Source: https://e-publica.pt/volumes/v6n3a08.html
Timestamp: 2020-05-26 23:33:53+00:00

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Resumo: Regulado desde a sua instituição por dois ― entretanto arqueológicos ― diplomas da década de 30 do século XX, há muito que o Tribunal dos Conflitos era merecedor de reforma. Pese embora não formalmente inserida no pacote legislativo que deu corpo, em 2019, à designada «Reforma da Jurisdição Administrativa e Fiscal», a Lei n.º 91/2019, de 4 setembro, veio finalmente proceder à reconfiguração orgânica e à revisão do regime processual aplicável a uma instância histórica do sistema judicial português, mas cuja atuação é ainda decisiva para a delimitação da área de intervenção dos órgãos da jurisdição administrativa e fiscal e, com isso, para o próprio refinamento das fronteiras do Direito Administrativo (e do Direito Fiscal) perante os demais subconjuntos do ordenamento jurídico. Dividido em duas partes, é pois à análise da nova Lei do Tribunal dos Conflitos, enquanto “peça que faltava” na arquitetura institucional e funcional do Processo Administrativo, que se dedica o texto. Nesta primeira parte, para além do necessário enquadramento ao tema, começa-se por examinar a competência e a composição do Tribunal dos Conflitos.2.
Abstract: Regulated since its institution by two ― nowadays archaeological ― laws from the 1930s, the Court of Conflicts (Tribunal dos Conflitos) has long been needed of reform. Despite not formally inserted in the legislative package that has given rise, in 2019, to the so-called ‘Reform of Administrative and Fiscal Justice’, Law n.º 91/2019 of 4 September, has finally provided the organic reconfiguration and the revision of the procedural regime applicable to a historical body of the Portuguese judicial system, but whose action is still decisive for the delimitation of the area of intervention of the organs of administrative and fiscal justice and, therefore, for the very refinement of the boundaries of Administrative Law (and Tax Law) before the other subsets of the legal system. Divided in two parts, the text analysis of the new Court of Conflicts Act, as the “missing piece” in the institutional and functional architecture of the Administrative Justice. In this first part, in addition to the necessary introduction, the competence and the composition of the Court of Conflicts will be examined.
O desdobramento do exercício das diversas funções estaduais por mais do que um órgão conduz, de modo mais ou menos inevitável, ao surgimento de dúvidas interpretativas sobre o significado a atribuir aos enunciados dos quais se extraem as correspetivas normas atributivas de competência. Isso pode ocorrer, desde logo, ao nível da delimitação do «núcleo material» de cada uma dessas funções estaduais e, portanto, à delimitação das áreas competenciais dos órgãos por elas responsáveis, não sendo infrequentes os casos ― normalmente difíceis ― em que se discute se certo ato ou decisão, ou certa tipologia de atos ou decisões, corresponde, por exemplo, à manifestação do exercício da função (político-)legislativa ou administrativa3, da função (político-)legislativa ou jurisdicional4, ou da função jurisdicional ou administrativa5. Mas dúvidas desse teor podem também surgir, evidentemente, a propósito da delimitação das áreas competenciais de órgãos responsáveis ― ou primacialmente responsáveis ― pelo exercício de uma mesma função.
No caso da função jurisdicional, essa contingência é particularmente potenciada em ordenamentos jurídicos em que à multiplicidade de tribunais se associe uma segmentação mais ou menos rígida em «ordens» ou «categorias», seja essa segmentação devida a puros circunstancialismos históricos ou ― ou também ― a imperativos de otimização técnica no desempenho da função6. É como se sabe o que sucede, já desde meados do século XIX mas só desde 1989 por imposição constitucional, na ordem jurídica portuguesa, assente num modelo fundamentalmente dual de exercício da função jurisdicional, o qual combina, a par de outras instâncias nelas não integradas (Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas, julgados de paz, tribunais arbitrais), uma ordem de tribunais judiciais com uma ordem de tribunais administrativos e fiscais (alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 209.º e artigos 211.º e 212.º da Constituição)7. Garantindo a necessária coexistência destas duas ordens ― hierarquicamente desdobradas ― de tribunais, é depois também a própria Constituição que estipula, sob a forma de uma bem conhecida relação de especialidade, o critério de repartição entre uma e outra, traduzida na afetação da primeira às matérias civis e penais e, residualmente, a todas as demais não atribuídas a outras ordens judiciais (n.º 1 do artigo 211.º), e na afetação da segunda à resolução dos litígios emergentes de «relações jurídicas administrativas e fiscais» (n.º 3 do artigo 212.º)8.
A reconhecidíssima e inevitável elasticidade de semelhante critério repartidor ― do qual não resulta aliás, ao menos de acordo com a tese absolutamente maioritária a esse respeito, uma reserva absoluta de jurisdição para os tribunais administrativos e fiscais9 ― implica naturalmente especificações de nível legislativo destinadas a identificar, em termos tipológicos, os litígios cuja resolução compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e, consequentemente, não compete aos tribunais da jurisdição ― por vezes também dita ― «comum» e vice-versa10. Utópico seria pensar, no entanto, que essas especificações pudessem conduzir, ou pelo menos pudessem conduzir sempre, a resultados inequívocos no momento de apurar, perante determinado litígio, a ordem jurisdicional responsável pelo seu tratamento. É bem certo que, nalguns casos, essa falta de univocidade se fica pura e simplesmente a dever a exercícios tecnicamente menos cuidados por parte do legislador, por vezes criadores de mais dúvidas do que aquelas que potencialmente se pretenderiam resolver11; noutros, porém, o surgimento de dúvidas é relativamente inevitável, seja pela natural dificuldade de interpretação-aplicação dos conceitos intermédios utilizados12, seja pela complexa interpenetração de elementos de conexão «publicistas» e «privatistas» numa só mesma situação jurídica13, seja finalmente pela pura e simples desadaptação de categorias conceptuais tradicionais à imparável evolução periférica dos diversos subconjuntos do ordenamento jurídico14. Só pois num cenário de relativa idealidade normativa seria possível não haver nunca qualquer dúvida sobre a repartição entre a área (especial) de atuação dos tribunais administrativos e a área (geral) de atuação dos tribunais judiciais.
A inevitabilidade deste tipo de dúvidas, transversal a todos os ordenamentos jurídicos em que, com ou sem desdobramento orgânico-institucional, o exercício da função jurisdicional se encontre de alguma forma materialmente segmentado, não deve ser confundida, no entanto, com a inevitabilidade do surgimento dos ― assim tradicionalmente designados ― «conflitos de jurisdição» stricto sensu, isto é, com as situações em que, a propósito de um mesmo litígio, pelo menos duas decisões, provindas de tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais, ou já foram proferidas e efetivamente já se contradizem (conflito efetivo) ou ainda não o foram mas podem no futuro vir a gerar uma contradição (conflito eventual, pré-conflito) em matéria de determinação da jurisdição competente15. Há na realidade modelos regulativos que afastam por definição essa (efetiva ou potencial) contraditoriedade decisória através do estabelecimento de um «princípio de prioridade» com base no qual se atribui, logo em primeira instância, força vinculativa transversal à primeira decisão que, sobre um certo litígio, venha a reconhecer ou declinar competência (incluindo em razão da jurisdição), impedindo que a questão venha a ser reapreciada e, assim, outro tribunal se venha a declarar igualmente competente ou incompetente ― sendo disso exemplo, paradigmaticamente, o sistema alemão16.
Mas em não vigorando um princípio deste tipo, a inafastável ocorrência ― efetiva ou potencial ― de conflitos de jurisdição, o imperativo de non liquet e o próprio direito à tutela jurisdicional efetiva obrigam em conjunto à instituição de mecanismos destinados à sua resolução ou prevenção. Para esse efeito, e por entre a multiplicidade de esquemas organizatórios prefiguráveis, são fundamentalmente dois os principais modelos experimentados nos ordenamentos jurídicos europeus:
(i) Nuns casos, a previsão desses mecanismos dispensa a criação de instâncias especificamente dedicadas, recaindo por consequência sobre os órgãos de topo do sistema, enquanto competência complementar, essa tarefa ― é o que ocorre, por exemplo, no sistema italiano (em que há desdobramento institucional de jurisdições, mas em que os conflitos de jurisdição são resolvidos pela Cassazione17) e no sistema espanhol (em que a repartição material de jurisdições convive com uma estrutura jurisdicional única, pertencendo a uma secção especial do Supremo ― a Sala de Conflictos de Competencia ― a resolução dos conflitos que se gerem entre tribunais de distinta ordem)18.
(ii) Noutros, a previsão desses mecanismos surge a par com a consagração de uma instância específica, normalmente de tipo «arbitral», por integrar julgadores provindos de uma e outra ordem, ad hoc, por não se encontrar hierarquicamente integrada em nenhuma delas, e não-permanente, por reunir apenas por ocasião da resolução (preventiva ou reativa) de conflitos de jurisdição ― disso sendo exemplo paradigmático o sistema francês, classicamente mais estanque na individuação das fronteiras do Droit Administratif (e, por conseguinte, na delineação material e funcional do respetivo Contentieux) e o seu histórico Tribunal des conflits19.
Já pressuposto no Decreto n.º 18:017, de 28 de fevereiro de 1930, e depois nominativamente criado através do Decreto n.º 19:243, de 16 de janeiro de 193123, no rescaldo do ziguezagueante momento político-legislativo em que os tribunais administrativos haviam sido abolidos (1924), restaurados (1925), novamente abolidos (1926) e depois nova e finalmente restaurados (193024), o Tribunal dos Conflitos português começou por ser criado na dependência orgânica do então Supremo Conselho de Administração Pública, órgão que durante um curto período faria as vezes do entretanto extinto Supremo Tribunal Administrativo. Na sua configuração originária, compunham-no dez juízes: os cinco vogais desse Supremo Conselho e cinco conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo (artigo 61.º). Cabendo-lhe, em termos gerais, “conhecer dos conflitos positivos ou negativos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas e judiciais” (§1.º do artigo 59.º)25, surpreendiam-se na sua área de intervenção, na realidade, dois tipos diversos de conflitos, atendendo à histórica duplicidade subjacente à referência normativa às «autoridades administrativas»: (i) por um lado, aqueles que se verificassem entre as autoridades administrativas «ativas» (isto é: não-contenciosas) e os tribunais judiciais; (ii) por outro lado, aqueles que se verificassem entre as autoridades administrativas «contenciosas» (isto é: os tribunais administrativos ― mesmo que à época, como é sabido, muito pouco ou quase nada «jurisdicionais») e os tribunais judiciais. Quanto ao regime processual aplicável ao julgamento de tais conflitos, constante dos prolixos artigos 59.º a 107.º desse Decreto de 1931, não distava no essencial dos ritos processuais burocráticos ― e por isso pouco optimizadores da celeridade ― do século XIX, ao mesmo tempo que era afetado por uma ― também só há época justificável ― distinção entre os títulos de legitimidade para “levantar” o conflito: (i) só o governador civil, ainda que com subsequente intervenção do Ministério Público, no caso de conflitos positivos, que aliás só poderiam ser suscitados na pendência de causas perante tribunais judiciais, quando o litígio aí em julgamento pertencesse, “por disposição da lei, à jurisdição administrativa”, mas não vice-versa (artigos 61.º, 68.º e 69.º); (ii) as partes interessadas, no caso de conflitos negativos, que por seu turno poderiam ser suscitados “tanto na hierarquia administrativa como na judicial” (artigos 102.º e 103.º) 26.
A reinstituição do Supremo Tribunal Administrativo, levada a cabo pouco tempo depois por ação do Decreto-Lei n.º 23:185, de 30 de outubro de 1933, imporia a reconfiguração orgânica do Tribunal dos Conflitos, que passaria desde então a funcionar com um total máximo de sete juízes: os três que compunham a ― entretanto recriada ― Secção de Contencioso Administrativo do STA, três juízes conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça, sorteados para cada processo, e ainda o presidente do STA, que a ele presidia mas votando apenas em caso de empate, estando em qualquer caso o quorum assegurado com a intervenção de pelo menos cinco juízes, de entre os quais necessariamente dois dos conselheiros do STJ sorteados (artigo 17.º 27). Em nada se alterou, porém, o regime processual aplicável, que assim continuava a ser o inscrito nos artigos 59.º a 107.º do Decreto de 1931 28 ― disposições, diga-se, já relativamente desfasadas daquilo que tinha já sido e iria continuar a ser, nos anos seguintes, a evolução da legislação processual portuguesa, seja no domínio do processo civil, seja no domínio do processo administrativo 29.
(i) A Lei Orgânica/1956 e o Regulamento/1957 do STA34, no que seriam décadas mais tarde acompanhadas pelo ETAF/1984 e pela LPTA/198535, por um lado, de clarificar que era ao Supremo Tribunal da jurisdição administrativa, e não ao Tribunal dos Conflitos, que competia julgar dos conflitos entre «autoridades administrativas» em sentido próprio ― ou seja: entidades responsáveis pelo desempenho de funções materialmente administrativas ― e tribunais administrativos;
(i) Um restringente, ao considerar que os conflitos (positivos ou negativos) que se gerassem entre tribunais judiciais e, pelo menos, certo tipo de «autoridades» parcialmente responsáveis pelo exercício da função administrativa (maxime, conservatórias ou cartórios notariais) deveriam na realidade ser conhecidos pelo Supremo Tribunal de Justiça, ao abrigo da cláusula residual que, desde a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais/1977 até à atual LOSJ/201339, cometeu primeiro às suas secções, e depois individualmente ao respetivo Presidente, a competência para conhecer dos “[demais] conflitos de jurisdição cuja apreciação não pertença ao tribunal [dos] conflitos” ― entendimento esse ora assente no pressuposto «atualizante» de que a referência a «autoridades administrativas» ainda constante do Decreto de 1931 só poderia ser lido como forma de instanciar os tribunais administrativos [e fiscais], não os órgãos da Administração, ora no pressuposto «funcional» segundo o qual, mesmo quando abrangesse entidades administrativas em sentido próprio, essa referência sempre reclamaria que as mesmas se encontrassem a agir no “âmbito da sua competência administrativa propriamente dita”40-41.
Salvo a intervenção esporádica das leis orgânicas do Tribunal de Contas, que desde 1989 previram uma formação particular do Tribunal dos Conflitos competente para julgar dos conflitos de jurisdição que se verificassem entre aquela instância e o Supremo Tribunal Administrativo43, certo é que toda esta evolução teve lugar, mesmo depois da entrada em vigor da Constituição de 1976 e da referência dedicada que em 1982 lhe foi introduzida a este propósito, à margem de qualquer reforma legislativa44. Mesmo que parte delas pudessem ser entendidas como parcialmente revogadas por ação das sucessivas leis processuais entretanto aprovadas, facto é que continuavam a ser as disposições constantes dos artigos 59.º a 107.º do Decreto n.º 19:243, de 16 de janeiro de 1931, e do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 23:185, de 30 de outubro de 1933, as bases normativas do regime processual, por um lado, e orgânico, por outro, do Tribunal dos Conflitos português ― das quais, como se viu, e entre muito o mais, não resultava desde logo um suporte claro quanto aos tipos de conflitos que a esta instância competia conhecer.
A dimensão arqueológica deste enquadramento normativo, aliás já sinalizada muito antes da própria entrada em vigor da Constituição de 197645, era razão só por si suficiente para uma intervenção legislativa, algo estranhamente esquecida em momentos, como paradigmaticamente sucedeu com a «Reforma do Contencioso Administrativo» de 2002/2004, de estrutural reconfiguração da estrutura orgânica e de amplíssima redefinição do âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais46. É certo que o anacronismo de tal enquadramento normativo, não apenas mas sobretudo ao nível da tramitação processual aplicável aos processos de resolução de conflitos, não serviu nunca de bloqueio à atuação efetiva do Tribunal dos Conflitos ao longo dos anos, que de resto se foi servindo adaptativamente do regime processual previsto no Código de Processo Civil (atualmente, nos artigos 111.º a 113.º), em rigor apenas aplicável ao julgamento de conflitos (de jurisdição ou competência) cuja resolução compita aos tribunais judiciais47, e com isso na prática desaplicando parcialmente o ainda formalmente inscrito no Decreto de 193148 ― sem prejuízo de, por outro lado, e para um ou outro efeito, se servir ainda deste último diploma e, com isso, dar provas da sua vigência49. Não obstante, e mesmo para além da óbvia necessidade de atualização a este nível, outros aspetos relativos à estrutura e ao funcionamento do Tribunal dos Conflitos eram ou foram-se revelando prementemente merecedores de revisão ou clarificação50:
(i) A circunstância, só historicamente explicável mas incompatível com a paridade constitucional entre as duas ordens jurisdicionais, de o Tribunal dos Conflitos, não obstante a sua autonomia formal e nominativa, funcionar ainda parcialmente como uma subinstância do Supremo Tribunal Administrativo51, revelada não apenas pelo detalhe logístico de ser a secretaria deste a assegurar o seu expediente, mas também e sobretudo pela previsão ― raramente utilizada, ainda assim ― de a presidência da sua formação de julgamento caber, para efeitos de desempate, invariavelmente ao presidente do STA52;
(v) Enfim, a dúvida, também não cabalmente esclarecida nas leis vigentes, sobre se a resolução dos conflitos ― também tecnicamente qualificados «de jurisdição» segundo a tradição portuguesa ― que se verificassem entre tribunais (de qualquer uma das ordens) e órgãos responsáveis pelo exercício de outras funções estaduais, maxime a administrativa, continuava ou não a caber ao Tribunal dos Conflitos.
À análise detalhada da ― finalmente ― nova Lei do Tribunal dos Conflitos (‘LTConf.’) e do modo como dela se extraem ou não as soluções para as carências regulativas que até agora afetavam o funcionamento desta instância se orientam, pois, as rubricas seguintes, sucessivamente dedicadas, ainda nesta primeira parte, à competência (2.) e à composição do Tribunal dos Conflitos (3.), reservando-se para uma segunda parte a análise dos meios de acesso (4.), da aplicação no tempo (5.), e por fim ao balanço (6.) que se impõe sobre este novo regime55.
Refletida no artigo 1.º e depois confirmada ao longo de diversos preceitos (v.g., no artigo 3.º e no artigo 9.º), é clara a opção da LTConf. em circunscrever a competência do Tribunal dos Conflitos à resolução e prevenção dos conflitos que se gerem entre, por um lado, os tribunais judiciais e, por outro, os tribunais administrativos e fiscais. Significa isto, desde logo, e como seria aliás expectável, que fora da sua intervenção ficam os designados conflitos de competência56, isto é, aqueles em que “dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão” (n.º 2 do artigo 109.º do CPC), para cuja resolução desde sempre foram e continuam a ser competentes, nos termos das respetivas leis processuais e de organização judiciária, as instâncias superiores de cada jurisdição57. Sublinhe-se que esta delimitação negativa da área de intervenção do Tribunal dos Conflitos não significa apenas que a esta instância não compete, a título principal, a resolução de conflitos de competência58; significa igualmente que, no contexto de conflitos de jurisdição que conheça, das suas decisões não resulta nunca a determinação, dentro de cada uma das jurisdições, do tribunal concretamente competente ― mesmo nos casos, note-se, em que, quando subido o processo ao Tribunal dos Conflitos, para além da questão da jurisdição competente já se tenha suscitado, nos tribunais a quo, uma relativa à competência hierárquica, territorial ou material59.
Não interessando no presente contexto desenvolver o tema dos conflitos (inter-jurisdicionais) de competência e respetivo regime regulador, importa apenas anotar, no que especificamente diz respeito à jurisdição administrativa e fiscal, que a sua segmentação em tribunais (e secções) administrativos, por um lado, e tribunais (e secções) tributários, por outro, é, efetivamente e apenas, de competência (material), não de jurisdição, razão pela qual os conflitos que a esse propósito se suscitem devem ser resolvidos ― no interior da jurisdição ― como verdadeiros conflitos de competência60. E o mesmo vale, evidentemente, a respeito do (futuro) desdobramento dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários em juízos de competência especializada61.
A circunstância de ao Tribunal dos Conflitos caber exclusivamente, nos termos do artigo 1.º da LTConf., a resolução e prevenção dos conflitos que eventual ou efetivamente se gerem entre decisões dos tribunais judiciais e decisões dos tribunais administrativos e fiscais não serve apenas para concluir que a esta instância não cabe intervir sobre (nenhuns) conflitos de competência. Dessa delimitação também se retira, com efeito, uma outra conclusão, talvez menos evidente mas irrenunciável ― a de que nem todos os conflitos de jurisdição se encontram submetidos à intervenção resolutiva ou preventiva do Tribunal dos Conflitos. Recorde-se com efeito que, na ordem jurídica portuguesa, a categoria dos «conflitos de jurisdição» sempre abrangeu e continua a abranger, como aliás resulta da norma definitória hoje constante do n.º 1 do artigo 109.º do CPC, dois subtipos:
(ii) Os conflitos ― também segundo a lei qualificados como «de jurisdição», mas que talvez possam redenominar-se, com maior rigor designativo, como sendo «de função» ― que se gerem entre autoridades pertencentes a diversas atividades do Estado, ou seja, entre órgãos responsáveis pelo exercício de diferentes funções estaduais (v.g., entre um qualquer órgão da Administração Pública e um tribunal administrativo de círculo, ou entre notários ou conservadores e tribunais judiciais).
Outro tanto não ocorre com os conflitos que se suscitem entre órgãos responsáveis pelo exercício de diferentes funções estaduais ― maxime, entre tribunais (de qualquer ordem) e órgãos administrativos. Sinalizou-se já o modo como a determinação da(s) instância(s) competente(s) para tratar deste tipo de conflitos foi na ordem jurídica portuguesa objeto de uma certa deambulação legislativa e jurisprudencial ao logo das décadas, na medida em que, se originalmente essa instância era efetivamente o Tribunal dos Conflitos, passo a passo deixou de o ser, pelo menos parcialmente e ainda que por diferentes vias: (i) no caso dos conflitos entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e órgãos da Administração Pública e da Administração Tributária, por conta da sua atribuição legislativa ao Supremo Tribunal Administrativo, primeiro através da LOSTA/1956 e do RSTA/1957, numa solução mais tarde mantida pelo ETAF/1984 e pela LPTA/198563; (ii) no caso dos conflitos entre tribunais judiciais e entidades administrativas, ou pelo menos algumas destas, por conta de uma interpretação pretoriana, caucionada pelo próprio Tribunal dos Conflitos, que progressivamente em grande medida os excluiu da sua área de intervenção e os reconduziu à competência residual do Supremo Tribunal de Justiça para conhecer dos demais conflitos de jurisdição.64
Na medida em que a nenhum destes tipos de conflitos se refere a LTConf., claro é então que, de ora em diante, não é ― ou melhor: continuará a não ser ― o Tribunal dos Conflitos a instância competente para o seu tratamento. Inequívoca é por isso agora a missão exclusiva deste Tribunal enquanto instância de arbitramento de fronteiras entre os tribunais das duas ordens jurisdicionais constitucionalmente reconhecidas como tal. Alguns aspetos merecem ser sublinhados, ainda assim, quanto aos referidos conflitos «de função», em especial aqueles que oponham decisões ou atuações de tribunais (de qualquer ordem) e de órgãos, integrados em pessoas coletivas públicas ou privadas, responsáveis pelo desempenho da função administrativa65.
O primeiro prende-se desde logo com a «possibilidade normativa» da sua ocorrência, tendo em vista a previsão constitucional que garante prevalência das decisões jurisdicionais sobre as de quaisquer outras autoridades (n.º 2 do artigo 205.º da Constituição), a qual parece por definição bloquear quaisquer conflitos deste tipo, positivos ou negativos, na medida em que, a partir do momento em que uma decisão de um tribunal qualifique ou desqualifique a questão em tratamento como sendo «jurisdicional», a toda e qualquer entidade administrativa se impõe o dever de respeitar essa qualificação ou desqualificação66. E, por ser assim, bem pode dizer-se que só na aparência casos deste tipo ― em que uma entidade administrativa e um tribunal simultânea ou sucessivamente se reconheçam ou neguem como competentes para a apreciação de determinada questão ― podem gerar efetivos «conflitos». Antes, do que se trataria seria sempre de uma questão de «validade» das decisões envolvidas, já que: (i) eventuais decisões administrativas que contradigam decisões jurisdicionais já proferidas ou de algum modo invadam a esfera reservada de competência dos tribunais, sendo nulas, nos termos das alíneas a) (usurpação de poderes) ou i) (ofensa de caso julgado) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, são, em regra, jurisdicionalmente impugnáveis perante os tribunais administrativos, podendo em qualquer caso essa nulidade ser conhecida ― embora não «declarada» ― por um qualquer tribunal judicial (cfr. o n.º 2 do artigo 161.º do CPA); (ii) por seu turno, eventuais decisões jurisdicionais que se imiscuam na esfera reservada de competências da Administração, padecendo de putativo erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes, são também, e pelo menos, impugnáveis dentro da jurisdição em que sejam proferidas através, através dos meios recursais que em cada caso caibam.
Não obstante, não parece na verdade que se possa colocar totalmente de parte a ocorrência deste tipo de conflitos, havendo pelo menos dois tipos de situações em que eles são, ao menos abstratamente, configuráveis: (i) por um lado, nos casos em que um tribunal decline jurisdição para o conhecimento de certa matéria, por entender não ser a mesma jurisdicionalmente cognoscível, mas não imponha qualquer comando positivo a nenhuma entidade administrativa em concreto para o seu tratamento, que assim poderá recusar também o seu conhecimento e desse modo gerar um efetivo conflito ― negativo ― «de função»; (ii) por outro lado, nos casos em que determinada questão esteja simultaneamente a ser apreciada por um tribunal e por uma entidade administrativa, mas ainda sem qualquer decisão daquele sobre a sua jurisdição, hipótese suscetível de dar também origem a um conflito ― mesmo que tão-só eventual ― «de função», desta feita positivo67.
(ii) Já na hipótese de no polo jurisdicional do conflito se situar um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal, a resposta é, algo estranhamente, mais complexa, na medida em que, ao arrepio daquela que era desde há décadas a tradição legislativa portuguesa nesta matéria, o atual ETAF e o CPTA, nem nas sua versões originárias nem em nenhuma das suas versões revistas, muito provavelmente com base no pressuposto da «impossibilidade normativa» da sua ocorrência, não reconhecem este tipo de conflitos e, por conseguinte, não os deferem à competência de nenhuma instância e não lhes associam qualquer regime processual69. A questão mereceria evidentemente muitos desenvolvimentos que aqui não cabem, mas sempre se avance que: (i) se, por um lado e como acima se hipotizou, tais conflitos são abstratamente configuráveis; (ii) se, por outro lado e como hoje é claro à luz da LTConf., não é o Tribunal dos Conflitos a instância competente para os resolver; (iii) se, por seu turno, a cláusula residual que confere ao presidente do STJ a competência para conhecer dos conflitos de jurisdição cuja resolução não compita ao Tribunal dos Conflitos não pode ser lida no sentido de abranger tais conflitos (recorde-se: os que envolvam tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, de um lado, e órgãos administrativos, de outro), sob pena de inconstitucionalidade material por violação da garantia constitucional de separação e equiordenação das duas ordens jurisdicionais ― assumidos estes pressupostos, dizia-se, resta então concluir pela existência de uma lacuna, a merecer ser integrada, segundo se julga, através da formulação de uma regra que, por paralelo àquela que atribui competência ao presidente do STJ (a qual, insiste-se, só pode valer para os casos em que estejam envolvidos tribunais judiciais), atribua competência para tais conflitos ao presidente do STA. Melhor fora no entanto que a lei ― no caso, o ETAF ― o assim determinasse expressamente.
Seja como for, e para o que a propósito da competência do Tribunal dos Conflitos interessava apurar, inafastável é atualmente a conclusão de que, nos termos da LTConf., a esta instância só compete resolver ― ou prevenir a ocorrência de ― conflitos (positivos ou negativos) de jurisdição que envolvam, de um lado, um tribunal judicial (seja um tribunal de comarca, um tribunal de competência territorial alargada, um Tribunal da Relação ou o Supremo Tribunal de Justiça) e, de outro, um tribunal administrativo e fiscal (seja um tribunal administrativo de círculo, um tribunal tributário [ou tribunal administrativo e fiscal no caso em que funcionem agregadamente], um Tribunal Central Administrativo ou o Supremo Tribunal Administrativo). E, naturalmente: apenas os conflitos que se gerem entre decisões que sejam imputáveis a esses tribunais ― e não, por exemplo, a procuradores do Ministério Público que neles exerçam funções.70
Determinando se, perante um determinando litígio, a ordem jurisdicional para dele conhecer é uma ou outra, importa finalmente assinalar que a intervenção do Tribunal dos Conflitos se cinge a esta escolha alternativamente dual, que é efetuada no pressuposto de que a esta instância não compete controlar ou aferir se as questões a decidir no litígio são, em si mesmas, suscetíveis de conhecimento jurisdicional. Nestes termos, e no que especificamente diz respeito à jurisdição administrativa e fiscal, não é pois ao Tribunal dos Conflitos que compete apreciar, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF, a natureza eventualmente «política» ou «legislativa» do ato (normativo ou não) levado a juízo71. É que, ao contrário do que sucede em relação às demais cláusulas (positivas ou negativas) de delimitação da jurisdição administrativa e fiscal, em casos desse tipo a questão que se coloca não passa por apurar, de entre as duas ordens jurisdicionais, qual a competente, mas sim por apurar se o ato em questão instancia um exercício da função administrativa - podendo por isso ser objeto de controlo pelos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ― ou da função político-legislativa ― não podendo por isso ser objeto de controlo, ao menos a título principal, por nenhum tribunal (exceto, no caso das normas legislativas, pelo Tribunal Constitucional). E esse é um apuramento que, embora relevante para a delimitação das fronteiras da sua jurisdição, compete em exclusivo aos tribunais administrativos e fiscais, não ao Tribunal dos Conflitos72.
(ii) A presidência do Tribunal dos Conflitos é alternativamente assegurada ou pelo presidente do STJ ou pelo presidente do STA, consoante o processo que chegue ao conhecimento do Tribunal ― seja sob a forma de um pedido de resolução de conflitos, de uma consulta prejudicial ou de um recurso ― provenha, respetivamente, de um tribunal judicial ou de um tribunal administrativo e fiscal;74
Entre outras abstratamente configuráveis75, crê-se que estas opções organizatórias salvaguardam adequadamente: (i) quer o equilíbrio institucional entre as duas jurisdições, através do esquema de presidência alternativa por parte do presidente do STJ ou do presidente do STA e, bem assim, através do esquema também alternativo de determinação do relator; (ii) quer a estabilidade da sua formação de julgamento, através do abandono da regra do sorteio, substituída pela designação, como adjuntos, dos - de um dos - vice-presidentes do STJ e do STA. E não parece por outro lado que, deste modo, a composição do Tribunal dos Conflitos: (i) se torne demasiadamente inflexível, tendo em conta que os cargos de presidente e de vice-presidente do STJ e do STA são, por definição, temporários;76 (ii) ou, sob outro de vista, se revele violadora do conhecido princípio do «juiz natural», na medida em que o facto de os membros do Tribunal dos Conflitos serem sempre os mesmos em termos categoriais ― e, durante determinado período de tempo, também em termos pessoais ― não significa evidentemente que a sua determinação não resulte da aplicação de regras de seleção gerais e abstratas, não implicando por isso a constituição de formações de julgamento ad hoc ou ex post facto77. E importa não esquecer, por outro lado, que ao Tribunal dos Conflitos não cabe, de modo algum, julgar do mérito de nenhum litígio, mas apenas decidir sobre a questão processual ― da determinação da jurisdição competente.
A redução e estabilização da composição do Tribunal dos Conflitos acarreta, é bom finalmente notar, uma consequência acessória que pode eventualmente ser vista como perniciosa, qual seja a de concentrar nos presidentes e vice-presidentes do STJ e do STA, a quem estatutariamente compete um rol já significativo de missões, a tarefa exclusiva de tratar dos processos de resolução ou prevenção ― relativos a conflitos de jurisdição. Se a isso se aliar a perspetiva, que se crê ser bem provável, de a instituição do mecanismo da consulta prejudicial vir a aumentar expressivamente o número de processos chegados ao Tribunal dos Conflitos, pode certamente questionar-se, naturalmente sob um ponto de vista de «política de organização judiciária», se se trata ou não da melhor solução, seja ao nível da desejável celeridade no andamento desses processos, seja ao nível do - evidentemente também desejável - não comprometimento do cumprimento daquelas outras missões estatutárias. Há, em todo o caso, fatores que permitem atenuar os riscos potencialmente advenientes dessa concentração. Um deles é a previsão, na própria LTConf., de cláusulas de suplência que permitem a substituição dos membros integrantes do Tribunal, se preciso ab origine, não apenas em situações de impedimento ou falta, mas também de ausência (n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 2.º)78, não parecendo haver quaisquer obstáculos a que essa ausência se possa dever, precisamente, à necessidade de o presidente ou vice-presidente em questão ter que assegurar, junto do seu Supremo Tribunal de origem, alguma das suas missões «primárias». Outro, mais logístico, é a circunstância, infelizmente não disseminada pela restante hierarquia de cada uma da ordens jurisdicionais, de quer o STJ quer o STA contarem com a assessoria técnica de gabinetes de apoio79, não parecendo também aqui haver obstáculos à mobilização dessa assessoria no expediente ― naturalmente só no de trâmite ou de preparação - relativo aos processos do Tribunal dos Conflitos.
A formação do Tribunal dos Conflitos que se acaba de descrever, e que resulta da aplicação das regras constantes do artigo 2.º da LTConf., corresponde apenas ao «caso geral» de composição desta instância ― ou seja, ao caso em que o Tribunal dos Conflitos seja convocado para resolver (ou prevenir) conflitos de jurisdição que efetiva ou potencialmente se gerem entre tribunais judiciais, por um lado, e tribunais administrativos e fiscais, por outro. Anotou-se já no entanto que, sempre que se gere um conflito ― que também é de jurisdição ― entre o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal de Contas, o ordenamento jurídico português reconhece, desde 1989, outra formação ao Tribunal dos Conflitos, que para esse efeito é constituído, nos termos atualmente previstos no n.º 3 do artigo 1.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e também no n.º 3 do artigo 149.º da LOSJ, pelo presidente do STJ, que a ele preside, e por mais quatro juízes, dois do STA e dois do TdContas. Ora, tal como resulta do artigo 20.º da LTConf., essa específica composição do Tribunal dos Conflitos não foi de modo algum afetada pela nova Lei, que a este respeito se limitou a determinar a aplicabilidade, para a resolução desse tipo de conflitos, das regras processuais comuns previstas na Secção I (artigos 5.º a 8.º) e do regime do pedido de resolução de conflitos previsto na Secção II (artigos 9.º a 14.º) do Capítulo II80.
Pode, é certo, discutir-se se, deste modo, a ordem jurídica portuguesa reconhece um só Tribunal dos Conflitos com duas formações distintas ou, ao invés, dois Tribunais dos Conflitos diferentes81. Embora não decisivamente, e mesmo que não tenha alterado aquela composição, talvez se possa no entanto dizer que a opção da LTConf. de estender ao previsto para dirimir conflitos entre o STA e o Tribunal de Contas o regime processual que é agora aplicável à resolução de conflitos entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa e fiscal auxilia mais a primeira conclusão do que a segunda. Independentemente deste aspeto (puramente qualificatório), porém, o que mais importa questionar é o sentido de se continuar a prever, para o tratamento de eventuais conflitos de jurisdição que se gerem entre o STA e o Tribunal de Contas, um mecanismo de resolução através da intervenção do ― ou de um ― Tribunal dos Conflitos. Não podendo o ponto ser neste contexto ser cabalmente desenvolvido, sempre se avança que, em termos gerais, e mesmo que na prática se desconheça qualquer caso que tenha originado a convocação deste mecanismo82, a sua previsão parece efetivamente ter razão de ser. E isso não se deve apenas à circunstância de, mesmo ultrapassando a velha ― e, na realidade, também difícil ― questão quanto à «natureza» (mais ou menos) jurisdicional do Tribunal de Contas, ser esta uma instância não integrada na ordem dos tribunais administrativos e fiscais (nem, evidentemente, na ordem dos tribunais judiciais). Deve-se, sobretudo, ao duplo reconhecimento de que: (i) embora firmemente estabelecida neste domínio, a distinção entre legalidade estrita e legalidade financeira é, bem vistas as coisas e num plano estritamente normativo, totalmente artificiosa83; e de que (ii) há de facto domínios de intervenção passíveis de gerar decisões substancialmente contraditórias entre essa instância de controlo da legalidade financeira e as instâncias da jurisdição administrativa e fiscal e, por isso e antes do mais, domínios em que uma e outras simultânea ou sucessivamente reconheçam ou declinem jurisdição sobre uma mesma questão ― bastando a esse propósito pensar, por exemplo, na apreciação da legalidade de certos atos jurídico-públicos (v.g., contratos), que tanto é efetuada, para efeitos de controlo da respetiva validade, pela jurisdição administrativa, quanto, não apenas mas sobretudo para efeitos de fiscalização preventiva («visto»), pelo Tribunal de Contas84. E isto para não falar da hipótese ― talvez não tão académica assim ― de os vistos do Tribunal de Contas poderem eles próprios serem objeto de controlo por parte dos tribunais administrativos.
Se assim é, todavia, rapidamente se identifica, na previsão do n.º 3 do artigo 1.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas e do n.º 3 do artigo 149.º da LOSJ, uma restrição dificilmente justificável, qual seja a de os conflitos aí pressupostos só poderem ter origem, do lado da jurisdição administrativa e fiscal, em decisões do STA. Muito provavelmente explicável pelo circunstancialismo histórico de, quer em 1989 (data em que pela primeira esta formação específica do Tribunal dos Conflitos ― ou este Tribunal dos Conflitos ― foi previsto) quer ainda em 1997 (data da versão originária da atual Lei do Tribunal de Contas), ser na realidade o STA a instância que concentrava o grosso dos processos da jurisdição administrativa e fiscal, mesmo em primeira instância, cenário que a Reforma de 2002/2004 inverteu (quase) por completo, melhor fora então que tal previsão houvesse entretanto sido objeto de uma alteração ampliativa ― justamente no sentido de reconhecer que os conflitos em questão se podem gerar entre o Tribunal de Contas e qualquer tribunal da jurisdição administrativa e fiscal. De outra forma, e até que uma alteração desse género venha a ser aprovada, impõe-se que, do lado da jurisdição administrativa e fiscal, as decisões potencialmente conflituantes com decisões do Tribunal de Contas em matéria de reconhecimento ou recusa de competência em razão da jurisdição ou sejam de origem do STA ― porque nele tramitados os respetivos processos em primeira instância ― ou a esta instância tenham subido por via de recurso.
3 Só para um avulso exemplo desse tipo dúvidas na jurisprudência mais recente do STA, em que por definição o problema é abordado sob o ponto de vista da (in)sindicabilidade jurisdicional dos atos ou normas em causa, cfr. o Acórdão do Pleno de 22.02.2018 (Proc. 01289/16), através do qual se acabou por decidir, mas não sem vários votos de vencido, que às normas (contidas numa Resolução do Conselho de Ministros) determinativas da aplicação do Acordo Ortográfico no sistema público de ensino e na Administração Pública deveria ser reconhecida dimensão administrativa/regulamentar, não política, podendo por isso ser objeto de controlo pela jurisdição administrativa; sobre a questão de fundo subjacente, tradicionalmente tratada como respeitando à delimitação dos designados «atos políticos» ou «atos de governo», cfr., já algo historicamente mas ainda com pertinência, A. QUEIRÓ, Teoria dos Actos de Governo, Coimbra: Coimbra Editora, 1948, passim; IDEM, ‘«Actos de governo» e contencioso de anulação’, BFDUC XLV (1969), pp. 1-28; mais contemporaneamente, entre muitíssimas outras referências possíveis, M. NOGUEIRA DE BRITO, ‘O político e o normativo’, CJA 90 (2011), pp. 33-44.
4 Também aqui só para um exemplo, basta referir a ― intensíssima ― discussão doutrinal e jurisprudencial havida a propósito da dimensão materialmente legislativa ou jurisdicional dos «assentos» emitidos pelo STJ, cuja previsão no artigo 2.º do Código Civil acabaria por ser declarada inconstitucional justamente na base da sua qualificação como manifestação jurisdicional ― e por isso constitucionalmente ilegítima ― do exercício da função legislativa; cfr. a esse propósito, para além dos célebres Acórdãos do TC n.º 810/93 (Proc. n.º 474/88), de 7.12.1993, publicado no DR, 2.a série, n.º51, de 2 de março de 1994, e 743/96 (Proc. n.º240/94), de 28.05.1996, publicado no DR, I série-A, n.º165, de 18 de julho de 1996, sobretudo e para a tese da inconstitucionalidade que acabaria por vingar, A. CASTANHEIRA NEVES, O instituto dos «assentos» e função jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra: Coimbra Editora, 2014 (reimpr.), passim; IDEM, O problema da constitucionalidade dos assentos (Comentário ao Acórdão n.º810/93 do Tribunal Constitucional), Coimbra: Coimbra Editora, 1994, passim; e para a tese oposta, v.g., A. MENEZES CORDEIRO, ‘Da inconstitucionalidade da revogação dos assentos’, in Perspectivas Constitucionais, I, Coimbra: Coimbra Editora, 1996, pp. 799-811; IDEM, ‘Dos assentos. Limites histórico-culturais ao voluntarismo constitucional?, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2012, pp. 61-110.
5 Novamente para um só exemplo a este respeito, pense-se nas dúvidas de qualificação de certas competências atribuídas a entidades administrativas independentes com funções de regulação, nomeadamente no domínio da resolução de litígios entre regulados e particulares, no ordenamento jurídico português genericamente habilitadas pela alínea b) do n.º4 do artigo 40.º da LQEAR (Lei n.º67/2013, de 28 de agosto); sobre o ponto, também entre muitos outros, P. COSTA GONÇALVES, ‘Arbitragem e Regulação (a arbitrabilidade dos conflitos regulatórios)’, Revista Internacional de Arbitragem e Conciliação 7 (2014), pp. 65-86.
7 Chega por isso a ser confrangedor que, de tempos a tempos, surjam na cena jurídica portuguesa, provindas dos mais diversos quadrantes, alguns dos quais com estatutárias responsabilidades na matéria, propostas ― quais panaceias para a solução de todos os “males” do sistema judicial português ― de supressão dessa dualidade jurisdicional que ignoram ― ou fazem por ignorar ― que a respetiva execução sempre exigiria, à cabeça, uma revisão constitucional. Foi mais ou menos o que sucedeu com o, ao menos neste ponto, totalmente leviano e felizmente fracassado «Pacto para a Justiça» (nominativamente: Acordos para o Sistema de Justiça) que a Ordem dos Advogados, a Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução, a Associação Sindical dos Juízes Portugueses, o Sindicato dos Funcionários Judiciais e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público deram a conhecer em janeiro de 2018, com a proposta «#1» dele constante a ser, justamente, a da «unificação de jurisdições», ainda que apresentada tão-só como “estudo” de um processo que exigiria “até” propostas ao “nível constitucional”. Para a sustentada resposta a essa lastimosa proposta, vale a pena ler as intervenções e testemunhos coligidos em Em Defesa da Autonomia da Jurisdição Administrativa e Fiscal, Coimbra: Cedipre, 2018, também disponível on-line em https://www.fd.uc.pt/cedipre/wp-content/uploads/2018/11/Book_Depoimentos.pdf (acedido em 26 de março de 2020).
9 Na dupla medida em que, ao menos de acordo com essa tese maioritária, repete-se, (i) nem todos os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais têm de ser necessariamente cometidos à jurisdição administrativa e fiscal (ainda que com salvaguarda de um núcleo inatingível de litígios pertencentes a essa jurisdição), e (ii) litígios não emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais podem ser cometidos à jurisdição administrativa e fiscal. Para a afirmação dessa tese, desde há largos anos (não apenas mas também e desde logo) cristalizada na jurisprudência constitucional, apenas com um exemplo especificamente reportado aos tribunais administrativos, cfr. o Acórdão do TC n.º302/2008 (Proc. n.º1181/01), de 29.05.2008: “encontra-se hoje estabilizado na jurisprudência constitucional que a injunção constante do artigo 212.º, n.º3, da Constituição não consagra uma reserva material absoluta de jurisdição dos tribunais administrativos”. De tão praticamente unânime que é, a tese tem feito carreira no discurso jurídico português sem grande discussão, de que aliás é bem merecedora; mas para algumas incursões mais ou menos intensamente desalinhadas, cfr. r. MaChete, ‘A Constituição, o Tribunal Constitucional e o Processo Administrativo’, in Legitimidade e Legitimação da Justiça Constitucional, Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p. 160; M. ESTEVES DE OLIVEIRA, ‘A publicidade, o notariado e o registo públicos de direitos privados’, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, esp.te pp. 500-515; J. J. GOMES CANOTILHO/V. MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4.a ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, pp. 565-566.
10 São em grande ― e provavelmente incontável ― número as normas legislativas que no ordenamento jurídico português procedem a essa especificação. As mais gerais extraem-se, como é sabido, dos enunciados do artigo 4.º e, em particular para a sub-área tributária da jurisdição, do artigo 49.º do ETAF. Quanto às mais sectoriais, das duas uma: (i) ou são puramente declarativas em relação ao que sempre resultaria daquelas normas gerais (apenas para dois exemplos, cfr. o n.º1 do artigo 46.º da Lei das Associações Públicas Profissionais [Lei n.º2/2013, de 10 de janeiro] e a alínea b) do n.º2 do artigo 5.º da LQEAR, que submetem às “leis do contencioso administrativo” ― e, impliciter, à jurisdição dos tribunais administrativo - o julgamento da validade dos atos praticados por associações públicas ou entidades administrativas independentes no ― como é tradicional referir-se ― “exercício de poderes públicos” e de “funções públicas de autoridade”, algo que sempre resultaria da alínea b) ou, no limite, d) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF); (ii) ou comportam efetivos desvios, (ii.1) seja de alcance restringente (sendo disso exemplo o artigo 92.º do Regime Jurídico da Concorrência [Lei n.º19/2012, de 8 de maio] e o n.º2 do artigo 112.º da LOSJ, que atribuem ao tribunal da concorrência, regulação e supervisão ― e, portanto, à jurisdição dos tribunais judiciais, por muito «administrativo» que na substância seja na realidade esse tribunal ― o contencioso da generalidade das decisões da AdC, mesmo fora de domínios contraordenacionais, assim excecionando aquele que seria o resultado, mais uma vez, da alínea b) ou, no limite, d) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF), (ii.2) seja de alcance ampliativo (sendo disso exemplos o disposto no n.º2 do artigo 8.º dos Estatutos da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça [Lei n.º77/2013, de 21 de novembro] e nos artigos 36.º e 37.º da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos [Lei n.º26/2016, de 22 de agosto], que cometem à jurisdição administrativa o julgamento dos processo de impugnação de sanções contraordenacionais aplicadas nesses domínios, ampliando desse modo o alcance da alínea l) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF).
11 É o que sucede, por exemplo, em relação ao disposto nos n.º 1 e 2 do artigo 34.º da Lei de Execução do RGPD [Lei n.º58/2019, de 8 de agosto], e à dúvida ― séria ― que deles resulta à questão de saber se as decisões aplicativas de coimas proferidas pela CNPD devem ou não ser impugnadas perante os tribunais administrativos; para uma primeira discussão sobre esse ponto, que não teve ainda mas é expectável que venha a ter forte repercussão jurisprudencial, cfr. J. D. COIMBRA, ‘Contencioso da proteção de dados’, in Contencioso Administrativo Especial, Lisboa: AAFDL, 2020 (no prelo).
12 O exemplo mais historicamente badalado desse tipo de dúvidas respeita à determinação do âmbito extensional do que sejam «contratos administrativos» e, hoje também, diga-se, «outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública», para efeitos de aplicação da alínea e) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF; para citar apenas um exemplo jurisprudencial recente, prima facie nada evidente, em que um contrato de permuta de bens imóveis entre um Município e dois particulares acabaria por ser qualificado, justamente para esse efeito, como administrativo, cfr. o Acórdão do TConf. de 8.11.2018 (Proc. n.º058/17). Mais recentes, também desse tipo são as dúvidas relativas à qualificação de certos ilícitos de mera ordenação social como respeitando, ou não, à violação de normas em «matéria de urbanismo», para efeitos de aplicação da alínea l) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF; a esse propósito, e nem sempre com um critério uniforme, cfr. os Acórdãos do TConf. de 24.05.2018 (Proc. n.º1336/17.7), de 27.09.2018 (Proc. n.º023/18), de 25.10.2018 (Proc. n.º09/18), de 21.03.2019 (Proc. n.º037/18), de 19.06.2019 (Proc. n.º010/19) e de 23.01.2020 (Proc. n.º035/19); e na literatura, J. MIRANDA, ‘Contencioso das contraordenações urbanísticas: uma visão crítica’, in Contencioso Administrativo Especial (no prelo). Ou ainda, e talvez mais difíceis, as dúvidas relativas à concretização do conceito de «via de facto», para efeitos de aplicação da alínea i) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF; para dois exemplos ilustrativos, cfr., também do TConf., os Acórdãos de 23.05.2019 (Proc. n.º048/18) e de 7.11.2019 (Proc. n.º011/19); e para a discussão teórica subjacente, cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, ‘A via de facto perante o juiz administrativo’, CJA 104 (2014), pp. 38-46; C. AMADO GOMES, ‘«Via de facto» e tutela jurisdicional contra ocupações administrativas sem título’, RMP 38.º/150 (2017), pp. 89-109; IDEM, ‘Revisitando a teoria da «via de facto», in Nos 20 Anos dos CJA, Braga: CEJUR, 2017, pp. 23-40.
13 O exemplo talvez mais ilustrativo a esse respeito pode dar-se através das - inumeríssimas - ações, na sua maioria inicialmente propostas perante tribunais judiciais, em que é pedida a condenação solidária de instituições e agentes privados (BES, Novo Banco e diversos representantes/trabalhadores de um e outro) e de instituições públicas (sobretudo, BdP, Fundo de Resolução e CMVM) no pagamento de indemnizações na sequência da adoção da designada «medida de resolução» do Banco Espírito Santo, à partida integrados na previsão do n.º2 do artigo 4.º do ETAF (tecnicamente errónea, note-se, por pressupor um dever de demanda conjunta num cenário de solidariedade passiva, em que como é sabido o litisconsórcio é voluntário [cfr. os artigos 517.º e 522.º do Código Civil e o n.º2 do artigo 32.º do CPC]), mas sobre as quais o Tribunal dos Conflitos, já várias dezenas de vezes convocado a intervir, tem firmado jurisprudência no duplo sentido de: (i) nos casos em que a única entidade pública demandada é o Fundo de Resolução, em relação ao qual se tem entendido figurar nas ações na “mera” qualidade de titular do capital social do Novo Banco, considerar que essa qualidade não faz desta entidade verdadeiro imputado e, por isso, reconduzir as ações, in totum, para os tribunais judiciais - assim, e entre já muitos outros, cfr. os Acórdãos do TConf. de 22.03.2018 (Proc. n.ºs 050/17 e 056/17); (ii) nos casos em que são demandados igualmente o BdP e/ou a CMVM e em que é invocada a violação, por estas entidades, de deveres de regulação/supervisão, a solução tem sido a de “partir” essas ações naquilo que respeita à alegada responsabilidade de entidades públicas, por um lado, e de entidades ou agentes privados, por outro, e desse modo reparti-las, respetivamente, pela jurisdição administrativa e fiscal e pela jurisdição comum - assim, e também entre já muitos outros, cfr. os Acórdãos do TConf. de 14.02.2019 (Proc. n.ºs 031/18 e 046/18); e para a discussão do problema, M. assis raiMundo, ‘Unicidade do processo causal danoso e separação de jurisdições: o novo n.º2 do art. 4.º do ETAF à prova’, CJA 132 (2018), pp. 18-30. Outro exemplo - este mais clássico - em que as dúvidas também resultam de algum modo da interseção de elementos «públicos» e «privados» num mesmo litígio respeita às ações de responsabilidade civil propostas contra (as mais diversas) entidades hospitalares privadas (mas de alguma forma associadas ou integrantes do serviço nacional de saúde) e/ou respetivos agentes médicos; ilustrativamente, perante casos muito diferentes e por isso com conclusões nalguns casos justificadamente divergentes, cfr. os Acórdãos do TConf. de 2.10.2008 (Proc. n.º012/08), de 9.06.2010 (Proc. n.º08/10), de 21.04.2016 (Proc. n.º06/15) e de 1.06.2017 (Proc. n.º08/17), assim como, v.g., o Acórdão do TRGuimarães de 20.11.2014 (Proc. n.º1615/13.2) ou o Acórdão do TRÉvora de 22.11.2018 (Proc. n.º1243/17.3).
16 Antes resultante, no que diz respeito ao Processo Administrativo, do entretanto revogado §41 da VwGO, esse «princípio de prioridade» ou de «remissão» (Rechtswegverweisung), que tanto vale para decisões de reconhecimento quanto para decisões de declinação de jurisdição (e, aliás, também para as de competência), extrai-se hoje do §17a, Abs. (1) e (2) da Gerichtsverfassungsgesetz, remissivamente aplicável à jurisdição administrativa por força da cláusula geral de remissão que consta do §173 da VwGO, e do qual resulta o seguinte esquema: se um tribunal reconhecer, através de decisão transitada em julgado, que uma ação que lhe foi dirigida é (competencialmente) admissível, essa decisão vincula os tribunais das demais ordens jurisdicionais, eliminando-se deste modo a ocorrência de conflitos positivos; se, ao invés, um tribunal reconhecer, também através de decisão transitada em julgado, que a ação é (competencialmente) inadmissível, essa decisão vincula ― positivamente ― os tribunais da ordem jurisdicional que se tiver considerado como competente, que ficam impedidos de a «devolver», eliminando-se deste modo, por sua vez, a ocorrência de conflitos negativos. Note-se no entanto que, neste último caso, e como o sistema judicial alemão se encontra desdobrado em cinco diferentes ordens jurisdicionais (para além da Verwaltungsgerichtsbarkeit, contam-se a Ordentliche Gerichtsbarkeit, a Arbeitsgerichtsbarkeit, a Finanzgerichtsbarkeit e a Sozialgerichtsbarkeit), nada impede que o segundo tribunal que receba ação se declare incompetente a favor não do primeiro, mas de um terceiro pertencente a outra jurisdição (que a essa decisão fica vinculado), e assim sucessivamente. Dissolvendo-se deste modo por definição a ocorrência de quaisquer conflitos de jurisdição, isso não significa naturalmente que as questões de determinação da jurisdição competente não possam ser conhecidas em recurso (que aliás é «direto»: sofortige Beschwerde) para as instâncias superiores de cada jurisdição. Não havendo, nestes termos, qualquer «Tribunal dos Conflitos» propriamente dito, há em todo o caso, sendo garantida constitucionalmente (cfr. o §95, Abs. (3) da GG), uma instância ad hoc, o Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, composto pelos presidentes dos cinco Supremo Tribunais e mais dois juízes dos Supremos das jurisdições concretamente envolvidas, que tem competências de «uniformização de jurisprudência» entre as várias jurisdições, e cujas decisões são aliás relevantes em matéria de admissibilidade dos recursos sobre jurisdição dentro de cada ordem jurisdicional, na medida em que o desrespeito por elas é condição suficiente para que esses recursos sejam admitidos (em terceira instância) pelo respetivo Supremo Tribunal, nos termos do §17, Abs. (4) da GVG. Globalmente considerado, o esquema alemão de dissolução de conflitos de jurisdição é altamente pragmático, claro; mas potencia um certo casuísmo, tornando mais fluidas as fronteiras entre jurisdições e, com isso, mais abertos os campos de delimitação material dos vários subconjuntos do ordenamento jurídico. Dedicadamente esse propósito, historicamente, H. SAURE, Die Rechtswegverweisung, Bielefeld: Gieseking, 1971, passim; mais recentemente, M. HAFELE, Die Auswirkungen der Neufassung der §§17 bis 17b GVG auf das gerichtliche Verfahren einschlieβlich hierzu ergangener Rechtsprechung, Frankfurt: Peter Lang, 2012, passim.
17 A solução italiana resulta diretamente da Constituição, a qual para além de estabelecer um dualismo (historicamente como se sabe muito fluido, porque assente no ― indecifrável ― binómio diritto soggetivo/interesse legittimo) entre giurisdizione ordinaria e giuridizione amministrativa (artigos 102. e 103.), prevê ainda que é à Cassazione que compete conhecer dos ricorsi per motivi inerenti alla giurisdizione (§8 do artigo 111.; cfr. também o artigo 362. do CPC), competindo-lhe para além disso conhecer dos (preventivos) regolamenti di giurisdizione (cfr. o artigo 41. do CPC e o artigo 10. do CPA). Tal previsão constitucional e esquema legal não impediram, no entanto, que tivesse sido recentemente proposta a criação de um Tribunale superiore dei conflitti, ainda que institucionalmente agregado à Cassazione, o qual passaria a funcionar, à francesa, como instância exclusiva para a resolução (e prevenção) dos conflitos de jurisdição (cfr. a Proposta di Legge de 22.05.2018, Atti Parlamentari n.º649). Não sem algum «conservadorismo», diga-se, o texto foi entretanto objeto de arrasadoras críticas, desde logo de conformidade constitucional, ainda que muitas vezes associadas à defesa de uma pretensão mais funda de unificação das duas jurisdições. Cfr., a esse propósito, v.g., S. DI PALMA, ‘Un tribunale illegittimo e non necessario’, giudicedonna.it 4 (2018); A. COSENTINO, ‘Note critiche sull’ipotizzato tribunale superiore dei conflitti’, giustiziainsieme.it (27.02.2019); G. COSTANTINO, ‘Note sul ruolo della Corte regolatrice’, questionegiustizia.it (9.05.2019); F. DE STEFANO, ‘I discutibili presupposti del Tribunale dei conflitti’, questionegiustizia.it (30.05.2019); A. TRAVI, ‘Considerazioni sulla proposta di legge per l’istituzione del Tribunale dei conflitti’, questionigiustizia.it (11.06.2019).
19 Inicialmente previsto na Constituição de 1848, instituído dois anos depois mas logo suprimido, o Tribunal des conflitos renasceria com a Loi du 24 du mai 1872, a qual, depois das reformas de 1932 e 1960, foi há poucos anos objeto de uma substancial modernização por força da Loi n.º2015-177, de 16 de fevereiro de 2015. Composto agora por oito juízes, quatro do Conseil d’État e quatro da Cour de cassation, que entre si elegem um presidente (que até agora era, anacronicamente, o Ministro da Justiça), alternativamente de um ou de outro tribunal por um período de três anos, ao Tribunal des conflits francês assiste hoje um quadro plúrimo de competências (resolutivas e preventivas), hoje disciplinadas no Décret n.º2015-233, de 27 de fevereiro de 2015, e em relação às quais na parte II deste texto se farão algumas referências mais dedicadas. Historicamente sobre a evolução desta instituição, cfr. E. LAFFERRIÈRE, Traité de la Jurisdiction Administrative et des Recours Contetieux, I, 2.a ed., Paris: Berger-Levrault, 1896, pp. 250-253 e 274-276; D. BARDONNET, Le Tribunal des Conflits, Juge du Fond, Paris: LGDJ, 1959, pp. 10 e ss.; e sobre a mais recente reforma, cfr. J. BOUDON, ‘La reforme du Tribunal des conflits’, Revue de Droit Public 6 (2014), pp. 1579- 159: J. ARRIGHI DE CASANOVA/J. H. STAHL, ‘Tribunal des conflits: l’âge de la maturité’, AJDA 10 (2015), pp. 575-582; P. GONOD, ‘Réformer le Tribunal des conflits’, Rfda (2015), pp. 331-338; N. NIVERT, ‘Un réforme à faire? Plaidoyer pour l’extension de la question prioritaire de constitutionnalité devant le Tribunal des conflits’, Rfda (2015), pp. 343-357.
20 Os trabalhos preparatórios da revisão constitucional de 1982 documentam que chegou a ser ensaiada a atribuição da competência para o “julgamento dos conflitos de jurisdição entre tribunais judiciais, administrativos, fiscais, militares e de contas” ao ― nessa data criado ― Tribunal Constitucional: era essa, em concreto, a solução do projeto de revisão apresentado pela então AD (cfr. o DAR, II série, n.º57, de 27 de abril de 1981, p. 2355). Diferentemente, os projetos de revisão apresentados pela ASDI, pela FRS, pelo PCP e pelo MDP/CDE apontavam, ainda que em diferentes moldes, para a previsão constitucional de tribunais de conflitos: (i) de acordo com o dois primeiros, fundamentalmente nos termos da fórmula que acabaria por vingar no texto constitucional (cfr. os DAR, II série, n.º55, de 24 de abril de 1982, p. 2306, e n.º70, de 23 de maio de 1981, p. 2706); (ii) de acordo com o terceiro, por via da inscrição de uma cláusula mais aberta que remetia para a lei a “forma de dirimir os conflitos de competência entre as várias ordens de tribunais ou entre estes e os órgãos de Estado” (cfr. o DAR, II série, n.º69, de 22 de maio de 1981, p. 2687); (iii) de acordo com o quarto, por via do aditamento, ao que é hoje o n.º2 do artigo 209.º, da possibilidade de criação de tribunais de conflitos (cfr. o DAR, II série, n.º70, de 23 de maio de 1981, p. 2719). No único passo substancialmente relevante da discussão havida a esse propósito na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, cifra-se a intervenção do então deputado do PS Luís Nunes de Almeida, que em oposição à formulação do último daqueles projetos, assinalaria que “não se deve colocar os tribunais de conflitos ao lado de outro tipo de tribunais. Não há tribunais de conflitos propriamente ditos. Os outros tribunais é que se podem constituir em tribunais de conflitos” (cfr. o DAR, II série, n.º44/suplemento, de 27 de janeiro de 1982, pp. 36-37). Afastada, sem discussão, a hipótese de cometimento dessa competência ao Tribunal Constitucional, a referência constitucional à possibilidade de criação de tribunais de conflitos foi então inscrita na pressuposição clara ― correspondente ao status quo à época já vigente na ordem jurídica portuguesa ― da dimensão não-permanente dessas instâncias. E, note-se bem, na pressuposição, também clara, de que poderiam existir não apenas um (como já existia à época), mas vários tribunais de conflitos.
21 Nos termos do § 8.º do artigo 20.º da Novíssima Reforma Judiciária (1841), era ao Supremo Tribunal de Justiça que cabia “conhecer dos conflitos de jurisdição, ou de competência, que se levanta[ss]em entre (...) as autoridades administrativas e judiciais”. Logo em 1845, porém, essa competência transitaria para o recém- criado Conselho de Estado (cfr. o § 2.º do artigo 13.º da Carta de Lei de 3 de maio de 1845, o § 3.º do artigo 31.º do Regulamentos do Conselho de Estado de 1845 e 1850 e, naquilo que foi o primeiro regime processual relativo à resolução de conflitos de jurisdição, os artigos 105.º-153.º também desses Regulamentos), transitando décadas mais tarde para o (criado em 1870) Supremo Tribunal Administrativo (cfr. o §2.º do artigo 352.º do Código Administrativo de 1896 e, já antes, o § 2.º do artigo 1.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo de 1886, que não deixaria igualmente de disciplinar, em termos aliás muito próximos aos anteriormente previstos, o regime processual aplicável [artigos 54.º-100.º]), que a conservaria ininterruptamente até 1924, ano em que, por ação da extinção de toda a jurisdição administrativa levada a cabo pelo Decreto n.º9:340, de 7 de janeiro de 1924, as suas competências transitariam para o Supremo Tribunal de Justiça, como o confirmaria pouco tempo depois o § 7.º do artigo 66.º do Estatuto Judiciário/1928 (Decreto n.º15:344, de 10 de abril de 1928). Sobre alguns destes elementos da “pré-história” do regime de resolução de conflitos de jurisdição na ordem jurídica portuguesa, cfr., à época, A. GUIMARÃES PEDROSA, Curso de Ciência da Administração e Direito Administrativo, II, 2.a ed., Coimbra: Imprensa da Universidade, 1909, pp. 31-32 (do Apêndice ― Contencioso Administrativo); A. ROCHA SARAIVA, Lições de Direito Administrativo, Coimbra: Livraria Neves, 1914, pp. 344-345; retrospetivamente, A. DAMASCENO CORREIA, Tribunal de Conflitos. Organização, Competência, Poderes e Natureza Jurídica, Coimbra: Almedina, 1987, pp. 35-41.
24 Sobre esse momento experimentalista ― e conturbado ― da autonomia da jurisdição administrativa portuguesa, cfr., à época, J. MAGALHÃES COLAÇO, A Abolição do Contencioso Administrativo e o Poder Judicial, Lisboa: Ferin, 1924; IDEM, ‘O Decreto n.º18.017, de 28 de Fevereiro de 1930, e a restauração do Contencioso Administrativo’, O Direito 62.º (1930), pp. 117-119; D. FEZAS VITAL, ‘A constitucionalidade do decreto n.º9340, de 7 de janeiro de 1924’, RLJ 55.º/2284 (1925), pp. 161-164; IDEM, ‘Contencioso Administrativo’, RLJ 58.º/2286 (1925), pp. 193-195.
31 Para a confirmação, documentada, de que essa sobrevigente disposição do Estatuto Judiciário não afetou o funcionamento efetivo do Tribunal dos Conflitos e a sua intervenção como instância de resolução de conflitos de jurisdição entre «autoridades» administrativas e judiciais, sobre os quais aliás o próprio STJ rapidamente declinaria competência, cfr. D. FEZAS VITAL, Contencioso, pp. 157-160; M. CAETANO, Manual, 1.a ed., p. 597; J. A. REIS, Comentário ao Código de Processo Civil, I, Coimbra: Coimbra Editora, 1945, p. 166; F. GÓIS, ‘Conflitos de jurisdição e competência’, ROA XI/1-2 (1951), pp. 448-449.
35 Cfr., no ETAF (aprovado pelo Decreto-Lei n.º129/84, de 27 de abril), não só a alínea l) do n.º1 do artigo 26.º, que cometia à secção de Contencioso Administrativo, em subsecção, a competência para conhecer dos “conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos e autoridades administrativas”, mas também a alínea c) do artigo 22.º, que cometia ao plenário do STA o conhecimento dos “conflitos de jurisdição entre (...) tribunais fiscais e autoridades administrativas ou entre tribunais administrativos e autoridades fiscais ou aduaneiras”; na LPTA (aprovada pelo Decreto-Lei n.º267/85, de 16 de julho), os artigos 97.º-101.º, que disciplinavam o respetivo processo.
46 Não obstante o substancialíssimo - e, como se vai ver, em parte diretamente recebido na nova Lei - contributo de J. M. SÉRVULO CORREIA para o efeito, em ‘A reforma do Tribunal dos Conflitos’, CJA 27 (2001), pp. 3-19 (agora repub. in Escritos de Direito Público, III, Coimbra: Almedina, 2019, pp. 577-602); e para a re-identificação dessa «lacuna» da Reforma de 2002/2004, ideM, Direito do Contencioso, p. 784 e, implicitamente, M. g. garCia, Do Conselho, p. 144; M. aroso de alMeida, Manual de Processo Administrativo, 1.a ed., Coimbra: Almedina, 2010, p. 209.
50 Para um diagnóstico semelhante, para além do já citado texto de J. M. sérVulo Correia, ‘A reforma’, cfr. ainda a. aBrantes geraldes, ‘Tribunal dos Conflitos’, no blog do IPPC /11/05/2017), disponível em https://blogippc.blogspot.com/2017/05/tribunal-dos-conflitos.html (acedido em 26 de março de 2020); A. ABRANTES GERALDES/P. PIMENTA/L. F. PIRES DE SOUSA, Código de Processo Civil Anotado, I, 1.a ed., Coimbra: Almedina, 2018, pp. 139-140.
52 Mas que não escapou à crítica, aliás veemente, quando o foi: cfr., especificamente a esse propósito, A. ANDRADE DE OLIVEIRA, ‘Tribunal dos Conflitos - uma observação’, RMP 15.º/59 (1994), pp. 133-138.
55 O qual só foi ainda objeto: (i) ou de curtas referências na manualística e nos comentários da especialidade, designadamente em F. FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Processual Civil, I, 3.a ed., Coimbra: Almedina, 2019, pp. 396-399; J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 17.a ed., Coimbra: Almedina, 2019, pp. 139-140; M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4.a ed., Coimbra: Almedina, 2020, p. 213; e A. ABRANTES GERALDES/P. PIMENTA/L. F. PIRES DE SOUSA, Código de Processo Civil Anotado, I, 2.a ed., Coimbra: Almedina, 2020, pp. 137-138 e 145-146; (ii) ou de análises mais dedicadas mas ainda assim parcelares, como a ― mais descritiva ― de I. MARQUES DA SILVA/A. P. ROCHA, ‘Conflitos de jurisdição: o novo regime do Tribunal dos Conflitos’, in Comentários à Legislação Processual Tributária, Lisboa: AAFDL, 2019, pp. 147-166; e a ― mais crítica ― de M. TEIXEIRA DE SOUSA, ‘Algumas observações sobre a nova LTConf’, no blog do IPPC (10/09/2019), disponível em https://blogippc.blogspot.com/2019/09/algumas-observacoes-sobre-nova-ltconf.html (acedido em 26 de março de 2020).
61 Nos termos - trazidos pela reforma de 2019 - previstos no n.º5 do artigo 9.º, no n.º2 do artigo 9.º-A, e nos artigos 44.º-A e 49.º-A do ETAF. Já legislativamente criados em algumas circunscrições por via do Decreto-Lei n.º174/2019, de 13 de dezembro, aguardam ainda tais juízos especializados instalação (por portaria), não havendo no entanto quaisquer dúvidas de que os conflitos que se venham a gerar entre eles, porque de competência e não de jurisdição, serão resolvidos no interior da própria jurisdição, ora pelo presidente do STA, se pertencerem a diferentes zonas geográficas, ora pelo presidente do respetivo TCA, se pertencerem à mesma. A questão suscitou-se, no entanto e ao menos historicamente, na jurisdição comum, não tendo sido infrequente a tendência para qualificar como de jurisdição os conflitos que se gerassem entre instâncias especializadas dos tribunais judiciais (v.g., juízos cíveis/juízos de família/juízos de trabalho), sobretudo por conta da ambígua referência a “tribunais de espécie diferente” que surgia na definição de conflitos de jurisdição na versão originária do n.º1 do artigo 115.º do CPC/1961; sobre o ponto e no sentido - correto - de que conflitos desse tipo eram verdadeiramente de competência, cfr. J. ANTUNES VARELA,, ‘Anotação (Acórdão do STJ de 18 de junho de 1985)’, RLJ 123.º/3798-3799 (1990/1991), pp. 281-288 e 308-320; M. TEIXEIRA DE SOUSA, Competência Declarativa dos Tribunais Comuns, Lisboa: Lex, 1994, pp. 122-124.
67 Em termos próximos, cfr. J. M. SÉRVULO CORREIA, Contencioso, pp. 188-191; ideM, ‘A reforma’, pp. 8-10.
75 Propondo a manutenção do esquema de 3 conselheiros do STJ + 3 conselheiros do STA + presidente do STA, apenas com a estabilização dos conselheiros de cada um dos Supremos Tribunais através do exercício de um mandato por três anos renováveis, cfr. J. M. SÉRVULO CORREIA,, ‘A reforma’, pp. 12-14.
77 Sobre o alcance do dito princípio, cfr. M. NOGUEIRA DE BRITO, ‘O princípio do juiz natural e a nova organização judiciária’, Julgar 20 (2013), pp. 19-37.
78 A circunstância de o n.º6 (que regula as hipóteses de substituição do vice-presidente que substitua o presidente do STJ ou do STA) se referir literalmente aos casos em que esse vice-presidente “faltar ou estiver impedido” não afasta a relevância, para efeitos da sua própria substituição, das situações de ausência - pois que, nesses casos, ele estará a “faltar”. A diferença de redação em relação aos n.ºs 5 e 7, que se referem expressamente a casos de “ausência, falta ou impedimento” é, por isso, apenas isso mesmo: uma diferença de redação que se explica pelo facto de nestes dois preceitos o enunciado apresentar as situações habilitadoras da substituição e de naqueloutro a circunstância objetiva da sua verificação. Sobre os aqui relevantes conceitos de «ausência» e «falta», cfr. J. D. COIMBRA, ‘Suplência e substituição: uma distinção e alguns casos’, in Organização Administrativa. Novos Actores, Novos Modelos, II, Lisboa: AAFDL, 2018, pp. 837-838 e nota 27.
83 O ponto não pode, naturalmente, ser aqui desenvolvido; não exatamente no sentido do texto, mas renovadamente sobre essa artificial distinção, cfr. R. MEDEIROS, ‘A protecção proces- sual do adjudicatário em face de uma recusa de visto no âmbito da fiscalização prévia de contratos pelo Tribunal de Contas’, Revista de Contratos Públicos 1 (2011), esp.te pp. 36 e ss. e 76 e ss.; J. FREITAS DA ROCHA/P. CRUZ E SILVA, ‘Contratos Públicos e Controlo Jurídico-Financeiro. Da necessidade de sintonia comunicativa entre o Direito Financeiro e o Direito Administrativo’, Revista de Contratos Públicos 14 (2014), pp. 45-70.
84 Prefigurando situações de conflito entre a jurisdição administrativa e a intervenção do TdContas precisamente nesta confluência, cfr., ainda que não se adira às sugestões de resolução aí ensaiadas, J. TAVARES, O Tribunal de Contas. Do Visto, em especial, Coimbra: Almedina, 1998, pp. 58-61; mais concludentemente, R. MEDEIROS, ‘A protecção’, pp. 65 e ss.
85 Equacionando isso mesmo, cfr. T. DUARTE, ‘Tribunal de contas, visto prévio e tutela jurisdicional efectiva? Yes, we can!’, CJA 71 (2008), pp. 31-37; afastando fundamentadamente essa hipótese, porém, cfr. R. MEDEIROS, ‘A protecção’, pp. 51-57.

References: artigo 209
 artigo 211
 artigo 212
 artigo 59
 artigo 17
 artigo 1
 artigo 3
 artigo 9
 artigo 109
 artigo 1
 artigo 109
 artigo 205
 artigo 161
 artigo 161
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 1
 artigo 149
 artigo 20
 artigo 1
 artigo 149
 artigo 2
 artigo 40
 artigo 212
 artigo 4
 artigo 49
 artigo 46
 artigo 5
 artigo 4
 artigo 92
 artigo 112
 artigo 4
 artigo 8
 artigo 4
 artigo 34
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 32
 artigo 111
 artigo 362
 artigo 41
 artigo 10
 artigo 209
 artigo 20
 artigo 13
 artigo 31
 artigo 352
 artigo 1
 artigo 66
 artigo 26
 artigo 22
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 115