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Timestamp: 2019-09-16 16:45:39+00:00

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﻿ SENTENCIA C-656 DE AGOSTO 5 DE 2003
SENTENCIA C-656 DE 05 DE AGOSTO DE 2003
CONTENIDO:EL FENÓMENO DE LA COSA JUZGADA RELATIVA Y LA CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA. SE ESTA A LO RESUELTO A LA SENTENCIA C-450 DE 2003 QUE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 157 DE LA LEY 734 DE 2002 Y SE INHIBE PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:SENTENCIA, COSA JUZGADA RELATIVA
Sentencia C-656 de agosto 5 de 2003
Sentencia C-656 de 2003
Ref.: Expediente D-4335
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Actor: Carlos Jácome Solano.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 157 de la Ley 734, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.699 del 5 de febrero de 2002.
Recibido el expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por el término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor; acompañadas de las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes.
6.2. Problemas jurídicos planteados.
ii) Si el contenido del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 desconoce los principios de supremacía constitucional, primacía de los derechos inalienables de la persona humana y el amparo de la familia como institución básica de la sociedad, así como el principio de igualdad, consagrados en los artículos 4º, 5º y 13 de la Constitución, respectivamente.
6.3. El fenómeno de la cosa juzgada relativa y la constitucionalidad condicionada.
Si bien la presente demanda fue admitida mediante auto del 31 de octubre de 2002, con posterioridad esta corporación se pronunció de fondo respecto del artículo demandado, en la Sentencia C-450 del 3 de junio de 2003, magistrado ponente Manuel José Cepeda. En aquella oportunidad, pese a que los demandantes invocaron la violación de varios artículos constitucionales, la Corte consideró, con base en los argumentos planteados, que solo era procedente adelantar el juicio de inconstitucionalidad en relación con la eventual vulneración de los artículos 15, 29 y 53 de la Constitución. En dicho pronunciamiento se determinó que el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 no desconocía los derechos al debido proceso, buen nombre, trabajo y mínimo vital. La exequibilidad de la norma se condicionó en el entendido de que el acto que ordenara la primera prórroga debía reunir los mismos requisitos establecidos para la orden de suspensión inicial y que la segunda prórroga solo procedía después de haberse dictado fallo sancionatorio.
Así las cosas, en la referida sentencia se decidió: “Declarar exequible por los cargos analizados, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga solo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio.
El artículo 243 de la Constitución establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y que en consecuencia, “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
“(...) El artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo (...).
Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta” (3) .
Así mismo ocurre, en principio, en los casos en los cuales la decisión adoptada en el fallo es de exequibilidad y la Corte no ha limitado el alcance de su decisión, por cuanto debe suponerse que en el estudio realizado se efectuó una confrontación de la norma demandada con todo el texto constitucional, salvo que con posterioridad la Corte manifieste lo contrario (4) . En relación con la cosa juzgada absoluta en los casos de declaratoria de exequibilidad, la Corte precisó:
(4) Pueden presentarse situaciones en las cuales a pesar de que la Corte no limitó el alcance de su declaratoria de exequibilidad, con posterioridad se prueba que el estudio de constitucionalidad no se efectuó mediante la confrontación de la norma acusada con la totalidad de la Constitución. Esto es lo que jurisprudencialmente se ha conocido como “cosa juzgada aparente”.
“(...) También puede ocurrir que cuando la Corte pese ha haber analizado en el texto de la providencia los cargos propuestos en una demanda no ha señalado expresamente el alcance limitado de sus efectos a esos determinados aspectos, debe entenderse que la adopción de la decisión ha estado precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la totalidad de las normas superiores, dando lugar a que la providencia también esté amparada por la cosa juzgada absoluta, configurándose en tal hipótesis una suerte de “presunción de control integral” (5) .
(5) Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
En los casos en que la Corte limita el alcance de los efectos de la sentencia, o cuando el análisis se ha efectuado solo por vicios en el procedimiento de creación de la norma demandada, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se encuentra ante eventos de cosa juzgada relativa. En relación con esta última figura, la Corte señaló:
“(...) Puede suceder igualmente que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia” (6) .
(6) Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Igualmente, en relación con la cosa juzgada constitucional la Corte ha precisado que, no obstante haberse aceptado que ésta pueda operar de manera relativa, la regla general es que la cosa juzgada sea absoluta y que por ello cuando opte por la primera deberá dejar expresa constancia de ello o encontrarse así implícitamente consagrado en la parte motiva de la sentencia. En este sentido la Corte ha advertido que es necesario aclarar en la sentencia que limita el alcance de la decisión, ya sea en la parte resolutiva o motiva de su providencia. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que si el juez constitucional restringió los efectos de su declaratoria de exequibilidad en la parte resolutiva de la sentencia, se constituye una cosa juzgada relativa explícita, pero, si lo hace en los considerandos o la parte motiva, se presenta una cosa juzgada relativa implícita (7) .
(7) Ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1998, C-153 y C-774 de 2001 y C-310 de 2002.
De otra parte, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de aquella que le confiere la potestad de señalar los efectos de sus propios fallos y en virtud del principio de la preservación del derecho, la Corte también puede condicionar sus decisiones de exequibilidad. De ahí la existencia de otra figura, la cual se denomina “constitucionalidad condicionada”.
En relación con la constitucionalidad condicionada, la Corte ha señalado que “esta medida de preservación jurídica, auspiciada por el principio de conservación del derecho y desplegada en torno a la interpretación armónica de la ley, evita la supresión graciosa de normas jurídicas, el consiguiente empobrecimiento de la normatividad así como propende al fortalecimiento del espíritu democrático mediante el respeto por la voluntad del legislador” (8) .
(8) Ver Auto 14 de 1999.
Ahora bien, el condicionamiento de un fallo en el cual la Corte ha declarado la exequibilidad de una norma no incide en el carácter absoluto o relativo de la cosa juzgada, pues a menos que la providencia haga la respectiva salvedad, los efectos de la sentencia de constitucionalidad condicionada siguen sometidos a la regla general contemplada en el artículo 243 de la Constitución (9) . En efecto, la Corte, en virtud a las posibles confusiones entre la cosa juzgada relativa y la constitucionalidad condicionada, ha aclarado que son instituciones distintas. Así, en la Sentencia C-492 de 2000 hizo alusión a esta última en los siguientes términos:
(9) Sobre la distinción entre cosa juzgada condicionada y relativa, pueden consultarse los autos 283, 289 y 290 de 2001.
“(...) la constitucionalidad condicionada consiste en que la Corte delimita el contenido de la disposición acusada para, en desarrollo del principio de conservación del derecho, poder preservarla en el ordenamiento. Así, la sentencia condicionada puede señalar que solo son válidas algunas interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no limita el alcance de la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de constitucionalidad condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga omnes”.
Aplicando los anteriores criterios, en el caso presente el actor manifiesta que la suspensión provisional contenida en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 desconoce el debido proceso y el principio de presunción de inocencia, consagrados en el artículo 29 superior, pues, en su sentir, se trata de una sanción o pena impuesta sin el lleno de los requisitos constitucionales, “con fundamento en una prueba con precariedad demostrativa que no ha permitido establecer hasta ese momento la culpabilidad del investigado, esto es, sin habérsele dado siquiera la oportunidad de defenderse”.
“(...) el propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida —como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación— ni se registra como antecedente disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión.
De otra parte, en lo concerniente a la posible vulneración del artículo 25 superior, por cuanto el trabajador suspendido no tiene derecho a remuneración alguna, observa la Corte que también existe cosa juzgada constitucional. Si bien este aspecto regulado en el artículo demandado fue estudiado en la Sentencia C-450 de 2003 con ocasión a la posible violación del artículo 53, los argumentos esbozados por la Corte se hicieron extensivos a la posible vulneración del derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte determinó que los efectos sobre la remuneración del servidor que fuera suspendido no desconocían los derechos al trabajo y al mínimo vital. Al respecto se señaló:
“Ahora bien, el inciso primero de la norma acusada, establece que el servidor provisionalmente suspendido queda “sin derecho a remuneración alguna”. En este punto, los demandantes consideran que la medida vulnera el derecho al mínimo vital del suspendido y de su familia y desconoce la especial protección constitucional del trabajo.
Sin embargo, el supuesto de esta garantía es que la persona esté realizando efectivamente un trabajo, dado que la remuneración se causa por el servicio público prestado. Si un servidor público no está laborando porque ha sido suspendido en aplicación de la ley y después de haberse verificado que se reúnen los requisitos legales para suspenderlo provisionalmente, entonces la Constitución no ordena que sea remunerado por el servicio público que no está prestando. La opción inversa tendría no solo dificultades prácticas sino jurídicas. En efecto, si durante el tiempo que dure la suspensión el suspendido recibe su remuneración ordinaria y luego llegare a ser sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios deberían ser reintegrados para evitar no solo el pago de lo no debido, sino que una persona que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una remuneración que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a la calidad del trabajo.
Por eso, el legislador optó por prever que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir en cuatro eventos enunciados en el artículo 158 del Código Disciplinario Único. Así, quien haya sido suspendido, pero no sea luego sancionado, recibirá su remuneración durante el lapso en que no laboró pero tenía un interés legítimo protegido a continuar trabajando.
Por lo anterior, no es inconstitucional que la norma establezca que la suspensión se hará sin derecho a remuneración alguna”.
Además, como se indicó en líneas precedentes en la Sentencia C-450 de 2003 la Corte condicionó la exequibilidad de la norma acusada “en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga solo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio”.
En dicha providencia se manifestó que el término de tres meses de la suspensión provisional sin remuneración alguna se encontraba “acorde con la finalidad prudencial de la medida, suficiente para que sus efectos se surtan, compatible con su naturaleza provisional y su vocación de transitoriedad e idóneo para suspender completamente cualquier vínculo del servidor público con el Estado. Además, la determinación previa del lapso le ofrece al suspendido la posibilidad de prever su impacto y de adaptarse a las nuevas circunstancias, a la espera de una decisión definitiva dentro del proceso disciplinario. Por otra parte, el lapso de tres meses estimula al funcionario que adelanta la investigación disciplinaria a ejercer sus atribuciones con la mayor diligencia durante el término de la suspensión, antes de que el suspendido reasuma el cargo”.
“Primero, la interpretación según la cual el acto que ordena una prórroga es discrecional del funcionario representa un riesgo de arbitrariedad y discriminación constitucionalmente intolerable y comporta para el suspendido el deber de soportar una carga excesiva —la suspensión sin derecho a renumeración hasta por nueve meses a voluntad del funcionario disciplinario competente— de la cual no podría defenderse. Ello representaría una afectación desproporcionada de su derecho de defensa así como del derecho al mínimo vital. El suspendido tiene constitucionalmente el derecho a que cada prórroga de la medida cautelar reúna los requisitos que debe llenar el auto que decreta la suspensión provisional porque, de lo contrario, las cargas que recaen sobre el suspendido deberían ser soportadas irremediablemente por éste a voluntad del funcionario competente, lo cual es contrario al Estado social de derecho y al principio de proporcionalidad consustancial a éste.
Segundo, la interpretación según la cual aun después de dictarse fallo absolutorio de primera o única instancia procede una segunda prórroga también resulta contraria la Carta. La Constitución prohíbe que quien no ha incurrido en ninguna falta según la autoridad competente para determinar su responsabilidad disciplinaria, sea tratado como si subsistieran “serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere”. En efecto, dictado el fallo absolutorio los fines que justifican la medida provisional han sido desvirtuados por la propia autoridad disciplinaria que ya culminó la investigación, juzgó y falló, y que concluyó que no había falta que pudiera continuar siendo cometida o reiterada. La proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los fines que la justifican, lo cual deja de ser posible después de proferido el fallo absolutorio. Además, extender después de seis meses de suspensión la duración de la medida por tres meses más, cuando el fallo ha sido absolutorio, representa una carga desproporcionada para quien el propio Estado ha declarado exento de responsabilidad disciplinaria.
De tal condicionamiento se deduce que en relación con las prórrogas de la suspensión provisional del servidor público sin derecho a remuneración alguna, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 es exequible si se entiende que el acto que ordene la prórroga debe reunir los requisitos establecidos en el mismo artículo y que la segunda prórroga solo se puede ordenar si el fallo de primera instancia o única instancia fue sancionatorio. De conformidad con lo dispuesto en dicha sentencia, las interpretaciones que se hagan del artículo acusado que contraríen tales condicionamientos son inconstitucionales.
Teniendo en cuenta que los argumentos formulados por el actor en esta oportunidad contra el artículo 157 acusado por violación al derecho al trabajo se dirigen, también, a atacar el efecto de la no remuneración que genera la medida de suspensión provisional, encuentra la Corte que dicho condicionamiento se hace extensivo al cargo planteado por el actor en esta demanda. Así pues, se constata que los argumentos expuestos por el accionante en torno al eventual desconocimiento de los derechos al debido proceso y al trabajo, no constituyen “cargos nuevos de inconstitucionalidad”.
6.4. Inhibición por ausencia de cargos de inconstitucionalidad.
Cabe recordar que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. La Corte Constitucional al referirse al cumplimiento de los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 (10) , ha precisado que al ciudadano le corresponde señalar detalladamente cuál es el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Y, en lo que respecta al concepto de la violación ha indicado que éste hace referencia al señalamiento de las razones por las cuales el accionante considera que el texto constitucional resulta vulnerado, requisito contenido en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 (11) .
(10) Decreto 2067 de 1991: ART. 2º—Las demandas de las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
En caso de que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el demandante deberá indicarlo en la demanda”. (negrilla fuera del texto)
(11) Ver entre otras, las sentencias C-142, C-898 y C-1052 de 2001 y C-788 de 2002.
El cumplimiento de este último requisito supone que las razones expuestas por el demandante sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (12) .
(12) Ver Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
“En reciente oportunidad, esta Corte señaló que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda “sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesaria un pronunciamiento por parte de la Corte”.
“Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte, que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos. La Corte, entonces, se declarará inhibida para resolver de fondo sobre las pretensiones de la demanda” (13) .
(13) Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En el presente caso, el actor manifiesta que el artículo 157 acusado vulnera los principios de supremacía constitucional, primacía de los derechos inalienables de la persona humana y el amparo de la familia como institución básica de la sociedad, contenidos en los artículos 4º y 5º superiores respectivamente, así como el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
Al respecto, advierte la Sala que los argumentos planteados por el demandante en relación con estos artículos constitucionales no constituyen un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Si bien, al momento de la admisión de la demanda, en virtud del examen apriorístico que está llamado a realizar la Corte en dicha etapa la Corte consideró que aquella cumplía con los requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, al entrar a realizar un examen de fondo se encuentra que en cuanto a la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra el artículo demandado, la demanda presenta sus fallas.
Sobre la posible vulneración del artículo 13 superior, el actor adujo que la disposición acusada discrimina al trabajador investigado y a su familia frente a otros servidores públicos investigados por hechos similares. A su juicio, la aplicación del artículo 157 de la Ley 734 queda sometida a un criterio “netamente subjetivo”, que permitiría que en el caso de que se investigaran dos o más servidores públicos por idénticas faltas, pero por funcionarios diferentes, se podría ordenar la suspensión para unos y para otros no. En efecto plantea que “la norma demandada rompería el plano de igualdad que debe existir entre los investigados por la autoridad disciplinaria. ¿Qué tal que al servidor público suspendido en una investigación disciplinaria, se le absolviera posteriormente de los cargos? ¿En qué quedaría el daño que se le ocasionó físico y moral?”
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-450 de 2003, que declaró EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga solo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio.
2. INHIBIRSE para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 por la presunta violación de los artículos 4º, 5º y 13 de la Constitución.

References: ARTÍCULO 157
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 artículo 243
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 artículo 25
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 artículo 157
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 artículo 2
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 artículo 13
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