Source: http://www.news4market.it/author/marco-boni/
Timestamp: 2019-07-18 04:32:42+00:00

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Marco Boni, Autore a NEWS4MARKET
Gli interventi relativi agli acquisti nel settore sanitario e le valutazioni sul regime dei prezzi dei farmaci.
L’attività di enforcement “Abusi e Intese Gare pubbliche – La lotta ai cartelli negli appalti pubblici” (bid rigging) rappresenta da tempo una priorità nell’attività dell’Autorità. La rilevanza degli interventi in tale ambito è data dal fatto che, attraverso la propria azione di enforcement, l’Autorità, oltre a ristabilire le condizioni per un corretto confronto competitivo fra le imprese, a beneficio della concorrenza, contribuisce anche al perseguimento di altri benefici, quali il risanamento e il contenimento della spesa pubblica. Da un lato, quindi, la repressione delle pratiche collusive nell’ambito delle gare pubbliche tutela lo svolgimento delle dinamiche competitive nei diversi mercati e permette al processo selettivo di individuare le imprese più efficienti dall’altro, riduce la spesa pubblica e consente alle amministrazioni di utilizzare le risorse risparmiate per politiche redistributive volte alla riduzione delle disuguaglianze o per incentivare processi di sviluppo economico.
In questa prospettiva, nel corso del 2018 l’Autorità ha avviato 3 istruttorie nei confronti di imprese sospettate di aver costituito cartelli finalizzati a influenzare l’esito di procedure a evidenza pubblica.
Relativamente alla sanità, è analizzata una Gara per rifiuti sanitari della Regione Campania bandita dal soggetto aggregatore SO.RE.SA.
Nel gennaio 2019, l’Autorità ha concluso un procedimento istruttorio accertando l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza, in violazione dell’articolo 101 del TFUE, tra le società Ecologica Sud S.r.l., Ecosumma S.r.l., Langella Mario S.r.l., Bifolco & Co. S.r.l., realizzata per il tramite e con il contributo attivo della società di consulenza Green Light Servizi Ambientali S.r.l.. L’intesa è stata finalizzata a una ripartizione del mercato, in occasione della prima gara, indetta da So.re.sa. S.p.A., centrale di committenza della Regione Campania, volta all’acquisizione – per conto di tutte le aziende sanitarie della Regione – del servizio di raccolta, trasporto e avvio a smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non, derivanti dalle attività delle citate aziende della Campania.133 Il procedimento era stato avviato nel settembre 2017, in seguito ad alcune denunce pervenute dalla stazione appaltante che ipotizzava la sussistenza di una possibile concertazione tra le Parti. L’Autorità ha ritenuto che il mercato rilevante fosse quello relativo alla procedura di affidamento del servizio di raccolta, trasporto e avvio a smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non, derivanti dalle attività delle citate aziende della Campania. Nel corso del procedimento, l’Autorità ha accertato l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza consistente in un coordinamento delle strategie commerciali delle società Ecologica Sud S.r.l., Ecosumma S.r.l., Langella Mario S.r.l. e Bifolco & Co. S.r.l., realizzata anche per il tramite e con il contributo attivo della società di consulenza Green Light Servizi Ambientali S.r.l. in occasione dell’indizione della prima procedura di gara centralizzata bandita da So.re.sa. S.p.A. relativamente alla fornitura del servizio di raccolta, trasporto e conferimento a impianti di smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non derivanti da attività sanitarie per le aziende sanitarie presenti nella Regione Campania. Con specifico riferimento alle modalità di realizzazione dell’intesa oggetto della procedura istruttoria, l’Autorità ha appurato che essa è stata basata su un modello concertativo peculiare che ha coinvolto sia le società Ecologica Sud, Ecosumma, Langella Mario e Bifolco & Co, che la società di consulenza Green Light. In particolare dalle evidenze acquisite è emerso che le imprese partecipanti alla procedura indetta da So.re.sa. hanno definito ex ante e in maniera concordata la propria strategia di gara, non sovrapponendosi in nessuno dei lotti, agevolati in ciò dalla scelta condivisa di utilizzare un medesimo consulente per la predisposizione delle relazioni tecniche da presentare alla stazione appaltante, ove lo stesso consulente ha manifestato loro l’indisponibilità ad assisterle su lotti in concorrenza. Green Light ha dunque favorito la realizzazione del citato coordinamento, proprio in ragione della consapevolezza comune delle Parti che la società di consulenza non avrebbe assistito soggetti in concorrenza sugli stessi lotti. In quest’ottica, pertanto, l’utilizzo di un medesimo consulente di gara è stata considerata elemento costitutivo dell’intesa oggetto di istruttoria. Quando infatti ciascuna delle società coinvolte, nella consapevolezza reciproca di detta circostanza, ha stipulato un autonomo contratto di consulenza con Green Light, ha potuto garantirsi uno strumento di controllo sulla decisione di spartizione dei lotti, considerato che il consulente comune non avrebbe potuto prestare assistenza a una pluralità di attori sullo stesso lotto. D’altro canto, l’istruttoria ha permesso di verificare che la società di consulenza Green Light ha avuto un ruolo significativo e consapevole nella descritta concertazione, agevolando e suggellando la previa spartizione del mercato attuata dalle Parti. La stipula di contratti individuali di consulenza con tutte le imprese assistite per lotti distinti, nella condivisa consapevolezza che questo avrebbe implicato l’impossibilità per le imprese Parti di gareggiare tra loro in concorrenza sullo stesso lotto, nonché la documentata attività di sollecitazione verso le Parti ad assumere comportamenti più collaborativi ai fini della partecipazione alla gara, stimolando ad esempio le stesse a condividere alcune voci di costo e a “evitare personalismi” onde poter agevolare la migliore stesura degli elaborati tecnici e ricevere i corrispettivi pattuiti nel contratto, hanno consentito di comprovare la piena partecipazione anche della società Green Light al disegno collusivo. L’intesa accertata a esito dell’istruttoria è stata considerata lesiva in ragione del suo oggetto senza necessità di verificarne gli effetti. Sulla base degli elementi acquisiti nel corso dell’istruttoria, l’Autorità ha ritenuto che il comportamento delle società, consistente in un coordinamento dei propri comportamenti commerciali in occasione della gara indetta da So.re.sa., costituisse un’intesa restrittiva della concorrenza avente a oggetto un’illecita ripartizione del mercato. L’Autorità ha riconosciuto tale condotta come molto grave, in quanto volta alla limitazione dei confronto concorrenziale in occasione della prima gara di appalto indetta da So.re.sa. per la fornitura del servizio richiesto. Non è stata invece ritenuta responsabile dell’illecito la società Eco Transfer S.r.l., nei cui confronti era stato avviato il procedimento istruttorio, in assenza di un quadro probatorio idoneo a imputarle il descritto disegno collusivo. In ragione della gravità e della durata dell’infrazione, l’Autorità ha inflitto alle società Parti sanzioni amministrative pecuniarie complessivamente pari a 1.355.136 euro
Abuso di prezzo nel settore farmaceutico
Un altro ambito di intervento con rilevanti ricadute sulla collettività – e, in particolare, su una parte della collettività che si trova in condizioni di elevata vulnerabilità, come nel caso dei soggetti affetti da patologie – è stato quello relativo al settore farmaceutico. In particolare, nel corso del 2018 l’Autorità ha concluso un procedimento nei confronti di Aspen Pharma Trading Ltd – società di diritto irlandese appartenente all’omonimo gruppo sudafricano e titolare delle autorizzazioni all’immissione in commercio dei farmaci a marchio Aspen distribuiti in Europa – per inottemperanza a un precedente provvedimento del settembre 2016. In quell’occasione, la multinazionale farmaceutica era stata sanzionata dall’Autorità, per abuso di posizione dominante, con una multa da oltre 5 milioni di euro, per aver fissato prezzi iniqui con rincari fino al 1500% per alcuni farmaci salvavita e insostituibili, destinati ai pazienti onco-ematologici, soprattutto bambini e anziani. All’esito del procedimento di inottemperanza, nel mese di aprile 2018 Aspen e AIFA hanno raggiunto un nuovo accordo finalizzato alla definizione dei prezzi dei farmaci antitumorali. L’Autorità ha valutato che i prezzi di alcuni farmaci antitumorali distribuiti in Italia da Aspen, definiti sulla base della regolazione vigente, sono stati ridotti da un minimo del 29% a un massimo dell’82% e che l’applicazione di tali prezzi avrà efficacia retroattiva a partire dalla data in cui è stata accertata la natura abusiva dei vecchi prezzi (29 settembre 2016), decidendo di chiudere il procedimento con l’accertamento dell’ottemperanza alla sua decisione. Ad avviso dell’Autorità, il caso Aspen è emblematico nel dimostrare come l’attuale disciplina del processo di negoziazione del prezzo dei farmaci (Delibera CIPE 3/2001) venga a creare uno squilibrio fra AIFA e le società farmaceutiche, a tutto favore di queste ultime. Anche laddove, infatti, la trattativa fra AIFA e l’impresa farmaceutica non giunga a un accordo, il farmaco viene comunque inserito nella fascia di prezzo libero (c.d. fascia C), facendo salva la posizione commerciale sul mercato italiano dell’impresa farmaceutica (ancorché senza rimborso da parte del SSN). Allo stesso tempo, gli oneri economici dell’acquisto finiscono per gravare interamente sui pazienti, ovvero su fondi regionali non rientranti nel fondo sanitario nazionale. A ciò si aggiunge che l’attuale quadro regolamentare favorisce la sussistenza di una marcata asimmetria informativa, a vantaggio dell’industria farmaceutica, nella definizione delle variabili di costo rilevanti; tale asimmetria può essere utilizzata dalle case farmaceutiche per incrementare in modo del tutto ingiustificato il prezzo di un farmaco già in commercio (o per definire un nuovo prezzo di un farmaco in fase di prima immissione), a scapito dei pazienti. In questa prospettiva, l’Autorità ha valutato positivamente alcune disposizioni contenute nella legge di bilancio 2019, che mirano a riequilibrare le asimmetrie di potere contrattuale fra AIFA e le case farmaceutiche. Il riferimento è, in particolare, alla norma che prevede l’adozione di un decreto ministeriale che detti nuovi criteri di negoziazione dei prezzi dei farmaci (art. 1, comma 553), e a quella che, contestualmente, ha previsto la possibilità per l’AIFA di riavviare la negoziazione con l’azienda titolare di un farmaco – prima della scadenza dell’accordo esistente con la stessa – in relazione a possibili aumenti dei ricavi totali dovuti all’incremento dell’utilizzo del farmaco, ovvero a un peggioramento del rapporto costo/ beneficio rispetto ad altri farmaci presenti sul mercato (art. 1, comma 554). L’Autorità auspica che la futura disciplina sia in grado di rimuovere le distorsioni sopra richiamate, con conseguenti benefici per il Sistema Sanitario Nazionale e per i consumatori.
Forte allarme per la mortalità causata dalle infezioni ospedaliere
Presentato il Rapporto Osservasalute 2018, che individua principalmente il problema sanitario e quindi gestionale dovuto all’invecchiamento della popolazione: gli anziani hanno malattie croniche che ricadono per circa l’80% nei costi del Servizio Sanitario Nazionale.
Attualmente in Italia si stima che si spendano complessivamente circa 66,7 miliardi di euro per la cronicità. Nel 2028 potremmo spendere 70,7 miliardi di euro, con la tendenza di passare dagli attuali 114 miliardi di finanziamento del Fondo Sanitario Nazionale a 139 miliardi nel 2030 e 168 miliardi di euro nel 2040. “Nel Servizio Sanitario Nazionale (SSN) del nostro Paese i Servizi Sanitari Regionali (SSR) devono garantire – spiega il rapporto Osservasalute – l’accesso alle cure dei cittadini per le prestazioni definite come “Livelli Essenziali di Assistenza” (LEA).
La mobilità sanitaria vede una situazione di debito delle regioni meridionali a favore di quelle del Nord, con l’eccezione del Piemonte e della Liguria, che nel tempo tendono a mostrare saldi negativi, e del Molise che, invece, mostra netti saldi positivi.
“Minibot” per fare fronte ai debiti commerciali della Pubblica Amministrazione. Ma i tempi di pagamento si riducono. Anche in sanità.
Nella relazione ‘I debiti commerciali della Pa e i ritardi nei pagamenti’ realizzato dall’Osservatorio sui conti pubblici italiani (Ocpi) dell’Università Cattolica si evidenzia che nel 2018 le regioni Toscana, Lazio e Friuli-Venezia Giulia sono state quelle più virtuose rispetto ai tempi di pagamento dei debiti commerciali (ultima la Basilicata).
Anche se i tempi di pagamento si sono “ridotti notevolmente” rispetto al passato, l’Italia resta il Paese europeo con la più alta consistenza di debito pubblico commerciale, e tra quelli con i maggiori ritardi. Se in generale Regioni e Province autonome pagano mediamente addirittura in anticipo, i ministeri sono in media ‘ritardatari’, così come i Comuni sopra i 60mila abitanti.
Lo stock di debito in rapporto al Pil “è diminuito negli ultimi anni passando dal 4% del Pil (64,4 miliardi) del 2012 al 2,9% di fine 2018 (51,6 miliardi). Di questi 51,6 miliardi la parte per cui erano già scaduti i termini di pagamento era però molto più contenuta (26,9 mld)”.
I tempi vanno comunque migliorando: secondo l’European Payment Report l’Italia “ha ridotto il tempo medio di pagamento da 131 giorni nel 2016 a 67 giorni nel 2019” a fronte di una media europea di 42 giorni (la Germania ha una media di 27).
Secondo Assobiomedica e i suoi dati sulle strutture sanitarie pubbliche la riduzione è stata da 298 nel 2012 a 113 nel 2019; il Mef riporta invece il tempo medio ponderato, in cui viene fatto contare anche l’ammontare delle singole fatture: nel 2016 i giorni erano 58, nel 2018 sono 46. Scendendo nel dettaglio “tra Regioni e Province Autonome si registra un anticipo medio di 5 giorni rispetto alla scadenza della fattura – si legge – anche se sono ancora ritardatarie nei pagamenti 7 amministrazioni su 22. Le più virtuose sono la Toscana, il Lazio e il FVG, con un anticipo medio ponderato rispetto alla scadenza rispettivamente di 25, 23 e 15 giorni. I fanalini di coda sono invece Basilicata (ritardo medio di 73 giorni), Abruzzo (25 giorni) e Sicilia (18 giorni)”.
L’analisi della Corte dei Conti sui tempi di pagamento in sanità
In sanità sempre meno deficit e debiti. La Corte dei Conti pubblica, attraverso la Sezione delle Autonomie, il Referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali.
Si evidenzia in particolare la diminuzione dei debiti verso i fornitori, anche se gli oneri per interessi per ritardati pagamenti restano elevati.
Con riguardo alla voce “Debiti verso fornitori”, si riscontra un trend in diminuzione che si accentua nel biennio 2013-2014, con una riduzione complessiva, nel quinquennio 2013-2017, pari a 7,8 miliardi di euro (-28,35%). La contrazione dei debiti verso fornitori è più evidente in quelle Regioni che hanno beneficiato delle anticipazioni di liquidità (d.l. n. 35/2013 e successivi provvedimenti analoghi).
La riduzione si rileva in quasi tutte le Regioni. Si osserva, invece, un andamento incrementale in Lombardia (+7,08% nel 2017 rispetto al 2013), Marche (+44,41%) e Sardegna (+26,4%). Ondivaga la situazione in Basilicata, che presenta un modesto incremento alla fine del periodo considerato (+1,06%), ma + 9,04% nel 2017 rispetto al 2016. La Prov. aut. di Bolzano mostra un aumento del 7,61% tra inizio e fine quinquennio, ma con una curva discendente negli ultimi due anni. Comunque, l’andamento complessivo è significativamente discendente, frutto delle iniziative intraprese a livello nazionale e locale al fine di contenere l’esposizione debitoria, migliorare la gestione finanziaria degli enti sanitari e rispettare le prescrizioni normative in materia di pagamento dei fornitori.
Leggi i debiti verso i fornitori 2013-2017
Ammonta a 289,2 milioni di euro il totale del differenziale di prezzo pagato dai cittadini nel primo trimestre dell’anno per ottenere il branded a brevetto scaduto invece del generico
Nel mercato ospedaliero i prodotti off patent assorbono complessivamente il 77,7% a volumi e appena il 6,8% a valori, mentre i farmaci in esclusiva (protetti da brevetto o privi di generico corrispondente), assorbono il 32,7% a unità e il 93,2% a valori (prezzo medio).
Ancora più brillante la performance di altre due molecole: l’Infliximab biosimilare – in commercio dal febbraio 2015 – che totalizza l’82,59% del mercato a volumi (66,66% a valori) e il rituximab – in versione biosimilare dal luglio 2017 – che assorbe l’82,06% del mercato di riferimento 56,69% a valori.
Norme che cambiano in continuazione rendono difficoltosa e incerta l’operatività di stazioni appaltanti e imprese. A proposito di “efficientamento” degli appalti.
Indietro tutta. E’ durata solo 2 mesi la liberalizzazione dei punteggi nelle gare qualità/prezzo, quella che restituiva dignità progettuale e decisionale alle stazioni appaltanti. Così come il ritorno degli incentivi sui progetti interni della p.a. Ristabilita la “parità di genere” nel sottosoglia tra prezzo e qualità/prezzo. Ri-tipizzate le tipologie di forniture e servizi in cui è obbligatoria la gara qualità/prezzo. Abbassato il valore massimo subappaltabile dal 50% al 40% del valore del contratto. Confermata, per le procedure aperte, la possibilità di controllare i requisiti di partecipazione solo in capo all’aggiudicatario. Emblematico, nel sottosoglia, il passaggio dalla “procedura negoziata previa consultazione di almeno 5 operatori economici” all’”affidamento diretto previa valutazione di almeno 5 operatori economici”.
LEGGE 14/6/2019 N. 55 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici.
Riepiloghiamo le principali disposizioni relative a forniture e servizi:
L’articolo 1, introdotto in fase di conversione, reca modifiche al Codice dei contratti pubblici e sospensione sperimentale dell’efficacia di disposizioni in materia di appalti pubblici e di economia circolare. Nel dettaglio, il comma 1, nel rispetto dei principi e delle norme sancite dall’Unione europea (in particolare delle direttive su appalti e concessioni, nn. 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE), dispone che fino al 31 dicembre 2020, non trovano applicazione, a titolo sperimentale, le seguenti norme del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50:
art. 59, comma 1, quarto periodo, ove viene stabilito il divieto di “appalto integrato” (salvo le eccezioni contemplate nel periodo stesso), cioè il divieto di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori.
art. 77, comma 3, quarto periodo, quanto all’obbligo di scegliere i commissari tra gli esperti iscritti all’albo istituito presso l’ANAC di cui all’art. 78. Viene precisato che resta però fermo l’obbligo di individuare i commissari secondo regole di competenza e trasparenza, preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante.
Il successivo comma 2 prevede che entro il 30 novembre 2020, il Governo presenta alle Camere una relazione sugli effetti della sospensione, al fine di consentire al Parlamento di valutare l’opportunità del mantenimento o meno della sospensione stessa.
Il comma 3 prevede che anche per i settori ordinari, fino al 31 dicembre 2020, trovi applicazione la disposizione prevista, per i settori speciali, dall’art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici, la quale consente agli enti aggiudicatori – limitatamente alle procedure aperte – di espletare l’operazione di esame delle offerte prima dell’operazione di verifica dell’idoneità degli offerenti. Resta fermo – ai sensi dell’art. 133, comma 8 – che tale facoltà può essere esercitata se specificamente prevista nel bando di gara o nell’avviso con cui si indice la gara. Inoltre le amministrazioni aggiudicatrici che si avvalgono di tale possibilità devono garantire che la verifica dell’assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudicato a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso oppure che non soddisfa i criteri di selezione stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice. Resta salva, infine, a seguito dell’aggiudicazione, la necessità di verificare il possesso dei requisiti richiesti ai fini della stipula del contratto.
Viene cassata in sede di conversione, analoga previsione del decreto legge, riferita a tutti i tipi di procedura.
Il comma 17, introdotto in sede di conversione, introduce il nuovo comma 2-bis all’articolo 86 del Codice dei contratti pubblici al fine di dettare una nuova disciplina per i mezzi di prova dell’assenza di motivi di esclusione che l’operatore economico è tenuto a dimostrare con riferimento ai soggetti di cui questo si avvalga ai sensi dell’articolo 89 del Codice e ai suoi subappaltatori.
Il comma 18 dell’articolo 1, modificato in sede di conversione, riscrive la disposizione (dettata dal testo previgente del comma 6-bis dell’art. 36) che, nei mercati elettronici di cui al comma 6 del medesimo art. 36, disciplina la verifica a campione sull’assenza dei motivi di esclusione e la integra con l’aggiunta di un ulteriore comma (6-ter) volto a disciplinare la verifica dei requisiti economici e finanziari e tecnico professionali in capo all’aggiudicatario.
Il comma 19 detta una disciplina transitoria del subappalto nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici. E’ sospeso l’obbligo di indicazione dei una terna di subappaltatori in sede di offerta. Il termine di efficacia finale di tale disciplina è fissato al 31 dicembre 2020. Il limite per il subappalto, previsto dal decreto legge al 50%, del valore del contratto, è diminuito in sede di conversione al 40% .
Il comma 21 estende a forniture e servizi, relativamente ai contratti di appalto, il riconoscimento di un’anticipazione del 20% all’appaltatore sul valore stimato dell’appalto (art. 35 c.18 del codice).
Viene modificato il regime di forniture e servizi sottosoglia (art. 36 del codice). Cade in sede di conversione l’obbligo di motivazione della gara qualità/prezzo, previsto dal decreto legge. Vengono ri-tipizzati gli obblighi di utilizzo della procedura qualità/prezzo (art. 95 del codice). Viene eliminata in sede di conversione, relativamente alle gare qualità/prezzo, la soppressione dell’obbligo di attribuire all’elemento prezzo non oltre il 30% del totale del punteggio. Si conferma quindi il valore minimo della qualità al 70%.
Il quadro procedimentale risulta il seguente:
CRITERI DI AGGIUDICAZIONE PER FORNITURE E SERVIZI
sino a 40.00 euro
affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici
oltre 40.000 euro e sino alla soglia comunitaria (221 mila euro)
affidamento diretto previa valutazione di almeno 5 operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o elenchi, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti
modalità di affidamento oltre 40.000 euro: prezzo o qualità/prezzo, con obbligo di qualità/prezzo per: servizi sociali, ristorazione ospedaliera, servizi ad alta intensità di manodopera (valore della mano d’opera almeno il 50% del valore del contratto), servizi e forniture caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
Servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera, possono essere acquisiti al minor prezzo.
Per quanto riguarda gli affidamenti di servizi e forniture sotto soglia, va rilevata la modifica apportata al decreto legge in sede di conversione. La lett. b) comma 2, dell’art. articolo 36 del codice, come modificata dal d.l. 32/2019, prevedeva “mediante procedura negoziata previa consultazione, (…) di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici”. La legge di conversione dispone “mediante affidamento diretto previa valutazione (…) per i servizi e le forniture, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici”
Si impone quindi al RUP l’esigenza di chiarire sotto il profilo pratico/operativo ( e di responsabilità) che differenze ci siano tra una procedura negoziata previa consultazione di almeno 5 operatori economici ed un affidamento diretto previa valutazione di almeno 5 operatori economici. Tenuto conto che l’affidamento diretto avviene (sino a 40.000 euro) “tramite determina a contrarre, o atto equivalente, che contenga, in modo semplificato, l’oggetto dell’affidamento, l’importo, il fornitore, le ragioni della scelta del fornitore, il possesso da parte sua dei requisiti di carattere generale, nonchè il possesso dei requisiti tecnico-professionali, ove richiesti” (art. 32, c.2).
Il comma 21, lettera d) – che sopprime il secondo, il terzo e il quarto periodo dell’articolo 29, comma 1, del Codice dei contratti pubblici in cui sono disciplinati i principi in materia di trasparenza – è volta ad escludere la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei provvedimenti di esclusione dalla procedura di affidamento dei contratti pubblici (c.d. pubblicità che produce effetti legali).
La lettera e) del comma 21, che modifica il comma 5 dell’articolo 31 del Codice, attribuisce al regolamento unico di attuazione del Codice – in luogo delle linee guida emanate dall’ANAC – il compito di definire:
e l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori o con il direttore dell’esecuzione.
Il comma 21, lettera n) novella l’articolo 76 del Codice in materia di informazione dei candidati e degli offerenti, prevedendo che ai candidati e ai concorrenti venga dato avviso – con le modalità del Codice dell’amministrazione digitale (o strumento analogo negli altri Stati membri) – del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa, con l’indicazione dell’ufficio o del collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti. Viene poi introdotto nella norma novellata un nuovo comma 2-bis, in base al quale si stabiliscono obblighi informativi e comunicativi a favore dei soggetti partecipanti alle procedure di gara.
Il comma 21, lettera o), a seguito della modifica apportata dal Senato, novella taluni commi dell’articolo 80 del Codice, in materia di motivi di esclusione.
Il comma 21, lettera p) novella l’articolo 83, comma 2, del Codice demandando l’individuazione della disciplina dei requisiti rilevanti per i criteri di selezione al regolamento di cui all’articolo 216, comma 27-octies, anziché al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Il comma 21, lettera t), modificato dal Senato, novella l’articolo 95 in materia di criteri di aggiudicazione dell’appalto. Viene, in particolare, aggiunta una nuova fattispecie a quelle già elencate per le quali si procede alla aggiudicazione esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, inserendo anche il riferimento ai contratti di servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
Il comma 21, lettera u) reca modifiche all’articolo 97 del Codice dei contratti pubblici in tema di offerte anomale nei casi di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso. Una modifica stabilisce che l’esclusione automatica delle offerte anomale possa essere applicata quando l’appalto non rivesta interesse transfrontaliero. Tale condizione si aggiunge a quelle previste dal testo finora vigente. Ulteriore novella mira ad introdurre due distinte modalità di calcolo per l’individuazione della soglia di anomalia, utilizzabili a seconda del numero delle offerte ammesse (rispettivamente pari o superiore a 15 oppure inferiore a 15). Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si possono rideterminare i medesimi criteri, sempre al fine di impedire che siano predeterminabili dagli offerenti i parametri di riferimento per il calcolo della soglia di anomalia. Quanto al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui al comma 3 dell’art. 97 del Codice, la novella in esame limita, tra l’altro, l’applicazione del calcolo ivi previsto ai casi di ammissione di tre o più offerte.
Il comma 21, lettera v) interviene sull’articolo 102, comma 8, del Codice sostituendo con il riferimento al regolamento unico quello – previgente – al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per la disciplina e definizione delle modalità tecniche di svolgimento del collaudo, nonché dei casi in cui il certificato di collaudo dei lavori e il certificato di verifica di conformità possono essere sostituiti dal certificato di regolare esecuzione.
In sede di conversione non viene recepitala modifica che il decreto legge aveva previsto come reintroduzione dell’incentivo del 2% per le progettazioni interne alla p.a. ( Testo cassato in sede di conversione: “all’articolo 113, comma 2 del codice, primo periodo, le parole “per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici” sono sostituite dalle seguenti: “per le attività di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, di verifica preventiva della progettazione,”)
Le disposizioni contenute nella lettera gg) del comma 21 modificano ed integrano le norme transitorie previste nell’art. 216 del Codice dei contratti pubblici e disciplinano l’emanazione di un nuovo regolamento di esecuzione, attuazione e integrazione del Codice, da adottarsi entro 180 gg. dall’entrata in vigore della legge di conversione, nonché le disposizioni applicabili nelle more della sua entrata in vigore.
La spesa farmaceutica nel 2018. Decresce la convenzionata, aumentano gli acquisti diretti
Diminuisce la convenzionata del 4,2% con un avanzo di 803,18 milioni di euro rispetto al tetto programmato. Sfora la diretta pari ad un disavanzo rispetto alla spesa programmata di+2.207 ml.
Verifica del Tetto della spesa farmaceutica convenzionata (7,96% del fabbisogno sanitario nazionale)
La spesa farmaceutica convenzionata netta a carico del SSN nel periodo gennaio-dicembre 2018 calcolata al netto degli sconti, della compartecipazione totale (ticket regionali e compartecipazione al prezzo di riferimento) e del pay-back 1,83% versato alle Regioni dalle aziende farmaceutiche, si è attestata a 7.781,4 ml di €, evidenziando un decremento, rispetto all’anno precedente, pari a -338,8 ml di € (-4,2%). I consumi, espressi in numero di ricette (576 milioni di ricette), mostrano un lieve decremento pari a -0,8% rispetto al 2017, mentre l’incidenza del ticket aumenta del 3,8% (+58,9 milioni di euro). Parallelamente si osserva un incremento del +2,2% (+462,1 milioni di dosi giornaliere) delle dosi giornaliere dispensate.
Al fine di una corretta lettura dei dati si precisa quanto segue:
la spesa farmaceutica convenzionata che le Regioni pagano con DCR alle farmacie , cioè quella al netto degli sconti versati dalle farmacie e di tutti i tipi di compartecipazione è stata pari a 7.948.6 milioni di Euro;
la spesa farmaceutica convenzionata che le Regioni di fatto sostengono, cioè quella al netto degli sconti versati dalle farmacie, di tutti i tipi di compartecipazione e anche del pay-back 1,83% versato alle regioni dalle ditte , è stata pari a 7.781,4 milioni di Euro;
la spesa farmaceutica convenzionata, che concorre al tetto di cui alla legge 232/2016, articolo 1 comma 399, cioè quella al netto degli sconti versati dalle farmacie, del pay- back 1,83% versato alle regioni dalle ditte e anche dei diversi pay-back versati sempre alle Regioni (pari a 89,8 milioni di Euro ) ma al lordo dei ticket regionali, è stata pari a 8.173,6 milioni di Euro.
La spesa farmaceutica convenzionata al netto dei pay- back vigenti rispetto al tetto del 7,96% (8.976,81 ml di €), è pari a 8.173,63 milioni di euro che incide sul FSN per il 7,25% generando un avanzo di 803,18 milioni di euro.
Verifica del Tetto della spesa farmaceutica per acquisti diretti (6,89% del fabbisogno sanitario nazionale)
Il monitoraggio della spesa farmaceutica per acquisti diretti e la verifica del rispetto del tetto del 6,89% del FSN sono stati condotti sulla base dei dati trasmessi dalle aziende farmaceutiche a NSIS ai sensi del DM 15 agosto 2004 (tracciabilità del farmaco).
La verifica del tetto programmato della spesa farmaceutica per acquisti diretti del 6,89% al netto dei pay-back vigenti e dei fondi per gli innovativi non oncologici e innovativi oncologici evidenzia un’incidenza del 8,85%, pari ad un disavanzo rispetto alla spesa programmata di +2.207 ml €, di cui 114 si riferiscono alla spesa per farmaci innovativi Oncologici e non Oncologici non coperta dai rispettivi fondi.
La spesa farmaceutica per la distribuzione diretta di fascia A nel periodo gennaio-dicembre 2018 si è attestata a 4.527,1 ml di € evidenziando un decremento, rispetto all’anno precedente, pari a -265,2 ml di € (-5,5%).
Spesa farmaceutica complessiva gennaio-dicembre 2018 e verifica del rispetto delle risorse complessive
La spesa farmaceutica convenzionata è definita come la spesa sostenuta dal SSN per l’erogazione di farmaci attraverso le farmacie aperte al pubblico, al netto del pay-back dell’1,83% versato dalle aziende farmaceutiche alle regioni, ai sensi dell’art. 11 comma 6 del D.L.78/2010 convertito con modificazioni nella legge n. 122 del 30 luglio 2010; mentre la spesa farmaceutica non convenzionata è la spesa rilevata attraverso la tracciabilità del farmaco (farmaci erogati sia in ospedale che in distribuzione diretta e per conto), al netto della spesa per vaccini (ATC: J07).
A livello nazionale la spesa complessiva del periodo gennaio-dicembre 2018 si è attestata a 18.150.8ml di €, evidenziando uno scostamento assoluto rispetto alle risorse complessive del 14,85% (16.746.9 ml di €) pari a +1.403,9 ml di €, corrispondente ad un’incidenza percentuale sul FSN del 16,1 %.
Sanità e autonomia differenziata: Grillo, rispettare principi di fondo
“Sul processo, tuttora in atto, di riconoscimento di maggiore autonomia alle Regioni che ne hanno fatto richiesta (alle quali, da ultimo, si è aggiunto anche il Piemonte), è necessario ribadire che il governo crede molto nel percorso avviato per il quale, allo stato attuale, sono in corso approfondimenti che vanno anche oltre l’ambito sanitario. Non vi è dubbio, in realtà, che proprio questo ambito abbia una sua particolare specificità perché, ed è la stessa Costituzione a dircelo, dovranno in ogni caso rimanere invariati i principi di fondo del nostro sistema sanitario, riconducibili ai concetti di unitarietà ed universalità”. Lo ha detto il ministro della Salute, Giulia Grillo, durante l’audizione in Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale. Proseguendo il ragionamento sulla richiesta di maggiore autonomia portata avanti da alcune Regioni italiane: “Il complessivo equilibrio di un sistema plurale, quale è quello delle autonomie, in particolar modo in un sistema integrato, quale è quello della sanità, impone che al riconoscimento di maggiori poteri debba necessariamente corrispondere l’intensificarsi dei relativi controlli da parte di chi, nell’ambito dell’ordinamento, svolge il ruolo di garante dell’unitarietà delle prestazioni su tutto il territorio nazionale”.
“E’ altrettanto ovvio – ha aggiunto – che le istanze delle Regioni finalizzate ad accrescere le loro prerogative organizzative, ad intensificare l’autonomia nella gestione e nella provvista di personale, nonché ad assicurare ulteriori opportunita’ di formazione, anche specialistica, sono viste con estremo favore dal ministero della Salute: ciò è tanto più vero che, a mio parere, tali facoltà dovrebbero essere riconosciute a tutte le Regioni, in modo da avanzare davvero nel percorso di autonomia che la nostra Costituzione già riconosce loro. Sono questi i valori che hanno condotto finora il ministero nel ‘tavolo delle trattative’ con le Regioni, le quali – ha chiarito il ministro Grillo – hanno dimostrato notevole serietà nel comprendere come essi siano davvero principi irretrattabili e non comprimibili. Resta ovviamente fermo che la stessa serieta’, e la stessa assenza di pregiudizi ideologici, dovrà caratterizzare anche la prossima fase: quella, cioè, nella quale andranno definite le modalità di attribuzione delle risorse a sostegno della accresciuta autonomia”.
Durante l’audizione, il ministro ha anche sottolineato che “Il divario Nord-Sud rimane evidente e in larga misura immutato in termini di servizi offerti, per quantità e qualità, di speranza di vita, di accesso alle cure e di liste di attesa. Ne è ulteriore testimone l’ormai insostenibile peso della migrazione sanitaria che affligge una consistente porzione di nostri concittadini che risiedono nel Centro- Sud. Il primo obiettivo del Ministero della salute non può che essere, dunque, ridurre le diseguaglianze e per far cio’ torneranno utile le iniziative rivolte a perfezionare, se non a superare, il meccanismo dei costi standard, ed a contenere, se non ad eliminare, gli ingiustificati differenziali di costo nell’acquisizione dei beni e servizi”.
“Pur nella piena consapevolezza della preminenza, ben scolpita nel nostro ordinamento, del ruolo regionale in materia sanitaria, va anche detto – ha aggiunto il ministro – che l’attuazione dei piani di rientro, l’andamento dei commissariamenti e l’applicazione dei Patti per la salute ci dicono che il sistema, nel suo complesso, necessita di una ‘manutenzione straordinaria’ che non può prescindere da un ripensamento del ruolo del governo centrale. Ancora oggi, purtroppo, scontiamo gli errori del passato determinati da quella sovrapposizione, squisitamente terminologica, tra un vero ed auspicato decentramento ed un federalismo mai veramente compiuto. Ciò ha avuto – ha concluso Grillo – un riflesso grave sul sistema, rappresentato da una chiara e netta frammentazione della programmazione sanitaria e dei centri di spesa che sta mettendo a rischio la salute dei cittadini, privandoli, in molti casi, della garanzia costituzionale della tutela e del diritto alla salute”.
“La misurazione dei Lea (livelli essenziali di assistenza) fa ridere, non misurano per nulla la qualità dell’assistenza sanitaria. Quando entrerà in vigore il nuovo sistema di garanzia saranno dolori, perche’ quello si’ che misura la qualita’ dell’assistenza sanitaria nelle Regioni”.
“Le Regioni hanno chiesto di cambiare lo strumento del commissariamento e io credo che abbiano ragione. Penso che sia uno strumento storicamente inadeguato e può essere cambiato”, poi detto il ministro, aggiungendo che e’ necessario fare “una riflessione su quanto siano realmente serviti i commissariamenti. Se dovevano servire solo a rientrare nei disavanzi allora era meglio raccontarsi un’altra storia che non è quella che ci siamo raccontati fino a questo momento. Dobbiamo immaginare – ha sottolineato Grillo – una sorta di commissariamento puntuale, ossia su una singola realtà regionale e sulla singola struttura aziendale, dove evidentemente ci sono delle forti inadempienze da parte della Regione e lo Stato può in qualche modo intervenire”.
Un passaggio chiave dell’intervento del ministro rigiarda il tema delle risorse: “La legge di bilancio ha assegnato al nuovo patto della salute obiettivi che si collocano in forte discontinuita’ rispetto al passato. Nel perseguire tali obiettivi, il governo ha voluto assicurare alle regioni condivisione del progetto”, ha detto il ministro. “Deve essere riconosciuta la massima dignita’ a ogni istanza proveniente dalle Regioni. A breve partira’ una nostra lettera di convocazione per concludere la stesura del patto agli esponenti della Conferenza Stato-Regioni”, ha aggiunto. La ministra Grillo ha poi assicurato che sul Patto della Salute “non c’è nessuno stallo e il finanziamento previsto sarà confermato”.Grillo ha anche annunciato, rispondendo ad un’interrogazione di Vito De Filippo (Pd), che “”a breve partirà una nostra lettera di convocazione per concludere la stesura del patto agli esponenti della Conferenza delle Regioni”.
Inoltre, parlando con i cronisti alla Camera, il ministro ha aggiunto di non comprendere “assolutamente la presa di posizione di qualche giorno fa del viceministro all’Economia” Garavaglia sulla sanità campana. “Solo il 29 marzo il ministero dell’Economia mi mandava una lettera in cui mi chiedeva di concerto della nomina del commissario e subcommissario di Campania e Lazio”.
Infine il ministro ha poi affrontato anche il tema delle liste d’attesa, questa volta ai microfoni di “Fatti e misfatti” su Tgcom24. “Il primo degli aspetti su cui mi sono concentrata, arrivata al ministero, è stato quello di chiedere alle regioni i dati su tutto quello che e’ inerente alle liste di attesa e scrivere un nuovo piano nazionale di governo con le regioni. E’ un patto con il quale noi ci assumiamo la responsabilità di ridurre i tempi di attesa per le prestazioni. Tutto cio’, lo facciamo dopo che per dieci anni questo patto è stato completamente fermo”. Il ministro della Salute ha poi aggiunto: “Questo patto si trasforma in piani regionali di intervento e con questo nuovo piano dovremo ridurre abbondantemente i tempi di attesa. Ci sono due novita’ importanti: rendiamo vincolante la riduzione dei tempi di attesa per valutare i manager e poi le aziende sanitarie devono farsi carico delle richieste del cittadino e assicurare quelle prestazioni nei tempi. Se non ci riescono, a proprie spese le devono far fare senza far pagare il surplus”.
Stop ai maxi lotti che mettono fuori gioco le PMI. Altra strigliata dell’Anac alla Consip.
La possibilità di partecipare alla gara di appalto prevale sull’economicità della fornitura
Con la delibera n. 123/2019 del 13 febbraio 2019 l’Autorità Nazionale Anticorruzione è tornata a criticare le strategie di strutturazione degli appalti della Consip. Nel mirino la gara da 1,5 miliardi per i servizi (non solo di pulizia) a favore degli enti della sanità. Il maxibando, indetto nel dicembre 2014, vigente il D.Lgs. n. 163/06, è stato contestato dalla Federazione nazionale delle imprese di pulizia (Fnip) che hanno inviato una segnalazione all’Anac, obiettando proprio la scelta di agire per maxi-lotti geografici (in tutto 14) «di dimensioni tali da impedire la partecipazione delle piccole e medie imprese»
L’Autorità guidata da Raffaele Cantone ha dato ragione alle imprese, considerando che “nella gara in questione, in nessun lotto si è registrata una significativa partecipazione di piccole e medie imprese, né in forma singola né in forma associata. Tale circostanza appare imputabile, in primis, alla dimensione eccessiva dei lotti di gara, non proporzionati alla capacità produttiva e ai conseguenti requisiti di abilitazione di una piccola impresa”. Di conseguenza, “in taluni lotti si riscontra in generale un deficit di partecipazione, essendo pervenute solo 3 o 4 offerte”.
La decisione di dividere in lotti rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, ma deve essere adeguatamente motivata. A questo scopo, non è sufficiente un generico richiamo all’obiettivo del contenimento di spesa – non in linea con l’art. 51 del D.lgs. 50/2016 (Codice degli appalti), che sancisce “in forma incondizionata” il seguente principio: “Nel caso di
suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese.”
In data 14.03.2017 è pervenuta all’ANAC la segnalazione della Federazione Nazionale Imprese di Pulizia (F.N.I.P.), avente ad oggetto presunte illegittimità in ordine alla gara per i servizi di pulizia, di sanificazione ed altri servizi per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, indetta da Consip Spa nel dicembre 2014.
Le censure contenute nell’esposto della FNIP
La gara sarebbe stata articolata in lotti di dimensione tali da impedire la partecipazione delle piccole e medie imprese. Costituirebbero, infatti, insuperabili barriere alla partecipazione delle imprese minori sia i prescritti requisiti di ordine economico-finanziario (fatturato aziendale) e tecnico-professionale (fatturato specifico), sia l’entità delle referenze bancarie, delle polizze fideiussorie e delle sanzioni previste in caso di soccorso istruttorio, tutti commisurati alla dimensione dei lotti.
Conseguentemente, tutti i lotti in gara sono stati aggiudicati provvisoriamente ad un ristretto gruppo di grandi player del settore (Manutencoop F.M., Consorzio Nazionale Servizi, Dussmann, Romeo Gestioni, Manital ecc.). Operatori che, possedendo in proprio i requisiti di capacità richiesta, hanno preferito concorrere in forma singola, molto spesso evitando di partecipare in concorrenza tra loro agli stessi lotti;
Altre gare analoghe celebrate da Consip SpA di recente (affidamento dei servizi di pulizia degli immobili per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado; affidamento dei servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi presso gli immobili delle PP.AA., cd. FM4) hanno prodotto risultati sostanzialmente coincidenti; segno, a detta degli esponenti, di una impostazione delle gare non rispettosa della normativa interna e comunitaria sull’accessibilità delle PMI al mercato degli appalti pubblici.
Con riferimento all’impianto generale delle Convenzioni Consip, l’esponente contestava l’assunto che, per il perseguimento delle finalità di razionalizzazione della spesa tramite centralizzazione della committenza, fosse necessario praticare costantemente l’aggregazione delle gare in lotti di dimensioni tali (sempre oltre i 100 milioni di euro) da impedire l’accesso al mercato alle PMI. Secondo l’esponente, perché il meccanismo della centralizzazione possa ritenersi davvero compatibile con il principio del favor partecipationis verso le PMI, e con il principio di proporzionalità, è indispensabile che tale nuovo sistema venga attuato attraverso forme di aggregazione ragionevoli, in coerenza con il considerando n. 59 della direttiva n. 24/2014.
Al riguardo si richiamano le sentenze TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 9441/2016 e TAR Lazio, Roma, sez. II, 26 gennaio 2017, n. 1345, sull’opportunità che gli appalti pubblici corrispondano alle necessità delle PMI, attraverso una congrua suddivisione in lotti su base quantitativa o qualitativa; ciò sulla scorta dell’orientamento fortemente pro-concorrenziale assunto dalla recente normativa nazionale e comunitaria, che ha imposto il superamento della concezione contabilistica secondo cui la ratio della normativa sull’evidenza pubblica era volta esclusivamente al controllo della spesa pubblica.
Inoltre, secondo la FNIP, anche l’accorgimento utilizzato da Consip per agevolare la partecipazione alle gare delle micro, piccole e medie imprese in forma associata – la mancata prescrizione di requisiti minimi di fatturato da possedere in capo alle mandanti – si è rivelato inefficace rispetto all’obbiettivo di tutelare le PMI in tutte le gare in cui è stato adottato. Ciò in quanto la “soluzione” offerta da Consip non considererebbe alcune delle difficoltà più evidenti alla costituzione di raggruppamenti temporanei di tipo orizzontale, tra piccole e medie imprese, come quelle connesse alla produzione, richiesta nel bando, di due referenze bancarie a carico di ciascuna delle imprese raggruppate, o della polizza fideiussoria provvisoria ex art. 75, d.lgs. n. 163/2006, difficili da ottenere o troppo onerose per le imprese di dimensioni minori; o l’aggravamento degli oneri burocratici dovuti al moltiplicarsi delle dichiarazioni e della documentazione da produrre ai fini della partecipazione.
Infine, si paventa il rischio che la restrizione del mercato intorno ai grandi player determinata dalla notevole dimensione dei lotti abbia favorito e favorisca logiche collusive e spartitorie anticoncorrenziali. Mentre la suddivisione dell’appalto in lotti di dimensioni ragionevolmente ridotti, consentendo la partecipazione di piccole e grandi aziende, oltre a garantire una maggiore competitività assicurerebbe il vantaggio addizionale di rendere impossibile qualsivoglia strategia di cartello.
Nelle controdeduzioni la Consip evidenzia il contrasto normativo tra tutela delle PMI e concentrazione della domanda
La Consip, rispondendo all’Autorità con nota n. 13744 del 29.05.2017, ha illustrato le motivazioni delle scelte operate nell’impostazione della gara e in particolare i criteri che hanno orientato il dimensionamento dei lotti. Essa ha tenuto preliminarmente a precisare che tutte le gare Consip esitano da una accurata fase di preparazione e di analisi, finalizzata ad “acquisire, seppur con le ovvie peculiarità riferibili a ciascuna differente iniziativa, il maggior numero di dati e informazioni utili per determinare la domanda a livello aggregato, la qualificazione dell’offerta, la scelta della tipologia di lotti e il conseguente dimensionamento degli stessi nonché, in via più generale, a costruire il miglior impianto di gara possibile nel rispetto dei diversi principi da contemperare negli affidamenti di una centrale di committenza”. Viene anche precisato che “l’individuazione dei lotti costituisce materia di discrezionalità tecnica e nelle gare espletate da centrali di committenza la configurazione dei lotti e delle loro dimensioni deve comunque essere funzionale all’obiettivo primario costituito dal risparmio di spesa. L’impostazione della gara sarà, pertanto, quella che meglio contempera le ragioni della concorrenza e della massima partecipazione con l’obiettivo primario di realizzare economie di scala e di assicurare quindi il massimo risparmio di spesa” . In aggiunta, si pone in rilievo il fatto che gli strumenti di aggregazione della domanda, quali Accordi Quadro o Convenzioni, sono comunque destinati ad essere utilizzati da un numero non definito di amministrazioni e a generare ordinativi di valore variabile. Questo genera un “rischio di domanda” che grava sugli aggiudicatari, sulle amministrazioni e, quindi, anche sulle stime effettuate dalla Consip. Nella definizione dei lotti, Consip tiene quindi conto di tale rischio, nonché della necessità di evitare che, in presenza di vincoli normativi, vi siano preclusioni in ordine all’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione. Si deve altresì evitare che il lotto diventi sostanzialmente “monocontratto”, ossia che esso vada esaurito con l’adesione di una o poche amministrazioni, precludendone l’utilizzo da parte di altre. Va anche tenuto presente l’impatto che la parcellizzazione dei lotti ha sui costi di processo delle gare, sui tempi di stipula dei relativi contratti e sull’efficienza complessiva dei procedimenti.
Quelli descritti, si afferma, sono vincoli di sistema che discendono direttamente dalle caratteristiche ontologiche del meccanismo di centralizzazione voluto dal legislatore. Sotto questo profilo, Consip sottolinea che il servizio di pulizia per gli enti del SSN, oggetto della gara in questione, rientra tra quelli a centralizzazione obbligatoria previsti dal DPCM 24 dicembre 2015. A maggior ragione, quindi, deve essere perseguito l’interesse primario alla base delle norme sulla centralizzazione che è quello della razionalizzazione della spesa da perseguirsi tramite procedure di aggregazione della domanda, “rispetto al quale gli interessi compresenti, propri delle procedure ad evidenza pubblica come sopra richiamati, vanno adeguatamente contemperati”.
Proprio al fine di acquisire un parere volto a verificare che quello individuato rappresenti il miglior bilanciamento possibile tra i profili sopra evidenziati, la Consip sottopone l’impianto di gara al vaglio preventivo dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Nel merito della questione, Consip riferisce che il dimensionamento dei lotti è stato fondato essenzialmente sui valori storici dei contratti delle singole aziende sanitarie potenzialmente beneficiare della Convenzione. Questi variano tra un minimo di 600.000 Euro (Asl di Como) e un massimo di 37,5 milioni di Euro (Asl Napoli 1). Pertanto, conclude Consip, non è minimamente ipotizzabile che la procedura, stante l’obbligo di centralizzazione imposto dalla legge, potesse essere suddivisa in lotti più numerosi (e quindi geograficamente più piccoli) tali da ridurre il valore unitario di ciascuno di essi. Ciò, in primis, per l’enorme valore medio dei contratti di ciascuna amministrazione legittimata ad usufruire del servizio che impedisce di scendere al di sotto di valori comunque molto elevati se non con la paradossale conseguenza di dividere il fabbisogno di singole strutture ospedaliere in diversi contratti, in palese contrasto con la finalità aggregatrice voluta per il mercato in oggetto dal legislatore; e, secondariamente, perché la suddivisione della procedura in un numero di lotti troppo elevato contravviene palesemente quei principi di economicità, efficacia ed efficienza cui l’azione della stazione appaltante (rectius, Centrale di Committenza) deve trovare ispirazione e fondamento.
La struttura dell’appalto
La gara per l’affidamento dei servizi di Pulizia e Sanificazione per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale è stata indetta in data 19 dicembre 2014 dalla Consip S.p.A. in qualità di centrale di committenza, per la stipula di una Convenzione ex art. 26 L. n. 488/1999. Essa ha un valore complessivo di 1.445 milioni di euro, per una durata di 24 mesi e prevede contratti attuativi della durata di quattro anni. E’ suddivisa in 14 lotti geografici, di cui 10 lotti ordinari e 4 accessori. I lotti accessori, così come quelli ordinari, sono di natura geografica e il loro ambito territoriale è ottenuto dall’aggregazione di più lotti ordinari o parte di essi.
Essi saranno attivati in caso di:
a) esaurimento dei massimali dei singoli lotti ordinari;
b) scadenza temporale della Convenzione dei singoli lotti ordinari.
Al fine dell’articolazione dei lotti, tenendo conto del potenziale di spesa derivante dalla analisi della domanda, sono state accorpate Regioni contigue con bassi valori della domanda e, viceversa, suddivise su più lotti Regioni con alti valori di spesa, onde incentivare la partecipazione e la competizione sul lotto. Allo stesso scopo, è stato introdotto un tetto ai lotti aggiudicabili per ciascun concorrente (nella misura massima di due lotti ordinari e due lotti accessori), così da evitare che un concorrente possa monopolizzare l’intera aggiudicazione della gara. Per la determinazione del requisito di fatturato è stata tenuta in considerazione la durata della convenzione pari a 24 mesi e la durata dei singoli contratti attuativi (quattro anni). Il fatturato minimo per la partecipazione è stato quindi determinato nella misura di circa un sesto del valore complessivo di ogni lotto, da possedersi in un arco temporale di due anni. Tale valore, rapportato all’analisi del mercato di fornitura ed alla composizione degli operatori economici, consentiva la partecipazione di un numero variabile di offerenti tra 15 e 20 imprese in forma singola ad almeno un lotto. La Consip ha fornito, con le tabelle allegate in calce alla memoria, i dati sull’andamento della procedura in corso di espletamento. Dall’analisi della partecipazione alla gara, si riscontra che hanno presentato domanda n. 23 concorrenti, esponenziali di 45 operatori economici individuali. Non è infrequente né la partecipazione in associazione (7 RTI) nè il ricorso agli altri strumenti associativi utilizzabili dalle PMI, quali il consorzio. Nondimeno si rileva che le imprese partecipanti tanto in forma singola che in raggruppamento generalmente non rientrano nella categoria delle micro, piccole e medie imprese, che, ai sensi dell’art. 3, lett. aa) del codice, si definisce con riguardo alle caratteristiche relative al numero di 5 dipendenti, al fatturato annuo o al bilancio annuo. Infatti, trattandosi di un settore ad alta intensità di manodopera, il numero di dipendenti delle imprese partecipanti alla gara per lo più supera il limite fissato per la media impresa (250) anche in presenza di fatturati non molto rilevanti. Per ciascun lotto, si riscontra un livello di partecipazione variabile tra un minimo di tre (lotto 5 – Emilia Romagna, Marche, Toscana) ad un massimo di dodici offerte per lotto (lotto 7 – Abruzzo, Lazio, Molise, Sardegna) con una media di 7,28 offerte a lotto. Si rileva altresì che i grandi players, (CNS, Manutencoop, Dussmann, Coopservice) hanno presentato offerte per quasi tutti i lotti (rispettivamente in numero di 12, 10, 9, 9), un numero sensibilmente inferiore di offerte (7, 6), generalmente in rapporto con la dimensione aziendale, è stato presentato da altri concorrenti, per lo più singoli (Manital, Markas, Tesema, Sodexo Italia); mentre i raggruppamenti costituiti ad hoc hanno presentato in media da 1 a 3 offerte.
Le risultanze istruttorie dell’ANAC
La contestazione della FNIP riguarda la dimensione eccessiva dei lotti, inidonei a consentire la partecipazione delle PMI, tanto nella gara in esame quanto nelle altre gare bandite da Consip spa in veste di Centrale di committenza. La tesi è fondata sul considerando n. 59 della direttiva n. 24/2014 secondo cui: “l’aggregazione e la centralizzazione delle committenze dovrebbero essere attentamente monitorate al fine di evitare un’eccessiva concentrazione del potere d’acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI”. A tale riguardo, relativamente alla gara in esame in sede di risultanze istruttore (nota ANAC n. 99012 del 30.11.2018) è stato rilevato che: – in taluni lotti, la partecipazione alla gara è risultata eccessivamente scarsa; ad esempio, nel lotto n. 5 sono pervenute solo tre offerte, e nel lotto 13, 4 offerte. – nell’insieme dei lotti, non si è registrata una significativa partecipazione di micro, piccole e medie imprese, come definite dall’art. 3, lett. aa) del dlgs 50/2016, né in forma singola né in forma associata; la restrizione della partecipazione risulta anche con riferimento alla sola categoria di fascia superiore, delle medie imprese, sulla scorta del duplice parametro “fatturato-personale” utilizzato dal legislatore per la classificazione dimensionale delle PMI. Alla prova dei fatti, quindi, neanche la strategia dichiarata da Consip di favorire la partecipazione delle MPMI promuovendo gli strumenti per la partecipazione associata o il prestito dei requisiti, piuttosto che tramite il dimensionamento dei lotti, sembra aver ottenuto i risultati attesi con riferimento alla gara in questione; così come, a fortiori, il “vincolo di aggiudicazione” previsto nel bando non è valso ad aumentare il numero degli aggiudicatari fino ad includervi una rappresentanza di MPMI.
Ciò premesso, occorre tener conto che il regime vigente al momento della pubblicazione del bando (D.lgs. 163/2006, art. 2, comma 1-bis, introdotto dall’art. 44, settimo comma, del d.l. n. 201 del 2011 e modificato dall’art. 26-bis, comma 1, legge n. 98/2013), prevedeva che: “Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali. Nella determina a contrarre le stazioni appaltanti indicano la motivazione circa la mancata suddivisione dell’appalto in lotti. I criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le piccole e medie imprese.” Come chiarito dall’Autorità nel parere AG 18/12 del 13.09.2012, tale formulazione esprime tutto il favor del legislatore per il frazionamento degli appalti, evidenziato da una previsione operante nel settore dei lavori, dei servizi e delle forniture e formulata in termini di doverosità se diretta a favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese. La norma, tuttavia, indica i presupposti di una legittima suddivisione in lotti stabilendo che il lotto abbia natura funzionale, sia possibile appaltarlo autonomamente, la suddivisione risponda ad una scelta conveniente. Perciò, i presupposti del frazionamento, identificati nella possibilità tecnica e nel vantaggio economico che ne deve conseguire, costituiscono valori che in nessun caso possono essere sacrificati, pena l’illegittimità della suddivisione in lotti. La scelta in ordine alla suddivisione in lotti di un appalto attiene alla discrezionalità della stazione appaltante, che è chiamata a darne motivazione nella determinazione a contrarre ; al contempo, però, secondo consolidata giurisprudenza, l’esercizio della discrezionalità deve avvenire nel rispetto dell’interesse pubblico perseguito con l’affidamento nonché di quei principi di concorrenza, par condicio e non discriminazione previsti dallo stesso art. 2 del Codice (ex multis Cons. Stato, sez. IV, 13.03.2008, n. 1101). Nel caso in esame, Consip SpA ha ritenuto di assolvere al predetto obbligo di motivazione nell’art 1.2 del Disciplinare di gara (“Lotti ed importi massimi”), ove è specificato che: “Ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2, comma 1-bis del D.Lgs. n. 163/2006 e s.m.i., così come modificato dall’articolo 26-bis, comma 1, legge n. 98/2013, si precisa che la presente procedura non viene suddivisa in lotti funzionali in quanto elemento fondante e qualificante della merceologia oggetto di gara è la fornitura integrata dei servizi. Una suddivisione di detti servizi in lotti funzionali avrebbe fatto venir meno tale necessaria caratteristica”. Vi si dà conto, invece, della ripartizione in 14 lotti geografici, di cui 10 ordinari e 4 accessori, come riferito in premessa. Tale affermazione deve essere interpretata anzitutto facendo chiarezza sulla nozione di “lotto funzionale”. Nell’accezione proposta dalla Società, infatti, questo sembrerebbe essere il risultato di una suddivisione dell’appalto in base alle funzioni o attività in esso comprese, ipso facto inconciliabile con la “fornitura integrata dei servizi” propria degli appalti di facility management. Secondo il legislatore, invece, il lotto funzionale è quella parte di un intervento che è in grado di esplicare una autonoma funzionalità e una propria utilità correlata all’interesse pubblico, indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti. Cosicché gli stessi lotti geografici sono comunque “lotti funzionali” nella misura in cui ciascun lotto identifica uno specifico oggetto dell’appalto la cui progettazione o realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità – caratteristica, peraltro, in assenza della quale il D.lgs. 163/2006 non ammetteva la ripartizione dell’appalto in lotti.
Ciò considerato, la motivazione sopra richiamata appare carente rispetto alla ratio dell’art. 2, comma 1bis, succitato, in quanto sono del tutto sottaciute le ragioni che hanno impedito una congrua suddivisione in lotti della commessa, tale da favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese. Come è già stato evidenziato dall’Autorità (Parere AG 18/12 del 13.09.2012) la norma in questione, se da un lato favorisce la suddivisione in lotti, dall’altro intensifica l’onere motivazionale delle stazioni appaltanti, che dovranno espressamente giustificare l’articolazione dell’appalto nel rispetto delle condizioni poste dal Codice. E’ evidente, quindi, che la motivazione ex art. 2, comma 1bis, non deve essere intesa come un mero adempimento formale, a cui far fronte mediante formule generiche o di rito, ma deve chiaramente dar conto delle ragioni che impongono quella particolare calibratura dei lotti, ove essa determini restrizione della partecipazione ad imprese di grandi dimensioni. Constatata la carenza del corredo motivazionale negli atti di gara, nell’ambito della presente istruttoria l’Autorità ha chiesto comunque alla stazione appaltante di illustrare i criteri che hanno orientato la suddivisione in lotti operata, con particolare riguardo al dimensionamento dei lotti. Le argomentazioni addotte, ex post, da Consip a sostegno della aggregazione delle ASL in macro-lotti di scala regionale o sovra-regionale, sono riconducibili essenzialmente a ragioni di fattibilità tecnica (necessità di aggregare appalti di valore medio comunque molto elevato), e convenienza economica (economie sui costi di processo/amministrativi che possono essere conseguite mediante l’aggregazione di domanda), in coerenza con il disposto del succitato art. 2 comma 1 bis, vigente al momento della pubblicazione del bando.
Raccomandazioni de futuro Nella comunicazione di risultanze istruttorie è stato altresì sottolineato che la Direttiva 2014/24/UE, come correttamente evidenziato dall’esponente, ha ulteriormente rafforzato gli aspetti pro-concorrenziali della legislazione dei contratti pubblici, con specifico riguardo alla tutela delle PMI (vd. Considerando 2, 59, 78, 124) . In recepimento delle norme comunitarie, il nuovo Codice dei contratti pubblici approvato con D.lgs. 50/2016, nel riprodurre all’art. 51 i contenuti sostanziali del previgente art. 2 comma 1bis in materia di suddivisione in lotti, ha introdotto il principio che l’interesse all’apertura del mercato tendenzialmente debba primeggiare sugli altri interessi concorrenti, sottolineando che: “Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese” ed espungendo il precedente riferimento ai presupposti di fattibilità e convenienza del frazionamento. Ciò posto, la tesi proposta dalla Società circa la prevalenza, nelle convenzioni Consip, delle finalità del contenimento della spesa rispetto ad ogni altro interesse, non tiene conto della normativa interna intervenuta successivamente al bando in esame, che dà notevole risalto alla esigenza strategica di preservare l’accesso delle PMI alle commesse pubbliche (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 6.03.2017 n. 1038) anche a discapito del raggiungimento, nell’immediato, del miglior risultato di gara in termini di binomio qualità-prezzo. Tale principio si applica anche alle convenzioni Consip, in assenza di una espressa disposizione di senso contrario nella speciale disciplina di riferimento. D’altra parte, visto che se la suddivisione in lotti è considerata dal legislatore nazionale e comunitario come la principale leva per promuovere l’apertura del mercato delle commesse pubbliche alle piccole e medie imprese, sarebbe del tutto irragionevole se dalla relativa prescrizione fossero esclusi proprio i soggetti che costituiscono la quota più significativa di detto mercato, vale a dire le centrali di committenza. Ciò considerato, l’Autorità ha invitato Consip SpA, nella progettazione delle gare future, a perseguire un più accorto bilanciamento dell’esigenza di contenimento della spesa pubblica con l’interesse alla più ampia partecipazione alla gara, estesa alle microimprese e alle imprese piccole e medie.
Riscontro alle risultanze istruttorie
Con nota n. 43370 del 21.12.2018, a firma dell’AD Cristiano Cannarsa, Consip ha dichiarato di condividere le osservazioni e i suggerimenti formulati dall’Autorità in merito alla necessità di perseguire, nel futuro, un più accorto bilanciamento tra obiettivi in parte confliggenti, come il contenimento della spesa e la più ampia partecipazione delle micro, piccole e medie imprese alle gare d’appalto; sottolineando che gli stessi sono stati già ampiamente recepiti dalla Consip S.p.A nella definizione dell’impianto di gara e, più in particolare, nella suddivisione in un numero maggiore di lotti, delle nuove iniziative indette dalla Consip quale centrale di committenza. Al riguardo, però, pur riconoscendo il diverso approccio introdotto in tale materia dal nuovo codice in recepimento della normativa comunitaria (articolo 46 della dir. 2014/24/UE e articolo 65 della direttiva 2014/25/UE), nel quale il favor partecipationis nei confronti delle PMI ha assunto il carattere di principio fondamentale, Consip osserva (sulla scorta di Consiglio di Stato, sez. V, 03.04.2018 n. 2044) che anche nel citato art. 51“il principio della suddivisione in lotti non risulta comunque posto in termini assoluti e inderogabili”, mentre “permane la necessità di pervenire caso per caso, ed in considerazione delle specifiche esigenze, ad un contemperamento tra i due contrapposti obiettivi costituiti, da un lato, dalla finalità di garantire la massima partecipazione delle PMI alle gare d’appalto, e, dall’altro, dalla finalità di garantire razionalizzazione e contenimento degli acquisti attraverso la centralizzazione e aggregazione delle gare medesime”; principi a fondamento, questi ultimi, della recente normativa in materia di acquisizione di beni e servizi attraverso Soggetti Aggregatori, di cui all’articolo 9 del D.L. 66/2014 e ss.mm.ii. In aggiunta a quanto sopra, la società torna a sottolineare le peculiari caratteristiche del sistema convenzionale Consip, che non consente di aver contezza a priori del fabbisogno esatto e delle Amministrazioni che aderiranno alla convenzione-quadro all’interno dell’ambito territoriale individuato. Ne consegue che il lotto geografico, frutto della metodologia adottat a e delle puntuali analisi condotte, dovrà essere sufficientemente ampio e “capiente” (in termini di importi economici) da consentire a più Amministrazioni di aderire; e al tempo stesso, esso non potrà essere tanto “piccolo” da definire un perimetro geografico che, nel caso specifico dell’iniziativa in oggetto, individuerebbe precisamente uno o al massimo due enti del Servizio Sanitario Nazionale, finendo per costituire, nella possibile ipotesi di non adesione da parte degli enti ricadenti nello stesso, un lotto “vuoto”, con conseguenti profili di evidente inefficienza ed inefficacia. Peraltro, in considerazione dell’elevatissimo valore unitario dei contratti dei servizi di pulizie e sanificazione delle strutture sanitarie, anche un singolo contratto si attesterebbe su valori economici tali da comportare l’oggettiva difficoltà di partecipazione, da parte delle micro, piccole e medie imprese, a gare bandite non solo dalla Centrale di committenza nazionale, ma anche da Centrali di committenza e Soggetti Aggregatori regionali, che si basino su una – seppur minima – aggregazione della domanda. Dai dati di spesa raccolti da Consip S.p.A. si evince che il 25% dei contratti per servizi di pulizia degli enti del SSN supera i 12 milioni di euro annui; per il restante 75%, tali contratti variano da 1,5 milioni di euro a 5,81 milioni di euro. Pertanto, mediamente, e per oltre il 75% dei casi, AASSLL e AAOO spendono oltre 5 milioni di euro l’anno per il servizio in oggetto, con contratti i cui importi pluriennali superano quindi facilmente i 20 milioni di euro (considerando una durata contrattuale di 4 anni). Nel caso del restante 25%, i singoli contratti unitari hanno già, mediamente, un valore unitario superiore a 48 milioni di euro annui. Infine, nell’ipotesi di una suddivisione in lotti senza aggregazione dei fabbisogni, ne conseguirebbe la palese ingestibilità, da parte della centrale di committenza nazionale (al pari di qualsiasi stazione appaltante), di una gara suddivisa in oltre 250 lotti (tanti quanti gli enti del sistema sanitario nazionale), posto che la categoria merceologica in oggetto rientra tra quelle ‘a centralizzazione obbligatoria’ individuata ‘ex lege’.
Per quanto attiene alle indicazioni de futuro sulla portata dell’art. 51 del Dlgs 50/2016 in caso di gare Consip per la stipula di Convenzioni quadro ex art. 26 della legge 488/99, si prende atto delle controdeduzioni della stazione appaltante, ove è stata evidenziata la particolarità delle gare centralizzate per i servizi rivolti ad Enti del SSN, dato l’elevato valore unitario degli appalti richiesti dalle singole Aziende sanitarie e la conseguente difficoltà di rendere tali gare effettivamente accessibili alle MPMI, pur conferendo loro il grado minimo di aggregazione della domanda necessario a garantire la fattibilità tecnica della procedura centralizzata.
Tali argomentazioni, tuttavia, devono essere valutate alla luce degli arresti giurisprudenziali stratificatisi in vigenza del D.lgs. 163/2006 e del D.lgs. 50/2016, ove, con interpretazioni oscillanti tra posizioni di maggiore o minor rigore, nel complesso sono stati affermati i seguenti assunti:
la scelta sulle modalità di suddivisione in lotti ha carattere eminentemente discrezionale, con la conseguenza che essa è sindacabile nei limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, oltre che dell’adeguatezza dell’istruttoria;
è ammessa la deroga ad una suddivisione in lotti dell’appalto rigidamente rispettosa dell’interesse partecipativo delle PMI, subordinatamente:
1) all’osservanza dell’obbligo motivazionale, mediante la congrua illustrazione delle ragioni sottese alla suddivisione in lotti concretamente disposta;
2) alla verifica della logicità e plausibilità delle stesse, in rapporto all’interesse pubblico perseguito in concreto (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 26.09.2018 n. 5534);
la decisione di dividere l’appalto in lotti non deve dare luogo a violazioni sostanziali dei principi generali di libera concorrenza, par condicio, non discriminazione e trasparenza (Consiglio di Stato, sez. III, 13.11.2017 n. 5224);
nel valutare l’impatto restrittivo sulla concorrenza della suddivisione di una gara in macro-lotti, è irrilevante la circostanza che il bando preveda condizioni agevolate per la partecipazione in raggruppamento o tramite avvalimento (Consiglio di Stato, Sez. V, 6.03.2017 n. 1038; Consiglio di Stato, sez. III, 26.09.2018 n. 5534);
i principi maturati con riferimento all’ipotesi della mancata suddivisione tout court in lotti dell’appalto, sono pertinenti anche laddove si controverta delle modalità di suddivisione, laddove siano tali da non favorire “effettivamente” la partecipazione alla gara delle piccole e medie imprese, in quanto una suddivisione in lotti non rispettosa dei criteri di legge può dimostrarsi solo apparentemente conforme all’obbligo normativo di suddivisione (Consiglio di Stato, sez. III, 26.09.2018 n. 5534);
con riferimento ad analoghe argomentazioni difensive – addotte da Consip in relazione ad una precedente gara – che richiamavano la centralizzazione della domanda pubblica ed i rischi di saturazione delle convenzioni da parte di poche amministrazioni pubbliche di maggiori dimensioni, è stato affermato che “questo argomento si risolve in danno della stessa Consip, perché conferma ulteriormente che nella dimensione dei lotti di gara non è stata svolta un’istruttoria approfondita, volta a conciliare l’esigenza, posta a base della normativa sulla centralizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, di evitare convenzioni “monocontratto”, con i contrapposti imperativi di massima concorrenzialità ed apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori di minori dimensioni”. (Consiglio di Stato, sez. V, n. 1038 del 6 marzo 2017);
ancora in merito al richiamo, fatto da parte resistente in un caso analogo, all’esigenza di centralizzazione ed aggregazione cui deve rispondere l’affidamento degli appalti riconducibili alle categorie merceologiche a “centralizzazione obbligatoria”, e alla parallela necessità che la centrale di committenza “garantisca il soddisfacimento dell’intero fabbisogno degli Enti sanitari che ad essa sono tenuti a rivolgersi, cui si opporrebbe una eccessiva frammentazione dell’appalto” è stato rilevato, in senso contrario, che “una articolazione dei lotti maggiormente rispondente alle esigenze partecipative delle PMI non comporta necessariamente il mancato soddisfacimento del fabbisogno complessivo delle Aziende Sanitarie, dovendo questo comunque costituire il riferimento per la determinazione dell’ammontare delle prestazioni da acquisire ed attenendo l’articolazione dei lotti esclusivamente alle modalità di soddisfacimento di quel fabbisogno” (Consiglio di Stato, sez. III, 26.09.2018 n. 5534);
quanto invece al contrasto di un più accentuato frazionamento con la funzione aggregatrice della stazione appaltante, è stato osservato che essa deve comunque esplicarsi nel rispetto delle esigenze partecipative delle PMI, come si evince dal considerando 59 della direttiva 2014/24/UE, a tenore del quale “l’aggregazione e la centralizzazione delle committenze dovrebbero essere attentamente monitorate al fine di evitare un’eccessiva concentrazione del potere d’acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI” (Consiglio di Stato, sez. III, 26.09.2018 n. 5534).
riguardo alla peculiarità degli appalti di pulizia, è stato affermato che l’aggregazione in macro-lotti prevista dalla centrale di committenza non era giustificata da reali ragioni di convenienza economica, in quanto “gli appalti di pulizia sono caratterizzati da una struttura rigida dell’offerta dei concorrenti negli appalti di pulizie connessa al peso assolutamente prevalente del costo del personale, che non consente grandi economie di scala”, mentre i maxi lotti hanno spesso dato luogo a distorsioni tanto nella fase di gara che in quella dell’esecuzione (alterazioni della concorrenza dovute a corruzione, formazione di cartelli tra OO.EE. e infiltrazioni mafiose; ribassi incidenti sui margini operativi dell’impresa; disfunzioni dovute all’allungamento della catena di comando e all’eccessivo ricorso al subappalto) (Consiglio di Stato, sez. III, 13.11.2017 n. 5224).
In base alle predette considerazioni, con le sentenze sopra richiamate ed altre ancora, il giudice amministrativo ha disposto l’annullamento di gare articolate in lotti di dimensione eccessiva rispetto alle capacità delle PMI, di volta in volta censurando la violazione dell’art. 2 comma 1bis, del D.lgs. 163/2016, dell’art. 51 del Dlgs. 50/2016 o del principio di libera concorrenza. Alla luce dei principi sopra richiamati, quindi, in linea generale si ritiene che, anche in siffatta tipologia di gare, possa essere ammessa la deroga al principio generale di suddivisione dell’appalto in lotti coerenti alle dimensioni delle PMI, purchè tale deroga sia adeguatamente motivata in relazione al caso concreto; e tali motivazioni siano caratterizzate da ragionevolezza e proporzionalità, rispetto all’interesse pubblico perseguito. In tal senso, non si ritiene comunque adeguata una motivazione riferita in via esclusiva o prevalente alla finalità di ottenere dalla gara stessa il miglior risultato quanto a riduzione della spesa o massimizzazione dell’efficienza, finalità che alla luce dell’art. 51 appare recessiva rispetto a quella di tutela della partecipazione delle imprese di minor dimensione.
Si rimette mano ancora una volta alla procedura di appalto, assumendo l’equazione deregulation = efficienza, quando le cause delle lungaggini negli appalti di lavori si annidano prevalentemente nelle fasi pre e post gara. Rimangono ancora inattuate, per le resistenze interne al sistema, le parti del codice degli appalti in grado di efficientare la spesa (riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti e rating di impresa). In positivo, la rimodulazione delle modalità di aggiudicazione (prezzo, qualità-prezzo) ridà dignità decisionale e capacità progettuale alle stazioni appaltanti; così come il ritorno ad un organico regolamento di esecuzione del codice, in luogo delle linee guida, favorisce semplificazione e certezza giuridica per stazioni appaltanti e mercato
Un cantiere che non si chiude mai è quello delle regole per gli appalti pubblici. L’ultimo intervento normativo, modificativo del vigente Codice degli appalti, è stato adottato con il DL n. 32/2019, c.d. decreto “sloccacantieri”. E tutto il Codice, già nella sua seconda edizione, ancor prima che alcune delle sue parti più incisive (la riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti e il rating di impresa) vengano attuate, è in fase di rottamazione, come previsto dal DDL recante “Delega al Governo per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici”, in cui sono fissati i criteri direttivi di una nuova riforma sugli appalti pubblici.
Osserva la Corte dei Conti, in audizione al Senato: “non può non evidenziarsi come le puntuali e specifiche modifiche normative che il Codice ha subìto nei suoi pochi anni di vigenza, abbiano reso arduo il lavoro degli attori del mercato, senza concedere loro quell’intervallo temporale necessario al consolidamento delle disposizioni in esso contenute.”
In particolare, solo in riferimento agli interventi più recenti, occorre ricordare le modifiche introdotte nel dicembre dell’anno appena trascorso con il decreto-legge c.d. “Semplificazioni” (DL 14 dicembre 2018, n. 135) e con la legge di bilancio (legge 30 dicembre 2018, n. 145). Con il primo provvedimento, si è proceduto ad una parziale modifica relativa ai gravi illeciti professionali di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. n. 50/2016 (chiarendo, cioè, il senso della norma relativa all’esclusione dell’operatore economico per gravi illeciti professionali – art. 80, comma 5, lettera c) del d.lgs. n. 50/2016 – nel senso di richiedere che la stazione appaltante motivi specificamente l’eventuale esclusione dell’operatore per precedenti risoluzioni anticipate di contratti o condanne al risarcimento danni già subite dall’interessato con riferimento al tempo trascorso dalla violazione e in funzione della gravità della stessa, obbligandola, dunque, anche nel caso di appalti sotto la soglia comunitaria, a valutare nel dettaglio le caratteristiche e l’entità della violazione).
La legge di bilancio 2019, invece, ha previsto, tra l’altro: a) l’innalzamento, per gli acquisti di beni e servizi, della soglia da 1.000 a 5.000 euro per non incorrere nell’obbligo di ricorrere al MEPA; b) l’innalzamento – per il solo anno 2019 – della soglia per l’affidamento diretto di lavori per importi pari o superiori a 40.000 euro ed inferiori a 150.000 euro, “previa consultazione di almeno 3 operatori economici”, nonché l’innalzamento della soglia della procedura negoziata con almeno dieci operatori economici, per importi pari o superiori a 150.000 e inferiori a 350.000 euro.
A queste modifiche devono aggiungersi quelle recate da altri interventi recentissimi, dovendosi richiamare il Decreto Sicurezza (DL 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modifiche, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132) che ha introdotto una nuova fattispecie di procedura negoziata e il c.d. decreto Genova (DL 28 settembre 2018, n. 109) che ha introdotto – come modifica generale – un’ulteriore banca dati (l’archivio informatico nazionale delle opere pubbliche) per alcune tipologie di opere pubbliche. Nello scorso mese di febbraio, il Governo ha presentato al Parlamento il già richiamato disegno di legge recante la delega per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici.
Per ora, ci si chiede se l’obiettivo dichiarato del DL n. 32/2019, quello di semplificare a accelerare l’affidamento delle commesse pubbliche, nelle more di adozione di un nuovo codice, venga centrato dal provvedimento.
Intanto, il decreto (da convertire in legge) si è attirato pesanti critiche sul fronte delle tutele contro la corruzione, che verrebbero depotenziate (in palese contraddizione con la legge “spazza corrotti”, recentemente promulgata), per via, soprattutto, della riduzione numerica e “privatizzazione” degli inviti alle procedure, in talune fasce di valore dei contratti.
“Credo sia una norma pericolosa” ha detto il presidente dell’Anticorruzione, Raffaele Cantone, che fa notare che i cantieri “bloccati” sono essenzialmente quelli relativi alle grandi opere, le cui procedure (sopra soglia comunitaria) non vengono significativamente intaccate dal decreto.
Netta la stroncatura dei sindacati. “Stiamo assistendo – afferma la CGIL – al ritorno a quella filosofia tutta berlusconiana e liberista del ‘laissez-faire’ per cui per fare bene l’unica strada è, secondo il legislatore, avere meno controlli, meno trasparenza, meno qualità, meno tutele. Siamo certi però che sulla trasparenza, sulla qualità, sulla legalità non si possano fare sconti a nessuno. “Siamo molto delusi dal testo finale del decreto sblocca cantieri che più che sburocratizzare e sbloccare finirà per esporre ancora di più il settore a irregolarità e illegalità” – rincara la UIL – Edili. ““Il decreto introduce una serie di norme che riportano il settore indietro di anni, indebolendo un sistema di regole che andava piuttosto migliorato e non smantellato per frenare infiltrazioni mafiose, dumping contrattuale e riduzione di diritti. Siamo delusi e preoccupati da un testo che non solo non sbloccherà alcuna opera, ma che bloccherà invece quel percorso di legalità avviato faticosamente nel settore delle costruzioni, notoriamente terra di conquista della criminalità” chiosa la Filca -Cisl
All’alto prezzo pagato con il DL n. 32/2019 sul fronte del contrasto alle “patologie” degli appalti, non corrisponderebbe poi una effettiva accelerazione degli affidamenti.
Secondo altri rilievi critici, infatti, la lentezza nell’affidamento ed esecuzione delle opere pubbliche non dipende tanto dalla procedura concorsuale, quanto dalle fasi pre e post gara. Si tratta delle procedure inerenti la programmazione dei lavori, la progettazione, l’acquisizione delle autorizzazioni urbanistiche ed edilizie, le autorizzazioni paesaggistiche ed ambientali, le autorizzazioni alla spesa, le espropriazioni da attivare, nonché tutte le problematiche connesse alla gestione della fase successiva alla sottoscrizione del contratto.
Probabilmente, la novità più rilevante introdotta dal DL n. 32/2019 sotto il profilo sistematico – rileva la Corte dei Conti – “è la previsione dell’adozione di un regolamento unico di attuazione e di esecuzione, che ricomprenda anche tutti gli atti applicativi del Codice fino ad ora adottati. Fin dalla sua nascita il Codice del 2016 ha rinviato, per la definizione della normativa sui contratti, alla successiva emanazione di altri atti di varia caratura normativa: linee guida e svariati altri decreti ministeriali. Complessivamente, si tratta di circa 50 atti attuativi ricompresi in varie tipologie, destinati a sostituire il precedente regolamento (D.P.R. n. 207/2010): 14 decreti del Ministro delle infrastrutture e trasporti; 15 atti dell’ANAC; 6 DPCM; 15 decreti di altri Ministri. Peraltro, molti dei previsti strumenti attuativi del nuovo Codice non sono stati ancora emessi e due degli elementi di maggior novità – il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con contestuale riduzione del loro numero, da un lato, e il sistema di rating di impresa, dall’altro verso – non sono ancora operativi. Tale mancata attuazione, peraltro, ha pesato sul perseguimento degli obiettivi più ambiziosi, nonché condivisibili, del Codice: migliorare la qualità del public procurement attraverso il potenziamento delle fasi di programmazione e progettazione, l’ampliamento dei margini di discrezionalità delle stazioni appaltanti, l’introduzione di criteri di aggiudicazione articolati, anche tesi a promuovere valori ambientali, sociali e d’innovazione, favorendo l’implementazione di un processo di riorganizzazione delle stazioni appaltanti nella prospettiva della loro riduzione numerica e maggior qualificazione, così da creare buyer pubblici professionalmente adeguati a utilizzare i nuovi e complessi strumenti del public procurement. Parimenti inattuato è il secondo elemento centrale del Codice, il c.d. sistema del rating di impresa, finalizzato nell’ottica del legislatore, a migliorare la fase dell’esecuzione dei contratti da parte degli operatori, attraverso incentivi di tipo reputazionale. Inoltre, la questione della natura giuridica dei provvedimenti (ministeriali e dell’ANAC) volti a dare attuazione alle disposizioni del Codice, e della loro collocazione nella gerarchia delle fonti del diritto ha formato oggetto di ampio dibattito. In tal senso, può valutarsi positivamente l’ipotesi del ritorno alla concentrazione in un unico testo regolamentare di tutte le disposizioni attuative del Codice, al fine di restituire chiarezza ed omogeneità di regole all’interprete ed all’operatore. Se, da un lato, i provvedimenti di soft law si caratterizzano per un maggior grado di flessibilità e di capacità di adattamento all’evoluzione delle fattispecie operative, dall’altro lato, rischiano di generare maggiore incertezza sia in termini di dettaglio delle regole, sia in merito alla relativa portata prescrittiva. È sempre più avvertita dalle amministrazioni controllate dalla Corte l’esigenza di certezza e stabilità delle situazioni giuridiche in tale materia. Per tali motivi è da auspicare la tempestiva adozione del citato regolamento.”
Nello specifico, Il decreto-legge n. 32 del 2019 contiene altre rilevanti modifiche della disciplina del Codice dei contratti. Si segnalano: 1) per il subappalto, l’eliminazione dell’obbligo di indicare nell’offerta la terna di subappaltatori e l’innalzamento della soglia subappaltabile dal 30 per cento al 50 per cento; 2) la possibilità di affidamento dei lavori di manutenzione sulla base del mero progetto definitivo; 3) la possibilità dell’esame delle offerte prima della verifica dei requisiti di carattere generale e di quelli di idoneità e di capacità degli offerenti; 4) l’eliminazione del rito c.d. superspeciale in tema di contenzioso; 5) per i contratti sotto soglia (art. 36), l’affidamento diretto fino a quarantamila euro, da quarantamila a duecentomila euro l’affidamento di lavori previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici, e da duecentomila a cinque milioni di euro l’affidamento mediante procedura aperta con il criterio del prezzo più basso, e solo previa motivazione con quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa; 6) l’abolizione del peso massimo del 30 per cento da attribuire al punteggio economico quando il criterio di selezione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa; 7) la modifica all’art. 97 ed in particolare al criterio di calcolo della c.d. “soglia di anomalia”, che dovrebbe portare, così, all’esclusione delle offerte anomale; 8) il reinserimento dell’incentivo del 2 per cento alla progettazione per i tecnici delle stazioni appaltanti; 9) l’abolizione dell’albo dei direttori dei lavori e dei collaudatori per gli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale.
Va osservato che Il “combinato disposto”, tra codice e modifiche introdotte dal DL n. 32/2019, delle norme sui criteri di scelta delle offerte restituisce un quadro applicativo come minimo un po’ contorto. Nell’integrare l’articolo 36 del codice dei contratti col comma 9-bis, sembra mancare il coordinamento con la previsione del successivo articolo 95, comma 5, ai sensi del quale “Le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 [cioè col criterio del minor prezzo, nda] ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”.
Dunque, dopo il DL n. 32/2019: da un lato, nel sotto soglia occorre motivare perché si sceglie l’Oepv (qualità/prezzo) invece del minor prezzo; dall’altro lato, nel sopra soglia e in generale occorre motivare perché si sceglie il minor prezzo, invece dell’Oepv. Ai sensi dell’articolo 95, comma 3, del codice, occorre comunque aggiudicare col criterio dell’Oepv (qualità/prezzo):
a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a);
b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro;
Mentre, nel sopra soglia, si può ricorrere al minor prezzo “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato”, ai sensi dell’articolo 95, comma 4.
In sostanza, al fine di velocizzare le procedure di aggiudicazione, sono state introdotte modifiche al criterio di aggiudicazione per gli appalti sotto soglia: è stata, infatti, eliminata la propensione per quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa e restituita maggiore rilevanza a quella del massimo ribasso, che non comporta valutazioni discrezionali legate alla tecnicità dell’offerta. Parimenti, in generale, viene eliminato il limite del 30 per cento al valore del punteggio economico nelle ipotesi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Quest’ultima misura, sollecitata da più parti tra gli stakeholders, ripristina la possibilità per le stazioni appaltanti di prefigurare nelle gare per beni o servizi un differenziale valorizzabile di qualità tra le offerte coerente con le varie specificità di prestazioni attese e le caratteristiche dell’offerta di mercato. In sede applicativa, lo sbarramento al 30% del peso relativo alla componente prezzo ha obbligato o consentito forzature valutative basate a volte su plus di qualità “gonfiati” o marginali, il tutto con attribuzione discrezionale di punteggi che, data la preponderanza sul fattore prezzo, di fatto hanno condizionato l’aggiudicazione.
Tuttavia, secondo la Corte dei Conti, a proposito dell’abolizione del 30% di peso massimo al fattore prezzo” : “Tali modifiche, pur nel condivisibile intento di semplificazione, presentano possibili rischi connessi sia alla diminuzione di qualità del prodotto, che non viene più premiata adeguatamente (essendo sufficiente che lo stesso risponda alle minime specifiche tecniche previste dalla legge di gara), sia alla possibile strumentalizzazione della procedura concorsuale.”
La Magistratura contabile si allinea quindi alla vulgata secondo la quale la gara sul solo prezzo esaspererebbe la competizione determinando inaffidabilità dell’offerta e scarsa qualità delle fornitura. Con riferimento a beni e servizi, questa statuizione appare priva di fondamento tecnico. Sul punto, vale la pena di ribadire che a tutela della remuneratività dell’offerta è prevista dall’ordinamento la verifica dell’ “offerta anomala”, che anche la gara qualità/prezzo non garantisce la regolarità degli appalti, in quanto: non garantisce la serietà e la capacità progettuale dell’offerente (i “progetti offerta” possono essere e vengono anche commissionati a operatori specializzati esterni all’impresa); non garantisce che le prestazioni offerte, pure se previste di qualità, vengano poi eseguite; non esclude la possibilità di prezzi comunque sotto costo nella componente prezzo dell’offerta; non garantisce che possano essere riconosciute post gara “varianti” improprie. Per contro, data la discrezionalità valutativa delle commissioni giudicatrici ed il peso rilevante del punteggio della componente qualitativa, potevano essere favoriti, a legislazione ante DL n. 32/2019, la costruzione di bandi “su misura”, il pilotaggio delle aggiudicazioni e la corruzione (come adombrato sia dall’Authority antitrust con segnalazione agcm as 1422 del 18 .8.2017, che dall’Anac). Lo strumento decisivo per tutelare la regolarità degli appalti non sta nel tipo di procedura, ma nel controllo di esecuzione, tema su cui occorre investire in termini di normativa stringente, cultura professionale e responsabilizzazione dei buyers pubblici. Ripristinando la possibilità di modulare il rapporto qualità/prezzo di volta in volta secondo le caratteristiche dei fabbisogni, le specificità di prodotti, servizi e mercati, si stimola e valorizza la capacità progettuale delle stazioni appaltanti, quelle stesse di cui si auspica, appunto, la “professionalizzazione”. Le quali, a questo scopo hanno a disposizione (e stanno utilizzando) anche lo strumento della “consultazione preliminare di mercato” (art. 66 del Codice). Le “minime specifiche tecniche del bando di gara” – evocate dalla Corte dei Conti – possono non essere minime, ma configurare il livello qualitativo atteso per l’adeguato soddisfacimento del bisogno, nella logica della qualità “utile”.
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References: art. 59

art. 77
 art. 36
 articolo 36
 articolo 1
 art. 75
 art. 26
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 articolo 65
 art. 51
 art. 26
 art. 80
 articolo 95