Source: http://www.interlex.it/103_95/mc158.htm
Timestamp: 2018-01-24 09:13:59+00:00

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M. Cammarata - Il Dlgs 103/95: Internet e BBS liberalizzati al contrario
Il DLgs 103/95: Internet e BBS liberalizzati al contrario
di Manlio Cammarata - 20.12.95
Abbiamo aspettato per molto tempo una normativa sui diritti e i doveri degli operatori telematici; ne abbiamo discusso anche sulle pagine di questo Forum e nel convegno del 28 giugno alla Luiss. Ma una parte della normativa c'era già, e nessuno lo sapeva, perché era "nascosta" in un decreto legislativo del 17 marzo dell'anno scorso, recante il numero 103 e intitolato "Recepimento della direttiva 90/388/CEE relativa alla concorrenza nei mercati di servizi di telecomunicazioni".
Che c'entra la concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni con le strutture telematiche come Internet e BBS? C'entra, perché si tratta indubbiamente di servizi di telecomunicazioni che possono essere offerti al pubblico in regime di concorrenza. Di fatto in Italia lo sono sempre stati, ma solo per la mancanza di una normativa specifica: erano del tutto deregolamentati, dopo l'abolizione della famigerata "tassa sul modem" che fu oggetto di una lunga battaglia condotta da MCmicrocomputer.
Ora, con il decreto 103, la situazione è completamente cambiata, ma è tutt'altro che definita, soprattutto per due motivi: il primo è che il decreto desta non poche incertezze, il secondo è che non è stata ancora emanata la normativa che riguarda la protezione dei dati personali. E' possibile anche che l'imminente legge sulla liberalizzazione dei servizi di telecomunicazioni (che, mentre scrivo, si chiama "disegno di legge Gambino") cambi alcune delle disposizioni del DLgs 103, che affronta lo stesso argomento.
Vediamo ora i passi fondamentali del decreto, per la parte che ci riguarda.
Il decreto legislativo 103/95
L'art. 1 contiene una serie di definizioni che esamineremo più avanti. L'art. 2 recita: Accesso alla rete pubblica di telecomunicazioni.
3 . L'accesso di cui al comma 1 può essere limitato, nell'ambito dei poteri di autorizzazione di cui all'art. 3, per il rispetto delle esigenze fondamentali rappresentate: a) dalla sicurezza di funzionamento della rete pubblica; b) dal mantenimento dell'integrità della rete stessa; c) dalla interoperabilità dei servizi di telecomunicazioni e dalla protezione dei dati qualora ricorrano comprovati motivi di interesse pubblico generale non di natura economica. [...].
Ed ecco l'art. 3: Offerta di servizi di telecomunicazioni
3. L'offerta al pubblico di servizi di trasmissione dati a commutazione di pacchetto o di circuito, come definiti dall'art. 1, comma 1, lettera i), nonché l'offerta al pubblico della semplice rivendita di capacità, come definita dall'art. 1, comma 1, lettera l), devono essere previamente autorizzate dal Ministero delle poste e delle telecomunicazioni. [...]. L'articolo prosegue con una serie di obblighi imposti ai titolari delle autorizzazioni.
L'art. 4 è dedicato a Interfacce tecniche e omologazione, mentre il 5 stabilisce che E' consentito interconnettere collegamenti diretti per servizi di trattamento delle informazioni e per servizi di trasmissione dati a commutazione di pacchetto o di circuito tra di loro e con la rete pubblica di telecomunicazioni, alle condizioni tecniche e commerciali stabilite dalle disposizioni vigenti in materia.
Vedremo più avanti l'art. 6.
Il successivo art. 7 elenca le sanzioni per chi non si attiene alle regole, che consistono nella sospensione del servizio o nella revoca dell'autorizzazione, con l'aggiunta di una sanzione amministrativa da cinque a trenta milioni per i casi più gravi. L'art. 8 elenca i mezzi di tutela, nel caso che il gestore della rete pubblica rifiuti l'interconnessione, il 9 stabilisce che le convenzioni già esistenti per i servizi di comunicazioni devono essere aggiornate entro sei mesi dall'entrata in vigore del decreto. L'art. 10 dispone che i titolari delle autorizzazioni (compreso il gestore pubblico) devono pagare dei contributi da aggiornare ogni due anni; la misura di questi contributi sarà stabilita con un successivo decreto del Presidente della Repubblica, previsto nell'art. 11.
Infine l'art. 12: Disposizione transitoria.
IL DPR 420/95
Il decreto del Presidente della Repubblica previsto dall'art. 11 viene emanato il 4 settembre 1995, seguito, il 5 settembre, da un decreto del Ministro delle Poste e Telecomunicazioni, che stabilisce l'importo dei contributi da versare per le autorizzazioni; sulla Gazzetta Ufficiale n. 253 del 28 ottobre c'è infine una rettifica al testo precedente (i testi completi sono disponibili su "Net_Lex").
Il 420/95 contiene una lunga serie di dettagli sulle norme del 103. Per quanto ci riguarda osserviamo prima di tutto che (art. 1) per l'offerta dei servizi liberalizzati [...] devono essere utilizzati esclusivamente collegamenti commutati o diretti della rete pubblica. Quindi che (art. 4, comma 2) l'interessato deve presentare una dichiarazione per ogni tipo di servizio che intende offrire; la stessa regola vale per le richieste di autorizzazione (art. 5, comma 4), mentre si precisa (art. 4, comma 6) che chi intende gestire ad uso interno i servizi liberalizzati (per esempio, per collegare le proprie sedi, quindi senza offerta al pubblico), può farlo senza dover chiedere l'autorizzazione, dopo aver chiesto i collegamenti al gestore della rete pubblica.
Rilevante, come vedremo più avanti, è il primo comma dell'art. 6, che stabilisce l'obbligo di allegare alla domanda di autorizzazione il certificato di iscrizione alla Camera di commercio e il cosiddetto "certificato antimafia". L'art. 11 dispone che le autorizzazioni durano nove anni, possono essere rinnovate almeno 120 giorni prima della scadenza e non possono essere cedute a terzi. Il decreto riporta poi gli schemi delle dichiarazioni e delle richieste di autorizzazione.
Il decreto ministeriale del 5 settembre fissa in un milione di lire il "contributo" da versare per ogni richiesta o rinnovo di autorizzazione; c'è poi una tassa annuale, sempre di un milione, per ogni sede in cui siano installate apparecchiature di commutazione.
A chi si applicano le norme?
A questo punto le domande sono: le norme del decreto legislativo 103/95 si applicano ai fornitori di Internet e ai BBS, visto che l'articolato non cita né direttamente né indirettamente Internet e BBS? In caso affermativo, si applica il regime della notificazione o quello della richiesta di autorizzazione?
La risposta alla prima domanda è "sì" per i fornitori di Internet, "ni" per i BBS. Non c'è dubbio infatti che gli uni e gli altri offrono "servizi diversi dalla telefonia vocale", previsti dall'art. 2. Inoltre ci sono i "considerando" della direttiva europea, per il cui recepimento il DLgs 103 è stato emanato: ...servizi di telecomunicazioni quali... i servizi basati sull'informazione avente ad oggetto l'accesso a basi di dati; i servizi informatici a distanza; i servizi di registrazione e di ritrasmissione di messaggi, ad esempio la posta elettronica; i servizi di transazione, ad esempio transazioni finanziarie, trasferimento elettronico di dati per uso commerciale, teleacquisto e teleprenotazione... Quindi non sembrano possibili dubbi sull'applicabilità di queste norme agli Internet provider. Più problematica è la questione che riguarda i BBS, esclusi quelli commerciali, che senza dubbio compiono un'offerta al pubblico di servizi diversi dalla telefonia vocale (che resta per ora monopolio di Telecom Italia, con l'eccezione dei gruppi chiusi di utenti) e quindi ricadono nel campo di applicazione del decreto. Ma ci sono i anche i BBS "no profit" , quelli che non fanno pagare i servizi (è il caso della rete Fidonet): le disposizioni si riferiscono anche a loro? Probabilmente no, perché anche se compiono comunque una sorta di "offerta al pubblico", il fatto che essa sia a titolo gratuito li pone fuori dall'ambito della concorrenza sul mercato. C'è inoltre il problema dell'iscrizione alla Camera di commercio, del quale si parla più avanti. La questione è comunque controversa Restano senza dubbio esclusi da ogni obbligo solo i BBS strettamente amatoriali, quelli che non realizzano un'offerta al pubblico, ma sono destinati ad una cerchia ristretta di persone identificate (potrebbe forse ipotizzarsi un'estensione del DPR 420, art. 5, comma 6).
E veniamo alla seconda domanda: quale regime si deve applicare nei diversi casi, tra la notificazione e la richiesta di autorizzazione? La risposta è nei primi tre commi dell'art, 3: 1. Quando sono utilizzati collegamenti commutati della rete pubblica, i servizi di cui all'art. 2, comma 1, fatta eccezione per quelli di cui al comma 3 del presente articolo, possono essere offerti al pubblico decorsi sessanta giorni dalla presentazione al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni di una dichiarazione con la relazione descrittiva dei servizi e dei collegamenti. Questo significa che basta presentare la notificazione (che è gratuita) quando si "offrono" servizi che sfruttano esclusivamente le linee commutate della rete telefonica. E' il caso della maggior parte degli abbonamenti a Internet o ai BBS di ogni tipo. Le eccezioni sono nei due commi successivi: 2. Quando sono utilizzati collegamenti diretti della rete pubblica, l'offerta al pubblico dei servizi di cui all'art. 2, comma 1, anche da parte del gestore della rete pubblica, deve essere previamente autorizzata dal Ministero delle poste e delle telecomunicazioni.
Qui bisogna fare molta attenzione. E' vero che i "dettaglianti" di Internet impiegano collegamenti diretti con i "grossisti", ma l'offerta al pubblico riguarda quasi sempre collegamenti commutati. Dunque, siccome l'oggetto del decreto è "la concorrenza nei mercati", la disciplina riguarda "l'offerta", che qui prevede collegamenti commutati. L'offerta di collegamenti diretti è propria dei "grossisti", in pratica i nodi di Internet, che quindi sono sottoposti al regime autorizzatorio. E' chiaro però che anche l'Internet provider che offre al pubblico collegamenti diretti (i maggiori lo fanno) ricade per questi nel regime autorizzatorio (ricordiamo che bisogna presentare notificazioni o richieste di autorizzazione separate per ogni servizio).
E' possibile anche un'interpretazione opposta: che tutti gli Internet provider e anche molti BBS ricadano per intero nel regime autorizzatorio, per il fatto che impiegano collegamenti diretti "a monte" dell'offerta al pubblico. L'ipotesi, stando alla lettera delle disposizioni, non è infondata, ma mi sembra in contrasto con la ratio del decreto, che è quella di disciplinare "l'offerta" di servizi. E, nei casi che ci interessano, l'offerta non riguarda "la trasmissione dati", come definita dall'art. 1, comma 1, lettera i, ma servizi diversi. Inoltre, se tutti i servizi di connettività Internet (ma anche videotex, audiotex ecc.) ricadessero nel regime autorizzatorio per l'impiego "a monte" delle linee dirette, ben poco ne resterebbe fuori: praticamente solo qualche BBS amatoriale. Che, d'altra parte, non potrebbe neanche richiedere l'autorizzazione, dovendo allegare l'iscrizione alla Camera di commercio.
Secondo alcuni ci sarebbe un altro motivo per far ricadere qualsiasi offerta di connettività Internet nel regime autorizzatorio, ed è il comma 3: L'offerta al pubblico di servizi di trasmissione dati a commutazione di pacchetto o di circuito, come definiti dall'art. 1, comma 1, lettera i), nonché l'offerta al pubblico della semplice rivendita di capacità, come definita dall'art. 1, comma 1, lettera l), devono essere previamente autorizzate dal Ministero delle poste e delle telecomunicazioni. Ora è vero che i protocolli TCP/IP, SLIP e PPP usati per le connessioni Internet, sono protocolli "a pacchetto", ma a questa interpretazione possono essere opposte tre obiezioni:
1. L'oggetto dell'offerta di un Internet provider non è di un "servizio di trasmissione dati a commutazione di pacchetto", ma di una serie di "servizi diversi dalla telefonia vocale", in cui i dati viaggiano sì "a pacchetti", ma questo è irrilevante ai fini del servizio offerto.
2. Anche se i dati viaggiano a pacchetti, non si ha una "commutazione di pacchetto" in senso tecnico, perché viene comunque utilizzato un percorso unico.
3. La definizione dell'art. 1, comma 1, lettera i), richiamata dal comma in esame, definisce la trasmissione di dati a commutazione di pacchetto o di circuito come la fornitura al pubblico del trasporto diretto di dati in partenza e a destinazione dei punti terminali della rete pubblica commutata. Il problema è nell'aggettivo "diretto", che per i tecnici vuol dire peer to peer, che si verifica quando due dispositivi sono connessi, praticamente, solo con un cavo. Invece la rete a commutazione di pacchetto, non solo trasporta i segnali su linee diverse, ma li fa passare attraverso una quantità di apparecchiature. La spiegazione del significato "legale" dell'aggettivo "diretto" può essere forse trovata nella lettera g) dello stesso comma, dove si definsce il servizio di telefonia vocale come la fornitura al pubblico del trasporto diretto e della commutazione della voce in tempo reale in partenza e a destinazione dei punti terminali della rete pubblica commutata, che consente ad ogni utente di utilizzare l'attrezzatura collegata al suo punto terminale di tale rete per comunicare con un altro punto terminale. In questo caso "diretto" significherebbe "da un utente all'altro": quando telefono a qualcuno, compongo dal mio terminale il numero del suo, esattamente come accade nella trasmissione dati a commutazione di pacchetto.
Invece i servizi Internet sono sempre "indiretti", perché l'utente finale si collega al fornitore di connettività, e il server di quest'ultimo opera una successiva connessione a un altro "IP number", che nella maggior parte dei casi è addirittura sconosciuto al chiamante originario. Questo accade anche quando, con il protocollo PPP, due utenti finali possono operare uno sul terminale dell'altro. In realtà, se sono collegati allo stesso server, ci sono due connessioni dirette tra i due utenti e il server, che realizzano quindi una connessione indiretta; se poi sono collegati a server diversi, il numero di connessioni dirette aumenta di almeno un'unità.
Ma, dirà l'avvocato del diavolo, ecco che ci sono le connessioni dirette! E' vero, ma a mio avviso non ricadono nelle previsioni del DLgs 103, non solo perché non sono "a commutazione di pacchetto", ma "a pacchetti che viaggiano su una sola connessione", quindi non "commutati", ma soprattutto perché "l'offerta" non riguarda "collegamenti a commutazione di pacchetto", ma servizi a valore aggiunto sulla rete pubblica commutata.
Da tutto questo deriva, sempre secondo l'interpretazione che mi sembra più attendibile, che all'offerta al pubblico di servizi Internet (posta elettronica, ftp, www ecc.) si debba applicare il regime notificatorio, tranne che nei casi in cui viene offerta la connessione su linea dedicata.
Un altro punto riguarda le connessioni su linea dedicata tra un provider e i suoi POP, i point of presence distribuiti sul territorio per ridurre i costi di connessione alla sola tariffa urbana o distrettuale: se i POP sono di proprietà dello stesso provider, si applica senza dubbio il DPR 420, art. 5, comma 6: L'impresa, il consorzio, l'ente, con le relative sedi o filiali, possono espletare in proprio ed esclusivamente per le loro esigenze, dopo aver acquisito i necessari collegamenti dal gestore della rete pubblica, i servizi di cui all'art. 1, comma 1, senza bisogno di autorizzazione. E' richiesta allora la notificazione? A mio avviso no, perché chi utilizza la linea dedicata non la "offre", e quindi non ricade del tutto nell'ambito di applicazione della legge; chi deve richiedere l'autorizzazione è chi la offre, cioè il gestore pubblico. E, per lo stesso motivo, non ricade nell'ambito di applicazione della legge neanche l'utilizzo di una linea dedicata per il collegamento tra un provider e un POP che sia gestito da un soggetto diverso. In altri termini, se Tizio affitta una linea dedicata per collegarsi con Caio, non compie alcuna "offerta" e quindi non deve notificare un bel nulla, o chiedere autorizzazioni di sorta.
Tutto sembra ruotare intorno all'interpretazione del concetto di "offerta" e dell'aggettivo "diretto". Infatti il solito avvocato del diavolo avanza un'altra obiezione: nei servizi Internet è di fatto compresa la telefonia vocale, con Internet Phone e simili; siccome la telefonia vocale resta monopolio di Telecom Italia, c'è il rischio che si debba disattivare questo servizio, se non di vedersi vietare, al limite, l'intera offerta Internet!
Obiezione respinta: quel simulacro imperfetto di telefonia che oggi è in qualche caso possibile via Internet, non è trasporto diretto e commutazione della voce in tempo reale in partenza e a destinazione dei punti terminali della rete pubblica commutata, ma è "trasporto indiretto", per i motivi esposti prima. Quindi ricade nell'ipotesi della semplice notifica, a norma dell'art. 3, comma 1, trattandosi semplicemente di un'offerta di servizi diversi dalla telefonia vocale, come risulta dal combinato disposto dell'art. 1, comma 1, lettera g), e dell'art. 2, comma 1, del DLgs 103.
Veniamo ora a un altro articolo di questo terribile decreto, il numero 6, che porta il titolo "Trattamento dei segnali": 1. Nella prestazione dei servizi di telecomunicazioni non sono ammesse restrizioni relative al trattamento dei segnali prima della loro trasmissione sulla rete pubblica o dopo la loro ricezione, diverse da quelle occorrenti per la salvaguardia delle esigenze connesse all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica ed alla difesa nazionale. Che vuol dire? Nel tentativo di capirci qualcosa andiamo a leggere il corrispondente articolo 6 della direttiva europea 90/388: Per quanto riguarda la prestazione dei servizi di telecomunicazioni, gli Stati membri provvedono ad abrogare le restrizioni esistenti relative al trattamento dei segnali prima della loro trasmissione sulla rete pubblica o dopo la loro ricezione, a meno che non sia dimostrata la necessità di tali restrizioni per garantire il rispetto dell'ordine pubblico o delle esigenze fondamentali.
Quali sono le "restrizioni relative al trattamento dei segnali"? A prima vista potrebbero essere eventuali limitazioni, inserite nei router, a certe connessioni. Ma in questo caso saremmo non nel "trattamento" dei segnali, ma nella "commutazione" (commutazione e trattamento sono operazioni diverse, come si evince dall'art. 1, comma 1, lettera l). La sola "elaborazione" alla quale potrebbe applicarsi la disposizione in esame sembra essere la crittografia. In altri termini, il significato dell'art. 6 dovrebbe essere: "E' vietato vietare la crittografia". Se è così, i legislatori comunitario e nazionale hanno superato se stessi nella... crittografia delle disposizioni legislative. Mi permetto di avanzare una richiesta: c'è qualcuno, nei Palazzi, che voglia proporre una norma che dica: è vietato crittografare le leggi?
Concludendo (per ora)...
Adesso facciamo due conti: il DLgs 103, art. 12, dice che chi offre già servizi di telecomunicazioni nel momento dell'entrata in vigore della legge, deve mettersi in regola entro 120 giorni dall'entrata in vigore del decreto previsto dall'art. 11. Questo decreto, il 420/95, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 13 ottobre '95; a norma dell'art. 73 della Costituzione e dell'art. 10 delle "preleggi", leggi e regolamenti entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione. Dunque quindici più centoventi dal 14 ottobre: si arriva al 25 febbraio, che è domenica: quindi il termine per mettersi in regola scade il 26 febbraio prossimo.
Tutto a posto? Niente affatto, non solo per i dubbi che nascono dalla lettura del testo legislativo, ma anche perché prima del fatidico 26 febbraio dovrebbe essere approvata definitivamente la legge delega prevista dal ddl 1901 ter, nella quale sono previste future disposizioni in materia di protezione dei dati personali, con particolare riguardo ai servizi telematici. E si dovrà comunque aspettare il decreto legislativo che definirà le previsioni della legge delega. Ma prima di questa dovrebbe entrare in vigore la legge (quella vera!) sulla liberalizzazione dei servizi di telecomunicazioni, che mentre scrivo è il disegno di legge della Camera dei Deputati numero 3180 ter, noto anche come "disegno di legge Gambino". E quindi molte cose potrebbero cambiare, anche prima del 26 febbraio.
In conclusione si deve osservare che mai il titolo di una legge è stato più ingannevole: la dichiarata "liberalizzazione" non c'è, in primo luogo perché le disposizioni del DLgs 103/95 non fanno altro che confermare una situazione di fatto, già sancita da decisioni degli organismi comunitari e della magistratura italiana, per quanto riguarda i "gruppi chiusi di utenti". In secondo luogo perché resta una limitazione fondamentale (art. 1, comma 3 del DPR 420): Per l'offerta dei servizi liberalizzati di cui ai commi 1 e 2 devono essere utilizzati esclusivamente collegamenti commutati o diretti della rete pubblica. Infine perché i servizi telematici su Internet e i BBS, che prima erano liberi, ora sono soggetti ad adempimenti burocratici e balzelli.
Ecco la sintesi degli obblighi per Internet providers e BBS, secondo il dettato del decreto legislativo n. 103 del 17 marzo 1995, del decreto del Presidente della Repubblica n. 420 del 4 settembre 1995 e del regolamento ministeriale del successivo 5 settembre, e secondo l'interpretazione degli stessi testi accolta in questo articolo.
1. I fornitori di servizi di telecomunicazioni diversi dalla telefonia vocale, quindi anche Internet providers e BBS commerciali, devono compiere una notificazione o richiedere un'autorizzazione al Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, secondo i modelli pubblicati nel DPR 420/95, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 240 del 13 ottobre 1995. Per l'erogazione dei servizi devono essere impiegate apparecchiature omologate e devono essere seguite determinate prescrizioni tecniche.
2. Sono soggetti alla notificazione (gratuita) gli operatori che offrono solo servizi sulla rete telefonica commutata.
3. Gli operatori che offrono connessioni su linea dedicata devono chiedere l'autorizzazione e versare una serie di contributi, pari a un milione ciascuno, per ogni servizio e per ogni luogo ove siano poste apparecchiature di commutazione.
7. Il fatto che i protocolli Internet siano basati sul trasporto di "pacchetti" non configura la "commutazione di pacchetto"; quindi non è necessaria l'autorizzazione, ma basta la notifica.
4. I BBS puramente amatoriali, gratuiti e non aperti al pubblico, non ricadono nell'ambito di applicazione della legge e quindi non sono soggetti ad alcun adempimento.
5. Le connessioni su linea dedicata tra service provider e POP non ricadono nell'ambito di applicazione del decreto, perché non costituiscono "offerta". Quindi non sono soggetti né a notifica né ad autorizzazione.
6. Il servizio di trasmissione della voce su Internet non è vietato, perché non è realizzato con una connessione diretta.
7. I nuovi operatori obbligati solo alla notificazione devono attendere 60 giorni prima di iniziare il servizio; quelli sottoposti ad autorizzazione devono attendere l'autorizzazione stessa, che il Ministero delle Poste e Telecomunicazioni deve emanare entro 90 giorni dalla richiesta (DLgs 103/95, art. 3, comma 5). Il Ministero può, entro i 90 giorni, indicare un nuovo termine non superiore a ulteriori 30 giorni, specificandone le ragioni giuridiche o tecniche.
8. Trascorsi senza risposta i termini indicati al punto precedente, la domanda si considera accolta e si può iniziare il servizio.
9. Il Ministero non può rifiutare l'autorizzazione se non per ragioni di ordine pubblico e simili, e deve motivare il rifiuto.
10. Il gestore pubblico non può rifiutare i collegamenti, se non per impossibilità tecnica.
11. Avverso eventuali rifiuti del gestore si può ricorrere al Ministero, avverso le decisioni del Ministero si può ricorrere al TAR.
12. Gli operatori già attivi al 22 aprile 1995 (entrata in vigore del DLgs 103) devono presentare le notificazioni o le richieste di autorizzazione entro il 26 febbraio 1996 (120 giorni dall'entrata in vigore del DPR 420). Nulla appare stabilito per gli operatori che abbiano iniziato l'attività dopo tale data, ma prima dell'entrata in vigore del decreto.

References: art. 7
 art. 5
 art. 5
 articolo 6
 art. 12
 art. 3