Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/doprava-dodrzovani-stanovene-doby-rizeni-vozidla-bezpecnostnich-prestavek-a-doby-odpocinku-pri-praci-ridicu.p1528.html
Timestamp: 2019-11-19 10:19:14+00:00

Document:
Doprava: dodržování stanovené doby řízení vozidla, ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
1533/2008
Ej 54/2008
Doprava: dodržování stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku při práci řidičů. Správní trestání: silniční doprava
k § 3 odst. 1 písm. b) a § 35 odst. 2 písm. b) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákonů č. 304/1997 Sb., č. 150/2000 Sb. a č. 103/2004 Sb.
k čl. 6 a 8 Evropské dohody o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (AETR), vyhlášené pod č. 108/1976 Sb.
k čl. 6 a 8 nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě
K naplnění skutkové podstaty tohoto deliktu dochází za předpokladu, že nedodržení doby řízení, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku řidičů bylo spolehlivě prokázáno. Odpovědnost za posuzovaný delikt je odpovědností za výsledek, neboť chráněný zájem, tj. zdraví a život všech účastníků silničního provozu, v tomto případě převažuje nad rizikem, že případné svévolné protiprávní jednání řidiče půjde k tíži dopravce.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2008, čj. 9 As 36/2007-59)
: k odpovědnosti za správní delikt obecně srov. Správní právo č. 106; rozsudek Soudního dvora ES ze dne 16. 1. 2003, ve věci C-439/01
Cipra a Kvasnicka v. Bezirkshauptmannschaft Mistelbach
, Recueil s. I-00745, a rozsudek velkého senátu Soudního dvora ES ze dne 11. 12. 2007, ve věci C-161/06
, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí.
Jiří T. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 12. 5. 2004 v 9.50 hodin byla Policií ČR provedena kontrola řidiče Petra K., při níž bylo z předložených záznamových listů (známých též jako "kotouče či kolečka") zjištěno, že řidič vozidla dne 7. 5. 2004 nedodržel denní dobu řízení. Záznamový list ("kolečko") byl založen do přístroje dne 6. 5. 2004 v 18.40 hodin a vyjmut byl následujícího dne, tj. 7. 5. 2004 v 11.40 hodin. Nové "kolečko" bylo založeno ve 12.00 hodin a vyňato bylo téhož dne ve 23.40 hodin. Součtem jednotlivých časových úseků dob řízení graficky zaznamenaných tachografem na obou záznamových listech dospěl Krajský úřad Libereckého kraje, odbor dopravy (dopravní úřad), k závěru, že celková doba řízení předmětného vozidla činila dne 7. 5. 2004 ve svém úhrnu (tzn. bez všech přestávek a dob odpočinku) 11 hodin 45 minut "čistého času" (tento údaj opravil odvolací orgán v žalobou napadeném rozhodnutí ze dne 22. 2. 2005 na dobu 11 hodin 30 minut) a že celková povolená doba řízení byla překročena a zároveň nebyla dodržena ani stanovená doba odpočinku řidiče, neboť, jak je také patrno z grafických záznamů, nejdelší nepřerušený odpočinek mezi řízením vozidla čerpal řidič dne 7. 5. 2004 v rozsahu 3 hodin. Tyto skutečnosti lze považovat za jednoznačně prokázané a ani žalobce je nikterak nepopíral. Dopravní úřad na základě těchto zjištění uložil rozhodnutím ze dne 5. 1. 2005 na základě § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silniční dopravě žalobci jako dopravci a zaměstnavateli řidiče Petra K. pokutu ve výši 10 000 Kč za porušení § 3 odst. 1 písm. b) tohoto zákona a nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě (dále jen "nařízení č. 3820/85").
Proti rozhodnutí dopravního úřadu podal žalobce odvolání k žalovanému. Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 2. 2005 změnil rozhodnutí dopravního úřadu v tom rozsahu, že opravil výrok, který v rozhodnutí dopravního úřadu jako orgánu I. stupně obsahoval v rozporu s § 47 odst. 2 správního řádu z roku 1967 nadbytečné informace. Žalovaný doplnil odůvodnění v tom smyslu, že porušení čl. 8 nařízení č. 3820/85 nevyplývá z toho, kdy byly založeny záznamové listy do záznamového zařízení (tzv. "analogového tachografu"), a kdy z něj byly vyjmuty, ale z toho, že v těchto listech nebyla zaznamenána doba odpočinku řidiče, která má podle čl. 8 tohoto nařízení činit minimálně 8 za sebou následujících hodin. Ohledně konstatovaného porušení zákona o silniční dopravě a výše pokuty zůstal výrok nezměněn.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud v Praze žalobu dne 29. 11. 2006 zamítl a přisvědčil názoru žalovaného v tom, že ke vzniku odpovědnosti dopravce postačí, nejsou-li dodrženy doby řízení, bezpečnostních přestávek nebo doba odpočinku při práci řidičů. Městský soud v Praze dále konstatoval, že dopravce nese naprostou odpovědnost za případné nesplnění této povinnosti, jejíž porušení je správním deliktem, za který pak správní orgán ukládá sankci ve formě pokuty. Neakceptoval přitom námitku, že správní orgány vůbec nezkoumaly případnou odpovědnost řidiče za přestupek podle § 23 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném pro posuzované období, neboť tato skutečnost je ve vztahu k posuzování odpovědnosti žalobce jakožto dopravce bezpředmětná. Za delikt dle názoru soudu žalobce odpovídá sám, bez ohledu na to, zda jiný subjekt nese svou odpovědnost za své protiprávní jednání.
Rozhodnutí Městského soudu v Praze napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž zejména namítal, že Městský soud v Praze nesprávně interpretoval pojem "
" v kontextu zákona o silniční dopravě. Stěžovatel na podporu svého tvrzení uvedl, že nemá další možnosti, aby řidiči zabránil v případném porušení předpisů, než ty, které použil, a že se mu jeví nelogické, a tedy i nesprávné, že Městský soud v Praze převzal názor žalovaného, dle něhož "
ke vzniku odpovědnosti dopravce stačí, nejsou-li dodrženy doby řízení, bezpečnostních přestávek nebo doba odpočinku, a že se jedná o odpovědnost za výsledek
". Dále uváděl, že ve Spolkové republice Německo je v obdobných případech dopravci dána možnost se vyvinit, což je pro jeho případ vzhledem ke všem doloženým skutečnostem aktuální, protože vynaložil veškeré úsilí, aby k porušení předmětných povinností ze strany jeho zaměstnanců nedocházelo. Odpovědnost stěžovatele by tudíž měla být považována za objektivní, ale nikoli absolutní bez možnosti vyvinění.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákon o silniční dopravě dává dopravním úřadům povinnost ukládat dopravcům pokuty za porušení předpisu (v daném případě za překročení stanovené doby řízení a nedodržení bezpečnostních přestávek a doby odpočinku řidičů) na základě objektivní odpovědnosti, a neumožňuje správním orgánům, aby při porušení předpisu braly v úvahu například skutečnost, že stěžovatel jakožto dopravce dle svého tvrzení seznámil řidiče s jejich povinnostmi. Pokud by stanovené povinnosti byly chápány tak, jak předkládá stěžovatel, mohlo by docházet k situacím, kdy by dopravce učinil formálně zadost své povinnosti tím, že řidiče seznámí s jejich povinnostmi, a pak jim fakticky splnění režimu práce neumožní (například osobními příkazy). Za takové situace by nebylo nikdy možné potřebných sociálních požadavků na dobu řízení a odpočinku dosáhnout. Z tohoto důvodu ani uvedený přímo použitelný předpis, ani zákon o silniční dopravě žádný důvod k vyvinění se z odpovědnosti ve vztahu k dopravci ohledně dob řízení a odpočinku řidičů neupravuje, a žádný z orgánů, které se na rozhodování ve věci postupně podílely, jej tedy nemohl použít.
V daném případě je třeba vycházet ze skutečnosti, že stěžovatel je dopravce, který provozuje na základě živnostenského oprávnění vnitrostátní i mezinárodní nákladní dopravu.
(...) Ustanovením § 3 odst. 1 písm. b) zákona o silniční dopravě, ve znění platném v posuzovaném období, tj. ke dni 7. 5. 2004, je tuzemskému dopravci dána povinnost zajistit, aby ve vnitrostátní dopravě řidiči dodržovali ustanovení týkající se doby řízení, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku dle mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána a byla zveřejněna ve Sbírce zákonů nebo Sbírce mezinárodních smluv, pokud pro určité kategorie vozidel nestanoví prováděcí předpis doby odlišné. Citované ustanovení je z hlediska právní teorie tzv. odkazující právní normou, která v tomto případě odkazuje na čl. 6 až 11 Evropské dohody o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (AETR), jež byla transformována do českého právního řádu vyhláškou č. 108/1976 Sb. (dále jen "AETR"). Pro mezinárodní dopravu obsahovalo v předmětném období písm. c) téhož ustanovení (§ 3 odst. 1 zákona o silniční dopravě) obecný odkaz na tutéž smlouvu.
Čl. 6 "AETR" a shodně i nařízení č. 3820/85 v čl. 6 stanoví celkovou dobu řízení pro řidiče tak, že tato doba nesmí přesáhnout 9 hodin, s tím, že 2krát za týden může být prodloužena na 10 hodin. Čl. 8 "AETR" i nařízení č. 3820/85 pak upravuje dobu odpočinku řidičů, a to tak, že v průběhu každých 24 hodin musí mít řidič odpočinek nejméně 11 za sebou následujících hodin, který smí být zkrácen na nejméně 9 hodin (taktéž za sebou následujících) nejvýše 3krát týdně za podmínky, že bude náhradou poskytnuta odpovídající doba odpočinku před koncem následujícího týdne. Ve dnech, v nichž odpočinek není takto zkrácen, smí být čerpán ve dvou nebo třech oddělených částech během 24 hodin, přičemž jedna z těchto částí musí trvat nejméně 8 za sebou následujících hodin. V takovém případě (tedy při čerpání po částech) se minimální trvání doby odpočinku musí prodloužit na 12 hodin.
(...) K námitce stěžovatele, jemuž se dle jeho slov jeví nelogické, a tedy i nesprávné, že soudem byl převzat názor žalovaného, dle něhož "
", Nejvyšší správní soud uvádí, že z dikce § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silniční dopravě vyplývá, že odpovědnost za nesplnění povinností vyplývajících z mezinárodní úmluvy ohledně režimu řízení, přestávek odpočinku řidičů na základě odkazu v § 3 odst. 1 písm. b) téhož zákona je konstruována na principu objektivní odpovědnosti a tato odpovědnost dopadá na dopravce, nikoli na řidiče vozidla (cit.: "
Dopravní úřad nebo Ministerstvo dopravy při porušení tohoto zákona uloží pokutu až do výše 500 000 Kč dopravci, který nezajistí dodržování stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku řidičů...
Ohledně správního trestání se již v minulosti
správních soudů (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 11. 1994, čj. 6 A 12/94-16) vyjádřila v tom smyslu, že sankce za správní delikt nemá jen fiskální význam a jako taková není sama o sobě účelem správního trestání. Ukládáním trestních i správních sankcí se v podmínkách právního státu současně sleduje jako cíl obecná i individuální prevence. Sankce má donutit trestaný subjekt, a případně i jiného potenciálního narušitele, k budoucímu žádoucímu chování souladnému se zákonem. Tento právní názor by proto měl být základním interpretačním pravidlem pro výklad odpovědnosti za správní delikt. Správní úřad se při rozhodování o povinnosti právnických osob platit pokutu jako sankci za správní delikt v oboru práva veřejného (tzv. odpovědnost za správní delikt) řídí - nestanoví-li zákon výslovně něco jiného - obdobnými principy, které platí v právu soukromém při rozhodování o obecné odpovědnosti za škodu. Pro úplnost je třeba poznamenat, že v případě právní úpravy postihu podnikatelů správněprávními sankcemi platná právní úprava v zásadě nečiní rozdíl, zda daný podnikatel je podnikatelem v postavení fyzické, či právnické osoby. Tato úvaha vychází z toho, že odpovědnostní vztahy řeší právní předpisy jak v oblasti práva soukromého, tak i veřejného, s tím, že v základních rysech se pojetí institutu odpovědnosti v obou zmiňovaných oblastech práva shoduje. Odpovědnost za škodu v občanském právu soukromém vzniká buď porušením právní povinnosti (subjektivní odpovědnost), nebo vznikem škody způsobené provozní činností, která je svým charakterem odpovědností objektivní.
Jako subjektivní odpovědnost (za zavinění) je koncipována např. soukromoprávní odpovědnost za škodu dle § 420 občanského zákoníku, kde se ten, kdo způsobil škodu porušením povinnosti, může vyvinit neboli exkulpovat, prokáže-li, že nešlo o zaviněné jednání (důkazní břemeno je na straně škůdce). I v občanském právu se však uplatňuje v některých případech odpovědnost objektivní, a to odpovědnost za škodu způsobenou provozní činností (§ 420a občanského zákoníku), jak již bylo shora řečeno. V případě škody vzniklé provozní činností dle občanského zákoníku je možná tzv. liberace, tj. zproštění odpovědnosti, byla-li škoda způsobena neodvratitelnou událostí nemající původ v provozu anebo ve vlastním jednáním poškozeného (§ 420a odst. 3 občanského zákoníku). Liberace se tedy vztahuje pouze na případy objektivní odpovědnosti, kdy se zavinění nevyžaduje (o zavinění a případném vyvinění, tj. exkulpaci, lze hovořit jen u odpovědnosti subjektivního charakteru).
Deliktní odpovědnost podnikatelských subjektů ve veřejném právu lze srovnávat s odpovědností za škodu, jak je upravena v občanském právu soukromém (viz shora), a to konkrétně s úpravou odpovědnosti za škody způsobené provozní činností. Odpovědnost právnických osob a fyzických osob při výkonu podnikání nebo v souvislosti s podnikáním za správní delikt ve veřejném právu má převážně objektivní charakter a nastupuje naplněním skutkové podstaty příslušného deliktu. Obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby (nebo fyzické osoby jako podnikatelského subjektu) tedy v naprosté většině případů není zavinění. Platná právní úprava zpravidla nezná
, jejichž uplatněním by se tato osoba zprostila odpovědnosti. K vyvození odpovědnosti stačí pouhý fakt porušení či nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jeho základě. Tato odpovědnost, někdy označovaná jako absolutní, však s sebou vždy přináší riziko nepřiměřené tvrdosti a možné nespravedlnosti (Mates P. a kol.:
3. vydání, C. H. Beck, Praha 2002, str. 102). Proto v souladu s judikaturou správních soudů v obecné rovině nelze možnost liberace odpovědného subjektu (zproštění odpovědnosti za určitých okolností) zcela vyloučit. Ve shora citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl vysloven obecný závěr, že odpovědnost za správní delikt ve veřejném právu má objektivní, ale nikoli absolutní charakter, nejde tedy o odpovědnost za zavinění, ale ani o odpovědnost za výsledek. Jakkoliv se správní
sice vyslovila jednoznačně v tom smyslu, že okolnosti vylučující protiprávnost je nutno respektovat a jejich uplatnění vyplývá z obecných právních předpisů, výkladem ustanovení zvláštních zákonů, případně i použitím analogie (která je zde přípustná, neboť podmínky odpovědnosti zužuje, nikoli rozšiřuje), je současně zřejmé, že ne všech obecně uváděných okolností se v případě uplatnění odpovědnosti za správní delikt fyzické či právnické osoby lze vždy dovolat, neboť to jejich povaha někdy vylučuje (tamtéž, str. 104).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodujícího v této věci je nutno možnost liberace z výše uvedených důvodů principiálně připustit, zároveň však z této možnosti, jež byla judikaturou z legitimních důvodů spočívajících v ochraně před nepřiměřenou tvrdostí zákona dovozena, nelze učinit tak kategorický závěr, že odpovědnost za správní delikt nemůže být nikdy odpovědností za výsledek, a samotnou existenci tohoto typu odpovědnosti, byť by se vyskytovala jen velmi výjimečně, tak v oblasti správního práva trestního
zcela popřít. Takový závěr by byl nepřiměřený i z toho pohledu, že ve specifických případech se tento typ odpovědnosti ojediněle, ale nikoli bezdůvodně, uplatňuje dokonce i v právu soukromém, a to právě u úpravy odpovědnosti za škodu, která byla pro prováděnou komparaci zvolena jako nejvhodnější. Jde o případy zvláštní odpovědnosti podle § 421a občanského zákoníku, kdy je škoda způsobena okolnostmi, které mají původ v povaze přístroje, a o odpovědnost vzniklou v souvislosti s poskytováním zdravotnických, sociálních, veterinárních a jiných biologických služeb, tedy tam, kde je zřetelně akcentován důležitý veřejný zájem vyžadující zvláštní ochranu (každý léčebný nebo diagnostický zákrok je větším či menším zásahem do integrity pacienta a je provázen určitým rizikem možných komplikací). Vycházeje z výše uvedených premis lze konstatovat, že odpovědnost dopravce ve veřejném právu v posuzovaném případě se typově podobá soukromoprávní odpovědnosti vzniklé provozní činností, při níž porušením stanovené povinnosti zajistit dodržení dob řízení, bezpečnostních přestávek a odpočinku řidiče dochází k protiprávnímu stavu spočívajícímu v tom, že je ohrožen důležitý veřejný zájem, jímž je bezpečnost silničního provozu.
Výklad této právně poměrně složité problematiky značně komplikuje skutečnost, že na rozdíl od trestního nebo přestupkového zákona nejsou v právní úpravě výslovně uvedeny okolnosti vylučující protiprávnost. Protiprávnost je přitom znakem správního deliktu a znamená, že jednání je v rozporu s právem a porušuje povinnost vyplývající ze zákona nebo uloženou na jeho základě (v právní normě bývá výslovně vyjádřena např. slovy "
nedovoleně
" apod.). Podobné vodítko však v posuzovaném případě není k dispozici, neboť pravidlo chování obsažené v § 3 odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu bylo ve znění tohoto předpisu účinném pro posuzované období vyjádřeno takto: "
tuzemský dopravce je povinen ve vnitrostátní dopravě zajistit, aby řidiči dodržovali ustanovení týkající se doby řízení, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku stanovená mezinárodní úmluvou, kterou je Česká republika vázána a která byla zveřejněna ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv
". Zákonem uložená povinnost je tedy koncentrována pouze do slova "
", které v posuzovaném případě hraje klíčovou roli. Jeho opozitem je slovo "
", které v daném případě tvoří normativní základ pro uložení sankce stěžovateli, a je ho třeba (...) interpretovat jako garanci na straně dopravce za dodržení stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku. Jedině tento výklad je totiž schopen zajistit efektivní fungování dané právní normy a naplnění jejího elementárního smyslu a účelu, kterým je zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. V tomto ohledu se jako velmi případná jeví argumentace žalovaného, který ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na to, že pokud by daná povinnost dopravce byla chápána tak, jak předkládá stěžovatel, tj. toliko jako vytvoření podmínek pro zajištění dodržení stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku, mohlo by docházet k situacím, kdy by dopravce učinil formálně zadost své povinnosti tím, že řidiče seznámí s jejich povinnostmi, a pak jim fakticky splnění režimu práce neumožní (například osobními příkazy).
Právní předpis a jednotlivé normativní věty v něm obsažené je třeba chápat jako médium umožňující a zprostředkovávající poznání právní normy, přičemž toto poznání nemusí být - a velmi často také není - obsahově zcela totožné s obsahem slovního vyjádření. Bez kazuistického obsahu daného precedentem nebo extralegálními faktory nejrůznějšího charakteru (jako jsou principy, zvyklosti, pravidla správnosti, spravedlnosti, efektivnosti, jazykový úzus atp.) je většina právních norem větami, které jsou nezpůsobilé samy bez dalšího jednoznačně rozhodnout určitou individuální věc. Tento názor je jako interpretační východisko zastávaný doktrínou české právní teorie (např. Kühn, Z.:
Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře.
Nakladatelství Karolinum, Praha 2002, nebo Knapp, V.:
. 1. vydání, C. H. Beck 1995 Praha) a reflektoval ho při svém rozhodování i Nejvyšší správní soud, který v dané věci vycházel zejména z potřeby efektivního fungování dané právní normy, a to na pozadí daného právního předpisu jako celku, jehož primárním účelem a smyslem je již několikrát zmíněný zájem na bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.
Odpovědnost podle zákona o silničním provozu stojí beze všech pochybností na principu objektivní odpovědnosti, k možnosti liberace přitom tento předpis mlčí. Proto zůstává pouze otázkou výkladu předmětné právní normy, co lze pod pojmem "
" rozumět a co do něj lze či nelze zahrnout. V daném případě je tudíž sporné pouze to, za jakých okolností je skutková podstata uvedená v § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu naplněna. Stěžovatel tvrdí, že učinil veškerá opatření již tím, že řidiče o jejich povinnostech řádně proškolil (...). Samotné skutkové okolnosti posuzovaného případu však na posouzení nastíněné právní otázky nemají vliv. Mohou však být zohledněny při hledání odpovědi na tuto otázku, a to v tom smyslu, zda takovým jednorázovým, nebo i opakovaným proškolením řidiče dopravce dostál své povinnosti, aby dodržování dob řízení, bezpečnostních přestávek a dob odpočinku řidiče skutečně zajistil. Hranici toho, kdy by bylo možno povinnost uloženou dopravci považovat za splněnou (ačkoli by bylo prokázáno, že v praxi doby řízení, přestávek a odpočinku dodrženy nebyly), není možno nijak objektivně stanovit a posouzení by vždy záleželo na konkrétních okolnostech.
Jakkoli by i takový výklad byl teoreticky možný, dle názoru zdejšího soudu dikce posuzovaného ustanovení nedává odpovědnému subjektu prostor k tomu, aby prokazováním svého preventivního jednání popřel, že k naplnění skutkové podstaty deliktu došlo, bylo-li nedodržení doby řízení, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku řidičů spolehlivě prokázáno. Objektivní stránkou správního deliktu je tedy v tomto případě reálné nezajištění žádoucího stavu, tj. nejen opomenutí jednání zacíleného na dosažení dodržování mezinárodního předpisu v praxi, ale i nedostatečně efektivní jednání dopravce ve vztahu k řidiči, které má za následek vznik protiprávního stavu. Dopravce provozuje činnost, při níž k dosažení svých zisků najímá nebo zaměstnává jiné osoby, které jsou vůči němu v nerovném postavení, neboť se musí řídit jeho pokyny. Základním předpokladem pro uložení sankce tak bude zejména skutečnost, že protiprávní stav nebo ohrožení zákonem chráněného zájmu nastalo při činnosti těchto osob jejich jednáním nebo opomenutím, a toto jednání či opomenutí je přičitatelné dopravci (srov. v soukromém právu § 420 odst. 2 občanského zákoníku, který zároveň stanoví, že osoby najaté k provozní činnosti za způsobenou škodu samy neodpovídají, jejich odpovědnost podle pracovněprávních předpisů tím však není nijak dotčena). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že spolehlivé zjištění nedodržování dob řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a dob odpočinku řidičů daných mezinárodní úmluvou zakládá naplnění skutkové podstaty správního deliktu ve smyslu § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silniční dopravě.
Soud proto posuzovanou otázku uzavřel s tím, že v daném případě je předmětná povinnost dopravce splněna jen tehdy, pokud jsou příslušné doby řízení a přestávek skutečně dodrženy, a bylo tedy dosaženo výsledku, k němuž § 3 odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu směřuje. Chráněný zájem, tj. zdraví a život všech účastníků silničního provozu, v tomto případě podle názoru soudu převažuje nad rizikem, že případné svévolné protiprávní jednání řidiče půjde k tíži dopravce, který je vzhledem k němu zpravidla v postavení zaměstnavatele, tj. nadřízeného, a to zejména za situace, kdy na řidiče za porušení dob řízení, bezpečnostních přestávek a dob odpočinku dopadá souběžně odpovědnost podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (podle § 23 odst. 2 tohoto zákona mu lze uložit pokutu až do výše 10 000 Kč). Z výše uvedeného učinil Nejvyšší správní soud závěr, že dopravci jako odpovědnému subjektu není dána možnost se odpovědnosti, která na něj dopadá podle § 35 odst. 2 písm. b) zákona o silničním provozu, zprostit, a že tedy v tomto případě jde o odpovědnost za výsledek, bez liberačních důvodů.
Ustanovení, podle něhož byla stěžovateli uložena pokuta, je navíc svou povahou
právní normou, a není proto možné příkaz v této normě zakotvený nerespektovat a normu neaplikovat. Nebylo-li splnění zákonem stanovených požadavků zajištěno, nemohl správní orgán od uložení sankce ustoupit. Je přitom nerozhodné, že v průběhu správního řízení stěžovatel doložil spolu se shora v textu již zmíněným certifikátem ISO i záznam o vstupním školení o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a o požární ochraně ze dne 1. 7. 2003, který je spolu s kopií pracovní smlouvy uzavřené téhož dne mezi řidičem Petrem K. a stěžovatelem přílohou správního spisu. Stejně tak nelze vzít v potaz ani listinu označenou jako písemný příkaz majitele ze dne 16. 8. 2004 k dodržování dohody "AETR" v plném rozsahu. Stěžovatel ve svém podání uvádí, že podle jeho názoru nejde o absolutní odpovědnost bez možnosti vyvinění a soud rozhodl ryze formálně, bez ohledu na to, že stěžovatel vynaložil veškeré úsilí, aby k porušení předmětných povinností ze strany jeho zaměstnanců nedocházelo, a nemá další možnosti, aby řidiči v porušení předpisů zabránil. V daném případě však jde o odpovědnosti objektivní, což i sám stěžovatel výslovně připouští, u níž se zavinění vůbec nevyžaduje. Proto nelze hovořit ani o vyvinění neboli exkulpaci, ale pouze o liberaci, tedy o zproštění odpovědnosti.
Závěrem je k této otázce třeba zdůraznit, že úvaha zdejšího soudu nebyla determinována pouze výkladem teleologickým, ale také výkladem historickým a jazykovým, byť Ústavním soudem již bylo v minulosti judikováno, že soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí (a musí) odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku (viz nález Ústavního soudu ze dne 4. února 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/06, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u. US, svazek 7, str. 87). V daném případě však shora nastíněného odklonu ani nebylo třeba, neboť použitému teleologickému výkladu, odpovídajícímu hlediskům moderního demokratického (právního) státu, konvenuje i výklad jazykový a historický. Pokud by totiž zákonodárce chtěl, aby předmětné ustanovení vedlo k postižení pouze těch situací, kdy dopravce nezajistí podmínky pro dodržování stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku, např. tím, že své zaměstnance odpovídajícím způsobem neproškolí, jistě by to dokázal legislativně vyjádřit; např. tak, jako tomu bylo v případě zákona o silniční dopravě, ve znění účinném do 30. 6. 2000, podle něhož byl dopravce povinen zajistit dodržování doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku stanovených zvláštními předpisy [viz § 3 odst. 1 písm. b) citovaného zákona] při organizaci práce řidičů. Od 1. 7. 2000 však došlo ke změně této skutkové podstaty, kdy povinnost dopravce "
" se již nedotýká organizace práce řidičů, ale faktického dodržení zákonem stanovených podmínek.
V souzené věci tedy platí, že právní norma ve svém obecném normativním vyjádření předvídá individuální skutečnost - nedodržení povinnosti stanovené dopravcem v podobě nezajištění stanovené doby řízení vozidla, bezpečnostních přestávek a doby odpočinku - s níž spojuje sankci. Bylo-li tedy prokázáno, že celková doba řízení u kontrolovaného řidiče Petra K., jenž byl v předmětném období zaměstnán u dopravce, který je v tomto řízení stěžovatelem, byla překročena, jakkoli každý ze správních orgánů, který věc posuzoval, dospěl k jinému výsledku ohledně numerického součtu hodin řízení, neboť v každém případě je výsledná doba řízení delší než maximálně povolených 10 hodin (dle čl. 6 "AETR" i čl. 6 nařízení č. 3820/85), je zřejmé, že povinnost zajistit dodržení doby řízení i doby odpočinku řidiče v souladu s čl. 6 a čl. 8 obou citovaných nadnárodních předpisů uložená dopravci zákonem o silničním provozu nebyla ze strany stěžovatele splněna.
Nejvyšší správní soud dle shora uvedených argumentů uzavírá ve shodě s názorem žalovaného a městského soudu, že k odpovědnosti stěžovatele postačí, že porušení povinnosti bylo prokázáno a v posuzovaném případě jde o jeho odpovědnost za výsledek, jehož mělo být dosaženo. První námitku stěžovatele proto kasační soud odmítl jako nedůvodnou.
Ke druhé námitce týkající se aplikační praxe nařízení č. 3820/85 ve Spolkové republice Německo Nejvyšší správní soud uvádí, že mu byl jako doplnění kasační stížnosti dne 7. 2. 2007 doručen příspěvek nazvaný "
Lenkzeitverstösse und die Folgen für Fahrer und Halter
" z května 1999 do odborného časopisu "
Překročení doby řízení a následky pro řidiče a držitele
zfs - Časopis pro právo náhrady škody
") v českém překladu opatřený tlumočnickou doložkou, jehož autorem je Hardt, K., policejní ředitel z Völklingenu ve spolkové zemi Sársko. K tomu kasační soud toliko konstatuje, že text takového charakteru je třeba považovat pouze za vyjádření nezávislého názoru v odborném tisku, a jako takový nemůže tento názor soud zavazovat, a to ani za předpokladu, že by byl publikován v České republice. V předloženém textu navíc stěžovatelem tvrzené skutečnosti Nejvyšší správní soud neshledal, proto posoudil obsah článku ve vztahu k řešené problematice jako irelevantní, a tuto námitku taktéž odmítl.
V této souvislosti je však vhodné uvést, že úprava posuzované problematiky a zejména aplikace příslušných předpisů je a byla v členských státech Evropské Unie skutečně rozdílná. Některá ustanovení nařízení č. 3820/85, týkající se dob řízení, přestávek v řízení a dob odpočinku pro řidiče v oblasti vnitrostátní i mezinárodní silniční dopravy, byla formulována příliš obecně, byly zaznamenány potíže při jednotném výkladu, uplatňování, prosazování a monitorování předmětných ustanovení v rámci Společenství. S ohledem na výše uvedené a s ohledem na to, že cíle, které nařízení sleduje, nemají být znevažovány, bylo přijato nové Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85, platné od 11. 4. 2007 (...). V této nové úpravě je objektivní odpovědnost dopravce bez možnosti liberace stanovena jako hlavní princip (čl. 10 nařízení). Důvodová zpráva v bodě 36 jasně dává najevo cíl této úpravy (zamezit vydírání a tlakům na řidiče ze strany dopravců), a v bodě 37 konstatuje, že čl. 10 odst. 2 nařízení ["
Article 10(2) places a direct onus on the employer to ensure compliance
"] má za cíl zavést objektivní odpovědnost dopravce za porušení nařízení.
Dle čl. 10 odst. 1 nařízení "
Dopravce nesmí odměňovat řidiče, jež zaměstnává nebo jejichž služeb využívá, a to ani prémiovým zvýhodněním nebo příplatky, za ujetou vzdálenost nebo objem přepravovaného zboží, pokud by tyto odměny mohly vést k ohrožení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích nebo by podněcovaly k porušování tohoto nařízení
Dle čl. 10 odst. 2 nařízení "
Dopravce organizuje práci řidičů uvedených v odstavci 1 tak, aby mohli dodržet nařízení (EHS) č. 3821/85 a kapitolu II tohoto nařízení. Dopravce řidiče náležitě poučí a provádí pravidelné kontroly, aby zajistil dodržování nařízení (EHS) č. 3821/85 a kapitoly II tohoto nařízení
Dle čl. 10 odst. 3 nařízení "
Dopravce odpovídá za porušení, kterých se dopustí jeho řidiči, a to i tehdy, pokud k tomuto porušení došlo na území jiného členského státu nebo třetí země. Aniž je dotčeno právo členských států považovat dopravce za plně odpovědné, mohou členské státy podmínit tuto odpovědnost porušením odstavců 1 a 2 dopravcem. Členské státy mohou zvážit jakýkoli důkaz, že dopravce nelze důvodně považovat za odpovědného za porušení, ke kterému došlo
Dle čl. 10 odst. 4 nařízení "
Dopravci, zasílatelé, speditéři, organizátoři turistických zájezdů, hlavní dodavatelé, subdodavatelé a agentury zprostředkovávající zaměstnání řidičům zajistí, aby byly smluvně dohodnuté přepravní plány v souladu s tímto nařízením
Dle čl. 10 odst. 5 nařízení "
Dopravce, který používá vozidla vybavená záznamovým nařízením podle přílohy IB nařízení (EHS) č. 3821/85, na něž se vztahuje toto nařízení, zajistí, aby
c) o maximálním časovém úseku pro stahování příslušných údajů podle písm. a) bodu i) rozhodne Komise postupem podle čl. 24 odst. 2".
Bez zajímavosti není přitom to, že v původním návrhu nařízení vypracovaném Komisí v roce 2001 [dokument COM(2001)0573] obsahoval čl. 10 jiné znění odstavce 5, které stanovilo dva liberační důvody: a) pokud řidič jednal v rozporu s příkazy dopravce; nebo b) pokud dopravce nemohl vědět, že řidič pracuje i pro jiné dopravce, a z tohoto důvodu neměl k dispozici přesné údaje o najetých hodinách pro jiné dopravce. Návrh nařízení z roku 2001 byl několikrát přepracován, přičemž změnám neunikl ani čl. 10 upravující odpovědnost dopravce, z jehož konečného znění, jak je výše uvedeno, oba původně obecně navrhované
vypadly. S ohledem na konečné znění čl. 10 odst. 3 předmětného nařízení je zřejmé, že nová úprava ještě více zdůraznila objektivní odpovědnost dopravce, neboť jakékoliv
se staly fakultativními a jejich případné zakotvení bylo ponecháno na příslušných členských státech. Se stěžovatelem lze tedy obecně souhlasit v tom, že praxe v ukládání sankcí dopravcům se v jednotlivých členských státech Evropské unie lišila (a lišit i nadále bude), tato skutečnost však nemá na výklad české právní úpravy vliv. Ukládání sankce je i dle současné právní úpravy v pravomoci každého členského státu a je také plně v jeho diskreci, jaký typ odpovědnosti bude uplatňovat, zda půjde o objektivní odpovědnost s možností liberace či odpovědnost absolutní.
Závěrem s ohledem na to, že ke správnímu deliktu došlo krátce po vstupu České republiky do Evropské unie a na případ stěžovatele byl aplikován i komunitární předpis, považuje Nejvyšší správní soud nad rámec tohoto rozhodnutí za korektní pro úplnost uvést, že dnem vstupu České republiky do Evropské unie (dále jen "EU"), tj. dnem 1. 5. 2004, nabyly ve vztahu k České republice platnosti přímo použitelné předpisy Evropského společenství (ES), tedy všechna nařízení, která byla součástí sekundární legislativy Společenství do 30. 4. 2004, mj. i nařízení č. 3820/85. Ve světle rozsudku velkého senátu Evropského soudního dvora (dále jen "ESD") ze dne 11. 12. 2007 ve věci C 161/06,
, však nařízení č. 3820/85 ke dni spáchání správního deliktu nebylo ve vztahu ke stěžovateli aplikovatelné, neboť v té době dosud nebylo řádně publikováno v českém jazyce (Nejvyššímu správnímu soudu je z jeho úřední činnosti známo, že citované nařízení bylo v českém překladu publikováno až dne 1. 9. 2004 ve Zvláštním vydání Úředního věstníku EU, L 370, kap. 5, sv. 1, str. 319 - 325, jež obsahovalo znění všech aktů orgánů Společenství a Evropské centrální banky přijatých do 30. 4. 2004).
K čl. 6 a čl. 8 smlouvy "AETR" a jim číselně i obsahově odpovídajícím článkům komunitárního nařízení č. 3820/85 lze konstatovat, že tato ustanovení jsou z obsahového hlediska totožná. Oba právní předpisy se ve větší části svého obsahu překrývají, zcela totožné však texty obou předpisů ve všech jejich částech nejsou. Jelikož přistoupení k "AETR" z roku 1970 není omezeno pouze na evropské státy a smluvními stranami jsou nejen nečlenské státy EU, ale i státy neevropské, a obě smlouvy zároveň upravují stejný okruh otázek, je zřejmé, že v některých otázkách je na úrovni mezinárodního, resp. komunitárního práva úprava těchto otázek duplicitní. Vztah obou citovaných mezinárodních smluv jako pramenů práva byl v minulosti předmětem řízení o předběžné otázce u "ESD". Na něj se s otázkou na výklad evropského práva či platnost komunitární normy může obrátit soud kteréhokoli ze členských států Evropské unie, což učinil dolnorakouský soud ve věci C-439/01
Cipra a Kvasnicka
. Ačkoli skutkové okolnosti zmiňovaného případu byly jiné než v případě stěžovatele, předběžnou otázkou vznesenou k ESD byla otázka, který z obou mezinárodních předpisů měl být rakouským soudem aplikován, a dále výklad čl. 8 odst. 1 a 2 obou předpisů (řešená věc se tedy také týkala doby odpočinku řidičů v mezinárodní dopravě). V této souvislosti bylo již ve stanovisku generálního advokáta řečeno, že čl. 8 "AETR" a čl. 8 nařízení č. 3820/85 jsou (resp. v posuzovaném období byly identické), a tudíž musí být stejná i jejich
. Dále bylo v tomto stanovisku řečeno i to, že na "AETR" je třeba nahlížet jako na součást komunitárního práva. Podstatná je skutečnost, že v rozsudku v téže věci ze dne 16. 1. 2003 pak ESD vyslovil, že je na úvaze národního soudu, s ohledem na okolnosti posuzovaného případu, zda je vhodnější aplikovat příslušný článek nařízení č. 3820/85 nebo "AETR" (v případě
, který řešil ESD, měl být aplikován "AETR", neboť skutkové okolnosti se vztahovaly k událostem před vstupem České republiky do Evropské unie, a Česká republika tudíž nebyla vázána nařízením č. 3820/85; byla však smluvní stranou mezinárodní dohody "AETR").
K uložení sankce stěžovateli tak podle názoru Nejvyššího správního soudu ve světle shora citovaného judikátu ESD plně postačovalo porušení čl. 6 a čl. 8 dohody "AETR", na niž odkazoval § 3 odst. 1 písm. b) zákona o silniční dopravě, ve znění platném a ve vztahu ke stěžovateli účinném v posuzovaném období, tj. ke dni 7. 5. 2004. Výrok napadeného rozhodnutí žalovaného je opřen nejen o nařízení č. 3820/85 (v době spáchání deliktu sice platné, ale vzhledem ke stěžovateli ještě neaplikovatelné), ale v prvé řadě o zákon o silniční dopravě, který ve znění účinném v posuzovaném období v § 3 odst. 1 písm. b) odkazoval na "AETR" jako na mezinárodní úmluvu, kterou je Česká republika vázána a která byla řádně zveřejněna ve Sbírce zákonů. S ohledem na to, že sankce byla uložena na základě platného a na stěžovatele plně aplikovatelného právního předpisu (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 583/03 ze dne 21. 7. 2004, v němž se Ústavní soud vyjadřoval k náležitostem výroku rozhodnutí v daňovém řízení), správní rozhodnutí, jímž byla stěžovateli uložena pokuta, netrpí žádnou vadou, k níž by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti, tj. ve smyslu § 109 odst. 2, 3 s. ř. s.

References: § 3
 § 35
 zákona č. 111
 čl. 6
 čl. 6
 § 35
 § 3
 § 47
 čl. 8
 čl. 8
 soud 
 soud 
 § 23
 zákona č. 200
 soud 
 soud 
 § 3
 čl. 6

Čl. 6
 čl. 6
 Čl. 8
 soud 
 § 35
 § 3
 § 420
 § 421
 § 3
 § 35
 § 420
 soud 
 § 35

Soud 
 § 3
 zákona č. 200
 § 23
 soud 
 § 35
 soud 
 soud 
 § 3
 čl. 6
 čl. 6
 čl. 6
 čl. 8
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 24
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 soud 
 čl. 6
 čl. 8
 soud 
 soud 
 čl. 8
 čl. 8
 čl. 8
 čl. 6
 čl. 8
 § 3
 § 3
 soud 
 soud 
 § 109