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Timestamp: 2018-06-20 06:04:06+00:00

Document:
Rapport général n° 148 (2012-2013) de Mme Marie-France BEAUFILS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2012
I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2013
A. LES ENJEUX MÉCONNUS DE LA MISSION
1. Les objectifs affichés par les responsables de programme...
2. ...demeurent insuffisants pour une mission en mesure d'être au coeur de l'évaluation de la politique fiscale
3. L'intelligibilité des documents budgétaires reste à améliorer
a) Une refonte de la maquette enfin aboutie en 2014 ?
b) Des objectifs et indicateurs perfectibles
B. LES ÉVOLUTIONS DE LONG TERME DE LA MISSION
C. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2013
1. La forte hausse des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat
2. Une diminution des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux par rapport à l'évaluation révisée
II. LES EFFETS INDUITS DE LA DÉSINDEXATION DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU
A. 1,7 MILLIARD D'EUROS DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES
C. LES CONSÉQUENCES INDIRECTES DU GEL DU BARÈME
1. Désindexation et dépenses fiscales
2. Les prestations et allocations servies par les collectivités publiques
III. ANALYSE PAR PROGRAMME
1. Les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt
a) Les remboursements continuent d'enregistrer les effets du bouclier fiscal
b) La reprise des demandes de remboursement de TVA se confirme en 2013
c) La hausse des restitutions des excédents d'acomptes d'IS
2. Les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques
a) Le gel du barème et l'imputation du RSA continuent de contribuer à la diminution de la prime pour l'emploi
b) La forte baisse des remboursements et dégrèvements liés à l'impôt sur le revenu
c) Crédit d'impôt recherche et petites et moyennes entreprises
3. Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat
1°) 96,0 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2013, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012. Cette hausse s'explique principalement par l'augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, et notamment de ceux prévus au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, ces derniers sont sensibles à la conjoncture et leur rendement devrait être porté par la reprise progressive de l'activité en 2013.
2°) Cette année encore, votre rapporteure spéciale regrette l'insuffisance de la documentation budgétaire qui lui est transmise. En effet, elle estime que la mission « Remboursements et dégrèvements » est la seule du budget général à disposer d'une vision d'ensemble du système fiscal. Aussi devrait-elle servir de cadre de référence pour l'évaluation de la politique fiscale, impliquant une amélioration des documents qui lui sont rattachés. En tout état de cause, votre rapporteure spéciale se réjouit de l'annonce de la réforme de l'architecture du programme 201 à l'horizon 2014 qu'elle demande depuis plusieurs années.
3°) Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux marquent une nouvelle baisse en 2013 (- 451 millions d'euros). Cette évolution constitue un effet de la réforme de la taxe professionnelle. Mais cette diminution de la part prise en charge par l'Etat dans la fiscalité locale s'accompagne d'une baisse de l'autonomie fiscale des collectivités, dont elle déplore qu'elle ait été fortement remise en cause par la réforme de la fiscalité locale et particulièrement par le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale.
4°) Enfin, votre rapporteure spéciale a souhaité joindre au présent rapport les conclusions de son contrôle budgétaire, mené au cours de l'année 2012, portant sur les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu.
Ainsi, elle a pu mettre en évidence le caractère inéquitable de la mesure, dont le rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros en 2012 : le surcroît d'impôt est supporté à 45 % par les ménages situés en-dessous du salaire moyen (pour une cotisation augmentée en moyenne de 50 euros) et 400 000 ménages supplémentaires ont été imposés sur le revenu.
Le gel du barème a également eu des effets indirects sur les taxes dont les barèmes sont associés : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout, de manière plus problématique, les taxes d'habitation et foncière. En outre, les conséquences de ce gel par le biais des dépenses fiscales n'ont pu être pleinement évaluées du fait de l'insuffisance des informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteure spéciale.
Enfin, elle a souhaité procéder à une analyse approfondie de la majoration de la décote au titre de l'impôt sur le revenu, proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour compenser la désindexation, et en évaluer l'opportunité. Il apparaît que cette mesure permettrait de neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu. Toutefois, en plus de ne pas tenir compte de l'ensemble des conséquences de la désindexation, le mécanisme prévu crée inutilement de la complexité, préjudiciable tant aux contribuables qu'à l'administration fiscale. Celle-ci devrait, en effet, affecter des moyens à l'application et au contrôle de la décote. Or, votre rapporteure spéciale juge qu'il est nécessaire de s'assurer d'un meilleur usage de la dépense publique.
Par conséquent, elle préconise le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité, qui constituerait une solution plus adaptée et équitable. En effet, il est apparu à votre rapporteure spéciale que le coût de l'indexation à l'inflation des deux premières tranches du barème pourrait être compensée par un relèvement des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu.
Au 10 octobre 2012, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 47 % des réponses portant sur la mission « Remboursements et dégrèvements » étaient parvenues à votre rapporteure spéciale. Ce taux était de 100 % au 31 octobre 2012.
96,0 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2013, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 20121(*).
Evolution des crédits de la mission de la LFI 2012 au PLF 2013
200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat
85 172 311 000
10 018 881 000
11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt
59 723 098 000
65 050 000 000
5 326 902 000
12 - Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques
8 634 417 000
6 564 260 000
-2 070 157 000
13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat
6 795 915 000
13 558 051 000
6 762 136 000
10 858 900 000
574 400 000
01 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale
856 900 000
3 476 000 000
3 697 000 000
04 Admission en non-valeur d'impôts locaux
96 031 211 000
10 593 281 000
La mission « Remboursements et dégrèvements » présente un certain nombre de spécificités fréquemment mises en avant pour motiver une justification au premier euro minimaliste et un dispositif d'évaluation de la performance exclusivement centré sur la qualité du service rendu aux usagers.
En effet, en application de l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont évaluatifs. Cet article prévoit que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ».
Dès lors, les crédits votés dans le cadre de la mission ne sont pas limitatifs, à la différence des autres postes du budget général. Aussi le montant de ces derniers peut-il être modifié en cours d'exercice par le ministre chargé des finances.
Bien évidemment cette situation n'est en rien critiquable dans la mesure où les dépenses de remboursements et de dégrèvements obéissent à une logique de recettes dont la prévision est, par nature, estimative. Seulement, elle sert de justification aux responsables des programme pour définir des objectifs et des indicateurs insuffisants au regard des enjeux réels de la mission.
Ainsi, les programmes 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » et 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » partagent pour seul et unique objectif de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements [...] le plus rapidement possible ». Tous les indicateurs ne font que décliner cette finalité de rapidité de traitement des demandes des contribuables.
La rapidité et la qualité du service de l'administration en matière de remboursements et dégrèvements, aussi importantes soient-elles, ne sauraient résumer l'ensemble des enjeux de la mission. En effet, cette dernière est la seule du budget général à disposer d'une vision surplombante sur l'intégralité du système fiscal.
Pour cette raison, la mission « Remboursements et dégrèvements » dispose de toute la légitimité nécessaire pour devenir un pilier de l'évaluation de la politique fiscale.
C'est pourquoi votre rapporteure spéciale ne se résigne pas à découvrir, année après année, un projet annuel de performances laconique et, pour tout dire, insuffisant. Elle estime que les enjeux réels de mission justifieraient une documentation budgétaire plus étoffée et précise. Sinon, il faudrait réintroduire chaque politique fiscale et les remboursements et dégrèvements associés à la mission concernée. Mais comme les crédits sont évaluatifs, la LOLF ne le permet pas.
En outre, les documents budgétaires transmis jusqu'à présent présentent une intelligibilité des plus limitées. Cette remarque vaut tant pour la maquette de la mission que pour les indicateurs qui lui sont associés.
Les limites propres à une mission « technique » ne doivent pas pour autant inciter le Gouvernement à en proposer une présentation dépourvue d'intérêt, ou presque. Preuve que des améliorations sont possibles, la maquette du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » a été refondue en 2010, conformément aux recommandations de votre commission des finances2(*), afin de distinguer les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, de la gestion des produits de l'Etat, et de dispositifs répondant à des politiques publiques.
En 2012 ont été créées une sous-action 200-13-07 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Admissions en non-valeur - créances liées aux impôts » et une sous-action 200-13-08 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débets ». Au titre de l'exercice 2013, la maquette reste inchangée.
Compte tenu des bénéfices tirés de l'amélioration de la maquette du programme 200, votre rapporteure spéciale propose régulièrement d'étendre cette refonte au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». Après plusieurs tentatives infructueuses, il lui a été indiqué en 2010 qu'« une réflexion [était] engagée sur les possibilités d'aménager l'architecture du programme 201, qui se heurte aujourd'hui à des difficultés techniques liées au mode de restitution des données par les applications de gestion ». Les réponses au questionnaire budgétaire de cette année précisent toutefois que la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) « ont engagé un travail pour modifier les nomenclatures des programmes 200 et 201 à échéance du projet de loi de finances pour 2014 ».
A l'inertie de la maquette répond celle du dispositif d'évaluation de la performance. Il ne fait aucun doute que ce dispositif doive assigner au responsable de programme des objectifs et indicateurs qu'il est en mesure de remplir et dont l'atteinte ne dépend pas de facteurs échappant à sa maîtrise. Dans ces conditions, la performance est, dans le cadre de la mission, exclusivement mesurée au moyen d'indicateurs de qualité de service, mesurant la célérité avec laquelle les services procèdent aux remboursements exigibles par les contribuables ou traitent les réclamations contentieuses.
La présentation de ces indicateurs gagnerait à expliciter comment la fixation des cibles concilie l'exigence de rapidité et les impératifs de lutte contre la fraude. Par ailleurs, ces indicateurs pourraient être complétés et la performance pourrait par exemple être mesurée à l'aune des coûts de gestion exposés par les services, ou encore de leur contribution au pilotage et à l'évaluation du coût des dépenses fiscales.
On déplore enfin l'absence totale de données relatives à l'efficacité socio-économique des remboursements et dégrèvements, ainsi que la forte inertie opposée à toutes les suggestions d'innovation. Si cette efficacité ne peut faire l'objet d'objectifs et d'indicateurs de performance stricto sensu, dans la mesure où elle ne dépend pas directement de l'action du responsable de programme, la justification au premier euro des crédits ou la présentation stratégique des programmes pourraient s'accompagner d'éléments qualitatifs à ce sujet. Il y a néanmoins fort à craindre qu'à ces innovations soit opposée la même fin de non-recevoir. Ainsi, à la question de savoir si des objectifs et indicateurs de performance nouveaux étaient envisagés dans le prolongement de la réforme de la taxe professionnelle - dont on accordera que la portée n'est pas mince -, le Gouvernement a-t-il lapidairement répondu que « la DGFiP n'envisage[ait] pas de créer des indicateurs de performance spécifiques à la suite de la réforme de la taxe professionnelle autres que ceux qui existent déjà et permettent de suivre l'activité des services »...
Le même accueil semble être réservé à notre ancien collègue député Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, lors de la précédente législature, dont les suggestions3(*) de créer des objectifs de soutien à l'industrie, aux PME ou aux ménages modestes respectivement applicables au plafonnement à la valeur ajoutée, au dégrèvement barémique de CVAE ou au dégrèvement de taxe d'habitation, semblent s'être vu, pour l'heure, opposer un refus poli.
Le graphique qui suit laisse apparaître plusieurs séquences dans l'évolution des remboursements et dégrèvements. De 2001 à 2006, ceux-ci ont connu une augmentation modérée mais presque continue, passant de 60,7 milliards d'euros et 19,7 % des recettes fiscales brutes en 2001, à 72,2 milliards d'euros et 20,9 % des recettes fiscales brutes en 2006. Sur la période, le taux de croissance des remboursements et dégrèvements a été, en moyenne annuelle, de 3,6 % pendant que les recettes fiscales brutes augmentaient à un rythme annuel moyen de 2,3 %.
De 2007 à 2009, les remboursements et dégrèvements ont connu une progression spectaculaire, essentiellement imputable à l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat des mesures fiscales décidées en début de législature et du volet fiscal du plan de relance de l'économie. Le taux de croissance des remboursements et dégrèvements est monté à 15,7 % en moyenne annuelle de 2007 à 2009, ces derniers passant, en valeur absolue, de 81 milliards d'euros à 111,7 milliards d'euros sur la période, soit respectivement 22,9 % et 34,3 % des recettes fiscales brutes.
Une troisième séquence voit la forte décrue des remboursements et dégrèvements de 2010 à 2012, sous l'effet du contrecoup du plan de relance, mais également de la réforme de la taxe professionnelle, qui réduit sensiblement les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Les remboursements et dégrèvements baissent de 8,4 % en moyenne annuelle sur la période, et passent de 89,9 milliards d'euros en 2010 à 84,9 milliards d'euros en 2012, soit respectivement 26 % et 23,7 % des recettes fiscales brutes.
Enfin, l'exercice 2013 semble marquer le début d'une nouvelle séquence, caractérisée par une légère hausse des remboursements et dégrèvements.
Evolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001,
en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes
(échelle de gauche : milliards d'euros ; échelle de droite : %)
Source : commission des finances (données des documents budgétaires)
En 2013, les dépenses de remboursements et dégrèvements sont évaluées à 96,0 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 12,4 % par rapport à la loi de finances pour 2012, soit de 10,6 milliards d'euros.
Cette évolution est presqu'intégralement imputable à l'augmentation du produit des principaux impôts d'Etat, tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l'impôt sur les sociétés (IS)4(*). Les remboursements et dégrèvements afférents aux impôts d'Etat croissent de 10 milliards d'euros.
En effet, la dynamique des remboursements et dégrèvements est fortement corrélée à celle de l'impôt ; or, aussi bien la TVA que l'IS sont sensibles aux évolutions de la conjoncture dont le Gouvernement annonce une amélioration progressive à compter de 2013.
Pour leur part, les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux augmentent (plus 574,4 millions d'euros) si on prend comme référence la loi de finances initiale pour 2012, mais sont en baisse (- 451 millions d'euros) si l'on se réfère à l'évaluation révisée du présent PLF.
Cette évolution à la baisse, moins forte que les années précédentes, s'explique par le fait que la réforme de la taxe professionnelle a déjà produit la plupart de ses effets. Ainsi, notamment, le dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée est certes en baisse de 140 millions en 2013 par rapport à 2012, mais il était en baisse de 9,2 milliards en 2011 par rapport à 20105(*).
Dans le cadre du plan dit « de redressement » annoncé le 7 novembre 2011 par François Fillon, alors Premier ministre, il avait été décidé de supprimer l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur l'indice des prix. Cette mesure a été adoptée lors de la dernière loi de finances rectificative pour 20116(*).
Fin 2011, les recettes supplémentaires attendues de cette désindexation avaient été évaluées à 1 670 millions d'euros par le Gouvernement, dont 1 584 millions d'euros au titre du seul impôt sur le revenu.
Toutefois, la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu a eu un certain nombre d'effets induits. Ce sont précisément ces derniers que votre rapporteure spéciale a souhaité identifier dans le cadre du contrôle budgétaire mené au cours de l'année 2012.
Ce travail a eu pour finalité de mesurer les conséquences de la désindexation :
- au sein même du régime de l'impôt sur le revenu (impact sur les foyers non imposables entrés dans le barème, sur la décote, sur l'exonération en faveur des contribuables modestes, etc.) ;
- sur les barèmes des impositions associées (plafonnement de la taxe d'habitation en faveur des contribuables modestes, barème des droits de mutation à titre gratuit, barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, etc.).
Votre rapporteure spéciale s'est, en outre, efforcée d'analyser ces effets à la lumière de leur impact sur les différentes catégories de contribuables, et notamment sur le pouvoir d'achat des salariés.
Enfin, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit de majorer la décote afin de maintenir les ménages les plus modestes en dehors du champ de l'impôt sur le revenu, et ce de manière à compenser le gel du barème. Aussi votre rapporteure spéciale a-t-elle souhaité procéder à une analyse de cette mesure et en évaluer l'opportunité.
La suppression de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu a constitué l'une des principales mesures de rendement décidées par le précédent gouvernement dans le cadre du plan dit « de redressement ». En effet, le surcroît de recettes pour 2012 a été évalué à 1 669 millions d'euros qui se répartissent de la manière suivante :
- 1 584 millions d'euros au titre de l'impôt sur le revenu (IR) ;
- 44 millions d'euros pour l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;
- 18 millions d'euros droits de donations ;
- 23 millions d'euros de droits de succession.
Par ailleurs, la désindexation a eu pour effet de réduire de 25,5 millions d'euros les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux et de 56,5 millions d'euros les prélèvements sur recettes au titre des compensation d'exonération de fiscalité locale7(*). Au total, le gel du barème devrait représenter un gain d'environ 1 751 millions d'euros pour le budget de l'Etat.
Les réponses au questionnaire adressé au Gouvernement par votre rapporteure spéciale dans le cadre de son contrôle budgétaire estiment que le maintien de la désindexation, toute mesure nouvelle mise à part, aurait représenté en 2013 une économie budgétaire équivalente à celle constatée en 20128(*).
La hausse de cotisations d'impôt sur le revenu ou d'autres impôts aux barèmes associés n'est pas le seul effet de la désindexation. En effet, cette dernière a également eu des conséquences sur certaines dépenses fiscales prévues au bénéfice des ménages.
En effet, de nombreuses dépenses fiscales comportent des dispositions prévoyant des seuils, plafonds ou abattements en fonction de la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. En tout, douze dispositifs sont concernés12(*). Toutefois, l'enjeu budgétaire se concentre sur trois d'entre eux :
- l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant ;
- l'abattement en faveur des personnes âgées ou invalides de condition modeste :
- l'abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites.
Les réponses transmises par le Gouvernement à votre rapporteure spéciale ne permettent pas d'identifier avec précision les conséquences du gel du barème sur les ménages par l'intermédiaire des dépenses fiscales. Cette lacune est d'autant plus regrettable que de telles données sont essentielles pour mesurer l'ensemble des effets induits par cette mesure.
Cependant, il est tout à fait évident que la désindexation de l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant ou encore de l'abattement en faveur des personnes âgées ou invalides de condition modeste s'est traduite par une perte de pouvoir d'achat pour les foyers concernés.
Dépenses fiscales associées au barème de l'impôt sur le revenu (2012)
1°) Dans le domaine de l'impôt sur le revenu :
- dépense fiscale 120111 : limite d'exonération des titres-restaurant ;
- dépense fiscale 120306 : déduction forfaitaire minimale des frais professionnels du revenu brut prévue pour les demandeurs d'emploi de plus d'un an ;
- dépense fiscale 100105 : déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable ;
- dépense fiscale 100201 : abattement forfaitaire en faveur des personnes âgées ou invalides de condition modeste ;
- dépense fiscale 120401 : abattement applicable aux pensions et retraites ;
- dépense fiscale 110201 : réduction d'impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers.
2°) Dans d'autres domaines fiscaux :
- dépense fiscale 520302 : tarifs des droits de mutation à titre gratuit - réduction des droits en fonction de la qualité du donataire ou de l'héritier ;
- dépense fiscale 520201 : abattement effectué sur l'actif taxable aux droits de mutation revenant à tout héritier, légataire ou donataire handicapé ;
- exonération partielle de droits de mutation des bois et forêts et assimilés ;
- dépense fiscale 520109 : exonération partielle de droits de mutation sur la fortune des bois et forêts et assimilés ;
- dépense fiscale 400108 : exonération partielle d'impôt de solidarité sur la fortune des bois et forêts et assimilés ;
- dépense fiscale 740102 : seuil de chiffre d'affaires pour la franchise en base pour les avocats et avoués ;
- dépense fiscale 740103 : seuil de chiffre d'affaires pour la franchise en base pour les auteurs et interprètes.
Votre rapporteure spéciale a souhaité s'assurer que la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu n'avait pas eu d'effets sur l'éligibilité des contribuables aux prestations et allocations servies par l'Etat, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.
Les réponses qui lui ont été transmises sur ce point par le Gouvernement indiquent que la « non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu n'entraîne pas de conséquences automatiques sur l'éligibilité des personnes concernées aux différentes prestations à caractère social, dès lors qu'il n'existe pas de lien systématique ni sur la revalorisation des prestations ni sur celle des plafonds de ressources (pour déterminer l'éligibilité à la prestation) ». Ce qui ne permet pas d'en apprécier les conséquences réelles.
La dotation du programme 200 s'établit à 85,2 milliards d'euros, en augmentation de 13,3 % par rapport à la loi de finances pour 2012 (+ 6,1 % par rapport au révisé 2012).
Cette augmentation s'explique principalement par la hausse des remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt (+ 3,6 milliards d'euros) et de ceux liés à la gestion des produits de l'Etat (+ 6,8 milliards d'euros). A l'inverse, les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques baissent de 2,1 milliards d'euros.
L'évolution des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »
La première loi de finances rectificative pour 201116(*) avait prévu la suppression totale du bouclier fiscal à partir de 2013. A titre transitoire, les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2012 titulaires d'un droit à restitution au 1er janvier 2012 avaient l'obligation d'auto-liquider leur droit à restitution sur cet impôt, l'éventuel reliquat non imputable constituant une créance sur l'Etat imputable, elle aussi, exclusivement sur les cotisations d'ISF dues au titre des années suivantes17(*). Nos collègues députés avaient, par ailleurs, étendu l'obligation d'auto-liquidation au droit à déduction acquis au 1er janvier 2011 par les redevables de l'ISF18(*).
Dans ces conditions, le coût du bouclier en 2012 (450 millions d'euros) comprenait les dépenses au titre du bouclier 2011 correspondant aux demandes déposées avant le 30 septembre par des redevables de l'ISF, les dépenses au titre du bouclier 2012 auto-liquidé sur l'ISF 2012 et les dépenses au titre du bouclier 2012 bénéficiant aux redevables non assujettis à l'ISF.
A compter de 2013, les reliquats du bouclier 2012 seront imputés par les redevables de l'ISF sur l'impôt de l'année. Ces créances s'élèvent à 350 millions d'euros ; aussi est-il anticipé qu'elles soient, en quasi totalité, utilisées au titre de l'exercice 2013. Ainsi, ce sont près de 8 % des recettes de l'ISF, réformé conformément au présent projet de loi de finances, qui seront absorbés par les reliquats du bouclier fiscal.
Votre rapporteure spéciale a souhaité déterminer les bénéficiaires de ces reliquats du « bouclier fiscal ». Toutefois, les réponses à son questionnaire budgétaire indiquent qu'il n'est pas possible, à ce jour, de ventiler les créances afférentes selon les déciles de patrimoine. Aussi regrette-t-elle que cette information ne soit pas connue.
Les remboursements de crédits de TVA constituent le principal facteur d'explication de la hausse globale des crédits de l'action « Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt » : ils augmentent de 3,1 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (+ 6,2 %).
L'évolution de cet agrégat a eu un profil heurté au cours des dernières années, imputable à la mesure de mensualisation des remboursements décidée dans le cadre du plan de relance. Cette mensualisation a conduit à une très forte augmentation des remboursements en 2009, puis à une contraction de l'exécution 2010 (- 15 %), le stock de créances remboursables s'épuisant. 2012 et 2013 sont marquées par la reprise des dépôts de demandes de remboursements, qui expliquent la hausse anticipée du besoin de crédits à 42,4 milliards d'euros.
En effet, les recettes de la TVA sont particulièrement sensibles à la conjoncture économique. Or, pour 2013 le Rapport économique social et financier (RESF), annexé au présent projet de loi de finances, prévoit un rebond de la demande des entreprises non financières (+ 1,5 %) et une légère progression de la demande des ménages (+ 0,3 %). Aussi le produit brut de cette taxe affecté au budget général augmente-t-il de 4,4 % par rapport à 201219(*).
Le produit de l'impôt sur les sociétés (IS) est également corrélé à l'activité économique. Par conséquent, le bénéfice fiscal des entreprises a enregistré une baisse en 2010 et 2011 (respectivement de 5,1 % et de 2,7 %).
Dès lors, si l'amélioration progressive de la conjoncture programmée pour 2013 se concrétise, elle laisse présager une reprise de la croissance du bénéfice fiscal des sociétés, justifiant une demande de crédits à hauteur de 12,3 milliards d'euros au titre de cette année, en hausse de 629 millions d'euros par rapport au révisé 2012 (+ 5,4 %).
Les remboursements prévus au titre de la prime pour l'emploi (PPE) diminuent de 335 millions d'euros par rapport au révisé pour atteindre 1,93 milliards d'euros (- 14,8 %). Cette évolution suit celle du montant global de la PPE qui passe de 2,84 milliards d'euros en 2012 à 2,44 milliards d'euros en 2013.
Cette baisse résulte du gel du barème de la PPE et de l'imputation du RSA « activité ». En effet, la création du revenu de solidarité active (RSA) en 2009 a eu un double impact sur l'évolution de la prime pour l'emploi (PPE). Son barème a été gelé et le RSA « activité » a été conçu comme déductible du montant de PPE dû l'année suivant celle où le RSA a été perçu, dans la limite dudit montant.
La sous-action 12-02 « Impôt sur le revenu » constitue un indicateur privilégié des effets des mesures de « redressement » voulues par le précédent gouvernement et plus généralement de sa stratégie de réduction des dépenses fiscales, fondée sur un « rabotage »20(*) des avantages afférents à l'impôt sur le revenu et un « bouquet » de mesures ciblées. La sous-action est, en effet, principalement constituée de la part restituée des crédits d'impôts pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans, au titre de l'emploi d'un salarié à domicile, et au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale.
Les crédits de la sous-action ont ainsi diminué de près de 600 millions d'euros21(*) entre 2011 et 2012, sous l'effet de la réduction de moitié (25 % au lieu de 50 %) du taux du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques et de la suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus de source française ou étrangère22(*).
Ce mouvement se poursuivrait en 2013 où les crédits de la sous-action diminueraient de 857 millions d'euros par rapport au révisé 2012, pour s'établir à 1,0 milliard d'euros (- 45,3 %).
La sous-action 12-03 « Crédits d'impôt sur les sociétés » voit son enveloppe rehaussée de 200 millions d'euros par rapport au révisé 2012 ; celle-ci atteint 2,4 milliards d'euros en 2013.
Cette augmentation est principalement portée par la hausse du montant des transferts au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) de 135 millions d'euros.
Au 30 juin 2012, la créance de CIR remboursée était de 318 millions d'euros, dont 209 millions d'euros aux seules petites et moyennes entreprises (PME). Toutefois, il faut préciser que cette figure ne signifie en rien que le CIR bénéficie en premier lieu aux PME. En effet, la sous-action ne retrace que les transferts réalisés au titre du crédit d'impôt et ne concerne donc que les sociétés dont les dépenses de recherche déductibles excèdent le bénéfice fiscal, situation qui ne concerne pas, au premier chef, les plus grandes entreprises.
Certes, selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le CIR aurait profité pour 28,8 % aux bénéficiaires de moins de 250 salariés en 2010. Cependant, ce crédit d'impôt a été avant tout pensé au profit des grandes entreprises ; ainsi, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), dans un rapport réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, a indiqué que la réforme du CIR intervenue en 2008 avait essentiellement bénéficié aux grandes entreprises23(*).
Aussi votre rapporteure spéciale souhaiterait que le CIR soit réformé de manière à profiter avant tout aux PME. En dépit des observations éclairantes formulées par notre collègue Michel Berson dans un récent rapport d'information24(*), le Gouvernement ne propose pas d'engager de réforme permettant de mieux cibler les PME. L'article 55 du présent projet de loi de finances procède seulement à un élargissement de l'assiette des dépenses prises en compte dans le calcul du CIR pour les PME, seulement cette mesure d'une ampleur limitée (300 millions d'euros) s'accompagne d'une suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif. Par conséquent, l'effort réel réalisé en faveur des PME n'est que de 200 millions d'euros, un montant relativement faible eu égard à la nature de l'enjeu.
Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat augmentent de 21,7 % en 2013 par rapport au révisé 2012, et s'établissent à 13,6 milliards d'euros (+ 2,4 milliards d'euros). Cette hausse résulte des nouvelles modalités de traitement comptable des admissions en non-valeur (ANV) du fait de la mise en place du logiciel Chorus : les ANV ont été réévaluées à la hausse de 2,4 milliards d'euros.
Par ailleurs, l'action 13-01 « Impôt sur le revenu : dégrèvements et restitutions » enregistrent les versements au titre des conventions fiscales bilatérales. Ceux-ci atteignent 330 millions d'euros. En effet, cette sous-action retrace :
- les versements au titre de l'accord frontalier avec la confédération helvétique du 11 avril 1986, prévoyant une compensation du département des finances de l'administration fédérale suisse qui transmet à la France, chaque année, le montant total des salaires versés par les employeurs suisses aux travailleurs frontaliers français. Cette compensation est de 4,5 % de la masse salariale déclarée (soit 230,0 millions d'euros pour 2013) ;
- les versements au titre de l'avenant à la convention franco-marocaine signé le 18 août 1963, qui prévoit le reversement au Trésor marocain d'une somme égale au montant de l'impôt français établi à raison des rémunérations des personnels des établissements français d'enseignement public au Maroc (961 273 euros en 2010) ;
- les versements de TVA en application de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963 (98 millions d'euros pour 2013).
Si les réponses obtenues par votre rapporteure spéciale concernant les effets des conventions fiscales en matière de remboursements et dégrèvements présentent un intérêt tout particulier, celle-ci estime que l'information en la matière pourrait être accrue.
En effet, il serait des plus utiles de disposer, dans les documents budgétaires, d'une évaluation des moindres recettes conséquentes aux clauses de non double imposition présentes dans les conventions fiscales, ainsi que d'une ventilation de celles-ci entre les différentes conventions auxquelles la France est partie. Les débats relatifs à l'optimisation fiscale n'en seraient que plus éclairés.
Réunie le mercredi 14 novembre 2012, sous la présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - En 2013, 96 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012.
Une telle hausse s'explique principalement par l'évolution de la dotation du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôt d'Etat » ; elle s'établit à 85,2 milliards d'euros, en augmentation de 13,3 % par rapport à la loi de finances pour 2012 et de 6,1 % par rapport au révisé 2012. Cette augmentation est portée par les dépenses prévues au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, ces derniers sont sensibles à la conjoncture et leur rendement devrait être porté par la reprise progressive de l'activité annoncée par le Gouvernement pour 2013.
Concernant le programme 200, certains éléments particuliers relatifs à l'exercice 2013 mériteraient d'être soulignés. Tout d'abord, 350 millions d'euros de reliquats du « bouclier fiscal » seront imputés par les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sur l'impôt de l'année. Ainsi, ce sont près de 8 % des recettes de l'ISF, réformé conformément au présent projet de loi de finances, qui seront absorbés par ces reliquats. Toutefois, le Gouvernement n'a pas été en mesure de m'indiquer à quelles catégories de contribuables ils bénéficiaient.
Ensuite, les documents budgétaires indiquent que la majeure partie des remboursements effectués au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) vont aux petites et moyennes entreprises (PME). Cependant, je tiens à souligner que cela ne signifie en rien que le CIR bénéficie en premier lieu aux PME. En effet, les transferts réalisés au titre du crédit d'impôt ne concernent que les sociétés dont les dépenses de recherche déductibles excèdent le bénéfice fiscal, ce qui est rarement le cas des plus grandes entreprises. Je souhaiterais que le CIR soit réformé de manière à profiter avant tout aux PME. En dépit des observations intéressantes formulées par Michel Berson dans un récent rapport d'information sur le sujet, le Gouvernement ne propose pas d'engager de réforme permettant de mieux cibler les PME. L'article 55 du projet de loi de finances procède à un élargissement de l'assiette des dépenses prises en compte dans le calcul du CIR pour les PME, seulement cette mesure d'une ampleur limitée, d'environ 300 millions d'euros, s'accompagne d'une suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif. Par conséquent, l'effort réel réalisé en faveur des PME n'est que de 200 millions d'euros, un montant relativement faible eu égard à la nature de l'enjeu.
Enfin, j'ai eu la surprise de découvrir que, chaque année, la France reversait près de 230 millions d'euros à la Suisse à titre de compensation pour la communication, par son administration, du montant total des salaires versés par les employeurs suisses aux travailleurs frontaliers français. Le montant reversé correspond à 4,5 % de la masse salariale déclarée. Je souhaiterais donc m'assurer auprès du ministre que cette indemnisation n'est pas excessive...
Concernant le programme 201, les remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux sont à nouveau en diminution en 2013, à hauteur de 451 millions d'euros. Cette évolution est une conséquente de la réforme de la fiscalité locale, les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle s'éteignant progressivement, sans que la montée en charge des dégrèvements au titre de la CVAE les remplace véritablement. Ainsi, ces derniers représentent en 2013 environ 5,6 milliards d'euros, quand les dégrèvements du fait de la taxe professionnelle représentaient encore 10,5 milliards en 2010.
A cet égard, si on replace l'approche strictement budgétaire des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux dans le contexte plus global de l'évolution de la fiscalité directe locale, on observe que l'Etat diminue la part de celle-ci qu'il prend en charge, passée de 26 % en 2009 à 16 % en 2011.
Plusieurs phénomènes se conjuguent : la suppression de la taxe professionnelle, comme je le rappelais, mais aussi le fait que le prélèvement sur recettes au titre de la compensation d'exonération relative à la fiscalité locale soit, en partie, une variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Ainsi, l'augmentation de la dotation de développement urbain qui vient d'être votée à l'Assemblée nationale va peser sur cette variable : on fait de la péréquation horizontale sans le dire.
Cette diminution s'accompagne de la baisse de l'autonomie fiscale des collectivités, qui a fortement été remise en cause par la réforme de la fiscalité locale et particulièrement par le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale. On peut désormais estimer que le « bloc communal » peut moduler 41 % de ses recettes contre 48 % antérieurement à la réforme, les départements 16 % seulement contre 35 % auparavant, et les régions 14 % de leurs recettes contre 30 % avant réforme.
S'agissant des dégrèvements aux taxes foncières, les services de l'Etat n'ont pas été en mesure ne nous transmettre à temps les informations permettant de distinguer les dégrèvements à la taxe foncière des propriétés bâties selon qu'ils concernent des locaux industriels et commerciaux ou des locaux d'habitation.
Cette année encore, je souhaite vous faire part de mon regret quant à l'insuffisance de la documentation budgétaire qui est annexée à la mission « Remboursements et dégrèvements ». En effet, j'estime que cette mission est la seule du budget général à disposer d'une vision d'ensemble du système fiscal. Je pense donc qu'elle devrait servir de cadre de référence pour l'évaluation de la politique fiscale. Cela impliquerait, bien évidemment, une amélioration des documents qui lui sont rattachés. Malgré tout, je me réjouis de l'annonce de la réforme de l'architecture du programme 201 à l'horizon 2014. Il s'agit d'une réforme que je demande depuis plusieurs années déjà et il semble que j'ai été enfin entendue. Toutefois, je ne serai pleinement satisfaite que lorsque celle-ci sera effective. A défaut d'une documentation plus complète et précise, il serait nécessaire de réintroduire chaque politique fiscale et les remboursements et dégrèvements associés à la mission concernée. Mais comme il s'agit de crédits évaluatifs, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ne le permet pas.
Enfin, je profite de la présentation de ce rapport pour vous faire part des conclusions du contrôle budgétaire que j'ai mené au cours de l'année 2012. Ce travail a porté sur les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu.
J'ai pu mettre en évidence le caractère inéquitable du gel du barème, dont le rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros en 2012. En effet, le surcroît d'impôt est supporté à 45 % par les ménages situés en-dessous du salaire moyen, pour une cotisation augmentée en moyenne de 50 euros, et 400 000 ménages supplémentaires ont été imposés sur le revenu.
La désindexation a également eu des effets indirects sur les taxes dont les barèmes sont associés : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout, de manière plus problématique, les taxes d'habitation et foncière. En outre, les conséquences de cette mesure par le biais des dépenses fiscales n'ont pu être pleinement évaluées du fait de l'insuffisance des informations qui m'ont été transmises par le Gouvernement.
Pour conclure, j'ai souhaité procéder à une analyse de la majoration de la décote au titre de l'impôt sur le revenu, proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour compenser la désindexation, et en évaluer l'opportunité.
Il m'est apparu que cette mesure permettait de neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu, soit 11 896 euros par an. Toutefois, en plus de ne pas tenir compte de l'ensemble des conséquences de la désindexation, le mécanisme prévu me semble créer inutilement de la complexité, préjudiciable tant aux contribuables qu'à l'administration fiscale dont on complique la tâche. Celle-ci devrait, en effet, affecter des moyens à l'application et au contrôle de la décote. Or, je pense qu'il est nécessaire de s'assurer d'un meilleur usage de la dépense publique.
Par conséquent, je préconise le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité, qui constituerait une solution plus adaptée et équitable. Aussi, le coût de l'indexation à l'inflation des deux premières tranches du barème pourrait être compensé par un relèvement des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu.
Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de sa portée essentiellement technique, j'invite la commission à adopter sans modification les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
M. Philippe Adnot. - Le rapport présenté ne souffre aucun commentaire, il est fort adroit.
M. Albéric de Montgolfier, président. - Il s'agit, en effet, d'un travail tout à fait objectif.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - Je me suis attachée à réaliser le travail le plus objectif possible, et ce en dépit des délais resserrés dont j'ai disposé et de la difficulté à obtenir des réponses à l'ensemble de mes questions.
À l'issue de ce débat, la commission décide à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
* 1 Le montant révisé des crédits de la mission s'est élevé à 91,6 milliards d'euros en 2012, soit 80,3 milliards au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et 11,3 milliards d'euros pour les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux.
* 2 Rapport d'information de Mme Marie-France Beaufils « Remboursements et dégrèvements : le pilotage déficient de 83,1 milliards d'euros » (n° 8, 2007-2008), consécutif à une enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.
* 3 Voir la contribution de M. Jean-Yves Cousin au tome 2 du rapport n° 3544, déposé le 21 juin 2011, de M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.
* 4 Cf. infra, l'analyse de votre rapporteure spéciale sur le programme 200.
* 5 Cf. infra, l'analyse de votre rapporteure spéciale sur le programme 201.
* 6 Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 7 Pour la seule taxe d'habitation (TH), la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu aboutit à une réduction de 45 millions d'euros de prélèvements sur recettes au titre des compensations d'exonérations.
* 8 En retenant comme référence un taux d'indexation de 2,1 %, soit celui initialement retenu par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2012.
* 12 Cf. encadré ci-dessus.
* 16 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 17 Hormis certaines situations spécifiques pouvant faire l'objet d'une demande de restitution : patrimoine inférieur au seuil d'imposition à l'ISF, imposition distincte à l'ISF, décès.
* 18 S'ils n'ont pas formulé de demande de remboursement avant le 30 septembre 2011, les redevables de l'ISF devront obligatoirement auto-liquider leur droit à restitution en l'imputant sur l'ISF dû à l'échéance du 30 septembre 2011 et, si besoin est, des années suivantes. Hormis certaines situations exceptionnelles (cessation d'assujettissement à l'ISF, décès, etc.), le paiement de leur créance par le Trésor ne sera donc plus possible.
* 19 Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.
* 20 Ou « réduction homothétique de 10 % de l'avantage en impôt procuré par les avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu », instituée par l'article 105 de la loi de finances pour 2011.
* 21 Ce montant prend en compte l'augmentation du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition de la résidence principale dû à la prise en compte, pour la première fois en 2011, des intérêts afférents à des achats 2010.
* 22 Ce crédit d'impôt s'appliquait aux revenus tirés des plans d'épargne en actions (PEA) et visait à compenser la diminution de revenu distribué liée à la suppression de l'avoir fiscal pour les « petits épargnants ». Représentant un coût de plus de 600 millions d'euros, il a été supprimé par la loi de finances pour 2011 dans le cadre des mesures de financement de la réforme des retraites.
* 23 Conseil des prélèvements obligatoires, « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », rapport fait pour la commission des finances du Sénat sur la base de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, 2 octobre 2009.
* 24 Rapport d'information n° 677 (2011-2012) sur le crédit d'impôt recherche (CIR), fait par Michel Berson au nom de la commission des finances du Sénat, 18 juillet 2012.

References: l'article 49
 l'article 10
 L'article 55
 L'article 55
 l'article 58
 l'article 2
 l'article 105