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Timestamp: 2019-11-12 02:51:05+00:00

Document:
Francesca Chiavarone (francescachv@libero.it)
Relatori: prof. Giampaolo Rossi
paesaggio, abiente, convenzione europea sul paesaggio, tutela, valorizzazione, modifica titolo V della costituzione
Nel corso del XX secolo, la maturata cognizione di una complessa problematica ambientale dovuta al massiccio degrado generato dalle nuove forme di sviluppo economico e di sfruttamento delle risorse, ha comportato l’esigenza di adottare una disciplina di vincolo che ponesse freno al processo distruttivo del bene paesaggio, di cui lo stesso uomo è parte; nonostante ciò, pur qualificandosi tale bene come infungibile, pubblico, inalienabile e naturale, quindi tendenzialmente non riproducibile, l’attività umana, produttiva ed economica, indirettamente ne condiziona costantemente i processi fisiologici ed evolutivi.
La prima legge sul paesaggio, la L. 1497/39, prevede una disciplina di tutela episodica e soggettiva che si riferisce a particolari siti naturali e storici di pregio rilevanti dal punto di vista estetico.
In particolare il concetto di paesaggio viene accostato a quello di bellezza naturale, in un senso che mira a tutelare i valori paesistici sotto il profilo dei quadri naturali che essi realizzano. Conseguentemente, non si tutela ciò che è nel paesaggio, ma solo la mera conservazione del visibile e dello scenario naturale.
Non si considera la dinamicità insita nel paesaggio che si concretizza principalmente nell’azione positiva o distruttuva dell’uomo.
Conseguentemente, non si prevedono formule di valorizzazione dei segni storici tracciati dall’uomo nell’ambiente, né il controllo diffuso dell’agire antropico sul territorio; ci si limita, in sostanza, a prevedere forme di conservazione statiche di un patrimonio ereditato con beneficio di inventario.
Non vengono considerate misure di applicazione dinamiche del vincolo, infatti, il legislatore non prevede l’obbligo, ma la mera facoltà, di redazione del Piano Paesistico, strumento necessario per ottenere una concretizzazione giuridica sul territorio delle previsioni di vincolo.
La tutela del valore paesaggistico trova un successivo riconoscimento nell’ambito dell’art. 9 della Costituzione secondo cui “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione”.
La norma, sancendo la salvaguardia del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione come principio fondamentale della Repubblica garantisce un grado di tutela di massimo livello.
Contemporaneamente viene omesso qualsiasi riferimento alla materia ambientale, non solo nel senso di valore trasversale o connesso al paesaggio, ma non introducendone alcun connotato esplicito.
Diversamente i tratti giuridici del concetto di ambiente verranno introdotti per la prima volta con l’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante: “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”, la quale attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato un elenco tassativo di materie quali la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
La cosiddetta “costituzionalizzazione” della “materia ambiente” evidenzia che nel 1948 non esisteva ancora quella questione ecologica che si sarebbe manifestata, in tutta la sua problematicità, a partire dagli anni Settanta quando, sulla base di un’interpretazione estensiva dell’art. 9 della Costituzione, si è determinata una costituzionalizzazione materiale dell’ambiente, punto di partenza per la sua tutela.
Conseguentemente, la dottrina inizierà ad intendere la tutela del paesaggio in modo più ampio, come forma del territorio creata dalla comunità umana che vi è insediata che, abbracciando la tutela della flora, della fauna e dell’ambiente ove agisce l’uomo, assumerà una finalità specifica di tipo ambientale.
La successiva legge, detta Galasso, opera delle trasformazioni essenziali nell’ambito della tutela ed è tutt’oggi la normativa di riferimento in materia paesaggistica.
Il legislatore intende conferire una risposta emergenziale alle nuove necessità contingenti relative ad una diversa situazione economico e sociale; a tal fine modifica il modo di intendere la tutela del paesaggio, operando un’estensione della rilevanza del vincolo quantitativa e funzionale attraverso l’individuazione automatica del territorio vincolato nell’ambito di categorie di aree oggettivamente predeterminate ope legis.
In tal modo viene posta in essere una disciplina maggiormente autorevole e forte che si esplica sia verso la pubblica amministrazione che nei confronti dei cittadini.
Tale azione è complementare ad una valutazione delle bellezze naturali in una logica di riequilibrio di zone ampie del paese, che opti per una tutela determinata non solo dalle caratteristiche del bene in quanto tale, ma anche dalle esigenze generali del territorio.
Si concepisce il paesaggio come bellezza estetica connessa all’agire dell’uomo ed il territorio come contesto naturale e storico unitario legato ad una moderna tipologia di pianificazione economica e sociale, per il quale il patrimonio paesistico costituisce anche supporto di quello archeologico, architettonico, storico ed artistico. In sostanza, si sposta l’accento della tutela sul piano paesaggistico che, in vista delle nuove esigenze economico e sociali viene rivalutato ed elevato al rango di strumento amministrativo imprescindibile per la tutela del paesaggio.
Conseguentemente la pianificazione paesistica, da facoltativa diventa obbligatoria per le Regioni e per lo Stato, che in caso di inadempienza delle Regioni, deve esercitare i previsti poteri sostitutivi.
Il paesaggio, in tal modo, viene identificato come bene culturale antropologiamente esteso e come processo equilibrato di costante sintesi ed integrazione tra dimensioni passata, presente e futura. Viene, pertanto, decisamente superata la precedente ratio conservativa puramente estetica.
Accanto all’esigenza di preservare i valori paesaggistici, trovano riconoscimento anche altri interessi di carattere generale e di non minore rilevanza economica e sociale, come quello dello sfruttamento opportunatamente regolato, delle risorse necessarie alla produzione nazionale.
I contenuti della legge Galasso sono stati riconfermati dal “T. U. delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali”, redatto a norma dell’art. 1 della legge delega 8 ottobre 1997, n. 352.
Con questo nuovo provvedimento, attualmente vigente, si assume la finalità di fare chiarezza in settori di grande rilevanza per la società, la civiltà e l’economia dell’Italia e si costituisce un obiettivo importante ma limitato alla conoscenza del sistema normativo cogente.
In primo luogo va detto che la normativa in esame si occupa di cose di “notevole interesse pubblico”, per le quali viene garantito un controllo penetrante sulle possibili destinazioni d’uso.
In particolare, nella sentenza n. 56/1968 la Corte Costituzionale ha negato carattere espropriativo ai vincoli paesistici e all’eventuale connesso diniego di autorizzazione “in quanto essi atterrebbero a beni originariamente di interesse pubblico perché naturalmente paesistici, sì che l’amministrazione, imponendo il vincolo di immodificabilità, non comprime il diritto sull’area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con esso vive”.
La tutela dei beni paesaggistici, in generale, può essere attuata tramite una modalità passiva, mediata ed attiva.
La tutela passiva si basa sull’apposizione di un vincolo che pone un limite all’azione umana relativa ad un determinato bene ambientale.
Esso comporta una modificabilità dei beni assoggettati, comunque relativa, in quanto è possibile procedere alla modifica dello status quo, previa autorizzazione degli organi addetti alla tutela paesaggistica e salvo la necessità di ulteriori titoli ablativi.
Il sistema delineato è costituito da due tipologie di beni: quelli individuati singolarmente da un provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico e quelli sottoposti a vincolo dalla stessa legge. Si sottolinea l’importanza del fatto che la qualificazione del bene paesaggistico e l’imposizione del vincolo siano il risultato di un procedimento disciplinato dalla legge in quanto ciò assumerebbe un significato di garantismo fondamentale in una materia tanto delicata.
Ciononostante, il decreto di determinazione del vincolo ha carattere di atto generale e pertanto, ai sensi dell’art. 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non è soggetto alla disciplina della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo.
E’ opportuno cogliere l’occasione per sottolineare l’importanza del principio del c.d giusto procedimento ed evidenziare come, in tale materia, esso sia relegato ad operare in un ambito ristretto.
La tutela mediata si attua attraverso gli strumenti di pianificazione e di gestione territoriale, che contengono norme di indirizzo in relazione alle trasformazioni del territorio. La pianificazione paesistica è lo strumento amministrativo di tutela che (insieme all’autorizzazione) concretizza giuridicamente il vincolo paesaggistico precostituito.
Il piano è l’anello collettore tra il vincolo e l’autorizzazione, nel quale si dovrà valutare se nel caso concreto sussista una compatibilità tra le trasformazioni per le quali si richiede il permesso ed il vincolo quantificato e specificato dal piano.
Dottrina e giurisprudenza concordano nel affermare che il piano paesistico è il provvedimento attraverso cui si realizza il governo delle parti del territorio assoggettate al vincolo.
Il piano, si pone in una posizione sostanzialmente subordinata e giuridicamente derivata rispetto al vincolo, tant’è che le norme ivi contenute non possono mai derogarne i presupposti.
L’attività pianificatoria è indirizzata all’omogeneizzazione del vincolo per zone e per categorie, con lo scopo di anticipare la visione particolare in cui la P.A. potrà trovarsi ad operare.
Tale attività è collegata ad una visione dinamica della concezione di tutela, tesa a regolare il rapporto tra l’attività umana e l’ambiente. Il piano in tal senso opera un’attività precettiva di specificazione del vincolo che si concretizza sia in disposizioni contenenti non facere assoluti che nella determinazione di criteri sulla base dei quali l’ente proposto dovrà concedere l’autorizzazione o il diniego per un’attività.
In tale fase si attua il passaggio alla concezione dinamica della gestione del paesaggio, la quale si concretizza nella finalità di raccordo tra le esigenze di conservazione e quelle di trasformazione.
La dottrina ha definito il piano come potenziale strumento di conciliazione di tutti gli interessi concorrenti sul territorio, in quanto procurerebbe un fondamentale giudizio di compatibilità sintetico tra gli obiettivi socio economici e quelli estetico culturali, in funzione di un miglioramento della qualità della vita.
Nella prassi, però, le norme tecniche dei piani approvati hanno avuto un contenuto carente e generico riguardo la disciplina d’uso e di valorizzazione.
Ciò ha procurato, nondimeno, la concentrazione di un alto tasso di discrezionalità nell’ambito del provvedimento dell’autorizzazione paesaggistica.
Tale connotato negativo è stato caratterizzato inoltre da una vera e propria omissione, purtroppo diffusa, nella redazione del piano paesaggistico. La tematica della pianificazione paesistica è, infatti, uno dei mezzi attraverso cui si può migliorare l’efficacia dello sviluppo sostenibile.
E’ possibile sicuramente affermare che attraverso le finalità e le prescrizioni indicate nel piano si possa determinare una modalità d’essere del vincolo più rigida o al contrario, maggiormente ridotta, sia in termini di deroga generale verso il vincolo, sia in relazione all’ambito operativo che si vuole relegare all’attività umana privata.
Il piano, in sostanza, potrebbe determinare la realizzazione un diverso modello di sviluppo sostenibile, il quale avrebbe incidenza sul grado di compatibilità dell’attività umana rispetto al bene paesaggistico - ambientale.
Bisogna chiedersi quale sia il giusto grado di rigidità normativa capace di fare del vincolo un valore aggiunto, produttivo di ricchezza economica e di potenzialità di sviluppo, che non crei, conseguentemente, una difficoltà d’accettazione da parte della popolazione residente.
La tutela attiva implica la considerazione normativa di azioni di recupero, di miglioramento e di fruizione del paesaggio.
Il complesso della normativa, così come risultante dal dettato del T.U., sembra abbracciare senza dubbio la formula passiva e mediata, ma già da tempo, una parte della dottrina si è pronunciata in senso favorevole ad un’attività amministrativa che contemperi l’esigenza di una tutela attiva, volta al miglioramento del paesaggio deturpato e delle possibilità di fruizione dello stesso.
Alla luce della Convenzione Europea sul Paesaggio e degli ultimi studi scientifici in materia, si è arrivati a definire la relazione complessa del paesaggio in termini di immagine unitaria ed integrata delle dimensioni naturale–morfologica, storico– culturale e percettivo- simbolica. In tal senso, il paesaggio è generalmente considerato come interrelazione tra componenti fisico-ambientali tendenzialmente invariabili - sistemi morfologici ed ecologici -, segni e permanenze della storia, nonché fattori connessi ai valori sociali, percettivi, estetici, immaginari e simbolici che le popolazioni locali hanno assunto come luogo di identificazione collettiva.
Tali prospettive di tutela del paesaggio aggiungono l’importanza del fattore sociale-simbolico, totalmente trascurato dalle normative pregresse. I principi contenuti nella Convenzione Europea sul Paesaggio, che Stato, Regioni e Province Autonome si sono obbligati ad attuare nell’Accordo del 19 aprile 2001, fanno riferimento costante all’aspetto percettivo delle popolazioni locali e agli elementi in cui essi si identificano.
Vengono definiti nuovi orientamenti in cui mutano notevolmente l’oggetto, l’ambito di tutela e la politica di pianificazione paesistica, al fine di ottenere un’immagine integrata ed unitaria del territorio.
La tutela dovrebbe essere estesa a tutto il paesaggio, comprese le zone degradate o di identificazione collettiva da valorizzare e ripristinare.
L’attuazione di tali nuove prospettive dovrebbe avvenire attraverso strumenti di tutela che assumono una funzionalità progettuale, strategica e di valorizzazione del paesaggio, soprattutto in vista dei principi di sviluppo sostenibile.
A tal fine è necessario modificare i procedimenti di formazione della voluntas pubblica, valorizzando il consenso delle popolazioni legate al territorio e la collaborazione tra le diverse istituzioni, in modo da strutturare l’apparato amministrativo sul principio del mutuo integralismo, superando il modello del controllo gerarchico tra gli enti preposti alla tutela.
Tale processo deve portare a stabilire degli obiettivi di qualità paesistica fondati sul consenso e sulla conoscenza profonda e globale degli elementi interrelati e diversificati di un territorio valutato in chiave unitaria.
Da tale disamina si comprende agilmente che l’intero sistema di tutela debba essere sottoposto ad una revisione in relazione alla distribuzione delle competenze che permetta il contemperamento tra una democraticità propria di un governo che sia il più possibile vicina ai cittadini e l’esigenza di applicazione certa del diritto su tutto il territorio della Repubblica. La questione si complica da due prospettive diverse: da un alto sussiste la necessità di estendere l’applicabilità dei principi ai diversi ordinamenti europei e, dall’altro, di considerare le altre norme riguardanti il principio di sussidiarietà ed il decentramento amministrativo.
In particolare si deve porre l’attenzione alle riforme introdotte dalle modifiche al titolo V della Costituzione, dalla cui lettura si evincono disposizioni fortemente innovative sul piano dell’assetto istituzionale e della materia paesaggistico – ambientale.
Come si può derivare dall’analisi testuale del nuovo titolo V, le norme vigenti, oltre ad aver comportato l’insorgere di nuovi conflitti per l’interpretazione del dettato Costituzionale, hanno operato una modifica sull’intero modello di Stato che si può definire incompleta, in quanto mancante di un meccanismo di rimedio nel caso dell’insorgere di dissensi.
Le previsioni generano antinomie ed incongruenze che in primo luogo investono la materia ambientale e, conseguentemente, il paesaggio in modo specifico. Sul piano della prospettiva ambientale assume particolare rilevanza la nuova formulazione dell’ art. 117 della Costituzione che, nel primo comma, sottopone la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni alla Costituzione e ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli organi internazionali.
Già detta norma opera un’innovazione non chiara; toglie, infatti, alla legge dello Stato la funzione unificante e generale che gli si attribuiva in passato ed introduce una modificazione singolare, facendo mutare i rapporti tra la Repubblica e l’ordinamento comunitario. Ne scaturiscono dubbi interpretativi sul nuovo tessuto normativo, ancora non uniformemente risolti in dottrina, riguardanti il recepimento del diritto comunitario e la valenza del richiamo diretto alla Costituzione.
La prima questio assume un particolare valore in quanto ormai l’approfondimento il dibattito e la tutela della materia ambiente hanno assunto una connotazione decisamente internazionale.
Il secondo problema pone dubbi interpretativi di più ampio respiro. La tutela dello ambiente, infatti, riconosciuta per la prima volta nella Costituzione, viene affidata quantomeno prima facie, allo Stato. Non ci si può non chiedere quale senso abbia tale suggellazione in una riforma che sembrerebbe avere uno spirito tutt’altro che centralista.
Il secondo comma dell’articolo in esame indica innanzitutto le materie in ordine alle quali lo Stato ha legislazione esclusiva (art.117, c. 2) e specifica, poi, le materie di legislazione concorrente, precisando che spetta alle Regioni la potestà legislativa salvo che per le determinazioni dei principi fondamentali riservati allo Stato (art. 117 c. 3). Si conclude, infine, attribuendo alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello stato (art. 117 c. 4). Tra le materie riservate esclusivamente allo Stato rientrano la tutela dell’ambiente dell’ecosistema e dei beni culturali.
Questa ultima disposizione configura uno degli elementi più problematici, in quanto alcune delle materie riconducibili all’ambiente rientrano nella legislazione concorrente e in quella riservata alle regioni. Risulta di immediata comprensione la gamma di dubbi che si vengono a proporre, nell’ambito della tutela dell’ambiente, di fronte ad un dettato così poco chiaro.
La maggior parte della dottrina e della giurisprudenza, anche se ancora non si è consolidato un indirizzo certo ed univoco, ha ricavato una configurazione dell’ambiente come “valore” costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano competenze diverse. In tale contesto, diventa fondamentale accingersi ad analizzare il nuovo art. 117 in relazione alle non mutate disposizioni in campo paesaggistico. Si osserva, in primo luogo, che la materia paesaggio, già assente nel previgente art. 117, non è prevista da nessuna parte, sebbene resti immutato l’art. 9 della Costituzione.
Si deve altresì evidenziare un controsenso che abbraccia nello specifico la stessa tutela del paesaggio; essa, infatti, continua ad essere affidata genericamente alla Repubblica che, alla luce del disposto del novellato art. 114 Cost., deve essere considerata come soluzione composta dallo Stato, dalle Province, dai Comuni e dalle Città Metropolitane, nonostante l’art. 117 Cost., disarmonicamente, non stabilisca alcun riferimento esplicito in relazione a tali beni.
Il primo punto farebbe pensare che la materia del paesaggio non sia più di esclusiva spettanza del potere centrale dello Stato, ma che sia conferita contestualmente a tutti gli Enti territoriali che compongono la Repubblica; la seconda prospettiva conduce a ritenere che il bene paesaggistico - ambientale, non essendo definito tra le tassative competenze esclusivamente statali o concorrenti, debba essere ritenuto di esclusiva competenza regionale.
Una possibile, diversa, soluzione potrebbe ravvisarsi nelle disposizioni afferenti la materia concorrente, in cui si pone una distinzione tra la tutela dell’ambiente, che permane di esclusiva competenza statale e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, di competenza concorrente.
In tale ottica si potrebbe compiere una demarcazione tra la tutela del paesaggio che, ex art. 9 Cost., permane alla Repubblica e la promozione del paesaggio che, ex art. 117 modificato, verrebbe attribuita al potere concorrente delle Regioni.
Questa prospettiva trova esplicita riconferma nel testo del disegno di legge costituzionale “Nuove modifiche del titolo V, parte II, della Costituzione”, approvato dal Consiglio dei Ministri l’11 aprile del 2003, nel quale verrebbe definita chiaramente una demarcazione tra tutela e valorizzazione del paesaggio.
Altro argomento di spunto per una riflessione sull’assetto complessivo delle funzioni e sulle modalità d’esercizio delle stesse è dato dalla rottura tra il parallelismo tra funzione legislativa ed amministrativa.
Anche qualora si ravvisi una potestà legislativa dello Stato, si deve ritenere che l’attività amministrativa sia allocata al livello territoriale adeguato all’adempimento che sia più vicino al cittadino, in modo da favorire il concretizzarsi del principio di sussidiarietà.
Attualmente, la materia della tutela del paesaggio va necessariamente rapportata alla ridefinizione organica della legislazione dei beni culturali ed ambientali che il Ministero, nell’ambito della delega conferitegli dal Parlamento, sta operando tramite la redazione di un nuovo Codice, finalizzato a fornire uno “strumento unico e certo per difendere e promuovere il tesoro degli italiani”, tramite la realizzazione di “nuove forme di collaborazione, efficienti e semplificate, tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali e conseguentemente, di risolvere e superare l’empasse amministrativa dovuta al continuo conflitto tra le istanze regionali e locali agenti sul territorio” e a concretizzare le istanze già delineate, ed auspicate, in seno alla Conferenza Stato – Regioni del 19 aprile 2001.
In generale, nonostante gli studiosi non siano concordi sul giudizio su tale riforma, vengono adeguatamente concretizzati i contenuti sostanziali delle previsioni dell’Accordo per l’attuazione della Convenzione Europea sul Paesaggio e l’assetto funzionale fondato sulla sussidiarietà e la leale collaborazione.
A livello regionale è stata svolta una indagine sullo stato di attuazione della legislazione e della pianificazione di tutte le regioni italiane e delle province autonome di Trento e Bolzano, in vista dell’applicazione contemperata degli aspetti più problematici della normativa vigente e dei principi della Convenzione Europea sul Paesaggio, resi vincolanti in virtù dell’Accordo del 19 Aprile 2001.
Inoltre sono stati evidenziati i diversi fattori capaci di influenzare, in parte, l’attività delle istituzioni, come per esempio l’esistenza o meno di attività regionali volte alla formazione e all’aggiornamento dei tecnici amministrativi competenti alla tutela del paesaggio.
Dall’analisi sulle normative e le attività svolte su dette amministrazioni si evince, nonostante le oggettive difficoltà di soluzione delle antinomie nascenti sul territorio, una diffusa concretizzazione delle previsioni definite dalla legislazione statale vigente.
Nonostante ciò la mancata approvazione di un regolamento d’attuazione della legge Galasso, a mio avviso, ha comportato l’assenza di una mediazione tra i principi ivi dedotti e l’ipotetica legislazione regionale.
Nella maggior parte dei casi, conseguentemente, ad esclusione di alcune Regioni come il Lazio, si è dedotta la mancanza di una legislazione organica ed accentrata che componesse una summa dei diversi aspetti istituzionali relativi al paesaggio.
Nonostante tale connotato non configuri la sussistenza di una legislazione regionale complessivamente carente nei contenuti, ha comportato l’assenza di un riferimento certo che definisse simultaneamente i molteplici aspetti a cui dovrebbe conformarsi l’attività amministrativa di tutela e di valorizzazione del paesaggio; ciò, nondimeno, ha favorito gli eventuali ritardi connessi alla concretizzazione delle norme statali e la difficoltà di comporre una legislazione strutturata nel dettaglio e correlata specificamente al territorio.
In generale, ma non in tutte le Regioni, si è riscontrato un parallelismo tra i contenuti normativi avanzati dalla legislazione e dalla pianificazione regionale; in alcune unità d’analisi, invece, si è osservato la maggiore o minore conformità di una o dell’altra componente normativa alle novelle istanze promosse a livello nazionale ed europeo. Molte Regioni si stanno adoperando al fine di conformare la propria normativa, legislativa e/o pianificatoria, ai principi e alle prescrizioni contenute nell’Accordo tra Stato e Regioni del 19 aprile 2001; la maggior parte di esse ha, però, già parzialmente introdotto alcuni aspetti istituzionali ad esso riconducibili, anche e soprattutto in vista delle modifiche in materia amministrativa apportate dalla Legge 142/90 e dal revisionato titolo V della Costituzione.

References: sentenza 
 art. 117
 art. 117
 art. 117
 art. 114
 art. 9
 art. 117