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Timestamp: 2019-03-21 16:49:34+00:00

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Décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 | Legifrance
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Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de réforme des collectivités territoriales, le 22 novembre 2010, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, M. Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mmes Claire-Lise CAMPION, Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Noël GUÉRINI, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Mme Raymonde LE TEXIER, M. Alain LE VERN, Mme Claudine LEPAGE, MM. Jean-Jacques LOZACH, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Pierre MAUROY, Rachel MAZUIR, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Paul RAOULT, François REBSAMEN, Daniel REINER, Roland RIES, Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, Richard YUNG, Ronan KERDRAON, Serge GODARD, Jacques MÉZARD, Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Robert TROPEANO, Mme Françoise LABORDE, MM. Jean MILHAU, Yvon COLLIN, François FORTASSIN, Jean-Michel BAYLET, Jean-Pierre PLANCADE, Raymond VALL, Mmes Anne-Marie ESCOFFIER, Nicole BORVO COHEN-SEAT, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, M. Michel BILLOUT, Mme Isabelle PASQUET, M. Jean-Claude DANGLOT, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Robert HUE, Gérard LE CAM, Mmes Odette TERRADE, Josiane MATHON-POINAT, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR, Mme Mireille SCHURCH, MM. Bernard VERA, Jean-François VOGUET, François AUTAIN et Mme Gélita HOARAU, sénateurs,
Sur la procédure d'adoption des articles 1er, 2, 6 et 73 :
2. Considérant que, selon les requérants, les articles 1er, 6 et 73 de la loi déférée ont été adoptés à la suite d'un détournement de procédure en méconnaissance, d'une part, des exigences fixées à l'article 39 de la Constitution qui imposent la consultation du Conseil d'Etat, le dépôt par priorité sur le bureau du Sénat des projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales et la présentation d'une étude d'impact et, d'autre part, des principes de clarté et de sincérité des débats ; que l'article 2 de la loi déférée aurait été adopté en méconnaissance des exigences fixées à l'article 45 de la Constitution qui imposent, d'une part, l'existence d'un lien même indirect entre un amendement adopté en première lecture et le texte déposé ou transmis et, d'autre part, l'adoption par la commission mixte paritaire d'un texte commun à partir des dispositions restant en discussion ;
3. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat » ; que cette disposition n'impose la consultation du Conseil d'Etat et la délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements ;
4. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 39 : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique » ; qu'aux termes de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent » ;
5. Considérant qu'aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ; qu'en vertu du deuxième alinéa du même article 45 la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » ; qu'aux termes de la première phrase du dernier alinéa de l'article 45 : « Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement » ;
8. Considérant, d'une part, que ces articles, qui présentent un lien direct avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, ont été insérés en première lecture par l'Assemblée nationale ; que, dès lors, sont inopérants les griefs tirés de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur examen obligatoire par le Conseil d'Etat, leur dépôt par priorité sur le bureau du Sénat et leur présentation ;
15. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution la loi fixe les règles concernant « le régime électoral... des assemblées locales... ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ; que ce même article dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » ; qu'il est à tout moment loisible au législateur statuant dans le domaine de sa compétence d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
18. Considérant que le premier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose que « dans les départements et les régions d'outre-mer les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » ; qu'aux termes de son dernier alinéa : « La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités » ;
En ce qui concerne l'institution des conseillers territoriaux :
20. Considérant que, selon les requérants, l'institution du conseiller territorial siégeant dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux viole l'article 72 de la Constitution ; que, d'une part, la création d'un élu commun aux départements et aux régions méconnaîtrait la distinction constitutionnelle entre ces deux collectivités ; que, d'autre part, elle porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales qui impliquerait que « chaque collectivité soit gérée par un organe délibérant qui lui soit propre, lui-même composé d'élus qui lui soient propres » ; qu'enfin elle conduirait à l'instauration d'une tutelle de la région sur les départements, en particulier lorsque la région n'est composée que de deux départements ;
21. Considérant que l'institution des conseillers territoriaux n'a pas pour effet de créer une nouvelle catégorie de collectivités qui résulterait de la fusion de la région et des départements ; qu'ainsi elle ne porte pas atteinte à l'existence de la région et du département ou à la distinction entre ces collectivités ;
Quant au consentement des électeurs des départements et régions d'outre-mer :
En ce qui concerne le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux :
32. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi déférée « Les conseillers territoriaux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours selon les modalités prévues au titre III du livre Ier du code électoral. Ils sont renouvelés intégralement tous les six ans » ;
33. Considérant que, selon les requérants, la généralisation du scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers territoriaux et l'abandon qui en résulte du scrutin de liste pour l'élection des élus siégeant au conseil régional entraîneront un recul très important de la représentation des femmes dans ces conseils ; que, dès lors, l'article 1er aurait pour effet de défavoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux, en violation du deuxième alinéa de l'article 1er, de la Constitution, et de porter atteinte à l'égalité entre les femmes et les hommes ;
37. Considérant que, par décrets du 17 novembre 2009, le Président de la République a décidé de consulter les électeurs de la Guyane et de la Martinique sur la création d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution ; que la majorité des électeurs de ces deux collectivités, consultés le 24 janvier 2010, s'est prononcée en faveur de cette création ; que, dans ces conditions, le législateur a pu s'abstenir de fixer le nombre de conseillers territoriaux en Guyane et en Martinique sans méconnaître ni le principe d'identité législative mentionné au premier alinéa de l'article 73 de la Constitution ni le principe d'égalité entre collectivités territoriales ; que, toutefois, il lui appartiendra d'ici à 2014 soit d'instituer ces collectivités uniques, soit de fixer le nombre des élus territoriaux siégeant dans les conseils généraux et régionaux de ces départements et régions d'outre-mer ;
42. Considérant que l'article 12 de la loi déférée insère dans le titre Ier du livre II du code général des collectivités territoriales un chapitre VII qui comporte les articles L. 5217-1 à L. 5217-19 ; qu'en particulier, l'article L. 5217-1 dispose que « la métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent » et que « peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines », hors la région Ile-de-France ; qu'en application de l'article L. 5217-2, une métropole peut être instituée soit par création, soit par transformation ou transformation avec extension à de nouvelles communes d'un établissement public de coopération intercommunale, soit par fusion d'établissements publics de coopération intercommunale ; que l'institution d'une métropole se fait à la condition, d'une part, que le projet soit notifié pour avis simple à l'assemblée délibérante du département et de la région par le représentant de l'Etat et, d'autre part, qu'elle soit décidée par décret après accord des conseils municipaux des communes concernées selon les règles applicables à la procédure de droit commun de création des établissements publics de coopération intercommunale ; qu'aux termes de l'article L. 5217-3 : « La métropole est créée sans limitation de durée » ; qu'en vertu de l'article L. 5217-4, la métropole exerce de plein droit des compétences en lieu et place des communes membres et, à l'intérieur de son périmètre, de plein droit ou, par convention, de manière facultative, certaines des compétences du département et de la région ; que, si la métropole le demande, l'Etat peut, par décret, lui transférer la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures ; que l'article L. 5217-5 précise les conditions de substitution de la métropole aux éventuels établissements publics de coopération intercommunale préexistants ; que les articles L. 5217-6 et L. 5217-7 organisent les transferts des biens, droits et services nécessaires à l'exercice des compétences obligatoires de la métropole ; que les alinéas 9 à 10 du 2 du paragraphe II et les alinéas 5 et 6 du paragraphe III de l'article L. 5217-4 organisent ces transferts pour l'exercice des compétences facultatives de la métropole ;
44. Considérant que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'Etat et des autres personnes publiques, résultent, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17 ; que le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques ;
45. Considérant, d'une part, que le législateur a subordonné la création d'une métropole à l'intervention par décret du pouvoir réglementaire ; qu'il a prévu que les assemblées délibérantes du département et de la région sont consultées par le représentant de l'Etat et qu'elles disposent d'un délai de quatre mois pour répondre ; qu'il a, dans l'article L. 5217-4, outre les compétences transférées des communes, arrêté la liste des compétences des départements et des régions transférées de plein droit à la métropole ainsi que la liste de celles susceptibles d'être transférées par convention avec les départements et les régions ;
46. Considérant, d'autre part, que, selon les trois premiers alinéas de l'article L. 5217-6, pour l'exercice des compétences transférées de plein droit à la métropole, les biens et droits mobiliers et immobiliers des collectivités territoriales et établissements publics intéressés sont de plein droit mis à disposition de la métropole, puis, au plus tard dans l'année suivant la première réunion du conseil de celle-ci, sont transférés en pleine propriété ; que, selon le quatrième alinéa de cet article, ces transferts sont opérés par accord amiable des parties prenantes ou, à défaut, par décret en Conseil d'Etat pris après avis d'une commission consultative qui comprend des maires des communes intéressées, le président du conseil général, le président du conseil régional et les présidents d'organe délibérant d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; que, selon le cinquième alinéa du même article, ces transferts sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, ni d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires ; que, selon les deux derniers alinéas de cet article, la métropole est substituée aux autres collectivités territoriales et, le cas échéant, aux établissements publics supprimés ou dont le périmètre a été réduit pour l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens et, plus généralement, pour l'exercice de l'ensemble des compétences détenues de plein droit par la métropole ; que, par ailleurs, l'article L. 1321-4 du même code se borne à prévoir la compétence de la loi pour définir les conditions dans lesquelles les biens d'une collectivité territoriale mis à disposition d'une autre peuvent faire l'objet d'un transfert en pleine propriété à la collectivité bénéficiaire ; qu'ainsi, le législateur a fixé de manière précise les conditions dans lesquelles les biens des collectivités territoriales et établissements publics concernés sont transférés à la métropole ;
50. Considérant que le législateur a réservé la faculté d'obtenir le statut de métropole aux établissements publics de coopération intercommunale qui, situés hors de la région Ile-de-France, forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi du 31 décembre 1966 susvisée ; qu'ainsi il a entendu favoriser « un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire », afin de répondre aux enjeux économiques et aux besoins sociaux qui s'attachent à ce type de zones urbaines ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté ;
59. Considérant qu'aux termes du paragraphe II du même article 81 : « A compter du premier renouvellement général des conseillers territoriaux suivant la première élection des conseillers territoriaux prévue en mars 2014, au deuxième alinéa de l'article 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 précitée dans sa rédaction résultant de la présente loi, les mots « à la moitié » sont remplacés par les mots : « aux trois quarts » ;
62. Considérant qu'en vertu du nouvel article 9-1 A de la loi du 11 mars 1988, une part de l'aide publique est réservée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins trois cent cinquante cantons répartis entre au moins quinze départements ; qu'une autre part est réservée aux partis en fonction du nombre de conseillers territoriaux élus ; que, par ailleurs, l'article 9-1 de la même loi dispose que, pour l'ensemble d'une région, le pourcentage de diminution de l'aide publique pour non-respect de l'objectif d'égal accès aux fonctions électives, calculé par département, est celui du département dans lequel l'écart entre candidats de chaque sexe est le plus élevé ;
Sur l'habilitation donnée au Gouvernement pour adapter la loi outre-mer :
66. Considérant qu'aux termes de l'article 87 de la loi déférée : « Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi, les dispositions fixant les mesures d'adaptation du chapitre 1er du titre Ier de la présente loi dans les départements et régions d'outre-mer. Le projet de loi portant ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance » ;
67. Considérant que les requérants font grief à cette habilitation de méconnaître les exigences de l'article 38 de la Constitution ; qu'en se référant à des « mesures d'adaptation » elle serait insuffisamment précise ; qu'en outre elle serait contraire au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution qui exige le consentement de la population pour la création d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou pour l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ;
« Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.
« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif » ;
70. Considérant que l'autorisation délivrée au Gouvernement par l'article 87 de la loi déférée tend à l'adaptation du chapitre Ier du titre Ier de la loi déférée dans les départements et régions d'outre-mer en application du premier alinéa de l'article 73 de la Constitution ; qu'en raison de cet objet cette habilitation est définie avec une précision suffisante pour satisfaire aux exigences de l'article 38 de la Constitution ; qu'elle ne peut pas dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont ainsi conférés, de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle ; que, par suite, elle n'est pas contraire à la Constitution ;
Est contraire à la Constitution l'article 6 de la loi de réforme des collectivités territoriales, ensemble le tableau annexé à ladite loi.
Sont conformes à la Constitution les articles 1er, 5, 73, 81 et 87 de la même loi ainsi que, dans leur rédaction issue de l'article 12, les articles L. 5217-1 à L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales.

References: l'article 61
 l'article 39
 l'article 2
 l'article 45
 l'article 39
 l'article 44
 l'article 39
 l'article 8
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 34
 l'article 73
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 73
 l'article 73
 l'article 12
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 87
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 73
 l'article 87
 l'article 73
 l'article 38
 l'article 6
 l'article 12