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Timestamp: 2020-08-11 00:18:53+00:00

Document:
título Universidad Católica de Chile Derecho Administrativo
Facultad de Derecho Cátedra Prof. E. Soto Kloss
Las Personas Jurídicas Administrativas del Estado
1.1 Terminología y noción:
Dada la diversidad de funciones que recubre el Fisco no resulta fácil su conceptualización.
Por lo general, en el ámbito civil e incluso tributario, al Fisco se le relaciona con el aspecto patrimonial del Estado; se le conoce, en este sentido, como una persona jurídica de derecho público, en cuanto ejerce derechos y contrae obligaciones patrimoniales (arts. 545 y 547 inc. 2º C. Civil). Pero el Fisco es mucho más que eso, es una persona jurídica que recubre actividades del Estado tanto de la función administrativa, como de las funciones legislativas y judicial y en lo que aquí interesa cubre con su personalidad jurídica a todos los llamados “órganos centralizados de la Administración” (Ley 18.575 art. 26). Lo que ocurre es que el Estado está formado por muchos órganos (arts. 6º inc. 1º y 7º inc. 1º de la Constitución), unos configurados como personas jurídicas, pero otros que carecen de este carácter. De allí que puede decirse que el Fisco recubre, en general, todas las funciones del Estado, salvo la administrativa de los órganos personificados, que son personas jurídicas distintas de él, con una personalidad propia.
En este curso se estudiará al Fisco como persona jurídica estatal administrativa.
1.2 Órganos que ejercen la función administrativa y que componen a la persona jurídica del Fisco:
Los Secretarios regionales ministeriales
Los Gobernadores y
Los Servicios públicos dependientes (no personificados, llamados servicios fiscales o centralizados).
1.3 Patrimonio:
En cuanto a los fondos o dineros, ellos emanan de la Ley anual de Presupuestos del Sector Público, cuya administración está regulada por el DL 1263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado.
1.4 Bienes:
Los bienes que maneja son fiscales (esto es del Estado-Fisco).
Un bien municipal, por ejemplo, no es fiscal, pero sí estatal.
Los inmuebles pueden estar “afectados” (órganos fiscales) o “destinados” (entidades personificadas) al servicio público (su régimen jurídico está regulado por el DL 1.939, de 1977, sobre Administración de Bienes del Estado).
1.5 Régimen jurídico:
El régimen jurídico de los organismos fiscales es de derecho público in integrum, tanto en su organización, como en su funcionamiento. Lo regula siempre la ley (materia de reserva legal: art. 62 inc. 4º Nº 2), ya sea orgánica constitucional (F.F.A.A., Contraloría) o ley ordinaria (regla general).
1.6 Trabajadores:
Quienes laboran en él, son “empleados públicos”, regidos por un Estatuto Administrativo, Ley Nº 18.834, de 23.09.1989 (véanse Apuntes sobre Función Pública).
1.7 Actos que emite:
Sus órganos emiten actos administrativos, esto es la ley les ha conferido atribución para dictar actos unilaterales que se imponen a sus destinatarios para hacer posible la satisfacción de las necesidades públicas, pero siempre conforme a Derecho (artículos 1º inc. 4º, 5º inc. 2º, 6º y 7º CP). De igual modo, pueden celebrar contratos si están habilitados por la ley para ello.
1.8 Régimen de control:
Está a cargo de la Contraloría General de la República sea a través del trámite de toma de razón (artículos 87 y 88 de la ley 10.336) respecto de los Decretos o Resoluciones que emitan sus órganos, sea respecto de los bienes que administren, sea del dinero que manejen (rendición de cuentas), sea respecto de sus funcionarios.
1.9 Responsabilidad:
La responsabilidad por los daños cometidos por los órganos que lo integran es del Fisco. Ante daños ocasionados por el Presidente de la República, los Ministros de Estado, o cualquier órgano fiscal, es el Fisco quien responde, independientemente del funcionario o autoridad que dictó el acto, produjo el hecho o incurrió en la omisión antijurídica (art. 38 inc. 2º CP).
Para ello se demanda al Fisco, representado judicialmente por el Presidente del Consejo de Defensa del Estado, y se notifica a éste la demanda.
1.10 Representación:
La representación legal extrajudicial le está atribuída al Presidente de la República, sin perjuicio de poder éste delegarla, según así lo dispone el art. 32 de la ley 18.575.
La representación judicial le corresponde al Presidente del Consejo de Defensa del Estado (DFL/J Nº 1, de 1993).
2.1 Terminología:
Llamamos “instituciones” a todo aquel conjunto de servicios públicos a los cuales la ley los ha dotado de personalidad jurídica, con el fin de darles autonomía de gestión y una mayor independencia del Poder Central. Ellos conforman, junto con las municipalidades, los gobiernos regionales y las empresas del Estado, lo que se denomina la “Administración Descentralizada” (L. 18.575, art. 26).
Son personas jurídicas de derecho público al igual que el Fisco.
2.2 Patrimonio:
Poseen patrimonio propio, pues tienen personalidad jurídica (recuérdese que uno de los atributos de toda personalidad es precisamente el patrimonio). Los fondos o dineros que cuentan son previstos en la Ley de Presupuestos del Sector Público (sin perjuicio que puedan generar fondos por la prestación de servicios, como es el caso de las Universidades estatales).
No son fiscales, sino de la propia persona jurídica (son de su propiedad).
Son administradas por la propia entidad (puesto que poseen autonomía normativa, administrativa y financiera).
2.4 Régimen jurídico:
Su régimen es de derecho público, tanto en su organización, como en su funcionamiento. Son creadas por ley (art. 62 inc. 4º Nº 2 CP).
2.5 Régimen de control:
En cuanto al manejo de los fondos públicos de su propiedad, están sometidos a la fiscalización de la Contraloría, a través del procedimiento de “rendición de cuentas”. De igual modo, respecto de sus actos son controlados por ella en su juridicidad a través de la toma de razón de las resoluciones que dicten (sin perjuicio de las exenciones que la ley disponga a este respecto).
2.6 Responsabilidad:
Los daños que produzca a terceros, en el ejercicio de sus funciones, son de su responsabilidad, la que está radicada en la propia entidad.
2.7 Representación:
Su representación legal está radicada en el Jefe Superior del Servicio (Director o Director Nacional, etc.), a quien la ley respectiva le confiere tanto la representación judicial como extrajudicial del Servicio.
2.8 Organismos públicos administrativos personificados:
2.8.1 Centrales (Central de Abastecimiento de los Servicios de Salud).
2.8.2 Comisiones (Comisión Chilena de Energía Nuclear, Comisión del Medio Ambiente, Comisión Nacional de Energía).
2.8.3 Consejos (Nacional de Televisión, Superior de Educación).
2.8.4 Corporaciones (Corporación de Fomento de la Producción, Corporación de Asistencia Judicial).
2.8.5 Direcciones (del Trabajo, del Crédito Prendario).
2.8.6 Fiscalías (Nacional Económica, Nacional de Quiebras).
2.8.7 Fondos (Nacional de Discapacidad, Nacional de Salud/Fonasa).
2.8.8 Institutos (Nacional de Estadísticas, de Normalización Previsional).
2.8.9 Juntas (Nacional de Jardines Infantiles, de Auxilio Escolar y Becas).
2.8.10 Servicios (de Salud, de Vivienda y Urbanismo, Agrícola y Ganadero).
2.8.11 Servicios Nacionales (de Aduanas, de Turismo, de Capacitación y Empleo).
2.8.12 Superintendencias (de Isapres, Servicios Sanitarios, de AFP).
2.8.13 Universidades Estatales (de Chile, Santiago de Chile).
2.9 Trabajadores:
Son funcionarios públicos regidos por el Estatuto Administrativo general (L. 18.834) o por su propia regulación estatutaria funcionarial.
3.1 Terminología:
Con afán de precisión ha de establecerse que en Chile el término “empresa del estado” tiene una conceptualización bien específica y determinada que debe siempre tenerse presente a fin de evitar los equívocos y errores que significan el confundirla con las llamadas “sociedades del Estado”, y con ciertas “empresas estatales” de caracterización muy diferente incluso de aquellas dos.
La terminología es bien específica, puesto que cuando se habla de “empresas del Estado” se está refiriendo a aquellas entidades u organismos que son parte de la Administración del Estado y que son creadas por ley (art. 1º L. 18.575).
Dentro de las “empresas estatales” hay, pues, que distinguir las “empresas del Estado” y las “sociedades del Estado” (sin perjuicio de otras empresas atípicas, como v. gr. la Editorial Jurídica de Chile).
3.2 Noción:
Podría decirse que son organismos administrativos personificados integrantes de la Administración del Estado, que tienen una organización gerencial (los servicios públicos tienen una organización burocrática), que desempeñan una actividad empresarial del Estado (art. 19 Nº 21 inc. 2º CP, Ley 18.575 art. 6º), de tipo económico y cuya actividad es la prestación de servicios o la producción de bienes, para satisfacer necesidades públicas.
Son personas jurídicas estatales administrativas de derecho público, cuya organización es de derecho público, y cuya actividad está regida por el derecho privado, puesto que es de carácter comercial o industrial (art. 19 Nº 21 inc. 2º CP); sus actos, en este aspecto, son “actos de comercio” (art. 3º C. Comercio).
Es siempre la ley la que da la calificación de “empresa del Estado” (art. 62 inc. 4º Nº 2 CP).
3.3 Fuentes Normativas:
Base: art. 19 Nº 21 inciso 2º CP (ley de quórum calificado, especial y específica autorización para desempeñar una determinada actividad empresarial. No debe olvidarse que sólo por excepción puede el Estado desarrollar este tipo de actividad, ya que es la iniciativa privada la que posee la primacía: arts. 1º inc. 4º y 19 Nº 21 inc. 1º CP); también:
Artículo 55 incisos 1º y 2º.
Artículo 62 inciso 4º Nº 2.
Artículo 60 Nº 9.
Artículo19 Nº 24 inciso final.
Una LQC debe necesariamente intervenir para “autorizar” la realización de la actividad empresarial por parte del Estado.
Hasta la dictación de la CP 1980 existían muchas empresas del Estado; de allí que el artículo 19 Nº 21 inciso 2º vino a regular la no proliferación en lo sucesivo de este tipo de empresas.
Está basado en el principio de subsidiariedad que establece la CP, principalmente, en sus artículos 1º inciso 3º y 19 Nº 21.
3.4 Régimen jurídico:
Para determinarlo es preciso revisar el estatuto legal de cada una de ellas (21, en la actualidad).
Durante algún tiempo se pensó establecer una LOC de empresas del Estado, pero esta idea no prosperó, por estimarse inconstitucional, ya que crear empresas del Estado es una excepción constitucional y de crearse alguna ha de ser caso a caso, atendidas las circunstancias concretas (vid. inc. 21 del Nº 21, art. 19: esa autorización es por LQC, expresa, especial y específica). Revisando, pues, sus características, su régimen jurídico resulta de ser las “empresas del Estado” personas jurídicas estatales administrativas, creadas por ley e integrantes de la Administración del Estado, cuya organización, regida por el derecho público, es de tipo gerencial, y cuya actividad, regida por el derecho de los privados, es la producción de bienes o la prestación de servicios para satisfacer necesidades públicas.
3.5 Cuáles son:
Las que tiene esa calidad en virtud de la ley, no siempre adoptan por nombre el de empresas, por ejemplo, Codelco (Corporación Nacional del Cobre de Chile).
Rubro Minero: Codelco (Corporación Nacional del Cobre de Chile).
Enami (Empresa Nacional de Minería).
Enap (Empresa Nacional del Petróleo).
Rubro Castrense: Famae (Fábrica de Maestranza del Ejército, creada en 1811).
Asmar (Astilleros de la Armada).
Enaer (Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile).
Otras: Empresa de Correos de Chile, TVN (Televisión Nacional de Chile), Banco del Estado de Chile, Empresas Portuarias locales (10, que sustituyeron a Emporchi/Empresa Portuaria de Chile), Ferrocarriles del Estado, Eaza (Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas).
Como se advierte, son 21; no hay otras; todo el resto son “empresas estatales”, pero no “empresas del Estado”, denominación específica o “controlada”, en el derecho chileno.
Debe recordarse que estas empresas son parte de la función administrativa del Estado, e integrantes de la llamada “Administración del Estado” (art. 38 inc. 1º CP y L. 18.575).
3.6 Características:
3.6.1 Son personas jurídicas estatales.
3.6.2 De derecho público.
3.6.3 Creadas por ley.
3.6.4 Con organización empresarial o gerencial.
3.6.5 Producen bienes o prestan servicios (ambas cosas o una u otra).
3.7 Régimen de bienes:
Sus bienes son propios, porque es una persona jurídica, pero nada impide que bienes fiscales estén destinados al uso de estas empresas, tal es el caso, por ejemplo, de Correos de Chile, (piénsese en el edificio del llamado Correo Central de Santiago, que es un bien fiscal y, además, monumento nacional, ex casa de los gobernadores del reino de Chile y de los primeros presidentes de la República, hasta M. Bulnes).
3.8 Trabajadores:
Son funcionarios públicos, regidos por su estatuto administrativo propio, el llamado “Código del Trabajo”.
Son parte de la Administración del Estado. Adviértase que el hecho de estar regidos por el Código del Trabajo no los convierte en empleados particulares; son sus leyes específicas las que indican que se rijan por él; por lo demás, así lo establece el artículo 1º del C. del Trabajo.
Tienen un régimen laboral mucho más flexible que el jerarquizado del Estatuto de los empleados fiscales de los órganos de la Administración Centralizada, en atención a la actividad misma que ellos realizan, ya que ésta se encuentra regida por las mismas normas que regulan la de los privados (según lo dispone el art. 19 Nº 21 inc. 2º de la CP).
3.9 Actos jurídicos que emiten o celebran:
Dictan actos administrativos: piénsese, v. gr. Correos de Chile, emisión de sellos, fijación de tarifas postales, creación de determinados servicios postales; o Enap, precio de combustibles. O, también, en lo que se refiere a los procedimientos disciplinarios, respecto de sus empleados, y aplicar sanciones.
Sus actos siguen el régimen jurídico de los actos de la Administración del Estado; estarán sujetos o no a la toma de razón, según lo establezca la ley (art. 88 inc. 1º CP).
3.10 Régimen de control:
En términos generales, la fiscalización la ejerce la Contraloría (Ley 10.336 art. 16), sin perjuicio del control que también pueden realizar otras entidades como las Superintendencias (por ejemplo, Superintendencia de Bancos, o de Valores y Seguros).
Por excepción, la propia ley orgánica de determinadas empresas (como TVN y Ferrocarriles del Estado) con el objeto de dar mayor agilidad a su gestión, eximen del control a la Contraloría General de la República, atribuyéndoselo a la Superintendencia de Valores y Seguros.
3.11 Responsabilidad:
Tienen la responsabilidad general de todas las personas de derecho público (artículos 6º y 7º inciso 3º, 38 inc. 2º de la CP y el art. 4º de la ley 18.575).
3.12 Representación:
La representación legal: estará atribuída a quien su ley orgánica indique, por lo que puede ser muy diversa, ya que la organización es distinta dependiendo de la actividad sobre la cual recae. Normalmente, su representante legal es su jerarca máximo (Vicepresidente Ejecutivo, Presidente del Directorio, Gerente General, etc.); por ejemplo: en TVN es el Presidente del Directorio (nombrado por el Presidente de la República).
La representación judicial: estará atribuída al órgano que la ley señale y varía en cada caso. Puede ser, por ejemplo, el gerente general, que normalmente es el jefe superior administrativo. Usualmente el representante legal es el mismo que el judicial.
3.13 Organización interna:
Es distinta a la de todos los organismos del Estado. En las empresas del Estado hay un órgano ejecutivo y uno directivo. El ejecutivo es un órgano unipersonal, generalmente el secretario ejecutivo o el gerente general. El directivo es un Directorio, en el que el Presidente tiene miembros que lo representan y que varía en relación a la ley de cada empresa.
La supervigilancia que ejerce el Presidente de la República sobre los organismos personificados de la Administración del Estado se dobla aquí con estos representantes del Presidente en el Directorio, que son su voz. Hay, así, una participación directa del Presidente de la República en la organización y dirección de la empresa (ya que debe recordarse que esa supervigilancia la ejerce el PR a través del Ministro respectivo: art. 26 inc. 3º L. 18.575).
Directorio órgano pluripersonal
Órgano ejecutivo órgano unipersonal, que ejecuta lo acordado por el Directorio.
El Directorio de algunas empresas se llama Consejo; en el caso de las empresas castrenses, los miembros del Consejo son los oficiales del área respectiva; en el caso de TVN, los miembros del Directorio son nombrados por el Presidente de la República con acuerdo del Senado, y el Presidente de dicho Directorio solamente por el Presidente de la República.
La supervigilancia que ejerce el Presidente de la República es muy tenue, referida, en general, al nombramiento de los miembros que lo representan; ella se ejerce directamente al interior de la empresa por estos representantes suyos en el Directorio, e indirectamente a través del Ministro respectivo. Ha de señalarse que esta supervigilancia se concreta también respecto de determinados actos, pero sólo en la medida que la ley así lo prevea expresamente; vale decir, es específica, respecto de actos concretos que la ley determina. Esto se traducirá, por ejemplo, en actos aprobatorio de balances, del presupuesto de la empresa, etc., pero teniendo siempre bien claro que ello es posible sólo si la ley así lo establece.
Si bien su fiscalización la ejerce en su mayoría la Contraloría, sobre todo en el ámbito financiero (vid. art. 16 L. 10.336) hay también normas que determinan que la fiscalización la tendrá la Superintendencia respectiva.
4.1 Terminología:
Si bien pueden ser configuradas jurídicamente de modo diverso, tales v. gr. sociedades de responsabilidad limitada, como era el caso de “Transmarchilay” (recientemente privatizada), o actualmente de la Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua Ltda./Sasipa Ltda., nos vamos aquí a referir específicamente a las constituídas como “sociedades anónimas”, que en su origen fue previsto como el medio jurídico para privatizarlas, enajenando paquetes accionarios para ser adquiridas por los particulares, ya que no se justifica su propiedad estatal, tratándose de actividad que de suyo corresponde a los privados (primacía de la iniciativa privada en lo económico y rol sólo excepcional, subsidiario, en este campo). Como es conocido, el proceso privatizador, iniciado por el gobierno del Presidente Pinochet, ha quedado, salvo excepción (Emos/Esval) paralizado durante el gobierno de la Concertación (1990-2000).
Son empresas estatales, pero no se denominan “empresas del Estado”, pues éstas son sólo aquellas que integran la Administración del Estado como servicios públicos de tipo comercial o industrial. Las “sociedades del Estado” pueden ser, pura y simplemente, servicios públicos, que incluso han sido en su origen creados como servicios fiscales o unidades dentro de un Ministerio, como el caso de Metro S.A., ex Dirección de Metro del Ministerio de Obras Públicas.
4.2 Fuentes normativas:
Artículos 19 Nº 21 inciso 2º, 55 incs. 1º y 2º, 60 Nº 9 de la CP.
Artículo 6º de la L. 18.575, que establece que las “sociedades del Estado” no son parte de la Administración del Estado. Esta misma disposición (inciso 2º) reafirma que esas entidades no pueden ejercer potestades públicas, por lo cual no podrán dictar actos administrativos. El hecho de no ser parte de la Administración del Estado no les quita su calidad de “órganos del Estado”, como lo reconoce la CP (art. 19 Nº 21 inc. 2º, 55 cit., etc.).
4.3 Noción:
Órganos del Estado con actividad empresarial, regidas por el derecho privado en su funcionamiento y creadas por escritura pública, en virtud de una expresa disposición legal que obliga a hacerlo, determinando: quienes son sus socios (Corfo y Fisco), su capital social, porcentajes de participación de dichos socios, su objeto social, etc.
4.4 Cuáles son:
Sanitarias: han nacido de un ex organismo “institución” (Sendos/Servicio Nacional de Obras Sanitarias), que, siendo extinguido por la ley como órgano descentralizado, dio origen a sociedades anónimas sanitarias (algunas hoy privatizadas, como Emos y Esval y otras en curso de privatización como EssBío S.A./8ª región y Essar S.A./9ª región).
Distribuidoras de Energía Eléctrica, como Edelaysén S.A.
Comercializadora de Trigo/Cotriza S.A.(determina el precio del trigo).
Sociedad Administradora de la Zona Franca de Iquique/Zofri S.A.
Empresa de Transporte Ferroviario S.A./Ferronor S.A.; etc.
En total constituyen actualmente un grupo cercano a 24 sociedades (varias de ellas han sido privatizadas, v. gr. Edelnor, Emos, Esval).
4.5 Financiamiento:
Lo que se pretende con su creación es lograr es que se autofinancien (tener presente art. 60 Nº 9 CP).
4.6 Régimen jurídico:
Es de derecho privado, pero ellas están regidas por el principio de juridicidad, por cuanto son “órganos del Estado” (arts. 6º inc. 1º y 7º inc. 1º); se rigen en su actividad por las mismas normas aplicables a los privados, si bien algunas desarrollan su actividad en régimen monopólico (v. gr. Metro S.A., sanitarias).
4.7 Régimen de control:
A través de la Contraloría, según lo establece el artículo 16 de la ley 10.336, pero, también como están constituidas como sociedades anónimas, las fiscaliza la Superintendencia respectiva (Superintendencia de Valores y Seguros).
El Estado no se desvincula de su actividad, ya que las vigila a través, de las Superintendencias respectivas (de Servicios Sanitarios, y de Electricidad y Combustibles).
4.8 Trabajadores:
Sus trabajadores están regidos por el Código del Trabajo, pero no son funcionarios públicos como los son aquellos que trabajan en las “empresas del Estado”.
4.9 Organización interna:
Estas entidades están compuestas por un Directorio, cuyos miembros son nombrados por el Presidente de la República o por el llamado Sistema Administrador de Empresas (SAE), de la Corfo. Se constituyen de la misma forma que una sociedad privada. Su gestión es íntegramente industrial o comercial. Están regidas por el principio de juridicidad, pues no pueden realizar sino aquello que una LQC les ha autorizado de modo expreso, especial y específico; en consecuencia, no les es aplicable el principio de la autonomía de la voluntad (véase Corte Suprema, 31.01.2000, sentencia recaída en amparo económico, acogido, Anap con Metro S.A., en Ius Publicum 4/2000, 170-190, con comentario nuestro).
4.10 Responsabilidad:
Aun cuando su actividad está regulada por las mismas normas que rigen a los privados, no debe olvidarse que son órganos del Estado (arts. 6º y 7º CP), y que desarrollan “actividad empresarial del Estado” (art. 19 Nº 21 inc. 2º CP), por lo cual la responsabilidad que surge por los daños que cometen en esas actividades es la responsabilidad de un “órgano del Estado”, esto es una “responsabilidad del Estado”, regida por la Constitución. Se demanda a la Sociedad Anónima que ha provocado el daño, como sujeto jurídico personificado que es, representada por el órgano que sea su representante legal conforme con su estatuto social.
Municipalidades (véase Apunte específico sobre el tema).
Gobiernos Regionales (véase esquema de estudio de la L. 19.175).
Fondos No Personificados (remisión/explicaciones de clase).
Sergio Salamó Asenjo Universidad Marítima de Chile Universidad del Mar chile la ciudad romana
Universidad Católica del Norte. Derecho Constitucional II. Profesor Carlos Bonilla L
Pontificia Universidad Católica Argentina – Facultad de Derecho y...
La administración pública y el derecho administrativo. El surgimiento,...

References: Artículo 55

Artículo 62

Artículo 60

Artículo19
 artículo 19
 artículo 1

Artículo 6
 artículo 16