Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-146-17.htm
Timestamp: 2018-12-18 10:25:21+00:00

Document:
C-146-17
Sentencia C-146/17
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Disposición de los vehículos inmovilizados
DISPOSICION DE LOS VEHICULOS INMOVILIZADOS EN EL CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Demanda inepta por carecer de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/DISPOSICION DE LOS VEHICULOS INMOVILIZADOS EN EL CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Falta de exposición adecuada del concepto de la violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de todo ciudadano/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DECISION INHIBITORIA POR INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-No hace tránsito a cosa juzgada constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Términos de comparación
DEMANDAS CONTRA NORMAS SANCIONATORIAS POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Resulta indispensable mostrar por qué se trata de una indeterminación insuperable desde un punto de vista jurídico
Referencia: expediente D-11600.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1730 de 2014, que sustituyó el artículo 128 de la Ley 769 de 2002.
Actor: Mauricio Alberto Medina García
Bogotá D. C., ocho (8) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano Mauricio Alberto Medina García solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1730 de 2014, que sustituyó el artículo 128 de la Ley 769 de 2002[1].
A continuación, se transcribe el texto demandado:
“LEY 1730 DE 2014[2]
Por la cual se sustituye el contenido del artículo 128 de la Ley 769 de 2002
-Código Nacional de Tránsito Terrestre-.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su sanción, promulgación y publicación en el Diario Oficial.”
El accionante considera que la norma acusada, la cual en su opinión revive el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), vulnera los artículos 1º, 13, 29, 58 y 243 de la Constitución.
La demanda inicia con una extensa trascripción de los antecedentes legislativos de la normativa acusada, resaltando principalmente el hacinamiento de vehículos inmovilizados, la alta cartera represada por concepto de gastos derivados del mismo, así como la contaminación que estos bienes causan por el descuido, falta de mantenimiento y deterioro natural.
Transcribe ampliamente la sentencia C-474 de 2005, en la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 128 del Código Nacional de Tránsito. Destaca que la mencionada decisión reafirmó el precedente en materia de extinción de dominio, figura que se puede originar en la ilicitud de la adquisición del título de propiedad, así como en el incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Estima que el precepto demandado fue encontrado inconstitucional por: i) facultar a las autoridades administrativas para que dispusieran de bienes propiedad de terceros sin reglamentar la declaratoria de abandono y la extinción de dominio; ii) vulnerar la reserva de ley aplicable en la limitación de los derechos constitucionales; iii) conculcar las reglas jurisprudenciales en materia de extinción de dominio por no ejercicio del derecho de propiedad; y, iv) existir medidas menos lesivas que cumplían la misma finalidad.
En atención a los cargos formulados el actor realizó extensas referencias jurisprudenciales sobre dignidad humana, prevalencia del interés general, igualdad y debido proceso.
Considera que se transgrede el principio de dignidad humana al desprender una limitación absoluta del derecho de dominio de los vehículos inmovilizados, coartando la calidad de vida, trabajo, movilidad y prosperidad, además de comportar afectaciones de contenido humano, económico y social. A su juicio, la ley ignora que “si la declaración de abandono queda supeditada a un ´recuento del tiempo que ha pasado el vehículo inmovilizado en el parqueadero respectivo y cualquier otra circunstancia que llegue a probar el desinterés del infractor o titular del derecho de dominio frente al bien´ (inciso 5), está incurriendo en indeterminación, ambigüedad, oscuridad y arbitrariedad normativa bajo la presunción subjetiva e hipotética de la indiferencia del infractor o propietario.”
Expone que se desatiende el interés general dado que la norma atacada solo persigue el recaudo de la cartera atrasada, la disposición de espacio para acoger nuevos vehículos infractores y la erradicación de factores de contaminación ambiental, condiciones que encuentra imputables en los administradores de los parqueaderos. Refiere que no se realizó un “test de ponderación” aunque la misma comportaba una afectación al derecho a la propiedad. Asevera que se debería evitar que la administración incurra en gastos onerosos por la conservación de los vehículos inmovilizados. Expresó:
“El inciso 2 remite a una publicación, los incisos 3 y 6 a un acto administrativo de declaración de abandono que tiene costos de notificación o emplazamiento; el inciso 7 refiere a enajenación y subasta pública, también con altos costos; el inciso 8 remite al cobro coactivo, que es costoso; el inciso 11 es indeterminado porque alude a la viabilidad de condonación de impuestos municipales y departamentales, por lo tanto siendo la regla general que quien traspasa un bien debe hacerlo libre de gravámenes, entonces el pago de impuestos debe asumirse conforme a las reglas de subasta pública y correspondería l (sic) Estado; a todo esto se añade que si el proceso dura dos años o más le corresponde al Estado asumir todas las cargas impositivas por hacerse dueño del vehículo desde el momento mismo que se declare su abandono.”
Encuentra evidente la contradicción con el artículo 2º superior, toda vez que las únicas limitaciones al derecho a la propiedad establecidas por el constituyente fueron su función social y ecológica, así como la expropiación y la extinción de dominio. De tal forma, la norma acusada transgrede la protección superior a los bienes de las personas y se traduce en una extralimitación del legislador.
Asegura que se viola el derecho a la igualdad como quiera que la disposición establece un proceso unilateral y ajeno a la jurisdicción que se aparta de la normativa vigente en materia de ejecución de deudas civiles -proceso ejecutivo ordinario- y deudas fiscales -proceso coactivo especial-, ocasionando “un híbrido jurídico dirigido a extinguir el derecho de dominio de un grupo selecto de nacionales (los propietarios de vehículos) y obtener de la enajenación de sus bienes (los vehículos) dineros conceptualizados como obligaciones derivadas de gastos de inmovilización”.
Alude que el debido proceso se infringe con varias de las disposiciones incorporadas en la ley acusada:
“a. El inciso 2 dispone la publicación de un listado de vehículos inmovilizados y fija un término de 15 días para que el propietario cancele las deudas y gastos. A su vez el inciso 3 dispone que vencido ese término se autoriza al organismo de tránsito para que declare en el abandono el vehículo. Viola el debido proceso porque la publicación mencionada no es un acto administrativo, no cumple con sus requisitos, y la consecuencia derivada de ella (inciso 3) solo es posible en virtud de la ejecutoria de un edicto o emplazamiento y en el entendido que el propietario fue enterado o debidamente notificado de su conminación.
b) De otro lado la Ley 1730 de 2014 en su inciso 10 manifiesta: ´la autoridad administrativa de carácter departamental, municipal o distrital, procederá a estudiar la viabilidad de condonación de las deudas generadas por todo concepto a fin de sanear la cartera y permitir los traspasos y cancelaciones de las licencias de tránsito en el proceso de la declaración administrativa de abandono”. La Ley no reglamenta dicha condonación, es decir, debemos presumirla para todo vehículo que sea declarado en abandono; pero tal aspecto solo puede lograrse por medio de ordenanza o acuerdo, que autorice a los departamentos y municipios, según el caso, la condonación, hasta entonces será imposible jurídicamente todo evento legal traslaticio de dominio, porque solo después de estar saneada esta situación se procede con el traspaso.
c) La obligación que los procedimientos estén previamente establecidos en la ley. Esta situación nos plantea una contradicción frente a la competencia, el debido proceso y el juez natural: la Ley en todo su texto está otorgando facultades a las entidades Administrativas para que entre ellas autoricen, a través de actos administrativos, el registro del cambio de propietario sin el consentimiento expreso del dueño del bien, de esa manera se vulnera el derecho a la propiedad, además se ignora que la tradición es un acto solemne, el cual al carecer de voluntad o consentimiento de las partes solo podría realizarse por medio de decisión judicial.”
De igual forma, estima desconocido el principio del juez natural puesto que la autoridad de tránsito que adelanta el trámite incorporado en la disposición acusada no reúne las condiciones de independencia e imparcialidad, atendiendo su subordinación con el organismo de tránsito. Arguye que la configuración de un procedimiento unilateral en el cual no se permite la confrontación “permite la confusión e indeterminación de sus instancias procesales, en las cuales no se fijan términos ni se marca pauta de intervención contradictoria”.
Señala que el inciso 3º de la norma cuestionada contiene una redacción indeterminada que no garantiza el derecho a la defensa al prever una serie de actos unilaterales dirigidos a la recuperación de cartera morosa de particulares. Explica que el procedimiento establecido no se muestra claro y concreto, así como carece del elemento de pre­existencia legal que es consustancial a las normas de orden público, máxime tratándose de disposiciones de contenido sancionador.
Manifiesta que no se advierte que se haya adecuado a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al no corresponder con las acciones jurídicas establecidas por el legislador para el cobro ejecutivo de obligaciones civiles y fiscales. Desprende que es posible que se esté violando el principio de non bis in ídem. Asevera que se suplanta la competencia y jurisdicción de la justicia ordinaria ante múltiples defectos en el ámbito de la legalidad.
Indica que se desconoce el derecho a la propiedad privada porque “el servicio de parqueadero convenido con las autoridades tiene un costo que vincula a quien lo presta a responder por unas condiciones mínimas de conservación del bien o al menos del espacio que ocupa, por lo tanto eso se traduce en una responsabilidad connatural al servicio y que no puede redundar negativamente en el ejercicio del derecho a la propiedad, situación que aplica y se hace extensiva a los patios administrados directamente por las autoridades de tránsito, que también tienen la misma carga impositiva de cobro del servicio”.
Finalmente, invoca el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional en tanto los incisos 3º, 4º, 7º y 8º del artículo 1º de la Ley 1730 de 2014 habrían sido objeto de pronunciamiento en la sentencia C-474 de 2005. Relata que solo se incluyó un elemento adicional como fue la declaratoria administrativa de abandono, que no modifica sustancialmente ni materialmente la disposición que ya fue analizada por este Tribunal. Según el accionante es evidente que no existe variación en el propósito de la norma derogada y la vigente, manteniendo la situación advertida por la Corte donde la declaración de abandono es un simple enunciado de carácter administrativo. Además, afirma que la remisión a los procedimientos autorizados por el Estatuto General de la Contratación es ambigua y abstracta.
El vocero de la Federación solicita que se declare la exequibilidad al estimar que la norma acusada reguló minuciosamente la declaración administrativa de abandono con observancia del derecho a la propiedad y el debido proceso. Asevera que los cargos sobre violación de la dignidad humana, la igualdad y el desconocimiento del juez natural resultan infundados. Determina que el principio de reserva de ley está garantizado en tanto el Congreso fijó directamente el procedimiento a aplicar en este tipo de situaciones. Manifiesta que el derecho de dominio se encuentra garantizado al no prever la extinción sino la sustitución del objeto “que pasa de serlo el automotor a su equivalente dinerario”. Indica que la acusación de falta de protección de las personas no está llamada a prosperar en razón a que solo se basó en la privación del derecho de propiedad.
Solicita la declaratoria de exequibilidad del texto demandado, toda vez que la Ley 1730 de 2014 contiene normas de carácter procesal según las cuales debe proceder la declaración administrativa de abandono de vehículos bajo determinadas condiciones. Aduce que la disposición no presenta similitud con el texto declarado inexequible, toda vez que tiene un alcance distinto. Además que para la creación de la norma se tuvieron en cuenta las consideraciones de la Corte tendientes a regular la declaración de abandono y la extinción de dominio. Aunado a ello, señala que su expedición tuvo una finalidad adicional dirigida a la protección del medio ambiente, de manera que se previene, mitiga y corrigen los impactos en este ámbito.
Según el Ministerio, la norma acusada comporta un límite razonable y proporcional del derecho de propiedad atendiendo que “por una parte, el plazo de un año es suficiente para que se diriman las disputas en torno a la sanción que originó la inmovilización del vehículo e impide que los vehículos se deterioren y pierdan su valor comercial y, por otra parte, la medida evita que el Estado deba asumir de manera indefinida la carga de conservar los automotores inmovilizados, la cual genera costos gravosos en el patrimonio público”. Asegura que no hay elementos suficientes para establecer la transgresión del derecho a la igualdad alegada por el accionante.
Pide que se declare inexequible la ley acusada atendiendo similares afirmaciones a las contenidas en la demanda, precisando la inobservancia de la sentencia C-474 de 2005.
4. Secretaría de Movilidad de Bogotá
Estima que la Corte debe inhibirse por no haberse cumplido los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Afirma que los argumentos no se exponen con una coherencia que permita identificar con claridad el reproche y las razones constitucionales que lo fundamentan.
Respecto del elemento de certeza expresa que “es necesario (…) que la norma acusada tenga un contenido verificable a partir de la interpretación de su texto. En el presente caso, (…) no se reúne tampoco este requisito. Una lectura de las razones que sustentan los cargos deja entrever que se tratan de consideraciones meramente subjetivas que no se soportan en criterios técnicos, y por ende, no desvirtúan las razones que le sirvieron de motivación y fundamento al legislador para la expedición de la ley”.
Asegura que los cargos por violación al principio de dignidad humana, prevalencia del interés general, fines esenciales del Estado e igualdad, no cuentan con argumentos de los cuales se logre evidenciar el cómo y el por qué la Ley 1730 de 2014 los infringe. Enfatiza que la demanda “no desarrolla de manera alguna a partir de su texto la interpretación de la supuesta transgresión”.
Encuentra que el cargo por debido proceso también adolece de especificidad, máxime cuando la norma acusada precisamente constituye una garantía a ese derecho. Determina que el legislador consagró un periodo de un año para que el propietario retire el vehículo previo a iniciar el procedimiento previsto en la norma impugnada. Destaca que con posterioridad este tiene 15 días hábiles para subsanar la causa de la inmovilización y cancelar los costos causados. Resalta que la ley autorizó que, transcurridos dichos tiempos, el organismo de tránsito puede proceder a la declaratoria de abandono mediante acto administrativo, determinando su contenido y los elementos necesarios para su notificación. Por último, comenta que la ley dispuso la enajenación del automotor con el fin de sustituirlo por su equivalente en dinero.
Ello para desprender que “no se entiende entonces, por qué se habla de trasgresión al debido proceso, si la competencia entregada directamente por el legislador para el procedimiento administrativo no obedece o se funda en la mera liberalidad, sino por el contrario en un procedimiento con tiempos y etapas expresamente señaladas, de obligatorio cumplimiento y soportadas en el C.P.A.C.A.”. Agrega que el trámite establecido es absolutamente reglado, con unas etapas expresamente definidas, con tiempos amplios, con publicaciones y notificaciones de conformidad con las disposiciones señaladas en la ley 1730 de 2014 y la expresa remisión al Código de Procedimiento Administrativo, por lo cual no le asiste razón al demandante.
Aduce que no existe desconocimiento de la sentencia C- 474 de 2005 dado que se está ante un texto legal diferente, por lo que en realidad se trata de una cosa juzgada aparente.
Añade que el accionante expone acusaciones abstractas que resultan insuficientes para configurar un cargo de inconstitucionalidad: “la vaguedad, la falta de certeza y especificidad de la argumentación, que no responde a una argumentación estrictamente constitucional, sino a simples consideraciones legales, doctrinarias o incluso subjetivas de los efectos de una norma”.
Colige que los argumentos de la demanda obedecen a conjeturas del accionante que desatienden el interés general ya que se fundan en meras apreciaciones soportadas en el contexto aislado del derecho de propiedad, pretermitiendo que en torno a este derecho también se imponen deberes para su ejercicio. Por último, relaciona una serie de argumentos técnicos que apoyan la necesidad de contar con un procedimiento como el consagrado en la norma acusada.
Mediante escrito del 14 de octubre de 2016, la Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte solicitó que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda:
“es imperativo concluir que la demanda sub examine se fundamenta en una serie de deducciones subjetivas del actor respecto del procedimiento establecido, (…) sin ofrecer ninguna argumentación que realmente confronte el texto demandado y las normas supuestamente vulneradas.
En efecto, cuando el accionante hace una valoración del procedimiento en comento y de la afectación del ciudadano con la medida, es decir, de la inmovilización de su vehículo, por ejemplo, en ningún momento tiene en consideración la responsabilidad del propietario como sujeto obligado o de los diferentes momentos procesales que se le ofrecen para reclamar, bien sea como propietario o poseedor.
Por el contrario, en la demanda no se hacen más que consideraciones de conveniencia de la norma, deduciendo que lo allí establecido resulta improductivo, improcedente, inoperante y costoso, siendo esta la razón por la que considera necesario su retiro del ordenamiento jurídico”.
Para la vista fiscal, las afirmaciones del accionante constituyen meras apreciaciones personales, careciendo de una exposición argumentativa objetiva para llevar a cabo un análisis comparativo entre una ley y las normas constitucionales, llegando a realizar comparaciones que considera impertinentes. Concluye que la demanda está basada en apreciaciones amplias e infundadas, bajo razonamientos que carecen de certeza en la formulación de los cargos.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia.
2. Ineptitud de la demanda presentada
2.1. Tanto la Secretaría de Movilidad de Bogotá como la Procuraduría General de la Nación coinciden en solicitar a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Específicamente, para la dependencia distrital la demanda no reúne los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por cuanto el actor hace referencia a la sentencia C-474 de 2005 que no corresponde en su contenido a la norma que ahora es objeto de debate. Determina que la falta de claridad es evidente por la ausencia de coherencia argumentativa, así mismo, la demanda no atiende el contenido cierto de la ley acusada, además de que las afirmaciones parten de consideraciones subjetivas producto del particular entendimiento del actor, para concluir en la no exposición adecuada del concepto de la violación. Para el Ministerio Público la inhibición se soporta en que la demanda está fundada en deducciones subjetivas respecto del procedimiento establecido en la norma impugnada, sin presentar argumentación que permita confrontar el texto demandado con las normas constitucionales presuntamente vulneradas, partiendo esencialmente de consideraciones de conveniencia, sin atender el contenido real de la preceptiva demandada.
2.2. Como lo ha explicado esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente violadas; sin el cumplimiento de esta condición el Tribunal no contará con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en virtud de la cual resolverá sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del precepto atacado, decisión que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito a cosa juzgada.
El análisis que precede a la admisión de una demanda ha llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción de inconstitucionalidad (art. 40.6 superior) y el deber que tiene el Tribunal de resolver atendiendo razones jurídicas aptas para, según el caso, expulsar una norma del ordenamiento jurídico (art. 241 superior). Al mismo tiempo, la Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades.
Mediante el escrito respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando así controversias sociales y políticas. Por estas razones, al ciudadano no se le exige un conocimiento especializado sobre la materia, pero se requiere que exponga en forma clara y razonada los motivos por los cuales considera que un precepto resulta contrario a lo dispuesto por el Constituyente.
2.3. Con el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, el Tribunal ha solicitado[3] de quien ejerce este tipo de acción el cumplimiento del deber de precisar: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente[4].
Concretamente, el concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas[5].
Al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La Corte, refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad ha expresado:
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[6].
No debe olvidarse que conforme al artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se presente la acusación en debida forma. Además, ha de recalcarse que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornarla inviable, sino más bien su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana.[7]
Ello a pesar de que la acción de inconstitucionalidad hubiera sido admitida, toda vez que dicha providencia constituye apenas el estudio inicial de la argumentación expuesta en la demanda, la cual una vez ha cumplido las diferentes etapas procesales como la de intervención ciudadana y emitido el concepto del Procurador General de la Nación, permite a la Corte disponer de mayores elementos de juicio, que una vez valorados integralmente podrían llevar indefectiblemente a una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, la cual no hace tránsito a cosa juzgada constitucional[8].
2.4. La Sala comparte los conceptos jurídicos de la Secretaría de Movilidad del Distrito Capital y de la Procuraduría General de la Nación, quienes consideran que la demanda es inepta y, por lo mismo, no existe mérito para adoptar una decisión de fondo. La demanda carece de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; adoleciendo de una exposición adecuada del concepto de la violación.
Empieza su exposición refiriendo a los antecedentes legislativos del estatuto impugnado, pretendiendo mostrar que se trata de una medida destinada a descongestionar los parqueaderos donde son almacenados los automotores retenidos, como también a recuperar la cartera represada por falta del pago de las sanciones impuestas por las autoridades de tránsito.
El accionante inicia manifestando que el legislador no tuvo en cuenta los derechos a la propiedad y al debido proceso, soportándose exclusivamente en una extensa transcripción del proyecto de ley, la exposición de motivos y los datos sobre el aumento del inventario de vehículos inmovilizados entre 2005 y 2014. De esta manera, ab initio no construyó directamente un cargo de inconstitucionalidad contra la ley acusada, al limitarse a evidenciar el proceso de discusión pública que se generó sobre el proyecto de ley, abandonando finalmente el texto legal aprobado.
Al circunscribirse el actor a reseñar los antecedentes legislativos, omitió acudir en principio al contenido de la ley para determinar su alcance y de esta manera establecer con claridad el objeto de su impugnación. La ausencia de explicación de la finalidad de la preceptiva acusada concerniente a la “disposición de los vehículos inmovilizados”, cuya lectura desprevenida permite avizorar un procedimiento reglado sobre declaratoria administrativa de abandono y la sustitución por su equivalente en dinero, constituye el fundamento de los errores de interpretación en que incurre el accionante, ocasionando una exposición inadecuada del concepto de la violación.
2.5. El accionante recuerda que mediante sentencia C-474 de 2005 se declaró inexequible el artículo 128 de la Ley 769 de 2002 que regulaba el mecanismo de subasta de vehículos abandonados, el cual fue sustituido por la ley actualmente impugnada. En criterio del demandante la decisión estuvo fundada particularmente en precedentes sobre extinción de dominio, institución sobre la cual citó varias providencias de la Corte determinando sus modalidades, así como refirió a la función social de la propiedad, a la conversión de bienes por dinero y a la aprehensión y retención de bienes.
No obstante, adolece de razones de inconstitucionalidad porque no procedió a edificar directamente al menos un cargo apto que permitiera al Tribunal adelantar el respectivo examen material, al limitarse a citar jurisprudencia constitucional y determinar la violación de derechos fundamentales. En efecto, la exposición sobre similitudes y diferencias entre la extinción de dominio y la declaración de abandono, así como la subasta de vehículos abandonados y el procedimiento para declaración de abandono, se limita a la transcripción de sentencias de esta Corte sin aportar elementos suficientes para decantar al menos un cargo por inconstitucionalidad.
Ahora bien, las afirmaciones realizadas también carecen de certeza y pertinencia en tanto fueron soportadas en el particular entendimiento del fallo en mención, que si bien parte de la figura de la extinción de dominio, permite superar la inconstitucionalidad siempre que se garantice la existencia de un acto declaratorio de abandono precedido de las garantías propias del debido proceso, derecho de defensa y publicidad, así como el derecho de propiedad en la medida en que se sustituya por su equivalente en dinero.
Aunado a ello, el actor incurre en un error de apreciación al considerar que los contenidos normativos de los artículos 128 de la Ley 769 de 2002 y 1º de la Ley 1730 de 2014 son idénticos, sin explicar de manera clara y cierta por qué son similares tales dispositivos, cuando una lectura preliminar permite evidenciar contextos y desarrollos diferentes.
Lo anterior imposibilita el examen sobre una presunta cosa juzgada constitucional, porque requería del actor un test de comparación entre las disposiciones legales, bajo la observancia del contenido real de la sentencia C-474 de 2005. En el presente caso, el actor se limitó a expresar la infracción al artículo 243, sin exponer argumentos claros, ciertos y pertinentes sobre tal acusación.
2.6. La petición de inexequibilidad fundada en la presunta violación de los principios de dignidad humana y prevalencia del interés general, como lo expresaron la Secretaría de Movilidad del Distrito Capital y el Ministerio Público, carece de razones claras, precisas, específicas, pertinentes y suficientes, debido a que el análisis efectuado parte de criterios subjetivos del demandante.
Refiriéndose a los incisos tercero y quinto del texto impugnado, advierte que se priva del derecho a la propiedad toda vez que los vehículos representan bienes muebles de trascendencia humana, económica y social, que no pueden ser sacrificados para obtener el pago de gastos de grúa y parqueadero. Así mismo, asevera que inmovilizar automotores vinculados a infracciones de tránsito atenta contra la dignidad humana de sus propietarios al coartar la calidad de vida, trabajo y movilidad, trayendo a colación varias sentencias.
Empero, este Tribunal no encuentra en su exposición un cargo concreto ni la explicación de cómo la legislación cuestionada ocasiona los efectos nocivos que desprende el accionante. La sola acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores en apariencia infringidos y las consecuencias de su aplicación, no llena las expectativas de procedibilidad del juicio de constitucionalidad, ya que se requiere la construcción, por lo menos, de un cargo directo que permita al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de cada una de las disposiciones constitucionales, buscando desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a la disposición legal[9].
El mismo hallazgo puede sostenerse respecto del presunto desconocimiento de la prevalencia del interés general, al considerar que la ley demandada no fue sometida al test de ponderación a sabiendas de la afectación del derecho a la propiedad y su simple invocación para justificar el procedimiento de declaración de abandono y subasta de los vehículos inmovilizados. Metodología que se repite al citar jurisprudencia constitucional sobre prevalencia del interés general, sin lograr articular al menos un cargo útil para adelantar el respectivo juicio por inconstitucionalidad. En este supuesto el actor no funda su pretensión en un texto específico de la ley, limitando su exposición a manifestar que se desconoce lo establecido por el Constituyente, sin indicar cómo ni por qué.
2.7. También estima el accionante que el inciso cuarto del artículo 1º de la Ley 1730 de 2014, que estableció la “declaración administrativa de abandono” y la “enajenación del vehículo para sustituirlo por su equivalente en dinero”, desconoce la cláusula de protección a las personas en su vida, honra y bienes (art. 2º superior) al coartar el derecho a la propiedad más allá de las limitaciones establecidas por el Constituyente (función social y ecológica, extinción de dominio y expropiación).
Las afirmaciones expuestas por el actor dan cuenta de la ausencia de un hilo conductor que permita comprender el alcance de su pretensión, por cuanto si bien identifica el artículo 2º superior como norma violada, a renglón seguido reconoce que no es un fin absoluto toda vez que la propiedad admite excepciones como las derivadas de la función social y ecológica, que es precisamente donde se encuadra la norma impugnada. Igualmente se destaca que no se edificó argumento alguno de inconstitucionalidad.
2.8. El cargo por vulneración de la cláusula de igualdad se dirige sobre los incisos cuarto y octavo del artículo 1º de la ley demandada, fundamentado en que los propietarios de bienes muebles (vehículos) e inmuebles deberían gozar del mismo trato legal ante morosidad o incumplimiento de obligaciones tributarias.
Considera la Sala que no están presentes los elementos de una acusación basada en la presunta violación del derecho a la igualdad. Esta Corporación ha precisado que debido a su carácter relacional, el juicio recae sobre una pluralidad de presupuestos denominados “términos de comparación”, por lo que resulta indispensable que la demanda cumpla al menos tres exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos o situaciones involucradas; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial creado por la norma demandada; y (iii) explicar por qué dicho trato es constitucionalmente inadmisible. Al respecto, la sentencia C-127 de 2006 concluyó:
“En efecto recuérdese que conforme lo expresado reiteradamente por la jurisprudencia de esta Corporación, para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 superior. También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el demandante que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida.
Ha precisado la Corte que esta última exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por ella, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales. Según lo ha dicho la jurisprudencia, aun cuando la igualdad se manifiesta como un derecho relacional que propugna por reconocer a las personas un mismo trato frente a las autoridades y unos mismos derechos y libertades, la garantía de su efectividad no se materializa en la constatación mecánica o matemática de las disposiciones que se aplican a unos y otros sujetos, sino en la adecuada correspondencia entre las diversas situaciones jurídicas objeto de regulación.”
El accionante identifica en principio sujetos de diversa índole, pero no explica en qué consiste la diferencia de trato introducida, ni la razón por la cual no se justifica el supuesto tratamiento distinto endilgado, lo que conlleva que sus argumentos resulten insuficientes y no aptos para dar trámite al juicio por violación del derecho a la igualdad.
2.9. Los cargos por violación del debido proceso se fundamentaron en la transcripción de varias sentencias de la Corte para concluir, sin mayores explicaciones, que la ley vulnera el derecho a la propiedad e ignora que la tradición es un acto solemne que requiere el consentimiento de las partes, extrayendo diversas consecuencias del texto demandado, pero sin explicar cómo llega a ellas.
2.9.1. Respecto de la ausencia del juez natural que conozca del procedimiento administrativo de la Ley 1730 de 2014 afirma que las controversias suscitadas sobre el derecho a la propiedad deben conocerse por la jurisdicción ordinaria y no por la autoridad de tránsito, la cual no reúne condiciones de imparcialidad e independencia requeridas. Además, permite la indeterminación de sus instancias procesales, sin fijar términos ni pautas de intervención contradictorias.
La Corte no vislumbra al menos un cargo apto de inconstitucionalidad, por cuanto no se aprecia una argumentación clara, precisa y suficiente que permita cotejar el estatuto impugnado con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
Respecto de la indeterminación alegada por el actor, la sentencia C-107 de 2013 reiteró que al resolver demandas contra normas sancionatorias por la supuesto violación del principio de legalidad es necesario aunque insuficiente evidenciar un problema de textura abierta del precepto, además que “resulta indispensable mostrar por qué se trata de una ´indeterminación insuperable´ desde un punto de vista jurídico,[10] o por qué el sentido de la misma ni siquiera ´es posible determinarlo con fundamento en una interpretación razonable´[11]. Por lo cual el juicio de estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de la ley (…) mediante el que se busca establecer si los textos normativos resultan tan imprecisos e indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento sancionable del que no lo es[12]”.
En el presente caso, el accionante se redujo a afirmar que la ley era ambigua, pero nunca desarrolló argumento alguno de inconstitucionalidad, menos concretó y evidenció que se estaba ante una indeterminación insuperable.
2.9.2. En concepto del demandante la ley viola el derecho a la defensa o de contradicción porque contiene una redacción indeterminada, que ejemplifica: “Al propietario X se le publica un edicto que declara el abandono administrativo de su vehículo Y por cuanto no se presentó a subsanar la infracción y pagar los gastos de grúa y parqueadero dentro de los 15 días subsiguientes a la publicación de la placa o matrícula de su vehículo. Si alcanza a darse por enterado oportunamente del edicto publicado en un periódico del cual no es suscriptor y nunca lee, puede interponer los recursos ordinarios de reposición y apelación contra el acto administrativo que menciona la normatividad contenciosa-administrativa, de lo contrario el acto adquiere firmeza”.
Observa la Sala que una lectura desprevenida de la norma acusada permite sostener que las afirmaciones del demandante no se construyen del tenor literal del texto legal, sino que están basadas en hipótesis o conjeturas que parten de la particular concepción del actor sobre el entendimiento de la misma, por lo cual se desconocen los presupuestos de certeza, especificidad y pertinencia del cargo.
La certeza del argumento requiere la existencia de una proposición jurídica real y verificable; en este caso el actor si bien refiere a la Ley 1730 de 2014 no explica su contenido normativo, ni determina su alcance, sino que se limita a afirmar que es violatoria de la Constitución Política. La especificidad de las razones de la demanda impone el deber de formular por lo menos un cargo concreto contra la norma demandada, dejando de lado argumentos imprecisos o globales, circunstancia que se presenta en este asunto ya que el accionante alude al estatuto demandado sin concretar por lo menos un cargo por inconstitucionalidad. La pertinencia se caracteriza por la adecuada exposición acerca de la contradicción entre una norma superior contenida en la Carta Política y otra de inferior jerarquía, generalmente de estirpe legal; esta carga argumentativa no es asumida por el accionante quien cita los antecedentes de la ley, trae a colación jurisprudencia sobre diferentes materias, lanza afirmaciones genéricas, además de que omite formular un reproche de naturaleza constitucional, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, descartando puntos de vista subjetivos o análisis de conveniencia.
2.9.3. Agrega que el texto censurado desconoce el principio de legalidad por cuanto “la declaración administrativa de abandono de los vehículos carece del elemento de la prexistencia legal que es consustancial a las normas de orden público que contemplan medidas que tocan con derechos fundamentales”. Al respecto, la Sala encuentra que la afirmación del actor no desarrolla ni evidencia incompatibilidad alguna entre normas de inferior y superior jerarquía, no pudiendo desprenderse el concepto de la violación. Las razones están edificadas especialmente en consideraciones subjetivas.
2.9.4. Sobre la violación del principio de seguridad jurídica discurre de manera similar, alegando también suplantación de la competencia y la jurisdicción por considerar que las facultades atribuidas a los organismos de tránsito están suplantando la competencia civil y la contencioso administrativa. Como se ha expuesto suficientemente en esta providencia, las afirmaciones no muestran cómo el texto demandado se opone a lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta Política. Al contrario, los supuestos reproches se exponen de manera circular, sin evidenciar una oposición objetiva y verificable entre el texto legal acusado y las disposiciones constitucionales presuntamente infringidas.
2.10. Por último, estima el demandante que la ley impugnada desconoce la cosa juzgada constitucional (C-474 de 2005), porque: “es necesario entrar a comparar las diversas razones por las cuales la Corte declaró inexequible dicho artículo y como se revive nuevamente el artículo 128 de la Ley 1730 de 2014 con las refacciones y ajustes improvisados a los defectos sustanciales y de fondo hallados por la alta Corporación Constitucional en su juicio de inexequibilidad”.
Debe señalarse que la jurisprudencia constitucional ha exigido una carga mínima de argumentación sobre quien impugna la constitucionalidad de una norma legal. Ello motivado en que no corresponde a esta Corporación revisarla oficiosamente sino examinar la que efectivamente hubiera sido demandada, una vez se presente adecuadamente el concepto de la violación, en la búsqueda de permitir un ejercicio responsable de los mecanismos de participación ciudadana[13].
El ejercicio de la acción de inconstitucionalidad supone demostrar la confrontación entre lo demandado y las disposiciones constitucionales, por lo cual debe edificarse argumentos de naturaleza constitucional que permitan advertir una contradicción buscando desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a la disposición legal[14].
En el presente asunto, el actor ha debido proceder a configurar directamente el cargo de inconstitucionalidad sobre una ley objeto de control rogado y no oficioso.
2.11. En consecuencia, la Sala concluye que la demanda presentada por el ciudadano Mauricio Alberto Medina García adolece de ineptitud sustantiva, debido a que la demanda impetrada no cumple con la carga mínima argumentativa, ni aun aplicando el principio pro actione, para generar por lo menos una duda razonable sobre la constitucionalidad de la Ley 1730 de 2014.
La Corte encuentra pertinente recordar que el presente pronunciamiento no hace tránsito a cosa juzgada y, por tanto, los ciudadanos interesados podrán acudir en el futuro ante esta Corporación para impugnar la constitucionalidad de los textos contenidos en la Ley 1730 de 2014.
Declararse INHIBIDA para decidir sobre la Ley 1730 de 2014 demandada en el presente caso.
[1] Debe anotarse que el accionante y otros ya habían presentado el año anterior una demanda con contenido y características similares. Mediante auto del 17 de junio de 2016 fue inadmitida, indebidamente corregida y finalmente rechazada con providencia del 1º de julio del mismo año. Expediente D-11425, magistrado sustanciador Luis Ernesto Vargas Silva.
[2] Diario Oficial No. 49.227 de 29 de julio de 2014.
[4] Cfr. sentencia C-491 de 1997.
[6] Cfr. sentencias C-468 de 2016, C-726 de 2015, C-931 de 2014, C-612 de 2013, C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002, C-1256 de 2001 y C-1052 de 2001.
[8] Sentencias C-626 de 2010, C-913 de 2004, C-918 de 2002 y C-1298 de 2001.
[9] Cfr. sentencias C-504 de 1995 y C-060 de 1996.
[10] Sentencia C-232 de 2002. En ese caso, la Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal no violaba el principio de estricta legalidad, por más que presentara una imprecisión preliminar en la definición de la pena imponible, por cuanto se trataba de una superable, con arreglo a un entendimiento contextual, finalista y sistemático de la normatividad penal. En ese contexto sostuvo que “[…] cuando se presente una indeterminación insuperable en la descripción de las penas es evidente que se viola el principio de legalidad”. Ese mismo resultado es predicable de los tipos que presentan una indeterminación insuperable en la descripción del comportamiento punible”.
[11] Sentencia C-559 de 1999. En esa oportunidad, la Corte se preguntaba cuál era el sentido de una norma penal que, por su título, pretendía definir el ámbito de responsabilidad criminal en materia de importaciones declaradas a través de sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósito. Y luego de hacer un esfuerzo argumentativo, concluyó que no era posible llegar a una conclusión cierta. Entonces dijo: el sentido de esa norma “[n]o es posible determinarlo por medio de una interpretación razonable”. Después concluyó: “[…] en la medida en que, conforme al análisis adelantado por esta sentencia, la norma acusada es confusa, y no resulta posible precisar con claridad cuál es la conducta que ha sido penalizada, entonces es necesario declarar su inconstitucionalidad, por violación del principio de estricta legalidad penal”.
[12] En el ámbito del derecho penal delictivo puede verse la sentencia C-205 de 2003. En ese fallo, la Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal que criminalizaba el comercio de autopartes de vehículos de procedencia ilícita violaba el principio de estricta legalidad penal, esencialmente porque los términos en los cuales estaba formulado presentaban una imprecisión tan grande, que no era posible establecer “una clara frontera entre cuándo resulta ser lícito o no comerciar con esta clase de mercancías”.
[13] Cfr. Sentencias C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-433 de 2010, C-523 de 2009, C-402 de 2007 y C-1260 de 2005.
[14] Cfr. sentencias C-504 de 1995 y C-060 de 1996.

References: artículo 128
 artículo 128
 artículo 128

ARTÍCULO 2
 artículo 128
 artículo 128
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 241
 artículo 241
 resolución 
 artículo 128
 artículo 243
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 128