Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/shromazdovaci-pravo-v-judikature-spravnich-soudu-ii
Timestamp: 2019-03-19 18:02:12+00:00

Document:
Shromažďovací právo v judikatuře správních soudů II. | Právní prostor
Správní právo | Mgr. Lenka Mičkalová | 06.04.2018
Nejvyšší správní soud v rámci své judikatury nepochybně přispěl k fenoménu tzv. soudcovské politiky, kdy nejmarkantněji je to vidět v rámci rozsudků tzv. "Křišťálových nocí".
Po rozsudcích Křišťálová noc I. a II. se řada autorů spíše nepřikláněla k možnosti novelizovat příslušný § 10 zákona o právu shromažďovacím.[5] Tyto závěry opírali především o to, že taková úprava by se dala zneužít, zejména ve vztahu k extremistům a jiným obdobným skupinám. Petr Uhl ve svém příspěvku na blogu jinepravo.blogspot.cz uvedl, že: "Svěřit zákonem tuto úvahu soudu nebo dokonce úřadu by ale bylo zkrácením práva shromažďovacího zaručeného ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami." Rozsudky Křišťálová noc I. a II. nebyly řešeny následně Ústavním soudem, tudíž nevíme, jak by se k takové argumentaci postavila tato vrcholná soudní instance pro oblast ústavního soudnictví. Ačkoliv autoři byli dříve zdrženlivější, pokud šlo o novelu zákona o právu shromažďovacím v souvislosti se závěry rozsudků NSS, zákonodárce tuto změnu příslušné části shora uvedeného zákona učinil i přes výše uvedené. Zákonem č. 252/2016 Sb. s účinností od 1. 11. 2016 došlo v § 10 zákona o právu shromažďovacím k vypuštění slova "oznámený" ve vazbě na zkoumaný účel shromáždění v případě jeho zákazu. Důvodová zpráva k tomu výslovně uvádí: "V reakci na judikaturu Nejvyššího správního soudu dochází k vypuštění slova "oznámený". Nejvyšší správní soud v své judikatuře došel k závěru, že účel shromáždění je třeba zkoumat v celém kontextu, nikoliv tedy jen formálně oznámený účel shromáždění, který svolavatel uvede do oznámení. Zároveň je to právě skutečný účel shromáždění, který je podstatný pro případné navazující kroky úřadu nebo Policie ČR, nikoliv účel formálně v oznámení uvedený." [6] Z tohoto textu vyplývá, že zákonodárce nijak nepřitakal tvrzení NSS v rozsudku Křišťálová noc II., že by dříve měl v právní úpravě shromažďovacího práva "nevědomou" mezeru. Zákonodárce uvedenou změnu provedl pouze proto, že to dovodil NSS ve své judikatuře. Tím se dle mého názoru definitivně potvrdila role správních soudů jakožto politického aktéra, který nejdříve prostřednictvím své judikatury a následně zakomponováním příslušné změny do textu zákona, byť poměrně s dlouhým časovým odstupem, měl přímý vliv na současnou právní úpravu shromažďovacího práva, a to v oblasti zákazu shromáždění. Na úrovni zákona již tak došlo k potvrzení, že správní úřad může rozhodnout o zákazu shromáždění i pro případ, kdy skutečný účel shromáždění by ohrožoval principy uvedené v § 10 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím. V zákoně o právu shromažďovacím je výslovně uvedeno, že rozhodnutí o zákazu shromáždění může učinit správní úřad do tří pracovních dnů ode dne, kdy oznámení o konání shromáždění bude splňovat náležitosti stanovené zákonem o právu shromažďovacím. Pokud uplyne tato zákonná lhůta pro rozhodnutí o zákazu shromáždění, tak může správní úřad skutečnosti rozhodné pro zákaz shromáždění toliko zohlednit v rámci jiného omezení shromažďovacího práva, nejčastěji u rozpuštění shromáždění. Uvedený závěr vyplývá z kauzy Plzeň, který je plně použitelný i na současné znění zákona o právu shromažďovacím.
Vzniká samozřejmě v souvislosti s touto novelizací zákona o právu shromažďovacím otázka, zda vůbec tato legislativní změna vypuštěním jednoho slova přinese nějaký větší praktický efekt. Jsem toho názoru, že tato úprava ve vazbě na závěry rozsudku Křišťálová noc I. a II. nepřinese kýžený efekt ve vztahu např. k shromážděním extremistů, protože lhůta tří pracovních dnů k rozhodnutí o zákazu shromáždění je poměrně krátká a čas na nasbírání dostatečného množství důkazů, které budou tvořit logický řetězec, je a bude zřejmě velmi obtížným úkolem. Jen to, že někdo byl v minulosti účastníkem extrémistického shromáždění, by nemohlo stačit k tomu, aby bylo zakázáno jím svolané shromáždění. I extrémisté mají samozřejmě právo na shromáždění, ale na druhé straně se nemůže jednat o účel shromáždění zákonem nedovolený. Zpravidla ve lhůtě tří pracovních dnů správní orgán neobstará přímé důkazní prostředky pro účely zákazu shromáždění, ale toliko bude docházet k závěrům o rozporu skutečného účelu shromáždění s účelem oznámeným na základě nepřímých důkazních prostředků, jejichž důkazní síla je podstatně menší oproti prvně uvedené skupině. Praktická využitelnost této úpravy tak dle mého názoru bude poměrně nízká. Naprosto souhlasím s dřívějšími názory autorů, že spíše by mělo být shromažďovacímu právu dáno přednostní postavení a neomezovat jej preventivními kroky, jelikož při skutečně konaném shromáždění je možné si dostatečně ověřit jeho skutečný účel a případně rozpustit takové shromáždění za podmínek blíže specifikovaných v § 12 shromažďovacího zákona.
Problematika rozpuštění shromáždění
NSS ve své judikatuře se poměrně často zabýval i zabývá problematikou rozpuštění shromáždění. Ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2011, č. j. 2 As 86/2011 - 62, dospěl k závěru, že rozpuštění shromáždění je rozhodnutím na místě dle § 143 odst. 1 písm. d) správního řádu, přičemž toto rozhodnutí se vyhlašuje ústně, o ústním vyhlášení se vydá účastníkovi písemné potvrzení a následně se bez zbytečného odkladu doručí písemné vyhotovení rozhodnutí. Tento názor již dříve uváděli autoři komentáře k zákonu o právu shromažďovacím, Petr Černý a Markéta Lehká. [7]
V současně platném a účinném zákoně o právu shromažďovacím byl tento přístup opuštěn, jelikož dle důvodové zprávy k zákonu č. 252/2016 Sb. se jevil jako nepraktickým, a to mimo jiné z důvodu účastenství, administrativní náročnosti apod. [8] Dnes § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím normuje výslovně, že rozpuštění shromáždění je zásahem na místě. Obranou proti němu je žaloba, kterou může účastník shromáždění či svolavatel podat do 15 dnů. Dříve měla tato obrana formu námitek. Tato obrana se nejevila jako vhodnou, např. v případech, kdy účastník shromáždění se mylně domníval, že k rozpuštění shromáždění jako celku došlo, ačkoliv následně bylo správním soudem zjištěno, že byl toliko učiněn vůči takovému účastníkovi konkrétní zásah ze strany policie, ať už z důvodů, že se účastníci pokojně nerozešli anebo z jiných důvodů. Takový zásah již nebyl pod ochranou námitek, ale toliko mohl být samostatně žalován zásahovou žalobou, přičemž po výše uvedených zjištěních již často žalobcům marně uplynula lhůta k uplatnění takové soudní obrany. Již v rozsudku NSS ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 39/2014 - 56, byly rozebírány odlišnosti mezi námitkami a zásahovou žalobou, kdy z hlediska nepropustnosti žalobních typů podle s. ř. s. nebylo možné tyto dva žalobní typy vzájemně zaměňovat dle potřeb příslušného žalobce, protože oba žalobní typy vyžadovaly odlišná žalobní tvrzení, vč. odlišných žalobních petitů, a směřovaly logicky do jiných skutečností. Pokud šlo o námitky, tak ty se zaměřovaly na důvody rozpuštění shromáždění a spor byl veden o tom, zda důvody rozpuštění shromáždění nastaly a zda tedy rozpuštění bylo důvodné. Oproti tomu zásahová žaloba směřovala proti faktickému úkonu správního orgánu, který zpravidla provedl zásah (zejména případy, kdy policie vedla zákrok k rozpuštění shromáždění). Ačkoliv zákonodárce výslovně v důvodové zprávě k zákonu č. 252/2016 Sb. zdůraznil, že změnil koncepci rozpuštění shromáždění na zásah na místě, jsem toho názoru, že právě i výše zmíněná judikatura NSS nepochybně osvětlila bližší problematické aspekty obrany účastníka shromáždění či svolavatele, kdy tak judikatura NSS dle mého názoru nepřímo ovlivnila zákonodárce k učinění této změny v zákoně o právu shromažďovacím, což shledávám za pozitivní. Touto legislativní změnou tak odpadly nejednoznačnosti ohledně správného užití žalobního typu proti rozpuštění shromáždění (buď žaloba proti správnímu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. či jako zásahová žaloba ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.) a také ohledně rozsahu soudního přezkumu rozpuštění shromáždění. Jak důvodová zpráva k tomuto uvádí, soud určí dle shora uvedené žaloby, "zda shromáždění bylo rozpuštěno v souladu se zákonem, konkrétně zda bylo rozpuštění shromáždění nezákonným zásahem správního orgánu." V této souvislosti je v komentářové zdůrazněno, že dle nové koncepce bude možné žalovat jedinou žalobou nejen akt správního orgánu o rozpuštění shromáždění, ale i zásah, který navazuje na výše uvedené sdělení, tj. zákrok Policie ČR vůči účastníkům řízení, kteří se nerozešli, což je pro případného žalobce úprava mnohem příznivější. [9]
NSS v rámci své judikatury nepochybně přispěl k fenoménu tzv. soudcovské politiky, kdy nejmarkantněji je to vidět právě v rámci rozsudků Křišťálových nocí. V těchto rozsudcích bylo oproti výslovnému jazykovému znění zákona o právu shromažďovacím dovozeno, že zákaz shromáždění může být učiněn i ve vztahu k účelu shromáždění, který se odlišuje od účelu oznámeného. Praktická využitelnost této doktríny, která našla svůj následný odraz v novelizaci shora citovaného zákona, je téměř nulová, přičemž tato judikatura je nepochybně přiřazována k judikatuře, která se zabývá problematikou tzv. racionálního zákonodárce (resp. nevědomých mezer v zákoně).
Ve vazbě na judikaturu, která se týkala způsobu soudní obrany proti rozpuštění shromáždění, naopak dovozuji nepřímý vliv judikatury, která poukázala na některé nevhodné praktické aspekty dřívějšího chápání zákazu shromáždění jako rozhodnutí na místě. Pozitivně hodnotím provedenou změnu právní úpravy z hlediska soudní obrany, přičemž tato judikatura neumožňuje zařazení pod tzv. soudcovskou politiku, ale naopak byla dle mého názoru významným inspiračním vodítkem pro zákonodárce při změně právní úpravy shromažďovacího práva.
Důvodová zpráva k zákonu č. 252/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Psp.cz [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 2. 6. 2017]. Dostupná na http://psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7 & CT=510 & CT1=0
ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2010, 243 s. ISBN 978-80-7400-306-6.
ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, 334 s. ISBN 978-80-7400-631-9.
BARTOŇ, Michal. Úskalí koncepce předpokládaného účelu shromažďování - úvaha k možnostem omezení shromažďovacího práva. Časopis pro právní vědu a praxi, 2009, roč. 17, č. 3, s. 175-182. ISSN 1805-2789.
UHL, Petr. Potřebujeme změnit úpravu práva shromažďovacího? Aneb i neonacisté mají svá práva. Jinepravo.blogspot.cz [online]. Publikováno 6. 5. 2009 [cit. 24. 5. 2017]. Dostupné z http://jinepravo.blogspot. com/2009/05/potrebujeme-zmenit-upravu-prava.html
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 51/2007 - 67. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší správní soud, © 2007 [cit. 2. 6. 2017]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2007/0051_8As__0700067A_prevedeno.pdf
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008 - 116. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší správní soud, © 2009 [cit. 2. 6. 2017]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2008/0007_8As__0800116A_prevedeno.pdf
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2011, č. j. 2 As 86/2011 - 62. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší správní soud, © 2011 [cit. 2. 6. 2017]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2011/0086_2As__110_20111214092545_prevedeno.pdf
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 39/2014 - 56. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší správní soud, © 2015 [cit. 2. 6. 2017]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0039_8As__1400056_20151126093157_prevedeno. pdf
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2015, č. j. 6 As 255/2014 - 42. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší správní soud, © 2015 [cit. 2. 6. 2017]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0255_6As__1400042_20150525093319_prevedeno. pdf
[5] Srov. např. UHL, Petr. Potřebujeme změnit úpravu práva shromažďovacího? Aneb i neonacisté mají svá práva. Jiné právo [online]. Publikováno 6. 5. 2009 [cit. 24. 5. 2017]. Dostupné z http://jinepravo.blogspot.com/2009/05/potrebujeme-zmenit-upravu-prava.html. Dále pak ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 63.
[6] Text důvodové zprávy dostupný na http://psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7 & CT=510 & CT1=0
[7] ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 135.
[8] Text důvodové zprávy dostupný na http://psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7 & CT=510 & CT1=0
[9] ČERNÝ, Petr, LEHKÁ, Markéta. Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 223-228. ISBN 978-80-7400-631-9. K tomu srov. závěry rozsudku NSS ze dne 25. 5. 2015, č. j. 6 As 255/2014 - 42.
Nejvyšší správní soud Weyrův den právní teorie shromažďovací právo

References: soud 
 § 10
 § 10
 soud 
 § 10
 § 12
 § 143
 § 12
 § 65
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud