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Timestamp: 2014-04-25 00:18:04+00:00

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Seguridad Social: ¿un Modelo de Agencia o una Agencia Modelo?
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Por Gregorio José MORENO MORTERA / Revista: FORO 21 - Abril 2009 / Sección: Análisis La Ley de Agencias en su preámbulo dice: “Se hace necesario incorporar a la Administración General del Estado una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por los resultados”.
“Dicha fórmula permitirá implantar un modelo de gestión que equilibre adecuadamente los principios de autonomía, control y responsabilización por los resultados”.
“Un aspecto capital que se incorpora a la gestión de servicios públicos a través de las Agencias Estatales es la profundización en una nueva cultura de gestión que ha de apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros, medibles y orientados hacia una mejora en la prestación de servicios”.
“Una de las ventajas es el fortalecimiento de los mecanismo de la responsabilización por objetivos en la función pública.”
Este preámbulo se podía haber escrito ya hace algunos años para el conjunto de los organismos que actualmente forman el Sistema de Seguridad Social. Términos como “mayor nivel de autonomía”, “flexibilidad en la gestión”, “eficacia”, “cumplimiento de objetivos”, etc… son términos ya incluidos profundamente en el alma del Sistema de Seguridad Social.
Lejos, pero cercana a su vez, nos queda la teoría weberiana de los modos racionales en la que las organizaciones sociales aplican las características de un tipo ideal de burocracia, como el denominado “servicio civil weberiano”, como forma de un tipo ideal de administración pública y gobierno que de una manera magnífica describió en su gran obra “Economía y Sociedad”.
No cabe duda que el modelo de referencia de hoy en día debe atender a los nuevos enfoques de administración de las organizaciones. Son muchos los autores que han escrito sobre esta materia; personalmente me gusta el enfoque de los sistemas abiertos que interactúan con el entorno, que tienen capacidad de cambio, de adaptación y, sobre todo, de autorregulación, pudiendo desarrollar un esquema propio e intrínseco de la futura Agencia de la Seguridad Social, un esquema singular y adaptado, del que inicialmente formuló la profesora Castillo Clavero AM para expresar la estructura de un sistema de empresa (Castillo 1992: 367).
Básicamente en el modelo existen dos sistemas plenamente interrelacionados: el sistema de decisión y el sistema de operaciones. En éste último actúan los factores (medios) humanos y financieros, mientras que en el primero de ellos reside el sistema rector: lo que prima es la información, el tratamiento de la información y la toma de decisiones.
En otras palabras, el futuro modelo de Agencia de la Seguridad Social debe establecerse pensando en una cultura de administración de organizaciones, y debe contar con la suficiente autonomía de los subsistemas obligatorios que deben conformar su estructura básica.
1. Qué hay por ahí. Nuestro entorno
En España el fenómeno de las Agencias es relativamente cercano en el tiempo. Hay que pensar que la Ley de Agencias Estatales data del año 2006 (Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos) y que apenas ha tenido recorrido en la Administración General del Estado. A título de ejemplo, en el Proyecto de Presupuestos para el año 2009 figuran 7 Agencias Estatales creadas al amparo de esta Ley, y son:
• Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (Ministerio de Administraciones Públicas).
• Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (Ministerio de la Presidencia).
• Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC. Ministerio de Educación, Política Social y Deporte).
• Agencia Estatal Antidopaje de España (Ministerio de Educación, Política Social y Deporte).
• Agencia Estatal de Seguridad Aérea (Ministerio de Fomento).
• Agencia Estatal de Meteorología (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino).
• Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación).
Paradójicamente, nueve organismos susceptibles de constituirse como Agencias siguen figurando como “Otros Organismos Públicos”, algunos organismos tan singulares como son:
• La Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT).
• La Agencia Española de Protección de Datos (APD).
Si bien, la mayoría de ellos (excepción de la AEAT, del Instituto Cervantes y del Consejo Económico y Social), presumiblemente se constituirán en nuevas Agencias Estatales durante el año 2009 conforme dispone la Disposición Adicional Trigésimo Octava “Creación de Agencias” del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009. Disposición que autoriza al Gobierno para que en el plazo de un año proceda a transformar los actuales Organismos Públicos, cuyos objetivos y actividades, se ajusten a la naturaleza de las Agencias Estatales.
Los otros Organismos Públicos susceptibles de esta transformación son:
• La Agencia Española de Protección de Datos (Ministerio de Justicia).
• El Centro Nacional de Inteligencia (Ministerio de Defensa).
• La Comisión Nacional de la Competencia (Ministerio de Economía y Hacienda).
• El Instituto Español de Comercio Exterior (Ministerio de Industria, Turismo y Consumo).
• El Consejo de Seguridad Nuclear (Ministerio de Industria, Turismo y Consumo).
• El Museo del Prado (Ministerio de Cultura).
2. Un vistazo a Europa
Hay un número importante de Agencias de la Unión Europea implantadas en prácticamente en todos los países comunitarios y, algunos de ellos, como es el caso de Bélgica cuenta con 7 Agencias, o, en la propia España donde contamos con 5 Entes con categoría de Agencia de la Unión Europea que son:
• Agencia Comunitaria del Control de Pesca (ACCP).
• Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA).
• Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, dibujos y modelos).
• Centro de Satélites de la Unión Europea (EUSC).
• Empresa Común Europa para el ITER y el Desarrollo de la Energía de Fusión (Fusión para la energía).
Como puede verse, el modelo de Agencia es un modelo ampliamente seguido en nuestro entorno más cercano.
Considerando que la Agencia más representativa es la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), a continuación se van a exponer unas breves pinceladas de sus principales elementos característicos.
3. Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA)
Esta Agencia se crea en el año 1994 a través del Reglamento (CE) 2062/94 del Consejo, de 18 de julio, exactamente 12 años antes que la Ley de Agencias Estatales y, en grandes líneas, su funcionamiento es el siguiente:
 Sistema de decisión, donde se ubican los objetivos, la misión, la cultura y los valores compartidos.
 Sistema de operación, donde se localiza la planificación, la administración, la organización, la dirección de comportamiento y el control.
El sistema de funcionamiento es lo que podría denominarse de “autonomía tutelada”, cuenta con autonomía al estar dotado de personalidad jurídica propia, tan amplia como permita la legislación nacional de cada país.
En cuanto a su organización, la estructura de gobierno y gestión consta de:
a) El Consejo de Dirección es un órgano colegiado donde están representados el Gobierno, la organización empresarial y los trabajadores de cada Estado miembro y una pequeña representación de la Comisión.
b) La Mesa formada por una representación permanente del Consejo de Dirección.
c) El Director que es el representante legal de la Agencia y el elegido por el Consejo de Dirección.
La financiación / Los gastos
 Se establece que todos los ingresos y gastos de la Agencia deberán contemplarse en las previsiones para cada ejercicio presupuestario, que coincidirá con el año civil.
 Debe guardar un equilibrio entre ingresos y gastos.
 Se financia con recursos propios y con una subvención de la Comunidad Europea consignada en el presupuesto general de la Unión Europea.
 Los gastos incluyen los de personal, los administrativos, los de infraestructura, los de funcionamiento y los derivados de contratos celebrados con Instituciones u Organismos por causa de un programa de trabajo.
 Elaboración del proyecto por el Director. Incluye proyecto de plantilla.
 Envío al Parlamento Europeo y al Consejo (Autoridad presupuestaria) junto con el anteproyecto general de la Unión Europea.
 Adopción del presupuesto por el Consejo de Dirección.
 El Director ejecutará el presupuesto.
 El servicio de contabilidad de la Agencia remitirá al servicio de contabilidad de la Comisión Europea las cuentas provisionales.
 La cuenta definitiva de la Agencia será elaborada bajo la responsabilidad del propio Director.
 El personal de la Agencia estará sujeto a las normas reglamentarias aplicables a los funcionarios y a otros agentes de la Unión Europea.
 La Agencia ejercerá, con respecto a su personal, los poderes que tiene atribuidos la autoridad facultada para proceder a los nombramientos.
 El Consejo de Dirección, de acuerdo con la Comisión, aprobará las modalidades de aplicación adecuadas.
Responsabilidad y Control de legalidad
 La responsabilidad contractual de la Agencia se regirá por la legislación aplicable al contrato de que se trate.
 Competencia jurídica del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
 El control de legalidad lo ejercita la Comisión.
 La responsabilidad personal de los agentes con respecto a la Agencia estará regulada por las disposiciones aplicables al personal de la Agencia.
4. Una Agencia que no es una Agencia Estatal
Así es, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, la AEAT, no es formalmente una Agencia, es un Ente de Derecho Público de los previstos en el art. 6.5 de la Ley General Presupuestaria, con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada.
Es un modelo que ampara la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril) al disponer en su Disposición adicional novena, la continuidad del régimen específico de su propia legislación y, en su defecto, la aplicación de las disposiciones de la Ley General Presupuestaria y, supletoriamente, de la propia LOFAGE.
Su origen lo encontramos en la Ley General de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (Ley 31/1990) que en el artículo 103 crea la AEAT, siendo los datos más relevantes de este modelo de Organización, los siguientes:
• Los créditos y la recaudación derivados de los tributos o recursos de Derecho Público del Estado o de sus Organismos Autónomos gestionados por la Agencia Tributaria, forman parte del Tesoro Público.
• Los servicios financieros son prestado por el Banco de España.
• Ley propia: “La Agencia se regirá por lo dispuesto en la presente Ley y en sus normas de desarrollo”.
• Autonomía de gestión patrimonial.
• Autonomía en la gestión presupuestaria y de personal.
• Corresponde al Presidente:
a) Aprobar la relación de puestos de trabajo y la oferta de empleo, así como sus modificaciones.
b) Aprobar el Plan de actuaciones y el anteproyecto de presupuesto de la Agencia.
c) Aprobar la estructura orgánica de la Agencia y los nombramientos y ceses del personal directivo.
d) Ejercer respecto al personal de la Agencia y de las Especialidades o Escalas adscritas a la misma, las competencias actuales atribuidas por las normas al Ministro del Departamento o al Secretario de Estado de Hacienda (régimen disciplinario, licencias, permisos, etc…).
e) La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de reclamaciones contra actos de la Agencia.
• El personal funcionario y laboral se encuentra sometido a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública.
• Las condiciones de trabajo del personal laboral se determinaran mediante negociación colectiva entre la Agencia y la representación de los trabajadores.
• La Agencia establece su oferta de empleo público y el régimen de acceso a los Cuerpos, Escalas y Especialidades.
• La Agencia selecciona al personal laboral.
• La Agencia elabora, convoca, gestiona y resuelve las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo.
Sólo en el caso de las especialidades de Sistemas y Tecnologías de la Información, deben seguirse los criterios establecidos por el Ministerio de Administraciones Públicas.
• La movilidad de los funcionarios para la cobertura de puestos de trabajo, en otras Administraciones Públicas, estará sometida a la condición de la previa autorización de la Agencia, que podrá denegarla en atención a las necesidades del servicio.
b) Un porcentaje de la recaudación que se derive de las actas de liquidación y de gestión recaudatoria.
c) Los ingresos que perciba como retribución por las otras actividades que pueda realizar.
• La Agencia Estatal de la Administración Tributaria elabora anualmente un anteproyecto de presupuesto, reflejando los costes necesarios para la consecución de sus objetivos.
• Tiene carácter limitativo por su importe global y carácter estimativo para la distribución de los créditos en categorías económicas, excepto los correspondientes a gastos de personal que tendrán carácter limitativo y vinculante a nivel de capítulo.
• Las variaciones en la cuantía global del presupuesto y las que afecten a los gastos de personal compete autorizarlas al Ministerio de Economía y Hacienda. De las restantes variaciones compete al Presidente de la Agencia.
• La Agencia está sometida de forma exclusiva a control financiero permanente a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado.
• Los actos de gestión tributaria de cualquier naturaleza o de los que deriven derechos de contenido económico, dictados por Órganos de la Agencia, no estarán sometidos a fiscalización previa, sin perjuicio de las actuaciones comprobatorias posteriores que dentro del control financiero permanente determine la Intervención General de la Administración del Estado.
• La Agencia dispondrá de un servicio de contabilidad propio.
• La contabilidad de la gestión que, respecto de los tributos y recursos de Derecho Público, corresponde a la Agencia, será llevada a cabo por ésta según los procedimientos técnicos que sean más convenientes por la índole de las operaciones y de las situaciones que deban registrarse, y de acuerdo con las instrucciones y principios fijados por la Intervención General de la Administración del Estado.
• Está sometida al régimen de contabilidad pública. La organización de la contabilidad se realizará conforme al principio de separación de funciones respecto de los órganos que realicen los actos de gestión susceptibles de contabilización y los que manejen fondos.
• La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá las facultades que como centro directivo y gestor de la contabilidad pública le atribuya la Ley General Presupuestaria.
• El Presidente de la Agencia tendrá la consideración de cuentadante, de las que hayan de rendirse al Tribunal de Cuentas.
La Agencia dispone de un servicio jurídico propio, integrado por Abogados del Estado, que actuarán bajo la superior coordinación de la Dirección General de Servicio Jurídico del Estado y al que corresponde el asesoramiento jurídico de la Agencia.
• La Agencia cuenta con un servicio de auditoría interno propio que actúa bajo la superior coordinación de la Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda, sin perjuicio de las funciones que corresponden a la Inspección General de Servicios de la Administración Pública.
• El Organismo Autónomo Servicio de Vigilancia Aduanera se integra en la Agencia, conservando todas sus dependencias, estructura y competencias actuales.
• Las modificaciones en las competencias y denominación de Departamento, así como su creación, refundición o supresión, serán realizadas por Orden Conjunta del Ministerio de Economía y Hacienda y del Ministerio de Administraciones Públicas.
El Ministerio de Economía y Hacienda, por Orden, podrá organizar las unidades inferiores a departamento, o habilitar al Presidente de la Agencia para dictar resoluciones normativas para estructurar dichas unidades y que se realice la correcta atribución de competencias.
5. La Agencia de Seguridad Social. El motivo
Hasta ahora se ha intentado reflejar una síntesis de los modelos administrativos que, como forma organizativa de Agencia, están implantados en el Estado español y en la Unión Europea.
No cabe duda que hoy en día, en el modelo organizativo, deben tenerse en cuenta los nuevos enfoques que, sobre la administración de las organizaciones, se han ido desarrollando desde el último tercio del siglo pasado. Modelos que se caracterizan, entre otros aspectos, por tener una perspectiva múltiple y global de la organización y de su administración, conceptuándose como sistemas abiertos en permanente proceso de interacción y adaptación al medio, que, en la Administración Pública necesita, además, de un esfuerzo adicional para poder conseguir empatizar con las necesidades de los ciudadanos. En definitiva, ha de avanzarse en que tal como considera la denominada Teoría de la Contingencia el modelo óptimo no existe, por lo que se deben buscar las soluciones adecuadas que resuelvan los problemas y las necesidades, y, todo ello, conjugado con lo que se ha denominado la “Gestión del Conocimiento”: la utilización del capital intelectual tanto de origen interno como externo.
Sabido es que la creación de una Agencia de Seguridad Social es ya una vieja pretensión. De hecho, nace de la Recomendación Séptima del Pacto de Toledo y ha contado, al menos, con dos intentos de Proyecto de Ley durante el período 1996 – 2004.
En esta legislatura parece existir un fuerte deseo de dar cumplimiento al proyecto de Agencia de Seguridad Social. Recordemos que ha figurado en el programa electoral del Grupo Político en el Gobierno y que, además, cuenta con el posicionamiento favorable del Grupo Popular. Aunque no nos engañemos, el que exista acuerdo en el Parlamento es una condición suficiente, pero, para llegar al acuerdo, primero hay que llevarlo y, para eso, es condición imprescindible el decidido impulso y la complicidad de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.
No cabe duda que los márgenes de actuación de la futura Agencia van a estar comprendidos entre los que se han otorgado a las Agencias de reciente creación y los que ostenta la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, siendo este límite lo que en una representación gráfica de una función se consideraría como una asíntota, es decir, la Agencia de la Seguridad Social presumo que nunca va a sobrepasar la línea de autonomía de gestión que actualmente ostenta la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
Lo que a mi juicio está claro, es que no deben incluirse entre las funciones y competencias de la futura Agencia de la Seguridad Social, el diseño de la política de protección social, es decir, el diseño de las líneas de la política de protección social, las prestaciones, las cuantías, los derechos, etc…, que deben permanecer en un ámbito superior.
Por el contrario, para que la Agencia Estatal de la Seguridad Social pueda cumplir su tarea con eficacia, es preciso que disponga de todas las herramientas necesarias para ello.
La Disposición Adicional Sexta de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril) estableció un régimen específico para las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, determinando que le sean de aplicación las previsiones relativas a los Organismos Autónomos, salvo el régimen de personal, el económico-financiero, el patrimonial y el presupuestario y contable, la impugnación y revisión de los actos y resoluciones y a la asistencia jurídica, que será el establecido por su legislación específica y por la Ley General Presupuestaria y, supletoriamente, por la propia LOFAGE.
En otras palabras, se parte de una situación donde ya se reconocen unas singularidades y peculiaridades que pueden permitir romper ciertas rigideces que encorsetan al actual modelo de gestión de medios.
En definitiva, lo único claro es que la organización de la Seguridad Social debe mantenerse en el régimen de Derecho Público, pero flaco favor hizo a la Administración de la Seguridad Social la LOFAGE, ya que después de regular un nuevo esquema de organización y funcionamiento de la Administración del Estado, pasó de puntillas por la organización del Sistema de Protección Social.
Es necesario recordar que la mayoría de las deficiencias del Sistema de Seguridad Social que se han puesto de manifiesto a lo largo de su vida administrativa están relacionadas con el modelo de estructura orgánica, algunas de ellas muy directamente, como es el caso de los desajustes en la gestión, la falta de un servicio de inspección propio, o de una política propia de recursos humanos, especialmente necesaria en áreas de actividad sensibles.
Por otro lado, la propuesta de una mayor integración no debe confundirse con simplificación, ya que la Seguridad Social nunca ha llegado a constituirse, al margen de consideraciones terminológicas, en un auténtico sistema, por adolecer de integración orgánica y de un modelo específico para la organización de sus recursos humanos.
La integración orgánica exige un esfuerzo por superar el modelo tradicional del mecanismo gestor del Sistema, que con mayor o menor dosis de simplificación siempre ha estado caracterizado por dos elementos:
• una fuerte descentralización
• un férreo sometimiento a la tutela ministerial
Este esfuerzo debe permitir la constitución de un ente, que dotado del régimen jurídico adecuado (Agencia) otorgue:
• Personalidad jurídica propia.
• Plena capacidad de obrar.
• Titularidad de patrimonio propio y plena capacidad para gestionarlo.
• Capacidad para hacer incursiones en el ámbito del derecho privado, especialmente, en materia de contratación.
• Dirección única en la gestión de sus recursos.
• Régimen presupuestario y financiero autónomo y adecuado a sus fines. Autonomía presupuestaria.
• Régimen de financiación que combine recursos públicos y privados.
• Sistema de contabilidad propio.
• Servicio jurídico y de inspección propios.
• Gestión autónoma de los recursos humanos.
 Oferta Pública de Empleo.
 Relaciones de Puestos de Trabajo.
 Gestión de la formación (Escuela de Formación de Seguridad Social).
• Gestión integral de los medios informáticos propios.
6. Las Ventajas y las dificultades del Modelo de Agencia Estatal de la Seguridad Social
Régimen Económico. Los Recursos financieros. Comparativa con la AEAT
Desde esta óptica no parece que pueda existir una mínima dificultad, toda vez que el modelo actual de Seguridad Social ya aglutina en un mismo Organismo, la Tesorería General de la Seguridad Social, la centralización de la totalidad de los recursos del Sistema.
La traslación a la Seguridad Social del modelo de organización del Estado es una difícil y seguramente inadecuada solución. Piénsese que la Administración Estatal de la Agencia Tributaria es el órgano recaudador de los impuestos estatales, siendo el Tesoro Público el Organismo administrador de los recursos financieros. En otras palabras, son dos agentes los actuantes, mientras que en el modelo actual de Seguridad Social es la Tesorería General de la Seguridad Social la que ostenta las dos funciones: recaudadora (Agencia Estatal de la Administración Tributaria) y pagadora (Tesoro).
La actual dualidad del Estado no parece aconsejable en el modelo de Seguridad Social, debiendo mantenerse las funciones de recaudadora y pagadora en la futura Agencia Estatal de Seguridad Social, lo que significa un cambio singular respecto a la estructura de financiación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
La Agencia Estatal de la Administración Tributaria ha conseguido un equilibrio, a priori, complicado, cohabitando con dos grandes áreas estructurales del Ministerio, que son:
1. La Dirección General de Tributos, con un desarrollo importante de Subdirecciones Generales. Prácticamente una por cada tipo de impuesto y que depende de la Secretaría de Estado de Hacienda (lo mismo que la Agencia).
2. La Dirección General del Tesoro y Política Financiera, que depende de la Secretaría de Estado de Economía.
La reforma en el Estado consistió en crear única y exclusivamente un Organismo recaudador experto, manteniéndose prácticamente la estructura administrativa anterior a la citada reforma.
Una mimetización exacta de este modelo obligaría a realizar una amplia reforma en el actual modelo de Seguridad Social, lo que obligaría a tener una superestructura en la actual Secretaría de Estado de la Seguridad Social, con la creación de, al menos, las siguientes unidades con rango de Dirección General que convivirían con la Agencia Estatal de Seguridad Social:
• Política Financiera o Tesorería.
No cabe duda que este modelo es hoy poco práctico, por lo que es necesario dar un salto hacia delante y conciliar ambos aspectos, es decir, una Agencia con las funciones y competencias de las Direcciones Generales no creadas en su día que conviviría con la Agencia de Seguridad Social, si bien, resultaría difícil de arbitrar una Agencia de la Seguridad Social sin las funciones que actualmente desarrolla el Instituto Nacional de la Seguridad Social.
En resumen, la adopción y traslación del Régimen Económico de la AGE no puede ser un inconveniente que desaconseje la citada integración.
El Patrimonio de la Agencia Estatal de Seguridad Social
Tampoco esta cuestión puede suponer inconveniente alguno, ya que, actualmente, la gestión del Patrimonio de la Seguridad Social es competencia exclusiva de la Tesorería General de la Seguridad Social, en otras palabras, no sería necesario más que adaptar las certificaciones registrales, siendo suficiente que así lo declarara el título constitutivo del Organismo.
El Régimen Económico. Los Gastos
Si en algún aspecto la integración en el modelo Agencia va a resultar claramente ventajoso va a ser, sin duda, en este ámbito. Es decir, la administración y gestión de los gastos de la organización, y no sólo por las economías de escala que van a generarse en la concentración de los sistemas de contratación (Piénsese que la paulatina liberalización de determinados servicios – postales y comunicaciones, principalmente -), sino por la eliminación de duplicidades de centros de gasto que conviven en una misma localidad geográfica, lo que permitiría realizar una política de revisión y adaptación de los gastos que seguramente conllevaría una reordenación de los centros administrativos actuales.
En un informe elaborado hace ya algún tiempo, se estimaba que podría reducirse al menos en 1/3 el número de centros de gasto en funcionamiento, sin que ello supusiera una reducción de la capacidad de información y gestión del Sistema de Seguridad Social.
El Régimen Económico. El Presupuesto operativo
En este aspecto, la unificación de los centros de gestión presupuestaria no va a suponer más que ventajas, no previéndose disfunción alguna, no sólo por el efecto ahorro (antes comentado) proveniente de las economías de escala, sino además por una más eficiente y eficaz gestión de los créditos presupuestarios. Recuérdese que el modelo vigente no permite fácilmente el traspaso entre organismos de los créditos excedentarios, pudiendo darse el caso de no poder atender un gasto determinado o afrontar un proyecto de inversiones en un organismo que puede ser inviable en un futuro inmediato (oportunidad), existiendo remanente en otro organismo del Sistema.
En otras palabras, el crédito presupuestario no consumido por la Tesorería General de la Seguridad Social no puede asignarse al Instituto Nacional de la Seguridad Social o al Instituto Social de la Marina para hacer frente a su política de gastos, pudiendo ser especialmente gravoso en el área de inversiones, donde el lento y complicado mecanismo administrativo derivado de la contratación pública puede impedir el tener una segunda oportunidad para realizar una adquisición ventajosa.
No cabe duda que la agrupación de los créditos en una única dirección de gestión podría evitar esta problemática y, lo que es más positivo, posibilita una mejor y más racional gestión presupuestaria.
Un segundo problema se deriva de la propia fragmentación del presupuesto de ingresos y gastos, dado que son Organismos diferentes los que en el ámbito competencial elaboran los cálculos, ya que hay una falta de correspondencia entre los centros responsables de la elaboración y ejecución posterior.
Esta problemática no tendría razón de ser en el modelo de Agencia, no ya por las posibles modificaciones que podrían actuarse en el ejercicio presupuestario (acción no posible en la estructura vigente), sino que, además, se dispondría desde un primer momento y de primera mano de la información necesaria para poder elaborar los presupuestos de una manera más eficiente.
La regulación del área presupuestaria de la Agencia Estatal de Seguridad Social deberá contener, al menos, los siguientes aspectos:
• Carácter unitario y desarrollo descentralizado.
• Vinculación de créditos al máximo nivel.
• Amplias competencias del Presidente y del Director de la Agencia en la elaboración del presupuesto de la Agencia y en su modificación.
Las cifras más representativas de los créditos iniciales del Presupuesto de Gastos de 2008 de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social han sido:
La integración de los organismos de la Seguridad Social en una Agencia de Seguridad Social va a provocar el nacimiento del órgano administrativo económicamente más potente del Estado Español.
Donde se considera que va a producirse una fuerte resistencia al cambio es en los dos subsectores siguientes:
• Régimen de contabilidad.
• Régimen de personal.
Sabido es que la gestión de la contabilidad financiera y presupuestaria en el Sistema de Seguridad Social está atribuida a la Intervención General de la Seguridad Social. Así lo recoge la Ley General Presupuestaria cuando en el apartado 3 a) del artículo 125 dispone que corresponde a la Intervención General de la Seguridad Social dirigir la contabilidad de las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social y gestionar la contabilidad de las entidades gestoras y servicios comunes.
Como antes se ha comentado, tanto las Agencias Europeas como las Agencias creadas al amparo de la Ley de Agencias, así como, por descontado, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria tienen entre sus funciones la de contar con un régimen de contabilidad propio, y que, a nuestro juicio, es lo que se corresponde con una gestión moderna de los modelos de organización actual y, además, esta dicotomía contiene una paradójica contradicción, cual es que la propia Ley General Presupuestaria otorga en el artículo 138 b) la consideración de “cuentadante” a los titulares de las entidades que integran el Sistema de Seguridad Social.
El diccionario de la Real Academia Española define “cuentadante” como “Dicho de una persona: Que da o ha dado cuenta de fondos que ha manejado, a quien puede exigírsela o censurarla”. La rendición de cuentas se realiza a través de los sistemas de anotación y registro de las distintas operaciones (ingresos o gastos) tanto de carácter financiero como presupuestario, por lo que en resumidas cuentas, los titulares de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social resultan responsables de “dar cuenta” de unas operaciones y registros que en ningún momento han gestionado, dirigido o controlado.
Ha de recordarse que también tiene carácter de cuentadante el Presidente de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Pero eso es lo lógico, ya que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria dispone de un servicio de contabilidad propio, reservando a la Intervención General de la Administración del Estado las funciones y facultades de centro directivo y gestor de la contabilidad pública.
No cabe duda que la futura Ley de Agencia de la Seguridad Social deberá contemplar un servicio de contabilidad propio bajo la dirección y organización del titular de la misma, sin perjuicio de estar plenamente sometida a las normas e instrucciones que se dicten por la Intervención General.
El Régimen de personal
Este subsistema adolece en la actualidad de dos problemas específicos:
a) la dispersión de los órganos gestores
b) la tutela ministerial
a) El Sistema de Seguridad Social es una organización que aglutina más de 1.000 centros de trabajo y aproximadamente 33.000 trabajadores, lo que supone ser el mayor Organismo del Estado, con implantación en todas las provincias y en muchas localidades de menor entidad. Es una organización que sigue creciendo y desarrollando centros administrativos de gestión y atención presencial, por lo que, en ese desarrollo, necesita contar con las herramientas necesarias que permitan dotar de personas a los distintos centros. Por otro lado, la coexistencia de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes en su mismo ámbito geográfico supone otorgar, algunas veces, un régimen de atención sobreponderado, circunstancia que se ha ido mitigando con la implantación paulatina de las Administraciones Integrales donde cohabitan representaciones de los distintos Organismos. Pero esta actuación no permite corregir los defectos o excesos que, en las relaciones de puestos de trabajo presentan las Entidades Gestoras y los Servicios Comunes, relaciones de puestos de trabajo totalmente rígidas e inelásticas que no permiten más regulación que por la vía de las ofertas de puestos a través de los concursos. Soluciones lentas y normalmente fuera de tiempo, que sólo arreglan las disfunciones de forma parcial.
b) La tutela ministerial ha sido una constante en la historia de la Seguridad Social. Ya en el Real Decreto Ley 36/1978 de 16 de noviembre se tipificaba el modelo de gestión como “tutelado y descentralizado”, si bien es cierto el escaso sentido que hoy en día tiene el ejercicio de la tutela de un Ministerio. En este caso, lo es aún más dadas las cifras antes comentadas de más de 1.000 centros de trabajo y 33.000 empleados, que sobrepasa con mucho la propia capacidad de vigilancia del tutelante. Lo cierto es que, tradicionalmente, el ejercicio del poder de tutela se ha venido configurando con la finalidad casi exclusiva de asegurar la legalidad de la actuación del ente tutelado.
La situación actual del régimen de personal de los Organismos de Seguridad Social, prácticamente está invariable, con ciertas flexibilidades en algunos aspectos, la residencia de las necesidades de gestión del personal sigue sin existir en los propios órganos directivos, residiendo, bien por atribución directa, bien por delegación, o bien por costumbre, las competencias para realizar actos de gestión ordinaria en los recursos humanos del Sistema en Órganos como la Secretaría de Estado, la Subsecretaría, la Subdirección General de Ordenación y Desarrollo de los Recursos Humanos de los Organismos Autónomos y de la Seguridad Social, las Direcciones Generales, las Delegaciones del Gobierno, las Subdelegaciones del Gobierno y las Direcciones Provinciales, con lo que el realizar un diagnóstico certero de la situación actual y de las futuras necesidades es misión complicada.
Pero siendo esto un problema, lo más gravoso reside en que el principio de tutela gestora, tiene además naturaleza compartida en muchos e importantes aspectos y que condicionan las decisiones más trascendentes, como son el caso de necesitar la autorización conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y del Ministerio de Economía y Hacienda para asuntos tan importantes como son: la contratación de personal eventual o interino, la aprobación de la Oferta Pública de Empleo y, especialmente significativo la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo y sus modificaciones, lo que es el verdadero esqueleto de cualquier organización, ya que éstas han de ser aprobadas por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR).
En definitiva y aún considerando que, en la actualidad, hay marco legal suficiente (Disposición Adicional 6ª de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, LOFAGE) no estaría de más, y sería deseable que la Ley de creación de la Agencia Estatal de la Seguridad Social implantara un nuevo marco legal por el que se dote de un sistema integrado de recursos humanos que goce, al menos, de las competencias siguientes:
• Elaboración y aprobación de sus relaciones de puestos de trabajo.
• Aprobación de su propia Oferta de Empleo Público
• Aprobación del régimen de acceso a los Cuerpos, Escalas y Especialidades que se le adscriba.
• Capacidad de selección del personal laboral.
• Elaboración, gestión y resolución de las convocatorias de provisión de puestos de trabajo.
• Aprobación de la propia estructura orgánica y los nombramientos y ceses del personal directivo
• Implantación y gestión de la Escuela de Formación de Funcionarios de la Seguridad Social.
No cabe duda que estando la mayoría de estas cuestiones ya reconocidas en las Agencias de la Unión Europea y en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, sería una verdadera prueba para medir el grado de descentralización y actuaciones que el legislador regulador actual está dispuesto a conceder al Sistema de Seguridad Social.
En mi opinión, este aspecto es, si cabe, más espinoso que el régimen presupuestario-financiero e, incluso, que el régimen de contabilidad propio.
El contrato de gestión. La llave maestra
De la lectura de los Estatutos de las Agencias creadas al amparo de la Ley de Agencias puede extractarse un común denominador cual es “el contrato de gestión”, donde las previsiones presupuestarias, las relaciones de puestos de trabajo, la gestión económico-financiera, incluso el modelo retributivo se fijan a ese contrato, por lo que parafraseando a Sancho Panza puede decirse que “aún falta el rabo por pelar”.
Author : Gregorio José MORENO MORTERA
La Asistencia Sanitaria Prestada por las Mutuas
Aplicación por la Agencia de Seguridad Social de las Normas de Procedimiento Administrativo de las Actuales Entidades Gestiras y Servicios Comunes Filtrar

References: artículo 103
 resolución 
 artículo 125
 artículo 138
 Real Decreto 
 resolución