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Timestamp: 2016-12-05 08:27:56+00:00

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[Sentencia C-911/10]- Constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010- modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010 | laboralparatodos.com
[Sentencia C-911/10]- Constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010- modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010
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Referencia: expediente RE-169
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”
Bogotá D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010)
Mediante oficio del 4 de agosto de 2010, el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”
Por medio de auto del 11 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría General del 19 de agosto y 6 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación. 1.1.	NORMA OBJETO DE REVISIÓN
Que mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre el orden económico y social de dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país; Que en desarrollo de la declaratoria de Emergencia Social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela; Que en el citado decreto se estableció que por un término de ciento veinte (120) días contados a partir de la promulgación de dicho decreto la venta de alimentos, calzado, confecciones, materiales de construcción y electrodomésticos se halla excluida del impuesto sobre las ventas, si se realiza dentro de los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010; Que para efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos bienes; Que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA; Que se requiere modificar el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien a la población realmente afectada con la situación que motivó la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área metropolitana de Cúcuta y no sólo en esta ciudad. DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Modifícase el artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, el cual queda así: “Artículo 1o: Por un término de ciento veinte (120) días calendario contados a partir de la promulgación del presente decreto, los siguientes bienes que se encuentren gravados a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto sobre las ventas, se excluyen del mismo y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen: a) Alimentos
e) Electrodomésticos y gasodomésticos. Para estos efectos se aplicará el siguiente tratamiento:
Al momento de facturar la operación de venta, el responsable deberá liquidar el impuesto sobre las ventas correspondiente y en la misma factura detraer como descuento efectivo no condicionado, el valor equivalente al impuesto, de acuerdo con la tarifa a la que se encontraban gravados los bienes con anterioridad a la expedición del presente decreto. El descuento efectivo debe ser identificado en la factura a través de cualquier medio electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Descuento Decreto 2694 de 2010”. El valor del impuesto liquidado se llevará a la declaración bimestral del impuesto sobre las ventas como un impuesto generado a la tarifa que corresponda y el valor aplicado como descuento efectivo, será llevado por el responsable como impuesto descontable, sin perjuicio de los demás impuestos descontables a que tenga derecho. Si resultare saldo a favor, no podrá ser solicitado en devolución y/o compensación, pero podrá ser imputado en las declaraciones de los períodos siguientes. El tratamiento previsto en este artículo se aplicará solamente a las ventas realizadas por responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010. Los bienes que a la fecha de expedición de este decreto tengan la condición de exentos o excluidos del impuesto sobre las ventas continuarán con el tratamiento correspondiente a dicha calificación previsto en el Estatuto Tributario. Para efectos del tratamiento previsto en este artículo, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente dentro del territorio de los municipios especificados en el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010. Tanto la venta como la entrega de los bienes deberán realizarse dentro del plazo de ciento veinte (120) días calendario establecido. PARÁGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
e) Electrodomésticos y gasodomésticos: Cualquiera de los aparatos que normalmente se utilizan en el hogar.” ARTÍCULO 2o.: Modifíquese el renglón 20 del Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, el cual quedará así:
20	Norte de Santander	Área Metropolitana de Cúcuta ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Dado en Bogotá D. C., a 3 de agosto de 2010.
El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público, un informe escrito relativo a los efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrán las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 y cómo facilitarán la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010. Así mismo, con el fin de tener una visión más completa sobre los efectos en términos económicos y comerciales que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ha tenido sobre los municipios limítrofes, y la forma cómo las medidas adoptadas en el decreto contribuirán a remediar la crisis, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de agosto de 2010, se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 2799 de 2010.
En la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrán las disposiciones del Decreto Legislativo 2799 de 2010 y cómo facilitarán la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010. Cabe señalar que las intervenciones y el concepto del Ministerio Públicos, fueron presentados en similares términos que las radicadas para el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
Mediante escrito radicado el 18 de agosto de 2010, intervino Nathalia Succar Jaramillo, Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto 2799 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir como sigue:
1.2.1.1.	Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela tendrá sobre los municipios limítrofes. Al respecto, aseguró que es un hecho cierto que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende en gran medida a el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo, son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, ha deteriorado el orden social y económico de la región. Por estos motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 dirigidas a (i) estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país, creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen de su cobro. Aclarando algunas situaciones no previstas en el 2694, y estableciendo controles más estrictos a su aplicación”; y (ii) incluir además del Municipio de Cúcuta, a la Zona Metropolitana de Cúcuta, pues ésta incluye municipios que, están afectados de manera directa por la situación que motivó la declaratoria de Emergencia Social, aunque no tienen límites geográficos con la República Bolivariana de Venezuela. “En efecto, al ser municipios cuya vida económica y social se desarrolla en torno a Cúcuta, la afectación a ellos es clara y no se diferencia en medida alguna de las demás Entidades Territoriales destinatarios de las medidas excepcionales”. 1.2.1.2.	Agregó que las economías locales de los municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas y el consecuente deterioro del comercio binacional ha exigido la adopción de medidas de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos, con el fin de dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana. El objetivo de esta medida es facilitarle a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto de negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas, lo cual se traduce en un alivio para la difícil situación económica generada por el rompimiento de las relaciones diplomáticas.
1.2.1.3.	Resaltó que, además, el Decreto 2694 de 2010 fue modificado por el Decreto 2799 de 2010 con el fin de establecer controles más estrictos a la aplicación de la medida. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los bienes sobre los que recae, así como las personas que pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.4.	Finalmente, para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010, la representante del Ministerio describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo estudio, tomó como base las actividades económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del impuesto sobre las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también, tuvo como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693 de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el cual se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.” Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este cálculo mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en aproximadamente $93.674 millones.
Por medio de escrito radicado el 19 de agosto de 2010, intervino el Viceministerio de Comercio Exterior con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1.	En primer lugar, el representante del viceministerio se propuso describir las relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de las relaciones económicas y políticas. Al respecto, indicó que el vínculo comercial que existe con Venezuela es producto de una relación histórica, que fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo. Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y destacó el promedio mensual exportado. 1.2.2.2.	Con fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con Venezuela tiene un efecto directo en las exportaciones de los departamentos fronterizos, en la producción y comercialización de bienes y en la generación de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%, mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el 98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica durante el primer semestre del presente año.
1.2.2.3.	También narró que el deterioro del comercio binacional ha afectado la producción de Colombia, debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64% de su capacidad de compra.”.
1.2.2.4.	En relación con el Decreto 2799 de 2010 señaló que el mismo “instruye sobre el procedimiento a seguir para la liquidación de dicha exoneración y define los productos beneficiados”. De la misma forma incluye al área metropolitana de Cúcuta en las lista de Municipios beneficiados con la declaratoria de estado de emergencia social.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atiende en forma oportuna la invitación de la Corte y solicita la exequibilidad del decreto demandado.
1.2.3.1.	Refiere que el decreto objeto de revisión cumple con los presupuestos que la Corte Constitucional ha considerado debe estar fundada la declaratoria de emergencia social, así, (i) hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii) la perturbación o amenaza del orden social fue grave e inminente y; (iii) la perturbación o amenaza no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. 1.2.3.2.	Explica que con la decisión de modificar de manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se busca de una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela sustituyan la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país que han incrementado su valor adquisitivo como consecuencia del cierre de la frontera y, por otra parte, se persigue un incremento del consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limítrofes.
1.2.3.3.	Con fundamento en lo expuesto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita declarar la constitucionalidad del Decreto 2799 del 2010, por cuanto lo que hace es precisar aspectos del Decreto 2694 de 2010, así como establecer límites para evitar el abuso en su aplicación.
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 2799 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363. 1.2.4.1.	El interviniente señaló que el Decreto 2799 de 2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado.
1.2.4.2.	Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene efectos en los municipios seleccionados en el decreto, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.3.	Por otro lado, el interviniente resaltó que, en virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los Ministros no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias contenidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010. En su criterio, de conformidad con los artículos 1, 13, 121, 215, 337, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia, los impuestos como contribución fiscal están determinados por los siguientes factores: (i) sujeto activo o titular del derecho; (ii) sujeto pasivo o contribuyente amparado por el derecho fundamental de igualdad y los principios de equidad y justicia; (iii) hecho, acto, servicio o bien generador; (iv) base gravable; y (v) tarifa aplicable. Esto significa que, en principio, todas las personas son contribuyentes y solamente dejan de serlo por excepción expresa del legislador. Lo mismo ocurre con los hechos generadores de la obligación tributaria. En consecuencia, en su sentir, al expedir el decreto bajo estudio, el gobierno invadió las competencias del legislador.
El Departamento Nacional de Planeación, solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo 2799 del 3 de agosto de 2010 con fundamento en lo siguiente: 1.2.5.1.	Precisa que una vez decretado el Estado de Emergencia Social a través del Decreto 2693 de 2010, conforme a lo establecido en el articulo 215 de la Carta Política, se adoptaron ciertas medidas tributarias de naturaleza transitoria con la finalidad de estimular la actividad económica de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.
1.2.5.2.	Afirma que el decreto cuestionado fue firmado por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215 Superior. 1.2.5.3.	Con la finalidad de justificar las medidas adoptadas mediante la expedición del decreto objeto de análisis, trae a colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten concluir, que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera con la República Bolivariana de Venezuela está condicionada al intercambio comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, considera que las medidas asumidas por el Gobierno se constituyen en relevantes y fundamentales para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el Estado Venezolano.
1.2.5.4.	En relación con el Decreto Legislativo 2799 de 2010 señala que éste se erige a determinar los bienes objetos de la exclusión que se encuentran gravados a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto sobre las ventas. Así mismo, incluye dentro de los bienes a los gasodomésticos, establece un procedimiento para la aplicación de la medida y precisa que las medidas adoptadas bajo el amparo de la emergencia deben entenderse extendidas a la área metropolitana de Cúcuta.
1.2.5.5.	Finalmente, advierte que el Decreto 2799 de 2010 no causa ningún agravio a los derechos fundamentales, sino que por el contrario busca prevenir la afectación a los derechos de primera y segunda generación de los habitantes de las zonas fronterizas con Venezuela.
1.2.6.1.	Solicitó la declaratoria de constitucionalidad del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de lo señalado por el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia con el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomáticas. Motivo por el cual, cumple con el requisito formal de haber sido expedido en marco de la declaratoria de un Estado de Excepción.
1.2.6.2.	Manifiesta que la materia del decreto, esto es, la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el Estado de Emergencia Social decretado.
1.2.6.3.	Considera que la medida adoptada no vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad. Específicamente, en relación con el objeto del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “las modificaciones introducidas no alteran la idoneidad de la medida inicial sino que por el contrario la refuerzan y efectivizan, de modo tal que propician que los consumidores obtengan estímulos tangibles por la adquisición de productos al interior del país, generando ello incentivos al crecimiento de la economía”
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 2799 del 3 de agosto de 2010, con base en las siguientes consideraciones:
1.3.1.	La Vista Fiscal comienza por señalar que el Decreto demandado cumple con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico que lo motivan; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 Superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, por la cual se regulan los Estados de Excepción; (iii) fue dictado dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.
1.3.2.	Respecto al examen de fondo del mencionado Decreto, considera el Ministerio Público que debe tenerse en cuenta dos aspectos a saber, primero, la relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar y, segundo, la compatibilidad entre su contenido normativo con la Carta Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. 1.3.3.	En relación con el Decreto 2799 de 2010 señala que éste modifica el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010, para incluir al área metropolitana de Cúcuta, con el fin de tener en cuenta a la población realmente afectada por las circunstancias que condujeron a la declaratoria de emergencia social. Considera el Ministerio Público que esta medida se ajusta a los parámetros constitucionales, pues tanto la ciudad de Cúcuta como las ciudades y poblaciones aledañas, pertenecen a la zona de influencia económica y de intercambio comercial que tienen estrechos vínculos con la vecina República de Venezuela.
1.3.4.	Agrega que el decreto precisa cuáles son los bienes amparados por la medida, así como el establecimiento de un procedimiento para liquidar el impuesto a las ventas al momento de la facturación. Sostiene que esto contribuye a fijar unos parámetros claros para la aplicación de la exclusión, lo que permite ejercer mejor control sobre la misma y ayuda a evitar posibles abusos.
1.3.5.	Sostiene que el decreto demandado obedece a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, señalados por la jurisprudencia constitucional para la adopción de medidas legislativas de carácter extraordinario. 2.	CONSIDERACIONES
2.1.	COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política.
2.2.	PROBLEMA JURÍDICO 2.2.1.	La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, asumió el análisis de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010, tanto en su sentido material como formal. 2.2.2.	Con el fin de contar con más elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas alegadas por el Gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 2.2.3.	Corresponde entonces a esta Sala estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”
2.2.4.	Dentro de la motivación del Decreto, el ejecutivo arguye: (i) la necesidad del establecimiento de un mecanismo que garantice que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos los bienes señalados en el Decreto 2694 de 2010, (ii) que para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos y (iii) que debe modificarse el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien , no sólo a la ciudad de Cúcuta sino a su área metropolitana.
2.2.5.	El Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos de la ruptura de relaciones entre Venezuela y Colombia. En estos términos, considera que el objetivo principal es dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana y facilitarles a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones tributarias, reduciendo el impacto negativo de la situación sobre los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas. El Ministro también dio cuenta del método utilizado por el gobierno para la determinación de los productos beneficiados con la medida. En relación con el Decreto 2799 de 2010 agrega que era necesario para precisar y limitar aspectos de las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 e incluir el área metropolitana, al ser municipios cuya vida económica y social se desarrolla en torno a Cúcuta y cuya afectación en sus economías es clara.
2.2.6.	El Ministro de Comercio, Industria y Turismo señaló que el rompimiento de relaciones diplomáticas tiene un grave impacto en las exportaciones de los departamento fronterizos, especialmente en la comercialización de bienes. Así, el consumo de las zonas fronterizas está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Agrega que el Decreto 2799 de 2010 es necesario, en la medida que establece un procedimiento para la liquidación del impuesto de los bienes excluidos.
2.2.7.	El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2799 de 2010, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y específica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo se produjo en unos pocos entes territoriales sino que repercute en la economía nacional.
2.2.8.	Finalmente, el Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la medida. Esto al cumplir las exigencias formales y materiales establecidas en el artículo 215 Superior y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En su opinión, el decreto cumple con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta que el Decreto Legislativo 2799 de 2010 contribuye a fijar parámetros de aplicación de las medidas de emergencia.
2.2.9.	Con base en las anteriores consideraciones, procede la Sala a realizar el control jurídico del Decreto Legislativo 2799 de 2010, dictado bajo el amparo de un estado de emergencia social. Este comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como pasa a explicarse.
2.3.1.	La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus controles . Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior , conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica -.
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. 2.3.2.	Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que se encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes deben suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en Sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia que afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que compone un Estado”. El Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No. 29, Parr 3, estableció así mismo que “aún en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”.
2.3.3.2.	En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para hacer frente a la situación, y iii) cuáles son las otras medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute de los derechos humanos”. 2.3.3.3.	El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.
Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. 2.3.3.4.	El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno supone la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho internacional público implica que las suspensiones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional. 2.3.3.5.	Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de garantías. La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estado partes de los diferentes Pactos.
La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto. 2.4.	EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA
2.4.1.	El artículo 215 de la Constitución Política establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)” Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública. De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994 , el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”. En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Dijo la Corte que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”
2.4.4.	La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994 , con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló: “Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.
2.4.6.	El primero de tales juicios se orienta, en reiterados términos generales, a la verificación de un nexo causal entre las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaratoria del estado de excepción y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes. Esa relación de causalidad, denominada “conexidad” por la jurisprudencia, “es uno de los requisitos sin los cuales no puede predicarse la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la normatividad de excepción, y consiste en determinar si los decretos legislativos observan una doble relación de causalidad, entre las causas que generan la declaratoria del estado de excepción y su finalidad (conexidad externa), y entre dichas causas y la materia regulada (conexidad interna)” . En estos términos, el artículo 215 en sus incisos tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y a impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia-
2.4.7.	Por su parte, el juicio de proporcionalidad se orienta a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo. La medida de la proporcionalidad está dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y también por la conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los objetivos definidos por el legislador de excepción. 2.5.	CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA
En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones ; (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos , entre otras. La única limitación que estableció la Corte en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores. En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia económica era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente. 2.5.2.	La Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia económica tienen carácter temporal y (ii) el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o modificar los tributos.
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por la plenaria. 2.5.3.	La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994 , al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991 las medidas tributarias que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
2.5.5.	Sin embargo, la Corte Constitucional también ha admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999, la Corte precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto). Posteriormente, en la Sentencia C-172 de 2009 , la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según la cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.
2.5.6.	En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno. No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.
2.6.	EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 2799 DE 2010
2.6.1.	El decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los Estados de Excepción- y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2396 de 2010 que declaró la emergencia social en varios municipios de la zona limítrofe con Venezuela.
2.6.4.	El decreto fue promulgado el 3 de agosto de 2010, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto Legislativo 2693 de 2010.
2.7.	EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 2799 DE 2010
2.7.1.	Parámetros constitucionales del examen material de la norma
2.7.1.1.	Cabe señalar que tal y como se desarrollo en la parte motiva de esta providencia, las competencias que pueden ser asumidas por el Presidente en el marco de los estados de excepción están determinadas por el fin de la declaración –que se consigna en el decreto declarativo- y que debe ser la recuperación del orden público, social, económico o ecológico. En tanto que los decretos legislativos proferidos en el marco de la declaratoria está restringido al ámbito del objetivo perseguido, es decir, deben guardar relación de proporcionalidad con dicho fin. El artículo 215 Superior establece que las medidas adoptas en desarrollo de un estado de excepción por emergencia social, económica o ecológica deben ser dictadas mediante decretos motivados, firmados por todos los ministros y destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El inciso segundo de la norma advierte que los decretos que se expidan en desarrollo de esta previsión deberán “referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. La Ley 134 de 1994, por la cual se adopta la legislación estatutaria en la materia, sostiene que las órdenes impartidas mediante los decretos legislativos no pueden subvertir el estado de derecho ; deben buscar el restablecimiento del orden y precaver la extensión de sus efectos ; ser necesarias para superar la crisis ; ser proporcionales a los fines propuestos ; motivar su incompatibilidad con el régimen ordinario cuando quiera que la medida no pueda coexistir con otra de la legislación regular , y no pueden incluir criterios de discriminación prohibidos por el régimen jurídico . 2.7.1.2.	En segundo lugar, en relación con el control de los decretos expedidos en amparo de la declaratoria de un estado de excepción, como se indicó en apartes previos, la jurisprudencia ha señalado que debe llevarse a cabo un juicio de necesidad y de proporcionalidad de las medidas que contienen. A continuación la Salla llevará a cabo tal examen.
2.7.2.	El contenido del Decreto Legislativo 2799 de 2010
2.7.2.1.	Establece que estarán excluidos del impuesto sobre las ventas (IVA) los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos, que se encuentren gravados “a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto”.
2.7.2.2.	Fija el procedimiento que han de seguir los responsables de la liquidación del impuesto sobre las ventas, y la manera como debe consignarse en la factura correspondiente. Así mismo, señala, en desarrollo del Decreto 2694 de 2010, que el beneficio sólo se aplicará a las ventas realizados por los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario que se encuentren domiciliados en cualquiera de los municipios señalados en el anexo No. 1 del Decreto 2693 de 2010.
2.7.2.3.	Define lo que debe entenderse por alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos.
2.7.2.4.	Precisa el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, en el sentido que al referirse a “Cúcuta” también están incluidos los municipios de su zona metropolitana.
2.7.3.	Juicio de de conexidad y de necesidad
2.7.3.1.	Para comenzar, esta Corporación debe determinar si existe nexo causal entre la materia regulada en el Decreto 2799 de 2010 y las situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaratoria de la emergencia social por medio del Decreto 2693 de 2010, pues como se expuso, conforme al artículo 214-1 superior, los decretos legislativos únicamente pueden apuntar, en relación “directa y específica”, a superar la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. 2.7.3.2.	En el Decreto 2693 de 2010, el ejecutivo dio cuente de las circunstancias y hechos que llevaron a la declaratoria de la emergencia: “Que históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008; Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional; Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado; Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento; Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela; Que por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales; Que en consecuencia, se necesita tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país; Que en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela; Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (Subrayado fuera del texto)
2.7.3.3.	Por otro lado, mediante Sentencia C-843 de 2010, esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.
2.7.3.4.	De la misma manera, en las consideraciones del Decreto 2694 de 2010 bajo revisión, el Gobierno señaló que se “hacia necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o comercializados en las zonas de fronteras que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos bienes”.
2.7.3.5.	En estos términos, el Decreto 2799 de 2010, modifica parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010 aduciendo que: (i) mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, (ii) en desarrollo la declaratoria de Emergencia Social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, (iii) para efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos bienes, (iv) se requiere crear temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA y (v) es necesario modificar el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas beneficien a la población realmente afectada con la situación que motivó la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área metropolitana de Cúcuta y no sólo en esta ciudad. 2.7.3.6.	Como puede entonces verse, lo que hace el Decreto 2799 de 2010 es precisar y permitir la aplicación de la medida adoptada por el Decreto 2694 de 2010. 2.7.3.7.	Entre las modificaciones y precisiones realizadas al Decreto 2694 de 2010, tenemos: (i) los bienes objeto de la medida, son de una parte, los gravados a las tarifas del 10% y del 16% y de otra, los que sean vendidos por los responsables inscritos en el régimen común en los municipios designados, (ii) define cuales son los bienes objeto de la exclusión del impuesto y agrega al grupo de los electrodomésticos, los gasodomésticos, (iii) establece que el tratamiento se aplicará sólo a las ventas que realicen los responsables del régimen común del impuesto a las ventas y (iv) define y explica el tratamiento del impuesto descontable.
2.7.3.8.	En efecto, el artículo primero (1) del Decreto 2799 de 2010, adopta un trámite específico que permite dar claridad a los responsables de la liquidación del impuesto sobre las ventas la manera en que debe liquidarse y consignarse el beneficio en los municipios de las zonas limítrofes. Así mismo, este mismo artículo define lo que debe entenderse por cada uno de los productos excluidos, conceptos que resultaban indispensables para conocer el alcance de la medida, además de precisar que dentro de la categoría de electrodomésticos se encuentran los gasodomésticos y que por tener igual objeto deben ser amparados por la medida.
El artículo primero del Decreto Legislativo 2799 de 2010 además prevé mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residen o desarrollan actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficien de las medidas en detrimento del principio de igualdad. Así, el artículo señala que serán amparados por la medida “solamente a las ventas realizadas por responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010.”
Es decir, lo que busca el artículo 1 del Decreto 2799 de 2010 es aclarar el alcance de las medidas previstas en el Decreto 2694 de 2010 y establecer controles más estrictos en su aplicación. 2.7.3.9.	En relación con la inclusión no sólo de Cúcuta sino de toda su área metropolitana, el artículo segundo del decreto 2799 de 2010 modifica el numeral 20 del anexo I del Decreto Legislativo 2693 de 2010. Allí se señalaba como municipio beneficiado con la medida a:
N°	Departamento	Municipio
20	Norte de Santander	Cúcuta
20	Norte de Santander	Área Metropolitana de Cúcuta
De lo anterior se concluye entonces que las medidas adoptadas por el Gobierno en el Decreto 2799 de 2010, no sólo se refieren a materias que tienen relación directa y específica con la situación que determinó la declaración de la emergencia social, sino que son necesarias para la aplicación efectiva de la exoneración del impuesto de ventas consagrado en el Decreto 2694 de 2010. Así mismo, permiten que este beneficio sobre las ventas alivie, efectivamente, los territorios afectados por el rompimiento de relaciones diplomáticas, 2.7.4.	Juicio de proporcionalidad
2.7.4.1.	Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.
2.7.4.2.	En cuanto a la necesidad de las medidas, como se reconoció en la Sentencia C-843 de 2010, los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia social afectaron gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Para hacer frente a la situación el Gobierno expidió el Decreto 2694 de 2010, en el cual se exoneró del pago de impuesto sobre las ventas, por el término de 120 días a los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, y electrodomésticos en los municipios referidos. 2.7.4.3.	Encuentra, además, la Sala que las medidas son idóneas y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, al desarrollar herramientas que regulan la aplicación de los beneficios tributarios establecidos en el Decreto Legislativo 2694 de 2010.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”

References: artículo 215
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 3
 Resolución 
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 47
 artículo 215
 artículo 241
 artículo 215
 artículo 241
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 152
 artículo 2
 artículo 214
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 47
 artículo 215
 artículo 177
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 214
 artículo 1