Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-131-17-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego-522712826
Timestamp: 2020-01-28 05:23:02+00:00

Document:
II OSK 131/17 - Wyrok Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2619130
II OSK 131/17
Sędziowie: NSA Barbara Adamiak (spr.), del. WSA Małgorzata Jarecka.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/16 w sprawie ze skargi D. K., R. K., G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 marca 2016 r. nr... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego
zasądza od U. P. solidarnie na rzecz D. K., R. K., G. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/16 w sprawie ze skargi D. K., R. K., G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 marca 2016 r., znak:. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta G. z 10 lutego 2016 r. nr.
Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr... odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew.... do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. nr... uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/14 oddalił skargę.
Rozpatrując wniosek ponownie, Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. nr. odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew.... do przywrócenia stanu poprzedniego, wskazując iż działania podjęte przez właścicieli nieruchomości o nr ew...., polegające na wybudowaniu ogrodzenia, nie spowodowały zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. nr... uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 28 listopada 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 stycznia 2015 r. nr.
Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr... odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew.... do przywrócenia stanu poprzedniego. Decyzja ta została zaskarżona do organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na skutek powzięcia informacji o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15 zwróciło się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udzielenie informacji, czy ww. wyrok jest prawomocny. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż wyrok oddalający skargę nie jest prawomocny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr. (ponownie odmawiającą nałożenia obowiązków) w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Burmistrz Miasta G., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 10 lutego 2016 r. znak... zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dot. zakłócenia stosunków wodnych przez właścicielkę działki nr... położonej w G. przy ul. Z. do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. znak..., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta G.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Sąd I instancji wskazał, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję kasacyjną, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym po wydaniu tej decyzji nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie nie jest rozpatrywana żadna kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynika to z zakresu badania jakiemu podlega decyzja kasacyjna. Sąd w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję kasacyjną bada tylko, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do jej wydania, a więc, czy prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast nawet jeżeli uznać, że prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, ułatwi podjęcie decyzji organowi administracyjnemu, to jednak nie oznacza to bezwzględnego braku możliwości podjęcia decyzji przez organ I instancji przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Brak jest tym samym bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem. Zdaniem Sądu I instancji treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne, czyli chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna Zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że przepis uzależniający rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ, dotyczy rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, nie zaś decyzją prawomocną. W konsekwencji zatem, Sąd I instancji nie uznał za prawidłowy pogląd wyrażony przez organ w niniejszej sprawie, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję uchylającą decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, stanowi zagadnienie wstępne, które musi zostać rozstrzygnięte przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez Burmistrza. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zachodziły przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego. W szczególności Sąd I instancji za uzasadnienie do zawieszenia postępowania nie uznał przywołanego przez uczestnika postępowania U. P-M. (w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2016 r.) wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Wa 811/16. W wyroku tym wskazano, iż w sytuacji jak w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania, gdy istnieje przeszkoda do jego prowadzenia, albowiem mamy do czynienia z wydaniem decyzji w tej samej sprawie. Sąd I instancji poglądu tego nie podzielił i wskazał, że skoro w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja organu administracyjnego (odwoławczego), a na skutek wydania tej decyzji i w konsekwencji jej wydania, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ I instancji, to prowadzenie postępowania przez tenże organ jest dopuszczalne. Nie może być mowy o wydaniu decyzji w tej samej sprawie, bowiem decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego, która jest ostateczna i nadaje się do wykonania. W razie zaś ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej - na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zdaniem Sądu I instancji wystąpi sytuacja, w której będą w obrocie prawnym istniały dwie decyzje w tej samej sprawie wydane i wówczas konieczne będzie wdrożenie trybu nadzwyczajnego. Taki bowiem sposób procedowania w ocenie Sądu I instancji przewiduje obecnie obowiązujący Kodeks postępowania administracyjnego i w takim brzmieniu musi być stosowany przez organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
U. P-M. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w sytuacji, w której rozpatrzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego skargę na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji, a skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. powinna zostać oddalona w całości;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji dopuszczając tym samym do wydania przez organ I instancji dwóch potencjalne sprzecznych oraz wzajemnie się wykluczających decyzji administracyjnych w tej samej sprawie, co może doprowadzić do konieczności wdrożenia trybu nadzwyczajnego, co jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, trwałości decyzji oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli, a zasady te - w obliczu specyfiki oraz złożoności niniejszego postępowania, które trwa ponad 3 lata - powinny być przez Sąd szczególnie respektowane.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
D. K. G. K. i R. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje środek prawny uchylenia postanowienia jeżeli stwierdzi, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie ciągłości czynności procesowych rozpoznania sprawy, prowadzących do rozstrzygnięcia istoty sprawy decyzją administracyjną. Ciągłość postępowania jest podkreślona w doktrynie jako szczególna wartość zapewniająca możliwość rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zachowaniem ustawowych terminów jej rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Nie oznacza to jednak przyjęcia bezwzględnej reguły ciągłości postępowania w sprawie, a konieczne jest uwzględnienie, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego okaże się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Uzasadnia to wprowadzenie instytucji procesowej zawieszenia postępowania, stanowiącej wyjątek od reguły ciągłości postępowania w sprawie. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 97 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc o zawieszeniu postępowania przez wyliczenie obligatoryjnych przesłanek odstąpienia od reguły ciągłości postępowania. Jedną z obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania wylicza art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zawieszenie postępowania w sprawie jest dopuszczalne, gdy w toku rozpoznania sprawy będącej przedmiotem postępowania wystąpi okoliczność faktyczna lub prawna, która ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a o tym czy ta okoliczność faktyczna lub prawna jest występująca w sprawie nie należy do właściwości organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie, a do innego organu administracji publicznej lub sądu.
W sprawie zaskarżonego do sądu postanowienia o zawieszeniu postępowania, organy I i II instancji wyprowadziły z faktu zaskarżenia do sądu decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 7 kwietnia 2014 r. nr... uchylającej decyzję Burmistrza Miasta G. z 9 stycznia 2014 r. nr...; decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 15 stycznia 2015 r. nr... uchylającej decyzję Burmistrza Miasta G. z 28 listopada 2014 r. nr. Na pierwszą decyzję organu odwoławczego wyrokiem z 10 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Na drugą decyzję organu odwoławczego wyrokiem z 19 października 2015 r. sygn. akt IV S/Wa 890/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Burmistrz Miasta G. decyzją z 29 kwietnia 2015 r. nr. rozstrzygnął sprawę ponownie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 21 stycznia 2016 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie wystąpił zatem związek ze sprawami sądowoadministracyjnymi będącymi przedmiotem postępowań kasacyjnych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonych wyrokami: wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 54/15, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/14 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 146/16, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15. Przedmiotem kontroli była sprawa zgodności z prawem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie przez sąd decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ma skutek prawny rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie można zatem wyprowadzić z faktu zaskarżenia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Zagadnienie wstępne to bowiem rozstrzygnięcie kwestii merytorycznej, od której rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Nie wchodzi w ten zakres zagadnienia wstępnego ustalenie właściwości do rozstrzygnięcia sprawy, która przy uchyleniu decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesuwa się na organ pierwszej instancji, a pozostaje przy organie odwoławczym. Nie można wyprowadzić zagadnienia wstępnego z możliwości prawnej wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie, a kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powróciła do organu odwoławczego z powodu uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzyga sprawę.
Nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 12 § 1, art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania w sprawie stanowi przerwanie reguły ciągłości postępowania. Wyłącznie w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego spełniona jest przesłanka zawieszenia postępowania. Przy tym przez zagadnienie wstępne należy zakwalifikować kwestię, która wchodzi w elementy hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej będącej podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygniecie tej kwestii nie należy do właściwości organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę, a przynależy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu. Kwestią wstępną nie jest możliwość prawna powrotu właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z organu pierwszej instancji na organ odwoławczy. Stanowi naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8), zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 § 1), zawieszenia postępowania w sprawie, w której nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Nie doszło też w sprawie do naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 2). Ciągłość postępowania w sprawie nie prowadziła do rozpoznania i wydania w sprawie tożsamych decyzji, które wymagało zastosowania trybów nadzwyczajnych. Należy wskazać na regulację art. 152 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami oddalił skargi na decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Wykonanie decyzji kasacyjnych nie zostało wstrzymane w postępowaniu kasacyjnym. Konsekwencją prawną było ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji i wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta G. z 29 kwietnia 2015 r. nr..., która ponownie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 21 stycznia 2016 r. uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15.

References: art. 145
 art. 135
 art. 176
 art. 174

art. 145
 art. 135
 art. 97
 art. 97
 art. 151

art. 145
 art. 135
 art. 16
 art. 8
 art. 12
 art. 183
 art. 183
 art. 145
 art. 135
 art. 97
 art. 145
 art. 97
 art. 97
 art. 138
 art. 138
 art. 97
 art. 145
 art. 135
 art. 8
 art. 12
 art. 16
 art. 152