Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-034-14.htm
Timestamp: 2017-10-23 02:20:39+00:00

Document:
C-034-14
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que éste último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública.
El Legislador tiene la potestad de transformar en leyes de la República sus decisiones políticas, mediante la discusión democrática. Sin embargo, está sujeto al respeto por las normas de la Constitución Política y muy especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el respeto de esos principios mediante análisis de razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones legislativas. Además de este panorama general sobre la cláusula general del Congreso, existen escenarios específicos en los que la Constitución prevé expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o incluso establece reserva para el desarrollo de determinados temas, en cabeza del Legislador, lo que excluye la participación de otras autoridades en el desarrollo de esas materias. En esos espacios, el margen de acción del Legislador es aún más amplio, como lo ilustran especialmente los ámbitos tributario y penal. En la misma dirección, la Corporación ha explicado que corresponde al Legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de cada actuación. En la sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV. María Victoria Calle Correa], expresó la Corte: “Se ha entendido, entonces, que en materia de procedimientos la libertad de configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que el Legislador puede regular el derecho de acceso a la administración de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal”. En ese marco, es posible concluir que (i) el Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos expresamente establecidos en la Constitución (artículo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los principios superiores de la Constitución, aspecto que (iv) corresponde verificar a este Tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
El ciudadano Andrés Gómez Roldán, quien actúa en nombre y representación del Ministerio del Interior, solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, bajo el entendido de que el derecho fundamental al debido proceso no tiene un carácter absoluto. En efecto, el legislador está autorizado para indicar en qué casos no hay segunda instancia en cualquier tipo de procesos: “El legislador, en el Código Contencioso Administrativo estableció que por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición y apelación, lo cual significa que habrá eventos en los cuales no es procedente el recurso de apelación, según lo determine el legislador”.
La ciudadana Ángela María Bautista Pérez, quien actúa como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita declarar la exequibilidad del aparte normativo acusado. Indica, en primer lugar, que el actor “fundamenta sus cargos en una interpretación incorrecta de la disposición acusada, como se evidencia en sus propias palabras, cuando señala que esta resulta contradictoria frente a otra disposición normativa inserta en el mismo inciso del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, que establece que ‘durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales’”.
Además, señala que la disposición normativa acusada no viola el derecho fundamental al debido proceso administrativo toda vez que “el núcleo esencial del derecho al debido proceso administrativo, en cuanto se refiere al poder impugnar las decisiones administrativas de fondo, no se ve afectado por la disposición acusada, y que, independientemente de que la denegación o la concesión de la práctica de una prueba, en el seno del procedimiento administrativo, la decisión administrativa de fondo siempre será impugnable, dejando incólume el núcleo duro del derecho presuntamente vulnerado por la disposición acusada”.
3. Intervención de la Facultad de Derecho – Universidad Libre de Bogotá D.C.
El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín –Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá- y Gilberto Ortegón Ortegón –Profesor del Área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre-, consideran que la norma demandada debe ser declarada exequible.
Como respaldo a lo anterior, citan las sentencias C-610 de 2012[2] y C-640 de 2002.[3] En la primera de ellas la Corporación determinó “la imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que éste último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública”.
Señalan que no se vulnera el debido proceso porque en caso de existir alguna omisión, esta puede ser controlada posteriormente con los recursos administrativos y en sede jurisdiccional ante lo contencioso administrativo: “puede ser subsanada mediante los medios de impugnación antes enunciados y, por el contrario, se garantiza que se profieran decisiones oportunas, sin que esté liberado de responsabilidad el funcionario que la profiera”.
Según manifiesta en su escrito, el texto de la demanda cumple en principio con los requisitos de anunciar la disposición acusada y citar normativa constitucional que considera infringida, no obstante: “en nuestro concepto no cumplió o no exhibió una verdadera argumentación jurídica de los cargos”. Específicamente aduce que la demanda no cumple con el presupuesto de claridad en la medida que no sigue un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa: “las razones anunciadas en forma vacilante y breve en los extractos de fondo no son específicas pues lejos están de definir con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política. (…) los argumentos son insuficientes en la medida en que las razones de la demanda de inconstitucionalidad no guardan relación, con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”.
Señalan que la autoridad administrativa goza de una posición privilegiada, y que en la relación administración – ciudadano, las actuaciones administrativas no son omnímodas y unilaterales, sino que se encuentran sujetas a un debido proceso, el cual se aplica a toda clase de actuaciones administrativas y contiene el derecho a presentar y controvertir las pruebas que se alleguen en su contra.
Por consiguiente, indican que la norma demandada “es una norma sospechosa al estado de cosas constitucional, pues la declaratoria de inconducencia de una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa y del debido proceso, con innegable perjuicio para el sujeto procesal al que se le niega la prueba. No se puede dejar al solo arbitrio de una autoridad administrativa decidir cuales pruebas considera pertinentes y cuáles no, hay que permitir que la parte afectada controvierta la decisión del funcionario ante un superior jerárquico o siquiera mediante reposición”.
En concreto, se estima que dos de los argumentos que fundamentan el cargo carecen de los mínimos argumentativos ya que para ese despacho no se presenta contradicción alguna. Además, indica que el cargo de inconstitucionalidad carece del requisito de suficiencia: “ya que no demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la Carta”. Del mismo modo: “el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya que introduce razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia constitucional”.
Además, no se vislumbra vulneración al derecho de contradicción probatoria por cuanto la misma norma demandada establece la posibilidad de: “pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales”, lo que no implica que al interesado en la práctica de una determinada prueba se le impida el derecho de contradicción. De esta manera para el Procurador General de la Nación: “una cosa es que contra el auto que niega una determinada prueba no proceda recurso alguno, y otra muy distinta es que dentro de la páctica de la misma no se pueda ejercer el derecho de contradicción”.
Uno de los intervinientes,[6] cuestionó la aptitud de la demanda, pues considera que el actor no cumplió los requisitos argumentativos de claridad, especificidad y suficiencia, necesarios para que la Corte Constitucional pueda pronunciarse de fondo. Para el ciudadano, el demandante presentó razones de manera breve, sin explicar cómo el enunciado demandado desconoce la Constitución Política y “sin relación con todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”.
En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser (i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. [7]
“(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos".[9]
“Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”[14]|| 5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.[15]
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.[17]
En este sentido ha indicado que ‘Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”[23].
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública (Art. 209). Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad’”.[24]
“3.2. Aun cuando el artículo 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
“El artículo 29 constitucional consagra el derecho fundamental a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra del procesado. Se trata de una de las dimensiones más importantes del derecho de defensa, en el sentido de poder utilizar los medios de prueba legítimos, idóneos y pertinentes y a controvertir la evidencia presentada por los otros sujetos procesales. En tal sentido, la Corte ha considerado que (i) el juez sólo puede condenar con base en pruebas debidamente controvertidas que lo llevan a la certeza de la responsabilidad del procesado[27]; (ii) se trata de una garantía[28] que debe ser respetada en cualquier variedad de proceso judicial o administrativo; (iii) para la validez y valoración de las pruebas deberá garantizarse a la contraparte el escenario para controvertirlas dentro del proceso en el que se pretenda hacerlas valer[29]; (iv) el funcionario judicial vulnera el derecho de defensa y desconoce el principio de investigación integral, en aquellos casos en los cuales deja de solicitar, o practicar sin una justificación objetiva y razonable, aquellas pruebas que resultan fundamentales para demostrar las pretensiones de la defensa[30]; (v) en virtud del derecho de contradicción, el procesado tiene derecho a oponer pruebas a aquellas presentadas en su contra, vulnerándose esta garantía cuando “se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso”[31]; por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para participar efectivamente en la producción de la prueba, “por ejemplo interrogando a los testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador”[32] y exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba; y (vi) el núcleo esencial del derecho de defensa comprende la posibilidad real y efectiva de controvertir las pruebas.[33]
En ese sentido, es posible concluir que la pluralidad de principios del debido proceso administrativo involucra los derechos de defensa y contradicción, ambos con naturaleza y estructura autónoma de derecho fundamental. En tal sentido, en sentencia T-1341 de 2001, la Corte sentenció: “i.) La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra (CP, art. 29), pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones administrativas, en tanto que <ello evidentemente constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público>.[34]
“2.1.....Parte esencial de dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y las reglas atinentes a su valoración. || 2.2. Aun cuando el art. 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso”.[35]
Colombia es un Estado organizado en forma de república democrática (Preámbulo, artículos 1º y 2º CP), que consagra los principios de división de poderes y colaboración armónica (artículo 113 CP), y plantea la creación de leyes por parte del Congreso elegido por voto popular universal, atendiendo a la soberanía del pueblo (artículos 3º y 40 CP). Esas características representan los principios democrático y de separación de funciones, y fundamentan la competencia genérica del Congreso, de ‘hacer las leyes’ o la cláusula general de competencia del Congreso, como lo establecen los artículos 150 y 114 de la Constitución Política.[36]
“Se ha entendido, entonces, que en materia de procedimientos la libertad de configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que el Legislador puede regular el derecho de acceso a la administración de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal”[37].
11. En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional declarará exequible la expresión “contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)
A LA SENTENCIA C-034/14
IMPOSIBILIDAD DE EJECER RECURSOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOBRE SOLICITUD DE PRUEBAS-Es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y contradicción considerados componentes del debido proceso (Salvamento de voto)
POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE CELERIDAD EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-No pueden servir de argumento para desconocer las garantías mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones administrativas (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA-Garantías (Salvamento de voto)
La sentencia de la cual me aparto sostiene que el texto demandado no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores, como tampoco elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación administrativa.
Entendió la Sala que el asunto significaba una tensión entre el derecho al debido proceso y la potestad de configuración legislativa, con énfasis en la amplitud de esta última en materia de diseño de procedimientos administrativos. En la sentencia se afirma: "... si de una parte la disposición acusada restringe los derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto, el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación demandada ".
Es decir, la decisión estuvo fundada en el reconocimiento a la limitación de un derecho constitucional fundamental, como lo es el debido proceso en sus matices de derecho a la defensa, a aportar y a controvertir pruebas, respecto del cual se privilegia la potestad de configuración del legislador, como si ésta no contara con claros y precisos límites constitucionales. La diferencia entre libertad de configuración y potestad de configuración legislativa estriba en que esta última tiene sus límites establecidos en la Carta Política; de no ser así, regresaríamos a la oscura época en que "toda ley se suponía constitucional, porque era la expresión de la voluntad del pueblo, y el pueblo no legislaba contra sí mismo".
La transgresión a los derechos de quien ve cercenada la posibilidad de recurrir las decisiones que resuelven sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa, no puede ser exculpada a partir de argumentos basados en el poder del parlamento, si se tiene en cuenta que los Tribunales Constitucionales son garantes de los derechos de las personas, aun cuando las mayorías representadas en el cuerpo legislativo pretendan desconocer los valores, principios y reglas consagrados por el constituyente.
La imposibilidad de ejercer recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y de contradicción considerados componentes del debido proceso.
La potestad de configuración del legislador así como el principio de celeridad en las actuaciones administrativas, no pueden servir de argumento para desconocer las garantías mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones administrativas.
Decretar oportunamente una prueba solicitada por quien está legitimado para hacerlo puede evitar a futuro la iniciación de un proceso contencioso administrativo, más aún cuando, como es sabido, el nuevo código de procedimiento administrativo fue elaborado, entre otros, con el propósito de resolver los litigios en sede administrativa y no en sede judicial.
El debido proceso en sede administrativa comprende los derechos de defensa, de contradicción y de controversia probatoria, entre otros, y constituyen límites ante eventuales abusos de la administración, son garantías superiores con aplicación y observancia obligatoria desde la iniciación de todo procedimiento administrativo, y gravita sobre todos los sujetos que intervienen y resultan afectados por lo que la administración decida.
Por lo anterior, considero contrario a las reglas del debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 superior como derecho fundamental, que se impida al interesado recurrir el acto que resuelve sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa.
De esta manera hago explícitas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la referencia.
[11] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción"[11].
[15] C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…) con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo]
[16] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional”
[18] Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
[23] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto Ley 01 de 1984). Este artículo disponía que “(…) los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y concreto.
La Corte se refirió entonces con amplitud al alcance del debido proceso administrativo (Después de esos dos párrafos dijo esto: “De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública”). La Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de un acto en el folio de matricula de un bien inmueble determinado.|| La segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente, es decir, aludía a eventos en los que –hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de informar sobre el acto a todos los interesados: “… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en sentencias o providencias judiciales, en otros actos jurídicos o hechos susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro.” (C-640 de 2002).
[36] Artículo 114, Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.”
[37] Sentencia C-598/11 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta citó la C-204/03, C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C- 204 de 2003. En la sentencia C-089 de 2011, previamente citada, y con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expresó: “Esta Corte ha destacado la competencia del Legislador para regular el derecho al debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas. || De igual manera, ha preciso la jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del Legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del debido proceso contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la regulación que realice el Legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho fundamental al debido proceso.[37]” || Y en la providencia C-980 de 2010, también reiterada, y con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se explicó: “Si la notificación por correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de trato. || Seguidamente, pasará la Corte a determinar: Si la sanción por infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin haberse establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al debido proceso”[37].
[38] “En diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra parte, la jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad”. (C-673 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[39] Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.

References: artículo 238
 artículo 40
 artículo 29
 resolución 
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 238
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 29
 artículo 29
 resolución 
 artículo 18
 artículo 29
 artículo 24
 artículo 29
 Artículo 209
 artículo 44
 Artículo 114
 artículo 29
 artículo 4