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Timestamp: 2019-04-23 18:24:11+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2002-00371/26812 DE AGOSTO 22 DE 2013
SENTENCIA 2002-00371 DE 22 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:LA ADMINISTRACIÓN NO DEBE RECONOCER A UN CONTRATISTA, EN EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, LOS GASTOS EN LOS QUE INCURRIÓ EN LA REALIZACIÓN DE UNA OBRA, CUANDO NO APORTÓ AL PROCESO EL CONTRATO EN COPIA ORIGINAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE OBRA, PAGO, COPIA DE DOCUMENTO, COPIAS DEL CONTRATO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
SALA:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION:TERCERA
Sentencia 2002-00371/26812 de agosto 22 de 2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A
Rad.: 250002326000200200371 00
Exp.: 26812
Consejero Ponente:
Dr. Mauricio Fajardo Gómez
Actor: Wilmar Quintero González
Demandado: Nación – Cámara de Representantes
Referencia: contractual – apelación sentencia
Bogotá D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada NACION – CÁMARA DE REPRESENTANTES contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión, el diez (10) de diciembre de dos mil tres (2003), mediante la cual se dispuso:
“1. Ordenar a la CAMARA DE REPRESENTANTES recibir el objeto de los contratos 2015 y 2042 suscritos por el ingeniero WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ y proceder a su correspondiente liquidación y reconocimiento de intereses moratorios a que legalmente haya lugar, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia.
“2. De conformidad con el poder que obra a folio 76 del cuaderno 1, es del caso reconocer personería jurídica a la doctora CLARA SIXTA DE LA TORCOROMA NAME BAYONA, en los términos y para los efectos conferidos, como apoderada de la entidad pública demandada.
“3. Denegar las demás pretensiones de la demanda.
“5. (sic) Sin condena en costas”.
I. Antecedentes
1. La demanda.
Mediante demanda presentada el 12 de febrero de 2002 por el señor WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción contractual, (fl.s 2 a 10 cuaderno 1) se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“1. Que la Nación – Cámara de Representantes incumplió los contratos números 2015 y 2042 de 1999, celebrado el primero el día 28 de Diciembre de 1999 y el segundo el 30 de diciembre del mismo año, con el ingeniero WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ, como consecuencia de violaciones de normas que rigen la contratación Administrativa, debido a que mi poderdante el día 15 de marzo del 2000 a fin de dar cumplimiento a la ejecución de la contratación inició las obras cuyo objeto era la Adecuación de oficinas de control interno, planeación y sistema, igualmente mantenimientos de la Oficina del Capitolio Nacional como con Asesores del presidente de la corporación, Secretaría y Sala de espera; de conformidad a las Actas de Iniciación suscritas por el supervisor de los proyectos el señor JOSE LUIS CORTES PÉREZ y el Ingeniero contratista WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ debido que posteriormente una vez ejecutada y terminadas las obras el director administrativo de la época señor PEDRO JULIO GÓMEZ, se negó a recibir todas las obras y consecuencialmente a efectuar el pago de los saldos a favor de mi poderdante, todo lo anterior basado en una decisión inicialmente adoptada por la Fiscalía Primera – Unidad Anticorrupción de Bogotá, donde se tramita e investiga oficiosamente los hechos que dieron origen a algunas celebraciones indebidas de contratos en la CÁMARA DE REPRESENTANTES, dando orden la Fiscalía de suspender el pago general de todos los contratos, hasta tanto se clarificara la situación.
“2. La dirección Administrativa de la Cámara de Representantes le ha dado mala interpretación a la decisión de la Fiscalía, ya que la que ésta ordenó concretamente fue la de suspender temporalmente los pagos mas no el recibimiento de las obras ya ejecutadas, donde mi poderdante una vez terminadas las obras en el tiempo estipulado en reiteradas oportunidades requirió al supervisor de los proyectos al señor José Luis Cortés y al Director Administrativo de la Cámara, el señor Pedro Julio Gómez y posteriormente al nuevo director el señor César Eduardo Camargo Ramírez, a fin de recibir las obras; los cuales han sido renuentes; hasta la fecha se han llevado a cabo algunas conciliaciones prejudiciales, como es el caso de la efectuada el día 22 de Octubre del 2001, donde actuaron la doctora Mónica Rodríguez Barrera en su calidad de apoderada de la Cámara de Representantes, donde ésta manifestó sin ningún fundamento lógico, que no se va a pagar el valor de bodegaje, ni se van a recibir las obras, lo que indica el incumplimiento total por parte de la entidad contratante.
“3. Que como consecuencia a la actitud abstencionista de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes de no recibir las obras ya ejecutadas, el contratista ingeniero WILMAN QUINTERO GONZALEZ, se ha visto obligado a contratar los servicios de bodegajes a fin de depositar todos estos elementos que conforman el objeto de los contratos, lo cual ha generado costos adicionales, que vienen a incrementar los valores iniciales de los contratos referenciados.
“4. En razón a lo anterior la Nación - Cámara de Representantes, incumplió los mencionados contratos ya ejecutados por no haber pagado el valor total de los mismos, al igual que el pago de los reajustes respectivos en ambos contratos a que tiene derecho el contratista y que deben liquidarse por el valor total de cada contrato en un 8.75%, equivalente al IPC (índice de precio al consumidor) que certifica el dane correspondiente al año 2000.
“5. Que en virtud de las peticiones anteriores se condene a la Nación – Cámara de Representantes a pagar al contratista Ingeniero WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ, el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento de los contratos antes referidos, legalmente celebrados y ejecutados por mi poderdante, perjuicios estos cuya discriminación es como sigue:
El valor del saldo del contrato 2015 de 1999, o sea el 50% restante, debido que mi poderdante cumplió a cabalidad con el desarrollo y la ejecución de las obras; igualmente el valor del saldo del contrato 2042 de 1999 o sea el 50% restante, debido a que mi poderdante cumplió perfectamente con el objeto del contrato como se demostrará en el desarrollo del presente proceso.
Igualmente la Nación Cámara de Representantes deberá pagar a mi poderdante los gastos de Bodegaje en que ha incurrido para guardar adecuadamente los muebles y accesorios que forman parte del objeto de los contratos celebrados, debido a la mora por parte de la Administración en recibir los trabajos; estos gastos hasta la fecha ascienden a la suma de Veintiún Millones de pesos ($21.000.000), ya que se pagan por concepto de Bodegaje la Suma de un millón de pesos mensuales, los cuales se vienen pagando desde el primero de junio del 2000, hasta cuando se reciban las obras.
El valor de los respectivos reajustes en ambos contratos a que tiene derecho el contratista y que deben liquidarse por el valor total de cada contrato en un 8.7 %, equivalente al IPC (Índice de Precios al Consumidor) que certifica el dane correspondiente al año 2000.
El valor de la actualización de las cantidades anteriores que se puede obtener mediante la utilización del sistema criterios y procedimientos adoptados por el honorable tribunal de lo contencioso administrativo, mediante los cuales se intenta obtener la corrección monetaria a fin de compensar la pérdida del poder adquisitivo por el tiempo transcurrido entre la fecha del incumplimiento contractual y la producción de los daños y la fecha probable en que se haga efectivo el pago de los perjuicios o en su defecto, mediante la aplicación de cualquier otro procedimiento técnico que conduzca al mismo fin.
El valor del lucro cesante de la suma actualizada conforme el literal anterior para el período comprendido entre la fecha de ocurrencia del daño y la fecha en que se pague los perjuicios.
“6. Que la sentencia se le dé cumplimiento dentro del término establecido del artículo 121 del C.C.A. en caso de que así no lo hiciere, que se condene a la NACION – CAMARA DE REPRESENTANTES a pagar intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado sobre las sumas debidas a partir de la fecha primero de mayo del 2000.”
2. Los hechos.
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
El 28 de diciembre de 1999 la Nación – Cámara de Representantes y el señor Wilman Quintero González celebraron el contrato 2015 con el objeto de adecuar las oficinas de los asesores presidenciales, secretarías y salas de espera de la Presidencia de esa corporación. El valor se convino en la suma de $80’928.700, por un plazo de 45 días.
El 30 de diciembre de 1999 las mismas partes suscribieron el contrato 2042 para la adecuación y mantenimiento de la oficina de control interno, planeación y sistema de la Cámara de Representantes, por valor $90’000.000 y un plazo de 45 días.
Las partes acordaron que la entidad entregaría el 50% del valor del contrato como anticipo y el 50% restante se pagaría una vez culminado su objeto.
Como consecuencia de irregularidades presentadas en el año 2000 en la celebración de contratos, en los cuales la Cámara de Representantes era contratante, la Fiscalía Primera – Unidad Anticorrupción ordenó la suspensión temporal de los pagos pendientes de varios negocios jurídicos. Sin embargo el demandante no fue vinculado a la investigación adelantada por el ente instructor, pues los contratos con él celebrados no eran materia de averiguación.
No obstante, tanto la Fiscalía como la Contraloría en respuesta a la petición formulada por el actor, manifestaron que era a la Cámara de Representantes a la que le competía recibir las obras contratadas y pagar los saldos adeudados por las mismas.
3. Normas violadas y concepto de la violación.
El demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones jurídicas: i) los artículos 1546, 1602, 1607, 1608, 1610, 1617 del Código Civil, así como ii) los artículos 2º, 5º, 13, 14, 23, 27, 28, 32, 50, 77 de la Ley 80 de 1993.
Consideró que se habían vulnerado las disposiciones anteriores, por las siguientes razones:
Advirtió que si bien los contratos 2015 y 2042 eran contratos estatales y en tal virtud se regían por las disposiciones de la Ley 80 de 1993, en observancia de la remisión normativa contenida en el artículo 13 de dicho estatuto, también les eran aplicables las reglas del Código Civil y del Código de Comercio. De dichas disposiciones derivó la fuerza vinculante del contrato, la reciprocidad de sus prestaciones y la buena fe, preceptos que, en criterio del demandante, se violaron por la administración al negarse a recibir las obras ejecutadas por el contratista, quien por demás se consideraba un colaborador de la administración. Agregó que tal omisión, además de ser injustificada, comportó un incumplimiento de la entidad, que generó responsabilidad contractual en virtud de la cual debía resarcir el daño antijurídico.
A lo expuesto añadió:
“Los preceptos citados, amén de la forma de pago estipulada en los contratos 2015 y 2042 de 1999, podemos establecer que el ingeniero WILMAN QUINTERO GONZALEZ, tiene derecho a que su contratante la Nación – Cámara de Representantes, por intermedio de la oficina correspondiente reciba los trabajos ejecutados en desarrollo de las prestaciones a su cargo y como consecuencia de ello pague la totalidad del precio pactado en ellos junto con los intereses causados actualizados a la fecha de su pago efectivo.
“La conclusión objetiva y obvia en el presente caso, luego de analizar la normatividad que regula la materia que nos ocupa, es que tiene como premisa fundamental que las entidades estatales deberán mantener la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al momento de celebrar el contrato, lo que permite sustentar jurídicamente sin ninguna duda que la Nación - Cámara de Representantes debe restablecer el equilibrio económico de los contratos 2015 y 2042 de 1999 celebrados con el Ingeniero WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ que se ha visto roto por el incumplimiento en que ha incurrido la administración al negarse a recibir sin ninguna justificación los trabajos encomendados y a pagar los saldos pendientes del precio, junto con los intereses de mora y todas las expensas y gastos que se hayan causado.”
4. Actuación procesal.
4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, admitió la demanda por auto del 21 de marzo de 2002 (fl. 13 cuaderno uno).
4.2. Mediante providencia del 12 de septiembre de 2002 se ordenó la apertura y práctica de pruebas (fl.s 43 cuaderno uno).
5. Contestación de la demanda.
La Cámara de Representantes, a través de apoderado judicial, dio contestación a la demanda, extemporáneamente. En consecuencia, las razones de defensa expuestas en el respectivo escrito no fueron tenidas en cuenta por el Tribunal a quo y las pruebas allí solicitadas no se decretaron. (21-23 cdno. 1).
6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.
En auto del 3 de abril de 2002, el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus respectivos alegatos de conclusión (fl. 45 del cdno. uno).
6.1. La parte demandante. En escrito aportado oportunamente, solicitó acceder a las súplicas de la demanda. Así mismo, se refirió a las razones de defensa esbozadas por la demandada en memorial extemporáneo. Al respecto precisó que el dictamen rendido por la Universidad Javeriana para examinar los contratos objeto de debate, fue un estudio precipitado y sin fundamento lógico, pues conceptuó que en los negocios habían existido sobrecostos, aseveración que no era ajustada a la realidad, por lo que las anteriores imprecisiones habían motivado la realización de un nuevo dictamen a cargo de la misma institución universitaria cuyas conclusiones subsanaron los yerros en los que se incurrió al rendir la experticia inicial, en el sentido de considerar que no existieron sobrecostos.
En lo sucesivo, la parte actora se centró en reiterar los argumentos expuestos en la demanda.
6.2. La Camara de Representantes. Afirmó que la Fiscalía General de la Nación, mediante oficio del 27 de marzo de 2000, había ordenado al Presidente de la Cámara de Representantes suspender los pagos de varios contratos, entre los cuales figuraban los celebrados con el señor WILMAN QUINTERO y así se le informó al contratista en su oportunidad, quien a su vez fue llamado a rendir versión libre dentro del sumario 036, mediante oficio 32 del 2 de mayo de 2000.
Adujo que solo el 13 de diciembre de 2000 la señora Fiscal de la Unidad Anticorrupción informó al Director de la Cámara de Representantes que “las averiguaciones cumplidas han concluido en el establecimiento de ciertos contratos con alteraciones o irregularidades, dentro de los cuales cabe destacar los sobrecostos, el acercamiento de documentos espurios dentro del proceso contractual, la inexistencia de las firmas contratantes a fin de demostrar su adecuada inversión…” y que dentro de los contratos comprometidos, según afirmó la demandada, se encontraban los identificados con Nos. 2015 y 2042, es decir los suscritos con el demandante.
Además sostuvo que en ese mismo oficio se levantó la orden de suspensión que sobre los pagos de los contratos había impartido con anterioridad y dejó en manos de la corporación la decisión sobre el particular.
Anotó que a través de la práctica de un dictamen pericial a cargo de la Universidad Javeriana se había establecido la existencia de sobrecostos, conclusión que coincidía con las investigaciones de la Fiscalía.
Por último indicó que mediante oficios 35 y 36 del 24 de mayo de 2001, el Grupo de Liquidación de contratos de la Cámara solicitó al señor WILMAN QUINTERO se sirviera comparecer a liquidar los contratos de común acuerdo.
7. La sentencia impugnada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Sala de Descongestión profirió sentencia el día 10 de diciembre de 2003, a través de la cual resolvió el litigio (fl.s 79-87 del cdno. ppal.), en los términos que fueron transcritos al inicio de esta providencia.
Como argumentos de su decisión precisó que los contratos objeto de declaratoria de incumplimiento, atendiendo a la definición consagrada en el numeral 1º del artículo 32 del Estatuto Contractual, correspondían a contratos de obra, que al ser de tracto sucesivo, en términos del artículo del mismo cuerpo normativo, eran susceptibles de liquidación.
Encontró probado que la suspensión de los pagos de diferentes contratos, entre ellos los suscritos por el actor, se produjo como consecuencia de la orden impartida por la Fiscalía General de la Nación, ente que a pesar de considerar que los referidos contratos presentaban irregularidades, dispuso que la cesación definitiva en el pago o la cancelación de los dineros correspondientes a los contratos era un asunto del resorte de la Cámara de Representantes.
Conforme lo anotado en precedencia, estimó que a partir de la fecha de levantamiento de la orden de suspensión en los pagos, la entidad debió disponer lo pertinente para proceder a cancelar el valor de los contratos y ante la falta de comparecencia del contratista a liquidar de mutuo acuerdo el contrato, debió obrar conforme lo disponía el artículo 61 de la Ley 80 de 1993 y, en ese sentido, adoptar la liquidación unilateral de los contratos.
Adicionalmente halló demostrada la disposición del contratista para entregar el objeto de los contratos y la renuencia de la administración a recibirlos, por lo cual estimó procedente disponer el recibo de las obras por parte de la demandada, así como dar la orden de proceder a su liquidación.
Finalmente concluyó:
“… en lo que se refiere concretamente a resolver las pretensiones de la demanda, como lo son la declaratoria de incumplimiento de los contratos citados por negarse la administración a recibir los elementos objeto de éstos y por consiguiente a pagar los saldos a favor del contratista, con fundamento en una orden de la Fiscalía General de la Nación de suspender temporalmente los pagos de los contratos, el reconocimiento de gastos de bodegaje de dichos elementos, como costos adicionales que incrementan los valores iniciales de los contratos referidos al igual que el pago de los reajustes respectivos en ambos contratos a que dice tener derecho el contratista, cifras debidamente actualizadas y el lucro cesante correspondiente, la Sala no cuenta con los elementos suficientes para decidir sobre cada uno, por lo cual, dadas las condiciones, sólo es procedente ordenar el recibo del objeto del contrato, la correspondiente liquidación del mismo, bien sea de común acuerdo o en forma unilateral, para poder establecer el verdadero estado de cuentas entre las partes contratantes y el correspondiente reconocimiento de intereses moratorios a que haya lugar.”
8. El recurso de apelación.
La parte demandada solicitó que se revocara la decisión del Tribunal a quo, propósito en relación con el cual expuso los siguientes planteamientos (fls. 96-100 cdno. ppal.):
Adujo que en el caso se presentó un desbalance de las prestaciones recíprocas habida consideración de que los contratos cuyo pago final pretendía el actor, al momento de ser evaluados técnicamente se estableció que su precio se encontraba por encima de los precios del mercado; señaló que precisamente situaciones como estas llevaron a que funcionarios públicos de esa entidad estuvieran privados de la libertad.
Bajo el lineamiento expuesto consideró que los contratos estatales como los de la referencia se rigen tanto por normas de derecho privado, como por los principios que orientan la actividad contractual del Estado, tales como la autonomía de la voluntad, la prevalencia del interés general, la reciprocidad de las prestaciones y la buena fe.
Advertido lo anterior, manifestó que los principios enunciados fueron vulnerados por el contratista, puesto que si bien la Administración contrató bajo parámetros económicos irreales, el contratista no obró de buena fe y con la lealtad exigida en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, de conformidad con la cual los particulares que celebraran contratos con el Estado, además del fin lucrativo que perseguían, cumplían una función social en la búsqueda del cumplimiento de los fines estatales.
9. Actuación en segunda instancia.
9.1. Mediante auto del 28 de enero de 2004 el tribunal a quo concedió el recurso de alzada interpuesto por la parte demandada, para ante el Consejo de Estado (fl. 91 cdno. ppal.).
9.2. Esta corporación dispuso el traslado para la sustentación del recurso mediante proveído del 22 de abril de 2004 (fl. 95 cdno. 1).
9.3. En auto del 2 de julio de 2004 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Cámara de Representantes (fl. 104-105 cdno. ppal.).
9.4. En memorial radicado el 9 de julio de 2004 la parte actora solicitó tener como pruebas en segunda instancia documentos adjuntos al escrito. (fls. 103-111 cdno. ppal.).
9.5. A través de decisión del 22 de octubre de 2004, esta corporación negó la solicitud probatoria elevada por la parte actora, tras advertir que los documentos aportados no se ajustaban a la previsión del artículo 214 del C.C.A. (fl. 113-114 cdno. ppal.).
9.4. En providencia del 15 de junio de 2003 se dispuso el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 124 cdno. ppal.).
10. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.
Las partes alegaron de conclusión en el término legal previsto. En sus respectivos escritos reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos presentados en el trámite de la primera instancia.
Por su parte, el señor Procurador Cuarto Delegado ante esta corporación, encontrándose dentro del término de traslado especial, rindió concepto en el sentido de advertir la necesidad de revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar denegar las súplicas de la demanda.
Al efecto estimó que en el caso no existían suficientes elementos de juicio para afirmar que el actor había cumplido con las obligaciones emanadas de los contratos 2015 y 2042 de 1999 y que, por el contrario, era la entidad pública la incumplida. En adición manifestó que no bastaba con demostrar que como contratista había solicitado a la Administración que recibiera los trabajos, cuyas particularidades y características ante la falta de copia auténtica del contrato eran desconocidas, siendo indispensable acreditar que había cumplido el objeto del contrato a satisfacción, prueba que se echaba de menos en el plenario.
Por último, luego de hacer un recuento probatorio consideró que estaban demostrados los contratos, la investigación penal, las solicitudes de trabajos y la negativa de hacerlo; pero además destacó que en el proceso penal no se esclareció la responsabilidad penal del actor por los hechos relacionados con la celebración de los contratos.
II. Consideraciones
Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1) Competencia del Consejo de Estado; 2) El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”; 3) Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio; 4) El asunto sometido a examen y 5) Costas.
1. Competencia del Consejo de Estado.
Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el caso bajo análisis el extremo demandado lo conforma la Nación - Cámara de Representantes, cuerpo integrante del Congreso de la República, corporación Pública, del orden nacional, que fue citada al proceso a través de su Representante Legal, señor Presidente del Senado.
Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.
En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.
“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. (Negrillas fuera de texto)
“ART. 2º—Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.
“PAR.—Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001.” (Negrillas fuera de texto)
La norma legal transcrita, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el texto anterior del mismo artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.
Por su parte, la letra b) del numeral primero del artículo segundo de la Ley 80 de 1993 se ocupó de definir las entidades estatales, así:
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
Hechas estas precisiones ha de concluirse que esta Sala es competente para resolver el recurso de alzada sometido a su estudio.
2. El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”.
Teniendo en cuenta que los contratos estatales 2015 y 2042, cuya declaratoria de incumplimiento se depreca, presuntamente se celebraron en el mes de diciembre de 1999 claro resulta concluir que la normativa vigente para el tiempo de su suscripción era la Ley 80 de 1993, Estatuto que en sus artículos 39 y 41 se ocupó de regular lo concerniente a la forma y perfeccionamiento de los negocios jurídicos celebrados por el Estado al tenor que a continuación se transcribe:
ART. 39.—De la Forma del Contrato Estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales.
ART. 41.—Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
A la luz de las referidas disposiciones la jurisprudencia de esta Sección (2)ha señalado que constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato celebrado por el Estado y regido por el Estatuto de Contratación Estatal, la formalidad del escrito, exigencia consagrada igualmente en los estatutos de contratación pública que antecedieron al actualmente vigente, normas en las cuales se exigía el cumplimiento de varios requisitos que sólo podían satisfacerse si el contrato constaba por escrito. Esta formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento —conviene reiterarlo— la exigen la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, normativa que en la actualidad rige de manera general la actividad contractual de las entidades públicas.
Es así que en materia de contratación estatal, la exigencia del contrato escrito constituye un requisito ad substantiam actus, puesto que un contrato de la Administración sólo surge al ámbito jurídico en la medida en que las partes efectivamente lo suscriben y se cumplen los requisitos de perfeccionamiento, tal y como ordena la ley; e implica así mismo un requisito ad probationem, puesto que para acreditar su existencia sólo es admisible la aportación del o de los documentos contentivos del contrato escrito, tal y como sostiene la doctrina sobre los contratos solemnes(3):
“Un contrato es ad solemnitatem cuando la exteriorización es requerida bajo sanción de nulidad. Omitida la forma, el negocio queda privado de sus efectos propios, sin perjuicio de producir otros efectos diferentes. La forma es entonces exigida ad substantiam actus, es decir, que tiene valor constitutivo.
Un contrato que requiere una forma impuesta para su demostración en juicio, es ad probationem, cuando no obstante ser jurídicamente relevante, cualquiera haya sido la exteriorización elegida por las partes a los fines de su celebración, no pueda ser probado en juicio, si se lo contesta, a no ser exhibiendo aquella determinada forma”.
Y específicamente en relación con la necesidad de probar en debida forma la existencia de los contratos estatales en los procesos contencioso administrativos originados en la acción contractual, ha dicho la Sala(4):
“(…) el contrato sólo puede concebirse en cuanto medie un acuerdo o concurso de voluntades, el cual no siempre nace a la vida jurídica de manera consensual sino que la ley, en algunos casos, ha establecido ciertos requisitos o formalidades como condición para su existencia.
Así, el artículo 1500 del C.C. define el contrato solemne como aquel que “está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil”.
Al respecto cabe precisar que hay solemnidades que son de la esencia misma del contrato, sustanciales a él, de tal suerte que si no se cumplen el contrato no alcanza su perfeccionamiento, no nace a la vida jurídica; pero hay otras solemnidades que tan sólo se requieren para efectos probatorios.
Estas formalidades adquieren aún mayor significado en la celebración de los contratos estatales, en la medida en que las leyes que los han regulado prescriben una serie de requisitos necesarios para su existencia misma y no sólo como prueba de su celebración, es decir que se trata de exigencias sustanciales cuya inobservancia trae como consecuencia la ausencia total del contrato; entre ellas se encuentra el requisito del contrato escrito, el cual constituye presupuesto para el perfeccionamiento o existencia de todo contrato celebrado por una Entidad Estatal.
La formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento ha sido consagrada como regla general en los distintos Estatutos de Contratación del Estado, tal y como se observa en el artículo 18 del Decreto 150 de 1976, en el artículo 26 del Decreto-Ley 222 de 1983 y también ha sido exigida por la Ley 80 de 1993 en sus artículos 39 y 41, normatividad que en la actualidad rige la actividad contractual de las entidades públicas.
Es así como los contratos celebrados por el Estado se reputan solemnes, puesto que en la generalidad de los casos su existencia pende de y se acredita mediante el documento escrito; así lo ha admitido, reiteramente, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado(5).
En este orden de ideas, resulta claro que los contratos que celebren las entidades estatales deberán instrumentarse mediante un documento escrito, pues sólo así podrá entenderse que el negocio jurídico se encuentra perfeccionado, es decir que existe y, en consecuencia, que está llamado a producir sus efectos.
La Sala, en jurisprudencia(6) que hoy reitera, ha determinado que la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico-contractual de carácter estatal constituye requisito ad substantiam actus, lo cual imposibilita acreditar la existencia misma del contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal; en otras palabras, para acreditar la existencia del contrato se requiere del documento escrito debidamente suscrito por las partes, aportado en la forma prevista por la ley procesal, para que el mismo preste mérito probatorio, aserto que encuentra sólido apoyo en el ordenamiento positivo según lo evidencia el texto del artículo 187 del C. de P. C..
Ciertamente, la parte inicial del aludido artículo 1760 del Código Civil determina:
‘La falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos y contratos en que la ley requiere esa solemnidad; y se mirarán como no ejecutados o celebrados aun cuando en ellos se prometa reducirlos a instrumento público, dentro de cierto plazo, bajo una cláusula penal; esta cláusula no tendrá efecto alguno” (negrillas fuera del texto original)’”.
En consonancia con lo expuesto, a juicio de la Sala las normas contractuales no pueden interpretarse aisladamente sino, en armonía con las normas procesales correspondientes, concretamente en este caso con los artículos 175 del C. de P. C., disposición en la cual se establecen los medios de prueba que pueden hacerse valer ante el juez y, 187 ibídem, a cuyo tenor “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos” y a la luz del principio de hermenéutica referido al efecto útil de la interpretación de la norma, el cual obliga al juez a preferir aquella interpretación que confiere efectos a una norma frente a la opción en la cual dichos efectos se desconocen o se disminuyen significativamente, hay lugar a concluir que en aquellos casos en los cuales la solemnidad se encuentra expresamente establecida en la ley sustancial para la existencia de los contratos en cuya celebración participa la Administración Pública, se tendrá la imposibilidad de probarlos a través de medios de acreditación distintos a la propia formalidad legalmente exigida, pues serán las disposiciones especiales que de dicha materia se ocupan, que en el caso no son otras diferentes a las contenidas en la Ley 80 de 1993 a las que ya se hizo alusión, las que tendrán aplicación prevalente.
3. Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio.
El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(7) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también parte de la filosofía(8) que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad.
Desde esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del C. de P. C.(9), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) Cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) Cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) Cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.
A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C.
De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., este se reputará auténtico en los siguientes casos: i) Cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) Cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) Cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) Cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) Cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y esta no lo tache de falso.
En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-023 de febrero 11 de 1998, puntualizó:
“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.
“Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.
“De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.
“En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.”
Ahora bien, en el presente caso la parte actora, junto con la demanda, presentó varios documentos, unos en original, otros en copia simple y copias al carbón y no solicitó la práctica de pruebas documentales adicionales.
A su turno, la entidad demandada presentó extemporáneamente su escrito de contestación, razón por la cual el Tribunal a quo mediante auto del 12 de septiembre de 2012, la tuvo por no contestada y se abstuvo de decretar las pruebas por ella solicitadas, así como de otorgar mérito probatorio a los documentos allegados en esa oportunidad.
En consecuencia, el debate probatorio se centró en otorgar el valor que la ley dispusiera a los documentos que acompañaban la demanda.
En el trámite de la segunda instancia, la parte actora presentó pruebas documentales y solicitó tenerlos como prueba a la luz del artículo 214 del C.C.A., sin embargo, el valor de dichos documentos ya fue materia de análisis por esta corporación, cuando al proferir el auto del 22 de octubre de 2004 debió denegar la solicitud probatoria elevada por el demandante por no ajustarse a las previsiones del artículo 214 del C.C.A.
Pues bien, teniendo en cuenta que en este estado de cosas no existen circunstancias nuevas en virtud de las cuales se pueda reconsiderar tal posición, la Sala se estará a lo dispuesto en el proveído del 22 de octubre de 2004 y por ello se debe abstener de otorgarle mérito probatorio alguno a los documentos aportados por la parte actora, adjuntos a su recurso de apelación (fls. 107-111 del cdno. ppal.).
De cara al escenario planteado, previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere examinar cada una de las pruebas aportadas al proceso de la referencia en el curso de la primera instancia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria
3.1. Originales.
Los siguientes documentos fueron aportados por la parte actora en original, razón por la cual serán valorados por la Sala:
3.1.1. Original de la constancia de radicación de la petición de fecha 4 de septiembre de 2001, formulada por el demandante ante el Presidente de la Cámara de Representantes, con el propósito de solicitar que le recibieran los trabajos objeto de los contratos 2015 y 2042 de 1999 y se ordenara el pago correspondiente a los mismos (fls. 11-13 cdno. 2).
3.1.2. Original de la constancia de radicación de la petición de fecha 27 de noviembre de 2001 elevada por el contratista ante el Director Administrativo de la Cámara de Representantes, con la misma finalidad señalada anteriormente (fls. 15-15 cdno. 2).
3.1.3. Original de la constancia de radicación de la petición presentada el 30 de enero de 2002 por el demandante ante la Cámara de Representantes en el mismo sentido atrás referido (fl. 18-19 cdno. 2).
3.1.4. Original de la petición presentada el 9 de junio de 2000 por el contratista ante la Cámara de Representantes, en la cual igualmente solicitó efectuar el pago de las trabajos contratados dentro de los contratos 2042 y 2015 y también que procedieran al recibo de los mismos. El referido oficio cuenta con constancia de radicación ante la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación (fls. 19-20 cdno. 2).
3.1.5. Original del oficio dirigido por el contratista a la División Jurídica de la Cámara de Representantes, en el cual indicó que objetaba por error grave el dictamen rendido por la Universidad Javeriana, se pronunció nuevamente sobre la negativa de la entidad a recibir el objeto contratado y por último indicó que había solicitado a los entes de control investigar la conducta asumida por los funcionarios de la entidad en relación con los contratos materia de debate (fls. 21-24 cdno. 2).
3.1.6. Original de la constancia de radicación del escrito de descargos presentado el 11 de julio de 2001 por el contratista ante la Contraloría General de la República, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 0008 (fl. 29-30 cdno. 2).
3.1.7. Original del oficio del 2 de mayo del 2000 por el cual la Cámara de Representantes informó al contratista que la Fiscalía Primera había solicitado suspender los pagos de los contratos con él celebrados (fl. 31 cdno. 2).
3.1.8. Original del oficio DA-4-1795-00 del 4 de diciembre de 2000 en el que la Cámara de Representantes dio respuesta a la petición elevada por el contratista, en el sentido de reiterar que los pagos de los valores adeudados por concepto de los contratos 2015 y 2042 estaban suspendidos por cuenta de la orden de la Fiscalía y que de proceder en forma contraría incurriría en el delito de fraude a resolución judicial (fls. 32-33 cdno. 2).
3.1.9. Original de la comunicación suscrita el 24 de mayo de 2001 por la División Jurídica de la Cámara de Representantes mediante la cual solicitó al contratista comparecer a las instalaciones de la entidad para darle curso a la liquidación bilateral de los contratos (fls. 34-35 cdno. 2).
3.1.10. Original de los informes presentados por el contratista al supervisor de los contratos 2015 y 2042 de 1999 (fls. 36-38 cdno. 2).
3.1.11. Original de los oficios del 14 de junio y 13 de julio de 2000 en los cuales el contratista solicitó a la Cámara de Representantes una revisión de las cantidades de obra ejecutada en los contratos (fls. 39-40 cdno. 2).
3.1.12. Original de la constancia de radicación del oficio del 13 de julio de 2000, mediante el cual el contratista informó a la Jefe de División de la Cámara de Representantes que los contratos estaban terminados desde el mes de mayo del mismo año y que no se habían podido instalar los bienes por no contar con la orden de ingreso a sus dependencias. También señaló que funcionarios de la entidad habían manifestado su desinterés en recibir los aludidos bienes (módulos, paneles), por lo cual debió contratar un servicio de bodegaje para guardar los materiales destinados a los trabajos de adecuación (fl. 41-42 cdno. 2).
3.1.13. Original del oficio 190 del 7 de junio de 2001 por cuya virtud la Fiscalía – Unidad Nacional Anticorrupción informó al contratista que “es a la Cámara de Representantes a quien compete exclusivamente o es de su resorte el manejo del recibo de las obras o bienes, al igual que el pago a ejecutarse por los mismos en los contratos por ellos suscritos” (fl. 43 cdno. 2).
3.1.14. Original del oficio 353 del 20 de septiembre de 2000 a través del cual la Fiscalía – Unidad Nacional Anticorrupción comunicó al demandante que los contratos 2015 y 2042 eran objeto de investigación en ese Despacho y hasta esa fecha no se había decidido sobre su vinculación al proceso (fl. 44 cdno. 2).
3.1.15. Original de la petición formulada por el actor el 18 de septiembre de 2000 ante la Fiscalía Primera – Unidad Nacional de Anticorrupción (fl. 45-46 cdno. 2).
3.1.16. Original de la constancia de radicación de la petición presentada el 18 de julio de 2000 por el demandante ante el ente Fiscal (fl. 47 cdno. 2).
3.1.17. Original del oficio 2710 del 23 de octubre de 2001, a través del cual la Contraloría General de la República manifestó (fl. 51-52 cdno. 2):
“Con ocasión del trámite de la queja instaurada por el señor Wilman Quintero González, la auditoría solicitó información de los mencionados contratos a la División Jurídica de la Cámara de Representantes, quienes no suministraron las carpetas de los contratos debido a que se encuentran en la Procuraduría Quinta en lo Judicial Administrativo, en conciliación.
A la fecha 28 de septiembre de 2001, según información suministrada por la Oficina Jurídica de la Cámara, la medida tomada por la Fiscalía General de la Nación referente a la suspensión de pagos ordenados para unos contratos entre los que se encontraban los que menciona el quejoso, fue levantada según lo dispuesto en oficio 422 del 13 de Diciembre de 2000, haciendo aclaración acerca de que la cesación definitiva en el pago o la cancelación de los dineros correspondientes a los contratos es asunto que compete directamente a la corporación, la que deberá viabilizar el camino procedente”.
3.1.18. Original de la certificación expedida por el señor Víctor Manuel Ruge Sánchez, en relación con los servicios de bodegaje prestados para guardar muebles y divisiones en madera (fl. 78 cdno. 2).
3.1.19. Original de cuenta de cobro expedida por la Sociedad “Manufacturas en Madera” al señor Wilman Quintero González (fl. 79 cdno. 2).
3.1.20. Original de comprobantes de egreso (fls. 81-94 cdno. 2).
3.1.21. Original de recibo de recaudo nacional No. 2471642. (fl. 96 cdno. 2).
3.1.22. Original de análisis de precios unitarios (fl. 104-127 cdno. 2).
3.1.23. Original de acta de entrega de fecha 1 de mayo de 2000 suscrita por la sociedad Manufacturas en Madera “MADUFAR LTDA., como contratista, al señor WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ en calidad de contratante (fls. 128-129 cdno. 2).
3.1.24. Original de la cotización para los trabajos a realizar en la Cámara de Representantes presentada el 7 de diciembre de 1999 al señor WILMAN QUINTERO GONZÁLEZ por JAIME CASTELLANOS (fls. 130 cdno. 2).
3.1.25. Original de la cotización para trabajos a realizar en la Cámara de Representantes presentada por JAIME CASTELLANOS (fls. 131-132 cdno. 2).
3.1.26. Original del documento contentivo de la oferta comercial presentada el 2 de diciembre de 1999 por ARCHI-MADERAS al señor WILMAN QUINTERO. (fls. 133-136 cdno. 2).
3.1.27. Original de la cotización realizada el 15 de diciembre de 1999 por INDUSTRIAS DE MADERA INDUMAC (fl. 137-139 cdno. 2).
3.1.28. Original de comprobantes de pago Nos. 265 y 267 (fls. 76-77 cdno. 2).
3.2. Copias simples.
Al proceso la parte actora allegó, junto con la demanda, varios documentos en copia simple que, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio(10).
3.3. Copias al carbón.
Por último la parte aportó documentos en copia al carbón, los cuales carecen de valor probatorio en los mismos términos expuestos anteriormente en el aparte pertinente a las copias simples.(11)
4. El asunto sometido a examen.
Efectuado el examen del acervo probatorio susceptible de valoración y después de examinar los diversos aspectos del litigio en estudio, la Sala precisa que la acción incoada por el demandante es la contractual, toda vez que la celebración y ejecución de los alegados contratos que se habrían distinguido con los números 2015 y 2042 de 1999, constituye el fundamento o causa de las pretensiones de la demanda.
Como es bien sabido, el ejercicio de la acción contractual exige como presupuesto indispensable la existencia de un contrato cuya acreditación, como resulta apenas natural, debe realizarse de manera regular y oportuna dentro del proceso, con la excepción que cabe predicar respecto de los eventos en los cuales se discuta o se pretenda la declaratoria de la existencia misma del vínculo contractual.
Ocurre que en el asunto que ha sido sometido a revisión de la Sala, los documentos allegados al plenario, correspondientes a algunos antecedentes y a los propios contratos 2015 y 2042 de 1999, se encuentran aportados al expediente en copia simple, razón por la cual carecen de valor probatorio, según los dictados de las normas procesales que fueron analizadas y, por tanto, no pueden ser apreciados como si se tratase de los originales.
Y sucede entonces que la ausencia de prueba en relación con el contrato escrito resulta relevante para el caso que se estudia, dada la exigencia de esta formalidad como prueba de la existencia en todos los contratos celebrados por las entidades del Estado, regidos por el Estatuto de Contratación Estatal.
Así debe entenderse el contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, Estatuto Contractual vigente para la fecha en la cual aparentemente habrían sido suscritos los contratos 2015 y 2042 de 1999.
En el presente caso el actor, a quien correspondía la carga de demostrar la existencia de los contratos cuyo incumplimiento se demanda y de sus antecedentes, no acreditó con documento idóneo tales hechos, pues además de no aportarlos en copia auténtica, se abstuvo de elevar en el libelo introductorio solicitud probatoria con el fin de que se ordenara a la entidad aportarlos al proceso, omisión que imposibilita a la Sala determinar si en realidad las partes celebraron los mencionados contratos, así como las prestaciones convenidas, su alcance y la determinación de aquellas ejecutadas.ggg
Ante la ausencia de prueba acerca de la existencia de los contratos que debió servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la correspondiente acción contractual, resulta jurídicamente imposible examinar si la Nación – Cámara de Representantes habría celebrado los negocios jurídicos en cuestión y menos si habría cumplido o incumplido con sus obligaciones contractuales.
Ahora bien, como resulta imposible adelantar este tipo de análisis debido a la carencia de las pruebas referidas, la Sala revocará la sentencia impugnada, con fundamento en las razones expuestas y denegará las pretensiones de la demanda.
5. Costas.
Habida consideración de que para el momento en que se dicta este fallo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. REVOCAR la sentencia del 10 de diciembre de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión y en su lugar resuelve:
“1) DENEGAR las pretensiones de la demanda.”
2. En firme esta providencia DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.
Copiese, notifiquese y cumplase
Magistrados: Hernàn Andrade Rincón—Mauricio Fajardo Gómez—Carlos Alberto Zambrano Barrera.
1 L. 80/93, art. 75. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
2 Sección Tercera del Consejo de Estado, 11 de agosto de 2010, Exp.18636.
3 MOSSET ITURRASPE, Jorge; Contratos. Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1ª ed., 1995, pg. 265.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Sentencia del 30 de julio de 2008, Expediente 23003. Actor: Constructora Sego Ltda.. y/o.
5 Sobre el tema pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a saber: Sentencias de 11 de julio de 1996, Exp. 9692, M.P. Juan de Dios Montes Hernández; de 8 de mayo de 1995, Exp. 9999, de 28 de enero de 1994, Exp. 9072 y de 29 de enero de 1998, Exp. 11099, M.P. Daniel Suárez Hernández. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 26 de agosto de 1998, M.P. César Hoyos Salazar, también re refirió al tema.
6 Al respecto consultar las sentencias de 29 de noviembre de 2006, Exp. 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez y de 2 de mayo de 2007, Exp. 14464, actor: Sociedad Inversiones Luis Alfredo García, demandado: Ferrovial.
7 ART. 168, C.C.A.:—“Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
8 Sobre la filosofía que inspiró la redacción del artículo 177 del C de P. C, ver: PARRA QUIJANO, Jairo. Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007., pág. 245.
9 ART. 253, C. de P. C.—“Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.
10 3.2.1. El que supuestamente correspondería al contrato 2042 de 1999, suscrito entre la CAMARA DE REPRESENTANTES y WILMAN QUINTERO GONZALEZ (fls. 55-66 cdno 2).
3.2.2. El que eventualmente constituiría el contrato 2015 de 1999, suscrito entre la CAMARA DE REPRESENTANTES y WILMAN QUINTERO GONZALEZ (fls.67-75 cdno 2).
3.2.3. El que aparentemente sería contentivo del oficio del 13 de diciembre de 2000 suscrito por la Fiscalía – Unidad Antiterrorismo con destino a la Cámara de Representantes (fls. 48-50 cdno 2).
3.2.4. El que presuntamente sería el recibo provisional 37-39 expedido por la Imprenta Nacional (fl. 94 cdno 2).
3.2.5. El que supuestamente correspondería al recibo de recaudo nacional 1641551 (fl. 95 cdno 2).
3.2.6. El que constituiría el certificado de modificación de Póliza Única de Cumplimiento 325008 (fl. 96 cdno 2).
3.2.7. El documento que al parecer constituye la Póliza de Responsabilidad Extracontractual 33935 y 33936 (fl. 97-98 cdno 2).
3.2.8. El que supuestamente comporta la Póliza de Seguro de Cumplimiento 7047372 y 70473527 (fl.99-100 cdno 2).
3.2.9. Documento que contiene presuntamente la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual derivada de Contratos Estatales 93745 y 93877 (fls.101-102 cdno 2).
11 3.3.1. La que eventualmente correspondería al acta de iniciación del contrato 2015 de 1999 (fl. 54 cdno 2).
3.3.2. El que en apariencia constituye el acta de iniciación del contrato 2042 de 1999 (fl. 55 cdno 2).

References: artículo 121
 artículo 13
 artículo 32
 artículo 61
 artículo 2
 artículo 214
 artículo 75
 artículo 82
 artículo 30
 artículo 1
 artículo 82
 artículo 82
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 82
 artículo 1500
 artículo 18
 artículo 26
 artículo 187
 artículo 1760
 artículo 168
 artículo 253
 artículo 254
 artículo 252
 artículo 252
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 214
 artículo 214
 resolución 
 artículo 55
 artículo 177