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Timestamp: 2017-11-21 00:41:54+00:00

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Contentieux administratif- Deuxième Partie-Titre I-Chapitre III —
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Contentieux administratif- Deuxième Partie-Titre I-Chapitre III
Chapitre III-La fin de l'instance
30/10/2017 by Pascal Caille
CHAPITRE III – LA FIN DE L’INSTANCE
La fin de l’instance, étape postérieure à l’instruction. Comme cela a déjà été dit, il ne faut pas confondre instruction et instance, l’instruction n’étant qu’une étape de l’instance. L’instance prend fin avec la phase de jugement (Section 1) à l’issue de laquelle intervient la décision juridictionnelle (Section 2).
Section 1 – La phase du jugement
Un formalisme nécessaire. Toute décision juridictionnelle postule l’existence d’une formation de jugement régulière (Sous-section 1). Le contentieux administratif ne déroge par à ce principe consubstantiel à la fonction de juger. Mais l’on connaît encore l’importance accrue que revêt le formalisme en matière juridictionnelle. Ici encore, le contentieux administratif s’inscrit dans une parfaite orthodoxie. Là où la procédure administrative non juridictionnelle se révèle nettement moins soumise aux conditions de forme, la procédure de jugement (Sous-section 2) doit être scrupuleusement respectée.
Sous-section 1 – La composition de la formation de jugement
Champ de l’observation. Les textes et la jurisprudence commandent les conditions dans lesquelles une décision juridictionnelle peut être régulièrement rendue, que ce soit au point de vue de l’organisation de la juridiction (§ 1), ou que ce soit, plus spécifiquement, au point de vue de son impartialité (§ 2).
§ 1 : L’organisation de la juridiction
La formation de jugement, mais pas seulement. L’idée de juridiction renvoie spontanément ici à celle des formations de jugements (I). Toutefois, eu égard à la tradition administrative, on ne saurait, sur la forme comme sur le fond, circonscrire la juridiction administrative à cette seule dimension. Il convient en effet, même s’il importe juridiquement de le distinguer, d’embrasser le rapporteur public (II).
I. Les formations de jugement
Une composition adaptée aux enjeux. Suivant la nature et la complexité de l’affaire, la formation de jugement peut différer (supra). L’essentiel du contentieux administratif est réglé en formations collégiales (A). Toutefois, par souci d’efficacité, ou parce que rien ne justifie qu’il en soit autrement – les deux considérations n’étant pas exclusives l’une de l’autre – les hypothèses de juge unique (B) se développent.
A. Les formations collégiales
Le principe de la collégialité. Les vertus de la collégialité sont bien connues. Elle constitue notamment une garantie supplémentaire de ce que la décision juridictionnelle a été rendue à la suite d’un examen effectif du dossier, qui a donné lieu à la confrontation d’arguments de laquelle peut naître une décision plus juste. Dès lors, et même si la Constitution ne l’impose pas (Cons. const., décision numéro 75-56 DC du 23 juill. 1975, Loi modifiant et complétant certaines dispositions de procédure pénale, Rec. Cons. const., p. 22), on ne sera pas surpris que la collégialité soit le principe devant les juridictions administratives générales (CJA, art L. 3). La question de la collégialité doit être appréhendée en des termes équivalents concernant les juridictions spécialisées. C’est même l’un des critères sur lequel l’on peut s’adosser pour identifier le caractère juridictionnel d’un organe (CE, Ass., 7 févr. 1947, D’Aillières, requête numéro 79128, Rec., p. 50 ; RDP 1947, p. 68, concl. R. Odent et note M. Waline).
La question de l’imparité. Aucun principe général ne commande l’imparité des formations de jugement (CE, Sect., 23 janv. 1959, Derambure, requêtes numéros 21799 et 33152, Rec., p. 68, concl. G. Braibant) mais les textes peuvent en imposer le respect. L’article L. 222-1 du code de justice administrative dispose ainsi que, à peine d’irrégularité de la décision juridictionnelle rendue (CE, 7 sept. 2009, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c. SA Axa, requête numéro 305586, Rec., p. 350), les juges des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel délibèrent en nombre impair. La même règle est applicable à l’ensemble des formations de jugement du Conseil d’Etat (pour les chambres jugeant seules : CJA, art. R. 122-14 ; pour les chambres réunies : CJA, art. R. 122-16 ; pour la section du contentieux : CJA, art. R. 122-18 ; pour l’assemblée du contentieux : CJA, art. R. 122-20).
Le quorum. Si la composition de la formation de jugement doit être régulière, rien n’impose que tous les juges soient présents. Il importe en revanche que le quorum soit atteint (CE, Sect., 20 févr. 1953, Sté Intercopie, requête numéro 9772, Rec., p. 88). Le code de justice administrative organise ainsi le quorum pour chaque type de formation de jugement au sein des juridictions administratives générales. Conséquence minimale de la conjugaison des principes de collégialité et d’imparité, les jugements des tribunaux administratifs (CJA, art. R. 222-2) et les arrêts des cours administratives d’appel (CJA, art. R. 222-26) doivent être rendus par au moins trois membres. S’agissant du Conseil d’Etat, la présence au délibéré de trois membres au moins ayant voix délibérative est requise pour une chambre jugeant seule (CJA, art. R. 122-14). Cinq membres doivent être présents pour une formation de jugement à deux chambres réunies et le quorum est porté à sept lorsque les chambres réunies sont au nombre de trois ou quatre (CJA, art. R. 122-16). Neuf membres au moins doivent être présents lors des délibérés de la section et de l’assemblée du contentieux (CJA, art. R. 122-19 et R. 122-20). Le quorum concernant les juridictions administratives spécialisées est fréquemment déterminé par les textes. A défaut, le quorum équivaut à la majorité de l’effectif légal de la formation de jugement (CE, Sect., 24 mars 1933, Préfet de Maine-et-Loire, requête numéro 17421, Rec., p. 354).
La solennité de la formation de jugement. Comme cela a déjà été vu (supra), il existe au sein de chaque juridiction administrative générale différentes formations de jugement dont le degré de solennité dépend de la complexité et/ou des enjeux de l’affaire. Le choix de recourir à une formation de jugement supérieure n’est soumis à aucun formalisme (CE, 3 avr. 1996, Traoré, requête numéro 156444, Rec., p. 113) et reste une mesure d’administration de la justice insusceptible d’être discutée devant le juge d’appel ou de cassation (CE, 6 nov. 2000, Kanoute, requête numéro 220825) et qui n’est pas plus susceptible, s’agissant du Conseil d’Etat, de recours en révision.
B. Le juge unique
Les hypothèses de juge unique au sein des juridictions administratives générales. Le recours au juge unique n’est pas une nouveauté en ce sens où il était déjà connu du contentieux administratif notamment en matière de référé, mais la volonté d’accélérer les procédures de jugement des affaires conduit le législateur à appliquer à certains types de contentieux la solution – s’agit-il seulement d’une solution, et s’agit-il d’une solution satisfaisante ? – du juge unique. Le phénomène s’aggrave cependant, et on ne peut que s’inquiéter de cette inflation des cas de juge unique, sauf à considérer que la collégialité ne concoure pas nécessairement à la qualité des décisions juridictionnelles. C’est donc bien une question de philosophie qui se pose ici. Pour certains observateurs, il semblerait que les textes ne pourraient élargir davantage le champ des domaines concernés par le juge unique (en ce sens, notamment, B. Seiller, « Le juge unique », AJDA 2012, pp. 1205 et s.). On partagera avec beaucoup de circonspection cette analyse optimiste et on soulignera que, en toute hypothèse, les affaires sont portées devant un juge unique dans grosso modo 66% des cas, ce qui n’est déjà pas rien…
Aux termes de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, relèvent du juge unique :
– les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi ;
– les litiges relatifs à la notation ou à l’évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi qu’aux sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas l’intervention d’un organe disciplinaire collégial ;
– les litiges en matière de pensions ;
– les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques ;
– les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l’audiovisuel public, à l’exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale ;
– les litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ;
– les requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse ;
– les litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ou aux immeubles insalubres ;
– les litiges relatifs au permis de conduire ;
– toute action indemnitaire portant sur un montant inférieur à 10 000 euros.
Pour d’autres contentieux spécifiques, toujours au sein de la juridiction administrative générale. Certains contentieux spécifiques prévoient ponctuellement l’intervention d’un juge unique. C’est le cas, notamment, du contentieux de la contravention de grande voirie (CJA, art. L. 774-1), du contentieux du droit au logement (CJA, art. R. 778-3), du contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage (CJA, art. R. 779-8), du contentieux du placement en rétention et de l’assignation à résidence des étrangers en situation irrégulière (CJA, art. R. 776-15).
S’agissant des juridictions administratives spécialisées. Les juridictions spécialisées sont souvent instituées pour faire face à des contentieux de masse et leur création passe pour être une alternative à la solution du juge unique. On comprend dans ces conditions que les juridictions administratives spécialisées aient vocation à statuer collégialement. Pour autant, elles n’échappent pas au phénomène du juge unique. Le président et les présidents de section, de chambre ou de formation de jugement de la Cour nationale du droit d’asile peuvent ainsi, par ordonnances, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l’intervention d’une formation collégiale de jugement (CESEDA, art. L. 733-2). C’est ainsi que le président de la cour et les présidents qu’il désigne à cet effet peuvent donner acte des désistements ; rejeter les recours ne relevant pas de la compétence de la cour ; constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur un recours ; rejeter les recours entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance ou qui n’ont pas été régularisés à l’expiration du délai imparti par une demande adressée en ce sens ; rejeter les recours qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (CESEDA, art. R 733-4).
De la faculté de renvoyer à une formation collégiale. La solitude n’est pas toujours réconfortante et certaines affaires méritent, compte tenu de leur complexité, d’être jugées collégialement, par exception à l’exception. La faculté conférée au juge, même sans texte (CE, Sect., 13 juill. 1956, Secrétaire d’Etat à la Reconstruction et au Logement c. Piéton-Guibout, requête numéro 19496, Rec., p. 338, concl. J. Chardeau), de renvoyer l’affaire en formation collégiale est à cet égard la bienvenue. Il s’agit d’une mesure d’administration de la justice insusceptible de recours (CE, 1er févr. 2012, Commune d’Incarville c. Mme Crocfer, requête numéro 336362, Rec., p. 12).
II. Le rapporteur public
Le statut du rapporteur public. Trouvant ses origines dans une ordonnance du 12 mars 1831, le rapporteur public a pour fonction, devant les juridictions administratives générales, « d’exposer publiquement, devant les juridictions administratives générales, les questions que pose à juger le recours et de faire connaître, en formulant en toute indépendance et en toute impartialité ses conclusions, son appréciation sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, selon sa conscience, le litige soumis à la juridiction ». Cette définition jurisprudentielle (CE, 10 juill. 1957, Gervaise, requête numéro 26517, Rec., p. 466) est aujourd’hui contenue à l’article L. 7 du code de justice administrative. Le rapporteur public est membre de la juridiction sans que les modalités de son action ne heurtent, par principe, les stipulations de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ni aux yeux du Conseil d’Etat (CE, 29 juill. 1998, Mme Esclatine, requêtes numéros 179635 et 180208, Rec., p. 320, concl. D. Chauvaux ; D. 1999, p. 85, concl. D. Chauvaux ; AJDA 1999, p. 69, note F. Rolin) ni à ceux de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 7 juin 2001, Mme Kress c. France, affaire numéro 39594/98, AJDA 2001, p. 675, note F. Rolin ; D. 2001, p. 2619, note R. Drago). Par principe seulement… Le juge de Strasbourg a en effet estimé que certains aménagements relatifs au commissaire du gouvernement étaient nécessaires afin que l’institution soit résolument compatible avec les exigences du procès équitable.
Du commissaire du gouvernement au rapporteur public. Pour la Cour européenne des droits de l’Homme, le « titre trompeur » de commissaire du gouvernement – qui donne publiquement son opinion sur l’affaire – ne pouvait distraire tout doute dans l’esprit des requérants quant à son indépendance par rapport au gouvernement et donc à l’administration. Le reproche était pertinent car, après tout, les représentants du gouvernement devant les sections administratives du Conseil d’Etat, l’agent de l’administration chargé d’évaluer le montant des indemnités d’expropriation, ou encore le représentant du ministre devant certaines juridictions administratives spécialisées qui ont même la qualité de partie à l’instance (CE, 9 nov. 2011, Burlett, requête numéro 334047), sont également dénommés ainsi. Les apparences devaient ne plus être trompeuses et l’appellation devait être modifiée afin de lever la disjonction de la fonction supposée et de la fonction réelle. Plusieurs propositions ont été formulées que le respect dû aux efforts consentis défend de critiquer : « commissaire à la loi », « commissaire du droit », « avocat de la loi »… C’est finalement l’expression de rapporteur public qui a été retenue par le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009. C’est à croire que la confusion pimente la vie en contentieux administratif puisque l’on est passé d’une confusion à une autre, la confusion possible aujourd’hui étant celle que l’on peut commettre entre le rapporteur et le rapporteur public, seul le premier faisant partie à proprement parler de la formation de jugement. C’est à croire encore qu’il est difficile d’appréhender la juridiction administrative comme un tout. En effet, de manière parfaitement injustifiable, la jurisprudence européenne n’a pour l’heure entraîné un changement terminologique qu’en ce qui concerne la juridiction administrative générale et, par exemple, c’est toujours un commissaire du gouvernement qui conclue publiquement devant les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (CASF, art. L. 351-2) et devant la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CASF, art. L. 351-5). Il n’y a là rien que de très représentatif de la vision morcellée de la juridiction administrative. On ne peut s’en satisfaire…
Le rapporteur public, livré à la contradiction. Le rôle dévolu au rapporteur public est tel qu’il est tenu de motiver ses conclusions, et ne saurait s’en remettre à la sagesse de la formation de jugement (CE, Sect., 13 juin 1975, Sieur Adrassé, requête numéro 93747, Rec., p. 356, concl. S. Grévisse ; AJDA 1975, p. 456, chron. M. Franc et F. Boyon). Il ne saurait pas même se contenter de conclure sans motivation au rejet de la requête (CE, 11 févr. 2004, Mlle Pepiot, requête numéro 232755, Rec., T., p. 836). Mais alors, précisément, fût-il indépendant, le rapporteur public rend des conclusions qui exercent une influence certaine sur la solution, d’autant plus qu’il a accès à l’analyse du rapporteur et à son projet de décision sans que cela soit d’ailleurs contraire à l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH, 4 juin 2013, Marc-Antoine c. France, affaire numéro 54984/09 ; AJDA 2013, p. 1580, note S. Platon). Le réflexe est souvent d’ailleurs celui de se reporter aux conclusions afin de mieux comprendre une décision rendue, quand bien même la motivation des décisions juridictionnelles est nettement moins lapidaire qu’autrefois. Le Conseil d’Etat s’est même résolu à mettre en ligne sur son site les conclusions rendues en assemblée et en section, sans préjudice des nombreuses conclusions publiées dans les revues spécialisées. Les conclusions contraires sont encore plus précieuses, qui ne manquent pas de mettre en exergue l’importance de la décision juridictionnelle en cause. On se réjouira à cet égard de la publication des Grandes conclusions au renfort des Grands arrêts (H. de Gaudemar et D. Mongouin, Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, Paris, LGDJ, 2015).
Compte tenu de l’importance incontestable du rôle joué par le rapporteur public, il devenait pressant d’appliquer la contradiction aux conclusions formulées par lui lors des audiences. C’est ainsi que le décret du 7 janvier 2009 a enfin donné la possibilité pour les parties d’y répondre oralement (devant les TA et les CAA : CJA, art. R. 732-1 ; devant le CE : CJA, art R. 733-1). Certes, les parties pouvaient déjà recourir à la note en délibéré pour ce faire (CE, 12 juill. 2002, Leniau, requête numéro 236125, Rec., p. 278 ; RFDA 2003, p. 307, concl. D. Piveteau). Cette réforme n’en constitue pas moins un indéniable progrès, même si elle n’épuise pas la question.
La communication du sens des conclusions du rapporteur public. Si l’on veut bien se satisfaire de l’avancée, encore faut-il que les parties disposent de la possibilité, à peine d’irrégularité, de prendre connaissance du sens des conclusions avant l’audience publique (CE, 5 mai 2006, Daubernard, requête numéro 265039, Rec., T., p. 1024), ce que prescrit formellement l’article R. 711-3 du code de justice administrative. La finalité de cette disposition est de mettre le justiciable en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, d’y présenter des observations orales et, le cas échéant, de produire une note en délibéré (CE, 18 déc. 2009, Sté Sogedame, requête numéro 305568, Rec., p. 501). On insistera ici sur la portée de cette obligation : le rapporteur public n’est tenu de faire connaître que le sens de ses conclusions et non le contenu de celles-ci (CE, 8 avr. 2009, Centre hospitalier intercommunal de la Haute-Saône, requête numéro 312136). Et encore doit-on préciser que la contradiction est limitée aux seules conclusions principales formulées par les parties. S’il n’est donc pas tenu de faire connaître le sens de ses conclusions en ce qui concerne la mise en œuvre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (CE, Sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, requête numéro 352247, Rec., p. 167 ; AJDA 2013, p. 1276, chron. X. Domino et A. Bretonneau), il en va différemment des conclusions à fins d’injonction, lesquelles ne revêtent pas un caractère accessoire (CE, 20 oct. 2014, Commune de Rueil-Malmaison, requête numéro 371493, Rec., T., p. 805).
En pratique aujourd’hui, le sens des conclusions est indiqué quelques jours avant l’audience sur Sagace mais, en cas d’impossibilité d’y procéder par ce biais, la demande de l’information au greffe constitue un vecteur d’information régulier (CE, 2 févr. 2011, Mme Marchesini, requête numéro 330641, Rec., T., p. 1088) qu’il convient d’épuiser (CE, 23 oct. 2015, M. G., requête numéro 372778, Rec., T.). Le principe du contradictoire suppose en outre que les parties soient informées avant l’audience des changements de position du rapporteur public (CE, Sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, requête numéro 352247, préc.). A défaut, cependant, il appartient à la partie lésée de s’en plaindre lors de la séance publique ou par le biais d’une note en délibéré (CE, 1er oct. 2015, M. et Mme Gauchot, requête numéro 366538, Rec.).
Le rapporteur public, distingué de la formation de jugement. Traditionnellement, les commissaires du gouvernement assistaient aux délibérés, ce qui leur permettait de mieux comprendre les évolutions de la jurisprudence et ainsi conclure de manière encore plus éclairée à l’occasion des affaires à venir. Il ne s’agit pas de réfuter une telle assertion. La faculté, par exemple, pour les professeurs et les maîtres de conférences des universités d’assister à certains délibérés rend compte de l’intérêt d’observer les débats. Cependant, pour la Cour européenne des droits de l’Homme, il y a un paradoxe porteur d’incompréhension pour les parties de soutenir que le rapporteur public assiste au délibéré sans y intervenir (CEDH, 12 avr. 2006, Martinie c. France, affaire numéro 58675/00 ; AJDA 2006, p. 986, note F. Rolin). Il est vrai que le commissaire du gouvernement ne pouvait théoriquement pas participer à l’adoption de la décision. Au demeurant, a été jugée irrégulière une décision laissant apparaître que le commissaire du gouvernement a pu participer au vote (CE, 5 mai 1999, Freymuth, requête numéro 151820). Mais la simple présence du commissaire du gouvernement peut influer sur le sens de la décision, rien ne pouvant par ailleurs garantir qu’il ne donne pas son avis lors des débats. Depuis le décret n° 2006-964 du 1er août 2006, la décision est délibérée hors la présence du rapporteur public devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel (CJA, art. R. 732-2). Au Conseil d’Etat, conformément à l’article R. 733-3 du code, le rapporteur public continue d’assister au délibéré sauf à ce qu’une partie s’y oppose, ce qui, pour le Conseil d’Etat (CE, 25 mai 2007, M. Courty, requête numéro 296327, Rec., T., p. 852 ; AJDA 2007, p. 1424, concl. R. Keller) comme pour la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 15 sept. 2009, Mme Etienne c. France, affaire numéro 11396/08) garantit le respect des stipulations de l’article 6 §1 de la Convention. Le rapporteur public est donc, à présent, clairement distingué de la formation de jugement.
Les cas de dispense de conclusions. L’article L. 732-1 du code de justice administrative fonde le pouvoir réglementaire à prévoir les matières dans lesquelles le rapporteur public peut être dispensé de présenter des conclusions. Utile, le rapporteur public ne l’est en effet pas toujours : certaines catégories de contentieux ne nécessitent pas de conclusions du rapporteur public et certaines espèces dans les autres catégories de contentieux ne justifient pas non plus son intervention.
L’article R. 732-1-1 du code de justice administrative dispose qu’il est possible au président de la formation de jugement ou au magistrat statuant seul de dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience sur tout litige en matière de permis de conduire ; de refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ; de naturalisation ; d’entrée, de séjour et d’éloignement des étrangers à l’exception des expulsions ; de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties afférentes aux locaux d’habitation et à usage professionnel au sens de l’article 1496 du code général des impôts ainsi que de contribution à l’audiovisuel public ; de prestation, allocation ou droit attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi. Les parties doivent être informées de la décision d’appliquer l’article R. 732-1-1 du code de justice administrative avant l’audience, et ce à peine d’irrégularité de la procédure (CE, 15 déc. 2015, M. A, requête numéro 380634, Rec., T.).
Les juges d’appel et de cassation peuvent examiner le moyen, qui n’est au demeurant pas d’ordre public (CE, 15 oct. 2014, Sté Geciotel, requête numéro 365074, Rec., p. 310), tiré de ce que la dispense de conclusion est intervenue dans une matière autre que celle mentionnée à l’article R. 732-1-1 du code de justice administrative, mais ne peuvent contrôler l’appréciation faite par le juge des faits de l’espèce qui l’ont conduit à cette décision de dispense (CE, 1er avr. 2015, Eloku Mboyo, requête numéro 377318).
L’enjeu est ici de renforcer l’efficacité de la juridiction administrative en allégeant la charge de travail pesant sur les rapporteurs publics et – les deux considérations étant liées en partie – d’accélérer le traitement des affaires par la juridiction. La solution n’est d’ailleurs pas inédite. Le décret du 27 octobre 1982, sur lequel reviendra la loi du 6 janvier 1986, prévoyait déjà que le commissaire du gouvernement pouvait apprécier la pertinence de conclure et, sur sa proposition, le président pouvait l’en dispenser par une décision insusceptible d’être contestée devant la juridiction d’appel (CE, 5 nov. 1984, SCI Les hameaux de la Buisse, requête numéro 57874).
§ 2 : Les garanties d’impartialité
Inévitablement. l’indépendance de la juridiction administrative a été fort logiquement reconnue par le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision numéro 80-119 DC du 22 juill. 1980, Validation d’actes administratifs, Rec. Cons. const., p. 46 ; AJDA 1980, p. 602, note G. Carcassonne ; RDP 1980, p. 1658, note L. Favoreu).
L’indépendance de la juridiction ne doit cependant pas être confondue avec son impartialité, même si une juridiction qui n’est pas indépendante a toutes les chances de ne pas être impartiale, et même si l’indépendance conférée à la juridiction est le moyen de garantir l’impartialité de ses membres. Il est résolument inconcevable que la justice puisse être rendue par une juridiction dont l’impartialité pourrait être mise en doute. Pour emprunter au Conseil constitutionnel, les principes d’indépendance et d’impartialité sont « indissociables de l’exercice des fonctions juridictionnelles » (Cons. const., décision numéro 2010-110 QPC du 25 mars 2011, M. Jean-Pierre B., Rec. Cons. const., p. 160 ; AJDA 2011, p. 1214, note I. Crépin-Dehaené ; RFDC 2011, p. 820, note Le Quinio ; Cons. const., décision numéro 2011-199 QPC du 25 nov. 2011, M. Michel G., Rec. Cons. const., p. 555).
Le contentieux administratif n’a jamais ignoré la nécessaire impartialité qui doit caractériser le juge administratif, le Conseil d’Etat en ayant de longue date posé les jalons (par ex., CE, 20 déc. 1872, Ville de Reims, Rec., p. 476). Il est vrai que le doute quant à l’impartialité de la formation de jugement est toxique, qui attente à certains égards à l’autorité des décisions de justice.
Cependant, aussi important qu’il puisse paraître, le principe d’impartialité a tardivement pris la place qui devait être la sienne en contentieux administratif, pour n’être érigé en principe « applicable devant toutes les juridictions » qu’en 2001 (CE, Ass., 6 avr. 2001, SA Entreprise Razel frères et M. Le Leuch, requêtes numéros 206764 et 206767, Rec., p. 176 ; RFDA 2001, p. 1299, concl. A. Seban ; AJDA 2001, p. 453, chron. M. Guyomar et P. Collin) avant de se voir consacré comme un principe général du droit (CE, 20 avr. 2005, Karsenty et a., requêtes numéros 261706 et 261712, Rec., p. 151 ; AJDA 2005, p. 1732, note M. Lascombe et X. Vandendriessche). La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a consacré ce principe, disposant que les membres du Conseil d’Etat (CJA, art. L. 131-2) et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CJA, art. L. 231-1-1) « exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ». C’est que, ici, l’article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales a impliqué une prise en compte renouvelée de la question de l’impartialité de la juridiction administrative, ce qui n’a d’ailleurs pas été sans influence sur l’élargissement de la notion (I). En tout état de cause, aujourd’hui, il n’y a plus lieu de douter de la qualité des mécanismes de protection du principe (II).
I. Les composantes du principe d’impartialité
Impartialité subjective et impartialité objective. L’impartialité revêt deux dimensions : subjective et objective. La notion d’impartialité subjective renvoie au juge en tant qu’individu, celle d’impartialité objective renvoie à l’organe ou à la fonction (E. Glaser, concl. sur CE, Sect., 12 mai 2004, Commune de Rogerville, RFDA 2004, p. 723).
L’impartialité subjective. Une fois cette distinction opérée, l’on comprend que la notion d’impartialité subjective ne pose pas réellement de difficulté d’appréhension. Un juge ne saurait en effet statuer sur une affaire dans laquelle il a des liens avec une partie ou des intérêts dans l’affaire à juger. Est irrégulière une décision rendue par une formation de jugement dans laquelle siège la fille d’un membre du conseil municipal de la commune requérante (CE, 2 oct. 1996, Commune de Sartrouville, requête numéro 158463, Rec., T., p. 1101). L’irrégularité de la décision juridictionnelle est encore moins douteuse, lorsqu’un membre d’une juridiction disciplinaire était notoirement connu pour entretenir une inimitié certaine envers la personne poursuivie (CE, 16 févr. 1979, Baillet, requête numéro 05928, Rec., T., p. 602). Il est incompréhensible, et bien évidemment irrégulier, qu’un juge des référés n’ait pas estimé nécessaire de s’abstenir de siéger dans une affaire lorsque l’avocat d’une des parties défendait également les intérêts de ce juge dans une procédure de divorce (CE, 28 déc. 2009, M. Sylvanise, requête numéro 322603, Rec., T., pp. 820, 889 et 902). Un jugement rendu sur recours dirigé contre les résultats d’un examen universitaire a pu être annulé compte tenu de la présence, au sein de la formation de jugement, d’un membre ayant assuré un des enseignements en lien avec le diplôme (CE, 6 mars 1998, Ravet, Mayereau-Lonne et Mlle Broisin, requêtes numéros 173546, 173549 et 173550, Rec., T., p. 1107).
Le juge ne doit pas être issu d’une personne partie à l’instance. Eu égard à la composition des juridictions administratives générales, c’est bien de la question de l’impartialité des membres des juridictions administratives spécialisées dont il s’agit ici et le Conseil constitutionnel n’hésite pas à censurer la composition de certaines juridictions administratives spécialisées comme cela a été le cas, par exemple, des commissions départementales d’aide sociale (Cons. const., décision numéro 2010-110 QPC du 25 mars 2011, M. Jean-Pierre B., Rec. Cons. const., p. 160).
Le Conseil d’Etat considère toutefois que, par elle-même, la présence de fonctionnaires de l’Etat parmi les membres de la formation de jugement n’est pas de nature à faire naître un doute sur l’impartialité de la juridiction. Il peut en aller autrement soit lorsque le fonctionnaire relève du même ministère que l’autorité à l’origine de la plainte (CE, 8 déc. 2000, Mongauze¸requête numéro 198372, Rec., T., p. 957), soit lorsque le fonctionnaire appelé à siéger participe à l’activité du service à l’origine de la procédure disciplinaire engagée (CE, 6 déc. 2012, Ficheux, requête numéro 352063, Rec., T., pp. 558, 757, 925 et 972 ; RJEP août 2013, comm. 37, concl. S. Von Coester). C’est le lien de subordination ou, si l’on préfère, le lien fonctionnel qui unit le juge au service (et non le ministère) qui est de nature à faire douter de l’impartialité subjective de la formation de jugement (Cons. const., décision numéro 2012-250 QPC du 8 juin 2012, M. Christian G., Rec. Cons. const., p. 281).
– un membre de la Commission centrale d’aide sociale ne saurait participer à l’activité des services en charge des questions soumises à la juridiction (CE, Ass., 6 déc. 2002, Trognon, requête numéro 240028, Rec., p. 427) ;
– un membre d’une commission départementale des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés ne saurait statuer sur les contestations des décisions administratives prises par une commission technique d’orientation et de reclassement professionnel en étant, dans le même temps, responsable au niveau régional des services du ministère du travail qui participent au fonctionnement de cette commission notamment en préparant leurs décisions (CE, Sect., 6 déc. 2002, Aïn-Lhout, requête numéro 221319, Rec., p. 430) ;
– un membre de la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale ne saurait être membre de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale partie à l’instance (CE, 30 janv. 2008, Association orientation et rééducation des enfants et adolescents de la Gironde, requête numéro 274556, Rec., T., pp. 610, 746 et 868).
La jurisprudence européenne pousse très loin l’exigence d’impartialité. La Cour européenne des droits de l’Homme a ainsi estimé que la requérante pouvait émettre des doutes légitimes quant à l’impartialité de la formation de jugement quand un de ses membres a siégé alors qu’il était pressenti pressenti pour exercer des fonctions au sein du ministère à l’origine de l’acte litigieux. Dans cette affaire, la Cour européenne a jugé que la requérante pouvait nourrir des doutes, a posteriori, sur l’impartialité de la formation de jugement (CEDH, 9 nov. 2006, Sacilor-Lormines c. France, affaire numéro 65411-01 ; JCP adm. 2007, p. 2002, note F. Szymczak). Manifestation de la théorie des apparences – d’aucuns parlent plus volontiers de « tyrannie des apparences » –, cette forme d’impartialité doit être approuvée.
Tout appartenance passée ou future à une partie à l’instance n’achoppe pas nécessairement sur le principe d’impartialité. Ainsi, un commissaire du gouvernement a pu régulièrement conclure sur une affaire dans laquelle était en cause une commune dans laquelle il avait exercé les fonctions de secrétaire adjoint, dès lors qu’il avait quitté cette administration depuis plus de cinq années (CE, 7 août 2008, Aguilar, requête numéro 278769, Rec., T., p. 868).
L’impartialité objective. Les cas de partialité objective de la juridiction sont statistiquement les plus nombreux, les hypothèses étant à la fois diverses et plus ou moins évidentes.
En premier lieu, les membres de la juridiction ne doivent pas avoir contribué à l’édiction de l’acte (CE, Sect., 2 mars 1973, Dlle Arbousset, requête numéro 84740, Rec., p. 190 ; RDP 1973, p. 1066, concl. G. Braibant). Cette limite a permis au Conseil d’Etat de considérer que sa gestion du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et sa compétence pour connaître des litiges relatifs à la situation individuelle des membres de ce corps ne méconnait pas le droit à un procès équitable (CE, 26 mai 2010, M. Marc-Antoine, requêtes numéros 309503 et 320440, Rec., T., p. 698, 834 et 836).
En deuxième lieu, les membres de la juridiction ne doivent pas s’être prononcés sur l’acte dans leurs attributions consultatives. La Cour européenne des droits de l’Homme a ainsi estimé qu’une affaire jugée par le Conseil d’Etat luxembourgeois n’avait pu l’être de manière impartiale quand quatre des cinq membres de la formation de jugement avait déjà eu à connaître de l’acte litigieux en formation administrative (CEDH, 28 sept. 1995, Association Procola c. Luxembourg, affaire numéro 14570/89 ; AJDA 1996, p. 383, obs. J.-F. Flauss ; RFDA 1996, p. 777, note J.-L. Autin et F. Sudre).
En troisième lieu, les membres de juridiction ne doivent pas avoir eu à se prononcer sur l’acte dans le cadre d’une précédente procédure. Un juge ne peut ainsi pas statuer sur le fond du litige quand il s’était auparavant prononcé sur la demande d’autorisation de plaider (CE, 16 janv. 2004, Méry, requête numéro 254839, Rec., p. 9). Un juge de la chambre régionale des comptes ne saurait pas plus statuer sur une gestion de fait lorsqu’il a connu de la question dans le cadre de la procédure de vérification de la gestion d’un organisme aboutissant à un rapport d’observations se prononçant sur la présomption d’une gestion de fait et transmis au ministère public à fins de poursuite (CE, 25 juin 2014, M. Virapoullé, requête numéro 356725, Rec., T., pp. 590 et 806). Un juge ne saurait pas davantage statuer à l’occasion de deux instances différentes sur le même acte et, par exemple, est irrégulière la présence dans la formation d’appel d’un membre ayant déjà participé en première instance au jugement (CE, 30 nov. 1994, Pinto, requêtes numéros 123452 et 123453, Rec., T., p. 1125). Il peut en résulter des conséquences, certes rares, mais difficiles à appréhender : le vice-président du Conseil d’Etat a dû présider – avant que le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 ne prévoit une telle possibilité – les chambres réunies chargées de statuer sur un recours en révision et un recours en rectification d’erreur matérielle dirigés contre une décision rendue par la section du contentieux, faute pour le président de la section du contentieux et ses présidents adjoints de pouvoir siéger lors de la seconde instance (CE, 7 sept. 2009, M. Serge Dassault, requêtes numéros 330040 et 330041 ; RFDA 2010, p. 288, concl. B. Bourgeois-Machureau et note B. Pacteau). Est également irrégulière une décision rendue par une formation de jugement dans laquelle siégeait un membre ayant eu l’occasion de conclure, en tant que commissaire du gouvernement, sur le jugement avant dire droit prononcé dans le même litige (CE, Sect., 21 oct. 1966, Sté française des Mines de Seintein, requête numéro 63077, Rec., p. 564) ou à l’occasion du jugement de première instance (CE, 30 nov. 1994, SARL « Étude Ravalement Constructions », requête numéro 126600, Rec., T., p. 1022). Il en va toutefois différemment si le rapporteur public n’a pas eu, initialement, l’occasion d’exprimer son opinion sur les questions de fait ou de droit de nature à exercer une influence sur l’appréciation du bien-fondé des prétentions des parties (CE, Sect., 6 févr. 1970, Entreprise de transport et de distribution d’électricité, requête numéro 68822, Rec., p. 99) ou si l’affaire n’était pas la même, en dépit de ce que la juridiction avait eu à se prononcer sur les mêmes faits (CE, 24 nov. 2010, Commune de Lyon, requête numéro 325195, Rec., T., p. 834 et 913).
Les exigences en termes d’impartialité ont cependant leurs limites. Il est ainsi admis que le juge puisse statuer au principal sur l’acte dont il a eu à connaître initialement en référé suspension (CE, avis, 12 mai 2004, Commune de Rogerville, requête numéro 265184 , Rec., p. 223), à l’occasion de deux référés successifs dans le cadre d’un même litige (CE, 17 avr. 2008, Caisse des dépôts et consignations gérant la CNRACL, requête numéro 307866, Rec., T., p. 860), ou dans le cadre du sursis à exécution d’une décision juridictionnelle (CE, Sect., 26 nov. 2010, Sté Paris Tennis, requête numéro 344505, Rec., p. 464) toutes les où il n’aura pas préjugé de l’issue du litige au-delà de ce que son office commandait. Le principe d’impartialité ne fait pas davantage obstacle à ce qu’un rapporteur public conclue sur une affaire qu’il avait précédémment connue en qualité de rapporteur au sein de la formation de jugement (CE, 30 déc. 2009, M. Eyraud, requête numéro 320346, Rec., T., p. 902).
II. Les modalités de protection du principe
La prévention des défauts d’impartialité. Une décision juridictionnelle entachée d’un défaut d’impartialité est irrégulière et pourra à ce titre être censurée, suivant les cas, en appel, en cassation ou en révision. Il est cependant regrettable d’attendre l’issue d’une nouvelle instance pour rétablir l’impartialité de la juridiction, ce rétablissement devant intervenir au plus vite. Le principe d’une bonne administration de la justice suppose que soient organisées les conditions permettant de neutraliser au plus vite les situations dans lesquelles il est permis de douter de l’impartialité d’un ou de plusieurs juges. Ainsi, aux cas de récusation (B) s’ajoutent les hypothèses d’abstention de juger (A).
A. Les abstentions de juger
L’abstention individuelle. Suivant l’article R. 721-1 du code de justice administrative, le membre de la juridiction estimant devoir s’abstenir, en conscience ou compte tenu de l’existence d’une cause de récusation, se fait remplacer par un autre membre que désigne le président de la juridiction ou, au Conseil d’Etat, le président de la section du contentieux. Il y a là une disposition reposant sur le bon sens qu’on ne peut qu’approuver, étant par ailleurs entendu que l’inertie du juge concerné peut être compensée par la décision prise à sa place par la juridiction (CE, 11 févr. 1953, Sté industrielle Bozel Malétrat, requête numéro 9685, Rec., p. 62).
L’abstention collective. Les articles R. 312-5 et R. 322-3 du code de justice administrative font obligation aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, à peine d’irrégularité du jugement ou de l’arrêt rendu (CE, 28 janv. 1970, Ministre de la Santé publique c. Heurté, requête numéro 78954, Rec., p. 57), de saisir le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat qui sera chargé d’attribuer le jugement à une juridiction qu’il désigne, si l’un des membres du tribunal ou de la cour est en cause ou s’il existe une autre raison de mettre en cause l’impartialité de la juridiction initialement saisie.
B. Les récusations
La récusation d’un magistrat. L’article L. 721-1 du code de justice administrative dispose que « la récusation d’un membre de la juridiction est prononcée, à la demande d’une partie, s’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité ». Par-delà le cas des juridictions administratives générales, il s’agit d’une règle générale de procédure que celle suivant laquelle tout justiciable est recevable à adresser à la juridiction une demande de récusation d’un de ses membres, sauf à ce qu’une telle faculté soit incompatible avec l’organisation de la juridiction (CE, 30 juin 2003, Murciano, requête numéro 222160). Cette faculté est ouverte non seulement à l’encontre des membres de la formation de jugement mais également à l’encontre du rapporteur public (CE, 17 juin 1998, Bady, requête numéro 47210, Rec., p. 247). Le schéma de la récusation se rapproche de celui qui préside à la récusation d’un expert (supra). La récusation peut être demandée par la partie elle-même ou son mandataire pourvu qu’il dispose d’un pouvoir spécial (CJA, art. R. 721-3). Cette demande, motivée, est adressée au greffe (CJA, art. R. 721-4) qui en communique copie au membre de la juridiction intéressé (CJA, art. R. 721-5), qui dispose d’un délai de huit jours pour faire savoir s’il acquiesce ou s’il s’oppose à cette demande (CJA, art. R. 721-7). Dans le cas où il s’y oppose, la juridiction se prononce sur la demande après avoir tenu audience, par une décision non motivée (CJA, art. R. 721-9). Jusqu’à l’intervention de cette décision, le juge visé doit s’abstenir (CJA, art. R. 721-6) mais les actes accomplis avant qu’il ait eu connaissance de la demande de récusation ne peuvent être remis en cause (CJA, art. R. 721-8). L’on précisera qu’un moyen relatif à l’irrégularité de la composition d’une formation de jugement peut être invoqué, à l’encontre de la décision juridictionnelle rendue, en appel comme en cassation, y compris pour la première fois, sans que l’abstention du requérant de demander la récusation lors de l’instance initiale n’exerce d’incidence sur la recevabilité du moyen (CE, Sect., 12 oct. 2009, Petit, requête numéro 311641, Rec., p. 367, concl. M. Guyomar).
Le renvoi pour cause de suspicion légitime. Le doute quant à l’impartialité de la formation de jugement peut excéder le cas d’un de ses membres pour concerner la formation toute entière ou une part substantielle de ses membres (CE, 28 juill. 2000, Mme Feldman, requête numéro 204495). Devant être exercé avant que la juridiction compétemment saisie ait rendu une décision au fond (CE, 12 mai 1958, Demaret, requête numéro 25160, Rec., p. 271), le renvoi pour cause de suspicion légitime est organisé selon des règles toutes prétoriennes (CE, Sect., 3 mai 1957, Nemegyei, requête numéro 14054, Rec., p. 279) suivant lesquelles tout justiciable peut saisir la juridiction immédiatement supérieure afin de faire renvoyer l’affaire devant une autre juridiction de même nature. Il n’est en revanche pas possible d’obtenir le renvoi devant une autre formation de jugement relevant de la même juridiction (CE, 11 déc. 1985, Bertin, requête numéro 52417, Rec., p. 374). Il en résulte que la demande de renvoi pour cause de suspicion légitime est irrecevable si l’affaire doit être jugée par le Conseil d’Etat (CE 16 juin 2004, Marc-Antoine et Lacau, requête numéro 246883, Rec., T., p. 832), seul le recours en révision restant alors ouvert au justiciable qui s’estime lésé (infra).
Sous-section 2 – La procédure de jugement
. Très classiquement… A l’issue de l’audience (§ 1), l’affaire sera mise en délibéré (§ 2) durant lequel la décision juridictionnelle sera adoptée.
§ 1 : L’audience
Le souci de la contradiction. Afin que le principe du contradictoire soit préservé, lequel s’impose encore à ce stade de la procédure de jugement, et bien que la procédure administrative juridictionnelle soit essentiellement écrite, l’audience publique (II) est formellement un moment crucial de l’instance. Cette audience ne peut se tenir que pour autant que l’affaire ait été dûment enrôlée (I).
I. L’enrôlement de l’affaire
L’établissement du rôle. Un rôle, énumérant les affaires qui seront traitées lors de la séance publique, doit être établi et arrêté, suivant des modalités qui diffèrent selon le type de juridiction devant laquelle l’affaire est portée. Devant les tribunaux administratifs, le rôle est arrêté pour chaque audience par le président de la juridiction (CJA, art. R. 711-1 al. 1er). Devant les cours administratives d’appel, il est établi par le rapporteur public et arrêté par le président de la cour (CJA, art. R. 711-1 al. 2). Devant le Conseil d’Etat, il est préparé par le rapporteur public et arrêté par le président de la formation de jugement (CJA, art. R. 712-1). Les rôles font alors l’objet d’un affichage (CJA, art. R. 711-4 et R. 712-1).
L’avis d’audience. Un avis d’audience doit être notifié aux parties, ou à leurs mandataires régulièrement constitués (CE, 7 nov. 1969, Vidal, requête numéro 73698, Rec., p. 481) sauf s’ils n’ont pas la qualité d’avocats (CE, 15 oct. 2014, Sté Châteaudun, requête numéro 366429, Rec., T., pp. 610, 799 et 806), sept jours avant l’audience (CE, 28 oct. 1998, Mme Hazael-Massieux, requête numéro 176415). Il s’agit d’un délai franc (CE, 5 févr. 1906, Bérato, requête numéro 17970, Rec., p. 104). La règle de la notification de l’avis d’audience est prescrite à peine d’irrégularité de la procédure (CE, 7 mars 1986, Sté Constellation, requêtes numéros 63343 et 63856, Rec., T., p. 668) et la rigueur du Conseil d’Etat est telle qu’il a sanctionné l’arrêt d’une cour administrative d’appel dès lors que le mandataire n’avait pas reçu notification de l’avis d’audience dans le délai prescrit, alors même que cette omission résultait d’un changement d’adresse de l’avocat, dont le greffe n’avait pas été informé, l’obligation pesant sur lui dans pareille hypothèse de prévenir la partie directement (CE, 29 oct. 2012, Mme Ozil, requête numéro 347199, Rec., T., p. 925).
La finalité de cette exigence est de préserver le caractère contradictoire de la procédure, ce qui explique que la procédure est viciée en cas de défaut de notification de l’avis d’audience, même si celui-ci ne résulte pas d’un manquement de la juridiction mais des services postaux (CE, 26 sept. 2001, SARL Espace Loisirs, requête numéro 208238). Il en va différemment, et pour les mêmes raisons, si les parties se sont présentées à l’audience en dépit de l’absence de notification (CE, 14 avr. 1999, Carcopino-Tusoli, requête numéro 147865). La notification est traditionnellement adressée aux parties par courrier recommandé avec accusé de réception mais il est également possible de procéder à une notification par voie administrative (CE, 16 nov. 1998, Sté LMB, requête numéro 168033). Le Conseil d’Etat admet également que, si les circonstances l’exigent, la notification emprunte des formes adaptées. Il est ainsi possible de notifier l’avis d’audience par téléphone en cas de perturbation du service de distribution du courrier (CE, 18 mars 1981, Sté fermière et de participations, requêtes numéros 93498, 00133 et 01179, Rec., p. 149). La dématérialisation de la procédure administrative juridictionnelle facilitera certainement le travail des greffes.
Les hypothèses de renvoi facultatif. La formation de jugement n’est pas indéfectiblement liée par l’enrôlement de l’affaire. Il lui est possible de renvoyer l’affaire et donc d’en différer le jugement lorsque, en application de l’article R. 613-4 al. 2 du code de justice administrative, elle considère qu’il y a lieu de rouvrir l’instruction ou si, en application des articles R. 222-19 et R. 222-29 du code de justice administrative, elle décide de la soumettre à une formation de jugement plus solennelle (CE, Sect., 21 déc. 2007, Mme Lipietz et a., requête numéro 305966, Rec., p. 540 ; RFDA 2008, p. 80, concl. E. Prada-Bordenave). Ce choix de rayer l’affaire du rôle est discrétionnaire (CE, 29 janv. 2001, Bensabat, requête numéro 192129, Rec., p. 39) et n’a pas à être motivé (CE, Sect., 16 juill. 2010, Colomb, requête numéro 294239, Rec., p. 298). Le juge, qui d’ailleurs n’est pas tenu de répondre à une demande de renvoi (CE, 11 févr. 2002, Mme Devaugerme, requête numéro 235093, Rec., T., p. 882), peut refuser de renvoyer l’affaire lorsque la demande qui lui est adressée en ce sens est tardive (notamment lorsqu’elle n’a pas été formulée avant l’ouverture de la séance : CE, Ass., 18 avr. 1980, Mac Nair, requête numéro 13914, Rec., p. 189 ; AJDA 1980, p. 609, concl. A. Bacquet) ou qu’elle se révèle purement et simplement dilatoire (CE, 29 janv. 2001, Bensabat, requête numéro 192129, préc.). Par ailleurs, et encore, le juge peut ne pas faire droit à la demande de l’avocat, lequel, nouvellement constitué, entendrait examiner sereinement les pièces du dossier (CE, 19 avr. 1989, Zimbris, requête numéro 80244, Rec., T., p. 769) ou lequel souhaiterait simplement être présent à l’audience (CE, 28 déc. 2012, Sté civile fermière du Château Lafon Rochet, requête numéro 345841).
Les hypothèses de renvoi obligatoire. Le renvoi peut en revanche être obligatoire dans un certain nombre d’hypothèses. Le principe du contradictoire justifie que le renvoi soit prononcé lorsqu’une des parties n’a pas été régulièrement convoquée à l’audience (CE, Sect., 16 juill. 2010, Colomb, requête numéro 294239, préc.) ou lorsque le juge envisage de fonder sa décision sur un moyen non discuté par l’ensemble des parties. Tel est le cas, notamment, lorsqu’il s’agit d’un moyen soulevé par une des parties à un moment trop proche de la clôture de l’instruction pour être utilement débattu (CE, 24 juill. 2009, SCI 40 Servan, requête numéro 316694, Rec., T., p. 897). L’on comprend, dans ces conditions, que le renvoi ne s’impose pas lorsqu’un mémoire en défense a été communiqué juste avant la clôture dès lors que sa teneur n’était pas substantiellement différente de celle du mémoire d’un codéfendeur antérieurement livré à la contradiction (CE, 26 oct. 2011, Groupement agricole d’exploitation en commun Lefebvre et Fils, requête numéro 328241, Rec., T., p. 1084). La production d’un mémoire après la clôture (CE, Sect., 27 févr. 2004, Préfet des Pyrénées-Orientales c. Abounkhila, requête numéro 252988, Rec., p. 93), autant qu’une note en délibéré (CE, 12 juill. 2002, Leniau, requête numéro 236125, Rec., p. 278 ; RFDA 2003, p. 307, concl. D. Piveteau), peuvent de même justifier le renvoi et la réouverture de l’instruction lorsque la partie ne pouvait invoquer les faits plus tôt, dès lors que le juge ne peut se fonder sur des faits matériellement inexacts, ou encore une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office (CE, 30 mars 2015, Sté Eole-Res et Ministre de l’Egalité des Territoires et du Logement, requêtes numéros 369431 et 369637, Rec., T.). Encore, en pleine juridiction, le juge devant apprécier la décision litigieuse au jour où il statue, il est normal qu’il renvoie l’affaire lorsque les faits ont changé entre la clôture et la lecture de la décision à rendre (CE, Sect., 19 nov. 1993, Mlle Brutus, requête numéro 100288, Rec., p. 321). En outre, la prescription quadriennale pouvant être soulevée jusqu’au jugement, le juge doit, s’il entend faire droit à une telle demande adressée après la clôture de l’instruction, rouvrir l’instruction (CE, 21 mars 2011, Commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, requête numéro 339062). Le renvoi s’impose enfin lorsque l’avocat renonce au dernier moment à défendre les intérêts de son client, ce qui ne permet pas à ce dernier de trouver un nouvel avocat en temps utile (CE, 18 oct. 2010, Dossou, requête numéro 326020). Tel est encore le cas lorsque la juridiction, par exemple la Cour nationale du droit d’asile, a prévu la possibilité pour l’avocat de lui faire connaître un jour fixe hebdomadaire où il ne sera pas convoqué à l’audience et que, en dépit de ce dispositif, l’affaire est enrôlée ce jour. La cohérence autant que le principe d’une bonne administration de la justice commande alors que l’affaire soit renvoyée à la demande de la partie concernée (CE, 18 juin 2014, Mme Bochorishvili et M. Merkviladze, requête numéro 367725, Rec., T., pp. 527 et 805).
II. L’audience publique
Le principe de la publicité des audiences. La tenue d’une audience est un principe fondamental consacré par l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH, 23 nov. 2006, Jussila c. Finlande, affaire numéro 73053/01) qui admet cependant des tempéraments, que l’audience s’avère, au regard de l’espèce, inutile (CEDH, 21 févr. 1990, Hakanson et Sturesson c. Suède, affaire numéro 11855/85) ou qu’elle attente inutilement aux impératifs d’efficacité et d’économie (CEDH, 23 nov. 2006, Jussila c. Finlande, préc.). L’article L. 6 du code de justice administrative reconnait également l’existence d’un tel principe, disposant que « les débats ont lieu en audience publique ». Cette disposition ne vaut toutefois que pour les juridictions administratives générales, que la jurisprudence complète utilement s’agissant des juridictions ordinales et des juridictions disciplinaires, la publicité des audiences étant aujourd’hui requise aux fins de se conformer à l’article 6 §1 de la Convention (CE, Ass., 14 févr. 1996, requête numéro 132369, Maubleu, requête numéro 132369, Rec., p. 34, concl. M. Sanson ; AJDA 1996, p. 358, chron. J.-H. Stahl et D. Chauvaux ; RFDA 1996, p. 1186, concl. M. Sanson).
Les exceptions au principe. L’article L. 731-1 du code de justice administrative autorise le président de la formation de jugement, sous le contrôle des juges d’appel et de cassation (CE, 21 oct. 2009, Catalano, requêtes numéros 312928 et 314791, Rec., T., pp. 821 et 921), à déroger au principe de la publicité des audiences lorsque la sauvegarde de l’ordre public, le respect de l’intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l’exigent. L’article L. 773-4 du code de justice administrative ne laisse même pas le choix au président de la formation de jugement, celui-ci étant tenu d’ordonner le huis clos lorsque le secret de la défense nationale est en cause.
La police de la séance. L’article R. 731-1 du code de justice administrative confie au président de la formation de jugement la police de la séance. C’est à lui qu’il revient de s’assurer que les personnes assistant à l’audience observent « une attitude digne » et gardent « le respect dû à la justice », à peine de se faire expulser de la salle, sans préjudice des poursuites pénales ou disciplinaires qui pourraient être engagées (CJA, art. R. 731-2).
Un déroulement formel. Le déroulement de l’audience publique est régi par les articles R. 732-1 et R. 733-1 du code de justice administrative, concernant respectivement les juridictions inférieures et le Conseil d’Etat.
Une fois l’affaire appelée, les visas du projet de jugement sont lus par le rapporteur pour peu qu’une personne au moins soit présente dans le public. Il s’agit ici de rappeler les évènements de la procédure : dates d’enregistrement de la requête et des différents mémoires produits, conclusions et moyens des parties, incidents de l’instruction. La lecture des visas ne retrace rien d’autre que les éléments objectifs et ne consistent à aucun moment à exprimer une opinion de la formation de jugement ou d’un de ses membres. C’est ici le moyen offert aux parties de s’assurer, d’une part, que l’ensemble des éléments qu’elles ont produits a été pris en considération par la juridiction, d’autre part, que l’ensemble des éléments produits par la partie adverse leur a été communiqué. Il appartient même aux parties, à peine de ne plus être par la suite en mesure de se prévaloir du manquement, de signaler à la formation de jugement, au moyen d’une note en délibéré, que la lecture des visas révèle une irrégularité (CE, 5 mars 2009, Perrier, requête numéro 315084, Rec., T., p. 898).
A l’issue de cette lecture, la parole est donnée aux parties ou à leurs mandataires, et seulement eux, le président de la formation de jugement ne pouvant par exemple, à peine d’irrégularité, donner la parole à l’épouse du requérant afin de s’exprimer au nom de celui-ci (CE, 25 oct. 1996, Commune d’Olivet¸ requête numéro 128723, Rec., T., p. 1100), ni au collaborateur d’un avocat (CE, 28 nov. 2008, Caisse primaire d’assurance maladie de la Creuse et Meunier, requêtes numéros 283237 et 293930, Rec., T., p. 867). Les parties et mandataires peuvent alors formuler des observations orales à l’appui de leurs conclusions, et il est impératif que ces conclusions écrites aient été préalablement adressées à la juridiction (CE, 21 août 1996, Elections municipales de Noyon, requête numéro 176927, Rec., T., p. 1100). Au Conseil d’Etat, les seuls avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation peuvent prendre la parole (CJA, art. R. 733-1) sans que cela n’achoppe sur l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CE, 8 févr. 1999, Andas, requête numéro 164175, Rec., T., p. 960). Dès lors que, sauf devant le Conseil d’Etat, la clôture de l’instruction est intervenue avant l’audience, ces observations ne peuvent qu’expliciter les écritures sans jamais apporter de moyens nouveaux. Sans doute l’oralité progresse-t-elle dans le contentieux administratif. Il reste néanmoins plus sage de ne pas user – et encore plus de ne pas abuser – de la faculté de prendre la parole. Les requérants avertis s’en remettent classiquement ici à l’instruction écrite, tant ils redoutent de s’attirer les foudres de la formation de jugement. Sauf à ce qu’il en ait été dispensé en application de l’article R. 732-1-1 du code de justice administrative, la parole est ensuite donnée au rapporteur public qui rend ses conclusions. La parole est alors de nouveau donnée aux parties qui peuvent présenter de « brèves observations orales » ayant vocation à répondre aux conclusions du rapporteur public. La brièveté requise par le code de justice administrative traduit parfaitement la culture du juge administratif : pas d’effet de manche, pas de plaidoirie larmoyante, pas d’éloquence inutile. Il s’agit de répondre au rapporteur public avec concision et sobriété. L’affaire est alors mise en délibéré.
§ 2 : Le délibéré
L’adoption de la décision. Le délibéré est le moment durant lequel la décision sera adoptée par la formation de jugement. Pendant le déroulement du délibéré (I), une note en délibéré (II) peut intervenir, produite par l’une des parties.
I. Le déroulement du délibéré
Le caractère secret du délibéré. Aux termes de l’article L. 8 du code de justice administrative, « le délibéré des juges est secret ». La décision est ainsi délibérée « hors la présence des parties » (pour les TA et CAA : CJA, art. R. 732-2 ; pour le CE : CJA, art. R. 733-2) et, comme cela a déjà eté vu (supra), à l’exception en principe du Conseil d’Etat, hors la présence du rapporteur public. Mais encore la décision doit-elle taire, pour autant évidemment que la décision n’a pas été rendue par un juge unique, le fait que la décision a été prise à l’unanimité ou non (CE, 26 mars 2003, Doni Worou, requête numéro 225386, Rec., T., p. 939), unanimité que le pouvoir réglementaire ne saurait au demeurant légalement imposer (CE, 12 juill. 1969, Ville de Thionville, requête numéro 75300, Rec., T., p. 943). Cette permanence du secret achoppe sur le mouvement contemporain – et à certains égards dictatorial – de promotion de la transparence. La culture anglo-américaine témoigne sans doute de ce qu’il est tout à fait concevable que les membres d’une juridiction exposent, en marge de la décision rendue, leurs points de vue dissidents ou concordants. Mais faut-il qu’il en soit nécessairement ainsi ? Il n’y a là rien qui le commande… Sans doute le secret du délibéré n’est-il donc rien d’autre que le résultat d’un choix, mais ce choix n’est pas foncièrement critiquable, visant à préserver l’indépendance des membres de la formation de jugement et l’autorité des décisions rendues (CE, 17 nov. 1922, Légillon, requête numéro 75618, Rec., p. 849).
Le caractère relatif du secret. Le secret du délibéré ne fait pas obstacle à la présence, certes silencieuse, d’observateurs extérieurs à la formation de jugement. L’article R. 731-4 du code de justice administrative dispose ainsi que peuvent assister au délibéré, les membres de la juridiction et leurs collaborateurs, les juges, les avocats stagiaires, les professeurs et les maîtres de conférences des universités accomplissant auprès de celle-ci un stage ou admis, à titre exceptionnel, à suivre ses travaux. L’autorisation est délivrée par le chef de la juridiction après avis du président de la formation de jugement, et son refus est une décision discrétionnaire insusceptible de recours (CAA Versailles, 27 mars 2007, Catsiapis, requête numéro 07VE00202 ; AJDA 2007, p. 1467, note G. Pellissier). Les juges comme les personnes assistant au délibéré sont soumises au secret (CJA, art. R. 731-5). La même prohibition s’impose devant les juridictions administratives spécialisées et une sanction d’exclusion temporaire des fonctions d’un magistrat de chambre régionale des comptes pour une durée de douze mois a pu légalement être prise, pour avoir, par courriers adressés au Président de la République et au garde des sceaux, divulgué des commentaires faits par des membres de la juridiction pendant le délibéré d’affaires, même si, il est vrai, la sanction a également procédé des propos publics outrageants tenus par le contrevenant à l’encontre de certains de ses collègues (CE, 21 févr. 2013, Limery, requêtes numéros 344462 et 345662).
II. La note en délibéré
Le fruit d’une évolution. Dans un premier temps du contentieux administratif, la note en délibéré a été perçue comme une simple pratique, le juge en tolérant la production sans être contraint d’en tenir compte (J.-M. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, tome I, Paris, LGDJ, 1975, p. 869). Elle semble s’être imposée et ceci ne saurait pas surprendre dès lors qu’elle a été le moyen de pallier utilement l’impossibilité initiale de répondre oralement aux conclusions du commissaire du gouvernement (CEDH, 7 juin 2001, Mme Kress c. France, préc.). Il est clairement disposé aujourd’hui que, à l’issue de l’audience, toute partie peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré (CJA, art. R. 731-3). La même faculté est organisée devant les juridictions administratives spécialisées (CE, 17 juill. 2013, Selafa Biopaj et a., requêtes numéros 351931 et 351932, Rec., T., pp. 772, 778, 818).
Cette note peut être adressée à la juridiction par voie électronique, sous réserve cependant de régularisation (CE, 13 juill. 2012, Latrasse, requête numéro 352116, Rec., T., p. 919). L’importance reconnue à la possibilité de produire une note en délibéré est telle que les parties doivent être averties, au plus tard lors de l’audience publique, de la lecture sur le siège de la décision (CE, Sect., 11 févr. 2005, Commune de Meudon, requête numéro 258102, Rec., p. 55). On notera que le principe du contradictoire a ses limites et le manquement au principe ne peut être soulevé ici que par la partie à qui le bénéfice de la note en délibéré a été dénié (CE, 2 déc. 2015, M. et Mme C., requête numéro 382641, Rec., T.).
Section 2 – La décision juridictionnelle
De la forme et du fond de la décision. Le droit processuel assigne une importance significative à la forme de la décision juridictionnelle (Sous-section 1), ce qui ne surprend pas lorsque l’on sait que la forme permet de déduire la régularité de la procédure ayant présidé à l’adoption de la décision autant qu’elle en assure la diffusion. En tant qu’il constitue le sens de la solution finalement rendue, l’importance du fond de la décision (Sous-section 2) est encore moins à démontrer.
Sous-section 1 – La forme de la décision juridictionnelle
La forme, vecteur de communication de la décision juridictionnelle. Ce serait une erreur bien regrettable de minimiser les questions liées à la forme de la décision juridictionnelle. L’exercice n’est pas simple pour le juge, qui se doit de formaliser ses décisions (§ 1) suivant des règles rigoureusement définies et dans le souci constant que ce qu’elles contiennent seront non seulement comprises mais, dans la mesure du possible, admises. Bien qu’il ne s’agisse pas, à proprement parler, d’un élément de forme de la décision, mais parce qu’il est le prolongement impératif de cette formalisation, un examen particulier doit être porté sur la question de sa divulgation (§ 2).
§ 1 : La formalisation de la décision
Attester et énoncer. Les règles de forme qui président à l’adoption de la décision juridictionnelle procèdent de deux finalités distinctes. D’une part, les mentions de la décision (I) permettent d’attester la régularité de la procédure ayant conduit à la décision juridictionnelle. D’autre part, la rédaction de la décision juridictionnelle (II) constitue l’exercice par lequel le juge peut, plus ou moins suivant les cas, non seulement faire connaître le sens de sa décision, mais encore la faire comprendre à ses destinataires.
I. Les mentions de la décision
Les mentions obligatoires. L’article R. 741-2 du code de justice administrative énumère les mentions devant figurer sur la minute de la décision. La liste est limitative, sans préjudice d’une éventuelle règle générale de procédure, et les mentions de la convocation des parties à l’audience (CE, 17 sept. 2010, Commune de Saint-Baudille-de-la-Tour, requête numéro 316259, Rec., T., pp. 835 et 914) ni de ce que les parties ont eu la possibilité de reprendre la parole après le prononcé des conclusions du rapporteur public (CE, 16 déc. 2010, M. Ezelin, requête numéro 327619) ne sont ainsi prescrites à peine d’irrégularité. La minute de la décision doit permettre d’identifier la juridiction qui l’a rendue, à peine d’irrégularité (CE, 12 déc. 1997, Elections municipales de Saint-Philippe, requête numéro 186917, Rec., T., p. 1013). Le code de justice administrative dispose encore que les minutes des jugements des tribunaux administratifs (CJA, art. R. 741-3), des arrêts des cours administratives d’appel (CJA, art. R. 741-4) et des décisions du Conseil d’Etat (CJA, art. R. 741-5) doivent rappeler qu’ils sont rendus « au nom du peuple français » et préciser en quelle formation de jugement la décision a été rendue. La minute doit également indiquer que l’audience a été publique, ou que l’audience n’a pas été publique par application de l’article L. 731-1 du code de justice administrative. Mention doit être faite de ce que le rapporteur et, s’il y a lieu, le rapporteur public, les parties, leurs mandataires, ont été entendus et une décision ne faisant pas mention dans ses visas des observations orales d’un avocat dont les pièces contenues dans le dossier établissent qu’elles ont été présentées est irrégulier (CE, 26 nov. 2008, Syndicat mixte de la Vallée de l’Oise, Commune de Fresnières et Communauté de communes du Pays des sources, requête numéro 301151, Rec., p. 439). La minute de la décision doit mentionner le nom des parties (il s’agit même d’une règle générale de procédure applicable devant l’ensemble des juridictions administratives : CE, 18 mars 2015, Mme H, requête numéro 374644, Rec., T.), l’analyse des conclusions et des mémoires. Le cas échéant, la production d’une note en délibéré doit être mentionnée. La minute de la décision doit également viser les dispositions législatives et réglementaires dont elle fait, effectivement (CE, 23 déc. 2010, Centre national de la Fonction publique territoriale, requête numéro 325144), application, et il s’agit là d’une règle générale de procédure que les juridictions administratives spécialisées doivent également respecter (CE, 18 févr. 2009, Belhachemi, requête numéro 313343, Rec., T., p. 902). A défaut d’être visés, les textes doivent être au moins contenus dans la motivation de la décision juridictionnelle (CE, 19 oct. 1979, Mme Thomas, requête numéro 12758). La décision doit encore faire apparaître la date de l’audience et la date à laquelle elle a été prononcée.
L’importance des mentions apposées sur la décision. La présomption d’authenticité dont sont revêtues les décisions juridictionnelles (CE, Ass., 4 mars 1955, Athias, décision numéro 22819 bis, préc.) a une conséquence simple : ce qui est mentionné sur la décision est réputé avoir été effectivement accompli et ce qui n’y figure pas est réputé ne pas avoir été accompli. Il en va au demeurant également ainsi des actes administratifs (CE, Sect., 1er avr. 1955, Delarue, requête numéro 6051, préc.).
Si la force probante reconnue à l’ensemble de ces actes est, pour ainsi dire, la même, les décisions juridictionnelles sont soumises à un formalisme plus rigoureux que celui imposé aux actes de l’administration active. Il est certes possible de surmonter l’erreur lorsqu’elle se produit mais le degré d’exigence quant à la preuve du contraire est telle que l’irrégularité formelle entraîne le plus souvent l’annulation de la décision ou sa révision.
– une ordonnance du juge des référés mentionnant la date de l’audience sans préciser que celle-ci a été publique est entachée d’irrégularité parce que l’ordonnance est réputée avoir été rendue à la suite d’une audience qui n’a pas été publique. La circonstance que la salle d’audience ait été pleine (ce que peuvent corroborer des photographies) ne suffit pas à établir qu’elle fut restée ouverte à tous (CE, 16 nov. 2009, Ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du développement solidaire c. Cimade et autres, requête numéro 328826, Rec., T., p. 839) ;
– une décision ne visant pas un texte dont il est fait application est irrégulière parce que réputée rendue sans que toutes les bases légales pertinentes aient été prises en considération (CJA, art. R. 741-2) ;
– la minute d’une décision n’indiquant pas la production d’une note en délibéré traduit également un manquement au principe suivant lequel le juge doit répondre à l’ensemble de l’argumentation des parties (CE, 24 mars 1978, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, requête numéro 01445, Rec., T., p. 916), sauf à ce que la requête ait été rejetée comme irrecevable (CE, 14 oct. 1987, SARL Atelier Helbe, requête numéro 71575, Rec., T., p. 887).
Ce ne sont ici que quelques illustrations jurisprudentielles qui peuvent être transposées à l’ensemble des mentions obligatoires. Mais le formalisme du juge administratif a malgré tout ses limites. Ainsi, l’absence dans les visas de l’analyse des moyens des parties n’affecte pas la régularité du jugement si les motifs du jugement répondent complètement à ces moyens (CE, Sect., 30 oct. 1964, Sieur Brunner, requête numéro 55878, Rec., p. 498). La circonstance qu’une base légale ne soit pas visée n’affecte pas davantage la décision si les motifs de la décision en reproduisent expressément le contenu (CE, 27 juin 2005, Commune de Chambéry, requête numéro 264667 ; BJDU 2005, p. 298, concl. J.-H. Stahl). En revanche, la jonction au dossier de documents mentionnant et analysant des mémoires, non signés par les personnes devant signer la minute, ne régularise pas la décision (CE, 9 juin 2010, Mme Dornel, requête numéro 313322, Rec., T., p. 914).
La rectification de certaines erreurs matérielles. Certaines erreurs matérielles peuvent être commises sans que celles-ci n’exercent d’influence sur le jugement de l’affaire. Dans cette hypothèse, l’article R. 741-11 du code de justice administrative donne la possibilité au président de la juridiction à l’origine de la décision d’apporter à la minute les « corrections que la raison commande », par une ordonnance rendue dans le délai d’un mois à compter de la notification aux parties. Il s’agit là d’une mesure d’administration de la justice. Un président de tribunal administratif qui statue par une décision juridictionnelle sur une telle demande excède ainsi les limites de sa compétence (CE, Sect., 26 juill. 1996, Mme Parrel, requête numéro 146448, Rec., p. 313), et son refus de faire droit à la demande est insusceptible de recours (CE, 1er avril 2015, Cortal, requête numéro 384163, Rec., T.). La notification de l’ordonnance rectificative rouvre, le cas échéant, le délai d’appel ou de recours en cassation contre la décision ainsi corrigée. La simple circonstance qu’une partie signale au président l’existence d’une telle erreur n’a pas d’effet sur le délai de recours contre la décision. Reste à déterminer alors ce qui constitue une simple erreur matérielle n’ayant pas exercé une influence sur le sens de la décision et la jurisprudence n’est pas prolixe sur la question, qui ne permet pas même d’en donner une définition en creux.
La question de l’expédition. Seule la minute de la décision est concernée par les prescriptions du code de justice administrative en sorte que les irrégularités affectant certaines mentions sur l’expédition de la décision restent sans effet sur sa régularité, qu’il s’agisse par exemple de l’absence de mention des moyens (CE, 18 nov. 1983, Bastiat, requête numéro 32099, Rec., T., p. 681), du silence quant aux noms des magistrats ayant siégé dans la formation de jugement (CE, Sect., 5 nov. 1993, Époux Péan, requête numéro 146570, Rec., p. 308 ; RFDA 1994, p. 43, concl. R. Schwartz) ou encore de la signature (CE, 15 avr. 1996, requête numéro 106744). Evidemment, si une partie conteste la régularité de la minute en se fondant sur l’incomplétude de l’ampliation, il appartiendra – et c’est très classique – à la juridiction saisie de la contestation de s’assurer de la régularité formelle de la décision litigieuse (par ex., CE, 26 oct. 1962, Ville de Toulouse, requête numéro 51538, Rec., p. 273). Ce qui précède ne doit pas laisser croire en une absence totale de formalisme en matière d’expédition. Il importe en effet que la formule exécutoire (« la République mande et ordonne [au(x) ministre(s) ou au(x) préfet(s) ou tous autres représentants de l’Etat] en ce qui le(s) concerne ou à tous huissiers requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision ») prévue à l’article R. 751-1 du code de justice administrative soit apposée sur l’expédition. A défaut, et en dépit de l’énoncé de l’article L. 11 du code de justice administrative suivant lequel « les jugements sont exécutoires », la décision ne pourra être exécutée (CE, 4 déc. 2009, Ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales c. Sté Hoche Location, requête numéro 311645, Rec., T., pp. 905 et 944), bien que régulière (CE, 4 déc. 1959, Paisnel, requêtes numéros 47602 et 48449, Rec., p. 1071).
II. La rédaction de la décision
L’importance de la rédaction. La rédaction d’une décision de justice n’est pas chose facile. Elle suppose de ne pas laisser d’équivoque, tant en ce qui concerne les motifs que les implications de la solution, non seulement pour le cas d’espèce mais également pour les litiges à venir. Il faut encore que cette décision soit intelligible, étant admis par tous aujourd’hui que, être au service du public, « c’est, d’abord, s’efforcer de se faire comprendre de lui » (P. Escoubé, « Les homme dans l’administration » in J.-M. Auby, P. Bandet, L. Boulet et a., Traité de science administrative, Paris, Mouton, 1966, p. 346). Toute autant que l’administration active, la juridiction administrative est saisie par les impératifs d’accessibilité et d’intelligibilité de ses décisions. C’est ainsi que, à l’initiative du vice-président du Conseil d’Etat, un groupe de travail sur la rédaction des décisions de la juridiction administrative a été constitué, composé de membres du Conseil d’Etat et de magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, et confié au président Philippe Martin (une réflexion similaire est d’ailleurs également entamée à la Cour de cassation. Sur cette question, Pascale Deumier, « Repenser la motivation des arrêts de la Cour de cassation ? Raisons, identification, réalisation », D. 2015, pp. 2022 et s.). Ce groupe de travail a rendu son rapport en avril 2012, lequel a immédiatement donné lieu à des expérimentations au sein de la juridiction administrative. Il y a sans doute à s’interroger sur l’issue de cette expérimentation et sur la généralisation de la réforme à court ou moyen terme. En tout état de cause, un soin tout particulier doit donc être consacré à cette rédaction. Le style retenu (A) doit être au service de la motivation (B) qui détermine le sens du dispositif (C).
A. Le style des décisions juridictionnelles
L’imperatoria brevitas. La juridiction administrative est réputée pour son aptitude à la concision. Ses décisions ont longtemps été pour le moins directes et souvent lapidaires. Il est vrai que les décisions sont aujourd’hui plus longues qu’elles pouvaient l’être par le passé, la tendance contemporaine étant pour la juridiction administrative de retenir un style rajeuni – c’est en fini des « sieurs » et des « dames » – et de nature à être compris des justiciables, au moins dans la mesure du possible. Il y a certainement là à redire, tant l’imperatoria brevitas de la juridiction administrative a longtemps constitué une limite insurmontable pour qui ne maîtrisait pas le langage requis. De nos jours, le juge administratif se montre davantage enclin à retenir un style plus accessible même si, car il ne faut pas se bercer de douces illusions, la technicité du droit constitue un seuil infranchissable.
Il faudra s’y habituer… C’était un usage que l’on pouvait croire immuable, les décisions rendues par les juridictions administratives étaient rédigées en une unique phrase, les considérants étant séparés par des points-virgules, avec cette exception toutefois des avis contentieux rendus sur le fondement de l’article L. 113-1 (cette exception n’en était d’ailleurs pas vraiment une, ces avis n’étant pas des décisions juridictionnelles). Cette structure de la décision avait pour elle la rigueur syllogistique et les initiés n’éprouvaient que peu de difficultés à en saisir, par une lecture même rapide, le sens et la portée. Deux arguments militaient cependant en faveur d’un abandon de ces considérants. D’une part, il est vrai que, rendue au nom du peuple français, la justice administrative n’est pas l’affaire de ces seuls initiés, et la plus grande part des destinataires des décisions juridictionnelles s’accommode avec peine d’une technique rédactionnelle assez lointaine de leurs habitudes d’écriture. D’autre part, par l’alourdissement de la motivation qu’il constitue, le renoncement à l’imperatoria brevitas emporte à terme, et comme une fatalité, la mise à mort de cette structure traditionnelle de rédaction. Au demeurant, à la suite du rapport rédigé par le groupe de travail, l’expérimentation du style direct a été entreprise au sein de certaines juridictions. Les vieilles habitudes ont la vie dure et il faut laisser à chacun le temps de se faire au changement, le cas échéant en maugréant. Le choix ne lui sera, de toutes façons, pas donné, sauf peut-être à ce que la réforme se heurte à l’hostilité, non seulement des juridictions du fond mais également des membres du Palais-Royal.
B. La motivation de la décision
L’importance de la motivation. L’article L. 9 du code de justice administrative dispose que les jugements sont motivés. L’obligation pour les juridictions administratives de motiver leurs décisions trouve son origine dans le décret des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire et le Conseil d’Etat a très vite considéré que les conseils de préfecture devaient motiver leurs arrêtés comme les tribunaux judiciaires devaient motiver leurs jugements (CE, 12 déc. 1818, Fouquet et consorts c. Grasleuil, Rec., p. 434). Il s’agit là d’un principe général de procédure (CE, 8 juill. 1970, Sieur Doré, requête numéro 75362, Rec., p. 471). L’intérêt de la motivation est indiscutable à un double point de vue. D’une part, elle permet aux juges d’appel et de cassation d’exercer leur contrôle sur les décisions qui leurs sont déférées. D’autre part, la motivation est nécessaire au justiciable qui est ainsi mis en mesure de comprendre la décision et il importe, sauf texte autorisant le contraire, que les notifications du dispositif et des motifs s’opèrent simultanément (CE, 19 juill. 2010, Région de la Réunion, requêtes numéros 337071 et 338491, Rec., T. p. 858 et 914). L’importance de la motivation est telle que celle-ci est autant un moyen d’identifier la nature juridictionnelle d’une instance administrative qu’une conséquence de cette nature juridictionnelle.
Les modalités de la motivation. La motivation de la décision doit être exempte de toute contrariété de motifs, à peine d’annulation (par ex., CE, 26 févr. 2001, Clinique chirurgicale de Calais, requête numéro 208922), et elle doit rendre la décision suffisamment explicite (CE, 16 mars 1998, Ruggiu, requête numéro 139738, Rec., p. 89). Mais le juge d’appel peut se borner à adopter les motifs retenus par les premiers juges lorsque le requérant n’a fait lui-même que se référer en appel aux moyens présentés en première instance (CE, 10 juin 1988, Ministre délégué auprès du ministre du redéploiement industriel et du commerce extérieur chargé des Postes, des Télécommunications et de la Télédiffusion c. Mlle Bruno, requête numéro 70304, Rec., T., p. 963). Il est même permis au juge d’appel, en cas de formulation différente d’un moyen examiné par le tribunal administratif, de se reporter à la motivation de la juridiction de première instance dès lors que celle-ci était suffisante et n’appelait pas de nouvelles précisions en appel (CE, 27 juin 2005, Consorts Godinat, requête numéro 267597, Rec., T., p. 1051). En revanche, la juridiction ne saurait, à peine d’irrégularité, motiver sa décision par référence à une autre décision rendue dans un autre litige, même si les parties étaient identiques (CE, 1er juill. 2009, Département du Nord, requête numéro 318960, Rec., T., p. 903).
L’économie de moyens. En accédant sur un moyen aux conclusions du requérant ou du défendeur, le juge met parfois un terme au litige, respectivement « sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête » ou « sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir ». La technique de l’économie de moyens permet ainsi au juge de statuer vite. Mais encore, cette technique permet d’esquiver certaines difficultés : une juridiction administrative peut être confrontée à un problème de droit inédit sur lequel elle n’est pas certaine de la solution à apporter. L’existence d’un autre moyen justifiant l’annulation de la décision litigieuse la dispense de statuer sur ce problème, pour le même résultat. Des considérations d’opportunité peuvent légitimer cette pratique. Mais celle-ci n’est pas sans heurter l’intérêt général, au moins en ce que l’administration risque de reprendre la même décision, expurgée d’un vice, sans être certaine de ce que sa décision sera, cette fois, légale. En sens inverse, il est parfois préférable pour la juridiction de retenir plusieurs moyens afin de se prémunir contre l’erreur de raisonnement portée sur l’un d’entre eux. En ce cas, le juge surmotive sa décision en retenant des moyens surabondants et la décision juridictionnelle n’encourra pas l’annulation si l’un d’eux au moins est correctement traité (par ex., CE, 14 janv. 1994, Commune de Rayol-Canadel, requête numéro 127025, Rec., T., p. 1126).
L’exception du droit de l’urbanisme. On comprend dès lors que le législateur ait entendu, dans un souci évident de sécurité juridique, proscrire l’économie de moyens du contentieux de l’urbanisme. Ainsi l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme contraint la juridiction administrative de premier ressort à statuer sur l’ensemble des moyens susceptibles de donner satisfaction au requérant (par ex., CE, 16 juin 2004, Sté Laboratoire de biologie végétale Yves Rocher, requête numéro 254172, Rec., T., p. 913), et elle est réputée avoir implicitement rejeté les moyens qu’elle n’a pas retenus pour annuler la décision (CE, Sect., 8 avr. 2009, Commune de Banon, requête numéro 307515, Rec., p. 156). L’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme prévoit en revanche que la juridiction d’appel peut recourir à l’économie de moyens. En cassation, si la décision juridictionnelle attaquée annule un acte administratif en se fondant sur plusieurs motifs dont l’un justifie le dispositif, le Conseil d’Etat peut rejeter le recours après avoir censuré les motifs erronés (CE, Sect., 22 avr. 2005, Commune du Barcarès, requête numéro 257877, Rec., p. 170, concl. J.-H. Stahl ; RFDA 2005, p. 557, concl. J.-H. Stahl ; AJDA 2005, p. 1621, chron. C. Landais et F. Lenica).
Les moyens inopérants. Le moyen inopérant ne doit pas être confondu avec le moyen non fondé. L’inopérance d’un moyen découle de ce que son examen serait sans incidence sur la résolution du litige parce que, par exemple, étranger au litige (CE, sect., 9 déc. 1983, Vladescu, requête numéro 43407, Rec., p. 497), ou parce qu’il serait impossible au juge de faire droit au moyen, notamment lorsque l’autorité administrative à l’origine de l’acte était en situation de compétence liée (CE, Sect., 3 févr. 1999, Montaignac, requêtes numéros 149722 et 152848, Rec., p. 6 ; AJDA 1999, p. 567, chron. F. Raynaud et P. Fombeur). Le juge n’est pas tenu de répondre aux moyens inopérants (CE, Sect., 25 mars 1960, Boileau¸ requête numéro 35805, Rec., p. 234 ; AJDA 1960, I, p. 96, chron. M. Combarnous et J.-M. Galabert). Le rapport Martin marque toutefois un infléchissement et invite les juridictions administratives à exposer le motif pour lequel un moyen est écarté comme inopérant (proposition n° 11). On admettra que, pour formel qu’il pourrait être, l’exercice bénéficierait au requérant qui aurait davantage le sentiment que l’ensemble de ses prétentions aura été effectivement pris en considération.
C. Le dispositif de la décision
La solution retenue. Le dispositif constitue le règlement du litige, en tirant les conséquences logiques de la motivation qui le précède. A cet égard, sera irrégulier le dispositif entrant en contradiction avec la motivation de la décision (CE, 12 avr. 1995, SCI Elisa, requête numéro 147167, Rec., T., p. 1006). Le dispositif se compose d’articles et est précédé du mot « décide » (CJA, art. R. 741-6). Le groupe de travail sur la rédaction des décisions de la juridiction administrative n’a pas remis en question ce dispositif par articles, estimant qu’il a la vertu de la clarté et de la précision.
III. L’achèvement de la décision juridictionnelle
La signature du jugement. Suivant les articles R. 741-7 et R. 741-9 du code de justice administrative, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ou, au Conseil d’Etat, le secrétaire. Ici encore, il s’agit d’une formalité substantielle, l’omission d’une signature sur la minute conduisant à l’irrégularité de la décision (pour la signature du président : CE, 8 févr. 1961, Charlin, requête numéro 51562, Rec., p. 100 ; pour la signature du greffier d’audience : CE, 27 juin 2005, Département de Charente-Maritime, requête numéro 257051, Rec., T., p. 1050).
La lecture du jugement. Suivant l’article L. 10 du code de justice administrative, « les jugements sont publics ». Et l’article R. 741-1 du code de justice administrative dispose que, « réserve faite des dispositions applicables aux ordonnances, la décision est prononcée en audience publique ». Il s’agit d’une formalité substantielle dont la méconnaissance entache la décision d’irrégularité (CE, Sect., 8 janv. 1982, Serban, requête numéro 22729, Rec., p. 8, concl. B. Genevois). Peu importe en revanche que la formation de jugement procédant à la lecture soit différente de celle qui a adopté la décision (CE, 13 nov. 1964, SA Lantrua et Olivier, requête numéro 56686, Rec., p. 549). Il n’est pas plus nécessaire que les parties aient été préalablement avisées de la date de la lecture (CE, 13 nov. 1985, Prempeh, requête numéro 56853, Rec., T., p. 677). L’usage consacré au sein des juridictions administratives tranche radicalement avec l’importance accordée à la publicité des jugements. En effet, il n’existe pas de lecture au sens communément admis des décisions, le juge se contentant d’énoncer, en début d’audience, que « les décisions sont lues ». Au mieux assiste-t-on à la lecture du dispositif. En réalité, l’intérêt de la lecture de la décision est ailleurs : contrairement aux décisions administratives, d’une part, aux ordonnances, d’autre part, c’est par sa lecture et non par sa signature que la décision accède à l’existence et c’est sa lecture qui confère à la décision l’autorité de la chose jugée (CE, Sect., 4 mars 1998, Courtois et a., requête numéro 193527, Rec., p. 69). Dès lors est-il possible, avant sa lecture, de la reconsidérer par une réinscription au rôle, notamment en vue de juger l’affaire dans une formation plus solennelle. En tout état de cause, les usages en vigueur au sein de la juridiction administrative ne sont pas suspects d’inconventionnalité, rien n’imposant, selon la Cour européenne des droits de l’Homme, que les décisions soient lues à haute voix (CEDH, 15 juill. 2003, Ernst et a. c. Belgique, affaire numéro 33400/96).
§ 2 : La divulgation de la décision juridictionnelle
Du droit à prendre connaissance des décisions. Une fois lue, la décision fait l’objet de mesures de publicité. Elle est notifiée aux parties, par courrier recommandé avec avis de réception à leur domicile réel (CJA, art. R. 751-3) ou par voie administrative (CJA, art. R. 751-4). Dans le contentieux des contraventions de grande voirie, la notification sera faite par les soins de l’autorité de poursuite et non par ceux du greffe (CJA, art. L. 774-6). Dans tous les cas, l’irrégularité de la notification fait obstacle au déclenchement du délai de recours (CE, 19 janv. 1998, SARL Armement frigorifique martiniquais, requête numéro 165164, Rec., T., p. 1132). L’expédition du jugement est revêtue de la formule exécutoire telle que prévue à l’article R. 751-1 du code de justice administrative (supra). Copie de la décision peut également, en application des articles R. 751-6 et suivants du code de justice administrative, être adressée aux autorités administratives ou juridictionnelles intéressées. Etant rendues au nom du peuple français et pouvant par ailleurs léser les droits des tiers, les décisions des juridictions administratives doivent également être portées à la connaissance de tous. La décision est donc en principe affichée dans les locaux de la juridiction sans qu’il s’agisse cependant d’une formalité substantielle affectant sa régularité (CE, 9 mars 1983, Association SOS Défense, requête numéro 43501, Rec., T., p. 827). Copie simple des décisions rendues à l’issue d’une audience publique doit également être délivrée aux tiers qui en formulent la demande (CE, 1er déc. 1993, Association SOS Défense et Bertin, requête numéro 95048, Rec., T., p. 965).
La diffusion de la production juridictionnelle. On ne saurait taire ici la propension de la juridiction administrative à communiquer sur son activité juridictionnelle, même si ce phénomène n’est pas propre à la juridiction administrative. De très longue date, les décisions les plus importantes du Conseil d’Etat et du Tribunal des conflits, mais parfois aussi des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, font l’objet d’une publication intégrale ou sont mentionnées dans les Tables du Recueil Lebon. A ce procédé de diffusion, s’ajoute aujourd’hui la publication anonymisée des décisions sur Légifrance et sur la version publique d’Ariane. On notera encore les sélections de décisions qui font l’objet d’une publication mensuelle. En outre, des commentaires sont publiés sur les sites internet de chaque juridiction, relatifs aux décisions considérées comme les plus intéressantes. L’ouverture au justiciable en est presque étourdissante…
En tant qu’elle met la justice administrative à la portée du plus grand nombre, cette ouverture doit être approuvée. On soulignera cependant l’influence qu’elle exerce sur l’évolution du droit administratif. Déjà doit-on ici rappeler ce que la sélection des Grands arrêts a pu avoir de déterminant. Et cette sélection a nécessairement été le fruit d’un choix à la dimension fatalement subjective. Car, après tout, qu’est-ce qu’un grand arrêt ? Le fichage des décisions, lequel conditionne par ailleurs les modalités de la publication au Lebon, est également un choix opéré par la troïka, épaulée par le Centre de documentation du Conseil d’Etat (aujourd’hui le Centre de recherches et de diffusion juridiques) qui influe assurément sur le sens des décisions rendues par les juridictions du fond. Contrairement à ce qui est trop souvent cru, la publication intégrale d’une décision au Lebon n’emporte pas une importance accrue de l’ensemble des éléments contenus dans cette décision. C’est son fichage qui, en toute hypothèse, détermine les points qui font autorité dans la décision. Ainsi, sur un problème donné, une décision classée B (mentionnée aux Tables) peut avoir plus d’importance qu’une décision classée A (intégralement publiée). En outre, le fichage a la vertu de souligner les confirmations, les précisions, et les abandons de jurisprudence. Tout ceci reste classique et nécessaire à l’activité juridictionnelle. On l’approuvera en regrettant que le fichage puisse être parfois erroné (mais, après tout, personne n’est infaillible).
Sous-section 2 – Le fond de la décision juridictionnelle
Du principal et de l’accessoire. Sous réserve des éventuelles voies de recours ouvertes contre elle, la décision juridictionnelle met fin à la contestation. Le fond du litige est ainsi réglé par le juge, dont l’office (§ 1) est actuellement en profonde mutation. Le fond de la décision juridictionnelle ne se limite cependant pas à cette seule – même si essentielle – dimension. En effet, le litige comporte également des questions accessoires également réglées par la décision rendue (§ 2).
§ 1 : L’office du juge
« Ne désespérez pas »… Il y aurait sans doute quelque tristesse pour les descendants du Huron de constater tout le temps qu’il aura fallu à la juridiction administrative pour rénover son office, en sorte que leur ancêtre n’aura pas pu voir, de son vivant, se réaliser les prévisions du doyen Rivero (J. Rivero, « Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir », D. 1962, pp. 37 et s.). Le Huron tenait son analyse pour douteuse. Elle s’est pourtant avérée pertinente. L’office du juge a indéniablement évolué, et le juge de se conformer aujourd’hui à l’obligation qui lui est faite, intangible, de juger (I) en recourant à des pouvoirs (II) qui, pour partie, lui confèrent un rôle qu’il s’est longtemps défendu de jouer.
I. L’obligation de juger
Toutes les conclusions, rien que les conclusions. L’article 5 du code de procédure civile dispose que « le juge doit se prononcer sur tout ce qui est demandé et seulement sur ce qui est demandé ». L’on retrouve la même obligation en procédure administrative juridictionnelle. La juridiction administrative a l’obligation de juger et elle ne saurait ainsi se refuser à statuer sur une requête, quel que peut être le motif (CE, 6 oct. 1995, Hassini, requête numéro 157309, Rec., T., p. 994), sauf l’hypothèse du non-lieu ou du non-lieu en l’état. En outre, elle est en principe enfermée dans le champ du débat contentieux fixé par les parties, en sorte qu’elle ne doit statuer ni infra (A), ni ultra petita (B). Ceci explique, par exemple, que les conclusions doivent être formulées de manière suffisamment précise, à peine d’irrecevabilité (CE, 22 oct. 1980, Ministre de l’Education c. Mme Moracchini, requête numéro 21355, Rec., T., p. 833), et que les conclusions indemnitaires doivent être chiffrées (CE, 26 nov. 1975, Sieur Riter, requête numéro 94124, Rec., p. 595).
A. La prohibition de l’infra petita
Toutes les conclusions. Il appartient au juge de statuer sur toutes les conclusions, à peine d’irrégularité de la décision juridictionnelle. Non seulement doit-il répondre à l’ensemble des conclusions principales qui lui sont adressées, mais encore la prohibition de l’infra petita s’oppose-t-elle à ce que le juge omette de se prononcer sur les conclusions subsidiaires en cas de rejet des conclusions principales (CE, 26 févr. 1988, Office HLM de Villeneuve-Saint-Georges, requête numéro 78530). La prohibition de l’infra petita explique également qu’il n’est pas possible au juge de surseoir à statuer sur le recours formé contre une décision jusqu’à ce soit jugé un autre recours contre une autre décision et indépendant de celui-ci (CE, 24 juin 2002, Terzout-Yettou, requête numéro 215400, Rec., T., p. 778). De la même manière, il n’est pas permis au juge de décider d’un rejet en l’état (CE, 17 mai 1961, Balaguer, requête numéro 46906, Rec., p. 333) sauf l’hypothèse de la disjonction régulière des conclusions (CE, 19 avr. 1991, Sté Construction, Restauration, Bâtiments industriels, requête numéro 80779, Rec., T., p. 1140). Malgré tout, le manquement à la prohibition de l’infra petita ne constitue pas un moyen d’ordre public. Il en résulte que le demandeur en appel ou en cassation doit soulever le moyen, faute de quoi il sera réputé avoir renoncé à cette partie de ses prétentions (CE, 17 juin 2005, Ministre de la Défense c. Marceron, requête numéro 263681, Rec., T., p. 1059).
B. La prohibition de l’ultra petita
Rien que les conclusions. Parce qu’il ne saurait s’autosaisir, il est de jurisprudence constante que le juge ne peut statuer au-delà des conclusions dont il est saisi. Il ne s’agit cependant pas d’un moyen d’ordre public (CE, Sect., 13 oct. 1961, Ville de Marseille et ministre des P.T.T. c. Sté Marseillaise de trafic maritime, requête numéro 13265, Rec., p. 567). La prohibition de l’ultra petita s’oppose à ce que le juge ne prononce une condamnation au paiement de dommages-intérêts alors qu’aucune demande en ce sens n’a été formulée par le requérant (CE, Sect., 14 févr. 1958, Sté Thorrand et cie, requête numéro 36364, Rec., p. 104 ; AJDA 1958, 1, p. 13, concl. M. Long ; AJDA 1958, 2, p. 224, chron. J. Fournier et M. Combarnous) ou que son montant excède celui réclamé (CE, 6 mai 1988, Centre hospitalier de Beauvais c. Epoux Cozette, requêtes numéros 55385 et 69883, Rec., T., p. 969). Il ne saurait pas davantage prononcer d’office l’annulation d’une décision (CE, Sect., 17 juill. 1950, Mathieu, requête numéro 92045, Rec., p. 439) ni annuler l’ensemble d’une opération électorale quand la protestation ne visait que celle d’un seul conseiller (CE, 10 avr. 2009, Elections municipales de Valleraugue, requête numéro 317579, Rec., p. 161).
Des pouvoirs différents suivant le contentieux. Même si les différences entre les branches du contentieux s’estompent et même si le contentieux de l’annulation tend à se subjectiviser au point de faire douter de l’intérêt qu’il y a encore à entretenir la frontière, les pouvoirs du juge diffèrent toujours suivant que le contentieux est de pleine juridiction (A) ou de l’excès de pouvoir (B).
A. Les pouvoirs du juge de pleine juridiction
Comme l’expression l’indique. L’expression de « pleine juridiction » évince le doute quant à la faculté que tient le juge d’annuler dans ce cadre l’acte litigieux (1). Mais il peut encore, en cette qualité, se livrer à sa réformation (2). En toute hypothèse, le juge de pleine juridiction doit épuiser sa compétence et la Cour nationale du droit d’asile ne peut par exemple surseoir à statuer afin de poser une question en lien avec la nationalité du demandeur d’asile à une tierce institution lorsque, eu égard à son office et compte tenu des faits de l’espèce, elle était en mesure de trancher par elle-même cette question (CE, 26 mai 2014, M. Gao, requête numéro 344265, Rec., p. 142).
1. L’annulation de l’acte
En pleine juridiction de légalité. Le juge de pleine juridiction de légalité a essentiellement vocation à juger la légalité de l’acte qui lui est déférée, même si théoriquement, à la différence de celui de l’excès de pouvoir, ce contentieux tend au rétablissement d’une situation juridique. Il n’en demeure pas moins que, dans l’hypothèse où l’acte litigieux est une décision défavorable (titre exécutoire, refus d’accorder l’asile, refus de pension, refus d’autorisation de plaider, etc…), le juge se limite à prononcer l’annulation. Et encore ne s’agit-il pas toujours d’une réelle annulation. En effet, le juge de pleine juridiction se place au jour où il se prononce pour examiner l’affaire. Il doit en conséquence tenir compte des éventuelles modifications de circonstances de fait et de droit intervenues entre l’édiction de l’acte et la décision juridictionnelle (CE, Sect., 8 janv. 1982, Aldana Barreña, requête numéro 24948, Rec., p. 9, concl. B. Genevois). Mais alors, la disparition de l’acte ne peut valoir que pour l’avenir et l’annulation équivaut, ici, à une abrogation.
En pleine juridiction intégrale. Le juge de la pleine juridiction intégrale n’est pas saisi de la seule question de la légalité des actes. Il lui revient de procéder à un réexamen de la situation du requérant. En tant qu’elle est l’issue logique du litige, la réformation prend le pas sur l’annulation. S’il conserve la faculté d’annuler, son office justifie que les moyens de légalité externe puissent s’avérer inopérants (CE, avis, 12 avr. 2013, Mme Fiot, requête numéro 364239, Rec., p. 93). Il en va cependant différemment si l’irrégularité procédurale a pu priver d’une garantie le destinataire de la décision (CE, 27 févr. 2015, OFPRA, requête numéro 380489, Rec., T.).
2. La réformation de l’acte
L’expression d’un pouvoir de substitution. C’est l’office en principe reconnu au juge de pleine juridiction que de réformer les décisions qui lui sont déférées. En d’autres termes, le juge remplacera, le cas échéant, la décision administrative par la sienne (CE, 29 janv. 1986, Kodia, requête numéro 72021, Rec., p. 22), ce qui n’est d’ailleurs pas sans jeter le trouble chez le profane à qui on explique dans le même temps que le juge ne peut ni ne doit faire œuvre d’administrateur.
Le juge de pleine juridiction a ainsi la faculté :
– de réformer une amende en réduisant son montant (CE, 14 juin 2002, Ministre de l’Intérieur c. Cie nationale Air France, requête numéro 228549, Rec., p. 896) ;
– de modérer ou augmenter les pénalités de retard résultant de l’exécution d’un contrat dès lors que leur montant s’avèrerait manifestement excessif ou dérisoire en fonction du montant du marché (CE, 29 déc. 2008, Office public d’habitations à loyer modéré de Puteaux, requête numéro 296930, Rec., p. 479) ;
– de modifier la tarification sanitaire et sociale, initialement fixée par l’autorité administrative ou, à tout le moins, de déterminer les bases de modification à apporter au prix initial (CE, 7 févr. 1986, Caisse régionale d’assurance maladie Rhône-Alpes, requête numéro 27433, Rec., p. 396) ;
– de substituer lui-même les pénalités, résultant de l’évolution des textes, aux majorations établies par l’administration en matière fiscale (CE, Sect., avis, 5 avr. 1996, Houdmond, numéro 176611, Rec., p. 116) ;
– d’aggraver les prescriptions de fonctionnement d’une installation classée pour la protection de l’environnement, à la demande de tiers ou de l’administration (CE, 20 janv. 1989, Ministre de l’Environnement c. SIVOM pour l’équipement et l’expansion du canton de Sigean, requête numéro 61006).
B. Les pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir
L’évolution de l’office du juge. Le contentieux de l’excès de pouvoir, dans son principe, repose sur une logique binaire : soit le juge décide de rejeter la requête, soit il annule la décision déférée (1). C’est du moins le principe… Et ce principe s’avère beaucoup moins rigoureux qu’il a pu l’être par le passé. En effet, le juge s’emploie aujourd’hui plus qu’hier à sauvegarder l’acte, en dépit des irrégularités qui l’entachent (2).
73. Des annulations possibles. L’annulation peut être totale ou partielle. L’annulation partielle recouvre deux séries d’hypothèses :
– elle peut, d’une part, répondre aux conclusions du requérant qui ne demandait l’annulation que d’une partie de l’acte, pour peu cependant qu’il n’existe pas un lien d’invisibilité entre l’ensemble des dispositions contenues dans l’acte car, dans ce cas, l’ensemble de la demande sera jugée irrecevable (CE, Sect., 10 déc. 1971, Quetin, requête numéro 82205, Rec., p. 757) ;
– elle peut, d’autre part, consister dans une annulation « en tant que » (par ex., CE, Sect., 29 juill. 1994, Ribault et Clouet, requête numéro 95324, Rec., p. 399 : annulation d’un tableau d’avancement en tant que certains agents y sont inscrits) ou « en tant que ne pas » (par ex., CE, 11 mai 1998, Mlle Aldige, requête numéro 185049, Rec., T., p. 974 ; RFDA 1998, p. 1011, concl. H. Savoie : annulation d’un arrêté de nomination, en tant qu’il le mentionne pas le nom de la requérante).
La modulation des effets de l’annulation en excès de pouvoir. L’office du juge de l’excès de pouvoir a subi des transformations à ce point importantes qu’il est permis de parler de subjectivisation du contentieux de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat a pu se reconnaitre la faculté de différer la date d’effet de l’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire illégal (CE, 27 juill. 2001, Titran, requête numéro 222509, Rec., p. 411 ; AJDA 2001, p. 1046, chron. M. Guyomar et P. Collin) avant de s’autoriser à moduler les effets dans le temps de ses décisions d’annulation (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! et a., requêtes numéros 255886 à 255892, Rec., p. 197, concl. C. Devys ; AJDA 2004, p. 1183, chron. C. Landais et F. Lenica ; CE, 17 déc. 2010, Syndicat de l’industrie des technologies de l’information (SFIB), Association UFC Que Choisir et a., SA Rue du commerce, requêtes numéros 310195, 310543 et 310547). Le Conseil d’Etat s’arroge également la possibilité de procéder à une annulation différée tout en annulant immédiatement des dispositions illégales divisibles (CE, 5 oct. 2015, Association des amis des intermittents et précaires (AIP) et a., requêtes numéros 383956 à 383958, Rec., p.). La juridiction est encore susceptible d’opérer une annulation à géométrie variable, la non rétroactivité de l’annulation pouvant ne bénéficier qu’à certaines parties en cause et non à toutes, eu égard à la différence des intérêts en présence (CE, 23 juill. 2014, Sté Octapharma France, requête numéro 349717, Rec., p. 244 ; AJDA 2014, p. 2315, note O. Mamoudy).
Une telle entorse à un dogme du contentieux de l’excès de pouvoir n’intervient cependant pas sans conditions.
En premier lieu, le juge doit livrer l’idée de la modulation des effets de l’annulation à la contradiction et examiner l’ensemble des moyens susceptibles d’affecter la légalité de la décision.
En deuxième lieu, suivant un raisonnement classique en contentieux administratif, il appartient au juge de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. La dérogation à la disparition rétroactive de l’acte ne peut intervenir sans raison valable et il importe que la modulation soit justifiée par un motif impérieux d’intérêt général.
Ce n’est pas le cas lorsque l’annulation de la décision litigieuse emporterait des conséquences négatives pour les finances publiques ou compliquerait le travail des services administratifs chargés de tirer les conséquences de cette annulation (CE, 11 juill. 2008, Syndicat de l’industrie des matériels audiovisuels électroniques, requête numéro 298779, Rec., p. 263).
En revanche, la modulation a été décidée en présence :
– de la nomination irrégulière d’un magistrat, de nature à entraîner la nullité de l’ensemble des jugements et procédures auxquels il avait concouru (CE, 12 déc. 2007, Sire, requête numéro 296072, Rec., p. 471) ;
– de la création irrégulière des pôles de l’instruction, en raison de la nullité des nombreuses informations déjà instruites au sein de ces pôles (CE, 19 déc. 2008, M. Kierzkowski-Chatal, requêtes numéros 312553 et a., Rec., p. 468) ;
– d’une annulation qui aurait pour effet de faire revivre le texte initial dont les implications pour l’année en cours compromettait la continuité du service public (CE, 1er juin 2012, Fédération des syndicats généraux de l’Education nationale et de la Recherche publique, Syndicat national des enseignements du second degré, Syndicat national de l’enseignement supérieur-FSU et Association Sauvons l’Université, requêtes numéros 341775, 343288, 343336, 343362).
En troisième lieu, la modulation des effets d’une annulation n’est pas possible lorsque la Cour de justice de l’Union européenne s’y était opposée dans l’arrêt qu’elle avait rendu à la suite d’un renvoi préjudiciel dans la même affaire (CE, 28 mai 2014, Association Vent de colère ! Fédération nationale et a., requête numéro 324852, Rec., p. 150 ; AJDA 2014, p. 1784, note O. Mamoudy ; RFDA 2014, p. 783, concl. C. Legras ; Dr. adm. 2014, comm. 54, note M. Bazex).
2. La sauvegarde de l’acte
La substitution de base légale. La décision administrative peut être adossée à une base légale inappropriée, ce qui l’entache a priori d’illégalité. Toutefois, lorsqu’il s’avère que la même décision aurait pu régulièrement reposer sur une autre base légale, le juge peut la substituer de sa propre initiative (CE, Sect., 3 déc. 2003, Préfet de la Seine-Maritime c. El Bahi, requête numéro 240267, Rec., 479, concl. J.-H. Stahl) ou à la demande de l’autorité à l’origine de l’acte. La mise en œuvre d’un tel pouvoir de substitution est néanmoins soumise au respect de certaines conditions.
En premier lieu, la base légale de substitution doit avoir une portée au moins équivalente à celle substituée. Une commune ne peut ainsi pas demander une subtitution de base légale pour fonder sur les pouvoirs de police générale du maire une décision initialement prise sur un fondement de police spéciale (CE, 30 nov. 2007, Luneaut, requête numéro 294768, Rec., T., pp. 706, 979 et 1039).
En deuxième lieu, la base légale de substitution doit avoir été en vigueur au moment de l’adoption de l’acte.
En troisième lieu, la base légale de substitution doit donner le même pouvoir d’appréciation à l’autorité administrative et conférer les mêmes garanties procédurales à l’administré (par ex., CE, 25 sept. 2009, Vergereau, requête numéro 311597, Rec., T., p. 911).
Dans tous les cas, la substitution de base légale ne peut être décidée sans avoir été préalablement livrée à la contradiction (CE, 29 juin 2005, Charni, requête numéro 269125, Rec., T., pp. 913 et 1062).
La substitution de motifs. Hors le cas où l’administration était en situation de compétence liée (CE, Sect., 8 juin 1934, Augier, requête numéro 27035, Rec., p. 660), il est encore permis au juge de sauvegarder l’acte en procédant à une substitution de motifs, le motif erroné étant remplacé par un motif juridiquement pertinent. La technique de la substitution de motifs est connue de longue date (par ex., CE, Sect., 26 mai 1950, Sté laitière provençale, requête numéro 76776, Rec., p. 314), avec une variante bien connue consistant dans la neutralisation de motifs surabondants (CE, Ass., 12 janv. 1968, Ministre de l’Economie et des Finances c. Dame Perrot, requête numéro 70951, Rec., p. 39). La technique de la substitution de motifs a été rénovée, dans un sens nettement plus libéral (CE, Sect., 6 févr. 2004, Hallal, requête numéro 240560, Rec., p. 48, concl. I. de Silva). Elle n’est cependant pas laissée à la discrétion du juge. Il appartient, d’abord, à l’administration de demander une telle substitution. Il revient, ensuite, au juge d’apprécier si le nouveau motif est de nature à justifier juridiquement la décision déférée et si la prise en compte initiale de ce motif aurait conduit l’autorité administrative à adopter la même décision. Ceci explique du reste qu’une substitution de motifs ne soit pas permise lorsque la décision litigieuse est entachée d’un vice de forme (CE, 31 mars 2010, Mme Delasara, requête numéro 306122, Rec., T., p. 923). Il importe, enfin, que le requérant soit mis à même de présenter ses observations sur la substitution de motifs demandée et qu’il ne soit pas privé d’une garantie procédurale liée au motif substitué, la substitution étant par exemple impossible si l’adoption de la décision aurait dû être précédée de l’avis d’un organisme (CE, 20 juin 2007, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c. SA Ferette, requête numéro 290554, Rec., T., pp. 788 et 1040).
La réécriture de l’acte. Dans certaines hypothèses, heureusement rares, le juge administratif peut décider de réécrire l’acte autant qu’il est nécessaire pour le rendre légal et éviter ainsi une annulation qui devrait pourtant être prononcée. C’est le cas lorsqu’une erreur s’est produite à l’occasion d’une codification. Le juge procède alors, dans sa décision, aux corrections du texte qui s’imposent et enjoint à l’autorité administrative de publier un extrait de sa décision au Journal officiel (CE, 25 mars 2002, Caisse d’assurance-accidents agricole du Bas-Rhin et a., requête numéro 224055, Rec., p. 110 ; CE, 4 déc. 2013, Association France Nature Environnement, Sté CBS Outdoor et Association Paysages de France, requêtes numéros 357839, 358128 et 358234, Rec., T., pp. 401 et 786).
Le choix laissé à l’administration. Le juge s’autorise encore à donner à l’administration un délai pour régulariser une décision entachée d’une irrégularité de forme susceptible de régularisation. Ce n’est alors que si l’administration ne se conforme pas à ses obligations dans le délai imparti que l’annulation prendra effet (CE, 11 janv. 2006, Association des familles victimes du saturnisme, requête numéro 267251, Rec., p. 11).
L’article L. 600-5 du code de l’urbanisme. Comme si souvent, et pour des raisons trop connues pour être rappelées, le contentieux de l’urbanisme offre une hypothèse codifiée de faculté de sauvegarde de l’acte conférée à la juridiction administrative. L’article L. 600-5 du code de l’urbanisme dispose en effet que « le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisée par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation ». La notion de partie du projet est plus large que celle de divisibilité (CE, avis, 18 juin 2014, SCI Mounou et a., requête numéro 376113, Rec., p. 163) mais ne recouvre cependant pas l’hypothèse dans laquelle un permis de construire a été illégalement délivré pour un projet de neuf habitations quand le terrain d’assiette ne pouvait en supporter que sept (CE, 9 avr. 2014, Commune de Saint-Martin-le-Vinoux, requête numéro 338363, Rec., T., p. 829). En toute hypothèse, et très classiquement, le permis modificatif ne peut être délivré si la construction est achevée ni si les modifications doivent être régardées, compte tenu de leur nature ou de leur ampleur, comme remettant en cause le projet initial (CE, 1er oct. 2015, Commune de Toulouse, requête numéro 374338, Rec.).
§ 2 : Les conséquences accessoires de la décision juridictionnelle
Accessoires mais importantes. Les conséquences accessoires de la décision juridictionnelle ne sont pas toujours négligeables puisqu’elles sont relatives aux frais exposés en cours d’instance (I), sans préjudice des éventuelles amendes pour recours abusif (II).
I. Le sort des frais exposés en cours d’instance
Malheur au perdant. Les parties sont conduites à engager des frais en cours d’instance, dont le paiement sera le plus souvent mis à la charge de la partie perdante, ce qui constitue déjà une invitation à ne pas faire preuve de légèreté avant d’entamer une action devant la juridiction. Ces frais sont de deux ordres, dont la mise à la charge à une partie peut d’ailleurs être prononcée par la détermination d’une somme globale (CE, 10 juin 2013, Association Union des Agents Sportifs du Football, requête numéro 361327, Rec., T., p. 780). Il s’agit, d’une part, des dépens, correspondant aux mesures d’instruction diligentées nécessaires à la résolution du litige (A), d’autre part, des frais exposés et non compris dans les dépens (B).
Le principe des dépens. Certains contentieux excluent la condamnation aux dépens. C’est le cas par exemple en matière électorale (CJA, art. R. 773-3). Le principe reste cependant bien celui de la condamnation aux dépens, dont l’article R. 761-1 du code de justice administrative dispose qu’il s’agit des frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l’Etat, à l’exclusion donc des frais d’envoi de lettres de notification de décisions juridictionnelles et de convocation à l’audience par exemple (CE, 17 juin 2009, Conseil départemental de l’ordre des médecins des Bouches-du-Rhône, requête numéro 318372, Rec., T., p. 903).
Mais il peut encore s’agir de frais d’instance engagés devant une juridiction autre qu’administrative à l’occasion de l’affaire à juger. Tel est le cas des frais exposés devant la juridiction judiciaire jusqu’à son dessaisissement au profit de la juridiction administrative (CE, 6 févr. 1987, Epoux Babin, requête numéro 64509, Rec., p. 37 ; AJDA 1987, p. 557, note J. Moreau) ou de ceux résultant d’un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l’Union européenne (CE, 27 janv. 1971, Syndicat national du commerce extérieur des céréales et a., requête numéro 76643, Rec., p. 69). Le Conseil d’Etat a pu préciser que la décision par laquelle la juridiction met les dépens à la charge d’une partie à l’instance a le caractère d’une condamnation à une indemnité au sens de l’article 1153 du code civil et d’une condamnation pécuniaire au sens de l’article L. 313-3 du code monétaire et financier (CE, 23 mai 2012, Sté SPIE SCGPM, requête numéro 346352, Rec., T., pp. 927, 928 et 930). Il en résulte que les intérêts commencent à courir à compter du jour de notification du jugement.
La charge des dépens. Il peut donc s’agir de sommes importantes dont la charge pèsera en principe sur la partie perdante (CJA, art. R. 761-1). Le juge, en effet, ne peut en principe condamner une partie qui n’est pas perdante (CE, 20 janv. 1992, Ministre de l’Education nationale c. Ariano et Arnaud, requête numéro 86956, Rec., p. 32), ni celle-ci bénéficiant d’une situation constitutive d’un non-lieu ni encore celle conduite à se désister après avoir obtenu satisfaction (CJA, art. R. 761-2). Il n’est pas prévu que la condamnation au paiement des dépens doive nécessairement être prononcée à l’encontre d’une seule partie. L’article R. 761-1 du code de justice administrative prévoit en effet que, dans des circonstances particulières, le juge peut les mettre à la charge d’une autre partie ou les répartir (CE, Sect., 13 déc. 1961, Ville de Marseille et ministre des P.T.T. c. Sté Marseillaise de trafic maritime, requête numéro 13265, préc.). En tout état de cause, le juge n’est tenu de statuer sur la charge définitive que pour autant qu’il est saisi de conclusions en ce sens (CE, 16 nov. 2011, Union des syndicats de l’immobilier (UNISi, requête numéro 353541, Rec., T., p. 1088). Conformément à l’article R. 761-4 du code de justice administrative, la liquidation des dépens est faite par le président de la juridiction après consultation du président de la formation de jugement ou du magistrat délégué ayant statué en référé. Au Conseil d’Etat, la liquidation est ordonnée par le président de la section du contentieux.
B. Les frais non compris dans les dépens
L’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’article 700 du code de procédure civile a son équivalent en contentieux administratif. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, « dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ». La formulation de l’article L. 761-1 du code ne manque pas de surprendre en ce qu’elle évoque une « condamnation » là où, précisément, il ne s’agit pas d’une condamnation. Le juge administratif lui préfère l’expression plus juste de « mise à la charge ».
Les frais remboursables. Les frais exposés et non compris dans les dépens – autrefois qualifiés d’« irrépétibles » – représentent notamment les honoraires d’avocat, que son ministère ait été obligatoire ou non. Mais pas seulement… Peuvent ainsi être également inclus les frais d’huissier et de géomètre utilement engagés pour la résolution du litige (CE, 13 mars 1998, Grundisch, requête numéro 157081). Le terme même de « frais » prête à malentendu. Ainsi, l’avocat intervenu au titre de l’aide juridictionnelle est fondé à réclamer le montant des honoraires qu’il aurait pu percevoir si son client n’avait précisément pas bénéficié de l’aide juridictionnelle (CE, 10 janv. 2000, Boualaoui, requête numéro 197591, Rec., p. 18). Ainsi encore, si une personne publique ne peut arguer d’un surcroit de travail de ses services, elle peut néanmoins demander au juge l’application de cet article au titre des frais spécifiques exposés par elle à l’occasion de l’instance (CE, 3 oct. 2012, Ministre de la Défense et des Anciens combattants c. Sté Arx, requête numéro 357248, Rec., p. 344 ; AJDA 2012, p. 2178, concl. B. Dacosta, note J.-F. Finon).
Les conditions du remboursement. Seules les parties à l’instance peuvent prétendre au bénéfice de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ce qui exclue notamment les intervenants (CE, 19 janv. 1994, Portel, requête numéro 143421, Rec., T., p. 1120) et les personnes appelées à produire des observations (CE, Sect., 28 juill. 1999, Le Goff, requête numéro 165523, Rec., p. 275). Peu importe que le litige se soit soldé par un désistement (CE, Sect., 9 juin 1995, Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment et syndicat des artisans et des petites entreprises de la Vendée, requêtes numéros 106732 à 106736, Rec., p. 237) ou un non-lieu (CE, 13 mars 1991, Ministre des Affaires sociales et de la Solidarité c. Conate, requête numéro 121636, Rec., T., p. 1138), le juge pouvant mettre à la charge d’une partie le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, le juge ne saurait décider d’office la mise en œuvre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il est nécessaire qu’une demande chiffrée lui ait été adressée en ce sens (CE, 19 juill. 1991, Commune de Famars et Bouton, requêtes numéros 121741 et 121909, Rec., T., p. 1137), et ce en cours d’instance (CE, 13 mars 1991, Dousset, requête numéro 120260, Rec., p. 91). Il faut encore que la demande soit bien dirigée, en sorte que les conclusions tendant à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé sont mal dirigées et doivent être rejetées dès lors que les décisions prises par son directeur le sont au nom de l’Etat (CE, 27 juin 2008, Sté Coating Industries, requête numéro 299284, Rec.,T., p. 870). Il n’est en revanche pas nécessaire, en principe, de produire les pièces justificatives à l’appui de la demande (CE, 13 mars 1991, Ministre des Affaires sociales c. Conate, requête numéro 121636, préc.). Cela ne présenterait au fond que peu d’intérêt. En effet, le juge fait preuve d’une remarquable liberté – qui confine parfois à l’arbitraire – au moment de décider du montant des frais irrépétibles, pour peu qu’il décide de les mettre à la charge d’une partie. L’invitation qui lui est faite par le texte de tenir compte de l’équité n’y est pas étrangère, laquelle suffit, en termes de motivation, pour justifier du montant ou de l’exemption (CE, 21 juin 1993, Entreprise Plouzennec, requête numéro 112774, Rec., T., p. 969). Et de là à considérer, en certaines espèces, que le montant décidé traduit une forme de sanction dissimilée, il n’y a qu’un pas…
II. L’amende pour recours abusif
Une menace relativement dissuasive. Certaines requêtes sont indéniablement une perte de temps pour tous, sauf peut-être pour leurs auteurs qui trouvent à travers elles le moyen d’exister ou de se distraire. La juridiction administrative ayant autre chose de plus sérieux à faire, notamment régler les litiges qui le méritent, l’article R. 741-12 du code de justice administrative dispose que « le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3000 € ». L’amende pour recours abusif, qui ne peut être infligée à l’Etat (CE, Ass., 27 avr. 1979, Ministre délégué à l’Economie et aux Finances c. Mme Lestrade, requête numéro 11485, Rec., p. 172, concl. J.-F. Théry ; RDP 1980, p. 1163, note M. Waline), ne doit pas être confondue avec la condamnation à réparer le préjudice subi par une partie pour citation abusive. Ici, c’est bien d’une sanction dont il s’agit, et plus précisément d’une amende civile (CE, Ass., 31 oct. 1980, Fédération nationale des unions de jeunes avocats et a., requêtes numéros 11629, 11692, 11733 et 11739, Rec., p. 394), dont le montant reste à la fois raisonnable et dissuasif, sauf en ce qui concerne quelques requérants dont l’insolvabilité rend l’amende platonique.
. L’affaire du juge. La décision d’infliger une amende pour recours abusif est une prérogative du juge. De tous les juges administratifs pourrait-on même dire ici puisque le juge des référés peut également procéder à une telle condamnation (CE, 10 mai 1989, SA des Etablissements Laurent, requête numéro 96810, Rec., T., p. 863). Les parties ne sauraient conclure à fins de condamnation et des conclusions en ce sens sont irrecevables (CE, 2 avr. 1971, Ministre de l’Equipement et du logement et sieur Rousseau et Sté Strudel, requêtes numéros 79245 et 79389, Rec., T., p. 1158) autant qu’une intervention enregistrée à cette seule fin (CE, 21 oct. 1994, Comité de défense intercommunal de Maisons Mesnil-le-Pecq, requête numéro 144617, Rec., T., p. 1131). Sans doute une partie peut-elle inviter le juge administratif à décider de la prononcer, mais le juge n’est pas tenu de statuer expressément sur cette question (CE, 20 avr. 1977, Le Pelletier, requête numéro 98914). Et la décision d’infliger une amende pour recours abusif n’est pas soumise à une obligation de motivation particulière (CE, Sect., 9 nov. 2007, Mme Pollart, requête numéro 293987).
La mauvaise foi sanctionnée. C’est la mauvaise foi du requérant, et potentiellement de chaque requérant en cas de requête collective (CE, 14 oct. 2009, Kemin et a., requête numéro 322164, Rec., T., p. 904), qui est sanctionnée, à l’exclusion des parties ayant formulé des recours incidents (CE, 15 mars 1988, Commune de Lompnieu, requête numéro 69315, Rec., T., p. 964). Ainsi, la tierce-opposition exercée par une personne contre une décision née d’un litige au cours duquel la juridiction l’avait régulièrement invitée à présenter ses observations a été jugée abusive, justifiant sa condamnation (CE, 15 févr. 1980, SCI du 73 avenue du commandant Barré à Viry-Chatillon, requête numéro 12709, Rec., T., p. 841). Ainsi encore, a été jugée abusive la requête prétendument présentée par une personne physique au nom d’une personne morale (CE, 21 juill. 1989, Bertin, requête numéro 39196, Rec., T., p. 863). Le désistement du requérant ne lui permet pas d’échapper à une amende pour recours abusif (CAA Lyon, 25 mai 1993, Sté BP France, requête numéro 92LY00861, Rec., T., p. 969) ni la circonstance qu’il a fallu une instruction pour découvrir l’inanité de la requête (CE, 23 janv. 2008, M. et Mme Mazo, requête numéro 308591). Il est même possible de condamner à une amende pour recours abusif un requérant ayant obtenu partiellement satisfaction. Il en va ainsi d’un appelant ayant obtenu l’annulation du jugement de première instance mais qui voit ses conclusions rejetées par le juge ayant évoqué l’affaire (CE, 28 juin 1993, Padritge, requête numéro 66031, Rec., T., p. 969). Il n’est en revanche pas possible, et c’est heureux, de condamner une partie qui obtient entière satisfaction (CE, 21 oct. 1994, Comité de défense de Maisons Mesnil-le-Pecq, requête numéro 144617, préc.).
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Pascal Caille, ' Contentieux administratif- Deuxième Partie-Titre I-Chapitre III, Chapitre III-La fin de l'instance ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 28708 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=28708)

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