Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-34-04
Timestamp: 2019-02-18 20:56:37+00:00

Document:
Pl.ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005
N 138/38 SbNU 31
Platy soudců V - snížení tzv. dalších platů v roce 2003
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 14. července 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ve znění opravného usnesení ze dne 30. srpna 2005 ve věci návrhu Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, a to "ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" (nález byl vyhlášen pod č. 355/2005 Sb.).
Dne 9. července 2004 obdržel Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně (dále též "navrhovatel"), za nějž jedná předsedkyně senátu Mgr. D. D., na zrušení části zákona č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (dále jen "zákon č. 425/2002 Sb."). Navrhovatel požaduje, "aby Ústavní soud ČR svým nálezem rozhodl, že se zrušuje část zákona č. 425/2002 Sb. v části týkající se jedné poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003 ve vztahu k soudcům okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]".
Návrh byl podán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a podle ustanovení zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") v souvislosti s rozhodovací činností Městského soudu v Brně. U tohoto soudu probíhá pod sp. zn. 30 C 67/2004 občanskoprávní řízení o žalobě JUDr. D. S., soudce Městského soudu v Brně, kterou se žalobce domáhá na žalované České republice - Městském soudu v Brně zaplacení částky 43 200 Kč, protože mu v důsledku přijetí zákona č. 425/2002 Sb. nebyly proplaceny dvě poloviny dalšího platu za první a druhé pololetí roku 2003. Navrhovatel, aniž by vydal rozhodnutí o přerušení občanskoprávního řízení [což měl učinit podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu], podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení shora citovaných ustanovení zákona č. 425/2002 Sb., protože ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy došel k závěru, že tato ustanovení zákona, jichž má být při řešení věci použito, jsou "v rozporu s právem soudce na materiální zabezpečení jeho soudcovské nezávislosti", které vyplývá z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
- zákonem č. 427/2003 Sb., kterým se pro rok 2004 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, poslanců Evropského parlamentu, soudců a státních zástupců, výše dalšího platu těchto osob za první pololetí roku 2004, a kterým se mění některé související zákony, došlo k odejmutí poloviny dalšího platu náležejícího soudcům za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006 a týmž zákonem došlo k tzv. "zmražení platu" tím, že se v uvedených letech použije platová základna ve výši dosažené ke dni 31. 12. 2003;
Navrhovatel vytýká zákonodárci, že provedenými platovými úpravami nedodržuje vládou proklamovaný cíl "zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin" osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 425/2002 Sb. K narušení srovnatelného postavení prý došlo zejména těmito opatřeními:
Navrhovatel polemizuje s hypotetickou námitkou, že další platy soudců jsou svým charakterem jen jakési bonusy, vyplácené jednou za pololetí k běžnému měsíčnímu příjmu soudce, jejichž odnětí nelze pokládat za restrikci odměňování za práci. Podle názoru navrhovatele při posuzování otázky materiálního zabezpečení soudcovské nezávislosti je třeba přihlížet k celkovému penzu zákonem zaručeného ročního příjmu soudce, do něhož je třeba započítat i další platy za první a druhé pololetí kalendářního roku, upravené v ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 236/1995 Sb.").
Ústavní soud si vyžádal vyjádření k návrhu od Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též "Poslanecká sněmovna"), od Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") a od ministra spravedlnosti.
V nynějším vyjádření ze dne 8. 9. 2004 č. j. 9654/04 se předseda Senátu zaměřuje převážně na formální stránku věci. Vyslovuje pochybnost ohledně konstrukce petitu návrhu předloženého navrhovatelem Ústavnímu soudu, neboť z tohoto petitu není zřejmé, které ustanovení zákona je vlastně navrhováno zrušit. Požadavek navrhovatele, aby Ústavní soud zrušil část zákona "ve vztahu k soudcům okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu [ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb.]", je podle názoru předsedy Senátu nerealizovatelný. Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce by v případě vyhovění návrhu nemohl napadené ustanovení § 2 citovaného zákona derogovat toliko ve vztahu ke skupině soudců a ponechat je v platnosti ve vztahu k jiným skupinám osob. Pokud by bylo zrušeno celé ustanovení § 2, důsledky jeho zrušení by se vztahovaly na všechny osoby uvedené v § 1, což by nepřípustně vybočovalo z rozsahu a obsahu podaného návrhu. Obdobně nelze podle názoru předsedy Senátu zrušit ani ustanovení § 1 písm. h), které se sice týká pouze soudců, avšak důsledky takového zrušení by nad rámec podaného návrhu dopadly i na oblast určení výše jejich platové základny.
Lze proto podle mínění předsedy Senátu vyslovit pochybnost o tom, zda podaný návrh se týká "jednotlivého ustanovení zákona" a zda tedy splňuje podmínku obsaženou v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, aby jej mohl Ústavní soud meritorně projednat. Vyjádření poukazuje na ustálenou judikaturu Ústavního soudu [např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 2, usn. č. 14], z níž vyplývá, že tento soud je při svém rozhodování vázán rozsahem a obsahem petitu a ve svém rozhodnutí z jeho hranic nemůže vykročit; stejně tak nemůže do posuzovaného textu zákona zasáhnout jinak než zrušujícím výrokem.
Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.".
V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona vláda uvádí, že platovými úpravami se sleduje úspora výdajů státního rozpočtu, a to "...v souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku". Celková úspora, kterou má nová úprava přinést, se v důvodové zprávě odhaduje na 480 - 500 milionů Kč, z toho úspora vzniklá krácením dalších platů se odhaduje na 250 milionů Kč (vedle toho se předpokládala úspora vzniklá "zmrazením" platové základny na úrovni roku 2002 a blíže nespecifikovaná úspora dalších výdajů, např. na náhrady výdajů odvozených z výše platové základny).
Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí "dalšího platu" zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.). Navzdory této skutečnosti, jelikož Ústavní soud je s daným problémem opětovně konfrontován, nezbývá než tuto rekapitulaci rámcově zopakovat.
Posuzovaná změna v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročila dle názoru Ústavního soudu ústavní limity pro akceptaci "výjimečnosti" aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům, tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích. Uvedl dále, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak, platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého "stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně". Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce dle přesvědčení Ústavního soudu v § 1 zákona č. 416/2001 Sb. zjevně nedodržel. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 zformuloval zobecňující maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům.
Intence, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 425/2002 Sb., shrnul ve svém vystoupení ministr práce a sociálních věci Zdeněk Škromach na jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 13. září 2002 [v rámci projednání vládního návrhu zákona, kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, (sněmovní tisk 46)] takto: "Předložený vládní návrh zákona obsahuje jedno z opatření, která mají přinést nezbytné úspory ve výdajích státního rozpočtu na rok 2003. V souvislosti s ekonomickou situací vzniklou v důsledku povodní v srpnu letošního roku bylo nutné navrhnout již druhé oddálení realizace nového, 16třídního platového systému pro zaměstnance veřejných služeb a správy, snížit objem prostředků určených na zvýšení jejich platů o více než polovinu. Současně nebude možné poskytnout zaměstnancům veřejných služeb a správy v každém pololetí roku 2003 další plat ve výši částky odpovídající měsíčně poskytovaným složkám platu, ale stejně jako v minulých letech pouze ve výši poloviny této částky. V návaznosti na tato nezbytná opatření byl vypracován i předložený návrh zákona, kterým se zmrazí výše platů poslanců, senátorů, členů vlády, soudců, státních zástupců a dalších osob na úrovni dosažené v roce 2002. Tím se zamezí dalšímu vzdalování se úrovně těchto osob od úrovně platů zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a to až do účinnosti nového způsobu určování výše platové základny, který vývoj platů představitelů státní moci a některých dalších osob od roku 2004 přibrzdí a přizpůsobí vývoji platů financovaných z veřejných zdrojů. Současně se navrhuje, aby i představitelům státní moci byl stejně jako zaměstnancům veřejných služeb a správy poskytnut další plat, pokud na něj mají nárok, v každém pololetí roku 2003 pouze v poloviční výši. Vedle výrazu solidarity s občany postiženými povodněmi by přijetí navržené úpravy znamenalo úsporu ve výdajích státního rozpočtu v celkové výši cca 480 - 500 milionů korun.".
Za těchto okolností stěží lze akceptovat tezi o "nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě", naopak, nutno konstatovat, že obsah zákona č. 425/2002 Sb. se s jeho proklamovaným účelem neshoduje. Tímto založené porušení principu proporcionality nutno pak kvalifikovat jako projev svévole ze strany zákonodárce, jenž je v rozporu s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Vláda se o prosazení řešení, jež by představovalo uplatnění solidarity a zajištění nezbytných finančních prostředků, zároveň ale nenarušilo ústavní rámec ochrany základních práv, pokusila a předložila Parlamentu návrh zákona, kterým se měl změnit zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Tento návrh, označovaný jako "povodňový daňový balíček", měl podle propočtů vlády přinést zvýšení příjmu státního rozpočtu v roce 2003 ve výši 10,7 mld. Kč, přičemž tento výnos měl být určen na pokrytí povodňových škod. Uvedený vládní návrh byl projednáván jako sněmovní tisk č. 38 na schůzi Poslanecké sněmovny dne 13. září 2002, tedy ještě před projednáváním napadnutého zákona č. 425/2002 Sb., přičemž byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut.
Podle ustanovení § 2 uvedeného zákona platí: "Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.". Dle ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb. pro určení platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce "soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" se v roce 2003 použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002, přičemž uvedené ustanovení § 1 obsahuje písmena a) až m).
Zrušení odkazující normy v její úplnosti, tj. ustanovení vyjádřeného v § 2 zákona č. 425/2002 Sb. slovy "§ 1", by tudíž dopadalo i na osoby, pro které derogační důvody nevypovídají. Zrušení ustanovení vyjádřeného v § 1 zákona č. 425/2002 Sb. slovy "h) soudce okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu" by ale vybočilo z rámce předmětu řízení, představovalo by totiž pro soudce zrušení úpravy platové základny.
Ustanovení § 1 předmětného zákona, jak bylo již uvedeno, obsahuje písmena a) až m), čili tato písmena obsahuje implicite i norma odkazující, obsažená v ustanovení § 2 daného zákona, stanoví-li: "Pokud podle zvláštního právního předpisu náleží osobám uvedeným v § 1 další plat, poskytne se jim za první a druhé pololetí roku 2003 jen ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.".
Hlasoval jsem pro zamítnutí návrhu, a to z těchto důvodů:
1. V odlišných stanoviscích k odůvodnění nálezů sp. zn. Pl. ÚS 43/04 a sp. zn. Pl. ÚS 9/05 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nálezy č. 139 a č. 140; vyhlášeny pod č. 354/2005 Sb. a pod č. 356/2005 Sb.) jsem vyslovil svoje výhrady oproti opakované snaze zákonodárce odejmout soudcům další platy a odůvodnil, proč jsem přesvědčen o tom, že odnětí dalšího platu samo o sobě v dobových podmínkách nemohlo být impulsem jakkoliv ovlivňujícím nezávislost soudcovského rozhodování. Zároveň jsem vyslovil názor, že nevylučuji možnost, že by k odnětí dalšího platu ze zvláště závažných důvodů za určitých okolnosti a skutečně jednorázově mohlo ústavně konformním způsobem dojít.
2. Napadené ustanovení § 2 zákona č. 425/2002 Sb. bylo zákonodárcem přijato právě za okolností, jež podle mého názoru jeho ústavně konformní přijetí nevylučují. Nemohu ponechat stranou etické aspekty, požadavek na vysokou morální integritu soudce i soudcovského stavu, kterou lze shrnout do devizy "noblesse oblige". Traduje se úvaha zvěčnělého filosofa, emeritního soudce Ústavního soudu Vladimíra Čermáka: "Příslušníka elity poznáte jen podle sociálního výkonu, tedy podle toho, jestli je schopen se obětovat nebo něco obětovat, ať už má majetek nebo vzdělání. Svět je založen na obětech." (nejnověji byla vzpomenuta in: MF DNES, 4. 8. 2005, str. B16).
Zvažuje aspekty principu proporcionality, shledal jsem pak tuto sentenci býti závažím nejtěžším....
2. Odlišné stanovisko soudců Vojena Güttlera, Jana Musila a Pavla Rychetského
S výrokem a s částí odůvodnění nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 14. července 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 nesouhlasíme a podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, k němu zaujímáme odlišné stanovisko. Domníváme se, že návrh Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení § 2 ve vztahu k ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 425/2002 Sb. měl být zamítnut.
1. Samotný fakt, že zákonodárce opakovaně (v posledních letech každoročně) zasahoval do zákonné úpravy platových poměrů soudců a představitelů státní moci, svědčí o nestabilitě a nedokonalosti tehdejší právní úpravy. Tento stav vyvolával nežádoucí konflikty, vedl ke zbytečným soudním sporům a k podávání opakovaných návrhů k Ústavnímu soudu na rušení přijímaných zákonů. Takový způsob fungování legislativy je nežádoucí a je namístě ho kritizovat.
2. Obecně souhlasíme s názorem, že ústavní princip nezávislosti soudců, vyjádřený v čl. 82 odst. 1 Ústavy, je velice významným atributem právního státu a že tento princip má též neopomenutelný aspekt náležitého materiálního honorování soudcovské profese. Je zajisté žádoucí, aby dostatečná výše a stabilita platu soudce vytvářela zábrany proti potenciálnímu ovlivňování soudního rozhodování jak ze strany soukromých osob, tak, a to zejména, ze strany výkonné a zákonodárné státní moci. Soudcovské platy se nesmí stát předmětem jakékoli manipulace ohrožující nezávislost soudní moci. Případné platové úpravy nesmí být prostředkem nátlaku na soudce, nesmí být svévolné a neodůvodněné.
3. Z ústavního principu soudcovské nezávislosti však nelze dovodit absolutní příkaz, aby nominální nebo reálné platy soudců nebyly za žádných okolností sníženy. Jakkoli je žádoucí, aby platové poměry soudců byly stabilní, je nutno připustit, že za zcela mimořádných okolností lze zákonnou cestou přikročit i k dočasnému odebrání nebo snížení části platového ohodnocení představitelů státu včetně soudců, lze-li to zdůvodnit vážnými, rozumnými a společensky akceptovatelnými důvody. Dlouhá historická zkušenost ukazuje, že vývoj ekonomiky státu a na ní závislý vývoj veřejných rozpočtů, z nichž jsou odvozovány i platy soudců, není naprosto stabilní, nýbrž podléhá mimořádným výkyvům, nutícím k mimořádným úsporným opatřením. Tyto výkyvy jsou ovlivněny jak společenskými a ekonomickými faktory, tak i faktory přírodními, lidskou činností neovlivnitelnými (přírodními katastrofami apod.).
Jak bylo opakovaně vysloveno i Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99, vyhlášený pod č. 320/2000 Sb.; nález sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, vyhlášený pod č. 321/2000 Sb.), ani soudci nežijí ve společenském vakuu a sdílejí osudy sociálního prostředí. Požadavek naprosté "nedotknutelnosti" soudcovských platů je iluzorní a odporující elementárním podmínkám společenské reality.
Domníváme se, že v případě přijetí zákona č. 425/2002 Sb., kterým se soudcům okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu poskytl další plat za první a druhé pololetí roku 2003 toliko ve výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok, byly podmínky pro odejmutí části dalšího platu soudcům splněny, protože existovaly mimořádné okolnosti, které naléhavě vyžadovaly dosáhnout úspor státního rozpočtu, a získat tak finanční prostředky na nápravu škod způsobených rozsáhlou živelní pohromou (povodněmi), která neměla v moderní historii českých zemí obdobu.
4. Nesouhlasíme s názorem, že napadené zákonné ustanovení představuje protiústavní zásah do soudcovské nezávislosti. Podle našeho názoru je soudcovská nezávislost jako princip demokratického právního státu v první řadě podmíněna morální integritou a odbornou úrovní soudců, jejich zvláštním právním postavením (nesesaditelností, neodvolatelností, nedotknutelností), jakož i zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech moci zákonodárné a výkonné.
Nynější nález Ústavního soudu podle našeho názoru příliš hypertrofuje materiální aspekt (tj. nedotknutelnost platu soudců) a přisuzuje mu ve struktuře komponentů ovlivňujících soudcovskou nezávislost přílišnou váhu, což ve svých důsledcích devalvuje jiné, dle našeho názoru daleko podstatnější atributy nezávislé justice.
5. V situaci, za níž bylo přijato napadené zákonné ustanovení, nelze nalézt naprosto žádnou souvislost mezi přijatou normou a údajným ohrožením soudcovské nezávislosti.
Samotný nález, k němuž zaujímáme odlišné stanovisko, v odůvodnění připomíná, že soudcovská nezávislost by mohla být ohrožena zásahem do materiálního zajištění soudců tehdy, jestliže by šlo o zásah svévolný, který by představoval nátlak moci zákonodárné, resp. výkonné na soudce, a mohl by ovlivňovat jejich rozhodování a chování při nalézání práva. Nic takového však v daném případě nebylo konkrétně zjištěno. Podle našeho názoru Ústavní soud nemůže kvalifikovat přijatou zákonnou normu jako "projev svévole ze strany zákonodárce", jestliže v daném případě není takový závěr opřen o nepochybně zjištěné skutečnosti.
6. Zákonodárce při přijímání napadeného zákona sledoval legitimní cíl - získat úsporami výdajů státního rozpočtu finanční zdroje na odstranění rozsáhlých škod způsobených živelní pohromou - povodněmi v roce 2002. Ze žádných skutečností nelze dovodit, že tento cíl byl pouze předstíraný.
Je zcela nespornou skutečností, že povodně ze srpna 2002 postihly značnou část území České republiky a že jejich rozsah byl katastrofální, nemající v posledních staletích obdoby. Např. na území hl. m. Prahy byl průtok vody Vltavou hodnocen jako tzv. pětisetletá voda (viz Hospodářské noviny ze dne 20. 7. 2005). Celková výše povodňových škod v České republice přesáhla částku 70 miliard korun. Za této mimořádné situace je zcela pochopitelné, že vláda a Parlament hledaly úsporná opatření, a to i v sociálně citlivé oblasti mezd vyplácených z veřejných rozpočtů. O potřebnosti přijetí úsporných opatření nelze za daných okolností pochybovat.
Oprávněně lze konstatovat, že přírodní katastrofa uvedla celou společnost i veřejnou moc do stavu krajní nouze, v němž bylo zapotřebí přikročit k rychlým a účinným opatřením. Je třeba uznat, že moc výkonná i zákonodárná musely nalézt vhodné legislativní řešení velmi rychle a že nebylo dostatek času na hledání konsensuálních východisek. K přijetí účinných opatření k odstranění živelních pohrom je stát zavazován i právními předpisy. Tak např. podle zákona č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou, je stát povinen zabezpečit odstranění škod na státním majetku a na nestátním majetku sloužícím k zabezpečení základních funkcí v území. Nalezení vnitrostátních zdrojů a úspor ve státním rozpočtu bylo potřebné i proto, že to vyžadovaly podmínky pro poskytnutí zahraniční pomoci a zahraničních úvěrů, které v té době byly České republice nabízeny (viz např. důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o přijetí rámcového úvěru Českou republikou od Evropské investiční banky na financování odstraňování povodňových škod z roku 2002, sněmovní tisk Poslanecké sněmovny č. 101). Bylo by jistě podivné, kdyby Česká republika přijímala solidární zahraniční pomoc a nesnažila se o nalezení vnitřních zdrojů v úsporách státního rozpočtu.
7. Předpokládaná výše úspor dosažených krácením dalších platů představitelů státní moci v důsledku přijetí napadeného zákona č. 425/2002 Sb. byla vládou odhadnuta na 250 milionů Kč (z nichž ovšem jen část se týkala platů soudců). Podíl soudců na platových úsporných opatřeních v celém sektoru veřejných rozpočtů pokládáme za proporcionální ve vztahu k jiným sociálním skupinám občanů a k celkové výši povodňových škod.
Samotný zákon č. 425/2002 Sb. se týkal nejen soudců, ale též dalších představitelů státní moci a některých státních orgánů a státních zástupců. Je vhodné připomenout, že souběžně s přijetím tohoto zákona vydala vláda ve své kompetenci několik nařízení, kterými rozhodla o tom, že další plat za první a druhé pololetí roku 2003 bude poskytnut jen v poloviční výši také dalším skupinám osob. Tato opatření se týkala všech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, např. učitelů a zdravotnických pracovníků, zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany, zaměstnanců ve veřejných službách a správě a zaměstnanců některých dalších organizací. Stalo se tak nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb. a č. 330/2003 Sb. Tato úsporná opatření tedy postihovala prakticky celý sektor pracovníků vyplácených z veřejných rozpočtů.
Na tom nic nemění ani námitka uplatněná navrhovatelem a akceptovaná nálezem Ústavního soudu, že shora uvedenými nařízeními vlády došlo u zmíněných kategorií zaměstnanců a příslušníků spolu s odejmutím dalšího platu zároveň také k navýšení stupnice platových tarifů a že tím prý jim bylo automaticky vykompenzováno nevyplacení dalšího platu. Vláda zdůvodnila navýšení stupnice platových tarifů nutností zlepšit silně podhodnocené odměňování pracovníků veřejného sektoru, které ostatně i po úpravách provedených od 1. 1. 2003 nebylo nijak zvlášť vysoké. Jen pro ilustraci lze uvést, že i po zvýšení podle citovaných vládních nařízení č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb. a č. 584/2002 Sb. činil nejvyšší možný platový tarif (v nejvyšší 12. třídě a ve 12. stupni, tj. po odpracování více než 32 let započitatelné praxe) měsíční částku 20 070 Kč. Vládní nařízení č. 330/2003 Sb., které platové tarify některých zaměstnanců ve veřejných službách a správě zvýšilo (zejména v důsledku zvýšení počtu platových tříd z dvanácti na šestnáct), nabylo účinnosti až 1. ledna 2004, tedy mimo relevantní období, k němuž se vztahuje napadený zákon č. 425/2002 Sb.
Podle údajů Ministerstva spravedlnosti činil průměrný měsíční plat soudce (vztažený ke všem soudcům obecných soudů) v roce 2002 částku 64 300 Kč (viz údaj zveřejněný v rozpravě Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 13. 9. 2002 při projednávání sněmovního tisku č. 43). Průměrná hrubá měsíční mzda fyzické osoby v České republice v roce 2002 činila 15 866 Kč (viz údaj Českého statistického úřadu na webové stránce http://www.czso.cz). Z citovaných statistických údajů je zřejmé, že v podmínkách České republiky patřily v té době platy soudců mezi výrazně nadprůměrné a je naprosto nepochybné, že tato výrazná diference mezi platy soudců a platy jiných profesních skupin zůstala zachována nadále i poté, co byl přijat zákon č. 425/2002 Sb. O tom, že tato diferenciace trvá i po přijetí napadeného zákona, svědčí statistické údaje o vývoji platů ze současnosti: V prvním čtvrtletí roku 2005 byla průměrná mzda v České republice 17 678 Kč (viz údaj Českého statistického úřadu na webové stránce http://www.czso.cz), zatímco předpokládaný průměrný měsíční plat soudce by měl podle údajů Ministerstva spravedlnosti činit v roce 2005 částku 72 330 Kč (viz údaj zveřejněný v deníku Právo dne 15. 6. 2005).
Restrikcemi spočívajícími ve zkrácení poloviny dvou dalších platů v roce 2003, tedy o jednu čtrnáctinu celoročního příjmu, nemohlo dojít k významnému zásahu do celkové úrovně ročního příjmu soudců ani k nežádoucí nivelizaci platů soudců ve srovnání s platy jiných skupin osob, kterýžto zásah by mohl být interpretován jako ohrožení soudcovské nezávislosti. Posuzovaný zásah do platů soudců nemůže být hodnocen jako neproporcionální nebo svévolný, natožpak jako zásah ohrožující ústavní princip soudcovské nezávislosti.
8. Jsme toho názoru, že za takové situace byla přijatá legislativní úprava jedním z možných a legitimních způsobů řešení nouzového stavu. Hypoteticky lze uvažovat o tom, že sledovaného cíle mohl zákonodárce dosáhnout i jinými prostředky, např. zavedením tzv. "povodňové daně", která by břemeno povodňových škod rozprostřela rovnoměrněji na širší vrstvy občanů. S velkou pravděpodobností lze však předpokládat (jak ukazují zkušenosti s přijímáním jakýchkoli daňových zákonů), že by si to vyžádalo velmi dlouhý čas, zatímco v dané situaci bylo zapotřebí jednat okamžitě. V této konkrétní situaci je nerealistické požadovat, aby zákonodárce a exekutiva přijaly pouze taková legislativní opatření, která by zaručovala naprosto rovnoměrné rozprostření ekonomických důsledků živelné pohromy na každého občana státu a která by se setkala s všeobecným souhlasem všech skupin obyvatelstva. To by totiž nezbytně vyžadovalo dlouhodobou minuciózní kalkulaci veškerých ekonomických dopadů legislativních změn a tím i prodloužení zákonodárného procesu. Takový maximalistický požadavek "spravedlivého daňového zatížení" lze snad řešit v rámci dlouhodobé daňové reformy, nikoliv však ve stavu legislativní nouze. Navíc by takové plošné zdanění obyvatelstva (fyzických osob) nepochybně zasáhlo právě i značnou skupinu občanů, která byla povodněmi v roce 2002 postižena, aniž by bylo možné legislativně tuto skupinu z plošného mimořádného zdanění zdárně vyjmout.
Ústavní soud není podle našeho názoru povolán k tomu, aby se vyslovoval ke vhodnosti fiskálního nebo daňového řešení nebo k jiným ekonomickým či politickým alternativám, kterými by daná situace mohla být hypoteticky optimálně řešena. Napadený zákon má být Ústavním soudem posuzován toliko pod zorným úhlem ústavnosti, tj. v daném případě toho, zda provedená platová úprava narušila či ohrozila princip soudcovské nezávislosti; domníváme se, že k takovému protiústavnímu zásahu nedošlo.
9. Myslíme si, že Ústavní soud by ve své judikatuře měl reflektovat i "metaprávní", tj. sociální a etické principy fungování mocenských orgánů v demokratické společnosti. Patří k všeobecně uznávaným normám sociálního chování v civilizovaných zemích, že na odstraňování následků živelných katastrof se solidárně a přiměřeně podílejí všechny vrstvy obyvatelstva a občané jsou zpravidla ochotni přinášet v takových situacích nemalé oběti. Tak tomu bylo i v případě katastrofických povodní v roce 2002, kdy stupeň občanské solidarity, rozsah veřejných finančních sbírek na pomoc obětem povodní apod., dosáhl nebývalých rozměrů, jak je dostatečně známo z všeobecně dostupných informačních zdrojů; pod dojmem povodňové katastrofy se úsporná opatření setkávala s porozuměním veřejnosti a byla přijímána jako nevyhnutelná. Pokud je nám známo, žádná jiná profesní skupina pracovníků veřejného sektoru (s výjimkou soudců) proti mzdovým úsporným opatřením neuplatnila v té době žádné námitky.
Domníváme se, že trpí autorita a vážnost soudnictví a koneckonců i prestiž demokratického státu, pokud v takové mimořádné situaci jsou soudci vyjímáni z tohoto společenského kontextu. Má-li soudnictví v demokratické společnosti plnit svou roli, musí u občanů požívat přirozené autority, musí být organicky ukotveno v sociálních strukturách a musí být pozitivně akceptováno občanskou veřejností. Soudnictví je veřejná služba; k jejímu vykonávání se soudce dobrovolně rozhodl a přijetím tohoto statusu přijal též specifické etické normy soudcovské profese. Od osobnosti soudce se právem očekávají jisté "nadstandardní" občanské ctnosti, mezi něž patří i to, aby v době nouzového stavu, vyvolaného vyšší mocí, přispěl přiměřeným osobním podílem k překonání obecných nesnází.
Pokládáme za politováníhodné, že Ústavní soud nevyužil této příležitosti k tomu, aby v nálezu připomenul, že při zvažování kolize různých společenských zájmů má být zohledněn také princip sociální solidarity, oprávněný požadavek přiměřeného podílu občanů na odstraňování tragických následků těžké přírodní katastrofy, požadavek loajality veřejných funkcionářů (mezi něž patří i soudci) vůči demokratickému státu a vůči spoluobčanům a koneckonců i požadavek slušnosti a elementárního lidského soucitu s oběťmi postiženými živelní pohromou.
3. Odlišné doplňující stanovisko soudce Miloslava Výborného k odůvodnění nálezu
Odůvodnění přijatého nálezu přiléhavě rozvádí právní závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 11/02; pro uvedený nález jsem nehlasoval a své odlišné stanovisko jsem spolu s dalšími soudci Ústavního soudu publikoval (srov. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 87).
Nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 byl vzdor názoru čtyř disentujících soudců přijat a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 2. července 2003 pod č. 198/2003 Sb. Přitom i z tehdejšího mého odlišného stanoviska zcela zjevně vyplývá, že jsem neměl (a nemám) naprosto žádné pochybnosti o té části jeho nosných důvodů, dle které "Nemá-li se sám Ústavní soud jako ústavní orgán, tj. orgán veřejné moci, dopouštět libovůle, jejímuž zákazu je sám také podroben, neboť i Ústavní soud, či právě on, je povinen respektovat rámec ústavního státu, v němž je výkon libovůle orgánů veřejné moci striktně zapovězen, musí se cítit vázán svými vlastními rozhodnutími, která může svou judikaturou překonat jen za určitých podmínek. Tento postulát lze přitom charakterizovat jako podstatnou náležitost demokratického právního státu...". V odlišném stanovisku formulovaném společně se soudcem Pavlem Varvařovským jsem za základní důvod nesouhlasu s výrokem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 označil neexistenci důvodů pro opuštění názoru Ústavním soudem vyjádřeného v nálezu publikovaném pod č. 321/2000 Sb. ve stejné věci. Jinak řečeno, důvodem mého nesouhlasu bylo přesvědčení, že podmínky pro změnu předcházející judikatury Ústavního soudu naplněny nebyly; to však byl názor zastávaný jen malou menšinou pléna Ústavního soudu.
Při mém plném souhlasu se shora citovanou částí odůvodnění uvedeného nálezu nemohl jsem nyní zaujmout jiné stanovisko než s výrokem nálezu souhlasící, a to právě proto, že v posuzované věci nebyla naplněna žádná z možností, za nichž by se Ústavní soud mohl a směl bez dopuštění libovůle odchýlit od své předcházející judikatury, tedy i od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, jakož i od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/04. Shodně jako v odlišném doplňujícím stanovisku k odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 vyjadřuji přesvědčení, že byť jsem s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/02 nesouhlasil, považuji respekt k němu za hodnotu, která nemůže být popírána.
Taková možnost nebyla, a to z důvodů v přijatém nálezu vyložených, dána ani existencí katastrofálních povodní, jež postihly Českou republiku v roce 2002.
Není pro mne též bez významu, že Ústavní soud rozhodoval o podaném návrhu v důsledku nejmenování dvou soudců v neúplném, tj. jen třináctičlenném složení pléna. Při čtyřech odlišných stanoviscích k výroku nálezu prezentovaných by můj případný nesouhlas vedl k zamítnutí návrhu a tím k dalšímu rozkolísání judikatury Ústavního soudu upínající se k problematice platů soudců přesto, že opačný názor by zastávala většina soudců Ústavního soudu.

References: SbNU 31
 § 2
 § 1
 zákona č. 425
 soud 
 zákona č. 425
 soud 
 zákona č. 425
 § 2
 § 1
 zákona č. 425
 čl. 95
 zákona č. 182
 zákona č. 425
 § 109
 zákona č. 425
 čl. 95
 čl. 1
 čl. 82
 čl. 1
 zákona č. 425
 § 4
 zákona č. 236
 soud 
 soud 
 § 2
 § 1
 zákona č. 425
 soud 
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 čl. 87
 soud 
 soud 
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 zákona č. 416
 soud 
 zákona č. 425
 zákona č. 425
 zákona č. 425
 § 2
 § 1
 § 1
 zákona č. 425
 § 1
 § 2
 zákona č. 425
 § 1
 zákona č. 425
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 zákona č. 425
 § 14
 zákona č. 182
 § 2
 § 1
 zákona č. 425
 čl. 82
 zákona č. 425
 soud 
 zákona č. 12
 zákona č. 425
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud