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Timestamp: 2018-10-15 10:30:10+00:00

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HessVGH, 4 N 1638/86: VGH Kassel: verkündung, rechtsverordnung, naturschutzgebiet, hessen, gemeinde, vorrang, bestandteil, beratung, ausweisung, anwendungsbereich
Urteil des HessVGH vom 16.05.1991, 4 N 1638/86
4 N 1638/86
VGH Kassel: verkündung, rechtsverordnung, naturschutzgebiet, hessen, gemeinde, vorrang, bestandteil, beratung, ausweisung, anwendungsbereich
Verkündung, Rechtsverordnung, Naturschutzgebiet, Hessen, Gemeinde, Vorrang, Bestandteil, Beratung, Ausweisung, Anwendungsbereich
Aktenzeichen: 4 N 1638/86
Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 2. Juli 1991 in dem Normenkontrollverfahren zur Prüfung der Gültigkeit der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell" vom 6. November 1985 (StAnz S. 2186)
1Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt - BFN - erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell" vom 06.11.1985 (StAnz. 1985, 2186) - NaturschutzVO -. Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken im Geltungsbereich der NaturschutzVO.
3(1) Der Waizenberg und das Katzental südwestlich der Ortslage Hohenzell werden in den sich aus Abs. 2 und 3 ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.
4(2) Das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell" besteht aus dem gleichnamigen Bergrücken und einem angrenzenden Talzug in den Gemarkungen Bellings, Stadt Steinau a. d. Straße und Hohenzell, Stadt Schlüchtern im Main- Kinzig-Kreis. Es hat eine Größe von 28,62 ha. Die örtliche Lage des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.
5(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:2000 rot begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt, oberer Naturschutzbehörde, Orangerieallee 12, 6100 Darmstadt, verwahrt.
7§ 3 enthält u. a. ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes führen können.
9§ 5 gewährt die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 BNatSchG, § 6 enthält einen Ordnungswidrigkeitenkatalog und
10 § 7 hebt die Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Landkreisen Gießen, Main-Kinzig, Vogelsberg und Wetterau - Landschaftsschutzgebiet Vogelsberg/Hessischer Spessart vom 31.07.1975 für den Geltungsbereich der NaturschutzVO auf, § 8 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.
11 Das Verfahren zur Aufstellung der NaturschutzVO vom 06.11.1985 stellt sich wie folgt dar:
12 Mit Schreiben vom 08.03.1984 beantragte die Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Deutschen Bundes für Naturschutz, Landesverband Hessen und der Botanischen Vereinigung für Naturschutz in Hessen (BVNH) e.V. bei der BFN die Ausweisung eines Naturschutzgebietes "Waizenberg". Sie begründete die Schutzwürdigkeit des Gebietes mit einem in ihrem Auftrag erstatteten Gutachten des Dipl.-Biologen Dr. Günter Sonntag vom 19.12.1983, das die Ergebnisse einer Bestandsaufnahme der Fauna in einem ca. 15 ha großen Areal im Bereich des Waizenberges zusammenfaßte.
13 Unter dem 20.09.1984 teilte die BFN Trägern öffentlicher Belange, den anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern und einem Pächter der Grundstücke im vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, sie beabsichtigte, das nach den naturschutzrechtlichen Bestimmungen erforderliche Verfahren zu eröffnen. Sie übersandte den von ihr erarbeiteten Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Am 13.11.1984 führte die BFN einen Anhörungstermin durch. Im Anschluß daran und auf der Grundlage der eingegangenen Anregungen und Bedenken überarbeitete die BFN den Entwurf und legte ihn dem Hessischen Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz zur Genehmigung vor.
14 Am 07.08.1985 genehmigte der Hessische Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz den von ihm in mehreren Punkten geänderten Entwurf nach § 16 Abs. 4 des Hessischen Naturschutzgesetzes - HeNatG -. Am 06.11.1985 erließ die BFN die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell".
15 Die Rechtsverordnung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1985, S. 2186 öffentlich bekanntgemacht.
16 Der vorliegende Normenkontrollantrag ist am 23.06.1986 bei Gericht eingegangen. Die Antragstellerin macht geltend, sie sei sowohl in ihrer Eigentümerposition als auch in der kommunalen Planungshoheit verletzt. Die Verordnung sei formell fehlerhaft zustandegekommen. Sie, die Antragstellerin, habe gegen den ihr am 20.09.1984 zugeleiteten Verordnungsentwurf, der ein Gebiet von ca. 15 ha betroffen habe, keine Einwendungen gehabt. Dieser Entwurf sei von der obersten Naturschutzbehörde so gravierend geändert worden, daß dies der erstmaligen Einleitung eines naturschutzrechtlichen Verfahrens gleichkomme. Zu diesem Veränderungen sei sie, die Antragstellerin, nicht rechtzeitig gehört worden. Ein derartiges Verfahren verletze die kommunale Planungshoheit. Auch materiellrechtlich könne die Verordnung keinen Bestand haben. Sie verletze insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
17 Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
18die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell" vom 6. November 1985 (StAnz. 1985, 2186) für nichtig zu erklären, soweit sie die Grundstücke
19- Gemarkung Hohenzell Flur 11 Flurstücke 19 und 23 umfaßt.
20 Der Antragsgegner, endvertreten durch das Regierungspräsidium, in das die BFN eingegliedert worden ist, beantragt,
21den Antrag zurückzuweisen.
22 Er führt im wesentlichen aus, die Verordnung sei weder formell noch materiell zu beanstanden. Insbesondere sei die Antragstellerin in ausreichendem Maße angehört worden. Im Normenkontrollverfahren 4 N 1608/86, das dieselbe Naturschutzverordnung zum Gegenstand hat, trägt der Antragsgegner darüber hinaus vor, die Verordnung sei ordnungsgemäß entsprechend den Regelungen des § 16 Abs. 5 des HeNatG verkündet worden. Im vorliegenden Fall sei § 6a des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258), kurz: Verkündungsgesetz - VerkG -, nicht anwendbar.
23 Zwar sei auf diese Vorschrift seit 1983 bei der Verkündung von Naturschutzverordnungen zunehmend Rücksicht genommen worden. Dies sei jedoch nicht zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, sondern aus praktischen Erwägungen und wegen des Grundsatzes der bürgerfreundlichen Verwaltung
Erwägungen und wegen des Grundsatzes der bürgerfreundlichen Verwaltung geschehen. Im Jahr 1983 sei es im Hinblick auf ein Verfahren, das die Europäische Gemeinschaft beim Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik Deutschland angestrengt habe, erforderlich gewesen, eine praktikable Ersatzverkündungsmöglichkeit für Rechtsverordnungen zu schaffen, durch die Weinanbaugebiete möglichst nach Parzellen oder Rebflächen abgegrenzt werden sollten. Ähnliche Schwierigkeiten hätten sich bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Heilquellenschutzgebieten sowie bei der Festlegung von Überschwemmungsgebieten ergeben. Bei dieser Lage habe es sich angeboten, einen Gesetzesantrag aus der Mitte des Landtages einzubringen. Dieser Antrag sei von der Verwaltung vorformuliert worden. In diesem Verfahrensstadium sei von dem für das Naturschutzrecht zuständigen Referenten im Ministerium die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" in § 6a veranlaßt worden. Einziger Zweck dieser Einfügung sei gewesen, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HeNatG, aber auch § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a des VerkG zu verschaffen. Der Antragsgegner hat zur Erläuterung dieses Vortrages eine Kopie eines maschinenschriftlichen Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vorgelegt. In diesem Schriftstück, dessen Verfasser und Bearbeiter nicht erkennbar sind, befindet sich in § 6a Abs. 1 nach dem Wort "kann" die handschriftliche Einfügung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist". Außer weiteren Ergänzungen befindet sich auf diesem Schriftstück noch ein handschriftlicher Hinweis auf besondere Verkündungsformen in § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes und in § 16 Abs. 5 HeNatG.
24 Der Antragsgegner macht weiterhin geltend, nicht nur die Entstehungsgeschichte der Vorschrift belege, daß anderen Verkündungsvorschriften der Vorrang gebühre, sondern auch der insofern eindeutige Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG. Die Formulierung "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" werde in der Rechtssetzung regelmäßig dazu gebraucht, den Vorrang anderer Normen zu sichern. Der fragliche Satzteil bringe zum Ausdruck, daß § 6a VerkG nicht angewendet werden solle, wenn andere gesetzliche Bestimmungen vergleichbarer Art vorhanden seien. Ein Zurücktreten des § 6a VerkG sei auch von der Sache her sinnvoll, denn im Falle des Landesplanungsrechts und des Naturschutzrechts lägen besondere Bedingungen vor, die die Fortgeltung der fraglichen Vorschriften geboten erscheinen ließen. So sei im Naturschutzrecht regelmäßig keine Behörde im Geltungsbereich der Verordnung belegen; schon deshalb wäre allenfalls eine analoge Anwendung von § 6a VerkG möglich gewesen. Auch die Vielzahl der Verordnungen lege einen Erhalt der einfachen Regelung des § 16 Abs 5 HeNatG nahe. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
25 Die die Naturschutzverordnung betreffenden Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Hefter) liegen vor und sind Gegenstand der Beratung gewesen.
26 Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
27 Die Antragstellerin ist jedenfalls als Grundstückseigentümerin antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). denn sie ist durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen Beschränkungen (§ 3 NaturschutzVO) nachteilig betroffen.
28 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell" leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.
29 Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HeNatG werden Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Naturschutzverordnung bedarf gemäß § 16 Abs. 4 HeNatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.
30 Nach § 1 Abs. 2 VerkG werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1985, 2186 verkündet worden.
31 Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG auf eine Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen. Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung des Gebietes im Wortlaut - wie hier durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung.
32 Der Senat hat in seinem Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 dargelegt, daß die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, unter Beachtung sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes als auch der jenigen des Verkündungsgesetzes zu erfolgen hat.
33 An dieser Rechtsprechung hält der beschließende Senat auch unter Würdigung des Vorbringens des Antragsgegners fest. Entgegen der Meinung des Antragsgegners schließt § 16 Abs. 5 HeNatG die Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG nicht aus.
34 Den vorliegenden Unterlagen zur Entstehung des § 6a VerkG läßt sich ein Wille des Gesetzgebers dahingehend, daß diese Vorschrift im Anwendungsbereich von § 16 Abs. 5 HeNatG nicht gelten soll, nicht entnehmen. Das Dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983, durch das § 6a in das Verkündungsgesetz eingefügt worden ist, ist im Hessischen Landtag ohne mündliche Begründung und ohne Besprechung beschlossen worden (Plenarprotokolle des Hessischen Landtags, 10. Wahlperiode, B. Sitzung, 3. März 1983, S. 377). Die dem Gesetzentwurf der Fraktion der SPD vom 27.01.1983 beigefügte schriftliche Begründung schweigt zur Frage der Weitergeltung und des Geltungsumfangs spezial-gesetzlicher Ersatzverkündungsvorschriften (vgl. Hessischer Landtag, 10. Wahlperiode, Drucksache 10/387). Der Hinweis des Antragsgegners, der für das Naturschutzrecht zuständige Referent im Ministerium habe zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens die Einfügung der Worte "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" mit dem Ziel veranlaßt, der bis dahin geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 5 HeNatG, aber auch § 7 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes sowie allen späteren besonderen Verkündungsvorschriften Vorrang vor § 6a VerkG zu verschaffen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen läßt sich aus dem vom Antragsgegner in Kopie vorgelegten maschinenschriftlichen Entwurf sowie den darin enthaltenen handschriftlichen Veränderungen nicht verläßlich entnehmen, daß das von dem Antragsgegner angegebene Motiv für die Einfügung der zitierten Worte maßgeblich war; zum anderen ist nicht erkennbar, daß diese etwaige Motivation der Entwurfsverfasser vom Gesetzgeber selbst geteilt worden ist, da sich - wie bereits ausgeführt - in den amtlichen Unterlagen keine Hinweise finden, die diese Annahme rechtfertigen könnten.
35 Ein Ausschluß der Geltung des § 6a VerkG im sachlichen Anwendungsbereich des § 16 Abs. 5 HeNatG kommt auch im Wortlaut des § 6a Abs. 1 VerkG nicht eindeutig zum Ausdruck. Hätte der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 6a VerkG in allen Fällen ausschließen wollen, in denen anderweitige gesetzliche Regelungen über die Ersatzverkündung bestehen, so hätte er auf die klareren Formulierungen der §§ 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes- VwVfG - und 1 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zurückgreifen können. Dort ist festgelegt, daß die Regelungen des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht gelten, soweit Rechtsvorschriften des Bundes bzw. des Landes i n h a 1 t s g 1 e i c h e o d e re n t g e g e n s t e h e n d e Bestimmungen enthalten. Auch § 1 Abs. 3 VwVfG bringt die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Verhältnis zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder sprachlich eindeutig zum Ausdruck. Dagegen ist die Bedeutung der Klausel "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist" nicht bereits vom Wortlaut her eindeutig und unmißverständlich. Nach dem Wortlaut liegt die Auslegung am nächsten, daß
und unmißverständlich. Nach dem Wortlaut liegt die Auslegung am nächsten, daß § 6a VerkG nur "insoweit" zurücktritt, als in anderen Gesetzen eine andersartige, eigenständige Regelung der Verkündung bzw. der Ersatzverkündung vorgesehen ist. Diese Auslegung entspricht auch der Systematik der gesetzlichen Regelung.Das Verkündungsgesetz enthält eine generelle Regelung für die Verkündung u. a. von Rechtsverordnungen. Die durch das Dritte Änderungsgesetz vom 07.03.1983 eingefügte Möglichkeit der Ersatzverkündung in § 6a VerkG stellt innerhalb der gesetzlichen Regelung der Verkündung die Ausnahme gegenüber der Regel der Verkündung der Rechtsverordnung mit ihrem vollständigen Inhalt im Gesetz- und Verordnungsblatt bzw. im Staatsanzeiger dar (§ 1VerkG). Im Hinblick auf die Bedeutung der Verkündung als rechtsstaatlicher Geltungsbedingung der Rechtsnormen sind Vorschriften, die eine Ersatzverkündung als Ausnahme von der regelmäßigen Form der Verkündung zulassen, restriktiv auszulegen. Regelungszweck der Vorschrift des § 6a VerkG über die Ersatzverkündungist es, zu gewährleisten, daß die von der Regelung betroffenen Normadressaten sich auch von dem Inhalt der Pläne oder zeichnerischen Darstellungen, die nicht in Originalgröße im Verkündungsblatt abgedruckt sind, verläßlich und ohne unzumutbare Erschwernis Kenntnis verschaffen können (vgl. dazu die Ausführungen im Beschluß des Senats vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 m.w.N.).
36 Auch wenn nicht alle Modalitäten der Ersatzverkündung, wie sie in § 6a VerkG vorgesehen sind, rechtsstaatlich zwingend geboten sind, handelt es sich doch um Vorkehrungen, die dazu dienen, die Nachteile der nur teilweisen Veröffentlichung der Norm im Verkündungsorgan für die Betroffenen möglichst weitgehend zu kompensieren. So ist zwar das zusätzliche Bereithalten gemäß § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG wohl nicht rechtsstaatlich zwingend geboten. Gleichwohl handelt es sich um eine Regelung, die dem Gedanken einer möglichst bürgernahen Verwaltung entspricht und einen gewissen Ausgleich für die erschwerte Möglichkeit der Kenntnisnahme anhand der üblichen Verkündungsorgane bietet.
37 Eine an Wortlaut und Systematik des § 16 Abs. 5 HeNatG und des § 6a VerkG orientierte Interpretation führt zu dem Ergebnis, daß § 16 Abs. 5 HeNatG durch § 6a VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt wird. Beide Vorschriften müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG regelt, daß die Verkündung u. a. von Karten, die Bestandteil einer Rechtsverordnung sind, dann, wenn "gesetzlich nichts anderes bestimmt ist", dadurch ersetzt werden kann, daß die Karten bei einer Verwaltungsbehörde oder technischen Fachbehörde niedergelegt werden. Der Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelung bezieht sich dem Wortsinne nach auf die Möglichkeit der Ersatzverkündung überhaupt und die Art, wie die Ersatzverkündung geregelt ist. Wenn ein Gesetz etwas anderes vorschreibt, muß eine Verkündung nach Maßgabe jenes Gesetzes erfolgen. § 16 Abs. 5 HeNatG bestimmt jedoch nichts anderes als das, was § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG vorsieht, denn gemäß § 16 Abs. 5 HeNatG können Rechtsverordnungen nach § 16 Abs. 1 HeNatG auf Karten Bezug nehmen, die bei einer Verwaltungsbehörde verwahrt werden. Bei dieser grundsätzlichen Übereinstimmung kann die allgemeiner gehaltene Fassung des § 16 Abs. 5 HeNatG weder als gewollte abschließende eigenständige Regelung gegenüber der späteren eingehenderen in § 6a VerkG, die demnach nicht subsidiär ist, noch als die speziellere angesehen werden, da gerade das Verkündungsgesetz die Art der Verkündung einschließlich der Ersatzverkündung sachgebietsübergreifend im Einzelnen regelt.
38 Vielmehr verhält es sich so, daß die beiden genannten Vorschriften, ohne einander zu widersprechen, unterschiedliche Detailfragen der Ersatzverkündung von Karten, die Bestandteil von Rechtsverordnungen sind, konkret regeln. Während etwa § 6a Abs. 1 VerkG ausdrücklich regelt, daß die verwahrende Behörde die fraglichen Vorschriftenteile archivmäßig geordnet bereitzuhalten hat, bestimmt § 16 Abs. 5 Satz 3 HeNatG etwas genauer als § 6a Abs. 1 Satz 3 VerkG, welche Anforderungen an eine mit der Rechtsverordnung mitzuveröffentlichende Übersichtskarte zu stellen sind. Überlagern sich - wie hier - zwei Vorschriften, indem sie in den Grundzügen einen Lebenssachverhalt in gleicher Weise regeln, dabei aber die unterschiedlichen Detailfragen jeweils mit einem unterschiedlich starken Konkretisierungsgrad normieren, ohne einander zu widersprechen, so ist hinsichtlich jedes einzelnen Gesichtspunktes die jeweils speziellere Einzelnorm anzuwenden; auf diese Weise wird im übrigen zugleich auch der generelleren Norm Genüge getan.
39 Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6a Abs. 1 Satz 2 z. Halbsatz VerkG nicht. Nach dieser Vorschrift hat die verwahrende Behörde
2 z. Halbsatz VerkG nicht. Nach dieser Vorschrift hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 06.11.1985 den Hinweis, daß die Karte bei der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz, obere Naturschutzbehörde, Darmstadt, Orangeriealle 12, verwahrt werden, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Rechtsverordnungen der oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa die Verordnung über das Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei Konnefeld" vom 19.10.1989, 1989, 2306> - Naturschutz- und Landschaftsschutz VO Fuldatal bei Konnefeld -) enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt. Dies gilt insbesondere deshalb, weil § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG in seinem Kern Ausfluß des Rechtsstaatsgebots ist, wie der beschließende Senat bereits im Beschluß vom 23.04.1990 - 4 N 2028/87 -eingehend dargelegt hat. Insoweit hat sich der Senat im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (Beschluß vom 27.02.1990 - 3 N 728/84 -) angeschlossen.
4041Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der oberen Naturschutzbehörde in Darmstadt verwahrt. Die verwahrende Behörde - das war hier nach § 30 Abs. 1 HeNatG i.d.F. vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 3 HeNatG i.d.F. vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium - liegt außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Waizenberg bei Hohenzell", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären. Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung der Vorschriftenteile bei einer weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil im Geltungsbereich der Rechtverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist, wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal unbebaute Flächen umfaßt, ist im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten, daß die Karte bei einer Verwaltungsoder technischen Fachbehörde in der Gemeinde oder - bei mehreren betroffenen Gemeinden -in einer der Gemeinden bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte Landschaftsbestandteil liegt. Das sind hier die Städte Steinau a. d. Straße und Schlüchtern. Anderenfalls würde § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG in Fällen, in denen eine Behörde innerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung nicht existiert, schlicht und einfach nicht angewandt; der mit dieser Regelung erkennbar verfolgte Zweck, die Kenntnisnahme des vollständigen Inhalts der Verordnung in räumlicher Nähe zu den Betroffenen zu ermöglichen, würde nicht erreicht. Es liegt also eine "Anordnungslücke" im Sinne von Canaris (Die Feststellung von Lücken im Gesetz, z. Aufl., Berlin 1983, 5 . 139 ff.) vor, die stets zu schließen ist, weil sonst ein Fall von Rechtsverweigerung eintreten würde.
42 Es entspricht dem erkennbaren Zweck des § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG, die nicht vollständig veröffentlichten Vorschriftenteile bei einer Verwaltungsdienststelle im Gebiet der von der Verordnung betroffenen Gemeinde, bei Betroffenheit mehrerer Gemeinden zumindest in einer von ihnen, bereitzuhalten. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die kleinste Gebietseinheit des Staates. Dagegen kann nicht damit argumentiert werden, die Verwahrung bei einer entfernter gelegenen Fachbehörde sei gleichwertig, unter funktionellen Aspekten wegen der besseren Beratungsmöglichkeit sogar vorzuziehen. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG stellt ausschließlich auf die Nähe des Auslegungsorts zum Geltungsbereich der Norm ab. Dem funktionalen Aspekt der fachkundigen Beratung kann die Verordnung nach § 6a Abs. 1 Satz 2 und 3 VerkG dadurch Rechnung tragen, daß als verwahrende Behörde eine - auch entfernter liegende -Fachbehörde bestimmt wird. Gerade für diesen Fall gilt das zusätzliche Erfordernis des Bereithaltend im Geltungsbereich der Verordnung bzw. in größtmöglicher Nähe dieses Geltungsbereichs nach § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG. Es bleibt dem Verordnungsgeber unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch
Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>) und des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen (Urteil vom 10.05.1989 - P.St. 1073 -DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 = StAnz. 1989, 1237) genügen, derzufolge die Ersatzverkündung nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluß vom 27.02.1990, a.a.O.). zutreffend hingewiesen hat.
43 Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Rechtsverordnung vom 06.11.1985 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.
46 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat bewertet die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin aufgrund der von ihr geltend gemachten Nachteile mit 4.000,-- DM.

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