Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/ceny-ekonomicky-opravnene-naklady.p1866.html
Timestamp: 2020-05-27 09:08:24+00:00

Document:
Ceny: ekonomicky oprávněné náklady | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Ceny: ekonomicky oprávněné náklady
k § 15 a násl. zákona č. 526/1990 Sb., o cenách*)
Správní orgán, který v rámci cenové regulace posuzuje ekonomickou oprávněnost určitých nákladů, při svém rozhodování musí postupovat na základě racionální úvahy. V první řadě si musí ujasnit, zda by dané náklady v konkrétních poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil. Přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu i to, že při úvaze o vynaložení určitých nákladů nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností s naprostou jistotou, takže řádný hospodář bude brát v úvahu i možnost, že dojde k mimořádným či obtížně předvídatelným okolnostem, na které bude muset adekvátně reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní, jaké náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář, porovná je s náklady skutečně vynaloženými. Teprve, zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře převyšují náklady ekonomicky oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správní delikt na úseku cen (§ 15 a násl. zákona č. 526/1990 Sb., o cenách).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, čj. 2 Afs 109/2007-146)
č. 468/2005 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. a č. 137/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 47/05).
Společnost s ručením omezeným POLYTEZA proti Státní energetické inspekci, ústřední inspektorát, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Státní energetická inspekce, územní inspektorát Plzeň, rozhodnutím ze dne 17. 10. 2002 uložila žalobkyni pokutu ve výši 400 000 Kč za porušení podmínek věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) a § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Uvedla, že v roce 2000 oproti obvykle potřebnému rozsahu pracovních činností automatizované plynové kotelny o výkonu 1 ÷ 4 MW s občasnou obsluhou 4 hodiny denně je u žalobkyně nadbytečné zaměstnávání druhého topiče a elektrotechnika, tj. mzdové náklady ve výši celkem 221 359 Kč. Za postačující pro oba roky správní orgán označil zaměstnání vedoucího, energetika, topiče a případně obsluhu úpravny vody. Tyto počty zaměstnanců byly posouzeny podle projektové dokumentace a zkušeností v energetickém odvětví od roku 1962. Podle projektové dokumentace byla kotelna navržena jako plně automatická s potřebou obsluhy jedním pracovníkem na jednu hodinu denně. Podle provozního řádu žalobkyně je stanovena občasná obsluha třikrát denně po dobu nejméně 30 minut. Podle pracovních smluv byli v kotelně zaměstnáni zaměstnanci pro obsluhu úpravy vody, dva topiči, dále elektrotechnik, energetik a vedoucí. Servisní činnost pro tepelné zařízení na sídlišti Holoubkov žalobkyně zajišťovala na základě smlouvy ze dne 7. 4. 1999 společností SEAP Rokycany, s. r. o. Pět zaměstnanců v průměru vykazovalo 20 odpracovaných hodin denně a pobíralo v letech 1998 – 2000 mzdy v rozmezí dohromady 35 000 až 50 000 Kč, a to přesto, že činnosti jimi vykonávané zajišťovala společnost SEAP Rokycany, s. r. o.
Proti rozhodnutí se žalobkyně odvolala k žalovanému. Namítla, že správní orgán nesprávně posoudil část mzdových prostředků jako ekonomicky neoprávněné náklady. Žalovaný odvolání rozhodnutím ze dne 19. 12. 2002 zamítl.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 16. 5. 2007 zamítl. Uvedl, že za situace, kdy sama žalobkyně v provozním řádu kotelny Holoubkov stanovila minimální rozsah provádění občasné obsluhy kotelny na 3 x 30 minut denně a zároveň prostřednictvím společnosti SEAP Rokycany, s. r. o., smluvně zajistila provádění preventivních měsíčních prohlídek kotelny a trvalou pohotovost pro případné poruchy, žalovaný zcela důvodně vyhodnotil mzdové náklady druhého topiče a elektrotechnika jako nadbytečné, a tudíž ekonomicky neoprávněné. Se žalobkyní, stejně jako se znalcem, souhlasil městský soud v tom, že žalovanému nepřísluší posuzovat personální či mzdovou politiku žalobkyně jako zaměstnavatele. Je výhradně její věcí, zda v předmětné kotelně se stanovenou občasnou obsluhou v rozsahu 1,5 hod/den zaměstná tři zaměstnance nebo dvacet a na jaké výši mzdy se s nimi dohodne. Správní orgány obou stupňů však výši mezd jednotlivých zaměstnanců žalobkyně pracujících v kotelně nijak nehodnotily. Správním orgánům v rámci jejich kontrolní činnosti však přísluší hodnotit, zda mzdové náklady vynaložené na provoz kotelny, a následně zahrnuté do ceny za tepelnou energii dodávanou odběratelům, byly náklady důvodně vynaloženými, a tedy ekonomicky oprávněnými v souladu s výměrem Ministerstva financí č. 01/2000, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami (dále „výměr“), či nikoliv. Správní orgány v tomto směru přihlédly k provoznímu řádu předmětné kotelny, jakož i ke znění smlouvy o zajištění servisní činnosti uzavřené mezi žalobkyní a společností SEAP Rokycany, s. r. o., a dospěly k logickému závěru o ekonomické neoprávněnosti části mzdových nákladů vynakládaných na provoz kotelny, se kterým se městský soud v plném rozsahu ztotožnil. Městský soud odmítl jako mylný názor žalobkyně, že pokud v roce 2000 nepřekročila maximální přípustnou cenu tepelné energie, nemohou být jednotlivé náklady v ní zahrnuté považovány za ekonomicky neoprávněné. Ze samotného dodržení maximálního rozsahu možného zvýšení ceny tepelné energie ve vymezeném období [§ 6 odst. 1 písm. a) zákona o cenách] nelze totiž automaticky usuzovat na to, že kontrolovaný subjekt do kalkulace ceny tepelné energie zahrnul pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a příslušnou daň, a splnil tak další z podmínek pro sjednání věcně usměrňovaných cen, kterou je dodržení závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie nebo při její kalkulaci [§ 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách]. Jedná se o dvě samostatné a relativně nezávislé podmínky, a lze si tudíž představit situaci, kdy kontrolovaný subjekt sice do kalkulace ceny tepelné energie v rozporu se zákonem zahrne určité ekonomicky neoprávněné náklady, čímž poruší povinnost dodržovat závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci, avšak ve výsledku nepřekročí maximálně přípustný nárůst věcně regulované ceny tepelné energie, takže podmínka zakotvená v § 6 odst. 1 písm. a) zákona o cenách bude z jeho strany splněna.
Proti rozsudku žalobkyně (stěžovatelka) brojila kasační stížností. Nesouhlasila se závěrem, že v roce 2000 provozovala kotelnu za stejných podmínek jak v roce 1996, i když kotelna byla v roce 2000 již plynofikována. Žalovaný chybně označuje přechod z tepelné kotelny na plně automatizovanou plynovou. Pojem „
tepelná kotelna
“ neexistuje (byla vždy vytápěna uhlím i plynem), žádná kotelna není plně automatizovaná. Automatizace spočívá pouze v regulaci, ne v celkové obsluze kotelny.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
(...) V dané věci je spornou otázka (a také důvodem uložené pokuty), zda náklady zahrnuté stěžovatelkou do nákladů na dodávky tepelné energie, jsou ekonomicky oprávněné náklady tak, jak to předvídá výměr položka č. 4 část II., v níž se uvádí, že věcně usměrňovaná cena tepelné energie od výrobce a distributora pro všechny odběratele zahrnuje ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a příslušnou daň. Konkrétně se jedná o oprávněnost či neoprávněnost mzdových nákladů.
Citovaný výměr byl vydán na základě § 10 zákona o cenách, ve znění účinném do 31. 5. 2006, podle kterého zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 5 a 6, zařazují cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále jen „seznam“). Seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku. Podle § 6 zákona o cenách věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen, mimo jiné závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci. (...)
Ve vztahu k námitce stěžovatelky ohledně oprávněnosti mzdových nákladů jako ekonomicky oprávněných se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje s argumentací městského soudu, která je zcela přesná. Jediné pochybení v napadeném rozsudku shledal ohledně posouzení oprávněnosti mzdových nákladů stěžovatelky v roce 2000, tj. uložení pokuty za to, že stěžovatelka zahrnula do ekonomicky oprávněných nákladů mzdové prostředky za dva zaměstnance, které žalovaný považoval za nadbytečné.
Věcné usměrňování cen tepla je jednou ze zákonných forem cenové regulace a z ústavního hlediska je v určitých mezích přípustné. Ústavní soud při posuzování ústavní konformity míry a forem cenové regulace setrvale (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 nebo I. ÚS 47/05) vychází ze zásady, že cenová regulace nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. To podle Ústavního soudu znamená, že musí existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
Věcné usměrňování ceny tepla způsobem, který byl v rozhodném období použit na stěžovatelku, vychází z toho, že lze objektivně, tj. ekonomickou úvahou osoby nezávislé na dodavateli tepla, určit u konkrétního dodavatele s ohledem na jeho podmínky tzv. ekonomicky oprávněné náklady na výrobu tepla a vymezit je oproti nákladům ekonomicky neoprávněným. Ekonomicky oprávněnými náklady nutno rozumět náklady, které by řádný hospodář vynaložil, aby zajistil zejména samotnou výrobu tepla, přiměřenou údržbu a reprodukci svého majetku účelně používaného přímo či nepřímo v souvislosti s výrobou tepla, přiměřenou bezpečnost samotné výroby tepla i procesů souvisejících (přinejmenším v míře zákonem předepsané) a přiměřenou míru spolehlivosti dodávek tepla, a také aby dosáhl přiměřeného zisku z této činnosti. Ekonomicky neoprávněnými pak budou náklady, které buď vůbec se samotným procesem výroby tepla nesouvisí, nebo náklady, které sice s ním přímo či nepřímo souvisí, ale řádný hospodář by je nevynaložil. Systémy dodávání tepla z centrálních zdrojů domácnostem mají síťovou povahu a dodavatel má v určité lokalitě nezřídka dominantní postavení na trhu tepla, neboť zásobuje převážnou většinu domácností v určitém městě, čtvrti či bloku domů. Nahrazení existujícího způsobu vytápění jiným, např. nahrazení vytápění centrálně dodávanou teplou vodou, vytápěním elektrickým proudem či kamny nebo jinými lokálními topeništi, pak je ztíženo z důvodů faktických (vysoké náklady domácností na změnu způsobu vytápění, v některých případech technické obtíže spojené s jejím uskutečněním) či právních (majitelé nájemních domů zásobovaných teplem z centrálních zdrojů nemusí z různých důvodů dát nájemcům souhlas s přechodem na jiný způsob vytápění). Všechny tyto skutečnosti ztěžují pozici domácností vůči dodavateli tepla v procesu vyjednávání ceny tepla na trhu s touto komoditou a umožňují dosáhnout výrobci tepla takové ceny, která je v rozporu s představou společnosti o ceně spravedlivé. Výrazem představ společnosti o spravedlivé ceně tepla je pak metoda regulace jeho ceny, která má vést (je otázkou, zda skutečně vede, to však není předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem) k dosažení nižší ceny tepla než takové, jaké by bylo dosaženo na neregulovaném trhu s teplem. Smyslem a účelem rozlišování ekonomicky oprávněných a ekonomicky neoprávněných nákladů je tedy zajistit, aby dodavatel tepla dodával teplo za cenu nižší, než jaké by dosáhl, pokud by při stanovení ceny využil svého dominantního postavení, avšak takovou, která bude ještě ekonomicky racionální, a samozřejmě bude stanovena i ústavně konformním způsobem.
Správní orgán, který posuzuje ekonomickou oprávněnost určitých nákladů, proto při svém rozhodování musí postupovat na základě racionální úvahy. V první řadě si musí ujasnit, zda by dané náklady v konkrétních poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil. Přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu i to, že při úvaze o vynaložení určitých nákladů nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností s naprostou jistotou, takže řádný hospodář bude brát v úvahu i možnost, že dojde k mimořádným či obtížně předvídatelným okolnostem, na které bude muset adekvátně reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní, jaké náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář, porovná je s náklady skutečně vynaloženými. Teprve, zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře převyšují náklady ekonomicky oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správní delikt na úseku cen.
Výše uvedená úvaha není v napadeném správním rozhodnutí obsažena a takovýmto způsobem nepostupoval ani městský soud při jeho přezkumu. Žalovaný si v první řadě měl ujasnit, jaký byl přiměřený počet zaměstnanců potřebných pro obsluhu, údržbu a zajištění přiměřeně bezpečného a spolehlivého chodu kotelny v širším slova smyslu, včetně přiměřeně rychlého řešení mimořádných situací a přiměřené personální rezervy ke krytí výpadků v přítomnosti zaměstnanců v zaměstnání daných dovolenými, nemocemi a jinými podobnými situacemi. Toto měl zjistit na základě všech dostupných důkazů, přičemž z obecně závazných či vnitřních předpisů o obsluze kotelny mohl vyjít pouze tehdy, dospěl-li by při zohlednění konkrétních poměrů stěžovatelky k závěru, že vedle zajištění základní obsluhy kotelny již nebylo třeba zajistit i určité doprovodné činnosti a mít k dispozici přiměřenou personální rezervu. Žalovaný si měl rovněž ujasnit, jaká byla mzdová hladina u zaměstnanců profesí potřebných pro zajištění chodu kotelny v rozhodném období v dané lokalitě. Poté měl na základě takto zjištěných skutečností určit ekonomicky oprávněné mzdové náklady a porovnat je se skutečným stavem u stěžovatelky. Shledal-li by nikoli nevýznamné odchylky nad rámec nákladů ekonomicky oprávněných, mohl uvažovat o uložení sankce. Místo toho pouze na základě argumentace opírající se v podstatě pouze o provozní řád kotelny a o subjektivní přesvědčení, že určitá výše mzdových nákladů je již nepřiměřená, dospěl k závěru, že dva zaměstnanci byli u stěžovatelky nadbyteční. (...)
*) Ustanovení byla změněna zákony č. 276/2002 Sb., č. 354/2003 Sb. a č. 183/2008 Sb.

References: § 15
 zákona č. 526
 zákona č. 526
 § 6
 § 15
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 § 10
 § 5
 § 8
 § 6
 soud 
 soud 
 soud