Source: http://kraken.slv.cz/3Ao2/2007
Timestamp: 2018-09-26 02:03:58+00:00

Document:
3Ao2/2007
è. j. 3 Ao 2/2007-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie Souèkové a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci navrhovatele: S. r. I. proti odpùrci: Statutární mìsto Brno, odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu mìsta Brna se sídlem Kounicova 67, 601 67 Brno, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy- Úprava smìrné èásti územního plánu mìsta Brna v k.ú. I., lokalita východnì od ulice È. , které bylo provedeno ¾alovaným dne 5. 9. 2005 è.j. OÚPR/V-436/05/Ja¹,
Navrhovatel podal dne 9. 1. 2007 Nejvy¹¹ímu správnímu soudu shora uvedený návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy. Uvedl v nìm, ¾e je obèanským sdru¾ením a podle stanov je dobrovolnou organizací lidí sdru¾ujících se za úèelem rozvoje I. a jedním z jeho základních cílù je péèe o ¾ivotní prostøedí a krajinu. Proto se navrhovatel pova¾uje na základì èl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy za tzv. dotèenou veøejnost a byl tedy zkrácen na svých právech opatøením obecné povahy vydaným ¾alovaným, nebo» toto opatøení umo¾nilo umístìní prodejny s výraznì vìt¹í prodejní plochou a tedy i významnì vìt¹ím vlivem na ¾ivotní prostøedí (vy¹¹í dopravní intenzita, zneèi¹tìní ovzdu¹í), pøírodu (kácení zelenì) a krajinu (umístìní velké stavby do blízkosti drobné vesnické zástavby). Podrobnosti zámìru, které dokládají oèekávaný vliv na ¾ivotní prostøedí, lze najít na webových stránkách. Vzhledem k tomu se navrhovatel domnívá, ¾e splòuje kritéria oprávnìné osoby podle ust. § 101a odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Navrhovatel uvedl, ¾e odpùrce oznámil dne 5. 9. 2005 pod zn. S 19/05 zmìnu vzájemných hranic návrhových ploch v Územním plánu mìsta Brna v lokalitì východnì od ulice È. v k.ú. I. Zmìna byla provedena na základì urbanistické studie Ivanovice-lokalita východnì od ulice È. Zmìna byla jistì provedena v souladu s vyhlá¹kou o územním plánu mìsta Brna, ale pøi vytváøení uvedené urbanistické studie do¹lo k poru¹ení zákona. Zhotovení studie zadala soukromá firma (investor zámìru H. m. B.-I. ), nikoli odpùrce. Tím bylo poru¹eno ust. § 13 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), proto¾e odpùrce nesplnil funkci poøizovatele. Dále bylo poru¹eno ust. § 4 vyhlá¹ky è.
135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, proto¾e nebyl stanoven obsah a rozsah v zadání urbanistické studie. V této souvislosti neobstojí ani to, ¾e v podtitulu urbanistické studie bylo uvedeno, ¾e je brána jako dodatek k regulaènímu plánu mìstské èásti B.-I. ®ádný takový platný regulaèní plán podle pøíslu¹ných pøedpisù není pro mìstskou èást platný. Navrhovatel dále tvrdí, ¾e do¹lo také k pochybení pøi provedení zmìny vzájemného uspoøádání funkèních ploch. To bylo provedeno pouze na základì urbanistické studie a podle názoru navrhovatele byla poru¹ena tehdy platná obecnì závazná vyhlá¹ka è. 1/2005, kterou se mìní obecnì závazná vyhlá¹ka Statutárního mìsta Brna è. 2/2004 o závazných èástech územního plánu mìsta Brna, která v èl. 4, bod 4.3 uvádí, ¾e vzájemné hranice návrhových ploch jednotlivých funkcí nejsou vymezeny závaznì a je mo¾no je upravovat (pøi zachování druhové skladby funkcí) na základì schválené navazující územnì plánovací dokumentace nebo schváleného souborného stanoviska potvrzujícího øe¹ení navr¾ené v 1. etapì této dokumentace (konceptu nebo urbanistické studie). Urbanistickou studii nelze pova¾ovat za schválené souborné stanovisko ani za územnì-plánovací podklad, proto¾e druhy územnì plánovací dokumentace jsou urèeny taxativnì ve stavebním zákonì. Navíc v tomto pøípadì nelze pou¾ít ust. 9.3., které odkazuje na ji¾ v té dobì neexistující typ územnì plánovací dokumentace (územní plán zóny). Navrhovatel se tedy domnívá, ¾e ¾alovaný pochybil, kdy¾ provedl zmìnu územního plánu v jeho smìrné èásti na základì uvedené urbanistické studie a pochybil i pøi zpùsobu jeho provedení. Toto pochybení vedlo k tomu, ¾e byla v lokalitì rozhodnutím stavebního úøadu B.-I. umístìna stavba H. m. B.-I. a následnì toto rozhodnutí potvrzeno ¾alovaným. Pokud by ¾alovaný nepochybil, nemohlo by dojít k umístìní stavby. Postup ¾alovaného tedy mìl výrazný vliv na poru¹ení práv navrhovatele. Navíc od tohoto chybného jednání se odvíjejí dal¹í pochybení, která nejsou pøedmìtem tohoto návrhu, nebo» nevedla k vydání opatøení obecné povahy (umístìna byla stavba pøesahující i limit 10 000 m2, umo¾nìný urbanistickou studií, a to v rozporu s vyhlá¹kou zastupitelstva mìsta Brna è. 10/1994 o zeleni v mìstì Brnì), ale k vydání územního rozhodnutí, které bylo napadeno správní ¾alobou u Krajského soudu v Brnì. Navrhovatel tedy navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il opatøení obecné povahy Úprava smìrné èásti územního plánu mìsta B. v k.ú. I., lokalita východnì od ulice È. (zn. OÚPR/V-436/05-Ja¹), které provedl odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu mìsta Brna jako S 19/05.
Odpùrce ve vyjádøení popírá dùvodnost návrhu. Uvádí, ¾e v ust. § 13 stavebního zákona je stanoveno, co v¹echno mù¾e obec poøizovat-mimo jiné i územnì plánovací podklady, mezi které patøí urbanistická studie (§ 3 odst. 2 stavebního zákona). V ¾ádném právním pøedpisu není stanoveno, ¾e by urbanistickou studii mohl poøizovat pouze orgán územního plánování; naopak z ust. § 3 odst. 1 stavebního zákona a z § 3 odst. 4 vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb. lze vyvodit, ¾e urbanistickou studii mù¾e poøizovat ka¾dý navrhovatel územního rozhodnutí. V ust. § 4 odst. 2 vyhlá¹ky è. 135/2001 Sb. je konstatováno, ¾e obsah a rozsah urbanistické studie se stanovuje v jejím zadání, nic se v¹ak neøíká o formální podobì ani o autorství tohoto zadání, na rozdíl od døíve platné vyhlá¹ky è. 84/1976 Sb. ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, kde bylo v ust. § 2 odst. 2 jednoznaènì stanoveno, ¾e toto zadání sestavuje, popøípadì odsouhlasuje orgán územního plánování nebo stavební úøad. Odpùrce je tedy toho názoru, ¾e urbanistickou studii mù¾e poøídit kdokoliv a ¾e vyu¾ití této studie pro veøejnoprávní projednání a následnou úpravu smìrné èásti územního plánu mìsta Brna není v rozporu s ¾ádným právním pøedpisem.
K námitce navrhovatele, ¾e bylo poru¹eno ust. èl. 4 odst. 4.3. a èl. 9 odst. 9.3. obecnì závazné vyhlá¹ky statutárního mìsta Brna è. 2/2004 ve znìní obecnì závazné vyhlá¹ky è. 1/2005, odpùrce uvádí, ¾e je tøeba pou¾ít výklad pojmù uvedený na 1. a 2. stranì Pøílohy è. 1 uvedené vyhlá¹ky, podle nìho¾ se pod pojmem územnì plánovací dokumentace zóny rozumí dokumentace zpodrobòující øe¹ení ÚPmB, poøizovaná do 30. 6. 1998 ve formì územního plánu zóny nebo územního projektu zóny a od 1. 7. 1998 ve formì regulaèního plánu nebo územního plánu vymezené èásti obce (ve smyslu novely stavebního zákona è. 83/1998 Sb. a vyhlá¹ky è. 135/2001 Sb.) .
Odpùrce se tedy domnívá, ¾e nepochybil a provedl zmìnu územního plánu v souladu s pøíslu¹nými právními pøedpisy.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda zmìnu smìrné èásti územního plánu, jak je navrhovatelem specifikována a která byla provedena v roce 2005, lze pova¾ovat za opatøení obecné povahy, které podléhá právnímu re¾imu ust. § 101a s. ø. s. Podle ust. § 101a odst. 1 vìty první s. ø. s. návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti je oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Nejvy¹¹í správní soud ve své judikatuøe dovodil, ¾e opatøení obecné povahy je správním aktem s konkrétnì urèeným pøedmìtem (vztahuje se tedy k urèité konkrétní situaci) a s obecnì vymezeným okruhem adresátù (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 è. j. 1 Ao 1/2005-98, který byl uveøejnìn pod è. 740/2006 Sb. NSS). Nejvy¹¹í správní soud dále dovodil, ¾e schválení èi zmìna územnì plánovací dokumentace jsou opatøením obecné povahy, k jeho¾ pøezkumu je v rozsahu stanoveném v § 101a a násl. s. ø. s. oprávnìn Nejvy¹¹í správní soud (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 è. j. 1 Ao 1/2006-74, který byl uveøejnìn pod è. 968/2006 Sb. NSS).
Pokud jde o zmìnu smìrné èásti územního plánu jako opatøení obecné povahy, 3. senát Nejvy¹¹ího správního soudu je vázán usnesením 2. senátu tohoto soudu ze dne 30. 11. 2006 è. j. 2 Ao 2/2006-62. V tomto rozhodnutí byl vyjádøen právní názor, ¾e z obsahu stavebního zákona jasnì plyne, ¾e podkladem územního rozhodnutí je celá územnì plánovací dokumentace (§ 37, 39), bez ohledu na to, zda se jedná o její závaznou èi smìrnou èást. Tøetí senát Nejvy¹¹ího správního soudu nepova¾uje v projednávané vìci za nutné postupovat podle ust. § 17 odst. 1 s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud dále øe¹il otázku, zda navrhovateli, který je obèanským sdru¾ením, v jeho¾ stanovách je obsa¾en cíl chránit pøírodu a krajinu, svìdèí aktivní ¾alobní legitimace, jinak øeèeno, zda je oprávnìn podat návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy.
Z pohledu vnitrostátního práva podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu z ust. § 101a odst. 1 s. ø. s. ¾alobní legitimaci navrhovatele nelze dovodit. Vyplývá to i ze srovnání ¾alobní legitimace tzv. ekologických iniciativ v øízení o ¾alobì proti rozhodnutím správních orgánù podle ust. § 65 a násl. s. ø. s. Ust. § 65 odst. 1 s. ø. s. ( Kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu ) obsahuje formulaci analogickou s ust. § 101a odst. 1 s. ø. s. ( Kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen ). Podle ustálené judikatury soudù ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv. Mohou úspì¹nì namítat nezákonnost rozhodnutí, av¹ak jen potud, tvrdí-li, ¾e v øízení byla zkrácena jejich procesní práva. Aktivní ¾alobní legitimace v øízení o ¾alobì proti rozhodnutím správních orgánù se opírá o ust. § 65 odst. 2 s. ø. s. ( ®alobu proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e podat i úèastník øízení pøed správním orgánem, který není k ¾alobì oprávnìn podle odstavce 1, tvrdí-li, ¾e postupem správního orgánu byl zkrácen na svých právech, které jemu pøíslu¹ejí, takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. ). V øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy ov¹em zákon nezakotvil ¾alobní legitimaci, která by byla obdobná èi analogická ust. § 65 odst. 2 s. ø. s.
Ve vnitrostátním právu je úèast veøejnosti (tj. i navrhovatele) omezena pouze na úèast ve správním øízení ve smyslu ust. § 70 odst. 3 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny. Z èásti první stavebního zákona, která se týká územního plánování, je zøejmé, ¾e v tomto procesu se nepostupuje podle správního øádu.
Nejvy¹¹í správní soud tedy dochází k závìru, ¾e aktivní legitimace navrhovatele podle vnitrostátního práva dána není.
Z hlediska mezinárodního práva (práva mezinárodních smluv) posuzoval Nejvy¹¹í správní soud, zda aktivní legitimaci navrhovatele lze dovodit z mnohostranné mezinárodní Úmluvy o pøístupu k informacím, úèasti veøejnosti na rozhodování a pøístupu k právní ochranì v zále¾itostech ¾ivotního prostøedí, její¾ pøeklad do èeského jazyka byl uveøejnìn pod è. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen Úmluva ). Podle èl. 10, èásti vìty pøed støedníkem, Ústavy vyhlá¹ené mezinárodní smlouvy, k jejich¾ ratifikaci dal Parlament souhlas a jimi¾ je Èeská republika vázána, jsou souèástí právního øádu. Podle èásti vìty za støedníkem, stanoví-li mezinárodní smlouva nìco jiného ne¾ zákon, pou¾ije se mezinárodní smlouva. Toto ustanovení Ústavy má dvojí smysl: jednak prohla¹uje urèitou, nejvýznamnìj¹í kategorii mezinárodních smluv souèástí právního øádu Èeské republiky (výron monistické teorie vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva), jednak stanoví aplikaèní pøednost této kategorie mezinárodních smluv pøed zákonem, jestli¾e mezinárodní smlouva stanoví nìco jiného ne¾ zákon.
Úmluva nespornì nále¾í do kategorie mezinárodních smluv, které jsou souèástí právního øádu, proto¾e byla vyhlá¹ena, Parlament dal souhlas k její ratifikaci a Èeská republika je jí vázána.
Pokud jde o aplikaèní pøednost mezinárodní smlouvy pøed zákonem, èl. 10 Ústavy výslovnì neuvádí to, co je nejménì po desetiletí zcela nepochybné v teorii i praxi vztahu mezinárodního práva (mezinárodních smluv) a vnitrostátního práva. Jde o podmínku, ¾e ustanovení mezinárodní smlouvy musí být pøímo aplikovatelná (obecnì je pou¾íván pojem self-excuting treaty ). V této souvislosti je tøeba si uvìdomit, ¾e adresátem mezinárodní smlouvy je stát (viz èl. 1 Vídeòské úmluvy o smluvním právu, její¾ èeský pøeklad byl uveøejnìn pod è. 15/1988 Sb.) a ten je povinen smlouvy plnit v dobré víøe (èl. 26 Vídeòské úmluvy). Jinak øeèeno, adresáty mezinárodní smlouvy nejsou bez dal¹ího vnitrostátní subjekty èlenského státu (fyzické a právnické osoby èi soudy) a mezinárodní smlouva je bez dal¹ího nezavazuje. K tomu, aby mezinárodní smlouva, resp. její ustanovení mohla zavazovat i vnitrostátní subjekty a mohlo být pou¾ito aplikaèní pravidlo o pøednostní aplikaci mezinárodní smlouvy pøed zákonem, je tøeba, jak je shora uvedeno, aby ustanovení té které mezinárodní smlouvy byla pøímo aplikovatelná. Po¾adavek pøímé aplikace znamená, ¾e ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik urèitì a jasnì, ¾e z nich lze vyvodit práva a povinnosti vnitrostátních subjektù, ani¾ by bylo tøeba nìjakých vnitrostátních opatøení.
Nejvy¹¹í správní soud posuzoval Úmluvu ze shora uvedených hledisek a dospìl k závìru, ¾e Úmluva není mezinárodní smlouvou pøímo pou¾itelnou a tudí¾ nelze uplatnit pravidlo èl. 10 Ústavy o aplikaèní pøednosti Úmluvy pøed zákonem.
Ji¾ v preambuli Úmluvy se uvádí: strany této úmluvy vyzývajíce zákonodárné orgány k uplatòování principù této úmluvy ve svých postupech .
V èl. 1 Úmluvy se uvádí: ka¾dá smluvní strana zaruèí pøístup k právní ochranì v zále¾itostech ¾ivotního prostøedí v souladu s ustanoveními této úmluvy.
V èl. 3 odst. 1 se uvádí: Ka¾dá strana pøijme nezbytná právní, správní a jiná opatøení vèetnì opatøení, která zajistí sluèitelnost ustanovení implementujících ustanovení této úmluvy, je¾ se týkají informací, úèasti veøejnosti a pøístupu k právní ochranì, a vèetnì pøimìøených opatøení pro prosazování práva, s cílem zavést a udr¾et jasný, transparentní a konzistentní rámec k naplòování ustanovení této úmluvy.
V èl. 7 Úmluvy se uvádí: Ka¾dá strana pøijme provádìcí nebo jiná opatøení pro úèast veøejnosti pøi pøípravì plánù a programù, které se týkají ¾ivotního prostøedí .
Èl. 9 odst. 2, který se týká pøístupu k právní ochranì, je uvozen slovy Ka¾dá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí .
Pokud jde o ekologické iniciativy, èl. 3 odst. 4 uvádí: Ka¾dá strana bude pøimìøeným zpùsobem uznávat a podporovat sdru¾ení, organizace a skupiny, které podporují ochranu ¾ivotního prostøedí, a zajistí, aby její vnitrostátní právní øád byl v souladu s tímto závazkem.
Navrhovatel spatøuje svoji aktivní legitimaci v ust. èl. 2 odst. 5 Úmluvy, které uvádí: dotèená veøejnost je veøejnost, která je-nebo mù¾e být-ovlivnìna enviromentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování urèitý zájem; pro úèely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu ¾ivotního prostøedí a splòujících po¾adavky vnitrostátních právních pøedpisù pøedpokládá, ¾e mají na enviromentálním rozhodování zájem.
Z tohoto ustanovení, ve spojení s èl. 3 odst. 4 Úmluvy, lze podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu dovodit závazek smluvních státù pøimìøenì podporovat ekologické iniciativy a pova¾ovat je za dotèenou veøejnost ; bez implementaèních opatøení v¹ak nelze jednoznaènì zjistit, které fyzické nebo právnické osoby se mohou pøístupu k soudu dovolat.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e ani shora uvedená Úmluva nezakládá aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu.
Podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestli¾e byl podán osobou zjevnì k tomu neoprávnìnou. Na základì tohoto ustanovení Nejvy¹¹í správní soud návrh odmítl.
O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto podle ust. § 60 odst. 3 s. ø. s. Podle tohoto ustanovení ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení, byla-li ¾aloba odmítnuta.

References: soud 
 § 101
 § 13
 § 4
 soud 
 § 13
 § 3
 § 3
 § 4
 § 2
 soud 
 § 101
 § 101
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 17
 soud 
 § 101
 § 65
 § 65
 § 101
 § 65
 § 65
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 60