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BOE.es - Documento BOE-A-2015-3821
Documento BOE-A-2015-3821
«BOE» núm. 85, de 9 de abril de 2015, páginas 90 a 102 (13 págs.)
BOE-A-2015-3821
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1591-2014, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en relación con los arts. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y 23.1 a) y 2 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por posible vulneración del art. 33.3 CE. Han intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, así como el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
Por todo ello, la Sala considera la existencia de unas especiales circunstancias en la finca expropiada que la hacen merecedora de una valoración superior a la que las normas de aplicación permiten obtener, siendo así que las concretas circunstancias de la finca expropiada evidencian unas importantes expectativas que no se pueden desconocer y que permitirían incrementar el valor básico obtenido por el jurado por capitalización, entendiendo que el justiprecio definitivo debería situarse en torno a los valores asignados por la propia Sala a supuestos similares aplicando la doctrina establecida por el Tribunal Supremo para incrementar el valor obtenido por capitalización; valor que en todo caso sería superior al máximo posible en aplicación de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona. Sólo así podría aproximarse al valor real de los terrenos expropiados o al mantenimiento de la «indemnidad». En definitiva, entiende la Sala que el fallo de la Sentencia que habrá de dictarse en el procedimiento dependerá, en cuanto al montante del justiprecio, de la validez o no de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona.
En primer lugar, se menciona la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido real de la indemnización o «justo precio», recogida en la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13 b), según la cual la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que correspondan valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación. Se cita también la STC 313/2006, de 8 de noviembre, FJ 9.
Incluye igualmente el Auto de planteamiento la cita de una serie de modificaciones normativas posteriores que, a juicio de la Sala, vendrían a evidenciar la insuficiencia del método de capitalización para obtener el valor real del suelo rural. En este sentido, se señala que aunque tanto la Ley 8/2007 como el Real Decreto Legislativo 2/2008 establecían la posibilidad de que la Ley de presupuestos generales del Estado modificara el tipo de capitalización de la renta anual y fijara valores mínimos según tipos de cultivos y aprovechamientos de la tierra, cuando la evolución observada en los precios del suelo y en los tipos de interés arriesgase alejar de forma significativa el resultado de las valoraciones respecto de los precios de mercado del suelo rural sin consideración de expectativas urbanísticas, aquélla no hizo uso de tal posibilidad. En cambio el art. 10.2 del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, cambió el criterio para trasladar dicha corrección a lo que se dispusiera reglamentariamente, permitiendo dicha corrección «cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas». Esta habilitación fue utilizada por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo, cuyo art. 12.1 b) establece que cuando en el suelo rural se desarrollen actividades agropecuarias o forestales, se utilizará como tipo de capitalización el resultado de multiplicar el tipo de capitalización general por el coeficiente corrector establecido en la tabla del Anexo I del Reglamento, según el tipo de cultivo o aprovechamiento. Con ello se viene a demostrar que el legislador era consciente, desde un primer momento, de que una valoración calculada por el método de capitalización de rentas podía estar alejada de los precios de mercado del suelo rural, y, sin embargo, no hizo uso de dicha posibilidad hasta el Reglamento de 2011. Ello no quiere decir que los coeficientes que contempla el Reglamento sean suficientes para obtener el valor de mercado del suelo rural, sino que el método de capitalización de rentas, como único método y no como subsidiario del de comparación, es a todas luces insuficiente para valorar las fincas rústicas por lo que realmente valen.
Por todo lo anterior, considera la Sala que los preceptos cuestionados vulneran claramente el art. 33.3 CE en los términos en que dicho precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, ya que impiden, en cuanto al suelo rural, llegar a un justiprecio que refleje el valor real de los terrenos o, al menos, una aproximación al mismo, lo que se evidencia en las expropiaciones de fincas próximas al suelo urbano. También se ha visto que resultan contrarios a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en cuanto que, en expropiaciones con fines de utilidad pública, sólo la indemnización íntegra puede ser considerada como razonablemente proporcionada al valor del bien que se expropia. En este punto, aclara el órgano promotor de la cuestión que por «valoración de expectativas urbanísticas» no está defendiendo que se deban valorar puras hipótesis, valores no reales o perjuicios meramente hipotéticos, inciertos o futuros. Lo que se pretende valorar no es la expectativa misma sino el incremento real de valor que la misma genera actualmente sobre el valor del suelo en el mercado, basándose en circunstancias actuales que son proyectadas al futuro por el mercado, lo cual genera, a su vez, un incremento real y actual del valor. Por otra parte, se plantea si es pertinente aquí la invocación del carácter supuestamente especulativo de este tipo de valores, teniendo en cuenta la obligación de los poderes públicos ex art. 47 CE de evitar la especulación del suelo. Afirma la Sala que resultaría sumamente paradójico que todos los agentes económicos tuvieran que padecer las elevaciones de valor del suelo, derivadas de unas u otras circunstancias, y que, sin embargo, los poderes públicos, precisamente obligados a velar por evitar la especulación, fuesen los únicos que quedasen al margen de sus efectos negativos a base de diseñar métodos legales de valoración artificiosos y alejados del hallazgo del valor real. A juicio de la Sala, la lucha contra la especulación consiste en eliminarla del mercado y no en dejar a las Administraciones públicas y sólo a ellas al margen de sus efectos negativos, mientras que el resto de los operadores económicos no sólo tienen que soportar sus consecuencias sino que, en el momento en que sufran una expropiación, no van a poder obtener por el suelo el valor que tienen que soportar en el resto de operaciones inmobiliarias. La Administración debe pagar por un suelo lo que la fecha a la que haya que valorar tuviera que pagar cualquiera que quisiera o necesitara adquirirlo, incluidas las expectativas, con independencia de que se hayan cumplido o no después.
4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2014, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, y deferir el conocimiento de la misma a la Sala Segunda, de conformidad con el art. 10.1 c) LOTC, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme al art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el «Boletín Oficial del Estado» (publicación que tuvo lugar en el «BOE» núm. 116, de 13 de mayo de 2014).
Respecto de la constitucionalidad del sistema de valoración regulado en el texto refundido de la Ley de suelo, se afirma, con cita de la doctrina constitucional (SSTC 61/1997 y 164/2001) que el legislador estatal es el único competente para establecer los criterios y métodos de valoración, y goza de amplio margen para fijar distintas modalidades de valoración –dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados– a las que sólo se exige, desde la perspectiva constitucional, que no se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable.
Asimismo, efectúa una amplia relación de los antecedentes legislativos, para centrarse en el contenido de la regulación cuestionada y en los argumentos del Auto de planteamiento de la cuestión, afirmando que la legislación cuestionada sobre valoración del suelo en situación de suelo rural, que ha establecido el método de capitalización de renta real o potencial, en atención a la explotación o aprovechamiento del terreno, recoge un factor de corrección de la localización, la ubicación del terreno expropiado, para elevar al alza el valor obtenido hasta un máximo del doble de dicho valor, establece un tipo de capitalización variable a través de las leyes de presupuestos generales del Estado y contempla una corrección para evitar que el valor resultante de la tasación del bien expropiado se aleje del valor real de mercado y pretendiendo eliminar cualquier tipo de especulación derivada de las expectativas urbanísticas ligadas a la actividad de la Administración, como consecuencia de la ordenación del territorio o su actividad urbanística, responde a criterios objetivos legítimos. Todo ello permite concluir, como señala el Alto Tribunal, que «no se revelan manifiestamente desprovistos de base razonable». En consecuencia, considera que el art. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y el art. 23, apartados 1 a) y 2 de su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, no serían contrarios al art. 33 CE en su garantía de indemnización.
Debemos comenzar el análisis de esos posibles óbices por el relativo al juicio de aplicabilidad, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 35.1 LOTC, la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona debe ser aplicable al caso, y, asimismo, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, el órgano judicial debe especificar en qué media la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. El razonamiento del juicio de aplicabilidad incluido en el Auto de planteamiento de la cuestión se dirige a justificar la aplicación tanto de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, como de su texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, señalando que es lo aplicado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Albacete en el expediente núm. 33/2010. La Sala llega a la conclusión de la aplicación de la Ley 8/2007 sobre la base de la interpretación realizada por el Tribunal Supremo en relación con el régimen transitorio de valoraciones, a partir de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo. Argumenta la Sala que el Tribunal Supremo ha declarado en Sentencias de 24 de junio, 3 de diciembre, y 26 de diciembre de 2013 que hay que entender que la citada disposición transitoria tercera se refiere al inicio de la pieza separada de justiprecio y no al inicio del procedimiento expropiatorio, en atención al contenido valorativo y no procedimental de la norma de cuya aplicación se trata. Señala la Sala que, extrapolando la anterior doctrina al caso, «como quiera que el proyecto relativo a las obras de referencia fue aprobado por resolución de la Dirección General de Carreteras de 17 de octubre de 2007, fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, es claro que, a efectos de valoraciones, debía aplicarse ya la referida Ley al caso enjuiciado».
Una correcta aplicación de la jurisprudencia que asume el Auto de cuestionamiento, habría determinado que la fecha relevante para determinar la norma aplicable al caso no fuera la citada de la aprobación del procedimiento expropiatorio –17 de octubre de 2007– sino la de inicio de la pieza separada de justiprecio, que tuvo lugar en junio de 2009. El Auto de planteamiento no razona nada, no obstante, sobre la aplicabilidad del art. 23 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que da por supuesta, siendo obvio, de un lado, que ambas normas legales, la Ley 8/2007, de suelo, derogada por el posterior texto refundido, y este último, actualmente vigente, ni estaban ni pudieron estar en vigor en un mismo momento, y de otro, que la hoja de aprecio de la empresa expropiada fue presentada a la Administración expropiante el 6 de julio de 2009, bajo la vigencia exclusiva, por tanto, del texto refundido de la Ley de suelo.
3. Por otra parte, es preciso referirse al juicio de relevancia previsto en el art. 35.2 LOTC, que ha sido definido por este Tribunal como «el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada» (por todos, AATC 93/1999, de 13 de abril, FJ 3, y 21/2001, de 30 de enero, FJ 1), y que, «constituye una de las más esenciales condiciones procesales de las cuestiones de inconstitucionalidad en garantía de que su planteamiento no desborde la función de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, por no versar sobre la norma de cuya validez depende el fallo, único objeto posible de este tipo de procedimientos» (STC 201/2011, de 13 de diciembre, FJ 2, entre otras muchas).
Es doctrina constitucional reiterada sobre este presupuesto de la cuestión de inconstitucionalidad que corresponde al órgano judicial realizar el juicio de aplicabilidad y relevancia de la norma legal cuestionada, y que, por ser la elección de la norma aplicable una cuestión de legalidad ordinaria, este Tribunal debe limitarse a realizar un control externo sobre el juicio realizado por el órgano judicial, que excluye la revisión del criterio judicial acerca de la aplicabilidad de la norma, salvo que resulte con toda evidencia errado, porque sea notoriamente inconsistente o equivocada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad al caso de la norma cuestionada (por todas, STC 38/2014, de 11 de marzo, FJ 3), o, como señala la STC 60/2013, de 13 de marzo, FJ 1 b), porque «de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos, se advierta que la argumentación judicial en relación con el juicio de relevancia resulta falta de consistencia».
La STC 141/2014, de 11 de septiembre, tras analizar tanto el art. 22.1 a) de la Ley de suelo como el art. 23.1 a) del texto refundido de la misma Ley, entendió que eran constitucionales una vez depurado el inciso de «hasta un máximo del doble», cuya inconstitucionalidad y nulidad declaró. Por ello, una vez eliminado del ordenamiento jurídico el inciso anteriormente señalado, sólo cabe declarar que la cuestión ha perdido objeto en lo que atañe a la duda de constitucionalidad relativa al apartado 1 a) del art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo, que plantea la Sala promotora de la cuestión.
Pues bien, sobre este particular, ya se dijo en el ATC 8/2015, de 20 de enero, que «en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9 b) afirmamos que el art. 33.3 CE no exige que la compensación sea equivalente al valor de mercado de los bienes y derechos expropiados, por lo que el legislador estatal cuenta con un margen de apreciación para instituir el método de valoración del suelo, así como para configurar los distintos estatutos del derecho de propiedad. En ejercicio de su discrecionalidad, el art. 22 de la Ley de suelo se ha separado de la búsqueda de un método de valoración que se aproxime al valor de mercado porque en él se producen fallos o tensiones especulativas, y ha optado por una concepción legítima de la propiedad del suelo conforme a la cual el ius aedificandi no forma parte del contenido inicial del derecho de propiedad, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos de manera que, en el suelo rural, la indemnización de la simple expectativa urbanística se fija o concreta en relación con la concurrencia de determinadas condiciones establecidas en la ley. El método de capitalización de rentas modulado en atención a otros factores objetivos de localización es un sistema que incorpora valores acordes con la idea del valor real o económico del bien, que en abstracto puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización. No obstante la propia ley reconoce que, en determinadas ocasiones, este criterio puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien y prueba de ello es que permite corregir al alza el valor obtenido en función de factores objetivos de localización del terreno. El establecimiento de un tope máximo para este factor de corrección, que no se halla justificado, puede por ello resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real e impedir la determinación de una indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso ‘hasta el máximo del doble’ ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE. En conclusión, desde el punto de vista abstracto que corresponde al Tribunal Constitucional, no ha de atenderse a las circunstancias precisas que en el supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida, de manera que la norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable».
Por consiguiente, sigue afirmando el ATC 8/2015, «la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado. En otras palabras, el art. 33.3 CE no garantiza en todo caso el valor de mercado. No lo hace, sin duda, cuando en su formación intervienen las expectativas derivadas de la futura aprobación del planeamiento, ni siquiera las derivadas de un planeamiento ya aprobado hasta que se hayan cumplido las cargas y deberes legalmente establecidos».
1.º Inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1591-2014 en relación con el art. 22.1 a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
2.º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
3.º Desestimar en todo lo demás la presente cuestión de inconstitucionalidad.
DICTADA en la Cuestión 1591/2014 (Ref. BOE-A-2014-5042).
La pérdida sobrevenida de su objeto respecto al art. 23.1.a) de la Ley del suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (Ref. BOE-A-2008-10792).
su inadmisión respecto al art. 22.1.a) y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (Ref. BOE-A-2007-10701).

References: Real Decreto 
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 resolución 
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e contrario
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