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Timestamp: 2020-07-12 10:45:04+00:00

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BVerwG, 6 C 26.03: Öffentliche Sicherheit, Durchsuchung, Gefahr im Verzuge, Unverletzlichkeit der Wohnung
Urteil des BVerwG vom 25.08.2004, 6 C 26.03
Aktenzeichen: 6 C 26.03
Öffentliche Sicherheit, Durchsuchung, Gefahr im Verzuge, Unverletzlichkeit der Wohnung
BVerwG 6 C 26.03 Verkündet OVG 1 A 445/02 am 25. August 2004 Thiele Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
die während ihrer Öffnungszeiten allgemein zugänglich ist und vornehmlich von Kurden besucht wird. Im Zeitraum Juli 2000 bis März 2002 wurden in der Teestube und
ihrer näheren Umgebung wiederholt polizeiliche Personenkontrollen durchgeführt.
Bei der aufgrund vorangegangener polizeilicher Beobachtungen veranlassten polizeilichen Überprüfung der Teestube am 18. Juli 2000 wurden die anwesenden Personen (ca. 70) einer Identitätskontrolle unterzogen. Drei Personen wurden zwecks abschließender Identitätsfeststellungen zur Polizeiwache mitgenommen und anschließend wieder entlassen. Im Einsatzbericht wurde vermerkt, dass "die Mehrzahl der
überprüften Personen hinsichtlich ausländerrechtlicher Verstöße bereits in Erscheinung getreten ist". Bei einer im Rahmen ziviler Streifentätigkeit durchgeführten Kontrolle am 5. Oktober 2000 trafen die Polizeieinsatzkräfte in der Teestube auf sechs
Personen kurdischer Volkszugehörigkeit, von denen sich drei nicht ausweisen konnten. Zwei von ihnen wurden wegen des Verdachts der illegalen Einreise und des ille-
galen Aufenthaltes festgenommen, der Dritte entzog sich der Festnahme durch
Bei der streitigen polizeilichen Kontrolle in der Teestube des Klägers am 12. März
2002 gegen 19 Uhr überprüften zwei Polizeibeamte im Rahmen einer Zivilstreife die
Personalien der vier anwesenden Personen, ohne Verstöße festzustellen. Laut
Einsatzbericht wurde die Maßnahme auf § 11 Abs. 1, § 21 Abs. 4 des Bremischen
Polizeigesetzes (BremPolG) gestützt und damit begründet, dass "es durch dortige
'Besucher' in und um diese Örtlichkeit herum immer wieder zu diversen strafrechtlichen Verstößen kommt (besonders im ausländerrechtlichen, btm-rechtlichen und
Diebstahlsbereich)".
Die dagegen am 20. März 2002 erhobene Klage mit dem Antrag "festzustellen, dass
die Durchsuchung vom 12.03.2002 in den Vereinsräumen des Klägers in der Hansastraße 18 in Bremen rechtswidrig gewesen ist", hat das Verwaltungsgericht Bremen
mit Urteil, ergangen auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2002, abgewiesen.
Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mit
Urteil vom 2. September 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht im
Wesentlichen ausgeführt, die zulässige Klage sei unbegründet, da die polizeilichen
Maßnahmen vom 12. März 2002 rechtmäßig gewesen seien. Eine Durchsuchung im
Sinne von § 21 Abs. 1 BremPolG habe nicht vorgelegen. Der Begriff habe die gleiche
Bedeutung wie die Durchsuchung einer Wohnung in Art. 13 Abs. 2 GG. Zur
Wohnung im Sinne dieser Vorschrift gehörten auch Betriebs- und Geschäftsräume,
die der Inhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich mache. Der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend sei kennzeichnend für die
Durchsuchung einer Wohnung "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher
Organe in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber
einer Wohnung von sich aus nicht offen legen oder herausgeben will, etwas nicht klar
zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu
lüften". Das Bundesverfassungsgericht habe diese Definition dahingehend erläutert,
zum Durchsuchungsbegriff gehöre, "dass der Wohnungsinhaber den Sachverhalt,
um dessen Ermittlung es sich handelt, geheim halten möchte". Dem Auffinden in
diesem Sinne verborgener Personen habe die vom Kläger angegriffene Maßnahme
Die gegen die Räumlichkeiten des Klägers gerichtete Maßnahme sei daher als Betreten zu werten, das nach § 21 Abs. 4 BremPolG zulässig gewesen sei. Danach
dürften Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume sowie andere Räume, die öffentlich
zugänglich seien oder zugänglich gewesen seien und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stünden, zum Zwecke der Gefahrenabwehr (§ 1 Abs. 1
BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden.
Mit Blick auf die ausdrückliche Verweisung auf die Aufgabenbeschreibung in § 1
Abs. 1 BremPolG bedürfe es nach § 21 Abs. 4 BremPolG keiner konkreten Gefahr.
Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Oktober 1971 - 1 BvR
280/66 - (BVerfGE 32, 54) geregelt werden. Nach dieser Rechtsprechung, an der
das Bundesverfassungsgericht auch später festgehalten habe, umfasse der Begriff
der Wohnung in Art. 13 Abs. 1 GG zwar auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume. Den unterschiedlichen Schutzbedürfnissen für private Wohnräume im engeren
Sinne einerseits sowie Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen andererseits sei
aber dadurch Rechnung zu tragen, dass die Betretungs- und Besichtigungsrechte für
letztere, die den Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht herkömmlicherweise durch Gesetz eingeräumt seien, nicht an Art. 13 Abs. 7
GG zu messen seien. Sie unterlägen vielmehr einem geringeren Rechtfertigungsstandard, den das Bundesverfassungsgericht unter Heranziehung von Art. 2 Abs. 1
GG in Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelt habe.
Danach sei das Betreten öffentlich zugänglicher Betriebs- und Geschäftsräume dann
mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn es erstens auf einer besonderen gesetzlichen
Vorschrift beruhe, zweitens einem erlaubten Zweck diene und für dessen Erreichen
Kontrollobjekt durch tatsächliche Anhaltspunkte unterhalb der Schwelle der konkreten Gefahr ergeben müsse. Zum Kontrollzeitpunkt müssten hinreichend präzise und
Teestube am 12. März 2002.
Die Personenkontrollen fänden ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG,
zumindest ein Teil der in der Teestube anwesenden Personen illegal im Bundesgebiet aufenthältlich sei. Aufgrund der zum Zeitpunkt des Einschreitens bekannten Tatsachen sei die Polizei befugt gewesen, sich durch weitere Maßnahmen Gewissheit
darüber zu verschaffen, ob die angetroffenen Personen zum Kreis der illegalen Zuwanderer gehörten. Die Identitätskontrolle sei auch geeignet und erforderlich gewesen. Dass sich die Prognose bei der Überprüfung am 12. März 2002 nicht bestätigt
habe, berühre die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG
scheide als Rechtsgrundlage aus, da dessen Voraussetzungen mit Blick auf die höheren Anforderungen an das polizeiliche Schutzgut nicht vorgelegen hätten.
Mit der vom Oberverwaltungsgericht im Urteil zugelassenen, am 13. November 2003
eingelegten Revision verfolgt der Kläger sein Feststellungsbegehren weiter und trägt
zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsgericht spalte die angegriffene
polizeiliche Maßnahme zu Unrecht in die Maßnahmen des Betretens und der Identitätsfeststellung auf. Es handele sich vielmehr um eine Durchsuchung. Durchsuchen
sei entweder das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Sachen
nicht offenkundig sei. Tatsächlich erweise sich der am 12. März 2002 durchgeführte
Einsatz als Razzia, für die es im bremischen Polizeirecht an einer Rechtsgrundlage
Unabhängig davon erweise sich das Betreten für sich genommen als rechtswidrig.
§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspreche den Erfordernissen des Art. 13 Abs. 7 GG. Es
fehle bereits am Erfordernis einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Im
Übrigen habe der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er das Betreten
von Räumlichkeiten in der Absicht, Personen ohne erforderliche Aufenthaltsgenehmigung aufzugreifen, ablehne. Darüber hinaus erscheine das Betreten der Teestube nicht geeignet, die vermeintliche Gefahr für eine geordnete Zuwanderung sowie die vermeintlich nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht auch
nur im Ansatz zu beseitigen.
Das Betreten zum Zwecke der Feststellung eines Verstoßes gegen § 92 Abs. 1
AuslG stelle vorrangig eine Strafverfolgungsmaßnahme dar, deren Rechtmäßigkeit
sich nach der Strafprozessordnung beurteile.
Dagegen sprächen bereits die Ergebnisse der zahlreichen vorangegangenen Überprüfungen in der Teestube des Klägers. Schließlich verstießen sowohl das Betreten
der Teestube als auch die Personenkontrollen gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen vom 27. August
2002 und des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt
Bremen vom 2. September 2003 festzustellen, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers in der
H.straße … in B. rechtswidrig gewesen sind.
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Dabei kann dahinstehen, ob das klägerische Begehren - die Feststellung, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers
rechtswidrig waren - in der Form der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) oder der Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) statthaft ist. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind für beide Klagearten die Voraussetzungen erfüllt.
der Revision an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt. An die Auslegung und
Anwendung des irrevisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO (= § 562
ZPO a.F.) grundsätzlich gebunden. Es hat aber zu prüfen, ob die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung und Anwendung der § 21 Abs. 4, § 11
Abs. 1 Nr. 1 BremPolG im Einklang mit Bundesrecht steht. Das ist zu bejahen. Der
Kläger ist dadurch, dass die Polizei am 12. März 2002 gegen seinen Willen seine
Räume betreten und dort die Identität der Besucher der Teestube überprüft hat, nicht
in seinem Grundrecht aus Art. 13 GG oder einem anderen Grundrecht verletzt worden.
hat. Nach den für das Revisionsgericht verbindlichen (§ 137 Abs. 2 VwGO) Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts diente der Polizeieinsatz am 12. März
2002 dem Aufspüren von Ausländern, die sich illegal im Bundesgebiet aufhielten,
b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers handelte es sich bei dem Polizeieinsatz am 12. März 2002 nicht um eine nach Art. 13 GG unzulässige Durchsuchung.
Gemäß Art. 13 Abs. 1 GG ist die Wohnung unverletzlich. Der durch Art. 13 GG geschützte Bereich der "Wohnung" ist mit Blick auf Entstehungsgeschichte und
Schutzzweck der Norm weit auszulegen und umfasst neben der Wohnung im engeren Sinne auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (stRspr des Bundesverfassungsgerichts, s. z.B. BVerfGE 32, 54, 68 ff.; 76, 83, 88; 97, 228, 265). Zu den geschützten Räumlichkeiten gehören auch diejenigen Teile der Betriebsräume, die der
Hausrechtsinhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich gemacht
hat. Auch in diesem Fall gewährleistet das Grundrecht Schutz gegen Eingriffe in seine Entscheidung über das Zutrittsrecht im Einzelnen und über die Zweckbestimmung
zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfol-
gung von Spuren. Begriffsmerkmal der Durchsuchung ist somit die Suche nach Personen oder Sachen oder die Ermittlung eines Sachverhalts in einer Wohnung. Eine
dem Ergebnis gelangt, dass die polizeilichen Maßnahmen in der Teestube des Klägers am 12. März 2002 keine Durchsuchung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG waren.
Das bloße Betreten der Teestube erfüllt nach den dargelegten Maßstäben die Voraussetzungen einer Durchsuchung nicht. Auch das Hinzutreten der mit dem Betreten
von vornherein bezweckten weiteren Maßnahme der Personenkontrolle führt nicht
zur Annahme einer Durchsuchung. Bei dieser weiteren Maßnahme handelte es sich
nicht um das eine Durchsuchung kennzeichnende Element des Eindringens in die
private räumliche Sphäre des Klägers im Wege eines ziel- und zweckgerichteten Suchens in den Räumlichkeiten. Das Betreten mit dem Ziel der Durchführung von Identitätsfeststellungen war keine Verfolgung eines Zwecks, wie er der Durchsuchung
eigen ist. "Ausforschungsobjekt" waren nicht die Räumlichkeiten des Klägers, sondern die überprüften Personen, die in den Räumlichkeiten nicht verborgen, sondern
offen anwesend waren. Eine abweichende rechtliche Beurteilung ergibt sich auch
dann nicht, wenn man die Feststellung von Personalien von Besuchern des Haus-
rechtsinhabers als Ermittlung eines bislang unbekannten Sachverhalts bewertet.
Ausgehend davon, dass Schutzgut von Art. 13 GG die räumliche Sphäre der Privatheit ist und damit das Selbstbestimmungsrecht des Hausrechtsinhabers geschützt
2. März 2002 in der Teestube des Klägers anwesenden Personen durch die Polizei
erweist sich daher nicht als Suche nach vom Kläger beherrschten Informationen und
infolgedessen auch nicht als eine Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13
c) Da die Teestube des Klägers nicht durchsucht worden ist, konnte das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 GG den Polizeieinsatz am 2. März
2002 auf das Recht der Beamten zum Betreten von öffentlich zugänglichen Räumen
nach § 21 Abs. 4 BremPolG stützen. Nach dieser Vorschrift dürfen Arbeits-, Betriebsoder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich
zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr während der Arbeits-,
Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden. Das Oberverwaltungsgericht hat
diese Regelung zu Recht als verfassungsgemäß beurteilt.
32, 54, 75). Das Schutzbedürfnis ist bei den der "räumlichen Privatsphäre" zuzuordnenden Räumen verschieden groß. Bei Geschäfts-, Betriebs-, und Arbeitsräumen
normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen (BVerfGE 32, 54, 77). Diesen Anforderungen wird das Recht zum
Betreten von Räumen nach § 21 Abs. 4 BremPolG gerecht.
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass mit dem Betreten von Arbeits-, Betriebs- und
Geschäftsräumen wegen ihrer Offenheit nach außen nur ein vergleichsweise geringfügiger Grundrechtseingriff verbunden ist (vgl. BVerfGE 97, 228, 266: ebenso zur Ü-
berwachung gemäß Art. 13 Abs. 3 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 3. März 2004
BVerwGE 115, 189, 194). Auch die mit der allgemeinen Gefahrenabwehr beauftragten Behörden müssen zur Vermeidung sonst entstehender Schutzlücken in der Lage
d) Das Oberverwaltungsgericht hat den Polizeieinsatz am 2. März 2002 an dem von
ihm durch Auslegung gewonnenen Inhalt des § 21 Abs. 4 BremPolG gemessen und
ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt
waren. Auch dies ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Insbesondere verstieß die Kontrollmaßnahme unter den gegebenen Umständen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zweck dieser Maßnahme war nach den
bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, wie bereits erwähnt, die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung. Die illegale Zuwanderung hat das Berufungsgericht
unter Hinweis auf die damit verbundenen Verstöße gegen die Rechtsordnung sowie
die nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu Recht als eine
schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft. Mit Blick auf diese
Folgen erweist sich die Entdeckung von Personen, die sich illegal im Bundesgebiet
aufhalten, als ein wichtiger Gemeinwohlbelang, der geeignet war, das Betreten der
Teestube des Klägers zu rechtfertigen. Es war auch eine Sachlage gegeben, bei der
mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einer Verwirklichung der in Rede stehenden Gefahr ausgegangen werden konnte. Angesichts der im Zeitraum Sommer 2000
bis Anfang März 2002 gemachten Feststellungen, die eine in tatsächlicher Hinsicht
genügend abgesicherte Prognose zuließen, hatte die Polizei ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass auch am 2. März 2002 in der Teestube Ausländer ohne die erforderliche Aufenthaltsgenehmigung angetroffen werden konnten.
Prüfung, ob durch den Polizeieinsatz am 2. März 2002 über den Eingriff in das
GG Art. 13 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 7 BremPolG §§ 11, 21
Urteil des 6. Senats vom 25. August 2004 - BVerwG 6 C 26.03
I. VG Bremen vom 27.08.2002 - Az.: VG 8 K 568/02 - II. OVG Bremen vom 02.09.2003 - Az.: OVG 1 A 445/02 -
6 C 26.03
Öffentliche Sicherheit, Durchsuchung, Gefahr im Verzuge, Unverletzlichkeit der Wohnung, Inhaber, Öffentliche Gewalt, Illegaler Aufenthalt, Verfassungskonforme Auslegung, Polizeiliche Generalklausel, Illegale Einreise

References: § 11
 § 21
 § 21
 Art. 13
 § 21
 § 1
 § 21
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 2
 § 11
 § 11

§ 21
 Art. 13
 § 92
 § 137
 § 173
 § 560
 § 562
 § 21
 § 11
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 § 21
 § 21
 Art. 13
 § 21
 Art. 13