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Timestamp: 2019-09-17 06:56:44+00:00

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﻿ SENTENCIA C-860 DE OCTUBRE 17 DE 2007
SENTENCIA C-860 DE 17 DE OCTUBRE DE 2007
CONTENIDO:REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO COMO REQUISITO INDISPENSABLE PARA TRAMITAR OPERACIONES DE COMERCIO EXTERIOR. SE DECLARA EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 555-2 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO, ADICIONADO POR EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 863 DE 2003ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 863 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO, PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO, OPERACIONES DE COMERCIO EXTERIOR, INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO PERSONALMENTE
Sentencia C-860 de octubre 17 de 2007
Ref.: expediente D-6820
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 555-2 (parcial) del estatuto tributario (D. 624/89, art. 1º), adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” y contra el artículo 36 de la misma Ley 863 de 2003.
EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de las atribuciones conferidas por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo Vélez demandó los artículos 555-2 (parcial) del estatuto tributario (art. 1º. del Decreto 624 de 1989), adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, y 36 de la misma Ley 863 de 2003.
ART. 19.—Registro único tributario, RUT. Adiciónase el estatuto tributario con el siguiente artículo 555-2:
PAR. 1º—El número de identificación tributaria – NIT constituye el código de identificación de los inscritos en el RUT. Las normas relacionadas con el NIT serán aplicables al RUT.
PAR. TRANS.—Los responsables del impuesto sobre las ventas pertenecientes al régimen simplificado que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley no se hubieren inscrito en el registro único tributario, RUT, tendrán oportunidad de inscribirse sin que haya lugar a la imposición de sanciones, antes del vencimiento de los plazos para la actualización del RUT que señale el reglamento”. (Las expresiones en negrilla y subrayadas corresponden a los apartes acusados de la norma).
ART. 36.—Información en materia aduanera. Los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están sometidos a reserva alguna. (Las expresiones en negrilla y subrayadas corresponden a los apartes acusados de la norma).
2.2. En caso de concluir que se verifican los presupuestos para pronunciarse de fondo, la Corte deberá examinar, en segundo lugar, si las decisiones del legislador de: a) establecer el registro único tributario, RUT, como mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros; b) sustituir el registro de exportadores por el registro único tributario; c) exigir la inscripción de los usuarios aduaneros en el RUT para el trámite de las operaciones de comercio exterior, y d) establecer la publicidad de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación, vulneran lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literales b) y c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1º de la Constitución Política, por ocuparse de asuntos relacionados con el comercio exterior y el régimen aduanero, cuya regulación no corresponde al Congreso, a través de ley ordinaria, sino al Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de leyes marco.
3. Existencia de cargo de constitucionalidad.
3.1. Tanto el Procurador General como el representante de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicitan a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda. En apoyo de su pretensión, sostienen que el ataque formulado por el demandante no es claro ni los motivos expuestos suficientes, por cuanto los argumentos presentados en la demanda no permiten establecer cuál es el ámbito de la competencia legislativa que en materia de comercio exterior y de régimen aduanero corresponde al Congreso, cuál al Gobierno Nacional y por qué los apartes normativos demandados invaden la competencia de este último. Tampoco se logra advertir con claridad cuál es la oposición que se plantea entre el artículo 74 de la Constitución, que establece el derecho de acceso a los documentos públicos, y la norma legal demandada, que afirma el carácter público de los datos contenidos en las declaraciones de importación y exportación y demás documentos allí mencionados. Por tal motivo, debe esta Corte pronunciarse, de manera preliminar, acerca de si la demanda satisface las exigencias de claridad y suficiencia en la argumentación, que permitan a esta corporación tomar una decisión de fondo en el asunto de la referencia.
3.2. La claridad y la suficiencia en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituyen condiciones necesarias para cumplir con la exigencia de “exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados”, contenida en el artículo 2º, numeral 3º, del Decreto 2067 de 1991.
Como lo afirmó esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, la claridad en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituye “un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental” (1) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.” (2) (negrillas añadidas).
Por su parte, la suficiencia en la argumentación se satisface “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”; igualmente, este último requisito “apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
3.3. Debe tenerse en cuenta que en la sentencia C-111 de 2007 esta Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la demanda formulada, también por el ciudadano Restrepo Vélez, en contra de las mismas normas que hoy son objeto del juicio de constitucionalidad, por considerar que, en aquella ocasión, el demandante no cumplía con la carga de exponer de manera clara, concreta y suficiente las razones por las cuales considera que las normas demandadas desconocen el reparto de competencias establecido en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
Sin embargo, en esta ocasión el actor ha desplegado un mayor esfuerzo argumentativo, dirigido a sustentar la conclusión según la cual los apartes normativos demandados en cuanto: a) establecen el registro único tributario, RUT, como mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros; b) sustituyen el registro de exportadores por el registro único tributario; c) exigen la inscripción de los usuarios aduaneros en el RUT para el trámite de las operaciones de comercio exterior, y d) establecen la publicidad de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación, vulneran lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literales b) y c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1º de la Constitución Política, por ocuparse de asuntos relacionados con el comercio exterior y el régimen aduanero, cuya regulación no corresponde al Congreso, a través de ley ordinaria, sino al Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de leyes marco.
Por otra parte, el ciudadano Restrepo Vélez suma a los cargos formulados en su demanda inicial un nuevo motivo de impugnación, esta vez referido a la posible vulneración del artículo 74 de la Constitución por la norma legal que establece el carácter público de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental. Cargo que sustenta afirmando que la citada norma constitucional faculta al legislador para establecer el carácter reservado de los documentos públicos, más no para disponer lo contrario, esto es, para negar el carácter reservado de dicha información.
3.5. Por ende, en aplicación del principio pro actione que gobierna la acción pública de inconstitucionalidad (3) y ante la presencia de acusaciones de inconstitucionalidad claramente identificables en contra de cada uno de los apartes normativos demandados, la Sala adoptará una decisión de fondo en relación con las normas legales sometidas a su consideración.
4. Examen de constitucionalidad de las normas acusadas.
4.1. Como quedó expuesto en el numeral 2º de esta providencia, al formular los problemas jurídicos objeto de controversia, el actor plantea dos cargos de inconstitucionalidad claramente discernibles en contra de las normas acusadas: el primero de ellos se refiere a la posible infracción del reparto constitucional de competencias legislativas en materia de comercio exterior y régimen aduanero, por tratarse de asuntos sometidos a ley marco, en los que habría incurrido el legislador en los apartes normativos impugnados de los artículos 19 y 36 de la Ley 863 de 2003. El segundo versa sobre la vulneración del artículo 74 de la Constitución por la decisión legislativa de no someter a reserva alguna los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación y demás documentos a los que se refiere el artículo 36 de la misma ley.
4.2. Para fundamentar su respuesta al primero de los cargos formulados, la Corte emprenderá el siguiente derrotero argumentativo (4) : en primer lugar, reiterará las reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre el Congreso y el ejecutivo respecto de los asuntos propios de legislación marco. En segundo lugar, se ocupará específicamente de dilucidar cuál es el ámbito de competencia de la legislación marco en materia de régimen aduanero y de comercio exterior. Finalmente, examinará cuál es la materia objeto de regulación por las normas acusadas, con el fin de establecer si, en efecto, forman parte de los asuntos que han de ser regulados a través de ley marco para, de acuerdo con las conclusiones que se deriven del análisis precedente, pronunciarse sobre el primer cargo de inconstitucionalidad formulado por el impugnante.
5. Modelo constitucional de reparto de competencias entre el Congreso y el ejecutivo, en relación con la regulación de las materias objeto de leyes generales o marco. Reiteración de jurisprudencia.
5.1. Con ocasión de una serie de demandas similares a la presente, igualmente formuladas por el ciudadano Restrepo Vélez, esta corporación ha efectuado en varias sentencias recientes un exhaustivo recuento de la jurisprudencia constitucional relacionada con el tema de las leyes generales o marco. Tal recuento ha dado lugar a la formulación de una serie de reglas que sintetizan la doctrina constitucional materia de leyes marco, las cuales serán retomadas en esta providencia en los términos en que fueran formuladas en la sentencia C-723 de 2007:
“5.1.1. Las leyes marco representan una técnica de producción normativa compartida entre el legislativo y el ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 de la Constitución. En virtud de ella, el Congreso limita su papel a la expedición de normas marco o generales, donde fija las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, dejando a Gobierno Nacional la tarea de precisar y completar esta regulación a través de decretos que desarrollan la ley marco (5) .
5.1.2. El empleo de esta técnica se justifica por la existencia de asuntos que es preciso regular de manera ágil y oportuna, por estar sometidos a variables en constante transformación, y para los cuales se requiere además la aplicación de conocimientos altamente especializados. De ahí que, en relación con este tipo de materias, la técnica de legislación marco busque conciliar dos exigencias: en primer lugar, las impuestas por el principio democrático, al otorgar al Congreso la competencia para fijar, a través de la ley, criterios y objetivos generales que han de servir como parámetro para un desarrollo normativo posterior por parte del ejecutivo. En segundo lugar, satisfacer imperativos de eficiencia en el tratamiento de asuntos que requieren de particular dinamismo y especialización, para lo cual se confía al Gobierno la regulación de sus aspectos particulares, en el entendido que este dispone de sistemas de información técnica más adecuados y procedimientos más ágiles de creación normativa, sustraídos al ritmo necesariamente más lento que es propio de la deliberación parlamentaria (6) .
5.1.3. Esta forma de producción normativa exceptúa, o más bien atenúa, la cláusula general de competencia legislativa que la Constitución atribuye al Congreso, ya que en relación con las materias objeto de ley marco, el legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino circunscribirse a fijar pautas generales. De modo correlativo, ella amplía el ámbito de la potestad reglamentaria del ejecutivo, puesto que le faculta ya no solo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar la legislación atendiendo a las directrices generales fijadas por el Congreso (7) .
5.1.4. Por lo anterior, los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios por la mayor amplitud de las facultades regulatorias que caracteriza a los primeros. En relación con este tipo de decretos la Corte ha explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política —dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar—” (8) , pero “no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.” (9)
5.1.5. En efecto, las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón, los decretos que desarrollan este tipo de leyes, al igual que difieren de los expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria, también se distinguen de los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno al amparo de una ley de facultades (C.P., art. 150, num. 10). Así lo ratifica el hecho de que el control de constitucionalidad y legalidad de los decretos que desarrollan leyes marco es atribuido al Consejo de Estado y no a la Corte Constitucional, como ocurre en el caso de los decretos legislativos. Una segunda diferencia radica en que, una vez el Gobierno expide un decreto que desarrolla una ley marco no agota su competencia reguladora sobre el tema, como si ocurre con los decretos legislativos dictados al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, sino que en el primer caso puede modificar, adicionar, sustituir o derogar tales decretos cuando lo estime oportuno, precisamente en razón del dinamismo normativo que requieren las materias sobre las que se atribuye al ejecutivo esta competencia reglamentaria ampliada. (10)
5.1.6. Finalmente, las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, razón por la cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente no lo son, siempre y cuando se satisfaga el requisito de la unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos objeto de leyes generales o marco. (11) ”
5.2. Teniendo en cuenta las reglas anteriores, corresponde a la Corte establecer si los apartes normativos impugnados de los artículos 19 y 36 de la Ley 863 de 2003, se ocupan de aquellas materias que la constitución somete a esta técnica mixta de producción normativa. De concluir que tales normas no regulan asuntos objeto de ley marco, se declararían exequibles por los cargos propuestos. Por el contrario, si se trata de asuntos reservados a ley marco, esta corporación entraría a examinar si en este caso el Congreso excedió el ámbito de sus competencias reguladoras en relación con dichos temas.
6.1. El artículo 150, numeral 19 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas: “(d)ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para: […] b) regular el comercio exterior […]; c) (m)odificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (…)”. Por su parte, el artículo 189 numeral 25 de la Carta señala que “(c)orresponde al Presidente de la República … modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, e igualmente, “regular el comercio exterior” (negrillas añadidas).
6.3. El régimen aduanero, como lo ha señalado la doctrina, comprende el conjunto de normas jurídicas que se ocupan de las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías. Ahora bien, no todas las regulaciones relacionadas con el tema aduanero quedan sometidas a la disciplina de las leyes marco. Así lo ha establecido esta corporación en reiterada jurisprudencia, contenida, entre otras, en las sentencias C-723 de 2007, C-140 de 2007, C-798 de 2004, C-510 de 1992, en las que distingue entre dos tipos de finalidades que persiguen las disposiciones aduaneras: por un lado, las de política comercial y, por otro, las de política fiscal o tributaria. De acuerdo con tal distinción, y realizando una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la Constitución tan solo faculta al Gobierno para regular, a través de decretos de desarrollo de ley marco, aquellos aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de finalidades de política comercial. En cambio, las medidas aduaneras que persigan fines de política fiscal son competencia exclusiva del legislador en virtud del principio de legalidad de los tributos.
Así quedó establecido en la sentencia C-536 de 1999, donde la Corte se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas en contra de un proyecto de ley en el que se establecía la cuota de fomento tabacalero. A juicio del Gobierno, los artículos 4º y 6º del citado proyecto, al incluir como sujetos de la cuota de fomento y agentes retenedores de la misma a los exportadores de tabaco, establecen un gravamen al comercio internacional, el cual constituye uno de los componentes del manejo de la política de comercio exterior. De este modo, se planteaba en la objeción, el legislador habría infringido el artículo 189, numeral 25 de la Carta, al invadir la competencia constitucional propia del Gobierno para regular, con sujeción a leyes marco, lo relacionado con el comercio exterior.
“(L)a interpretación que el ejecutivo hace en el sentido de que su competencia constitucional para regular el comercio exterior excluye la actividad exportadora del ámbito de la competencia impositiva del Congreso, carece de todo asidero constitucional pues, conduciría a la conclusión que, por su absurdo debe desecharse, según la cual al Congreso le estaría vedado gravar con contribuciones parafiscales o con impuestos las actividades productivas cuando se orientan hacia la exportación. […] La Corte reitera que las decisiones de política tributaria acerca de la actividad exportadora —que son del entero resorte del Congreso de la República– no quedan comprendidas, por obvias razones, dentro de la competencia de regulación del comercio exterior que el artículo 189, numeral 25 de la Carta Política asigna al Presidente de la República” (12) .
“(L)a objeción que el Gobierno formula en relación con el artículo 6º, en cuanto incluye a los exportadores de la hoja de tabaco como sujetos que deben recaudar la renta parafiscal, junto con las compañías procesadoras y los comerciantes particulares compradores de la hoja de tabaco, es infundada pues, […], tal regulación, constituye, por el contrario, prístina expresión de la competencia que, en materia de determinación del agente retenedor, le corresponde ejercer al Congreso determinando quienes serán los agentes de retención del tributo que, como manifestación del deber de colaboración que a todos impone el artículo 95 de la Carta, cooperarán con la administración tributaria en la labor de recaudo de la renta parafiscal.
Coincide la Corte con las Cámaras en considerar que la objeción presidencial confunde el sujeto gravado, con el agente retenedor de la renta parafiscal. Respecto de ninguno de estos elementos la facultad de regulación del comercio exterior que al Presidente de la República corresponde al tenor de lo preceptuado en el artículo 189-25 de la Carta, supone, en modo alguno, restricción a la atribución que constitucionalmente corresponde en forma amplia al Congreso de la República de acuerdo al artículo 150-12 ibídem, para imponer rentas parafiscales y de regular normativamente, en las condiciones que fije la ley, todos sus aspectos, incluyendo el relativo a la forma en que se efectuará su recaudo, que es precisamente de lo que se ocupa el artículo 6º en estudio”.
6.5. En definitiva, de acuerdo a jurisprudencia reiterada de esta corporación, las competencias atribuidas por la Constitución al Gobierno Nacional para regular aquellos aspectos que son materia de leyes marco, deben interpretarse de manera armónica con los preceptos de la Carta que establecen el principio de legalidad de los tributos. Bajo esta luz, las normas que persigan objetivos de política fiscal, por regular lo relacionado con el establecimiento, recaudo y gestión de los tributos y demás contribuciones fiscales y parafiscales, así mencionen o tengan incidencia en el régimen aduanero, en el comercio exterior o en el régimen de cambios internacionales (13) , no están sometidas al sistema de legislación compartida propio de las leyes marco sino que, respecto de dichos temas, el Congreso mantiene su competencia legislativa plena. Además, para el caso específico del régimen aduanero, la técnica de legislación marco solo tiene cabida en aquellos aspectos relacionados con el logro de objetivos de política comercial.
7. Contenido del artículo 19 de la Ley 863 de 2003. Competencia del legislador ordinario para incluir a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros dentro de los sujetos obligados a inscribirse en el registro único tributario; para sustituir con este último el registro nacional de exportadores y para condicionar el trámite de operaciones de comercio exterior a la inscripción en el RUT.
7.1. Esta disposición, que contiene tres de los apartes normativos impugnados por el señor Restrepo Vélez, forma parte de la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”. En ella se establecen diversas medidas que modifican el estatuto tributario en relación con el impuesto sobre la renta y complementarios, los gravámenes a movimientos financieros, recompensas por denuncia de evasión y contrabando, conciliación y terminación de procesos en los que sea parte la DIAN, acuerdos de pago, extinción de dominio por contrabando, sanciones relativas a la documentación comprobatoria presentada a la DIAN, disposiciones en relación con los impuestos a la cerveza, a los juegos de suerte y azar, retención en la fuente, renta, entre otras. Todos sus preceptos comparten la finalidad común de contribuir al saneamiento de las finanzas públicas, ya sea modificando algunos aspectos sustantivos del sistema de tributos existente, o bien diseñando instrumentos de diversa índole que permitan a la administración garantizar el recaudo efectivo de los tributos y disminuir los índices de evasión fiscal.
7.2. El artículo 19 de dicha ley se ocupa, en particular, de establecer el registro único tributario, RUT, como una herramienta para identificar, ubicar y clasificar a las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes y, en general, de sujetos de obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El propósito que motivó su creación fue el de hacer visible a un amplio sector de actividades económicas que hasta entonces se venían desarrollando bajo la sombra de la informalidad y, por ende, sustraídas del cumplimiento de las obligaciones fiscales. La creación de este registro, acompañado de mecanismos eficaces para instar a los potenciales contribuyentes a darse de alta en él, permitiría entonces controlar la evasión a través de la identificación, ubicación y adecuada clasificación de los sujetos llamados a cumplir con las diversas obligaciones que administra la DIAN.
7.3. Para alcanzar dicho objetivo, la disposición comentada establece, en los apartes normativos objeto de impugnación, tres medidas específicas: a) la inclusión de los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros, entre los sujetos obligados a inscribirse en el RUT; b) la sustitución del registro de exportadores por el registro único tributario; y c) la obligación para la DIAN de abstenerse de tramitar operaciones de comercio exterior cuando cualquiera de los intervinientes en ella no se encuentre inscrito en el RUT en calidad de usuario aduanero.
7.5. Pero dicha incidencia es una consecuencia inevitable si quiere alcanzar el objetivo de política fiscal que con ellas se persigue. En efecto, establecer un mecanismo eficaz de identificación y ubicación de los sujetos obligados, y de este modo disminuir la evasión fiscal, requiere unificar los sistemas de información, a través de un registro que agrupe, y a la vez clasifique, a los distintos tipos de obligados, entre ellos a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros. Dicha unificación, a su vez, convierte en innecesaria la existencia del registro nacional de exportadores, que conforme a uno de los apartes normativos acusados, viene a integrarse en el RUT. Ambas medidas, la centralización de un sistema de información y la supresión de otros registros paralelos, contribuyen asimismo a realizar los principios de eficacia y economía que rigen la función administrativa, pues se orientan a evitar la dispersión de esfuerzos e información que supone la existencia de diversos sistemas de registro destinados a cumplir con la misma finalidad. De igual manera, la eficacia del RUT para cumplir con sus cometidos se incrementa si la obligación de darse de alta en él viene acompañada con la previsión de consecuencias jurídicas desfavorables para quien la incumple, como sucede con la negativa a tramitar las operaciones de comercio exterior de personas o entidades no inscritas en el RUT.
7.6. Por otra parte, el que tales regulaciones tengan algún impacto en el régimen de aduanas o en el comercio exterior no desvirtúa por este solo hecho su naturaleza tributaria, que viene dada por la finalidad que con ellas se persigue de servir como instrumentos que mejoren el sistema de recaudo de los tributos. Menos aún, les convierte en medidas dictadas por razones de política comercial —únicas sometidas a reserva de ley marco en materia aduanera— pues en modo alguno se trata de mecanismos orientados a promover objetivos de carácter económico, tales como los mencionados por esta Corte en la sentencia C-798 de 2004 —“favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales”— u otros de naturaleza similar.
7.8. La interpretación que propone el impugnante llevaría a consecuencias manifiestamente irrazonables y contrarias al orden constitucional. En efecto, ella conduciría a negar la competencia del legislador ordinario para dictar medidas de política fiscal que, de algún modo, incidan en ámbitos tales como crédito público, comercio exterior, cambios internacionales, régimen de aduanas, actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, y demás materias señaladas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución como sometidas a ley marco. Miradas las cosas desde tal perspectiva, el Congreso carecería entonces de facultades para establecer tributos en relación con importantes sectores de la actividad económica, los cuales, a la luz de esta interpretación, o bien quedarían al margen de cualquier medida impositiva o, de no admitirse la anterior conclusión, tales medidas solo podrían ser adoptadas por el Gobierno Nacional, con la consiguiente, y constitucionalmente inadmisible, deslegalización de buena parte del sistema tributario.
7.9. Las consideraciones anteriores llevan a concluir que los fragmentos demandados del artículo 19 de la mencionada ley son exequibles, pues aunque las normas que en ellos se expresan tienen alguna incidencia en el régimen aduanero y en el comercio exterior, se trata de medidas de inequívoca naturaleza tributaria. Este tipo de medidas, según quedó expuesto en el numeral 6º de esta providencia, quedan sustraídas del ámbito de regulación de las leyes marco en materias aduanera y de comercio exterior, por cuanto su adopción corresponde en exclusiva al legislador ordinario en virtud del principio de legalidad de los tributos.
8. Contenido del artículo 36 de la Ley 863 de 2003. El derecho de acceso a los documentos públicos y la competencia exclusiva del legislador para establecer reserva sobre dichos documentos.
8.1. Esta disposición establece que “(l)os datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están sometidos a reserva alguna”. En contra de las normas que en ella se expresan, el impugnante formula los siguientes cargos:
8.1.1. Al incluir las declaraciones aduaneras de importación y exportación dentro de los documentos no sometidos a reserva, el legislador infringe lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c); 189, numeral 25, y 136, numeral 1º de la Constitución, por cuanto establece una regulación específica en materia aduanera que invade las competencias reguladoras del Gobierno Nacional, como quiera que se trata de un tema sometido a reserva de ley marco. Pero incluso, de admitir que dicha norma se limita a establecer una pauta general sobre el régimen de publicidad de la información aduanera, en este caso también sería inconstitucional porque la disposición que la establece no forma parte de una ley marco.
8.2. Existe en la actualidad una sólida doctrina constitucional acerca de la naturaleza, fundamento, contenido, alcance y limitaciones del derecho de acceso a los documentos públicos consagrado en el artículo 74 de la Carta Política (14) . Los elementos centrales de dicha doctrina pueden resumirse así:
8.2.1. La facultad de todo ciudadano de acceder a los documentos públicos está protegida en nuestro sistema jurídico como un derecho fundamental autónomo, aunque a la vez estrechamente vinculado al ejercicio de otros derechos tales como el de petición (C.P., art. 23) (15) y el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40) (16) .
8.2.2. El principio de publicidad de los documentos oficiales recaba además su fundamento en el modelo de democracia participativa establecido en la constitución. Así lo ha señalado esta corporación al afirmar que “(e)l fortalecimiento de una democracia constitucional guarda una estrecha relación con la garantía del derecho de todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. La publicidad de la información permite que la persona pueda controlar la gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, entre otros. En tal sentido, el control efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no solo una abstención por parte del Estado de censurar la información sino que demanda una acción positiva consistente en proporcionarle a los individuos los medios para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la actividad estatal” (17) .
La Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y los documentos oficiales” establece una serie de reglas que desarrollan el contenido del derecho de acceso a los documentos públicos. Ellas han sido retomadas por la jurisprudencia de esta corporación para precisar los alcances de este derecho, y sintetizadas en la sentencia T-527 de 2005, donde se establece que forman parte del mismo:
“(i) la facultad de consulta y obtención de copias de los documentos que reposen en oficinas públicas, a excepción de aquellos sometidos a reserva por mandato legal o que estén relacionados con la defensa y seguridad nacional (art. 12); (ii) la caducidad de la reserva, que es de treinta años a partir de la expedición del documento (art. 13); (iii) la obligación del peticionario de pagar a favor del tesoro público el valor de las copias que solicite, suma que no podrá exceder el costo de reproducción (art. 17); (iv) la inoponibilidad de la reserva del documento cuando su acceso fuere solicitado por una autoridad en ejercicio de sus funciones (art. 20); (v) la necesidad de motivar la decisión que niegue el acceso a los documentos y la posibilidad del control judicial de tal determinación ante el contencioso administrativo (art. 21); (vi) la obligación de las autoridades de resolver la solicitud de acceso en el término de diez días, entendiéndose que vencido ese lapso procede el silencio administrativo positivo y deberá suministrarse el documento en los tres días siguientes (art. 25)”.
8.2.4.1. Solo pueden ser estipuladas por ley. En relación con la reserva de ley para imponer restricciones al derecho de acceso a los documentos públicos, la Corte ha señalado que, si bien el artículo 74 autoriza que se establezcan excepciones a este derecho por medio de la ley, no especifica un tipo especial de ley. En consecuencia, aunque no se requiera de ley estatutaria, tales limitaciones deben estar contempladas en una ley ordinaria o, en su caso, en un decreto con fuerza de ley, como los expedidos en virtud de la delegación de competencias que puede efectuar el Congreso con fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución (18) .
8.2.4.2. Tales excepciones deben sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional (19) .
8.3. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, corresponde ahora examinar la impugnación formulada en contra las expresiones del artículo 36 de la Ley 863 de 2003, que contemplan las declaraciones aduaneras de importación y exportación dentro de los documentos que el legislador ordinario ha decidido no someter a reserva.
En contra de la tesis del impugnante debe esta Corte reiterar, en el mismo sentido que se hiciera en el numeral 7.8 de esta providencia, la necesidad de efectuar interpretaciones armónicas del reparto de poderes normativos diseñado en la constitución, teniendo en cuenta que las competencias reguladoras del ejecutivo en desarrollo de los temas propios de ley marco son, en todo caso, excepcionales, y no se imponen sobre las facultades exclusivas de regulación del Congreso en materias especialmente trascendentes como son los límites al ejercicio de los derechos constitucionales o el establecimiento de tributos. En este orden de ideas, tratándose de normas que impongan restricciones a derechos fundamentales, como el de acceso a los documentos públicos, cuya expedición esté sometida a reserva legal, la competencia para expedirlas corresponde al Congreso y no al Gobierno Nacional, así tales regulaciones tengan incidencia sobre las materias enunciadas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución como temas propios de la legislación marco.
Tampoco esta objeción está llamada a prosperar por cuanto, según jurisprudencia reiterada de esta corporación, ratificada en el epígrafe 5.1.6 de esta providencia, el trámite de las leyes marco no difiere del de las leyes ordinarias, razón por la cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente no lo son, siempre que se satisfaga el requisito de la unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos objeto de leyes marco. En consecuencia, aún si se admite que respecto a los documentos que guarden relación con las materias sometidas a reserva de ley marco, toda limitación a su acceso debe quedar previamente establecida por el legislador en la correspondiente ley marco, y no confiada a la regulación del Gobierno, tampoco en este caso la norma impugnada sería inconstitucional. Ello porque, si bien esta última aparece integrada en una ley que, como la 863 de 2003, en su mayor parte no establece normas marco, sino regulaciones específicas en materia tributaria, se cumple con el requisito de la unidad de materia, como quiera que la exclusión de la reserva sobre las declaraciones aduaneras de importación y exportación está orientada a facilitar el cumplimiento de los objetivos de política fiscal que animaron la expedición de la citada ley. Por otra parte, como lo admite el propio actor, la norma impugnada tiene la generalidad suficiente como para considerar que con ella el legislador no incursiona mas allá de las facultades de regulación restringida que tiene en relación con las materias sometidas a ley marco, pero al mismo tiempo no se despoja de una competencia que la constitución le atribuye en exclusividad, como es la de establecer restricciones al acceso a los documentos públicos. En definitiva, también mirada desde esta perspectiva, la expresión demandada es constitucional.
9. Conclusión. Exequibilidad de las normas impugnadas.
A la luz de las consideraciones anteriores, la Corte concluye que, tanto las expresiones demandadas de los artículos 19 y 36 de 863 de 2003, como este último artículo en su conjunto, son exequibles respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos. Ello porque, aunque las normas contenidas en tales disposiciones tienen alguna incidencia en el régimen aduanero y en el comercio exterior —como quiera que: a) incluyen a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros, entre los sujetos obligados a inscribirse en el RUT; b) sustituyen el registro de exportadores por el registro único tributario; c) condicionan el trámite de operaciones de comercio exterior a que los intervinientes se encuentren inscritos en el RUT y, d) afirman el carácter público de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental— se trata, no obstante, de medidas de inequívoca naturaleza tributaria y, en el caso de esta última, referida además al derecho fundamental de acceder a los documentos públicos. Ambos temas se sustraen al ámbito de regulación de las leyes marco en materias aduanera y de comercio exterior para, en cambio, ser atribuidos en exclusiva al legislador ordinario, en atención al principio de legalidad de los tributos y a la reserva de ley para imponer límites al principio de publicidad de los documentos oficiales. Pero además, en el caso de la medida contemplada en el artículo 36 de la citada ley, ella no resulta inconstitucional por cuanto no contradice, sino que reafirma, el principio consagrado en el artículo 74 de la Carta.
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros” contenida en el inciso primero del artículo 555-2 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “…el registro de exportadores y…”, contenida en el inciso segundo del artículo 555-2 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso final del parágrafo segundo del artículo 555-2 del estatuto tributario, adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, que dice: “La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se abstendrá de tramitar operaciones de comercio exterior cuando cualquiera de los intervinientes no se encuentre inscrito en el RUT, en la respectiva calidad de usuario aduanero”.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones “Información en materia aduanera” y “…aduaneras de importación, exportación, así como en las de…”, contenidas en el artículo 36 de la Ley 863 de 2003.
Quinto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 863 de 2003, por el cargo analizado, por violación del artículo 74 de la Constitución Política.
(1) Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(3) Sobre la aplicación de este principio a la evaluación del concepto de violación de las demandas de inconstitucionalidad ha dicho la Corte en sentencia C-1052 de 2001 que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.
(4) Se adopta en esta ocasión una estructura argumentativa similar a la empleada recientemente en la sentencia C-723 de 2007, donde esta corporación se pronuncia sobre la demanda formulada, también por el señor Restrepo Vélez, contra el artículo 6º de la Ley 1066 de 2006, al que acusaba de exceder las competencias atribuidas al legislador en la regulación del régimen aduanero.
(5) Cfr. sentencias C-054 de 1998; C-140 de 2007; C-624 de 2007.
(6) Cfr. Sentencias C-140 de 2007; C-624 de 2007.
(7) Cfr. Sentencias C-1111 de 2000; C-140 de 2007; C-624 de 2007.
(8) Sentencia C-1111 de 2000, reiterado en la C-140 de 2007.
(10) En esta misma dirección, la Corte ha señalado una tercera razón para negar el carácter legislativo de los decretos que desarrollan leyes marco, afirmando que una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente”. Tal argumento se expone en las sentencias C-489 de 1994; C-455 de 1999; C-481 de 1999; C-208 de 2000; C-564 de 2000; C-140 de 2007 y C-624 de 2007.
(11) Cfr. Sentencias C-133 de 1993; C-955 de 2000; C-1370 de 2000; C-579 de 2001; C-668 de 2006; C-140 de 2007 y C-624 de 2007.
(12) Sentencia C-536 de 1999.
(13) Sobre la exclusión de la reserva de ley marco de las normas de naturaleza tributaria que tengan incidencia sobre el régimen de cambios internacionales, cfr. sentencia C-339 de 2007, donde se afirma que: “Los artículos 326, con su parágrafo, y 327 del estatuto tributario acusados, señalan una regla legislativa para la regulación de la inversión extranjera, pero con una finalidad netamente tributaria. Por tanto, no le asiste razón al demandante para estimar que este asunto debe regularse mediante una ley marco, pues si bien la norma contempla el cambio de titularidad de la inversión extranjera, se circunscribe a la protección del Estado para que éste reciba el pago del impuesto correspondiente a ese cambio y la declaración de renta, sin que ello signifique que a través de estas disposiciones se regulen temas cambiarios, ni que, por ende, se desconozca la potestad tripartita encomendada por la Constitución al Gobierno, al Congreso y al Banco de la República.
La sola mención cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a la técnica de leyes marco, ni da base alguna al alegado desconocimiento de lo estatuido en el artículo 150 numeral 19, literal b, de la Constitución Política.” (negrillas en el texto original).
(14) Desarrollada, entre otras, en las sentencias T-464 de 1992; T-473 de 1992; T-306 de 1993; T-605 de 1996; T-074 de 1997; T-424 de 1998; T-842 de 2002; C-891 de 2002; C-872 de 2003; T-527 de 2005.
(15) Sobre la relación entre ambos derechos cfr. sentencias T-462 de 1992; T-473 de 1992; T-527 de 2005, entre otras.
(16) Al respecto se afirma en la sentencia C-038 de 1996 que: “(s)i el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P., art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P., art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.”
(17) Sentencia C-872 de 2003. Sobre la relación entre el derecho de acceso a los documentos públicos y la democracia participativa cfr. además las sentencias C-038 de 1996; C-891 de 2002.
(18) Cfr. sentencia C-872 de 2003.
(19) Cfr. sentencia C-872 de 2003.

References: ARTÍCULO 555
 ARTÍCULO 19
 ARTÍCULO 36
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 artículo 241
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 artículo 74
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