Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/C-552-15.htm
Timestamp: 2018-12-11 22:13:18+00:00

Document:
C-552-15
Sentencia C-552/15
NORMA QUE REGULA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Contenido/NORMA QUE REGULA LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Finalidad, objetivos y ámbito de aplicación/NORMA QUE REGULA EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas administrativas para su protección
NORMAS QUE REGULAN LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Ausencia de certeza, especificidad y suficiencia en los cargos formulados, no le permitió a la corte entrar a resolver de fondo sobre su constitucionalidad en los términos planteados en las demandas
Referencia: Expedientes D-10652 y D-10653, acumulados.
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1740 de 2014, por desconocimiento de la autonomía universitaria (art. 69 Superior) y la reserva de ley estatutaria (art. 152 Superior).
Demandantes: Claudia Jimena Gómez Amaya (D-10652) y José Fernando Alba Misas (D-10653).
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Carta Política, los ciudadanos Claudia Jimena Gómez Amaya (D-10652) y José Fernando Alba Misas (D-10653)[1] presentaron por separado demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1740 de 2014 (D-10652 y D-10653) y los artículos 1º (inciso primero (parcial) y literal m (parcial)), 2º (numerales 5 y 6), 3º (numeral 3 (parcial)), 5º (numeral 3), 7º (numerales 3 y 7), 9º (numeral 3), 10 (inciso primero (parcial) y numerales 1 y 3), 11 (literal c (parcial)), 13 (inciso primero (parcial) y numerales 3 (parcial) y 4 (parcial)) y 14 (inciso primero (parcial)) de la Ley 1740 de 2014 (D-10653), “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la Educación Superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”, al estimar que contraría los artículos 4, 67, 69, 152 y 153 de la Constitución Política.
Mediante Auto del 24 de febrero de 2015, la Corte Constitucional admitió las demandas de la referencia y dispuso: (i) fijar en lista el proceso de acumulación a efectos de permitir la intervención ciudadana; (ii) comunicar su iniciación al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Educación Nacional, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Directora del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), para que se pronunciaran al respecto; (iii) invitar a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Andes, Nacional de Colombia, Libre, Católica de Colombia, Jorge Tadeo Lozano, Sergio Arboleda y Santo Tomás, y a la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), para que igualmente intervinieran; y (iv) correr traslado del expediente en cuestión al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia.
A continuación se trascribe el texto completo de la ley demandada, para lo cual se subrayan y resaltan en negrillas las disposiciones que de manera subsidiaria se demandaron parcialmente en el caso D-10653:
Artículo 1º. Finalidad. La finalidad de la presente ley es establecer las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia, con el fin de velar por la calidad de este servicio público, su continuidad, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, el cumplimiento de sus objetivos, el adecuado cubrimiento del servicio y porque en las instituciones de educación superior sus rentas se conserven y se apliquen debidamente, garantizando siempre la autonomía universitaria constitucionalmente establecida.
Artículo 3º. Objetivos de la inspección y vigilancia. La inspección y vigilancia a la que se refiere la presente ley es de carácter preventivo y sancionatorio. Se ejercerán para velar por los siguientes objetivos:
Artículo 4º. Ámbito de aplicación. La inspección y vigilancia del servicio público de educación superior se aplicará a las instituciones de educación superior estatales u oficiales, privadas, de economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio público de educación superior.
Artículo 5º. Facultades generales. En ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
Artículo 6º. Inspección. La inspección consiste en la facultad del Mi­nisterio de Educación Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley.
Artículo 7º. Funciones de inspección. En ejercicio de la facultad de inspección de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
2. Establecer y solicitar reportes de información financiera que para propósitos de inspección deban remitir al Ministerio de Educación Nacional las instituciones de educación superior, sin perjuicio de los marcos técnicos normativos de contabilidad que expida el Gobierno Nacional y la Contaduría General de la Nación, en desarrollo de sus competencias y funciones, así como aquellos relativos a la administración y de calidad.
Artículo 8º. Vigilancia. La vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.
Artículo 9º. Funciones de vigilancia. En ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
Artículo 11. Vigilancia especial. La Vigilancia Especial es una medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación Nacional, cuan do evidencia en una institución de educación superior una o varias de las siguientes causales:
El Ministerio de Educación Nacional remitirá la información y los do­cumentos correspondientes a la autoridad competente para la investigación de los hechos y la imposición de las sanciones penales a que haya lugar.
9. Las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la in­fracción.
Artículo 22. Trámites Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional adelantará los trámites que sean necesarios para la modificación de su estructura interna y la ampliación de su planta de personal, para el adecuado cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia que se otorgan en esta ley.
Artículo 26. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. (…)”
1. Expediente D-10652
1.1. La demandante manifiesta que la Ley 1740 de 2014 es una unidad normativa inseparable que se refiere a un mismo asunto. Por ello, acusa la totalidad de la misma, al considerar que contraviene el principio de autonomía universitaria establecido en el artículo 69 de la Carta Política.
1.2. Indica que es arbitrario que una ley que trata un tema indispensable como el derecho a la educación, junto con la autonomía universitaria, no hubiere tenido en cuenta las opiniones y consultas de la comunidad educativa en general (estudiantes, profesores, directivos, etc.), para la discusión del articulado que la integra, ya que a su juicio esa comunidad resultó directamente afectada con su expedición.
1.3. Argumenta que la ley plantea varias medidas sin distinción entre instituciones públicas y privadas, al sancionar funcionarios por malos manejos y por no cumplir con un servicio continuo y de calidad, lo cual en su criterio es contrario de la autonomía universitaria. Agrega que la posibilidad de crear fiducias para el manejo de los recursos de las universidades o de retirar a los rectores y directivos de sus cargos, así como designar otros por parte del Ministerio de Educación, agudiza el problema, al no tener en cuenta a las comunidades educativas.
1.4. Señala que mediante la ley demandada se plantea un control posterior y selectivo en cabeza del Ministerio de Educación a las instituciones educativas, en vez de garantizar que la misma comunidad educativa realice un control previo y general.
1.5. Afirma que en un sentido amplio de interpretación, la disposición demandada no prevé lineamientos para establecer cuándo está presentándose una crisis que haga necesaria la intervención, quedando abierta a la determinación que efectué el Ministerio de Educación, lo cual constituye una afrenta al principio de legalidad según el cual las normas deben ser públicas y conocidas. De esta forma, estima que cuando los intervinientes, a su criterio, consideren que la situación es grave, pueden nombrar rectores y directivos, intervenir cuentas y adoptar otras medidas que vulneran el principio de la autonomía universitaria.
1.6. Expone que la ley demandada aumenta la injerencia del Gobierno Nacional en todas las universidades, puesto que con el objetivo loable de perseguir la corrupción en los entes educativos se atropella totalmente el principio constitucional de la autonomía universitaria.
2. Expediente D-10653
2.1. En el escrito de esta demanda se formulan dos cargos de inconstitucionalidad. El primero alude a la violación del principio de reserva de ley estatutaria, con el cual se demanda la totalidad de la Ley 1740 de 2014 y, el segundo cargo, reitera el desconocimiento del principio de autonomía universitaria, pero en esta ocasión solo respecto de algunos artículos (parciales) de la ley en mención.
2.2. En el primer cargo, el ciudadano demanda la inconstitucionalidad de la Ley 1740 de 2014, por considerar que contraría los artículos 4, 152 y 153 de la Carta Política, al argumentar que dada la materia que trata la ley demandada, regula y restringe los derechos fundamentales a la educación y a la autonomía universitaria, por lo que debió darse la oportunidad a la comunidad universitaria para debatir sobre ello. Agrega que durante el trámite de la aludida ley se omitió esta consulta y, si bien aclara no es obligatoria, estima que debió realizarse conforme a los derechos fundamentales a la educación superior y a la autonomía universitaria.
Expone que, como bien se lee en el título de la ley cuestionada, ésta desarrolla y regula el derecho fundamental a la educación superior, lo cual involucra derechos de raigambre fundamental como la educación y la autonomía universitaria. Materias que, de conformidad con el literal a) del artículo 152 Superior, no son propias de una ley ordinaria sino de una estatutaria.
2.3. En cuanto al segundo cargo, esto es, el desconocimiento del principio de autonomía universitaria establecido en el artículo 69 de la Constitución, el demandante de manera subsidiaria lo formula respecto de algunas disposiciones de la Ley 1740 de 2014, agrupadas de la siguiente manera: un primer grupo conformado por los artículos 2º (numerales 5 y 6), 5º (numeral 3), 7º (numerales 3 y 7), 9º (numeral 3) y 10º (numeral 3); y un segundo grupo integrado por los artículos 1º (inciso primero (parcial) y literal m (parcial)), 3º (numeral 3 (parcial)), 10º (inciso primero (parcial) y numeral 1), 11 (literal c (parcial)), 13 (inciso primero (parcial) y numerales 3 (parcial) y 4 (parcial)) y 14 (inciso primero (parcial)).
Frente al primer grupo, afirma que dichas normas vulneran la autonomía universitaria, pues limitan y se inmiscuyen en la autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonial de los entes universitarios, al facultar al Ministerio de Educación para actuar en el manejo y dirección de esas instituciones educativas. A modo de ejemplo, indica que permitir que el mencionado Ministerio envíe delegados a los órganos de dirección de las universidades cuando lo considere necesario, implica que el Gobierno Nacional intervenga directamente en tales órganos, lo cual se aleja de la finalidad perseguida por el constituyente cuando consagró la autonomía universitaria e igualmente transgrede la facultad de las instituciones universitarias de regirse con plena independencia.
Respecto del segundo grupo, manifiesta que sus expresiones son indeterminadas, lo cual vulnera la Constitución, pues en virtud del principio de legalidad, el uso de conceptos jurídicos indeterminados no es aceptado constitucionalmente, ya que puede conllevar a interpretaciones que desconozcan derechos fundamentales y el principio de seguridad jurídica.
Argumenta que si bien en la ley se enuncia que la inspección y vigilancia tiene por objeto la correcta inversión de las rentas, la superación de situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación, la grave situación de anormalidad, o cuando se presenten circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del servicio, en ninguna parte de la norma demandada se dice qué se entiende por invertir mal o bien las rentas, ni se mencionan cuáles son las situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación, así como tampoco las circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del mismo. A juicio del actor, solamente hay enunciados abstractos de los cuales se presenta una subjetividad por parte de aquellas entidades que evalúen, manejen e intervengan las universidades, circunstancias que resultan ampliamente vulneratorias de la autonomía presupuestal y financiera de esas instituciones.
Agrega que algunas de estas expresiones indeterminadas, como la prevista en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, habilita al Ministerio de Educación Nacional a intervenir en la estructura y manejo administrativo de las universidades, lo cual infringe la potestad de dichos entes educativos para darse sus directivas, conculcándose el principio de autonomía universitaria.
1. Universidad Libre
Mediante escrito[2] presentado el 19 de marzo de 2015, el Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un Docente del Área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la referida universidad, solicitan a la Corte Constitucional: (i) se declare inhibida acerca de la constitucionalidad de la Ley 1740 de 2014, al no evidenciar cargo de inconstitucionalidad por violación de la autonomía universitaria; (ii) se declare exequible la ley demandada, por inexistencia de violación de ley estatutaria.
(i) En cuanto a la primera solicitud, la sustentan en dos argumentos. Inicialmente señalan que el cargo formulado en ambas demandas por violación de la autonomía universitaria, carece de especificidad, toda vez que por un lado, no se explica cómo la ley contraría la autonomía universitaria en alguna de sus dimensiones, la ideológica, la reglamentaria y la presupuestal, y por otro, no se analiza cómo el contenido normativo vulnera los derechos al acceso progresivo a la educación y a la autonomía universitaria.
Posteriormente, indican que la indebida lectura del inciso 1º del artículo 69 Superior no permitió la elaboración adecuada del cargo, pues no se tuvo en cuenta tres elementos que se aprecian en ese texto constitucional, a saber: que la autonomía universitaria no es un derecho absoluto; que la Constitución faculta al legislador para intervenir en la educación, a fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por mejorar la formación moral, intelectual y física de los educados; y que los límites de autonomía universitaria deben revisarse mediante un ejercicio de ponderación entre este derecho y el derecho a la educación, especialmente a la facultad de reclamar el acceso y la permanencia en el sistema educativo o a uno que permita una adecuada formación.
(ii) Respecto de la segunda solicitud, manifiestan que el actor (expediente D-10653) confunde el objeto de regulación de la ley, al estimar que éste consiste en el desarrollo de la autonomía universitaria. Contrario a ello, los intervinientes sostienen que el objeto de la norma cuestionada no es ese, sino el otorgamiento de facultades para el ejercicio de inspección y vigilancia de la actividad de las universidades, lo cual no está sometido a reserva de ley estatutaria. Explican que según esta Corporación, las leyes –de educación- que reglamentan la inspección y vigilancia de las instituciones educativas universitarias, son normas típicas de organización, es decir, permiten desarrollar la materia con unos límites claros previamente definidos por el órgano competente, mas no se trata de una ley que reglamenta la autonomía universitaria.
(iii) Adicionalmente, se pronuncian acerca del cargo formulado de manera subsidiaria en la demanda D-10653, el cual, recuérdese, alude al supuesto desconocimiento del principio de autonomía universitaria pero respecto de algunos artículos de la Ley 1740 de 2014, los cuales están agrupados así: un primer grupo conformado por los artículos 2º (numerales 5 y 6), 5º (numeral 3), 7º (numerales 3 y 7), 9º (numeral 3) y 10º (numeral 3); y un segundo grupo integrado por los artículos 1º (inciso 1, parcial y literal m), 3º (numeral 3), 10º (numeral 1), 11 (literal c), 13 (inciso 1, parcial y numerales 3 y 4) y 14 (inciso 1, parcial).
Frente al primer grupo, sostienen que nuevamente se incurre en el error de hacer miramientos sobre la autonomía universitaria y su afectación por las normas demandadas con cargos planteados de forma general, lo cual carece de especificidad y suficiencia argumentativa, por lo que debe desestimarse el cargo en este caso.
En cuanto al segundo grupo, de igual manera consideran que el cargo para los apartes en comento está referido únicamente a la trasgresión de la autonomía universitaria, y se realizan manifestaciones de inconformidad de carácter general. Sin embargo, comparten algunas preocupaciones del demandante respecto a la indeterminación en algunos pasajes y expresiones de la ley cuestionada. Por tanto, advierten que si bien la Ley 1740 tiene como finalidad velar por la calidad de la educación superior, su continuidad y la mejor formación de los educandos; carece de análisis y desarrollo de un debido proceso al momento de realizar la inspección, vigilancia y sanción de las instituciones de educación superior, lo cual posiblemente vulnere el derecho fundamental de defensa y de paso se quebrante la autonomía universitaria, circunstancia que a su juicio hace necesario un pronunciamiento por esta Corte sobre ello.
2. Universidad de Nariño
El 15 de abril de 2015, el Secretario General del Consejo Académico de la referida institución educativa allegó a esta Corporación un “comunicado a la opinión pública”[3], según el cual esa comunidad universitaria considera “lesivos la forma y el contenido de la ley de inspección y vigilancia”; plantea que el Ministerio de Educación debe solucionar los problemas estructurales de la universidad pública, relacionados con su adecuado financiamiento, el respeto de la autonomía y el otorgamiento de condiciones que permitan el mejoramiento continuo; exige que el Estado genere espacios democráticos para la construcción de una ley de educación superior; manifiesta su desacuerdo con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo relacionados con la formación académica de carácter pública; y reclama respeto por los procesos y espacios democráticos construidos en el marco de la autonomía universitaria.
La Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la mencionada Universidad, mediante escrito extemporáneo del 12 de junio de 2015[4], solicitó se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1740 de 2014, por considerar que vulnera los artículos 67, 68, 69 y 113 de la Constitución Política.
Señala que la ley demandada supera la prohibición de extralimitación a cargo de la intervención estatal cuando se trata de derechos fundamentales. Advierte a esta Corte que, la Constitución de 1991 consagró garantías importantes como la autonomía universitaria, la cual debe primar al momento de interpretarse y evaluarse dicha norma.
Mediante escritos[5] presentados por separado el 20 de marzo de 2015, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio en mención, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la Ley 1740 de 2014.
Por un lado, señala que tanto la normativa constitucional como la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en la materia, consagran la inspección y vigilancia de la educación superior como una de las limitaciones legítimas a la autonomía universitaria, la cual debe ejercerse para cumplir los fines previstos en los artículos 67 y 189 (numeral 26) de la Carta Política.
Por otro, manifiesta su desacuerdo con el demandante acerca de que la ley en cuestión debe ser estatutaria por regular el derecho fundamental a la educación superior. Argumenta que salta a la vista que ni en el epígrafe, ni en su articulado, la ley reprochada regula el derecho a la educación, así como tampoco los procedimientos y recursos que tienen los titulares de dicho derecho para su protección. Aclara que la norma se limita a reglar cómo ese Ministerio puede ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de la educación superior, de conformidad con los postulados constitucionales.
Por intermedio de apoderada judicial, la entidad en cuestión intervino el 24 de marzo de 2015[6], para solicitar (i) la inhibición para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, al estimar que los cargos formulados no cumplen los requisitos de certeza y suficiencia, pero sin exponer razón alguna al respecto; o en su defecto, (ii) se declare exequible la Ley 1740 de 2014.
Frente a lo segundo, sostiene que el principio de autonomía universitaria se desarrolla bajo los pilares de auto regulación filosófica y auto determinación administrativa, los cuales refieren a la posibilidad de establecer procedimientos académicos, administrativos y disciplinarios, es decir, el mencionado principio se predica de la administración y regulación de la institución de educación superior, mas no de la normatividad que le será aplicable a la misma.
6. Intervención de los ciudadanos Marcela Perna Reyes, Laura Rey Alba, Juan Nicolás González Mogollón y Gabriel Francisco Díaz Granados
Los mencionados ciudadanos, en intervención[7] presentada el 19 de marzo de 2015, consideran que la norma demandada debe declararse exequible, al no encontrar conculcada la autonomía universitaria, toda vez que no se trata de una prerrogativa absoluta que excluya las facultades del poder ejecutivo, de inspeccionar y vigilar las entidades educativas universitarias. Agregan que las funciones de inspección, vigilancia y control no implican una violación a la autonomía universitaria, debido a que son las mismas instituciones de educación superior las que se administran y manejan su presupuesto.
Así mismo, apoyan la exequiblidad de la ley cuestionada por no estimar violado el principio de reserva de ley estatutaria, al argumentar que la normativa cuestionada es una ley orgánica por medio de la cual se modifica otra de igual naturaleza, esto es, la Ley 30 de 1992.
Adicionalmente, aluden al desconocimiento de la fundamentalidad y progresividad de la educación superior planteado por el demandante, indicando que dicho señalamiento carece de claridad, especificidad y suficiencia, por lo que solicitan a la Corte se declare inhibida al respecto. Explican que el demandante no establece un hilo conductor entre las disposiciones constitucionales que considera incompatibles con la ley demandada y tampoco precisa porqué la misma vulnera la Carta Superior.
7. Intervención del ciudadano Carlos Andrés Pérez Garzón
El ciudadano presentó escrito[8] el 16 de abril de 2015, mediante el cual solicita a la Corte declare exequible la ley demandada. En sustento de ello, sostiene que no se restringe el derecho a la educación, por el contrario, se prescriben las medidas de inspección y vigilancia para garantizar la prestación de dicho derecho, lo cual tampoco pugna con el núcleo esencial del mismo, pues de ser así, todas aquellas normas con las cuales se inspeccionan y vigilan las demás instituciones educativas distintas a las universidades, deberían establecerse en leyes estatutarias.
Agrega que la Ley 1740 de 2014 no viola la autonomía universitaria, ya que constitucionalmente ésta no implica que el Estado no pueda imponer a las universidades normas que velen por una mejor prestación del servicio. A su juicio, tal autonomía simplemente refiere a la autodeterminación de desarrollar su misión, filosofía y objetivos, conf
En cumplimiento de lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación presentó concepto de constitucionalidad[9] Nº 5903 del 21 de abril de 2015, mediante el cual solicita a la Corte los siguientes pronunciamientos:
(i) Declarar exequible la Ley 1740 de 2014 en relación con el cargo de omisión del requisito de consulta previa. Ello debido a que dicha ley es de carácter ordinario sin que su contenido normativo y finalidad tengan relación directa e inmediata con las comunidades indígenas o afrodescendientes, por lo que no se requería ningún tipo de consulta previa para su trámite y aprobación.
(ii) Declararse inhibida para conocer de fondo la demanda por violación de la autonomía universitaria para gobernarse y administrar sus recursos, la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación superior y del principio de legalidad, ante la falta de especificidad en este cargo. En sustento de esta petición, expone que se ataca la totalidad de la norma pero con unas afirmaciones que únicamente pueden corresponder a algunos enunciados normativos específicos.
(iii) Declararse inhibida para conocer de fondo la demanda por desconocimiento de la competencia del legislador estatutario para regular derechos fundamentales, ante la falta de claridad en ello o, en forma subsidiaria, declarar exequible la ley cuestionada por el cargo en mención. Sostiene que el cargo formulado carece de claridad en el entendido que el actor se limita a afirmar que se violó el trámite de ley estatutaria, pero no demuestra en concreto cómo el contenido de la ley constituye una regulación de un derecho fundamental.
(iv) Declararse inhibida para conocer de fondo la demanda contra el inciso primero (parcial) y el literal m (parcial) del artículo 1º; los numerales 5 y 6 (parcial) del artículo 2º; el numeral 3 (parcial) del artículo 3º; el numeral 3 del artículo 5º; los numerales 3 y 7 del artículo 7º; el numeral 3 del artículo 9º; el inciso primero (parcial) y los numerales 1 y 3 del artículo 10; el literal c (parcial) del artículo 11; el inciso primero (parcial) del artículo 13; y el inciso primero (parcial) del artículo 14, todos de la Ley 1740 de 2014, ante la falta de claridad en el cargo formulado de manera subsidiaria contra tales apartes normativos.
Explica que el actor se limita a señalar que el otorgamiento de determinadas funciones al Ministerio de Educación Nacional para ser ejercidas sobre las instituciones de educación superior viola la autonomía universitaria, bien sea por inmiscuirse en la autonomía académica, financiera y patrimonial de tales instituciones, o por resultar indeterminadas con la consecuente actuación subjetiva de esa entidad pública en su aplicación, pero no determina cómo cada una de las funciones otorgadas a dicho Ministerio compromete la autonomía universitaria.
(v) Declararse inhibida para conocer de fondo la demanda contra el numeral 3 del artículo 10 de la Ley 1740 de 2014 por violación de la autonomía universitaria, por cuanto carece de claridad el cargo planteado contra ese aparte legal o, en forma subsidiaria, declarar exequible el mencionado numeral. La vista fiscal sostiene que la afirmación que hace el demandante de presentarse una violación a la autonomía universitaria con la potestad que tiene el Ministerio de Educación Nacional de enviar delegados a los órganos de dirección de las instituciones de educación superior cuando lo considere necesario, no resulta suficiente para que esta Corte aborde el estudio de fondo del presente cargo porque con ello no demuestra, siquiera sumariamente, cómo se produce la vulneración constitucional a la cual se alude.
(vi) Declararse inhibida para conocer de fondo la demanda contra el inciso primero (parcial) y el numeral 3 (parcial) del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, debido a la falta de certeza en el cargo formulado contra dichos contenidos normativos. Para tal efecto, expone que el cargo no recae sobre una proposición jurídica real y existente, cuyo contenido normativo sea verificable a partir del propio texto demandado, sino sobre uno deducido por el actor, quien propone proposiciones inexistentes o que no han sido suministradas por el legislador para pretender deducir de allí la inconstitucionalidad alegada.
(vii) Declarar exequible el numeral 3 del artículo13 de la ley demandada, únicamente en relación con el cargo de violación de la autonomía de las universidades para administrar sus recursos. En sustento de ello, argumenta que la autonomía universitaria no es un principio absoluto sino una garantía que tienen las universidades de regirse conforme a lo regulado por la ley al respecto, especialmente para darse sus propias directivas y reglamentos. Y que debido a esa delimitación de la autonomía universitaria, la educación superior es un servicio público bajo la responsabilidad del Estado, el cual puede ser prestado por instituciones públicas o privadas de acuerdo con los parámetros establecidos en la ley y la intervención que efectué el Gobierno Nacional sobre dichas instituciones para ejercer el respectivo control y vigilancia.
(viii) Declarar exequible el numeral 4 del artículo13 de la ley en cuestión, únicamente en relación con el cargo de violación de la autonomía de las universidades para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. En efecto, reitera que a partir que la autonomía universitaria no es absoluta, debe entenderse que en una situación de normalidad académica, administrativa o financiera en las instituciones de educación superior, éstas no pueden ser objeto de intervención por parte del Gobierno Nacional mediante el Ministerio de Educación Nacional, pero es claro que ante situaciones de anormalidad que amenacen gravemente los derechos de la comunidad educativa, así como la continuidad o la calidad del servicio, o la inversión o el manejo adecuado de sus recursos, tales instituciones sí podrán ser intervenidas por la respectiva autoridad, no con un fin de carácter sancionatorio sino preventivo.
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse acerca de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley 1740 de 2014.
2. Cuestión previa: estudio sobre la aptitud sustancial de las demandas
2.1. En atención a que la mayoría de los intervinientes solicitaron un pronunciamiento inhibitorio por considerar sustancialmente ineptas las demandas acumuladas, la Sala Plena, de manera previa, abordará el análisis sobre la aptitud sustancial de las mismas, para lo cual, verificará si los demandantes formularon verdaderos cargos de inconstitucionalidad que cumplan los requisitos establecidos en la normatividad y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
2.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[10] establece que toda demanda de inconstitucionalidad debe contener los siguientes requisitos: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.
2.3. En lo que respecta a la tercera exigencia que alude a “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1052 de 2001, precisó que dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[11], de lo contrario, habría lugar a un fallo inhibitorio por parte de esta Corporación, por resultar sustancialmente inepta la demanda. Según lo señalado en la referida providencia judicial, tales características consisten en lo siguiente:
2.3.1. La claridad: “es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[12], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”
2.3.2. La certeza: “significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[13] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[14]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[15].”
2.3.3. La especificidad: “… las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[16]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[17] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[18].”
2.3.4. La pertinencia: “Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[19] y doctrinarias[20], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[21]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[22], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[23] a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
2.3.5. La suficiencia: “guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
2.4. En conclusión, una demanda de inconstitucionalidad es sustancialmente apta cuando reúne todas las exigencias anteriormente expuestas, ya que a partir de ello resulta posible determinar el concepto de violación que la sustenta y así realizar el respectivo análisis de constitucionalidad.
Demanda instaurada por la ciudadana Claudia Jimena Gómez Amaya (Expediente D-10652)
2.5. La ciudadana Claudia Jimena Gómez Amaya demanda la totalidad de la Ley 1740 de 2014, por considerar que contraviene el principio de autonomía universitaria (art. 69 Superior), para lo cual argumenta lo siguiente:
2.5.1. Indica que es arbitrario que una ley que trata un tema indispensable como el derecho a la educación, junto con la autonomía universitaria, no hubiere tenido en cuenta las opiniones y consultas de la comunidad educativa en general (estudiantes, profesores, directivos, etc.), para la discusión del articulado que la integra, ya que a su juicio esa comunidad resultó directamente afectada con su expedición.
2.5.2. Sostiene que la ley plantea varias medidas sin distinción entre instituciones públicas y privadas, al sancionar funcionarios por malos manejos y por no cumplir con un servicio continuo y de calidad, lo cual en su criterio es contrario de la autonomía universitaria. Agrega que la posibilidad de crear fiducias para el manejo de los recursos de las universidades o de retirar a los rectores y directivos de sus cargos, así como designar otros por parte del Ministerio de Educación, agudiza el problema, al no tener en cuenta a las comunidades educativas.
2.5.3. Señala que mediante la ley demandada se plantea un control posterior y selectivo en cabeza del Ministerio de Educación a las instituciones educativas, en vez de garantizar que la misma comunidad educativa realice un control previo y general.
2.5.4. Afirma que en un sentido amplio de interpretación, la disposición demandada no prevé lineamientos para establecer cuándo está presentándose una crisis que haga necesaria la intervención, quedando abierta a la determinación que efectué el Ministerio de Educación, lo cual constituye una afrenta al principio de legalidad según el cual las normas deben ser públicas y conocidas. De esta forma, estima que cuando los intervinientes, a su criterio, consideren que la situación es grave, pueden nombrar rectores y directivos, intervenir cuentas y adoptar otras medidas que vulneran el principio de la autonomía universitaria.
2.5.5. Expone que la ley demandada aumenta la injerencia del Gobierno Nacional en todas las universidades, puesto que con el objetivo loable de perseguir la corrupción en los entes educativos se atropella totalmente el principio constitucional de la autonomía universitaria.
2.6. Analizados cada uno de los anteriores argumentos y conforme con las pautas jurisprudenciales fijadas en precedencia, referentes a los requisitos que debe reunir la demanda de inconstitucionalidad, en este caso, la Sala Plena encuentra que la presente demanda es sustantivamente inepta, ya que el cargo formulado carece de especificidad y suficiencia.
2.7. Los argumentos aducidos por la demandante no son específicos, por cuanto con ellos no se puede establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley acusada y el texto de la Constitución. Es insostenible que se deba resolver sobre la constitucionalidad de la ley demandada a partir de argumentos abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con la ley demandada. Del mismo modo, lo alegado por la demandante no es suficiente, ya que no explica cómo la ley en mención contraría el principio de autonomía universitaria, y tampoco analiza cómo el contenido normativo vulnera ese principio. La demandante se limitó a afirmar el aparente desconocimiento de la autonomía universitaria, pero no explica ni da razón suficiente que dé cuenta de ello, de tal manera que genere una duda razonable para abordar el respectivo juicio constitucional. Se advierte que quien acude a la jurisdicción constitucional en virtud del ejercicio del derecho de acción, especialmente tratándose de la acción de inconstitucionalidad, debe suscitar una verdadera controversia constitucional, mediante la cual indique de forma clara, cierta, pertinente, específica y suficiente las razones del supuesto desconocimiento de la Carta Política.
2.8. En consecuencia, la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse de fondo respecto del cargo formulado en esta demanda.
Demanda presentada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (Expediente D-10653)
2.9. Se formularon dos cargos de inconstitucionalidad. El primero alude a la violación del principio de reserva de ley estatutaria, con el cual se demanda la totalidad de la Ley 1740 de 2014 y, el segundo, replica el desconocimiento del principio de autonomía universitaria, pero esta vez sólo respecto de algunos artículos (parciales) de dicha ley.
2.10. En sustento del primer cargo, el demandante señala que, como bien se lee en el título de la ley cuestionada, ésta desarrolla y regula el derecho fundamental a la educación superior, lo cual involucra derechos de raigambre fundamental como la educación y la autonomía universitaria. Materias que, de conformidad con el literal a) del artículo 152 Superior, no son propias de una ley ordinaria sino de una estatutaria.
2.11. La Sala Plena considera que el referido cargo también incumple los requisitos de especificidad y suficiencia.
Lo señalado por el demandante no es específico, porque a partir de ello no puede establecerse si realmente existe una confrontación objetiva y verificable entre la Ley 1740 de 2014 y la Constitución Política, lo cual hace imposible resolver sobre la constitucionalidad de dicha ley con base en un argumento vago, abstracto y global que no tiene un vínculo concreto y directo con la norma acusada. Al tiempo, lo manifestado por el demandante es insuficiente, pues no expone mínimamente cómo la ley demandada desconoce el principio de Reserva de Ley Estatutaria, lo cual no alcanza a persuadir o convencer a esta Corte, por lo menos, de la existencia de una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma reprochada. El demandante simplemente aduce que la Ley 1740 de 2014 vulnera la reserva de ley estatutaria, porque de la titulación de dicha ley puede inferirse que la misma desarrolla y regula los derechos fundamentales a la educación y a la autonomía universitaria.
2.12. En cuanto al segundo cargo, el demandante de manera subsidiaria lo formula respecto de algunas disposiciones (parciales) de la Ley 1740 de 2014, las cuales agrupa de la siguiente manera: un primer grupo conformado por los artículos 2º (numerales 5 y 6), 5º (numeral 3), 7º (numerales 3 y 7), 9º (numeral 3) y 10º (numeral 3); y un segundo grupo integrado por los artículos 1º (inciso primero (parcial) y literal m (parcial)), 3º (numeral 3 (parcial)), 10º (inciso primero (parcial) y numeral 1), 11 (literal c (parcial)), 13 (inciso primero (parcial) y numerales 3 (parcial) y 4 (parcial)) y 14 (inciso primero (parcial)).
2.13. El demandante sostiene que el primer grupo de disposiciones vulneran flagrantemente los componentes fundamentales de la autonomía universitaria, pues limitan y se inmiscuyen en la autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonial de los entes universitarios, al facultarse al Ministerio de Educación para actuar en el manejo y dirección de esas instituciones educativas. A modo de ejemplo, indica que contemplar que el mencionado Ministerio puede enviar delegados a los órganos de dirección de las universidades cuando lo considere necesario, implica que el Gobierno Nacional puede intervenir directamente en tales órganos, lo cual se aleja de la finalidad perseguida por el constituyente cuando consagró la autonomía universitaria e igualmente transgrede la facultad de las instituciones universitarias de regirse con plena independencia.
2.14. Respecto a las otras normas argumenta lo siguiente:
2.14.1. En virtud del principio de legalidad, el uso de conceptos jurídicos indeterminados no es aceptado constitucionalmente, ya que puede conllevar a interpretaciones que vulneren derechos fundamentales y menoscaben el principio de seguridad jurídica.
2.14.2. Si bien en la ley se enuncia que la inspección y vigilancia velará porque se inviertan bien las rentas, la superación de situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación, grave situación de anormalidad, cuando se presenten circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del servicio, en ninguna parte de la norma se dice qué se entiende por invertir mal o bien las rentas, ni se mencionan cuáles son las situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación, así como tampoco las circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del servicio. A juicio del actor, solamente hay enunciados abstractos de los cuales se presenta una subjetividad por parte de aquellas entidades que evalúen, manejen e intervengan las universidades, circunstancias que resultan ampliamente vulneratorias de la autonomía presupuestal y financiera de esas instituciones.
2.14.3. Algunas de estas expresiones indeterminadas, como la prevista en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, habilita al Ministerio de Educación Nacional para intervenir en la estructura y manejo administrativo de las universidades, lo cual infringe la potestad de que gozan dichos entes educativos para darse sus directivas, conculcándose el principio de autonomía universitaria.
2.15. Observados los anteriores argumentos, la Sala Plena encuentra que, al igual que los dos cargos ya analizados, el presente carece de los requisitos de especificidad y suficiencia.
Los argumentos expuestos por el demandante no son específicos, en el entendido que no se puede establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley demandada y el texto de la Constitución Política. Resulta improcedente resolver sobre la constitucionalidad de la ley en cuestión a partir de argumentos abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan parcialmente. De igual manera, lo planteado por el demandante tampoco es suficiente, toda vez que no expuso elementos de juicio necesarios que den cuenta del alegado desconocimiento del principio de autonomía universitaria, de tal forma que se pueda suscitar el correspondiente análisis de constitucionalidad dirigido a desvirtuar las presunciones constitucionales con las cuales se encuentran amparadas las referidas disposiciones (parciales). En otras palabras, era necesario profundizar y argumentar en por qué, como bien señala el demandante, se vulnera dicho principio.
2.16. Por consiguiente, esta Corte también se declarará inhibida para pronunciarse de fondo acerca de los dos cargos formulados en esta demanda.
A manera de síntesis la Corte Constitucional concluye:
3.1. La demanda formulada por la ciudadana Claudia Jimena Gómez Amaya (expediente D-10652) es sustantivamente inepta, puesto que el único cargo de inconstitucionalidad planteado carece de especificidad y suficiencia.
Los argumentos aducidos por la demandante no son específicos, por cuanto con ellos no se puede establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley acusada y el texto de la Carta Política. Es insostenible que se deba resolver sobre la constitucionalidad de la ley demandada a partir de argumentos abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con la ley demandada. Del mismo modo, lo alegado por la demandante no es suficiente, ya que no explica cómo la ley en mención contraría el principio de autonomía universitaria en sus diversos componentes, y tampoco analiza cómo el contenido normativo vulnera ese principio. La demandante se limitó a afirmar el aparente desconocimiento de la autonomía universitaria, pero no explica ni da razón suficiente que dé cuenta de ello, de tal manera que genere una duda razonable para abordar el respectivo juicio constitucional. Se advirtió que quien acude a la jurisdicción constitucional en virtud del ejercicio del derecho de acción, especialmente tratándose de la acción de inconstitucionalidad, debe suscitar una verdadera controversia constitucional, mediante la cual indique de forma específica y suficiente las razones del supuesto desconocimiento de la Carta Política.
Esta circunstancia deriva en inhibición para una decisión de mérito por parte de la Corte Constitucional.
3.2. La demanda instaurada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (expediente D-10653) acusa ineptitud sustantiva, por cuanto los dos cargos de inconstitucionalidad formulados carecen de especificidad y suficiencia.
3.2.1. Lo señalado por el demandante en cuanto al cargo por el supuesto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no es específico, porque a partir de ello no puede establecerse si realmente existe una confrontación objetiva y verificable entre la Ley 1740 de 2014 y la Constitución Política, lo cual hace imposible resolver sobre la constitucionalidad de dicha ley con base en un argumento vago, abstracto y global que no tiene un vínculo concreto y directo con la norma acusada. Al tiempo, lo manifestado por el demandante es insuficiente, pues no expone mínimamente cómo la ley demandada desconoce el principio de reserva de ley estatutaria, lo cual no alcanza a persuadir o convencer a esta Corte, por lo menos, de la existencia de una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma reprochada. El demandante simplemente aduce que la Ley 1740 de 2014 vulnera la reserva de ley estatutaria, porque de la titulación de dicha ley puede inferirse que la misma desarrolla y regula los derechos fundamentales a la educación y a la autonomía universitaria.
3.2.2. Los argumentos expuestos por el demandante respecto del cargo de inconstitucionalidad planteado de manera subsidiaria contra los artículos 1º (inciso primero (parcial) y literal m (parcial)); 2º (numerales 5 y 6); 3º (numeral 3 (parcial)); 5º (numeral 3); 7º (numerales 3 y 7); 9º (numeral 3); 10 (inciso primero (parcial) y numerales 1 y 3); 11 (literal c (parcial)); 13 (inciso primero (parcial) y numerales 3 (parcial) y 4 (parcial)); y 14 (inciso primero (parcial)) de la Ley 1740 de 2014, no son específicos, en el entendido que no se puede establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley demandada y el texto de la Constitución Política. Resulta improcedente resolver sobre la constitucionalidad de la ley en cuestión a partir de argumentos abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan parcialmente. De igual manera, lo planteado por el demandante tampoco es suficiente, toda vez que no expuso elementos de juicio necesarios que den cuenta del alegado desconocimiento del principio de autonomía universitaria, de tal forma que se pueda suscitar el correspondiente análisis de constitucionalidad dirigido a desvirtuar las presunciones constitucionales con las cuales se encuentran amparadas las referidas disposiciones (parciales).
En tal virtud, la Corte Constitucional también se inhibe para decidir de fondo frente a los dos cargos de inconstitucionalidad formulados en esta demanda.
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 1740 de 2014, respecto del cargo formulado en la demanda presentada por la ciudadana Claudia Jimena Gómez Amaya (expediente D-10652), por las razones expuestas en esta sentencia.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 1740 de 2014, por el primer cargo planteado en la demanda instaurada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (expediente D-10653), conforme a lo expuesto en la presente providencia.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 1º (inciso primero (parcial) y literal m (parcial)); 2º (numerales 5 y 6); 3º (numeral 3 (parcial)); 5º (numeral 3); 7º (numerales 3 y 7); 9º (numeral 3); 10 (inciso primero (parcial) y numerales 1 y 3); 11 (literal c (parcial)); 13 (inciso primero (parcial) y numerales 3 (parcial) y 4 (parcial)); y 14 (inciso primero (parcial)) de la Ley 1740 de 2014, en cuanto al cargo formulado subsidiariamente contra las referidas disposiciones, por el ciudadano José Fernando Alba Misas (expediente D-10653), por las razones expuestas en esta sentencia.
A LA SENTENCIA C-552/15
Referencia: Expedientes D-10652 y D-10653, AC.
Asunto: Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1740 de 2014, por desconocimiento de la autonomía universitaria (art. 69 Superior) y la reserva de ley estatutaria (art. 152 Superior).
Aclaro mi voto en la decisión asumida en esta oportunidad por la Corte Constitucional. Lo hago con inmenso respeto por los fallos adoptados por los miembros de la Sala Plena. Comparto el sentido de la sentencia C-552 de 2015 y los argumentos que la sustentaron. Sin embargo, insisto en el deber de esta Corporación de aplicar el principio pro-actione en aquellos casos en los que se plantee una mínima duda sobre la constitucionalidad de una disposición normativa, por tratarse del ejercicio de un derecho ciudadano a impulsar el control constitucional, para lo cual, no deben exigirse tecnicismos complejos y especializados que hagan nugatorio el ejercicio efectivo de este derecho.
Considero que en esta ocasión existían esos mínimos que permitían a este Tribunal, en aplicación del mencionado principio, emitir un pronunciamiento de mérito respecto al cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria (art. 152 Superior), formulado en la demanda presentada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (Expediente D-10653).
Con el fin de justificar la presente aclaración de voto, abordaré lo siguiente: (i) lo resuelto por esta Corporación en el fallo en cuestión; (ii) los requisitos mínimos legales y jurisprudenciales para que la Corte emita una decisión de mérito; (iii) el precedente de aplicación del principio pro-actione; (iv) el cumplimiento de las condiciones exigidas para pronunciarse de fondo por el cargo del presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria; (v) el problema jurídico correspondiente, y para resolverlo; (vi) las materias que, por mandato constitucional, tienen reserva de ley estatutaria; (vii) los criterios para determinar cuándo la regulación, el desarrollo y la afectación de un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria; (viii) la resolución del referido cargo; y (ix) la síntesis de la presente aclaración de voto.
1. Decisión de la Corte Constitucional en la Sentencia C-552 de 2015
1.1. Se presentaron dos demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1740 de 2014, por desconocimiento de la autonomía universitaria (art. 69 Superior) y la reserva de ley estatutaria (art. 152 Superior).
1.2. En la demanda instaurada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (Expediente D-10653) se formularon dos cargos de inconstitucionalidad, de los cuales, el principal alude a la violación del principio de reserva de ley estatutaria, por considerarse que la Ley 1740 de 2014 desarrolla y regula el derecho fundamental a la educación superior, lo cual involucra derechos de raigambre fundamental como la educación y la autonomía universitaria. Materias que, de conformidad con el literal a) del artículo 152 de la Constitución, no son propias de una ley ordinaria sino de una estatutaria.
1.3. En la providencia de la referencia, como cuestión previa, la Corte abordó el estudio sobre la aptitud sustancial de las demandas acumuladas, en atención a que la mayoría de los intervinientes solicitaron un fallo inhibitorio por estimarlas ineptas.
1.4. Como resultado de dicho análisis, la Sala Plena concluyó que efectivamente las demandas eran sustancialmente ineptas, ya que los tres cargos identificados incumplían los requisitos de especificidad y suficiencia. Por consiguiente, esta Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la referida Ley.
1.5. Frente al cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, este Tribunal dijo lo siguiente:
“Lo señalado por el demandante no es específico, porque a partir de ello no puede establecerse si realmente existe una confrontación objetiva y verificable entre la Ley 1740 de 2014 y la Constitución Política, lo cual hace imposible resolver sobre la constitucionalidad de dicha ley con base en un argumento vago, abstracto y global que no tiene un vínculo concreto y directo con la norma acusada. Al tiempo, lo manifestado por el demandante es insuficiente, pues no expone mínimamente cómo la ley demandada desconoce el principio de Reserva de Ley Estatutaria, lo cual no alcanza a persuadir o convencer a esta Corte, por lo menos, de la existencia de una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma reprochada. El demandante simplemente aduce que la Ley 1740 de 2014 vulnera la reserva de ley estatutaria, porque de la titulación de dicha ley puede inferirse que la misma desarrolla y regula los derechos fundamentales a la educación y a la autonomía universitaria.”
2. Requisitos legales y jurisprudenciales para que la Corte emita un pronunciamiento de mérito
2.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[24] establece que toda demanda de inconstitucionalidad debe contener los siguientes requisitos: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.
2.2. En lo que respecta a la tercera exigencia que alude a “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1052 de 2001, precisó que dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[25]. Según lo señalado en la referida providencia judicial, tales características consisten en lo siguiente:
2.3. La claridad: “es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[26], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”
2.4. La certeza: “significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[27] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[28]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[29].”
2.5. La especificidad: “… las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[30]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[31] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[32].”
2.6. La pertinencia: “Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[33] y doctrinarias[34], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[35]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[36], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[37] a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
2.7. Y la suficiencia: “guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
3. Reglas jurisprudenciales del principio pro-actione
3.1. La aplicación y estudio de los requisitos señalados en el aparte anterior debe estar guiado por el principio pro-actione. De acuerdo con este principio, el examen de las exigencias adjetivas de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad no debe ser sometido a un riguroso escrutinio. Inclusive, ese mandato de optimización obliga a que el juez constitucional prefiera una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos a la participación ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo[38].
3.2. La consagración de este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir, una herramienta procesal abierta a todos los ciudadanos. Por esa razón, el ordenamiento jurídico no exige acreditar la condición de abogado[39]. “El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[40]
3.3. Como criterio máximo de aplicación del principio pro-actione, esta Corporación ha considerado viable subsanar los distintos defectos de las demandas, yerros que hubiesen llevado a un fallo inhibitorio, o falencias que detectadas en la etapa de admisión hubiesen dado lugar a la inadmisión o rechazo de la censura. Tal medida tiene la finalidad de otorgar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, de garantizar los derechos al acceso de la administración de justicia, a la participación democrática, y mantener “la integridad y supremacía de la Constitución”, en los términos previstos en los artículos 241 y subsiguientes del Texto Superior[41].
3.4. Sin embargo, la aplicación de la norma citada no puede darse de manera automática, pues ello implicaría que la Corte elabore la demanda, carga que corresponde al ciudadano. Ante tal situación, este Tribunal ha indicado que la demanda debe contar con los siguientes elementos para aplicar el principio pro-actione:
(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial[42]; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas[43]; (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos constitucionales,[44] que exista al menos una duda razonable sobre el alcance interpretativo de la norma acusada[45] o en relación con la disposición constitucional que constituye parámetro de confrontación[46]; (iv) en caso que se acuse desconocimiento del trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el procedimiento que debió haberse observado; y (v) la justificación que indique la competencia de la Corte[47].
3.5. Cabe resaltar que, el carácter prevalente del principio pro actione significa que en caso de duda razonable sobre la procedencia de un recurso de defensa judicial se prefiera su estudio de fondo sobre su improcedencia[48].
3.6. De hecho, la Sala Plena de la Corte ha utilizado ese parámetro normativo para iniciar el estudio de fondo de una demanda cuando existe al menos una duda razonable sobre el alcance interpretativo de la norma acusada. Un ejemplo de ello ocurrió en la Sentencia C-641 de 2002, providencia en que la Sala Plena entró a analizar la demanda presentada contra el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. El censor propuso una hermenéutica que colocó en duda razonable la constitucionalidad de la norma acusada, debido al alcance interpretativo sobre la misma.
3.7. La Corte ha manifestado que el principio pro-actione cuenta con límites a su aplicación, restricciones que se concretan en que “[s]i bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[49].
4. El cargo por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria observó los requisitos legales y jurisprudenciales para emitir una decisión de fondo
4.1. En esta ocasión, mi preocupación radica en que la Sala Plena soslayó que la valoración de los requisitos de una demanda de inconstitucionalidad debe orientarse por el principio pro actione, como quiera que se trata de un derecho ciudadano que contribuye a la participación en el control del ejercicio del poder legislativo y a la defensa de la supremacía constitucional.
4.2. La Sentencia C-552 de 2015 adoptó una decisión desproporcionada, al exigir a uno de los demandantes un conocimiento de la disciplina jurídica propia de los expertos en derecho constitucional y derechos fundamentales. La Corte debió decidir de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada, toda vez que, en atención al principio pro-actione, el cargo por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, planteado en una de las demandas, cumplió con los requisitos para su admisión y su decisión. Lo anterior, en razón a que el censor identificó la norma legal acusada, el precepto constitucional vulnerado y el concepto de la violación.
4.3. El mencionado cargo, que se fundamentó en la vulneración del principio de la reserva de ley estatutaria, al estimarse que la Ley 1740 de 2014 desarrolla y regula el derecho fundamental a la educación superior, observa los requisitos mínimos de admisibilidad y pronunciamiento de fondo de la siguiente manera:
4.3.1. El actor describe sus razones con claridad y sigue un hilo conductor en la argumentación, lo cual permite una comprensión del contenido de la demanda y de las justificaciones en las que se basa.
4.3.2. El censor propone un cargo cierto, puesto que recae sobre una proposición jurídica real y existente, esto es, la Ley 1740 de 2014.
4.3.3. El ciudadano formuló un cargo específico, en la medida en que explicó la manera en que la Ley 1740 de 2014 desarrolla y regula el derecho fundamental a la educación superior, lo cual involucraría derechos de raigambre fundamental como la educación y la autonomía universitaria. Materias que, de conformidad con el literal a) del artículo 152 Superior, no son propias de una ley ordinaria sino de una estatutaria.
4.3.4. El demandante esbozó un cargo pertinente, toda vez que constituye un reproche de naturaleza constitucional, es decir, se funda en la apreciación del contenido del ya citado artículo 152 de la Carta Política y el de la disposición acusada.
4.3.5. El actor elevó una censura suficiente, ya que genera alguna duda sobre la constitucionalidad de la norma legal cuestionada. Es evidente que de este cargo se deduce la existencia de un problema de relevancia constitucional, para lo cual, estimo que era una oportunidad preponderante para que la Sala Plena se pronunciara de fondo al respecto. Tal importancia emerge de la alegada implicación del principio de reserva de ley estatutaria, por presuntamente estar siendo desconocido por la Ley 1740 de 2014, ya que al paso podría decirse que dicha ley involucra el derecho fundamental a la educación, el cual, como es bien sabido, no debe ser objeto de regulación ordinaria sino estatutaria. En tal virtud, el principio pro-actione obligaba a estudiar de mérito el caso, pues existió mínima incertidumbre de la validez constitucional del enunciado legal demandado.
4.4. La providencia objeto de aclaración desplegó un ejercicio argumentativo importante que no tiene cualquier ciudadano. De ahí que, la decisión adoptada desconoce que el Constituyente quiso que la acción de inconstitucionalidad fuese una herramienta procesal que discute sus pretensiones en las calles y campos del país. El abuso de las decisiones inhibitorias desatiende el derecho al acceso a la administración de justicia y cercena la participación de las personas en el control político. A su vez, esa clase de providencias desgasta el aparato judicial, pues la Sala se embarca en un proceso inocuo que nunca tendrá una solución de fondo y que implica la utilización de personal en el estudio del asunto. Por tanto, esa situación es contraria a la Constitución, en la medida en que desconoce normas de rango superior.
5. Problema jurídico que correspondería resolver frente al cargo por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria
Conforme a lo expuesto hasta ahora y respecto al cargo por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, correspondería resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce la Ley 1740 de 2014, referente a la inspección y vigilancia de la educación superior, la reserva de ley estatutaria, establecida en el artículo 152 constitucional, por supuestamente regular, desarrollar y afectar el derecho fundamental a la educación, con criterios de integralidad, interpretación restringida (directa e integral) y de afectación o desarrollo de los elementos estructurales de aquél?
6. Materias que, por mandato de la Constitución Política, tienen reserva de ley estatutaria
Los artículos 152 y 153 de la Carta Política prevén un procedimiento legislativo cualificado para aquellos asuntos que el Constituyente consideró de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En dichas disposiciones se señalaron las materias que deben reglamentarse mediante ley estatutaria. De igual manera, se ordenó el establecimiento de un trámite de formación más riguroso, en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva[50]. Dentro de estas materias se encuentran (i) los derechos y deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República.
7. Criterios para determinar cuándo la regulación, el desarrollo y la afectación de un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria
7.1. La Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales mediante los cuales puede concluirse que no toda regulación legal relacionada con el tema de los derechos fundamentales, es reservada al trámite de ley estatutaria. Esta reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos específicos de los tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la configuración y alcance del derecho fundamental que pretende regular[51].
7.2. Sobre el particular, la Corte se ha preguntado: ¿Cuáles son los criterios para determinar cuándo un asunto referido a los derechos fundamentales y su garantía requiere el trámite de ley estatutaria?[52] A lo cual ha respondido, con la idea general según la cual, se debe exigir el trámite de ley estatutaria, cuando el contenido de rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito de conductas protegidas por tal derecho[53].
7.3. Respecto de la exigencia prevista en el literal a) del artículo 152 Constitucional, referida a que debe tramitarse como ley estatutaria toda regulación relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación –se reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación, los cuales fueron sistematizados en la Sentencia C-818 de 2011[54] de la siguiente manera:
(i) “El primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales.”
(ii) “Un segundo criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular[55]. En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993[56], la Corte se expresó así: “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.”[57]
Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera sólo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”[58].”
(iii) “Un tercer criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula “de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”[59], siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental. [60](Subrayas fuera del original)”.[61]”
(iv) “Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales”[62] sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”[63], de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. (…)”
7.4. Esta Corporación también ha desarrollado unas subreglas prácticas que permiten establecer qué función cumple la ley estatutaria respecto del desarrollo de la regulación de los derechos fundamentales. Dichas pautas se han establecido de la siguiente manera: (i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo más exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y (iii) por el contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su función más común, deberá ser tramitada por procedimientos ordinarios[64].
7.5. Adicionalmente, esta Corte ha precisado que cuando el legislador regula de manera integral, estructural y completa[65] un derecho fundamental, requiriendo para ello el trámite consagrado en el artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a los principios que guían su ejercicio, cuando haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general[66].
8. Resolución del cargo de inconstitucionalidad: por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria
8.1. De conformidad con los lineamientos jurisprudenciales expuestos en precedencia, se procede a resolver el problema jurídico planteado al respecto: ¿Desconoce la Ley 1740 de 2014, referente a la inspección y vigilancia de la educación superior, la reserva de ley estatutaria, establecida en el artículo 152 constitucional, por supuestamente regular, desarrollar y afectar el derecho fundamental a la educación, con criterios de integralidad, interpretación restringida (directa e integral) y de afectación o desarrollo de los elementos estructurales de aquél?
8.2. Inicialmente, se abordará el estudio de algunas disposiciones normativas de la ley demandada, con la finalidad de determinar el verdadero contenido material de la misma. Posteriormente, se aplicaran los criterios reiterados en esta aclaración de voto para establecer si el contenido de la norma reprochada debió regularse mediante ley estatutaria y no a través de una ordinaria, como en efecto se reclamó.
8.3. La Ley 1740 de 2014 está integrada por un título y 26 artículos, entre los cuales, se considera apropiado, conducente y suficiente para efectuar el análisis constitucional, estudiar sólo lo previsto en su titulación y en los preceptos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 8º, toda vez que, éstos, en esencia y de manera conjunta, determinan la materia contenida en la ley acusada.
8.4. El artículo 1º prevé que la finalidad de la norma es establecer las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia, a fin de: (i) velar por la calidad de este servicio público; (ii) su continuidad; (iii) la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; (iv) el cumplimiento de sus objetivos; (v) el adecuado cubrimiento del servicio; y (vi) porque en las instituciones de educación superior sus rentas se conserven y se apliquen debidamente, para lo cual se garantizará la autonomía universitaria. Para tal efecto, esta disposición adiciona 5 literales al artículo 31 de la Ley 30 de 1992, en los cuales se precisa la finalidad de la Ley 1740 de 2014.
8.5. El artículo 2º dispone que el Ministerio de Educación Nacional debe propender por el desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, velando por la prevención, como uno de los elementos de la inspección y vigilancia, en los siguientes aspectos: (i) la calidad de la educación superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; (ii) el cumplimiento de sus fines; (iii) el adecuado cubrimiento de los servicios de educación superior; (iv) la implementación de ejercicios de autoevaluación institucional permanente por parte de las instituciones de educación superior; (v) construcción de planes de seguimiento con indicadores de gestión de las instituciones de educación superior en temas de calidad, que permitan verificar que tales instituciones estén cumpliendo los objetivos y la función social que tiene la educación; y (vi) la formulación e implementación, por parte de las instituciones de educación superior que lo requieran, de planes de mejoramiento.
8.6. El artículo 3º estatuye que los objetivos de la inspección y vigilancia son de carácter preventivo y sancionatorio, los cuales consisten en: (i) cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la prestación o administración del servicio público de educación por parte de las instituciones de educación superior; (ii) cumplir los estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del régimen legal especial, si lo hubiere; (iii) prestar continuamente un servicio educativo con calidad; (iv) atender efectivamente la naturaleza del servicio público cultural de la educación y de la función social que le es inherente; (v) el eficiente y correcto manejo e inversión de todos los recursos y rentas de las instituciones de educación superior, en los términos de la Constitución, la ley y sus reglamentos; (vi) proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; (vii) garantizar la autonomía universitaria; (viii) proteger el derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior conforme con la Constitución y la ley; (ix) la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones; (x) fortalecer la investigación en las instituciones de educación superior; (xi) producir el conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía, la cultura y el arte; y (xii) fomentar y desarrollar el pensamiento científico y pedagógico en las instituciones de educación superior.
8.7. El artículo 4º determina que la inspección y vigilancia del servicio público de educación superior se aplica a las instituciones de educación superior estatales u oficiales, privadas, de economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio público de educación superior.
8.8. El artículo 5º establece que el Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior, podrá ejercer las siguientes facultades generales: (i) dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección y vigilancia de la educación superior; (ii) ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos; (iii) expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Ministerio, sobre la manera en que las instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio público educativo, así como fijar criterios técnicos para su debida aplicación; (iv) coordinar con los demás órganos del Estado y de la administración, las acciones que se requieran para el cumplimiento eficaz de las facultades previstas en la ley; y (v) las demás que señale la Constitución y la ley.
8.9. El artículo 6º define que la inspección es aquella facultad del Ministerio de Educación Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica la Ley 1740 de 2014.
8.10. El artículo 8º determina que la vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.
8.11. En consonancia con lo anterior, la ley en cuestión se titula así: “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.” (Negrilla fuera de texto original). Es decir, la titulación claramente da cuenta de las temáticas a tratarse en la norma demandada, las cuales, como se observó en los artículos estudiados, se desarrollan de forma consecuente, resultando una congruencia entre el título de la ley y el articulado de la misma.
8.12. Observados cada uno de las disposiciones normativas y verificado conjuntamente el contenido de los mismos junto con el de la titulación de la norma cuestionada, se encuentra que el verdadero contenido material de la Ley 1740 de 2014 está circunscrito al desarrollo de la inspección y vigilancia del servicio público de educación superior, con unas determinadas finalidades, como por ejemplo, velar por la calidad, continuidad y adecuado cubrimiento de dicho servicio, así como el fomento de una mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, todo conforme a la garantía de la autonomía universitaria.
8.13. De tal manera, se considera que la ley reprochada no se ajusta a ninguno de los criterios fijados por esta Corte, mediante los cuales se establece si una ley ordinaria debió tramitarse como estatutaria, al supuestamente regular, desarrollar o afectar algún derecho fundamental, por las razones que a continuación se exponen:
8.13.1. No resulta aplicable el criterio de integralidad, toda vez la Ley 1740 de 2014 no regula ningún derecho fundamental, menos de forma integral, completa y sistemática, pues como se dijo, dicha ley desarrolla la inspección y vigilancia del servicio público de educación superior.
8.13.2. Tampoco hay lugar a la aplicación del criterio de interpretación restringida, ya que la norma demandada no tiene como objeto directo desarrollar el régimen de algún derecho fundamental.
8.13.3. De igual forma, no es aplicable el criterio de interpretación restringida, puesto que la ley no regula de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales.
8.13.4. Finalmente, no resulta aplicable el criterio de afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental, por cuanto la norma cuestionada, al no regular ningún derecho fundamental, cómo podría considerarse que afecta o desarrolla alguno de sus elementos estructurales.
8.14. Así las cosas, es claro que la Ley 1740 de 2014 no desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de la Constitución Política, toda vez que dicha ley no regula, ni desarrolla y tampoco afecta el derecho fundamental a la educación. Por consiguiente, frente a este cargo analizado, el cual se formuló en la demanda presentada por el ciudadano José Fernando Alba Misas (expediente D-10653), referente a la presunta vulneración de la reserva de ley estatutaria, se dispondría declarar la exequibilidad de la Ley 1740 de 2014.
9. Síntesis de la aclaración de voto
La Ley 1740 de 2014 no desconoce el principio de reserva de ley estatutaria establecido en el artículo 152 Superior, por cuanto dicha ley no regula, ni desarrolla y tampoco afecta el derecho fundamental a la educación, toda vez que analizadas conjuntamente sus disposiciones normativas, se verificó que efectivamente su verdadero contenido material está circunscrito al desarrollo de la inspección y vigilancia del servicio público de educación superior. Para tal efecto, se constató que la Ley 1740 de 2014 no se enmarca en ninguno de los criterios de integralidad, de interpretación restringida directa o integral y de afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental, establecidos por la Corte Constitucional, con los cuales se determina si una ley debió tramitarse como estatutaria, al regular, desarrollar o afectar algún derecho fundamental (expediente D-10653).
10. Dejo aquí las razones que me llevaron a aclarar mi voto frente a la Sentencia C-552 de 2015, en relación con la decisión de inhibición total en el asunto de la referencia. Lo expuesto precedentemente es una visión constitucional y democrática de la labor del juez en el ejercicio de la administración de justicia adelantada en la acción de inconstitucionalidad.
[1] La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 11 de febrero de 2015, resolvió acumular esta demanda al expediente D-10652, para que se decidan conjuntamente en una misma sentencia.
[2] Folios 101 al 111 cuaderno único.
[3] Folios 162 al 164 ib.
[4] Folios 207 al 215 ib.
[5] Folios 120 al 148 ib.
[6] Folios 149 al 156 ib.
[7] Folios 112 al 118 ibídem.
[8] Folio 160 ib.
[9] Folios 166 al 199 ib.
[10] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
[11] Estos presupuestos fueron reiterados en la sentencia C-1256 de 2001, y recientemente, en los fallos C-535 de 2013, C-287 de 2014, C-370 de 2014, C-584 de 2014 y C-052 de 2015, entre otros.
[12] “Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.”
[13] “Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues ‘del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella’.”
[14] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.”
[15] “En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), entre otras.”
[16] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.”
[17] “Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.”
[18] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.”
[19] “Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.”
[20] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: ‘Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables’. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.”
[21] “Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.”
[22] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.”
[23] “Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).”
[24] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
[25] Estos presupuestos fueron reiterados en la sentencia C-1256 de 2001, y recientemente, en los fallos C-535 de 2013; C-287 de 2014; C-370 de 2014; C-584 de 2014; y C-052 y C-552 de 2015, entre otros.
[26] “Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.”
[27] “Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues ‘del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella’.”
[28] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.”
[29] “En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), entre otras.”
[30] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.”
[31] “Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.”
[32] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.”
[33] “Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.”
[34] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: ‘Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables’. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.”
[35] “Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.”
[36] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.”
[37] “Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).”
[38] Sentencia C-012 de 2010.
[39] Sentencia C-814 de 2009.
[40] Sentencia C-413 de 2003.
[41] Sentencia C-865 de 2004.
[42] Ver, entre otras, la Sentencias C-063 de 1994, C-335 de 1994, C-622 de 1997, C-142 de 2001 y C-864 de 2004.
[43] Sentencia C-642 de 2012.
[44] Ver, en relación con cargos confusos: las Sentencias C-1065 de 2000, C-621 de 2001, C-992 de 2001, C-155 de 2002 y C-864 de 2004. En torno a cargos insuficientes: las Sentencias C-016 de 1993 y C-157 de 2002.
[45] Ver, entre otras, la Sentencia C-641 de 2002.
[46] Ver, entre otras, las Sentencias C-211 de 1992, C-540 de 2001, C-226 de 2002 y C-864 de 2004.
[47] Sentencia C-642 de 2012.
[48] Auto 131 de 2004 y C-499 de 2015.
[49] Sentencia C-012 de 2010.
[50] Sentencia C-818 de 2011.
[51] Sentencia C-233 de 2014.
[52] Ver sentencia C-641 de 2001, reiterada en la providencia C-233 de 2014.
[53] Fallo C-233 de 2014.
[54] Por la cual se declararon inexequibles las normas relativas al derecho de petición en la Ley 1437 de 2011.
[55] “Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra”.
[56] “M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[57] “En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.”
[58] “Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra”.
[59] “Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.”
[60] “Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.”
[61] “Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra”.
[62] “Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[63] “Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.”
[64] Sentencia C-791 de 2011. Reiterada en la providencia C-818 de 2011.
[65] Ver sentencias C-646 de 2001 y C-319 de 2006.
[66] “Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al caso específico”. C-818 de 2011.

References: artículo 241
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