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Timestamp: 2013-05-25 04:00:01+00:00

Document:
DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 20 de diciembre de 2011 sobre la ayuda estatal C 85/01 relativa a medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP [notificada con el número C(2011) 9429] (El texto en lengua inglesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2012/365/UE)
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DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 20 de diciembre de 2011 sobre la ayuda estatal C 85/01 relativa a medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP [notificada con el número C(2011) 9429] (El texto en lengua inglesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2012/365/UE) Nº de Disposición	:
DOUE 182	Fecha Disposición	:
COMISION EUROPEA	Artículo 1Artículo 2 La exención de los gastos notariales yde los costes de publicación contemplada en elartículo 11, apartado 1, de la Ley portuguesa nº 21/92no constituye ayuda estatal.Artículo 3Artículo 4Artículo 5Artículo 6Artículo 7 El destinatario de la presente Decisiónserá la República Portuguesa.
en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo
primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en
particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que
presenten sus observaciones, de conformidad con los citados
artículos (2), y teniendo en cuenta dichas
(1) A través de tres denuncias, de 1993, 1996 y 1997,
presentadas por la empresa privada de televisión Sociedade
Independente de Comunicação, SA (SIC), la
Comisión fue informada de que Portugal había aplicado
una serie de medidas puntuales e indemnizaciones compensatorias
anuales en favor de la empresa pública de televisión
Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP).
(2) Por carta de 15 de noviembre de 2001, la Comisión
informó a Portugal de su decisión de incoar el
procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del
Tratado CE en relación con una serie de medidas puntuales en
favor de RTP.
(3) La Decisión de la Comisión de incoar el
procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas (3). Posteriormente, el artículo 1 de
la Decisión 2005/406/CE de la Comisión, de 15 de
octubre de 2003, relativa a medidas puntuales aplicadas por
Portugal en favor de RTP (4), concluyó que algunas de esas
medidas, en concreto la ayuda estatal que Portugal concedió
a RTP por un importe de 68 006 millones PTE en forma de un acuerdo
con la Seguridad Social en 1993, de aportaciones de capital en
1994-1997 y de un préstamo en 1998, eran compatibles con el
mercado común según lo dispuesto en el
artículo 86, apartado 2, del Tratado CE. Además, el
artículo 2 de dicha Decisión declaró que
algunas medidas no constituían ayuda estatal, en concreto
las medidas de exención de los gastos de notario y registro,
el pago por la transferencia de la red de difusión de la
señal televisiva, las facilidades concedidas para el pago
del canon anual por la utilización de la red, el protocolo
de apoyo al cine, la emisión de obligaciones y el plan de
reestructuración para 1996-2000.
(4) El 26 de junio de 2008, el Tribunal de Primera Instancia en
su sentencia T-442/03 (5) anuló parte de la Decisión
2005/406/CE por dos motivos. El Tribunal anuló el
artículo 2 de dicha Decisión en la medida en que
declara que la exención de los gastos de notario y registro
no constituye ayuda estatal. El Tribunal consideró que la
misión de la Comisión era establecer, en
relación con la ventaja puntual, consistente en la
exención del pago de los derechos de registro y de los
honorarios relativos a su transformación en sociedad
anónima (en adelante, «exención
temporal»), si encajaba en la lógica del sistema
jurídico portugués que la ley operase la
transformación de las empresas públicas en sociedades
anónimas, o bien si emplear la ley constituía una
excepción que en realidad pretendía conceder a las
empresas públicas una ventaja sobre las demás.
(1) A partir del 1 de diciembre de 2009, el artículo 88
del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (CE) se sustituye
por el artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE). Las disposiciones respectivas de ambos
artículos siguen siendo, en sustancia, idénticas. En
la presente Decisión, las referencias al artículo 108
del TFUE deben entenderse, en su caso, como referencias al
artículo 88 del Tratado CE. De la misma manera, el
artículo 86, apartado 2, del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea se sustituye por el artículo 106, apartado
2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(2) DO C 329 de 24.12.2008, p. 24.
(3) DO C 85 de 9.4.2002, p. 9.
(4) DO L 142 de 6.6.2005, p. 1.
(5) Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 26 de junio
de 2008, en el asunto T-442/03, SIC/Comisión, Rec. 2008, p.
II-1161.
(5) En cuanto a la ventaja permanente resultante de una
exención ilimitada de los gastos de notario y registro y
otros gastos con respecto a todos los actos de inscripción,
registro o anotación concedida a RTP (en adelante denominada
«exención permanente»), el Tribunal
consideró que aunque probablemente la exención no
fuera en realidad permanente (véanse los apartados 73 y 79
de la sentencia), ello no alteraría la afirmación de
que la Comisión no ha demostrado el carácter general
de esta exención. El Tribunal consideró además
que, aunque tal vez Portugal transformara RTP en sociedad
anónima porque se consideró necesario para el
cumplimiento de la misión de servicio público, no se
aportaron pruebas suficientes de ello.
(6) El Tribunal desestimó los recursos por lo que se
refiere a la conclusión de la Decisión 2005/406/CE de
no considerar ayudas estatales la emisión de obligaciones de
1994 y las facilidades de pago del canon.
(7) Por lo que se refiere a la compatibilidad de las medidas de
ayuda estatal (artículo 1 de la Decisión
2005/406/CE), el Tribunal de Primera Instancia consideró que
la Comisión no podía basarse en los informes sobre el
servicio público y los datos en ellos contenidos sin una
auditoría externa de los mismos, como exige la
legislación nacional. Por consiguiente, la Comisión
no podía concluir que las medidas de ayuda estatal fueran
compatibles con el mercado común a tenor del artículo
86, apartado 2, del Tratado [ahora artículo 106, apartado 2,
del TFUE y el «mercado interior» (6)]. El Tribunal
anuló el artículo 1 de la Decisión
2005/406/CE.
(8) Tras la sentencia del Tribunal en el asunto T-442/03, la
Comisión llamó la atención de las partes
interesadas sobre el hecho de que se había vuelto a abrir la
investigación de la Comisión en este asunto y las
invitó a presentar observaciones (7).
(9) La Comisión recibió observaciones del
denunciante el 10 de marzo de 2009, que se transmitieron a Portugal
el 8 de abril de 2009. El 17 de junio de 2009, se recibieron otras
observaciones del denunciante, que se transmitieron a Portugal el
28 de julio de 2009. Portugal respondió a los dos grupos de
observaciones mediante cartas de 7 y 8 de septiembre de 2009.
Portugal envió información adicional a la
Comisión el 23 de febrero de 2010, el 4 de marzo de 2010 y
el 15 de abril de 2010. La Comisión envió a Portugal
una solicitud de información el 10 de mayo de 2010, pidiendo
en concreto que se realizaran auditorías externas
independientes de los informes sobre el servicio público del
período comprendido entre 1992 y 1997.
(10) Portugal respondió a la solicitud de
información de la Comisión mediante carta de 8 de
junio de 2010 y presentó las auditorías externas
solicitadas relativas a los informes sobre el servicio
público por carta de 12 de agosto de 2010. Portugal
presentó información adicional por carta de 29 de
septiembre de 2010. El 29 de marzo de 2011 tuvo lugar una
reunión con Portugal; las autoridades de ese país
facilitaron información adicional a la Comisión los
días 17 de junio, 25 de agosto y 26 de octubre de 2011. Por
carta registrada el 15 de diciembre de 2011, Portugal aceptó
excepcionalmente que la presente Decisión se adoptara en
lengua inglesa como lengua auténtica.
(11) La presente Decisión trata únicamente las
medidas puntuales cubiertas por la Decisión de incoar el
procedimiento de investigación formal. Algunas de las
medidas, que se declararon no constitutivas de ayuda estatal con
arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE en la
Decisión 2005/406/CE, no han sido anuladas por el Tribunal
en la sentencia T-442/03 y, por consiguiente, el artículo 2
de la Decisión 2005/406/CE es definitivo. Esas medidas se
refieren al pago por la transferencia de la red de difusión
de la señal televisiva, las facilidades concedidas para el
pago del canon anual por la utilización de la red, el
protocolo de apoyo al cine, la emisión de obligaciones y el
plan de reestructuración para 1996-2000. Sin embargo, como
requería el Tribunal en su sentencia T-442/03, la
Comisión volverá a evaluar la exención
temporal y la exención permanente de los gastos notariales y
de los gastos de registro y publicación. La presente
Decisión se centra en la relación financiera entre
RTP y Portugal en el período comprendido desde 1992 hasta
1998 por lo que se refiere al acuerdo con la Seguridad Social en
1993, las aportaciones de capital durante el período de 1994
a 1997 y el préstamo del año 1998. La presente
Decisión no se ocupa de las cuestiones de la
clasificación jurídica y la compatibilidad con el
Tratado de las indemnizaciones compensatorias anuales concedidas a
RTP, que se trataron en la Decisión de la Comisión de
22 de marzo de 2006 en el asunto n o E 14/05 (8). Además, el
4 de julio de 2006, la Comisión adoptó una
Decisión relativa al acuerdo de reestructuración
financiera de RTP, en el asunto NN 31/06 (9).
(12) No obstante, con el fin de tener una visión completa
de las relaciones financieras que existían entre Portugal y
RTP en el período cubierto por la investigación de la
Comisión en el presente asunto, la Comisión debe
considerar no solo las medidas puntuales, sino también el
apoyo financiero concedido a RTP en forma de indemnizaciones
compensatorias anuales. Por consiguiente, en la presente
Decisión, la Comisión se refiere a las
indemnizaciones compensatorias anuales en la medida necesaria para
precisar su posición sobre las medidas puntuales.
(6) Véanse los apartados 255 y 256 de la sentencia en el
asunto T-442/03.
(7) Véase la nota a pie de página 2.
(8) Asunto n o E 14/05 de 22 de marzo de 2006 Indemnizaciones
compensatorias para el ente público de radiodifusión
(9) Asunto NN 31/06 de 4 de julio de 2006 Apoyo financiero para
reestructurar la deuda acumulada del operador portugués del
servicio público radiodifusión RTP (DO C 222 de
15.9.2006, p. 4).
II. DESCRIPCIÓN PORMENORIZADA DE LAS MEDIDASVer Anexo
III. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS
(71) Tras la apertura del procedimiento de investigación
en el presente asunto, varios terceros interesados presentaron
observaciones relativas a las medidas contempladas en los
considerandos 21 a 39. Los siguientes considerandos ofrecen una
panorámica de las observaciones relevantes de los
interesados, clasificadas por medida.
(72) En la presente sección solo se abordan las
observaciones relativas a las cuestiones que quedaron pendientes
tras la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto
T-442/03, en concreto las cuestiones relativas a la exención
de los gastos de notario y registro y costes de publicación,
así como en relación con las otras medidas (el
acuerdo con la Seguridad Social en 1993, las aportaciones de
capital en el período de 1994 a 1997 y un préstamo en
1998), contempladas en el artículo 1 de la Decisión
2005/406/CE. Estas observaciones de los interesados incluyen
opiniones presentadas tras la primera decisión de
incoación de la Comisión, de 15 de noviembre de 2001,
así como observaciones recibidas tras la publicación
de la invitación a formular observaciones de 24 de diciembre
de 2008 (46).
(73) SIC y TVI argumentaron que la exención de los gastos
de notario y registro constituye una excepción a las normas
habitualmente aplicables en virtud de la legislación
portuguesa a cualquier modificación de los estatutos de una
sociedad. SIC añadió que el ámbito de
aplicación de esta medida no se limitaba a la
transformación de RTP en 1992. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de la Ley nº
21/92, RTP se beneficia de una exención general de impuestos
y derechos sobre cualquier tipo de inscripción y
(74) TVI indicó que RTP estaba también exenta del
pago de los gastos vinculados a la publicación de la
(75) Sobre las aportaciones de capital en el período de
1994 a 1997, SIC, ACT (la Asociación de Televisión
Comercial Europea), el operador comercial italiano Mediaset y TVI
señalaron que ningún accionista razonable
habría procedido a un aumento de capital de una sociedad que
presentara las características de RTP. Las mencionadas
aportaciones de capital se realizaron en una sociedad seriamente
deficitaria sin un plan de reestructuración coherente que
pudiera hacer viable la empresa.
(76) Por otra parte, por lo que se refiere al préstamo de
1998, SIC afirmó que, teniendo en cuenta que RTP estaba en
quiebra técnica en 1996, ninguna entidad financiera
habría aprobado un préstamo así a RTP.
(77) SIC, en particular, destacó la falta de
auditorías externas, que deberían haberse realizado
con regularidad. SIC también se refirió a las
deficiencias detectadas en el ejercicio 1998 y descritas en el
informe BDO Binder sobre dicho ejercicio, la única
auditoría externa existente, que la Comisión
debería haber tenido en cuenta. SIC señaló
diversas críticas en el informe BDO Binder de 1998,
incluido, inter alia, haber excedido los límites
publicitarios en las emisiones televisivas de RTP. SIC
señala que, según los contratos de servicio
público, RTP debe respetar unos límites publicitarios
y, por ejemplo, solo puede emitir un número determinado de
minutos de publicidad por hora. Según las conclusiones del
informe BDO Binder, esto no se respetó en el ejercicio 1998.
SIC también citó la conclusión del informe
según la cual no se habían contabilizado determinados
activos, lo que SIC parece tomar como prueba de que no se
habían realizado las inversiones correspondientes a dichos
(78) Tras la anulación del artículo 1 y de parte
del artículo 2 de la Decisión 2005/406/CE por el
Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-442/03, SIC alega que,
en la presente Decisión, la Comisión debe
también tener en cuenta el informe del Tribunal de Cuentas
portugués (Tribunal de Contas, denominado en lo sucesivo
«el Tribunal de Cuentas») de junio de 2002 (Nº
8/2002), que, según SIC, tenía el deber objetivo de
examinar la gestión de RTP y su prestación de
servicio público de televisión en cuanto a su
efectividad, eficiencia y economía y que abordaba el
período de 1997 a 2000. Sin embargo, ese período se
hizo extensivo hasta 1993. Resumiendo las conclusiones del informe,
SIC subraya que hubo una falta de estrategia para definir los
programas y que no se observaron las directrices del Gabinete de
Auditoría de RTP en cuanto a los límites de los
costes ni se respetó el presupuesto anual elaborado. SIC
declaró además que el Tribunal de Cuentas
señala que Portugal todavía no ha precisado que la
concesión de ayuda estatal guarde relación con un
cumplimiento real de RTP de sus obligaciones de servicio
(46) Véase la nota a pie de página 2. En los
considerandos 74 a 84 de la Decisión 2005/406/CE se
encuentran las observaciones de terceros interesados.
(79) SIC apuntó a las conclusiones generales del Tribunal
de Cuentas portugués sobre los contratos de servicio
público, según las cuales estos favorecen la
ineficiencia y la ineficacia en la gestión de RTP y definen
su misión de servicio público en términos
vagos y poco específicos.
IV. OBSERVACIONES DE PORTUGAL
Exención de los gastos notariales y de los gastos de
registro y costes de publicación
(80) Sobre la exención de los gastos notariales y de los
gastos de registro y costes de publicación, Portugal aduce
que, puesto que la transformación de la empresa
pública en una sociedad anónima tenía que
efectuarse mediante un acto legislativo, no procedía la
recaudación de los impuestos y emolumentos relativos a la
formalización mediante escritura pública de dicha
transformación, ni a su registro y publicación.
(81) La transformación de RTP en una sociedad
anónima se efectuó en 1992 con el fin de que se
rigiera por el Derecho privado y para aproximar su forma de operar
a la de los operadores privados. Se consideró necesario
equipar a RTP con los medios y condiciones que le permitieran
cumplir de la mejor manera sus objetivos de servicio público
en un mercado que estaba cada vez más abierto a la
competencia. Se pretendía dar a las operaciones y la
gestión de RTP la misma flexibilidad que a las empresas
«normales», que se rigen por el Derecho Mercantil.
Según Portugal, el formato de sociedad anónima era
menos engorroso que los procedimientos de control estatal que se
aplicaban previamente a RTP como empresa pública, ofreciendo
así mejores condiciones para desarrollar canales de
televisión y su programación.
Exención fiscal temporal establecida en el
artículo 11, apartado 1, de la Ley nº 21/92
(82) Portugal alega que la transformación de RTP por ley
en 1992, con la consecuencia de que no se precisaba de
«escritura pública» para la formalización
de dicho acto, era acorde con la naturaleza y la lógica del
sistema jurídico portugués. A este respecto, Portugal
recuerda que RTP se había constituido como empresa
pública en 1975 por vía legislativa, en concreto, por
Decreto ley nº 674-D/75. Por tanto, como exigía
específicamente la Ley nº 84/88 relativa a la
anónimas, dichos actos tenían que llevarse a cabo
también por vía legislativa. De conformidad con
artículo 3, apartado 2, de la Ley nº 84/88, que es una
ley general sobre la transformación de las empresas
públicas (véase el considerando 25), el acto
legislativo que establece la transformación de las empresas
públicas tenía que aprobar los estatutos de la
sociedad anónima resultante de la transformación.
Esto, además, se ajustaba al principio de la equivalencia de
los actos, según el cual los actos legislativos solo pueden
ser modificados, suspendidos o derogados por actos del rango
equivalente en la jerarquía de actos jurídicos.
Portugal señala que el principio de la equivalencia de los
actos está establecido en la Constitución portuguesa
(actualmente artículo 112, apartado 5, o artículo
115, apartado 5, de la Constitución en el momento en que RTP
fue transformada en 1992), que dispone que «ninguna ley puede
crear otras categorías de actos legislativos o conferir a
actos de otra naturaleza el poder de interpretar, integrar,
modificar, suspender o derogar cualquiera de sus preceptos con
efectos externos». La aplicación de este principio a
la transformación de empresas públicas está
respaldada por la doctrina (47). Portugal remite asimismo a una
serie de sentencias de su Tribunal Constitucional que reiteran la
interpretación de que una ley solo puede ser interpretada
por otra ley (48) y no por un acto de rango distinto e inferior
dentro de la jerarquía de actos jurídicos.
(83) Portugal alega que la transformación de RTP en una
sociedad anónima por la Ley nº 21/92 se llevó a
cabo en cumplimiento del sistema general de la legislación
portuguesa y legalmente no podría haberse realizado
simplemente mediante escritura pública con arreglo al
Derecho Privado. Portugal cita también varios ejemplos de
otras empresas públicas transformadas mediante acto
legislativo en sociedades anónimas (49).
(84) Portugal remite al Decreto ley nº 267/76, de 8 de
abril de 1976, que establece por primera vez un régimen
general para las empresas públicas. Este Decreto ley
establecía que las empresas públicas solo
podían ser creadas por un Decreto ley, que debe aprobar sus
estatutos. Esto también se aplica a las posteriores
alteraciones de los estatutos.
(85) Portugal remite además a la Ley nº 84/88 de 20
de julio de 1988 (véase el considerando 25 de la presente
Decisión) que estipulaba que era necesario un decreto ley
para transformar las empresas públicas en sociedades
anónimas y que el decreto ley también debía
aprobar los estatutos de la empresa pública. Portugal
concluye en consecuencia que para la transformación de RTP
en 1992, primero, era necesario un decreto ley y, segundo,
además los estatutos solo podían ser aprobados por
ley y no mediante escritura pública.
(86) Además, la Ley nº 58/90, de 7 de septiembre de
1990, exigía que el servicio público de
televisión lo prestaran operadores pertenecientes exclusiva
o mayoritariamente a entidades públicas, y los estatutos de
dichos operadores tenían que ser aprobados por decreto
(47) Véase, por ejemplo, Rui Gerra da Fonseca: Habiendo
establecido el carácter legislativo de los estatutos de una
empresa pública basada en un decreto ley, es
inconstitucional que estos sean modificados por cualquier otro
instrumento que no sea un decreto ley, como también es
inconstitucional las normas que permiten su modificación
mediante un mero instrumento de Derecho privado, Autonomia
Estatutária das Empresas Publicas e
Descentralização Administrativa, Coimbra 2005.
(48) Sentencia n o 224/95 de 26 de abril de 1995 y sentencia n o
576/96 de 16 de abril de 1996.
(49) Escrito de Portugal de 8 de junio de 2010.
(87) En cuanto a los «gastos de registro», Portugal
observa que mientras que el registro de los estatutos aprobados por
la Ley nº 21/92 estaba exento de dichos gastos, las
formalidades de registro tenían aun con todo que realizarse
de oficio. Las formalidades de registro se consideraron necesarias
porque el Código del Registro Mercantil (Código do
Registo Comercial) exige que los actos relativos a las empresas
sean registrados y publicados. Según Portugal, el valor de
los gastos de registro es de 11 000 contos (50) que equivale a 11
000 000 PTE.
(88) En cuanto al requisito de publicación, Portugal
destaca que, puesto que los estatutos de RTP se publicaron en el
Diário da República como anexo a la Ley nº 21/92
por la que se aprobaban, este requisito ya se cumplía.
Exención fiscal permanente de conformidad con el
artículo 11, apartado 2, de la Ley nº 21/92
(89) En cuanto a las observaciones de SIC sobre el
artículo 11, apartado 2, de la Ley nº 21/92, Portugal
respondió que la legislación portuguesa no reservaba
beneficios fiscales específicos a las empresas
públicas en las operaciones de transformación o
reestructuración. La exención estaba basada en el
Decreto ley nº 404/90. Portugal alega que RTP no estaba
dispensada del pago de los gastos de notario y registro sobre la
base del artículo 11, apartado 2, de la Ley nº 21/92,
aparte de la transformación de 1992. Portugal también
alega que la clasificación del artículo 11, apartado
2, de la Ley nº 21/92 como una exención permanente de
gastos se debe a un malentendido lingüístico. En lugar
de estipular que el Decreto ley era suficiente a todos los efectos
legales y cualquier acto necesario para regularizar «la
situación» (es decir, la transformación de
1992, las comillas son nuestras), el artículo 11, apartado
2, disponía que RTP estaría dispensada de todos los
impuestos y emolumentos para dar efecto a los actos en los
registros de la propiedad. Esto significaba, según Portugal,
que RTP no estaba dispensada de los gastos de notario y registro
fuera del contexto de las operaciones de la transformación
de 1992, excepto en aquellas relativas a la transformación
de 1992. Portugal también aportó documentación
de varias situaciones en las que RTP había pagado gastos de
Acuerdo entre la Seguridad Social y RTP sobre la
reprogramación de la deuda y la renuncia a intereses
(90) Portugal afirma que el acuerdo inicial entre la
administración de la Seguridad Social y RTP sobre la
reprogramación de la deuda y la renuncia a intereses y
multas se inscribía en el contexto de un litigio
jurídico sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo
n o 12/83 relativo a las cotizaciones a la Seguridad Social en
relación con la remuneración de las horas
extraordinarias. El acuerdo de regularización de la deuda
reconoció la interpretación de RTP, según la
cual la remuneración no estaba sujeta a las cotizaciones a
la Seguridad Social, como confirmó un experto en
(91) En segundo lugar, Portugal mantiene que la
autorización formal de este acuerdo por el Gobierno
portugués no confirió un beneficio financiero
específico a RTP con respecto a otras empresas en
circunstancias semejantes en los términos del Decreto ley
nº 411/91. Portugal afirma que la excepción contemplada
en el artículo 2, apartado 1, letra d), se aplica a RTP, ya
que esta fue objeto de una intervención estatal y
pasó por distintas vicisitudes en el marco de la
gestión de una Comisión Administrativa nombrada por
el Gobierno en 1977 (51). Portugal argumenta que el hecho de que se
haya celebrado un acuerdo con uno de los interesados sobre la base
del Decreto ley nº 411/91 destaca el carácter general
Préstamo de 1998
(92) Por lo que se refiere al préstamo, Portugal
indicó que las condiciones técnicas vinculadas al
mismo establecían que la operación financiera
generaría intereses calculados con arreglo a criterios de
mercado. Aportaciones de capital entre 1994 y 1998
(93) Portugal afirmó que las aportaciones de capital
durante el período 1994-1998 constituyeron, junto con las
indemnizaciones compensatorias, un instrumento de
financiación de los costes vinculados a la prestación
de un servicio público de televisión.
El modelo de financiación/compensación
(94) Según Portugal, el modelo de financiación
elegido para compensar los costes del servicio público
sufragados por RTP resultó inadecuado y generó
déficits comerciales. En primer lugar, las indemnizaciones
compensatorias se calcularon siempre por debajo de las necesidades
reales de financiación del servicio público de
televisión. En segundo lugar, Portugal pagó las
indemnizaciones sistemáticamente con retraso. Por ello, RTP
se vio obligada a recurrir a la financiación bancaria para
hacer frente a sus costes de explotación y no pudo incluir
los gastos por intereses y amortización en el cálculo
del coste del servicio público. En tercer lugar, RTP
tenía que pagar IVA al Estado sobre las indemnizaciones
compensatorias, lo que disminuía su importe neto.
(95) Portugal afirma que i) la exención de impuestos y
emolumentos (es decir, la exención de los gastos notariales
y de los gastos de registro y los costes de publicación);
ii) las facilidades de pago del canon sobre la utilización
de la red de radiodifusión; iii) la reprogramación de
la deuda a la Seguridad Social; iv) el pago relativo a la
transferencia de la red de radiodifusión; v) el protocolo de
apoyo al cine, y vi) el préstamo suscrito por RTP en 1998 no
están incluidos en el concepto de ayuda estatal. Por lo que
se refiere a la compatibilidad de las otras medidas,
(50) Escrito de Portugal de 17 de junio de 2011.
(51) La Ley nº 91/A/77 anuló los estatutos de RTP de
1976 y dispuso que RTP pasaría a ser gestionada por una
Comisión Administrativa. Portugal afirma que deben
considerarse como una compensación por el coste del servicio
público y, en consecuencia, no como ayuda estatal (52) o,
como alternativa, que su compatibilidad con el Derecho de la
Unión debería apreciarse sobre la base del
artículo 86, apartado 2, del Tratado CE (ahora
artículo 106, apartado 2, del TFUE).
(96) Por lo que se refiere al cálculo del exceso de
compensación, Portugal declara lo siguiente
a) la inclusión en 1996 de los costes de
explotación de RTP2 como coste del servicio público
reembolsable se basaba jurídicamente en el nuevo contrato de
servicio público según el cual la
indemnización compensatoria de los costes de
explotación de RTP2 surtía efecto, en
aplicación de dicho contrato, a partir del 1 de enero de
1996 (53);
b) el préstamo de 20 000 millones PTE no debería
considerarse como indemnización compensatoria, dado que fue
concedido en condiciones de mercado;
c) las ampliaciones de capital también estaban destinadas
a financiar inversiones, no solo a compensar financieramente los
costes reembolsables del servicio público. La
obligación del Estado, como accionista, de participar en la
financiación de inversiones consideradas necesarias figura
en los contratos de servicio público (54);
d) las indemnizaciones compensatorias estaban sujetas al pago de
IVA, de modo que el valor neto recibido por RTP fue inferior;
e) de acuerdo con el nuevo contrato de servicio público,
el coste del servicio público solo podía reembolsarse
hasta la dotación presupuestaria prevista. Teniendo en
cuenta lo expuesto, Portugal concluyó que la
compensación financiera a favor de RTP por sus obligaciones
de servicio público no debía considerarse excesiva o
Falta de auditorías externas
(97) Por lo que se refiere a la falta de auditorías
externas, Portugal aduce que la Comisión ya había
adoptado una posición sobre la situación financiera
de RTP, que cubría también el período
comprendido desde 1992 a 1998, sin requerir una auditoría
externa del servicio público en sus Decisiones de 2006 en el
asunto E 14/05 y NN 31/06 y esas decisiones no han sido recurridas
Portugal alega que, en particular, la Comisión ya tuvo en
cuenta el Informe 8/2002 del Tribunal de Cuentas en su
Decisión NN 31/06. Portugal destaca además que la
Comisión concluyó en su Decisión NN 31/06 que
la situación financiera de RTP desde 1992 a 1998 era debida
a la infrafinanciación crónica de sus actividades de
servicio público. En su Decisión NN 31/06, la
Comisión basó sus conclusiones en un informe externo,
el informe PriceWaterhouse Cooper de 2005, y en las cuentas anuales
de RTP auditadas externamente, que Portugal considera como las
únicas cuentas relevantes.
(98) Portugal además insiste en que los informes sobre el
servicio público para el período comprendido desde
1993 a 1998 fueron auditados por el Gabinete de Auditoría de
RTP (55). No obstante, posteriormente Portugal presentó
auditorías externas de los informes sobre el servicio
público para el período desde 1992 hasta 1998, junto
con un informe final de síntesis que abarca todos esos
ejercicios. Las auditorías externas las organizó la
autoridad independiente de los Medios de Comunicación,
Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC,
que encargó a los auditores externos Pedro Roque (56) que
realizaran dichas auditorías.
(99) Portugal respondió con todo detalle a algunas de las
alegaciones de SIC sobre puntos concretos. Por lo que se refiere a
la alegación de SIC de que, según el informe BDO
Binder, falta el dictamen del Consejo Consultivo, Portugal hace
hincapié en que dicho dictamen no era extensivo al informe
sobre servicio público de RTP. Aunque el dictamen de dicho
organismo estaba garantizado en el antiguo contrato de servicio
público, no se había convertido en un requisito
jurídicamente vinculante. Además, el nuevo contrato
de servicio público no requería que dicho organismo
emitiera un dictamen relativo al informe sobre el servicio
(100) Por lo que se refiere a las alegaciones de SIC de que el
informe BDO Binder para el ejercicio 1998 incluía unos 53
millones EUR de inmovilizado material, aunque no estaba
inventariado, Portugal ha confirmado que se han realizado las
inversiones correspondientes. El hecho de que en principio no se
hiciera un inventario de dichos activos (aunque, con la
excepción de 4 millones EUR, el valor de los mismos pudo
posteriormente identificarse y realizarse un inventario
retroactivo), no significa que no se hayan hecho inversiones. El
auditor externo confirmó los balances y cifras y la
transacción con terceros.
(101) En cuanto a la alegación de SIC de que,
según el informe BDO Binder para el ejercicio 1998, se
había superado el límite de tiempo publicitario,
Portugal señaló que esto en modo alguno
implicaría una reducción de la compensación
financiera. El motivo es que los importes que recibió RTP
por exceder el tiempo de publicidad estaban muy por debajo de la
infrafinanciación de ese año. En cualquier caso,
Portugal confirmó que los ingresos publicitarios totales
(incluidos los ingresos procedentes de exceder (52) Véase la
sentencia del Tribunal de Justicia, de 22 de noviembre de 2001, en
el asunto C-53/00, Ferring/Agencia central de los organismos de
Seguirdad Social (ACOSS), Rec. 2001, p. I-9067.
(53) Cláusulas 3 y 4 del nuevo contrato de servicio
(54) La cláusula 14 del antiguo contrato de servicio
público y la cláusula 21.3 del nuevo contrato de
servicio público establecen que: «La
participación en las inversiones mencionadas
revestirá, preferiblemente, por parte del primer otorgante
y, en calidad de accionista, la forma de ampliación de
(55) Véase el apartado 108 de la carta de Portugal de 7
(56) Véase la nota a pie de página 36 de la
presente Decisión. los límites publicitarios) se
tuvieron en cuenta al calcular la necesidad de financiación,
es decir, la compensación por el desempeño de la
(102) Portugal sostiene que el informe 8/2002 del Tribunal de
Cuentas portugués no debe tenerse en cuenta en la presente
Decisión puesto que la sentencia del Tribunal en el asunto
T-442/03 solo encontró una deficiencia objetiva en la
información contenida en los informes sobre el servicio
público que no iban acompañados de una
auditoría externa. Portugal hace hincapié en que el
informe 8/2002 del Tribunal de Cuentas solo se refiere a los
ejercicios 1997 a 2000 y no a la totalidad del período
cubierto por la presente investigación. Los ejercicios 1993
a 1997 solo se abordaron en el informe de cara a una
descripción general de la situación financiera de RTP
y de sus necesidades de reestructuración, pero no
constituyen el verdadero objeto del informe. El objetivo del
informe es evaluar la gestión de RTP, la función del
Estado como accionista y la prestación del servicio
público de radiodifusión. Portugal afirma que el
Tribunal de Cuentas se excedió en su mandato de auditar las
finanzas públicas al entrar a analizar la eficacia y la
rentabilidad del gasto público. En opinión de
Portugal, la única relevancia del informe es que
constituía una auditoría independiente sobre la
empresa, confirmaba las cuentas de Portugal y no detectaba
irregularidades. Portugal alega que la Comisión debe tener
en cuenta en la presente Decisión el informe 20/98 del
Tribunal de Cuentas y no el informe 8/2002, puesto que el primero
cubre la situación económica y financiera de RTP
durante el período desde 1994 a 1996. El informe 20/98
concluyó que los criterios utilizados para financiar el
servicio público se definen con más claridad en el
nuevo contrato de servicio público que en el antiguo, con lo
que no está de acuerdo el informe 8/2002 posterior.
V. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS
Carácter de ayuda estatal de las medidas
(103) Con el fin de determinar si las medidas puntuales
aplicadas por Portugal en favor de RTP constituyen ayuda estatal
según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1,
del Tratado, la Comisión debe apreciar si dichas medidas
a) han sido otorgadas por el Estado miembro o mediante fondos
b) pueden falsear la competencia;
c) favorecen a determinadas empresas o la producción de
ciertos bienes;
d) afectan a los intercambios comerciales entre Estados
Presencia de fondos estatales
(104) A continuación, se examinará el
carácter de ayuda estatal del préstamo de 1998, el
acuerdo sobre la reprogramación de la deuda y la renuncia a
intereses, y las aportaciones de capital entre 1994 y 1997.
Asimismo, se evaluará la presencia de fondos estatales en
las exenciones de los gastos notariales, de los gastos de registro
y de los costes de publicación.
(105) Existen fondos estatales en la exención de los
gastos notariales, de los gastos de registro y de los costes de
publicación en la medida en que una pérdida de
ingresos fiscales equivale al consumo de recursos estatales en
forma de gastos fiscales (57).
(106) Por lo que se refiere a la reprogramación de la
deuda con la Seguridad Social, así como a la renuncia al
pago de intereses de demora, la Comisión considera que el
organismo responsable de la Seguridad Social no puede considerarse
como una empresa. No ejerce una actividad económica, sino
que es un organismo público encargado de administrar el
sistema de Seguridad Social (58). Por otro lado, la
autorización para la reprogramación de la deuda no
fue dada por la propia Seguridad Social, sino mediante un decreto
conjunto de los Secretarios de Estado de Hacienda y Seguridad
Social y del Secretario de Estado adjunto al viceministro. Con esta
autorización, el Estado renunció a percibir ingresos,
dado que en condiciones normales habría percibido 1 206
millones PTE por intereses sobre la deuda en curso. Por
consiguiente, queda claro que están implicados fondos
estatales y que la medida es imputable al Estado.
(107) Las ampliaciones de capital concedidas a RTP fueron
aportadas por el Estado con cargo directamente a su presupuesto.
Queda claro, por lo tanto, que esta financiación constituye
fondos estatales con arreglo a lo dispuesto en el artículo
107, apartado 1, del TFUE.
(108) La Comisión no puede aceptar el argumento de
Portugal según el cual el préstamo a RTP no ha
implicado recursos estatales. El concepto de fondos estatales
incluye también las ventajas concedidas por los organismos
designados o instituidos al efecto por un Estado miembro (59). El
contrato de préstamo de 1998 se había celebrado entre
RTP y el Fondo de Regularización de la Deuda Pública,
fondo gestionado por el Instituto de Gestión de la Deuda
Pública. Un acto jurídico determina que el Instituto
está tutelado por el Ministerio de Hacienda (60). Se puede
concluir, por lo tanto, que los fondos concedidos por el Fondo de
Regularización de la Deuda Pública deben considerarse
(109) Esa medida puede considerarse directamente imputable al
Estado, puesto que las condiciones del contrato se definieron en
una Resolución conjunta de 17 de diciembre de 1998 de los
Secretarios de Estado de Medios de Comunicación, del Tesoro
(57) Punto 10 de la Comunicación de la Comisión
relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas
estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de
las empresas (DO C 384 de 10.12.1998, p. 3).
(58) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de febrero de
1993, en los asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91, Christian
Poucet/Assurances Générales de France y Caisse
Mutuelle Régionale du Languedoc-Roussillon, Rec. 1993, p.
I-637.
(59) Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999
en el asunto C-295/97, Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo
Piaggio SpA/International Factors Italia SpA (Ifitalia), Dornier
Luftfahrt GmbH y Ministero della Difesa, Rec. 1999, p. I-3735,
apartado 35.
(60) Artículo 1 del Decreto ley nº 160/96.
¿Las ayudas favorecieron a algunas empresas?
(110) Exención de los gastos notariales, así como
de los gastos de registro y costes de publicación: Por lo
que se refiere a la exención de los gastos notariales y de
los gastos de registro y costes de publicación debe
evaluarse si la medida concedió una exención fiscal
general que benefició a RTP o si se aplicó
específicamente a RTP. En los considerandos siguientes, la
Comisión distingue entre la exención temporal
contemplada en el artículo 11, apartado 1, de la Ley nº
21/92 y la exención permanente contemplada en el
artículo 11, apartado 2, de la Ley nº 21/92.
Exención temporal de conformidad con el artículo 11,
apartado 1, de la Ley nº 21/92 Selectividad material
(111) La Comisión considera que la exención de la
necesidad de escritura pública y de los costes de registro y
publicación otorgó una ventaja a RTP al dispensarla
de gastos que, de otro modo, tendría que costear de su
(112) La ventaja es también materialmente selectiva al
haberse concedido solo a RTP, como demuestra el artículo 11,
apartado 1, de la Ley nº 21/92. El hecho de que esa ley pueda
reafirmar, como alega Portugal, la aplicación de una ley
más general, en concreto, la Ley nº 84/88, no altera
esta conclusión. La Ley nº 84/88 se refiere a empresas
públicas y dispone que dichas empresas pueden transformarse
en sociedades anónimas por decreto ley. No obstante, el
hecho de que esa ley se refiera a «empresas públicas
en general» no afecta a la selectividad material contenida en
el artículo 11, apartado 1, de la Ley nº 21/92 a favor
de la empresa específica RTP. En cualquier caso, una
exención solo para empresas públicas
constituiría igualmente una medida de carácter
selectivo para ese grupo de empresas (frente a las empresas
privadas), del que RTP forma parte.
Naturaleza y lógica del sistema jurídico
(113) Las medidas estatales, aun siendo materialmente
selectivas, pueden no ajustarse al concepto de medida selectiva a
tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si, en lugar
de establecer una excepción a la aplicación normal
del sistema, constituyen una parte inherente al mismo (61). Por
consiguiente, es necesario examinar si la medida era compatible con
la naturaleza y la lógica del sistema jurídico
portugués para transformar la empresa pública RTP en
una sociedad anónima por ley o si se optó por emplear
la ley para transformar RTP con el fin otorgarle una ventaja en
relación con otras empresas. Siguiendo el planteamiento del
Tribunal de Primera Instancia en su sentencia, la Comisión
en adelante hará una distinción entre la
exención de los gastos notariales por una parte y de los
gastos de registro y costes de publicación, por otra
(114) Exención de la escritura pública y de los
gastos notariales: La Comisión considera que la
transformación de RTP en una sociedad anónima y la
aprobación de sus estatutos por ley en lugar de mediante
escritura pública se ajusta a la lógica y la
naturaleza del sistema jurídico portugués. La
transformación en sociedad anónima se hizo para dotar
a RTP de una forma empresarial más flexible,
poniéndola así en pie de igualdad con los operadores
privados. El hecho de que esta transformación se hiciera por
ley, y no mediante escritura pública, no fue un intento de
eludir el requisito de escritura pública, sino que
obedeció al principio general de la legislación
portuguesa según el cual los actos legislativos solo pueden
ser modificados por actos legislativos equivalentes.
(115) Según el principio de «equivalencia de los
actos», una ley solo puede ser derogada, suspendida o
modificada por un acto jurídico que sea del mismo rango
jerárquico del acto constitutivo y no por un acto que tenga
un rango inferior en la jerarquía legislativa. Este
principio fue introducido en la Constitución portuguesa en
1982, es decir, mucho antes de que se produjera la
transformación de RTP en 1992. El artículo 115,
apartado 5, de la Constitución portuguesa en su forma
vigente en el momento de la transformación de RTP
disponía que ninguna ley debe: «crear otras formas de
legislación o conferir a otros tipos de actos el poder de
interpretar, integrar, modificar, suspender o derogar cualquiera de
sus preceptos de manera que produzcan efectos a terceros».
Puesto que RTP fue nacionalizada en 1975 mediante un acto
legislativo, en concreto, el Decreto ley nº D 674-D/75, su
transformación en otra forma jurídica solo
podía volver a realizarse por decreto ley, o mediante una
ley que tuviera un rango equivalente o incluso superior al decreto
ley. Tampoco hay ningún indicio de que la primera
nacionalización de RTP en 1975 se realizara para eludir las
normas aplicables a empresas regidas por el Derecho privado y
creara un beneficio para la empresa.
(116) No hay pruebas que indiquen que todas las demás
leyes vigentes antes de la transformación de RTP
(véanse los considerandos 84 a 86 de la presente
Decisión) tuvieran como finalidad crear una ventaja
pecuniaria para las empresas públicas al evitar la escritura
pública (y los gastos correspondientes) aplicables a las
transacciones privadas. En particular, la Ley nº 84/88 que
permitía transformar empresas públicas en sociedades
anónimas por decreto ley, reflejaba los principios
constitucionales y jurídicos vigentes en aquel momento.
(117) Conclusión: Habida cuenta de estos aspectos, la
dispensa del requisito de efectuar la transformación de RTP
mediante escritura pública (incurriendo así en los
correspondientes gastos) no constituye ayuda estatal a tenor del
artículo 107, apartado 1 del TFUE.
(118) Exención de los gastos de registro y costes de
publicación: Es necesario evaluar si RTP disfrutó de
un beneficio al no pagar los gastos relacionados con el registro de
la empresa en el registro mercantil y la publicación de la
escritura pública. De conformidad con la legislación
portuguesa vigente en aquel momento, la escritura pública
por la que se formaliza la constitución de una empresa de
Derecho privado y sus estatutos tenían que ser publicados en
el Diário da República por el registrador del
Registro Mercantil para dar a conocer a terceros el contenido de
dichos documentos. RTP no incurrió en estos costes de
publicación puesto que la publicación obligatoria en
el Diário da República de la Ley nº 21/92
garantizaba que el acto de transformación de RTP y los
contenidos de sus nuevos estatutos tuvieran la necesaria
(61) Véase el apartado 64 de la sentencia en el asunto
T-442/03.
(62) Véase el apartado 51 de la sentencia en el asunto
(119) No hay indicios de que Portugal optara por transformar RTP
en una sociedad anónima mediante la Ley nº 21/92 para
conceder a RTP una ventaja consistente en el ahorro de los gastos
de registro y de los costes de publicación. Por el
contrario, volver a publicar los estatutos de RTP hubiera sido
superfluo puesto que los requisitos de transparencia y publicidad
ya se alcanzaban con la publicación de la Ley nº 21/92
en el Diário da República. Aunque el registro se
efectúa pensando en una publicación posterior y las
dos medidas están relacionadas, cabe preguntarse si la
exención de los gastos de registro también puede
justificarse por la naturaleza y lógica del sistema
jurídico portugués y la conversión obligatoria
de RTP por vía legislativa. Portugal no contesta que el
registro seguía siendo necesario en virtud del Código
de Sociedades Mercantiles. Como declara Portugal: «RTP no
estaba dispensada del registro, únicamente no era necesaria
una escritura, pero el decreto ley constituía un documento
suficiente a efectos de registro». Lo mismo se deriva del
artículo 3, apartado 3, de la Ley nº 84/88
(véase el considerando 25 de la presente Decisión).
Además, Portugal hizo hincapié en que para que RTP
registrara en el futuro todos los demás actos relativos a la
empresa, el hecho de su creación (es decir, el resultado de
la transformación de 1992 en sociedad anónima)
tenía que estar registrado (63). Si aun con todo es
necesario el registro, la Comisión no ve motivos por los que
RTP no tendría que soportar los gastos correspondientes.
(120) Conclusión: Cabe concluir que la exención de
RTP de la obligación de escritura pública (incluidos
los gastos notariales), así como la exención de la
obligación de publicación y de los correspondientes
gastos de publicación en virtud del artículo 11,
apartado 1, de la Ley nº 21/92, no constituye ayuda estatal a
tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La
exención de los gastos de registro en virtud del
artículo 11, apartado 1, de la Ley nº 21/92, constituye
ayuda estatal. No obstante, como se explicará en los
considerandos 160 y 161 de la presente Decisión, estas
exenciones, en cualquier caso, estarían justificadas como
compensación legítima por los costes de la
prestación de un servicio de interés económico
general con arreglo al artículo 106, apartado 2, del
Exención permanente de conformidad con el artículo
11, apartado 2, de la Ley nº 21/92
(121) Portugal sostiene que el artículo 11, apartado 2,
de la Ley nº 21/92 no concede realmente una exención
permanente a RTP, sino que solo pretende cubrir la misma
situación anterior en relación con la exención
temporal, es decir, la transformación de RTP en una sociedad
anónima en 1992. Portugal sostiene además que en
diversas ocasiones RTP pagó gastos de notario y registro. No
obstante, el tenor del artículo 11, apartado 2, de la Ley
nº 21/92 cubre cualquier otro acto de inscripción,
registro o anotación que, de conformidad con dicho
artículo, puede realizarse gratuitamente durante un
período de tiempo ilimitado.
(122) Una exención permanente así también
otorga una ventaja a RTP al librarla de gastos que, de otro modo,
tendría que costear de su propio presupuesto. El argumento
de Portugal de que, a su saber, el artículo 11, apartado 2,
de la Ley nº 21/92 nunca ha sido aplicado y de que RTP
pagó todos los gastos necesarios, es una prueba relevante en
una recuperación potencial de una ayuda estatal pero no
cambia la conclusión sobre el tenor de la
(123) Esa ventaja es también selectiva, puesto que la Ley
nº 21/92 se refiere a RTP. Portugal no puede aducir que la Ley
nº 21/92 no es más que la aplicación de una
norma general de la legislación portuguesa. En particular,
no pueden aducirse los artículos 1 y 2 del Decreto ley
nº 404/90 para probar la inexistencia de selectividad puesto
que el Decreto ley se refiere a actos de concentración y,
por tanto, no abarca este asunto, que se refiere a la
transformación de una empresa pública en una sociedad
anónima (64).
(124) Contrariamente a una exención temporal de los
gastos de registro, una exención permanente no puede
justificarse por la equivalencia de los actos, doctrina que, debido
al proceso de adopción legislativa, dispensó del
requisito de escritura pública y de su publicación
cuando RTP fue transformada en 1992. La compatibilidad con la
naturaleza y la lógica del sistema jurídico
portugués podría aceptarse para la exención
temporal ya que en el caso concreto de la transformación de
RTP en sociedad anónima, podría realizarse, como se
demostró, por Decreto ley. No obstante, el amplio
ámbito de aplicación del artículo 11, apartado
2, de la Ley nº 21/92 no impide que las exenciones de las
obligaciones notariales (y sus costes) fueran posibles en otras
situaciones que la transformación en 1992 de RTP en una
sociedad anónima. Basta constatar que una exención
permanente en favor de una empresa (de un grupo de empresas, como
las sociedades anónimas) de diversos gastos de registro
nunca puede formar parte de la naturaleza y lógica de un
sistema jurídico (65).
(63) Véanse los apartados 214 a 221 del escrito de
Portugal de 8 de junio de 2010.
(64) Véanse los apartados 75 a 77 de la sentencia en el
(65) Véase también la sentencia del Tribunal, de 8
de noviembre de 2001, en el asunto C-14/99, Adria-Wien Pipeline
GmbH y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke
GmbH/Finanzlandesdirektion für Kärnten, Rec. 2001, p.
I-08365.
Conclusión: Cabe concluir que la exención
permanente para RTP derivada del artículo 11, apartado 2, de
la Ley nº 21/92 constituye ayuda estatal a tenor del
artículo 107, apartado 1, del TFEU.
(125) Acuerdo con la Seguridad Social (reprogramación de
la deuda y renuncia a intereses): Después de haber examinado
las observaciones de terceros y de Portugal, la Comisión
concluye que el acuerdo inicial celebrado entre el organismo
responsable del régimen de la Seguridad Social y RTP no
puede considerarse el comportamiento típico de un operador
privado. El litigio se refería a la cuestión de saber
si la interpretación de determinadas normas de Seguridad
Social, establecidas en el Decreto Legislativo n o 12/83, era
jurídicamente correcta. Este acuerdo confirmó la
interpretación de RTP al respecto, corroborada por la
opinión de un experto fiscal que llegó a la
conclusión de que el Decreto Legislativo era
anticonstitucional. No obstante, el Decreto Legislativo no fue
derogado tras el acuerdo. Por consiguiente, debe concluirse que la
medida se aplicó a RTP de manera selectiva, sin modificar la
aplicación de la interpretación del régimen de
la Seguridad Social a otras sociedades.
(126) La Comisión no puede aceptar la alegación de
Portugal, según la cual la autorización de la
reprogramación de la deuda y la renuncia a las multas e
intereses correspondientes se había concedido en el marco de
un sistema general aplicable a todas las empresas que se
encontraban en una situación similar, sobre la base del
Decreto ley nº 411/91, y no confería, por lo tanto, una
ventaja específica a RTP.
(127) Sin prejuzgar la naturaleza selectiva o general de este
régimen, la presente Decisión tiene por objeto
determinar si su aplicación a RTP fue selectiva.
(128) Con el fin de demostrar que la reprogramación
resulta indispensable para garantizar la viabilidad de la sociedad,
el Decreto ley nº 411/91 exige la elaboración de un
estudio económico y financiero. RTP no ha llegado a realizar
este estudio económico y financiero de su viabilidad con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del
Decreto ley nº 411/91.
(129) Además, la condición prevista en el
artículo 2, apartado 1, letra d), del Decreto ley nº
411/91 no era aplicable a RTP dado que la regularización de
la deuda no fue consecuencia de una intervención del Estado.
La Comisión no acepta la alegación de Portugal de que
el historial de intervención estatal afectó al
funcionamiento de la empresa deudora y de que RTP se regía
por sus estatutos en el momento de la intervención estatal.
Aunque RTP estuviese sujeta a un régimen de gestión
específico en 1977 (66), este régimen había
finalizado con la aprobación de los estatutos de RTP en
1980, mientras que la deuda con la Seguridad Social se
acumuló de 1983 a 1989. La Comisión considera que la
autorización de regularización de la deuda concedida
a RTP no puede considerarse en el marco de un régimen
general, en virtud del Decreto ley nº 411/91, dado que RTP no
cumplía los criterios establecidos en esa ley para la
autorización de la regularización de deudas.
Así pues, la medida se aplicó a RTP de manera
(130) Al permitir la reprogramación de la deuda, Portugal
habría debido actuar de la misma manera que un acreedor
público o privado que pretende recuperar los importes que se
le deben y que, a tal efecto, celebra acuerdos de
reprogramación de la deuda para facilitar su pago (67). El
tipo de los intereses de demora aplicado por el Estado
debería ser igual al tipo que un acreedor privado
aplicaría en circunstancias similares. La Comisión
considera que un acreedor privado que intentara recuperar el
importe de la deuda por la vía judicial obtendría al
menos el tipo de interés legal. Esta es la razón por
la que, al renunciar al pago de intereses a pesar de la existencia
de mecanismos de ejecución, Portugal no actuó como
habría actuado un acreedor privado con el fin de maximizar
el tipo de interés. Además, la deuda a la Seguridad
Social se acumuló desde 1983 a 1989, mientras que su
reprogramación no se llevó a cabo hasta 1993. En
estas condiciones, un acreedor privado no habría permitido
tal acumulación de deudas atrasadas durante un
período tan largo sin iniciar un procedimiento de
recuperación. Por lo tanto, parece que la medida
ofreció una ventaja específica a RTP.
(131) Ampliaciones de capital: Una vez examinadas las
observaciones transmitidas por terceros y por Portugal, la
Comisión concluye que las ampliaciones de capital concedidas
desde 1994 a 1997 proporcionaron un beneficio financiero a RTP.
Como puede observarse en el cuadro 3 del considerando 40, habida
cuenta de la debilidad de la situación financiera de RTP en
el momento en que se realizaron las ampliaciones de capital,
ningún inversor privado habría aportado capitales a
la sociedad, ya que esta no habría estado en condiciones de
garantizar una rentabilidad normal de la inversión en un
plazo razonable. De hecho, a pesar de las aportaciones de capital,
la situación financiera de RTP se deterioró. Ni
Portugal ni los terceros han alegado que Portugal había
actuado como un inversor privado cuando aportó capital a la
(132) Préstamo de 1998: La Comisión no puede
aceptar la alegación de Portugal de que el préstamo
concedido en 1998 se ajustaba a las condiciones de mercado. Para
que el préstamo no constituya una ayuda estatal, las
condiciones asociadas al mismo (en concreto, la garantía y
el tipo de interés) deben reflejar el riesgo inherente a la
concesión de un préstamo a una empresa (68). El
riesgo y, por lo tanto, el tipo de interés son más
elevados cuando una sociedad se encuentra en una situación
económica y financiera con un grado de solidez inferior al
que exigiría una entidad financiera para la concesión
(133) Como puede observarse en el cuadro 3 del considerando 40,
cuando se concedió el préstamo, RTP se encontraba en
graves dificultades financieras ya que sus deudas superaban el
valor de sus activos y su situación neta era negativa.
Técnicamente, la empresa estaba en quiebra.
(66) El Decreto ley nº 91/A/77 estableció que RTP
debía ser gestionada por una Comisión Administrativa,
debido a su crisis estructural.
(67) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia en el
asunto C-342/96, España/Comisión, Rec. 1999, p.
I-2459.
(68) Comunicación de la Comisión a los Estados
miembros Aplicación de los artículos 92 y 93 del
Tratado CE y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la
Comisión a las empresas públicas del sector de
fabricación (DO C 307 de 13.11.1993, p. 3).
(134) En primer lugar, hay que destacar que se trataba de un
préstamo «subordinado», es decir, que no estaba
garantizado por activos y que, en caso de quiebra de la sociedad, a
efectos de reembolso el Estado portugués se habría
situado por detrás de todos los acreedores y por delante de
los accionistas. La ausencia de una garantía adecuada basada
en activos indica claramente que este préstamo no se
concedió en condiciones de mercado y que existía
ayuda estatal. Teniendo en cuenta que, en el momento en que se
concedió el préstamo, RTP se encontraba en
situación de quiebra técnica, ninguna entidad
financiera le habría concedido un préstamo
«subordinado» dadas las escasas posibilidades que
tenía RTP de reembolsarlo. De hecho, el préstamo no
fue concedido por una entidad financiera privada, sino por el Fondo
de Regularización de la Deuda Pública.
(135) En segundo lugar, se puede alegar que el tipo de
interés aplicado al préstamo no refleja claramente el
riesgo inherente al mismo. No solo es inferior al tipo de
referencia habitualmente utilizado por la Comisión para
calcular el elemento de ayuda estatal en los regímenes de
bonificación de intereses (69), sino que un operador de
mercado normal exigiría, igualmente, además de
garantías seguras, un tipo de interés que compensase
ese riesgo elevado de no reembolso.
(136) Dado que la situación financiera de RTP era tal que
esta no habría estado en condiciones de obtener un
préstamo subordinado en condiciones normales, el
préstamo equivale efectivamente al pago de una
subvención y constituye una ventaja para RTP.
(137) Teniendo en cuenta lo que antecede, la Comisión
considera que la reprogramación de la deuda con la Seguridad
Social, las aportaciones de capital de 1994-1997 y el
préstamo concedido en 1998 confirieron a la sociedad un
beneficio económico y financiero con relación a los
competidores que no recibieron los mismos fondos.
(138) El mercado televisivo portugués se abrió a
la competencia como muy tarde en 1992, de modo que había
competidores en el mercado en el período en que RTP se
benefició de las distintas medidas. En febrero de 1992, se
concedieron licencias de radiodifusión a los operadores
privados de televisión SIC y TVI, y en octubre de 1992 SIC
comenzó a emitir en Portugal.
(139) La Comisión no acepta la alegación de
Portugal de que el acuerdo sobre la deuda con la Seguridad Social
no entraría en el concepto de ayuda estatal, dado que la
propia deuda se generó antes de la apertura a la competencia
del mercado portugués de la radiodifusión. La ventaja
financiera se concedió a RTP en mayo de 1993, tras la
apertura a la competencia del mercado de la radiodifusión,
pudiendo, por lo tanto, haber conferido una ventaja
económica a RTP.
(140) Teniendo en cuenta lo expuesto, debe concluirse que las
medidas concedidas por Portugal pudieron conferir una ventaja
económica y financiera a RTP con relación a sus
competidores que no recibieron los mismos fondos y, de este modo,
falsear la competencia a tenor de lo dispuesto en el
artículo 107, apartado 1, del TFUE.
Efecto sobre los intercambios comerciales entre Estados
(141) Las ayudas estatales entran en el ámbito del
artículo 107, apartado 1, del TFUE en la medida que afectan
a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Es el caso
cuando las actividades en cuestión son objeto de
intercambios entre Estados miembros. En el presente asunto, la
propia sociedad beneficiaria, RTP, opera en el mercado
internacional. En efecto, a través de la UER (Unión
Europea de Radio y Televisión), intercambia programas de
televisión y participa en el sistema de Eurovisión
(70). Además, RTP compite directamente con operadores
comerciales de radiodifusión que operan en el mercado
internacional y cuya estructura de propiedad es internacional
(142) Puede concluirse, por lo tanto, que las ayudas concedidas
a RTP por Portugal tuvieron una incidencia sobre los intercambios
comerciales entre Estados miembros en el sentido del
Conclusión sobre el carácter de ayuda estatal de
(143) Teniendo en cuenta lo expuesto, hay que concluir que,
dejando de lado las posibles obligaciones de servicio
público impuestas a RTP, existe ayuda estatal, con arreglo a
lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, en
las medidas siguientes: la reprogramación de la deuda con la
Seguridad Social, las aportaciones de capital desde 1994 a 1997, y
el préstamo concedido en 1998.
(69) El tipo de referencia se basa en el tipo interbancario para
swaps a cinco años, más una prima
[Comunicación de la Comisión relativa al
método de fijación de los tipos de referencia y de
actualización (DO C 273 de 9.9.1997, p. 3)]. Los tipos de
referencia para Portugal desde el 1 de enero de 1997 se encuentran
en: http:/europa. eu.
int/comm/competition/state_aid/others/reference_rates. html
(70) Véase la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia, de 8 de octubre de 2001, en los asuntos acumulados
Métropole Télévision SA (M6) (T-185/00),
Antena 3 de Televisión, SA (T-216/00), Gestevisión
Telecinco, SA (T-299/00) y SIC-Sociedade Independente de
Comunicação, SA (T-300/00)/Comisión, Rec.
2002, p. II-3805.
(71) De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
cuando una ayuda estatal refuerza la posición de una empresa
con relación a las demás empresas competidoras en los
intercambios comerciales dentro de la Unión, debe entenderse
que estos últimos se ven influidos por la ayuda estatal.
Véase la sentencia del Tribunal de Justicia, de 17 de
septiembre de 1980, en el asunto 730/79, Philip Morris
Holland/Comisión, Rec. 1980, p. 671, apartado 11; sentencia
del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1991 en el asunto
C303/88 Italia/Comisión, Rec. 1991, p. I-1433, apartado 17;
sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2000 en
el asunto C-156/98, Alemania/Comisión, Rec. 2000, p. I-6857,
apartado 33.
Igualmente, la exención temporal de los gastos de
registro con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Ley
nº 21/92, y la exención permanente los gastos de
registro y otros gastos con arreglo al 11, apartado 2, de la Ley
nº 21/92 constituyen ayuda estatal a tenor del artículo
107, apartado 1, del TFEU.
(144) No obstante, como se ha expuesto en los considerandos 44 a
48 de la presente Decisión, RTP tiene encomendada una
obligación de servicio público de
radiodifusión. En el asunto Altmark Trans GmbH y
Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark
GmbH, y Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (« la
sentencia Altmark»), el Tribunal de Justicia declaró
que las medidas estatales que compensan el coste del servicio
público no constituyen ayudas con arreglo a lo dispuesto en
el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE (ahora
artículo 107, apartado 1, del TFUE), cuando se cumplen
simultáneamente las cuatro condiciones siguientes (72)
a) la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de
la ejecución de obligaciones de servicio público y
estas deben estar claramente definidas;
b) los parámetros para el cálculo de la
compensación deben establecerse previamente de forma
objetiva y transparente;
c) la compensación no puede superar el nivel necesario
para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la
ejecución de las obligaciones de servicio público,
teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio
razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones;
d) cuando la empresa no haya sido elegida en el marco de un
procedimiento de contratación pública, el nivel de la
compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un
análisis de los costes que una empresa media, bien
gestionada y adecuadamente equipada, habría soportado para
ejecutar estas obligaciones.
(145) Dejando al margen la primera y la tercera condiciones, las
medidas puntuales (véase el considerando 143 de la presente
Decisión) no parecen cumplir la segunda y la cuarta de las
condiciones de la sentencia Altmark por las razones siguientes:
(146) Queda claro que la financiación concedida a
través del acuerdo con el organismo responsable de la
Seguridad Social y el préstamo de 1998 no formaban parte de
un sistema de compensación con parámetros
establecidos previamente de manera objetiva y transparente (segunda
condición). Por el contrario, se basaban en decisiones
puntuales imputables al Estado.
(147) Además, como se expone en el considerando 61 de la
presente Decisión, el contrato de servicio público
preveía una posibilidad específica de
financiación de inversiones en equipamientos para las
actividades de servicio público por medio de aportaciones de
capital. Los contratos de servicio público no limitan las
inversiones de los servicios públicos ni definen claramente
las condiciones y los límites de la participación del
Estado; simplemente prevén la posibilidad de que el Estado
participe en las inversiones de RTP como accionista. Esta es la
razón por la que la Comisión estima que no puede
considerarse tampoco que las aportaciones de capital forman parte
de un sistema de compensaciones cuyos parámetros se
habrían establecido previamente de manera objetiva y
(148) Es evidente que RTP no fue seleccionada por medio de un
concurso público que garantizase el mínimo coste
posible. Nada indica que el importe de los pagos puntuales fuese
determinado sobre la base de un análisis de los costes
soportados por una empresa media (cuarta condición).
(149) Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente que, en el
presente asunto, no se cumplen todas las condiciones contempladas
en la sentencia Altmark. Por consiguiente, las medidas a que hace
referencia el considerando 143 de la presente Decisión deben
considerarse ayudas estatales a tenor del artículo 107,
apartado 1, del TFEU.
Evaluación de la compatibilidad de las medidas
(150) El Tribunal de Justicia siempre ha considerado que el
artículo 106 del TFUE puede permitir exenciones de la
prohibición de ayudas estatales a empresas encargadas de la
prestación de servicios de interés económico
general (SIEG). La sentencia Altmark confirmó
implícitamente que las ayudas estatales que compensan los
costes soportados por una empresa para la prestación de un
SIEG pueden considerarse compatibles con el mercado interior si
respetan las condiciones enunciadas en el artículo 106,
apartado 2, del TFUE (antes artículo 86, apartado 2, del
Tratado CE, y anteriormente referido como «mercado
común») (73).
(151) El Tribunal de Justicia precisó que para que una
medida pueda beneficiarse de esa exención, es necesario que
se cumplan acumulativamente los principios de definición,
misión y proporcionalidad. La Comisión considera que,
cuando se cumplen estos principios, el desarrollo de los
intercambios comerciales no se ve afectado en una medida contraria
a los intereses de la Unión.
(152) La forma en que estos principios se aplican al sector de
la radiodifusión se explica en la Comunicación de la
Comisión sobre la aplicación de las normas en materia
de ayudas estatales a los servicios públicos de
radiodifusión (la Comunicación de
radiodifusión) (74). Según la Comunicación de
radiodifusión, la Comisión debe apreciar si (75):
(72) Sentencia del Tribunal de Justicia, de 24 de julio de 2003,
en el asunto C-280/00, Altmark Trans GMBH y
GmbH, Rec. 2003, p. I-7747.
(73) Ibidem, apartados 101 a 109. En estos apartados, el
Tribunal estudió si algunos pagos estatales a empresas de
transportes, que fueron considerados como ayudas estatales,
podrían considerarse compatibles con el mercado común
con arreglo al artículo 77 del Tratado CE (ahora
artículo 93 del TFUE), como compensaciones por la
prestación de obligaciones de servicio público. El
Tribunal no excluyó esta posibilidad, siempre que se
respetaran las condiciones vinculantes establecidas por el derecho
derivado en el sector del transporte. Este razonamiento debe
aplicarse, mutatis mutandis, a las empresas encargadas de la
prestación de SIEG fuera del sector de los transportes y en
relación con el artículo 86, apartado 2 (ahora
(74) DO C 320 de 15.11.2001, p. 5. Sigue siendo de
aplicación ratione temporis a este asunto la
Comunicación de 2001.
(75) Véase el punto 29 de la Comunicación de
a) las actividades de RTP constituyen obligaciones de servicio
público claramente definidas como tales por el Estado
miembro (definición);
b) las autoridades portuguesas encargaron oficialmente a RTP la
prestación de dicho servicio (misión);
c) la financiación es proporcional al coste neto de la
(153) Como establecen el Protocolo sobre el sistema de
radiodifusión pública de los Estados miembros [el
Protocolo de Ámsterdam (76)] y la Comunicación de
radiodifusión (77), la definición de la misión
de servicio público de la empresa de radiodifusión
incumbe a los Estados miembros. En el sector de la
radiodifusión, la función de la Comisión se
limita a comprobar si la definición de servicio
público no implica error manifiesto. Dicho error
constituiría un abuso de la definición de servicio
(154) Dada la naturaleza específica del sector de
radiodifusión, la Comisión considera legítima,
teniendo en cuenta las disposiciones interpretativas del Protocolo,
una definición que confiera a un organismo de
radiodifusión determinado la función de ofrecer una
programación equilibrada y variada (78). Esta
definición se ajustaría al objetivo de dar respuesta
a las necesidades democráticas, sociales y culturales de una
(155) Como se expone en los considerandos 44 a 48 de la presente
Decisión, RTP está obligada, en virtud de la Ley
nº 21/92 y de los contratos de servicio público, a
prestar un servicio público general de televisión que
implica la difusión de dos canales de carácter
general. El primer canal debe ofrecer una programación
más general, mientras que el segundo se orienta a
públicos más específicos. Por otro lado, como
se indica en los considerandos 44 y 45 de la presente
Decisión, la Ley nº 21/92 y los contratos de servicio
público establecen de manera más pormenorizada las
obligaciones impuestas a RTP relativas al contenido de los
programas, a la cooperación internacional y a algunas otras
(156) Aunque la definición del servicio público de
radiodifusión de RTP sea amplia y cualitativa, la
Comisión considera que, de conformidad con las disposiciones
interpretativas del Protocolo de Ámsterdam, esta
definición «amplia» es legítima (79). Por
ello, la Comisión considera legítima la
definición general del servicio público de RTP de
ofrecer dos canales de televisión con cobertura nacional,
uno de carácter más general y otro más
centrado en audiencias específicas. Puede considerarse que
esta definición satisface las necesidades
democráticas, sociales y culturales de la sociedad
(157) La Comisión considera igualmente legítimas
las obligaciones que determinan de manera pormenorizada la forma en
que RTP debe cumplir su obligación general de servicio
público de radiodifusión. También puede
considerarse que estas obligaciones, como exige el Protocolo de
Ámsterdam, responden a las necesidades democráticas,
sociales y culturales de la sociedad portuguesa.
Error manifiesto en la definición de la misión de
servicio público de RTP
(158) Aunque la Comisión considere legítima la
misión de servicio público conferida a RTP, debe sin
embargo comprobar si la definición contiene errores
manifiestos. La Comisión evaluará si las exenciones
temporal y permanente de los gastos notariales, los gastos de
registro y los costes de publicación pueden considerarse una
compensación por los costes de servicio público y
además analizará si la obligación de RTP de
apoyar al cine puede considerarse parte de la misión de
servicio público de RTP.
(159) La Comisión evaluará en primer lugar si la
exención temporal de la obligación de escritura
pública (y sus costes), de los gastos de registro y de los
costes de publicación durante la transformación de
1992 en sociedad anónima de conformidad con el
artículo 11, apartado 1, de la Ley nº 21/92, así
como la exención permanente de diversos gastos de
conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la Ley
nº 21/92 pueden ser consideradas una compensación por
los costes ocasionados por la prestación del servicio
Exención de los gastos de registro
(160) Exenciones temporales: En primer lugar, es necesario
examinar si los costes implicados en la transformación de
RTP en una sociedad anónima en 1992 (es decir, los costes
adeudados normalmente por una escritura pública, su registro
y publicación) pueden compensarse legítimamente como
costes del servicio público. Como se ha indicado, la
compensación reviste la forma de exención en virtud
del artículo 11, apartado 1, de la Ley nº 21/92.
(161) En el momento de su transformación, RTP solo
desarrollaba actividades de servicio público (véase
el considerando 18 de la presente Decisión), mientras que
las actividades comerciales las realizaban filiales
jurídicamente distintas. Por consiguiente, los costes
relativos a la transformación del operador de servicio
público automáticamente constituían costes de
servicio público que el Estado podía compensar
legítimamente. No es necesario considerar si la
reorganización de RTP era jurídicamente obligatoria o
necesaria (80).
(76) El Protocolo de Ámsterdam considera que la
radiodifusión de servicio público está
directamente vinculada a las necesidades democráticas,
sociales y culturales de cada sociedad, así como a la
necesidad de preservar el pluralismo en los medios de
comunicación social. Más concretamente, los Estados
miembros tienen «la facultad [] de financiar el
servicio público de radiodifusión en la medida en que
la financiación se conceda a los organismos de
radiodifusión para llevar a cabo la función de
servicio público tal como haya sido atribuida, definida y
organizada por cada Estado miembro, y en la medida en que dicha
financiación no afecte a las condiciones del comercio y de
la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al
interés común, debiendo tenerse en cuenta la
realización de la función de dicho servicio
(77) Punto 33 de la Comunicación de
La evaluación en virtud del artículo 106, apartado
2, del TFUE y de la Comunicación de radiodifusión
exige que la compensación no supere los costes netos del
servicio público, pero no es necesario evaluar si esos
costes, siempre y cuando se limiten a la prestación de
servicio público, podrían haberse evitado (81). En
consonancia con el Protocolo de Ámsterdam y la
Comunicación de radiodifusión, los Estados miembros,
en principio, son libres de decidir la organización de su
radiodifusor de servicio público, lo que no solo se aplica a
la organización del radiodifusor de qué contenido se
distribuirá sino también con qué forma
jurídica realizará sus operaciones el proveedor del
servicio. La función de la Comisión se limita a
controlar si el Estado miembro ha hecho uso de esta libertad de
forma abusiva. En el presente asunto, no hay indicios de que la
transformación se realizara con el único fin de
conceder una ventaja a RTP. No hay motivos para cuestionar el
razonamiento de Portugal de que la transformación de 1992 se
llevó a cabo para dar a RTP más flexibilidad en sus
operaciones en lugar de ser un organismo estatal con engorrosos
procedimientos estatales de control. Cabe por tanto concluir que la
exención de los gastos de registro (es decir, gastos
notariales, gastos de registro y costes de publicación) en
el momento de la transformación de RTP constituye una
compensación legítima por la prestación del
servicio público de radiodifusión.
(162) Exención permanente: Sin embargo, el razonamiento
anterior (expuesto en el considerando 161 de la presente
Decisión) no puede aplicarse a la exención permanente
contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la Ley nº
21/92, que no tiene limitación temporal y, por tanto,
está abierta a cubrir también registros e
inscripciones de actividades de RTP ajenas a su misión de
servicio público (es decir, cuando RTP asumiera actividades
comerciales ella misma en lugar de a través de sus filiales
jurídicamente distintas). Habida cuenta del amplio
2, de la Ley nº 21/92, tanto temporal (es decir, ilimitado)
como sustancial (no está limitado a las actividades de
servicio público), no es posible una justificación de
cualquier posible exención futura de los gastos de registro
como coste de servicio público. Por consiguiente, cabe
concluir que la exención de los gastos de conformidad con el
artículo 11, apartado 2, de la Ley nº 21/92 no es
(163) Aunque Portugal adujo que el artículo 11, apartado
2, de la Ley nº 21/92 nunca ha sido aplicado y que RTP siempre
pagó todos los gastos de registro necesarios tras la
transformación de 1992, ese argumento podría resultar
válido en caso de recuperación, pero no cambia el
hecho de que la disposición, como tal, concede ayuda estatal
a RTP que no está justificada por el artículo 106,
apartado 2, del TFUE o por cualquier otra disposición de
(164) Habida cuenta del considerando 45 de la Directiva
«Televisión sin fronteras», la Comisión
puede aceptar, en la medida en que los derechos
cinematográficos resultantes posibiliten su difusión
en la televisión de servicio público, que la
definición de servicio público de las empresas de
radiodifusión de servicio público incluya la
obligación de contribuir de manera importante a la
inversión en la producción audiovisual europea
(165) La Comisión considera que la obligación
impuesta a RTP de apoyar al cine se inscribe en el marco del
servicio público de radiodifusión, dado que RTP
procede posteriormente a la difusión en la televisión
de servicio público de las películas cuyos derechos
de distribución ha adquirido.
(166) Esta es la razón por la que la Comisión no
puede admitir las observaciones presentadas por los interesados
según las cuales las obligaciones de RTP en lo relativo al
cine y a su financiación son discriminatorias. Los
interesados alegaron que las empresas privadas de
radiodifusión celebraron también protocolos de apoyo
al cine con las autoridades portuguesas, con respecto a los cuales
no se prevé ninguna indemnización compensatoria. La
Comisión considera, sin embargo, que es preciso distinguir
entre los acuerdos voluntarios de apoyo al cine celebrados entre el
Estado y los operadores privados de radiodifusión y la
radiodifusión impuesta a RTP de emitir producciones
cinematográficas y financiarlas. Queda claro que se
confió explícitamente a RTP una misión de
servicio público de apoyo a determinadas producciones
cinematográficas que posteriormente se emiten como programas
de televisión del servicio público, mientras que no
se confía a los operadores privados ninguna misión de
servicio público de este tipo. RTP se ha convertido
así en un instrumento utilizado por el Estado para apoyar al
cine. Las ventajas consiguientes que RTP concediera al cine
podrían constituir ayudas estatales y deberán
apreciarse como tales. La presente Decisión no prejuzga la
posible valoración de ventajas potenciales concedidas a
productores cinematográficos.
(80) Véase el apartado 81 de la sentencia del Tribunal de
Primera Instancia en el asunto T-442/03. La Comisión
afirmó que la transformación no era necesaria en un
contexto distinto de la evaluación de compatibilidad con
arreglo al artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, ahora
artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(81) Véase el apartado 139 de la sentencia del Tribunal
General en los asuntos acumulados T-568/08 y T-573/08,
Métropole télévision (M6) y
Télévision française 1 SA (TFI), pendientes de
publicación en la Recopilación de Jurisprudencia.
(82) Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989,
sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales,
al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO
L 298 de 17.10.1989, p. 23). Según su artículo 5:
«Los Estados miembros velarán [] para que los
organismos de radiodifusión televisiva reserven, como
mínimo, el 10 % de su tiempo de emisión [] o,
alternativamente, [] el 10 % como mínimo de su
presupuesto de programación, a obras europeas de productores
independientes de los organismos de radiodifusión».
Asimismo, de acuerdo con el considerando 45 de la Directiva
97/36/CE del Consejo, de 30 de junio de 1997, por la que se
modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo, «el objetivo de
apoyar a la producción audiovisual en Europa se puede llevar
a cabo dentro de los Estados miembros [] a través,
entre otros medios, de la definición de una misión de
interés público para algunos organismos de
radiodifusión, incluida la obligación de contribuir
sustancialmente a la inversión en la producción
europea» (DO L 202 de 30.7.1997, p. 60), derogada por la
Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de
marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los
Estados miembros relativas a la prestación de servicios de
comunicación audiovisual (Directiva de servicios de
comunicación audiovisual) (DO L 95 de 15.4.2010, p. 1).
(167) Teniendo en cuenta lo expuesto, cabe concluir que la
cofinanciación por RTP de producciones
cinematográficas portuguesas emitidas en los canales del
servicio público puede considerarse como una
obligación específica legítima, necesaria para
que RTP pueda cumplir sus obligaciones generales de servicio
público de radiodifusión. Por lo tanto, esta
obligación no constituye un error manifiesto.
(168) No obstante, la Comisión considera que la
obligación legal impuesta a RTP de prestar «otros
servicios por especificar sobre una base ad hoc» (83) no es
suficientemente precisa para permitirle apreciar a priori, con una
seguridad jurídica suficiente, si estos servicios pueden ser
considerados de servicio público. Aunque la Comisión
considere que los «otros servicios por especificar» no
estén claramente definidos, observa que no se efectuó
ningún pago en virtud de esta disposición durante el
período investigado (84).
(169) Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión
concluye que las actividades de RTP, tal como se describen en la
Ley nº 21/92 y se redefinen en los contratos de servicio
público, constituyen obligaciones de servicio público
claramente definidas. Aunque la obligación de prestar
«otros servicios por especificar sobre una base ad hoc»
no sea suficientemente precisa para concluir a priori que todos los
servicios prestados en este ámbito pueden considerarse
servicios públicos, no se efectuó ningún pago
de conformidad con esta disposición desde 1992 a 1998. No
obstante, la exención permanente de los gastos de registro y
otros gastos no se limita a la compensación de los costes de
servicio público y, por tanto, no puede justificarse en
virtud del Artículo 106, apartado 2, del TFUE.
Misión encomendada y supervisión
(170) En segundo lugar, hay que evaluar si las obligaciones de
servicio público se confiaron al beneficiario de la
financiación estatal RTP.
(171) De acuerdo con la Comunicación de
radiodifusión, la Comisión debe comprobar si la
misión de servicio público se confió a RTP en
virtud de un instrumento oficial (85).
(172) Como se menciona en el considerando 48 de la presente
Decisión, las obligaciones de servicio público se
confiaron claramente a RTP sobre la base de varias leyes y
contratos: el artículo 5 de la Ley nº 58/90, el
artículo 4, apartado 1 y el artículo 5 de la Ley
nº 21/92 y la cláusula 1 del antiguo y del nuevo
contrato de servicio público.
(173) La Comisión no ha recibido observaciones ni de los
interesados ni de Portugal que indiquen la posibilidad de que el
servicio público no haya sido confiado a RTP suficientemente
en virtud de un instrumento oficial. De acuerdo con la
Comunicación de radiodifusión y habida cuenta de las
leyes y contratos a que hace referencia el considerando 48 de la
presente Decisión, cabe concluir que es indudablemente RTP
quien debía cumplir las obligaciones de servicio
público de televisión y que, por consiguiente, se
confió oficialmente a RTP una misión de servicio
(174) No basta con que la misión de servicio
público se confíe a RTP en virtud de un instrumento
oficial; también deben tomarse medidas para garantizar que
el servicio público se presta con arreglo a la
legislación y los contratos de servicio público. Como
se menciona en los considerandos 49 a 59 de la presente
Decisión, se establecieron diferentes mecanismos de control
con el fin de garantizar que RTP desempeñaba sus
obligaciones de servicio público con arreglo a lo
(175) En primer lugar, RTP estaba obligada a presentar informes
sobre la realización de sus obligaciones de servicio
público y planes acompañados de un dictamen emitido
por el Gabinete de Auditoría de RTP. RTP presentó
informes sobre el servicio público de los ejercicios 1993 a
1998 que describían el cumplimiento de cada una de las
obligaciones de servicio público y definían los
costes de cada una de dichas obligaciones mediante un sistema de
(176) En segundo lugar, el Ministro de Hacienda y el miembro del
Gobierno responsable de los medios de comunicación social
auditaron la observancia del contrato de servicio público y
la Inspección General de Hacienda realizó la
auditoría del plan financiero.
(177) En tercer lugar, tenía que realizarse una
auditoría externa anual. La Comisión no puede aceptar
el argumento de Portugal, reiterado tras la sentencia del Tribunal
en el asunto T-442/03, de que, de hecho, los informes sobre el
servicio público se auditaban externamente y, por tanto, no
era necesaria ninguna otra actuación.
(83) Cláusula 13 del antiguo contrato de servicio
público y cláusula 7, apartado 1, letra a), del nuevo
(84) Carta de Portugal de 30 de junio de 1999.
(85) Punto 40 de la Comunicación de
La situación antes de la adopción de la
Decisión de 15 de octubre de 2003 puede describirse como
a) para el ejercicio 1992, no hubo informe sobre el servicio
público, puesto que la obligación de presentar
informes sobre el servicio público y una auditoría de
dichos informes solo entró en vigor con el contrato de
concesión de 1993;
b) para los ejercicios 1993 y 1994, no hubo auditoría
externa, solo una declaración de los representantes de la
empresa, en concreto el Consejo Fiscal de RTP (Conselho fiscal da
RTP), que es un órgano interno de la
c) para los ejercicios de 1995 a 1998, acompañaron los
informes una declaración de un auditor externo independiente
de RTP y sus representantes. Dichas declaraciones confirman que RTP
respetó sus obligaciones de servicio público. No
obstante, no pudo accederse a informes sobre el servicio
público más detallados que llevaran a estas
(178) Sin embargo, habida cuenta de las conclusiones del
Tribunal en el asunto T-442/03 y en particular en los apartados 232
a 256 de la sentencia, la Comisión no podía basarse
exclusivamente en los (reducidos) informes de auditoría
relativos a los informes sobre el servicio público
contemplados en el considerando 177 de la presente Decisión
y, en su lugar, aceptó la propuesta de Portugal de realizar
una auditoría externa sobre la base de los informes sobre el
servicio público existentes para todos los ejercicios en
cuestión. Es decir, se realizaron auditorías externas
sobre el cumplimiento de RTP de sus obligaciones de servicio
público para los ejercicios 1992 a 1997. Para el ejercicio
1992, la auditoría externa se realizó a pesar de no
haber un informe sobre el servicio público. Sin embargo, el
auditor externo se basó en otro documento para evaluar si se
había cumplido la misión de servicio público.
Para el ejercicio 1998 no se había realizado una
auditoría externa, puesto que ya existía, como
tampoco discute SIC, una auditoría externa que es el informe
BDO Binder de 1998, al que se hace referencia en los considerandos
186 a 188 de la presente Decisión.
(179) Las nuevas auditorías para los ejercicios 1992 a
1997 las organizó el regulador nacional de los medios de
comunicación, la Entidade Reguladora para a
Comunicação Social, ERC. ERC es un organismo
administrativo independiente que, con arreglo a la
Constitución portuguesa, es el responsable de velar, entre
otras cosas, por el respeto de los estatutos y normas que regulan
las actividades de los medios de comunicación social. ERC
organizó las auditorías que se realizaron para los
ejercicios de 1992 hasta 1997 mediante contrato con el auditor
externo, Pedro Roque, que es independiente de RTP.
(180) Dado el tiempo transcurrido entre 1992 y las
auditorías de los informe sobre el servicio público
realizadas en 2010, ha sido difícil acceder a todos los
datos. Esto explica lo prolongado de la investigación y el
tiempo que ha llevado realizar nuevas auditorías. No
obstante, en definitiva, las auditorías pudieron realizarse,
puesto que ya existían los informes sobre el servicio
público (excepto para el ejercicio 1992) y los auditores
tenían, por tanto, una base para su auditoría. Las
auditorías de los ejercicios desde 1992 hasta 1997 han sido
presentadas a la Comisión.
(181) Las auditorías externas afirman que su mandato es
evaluar y controlar el servicio público de
radiodifusión prestado por RTP y el pago recibido por esta
por dicha misión. Contienen una descripción de la
información que se ha tenido en cuenta. Remiten, entre otras
cosas, a la Ley nº 58/90 (Ley sobre el servicio público
de radiodifusión), Ley nº 21/92 relativa a la
transformación de RTP, los contratos de servicio
público, las cuentas anuales y las auditorías
externas de las cuentas anuales, el plan empresarial y el
presupuesto del desempeño de su misión de servicio
público (Plano de Actividades e Orçamento do
Serviço Público), los informes sobre el servicio
público para los ejercicios respectivos (Relatorio sobre o
Cumprimento das Obrigacaoes do Serviço Publico, RCOSP).
Las auditorías mencionan que, debido al largo
período transcurrido entre los años 1992 a 1997 y al
contrato de auditoría en 2010, algunos documentos se
destruyeron y algunos datos no estaban disponibles. Por ese motivo,
el informe de auditoría se centró principalmente en
los informes disponibles, en particular los informes sobre el
servicio público (86) y las cuentas anuales
(182) A pesar de estas limitaciones debidas al tiempo
transcurrido, los auditores consideraron posible cumplir su
contrato y realizar las auditorías y hacer una
evaluación de la ejecución de RTP de sus obligaciones
de servicio público y la compensación recibida al
efecto. Las auditorías afirman explícitamente que los
auditores pudieron superar las dificultades ocasionadas por el
tiempo transcurrido y realizaron las auditorías. Por
ejemplo, aunque los auditores hacen la reserva de que no se
pudieron consultar los criterios de contabilidad de costes y los
métodos de asignación de costes, eso no
resultó un obstáculo para realizar la
auditoría y llegar a una conclusión positiva. El
informe de síntesis afirma que: «todos los costes e
ingresos de RTP se basan en la premisa de que su actividad solo se
refiere a la prestación de servicios de televisión
pública, y que las presentes auditorías se basaban en
estados financieros auditados tanto por el auditor interno de la
empresa como por auditores externos, de lo que no resultaron otros
hechos relevantes que los descritos pormenorizadamente en las
cuentas anuales». (87) La Comisión ya había
establecido (véase el considerando 18 de la presente
Decisión) que RTP solo había realizado actividades de
servicio público durante los ejercicios investigados,
mientras que las actividades comerciales las realizaban filiales
jurídicamente distintas de RTP. Los criterios de
asignación de costes, por lo tanto, solo son relevantes para
ubicar la asignación de costes dentro de los costes de
servicio público incurridos por RTP y no deben tener efectos
sobre el importe de los costes totales del servicio público.
Por lo que se refiere a la información financiera, la
Comisión consideró que los auditores externos
podían legítimamente basarse en los balances
financieros anuales, que iban siempre acompañados de una
auditoría que certificaba la exactitud de las cuentas de
RTP. Según los contratos de servicio público, el
objetivo de la auditoría externa de los informes sobre el
servicio público era verificar que RTP había cumplido
las obligaciones de servicio público encomendadas y que la
compensación por servicio público era acorde con los
costes de desempeñar esas obligaciones. Por consiguiente,
aunque los datos financieros para la prestación del servicio
público durante los ejercicios objeto de la
investigación se referían a la prestación del
servicio público por RTP, era necesaria otra
verificación independiente para determinar si los costes
incurridos se ajustaban al mandato de servicio público.
(86) No se disponía de un informe sobre el servicio
público para 1992, pero tampoco era obligatorio legalmente,
puesto que este requisito solo se estipulaba en el antiguo contrato
de servicio público. No obstante, también para el
ejercicio 1992 los auditores llegan a la conclusión de que
no había infracción de la legislación vigente
en aquel momento. Tampoco encontraron compensaciones excesivas.
(87) Informe de síntesis de las auditorías
externas, punto 1.4 b.
(183) Los auditores externos confirman este punto. Sobre los
ejercicios 1992-1997, los auditores llegaron a la conclusión
de que: «Esencialmente, RTP había cumplido sus
obligaciones de radiodifusión en cuanto a cantidad,
expuestas en el contrato de concesión, con especial
atención a la obligación de difusión de
contenidos». El auditor considera que «habiendo
analizado los documentos disponibles, es decir, los informes del
Auditor y del Gabinete de Auditoría, no encontramos nada que
nos lleve a concluir que los documentos presentados, relativos a la
correspondencia entre la misión de servicio público
prestada y el pago de su coste real y efectivo, contengan
distorsiones materialmente relevantes que afecten a la observancia
de la legislación vigente en ese momento» (88).
(184) Algunos de los informes de auditoría mencionan que
RTP podría haber solicitado un importe de
compensación más elevado pero que se lo
impedían las condiciones de los contratos de servicio
público, debido al artículo 15, apartado 4, del
antiguo contrato de servicio público y al artículo
19, apartado 3, del nuevo contrato de servicio público de
1996. Las auditorías externas individuales para los
ejercicios 1994, 1996 y 1997 constatan la diferencia entre los
elevados costes realmente soportados por RTP para prestar el
servicio público y la compensación recibida por ello,
que era inferior a los costes soportados (89). El informe de
síntesis final para todos los ejercicios que se han auditado
afirma explícitamente que: «para todos los ejercicios,
la indemnización compensatoria que se asignó y
pagó era inferior a los importes indicados en cada RCOPS
(Relatório sobre o cumprimento das obrigações
de serviço público, los informes sobre el servicio
público).» (90).
(185) Algunas auditorías (con la excepción de las
de los ejercicios 1992 y 1993), afirman que RTP superó el
límite publicitario legal, es decir, emitió
más anuncios de los permitidos por los contratos de servicio
público. Los ingresos obtenidos por RTP de estos anuncios
deben tenerse en cuenta al calcular los costes del servicio
público, de conformidad con la Comunicación de
radiodifusión, puesto que los ingresos generados por el
servicio público, incluidos los ingresos publicitarios,
deben integrarse en el cálculo de las necesidades de
financiación del servicio público de la
compañía. El hecho de que se superaran los
límites de los espacios publicitarios no afectó al
análisis del auditor para todos los ejercicios entre 1992 y
1997. La compensación por servicio público
correspondió a la misión de servicio público
desempeñada por RTP y no hubo compensación excesiva.
Portugal también confirmó que, con respecto a los
ejercicios 1994, 1995 y 1996, todos los beneficios procedentes de
la publicidad (es decir, incluidos los derivados de un exceso del
tiempo publicitario permitido) se tuvieron en cuenta y redujeron la
necesidad de financiación del servicio público en
consecuencia (91). Por lo que se refiere al ejercicio 1996, el
artículo 15 del nuevo contrato de servicio público
estipulaba que, para la determinación de la
compensación por servicio público, los beneficios
resultantes de la explotación de los canales pueden no
tenerse en cuenta al recapitular los costes a efectos de calcular
el coste total del servicio público. Los
«beneficios» incluyen los ingresos publicitarios.
Portugal confirmó explícitamente que los beneficios
procedentes de la publicidad se dedujeron del importe de
compensación requerido (92).
(186) Por lo que se refiere al ejercicio 1998, el auditor
externo BDO Binder realizó una investigación sobre la
relación entre la misión de servicio público
de RTP y los costes derivados de ella. El informe BDO Binder hace
varias recomendaciones para el futuro y sugiere que se refuercen
los controles internos de RTP para garantizar el cumplimiento de la
normativa interna, pero no concluye que RTP hubiera recibido una
compensación excesiva por la misión de servicio
público efectuada por esta ni que las cifras utilizadas en
el informe sobre el servicio público elaborado por RTP y
utilizadas por la Comisión en su Decisión de 15 de
octubre de 2003 no fueran fiables. Al abordar cifras concretas, el
informe BDO Binder hace referencia a un fallo al elaborar un
inventario por lo que se refiere a algunos activos. No obstante, el
informe BDO Binder parece que más bien critica la falta de
un inventario de activos (93), no que concluya que no se hubieran
efectuado las inversiones respectivas y que los valores de las
inversiones se hubieran contabilizado erróneamente. No
obstante, como destacó Portugal, en todo caso, las cifras de
las inversiones respectivas se incluyeron en el cálculo de
la compensación, que excluía que pudieran
reembolsarse costes de depreciación de los bienes
(88) La traducción refleja el original portugués,
que habla de «contratos de concesión». Los
contratos de concesión son idénticos a los contratos
de servicio público, es decir, el antiguo y el nuevo
contrato de servicio público a que se hace referencia en
toda la Decisión, véase también la nota a pie
de página 28 de la presente Decisión.
(89) Para 1994, se calculó que se superaba el importe
asignado por el Gobierno en 14 034 734 000 PTE, pero según
la cláusula 15.4 no podía reclamarse otra
compensación que los 7 145 millones PTE concedidos, como
muestra el cuadro 1 de la presente Decisión. Para 1996, se
calculó un importe de 14 594 568 000 PTE, que superaba el
importe asignado de 14 500 millones PTE. Para el ejercicio 1997 se
calculó un importe de 11 752 261 000 PTE, frente a los 10
350 millones PTE de asignación real.
(90) Página 23 del informe de síntesis sobre todas
(91) Escrito de Portugal de 25 de agosto de 2011.
(92) Véanse también los considerandos 27 y 116 de
la Decisión de la Comisión en el asunto NN 31/06.
(187) En cuanto al exceso de los espacios publicitarios, el
informe BDO Binder consideró que se habían tenido en
cuenta todos los ingresos publicitarios a la hora de calcular las
necesidades de financiación del servicio público. Una
vez más, ninguno de estos factores llevó al auditor a
emitir un dictamen negativo sobre el cumplimiento por parte de RTP
de sus obligaciones de servicio público ni apunta a ninguna
compensación excesiva.
(188) Pero lo más importante para el análisis en
la presente Decisión es la conclusión del informe BDO
Binder (que no rebatió SIC), de que RTP podría haber
pedido 25 000 millones PTE por el cumplimiento de sus obligaciones
de servicio público pero en cambio solo recibió 14
000 millones PTE. En otras palabras, el informe BDO Binder no
señala compensaciones excesivas sino que más bien
llega a la conclusión opuesta.
(189) Como se establecía en la Decisión NN 31/06
relativa a la reestructuración de RTP, una auditoría
externa de PriceWaterhouse Coopers ha examinado si la
información financiera facilitada por las autoridades
portuguesas era acorde con las cuentas financieras de RTP en el
período de 1991 a 2003, con los importes incluidos en los
informes de auditoría sobre el servicio público y con
otras fuentes de información que se consideraron relevantes
para garantizar la conformidad de las auditorías presentadas
(véase el considerando 38 de la Decisión NN 31/06).
El informe de auditoría de PWC validó los datos sin
observaciones significativas (considerando 52 de la Decisión
NN 31/06). El informe de auditoría de PWC confirmó
expresamente que los importes recibidos por RTP como
compensación por servicio público
correspondían a los importes indicados en las resoluciones
del Consejo de Ministros (véase el considerando 41 y el
cuadro 39 de la Decisión NN 31/06). El informe de
auditoría de PWC destacó la infrafinanciación
general de RTP. El informe señaló que además
de las funciones de servicio público que eran reembolsables
en virtud de los contratos de servicio público, había
funciones de servicio público que realizaba RTP, pero por
las que no podía pedirse el reembolso del Estado. La
el informe de auditoría de PWC podía por tanto
basarse correctamente en las cuentas financieras de RTP y
consideró que, en efecto, RTP estaba infrafinanciada de
manera crónica. Por consiguiente, a los efectos de la
presente Decisión, el informe de auditoría de PWC
puede tomarse como otro elemento, además de las
auditorías externas relativas a los informes sobre el
servicio público, de que los datos utilizados por la
Comisión en la Decisión 2005/403/CE eran
Conclusiones del Tribunal de Cuentas
(190) Por lo que se refiere al argumento del demandante de que
debe tomarse en cuenta el informe nº 8/2002 del auditor del
Estado, el Tribunal de Cuentas, la Comisión ha considerado
de hecho dicho informe en su evaluación en la presente
Decisión. En primer lugar, debe reconocerse, como
también admitió SIC, que el informe de
auditoría n o 8/2002 abarca el período comprendido
desde 1997 a 2000, y, por lo tanto, solo es relevante para los
ejercicios 1997 y 1998. Aunque en ese informe se mencionaban las
cifras con respecto a años anteriores, se hacía con
el fin de que se utilizaran para describir el desarrollo financiero
general de RTP, pero en sí mismas no estaban sujetas a la
investigación del Tribunal de Cuentas.
(191) Ante todo, el informe 8/2002 no señala
irregularidades en la financiación de RTP ni compensaciones
excesivas para los ejercicios 1997-2000 (ni para ninguno de los
otros ejercicios). Al contrario, el informe nº 8/2002 apunta
varias veces a las dificultades financieras estructurales de RTP.
En consecuencia, la Comisión no puede, sobre la base del
informe nº 8/2002, señalar determinados pagos como
constitutivos de compensación excesiva y de ayuda estatal
ilegal. Al contrario, el informe nº 8/2002 confirma
explícitamente que desde 1993 hasta finales de 1999, la
supervivencia de RTP se logró gracias al endeudamiento
continuo y cada vez mayor de la compañía.
(192) Como menciona el denunciante, el informe nº 8/2002
critica la gestión de la compañía en varias
ocasiones y señala ineficiencias que podrían haberse
evitado. El objetivo del informe nº 8/2002, tal como se
define, consiste en examinar de forma general la gestión de
RTP y la prestación de servicio público de
televisión en cuanto a efectividad, eficiencia y
economía. Como señala el denunciante, el informe
nº 8/2002 indicaba que RTP tenía estructuras
rígidas y niveles excesivos de personal y prestaba un
servicio público de forma ineficiente. El informe nº
8/2002 también critica el concepto de misión de
servicio público excesivamente vago y genérico y los
contratos de servicio público que, según el auditor
del Estado, favorecen la gestión ineficaz.
(193) Sin embargo, la Comisión investigó el
concepto de misión de servicio público de RTP en la
Decisión de 15 de noviembre de 2003. En el asunto T-442/03,
el Tribunal dictaminó que la definición de la
misión de RTP en (93) Cabe señalar que, según
Portugal, la dimensión de esta crítica es mucho
más reducida ya que del importe de 53 millones EUR solo se
perdieron 4 millones EUR. términos amplios era aceptable
(94). En cuanto a las presuntas ineficiencias, la Comisión
desearía señalar que este no es un aspecto que
necesite considerarse en la aplicación de la
Comunicación de radiodifusión.
(194) El tercer criterio que la Comisión debe apreciar es
la proporcionalidad entre la financiación y el coste neto
(195) La Comunicación de radiodifusión describe
los criterios sobre cuya base evalúa la Comisión la
proporcionalidad de la financiación estatal. Para que este
criterio se respete, es necesario que las ayudas estatales no
superen los costes netos inducidos por la misión de servicio
público y que no existan distorsiones en el mercado que no
sean necesarias para la realización de la misión de
servicio público (95).
(196) En primer lugar, con el fin de determinar correctamente el
coste de las actividades de servicio público, la
Comunicación de radiodifusión exige una
distribución adecuada de los costes e ingresos entre el
servicio público y las actividades comerciales.
(197) Como se menciona en los considerandos 61 a 67 de la
presente Decisión, los contratos de servicio público
definen el método de distribución de los costes e
ingresos que debe aplicar RTP. En este caso concreto, la tarea de
la Comisión en principio se ve facilitada por el hecho de
que RTP ha establecido un sistema de contabilidad analítica
que permite cuantificar los costes subvencionables sufragados por
RTP con el fin de cumplir cada una de las obligaciones de servicio
público que puedan ser objeto de una
(198) Tomando como base este sistema, cada partida de gasto
subvencionable se destina a una actividad y a continuación
se distribuye según las distintas funciones compensables de
servicio público de RTP, sobre la base de principios
contables objetivos.
(199) Dado que los ingresos procedentes de cada una de las
funciones compensables de servicio público se deducen de los
costes de explotación del servicio público, el
sistema garantiza que las compensaciones anuales se limitan al
coste neto de cada obligación de servicio público
(véase el considerando 65 de la presente
(200) Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión
concluye que los parámetros que permiten determinar los
costes se definen de manera objetiva y transparente.
(201) No obstante, las normas de compensación de los
costes pueden subestimar el coste neto real del servicio
público de RTP y producir una infrafinanciación
estructural de las necesidades reales de financiación.
(202) Como se menciona en el considerando 65, de acuerdo con el
método de cálculo de los costes definido en los
contratos de servicio público, algunos costes del servicio
público fueron excluidos de pago por medio de las
compensaciones anuales (96). Además de ello, Portugal
informó a la Comisión de que aunque RTP tuviese que
pagar el IVA sobre las compensaciones anuales recibidas, no
podían tenerse en cuenta los costes correspondientes de
acuerdo con las normas contables existentes (véase el
considerando 94). Por último, en sus informes sobre el
servicio público, RTP no tuvo en cuenta todas las
inversiones realizadas en equipamiento para actividades de servicio
público, aunque fueran contabilizadas en sus cuentas
financieras (véase el considerando 67).
(203) No obstante, de acuerdo con las disposiciones del
Protocolo de Ámsterdam, es a los Estados miembros a quienes
incumbe la organización del régimen de
financiación de las empresas de radiodifusión del
servicio público. En el presente caso, las autoridades
portuguesas decidieron no reembolsar algunos de los costes en los
que incurrió el prestador de ese servicio para cumplir su
(204) En el presente asunto, el Estado no solo concedió
compensaciones anuales a RTP, sino que le concedió
también una financiación complementaria en forma de
ampliaciones de capital, de préstamos y de un acuerdo con el
organismo responsable de la Seguridad Social. De acuerdo con el
punto 57 de la Comunicación de radiodifusión, la
Comisión debe analizar si todas las medidas son
proporcionales a los costes netos del servicio público. Solo
en este caso la financiación de RTP podrá
considerarse compatible con el artículo 106, apartado 2, del
(205) La Comisión considera igualmente que las
obligaciones de servicio público impuestas a RTP que no
podían ser objeto de compensación en virtud de los
contratos de servicio público, pueden considerarse
legítimas y claramente definidas, impuestas formalmente por
el Estado al prestador del servicio público. Por
consiguiente, de acuerdo con las normas sobre ayudas estatales,
Portugal puede financiar la totalidad de los costes netos del
(206) El cuadro 6 del considerando 207 presenta una
panorámica del coste del servicio público de RTP
(costes de inversión y costes de explotación netos)
tal como se calcula siguiendo las normas aplicables de contabilidad
de costes, así como las compensaciones recibidas en concepto
de inversiones y de costes de explotación.
(207) En primer lugar, se encuentran las inversiones en
equipamiento para las actividades de servicio público (ya
presentadas en el cuadro 5) así como la compensación
prevista para financiar las inversiones (ya presentada en el cuadro
2). En segundo lugar, se encuentran los costes de
explotación netos de RTP (tal como se han presentado ya en
el cuadro 4), así como las compensaciones previstas para
estos costes (ya presentadas en el cuadro 1). Por último, el
cuadro presenta la ventaja obtenida de las ayudas puntuales
consecutivas al acuerdo celebrado con la Seguridad Social,
así como al préstamo de 1998.
(94) Véanse los apartados 194 y ss. y, en particular, los
apartados 201 y 203 de la sentencia en el asunto T-442/03.
(95) Puntos 57 y 58 de la Comunicación de
(96) Los costes de explotación del primer y segundo
canal, según el antiguo contrato de servicio público,
corresponden a los costes de financiación y a los costes de
correspondencia cuando también se establecieron otros
Resumen de las necesidades de financiación y
compensación del coste de explotación neto del
servicio público, de acuerdo con las normas contablesVer Anexo
(208) Como se ha destacado en los considerandos 201 y 202, el
sistema de indemnizaciones compensatorias anuales elegido por
Portugal implicó una infravaloración de los costes
reales de la misión de servicio público de RTP. Este
sistema dio lugar a una acumulación de deudas. En una
segunda fase, para mantener el equilibrio financiero de RTP,
Portugal recurrió a medidas puntuales para financiar los
costes del servicio público de RTP.
(209) Como muestra el cuadro 6 del considerando 207, la
aportación de capital compensó de manera excesiva las
inversiones realizadas para el servicio público en 26 736,8
millones PTE, mientras que las indemnizaciones compensatorias y las
otras medidas puntuales no cubrían los costes de
explotación en 28 755,1 millones PTE. Aunque las
aportaciones de capital se destinasen fundamentalmente a financiar
las inversiones en equipamiento, también fueron utilizadas
para reembolsar las deudas acumuladas.
(210) Como puede apreciarse en el cuadro 6 del considerando 207,
la compensación total fue 2 018,3 millones PTE inferior a
los costes netos de la prestación de servicio público
(28 755,1 millones menos 26 736,8 millones PTE). Por ello, la
Comisión concluye que, de acuerdo con las normas de la
Unión, la financiación estatal total es proporcional
a los costes de explotación netos de la misión de
servicio público asumida por RTP durante el período
investigado. Esta conclusión no varía si se considera
que los 11 000 000 PTE resultantes de la exención de los
gastos de notario y registro también son ayuda estatal
(véanse los considerandos 119 y 120 de la presente
Decisión), contrariamente a la asunción original de
la Comisión. Teniendo en cuenta dicho importe,
seguiría habiendo una infrafinanciación de RTP de 2
007,3 millones PTE.
(211) La Comisión considera que los fondos recibidos por
RTP fueron incluso inferiores a los costes netos totales incurridos
para la realización de las atribuciones de servicio
público conferidas por el Estado, teniendo en cuenta que el
cuadro 6 del considerando 207 no incluye la totalidad de los costes
de servicio público de RTP durante el período desde
1992 a 1998.
(212) De acuerdo con la Comunicación de
radiodifusión, la Comisión no solo debe garantizar
que la financiación pública sea proporcional a los
costes netos de la prestación del servicio público,
sino que además no existen falseamientos en el mercado con
respecto a las actividades comerciales derivadas de las actividades
de servicio público para las cuales no es posible proceder a
una asignación correcta de los costes con relación a
los ingresos y que no son necesarias para la realización de
la misión de servicio público. Existiría
falseamiento, por ejemplo, si RTP provocara una disminución
de los precios en el mercado de la publicidad de modo que
disminuyeran los ingresos de sus competidores (97). En tal (97)
Punto 58 de la Comunicación de radiodifusión. caso,
RTP no maximizaría sus ingresos comerciales y
aumentaría inútilmente su necesidad de
financiación pública. De acuerdo con la
Comunicación de radiodifusión, si se demostrara este
comportamiento no podría considerarse intrínseco a la
misión de servicio público confiada al organismo de
radiodifusión (98).
(213) En su decisión de apertura del procedimiento de
investigación de 15 de noviembre de 2001, la Comisión
afirmó que, si se demostrara este comportamiento,
tendría en cuenta estos falseamientos y la posible necesidad
de una financiación pública más elevada para
apreciar si existe o no una compensación excesiva. En
aquella fase del procedimiento, la Comisión observó
que «sobre la base de la información de que dispone la
Comisión en estos momentos, no es posible determinar si RTP
tuvo este comportamiento» (99).
(214) Tras su invitación a presentar observaciones sobre
la apertura del procedimiento en el presente asunto, la
Comisión no recibió ninguna observación de
competidores de RTP que indicara o demostrara que RTP tenía
un comportamiento contrario a la competencia en los mercados
comerciales que pudiera implicar un aumento de la
financiación pública incompatible con el Tratado
(215) En este contexto, la Comisión considera que no hay
indicios de un comportamiento de este tipo. Concluye, por lo tanto,
que no parece que RTP haya tenido, en los mercados comerciales, un
comportamiento contrario a la competencia que implicara una mayor
necesidad de financiación pública y que se hubiera
producido una compensación excesiva como resultado de dicho
216) Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión concluye
que el acuerdo con el organismo responsable de la Seguridad Social,
las aportaciones de capital y el préstamo subordinado
así como la exención temporal de gastos de registro
deben considerarse ayuda estatal según lo dispuesto en el
artículo 107, apartado 1, del TFUE. No obstante, la
financiación de RTP por medio de medidas puntuales es
compatible con el mercado interior de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La
financiación total es proporcional a los costes netos de las
obligaciones de servicio público claramente definidas y
atribuidas. Por consiguiente, la financiación concedida por
el Estado no afectó a los intercambios y a la competencia en
la Unión de forma contraria a los intereses de la
Unión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 106,
apartado 2, del TFUE (101).
(217) La Comisión considera que Portugal ejecutó
ilegalmente las ayudas puntuales, infringiendo el artículo
108, apartado 3, del TFUE (102). Esto no se aplica a la
exención temporal de los gastos notariales y costes de
publicación de conformidad con el artículo 11,
apartado 1, de la Ley nº 21/92, puesto que estas medidas no se
consideran constitutivas de ayuda estatal a tenor del
(218) Como se expone en el considerando 143, la Comisión
concluye que el acuerdo con el organismo responsable de la
Seguridad Social en 1993, las aportaciones de capital en el
período comprendido desde 1994 hasta 1997, y el
préstamo de 1998 constituyen ayuda estatal según lo
dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. De la
misma manera, la exención de los gastos de registro de
conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Ley
nº 21/92, y la exención permanente de gastos de
nº 21/92 también constituyen ayuda estatal. Las medidas
puntuales se concedieron por medio de recursos estatales y amenazan
con falsear la competencia en el mercado interior favoreciendo a
RTP y tienen una incidencia sobre los intercambios. Las medidas
puntuales no cumplen las condiciones enunciadas en la sentencia
Altmark, ya que no puede considerarse que formen parte de un
sistema de compensación cuyos parámetros se
establecieron previamente de manera objetiva y transparente. Queda
también claro que RTP no fue seleccionada por medio de un
procedimiento de licitación pública que garantizase
los costes más bajos posibles y nada indica que el importe
de los pagos específicos se determinara sobre la base de un
análisis de los costes que soportaría una empresa
(219) La exención contemplada en el artículo 106,
apartado 2, del TFUE es aplicable a las medidas puntuales con la
excepción de la exención permanente de RTP de
nº 21/92. Como se ha analizado, estas medidas compensaron
debidamente confiadas a RTP por la Ley nº 21/92 y los
contratos de servicio público. Las medidas puntuales son
proporcionales a los costes netos incurridos por RTP en la
explotación del servicio público. Las medidas
puntuales no falsean la competencia en una medida contraria al
interés de la Unión, puesto que son proporcionales al
coste neto del servicio público de RTP. RTP tampoco se
comportó de manera contraria a la competencia en sus
(99) Considerando 91 de la Decisión de apertura del
procedimiento en el presente asunto.
(100) Hay que señalar que en 1993, la denunciante, SIC,
alegó también una infracción del
artículo 86, apartado 1, del Tratado CE (antes
artículo 90), ahora artículo 106, apartado 1, del
TFUE, con respecto a la estructura jurídica establecida por
el Estado portugués en el mercado de la publicidad y a la
política de adquisición de programas de RTP
(véase igualmente la Decisión 89/536/CEE de la
Comisión de 17 de septiembre de 1989). Posteriormente, la
Comisión evaluó estas alegaciones con arreglo al
artículo 86, apartado 1.
(101) Punto 58 de la Comunicación de
(102) Véase, a este respecto, la parte de la
Decisión relativa a los hechos que describe la
ejecución de cada una de las medidas.
(220) La Comisión considera que la exención
permanente contemplada en el artículo 11, apartado 2, de la
Ley nº 21/92 constituye ayuda estatal que no es compatible con
el mercado interior puesto que no puede acogerse a una
compensación por la operación de un servicio de
interés económico general a tenor del artículo
106, apartado 2, del TFUE. Por consiguiente, Portugal debe derogar
esa ley. Portugal debe además garantizar que toda ayuda
pagada a RTP en virtud de dicha ley sea devuelta por RTP.
(221) Habida cuenta de las conclusiones anteriormente
mencionadas, la Comisión,
1. Las siguientes medidas puntuales concedidas por Portugal en
favor de Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP) constituyen
ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107,
apartado 1, del Tratado
a) la reprogramación de una deuda de 1 206 millones PTE
por Portugal a RTP en forma de un acuerdo con el organismo
responsable de la Seguridad Social en 1993;
b) las aportaciones de capital durante el período desde
1994 hasta 1997 por importe de 46 800 millones PTE;
c) un préstamo de 20 000 millones PTE concedido en
d) una exención temporal de los gastos de registro
según lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de
la Ley portuguesa nº 21/92 que asciende a 11 000 000 PTE. 2.
Las medidas de ayuda estatal contempladas en el apartado 1 del
presente artículo son compatibles con el mercado interior a
tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado dado que no
dieron lugar a una compensación excesiva de los costes netos
de las funciones de servicio público confiadas a RTP.
Artículo 2 La exención de los gastos notariales y
de los costes de publicación contemplada en el
artículo 11, apartado 1, de la Ley portuguesa nº 21/92
no constituye ayuda estatal.
1. La exención ilimitada concedida a RTP del pago de
todos los derechos y honorarios para todo acto de
inscripción, registro o anotación, contemplada en el
artículo 11, apartado 2, de la Ley portuguesa nº 21/92,
constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado
1, del Tratado.
2. La ayuda estatal concedida ilegalmente por Portugal,
infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado, sobre
la base del artículo 11, apartado 2, de la Ley nº
21/92, en favor de RTP, es incompatible con el mercado
1. Portugal derogará la ley contemplada en el
artículo 3, apartado 1, de la presente Decisión y
ordenará la recuperación de toda ayuda estatal
recibida por RTP en virtud de dicho artículo hasta que se
derogue la ley.
2. Las cantidades pendientes de recuperación
devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a
disposición de RTP hasta la de su recuperación. 3.
Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de
conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) nº
794/2004 y el Reglamento (CE) nº 271/2008 de la
Comisión que modifica el Reglamento (CE) nº
794/2004.
1. La recuperación de la ayuda concedida en virtud de la
ley mencionada en el artículo 3 será inmediata y
efectiva. 2. Portugal garantizará que la presente
Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de
la fecha de su notificación.
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación
de la presente Decisión, Portugal deberá presentar a
la Comisión la siguiente información
a) una descripción detallada de las medidas adoptadas
para derogar el artículo 11, apartado 2, de la Ley nº
21/92;
b) el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse
de RTP;
c) una descripción detallada de las medidas ya adoptadas
y previstas para el cumplimiento de la presente
d) documentos que demuestren que se ha ordenado a RTP que
reembolse la ayuda.
2. Portugal mantendrá informada a la Comisión
sobre la evolución de las medidas nacionales de
aplicación de la presente Decisión hasta que se
complete la recuperación de las ayudas contempladas en el
artículo 3. Presentará inmediatamente, a
petición de la Comisión, información sobre las
medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la
presente Decisión. También proporcionará
información detallada sobre los importes de la ayuda y los
intereses ya recuperados de RTP.
Artículo 7 El destinatario de la presente Decisión
será la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 2011. Por la
Comisión Joaquín ALMUNIA Vicepresidente

References: Artículo 1
 artículo 108
 artículo 62
 artículo 88
 artículo 1

artículo 86

artículo 2

artículo 2
 artículo 88
 artículo 108
 artículo 108

artículo 88

artículo 86
 artículo 106
 artículo
86
 artículo 106
 artículo 1
 artículo 87
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 2

artículo 11

artículo 3
 artículo 112
 artículo
115

artículo 11

artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 2

artículo 86

artículo 106
 artículo 107
 artículo
107
 Resolución 
 Artículo 1
 artículo 11

artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 107
 artículo 115

artículo 107

artículo 3
 artículo 11
 artículo 107

artículo 11
 artículo 106
 artículo
11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11

artículo 107
 artículo 2

artículo 2
 artículo 5

artículo 107

artículo 107
 artículo 107
 artículo 11
 artículo
107
 artículo 87

artículo 107
 artículo 107

artículo 106
 artículo 106
 artículo 86
 artículo 77

artículo 93
 artículo 86

artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 106
 artículo 11

artículo 11
 artículo 11
 artículo 106
 artículo 86

artículo 106
 artículo 5
 Artículo 106
 artículo 5

artículo 4
 artículo 5
 artículo 15
 artículo
19

artículo 15
 artículo 106

artículo 107
 artículo 106
 artículo 106
 artículo
108
 artículo 11
 artículo 107
 artículo 11
 artículo 106

artículo 86

artículo 90
 artículo 106

artículo 86
 artículo 11
 artículo
106
 artículo 107
 artículo 11
 artículo 106

Artículo 2

artículo 11

artículo 11
 artículo 107
 artículo 108
 artículo 11

artículo 3
 artículo 3
 artículo 11

artículo 3

Artículo 7