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Timestamp: 2016-10-21 16:44:19+00:00

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137 I 37135. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public dans la cause NML Capital Ltd. et EM Limited contre D�partement f�d�ral des affaires �trang�res (recours en mati�re de droit public)
Art. 83 let. a LTF; art. 6 par. 1 CEDH; notions d'affaires relevant des relations ext�rieures et de droit d�coulant du droit international. Applicabilit� de l'art. 83 LTF aux d�cisions de nature proc�durale (consid. 1.1). Une intervention de la Suisse aupr�s de la Banque des r�glements internationaux (BRI) dans le but de favoriser un accord expr�s au s�questre rel�ve des relations ext�rieures au sens de l'art. 83 let. a LTF (consid. 1.2). Le droit conf�r� par le droit international, mentionn� � l'art. 83 let. a in fine LTF, peut d�couler de l'art. 6 par. 1 CEDH, disposition qui inclut, � certaines conditions, les actes administratifs adopt�s par une autorit� dans l'exercice de sa puissance publique. Il ne faut toutefois pas que l'action de l'autorit� rel�ve de son pouvoir discr�tionnaire, ce qui �tait le cas de l'intervention litigieuse de la Suisse aupr�s de la BRI (consid. 1.3). Faits � partir de page 372
NML Capital Ltd. et EM Limited sont au b�n�fice de deux jugements d�finitifs et ex�cutoires rendus par des tribunaux am�ricains � l'encontre de la R�publique d'Argentine et condamnant celle-ci � leur verser les sommes en capital, plus int�r�ts, de USD 284 millions et de USD 724 millions. En novembre 2009, elles ont demand� le s�questre des avoirs de la R�publique d'Argentine et de sa banque centrale aupr�s de la Banque des r�glements internationaux � B�le. Par arr�t du 12 juillet 2010, le Tribunal f�d�ral a rejet� un recours en mati�re civile des deux soci�t�s et confirm� la d�cision de l'autorit� cantonale de surveillance d'annuler ce s�questre (ATF 136 III 379).
NML Capital Ltd. et EM Limited se sont alors adress�es au D�partement f�d�ral des affaires �trang�res (DFAE) pour lui demander d'intervenir en leur faveur aupr�s de la Banque des r�glements internationaux afin que celle-ci donne son accord � l'ex�cution du s�questre. Le DFAE a refus� de faire droit � la requ�te des deux soci�t�s.
Par arr�t du 16 ao�t 2011, le Tribunal administratif f�d�ral a d�clar� irrecevable le recours interjet� par NML Capital Ltd. et EM Limited contre la d�cision du DFAE et transmis la cause au Conseil f�d�ral.
Le Tribunal f�d�ral d�clare irrecevable le recours en mati�re de droit public d�pos� par NML Capital Ltd. et EM Limited.
1. Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (cf. ATF 134 II 272 consid. 1.1 p. 275 et les arr�ts cit�s).BGE 137 I 371 S. 373
1.1 Aux termes de l'art. 83 let. a LTF, le recours en mati�re de droit public est irrecevable contre les d�cisions concernant la s�ret� int�rieure ou ext�rieure du pays, la neutralit�, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations ext�rieures, � moins que le droit international ne conf�re un droit � ce que la cause soit jug�e par un tribunal. Cette condition d'irrecevabilit� a son pendant � l'art. 32 al. 1 let. a de la loi f�d�rale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif f�d�ral (LTAF; RS 173.32), en combinaison avec l'art. 72 let. a de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021), pour les recours form�s devant le Tribunal administratif f�d�ral, qui a d'ailleurs refus�, dans l'arr�t attaqu�, d'entrer en mati�re sur les conclusions des recourantes en application de ces dispositions. La restriction de l'art. 83 LTF vaut �galement pour les d�cisions de nature proc�durale, notamment les d�cisions d'irrecevabilit� rendues par le Tribunal administratif f�d�ral (cf. arr�ts 2C_197/2009 du 28 mai 2009 consid. 6; 2C_64/2007 du 29 mars 2007 consid. 2.1). D�s lors que l'art. 83 let. a LTF et l'art. 32 al. 1 let. a LTAF ont la m�me teneur, il importe toutefois peu que le Tribunal f�d�ral statue dans le cadre de la recevabilit� du recours port� par-devant lui ou en examinant mat�riellement le refus d'entrer en mati�re du Tribunal administratif f�d�ral (cf. ATF 137 II 313 consid. 3.3.3 p. 322 s.).
1.2 Le concept des "autres affaires relevant des relations ext�rieures" mentionn� � l'art. 83 let. a LTF doit recevoir une interpr�tation restrictive (cf. arr�t 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 1.1.3). L'exception vise les "actes de gouvernement" classiques (ATF 132 II 342 consid. 1 p. 345). Elle s'applique aux actes ayant un caract�re politique pr�pond�rant, le gouvernement et l'administration ayant un large pouvoir d'appr�ciation pour d�fendre les int�r�ts essentiels du pays tant � l'int�rieur que vis-�-vis de l'ext�rieur (cf. ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2009, n� 23 ad art. 83 LTF). Dans ce domaine, le l�gislateur a consid�r� que le gouvernement doit demeurer seul responsable des d�cisions prises, puisque les mesures tendant � prot�ger l'int�grit� de l'�tat et � maintenir de bonnes relations avec l'�tranger font partie de ses t�ches essentielles; en outre, les d�cisions � prendre dans ce domaine rel�vent d'ordinaire d'une question d'appr�ciation (ATF 132 II 342 consid. 1 p. 345; ATF 121 II 248 consid. 1a p. 251).
En l'esp�ce, la d�marche des recourantes appelait une intervention du DFAE aupr�s de la Banque des r�glements internationaux afin BGE 137 I 371 S. 374d'amener celle-ci � donner son accord en vue d'ex�cuter le s�questre des fonds de la R�publique d'Argentine et de sa banque centrale d�pos�s aupr�s d'elle. La Banque des r�glements internationaux est une organisation internationale (cf. ATF 136 III 379 consid. 4.1 p. 383) dont le statut juridique est r�gi par l'Accord du 10 f�vrier 1987 entre le Conseil f�d�ral suisse et la Banque des r�glements internationaux en vue de d�terminer le statut juridique de la Banque en Suisse (RS 0.192.122.971.3; ci-apr�s: l'Accord). Il d�coule de l'art. 4 ch. 4 de l'Accord, qui concerne l'immunit� d'ex�cution des d�p�ts confi�s � la Banque des r�glements internationaux, qu'un s�questre de tels d�p�ts n'est possible qu'avec l'accord expr�s de la Banque des r�glements internationaux (cf. ATF 136 III 379 consid. 4.2.1 p. 384 s.). S'agissant d'une comp�tence appartenant � une organisation internationale, une intervention de la Suisse dans le but de favoriser un accord expr�s au s�questre des avoirs d�pos�s par la R�publique d'Argentine et sa banque centrale rel�ve des relations internationales entre la Suisse et cette organisation internationale. L'opportunit� d'une telle intervention et, le cas �ch�ant, ses modalit�s, sont des questions qui rev�tent un caract�re politique marqu� et concernent au premier chef les relations ext�rieures (cf. ATF 121 II 248 consid. 1b p. 251).
La question de savoir si la requ�te des recourantes rel�ve, ainsi que le Tribunal administratif f�d�ral l'a consid�r�, de la "protection diplomatique" de la Conf�d�ration suisse, ce que contestent les recourantes et le DFAE, peut dans ces conditions demeurer ouverte. En effet, elle a en tous les cas trait aux "relations ext�rieures" de la Suisse au sens de l'art. 83 let. a LTF (cf. THOMAS H�BERLI, in Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2e �d. 2011, n� 27 ad art. 83 LTF).
1.3 Ce qui pr�c�de ne suffit pas � conclure � l'irrecevabilit� du recours en mati�re de droit public. En effet, l'art. 83 let. a LTF pr�voit que, m�me si une d�cision concerne les relations ext�rieures, le recours est recevable lorsque le droit international conf�re un droit � ce que la cause soit jug�e par un tribunal (art. 83 let. a in fine LTF). Pareil droit d�coule notamment de l'art. 6 par. 1 CEDH s'il s'agit d'une contestation portant sur des droits et obligations de caract�re civil (cf. WURZBURGER, op. cit., n� 29 ad art. 83 LTF).
1.3.1 Pour �tre en pr�sence d'un droit ou d'une obligation de caract�re civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, il faut qu'il existe une "pr�tention", un "droit" d�coulant du syst�me l�gal interne au sens large BGE 137 I 371 S. 375 (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 3e �d. 2009, n� 6 ad art. 6 CEDH). L'interpr�tation autonome de la CEDH ne peut pas conduire � admettre des droits qui n'ont aucune base dans l'ordre juridique de l'�tat concern� (cf. FROWEIN/PEUKERT, op. cit., n� 7 ad art. 6 CEDH; DANIEL RIETIKER, La jurisprudence de la CEDH dans les affaires contre la Suisse en mati�re de droit � un proc�s �quitable, Justice-Justiz-Giustizia 2005/1 n� 8). Il d�coule de l'art. 6 par. 1 CEDH que cette disposition ne vise pas seulement les contestations de droit priv� au sens �troit, mais aussi les actes administratifs adopt�s par une autorit� dans l'exercice de la puissance publique, pour autant qu'ils produisent un effet d�terminant sur des droits de caract�re civil (cf. ATF 130 I 312 consid. 3.1.2 p. 324). De ce point de vue �galement, le contenu du droit mat�riel et les effets que lui conf�re la l�gislation nationale sont d�cisifs. Il convient d�s lors de s'interroger pr�alablement sur l'existence d'un droit subjectif dont pourraient se pr�valoir les recourantes. Or, un tel droit est ni� quand l'autorit� agit de mani�re discr�tionnaire. En effet, selon la jurisprudence de la Cour europ�enne des droits de l'homme, lorsque l'action des autorit�s rel�ve de leur enti�re appr�ciation, l'art. 6 par. 1 CEDH n'est pas applicable � cette proc�dure (cf. arr�t Mendel contre Su�de du 7 avril 2009 � 44; JENS MEYER-LADEWIG, EMRK-Handkommentar, n� 11 ad art. 6 CEDH).
1.3.2 En l'esp�ce, les recourantes font valoir qu'elles poss�dent un droit d�coulant de la l�gislation sur l'ex�cution forc�e pour obtenir l'ex�cution des jugements civils obtenus aux �tats-Unis.
Il est exact que la proc�dure de s�questre porte sur des droits de nature civile au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Les garanties d�coulant de cette disposition sont ainsi applicables � la proc�dure de s�questre (ATF 136 III 379 consid. 4.5.1 p. 389). C'est pourquoi les autorit�s judiciaires suisses sont entr�es en mati�re sur la requ�te de s�questre des recourantes et leurs recours subs�quents. En dernier lieu, le Tribunal f�d�ral a consid�r� comme recevable le recours en mati�re civile qui a abouti � l'arr�t du 12 juillet 2010 (cf. arr�t 5A_360/2010 du 12 juillet 2010 consid. 1.1, non publi� in ATF 136 III 379). L'affaire civile a ainsi �t� jug�e. Que la justice ait finalement rejet� la demande de s�questre n'est pas pertinent. Sous cet angle, les recourantes ont eu acc�s � un tribunal.
On ne saurait toutefois d�duire du fait que le s�questre a �t� refus� en raison de l'immunit� d'ex�cution de la Banque des r�glements BGE 137 I 371 S. 376internationaux (cf. art. 4 ch. 4 de l'Accord) - immunit� jug�e compatible avec l'art. 6 par. 1 CEDH - et que les recourantes ne disposaient que de la possibilit� de s'adresser aux autorit�s suisses afin que la Conf�d�ration intervienne aupr�s de la Banque des r�glements internationaux (ATF 136 III 379 consid. 4.5.2 p. 390), que l'intervention requise du DFAE, objet de la pr�sente proc�dure, rel�verait d'un droit subjectif de nature civile �galement. En effet, l'art. 22 de l'Accord pr�voit seulement que la Banque des r�glements internationaux et les autorit�s suisses coop�rent en tout temps en vue de faciliter une bonne administration de la justice et d'emp�cher tout abus de privil�ges et immunit�s pr�vus dans l'Accord. Cette disposition permet aux autorit�s suisses d'intervenir aupr�s de la Banque des r�glements internationaux, mais elle laisse cette intervention � leur enti�re discr�tion.
Aux termes de l'art. 2 ch. 1 de l'Accord, le Conseil f�d�ral suisse garantit par ailleurs � la Banque des r�glements internationaux l'ind�pendance et la libert� d'action qui lui appartiennent en sa qualit� d'organisation internationale. L'intervention du DFAE aupr�s de la Banque des r�glements internationaux sollicit�e par les recourantes ne pourrait donc relever que d'un geste discr�tionnaire favorable � leur �gard et non d�couler d'un droit subjectif. L'action ou l'inaction du DFAE rel�ve ainsi de son enti�re appr�ciation, les recourantes ne pouvant faire valoir aucun "droit" d�coulant du droit interne qui leur permettrait de requ�rir formellement une intervention du DFAE.
1.4 Au vu de ce qui pr�c�de, l'un des pr�alables � l'application de l'art. 6 par. 1 CEDH fait d�faut, de sorte que l'exception � l'irrecevabilit� de l'art. 83 let. a LTF n'est pas donn�e. L'affaire relevant des relations ext�rieures sans que le droit international ne donne un droit � ce que la cause soit jug�e par un tribunal, le recours en mati�re de droit public est par cons�quent irrecevable.

References: Art. 83
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 ATF 
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 art. 83
 ATF 
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 art. 6
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 art. 4