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Timestamp: 2017-07-24 20:38:23+00:00

Document:
Sentencia nº 206/2013 de Tribunal Constitucional, Pleno, 5 de Diciembre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 485966094
Ponente:Magistrada doña Adela Asua Batarrita
Número de Recurso:Recurso de inconstitucionalidad 2691-2009
PRESUPUESTO. CONFECCIÓN. IMPUGNACIÓN. Se verifica que las normas de presupuesto objeto del presente encuentran encaje en el denominado “contenido eventual” de las leyes de presupuesto, pues resulta evidente que no se trata de disposiciones que integren directamente el presupuesto, esto es, no forman parte de su contenido mínimo o propio, por lo que desbordarían el contenido posible de una ley de presupuesto.
STC 206/2013
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2691-2009, promovido por 102 Diputados del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados contra los arts. 1 a 6 y 50, así como contra los capítulos económicos y anexos en ellos citados; la disposición adicional decimosexta (modificación del art. 33 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); la disposición adicional vigésima novena (proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científico-tecnológicos); la disposición adicional trigésima séptima, (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras); la disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales); la disposición adicional sexagésima (infraestructuras penitenciarias); la disposición adicional sexagésima segunda (armonización de regímenes de funcionarios públicos); la disposición final primera (modificación del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); la disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto); la disposición final décima (modificación de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, general presupuestaria); y la disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones), todos de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales del Estado para 2009. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, que expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha 23 de marzo de 2009, doña Soraya Sáenz de Santamaría Antón, Diputada del Congreso y comisionada por 101 Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 6 y 50 y capítulos económicos y anexos en ellos citados; la disposición adicional decimosexta (modificación del art. 33 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); la disposición adicional vigésima novena (Proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científico-tecnológicos); la disposición adicional trigésima séptima (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras); la disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales); la disposición adicional sexagésima (infraestructuras penitenciarias); la disposición adicional sexagésima segunda (armonización de regímenes de funcionarios públicos); la disposición final primera (modificación del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); la disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto); la disposición final décima (modificación de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, general presupuestaria); y la disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones), todos de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 2009 (Ley 2/2008, en adelante).
El primer motivo se refiere a la vulneración de los arts. 66.2, 134.2 y 9.3 CE y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido y límites de las leyes de presupuestos. Tras exponer dicha doctrina, se propugna la inconstitucionalidad de las siguientes diez disposiciones de la Ley 2/2008, por haber excedido el contenido propio de este tipo de normas.
Disposición adicional decimosexta (modificación del art. 33 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril).
Disposición adicional vigésima novena (proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científico-tecnológicos).
Disposición adicional trigésima séptima (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras).
Disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales).
Disposición adicional sexagésima (infraestructuras penitenciarias).
Disposición adicional sexagésima segunda (armonización de regímenes de funcionarios públicos).
Disposición final primera (modificación del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril).
Disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto).
Disposición final décima (modificación de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, general presupuestaria).
Disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones).
Se alega, como segundo motivo de inconstitucionalidad, la vulneración de los principios de unidad, universalidad y anualidad de la Ley de presupuestos generales del Estado, en relación con el contenido necesario de los estados de gastos e ingresos de los presupuestos. Esta vulneración se predica de los arts. 1 ([“Ámbito de los presupuestos generales del Estado”); 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los entes referidos en las letras a) a d) del art. 1 de la presente Ley”]; 3 (“De los beneficios fiscales”); 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el art. 2 de la presente Ley”), 5 (“De la cuenta de operaciones comerciales”); 6 [“De los presupuestos de los entes referidos en las letras 1), g), h), i) y j) de esta Ley”] y 50 (“Deuda Pública”), así como contra los capítulos económicos y anexos en ellos citados, todos ellos de la Ley 2/2008.
Finalmente, en conexión también con el principio de universalidad y anualidad, se afirma que la inexistente adecuación de los presupuestos generales del Estado al escenario económico, vulnera además el art. 134 CE, apartados primero y segundo, en relación con los arts. 9.1, 2 y 3, 14, 40.1 y 66.2 CE, así como el art. 135.2 CE, del Reglamento del Congreso de los Diputados, el Reglamento del Senado y el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en particular los arts. 4, 5 y 6 de dicho texto refundido, en tanto que integrantes estos últimos del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el art. 28 LOTC. En concreto, considera la demanda que “la previsión de gastos e ingresos del Estado contenidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 no encajan, por tanto, de ninguna manera en el mínimo de concordancia exigible con el escenario macroeconómico ajustado a la realidad corriente y la predecible para el año 2009”.
Por providencia de 21 de abril de 2009, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad. Asimismo, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, así como publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el de 29 de abril de 2009.
El 29 de abril de 2009 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a efectos del art. 88.1 LOTC.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 5 de mayo de 2009, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Asimismo acordó su remisión a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
El 13 de mayo de 2009 se registra en el Tribunal el escrito del Abogado del Estado, por el que se interesa la desestimación total del recurso con base en las alegaciones que en lo que sigue se resumen.
En relación con el primer motivo de inconstitucionalidad, relativo a la infracción de los arts. 66.2, 134.2 y 9.3 CE al quebrantar las disposiciones impugnadas los límites que la Constitución impone al denominado contenido disponible, no necesario, eventual o posible de las leyes de presupuestos, comienza el escrito describiendo la citada doctrina, en particular la recapitulación de la misma que se contiene en la STC 109/2001, de 26 de abril, cuyo fundamento jurídico 5 se transcribe en el escrito. A partir de esta doctrina, propone la desestimación de todas las tachas de inconstitucionalidad predicadas de las siguientes disposiciones:
A continuación, aborda el Abogado del Estado, de forma conjunta, los motivos segundo y tercero del recurso de inconstitucionalidad, lo que justifica en que ambos se dirigen contra los arts. 1 a 6 y 50 de la Ley de presupuestos, siendo el motivo tercero, en el fondo, nada más que una reiteración de razonamientos ya expuestos en el segundo.
Por providencia de 3 de diciembre de 2013, se señaló el día 5 de diciembre del mismo año para deliberación y votación de la presente Sentencia.
El presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra los arts. 1 a 6 y 50 y capítulos económicos y anexos en ellos citados, y la disposición adicional decimosexta (modificación del art. 33 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); disposición adicional vigésima novena (proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científico-tecnológicos); disposición adicional trigésima séptima (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras); disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales); disposición adicional sexagésima (infraestructuras penitenciarias); disposición adicional sexagésima segunda (armonización de regímenes de funcionarios públicos); disposición final primera (modificación del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril); disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto); disposición final décima (modificación de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, general presupuestaria); y disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones), todos ellos de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales del Estado para 2009 (en adelante, Ley 2/2008).
El primero de los motivos se dirige contra diez disposiciones (adicionales y finales) de la Ley 2/2008, que se reputan contrarias a los arts. 66.2, 134.2 y 9.3 CE, así como a la doctrina del Tribunal Constitucional, al exceder su contenido del que corresponde constitucionalmente a las leyes de presupuestos.
Antes de entrar en el fondo de este motivo, debemos considerar la incidencia que sobre el alcance de este proceso pudiera tener el hecho de que algunas de las disposiciones impugnadas hayan sido modificadas durante su pendencia.
En el examen de este primer motivo, debemos partir de nuestra consolidada doctrina acerca de los límites constitucionales a las leyes de presupuestos, que hemos tenido ocasión de recordar recientemente en las citadas SSTC 9/2013, FFJJ 3 y 4; y 86/2013, FFJJ 4 y 5, ambas con cita de otras muchas. Hemos reiterado que el contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado, a partir de su función como norma que ordena el gasto público (art. 134 CE), de manera que se trata de leyes que tienen un contenido típico o propio, insoslayable por el legislador, e integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como las normas que directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público se concreta, esto es, el presupuesto en sí [STC 9/2013, FJ 3 a), con cita de las SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4; 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 9; 34/2005, de 17 de febrero, FJ 4; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; y 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4].
A partir de la doctrina constitucional expuesta debemos abordar la cuestión controvertida, común a todas las disposiciones impugnadas, que según la demanda desbordarían el contenido posible de una ley de presupuestos. Ello dependerá de si las mismas encuentran encaje en el denominado “contenido eventual” de dichas leyes, pues resulta evidente en todos los casos que no se trata de disposiciones que integren directamente el presupuesto, esto es, no forman parte de su contenido mínimo o propio. Deberemos por tanto examinar, en cada caso, la inmediatez de la conexión de la norma controvertida con el objeto del presupuesto, la habilitación de gastos y la estimación de ingresos.
La disposición adicional decimosexta (modificación del art. 33 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril) extiende el régimen de incompatibilidades del personal en régimen de clases pasivas del Estado a los supuestos de ejercicio de otra actividad, por cuenta propia o ajena, que dé lugar a la inclusión de su titular en cualquier régimen público de Seguridad Social.
La disposición adicional vigésima novena (proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científico-tecnológicos) autoriza al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial para que, siempre que se cumplan determinadas condiciones y previo informe favorable de la Dirección General de Programas y Transferencia del Conocimiento, del Ministerio de Ciencia e Innovación, conceda moratorias o aplazamientos de hasta cinco años en la devolución de los créditos privilegiados concedidos con cargo al fondo nacional para el desarrollo de la investigación científica y técnica, por un plazo de hasta cinco años con intereses de demora, en los casos de imposibilidad de atención de los pagos en fecha.
La disposición adicional trigésima séptima (declaración de interés general de determinadas obras de infraestructuras hidráulicas con destino a riego y otras infraestructuras) no guardaría, según la demanda, relación alguna específica con la actividad presupuestaria ni puede ser considerada como una medida de política económica general. El Abogado del Estado postula su encaje en la norma presupuestaria con cita de la STC 180/2000, de 29 junio, FFJJ 8 y ss., añadiendo que en este caso se consignan en el propio presupuesto créditos para la financiación de las mismas obras a que se refiere al disposición.
La disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales), recoge una autorización al Gobierno para que en el plazo de un año proceda a la transformación de determinados organismos públicos en agencias estatales, de acuerdo con lo establecido en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. La norma establece los criterios que en su caso deberán seguirse para llevar a cabo la citada transformación, y limita, en su apartado segundo, la creación de nuevas agencias a un máximo de cinco, exigiendo en todo caso “un informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Economía y Hacienda que, evaluando los efectos de dicha creación sobre el gasto público, determine la oportunidad de su creación”.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la propia ley reguladora de las agencias estatales (Ley 28/2006), en su disposición adicional quinta , había previsto la misma autorización, si bien sujetándola al plazo de dos años. Desde esa perspectiva, la disposición que ahora se impugna no supone una transformación esencial de su régimen jurídico, sino una extensión puntual de una autorización que ya estaba prevista en la propia ley de agencias.
La disposición adicional sexagésima (infraestructuras penitenciarias) tiene por objeto la declaración de interés general de las obras de construcción y reforma de los diferentes establecimientos penitenciarios incluidos en los planes de infraestructuras penitenciarias aprobados por acuerdos del Consejo de Ministros, lo que según la demanda no tiene relación con el presupuesto ni con la política económica general. El Abogado del Estado reitera sus alegaciones referidas a la supra examinada disposición adicional trigésimo séptima, afirmando que la presente disposición está vinculada con los créditos incluidos en la misma ley de presupuestos.
La disposición adicional sexagésima segunda (armonización de regímenes de funcionarios públicos) autoriza al Gobierno para que en el plazo de seis meses se propongan las medidas legales necesarias para la armonización del régimen de clases pasivas del Estado con el régimen general de la Seguridad Social, lo que según la demanda no se incardina en las previsiones de gasto o ingresos contenidas en los presupuestos generales del Estado.
La disposición final primera (modificación del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril) consta de tres apartados, que modifican los arts. 28, 43 y 58 del citado texto refundido. La demanda sólo se refiere al último de los tres preceptos modificados, sobre el régimen de incompatibilidades aplicable a los derechohabientes de pensiones de orfandad de clases pasivas, considerando que no guarda conexión con el contenido propio del presupuesto. El Abogado del Estado opone al anterior alegato que la disposición presenta una conexión económica evidente con los gastos del Estado, pues reduce, de forma directa, el gasto público.
La disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto) se refiere a la tipificación administrativa de las infracciones graves en el orden social, modificando el 22.3 del citado texto refundido y añadiendo un nuevo apartado “d” al artículo 40.1, referido a las sanciones aplicables a las infracciones reguladas en los arts. 22.3 y 23.1.b de la misma norma.
La disposición final décima (modificación de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, general presupuestaria) consta de trece disposiciones, y acomete la reforma de diversos preceptos de la Ley general presupuestaria.
La disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones) modifica el régimen de selección de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones contenido en la Ley general de subvenciones, adaptando el procedimiento de asignación de esta función a los requisitos establecidos en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (en la actualidad, Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público). En concreto, la norma impugnada modifica el apartado 5 del art. 16 de la Ley general de subvenciones [intitulado “Convenios y contratos con Entidades Colaboradoras”], añadiendo un apartado 6.
El segundo motivo de inconstitucionalidad se dirige contra los arts. 1 (“Ámbito de los presupuestos generales del Estado”]; 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los Entes referidos en las letras a) a d) del art. 1 de la presente Ley”]; 3 (“De los beneficios fiscales”); 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el art. 2 de la presente Ley”), 5 (“De la cuenta de operaciones comerciales”); 6 [“De los presupuestos de los Entes referidos en las letras 1), g), h), i) y j) de esta Ley”] y 50 (“Deuda Pública”), así como contra los capítulos económicos y anexos en ellos citados, todos ellos de la Ley 2/2008.
Antes de examinar el fondo de la impugnación, debemos considerar las consecuencias que derivan de los amplios términos en que ésta se formula, que se dirige sobre la práctica totalidad del gasto presupuestado para 2009, además de sobre la deuda pública, de manera que, por un lado, se impugnan casi todos los “créditos iniciales” del presupuesto (excluyendo sólo los créditos del presupuesto del Banco de España, art. 7 de la Ley 2/2008) incluyendo, como expresamente precisa la demanda, todos los capítulos económicos que de ellos derivan, y por otro lado, se estima inconstitucional también íntegramente el art. 50, precepto que contiene la autorización de incremento de la deuda del Estado.
A partir de lo anterior, para pronunciarnos sobre la inconstitucionalidad que se alega, debemos verificar, con carácter previo, si se han producido las omisiones en cuanto al gasto presupuestado que se aducen en la demanda, para lo que procede detenerse, siguiendo el orden de las impugnaciones y la contestación del Abogado del Estado, en cada uno de los citados decretos-leyes.
Los dos primeros decretos-leyes (Real Decreto-ley 6/2008, de 10 de octubre, por el que se crea el fondo para la adquisición de activos financieros y Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el plan de acción concertada de los países de la zona euro) crean, respectivamente, el fondo para la adquisición de activos financieros, dotado con 50.000 millones de euros, y una línea de avales por importe de 100.000 millones de euros, habilitando al Gobierno a adquirir participaciones en instituciones financieras. Según la demanda, la Ley de presupuestos no tuvo en cuenta el incremento del coste de los gastos financieros derivado del correlativo incremento de deuda, ni tampoco el incremento de los ingresos financieros derivado de los ingresos por avales, a pesar de que el devengo de las mismas habría de tener lugar en el ejercicio de 2009.
Primero, porque frente a lo alegado, la Ley de presupuestos sí incluye expresamente una referencia al citado gasto reflejado en los dos citados Decretos. En efecto, el art. 11.Cuatro de la Ley 2/2008 (precepto no recurrido) dispone que “[c]on vigencia exclusiva para el año 2009, no serán de aplicación las limitaciones contenidas en los artículos 50 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, según redacción dada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, respecto de la financiación de las ampliaciones de crédito que se realicen en la aplicación presupuestaria 15.19.923O.351.01 ‘Cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro, incluidos los riesgos de ejercicios anteriores’, cuando sean consecuencia de las medidas financieras contenidas en el Real Decreto-ley 6/2008 y en el Real Decreto-ley 7/2008. Dichas ampliaciones de crédito podrán financiarse con los ingresos derivados de las comisiones de los avales o, en su caso, con Deuda Pública.”
b) El crédito 15.923O.19.351.01, destinado a la cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro.
c) El crédito 15.931M.16.879, destinado a la aportación al Fondo para la Adquisición de Activos Financieros. El crédito final no podrá superar la cantidad de 50.000.000 miles de euros, importe máximo previsto en el artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2008, de 10 de octubre, por el que se crea el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros.
El Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un “Fondo Estatal de Inversión Local” y un “Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo”, regula en su art. 14 la concesión de créditos extraordinarios al presupuesto en vigor (esto es, al vigente en 2008) para financiar las medidas aprobadas (por importe de 8.000.000.000 €). Por otro lado, el apartado 4 del precepto añade que “los remanentes de crédito no utilizados en el ejercicio 2008 se podrán incorporar al ejercicio siguiente, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el art. 50 de la Ley General Presupuestaria y en el art. 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, respecto de la financiación de las incorporaciones de crédito”.
Por último, el Real Decreto-Ley 10/2008, de 12 de diciembre, por el que se adoptan medidas financieras para la mejora de la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, y otras medidas económicas complementarias, incrementa el límite de endeudamiento del Instituto de Crédito Oficial (ICO) en 15.000 millones de euros en su art. 3. Los demandantes consideran que este límite está por encima del que establecen los Presupuestos Generales del Estado para 2009, que se aprobaron definitivamente seis días después de la publicación en el “BOE” del citado Decreto-ley. En el mismo art. 3 se concede, además, un préstamo de 5.000 millones de euros al ICO que se financiará con cargo a deuda pública, sin que el presupuesto para 2009 incluya ni el incremento de deuda pública del Estado derivado de esta medida, ni el aumento de los gastos por intereses financieros (capítulo 3) derivados de este incremento de la deuda, hecho éste que, en definitiva, representa un incumplimiento de los arts. 134.2 y 135.2 CE. El Abogado del Estado opone a lo anterior que no hay en ello ninguna inconstitucionalidad, sino que el citado art. 3 del Real Decreto-ley 10/2008, que incrementa el citado límite de endeudamiento del ICO, era una norma condicionada a que otra, que aún no estaba sancionada, se publicara con el contenido que se anticipa en dicho Real Decreto-ley, norma que no es objeto del presente recurso, ya que tampoco ha sido recurrido, sin que desde luego pueda utilizarse este recurso de inconstitucionalidad para una suerte de impugnación indirecta o colateral de otra norma con rango de ley respecto de la que ya ha transcurrido el plazo para su impugnación (art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC).
El último motivo de inconstitucionalidad se refiere igualmente a los arts. 1 a 6 y 50 de la Ley 2/2008. La demanda considera que los presupuestos generales del Estado no se adecúan al escenario económico, pues se basan en unas previsiones macroeconómicas excesivamente optimistas, ya que preveían un crecimiento del producto interior bruto (PIB) real para 2009 del 1 por 100, en contraste con las previsiones de los analistas, cuya media se situaba en un -0.9 por 100. Por ello, se afirma que “la previsión de gastos e ingresos del Estado contenidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 no encaja, por tanto, de ninguna manera en el mínimo de concordancia exigible con el escenario macroeconómico ajustado a la realidad corriente y la predecible para el año 2009”. En apoyo de esta alegación se recogen distintas previsiones publicadas por distintos organismos públicos y privados. La demanda considera en consecuencia vulnerado el art. 134 CE, en relación con los arts. 9.1, 2 y 3, 14, 40.1 y 66.2 CE, así como el art. 135.2 CE; el Reglamento del Congreso de los Diputados, el Reglamento del Senado y el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en particular los arts. 4, 5 y 6, integrantes estos últimos del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el art. 28 LOTC.
Sin perjuicio de dar por reproducidas aquí las consideraciones formuladas en relación con el anterior motivo de inconstitucionalidad, pues también este motivo se dirige contra el Presupuesto propiamente dicho, sin identificar exactamente qué aspectos del mismo habrían resultado contrarios a la Constitución, considerando por tanto todo el documento vulnerador del orden constitucional, debemos convenir con el Abogado del Estado en que, por un lado, el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria no forma parte del bloque de la constitucionalidad ni corresponde en consecuencia a este Tribunal enjuiciar si la Ley de presupuestos del Estado se adecua a lo allí establecido. Además, no se concretan los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras que habrían sido vulnerados. Finalmente, la alegada vulneración de los arts. 9.1, 9.2, 14 y 40.1 CE, se concreta, de acuerdo con la argumentación, en la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) en que habría incurrido el presupuesto al partir de escenarios macroeconómicos que, a juicio de la demanda, estaban desfasados y eran por tanto irreales. Ahora bien, todavía debemos acotar más el objeto de impugnación, que se dirige en general sobre el presupuesto. En efecto, de aceptarse la premisa de la que parte la demanda, se estaría controvirtiendo en realidad el art. 4 a) de la ley impugnada (“De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente Ley”), que establece que los créditos aprobados en el art. 2.1 de la ley, y que ascienden a 350.213.281,51 miles de euros se financiarán, además de con endeudamiento, “[c]on los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se detallan en los estados de ingresos correspondientes y que se estiman en 301.435.203,62 miles de euros”. Pues bien, siguiendo el iter lógico de la demanda, un escenario macroeconómico irreal, por optimista, resultaría en una estimación de ingresos también excesivamente optimista, generando el correspondiente “descuadre” de la financiación de los créditos que afirma el art. 4 de la Ley de presupuestos.
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