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Timestamp: 2016-10-23 09:41:20+00:00

Document:
1E.11/2005 (05.09.2006)
Etat de Gen�ve, 1204 Gen�ve,
Commission f�d�rale d'estimation du 1er arrondissement, p.a. M. Jean-Marc Strubin, Pr�sident-suppl�ant, Tribunal de premi�re instance, CP 3736,
expropriation mat�rielle, protection de l'environnement,
X.________ est propri�taire de deux parcelles contigu�s � Vernier, dont la surface totale est de 42'671 m� (nos 2932 et 2934 du registre foncier). D�s 1952, ces deux parcelles ont �t� incluses dans la 5e zone r�sidentielle (zone de villas). L'affectation en 5e zone a �t� confirm�e par la loi cantonale genevoise d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LaLAT), du 4 juin 1987. Ces terrains se trouvent dans les environs de l'a�roport international de Gen�ve.
Le 23 octobre 2002, X.________ a adress� � la Commission f�d�rale d'estimation du 1er arrondissement une demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle. Il concluait au paiement, par l'Etat de Gen�ve, de la somme de 14'934'850 fr., avec int�r�ts � 5 %. Il faisait valoir que les restrictions pr�vues par la l�gislation f�d�rale sur la protection de l'environnement (notamment par l'art. 31 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]), dans cette r�gion expos�e au bruit du trafic a�rien, avaient rendu ses deux parcelles impropres � la construction de logements. Il se r�f�rait du reste au refus, signifi� le 30 juin 2000 par le D�partement cantonal de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement (DAEL; ci-apr�s: le d�partement cantonal), d'une demande pr�alable qu'il avait d�pos�e en vue d'obtenir l'autorisation de construire sur ses terrains trente-neuf villas mitoyennes et douze villas individuelles. Le d�partement avait fond� son refus sur l'argument selon lequel les deux parcelles, bien que formellement en 5e zone, ne correspondaient pas � la d�finition mat�rielle de la zone � b�tir, notamment parce qu'elles n'�taient pas �quip�es et faisaient partie des surfaces d'assolement; au surplus, une affectation en zone agricole �tait envisag�e. X.________ ainsi que le promoteur du projet (A.________ Immobili�re) avaient recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions, mais le recours avait �t� rejet� par un prononc� du 10 ao�t 2001, la Commission consid�rant qu'en raison des nuisances sonores du trafic a�rien, les habitants des villas projet�es seraient expos�s � des inconv�nients graves.
Invit� par la Commission f�d�rale d'estimation � r�pondre, l'Etat de Gen�ve (repr�sent� par le d�partement cantonal) a conclu le 31 janvier 2003 au rejet de la demande d'indemnit�. A titre principal, l'Etat de Gen�ve a fait valoir qu'il n'avait pas la l�gitimation passive car les pr�tentions auraient d� �tre dirig�es contre l'�tablissement public A�roport international de Gen�ve, titulaire de la concession f�d�rale. Il a ensuite contest� la r�alisation des conditions auxquelles la jurisprudence soumet l'octroi d'une indemnit� pour expropriation mat�rielle.
Une audience de conciliation a eu lieu le 18 juin 2003. Ensuite, dans le cours de l'instruction, X.________ a produit une d�cision du d�partement cantonal du 21 janvier 2004, refusant de d�livrer � A.________ Immobili�re l'autorisation de construire (autorisation d�finitive) requise en vue de la r�alisation du projet de groupe de villas pour lequel l'autorisation pr�alable avait d�j� �t� refus�e le 30 juin 2000. Cette d�cision administrative est fond�e sur des dispositions de la l�gislation f�d�rale en mati�re de protection contre le bruit, en particulier sur l'art. 31 OPB, � cause du d�passement des valeurs limites d'exposition au bruit des a�rodromes civils.
Le 30 avril 2004, l'Etat de Gen�ve a soulev� l'exception de prescription.
Par une d�cision rendue le 27 mai 2005, la Commission f�d�rale d'estimation a dit que la demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle n'�tait pas prescrite (ch. 1 du dispositif) et que les conditions du droit du demandeur � une indemnit� pour expropriation mat�rielle �taient r�unies (ch. 2 du dispositif). Un d�lai d'un mois d�s la notification de la d�cision a �t� fix� � l'Etat de Gen�ve pour se d�terminer sur le montant de l'indemnit� (ch. 3 du dispositif). Le sort des frais et d�pens a �t� r�serv� (ch. 4 du dispositif).
La Commission a admis sa comp�tence en se r�f�rant � l'art. 44 de la loi f�d�rale sur l'aviation (LA; RS 748.0), qui pr�voit l'application par analogie de la proc�dure d'estimation dans les cas o� "la restriction de la propri�t� fonci�re par le plan de zone donne droit � une indemnit� [�quivalant] dans ses effets � une expropriation". Elle a retenu que l'entr�e en vigueur, le 1er juin 2001, de l'annexe 5 de l'OPB avait eu pour cons�quence de supprimer la vocation � b�tir des deux parcelles litigieuses; elle a assimil� cette nouvelle norme du droit f�d�ral � un changement d'affectation du sol et consid�r� que, par rapport � l'inclusion de ces terrains dans la 5e zone lors de l'adoption en 1987 des plans annex�s � la LaLAT, il s'agissait d'un d�classement constitutif d'expropriation mat�rielle selon les crit�res de la jurisprudence. Enfin, comme la demande d'indemnit� a �t� adress�e � la Commission f�d�rale moins de cinq ans apr�s l'entr�e en vigueur de l'annexe 5 de l'OPB, l'exception de prescription a �t� �cart�e.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Gen�ve demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision de la Commission f�d�rale d'estimation et de d�bouter X.________ de toutes ses conclusions. Il reproche en substance � la Commission d'avoir admis en violation du droit f�d�ral que l'impossibilit� de construire des villas sur les deux parcelles �tait constitutive d'expropriation mat�rielle, d'avoir consid�r� ind�ment que ces terrains �taient class�s dans une zone � b�tir conforme � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, et enfin d'avoir �cart� � tort l'exception de prescription.
X.________ conclut au rejet du recours. La Commission f�d�rale d'estimation a renonc� � se d�terminer.
Conform�ment � l'art. 77 al. 1 de la loi f�d�rale sur l'expropriation (LEx; RS 711), la voie du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) est ouverte contre les d�cisions des commissions d'estimation. La d�cision attaqu�e, par laquelle il est statu� d�finitivement sur le principe de l'octroi d'une indemnit�, est une d�cision finale partielle pouvant faire l'objet d'un tel recours, et non pas une d�cision incidente (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385 - en relation avec les art. 101 let. a et 106 al. 1 OJ). L'Etat de Gen�ve, qui a agi en premi�re instance en tant qu'"expropriant", a qualit� pour recourir (art. 78 al. 1 LEx). Il y a lieu d'entrer en mati�re.
La contestation porte, en l'esp�ce, sur des cons�quences de l'exposition des biens-fonds de l'intim� au bruit du trafic a�rien. D'apr�s la d�cision attaqu�e, des restrictions de la propri�t� �quivalant � une expropriation r�sulteraient en l'esp�ce de l'entr�e en vigueur de l'annexe 5 de l'OPB (nouvelle version) le 1er juin 2001 (modification de l'OPB du 30 mai 2001, RO 2001 p. 1610). Le recourant conteste l'obligation d'indemniser le propri�taire intim� � cause de ces restrictions.
2.1 Dans la proc�dure de recours de droit administratif, le Tribunal f�d�ral est en principe li� par les conclusions des parties, mais pas par les motifs qu'elles invoquent (art. 114 al. 1 OJ). En l'occurrence, l'Etat de Gen�ve conclut � l'annulation totale de la d�cision attaqu�e. Il ne conteste pas la comp�tence de la Commission f�d�rale d'estimation mais cette question peut �tre examin�e d'office, dans le cadre des conclusions prises, ce d'autant plus que le Tribunal f�d�ral est �galement en cette mati�re autorit� de surveillance (art. 63 LEx; cf. ATF 112 Ib 538 consid. 1 p. 540).
2.2 Le droit de l'intim� (demandeur en premi�re instance) � une indemnit� pour expropriation mat�rielle a �t� reconnu dans le cadre d'une proc�dure d'estimation r�gie par la loi f�d�rale sur l'expropriation (art. 57 ss LEx). Cette proc�dure est en principe pr�vue dans les cas d'expropriation formelle; les cas d'expropriation mat�rielle - o� il s'agit de statuer sur des pr�tentions � une indemnit� pour des restrictions de la propri�t� qui �quivalent � une expropriation (cf. notamment art. 26 al. 2 Cst.) - ne sont pas directement vis�s par la r�glementation l�gale de la proc�dure d'estimation. Certaines lois f�d�rales pr�voient toutefois express�ment la comp�tence de la commission f�d�rale d'estimation, et l'application des r�gles de la proc�dure d'estimation, dans des cas d'expropriation mat�rielle. Il en va ainsi, par exemple, pour les restrictions r�sultant de la cr�ation de zones r�serv�es ou de l'adoption de plans d'alignement en vue de la construction de certains ouvrages (cf. art. 18 et 25 de la loi f�d�rale sur les routes nationales [LRN; RS 725.11]; art. 18u de la loi f�d�rale sur les chemins de fer [LCdF; RS 742.101]).
2.3 A Gen�ve, un plan des zones de bruit a �t� �tabli dans les ann�es 1970 par le canton, alors concessionnaire et exploitant de l'a�roport. Ce plan a �t� mis � l'enqu�te publique en janvier 1979, approuv� par le Conseil f�d�ral le 8 avril 1987 puis publi� le 2 septembre 1987, ce qui lui a donn� force obligatoire (cf. ATF 121 II 317, p. 320 ss). A cette �poque, les prescriptions r�gissant les plans de zones de bruit - prescriptions que le l�gislateur avait charg� le Conseil f�d�ral d'adopter (art. 42 al. 1 LA) - �taient contenues dans l'ancienne ordonnance sur la navigation a�rienne, du 14 novembre 1973 (ONA). Les deux parcelles de l'intim� avaient �t� class�es en zone de bruit B, o� n'�taient pas admis les b�timents d'habitation, m�me insonoris�s (de tels b�timents pouvaient en revanche �tre construits en zone C - cf. art. 62 al. 1 ONA; ATF 121 II 317, p. 321).
Pr�cis�ment, l'art. 42 al. 5 LA r�serve (depuis 1995) les prescriptions de la l�gislation f�d�rale sur la protection de l'environnement. L'adoption d'une r�glementation compl�te sur la protection contre le bruit, dans la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) puis dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 d�cembre 1986 (OPB), a amen� le Conseil f�d�ral � abroger les dispositions qu'il avait �dict�es, sur la base de l'art. 42 al. 1 LA, au sujet des zones de bruit (cf. ch. III de la modification du 12 avril 2000 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [RO 2000 p. 1388], qui abroge les art. 40 � 47 de l'ordonnance sur l'infrastructure a�ronautique [OSIA; RS 748.131.1], articles qui correspondaient aux dispositions de l'ancienne ordonnance sur la navigation a�rienne [ONA] concernant les zones de bruit). L'exploitant d'un a�roport n'est donc plus tenu, depuis le 1er mai 2000, d'adopter ou d'actualiser un plan des zones de bruit (cf. � ce propos ATF 130 II 394 consid. 7.2 p. 403).
En mati�re de protection contre le bruit, la l�gislation f�d�rale impose, pour la construction sur un terrain class� dans la zone � b�tir, des conditions suppl�mentaires � celles pr�vues par le plan d'affectation et son r�glement (cf. art. 22 al. 3 LAT, r�servant les autres conditions pos�es par le droit f�d�ral et le droit cantonal). L'art. 22 al. 1 LPE dispose que les permis de construire de nouveaux immeubles destin�s au s�jour prolong� des personnes ne seront en principe d�livr�s que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas d�pass�es (des exceptions sont pr�vues � l'art. 22 al. 2 LPE et l'art. 31 OPB reprend cette r�glementation en la pr�cisant). Les valeurs limites d'immissions sont fix�es dans des annexes � l'OPB, en fonction de la source de bruit. Pour le bruit des a�rodromes civils, la fixation des valeurs limites est intervenue assez tardivement (� l'occasion d'une modification de l'OPB en 2001). Depuis lors, les cons�quences de l'application des art. 22 LPE et 31 OPB sur les terrains en zone � b�tir dans les environs de l'a�roport de Gen�ve sont en principe assez claires. Dans une zone � vocation exclusivement r�sidentielle, cela peut rendre impossible la construction des b�timents pr�vus par le plan d'affectation.
Lorsque la l�gislation f�d�rale sur l'aviation pr�voyait encore l'�tablissement de plans des zones de bruit (cf. supra, consid. 2.3), la jurisprudence retenait que, pour les propri�taires d'immeubles expos�s au bruit du trafic a�rien - les nuisances entra�nant soit une moins-value du bien-fonds, soit des restrictions d'utilisation -, le droit de demander une indemnit� pour expropriation (formelle) des droits de voisinage n'excluait pas le droit de faire valoir des pr�tentions pour expropriation mat�rielle, sur la base de l'art. 44 LA. Le droit f�d�ral admettait la coexistence des deux proc�dures, ce r�gime juridique excluant toutefois un cumul d'indemnit�s pour un m�me pr�judice �conomique (cf. ATF 110 Ib 368 consid. 2d et e p. 378). Ult�rieurement, le Tribunal f�d�ral a encore examin� dans quelques arr�ts la question de l'expropriation mat�rielle � la suite du classement d'un bien-fonds dans une zone de bruit; dans les cas qui lui ont �t� soumis, aucune indemnit� n'a �t� allou�e � ce titre (cf. ATF 121 II 317 consid. 11 ss p. 343 ss; 122 II 17 consid. 7b p. 20; 123 II 481 consid. 6 p. 487). Il n'y a cependant pas lieu de revenir dans le pr�sent arr�t sur cette question, d�s lors que la restriction litigieuse ne d�coule pas d'un plan des zones de bruit �tabli selon les art. 42 ss LA.
D'une fa�on plus g�n�rale, la possibilit� de demander une indemnit� pour expropriation formelle des droits de voisinage, selon la proc�dure des art. 57 ss LEx, ne doit pas emp�cher le propri�taire concern� d'ouvrir action en paiement d'une indemnit� d'expropriation mat�rielle, quand bien m�me, concr�tement, l'origine de la moins-value ou des restrictions est le caract�re excessif des nuisances provenant d'un ouvrage public (a�roport, route nationale, voie de chemin de fer, etc.). Cela �tant, sur le fond, il faut dans tous les cas �viter un cumul d'indemnit�s.
2.7 Ainsi, d'un c�t�, il faut admettre en principe la comp�tence des juridictions cantonales pour statuer sur les pr�tentions des propri�taires qui soutiennent que l'application de l'art. 22 LPE provoque des restrictions �quivalant � une expropriation. D'un autre c�t�, il y a lieu de constater que dans cette situation - qu'il faut distinguer d'un cas d'expropriation mat�rielle � cause des restrictions impos�es par les anciens plans des zones de bruit -, aucune disposition de la loi f�d�rale sur l'aviation (LA), de la loi f�d�rale sur l'expropriation (LEx) ni d'une autre loi f�d�rale ne pr�voit la comp�tence de la commission f�d�rale d'estimation. Or on ne saurait �tendre la comp�tence des commissions f�d�rales d'estimation au-del� des limites fix�es par la loi f�d�rale sur l'expropriation ou par les lois sp�ciales qui pr�voient express�ment l'application de la proc�dure d'estimation, soit directement soit par analogie (cf. supra, consid. 2.2). Les r�gles sur la comp�tence mat�rielle des commissions f�d�rales d'estimation sont des r�gles imp�ratives. Hors des cas pr�vus par la loi, lorsque la contestation ne porte pas sur un cas d'expropriation formelle (dans le cadre fix� par l'art. 64 al. 1 LEx) mais sur une indemnisation pour expropriation mat�rielle, la commission saisie par un propri�taire doit d�cliner sa comp�tence, nonobstant un �ventuel accord des parties pour proc�der devant elle (cf. ATF 121 II 436 consid. 3b p. 440; 115 Ib 411 consid. 2b p. 413).
Dans la pr�sente affaire, seule la question de la comp�tence est litigieuse et il n'y a pas lieu d'examiner plus avant � quelles conditions l'application des art. 22 LPE et 31 OPB pourrait �ventuellement justifier l'octroi d'une indemnit� d'expropriation mat�rielle (cette question a �galement �t� laiss�e ind�cise dans d'autres arr�ts: cf. ATF 126 II 522 consid. 49 p. 596; arr�t 1A.135/2000 du 1er mai 2001, publi� in DEP 2001 p. 454, consid. 5; cf. n�anmoins, avant l'entr�e en vigueur de la LAT et de la LPE, l'arr�t du 30 mai 1979 publi� in ZBl 81/1980 p. 354, o� le Tribunal f�d�ral avait refus� de reconna�tre un cas d'expropriation mat�rielle mais r�serv� l'�ventualit� d'une expropriation formelle des droits de voisinage, � propos d'un bien-fonds voisin d'une route nationale). Il convient encore de relever que la question de l'expropriation mat�rielle � cause de l'impossibilit� de construire sur un bien-fonds expos� au bruit doit �tre distingu�e de la question de la prise en charge des co�ts de murs antibruit ou d'autres ouvrages de protection contre les nuisances, �rig�s dans le but d'�pargner � certains propri�taires fonciers les restrictions d�coulant des art. 22 LPE et 31 OPB (question se posant du reste plut�t aux abords des routes et des voies de chemin de fer qu'aux environs des a�roports). Cette derni�re question a �t� �voqu�e dans deux arr�ts du Tribunal f�d�ral (ATF 120 Ib 76 consid. 5b p. 88; 132 II 371). Les consid�rations � ce sujet, notamment quant � la proc�dure � suivre (expropriation formelle, expropriation mat�rielle) ou � la port�e du principe de causalit� (art. 2 LPE), ne sont pas directement pertinentes l� o� il n'est pas question de r�aliser des ouvrages de protection contre le bruit.
Le pr�sent arr�t met un terme � la proc�dure ouverte devant la Commission f�d�rale d'estimation, sur la base des art. 57 ss LEx, par le d�p�t de la demande du 23 octobre 2002.
L'affaire doit �tre renvoy�e � l'autorit� inf�rieure uniquement pour qu'elle statue sur les frais de la proc�dure de premi�re instance (indemnit�s journali�res des membres de la Commission, �moluments et d�bours) conform�ment aux dispositions de l'ordonnance sur les �moluments et indemnit�s � percevoir dans la proc�dure d'expropriation (RS 711.3).
Il y a lieu de statuer, dans le pr�sent arr�t, sur les d�pens dus pour la proc�dure devant la Commission f�d�rale d'estimation ainsi que sur les frais et d�pens pour la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral. Les dispositions sp�ciales de la loi f�d�rale sur l'expropriation sont applicables et, conform�ment aux art. 115 al. 1 et 116 al. 1 LEx, les frais et d�pens doivent �tre mis � la charge de l'Etat de Gen�ve, qui n'avait du reste pas contest� la comp�tence de la Commission f�d�rale d'estimation.
Le recours de droit administratif est admis et la d�cision rendue le 27 mai 2005 par la Commission f�d�rale d'estimation du 1er arrondissement est annul�e.
L'affaire est renvoy�e � la Commission f�d�rale d'estimation du 1er arrondissement pour d�cision sur les frais de la proc�dure de premi�re instance.
Un �molument judiciaire de 2'000 fr., pour la proc�dure de recours de droit administratif, est mis � la charge de l'Etat de Gen�ve.
Une indemnit� globale de 4'000 fr., � payer � X.________ � titre de d�pens pour la proc�dure devant la Commission f�d�rale d'estimation et la proc�dure de recours de droit administratif, est mise � la charge de l'Etat de Gen�ve.

References: ATF 
 art. 101
 ATF 
 art. 26
 art. 18
 art. 18
 ATF 
 art. 62
 ATF 
 art. 40
 ATF 
 art. 22
 art. 22
 ATF 
 ATF 
 art. 42
 art. 57
 ATF 
 art. 22
 ATF 
 art. 22
 art. 57
 art. 115