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Timestamp: 2016-10-22 16:22:14+00:00

Document:
2A.81/2002 (11.07.2002)
Merkli et Berthoud, juge suppl�ant,
tous les trois repr�sent�s par Me Philippe Pont, Avocat, Case postale 788, 3960 Sierre,
Commission cantonale de recours en mati�re de contributions agricoles du canton du Valais, Palais du gouvernement, 1951 Sion,
recours de droit administratif contre la d�cision de la Commission de recours DFE du 11 janvier 2002
X.________et Y.________, propri�taires de vignes, ont r�guli�rement rempli, depuis 1993, respectivement 1994, les d�clarations officielles pour les paiements directs vers�s dans l'agriculture. Au printemps 1999, ils ont re�u du Service de l'agriculture du canton du Valais (ci-apr�s: le Service cantonal) les formulaires intitul�s "relev� des structures agricoles" destin�s � l'octroi des paiements directs pour l'ann�e 1999. Le 17 mai 1999, ces formulaires ont �t� compl�t�s au nom des enfants de X.________ et Y.________, constitu�s en soci�t� simple. Le 23 novembre 1999, le Service cantonal a refus� de reconna�tre la soci�t� simple comme exploitante au motif que deux des enfants �taient mineurs. Les demandes de paiements directs ont donc �t� enregistr�es, comme les ann�es pr�c�dentes, au nom de X.________et Y.________.
Par d�cisions des 11 et 12 d�cembre 1999, le Service cantonal a fix� le montant des paiements directs 1999 en faveur de Y.________ � fr. 3'368.- et a inform� X.________ que sa fortune et son revenu emp�chaient l'octroi de toute contribution. Le 3 janvier 2000, X.________et Y.________ ont interpell� le Service cantonal pour savoir s'ils pouvaient modifier la d�claration de l'ann�e 1999 et l'�tablir au nom de Z.________ SA, soci�t� d'exploitation des vignes qui avait b�n�fici� ant�rieurement des paiements directs et qui ne serait pas p�nalis�e par son revenu ou sa fortune. Cette requ�te a �t� rejet�e le 8 f�vrier 2000 par le Service cantonal et, sur recours, le 6 juillet 2000 par la Commission cantonale de recours en mati�re de contributions agricoles du canton du Valais (ci-apr�s: la Commission cantonale de recours), que les int�ress�s, ainsi que Z.________ SA, avaient saisie en concluant principalement � ce que les paiements directs 1999 soient octroy�s � Z.________ SA, subsidiairement � X.________et Y.________, sans limitation fond�e sur leur revenu ou leur fortune.
Statuant le 11 janvier 2002, la Commission f�d�rale de recours du D�partement f�d�ral de l'�conomie (ci-apr�s: la Commission f�d�rale de recours) a rejet� le recours form� par Z.________ SA, Y.________ et X.________ contre la d�cision de la Commission cantonale de recours du 6 juillet 2000. Elle a retenu en substance que Z.________ SA ne pouvait pas b�n�ficier de paiements directs d�s lors qu'elle �tait d�pourvue d'existence juridique au sens du droit agricole avant le 1er janvier 1999 et qu'elle n'avait jamais per�u en son nom de paiements directs avant cette date. En outre, le plafonnement des paiements directs aux personnes physiques en fonction de leur situation financi�re n'�tait pas constitutif d'une in�galit� de traitement par rapport aux personnes morales non soumises � une telle limitation en 1999.
Agissant le 13 f�vrier 2002 par la voie du recours de droit administratif, Z.________ SA, Y.________ et X.________ demandent au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler la d�cision de la Commission cantonale de recours et d'ordonner le versement de la totalit� des paiements directs 1999 et 2000, principalement � Z.________ SA, subsidiairement � Y.________ et X.________. Ils invoquent la violation des art. 70 de la loi f�d�rale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (RS 910.1; LAgr) et 73 al. 4 de l'ordonnance du 7 d�cembre 1998 sur les paiements directs vers�s dans l'agriculture (RS 910.13; OPD), ainsi que la violation des principes de la bonne foi, de la proportionnalit�, de l'interdiction du formalisme excessif, de la loyaut� en affaires, de l'�galit� de traitement et de la protection contre l'arbitraire.
La Commission f�d�rale de recours se r�f�re aux consid�rants de sa d�cision du 11 janvier 2002 et le Service cantonal renonce � formuler des observations. Le Secr�tariat g�n�ral du D�partement f�d�ral de l'�conomie conclut implicitement au rejet du recours.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 66 consid. 1 p. 67, 56 consid. 1 p. 58, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence cit�e).
1.1 Conform�ment aux art. 97 et 98 lettre e OJ, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions de la Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'�conomie. D�pos� en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le pr�sent recours est donc en principe recevable en vertu des art. 97 ss OJ.
1.2 Dans le cadre d'un recours de droit administratif, le Tribunal f�d�ral peut seulement annuler la d�cision de la Commission f�d�rale de recours, mais non celle de la Commission cantonale de recours. Les conclusions des recourants tendant � l'annulation de cette derni�re d�cision ne sont donc pas recevables. En outre, faute de d�cision des autorit�s cantonales pour l'ann�e 2000, le versement de paiements directs pour cette ann�e ne saurait �tre ordonn� et c'est seulement dans la mesure o� les recourants demandent le versement des paiements directs aff�rents � l'ann�e 1999 qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur leurs conclusions.
Conform�ment � l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation. Le Tribunal f�d�ral revoit d'office l'application du droit f�d�ral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 128 II 56 consid. 2a p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 III 209 consid. 2 p. 211). Comme il n'est pas li� par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avanc�es par le recourant ou, au contraire, confirmer l'arr�t attaqu� pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorit� intim�e (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 127 II 264 consid. 1b p. 268, 8 consid. 1b p. 12; 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500 et les arr�ts cit�s).
3.1 Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, en vigueur depuis le 1er janvier 1999, la Conf�d�ration octroie aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs g�n�raux et des contributions �cologiques s'ils prouvent qu'il fournissent les prestations �cologiques requises. A teneur de l'art. 2 al. 2 lettre a OPD, �galement entr� en vigueur le 1er janvier 1999, les personnes morales n'ont pas droit aux paiements directs. L'art. 73 al. 4 OPD dispose toutefois, au chapitre des dispositions transitoires, que les personnes morales touchent des paiements directs jusqu'au 31 d�cembre 2000. Les art. 22 et 23 OPD plafonnent d�s le 1er janvier 1999 les paiements directs en fonction du revenu et de la fortune d�terminants des exploitants.
3.2 L'autorit� intim�e a estim� que Z.________ SA ne pouvait pas b�n�ficier des paiements directs aff�rents � l'ann�e 1999 pour les motifs qu'elle ne pouvait pas �tre reconnue en qualit� d'exploitante au sens de l'ordonnance du 7 d�cembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (RS 910.91; OTerm) et qu'elle n'avait pas per�u de tels paiements en son nom avant le 1er janvier 1999.
Les recourants font valoir que Z.________ SA doit au contraire b�n�ficier des paiements directs 1999 en sa qualit� d'exploitante des parcelles viticoles propri�t� de X.________et Y.________; ils exposent que la soci�t� a r�guli�rement encaiss� et comptabilis� les paiements directs ant�rieurs et qu'elle a assur�, en contrepartie, les prestations �cologiques d'int�r�t g�n�ral que le l�gislateur attendait d'elle. Ils soutiennent en outre que la qualit� d'exploitation reconnue au sens de la l�gislation agricole de Z.________ SA ne peut �tre d�termin�e par l'ordonnance sur la terminologie agricole, qui ne d�ploie aucun effet juridique avant le 1er janvier 1999 et qui est inapplicable aux situations transitoires r�glement�es par l'art. 73 al. 4 OPD. Enfin, l'exigence d'avoir d�j� per�u des paiements directs au nom de Z.________ SA avant le 1er janvier 1999 pour pouvoir b�n�ficier de telles prestations en 1999 et 2000 serait d�pourvue de base l�gale.
3.3 Avant l'entr�e en vigueur, le 1er janvier 1999, de la loi sur l'agriculture, les personnes morales pouvaient en principe percevoir des paiements directs. L'ordonnance du 26 avril 1993 instituant des paiements directs compl�mentaires dans l'agriculture (RO 1993 II 1574) pr�voyait certaines restrictions li�es notamment au nombre d'unit�s de main-d'oeuvre (cf. art. 4 lettre a). La soci�t� Z.________ SA n'ayant jamais formul� de demande de paiements directs en son nom avant 1999, il n'est pas possible de d�terminer si elle remplissait ou non les conditions mises � l'obtention de telles prestations. A cet �gard, l'encaissement et la comptabilisation des contributions vers�es � Y.________ et X.________ ne sont pas d�terminants. Le transfert des paiements directs octroy�s � Y.________ et X.________, d�ment reconnus comme exploitants, ne saurait conf�rer � Z.________ SA la qualit� d'exploitante au sens de la l�gislation agricole.
3.4 La disposition transitoire de l'art. 73 al. 4 OPD a pour but d'att�nuer les cons�quences financi�res de la perte du droit aux paiements directs subie par les personnes morales qui en b�n�ficiaient avant le 1er janvier 1999. Elle doit permettre � ces soci�t�s d'anticiper les cons�quences financi�res impos�es par la nouvelle loi. Or, seules les personnes morales ayant effectivement per�u des paiements directs sous l'ancien droit subissent une telle perte. Dans ces conditions, il est conforme au but de la disposition transitoire de subordonner l'application de l'art. 73 al. 4 OPD � la perception effective de contributions avant le 1er janvier 1999.
Les griefs des recourants fond�s sur une violation des art. 70 LAgr et 73 al. 4 OPD sont d�s lors infond�s.
4.1 Les recourants soutiennent que l'autorit� intim�e a viol� les principes de la protection de la bonne foi, de la proportionnalit� et de l'interdiction du formalisme excessif, en tenant rigueur � X.________et Y.________ d'avoir rempli les formulaires de demande en leurs propres noms, et non pas au nom de Z.________ SA, alors que les paiements directs auraient, selon leurs all�gations, toujours �t� op�r�s sur un compte de la soci�t�. L'administration aurait ainsi laiss� subsister une apparence de droit selon laquelle les paiements directs continueraient � �tre vers�s en faveur de Z.________ SA et son refus pour l'ann�e 1999 violerait la loyaut� en affaires.
4.2 Cette argumentation ne saurait �tre suivie. X.________et Y.________ ont r�guli�rement rempli les demandes de paiements directs en leur nom, de 1993, respectivement 1994, � 1998, en leur qualit� de propri�taires des vignes exploit�es par Z.________ SA. Ce n'est qu'en 1999, d�s l'entr�e en vigueur d'une l�gislation plus rigoureuse en mati�re de plafonnement des paiements directs, que les int�ress�s n'ont plus rempli eux-m�mes les formulaires de demande de prestations mais ont invit� leurs enfants, non soumis aux limitations de revenu et de fortune, � le faire � leur place. Ils pensaient ainsi pouvoir continuer � obtenir de pleins paiements. Si les formulaires de demande ant�rieurs avaient r�ellement �t� remplis par erreur, en raison d'un d�faut formel mineur, comme ils l'all�guent, au nom de X.________et Y.________ - et non pas au nom de Z.________ SA -, nul doute qu'ils auraient �t� compl�t�s en 1999 au nom de la soci�t�. Le souci des int�ress�s n'�tait cependant pas d'obtenir la reconnaissance de la qualit� d'exploitante de Z.________ SA, mais d'�chapper au plafonnement des contributions en raison du niveau de leur revenu et de leur fortune. L'interpellation qu'ils ont adress�e le 3 janvier 2000 au Service cantonal pour savoir s'ils pouvaient modifier les demandes de paiements directs 1999 pour en faire profiter Z.________ SA rel�ve d'ailleurs de la m�me pr�occupation. Quant � l'autorit� intim�e, elle n'a formul� aucun reproche aux recourants sur la mani�re adopt�e pour solliciter les paiements directs; elle s'est born�e � tirer les cons�quences de leurs choix.
4.3 De surcro�t, c'est � tort que les recourants soutiennent que les contributions f�d�rales ont �t� r�guli�rement vers�es � Z.________ SA. Elles ont en effet �t� pay�es aux requ�rants X.________et Y.________, sur un compte bancaire communiqu� par les b�n�ficiaires. Comme il l'a relev� dans sa d�termination du 5 avril 2000 adress�e � la Commission cantonale de recours, le Service de l'agriculture du canton du Valais a vers� les contributions sur le compte bancaire indiqu�, sans se soucier de savoir si le titulaire de ce compte �tait une soci�t� ou un particulier. Au demeurant, la d�cision d'allocation d'un montant de fr. 3'368.- � Y.________ du 11 d�cembre 1999 mentionne que cette somme sera vers�e tout prochainement sur son compte bancaire et non sur celui de Z.________ SA.
La d�cision de X.________et Y.________ de faire b�n�ficier Z.________ SA des contributions qui leur ont �t� octroy�es personnellement ne permet ainsi pas de conclure que l'administration cantonale aurait d� consid�rer Z.________ SA comme la cr�anci�re des paiements directs, ce d'autant moins qu'elle ignorait la destination finale et la mani�re de comptabiliser ceux-ci. En tout �tat de cause, l'administration cantonale n'a pas pu cr�er l'apparence de droit dont les recourants se r�clament.
5.1 Les recourants invoquent enfin une violation des principes de l'�galit� de traitement et de la protection contre l'arbitraire. D'une part, ils font valoir qu'en supprimant le versement des paiements directs en 1999, l'administration cantonale aurait proc�d� � un changement de pratique inadmissible � l'�gard de Z.________ SA, le r�gime applicable � ces contributions n'ayant pas subi de modification en 1999 et 2000 en ce qui concerne les soci�t�s anonymes. D'autre part, ils estiment que X.________et Y.________ peuvent, comme personnes physiques, se plaindre d'une in�galit� de traitement, dans la mesure o� ils sont soumis d�s le 1er janvier 1999 au plafonnement des paiements directs en fonction de leur revenu et de leur fortune, tandis que les soci�t�s de capitaux continuent � b�n�ficier jusqu'au 31 d�cembre 2000, dans le cadre du r�gime transitoire mis en place pour elles, de prestations calcul�es ind�pendamment de leur situation financi�re.
5.2 Selon la jurisprudence rendue sous l'angle de l'art. 4 aCst., le principe de l'�galit� de traitement (art. 8 Cst.) est �troitement li� � celui de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ainsi, une d�cision est arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs s�rieux et objectifs ou n'a ni sens ni but, alors qu'elle viole le principe de l'�galit� de traitement, lorsqu'elle �tablit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait � r�glementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-�-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas trait� de mani�re identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de mani�re diff�rente. Il faut que le traitement diff�rent ou semblable injustifi� se rapporte � une situation de fait importante (ATF 127 I 185 consid. 5 p. 192; 125 I 173 consid. 6b p. 178 et les r�f�rences cit�es).
Un r�gime transitoire a essentiellement pour but d'assurer des d�lais d'adaptation aux personnes qui ont �t� soumises � la r�glementation ancienne ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu'elles ont prises de bonne foi, en fonction de cette r�glementation, et sur lesquelles il ne leur est pas facile de revenir (cf. arr�t 1P.23/2000 du 8 novembre 2000 reproduit in SJ 2001 I 413, consid. 5b p. 420 et les arr�ts cit�s). Un tel r�gime introduit in�vitablement des diff�rences entre des situations qui ont pris naissance, respectivement, avant ou apr�s certaines dates; dans ce domaine, pour autant que les modalit�s retenues ne comportent pas de distinctions arbitraires ou contraires � la garantie de l'�galit� de traitement (cf. ATF 123 II 433 consid. 9 p. 446/447; arr�t du 30 septembre 1988 in RSAS 33/1989 p. 313, consid. 4f p. 326), le l�gislateur dispose d'un large pouvoir d'appr�ciation.
5.3 Dans la mesure o�, comme expos� ci-dessus (cf. consid. 4.3), les paiements directs n'ont pas �t� vers�s � Z.________ SA mais � X.________et Y.________, les griefs tir�s de la violation des principes de l'�galit� de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire invoqu�s par Z.________ SA ne sont pas fond�s.
En outre, la diff�rence de traitement instaur�e, au plan du droit transitoire, entre personnes physiques et personnes morales, repose sur le r�gime juridique diff�rent r�serv� � ces deux cat�gories de personnes. D�s le 1er janvier 2001, les personnes morales n'ont en effet plus droit aux paiements directs, ind�pendamment de leur situation financi�re, alors que les personnes physiques peuvent continuer � en b�n�ficier, dans les limites des art. 22 et 23 OPD. En revanche, durant la p�riode transitoire 1999 et 2000, les personnes morales ont droit au versement des paiements directs sans �gard � leur revenu ou � leur fortune. Cet avantage est justifi� par le fait que, contrairement aux personnes physiques, les personnes morales concern�es, � savoir celles dont la situation financi�re aurait emp�ch� le versement de tout ou partie des paiements directs pendant les ann�es 1999 et 2000, ne peuvent d�finitivement plus b�n�ficier de telles contributions � partir du 1er janvier 2001, et cela quelle que soit l'�volution de leur situation de revenu ou de fortune apr�s cette date. La r�glementation critiqu�e ne traite donc pas de mani�re dissemblable des situations identiques mais introduit, pendant un laps de temps limit�, un r�gime distinct qui trouve sa justification dans le fait qu'il est lui-m�me fond� sur des situations objectivement diff�rentes. La r�glementation en cause n'est ainsi pas constitutive d'in�galit� de traitement et �chappe au grief d'arbitraire.
Un �molument judiciaire de fr. 2'000.- est mis � la charge des recourants.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des recourants, au Service de l'agriculture et � la Commission cantonale de recours en mati�re de contributions agricoles du canton du Valais, � la Commission de recours DFE ainsi qu'au D�partement f�d�ral de l'�conomie publique.

References: art. 70
 art. 97
 art. 97
in fine
 ATF 
 art. 22
 art. 4
 art. 70
 ATF 
 art. 22