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Timestamp: 2019-06-26 12:34:18+00:00

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Deuxième séance du jeudi 7 avril 2005
200e séance de la session ordinaire 2004-2005
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense (nos 2165, 2218).
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense. Monsieur le président, madame, messieurs les députés, l'objectif du projet de loi que j'ai l'honneur de défendre aujourd'hui devant vous est de ratifier l'ordonnance du 20 décembre 2004. Cette ordonnance, relative à la partie législative du code de la défense, est prise sur la base de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
C'est d'abord une œuvre de modernisation à droit constant et de qualité du droit. Il s'agit de rendre les textes relatifs à la défense plus lisibles et plus accessibles aux utilisateurs. Cela correspond à la volonté de voir s'appliquer à nouveau le principe selon lequel nul n'est censé ignorer le droit. En effet, celui-ci est devenu tellement touffu que personne n'arrive à s'y retrouver.
M. Jacques Brunhes. Nous travaillons pour les avocats ! (Sourires.)
Mme la ministre de la défense. Je vous laisse la responsabilité de ce propos.
En tant que ministre de la défense et que juriste, j'ai veillé à ce que les textes soient mieux ordonnés, plus clairs et mis à jour.
Ce code reprend d'anciens textes et les présente de manière structurée, notamment :
La disposition essentielle de la loi du 28 Germinal an VI qui régit l'usage des armes par les gendarmes ;
La disposition fondamentale de 1791 relative aux relations des autorités civiles et militaires ;
Les dispositions relatives aux régimes juridiques exceptionnels - le temps de guerre, l'état de siège et l'état d'urgence ;
Le décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre et des armes.
Le code regroupe également toutes les législations les plus modernes sur l'interdiction des armes chimiques et biologiques et des mines antipersonnel.
Le moment venu, ce code comprendra enfin la loi du 24 mars 2005 relative au statut général des militaires, ainsi que la loi sur les réserves que j'ai déposée il y a peu sur le bureau de votre assemblée. Dès l'adoption de ce texte par le Parlement, une ordonnance permettra de procéder à l'achèvement de cette codification en intégrant ce nouveau texte.
Au-delà de la codification à droit constant prévue par l'article 1er, le projet de loi contient également certaines évolutions du droit de la défense.
Il tend d'abord à moderniser certaines règles de fonctionnement de la justice pour les affaires concernant la défense. C'est l'objectif visé par la suppression de l'obligation de la plainte préalable du ministre de la défense ou du ministre des finances, en cas de poursuite d'infractions à la législation sur les armes.
J'ai tenu à mettre un terme à cette disposition, héritage de la tradition de la justice retenue, qui remonte à 1939. Il appartiendra désormais aux procureurs de la République d'apprécier la suite à donner à ces procédures dans les conditions du droit commun.
Le projet de loi vise par ailleurs à simplifier le droit public économique de la défense. Il modernise le régime juridique complexe applicable aux produits explosifs à usage militaire. Ce régime est fondé sur un monopole ancien, depuis longtemps assoupli par des délégations de service public accordées sur la base de décrets en Conseil d'État. Il repose en outre sur un régime d'autorisation qui se surajoute au monopole. Le projet simplifie donc le dispositif. Il supprime le dispositif obsolète, redondant et lourd de la délégation du monopole tout en conservant le régime d'autorisation compte tenu du sujet traité. L'État conservera l'encadrement strict de ces activités par des procédures d'agrément et de contrôle, mais il sera plus réactif dans un monde économique en mouvement et auquel il faudra s'adapter.
Dans le même esprit de simplification, le projet de loi actualise, et rapproche du droit commun des établissements publics, les dispositions relatives à l'Institution de gestion sociale des armées, l'IGESA. Il confirme ainsi pleinement son statut d'établissement public à caractère industriel et commercial.
Enfin, le présent projet de loi a pour objectif de veiller à la sécurité du pays face aux atteintes les plus graves qu'il pourrait subir. Il ajoute ainsi à la définition des actes de terrorisme les infractions relatives aux matières nucléaires. Il complète également la définition et le contrôle des matières nucléaires civiles.
Voici donc le contenu de ce texte : d'une part, la modernisation à droit constant ; d'autre part, l'actualisation de certaines dispositions. Au total, il illustre la volonté constante du ministère de la défense d'actualiser en permanence le droit qui régit ses activités pour mieux répondre aux exigence de sécurité de nos concitoyens, renforcer le lien entre les Français et leur défense en permettant à chacun de mieux comprendre les règles auxquelles est soumis le fonctionnement du ministère de la défense.
Tel est le texte que j'ai l'honneur de vous présenter et que, je l'espère, vous allez adopter, éventuellement après l'avoir amélioré. Je souhaite en effet qu'il soit le plus adapté possible à sa finalité : un droit clair et efficace. C'est ainsi que nous permettrons à la défense de mieux répondre aux besoins de la France. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. François Vannson, rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi que j'ai l'honneur de présenter devant vous aujourd'hui touche à des domaines divers.
En effet, son titre - ratification de l'ordonnance relative au code de la défense - ne recouvre qu'une partie de la réalité du texte puisque la ratification n'occupe que l'article 1er alors que les dix-huit articles suivants concernent des domaines qui, s'ils sont variés, ont trait à la défense ou, pour l'article 4, à la protection des matières nucléaires.
La codification représente un travail auquel, à titre personnel, je suis favorable. Mme la ministre considérait, dans son allocution au conseil des ministres du 15 décembre dernier, que « le code de la défense refonde nos textes de défense, prouve leur actualité et constitue aussi une œuvre de modernisation et de qualité du droit ».
La venue d'un code consacré à la défense doit donc être saluée comme une bonne nouvelle. Aussi, la loi n° 2003-591 du 2 juillet habilitant le Gouvernement à simplifier le droit l'a autorisé, dans son article 34, à adopter par ordonnance la partie législative du code de la défense.
L'article 35 dispose que, pour chaque ordonnance, un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.
D'autres mesures intéressent des domaines tels que la protection des matières nucléaires dont le ministre chargé de l'industrie a la responsabilité, l'abrogation du monopole de l'État en matière de produits explosifs, le statut de l'Institution de gestion sociale des armées.
Certains articles du projet procèdent à des simplifications administratives. D'autres, enfin, réparent des erreurs ou des omissions dans le code de la défense.
Dans le domaine de la protection des matières nucléaires, l'article 4 actualise le régime de protection de ces matières et procède de même pour les sanctions pénales afférentes. Il renforce la protection contre la destruction des éléments de structure dans lesquels sont conditionnées les matières concernées qui n'étaient pas mentionnées dans les textes en vigueur. Devant la montée des menaces terroristes, il était impérieux d'assurer une meilleure protection dans ce domaine sensible.
L'article 10 met un terme au monopole de l'État dans le domaine de la production, la détention et le transport de produits explosifs, et substitue au régime de la délégation celui de l'autorisation. Par ailleurs, il actualise certaines dispositions du code de la défense relatives aux explosifs.
A cet égard, je souhaite dissiper dès à présent un malentendu. En abrogeant par cet article deux articles du code de la défense issus de la loi du 24 mai 1834 sur les détenteurs d'armes ou de munitions de guerre, le présent projet de loi n'avait nullement l'intention d'interdire la détention licite de deux kilogrammes de poudre.
Je sais, mes chers collègues, que nombre d'entre vous - notamment Thierry Mariani et Franck Marlin - se sont émus de la situation ainsi créée. Un amendement vient donc réparer ce qui doit être, au pire, considéré comme une maladresse. Bien entendu, les intéressés pourront continuer à détenir en toute légalité la poudre dont ils ont besoin pour la chasse ou pour le tir de compétition.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les manifestations d'échange et de vente d'armes et objets historiques, la codification a conduit à substituer à l'expression « foires et salons », l'expression « salons professionnels ». Or ces « foires et salons » constituent des lieux d'échange quasi uniques de nombreuses pièces spécifiques, qui ne sont généralement plus fabriquées et que les professionnels ne peuvent pas stocker. Ces objets, qui ne sont pas des éléments d'armes, ainsi que de nombreuses armes blanches ne peuvent s'échanger qu'en ces occasions.
Là encore, un amendement vient réparer cette inexactitude et garantit le maintien de ces lieux d'échange.
M. François Vannson, rapporteur. L'article 12, quant à lui, n'est pas anodin puisqu'il concerne les œuvres sociales des armées. Aussi, consacre-t-il le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial de l'IGESA, l'Institution de gestion sociale des années.
Par ailleurs, cet article met l'IGESA en conformité avec les règles actuelles applicables aux établissements publics. Si, en 1966, année de création de l'institution, il était admis que l'administrateur, c'est-à-dire le directeur général, préside le conseil d'administration, il est désormais de règle que les fonctions de directeur général et de président du conseil d'administration soient distinctes. À défaut, dans la mesure où le conseil d'administration porte une appréciation sur l'action du directeur général, cette autorité se trouve en quelque sorte dans la situation d'être juge et partie.
À cet effet, la terminologie applicable à l'IGESA est alignée sur celle en vigueur dans l'ensemble des établissements publics et l'administrateur est nommé « directeur général ».
Pour ce qui concerne les mesures de simplification administrative et du droit, il faut mentionner l'article 3, qui clarifie le régime des mesures de protection des installations d'importance vitale, mis en œuvre par le ministre ou le représentant de l'État dans la région ou le département. À la mention de ceux-ci est substituée celle de « l'autorité administrative », qui devrait être, selon les cas, le ministre sous l'autorité duquel l'installation concernée se trouve placée ou le représentant de l'État dans la région ou le département. Cette mesure permettra la réorganisation des procédures administratives applicables en ce domaine.
Pour sa part, l'article 7 simplifie le régime d'autorisation d'ouverture de commerces de détail d'armes des catégories 1 à 4, qui nécessite aujourd'hui la double autorisation du ministre de la défense et du représentant de l'État dans le département.
L'article 8 supprime la plainte préalable du ministre de la défense ou du ministre des finances pour la poursuite des infractions à la législation sur les armes. À cet égard, il convient de rappeler que les faits concernés sont relativement peu nombreux et concernent principalement l'exportation illicite de matériels de guerre. Cette mesure revient à se conformer à l'usage, qui est de laisser au procureur l'appréciation de l'opportunité d'engager les poursuites pénales. Enfin, la plainte préalable, dont la nécessité remonte à 1939, compte tenu du délai au terme duquel elle intervient, rend impossible la poursuite des flagrants délits. Des poursuites ont été invalidées pour cause d'absence de plainte préalable.
L'article 13 précise quelle est l'autorité militaire compétente pour la détermination et la conservation des postes militaires chargés de la défense des côtes ou de la sécurité de la navigation.
Je vous épargnerai l'énumération des autres mesures contenues dans le présent projet de loi puisque, comme je l'indiquais au début de cette intervention, nombre de celles-ci viennent réparer des erreurs ou des omissions dans le code de la défense, d'autres étant relatives aux conséquences, pour les DOM et les TOM, de dispositions figurant dans le texte.
La commission de la défense a cependant adopté quelques amendements à caractère rédactionnel ; l'un d'eux mérite d'être signalé puisqu'il met le titre du projet de loi en conformité avec son contenu effectif.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je vous remercie de votre attention pour la présentation d'un texte qui, s'il peut sembler discret, n'en est pas moins utile. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Jacques Brunhes. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi fait suite à la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 - vous l'avez rappelé, madame la ministre - dont l'article 34 prévoyait l'adoption par ordonnance de la partie législative du code de la défense.
Le groupe des député-e-s communistes et républicains, fidèle à son opposition ferme et traditionnelle à l'utilisation de l'article 38 de la Constitution, s'était prononcé contre ce texte, qui était, de surcroît, inédit par l'ampleur de son champ. Je vous rappelle qu'il contenait à l'origine 29 articles, alors que les demandes d'habilitation restaient auparavant circonscrites à un objet limité. Le président de la commission des lois avait lui-même exprimé ses interrogations et ses inquiétudes à cet égard.
Depuis - vous n'y êtes pour rien, madame la ministre -, le Gouvernement s'est surpassé. L'an dernier, une autre loi d'habilitation contenant une centaine d'articles comprenant plus de deux cents mesures a été votée. Le dépôt d'un troisième texte a aussi été annoncé. À cette occasion, j'avais moi-même défendu une question préalable et dénoncé cette pratique du dessaisissement du Parlement de son pouvoir législatif, pratique qui équivaut, qu'on le veuille ou non, à un mépris de l'institution parlementaire, car elle ne respecte pas les droits de la représentation nationale, déroge au principe de la séparation des pouvoirs et prive le Parlement de la possibilité de débattre. Elle participe de ce fait à l'affaiblissement de la démocratie et à la crise politique traversée par notre pays, car elle invite à l'abstention, dont la courbe ascendante atteint désormais un point critique. L'abaissement du rôle du Parlement à une simple chambre d'enregistrement, où « les députés voient les trains passer », comme le dit un chroniqueur politique, y contribue également de manière importante.
Que dire de la procédure de codification par ordonnance qui a été retenue pour huit codes, dont celui de la défense, en 2003 ? Si le principe de la codification ne saurait souffrir aucune contestation de notre part, car - comme le dit le Conseil d'État et comme vous venez de le rappeler à la tribune, madame la ministre - il répond à « l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité du droit », il en est tout autrement du procédé qui a été utilisé. Vous nous dites, madame la ministre, monsieur le rapporteur, qu'il s'agit d'une codification à droit constant, c'est-à-dire qu'il n'est pas question de modifier le droit existant, mais seulement d'en classer les éléments applicables selon un plan logique et accessible à un lecteur non spécialiste. Selon vous, parler de dépossession du Parlement serait bien excessif, sinon totalement inapproprié.
Or je voudrais rappeler que, au moment du débat sur la loi d'habilitation de 2003, le ministre Jean-Paul Delevoye avait déclaré que le projet prévoyait « la rédaction de quatre nouveaux codes, dont celui de la défense, à droit non constant, c'est-à-dire en intégrant aussi la simplification du fond de la matière. »
De même, en 1999, lors d'un projet de loi d'habilitation visant la codification par ordonnance, que mon groupe n'avait pas approuvé, la majorité actuelle avait déposé une exception d'irrecevabilité ainsi motivée : « L'initiative prise par le Gouvernement - il s'agissait à l'époque d'un gouvernement de gauche - de nous demander de l'habiliter à adopter neuf codes par voie d'ordonnance est à nos yeux, à la fois politiquement contestable et juridiquement critiquable ». S'agissant de la codification à droit constant, son porte-parole - le vôtre, chers collègues de l'opposition, estimait : « le principe du droit constant, dont l'éminent président de la commission supérieure de codification soulignait lui-même qu'il était susceptible de deux acceptions, n'élimine pas le risque d'altération de fond des textes législatifs. Ainsi que l'a relevé la doctrine [...], le plan d'un code, l'ordre des livres, des titres et des articles qui le composent n'ont pas seulement une valeur esthétique : quoi qu'on en dise, la forme exprime et affecte le fond. »
Selon les auteurs de cette doctrine, « la modifier si peu que ce soit est porteur de changements dont les interprètes sont prompts à s'emparer. »
« Ensuite [...] l'œuvre de compilation entreprise fait disparaître des matériaux utiles, voire indispensables aux juges ou aux praticiens, qui sont amenés à rechercher, en présence d'un texte imprécis ou obscur, l'intention du législateur. »
« Enfin, la codification par voie d'ordonnance risque de conduire à la disparition de dispositions figurant dans des textes plus ou moins anciens, mais qu'il est essentiel de conserver parce qu'ils sont le support de principes fondamentaux. »
Quand, en droit, des choses intelligentes sont dites, cela ne me gêne pas de les répéter, même si elles ne sont pas, à l'origine, le fait de mon groupe.
À cet ensemble de critiques militant en faveur d'une codification par voie législative, il faudra ajouter la limitation de l'exercice du droit d'amendement du Parlement. Car, même lorsqu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance est débattu, ce qui est le cas pour celle-ci, les principes énoncés par la commission supérieure de codification tendent à réduire au minimum l'exercice de ce droit - il suffit, pour s'en convaincre, de jeter un coup d'œil à la feuille de séance - afin de ne pas bouleverser l'économie générale des codes, le droit d'amendement se bornant « à quelques amendements de fond ». Convenez que le droit d'amendement du Parlement est ainsi altéré et que, de ce fait, ce qui est en cause, c'est le pouvoir de contrôle du Parlement sur les textes législatifs relevant de cette procédure d'exception que sont les ordonnances.
Par ailleurs, il me semble complètement inédit que, dans un texte de ratification d'une ordonnance relative à la partie législative d'un code, le Gouvernement introduise plusieurs articles modifiant diverses dispositions législatives dudit code - c'est le cas dans les articles 2 à 14 -, ainsi que celles du code pénal et du code de procédure pénal - c'est le cas aux articles 15 et 16 -, quand il ne s'agit pas d'ajouts au code de la défense : c'est le cas à l'article 18. L'intitulé du texte est d'ailleurs tellement inapproprié que le rapporteur, dans sa sagesse, s'est vu obligé de faire voter un amendement de la commission pour le changer. Ainsi, ce texte ne sera plus une loi de ratification, mais un projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense.
Si certaines de ces modifications visent à réparer des erreurs matérielles de codification ou entraînent des simplifications administratives, il n'en est pas de même pour d'autres. J'y reviendrai.
Ainsi, l'article 10 met fin au monopole de l'État dans le domaine de la production, de la détention et du transport de produits explosifs, et supprime la procédure de délégation de monopole qui se faisait par un décret en Conseil d'État. Et l'article 12 confère le statut d'établissement industriel et commercial à l'IGESA.
Enfin, vous ajoutez encore 18 articles nouveaux.
Bref, l'article 38 de la Constitution prévoit bien que le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Il prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification. Toutefois, avec le texte qui nous est soumis, vous ne vous limitez pas à la ratification qui a été prise en vertu de cet article mais, dans le même projet, vous proposez de nouvelles mesures de modification de dispositions législatives du code qui, si elles doivent passer devant le Parlement, n'ont pas lieu de figurer dans un projet de ratification et devraient prendre place dans le cadre d'un autre texte législatif.
De fait, votre procédé est contraire à l'esprit et à la lettre de l'article 38 de la Constitution. C'est la raison pour laquelle nous vous demandons de voter notre exception d'irrecevabilité.
M. Michel Voisin. M. Brunhes a défendu avec le brio qu'on lui connaît l'une de ces exceptions d'irrecevabilité que M. Bocquet a l'habitude de soumettre à notre sagacité.
Faut-il dénigrer par principe la codification ? Je ne le pense pas. Comme le précise la circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification, celle-ci a pour objet de faciliter la mise en œuvre du principe selon lequel nul n'est censé ignorer la loi. Il permet aux citoyens, aux élus et aux entreprises de mieux connaître leurs droits et obligations.
La méthode qui a été retenue est celle de la codification du droit existant dite à droit constant : les textes épars sont assemblés et organisés de façon cohérente et leur rédaction est le cas échéant harmonisée et actualisée. La règle de droit devient ainsi plus facilement accessible. En tentant de rendre le droit intelligible pour tous, la codification est bien une œuvre de démocratie.
La programmation des travaux de codification a été assurée par la commission supérieure de codification. Par ailleurs, cette circulaire précise que les codes sont produits en retenant la présentation des textes dans leur rédaction en vigueur au moment de leur codification, sans mêler à cet effort une réforme de fond du droit. Cependant, le codificateur apportera une série de modifications de forme pour adapter le texte aux exigences de la compréhension ou assurer la cohérence des textes codifiés.
Par ailleurs, ce texte prouve son utilité par plusieurs mesures de simplification administrative et de justice. Des malentendus ont pu naître à propos de certaines dispositions du projet de loi concernant l'autorisation de détention de poudre par les tireurs sportifs - notre rapporteur s'en est largement fait l'écho dans son intervention - et par les chasseurs, ainsi que la participation des amateurs d'armes dans les foires et salons. Deux amendements du rapporteur, adoptés par la commission ce matin, ont pour objet de réparer cet oubli.
Enfin, l'article 4 renforce la sécurité des matières nucléaires, notamment au cours de leur transport. Dans le contexte actuel d'exacerbation de la menace terroriste, qui oserait contester l'utilité de telles mesures ?
Enfin, sur le plan constitutionnel, je vous rappelle, monsieur Brunhes, que ce texte ne contredit aucunement les articles 13, 15 et 20 de notre Constitution. Aussi, je vous invite, mes chers collègues, à rejeter l'exception d'irrecevabilité défendue par M. Brunhes au nom du président Bocquet.
M. Jacques Brunhes. Monsieur le président, je n'aurais pas repris la parole si M. Voisin, pour lequel j'ai beaucoup d'estime, n'avait pas commencé par me reprocher de dénigrer la codification. Il ne m'a pas entendu : j'ai dit au contraire que la codification était tout à fait nécessaire, approuvant Mme la ministre lorsqu'elle a indiqué qu'il s'agissait de l'une des conditions de l'accessibilité du droit.
Le problème n'est donc pas là. Il est, du reste, d'une simplicité biblique. Il y a des ordonnances - nous n'y sommes pas favorables mais elles existent. Il y a un projet de loi d'habilitation qui soumettait l'ordonnance au principe de la codification à droit constant. Enfin, il y a un projet de loi de ratification ; nous pourrions nous en féliciter, car il n'y en a pas toujours, mais ce texte ne se contente pas d'une codification à droit constant : il crée des droits nouveaux. Dès lors, que vous le vouliez ou non, vous tordez l'article 38 de la Constitution.
Ce n'est pas en soi dramatique, mais cela pose une question que nous tenions à soulever, et vous avez tort, monsieur Voisin, d'ironiser sur notre habitude de défendre des motions de procédure : c'est que nous souhaitons que soit respecté le droit du Parlement. Oui, vous avez raison, il faut sans doute un certain nombre de dispositions nouvelles, mais pourquoi ne pas les introduire en suivant la voie législative normale ? Encore une fois, vous tordez le bâton de l'article 38 de la Constitution. À moins que vous ne votiez mon exception d'irrecevabilité.
M. Michel Voisin. Je fais remarquer à M. Brunhes que tous les articles qui suivent l'article 1er sont débattus dans cet hémicycle. Par conséquent, nous respectons bien la démocratie.
M. Jacques Brunhes. Vous ne m'avez pas écouté !
M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Voisin.
M. Michel Voisin. Madame la ministre, en soumettant à notre examen le projet de loi de ratification d'une ordonnance relative à la partie législative du code de la défense, vous honorez un engagement important du Gouvernement, qui nous avait assuré que les ordonnances prises sur le fondement des lois d'habilitation que nous lui consentions seraient ratifiées de façon explicite par le Parlement. C'est un début de réponse à vos interrogations, monsieur Brunhes.
Cet engagement respecté mérite d'être souligné, tant il tranche avec des pratiques passées qui marquaient pour le moins un manque de respect envers le Parlement.
M. Jacques Brunhes. Vous auriez dû écouter ce que disaient vos collègues du RPR sous la législature précédente !
M. Michel Voisin. L'article 1er de votre projet de loi n'appelle pas de commentaire particulier dans la mesure où il s'agit de ratifier l'ordonnance du 20 décembre dernier qui codifie à droit constant certaines dispositions relatives à l'usage des armes par les gendarmes, au régime des matériels de guerre ou encore aux relations entre civils et militaires, pour ne citer que quelques exemples. Cependant, je tiens à saluer cet effort de simplification qui contribuera, à n'en pas douter, à rendre le droit plus clair, plus précis et plus efficace.
Vous l'avez rappelé, madame la ministre, ce code contient en outre des dispositions législatives plus modernes sur l'interdiction des armes chimiques et biologiques ou sur les mines anti-personnel. Il place ainsi la France en pointe sur ces sujets et peut être, pour notre pays, un réel motif de satisfaction et de fierté.
Par ailleurs, votre projet de loi modifie des dispositions du code de la défense. Ces modifications, qui ne pouvaient être réalisées dans le cadre de l'ordonnance du 20 décembre 2004, soumise au principe de la codification à droit constant, visent à moderniser et à adapter diverses dispositions et régimes juridiques de la défense aux exigences de l'État de droit, de la protection des intérêts fondamentaux de la nation et de la réforme de l'État. Vous nous proposez ainsi de supprimer l'obligation de plainte préalable du ministre de la défense ou du ministre des finances en cas de poursuite d'infractions à la législation sur les armes. Cela n'a l'air de rien, mais en confiant au procureur de la République le soin de décider de la suite à donner à cette procédure, vous entreprenez une réforme de fond et témoignez de votre confiance dans nos institutions.
En outre, vous abrogez le monopole d'État qui s'appliquait aux produits explosifs à usage militaire, toute activité en ce domaine restant cependant soumise à des autorisations, agréments techniques et contrôles prévus par la loi. Il s'agit d'un effort de simplification qui va dans le bon sens. En supprimant un dispositif obsolète et inefficace, vous nous apportez une fois de plus la preuve de votre volonté de réforme et de votre sens du pragmatisme, sans fuir les responsabilités qui sont les vôtres, puisque vous conservez le régime d'autorisation qui permet à l'État de contrôler rigoureusement ces activités ô combien sensibles.
Votre projet complète la définition de la protection et du contrôle des matières nucléaires, dont le ministre chargé de l'industrie a la responsabilité, et précise les attributions des inspecteurs des matières nucléaires. Enfin, il ajoute à la définition des actes de terrorisme qui figurent à l'article 421-1 du code pénal la commission d'infractions définies dans le code de la défense et relatives aux matières nucléaires.
Le groupe UMP ne peut que se réjouir de ce toilettage du code de la défense, qui est une pierre de plus à votre action en faveur d'une armée plus efficace, mieux préparée à répondre aux nouvelles exigences de notre temps et toujours mieux comprise de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Jacques Brunhes. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur l'ensemble des raisons de fond que j'ai exprimées dans l'exception d'irrecevabilité pour exprimer l'opposition de mon groupe à ce texte. Je tiens néanmoins à rappeler que le recours aux ordonnances devrait, au mieux, être une pratique exceptionnelle. Leur banalisation et l'ampleur phénoménale de leur champ d'application au cours de cette législature sont lourdes de dangers. En abaissant le rôle du Parlement, elles affaiblissent la démocratie.
Je regrette d'autant plus la procédure retenue pour l'adoption de la partie législative du code de la défense que la codification permet l'accessibilité et l'intelligibilité du droit, qui sont des objectifs de valeur constitutionnelle. Puisque nul n'est censé ignorer la loi, il est impératif de garantir à nos concitoyens un accès aux règles de droit qui soit le plus direct possible.
Par ailleurs, personne ne peut contester la nécessité de codifier des textes essentiels régissant l'organisation et le droit de la défense, telles la loi du 14 septembre 1791 sur les relations des autorités civiles et militaires, la loi du 28 germinal an VI sur les conditions de l'emploi de la force par les militaires de la gendarmerie nationale, les ordonnances du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation en temps de guerre et l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, pour ne citer que celles-là.
Mais vous ne vous en tenez pas à une codification à droit constant, même si, comme je l'ai dit en défendant l'exception d'irrecevabilité, ce concept est plus critiquable qu'il n'y paraît de prime abord. En effet, à ce projet de loi de ratification, vous avez ajouté, madame la ministre, dix-huit articles visant à modifier des dispositions législatives de ce code. Ainsi que je l'ai déjà indiqué, une telle pratique me paraît inédite, mais même sur le contenu de ces modifications, je dois exprimer mes plus vives réserves.
Si certains de ces changements visent à réparer des erreurs matérielles de codification ou entraînent des simplifications administratives, il n'en est pas de même pour d'autres. Ainsi, l'article 10 met fin au monopole de l'État dans le domaine de la production, la détention et le transport de produits explosifs, et supprime la procédure de délégation de monopole qui se faisait par un décret en Conseil d'État. Désormais, la fabrication et le commerce des produits à usage militaire seront soumis à autorisation, comme c'est le cas pour les produits explosifs à usage civil. Quelles seront les conséquences de cette modification sur la société SNPE Matériaux énergétiques qui détient, avec la société Eurenco France, le monopole de la production et de la vente des poudres et substances explosives destinées à des fins militaires ? Ni vous, madame la ministre, ni M. Vannson, ni M. Voisin, n'en avez dit un mot. J'aimerais donc obtenir des éclaircissements sur ce point. Est-ce le prélude à un désengagement de l'État par le biais du choix des opérateurs privés au détriment des opérateurs publics, c'est-à-dire la marche vers la privatisation, en cohérence avec toute la politique industrielle du Gouvernement, y compris dans le secteur de la défense ?
L'article 12 confère le statut d'établissement industriel et commercial à l'IGESA, l'Institution de gestion sociale des armées. Or si certains éléments de l'activité de l'IGESA relèvent de la catégorie des EPIC - IGESA loisirs par exemple -, cette institution assure aussi certains services publics à caractère administratif comme la gestion d'établissements sociaux, des activités de secours, la gestion de prêts sociaux. Son changement de statut, qui implique que son président sera désormais nommé par décret sur proposition du ministre de la défense, suscite aussi des interrogations et des inquiétudes au sein des syndicats des travailleurs de l'État et des personnels civils de la défense.
Enfin, j'ai reçu des demandes de clarification - notamment de la part de sportifs - concernant les dispositions de l'article 10, paragraphes 2 à 7. Il s'agit de l'actualisation des dispositions du code relative aux explosifs. Ces personnes souhaiteraient connaître l'impact de cet article sur la pratique du tir aux armes anciennes à poudre noire par les chasseurs, les tireurs sportifs et les collectionneurs. Le rechargement des cartouches fait partie intégrante de nombreuses disciplines de tir et certains tireurs sportifs et chasseurs préfèrent recharger eux-mêmes leurs cartouches afin de disposer de munitions adaptées à leurs armes et à leur discipline de tir. Nous souhaiterions savoir si la poudre destinée au rechargement des munitions est assimilée à des « produits explosifs », et le cas échéant si ces sportifs et chasseurs seront soumis aux nouvelles règles de sécurité. En raison du manque de précisions sur ce sujet, je souhaiterais avoir des éclaircissements, madame la ministre.
En raison de la procédure utilisée pour la codification et des modifications de dispositions législatives qui n'ont pas lieu d'être dans un projet de ratification d'une ordonnance, mais en raison surtout des remarques faites - notamment celles sur le projet de loi qui vise à instaurer un régime d'autorisation à un opérateur public ou privé en matière de production, de détention et de transport de produits explosifs à usage militaire et celles sur l'IGESA qui verrait sa nature juridique d'EPIC la rapprocher du droit commun des établissements publics alors que l'institution assure de fait des services publics -, en raison, dis-je, de toutes ces remarques qui confirment les désengagements de l'État et les transformations statutaires dans le cadre de la politique libérale que vous mettez systématiquement en place, le groupe communiste et républicain votera contre ce texte.
M. Thierry Mariani. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous nous apprêtons à procéder à la codification de textes essentiels de l'organisation et du droit de la défense.
Ce nouveau code de la défense répondra enfin à l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité du droit pour faciliter la compréhension par nos concitoyens des normes régissant le domaine de la défense.
En effet, il existait un certain nombre de lois en la matière, telle la loi 14 septembre 1791 sur les relations des autorités civiles et militaires, ou bien celle du 28 germinal an VI sur les conditions de l'emploi de la force par les militaires de la gendarmerie nationale. Au total, plus d'une soixantaine de textes sont enfin codifiés.
Comme d'habitude, cette codification intervient à droit constant. Son unique objet est de regrouper, selon un plan ordonné et cohérent, des normes jusqu'alors dispersées, sans leur apporter d'autres modifications que celles de forme entraînées par leur réunion.
En outre, ce texte prend acte d'évolutions constatées dans les faits. Je pense à la délégation de monopole de la SNPE, la Société nationale des poudres et explosifs, ainsi qu'au statut d'établissement public à caractère industriel et commercial de l'Institution de gestion sociale des armées.
En effet, le projet de loi n'ouvre pas le capital de la SNPE au secteur privé, comme l'affirme M. Brunhes.
M. Jacques Brunhes. Je n'ai pas dit cela !
M. Thierry Mariani. Affirmer cela reviendrait à solliciter le texte à l'excès. La situation actuelle est que l'État doit déléguer son monopole par voie de décret en Conseil d'État. Il le fait principalement au profit de la SNPE et de ses filiales. La modification apportée par le texte consiste à substituer à ce régime de délégation un régime d'autorisation. Ce dispositif est plus simple et prend acte d'une situation de fait. Au demeurant, il n'est écrit nulle part que l'État abandonne la maîtrise de la fabrication et du commerce des produits explosifs. Bien au contraire, il préserve cette maîtrise.
Je tiens donc à saluer le Gouvernement pour cette démarche qui, je le répète, facilite l'accès au droit pour l'ensemble de nos concitoyens. Mais aussi, je tiens dès à présent à l'inciter à une publication rapide de la partie réglementaire de ce code, qui mérite une réelle application.
J'approuve pleinement ce texte qui vient apporter une pierre supplémentaire à votre action, madame la ministre, une action qui fait l'unanimité bien au-delà de notre majorité politique. Toutefois, il se trouve que le code de la défense publié par ordonnance du 20 décembre 2004 comporte, selon moi, au moins deux améliorations possibles. J'ai d'ailleurs noté que notre rapporteur François Vannson rejoint mes préoccupations sur ce point.
Aussi, je vous présenterai trois amendements dont l'objet est de clarifier des articles prévus dans ce code que nous devons valider, le but étant de rassurer les utilisateurs légaux d'armes, qu'ils soient professionnels ou non-professionnels, collectionneurs, tireurs ou chasseurs.
D'une part, une incertitude juridique subsiste à l'article 7 du projet de loi. Si nous adoptons ce texte sans modification, il pourrait être interdit aux chasseurs amateurs de se rendre aux foires et salons pouvant vendre des armes. Car le code de la défense a remplacé les termes « foires et salons » par « salons professionnels ». Or cette expression semble supposer que seuls les professionnels du secteur pourront participer à ces foires. Ce sera l'objet d'un de mes amendements.
D'autre part, le texte proposé pourrait interdire la poudre et le rechargement. En effet, certainement par erreur, il n'existe plus aucune disposition législative, ni dans le code de la défense ni ailleurs, définissant la quantité de poudre pouvant être légalement détenue. Par conséquent, la détention de poudre pourrait être interdite, ce qui signifierait la fin du rechargement, cette opération qui consiste à remplir soi-même ses armes ou ses munitions de poudre, que ce soit à son domicile, ou dans les locaux agréés d'une association sportive.
C'est pourquoi, madame la ministre, monsieur le rapporteur, je vous demanderai d'adopter ces amendements de clarification - que je retirerai si M. le rapporteur présente des amendements similaires - destinés à rassurer les utilisateurs légaux, professionnels et non-professionnels, collectionneurs, tireurs ou chasseurs.
Je ne doute pas, madame la ministre, que vous accepterez ces amendements qui clarifient et améliorent ce texte. Je tiens une nouvelle fois à féliciter le Gouvernement et la commission pour cette codification qui simplifiera la compréhension par nos concitoyens des normes régissant le domaine de la défense (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
Mme la ministre de la défense. Je voudrais remercier M. Voisin de son approbation chaleureuse du texte et des explications qu'il a données, qui me dispenseront de procéder à de longs développements en la matière.
Quant à M. Brunhes, j'aimerais lui faire remarquer que ce texte n'a pas pour objet de retirer aux parlementaires la possibilité de s'exprimer dans le domaine de la défense, puisqu'il vient lui-même d'exposer son point de vue.
Enfin, je voudrais répondre aux trois questions qui ont été soulevées.
En ce qui concerne la fin du monopole d'État sur les poudres et explosifs, il subsiste un régime d'autorisation et de contrôle par l'État, et les délégations antérieures sont bien entendu validées. Les dispositions de l'article 17 du projet de loi garantissent la pérennité de l'activité et de l'emploi, aussi bien à la SNPE qu'à Eurenco.
En ce qui concerne l'IGESA, je rappelle que cette institution était déjà un établissement public industriel et commercial. Je vous ai précisé dans ma présentation que le texte confirme simplement que l'IGESA est un EPIC. Un rapprochement du droit commun est opéré dans certaines règles de fonctionnement mais il n'y a pas de modification statutaire.
Enfin, en ce qui concerne l'impact éventuel du texte sur l'activité des chasseurs et des tireurs sportifs, je reconnais volontiers que des imperfections de rédaction peuvent créer des malentendus, notamment en faisant craindre certaines interdictions. Les amendements proposés permettront certainement d'améliorer ce texte, ce qui prouvera encore une fois que le Parlement n'est pas dessaisi de tout pouvoir de discussion (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. le président. Nous en venons à l'examen des articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.
M. le président. Les articles 1er à 3 ne faisant l'objet d'aucun amendement, je vais les mettre successivement aux voix.
(Les articles 1er à 3, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 1 rectifié de la commission.
M. François Vannson, rapporteur. Cet amendement est rédactionnel.
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 2 rectifié, également rédactionnel.
Je suppose que le Gouvernement y est favorable.
M. le président. L'amendement n° 3 est également rédactionnel. Le Gouvernement y est favorable ; je le mets aux voix.
M. le président. L'amendement n° 4 est également rédactionnel. Le Gouvernement y est favorable ; je le mets aux voix.
M. le président. L'amendement n° 5 est également rédactionnel. Le Gouvernement y est favorable ; je le mets aux voix.
M. le président. Il en est de même pour l'amendement n° 6.
M. le président. Même chose pour l'amendement n° 7.
M. le président. Idem pour l'amendement n° 8. Je le mets aux voix.
M. le président. Idem pour l'amendement n° 9 rectifié.
M. le président. Les articles 5 et 6 ne faisant l'objet d'aucun amendement, je vais les mettre successivement aux voix.
M. le président. L'amendement n° 17 rectifié n'est pas défendu, non plus que l'amendement n° 18 rectifié.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements, nos 30 et 33, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. François Vannson, pour soutenir l'amendement n° 30.
M. François Vannson, rapporteur. Cet amendement vise à rétablir l'ancien dispositif qui permettait la vente d'armes dans certaines foires et certains salons professionnels. Rappelons en effet que les professionnels et les amateurs d'armes ne peuvent exercer leur passion que dans ce genre de manifestations. Dès lors, et compte tenu des nombreuses réactions que le texte a suscitées, il est bon de revenir à « l'ancien régime ».
Mme la ministre de la défense. Avis favorable. Je remercie le rapporteur d'avoir amélioré la rédaction du texte.
M. le président. La parole est à M. Thierry Mariani, pour soutenir l'amendement n° 33.
Notez, monsieur Mariani, que votre amendement risque de tomber compte tenu de l'avis favorable que vient d'émettre le Gouvernement sur l'amendement de M. Vannson.
M. Thierry Mariani. Mon amendement vise à clarifier ce projet de loi quant à la quantité de poudre pouvant être détenue afin de rassurer les utilisateurs légaux, professionnels ou particuliers, collectionneurs, tireurs sportifs ou chasseurs.
En effet, le 3° de l'article 10 du projet de loi a abrogé deux articles, et notamment l'article L. 2353-2 du code de la défense qui punissait « d'un emprisonnement de deux ans la fabrication, le débit ou la distribution de poudre, la détention d'une quantité quelconque de poudre à usage militaire, ou de plus de 2 kilogrammes de toute autre poudre, sans autorisation légale ».
Or cette abrogation me semble maladroite. Car, ce faisant, il n'existerait plus aucune disposition législative dans le code de la défense - et ailleurs - définissant la quantité de poudre pouvant être légalement détenue.
Cela entraîne une nouvelle incertitude juridique pour les utilisateurs légaux d'armes, incertitude juridique aux conséquences pratiques qui pourraient être fort dommageables.
En effet, si mon amendement n'était pas adopté - mais je précise d'ores et déjà que je me rallie à celui de la commission -, la détention de poudre pourrait être interdite. Ce serait alors la fin du rechargement, opération qui consiste à remplir soi-même ses armes ou ses munitions de poudre à son domicile ou dans des locaux agréés d'une association sportive. J'en profite pour rappeler que cette pratique n'est prisée que des collectionneurs d'armes, de certains tireurs et de certains chasseurs.
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 33 tombe.
Les amendements nos 19 rectifié, 20 rectifié, 21 rectifié, 22, 25 rectifié et 26 rectifié ne sont pas défendus.
M. le président. L'amendement n° 27 n'est pas soutenu.
M. le président. Je mets aux voix l'article 9, modifié par l'amendement n° 10.
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 11 de la commission.
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 29 rectifié.
M. François Vannson, rapporteur. Cet amendement vise à redonner la possibilité aux chasseurs et aux tireurs exprimant leur passion dans le cadre d'association de stocker deux kilos de poudre.
Mme la ministre de la défense. Avis favorable. Je remercie une fois encore le rapporteur d'avoir déposé cet amendement.
M. Thierry Mariani. J'approuve l'amendement de M. Vannson. Mon amendement n° 31, qui risque de tomber du fait de l'adoption de l'amendement de la commission, avait exactement le même objectif. Nous allons ainsi rassurer les tireurs sportifs, les chasseurs, et autres utilisateurs légaux professionnels. Cela évitera de nouveaux malentendu dans un secteur où ils sont déjà fort nombreux. Mais cela n'est pas dû à votre ministère, madame la ministre. Merci, en tout cas, d'accepter ces amendements.
M. le président. En conséquence, les amendements nos 31, 28 rectifié et 32 tombent.
M. le président. Les articles 11 à 16 ne faisant pas l'objet d'amendement, je les mets aux voix successivement.
(Les articles 11, 12, 13, 14, 15, et 16, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 12 de la commission.
M. le président. Je mets aux voix l'article 17, modifié par l'amendement n° 12.
Il s'agit d'un amendement réactionnel auquel le Gouvernement est favorable.
M. le président. Il en va de même pour l'amendement n° 14.
M. le président. Même chose pour l'amendement n° 15.
M. le président. L'article 19 ne fait l'objet d'aucun amendement.
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 16 portant sur le titre du projet de loi.
M. François Vannson, rapporteur. Cet amendement, qui va sûrement susciter quelques réactions de la part de M. Brunhes, vise à mieux prendre en compte la réalité du présent texte. Je propose en effet de rédiger ainsi le titre du projet de loi : « Projet de loi modifiant diverses dispositions relatives à la défense ».
M. Jacques Brunhes. Je ne résiste pas au plaisir de lire l'exposé sommaire de cet amendement afin qu'il figure au Journal officiel et qu'ainsi chacun puisse constater qu'il justifie totalement mes propos. Jugez plutôt : « Cet amendement vise à mieux prendre en compte la réalité du présent projet de loi puisque la ratification de l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense n'occupe qu'un article sur les dix-neuf qui le composent. »
Vous avez donc ajouté dix-huit articles, madame la ministre. Ce faisant, vous avez bien tordu le bâton de l'article 38 de la Constitution. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Mon exception d'irrecevabilité était ainsi parfaitement fondée.
Le titre proposé par notre rapporteur, dont j'ai souligné la vigilance, est plus approprié à présent. Il a bien compris qu'on ne pouvait pas parler d'un projet de loi de ratification d'une ordonnance alors qu'un seul article sur les dix-neuf du texte se rapporte à ladite ordonnance.
Madame la ministre, vous prétendez que cela ne change rien pour nous et que le Parlement peut s'exprimer. Mais la procédure parlementaire n'est pas du tout la même pour les textes de ratification. Et, en l'occurrence, le Parlement a été d'une certaine manière dessaisi de certains de ses droits.
M. Michel Voisin. Je suis obligé de constater que M. Brunhes vient de reprendre les propos que j'ai tenus à la suite de son intervention précédente. Pour montrer que nous sommes d'accord, il va donc être obligé de voter ce texte.
M. le président. En conséquence, le titre du projet de loi est ainsi rédigé.
M. Jacques Brunhes. Contre !
Mme la ministre de la défense. Monsieur le président, vous avez été clair, rapide et efficace, et je vous remercie pour la façon dont vous avez présidé cette séance. Je remercie également le rapporteur, les membres de la commission et tous les parlementaires présents pour les améliorations qu'ils ont apportées à ce texte. La discussion a été dense et nous a permis d'appréhender l'ensemble des données. Il me reste à présent à espérer que les Français apprécieront l'efficacité du travail effectué par un Parlement qui, loin d'être dessaisi, apparaît comme un contributeur essentiel à la qualité du droit. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. le président. Mardi 12 avril 2004, à neuf heures trente, première séance publique :
Discussion de la proposition de loi, n° 2195, de M. Yves Nicolin, Mme Michèle Tabarot et plusieurs de leurs collègues portant réforme de l'adoption :
Rapport, n° 2231, de Mme Michèle Tabarot, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
A dix- huit heures, deuxième séance publique :

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