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Timestamp: 2019-04-19 13:30:38+00:00

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Equipo Nizkor - Decreto Ley 882 por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado.
Decreto Ley 882 por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado
Decreto Ley N.º 882 2017
«Por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado»
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, «Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera», y
Que el contenido de este decreto ley tiene una naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto facilitar o asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto uno del Acuerdo Final –«Reforma Rural Integral»–, particularmente del punto 1.3.2.2.
2. Requisitos formales de validez constitucional
Que el presente decreto se expidió dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo es a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación el 30 de noviembre de 2017.
Que esta norma está suscrita, en cumplimiento del artículo 115, inciso 3, de la Constitución Política, por el Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional.
Que el presente decreto ley, en virtud de lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política, tiene el título «Por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto», el cual corresponde precisamente a su contenido.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva, el presente decreto ley tiene: (i) un vínculo cierto y verifica ble entre su materia y articulado, y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final y (iii) no regula aspectos diferentes ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación de dicho punto, tal y como se demuestra a continuación.
El punto uno del Acuerdo Final contiene, entre otros temas, el pacto sobre «Reforma Rural Integral», mediante el cual se busca contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad, y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural.
Dentro del punto uno del Acuerdo Final, el punto 1.3.2.2 establece que «con el propósito de brindar atención integral a la primera infancia, garantizar la cobertura, la calidad y la pertinencia de la educación y erradicar el analfabetismo en las áreas rurales, así como promover la permanencia productiva de los y las jóvenes en el campo, y acercar las instituciones académicas regionales a la construcción del desarrollo rural, el Gobierno nacional creará e implementará el Plan Especial de Educación Rural».
1. «La construcción, reconstrucción, mejoramiento y adecuación de la infraestructura educativa rural, incluyendo la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado» (negrilla fuera del texto original).
2. «Promover la ampliación de oferta y la capacitación técnica, tecnológica y universitaria en áreas relacionadas con el desarrollo rural» (negrilla fuera del texto original).
Ahora bien, con la suscripción del Acuerdo Final, se han venido priorizando municipios para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, los cuales, conforme lo indica el punto 1.2.5 del Acuerdo Final, serán el mecanismo de ejecución en las zonas priorizadas de los diferentes planes nacionales que se deriven de este.
Que los puntos del Acuerdo Final señalados en precedencia –como se demostrará más ampliamente en los apartados referentes a la conexidad estricta y la conexidad suficiente–, son la base dé las disposiciones que dicta el presente Decreto Ley, por cuanto este tiene por objeto adelantar por una única vez un concurso especial de méritos para la provisión de vacancias definitivas pertenecientes ;a la planta de cargos docentes precisadas mediante reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional de conformidad con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET).
Que mediante la provisión de las vacancias definitivas anotadas en precedencia, el Gobierno nacional busca.garantizar la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en el sector rural y promover en estas zonas la capacitación universitaria, pues, para el ingreso a la carrera docente, el personal que se incorpore a la planta deberá acreditar los requisitos de formación establecidos en el Decreto Ley 1278 de 2002 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente».
Que existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del presente Decreto Ley, pues este se circunscribe a expedir las disposiciones necesarias para la implementación del Plan Especial de Educación Rural y solo regula asuntos que son imprescindibles para facilitar y asegurar la implementación del punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente Decreto Ley responde en forma precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo Final. A continuación se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que este Decreto Ley está vinculado con el punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
Mediante este concurso, se pretende dar cumplimiento a dos de los criterios definidos en el puntó 1.3.2.2 para la formulación y desarrollo del Plan Nacional de Educación Rural: (i) garantizar la disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en el sector rural y (ii) promover en estas zonas la capacitación universitaria en el área de la educación, a través de la exigencia de que el personal incorporado deba acreditar los requisitos establecidos en el Decreto Ley 1278 de 2002, «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente», incluido el de formación profesional, para ingresar a la carrera docente.
Para el efecto, los artículos primero, segundo y sexto disponen, justamente, el carácter especial del concurso, su estrecha relación con la necesidad de articular el Plan Nacional de Educación Rural con la implementación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDET) y la destinación exclusiva de los cargos a los municipios priorizados para la ejecución de los PDET. En este sentido, con el artículo sexto se busca salvaguardar que los educadores de que trata el presente Decreto Ley ocupen los cargos que fueron provistos mediante el concurso especial.
El artículo cuarto da cumplimiento ai segundo criterio aludido anteriormente para la formulación y desarrollo del Plan Nacional de Educación Rural –promover la capacitación universitaria–, por cuanto prevé que quien supere el concurso de méritos de carácter especial y posteriormente la evaluación del período de prueba tendrá derecho a inscribirse en el Escalafón Docente, siempre y cuando cumpla con los requisitos de experiencia y formación requeridos para ello.
El artículo quinto es un instrumento de técnica legislativa que permite evitar lagunas normativas, mediante la remisión a las disposiciones del Decreto Ley 1278 de 2002, en las materias no reguladas en el presente decreto.
De este modo, el presente Decreto Ley responde en forma precisa al punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
Que las materias objeto de regulación en el presente Decreto Ley tienen un grado de estrecha proximidad con el punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni indirecta.
En efecto, el artículo primero dispone un concurso especial de docentes, que se llevará a cabo por una sola vez, para proveer las vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos docentes en las zonas definidas por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con los municipios priorizados para la implementación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDET). Esta norma tiene una conexidad suficiente con el punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final, pues tiene por objeto garantizar la provisión de docentes exclusivamente en aquellos municipios en los que existen dificultades para llenar dichas vacantes.
Esta dificultad ha estado históricamente vinculada con el conflicto armado, pues la violencia ha impedido que los docentes que son nombrados en estas zonas quieran permanecer en ellas. Además, en estos lugares, los actores armados han impuesto reglas informales, relacionadas ccn quienes pueden ejercer la actividad docente. Como se demostrará más ampliamente en el acápite de necesidad estricta, todo esto ha repercutido negativamente en el crecimiento de la planta docente en estas zonas y ha generado que la brecha entre el campo y la ciudad, respecto de la regularidad en las clases y la permanencia y disponibilidad de personal docente calificado, sea cada vez mayor.
Para superar esta situación, reconocida en el punto uno del Acuerdo Final, el artículo primero del presente decreto dispone un concurso especial de docentes por una sola vez para garantizar, precisamente, la permanencia y disponibilidad de personal docente calificado en los municipios priorizados para la implementación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDET). Para el efecto, y atendiendo la jurisprudencia constitucional respecto de las características especiales del concurso docente, señala que el concurso será convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Así mismo, fija las etapas y recalca que la provisión de vacantes medíante este concurso solo podrá hacerse en los municipios en los que exista falta de oferta de docentes profesionales, qué estén priorizados para la ejecución de los PDET.
En este contexto, el artículo segundo aclara, por ser necesario, que la ubicación de la planta de cargos provistos mediante el concurso especial estará comprendida en la planta de cargos docentes y directivos docentes de las entidades territoriales certificadas. Es claro que este personal debe estar vinculado en la respectiva entidad territorial certificada en educación, por ser esta la responsable de la educación preescolar, básica y media al interior de su jurisdicción, la cual debe ser garantizada, eré principio, a través del Sistema Educativo Oficial, en los términos previstos en el artículo 27 de la Ley 715 de 2001. De ahí la necesidad de que la entidad territorial certificada necesariamente deba contar dentro de su respectiva planta de personal con los educadores oficiales suficientes para cumplir con este mandato legal.
Igualmente, para asegurar una ejecución razonable y eficiente de los recursos, este artículo dispone que la definición de la planta de cargos te ndrá como base la distribución eficiente de las plantas de cargos docentes y directivos docentes existentes en la respectiva entidad territorial certificada, y su ampliación estará sujeta a la sustitución de la matricula contratada, siempre y cuando no supere los costos de dicha contratación.
El artículo tercero fija los requisitos mínimos de formación para participar en el concurso especial. Al respecto, es preciso tener en cuenta que, dadas, las condiciones sociales, políticas, económicas y geográficas de las zonas en las Cuales se aplicará esta medida, resulta necesario establecer la posibilidad de que bachilleres, cualquiera sea su modalidad de formación, puedan acceder al concurso. Esta excepción, respecto de los requisitos de formación, ya se aplica en la actualidad an territorios donde no existe suficiente oferta docente, precisamente por las condiciones anotadas anteriormente. Así, por ejemplo, el artículo 2.3.3.5.4 2 8 del Decreto 1075 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación», establece: «De conformidad con lo previsto en los artículos 62, 115 y 116 de la Ley 115 de 1994 y en las normas especiales vigentes que rigen la vinculación de etnoeducadores, para el nombramiento de docentes indígenas y de directivos docentes indígenas, con el fin de prestar sus servicios en sus respectivas comunidades, podrá excepcionarse del requisito del título de licenciado o de normalista y del concurso».
Esta situación demuestra que la población de algunas.regiones del país requiere de estrategias y políticas públicas diferenciadas, entre ellas las relacionadas con la formación y vinculación de docentes, con el fin de cerrar las brechas existentes entre zonas urbanas y rurales en materia de cobertura educativa.
Al respecto, corresponde tener en cuenta que el cumplimiento del requisito de que trata el artículo 68 de la Constitución, a cuyo tenor «La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica», se garantiza con la exigencia en las pruebas y con la obtención de los mejores resultados en el concurso, y no con las condiciones de partida, como lo son los títulos académicos para participar en el mismo.
Por todas las razones expuestas, el artículo tercero no constituye una modificación de los requisitos de formación de ingreso al sistema especial de carrera docente y, segundo, solo es una medida temporal y extraordinaria para los municipios con déficit en la planta docente, priorizados para Ta implementáción de los PDET, que tiene én cuenta las condiciones particulares de Justas zonas.
Como ya se indicó, el artículo cuarto del presente decretó busca dar cumplimiento a uno de los criterios para la formulación y ejecución del Plan Nacional de Educación Rural, cual es promover la capacitación universitaria en las áreas rurales. En consonancia con el artículo 68 Superior, en él se aclara que quien supere el concurso de méritos de carácter especial y posteriormente la evaluación del período de prueba tendrá derecho a inscribirse en el Escalafón Docente, siempre y cuando cumpla con los requisitos de formación y experiencia que exige el Estatuto de Profesionalización Docente.
Por todo lo anterior, el presente Decreto Ley tiene una conexidad próxima y estrecha al punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final del Acuerdo Final.
Que el presente Decreto Ley regula materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 son idóneos, pues la regulación que aquí se adopta tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, no es objetivamente posible su tramitación a través de los canales deliberativos ordinario o de Fast Track.
Los concursos de méritos desarrollados por la Comisión Nacional del Servicio Civil en el período comprendido entre los años 2009 y 2015, con base en la normativa vigente para todo el territorial nacional, solo han permitido vincular a un total de 2.436 docentes en las zonas históricamente afectadas por el conflicto armado. Esto significa que –de acuerdo con información del Ministerio de Educación– la planta docente en propiedad que se rige por el Decreto Ley 1278 de 2002 ha tenido un incremento promedio del 10% en dichas zonas, cifra que es inferior al crecimiento de esta planta tanto a nivel nacional como en otras zonas rurales, en las cuales, para el mismo periodo, la planta docente tuvo un crecimiento acumulado promedio del 65%.
Esta situación implica que en las mencionadas zonas se presenten deficiencias en la provisión de la planta del personal docente distribuida entre los respectivos establecimiento educativos, lo cual impacta directamente en la prestación del servicio educativo recibido por los niños, niñas y adolescentés matriculados en los referidos establecimientos.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que, tal como la Corte Constitucional lo ha expuesto, el inciso 2º del artículo 13 de la Constitución Política establece el deber de promoción que tiene a su cargo el Estado colombiano con el fin de garantizar la igualdad material. Esta norma lo faculta para implementar estrategias y políticas públicas diferenciadas a favor de poblaciones que tradicíonalmente se han encontrado en un estado de debilidad manifiesta, siempre y cuando se traten de estrategias y/o políticas que sean necesarias, adecuadas y proporcionales.
En razón de lo anterior, solo la expedición del presente Decreto Ley permite alcanzar estos objetivos, antes de finalizar el presente año, toda vez que la modificación de la planta de cargos y su provisión debe hacerse antes de la entrada en vigencia de la ley de garantías y el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes de estas zonas debe ser garantizado a partir de enero de 2018.
Por todo lo anterior, ni el Procedimiento Legislativo Especial Para la Paz ni el Procedimiento Legislativo Ordinario permiten atender la urgencia de establecer las normas que se requieren para formular e implementar un concurso especial docente y así dar inicio a todo el proceso que permita materializar el Acuerdo Final, a través de una medida temporal y extraordinaria para los municipios con déficit en la planta docente.
Que el presente Decreto Ley no se encuentra sometido a la reserva estricta de ley de que trata el artículo 125 de la Constitución, pues no pretende modificar los requisitos para acceder a la carrera administrativa, sino para ingresar al concurso especial, puesto que pasados los tres años a partir del nombramiento, para ingresar al escalafón, los docentes que superen el concurso especial tendrán que acreditar los requisitos establecidos en el Decreto 1278 de 2002, so pena de ser desvinculados del cargo.
Que el Plan Nacional de Educación Rural de que trata el punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final se encuentra incluido en el punto uno de este, el cual, en concordancia con el punto 6.1.10, está previsto en el calendario de normativa que corresponde implementar en los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo.
Que la presente regulación no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el Acto Legislativo 01 de 2016, es decir, actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación, decreto de impuestos, o temas de reserva legal.
Artículo 1. Concurso especial de méritos para la provisión de educadores en zonas afectadas por el conflicto. La provisión de vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos definida en el artículo 2 del presente Decreto Ley, para las zonas afectadas por el conflicto armado precisadas mediante reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional de conformidad con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET), se hará mediante un concurso de méritos de carácter especial convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el cual será reglamentado por el Gobierno nacional dentro de los dos (2) meses siguientes a la promulgación de la presente norma.
Parágrafo 1. El Ministerio de Educación Nacional definirá las zonas en las cuales se adelantará el concurso de méritos de carácter especial de que trata el presente artículo, con base en la priorización de municipios que realicé el Gobierno nacional para implementar los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Para la definición de las zonas, el Ministerio de Educación deberá limitarse exclusivamente a aquellos municipios en los que existan dificultades para la provisión de planta en razón a la falta de oferta de docentes profesionales.
Parágrafo 2. El Gobierno nacional establecerá los requisitos especiales que se tendrán en cuenta en el desarrollo de las etapas, relacionados con la acreditación de la experiencia docente adquirida en las regiones de conflicto armado, el domicilio de los aspirantes y la declaración de víctima otorgada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Artículo 3. Requisitos especiales. Para participar en el concurso especial de que trata el presente Decreto Ley, se requiere acreditar alguno de los siguientes títulos académicos:
Articulo 4. Inscripción a la carrera docente. Quien supere el concurso de méritos de carácter especial será vinculado al servicio educativo estatal, y solo una vez sea aprobada la evaluación del período de prueba, tendrá derecho a inscribirse en el Escalafón Docente de que trata el Decreto Ley 1278 de 2002, siempre y cuando cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 21 de la citada normativa para cada uno de los grados.
Artículo 6. Disposición especial. Los educadores de que trata el presente Decreto Ley solo podrán ocupar cargos del sistema especial de carrera docente en otros lugares del país, previa aprobación de un nuevo concurso convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Dado en Bogotá D. C. 26 MAY 2017

References: artículo 2
 artículo 5
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 27
 artículo 2
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 125

Artículo 1
 artículo 2

Artículo 3
 artículo 21

Artículo 6