Source: http://www.diputados.gob.mx/bibliot/publica/prosparl/iifunci.htm
Timestamp: 2018-09-22 07:34:24+00:00

Document:
Inicio > Servicios de Biblioteca > Publicaciones > Biblioteca - SIID
II. Función presupuestaria o financiera
La función presupuestaria, hacendaria o financiera fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las monarquías parlamentarias; en nuestros días es una facultad reconocida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y consiste en la:
Aprobación de la Ley de ingresos y del Presupuesto de Egresos;
Revisión de la Cuenta Pública Anual;
Aprobación de las bases para la celebración, por el Ejecutivo, de empréstitos sobre créditos de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos; y
Para reconocer y pagar la deuda nacional.
Como lo hemos señalado con anterioridad, corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV).
La Ley de Ingresos encuentra su fundamento en dos artículos de nuestra Constitución, el primero de éstos el artículo 31 que establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la Federación, el Distrito federal y de los estados y municipios en que residan de manera proporcional y equitativa que dispongan sus leyes. De igual manera, el artículo 73 fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la facultad de establecer las contribuciones para cubrir el presupuesto.
Precisión: en virtud de que cualquier impuesto y recaudación que no esté claramente establecida en dicha ley no podrá ser recaudado.
Previsibilidad: ya que establece las cantidades estimadas que por cada concepto habrá de obtener la hacienda pública.
Especialidad: en razón de que dicha ley contiene un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia.
Es oportuno señalar que aunque la iniciativa de dicha ley debe presentarse en la Cámara de Diputados, la discusión y aprobación de la misma es una facultad del Congreso de la Unión, esto es, de ambas cámaras.
El Estado debe realizar diversos gastos a efecto de cumplir con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo con la autorización del Poder Legislativo a través de la Cámara de Diputados, a la que corresponde de manera exclusiva la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos.
En virtud de que el Presupuesto de Egresos es producto de la recaudación de los impuestos y, por tanto, es dinero aportado por los gobernados, su uso debe de ser el correcto, es decir, debe ser utilizado para satisfacer las necesidades primarias del país; por tal razón, la fiscalización en el gasto de los recursos es un aspecto muy importante, en los Estados modernos.
En algunos países europeos cuando se habla de Presupuesto se refieren tanto a los ingreso como a los egresos. En México, cuando hablamos de presupuesto, nos estamos refiriendo a los egresos. Así suele hablarse del presupuesto de egresos.
El Presupuesto de egresos es el acto legislativo que permite a la Administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal.
La propia Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal lo define de las siguiente manera:
El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen.
* Es un acto legislativo, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados según lo señala el artículo 74 fr. IV.
* Contiene una autorización a la administración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administración sólo podrá erogar las cantidades que se le hayan autorizado mediante el presupuesto y con apego estricto al mismo.
* Está limitado, en el tiempo, a un años fiscal; es decir, del 1º de enero al 31 de diciembre.
En torno a la naturaleza jurídica del presupuesto no existe unanimidad en la doctrina y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas que resumimos a continuación:
Primera.- Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico el Presupuesto de egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia). La crítica más seria a esta postura insiste en señalar que el Presupuesto no es una ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de diputados).
Segunda.- Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo.
PRINCIPIOS QUE RIGEN AL PRESUPUESTO DE EGRESOS
Los principios que rigen o los requisitos que deben normar al presupuesto son los siguientes:
1) Universalidad; 2) Unidad; 3) Especialidad; 4) Planificación; 5) Anualidad; 6) Previsión; 7) Periodicidad; 8) Claridad; 9) Publicidad; 10) Exactitud; 11) Exclusividad.
Unidad.- Significa que todo el presupuesto debe estar contenido en un solo documento. Este principio no es constante en todos los países, hay algunos en donde el presupuesto consta en diversos textos, tales como gastos corrientes, sueldos, inversiones, etc.
Especialidad.- El Presupuesto de Egresos debe detallar las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido un amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal especialidad obstaculiza de manera considerable la actividad del Ejecutivo; por lo anterior, es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los gastos, como son:
Programas.- Esto es, las cantidades que cada dependencia podrá erogar en función de los programas que tenga a su cargo.
Planificación.- Con base en los planes socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera recurrente en el Presupuesto de Egresos se señale la consecución de las metas fijadas en un Plan de esta naturaleza.
Previsión.- Esto significa que el Presupuesto de Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.
Claridad.- La claridad se refiere a que el Presupuesto sea entendible y pueda ser consultado por los servidores públicos y administradores sin ninguna complicación. En cierta medida este principio se cumple con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los conceptos que integran el presupuesto.
Es oportuno señalar aquí que es posible el establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la Constitución en su artículo 74 fr. IV, pero las mismas deberán ser:
* Necesarias;
* Deberán contemplarse en el Presupuesto, y
* Serán empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la República.
Publicidad.- El Presupuesto habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos correspondientes. También de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, debe publicarse en el órgano oficial de publicidad de cada entidad federativa.
Exactitud.- Atañe a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder público necesitará para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas comúnmente señalan como presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado deberá corresponderse con lo que se va a gastar.
Exclusividad.- La exclusividad en el caso de México, se refiere a que corresponde sólo a la Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto. Pero también tiene que ver con que en el Presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna otra índole.
PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN Y APROBACIÓN
La elaboración del Presupuesto de egresos implica una serie de estudios, cálculos, discusiones y procedimientos complejos. Una vez que el Estado ha fijado sus prioridades de gasto deberá cubrir los siguientes pasos para la elaboración y aprobación del Presupuesto.
1) El 15 de marzo de cada año la SHCP indicará a las dependencias y entidades involucradas, los lineamientos para la elaboración de los programas por incluirse en el Presupuesto a elaborar. En cada dependencia y entidad habrá una unidad encargada de programar.
2) El 15 de junio la propia SHCP señalará las políticas a seguir en los anteproyectos de Presupuesto.
3) El 20 de julio, las entidades y dependencias enviarán a la SHCP sus anteproyectos, los cuales serán discutidos y ajustados con esta Secretaría en los meses siguientes.
4) El 20 de octubre los proyectos definitivos serán nuevamente enviados a la SHCP en los que se habrán recogido los ajustes requeridos por la SHCP.
5) El 15 de noviembre el Secretario de Hacienda y Crédito Público comparecerá ante la Cámara de Diputados para presentar, por su conducto, la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74 fr. IV). Esta fecha puede ser del 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando el Ejecutivo Federal inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 constitucional (esto es, el 1º de diciembre).
6) Una vez presentada la iniciativa, ésta será discutida y, en su caso, aprobada en la Cámara de Diputados, para ello se seguirá el mismo procedimiento para su elaboración que cualquier otra ley.
7) El último paso será la promulgación y publicación, que como Decreto se haga del Presupuesto de Egresos por parte del Ejecutivo.
Una vez apuntado lo anterior podemos sostener que la elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación entraña dos etapas bien diferenciadas, que son:
A) ETAPA ADMINISTRATIVA, que va del 15 de marzo al 15 de noviembre salvo la excepción del artículo 83 constitucional.
B) ETAPA LEGISLATIVA, que va del 15 de noviembre al 31 de diciembre anterior al inicio de su vigencia.
EJECUCIÓN Y Tipos de control que recaen sobre el Presupuesto
Una vez que el Presupuesto ha sido aprobado, cada Poder Federal, cada Dependencia al igual que cada empresa paraestatal, incluidas en el Decreto de Presupuesto Federal de Egresos, ejercitará su propio presupuesto.
Control administrativo. En el aspecto administrativo son muy diversos los controles que se ejercen sobre el Presupuesto; algunos de éstos corresponde desarrollarlos a la SHCP, mientras que otros corren a cargo de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.
En un primer momento el control administrativo del Presupuesto se efectúa mediante órganos internos de la propia Administración pública, conocidos con el nombre de Contralorías Internas. Son estas contralorías las encargadas de evaluar, contabilizar y controlar las erogaciones presupuestales de cada una de la Dependencias administrativas; dichas contralorías están coordinadas por la SHCP y en las mismas tiene también injerencia la la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, en los términos que le autoriza la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Con relación al llamado sector paraestatal, corresponde a las Secretarías o Departamentos cabeza de sector intervenir en el control del presupuesto.
Control legislativo o parlamentario
La revisión de la Cuenta Pública tiene como objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas de gobierno.
El control del presupuesto que realiza el Poder legislativo lo ejerce a través de un órgano especializado conocido con el nombre de ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, que es un órgano técnico en el que se apoya la Cámara de Diputados para realizar la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal.
De esta manera, a partir del 1º de enero de 2000, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar paso a dicha entidad, cuyo titular, hasta el 31 de diciembre de 2001, será el Contador Mayor de Hacienda, mismo que podrá ser ratificado para continuar en dicho encargo hasta completar el período de ocho años a que se refiere el artículo 79 constitucional.
Según indica el artículo 79 constitucional, tal entidad tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
De manera genérica, y con base en el citado precepto constitucional, la entidad de fiscalización superior de la federación, tiene competencia para fiscalizar:
a) en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de lo entes públicos federales;
b) que dichos órganos hayan cumplido con los objetivos contenidos en los programas federales;
c) los recursos federales que ejerzan las entidades federativas y los municipios.
d) también tendrá la facultad de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita de ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de fondos o recursos federales, y
e) efectuar visitas domiciliarias únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, con sujeción a las leyes y formalidades establecidas para los cateos.
Por otra parte, corresponderá a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, v,gr. las acciones a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias y querellas penales pertinente.
Por último, reiteramos, corresponden al Congreso de la Unión aprobar los empréstitos y los pagos de la deuda nacional. Un empréstito es un contrato administrativo de préstamo o mutuo. En la práctica, esta atribución se ejerce cuando se aprueban montos máximos de endeudamiento. El hecho de que el Congreso de la Unión participe en este tipo de aprobaciones tiene la finalidad de controlar el grado de endeudamiento del país y la manera en que se solventarán las responsabilidades así contraídas. Los montos de endeudamiento deberán incluirse en la Ley de Ingresos. El Ejecutivo informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes que hubiera realizado
Es conveniente empezar este apartado señalando que cuando nos referimos a esta facultad no aludimos a un procedimiento específico, sino que por el contrario creemos que el control parlamentario es una función que se ejerce través de todas las actividades parlamentarias. Si los parlamentos del siglo XIX fueron los grandes legisladores, los contemporáneos son --o están llamados a ser-- más que nada controladores. Incluso hemos observado, al tiempo que analizábamos la función presupuestaria, que muchos de sus aspectos tienen una íntima relación con la fiscalización, la vigilancia y, en consecuencia, el control del Ejecutivo y sus actividades.
Bajo las premisas antes citadas señalaremos a continuación sólo algunos de los instrumentos que nuestra Constitución regula como típicos de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y que fundamentalmente encontramos en el artículo 93 constitucional.
-- Este artículo establece, en su párrafo primero, la obligación de los secretarios de despacho y los jefes de los Departamentos Administrativos, luego de que se haya inaugurado el periodo de sesiones ordinarias para que comparezcan ante el Congreso a dar cuenta del estado que guardan sus respectivos ramos. En la práctica, este tipo de comparecencias suele darse en las Comisiones, el Secretario comparece y lee un informe de las actividades relativas a su área administrativa.
-- Por lo que toca a las comparecencias de determinados servidores públicos, debemos señalar que, además de la obligación antes señalada, el mismo precepto en su párrafo segundo establece que cualquiera de las Cámaras podrá citar, además de los funcionarios antes mencionados, al Procurador General de la República, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuándo se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos actividades.
Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las Cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesaria la presencia de dichos funcionarios y así lo solicitan. Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tienen como finalidad que las cámaras reciban los informes necesarios de determinados servidores públicos y sucesivamente les interroguen sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de los legisladores.
Finalmente, el párrafo tercero de artículo 93 faculta a las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, para integrar comisiones que investiguen el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de dichas indagaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.

References: artículo 31
 artículo 73
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 120
 artículo 83
 artículo 83
 artículo 79
 artículo 79
 artículo 93
 artículo 93