Source: https://www.senat.fr/rap/l18-147-315-1/l18-147-315-122.html
Timestamp: 2019-05-24 20:48:18+00:00

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ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 77 bis - Augmentation à trois jours du délai de carence pour la prise en charge des congés de maladie des personnels du secteur public
. Commentaire : le présent article prévoit de porter à trois jours le délai de carence pour l'ensemble des agents publics civils et militaires en congé de maladie, contre un jour actuellement.
A. SUPPRIMÉ EN 2014...
Instauré par l'article 105 de la loi de finances pour 201261(*), le « jour de carence », se traduisait, pour l'agent en congé maladie, par le maintien de sa rémunération à compter du deuxième jour de ce congé et non dès le premier jour d'absence.
Ce délai de carence ne s'appliquait cependant pas dans les cas suivants :
Ce dispositif, présenté dans l'exposé sommaire de l'amendement gouvernemental qui en était à l'origine comme une « mesure d'équité entre secteur privé et secteur public », a cependant été abrogé par l'article 126 de la loi de finances pour 201462(*).
L'abrogation du jour de carence devait s'accompagner de deux mesures :
- d'une part, la mise en place de sanctions financières en cas de double manquement, dans une période de 24 mois, à l'obligation de transmission de l'arrêt maladie par l'agent dans un délai de 48 heures (diminution de moitié de sa rémunération)63(*);
- d'autre part, la prorogation jusqu'au 31 décembre 2015 de l'expérimentation confiant aux caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires.
L'expérimentation confiant aux caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires
L'article 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 a confié, à titre expérimental, pour une durée de deux ans, à certaines caisses primaires d'assurance maladie et aux services du contrôle médical placés auprès d'elles, le contrôle des arrêts de travail des fonctionnaires.
Prolongée une première fois pour une durée de deux ans supplémentaires par l'article 76 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, cette expérimentation a fait l'objet de deux prolongations successives, jusqu'au 31 décembre 2015 par l'article 126 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, et jusqu'au 31 décembre 2018 par l'article 147 de la loi no 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
B. ...LE JOUR DE CARENCE A ÉTÉ RÉINTRODUIT PAR L'ARTICLE 115 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2018
Différentes études ont montré que l'instauration du jour de carence s'est traduite par une baisse du nombre d'absences de courte durée.
En particulier, dans un rapport d'octobre 201664(*), la Cour des comptes relevait que « l'instauration d'un délai de carence d'un jour, à compter du 1er janvier 2012, avait eu pour effet de faire baisser les arrêts maladie de courte durée. Son abrogation, à compter du 1er janvier 2014, semble avoir eu l'effet inverse même s'il conviendrait d'en mesurer précisément l'impact sur la durée des arrêts ».
Elle invitait par conséquent à « s'interroger sur le rétablissement du jour de carence, mesure qui ne pourrait être édictée qu'à l'échelle des trois fonctions publiques ».
Par ailleurs, les mesures qui devaient accompagner la suppression du jour de carence n'ont pas fait la preuve de leur efficacité en matière de lutte contre l'absentéisme.
C'est pourquoi l'article 115 de la loi de finances pour 201865(*) a réinstauré un jour de carence dans les trois versants de la fonction publique.
Cette mesure, qui concerne l'ensemble des agents publics, civils comme militaires, ne s'applique cependant pas dans les cas suivants :
- en cas, pour les fonctionnaires civils, d'incapacité permanente résultant de blessures ou de maladies contractées ou aggravées en service, dans l'accomplissement d'un acte de dévouement dans un intérêt public, en exposant ses jours pour sauver la vie d'une ou de plusieurs personnes, ou, pour les militaires, d'infirmités d'un taux au moins égal à 60 % ;
- pour le deuxième congé de maladie, lorsque celui est pris moins de 48 heures après le premier et que la cause est identique ;
- en cas de congé pour invalidité temporaire imputable au service, de congé du blessé, de congés pour accident de service ou accident du travail et maladie professionnelle, de congé de longue maladie, de congé de longue durée et de congé de grave maladie ;
- en cas de congé de maladie accordé, dans une période de trois ans, après un premier congé de maladie au titre d'une même affection de longue durée.
Selon l'évaluation préalable de l'article 48 du projet de loi de finances pour 2018 à l'origine de l'article 115 précité, le rendement financier de cette mesure devait s'élever à plus de 270 millions d'euros, dont 108 millions d'euros pour l'État, 100 millions d'euros pour les collectivités territoriales, 50 millions d'euros pour les administrations de sécurité sociale et 13 millions d'euros pour les autres administrations publiques.
Le présent article, adopté par la commission des finances à l'initiative de votre rapporteur spécial Claude Nougein, vise à modifier l'article 115 précité afin de porter à trois jours le délai de carence dans la fonction publique.
L'agent en congé de maladie ordinaire ne verrait ainsi sa rémunération maintenue qu'à compter du quatrième jour d'absence et non dès le deuxième jour de ce congé.
A. UN TAUX D'ABSENTÉISME DANS LE SECTEUR PUBLIC PROCHE DE CELUI DU SECTEUR PRIVÉ MAIS VARIABLE SELON LES VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE
En 2017, la proportion d'agents absents au moins un jour au cours d'une semaine pour raisons de santé s'élevait à 3,9 %, contre 3,8 % pour les salariés du secteur privé.
Des différences importantes peuvent cependant être notées entre les trois fonctions publiques. Si ce taux ne s'élève qu'à 2,9 % au sein de la fonction publique d'État, il atteint 4,7 % pour les deux autres versants de la fonction publique.
Proportion de salariés absents au moins un jour au cours d'une semaine pour raisons de santé dans les différents versants de la fonction publique
Source : Insee, enquêtes Emploi. Traitement DGAFP - Département des études, des statistiques et des systèmes d'information
B. PORTER LE DÉLAI DE CARENCE DANS LA FONCTION PUBLIQUE À TROIS JOURS : UNE MESURE D'ÉQUITÉ VIS-À-VIS DES SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ
Considérant que l'instauration d'un délai de carence dans la fonction publique constitue à la fois une mesure d'efficacité afin de lutter contre l'absentéisme mais aussi une mesure d'équité vis-à-vis des salariés du secteur privé (cf. infra), le Sénat a proposé à plusieurs reprises l'instauration d'un délai de carence, sur la proposition de sa commission des finances, lors de l'examen des projets de lois de finances pour 2015, 2016 et 2018.
Le dispositif adopté par le Sénat était cependant plus ambitieux que celui mis en place par l'article 115 précité dans la mesure où il se traduisait, par souci d'équité avec les salariés du secteur privé, par l'instauration de trois jours de carence.
En effet, comme le notait notre ancien collègue Michel Bouvard dans son rapport sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 201666(*), « certes, 64 % des salariés du secteur privé bénéficient d'une prise en charge par leur couverture complémentaire - mais cela laisse tout de même 36 % des salariés du secteur privé sans prise en charge, par exemple les salariés des cliniques privées, qui se trouvent dans une situation d'inégalité avec les fonctionnaires de l'hôpital public ».
Le système de couverture des salariés du secteur privé
Aux termes de l'article R. 323-1 du code de la sécurité sociale, les salariés du secteur privé sont soumis à un délai de trois jours avant de pouvoir bénéficier des indemnités journalières de maladie versées par la sécurité sociale.
Pour autant, comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, cette couverture générale ne constitue que le premier niveau d'un système de couverture à trois étages :
- une couverture de base, correspondant aux indemnités journalières versées par l'assurance maladie à partir du quatrième jour d'arrêt et correspondant à 50 % du salaire ;
- une couverture complémentaire obligatoire versée par l'employeur ;
- une couverture complémentaire conventionnelle ou facultative d'entreprise pouvant permettre de compenser intégralement la perte de salaire.
Des conventions de branche ou d'entreprise peuvent en outre prévoir le maintien total ou partiel de la rémunération au cours de la période de trois jours. Environ deux tiers des salariés du secteur privé bénéficient d'un tel régime.
C'est pourquoi votre commission des finances a donné un avis favorable à l'adoption du présent article et a adopté un amendement de votre rapporteur spécial Claude Nougein tendant à diminuer à hauteur de 216 millions d'euros les crédits du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » correspondant au gain lié à l'augmentation du délai de carence pour la fonction publique d'État.
ARTICLE 77 bis (nouveau) - Expérimentation du compte financier unique pour les collectivités territoriales
. Commentaire : le présent article prévoit d'expérimenter, à compter de 2020, la mise en place d'un compte financier unique pour les collectivités territoriales volontaires, qui se substituerait au compte administratif et au compte de gestion.
Les collectivités territoriales sont tenues d'arrêter leurs comptes sous la forme de deux états financiers distincts :
- le compte administratif, établi par l'ordonnateur de la collectivité, est prévu par les articles L. 1612-12 et suivants du code général des collectivités territoriales. Il retrace l'exécution budgétaire de la collectivité et comprend de nombreuses annexes fournissant des informations financières et de gestion. Présenté pour approbation à l'assemblée délibérante, il est soumis au contrôle budgétaire assuré par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes (CRC), en vue notamment de vérifier son exécution en équilibre. Près de 100 000 comptes administratifs sont adoptés chaque année par les assemblées délibérantes ;
- le compte de gestion, établi par le comptable public de la direction générale des finances publiques (DGFiP), décrit les recettes et dépenses budgétaires figurant dans le compte administratif, et y ajoute la comptabilité patrimoniale (immobilisations et engagements hors bilan) ainsi que l'ensemble des justificatifs d'opérations. Il est soumis à un apurement administratif par les services de la DGFiP, conformément aux règles régissant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, et le cas échéant au jugement des juridictions financières.
Aucun de ces eux états ne fournit toutefois à lui seul une vision d'ensemble synthétique de la situation budgétaire, comptable et financière de la collectivité, permettant d'apprécier le respect des principes de régularité, de sincérité et d'image fidèle. En outre, l'absence de compte de la collectivité stricto sensu ne permet pas aux ordonnateurs de disposer d'un outil exhaustif de pilotage de la gestion.
Par conséquent, les assemblées délibérantes portent peu d'intérêt au compte administratif de l'exercice clos, généralement voté après le budget primitif de l'année en cours.
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, vise, au I, à autoriser les collectivités territoriales volontaires et leurs groupements à expérimenter la mise en place d'un compte financier unique, qui se substituerait au compte administratif et au compte de gestion.
Le compte financier unique pourrait être mis en oeuvre à compter de l'exercice 2020 et pour une durée maximale de trois exercices budgétaires, c'est-à-dire jusqu'en 2022.
Le II du présent article précise :
- les modalités de candidature à l'expérimentation : les collectivités territoriales et leurs groupements pourraient se porter candidats, auprès du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre chargé des comptes publics, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi de finances. Les ministres concernés se prononceraient sur les candidatures ainsi que, pour chacune des collectivités retenues, sur les exercices budgétaires concernés par l'expérimentation ;
- les modalités de mise en oeuvre et de suivi de l'expérimentation : celles-ci feraient l'objet d'une convention entre l'État et les exécutifs habilités par une décision de l'assemblée délibérante de chaque collectivité ;
- les modalités de contrôle du Parlement : un bilan de l'expérimentation serait transmis par le Gouvernement au Parlement au plus tard six mois avant la fin du troisième exercice budgétaire d'application.
La coexistence du compte administratif et du compte de gestion pour les collectivités territoriales fait de celles-ci une exception parmi les différentes collectivités publiques.
L'expérimentation du compte financier unique fait partie des propositions Comité Action publique 202267(*), qui s'inscrit dans la continuité de nombreux rapports ayant préconisé cette réforme au cours des dernières années68(*).
Toutefois, l'élaboration d'un schéma opérationnel et d'une maquette du compte financier unique n'avait pas été entreprise jusqu'au récent rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) d'août 201769(*). La maquette proposée comprend quatre parties distinctes :
- des informations générales et synthétiques, comprenant de nouveaux ratios financiers destinés à apporter une indication plus précise de la solvabilité et des marges de manoeuvre financière de la collectivité ;
- l'exécution budgétaire avec des tableaux fusionnés et simplifiés par rapport à la situation actuelle ;
- la situation patrimoniale, avec une présentation simplifiée ;
- les annexes, qui pourraient d'après l'OGF être allégées de près de 100 pages.
Les conditions semblent donc réunies pour le lancement de cette expérimentation attendue par de nombreuses collectivités, qui devrait permettre d'améliorer la lisibilité des états financiers, de faciliter le pilotage et la gestion, et de renforcer l'implication des élus et des citoyens.
Cette réforme revêt une acuité particulière dans le contexte actuel d'évolution du secteur public local, et plus particulièrement de la réorganisation de la carte intercommunale, des démarches d'expérimentation de la certification, de la dématérialisation des échanges entre les ordonnateurs et les comptables ou encore de l'expérimentation de l'agence comptable, prévue à l'article 77 ter du présent projet de loi de finances.
Reste une incertitude quant au nombre et aux caractéristiques des collectivités qui se porteront candidates à cette expérimentation : à cet égard, la remise d'un rapport au Parlement, prévue par le présent article, est indispensable pour tirer un bilan de cet expérience et en ajuster, le cas échéant, les modalités.
ARTICLE 77 ter (nouveau) - Mise en place d'une agence comptable au sein des collectivités publiques volontaires
. Commentaire : le présent article prévoit de permettre à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement public de santé volontaire d'intégrer en son sein la totalité de la fonction comptable et financière, en désignant un agent comptable soumis au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et aux règles relatives à la gestion budgétaire et comptable publique.
En vertu du principe de séparation entre l'ordonnateur et le comptable, le comptable des collectivités territoriales70(*), de leurs groupements et établissements publics locaux71(*), ainsi que des établissements publics de santé72(*) est un comptable public de l'État ayant la qualité de comptable principal. Les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont totalement incompatibles, et s'étendent même au conjoint.
Comme pour la coexistence du compte administratif et du compte de gestion (cf. article 77 bis), il résulte de cette situation une discontinuité dans la gestion comptable et financière des collectivités locales, qui complique le pilotage budgétaire et ne favorise pas une appropriation de la fonction comptable par les collectivités.
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à autoriser le regroupement, au sein d'une agence comptable unique, les fonctions de gestion comptable et financière des collectivités territoriales, de leurs groupements et établissements publics locaux, ainsi que des établissements publics de santé.
Le I du présent article prévoit à cet effet un dispositif de délégation, par convention, des opérations relevant de la compétence exclusive du comptable public de l'État aux collectivités et établissements publics concernés.
Les compétences ainsi déléguées seraient exercées au nom et pour le compte de l'État, sous son contrôle et sous l'autorité d'un agent comptable soumis au régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics organisé par l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 et aux dispositions relatives à la gestion budgétaire et comptable publique.
Le même I précise :
- les modalités de candidature au dispositif : les collectivités et établissements publics présenteraient une demande au plus tard le 31 mars de l'année qui précède la date de mise en oeuvre envisagée de la délégation. Si cette demande est acceptée, la convention serait conclue dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande, pour une mise en oeuvre à compter du 1er janvier de l'année suivante ;
- le contenu de la convention : celle-ci préciserait les conditions d'exercice de la délégation et notamment les moyens financiers, matériels et en personnels mis en oeuvre par chacune des parties.
Le II du dispositif proposé apporte des précisions sur le statut de l'agent comptable :
- il pourrait être soit un fonctionnaire de l'État (comme le comptable public de droit commun), soit par délégation un fonctionnaire territorial ou hospitalier. En cas de mise à disposition d'un fonctionnaire de l'État, la convention préciserait le montant du remboursement, par la personne publique délégataire, des dépenses afférentes ;
- il serait nommé, remplacé ou révoqué non par le ministre chargé du budget, mais par l'autorité investie du pouvoir de nomination au sein de la personne publique délégataire, après avis du directeur départemental des finances publiques ou du directeur régional des finances publiques ;
- pour les besoins de la délégation, les agents de la direction générale des finances publiques qui étaient précédemment affectés à la gestion comptable et financière de la personne publique délégataire seraient placés d'office en position de détachement auprès de celle-ci pour la durée initiale de la délégation afin d'assister l'agent comptable dans ses fonctions.
Le III du dispositif proposé exclut de son champ les régies, dont les fonctions comptables sont déjà confiées à un agent comptable spécifique.
Le IV prévoit la remise d'un rapport d'évaluation du dispositif par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 1er juillet 2022.
Enfin, le V renvoie à un décret en Conseil d'État « les modalités d'application du présent article et notamment :
- le contenu de la convention ;
- les conditions de contrôle de l'État sur la mise en oeuvre de la délégation ;
- l'obligation d'une transmission périodique à l'État des informations comptables et financières nécessaires à la production des comptes publics
- les adaptations des modalités de remise gracieuse applicables aux agents comptables en cas de mise en jeu de leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;
- les modalités de mise à disposition ou de détachement, les conditions dans lesquelles les agents bénéficient des dispositifs indemnitaires d'accompagnement de la fonction publique et des dispositions régissant leur précédent corps ou emploi de détachement ;
- la méthodologie de l'évaluation du dispositif.
L'expérimentation du compte financier unique fait partie des propositions Comité Action publique 202273(*).
Contrairement au compte financier unique, le dispositif proposé par le présent article ne constitue pas une expérimentation stricto sensu, limitée dans le temps, mais bien une nouvelle possibilité offerte de manière pérenne aux collectivités territoriales et établissements publics volontaires. La procédure de sélection des candidatures permet toutefois, en pratique, de conserver le caractère expérimental de la mesure dans un premier temps.
L'agence comptable permettra aux collectivités d'intégrer en leur sein la totalité de la fonction comptable et financière, ce qui devrait conduire à une amélioration du pilotage et à une responsabilisation accrue. Cette mesure s'inscrit dans le contexte plus large de la réforme des relations entre ordonnateur et comptable et des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, et s'appuie sur le développement des compétences internes en matière de contrôle interne financier et comptable, dont les plus grandes collectivités disposent déjà.
Si cette mesure doit être saluée dans son principe, plusieurs incertitudes demeurent toutefois à ce stade, qui rendent d'autant plus nécessaire l'évaluation du dispositif proposé d'ici à 2022 :
- le nombre et le type de collectivités publiques concernées : si le Gouvernement indique que le dispositif vise d'abord les organismes de taille importante tels que les collectivités territoriales relevant de la contractualisation prévue par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et les établissements publics de santé dont les comptes doivent être certifiés, le fonctionnement en agence comptable pourrait avoir vocation à s'étendre au-delà par la suite, sans qu'il soit à ce stade possible de dire dans quelle mesure ;
- l'implication effective de la collectivité délégataire qui, au-delà de la mise en place de l'agence comptable stricto sensu, devra engager une refonte globale de ses procédures internes afin de tirer tous les bénéfices de cette réforme en termes d'amélioration du pilotage de la gestion comptable et financière ;
- les marges de manoeuvre des collectivités dans le recrutement des personnels de l'agence comptable. À cet égard, on observera notamment que le dispositif proposé ne permet pas, à ce stade, de nommer aux fonctions d'agent comptable un agent non titulaire de la fonction publique, par exemple un contractuel recruté spécifiquement à cet effet.
* 61 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 62 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 63 Décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires.
* 64 Cour des comptes, « Les finances publiques locales, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics », octobre 2016.
* 65 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.
* 66 Rapport spécial de Michel Bouvard et Thierry Carcenac sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », annexé au rapport général d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2016.
* 67 Rapport du Comité Action publique 2022, juin 2018, quatrième partie : « éviter les dépenses publiques inutiles ».
* 68 Voir notamment : M. Pierre Richard, « Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales », décembre 2006 ; Inspection générale des finances (IGF) et Inspection générale de l'administration (IGA), « La transparence financière des collectivités locales », mai 2012 ; Cour des comptes, « Les finances publiques locales », rapport thématique, octobre 2013 ; MM. Martin Malvy et Alain Lambert, « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun », avril 2014 ; Cour des comptes, « Les finances publiques locales. Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics », octobre 2015.
* 69 Inspection générale des finances (IGF), « Mise en place d'un compte financier unique dans le cadre budgétaire et comptable des collectivités territoriales », aout 2017.
* 70 Article L. 1617-1 du code général des collectivités territoriales. Le comptable public est nommé par le ministre chargé du budget après information préalable, selon le cas, du ou des maires concernés, du président du conseil départemental ou du président du conseil régional.
* 71 L'article L. 212-12 du code de l'éducation précise que « le receveur municipal assure gratuitement les fonctions de comptable des caisses des écoles publiques ou privée ».
* 72 Article L. 6145-8 du code de la santé publique pour les établissements publics de santé, et article L. 315-16 du code de l'action sociale et des familles pour les établissements publics sociaux ou médico-sociaux.
* 73 Rapport du Comité Action publique 2022, juin 2018, quatrième partie : « éviter les dépenses publiques inutiles ».

References: L'ARTICLE 77
 l'article 105
 l'article 126

L'article 91
 l'article 76
 l'article 126
 l'article 147
 L'ARTICLE 115
 l'article 115
 l'article 48
 l'article 115
 l'article 115
 l'article 115
 l'article 77
 l'article 60