Source: http://www.pppforum.si/podrocje/javne-sluzbe-in-javna-infrastruktura/
Timestamp: 2017-05-26 01:36:44+00:00

Document:
Javne službe in javna infrastruktura - Inštitut za javno-zasebno partnerstvo Domov
Javne službe in javna infrastruktura Javne službe in javna infrastruktura SPLOŠNO O JAVNIH SLUŽBAH
Zgodovinsko gledano so se sorazmerno zgodaj pojavile dejavnosti, ki jih je zagotavljala oblast, in jih ni bilo mogoče opravljati na trgu v okviru tržnih mehanizmov.
V antiki, natančneje Rimskem imperiju, lahko govorimo o gospodarski dejavnosti države, o združevanje javnega in zasebnega kapitala v različnih pojavnih oblikah. Če izhajamo iz dejavnosti rimske države, je bila z vidika javnih služb najpomembnejša gospodarska dejavnost oskrba z osnovnimi življenjskimi potrebščinami, kot je oskrba s pitno vodo in žitom, ki pa je prave razsežnosti dobila v dobi principata. Glede na nemajhne finančne potrebe imperija, ki mu pozneje tudi province niso morale povsem zadostiti, pa je država sčasoma iskala tudi druge oblike financiranja, ki bi zadostile potrebam imperija, predvsem v dobi principata (od leta 27 pr.n.š. do 2. stoletja n.š.), ko je pričela obsoječa gospodarska in socialna ureditev propadati, saj so punske vojne korenito prizadele latifundije. Končal se je kratki razcvet gospodarstva provinc, ki je nastopil po končani republikanski izkoriščevalni politiki, vrstili so se številni in dolgotrajni vojni pohodi. Največji krvni davek za neštete vojne je plačal mali rimski kmet. Mali kmetje so obubožali, se proletarizirali, odhajali v Rim. Mesto se je širilo. Potrebe po oskrbi v mestu so postajale vedno večje. Ljudstvo v Rimu je množično participiralo pri skoraj brezplačnem razdeljevanju živil na račun provinc in pri udeležbi na igrah. Tudi iz teh razlogov je to čas oblikovanja prvih javnih služb: bolnišnice, javna infrastruktura, kopališča, tržnice, akvadukti, kloake …
V srednjem veku bi lahko kot obliko združevanja javnega in zasebnega premoženja, šteli regale. Regali so zajemali različne vrste upravičenj, od takih, ki jih je bilo relativno lahko uveljaviti, do tistih, ki so bile strateškega pomena. Več ali manj se je skozi cel srednji vek gospodarsko življenje reguliralo na ta način, zasledimo jih vse do absolutizma.
V zgodnjem srednjem veku se je pojavila še ena oblika povezovanja javnega in zasebnega kapitala – koncesija.
V obdobju merkantilizma in kameralizma lahko govorimo o prvem pravem razcvetu javnega gospodarstva in javnih podjetij, kot rezultat pojavljajočega se liberalizma pa so bili v naslednji fazi izvedeni prvi ukrepi privatizacije.
Javne službe in javna podjetja so nato igrala skorajda odločilno vlogo v gospodarstvih evropskih držav v 30. in 40. letih prejšnjega stoletja, ko se je pojavila svetovna gospodarska kriza. Večji del le teh je bil v javnem lastništvu in dejavnosti, znane pod pojmom javne službe, niso bile podrejene civilnemu, temveč javnemu pravu. Te dejavnosti niso bile predmet ponudbe na konkurenčnem trgu, temveč so zanje veljala posebna pravila oz. ugodnosti ter pravice.
V 80. letih prejšnjega stoletja sta se kot kritika tega pristopa opazila ponovno pojavili procesi privatizacije, liberalizacije ter deregulacije. Posledica teh trendov je uvajanje trga in konkurence na področje javnih služb in odpravljanje tim. posebnih pravic ali privilegijev. Opravljanje tovrstnih dejavnosti se postopoma podreja zasebnemu, civilnemu pravu. Zmanjšuje in odpravlja se državna intervenca in se uvaja zasebna pobuda.
Sam pojem javnih služb se je pojavil in razvil v Franciji, zibelki upravnega prava in doktrine javnih služb v 19. stoletju. Kot prvi utemeljitelj javnih služb v pravni znanosti velja francoski pravni teoretik Duguit, ki je dejal, da je bil pojem javne službe ustvarjen istega dne, ko se je pojavila diferenciacija med upravljalci in ljudstvom – državljani, ki so se že tega trenutka zavedli, da lahko upravljalcem naložijo neke obveznosti, izvrševanje katerih je istočasno razlog njihovega obstoja – slednje naj bilo tudi bistvo javne službe.
Javne službe torej neposredno in v največji možni meri vplivajo na kvaliteto bivanja državljanov. Ključne dobrine se državljanom danes zagotavljajo skozi sistem javnih služb – zagotavljanje pitne vode, elektrike, ogrevanje, odvoz odpadkov, šolski sistem, zdravstveni sistem …
V Sloveniji je uveljavljena funkcionalna opredelitev pojma javne službe. Velja, da so javne službe tiste dejavnosti, ki se morajo zaradi različnih razlogov izvrševati v javnem interesu pod posebnim režimom. Funkcionalna opredelitev pri nas se opira na francosko pravo. Pri opredelitvi pojma izhajamo iz narave dejavnosti in ne iz oblike izvajanja dejavnosti. Gre za dejavnosti take vrste, ki jih ni mogoče delno ali v celoti opravljati na trgu v okviru tržnih mehanizmov predvsem iz dveh razlogov, bodisi da ta dejavnost na trgu ne deluje, bodisi je ne smemo prepustiti delovanju trga.
Glede gospodarskih javnih služb je uveljavljena formalna opredelitev pojma javne službe – javne službe so tiste dejavnosti, ki so s pravom oz. področnimi zakoni določene ali regulirane kot javne službe. To v praksi povzroča kar nekaj težav, saj za nekatere dejavnosti to ni določeno in torej take dejavnosti niso javne službe, kljub temu, da njihov status javne službe že izhaja iz narave dejavnosti kot take. Morebiti bi bila v Sloveniji tudi primernejša materialna opredelitev pojma, ki se tudi vedno bolj uveljavlja v evropskem prostoru – javne službe so dejavnosti, kadar zagotavljajo izvajalci posebne pravno opredeljene in določene obveznosti v javnem interesu. Te obveznosti izvajanja javnih služb se imenujejo javne službe.
Pri zagotavljanju javnih služb je z vidika državljanov pomemben gibčni in prožni koncept javnih služb, ki se hitro odziva na razvijajoče se potrebe uporabnikov, ki so posledica političnega, socialnega, ekonomskega in tehnološkega napredka in na spremembe družbenih razmer. Javne službe morajo spremembam slediti, obenem pa morajo biti izvajane kvalitetno in brez prekinitev.
Državljani pričakujejo visoko kakovost izvajanja javnih služb, kar pogosto omejujejo finančna sredstva, ki so na razpolago. V ta namen je treba uskladiti raven pričakovanega nivoja kakovosti zagotavljanja storitev dejanskih možnosti. Prepogosto se namreč dogaja, da državljanom pri teh odločitvah ni dana možnost sodelovanja s političnimi nosilci odločitev. Javne službe morajo biti dostopne, prav tako mora biti zagotovljeno varstvo uporabnikov oz. potrošnikov.
Sodoben pristop k zagotavljanju javnih služb in vzpostavitvi potrebne infrastrukture za njihovo izvajanje predvideva, da se na sicer tradicionalno državno področje aktivno vključuje tudi zasebni sektor. Javno-zasebno partnerstvo v vseh svojih raznovrstnih pojavnih oblikah in izpeljankah predstavlja koncept partnerskega odnosa med javnim in zasebnim sektorjem pri zagotavljanju in izvajanju javnih služb ter pripadajoče infrastrukture. Sodobne družbe in države brez izdelanega koncepta javno-zasebnega partnerstva si danes več ni mogoče zamisliti.
TEMELJNI POJMI NA PODROČJU JAVNIH SLUŽB
Terminologija na področju javnih služb predstavlja posebno vprašanje oz. problematiko, saj se terminologija prava EU na področju javnih služb razlikuje od ustaljene slovenske terminologije. Kljub temu, dainstituti, s katerimi se srečujemo, načeloma sovpadajo, je zaradi morebitnih razhajanj, ki so prisotna, bolje, da, ko govorimo o institutih javnih služb po pravu EU in po nacionalnem pravu, dosledno uporabljamo terminologijo EU.
V slovenskem pravu se srečujemo predvsem s pojmom gospodarskih in negospodarskih javnih služb, uveljavljena pa je funkcionalna opredelitev pojma javne službe in ne organizacijska. Velja, da so javne službe tiste dejavnosti, ki se morajo zaradi različnih razlogov izvrševati v javnem interesu pod posebnim režimom, ker jih na trgu ni mogoče zadovoljiti ali ne smemo dopustiti, da se zadovoljijo na trgu. Funkcionalna opredelitev v slovenskem prostoru se opira na francosko pravo. Pri opredelitvi pojma izhajamoiz narave dejavnosti in ne iz oblike izvajanja dejavnosti.
Za gospodarske javne službe po slovenskem pravu velja, da v okvir tega pojma spadajo tiste dejavnosti, ki so s pravom oz. področnimi zakoni določene ali regulirane kot javne službe. Krovni zakon, ki ureja gospodarske javne službe in ki določa način in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb v Sloveniji je Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS). V prvem odstavku 2. člena določa, da se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture.
Katere konkretne oz. posamezne dejavnosti se izvajajo kot gospodarske javne službe, je torej opredeljeno z različnimi področnimi zakoni ali odloki občin oz. mestnih občin, enako pa velja tudi za negospodarske oz. socialne javne službe.
Pri negospodarskih javnih službah država ne prepusti izvajanja teh dejavnosti tržnim razmeram predvsem iz socialnih razlogov, ker lahko motnje pripeljejo do nevzdržnih situacij. Take dejavnosti so npr. javno zdravstvo, šolstvo, varstvo kulturne dediščine, lekarniška dejavnost in podobne. Tržni mehanizmi na teh področjih bi lahko bili povsem enakopravni, vendar na ta način ne bi bila zagotovljena solidarnost, odmika pa se tudi načelo socialne države. Negospodarske oz. socialne javne službe se v Sloveniji izvajajo v skladu z Zakonom o zavodih, ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb. V nasprotju s sedanjim, individualnim pristopom pri opredeljevanju javnih služb, jih je Zakon o zavodih ob njihovi prvi uvedbi v slovenski pravni sistem leta 1991 opredeljeval na generalni način in jih začasno uvedel na vseh področjih dotedanjih družbenih dejavnosti. V prehodni določbi 64. člena je bilo tako v prvem odstavku določeno, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni ter občinskimi oziroma mestnimi odloki opredeljene javne službe, se za javne službe štejejo dejavnosti oziroma zadeve, ki so bile po tedanjih predpisih določene kot zadeve posebnega družbenega pomena.
Z vidika prava EU pa se največkrat srečamo s pojmom storitve splošnega gospodarskega pomena (Services of General Economic Interest, SGEI), ki vsebinsko opredeljuje storitve, katere po slovenskem pravu načeloma sovpadajo s pojmom gospodarske javne službe. Ob uveljavitvi Rimske pogodbe (1957) je pojem Services of General Economic Interest predstavljal popolnoma nov pojem, ki ni bil uveljavljen v nobenem jeziku držav članic, niti v znanstveni literaturi, zato so se v pravu oblikovali povsem novi pojmi, ki sobivajo z nacionalno uvaljavljenimi izrazi in instituti in zgleda, da bodo sobivali še naprej. Ob vseh možnostih poenotenja terminologije se zdi, da zakonodajalec EU ne želi poseči v široko uveljavljene “nacionalne” termine, obenem pa obstoj zgolj terminologije EU ne bi imel nobene povezave z nacionalnimi sistemi oz. ureditvami, ki so v prvi vrsti sploh bile povod za uvrstitev in zaščito javnih služb na ravni primarnih virov EU. Storitve splošnega gospodarskega pomena se opredeljujejo kot gospodarske dejavnosti, ki se opravljajo v splošno javno korist in se na trgu brez javnega posredovanja sicer ne bi opravljale (oz. bi se opravljale pod drugačnimi pogoji v smislu kakovosti, varnosti, cenovne dostopnosti, enake obravnave ali splošnega dostopa). Obveznosti javne službe se naložijo izvajalcu s pooblastitvijo in na podlagi merila splošnega interesa, s čimer se zagotovi, da se služba opravlja pod pogoji, ki omogočajo izpolnjevanje njene naloge.
Storitve splošnega pomena (Services of General Interest) po pravu EU se opredeljujejo kot storitve, ki jih javni organi države članice razvrstijo kot storitve v splošnem interesu in se torej zanje uporabljajo posebne obveznosti javne službe (public service obligations, PSO). Pojem zajema tako gospodarske dejavnosti kot tudi negospodarske storitve. Ob tem gre opozoriti, da negospodarske storitve niso predmet posebne zakonodaje EU ter niso regulirane s pravili o notranjem trgu in konkurenci iz PDEU. Za nekatere vidike organizacije teh storitev se uporabljajo druga splošna pravila PDEU, kot je npr. načelo nediskriminacije.
Negospodarske storitve splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI) – večji pomen v okviru prava EU jim je bil priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe 2007. V primerjavi s storitvami splošnega gospodarskega pomena jim je sicer (še vedno) namenjene manj pozornosti, vendar pa je kljub temu mogoče razbrati tendenco, ki se kaže v namenjanju vedno večje pozornosti tudi negospodarskim storitvam splošnega pomena. Razlikovanje med storitvami splošnega gospodarskega pomena in negospodarskimi storitvami splošnega pomena v pravu EU je izjemnega pomena, saj se pravila EU o varstvu konkurence namreč ne uporabljajo za vse storitve splošnega pomena, temveč zgolj za storitve »gospodarske« narave, t. j. za storitve splošnega gospodarskega pomena, za negospodarske storitve splošnega pomena pa ne.
Socialne storitve splošnega pomena po pravu EU se opredeljujejo kot storitve, med katere spadajo sistemi socialne varnosti, ki zajemajo glavna življenjska tveganja, ter vrsta drugih bistvenih storitev, ki se zagotavljajo neposredno posamezniku ter so pomembne z vidika preventive in socialne kohezije/vključenosti. Čeprav Sodišče EU nekaterih socialnih storitev (na primer zakonsko določenih sistemov socialne varnosti) ne šteje za gospodarske dejavnosti, je iz prakse Sodišča EU jasno razvidno, da socialna narava storitve sama po sebi ne zadostuje za razvrstitev take storitve kot negospodarske. Pojem socialne storitve splošnega pomena zato zajema tako gospodarske kot negospodarske dejavnosti.
Javna služba – pojem javna služba je sicer uporabljen v 93. členu PDEU za področje prometa, vendar pa se izvedn tega konteksta v pravu EU redko uporablja, saj ima precej širok pomen in se zato uporablja dvoumno. Tako se lahko navezuje npr. na dejstvo, da se storitev zagotavlja najširši javnosti in/ali v javnem interesu, lahko pa se uporablja tudi za dejavnost subjektov v javni lasti.
TEMELJNA ZAKONODAJA, KI UREJA JAVNE SLUŽBE V SLOVENIJI
Že Ustava Republike Slovenije na nekaterih mestih določa posamezne dejavnosti, za katere je dolžna skrbeti oz. jih zagotavljati država/lokalna skupnost. V Ustavi RS ni določeno, na kakšen način naj država izvaja posamezne dejavnosti, da državljanom zagotovi ustavno garantirane pravice, vendar je mogoče ugotoviti, da ustavno zagotovljene pravice država načeloma zagotavlja skozi organizirano dejavnost javnih služb v najširšem možnem pomenu:
pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave RS) – zgodovinsko gledano je bila javna služba organiziranega sodnega sistema ena izmed prvih, ki jih je pričela izvajati in ki jih je zagotavljala država;
pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave RS) – tudi zagotavljanje te pravice je mogoče šteti za javno službo, ki jo izvaja država;
pravica do zdravstvenega varstva (51. člen Ustave RS) – cela vrsta javnih zavodov izvaja zdravstveno javno službo z namenom zagotavljanja v 51. členu Ustave RS garantirane pravice;
izobrazba in šolanje (57. člen Ustave RS) – še posebej zavarovanje obveznega osnovnošolskega izobraževanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku tega člena, šolanje se povečini zagotavlja kot javna služba v organizacijski obliki javnih zavodov;
skrb za zdravo življenjsko okolje (72. člen Ustave RS) – kar nekaj gospodarskih javnih služb se danes izvaja tudi z namenom skrbi za zdravo življenjsko okolje: različne komunalne javne službe, javne službe, katerih namen je zagotavljanje pitne vode in ohranjanje čistih vodnih virov…
Krovni zakon, ki ureja gospodarske javne službe in ki določa način in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb v Sloveniji je Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS).
Negospodarske oz. socialne javne službe se v Sloveniji izvajajo v skladu z Zakonom o zavodih, ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb.
Katere posamezne dejavnosti se izvajajo kot javne službe, bodisi gospodarske bodisi negospodarske, je opredeljeno z različnimi področnimi zakoni ali odloki občin.
TEMELJNA ZAKONODAJA, KI UREJA JAVNE SLUŽBE V EU
Med primarnimi pravnimi viri je treba izpostaviti zlasti Pogodbo o delovanju Evropske unije:
Pojem javne službe, kot najširšo pojmovno opredelitev na tem področju, najdemo v 93. členu (prej 73. člen PES in 77. člen PEGS) v naslovu VI, v katerem so opredeljeni cilji pogodb na področju prevoza, ki se uresničujejo v okviru skupne prometne politike. Na 93. člen PDEU se v kontekstu razprav o javnih službah na ravni EU pogosto pozabi oz. se ga izpusti, saj se nanaša na področje prevoza. V 93. členu slovenske PDEU je izrecno uporabljen pojem javne službe (public service, öffentliche Dienst, service public), kot najširši generični pojem na tem področju, s katerim operiramo tako v terminologiji EU, kot v slovenski pravni terminologiji, pa tudi v nacionalnih terminologijah drugih držav članic.
Pojem storitve splošnega pomena (Services of General Interest, Dienste von allgemeinem Interesse, services d’intérêt général) najdemo v Protokolu št. 26 o storitvah splošnega pomena PDEU. Do sprejema Lizbonske pogodbe (2007) je termin “storitve splošnega pomena” imel svoj temelj (zgolj) v praksi EU, in sicer kot “nadpomenka” pojmu “storitve splošnega gospodarskega pomena”, kakor ga danes najdemo v 14. členu in drugem odstavku 106. člena PDEU. Pojem je širši od pojma »storitve splošnega gospodarskega pomena«, vendar se je v preteklosti pogosto uporabljal zamenljivo. Pojem storitve splošnega pomena zajema tako tržne kot netržne storitve, zagotavljanje katerih javne oblasti opredelijo v javnem interesu in ki so podvržene posebnim obveznostim javnih služb. Kot je razvidno iz Protokola št. 26 PDEU, se storitve splošnega pomena delijo na storitev splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena. Delitev na storitve splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena z vidika prava EU je torej pomembna predvsem iz razloga, ker določbe PDEU o varstvu konkurence in načelu prepovedi državnih pomoči veljajo zgolj za storitev splošnega gospodarskega pomena, medtem ko so negospodarske storitve splošnega pomena v celoti izvzete iz prava EU in določbe Pogodb nikakor ne vplivajo na pristojnost držav članic na tem področju. Z Lizbonsko pogodbo pa je pojem “storitve splošnega pomena” našel svoj prostor v Protokolu št. 26 PDEU, torej na ravni primarnih virov EU.
Izhodišče za obravnavo storitev splošnega gospodarskega pomena (Services of General Economic Interest (SGEI), Die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, services d’intérêt économique général) predstavlja 14. člen PDEU v povezavi s prvim členom Protokola št. 26 PDEU, ki razlaga 14. člen PDEU. Vendar pa, kot je že na prvi pogled razvidno iz besedila 14. člena PDEU, le-ta z začetnim besedilom »brez poseganja v 4. člen PEU in 93., 106. in 107. člen PDEU« nakazuje na relevantnost (in kolizijo) pravil tudi na področjih, ki so urejena v navedenih členih.
Negospodarskim storitvam splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI, nichtwirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse, services non économiques d’intérêt général) je bil večji pomen v Evropski uniji priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe leta 2007. Države članice so se, s ciljem po izpostavitvi pomembnosti javnih služb in njihovega posebnega položaja v pravu EU, v 1. členu Protokola št. 26 PDEU dogovorile o razlagalnih določbah, ki se nanašajo na storitve splošnega gospodarskega pomena in so v skladu s tem navedle smernice, ki jih bo zasledovala EU na tem področju, v 2. členu pa so sploh prvič na ravni primarnih virov EU naslovljene tudi negospodarske storitve splošnega pomena.
Razlikovanje med storitvami splošnega gospodarskega pomena in negospodarskimi storitvami splošnega pomena v pravu EU je izjemno pomembno, saj se pravila EU o varstvu konkurence in prepovedi državnih pomoči namreč ne uporabljajo za vse storitve splošnega pomena, temveč zgolj za storitve “gospodarske” narave, t. j. za storitve splošnega gospodarskega pomena. PDEU v 2. členu Protokola št. 26 namreč jasno določa, da določbe Pogodb nikakor ne vplivajo na pristojnost držav članic, da zagotavljajo, naročajo in organizirajo negospodarske storitve splošnega pomena.
Z vidika varstva konkurence je področje negospodarskih storitev splošnega pomena torej v celoti izvzeto iz prava EU in je v celoti v pristojnosti držav članic, področje storitev splošnega gospodarskega pomena pa delno ureja pravo EU, delno pa države članice.
Kot negospodarske storitve splošnega pomena se v pravu EU obravnavajo npr. obvezno šolstvo in socialno skrbstvo, skrb za ogrožene skupine – npr. sirotišnice, psihiatrične bolnišnice, oskrba za ostarele, zdravstvo, vendar pa je pri zdravstvu npr. že treba opozoriti, da tudi npr. celotnega zdravstva ni mogoče obravnavati kot negospodarsko javno službo. Če je posamezno dejavnost znotraj tega področja mogoče izvajati v skladu s tržnimi mehanizmi, je podvržena pravilom o varstvu konkurence. V širšem kontekstu je med negospodarske javne službe mogoče šteti npr. tudi policijo in pravosodje, torej področja, ki so po svoji naravi »negospodarska« in obenem v popolni pristojnosti držav članic in so tako izključena iz pristojnosti EU.
Kot gospodarske javne službe se tradicionalno upoštevajo področja energetike, pošte in telekomunikacij ter transporta. Pri posameznih dejavnostih znotraj teh sektorjev pa imamo lahko tudi dejavnosti, ki je ni mogoče opredeliti kot gospodarske javne službe, kot so to npr. v sektorju transporta pobiranje pristojbin za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa.
Na ravni sekundarnih pravnih virov in priporočil EU je treba izpostaviti zlasti:
Communication from the Commission, Services of general interest in Europe, UL št. C 281 z dne 26. 9. 1996, str. 3–12;
Communication from the Commission of 20 September 2000, Services of general interest in Europe, COM (2000) 580 final, UL št. C 17 z dne 19. 1. 2001 str. 4–22;
Report to the Laeken European Council on Services of General Interest, COM (2001) 598 final, 17. 10. 2001;
European Commission, Non paper on Services of general economic interest and state aid, 12. 11. 2002;
Green paper on services of general interest, COM (2003) 270 final, 21. 5. 2003;
European Parliament, Resolution on the Green Paper on services of general interest, T5-0018/2004, 14. 1. 2004;
Report on the public consultation on the Green Paper on services of general interest, Commission Staff working paper, SEC (2004) 326, 15. 3. 2004;
Communication from the Commission, White Paper on services of general interest, COM (2004) 374 final, 12. 5. 2004;
Evropski parlament, Poročilo o beli knjigi o storitvah splošnega pomena, A6-0275/2006, final, 14. 9. 2006;
Sporočilo Komisije, Izvajanje programa Skupnosti iz Lizbone, Socialne storitve splošnega pomena v Evropski uniji, Bruselj, COM (2006) 177 končno, 26. 4. 2006;
Sporočilo Komisije – Enotni trg za Evropo 21. stoletja, COM(2007) 724 končno, 20. 11. 2007;
Sporočilo Komisije – Spremni dokument k Sporočilu “Enotni trg za Evropo 21. stoletja” – Storitve splošnega interesa, vključno s socialnimi storitvami splošnega interesa: nova evropska zaveza, COM(2007) 725 končno, 20. 11. 2007;
Commission staff working document – Frequently asked questions concerning the application of public procurement rules to social services of general interest, Accompanying document to the Communication on “Services of general interest, including social services of general interest: a new European commitment”, SEC(2007) 1514, 20. 11. 2007;
Commission staff working document – Progress since 2004 White Paper on services of general interest, Accompanying document to the Communication on “Services of general interest, including social services of general interest: a new European commitment”, SEC(2007) 1515, 20. 11. 2007;
Sporočilo Komisije, Okvir kakovosti za storitve splošnega pomena v Evropi, Bruselj, 20. decembra 2011, COM(2011) 900 konč.;
Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, C(2011) 9404 konč., Bruselj, 20. decembra 2011;
Sklep Komisije z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, Bruselj, C(2011) 9380 konč.;
Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, C(2011) 9406 konč., Bruselj, 20. decembra 2011;
Uredba Komisije (EU) št. 360/2012 z dne 25. aprila 2012 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena;
Commission Staff Working Document, Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest.
NAČINI ZAGOTAVLJANJA JAVNIH SLUŽB
Negospodarske javne službe se izvajajo v skladu z določbami Zakona o zavodih (ZZ), ki je še vedno sistemski, krovni zakon na tem področju in določa temeljne oblike izvajanja socialnih javnih služb. Najpogostejši obliki izvajanja socialnih javnih služb sta zaenkrat pri nas javni zavod in koncesija.
Oblike zagotavljanja gospodarskih javnih služb opredeljuje Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS) in so sledeče:
režijski obrat, kot posebno organizacijsko enoto znotraj državnega organa ali organa lokalne samoupravne skupnosti brez lastne pravne subjektivitete, ki pa se v praksi ni širše uveljavila.
javni gospodarski zavod, kot posebno neprofitno oblika izvajanja javnih gospodarskih služb, ki je ustanovljena s strani osebe javnega prava. Ustanoviteljski delež zasebnega sektorja ne sme preseči 49 %.
javno podjetje: pravno organizacijska oblika navedene oblike zagotavljanja izvajanja gospodarskih javnih služb je gospodarska družba (družba z omejeno odgovornostjo ali delniška družba), zato se za njihovo delovanje subsidiarno uporabljajo določbe Zakona o gospodarskih družbah. Primerno je za opravljanje ene ali več gospodarskih javnih služb večjega obsega, ki jih je mogoče opravljati tudi profitno. Pogosto se navedena oblika uporabi, kadar obstaja naravni monopol za izvajanje določene gospodarske javne službe. Navedena oblika je trenutno v Sloveniji najbolj uveljavljena tako na nivoju države, kot na nivoju lokalnih samoupravnih skupnosti.
koncesije: kot edina oblika izvajanja javne gospodarske službe, ki jo opravlja oseba zasebnega prava, katere ustanovitelj ni oseba javnega prava in ki po svoji naravi predstavlja obliko javno-zasebnega partnerstva. Zakon o gospodarskih javnih službah relativno podrobno določa vsebino koncesijskega akta, ki ga v obliki splošnega akta sprejme Vlada ali predstavniški organ lokalne samoupravne skupnosti in s katerim se opredeli sama vsebina gospodarske javne službe in način izbora koncesionarja.
Za zagotavljanje javnih služb v obliki javno-zasebnega partnerstva je relevanten Zakon o javno-zasebnem partnerstvu.
POVEZAVA MED JAVNIMI SLUŽBAMI IN JAVNO-ZASEBNIMI PARTNERSTVI
Ko govorimo o zagotavljanju javnih služb moramo ločiti dva vidika. Na eni strani so vsebinska vprašanja, pod katerimi obravnavamo dejanske obveznosti javnih služb, način zagotavljanja javnega interesa, vprašanja povezana z infrastrukturo, standarde zagotavljanja, načine financiranja … Vsa ta vsebinska vprašanja je treba konkretno udejaniti skozi ustrezne postopke, kjer se srečujemo s postopkovnimi vprašanji. Ločimo naslednje načine zagotavljanja javnih služb:
država oz. lokalne skupnosti lahko zagotavljajo javne službe same, znotraj lastne organizacijske strukture (režijski obrat, javni zavod, javni gospodarski zavod, javno podjetje);
država oz. lokalne skupnosti se lahko odločijo, da bodo javne službe zagotavljale s pomočjo zasebnega sektorja, pri čemer lahko to izvedejo na dva načina:
s pomočjo javnih naročil, kjer poslovno tveganje nosi javni sektor in se postopki izvedejo po določilih zakonodaje s področja javnih naročil,
s pomočjo javno-zasebnih partnerstev, kjer poslovno tveganje nosi zasebni sektor in se postopki izvedejo po določilih zakona o javno-zasebnem partnerstvu.
Slovenija se v globalnih finančnih razmerah nahaja pred razvojno dilemo, ali v nespremenjenem deležu vlagati javna sredstva v izgradnjo potrebne javne infrastrukture oz. v zagotavljanje nespremenjenega nivoja javnih služb ter tako tvegati upočasnitev razvojnega cikla ali omogočiti zasebnemu sektorju, da vstopi na tradicionalno »državno« področje zagotavljanja javnih služb in gradnje javne infrastrukture ter tako zmanjšati obremenitev javnih financ. V Sloveniji se namreč večina investicij v javno infrastrukturo še zmeraj financira iz javnih sredstev, prav tako večino javnih služb še zmeraj zagotavlja javni sektor znotraj lastne organizacijske strukture državne uprave oz. samoupravnih lokalnih skupnosti bodisi preko režijskih obratov bodisi preko javnih podjetij ali javnih zavodov. Na drugi strani v Sloveniji javno-zasebno partnerstvo predstavlja še vedno neizkoriščen potencial. Poslužujejo se ga zgolj občine, na državni ravni pa ni mogoče zaslediti projektov. Slednje je najbrž mogoče pripisati predvsem dejstvu, da so občine bližje državljanom in se bolj zavedajo potreb prebivalstva, ki jih je treba zadovoljiti in proaktivno iščejo načine za zagotavljanje teh potreb tudi v težjih gospodarskih razmerah.
Eno ključnih vprašanj za prihodnosti Slovenije je, ali bo uspela zagotavljati tako po obsegu kot po kvaliteti takšen nivo socialne države, kot to od nje pričakujejo njeni prebivalci. Izkušnje drugih držav kažejo, da slednje brez aktivne vključitve javno-zasebnega partnerstva ne bo mogoče. S tega stališča je za nadaljnji razvoj in družbeno koherentnost pomembna pravilna uporaba in implementacija javno-zasebnih partnerstev za zagotavljanje storitev v javnem interesu in javnih služb.
Javno-zasebno partnerstvo ponuja razvojno priložnost, ki je še premalo uresničena. Kljub relativno široki javni debati so še zmeraj premalo poznani različni modeli javno-zasebnega partnerstva in vprašanja povezana s samim oblikovanjem in vzpostavitvijo partnerstva. Premalo pozornosti je bilo namenjene identifikaciji in opredelitvi javnega interesa ter njegovemu razmerju z zasebnim interesom ter nenazadnje neizbežnemu konfliktu, ki se med njima razvije. Javno-zasebno partnerstvo je samo delček širše problematike, ki zajema področje zagotavljanja javnih služb ter s tem povezana vprašanja javnih razpisov, državnih pomoči, upravljanja z javno infrastrukturo, projektnega vodenja v javni upravi, projektnega financiranja, ipd.
Javno podjetje je pravna oseba, pri kateri se pojavljajo elementi zasebnega in javnega prava. Teorija še ni povsem enotna glede umestitve in glede vprašanja, ali gre za posebno pravno obliko (sui generis).
V Sloveniji se je do nedavnega pojem javnega podjetja uporabljal za podjetja, ki so izvajala gospodarsko javno službo in niso bila nujno ustanovljena zgolj z javnim kapitalom, temveč lahko tudi z vložki zasebnega kapitala.
S sprejemom ZJZP leta 2006 so se uveljavile določbe, ki določajo, da so javna podjetja ustanovljena zgolj z javnim kapitalom, sicer gre za razmerja statusnih javno-zasebnih partnerstev.
V slovenskem prostoru poseben položaj javnega podjetja opredeljuje predvsem ZGJS, ki v delu, kjer ureja javno podjetje ureja vprašanja, ki se nanašajo na ustanovitev javnega podjetja, vprašanje pravic ustanovitelja in vprašanje imenovanja direktorja. Za vsa ostala vprašanja ZGJS napotuje na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1). Na podlagi navedenega je mogoče sklepati, da se posebnosti instituta javnega podjetja v slovenskem prostoru nanašajo predvsem na v ZGJS opredeljena vprašanja.
Kako je javno podjetje urejeno v pravu EU?
Funkcijo javnega podjetja v EU v glavnem opredeljuje 106. člen PDEU, ki pravi, da so podjetja, ki opravljajo gospodarske javne službe podvržena določilom PDEU, posebno še pravilom o konkurenci, z omejitvijo, da izvajanje teh norm ne bi škodovalo niti pravni niti dejanski izvedbi konkretnih nalog, ki so jim bila zaupana in ne nazadnje z vidika zlorabe dominantnega položaja na trgu.
Treba je poudariti, da se pojem podjetja po pravu EU in glede na sodno prakso Sodišča EU ne nanaša zgolj na gospodarske družbe, temveč na vsako organizirano izvajanje gospodarske dejavnosti, ne glede na njegov pravni status in način njegovega financiranja.
Pri obravnavanju zadev je Sodišče EU razvilo sodno prakso v zvezi določanjem statusa podjetij in javnih podjetij v smeri, da je pri presojanju statusa podjetja v skladu z določbami PDEU z vidika varstva konkurence ključna dejavnost in ne pravni status, organizacija ali način financiranja podjetja. Sodišče presoja, ali podjetje izvaja gospodarske dejavnosti. V kolikor izvaja negospodarske dejavnosti pravila o varstvu konkurence za te subjekte ne veljajo. V kolikor podjetja izvajajo gospodarske dejavnosti, gre za podjetja, ki so podvržena pravilom o varstvu konkurence v skladu z določbami PDEU. Omejeno odstopanje od splošne prepovedi omejevanja ali izključevanja konkurence omogoča drugi odstavek 106. člena PES pod določenimi pogoji v primeru, če gre za podjetja, pooblaščena za opravljanje gospodarskih javnih služb oz. podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola. Predmetno ponazarjata sodbi Sodišča v zadevah Corbeau in Ahmed Saeed, ki se nanašata na javna podjetja kot nosilce posebnih ali izključnih pravic.
Zakonodajo EU na področju javnih podjetij ni obsežna, obravnava pa predvsem dvoje pomembnih področij: transparentnost poslovanja javnih podjetij in postopke za izbor izvajalcev gospodarskih javnih služb.
Področje transparentnega poslovanja javnih podjetij ureja Direktiva Komisije o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji z dne 25. junija 1980 (v nadaljevanju: Direktiva 80/723/EGS oz. Direktiva 2006/111/ES, kakor se glasi kodificirana različica), ki je bila v slovenski pravni red prelita s sprejetjem Zakona o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (ZPFOLERD-1), za izbor izvajalcev gospodarskih javnih služb pa so pomembna pravila o javnem naročanju in splošna načela, kakor izhajajo iz PDEU.
Smiselno je izpostaviti definicijo 2. člena Direktive 80/723/EGS, ki določa, da »javno podjetje« pomeni vsako podjetje, nad katerim lahko javne oblasti neposredno ali posredno izvajajo prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva ali svoje finančne udeležbe v teh podjetjih oziroma zaradi njihovega statuta. V naslednjem odstavku je definiran tudi prevladujoč vpliv javnih oblasti, ki se predpostavlja, kadar te oblasti v zvezi s podjetjem neposredno ali posredno:
razpolagajo z večinskim deležem vpisanega kapitala;
nadzorujejo večino glasov, pripisanih delnicam, ki jih izdajo podjetja;
lahko imenujejo več kot polovico članov upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja.
SPLOŠNO O JAVNI INFRASTRUKTURI
Beseda infrastruktura je latinska sestavljanka, sestavljena iz dveh delov: infra, kar pomeni spodaj, pod zemljo, struktura pa spajanje, zidanje, zgradbo. Sam izvor besede kaže, da se pod pojmom infrastruktura razume določen sistem prizemnih inštalacij, ki povezujejo gospodarske enote v bolj ali manj usklajen sistem.
Pojem gospodarske javne infrastrukture je opredeljen v Zakonu o graditvi objektov (ZGO-1), ki v 2. členu določa, da je objekt gospodarske javne infrastrukture tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist. V 2. členu je opredeljen tudi pojem grajenega javnega dobra. Grajeno javno dobro so zemljišča, namenjena takšni splošni rabi, kot jo glede na namen njihove uporabe določa zakon oziroma predpis, izdan na podlagi zakona in na njih zgrajeni objekti, če so namenjeni splošni rabi. Grajeno javno dobro državnega pomena je opredeljeno kot grajeno javno dobro, ki sodi v omrežje gospodarske javne infrastrukture državnega pomena in javna površina na njih, grajeno javno dobro lokalnega pomena pa je opredeljeno kot grajeno javno dobro, ki sodi v omrežje gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena in javna površina na njih, kakor tudi objekti ali deli objektov, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so cesta, ulica, trg, pasaža in druga javna prometna površina lokalnega pomena, tržnica, igrišče, parkirišče, pokopališče, park, zelenica, športna oziroma rekreacijska površina in podobno.
ZGO-1 ne predvideva, da imajo objekti gospodarske javne infrastrukture obenem tudi status grajenega javnega dobra. Status grajenega javnega dobra objekt namreč ne pridobi z nastankom oz. izgradnjo, temveč na podlagi odločbe, ki se izda po postopku opredeljenem v 21. členu ZGO-1. Vprašanje, ali ima posamezni objekt gospodarske javne infrastrukture tudi status grajenega javnega dobra je z vidika obravnavanega vprašanja pomembno predvsem, ker 22. člen ZGO-1 določa, da na objektu oziroma njegovem delu, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, ni mogoče pridobiti lastninske ali kakšne druge stvarne pravice s priposestvovanjem, prav tako pa tak objekt ne more biti predmet izvršbe.
Kakor izhaja iz veljavne slovenske zakonodaje, spada infrastruktura za izvajanje gospodarskih javnih služb med gospodarsko javno infrastrukturo, status grajenega javnega dobra pa ima zgolj v primeru, če ji je bil pripoznan s posebno odločbo.
Infrastruktura za izvajanje negospodarskih javnih služb v ZGO-1 ni posebej urejena.
Veljavna slovenska zakonodaja eksplicitno ne ureja vprašanja lastninskega koncepta na javnem dobrem. Lastninska pravica na javnem dobrem je po slovenskem pravu lahko zgolj lastninska pravica civilnopravnega tipa, saj druge vrste lastnine ustava ne pozna. V kolikor govorimo, da je posamezni objekt v »javni« lasti, pridevnik »javni« ne opredeljuje posebnega tipa lastnine, temveč le to, da je titular pravice oseba javnega prava (država ali občina).
PROBLEMATIKA FINANCIRANJA JAVNIH SLUŽB IN JAVNE INFRASTRUKTURE
Tradicionalni in alternativni načini financiranja javne infrastrukture
Tradicionalni način financiranja javnih služb in javne infrastrukture so proračunska sredstva v kombinaciji s plačili uporabnikov, vendar se je potrebno zavedati, da je gospodarska kriza temeljito spremenila tudi pogled na investicije v javno infrastrukturo. V vseh državah članicah se pojavljajo težave v zvezi z investicijami v javno infrastrukturo, pri čemer so nekatere države pri njihovem premagovanju uspešnejše kot druge. Slovenija ni imuna za svetovno dogajanje, obenem pa spada med države, pri katerih je mogoče zaznati izrazito konzervativen odnos, predvsem na državni ravni, glede uporabe alternativnih virov financiranja, ki jih spodbuja in promovira EU pri investicijah v javno infrastrukturo.
Večina investicij v javno infrastrukturo se v Sloveniji financira iz javnih sredstev, to je iz državnega in občinskih proračunov. Kot alternativne metode financiranja proračunskih sredstvom je mogoče identificirati predvsem:
zasebni kapital, ki ga je mogoče vključiti v projekt v okviru instituta javno-zasebnega partnerstva;
sredstva skladov EU: Kohezijskega sklada, Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada;
sredstva EIB, pri čemer EIB aktivno podpira tudi projekte javno-zasebnih partnerstev, saj je npr. na področju transporta od leta 1980 namenila cca. 30 mrd EUR v posojilih za projekte javno-zasebnih partnerstev in je npr. poglavitni financer TEN-T omrežja;
sredstva iz naslova projekta TEN-T (Trans-European Transport Networks), pri čemer vire financiranja poleg sredstev iz prejšnjih alinej predstavljajo tudi nepovratna sredstva TEN-T proračuna, TEN-T projekti pa lahko pridobijo sredstva tudi na podlagi programa za raziskave in razvoj, ki je lahko preusmerjen na TEN-T na področje razvoja.
Komisija intenzivno priporoča in promovira pristop, naj se k reševanju javne infrastrukturne vrzeli pristopa z javno-zasebnimi partnerstvi, ne glede na to, ali so projekti sofinancirani s sredstvi skladov EU ali ne. Komisija tako npr. v Sporočilu o potencialu javno-zasebnega partnerstva iz leta 2009 izrecno napotuje na večjo implementacijo javno-zasebnih partnerstev pri financiranju javne infrastrukture. Veliko držav EU se je odločilo za ukrepe spodbujanja gospodarske aktivnosti na način, da se krepijo javne investicije tudi z vključitvijo alternativnih virov financiranja, pri čemer se pogosto večji projekti delijo na manjše. To na eni strani omogoča, da na njih konkurirajo tudi manjša podjetja, na drugi strani pa javni sektor s tem zagotavlja večjo razpršitev tveganj.
Pri nas naročniki še vedno izogibajo uporabi instituta javno-zasebnega partnerstva v primerih, ko bi želeli gradnjo javne infrastrukture financirati tudi iz skladov EU, čeprav EU spodbuja financiranje javne infrastrukture z alternativnimi viri financiranja, predvsem z javno-zasebnimi partnerstvi ob sočasnem sofinanciranju s sredstvi skladov EU. Na drugi strani prinaša izvedba projekta v takšni obliki določene prednosti. Iz analize izvedenih javnih infrastrukturnih projektov izhaja, da sta glavni prednosti izvedbe projektov v obliki javno-zasebnih partnerstev pravočasna izvedba in izvedba v predvidenih finančnih okvirih.
S stališča sofinanciranja s sredstvi skladov EU izvedba projekta v obliki javno-zasebnega partnerstva ne bi smela predstavljati ovire pri pridobivanju sredstev in tudi v Sloveniji se počasi razvija praksa v tej smeri, čeprav so primeri javno-zasebnih partnerstvev ob sočasnem sofinanciranju z naslova skladov EU, še vedno redki. Prav zato si Inštitut za javno-zasebno partnerstvo prizadeva sistematično pristopiti k spodbujanju kombinirane uporabe teh dveh alternativnih virov financiranja in za širšo implementacijo tega pristopa v praksi.
Vpliv načina zagotavljanja javne infrastrukture na javni dolg
Glede načina zagotavljanja javne infrastrukture in vpliva le-tega na javni dolg je treba ločiti dva nivoja, na katerih se razpravlja o zadolževanju in vplivu načina zagotavljanja javne infrastrukture na javni dolg.
Prvi nivo predstavljajo »notranja« pravila posamezne države članice glede zadolževanja. Država je namreč do določene meje suverena pri določanju pravil glede notranjih pravil zadolževanja, takšen primer je npr. sprejem posebnih pravil v zvezi z zadolževanjem občin, ki ga ureja Zakon o financiranju občin (ZFO-1, Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO) ali pa npr. ureditev posamičnega področja v sektorski zakonodaji.
Drug nivo predstavljajo EU pravila glede zadolževanja in dolga države.
Od vstopa v EU je Slovenija zavezana poročati o primanjkljaju in dolgu države Evropski komisiji dvakrat letno, do 1. marca in do 1. septembra, za pretekla štiri leta ter o načrtovanem primanjkljaju in dolgu v tekočem letu. Posredovani podatki so osnova za preverjanje izpolnjevanja referenčnih vrednosti za primanjkljaj in dolg države. Za pripravo poročila je predpisana posebna metodologija, saj ima fiskalna politika in spremljanje dogajanj na tem področju posebno vlogo za učinkovito delovanje ekonomske in monetarne unije. To velja tudi za preverjanje izpolnjevanja določil Pakta o stabilnosti in rasti. V tem kontekstu so primerljivi, ažurni in zanesljivi podatki še posebej pomembni. Zato je potrebno, da države pripravljajo podatke tako, da sledijo enakim principom oz. standardom, enaki opredelitvi kategorij, klasifikacij in enakim računovodskim pravilom. Metodologija, ki zagotavlja taka pravila za sestavo računov in tabel na primerljivi osnovi, je Evropski sistem računov (ESA, European System of Accounts).
Knjiženje javno-zasebnih partnerstev je dolgo časa predstavljalo eno večjih negotovosti in pomembnih vprašanj javno-zasebnih partnerstev v EU. Posamezne države članice so sicer imele svoja pravila glede knjiženja, na ravni EU pa posebna navodila niso obstajala. Šele leta 2004 je Eurostat objavil smernice o vrednotenju vpliva različnih mehanizmov projektnega financiranja na javni dolg in proračun – New decision of Eurostata on deficit and debt, Treatment of public-private partnerships.
Odločitev Eurostata je bila sprejeta za namen statističnega poročanja, saj je ustrezno knjiženje povezano z doseganjem Maastrichtskih kriterijev in s prizadevanjem za znižanje inflacije in javnega dolga.
Kakor izhaja iz Odločitve Eurostata, naj se sredstva vključena v javno-zasebna partnerstva opredelijo kot nejavna sredstva (non-government assets) in torej niso vključena v bilanco oz. proračun, če sta kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:
zasebni partner nosi (večino) tveganja gradnje (construction risk);
zasebni partner nosi bodisi (večino) tveganja dostopnosti oz. razpoložljivosti (availibility risk) bodisi (večino) tveganja povpraševanja (demand risk),
pri čemer so podane nadaljnje smernice, kako se delitev tveganj vrednoti.
Nadaljnje usmeritve v zvezi z računovodenjem javno-zasebnih partnerstev so bile avgusta 2004 vključene v posebno četrto poglavje MGDD – ESA95, ki ga je leta 2010 zamenjal ESA (ESA10), ki je pričel veljati septembra 2014. Spremembe imajo vpliv na nacionalne računovodske standarde in izkazovanje dolga tudi na področju javno-zasebnih partnerstev.
V področje pomembno posega tudi Uredba Komisije (ES) št. 254/2009 z dne 25. marca 2009 o spremembi Uredbe (ES) št. 1126/2008 o sprejetju nekaterih mednarodnih računovodskih standardov v skladu z Uredbo (ES) št. 1606/2002 Evropskega parlamenta in Sveta glede Pojasnila 12 Odbora za pojasnjevanje mednarodnih standardov računovodskega poročanja (OPMSRP). Uredba 254/2009 opredeljuje, kako v računovodskih izkazih koncesionarja oz. upravljavca koncesije pripoznati infrastrukturo v primeru koncesije.
Državne pomoči pri financiranju javnih služb
Kolizija med državnimi pomočmi in zagotavljanjem gospodarskih javnih služb v EU predstavlja enega najbolj perečih problemov na tem področju.
Delitev na gospodarske in negospodarske javne službe z vidika prava EU pomembna predvsem zato, ker določbe PDEU o varstvu konkurence in načelu prepovedi državnih pomoči veljajo zgolj za storitve splošnega gospodarskega pomena, za negospodarske storitve splošnega pomena pa ne. Enako pomembno je razlikovanje med tržnimi oz. konkurenčnimi dejavnostmi in netržnimi dejavnostmi. Več o tem
Pri gospodarskih javnih službah se pojavlja velika problematika glede financiranja teh služb, saj jih zaradi njihove narave ni mogoče bodisi delno bodisi v celoti financirati na trgu. Tako prihaja do različnih kombinacij v zvezi s financiranjem – delno se financirajo z neposrednimi plačili uporabnikov, delno iz proračuna, pogosto pa prihaja do navzkrižnega subvencioniranja in posebno vprašanje predstavlja problematika državnih pomoči.
Z odločitvijo v zadevi Altmark je Sodišče EU zavzelo stališče, da nadomestila, dodeljena izvajalcem obveznosti gospodarskih javnih služb, v določenih primerih in pod določenimi pogoji ne predstavljajo državnih pomoči.
V kolikor želi država oz. lokalna skupnost dodeliti nadomestilo za izvajanje obveznosti gospodarske javne službe in obenem zagotoviti, da nadomestilo ne bi predstavljalo državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PDEU ter s tem ne bi vplivalo na trg EU, mora v prvi vrsti zagotoviti, da so izpolnjeni kriteriji iz sodbe Altmark:
podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe in te obveznosti morajo biti jasno opredeljene;
parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način zaradi izogibanja ekonomske koristi, ki bi prejemnika podpirala v razmerju do konkurenčnih podjetij;
nadomestilo ne sme biti višje od tistega, kar je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki jih je povzročilo izpolnjevanje obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in zmernega dobička zaradi izpolnjevanje teh obveznosti;
izbira podjetja, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, naj poteka po postopku oddaje javnega naročila – če izbira podjetja, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ne poteka v okviru postopka oddaje javnega naročila, ki omogoča da se izbere tistega ponudnika, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za javnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, povprečnega, dobro vodenega podjetja.
Opredeljeni pogoji se obravnavajo kumulativno – v kolikor so v celoti izpolnjeni vsi navedeni pogoji iz odločitve v zadevi Altmark, nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe ne predstavlja državne pomoči.
Nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe, ki ne izpolnjuje enega ali več navedenih pogojev iz odločitve v zadevi Altmark, obenem pa so izpolnjeni splošni pogoji za opredelitev državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PDEU, predstavlja državno pomoč. V postopku presoje, ali določen ukrep predstavlja državno pomoč po generalni klavzuli prvega odstavka 107. člena PDEU, se presojajo sledeči pogoji oz. kriteriji:
ukrep mora zagotavljati prednosti oz. ugodnosti določenemu podjetju;
ukrep mora biti dodeljen iz državnih virov;
ukrep mora biti selektiven oz. specifičen;
ukrep mora izkrivljati konkurenco na skupnem trgu;
ukrep mora vplivati na meddržavno trgovino.
V kolikor so pogoji kumulativno izpolnjeni, ukrep predstavlja državno pomoč po prvem odstavku 107. člena PDEU, v kolikor zgolj eden izmed njih ni izpolnjen, ukrep ne predstavlja državne pomoči po prvem odstavku 107. člena PES. Kadar so navedeni pogoji izpolnjeni, se 108. člen PDEU ne uporablja. Mogoče je, da nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe sicer predstavlja državno pomoč, vendar je vseeno združljivo s pravom EU, in sicer na podlagi 93., 106. ali po drugem ali tretjem odstavku 107. člena PDEU, v kolikor so za to izpolnjeni določeni pogoji.
Kot je bilo že omenjeno, je sodba v zadevi Altmark Komisijo spodbudila, da je v letu 2005 z namenom povečanja pravne varnosti izdala sveženj pravil oz. t. i. Monti-Kroes paket, ki nadgrajuje sodbo Sodišča EU v zadevi Altmark. Decembra 2011 ga je zamenjal Almunia paket, ki odpravlja nekatere pomanjkljivosti Monti-Kroes paketa in katerega cilj je bil zagotoviti pot naprej pri zagotavljanju najvišjega nivoja javnih storitev z najmanjšimi stroški za skupnost. Almunia paket iz leta 2011 sestavljajo:
Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, C(2011) 9404 konč.;
Sklep Komisije z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, C(2011) 9380 konč.;
V Sporočilu Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena 2011 so pojasnjeni pogoji, pod katerimi se nadomestilo za javne storitve šteje za državno pomoč, kakor pretežno izhajajo iz sodne prakse Sodišča EU.
Uredba de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena 2012 določa pogoje, pod katerimi za majhne zneske nadomestila za javne storitve velja, da ne vplivajo na trgovino med državami članicami in/ali ne povzročajo izkrivljanja konkurence oziroma nevarnosti za tako izkrivljanje. V teh okoliščinah nadomestilo ni zajeto v prvi odstavek 107. člena PDEU in se zanj ne uporablja postopek priglasitve po tretjem odstavku 108. člena PDEU.
Sklep Komisije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena 2011 določa pogoje, pod katerimi se nekatere vrste nadomestila za javne storitve obravnavajo kot združljive z notranjim trgom v skladu z drugim odstavkom 106. člena PDEU in so kot take izvzete iz zahteve po predhodni priglasitvi. Drugi odstavek 106. člena PDEU namreč določa pravno podlago za oceno združljivosti državne pomoči na področju storitev splošnega gospodarskega pomena. V tem prvem odstavku 106. člena je namreč navedeno, da morajo podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnati po pravilih iz Pogodbe, zlasti po pravilih o konkurenci. Vendar je v drugem odstavku 106. člena določena izjema od pravil iz Pogodbe, če bi uporaba pravil o konkurenci pravno ali dejansko ovirala izvajanje nalog, ki so takim podjetjem dodeljene. Ta izjema se uporablja le, kadar ni vpliva na razvoj trgovine v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.
Okvir za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve 2011 se uporablja za nadomestila za javne storitve, ki pomenijo državno pomoč, za katero se ne uporablja Sklep 2011. Za tovrstna nadomestila velja zahteva po predhodni priglasitvi, Okvir 2011 pa podrobno določa pogoje, pod katerimi se taka državna pomoč lahko obravnava kot združljiva z notranjim trgom na podlagi drugega odstavka 106. člena PDEU, presojo izvede Komisija.
Državne pomoči pri financiranju javne infrastrukture
Do leta 2011 Komisija in Sodišče EU javnega financiranja infrastrukturnih projektov nista obravnavala v luči državnih pomoči, v kolikor je bila infrastruktura potem javna in pod nediskriminatornimi pogoji dostopna številnim uporabnikom. Povedano drugače, pravila o državnih pomočeh za financiranje javne infrastrukture Praviloma niso bila relevantna. Po odločitvi Sodišča EU iz leta 2011/2012 v združenih zadevah Leipzig-Halle, pa je Komisija v zvezi z vprašanjem financiranja javne infrastrukture z vidika državnih pomoči zavzela strogo stališče, ki je predstavljalo čisto nasprotje povsem permisivnemu pristopu, ki je veljal do tedaj.
Komisija je na ta način pričela nadzorovati »zapravljanje« denarja v državah članicah, vključno z “zapravljanjem” sredstev skladov EU in tako vztraja pri strogem pristopu, kar zahteva od javnih organov v državah članicah na vseh nivojih, da ob načrtovanju javnih infrastrukturnih projektov namenijo posebno pozornost tudi obravnavi pravil o državnih pomočeh in projekt načrtujejo in izvedejo tako, da bo skladen s pravom EU.
Iz novejše prakse Komisije in Sodišča EU izhaja, da je z vidika državnih pomoči treba javno infrastrukturo obravnavati ločeno in ji nameniti več pozornosti, kot je to veljalo v preteklosti. Infrastrukturne projekte javno-zasebnih partnerstev je treba podrobneje obravnavati zato, ker se v “verigi” gradnje, upravljanja in uporabe infrastrukture lahko pojavlja več različnih trgov navzgor in navzdol, pa tudi sosednjih trgov, posledično tudi izvajalcev, ki so lahko potencialni prejemniki (posrednih) pomoči, ki niso v skladu s pravom EU.
Glede na številne kritike spremembe pristopa Komisije, se utemeljeno postavlja vprašanje, ali je pravilen in ali bo trajen, vendar pa se na drugi strani zdi, da je pristop Komisije smiseln v številnih primerih, ko se javna infrastruktura načrtuje nesmotrno, se podvaja, je predimenzionirana in neizkoriščena. Zavedati se je treba, da taka infrastruktura stane (davkoplačevalski denar) in da lahko hkrati tudi pomeni nedovoljeno pomoč na katerikoli ravni trga.
Naročnikom svetujemo, da premislijo o smotrnosti javnih infrastrukturnih projektov. Če ugotovijo njihovo potrebo, naj jih načrtujejo, izvedejo in (so)financirajo na način, da bo skladen s pravom EU.
ANALIZA NARAVE JAVNE INFRASTRUKTURE IN NJENEGA FINANCIRANJA Z VIDIKA PRAVA EU JAVNE SLUŽBE IN JAVNA INFRASTRUKTURA Vedno pogostejši so primeri, ko so naročniki opomnjeni, da lahko javno financiranje določene storitve predstavlja nedovoljeno pomoč in ko se to zg... ANALIZA NARAVE STORITVE JAVNE SLUŽBE IN NJENEGA FINANCIRANJA Z VIDIKA PRAVA EU JAVNE SLUŽBE IN JAVNA INFRASTRUKTURA Javno (so)financiranje določene storitve, tudi izvajanja javne službe ali gradnje javne infrastrukture, lahko predstavlja nedovoljeno pomoč. Nekate... IDENTIFIKACIJA PRIMERNEGA MODELA JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA, DA INVESTICIJA NE ŠTEJE V JAVNI DOLG JAVNE SLUŽBE IN JAVNA INFRASTRUKTURA V kolikor financiramo javno infrastrukturo na tradicionalen način, iz proračunskih sredstev, le-ta vpliva na javni dolg.... © Copyright 2017 Inštitut za javno-zasebno partnerstvo ·

References: Sodišče 
sui generis
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče