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Timestamp: 2020-07-07 17:13:02+00:00

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Nueva Ley de Contratos | Regulación | Legislación
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Administrativos. Promoción interna
Actualización: abril 2008
AC3/978-84-8061-402-3/4-08
El objeto de la presente Actualización es poner al día el Temario con IISSBBNN 997788--8844-- 88006611--440022--33 para la preparación de las pruebas de acceso al Cuerpo Administrativo de la Administración General del Estado por el sistema de promoción interna, proporcionándole las modificaciones legislativas que se han producido con posterioridad a la publicación de este libro y que afectan a distintos epígrafes del mismo.
Para la realización de esta Actualización se ha utilizado un ssiisstteemmaa ddee hhoojjaass iinntteerrccaamm-- bbiiaabblleess, mediante el cual hemos procedido a incorporar únicamente aquellas páginas que han sufrido alguna modificación, facilitándole la identificación de la misma mediante un
y un nuevo formato de paginación que le permitirá diferenciar la
edición de la actualización; excepto en aquellos casos en que el volumen de modificaciones es muy alto y hemos incluido el tema completo, en concreto el tteemmaa 44 qquuee iinncclluuyyee llaa nnuueevvaa LLeeyy ddee CCoonnttrraattooss ddeell SSeeccttoorr PPúúbblliiccoo yy eell tteemmaa 55 ssoobbrree PPoollííttiiccaass ddee IIgguuaallddaadd.
En definitiva, se trata de poner a su disposición todos los elementos necesarios para cumplir el objetivo que todo opositor persigue: una adecuada preparación de la oposición, de forma amena, comprensible y rápida.
AADDAAMMSS
Las fuentes del Derecho Administrativo. El acto administrativo
Es clásica la distinción en la Teoría General del Derecho entre los requisitos intrínse- cos y los requisitos extrínsecos de las leyes.
Como rreeqquuiissiittooss iinnttrríínnsseeccooss suelen señalarse:
— La racionalidad (en cuanto al contenido de la ley).
— La obligatoriedad (en cuanto que la ley ha de contener un mandato y una sanción).
— La universalidad o generalidad (en cuanto que, en principio, ha de ser estableci- da de modo permanente para un número determinado de actos o hechos).
Como rreeqquuiissiittooss eexxttrríínnsseeccooss suelen señalarse:
— La aprobación en forma legal.
— La sanción real.
— La promulgación.
— La publicación.
La doctrina más reciente se refiere con nueva terminología a los rreeqquuiissiittooss ddee iinntteerrnnaa lleeggiittiimmiiddaadd (observancia de los preceptos constitucionales) y rreeqquuiissiittooss eexxtteerrnnooss ddee ssoolleemm-- nniiddaadd (haber seguido el “iter” -tramitación parlamentaria- previsto para su elaboración, y la sanción, promulgación y publicación de la ley).
Además, entre los requisitos de la ley podemos hablar de su eficacia, de su vigencia temporal y del contenido que le está reservado en cuanto a las materias que han de llevar- se a cabo necesariamente mediante ley (el principio de reserva de ley).
El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de ley, y dejando aparte las disposiciones del ejecutivo con rango de ley que son objeto de estudio más adelante, podemos distinguir las siguientes normas legales:
— LLeeyyeess oorrggáánniiccaass.
— LLeeyyeess oorrddiinnaarriiaass, distinguiendo entre ellas:
• Leyes de Pleno de las Cortes.
• Leyes de Comisiones de las Cortes.
• Leyes de armonización.
• Leyes marco.
• Leyes de las Comunidades Autónomas.
(Actualizado abril 2008)
1. De Pleno.
2. De Comisión.
3. De armonización.
5. De base.
6. De las CCAA.
3.4. La reserva de ley
Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos límites al poder regla- mentario de la Administración determinando a tal fin que la regulación de ciertas materias ha de hacerse necesariamente por medio de ley formal, por norma emanada del Parlamento.
Dentro de la reserva de ley que nuestra Constitución consagra hay que diferenciar dos tipos de reserva de ley: la reserva material y la reserva formal.
a) La rreesseerrvvaa mmaatteerriiaall se refiere a la necesidad de que sólo por ley (orgánica u ordi- naria) se regulen determinadas materias.
— RReesseerrvvaa ddee lleeyy oorrggáánniiccaa
Que se da en las materias establecidas en el artículo 81 de la Constitución española y en aquellos casos diseminados en la Constitución en que ésta exige ley orgánica.
— RReesseerrvvaa ddee lleeyy oorrddiinnaarriiaa
Que se da cuando la Constitución establece que una materia se regulará por ley, pero no exige que sea orgánica, bastando ley ordinaria en este caso.
b) La rreesseerrvvaa ffoorrmmaall se desdobla a su vez en los principios de jerarquía normativa y de congelación de rango.
PPrriinncciippiioo ddee jjeerraarrqquuííaa nnoorrmmaattiivvaa
profesor GARCÍA DE ENTERRÍA afirma que de este principio se infiere
que para dictar una norma nueva es necesario darle un rango normativo por
menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir
innovar, ya que para dejar sin efecto un acto jurídico se
requiere un acto contrario de la misma solemnidad.
— PPrriinncciippiioo ddee ccoonnggeellaacciióónn ddee rraannggoo
Regulada una determinada materia por la ley, el rango normativo queda con- gelado y sólo una ley podrá intervenir posteriormente en ese ámbito material.
1. De Ley orgánica.
2. De Ley ordinaria.
2. Principio de congelación de rango.
1-12/I
plenamente confirmada por el art. 27.2 de LOTC y por las disposiciones de la mayoría de los Estatutos de Autonomía.
— LLíímmiitteess oobbjjeettiivvooss. La Constitución establece la pluralidad de límites objetivos a la delegación legislativa:
• En primer término, hay materias en las que no se admite delegación: las materias propias de ley orgánica (art. 82.1).
• En segundo término, se exige que haya siempre una ley habilitante: en el caso de formación de tteexxttooss aarrttiiccuullaaddooss ha de tratarse de una lleeyy ddee bbaasseess,
que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación y los prin- cipios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.2 y 4); en el caso de formación de tteexxttooss rreeffuunnddiiddooss ha de tratarse de una lleeyy oorrddiinnaarriiaa (en el sentido que no es necesario que contenga bases), que habrá de deter- minar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación y
el alcance sustantivo de la operación de refundido (art. 82.2 y 5).
• En tercer término, se dispone que en cualquier caso la delegación legislati- va se otorgue de forma expresa, para materia concreta y con un término para su ejercicio, sin que se pueda entender concedida de manera implícita
o por tiempo indeterminado. Asimismo, la delegación se agota por el uso
que hace el Gobierno por medio de la publicación de la norma correspon- diente (art. 82.3).
• Según la Ley Orgánica del Consejo de Estado, los Decretos Legislativos requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado.
2. Texto Articulado
Los Decretos-Leyes ssoonn ddiissppoossiicciioonneess lleeggiissllaattiivvaass pprroovviissiioonnaalleess qquuee ddiiccttaa eell GGoobbiieerr-- nnoo eenn ccaassooss ddee eexxttrraaoorrddiinnaarriiaa yy uurrggeennttee nneecceessiiddaadd (art. 86 de la Constitución). En este caso quien toma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situación lo requiere, por ser grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervención, dicta un decreto en una materia normalmente reservada a la Ley (de ahí su nombre
de Decreto-Ley). De este modo no existe ningún control “a priori”, ni el Gobierno obra por delegación.
4.4.2. Fundamento
El fundamento del Decreto-Ley reside en que la vía parlamentaria (que es la que correspondería) no sería eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situación, ya que requiere bastante más tiempo (tramitación como Ley); de manera que es el Gobierno, que tiene una mayor y más rápida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en el caso concreto.
4.4.3. Presupuesto habilitante
La actuación del Gobierno está supeditada a la existencia de un “caso de extraordina- ria y urgente necesidad”: si no se da tal caso, no se puede utilizar la vía del Decreto-Ley. Y, si se utiliza, su existencia la controla el Congreso.
4.4.4. Ámbito de aplicación
Los Decretos-Leyes no pueden afectar a derechos y libertades de los ciudadanos, régi- men de las Comunidades Autónomas, régimen electoral e instituciones básicas del Estado. Contrariamente al caso de los decretos legislativos, los gobiernos autonómicos no pueden dictar Decretos-Leyes.
4.4.5. Revisión parlamentaria
Dado que el Parlamento no puede intervenir antes de la actuación del Gobierno, lo que hace es controlar después de la entrada en vigor del Decreto-Ley si reunía los requisi- tos que lo legitimaban (si existía el presupuesto de hecho habilitante y si se ha respetado el ámbito de aplicación permitido). Así, pues, en los treinta días siguientes a la aprobación y entrada en vigor del Decreto-Ley, éste se somete a debate y votación en el Congreso (que no en las Cortes) para ser ratificado o derogado.
— SSii ssee rraattiiffiiccaa, el Decreto-Ley no se convierte en Ley: formalmente sigue siendo un Decreto-Ley, pero su rango normativo es el de una Ley.
— SSii ssee ddeerrooggaa, por entenderse que no se justificaba el Decreto-Ley o que se ha excedido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus trein- ta días de vida no se ven afectados por esta anulación.
Por último, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada del Gobierno pero con rango de Ley:
— Se trata de alteraciones puntuales de las relaciones entre la Ley y el Reglamento, sin que el sistema constitucional de repartición de poderes entre Parlamento y el Gobierno quede afectado.
— Los decretos legislativos y los Decretos-Leyes son reglamentos en sentido formal y leyes en sentido material, siendo esta distinción muy importante.
— RReeggllaammeennttooss iinntteerrnnooss oo ddee oorrggaanniizzaacciióónn, que carecen de trascendencia directa sobre la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia Administración.
— RReeggllaammeennttooss eexxtteerrnnooss oo ddee rreellaacciióónn, que disciplinan las relaciones con los admi- nistrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos (ejemplo: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas).
5.3.4. Según su posición respecto a la Ley
— RReeggllaammeennttooss eejjeeccuuttiivvooss, que desarrollan disposiciones contenidas previamente en una Ley. El Reglamento se encarga de completar la regulación necesariamen- te general que contiene la Ley (ejemplo: Ley de Costas y Reglamento de Costas, Ley del Suelo y Reglamento de disciplina urbanística). Estos reglamentos necesi- tan el dictamen del Consejo de Estado.
— RReeggllaammeennttooss iinnddeeppeennddiieenntteess, que se dictan en materias en las que no existe una Ley anterior. Se trata de una categoría controvertida, que algunos autores admi- ten con carácter general, mientras que otros sólo en algunos casos.
En efecto, el art. 103.1 de la Constitución dice que la Administración está plena- mente sometida a la Ley y al Derecho, con lo cual no cabe reconocerle un poder independiente, de modo que no cabe admitir sin más el Reglamento independien- te. ¿En qué casos cabe, pues, reconocer este tipo de Reglamento? Para la mayoría de la doctrina, únicamente en el ámbito organizativo interno que no afecte a dere- chos y obligaciones de los administrados, por cuanto que la Administración puede autoorganizarse, sin tener que justificarlo en una Ley, pero no puede crear Dere- cho para los demás sujetos sin una habilitación legal del Parlamento.
— RReeggllaammeennttooss ddee nneecceessiiddaadd, se adoptan en materias propias de Ley formal, justi- ficados por una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos es lo dis- puesto en el art. 21 m) de la Ley de Bases de Régimen Local y las situaciones excepcionales previstas en el art. 116 de la Constitución.
Como puede apreciarse, las dos últimas clasificaciones están íntimamente ligadas: un Reglamento independiente sólo puede ser de tipo interno o de organización.
Por último, haremos especial hincapié en la diversidad de normas y de efectos que se engloban en la categoría del Reglamento: un Decreto puede contener disposiciones tan dispares como una sanción a una empresa por contaminar un río, la aprobación de un nuevo Reglamento de Obras Públicas o el nombramiento de un Delegado del Gobierno en una Comunidad Autónoma; pese a la dificultad que entraña sistematizar estas distintas realidades jurídicas, todas ellas tienen un mayor o menor nivel de generalidad y se integran en el ordenamiento.
5.4. La potestad reglamentaria
Es la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones Públicas con- ferida por el ordenamiento jurídico como propia de los mismos para dictar normas jurídicas de rango inferior a la Ley; es decir, reglamentos.
La Constitución, en su art. 97, determina que es el Gobierno quien ejerce la potestad Reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurí- dica propia como las Comunidades Autónomas, las provincias y los municipios. También, los entes no territoriales o institucionales en el ámbito de sus competencias (como las Uni- versidades, etc).
Como rraazzoonneess qquuee jjuussttiiffiiccaann llaa ppootteessttaadd rreeggllaammeennttaarriiaa pueden aducirse las siguientes:
— La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, que determinan que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.
— La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la Ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitu- ción por otras.
— La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza de que la propia Administración se autolimite dictando reglamentos.
— La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo para que las reglamente, puesto que el legislador no puede preverlo todo.
Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales:
a) Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar Reglamentos si no existe una delegación expresa del poder legislativo.
b) Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamen- to en el poder discrecional de la Administración.
c) Teoría de los poderes propios: la Administración tiene una potestad regla- mentaria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la Ley. Esta es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esos poderes propios? En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica que para dictar Reglamentos se concede a la Administra- ción, habilitación que puede venir derivada directamente de la Ley o gené- ricamente de la Constitución y del ordenamiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni algo delegado expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtud del ordenamiento jurídico.
5.5. Límites de la potestad reglamentaria
5.5.1. Límites formales
Hacen referencia a los requisitos de carácter formal que ha de contener el Reglamento.
¿Qué órganos pueden dictar Reglamentos? En otras palabras: ¿A quién atribuye la Constitución la potestad reglamentaria?
eell DDeerreecchhoo eessttáá eenn llaa lleeyy. Ejemplos de Principios Generales del Derecho comúnmente admitidos: principio de buena fe en las relaciones jurídicas, principio de igualdad ante la Ley, etc.
Por otra parte, el art. 9.3 de la Constitución garantiza la “interdicción de la arbitrarie- dad de los poderes públicos”, precepto destinado a impedir que la actuación administrati- va se aleje de criterios de razonabilidad y de interés público.
B) La materia reglamentaria: reserva de ley y principio de legalidad
El principio de legalidad supone que ttooddaa aaccttuuaacciióónn ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn hhaa ddee eessttaarr ccuubbiieerrttaa ppoorr uunnaa lleeyy; ya se dijo antes que nnoo es tarea de la Administración el crear dere- cho, el conformar las situaciones (derechos y obligaciones) de los demás sujetos, sino que simplemente ejecuta normas que le vienen dadas por el Poder legislativo.
Este principio de legalidad, fundamental para comprender la posición y la actuación administrativas, se concreta en distintas normas:
— de la Constitución (“La Constitución garantiza el principio de legali-
dad…”).
— de la Constitución (citado en el epígrafe anterior).
110033 11
— Ley 30/1992. (“El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en
el ordenamiento jurídico”).
— AArrtt 7700
22 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa (“La sentencia estimará el recurso contencioso-adminis- trativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico”).
Además del principio de legalidad (toda actuación singular del poder debe estar justi- ficada o amparada en una Ley previa), el ordenamiento contiene disposiciones concretas para acotar o delimitar la actuación administrativa: la reserva de ley.
ddee llaa LLeeyy ddeell GGoobbiieerrnnoo recoge este principio cuando establece que los
reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo y colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cáno- nes u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
El aarrtt
Sin embargo, ahora es necesario destacar que entre estas materias que le están veda- das al Poder ejecutivo se incluyen algunas que podrían denominarse domésticas o internas de la Administración: art. 103.3 de la Constitución (“La Ley regulará el estatuto de los fun-
cionarios públicos, el acceso a la función pública… el sistema de incompatibilidades…”). Y
ello porque se trata de un derecho fundamental (derecho al acceso igualitario a funciones y cargos públicos recogido en el art. 23.2 de la Constitución), o de materias que pese a ser del ámbito interno de la Administración se consi- deran de especial trascendencia.
Así pues, retomando la distinción entre reglamentos ejecutivos e independientes, no cabe decir sin más que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin cobertura legal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 de la Constitución no podrá darse el Reglamento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos (en este caso de los funcionarios o aspirantes a serlo).
C) La jerarquía normativa
El pprriinncciippiioo ddee jjeerraarrqquuííaa nnoorrmmaattiivvaa, contenido en el art. 9.3 de la Constitución (“La
Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa…”), supone que la
Administración no puede contradecir una Ley mediante una disposición con rango regla- mentario: ya no se trata de que haya materias reservadas a la Ley, sino que el Reglamento se sitúa por debajo de la Ley en la pirámide normativa. Así lo dispone el art. 23.2 de la Ley del Gobierno que establece que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley.
El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningún reglamento podrá vulnerar pre- ceptos de otro de jerarquía superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarquía y de reserva de Ley), cita- mos el art. 51 de la Ley 30/1992:
Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis- lativas de las Comunidades Autónomas.
Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establez- can las leyes”.
El principio de la jerarquía normativa supone un límite, como ya hemos dicho ante- riormente, en cuanto que la Administración no puede dictar disposiciones contrarias a las leyes. La primacía de rango de la Ley se impone a todos los reglamentos, sancionándose, también con nulidad, la infracción de tal principio. También dentro del ámbito propiamen- te administrativo debe respetarse la jerarquía reglamentaria. Los reglamentos de rango infe- rior que infrinjan lo dispuesto en un reglamento de rango superior son igualmente nulos.
Este principio se recoge en el art. 52.2 de la Ley 30/1992, que establece que: “Las reso-
luciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo estableci- do en una disposición de carácter general aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas”.
En el mismo sentido el art. 23.4 de la Ley del Gobierno dispone que: “Son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.
Según esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podría igual- mente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la aplicación del Reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo auto- rice la excepción o dispensa.
Sin embargo, si se observa con atención el contenido de dicho precepto, se nota que la prohibición contenida en el mismo va aún más allá, puesto que tal prohibición alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerar- quía. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar válidamente a una perso- na mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligación impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial (“aunque tengan grado igual o
superior a éstas”).
El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad sin- gular de los reglamentos que constituye, más que un límite, en stricto sensu, a la potestad reglamentaria de la Administración, una regla en orden a la aplicación de las normas regla- mentarias.
Reglamentos ilegales: reacción frente a los reglamentos ilegales
El ordenamiento ha de reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el grave ataque que frente a él supone el reglamento ilegal. Esta reacción será la nulidad de pleno derecho.
Inaplicación del reglamento ilegal (medios pasivos)
Ello obliga a que antes de la aplicación de un reglamento deba contrastarse con toda atención su conformidad a las leyes. Si de este contraste previo resultase que el reglamen- to contradice a las leyes, habrá que rechazar la aplicación del reglamento con objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la ley por él violada; habrá que rehusar, pura y simplemente, aplicar el reglamento ilegal o, en términos positivos, habrá que inaplicarlo.
El artículo 117 apartado 1º de la Constitución, al declarar a los jueces y tribunales “sometidos únicamente al imperio de la ley”, les obliga más enérgicamente a buscar el res- paldo legal de todo reglamento antes de cualquier aplicación de los mismos.
Por su parte, el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
establece que: “Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra dis- posición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía nor- mativa”.
Impugnación del reglamento ilegal (medios activos)
La inaplicación es la técnica por excelencia utilizada por el ordenamiento frente al reglamento ilegal. Un paso más del ordenamiento consiste en pasar de esa resistencia pasi- va que es la inaplicación, a una resistencia activa y ofensiva, que persiga la eliminación tanto de la fuerza vinculante del reglamento ilegal, como de su aparición formal perturba- dora. Son los remedios que estudiaremos seguidamente:
• IImmppuuggnnaacciióónn eenn vvííaa aaddmmiinniissttrraattiivvaa. Según el artículo 107.3 LRJ-PAC contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía admi- nistrativa. No obstante lo dicho, el mismo artículo 107.3 LRJ-PAC, en su párra-
fo segundo, establece que: “Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó
dicha resolución” (posibilidad que algunos autores han denominado recurso de alzada indirecto contra reglamentos). Nótese, no obstante, que la estimación, en vía administrativa, de un recurso indirecto contra un reglamento da lugar a la anulación del acto administrativo de aplicación que se recurre, pero no del regla- mento. En sede administrativa, la Administración que lo dictó puede derogarlo (mediante un reglamento posterior), o iniciar la vía de la revisión de oficio del artículo 102 LRJ-PAC, a la que nos referimos a continuación.
Con la reforma producida en la LRJ-PAC con ocasión de la Ley 4/1999, de 13 de enero, es viable, según el artículo 102.2º la revisión de oficio de disposiciones administrativas nulas (o reglamentos nulos), en cualquier momento, previo dic- tamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma:
“Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y pre- vio dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposi- ciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.”.
Añade el apartado 4º del artículo 102:
“Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículo 139.2º y 141.1º de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.”
• IImmppuuggnnaacciióónn eenn vvííaa ccoonntteenncciioossoo--aaddmmiinniissttrraattiivvaa. El principal de los medios técni- cos de reacción activa frente a los reglamentos ilegales viene constituido por los recursos contencioso-administrativos.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Con- tencioso Administrativa (LJCA), encomienda expresamente a los Tri- bunales de esa jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública
sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley. Esto quiere decir, en definitiva, que una de las funciones específicas de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es controlar la legalidad de los regla- mentos y la de declarar, consecuentemente, la nulidad de los que estén afecta- dos de algún vicio.
Así lo declara con mayor solemnidad el artículo 106.1 de la Constitución: “Los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria
Desde el punto de vista de los particulares, esta forma técnica de control de los reglamentos ilegales es la más interesante, en la medida en que son ellos mis- mos quienes pueden adoptar la iniciativa, bien impugnado directamente el reglamento viciado (recurso directo), bien impugnado el acto concreto de apli- cación de dicho reglamento en base, precisamente, a la ilegalidad de este últi- mo (recurso indirecto). Ambas posibilidades están claramente enunciadas en la LJCA.
IImmppuuggnnaacciióónn aannttee eell TTrriibbuunnaall CCoonnssttiittuucciioonnaall. La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, incluye dentro de las competencias de esta jurisdicción varios supuestos de control de reglamentos; en concreto los supues- tos de conflicto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, supuestos que determinarán el conocimiento por el Alto Tribunal de recursos contra los reglamentos por razón de conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA o entre éstas entre si (artículo 161.1 c) CE: “El Tribunal
Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y es competente
c) De los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA
o de los de éstas entre sí”).
Debe notarse que el Tribunal Constitucional no efectúa un enjuiciamiento del reglamento desde todos sus condicionantes de legalidad, sino exclusivamente desde el parámetro del respeto a la Constitución y los Estatutos de Autonomía, dentro del ámbito de delimitación respectiva de competencias.
Asimismo, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (artículos 41 a 58) regula el llamado “recurso de amparo”, que protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 de la CE (y derecho a la objeción de conciencia regulado en el artículo 30.2º CE), originadas por disposiciones, actos jurídicos omisiones o simple vía de hecho de los Poderes Públicos del Estado, las Comunidades Autó- nomas y demás entes públicos.
Por tanto, el Tribunal Constitucional, puede conocer del recurso de amparo con- tra aquellos reglamentos que incurran en violación de los derechos antes men- cionados originadas por normas reglamentarias. No obstante lo dicho, la inter- posición de este recurso de amparo exige que antes se agote la vía judicial procedente, que no es otra que la del recurso contencioso-
administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA).
Dicho recurso podrá tramitarse siguiendo el procedimiento general previsto en la LJCA o, indistintamente, el procedimiento especial de protección de dere- chos fundamentales, regulado, actualmente, en los artículo 114 a 122 de la misma ley.
LÍMITES DE LOS REGLAMENTOS
Competencia para dictarlo.
Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
6. Referencia a la autonomía y al sistema de fuentes
La ddeesscceennttrraalliizzaacciióónn ppoollííttiiccaa operada por la Constitución de 1978 dota a las Comuni- dades Autónomas de parte del Poder legislativo del Estado, y sus leyes se sitúan en pie de igualdad respecto de las leyes estatales, rigiéndose sus relaciones por el principio de com- petencia y no por el de jerarquía.
El problema que aquí se trata es el de las consecuencias técnico-jurídicas de esta repar- tición política del poder: yyaa nnoo hhaayy uunn ssoolloo oorrddeennaammiieennttoo jjuurrííddiiccoo,, ssiinnoo uunnaa pplluurraalliiddaadd ddee oorrddeennaammiieennttooss (puesto que a cada centro de poder corresponde un conjunto de materias que va a regular autónomamente). Recuérdese que dijimos que no hay más que un orde- namiento, entendido como conjunto de normas vigentes; pues bien, lo que ocurre es que aquí oorrddeennaammiieennttoo lo tomamos como parcela de poderes o competencias que se otorgan a entidades territoriales con autonomía, para dictar normas.
Por ejemplo: el art. 148.1.2 establece que las Comunidades Autónomas tienen competencias en materia de régimen local; en consecuencia, podremos
encontrar junto a la Ley de Régimen Local (ley estatal), una Ley de Régimen Local catala- na, una gallega, etc. Este es el sentido de la expresión “pplluurraalliiddaadd ddee oorrddeennaammiieennttooss”: una misma materia la regulan 18 centros de poder distintos (el Estado y las 17 Comunidades Autónomas).
De este modo, el sistema de ffuueenntteess que establece el art. 1.1 del Código Civil, aún siguiendo vigente, se ha modificado profundamente en su composición tras la Constitu- ción de 1978, puesto que otorga ppooddeerr nnoorrmmaattiivvoo (poder de producción de ffuueenntteess) a las Comunidades Autónomas.
6.2. Los Estatutos de Autonomía
El art. 147.1 de la Constitución señala que son “la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.
Desde el punto de vista interno de la Comunidad Autónoma son una especie de mini Constitución que regula las instituciones y la vida política autonómica.
Desde el punto de vista del Derecho estatal (aspecto formal de los Estatutos), son leyes orgánicas con un procedimiento especial de tramitación, aprobación (por referéndum en la Comunidad Autónoma de que se trate) y reforma.
Por lo tanto los Estatutos de autonomía son la máxima norma del ordenamiento de cada Comunidad Autónoma, a la vez que parte integrante del ordenamiento jurídico general.
6.3. Leyes de las Comunidades Autónomas
Como es evidente, constituyen la gran novedad de la Constitución de 1978 en lo que a las fuentes se refiere. Nos remitimos a lo dicho en el apartado 3.6, no sin insistir en que se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: sólo se diferencian por su ámbito competencial.
6.4. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico
España es un Estado unitario con descentralización política; esta unidad exige que los poderes central y autonómico, si bien independientes, estén ccoooorrddiinnaaddooss y haya mecanis- mos de cooperación, no sólo en aras de la unidad nacional, sino sobre todo en aras de la eficacia política y económica del sistema (si hay 18 políticas de empleo juvenil, han de estar coordinadas para que no se produzcan disfunciones ni se anulen unas a otras).
Veamos los distintos tipos de relación que podemos encontrar, aunque son bastante heterogéneos:
6.4.1. La competencia compartida o concurrente
A lo largo del extenso art. 149.1 de la Constitución se establece que el Estado dictará
las “bases”, los principios o la legislación básica en ciertas materias. ¿Qué quiere esto decir?
Pues que se trata de una competencia compartida, a resultas de la cual el Estado establece el marco legislativo de una materia y la Comunidad Autónoma lo desarrolla: dos centros de poder tienen competencias sobre una misma materia. Ejemplo: el art. 149.1.16.ª men-
ciona entre las competencias estatales las “bases y coordinación general de la sanidad”.
6.4.2. Relación entre ordenamientos propiamente dicha
El art. 149.3 de la Constitución sienta tres principios muy importantes para el desarro-
llo de las relaciones entre ordenamientos:
— En tanto una competencia no sea asumida expresamente por cualquiera de los Estatutos de autonomía, pertenece al Estado: de este modo asume las ccoommppeetteenn-- cciiaass rreessiidduuaalleess
— En todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autóno- mas pprreevvaalleecceerráá eell DDeerreecchhoo eessttaattaall: es decir, en las competencias compartidas o concurrentes.
— EEll DDeerreecchhoo eessttaattaall eess ssuupplleettoorriioo ddeell aauuttoonnóómmiiccoo, consecuencia lógica de consi- derar a los ordenamientos autonómicos como parte integrante del ordenamien- to jurídico general o del Estado.
6.4.3. Órgano fiscalizador
Al tener igual valor las leyes estatales y las autonómicas, la única instancia superior que
puede vigilar las relaciones entre ambos ordenamientos es el Tribunal Constitucional, único Tribunal facultado para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; pero, además, en tanto que árbitro del sistema de competencias, le compete resolver los conflictos de com- petencias que se le planteen, tanto por parte del Estado como por parte de las Comunida- des Autónomas.
7. El acto administrativo: concepto, clases y elementos
GARCÍA DE ENTERRÍA define el acto administrativo como: “declaración de volun- tad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración, en ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria ”.
De forma más sencilla, con ENTRENA CUESTA, el acto administrativo
puede definirse como: “acto jurídico realizado por la Administración Pública, con arreglo al Derecho Administrativo”.
Analizando ambas definiciones, se pueden establecer como características del acto administrativo las siguientes:
a) PPaarraa qquuee uunn aaccttoo sseeaa aaddmmiinniissttrraattiivvoo eess nneecceessaarriioo qquuee eell aaccttoo sseeaa jjuurrííddiiccoo
El acto administrativo entraña una declaración intelectual, por tanto, no serán actos administrativos los actos materiales o de pura ejecución de la Administración. Así, por ejemplo cuando un Ayuntamiento, a través de sus operarios, efectúa la demolición de un edificio en estado ruinoso, eso no es un acto administrativo, si bien se encuentra respaldado por la existencia de un acto administrativo previo: el acuerdo corporativo sobre dicha construcción declarándola en estado ruinoso.
Por otra parte, el acto administrativo como declaración intelectual que es, puede consistir, a su vez, en una declaración de voluntad (por ejemplo una resolución final de un procedimiento), de juicio (por ejemplo los actos de fiscalización o de intervención financiera), de conocimiento (un informe, un dictamen, o cual- quier acto de los órganos de la llamada Administración Consultiva) o de deseo (una propuesta, por ejemplo).
b) EEll aaccttoo hhaa ddee sseerr rreeaalliizzaaddoo ppoorr uunnaa AAddmmiinniissttrraacciióónn PPúúbblliiccaa
Esta nota característica excluye de la noción de acto los siguientes:
— Los actos políticos del Gobierno.
— Los actos materialmente administrativos producidos por otros órganos públicos no encuadrados en la Administración (Poder Judicial o Legislativo).
— Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurídicos confor- me al Derecho Administrativo.
La mayor parte de la doctrina considera además, que el ato administrativo es, esencialmente, unilateral (artículo 53 LRJ-PAC: “Los actos administrativos que
dicten las Administraciones Públicas se producirán por el órgano competente…”),
nota que permite distinguir al acto de los contratos administrativos o convenios, en cuanto son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.
c) PPaarraa qquuee uunn aaccttoo jjuurrííddiiccoo ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn tteennggaa nnaattuurraalleezzaa aaddmmiinniissttrraattiivvaa ddeebbeerráá eessttaarr rreegguullaaddoo ppoorr eell DDeerreecchhoo AAddmmiinniissttrraattiivvoo
Esta afirmación debe ser destacada, porque los actos de la Administración Públi- ca pueden clasificarse en dos grupos:
— Actos de la Administración sometidos al Derecho Común, en cuyo caso la Administración no actúa en el ejercicio de una potestad pública, o “impe- rium” y sus actos no son, por tanto, administrativos, sino actos privados de la Administración.
— Actos de la Administración sometidos al Derecho Administra- tivo, que son los auténticos actos administrativos.
d) EEll aaccttoo hhaa ddee pprroocceeddeerr ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn ccoommoo ccoonnsseeccuueenncciiaa ddeell eejjeerrcciicciioo ddee uunnaa ppootteessttaadd ddiissttiinnttaa ddee llaa ppootteessttaadd rreeggllaammeennttaarriiaa
Recuérdese en este punto la diferencia entre acto y reglamento estudiada en el tema anterior.
No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos adminis- trativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí se proponen engloban las categorías más importantes de actos.
7.2.1. Por los órganos de los que emana el acto
— AAccttoo ssiimmppllee, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órga- no es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por una sola persona).
— AAccttoo ccoommpplleejjoo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.
7.2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios
— GGeenneerraalleess: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per- sonas (resolución de convocatoria de oposiciones, p.e.).
— SSiinngguullaarreess oo eessppeecciiaalleess: destinados a una o varias personas determinadas o deter- minables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el Secretario General para la Administración Pública nombra a diez personas como funcionarios del Cuerpo General Administrativo).
7.2.3. Por los efectos jurídicos de su contenido
— AAccttooss ccoonnssttiittuuttiivvooss: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa- ciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinatario (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si restringen tal esfera jurídica (órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones).
— AAccttooss ddeeccllaarraattiivvooss: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin inci- dir sobre su contenido (certificación o notificación, p.e.).
7.2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo
— AAccttoo ddee ttrráámmiittee es aquél que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a la terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejemplo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).
— AAccttoo ddeeffiinniittiivvoo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en general han de ser notificados a los interesados. (Ejemplo: denegación de una licencia urbanística). Contra estos actos caben recursos.
7.2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa
— AAccttoo iimmppuuggnnaabbllee es aquél que pone término a la vía administrativa, que la agota, no quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya únicamen- te puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-admi- nistrativo.
El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que “el
recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposicio- nes de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fín a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determi- nan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o per- juicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.
ción de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supues- tos:
• Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la per- sona del obligado.
• Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estima- ra conveniente.
• Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. Por tanto, la multa coercitiva no debe con- fundirse con las multas-sanción: su finalidad no es el castigo del infractor, sino la presión sobre éste para que cumpla la obligación que deriva del acto; precisa-
mente por ello puede ser reiterada “por lapsos de tiempo suficientes para cum- plir lo ordenado”.
d) CCoommppuullssiióónn ssoobbrree llaass ppeerrssoonnaas

References: artículo 81
 artículo 117
 artículo 6
 artículo 107
 artículo 107
 artículo 102
 artículo 102
 artículo 62
 artículo 102
 artículo 139
 artículo 106
 artículo 30
 artículo 114
 resolución 
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