Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25585
Timestamp: 2019-10-23 03:23:57+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 14/2018
SENTENCIA 14/2018, de 20 de febrero
La variabilidad de las bases estatales está condicionada al respeto al orden competencial y a las garantías de certidumbre jurídica (STC 25/2013, de 31 de enero, FJ 14). El nuevo sistema atribuye al Estado la definición y delimitación del contenido de las materias troncales, que son las fundamentales para el desarrollo académico de los alumnos, y limita la competencia autonómica a una mera posibilidad, compartida con los centros docentes, de complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales “dentro de la regulación y límites establecidos por el Estado”. Ello supone privar a las Comunidades Autónomas de su capacidad para desarrollar, en ejercicio de sus competencias educativas, la parte del currículo considerada como fundamental en el proceso de aprendizaje y con mayor peso en el horario lectivo, puesto que les corresponde no menos del 50 por 100 del total. Además, las Comunidades Autónomas también ven limitada su capacidad de ordenación curricular respecto a las materias clasificadas como específicas y de libre configuración autonómica.
Si la Constitución Española hubiese querido reservar al Estado la determinación completa del contenido curricular de las asignaturas troncales, el artículo 149.1.30 CE no se hubiera limitado a enunciar la competencia estatal para la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos académicos, sino que hubiese redactado este precepto de manera que se atribuyera al Estado todo el contenido del currículo de las enseñanzas del sistema educativo en las diferentes etapas no universitarias. Si la Constitución no lo hizo, el legislador orgánico no puede ahora extender el alcance de esa competencia estatal vaciando de contenido la correlativa competencia de la Generalitat de Cataluña para el desarrollo curricular [art. 131.3 c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC].
Por todo ello, la nueva configuración de la estructura de las asignaturas que efectúa la LOMCE, al limitar la capacidad de la Generalitat de Cataluña para el desarrollo del currículo educativo respecto de las materias troncales a la posibilidad, que también se atribuye a los centros docentes, de “complementar los contenidos” [apartado segundo c) 1 del art. 6 bis LOE], supone una vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña de ordenación curricular previstas en el artículo 131.3 c) EAC, en contravención de la jurisprudencia constitucional que ha reconocido que las competencias básicas del Estado “deben ejercerse de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas” (STC 131/1996, de 11 de julio, de constante cita en la jurisprudencia posterior).
De acuerdo con la doctrina constitucional, ese reconocimiento de la capacidad del Estado para establecer las pruebas vinculadas a la obtención de títulos académicos no debe incidir en el contenido propio de la competencia estatal para regular las condiciones básicas de desarrollo del artículo 27 CE. Se trata de dos ámbitos competenciales claramente diferenciados. La competencia normativa del Estado para la regulación de los títulos académicos no puede integrar aspectos que corresponden al ámbito de la normativa básica para el desarrollo del derecho a la educación, como son los relativos a la ordenación del sistema educativo y a la configuración del currículo. Si ello se produce, se invade el ámbito que corresponde a la competencia educativa de las Comunidades Autónomas, puesto que se impide a éstas participar en la configuración del sistema educativo (SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 10, y 25/2013, de 31 de enero). Dicho criterio, que impide la incardinación de toda la regulación de la que deriva la obtención de un determinado título académico en el primer inciso del artículo 149.1.30 CE, y que obliga a dejar un margen a la capacidad de configuración del currículo a las Comunidades Autónomas, lleva a entender que tampoco se adecúa al marco de distribución de competencias una regulación como la prevista en los artículos 29.1 y 36 bis.1 LOE, que diseña las pruebas que dan lugar a un título, ignorando el desarrollo normativo efectuado por las Comunidades Autónomas. Estos preceptos prevén que sean objeto de evaluación, casi exclusivamente, los contenidos correspondientes a las áreas troncales (que establece el Estado) y, en las Comunidades Autónomas con lengua cooficial, también la asignatura de esa lengua y literatura (que es de “libre configuración autonómica”). Esta regulación supone una importante limitación de las competencias autonómicas de ordenación del currículo, puesto que el desarrollo curricular que corresponde a las Comunidades Autónomas queda prácticamente excluido de la evaluación del proceso de aprendizaje. Aunque no cabe negar que corresponde al legislador estatal vincular la obtención de un título a una determinada prueba, el ejercicio legítimo de esta competencia no debe impedir o anular el ejercicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo del currículo, por lo que los artículos 29.1 y 36 bis.1 LOE contravienen las competencias que el artículo 131 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña.
c) En el ámbito educativo, la jurisprudencia constitucional ha condicionado el desarrollo reglamentario básico a la concurrencia de determinados requisitos: que el rango reglamentario esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exija un tratamiento para el que una norma con rango de ley resultara inadecuada así como que la facultad reglamentaria derive de una habilitación legal (entre otras, SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y 24/2013, de 31 de enero, FJ 4). Además, es necesario que el reglamento se adopte dentro del marco que la propia ley establezca. La STC 24/2013 se refiere expresamente a ello, al reconocer que es posible el uso del reglamento en aquellos casos en que está justificado “y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma ley impone” (fundamento jurídico 4; en el mismo sentido, STC 212/2012, de 14 de noviembre). Aunque la mera previsión de un desarrollo reglamentario de la normativa básica no comporta necesariamente una vulneración competencial, se produce dicha vulneración cuando esa habilitación no establece unos límites claros para el desarrollo reglamentario y deviene una remisión en blanco al reglamento estatal.
(i) Aplicando los antedichos criterios, la remisión al reglamento del artículo 41, apartados segundo, último párrafo, y tercero b) LOE no se ajusta a la configuración de las bases en materia educativa, al no establecer los criterios para que el Gobierno regule el acceso a los ciclos formativos de grado medio y superior cuando la demanda supera a la oferta. Contrasta así con la regulación del artículo 41.2 (que no es objeto de impugnación), que se entendió suficientemente condicionada al establecer la propia ley “los extremos que en forma de conocimientos y capacidades” debían quedar acreditados [SSTC 184/2012, FJ 6 f), y 212/2012, FJ 9].
(ii) Lo mismo ocurre con el tratamiento normativo relativo a la publicidad de las evaluaciones de los centros educativos y del sistema en general, previsto respectivamente en los artículos 120.3, párrafo segundo, y 147.2, párrafo segundo LOE. La remisión al reglamento se establece sin prever unos criterios mínimos que sirvan de parámetro para la implantación reglamentaria, una remisión incondicionada e indeterminada que no permite a la Generalitat de Cataluña desarrollar normativamente las actuaciones de evaluación de diagnóstico. Por ello, el inciso “en los términos que el Gobierno establezca reglamentariamente” que ambos contienen vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña sobre evaluación del sistema educativo previstas en el artículo 131, apartados segundo d) y tercero a) EAC.
d) El artículo 111 bis.3 LOE comporta la atribución de una función ejecutiva a un órgano estatal, en un ámbito referido al material didáctico y pedagógico que corresponde a las administraciones educativas y a los propios centros docentes. Además, traslada a un órgano estatal una competencia ejecutiva que la disposición adicional cuarta de la propia LOE —que no ha sido modificada— atribuye a la Administración educativa y al centro (la supervisión de los libros de texto y del material didáctico).
Por todo ello, el inciso “de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno” del artículo 38.2 LOE, y el inciso “el Gobierno establecerá la normativa básica que permita a las Universidades”, de la disposición adicional trigésima sexta, y, por conexión, la disposición final primera LOMCE que modifica el artículo 42.3 LOU, vulneran las competencias de la Generalitat sobre regulación del régimen de acceso a las universidades prevista en el artículo 172.2 d) EAC.
2. Por providencia de 8 de abril de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 LOTC, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo, se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
4. . Los días 23 y 25 de abril de 2014 tuvieron entrada en el registro general de este Tribunal sendos escritos del Presidente del Senado y del Presidente del Congreso de los Diputados, comunicando que las respectivas Cámaras se personaban en el proceso, y ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
b) Los test externos y estandarizados mejoran los resultados académicos de los alumnos, siendo un sistema generalizado en Europa (informes PISA de la OCDE 2009 y 2010 y el estudio de EURYDICE “Pruebas nacionales de evaluación del alumnado en Europa: objetivos, organización y utilización de los resultados”, 2009). En cuanto a la competencia para las evaluaciones, hay que analizar separadamente los distintos preceptos.
d) El artículo 111 bis LOE tiene por objeto remover los obstáculos existentes para la modernización de los centros escolares. Las “•escuelas del futuro” habrán de ser centros en los que las tecnologías de información y comunicación sean el instrumento de apoyo esencial en la labor del aprendizaje, lo que concierne tanto a los docentes como a los alumnos. Para ello es necesario que se den determinadas condiciones de carácter técnico, que hacen referencia a la conectividad de la calidad de los centros, a las plataformas informáticas utilizadas por los centros escolares y a los contenidos digitales “no libres” y de acceso gratuito universal.
El apartado tercero se refiere a los requisitos técnico-digitales que han de cumplir los contenidos para que puedan ser utilizados con independencia de la plataforma en la que se alojen, en atención al principio de interoperabilidad. Su finalidad última es la creación de un “punto neutro”, que tiene por objeto ofrecer al sistema educativo todos los contenidos digitales con arreglo a un formato informático compatible con los subsistemas utilizados por todas las Administraciones educativas, de modo que todos los centros educativos puedan tener acceso e intercambiar la misma información en toda España, evitando que la modificación de formatos pueda erigirse en barrera para la oferta de contenidos y medio de creación de sistemas educativos separados. Asegurada así la libertad de los centros para elegir los libros de texto, la competencia autonómica para inspeccionar el material educativo queda intacta.
Tampoco afecta a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, principio acotado por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 32/2012, de 15 de marzo, con cita de la STC 31/2010, y 13/2007, de 18 de enero), que haya establecido un equilibrio entre el ejercicio de competencias financieras y materiales a partir de una doble exigencia: prevenir que la utilización del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales autonómicas, y evitar que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de la actividad financiera pública. El principio de autonomía financiera no es un valor absoluto, sino que tiene también sus propios límites (STC 13/2007, FJ 5), y su eventual vulneración ha de valorarse en atención al conjunto de los recursos de que puedan disponer, de las competencias atribuidas y de los servicios gestionados, dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles [STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3 b)]. A la postre, todo ello significa que la suficiencia financiera es efectivamente “algo muy concreto y dependiente de muchas variables” (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8), no determinable en función de una singular fuente de ingresos, individualmente considerada, y su eventual reducción. No existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación (STC 13/2007, de 18 de febrero, FJ 5).
Hemos admitido en alguna ocasión legitimación a las Comunidades Autónomas “para personarse, como partes secundarias o subordinadas de las demandadas, en punto a coadyuvar en la defensa de la constitucionalidad de la norma cuando … se trate de disposiciones que inequívocamente afecten a su propio ámbito de autonomía y sin que, en ningún caso, dicha intervención adhesiva pueda suponer la modificación del objeto procesal, el cual ha de quedar definitivamente delimitado por las alegaciones exclusivamente formuladas por las partes principales contempladas en los arts. 32.1 y 34 LOTC debiendo quedar circunscrita su intervención a formular alegaciones sobre dicho objeto y a ser oída por este Tribunal” (ATC 172/1995, de 6 de junio, FJ 5; en el mismo sentido, STC 118/2016, de 23 de junio, sobre personación como coadyuvantes del Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco, sin retroacción de las actuaciones a un momento anterior, y sin tener por hechas las manifestaciones sobre la cuestión de fondo al haber precluido el periodo de alegaciones). Pero, como recuerda el mismo Auto, “las Comunidades Autónomas pueden, con observancia del plazo previsto en el art. 33, interponer un recurso de inconstitucionalidad contra disposiciones con rango de Ley, siempre y cuando ‘puedan afectar a su propio ámbito de autonomía’, estando facultadas para comparecer y sostener la pretensión de inconstitucionalidad en calidad de partes demandantes”. Por esta razón, la modalidad de “intervención adhesiva” que solicita el Parlamento de Navarra ha de ser rechazada, siendo de aplicación nuestra doctrina previa según la cual la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, “al regular los recursos de inconstitucionalidad, no conoce la figura de la intervención adhesiva de terceros que no hayan sido recurrentes y que no hayan esgrimido la acción dentro del plazo específicamente establecido para ello. Por consiguiente, la pretensión de que en este momento tengamos por adheridos al recurso a Diputados que en el momento inicial no manifestaron voluntad alguna y que, por tanto, no ejercitaron la acción de que estaban asistidos, no es, por la citada razón, procedente, por cuanto que en el momento actual tratan de adherirse a un proceso abierto por otros sin haber ejercitado ellos mismos, en el plazo debido, la acción de que estaban asistidos y sin que, por tanto, ese indirecto camino, no reconocido por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, les permita remediar la situación que creara su pasividad, la cual, por demás, no perjudica la viabilidad del recurso” (ATC 18/1985, de 15 de enero, FJ 3).
En segundo lugar, el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, amplía el plazo para la implantación de las evaluaciones reguladas por la LOMCE, con el expreso propósito de “colaborar decididamente al proceso de diálogo que debe concluir en el Pacto de Estado, Social y Político por la Educación y en cumplimiento de los compromisos políticos asumidos”, según su exposición de motivos. A tal fin, se aprueba una serie de medidas, cuyo rasgo común estriba en que no suponen una modificación definitiva de las reformas introducidas en la LOMCE en relación con las evaluaciones y los requisitos para la obtención de las titulaciones académicas, sino que se caracterizan por dejar en suspenso su aplicación, “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”.
De acuerdo con la consolidada doctrina de este Tribunal en procesos constitucionales de naturaleza competencial, “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (por todas, STC 143/2014, de 22 de septiembre, FJ 2).
Concretamente en el ámbito educativo, la STC 184/2012, de 17 de octubre, abordó el enjuiciamiento de la Ley Orgánica 10/2002, íntegramente derogada por la LOE, nueva regulación que afectaba a la controversia trabada sobre algunos de los preceptos referidos a la ordenación competencial en materia educativa (en unos casos haciendo desaparecer el enunciado y en otros sustituyéndolo por una nueva redacción). No obstante, esta circunstancia no fue impedimento para que el Tribunal considerara aconsejable resolver la disputa sobre la Ley derogada, declarando la titularidad de las competencias discutidas, “dadas las especiales circunstancias que concurren en el presente supuesto (muy especialmente por el número de preceptos que se ven afectados y las cuestiones que respecto de los mismos se plantean, así como por la materia de que se trata, que guarda directa relación con un derecho fundamental a la educación)” [FJ 2 b)]. Se aprecia en este proceso la concurrencia de idénticas circunstancias, a las que debe sumarse la singularidad de la fórmula empleada por el Real Decreto-ley 5/2016: la suspensión indefinida de algunas previsiones de la LOMCE, en tanto no se apruebe la normativa resultante del pacto educativo. Abre así una incógnita que no permite dar por desaparecida la controversia competencial, pues las normas impugnadas no han sido derogadas, ni han quedado modificadas o sustituidas en un sentido que permita alcanzar esa conclusión en el momento de dictar esta resolución.
a) El apartado primero de la disposición final quinta LOMCE se modifica para conferir a la evaluación de la educación primaria regulada en el artículo 21 LOE (art. único.13 LOMCE) carácter muestral y con finalidad diagnóstica, “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”. Al no incidir esta modificación en el impugnado apartado segundo del artículo 21 LOE, que atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la competencia para establecer los criterios de evaluación y las características generales de las pruebas, subsiste la controversia competencial.
b) En parecidos términos, la modificación introducida en el apartado segundo de la disposición final quinta LOMCE comporta que la evaluación de la educación secundaria obligatoria, regulada en el artículo 29 LOE (art. único.20 LOMCE), tendrá el mismo carácter muestral y finalidad diagnóstica, sin efectos académicos, “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”.
No ha perdido objeto el recurso, pues el reproche dirigido al apartado primero del artículo 29 LOE estriba en que la evaluación se realizará sobre la base, prácticamente única, de las áreas troncales cuyos contenidos establece el Estado, que como “referencia principal”, aunque limitada al cuarto curso de la educación secundaria obligatoria (ESO), se mantiene en la modificación introducida por el Real Decreto-ley 5/2016.
c) Las modificaciones introducidas en el apartado tercero de la disposición final quinta LOMCE suponen, en esencia, que “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado, Social y Político por la Educación” se suspende la evaluación final de bachillerato regulada en el artículo 36 bis LOE (art. único.29 LOMCE), necesaria para la obtención del título académico, realizándose exclusivamente para los alumnos que quieran acceder a estudios universitarios.
Como en el supuesto anterior, no puede darse por desaparecida la controversia, puesto que, respecto de la impugnación del apartado primero del artículo 36 bis LOE, aunque se añade en su caso la materia de “Lengua Cooficial y Literatura”, se mantiene la conexión de la prueba con las asignaturas troncales de segundo curso, suprimiendo la evaluación de una asignatura del bloque específico. Tampoco se altera la atribución al Estado de la competencia para establecer para todo el Sistema educativo español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, así como su diseño y contenido para cada convocatoria, que ha dado lugar a la impugnación del apartado 4 del artículo 36 bis LOE.
e) El apartado sexto de la disposición final quinta LOMCE establece el régimen de acceso y admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado, siempre “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación”. Se remite al artículo 36 bis LOE, al que previamente hemos hecho referencia, sin afectar a la controversia trabada por la remisión a la normativa reglamentaria básica contenida en el artículo 38.2 y la disposición adicional trigésima sexta LOE (art. único, apartados trigésimo primero y nonagésimo séptimo LOMCE) y en el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (disposición final primera LOMCE).
Basta por ahora con remitirse, en relación con el alcance general de las competencias del Estado (art. 149.1.30 CE) y de la Comunidad Autónoma de Cataluña (arts. 131 y 172 EAC), a la STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 3, y, por esa vía, a la STC 184/2012, de 17 de octubre, en cuyo fundamento jurídico 3 sintetizamos nuestra doctrina sobre el artículo 149.1.30 CE, en su doble contenido relativo a la competencia exclusiva para la “[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, y a la competencia sobre las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, así como sobre las exigencias materiales y formales que ha de cumplir la normativa básica dictada en este marco.
Sin embargo, el reproche general así formulado se traduce en una impugnación circunscrita únicamente al artículo 6 bis.2 c) 1 LOE, en la redacción dada por el artículo único.5 LOMCE, al que en consecuencia ha de quedar limitado nuestro enjuiciamiento, sin entrar a valorar las consideraciones vertidas sobre la parte de la reforma LOMCE que, a la postre, no ha sido impugnada en este proceso. Recordamos en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 1 b), nuestra doctrina según la cual el suplico “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso” (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1), sin perjuicio de que este Tribunal haya favorecido en todo momento una interpretación del artículo 33 LOTC alejada de rigorismos formales, en la que tiene lógica cabida la solución de los meros errores materiales. No concurren en este caso razones para apreciar que estamos ante un error material, habida cuenta de que el suplico coincide exactamente con el acuerdo adoptado por el Gobierno de Cataluña que, por su condición de órgano legitimado para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, es el único que puede determinar el alcance de su voluntad impugnatoria, sin que pueda haber lugar a ampliaciones del objeto así delimitado en la demanda suscrita por la representación procesal del Gobierno de Cataluña (en el mismo sentido, STC 119/2014, de 16 de julio, FJ 2).
Centrando pues el análisis en el artículo 6 bis.2 c) 1 LOE objeto de este recurso, este precepto dispone que las Administraciones educativas podrán complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales, dentro de la regulación y límites establecidos por el Gobierno, a través del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Esta última referencia ha de conectarse con el artículo 6 bis.2 a) 1 LOE, no impugnado, que atribuye al Gobierno la competencia para determinar los “contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo del bloque de asignaturas troncales”. La estructura de la que forman parte las asignaturas troncales es aplicable a la educación primaria, ESO y bachillerato (art. 6 bis.2 párrafo primero LOE), etapas en las que el horario lectivo mínimo de las asignaturas del bloque de las troncales no será inferior al 50 por 100 del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa [art. 6 bis.2 e) LOE], que fijará también el horario lectivo máximo de este bloque [artículo 6 bis.2 c) 4 LOE].
No puede prosperar el reproche de constitucionalidad así planteado. Este Tribunal ha ratificado en diversas ocasiones la competencia del Estado para la fijación de las que en las sucesivas leyes educativas han sido denominadas “enseñanzas mínimas”, posteriormente “enseñanzas comunes” y, en el presente, “aspectos básicos del currículo”, del cual forma parte la estructura en las asignaturas que estamos analizando (entre otras, SSTC 88/1983, de 27 de octubre; 212/2012, de 14 de noviembre, y 24/2013, de 31 de enero). Con las diferentes denominaciones que ha recibido, el concepto comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. Antes y después de la reforma de la LOMCE, la competencia autonómica queda condicionada solo parcialmente, “dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar … las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo” (STC 212/2012, FJ 4). Así sucede también en el bloque de las asignaturas troncales, como se deduce sin esfuerzo del precepto que estamos examinando.
Como ha quedado detallado en los antecedentes de esta resolución, las partes plantean discrepancias a la hora de encuadrar esta regulación de forma prevalente en una de las dos competencias diferenciadas que el artículo 149.1.30 CE atribuye al Estado: la competencia exclusiva para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, y la competencia sobre las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”.
Atendiendo en primer lugar a la disposición final quinta LOE (modificada por el artículo único.107 LOMCE), y pese a la estrecha conexión que presenta este conjunto de preceptos, los artículos 6 bis.2 b) 3 y 144.1 LOE, que contienen reglas esencialmente competenciales, tendrían la condición de norma básica, al haber quedado incluidos en su apartado primero, en tanto que los artículos 29 y 36 bis LOE, que instituyen los criterios generales sobre la estructura y contenido de las pruebas de evaluación individualizada, “se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” (apartado segundo). No resulta de ello una exacta congruencia, si se repara en la reproducción literal que aparece en los artículos 6 bis.2 b) 3, 29.4 y 36 bis.3 en cuanto concierne a la competencia estatal para diseñar las pruebas y establecer su contenido para cada convocatoria.
El encuadramiento de la regulación ahora impugnada en la competencia exclusiva o compartida que el citado precepto constitucional atribuye al Estado habrá de resolverse, en definitiva, con arreglo al criterio consolidado en la doctrina del Tribunal cuando las partes plantean distintas opciones de encuadramiento: “en casos como el que nos ocupa, en que la norma cuestionada puede entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, debe determinarse ... cuál de ellas es la prevalente, teniendo presente, junto con los definidos ámbitos competenciales, la razón o fin de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado’ (STC 153/1985, de 7 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 49/1984, de 5 de abril). Igualmente, habremos de tener en cuenta nuestra tradicional doctrina ‘de que la inclusión de una competencia genérica debe ceder ante la competencia específica (SSTC 71/1982, FJ 2, y 87/1989, FJ 3, entre otras)’ (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 4)” (STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 3).
Haciendo abstracción del mero carácter muestral y finalidad diagnóstica que, provisional pero indefinidamente, presentan actualmente las pruebas de evaluación de ESO y bachillerato, la superación de las pruebas de evaluación controvertidas es condición necesaria (aunque no suficiente, como luego se verá) para la obtención de los títulos académicos de ESO y bachillerato. Así lo disponen los artículos 31.1 y 37.1 LOE (modificados respectivamente por el art. único, 22 y 30 LOMCE), que no han sido impugnados en este proceso. Este constituye el factor que inequívocamente reconduce la regulación impugnada en este bloque a la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos (art. 149.1.30 CE, primer inciso), “una competencia que reserva al Estado toda la función normativa en relación con dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15), no pudiendo las Comunidades Autónomas asumir más que competencias ejecutivas en relación con esta materia (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5)” (STC 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 3).
El supuesto ahora analizado es en efecto similar al que fue objeto de las SSTC 184/2012, FJ 6 e), y 214/2012, FJ 8, en relación con una prueba general de bachillerato cuya superación se exigía para la obtención del título de bachiller. En el artículo 37.1 de la Ley orgánica de calidad de la educación de 2002 entonces examinado (que no llegó a implantarse por su derogación por la LOE de 2006), la reserva reglamentaria al Estado se limitaba expresamente a las condiciones básicas. Impugnado por razón de la remisión al desarrollo reglamentario básico, el Tribunal confirmó su constitucionalidad, sin dejar de precisar su conexión con la competencia del Estado en materia de títulos académicos, que es plena en el plano normativo: “la materia que regulan se relaciona estrechamente con la ‘regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales’, ámbito en el que la competencia normativa estatal es plena, de modo que, al menos desde la perspectiva competencial, que es la única aquí suscitada por la recurrente, ninguna objeción cabe formular contra la remisión al reglamento que dichos preceptos contienen, pues, ni siquiera si el Estado disciplinase todo este sector usando la forma reglamentaria, la Comunidad Autónoma recurrente sufriría un detrimento en su esfera de atribuciones, pues carece en este punto de competencias normativas” (STC 214/2012, FJ 8).
7. Encuadrada la controversia en el ámbito de la competencia exclusiva del Estado para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” (art. 149.1.30 CE, primer inciso), procede abordar el examen concreto de los preceptos incluidos en este bloque de impugnación.
Correspondiendo a este Tribunal únicamente dirimir la controversia competencial, sin entrar en consideraciones acerca de la oportunidad, la bondad técnica o las virtudes de otras alternativas posibles, procede constatar que estas pruebas tienen la finalidad de normalizar “los estándares de titulación en toda España, indicando de forma clara al conjunto de la comunidad educativa cuáles son los niveles de exigencia requeridos e introduciendo elementos de certeza, objetividad y comparabilidad de resultados” según la exposición de motivos de la LOMCE. No ofrece pues duda alguna que forma parte de la competencia exclusiva del Estado la determinación del contenido de las pruebas de evaluación, en las que el mayor peso de las áreas troncales, como las anteriormente denominadas enseñanzas mínimas o comunes, es coherente con su función de asegurar una formación común y garantizar la homologación y la validez general de los títulos (por todas, SSTC 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 4, y 24/2013, de 31 de enero, FJ 5).
Ya ha quedado afirmado que, ex artículo 149.1.30 CE, primer inciso, el Estado está habilitado para acometer la entera normación de las pruebas finales de evaluación, en la medida en que su superación es condición inexcusable para la obtención de los títulos académicos de ESO y bachillerato. Esta competencia estatal comprende tanto el establecimiento general de los criterios de evaluación y características de las pruebas, como la concreta determinación de su diseño y contenido para cada convocatoria, pues en este ámbito la competencia autonómica es meramente ejecutiva y se traduce, por utilizar los términos del artículo 144.1, párrafo tercero LOE, en la “realización material de las pruebas”.
Este precepto se limita a contemplar la colaboración técnica de un órgano interno del propio Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que, con la participación de las Administraciones educativas (art. 142.2 LOE), tiene asignada la función de “coordinación de las políticas de evaluación general del sistema educativo y la realización, en colaboración con los organismos correspondientes de las administraciones educativas, de las evaluaciones que atribuya al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la normativa vigente” [art. 5.1 p) del Real Decreto 284/2017, de 24 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del citado Ministerio].
Tomando en consideración que “la homologación del sistema educativo a que se refiere el art. 27.8 CE y la competencia que reserva al Estado el art. 149.1.30 CE son los medios constitucionalmente previstos para obtener la homogeneidad de tratamiento de la prueba de acceso a los estudios … de suerte que quede garantizada la objetividad de trato” (STC 207/2012, FJ 4), y que la revisión de las evaluaciones surte efectos en la obtención de los títulos académicos oficiales de ESO y bachillerato, llave de acceso a la enseñanza secundaria postobligatoria y a la educación superior (arts. 31.2 y 37.2 LOE), en abstracto, no cabe apreciar que la mera remisión al reglamento para regular este aspecto de las evaluaciones individualizadas exceda de la competencia estatal.
a) Su examen requiere que comencemos por traer a colación la doctrina constitucional sobre esta cuestión, que específicamente en materia de educación se remonta a la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16, en la que se afirma “que puede haber algunos supuestos en los que el Gobierno podría hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto, y de modo complementario, alguno de los aspectos básicos de una materia determinada … existen supuestos en que la Ley puede remitir al Reglamento para regular aspectos básicos que completen el contenido de la misma … tal habilitación al Gobierno quedaría justificada si la materia por su carácter marcadamente técnico es más propia del Reglamento que de la Ley (STC 76/1983, FJ 24). La regulación reglamentaria, pues, de materias básicas por parte del Gobierno resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características”.
Conviene tener presente que, antes y después de la reforma introducida por la LOMCE, los criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la LOE forman parte del currículo [antes, art. 6.1; ahora, art. 6.2 f) LOE, modificado por el art. único.4 LOMCE, sin que haya sido objeto de impugnación]. Igualmente, el artículo 6.2 LOE, en la redacción anterior a la reforma, incluía en los aspectos básicos del currículo a fijar por el Gobierno los contenidos y criterios de evaluación, y el actual artículo 6 bis.1 e) (introducido por el art. único.5 LOMCE, que tampoco ha sido impugnado en este proceso) atribuye al Gobierno el diseño del currículo básico, que ahora comprende los “contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables”.
c) Los cambios introducidos en el régimen de acceso a las universidades han dado lugar a la impugnación del artículo 38.2 LOE, modificado por el artículo único.31 LOMCE, la disposición adicional trigésima sexta LOE, añadida por el artículo único.97 LOMCE, y, por conexión, el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU), en la redacción dada por la disposición final primera LOMCE. Entiende la recurrente que la regulación introducida tanto en el artículo 38.2 como en la disposición adicional trigésima sexta LOE constituye una detallada regulación e incluye unos criterios de valoración que agotan todo el contenido básico, ya que por sí mismos garantizan la homogeneidad, por lo que su desarrollo corresponde a la Generalitat, ex artículo 172.2 d) EAC. La impugnación, así, queda expresamente circunscrita en la demanda a los incisos “de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno” (art. 38.2 LOE), “el Gobierno establecerá la normativa básica que permita a las Universidades” (disposición adicional trigésima sexta LOE) y, por conexión, el modificado artículo 42.3 LOU, a cuyo tenor “[c]orresponde al Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, establecer las normas básicas para la admisión de los estudiantes que soliciten ingresar en los centros universitarios, siempre con respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad, y en todo caso de acuerdo con lo indicado en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación”.
Por su parte, la STC 207/2012, de 14 de noviembre, enjuiciando ya una norma reglamentaria reguladora de la prueba de acceso a los estudios universitarios (Real Decreto 1640/1999, de 22 de octubre), confirmó el carácter materialmente básico de aspectos tales como la comisión organizadora de las pruebas de acceso, “mínima previsión organizativa relativa a la necesaria existencia de una estructura administrativa para llevar a cabo la organización de la prueba” (FJ 5), o los contenidos y estructura de la prueba, por considerar “que han de tener naturaleza básica todos aquellos aspectos que bien se relacionen directamente con la evaluación de la madurez académica, los conocimientos y la capacidad de los estudiantes para seguir con éxito las enseñanzas universitarias (objetivos que persigue la prueba de acceso vigente) bien persigan garantizar la imprescindible y necesaria homogeneidad de las pruebas” (FJ 6), sin perjuicio de estimar que algunos aspectos desbordaban el ámbito propio de lo básico. Sin necesidad de entrar en una comparación de detalle, un somero contraste entre los contenidos, de una parte, del artículo 38.2 y la disposición adicional trigésima sexta LOE y, de otra, del citado reglamento de 1999, cuya conformidad con el orden competencial fue confirmada por la STC 207/2012, revela que el argumento según el cual la modificación operada por la LOMCE ha agotado ya el contenido de lo básico no halla cobertura en la doctrina previa de este Tribunal, sin que de ello, naturalmente, pueda deducirse juicio alguno sobre las normas que dicte el Gobierno en atención a las habilitaciones contenidas en los preceptos legales aquí impugnados.
En consecuencia, se desestima la impugnación del artículo 38.2 LOE, modificado por el artículo único.31 LOMCE (inciso “de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno”), de la disposición adicional trigésima sexta LOE, añadida por el artículo único.97 LOMCE (inciso “el Gobierno establecerá la normativa básica que permita a las Universidades”), y, por conexión, del artículo 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU), en la redacción dada por la disposición final primera LOMCE.
La STC 184/2012, de 17 de octubre, señala en relación con esta cuestión: “Respecto a los criterios de admisión de alumnos, ya establecimos en la STC 77/1985, FJ 5, la conformidad constitucional de la fijación por el legislador estatal de una serie de criterios objetivos de selección de los alumnos en los casos de insuficiencia de plazas en los centros públicos y concertados, competencia estatal para el establecimiento de criterios prioritarios de selección que no ha sido cuestionada por el recurrente, quien se ha limitado a discutir la forma en que dos de ellos han sido regulados. Señalado lo anterior, es de apreciar que, al igual que sucede con los restantes criterios previstos en el precepto —renta per cápita de la unidad familiar, proximidad del domicilio, existencia de hermanos matriculados en el centro, y expediente académico en el caso de las enseñanzas no obligatorias—, el legislador estatal se ha limitado a la fijación de unos criterios que, como reza la propia disposición adicional quinta, han de ser concretados por la regulación de la Administración educativa competente. Se cumple así la función de ordenación propia de las bases estatales, por cuanto es su consideración como prioritarios y su carácter objetivo, lo que impide, caso de insuficiencia de plazas, una selección arbitraria de alumnos, correspondiendo la ponderación concreta de los criterios establecidos por el legislador básico a las Administraciones educativas en el ejercicio de sus competencias en la materia” [FJ 4 b)]. Este criterio se ha reiterado en la STC 214/2012, de 14 de noviembre: “la regulación última de los criterios incumbe a la Administración educativa, la cual, si bien tendrá que incorporar aquellos que con carácter prioritario recoge el precepto impugnado, podrá concretar cómo pondera cada uno e, incluso, podrá adicionar otros, en el margen de decisión, lo que nos lleva a descartar que la disposición impugnada impida la competencia autonómica de desarrollo normativo y, en consecuencia, a desestimar el recurso en cuanto a este extremo” (FJ 7).
La incorporación generalizada de las tecnologías de información y comunicación al sistema educativo, teniendo en cuenta “los principios de diseño para todas las personas y accesibilidad universal, permitirá personalizar la educación y adaptarla a las necesidades y al ritmo de cada alumno o alumna. Por una parte, servirá para el refuerzo y apoyo en los casos de bajo rendimiento y, por otra, permitirá expandir sin limitaciones los conocimientos transmitidos en el aula”, según la exposición de motivos de la LOMCE, que subraya su importancia estratégica tanto para los alumnos como para la formación del profesorado y la educación de personas adultas. Centrado el modelo de digitalización de la escuela “en la creación de un ecosistema digital de ámbito nacional que permita el normal desarrollo de las opciones de cada Administración educativa”, la previsión aquí debatida resulta justificada por su marcada índole técnica, y por resultar complemento necesario de las previsiones del apartado 1, que no ha sido objeto de impugnación, y que busca garantizar la interoperabilidad de los sistemas de información utilizados en el sistema educativo español para el soporte al aprendizaje, y con ello su acceso universal.
La STC 184/2012, FJ 7 c), recuerda nuestra doctrina según la cual “la materia de perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que, situados en dicho ámbito material, también hemos reconocido que ‘el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos persiguen’ [STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero, fundamento jurídico 13 D) h)]”, admitiendo previsiones genéricas de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no comporten la asunción por el Estado de competencias ejecutivas en esta materia.
De acuerdo con la STC 212/2012, “la difusión que ha de otorgarse a los procedimientos y conclusiones de las evaluaciones desarrolladas … no plantea problema alguno desde la perspectiva competencial, en la medida en que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se dan a conocer, se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de evaluación del sistema educativo” (FJ 7). En estos mismos términos, no merece reproche alguno la mera remisión a un desarrollo reglamentario que regule los aspectos básicos y comunes de la difusión de los resultados de las evaluaciones de los centros docentes.
A diferencia de los supuestos analizados en los apartados anteriores de este fundamento jurídico, en este caso la habilitación legal no proporciona criterio alguno susceptible de servir de imprescindible pauta o guía para un eventual desarrollo reglamentario básico en esta materia, cuya existencia ha resultado determinante en precedentes resoluciones de este Tribunal que han abordado un reproche similar en el ámbito educativo [así, en las SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6 b); 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 5, y 213/2012, de 14 de noviembre, FJ 6)]. Tampoco contiene remisión o puede establecerse conexión con otros preceptos de la propia LOE, toda vez que las reglas contenidas en su disposición adicional trigésima octava.4, apartados b) y c), en relación con la impartición de asignaturas no lingüísticas en lenguas extranjeras, aparecen expresamente dirigidas a las Administraciones educativas, a las que en consecuencia la propia LOE encomienda directamente su desarrollo y aplicación.
Tampoco, en fin, puede considerarse que esta modalidad de educación plurilingüe revista el carácter excepcional que tuvimos en cuenta en la STC 184/2012, FJ 6 b), habida cuenta de que el fomento del plurilingüismo constituye uno de los ámbitos sobre los que la LOMCE “hace especial incidencia con vistas a la transformación del sistema educativo”, según su exposición de motivos, que lo destaca en estos términos: “[e]l dominio de una segunda o, incluso, una tercera lengua extranjera se ha convertido en una prioridad en la educación como consecuencia del proceso de globalización en que vivimos, a la vez que se muestra como una de las principales carencias de nuestro sistema educativo. La Unión Europea fija el fomento del plurilingüismo como un objetivo irrenunciable para la construcción de un proyecto europeo. La Ley apoya decididamente el plurilingüismo, redoblando los esfuerzos para conseguir que los estudiantes se desenvuelvan con fluidez al menos en una primera lengua extranjera, cuyo nivel de comprensión oral y lectora y de expresión oral y escrita resulta decisivo para favorecer la empleabilidad y las ambiciones profesionales, y por ello apuesta decididamente por la incorporación curricular de una segunda lengua extranjera”. La disposición final séptima bis LOE traduce esta aspiración de la reforma educativa llevada a cabo por la LOMCE en una previsión sobre bases de la educación plurilingüe que se caracteriza por la generalidad de su formulación y, sobre todo, por su extensión, ya que abarca la práctica totalidad de las enseñanzas no universitarias que conforman el sistema educativo, lo que por sí mismo excluye la nota de excepcionalidad.
En la STC 162/2013, de 26 de septiembre, hemos resuelto una controversia estrechamente relacionada con la que ahora se nos plantea, si bien en aquel caso el reproche dirigido al legislador estatal era de signo opuesto, porque la vulneración competencial (por vaciamiento de sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución) estribaba, en opinión de la Comunidad entonces recurrente, en el aplazamiento de la aplicación de determinadas medidas previstas en el anterior calendario de implantación de la reforma educativa, previsiones que ya habían sido objeto de desarrollo autonómico. Señalamos entonces que “[l]a norma que se examina limita su objeto a la mera prolongación en el tiempo de la entrada en vigor de determinadas medidas de ordenación educativa previstas en el calendario inicial y, en consecuencia, produce como único efecto una demora temporal en la aplicación efectiva de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Pero esa prolongación temporal carece per se de potencialidad suficiente para alterar o modificar el substratum competencial autonómico, pues no afecta al contenido de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales … corresponde en todo caso al Estado la facultad para fijar, y en su caso, modificar las condiciones y requisitos de vigencia y aplicación de sus propias normas y, en este supuesto, los plazos para la efectiva vigencia de las medidas básicas” (FJ 6).
10. En las Comunidades Autónomas con régimen de cooficialidad lingüística, la garantía del derecho a recibir enseñanza en ambas lenguas oficiales ha quedado regulada en la disposición adicional trigésima octava LOE, incorporada por el artículo único.99 LOMCE. A tal efecto, el apartado primero dispone que “[l]as Administraciones educativas garantizarán el derecho de los alumnos y alumnas a recibir las enseñanzas en castellano, lengua oficial del Estado, y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios. El castellano es lengua vehicular de la enseñanza en todo el Estado y las lenguas cooficiales lo son también en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos y normativa aplicable”. El apartado tercero contiene un mandato a las Administraciones educativas dirigido a impedir que la utilización en la enseñanza de la lengua castellana o de las lenguas cooficiales sea fuente de discriminación en el ejercicio del derecho a la educación. Ninguno de los citados ha sido objeto de impugnación en este proceso. La demanda dirige la tacha de inconstitucionalidad a los tres últimos párrafos del apartado cuarto, que fija los criterios de programación de la oferta educativa, a fin de garantizar el derecho de los alumnos y alumnas a recibir las enseñanzas en ambas lenguas oficiales. Por su ubicación sistemática, la parte impugnada en realidad se integra como párrafos tercero, cuarto y quinto del apartado cuarto c), en el que se posibilita que las Administraciones educativas puedan establecer los sistemas conocidos como de “inmersión lingüística”, en los que “las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en lengua castellana, en lengua cooficial o en alguna lengua extranjera, siempre que exista oferta alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en la que se utilice como lengua vehicular cada una de las lenguas cooficiales” [apartado cuarto c), párrafo 1].
Los párrafos objeto de la impugnación, tras determinar que “[l]os padres, madres o tutores legales tendrán derecho a que sus hijos o pupilos reciban enseñanza en castellano”, arbitran un sistema que, esencialmente, se caracteriza por lo siguiente: (i) si la programación anual de la Administración educativa competente no garantizase oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte asumirá íntegramente, por cuenta de la Administración educativa correspondiente, los gastos efectivos de escolarización en centros privados, que repercutirá a dicha Administración educativa; (ii) la comprobación del supuesto de hecho que determina el nacimiento de esta obligación financiera corresponde al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través de un procedimiento iniciado a instancia del interesado, instruido por la Alta Inspección de Educación, y en el que deberá darse audiencia a la Administración educativa afectada; y (iii) la obligación financiera tendrá carácter excepcional y se extinguirá con la adopción por la Administración educativa competente de medidas adecuadas para garantizar los derechos lingüísticos individuales, sin que se consideren adecuadas a este propósito las medidas que supongan la atención individualizada en castellano o la separación en grupos por razón de la lengua habitual.
Es consolidada doctrina que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, “el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado” (SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 10; 337/1994, FJ 10, y 31/2010, FJ 24), doctrina que halla su reflejo en el artículo 150.1 d) LOE (no modificado por la LOMCE), que atribuye a la Alta Inspección de Educación, entre otras, la función de “[v]elar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables”. En este marco, lo que debemos discernir en este proceso se circunscribe únicamente a determinar si la específica modalidad de intervención estatal en la escolarización de alumnos diseñada en los tres últimos párrafos de la disposición adicional trigésima octava.4 c) LOE se concilia con el poder de vigilancia conferido al Estado o si, por el contrario, desborda los límites de lo constitucionalmente admisible.
b) Como sucede en otros ámbitos materiales (por ejemplo, sanidad, legislación laboral y Seguridad Social), el poder de vigilancia del Estado en el ámbito de la educación se manifiesta a través de la figura singular de la “alta inspección”, creada a través de los Estatutos de Autonomía y actualmente regulada en la LOE, que como ha quedado expuesto en este punto no ha experimentado cambios tras la aprobación de la LOMCE.
Los contornos y límites de la alta inspección del Estado han quedado delimitados con nitidez por la jurisprudencia constitucional. Comenzando por la noción acuñada en la temprana STC 6/1982, de 22 de febrero, la alta inspección “por definición actúa en un espacio fronterizo entre dos administraciones: la estatal y la de las Comunidades Autónomas” (FJ 3). El sistema de controles no se agota con los que enuncia la Constitución, sino que ha de ser completado con aquellos que pueden definir los estatutos de autonomía y las leyes orgánicas; la alta inspección educativa, prevista en ley orgánica, puede ser considerada —a condición de que su posterior regulación reglamentaria no exceda esa configuración orgánica— como un procedimiento lícito de control en la segunda de las afecciones indicadas (FJ 7). Las competencias estatales derivadas de los artículos 27 y 149.1.1 y 30 CE constituyen “facultades de un contenido estrictamente normativo que no cabe —por vía de inspección— extender a otras competencias ejecutivas que no sean las de fiscalización del cumplimiento de los contenidos normativos (es decir, ‘la alta inspección’); y las inherentes a dicha fiscalización” (FJ 8). La posterior STC 32/1983, de 28 de abril, resume así esta idea central: “la alta inspección recae ‘sobre la correcta interpretación de las normas estatales, así como de las que emanan de las asambleas comunitarias, en su indispensable interrelación’…). Así entendida, la alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto a la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos convirtiendo a dicha alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control” [FJ 2; asimismo, SSTC 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3 D), y 22/2012, de 16 de febrero, FJ 3]. La STC 194/1994, de 23 de junio, abunda en la misma idea, precisando que “la noción de ‘alta inspección’ no puede perfilarse genéricamente, haciendo abstracción de la naturaleza de las actividades sobre las que ha de proyectarse. Pero, en cualquier caso, y como principio interpretativo básico ‘no pueden vaciarse, so pretexto de la alta inspección, las competencias transferidas’ … al amparo de esta genérica noción y sin matiz o condicionamiento alguno, inspección o control se han hecho equivaler indebidamente a asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución que incumbiría desarrollar a la Comunidad Autónoma” (FJ 4).
Resulta de particular relevancia para este proceso reseñar que este Tribunal ha examinado asimismo la constitucionalidad de las concretas funciones y actividades atribuidas a la alta inspección, bajo una premisa común: comprobar si “la alta inspección se mantiene dentro de su carácter de función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y comunitarias, bien entendido que si es cierto que la alta inspección ‘debe discernir las posibles disfunciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y la Comunidad’ … también lo es que no debe convertirse … en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad” (STC 32/1983, FJ 3). Así, las funciones de la alta inspección consistentes en la “supervisión” o el “análisis” en modo alguno suponen un control, tutela o superioridad jerárquica o el ejercicio de una actividad limitadora de alguna competencia de la Comunidad, sino tan sólo el desarrollo de una actividad de tipo informativo o de comprobación (STC 32/1983, FJ 3), del mismo modo que los actos de comprobación precisos para la específica misión de la alta inspección no pueden ser actuaciones de la función ejecutiva autonómica, por definición (STC 6/1982, FJ 10).
Cuando el ejercicio de esta función de vigilancia, supervisión o fiscalización diera lugar a la comprobación de un incumplimiento, el procedimiento mediante el cual la alta inspección traslade el acta de infracción a la Comunidad Autónoma y, si la actuación de ésta persiste, requiera al órgano competente autonómico para que adopte las medidas precisas a fin de corregir dicha infracción, imponiendo, si procede, la sanción correspondiente, mereció el siguiente pronunciamiento: “este precepto sería cuestionable si se entendiese que el mismo atribuye al Estado a través del Ministerio de Educación y Ciencia, competencias que vayan en contra de la delimitación establecida por la Constitución y los Estatutos, pero tal duda no tiene razón de ser si se lo interpreta como facultad de la alta inspección de comunicar la anomalía al órgano gubernamental competente a fin de que éste remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10). En el mismo sentido, la duda sobre las actividades de la alta inspección sanitaria consistentes en “impedir”, “asegurar” y “garantizar”, términos que podrían significar en principio una acción o intervención sobre las materias objeto de inspección, se despeja al quedar tales funciones limitadas a su verdadero valor, “ciñéndolas a una función de mera verificación o comprobación, esto es, a la elevación de informes o actas de conformidad” con un procedimiento que desemboca en que “las autoridades del Estado requieran al órgano competente de la Comunidad ‘para que se adopten las medidas precisas a fin de corregir la infracción’. Hasta aquí la alta inspección continúa reducida a sus justos límites y no hay en absoluto exceso alguno de competencia” (STC 32/1983, FJ 3). Este mismo pasaje matiza la previa STC 6/1982, al determinar que la referencia a la sanción, para no ser declarada incursa en exceso de incompetencia, “ha de ser interpretada en el sentido de que quienes impongan, si procede, la sanción correspondiente habrán de ser en todo caso los órganos competentes de la Comunidad y no las autoridades del Estado” (en el mismo sentido, STC 42/1983, FJ 4).
A diferencia de los controles sobre las entidades locales, la Constitución sí regula las competencias de las Comunidades Autónomas (arts. 147 a 151 y disposición adicional primera) y los controles que respecto de su desarrollo puede ejercer el Estado (arts. 150.2, 155 y 161.2). Por eso la autonomía de las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de Autonomía) impide como regla general una regulación legal de controles administrativos distintos: “exige en principio … que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues … tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva” [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12; 134/2011, de 20 de julio, FJ 10; 130/2013, de 4 de junio, FJ 9, y 101/2016, de 25 de mayo, FJ 7]. Muestra de la actualidad de este criterio es la reciente STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 17, que sintetiza la doctrina constitucional sobre el sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas.
La autonomía de las Comunidades Autónomas no llega a excluir, sin embargo, toda intervención de la Administración general del Estado sobre las Comunidades Autónomas que no esté específicamente prevista en la Constitución [SSTC 134/2011, FJ 8 a); 215/2014, FJ 7 a); 101/2016, FJ 5, y 79/2017, FJ 17]. Es el caso de las competencias estatales de coordinación en determinadas materias y, con ello, la capacidad de regular y ejercer facultades que implican un “cierto poder de dirección” sobre algunos ámbitos de actividad autonómica, “consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado” (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 18); un poder que, en todo caso, debe respetar la garantía constitucional de la autonomía de las Comunidades Autónomas [STC 79/2017, FJ 17 a), citando la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 6)], que, naturalmente, es más cualificada que la de los entes locales (STC 32/1981, de 28 de junio, FJ 3). La jurisprudencia constitucional también ha reconocido que el Estado puede fijar criterios de coordinación como facultad que guarda estrecha conexión con la normativa básica de educación (STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6).
Así, sin ánimo exhaustivo, cabe citar a título de ejemplo algunas modalidades admitidas por la jurisprudencia constitucional en marcos competenciales y escenarios diversos, basados en razones de política económica o imperativos de estabilidad presupuestaria, y ajenas por tanto a las relevantes en este proceso constitucional: la aprobación de planes hidrológicos elaborados o revisados por las Comunidades Autónomas, como instrumento de coordinación, sin admitir el control sustitutivo consistente en la actuación subsidiaria del Gobierno [STC 227/1988, FJ 20 d)]; la imposición de la elaboración de un plan económico-financiero y su remisión al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas a fin de comprobar la idoneidad de las medidas programadas al objetivo de estabilidad presupuestaria, que se traduce en un requerimiento a aquélla para que lleve a cabo su reformulación (STC 134/2011, FJ 10); las intervenciones reguladas en la Ley Orgánica 2/2012 [SSTC 215/2014, FFJJ 2 b) y 7 a), y 101/2016, FJ 6], en particular la emisión de propuestas (que han de considerarse no vinculantes), en cuanto constituyen una injerencia legítima por “debida”, “necesaria” y “no desproporcionada” al “incumplimiento, deliberado o negligente”, de las obligaciones constitucionales de estabilidad presupuestaria [STC 215/2014, FJ 7 a)]; o la retención de recursos del sistema de financiación a fin de satisfacer las deudas contraídas por la Comunidad Autónoma con sus proveedores, tras constatar el incumplimiento persistente del plan autonómico de tesorería y efectuar sin éxito varios requerimientos, valorada como una medida que no contradice el principio de proporcionalidad, ni supone la fórmula más gravosa para la consecución del fin perseguido (STC 101/2016, FFJJ 2, 6 y 11).
El ejercicio de las competencias propias del Estado no puede suponer una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia. En este sentido, la STC 101/2016, de 21 de mayo, traza el límite de lo constitucionalmente admisible en la necesaria preservación de la definición de las políticas autonómicas: si a los órganos estatales “se les habilitara para formular en positivo las medidas a aplicar y, además, éstas fuesen ejecutivas por su sola autoridad, resulta claro que se estaría sustituyendo a la Comunidad Autónoma de que se trate en la configuración de qué políticas deben desarrollarse en ámbitos de su competencia … no supone una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia, no resultando alcanzado por tanto por la doctrina constitucional establecida en las SSTC 134/2011 y 215/2014 sobre la compatibilidad entre la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y los controles estatales que supongan sustituir a aquéllas en el ejercicio de sus competencias” (FJ 7).
En fin, tampoco la supletoriedad “puede justificar una actuación administrativa en ámbitos de competencia autonómica” [STC 103/1989, de 8 de junio, FJ 4 c), reiterada en la STC 228/2012, de 29 de noviembre, FJ 6].
En primer lugar, la intervención administrativa ha de estar suficientemente objetivada o determinada en normas de rango legal. Las SSTC 107/2017, FJ 3 c), y 111/2016, FJ 12 a) y c), refiriéndose a los entes locales, señalan que la garantía constitucional de la autonomía encierra un “mandato de predeterminación normativa” de los instrumentos de control y coordinación. Así lo razonó ya la STC 4/1981, FJ 3: los controles administrativos deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no “genéricos e indeterminados” que sitúen a una instancia territorial “en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales” [en el mismo sentido, SSTC 6/1982, FJ 7; 154/2015, FFJJ 6 b) y 7 b), y 44/2017, de 27 de abril, FJ 4]. Esta exigencia es extensible al control o coordinación de la actividad autonómica, tal como resulta de la doctrina constitucional (SSTC 32/1983, FJ 2; 86/1989, FJ 31; 134/2011, FJ 10, y 101/2016, FJ 7, entre otras).
En segundo lugar, el previo “requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas. Dicho de otro modo: la ley debe definir suficientemente los presupuestos materiales y procedimentales del control y, en particular, las garantías que permitan al ente local evitar la subrogación mediante el cumplimiento autónomo de sus competencias” [STC 154/2015, FJ 7 c)]. Naturalmente, la exigencia de requerimiento previo, encerrada en la garantía constitucional de la autonomía local, ha de estarlo también en las garantías competenciales y de autonomía de las Comunidades Autónomas, aun cuando en este caso no resulte constitucionalmente admisible que dicho trámite desemboque en alguna de las modalidades de control que, en la jurisprudencia citada, este Tribunal ha reputado exorbitantes.
Sin duda, la comprobación de un incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma ha de hallar eficaz remedio a través de los cauces constitucionalmente lícitos, y en este sentido adquiere pleno sentido el control de legalidad que viene ejerciendo la jurisdicción ordinaria [art. 153 c) CE]. Ahora bien, entre estos controles no se cuenta el ejercicio de una competencia autonómica por sustitución. Como hemos visto, esta noción es nuclear a la jurisprudencia constitucional sobre la alta inspección, que sin duda, por moverse en un “espacio fronterizo”, ha de ser especialmente aquilatada para preservar rigurosamente los ámbitos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de educación.
b) Desde la segunda perspectiva, el mandato de predeterminación normativa no puede considerarse satisfecho. En la LOE, el derecho a recibir enseñanza en castellano no es absoluto e incondicionado, sino que se configura “dentro del marco de la programación educativa”, y el procedimiento de escolarización decidido por el Estado se activa a partir de la comprobación del “supuesto de hecho que determina el nacimiento de la obligación financiera”, un presupuesto fáctico al que la disposición examinada no dota del mínimo grado de objetividad exigible, pues la alta inspección de educación entra en juego cuando tal programación educativa no garantice, a su juicio, una oferta docente “razonable” sostenida con fondos públicos. Algo parecido sucede con la extinción de la obligación financiera así nacida, que se produce cuando la Administración educativa adopte medidas “adecuadas” para garantizar los derechos lingüísticos individuales, aunque al menos en esta fase extintiva la disposición legal enuncia las medidas que no serán consideradas adecuadas. En cualquiera de los dos casos, es claro que, al no reunir las mínimas garantías de certidumbre jurídica, “necesaria ‘para asegurar que las Comunidades Autónomas pueden conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo’ (STC 37/2002, FJ 9)” (STC 215/2013, de 19 de diciembre, FJ 3), no se puede construir una verificación administrativa de cumplimiento o incumplimiento de la Comunidad Autónoma, con los efectos previstos en la regulación impugnada, sobre la mera base de lo que la alta inspección de educación considere el margen de “razonabilidad” o “adecuación” presente en la programación educativa autonómica.
A ello se une que el procedimiento se diseña sin establecer un mecanismo previo de intercambio de información tendente a la siempre deseable solución de diferencias por vía de cooperación, y sin articular modalidad alguna de requerimiento previo a la Comunidad Autónoma, a la que solo se otorga “audiencia” en el seno de un procedimiento ya iniciado. No se proporciona a la Comunidad Autónoma cauce alguno para manifestar su punto de vista como Administración responsable de la programación educativa, ni en última instancia tampoco se le da ocasión para remediar “el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, FJ 10).
Es por tanto claro que, una vez apreciada en el fundamento jurídico anterior anterior la inconstitucionalidad de la actuación estatal determinante del nacimiento de la obligación financiera objeto de esta repercusión, la disposición adicional octava.3 LOFCA ha de correr la misma suerte que los tres últimos párrafos de la disposición adicional trigésima octava.4 c) LOE.
La STC 25/2015, de 19 de febrero, ha recordado que la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar “en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, ya que la regla ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes gestionen las subvenciones en materias en las que, como la educación, ostentan competencias de desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales, incluso cuando tal ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas” (FJ 4). Dicha sentencia ha admitido la gestión centralizada de las becas y ayudas al estudio destinadas a los alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, en atención al modelo de impartición de enseñanza en estos centros, y a las especiales características de esta universidad (FJ 6). Ha considerado, además, que “atendiendo a su naturaleza de actividad de gestión de fondos públicos no estamos ante una materia en la que no sea necesario el traspaso de medios y servicios para que pueda ser efectivamente ejercida dicha competencia de gestión”, sin perjuicio de recordar que se trata de un régimen transitorio y excepcional, advirtiendo de “la necesidad de que, para la plena realización del orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado competencias que no le corresponden” [FJ 7; en el mismo sentido, STC 95/2016, de 12 de mayo, FJ 8 b)].
En este contexto, procede desestimar la impugnación de la disposición adicional trigésima cuarta.1 LOE, puesto que no es susceptible de incurrir en vulneración competencial alguna al limitar expresamente su ámbito de aplicación a aquellos procedimientos “cuya competencia esté atribuida al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte”.
2º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014 interpuesto contra la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos:
Dada en Madrid, a veinte de febrero de dos mil dieciocho.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1377-2014
Fecha de resolución 20/02/2018
Se enjuicia la constitucionalidad por razones competenciales de diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), que regulan, en otros, los siguientes extremos: a) los contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo del bloque de asignaturas troncales; b) el diseño, contenido y procedimiento de revisión de las pruebas finales de evaluación en las etapas de educación secundaria obligatoria y bachillerato; c) la atribución al Gobierno para establecer las bases de la educación plurilingüe desde segundo ciclo de educación infantil hasta bachillerato y d) la función reservada al Ministerio de Educación para decidir sobre la escolarización de alumnos en centros privados, cuando la alta inspección de educación compruebe que la programación anual de la administración educativa competente no garantiza una oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular.
Se estima parcialmente el recurso y por tanto se declara la inconstitucionalidad y nulidad de: a) la habilitación en blanco al gobierno para establecer por vía reglamentaria las bases de la educación plurilingüe desde segundo ciclo de educación infantil hasta bachillerato, por carecer de criterio alguno susceptible de servir de imprescindible pauta o guía para ese desarrollo de lo básico en esta materia y b) la potestad otorgada al Ministerio de Educación de decidir, en caso de incumplimiento autonómico, sobre la escolarización de alumnos en centros privados y asumir los gastos efectivos de este proceso por cuenta de la administración educativa correspondiente, pues ni se compadece con los límites específicamente marcados por el Tribunal sobre la alta inspección, ni reúne las mínimas garantías de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las comunidades autónomas puedan conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo.
Se desestima el recurso en todo lo demás. Entre otras, se declara la constitucionalidad de la regulación sobre: a) los contenidos comunes de las asignaturas troncales, pues estas no impiden que las administraciones educativas prevean enseñanzas específicas que respondan a la particularidad de su estado autonómico y, b) las pruebas finales de evaluación, pues el Estado es competente para acometer su entera normación, al ser la superación de estas condición inexcusable para la obtención de los títulos académicos.
La declaración de inconstitucionalidad efectuada no afecta a los actos firmes dictados en ejecución de la norma impugnada.
Forma parte de la competencia exclusiva del Estado la determinación del contenido de las pruebas de evaluación, en las que el mayor peso de las áreas troncales, como las denominadas enseñanzas mínimas o comunes, es coherente con su función de asegurar una formación común y garantizar la homologación y la validez general de los títulos (SSTC 214/2012 y 24/2013) [FJ 7].
La sustitución de la anterior evaluación de diagnóstico de las competencias básicas por un procedimiento de evaluación individualizada para la etapa de educación primaria constituye una opción adoptada legítimamente por el legislador estatal en el ámbito de sus competencias. Esta conclusión no se ve contradicha por la circunstancia de que la superación de esta evaluación no sea requisito para la obtención de un título académico, pues el diseño del currículo básico no tiene como único objetivo asegurar el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones académicas, sino también la formación común [art. 6.1 e) LOE], finalidad última a la que responde la competencia estatal sobre enseñanzas mínimas (STC 87/1983) [FJ 8].
La difusión que ha de otorgarse a los procedimientos y conclusiones de las evaluaciones desarrolladas no plantea problema alguno desde la perspectiva competencial, en la medida en que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se dan a conocer, se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de publicidad (STC 212/2012) [FJ 8].
El procedimiento regulado en los tres últimos párrafos del apartado c) de la disposición adicional trigésima octava de la LOE no supera el juicio de constitucionalidad, porque ni se compadece con los límites específicamente marcados por este Tribunal a la competencia estatal sobre la alta inspección ni cumple ninguna de las dos exigencias comunes que se desprenden de la doctrina general sobre controles [FJ 11].
La intervención directa de la Alta Inspección de Educación en la escolarización de los alumnos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña desborda de modo manifiesto la función de comprobación, fiscalización o verificación que hemos considerado adecuada al marco constitucional, para penetrar de lleno, precisamente, en la indebida asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución propia de la Comunidad Autónoma [FJ 11].
No se puede construir una verificación administrativa de cumplimiento o incumplimiento de la Comunidad Autónoma, con los efectos previstos en la regulación impugnada, sobre la mera base de lo que la Alta Inspección de Educación considere el margen de “razonabilidad” o “adecuación” presente en la programación educativa autonómica [FJ 11].
Los aspectos básicos del currículo comprenden la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa [FJ 5].
Los criterios a considerar sobre la posibilidad de dictar normas básicas de rango reglamentario en el ámbito educativo, pueden sintetizarse del modo siguiente: (i) que dicha regulación resulte de una habilitación legal que remita al reglamento para completar los aspectos básicos y (ii) que su rango reglamentario esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exija un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas, por sus mismas características [FJ 8].
La STC 207/2012, ya confirmó el carácter materialmente básico de aspectos tales como la comisión organizadora de las pruebas de acceso, mínima previsión organizativa relativa a la necesaria existencia de una estructura administrativa para llevar a cabo la organización de la prueba, o los contenidos y estructura de la prueba, por considerar que han de tener naturaleza básica todos aquellos aspectos que bien se relacionen directamente con la evaluación de la madurez académica, los conocimientos y la capacidad de los estudiantes para seguir con éxito las enseñanzas universitarias, bien persigan garantizar la imprescindible y necesaria homogeneidad de las pruebas, sin perjuicio de estimar que algunos aspectos desbordaban el ámbito propio de lo básico [FJ 9].
La Alta Inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto a la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación o fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos convirtiendo a dicha alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control (SSTC 32/1983, 42/1983 y 22/2012) [FJ 10].
Los actos de comprobación precisos para la específica misión de la alta inspección no pueden ser actuaciones de la función ejecutiva autonómica, por definición (STC 6/1982) [FJ 10].
No resulta procesalmente admisible que una institución legitimada para interponer el recurso de inconstitucionalidad pretenda sustituir el cauce que para ello ha dispuesto el ordenamiento jurídico por una figura de adhesión, que significaría reabrir indebidamente el plazo preclusivo en el que tuvo la oportunidad de impugnar [FJ 2].
Disposición adicional octava, apartado 3 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre) (anula)
Artículo 42.3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre)
Artículo 6 bis 2, apartado c.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre)
Artículo 29.4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre)
Disposición adicional trigésima cuarta, apartado 1 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre)
Disposición adicional trigésima octava, apartado 4, párrafos 3, 4 y 5 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre) (anula)
Disposición final quinta (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre) (anula)
Disposición final séptima bis (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre) (anula)
Artículo único, apartado 13
Artículo único, apartado 29
Artículo único, apartado 31
Artículo único, apartado 34
Artículo único, apartado 69
Artículo único, apartado 73
Artículo único, apartado 89
Artículo único, apartado 90
Artículo único, apartado 95
Artículo único, apartado 97
Artículo único, apartado 99
Artículo único, apartado 107
Disposición final quinta, apartado 4
Artículo 2, ff. 1, 10
Artículo 27, ff. 4, 6, 10, 11
Artículo 27.8, f. 7
Artículo 137, ff. 1, 10
Artículo 147, f. 10
Artículo 148, f. 10
Artículo 149, f. 10
Artículo 149.1.1, ff. 1, 10
Artículo 149.1.30, ff. 1, 4, 6, 7
Artículo 149.1.30 inciso 1, ff. 6, 7
Artículo 150 , f. 10
Artículo 151, f. 10
Artículo 153 c), f. 11
Artículo 155, f. 10
Artículo 156, f. 10
Artículo 33, ff. 2, 5
Disposición adicional octava, apartado 3 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 10, 12
Artículo 42.3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 3, 8
En general (íntegramente derogada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo), f. 3
Artículo 6 bis 1 apartado e) (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 6 bis 2 apartado 1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 5
Artículo 6 bis 2 apartado a.3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 6 bis 2 apartado b.3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 6, 7
Artículo 6 bis 2, apartado c.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 5, 7
Artículo 6 bis 2, apartado c.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 6 bis 2, apartado e) (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 5
Artículo 6 bis 2, apartado.c.4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 5
Artículo 6 bis 2, apartado.c.6 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 6 bis 2, apartado.c.7 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 6 bis 2, apartado.d.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 5
Artículo 6 bis, apartado 2, epígrafe a.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 5
Artículo 6.1 e) (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 6.2 f) (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 21 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 3
Artículo 21.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 21.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 3, 8
Artículo 24.4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 24.5 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 25 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 28.1 (redactado por la Ley Orgánca 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 29 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 3, 6, 7
Artículo 29.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 3, 6, 7
Artículo 29.3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 29.4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 3, 6, 7
Artículo 31.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 6, 7
Artículo 31.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 34 bis (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 34 bis 4, f. 7
Artículo 34 bis 5 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 34 ter (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 36 bis (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 3, 6, 7
Artículo 36 bis 1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 3, 6, 7
Artículo 36 bis 2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 36 bis 3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 6, 7
Artículo 36 bis 4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 3
Artículo 36.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 37.1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 6, 7
Artículo 37.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 38 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 41 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 41.2 párrafo in fine (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 41.3 b) (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 84.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 3, 8
Artículo 87.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 3
Artículo 87.4, f. 11
Artículo 102.1, f. 8
Artículo 102.3, f. 8
Artículo 102.4, f. 8
Artículo 111 bis 3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 111 bis 6 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 120.3 párrafo 2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 140 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 142.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 143 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 8
Artículo 144.1 párrafo 1 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 144.1 párrafo 2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 6, 7
Artículo 144.1 párrafo 3 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 7
Artículo 144.1 párrafo 4 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 6, 7
Artículo 147.2 párrafo 2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8
Artículo 150.1 d), f. 10
Disposición adicional trigésima cuarta, apartado 1 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 13
Disposición adicional trigésima octava, apartado 1 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 10
Disposición adicional trigésima octava, apartado 3 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), f. 10
Disposición adicional trigésima octava, apartado 4 c), párrafo 1 (redactada por la Ley Orgánica 872013, de 9 de diciembre), f. 10
Disposición adicional trigésima octava, apartado 4 c), párrafos 3, 4 y 5 (redactada por la Ley Orgáncia 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 10 a 12, 14
Disposición adicional trigésima octava, apartado 4, párrafos 3, 4 y 5 (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8, 10
Disposición final quinta (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 6, 14
Disposición final séptima bis (redactada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre), ff. 1, 8, 14
Artículo 131.3 c), f. 5
Artículo 143.1, f. 1
Artículo 172, ff. 1, 4
Artículo 172.2 d), f. 8
En general , f. 10
Artículo único, apartado 5, ff. 5 a 8
Artículo único, apartado 13, ff. 3, 8
Artículo único, apartado 20, ff. 3, 6, 7
Artículo único, apartado 22, ff. 6, 7
Artículo único, apartado 19, f. 7
Artículo único, apartado 28, f. 7
Artículo único, apartado 29, ff. 3, 6, 7
Artículo único, apartado 16, f. 7
Artículo único, apartado 25, f. 7
Artículo único, apartado 30, ff. 6, 7
Artículo único, apartado 31, ff. 3, 8
Artículo único, apartado 34, f. 8
Artículo único, apartado 69, f. 8
Artículo único, apartado 73, f. 8
Artículo único, apartado 60, ff. 3, 8
Artículo único, apartado 26, f. 7
Artículo único, apartado 89, ff. 6, 7
Artículo único, apartado 90, f. 8
Artículo único, apartado 95, f. 13
Artículo único, apartado 97, ff. 3, 8
Artículo único, apartado 99, ff. 8, 10, 11, 14
Artículo único, apartado 87, f. 7
Artículo único, apartado 86, f. 8
Artículo único, apartado 107, ff. 6, 14
Artículo único, apartado 88, f. 8
Artículo único, apartado 109, ff. 8, 14
Disposición final primera, ff. 1, 3, 8
Disposición final tercera, ff. 1, 10, 12
Disposición final quinta, apartado 4, ff. 1, 9
Disposición final quinta, apartado 1 (redactada por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre), f. 3
Disposición final quinta, apartado 2 (redactada por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de dciembre), f. 3
Disposición final quinta, apartado 3 (redactada por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre), f. 3
Disposicion final quinta, apartado 4 (redactada por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre), ff. 3, 9
Disposición final quinta, apartado 6 (redactado por el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre), f. 3
Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero. Se regulan aspectos específicos de la formación profesional básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos y se modifica el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación
Real Decreto 356/2014, de 16 de mayo. Se establecen siete títulos de formación profesional básica del catálogo de títulos de las enseñanzas de formación profesional
Real Decreto 284/2017, de 24 de marzo. Desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
Artículo 5.1 p), f. 7
Adhesión de terceros al recurso de inconstitucionalidadAdhesión de terceros al recurso de inconstitucionalidad, f. 2
Alta inspección del EstadoAlta inspección del Estado, ff. 10, 11
Competencias en materia de becas y ayudas al estudioCompetencias en materia de becas y ayudas al estudio, f. 13
Competencias en materia de educaciónCompetencias en materia de educación, ff. 4 a 13
Competencias en materia de títulos académicos y profesionalesCompetencias en materia de títulos académicos y profesionales, ff. 6, 7
Obligaciones financieras del EstadoObligaciones financieras del Estado, ff. 10 a 12
Pluralismo lingüísticoPluralismo lingüístico, f. 8
Uso de lenguas oficiales en la enseñanzaUso de lenguas oficiales en la enseñanza, ff. 10 a 12
BachilleratoBachillerato, ff. 5, 6
Competencias para fijar horarios mínimosCompetencias para fijar horarios mínimos, f. 5
Desarrollo reglamentario de normas básicasDesarrollo reglamentario de normas básicas, f. 8
EducaciónEducación, ff. 1 a 13
Educación secundaria obligatoriaEducación secundaria obligatoria, ff. 5, 6
Exámenes académicosExámenes académicos, ff. 6, 7, 8
Formación del profesoradoFormación del profesorado, f. 8
Pruebas de acceso a la universidadPruebas de acceso a la universidad, ff. 8

References: artículo 149
 artículo 131
 artículo 27
 artículo 149
 artículo 131
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 131
 artículo 111
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 172
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 111
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 149
 artículo 27
 artículo 6
 artículo 33
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 149
 artículo 27
 artículo 37
 artículo 149
 artículo 144
 Real Decreto 
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 38
 artículo 172
 artículo 42
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 150
 resolución 

Artículo 42

Artículo 6

Artículo 29

Artículo 2

Artículo 27

Artículo 27

Artículo 137

Artículo 147

Artículo 148

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 150

Artículo 151

Artículo 153

Artículo 155

Artículo 156

Artículo 33

Artículo 42

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 28

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 31

Artículo 31

Artículo 34

Artículo 34

Artículo 34

Artículo 34

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 37

Artículo 37

Artículo 38

Artículo 41

Artículo 41
in fine

Artículo 41

Artículo 84

Artículo 87

Artículo 87

Artículo 102

Artículo 102

Artículo 102

Artículo 111

Artículo 111

Artículo 120

Artículo 140

Artículo 142

Artículo 143

Artículo 144

Artículo 144

Artículo 144

Artículo 144

Artículo 147

Artículo 150

Artículo 131

Artículo 143

Artículo 172

Artículo 172

Real Decreto 
 Real Decreto 

Real Decreto 

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Artículo 5