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Timestamp: 2020-02-21 12:35:29+00:00

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Anexo | Para una sociología de los procesos de construcción penal institucional
Anexo Capítulo 2
El proceso: Breve cronología de los hechos
El 28 de Diciembre del año 2000, la legislatura bonaerense sanciona por unanimidad la Ley 12.607 de “Protección Integral de los Derechos del Niño y el Joven”, que dos meses después será suspendida por una medida cautelar interpuesta por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCJBA) en base al recurso de inconstitucionalidad que presentara el entonces Procurador de la Suprema Corte. De tal modo, luego de unos pocos días de derogada, se restablece la vigencia el Decreto-ley provincial de Patronato de Menores (Decreto 10.067/83), fiel representante del modelo tutelar basado en la “situación irregular” y la “carencia moral o material”.
Transcurridos dos años desde la aplicación de dicha medida cautelar sobre la flamante ley de infancia, el 14 de Mayo de 2003, la SCBA resuelve la cuestión de fondo (acerca del pedido de inconstitucionalidad), declarando la constitucionalidad dicha ley, y por tanto habilita su aplicación en el ámbito de la provincia. No obstante, 13 días después, el 27 de Mayo de 2003, la legislatura bonaerense (aquella que, con varios de los mismos legisladores en funciones, había sancionado dos años antes dicha ley por unanimidad) suspendió nuevamente la entrada en vigencia de la ley 12.607 por considerar que no estaban dadas las condiciones para la compleja implementación que suponía este cambio normativo e institucional. Por ello, a través de la sanción de la ley 13.064 se suspende por 180 días la aplicación de la 12.607, lo cual conlleva, una vez más, al mantenimiento del decreto-ley de Patronato de Menores. Transcurrido el plazo de suspensión estipulado en la ley 13.064, la legislatura vuelve a sancionar otra ley, la 13.162 del 08 de Enero de 2004, que prorroga por otros 90 días la suspensión de la Ley 12.607.
El 29 de Diciembre de 2004, cuatro años después de la sanción de la 12.607, la legislatura bonaerense, sin motivos manifiestos que denoten la inviabilidad de la ley aprobada en el año 2000, sanciona una nueva ley en materia de infancia, que deroga al Patronato y a la ley antes aprobada por dicha cámara, es decir, la 12.607. Así nace la ley 13.298 “Ley de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños”, que, como su antecesora, avanza en la des-judicialización de las problemáticas de niños y niñas de índole social-asistencial, para transferir la atención primaria de dichas problemáticas fundamentalmente a las familias, los organismos técnicos administrativos y las organizaciones de la sociedad civil, bajo un esquema de “co-responsabilidad”. En su artículo 1 establece que la Ley tiene por objeto: “la promoción y protección integral de los derechos de los niños, garantizando el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos y garantías reconocidos en el ordenamiento legal vigente, y demás Leyes que en su consecuencia se dicten”.
No obstante, transcurrido un mes de la sanción de la Ley 13.298, y luego de un día de su entrada en vigencia, el 07 de Febrero de 2005 la Dra. Falbo, Procuradora General de la SCBA presenta un nuevo pedido de suspensión (aplicación de medida cautelar) como anticipo de una futura presentación para pedir la inconstitucionalidad de la ley, exposición que finalmente nunca sería presentada. Pocos días después, el 11 de Febrero de 2005, el Poder Ejecutivo apela esta medida con un recurso de reposición, el cual es contestado el 16 de Marzo de 2005 por la SCBA, que decide sostener la suspensión de la Ley 13.298 (Res. 6) y llamar a una Audiencia Pública entre las partes, que nunca fue celebrada.
Mientras que la ley 13.298 se encontraba suspendida por la medida cautelar de la SCBA, el Poder Ejecutivo provincial, en paralelo, comienza a reglamentar la norma como forma de corregir las deficiencias técnicas de la normativa que señalaba la presentación de la procuración. En esta “impronta reglamentista” del Poder Ejecutivo, el 07 de Marzo de 2005 se promulga el Decreto 300/05, que coloca al Ministerio de Desarrollo Humano (actual Ministerio de Desarrollo Social) como autoridad de aplicación en materia de infancia, bajo la ley 13.298, por entonces suspendida. Para fines del 2006, específicamente el 28 de Diciembre, se sanciona la ley provincial 13.634 (estipulando su entrada en vigencia para el 1/12/07), que resulta complementaria de la 13.298, deroga el patronato (ley provincial 10.067), elimina los Tribunales de Menores y modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del Ministerio Público (dando respuesta en alguna medida a las objeciones antepuestas por el Poder Judicial acerca de la inconstitucionalidad de la norma y de la falta de reglamentación específica). Dicha ley crea el Fuero de Familia y el Fuero Penal Juvenil, avanzando en la separación de causas sociales-asistenciales y penales. Estos fueros son reglamentados por el Decreto 151/07 del 13 de Febrero de 2007, creándose el “Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil”, complementariamente con las Resoluciones Ministeriales 166/07, 171/07 y 172/07. Es de vital importancia en términos contextuales señalar que el 28 de Septiembre de 2005, el Congreso Nacional aprueba la Ley 26.061 de “Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes” que marca un punto ineludible para el avance de la legislaciones provinciales en materia de infancia. Mientras, la ley provincial de infancia acorde a la Protección Integral aún se hallaba suspendida. Sin embargo, a dos meses de la sanción de la ley nacional de infancia, y probablemente con el impulso contextual que ésta significó para el avance de las legislaciones provinciales en el marco de la CDN[1]; el 14 de Febrero de 2007 y luego de dos años de suspensión, la SCBA emite acordadas reconociendo la constitucionalidad de la Ley 13.298, emitiendo el 28 de Febrero de 2007 la Resolución 55 que levanta la medida cautelar que pesara sobre la ley 13.298 y “declara extinguida la controversia por abstracta”. No obstante, una semana después, el 08 de Marzo de 2007, la Procuración General de la Suprema Corte presenta un nuevo recurso de revocatoria in extremis a la Res. 55, argumentando que se conformaba un vacío legal para los procedimientos penales y los órganos en el período de transición, que no estaban creados ni planificados por parte del poder ejecutivo. Diez días después, el 18 de Abril de 2007, por primera luego de los dos pedidos anteriores (que fueron aceptados por el máximo tribunal) la SCBA rechaza el pedido de la Procuradora dando fin a la Ley de Patronato de la Provincia de Buenos Aires, y poniendo en vigencia la ley 13.298, luego de este largo y sinuoso camino de controversias político-institucionales. La implementación de dicha normativa, no obstante, no se desarrollaría exenta de problemas y nuevas controversias.
A continuación se presenta una representación gráfica de dicha cronología, a través de dos esquemas síntesis y 3 esquemas detallados.
Gráfico 2 – Síntesis del Proceso de Reforma legal
Gráfico 3 – Síntesis del Proceso de Reforma legal
Gráfico 4 – Detalle del Proceso de Reforma legal
Gráfico 5 – Detalle del Proceso de Reforma legal
Gráfico 6 – Detalle del Proceso de Reforma legal
Mapa de regulación normativa vigente en la PBA sobre infancia
Anexo Capítulo 5
Gráfico 1 – Población de niños y adolescentes Pcia. de Bs. As.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC, 2001.
Cuadro 1 – Cantidad de personas menores de edad aprehendidos según sexo – Provincia de Buenos Aires (2003-2007)
Fuente: Centro de Operaciones Policiales – Sección estadísticas – Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
Gráfico 16 – Cantidad de personas menores de edad internados según causa – Pcia. de Bs. As. (2001-2007)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.
Gráfico 20 – Cantidad de menores internados por causa asistencial según sexo – Pcia. de Bs. As. en % (2001-2008)
(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Anexo Capítulo 6
Los recursos financieros: Un argumento versátil
Atendiendo al eje sobre la falta de financiamiento para la reforma, se sistematizaron los datos del presupuesto provincial en la materia. Este punto constituyó uno de los más importantes argumentos judiciales y legislativos para prorrogar la entrada en vigencia de la ley, así como también nutrió el discurso de los actores entrevistados durante la implementación.
Este dato resulta anexo y carece de capacidad explicativa en si mismo, en tanto lo consideraré aquí como una variable proxi, que señala una tendencia, pero resulta incompleto. Es decir, el análisis del presupuesto que se esbozará es solo una aproximación en tanto no se han podido sistematizar los presupuestos anteriores al año 2005, ya que éstos no presentaban una taxonomía comparable con los subsiguientes. A su vez, este dato representa el monto financiero presupuestado, que no se condice con el “ejecutado”, es decir, lo efectivamente gastado en ese concepto, que suele ser menor que el estipulado por presupuesto en las áreas sociales, fundamentalmente por la reasignación de partidas o subejecuciones ordenadas por el poder ejecutivo. Por último, estos datos no contemplan los montos financieros asignados al poder judicial para el fuero de menores o penal juvenil (según de que año se trate) ya que las partidas presupuestarias disponibles no discriminan los fondos para el sistema judicial “de adultos” y el de menores, así como tampoco las partidas presupuestarias asignadas por ley 13.163 a los fondos de fortalecimiento municipal en tanto no es información disponible a público acceso, y que no se buscó específicamente por no resultar central para el trabajo de campo[2].
No obstante, la búsqueda y sistematización de la información disponible sobre el presupuesto tuvo por objeto triangular los datos cualitativos recolectados en las entrevistas y presentaciones judiciales con algún dato cuantitativo. Así, se han confeccionado los siguientes cuadros síntesis:
Tal como se exhibe en el gráfico siguiente, desde el 2005, año de sanción de la ley 13.298 (suspendida hasta el 2007) la participación del área de infancia en el total del presupuesto provincial exhibe una línea de tendencia decreciente, que fluctúa del 0,66% en 2005 a 0,52% del presupuesto en 2009. Esta merma en el porcentaje de participación implica que, mientras se amplían y crecen los derechos que garantiza el estado normativamente para los niños, niñas y adolescentes, la cantidad de recursos financieros a nivel del poder ejecutivo provincial destinados a su cumplimiento, decrece.
Desglosando la información presupuestaria sobre el área, y en cuanto a los recursos destinados al ámbito penal del organismo técnico, los cuadros detallados mas abajo demuestran que durante el primer año de implementación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil (2008) el porcentaje destinado a la materia es del 14,9%, el siguiente año (2009) será del 15,2%, el de los Servicios Zonales y Locales será del 22,3%. Para los años anteriores (2005-2007) no es posible discriminar esta cifra en tanto, tal como lo exhibe el cuadro más abajo, la nomenclatura del presupuesto aún utiliza las categorías correspondientes al modelo técnico-legal del patronato, que no discrimina entre ambas materias.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de: Composición del gasto por nivel institucional, programa y objeto de gasto. Dirección Provincial de Presupuesto, Ministerio de Economía de la Prov. de Bs. As.
No obstante, los datos del presupuesto 2009 deben ser tomados con precaución, en tanto de acuerdo un informe realizado por el diputado provincial Ramiro Tagliaferro hacia fines del mismo lustro se indica que: “el 8% del presupuesto total de la provincia ($2.246 millones) se asigna al Ministerio de Desarrollo Social. Para programas específicos de Niñez y Adolescencia se destina sólo el 12% del presupuesto de esta cartera (275 millones de pesos). La Dirección Provincial de Coordinación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil tiene asignados sólo $47 millones, equivalentes al 2% del presupuesto ministerial. Al 31 de agosto, el ítem “Centros de Referencia” muestra una inversión de sólo el 3%, mientras que los centros de Recepción y Derivación evidencian un ejecutado menor al 10 por ciento. En programas fundamentales como los Centros de Contención se destina el 19% de los recursos correspondientes a la Dirección Provincial, alcanzando apenas los 9 millones de pesos” (Diario Crítica, 10/11/09). Ello significa que la subejecución de las partidas puede resultar un elemento de relativización importante en relación al presupuesto planificado para el 2009.
En síntesis, desde el punto de vista presupuestario y aun con las limitaciones del dato, lo subyacente es que la ampliación de los derechos de los niños no fue acompañada por la inyección de recursos financieros, delatándose el necesario debilitamiento de la calidad institucional y capacidad de atención a las problemáticas de la infancia que esta particular conjugación de plexos normativos (derechos reconocidos) y recursos financieros es capaz de dar como respuesta.
Estructura del poder Judicial a partir de la Ley 13.634
En el siguiente esquema se grafica cuál es el nuevo mapa de actores y funciones judiciales:
Las siguientes tablas sistematizan la implementación gradual del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil y el tratamiento de las causas durante la transición:
Estructura de la Corte y del Ministerio Público a partir de la ley 13.634
Cuadro Síntesis – Nomina Judicial Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil – PBA (2009)[3]
A continuación se detallan los magistrados, fiscales y defensores por tipo y departamento judicial:
Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil Provincia de Buenos Aires
Estructura de la Corte (Jueces)
Fuente: Procuración General – SCJPBA, Ministerio Público Fiscal – Disponible en: http://www.mpba.gov.ar. SCJPBA – Disponible en: http://www.scba.gov.ar – Consultado el 16/06/09.
Estructura del Ministerio Público (Fiscales y Defensores)
Organigrama poder ejecutivo en materia de infancia
Fuente: Web del Ministerio de Desarrollo Social PBA (Consulta: 01/09/08).
Decreto 282/07 – Ministerio de Desarrollo Social
Unidad Provincial de Coordinación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil – Acciones
1. Organizar e implementar la política de responsabilidad penal juvenil en todo el territorio de la Provincia, fomentando, promoviendo y materializando acciones tendientes al cumplimiento efectivo de normas nacionales e internacionales garantizadoras del goce de los derechos fundamentales de la persona humana, especialmente de la Convención sobre los Derechos del Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing) Resolución Nro. 40/33 de la Asamblea General; las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, Resolución Nro. 45/113 de la Asamblea General, y las Directrices de Naciones Unidas para la prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices del RIAD), Resolución 45/112.
2. Coordinar el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil, estableciendo la necesaria relación con el Poder Judicial, la Policía y el Servicio Penitenciario, de la Provincia y Federal, los municipios y las entidades no gubernamentales
3. Diseñar los programas, servicios y medidas requeridos para implementar la política de responsabilidad penal juvenil, tendiendo a la participación de la familia en el proceso de socialización de cada joven.
4. Realizar o encomendar estudios e investigaciones que permitan contar con información detallada y actualizada acerca de la participación de jóvenes en hechos delictivos en la Provincia de Bs. As.
5. Diseñar un sistema de evaluación de la gestión de los programas y acciones que se ejecuten y de las medidas que se implementen.
6. Implementar el Registro de Jóvenes en Conflicto con la Ley Penal y un sistema de seguimiento de la ejecución de las sanciones y medidas dispuestas.
7. Ejecutar los programas, servicios y medidas de privación de libertad.
8. Acreditar las entidades no gubernamentales dedicadas a la ejecución de los programas, servicios y medidas de responsabilidad penal juvenil.
9. Promover la formación de organizaciones comunitarias que favorezcan la integración social, la solidaridad y el compromiso social en la prevención y abordaje del delito juvenil, así como en el respeto y protección de los derechos de los niños infractores, orientándolas y asesorándolas.
10. Fijar las pautas de funcionamiento y de supervisión de los establecimientos y/o instituciones públicos y/o privados y/o personas físicas que realicen acciones de prevención del delito juvenil, y de ejecución de medidas socioeducativas restrictivas de la libertad.
11. Impulsar la reestructuración de las instituciones tutelares actuales en base a los principios de la responsabilidad penal juvenil.
12. Comunicar normas, planes y programas a los órganos y entidades integrantes del sistema de responsabilidad penal juvenil.
13. Fomentar la articulación de las acciones con el sistema de promoción y protección de los derechos del niño, para que todo niño y adolescente en conflicto con la ley penal, que tenga amenazados o violados sus derechos pueda acceder a los programas y planes disponibles en su comunidad.
14. Promover la tipificación de los establecimientos para el cumplimiento de medidas restrictivas y privativas de la libertad, teniendo en cuenta la regionalización, la edad de su población, delitos cometidos, situación procesal y cualquier otro elemento que coadyuve a una mejor caracterización.
15. Coordinar la intervención en la organización y supervisar las actividades relacionadas con el ingreso, evaluación y derivación de los jóvenes con causas penales.
16. Dictar las pautas y procedimientos para la elaboración y presentación de informes periódicos a la autoridad judicial competente, que den cuenta de la evolución y resultados de la medida socioeducativa restrictiva o privativa de la libertad impuesta a cada joven procesado, y propongan en consecuencia su continuidad, revisión, modificación o limitación. (Decreto 282/07)
Dirección de Instituciones Penales – Acciones
1. Ejecutar los programas y servicios para el cumplimiento de medidas privativas de libertad que se impongan a niños y adolescentes en el marco de un proceso penal, en cumplimiento de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing) Resolución Nro. 40/33 de la Asamblea General; las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, Resolución Nro. 45/113 de la Asamblea General, y las Directrices de Naciones Unidas para la prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices del RIAD), Resolución 45/112.
2. Supervisar el funcionamiento de los establecimientos para el cumplimiento de medidas privativas de la libertad, y tipificar, teniendo en cuenta la regionalización, la edad de su población, delitos cometidos, situación procesal, y cualquier otro elemento que coadyuve a una mejor caracterización.
3. Reestructurar las instituciones tutelares actuales en base a los principios de la responsabilidad penal juvenil.
4. Articular con el Departamento de Causas Penales las actividades relacionadas con la evaluación, derivación e ingreso de los jóvenes a establecimientos de su dependencia.
5. Dictar las pautas y procedimientos para la elaboración y presentación por parte de las instituciones de su dependencia, de informes periódicos a la autoridad judicial competente, que den cuenta de la evolución y resultados de la medida socioeducativa privativa de la libertad impuesta a cada joven procesado, y que propongan en consecuencia su revisión, modificación o limitación.
6. Proponer y coordinar programas de capacitación, formación y selección del personal técnico y profesional, estableciendo perfiles de aptitud necesarios en relación al desempeño en las instituciones de su dependencia.
7. Ejecutar programas y acciones que permitan una adecuada inserción educativa, laboral y social del joven, y que contemplen la participación de su familia.
8. Evaluar el rendimiento de las áreas específicas de trabajo dentro de los establecimientos y proponer las modificaciones que en cada caso correspondan. (Decreto 282/07)
Anexo Capítulo 7
Cuadro 2 – Cantidad de NNyA en Centros de Contención (semilibertad) en PBA – Noviembre de 2008 a Noviembre de 2009
Fuente: Subsecretaría de Niñez y Adolescencia – Ministerio de Desarrollo Social.
(*) Cifra mensual obtenida por promedio mensual – original de la fuente de datos.
Anexo Capítulo 8
Registro de campo: ilustración de “habitación”-celda en un instituto de menores en ocasión de la visita junto al Comité contra la Tortura, Junio de 2009.
En este punto es fundamental señalar que la Nación no fue pionera en el avance legislativo sobre cuestiones de infancia en el marco de la CDN. Antes que la nación, otras localidades han celebrado legislaciones propias según lo estipulado en el Art. 4 de la CDN, como Mendoza en 1995, Chubut en 1997, Ciudad de Buenos Aires en 1998 y Neuquén y Salta en 1999, entre las principales (Al respecto ver Boloff, 2007). No obstante, la Ley 26.061 tiene importancia en el avance de la implementación política y simbólica de los Derechos del Niño en Argentina.↵
El único dato disponible es que durante el 2006 se destinaron 113 millones de pesos en este concepto y en el primer semestre de 2007 50 millones de pesos (CTA y Comité contra la Tortura, 2009: 340). Este informe indica que se desconoce el uso que hacen los municipios del mismo.↵
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Procuración General – SCJPBA, Disponible en: Ministerio Público Fiscal y SCJPBA. Consultado el 16/06/09.↵

References: artículo 1
 Resolución 
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