Source: http://www.senat.fr/cra/s20081104/s20081104_5.html
Timestamp: 2018-01-19 00:07:54+00:00

Document:
M. Laurent Béteille, rapporteur de la commission des lois. - La proposition de loi de notre collègue Hubert Haenel est un écho attendu à la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme. En effet, les articles 3, 6 et 9 de cette loi ont été adoptés à titre temporaire jusqu'au 31 décembre 2008 pour permettre leur expérimentation et leur évaluation. L'article unique de la présente proposition de loi propose d'en prolonger l'application jusqu'au 31 décembre 2012.
Tout en approuvant cette méthode, notre excellent collègue Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la loi du 23 janvier 2006, attirait l'attention sur la nécessité de respecter la clause de rendez-vous ainsi fixée ainsi que sur l'utilité de ces trois années d'expérimentation pour évaluer de manière approfondie la pertinence de ces dispositions. A l'aune de ces critères, quel jugement porter sur l'expérimentation des articles 3, 6 et 9 ?
La clause de rendez-vous fixée au 31 décembre 2008 est respectée : le Gouvernement n'a pas écourté l'expérimentation. La quasi-totalité des textes d'application ont été pris en moins d'un an, seul l'article 6 reste partiellement inapplicable du fait que son décret d'application est lié à la loi de 2004 sur l'économie numérique. La durée effective de l'expérimentation permet donc de tirer des premiers enseignements, à défaut de conclusions. En revanche, on ne dispose que d'un seul des rapports annuels d'évaluation prévus, celui de 2008, et uniquement pour les dispositions qui concernent cette proposition de loi.
Compte tenu de la persistance de la menace terroriste contre la France, notre collègue Hubert Haenel a pris l'initiative de cette proposition de loi. Certes, il eût été plus conforme à l'esprit dans lequel ces trois dispositions avaient été adoptées en 2006 qu'elles fussent réexaminées par le Parlement à la demande du Gouvernement. Toutefois, cette proposition de loi offre l'immense avantage de traiter ces questions isolément et non pas noyées dans un vaste projet de loi ou au détour d'une ordonnance, comme cela avait été le cas pour plusieurs dispositifs expérimentaux de la loi Sécurité quotidienne de 2001. Elle permet aussi de procéder à une réelle évaluation par le Parlement lui-même, à défaut d'une évaluation par le Gouvernement. Les auditions auxquelles j'ai procédé ont été très instructives et permettent de dresser un premier bilan.
L'article 3 n'a pas pour objet unique la lutte antiterroriste. Il autorise les contrôles d'identité sur les lignes ferroviaires internationales d'une part, entre la frontière et le premier arrêt se situant au-delà de 20 kilomètres de la frontière et, d'autre part, entre ce premier arrêt et un autre arrêt situé dans les 50 kilomètres suivants. Il constitue une des mesures compensatoires à la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen. Cette faculté supplémentaire de procéder librement à des contrôles d'identité tient au fait que les trains ne s'arrêtent plus dans les gares frontalières du fait du développement des lignes à grande vitesse. Depuis 1993, il est déjà possible de procéder à des contrôles dans une bande de 20 kilomètres le long de nos frontières terrestres. L'article 3 pose moins de difficultés au regard de la liberté d'aller et venir puisque la possibilité de procéder à des contrôles d'identité dans la zone des 20 kilomètres s'applique indifféremment aux personnes traversant la frontière et à celles qui se trouvent dans cette zone, alors que les personnes contrôlées dans les trains transnationaux sont indiscutablement des voyageurs transnationaux. Les contrôles d'identité y sont donc mieux ciblés.
Un premier bilan indique que plusieurs centaines d'interpellations ont été réalisées depuis le début de l'année. Un aspect moins quantifiable est l'identification de personnes signalées mais qui ne sont pas interpellées. Elles font ensuite l'objet d'un rapport aux services compétents, notamment en matière de lutte antiterroriste. Ces renseignements permettent de mieux cerner leurs déplacements et de connaître les personnes avec lesquelles elles voyagent.
L'article 3 ne pose pas de difficulté particulière. Il permet de mener dans de bonnes conditions des contrôles normaux entre deux frontières. Au demeurant, les contrôles d'identité étaient déjà possibles dans les gares internationales. Il est préférable de contrôler les personnes à bord du train plutôt qu'à leur descente, à la fois pour diminuer le nombre d'agents mobilisés lors de ces contrôles et pour réduire la gêne occasionnée aux passagers.
J'ai pensé présenter un amendement précisant que les contrôles d'identité pouvaient s'effectuer dans les deux sens de circulation. En effet, deux ordonnances de la cour d'appel de Bordeaux ont jugé illégale l'interpellation d'étrangers en situation irrégulière consécutive à des contrôles d'identité effectués dans un train circulant dans le sens France/étranger. Toutefois, la rédaction de la loi du 23 janvier 2006 m'apparaît suffisamment claire : la volonté du législateur n'a jamais été de restreindre à un seul sens de circulation la possibilité de procéder à des contrôles d'identité.
L'article 6 instaure une réquisition administrative des données techniques de connexion auprès des opérateurs de communications électroniques, des fournisseurs d'accès et des hébergeurs. Mais ce, uniquement dans le but de prévenir des actes de terrorisme. Les données visées portent sur les connexions, non sur le contenu des communications. Cette procédure, originale, unique s'inspire de ce qui existe pour les interceptions de sécurité.
Je souligne que le décret relatif à la réquisition des données de trafic sur internet n'a toujours pas été publié. Il s'agit de pouvoir identifier les personnes ayant contribué à la création d'un contenu sur internet.
En revanche, la désignation de la personnalité qualifiée chargée d'autoriser les demandes de réquisition fonctionne bien. Toutes les garanties d'indépendance sont apportées. En 2007, 25 982 demandes ont été validées, 243 refusées et 1 476 ont fait l'objet d'une demande de renseignements complémentaires. Le nombre de procédures concernant l'internet reste très faible puisque le principal décret fait encore défaut... Seule est possible, à ce jour, l'identification d'une adresse internet. Cela devrait changer du tout au tout une fois le décret publié. Reste que les pistes sont plus facilement brouillées sur internet que par téléphone.
L'instruction des demandes suit un schéma calé sur celui des interceptions de sécurité. La motivation doit être suffisamment circonstanciée, la demande précédée des vérifications nécessaires pour l'étayer. Certaines demandes sont très répétitives et ne posent pas de difficulté au regard de la protection de la vie privée. D'autres, géolocalisation, factures détaillées, font l'objet d'un examen plus attentif.
Le bilan est convaincant. Les réquisitions permettent de trier rapidement les informations et d'écarter des pistes, ou de passer à l'étape suivante, écoutes administratives, ou, très rarement, ouverture d'une procédure judiciaire. M. Bernard Squarcini, directeur de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), estime que ce nouvel outil apporte « un éclairage immédiat pour espérer lever le doute en temps réel ». En outre, ce dispositif pourrait avoir pour avantage de mieux cibler les écoutes administratives, donc d'en diminuer le nombre, car elles sont coûteuses à exploiter et beaucoup plus intrusives et attentatoires aux libertés.
Depuis un an, on observe une légère diminution du nombre des interceptions au titre de la « prévention du terrorisme », après le pic de 2005. Il est trop tôt pour établir une corrélation, mais il sera intéressant de suivre l'évolution dans les années à venir.
L'article 9 de la loi du 23 janvier 2006 autorise les services de lutte antiterroriste à accéder directement à certains fichiers administratifs gérés soit par le ministère de l'intérieur, soit par le ministère de l'immigration -avec l'avantage de la discrétion, les services des préfectures n'ayant pas à connaître des investigations menées.
Les dispositions de ces trois articles, à l'usage, semblent donc satisfaisantes. Toutefois, compte tenu des délais de publication des textes d'application, il est trop tôt pour conclure. Pour ces raisons, la commission vous propose de reprendre dans ses conclusions la proposition de loi sans modification. (Applaudissements sur les bancs UMP ; M. François Zocchetto applaudit aussi)
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. - (Applaudissements à droite) Le terrorisme fait peser sur la France, comme sur d'autres pays, une menace constante. Il est donc notre priorité dans le domaine de la sécurité. A l'occasion de la prochaine loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi), nous renforcerons les moyens de la lutte contre le terrorisme, la criminalité, la délinquance. La prorogation des dispositions de la loi antiterroriste du 23 janvier 2006, valables jusqu'au 31 décembre 2008, figurait dans le projet de Loppsi. Un calendrier parlementaire très chargé nous a contraints à reporter l'examen de ce texte en 2009.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est bien dommage !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Un vide juridique, même temporaire, est impensable et je remercie le président Haenel de s'être saisi de la question.
La menace est réelle. Notre pays n'est pas plus menacé que les autres. Il ne l'est pas moins non plus. Il l'est sur le sol national, mais aussi à l'extérieur. Hier encore, en Afghanistan, un employé d'une association humanitaire a été enlevé. La liste est longue avec l'Afghanistan, l'Algérie, le Yémen, l'Arabie Saoudite, la Mauritanie...
Nos services déjouent très fréquemment des attentats. Les entraînements paramilitaires, les trafics d'armes, les menaces claires ne sont pas à prendre à la légère ! Le terrorisme islamiste ne se résume pas à l'appel à la guerre entre monde musulman et monde occidental. Il tend désormais vers une contestation plus idéologique de nos sociétés et de nos valeurs, je songe à la place des femmes, la liberté, la laïcité. Les conflits irakien, israélo-palestinien et afghan fournissent de nouveaux terrains d'entraînement pour les extrémistes. Nous surveillons ceux qui reviennent ensuite sur notre territoire...
Internet apporte au terrorisme un vecteur nouveau de propagande, d'endoctrinement, de recrutement, de structuration des réseaux. Face à l'ampleur de la menace, nous avons le devoir d'adapter nos réponses car la première responsabilité de l'État est de protéger les citoyens, le territoire national et européen. Cela implique une vigilance quotidienne. Le plan Vigipirate mobilise chaque jour plus de 2 300 policiers, sans compter les gendarmes et militaires. Compte tenu des règles de l'espace Schengen, les contrôles d'identité à bord des trains internationaux accroissent notre capacité à détecter les terroristes. Ils sont largement utilisés par la police ferroviaire, de concert avec l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la Suisse et l'Italie.
Le renforcement du contrôle des frontières aériennes s'inscrit dans la même perspective. Actuellement, les données APIS, Advanced passenger information system, des voyageurs en provenance de cinq pays du Moyen-Orient sont enregistrées dans le fichier des passagers aériens. Les travaux européens sur le PNR, Passenger name record, visent à renforcer encore l'efficacité des contrôles. En effet, les terroristes transitent par un pays tiers lorsqu'ils quittent un des cinq pays à risques du Proche-Orient.
Il est certain que ce mouvement doit s'accompagner d'une clarification des règles de protection des données personnelles. Nous en avons parlé tout récemment au Parlement européen. Pour les démocraties, l'enjeu est de déterminer le prix économique et le prix, en termes de liberté, que la sécurité justifie. Il faut rechercher un juste équilibre afin de protéger aussi la démocratie.
Adapter notre réponse, c'est aussi mieux détecter des réseaux qui rassemblent aujourd'hui des individus isolés, fragiles, emportés par une propagande dont le développement sur internet ne laisse pas de nous préoccuper. Sur internet, on peut apprendre à fabriquer des explosifs, voire des armes bactériologiques et chimiques. Des adolescents en meurent chaque année.
Sur le fond, nous n'avons pas varié : en 2006, nous n'avions pas voté le projet de loi inutile et attentatoire aux libertés individuelles. Nous condamnons avec la plus grande fermeté le terrorisme, qui s'attaque aux droits fondamentaux de l'être humain, mais nous ne sacrifierons pas les libertés fondamentales au nom des impératifs sécuritaires. Entrer dans cette logique ferait le jeu des terroristes, qui se délectent de voir la démocratie rogner quotidiennement la liberté des citoyens.
Les Françaises et les Français ne se résignent pas à restreindre leur liberté, comme le montre la forte mobilisation contre les fichiers Edvige, toutes versions confondues, avec lesquels vous tentez d'instituer une surveillance et un contrôle généralisé de la population.
Vous pourrez toujours légiférer davantage et rogner un peu plus sur les libertés fondamentales de nos concitoyens, vous ne parviendrez qu'à généraliser les contrôles sur la population. Mais n'est-ce pas là votre souhait ? La lutte contre le terrorisme vous permet en effet de surveiller, de ficher, de contrôler une certaine frange de la population afin d'en surveiller une éventuelle révolte. Les articles 3, 6 et 9 de la loi du 23 janvier 2006 sont loin d'être anodins et c'est d'ailleurs pourquoi nous avions prévu d'en limiter la durée d'application.
Ainsi, l'article 3 prévoit d'accroître les contrôles d'identité ce qui ne permet en rien de lutter contre le terrorisme. Initialement, ces contrôles étaient strictement encadrés par la loi et ne pouvaient avoir lieu que dans des circonstances bien particulières. Au fil des réformes successives, ces contrôles sont désormais effectués pour un oui ou pour un non. En l'occurrence, ils vous permettent d'interpeller des étrangers en situation irrégulière afin que M. Hortefeux puisse s'approcher de ses objectifs en matière d'expulsions du territoire. En l'absence de rapport d'évaluation sur l'efficacité d'une telle disposition en matière de lutte contre le terrorisme, compte tenu de l'atteinte aux libertés fondamentales et de l'amalgame qu'elle autorise entre sans-papiers et terroristes, nous nous opposons à la reconduction de cette mesure.
L'article 6, lui, permet la réquisition administrative des données de connexion en dehors de tout contrôle du juge judiciaire. Comme le rappelle l'avis de la Cnil du 10 octobre 2005, cette mesure déroge aux principes fondamentaux de protection des libertés individuelles, notamment le respect de la vie privée. En outre, le décret relatif à la réquisition administrative des données conservées par les hébergés de site internet n'a toujours pas été publié. Comment espérer reconduire une mesure qui n'est pas complètement applicable faute de texte règlementaire ? Un projet de décret, critiqué par la Cnil, serait à la signature du Premier ministre. Pouvons-nous en savoir plus, madame la ministre ? Enfin, le coût de cette mesure est exorbitant : un million pour le premier semestre de l'année !
En dehors de tout cadre judiciaire, l'article 9 accroît les possibilités de consultation de certains fichiers des ministères de l'intérieur et de l'immigration par les services de police et de gendarmerie.
Nous voterons donc contre la prorogation de ces mesures qui n'ont pas fait preuve de leur efficacité. De plus, nous estimons que la lutte contre le terrorisme ne peut nous dispenser de rester dans le cadre d'une société démocratique où le respect des libertés publiques doit avoir encore du sens. (Applaudissements à gauche)
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Faut-il proroger les articles 3, 6 et 9 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme ?
Ces dispositions sont extrêmement sensibles car elles touchent aux libertés publiques. Leur prorogation aurait dû être entourée des précautions les plus élémentaires. Pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas présenté à la représentation nationale une évaluation des dispositifs provisoires mis en place il y a deux ans ? Il nous demande aujourd'hui de proroger des mesures dont nous ne savons pas si leur efficacité est réelle. Les auditions, menées en urgence par la commission des lois, n'ont pas permis de nous faire une opinion. A aucun moment, nous n'avons obtenu de bilan clair et circonstancié de l'application de ces dispositions, pourtant prévu par la loi du 23 janvier 2006. Quid, en effet, du rapport annuel sur l'application de ces mesures prévu à l'article 32 de la loi ? Il n'y en a eu aucun, ni en 2006, ni en 2007, ni en 2008.
Ces rapports nous auraient permis d'aborder ce débat avec plus de sérénité, ce qui visiblement n'est pas le cas aujourd'hui, madame la ministre ! Le Gouvernement s'est démené pour trouver un véhicule législatif afin d'adopter cette prorogation avant le 31 décembre 2008, date de caducité.
En outre, sur un sujet d'une telle importance, vous auriez dû nous présenter un projet de loi. Le principe du parallélisme des formes exigeait un examen par le Conseil d'État, du fait des conséquences de ce texte sur les libertés publiques. Peut-être pensiez-vous, madame la ministre, qu'il ne survivrait pas à un test d'opportunité ! On ne proroge pas de telles dispositions avec désinvolture. Il est inacceptable que l'évaluation de ces dispositifs soit escamotée pour de simples raisons de calendrier. La méthode est donc très contestable : en s'affranchissant de cette procédure, le Gouvernement donne un signe extrêmement négatif à la représentation nationale. Il vous revenait, madame la ministre, de garantir un débat serein et constructif sur ces questions, alors que vous semblez vouloir vous soustraire au contrôle parlementaire.
Si ces dispositions sont temporaires, c'est parce que nous nous étions donné rendez-vous, il y a trois ans, pour en réexaminer la pertinence et l'efficacité. Comment en juger dans le cadre expéditif et sommaire que vous nous proposez aujourd'hui ? Il aurait été moins hypocrite de nous soumettre, par voie d'ordonnance, la pérennisation pure et simple de ces dispositifs.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - L'article 3 est un véritable cheval de Troie législatif. Sous couvert de lutte contre le terrorisme, il permet de combattre l'immigration irrégulière et il assimile les membres de cellules terroristes aux immigrants, légaux ou non. M. Christophe Chaboud, responsable de l'Unité de coordination de lutte antiterroriste (Uclat), a d'ailleurs admis, lors de son audition par la commission des lois, que les interpellations qui se fondent sur cette disposition relèvent plus de la lutte contre l'immigration clandestine que de la lutte contre le terrorisme !
L'article 6 révèle l'empressement du Gouvernement à légiférer, une fois de plus, sans évaluation concrète de l'impact de ces mesures puisque le décret relatif à la réquisition des données auprès des fournisseurs d'accès et des hébergeurs n'a toujours pas été pris. Pire, ce décret ne pourra l'être tant qu'un autre texte règlementaire, prévu par la loi 21 juin 2004, n'aura été publié afin de définir les données devant être conservées ! Devant un tel dysfonctionnement de la machine réglementaire, le législateur doit jouer son rôle en refusant la prorogation des dispositions de la loi du 23 janvier 2006.
Dans un domaine aussi sensible que celui de la lutte contre le terrorisme, la sécurité ne peut se construire sur de l'insécurité juridique. C'est pourquoi les sénateurs Verts voteront contre cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Rappelez-vous aussi de ce qui s'est passé encore plus récemment en Algérie. De plus, le 22 septembre, des menaces très claires ont été formulées contre la France par le numéro deux d'Al-Qaïda. Souvenez-vous aussi des attentats en Grande-Bretagne et de ceux qui ont été déjoués au cours de ces tout derniers mois en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique. Ces réseaux passaient également par la France.
Diverses équipes ont été neutralisées sur notre sol : 89 activistes ont été interpellés en 2007 et 75 depuis le début de l'année. S'ils sont incarcérés aujourd'hui, c'est bien parce que la justice avait des éléments nécessaires à sa disposition. Vous vouliez des faits précis, les voilà ! On ne peut donc pas parler de menaces théoriques ou imaginaires.
Prétendre le contraire, c'est faire preuve d'un curieux mépris... Le rapport d'évaluation ? Il a été rendu en 2008 : n'était-il pas logique d'aller jusqu'à la fin de l'année ? (Protestations à gauche) Mais c'est avant tout le fond du dossier qui compte, et ce n'est pas avec les arguments que vous avez soulevés contre ce texte que vous convaincrez nos concitoyens ! Vous agitez la menace d'une sanction du Conseil d'État ? Mais c'est oublier que le Conseil constitutionnel a validé, en 2006, l'ensemble des dispositions. Or, ce texte ne propose qu'une reconduction, après évaluation, comme prévu, des trois articles concernés.
Un exemple devrait suffire à vous convaincre de l'utilité de la consultation directe des fichiers : au moment des attentats de Londres, les services britanniques ont demandé à la France de faire certaines vérifications. Or, notre droit actuel, qui exige la consultation préalable de la préfecture, ne permet pas de répondre à l'urgence : les préfectures sont fermées le week-end et la nuit. Face à une menace immédiate, il faut gagner du temps : l'accès direct le permet.
La concision redoutable du rapport de M. Béteille, aux conclusions parfois contradictoires et qui se fonde en partie sur l'absence d'actions judiciaires contestant la mise en oeuvre de ces mesures, ne permet pas non plus d'éclairer pleinement le Sénat.
Se pose surtout la question de la pertinence des mesures provisoires adoptées en 2006. Le Parlement doit se montrer extrêmement vigilant : l'expérience montre que par facilité, par fatalisme, cette législation d'exception a été, dans le passé, systématiquement pérennisée.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Je ne reviendrai que sur deux points. La traçabilité des accès est assurée par le système d'information Cheops du ministère de l'intérieur.
Et pour vous convaincre de la nécessité de la proposition de loi, il devrait suffire de vous rappeler que le plan Vigipirate est en vigueur, au niveau rouge. Ce n'est agréable pour personne ; mais c'est indispensable, étant donné le niveau de menace qui plane sur notre pays, que nous considérons comme très élevé.
Mme Éliane Assassi. - Je fais moi aussi partie de la commission, et j'ai choisi d'être ici !
M. René Beaumont. - Pourquoi Hubert Haenel a-t-il pris l'initiative de cette proposition de loi visant à prolonger l'application de trois articles de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme ? C'est parce qu'il est, avec Daniel Vaillant et Jean-Louis Dewost, l'un des trois membres de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et qu'il a pu ainsi mesurer l'utilité de l'article 6 de cette loi, qui a mis en place un régime de réquisition administrative des données de connexion. C'est une disposition indispensable pour pouvoir collecter et vérifier rapidement des renseignements sur des personnes susceptibles de commettre des actes de terrorisme. Il faut donc prolonger jusqu'au 31 décembre 2012 l'application de cet article, ainsi que des articles 3 et 9.

References: l'article 6

L'article 3
 L'article 3

L'article 3

L'article 6

L'article 9
 l'article 3

L'article 6
 l'article 9
 l'article 32
 L'article 3

L'article 6
 l'article 6