätten auch die persönlich haftenden Gesellschafter der ... OHG nach § 128 HGB und § 159 Abs. 1 HGB herangezogen werden müssen, so standen dem zumindest erhebliche rechtliche Schwierigkeiten entgegen. Wie der Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 29.11.2004 (NVwZ-RR 2005, 465) ausgeführt hat, kann der ausschließlich nach § 128 HGB haftende Gesellschafter einer OHG, die eine Altlast verursacht hat, wegen der insoweit abschließenden Regelung im Bundesbodenschutzgesetz nicht unmittelbar zu Sanierungsmaßnahmen herangezogen werden. Zwar ist dieser Beschluss im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangen; er ist aber jedenfalls ein Beleg für eine rechtlich ungesicherte Verhaltensverantwortlichkeit des persönlich haftenden Gesellschafters. In solchen Fällen ist es nicht ermessensfehlerhaft, einen derartigen Verhaltensverantwortlichen nicht bescheidsmäßig heranzuziehen (vgl. auch OVG Bremen 19.08.2003, NuR 2004, 182). Die Firma ... GmbH und Co KG brauchte im angefochtenen Bescheid auch in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, nicht herangezogen zu werden, weil sie erst am 11. September 2001 und damit fast ein Jahr nach dem Erlass des Widerspruchsbescheids durch Verschmelzung entstanden ist. Die Auswahlentscheidung von Landratsamt und Widerspruchsbehörde ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil zu viele, nämlich drei Verursacher zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen herangezogen wurden und nicht nur die in der Tat schadensnäheren Firmen ? . Es stellt keinen Ermessensfehler dar, im Interesse einer baldigen effektiven Sanierung so viele Pflichtige bescheidsmäßig heranzuziehen, dass das Gesamtpotential an Leistungsfähigkeit auf jeden Fall ausreicht. Die Ermessensausübung ist nicht zu beanstanden, weil das Landratsamt die Frage der Leistungsfähigkeit der Firmen ... in seine Überlegungen und Ermittlungen einbezogen hat, wie z.B. sein Schreiben vom 27. Mai 1989 an das Amtsgericht Coburg/Registergericht zeigt. Das Landratsamt ist dabei nicht zu offensichtlichen und eindeutigen Erkenntnissen gelangt. Weitere umfangreiche Recherchen und Bewertungen vorzunehmen, wäre mit dem Ziel einer baldigen effektiven Sanierung der grundwassergefährdenden schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten nicht vereinbar gewesen. Aus der Sicht der Widerspruchsbehörde (Widerspruchsbescheid vom 19.10.2000) musste zudem bedenklich erscheinen, dass die Firma ... OHG am 28. April 2000 aufgelöst worden war, so dass insofern eine weitere Haftung nur unter Berücksichtigung von § 155 Abs. 2 Satz 2 HGB möglich erschien.
e) Die Klägerin macht zu Unrecht geltend, dass das Landratsamt bzw. dessen Träger als (Mit-) Verursacher herangezogen werden müsste. Die Klägerin kann sich zum einen nicht darauf berufen, dass das Landratsamt die strittigen Ablagerungen in irgendeiner Form legalisiert hätte. Der bloßen behördlichen Duldung kommt jedenfalls keine Legalisierungswirkung zu (BVerwG 16.03.2006, DVBl 2006, 1114, 1118). Dass der Betrieb der Firma ... OHG als solcher legal war und erforderliche gewerberechtliche Genehmigungen vorlagen, wird zwar auch vom Beklagten nicht bezweifelt. Ablagerungen von Mineralölabfällen auf jedem nur denkbaren ungeeigneten Grundstück konnten davon aber nicht erfasst sein. Zum anderen mag eine Auswahlentscheidung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG zwar ermessensfehlerhaft sein, wenn eine Behörde einen anderen Verpflichteten nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Anspruch nimmt, obgleich sie die schädliche Umweltveränderung selbst verursacht hat, zumindest zu einem erheblichen Teil (VGH München 18.04.2007 - 22 ZB 07.222, für einen privaten Grundstückseigentümer als Zustandsstörer und behauptete Ablagerungen durch den Träger der Behörde selbst). Hier liegt aber keine Verursachung im Sinn des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG vor. Ein Verursachungsbeitrag des Landratsamts während des Ablagerungszeitraums von 1949 bis 1959 ist schon deshalb ausgeschlossen, weil dem Landratsamt die entsprechenden Ablagerungen in diesem Zeitraum nicht bekannt waren. Im Bescheid vom 21. Juli 1959 stellte das Landratsamt ausdrücklich fest, dass es ?erst jetzt? Kenntnis von den Ablagerungen erhalten habe. Der Verwaltungsgerichtshof hat keinen Grund, hieran zu zweifeln. Unmittelbar nachdem das Landratsamt von den Ablagerungen Kenntnis erlangt hatte, ist es durch Erlass der Stilllegungs- und Beseitigungsanordnung vom 21. Juli 1959 unverzüglich gegenüber der Firma ... GmbH eingeschritten. In der Folgezeit kann dem Landratsamt zwar möglicherweise vorgehalten werden, dass die Durchsetzung der Stilllegungsanordnung noch bis zum Frühjahr 1962 gedauert hat und dass die Durchsetzung der Beseitigungsanordnung jahrzehntelang nicht gelungen ist. Das Landratsamt ist zudem Kompromisse mit den Firmen ... eingegangen, z.B. durch die Erteilung einer ?übergangsweisen? Genehmigung von Ablagerungen in einer abgedichteten Wanne unter dem Datum des 19. April 1961. Hierdurch wurde das Landratsamt aber nicht selbst zum Verursacher schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten. Wenn schon die Untätigkeit eines Zustandsstörers nicht dem Gefahr auslösenden positiven Tun des Altlastenverursachers gleichgestellt werden kann (vgl. VGH Mannheim 04.08.1995, NVwZ 1996, 1036), so gilt dies auch für die Untätigkeit eines Landratsamts. Im vorliegenden Fall fällt zusätzlich ins Gewicht, dass das Landratsamt nicht ?schlicht? untätig geblieben ist, sondern durchaus tätig geworden ist, wenn auch möglicherweise nicht effektiv genug. Es handelt sich hier in erster Linie um ein pflichtwidriges Verhalten der Firmen ... und der Klägerin, das auch ohne Zutun des Landratsamts hätte unterbleiben müssen. Die Schwäche der behördlichen Abwehrkräfte hat damit keinerlei strukturelle Ähnlichkeit (vgl. auch VGH München 22.03.2001, BayVBl 2002, 470).
f) Die Belastung der Klägerin durch den angefochtenen Bescheid überschreitet keine durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn gezogenen Grenzen, insbesondere keine Zumutbarkeitsgrenzen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips begrenzt auch die Haftung eines Verursachers (vgl. dazu BVerwG 16.03.2006, DVBl 2006, 1114). Aus der Rechtsnatur der Klägerin als einer kommunalen rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts und den von ihr verfolgten gemeinnützigen, mildtätigen Zwecken ergeben sich keine derartigen Grenzen. Zwar heißt es in Art. 2 Abs. 2 BayStG, dass die Stiftungen ein Recht auf ihren Bestand haben, und weist Art. 2 Abs. 1 BayStG darauf hin, dass die Achtung vor dem Stifterwillen die oberste Richtschnur bei der Handhabung dieses Gesetzes sein soll. Diese landesrechtlichen Regelungen können indessen die Bestimmungen des Bundesbodenschutzgesetzes nicht einschränken (Art. 31 GG). Dass die Klägerin gemeinnützige mildtätige Zwecke verfolgt, rechtfertigt es nicht, Verpflichtungen, die sie selbst zu tragen hat, auf andere abzuwälzen.
Im vorliegenden Fall sind zwar Gesichtspunkte vorhanden, die zu Gunsten der Klägerin sprechen könnten. Zu denken ist, dass das Landratsamt sich lange Zeit nur an die Firmen ... gewandt hat. Zu denken ist weiter an den jahrzehntelangen Nichtvollzug der Beseitigungsanordnung durch das Landratsamt, der möglicherweise -genau lässt sich dies nicht mehr klären - zu einer Verschärfung der Gefahren- und Schadenssituation beigetragen hat. In Betracht zu ziehen ist weiter, dass sich die Stadt K. zumindest zeitweilig bemüht hat, den Vollzug der Beseitigungsanordnung voranzubringen (vgl. Schreiben vom 26.5.1966). Von Bedeutung könnte auch sein, ob und inwieweit es den in der Tat schadensnäheren Firmen ... und deren Gesellschaftern mit Hilfe von handelsrechtlichen Gestaltungsmitteln gelungen ist, sich weiteren Inanspruchnahmen zu entziehen. Dies führt aber nicht dazu, dass jegliche Inanspruchnahme der Klägerin unverhältnismäßig ist. Sie musste mit einer Inanspruchnahme rechnen, soweit die Leistungsfähigkeit der Firmen ... entfallen oder zweifelhaft werden würde. Es handelt sich hierbei um ein Risiko, das die Verpflichteten nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG tragen müssen und das auch bei der Geltendmachung von Ausgleichsansprüchen nach § 24 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG in entsprechender Weise besteht (vgl. auch VGH München 22.03.2001, BayVBl 2002, 470). Der Kernbereich des Schadens im Grundwasser unter dem Grundstück FlNr. ..5 wäre jedenfalls zu einem großen Teil auch bei frühzeitiger Vollstreckung der Beseitigungsanordnung vom 21. Juli 1959 entstanden, wie sich den Ausführungen des fachkundigen Vertreters des Wasserwirtschaftsamts in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof vom 21. November 2007 entnehmen lässt. Dies bedeutet insbesondere, dass die Erforderlichkeit von Sanierungsuntersuchungen im Grundwasser hierdurch nicht zu vermeiden gewesen wäre. Derartige Untersuchungen waren ohnehin nicht Gegenstand des Bescheids vom 21. Juli 1959. Während der Zeit, in der das Landratsamt diesen Bescheid nicht vollzogen hat, waren ihm die Ausmaße des Schadens im Grundwasser noch unbekannt. Schließlich haben die Firmen ... bereits vor dem Erlass des angefochtenen Bescheids erhebliche Gutachterkosten aufgewendet und ca. zwei Drittel der durch die Erfüllung der Bescheidsanordnungen verursachten Kosten getragen. Ob beispielsweise die Gefährdung des Bestands der Stiftung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Zumutbarkeitsschranke anzusehen wäre, kann hier jedoch offen bleiben. Die Belastungen durch den angefochtenen Bescheid einschließlich der zeitlich auf vier Monate begrenzten Sanierungsanordnung bedeuten jedenfalls keine Gefährdung des Bestands der Klägerin, selbst wenn man von der ursprünglichen Kostenschätzung im Bescheid vom 3. Februar 2000 von 340.000.- DM ausgeht und nicht nur von dem tatsächlichen Kostenaufwand von ca. 150.000.- DM. Die Klägerin hat dies auch nicht behauptet, geschweige denn dargelegt. Angesichts eines Grundstücksvermögens von fast 350 ha wäre ein derartiges Vorbringen auch nicht nachvollziehbar, zumal zusätzlich noch Geldvermögen in nicht näher bekannter Höhe vorhanden ist. Weitere denkbare Einschränkungen aus Verhältnismäßigkeits- bzw. Zumutbarkeitsgründen sind für den Verwaltungsgerichtshof nicht ersichtlich. Falls es solche Einschränkungen gäbe, lägen sie jedenfalls deutlich oberhalb der hier zu betrachtenden Kostenbelastung. Wenn wie hier zu erwarten ist, dass sich die Kostenbelastung durch die angeordneten Maßnahmen in einem Rahmen bewegt, der rechtlich hinnehmbar ist und Anhaltspunkte für exorbitante Kostensteigerungen nicht bestehen, ist es auch nicht erforderlich, im Bescheid selbst eine Kostendeckelung zu verfügen (vgl. zur Frage der Begrenzung der Zustandsstörerhaftung VGH München 18.04.2007 - 22 ZB 07.222).
g) Auch der Gesichtspunkt, dass das Fehlverhalten der Klägerin Jahrzehnte zurückliegt, hilft nicht weiter, weil eine Verjährung insofern nicht in Betracht kommt (vgl. dazu näher Frenz, BBodSchG, München 2000, Rn. 180 bis 183, m.w.N.; Versteyl/ Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, Rn. 101 ff. zu § 4, m.w.N.). Anhaltspunkte für eine Verwirkung durch die mangelnde Durchsetzung des Bescheids vom 21. Juli 1959 bestehen ebenfalls nicht, zumal dieser nie aufgehoben wurde und sein Vollzug in der Diskussion blieb. Auch der Umstand, dass sich das Landratsamt lange Zeit nur an die Firmen ... gewandt hat, vermag keine Verwirkung zu begründen. Als Mitverursacherin musste die Klägerin mit einer Inanspruchnahme rechnen, soweit die Leistungsfähigkeit der Firmen ... entfallen oder zweifelhaft werden würde.
Rechtsbehelfsbelehrung ?

References: § 4
 § 128
 § 4
 § 4
 § 80
 § 2
 § 3
 § 4
 § 5
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 10
 § 4
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 29
 § 36
 § 4
 § 4
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 36
 § 9
 § 10
 § 4
 § 8
 § 104
 § 113
 § 113
 § 2
 § 113
 § 113
 § 3
 § 35
 § 36
 § 18
 § 4
 § 1
 § 9
 § 10
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 Art. 14
 Art. 14
 § 1
 § 8
 § 9
 § 35
 Art. 28
 § 4
 § 4
 § 8
 § 9
 § 34
 § 34
 Art. 37
 Art. 37
 Art. 1
 Art. 37
 Art. 39
 Art. 1
 § 8
 § 4
 § 4
 § 4
 § 24
 § 128
 § 159
 § 128
 § 155
 § 4
 § 4
 § 4
 Art. 2
 Art. 2
 § 4
 § 24
 § 4