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Timestamp: 2019-08-22 16:06:15+00:00

Document:
Décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019 | Conseil constitutionnel
la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;
l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique ;
7. En premier lieu, si le paragraphe VI de l'article 11 renvoie aux règles de l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale pour l'application de certaines dispositions du code du travail, aucune des dispositions en cause n'affecte les garanties relatives à la participation des travailleurs, par l'intermédiaire de leurs délégués, à la détermination collective des conditions de travail. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté.
- Sur les articles 17 et 18 :
- Sur la procédure d'adoption des articles 130 à 136 et sur certaines dispositions des articles 130 à 132, 135 et 136 :
28. L'article 130 introduit un article L. 6323-2-1 dans le code des transports. Le paragraphe I de cet article fixe à soixante-dix ans la durée pendant laquelle Aéroports de Paris est chargée d'aménager, d'exploiter et de développer plusieurs aérodromes et prévoit le retour à l'État, à l'issue de cette période, des biens attribués à cette société. Il détermine l'indemnité devant être accordée à Aéroports de Paris au titre de ce retour.
29. L'article 131 complète, à l'article L. 6323-4 du code des transports, les dispositions régissant le contenu du cahier des charges, approuvé par décret en Conseil d'État, qui définit les conditions dans lesquelles Aéroports de Paris assure les services publics liés aux aérodromes qu'elle exploite. Ce cahier des charges précise notamment les modalités selon lesquelles l'État contrôle tant le respect par Aéroports de Paris des obligations découlant de ses missions de service public que des contrats par lesquels l'exécution de certaines de ces missions serait confiée à des tiers.
32. L'article 135 autorise et encadre la privatisation d'Aéroports de Paris. En particulier, il introduit des paragraphes V et VI à l'article 191 de la loi du 6 août 2015 mentionnée ci-dessus. Le paragraphe V autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris. Le paragraphe VI précise les conditions régissant l'opération de cession de capital si celle-ci était réalisée en dehors des procédures des marchés financiers. Il prévoit que cette opération fait l'objet d'un processus concurrentiel et donne lieu à l'établissement d'un cahier des charges fixant les obligations des cessionnaires et, « si nécessaire », des conditions d'expérience et de capacité financière des candidats au rachat des actions de l'État.
33. L'article 136 prévoit notamment, à son paragraphe II, les conditions d'entrée en vigueur des dispositions qui précèdent. Par coordination avec l'article 135, son paragraphe III supprime le second alinéa de l'article L. 6323-1 du code des transports, qui prévoit actuellement que la majorité du capital d'Aéroports de Paris est détenue par l'État.
. En ce qui concerne la procédure d'adoption des articles 130 à 136 :
36. Il ressort des travaux préparatoires que, lors de la nouvelle lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a permis aux députés de consulter une version provisoire, non encore transmise au Conseil d'État, d'un projet de cahier des charges susceptible d'être applicable à Aéroports de Paris. Si les requérants critiquent les conditions dans lesquelles cette consultation a été organisée, en particulier le fait que certains députés n'auraient matériellement pas pu prendre connaissance de ce projet avant le vote des articles du projet de loi portant sur Aéroports de Paris, la communication de ce document de nature réglementaire ne constituait pas une obligation. Les conditions de cette consultation n'ont en tout état de cause pas altéré la clarté et la sincérité des débats à l'Assemblée nationale.
. En ce qui concerne les dispositions autorisant et encadrant la privatisation d'Aéroports de Paris :
39. Les députés auteurs de la troisième saisine estiment également que cette privatisation serait contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics, dès lors que le but poursuivi par le législateur à travers cette privatisation, consistant à financer un fonds pour l'« innovation de rupture », aurait pu être atteint grâce aux résultats financiers de cette société. Les modalités retenues par le législateur seraient ainsi manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi. Ils dénoncent par ailleurs une incompétence négative s'agissant des garanties de capacité exigées des candidats à l'acquisition de participations dans Aéroports de Paris. Enfin, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics, en ce qu'il n'aurait pas déterminé les conditions de fixation du prix des actions détenues par l'État et leurs modalités de vente.
S'agissant des dispositions autorisant la privatisation d'Aéroports de Paris :
42. L'article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi « les règles concernant ... les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ». Si cette disposition laisse au législateur l'appréciation de l'opportunité des transferts du secteur public au secteur privé et la détermination des biens ou des entreprises sur lesquels ces transferts doivent porter, elle ne saurait le dispenser, dans l'exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle qui s'imposent à tous les organes de l'État.
Quant à l'existence d'un monopole de fait :
44. En application de l'article L. 6323-2 du code des transports, la société Aéroports de Paris est chargée d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget et plusieurs autres aérodromes civils situés dans la région Île-de-France. Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ses statuts et dans le respect du cahier des charges mentionné à l'article L. 6323-4 du code des transports.
45. En premier lieu, d'une part, si la société Aéroports de Paris est chargée, à titre exclusif, d'exploiter plusieurs aérodromes civils situés en Île-de-France, parmi lesquels les deux principaux aérodromes du pays, il existe sur le territoire français d'autres aérodromes d'intérêt national ou international. D'autre part, si Aéroports de Paris domine largement le secteur aéroportuaire français, cette société est en situation de concurrence croissante avec les principaux aéroports régionaux, y compris en matière de dessertes internationales, ainsi d'ailleurs qu'avec les grandes plateformes européennes de correspondance aéroportuaire.
Quant à l'existence d'un service public national :
50. En second lieu, d'une part, aucune disposition législative en vigueur ne qualifie Aéroports de Paris de service public national. D'autre part, avant même l'adoption des dispositions contestées, le législateur avait prévu, à l'article L. 6311-1 du code des transports, que l'État était compétent pour créer, aménager et exploiter les « aérodromes d'intérêt national ou international », dont la liste, fixée par décret en Conseil d'État, comporte plusieurs aéroports situés dans différentes régions. Ainsi, le législateur n'a pas jusqu'à présent entendu confier à la seule entreprise Aéroports de Paris l'exploitation d'un service public aéroportuaire à caractère national. Comme énoncé au paragraphe 45, certains de ces aérodromes régionaux, exploités par des sociétés également chargées de missions de service public, sont d'ailleurs en situation de concurrence avec Aéroports de Paris.
53. Par ailleurs, si les requérants contestent l'adéquation des moyens retenus par le législateur aux fins qu'il a poursuivies, ils ne précisent pas dans quelle mesure il en résulterait la méconnaissance d'une exigence constitutionnelle. Or, en l'absence d'une telle méconnaissance, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que le Parlement, de déterminer si les objectifs économiques poursuivis par le législateur à travers la privatisation d'Aéroports de Paris, soit le développement de cette société, le financement d'un fonds dédié à l'« innovation de rupture » et la réduction de l'endettement de l'État, auraient pu être atteints par d'autres moyens.
S'agissant des dispositions encadrant la privatisation d'Aéroports de Paris :
55. Les modalités de cession du capital d'Aéroports de Paris sont soumises aux dispositions de l'ordonnance du 20 août 2014 mentionnée ci-dessus relatives aux conditions de fixation du prix des actions détenues par l'État et leurs modalités de vente. Dans un paragraphe VI nouvellement introduit à l'article 191 de la loi du 6 août 2015, le législateur a en outre prévu que les opérations de cession du capital d'Aéroports de Paris qui interviendraient en dehors des procédures des marchés financiers sont soumises à une procédure concurrentielle donnant lieu à un cahier des charges approuvé par les ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie précisant les obligations des cessionnaires. Le c de ce même paragraphe VI prévoit que, si nécessaire, ce cahier des charges exige de la part des candidats au rachat des actions de l'État des conditions d'expérience pertinente en tant que gestionnaires ou actionnaires d'une société exploitant des aéroports et de capacité financière suffisante, afin de garantir la bonne exécution par Aéroports de Paris de l'ensemble de ses obligations. En outre, lorsque la cession entraîne un changement de contrôle d'Aéroports de Paris, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, le respect de tels critères est imposé par les mêmes dispositions.
. En ce qui concerne les dispositions relatives à l'indemnisation d'Aéroports de Paris :
58. Les députés auteurs de la troisième saisine soutiennent que certaines dispositions de l'article 130 méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi et le droit de propriété dans la mesure où le mécanisme d'indemnisation prévu par le législateur lors du retour des biens à l'État, à l'issue d'une période d'exploitation de soixante-dix ans, ne garantirait pas un prix de cession conforme aux intérêts de celui-ci. Selon eux, d'une part, le législateur aurait dû préciser la méthode de calcul permettant d'apprécier la valeur d'un aéroport. D'autre part, l'indemnité correspondant à la perte des flux de trésorerie engendrés par les biens à compter de la fin de l'exploitation et à perpétuité serait en contradiction avec les intérêts de l'État, dès lors qu'il serait impossible d'évaluer cette perte. Enfin, la durée de l'exploitation permettrait à la société de développer des opérations immobilières renchérissant la valeur du foncier et rendant de ce fait impossible le retour à l'État de son patrimoine.
60. L'indemnité accordée à Aéroports de Paris au titre du transfert à l'État des biens de cette société à l'issue de la mission de service public, dont elle est chargée pour une période de soixante-dix ans, est composée de deux éléments. Le premier montant, forfaitaire, correspond à la somme des flux de trésorerie disponibles engendrés par ces biens pour la période débutant à la date de fin d'exploitation, soit à l'issue des soixante-dix ans mentionnés précédemment, actualisés au coût moyen pondéré du capital d'Aéroports de Paris tel que déterminé à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d'Aéroports de Paris selon le modèle d'évaluation des actifs financiers, déduction faite d'une estimation de la valeur nette comptable des mêmes biens, actualisée à la même date. Ce montant est versé par l'État à Aéroports de Paris à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d'Aéroports de Paris. Le second montant est égal à la valeur nette comptable des mêmes biens figurant dans les comptes sociaux de la société à la date de fin d'exploitation précédemment mentionnée. Il est versé par l'État à Aéroports de Paris au plus tard à la date de transfert de propriété des actifs à l'État. En application du paragraphe III de l'article L. 6323-2-1, tel qu'issu de l'article 130 de la loi déférée, le cahier des charges d'Aéroports de Paris précise les modalités selon lesquelles l'État peut décider de ne pas reprendre, en fin d'exploitation normale ou anticipée, tout ou partie des biens qui ne seraient pas nécessaires ou utiles au fonctionnement du service public.
62. Ensuite, en prévoyant un second versement au moment du transfert des actifs à l'État, le législateur a voulu garantir une indemnisation du préjudice au plus proche de sa réalité et inciter la société à investir dans ses actifs jusqu'à la fin de la période de soixante-dix ans.
. En ce qui concerne les dispositions relatives à l'exploitation du service public aéroportuaire :
66. Les députés auteurs de la troisième saisine contestent certaines dispositions de l'article L. 6323-6 du code des transports, modifié par l'article 132, en raison de l'insuffisance des garanties relatives à l'affectation pérenne au service public aéroportuaire des biens d'Aéroports de Paris. Ils contestent également plusieurs dispositions de l'article L. 6323-4 du même code, modifié par l'article 131, relatif au cahier des charges applicable à Aéroports de Paris. Ainsi, ils reprochent d'abord au législateur de n'avoir pas suffisamment doté l'État de pouvoirs de contrôle de l'exécution par Aéroports de Paris de ses missions de service public. À cet égard, ils critiquent plus particulièrement les modalités selon lesquelles l'État peut fixer les conditions d'exercice du service public en cas de désaccord avec Aéroports de Paris, exiger qu'il soit mis fin à une décision prise ou à un contrat conclu par cette société ou prononcer une sanction pécuniaire. Ils critiquent aussi le caractère seulement facultatif du pouvoir de mettre fin à la mission confiée à Aéroports de Paris en cas de manquement grave. Ils reprochent également au législateur de ne pas avoir précisé les modalités d'évolution du cahier des charges et de ne pas avoir limité les conditions dans lesquelles la responsabilité sans faute de l'État peut être engagée en cas de modification des conditions d'exploitation du service public. Pour tous ces motifs, le législateur aurait méconnu les « exigences constitutionnelles attachées à la notion de service public », en particulier le principe de continuité du service public ou le « principe de mutabilité du service public » qui en découlerait.
67. En outre, les députés auteurs de la troisième saisine estiment que, en prévoyant que les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés des principales fonctions opérationnelles relatives à la sûreté et à la sécurité sont agréés par l'État sur la base de critères relatifs à leur probité et à leur compétence sans préciser quels sont ces critères et sans exclure les fonctions relevant de la compétence exclusive de la puissance publique, le législateur aurait procédé à une délégation de compétence en matière de sécurité contraire à l'article 12 de la Déclaration de 1789. En ne définissant pas précisément les objectifs à poursuivre et les moyens à mettre en œuvre par Aéroports de Paris afin de lutter, dans le domaine de la navigation aérienne, contre les émissions de gaz à effet de serre, le législateur aurait porté une atteinte excessive aux articles 1er et 6 de la Charte de l'environnement. En outre, dans la mesure où les décisions d'Aéroports de Paris auraient un impact sur les collectivités territoriales, le législateur aurait dû garantir leur participation à ces décisions. Aussi, faute de prévoir la présence de représentants de ces dernières aux organes de direction d'Aéroports de Paris, le législateur aurait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales.
S'agissant de l'usage des biens, immobiliers ou autres, attribués à Aéroports de Paris :
68. D'une part, en application du premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 6323-6 du code des transports, dans sa rédaction issue de l'article 132 de la loi déférée, l'État est obligatoirement saisi de tout projet d'opération conduisant à la cession ou à l'apport d'un bien attribué à Aéroports de Paris ou conduisant à la création d'une sûreté relative à un tel bien. L'État ne peut alors autoriser une telle opération qu'en l'absence d'atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements possibles et, dans le cas d'une sûreté, à condition qu'elle soit consentie au titre du financement des missions d'Aéroports de Paris portant sur ses aérodromes en Île-de-France.
70. Enfin, en application des 13°, 14°, 16° et 17° de l'article L. 6323-4, tels qu'issus de l'article 131 de la loi déférée, le cahier des charges applicable à Aéroports de Paris prévoit les modalités d'encadrement par l'État des actes conférant des droits réels aux occupants des biens de cette société, de certaines opérations ou de travaux susceptibles d'avoir une incidence sur l'exécution du service public aéroportuaire et des modifications substantielles apportées aux capacités des installations aéroportuaires.
S'agissant du contrôle de l'exécution des missions de service public d'Aéroports de Paris et des modifications des conditions d'exploitation du service public :
73. D'une part, aux termes du 6° de l'article L. 6323-4 du code des transports, tel qu'issu de l'article 131 de la loi déférée, le cahier des charges précise les modalités selon lesquelles, en l'absence d'accord avec Aéroports de Paris, l'État peut, dans l'intérêt du service public, fixer les conditions dans lesquelles le service public aéroportuaire doit être assuré et, lorsque les circonstances le justifient, imposer la réalisation d'investissements nécessaires au respect des obligations de service public d'Aéroports de Paris. En vertu du 19° du même article L. 6323-4, le ministre chargé de l'aviation civile peut exiger qu'il soit mis fin à toute décision prise ou à tout contrat conclu par Aéroports de Paris en méconnaissance des dispositions du cahier des charges. L'État peut également, en application du dernier alinéa de l'article L. 6323-4, prononcer une sanction pécuniaire en cas de manquement d'Aéroports de Paris aux obligations édictées par le cahier des charges. Enfin, en application du premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-2-1, l'État peut, sous certaines conditions, mettre fin intégralement ou partiellement à la mission d'exploitation d'Aéroports de Paris dans plusieurs cas de manquement grave à ses obligations.
74. Ces différentes dispositions permettent à l'État, en fonction des circonstances et de la gravité des faits ou des manquements en cause, de prendre les mesures nécessaires à la continuité du service public aéroportuaire. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de continuité du service public doit donc être écarté.
75. Le premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-2-1 du code des transports, les 6° et 19° de l'article L. 6323-4 du même code et les mots « L'autorité administrative peut prononcer une sanction pécuniaire » figurant à la première phrase du dernier alinéa du même article L. 6323-4, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
76. D'autre part, ni la deuxième phrase du vingt-septième alinéa de l'article L. 6323-4 du code des transports, ni le 9° du même article dans sa rédaction issue de l'article 131 de la loi déférée, qui visent à garantir la bonne exécution du service public aéroportuaire, ne méconnaissent le principe de continuité du service public, ni aucune autre exigence constitutionnelle.
S'agissant des modalités selon lesquelles sont désignés les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés de la sécurité :
79. En prévoyant, au 8° de l'article L. 6323-4 tel qu'issu de l'article 131 de la loi déférée, que le cahier des charges doit déterminer les modalités selon lesquelles les dirigeants d'Aéroports de Paris chargés notamment des principales fonctions opérationnelles relatives à la sûreté et à la sécurité sont agréés par l'État sur la base de critères objectifs relatifs à leur probité et à leur compétence, le législateur a entendu, compte tenu des compétences déjà attribuées par la loi aux exploitants d'aérodromes en matière de sécurité et de sûreté, s'assurer du bon exercice de ces compétences. Il n'en résulte aucune délégation de compétence. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 12 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.
S'agissant des modalités selon lesquelles Aéroports de Paris exerce ses missions en tenant compte des effets environnementaux de ses activités :
81. Les articles 1er et 2 de la Charte de l'environnement disposent : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». Le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux par ces articles s'impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l'ensemble des personnes. Il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de son activité.
82. Aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». Il appartient au législateur de déterminer, dans le respect du principe de conciliation posé par ces dispositions, les modalités de sa mise en œuvre.
S'agissant de certaines des dispositions relatives aux collectivités territoriales :
86. Le principe de libre administration des collectivités territoriales, qui découle des articles 34 et 72 de la Constitution, n'impose pas au législateur de prévoir la présence de représentants de collectivités territoriales au sein des organes dirigeants d'une société exploitant un service public qui lui est confié par l'État, y compris s'agissant des collectivités sur le territoire duquel s'exerce cette activité ou situées à proximité de celle-ci.
102. L'article 15 modifie le régime de la garantie de l'État, gérée par la caisse française de développement industriel, en matière de construction navale.
113. L'article 211 habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance une directive sur les autorités de concurrence des États membres et à prendre des mesures en matière de concurrence.
Article 1er. - Sont contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises :
les articles 17 et 18 ;
les articles 104, 181, 182, 183, 213, 214 et 215 ;
les articles 15, 19, 54, 55, 117, 123, 141, 146, 170, 191, 192, 204, 207, 211 et 219.
le paragraphe II de l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l'article 11 de la loi déférée ;
les deuxièmes alinéas des articles L. 225-218 et L. 226-6 du code de commerce, dans leur rédaction résultant de l'article 20 de la loi déférée ;
les troisième à neuvième alinéas du paragraphe I de l'article L. 6323-2-1 du code des transports, dans sa rédaction résultant de l'article 130 de la loi déférée ;
le premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 6323-2-1 du code des transports, dans sa rédaction résultant de l'article 130 de la loi déférée ;
le 6°, les mots « à la sûreté, à la sécurité » figurant au 8°, les 9° et 19°, les mots « selon lesquelles Aéroports de Paris exerce ses missions en tenant compte des effets environnementaux de ses activités » figurant à la première phrase du 22° et les mots « de collectivités territoriales » figurant au 24° de l'article L. 6323-4 du code des transports, ainsi que la deuxième phrase du vingt-septième alinéa du même article et les mots « L'autorité administrative peut prononcer une sanction pécuniaire » figurant à la première phrase du dernier alinéa du même article, dans sa rédaction résultant de l'article 131 de la loi déférée ;
les deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article L. 6323-6 du code des transports, dans sa rédaction résultant de l'article 132 de la loi déférée ;
la première phrase du paragraphe V de l'article 191 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 6 août 2015, dans sa rédaction résultant de l'article 135 de la loi déférée ;
le c du paragraphe VI de l'article 191 de la même loi du 6 août 2015, dans sa rédaction résultant de l'article 135 de la loi déférée ;
le paragraphe III de l'article 136 de la loi déférée ;
le paragraphe III de l'article 137 de la loi déférée.
JORF n° 0119 du 23 mai 2019, texte n° 4
ECLI:FR:CC:2019:2019.781.DC

References: l'article 11
 L'article 130
 L'article 131
 L'article 135
 l'article 191
 L'article 136
 l'article 135
 L'article 34
 l'article 191
 l'article 130
 l'article 130
 l'article 132
 l'article 131
 l'article 12
 l'article 132
 l'article 131
 l'article 131
 l'article 131
 l'article 131
 l'article 12
 l'article 6
 L'article 15
 L'article 211
 l'article 11
 l'article 20
 l'article 130
 l'article 130
 l'article 131
 l'article 132
 l'article 191
 l'article 135
 l'article 191
 l'article 135
 l'article 136
 l'article 137