Source: https://groupe-sage.ca/jurisprudence/cour-supreme-du-canada/
Timestamp: 2017-11-23 14:39:07+00:00

Document:
Cour suprême du Canada – GROUPE DE RECHERCHE SAGE
Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17.
En 1975, des collectivités cries et inuites ont conclu avec les gouvernements du Québec et du Canada la Convention de la Baie James et du Nord québécois. La Convention a établi un régime de gouvernance et créé un cadre régissant de nombreux aspects de la vie dans le territoire, dont le développement social et économique des Autochtones et la préservation de l’environnement naturel. Au chapitre 22, elle prévoit des mécanismes détaillés et exhaustifs pour l’évaluation des répercussions environnementales. Le caractère provincial ou fédéral de l’évaluation exigée par la Convention dépend de la compétence à laquelle ressortit le projet lui‑même sur le plan constitutionnel. Plus particulièrement, l’art. 22.6.7 dispose qu’« un projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec ». Lorsque l’exception s’applique, deux évaluations s’imposent, mais elles peuvent fusionner s’il y a « consentement mutuel » des parties. L’article 2.5 précise en outre que la Convention a prépondérance sur toute autre loi d’application générale incompatible avec elle.
Une entreprise projette l’ouverture et l’exploitation d’une mine à la baie James, au Québec, sur des terres de la « catégorie III » suivant la Convention, un territoire où celle‑ci reconnaît le droit du Québec de régir l’exploitation des ressources naturelles sous réserve des dispositions du ch. 22 sur la protection de l’environnement. Conformément à la procédure prescrite par la Convention, le promoteur du projet a communiqué à l’administrateur responsable « en matière de compétence provinciale » des renseignements sur son projet de développement. L’administrateur provincial a transmis ces renseignements au comité d’évaluation, lequel a formulé une recommandation concernant la portée de l’étude des répercussions et la nécessité d’un rapport préliminaire ou final, ou les deux, sur les répercussions. Subséquemment, l’administrateur provincial a décidé seul de la portée de l’évaluation et il a donné au promoteur les instructions qui s’imposaient à cet égard. Après avoir reçu ces instructions, le promoteur a fourni des renseignements concernant les répercussions possibles sur l’environnement et le milieu social, et ces renseignements ont révélé un effet important sur l’habitat du poisson. L’administrateur provincial a transmis ces données au comité provincial d’examen. Les données devaient ensuite être transmises à l’Administration régionale crie pour qu’elle puisse présenter ses observations.
Pendant ce temps, des fonctionnaires fédéraux qui ne prenaient pas part à l’examen effectué en vertu de la Convention ont conclu que les répercussions du projet sur les pêches — un domaine relevant exclusivement de la compétence fédérale suivant le par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 — emportaient l’application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches et nécessitaient une étude approfondie suivant le règlement pris en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (« LCÉE »). Ils ont informé les Cris que le projet ferait l’objet d’une étude par une commission conformément à la LCÉE, et non en vertu du processus fédéral d’évaluation prévu au ch. 22 de la Convention. Même si le processus provincial d’examen était toujours en cours, les Cris ont demandé un jugement déclaratoire à la Cour supérieure du Québec, qui a alors statué que seul le processus provincial s’appliquait au projet suivant la Convention. La Cour d’appel a infirmé la décision, concluant que la LCÉE, de pair avec la Loi sur les pêches, déclenchait à bon droit une évaluation environnementale sous son régime malgré certaines incompatibilités de nature pratique et opérationnelle entre le processus d’examen qu’elle prévoyait et celui établi par la Convention. Comme cette dernière avait prépondérance, la Cour d’appel a estimé que le processus d’examen de la LCÉE était inapplicable, lui préférant le processus fédéral d’examen établi dans la Convention. Elle a par ailleurs conclu que le projet était également soumis au processus provincial d’examen du ch. 22 de la Convention.
Arrêt (les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté, mais l’ordonnance de la Cour d’appel est modifiée pour préciser qu’une fois le projet minier approuvé conformément à la Convention, le promoteur ne peut aller de l’avant sans obtenir au préalable l’autorisation visée au par. 35(2) de la Loi sur les pêches et que l’octroi de cette autorisation doit être conforme à laLCÉE et à ses processus, ainsi que respecter l’obligation de la Couronne de consulter les Cris relativement à ce qui peut nuire aux droits que leur confère la Convention.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Rothstein et Cromwell : La Convention constitue un traité au sens du par. 35(1) de laLoi constitutionnelle de 1982. De nos jours, le libellé des traités globaux est soigneusement négocié par des parties disposant de moult ressources et il faut y porter une grande attention. Il s’en suit dès lors qu’il faut considérer la présente affaire sous l’angle de ce que les parties ont effectivement négocié et convenu selon le libellé de la Convention, et non au regard d’observations et d’idées générales qui ne trouvent aucun appui dans le texte.
Un projet d’exploitation minière dans le territoire visé par la Convention entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson n’est pas dispensé par la Convention d’un examen indépendant mené par le ministre fédéral des Pêches. Il ne fait aucun doute que, considéré isolément, le projet relève de la compétence provinciale, mais n’importe où au Canada, un projet d’exploitation minière qui compromet l’habitat du poisson ne peut aller de l’avant sans que le ministre fédéral des Pêches n’accorde une autorisation, ce qu’il ne peut faire que si les exigences de la LCÉE sont respectées.
Suivant la thèse de l’appelant le procureur général du Québec, l’administrateur provincial désigné suivant la Convention pourrait fonder sa décision finale sur une étude écourtée sur les pêcheries que le ministre fédéral des Pêches juge tout simplement inacceptable. Subsidiairement, le cabinet du Québec pourrait, pour des motifs qui lui sont propres, passer outre aux inquiétudes relatives aux pêches et approuver le projet minier malgré l’opposition de l’administrateur qu’il a désigné ou alléger les conditions visant à réduire les effets nuisibles du projet sur les pêches. Ainsi, en pareille circonstance, le ministre fédéral des Pêches serait dépouillé du pouvoir de refuser l’autorisation. Il s’agit d’un point de vue incompatible avec le texte de la Convention intervenue entre les parties.
La mention à l’art. 22.6.7 de la Convention d’un seul processus d’évaluation et d’examen régit simplement les processus internes d’examen prévus par la Convention et menant à la décision de l’administrateur ou (sur demande du promoteur minier) du cabinet du Québec. Les recommandations transmises à l’administrateur compétent proviennent soit du comité provincial, soit du comité fédéral, mais (sauf accord gouvernemental) pas des deux, à moins que le projet lui‑même ne relève à la fois des deux ordres de gouvernement. L’administrateur compétent décide ensuite (du moins dans le premier cas) d’approuver ou non le projet. Même si le projet minier ne doit faire l’objet que d’une seule « étude d’impact » conformément à la Convention, l’accord des parties visant à éviter le double examen interne dans le cadre de la Convention ne supprime pas l’obligation — faite par la Convention elle‑même — d’obtenir après l’approbation une autorisation exigéede manière externe par une loi d’application générale, comme la LCÉE ou la Loi sur les pêches. L’article 22.2.3 de la Convention dispose que toutes les lois fédérales d’application générale touchant à la protection de l’environnement s’appliquent dans la mesure de leur compatibilité avec la Convention. La LCÉE est une loi fédérale d’application générale touchant à l’environnement et il n’y a pas d’incompatibilité entre la Convention et elle. Suivant l’art. 22.7.1, une fois le projet de développement approuvé conformément à la Convention, le promoteur « doit, avant d’entreprendre les travaux, obtenir . . . les autorisations ou les permis nécessaires des ministères et services gouvernementaux responsables ». Si la thèse du procureur général du Québec était juste, l’art. 22.7.1 obligerait les ministères et les services gouvernementaux responsables à accorderobtenir. Comme aucune disposition de la Convention ne soustrait le promoteur à l’obligation de respecter la procédure habituelle d’obtention des autorisations ou des permis nécessaires, une fois le projet approuvé par l’administrateur provincial (ou par le cabinet provincial qui infirme sa décision), le promoteur doit demander une autorisation au ministre fédéral des Pêches en application du par. 35(2) de la Loi sur les pêches. Une évaluation doit avoir lieu sous le régime de la LCÉE pour que cette autorisation puisse légalement être accordée. Les lois fédérales, les lois provinciales et la Convention s’imbriquent bien les unes aux autres, et il convient de permettre à chacun de ces trois éléments de s’appliquer dans le domaine de compétence qui y correspond. Le refus du ministre fédéral des Pêches d’accorder l’autorisation nécessaire en vertu du par. 35(2) de la Loi sur les pêches, si les exigences de la LCÉE n’étaient pas respectées, ne constituerait pas une violation de la Convention ni ne serait inconstitutionnel même si le projet avait été approuvé conformément à la Convention.
La Cour d’appel a substitué à tort le processus de la Convention à celui de la LCÉE. Même si la Convention garantit aux Cris des droits spéciaux de participation au processus d’évaluation, l’art. 22.7.5 autorise expressément un processus fédéral d’évaluation et d’examen des répercussions lorsqu’une loi ou un règlement fédéral l’exige. La Convention prévoit expressément que d’autres processus que ceux qu’elle établit peuvent avoir lieu, de sorte qu’il ne peut aller à l’encontre de ses dispositions de soumettre le promoteur minier à un tel autre processus. Dans la présente affaire, le processus de la LCÉE s’applique, mais le gouvernement fédéral doit y recourir de façon à respecter intégralement l’obligation de la Couronne de consulter les Cris sur les sujets qui touchent les droits que leur confère la Convention, et ce, conformément aux principes qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour. Dans de nombreux cas, le processus issu de la Convention met suffisamment de données à la disposition du responsable fédéral des pêches, et la LCÉE permet à l’autorité fédérale responsable de collaborer avec une autre instance afin de promouvoir l’uniformisation et l’harmonisation des processus d’évaluation des effets environnementaux, tous ordres de gouvernement confondus. Les droits de participation des Cris relativement à des sujets susceptibles de nuire à leurs droits issus de la Convention ne sont pas compromis. La question qui se pose est celle de savoir si, dans la mesure où l’on prévoit que la mine polluera l’habitat du poisson, l’enjeu des pêcheries ressortit en fin de compte au ministre fédéral des Pêches ou aux organismes provinciaux créés par la Convention et (s’il est sollicité par le promoteur minier) au cabinet du Québec. Le bon sens ainsi que toutes les exigences légales commandent que le processus d’évaluation de la LCÉE tienne compte du contexte particulier du développement projeté dans le territoire visé par la Convention, notamment en prévoyant la participation des Cris.
Le ministre fédéral des Pêches n’est pas tenu d’accorder une autorisation sur le fondement du par. 35(2) une fois le projet minier approuvé par l’administrateur provincial ou le cabinet du Québec. L’exigence faite aux organismes provinciaux de tenir compte des activités de pêche des Autochtones pour se prononcer sur l’opportunité du projet eu égard à la Convention ne fait pas de l’administrateur provincial ni, s’il est sollicité, du cabinet du Québec, le délégué du ministre fédéral ni ne soustrait ce dernier à l’obligation d’observer les règles et les attributions fédérales en ce qui a trait à l’habitat du poisson.
Les juges LeBel, Deschamps, Abella et Charron (dissidents) : La Convention, qui constitue à la fois un accord sur les droits de peuples autochtones et un accord intergouvernemental, crée un régime complet et détaillé pour l’administration du territoire de la Baie James. Elle n’établit pas seulement les droits et les obligations des gouvernements fédéral et provincial, d’une part, et des peuples autochtones habitant le territoire, d’autre part, mais aussi les obligations mutuelles des gouvernements fédéral et provincial relativement au territoire. La Convention, à laquelle les parties ont clairement voulu conférer force de loi, revêt un caractère supralégislatif. Elle n’est entrée en vigueur et n’a lié les parties qu’après l’adoption des lois provinciale et fédérale l’approuvant et lui conférant force obligatoire. Elle renferme une disposition qui prévoit clairement qu’en cas de conflit, elle a prépondérance sur les autres lois fédérales et provinciales d’application générale. Les lois provinciale et fédérale approuvant la Convention confirment toute deux sa prépondérance. La Convention bénéficie par ailleurs de la protection constitutionnelle et peut être considérée comme un traité moderne aux fins du par. 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle crée des obligations mutuellement exécutoires et établit un cadre juridique complet énonçant les obligations respectives des parties en matière de services et de droits fonciers, tout en aménageant les modalités de leurs relations ultérieures. De plus, il ressort de l’historique législatif que les parties ont voulu régler toutes les questions qui les opposaient et déterminer la nature de leurs droits et de leurs obligations respectifs. Le tribunal doit s’efforcer d’interpréter un traité moderne d’une manière qui soit raisonnable, mais compatible avec l’intention des parties et le contexte général des négociations, y compris leur cadre juridique. Toute interprétation doit présumer la bonne foi des parties et être conciliable avec le principe de l’honneur de la Couronne. Toute ambiguïté doit être résolue en gardant ces éléments à l’esprit.
Il ressort de l’aperçu du régime d’évaluation environnementale prévu au ch. 22 de la Convention que la nature du projet, et non ses répercussions, détermine quel processus s’impose et, en règle générale, un projet ne sera soumis qu’à une seule évaluation environnementale. En l’espèce, le projet n’est assujetti qu’au processus provincial prévu dans la Convention. S’agissant de l’exploitation d’une mine, il relève de la compétence exclusive de la province en matière de travaux et entreprises d’une nature locale, de propriété et droits civils dans la province ou de ressources naturelles non renouvelables de la province. Ses répercussions sur l’habitat du poisson, lequel ressortit à la compétence fédérale, ne le font pas bénéficier de l’exception prévue à l’art. 22.6.7 écartant le principe général d’une évaluation unique. Le libellé du ch. 22 n’étaye aucunement la conclusion selon laquelle les répercussions d’un projet peuvent justifier une deuxième évaluation environnementale lorsque le projet lui‑même appartient à la compétence d’un gouvernement et que ses répercussions relèvent des pouvoirs d’un autre. Si les répercussions d’un projet peuvent déclencher un processus d’évaluation environnementale distinct, l’exception devient la règle. Pareille conclusion contredit l’intention claire des parties, qui ont pris grand soin d’établir une distinction entre les projets qui relèvent respectivement de la compétence fédérale et de celle de la province. De plus, le ch. 22 traite expressément du rôle des Cris dans le processus d’évaluation environnementale et de leurs droits de participation à celui‑ci. Les Cris jouent un rôle tant substantiel que procédural à chacune des étapes du processus. Le processus fédéral que prévoit la LCÉE, qui ne permet aucune participation substantielle ou procédurale des Cris, est incompatible avec le texte de la Convention et ne saurait s’appliquer.
Une évaluation fédérale du projet n’est pas exigée en sus à l’art. 22.7.5, qui dispose que rien dans le ch. 22 « ne doit être interprété comme imposant un processus d’évaluation et d’examen des répercussions par le gouvernement fédéral à moins qu’une loi ou qu’un règlement fédéral l’exige ». Cette phrase n’impose pas au gouvernement fédéral d’autres obligations que celles découlant habituellement d’une loi ou d’un règlement fédéral. En raison de l’intention expresse des parties que la Convention constitue un régime complet de gouvernance du territoire en entier, qu’elle établisse une règle générale selon laquelle une seule évaluation environnementale a lieu et qu’elle l’emporte sur toute autre loi d’application générale incompatible, et du fait qu’il n’y a pas d’autre processus gouvernemental d’évaluation ni quelque processus parallèle prévu par la Convention elle‑même, on ne saurait interpréter l’art. 22.7.5 comme autorisant une évaluation environnementale fédérale distincte sur le fondement de la LCÉE. La reconnaissance de la primauté de la LCÉE sur les dispositions précises de la Convention ne respecte pas l’ordonnancement constitutionnel établi et voulu par les parties à la Convention. En outre, l’art. 22.7.5 est une disposition transitoire. Les parties l’ont stipulé pour déterminer le droit applicable entre la signature de la Convention et sa mise en oeuvre et il régit les questions liées à l’environnement jusqu’à la promulgation des lois approuvant la Convention.
La LCÉE a été adoptée après la signature de la Convention et sa mise en oeuvre par voie législative. La Convention et les lois qui l’approuvent indiquent clairement que ni l’une ni l’autre des parties ne peuvent la modifier unilatéralement. Vu la protection constitutionnelle du régime établi, la LCÉE ne peut prévaloir ni imposer un processus d’évaluation parallèle en sus de celui prévu par la Convention. Toute interprétation différente signifierait que le gouvernement fédéral peut modifier unilatéralement ce qui devait être un régime multilatéral complet. Le gouvernement fédéral ne peut donc pas agir unilatéralement pour modifier dans les faits le processus prévu dans la Convention. Il ne peut non plus déroger aux droits qui y sont accordés en imposant des conditions fondées sur une loi externe d’application générale. L’effet pratique de cette interprétation est que si le ministre des Pêches décide qu’une autorisation est requise par la Loi sur les pêches, il doit l’accorder sur le fondement des processus environnementaux établis par la Convention. Il ne peut exiger qu’une autre évaluation environnementale soit entreprise en application de la LCÉE. Le processus d’examen des répercussions environnementales prévu dans la Convention prédomine.
Ciment du Saint-Laurent inc. c. Barrette , 2008 CSC 64 ; [2008] 3 R.C.S. 392 (20 novembre 2008).
Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58, [2003] 2 R.C.S. 624.
À la suite de problèmes de contamination d’un site qu’avait exploité la Compagnie pétrolière Impériale, le ministre de l’Environnement du Québec lui ordonne, conformément à l’art. 31.42 de la Loi sur la qualité de l’environnementLQE »), de préparer à ses frais et de remettre au ministère une étude de caractérisation des lieux et des mesures de décontamination appropriées. Impériale refuse d’exécuter l’étude et demande au Tribunal administratif du Québec d’annuler l’ordonnance du ministre. Elle invoque, entre autres, une violation des règles d’équité procédurale applicables à la décision du ministre, ce dernier se trouvant en conflit d’intérêts puisqu’il est intervenu dans les travaux antérieurs de décontamination et qu’il est maintenant poursuivi au sujet de la contamination du site par les propriétaires actuels des terrains. Le Tribunal rejette l’appel, mais la Cour supérieure fait droit à la demande de révision judiciaire. Elle conclut que l’ordonnance du ministre doit être annulée parce que le Tribunal a adopté une interprétation déraisonnable de l’art. 31.42 LQE, mais aussi parce que le ministre se trouvait en situation de conflit d’intérêts. Le ministre ne possédait donc pas l’apparence d’impartialité requise par les règles d’équité procédurale. La Cour d’appel du Québec annule cette décision et confirme l’ordonnance du ministre.
Le ministre a pris un type d’ordonnance qu’il pouvait rendre en vertu de la LQE. L’article 31.42, qui exprime le principe dit du pollueur-payeur, accorde un large pouvoir discrétionnaire au ministre. Ce dernier peut, en vertu de cette disposition, imposer aux auteurs d’une contamination de l’environnement l’obligation d’effectuer les études nécessaires pour préciser la nature du problème appréhendé, de présenter un plan de travaux correctifs et, le cas échéant, d’exécuter ces derniers à leurs propres frais. Dans l’application de l’art. 31.42, le ministre remplit un rôle largement politique, qui fait appel à son pouvoir et à son devoir de choisir les meilleures méthodes d’intervention, avec le souci de protéger l’intérêt public, pour atteindre les objectifs de la législation sur la protection de l’environnement. Il ne remplit pas alors une fonction juridictionnelle. Au contraire, il exécute ses fonctions d’administration et d’application de la législation sur la protection de l’environnement.
La contestation d’Impériale repose sur une conception erronée des fonctions du ministre et de la nature des normes d’équité procédurale pertinentes. Compte tenu du contexte de l’ensemble des fonctions du ministre comme du cadre de la mise en œuvre de son pouvoir d’ordonnance, la notion d’impartialité rattachée à l’action des tribunaux de l’ordre judiciaire ne s’applique pas à sa décision. Le contenu de l’obligation d’impartialité, tout comme celui de l’ensemble des règles d’équité procédurale, est susceptible de varier pour s’adapter au contexte de l’activité d’un décideur administratif et à la nature de ses fonctions. Dans la présente affaire, le ministre devait certes se conformer aux obligations d’équité procédurale prévues par la loi, comme les avis aux intéressés et la motivation de la décision. Cela fait, les principes d’équité procédurale pertinents à la situation, codifiés d’ailleurs par la Loi sur la justice administrative, exigeaient seulement qu’il exécute les obligations procédurales prévues par la loi et qu’il considère avec soin et attention les observations de l’administré. Par ailleurs, les intérêts en cause ne correspondaient sûrement pas à un intérêt personnel au sens de la jurisprudence. Les seuls intérêts que défendait le ministre étaient l’intérêt public dans la protection de l’environnement et celui de l’État, chargé de préserver celui-ci. Dans le contexte de cette affaire, ces intérêts se dissociaient difficilement. Dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre pouvait légitimement prendre en compte une solution qui se révélait moins dispendieuse pour le trésor public. Ce faisant, il mettait en application un des principes organisateurs de la LQE, celui du pollueur-payeur. Il n’existait pas de situation de conflit d’intérêts donnant ouverture à une intervention judiciaire, encore moins d’abus ou de détournement de pouvoir. Le ministre agissait dans le cadre prévu par le droit applicable et conformément à celui-ci. Il n’est utile d’invoquer ni la théorie du chevauchement des fonctions ni celle de la nécessité, car aucun moyen ne donnait ouverture à des procédures en révision de la décision du Tribunal administratif du Québec, rejetant l’appel de la décision du ministre.
114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241.
Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Bastarache et Arbour : En tant qu’organismes créés par la loi, les municipalités peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l’organisme. Y sont inclus les pouvoirs en matière de « bien‑être général » conférés par la loi provinciale habilitante, sur laquelle les municipalités peuvent se fonder. L’article 410 L.C.V. constitue un exemple d’une telle disposition générale de bien‑être et il ajoute aux pouvoirs spécifiques conférés par l’art. 412. Bien que les dispositions habilitantes permettant aux municipalités de réglementer pour le « bien‑être général » sur leur territoire autorisent l’adoption de règlements visant véritablement à faciliter la réalisation d’objectifs telles la santé et la sécurité publiques, les tribunaux saisis d’un règlement contesté adopté en vertu d’une disposition « omnibus » comme l’art. 410L.C.V. doivent être vigilants lorsqu’ils cherchent à déterminer le but véritable du règlement.
Le règlement 270 n’a pas été rendu inopérant du fait de son incompatibilité avec la législation fédérale ou provinciale. Découlant d’une loi provinciale habilitante, le règlement 270 est sujet au critère de « l’impossibilité de se conformer aux deux textes » en cas de conflit entre la législation fédérale et la législation provinciale, critère qui a été énoncé dans l’arrêt Multiple Access. La Loi sur les produits antiparasitairesdu gouvernement fédéral dicte quels pesticides peuvent être agréés à des fins de fabrication et/ou d’utilisation au Canada. Cette loi est permissive, et non pas exhaustive, de sorte qu’il n’y a aucun conflit d’application avec le règlement 270. Le critère de l’arrêt Multiple Accesss’applique également à l’examen de la question de savoir s’il y a conflit entre le règlement municipal et la législation provinciale. Dans la présente affaire, rien n’empêche que l’on se conforme à la fois au règlement 270 et à la Loi sur les pesticides du Québec, et il n’y a aucun élément de preuve plausible indiquant que la législature avait l’intention d’empêcher la réglementation par les municipalités de l’utilisation des pesticides. La Loi sur les pesticides établit un régime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc complémentaire à la législation fédérale, qui porte sur les produits eux‑mêmes. Conjointement avec le règlement 270, ces lois établissent un régime de réglementation à trois niveaux.
R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
L’intimée aurait déversé des biphényles polychlorés (BPC) dans une rivière, au début de 1990. Elle a été accusée d’avoir commis deux infractions en vertu de l’al. 6a) de l’Arrêté d’urgence sur les biphényles chlorés, qui a été pris et mis à exécution conformément aux art. 34 et 35 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement. Les articles 34 et 35 figurent à la partie II de la Loi, intitulée «Substances toxiques». La partie II traite d’abord de l’identification de substances susceptibles de mettre en danger l’environnement ou la vie et la santé humaines, et elle établit ensuite la procédure à suivre pour les ajouter à la liste des substances toxiques de l’annexe I (qui contient une liste de substances dangereuses provenant d’un texte législatif antérieur), et pour imposer, par voie de règlement, les conditions à respecter pour que les substances ainsi énumérées puissent être rejetées dans l’environnement. Selon l’art. 11 de la Loi, est toxique toute substance «qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement» dans des conditions «de nature à [. . .] avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement», à «mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie humaine» ou à «constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine». L’article 3 définit le terme «substance» comme étant «[t]oute matière organique ou inorganique, animée ou inanimée, distinguable» et le terme «environnement» comme étant l’«[e]nsemble des conditions et des éléments naturels de la terre». L’article 34 prescrit la réglementation des substances inscrites sur la liste des substances toxiques. L’article 35 est accessoire à l’art. 34. Il prévoit que, lorsqu’une substance n’est pas inscrite sur la liste de l’annexe I (ou lorsqu’elle y est inscrite mais que les ministres de l’Environnement et de la Santé croient qu’elle n’est pas réglementée comme il convient) et que les ministres croient qu’une intervention immédiate est nécessaire, un «arrêté d’urgence» peut être pris relativement à celle‑ci. Ces arrêtés peuvent comporter les mêmes dispositions qu’un règlement pris aux termes de l’art. 34, mais ils ne demeurent en vigueur que pendant 14 jours, à moins d’être approuvés par le gouverneur en conseil. Le défaut de se conformer à un règlement pris sous le régime de l’art. 34 ou à un arrêté pris aux termes de l’art. 35 constitue une infraction en vertu de l’art. 113 de la Loi. L’intimée a déposé une requête en vue de faire déclarer que les art. 34 et 35 de la Loi ainsi que l’art. 6a) de l’arrêté d’urgence lui‑même excèdent la compétence du Parlement du Canada pour le motif qu’ils ne relèvent d’aucun chef de compétence fédérale énoncé à l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le procureur général du Québec est intervenu à l’appui de la position de l’intimée. La requête a été accueillie par la Cour du Québec et un appel interjeté devant la Cour supérieure a été rejeté. Un autre appel interjeté devant la Cour d’appel a, lui aussi, été rejeté.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major sont dissidents): Le pourvoi est accueilli. Les dispositions contestées sont valides en vertu de la compétence en matière de droit criminel.
Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory et McLachlin: L’environnement n’est pas, comme tel, un domaine de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. Il s’agit plutôt d’un sujet diffus qui touche plusieurs domaines différents de responsabilité constitutionnelle, dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux. Si une disposition relative à l’environnement relève, de par son caractère véritable, de l’un des pouvoirs attribués au corps législatif qui l’a adoptée, elle est alors constitutionnellement valide.
En vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement a été investi du plein pouvoir d’adopter des règles de droit criminel au sens le plus large du terme. Il relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du Parlement de décider quel mal il désire supprimer au moyen d’une interdiction pénale et quel intérêt menacé il souhaite ainsi sauvegarder. Aux termes du par. 91(27), il relève également du pouvoir discrétionnaire du Parlement de déterminer le degré de culpabilité qu’il souhaite attacher à une interdiction criminelle. Ce pouvoir est assujetti, naturellement, aux exigences de la «justice fondamentale» prescrites à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui peuvent dicter un degré plus élevé de mens rea dans le cas des crimes graves ou «proprement dits». La Charte mise à part, la seule réserve dont a été assorti le plein pouvoir du Parlement en matière de droit criminel est qu’il ne peut pas être utilisé de façon déguisée. Comme d’autres pouvoirs législatifs, il ne peut pas permettre au Parlement, simplement en légiférant de la manière appropriée, d’empiéter spécieusement sur des domaines de compétence législative provinciale exclusive. Pour déterminer si on est en présence d’une telle tentative, il convient de déterminer si l’interdiction se fonde sur un objectif public légitime
La protection de l’environnement, au moyen d’interdictions concernant les substances toxiques, constitue un objectif public tout à fait légitime dans l’exercice de la compétence en matière de droit criminel. La protection de l’environnement est un problème international qui exige une action des gouvernements de tous les niveaux. Le recours légitime au droit criminel ne constitue nullement un empiétement sur la compétence législative provinciale, bien qu’il puisse toucher à des matières qui en relèvent. Le Parlement peut, en vertu de sa compétence en matière de droit criminel, édicter validement des interdictions relatives à des actes précis en vue de prévenir la pollution. Cela ne constitue pas un empiétement sur les compétences législatives d’une province. Le recours à la compétence fédérale en matière de droit criminel n’empêche nullement les provinces d’exercer les vastes pouvoirs que leur confère l’art. 92 pour réglementer et limiter la pollution de l’environnement de façon indépendante ou de concert avec des mesures fédérales.
La formulation large est inévitable dans une loi sur la protection de l’environnement en raison de l’ampleur et de la complexité du sujet. Exiger une plus grande précision aurait pour effet de faire échouer la législature dans sa tentative de protéger le public contre les dangers découlant de la pollution. La partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement traite non pas de la protection de l’environnement en général, mais simplement du contrôle de substances toxiques qui peuvent être rejetées dans l’environnement dans certains circonstances limitées, au moyen d’une série d’interdictions assorties de sanctions pénales. La Loi visait non pas à interdire l’utilisation, l’importation ou la fabrication de tous les produits chimiques, mais plutôt à ne toucher que les substances qui sont dangereuses pour l’environnement, et seulement si elles ne sont pas par ailleurs réglementées par la loi. La partie II a généralement pour objet et pour effet de prescrire une procédure permettant d’évaluer si, parmi les nombreuses substances qui peuvent, en théorie, être visées par l’art. 11, certaines devraient être ajoutées à la liste des substances toxiques de l’annexe I, et de déterminer, lorsqu’on prend un arrêté en ce sens, s’il y a lieu d’interdire, sous peine de sanction, l’utilisation de la substance ainsi ajoutée de la manière prévue dans le règlement pris en vertu du par. 34(1). Ces substances inscrites sur la liste, toxiques au sens ordinaire du terme, sont celles que la Loi interdit, en fin de compte, d’utiliser d’une manière contraire au règlement. C’est une interdiction limitée qui s’applique à un nombre limité de substances. L’interdiction est assortie d’une peine en cas de non‑respect et s’appuie sur un objectif pénal valide et est donc une mesure législative pénale valide. Le ciblage précis de substances toxiques fondé sur une évaluation individuelle évite de recourir à des interdictions inutilement larges et à leur incidence sur l’exercice de pouvoirs provinciaux.
L’arrêté d’urgence est également valide en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. Les BPC sont non seulement très toxiques, mais encore ils durent longtemps et se décomposent très lentement dans l’eau, l’air ou le sol. Ils sont aussi extrêmement mobiles. De même, ils se dissolvent facilement dans les tissus adipeux et autres composés organiques, de sorte qu’ils remontent la chaîne alimentaire. Ils posent des risques importants de préjudice grave pour les animaux et les humains.
Il n’est pas nécessaire de déterminer si les dispositions contestées relèvent de la compétence du Parlement pour légiférer relativement à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Iacobucci et Major (dissidents): Le caractère véritable de la partie II de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement réside dans la réglementation systématique, par des organismes fédéraux, de toutes les substances susceptibles d’avoir un effet nocif sur un aspect de l’environnement, ou de présenter un danger pour la vie ou la santé humaine. Même si le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 a attribué au Parlement la compétence vaste et exclusive pour légiférer en matière de droit criminel, la compétence en matière de droit criminel a toujours été assujettie à deux exigences: les lois censées être maintenues en vertu du par. 91(27) doivent contenir des interdictions assorties de peines et elles doivent viser un objectif public légitime. Bien qu’il ait été déterminé que la protection de la santé humaine constitue un objectif public légitime, la mesure législative contestée va bien au-delà de cet objectif. Cependant, la protection de l’environnement constitue également un objectif valide du droit criminel.
Même si les dispositions contestées visent un objectif légitime en matière criminelle, elles ne satisfont pas à l’autre moitié du critère. Elles visent non pas à interdire la pollution de l’environnement, mais simplement à la réglementer et ne peuvent donc pas être qualifiées de droit criminel au sens du par. 91(27). Bien qu’une loi en matière criminelle puisse validement comporter des exemptions relativement à certaines conduites sans pour autant perdre son caractère, pour qu’il y ait exemption, il faut d’abord qu’il y ait une interdiction dans la loi dont découle cette exemption. La loi faisant l’objet du présent pourvoi ne contient aucune interdiction de cette nature. Les articles 34 et 35 ne définissent pas une infraction. Ils établissent plutôt un régime de réglementation en vertu duquel les ministres de la Santé et de l’Environnement peuvent, de manière continue, inscrire des substances sur la liste des substances toxiques et définir les normes de conduite relatives à ces substances. Ce serait un crime singulier dont la définition a été laissée à l’entière discrétion du pouvoir exécutif. Les interdictions prévues à l’art. 113, telles qu’elles existent, sont accessoires au régime de réglementation, et non l’inverse. Cela laisse fortement entendre que la Loi est axée sur la réglementation plutôt que sur les interdictions. L’article 34 permet la réglementation de tous les aspects imaginables des substances toxiques. Il est fort improbable que le Parlement ait eu l’intention de laisser la criminalisation d’un aussi vaste domaine de comportement à la discrétion des ministres. De plus, les dispositions équivalentes mentionnées au par. 34(6) de la Loi, selon lequel une province peut être exemptée de l’application des règlements lorsque des dispositions équivalentes à ces règlements y sont déjà en vigueur, laissent fortement présumer que les règlements fédéraux sont de nature réglementaire et non pas criminelle, puisque toute loi en matière d’environnement adoptée par une province doit être de nature réglementaire. Enfin, le fait d’accorder au Parlement le pouvoir de réglementer de façon aussi complète le rejet de substances dans l’environnement par la détermination de leur nature «toxique» ou non éliminerait inévitablement la possibilité d’avoir une compétence partagée en matière d’environnement et empiéterait de façon considérable sur d’autres chefs de compétence provinciale.
Tenant pour acquis que la protection de l’environnement et de la vie et de la santé humaines contre toutes les substances potentiellement nocives pourrait constituer une «nouvelle matière» relevant de la compétence concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement, cette matière n’a pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises qui la distinguent clairement des matières d’intérêt provincial. La définition des «substances toxiques» à l’art. 11, conjuguée à celle du mot «substance» à l’art. 3, est une définition générale sans limites précises. Même si l’art. 15 énonce effectivement certains critères pour raffiner la notion de «substance toxique», il ne restreint pas la définition large donnée à cette notion, mais ne fait qu’offrir des lignes directrices en matière d’enquête. En outre, le processus d’enquête prévu à l’art. 15 peut être complètement évité lorsqu’un arrêté d’urgence est pris conformément à l’art. 35. Quant aux limites géographiques, même si le préambule de la Loi laisse entendre qu’elle ne s’applique qu’aux substances «qu’il n’est pas toujours possible de circonscrire au territoire touché», ni la partie II ni les dispositions habilitantes en cause ne contiennent une véritable restriction fondée sur des considérations territoriales. Le fait que la partie II n’établisse aucune distinction entre des types de substances toxiques, que ce soit en fonction de leur degré de persistance et de diffusion dans l’environnement et de la sévérité de leur effet nocif, ou de leurs aspects extraprovinciaux, démontre que les dispositions habilitantes n’ont pas l’unicité, la particularité et l’indivisibilité requises. Dans la mesure où la partie II de la Loi inclut la réglementation de «substances toxiques» susceptibles de toucher uniquement la province où elles émanent, l’appelant a le lourd fardeau d’établir que les provinces elles‑mêmes seraient incapables de réglementer ces émissions toxiques, fardeau dont il ne s’est pas acquitté.
La loi contestée ne peut pas se justifier en tant qu’exercice de la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce.

References: CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 34
 art. 34