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Timestamp: 2016-10-24 01:45:58+00:00

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121 II 198
121 II 19833. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 31 mars 1995 dans la cause Caisse de pr�voyance du personnel des �tablissements publics m�dicaux du canton de Gen�ve (CEH) contre Commission f�d�rale de recours en mati�re de pr�voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit� et Service de surveillance des fondations et des institutions de pr�voyance du canton de Gen�ve (recours de droit administratif)
Art. 4 et 34quater al. 3 Cst., art. 49 LPP; �galit� de traitement en mati�re de cotisations. Pouvoir de l'autorit� que chaque canton d�signe, selon l'art. 61 al. 1 LPP, pour surveiller les institutions de pr�voyance ayant leur si�ge sur son territoire (consid. 2). Libert� dont les institutions de pr�voyance jouissent au regard de l'art. 49 LPP (consid. 3). Un syst�me pr�voyant qu'en cas de promotion, l'augmentation de traitement est financ�e par un rappel de cotisations alors que les augmentations intervenant dans le cadre d'une carri�re normale le sont par la cotisation de base n'entra�ne, entre assur�s, pas d'in�galit� de traitement qui ne soit justifi�e par des diff�rences objectives (consid. 4). Possibilit�s pour l'institution de pr�voyance en cause d'offrir en tout temps la garantie qu'elle peut remplir ses engagements conform�ment � l'art. 65 al. 1 LPP (consid. 5). Faits � partir de page 199
BGE 121 II 198 S. 199
La Caisse de pr�voyance du personnel des �tablissements publics m�dicaux du canton de Gen�ve (CEH) - ci-apr�s: la Caisse - est une corporation de droit public poss�dant la personnalit� juridique, qui a pour but d'assurer le personnel des �tablissements publics m�dicaux du canton de Gen�ve contre les cons�quences �conomiques de la vieillesse, de l'invalidit� et de la mort. Elle est inscrite dans le registre de la pr�voyance professionnelle aupr�s de l'autorit� de surveillance des fondations et des institutions de pr�voyance du canton de Gen�ve conform�ment � l'art. 48 al. 1 de la loi f�d�rale du 25 juin 1982 sur la pr�voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit� (LPP; RS 831.40). Les statuts de la Caisse (ci-apr�s: les statuts) sont entr�s en vigueur le 1er janvier 1980.
Le rappel de cotisation pour promotion est r�gl� par l'art. 22 des statuts qui a la teneur suivante:
"1. En cas d'augmentation du traitement due � une promotion, un rappel de cotisation est per�u.
2. Les modalit�s de calcul et de paiement figurent � l'annexe C4.
3. Ce rappel n'est toutefois pas per�u:
a) pour les personnes rang�es au-dessous de la classe 9;
b) lorsque la promotion intervient dans les premi�res ann�es d'assurance BGE 121 II 198 S. 200
(voir annexe C4)." L'annexe C4 indique en particulier que dans la cotisation de base est inclus le financement des augmentations de traitement assur� dans le cadre d'une carri�re normale; dans les autres cas, notamment lors de promotion (avec changement de classe), il est retenu une cotisation de rappel pour promotion. L'annexe C4 pr�cise encore la m�thode de calcul et les cas o� le rappel n'est pas per�u.
Lors de l'assembl�e g�n�rale ordinaire de la Caisse, tenue le 21 novembre 1991, le comit� a propos� de modifier comme suit l'art. 22 des statuts:
"1. Un rappel de cotisation est per�u en cas de passage dans une classe
de traitement sup�rieure.
a) tant que la classe 9 n'est pas d�pass�e;
b) tant que la classe de fonction fix�e � l'engagement et � l'affiliation du membre n'est pas d�pass�e."
L'assembl�e g�n�rale de la Caisse a refus� la modification � la majorit� et mandat� le comit� afin qu'il reprenne l'�tude. Le 1er avril 1992, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a soumis le probl�me du maintien sans changement de l'art. 22 des statuts au Service de surveillance des fondations et des institutions de pr�voyance du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Service cantonal). Par d�cision du 10 ao�t 1992, le Service cantonal a ordonn� � la Caisse d'adapter l'art. 22 des statuts dans un d�lai �ch�ant le 31 d�cembre 1992, de mani�re � supprimer l'in�galit� de traitement existant entre les assur�s qui b�n�ficient d'une augmentation de traitement due � une promotion individuelle et ceux qui b�n�ficient d'une augmentation de traitement r�sultant d'une revalorisation sectorielle.
La Caisse a recouru aupr�s de la Commission f�d�rale de recours en mati�re de pr�voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit� (ci-apr�s: la Commission f�d�rale de recours), en demandant l'annulation de la d�cision prise le 10 ao�t 1992 par le Service cantonal. Par jugement du 18 f�vrier 1994, la Commission f�d�rale de recours a rejet� le recours et confirm� la d�cision litigieuse.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Caisse demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision prise le 10 ao�t 1992 par le Service cantonal ainsi que le jugement rendu le 18 f�vrier 1994 par la Commission f�d�rale de recours. Elle invoque en particulier la violation de l'autonomie dont elle jouit en tant qu'institution de pr�voyance BGE 121 II 198 S. 201enregistr�e. Elle fait aussi valoir la conformit� de l'art. 22 des statuts aux art. 4 et 34quater al. 3 Cst.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours dans la mesure o� il �tait recevable.
2. a) Selon l'art. 61 al. 1 LPP, chaque canton d�signe une autorit� qui exerce la surveillance sur les institutions de pr�voyance ayant leur si�ge sur son territoire. D'apr�s l'art. 62 al. 1 LPP, cette autorit� s'assure que les institutions de pr�voyance se conforment aux prescriptions l�gales; en particulier, elle v�rifie la conformit� des prescriptions r�glementaires avec les prescriptions l�gales et prend les mesures propres � �liminer les insuffisances constat�es (lettres a et d). A ce titre, elle peut annuler les dispositions r�glementaires qui ne sont pas conformes aux prescriptions l�gales et donner des instructions contraignantes aux institutions de pr�voyance sur l'�laboration de dispositions appropri�es. Il incombe indubitablement � l'autorit� de surveillance d'examiner la l�galit� d'un r�glement ou d'un autre texte normatif �dict� par une institution de pr�voyance et de prendre les mesures n�cessaires, lorsqu'elle est saisie d'une plainte ou d'un recours �manant d'une personne touch�e par cet acte, qui a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification. Elle doit alors examiner si le texte en cause est conforme non seulement � la loi sur la pr�voyance professionnelle et � ses dispositions d'ex�cution, mais �galement � l'ensemble du droit f�d�ral priv� et public. Elle peut notamment v�rifier si les statuts d'une caisse de pr�voyance sont conformes � la Constitution (ATF 112 Ia 180 consid. 3b p. 187).
La surveillance s'�tend � toutes les institutions de pr�voyance professionnelle enregistr�es, y compris � celles qui pratiquent la pr�voyance plus �tendue conform�ment � l'art. 49 al. 2 LPP. Les institutions de pr�voyance de droit public de la Conf�d�ration, des cantons et des communes sont �galement soumises � cette surveillance (art. 48 al. 2 et 50 al. 2 LPP). Il est vrai que, pour ces institutions, l'autorit� cantonale de surveillance doit tenir compte de la surveillance d�j� exerc�e sur elles, en vertu du droit en vigueur, par une autre autorit� cantonale (art. 2 de l'ordonnance du 29 juin 1983 sur la surveillance et l'enregistrement des institutions de pr�voyance professionnelle - OPP 1; RS 831.435.1). Cette exception doit toutefois �tre interpr�t�e de mani�re tr�s restrictive. M�me dans ce cas, il appartient � l'autorit� de surveillance BGE 121 II 198 S. 202institu�e par la l�gislation sur la pr�voyance professionnelle de s'assurer que les institutions de pr�voyance de droit public respectent le droit f�d�ral en mati�re de pr�voyance professionnelle. Les autorit�s cantonales auxquelles elle est subordonn�e politiquement ou administrativement doivent se limiter � son �gard � une pure surveillance de service. Les cantons ne sont pas non plus habilit�s � soustraire au contr�le de l'autorit� de surveillance unique certaines institutions de pr�voyance de droit public (art. 61 al. 1 LPP et art. 1er al. 1 OPP 1; ATF 112 Ia 180 consid. 3c p. 188; arr�t non publi� du 10 d�cembre 1986 en la cause N. et L. contre Commission f�d�rale de recours en mati�re de pr�voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit�, consid. 2b).
b) Le canton de Gen�ve a d�sign� le Service cantonal comme autorit� de surveillance au sens de l'art. 61 al. 1 LPP. Le Service cantonal avait donc la comp�tence d'exercer sur la Caisse la surveillance pr�vue par la l�gislation sur la pr�voyance professionnelle, de v�rifier la conformit� de ses dispositions r�glementaires aux lois et � la Constitution et de prendre les mesures propres � �liminer les insuffisances, en particulier d'ordonner � la Caisse de modifier la disposition critiqu�e. Le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve, qui est l'autorit� cantonale de surveillance de la Caisse (art. 4 al. 1 des statuts), a d'ailleurs invit� le Service cantonal � exercer ses comp�tences, renon�ant pour sa part � intervenir. D�s lors c'est � tort que la recourante pr�tend que l'intervention de l'autorit� genevoise de surveillance serait d�nu�e de base l�gale. En particulier, elle ne saurait d�duire de l'art. 34quater al. 3 Cst. un droit � l'autonomie qui la prot�gerait de la surveillance institu�e par la l�gislation sur la pr�voyance professionnelle.
Que le Grand Conseil du canton de Gen�ve ait approuv� les statuts de la recourante, y compris l'art. 22 litigieux, ne saurait pas non plus exon�rer cette derni�re de la surveillance pr�vue par les art. 61 ss LPP, car l'obligation faite � l'autorit� de surveillance institu�e par la l�gislation f�d�rale sur la pr�voyance professionnelle de v�rifier la conformit� au droit f�d�ral des dispositions statutaires des institutions de droit public l'emporte sur l'ordre hi�rarchique institu� par le droit cantonal (ATF 112 Ia 180 consid. 3c p. 188).
La recourante invoque �galement en vain l'autonomie que lui reconna�trait le droit cantonal, en particulier l'art. 60 lettre d de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative, qui conf�re la qualit� pour recourir en particulier aux organes comp�tents des �tablissements et BGE 121 II 198 S. 203corporations de droit public lorsqu'ils all�guent une violation de l'autonomie que leur garantit la loi et la constitution. Les droits reconnus � la recourante en proc�dure cantonale ne sauraient influencer le contr�le auquel elle est soumise en application de la l�gislation f�d�rale sur la pr�voyance professionnelle. Au demeurant, sa qualit� pour agir n'a pas �t� mise en doute au regard de cette l�gislation.
c) En cons�quence, c'est � bon droit que l'autorit� intim�e a jug� que la recourante ne pouvait se pr�valoir de son autonomie pour se soustraire au contr�le de l'autorit� genevoise de surveillance.
Il reste � examiner si l'autorit� intim�e a appliqu� correctement la Constitution et la l�gislation f�d�rale en confirmant la d�cision du Service cantonal.
3. Aux termes de l'art. 49 al. 1 LPP, les institutions de pr�voyance peuvent adopter - dans les limites de la loi - le r�gime de prestations, le mode de financement et l'organisation qui leur conviennent. D'apr�s l'art. 49 al. 2 LPP, lorsque l'institution �tend la pr�voyance au-del� des prestations minimales, seules certaines dispositions s'appliquent � la pr�voyance plus �tendue, en particulier celles qui ont trait � la s�curit� financi�re (art. 65 al. 1, 67, 69 et 71 LPP). Les institutions de pr�voyance peuvent choisir des plans d'assurance fond�s sur la primaut� des prestations, sur celle des cotisations ou encore une forme mixte. Pour ce qui est des cotisations, elles peuvent les �chelonner en fonction de l'�ge ou les fixer � un pourcentage unique en cr�ant une solidarit� entre assur�s jeunes et plus �g�s (HELBLING, Les institutions de pr�voyance et la LPP, Berne 1991, p. 118 ss et 121; GERHARDS, Grundriss Zweite S�ule, Berne 1990, p. 106 et 108 ss). Elles peuvent fonder leur assurance sur une �quivalence collective ou individuelle (HELBLING, op.cit., p. 121 et 248 ss). Sous r�serve de l'art. 66 al. 1 LPP, qui reprend le principe pos� � l'art. 34quater al. 3 lettre a Cst. et pr�voit qu'en mati�re de pr�voyance obligatoire, la somme des cotisations (contribution) de l'employeur doit �tre au moins �gale � la somme des cotisations de tous les salari�s, les institutions de pr�voyance jouissent donc d'une grande ind�pendance dans le cadre de la l�gislation sur la pr�voyance professionnelle (SZS 33/1989 p. 211 consid. 3 p. 213/214; BR�HWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Berne 1989, p. 419 ss).
Ainsi, rien dans cette l�gislation n'oblige la recourante � financer les augmentations des traitements assur�s au moyen de rappels de cotisation plut�t que par la cotisation de base.
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4. L'autorit� intim�e consid�re que, dans sa teneur actuelle, l'art. 22 des statuts engendre une in�galit� de traitement qui peut �tre qualifi�e d'arbitraire.
a) Le principe de l'�galit� de traitement consiste � traiter de mani�re identique ce qui est semblable et de mani�re diff�rente ce qui est dissemblable (ATF 118 Ia 1 consid. 3a p. 2). Il s'agit d'un principe d�duit de l'art. 4 Cst. qui doit �tre respect� par les autorit�s l�gislatives, ex�cutives et judiciaires dans l'ensemble de leur activit�.
b) En ce qui concerne le financement des augmentations de traitement des membres de caisses de pr�voyance avec primaut� des prestations, on rencontre les m�thodes les plus diverses. Ainsi, certaines caisses exigent de l'assur� une cotisation unique (rappel de cotisation) pouvant aller jusqu'� 100% de l'augmentation du salaire annuel (cf. l'art. 18 al. 2 de l'ordonnance du 2 mars 1987 concernant la Caisse f�d�rale d'assurance - RS 172.222.1 - et l'art. 29 al. 2 de l'ordonnance du 24 ao�t 1994 r�gissant la Caisse f�d�rale de pensions - RO 1995 p. 545 - qui pr�voient une cotisation unique �gale � 50% de toute augmentation du gain assur� intervenant � taux d'occupation �gal). D'autres int�grent, au contraire, les augmentations de salaire dans le syst�me de financement de la caisse selon un plan (par exemple 4% par an), de sorte que leur financement intervient gr�ce aux cotisations annuelles ordinaires qui sont adapt�es en cons�quence. Le premier syst�me est souvent mal aim� des salari�s qui se voient priv�s temporairement de l'augmentation de salaire obtenue. Quant � la m�thode pr�voyant une augmentation des cotisations courantes, elle pr�sente l'inconv�nient que tous les assur�s doivent payer un montant �gal ind�pendamment de l'�volution de leur salaire personnel (HELBLING, op.cit., p. 125/126; THOMANN, Les institutions de pr�voyance et leurs principaux plans d'assurance, in CEDIDAC: Pr�voyance professionnelle et fiscalit�, Lausanne 1987, p. 18). Ce second syst�me est n�anmoins toujours plus fr�quemment utilis� (HELBLING, op.cit., p. 125; THOMANN, op.cit., p. 18).
c) La recourante applique une m�thode interm�diaire: en cas de promotion, l'augmentation de traitement est financ�e par un rappel de cotisation, alors que les augmentations intervenant dans le cadre d'une carri�re normale le sont par la cotisation de base. Ainsi les augmentations tenant � des circonstances purement personnelles de l'assur� sont financ�es par lui-m�me; celles qui r�sultent du d�roulement ordinaire de la vie professionnelle (y compris les revalorisations de fonction) font l'objet d'une solidarit� entre les assur�s, qui s'exprime par un financement au moyen de la cotisation de base.
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Contrairement � l'avis de l'autorit� intim�e, cette m�thode n'entra�ne, entre assur�s, aucune in�galit� de traitement qui ne soit pas justifi�e par des diff�rences objectives. En particulier, il n'est pas injuste que les assur�s qui font des carri�res rapides ou particuli�rement r�ussies paient des cotisations en fin de compte plus �lev�es que ceux dont la vie professionnelle a �t� plus calme, m�me si les pensions sont finalement identiques. Il n'est pas exclu au demeurant que les premiers b�n�ficient �galement d'une revalorisation de fonction ou de toute autre augmentation financ�e par la cotisation de base. Par ailleurs, il est vrai que lorsque les augmentations de salaire sont financ�es en tout ou en partie par la cotisation de base, les assur�s dont les traitements augmentent le moins participent au financement des am�liorations salariales des autres. C'est toutefois la cons�quence de la solidarit� cr��e entre les assur�s pour le financement de ce risque. Pas plus qu'une solidarit� entre assur�s c�libataires et mari�s, jeunes et plus �g�s, un financement collectif des augmentations de salaire par la cotisation de base ne viole le principe de l'�galit� de traitement. Tout au plus faut-il r�server le cas o� certaines cat�gories d'assur�s ne b�n�ficieraient de mani�re pr�visible d'aucune augmentation de traitement ou d'augmentations particuli�rement faibles durant leur carri�re, ce qui n'est g�n�ralement pas le cas dans les services publics.
En cons�quence, la Commission f�d�rale de recours a fait une mauvaise application du droit f�d�ral, en estimant que l'actuel art. 22 des statuts consacrait une in�galit� de traitement contraire � l'art. 4 Cst., alors que tel n'est pas le cas. En imposant � la recourante une modification de ses statuts que le droit f�d�ral n'exigeait pas, l'autorit� intim�e a elle-m�me viol� l'art. 4 Cst.
d) Au surplus, dans sa d�cision du 10 ao�t 1992, le Service cantonal faisait valoir que la modification impos�e � l'int�ress�e viserait �galement � r�soudre nombre de cas limites qui donnent lieu � contestation car les notions de "carri�re normale" et d'autres cas notamment les promotions ne seraient pas claires. Il est sans doute raisonnable de viser � une meilleure s�curit� juridique. Toutefois, en mati�re d'assujettissement des assur�s � un rappel de cotisation, ce but ne justifie pas qu'une transformation aussi importante du syst�me de financement des augmentations de traitement soit impos�e � la recourante. Ce moyen para�t disproportionn�, d'autant que le syst�me actuel, en vigueur depuis plus d'une d�cennie, doit vraisemblablement avoir cr�� une pratique.
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5. a) Dans ses observations, le Service cantonal fait encore valoir qu'un rappel de cotisation appliqu� de mani�re �gale � tous les agents b�n�ficiant d'une augmentation de traitement apr�s un changement de classe fait partie des mesures n�cessaires pour assurer la p�rennit� de la Caisse. La modification propos�e devait procurer � la recourante 1'437'000 fr. suppl�mentaires par ann�e; pour couvrir ce manque � gagner, la cotisation de base devrait �tre port�e de 21 � 21,3%.
b) Selon l'art. 65 al. 1 LPP, les institutions de pr�voyance doivent offrir en tout temps la garantie qu'elles peuvent remplir leurs engagements. Cette garantie concerne aussi bien la pr�voyance plus �tendue que les prestations minimums (art. 49 al. 2 LPP). Un expert est charg� de d�terminer p�riodiquement si elle existe, ainsi que si les dispositions r�glementaires de nature actuarielle et relatives aux prestations et au financement sont conformes aux prescriptions l�gales (art. 53 al. 2 LPP). D'apr�s l'art. 41 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la pr�voyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit� (OPP 2; RS 831.441.1), l'expert doit se conformer aux directives de l'autorit� de surveillance dans l'accomplissement de son mandat; il est tenu de l'informer imm�diatement, en particulier, si la situation de l'institution de pr�voyance exige une intervention rapide.
c) Le Service cantonal a joint � ses observations un extrait de l'expertise actuarielle de la recourante au 31 d�cembre 1991. Selon cette expertise, le maintien du taux de cotisation � 21%, accompagn� d'une politique de placement dynamique, est de nature � garantir l'�quilibre financier de la recourante � long terme et � pr�server les int�r�ts des g�n�rations futures d'assur�s. Ce document ne permet pas de savoir si les effets financiers de revalorisations sectorielles importantes de fonctions sont prises en compte dans cette �valuation. Par ailleurs l'exercice 1990 s'est sold� par un d�ficit actuariel de 38'366'200 fr.
Au vu de ces �l�ments, il appartient � l'autorit� de surveillance d'interpeller la recourante sur le financement de ces revalorisations, d'�tudier avec elle si un financement compl�mentaire est le cas �ch�ant n�cessaire et, dans l'affirmative, sous quelle forme, le choix appartenant � la recourante pour autant que son �quilibre financier soit assur�.
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Art. 4 et 34quater al. 3 Cst.,
art. 61 al. 1 LPP,
art. 65 al. 1 LPP,
art. 62 al. 1 LPP,
art. 1er al. 1 OPP 1,
art. 34quater al. 3 Cst.,
art. 61 ss LPP,
art. 66 al. 1 LPP,
art. 34quater al. 3 lettre a Cst.,
art. 53 al. 2 LPP

References: Art. 4
 art. 49
 art. 4
 art. 1
 ATF 
 art. 61
 art. 22

Art. 4

art. 61

art. 65

art. 62

art. 1

art. 34

art. 61

art. 66

art. 34

art. 53