Source: https://tc.vlex.es/vid/cee-stc-149-12-15355640
Timestamp: 2019-10-15 06:03:35+00:00

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STC 313/1994, 24 de Noviembre de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355640
Número de Recurso: Conflictos Positivos de competencia nº 1.172/1988 y 1.532/1988 (acumulados)
1. Predisponer las condiciones de seguridad que deben poseer todos los productos industriales para poder ser fabricados, importados para su comercialización, vendidos, alquilados o instalados, en suma, para poder ser utilizados en España, no supone regular la actividad comercial ni interior ni, en el caso de los productos importados, exterior, no supone establecer regímenes de importación de mercancías, ni regular mercados, ni puede considerarse instrumento de una determinada política comercial. Regular las características (técnico-sanitarias, de calidad, de etiquetaje, de información a los consumidores o de seguridad) que deben poseer los productos objeto de comercio no equivale a regular el comercio, aunque obviamente incida en él. Por ello, si estas características sanitarias, de seguridad, de defensa del consumidor, etc., o los productos a los que se refieren, constituyen el objeto de otras materias competenciales, en principio, es en éstas en las que deben encuadrarse, no en la más remota de comercio. 2. Respecto de los productos procedentes de la CEE, se ha destacado en la jurisprudencia constitucional la necesidad de aplicar con suma cautela el título de comercio exterior a las relaciones comerciales entre los Estados que forman la Comunidad, ya que, como se insiste en varias Sentencias recientes, una aplicación extensiva de este título competencial acabaría por vaciar de contenido la premisa, consolidada en la doctrina constitucional, conforme a la cual el ingreso de España en la CEE y la consiguiente transposición de las normas de Derecho comunitario derivado no altera las reglas constitucionales de distribución de competencias «ya que sería muy difícil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste se identifica, sin más matización, con comercio intracomunitario» (STC 236/1991 y en sentido similar STC 79/1992). 3. Para precisar las funciones que en el ámbito material de que se trata corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma recurrente debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que la Constitución no alude a la materia de industria ni a la de seguridad industrial en sus listas de competencias de los arts. 148 y 149. Por su parte el E.A.C. (art. 12.1.2) atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre industria «de acuerdo con las bases y la coordinación de la actividad económica general y la política monetaria», y «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar». De lo establecido en este precepto se desprende que el Estado se reserva la potestad de dictar las normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados en los mismos, en tanto que corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de esta normativa -y de la que pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales, así como, en su caso, la que emane de la CEE (STC 236/1991)-. 4. Si bien corresponde al Estado determinar la equivalencia en cuanto a la seguridad y la consiguiente eficacia de las normas extranjeras, tal actividad no puede llevarla a cabo mediante certificaciones caso a caso como las previstas en la norma objeto del conflicto, puesto que suponen una invasión de las competencias ejecutivas que en esta materia tiene encomendada la Comunidad Autónoma de Cataluña. En el caso que nos ocupa el Estado ejerce una competencia propia pero lo hace invadiendo la competencia autonómica de ejecución. Las certificaciones caso a caso, salvo que se opte por la autocertificación del fabricante o del importador, corresponden a la Comunidad Autónoma. En definitiva, de lo dicho se desprende que debe declararse que dicha norma vulnera el orden de distribución de competencias al invadir el ámbito reservado a la Generalidad; sin embargo, en la medida en que los certificados controvertidos determinan, sin ninguna reglamentación general previa, la equivalencia entre normas, su titularidad no puede trasladarse sin más a la Comunidad Autónoma actora. Al Estado le corresponde ejercer esta actividad de determinar la equivalencia entre normativas pero debe hacerlo respetando el sistema competencial diseñado en la Constitución y los Estatutos de Autonomía. 5. Constituye doctrina de este Tribunal que el Acuerdo de promover conflicto puede hacerse bien antes de requerir de incompetencia a la Administración demandada y al tiempo que se decide tal requerimiento, por si el trámite resultara infructuoso, bien después de ser desatendido el requerimiento. Esto es así porque la Ley Orgánica de este Tribunal «no dispone que el Acuerdo relativo al planteamiento del conflicto haya de adoptarse precisamente después de rechazado el requerimiento previo, ni impide que tal Acuerdo se adopte con carácter subsidiario o preventivo, para el caso de que el requerimiento no prosperase» (STC 133/1990). 6. Por lo que se refiere a las normas impugnadas en el segundo de los conflictos planteados, el reparto de funciones responde a un esquema similar al analizado en el fundamento jurídico 3.de esta Sentencia: el Estado se reserva la función normativa en materia de seguridad de los productos industriales, en tanto que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde la potestad de complementar esta normativa y la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la autonómica o comunitaria europea. Esta premisa, trasladada al supuesto que aquí nos ocupa, equivale a afirmar que corresponde al Estado establecer el régimen jurídico de la homologación, es decir, los supuestos en los que deben homologarse los productos industriales, las fórmulas de homologación a aplicar en cada caso y los requisitos y procedimientos de homologación, en tanto que la Comunidad Autónoma la compete dictar normas complementarias y, muy especialmente, la actividad ejecutiva de homologación de los productos fabricados en el territorio de la Comunidad Autónoma o que pretendan importarse o comercializarse, por primera vez, a partir de ese territorio.
Sentencia citada en: 50 sentencias, 9 artículos doctrinales, 3 disposiciones normativas, 2 resoluciones administrativas
En los conflictos positivos de competencia núms. 1.172/88 y 1.532/88 (acumulados), planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por la Abogada de la Generalidad doña María T. P. i Bertrán, y por el Gobierno Vasco, representado por el Letrado de sus servicios jurídicos don Agustín P. B. en los que se controvierten, respectivamente, el Real Decreto 105/1988, de 12 de febrero, por el que se complementan, modifican y actualizan determinados preceptos del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía en el campo de la normalización y homologación aprobado por Real Decreto 2.584/1981, de 18 de septiembre, y determinados artículos del Real Decreto 494/1988, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de aparatos que utilizan gas como combustible. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) El objeto del conflicto lo constituye la redacción dada por el art. 1 del Real Decreto 105/1988 al segundo párrafo del apartado 4.1.4 del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria, según el cual los productos procedentes de los Estados miembros de la CEE que cumplan las normas nacionales de seguridad, o de otros países con los que exista un Acuerdo en este sentido, y siempre que tales normas supongan un nivel de seguridad o de protección equivalente al que poseen las correspondientes reglas técnicas españolas, se considerará que cumplen la reglamentación que les es exigible, si, en el momento de su primera comercialización en el mercado español, vienen acompañados de un certificado emitido por la Dirección General competente del Ministerio de Industria y Energía en el que se reconozca el cumplimiento de lo anteriormente expuesto.
c) Antes de entrar en el análisis del precepto estatal recurrido, la demanda se extiende en una serie de consideraciones generales acerca de la política industrial de la CEE, que estima son pertinentes para una mejor comprensión del Real Decreto controvertido. A grandes rasgos, se recuerda que la CEE tiene entre sus objetivos la creación de un mercado común para los productos industriales, pero que el Tratado fundacional no incluyó referencias concretas sobre la producción industrial. Conscientes los Estados miembros de la necesidad de crear una política industrial común, se aprobaron varios programas de actuación, de manera que la estrategia industrial ha girado en torno a dos ejes: culminar un espacio sin fronteras para la industria europea y promover un nuevo despliegue industrial aplicando las nuevas tecnologías. Por lo que respecta a la primera de esas estrategias, se han ido suprimiendo fronteras aduaneras y obstáculos para los intercambios internos entre los Estados miembros. Así, diversos documentos comunitarios contienen medidas sobre cómo eliminar obstáculos técnicos derivados de la diversidad de normativas nacionales, con el fin de garantizar la libertad de circulación de mercancías. Y existen unas doscientas directivas armonizadoras de las legislaciones nacionales en materia industrial. Pese a este esfuerzo, se piensa hoy en una nueva estrategia, propuesta por la Comisión, consistente en la aprobación de Directivas tendentes a garantizar un alto nivel de protección del medio ambiente, de los consumidores, de la salud y de la seguridad, dejando los detalles de las especificaciones a criterio de organismos técnicos especializados como es el Comité Europeo de Normalización. Además, la Comisión señala la necesidad de que los Estados miembros le comuniquen los proyectos de reglamentaciones industriales que deseen aplicar en su territorio; al tiempo que se hace hincapié en la necesidad de que los Estados miembros reconozcan mutuamente sus respectivas disposiciones nacionales en materia de industria con el fin de facilitar un auténtico mercado europeo. La existencia de este mutuo reconocimiento de normativas significa el reconocimiento también de que las normas nacionales de los Estados miembros contienen medidas de seguridad equivalentes a las propias; todo lo cual concuerda con el espíritu de los arts. 30 a 36 del Tratado de Roma y con la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la conocida Sentencia «Cassis de Dijon», de la cual se extrae el principio básico de que «a no ser por alguna razón excepcional de salud pública o de seguridad, nadie puede oponerse a que un producto legalmente fabricado y comercializado en un país miembro se venda libremente en toda la Comunidad». Con esto se persigue el que pueda alcanzarse una economía de escala en la industria, mediante la fabricación de productos homologados según normas válidas para todos los países miembros de la Comunidad.
d) La lectura de la exposición de motivos del Real Decreto impugnado revela que esta normativa dispuesta en el campo de la normalización y homologación viene determinada por la integración en la CEE. También se pone allí de relieve el diferente tratamiento jurídico que quiere darse a los productos industriales que requieren de una homologación obligatoria por razones de seguridad pública o de sanidad, de aquellos otros en que la homologación resulta exigible por razones de protección a los consumidores u otras exigencias imperativas. En este sentido, el art. 1 del Real Decreto impugnado establece en el nuevo apartado 4.1.4,. párrafo 1., una prohibición expresa de la fabricación, importación y venta de los productos industriales que no cuenten con el certificado de homologación correspondiente, exigible por razones de seguridad pública y sanitarias.
A continuación, el párrafo 2., que configura el objeto de este conflicto, hace mención a que dicha prohibición no afectará a aquellos productos que, procedentes de países miembros de la CEE, cumplan las normas nacionales de seguridad del país donde se fabrique el producto, siempre que estas normas supongan un nivel de seguridad pública o de protección a la salud equiparable o equivalente al de las reglas técnicas españolas.
Pues bien, este párrafo 2. viola las competencias que en materia de industria ostenta la Generalidad, según el art. 12.1.2 del Estatuto, porque se atribuye a la Dirección General competente del Ministerio de Industria y Energía la facultad de emitir un certificado en el cual se constate que el producto cumple unas normas de seguridad equivalentes a las exigidas a los productos españoles. Este certificado es un mero acto administrativo que debe otorgar la Administración que posee las facultades ejecutivas y es competente para la homologación de los productos industriales. Es evidente que si la Generalidad emite certificados de conformidad o calidad de los productos fabricados en Cataluña y con destino al comercio nacional o catalán, también debe ser ella la que emita el certificado cuando se trate de importar un producto de un Estado miembro de la CEE, para ser lanzado al mercado español por primera vez a través de Cataluña.
En consecuencia, una vez establecido en los anexos I y II del Real Decreto discutido cuáles son las normas nacionales que regulan la homologación obligatoria de determinados productos industriales, ya sea por razones de seguridad pública, o para salvaguardar la sanidad, o para proteger a los consumidores, es indudable que constatar la equivalencia de esas normas con las de un Estado miembro de la CEE, debe llevarse a cabo por la Generalidad, que es quien tiene la potestad de homologación de productos industriales en el ordenamiento interno. Dicho esto sin perjuicio del conveniente imtercambio de información entre el Ministerio y las Comunidades Autónomas, de la misma forma que ocurre con la homologación de los productos industriales.
Por tanto, existe una dualidad material perfectamente separable. De una parte, la materia configurada por el comercio exterior, en la que la Administración estatal incidirá a través de la autorización que fuere precisa. Y de otra, la materia de industria en la que, cuando el producto provenga de la CEE y esté homologado de acuerdo con las normas de un Estado miembro, sólo precisará del correspondiente certificado de equivalencia de las normas industriales. La Generalidad únicamente reclama esta última competencia.
Por último, el supuesto que nos ocupa es distinto al que se instrumentó en el Real Decreto 7/1988, de 8 de enero, en donde se elaboraron listas generales de normas equivalentes, en aplicación de lo dispuesto en el art. 7 de la Directiva 73/23, CEE, de 19 de febrero, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el material electrónico destinado a utilizarse con determinados límites de tensión. En este otro caso, mediante la aprobación de listados generales de normas de equivalencia, se produjo un reconocimiento normativo, y con carácter general, de normas extranjeras. Esto es ciertamente distinto de la actuación que ahora nos ocupa que tiene un carácter de mera ejecución.
En virtud de lo expuesto, se solicita se dicte Sentencia por la que se declare que la competencia controvertida y ejercida en el párrafo segundo, del apartado 4.1.4, del Reglamento General de Actuaciones del Ministerio de Industria, en la redacción dada al mismo por el art. 1 del Real Decreto 105/1988, corresponde a la Generalidad de Cataluña, y, en consecuencia, que dicho precepto no es de aplicación en la Comunidad Autónoma.»
Pero la homologación de un producto importado no es una intervención en un proceso industrial, sino una protección de la seguridad pública, la sanidad, el medio ambiente, u otras «exigencias imperativas». La homologación exige examinar las características de los productos para determinar si cumplen ciertos estándar de seguridad, salubridad, etc. En definitiva, ni desde el punto de vista de los fines a los que sirve (seguridad, sanidad ...) ni desde la perspectiva de su incidencia directa en los procesos industriales es posible referir esta actividad de homologación a la competencia sobre industria. Y no deben solaparse o confundirse las normas de distribución interna de competencias dentro de la Administración del Estado, con las competencias constitucionales de los entes territoriales; así el Ministerio de Industria y Energía, dentro del art. 149.1 C.E., ejerce competencias sobre propiedad industrial (núm. 9), pesas y medidas (núm. 12), o investigación técnica (núm. 15).
La demanda cita fragmentariamente la STC 87/1985, fundamento jurídico 6., donde no se reconoció la eficacia suprarregional o nacional de un acto de autorización dictado por un órgano de la Generalidad; en ella realmente se dijo que la autorización catalana «surte efectos por la mediación coordinadora del Registro General en toda España», es decir, son las inscripciones realizadas en el Registro General estatal, las que surtirán efecto en toda España. Y la misma doctrina resulta de la STC 106/1987, fundamentos jurídicos 2. y 3.; no hay efecto supraautonómico más que por la mediación de un acto estatal.
a) Las normas mencionadas suponen una extralimitación del Estado y un desconocimiento de la competencia exclusiva asumida en el art. 10.30 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, pues se refieren a acciones de naturaleza ejecutiva, cuales son las de homologación de productos industriales, que no pueden ser desarrolladas por órganos de la Administración estatal. En su contestación al requerimiento de incompetencia, el Gobierno se apoya en la STC 95/1984, fundamento jurídico 2., pero esa doctrina no es trasladable al caso, puesto que en el art. 3 del anexo del Decreto se prohíbe la fabricación para el mercado interior y la comercialización, importación o instalación en cualquier parte del territorio nacional de los aparatos a que se refiere este Reglamento y que no correspondan a tipos que hayan sido previamente homologados, o que, aun siéndolo, no hayan cumplido los requisitos del seguimiento de la producción, si ésta hubiera sido dispuesta en la correspondiente instrucción técnica complementaria.
En el art. 9 se afirma que la modificación que se desee introducir en un tipo homologado se realizará según lo dispuesto en la Sección 4. del Capítulo Quinto del mencionado Reglamento General. La misma tacha de incompetencia cabe predicar de este precepto.
En el art. 16 se establece que las instrucciones técnicas complementarias expresarán las normas técnicas a las que deberán ajustarse los aparatos; «se considerará que cumplen el presente Reglamento los productos provenientes de Estados miembros de la CEE que cumplan las normas nacionales de seguridad que les conciernen, o de otros países con los que exista un Acuerdo en este sentido, siempre que éstas supongan un nivel de seguridad para las personas y los bienes, reconociendo equivalente al que poseen las correspondientes reglas técnicas españolas, lo que se acreditará cuando, en el momento de su primera comercialización en el mercado español, vengan acompañados por un certificado emitido por la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales del Ministerio de Industria y Energía, en que se reconozca la mencionada equivalencia». Por las mismas razones que en los casos anteriores, la emisión del certificado no puede corresponder exclusivamente a la citada Dirección General estatal. No hay razón alguna para excluir a la Comunidad Autónoma de la actividad verificadora de la referida equivalencia de normas, cuando el aparato tenga entrada en el territorio estatal a través del País Vasco, o sea allí donde se produzca su primera comercialización. Es una simple actividad ejecutiva sustancial mente idéntica a la de homologación sobre la que la Comunidad Autónoma ostenta competencias. Y estos razonamientos no pueden ser excluidos mediante la invocación del título competencial del Estado dispuesto en el art. 149.1.1 C.E. en relación con el art. 51 de la misma, o mediante el art. 149.1.10 acerca del régimen aduanero y arancelario y el comercio exterior. Debe prevalecer la competencia autonómica sobre industria que es donde se insertan estas instrucciones técnicas y las facultades de ejecución referidas a las mismas.
Según el art. 17.1, a los efectos del presente Reglamento, se entenderá por laboratorios acreditados los laboratorios de ensayos a que se refiere el Capítulo Cegundo del tantas veces citado Reglamento General. Vuelve a producirse la extralimitación competencial en virtud de la conexión con el Real Decreto discutido del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía. La remisión a esta disposición en el campo de la normalización y la homologación impide la existencia de laboratorios de pruebas y ensayos a efectos de homologación que caigan en el seno de la competencia de la Administración autonómica. Y se desconoce, de nuevo, el contenido del Decreto autonómico 275/1986 sobre calidad y seguridad industriales, que en su art. 10 atribuye esta función a los laboratorios de ensayos de productos industriales radicados en el País Vasco.
b) Con carácter subsidiario, no pueden ser aceptadas las alegaciones contenidas en la demanda. La pretendida omisión de una «cláusula de salvedad relativa a la competencia autonómica de ejecución en la que se encardina la actividad de homologación» no implica una lesión actual de competencias, puesto que el Gobierno no viene obligado constitucionalmente a introducir tales cláusulas de salvaguarda de las competencias autonómicas, según reconoció la STC 95/1984, fundamento jurídico 2.
La principal norma sobre la materia es el Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía, aprobado por el Real Decreto 2.584/1981 y modificado por el Real Decreto 734/1985. La trascendencia jurídica y práctica de la homologación se desprende con claridad del art. 3 del Real Decreto controvertido. De manera que -como ya se sostuvo en los conflictos 574/88, 600/88 y 1.172/88- la homologación constituye una condición para el lícito acceso del producto a todo el mercado español, cuya exigencia se justifica en dos categorías de razones que el apartado 4.1.3 del Reglamento General precisa: seguridad pública, protección de la salud en personas y animales, incluida la protección de medio ambiente, y otras exigencias imperativas, tales como son la defensa de los intereses del usuario o del consumidor.
En definitiva, la garantía de la uniformidad en las condiciones de vida más allá del territorio de una Comunidad Autónoma, la unidad del mercado nacional (ex art. 139.2 C.E.) y la afectación de intereses supracomunitarios constituyen límites a las competencias autonómicas que justifican la centralización de las actuaciones de homologación en los órganos centrales del Estado. Según se reconoció en la STC 186/1988 (fundamento jurídico 6.), son facultades administrativas de ejecución cuya centralización viene exigida por la necesidad de un tratamiento uniforme del mercado, porque la discrecionalidad técnica que comportan los actos de homologación impide que la simple aprobación de una instrucción técnica complementaria asegure la necesaria homogeneidad en todo el Estado a la hora de su aplicación.
e) La impugnación del art. 16 se funda en la extralimitación competencial que supondría atribuir a la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales la competencia para expedir un certificado. Este precepto reproduce el contenido de la redacción dada por el Real Decreto 105/1988 al párrafo 2., del apartado 4.1.4, del referido Reglamento General de Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía y deben, por tanto, reiterarse las alegaciones allí expuestas: la competencia estatal acerca del comercio exterior justifica tales actuaciones.
1. El conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña -registrado con el núm. 1.172/88- tiene por objeto la redacción dada por el art. 1 del Real Decreto 105/1988, de 12 de febrero, al párrafo segundo del apartado 4.1.4 del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía en el campo de la normalización y homologación, aprobado por Real Decreto 2.584/1981, de 18 de septiembre. En dicho precepto se establece que «los productos procedentes de los Estados miembros de la CEE que cumplan las normas nacionales de seguridad que les conciernen, o de otros países con los que existe un Acuerdo en este sentido, y siempre que éstas supongan un nivel de seguridad pública o de protección de la salud y vida de las personas o animales reconocido equivalente al que poseen las correspondientes reglas técnicas españolas, se considerará que cumplen la reglamentación que les es exigible, si vienen acompañados, en el momento de su primera comercialización en el mercado español, de un certificado emitido por la Dirección General competente del Ministerio de Industria y Energía en el que se reconozca el cumplimiento de lo anteriormente expuesto».
Para ello debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el precepto cuestionado está integrado en el Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía en el campo de la normalización y homologación, cuyo objetivo fundamental consiste en garantizar que los productos industriales existentes en España posean determinados niveles de calidad y de seguridad. La modificación introducida en el Capítulo Cuarto, Sección 1. del Reglamento por el Real Decreto 105/1988 responde, según se indica en su Exposición de Motivos, a la necesidad de adaptarlo a las circunstancias sobrevenidas desde la fecha de su aprobación en septiembre de 1981 y, muy especialmente, a la situación derivada de la integración de España en la CEE Para ello, en el nuevo apartado 4.1.3 se precisan las dos condiciones que permiten declarar obligatoria una reglamentación técnica: que tenga como finalidad garantizar la seguridad pública o la protección de la salud de personas y animales, incluida la protección del medio ambiente, o, en segundo lugar, que responda a «otras exigencias imperativas, tales como la defensa de los intereses de los usuarios o consumidores». La forma de homologación dependerá, precisamente, de los objetivos perseguidos por las diversas reglamentaciones técnicas. Si pretenden preservar la seguridad pública o la salud de personas y animales, el primer párrafo del apartado 4.1.4 exige la homologación de los productos y un certificado o marca de conformidad de la producción previos a su fabricación o importación. No obstante, el párrafo segundo, objeto del presente conflicto, establece una excepción a esta regla al precisar que las referidas homologaciones y marcas de conformidad se sustituyen por el certificado de equivalencia cuando los productos procedan de un Estado miembro de la CEE o de otros países con los que exista un Acuerdo en este sentido. Cuando la reglamentación técnica responda a otras «exigencias imperativas» no se requiere homologación previa de los productos procedentes de los referidos Estados, aunque en determinadas circunstancias la Administración podrá exigir al importador los documentos de prueba que acrediten el cumplimiento de las condiciones de seguridad y podrá comprobar mediante verificaciones y ensayos ese cumplimiento.
En efecto, si atendemos al objeto y al contenido de la actividad pública de establecimiento de las condicio nes de seguridad que deben cumplir los productos industriales y la subsiguiente actividad de control, lo mismo que si atendemos al objetivo perseguido por las mismas -como requiere, entre otras, la STC 13/1989- llegamos a la conclusión de que dichas actividades son un prius respecto de la actividad de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único, de la actividad comercial. Predisponer las condiciones de seguridad que deben poseer todos los productos industriales para poder ser, como dice el apartado 4.1.4 en su primer párrafo, fabricados, importados para su comercialización, vendidos, alquilados o instalados, en suma, para poder ser utilizados en España, no supone regular la actividad comercial ni interior ni, en el caso de los productos importados, exterior, no supone establecer regímenes de importación de mercancías, ni regular mercados, ni puede considerarse instrumento de una determinada política comercial. Regular las características (técnico-sanitarias, de calidad, de etiquetaje, de información a los consumidores o de seguridad) que deben poseer los productos objeto de comercio no equivale a regular el comercio, aunque obviamente incida en él. Por ello, si estas características sanitarias, de seguridad, de defensa del consumidor, etc., o los productos a los que se refieren, constituyen el objeto de otras materias competenciales, en principio, es en éstas en las que deben encuadrarse, no en la más remota de comercio.
Ciertamente no puede negarse la posibilidad de que algunas reglamentaciones técnicas, por ejemplo las que exigen requisitos de seguridad especiales y más gravosos a los productos extranjeros que a los nacionales, persigan de forma primordial objetivos comerciales y puedan considerarse instrumentos de una determinada política comercial. Sin embargo, esta práctica, hoy vetada en el comercio dentro de la CEE y muy limitada en el comercio internacional, nada tiene que ver con el precepto aquí enjuiciado que, precisamente, en consonancia con la política marcada por las autoridades de la CEE, lo que pretende es asimilar los requisitos de seguridad exigidos a todos los productos industriales, estén fabricados en España o en otros países de la Comunidad. Las condiciones de seguridad y los mecanismos de control previstos no se exigen exclusivamente a los productos importados, sino, más genéricamente, como dice el apartado primero del precepto ya citado, a la fabricación, importación, venta, alquiler o instalación en cualquier parte del territorio nacional; en suma, afectan por igual a las fases de producción y consumo que a las de distribución o comercialización. Atendiendo a estos datos, resultaría infundado y artificioso encuadrar en materias competenciales distintas -seguridad industrial y comercio exterior- el establecimiento de unas mismas condiciones de seguridad y unos mismos mecanismos de control en relación a un mismo tipo de productos industriales por el mero hecho de que unos se fabrican en España y otros en Estados de la CEE o en otros países con los que «existe un Acuerdo» en cuanto a la uniformización de las exigencias de seguridad.
Por otra parte, respecto de los productos procedentes de la CEE, se ha destacado en la jurisprudencia constitucional la necesidad de aplicar con suma cautela el título de comercio exterior a las relaciones comerciales entre los Estados que forman la Comunidad, ya que, como se insiste en varias Sentencias recientes, una aplicación extensiva de este título competencial acabaría por vaciar de contenido la premisa, consolidada en la doctrina constitucional, conforme a la cual el ingreso de España en la CEE y la consiguiente transposición de las normas de Derecho comunitario derivado no altera las reglas constitucionales de distribución de competencias «ya que sería muy difícil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste se identifica, sin más matización, con comercio intracomunitario» (STC 236/1991 y en sentido similar STC 79/1992).
3. Para precisar las funciones que en este ámbito material corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma recurrente debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que la Constitución no alude a la materia de industria ni a la de seguridad industrial en sus listas de competencias de los arts. 148 y 149. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 12.1.2) atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre industria «de acuerdo con las bases y la coordinación de la actividad económica general y la política monetaria», y «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar». De lo establecido en este precepto se desprende, por lo que aquí interesa y según hemos afirmado en Sentencias precedentes (SSTC 203/1992, 14/1994 y 243/1994), que el Estado se reserva la potestad de dictar las normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados en los mismos, en tanto que corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de esta normativa -y de la que pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales, así como, en su caso, la que emane de la CEE (STC 236/1991).
Sin embargo, la actividad desempeñada mediante el certificado caso a caso, emitido por la Dirección General competente del Ministerio de Industria y Energía contemplado en el apartado 4.1.4, ni se limita a llevar a cabo la comparación abstracta de normas, ni posee ninguna de las demás características que permiten atribuir a un acto la naturaleza de acto normativo. En efecto, el certificado no sólo acredita la equivalencia entre las reglamentaciones, sino que también certifica que el producto concreto que se pretende comercializar pertenece al tipo de productos y está fabricado en el país cuya normativa se declara en este caso específico equivalente en cuanto a su seguridad. Por otra parte, esos certificados caso a caso, producto a producto, adolecen de una falta total de carácter general, no innovan el ordenamiento jurídico, ni se incorporan al mismo, de modo que, salvo el valor que puedan tener como precedente administrativo, ningún derecho o expectativa crean respecto de otros fabricantes o importadores ni incluso respecto del mismo fabricante o importador que ha obtenido la certificación de un producto y pretende importar otro al que le es de aplicación la misma normativa extranjera que ya ha obtenido previamente la oportuna certificación de equivalencia.
En suma, pues, cabe concluir que corresponde al Estado determinar la equivalencia en cuanto a la seguridad y la consiguiente eficacia de las normas extranjeras, sin embargo, esta actividad no puede llevarla a cabo mediante certificaciones caso a caso como las previstas en el apartado 4.1.4, modificado por el Real Decreto 105/1988, puesto que suponen una invasión de las competencias ejecutivas que en esta materia tiene encomendada la Comunidad Autónoma que plantea el presente conflicto. En el caso que nos ocupa el Estado ejerce una competencia propia pero lo hace invadiendo la competencia autonómica de ejecución. Las certificaciones caso a caso, salvo que se opte por la autocertificación del fabricante o del importador, corresponden a la Comunidad Autónoma. En definitiva, de lo dicho se desprende que debe declararse que el apartado 4.1.4 objeto de conflicto vulnera el orden de distribución de competencias al invadir el ámbito reservado a la Generalidad de Cataluña; sin embargo, en la medida en que los certificados controvertidos determinan, sin ninguna reglamentación general previa, la equivalencia entre normas, su titularidad no puede trasladarse sin más a la Comunidad Autónoma actora. Al Estado le corresponde ejercer esta actividad de determinar la equivalencia entre normativas pero debe hacerlo respetando el sistema competencial diseñado en la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
Tampoco puede acogerse la invocación del título competencial consagrado en el art. 149.1.1 C.E., en relación con el 51 del mismo Texto constitucional, que permite al Estado regular las condiciones básicas a fin de salvaguardar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos como consumidores. Esta alegación debe rechazarse, en primer lugar, porque ninguno de los preceptos controvertidos regula verdaderas condiciones básicas de ejercicio de estos derechos y, en segundo lugar, porque las actividades relativas a la seguridad de los productos industriales encuentran un encaje más preciso y directo en la materia de seguridad industrial, que en la más general de protección de los consumidores. En este sentido no es ocioso recordar que el Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía, siguiendo diversas Directivas comunitarias, distingue en su apartado 4.1.4 la homologación de productos industriales por razones de seguridad industrial, un precepto del que arranca el Reglamento ahora discutido, de la correspondiente a razones de protección de los consumidores que disciplina en el apartado 4.1.5. A la misma conclusión de no aplicación del art. 149.1.1 llegamos en las SSTC 100/1991 y 236/1991 relativas a una cuestión -metrología que posee una gran similitud con la que aquí tenemos planteada.
Por lo que atañe al comercio exterior (art. 149.1.10 C.E.), en el fundamento jurídico 2. se ha rechazado ya la pretensión de incluir en este título las actividades de normación y homologación de los productos industriales en orden a garantizar la seguridad; nada hemos de añadir ahora a lo dicho allí.
Por último, cuando se habla de medidas que afectan a la fabricación de aparatos que utilizan gas como combustible y a las condiciones que los tipos y los productos deben cumplir «en orden a la seguridad de las personas y los bienes», se está pensando en una intervención administrativa ordinaria -de carácter normal y constante- en el sector económico que la materia industria configura y que viene disciplinado por unas reglas competenciales propias; y su conexión ulterior e indirecta con razones de sanidad o de seguridad no puede llevar a justificar la muy forzada invocación de los títulos competenciales del Estado para ordenar la sanidad o la seguridad pública (art. 149.1, apartados 16 y 29, C.E.), que sólo en muy excepcionales supuestos de urgencia y necesidad podrían acaso tener relevancia. Con este mismo criterio ya concluíamos en la STC 59/1985 (fundamento jurídico 2.) que no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla, puede englobarse en el título competencial de seguridad pública, pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública y, por ende competencia del Estado, cuando es claro que se trata de un concepto más estricto, en el que hay que situar de modo predominante los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 C.E.
En definitiva, pues, el reparto de funciones en materia de seguridad industrial sigue aquí un esquema similar al analizado en el fundamento jurídico 3.: el Estado se reserva la función normativa en materia de seguridad de los productos industriales, en tanto que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde la potestad de complementar esta normativa y la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la autonómica o comunitaria europea. Esta premisa, trasladada al supuesto que aquí nos ocupa, equivale a afirmar que corresponde al Estado establecer el régimen jurídico de la homologación, es decir, los supuestos en los que deben homologarse los productos industriales, las fórmulas de homologación a aplicar en cada caso y los requisitos y procedimientos de homologación, en tanto que la Comunidad Autónoma la compete dictar normas complementarias y, muy especialmente, la actividad ejecutiva de homologación de los productos fabricados en el territorio de la Comunidad Autónoma o que pretendan importarse o comercializarse, por primera vez, a partir de ese territorio.
A la misma conclusión cabe llegar respecto del art. 9 que remite a la Sección 4. del Capítulo Quinto del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía la regulación del procedimiento para la modificación de tipos homologados. Establecer los supuestos y requisitos para proceder a las modificaciones de tipos homologados corresponde a la función normativa atribuida al Estado en materia de seguridad industrial. Lo que desde el punto de vista de la distribución de competencias no puede hacer esta normativa es reservar al Estado la competencia ejecutiva de autorización de esas modificaciones en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Y esto es, cabalmente, lo que hace la citada sección 4. del Capítulo Quinto al disponer que cualquier modificación que se desee introducir en un producto homologado deberá ser solicitada y obtenida la autorización de la Dirección General del Ministerio que concedió la homologación. El art. 9 impugnado incorpora a su contenido mediante remisión explícita las referidas reglas del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía aprobado mediante Real Decreto 2.584/1981 y, en consecuencia, vulnera el sistema de distribución de competencias al invadir el ámbito de las funciones ejecutivas atribuido a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El art. 16 regula, como sustituto de la homologación, la certificación de equivalencia de nivel de seguridad entre normas extranjeras y españolas y atribuye su emisión a la Dirección General de Industrias Siderometalúrgicas y Navales del Ministerio de Industria y Energía. La Comunidad Autónoma reivindica la titularidad de la competencia para emitir este certificado por tratarse -dice-, de «una simple actividad ejecutiva sustancialmente idéntica a la homologación». Como se ha razonado en el fundamento jurídico 3. respecto de un precepto sustancialmente igual al que aquí enjuiciamos, la certificación de equivalencia caso a caso, prevista en el artículo con trovertido, no constituye una actividad sustancialmente idéntica a una homologación por lo que no cabe trasladar a la Comunidad actora la titularidad del ejercicio de la misma sin embargo, sí es cierto que vulnera el orden de competencias al invadir las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma, por lo que debe declararse su inaplicación en el territorio de la misma.
1. Declarar que el apartado 4.1.4, párrafo 2, del art. 1 del Real Decreto 105/1988, de 12 de febrero, por el que se complementan, modifican y actualizan determinados preceptos del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía en el campo de la normalización y homologación, invade las competencias ejecutivas de la Generalidad de Cataluña en la materia de seguridad industrial y, en consecuencia, no es de aplicación en el territorio de esta Comunidad Autónoma.
2. Declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la titularidad de las competencias ejecutivas previstas en el primer inciso del art. 4; en el art. 9; en el último inciso del art. 10, y en el art. 17.1 del Real Decreto 494/1988, de 20 de mayo, que aprueba el Reglamento de aparatos que utilizan gas como combustible; y que el art. 16 del mismo Real Decreto invade las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma en materia de industria y, en consecuencia, no es de aplicación en su territorio.
3. Desestimar la demanda de conflicto positivo de competencia en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.
PLENO. SENTENCIA 313/1994, de 24 de Noviembre de 1994. conflictos positivos de Competencia 1.172/1988 y 1.532/1988. promovidos por el Consejo ejecutivo...
STSJ Castilla y León 2662/2014, 19 de Diciembre de 2014

References: Real Decreto 
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