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Timestamp: 2016-10-22 19:55:01+00:00

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1C_159/2014 (10.10.2014)
1C_159/2014 � � Urteil vom 10. Oktober 2014
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Martin Weltert,
Gemeinde B�ron, Bahnhofstrasse 10, Postfach 54, 6233 B�ron,
handelnd durch den Gemeinderat B�ron, Bahnhofstrasse 10, Postfach 54, 6233 B�ron.
Wasserbaurecht,
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. Februar 2014 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.
Der Kanton Luzern beabsichtigt, den Dorfbach B�ron zu sanieren, um die Hochwassergefahr zu reduzieren, die vor allem durch anfallendes Geschiebe und Holz verursacht wird. Geplant ist insbesondere der Bau einer Geschiebe- und Schwemmholzr�ckhalteanlage unterhalb der Br�cke �ber die Risistrasse. Hierf�r wurde ein Wasserbauprojekt erarbeitet, das am 21. April 2012 im Kantonsblatt publiziert wurde.
Gegen das Projekt erhob A.________ Einsprache. Er ist Eigent�mer der Parzellen Nrn. 336 und 338, die f�r das Wasserbauprojekt teilweise beansprucht werden.
Am 24. August 2012 wurde eine Einspracheverhandlung durchgef�hrt, zu der weder der Einsprecher noch sein Rechtsvertreter erschienen. Diesbez�glich reichte A.________ eine Aufsichtsbeschwerde gegen die verfahrensleitende Dienststelle f�r Verkehr und Infrastruktur (vif) ein. Diese Beschwerde wurde vom Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) am 22. Januar 2013 abgewiesen.
Mit Entscheid vom 21. Mai 2013 wies der Regierungsrat des Kantons Luzern die Einsprache von A.________ ab, soweit er darauf eintrat. Gleichzeitig bewilligte er das Wasserbauprojekt und beschloss dessen Ausf�hrung.
Gegen den Projektbewilligungsentscheid erhob A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht Luzern. Dieses wies die Beschwerde am 11. Februar 2014 ab, soweit es darauf eintrat.
Dagegen reichte A.________ am 24. M�rz 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Er beantragt, der angefochtene Entscheid des Kantonsgerichts sei aufzuheben.
Das BUWD schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Kantonsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat B�ron hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das geplante Geschiebe- und Holzr�ckhaltebecken sei sorgf�ltig geplant worden und verstosse nicht gegen Bundesumwelt-, Gew�sserschutz- und Wasserbaurecht.
In seiner Replik vom 19. August 2014 h�lt der Beschwerdef�hrer an seinen Antr�gen fest.
Der Beschwerdef�hrer macht zun�chst geltend, der Regierungsrat h�tte nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK in den Ausstand treten m�ssen. Es sei mit dem Rechtsstaat unvereinbar, dass er ein Wasserbauprojekt des Kantons bewillige und damit in eigener Sache entscheide. In diesem Zusammenhang wirft er dem Kantonsgericht Rechtsverweigerung vor, weil es diese R�ge (Ziff. 1 der Eingabe vom 20. September 2013 S. 1/2) nicht behandelt habe.
Das Kantonsgericht ging davon aus, dass die R�ge der Befangenheit sich auf den Entscheid des BUWD �ber die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Januar 2013 bezogen habe. Es trat darauf nicht ein, weil dieser nicht Streitgegenstand sei.
Tats�chlich befasst sich Ziff. 1 der Eingabe vom 20. September 2013 mit dem BUWD und dessen Entscheid �ber die Aufsichtsbeschwerde. Zwar findet sich beil�ufig die Bemerkung, dass der Regierungsrat als Exekutivorgan des Kantons Luzern nicht als Bauherrschaft in eigener Sache entscheiden d�rfe. Dieser Satz war jedoch aufgrund des Kontextes und der verlangten Rechtsfolge (Aufhebung des Aufsichtsentscheids) nicht als eigenst�ndige R�ge gegen den Regierungsratsentscheid erkennbar.
Im �brigen gen�gt die Tatsache allein, dass es sich um ein kantonales Projekt handelt, nicht, um die Ausstandspflicht des Regierungsrats zu begr�nden: Dieser ist ein Exekutivorgan und kein Gericht, weshalb die Garantie eines unabh�ngigen Richters gem�ss Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht anwendbar ist, sondern nur die weniger weitgehenden Anforderungen von Art. 29 Abs. 1 BV einzuhalten sind (vgl. dazu BGE 125 I 209 E. 8a S. 218; zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_914/2013 vom 26. Juni 2014 E. 5.2 und 6; je mit Hinweisen). Es ist weder dargetan noch ersichtlich, dass diese verletzt worden w�ren.
Der Beschwerdef�hrer r�gt weiter eine rechtsungleiche und unfaire Behandlung, weil nur mit den anderen Einsprechern eine Einspracheverhandlung durchgef�hrt worden sei.
Wie der Beschwerdef�hrer jedoch selbst darlegt, wurde auch er zur Einspracheverhandlung geladen, weshalb insofern keine unterschiedliche Behandlung ersichtlich ist. Er und sein Rechtsvertreter blieben jedoch der Verhandlung fern, weil ihrem zweiten Verschiebungsgesuch nicht entsprochen worden war. Der Beschwerdef�hrer macht nicht geltend, dass den anderen Einsprechern eine derartige Terminverschiebung gew�hrt worden w�re. Eine Ungleichbehandlung liegt somit nicht vor.
Im �brigen legt der Beschwerdef�hrer nicht dar, inwiefern sich die vers�umte Einspracheverhandlung negativ auswirkt und deshalb ein aktuelles Interesse an der Beurteilung der damit zusammenh�ngenden Fragen besteht, nachdem er sich zum Verhandlungsprotokoll wie auch in der Sache schriftlich �ussern konnte.
Der Beschwerdef�hrer beanstandet, dass ihm die Einsicht in die Amtsberichte der am regierungsr�tlichen Bewilligungsverfahren mitwirkenden Dienststellen verweigert worden sei. Das Kantonsgericht habe die Unterlagen zu Unrecht als "verwaltungsintern" qualifiziert. Ohne Kenntnis der darin enthaltenen Argumente f�r und gegen die verschiedenen Standorte sei es ihm insbesondere nicht m�glich gewesen, sich substanziiert zur Standortgebundenheit zu �ussern.
4.1.�Der Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst als Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einer Partei einzur�umen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293 mit Hinweisen). Die von einer Verf�gung betroffene Person hat insbesondere das Recht, zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu k�nnen, bevor der Entscheid gef�llt wird; dazu muss sie vorweg Einsicht in die massgeblichen Akten nehmen k�nnen (BGE 132 II 485 E. 3.1 S. 494).
Im gerichtlichen Verfahren hat die Rechtsprechung aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV das weitergehende Recht abgeleitet, in jede Eingabe von Vorinstanz oder Gegenpartei Einsicht zu nehmen und dazu Stellung zu nehmen, unabh�ngig davon, ob diese neue und erhebliche Gesichtspunkte enth�lt und entscheiderheblich sein k�nnte (vgl. BGE 138 I 484 E. 2.1 S. 485 f. mit Hinweisen). Die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten f�r alle Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen. Das schliesst aber nicht aus, bei der Konkretisierung der in Art. 29 BV enthaltenen Verfahrensgrunds�tze den sachlichen Unterschieden zwischen den verschiedenen Beh�rden und Verfahrenskonstellationen Rechnung zu tragen.
4.2.�Der Beschwerdef�hrer hatte am 17. September 2012 (d.h. im Anschluss an die Einspracheverhandlung, aber noch vor dem regierungsr�tlichen Entscheid) um die Zustellung der Stellungnahmen der Dienststellen Landwirtschaft und Wald, Umwelt und Energie sowie Raumentwicklung, Wirtschaftsf�rderung und Geoinformation zum Wasserbauprojekt ersucht. Am 28. September 2012 teilte ihm die Dienststelle vif mit, dass die Stellungnahmen der Dienststellen praxisgem�ss einem Einsprecher nicht vor Er�ffnung des Regierungsratsentscheids zugestellt w�rden.
Das Kantonsgericht f�hrte aus, die eingeholten Stellungnahmen der betroffenen kantonalen Fachstellen seien als beratende Stellungnahmen zu einzelnen Aspekten des Bauvorhabens des Wasserbauprojekts ergangen (z.B. bez�glich Landwirtschaft, Natur, Jagd und Fischerei, Rodung, Umweltschutz) und enthielten Antr�ge zu den in die Baubewilligung aufzunehmenden Bedingungen und Auflagen. Sie h�tten denn auch Eingang in den angefochtenen Entscheid gefunden. Sie dienten der verwaltungsinternen Meinungsbildung und seien folglich auch nur f�r den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt, weshalb die Vorinstanz nicht verpflichtet gewesen sei, sie dem Beschwerdef�hrer zuzustellen.
4.3.�Art. 29 Abs. 2 BV vermittelt praxisgem�ss keinen Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Als solche gelten Unterlagen, denen f�r die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen, wie Entw�rfe, Antr�ge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung vollst�ndig vor der �ffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 129 II 497 E. 2.2 S. 505; 125 II 473 E. 4a S. 474 f.; 122 I 153 E. 6a S. 161 f.; je mit Hinweisen).
In der Literatur wird diese Rechtsprechung kritisiert und f�r das Akteneinsichtsrecht darauf abgestellt, ob die fraglichen Akten verfahrensbezogen und (m�glicherweise) geeignet seien, Grundlage des Entscheides zu bilden (vgl. J�rg Paul M�ller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 875 f.; Bernhard Waldmann, Das rechtliche Geh�r im Verwaltungsverfahren, in: Isabelle H�ner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Z�rich/ Basel/Genf 2008, S. 75; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Band II, 3. Ausgabe 2011, S. 327 f.). Nach Michele Albertini ist in jedem Fall zu pr�fen, ob �ffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen einer Einsichtnahme entgegenstehen und ist eine Interessenabw�gung vorzunehmen (Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 229 f.).
Das Bundesgericht hat zwar in j�ngeren Entscheiden am Grundsatz des Ausschlusses des Akteneinsichtsrechts in verwaltungsinterne Akte festgehalten (vgl. z.B. Urteil 1A.241/2003 vom 3. M�rz 2004 E. 3.2), allerdings pr�zisiert, dass es nicht auf die Klassierung als "verwaltungsintern" ankomme, sondern auf die objektive Bedeutung der Akte f�r den verf�gungswesentlichen Sachverhalt. So geh�ren Berichte und Gutachten zu Sachverhaltsfragen, selbst wenn sie verwaltungsintern erstellt worden sind, nicht zu den verwaltungsinternen Akten, sondern unterliegen der Akteneinsicht (BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 303 f.). Aufgrund der Besonderheiten des Verfahrens kann es im Einzelfall auch geboten sein, den Parteien vor Erlass einer Verf�gung Einsicht in den Verf�gungsantrag der Instruktionsbeh�rde zu gew�hren (vgl. Urteile 2A.586/2003 und 2A.610/2003, beide vom 1. Oktober 2004 E. 9, zum Interkonnexionsverfahren nach Fernmelderecht). In BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389 schliesslich wurde festgehalten, dass sich das Akteneinsichtsrecht auf alle verfahrensbezogenen Akten bezieht, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden, auch wenn die Aus�bung des Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag.
Das Bundesverwaltungsgericht entschied in seinem Urteil A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 (E. 4 und 5), dass die Stellungnahmen der Fachstellen des Bundes sowie des Kantons im Rahmen des Bereinigungsverfahrens nach Art. 62a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. M�rz 1997 (RVOG, SR 172.010) als Entscheidgrundlagen dem Akteneinsichtsrecht der Parteien unterliegen und deren Beizug den Parteien daher rechtzeitig vor Entscheidf�llung anzuzeigen sei. Es sei Sache der zust�ndigen Beh�rde, die Modalit�ten der Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs festzulegen und f�r einen vern�nftigen Ausgleich zwischen dem Interesse der Parteien an der Abgabe einer (weiteren) Stellungnahme einerseits und dem Interesse an einer Verfahrenserledigung innert angemessener Frist andererseits zu sorgen (E. 5.4).
4.4.�Vorliegend geht es um Amtsberichte verschiedener Dienststellen, die zum Projekt des Geschiebe- und Schwemmholzr�ckhaltebeckens Stellung nahmen: Die Dienststelle f�r Landwirtschaft und Wald (lawa) �usserte sich am 2. April 2012 aus Sicht der Landwirtschaft, der Natur-, Jagd- und Fischerei sowie des Waldes und stellte Antr�ge u.a. zu �kologischen Ersatzmassnahmen und zur Vervollst�ndigung des Rodungsgesuchs. Die Dienststelle Umwelt und Energie (uwe), Abteilung Gew�sser, nahm am 20. M�rz 2012 aus Sicht von Oberfl�chengew�sser, Altlasten und Bodenschutz zum Projekt Stellung und erhob diesbez�glich Antr�ge f�r die Projektgenehmigung. Schliesslich �usserte sich am 8. M�rz 2012 die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsf�rderung und Geoinformation (rawi) als Bewilligungs- und Koordinationszentrale zu den aus ihrer Sicht n�tigen Sonderbewilligungen (wasserbauliche Bewilligung nach �� 32 ff. WBG; Ausnahmebewilligung f�r den Neubau der Zufahrtsstrasse nach Art. 24 RPG; Bewilligung nach GSchV f�r Anlagen im Gew�sserraum und Unterschreitung des Gew�sserabstands). Alle drei Stellungnahmen wurden im Genehmigungsentscheid des Regierungsrates erw�hnt (Ziff. 2.4) mit der Bemerkung, dass die Anliegen der Dienststellen ber�cksichtigt w�rden.
Bei den angeh�rten Dienststellen handelt es sich um kantonale Fachbeh�rden bzw. -abteilungen, die �ber besondere Sachkunde verf�gen. Ihre Mitwirkung ist sowohl f�r die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts wie auch f�r die (z.B. im Rahmen der Ausnahmebewilligungen) gebotene Interessenabw�gung und damit f�r die richtige Rechtsanwendung von grundlegender Bedeutung. Im koordinierten bzw. konzentrierten Entscheidverfahren sind die Amtsberichte z.T. an die Stelle von Spezialgenehmigungen getreten, die fr�her gesondert er�ffnet wurden und jetzt in den Projektgenehmigungsentscheid integriert oder mit diesem koordiniert werden. Die Amtsberichte sind darauf angelegt, in den Entscheid einzufliessen (z.B. Antr�ge zur Projektgenehmigung). Die vom Projekt betroffenen Personen sind auf die Kenntnis dieser Berichte angewiesen, um sich substanziiert zum Projekt und zu allf�lligen Alternativen �ussern zu k�nnen. Sie geh�ren damit zu den Verfahrensakten, in die Akteneinsicht zu gew�hren ist.
Werden sie nicht schon zusammen mit den Projektunterlagen aufgelegt (oder erst nachtr�glich eingeholt), so m�ssen sie den Einsprechern zugestellt oder diesen zumindest Gelegenheit zur Einsicht- und Stellungnahme gegeben werden (BGE 132 V 387 E. 4.2 S. 389 f.), und zwar so rechtzeitig, dass diese ihre Mitwirkungsrechte vor der Entscheidf�llung wirksam aus�ben k�nnen (BGE 138 II 77 E. 3.2-3.4 S. 83).
Im vorliegenden Fall h�tte das instruierende Departement deshalb dem Antrag des Beschwerdef�hrers auf Einsichtnahme in die Berichte entsprechen m�ssen. Geheimhaltungsinteressen sind weder dargetan noch ersichtlich.
4.5.�Eine Heilung dieses Verfahrensmangels ist im gerichtlichen Verfahren nicht erfolgt, weil das Kantonsgericht die (vom Kanton als Beilage zu seiner Vernehmlassung eingereichten) Amtsberichte dem Beschwerdef�hrer nicht zugestellt hat und ihm nicht Gelegenheit einger�umt hat, dazu Stellung zu nehmen. Dem Beschwerdef�hrer kann kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sein Einsichtsgesuch in der Duplik vom 14. Oktober 2013 nicht wiederholte, sondern lediglich festhielt, dass eine Heilung bislang weder stattgefunden habe noch versucht worden sei.
Eine Heilung dieses Mangels im bundesgerichtlichen Verfahren scheidet schon aufgrund der beschr�nkten Kognition des Bundesgerichts (Art. 105 BGG) aus. Dagegen erscheint eine Heilung im kantonsgerichtlichen Verfahren nicht ausgeschlossen, verf�gt dieses doch �ber uneingeschr�nkte �berpr�fungsbefugnis (� 161a des Luzerner Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG]; vgl. E. 1.4 des angefochtenen Entscheids). Es rechtfertigt sich daher, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache an das Kantonsgericht zur�ckzuweisen, damit dieses dem Beschwerdef�hrer die Amtsberichte zur Stellungnahme zustellt und anschliessend erneut �ber die Sache entscheidet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdef�hrer und hat Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 BGG). Es sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 11. Februar 2014 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Kantonsgericht zur�ckgewiesen.
Der Kanton Luzern hat den Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, der Gemeinde B�ron, dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement sowie dem Regierungsrat des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, und dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 30
 Art. 6
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 Art. 29
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 Art. 62
 Art. 24