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Outsourcing von Gesetzgebungsverfahren ein bedenkliches Phänomen? Michael Partmann, M.A. 1
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1 Technische Universität Chemnitz Institut für Politikwissenschaft Professur Europäische Regierungssysteme im Vergleich Prof. Dr. Gerd Strohmeier Outsourcing von Gesetzgebungsverfahren ein bedenkliches Phänomen? Michael Partmann, M.A Einleitung Staatliches Handeln, auch im Gesetzgebungsverfahren, ist immer stärker von Rückkoppelungen der Gesellschaft abhängig. 2 Die vielfältigen Verbindungen zwischen Ministerialverwaltung und Interessengruppen sind längst nichts Neues mehr (vgl. Weber 1977: 266; von Beyme 1969: ). Eine Beteiligung erfolgt dabei sowohl auf informellem Weg durch den Austausch über einen grundsätzlich vorliegenden Handlungsbedarf, noch bevor ein Gesetzentwurf überhaupt entsteht (vgl. von Beyme 1997: 149) als auch formalisiert im Rahmen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO). So ist in diesem Zusammenhang beispielsweise in Artikel 47 GGO vorgesehen, dass neben den Bundesländern auch Zentral- und Gesamtverbände sowie auf Bundesebene bestehende Fachkreise zu den Entwürfen angehört werden. Einen entscheidenden Schritt weiter hingegen geht das so genannte Gesetzgebungsoutsourcing. 3 Hier wird nicht nur lediglich der Interesseninput diverser Verbände gegenüber dem Ministerium abwägend in den Gesetzentwurf eingearbeitet, es geht genauso wenig allein um die übliche sachverständige Beratung (vgl. Filges 2010: 240), sondern es wird die eigentliche Entwurfserstellung an Private ausgelagert. In vielen Fällen handelt es sich hierbei um Anwaltskanzleien, allerdings können auch (Forschungs-)Institute, Unternehmensberater oder auch Einzelpersonen mit spezifischen Kenntnissen Auftragnehmer sein. Wesentlich in diesem Kontext ist lediglich, dass die Entwurfserstellung gegen Honorar außerhalb der Ministerialverwaltung stattfindet. Zwischen 1990 und 2011 wurden in Deutschland 62 verabschiedete Gesetze auf diese Weise, also mit Hilfe von externen Beratern formuliert, der bei weitem überwiegende Teil davon (58) seit Bis 2009 stieg die Fallzahl zunächst deutlich an, so dass in jenem Jahr allein 16 Gesetzesverfahren betroffen waren. Nicht berücksichtigt in dieser Zählung wurden Fälle, in denen letztlich kein verabschiedetes Gesetz zustande gekommen ist. Mit 36 Gesetzen ist das Bundesumweltministerium am häufigsten vertreten. 5 Die gezahlten Honorare hierfür betragen mehr als 6 Mio. Euro. Eine genaue Bezifferung ist nicht möglich, da die Auftragsvolumina des Bundesministeriums der Justiz und des Bundesministeriums für 1 Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur Europäische Regierungssysteme im Vergleich (Prof. Dr. Gerd Strohmeier), Institut für Politikwissenschaft, Technische Universität Chemnitz, Thüringer Weg 9, D Chemnitz, Tel.: 0371 / , 2 Ausführlich zu den vielfältigen Formen nichtstaatlicher Einflüsse im Gesetzgebungsverfahren vgl. Rossi 2011: Zur Diskussion um den Begriff Gesetzgebungsoutsourcing vgl. Wimmer 2011: Insgesamt wurden in diesem Zeitraum 2864 Gesetze verabschiedet, vgl. Deutscher Bundestag 2011 bzw. Deutscher Bundestag Referat Parlamentsdokumentation Vgl. BT-Drucksache 16/14133, S. 6. 12 Wirtschaft und Technologie nicht veröffentlicht wurden, sondern als vertraulich behandelt werden und selbst Bundestagsabgeordneten nur eingeschränkt, nämlich über die Geheimschutzstelle des Bundestages, zugänglich sind. 6 Besondere Aufmerksamkeit erfuhr im Jahr 2009 der Fall Linklaters, als das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie unter dem damaligen Minister zu Guttenberg den kompletten Entwurf des Gesetzes zur Ergänzung des Kreditwesengesetzes ohne vorherige Ausschreibung von der Großkanzlei Linklaters erarbeiten ließ (vgl. Hipp et al. 2009: 68-70; Hartmann 2010: 24). Dieser Vorgang wurde publik, als der Linklaters-Entwurf, noch mit dem Briefkopf der Kanzlei versehen und damit offenbar ohne nochmalige Sachprüfung im Ministerium, in den Kabinettsumlauf gegeben wurde, und hat in der Folge für einige Diskussionen gesorgt, auf die im Folgenden noch näher eingegangen werden soll. Der vorliegende Beitrag befasst sich mit Gesetzgebungsoutsourcing primär aus politikwissenschaftlicher sowie aus verfassungsrechtlicher Perspektive. 7 Zu Beginn werden die zugrunde liegenden rechtlichen Grundlagen näher beleuchtet und es wird der Frage nachgegangen, ob und wenn ja, wo Grenzen eines Gesetzgebungsoutsourcings bestehen. In diesem Kontext werden auch die wesentlichen Nach- und anschließend die Vorteile dieses Phänomens angesprochen. Abschließend wird in Form einiger konkreter Vorschläge dargelegt, unter welchen Rahmenbedingungen Gesetzgebungsoutsourcing zukünftig stattfinden kann bzw. sollte. Im Folgenden nicht näher eingegangen wird dagegen auf die Beschäftigung von Personen aus der Privatwirtschaft, so genannte Leihbeamte, in Bundesministerien. Diese im Kern nicht neue Praxis wurde im Jahr 2004 durch das Personalaustauschprogramm Seitenwechsel von der damaligen rot-grünen Bundesregierung etabliert (vgl. Leif 2010: 6-7) und hatte zum Ziel, einen Erfahrungsaustausch zwischen Privatwirtschaft und Bundesverwaltung zu stimulieren. Der Bundesrechnungshof konnte in einem Bericht an den Haushaltsausschuss des Bundestags zwar keinen Schaden für den Bund durch das Programm erkennen, sah aber zumindest erhöhte Risiken von Interessenkonflikten (Bundesrechnungshof 2008: 48) gegeben und forderte die Einführung einheitlicher Standards. Das Bundesministerium des Innern erließ daraufhin im Juli 2008 eine Verwaltungsvorschrift, die (unter anderem) die Mitwirkung bei Gesetzentwürfen oder die Übernahme von Leitungsfunktionen durch Leihbeamte untersagte (vgl. Bundesministerium des Innern 2008). Die Bundesregierung legt darüber hinaus regelmäßig dem Innenausschuss einen Bericht über die Anzahl der externen Mitarbeiter, den Einsatzbereich und die Beschäftigungsdauer vor. 2. Verfassungsrechtliche Grenzen Abgesehen von Art. 76 GG (der das Gesetzesinitiativrecht der Bundesregierung, dem Bundesrat und dem Bundestag zuspricht) gibt es grundgesetzlich nur wenige konkretisierende oder auch beschränkende Vorgaben für den Ablauf des Gesetzgebungsprozesses im regierungsinternen bzw. vorparlamentarischen Bereich. Da jedoch auch bei Gesetzgebungsoutsourcing die grundsätzliche Gesetzesinitiative noch immer bei der Bundesregierung liegt, die mit einer Kabinettsentscheidung die Erfordernisse des Art. 76 formal erfüllt, ist an dieser Stelle kein Verstoß festzustellen (vgl. Endler 2011: 146; abweichend Krüper 2010: 656). 6 Vgl. BT-Drucksache 16/14133, S Zu den Konsequenzen im Hinblick auf die berufsrechtliche (Anwalts-)Perspektive vgl. von Lewinski 2011:3 Zu überlegen wäre weiterhin, ob ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 2 GG vorliegt, wonach die Staatsgewalt und damit auch der Gesetzgebungsprozess der demokratischen Legitimation bedarf. Zwar sind die beauftragten Kanzleien nicht demokratisch legitimiert, aber dennoch ist diese Bedingung auf den ersten Blick scheinbar erfüllt, da die endgültige Entscheidung für oder gegen den Entwurf beim Gesetzgeber verbleibt. Nichts hindert die Bundesregierung grundsätzlich daran, den von Dritten vorgelegten Entwurf zu verwerfen. Unberücksichtigt ist jedoch bei dieser Betrachtung der so genannte Ankereffekt (vgl. Krüper 2010: 655; Risse 2011: 118). Mit diesem aus dem Bereich der Kognitionspsychologie entstammenden Begriff wird die unbewusste Orientierung anhand von zur Verfügung stehenden Informationen umschrieben. 8 Diese Informationen werden dann wiederum als Richtwerte weiterverwendet. Grundsätzlich existieren zwar auch innerhalb eines Ministeriums bei den Prozessbeteiligten unterschiedliche Handlungslogiken und entsprechende Orientierungsrahmen (vgl. Tils 2002: ). Im Kontext von Gesetzgebungsoutsourcing ist jedoch gemeint, dass durch den extern erstellten Entwurf bereits außerhalb der Exekutive eine Vorprägung der anschließenden Debatte stattfindet bzw. stattfinden kann. Was also nicht im Entwurf steht, kommt auch in der späteren Debatte nicht bzw. nicht mehr vor. Eine solche, mögliche Vorprägung ist sicherlich auch vom Hintergrund des Auftragnehmers abhängig: Durch Kundenbeziehungen und Arbeitsschwerpunkte kann sich von Fall zu Fall eine unterschiedliche Herangehensweise an die Lösung eines Problems ergeben. Daneben wurde gelegentlich argumentiert, dass der Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG dem Gesetzgebungsoutsourcing zumindest einmal in Frage stellt (vgl. Filges 2010: 241; Krüper 2010: ). Demnach sind hoheitliche Aufgaben in der Regel von Angehörigen des öffentlichen Diensts zu leisten, die sich in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis befinden und damit im Gegensatz zu externen Beratern zur Beachtung des Gemeinwohls angehalten sind (vgl. Summer 2006: 188). Die Ministerialbeamten stehen hier, zugespitzt formuliert, für gewöhnlich Anwaltskanzleien gegenüber, die Partikularinteressen repräsentieren und daher eben nicht als Vertreter des Gemeinwohls auftreten (vgl. Viehmann 2010: 43). Ein Anwalt stößt bei der Vertretung seines Mandanten in den meisten Fällen vor Gericht auf einen Gegenvertreter, und am Ende eines Verfahrens steht mit dem richterlichen Urteil eine Form von Kompromiss, die gewissermaßen als Ausdruck der Gemeinwohlverwirklichung (Kloepfer 2011: 133) aufgefasst werden kann. Ein solcher Konterpart fehlt beim Outsourcing von Gesetzgebung zumindest in dieser Stufe des Gesetzgebungsverfahrens vollständig. Zum Funktionsvorbehalt ist jedoch zu sagen, dass dieser in der Praxis primär auf den Gesetzesvollzug als hoheitliche Aufgabe und weniger auf die Gesetzesformulierung als vorbereitende Aufgabe bezogen wird und somit im Fall von Gesetzgebungsoutsourcing kein grundsätzliches Verbot impliziert, sondern höchstens zu einer vorsichtigen Nutzung dieses Mittels ermahnt (vgl. Stadler 2011: 16). Neben dem Grundgesetz geben außerdem weder die GGO noch die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) für die Auslagerung der Erstellung eines Gesetzentwurfs genaue Richtlinien vor. In der GGO wird lediglich gefordert, das Bundeskanzleramt über wesentliche Fortschritte und Verfahrensschritte zu informieren ( 40 GGO). Ferner sollen frühzeitig die Länder und kommunale Spitzenverbände ( 41 GGO) sowie (auf eigene 8 Ursprünglich auf numerische Fälle beschränkt, gibt es inzwischen auch Hinweise auf die Wirksamkeit sogenannter semantischer Anker, vgl. Englich/Mussweiler 2001:4 Entscheidung des Ministeriums) Verbände, Interessengruppen ( 47 Abs. 3 GGO) und die Medien ( 48 Abs. 1 GGO) in Kenntnis gesetzt werden. Festzuhalten ist, dass keine dieser Vorgaben ein gravierendes Hindernis bzw. Legalitätsproblem für das Gesetzgebungsoutsourcing darstellt. 3. Gründe für Gesetzgebungsoutsourcing In diesem Zusammenhang stellt sich nunmehr die Frage, welche Gründe im Einzelnen die Bundesregierung zum Gesetzgebungsoutsourcing bewegt haben. Hier wird in der Regel auf fehlenden Sachverstand im Ministerium, auf eine nicht ausreichende Personalkapazität und auf die Eilbedürftigkeit eines Gesetzesvorhabens hingewiesen. So schreibt zum Beispiel die Bundesregierung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke im Kontext des Gesetzes zur Ergänzung des Kreditwesens, bei dem die Kanzlei Linklaters zur Beratung und Entwurfsformulierung eingebunden wurde: [F]ür die komplexen, vielfältigen rechtlichen Fragestellungen [standen] kurzfristig keine ausreichenden personellen Ressourcen mit praktischen Kenntnissen und Erfahrungen bei der Sanierung von Banken zur Verfügung 9. Fehlender Sachverstand und Kapazitätsproblematik stehen meist in engem Zusammenhang. Bundesministerien in Deutschland hatten im Jahr 2009 zwischen knapp über 400 (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend) und Mitarbeitern (Bundesministerium der Finanzen/Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie). Der Personalstand ist seit Anfang der 1990er Jahre tendenziell leicht rückläufig, befand sich aber im letzten Jahrzehnt stets bei knapp oberhalb von Mitarbeitern. 10 Allerdings sind nicht all diese Mitarbeiter auch mit der eigentlichen Ausarbeitung von Gesetzentwürfen betraut. Auf der Arbeitsebene, in den ca Referaten der Ministerien, stehen in der Praxis bei hochkomplexen Spezialthemen oft nur wenige Mitarbeiter zur Verfügung. Hinzu kommt, dass auch für Ministerialreferate die Erarbeitung eines Gesetzentwurfs nicht unbedingt alltäglich ist, sondern nur eine von vielen Aufgaben darstellt (vgl. Bogumil/Jann 2009: 155; Busse 2010: 226; Schulze-Fielitz 2004: 868). Zudem fehlt es in der Ministerialverwaltung aufgrund der recht starren Laufbahnkarriere oftmals an berufspraktischer Erfahrung trotz eines langsamen Wandels in diesem Bereich hin zu mehr intersektoraler Mobilität (vgl. Derlien 2008: 304). Kommt ergänzend hinzu, dass es sich um einen innerhalb kurzer Zeit benötigten Gesetzentwurf handelt, ist eine alternative Beschaffung in Betracht zu ziehen, wenn die Qualität des Gesetzentwurfs und damit am Ende auch die anschließende Akzeptanz des Gesetzes in der (vom Gesetz betroffenen) Bevölkerung hoch sein soll. Die Alternative wäre allenfalls eine deutliche Verstärkung der Personaldecke sowie eine damit einhergehende stärkere Spezialisierung der Ministerialbeamten, die jedoch kostenintensiv wäre und im gesetzgeberischen Normalfall nicht benötigt wird. Eine große (Wirtschafts-)Kanzlei dagegen ist in ihren Mitteln deutlich flexibler. Sie kann anhand des Ausschreibungstextes für den Auftrag selbst abwägen, ob sie in der Lage ist, die benötigten Ressourcen in der gewünschten Zeit zusammenzustellen (vgl. Kloepfer 2011: 133). Das ist nicht selten der Fall, wenn eine Kanzlei ohnehin im Geschäftsfeld des geplanten Gesetzes tätig ist. Vor dem Hintergrund der eben erläuterten Vor- und Nachteile von Gesetzgebungsoutsourcing stellen sich im Wesentlichen zwei Fragen: (1) Wann kann eine Auslagerung der Formulierung von Gesetzentwürfen sinnvoll sein? (2) Welche 9 BT-Drucksache 16/13983, S Vgl. BT-Drucksache 16/14133, S. 10. Eine Ausnahme stellt das Auswärtige Amt mit knapp Mitarbeitern dar, von denen allerdings ein großer Teil in den Auslandsvertretungen beschäftigt ist, vgl. Auswärtiges Amt5 Voraussetzungen bzw. Rahmenbedingungen sind zu beachten bzw. sollten beachtet werden? Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die Auslagerung der Anfertigung von Gesetzentwürfen unter bestimmten Voraussetzungen als sinnvoll angesehen werden kann. Die Praxis zeigt, dass komplexer Sachverstand gerade unter Zeitdruck intern nicht ohne hohe Kosten sicherzustellen ist. Allerdings ist stärker als bisher auf Transparenz Wert zu legen. Zudem ist in solchen Fällen auf parlamentarischer Seite, stärker als bislang, die Expertise des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages zu nutzen. Im folgenden Abschnitt werden diese Aspekte näher ausgeführt. 4. Transparente(re) Verfahrensgestaltung Wesentliche Bedingung für eine Auslagerung von Gesetzentwürfen an Dritte ist eine stärkere Transparenz des Verfahrens (vgl. hierzu auch Battis 2009: 201; Filges 2010: ). Es ist nicht hinnehmbar, dass diese Transparenz erst auf Initiative der parlamentarischen Opposition im Rahmen einer Kleinen Anfrage oder durch Schriftliche Fragen hergestellt wird, wie es sowohl 2009, damals durch die Fraktionen oder einzelne Abgeordnete von FDP 11, Linke 12 und Bündnis 90/Grüne 13, als auch im April 2012 durch die Fraktion Bündnis 90/Grüne 14 passiert ist. Stattdessen sollten Art, Umfang und Kosten der Beteiligung Dritter an der Formulierung des Gesetzentwurfs auf dem in 42 Abs. 1 GGO geforderten Vorblatt der Gesetzesvorlage festgehalten werden. Konkret wäre außerdem eine Markierung der extern erarbeiteten Teile des Gesetzentwurfs möglich. Ferner ist darüber nachzudenken, ob die Bundesregierung, ebenfalls auf dem Vorblatt, nicht auch eine Begründung für die Auftragsvergabe beifügen sollte. Die Notwendigkeit für einen solchen Schritt zeigt sich allein daran, dass Abgeordneten anderenfalls in der Vergangenheit zum Teil überhaupt nicht bekannt wurde, dass Externe an der Formulierung des Gesetzentwurfs beteiligt waren (vgl. Jahn 2010: 21). Auch die Offenlegung der Kosten für das Ministerium wird, wie anfangs erwähnt, bislang selbst auf parlamentarische Nachfrage nicht in allen Fällen praktiziert. Verwiesen wird auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Auftragnehmers, da eine Offenlegung Rückschlüsse auf die Kostenstruktur des Unternehmens bzw. der Kanzlei ermögliche und diese daher dem Gesetzgeber aus strafrechtlichen Gründen ( 203 Abs. 3 Nr. 1 StGB) untersagt sei. Abgesehen von der ganz generellen Fragwürdigkeit dieser etwas gestelzten (Filges 2010: 243) Begründung sollte in Zukunft die Offenlegung der Kosten ganz einfach bereits zur Vorbedingung einer Auftragsvergabe gemacht werden. Es ist als unwahrscheinlich anzusehen, dass es als Folge dieser Bedingung zu einem Kollektivstreit aller potenziellen Auftragnehmer (Däke 2011: 23) kommen würde. Die Offenlegung von Mandatsbeziehungen und damit möglichen Interessenkonflikten ist dagegen problematischer und auch nicht logisch zwingend, denn erst die fachspezifischen Erfahrungen durch die Mandantenvertretung qualifiziert die Kanzlei zur Auftragsannahme (vgl. auch Endler 2011: 148). Schließlich geht es, wie schon erwähnt, auch darum, die fehlende berufspraktische Erfahrung des Ministeriums auszugleichen. Es dürfte hier ausreichend sein, wenn das Ministerium im Rahmen der Bestimmungen der Vergabeordnung selbst eine Vorauswahl trifft, welche Kanzlei möglicherweise aufgrund von umfangreichen Mandatsbeziehungen in die zu regulierende Branche und daraus 11 Vgl. BT-Drucksachen 16/12172 (Kleine Anfrage) und 16/13332 (Schriftliche Frage). 12 Vgl. BT-Drucksachen 16/14025 (Kleine Anfrage) und 16/12182 (Schriftliche Frage). 13 Vgl. BT-Drucksache 16/13899 (Kleine Anfrage). 14 Vgl. BT-Drucksache 17/9026 (Kleine Anfrage). 56 resultierenden (möglichen) Interessenkonflikten nicht berücksichtigt werden soll (vgl. Wimmer 2011: 138; Giesberts/Ostermann 2010: 42). Überhaupt ist auch die Ausschreibung der Dienstleistung möglichst transparent zu gestalten. Es sollte so detailliert wie möglich dargelegt werden, welche Leistung der Auftragnehmer zu erbringen hat, welche Vorstellungen also das Ministerium hinsichtlich der Zielsetzung des Gesetzes hat (vgl. Filges 2010: 243; Kloepfer 2011: 134). Schließlich wäre ein Blankettauftrag zur völligen Neukonzeption (Krüper 2010: 656) schon allein demokratietheoretisch nicht wünschenswert. Auf diesem Weg lässt sich die demokratische Legitimation des Gesetzgebungsprozesses besser aufrechterhalten, da die Gestaltungsmacht des Auftragsnehmers nur durch detaillierte Zielvorgaben einzuschränken ist. 5. Ausweitung des Wissenschaftlichen Diensts des Bundestages Neben diesen konkreten Maßnahmen wäre die Kontroverse um das Gesetzgebungsoutsourcing eine gute Gelegenheit, über einen Ausbau des Wissenschaftlichen Diensts des Bundestages nachzudenken. Eine solche Diskussion fand in der Vergangenheit bereits häufiger statt, so unter anderem im Jahr 2004 im Rahmen einer großen Debatte zum Thema Wege zu besserer Gesetzgebung auf dem Deutschen Juristentag (vgl. Redeker 2004: ). Der ohnehin vom Grundprinzip her nach US-Vorbild arbeitende Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages könnte wie der Congressional Research Service zu einem Gesetzgebungshilfsdienst (von Winter 2006: 203) ausgebaut werden. 15 Ähnlich gelagerte Dienste existieren auf Länderebene bereits seit langer Zeit, um die weithin bekannten Informationsasymmetrien zwischen Regierung und Parlament (vgl. exemplarisch Frank 1988: ) zumindest zu verringern. So ist beispielsweise der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag (GBD) ein Gegenmodell, das sich [ ] in der Praxis bewährt hat (Blum 2004: 140). Der Dienst hat eingebrachte Gesetzentwürfe dahingehend zu prüfen, ob sie verfassungsrechtlich korrekt, rechtssystematisch einwandfrei, sprachlich eindeutig sowie mit Blick auf den Gesetzesnutzen zweckmäßig sind (vgl. Blum 2004: 144; Achterberg 1984: 316). Die Mitarbeiter stehen den Abgeordneten auch in den Ausschüssen beratend zur Verfügung. Sie sind zwar dienstrechtlich dem Parlamentspräsidenten unterstellt, aber darüber hinaus weisungsfrei (vgl. Blum 2004: 142). Der Personalstand ist mit acht Beschäftigten (fünf ständige Mitarbeiter, drei Abordnungsstellen) überschaubar, wäre aber auf Bundesebene sicherlich nicht ausreichend für eine effektive Unterstützung der Parlamentarier. Hier wäre für einen schrittweisen Aufbau zu plädieren (vgl. Schulze-Fielitz 2004: 870). Bisher wurde eine solche Funktionsausweitung auch mit Verweis auf das parlamentarische Regierungssystem für überflüssig gehalten (vgl. exemplarisch Quaritsch 1972: 321). Die hier aufgezeigte Problematik zeigt allerdings, dass eine nochmalige fachliche und zugleich parteipolitisch neutrale Kontrolle einen Beitrag leisten kann, eine denkbare faktische (Vor- )Festlegung des Parlaments (Risse 2011: 118) (nicht nur) durch Gesetzgebungsoutsourcing zu verhindern. Eine solche Kontrolle wäre zugleich ein weiteres Instrument gegen die angesprochenen Ankereffekte die prinzipiell selbstverständlich auch bei ministeriumsintern angefertigten Entwürfen vorliegen können. 15 (Enquete-)Kommissionen können die Rolle eines Gesetzgebungshilfsdienstes nicht ersetzen, da sie zwar Sachkompetenz vermitteln können, aber beim Entwurf komplexer Gesetzentwürfe in der Regel überfordert sind, vgl. schon Dietzel, 1978:7 6. Schlussbetrachtung Helmuth Schulze-Fielitz (2004: 868) hielt im Anschluss an den Deutschen Juristentag 2004 bei einer ausführlichen Betrachtung der Möglichkeiten zur Verbesserung des Gesetzgebungsprozesses fest, grundsätzlich dürfe eine externe Erarbeitung von Gesetzentwürfen stets nur die (eher seltene) Ausnahme, nicht die Regel sein. Diese Ansicht ist auch mit Blick auf das Gesetzgebungsoutsourcing weiterhin gültig (vgl. auch Leif 2010: 8). Bei Vorliegen einer solchen Ausnahme sollte die Bundesregierung über die angesprochenen, gesteigerten Transparenz-Anforderungen einem stärkeren Rechtfertigungsdruck gegenüber der Öffentlichkeit und auch gegenüber dem Bundestag ausgesetzt werden. Wer Gesetzgebungsoutsourcing betreibt, sollte dies schlüssig begründen können und müssen. Zur Stärkung der Rolle der Legislative kann ein in seinen Funktionen erweiterter Wissenschaftlicher Dienst im Bundestag beitragen. Die demokratischen Legitimationsanforderungen können unter diesen Bedingungen weiterhin als gegeben angesehen werden. Literatur Achterberg, Norbert (1984): Parlamentsrecht, Tübingen: Mohr Siebeck. Auswärtiges Amt (2011): Mitarbeiter, in: [URL: abgerufen am Battis, Ulrich (2009): Outsourcing von Gesetzentwürfen?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 42. Jg., Nr. 7, S Blum, Peter (2004): Wege zu besserer Gesetzgebung sachverständige Beratung, Begründung, Folgeabschätzung und Wirkungskontrolle. Gutachten I zum 65. 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