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Timestamp: 2019-10-17 19:01:27+00:00

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﻿ Sentencia 2006-08500 de marzo 7 de 2013
SENTENCIA 2006-08500 DE 07 DE MARZO DE 2013
CONTENIDO:LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE CARRERA NO TIENEN CARÁCTER INAMOVIBLE. SI BIEN LOS SERVIDORES INSCRITOS EN CARRERA ADMINISTRATIVA GOZAN DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, ELLO NO SE TRADUCE EN INAMOVILIDAD DE SUS CARGOS POR CUANTO NO ES UN DERECHO ABSOLUTO, YA QUE ESTE TIENE QUE CEDER FRENTE A LA CONSECUCIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES ESENCIALES DEL ESTADO. CUANDO A DICHOS FUNCIONARIOS LES SEAN SUPRIMIDOS LOS CARGOS, PODRÁN OTRA POR UNA INDEMNIZACIÓN O POR LA INCORPORACIÓN A EMPLEOS EQUIVALENTES COMO LO DISPONE EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 909 DE 2004 Y EL DECRETO 1227 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2006-08500 de marzo 7 de 2013
Ref. 25000-23-25-000-2006-08500-01
Expediente 1889-2012
Actor: María Cristina Toro Suárez
Bogotá D.C., siete de marzo de dos mil trece.
Se trata de estudiar si la demandante I) tiene derecho a ser reincorporada de manera automática y preferencial en la ciudad de Bogotá o si por el contrario debió brindarse la opción de percibir la indemnización; si podía ser trasladada; II) si la renuncia reúne los requisitos para ser tramitada; y III) si era procedente la declaratoria de vacancia por abandono del cargo.
1. Resolución 148 de 23 de enero de 2006, por la cual, el director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, incorporó a la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, a la planta de personal de la entidad, ubicada en la oficina provincial Sumapaz (fl. 2).
2. Oficio 2006-0000-03237-2 de 20 de febrero de 2006, expedido por la jefe de la oficina de talento humano y asuntos disciplinarios de la CAR, dando respuesta al oficio de 30 de enero del mismo año, radicado por la actora (fl. 4).
3. Resolución 2 de 4 de julio de 2006, por la cual el director general de la CAR, negó la reclamación presentada por la demandante contra la Resolución 148 de 23 de enero de 2006 (fls. 130-136).
4. Oficio 2006-0000-016222-2 de 22 de agosto de 2006, por medio del cual la jefe de la oficina de talento humano y asuntos disciplinarios de la CAR, dio respuesta al oficio de 27 de marzo del mismo año radicado por la demandante, indicándole que no se han desconocido las recomendaciones médicas, con su ubicación en la sede de Sumapaz (fl. 11).
5. Resolución 1417 de 28 de agosto de 2006, por la cual el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 2 de 4 de julio de la misma anualidad, confirmándola en su integridad (fls. 18-22).
6. Acto administrativo ficto ‘positivo’, por silencio del director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, respecto a las diferentes peticiones de aceptación de renuncia al cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, ubicado en la oficina provincial de Sumapaz, por abandono injustificado de la accionante.
7. Resolución 141 de 15 de febrero de 2007, por la cual el director general de la CAR, declaró el abandono injustificado del cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 ubicado en la planta global de la entidad, ubicado en la oficina provincial de Sumapaz a partir de 28 de octubre de 2006, desempeñado por la actora (fls. 309-313).
8. Resolución 700 de 3 de mayo de 2007, por la cual el director general de la CAR, confirmó la anterior decisión (fls. 314-322).
Por Resolución 3047 de 18 de agosto de 1987 el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional de los ríos Bogotá, Ubaté y Chiquinquirá, nombró a la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 09, dependiente de la sección de investigación, división de estudios y diseños, subdirección técnica (fl. 46, cdno. 3).
Mediante Resolución 1410 de 25 de julio de 1995, fue incorporada a la nueva planta de personal, en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, dependiente de la subdirección administrativa y financiera (fl. 47, cdno. 3).
Por resoluciones 2047 y 2275 de 11 de septiembre y 2 de octubre de 1996 respectivamente, fue encargada de las funciones del empleo de profesional especializado, código 3010, grado 17, en la división de calidad ambiental (fl. 50, cdno. 3).
Según da cuenta la Resolución 251 de 27 de febrero de 1998, la actora fue encargada por el director general de la CAR, del cargo de profesional especializado, código 3010, grado 17, dependiente de la división de calidad ambiental (fl. 52, cdno. 3).
Mediante Resolución 1346 de 15 de noviembre de 2002, el director general de la CAR, incorporó a la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, dependiente de la subdirección de gestión ambiental compartida (fl. 59, cdno. 3).
Por Resolución 148 de 23 de enero de 2006, el director general de la CAR, incorporó a la accionante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, en la oficina provincial de Sumapaz (fl. 56, cdno. 3).
El director general de la CAR mediante las resoluciones 141 y 700 de 15 de febrero y 3 de mayo de 2007 respectivamente, resolvió declarar la vacancia por abandono del cargo, de profesional especializado, código 3010, grado 16, en la oficina provincial de Sumapaz, ocupado por la actora (fls. 309-313 y 314-322).
De los derechos de carrera administrativa
Mediante Resolución 5320 de 30 de septiembre de 1988, el secretario general del Departamento Administrativo del Servicio Civil, inscribió a la demandante en carrera administrativa en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 09, de la Corporación Autónoma Regional de los ríos Bogotá, Ubaté y Chiquinquirá (fl. 39, cdno. 8).
A folio 270 del cuaderno principal obra la Resolución 1405 de 26 de enero de 1996, por la cual, el director de apoyo a la Comisión Nacional del Servicio Civil, actualizó la inscripción en carrera administrativa de la actora, en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
De folios 173 a 186 obran los diferentes formularios de calificación de servicios de la demandante, donde se destaca que siempre fue calificada satisfactoriamente.
De la supresión de cargos en la CAR
En diciembre de 2005, la Fundación Creamos, efectuó el estudio técnico, titulado “Proyecto ajuste a la organización interna actual de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR”, visible en el cuaderno 6, en que se tuvo en cuenta una metodología, misión, visión de la CAR, los objetivos, gestión y evaluación de los cargos, la implementación de sistemas de calidad. Se destaca, lo siguiente:
“... La administración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, ha establecido dentro de sus funciones la escasez de personal que responda a las necesidades institucionales.
Esta situación debe ser resuelta con urgencia pero con capacidad conceptual técnica, financiera y jurídica.
a. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, en la actualidad cuenta con una planta de personal global de 484 cargos, de los cuales 159 cargos desarrollan funciones de apoyo equivalente al 32.9% y 325 cargos representan el 67.1% desarrollan funciones de tipo misional.
b. La falta de profesionalización de la planta de personal actual de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, es la antítesis de una institución técnica, donde debe prevalecer el dominio de saberes y no de destrezas como es la caracterización operativa de la planta de personal actual de la corporación.
c. No hay suficiente personal de planta para atender los procesos misionales permanentes de la entidad, estableciendo la necesidad de contratar personal por órdenes de servicio que atiendan estos procesos generando el incumplimiento de normas y procedimientos de orden legal...”.
Por Acuerdo 44 de 28 de diciembre de 2005, la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR (fls. 68-91, cdno. 4), determinó la estructura de la corporación.
El subdirector administrativo y financiero de la CAR, el 28 de diciembre de 2005, suscribió la certificación de disponibilidad presupuestal, para garantizar el financiamiento de la planta de personal.
Mediante Acuerdo 46 de 28 de diciembre de 2005, la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR (fls. 22-24), dispuso lo siguiente:
“ART. 1º—Suprímanse los siguientes empleos de la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
55 Cincuenta y cinco Profesional especializado 3010 16
ART. 2º—Las funciones propias de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, serán cumplidas por la planta de personal que a continuación se establece:
61 Sesenta y uno Profesional especializado 3010 16”
Resolución 50 de 18 de enero de 2006 (fls. 95-103, cdno. 4), por la cual, el director general de la CAR, distribuyó los empleos que conforman la planta de personal en las diferentes dependencias de la corporación, así:
1 Uno Profesional especializado 3010 16
3 Uno [sic] Profesional especializado 3010 16
Oficina de talento humano y asuntos disciplinarios
3 Tres Profesional especializado 3010 16
Subdirección de administración de recursos naturales y áreas protegidas
2 Dos Profesional especializado 3010 16
Subdirección de desarrollo ambiental sostenible
6 Seis Profesional especializado 3010 16
Subdirección de gestión social
4 Cuatro Profesional especializado 3010 16
Oficina Bogotá - La Calera
Oficina de la provincia de Almeidas y el municipio de Guatavita
Oficina provincial Alto Magdalena
Oficina provincial Tequendama
Oficina provincial Chiquinquirá
Oficina provincial Ubaté
Oficina provincial de Gaulavá
Oficina provincial Magdalena centro
Oficina provincial Rionegro
Oficina provincial Sabana occidente
Oficina provincial Soacha
Oficina provincial Sumapaz
De folios 13 a 14 del cuaderno 4 obra la relación de los nombramientos efectuados con posterioridad a la reestructuración de la CAR, en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, así:
Nombres Apellidos Dependencia Naturaleza
Paula Pimentel Carretero Dirección general Ordinario
María Teresa Camargo Camargo Oficina Bogotá - Calera Provisional
Jorge Enrique Osorio Gallego Oficina de control interno Provisional
Gonzalo Helvert Chávez López Oficina provincial Almeidas - Guatavita Carrera
Oscar Fernando Flórez Nieto Oficina provincial Almeidas - Guatavita Carrera
Oscar Martín Arévalo Otálora Oficina provincial Almeidas - Guatavita Provisional
Luis Arnulfo Delgado Zárate Oficina talento humano y asuntos disciplinarios Provisional
Eleonora Serna Rey Oficina talento humano y asuntos disciplinarios Provisional
Marco Javier Rojas León Oficina talento humano y asuntos disciplinarios Provisional
Elsa Marina Castro Peña Oficina provincial Alto Magdalena Provisional
César Augusto Rincón García Oficina provincial de Chiquinquirá Provisional
Ernesto Guerrero Ortega Oficinal provincial Gualivá Provisional
Nicolás Adolfo Mosquera Bermúdez Oficina provincial Magdalena centro Carrera
José Luis Rodríguez Morales Oficina provincial Rionegro Provisional
Gladys Adriana Espinosa Montenegro Oficina provincial Rionegro Carrera
Luisa María Ruiz Ceballos Oficina provincial Sabana centro Provisional
Nidia Velásquez Díaz Oficina provincial Sabana centro Provisional
María Cristina Peña Velandia Oficina provincial Sabana centro Carrera
Manuel Antonio Acevedo López Oficina provincial Sabana occidente Provisional
Sonia del Pilar Fernández Mendoza Oficina provincial Sabana occidente Carrera
Saira Adelina Guzmán Marmolejo Oficina provincial Soacha Provisional
Jairo Humberto Jaramillo Oficina provincial Soacha Provisional
Wilson Arturo Méndez Mejía Oficina provincial Sumapaz Provisional
Néstor Emilio Ruiz Rodríguez Oficina provincial Sumapaz Provisional
María Cristina Toro Suárez Oficina provincial Sumapaz Carrera
Modesto Agustín Beltrán Cortés Oficina provincial Tequendama Provisional
Herman Fernando Montero Gómez Oficina provincial Tequendama Provisional
Fernando Díaz Mesa Oficina provincial Ubaté Provisional
Mauricio Bedoya Gaitán Secretaría general Provisional
Fanny Cecilia Ríos Garay Subdirección de administración de recursos naturales y áreas protegidas Provisional
Sandra Carmona Cortés Subdirección de desarrollo sostenible Provisional
Sandra Eugenia Ospina Barriga Subdirección de desarrollo sostenible Provisional
Mabel Iliana Rubio Lizcano Subdirección de desarrollo sostenible Provisional
Sandra Patricia Sierra Torres Subdirección de desarrollo sostenible Carrera
Alix Auxiliadora Montes Arroyo Subdirección de gestión social Provisional
Diego Nairo Useche Rueda Subdirección de gestión social Provisional
Sonia Magalie López Luna Subdirección de gestión social Carrera
Sandra Durán Durán Subdirección de planeación y sistemas de información Provisional
Javier Orlano Torres Alonso Subdirección de planeación y sistemas de información Provisional
José Raúl Góngora Pulido Subdirección de planeación y sistemas de información Carrera
Rafael María Romero Pardo Subdirección de planeación y sistemas de información Temporal
Flor lnelda Mora Rozo Subdirección de recursos económicos y apoyo logístico Provisional
Blanca Leonilde Serrato Peña Subdirección de recursos económicos y apoyo logístico Carrera
Germán Rodrigo Torres Jaimes Subdirección de recursos económicos y apoyo logístico Carrera
Juan Manuel Forero Melo Subdirección de recursos económicos y apoyo logístico Provisional
Claudia Patricia Ariza Ávila Subdirección jurídica Provisional
Dora Patricia Prada Prada Subdirección jurídica Provisional
Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Vacante
Subdirección de administración de recursos naturales y áreas protegidas Vacante
Subdirección de gestión social Vacante
Oficina Bogotá - La Calera Vacante
Oficina provincial Sabana centro Vacante
Oficina provincial Chiquinquirá Vacante
Oficina provincial Ubaté Vacante
Oficina provincial Soacha Vacante
Oficina provincial Sumapaz Vacante
Mediante Resolución 148 de 23 de enero de 2006 (acto acusado), el director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, incorporó a la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16m [sic] perteneciente a la planta de personal de la institución, ubicado en la oficina provincial de Sumapaz (fl. 2).
La anterior decisión le fue comunicada a la accionante mediante Oficio
2006-000-02150-2 de 27 de enero de 2006, por el director de la oficina de talento humano y asuntos disciplinarios, con el siguiente contenido literal: “... Usted es empleada pública de carrera administrativa y tiene derecho preferencial a ser incorporada en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, según lo estipulan los artículos 44 de la Ley 909 de 2004 y 28 del Decreto 760 de 2005...” (fl. 3).
Mediante escrito 2006-000-00996-1 de 30 de enero de 2006, la actora le solicitó al director general de la CAR, “... que considere la decisión que ha tomado y me permita hacer uso de la opción prevista en la ley, de acogerme a la indemnización por supresión del cargo del cual era titular, teniendo en cuenta que soy empleada pública inscrita en carrera administrativa...”, además indicó que daría inicio ante la comisión de personal, del procedimiento señalado en el Decreto-Ley 760 de 2005 (fl. 34).
El jefe de la oficina de talento humano y asuntos disciplinarios, mediante Oficio 2006-0000-03237-2 de 20 de febrero de 2006 (acto acusado), dio respuesta a la petición de la demandante, de la siguiente manera:
“... 2. En relación con su solicitud de optar por la indemnización, es necesario precisar que la lectura atenta contra los artículos 44 de la Ley 909 de 2004 y 28 del Decreto Reglamentario 760 de 2004, permite establecer que el derecho preferencial de los empleados públicos de carrera administrativa, cuyos empleos sean suprimidos como consecuencia de la reestructuración institucional y modificación de la planta de personal, se circunscribe a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y que solo cuando la incorporación no es posible, puedan optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización.
En su caso particular, luego de la supresión de empleo del cual usted era titular, fue posible su incorporación en empleo igual de la nueva planta de personal, es decir, como profesional especializado, código 3010, grado 16, situación que permitió hacer efectivo su derecho preferencial consagrado en la ley y que, por sustracción de materia, dejó jurídicamente inviable la posibilidad de optar por la reincorporación o la indemnización; razón por la cual no es posible dar curso favorable a su solicitud...” (fl. 4).
Según da cuenta el Oficio 2006-0000-00993-1 de 30 de enero de 2006 (fls. 29-32), la actora dio inicio al trámite administrativo de reclamación por incorporación ante la comisión de personal de la CAR, manifestando que se habían desconocido los derechos laborales y su especial condición de salud.
La anterior petición fue reiterada el 27 de marzo de 2006 mediante Oficio 2006-0000-03541-1, con el cual anexó pruebas que a su juicio acreditaban su estado de salud; siendo radicado ante la oficina de talento humano de la accionada (fls. 35-38 y 39-40).
Por Resolución 2 de 4 de julio de 2004 (acto acusado), suscrito por la comisión de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, negó la reclamación presentada por la actora frente a la incorporación efectuada mediante la Resolución 143 de 2006, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
“... En el caso que nos ocupa a la comisión de personal, se evidencia que el acto administrativo por medio del cual se efectuó la incorporación a la doctora Toro Suárez en la oficina provincial Sumapaz, se encuentra debidamente soportado en el estudio técnico que sirvió de fundamento para establecer una nueva estructura de la corporación, lo cual se materializó con la expedición del Acuerdo 44 de 2005 del consejo directivo.
Atendiendo la circunstancia que el empleo en el cual fue incorporada la doctora Toro Suárez, pertenece a la planta de personal global de la corporación, ello implica que su ubicación pueda producirse en cualquiera de las oficinas de la entidad y por lo tanto en cualquiera de las sedes en las cuales estas operan...” (fls. 5-10).
La jefe de la oficina de talento humano y asuntos disciplinarios de la CAR, dio respuesta al escrito de 27 de marzo de 2006 radicado por la demandante, mediante comunicación 2006-0000-16222-2 de 22 de agosto de 2006 (acto acusado), en el siguiente orden:
“... De acuerdo con la recomendación emitida el 18 de marzo de 1993, por la doctora (...), médica salud ocupacional UPZ 12 sur - división de salud ocupacional del Instituto de Seguros Sociales, se sugiere para usted un puesto de trabajo en el cual no deba exponerse a temperaturas bajas, ni a permanecer durante períodos prolongados en la misma posición.
Según las recomendaciones médico-laborales emitidas el 24 de marzo de 2006, por el doctor (...), director de licencias médicas EPS Sanitas, se sugiere así mismo que usted desempeñe funciones que no impliquen desplazamientos prolongados, que conlleven a posición sedente por más de treinta (30) minutos.
Su ubicación en la oficina provincial Sumapaz, cumple con las recomendaciones médicas antes descritas, porque el clima de la ciudad de Fusagasugá es templado y porque para el desempeño de sus funciones, debe realizar algunos desplazamientos dentro de la jurisdicción de la oficina provincial, para adelantar labores de toma de información en campo, actividades que impiden la posición sedente prolongada. Por el contrario, en la sede central de la corporación se desarrollan actividades más bien de carácter directivo y administrativo, cuyo cumplimiento exige jornadas diarias de ocho (8) horas mayoritariamente concentradas en trabajo de oficina, sí en posición sedente prolongada, además de que su ubicación corresponde a Bogotá, D.C., ciudad de clima frío...” (fl. 11).
La demandante interpuso recurso de apelación contra la Resolución 2 de 4 de julio de 2006, ante la Comisión Nacional de Servicio Civil, CNSC, que previo a resolverlo, efectuó un análisis de los cargos creados en la nueva planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR (fls. 16-17), del que se destaca lo siguiente:
Estudio técnico de incorporación en empleos equivalentes
Nombre de la entidad Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
Nombre del exfuncionario que reclama María Cristina Toro Suárez
Denominación del empleo del exfuncionario Profesional especializado 3010-16
Área de desempeño anterior Subdirección de gestión ambiental compartida
Área de desempeño actual Oficina provincial Sumapaz
Sede de trabajo anterior Bogotá
Sede de trabajo actual Fusagasugá
Funciones esenciales del empleo anterior. Resolución 1342 de 2002 Planear y ejecutar planes, programas y proyectos del área, aplicar conocimientos, conceptuar y absolver consultas y presentar informes del área de desempeño.
Funciones principales del área de desempeño anterior. Acuerdo 15 de 2002 Subdirección de gestión ambiental compartida: funciones de autoridad ambiental (otorgamiento de permisos, licencias, autorizaciones y concesiones para el uso de los recursos naturales renovables, concesiones para el uso de los recursos del medio ambiente, de prevención y programas de defensa y protección del medio ambiente, de prevención y control de desastres, abastecimiento de agua y de adecuación ambiental).
Funciones esenciales del empleo actual. Resolución 51 de 2006 Trámite, estudio, seguimiento, control y evaluación de solicitudes de licencias ambientales, permisos, autorizaciones, concesiones y procedimientos sancionatorios, relacionados con el uso o conservación del recurso fauna.
Planear y ejecutar planes, programas y proyectos relacionados con el uso o conservación del recurso fauna, brindar asesoría y asistencia técnica y presentar informes del área de desempeño.
Concepto de equivalencia De conformidad con lo anterior, el empleo anterior desempeñado por la funcionaria, es equivalente al empleo actual.
Requisitos acreditados: (estudios realizados, tiempo de servicio) Formación universitaria en biología, especialización en ecología marina. Experiencia 18 años.
II. Información general del proceso de reforma
Actos administrativos Acuerdo 46 (28-12-05) determina planta de personal.
Resolución 50 (18-01-06) distribución de empleos por dependencias.
Resolución 51 (18-01-06) establece manual de funciones y requisitos.
Resolución 367 (24-01-06) modifica la Resolución 50 de 2006.
Resolución 994 (21-03-05) modifica la Resolución 50 de 2006.
Resolución 148 (23-01-06) incorpora al empleo de profesional 3010-16.
Protección especial Mediante comunicación de 22 de junio de 2006, la corporación manifiesta que no existe listado de servidores públicos con protecciones especiales.
Decisión de la comisión de personal No se produjo en su momento, por cuanto la comisión de personal de la corporación no se había conformado, por lo tanto se asume como decisión negativa presunta.
Auto de trámite 1 a la CNSC 1º de junio de 2006.
Auto de trámite 2 a la CNSC 30 de junio de 2006 (por ampliación del plazo para la práctica de pruebas).
III. Análisis comparativo de empleos
Situación anterior Número de empleos con la misma denominación en la planta de personal antes de la reforma: 55
Situación actual Número de empleos con la misma denominación en la planta de personal después de la reforma: 62
Con derecho de carrera:
En provisionalidad:
Libre nombramiento: 12
Creación efectiva de empleos: número de empleos creados con la reforma: 7
Criterio de selección del personal incorporado directamente: análisis de cargas de trabajo y necesidad del servicio, según estudio técnico.
Empleos con la misma denominación, código y grado salarial en la planta de personal con posibles funciones diferentes:
Empleos con la misma denominación, código y grado salarial en la planta de personal con posibles funciones iguales o similares:
Manual de funciones vigente:
Resolución 51 (18-01-06)
desempeño Función/proceso principal Servidor Vinculación ¿Funciones similares? Requisitos y competencias
1 Dirección general Procesos contractuales en temas de parque. Paula Pimentel LNYR No No
2 Subdirección de administración de los recursos naturales y áreas
protegidas Desarrollo de actividades relacionadas con el plan de ordenamiento de cuencas hidrográficas. Fanny Ríos LNYR No No
3 Subdirección de administración de los recursos naturales y áreas
protegidas Ejecución de actividades relacionadas con el desarrollo del sistema de áreas protegidas. Vacante No No
4 Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Actividades de planeación relacionadas con presupuesto, estadística y evaluación de gestión y resultados. Sandra Ospina Prov. No No
Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Manejo de recursos naturales renovables en zonas mineras y preservación del medio ambiente, ejecución de obras para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales. Sandra Carmona Prov. Parcialmente No
6 Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Gestión de residuos sólidos industriales y defensa y protección del medio ambiente. Mabel
Rubio Prov. Parcialmente Si
7 Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Acciones para el control y seguimiento ambiental a las actividades y usos que genera o puedan generar deterioro ambiental al recurso fauna. Vacante Si Si
(bilogía
8 Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Actividades para la defensa y protección ambiental de las áreas de interés ambiental en baldíos ubicados en la jurisdicción de la CAR. Sandra Sierra Carrera No Si
9 Subdirección de desarrollo ambiental sostenible Acciones de seguimiento a convenios de producción más limpia. Vacante No No
10 Subdirección de gestión social Participación comunitaria, organización y ejecución de audiencias públicas, jornadas de capacitación. Sonia López Carrera No No
11 Subdirección de gestión social Soporte tecnológico y actividades de planeación relacionadas con manuales de procesos y procedimientos, formulación y evaluación de planes de acción, operativos de inversión y de mejoramiento y diseño de indicadores de gestión. Diego Useche Prov. No No
12 Subdirección de gestión social Procesos de educación ambiental. Alix Montes Prov. No No
IV. Análisis previo de la CNSC
Considerando que dentro de la sede central de la corporación existe un empleo equivalente en la subdirección de desarrollo ambiental sostenible, encontrándose en el momento de la adopción de la nueva planta de personal vacante, se recomienda que se reubique a la doctora María Cristina Toro Suárez en Bogotá.
La peticionaria manifiesta que la decisión de la administración de incorporarla en un empleo ubicado fuera de Bogotá (oficina provincial Sumapaz) implicó desmejoramiento en sus condiciones laborales.
Entre ellas “recomendaciones médico-laborales” de la EPS a la CAR, se expresa la prohibición de desplazamientos prolongados que conlleven a posición sedente por más de treinta (30) minutos. En relación con lo anterior, la corporación argumenta: 1) A la peticionaria le es más favorable el clima de la ciudad de Fusagasugá que el de Bogotá, y 2) Al permanecer en Bogotá tendría posiciones sedentes por más de treinta minutos.
Por último, la corporación expresa que como producto de la reestructuración, se decidió reubicar a la peticionaria fuera de la sede central para fortalecer la ejecución de políticas en el territorio, dejando solo en Bogotá la definición de las mismas.
Revisión técnica: doctor Carlos Augusto Barrera Morera.
Con base en el anterior análisis el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante Resolución 1417 de 28 de agosto de 2006 (acto acusado), negó la solicitud de la accionante de que se le brinde la opción de reincorporación o indemnización (fls. 18-22), al respecto dijo:
“... Que en el caso que ahora nos ocupa, de conformidad con los documentos aportados tanto por la CAR como por la señora Toro Suárez, y atendiendo al estudio técnico realizado por un profesional experto de esta comisión, se estableció que existe equivalencia entre el cargo suprimido que ocupaba la recurrente y el cargo en el cual fue incorporada; razón por la cual no procedía en su caso se le brindara por parte del empleador la opción de optar por ser reincorporada o bien como lo solicita la señora Toro Suárez ser indemnizada.
Que si bien la recurrente afirma que no existe equivalencia entre el empleo suprimido y el empleo en el cual fue incorporada, aduce razones de tipo personal, tales como el aumento de sus gastos de transporte y la reducción del tiempo de convivencia con su núcleo familiar, es importante recordarle que el concepto de equivalencia entre empleos obedece a criterios de tipo técnico exclusivamente.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, no tiene competencia para decidir o definir la ubicación o sede de actividades de los empleos, pues esta facultad corresponde a la representante legal de cada entidad, dada la necesidad del servicio que se considere.
Que teniendo en cuenta que la reclamación de la señora María Cristina Toro Suárez va encaminada a solicitar se le brinde la opción de optar por ser reincorporada o indemnizada, y en el entendido que de conformidad con el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, ello no es posible...”.
La accionante ante la inconformidad de la decisión de la administración, instauró acción de tutela en procura de lograr la protección de los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, que fue negada en primera y segunda instancia, y la Corte Constitucional en Sentencia T-109 de 19 de febrero de 2007, al revisar la decisión adoptada, resolvió confirmar la negativa, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
“... 3. La potestad de la administración para decidir sobre la reubicación de su personal.
La prerrogativa que le asiste al empleador en virtud del poder subordinante que ejerce sobre sus trabajadores de alterar las condiciones de trabajo en relación al modo, lugar, cantidad o tiempo de trabajo ha sido ampliamente analizada por la Corte Constitucional. Los lineamientos dados por la jurisprudencia de esta corporación en relación con el ejercicio de dicha facultad cuando el empleador es la administración pública pueden resumirse en los siguientes términos:
— Aún cuando, la administración goza de un margen adecuado de discrecionalidad para modificar la ubicación territorial de sus funcionarios, no puede utilizar dicha potestad en forma arbitraria(2) y en caso de hacerlo así, el trabajador puede, en situaciones especiales, instaurar contra ella la acción de tutela.
— La facultad de la administración de trasladar a sus trabajadores no es absoluta, porque de un lado, aquella encuentra sus límites en las disposiciones del texto fundamental que exigen que el trabajo se desarrolle en condiciones dignas y justas y en cumplimiento de los principios mínimos fundamentales señalados en el artículo 53 superior, y, por otro, los trabajadores están facultados para exigir a su empleador la satisfacción de las garantías necesarias para el normal cumplimiento de sus funciones(3).
— En el ámbito de las entidades estatales pueden existir plantas de carácter global y flexible que facilitan el movimiento del personal con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y optimizar la prestación del servicio. Sin embargo, esta libertad se ve limitada, según lo señaló esta corporación en la Sentencia T-420 de 2005(4) de la siguiente manera: ‘a) el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines; b) para la concesión o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que él puede producir parar la salud del funcionario; y c) en circunstancias especiales la administración debe consultar también los efectos que la reubicación del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo’(5).
En la misma providencia se enfatizó que sin desconocer la potestad discrecional que tienen los entes públicos para distribuir geográficamente, de acuerdo con las necesidades del servicio, sus recursos físicos y el personal, debe advertirse que dichas decisiones deben obedecer a criterios de razonabilidad en la medida en que el contenido de las mismas deben ser adecuadas a los fines de la norma que las autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa (...)’.
— En primer lugar, la decisión de traslado no fue ostensiblemente arbitraria, sino que obedeció a las necesidades del servicio, lo cual se armoniza con la jurisprudencia vertida en relación con las entidades de planta global y flexible, en el sentido que el diseño de estas al interior de la administración no afecta por sí mismo el derecho al trabajo, ni ningún otro derecho fundamental sino que supone su armonización con las necesidades del servicio púbico y del interés general(6)(...).
En el caso objeto de revisión, encuentra la Sala que las condiciones laborales de la accionante, no fueron modificadas y que sus prerrogativas y escalafón dentro de la carrera administrativa no se alteraron en forma alguna y que, por el contrario, se conservan.
— En segundo lugar, la decisión de traslado de la señora María Cristina Toro Suárez, no es intempestiva. Como previamente se analizó cuando el trabajador público pertenece a una planta global y flexible, la movilidad territorial por razones del servicio, va inmersa en los presupuestos o condiciones de su vinculación a la entidad, además que es conocida por él cuando decide aceptarla. La accionante no probó ninguna circunstancia excepcional que la haga beneficiaria de un trato distinto porque si bien es claro que padece de problemas de salud, no implica que el desempeño de sus funciones como bióloga deban realizarse solamente en la sede de Bogotá, ni que el ejercicio de las que le fueron encomendadas en la oficina provincial Sumapaz con sede en Fusagasugá, constituya, por sí mismo, una vulneración de sus derechos fundamentales como pasa a explicarse enseguida.
— En efecto, considera la Sala que el traslado de la actora no esté afectando su derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida digna, ya que no hay prueba de la relación de conexidad entre el ejercicio de las funciones encomendadas a la señora Toro Suárez en la oficina provincial Sumapaz con sede en Fusagasugá con los problemas de salud. Al parecer, las crisis de dolor y de inflamación que han ocasionado el desmejoramiento de la salud de la petente, obedecen a su desplazamiento diario entre Bogotá y su nueva sede laboral, lo cual se debe a que su esposo e hijo siguen residiendo en el Distrito Capital, sin que esté acreditada la imposibilidad de desplazarse su familia junto con ella a la ciudad donde fue trasladada. Dicho en otros términos, la actora no puede excusarse para seguir padeciendo estas crisis en que pretende evitar la desintegración de su núcleo familiar, en la medida en que no existen circunstancias insuperables que le impidan reunirse con su familia.
Recuérdese que según la jurisprudencia de la Corte, ‘... toda reubicación laboral implica la necesidad de realizar acomodamientos en términos de la vida familiar y de la educación de los hijos y si se aceptara que estos ajustes fueran fundamentos suficiente para suspender los traslados, en la práctica se impediría la movilidad de los funcionarios que es requerida por la administración y por las empresas privadas para poder cumplir con sus fines’(7)...”.
La demandante encontrándose en desacuerdo con la incorporación en el cargo de profesional especializado 3010-16 en la oficina provincial de Sumapaz presentó en varias ocasiones renuncia al cargo, así:
1. El 31 de julio de 2006 la actora renunció al cargo de profesional especializado 3010-16, motivando su decisión en que, con el traslado a la sede provincial de Fusagasugá, se le desconocieron sus derechos fundamentales (fl. 34, cdno. 2).
Esta decisión fue resuelta por la directora general de la CAR, el 12 de septiembre de 2006 mediante Oficio 2006-0000-17446-2, indicándole que no podía aceptar la renuncia que no fuera el producto de su voluntad libre y espontánea (fl. 36, cdno. 2).
2. El 14 de septiembre de 2006 nuevamente presentó renuncia al cargo, atendiendo las indicaciones de la administración, así: “Dando alcance a la respuesta emitida por su despacho con Radicación 2006-000-17446-2 del 12 de septiembre de 2006, me permito manifestarle que renuncio al cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, ubicado en la oficina provincial Sumapaz, en el que fui incorporada mediante Resolución 148 de fecha 23 de enero de 2006 proferida por la dirección general” (fl. 53, cdno. 2).
La directora general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, el 10 de octubre de 2006 mediante Oficio 2006-0000-18911-2, no aceptó la renuncia presentada por la demandante expresando que no reunía los requisitos (fl. 37, cdno. 2).
3. La actora nuevamente el 17 de octubre de 2006 presentó renuncia motivada al cargo; y la directora general de la CAR por Oficio 2006-0000-20293-2 de 27 de octubre de 2006, le indicó que no podía aceptar la renuncia en los términos presentados (fls. 38 y 41, cdno. 2).
La anterior decisión no pudo ser notificada a la demandante, motivo por el cual, fue remitida por correo certificado el 20 de diciembre de 2006 (fls. 39-40, cdno. 2).
4. Mediante escrito Radicación 2006-000-15089-1 de 27 de octubre de 2006, nuevamente presentó renuncia y anunció que haría dejación del cargo por haber transcurrido más de treinta (30) días de conformidad con el artículo 113 del Decreto-Ley 1950 de 1973 (fl. 43, cdno. 2).
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca dio respuesta el 21 de noviembre de 2006 indicándole que no era posible aceptar la renuncia en los términos en que era presentada, por cuanto no reunía los requisitos de ley (fl. 44, cdno. 2).
5. Por lo anterior el 22 de noviembre de 2006 la actora presentó por enésima vez renuncia al cargo, en los siguientes términos: “En atención a su oficio de la referencia y mediante el cual esa dirección se pronuncia sobre mi solicitud de retiro del cargo, me permito manifestar entonces, que presento renuncia simple e irrevocable al cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, ubicado en la oficina provincial Sumapaz que venía desempeñando, con efectos a partir del 27 de octubre del año en curso, fecha en la cual se hizo entre [sic] formal del cargo” (fl. 54, cdno. 2).
6. El 23 de noviembre de 2006 la accionante presentó por última vez renuncia al cargo, en forma motivada, sin que la administración hubiera dado respuesta (fl. 55, cdno. 2).
De la declaración de vacancia del cargo por abandono
Mediante Resolución 141 de 15 de febrero de 2007 (acto acusado), la directora general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, declaró el abandono del cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, perteneciente a la planta global de la corporación, ubicado en la oficina provincial de Sumapaz.
Para tomar la anterior decisión hizo un recuento de la situación de la demandante desde la incorporación por Resolución 148 de 23 de enero de 2006, así como los diferentes escritos de renuncia al cargo, que no pudieron ser tramitados por la administración al estimar que no reunían los requisitos, y además indicó:
“... Partiendo de todo lo expuesto, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, no puede aceptar la renuncia presentada por la doctora María Cristina Toro Suárez el día 22 de noviembre de 2006, pues desde el vencimiento de su incapacidad laboral, expedida por la EPS Sanitas y hasta el día en que radicó su dimisión, observando los términos que regulan la renuncia, ni hasta la fecha de proferir el presente acto administrativo, la doctora Toro Suárez ha presentado justificación legal para no reasumir las funciones de su cargo; lo que a la luz del artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 constituye claramente un ‘abandono del cargo’” (fls. 309-313).
Por Resolución 700 de 3 de mayo de 2007, la directora general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, (fls. 314-322), resolvió el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la anterior resolución, confirmándola en su integridad.
Para resolver la controversia planteada, la Sala asumirá el siguiente orden: I) Derecho preferencia de incorporación e indemnización por supresión del cargo; II) Renuncia al cargo; III) Declaración de vacancia por abandono del cargo.
Del derecho preferencial de incorporación e indemnización por supresión del cargo
La actora para fundamentar el cargo, indicó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, desconoció el derecho preferencial de incorporación, porque a su juicio, el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 no fue suprimido sino que por el contrario el número de plazas aumentó, razón por la cual no comprende por qué motivo fue incorporada en el mismo cargo pero en el municipio de Fusagasugá en la oficina de Sumapaz y no en la ciudad de Bogotá, máxime que fueron nombrados preferentemente un sin número de provisionales.
Además que padece serias complicaciones de salud que imposibilitan su labor en la sede del Sumapaz, razón por la cual, solicitó de la administración el reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo, si no es posible su ubicación en la ciudad de Bogotá.
El a-quo negó la petición de incorporación en la ciudad de Bogotá o en su defecto el reconocimiento de la indemnización, por considerar que la demandante pertenecía a la planta global de la accionada, por tanto, la administración tenía la facultad discrecional de incorporarla en la nueva estructura adoptada y si el servicio así lo requería, exigir la prestación en una sede diferente a la cual se encontraba nombrada laborando con anterioridad, tesis que también fue sostenida por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Para dilucidar el cargo, es necesario tener en cuenta que el artículo 125 constitucional dispone que los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en la ley.
En cumplimiento del anterior precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, estableciendo que los cargos públicos deben ser provistos por personas que hayan aprobado un concurso de méritos, como regla general, es decir, determinó como sistema de selección de los servidores públicos las capacidades intelectuales, con la finalidad de profesionalizar la función pública tendiente a lograr una mejor prestación del servicio, aumentar la eficacia de las actuaciones administrativas, y eliminar las practicas clientelistas dentro del ámbito público.
Cuando las entidades del Estado no han adelantado concurso de méritos para ocupar cargos dentro de su planta de personal, podrá nombrar a una persona provisionalmente mientras se adelanta el proceso de selección. Dichos empleados se denominan en provisionalidad y no gozan de estabilidad en el empleo por cuanto no son titulares de los derechos que otorga estar inscrito en la carrera administrativa(8).
Ahora bien, la supresión del cargo de carrera administrativa del sector público puede originarse por múltiples motivos dentro de los que se encuentran: reestructuración de la planta de personal, liquidación de la entidad, reclasificación en los empleos, o simplemente por “políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público”(9). Sin embargo, todas las múltiples causas que pueden motivar la supresión de empleos de carrera deben estar encaminadas a lograr el mejoramiento de la función pública. La Corte Constitucional al respecto ha afirmado lo siguiente:
“... La decisión de suprimir un cargo de carrera administrativa se puede producir por circunstancias como fusión o liquidación de la entidad pública, reestructuración, modificación de la planta de personal, reclasificación de los empleos, políticas de modernización del Estado, entre muchas otras. No obstante, la decisión de supresión de un empleo se puede adoptar por distintos motivos, pero ella siempre debe estar dirigida a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio, por lo que debe responder a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general...”(10).
Si bien los servidores inscritos en carrera administrativa gozan de estabilidad en el empleo, ello no se traduce en inamovilidad de sus cargos por cuanto no es un derecho absoluto, ya que este tiene que ceder frente a la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Cuando a dichos funcionarios les sean suprimidos los cargos, podrán optar por una indemnización o por la incorporación a empleos equivalentes. El artículo 44 de la Ley 909 de 2004 dispone lo siguiente:
“Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización...”(11).
Ahora bien el Decreto 1227 de 21 de abril de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, con relación al retiro del servicio, prevé:
“ART. 86.—El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce por cualquiera de las causales determinadas en la Ley 909 de 2004 y conlleva el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a la misma, salvo los casos señalados en el artículo 42 de la citada ley, eventos en los cuales deberá efectuarse la anotación respectiva en el registro público de carrera.
ART. 89.—Se entenderá por empleos equivalentes aquellos que sean similares en cuanto a funciones, requisitos de experiencia, estudios, competencias laborales y tengan una asignación salarial igual(12)”.
De la normatividad que se analiza, se infiere lo siguiente:
I. A los funcionarios inscritos en carrera administrativa, cuando se suprimen sus cargos, les asiste el derecho a la reincorporación en cargo similar o de igual condición al que desempeñaba.
II. En caso de no ser posible la reincorporación, es procedente el reconocimiento y pago de la indemnización.
En el presente caso está probado que la demandante al momento de la supresión de cargos en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, se encontraba nombrada como profesional especializado, código 3010, grado 16, dependiente de la subdirección de gestión ambiental compartida, en la ciudad de Bogotá, según da cuenta la Resolución 1346 de 15 de noviembre de 2002.
Como dan cuenta los actos administrativos acusados, en la CAR se produjo la supresión de 55 empleos de profesional especializado, código 3010, grado 16, según lo previsto en el Acuerdo 46 de 28 de diciembre de 2005, expedido por el consejo directivo de la corporación, no obstante dispuso igualmente que las funciones de la accionada serían asumidas entre otros, por 61 empleos de la misma denominación, código y grado, es decir, que creó siete (7) plazas más.
Sin embargo, como da cuenta la Resolución 51 de 28 de enero de 2006, el director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dispuso la vinculación de personal en provisionalidad en 11 de los cargos de la sede central (Bogotá), donde pudo ser reincorporada la demandante por encontrarse inscrita en carrera administrativa, y estar vacantes los correspondientes a la subdirección de desarrollo ambiental sostenible y que posteriormente fueron provistos por tres (3) funcionarios igualmente con nombramiento provisional (fls. 13-14 y 16-17, cdno. 4).
Dentro de ese elevado número de empleos estaba el desempeñado por la actora en la ciudad de Bogotá, como lo indicó la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante Resolución 1417 de 28 de agosto de 2006, que recomendó ubicar a la accionante en la ciudad de Bogotá, pero la CAR actuando de manera contraria, resolvió reincorporarla en una ciudad distinta, como es el municipio de Fusagasugá, en la oficina de Sumapaz, con lo cual, la administración desconoció el derecho preferencial de incorporación de la actora.
En esas condiciones dirá la Sala que a la actora le asistía el derecho a ser incorporada preferentemente en la ciudad de Bogotá por encontrarse escalafonada en carrera administrativa y solo después, si no era posible, se le debía incorporar en otra sede, máxime que la Comisión Nacional del Servicio Civil, efectuó un análisis del perfil del cargo en forma detallada y precisa (estudio técnico); no obstante la CAR prefirió nombrar a provisionales.
Si bien es cierto, las entidades con planta global pueden ubicar a sus funcionarios de acuerdo a las necesidades del servicio, también lo es que deben respetarse aquellos que tienen derechos de carrera administrativa, y por ende están en mejor situación que los provisionales, empero la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, no tuvo en cuenta para reincorporarla en otro lugar al de su residencia pudiendo hacerlo.
Por lo anterior el cargo está llamado a prosperar, en consecuencia la sentencia impugnada deberá ser revocada y en su lugar se dispondrá la nulidad de los actos administrativos que dispusieron la incorporación de la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, en la oficina provincial Sumapaz.
No obstante como en el presente caso, la accionante antes de que resolviera la legalidad de los actos que dispusieron la incorporación, presentó renuncia, se hace necesario estudiarla.
De la renuncia al cargo
La demandante hace consistir su inconformidad en que presentó su renuncia al cargo en múltiples oportunidades, sin que la accionada expidiera el acto administrativo de aceptación, y como quiera que hubiera transcurrido más de treinta (30) días para ello, procedió a dejar el cargo.
El tribunal al respecto indicó que cada vez que la actora presentaba escrito de renuncia se reanudaba el término de que trata el Decreto 1950 de 1973, por tanto, no era posible aducir la existencia del silencio administrativo positivo, pues hizo dejación del cargo, sin que la administración se hubiera pronunciado al respecto.
El Decreto-Ley 2400 de 19 de septiembre de 1968, reglamentado por el Decreto 1950 de 1973, con relación a la renuncia al cargo, dispuso lo siguiente:
Luego el Decreto 1950 de 24 de septiembre de 1973, “Por el cual se reglamentan los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil”, prevé:
ART. 112.—Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla.
La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable:
ART. 114.—La competencia para aceptar renuncias corresponde a la autoridad nominadora”.
En el sub judice, se encuentra probado que la demandante le informó en cuatro (4) oportunidades a la administración su deseo de retirarse del servicio, en el siguiente orden:
1. El 31 de julio de 2006 la actora renunció al cargo y el 12 de septiembre de la misma anualidad la CAR no aceptó dicha solicitud de retiro del servicio, por considerar que estaba motivada (fls. 34-35 y 36, cdno. 2).
2. El 14 de septiembre de 2006 nuevamente renunció al cargo y sobre el particular la CAR, el 10 de octubre del mismo año le indicó que no cumplía las exigencias del Decreto 1950 de 1973 (fls. 53 y 37, cdno. 2).
3. El 17 de octubre de 2006 la señora Toro Suárez insistió en solicitar la expedición del acto administrativo de aceptación de renuncia al cargo; la entidad acusada el 27 del mismo mes y año, insistió en que no podía aceptar por lo indicado anteriormente (fls. 38 y 39, cdno. 2).
4. El 27 de octubre de 2006 la actora presentó derecho de petición ante la gerencia de la CAR solicitándole que profiriera el acto de aceptación de la renuncia, además que a partir de la fecha hará dejación del cargo en los términos del artículo 113 del Decreto 1950 de 1973 y que dispusiera lo pertinente para entregar el carné. Petición que tampoco fue aceptada por la CAR el 21 de noviembre de 2006 (fls. 41 y 40, cdno. 2).
Por lo anterior el 22 de noviembre de 2006 la accionante presentó renuncia simple e irrevocable al cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 en la oficina de Sumapaz, con efectos a partir de 27 de octubre de la misma anualidad, escrito que reiteró el 23 de los mismos (fls. 44 y 54, cdno. 2).
Se recuerda que la señora María Cristina Toro Suárez como se indicó en el capítulo precedente que siempre tuvo el ánimo de separarse de la administración por haber sido incorporada en el municipio de Fusagasugá en la oficina de Sumapaz, y así lo expresó en más diferentes oportunidades a la gerencia de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, quien de manera persistente le indicó a la actora que la motivó y por tanto se abstuvo injustificadamente de aceptarla, estando en la obligación de hacerlo como dan cuenta los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, induciendo de esta manera en error a la demandante.
Como lo indicó el agente fiscal, la circunstancia de motivar una renuncia, no vicia el consentimiento o deseo de la funcionaria de separarse de la administración, por el contrario, esta circunstancia le permite al operador judicial, analizar cómo se dieron los hechos que llevaron a la actora a renuncia, que no es otra que su situación laboral.
Lo que quiso la CAR fue que no se consignaran las causas, que en el sub-lite fue la ubicación en Fusagasugá, lo que sucede es que tal circunstancia desvirtuó la voluntad de la actora de apartarse del servicio, requisito esencial de la figura que se analiza.
Al respecto el Consejo de Estado(13) ha indicado que la renuncia debe reflejar la voluntad inequívoca del funcionario de retirarse del empleo, por tanto, debe ser consciente, ajena a todo vicio de fuerza o engaño, presupuestos que se dan desde la primera manifestación de voluntad de la actora.
No pasa inadvertido para la Sala las múltiples comunicaciones que se cruzaron las partes con relación a la renuncia presentada por la señora Toro Suárez, pues la administración no tenía motivo alguno para exigirle que no la motivara, razón por la cual, el argumento de la CAR en el sentido de señalar que no indicó a partir de qué fecha, no tiene fundamento, pues era fácil establecerla por la accionada pues el término se encuentra establecido en días [30 días].
En esas condiciones el cargo está llamado a prosperar, pues el escrito de renuncia presentado por la actora no podía estar sujeto a condicionamientos de la administración y nunca fue resuelto por la accionada.
De la declaración de vacancia por abandono del cargo
Indicó la impugnante que no era posible la declaración de vacancia por abandono del cargo, pues había renunciado al cargo en múltiples ocasiones sin que la administración profiriera el acto administrativo de aceptación, lo que motivó la dejación del cargo.
El Decreto-Ley 2400 de 19 de septiembre de 1968, por el cual se modifican las normas que regulan la administración, en el artículo 25(14), dispone que la cesación definitiva de funciones se produce en los siguientes casos: “h.) Por abandono del cargo”.
El Decreto 1950 de 24 de septiembre de 1973, por el cual se reglamentan los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración de personal civil, con relación al abandono del cargo, prevé:
“ART. 105.—El retiro del servicio implica la cesación en el ejercicio de funciones públicas y se produce: (...).
8. Por abandono del cargo. (...).
1. No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión o dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio militar. (...).
ART. 127.—Comprobado cualquiera de los hechos de que trata el artículo anterior, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, previo los procedimientos legales” (resaltado fuera de texto).
La Ley 27 de 23 de diciembre de 1992, que desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, expidió normas sobre administración de personal al servicio del Estado se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones, en su artículo 2º, con relación a la cobertura, dispuso:
“Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal civil que presta sus servicios en la rama ejecutiva, contenidas en los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, la Ley 13 de 1984 y la Ley 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicionen son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental; distrital diferentes al Distrito Capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales...”.
Posteriormente la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, en el artículo 37 con relación a las causales de retiro del servicio, dispuso: “El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: (...) g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo” (15).
El artículo 87 ibídem mantuvo vigente las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal, contempladas en la presente ley y las contenidas en los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen, las cuales se aplicarán a los empleados que prestan sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3º, es decir, a las corporaciones autónomas regionales.
A su turno la Ley 909 de 23 de septiembre de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en el artículo 41 previó como causal de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa, que se produce en los siguientes casos: “i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo”(16).
En consecuencia en lo atinente a la figura del abandono del cargo en tratándose de funcionarios públicos son aplicables el Decreto 2400 de 1968 y el Decreto 1950 de 1973.
La Sala ha sostenido en varias oportunidades que la vacancia del cargo por abandono del mismo es una de las formas establecidas en la ley para la cesación de funciones o retiro definitivo del servicio público.
Conforme al numeral 1º del artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 el abandono del cargo opera cuando se presenta uno de los cuatro casos expresamente señalados en la norma legal. Una de las razones que le permite a la administración adoptar una decisión de esta naturaleza, es cuando el servidor público, sin justa causa, deja de asistir a sus actividades laborales por tres días consecutivos al vencimiento de un permiso.
Además la declaratoria de vacancia de un cargo público no exige que se adelante un proceso disciplinario, basta que se compruebe tal circunstancia omisiva, esto es, que se configure una de las causales contempladas en la citada disposición legal, para proceder en la forma ordenada por la ley, es decir, que esta figura jurídica opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración pública al respecto es meramente declarativo.
Adicional a la comprobación física de que el empleado ha dejado de asistir por tres (3) días consecutivos al trabajo, la ley exige que no se haya acreditado justa causa para tal ausencia, obviamente estimada en términos razonables por la entidad en la que presta sus servicios laborales personales; se aclara que, si la justa causa se comprueba con posterioridad, el acto administrativo que declaró la vacancia del cargo deberá revocarse.
Además, señala la ley, que comprobados los hechos de que trata el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973 se impone por parte de la autoridad nominadora la declaratoria de la vacancia por abandono del cargo, previo el cumplimiento de los procedimientos legales que tiene relación con la averiguación sobre los hechos.
En el presente caso, dirá la Sala que no se dan los presupuestos del abandono del cargo, los actos acusados (Res. 141 feb. 15/2007 y Res. 700 y mayo 3/2007) tuvieron como fundamento los actos administrativos proferidos como consecuencia de la incorporación de la actora a la oficina provincial de Sumapaz y los diferentes escritos de renuncia presentados por la actora y jamás resueltos como corresponde por la administración.
Las irregularidades surtidas en relación con la aceptación de la renuncia, fueron de tal magnitud, que la actora tuvo que acudir a la presentación de un derecho de petición, en que solicitó se le aceptara la misma, desconociendo que [sic] la CAR, que la renuncia es una situación administrativa que se encuentra regulada en la ley, por tanto, únicamente tenía que proceder a aceptarla y dejar de exigirle que no la motivara, pues tal proceder es contrario al ordenamiento jurídico.
Al no haberse aceptado en ninguna oportunidad la renuncia tantas veces presentada por la actora, mal puede hablarse de abandono del cargo, sino más bien, que el proceder de la administración fue ilegal, razón por la cual, los actos administrativos que declararon la vacancia por abandono del cargo de profesional especializado, código 3010, grado 10 de la oficina de Sumapaz, por la actora serán igualmente declarados nulos, teniendo en cuenta que su fundamentación, se encuentra dada por los actos que resolvieron la petición de incorporación de la actora a la sede de Bogotá y los diferentes escritos de renuncia que nunca fueron aceptados por la CAR.
Lo anterior permite concluir que como lo hizo el agente fiscal que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar, en la medida que está probado que nombraron en la sede de Bogotá a funcionarios en calidad de provisionales, asistiéndole mejor derecho a la accionante por ser una funcionaria escalafonada en carrera administrativa y que no era posible que la administración efectuara la declaración de abandono del cargo por vacancia.
En esas condiciones se revocará la sentencia que negó las súplicas de la demanda y en su lugar declarará la nulidad de los actos acusados, y ordenará el reintegro de la actora con las consecuencias económicas que ello conlleva.
1. REVÓCASE la sentencia de 30 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, que negó las súplicas de la demanda incoada por María Cristina Toro Suárez contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, y en su lugar se dispone:
3. [sic] DECRÉTASE la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR: Resolución 148 de 23 de enero de 2006, por la cual se incorporó a la demandante en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16, a la planta de personal de la entidad, ubicado en la oficina provincial Sumapaz; Oficio 2006-0000-03237-2 de 20 de febrero de 2006, que da respuesta a los oficios de 30 de enero del mismo año, radicados por la actora; Resolución 2 de 4 de julio de 2006, por la cual el director general de la CAR, declaró que no procede la reclamación presentada por la demandante contra la Resolución 148 de 23 de enero de 2006; Oficio 2006-0000-016222-2 de 22 de agosto de 2006, que da respuesta al oficio de 27 de marzo del mismo año radicados por la actora; Resolución 1417 de 28 de agosto de 2006, por la cual, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 2 de 4 de julio de la misma anualidad, confirmándola en su integridad; Resolución 141 de 15 de febrero de 2007, por la cual se declaró el abandono injustificado del cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 ubicado en la planta de global de la entidad, ubicado en la oficina provincial de Sumapaz a partir de 28 de octubre de 2006, por la actora; Resolución 700 de 3 de mayo de 2007, que confirmó la anterior decisión.
4. ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, reintegrar a la actora al cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 o a uno de igual o superior categoría en la sede de Bogotá, junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejados de percibir desde cuando se produjo su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrada, con la aclaración, para todos los efectos legales y prestacionales, de que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio.
En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante desde la fecha en que fue desvinculada del servicio en virtud del acto acusado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la providencia.
6. DECLÁRASE que para todos los efectos legales no constituye doble asignación recibida del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, lo percibido por la libelista desde la fecha de la insubsistencia hasta la fecha del reintegro a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
(2) Véanse sentencias, T-483 de 1993, C-356 de 1994 y T-715 de 1996.
(3) Véanse sentencias T-468 de 2002, T-346 de 2001, T-077 de 2001, T-1498 de 2000, T-965 de 2000, T-355 de 2000, T-503 de 1999, T-288 de 1998, T-715 de 1996 y T-016 de 1995.
(5) Sentencia T-715 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “La Corte se ha pronunciado ya en diversas ocasiones acerca de las circunstancias especiales que permiten a través de la tutela revocar un traslado laboral. Así, cuando se trata de la salud del mismo funcionario, la Corte ha considerado que la tutela es procedente para ordenar su traslado a una ciudad en donde pueda ser asistido debidamente —siempre y cuando exista una vacante en la que pueda ser reubicado— o para revocar la orden de traslado, cuando la localidad de destino carece de las condiciones necesarias para el cuidado médico del empleado. Así lo ha establecido en las sentencias de tutela T-330 de 1993, T-483 de 1993, T-131 de 1995, T-181 de 1996 y T-514 de 1996.
Sin embargo, cuando se ha solicitado la tutela con el argumento de que el traslado significa una ruptura de la unidad familiar —bien sea porque las actividades escolares de los niños dificultarían su mudanza, o bien porque los problemas del embarazo de la mujer le impiden desplazarse junto con su esposo, o bien porque los padres del funcionario son de avanzada edad— esta ha sido negada. Así se ha dispuesto, por ejemplo, en las sentencias T-615 de 1992 y T-311 de 1993. En esta última, se precisa: “Desde luego, las dificultades propias de estas situaciones [relacionadas con el traslado] no hacen que se produzca la violación a los citados derechos fundamentales de los menores; estas son, en buena medida, una carga que se debe soportar cuando se está vinculado a la administración en cargos como el de la señora María G. Méndez y, en consecuencia, se debe responder a ella con objetividad”.
Dentro del tema de los traslados, la Corte solo se ha pronunciado en Sentencia T-593 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), una vez con respecto a la incidencia que puede tener en ellos la salud de los familiares del empleado, en la cual se resolvió acerca de la petición de una empleada de una empresa privada para que fuera trasladada a Bogotá, donde residían sus hijos menores de edad, dos de ellos afectados por graves problemas de salud. La Corte concedió la tutela y ordenó el traslado de la actora. Cabe resaltar, sin embargo, que en este caso se presentaba la especial circunstancia de que la actora había sido despedida por la empresa cuando laboraba en Bogotá. La trabajadora demandó a la sociedad comercial ante la justicia laboral y esta ordenó el reintegro, en las mismas condiciones laborales. Con todo, la empresa, a pesar de haberla reintegrado, decidió enviarla lejos de Santa Fe de Bogotá, en claro desacato de la sentencia del juez laboral.
(6) Véase Sentencia T-715 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(7) Véase Sentencia T-353 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) Artículo 27 de la Ley 909 de 2004 carrera administrativa: “La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”.
(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 2 de agosto de 2012. Número Interno 225-2011. Actor: Bonty Núñez Machado.
(10) Corte Constitucional. Sentencia T-758 de 30 de julio de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Ref. Expediente T-1822449. Actor: José Antonio Castilla Rodríguez.
(11) El artículo 39 de la Ley 443 de 1998 establecía antes de ser derogado por la Ley 909 de 2004 lo siguiente: “Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
(12) Artículo modificado por el Decreto 1746 de 1º de julio de 2006, “Por el cual se modifica el Decreto 1228 de 2005”, así:
“ART. 1º—Se entiende que un cargo es equivalente a otro cuando tienen asignadas funciones iguales o similares, para su desempeño se exijan requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales iguales o similares y tengan una asignación básica mensual igual o superior, sin que en ningún caso la diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la respectiva escala cuando se trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, o el 10% de la asignación básica cuando a los empleos se les aplique nomenclatura diferente”.
(13) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 17 de noviembre de 2008, Expediente 605-09.
(14) Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 3074 de 17 de diciembre de 1968.
(15) Literal g) declarado exequible, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-088-02 de 13 de febrero de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(16) Literal i) declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1189-05 de 22 de noviembre de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
“en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable que se dé cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo para la expedición de cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto, esto es, que se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la expedición del acto administrativo que declare el retiro del servicio”.

References: ARTÍCULO 44
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 artículo 87
 artículo 3
 artículo 41
 artículo 126
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 artículo 39
 artículo 1
 artículo 35