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Timestamp: 2020-08-05 22:07:45+00:00

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SANZIONI AMMINISTRATIVE - QUESTIONI PROCESSUALI - Rassegna di diritto del lavoro
SANZIONI AMMINISTRATIVE – QUESTIONI PROCESSUALI
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Cass. n. 16138/2020
In via generale occorre premettere che l’opposizione al ruolo esattoriale per motivi attinenti al merito della pretesa contributiva ai sensi del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 24, va proposta entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento nei confronti dell’ente impositore, come prevede il comma V nel testo modificato dall’art. 4, D.L. 24 settembre 2002, n. 209, integrato dalla relativa legge di conversione.
Questa Corte ha ribadito in più occasioni (cfr. Cass. n. 5763 del 2002; n. 13982 del 2007; n. 26359 del 2013; n. 12333 del 2015; nn. 11515 e 18262 del 2017; n. 8543 del 2018) che l’opposizione a cartella esattoriale dà luogo ad un giudizio ordinario di cognizione sui diritti ed obblighi inerenti al rapporto previdenziale obbligatorio, con la conseguenza che la ritenuta illegittimità del procedimento di iscrizione a ruolo non esime il giudice dall’accertamento nel merito della fondatezza dell’obbligo di pagamento dei premi e/o contributi.
L’opposizione per vizi di forma della cartella invece va proposta nella forma e nei termini dell’opposizione agli atti esecutivi (Cass. nn. 15116 e 21080 del 2015; Cass. n. 6704 del 2016) nei confronti del concessionario della riscossione, che è il soggetto cui è affidato l’esercizio dell’azione esecutiva (art. 10 d.P.R. n. 602 del 1973).
La distinzione tra le due azioni non esclude che le stesse possano essere proposte contestualmente ed in tal caso, trattandosi di un unico atto che introduce due diverse azioni, quella relativa al merito andrà notificata all’ente creditore (art. 24, comma 5, d.lgs. n. 46 del 1999) e quella relativa alla regolarità formale della cartella al concessionario della riscossione, che è il soggetto cui è affidato l’esercizio dell’azione esecutiva (art. 10 d.P.R. n. 602 del 1973).
Non si realizza comunque un’ipotesi di litisconsorzio necessario tra ente creditore e concessionario per la riscossione, ma la presenza di entrambi è mera conseguenza della duplicità di azioni (v. Cass. n. 16425 del 19/06/2019).
La distinzione tra titolarità del credito e titolarità della procedura di riscossione coattiva non comporta tuttavia che con l’affidare la riscossione al concessionario l’ente impositore si spogli del proprio credito, né che la sua posizione resti insensibile alle vicende della riscossione.
Poiché la cartella di pagamento costituisce titolo esecutivo, è infatti evidente che il titolare della pretesa ha interesse alla formazione del titolo per un più celere realizzazione del credito.
Ciò comporta che nel giudizio ex art. 24 comma V del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 l’ente impositore ha interesse ad impugnare la sentenza che abbia revocato o annullato la cartella di pagamento, e ciò anche se sia stata contestualmente emessa una pronuncia dichiarativa del credito, venendo in tal modo privato del titolo esecutivo che ne consente la realizzazione coattiva.
Nel caso, la Corte territoriale ha dunque correttamente rilevato che, poiché il Tribunale di primo grado aveva respinto tutti i motivi della proposta opposizione, non vi era ragione perché revocasse la cartella di pagamento, e che l’Inps aveva interesse ad impugnare la pronuncia, pur a fronte di una sentenza dichiarativa del medesimo credito portato nella cartella.
Cass. n. 14361/2020
Il provvedimento con il quale la pubblica amministrazione, disattendendo le deduzioni del trasgressore, irroghi a quest’ultimo una sanzione amministrativa è censurabile, da parte del giudice dell’opposizione, sotto il profilo del vizio motivazionale, nel solo caso in cui l’ordinanza-ingiunzione risulti del tutto priva di motivazione -ovvero corredata di motivazione soltanto apparente- e non anche nell’ipotesi in cui la stessa risulti insufficiente, atteso che l’eventuale giudizio di inadeguatezza motivazionale si collega ad una valutazione di merito che non compete al giudice ordinario, essendo oggetto dell’opposizione non il provvedimento della P.A., ma il rapporto sanzionatorio ad esso sotteso. V. Cass. II civ. n. 11280 del 10/05/2010; peraltro in senso conforme Cass. II civ. n. 2959 del 16/02/2016).
Nel sistema introdotto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, fondato sulla natura personale della responsabilità, autore dell’illecito amministrativo può essere soltanto la persona fisica che ha commesso il fatto, e non anche un’entità astratta, come società o enti in genere, la cui responsabilità solidale per gl’illeciti commessi dai loro legali rappresentanti o dipendenti è prevista esclusivamente in funzione di garanzia del pagamento della somma dovuta dall’autore della violazione, rispondendo anche alla finalità di sollecitare la vigilanza delle persone e degli enti chiamati a rispondere del fatto altrui. Il criterio d’imputazione di tale responsabilità è chiaramente individuato dall’art. 6 della legge n. 689 cit., il quale, richiedendo che l’illecito sia stato commesso dalla persona fisica nell’esercizio delle proprie funzioni o incombenze, stabilisce un criterio di collegamento che costituisce al tempo stesso il presupposto ed il limite della responsabilità dell’ente, nel senso che a tal fine si esige soltanto che la persona fisica si trovi con l’ente nel rapporto indicato, e non anche che essa abbia operato nell’interesse dell’ente.
Cass. n. 11369/2020
Come più volte affermato da questa Corte, il verbale di accertamento ispettivo della violazione delle norme sulla tutela del lavoro subordinato, pur notificato unitamente al preannuncio di sanzioni pecuniarie nella misura minima, non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l’amministrazione, a conclusione del procedimento amministrativo, infligge la sanzione con l’ordinanza- ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l’interesse del privato a rivolgersi all’autorità giudiziaria (cfr. Cass. n. 16319 del 2010, n. 11281 del 2010 e n. 18320 del 2007).
Già le Sezioni Unite di questa Corte, con risalente pronuncia, ebbero ad affermare che il verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo soltanto in questo caso idoneo ad acquisire il valore e l’efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell’importo direttamente stabilito dalla legge. Quando, invece, riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, il verbale non incide ex se sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l’autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l’entità, mediante un ulteriore atto, l’ordinanza di ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione ai sensi dell’art. 2 della legge n. 689 del 1981 (Cass. Sezioni Unite n. 16 del 2007; conf. Cass. n. 18320 del 2007).
Tale regola di giudizio è stata anche ribadita in una recente pronuncia di questa Corte (Cass. n. 32886 del 2018), con cui è stata decisa una controversia analoga a quella in esame in cui il giudice di merito aveva dichiarato inammissibile l’azione di accertamento negativo della Direzione Provinciale del Lavoro avverso il verbale di accertamento prima dell’emissione dell’ordinanza-ingiunzione. Questa Corte ha affermato che, rispetto alla menzionata autorità amministrativa, l’unico interesse ad agire può in astratto riguardare la valenza del verbale al fine dell’applicazione delle sanzioni conseguenti alle violazioni amministrative in esso accertate.
Cass. n. 5041/2020
In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, non trova applicazione il principio di retroattività della legge più favorevole, previsto dall’art. 3 del D.Igs. n. 472 del 1997 con riguardo alle infrazioni valutarie e tributarie, in quanto il differente e più favorevole trattamento, non irragionevolmente riservato dal legislatore alla disciplina di tali infrazioni, trova fondamento nella innegabile peculiarità sostanziale che caratterizza le rispettive materie.
Cass. n. 2034/2020
La Corte di Cassazione è chiamata a dire se le cause di opposizione avverso le ordinanze ingiunzioni in materia di sanzioni per il lavoro, cui si applica oggi il rito del lavoro ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo n. 150/2011, vadano considerate, nel nuovo contesto normativo, controversie di lavoro ex art 409 c.p.c. alle quali si applica l’art. 3 della legge n. 742/1969 che esclude la sospensione feriale dei termini “per le controversie previste dagli articoli 429 e 459 (oggi 409 e 442) del codice di procedura civile”.
Sulla specifica questione, vigente il rito speciale della I. n. 689/1981, le Sezioni Unite con la sentenza n. 63/2000, affermarono che le cause di opposizione in questione non configurassero controversie di lavoro, cui estendere la disciplina della 1. n. 749/1969 sulla sospensione feriale dei termini, attribuendo precipuo valore al dato formale della previsione, all’interno dell’art. 35 della 1. 689, circa l’applicabilità del rito del lavoro limitatamente alle controversie relative alle opposizioni “in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie” consistenti nell’omesso o parziale versamento di contributi ed a quelle comunque connesse all’omissione contribuiva; categoria nella quale non rientravano le opposizioni in materia di sanzioni per il lavoro ed alle quali, quindi, per le Sez. Unite, si applicava il regime generale di sospensione feriale dei termini, come se si trattasse di una normale causa civile.
Ritiene ora questo Collegio che la questione meriti di essere rimeditata all’interno del mutato assetto normativo conseguente alla diversa regolamentazione dettata dal d.lgs. n. 150/2011 in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, che ha unificato i riti in materia di opposizione all’ordinanza ingiunzione (art. 6.) ; abrogato il giudizio speciale previsto dall’art. 23 della legge di depenalizzazione ( art. 34); abrogato la disciplina della competenza prevista dall’art. 22 bis 1.n. 689/1981 (art. 34); inciso sulla stessa base normativa della distinzione delineata in questa materia dall’art. 35, commi 2, 3, 4 e 7 della legge n. 689/1981, abrogando la distinzione tra rito speciale del lavoro e rito speciale in materia di sanzioni amministrative lavoristiche e previdenziali.
Per quanto riguarda la materia del lavoro e della previdenza, prima facie rientrante nella cognizione di un giudice del lavoro siccome delineata dagli art. 409 e 442 c.p.c. , la disciplina delineata dalla legge n. 689/1981 imponeva di distinguere tre differenti tipologie di ordinanze ingiunzioni assoggettate a due riti differenti: 1) l’opposizione all’ordinanza ingiunzione relativa a violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie consistenti nell’omissione di contributi e premi o da cui deriva l’omissione di contributi e premi (comma 4) ; 2) l’opposizione all’ordinanza ingiunzione relativa a violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie non consistenti nell’omissione di contributi e premi né connesse ad omissioni contributive (comma 7); 3). l’opposizione all’ordinanza ingiunzione relativa a violazioni in materia di lavoro.
In particolare, su questa ultima categoria di opposizioni riferite alle sanzioni per il lavoro, le Sez. Unite hanno notato nella predetta sentenza n. 63/2000 : “Nulla è stato disposto espressamente con riguardo alla materia propriamente lavoristica, ma una piana applicazione del canone ermeneutico inclusio units est esclusio altetius, unitamente al rilievo dell’identità del rito che caratterizza i giudizi in tale materia ed in quella previdenziale, implica come conseguenza necessaria che, in ogni ulteriore ipotesi di violazione amministrativa afferente all’area delle situazioni giuridiche passive correlate a rapporti di lavoro in atto, pregressi o costituendi, non possa non valere lo stesso criterio, enunciato dal detto comma settimo dell’art. 35, di riconducibilità del giudizio di opposizione alla disciplina processuale dettata dalle legge speciale. Il principio generale è, dunque, quello della prevalenza di tale disciplina e della previsione di ipotesi eccezionali di prevalenza del rito del lavoro”.
Sulla scorta della rilevata prevalenza del rito della legge n. 689/81 le Sez. Unite riconobbero quindi all’art. 35 della legge n. 689 del 1981 “la funzione di valutazione legale tipica della natura del giudizio di opposizione come idoneo a soggiacere, al regime di sospensione dei termini in periodo feriale con le sole eccezioni espressamente previste di eccezionale applicabilità del rito del lavoro espressamente previsti dal citato art. 35”.
Deve essere peraltro avvertito che nella stessa sentenza n. 63/2000 le Sez. Un. avevano pure sostenuto (con una certa incoerenza, come si dirà) che le cause in questione (in materia di sanzioni per il lavoro) non configurassero controversie di lavoro nemmeno sul piano sostanziale, in quanto nelle cause di opposizione ad ordinanza ingiunzione prevarrebbe il profilo dell’accertamento negativo della legittimità della pretesa punitiva dell’amministrazione pubblica sicché il relativo oggetto sarebbe incentrato sul provvedimento amministrativo, mentre il rapporto di lavoro scemerebbe a presupposto meramente occasionale.
La premessa teorica, su cui poggia la medesima valutazione sostanziale operata dalle Sez. Unite nella sentenza n. 63/2000 (e richiamata nella cit. ordinanza n. 8673/2018) — e secondo cui l’oggetto del giudizio di opposizione all’ordinanza ingiunzione andrebbe costruito come giudizio d’impugnazione del provvedimento tendente all’accertamento negativo della pretesa sanzionatoria dell’amministrazione – è stata in seguito abbandonata e risulta superata nella successiva sentenza delle Sez. Unite n. 1786/2010 la quale ha optato per una soluzione diversa, affermando che “in tema di opposizione ad ordinanza ingiunzione per l’ irrogazione di sanzioni amministrative il giudizio di opposizione non ha ad oggetto l’atto, ma il rapporto, con conseguente cognizione piena del giudice”.
Le Sez. Unite più recenti (n. 1876/2018) hanno così aderito alla tesi secondo cui il sindacato del giudice del merito in materia di ordinanze ingiunzione si estende alla validità sostanziale del provvedimento impugnato essendo oggetto dell’opposizione il rapporto sanzionatorio e non il provvedimento d’irrogazione.
Pertanto, in tale prospettiva, la natura ed i presupposti sostanziali dell’infrazione amministrativa acquistano pure un peso determinante ai fini dell’identificazione dell’oggetto del giudizio, come questa stessa Corte, in seguito alla citata sentenza delle Sez. Un. 1786 del 2010, ha più volte affermato riconoscendo come pacifico che l’opposizione all’ordinanza ingiunzione sia strumento per portare la controversia nella sua interezza di fronte al giudice competente (Cass. nn. 25124/18, 2959/2016, 17799/2014).
Dovrebbe quindi affermarsi che oggi anche le controversie in materia di previdenza e assistenza obbligatoria consistenti in (o connesse a) omissioni contributive – e con le quali si applicano anche i contributi unitamente alle sanzioni a mente dell’art. 35, commi 2 e 3, 1. n. 689/1981 – non siano controversie ex artt. 409 e 442 c.p.c.: con tutto ciò che ne consegue non solo ai fini dell’applicabilità alle stesse cause della sospensione dei termini, ma anche ai fini degli aspetti fiscali, delle spese, ecc; arrivando di questo passo a mettere in dubbio, pur nell’ambito della competenza del medesimo tribunale, la loro devoluzione alla cognizione del giudice del lavoro ed a superare la specializzazione attribuita a questo organo in materia di contribuzione previdenziale ex art. 442 c.p.c..
Appare necessario, a questo punto, mettere in rilievo come la questione della natura della controversia in materia di sanzioni lavoristiche, eserciti i propri effetti oltre il tema della sospensione feriale dei termini, finendo per incidere anche su altri non meno importanti aspetti processuali relative alle stesse cause, come quelli relativi ai profili fiscali (art. 9 e 13 d.p.r. 115/2002), della regolamentazione delle spese processuali (art 152 bis, disp. att. c.p.c.), ed appunto su quello della distribuzione delle stesse cause all’interno dello stesso organo giudiziario competente (il tribunale e la Corte d’appello), fino a lambire il tema della cognizione della stessa sezione lavoro di questa Corte di cassazione, che di fatto se ne occupa.
Insomma nella materia in esame (delle sanzioni per il lavoro e per la previdenza) dalla previsione di due riti diversi, i giudici di merito ne hanno tratto l’indicazione che le cause di opposizione in oggetto — riferite cioè all’opposizione ad ordinanze ingiunzioni per sanzioni in materia di lavoro – non fossero controversie di lavoro ex art. 409 c.p.c. non solo ai fini della sospensione feriale dei termini, ma anche per la competenza interna.
Mentre lo fossero quelle alle quali si applicava il rito del lavoro per le ordinanze ingiunzione in materia di previdenza. Come se la legge avesse previsto che non se ne potesse occupare lo stesso giudice del lavoro (il Pretore del lavoro prima, ed ora, il giudice monocratico del tribunale) applicando un rito speciale, come esso fa in molti altri casi.
In sede di legittimità invece gli unici precedenti che si occupano di questa questione, entrambi provenienti dalla Sezione Lavoro, sembrano andare in direzione opposta a quello che pare l’orientamento dominante seguito negli uffici di merito. Così ad es. con la sentenza n. 1062 del 18.1.2008 la Corte di cassazione ha espressamente affermato che la competenza sull’opposizione all’ordinanza ingiunzione emessa dalla direzione provinciale del lavoro (per violazione in materia di lavoro, previdenza ed assistenza obbligatorie) spetti al tribunale in funione di giudice del lavoro (e non al giudice di pace). Mentre già in precedenza la sentenza della Corte di cassazione del 5.3.2004 n. 4564 parla di un giudizio svolto davanti al giudice del lavoro ratione materiae tenuto ad applicare il rito della legge n. 689/1981.
Ora, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2011 in materia di semplificazione dei riti, questo modus operandi (contrassegnato da prassi eterogenee, incertezze applicative, approssimazione) non appare più giustificabile perché la distinzione tra i riti posta dall’art. 35 della 1. n. 689/81 più non esiste essendo stata abrogata. Tutte le cause in questione soggiacciono ad un medesimo rito e non possono che essere assoggettate ad una medesima disciplina della sospensione feriale (e non solo).
Nel nuovo assetto normativo occorre procedere quindi dalla razionalità sottesa al d.lgs. n. 150/2011 in materia di semplificazione dei riti e valorizzare la nuova disciplina la quale incide in modo determinante sul quadro normativo che si è descritto. L’art. 6 del d.lgs. n. 150, infatti, da una parte, ha ribadito la devoluzione al tribunale (senza aggettivi) piuttosto che al giudice di pace, tra le altre, di tutte le cause in materia di “a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infrtuni sul lavoro; b) di previdena e assistenza obbligatoria”.
Dall’altra parte, ha previsto, che tutte le cause in materia di opposizione all’ordinanze ingiunzioni debbano essere trattate con il “rito del lavoro” (come denominato all’art. 1); tutte, nessuna esclusa.
Eliminata così, alla radice, la distinzione tra i riti, desumibile dall’art. 35 della 1. n. 689/1981, ed applicato a tutte le controversie in materia di ordinanze ingiunzioni lo stesso rito del lavoro ex art. 6 d.lgs. n. 150/2011, l’unico criterio idoneo a stabilire oggi se vi siano e quali siano le controversie in materia di opposizioni all’ordinanze ingiunzioni assoggettate o meno alla disciplina della sospensione feriale dei termini, rimane necessariamente un criterio di ordine sostanziale. Non essendovi alcun altro criterio.
Ed esso va necessariamente ricavato dagli artt. 409 e 442 c.p.c.
Salvo voler affermare che, per effetto del trascinamento dello stesso rito lavoro, a tutte le controversie in materia di opposizione alle ingiunzioni (per le più eterogenee materie) si applichi la medesima disciplina della sospensione dei termini prevista soltanto per le controversie del lavoro, della previdenza ed assistenza.
Oppure, per converso, sostenere che non si applichi più a nessuna delle predette controversie la sospensione dei termini per effetto dell’estensione a tutte del medesimo rito lavoristico.
O ancora voler ipotizzare un’illegittima ultrattività della normativa processuale precedente e continuare a distinguere ai fini della sospensione feriale dei termini tra ordinanze ingiunzioni in materia di previdenza (consistenti in omissioni di premi o connesse o non consistenti) ed ordinanze ingiunzioni in materia di lavoro (ed in generale in materia differenti dall’uno e dall’altro settore).
Ma ciascuna delle predette soluzioni, alternative a quella qui prospettata, presenta problemi logici e di natura sistematica di rilievo; dal momento che, essendo stata eliminata la diversità dei riti di cui all’art. 35 1. n. 689/1981, nell’attuale contesto normativo non è più possibile giustificare nessuna diversità di soluzioni per le classi di controversie prima identificate e rientranti nell’orbita della cognizione di un giudice del lavoro. Non essendo presente nell’ordinamento alcun diverso criterio normativo, idoneo a distinguere le stesse cause sul piano processuale.
Del pari nessuna possibilità esiste oggi di poter distinguere, dal punto di vista processuale, all’interno delle cause di opposizione all’ordinanze ingiunzioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, quelle consistenti nell’omissione di contributi e premi o connesse all’omissione di contributi (art. 35, comma 4) e quelle non consistenti nell’omissione di contributi e premi né connesse all’omissione (art. 35, comma 7).
La soluzione indicata dalle Sez. Un. 63/2000 basata sulla qualifica:zione legale desunta dall’art. 35 della 1. n. 689/1981, non può essere quindi più seguita e deve essere necessariamente superata. E poiché a seguito della più volte ricordata riforma di cui al d.lgs. n. 150/2011, non vi è alcun altro criterio che consenta di distinguere le une dalle altre, è giocoforza fare riferimento ad un criterio di natura sostanziale in modo da unificare sotto la medesima disciplina tutte le cause che abbiano natura omogenea di controversie di lavoro e previdenza, non solo ai fini della sospensione feriale (ma anche per la competenza, le spese, i tributi, oltre che appunto per il rito).
Ed è quindi a questo proposito che nella soluzione della questione che si ricerca, in mancanza di altro criterio, si inserisce con tutto il suo peso l’elaborazione che, fin dall’indomani della legge n. 533/1973, la giurisprudenza del lavoro ha effettuato nell’identificazione delle cause costituenti controversie di lavoro, muovendo dalla particolare ed ampia formula utilizzata dal legislatore del ’73 nell’art. 409 c.p.c. ( “controversie relative a..”) per delimitare il relativo perimetro applicativo. Tale giurisprudenza afferma, da sempre che, ai fini della individuazione delle cause ex art. 409 c.p.c. relative a rapporti di lavoro debbono intendersi come tali non solo quelle relative alle obbligazioni propriamente caratteristiche del rapporto di lavoro, ma tutte le controversie in cui la pretesa fatta valere in giudizio si ricolleghi direttamente al detto rapporto come antecedente logico necessario, pur non costituendo la “causa petendi” di tale pretesa.
Torna quindi applicabile in materia di identificazione delle controversie ex artt. 409 e 442 c.p.c. – cui non si applica la sospensione feriale dei termini – l’orientamento precedente alla Sez. Un. n. 63/2000, espresso ad esempio dalla sentenza della Cass. n. 71 del 07/01/1998 ( richiamata anche dalla Corte d’appello di Torino). 28.1. Tale orientamento ha rilevato anzitutto che nelle controversie in oggetto sono dedotte questioni che attengono alla esistenza ed alla disciplina del rapporto di lavoro, non rilevando in contrario che la violazione non sia fatta valere dal lavoratore bensì da un organo amministrativo e che essa investa, eventualmente un interesse eccedente quello del lavoratore stesso.
Si tratta infatti delle cause per sanzioni irrogate ora dall’Ispettorato Unico del Lavoro per violazioni delle disposizioni in materia di legislazione protettiva del lavoro: ad es. per mancata registrazione dei lavoratori dipendenti dei libri paga e matricola; per la violazione della disciplina in materia di assunzione, per il mancato rispetto dell’orario di lavoro, del riposo settimanale, delle ferie, della disciplina delle dimissioni, per violazioni in materia di sicurezza sul lavoro, o per i casi di somministrazioni vietate di manodopera come si verificano negli appalti illeciti, ecc. Cause che sono spesso collegate ad omissioni contributive e di premi (come accade sempre in quelle relative all’assunzione al lavoro “in nero” o irregolare; o in materia di orario di lavoro, riposi, ferie, appalti, ecc.); e che discendono spesso da un verbale di accertamento unico redatto dai diversi organi ispettivi (INPS, INAIL ed Ispettorato del Lavoro) a seguito di accessi ispettivi congiunti.
Nelle controversie relative alle violazioni dei precetti in materia di lavoro, in realtà, il fatto dal quale trae origine la domanda fatta valere con l’opposizione attiene sempre all’esistenza e/o allo svolgimento di un rapporto di lavoro. La controversia è sempre “relativa a…” un rapporto di lavoro il quale non può essere degradato quindi a fatto meramente occasionale. Non rileva invece in tale ottica la circostanza che la violazione non sia fatta valere dal lavoratore bensì da un organo amministrativo (a tanto normativamente legittimato) in quanto il fatto che la controversia non si svolga fra le parti del rapporto bensì fra datore ed organo amministrativo resta un elemento irrilevante al fine della indicata natura.
In definitiva nella soluzione del problema di cui si discute occorre soltanto applicare la legge vigente che: individua la competenza nel tribunale (art.6 d.lgs. 150/2011), stabilisce il rito del lavoro (art.6 d.lgs. 150/2011) e prevede che alle cause aventi sostanza di controversie di lavoro e previdenza (art. 3 della 1. 742/1969) non si possa applicare la sospensione dei termini (come questa stessa Corte afferma in negativo quando la applica a cause che non hanno tale sostanza: Cass. Sez. 6 – L, Ordinanza n. 8673 del 2018, Cass. 22/02/2017, n. 4652, Cass., sez. VI ordinanza n. 22389 del 2015).
D’altra parte va ribadito che, in mancanza di qualsiasi distinzione come quella desumibile prima dall’art. 35 cit., sostenere oggi che le cause in materia di ordinanze ingiunzioni non configurino cause di lavoro, significherebbe devolvere ad un giudice estraneo alla materia sostanziale di cui agli artt. 409 e 442 c.p.c., non solo la cognizione sulle ordinanze ingiunzioni riferite alla materia del lavoro, ma anche tutta la cognizione relativa ad ordinanze ingiunzioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie (consistenti nell’omesso o parziale versamento di contributi; o connesse all’omesso versamento di contributi; o anche non connesse ad omissioni contributive). E non si vede come sia gestibile da un giudice non specializzato la cognizione delle cause relative a tale settore dell’ordinamento, tanto più se si pensa che — come già detto – in base alla residua disciplina dell’art. 35, tuttora vigente, con le stesse ordinanze ingiunzioni può essere ingiunto non solo il pagamento delle sanzioni amministrative ma anche il pagamento dei contributi previdenziali.
Prescindere dalla natura sostanziale di queste cause, significa quindi non soltanto negare che ad esse non si applichi la sospensione feriale dei termini, ma anche rinunciare alla specializzazione del giudice del lavoro; ed affermare perciò che le stesse cause debbano essere devolute al tribunale civile. E non solo. Significa impedire pure la praticabilità di processi cumulativi davanti allo stesso giudice, anche quando le stesse cause — come spesso accade – nascano da verbali di accertamento congiunti e riposino sui medesimi fatti sostanziali che costituiscono i presupposti tanto per le omissioni contributive, tanto per le sanzioni amministrative previdenziali e lavoristiche.
Dinanzi alle trasformazioni del diritto del lavoro e del relativo apparato sanzionatorio, parrebbe oltremodo contraddittorio continuare a qualificare le controversie sulle sanzioni lavoristiche come estranee agli artt. 409 e ss. c.p.c espungendo dalla cognizione del giudice specializzato del lavoro le relative cause, in nome di un antico retaggio (la distinzione dei riti dell’art. 35 1. 689/1981 o la prevalenza della dimensione puramente afflittiva del provvedimento amministrativo) che appaiono superati ed oggetto di riconsiderazione da parte dello stesso legislatore, oltre che nella stessa giurisprudenza di legittimità prima citata (Sez. Unite n. 1786/2010, Cass. nn. 25124/18, 2959/2016, 17799/2014; 8673/2018, 4652/2017, 22389/2015).
Ogni problema fin qui evidenziato viene invece risolto e tutto si ricompone all’interno della stessa giurisprudenza di questa Corte, non solo per la questione della sospensione feriale dei termini che qui rileva (ma anche per la competenza, il rito, la distribuzione interna, il fisco, le spese), attribuendo a queste cause natura di controversie di lavoro in conformità alla loro vera essenza, prendendo atto dall’avvenuto superamento dell’art. 35 1. n. 689/1981 ed adoperando una logica di sistema coerente con i principi del giusto processo, della ragionevole durata, della specializzazione, del buon andamento, dell’effettività della tutela, che sono tutti alla base del d.lgs. n. 150/2011. Riconoscere la natura delle controversie in oggetto come controversie ex artt. 409 e 442 c.p.c. significa, in definitiva, parificare la disciplina processuale per tutte le ordinanze ingiunzioni in materia di sanzioni previdenziali o lavoristiche secondo la loro essenza.
Si impone quindi una rivisitazione della soluzione del problema oggetto del giudizio, ed a fronte dell’importanza della questione – la quale muove dalla premessa relativa alla natura della controversia di opposizione all’ordinanza ingiunzione in materia di sanzioni per il lavoro dopo il d.lgs. n. 150/2011 sulla semplificazione ed unificazione dei riti – si rende opportuno rimettere il ricorso al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della Corte, trattandosi di questione che non è stata mai affrontata dalle medesime Sezioni Unite all’indomani del d.lgs. 150/2001.
Va ancora evidenziato che la stessa premessa insita nella questione è atta a definire non solo la particolare questione della sospensione feriale dei termini, ma si riflette anche su altre questioni processuali strettamente discendenti dalla natura di tali cause; e prima fra tutte quella della ordinata distribuzione delle stesse all’interno degli uffici giudiziari (questione che lambisce anche la cognizione di questa stessa Sezione Lavoro); e ciò costituisce un ulteriore motivo per affidare direttamente alle Sezioni Unite la soluzione della delicata questione.
Va infine avvertito che rispetto alla questione di causa andrebbe eventualmente valutata, in caso di mutamento di indirizzo, l’esistenza dei presupposti per applicare i principi del c.d. prospective overrulling percome risultano declinati dalla giurisprudenza di questa Corte (da ultimo Sez. Un. 4135/2019) allo scopo di porre la parte al riparo dagli effetti processuali pregiudizievoli (nullità, decadenze, preclusioni, inammissibilità) di mutamenti imprevedibili della giurisprudenza di legittimità su norme regolatrici del processo.
Cass. n. 978/2020
In tema sanzioni amministrative, legittimato passivo nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione è solo l’autorità che ha emesso il provvedimento opposto, ancorché si tratti di organo periferico dell’amministrazione statale che agisca in virtù di una specifica autonomia funzionale in deroga all’art. 11, comma 1, del r.d. n. 1611 del 1933, come sostituito dall’art. 1 della I. n. 260 del 1958, e tale legittimazione esclusiva persiste anche nella fase di impugnazione davanti alla Corte di cassazione, non ostandovi alcuna disposizione da cui sia desumibile il subentro del Ministro (nella specie, quindi, veniva rigettato il ricorso per cassazione proposto dal Ministero del Lavoro avverso sentenza che aveva dichiarato inammissibile l’appello, con il quale lo stesso ente aveva impugnato la pronuncia su opposizione a ordinanza ingiunzione emessa da una Direzione provinciale del lavoro (conf. Cass. n. 7242/2020).
Inoltre, come si evince pure dalla motivazione della pronuncia n. 15169/15, in via preliminare, dichiarava altresì inammissibile il ricorso contestualmente proposto anche dalla Direzione Provinciale di Milano, in quanto non costituita parte nel giudizio di appello, nel quale era stato presente soltanto il Ministero del Lavoro, pur privo di legittimazione -donde la declaratoria d’inammissibilità del gravame proposto dal solo dicastero – «… È noto, infatti, che la legittimazione alle impugnazioni, diverse dall’opposizione di terzo, spetti esclusivamente a chi abbia formalmente assunto la qualità di parte nel grado del giudizio di merito conclusosi con la sentenza impugnata: non rilevando in contrario che il soggetto, rimasto ad esso estraneo e a differenza di quello contumace, deduca a fondamento della proposta impugnazione la propria qualità di litisconsorte sostanziale indebitamente pretermesso (Cass. 15 dicembre 2010, n. 25344; Cass. 21 febbraio 2006, n. 3688)».
In senso conforme, v. anche Cass. I civ. n. 15596 del 7/7/2006, secondo cui ai sensi dell’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, legittimata passiva è l’autorità che ha emesso l’ordinanza, anche quando si tratti di organo periferico dell’amministrazione statale, il quale agisce in virtù di una specifica autonomia funzionale che comporta deroga a quanto stabilito dall’art. 11, primo comma, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611 -come sostituito dall’art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260-, in tema di rappresentanza in giudizio dello Stato, e alla speciale sanatoria prevista dall’art. 4 della citata legge n. 260 del 1958; tale legittimazione resta ferma anche nella successiva fase di impugnazione davanti alla Corte di cassazione, giacché nella disciplina dell’art. 23 cit. non si rinviene alcun elemento da cui possa desumersi che alla legittimazione in primo grado dell’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio subentri, nella fase di impugnazione, la legittimazione -secondo la regola ordinaria- del Ministro; con la conseguenza che il ricorso per cassazione proposto nei confronti del Ministro, anziché nei confronti dell’autorità che ha emesso l’ordinanza, è inammissibile.
In senso analogo Cass. nn. 9385 del 1994, 1038 del 1999, nonché Cass. sez. un. civ. n. 2636 del 1989.
Parimenti, Cass. VI civ. – L con ordinanza n. 6316 del 29/01 – 27/03/2015 dichiarava: <<Come è noto, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, spetta soltanto all’autorità che l’ha emessa (nella specie, la Direzione Provinciale de/lavoro) – in base ai principi speciali di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, che derogano a quelli generali in materia di rappresentanza dello Stato – non solo la legittimazione passiva a resistere all’opposizione, ma anche la legittimazione attiva a proporre ricorso per cassazione (e, in genere, impugnazione) contro la sentenza di accoglimento della stessa opposizione.
Ne consegue che non è ammissibile, per difetto di legittimazione, il ricorso per cassazione – contro la sentenza di accoglimento dell’opposizione ad ordinanza-ingiunzione – che sia proposto, come nella specie, dal Ministero gerarchicamente sovraordinato all’autorità che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione opposta (quale, appunto, il Ministero de/lavoro) – cfr. in tal senso Cass. n. 6126 del 22 marzo 2005; Cass. n. 6239 del 23 marzo 2005; Cass. n. 10392 del 18 maggio 2005; Cass. n. 23262 dell’8 novembre 2007»).
Cass. n. 16039/2019
In tema di opposizione a sanzioni amministrative, nel regime introdotto dal d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, l’ordinanza emessa ai sensi dell’art. 23, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di tardiva proposizione del ricorso, non è impugnabile con ricorso per cassazione ma con l’appello, allo stesso modo dell’ordinanza di convalida emessa ai sensi del quinto comma in caso di mancata comparizione dell’opponente alla prima udienza, non assumendo alcun rilievo la mancata modificazione del primo comma da parte dell’art. 26 del d.lgs. n. 40 cit., in quanto l’appello costituisce il mezzo generale d’impugnazione delle decisioni rese nei giudizi di opposizione a sanzioni amministrative, avendo il legislatore inteso, in attuazione della delega conferita con legge 14 maggio 2005, n. 80, ridurre il numero dei casi di immediata ricorribilità per cassazione, al fine di rafforzare la funzione nomofilattica della Suprema Corte, come ritenuto dalla Corte costituzionale con sentenza n. 98 del 2008.
Tra l’altro, si era già precedentemente chiarito (Cass. Sez. 2, ord. n. 24748 del 24.11.2009) che “Per effetto delle modifiche recate dall’art. 26 del d.lgs. n. 40 del 2006, che ha soppresso l’ultimo comma dell’art. 23 della legge n. 689 del 1981, a far data dal 2 marzo 2006 rimane ferma la ricorribilità per cassazione delle sole ordinanze emesse dal giudice di pace che dichiarino inammissibile per tardività l’opposizione proposta dal trasgressore, siccome espressamente prevista dal primo comma del citato art. 23, mentre l’unico mezzo di impugnazione ordinario avverso le sentenze pronunciate dal medesimo giudice, nonché avverso le ordinanze di cui al quinto comma dell’anzidetto art. 23 (per le quali la ricorribilità per cassazione non è stabilita espressamente) è costituito dall’appello”.
Nel giudizio di opposizione avverso i provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, l’ordinanza di cui al quinto comma del citato art. 23, con la quale il giudice convalida il provvedimento impugnato per mancata comparizione alla prima udienza dell’opponente che non abbia fatto pervenire tempestiva notizia di un suo legittimo impedimento, è sufficientemente motivata ove il giudice dia espressamente atto di aver valutato la documentazione “hinc ed inde” prodotta, ritenendola inidonea a incidere sulla valenza della pretesa sanzionatoria, senza necessità di una specifica disamina di ciascuna delle censure rivolte al provvedimento impugnato, dovendosi escludere – alla stregua della “ratio” sottesa alla norma, intesa, in coerenza con i principi del giusto processo, alla sollecita definizione dei procedimenti ai quali la parte attrice abbia omesso di dare impulso – che l’onere motivazionale relativo alla sussistenza o meno dei presupposti giustificanti la sanzione irrogata debba conformarsi ai contenuti tipici di una decisione raggiunta all’esito di un giudizio sviluppatosi secondo le forme ordinarie.
Ne consegue che, ove il provvedimento di convalida risponda a tali requisiti, resta esclusa la possibilità, in sede di legittimità, di sindacarne la fondatezza ovvero la persuasività sotto il profilo della completezza e dell’esattezza, risolvendosi solo la motivazione apparente o comunque avulsa dalle risultanze documentali in un vizio rilevabile in sede di legittimità>> (Sez. U. n. 10506 del 30.4.2010; senso conf. v. da ultimo Sez- 6 – 2, ord. n. 24388 del 16.10.2017).
Cass. n. 5369/2019
Deve essere confermato rispetto al processo di opposizione ad ordinanza ingiunzione, il principio secondo cui anche la mera richiesta di rigetto proposta in giudizio dal creditore rispetto ad un’azione di accertamento negativo introdotta dal presunto debitore ha effetto interruttivo della prescrizione, ai sensi dell’art. 2943, co. 2, c.c., con gli effetti permanenti di cui all’art. 2945, co. 2, c.c. (così: Cass. 19 settembre 2014, n. 19738; Cass. 29 marzo 2007, n. 7737, in tema di opposizione a precetto; Cass. 29 maggio 2013, n. 13438, in tema di resistenza rispetto ad un’impugnativa per revocazione; per un accenno al medesimo principio in tema di opposizione a sanzione amministrativa, v. Cass. 23 gennaio 2018, n. 1550).
Cass. n. 13521/2019
Nei giudizi di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, introdotti nella vigenza dell’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, come modificato dall’art. 26 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, e quindi prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, l’appello deve essere proposto nella forma della citazione e non già con ricorso, trovando applicazione, in assenza di una specifica previsione normativa per il giudizio di secondo grado, la disciplina ordinaria di cui agli artt. 339 e seguenti cod. proc. civ.» (conf. Cass. n. 5295 del 2017 e n. 24587 del 2018).
Per quanto attiene alla ritualità dell’appello, le Sezioni Unite hanno chiarito che«l’appello avverso sentenze in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, pronunciate ai sensi dell’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in giudizi iniziati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 10 settembre 2011, n. 150, ove erroneamente introdotto con ricorso anziché con citazione, è suscettibile di sanatoria, a condizione che nel termine previsto dalla legge l’atto sia stato non solo depositato nella cancelleria del giudice, ma anche notificato alla controparte, non trovando applicazione il diverso principio, non suscettibile di applicazione al di fuori dello specifico ambito, affermato con riguardo alla sanatoria delle impugnazioni delle deliberazioni di assemblea di condominio spiegate mediante ricorso, e senza che sia possibile rimettere in termini l’appellante, non ricorrendo i presupposti della pregressa esistenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale poi disatteso da un successivo pronunciamento.» (conf. Cass. n. 5295 del 2017 e n. 24587 del 2018).
Cass. n. 33373/2018
Il ricorso amministrativo ex art. 16, d.lgs. n. 124/2004 ha natura endoprocedimentale perché: a) determina l’impossibilità, pendente lo stesso, di adire l’autorità giudiziaria fino alla decisione su di esso, per carenza di interesse fino alla sua decisione (cfr. in motivazione Cass. 7.2.2012 n. 1717); b) non sospende l’esecutività dell’ordinanza ingiunzione, salvo che non sia disposta su richiesta del ricorrente dalla Direzione regionale del lavoro; c) prevede la formazione del silenzio rigetto, decorso il termine di gg. 60 previsto per la decisione del ricorso stesso; d) è causa di interruzione del termine per impugnare l’ordinanza-ingiunzione che inizia nuovamente a decorrere dalla notifica del provvedimento confermativo o modificativo dell’ordinanza ingiunzione ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione (cfr. art. 16 comma 3 citato).
La incidentalità del suddetto procedimento amministrativo, la efficacia sospensivo-interruttiva (cfr. Corte Cost. sent. n. 119/2013) rispetto all’opposizione giurisdizionale e il particolare meccanismo operativo del silenzio rigetto che rende impugnabile non il silenzio rigetto ma il provvedimento censurato in sede di ricorso gerarchico escludono, pertanto, che il provvedimento definitorio della procedura si ponga in termini di alternatività rispetto all’ordinanza-ingiunzione e se lo stesso, o i vari snodi procedurali in cui esso si articola, si ritengano in qualche modo viziati, eventuali doglianze potranno essere fatte valere, in una logica di chiusura del sistema di tutela, in sede di opposizione all’ordinanza-ingiunzione, il cui giudice -come correttamente sottolineato dalla Corte territoriale- è anche giudice del rapporto e non dell’atto (cfr. Cass. 16.4.2003 n. 6020; Cass. 2.4.2015 n. 6778).
Cass. n. 33032/2018
La buona fede può rilevare come causa di esclusione della responsabilità amministrativa (al pari di quanto avviene per quella penale in materia di contravvenzioni) solo quando sussistano elementi positivi idonei ad ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso (vedi, di recente: Cass. 31 luglio 2018, n. 20219).
Cass. n. 32886/2018
In tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento ispettivo (…) non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l’amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell’interessato, determina l’entità della sanzione e, a conclusione del procedimento amministrativo, la infligge con l’ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l’interesse del privato a rivolgersi all’autorità giudiziaria» (Cass. 12 luglio 2010, n. 16319, Cass. 10 maggio 2010, n. 11281; Cass. 30 agosto 2007, n. 18320);
La disciplina è dunque diversa da quella speciale e tipica prevista dal codice della strada, ove è pacifica l’opponibilità in sede giudiziale già del verbale di accertamento (ora, v. art. 7 d. Igs. . 1 settembre 2011, n. 150), ma ciò in quanto atto che, in mancanza di impugnativa amministrativa o giudiziale è destinato a divenire, esso stesso, titolo esecutivo, come non accade nel sistema generale della L. 689/1981, ove il verbale e l’atto di contestazione sono solo elementi prodromici rispetto alla successiva, ed eventuale, adozione dell’ordinanza ingiunzione, che soltanto costituisce titolo esecutivo.
Né può dirsi che la normativa, così impostata solleciti in alcun modo dubbi di legittimità costituzionale, sotto il profilo della ragionevolezza (art. 3) o dei diritti di difesa (art. 24) ed al giusto processo (art. 111 Cost.), in quanto semmai le garanzie per l’interessato ricevono una ancora maggior tutela, data dal fatto che in esito (o contestualmente) al verbale, deve procedersi alla contestazione delle infrazioni, la quale apre una fase di possibili difese e valutazioni in sede amministrativa, da cui potrebbe anche derivare la rinuncia della RA. rispetto alla pretesa sanzionatoria.
Avverso l’ordinanza ingiunzione sono ammesse piene tutele cautelari (v. ora, art. 5 e 6, co. 7, d. Igs. 150/2011 cit.) e di merito, nell’an e nel quantum, e quindi non vi è proprio alcuna compressione dei diritti del soggetto privato.
Cass. n. 32710/2018
In tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell’infrazione, il termine di novanta giorni, previsto dall’art. 14, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, per la notifica degli estremi della violazione, decorre dal compimento dell’attività di verifica di tutti gli estremi dell’illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all’Amministrazione per valutare e ponderare gli elementi acquisiti (in tal senso fra le tante: Cass. 30 giugno 2016, n. 13474 cit. nonché Cass. 28 ottobre 2014, n. 22837; Cass. 6 novembre 2009, n. 23608).
Il procedimento di accertamento della violazione è finalizzato a consentire all’Amministrazione di avere piena contezza degli estremi, oggettivi e soggettivi, della condotta realizzata e si è sottolineato che la correttezza e completezza dell’accertamento rispondono sia all’interesse pubblico connaturato alla funzione svolta dagli organi accertatori, sia all’interesse dello stesso ipotizzato autore dell’illecito al fine di un’adeguata ponderazione della sua eventuale responsabilità.
Nel contemperamento di tali esigenze, occorre effettuare una valutazione di “ragionevolezza” dei tempi impiegati per l’accertamento, al fine di ritenerne la complessiva congruità in relazione alle caratteristiche specifiche del caso concreto e del tipo di indagini da svolgere (vedi, fra le tante: Cass. SU 17 maggio 2017, n. 12332; Cass. 16 aprile 2018, n. 9254; Cass. 6 novembre 2009, n. 23608; Cass. 2 dicembre 2011, n. 25836; Cass. 13 dicembre 2011, n. 26734).
Nel computo del tempo necessario all’Amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi già acquisiti assumono rilievo non solo gli atti di indagine effettuati ma tutte le attività, più o meno complesse, finalizzate al completo accertamento di tutti gli aspetti della fattispecie (Cass. 2 aprile 2014 n. 7681; Cass. 16 aprile 2018, n. 9254).
E’ jus receptum che sull’individuazione – rimessa al giudice del merito – del momento in cui la P.A. ha acquisito tutti gli elementi oggettivi e soggettivi necessari per valutare la sussistenza di una condotta sanzionabile non possono incidere comportamenti negligenti o arbitrari della stessa P.A. e/o disfunzioni burocratiche, sicché il tardivo compimento di atti che quest’ultima avrebbe dovuto o potuto compiere tempestivamente non vale a spostare in avanti il dies a quo di decorrenza del termine di novanta giorni per la contestazione differita dell’infrazione (ex multis: Cass. SU, 9 marzo 2007, n. 5395; Cass. 29 febbraio 2008, n. 5467; Cass. 3 maggio 2016, n. 8687).
Dall’insieme dei surriferiti principi si desume che: a) laddove non sia possibile la contestazione immediata dell’infrazione la pura constatazione dei fatti nella loro materialità non è sufficiente per far decorrere il termine di cui all’art. 14, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, in quanto tale termine decorre dall’accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito; b) l’intera operazione di accertamento deve svolgersi entro un tempo ragionevole, correlato alle caratteristiche ed alla complessità della situazione concreta; c) i ritardi nell’accertamento derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati agli organi competenti non possono andare a discapito del diritto degli ipotizzati autori dell’infrazione ad una tempestiva contestazione (conf. Cass. n. 33032/2018).
Il contrasto con il principio di ragionevolezza di disfunzioni e/o sovraccarico e/o inefficienze e/o lungaggini di tipo burocratico che ostacolino la realizzazione di posizioni giuridiche soggettive, senza che il destinatario possa influire sul loro corso, è stato più volte affermato – in linea generale e con riferimento alle più differenti situazioni – sia dalla Corte costituzionale (vedi: sentenze n. 209 e n. 483 del 1995; n. 327 del 1999; n. 35 del 2004), sia dalla Corte di Giustizia UE (sentenza 24 aprile 2008, procedimenti riuniti C-55/07 e C-56/07; sentenza 12 maggio 2011, C-107/10; sentenza 16 novembre 2016, C-316/15), sia dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (sentenza 15 settembre 2016, Giorgioni c. Italia; sentenza 23 giugno 2016, Srumia c. Italia; sentenza 2 marzo 2017, Talpis c. Italia), sia dalla giurisprudenza amministrativa (vedi, per tutte: TAR Lazio 6 settembre 2013, n. 8154).
Cass. n. 32155/2018
In ordine alla dedotta incapacità di testimoniare da parte dei lavoratori interessati all’accertamento ispettivo degli enti previdenziali, questa Corte ha avuto modo di affermare, con orientamento costante, che “l’interesse che dà luogo ad incapacità atestimoniare, a norma dell’art. 246 c.p.c., è l’interesse giuridico, personale, concreto, che legittima l’azione o l’intervento in giudizio, sicchè il lavoratore dipendente di una parte in causa non è, per ciò solo, incapace di testimoniare, nè può ritenersi, per questa sola ragione, scarsamente attendibile” (Cass. n. 15313 del 2016, Cass. n.2075 del 2013, Cass. n. 21418 del 2015).
Cass. n. 28156/2018
In tema di sanzioni amministrative, il procedimento preordinato alla loro irrogazione sfugge all’ambito di applicazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla legge 21 novembre 1981, n. 689 (Cass. n. 4363 del 2015; n. 4873 del 2007; n. 8763 del 2010), dunque, come rilevato dalla sentenza impugnata, la pienezza della cognizione riconosciuta specificamente al giudizio di opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 I. n. 689 del 1981, nel caso di specie preceduto dalla regolarità formale del preventivo procedimento amministrativo di accertamento, giustifica l’esclusione dell’applicazione della legge n. 241 del 1990 e le generali tutele ivi previste, invocate dai ricorrenti sotto il profilo dell’accesso alle dichiarazioni rese dai lavoratori interessati.
Cass. n. 27002/2018
La giurisprudenza di questa Corte di cassazione (Cass. n.7485 del 2018; n. 1105 del 2012; n. 18761 del 2005; n. 17099 del 2010), in materia di illecito amministrativo, ha avuto modo di precisare che il principio di legalità ed irretroattività di cui all’art. 1 della legge n. 689 del 1981 comportano l’assoggettamento del fatto alla legge del tempo del suo verificarsi e rendono inapplicabile la disciplina posteriore eventualmente più favorevole.
In materia sanzionatoria relativa alla irregolare assunzione di lavoratori in epoca in cui non era stata disposta la depenalizzazione, questa Corte di cassazione sezione penale n. 10062 del 1984 ha avuto modo di precisare che “Le violazioni concernenti la irrituale assunzione di lavoratori a domicilio costituiscono reati istantanei con effetti permanenti poiché il legislatore fissa un termine preciso, per l’adempimento delle prescrizioni relative, coincidente non oltre il termine di Costituzione del rapporto di lavoro (fattispecie relativa a mancata richiesta di iscrizione nel registro dei committenti di lavoro a domicilio; a mancata istituzione di apposito registro per l’annotazione delle generalità dei lavoratori a domicilio, del tipo, quantità e retribuzione del lavoro stesso; ad avviamento di lavoratori a domicilio senza nulla-osta dell’ufficio di collocamento; ad omessa dotazione dei lavoratori dello speciale libretto di controllo; ad assunzione dei lavoratori senza libretto di lavoro)”.
La sentenza impugnata, laddove ha qualificato come permanente l’illecito amministrativo contestato e ne ha fatto discendere l’accertamento del tempo della commissione dello stesso solo alla data di cessazione della condotta, anziché dallo scadere del termine previsto per denunciare l’avvenuta costituzione del rapporto di lavoro domestico, ha fatto illegittima applicazione dei principi espressi dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981 applicando alla fattispecie una conseguenza sanzionatoria non prevista al momento in cui la condotta fu posta in essere.
Cass. n. 22388/2018
In tema di sanzioni amministrative, l’audizione del trasgressore, prevista dall’art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e la relativa convocazione, sono idonei a costituire in mora il debitore, ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., atteso che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l’accertamento della violazione e per l’irrogazione della sanzione, ha la funzione di far valere il diritto dell’Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, e costituisce esercizio della pretesa sanzionatoria» (Cass. n. 26741/2011; Cass. 28238/2008).
Cass. n. 12936/2018
In tema sanzioni amministrative, legittimato passivo nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione è solo l’autorità che ha emesso il provvedimento opposto, ancorché si tratti di organo periferico dell’amministrazione statale che agisca in virtù di una specifica autonomia funzionale in deroga all’art. 11, comma 1, del r.d. n. 1611 del 1933, come sostituito dall’art. 1 della I. n. 260 del 1958, e tale legittimazione esclusiva persiste anche nella fase di impugnazione davanti alla Corte di cassazione, non ostandovi alcuna disposizione da cui sia desumibile il subentro del Ministro. (Nella specie, la S.C. ha rigettato il ricorso per cassazione proposto dal Ministero del lavoro avverso sentenza che aveva dichiarato inammissibile l’appello con cui lo stesso ente aveva impugnato la pronuncia su opposizione a ordinanza ingiunzione emessa da una Direzione provinciale del lavoro).
Cass. n. 10967/2018
In relazione alla cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie sono ammissibili, a seconda dei casi, i seguenti rimedi: a) l’opposizione ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689, allorché sia mancata la notificazione dell’ordinanza – ingiunzione, al fine di consentire all’interessato di recuperare l’esercizio del mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori; b) l’opposizione all’esecuzione, ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., allorché si contesti la legittimità dell’iscrizione a ruolo per omessa notifica della stessa cartella, e quindi per la mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione a ruolo, o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo; c) l’opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell’art. 617 cod. proc. civ., allorché si contesti la ritualità formale della cartella esattoriale o si adducano vizi di forma del procedimento esattoriale, compresi i vizi strettamente attinenti alla notifica della cartella e quelli riguardanti i successivi avvisi di mora (Cass. n. 6119 del 26 marzo 2004; n. 20775 del 2004; n. 15149 del 2005; n.7007 del 2006; n.6170 del 2007).
Cass. n. 9589/2018
La richiesta del convenuto di mero rigetto della domanda attorea (nella specie diretta all’accertamento negativo di un debito) non è idonea a svolgere efficacia interruttiva della prescrizione del diritto vantato nei confronti del debitore in quanto funzionalmente volta a confutare la domanda avversaria e non a manifestare inequivocabilmente la volontà di far valere la pretesa creditoria o di mettere in mora il soggetto inadempiente” ( cfr Cass n 12058/2014).
Cass. n. 9238/2018
La non iscrivibilità a ruolo del credito previdenziale — la quale, ai sensi dell’art. 24, comma 3, del d.lgs. 26 febbraio 1999, permane qualora l’accertamento su cui la pretesa creditoria si fonda sia impugnato davanti all’autorità giudiziaria, sino a quando non vi sia il provvedimento esecutivo del giudice – non esonera il giudice dell’opposizione avverso la cartella esattoriale dall’esaminare il merito della pretesa creditoria (cfr. Cass. 6/8/2012, n. 14149;v. Cass., 15/6/2015, n. 12333), con la conseguenza che gli eventuali vizi formali della cartella esattoriale opposta comportano soltanto l’impossibilità, per l’Istituto, di avvalersi del titolo esecutivo, ma non lo fanno decadere dal diritto di chiedere l’accertamento in sede giudiziaria dell’esistenza e dell’ammontare del proprio credito (cfr., Cass. 19/1/2015, n. 774; Cass. 26/11/2011, n. 26395).
Il sistema di tutela giurisdizionale per le entrate previdenziali prevede: la possibilità di proposizione di opposizione al ruolo esattoriale per motivi attinenti al merito della pretesa contributiva ai sensi del D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 24, comma 6, nel termine di giorni quaranta dalla notifica della cartella di pagamento; la proposizione di opposizione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. per questioni attinenti non solo alla pignorabilità dei beni, ma anche a fatti estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo (quali ad esempio la prescrizione del credito, la morte del contribuente, l’intervenuto pagamento della somma precettata) davanti al giudice del lavoro nel caso in cui l’esecuzione non sia ancora iniziata (art. 615 c.p.c., comma 1) ovvero davanti al giudice dell’esecuzione se la stessa sia invece già iniziata (art. 615 c.p.c., comma 2 e art. 618 bis cod. proc. civ.); la proposizione di una opposizione agli atti esecutivi ai sensi dell’art. 617 cod. proc. civ., ovverosia “nel termine perentorio di venti giorni dalla notifica del titolo esecutivo o del precetto” per i vizi formali del titolo ovvero della cartella di pagamento, anche in questo caso davanti al giudice dell’esecuzione o a quello del lavoro a seconda che l’esecuzione stessa sia già iniziata (art. 617 c.p.c., comma 2) o meno (art. 617 c.p.c., comma 1).
Rimasta isolata la decisione di Cass. 14963 del 2012 si è consolidato il diverso orientamento- cui si vuole dare continuità- secondo il quale è possibile che con un unico atto vengano esperite entrambe le azioni a condizione che l’opposizione agli atti esecutivi risulti proposta nel termine di venti giorni dalla notifica della cartella (vd. al riguardo, Cass. 24 ottobre 2008, n. 25757; Cass. 28 novembre 2003, n. 18207; Cass. 15116 del 2015), sicchè risultando, nella specie, dalla stessa sentenza impugnata che il termine più breve previsto per l’opposizione di cui all’art. 617 cod. proc. civ. non era stato rispettato, va ritenuta corretta la delibazione di tardività delle doglianze ascritte a tale tipo di opposizione (conf. Cass. n. 4633/2018).
Cass. n. 7485/2018
Il principio dell’irretroattività della legge comporta che la quella nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita, se in tal modo si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso.
Lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli status e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendosi completamente dal collegamento con il fatto che li ha generati in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore (Cass. III civ. n. 16039 del 2/8/2016).
Trattandosi di sanzione irrogata con ordinanza – ingiunzione trovano applicazione i principi affermati dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di illeciti amministrativi ai sensi e per gli effetti della L. 24 novembre 1981, n. 689: l’adozione dei principi di legalità, irretroattività e iI divieto di analogia, di cui all’art. 1 della legge n. 689 del 1981, comportano l’assoggettamento del fatto alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore eventualmente più favorevole, a nulla rilevando che detta più favorevole disciplina, successiva alla commissione del fatto, sia entrata in vigore anteriormente all’emanazione dell’ordinanza ingiunzione per il pagamento della sanzione pecuniaria, non trovando applicazione analogica gli opposti principi di cui all’art. 2, commi secondo e terzo, cod. pen., attesa la differenza qualitativa delle situazioni (Cass. lav. n. 1105 del 26/01/2012).
In materia di illeciti amministrativi, l’operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l’assoggettamento della condotta alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, in mancanza di un’esplicita scelta legislativa di segno contrario (Cass. sez. un. civ. n. 2926/1967; Cass. lav. n. 16422/2005).
Cass. n. 1037/2018
Il procedimento di secondo grado relativo all’impugnazione di una pronuncia del tribunale riguardante un’opposizione a ordinanza ingiunzione si deve svolgere, nel regime applicabile a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 26 del d.lgs n. 40 del 2006, secondo le regole generali del processo ordinario, sicchè il procedimento stesso dev’essere introdotto mediante atto di citazione tempestivamente notificato alla parte appellata e non con ricorso (Cass. sez. lav. n. 3058 del 29.2.2012).
Tuttavia, ove la parte abbia proposto l’impugnazione nella forma irrituale del ricorso, essa, per ottenere l’effetto dell’utile radicamento del contraddittorio, è tenuta a notificare tempestivamente alla controparte l’improprio atto introduttivo unitamente al decreto di fissazione d’udienza, del quale ultimo provvedimento è suo esclusivo onere acquisire conoscenza, informandosi presso la Cancelleria, la quale non è tenuta ad alcuna comunicazione relativa, alla stregua di quanto invece è previsto dalla disciplina di altri riti”;
L’appello avverso sentenze in materia di opposizione ad ordinanza ingiunzione, pronunciate ai sensi dell’art. 23 della I. n. 689 del 1981, in giudizi iniziati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011, ove erroneamente introdotto con ricorso anziché con citazione, è suscettibile di sanatoria, a condizione che nel termine previsto dalla legge l’atto sia stato non solo depositato nella cancelleria del giudice, ma anche notificato alla controparte, non trovando applicazione il diverso principio, non suscettibile di applicazione al di fuori dello specifico ambito, affermato con riguardo alla sanatoria delle impugnazioni delle deliberazioni di assemblea di condominio spiegate mediante ricorso, e senza che sia possibile rimettere in termini l’appellante, non ricorrendo i presupposti della pregressa esistenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale poi disatteso da un successivo pronunciamento” (in senso conf. v. Cass. Ord. n. 5295 dell’1.3.2017).

References: Cass. 
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