Source: http://www.slideshare.net/deusto/revista-deusto-estudios-cooperativos-nmero-3-2013
Timestamp: 2017-01-22 12:44:22+00:00

Document:
Presentació del Voluntariat per la ...
Pla 21 dies. Una eina per impulsar ...
by Julianne Wurm Ed.D.
Exposició "10 anys de VxL: un tast!...
Distintas perspectivas de la evolución de las cooperativas en el mundo y análisis de su situación en América Latina.
ISSN: 2255-3452
www.deustoestudioscooperativos.deusto.es
Sobre la transformación de
fundación en cooperativa de
Jesús Alfredo Ispizua Zuazua
cooperativo en América Latina:
Trade Unions and Cooperatives:
Las «benefit corporations»
Iñigo Zavala Ortiz de la Torre
En torno a la asamblea general
jurídico-constitucional de la
cooperativa en Cuba
Revista del Instituto de Estudios Cooperativos
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Deusto
Cargos de la Asociación:
Presidente: Dr. Javier Divar
Vicepresidente: Dr. Alberto Atxabal
Secretario General: Dr. Enrique Gadea
Presidentes de Honor: Dr. Dante Cracogna
Dr. Renato Dabormida
Dr. Alejandro Martínez Charterina
Comité de Redacción del Boletín: Dr. Enrique Gadea
Dra. Miren Josune Real
Dr. Santiago Larrazabal
Dr. Alberto Atxabal
Grupo Internacional de Investigación en Derecho Cooperativo
(adscrito a la Universidad de Deusto):
Dirección: Dr. Javier Divar, Universidad de Deusto
Dr. Martínez Charterina, Universidad de Deusto
Dra. Miren Josune Real, Universidad de Deusto
Dr. Santiago Larrazabal, Universidad de Deusto
Dr. Alberto Atxabal, Universidad de Deusto
Dr. Dante Cracogna, Universidad de Buenos Aires
Dra. Roxana Sánchez Bozas, Universidad Nacional de San José de Costa Rica
Dr. Siegbert Rippe, Universidad de Montevideo
Dr. Alberto García Müller, Universidad de los Andes, Venezuela
Dra. Martha Izquierdo, Universidad Autónoma del Estado de México
Dr. Lenio Streck, Universidad de Unisinos, Brasil
Dr. José Eduardo Miranda, Universidad de San Camilo, Brasil
Ldo. Orestes Rodríguez Musa, Universidad de Pinar del Río, Cuba
Cargos de la revista Deusto Estudios Cooperativos
D. Enrique Gadea Soler
D.ª Vega Arnáez Arce
D.ª Marina Aguilar Rubio
D.ª Alejandra Cobo del Rosal Pérez
D.ª Gemma Fajardo García
D.ª Belén García Álvarez
D. Santiago Larrazabal Basañez
D. Alfredo Muñoz García
D.ª Carmen Pastor Sempere
D. Fernando Sacristán Bergía
D.ª María José Senent Vidal
D.ª Sonia Martín López
D.ª Pilar Alguacil Marí
D.ª Saioa Arando Lasagabaster
D. Alberto Atxabal Rada
D.ª Baleren Bakaikoa Azurmendi
D.ª Paloma Bel Durán
D. Dante Cracogna
D. Renato Dabormida
Universidad Degli Studi del Piamonte
D. Javier Divar Garteiz-Aurrecoa
D.ª Josefina Fernández Guadaño
D. Carlos García-Gutiérrez Fernández
D. Alberto García Müller
D. Alfredo Ispizua Zuazua
D.ª Marta Izquierdo Muciño
Universidad Autonóma del Estado
D. Gustavo Lejarriaga Pérez de las Vacas
D. Alejandro Martínez Charterina
D. José Eduardo Miranda
Universidad José Bonifacio
D. José Luis Monzón Campos
D. José María Pérez de Uralde
D. Siegbert Rippe
D. Orestes Rodríguez Musa
D.ª Roxana Sánchez Boza
Universidad Nacional de San José
D. Adolfo Sequeira Martín
© Facultad de Derecho de la Universidad de Deusto
ISSN (impreso): 2255-3444
ISSN (digital): 2255-3452
Depósito legal: BI - 1707-2012
Sobre la transformación de fundación en cooperativa de utilidad pública
Armonización del derecho cooperativo en América Latina: desafíos
En torno a la asamblea general de las sociedades cooperativas
Las «benefit corporations» norteamericanas
La concepción jurídico-constitucional de la cooperativa en Cuba
La revista Deusto Estudios Cooperativos, editada por el Instituto de
Estudios Cooperativos de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Deusto, es la versión actualizada del Anuario de Estudios Cooperativos,
publicación pionera en el ámbito del Cooperativismo y de la Economía
Social, que inició su andadura en 1985 y que permaneció de manera
ininterrumpida en el mercado hasta 2001.
La nueva revista, Deusto Estudios Cooperativos (DEC), es una publicación científica con periodicidad semestral, que nace, siguiendo el espíritu de su predecesora, con una clara finalidad de servicio y con el objeto
de contribuir a difundir trabajos originales de investigación en materia de
Esta publicación comienza a editarse en 2012, un año especial en
un doble sentido; por una parte, porque, como es sabido, ha sido proclamado por la Asamblea General de las Naciones Unidas Año Internacional de las Cooperativas, pretendiendo con ello resaltar la contribución de las cooperativas al desarrollo económico y social, a la
reducción de la pobreza, a la creación de empleo y a la integración
social; y, por otra, porque este año la Universidad de Deusto ha celebrado su 125 Aniversario, renovando su compromiso, mantenido
desde hace décadas, con la formación y con la investigación en Economía Social. Las cooperativas y, en general, las empresas de participación responden a nuestra preocupación por empresas más democráticas, más responsables y más éticas. Por empresas centradas en las
personas y preocupadas por el medio ambiente, y que promueven al
mismo tiempo el crecimiento económico, la justicia social y una globalización equitativa. Por empresas, en definitiva, que alientan el diálogo
y la comprensión, y que favorecen los ideales de paz, respeto por los
derechos y libertades humanas y la solidaridad.
ISSN: 2255-3452, Núm. 3 (2013), Bilbao, p. 9
LA POLÍTICA EXTERIOR COMÚN EN EL TRATADO POR EL QUE SE INSTITUYE...
Sobre la transformación de fundación
en cooperativa de utilidad pública1
Técnico de la Dirección de Economía Social Gobierno Vasco
Aceptado: 30-09-2013
Sumario: I. Introducción: planteamiento general. II. Finalidad pretendida. III. La respuesta jurídico positiva inmediata. IV. Aproximación
dogmática. V. Interpretación integradora. VI. Otros ejemplos. VII. Perspectiva europea. VIII. Consideración final conjunta. IX. Alternativa. X. A modo
Resumen: En el presente artículo se analiza, en un ejercicio activo de la función del jurista urgido por una realidad social cambiante que escruta la norma
desde nuevos parámetros fácticos no previstos por la misma, la posibilidad de
transformación de una fundación en una cooperativa de utilidad pública que
queda legitimada en cuanto a los aspectos sustanciales, cuando suponga la continuidad de una entidad que independientemente de la forma jurídica bajo la
que opere, exista identidad entre los fines fundacionales y el objeto social-asociativo, desarrolle las mismas actividades tanto para el cumplimiento de aquellos fines fundacionales como del objeto social, una vez transformada en cooperativa;
cuyo interés general como fundación se convierta y reconozca expresamente
como utilidad pública de la cooperativa; y, finalmente, se garantice la inapropiabilidad individual del patrimonio afecto originalmente a tales fines de carácter general, tanto durante la vida de la persona jurídica transformada como a
su extinción. Si además, se constata el mantenimiento de la posición jurídica de
terceros interesados y la inexistencia de prohibición expresa, legal o estatutaria,
que impida la transformación, las objeciones dogmáticas derivadas de la distinta
base, patrimonial o personal, de ambas instituciones jurídicas, ceden ante las
ventajas operativas de toda transformación, que aunque heterogénea y no prevista expresamente, queda cautelada suficientemente bajo tales parámetros; singularmente respecto de su sujeción al interés general o utilidad pública.
Palabras clave: Fundaciones, cooperativas y transformación.
Ponencia presentada en el marco de la Jornada celebrada en la Universidad de
Deusto el día 4 de diciembre de 2012 sobre esta materia, en que intervinieron el Director Gerente de la entidad cuyo caso se analiza, Notario autorizante, representantes de la
Administración Pública de los respectivos ámbitos competenciales registrales, así como
profesores de Derecho Mercantil de la institución académica meritada.
ISSN: 2255-3452, Núm. 3 (2013), Bilbao, pp. 13-24
Abstract: This article analyses the possibility of transforming a foundation
into a public benefit cooperative. The author approaches this task from the position of a legal professional facing new changing social realities which current
legislation does not envisage. When transformed, the main aspects of a public benefit cooperative are legitimated in the following cases: when it implies
the continuity of the entity, regardless of the legal status it operates under; the
purposes of the foundation and the social aim of the association are closely
identified; it carries out the same activities for attainment of the foundation’s
purposes as for its social aims following the transformation into a cooperative;
its general interest as a foundation becomes and is expressly acknowledged
as the cooperative’s public benefit; and lastly, it guarantees the ban on appropriating the assets which were originally attached to such general aims either
during the life of the legal entity or upon its extinction. Furthermore, if the legal position of interested third parties is proven to have been maintained and
no explicit legal or statutory ban exists which may hinder the transformation,
the operational benefits of any transformation will take priority over objections
stemming from the two legal institutions’ different asset or personal bases. Although the transformation may be heterogeneous and not explicitly foreseen,
it is sufficiently safeguarded under such guidelines while subject to the general
interest or public benefit.
Key words: Foundations, cooperatives and transformation.
I. Introducción: planteamiento general
Se hace preciso, ante todo, centrar el objeto de análisis que consiste en examinar la posibilidad de transformación de una fundación2
en una cooperativa de interés público3.
Este análisis, obvio es anticiparlo, no es precisamente el más cómodo de realizar, desde una exégesis jurídica de las normas a aplicar;
constituyendo un auténtico desafío o reto; no por ello, susceptible de
ser obviado. En tal sentido, la perspectiva que se plantea no deja de ser
la exposición de una solución dada a un caso práctico.
Por otra parte, la óptica para su abordaje, lo es desde la vertiente cooperativa; esto es, desde las posibilidades interpretativas del número 1 del
artículo 86 de la Ley 4/93, de 24 de junio, de Cooperativas de Euskadi (en
adelante, LCE); concretamente desde su dicción posibilista «siempre que
no exista precepto legal que lo prohíba expresamente» referida explícitamente a «sociedades y las agrupaciones de carácter no cooperativo». Esta
última mención, se entendió concernida inicialmente a entidades como
las sociedades agrarias de transformación4, a título de ejemplo.
Por su parte, la Ley General de Cooperativas, entre otras leyes autonómicas, se refirió ya expresamente, en 1999, a las «agrupaciones
de interés económico» como entidades posibles de transformación en
cooperativa5.
2 No extensible de plano a todo tipo de fundación, en general. Así, las fundaciones constituidas por personas jurídicas públicas se hallan sujetas a exigencias y requisitos
propios, que condicionan el planteamiento que aquí se expone, ex Disposición Adicional
Cuarta de la Ley 12/1994, de 17 de junio, de Fundaciones del País Vasco, añadida por la
Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociaciones del País Vasco, Disposición Final Segunda.
3 En consecuencia, tampoco la entidad de destino es cualquier tipo de cooperativa, sino aquella que siguiendo un procedimiento concreto, regulada por el Decreto
64/1999, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento sobre procedimientos
y requisitos relativo a las sociedades cooperativas de utilidad pública, ha merecido, después de la verificación de fines y características orgánicas y de funcionamiento, la validación por al administración pública, de su alineamiento con el interés público de la CAPV.
4 Así, Narciso Paz Canalejo, en la «Glosa a la ley de Cooperativas de Euskadi», Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi, Vitoria-Gasteiz, 1999, p. 325 y ss.
5 Despejando la duda de su posibilidad derivada del artículo 19.2 de la Ley 12/1991,
de 29 de abril, de Agrupaciones de Interés Económico, actualmente derogado por el apartado 3.º de la disposición derogatoria de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles. Al respecto, Narciso Paz, en «Glosa…»,
p. 332, se muestra contrario, con alguna salvedad. A favor, cuando la ley cooperativa lo
autoriza expresamente, Belén Bahía Almansa en «Análisis fiscal de la Transformación de
sociedades. Estudio especial de determinadas figuras societarias (Civiles, AIE’s, Cooperativas, Instituciones de Inversión Colectiva, Aseguradoras y Sociedades Europeas)», La Ley,
Temas, Madrid, 2007, p. 347, nota (637).
De esta forma, se ha de traer a colación el sentido e intención del
legislador vasco de 1993 (art. 3.1 Cc) cuando, también en un intento
de ofrecer soluciones operativas, regula por vez primera, en el panorama de la legislación cooperativa estatal, la posibilidad de transformación, consciente de las «numerosas lagunas en el ordenamiento vigente al respecto» (exposición de motivos).
Desde ese momento, la apertura explícita a otro tipo de entidades
de partida, como las asociaciones, ha sido clara, en general. Así, la Ley
de Cooperativas de la Comunidad de Madrid, artículo 91, y posteriormente la Ley General de Cooperativas, art. 69.1.
En el mismo sentido, cuando el legislador cooperativo ha pretendido delimitar la tipología jurídica de la entidad de origen, lo ha hecho; como ocurre con la ley cooperativa extremeña que constriñe a
las sociedades civiles o mercantiles (art. 81 de la Ley 2/1998, de 26 de
marzo; no modificado por Decreto-Ley 1/2011, de 11 de noviembre ).
Por lo tanto, desde el sentido y finalidad de la norma vasca de
cooperativas, se entiende que esta trata, en principio, de posibilitar la transformación en cooperativa de entidades no solo sociedades
no cooperativas, si no de formas jurídicas no cooperativas en general
(art. 3.1. del Cc) que supongan una «agrupación económica»; concepto no definido jurídicamente.
II. Finalidad pretendida
En el concreto caso analizado, la fundación que se transforma se
constituye (25/01/93) con la, de hecho, «agrupación económica» (en sentido literal) de las cantidades aportadas por los fundadores, dos entidades
de carácter asociativo, para la formación de la dotación fundacional.
Se trata de una entidad que plantea recuperar su esencia personalista de la que, a los efectos que nos interesan, han de destacarse:
1. Su objeto (y finalidad).—Consiste, en esencia, en un taller-escuela
(nacido en 1986), con la denominación actual de Peñascal, cuya
finalidad es combatir el fracaso escolar. De esa finalidad y objeto
primigenios se pasa a la facilitación del empleo de los así formados y en general, la realización de actividades que se entienden
necesarias para el pleno desarrollo personal y social de los asistidos y formados.
2. Su estructura de personal. La meritada actividad prestacional se
desarrolla por psicólogos, pedagogos y maestros, así como por
profesionales, ingenieros y técnicos de diferentes sectores.
Con la transformación planteada, se pretende «societarizar» esta
entidad, dando protagonismo, decisional y responsable, a los trabajadores del centro.
III. La respuesta jurídico positiva inmediata
La respuesta del derecho positivo, en general a los supuestos de
mutación de la personalidad sigue la senda, desde la perspectiva histórica, de la apertura, con orientación hacia las transformaciones entre
entidades «heterogéneas».
Así en el concreto ámbito mercantil, se prevé, como bien se conoce, la transformación de la sociedad limitada en cooperativa, «de
conformidad con la legislación reguladora de la cooperativa» (art. 222
del Reglamento del Registro Mercantil, RD 1784/1996, de 19 de julio)6.
Ocurre que en marco normativo de destino, el cooperativo, la legislación estatal (artículo 69 de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas) regula expresamente la transformación en cooperativa de
«cualquier asociación, sociedad no cooperativa y agrupación de interés
económico». Reconoce pues, expresamente el carácter de la entidad
de origen y lo sitúa en el ámbito asociativo-societario.
En el ámbito cooperativo autonómico vasco, el mencionado artículo 86.1 LCE posibilita mayores márgenes de interpretación, toda
vez que, en los términos indicados, no exige una norma habilitadora
explícita en origen, basta la no prohibición expresa e identifica un ámbito más difuso por los términos que utiliza.
En régimen de fundaciones, no hay previsión alguna de transformación explícita; como por otra parte, tampoco lo hay de modificaciones
estructurales como la escisión (ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, básica estatal y Ley 12/1994, de 17 de junio, de fundaciones).
IV. Aproximación dogmática
Con tales premisas, la conclusión inmediata es negar la posibilidad
de la transformación planteada, en lógica coherencia, se aducirá, con
la naturaleza dispar de ambas entidades, por la heterogeneidad de sus
bases negociales: patrimonial la una y societaria la otra.
6 Y con carácter general, de una sociedad mercantil en una cooperativa; ex art. 4.5
de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades
Ello no obstante, es preciso realizar un esfuerzo interpretativo, obligado por otra parte dada la especificidad —dentro del tipo general
respectivo— de las entidades concretas en cuestión, comparando la
causa, finalidad y elementos de ambos, con los efectos jurídicos pertinente derivados de una u otra configuración tipológica, tanto ad intra
como en sus relaciones con terceros y con la comunidad en general.
Esto es, la necesidad de formular las preguntas fundamentales para
indagar dentro y más allá del dogma jurídico indicado7, obstativo a la
No se trata aquí, es obvio, de repasar la evolución histórica del instituto persona jurídica, que nace de una ficción, que sobrevive por su utilidad práctica, aunque no exenta de una cierta crítica, por cierto, renovada, sobre su necesidad8, dado que se constata por una parte, que la
atribución de determinados derechos/deberes, y consecuente responsabilidad no queda vinculada unívocamente a determinado tipo de persona jurídica y por otra, la heterogeneidad de derechos y obligacional de
distintos sujetos jurídicos aun compartiendo la misma forma jurídica.
Interesa, sin embargo, traer a colación precisamente, los aspectos patrimoniales subrayados históricamente, por la doctrina para la definición
de la personalidad: así, su conceptuación como manifestación de una propiedad colectiva o un patrimonio de afectación. Esto es, aspectos patrimoniales que están en la base misma de la persona jurídica fundación; y ello
aunque paradójicamente, para la tipificación jurídico positiva actual de fundación se afirma contundentemente, que se trata de una «organización»9.
En definitiva, por la mixtificación expuesta, siquiera sucintamente,
se advierte que el argumento dogmático, de apoyo —y causal— a la
ausencia de norma explícita facilitadora de la transformación, cede en
su aspecto, prima facie, incólume al intentar «ver lo que hay detrás».
7 En el sentido sugerido por Tomás Ramón Fernández: «quien no se conforma con
estas pequeñas certidumbres iniciales y persiste en su afán de comprender las cosas mejor
y averiguar qué hay detrás de la pantalla que forman los dogmas iniciales, reflexionando
sobre sus siempre pequeños éxitos y sobre sus no infrecuentes frustraciones, llega un día
en que esos dogmas le sirven de muy poco porque los ha visto fracasar demasiadas veces
y es entonces, perdida ya la ingenuidad y la seguridad primeras, cuando empieza a saber
cómo funciona realmente la vida jurídica y no se sorprende al comprobar que no lo hace
muy bien, no tiene más remedio que formularse esas preguntas fundamentales» Sobre el
Derecho y el quehacer de los juristas. Dar y exigir razones, Versus, Madrid, 2011.
8 Valga a estos efectos, la referencia sobre el reconocimiento de la personalidad jurídica que sintetiza Judith Rochfeld en Les grandes notions du droit privé, PUF, París,
2011, pp. 88 y ss.
9 Art. 2.1 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre: «son fundaciones las organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores tienen afectado de
modo duradero, su patrimonio a la realización de fines de interés general».
No es tan compacto y uniforme, como se estimaba desde una primera
En realidad, el valor último de la personalidad jurídica, su esencialidad indiscutible radica en su carácter de sujeto jurídico diferenciado, titular de derechos y obligaciones, y por ende, centro de responsabilidad10
configurado normativamente; norma a la que el sujeto regulado debe su
tipificación jurídica precisa en cuanto a los caracteres y requisitos con los
que delimita el sujeto jurídico regulado; y norma por otra parte, no vicaria, al menos totalmente, de aquella posición dogmática inicial.
En este sentido, focalizando los caracteres normativos esenciales de
la persona jurídica de partida, la fundación, configurada en las normas,
estatal —y básica— y vasca en vigor, estas consisten en: 1) el desarrollo de una finalidad (y actividades) de interés general, 2) realizadas por
una persona jurídica sin ánimo de lucro, 3) mediante la utilización, instrumental, de un patrimonio que afecto a la ejecución de dicho fin, deviene inapropiable privadamente.
El ejercicio de interpretación jurídica que se plantea es precisamente examinar si concurren dichos requisitos, y en qué medida, en el
sujeto de llegada; esto es, en la cooperativa de utilidad pública. Y ello
porque en dicha medida, en el grado en que dichos requisitos resulten
predicables de ambos sujetos jurídicos, en cuanto comparten una identidad sustancial, legitimará la transformación pretendida.
V. Interpretación integradora
Planteada en estos términos la réplica a la objeción dogmática, procede abordar su encaje en el derecho positivo; fundamentalmente, respecto de la regulación del sujeto de partida, la fundación, dada la solución posibilista respecto del sujeto cooperativa de utilidad pública,
adoptada por el legislativo vasco, en los términos que se han expuesto
anteriormente. Esto es, si la ausencia de regulación expresa al respecto
impide la transformación estudiada.
10 En este sentido José Ignacio Gomeza Villa: «el sustrato asociativo de la primera y
dotacional de la segunda no ha de ser, a mi juicio, obstáculo para, que manteniendo la
personalidad jurídica del ente, pueda camibar de forma, es decir, modificar el régimen
de organización del sujeto de derecho, ya que, en el fondo, la personalidad jurídica, no
es otra cosa que un sujeto de imputación jurídica diferenciada». En la ponencia «El papel del notario a lo largo de la vida de la fundaciones: elementos esenciales en la constitución de una fundación», Curso de Fundaciones 2011, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 2012; p. 46.
Lo cual nos lleva a la necesidad de interpretación de la norma en su
conjunto, que cuando se concreta, cuando se sumerge en la realidad a
la que se aplica, se hace Derecho; esto es, partiendo de un derecho positivo formal, se convierte, con su aplicación, en derecho positivo sustancial, dada la insuficiencia del primero (siguiendo la tesis de GROSSI
sobre la «encarnación del Derecho»). Interpretación no exenta, por lo
mismo, de complejidad y que en todo caso, ha de revestir un mínimo
Así planteado el debate, la ausencia de norma expresa positiva no
ha de ser, de inicio, obstáculo para considerar la posibilidad de la operación planteada si se justifica una continuidad material y jurídica antes
y después de la misma, significativa de una identidad sustantiva en los
elementos esenciales de ambos sujetos; que en realidad, vienen a ser el
mismo, con distinta configuración, como se justificará.
En este sentido, y a efectos comparativos, la ausencia de una regulación específica cooperativa en sede vasca, tampoco ha imposibilitado
en la práctica en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, la materialización de fusiones que también podrían calificarse de «heterogéneas»; esto es, entre cooperativas y sociedades mercantiles.
En efecto, el artículo 83 de la LCE, que regula las fusiones «especiales», sólo prevé aquellas que lo sean entre cooperativas de trabajo
asociado y sociedades laborales y entre cooperativas agrarias y sociedades agrarias de transformación; acogiéndose a la misma técnica de la
condición de inexistencia expresa de prohibición.
A ello ha contribuido, sin duda, la regulación de la Ley 27/1999, de
16 de julio, de Cooperativas, cuyo artículo 67 lo prevé expresamente.
Sin embargo, como bien se conoce, su ámbito de aplicación excede del
de la CAPV; ex art. 2.) de dicha norma, en relación con la Disposición
Final Segunda de la LCE.
VII. Perspectiva europea
Por otra parte, insistiendo en este carácter heterogéneo de modificaciones estructurales desde la perspectiva subjetiva de las entidades involucradas, se vislumbran ya expresamente en otros ámbitos
normativos, formas alternativas de conversión de fundaciones en «en20
tidades» con finalidad pública, en caso de disolución. Así, los artículos 41 y 42 de la propuesta de Estatuto de la Fundación Europea11.
VIII. Consideración final conjunta
Cuanto se ha expuesto sirve para encuadrar y abordar jurídicamente el caso concreto estudiado, en que se confirma la realidad de un
continuum fáctico que debe ser posibilitada también por continuidad
jurídica, toda vez que efectivamente:
— Continúa realizándose la misma actividad, antes como la concreción del fin fundacional, ahora como objeto social; inmodificable
en la configuración estatutaria de la sociedad cooperativa de utilidad pública estudiada sin la autorización expresa de la entidad
pública Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi (art. 145.1
de la LCE), con independencia de las facultades ordinarias de la
— Continúa la misma organización de medios personales para la
prestación de servicios, antes como fundación y ahora como
sociedad cooperativa de utilidad pública; antes como trabajadores por cuenta ajena, ahora como socios trabajadores; acentuándose la involucración, de prestación laboral y económica,
de los mismos en la consecución de la finalidad de utilidad pública.
— El patrimonio fundacional, no solo la dotación (deducido del
balance de transformación, auditado) se convierte en el supuesto analizado, en reserva irrepartible, durante la vida societaria y en el momento de su disolución, controlada y bajo la tutela de un organismo público, como es el Consejo Superior de
Cooperativas de Euskadi (art. 145.1 de la LCE) —condición así
regulada estatutariamente—. Esta entidad pública se convierte
así, en la configuración jurídica de «esta» cooperativa de utilidad pública, en la continuación de otro ente público como es
el Protectorado de Fundaciones del País Vasco, respecto a la facultad de tutela de la aplicación del patrimonio fundacional a
los fines fundacionales, los cuales se corresponden con la reserva irrepartible y el objeto social de esta cooperativa de utilidad pública.
11 Proposal for a Council Regulation on the Statute for a European Foundation (FE).
Brussels, 8.2.2012 COM(2012) 35 final.
— El interés general fundacional (art. 3.1 de la Ley 12/1994, de 17
de junio de Fundaciones del País Vasco) se convierte ahora en la
utilidad pública cooperativa. (Decreto 64/1999, de 2 de febrero,
Reglamento de sociedades cooperativas de utilidad pública del
Efectivamente, son dos los elementos que merecen ser destacados:
1.º La calificación jurídico pública de la entidad. El «interés general» que en virtud de los fines fundacionales se reconoce expresamente en el trámite de inscripción de su constitución (artículo 7.b)
del Reglamento del Protectorado de Fundaciones, aprobado por Decreto 100/2007, de 19 de junio; en relación con el artículo 3.1 de
la Ley 12 /1994, de 17 de junio de Fundaciones del País Vasco) corresponde con el «utilidad pública» de la cooperativa en cuestión,
toda vez que a esta se le reconoce de tal carácter cuando «contribuye a la promoción del interés general de Euskadi» (art. 1 del Decreto 64/1999, de 2 de febrero).
Dicha contribución se verifica precisamente en función del objeto
social cooperativo que como se ha visto, coincide con las actividades
que integran el fin fundacional, y que resultan subsumibles entre los tipificados por el artículo 3 del Decreto 64/1999, mencionado); además
de la comprobación del cumplimiento de los requisitos del artículo 5
del reiterado Decreto 64/1999.
La continuidad de la personalidad jurídica con la misma actividad
prestacional sirve también, para justificar la observancia de la exigencia de la letra c) del artículo 5 citado, en tanto para el funcionamiento
y cumplimiento efectivo de los fines estatutarios por el plazo de dos
años, resulta computable el de funcionamiento y cumplimiento efectivo de los fines fundacionales.
Desde la perspectiva de la condición del órgano administrativo se asimilan también ambos ámbitos en cuanto corresponde al Consejero/a
(del Departamento competente en materia de justicia) la inscripción de
la fundación (art. 4.1.a) del Decreto 100/2007, citado) como también corresponde al Consejero/a (del Departamento competente en materia de
Empleo según se interpreta el literal del artículo 11 del Decreto 64/1999),
mediante la Orden correspondiente, la declaración de utilidad pública.
2.º La continuidad del patrimonio afecto a un fin de interés general/utilidad pública.
Así, el patrimonio neto fundacional, auditado, (esto es, aquel no sujeto a la satisfacción de las obligaciones de la entidad) se constituye,
como pacto del acuerdo de transformación, en reserva irrepartible cooperativa, por el mismo importe neto, con denominación específica, singulari22
zada por lo tanto, dentro de las posibles reservas irrepartibles (sujetas a lo
prevenido en el art. 76.2.b) de la LCE) que la cooperativa pudiere constituir en el futuro, y sujeta a un control y tutela específicos del Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi; de forma que cualquier variación, en
su regulación y/o aplicación, en cualquier momento de la vida societaria,
está sujeto al conocimiento y validación de dicho órgano público.
Es decir, en esencia, se asegura el mismo esquema fundacional de
patrimonio destina a fin de interés general tutelado por un organismo
público; patrimonio que se ve incrementado adicionalmente, con las
aportaciones de los trabajadores, convertidos en socios de trabajo (la
cooperativa constituida lo es de esta clase), al capital social, sujetas al
cumplimiento del mismo fin; el cual se ve fortalecido en su ejecución
IX. Alternativa
La alternativa a un proceso, como el explicitado, de mantenimiento
de la personalidad jurídica pasa por la extinción y creación, sucesiva, de
sendas personas jurídicas: fundación y cooperativa, con los correspondientes efectos jurídicos respecto de los derechos y obligaciones respectivos, singularmente los derivados de la extinción, y las consecuencias operativas de tiempo y coste que aquella trata de evitar.
En efecto, por aplicación del número 2 del artículo 35 de la
Ley 12/94, de Fundaciones del País Vasco, estas pueden destinar el haber
líquido resultante de la liquidación (los bienes y derechos resultantes de
la misma) a otras entidades o actividades de interés general, según disposición al respecto del fundador o de los estatutos. Se estima que tanto
los originarios como los modificados, si bien en este caso, como toda
modificación estatutaria, ha de ser verificada por el Protectorado de Fundaciones del País Vasco (art. 3.h) del Decreto 100/2007, regulador del
mismo) para asegurar el respeto al fin fundacional y carencia de prohibición del fundador (art. 31.1 de la 12/94, de Fundaciones del País Vasco).
La norma estatal (art. 33.2 de la Ley 50/2002, de Fundaciones) clarifica el sujeto destinatario con más precisión, identificándolo como
fundación o, alternativamente, entidad lucrativa privada que persiga fines de interés general y tenga afectados sus bienes, incluso en el caso
de disolución, a la consecución de aquellos.
Estos requisitos respecto de la entidad creada, tanto los genéricos de la ley vasca de fundaciones como los establecidos por el legislador estatal, resultan susceptibles de cumplimiento en base a la regulación estatutaria de la cooperativa de utilidad pública que los contenga.
Operaciones de liquidación que en todo caso, se hallan tutelados por
el Protectorado de Fundaciones del País Vasco, ex art. 3.h) del Decreto 100/2007, regulador del mismo.
Además, la extinción es causal, ha de responder a alguna de las
causas reguladas por el artículo 33 de la Ley 12/94, de Fundaciones del
País Vasco, por lo que la alternativa planteada, independientemente de
su viabilidad, por las consecuencias laborales, fiscales y contables, entre otras que supone, significa un esfuerzo material y jurídico costoso y
A manera de corolario de cuanto antecede, la posibilidad de la
transformación planteada se entiende que es coherente con los principios esenciales que rigen ambos tipos jurídicos; esto es, los que afectan a su finalidad y sentido (no extensible a todas las fundaciones ni a
todas las cooperativas con carácter automático) para el mantenimiento
de la personalidad jurídica de la entidad transformada.
Por otra parte, ambos tipos comparten un «mismo marco jurídico
común», al menos al nivel de dichos principios, de conformidad con el
art. 4 de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, de manera que ambos, fundaciones y cooperativas, forman parte de la denominada «Economía Social»; sin perjuicio de lo regulado por su normativa sustantiva específica (art. 5 de dicha norma legal 5/2011).
En otro orden de cosas, en el procedimiento concreto tramitado,
no se han advertido intereses, públicos ni privados, afectados negativamente por la transformación. Por el contrario, esta posibilita la participación de los trabajadores en la actividad empresarial, que tampoco es
ajena a la forma fundacional (art. 25 de la Ley 12/1994, de 17 de junio, de Fundaciones del País Vasco), haciendo así efectivo el mandato
del art. 129.2 de la CE.
Por todo ello, además de por criterios operativos como el de eficiencia en la actuación de los servicios públicos, ex art. 3.2 de la
Ley 30/1992, LRJAPyPAC, pero sobre todo, porque se consolida y refuerza el interés general, público, al reforzar el patrimonio dedicado a
su realización, reforzando la estructura de prestación de dichos servicios por la implicación societaria de quienes los prestan, se considera la
posibilidad trasformativa como razonable y razonada.
Armonización del derecho cooperativo
en América Latina: desafíos y oportunidades
Recibido: 20-02-2013
Aceptado: 03-05-2013
Sumario: I. Introducción. II. El Proyecto de Ley Marco para las
Cooperativas de América Latina. III. Características del Proyecto de Ley
Marco. IV. Proceso de actualización. V. Contenidos y alcances de la Ley
Marco. VI. Conclusiones.
Resumen: Este trabajo reproduce la ponencia presentada por el autor en
el Foro organizado por SGECOL (Grupo de Estudio sobre el Derecho Cooperativo Europeo) realizado en Manchester el 31 de octubre de 2012 en el marco
de las actividades de cierre del Año Internacional de las Cooperativas organizadas por la Alianza Cooperativa Internacional.
El trabajo versa sobre el Proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de
América Latina elaborado por un grupo de expertos de diferentes países de la
región por encargo de la Organización de las Cooperativas de América (OCA)
en 1988, el cual ejerció apreciable influencia en la posterior legislación continental. Seguidamente aborda el proceso de actualización del documento llevado a cabo por la Alianza Cooperativa Internacional para las Américas (ACI
Américas) veinte años más tarde. Finalmente, trata sobre los objetivos del documento, los principios que lo inspiran, sus principales institutos y sus perspectivas en el marco de la reforma de la legislación cooperativa de los países latinoamericanos.
Palabras clave: Legislación cooperativa, América Latina, ACI Américas,
Ley Marco para Cooperativas.
Abstract: This article reproduces the presentation delivered by the author
at the Open Seminar organized by SGECOL (Study Group on European Cooperative Law) held in Manchester on the 31st October 2012 within the activities
organized by the International Cooperative Alliance on the closing of the International Year of the Cooperatives.
The article deals about the Project of the Framework Law for Cooperatives
in Latin America prepared by a group of experts convoked by the Organization
of the Cooperatives of America (OCA) in 1988 which had a remarkable influence in the reform of the cooperative laws of different countries of the region.
Afterwards, the updating process of the document undertook by the InternaDeusto Estudios Cooperativos
ISSN: 2255-3452, Núm. 3 (2013), Bilbao, pp. 25-33
Armonización del derecho cooperativo en América Latina
tional Cooperative Alliance for the Americas (ICA Americas) twenty year later
is addressed. Finally, the underlying principles, the main aspects of the document and its perspectives for the development of the Cooperative Law in Latin
America are considered.
Key words: Cooperative legislation, Latin America, ICA Americas, Framework Law for Cooperatives.
Agradezco la oportunidad de presentar la experiencia latinoamericana sobre la armonización del Derecho Cooperativo en este Seminario sobre el Derecho Cooperativo en Europa. El diálogo de las regiones contribuye a la construcción de un mejor derecho y al progreso de
la ciencia jurídica en el mundo globalizado. Cabe esperar que encuentros como éste, realizados en distintas partes del mundo, produzcan resultados favorables para el acercamiento de las instituciones jurídicas,
cuyo primer paso es el mejor conocimiento de ellas y de sus problemas
a través del diálogo entre los estudiosos de la materia.
El caso de América Latina presenta algunas características singulares puesto que se trata de una región compuesta por países de una
tradición jurídica similar: el derecho continental europeo de raíz romanista. Esos países tienen asimismo una historia común pues todos provienen del mismo tronco hispánico, salvo Brasil cuyo origen es portugués, y han alcanzado su independencia prácticamente al mismo
tiempo. El idioma de la región es el español, con la excepción de Brasil,
lo cual constituye un rasgo de comunidad cultural muy relevante. En
ese contexto, no es de extrañar que las instituciones jurídicas fundamentales exhiban caracteres similares.
La legislación cooperativa en la región comenzó a aparecer a fines
del siglo XIX formando parte de los códigos de comercio en México y
Argentina. En el período entre ambas guerras se intensificó el proceso
legislativo, el cual se completó después de la Segunda Guerra en casi
todos los países. En las décadas posteriores tuvo lugar la revisión y reforma de muchas de ellas.
Los Congresos Continentales de Derecho Cooperativo convocados
por la Organización de las Cooperativas de América (OCA) que se llevaron a cabo en diferentes países a partir de 1969 sirvieron para el intercambio de conocimientos y experiencias entre los especialistas de los
diferentes países y sus conclusiones brindaron importantes materiales
que contribuyeron a delinear orientaciones comunes del Derecho Cooperativo en la región1.
1 Los documentos finales de estos congresos se encuentran en: I Congreso Continental de Derecho Cooperativo, Universidad de los Andes, Mérida, 1969; Carta Jurídica
de San Juan, Administración de Fomento Cooperativo, San Juan, 1976; Anales del III
Congreso Continental de Derecho Cooperativo, Idelcoop-Intercoop, Buenos Aries, 1987
y Derecho Cooperativo. Tendencias actuales en Latinoamérica y la Comunidad Económica Europea, Antropos, Bogotá, 1993.
II: El Proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de América Latina
Los congresos mencionados y las actividades realizadas por la comisión jurídica de la OCA llevaron a advertir la conveniencia de elaborar
un documento que sirviera de orientación para actualizar y perfeccionar la legislación cooperativa de los países latinoamericanos. Consiguientemente, en 1987 OCA convocó a un grupo de expertos de distintos países del Continente y a algunos especialistas europeos a una
reunión técnica realizada en Bolivia. En esa ocasión se efectuó un amplio relevamiento crítico de la legislación continental, luego del cual
se determinaron los aspectos de mayor relevancia para ser tenidos en
cuenta en ella. Resultado de ese trabajo fue el documento «Bases para
la legislación cooperativa en los países de América Latina»2.
El mencionado documento fue ampliamente difundido a fin de recibir opiniones de especialistas y dirigentes del movimiento cooperativo de los diferentes países. Finalizado el período de consulta, se realizó una nueva reunión de expertos en la que se consideró un borrador
del Proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de América Latina que
recogía las opiniones recibidas. Dicho borrador fue asimismo circulado
Posteriormente los coordinadores del grupo de expertos tuvieron a
su cargo dar redacción final al Proyecto y preparar la correspondiente
justificación de cada una de sus disposiciones. De esa forma se llegó
a la culminación del proceso que tuvo lugar en oportunidad de celebrarse la Asamblea Continental de la OCA en Bogotá en noviembre de
1988 en la cual obtuvo aprobación definitiva3.
A partir de ese momento se realizó una intensa labor de difusión del
Proyecto de Ley Marco en todo el Continente mediante publicaciones,
reuniones, seminarios y presentaciones en los parlamentos nacionales, la
cual dio como resultado que el documento alcanzara una significativa in-
2 Este documento, redactado por Carlos Torres y Torres Lara y Dante Cracogna,
quienes actuaron como coordinadores del grupo de expertos, fue publicado en la Revista de la Cooperación Internacional, órgano de la Alianza Cooperativa Internacional,
N° 1-1988, Intercoop, Buenos Aires.
3 El texto final con la justificación respectiva fue publicado como «Documento Especial N° 3», América Cooperativa, OCA, Bogotá, 1988. Sobre los antecedentes y contenido pueden consultarse: Cracogna, Dante, «Un intento de armonización de la legislación cooperativa: el Proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de América Latina»,
Anuario de Estudios Cooperativos, Instituto de Estudios Cooperativos, Universidad de
Deusto, 1989, p. 129 y ss; Montolío, José María, Legislación cooperativa en América Latina. Situación, Derecho comparado y Proceso de armonización, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, Madrid, 1990, p. 267 y ss.
fluencia en la renovación y actualización de la legislación cooperativa regional. Ya la ley colombiana N° 79, que se sancionó en forma prácticamente contemporánea con el Proyecto de Ley Marco, acusa claramente
la influencia de éste. Y desde entonces, extendió su influencia sobre las
nuevas leyes de cooperativas que se fueron sucediendo: Honduras; Paraguay; Puerto Rico; México; Uruguay; Panamá; Nicaragua y Venezuela.
Por otra parte, el Proyecto de Ley Marco estimuló el desarrollo de los estudios teóricos y el progreso del Derecho Cooperativo en general.
III. Características del Proyecto de Ley Marco
Si bien el Proyecto de Ley Marco tiene la estructura de un verdadero texto legislativo, no se elaboró con el propósito de convertirse en
un texto uniforme o modelo para ser reproducido en los países de la
región. Como su nombre lo indica, trata de establecer un marco que
sirva de orientación general en la materia sobre la base de contenidos
fundamentales de reconocida eficacia y con amplio margen para su
adecuación a las diferentes circunstancias de cada país.
El documento no tiene la prensión de establecer rígidas uniformidades pues reconoce las diversidades nacionales, propias de sus características históricas y culturales. De allí que solamente trate de brindar
pautas de orientación sobre aquellos aspectos en los que existen criterios comunes fundados en la peculiar naturaleza de las cooperativas y
en las experiencias más relevantes de desarrollo cooperativo continental. De todas maneras, juega a favor del Proyecto de Ley Marco la señalada circunstancia de que la tradición jurídica latinoamericana en general tiene rasgos comunes.
Por otro lado, se reconoce que el Proyecto de Ley Marco no se
debe considerar como un logro definitivo sino como una aproximación
a un tema que por su naturaleza es complejo y susceptible de modificaciones. Por lo tanto, se trata de un documento perfectible y actualizable para dar respuesta adecuada a las cambiantes necesidades del
desarrollo cooperativo regional.
IV. Proceso de actualización
Transcurridos veinte años desde la aprobación del Proyecto de Ley
Marco, y habiendo entretanto cesado la actividad de la OCA, la Alianza
Cooperativa Internacional para las Américas (ACI Américas) decidió encarar su actualización. Para ello tuvo en consideración los importantes
cambios que se habían producido en la región y en el mundo que hacían necesario realizar una puesta al día a fin de que el documento siguiera siendo útil para la finalidad originariamente prevista. Además de
las inéditas circunstancias del mundo globalizado se habían emitido relevantes pronunciamientos de organismos internacionales que exigían
ser tomados en consideración dentro del marco legislativo4.
En primer lugar, el Congreso del Centenario de la ACI, realizado en
Manchester en 1995, había aprobado la Declaración sobre la Identidad
Cooperativa que contenía una reformulación de los principios cooperativos que debía ser tenida en cuenta en cualquier proyecto de legislación puesto que su contenido informa toda manifestación cooperativa.
A ello se suma la Resolución 56/114 sobre las cooperativas en el
desarrollo social aprobada por la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas en diciembre de 2001 cuyo Anexo —además
de tratar otros aspectos— hace específica referencia a cuestiones de
orden legislativo relacionadas con las cooperativas5.
Otro documento de significativa importancia emanado de un organismo internacional es la Recomendación 193 sobre promoción de
las cooperativas aprobada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 2002 en sustitución de la anterior Recomendación 127 de
19666. Esta Recomendación constituye el documento más completo y
abarcativo en la materia y contiene numerosas disposiciones relacionadas con la legislación y las políticas públicas en materia de cooperativas.
Estos documentos, como señala Hagen Henrÿ, constituyen el núcleo del Derecho Público Internacional Cooperativo que no puede ser
ignorado por las legislaciones nacionales7.
A su vez, la Asamblea General de ACI realizada en Seúl en 2001
recomendó unos Lineamientos de Legislación Cooperativa elaborados
4 Cracogna, Dante, «Nueva versión de la Ley Marco para las cooperativas de América Latina», Revista Jurídica de Economía Social y Cooperativa, Nº 20, CIRIEC-España,
Valencia, 2009, p. 183 y ss.
5 El Anexo de esta Resolución, titulado «Guidelines aimed at creating a supportive environment for the development of cooperatives», constituye un valioso vademécum de orientación acerca de las políticas públicas en materia de cooperativas que comprende diversos aspectos vinculados con la legislación cooperativa.
6 Cabe señalar que la Recomendación 193 tiene un alcance mucho más amplio que
la anterior Recomendación 127 pues ésta se hallaba referida solamente a los países en
desarrollo en tanto que la primera se refiere a todos. Por otra parte, es notable que la
actual Recomendación fue aprobada en forma prácticamente unánime por los representantes de los gobiernos, de los trabajadores y de los empresarios que forman la Asamblea General de la OIT.
7 Henrÿ, Hagen, Guidelines for Cooperative Legislation, 2nd revised edition, ILO,
Geneva, 2005, p. 5.
sobre la base de estudios promovidos por la OIT, los cuales contienen
importantes orientaciones para el mejoramiento de la legislación específica8. Una vez que la ACI Américas resolvió encarar la tarea de actualización obtuvo el apoyo del Servicio de Cooperativas de la OIT que
brindó su colaboración técnica y su amplia experiencia en materia de
legislación cooperativa.
A efectos de realizar la tarea se designó una comisión de expertos representativos de las diferentes regiones del continente latinoamericano:
Cono Sur; Area Andina; Centroamérica y el Caribe, quienes contaron
con la colaboración del Jefe del Servicio de Cooperativas de la OIT.
Esta tarea se llevó a cabo a lo largo de 2007 arribándose a un texto
provisorio que fue sometido a la XV Conferencia Regional de la ACI
Américas en octubre de ese mismo año. Los miembros de la comisión
de expertos recogieron sus aportes para la posterior elaboración de
una nueva versión que fue ampliamente circulada entre las organizaciones asociadas a la ACI Américas, universidades e institutos especializados. Con todos esos insumos se llegó a un borrador final que fue finalmente aprobado en la reunión de la ACI Américas realizada en julio
de 2008. A continuación fue oficialmente publicado9 y quedó en condiciones de ser difundido para que cumpliera su cometido.
V. Contenido y alcances de la Ley Marco
Como se dijo, el documento no es una Ley Modelo entendida en el
sentido de una elaboración para ser adoptada en diferentes países mediante el sencillo expediente de su copia o transcripción10. Por el contrario, se trata de un documento pensado para servir de orientación en
8 Estos «Lineamientos para la legislación cooperativa» fueron elaborados por Hagen
Henrÿ y están publicados en la Revista de la Cooperación Internacional, N° 2-2001, Buenos Aires, p. 67 y ss.
9 Alianza Cooperativa Internacional para las Américas, Ley Marco para las cooperativas de América Latina, ACI Américas, San José (Costa Rica), 2009, 45 págs. Existen
también versiones en inglés y portugués.
10 Un caso paradigmático de Ley Modelo es el que fue elaborado por la British Colonial Office en1946 sobre la base de la experiencia de sus colonias y, especialmente,
de la India. Cfr. Surridge, J.B. and Digby, Margaret, A Manual of Co-operative Law and
Practice, 3rd edition, W. Heffer and Sons, Cambridge, 1967, p. 121 y ss. También se refiere a ella Campbell, W.K.H, Practical Co-operation in Asia and Africa, W. Heffer and
Sons, Cambridge, 1959, P. 19 y ss. En la actualidad, la Ley Uniforme relativa al derecho
de las sociedades cooperativas, aprobada por la OHADA (Organización para la Harmonización en Africa del Derecho de los Negocios), publicada en el Diario Oficial de la
OHADA, Yaoundé, Cameroun, 15.2.11.
la renovación de la legislación cooperativa regional; es una contribución puesta a disposición de los movimientos cooperativos y de los legisladores nacionales como herramienta de trabajo para actualizar las
leyes de la materia, algunas de las cuales se hallan considerablemente
atrasadas en el tiempo.
La Ley Marco está elaborada como una ley general para toda clase
de cooperativas, afirmando de esa manera la unidad fundamental del
movimiento cooperativo con independencia de sus diversos sectores o
ramas específicas. Contiene solamente un capítulo con algunas disposiciones especiales para ciertas clases de cooperativas que por su particular naturaleza las requieren: cooperativas de trabajo asociado; bancos
cooperativos, cooperativas de ahorro y crédito y de seguros; cooperativas de vivienda; cooperativas escolares y juveniles. Esta ley general podría, en caso de resultar necesario, complementarse con leyes especiales para determinadas clases de cooperativas —como suele suceder en
algunos países con las cooperativas de ahorro y crédito— pero que regulen solamente los aspectos operativos propios de ellas dejando las
demás cuestiones sujetas a la ley general.
No se tratan medidas de fomento o de promoción por cuanto se
considera que ellas quedan libradas a la decisión de cada país dentro
del marco de su respectiva política económica y social general.
Se tuvo especial cuidado de que la Ley Marco cubriera adecuadamente todos los aspectos fundamentales relacionados con la regulación de las cooperativas de manera de evitar, en lo posible, la necesidad de dictar reglamentaciones. Cuando resulta necesario el dictado
de normas reglamentarias el texto lo dice expresamente, entendiéndose que en los demás casos las disposiciones legales resultan directamente aplicables procurando de esa manera evitar las reglamentaciones que los funcionarios gubernamentales suelen dictar yendo, incluso,
más allá de la propia ley11.
En cambio, se deja amplio espacio librado a las disposiciones estatutarias, de manera que cada cooperativa pueda establecerlas conforme
con sus propias necesidades y con considerable margen de autonomía.
Se organizan las disposiciones en 102 artículos agrupados en doce
capítulos utilizando una terminología generalmente aceptada en los
países de la región y consistente con la doctrina cooperativa a fin de
que cada instituto refleje apropiadamente su naturaleza.
11 Caso representativo puede considerarse el de Ecuador, cuya anterior Ley de Cooperativas tenía 160 artículos, en tanto que su decreto reglamentario original contenía
más de 230, a lo que se sumaban los numerosos reglamentos posteriores, dictados mediante decretos o resoluciones ministeriales.
El texto comienza con las disposiciones generales que caracterizan
a las cooperativas para luego ocuparse, a lo largo de los sucesivos capítulos, de la constitución; los socios; el régimen económico; los órganos sociales (asamblea; consejo de administración y junta de vigilancia);
la integración entre cooperativas; la disolución y la liquidación; normas
para ciertas clases de cooperativas en particular; la autoridad de contralor o fiscalización y, finalmente, el organismo encargado de la política cooperativa.
En cuanto a su presentación, tiene las características formales de
un texto legal donde cada artículo va precedido de un subtítulo que
anuncia su contenido y seguido de una breve justificación que explica
el sentido y alcance de la norma de manera de hacer más fácil su comprensión.
Por último, cabe señalar que los principios básicos inspiradores de
la Ley Marco son: a) consolidación de la identidad cooperativa; b) fortalecimiento del sentido empresarial y c) afirmación de la autonomía de
las cooperativas frente al Estado.
La Ley Marco significa un aporte de singular importancia para la
armonización de la legislación cooperativa en el Continente. Tiene el
mérito de haber sido elaborada y actualizada con la participación de
expertos de diferentes países tomando en cuenta la experiencia cooperativa regional, los desarrollos más relevantes del derecho comparado y
los documentos de los organismos internacionales. Finalmente, fue sometida a una amplia consulta antes de su aprobación y difusión. Su influencia se advierte claramente en la legislación y en la teoría del Derecho Cooperativo Latinoamericano.
A fin de lograr una mayor eficacia en el cumplimiento del objetivo
de la Ley Marco, la ACI Américas promovió su adopción por el Parlamento Latinoamericano, organismo que si bien no cuenta con atribuciones legislativas puede formular recomendaciones a los parlamentos
nacionales de los países de la región. Dicho organismo, luego del estudio y dictamen favorable de la comisión respectiva, le dio aprobación
en su sesión plenaria de fines de 2012, lo cual permite considerar que
se intensificará su influencia en la legislación de los países latinoamericanos.
Enabling Transition to Formality Through
the Promotion of Cooperatives.
A legal perspective based on the International Labour
Organization Promotion of Cooperatives Recommendation, 2002
Bureau for Workers Activities and EMP/COOP, ILO
Hagen Henrÿ*
Recibido: 18-04-2013
Aceptado: 12-06-2013
Sumario: I. Introduction. II. Methodological caveats. III. ILO R. 193,
cooperative law and the informal economy. 1. Guiding principles. 2. Selective presentation of relevant paragraphs of ILO R. 193. IV. Conclusion.
Resumen: Basado en la Recomendación 193 de la Organización internacional del trabajo (OIT) sobre la promoción de las cooperativas en 2002
(R. 193) ese artículo trata de la transición de los actores informales a lo formal
por la formación de cooperativas. La OIT tiene una larga tradición en el tema
de la economía informal. Ya en 1972 comienza a cernir la problemática y con
la R. 193 (Párrafo 9) propone «la transformación de lo que a menudo son actividades marginales de supervivencia (a veces designadas como «economía informal») en un trabajo amparado por la legislación y plenamente integrado en
la corriente principal de la vida económica.» La noción del (in)formal de la OIT
es una noción jurídica. El objetivo del artículo es demonstrar en que medida
varios de los Párrafos de la R. 193, que el autor considera parte del derecho
público internacional cooperativo, su traducción por los legisladores y su implementación sirven efectivamente la formalización de lo informal. Aunque el
* Dr.iur. Adjunct Professor of comparative law. Research Director at the University
of Helsinki Ruralia Institute and former Head of the Cooperative Branch of the International Labour Office. I would like to acknowledge the support by Master in Political
Economy Jan Harms, Rechtsassessorin Claudia Paul and Master in Development Economics Mathieu De Poorter to the preparation of a paper presented at the Interregional
Symposium on the Informal Economy «Enabling transition to formalization», organized
by the International Labour Organization (ILO), 27-29 November, 2007 at Geneva. This
contribution draws on that paper.
ISSN: 2255-3452, Núm. 3 (2013), Bilbao, pp. 35-52
número de los actores en la economía informal esta creciendo en todas partes
del mundo, el autor no comparte las dudas en cuanto a la efectividad del derecho para la formalización. Por otro lado, cabe señalar que la complejidad de
las cooperativas debería atenuar cierto entusiasmo relativo al potencial de esa
forma para resolver los problemas económicos, sociales y humanos relacionados con la informalidad.
Palabras clave: Actores informales y formación de cooperativas.
Abstract: Based on the International Labour Organisation’s Promotion of
Cooperatives Recommendation 2002 (no. 193), this article examines the transitioning from informal to formal players by forming cooperatives. The ILO has
a long tradition of work on the subject of informal economies. The problem
was first addressed in 1972 and Recommendation no. 193 (paragraph 9) proposes « transformation of what are often marginal survival activities (sometimes called «informal economy») into legally protected work, fully integrated
into the mainstream of economic life». The ILO’s idea of (in)formal is a legal
concept. This article examines several of the paragraphs in Recommendation
no. 193, which the author considers to form part of Public International Cooperative Law. He aims to study the way they have been interpreted by lawmakers and to what extent their implementation has effectively served to transition
from informal to formal. Although there are a growing number of players in
informal economies across the world, the author does not have doubts as to
the effectiveness of the law in formalising these economies. It is also important
to note that the complex nature of cooperatives should temper enthusiasm
concerning the potential of solving economic, social and human problems related to informal economies in this manner.
Key words: Informal players and forming cooperatives.
In 1972 the International Labour Organization (ILO) alerted the international community to the decent work deficits related to informality1. Since then it has continuously addressed the issue, amongst others by reﬁning the analysis of the phenomenon in terms of economic
and social exclusion and juridical failures and by suggesting cooperatives as one means for actors in the informal economy to transit to formality2. In legal terms this analysis and suggestion found its strongest
expression so far in the ILO Promotion of Cooperatives Recommenda-
1 Cf. ILO, Employment, incomes and equality: a strategy for increasing productive employment in Kenya, Report of an inter-agency team financed by the UNDP and
organized by the ILO, Geneva 1972), in which the ILO underlined the importance of
including the «informal sector», as it was called then, into its work program. Since
then, the notion has been refined and the new term of «informal economy» is to better reflect the scope (different sectors; rural and urban) and characteristics (mainly decent work deficits) of the phenomenon. Cf. ILO, Decent work and the informal economy, Report of the Director-General, International Labour Conference, 90th session,
Report VI, 2002, Geneva (http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--relconf/--- reloff/documents/ meetingdocument/wcms_078849.pdf); Resolution and
Conclusions concerning decent work and the informal economy, International Labour
Conference 2002, Geneva: International Labour Office 2002, Paragraph 13, and reiterated by the Governing Body of the ILO (GB) in 2007 (cf. GB298-ESP-4-2007-020118-1-En.doc, Paragraph 1).
The term «decent work deficit « had not yet been coined at that time and it refers
to a broader set of issues than the informal economy.
2 For example, «Decent work and informal economy», op.cit., p.92: «Where there
are major constraints to informal economy operators or workers joining existing employers’ organizations or trade unions or establishing their own organizations, the most
effective membership-based organizational structure may be that of a cooperative [...]
« and: «Organizing in cooperatives could also be seen as one step on the path towards
formalization.» Cf. also Governing Body Geneva, November 2002, SEVENTH ITEM ON
THE AGENDA. Effect to be given to resolutions adopted by the International Labour
Conference at its 90th Session (2002) (b) Resolution concerning decent work and the
informal economy», at: http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/GB/ 285/ GB.285_7_2_engl.
pdf. Cf. also GB298-ESP-4-2007-02-0118-1-En.doc, Paragraph 14; «Decent work and
the transition to formalization: Recent trends, policy debates and good practices.» Report of the Tripartite Interregional Symposium on the inform al economy: Enabling Transition to Formalization (Geneva 27-29 November 2007), 41 and «Extending the Scope
of application of Labour Laws to the Informal economy. Digest of comments of the
ILO´s supervisory bodies related to the informal economy, p.102, available at: http://
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/ documents/ publication/
wcms_125855.pdf. (2010).
An overview of the numerous documents concerning the informal economy is contained in the ILO «Resource guide on the informal economy», available at: http://www.
ilo.org/public/english/support/lib/resource/ subject/informal.htm
tion, 2002 (ILO R.193)3. Its Paragraph 9 reads: «Governments should
promote the important role of cooperatives in transforming what are
often marginal survival activities (sometimes referred to as the «informal economy») into legally protected work, fully integrated into mainstream economic life.» According to Paragraph 4. (a) it is important
«[...] to promote the potential of cooperatives in all countries [...] in
order to assist them and their membership to […] create and develop
income-generating activities and sustainable decent employment [.]»
And Paragraph 5 adds that «[...] special measures should be encouraged to enable cooperatives […] to respond to their members’ needs
and the needs of society, including those of disadvantaged groups in
order to achieve their social inclusion.»
Paragraph 6. links the issue to cooperative law. It states that «[…]
Governments should provide a supportive policy and legal framework
[for cooperatives.]»4 One may assume that this is valid for potential cooperatives and members as well. According to Paragraphs 10.(2), 14
and 15 it is a right and an obligation of employers’, workers’ and cooperative organizations to play an active role in this in addition to governments.
This paper relates Paragraph 9 to those paragraphs in ILO R. 193
which deal with cooperative law and summarily discusses the extent to
which legislators have given effect to them5. The objective is to assess
whether these paragraphs, their translation by legislators and their implementation further the aim behind Paragraph 9 and to identify possible shortcomings.
Before doing so, a number of methodological caveats are introduced to clarify the approach as it is not uncommon to overestimate
the potential to transit to formality through the formation of cooperatives.
3 The Promotion of Cooperatives Recommendation, 2002. ILC 90-PR23-285-EnDoc, June 20, 2002 (ILO R.193), available at: www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLE
XPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312531:NO.
4 Cf. also Paragraph 10.(1).
5 Obligation under Article 19 of the Constitution of the ILO. Cf. also General Survey
concerning employment instruments in the light of the 2008 ILO Declaration on Social
Justice for a Fair Globalization, Geneva: International Labour Office, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (articles 19,
22 and 35 of the Constitution), Report III (Part 1 B), International Labour Conference,
99th Session, 2010, Paragraphs 437-510, available at: http://www.ilo.org/public/libdoc/
ilo/P/09661/09661%282010-99-1B%29223.pdf
II. Methodological caveats
As the origin of modern cooperatives6 may also be read as the history of transiting to formality through organizing joint self-help in the
form of cooperatives, and as the ILO has promoted the development of
cooperatives practically since its inception7, it seems consequential to
suggest cooperatives as one means to transit to formality. This is all the
more so as the suggestion meets the observation that cooperatives address the decent work deficits in a relatively efficient way8.
6 It is commonly accepted to date the origin of modern cooperatives to the formation of a cooperative by the Rochedale pioneers in 1843. Their statutes inspired to
a large extent the now universally recognized cooperative values and principles as enshrined in the International Cooperative Alliance Statement on the co-operative identity
(ICA Statement), cf. International Co-operative Review, vol. 88, no. 4/1995, 85 f.
These cooperative values and principles are part of ILO R. 193 (cf. paragraph 3 and
Annex) and have thus been transformed from standards of a nongovernmental organization to legal standards set by an international organization.
Reportedly, prisoners in a camp in Siberia set up a cooperative in the 1830ies already, but failed to obtain recognition by the Tsarist government because of their prisoner status.
7 Almost immediately after the International Labour Office (Office) had become operational in 1920 in Geneva, its first Director General, Albert Thomas, convinced the GB
to establish the Cooperative Branch, cf. ILC Report VII (1), 1965, Introduction.
8 As far as income generating effects are concerned, it is estimated that among
the some 100 million jobs provided by cooperatives worldwide, a large number is provided to people who had formerly worked in the informal economy.
As for economic security, lacking in the informal economy, cooperatives create
and maintain through their specific structural and operational features a high level of
economic security. Cooperatives create economic security mainly through their economic stability. Their economic stability (indicated by their longevity and a low number
of bankruptcies, cf. study by Ministry of Economic Development, Innovation and Export, Government of Quebec, at: http://www.mdeie.gouv. qc.ca/index.php?id=187&tx_
ttnews(tt_news) =1069&tx- ttnews(backPid)=2206&tx_ttnews(currentCat Uid)=75).
Concerning social protection, and in line with the cooperative self-help principle,
cooperatives have traditionally catered for the social security of their members, their employees, and the dependants of these where there is no other social security coverage
available. Where the members so decide, cooperatives have to provide social security as
the definition of cooperatives refers also to the social needs of the members.
Cooperatives provide for social security coverage by setting aside money for the access to health care and education and for the payment of pensions, by setting aside
money to take out group insurances, benefiting from their greater negotiating power as
that of the individual members or employee or by negotiating insurance conditions on
behalf of their members and employees, again by using their greater negotiating power
Some legislations provide for the allocation of parts of the positive results of the
economic activities of cooperatives to be spent for these purposes, if not by prescribing
it, at least by giving tax or other incentives to this effect. Cf. for example Article 42 of
the 2008 Ley marco para las cooperativas de America Latina. An account of how coop-
However, some figures give reason to doubt. One third to one half
of the world population derive at least in part their income from membership in a cooperative9 and yet: 80% of the world population continue remaining without protection by labour standards, such as for example the right to unemployment benefits, protection against undue
retrenchments and social protection10. Furthermore, the informal economy has become a universal and expanding phenomenon11, covering
all countries and all sectors12.
Independently of their accuracy and the kind of conclusions one
may draw from them, these figures are however no argument against
the suggestion by the ILO to transit to formality through, amongst
other means, cooperatives, as one must not infer from empirical data
to normative conclusions. Reference to the origin of cooperatives to
support this statement does not suffice. While the formation of cooperatives was then certainly a way to integrate into mainstream
economy, which is one of the goals of formalization13, the concerned
groups had not to be brought into the realm of law. Today legal exeratives have traditionally catered for the social security of their members and their families is documented in one of the preparatory reports to the ILC 2002 which adopted
R. 193. Cf. »Promotion of Cooperatives Report V (1), 2001, pp.47 ff.. Cf. also van Ginneken, W., Social security for the informal sector.
Issues, options and tasks ahead, Interdepartmental Project on the Urban Informal
Sector Working Paper (IDPINF./WP-2, Geneva: ILO 1996.
Concerning social dialogue the specific governance structure of cooperatives, their
system of co-determination and of co-control by the members (one member/one vote,
independently of the amount of equity held. Cf. below) allows for social dialogue.
For more details cf. Henrÿ, Hagen Sustainable Development and Cooperative Law:
CSR or CoopSR?, available at: http://ssrn.com/abstract=2103047. To be noted that this
source reports on a summary and incomplete research only.
9 The number is the sum of one billion members of cooperative worldwide (cf. International Cooperative Alliance (ICA), at: http://ica.coop/en/search/facts%20and%20
figures. Visited 16.1.2013) and the number of on average 2-3 economic dependents.
10 The social protection floor as defined by the ILO, the ILO Social Protection Floor
Recommendation, 2012 (ILO R. 202).
11 According to estimates 50-70% of the working people around the world work
in the informal economy. Cf. also Hussmanns, Ralf, defining and measuring informal
employment, Geneva: International Labour Office, Statistics Bureau 2004. GB 3/2007,
Committee on Economic and Social Policy: «informality is gaining ground and remains
a great challenge». Cf. also Resolution concerning decent work and the informal economy. International Labour Conference 90th session, 2004, Paragraph 2.
12 An issue especially highlighted by the 2008 World Bank Development Report
(p. 143). The universal application of ILO R. 193 according to its Paragraph 4 is therefore pertinent.
13 Cf. Not the least Paragraph 9 of the ILO R. 193. Cf. also the 2006 United Nations
Economic and Social Council (ECOSOC) Ministerial declaration.
clusion is a major issue and law is one means of formalization and
reaching social justice14. Indeed, according to the definition by the
ILC in 2002 «[t]he term «informal economy» refers to all economic
activities by workers and economic units that are —in law or in practice— not covered or insufficiently covered by formal arrangements.
Their activities are not included in the law, which means that they are
operating outside the formal reach of the law; or they are not covered in practice, which means that —although they are operating
within the formal reach of the law, the law is not applied or not enforced; or the law discourages compliance because it is inappropriate, burdensome, or imposes excessive costs.» 15 And the Governing
Body of the ILO (GB) saw also in its March 2007 session as informal
activities «[a]ll activities falling de facto or de jure out of the reach of
law.»16 However, it also had some doubts as to the effectiveness of
the emphasis on the «regulatory framework» in the 2002 ILC «[…]
characterization of the informal economy […] in terms of the relationship to law […]»17.
Despite of this, the paper takes a legal perspective. In a paper prepared for the ILO in 2007
Victor Tokman identified two main research strands concerning the
informal economy: one, which deals with its economics and another
one, which allocates «a growing importance to the informal sector’s
operation beyond the prevailing legal and institutional frameworks.»18
The latter strand is commonly associated with the name of de Soto19.
His and the approach of authors close to him focus on the question of
whether legal rules, especially labour law and taxation20 are «inappropriate, burdensome, or impose excessive costs» in terms of the ILC and
Cf. «Resolution and Conclusions…», op.cit., Paragraph 3.
GB298-ESP-4-2007-02-0118-1-En.doc, Paragraph 14.
GB298-ESP-4-2007-02-0118-1-En.doc, Paragraph 14 and Paragraph 45 respec-
18 Tokman, Victor E., Informality: Exclusion and Precariousness, Interregional Symposium on the Informal Economy: Enabling transition to formalization, Geneva, 27-29
November 2007, 1 ff.
19 de Soto, H., Other Path: The Invisible Revolution in the Third World, New York:
Harper and Row 1989. Cf. also Loayza, N.V., A.M. Oviedo and L.Servén, The Impact
of Regulation on Growth and Informality: Cross Country Evidence, in: Basudeb GuhaKhasnobis, Ravi Kanbur and E. Orstrom (eds.), Linking the formal and informal economy: concepts and policies, Oxford: Oxford University Press 2006; Perry, G. et al., Informalit y: Exit and Exclusion, in: Washington D.C.: World Bank 2007.
20 Cf. for example, Lobo Ívica Ahmada, review of »Informality: Exit and Exclusion»,
in: Revue internationale du Travail 2008 /2-3, 316-320.
therefore cause barriers to the transition to formality21. This approach is
similar to that of legal sociologists concerned with the economic consequences of regulatory burdens, i.e. with empirical aspects of laws,
and similar to an approach which in the aftermath of Posner became
known as ‘economic analysis of law’22.
This paper adopts an approach which is to complement the economic analysis of law by a legal analysis of the economic23. It focuses
on the normative aspect of law24 in order to avoid premature inferences from the economic consequences of regulatory burdens to the
inadequacy of law as a means for formalization. The ILO R. 193 itself
supports this approach through its Paragraph 6. and subsequent paragraphs which refer directly or indirectly to cooperative law. Furthermore, ILO is a standard setting institution; among today’s general public policies, the establishment of the rule of law stands out25; and law is
the instrument par excellence to implement other public policies26.
21 Cf. The informal economy: enabling transition to formalization, Background document to the Tripartite Interregional Symposium on the Informal Economy: Enabling
Transition to Formalization, Geneva 27-29 November 2007 (ISIE/207/1), Paragraph 44 ff.
and at footnote 28.
22 Cf. seminal work by Posner («Economic Analysis of Law», 1972).
23 Doubts as to the validity of the economic analysis of law have been expressed recently by Gazal -Ayal, Oren, Economic Analysis of Law in North America, Europe and
Israel, at: http:/www.bepress.com/rle/vol3/iss2/art1. Cf. also Javillier, Jean-Claude, Responsabilité sociétale des entreprises et Droit: des synergies indispensables pour un
développement durable, in: Gouvernance, Droit International & Responsabilité Sociétale
des Entreprises (forthcoming), pp. 54 ff., text around footnote 128. Former ordo-political concepts seem to be discussed again by economists. Cf. Plickert, Philip, Gefangen in
der Formelwelt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung 5.1.2009, 10.
24 Distinction to be made between laws and law, loi et droit, Gesetz und Recht, ley
y derecho, legge e diritto etc...
25 Cf. «The informal economy…», op.cit., Paragraph 45. Cf. also Arnaud, AndréJean, Entre modernité et mondialisation. Cinq leçons d’histoire de la philosophie du
droit et de l’État, Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence 1998, 33; Ghai,
Yash, «The Role of Law in the Transition of Societies: The African Experience», in: Journal of African Law 1991, 8 ff.; Jain, Devaki, «Rights and Development: The UN’s role in
global governance», in: development 2002/3, 24 ff. (25); Making the Law Work for Everyone, Commission on Legal Empowerment of the Poor, pre-publication 2008; Miller,
Steve and Livingstone Armytage, «Legal and judicial reform performance monitoring:
the PNG approach», in: The European Journal of Development Research, vol. 20, No.1,
2008, 141 ff.; Seidman, Ann & Robert B. Seidman, «Drafting Legislation for Development: Lessons from a Chinese Project», in: The American Journal of Comparative Law
1996, 1 ff. (1); Valticos, Nicolas, «Fifty years of strandard setting activities by the International Labour Organisation», in: International Labour Review 1996, 393 ff. (394).
26 Assier-Andrieu, Louis, Le droit dans les sociétés humaines, Paris: Nathan 1996,
40 (39 f.); Barnes, William S., «La société coopérative. Les recherches de droit comparé
comme instruments de définition d’une institution économique», in: Revue internatio-
This legal perspective must not be construed as reporting on the
empirical implementation of cooperative law. It does not more than
highlight the (legal) potential of cooperatives. For lawyers, the questions are whether the structure of cooperatives can be prescribed by
law in a way which is compatible with the aims pursued through formalization, whether cooperative law orients cooperatives to work towards this end and whether cooperatives can be compelled through
legal means to do so where deviations give rise to concern by legally
This systematic «legal» reading of Paragraphs 6 and 9 also concludes a debate on the question of whether only legally recognized,
formalized cooperatives may be considered as cooperatives. While this
is not the case, ILO R. 193 suggests, however, that cooperatives be formalized and it carries a notion of cooperatives which is that of cooperatives having legal personality. Apart from Paragraphs 6 and 9 numerous other Paragraphs of ILO R. 193 do clarify this27. To mention
also that an increasing number of jurisdictions prohibit the use of the
denomination «cooperative» by any entity which is not registered and
recognized by law as such. The cultural complexity of the legal personality as a central ﬁgure in legal thinking is however persistently overlooked28.
For the purpose of this paper, the term «law» is understood as
comprising all those legal acts —laws, administrative acts, court decisions, jurisprudence, cooperative bylaws/statutes or any other source of
law— which regulate the structure of cooperative enterprises as instinale de droit comparé 1951, 569 ff. (574); Kemmerer, Alexandra, «Ordnungskraft», in:
Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.1.2007, 40, referring to Eberhard Schmidt-Aßmann;
Wassermann, Rudolf, «Sprachliche Probleme in der Praxis von Rechtspolitik und Rechtsverwirklichung», in: Zeitschrift für Rechtspolitik 11/1981, 257 ff. (258).
27 Cf. Paragraph 2. («association», «jointly owned»); Paragraphs 5. and 6. (b) («solidarity); Paragraph 6. (a) («registration»); Paragraphs 6. (b) («reserves»); Paragraph 6.
(d) («membership», «members»); Paragraphs 7. (2), 4. (d), 8. (1)(i) and 11. (2)(c) («access to credit», «loans», «institutional finance», «investment»); Paragraph 8. (2) (b) («legal obligations of cooperatives»); Paragraphs 10. (2), 11. (3), (4), 14., 17. (c), (e) («cooperative organizations», «affiliated cooperatives»); Paragraph 12. (c) (banking and
insurance cooperatives») and, foremost, Paragraph 9.
28 As for the culture specific elements of legal persons, cf. Henrÿ, Hagen, Les « hors
traduction » en droit. L’exemple des coopératives comme personnes juridiques en milieu
africain, (manuscript); Idem «Genossenschaften als juristische Personen – Konsequenzen für die internationale Beratung bei der Genossenschaftsgesetzgebung in Afrika», in:
Genossenschaften und Kooperation in einer sich wandelnden Welt. Festschrift für Prof.
Dr. Hans-H. Münkner zum 65. Geburtstag, Hrsg. Michael Kirk, Jost W. Kramer, Rolf Steding, Münster u.a.: LIT Verlag 2000, 417-428. Cf. also Supiot, Alain, Homo juridicus. Essai sur la fonction anthropologique du Droit, Paris: Seuil 2005, 53.
tutions in the legal sense or have a bearing on it29. This limitation is deducted from Paragraph 7.(2), 2nd sentence30. This notion of law is to
be complemented by considering implementation rules and praxes as
often the deficiencies of the law are found there and not in the text of
the law as such, for example missing or failing prudential mechanisms,
audit or registration31 procedures and mechanisms. The notion also includes law making procedures and mechanisms as well as legal policy
III. ILO R. 193, cooperative law32 and the informal economy
Before assessing specific paragraphs of ILO R. 193 as to their compatibility with the aims pursued through formalization, it is important to consider the nature of ILO R. 193. Its title is programmatic: ILO R. 193 «[concerns] the promotion» of cooperatives». Even those paragraphs which
deal with government control of cooperatives suggest that this control be
regulated and exercised in a way to promote the development of coop29 The term thus not only comprises the cooperative law proper (law on cooperatives), but also all other legal rules which shape this institution. The following areas are
most likely to have this quality in any legal system: labour law, competition law, taxation, accounting/prudential standards, book-keeping rules, audit and bankruptcy rules.
Among the various definitions of ‘institution’, the one given by North seems to be the
most widely known. He writes: Institutions are «humanly devised constraints that structure political, economic, and social interactions. They consist of both informal constraints
(sanctions, taboos, customs, traditions and codes of conduct) and formal rules (conventions, laws, property rights).» (North, Douglass, «Institutions», in: Journal of Economic
Perspectives 1991, 97 f.). Granger, Roger, «La tradition en tant que limite aux réformes
du droit», in: Revue internationale de droit comparé 1979, 37 ff.) defines differently:
«L’institution peut être définie comme le regroupement de règles de droit, agencées selon
un certain esprit, autour d’une idée ou fonction centrale dont elles sont les instruments
de réalisation.» (pp. 44 and 106). North represents rather a sociological/economic view,
whereas Granger comes close (especially p.106) to the General System Theory (cf. for example, Bertalanffy, Ludwig von, Perspectives on General System Theory, ed. by Edgar Taschdjian, New York: George Braziller 1975). I follow Granger’s definition.
30 As for other types of legal and institutional frameworks, which the ILO identified
as constituting business regulations and as being important for the transition to formality, cf. «The informal economy…», op.cit., Paragraph 28
31 Cf. for an example ILO R. 193, Paragrph 6.(a).
32 This is not an exhaustive discussion. For more detail cf. Henrÿ, Hagen, Guidelines
for Cooperative Legislation, 3rd revised edition, Geneva: International Labour Organization 2012. Also available at http://www.ilo.org/empent/Publications/WCMS_195533/
eratives. This is a first guiding principle for the interpretation of these paragraphs, which is of particular relevance to actors in the informal economy. The second one has to do with the fact that ILO R. 193 does not
regulate all aspects of cooperative law33. Paragraph 6.(a) gives guidance
as to how to fill the gaps by stating that the «[...] legal framework [should
be] consistent with the nature and function of cooperatives and guided
by the cooperative values and principles set out in Paragraph 3 […].» Paragraph 10. (1) reiterates this. These values and principles are those enshrined in the 1995 ICA Statement on the co-operative identity34. Furthermore, the legislator must be guided by the respect for the autonomy of
cooperatives (4th cooperative principle), cf. Paragraphs 2., 3., 6.(e) et passim. This respect ensures the highest possible degree of ﬂexibility which
can be achieved despite formalization and which is important to maintain
the comparative advantages of informality.
2. Selective presentation of relevant paragraphs of ILO R. 193
The following selective presentation of relevant paragraphs of ILO
R.193 follows the numerical sequence of the recommendaation.
Paragraph 1 calls upon legislators to allow cooperatives to be active in all sectors. Persisting restrictions concerning specific sectors are
often justified with missing and/or failing implementation/prudential
mechanisms. Despite Paragraph 12. (c) this is especially the case in the
financial sector (cooperative insurance and banking)35. 35 Where this is
due to missing or failing implementation/prudential mechanisms, these
shortcomings must be addressed at that level.
Paragraph 1 is especially important from a business perspective. Because of the particularities of cooperatives, they often thrive only when
their different sectors complement each other. Successful cooperative
systems are generally marked by a diversity of types of cooperatives (cf.
Paragraph 2 defines cooperatives as «[...] autonomous association[s]
of persons united voluntarily to meet their common economic, social
33 To be mentioned that the ILO Co-operatives (Developing Countries) Recommendation, 1966 (ILO R. 127) was more comprehensive. Despite of Paragraph 19 of ILO
R. 193 R. 127 may still be used for guidance as it was not formally abrogated so far.
34 Cf. footnote 7
35 Cf. also Cuevas, Carlos E. and Klaus P. Fischer, Cooperative Financial Institutions.
Issues in Governance, Regulation, and Supervision, World Bank Working Paper No. 82
(2006), 31.
and cultural needs and aspirations through a jointly owned and democratically controlled enterprise.» The three objectives —economic, social and cultural— are complementary and of equal legal weight. Legislators must not only strike an appropriate balance between these three
objectives, but they must also take a balanced account of the two aspects of cooperatives, namely associations of persons and enterprises36.
Where too much weight put on the association aspect37 prevents cooperatives from becoming competitive market participants, too much
weight put on the enterprise aspect risks to dilute the characteristics of
cooperatives38.
In a number of jurisdictions restrictions as to the membership of entities in primary cooperatives can be found. They hinder especially the
development of small and medium sized enterprises, i.e. the most prevalent actors in the informal economy, to form so-called entrepreneurs
or shared services cooperatives39.
The objectives and the association clauses are further important
in two ways. First, the objectives clause translates one of the overall
objectives of the ILO, which is to not let the economic and the social
concerns drift apart40, and it materializes the Covenant on Economic,
Social and Cultural [Human] Rights41. As such, it contributes to the respect of the legal concept of sustainable development42. Second, the
association element refers to the cooperative principle of democracy
expressed in the 2nd cooperative principle as «one member/one vote»,
36 ILO R. 193 underlines the importance of the enterprise aspect numerous times.
Cf. Paragraphs 5.; 6. (c) and (e); 7. (2), 8. (1)(b); 16. (d).
37 The explanation of this phenomenon might be that the introduction of the enterprise aspect into the definition of cooperatives is rather recent. Cf. also International Labour Conference, 89th session 2001, Report V(1).
38 Cf. Henrÿ, Hagen, «Basics and New Features of Cooperative Law - The Case of
Public International Cooperative Law and the Harmonisation of Cooperative Laws», in:
Uniform Law Review. Revue de droit uniforme, vol. XVII, 2012, 197-233. The discussion
on social and community enterprises, as well as on social entrepreneurship, is partly a
consequence of the preference of the economic objective over the other objectives in
many cooperatives.
39 Cf. Göler von Ravensburg, Nicole, Economic and other benefits of the entrepreneurs´ cooperative as a specific form of enterprise cluster, Dar es Salaam: International
Labour Office 2010.
40 Cf. preamble of the ILO Constitution
41 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, UN Document
993 UNTS 3 (1966), one of the legally binding Human Rights instruments.
42 Cf. Case Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment. I.C.J. Reports 1997, Paragraph 140. For more derail concerning sustainable development and
enterprises, cf. Henrÿ, «Sustainable…», op. cit. Paragraph 4 combines indeed the notions of «[...] income-generating activities and sustainable decent employment [.]»
Pla 21 dies. Una eina per impulsar un canvi d'hàbits lingüístics

References: artículo 86
 artículo 19
 artículo 91
 artículo 86
 artículo 83
 artículo 67
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 11
 artículo 35
 artículo 33
 Resolución