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Timestamp: 2018-08-18 11:20:59+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00667 de enero 24 de 2013
SENTENCIA 2012-00667 DE 24 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:DEFECTO ORGÁNICO POR FALTA DE COMPETENCIA. EL DECRETO LEY 1012 DE 2000 ES UNA NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY, EN CUANTO FUE EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 1° DE LA LEY 573 DE 2000, QUE LO REVISTIÓ DE PRECISAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 150-10 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. CONFORME CON EL ARTÍCULO 241-5 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, LA CORTE CONSTITUCIONAL CONOCE DE LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS DECRETOS CON FUERZA DE LEY. COMO EL DECRETO 1012 DE 2000 ES UNA NORMA CON FUERZA DE LEY, EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ESTÁ A CARGO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Y ES IMPROCEDENTE QUE MEDIANTE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SE DECLARE LA NULIDAD DE UN DECRETO LEY. LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PUEDE EXAMINAR EL DECRETO 1012 DE 2000, POR VÍA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, CONFORME AL ARTÍCULO 4° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. SI EL DECRETO VULNERA PRECEPTOS CONSTITUCIONALES, EL JUEZ ADMINISTRATIVO PODRÁ INAPLICARLO AL CASO CONCRETO, PERO NO ANULARLO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA JUDICIAL
Sentencia 2012-00667 de enero 24 de 2013
Rad.: 11001-03-15-000-2012-00667-00(AC)
Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil
Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar
Bogotá, veinticuatro de enero de dos mil trece.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por cuanto consideró vulnerados el derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
La entidad demandante formuló las siguientes pretensiones:
“1. TUTELAR el derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 de la Constitución Política.
2. DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 16 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el (sic) señora Esmeralda del Carmen Monsalve Castillo contra la Registraduría Nacional del Estado Civil con radicación 13-001-23-31-000-2002-00431-01.
3. CONFIRMAR la Sentencia del 4 de agosto de 2012 (sic) proferida por el Juez Primero Administrativo de Cartagena, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el (sic) señora Esmeralda del Carmen Monsalve Castillo contra la Registraduría Nacional del Estado Civil con radicación 13-001-23-31-000-2002-00431-01”.
Que la Ley 573 de 2000 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que estableciera la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Que, en ejercicio de esas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1012 de 2000, que fijó la nueva planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil y suprimió varios cargos, entre los que se encontraba el cargo de fotógrafo 4185-06, que ocupaba la señora Esmeralda del Carmen Monsalve Castillo.
Que, en consecuencia, mediante oficio del 27 de diciembre de 2001, la Registraduría Nacional del Estado Civil le comunicó a la señora Esmeralda del Carmen Monsalve Castillo que el cargo de fotógrafo 4185-06 se suprimió y que podía optar por la indemnización o por la reincorporación.
Que la señora Monsalve Castillo se acogió a la indemnización por supresión de cargo y que, por lo tanto, mediante Resolución 117 del 6 de febrero de 2002, se ordenó el pago de $24’349.926, a título de indemnización por supresión de cargo.
Que, no obstante, la señora Monsalve Castillo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto-Ley 1012 de 2000 —que estableció la nueva planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil— y el oficio 28482 del 27 de diciembre de 2001, que le comunicó la supresión del cargo.
Que la demanda le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Cartagena, que, en sentencia del 4 de agosto de 2010, se declaró inhibido para decidir de fondo las pretensiones, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Que el juzgado dijo que el Decreto-Ley 1012 de 2000 tiene fuerza material de ley y que, por ende, el control le correspondía a la Corte Constitucional, no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Que la señora Monsalve Castillo presentó recurso de apelación y fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que, en sentencia del 16 de diciembre de 2011, revocó la decisión de la primera instancia y anuló los actos demandados. Que, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que reintegrara a la señora Esmeralda Monsalve Castillo al cargo de fotógrafo 4185-06, o a uno superior o equivalente, y que le pagara los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, desde la desvinculación hasta que se hiciera efectivo el reintegro(1).
Según la autoridad demandante, el tribunal, al declarar la nulidad del Decreto-Ley 1012 de 2000, desconoció que se trata de un decreto proferido en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República, esto es, que se trata de una norma con fuerza material de ley y que, por ende, el control está a cargo de la Corte Constitucional.
Que no existe duda de que el Decreto 1012 de 2000 es una norma con fuerza de ley y que, por ende, el tribunal incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación. Que el tribunal también desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado en el que ha concluido que el Decreto-Ley 1012 de 2000 es una norma con fuerza material de ley y que, por ende, el control le corresponde a la Corte Constitucional.
Que, además, el tribunal “acomodó de manera equivocada” la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de mayo de 2005, M.P. José María Lemus Bustamante, para concluir que el Decreto-Ley 1012 de 2000 era un acto administrativo y no una norma con fuerza material de ley.
Que el tribunal incurrió en defecto orgánico porque declaró la nulidad parcial del Decreto 1012 de 2000, sin tener competencia para el efecto.
2. La intervención de los demandados.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar no se pronunciaron frente a los hechos que motivaron la interposición de la tutela de la referencia.
3. La intervención de la tercera con interés directo.
La señora Esmeralda Monsalve Castillo tampoco intervino en el trámite de la acción de tutela.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental(2).
Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
“a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
f) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.g) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h) Violación directa de la Constitución”.
Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela.
La Registraduría Nacional del Estado Civil alegó que la sentencia del 16 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, violó el derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad y de la seguridad jurídica, en cuanto declaró la nulidad de una norma con fuerza material de ley, sin tener competencia para el efecto. Que, por lo tanto, incurrió en defectos sustantivo, orgánico y desconocimiento del precedente judicial.
Una vez analizado el expediente, la Sala encuentra que la sentencia acusada incurrió en defecto orgánico, por falta de competencia, por las siguientes razones:
El Decreto-Ley 1012 de 2000 es una norma con fuerza material de ley, en cuanto fue expedido por el Presidente de la República, en virtud del artículo 1º de la Ley 573 de 2000(3), que lo revistió de precisas facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150-10 de la Constitución Política.
Conforme con el artículo 241-5(4) de la Constitución Política, la Corte Constitucional conoce de las demandas de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley.
Como el Decreto 1012 de 2000 es una norma con fuerza de ley, el control de constitucionalidad está a cargo de la Corte Constitucional. De hecho, así lo aceptó recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado(5), criterio que esta Sala comparte.
En la sentencia del 12 de julio de 2012, expediente 1469-2011, la Sección Segunda Subsección A concluyó que el “Decreto 1012 de 2000, es un Decreto-Ley proferido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias(6) conferidas por el numeral 8 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 (...)”.
Por su parte, en la providencia del 12 de julio de 2012, expediente 2303-2011, se expuso:
“La circunstancia de que el Decreto 1012 de 6 de junio de 2000 sea de conocimiento privativo de la Corte Constitucional, porque se trata de una normativa con fuerza de ley dictada por el Gobierno Nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10) y la comunicación de 27 de diciembre de 2001 sea de conocimiento privativo de esta corporación, porque se trata de un acto administrativo que afectó la situación particular y concreta de la actora, no puede traducirse en inexistencia de control” (resalta la Sala).
Y, finalmente, en la sentencia del 26 de julio de 2012, expediente 2032-2011, la Sección Segunda, Subsección B dijo:
“Sobre este punto precisa la Sala que el Decreto 1012 de 2000, por el cual se establece la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, fue expedido por el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, que lo revistió de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
De acuerdo con lo señalado en el numeral quinto del artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los Decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación” (se destaca).
Como se ve, es improcedente que mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se declare la nulidad de un decreto ley, cuyo control, se insiste, ha sido atribuido a la Corte Constitucional.
En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Bolívar concluyó que el Decreto 1012 de 2000 no es una norma con fuerza de ley, sino un acto administrativo, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de funciones administrativas, otorgadas por el artículo 189, numeral 14, de la Constitución Política y que, por tanto, era pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El tribunal ejerció control de legalidad frente a dicho decreto, lo anuló parcialmente y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que reintegrara a la señora Esmeralda Monsalve Castillo.
Lo anterior demuestra que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto orgánico, por cuanto desconoció la naturaleza del Decreto-Ley 1012 de 2000 y ejerció una competencia que le corresponde privativamente a la Corte Constitucional. En la sentencia objeto de tutela el tribunal concluyó:
“(...) es claro para la Sala que el Decreto 1012 de 2000 al no ser un decreto con Fuerza Material de ley, sino un Acto Administrativo expedido por el Presidente en ejercicio de funciones administrativas, el mismo es pasible de la acción ordinaria de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, al igual que el Oficio 2848 de fecha diciembre veintisiete (27) de dos mil uno (2001) también demandado, lo que indica que sí pueden ser tramitados” (se resalta).
Ahora, si bien la Sección Segunda, Subsección A ha aceptado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede examinar el Decreto 1012 de 2000, lo cierto es que tal estudio se ha realizado por vía de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4º de la Constitución Política. Según dicha subsección, si el decreto vulnera preceptos constitucionales, el juez administrativo podrá inaplicarlo al caso concreto, pero no anularlo, como lo hizo el tribunal.
Es importante traer a colación, por lo pertinente, la sentencia ya citada del 12 de julio de 2012, dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en la que se explicó que frente al Decreto-Ley 1012 de 2000 puede ejercerse control por vía de excepción. La sentencia dijo que:
“El Decreto 1012 de 2000, es un decreto-ley proferido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias(7) conferidas por el numeral 8 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, de manera, que por su naturaleza el control de constitucionalidad se logra a través de un sistema calificado por la doctrina como mixto, porque combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad, en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución(8). La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...”. Los efectos en uno y otro caso son diferentes. El que hace referencia a la corte constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, produce efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna. Por el contrario, la excepción de inconstitucionalidad tiene un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso, y la norma inaplicada no se afecta en su vigencia general, aunque, por motivo de la inaplicación, no haya producido efectos en el asunto particular del que se trata. La excepción de inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en abstracto, ni significa la pérdida de vigencia o efectividad de la disposición sobre la cual recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros casos que, bajo distintas circunstancias, también estén gobernados por aquélla(9)”(10).
En el sub lite, el Tribunal Administrativo de Bolívar no ejerció el control constitucional por vía de excepción, sino que examinó la legalidad del Decreto-Ley 1012 de 2000, bajo el entendido de que se trataba de un acto administrativo. Es decir, ejerció una competencia que no le correspondía y, por ende, incurrió en defecto orgánico.
En consecuencia, la Sala amparará el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, en consecuencia, ordenará al Tribunal Administrativo de Bolívar que profiera una nueva sentencia en los términos expuestos en esta providencia.
1. AMPÁRASE el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Bolívar que, en el término de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte una nueva sentencia, en los términos explicados en esta providencia.
2. Si este fallo no se impugna, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia, presidente de la Sección—William Giraldo Giraldo—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, aclara voto.
(1) La parte resolutiva de la sentencia cuestionada dice: “(...) Segundo: Declarar la nulidad parcial del Decreto 1012 de 6 de junio de 2000, a través del cual se suprimió el cargo oficio fotógrafo 4185-06, así como del oficio 2848 de 27 de diciembre de 2001, a través del cual se comunicaba la supresión del cargo de la demandante”.
(2) Sin embargo, existe aún polémica en el seno de las secciones del Consejo de Estado sobre la tutela contra los llamados órganos de cierre.
(3) “ART. 1º—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
8. Modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su régimen de funciones y competencias internas y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos; modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la organización electoral y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral y su régimen interno de funciones y competencias; dictar normas y definir la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil definir su estructura, funcionamiento, competencia y el sistema de manejo de los recursos destinados a la vivienda de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil; establecer y crear la estructura interna, las funciones de sus dependencias y la planta de personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, especificando el sistema de nomenclatura y clasificación de sus cargos; y, modificar y dictar las normas sobre el régimen de carrera administrativa específico, el de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de la organización electoral, previsto en el Decreto 3492 de noviembre 21 de 1986” (se resalta).
(4) “ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(5) Ver las siguientes sentencias:
• Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 12 de julio de 2012. Expediente 050012331000200202245 01 (1469-2011). Actor: Luis Enrique Bermúdez Pérez.
• Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección B. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del 26 de julio de 2012. Expediente 5001-23-31-000-2002-02190-01 (2032(sic)-2011). Actor: María Genivera Muñoz Arango.
• Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia del 12 de julio de 2012. Radicado: 0500123310002002 02352 01 (2303-2011). Actor: Martha Helena Díaz Zapata.
(6) Numeral 10 del artículo 150 de la C.N.
(7) numeral 10 del artículo 150 de la C.N.
(8) C-122-11.
(9) C-600-98.
(10) En idéntico sentido, la Sección Segunda, Subsección A se pronunció en la sentencia del 12 de julio de 2012. Radicado: 500123310002002 02352 01 (2303-2011). Actor: Martha Helena Díaz Zapata.

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