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Cours de finances publiques - Cours de droit
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Par coursdedroit le 7 Décembre 2014 à 15:27
Les finances publiques sont les finances des administrations publiques : celles de l’État et des organismes qui lui sont rattachés (établissements publics) ; celles des collectivités territoriales (communes et communautés de communes, départements, régions) ; les finances de la Sécurité sociale et de ses différentes branches.
Les impôts et taxes nationaux et locaux, directs et indirects constituent les prélèvements obligatoires. La situation d’ensemble recouvre les comptes de l’État et des collectivités territoriales, ainsi que les comptes sociaux.
Voici le plan du cours de droit des finances publiques sur www.cours-de-droit.net :
Chapitre I – La définition des finances publiques
Section 1 – La notion de finances publiques
Section 2 – La nécessité d’une approche pluridisciplinaire
Section 3 – Le périmètre des finances publiques
§1. L’extension du champ des finances publiques
§2. Les interactions entre les différents champs des finances publiques
Chapitre II – Les sources du Droit public financier
Section 1. Les fondements des finances publiques modernes
§1. Les héritages de l’Ancien Régime
§2. Les principes révolutionnaires
A) L’influence du modèle britannique
B) La consécration du consentement à l’impôt
§3. La mise en place des finances publiques modernes
Section 2. Les sources actuelles de droit interne
§1. Les sources constitutionnelles du droit des finances publiques
C) La jurisprudence
1) Jurisprudence constitutionnelle
2) Jurisprudence administrative et financière
Section 3. L’encadrement communautaire
§1. Le pacte de stabilité de croissance
A) Le volet préventif
B) Le volet correctif
§2. L’assouplissement du pacte de stabilité de croissance
§3. Le « six pack »
§4. Le TSCG
Chapitre III – Les acteurs des finances publiques
Section 1. Les acteurs constitutionnels
§1. Le parlement
§2. Le pouvoir exécutif
§3. La cour des comptes
Section 2. L’administration des finances
§1. Les compétences des ministères financiers
A) Un ministère des finances à géométrie variable
1) Les différentes répartitions des missions économiques et des missions budgétaires
2) Une constante ; la puissance des ministères financiers
§2. Les principaux services du ministère de l’économie et des finances
A) La direction générale du Trésor
B) La direction du budget
C) La direction générale des finances publiques
D) La direction générale des douanes et des droits indirects
E) L’inspection générale des finances
§3. Les relais du ministère des finances
A) La banque de France
B) La caisse des dépôts et conciliation
C) La future banque publique d’investissements
Section 3. Les acteurs internationaux
A) Le FMI
B) La Banque Mondiale
§2. Les institutions financières communautaires
A) La BCE
B) La banque européenne d’investissement
C) La Banque européenne pour la reconstruction et le développement
Titre 2 - Le socle d’autorisation budgétaire
Chapitre 1- Le socle de la dotation budgétaire : lois de finances
§1. La présentation des lois de finance
I - L’objet
A) Un seul texte budgétaire
B) Une catégorie particulière de loi
D) Un budget construit sur un objectif de résultat
II - Le formalisme des lois de finance
Section 2. La procédure des lois de finance
§1. La préparation, la discussion, et l’adoption des lois de finance
A) La préparation des lois de finance
B) La discussion des lois de finances
1. La présentation du projet de loi de finances au parlement
2. La discussion du projet de loi de finances
C) Le déroulement de la discussion budgétaire
3. Les marges de manœuvre des parlementaires
§2. La succession des lois financières
A) Lois de finances rectificatives
2. Les pratiques
B) Les lois de règlements
II – Les annexes à la loi de règlement
III – L’assistance de la Cour des comptes
IV – Un chainage vertueux
V - Une faible implication des parlementaires
Section 3. Les contraintes
§1. Le principe d’annualité
A) Différentes facettes
B) Différents aménagements
C) La récente constitutionnalisation des lois de programmation
D) Le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
§2. Le principe d’unité
A) Les dérogations au principe d’unité budgétaire
§3. Le principe d’universalité
A) La règle de non-contraction
B) La règle de non-affectation
1. La signification et la justification de cette règle
Section 2 – Les principes budgétaires modernes
§1. Le principe de spécialité (des crédits)
A) La nouvelle signification du principe
B) Les dérogations au principe
1. La sincérité comptable
2. la sincérité budgétaire
B. La portée du principe de sincérité budgétaire
1. Les précisions apportées par la décision du 25 juillet 2001
§3 : Le principe d'équilibre
A. Les différentes conceptions de l'équilibre budgétaire
B. Les dispositifs actuels visant l'équilibre budgétaire
2. Les dispositifs internes
C. La réflexion renouvelée autour d'une règle d'or
2) La règle d’or, bientôt inscrite en droit interne.
Titre 3 – Aux choix budgétaires
Chapitre 1. Les dépenses publiques
Section 1. La diversité des dépenses publiques
§1. L’évolution du poids des finances publiques
§2. La nature des dépenses publiques
C) Les dépenses de dette
Section 2. Les tentatives de maitrise des dépenses publiques
§1. Les instruments d’encadrement du montant des dépenses publiques
A) Une nouvelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017
B) Le projet de loi organique relatif à la gouvernance
§2. Les instruments d’optimisation des dépenses publiques
A) L’échec de la rationalisation des choix budgétaires
B) La logique de performance insufflée par la LOLF
C) De la revue générale des politiques publiques (RGPP) à la modernisation des politiques publiques
Chapitre 2. Les recettes budgétaires
Section 1. La notion de prélèvements obligatoires
Section 2. La qualification des prélèvements
§1. La distinction par rapport à la redevance de service rendu
§2. La distinction de la cotisation sociale
Les finances publiques sont au premier plan de l’actualité. Par exemple, le projet de loi de finance rectificative voté cet été, et la difficile naissance du TSCG. Le 16 août 2012 a été adopté un PLFR (Projet de Loi de Finance Rectificative). Le projet de loi de finance est voté en fin d’année civile, en décembre. Plus régulièrement ces dernières années, en cours d’année nous avons des lois de finance rectificative, elle est plus généralement utilisée lorsqu’il y a changement de gouvernement. C’est pourquoi il y a dépôt de PLFR.
Ce projet de loi d’août 2012 a porté annulation de la TVA sociale. En effet, le précédent gouvernement avait augmenté le taux de la TVA, les 1,6 points de plus étaient affectés à la sécurité sociale. L’idée était d’alléger certaines charges qui pesaient sur les entreprises, causant une diminution de ressources et de remplacer ces allègements par 1,6 point de TVA. Le gouvernement actuel a estimé que cette mesure était préjudiciable au pouvoir d’achat des ménages, et donc à la consommation et à la croissance et a choisi d’annuler la hausse de TVA sociale et d’annuler les allègements de charges correspondants. Il y a eu également l’instauration d’une contribution exceptionnelle sur la fortune (à ne pas confondre avec la réforme d’impôts sur le revenu qui prendra forme avec la prochaine loi de finances). On retrouve également dans cette PLFR l’abaissement du seuil de donations, de 150 à 100 000€. On est revenu à une TVA à 5,5. Par ailleurs, dans cette PLFR on a la suppression des charges sur les heures supplémentaires et complémentaires sauf pour les entreprises de moins de 20 salariés. Le choix d’exonérer les charges a couté des milliards à l’Etat donc le nouveau gouvernement a choisi d’annuler. Cette dernière disposition sera accompagnée d’un volet fiscal pour compléter cette suppression d’encouragement aux heures supplémentaires et complémentaires. Ce PLFR prévoyait la diminution du salaire du Premier Ministre et du Président de la République. Il y avait un article qui baissait de 21 000€ à 14 000€ le traitement du salaire du Président de la République et du Premier Ministre. Mais le Conseil Constitutionnel a été saisi, et il a estimé que la disposition diminuant le traitement du Premier Ministre et du Président de la République heurtait le principe de séparation des pouvoirs et l’a annulé.
Le TSCG (Traité sur la Stabilité, la Coordination, et la Gouvernance) impose que les budgets des gouvernements soient équilibrés. C’est-à-dire qu’il y ait autant de recettes que de dépenses. Ce traité impose aux Etats qui ont ratifiés ce traité d’avoir un budget en équilibre, il précise ce que c’est qu’un budget en équilibre. C’est lorsqu’il y a un déficit qui ne dépasse pas 0,5% du PIB. La cour des comptes en 2010 a observé que le déficit de la France est de plus de 5% et que si l’on voulait ramener le déficit à 0,5% il fallait procéder à 87 milliards d’économie. Le TSCG dit également que chaque Etat devra prévoir un mécanisme automatique de correction. C’est-à-dire que si le dérapage par rapport à l’objectif de 0,5% n’est pas atteint, chaque Etat doit prévoir dans son corpus juridique un moyen de revenir dans le droit chemin. C’est une règle d’or. Celle-ci s’accompagne toujours dans le TSCG d’une autre obligation concernant la dette publique, elle ne doit pas dépasser 60% du PIB. Et si jamais on atteint ce plafond il faut arriver tous les ans à réduire selon un certain rythme (discrétionnaire) cette dette. En cas de dépassement de ces deux impératifs, il faut, outre les mécanismes automatiques internes, présenter un programme de réforme aux institutions communautaires. S’il y a infraction, les institutions communautaires doivent prononcer une sanction financière.
Sur la forme, le TSCG ne repose pas sur une logique communautaire traditionnelle. Il repose sur une logique intergouvernementale. En mars 2012, 25 des 27 Etats membres de l’UE ce sont mis d’accord pour organiser le processus de ratification de ce traité. Le Royaume-Uni et la République Tchèque ont refusé de le ratifier. Une des premières étapes de la ratification consistait à consulter le conseil Constitutionnel, en vertu de l’article 54 de la Constitution le Conseil Constitutionnel peut être saisi par le Président de la république pour savoir si un traité nécessite une forme constitutionnelle, ou s’il y a une disposition contraire à la Constitution dans le traité. Cette décision a été rendue le 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a estimé que le Traité ne comportait aucune clause contraire à la Constitution. Le Conseil constitutionnel remarque que la France a déjà des règles de discipline budgétaire et que finalement le TSCG ne fait que renforcer les règles déjà existantes, que ces règles déjà existantes sont intégrées au droit communautaire et que l’on ne va pas tellement plus loin et que l’on respecte la Constitution. Par ailleurs, on s’est demandé si l’on doit intégrer la règle d’or dans la Constitution. La réponse du Conseil constitutionnel, qui s’est appuyé sur le TSCG, a répondu que ce sont des dispositions de préférence constitutionnelle. Autrement dit, on peut passer par un autre texte. On peut utiliser la norme organique, qui précise les dispositions de la Constitution. La solution serait de mettre dans une loi organique qui s’impose aux lois de finances, cette règle d’or. Le traité d’austérité, certains réclament (notamment les opposants du TSCG) un référendum. En effet, les arguments hostiles au TSCG sont que si on empêche un déficit on empêche de nouvelles réformes, et donc on empêche de relancer de l’économie. De plus, en mettant en place des sanctions automatiques les Etats perdent leur autonomie budgétaire.
Pour Gaston Jèze, les finances publiques sont l’étude des moyens par lesquels l’Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques et en réparti charge entre tous le citoyens. C’est une définition qui considère les finances publiques comme un instrument pour permettre la réalisation de l’activité publique. C’est plutôt une approche libérale puisque le budget n’est pas censé perturber les activités économiques privées.
Pour Pierre La Lumière, les finances publiques sont l’étude des moyens par lesquels l’Etat cherche à réaliser des interventions dans le domaine économique et social. Dans cette approche, les finances publiques ne sont pas neutres, mais agissent dans la vie des citoyens. On n’est plus dans l’Etat gendarme, mais bien dans l’Etat providence. Les néo-libéraux justifient l’extension de l’intervention de l’Etat parce que l’Etat est vu comme le garant de la bonne marche du marché. C’est à l’Etat d’assurer que les conditions sont réunies pour que la concurrence puisse s’exercer de la meilleure façon possible. On va estimer que l’Etat doit être le garant de liberté d’entreprendre, de la libre circulation, etc.
Face à cette pensée libérale et néo-libérale, il y a des économistes qui estiment que la Main invisible ne justifie pas, il faut des mécanismes d’ajustement du marché. En gros il appartient à l’Etat de soutenir l’économie, de soutenir l’emploi, ce qui se traduit par des politiques de relance, et donc par l’engagement de dépenses publiques. A la sortie de la Seconde Guerre mondiale, on a parlé d’Etat providence parce qu’il y a eu une extension des missions de l’Etat.
Les finances publiques sont au cœur de l’action politique, elles sont les leviers de l’action publique, elles sont également l’expression de choix de société que ce soit par les recettes ou les dépenses, les finances publiques vont permettre aux acteurs d’avoir un poids sur la croissance économique, de répartir les ressources, et de développer certains secteurs. En effet, l’Etat va être soit un acteur de la vie économique, soit va agir sur les activités privées économiques. Les finances publiques agissent également sur la répartition des ressources, les réformes fiscales quelles qu’elles soient ambitionnent de trouver un moyen juste de répartir le poids des prélèvements obligatoires par des mesures fiscales. Encouragement de certains secteurs :
v L’été 2009 le gouvernement avait choisi d’encourager la restauration, il a appliqué un taux réduit de TVA.
v En 2011 le gouvernement Fillon, l’a relevé à 7%.
Les niches sociales et fiscales visent à encourager, soit des activités (services à la personne, etc.) soit de développer certains territoires (zones considérées comme défavorisées, etc.). Ces niches peuvent encourager certains secteurs, mais également certaines pratiques. Ces niches désignent l’ensemble des moyens qui permettent de réduire le montant de ces prélèvements obligatoires, elles peuvent avoir pleins de formes différentes, ça peut être un abattement d’impôt, ça peut être réduction de l’assiette de l’impôt, une réduction du taux de l’impôt. Toutefois elles sont vivement critiquées parce qu’elles sont extrêmement nombreuses, la Cour des comptes en particulier a exprimé la nécessité de revenir sur certaines de ces niches dont l’efficacité lui paraît douteuse. La concrétisation d’une politique publique nécessite l’intervention des finances publiques. Le périmètre des finances publiques s’est accru, parce que le champ des finances publiques s’est étendu.
On peut noter un autre domaine dans lequel l’Etat intervient de plus en plus, c’est l’assurance de l’Etat, c’est-à-dire que le citoyen demande à l’Etat de le protéger de plus en plus (dans le domaine sanitaire, industriel, naturel).
Quels sont les textes qui encadrent les processus budgétaires ?
On peut aller voir du côté de la comptabilité juridique, on peut également s’intéresser aux contrôles administratifs, juridictionnels, politiques, qui sont exercés sur les opérations engageants les deniers publics.
Une approche économique, si la règle d’or est autant implantée dans notre environnement juridique, c’est en raison d’un contexte économique particulier. Une approche institutionnelle sera nécessaire, les rapports entre le gouvernement et le parlement, les rapports entre les différents organes administratifs qui interviennent dans les finances publiques. De temps en temps, les finances publiques ont besoin de l’apport de la sciences-politique.
Longtemps seules les finances de l’Etat étaient étudiées. Ce n’est qu’ensuite que d’autres collectivités publiques vont s’inspirer des règles mises en place pour gérer les finances de l’Etat. Dans les collectivités locales, les assemblées délibératives ont commencé à voter le budget. Les finances locales, on a assisté dès le 19e siècle à une croissance des budgets de trop. Les collectivités locales interviennent de plus en plus, les montants de leurs budgets sont plus conséquents. Favorisé par les différents actes de la délocalisation.
v L’acte 1 de la délocalisation, où de nombreuses compétences ont été transférées.
v L’acte 2 de la délocalisation, là encore il y a eu transfert de compétences, plus des garanties financières pour les collectivités territoriales.
Le champ des finances locales est progressivement entré dans les universités. On a également, les finances sociales qui font leur entrée. Puisque le montant du budget de la sécurité sociale est plus élevé que le montant du budget de l’Etat. Depuis 1996, on a le vote chaque année de la loi de financement de la sécurité sociale qui est une « loi de finance » pour la Sécurité sociale.
Un des derniers champs des finances publiques, ce sont les finances communautaires. Les institutions communautaires ont besoin d’un budget pour fonctionner.
A) L’interdépendance juridique
1. L’obligation pour l’Etat de compenser les transferts de compétences dans les collectivités territoriales.
En 1982-83 nous avons eu l’acte 1 de la délocalisation et l’acte 2 en 2003-2004. A la faveur de ces mouvements de délocalisation on a eu des transferts de compétences. Il y a eu en 2003 un nouvel article inscrit dans la Constitution, l’article 72-2 qui indique notamment que tout transfert de compétences s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette compensation a précisé le législateur, elle doit être intégrale, concomitante, et garantie.
2. 2 L’obligation pour l’Etat de compenser les pertes de recettes pour la Sécurité sociale.
L’obligation pour l’Etat de compenser les pertes de recettes de la Sécurité sociale. Si le gouvernement choisit d’attribuer une exonération sociale, il prive la Sécurité sociale d’une partie de ses ressources. Cette privation de ressources doit être en principe compensée par une dotation de l’Etat. Il s’agit de ne pas amputer le budget de la Sécurité sociale au prétexte qu’on souhaite attribuer une exonération de Sécurité sociale.
B) L’interdépendance économique
Les budgets ne sont pas indépendants les uns des autres, les budgets du gouvernement ont un impact sur les budgets de la Sécurité sociale, etc. Par exemple, l’Etat finance des politiques de santé, des politiques de l’emploi.
Certaines politiques publiques sont d’une certaine manière cofinancées par les trois budgets (un hôpital par exemple repose sur le budget de l’Etat, des collectivités territoriales, et de la Sécurité sociale).
Il y a également des problématiques communes à l’ensemble des trois budgets, par exemple lorsqu’il s’agit de limiter et d’avoir une réflexion globale sur les prélèvements obligatoires. Le contribuable national, le contribuable local et le cotisant c’est la même personne. Autre exemple, lorsqu’on parle de maîtrise de la dépense publique, notamment au regard de notre politique communautaire, cette maîtrise nécessite un accord de l’ensemble des acteurs. Il y a également des défis qui doivent être relevés par les trois acteurs, par exemple le défi du vieillissement (retraite, maladies, ..).
L’évolution du droit des finances publiques est très souvent le reflet de l’histoire politique. Un exemple ; sous la IIIe république on a une procédure budgétaire qui est extrêmement favorable au parlement qui lui laisse une grosse marge de manœuvre. A l’inverse on a une certaine méfiance à l’égard du Parlement, et donc l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui encadre le droit budgétaire au début de la Ve république, est plutôt favorable à l’exécutif.
Certains principes remontent à l’Ancien Régime. Le principe du consentement à l’impôt, la fiscalité.. Progressivement, il a été connu aux représentants de la nation, le droit d’autoriser périodiquement les recettes et les dépenses de l’Etat. Ce qu’on appelle le consentement à l’impôt. Le droit budgétaire, lui aussi découle de règles anciennes, ainsi que les institutions budgétaires (ex ; Cour des comptes).
En principe, selon l’adage, « Le roi doit vivre du sien » c’est-à-dire que le roi doit vivre des produits de son domaine. Exceptionnellement, il a le droit d’exiger de ses vassaux une contribution dans des cas bien particuliers, lorsqu’il équipe une Croisade, lorsqu’il doit payer une rançon, etc. Or, assez rapidement, le rôle du monarque s’est étendu, si bien que les revenus de son domaine ne suffisaient plus. A partir de Philipe Le Bel les rois de France vont réunir les fameux états-généraux pour obtenir d’avantage de recettes. Pour un impôt qui se veut provisoire, et notamment il s’agit de financer les guerres, mais à partir du XVe siècle, les états-généraux sont presque systématiquement convoqués tous les ans pour voter des subsides pour le roi. Progressivement, l’impôt va perdre son caractère exceptionnel. Pire encore, à partir du milieu du XVIIe siècle, les états-généraux ne seront plus du tout consultés. Le roi s’est donné le droit d’établir l’impôt sans consultation des représentants des contribuables. Finalement, c’est le conseil royal des finances qui choisit lui-même d’augmenter ses ressources, d’augmenter le poids de l’impôt. Le roi lève l’impôt mais on ne sait pas précisément à quoi vont servir les ressources ainsi prélevées.
En termes de fiscalité, la plupart des impôts sont des impôts indirects, par exemple, la gabelle est un impôt sur la consommation du sel (l’impôt indirect est celui qui est destiné au consommateur). Il existait un impôt royal, un impôt seigneurial, et un impôt sur le clergé avec notamment la dime. De manière générale, c’est une fiscalité qui est particulièrement émiettée, qui ne repose sur aucun système cohérent. D’ailleurs, a un moment donné, les ressources du pouvoir royal vont s’avérer insuffisantes et on va créer de nouveaux impôts qui vont venir se superposer aux impôts existants, notamment la capitation. Très élevé, puisqu’il y a 22 taux différents, il repose sur la propriété.
En matière de juridiction financière il y a une continuité entre ce qui se faisait et ce qui est fait aujourd’hui. Il y a également une continuité également avec les institutions. La Cour des comptes est d’une certaine façon l’héritière de la Chambre des comptes de Paris. Depuis relativement longtemps, le pouvoir royal voulait suivre l’emploi des deniers publics. Ainsi, on a imposé une reddition, un rendu périodique des recettes et des dépenses. Les comptables, on va examiner leur travail. Ce « on », est une formation collégiale, à l’échelle territoriale. On a même mis en place un mécanisme de responsabilité. En 1320, est installée la Chambre des comptes de Paris, qui siègera jusqu’à la Révolution. Cette chambre des comptes de Paris, ce sont des maîtres clercs eux-mêmes assistés de vérificateurs, qui siègent autour du Roi dans le but de vérifier les comptes qui remontent des différentes provinces. Ce n’est qu’une simple émanation du pouvoir royal, ce n’est pas du tout une institution indépendante. Par ailleurs, cette chambre des comptes a des compétences très imprécises. Elle est juge des comptables royaux, elle exerce aussi d’une certaine manière un contrôle administratif, et elle a aussi un rôle de conseil auprès du roi s’agissant des actes à caractère financier. Petit à petit, cette chambre des comptes de Paris va perdre ses attributions et de son influences, et à la veille de la Révolution on va se rendre comptes soit, ne sont même pas produits, ne sont donc pas transmis à la chambre des comptes, soit elle a plusieurs années de retard. Il n’empêche que la Cour des comptes emprunte à la chambre des comptes sont organisation, son cérémonial, et une partie de la procédure qui avait était mise en place. Par exemple ; des amendes en cas de retards dans la production des comptes, les arrêts de débets. Les juridictions financières de l’Ancien Régime, ont posé leur empreinte sur nos principales institutions financières actuelles.
Le principe du consentement à l’impôt était déjà connu en Angleterre, puisque dès 1214 avec la Grande Charte, les barrons anglais ont imposé au roi leur consentement aux prélèvements royaux. « Aucun tribut ne pourra être levé sans le consentement des peuples ». De la même façon, dans le Bill of Rights, un article consacre le principe du consentement à l’impôt par le Parlement. Les textes anglais ont consacré ce principe. Cette notion de consentement à l’impôt on va la retrouver cette fois-ci aux Etats-Unis, chez les insurgés américains, face au Parlement anglais. En effet, la déclaration d’indépendance du 4 juillet 1776, proclame l’obligation d’obtenir le consentement des citoyens pour prélever des taxes. Cette revendication va être à l’origine de la révolution américaine, et de la formation des Etats-Unis.
En 1789, les cahiers de doléances remontent et dans ceux-ci on retrouve très souvent, la réclamation pour les représentants de la nation de voter l’impôt. Si souvent, que dès le décret du 17 juin 1789, le principe apparait : « Sont illégales toutes les contributions et impôts levés sans avoir été consentis par la nation. » Mais surtout le consentement à l’impôt va être décliné dans la DDHC, puisque les révolutionnaires vont poser les bases du consentement à l’impôt (au sens strict), mais aussi la nécessité des contributions, la répartition de l’impôt et enfin, le contrôle de l’usage de l’impôt. On va retrouver l’ensemble de ces éléments dans la DDHC à l’article 14.
L’article 13 indique que la contribution commune est indispensable, mais elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés. Cet article pose le principe d’une répartition entre tous les citoyens. Même encore aujourd’hui cet article 13 est utilisé par des requérants devant le Conseil constitutionnel pour dénoncer telle ou telle hausse de l’impôt méconnait cet article 13.
L’article 15 de la DDHC « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Ce droit va se matérialiser par des obligations qui vont peser en particulier sur le comptable public.
Certains auteurs ont distingués le consentement à l’impôt du consentement de l’impôt. Pour ces auteurs le consentement de l’impôt est un principe qui renvoi à la légalité de l’impôt. Le consentement à l’impôt est une vision plus psychosociologique, c’est comment le contribuable va accepter de manière générale le prélèvement obligatoire. Dans ce cas, ils vont s’intéresser aux résistances à l’impôt, ex : poujadistes, et vont s’intéresser aux moyens de favoriser ce consentement à l’impôt.
La contribution foncière, la patente, deuxième imposition apparue sous la révolution, la contribution mobilière, qui elle porte sur les revenus qui ne sont ni des revenus du commerce, ni des revenus de la terre. Et enfin, l’impôt sur les portes et fenêtres, qui étaient considérées comme un signe de richesse. Ces quatre impôts étaient appelés les quatre vielles. On a un système qui est profondément renouvelé, donc un système qui va imprégner notre système global.
La période révolutionnaire est caractérisée par de grands problèmes politiques. Il faut attendre la mise en place des finances publiques modernes au XIXe siècle.
Le premier empire, s’agissant du droit budgétaire, peu d’avancées, et il n’est pas question de consacrer des droits et des pouvoirs. On n’a pas pensé à organiser un droit budgétaire. En revanche la Cour des comptes est née, puisqu’elle date de 1807. Cette cour des comptes est une institution au service du pouvoir exécutif, c’est-à-dire au service de l’empereur. Cette institution a une certaine méfiance à l’égard des juridictions, du pouvoir juridictionnel et judiciaire. Ainsi la cour des comptes, en 1807 n’a qu’une attribution limitée au jugement des comptes des comptables principaux. La cour ne peut pas juger les représentants de l’exécutif, et elle ne peut profiter du jugement des comptes pour critiquer leurs décisions. Elle rend également un rapport à l’empereur pour mettre en évidence des défaillances des différents comptables. Ce rapport à l’empereur est d’une certaine manière l’ancêtre du Rapport public rendu au président de la république en février. C’est une institution financière qui déjà a certaines caractéristiques. Sous la restauration, le principe du consentement à l’impôt est inscrit dans la Charte de 1814.
Le plus important c’est qu’avec la Restauration on va avoir des règles de procédures budgétaires qui vont se mettre en place. Que les finances publiques soient gérées, en bon père de famille, que l’usage des deniers publics soient suivi. Les règles de procédure qui vont être mises en place vont reconnaitre des prérogatives au Parlement et notamment à partir de 1816, on a le premier budget qui est voté. L’adoption de ce budget, et l’exécution de ce budget vont être encadrés par ce qu’on appelle les « principes budgétaires :
- Le principe d’annualité
- Le principe de spécialité
- Le principe d’unité
- Le principe d’universalité
Ces principes sont les piliers du droit budgétaire et on les retrouve dès la Restauration. On voit que ces principes favorisent l’accroissement du pouvoir du Parlement. C’est donc assez logiquement que sous la Restauration on a parallèlement la volonté de faire émerger le droit budgétaire et l’accroissement des pouvoirs du Parlement. Du point de vue institutionnel, c’est à cette époque qu’on voit apparaître une administration des finances moderne et puissante. Par exemple ; le Baron Louis ministre des finances a marqué durablement cette administration.
Les articles 13, 14, et 15 de la DDHC. L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, c’est celui qui détermine le périmètre de la loi. Mais l’article 34, dans ses derniers alinéas nous indique le contenu des lois de finance. Des lois de financement de la Sécurité sociale, et des lois de programmation. C’est dans cet article que l’on v trouver la définition du contenu. Les lois de finances déterminent les charges des ressources de l’Etat dans les conditions prévues par les lois organiques. Les lois de financement de la Sécurité sociale fixent les objectifs de dépense et les prévisions de recettes dans les conditions fixées par une loi organique. Toujours dans l’article 34, les lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques, elles s’inscrivent « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Ces lois de programmations apparaissent dans la révision de la Constitution du 23 juillet 2008.
La Constitution va également indiquer les règles de procédure, elle précise qu’il s’agit de projets de lois de finances, de loi de financement, et de loi de programmation. Elle indique également les délais dans lequel le texte financier doit être voté. Elle doit être déposée avant le 1er mardi d’octobre et le Parlement a 70 jours pour voter, et l’interdiction de déposer des amendements qui aggravent les dépenses publiques ou qui diminuent les ressources publiques. Ce qui s’appelle « l’irrecevabilité financière ». Toujours dans la Constitution, on trouve certaines spécificités des lois de finances, des lois de financement de la Sécurité sociale, telle que la possibilité d’utiliser l’article 49-3 avec la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. Les articles 47 et 47-2 on retrouve la mission qui est assignée à la Cour des comptes.
La loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, date du premier août 2001, avant la LOLF, c’était une ordonnance organique qui datait du 2 janvier 1959. De 1959 à 2001 les règles budgétaires n’ont pas changées. La LOLF depuis 2006 s’applique pleinement. Il y avait eu pas mois de 36 propositions pour modifier ce textes, des propositions qui n’avaient pas abouties. Ce texte était pourtant, particulièrement critiqué. Edgard Faure : « Elle (L’ordonnance de 59) est liturgie, litanie, léthargie ». La loi de finance de 59 n’offrait pas au Parlement une vision claire du budget aux parlementaires. On ne voyait pas précisément quelles étaient les dépenses que devrait financer le budget de l’Etat. Cette ordonnance ne laissait pas suffisamment de place à l’initiative parlementaire. Exemple ; 95% des dépenses étaient systématiquement renouvelées d’une année sur l’autre. Le Parlement n’avait même pas eu à se prononcer sur cette ordonnance. De nouvelles contraintes budgétaires sont apparues, on est entré dans une période de tensions budgétaires où des économies devaient impérativement être réalisées.
Il a fallu en 2001 une conjonction astrale favorable, Laurent Fabius a conduit un groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et du contrôle parlementaire. Ces travaux ont conduit à la conclusion de la nécessité de transformer cette ordonnance pour la rendre plus performante. Puis L. Fabius se trouve propulsé au ministère des finances. Au Sénat Alain Lambert et à l’Assemblée Nationale Didier Migot, sont favorables à la modification. Il dépose une proposition de loi, qui va faire l’objet d’un consensus entre le Parlement et le gouvernement.
La LOLF d’une part renforce le pouvoir budgétaire du Parlement, et, d’autre part modernise la gestion publique.
C) La jurispru dence
Le conseil constitutionnel lorsqu’il est saisi d’une loi de finance, il va d’abord exercer un contrôle classique de constitutionnalité. Il va également s’intéresser au respect des principes budgétaires. Il vérifie que les principes budgétaires sont bien respectés, et il va vérifier que le périmètre des lois de finance est respecté. Lorsqu’elle déborde de son périmètre on appelle ça un « cavalier budgétaire ».
Plusieurs juridictions rendent des décisions relatives aux finances publiques. D’abord, la cour des comptes, ensuite le Conseil d’Etat qui est le juge de cassation de la cour des comptes. Il existe également des juridictions compétentes pour les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, qui sont les Chambres Régionales et Territoriales des Comptes. Leurs décisions peuvent faire l‘objet d’un appel devant la Cour des comptes, et la décision de la cour des comptes peut être cassée par le Conseil d’Etat. Ces juridictions rendent des décisions parce qu’elles sont compétentes pour vérifier les comptes des comptables publics (qui ont une responsabilité pécuniaire et personnelle).
La CDBF (Cour de Discipline Budgétaire et Financière) n’est pas juge des comptables publics, mais juge des gestionnaires, ou ordonnateurs. Elle est juge de ceux qui prennent les décisions. C’ets une juridiction administrative également, elle rend très peu de décisions parce qu’elle n’est pas compétente pour les ministres et pour les élus locaux elle n’est compétente que pour certaines infractions. Ce qui limite son champ de compétence. De plus, la CDBF n’est compétente que pour certaines compétences strictement définies par le texte des juridictions financières.
Les autres textes de droit interne :
- Le décret portant règlement général sur la comptabilité publique date du 29 décembre 1962. Il s ‘applique à l’ensemble des organismes doté d’un comptable public. Il distingue la fonction d’ordonnateur de la fonction du comptable public. Il dresse la liste des missions du comptable public, c’est lui qui a en charge le paiement des dépenses ou le recouvrement des recettes. Il fournit les pièces, on retrouve le mécanisme de responsabilité pécuniaire et personnelle. Le texte n’a pas été modifié, alors même que la LOLF a introduit de nouveaux concepts. La LOLF a modifié les conditions de l’exécution budgétaire. Par exemple, la LOLF fait référence à un nouvel acteur qui s’appelle le responsable de programme. Ce responsable de programme va avoir une enveloppe budgétaire. Sur laquelle la LOLF lui accorde des marges de manœuvres. Pourtant les contrôles qui sont exercés sur lui ne sont pas bouleversés.
- Le décret du 25 janvier 2005 sur le contrôle financier au sein des administrations de l’Etat. Ce texte opère un compromis entre l’autonomie des gestionnaires et la maitrise de l’exécution des lois de finance. Ce décret concentre le contrôle financier sur les situations à risque, et il va se concentrer sur les dépenses les plus élevées.
Cet encadrement a été récemment modifié, à partir de 2009 la crise a révélé les lacunes des textes existants. Des lacunes à un double titre, d’abord, il n’existe pas de mécanisme de gestion de crise. Et les mécanismes de surveillance budgétaire sont insuffisants. Deux traités sont en phase de ratification, deux traités qui sont sensés répondre directement à ces deux lacunes.
- Premièrement, le traité relatif au mécanisme européen de stabilité, le MES. Ce traité est censé instaurer un dispositif permanent de résolution des crises. Il est censé garantir la stabilité de l’euro.
- Le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance, le TSCG, qui a été signé par les chefs d’Etat et chefs de gouvernements en mars 2012. Là, on parle véritablement de pacte budgétaire, puisqu’il s’agit bien d’un pacte relatif aux budgets des Etats.
Juridiquement, ces deux traités n’ont pas de liens, mais politiquement, le principe de solidarité financière, introduit par le MES, est conditionné par le respect de la discipline budgétaire du TSCG.
Il repose sur deux critères posés par le traité de Maastricht en 1992.
- dette inférieure à 60% du PIB.
- déficit soit inférieur à 3% du PIB.
Une résolution et deux règlements ont été adoptés en 1997 à Amsterdam. La résolution fixe l’objectif de retour à l’équilibre moyen terme. Les Etats s’engagent à revenir à l’équilibre (solde neutre ou solde positif à moyen terme). En revanche, les deux règlements vont comporter deux volets. Un volet préventif.
Les Etats membres de la zone euro doivent présenter aux institutions communautaires chaque année un programme de stabilité. Ce programme de stabilité contient un objectif de retour à l’équilibre ou de maintien de l’équilibre. On doit afficher la volonté de revenir ou de maintenir l’équilibre budgétaire. On doit également afficher l’évolution prévisible de la dette publique. On doit également renseigner sur les hypothèses économiques dans lesquelles vont se dérouler les prochaines années. On doit également présenter les mesures. Soit des mesures budgétaires, soit des mesures économiques, mises en œuvre pour atteindre les objectifs.
Le conseil peut formuler des remarques destinées à améliorer le programme de stabilité. Il n’empêche que les institutions communautaires ont un droit de regard. Il n’empêche que les Etats restent très libres dans la construction de leurs hypothèses économiques, et dans leur choix des mesures prises.
Rien n’est prévu pour la dette publique. Le Pacte de solidarité et de croissance ne prévoit rien pour la dette publique. Les sanctions, le volet correctif c’est pour le déficit public. Lorsque le déficit public dépasse le seuil de 3% du PIB, il existe un éventail de sanctions.
En réalité la première étape, c’est de savoir si le dépassement du seuil entraine systématiquement une sanction. La réponse est non, il est possible d’avoir un déficit public supérieur à 3% dans au moins deux cas de figure.
- Si le déficit diminue sensiblement et se rapproche des 3%. Dans ce cas-là les institutions communautaires peuvent décider qu’il n’y a pas de déficit excessif.
- En cas de dépassement exceptionnel et temporaire dû à une situation de récession économique.
La procédure de déficit excessif c’est toute la panoplie des sanctions applicables, en cas de déficit jugé excessif.
Cet assouplissement a lieu en 2005, parce qu’en 2003 une procédure de déficit excessif a été lancé à l’encontre de la France et de l’Allemagne. C’est la commission européenne, qui a formulé une recommandation qui n’a pas été suivie par le Conseil des ministres. Elle saisit la CJCE qui donne raison à la commission européenne. Le conseil a le devoir de suivre la décision de la commission européenne. A la faveur de cette crise, on a jugé que le pacte de stabilité de croissance ne prenait pas suffisamment en compte les situations conjoncturelles difficiles. Il va donc être assoupli en 2005 mais les règles fondamentales ne sont pas remises en cause.
Ø Définition plus large des « circonstances exceptionnelles »
Ø Allongement les délais permettant de corriger un déficit excessif
Ø Autorisation de s’écarter ponctuellement de l’objectif d’équilibre si on s’en écarte pour des réformes structurelles qui à long terme vont garantir l’équilibre des finances publiques.
Jusqu’à 2007-2008 les Etats membres ont respectés les contraintes, mais en 2009 intervient la crise, et en décembre 2011, 23 des 27 pays membres de l’UE sont dans la procédure de déficit excessif.
Après de longs mois de négociation, il est adopté en fin 2011. Double objectif, qui est d’encadrer les politiques budgétaires et surveiller les déséquilibres économiques. Ces six textes remportent des sanctions en cas de déficit excessif. Les pays qui sont en déficit excessif et qui ne respectent pas les conseils qui leurs sont adressés sont soumis à des sanctions, sauf si une majorité qualifiée des Etats s’y opposent. Cette sanction, la sanction de principe c’est l’amende.
Si la dette publique est supérieure à 60% du PIB il y a obligation pour les Etats de la réduire d’au moins 0,3% par an. Si jamais ils ne respectent pas cette obligation, ils basculent dans le déficit excessif.
Certaines crises économiques ne sont pas liées à la dette publique ou au déficit, on a par exemple le cas espagnol qui est une crise immobilière. Pour éviter ce type de déséquilibre, la surveillance des institutions communautaires va s’étendre à d’autres indicateurs que la dette et le déficit. On va s’intéresser par exemple aux taux de change, etc. Lorsque l’on constatera des déséquilibres, il y aura là aussi une possibilité de sanction.
L’instauration du « Semestre européen », il autorise les institutions communautaires à examiner le programme de stabilité avant que le parlement en ait débattu. C’est-à-dire que les institutions communautaires vont examiner avant les parlements nationaux, les réformes fiscales envisagées, les équilibres économiques prévus, les éventuelles réformes structurelles. Les institutions communautaires vont pouvoir énoncer des recommandations, et les Etats devront en tenir compte pour la constitution de leur budget.
S’agissant du cas de la France, la loi de programmation de décembre 2011 prévoit que le projet de programme de stabilité soit débattu par le parlement et qu’il se prononce sur ce projet de programme de stabilité. En 2011 devant l’assemblée nationale, devant le sénat, il y a eu un débat sur le projet de programme de stabilité. Il y a eu un vote au printemps 2011, au printemps 2012 ce débat n’a pas eu lieu à cause des élections présidentielles.
Exemple de recommandations qui ont été faites à la France :
Ø En matière budgétaire, les institutions communautaires ont recommandé à la France de préciser sa stratégie pour corriger son déficit excessif d’ici à 2013.
Ø S’assurer de la viabilité de son système de retraite.
Ø Encourager l’emploi des seniors.
Ø Simplifier le système fiscal.
Ø Libéraliser les industries de réseaux.
Il s’inscrit dans une logique différente, puisque seuls 25 Etats sont concernés (exclus GB et République Tchèque). Il nécessite en France une loi de ratification, qui ne sera pas nécessairement votée par l’ensemble des forces du gouvernement.
Déficit budgétaire structurel inférieur à 0,5% du PIB, une dette publique qui doit être inférieure à 60% du PIB et le cas échant doit diminuer de 1,25% par an, puis l’obligation de mettre en place des sanctions automatiques dans notre droit interne.
Il vote les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale et les lois de programmation, dans les conditions fixées par des lois organiques, dont la principale loi organique est la LOLF. Tout cela est définit par la Constitution. Par ailleurs, selon l’article 14 de la DDHC, il contrôle l’utilisation des deniers publics et vote les recettes, il consent à l’impôt.
Au regard de la Constitution, elle n’attribue aucune compétence financière au Premier ministre ni au Président de la République. Ce que l’on voit c’est que l’on a des projets de loi de finance, de projets de loi de financement de la sécurité sociale, ce sont donc des projets, et donc c’est le gouvernement qui est à l’initiative des lois financière. Il a le monopole du dépôt des lois financières. Il peut déposer des amendements qui sont encadrés par l’article 40 de la Constitution.
Elle apparait dans la Constitution. Elle apparaissait déjà avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, mais maintenant elle a un article qui lui est consacré, l’article 47-2. Les missions de la cour des comptes :
Ø Elle assiste le parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Par exemple, des parlementaires peuvent demander des études à la cour des comptes.
Ø Elle assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finance, et dans le contrôle de l’application des lois de financement. Le conseil constitutionnel a précisé que dans cette mission la cour des comptes se situe à égale distance des deux pouvoirs. Chaque année la cour des comptes rend un rapport sur l’exécution de la loi de finance et de la loi de financement de la sécurité sociale.
Ø Elle contribue à l’information des citoyens par ses rapports publics. C’est inscrit dans la Constitution.
Ø Elle a une mission d’évaluation des politiques publiques, c’est-à-dire qu’elle apprécie les résultats et l’efficacité des politiques publiques. Au sein de ses travaux on va retrouver une dimension d’évaluation.
Ø La cour des comptes a une mission de certification des comptes. Elle vérifie que les comptes sont réguliers et sincères. Ce qui se manifeste également par un rapport public.
La cour des comptes dispose d’une grande liberté dans son programme de travail.
Lorsqu’on parle de ministère des finances, il change souvent de nom. Le terme de ministre des finances n’aide pas à comprendre quelles sont les compétences de celui-ci. Sous la Ve république on constate un cumul entre attributions budgétaires et attributions économiques.
C’est très rare de voir dans les pays étrangers, un mélange entre ce qui relève de la fiscalité et ce qui relève de l’économie. En France le plus souvent on a un même ministère, avec souvent un secrétaire d’Etat auquel seront dévolu des compétences budgétaire ou économie. En 1993-1995 on avait un ministère de l’économie et un ministère des finances séparés. C’était une période de cohabitation, le premier ministre souhaitait avoir une mainmise sur l’économie. A partir de 2007 on a distingué le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
La composition du gouvernement tel qu’elle résulte du décret du 21 juin 2012, nous avons le ministre de l’économie et des finances et un ministre délégué au budget. On retrouve un grand ministère avec un ministre délégué en charge du budget. Ces ministères quelle que soit la façon dont ils se répartissent leurs attributions c’est qu’ils sont des ministres puissants…
On peut dire que le ministre de l’économie et de finances prépare et met en œuvre la politique du gouvernement en matière économique, en matière financière, en matière budgétaire, fiscale, en matière de développement de l’économie sociale et solidaire. Il est responsable de l’ensemble des comptes publics, il est également responsable de la stratégie pluriannuelle de ces comptes publics. Il a un rôle extrêmement étendu, ces missions sont remplies grâce à des directions, des services.
§2. Les principaux services du ministère de l’économie et des finances.
On retrouve l’organigramme du ministère des finances sur le site internet.
Elle est sous la double responsabilité du ministère des finances et du ministère du commerce intérieur. C’est une direction assez resserrée puisqu’elle compte environ deux mille agents. C’est elle qui propose et conduit les actions de politique économique de la France, mais également elle promeut ses actions à l’étranger. Concrètement, elle élabore des prévisions économiques. A partir de ces prévisions, elle va conseiller les ministres sur les politiques économiques. Elle va également veiller à la régulation des financements de l’économie. Elle va intervenir en matière d’assurance, de banque, de marchés. Elle participe également aux négociations financières avec les autres Etats. Elle soutient l’exportation de nos entreprises à l’étranger.
Elle a pour rôle de traduire la volonté gouvernementale dans le budget. D’abord elle va s’intéresser aux prévisions de recettes. C’est à partir de ces prévisions de recettes qu’elle va amorcer le dialogue avec les ministères qui cherchent à lancer telle ou telle politique publique. Le résultat, c’est le projet de loi de finances, qui sera rédigé par la direction du budget, puis présenté au Conseil des ministres et ensuite présenté au Parlement qui va en discuter puis l’adopter. Elle rédige également l’ensemble des documents qui sont en annexe du projet de loi de finances. En effet, si le projet de loi de finance n’est pas très clair, es documents servent à éclairer le Parlement sur l’objet et les termes du projet de loi de finances. Elle a aussi une fonction de suivi de l’exécution budgétaire. C’est-à-dire que si elle constate que l’on s’écarte des prévisions du projet de loi de finances, elle va proposer des mesures de maitrise de la dépense publique et peut proposer un projet de loi de finances rectificative.
Elle résulte de la fusion de deux autres directions. En 2008, sous l’impulsion de la RGPP, la Direction générale des impôts (les services fiscaux) et la direction générale de la comptabilité publique. Ces deux directions ont fusionné en central à Bercy et sur le terrain puisque ces administrations sont particulièrement déconcentrées. Ces services du Trésor et ces services fiscaux eux aussi ont fusionnés.
La DGFiP a une compétence fiscale puisqu’elle élabore les textes relatifs à la fiscalité, elle veille également à la mise en œuvre du contrôle des impôts. Dans le domaine de la gestion publique, la DGFiP va contrôler la qualité des comptes de l’Etat. Elle va également élaborer des procédures de contrôle des dépenses publiques. Elle va également élaborer des procédures de dépenses financières applicables aux collectivités territoriales et aux établissements publics. Ce sont des services déconcentré puisque sur le terrain on a des services déconcentrés de la DGFiP qui interviennent auprès des usagers. On les retrouve dans les centres des finances publics, qui sont les services déconcentrés de la DGFiP. On trouve :
Ø Le service des impôts des particuliers ; les particuliers vont pouvoir se rendre dans ces centres de finances publiques pour en savoir davantage sur le calcul, le recouvrement de leurs impôts. On pourra retrouver des interlocuteurs, c’est là que sont établis les avis d’imposition.
Ø On trouve des interlocuteurs pour les entreprises ; tous les impôts pesants sur les entreprises, la taxe sur les salaires etc.
Ø Ceux qui étaient les trésoreries assurent la gestion des comptes des collectivités territoriales, les établissements publics locaux, les hôpitaux.
Elle exerce elle aussi une mission fiscale, mais uniquement pour les taxes et les droits indirects. Principalement, les taxes douanières, les taxes sur les alcools et tabac. Elle a une mission particulière, elle soutient la compétitivité des entreprises en exerçant une surveillance de la fraude économique. Elle lutte contre la contrefaçon et contre les trafics illicites quels qu’ils soient.
C’est un petit corps, prestigieux, et ancien (150 ans). La mission de l’inspection générale des finances, est une mission de contrôle, d’audit, de conseil, et même d’évaluation. Au sein des administrations elle va pouvoir conduire ces missions. Elle a une forte réactivité, elle de puissants pouvoirs d’investigation, elle a une approche pluridisciplinaire, elle s’intéresse à la fois aux aspects financiers, juridiques, ressources-humaines. Ce travail se traduit sous la forme de rapports, rédigés après avoir entendu les services concernés. Ces rapports peuvent comporter des conseils, mais peuvent également proposer des scénarios d’amélioration de la structure. Ces rapports sont rendus publics et sont consultables sur internet.
Le ministère financier ne travaille pas tout seul, puisqu’il a des relais.
C’est ce que le droit communautaire appelle une banque centrale nationale et à ce titre, elle participe à l’exécution de la politique monétaire de la zone euro. Au niveau européen, on a un système des banques centrales qui se fixe des objectifs, et ces objectifs vont être poursuivis par les banques centrales nationales. La Banque de France va être en charge de financer les banques françaises en leur accordant soit des prêts, soit des garanties. Cette Banque centrale nationale détient les réserves de change de l’Etat, elle veille au bon fonctionnement des systèmes de paiement. Elle a le monopole sur le territoire national d’émission des billets. C’est la BCE qui autorise l’émission des billets. La Banque de France a des missions de service public qui est de traiter le surendettement des particuliers.
Son rôle est définit par le Code monétaire t financier, qui nos indique qu’elle remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques qui peuvent être remplies soit par l’Etat, soit par les collectivités territoriales. Elle peut également exercer des activités concurrentielles.
Ø Elle transforme l’épargne non fiscalisée pour financer certaines priorités d’intérêt général, notamment en matière de logement social. Pour financer le logement, on a augmenté de 25% le plafond du Livret A et du Livret Développement Durable.
Ø Elle participe au développement des territoires auprès des collectivités territoriales. D’abord en apportant son expertise financière, et surtout elle agit pour les projets en matière de rénovation urbaine, pour les projets en matière d’énergie et d’environnement.
Ø Elle est également le banquier de la Sécurité sociale, et du service public de la Justice.
Ø Elle gère les régimes de retraite, publics ou parapublics
Ø Elle travaille avec l’Etat, et elle peut investir à long terme, dans des projets de financement des PME, de développement numérique.
Elle a des rôles assez variés.
Ce n’est pas une banque de sauvetage, c’est une banque d’investissements auprès des petites et des moyennes entreprises. Elle soutient les PME dans leurs projets d’innovation. L’exportation va être encouragée, en leur facilitant l’accès au crédit.
La création de cette banque va simplifier les choses dans la mesure où elle va regrouper des instruments existants mais qui étaient, pour ainsi dire, éparpillés. L‘objectif c’est de simplifier le paysage institutionnel. Il devrait y avoir une succursale de cette banque publique d’investissement. Les régions souhaiteraient avoir une place dans le tuyautage de cette banque, apparemment ce serait en bonne voie.
Créé en 1944 a pour but de favoriser la coopération économique. Aujourd’hui il regroupe 190 membres, donc la quasi-totalité des Etats. Le FMI a des statuts, des missions parmi lesquelles, on retrouve la promotion de la coopération monétaire internationale.
Ø Promouvoir la stabilité des changes.
Ø Mettre des ressources à disposition des pays qui sont confrontés à certaines difficultés monétaires.
Ø Il exerce une surveillance des politiques économiques des pays, et les conseille pour essayer de les rendre moins vulnérables aux aléas économiques. Appuyée par une assistance financière qui se traduit notamment par des prêts accordés aux pays les plus défavorisés pour les aider à élaborer leur politique économique, ex : une assistance technique pour mettre en place un système de recouvrement de l’impôt plus opérationnel.
Le rôle du FMI c’est surveiller en amont, et en aval apporter des ressources techniques. Les ressources du FMI proviennent des Etats qui versent une subvention en fonction de leur poids économique.
Elle aussi créée en 1944, a pour but de réduire la pauvreté. Elle a deux moyens d’action :
- Des prêts, pour construire soit des infrastructures publiques, soit pour encourager des programmes de développement de la santé, de l’éducation, et ils sont conditionnés par l’instauration de politiques de lutte contre la délinquance, de promotion de la démocratie, de maintien de l’équilibre budgétaire.
- Des aides directes, qui passent par les ONG parfois, pour l’Etat.
La zone euro comprend 17 Etats, ils ont acceptés que la politique monétaire relève de la Banque Centrale Européenne. Ils ont transféré leurs compétences monétaires à la Banque centrale européenne. Les Banques centrales nationales ont gardé les missions opérationnelles. La BCE peut fixer le taux d’intérêt auquel les banques peuvent se refinancer auprès des banques centrales nationales. Donc en fixant ce taux de refinancement, la BCE agit indirectement sur les taux pratiqués auprès des particuliers par les banques. La BCE a conduit des politiques monétaires non conventionnelles, en gros qui n’étaient pas prévues par des traités. Elle a pris des décisions qui permettent de relancer les Etats.
A été créée en 1957, octroie des prêts à long terme. Son objectif c’est de soutenir des projets, qui s‘inscrivent dans les objectifs de l’UE. Et notamment elle soutient des projets sans heurter la politique de marché. Elle soutient des politiques de rénovation urbaine, des projets d’infrastructure, des projets de recherche et développement. Elle apporte son financement auprès d’acteurs privés et auprès d’acteurs publics. Par exemple, la BEI a financé une partie du projet du tramway parisien.
C)La Banque européenne pour la reconstruction et le développement
Avait pour mission de favoriser les PECO (pays d’Europe centrale et orientale) vers l’économie de marché. Là encore elle exerce sa mission par le biais de projet qu’elle finance soit avec des prêts, soit même en participant à des projets. L’objectif est clair, il faut que ses projets s’inscrivent dans une transition vers l’économie de marché. Ce sont des prêts conditionnés visant à favoriser l’économie de marché. Cette banque européenne pour la construction et le développement, lors du printemps arabe, il a été décidé que cette BECD étendrait son champ d’action géographique à des pays au bord de la Méditerranée.
Dans l’article 34 de la Constitution, les lois de finances déterminent les charges et les ressources de l’État dans les conditions prévues par les lois organiques.
A la fin de la 4ème république on avait plusieurs lois budgétaires. Il y avait un éparpillement des textes budgétaires, ça ne permettait pas au parlement d'avoir une vision synthétique du budget car on avait pas dans un même texte l'ensemble des recettes et des dépenses, ça ne permettait pas une bonne gestion des FP.
Avec la 5ème république, l'ordonnance du 02 janvier 1959 va imposer la synthèse budgétaire. Il s'agit de rassembler dans un même texte l'évaluation de toutes les ressources, la fixation des plafonds de charges (dépenses) et l'affichage d'un équilibre financier. Depuis le début de la 5ème république c'est bien un projet unique qui est soumis au gouvernement et qui lui permet de se prononcer dans une plus grande clarté.
La LOLF du 01 août 2001 qui a remplacé l'ordonnance du 02 janvier 1959 a maintenu cette unité du texte.
L'article 34 de la constitution définit rapidement ce qu'est une loi de finance. Il renvoi à la loi organique (la LOLF). Le 1er article de la LOLF dispose que « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ».
C'est l'article 34 de la LOLF qui définit le contenu de la loi de finance. Cet article va permettre de définir un contenu obligatoire et exclusif. Il existe également un domaine exclusif mais facultatif. Il y aussi des dispositions qui peuvent être en loi de finance mais aussi en loi ordinaire. Toutes les dispositions qui n'ont rien à faire en loi de finance font parties du domaine interdit.
1) Le contenu obligatoire et exclusif
Article 34 de la LOLF ou de la Constitution liste les dispositions qui interviennent impérativement en loi de finances :
Ø L’autorisation de percevoir, pour les autorités administratives, collectivités territoriales, l’Etat, l’impôt. C’est le principe du consentement à l’impôt. Il arrive que le Conseil constitutionnel censure la première partie de la loi de finances. Pour éviter ce genre de situations, maintenant la LOLF prévoie l’hypothèse où la première partie de la loi de finances ne serait pas adoptée, et il faudrait un article consacré à l’autorisation de perception.
Ø L’évaluation du montant des recettes (fiscales et non fiscales).
Ø La fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d’emprunt. Ces plafonds de dépenses sont répartis en ce qu’on appelle des « missions ».
Ø Les données générales de l’équilibre budgétaire, on a un tableau d’équilibre qui contient le montant de l’évaluation des recettes, confronté au plafond des dépenses fixées.
Ø Un tableau de financement. Il arrive que les recettes et les dépenses ne correspondent pas et qu’il y ait déficit. Avec un solde négatif. Le tableau de financement va permettre d’annoncer comment va être financé le déficit budgétaire. Notamment quelles vont être les modalités de l’emprunt.
2) Le contenu facultatif et exclusif
Il existe des dispositions qui peuvent apparaitre en loi de finance mais qui ne sont pas obligatoires, la liste est également proposée par l’article 34 de la LOLF :
Ø L’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’Etat. C’est une ressource qui au départ était affectée à l’Etat et qu’on décide d’affecter plutôt à la Sécurité sociale, ou une collectivité territoriale, etc.
Ø L’évaluation des prélèvements sur recette, sur le montant total des recettes on en retire une partie que l’on affecte directement à l’Union Européenne ou aux collectivités territoriales.
3) Le contenu facultatif et non exclusif, ou « contenu partagé »
Ce sont des dispositions qui peuvent aller aux lois de finances mais qui peuvent également aller aux lois ordinaires, il s’agit principalement des mesures fiscales. On peut les trouver en loi ordinaire, parce que l’article 34 de la Constitution définit le domaine de la loi. Mais l’article 34 de la LOLF nous indique qu’une loi de finances peut contenir des dispositions fiscales.
Ø Une circulaire du 4 juillet 2010, proposait d’inscrire les mesures fiscales dans les lois de finances. C’était une instruction donnée aux ministres.
Ø L’approbation des conventions financières.
Ø Mesures relatives au contrôle et à l’information du parlement sur la gestion des finances publiques.
4) Le contenu interdit
C’est tout ce qui n’est pas inscrit expressément à l’article 34 de la LOLF. On les appelle des « cavaliers budgétaires » ce sont des dispositions étrangères au domaine de la loi de finance. Le gardien du domaine de la loi de finance, celui qui vérifie que l’article 34 de la LOLF est respecté, que le domaine de la loi de finance est respecté, c’est le Conseil constitutionnel. En effet on constate que le gouvernement, les parlementaires (par voie d’amendements) sont tentés d’inscrire en loi de finance des cavaliers budgétaire parce que la procédure de loi de finance est une procédure qui entraine une discussion souvent très riche et resserrée dans le temps.
- Décision du 28 décembre 2010, relative à loi de finance pour 2011, le Conseil constitutionnel peut agir de deux façons, soit les parlementaires qui saisissent dénoncent un cavalier budgétaire, soit il se saisi d’office d’un cavalier budgétaire. Dans cette loi de finance, il se trouve que les parlementaires avaient souhaité intégrer une disposition interbancaire relative aux paiements par carte. Comme les retraits par carte bleue n’ont rien à voir avec la loi de finance, cette disposition a été supprimée.
Avec la LOLF on est passé d’un raisonnement en termes de moyens, à un raisonnement en termes de résultats. Le gouvernement va s’engager sur des objectifs, cette nouvelle logique nécessite une nouvelle présentation des crédits, c’est la fameuse « mission » en effet selon l’article 7 de la LOLF les crédits ouverts par la loi de finances sont regroupés par missions. Ces missions peuvent être ministérielles ou interministérielles. Ces missions sont censées refléter une politique publique définie, elles se trouvent dans la loi de finances puisque les crédits se regroupent par missions. Il y a environ trente missions, qui seront l’enseignement scolaire, justice, culture, défense, pouvoirs publics, etc. La mission est l’unité de vote du budget. Cette mission recouvre ce qu’on appelle les « programmes », ces programmes regroupent aussi des crédits et relèvent d’un seul ministère, et à ces programmes on associe des objectifs précis des résultats attendus et des outils pour évaluer la réussite de ces objectifs.
- Dans le projet loi de finance 2012 on a une mission de recherche enseignement supérieur, qui a une dimension interministérielle ; ministère de la recherche, écologie, défense. On a une mission qui regroupe pas moins de neuf programmes, et dans ceux-ci, on aura par exemple « vie étudiante », « recherche spatiale », « recherche culturelle ».
Ø Les hypothèses économiques, les perspectives, souvent critiquées par l’opposition.
Ø L’évaluation des lois et moyens ; c’est la présentation de l’ensemble des recettes.
Ø Projets annuels de performance annexés à la loi de finance, et les rapports annuels de performance qui sont eux annexés à la loi de règlement. Cette loi est une loi qui fait le bilan de l’exécution des lois de finances.
- Les objectifs d’efficacité socio-économiques ; ils visent le citoyen, quel est le bénéfice que va tirer le citoyen du programme ?
- Les objectifs de qualité du service ; ils visent l’usager du service. Ces objectifs de qualité du service sont l’accueil dans une administration.
- Les objectifs d’efficacité de gestion ; c’est le contribuable qui va être intéressé. L’objectif est d’optimiser les moyens
Il y a une évaluation de chaque article, là encore aux parlementaires de bien utiliser cette disposition pour adopter ou non une disposition.
Cette préparation relève de la compétence exclusive du gouvernement. L’article 38 de la LOLF précise que ; « Sous l’autorité du premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finance qui sont délibérés en conseil des ministres. » A la fin du 19e siècle c’était la commission des finances qui préparait le budget.
Avant la LOLF la logique était plutôt ascendante, parce qu’il y avait des demandes de crédit qui remontaient vers e ministre des finances qui procédait à des arbitrages. Avec la LOLF la logique est différente parce que le ministre des finances va en amont annoncer les grands choix stratégiques, en amont il définit le montant des enveloppes par missions et partir de ces grandes lignes le dialogue s’instaure. En principe ce dialogue qui s’instaure entre les ministres dépensiers et le ministre des finances, commence très tôt puisqu’il commence dès janvier. Dès janvier des lettres de cadrage sont adressées par le premier ministre aux membres du gouvernement pour fixer la norme de progression des dépenses de l’Etat. A partir de cette lettre de cadrage s’engagent les conférences budgétaires, où d’un côté on aura le ministre en charge des finances, et de l’autre le ministre assisté de son administration qui va expliquer pourquoi l’ouverture, le renouvellement, ou l’augmentation, etc., de tel ou tel crédit est importante. Il y aura ensuite des réunions d’arbitrage, où les choix seront faits. Faits soit au niveau du ministre des finances, soit, en cas de désaccord, au niveau du premier ministre. Ces réunions d’arbitrages se concluent par l’envoi de lettre plafond où le premier ministre annonce les crédits pour les trois prochaines années. Le parlement peut sembler absent de cette phase d’élaboration du projet de loi de finances. Toutefois, on constate l’association du parlement à la définition des choix budgétaires. Le parlement pendant cette phase n’est pas tout à fait absent.
Pour le gouvernement il peut être important d’avoir l’avis du parlement en amont, pour désamorcer les éventuels conflits avec le parlement.
Il y a deux illustrations de l’intervention du parlement en amont :
Ø La loi de règlement ; c’est une loi qui, en juin, fait le bilan du dernier exercice clos. Dans la loi de finance initiale on a les projets annuels de performance qui comporte la liste des missions, la liste des programmes des objectifs et des indicateurs pour mesurer leur progression. On a aussi les rapports annuels de performances, pendant des projets annuels de performance, qui permettent de savoir si les objectifs ont été remplis. A l’occasion de l’élaboration de cette loi de règlement, les parlementaires peuvent mettre en évidence les dysfonctionnements du dernier exercice clos. Cette loi de règlement devrait être l’occasion de construire le futur projet de loi de finances. Néanmoins, les parlementaires ne jouent pas vraiment le jeu, et les discussions autour du projet de loi de règlement ont peu d’impact sur le projet de loi de finances de l’année suivante. Il n’empêche que l’article 41 de la LOLF impose le vote de la loi de règlement avant la mise en discussion du projet de loi de finances pour l’année suivante.
Ø L’institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire ; l’article 48 de la LOLF prévoit un rapport sur les orientations des finances publiques. A partir de ce rapport a lieu un débat. Jusqu’à 2005-6 on parlait de débat d’orientation budgétaire, mais pour être précis il faudrait parler de débat d’orientation des finances publiques puisque ce débat prend aussi en compte la loi de finance de la sécurité sociale. Dans ce rapport on a les orientations des finances publiques qui sont présentées pour l’année à venir mais aussi pour les quatre années suivantes. Dans ce rapport on retrouve les perspectives d’évolution, qu’on retrouvera dans la loi de finances de 2013 et on les retrouvera dans la loi de programmation. Ce rapport présente également la liste des missions des programmes et des objectifs envisagés. Ce rapport est déposé en juin, et c’est un état des lieux d’où en sont les discussions du gouvernement. Il est déposé au parlement et dresse les grandes lignes du futur projet de loi de finances. L’assemblée nationale et le sénat ont un débat autour de ce rapport. Il n’a qu’une valeur indicative, et permet aux parlementaires de dire leur opinion au gouvernement en amont de l’édification du projet de loi de finance, et ils peuvent également commencer à construire les arguments qu’ils utiliseront lors du débat autour du projet de loi de finances. Ce débat permet en amont d’influencer le contenu du projet de loi de finances.
a) L’inscription par priorité à l’ordre du jour
L’article 48 de la Constitution prévoit un ordre du jour partagé, depuis la révision du 23 juillet 2008, deux semaines par mois réservées aux projets du gouvernement, une semaine par mois réservée au contrôle de l’action du gouvernement, un jour dans le mois où l’ordre du jour est arrêté par l’opposition, une séance par semaine au moins qui sont les questions au gouvernement. Le calendrier est établi par la conférence des présidents (sénat et Assemblée nationale) qui établissent un ordre du jour.
Les projets de loi de finances sont inscrits à l’ordre du jour par priorité. Les règles de partage ne valent pas pour les projets de loi de finances.
b) Les délais du dépôt
Le projet de loi de finances doit être déposé avant le premier mardi d’octobre, le conseil des ministres a examiné le projet de loi fin septembre, le soir même, le projet de loi était déposé sur la table de l’Assemblée nationale. Le projet de loi de finances, est soumis en premier lieu d’après l’article 39 de la Constitution à l’Assemblée nationale. L’article 47 de la Constitution prévoit le cas où le projet de loi de finances ne serait pas déposé dans les délais. « Dans ce cas précis, le gouvernement demande d’urgence au parlement l’autorisation de percevoir les impôts, et ouvre par décret les crédits se rapportant au service voté. » Les services votés étaient un terme qui existait sous l’ordonnance de 1959. Il s’agit des crédits reconductibles en l’état. C’est-à-dire si l’on veut faire exactement la même politique que l’année précédente, on a besoin de ces crédits. Ce sont des crédits quasiment automatiques. On n’a plus les services votés, sauf si le dépôt du gouvernement n’est pas fait en temps utile. Cette procédure est prévue plus précisément à l’article 45 de la LOLF qui prévoit expressément les conditions.
Cela étant cette procédure l’est uniquement pour pallier l’insuffisance du gouvernement, mais elle n’est pas utilisée lorsque l’absence de projet résulte d’une censure du conseil constitutionnel. Ce dépôt obligatoire est accompagné du dépôt des documents budgétaires. Toutefois le conseil constitutionnel a montré un peu de souplesse, vis-à-vis du délai de dépôt des annexes budgétaires.
En séance publique le parlement va-t-il discuter du projet de loi de finances ou bien va-t-il discuter du texte de la commission des finances ?
Suite à la révision du 23 juillet 2008, la discussion des textes de loi ordinaires on discute du texte adopté en commission et non plus du texte du gouvernement. Le parlement ne parvenait pas toujours à adopter un budget avant le début de l’exercice (début de l’année civile). Le constituant de 1958 a encadré les délais d’examen du projet de loi de finances. On a un délai global qui est de soixante-dix jours, le parlement doit se prononcer sous 70 jours à compter du dépôt du projet de loi de finances. En effet la Constitution précise que s’il ne respecte pas ce délai global, le gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions par ordonnance. Le parlement s’est toujours prononcé dans les temps, il n’y a jamais eu besoin d’avoir recours à cette ordonnance. Au sein de soixante-dix jours le délai global est réparti entre les deux assemblées. En première lecture l’assemblée nationale a quarante jours pour se prononcer, si elle ne se prononce pas dans les quarante jours le gouvernement lui retire le texte et le présente au sénat qui a quinze jours pour se prononcer. Mais si l’assemblée nationale se prononce dans les délais, le sénat à vingt jours pour se prononcer. Ensuite les deux assemblées ont dix jours pour se mettre d’accord sur le texte. Si le gouvernement constate un désaccord entre les assemblées il peut réunir une « commission mixte paritaire ». C’est une commission qui réunit à la fois des députés et à la fois des sénateurs, afin d’élaborer un texte commun. Si la commission mixte paritaire ne parvient à élaborer le texte, ou en cas de désaccord persistant, le dernier mot reviendra à l’Assemblée nationale.
L’autre contrainte, c’est la possibilité du gouvernement d’engager sa responsabilité sur le projet de loi de finances, article 49-3 de la Constitution, qui permet au gouvernement d’imposer au parlement un projet. Il permet de neutraliser les hésitations de sa majorité. Le texte passe à moins que le parlement vote une motion de censure. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ce 49-3 est limité dans son utilisation, et ne peut être utilisé qu’une fois par session. Le 49-3 reste un outil qui peut être utilisé pour n’importe quelle loi de finances par le gouvernement. Le gouvernement, depuis la révision constitutionnelle, peut engager sa responsabilité soit sur l’ensemble du texte et non plus juste une partie.
La phase de discussion en commission est très importante, le projet de loi de finances est envoyé à la commission de l’assemblée nationale. La commission des finances nomme un certain nombre de rapporteurs. Il y a des rapporteurs spéciaux et un rapporteur général. Cette phase d’examen est l’occasion de déposer des amendements et cette discussion est d’autant plus intéressante que les commissions des finances peuvent utiliser tous leurs pouvoirs exposés précédemment.
La phase d’examen en séance publique, on aborde article par article le projet de loi de finances, on va modifier les articles, les voter mais surtout on va avoir un vote global sur la première partie, puis sur la seconde. Il faut avoir adopté la première partie pour commencer les débats autour de la seconde. On va procéder à un vote, par mission, de crédits.
Il existe dans la Constitution un article, l’article 40 qui ambitionne de protéger les finances publiques contre les prétentions couteuses des parlementaires en augmentant trop les dépenses, ou en diminuant les recettes. Il dispose que : « Les amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. » Cela signifie qu’un amendement irrecevable ne peut même pas être discuté au sein du parlement, on l’écarte de la discussion. Il y a un mécanisme de filtre au sein des assemblées pour chasser les amendements irrecevables, et le second filtre est le Conseil Constitutionnel, il vérifie que l’article 40 de la Constitution est respecté, ainsi il sert de filtre également pour chasser les amendements irrecevables. Il y a deux types d’irrecevabilité :
Ø L’irrecevabilité liée aux cavaliers budgétaires, valable pour tout le monde, ni le gouvernement, ni le parlement ne peut intégrer une telle disposition dans une loi de finance.
Ø L’irrecevabilité liée à l’article 40 n’est valable que pour les parlementaires, autrement dit le gouvernement peut lui déposer des amendements qui augmentent ou diminuent les recettes.
Néanmoins, il existe une interprétation souple de l’article 40 :
- S’agissant des ressources publiques ; il n’y a pas le droit de diminuer les ressources publiques, mais le conseil constitutionnel a raisonné en terme d’un ensemble de ressources, au lieu de les considérer une par une, il considère que l’on n’a pas le droit de diminuer l’ensemble des ressources publiques. C’est le montant global qui est apprécié, donc il peut y avoir une compensation entre les ressources, lorsque l’on est parlementaire on peut faire varier le montant d’une seule ressource. Par ex ; diminuer les ressources dans tel domaine, et l’augmenter dans un autre. L’important, c’est que d’un point de vue global l’ensemble des ressources publiques doivent rester les mêmes.
- La charge publique ; l’article 40 de la Constitution interdit, même si l’on compense, de créer une dépense publique. Avec la LOLF on a définit la charge publique. La charge publique s’applique à la mission, elle se comprend comme une mission. Interdiction d’augmenter le montant des crédits d’une mission, en revanche au sein des missions on retrouve des programmes, et on a le droit de redéployer les crédits entre les programmes.
Le droit d’amendement s’est étendu face à la LOLF. Les parlementaires n’utilisent pas pleinement les possibilités offertes par l’article 40. Quelques exemples d’amendements déposés :
Dans le projet de loi de finances 2009, dans la mission enseignement scolaire, un amendement a réduit les crédits du programme « Enseignement scolaire du second degré » au profit du programme « Enseignement technique agricole ». Cette année un amendement a été déposé pour la mission Travail & Emploi, amendement qui augmente le programme « Accès et retour à l’emploi ».
En théorie les parlementaires ont le droit de créer un programme. Il faut souligner que l’article 40 de la Constitution a été régulièrement attaqué, et critiqué. On trouve que cet article bride les parlementaires, il les empêche d’exercer pleinement leur pouvoir financier. En effet, lors de la révision constitutionnelle de 2008, le comité Balladur avait très sérieusement réfléchi pour réécrire l’article 40 et assouplir les conditions d’amendement. Mais cette nouvelle rédaction de l’article 40 n’a pas été retenue. De la même façon, une tribune publiée dans Le Monde, par Didier Lambert et Alain Migot à l’origine de la LOLF, proposait de supprimer l’article 40 de la Constitution, car d’une autre manière cet article met les parlementaires en marge de leurs responsabilités. Il n’empêche que l’article 40 continue d’encadrer strictement les marges de manœuvre des parlementaires.
Ces lois de finances rectificatives ont plusieurs objectifs :
Ø Le premier est de corriger les prévisions initiales ; soit elles corrigent les évaluations de recettes, soit elles corrigent la fixation du plafond de dépense, elles corrigent le tableau d’équilibre en en adoptant un autre.
Ø Elle procède également à tous les réajustements financiers que le pouvoir réglementaire n’est pas habilité à réaliser, il y a un champ exclusif des lois de finances, dans lequel la volonté de modifier un acte nécessite de passer par une loi de finance rectificative.
Ø Elle ratifie par ailleurs, les décrets d’avances, en effet, en cours d’année le gouvernement peut s’apercevoir qu’il y a urgence à ouvrir des crédits, ces lois de finances rectificatives servent à ratifier ces décrets d’avances.
Ø La loi de finance rectificative a aussi pour objectif d’infléchir ou de renforcer une politique budgétaire, en cours d’année au vu des évolutions conjoncturelles, la politique budgétaire peut être réorientée, réajustée, en particulier lorsque l’on a une alternance politique.
Ø Les mesures fiscales peuvent être soit en loi de finance, soit en loi ordinaire, sauf les mesures fiscales qui bouleversent l’équilibre économique et financier de l’année en cours. Pour ces mesures fiscales il faut attendre un collectif budgétaire.
La loi de finance rectificative est un projet de loi, seul le gouvernement peut déposer un collectif budgétaire, le conseil constitutionnel estime que lorsque l’équilibre budgétaire est bouleversé le gouvernement a l’obligation de déposer un projet de loi de finances rectificative.
La portée de ces lois de finances rectificatives est très inégale, on a eu des textes qui étaient de simples textes d’ajustement. Soit des textes qui permettent de ratifier des pratiques règlementaires, soit des textes qui ouvrent des crédits nécessaires en cours d’année. L’avantage c’est qu’avec la LOLF on a davantage de marge de manœuvre pour les gestionnaires. Ils ont davantage de possibilité d’utilisation de leurs crédits. Les crédits sont dits « fongibles » au sein d’un programme, c’est-à-dire que les crédits qui avaient été identifiés par la loi de finances pour servir à des investissements peuvent être utilisés pour le fonctionnement et inversement. Depuis la LOLF, on a moins besoin d’actes règlementaires suivis d’obligation de ratification pour faire bouger l’utilisation de ces crédits.
Ces textes règlementaires servent très souvent pour des dispositions fiscales ; y compris des dispositions fiscales très importantes, par exemple en 2002, on a eu une diminution de l’impôt sur le revenu et ce par le biais d’un collectif budgétaire. Les collectifs budgétaires on très souvent comme mission d’actualiser l’équilibre initial, on a réévalué les recettes en 2000, mais c’est le cas chaque année. Certains collectifs budgétaires ont eu un objet très spécifique. Par exemple en 2010, on a eu des collectifs budgétaires destinés à prendre des dispositions pour enrayer la crise financière. Enfin, il y a tous les collectifs budgétaires déposés quand la majorité change. Le gouvernement en profite pour réévaluer les recettes et réorienter la politique. Ex, la loi de finance du 16 aout 2012 est celle qui abroge l’augmentation de la TVA d’1,6%, c’est également celle qui a rétabli le taux réduit de TVA sur les livres, etc.
Article 14 de la DDHC ; « Chaque citoyen par le biais de ses représentants à le droit de suivre l’emploi de la contribution publique. » Cette possibilité s’applique également en fin d’exécution budgétaire à l’occasion de l’examen et du vote de la loi de révision. Cette loi de règlement, son existence est consacrée par la LOLF qui précise même qu’elle doit être déposée avant le premier juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel elle se rapporte. La loi de règlement fait le bilan. Le parlement a la possibilité d’examiner les comptes de l’Etat. Grâce à la loi de règlement, le parlement est informé des résultats enregistrés par les comptables publics et certifiés par la Cour des comptes. Il est notamment informé des écarts entre l’autorisation initiale et l’exécution.
La loi de règlement est un texte de constatation. Elle constate les recettes effectivement perçues, et les dépenses effectivement réalisées. A partir de cette réalité va être construit un tableau d’équilibre avec la réalité du solde budgétaire. Ce tableau d’équilibre pourra être comparé avec le tableau d’équilibre voté en loi de finance initiale. En 2010 il avait été prévu un déficit qui s’élevait à -117 milliards d’euros, il y a eu 4 collectifs budgétaires qui ont revu à la baisse les prévisions de recettes et revus à la hausse les prévisions de crédits. Lors de la loi de règlement de 2010 qui a été votée au printemps 2011 on a constaté que ce solde budgétaire s’élevait à -148 milliards d’euros. On présente également un tableau de financement, ce tableau est présenté à nouveau en loi de règlement. La loi de règlement, tout comme la loi de finance rectificative, peut être amenée à réaliser des pratiques parlementaires, comme la ratification des ouvertures de crédits.
Ø Les projets annuels de performance, ils affichent pour chaque programme, des objectifs à atteindre et des outils de vérifications que ces projets soient atteints.
Ø Les rapports annuels de performances, construits de façon à permettre la comparaison avec les projets annuels de performance. Dans ces rapports on retrouve les résultats, et permettent aux parlementaires de constater si oui ou non ces objectifs ont été remplis. Les résultats attendus ont-ils été atteints ?
Cette cour a une mission constitutionnelle, article 47, et elle assiste le parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finance. Toujours dans cet article 47, les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères, ces éléments vont fonder l’assistance de la cour des comptes en matière de l’exécution budgétaire. A l’occasion de la loi de règlement, la LOLF prévoit deux fonctions de la cour des comptes.
- D’abord un rapport relatif aux résultats de l’exécution, déposé au printemps, qui analyse programme par programme les conditions dans lesquelles le gouvernement a mis en œuvre l’exécution des crédits.
- Le rapport de certification des comptes de l’Etat, il s’assure que les comptes transmis par les administrations sont bien réguliers et sincères.
La LOLF précise que le projet de loi de finances initial ne peut être mis en disposition qu’une fois adoptée la loi de règlement pour l’année qui précède. L’idée est qu’avant de mettre en discussion le projet de loi de finances pour 2013 il faut que soit adopté le projet de règlement pour 2011. L’idée en théorie, les parlementaires devraient se servir des résultats observés, notamment dans les rapports annuels de performance, pour améliorer le projet de loi de finance de l’année suivante.
En effet, la loi de règlement devrait être un contrôle privilégié du contrôle budgétaire, mais on s’aperçoit que les parlementaires sont peu présents lors de l’examen, il y a peu de débat, et très peu d’amendements sont déposés finalement il n’y a pas tellement d’autre options que d’adopter ce projet de loi de règlement.
Ce projet de loi de règlement intervient ans une période où l’ordre du jour est déjà très chargé, par ailleurs, elle est par nature pas modifiable. Bilan quelque peu décevant de cette loi de règlement, d’autant plus qu’on laisse plus de marge de manœuvre aux gestionnaires.
Dès la révolution on a considéré que pour que le parlement exerce un contrôle efficace sur l’emploi des deniers publics, il faut que ce contrôle soit périodique. Il faut en particulier que régulièrement soit examiné, débattu, adopté, un budget. La difficulté c’est que sous les différents régimes qui se succèdent, très souvent les budgets ne sont pas adoptés à intervalles réguliers et il arrive qu’en début d’année on n’ait pas de budget. A partir de l’ordonnance du 2 janvier 1959, ce qui sera ensuite confirmé par la LOLF on va davantage encadrer l’annualité du budget. D’après l’article 6 de la LOLF ; « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses. »
Ce principe d’annualité budgétaire signifie d’abord que le budget doit être adopté avant le premier jour de l’année. Si jamais le parlement ne parvient pas à adopter dans les délais, la sanction c’est la mise en œuvre du budget par voie d’ordonnance. Si le parlement n’était pas responsable, il existe des mécanismes qui permettent de prendre des mesures provisoires pour que l’exécution budgétaire puisse commencer même sans vote par les parlementaires.
La loi de finance devrait être le seul outil d’exécution budgétaire annuelle.
Au terme de l’année budgétaire, le gouvernement doit rendre compte de l’exercice achevé, par le biais de la loi de règlement.
Il y a deux types d’aménagements ;
Ø Les aménagements intra-annuels, en cours d’année il y a besoin de modifier le projet de loi de finance initial. Des modifications en cours d’exercice (en cours d’année), deux possibilités, soit des modifications réglementaires, ouverture de crédit par décret d’avance, etc. La loi de finance rectificative, qui est en quelque sorte une atteinte au principe d’annualité, puisqu’en cours d’année on modifie.
Ø Les aménagements liés à la pluri-annualité, en effet, prévoir les dépenses et les ressources pour une seule année, c’est nier la réalité politique, et la réalité gestionnaire qui veut que certains crédits sont prévus pour plusieurs années. La pluri-annualité se manifeste d’abord au stade de l’information des parlementaires, en effet on a dit que ces annexes souvent (ex ; rapport sur les prélèvements obligatoires) présentaient au Parlement une vision pluriannuelle des choses. Au stade de la décision, on va avoir une programmation, cette programmation est un peu évidente, lorsqu’une administration verse une subvention, elle s’engage pour l’année en cours et les années suivantes, cette programmation se manifeste parce qu’on a la programmation triennale au stade de la préparation du projet de loi de finance. Les parlementaires vont voter deux types d’ouverture de crédit, on va avoir d’une part les crédits de paiement, qui sont la limite supérieure des dépenses payées pour l’année à venir, à côté de ça on va avoir des autorisations d’engagements qui sont, elles, la limite supérieure des crédits engagés pour l’ensemble de la dépense.
Dans la programmation on aura aussi des lois de programmations, c’est l’aboutissement de la démarche de pluri-annualité. Jusque-là on avait des présentations de crédits pluriannuels, l’objectif de la loi de programmation est d’encadrer l’évolution des crédits et l’évolution
Ces lois de programmations ont été constitutionnalisées lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 34 explique en son nouvel alinéa ce que sont les lois de programmation. Ces lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques, ces orientations s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. On a une définition relativement laconique, relativement courte. Cette définition fait entrer la pluri-annualité dans la constitution. Pluri-annualité constitutionnalisée sur le dispositif des lois de programmations, mais de nombreux parlementaires auraient souhaité aller plus loin, et auraient souhaité que le texte soit plus précis. D’abord en lisant le dispositif on réalise qu’aucune périodicité n’est imposée par le texte, on se demande donc à quel rythme vont être imposée ces lois de programmation. D’un côté, déposer trop régulièrement des lois de programmation n’a pas d’intérêt, mais les déposer de manière trop espacée risque de faire passer à côté de détails importants. Pour le gouvernement on a déjà une programmation tri-annuelle. Programmation qui existe dans le programme de stabilité de croissance transmis aux autorités communautaires. On a aussi l’idée que lorsqu’une nouvelle majorité arrive, elle va présenter une nouvelle loi de programmation. Depuis 2009 on a eu trois lois de programmation, ainsi on voit que le principe des trois ans n’a pas été respecté.
On parle d’un « objectif global d’équilibre des comptes des administrations », on nous dit qu’on s’inscrit dans cet objectif, ces orientations pluriannuelles s‘inscrivent dans ces objectifs. S’inscrire dans un objectif, le vocabulaire employé montre bien que le constituant n’est pas allé jusqu’à une règle d’or. On n’interdit pas l’existence d’un déficit, on se contente de fixer un objectif. En l’état le texte constitutionnel ne permet pas de respecter le fameux TSCG.
Trois lois de programmation :
Ø Février 2009 ; pour 2009 – 2012. On avait la liberté de ce que l’on voulait mettre dans cette loi de programmation. Les orientations pluriannuelles ont pris la forme de tableaux, qui présentaient l’évolution du solde des administrations publiques pour chaque secteur, et quel est l’endettement public sur trois ans. Mais la crise apparait, et le programme de stabilité et de croissance présenté aux communautés européennes en 2010 ne correspond pas du tout à la loi de programmation. Le gouvernement tente de justifier pourquoi il y a un décalage. Cette première loi de programmation n’a pas fait sa preuve de sa capacité à orienter des choix. L’intérêt de cette loi de programmation est qu’elle donne un caractère solennel aux engagements pluriannuels du gouvernement. Il permet de raisonner en termes de maîtrise de la dépense publique. Toutes les administrations publiques sont concernées.
Ø Décembre 2010 ; pour 2011 – 2014. Projet considéré comme ambitieux, puisqu’il s’agit de ramener le déficit public à 2% du PIB en 2014. S’agissant de la dette publique, il s’agissait de la maîtriser et la faire décroître à partir de 2013. Pour accomplir cette trajectoire, la loi de programmation a défini de nouvelles règles de gouvernance. Par exemple, le gouvernement s’est engagé sur un montant minimum lié aux suppressions des niches fiscales et sociales. Le gouvernement s’engage à les réduire à hauteur d’un certain montant. Lorsqu’on constatera des surplus de recettes, ils devront être utilisés pour réduire le déficit public.
Ø Troisième projet de loi de programmation présenté au gouvernement, en cours de discussion ; pour 2012 – 2017. Mais au bout de trois ans est prévu un mécanisme de révision. Au parlement a lieu le débat sur ce projet de loi de programmation, le débat sur le projet de loi de finances, le débat sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, et le débat autour de la loi organique relative à la programmation. L’exposé des motifs de la loi de programmation explique que le projet de loi de programmation vise à organiser sur la durée de la législature le redressement de la solidarité et de la responsabilité. Concrètement, pendant le quinquennat on aura deux temps, d’abord le temps du redressement, le retour à un déficit public à 3% du PIB en 2013, et une baisse du poids de la dette publique à partir de 2014. Ce temps du redressement se traduit dans l’immédiat, dans le projet de loi de finances le gouvernement réduit de 10 milliards ses dépenses, annonce de nouvelles recettes à hauteur de 15 milliards. Et les autres 5 milliards seront récupérés sur le budget de la Sécu. Ensuite on aura un temps de l’équilibre structurel, c’est-à-dire de l’équilibre de la durée, l’idée est de ramener en 2015 un déficit structurel à 0,5% du PIB. Cela correspond au chiffre inscrit dans le TSCG.
Ce projet de loi de programmation va anticiper le projet de loi organique relatif à la programmation, ce projet respecte le projet de loi organique relatif aux lois de programmation. Il respecte dores et déjà l’esprit du TSCG.
Parmi les dispositions du projet de loi de programmation on a notamment trois éléments principaux :
- Le projet de loi organique de loi de programmation nous dit qu’une loi de programmation doit fixer un objectif à moyen terme sous la forme d’une cible de solde structurel.
- Est prévue la mise en place d’un organisme indépendant « Le Haut Conseil des Finances Publiques » qui aurait un double rôle. Eclairer le gouvernement et le parlement sur la fiabilité des prévisions économiques, et d’autre part les éclairer sur la cohérence des projet de loi de finances et des projets de loi de financement de la Sécu avec la loi de programmation pour éviter qu’on annonce une trajectoire avec un solde, et que le PLF n’ait pas la même direction.
- Mise en place d’un mécanisme de correction en cas d’écart important avec la trajectoire. Ce mécanisme de correction, était exigé par le TSCG.
Ce principe indique que le budget doit recenser l’ensemble des ressources et l’ensemble des dépenses. Il doit être rassemblé dans un projet unique sur lequel le parlement doit s’être prononcé. L’article 6 de la LOLF indique que toutes les recettes et toutes le dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé budget général. Ce budget unique, ce document unique présenté auprès du parlement se justifie parce qu’en premier lieu le principe d’unité permet au parlement d’exercer son pouvoir de décision et son pouvoir de contrôle, cela ne serait pas le cas s’il devait se prononcer sur de plans financiers éparses, ou si certaines dépenses et recettes étaient exclues du budget. Le conseil constitutionnel nous dit « ce principe d’unité a pour objet d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre par là même un contrôle efficace du parlement. » c’est une décision du Conseil constitutionnel, du 25 juillet 2001, relative à la LOLF.
Autre intérêt de cette unité budgétaire ; elle permet de mesurer précisément l’équilibre du budget en affichant le déficit. Un solde pourra être présenté, des lors on va éviter la multiplication des budgets et on va évier que des dépenses ou des recettes ne soient pas inscrites au budget. Grâce à cela le parlement aura une vision globale et pourra vérifier l’équilibre ou le déséquilibre budgétaire.
La LOLF réaffirme certes ce principe, il n’en demeure pas moins que l’on a des dérogations à ce principe. Il y a deux types d’exceptions ;
Ø Les activités de l’Etat sont de plus en plus diversifiées, complexes, qui nécessitent des interventions de divers type. L’unité budgétaire peut donc faire obstacle à une certaine souplesse de gestion.
Ø Le camouflage de certaines dépenses en ne les inscrivant pas au budget, on parle de « débudgétisation » ou de « non budgétisation », et là l’atteinte au principe d’unité est plus grave, parce qu’elle n’est pas prévue, et certaines dépenses échappent au contrôle parlementaire.
1) Les aménagements techniques
On a un budget général, mais à côté de ce budget général la LOLF a conservé une distinction qui existait déjà sous l’empire de l’ordonnance de 1959, c’est ce qu’on appelle des budgets annexes et des comptes spéciaux. On a plusieurs unités de comptes, le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Tous ces comptes sont tout de même présentés au Parlement au sein d’un même document. Il est considéré comme une petite dérogation à l’unité budgétaire.
Ø Les budgets annexes ; définit à l’article 18 de la LOLF. Il retrace les opérations des services de l’Etat qui ne sont pas dotés de la personnalité morale. Il n’a pas la personnalité morale exerce une activité économique de prestation de biens, ou de services. Un service qui exerce cette activité économique à titre principal. Et enfin qui donne lieu au paiement d’une redevance. Ils individualisent, on connait grâce à ces budgets annexes le coût des services concernés. Ces budgets annuels permettent d’affecter des recettes à une activité. Il n’existe en 2012 plus que deux budgets annexes, avant la LOLF on avait six budgets annexes. Aujourd’hui, les deux sont « Contrôle et exploitation aérien », et « Publication officielles et informations administratives. » La LOLF a obligé certains budgets annexes à disparaître notamment parce qu’il faut le paiement d’une redevance, et pour certains budgets annexes on constatait que l’ensemble des recettes provenaient d’une subvention. Ils ont donc dû disparaître. Les crédits des budgets annexes sont votés de façon individualisée lors de l’examen du PLF. Un article du PLF qui indique le montant des crédits. Le budget annexe est distinct du budget général, mais il est soumis au vote du parlement lors de la loi de finances.
Ø Les comptes spéciaux ; c’est un aménagement technique, mais il n’exclut pas certaines dépenses au parlement. Le conseil constitutionnel est venu rappeler que ces comptes spéciaux n’ont ni pour objet, ni pour effet de faire échapper des recettes et des dépenses à l’approbation du parlement. Sous l’ordonnance de 1959 on avait une quarantaine de comptes spéciaux, qui regroupaient des comptes de natures très différentes. La LOLF est venue rationnaliser le mécanisme des comptes spéciaux et elle a prévu quatre catégories de comptes spéciaux, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d’opération monétaire, les comptes de concours financier. Chaque compte est voté séparément, et chaque compte est voté séparément du budget général.
2) Des aménagements de gestion
Le budget englobe les activités financières que l’Etat ne choisit pas de réaliser de façon autonome. De fait, l’action de l’Etat peut prendre diverses formes soit l’Etat peuvent prendre en charge une action. L’Etat peut également mettre en œuvre certaines de ces activités par la loi contractuelle, il peut choisir de réaliser un marché public, un partenariat public-privé, etc. Dans ce cas-là le parlement votera quand même le crédit relatif à la dépense effectuée. La mise en œuvre de l’action de l’Etat peut également être réalisée par le biais d’organismes publics qui ont leur budget propre. Soit l’établissement public peut se voir affecter une ressource, dans ce cas-là le parlement vote l’affectation de la ressource, soit l’affectation est votée en loi de finances, soit l’organisme public en charge d’une action de l’Etat peut recevoir une subvention et dans ce cas la subvention apparaitra en tant que dépense de l’Etat. Dans le même sens, à côté de l’Etat, il y a le budget des collectivités territoriales, ou le budget de la Sécu qui fait l’objet d’un texte spécifique.
Les aménagements officieux, avec la pratique de débudgétisation qui est une atteinte absolue au principe d’unité. On a des dépenses qui figuraient dans le budget et qui vont en être exclus et transférés à des organismes publics, parapublics, ou même privés. Le conseil constitutionnel a réagi en rappelant que « certaines dépenses étaient, par nature, budgétaires » c’est une décision de 1994, loi de finances pour 1995. Le conseil constitutionnel va pour la première fois encadrer la pratique des débudgétisations, et en encadrant cette pratique il va garantir des droits au parlement en matière de vote du budget.
On a un fond de solidarité vieillesse, qui est un établissement public. Ce fond de solidarité a pour mission de prendre en charge les avantages de l’assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale. Or la loi de finances de 1995, prévoit de transférer au FSV la majoration des pensions des fonctionnaires en fonction du nombre d’emploi.
-- Est-il possible de transférer une charger permanente de l’Etat à un organisme externe ?
Le conseil constitutionnel a répondu qu’effectivement les dépenses en cause présentaient pour l’Etat un caractère permanent par nature et ne pouvaient être prises en charge en dehors de celui-ci. Ce sont des dépenses de personnel, qui doivent être assurées par l’Etat, il est impossible de les soustraire au contrôle du parlement.
Cette décision, empêche que des charges permanentes qui incombent par nature à l’Etat échappent au vote du Parlement. Théoriquement il ne devrait plus y avoir de débudgétisation. Unité budgétaire qui peut être nuancée par les aménagements techniques, et protégée normalement par la décision du conseil constitutionnel de 1994.
C’est la notion qui permet de décrire la relation qui existe entre les dépenses et les recettes du budget. Le conseil constitutionnel nous donne les deux facettes de cette universalité, dans une décision de 1982, ce principe signifie d’une part que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contracté. D’autre part, est interdite l’affectation d’une recette à la couverture d’une charge déterminée. Cette décision du conseil constitutionnel a le mérite de nous donner les deux facettes du principe, puisque ce principe d’universalité se divise en deux règles ;
Ø La règle de non-contraction
Ø La règle de non-affectation
L’article 6 de la LOLF nous indique qu’il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et le dépenses. Cette règle signifie tout simplement que dans le budget on va voir apparaître d’un côté les recettes, et de l’autre les dépenses, sans contraction c’est-à-dire qu’on ne va pas voir apparaître seulement le solde. Le parlement grâce à cette règle de non contraction va avoir le détail des règles prévues par le budget. Lorsqu’il y a vote de l’article d’équilibre, on a l’ensemble des recettes, le montant des dépenses, et ensuite le solde. Au stade de la présentation du budget le parlement va avoir connaissance des recettes et des dépenses.
Au stade de l’exécution du budget, si un service administratif dégage une recette, elle va devoir figurer au budget et non être utilisée directement par le service. L’idée est d’éviter que les services publics ne soient tentés de privilégier uniquement la rentabilité. Il existe des textes qui permettent de contracter les dépenses et les recettes. Mais le principe, c’est que si un service dégage des recettes, l’idée c’est que ça doit être inscrit en tant que recette.
a) L’exception des prélèvements sur recette
C’est un mécanisme qui consiste à retrancher, directement des recettes, certaines charges au lieu de les faire figurer comme dépenses. Il y en a de deux types ;
- A destination de l’UE
- A destination des Collectivités Territoriales
Dans le budget de l’Etat se trouve le montant des recettes, puis retranchés se trouvent les prélèvements sur recettes pour l’UE et les prélèvements sur recettes pour les collectivités Territoriales. Ils permettent une contraction entre les recettes brutes, certaines dépenses qui sont considérées comme des minorations de dépenses, et non pas comme des dépenses. Ces prélèvements sur recettes représentent une somme assez importantes, puisque sur le budget 2013 ils sont estimés à 75 milliards d’euros. Le mécanisme des prélèvements sur recettes consiste à déduire les charges directement des recettes. L’Etat proposerait ces versements sans se soumettre aux procédures comptables classiques. Les prélèvements sur recettes sont une contraction puisque dans le budget on affiche un montant minoré de recettes.
Ces prélèvements sur recette sont apparus dès les 70’s, mais c’est la LOLF qui a consacré le mécanisme et qui l’a encadré. L’article 6 de la LOLF définit et encadre les prélèvements sur recette. Cet article dit qu’un « montant déterminé de recette peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent aux bénéficiaires ou de compenser des exonérations réductions d’impôts établies au profit des collectivités territoriales. » Cet article nous précise que ces « prélèvements sur recette sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. » Ces prélèvements sur recettes sont affichés dans le budget, puisque dans l’article d’équilibre on aura le montant des recettes brutes, duquel seront déduis les prélèvements sur recettes, et on obtiendra les recettes nettes. Ils sont affichés dans l’article d’équilibre, et sont débattus dans un article spécifique de la première partie de la loi de finance.
L’immense majorité du budget de l’UE est assuré par les Etats membres, c’est une part de la TVA de chaque Etat membre qui est reversé à l’UE. Chaque Etat membre choisit comment reverser, et la France a choisi les prélèvements sur recette.
S’agissant des collectivités territoriales, les prélèvements sur recettes correspondent à un mode de dotation propre aux collectivités territoriales.
L’article 32 de la loi de finance pour 1980 définit les dépenses fiscales. Cet article nous indique que les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires, dont la mise en œuvre entraine pour l’Etat une perte de recettes et donc pour les contribuables un allègement de leurs charges fiscales par rapport à ce qu’il aurait résulté de l’application de la norme. Une dépense fiscale c’est une dérogation à la norme fiscale. Le contribuable paye moins, donc l’Etat reçoit moins. Ces dépenses fiscales répondent à des objectifs variés, elles peuvent favoriser un type d’activités, de contribuables. La quantité de mécanismes (abattements, exonérations, crédits d’impôts, etc.) le seul point commun de ces mécanisme c’est qu’on les déduit directement de la recette.
Ces dépenses fiscales sont évaluées avec précision, on connait le coût de ces dérogations à la norme grâce au document budgétaire « voies et moyens ». On peut grâce à ce document avoir connaissance des abattements, exonérations, etc. Ces dépenses fiscales apparaissent dans chaque programme. Dans chaque programme on a les crédits limitatifs (combien on va dépenser), mais à titre indicatif on a le montant des dépenses fiscales. Par exemple, dans la mission recherche et enseignement il y a un programme recherche scientifique et technologique, et dans ce programme on a aussi le montant du crédit d’impôt pour la recherche. Pour 2013, dans l’annexe « voies et moyens » on recense 433 dépenses fiscales, et leur coût total est estimé à 70 milliards d’euros. En réalité, on s’aperçoit que ces dépenses fiscales sont “concentrées“. Par exemple, la prime pour l’emploi, représente 2,5 milliards d’euros.
Cette règle signifie qu’il est interdit qu’une recette soit affectée à une dépense précise, il n’y a pas de corrélation entre les recettes et les dépenses. Ce sont deux masses autonomes. L’article 6 de la LOLF précise que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Toutes les recettes évaluées doivent produire l’ensemble des dépenses prévues.
Ø L’argent public n’est pas prélevé pour répondre à une charge précise, en vertu de ce qu’on pourrait appeler les principes d’égalité et de solidarité devant les charges publiques.
Ø Cette règle évite le gaspillage dans le cas où une administration disposerait de plus de recettes que nécessaire.
Dans le discours politique il n’est pas rare que la création ou l’augmentation d’un impôt soit justifié par l’existence d’une charge, par exemple, lorsqu’a été créé l’ISF il a été légitimé par la création d’une loi d’insertion. Dans le discours c’était positif, mais en principe il est interdit de lier une recette et une dépense.
Il existe des aménagements :
Ø D’abord une loi de finance peut affecter une recette établie au profit de l’Etat à une autre personne morale, article 36 de la LOLF. D’ailleurs s’agissant de la sécurité sociale, le principe est l’affectation.
Ø Deuxième dérogation, le conseil constitutionnel est venu rappeler que l’interdiction d’affectation d’une recette existait sous réserve des exceptions prévues par le législateur organique. Ces exceptions existent d’abord parce que la règle d’affectation n’est pas évidente pour le contribuable qui ne voit pas toujours l’intérêt des prélèvements obligatoires, ensuite cette règle de non affectation empêche à un service, une administration de développer ses propres recettes. Le législateur organique a donc mis en place toute une série d’exceptions.
Il y a un chapitre dans la LOLF « Des affectations de recettes », l’article 16 de la LOLF précise que certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations peuvent prendre la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux, ou de fonds de contrôle.
Ces budgets retracent les recettes et les dépenses des opérations d’un service de l’Etat qui n’a pas la personnalité morale, qui produisent des prestations ou des biens. Ce qui donne lieu au paiement de redevances. Ces budgets annexes sont financés par le paiement de redevances, leurs ressources vont être affectées aux charges qui leur incombent. La logique du budget annexe c’est qu’ils sont financés par des ressources qu’ils tirent de leur activité. Le conseil constitutionnel a précisé que les budgets annexes peuvent bénéficier de ressources fiscales, mais la part de ces ressources fiscales doit être limitée. Par exemple en 2012 le financement du budget annexe pour l’aviation civile provient en grande partie des redevances de navigation aérienne, ces redevances sont perçues en contrepartie des services rendus aux usagers.
Il en existe quatre catégories.
Ø Les comptes d’affectation spéciale, définis à l’article 21 de la LOLF, ils retracent des opérations qui sont financées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées. Le budget général peut compléter ces recettes mais dans la limite de 10% de l’ensemble des comptes. Ils financent des opérations, mais qui sont en lien direct avec les dépenses. Pour 2013 on a un compte d’affectation spécial « aide à l’acquisition des véhicules propres » il retrace les mouvements budgétaires liés au mécanisme du bonus-malus.
Ø Les comptes de commerce ; Les comptes de concours financiers, sont définis à l’article 24 de la LOLF, ces comptes de concours financier retracent les prêts et avantages consentis par l’Etat. Le but est d’identifier des mouvements financiers, de les isoler
c) Les fonds de concours
Ils sont définis à l’article 17 de la LOLF et sont constitués d’une part par des fonds à caractère non fiscal versé par les personnes morales ou physiques pour concourir à des fonds d’intérêt public, et d’autre part par les produits de legs et donation attribués à l’Etat. Ces fonds de concours correspondent à des sommes versées volontairement à l’Etat par des collectivités territoriales, ou des particuliers. L’emploi de ces fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante. Ces fonds de concours recouvrent des réalités très différentes, par exemple il peut s’agir de l’utiliser à la participation à la restauration de bâtiments historiques. Le fonds d’intervention contre les pollutions maritimes et accidentelles. Avant la LOLF les fonds de concours étaient nombreux et en plus n’étaient pas évalués en loi de finance. La LOLF précise que ces fonds de concours doivent être évalués en loi de finance, dans la loi de finance on a la liste de ces fonds de concours et leur montant est évalué. Suite aux recommandations de la cour des comptes, la technique des fonds de concours tend à diminuer.
Lorsque le parlement vote l’article d’équilibre qui clôt la partie 1 du projet de loi de finance, est affiché le budget général avec les recettes fiscales brutes, duquel sont déduis les prélèvements sur recettes, sont ajoutés le montant des fonds de concours, on a également les charges, les budgets annexes, avec pour chaque budget annexe les ressources des charges avec pour chaque type de compte spécial les ressources de charges. Tous ces calculs donnent le solde.
Il implique qu’au moment de l’adoption de la loi de finance, les parlementaires décident de la ventilation des crédits, ou au moins soient informés de la façon dont sont répartis les crédits. Grâce à ce principe les parlementaires ont le pouvoir de destination des crédits budgétaires. Ce principe joue dans la présentation des crédits, mais aussi s’agissant du mode d’examen des crédits et enfin au moment du vote des crédits. Les crédits peuvent être présentés de plusieurs façons ; organique, finaliste, etc. on peut également les présenter de façon matérielle, sous l’ordonnance de 59 les crédits étaient débattus et votés par chapitres. Depuis la LOLF les crédits sont présentés par mission et déclinés par programmes et sont débattus et votés sur la base de la mission. Les crédits sont spécialisés, leur destination est spécialisée par programme. On raisonne en terme de programme, la présentation par titre n’est qu’indicative sauf s’agissant des dépenses de personnels qui ne peuvent en aucun cas au moment de l’exécution être dépassés. Les crédits sont fongibles, le responsable du programme a à sa disposition une enveloppe budgétaire et dans cette enveloppe, une fois définie, il peut ne peut pas respecter les titres. Sauf que cette fongibilité est asymétrique, puisque les dépenses de personnels peuvent être diminuées mais non pas augmentées.
La première des dérogations c’est que certains considèrent que la souplesse, la liberté laissée au responsable de programme pour utiliser les crédits est une atteinte au principe de spécialité. Certes les crédits sont fongibles, mais cette liberté s’accompagne théoriquement d’une responsabilité lors de la loi de règlement.
Il existe des hypothèses où le parlement ne précise pas l’orientation des dépenses, c’est le cas de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, dont on ne sait pas à l’origine la destination.
Cette ventilation choisie par le Parlement, peut être modifiée par le pouvoir exécutif. Le parlement avait voté des crédits pour un programme, et par un acte le gouvernement modifie les crédits.
- Les transferts, là aussi il y a modifications de la destination des crédits, entre programmes de ministères différents. Il y a transfert si l’emploi de ces crédits a été transféré à un autre ministère.
- Les décrets et transferts sont limités dans leurs montants, puisqu’au cours d’une année les crédits qui font l’objet d’un virement ne peuvent excéder 2% des crédits ouverts pour le programme concerné.
Rapport de certification : la cour des comptes certifient les comptes. On trouve des éléments pour améliorer les mécanismes, les pratiques des comptables publics. On ne trouve pas des refus de certifier.
Ø obligation pour les comptables publics
Ø mission de certification
Ø dans la Constitution à l'article 47-2 : les comptes de l'ensemble des administrations publiques sont réguliers et sincères. La sincérité comptable a une valeur constitutionnelle. Si une loi venait heurter cette sincérité comptable, cette loi serait censurée.
a. l'origine prétorienne du principe de sincérité budgétaire
Ce principe est apparu pas dans un texte mais dans la jurisprudence. C'est la jurisprudence Constitutionnelle qui a découvert ce principe. A partir de 1993, le conseil constitutionnel va accepter d'examiner le grief d'insincérité. C'est à dire que lorsque les requérants (les parlementaires) dénoncent une insincérité le conseil constitutionnel accepte d'examiner ce grief. Le Conseil va aussi progressivement tracer les contours du principe. Il accepte le principe et ensuite il en donne le contour. L'émergence de la sincérité budgétaire peut s'expliquer pour plusieurs raisons :
Ø On assiste à une multiplication des centres de gestions notamment avec des établissements publics et financiers (en 1996 : caisse d'amortissement de la dette de la sécu), ces établissements publics et financiers ne vont pas tellement éclaircir le paysage mais ils vont même brouiller l'image des finances de l'Etat, en effet ces établissements publics vont faire dégager un grand flou lié au contexte institutionnel. Face à ce flou il va y avoir un besoin de davantage de sincérité. Les parlementaires souhaitent que le gouvernement ne profite pas de cette complexité pour camoufler la réalité budgétaire.
Ø De plus, les modes de financements se diversifient. Il a de plus en plus de prélèvements obligatoires, ce qui n'est pas un facteur de simplification.
Ø S’ajoute, les principes traditionnels d'unité et d'universalité sont apparus comme insuffisant pour protéger le pouvoir financier du parlement. Dans la décision du 29 décembre 1994 (qui porte sur le projet de loi de finances de 1995) : la saisine des parlementaires étaient assez précises, ils estimaient qu'il y avait insincérité pour plusieurs raisons. D'abords les auteurs de la saisine expliquent que le projet de loi de finances pour 1995 comporte un montant irréaliste des recettes qui sont attendu du montant des recettes des privatisations. Ils accusent le gouvernement de mettre un montant trop élevé, irréaliste. Ils considèrent qu'il y a insincérité. Le C.C rappel que les ressources de l’État retracés dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et qu'en l’espèce ce montant prévisionnel n'est pas manifestement insincère. Les requérants prétendaient aussi que des charges publiques avaient été dissimulées, les crédits attribués à l'éducation nationale ne tiraient pas toutes les conséquences d'une loi qui avait été adoptée quelques mois auparavant. Le C.C rejette encore le grief mais il accepte de vérifier qu'il n'y a pas insincérité. Sur la forme il n'y a pas de modification, mais sur le fond le C.C accepte de vérifier l'insincérité.
Au départ ce principe de sincérité, le C.C avait quelques difficultés si cette sincérité est totalement indépendante de l'universalité ou l'unité budgétaire. L'autonomie du principe n'était pas évidente à reconnaître. Ce principe se confond parfois avec le droit à l'information. Le C.C estime que départ que dès l'instant où les parlementaires sont suffisamment informés alors ils ont peu de raisons de se plaindre.
b. un consécration organique du principe de sincérité
Elle a lieu au moment de la LOLF. En 2001 lorsque la LOLF est adoptée on a l'article 32 qui consacre le principe de sincérité budgétaire. La LOLF a un double objectif : améliorer la gestion publique et renforcer les pouvoirs du parlement (renforcement des prérogatives des commissions des finances, reprises des principes traditionnels etc.) parmi les outils de renforcement il y a la consécration du principe de sincérité.
(/! Question type : Renforcement des pouvoirs du parlement grâce à la LOLF ? => Principes de sincérité et les autres)
L'article 30 de la LOLF énonce que les lois de finances présentent de manière sincère l'ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s'apprécie contenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. L'article 32 reste assez flou
La décision du 25 juillet 2001 est la décision qui porte sur la LOLF. On en apprend davantage sur comment la sincérité s'apprécie. Il y a deux conséquences concrètes :
- pour les lois de finances la sincérité s'entend comme l'absence d'intention de fausser les grandes lignes déterminées par les lois de finances. Pour les lois de finances pour qu'il y ait violation du principe de sincérité il faut que le gouvernement ait voulu sciemment fausser les grandes lignes de la loi de finances. Il faut une réelle intention.
- Pour les lois de règlement le Conseil Constitutionnel est plus exigent puisque la sincérité impose l'exactitude des comptes. Il faut que les comptes qui sont présentés soient exacts. Le gouvernement peut se tromper et surévaluer des recettes, mais en loi de règlement il a le devoir de présenter les comptes correctement
Il y a donc deux façons de voir la sincérité.
Le Conseil Constitutionnel avait été audacieux en acceptant d'aller sur le terrain de la sincérité. Mais au vue de sa jurisprudence on voit qu'il est mesuré lorsqu'il procède à la vérification de la sincérité.
Le Conseil Constitutionnel va vérifier la sincérité quantitative :
Pour la loi de finances il va vérifier si les évaluations de recettes, de dépenses et le solde sont faites de bonne foi, qu'il n'y a pas de mensonges ou de volonté manifeste de fausser ces grandes lignes. En effet, le gouvernement peut être tenté de faire de « l'irréalisme prévisionnel ».
Il va aussi vérifier la sincérité qualitative :
Il s'agit de voir la cohérence et la lisibilité des mécanismes financiers. Il s'agit de vérifier que l'on n’a pas utilisé une procédure pour obtenir une présentation faussée de la réalité. Par exemple on va décharger le budget général pour mettre à la charge d'un budget annexe des dépenses. On débudgétise alors qu'il n'y a pas de raison de le faire. On utilise des procédures qui ne sont pas interdites en elle-même mais on les détourne de leur objet réel. On contrôle donc à la fois les chiffres présentés mais aussi les méthodes notamment si les procédures ne dissimulent pas une volonté néfaste.
Le contrôle du Conseil Constitutionnel est timide à ce niveau :
Pour des raisons techniques car le Conseil Constitutionnel n'a pas les outils nécessaire à un contrôle exhaustif du budget. On a des outils de prévisions (INSEE, direction du budget etc.). Le Conseil Constitutionne n'est pas l'expert en matière économique et budgétaire
Pour des raisons politiques car le Conseil Constitutionnel doit vérifier que le parlement peut exercer ses droits mais il n'a pas à juger des choix politiques. Il est donc limité dans son contrôle. Si le gouvernement a choisi de faire une politique volontariste, le Conseil Constitutionnel n'a pas à interférer dans les choix politiques. Il n'est là que pour vérifier la bonne exécution de la Constitution
Pour des raisons pratiques car le Conseil Constitutionnel a bien compris lorsqu'en 1979 il a censuré le budget pour 1980, que la censure d'une loi de finances n'était pas forcement souhaitable s'il y avait inconstitutionnalité et qu'on la censurait alors on s'exposait à d'autres difficultés. Ne pas avoir de loi de finances avant le 1er janvier ça peut être pire qu'avoir une loi avec un soupçon d'insécurité.
Pour des raisons de bon sens car le Conseil Constitutionnel se limite à l’intention de fausser les grandes lignes, car des prévisions peut se révéler inexactes alors que l'on avait des rédacteurs du projet de loi de finances de bonne foi.
Pour toutes ces raisons le Conseil Constitutionnel va préférer agir avec pragmatisme. Et plutôt que de censurer la loi de finances il va préférer accorder un sursis au gouvernement. Comment se manifeste ce sursit ? Il va rappeler au gouvernement que si l'équilibre budgétaire définit est bouleversé alors il faudra déposer une loi de finances rectificative (=collectif budgétaire)
Dans la décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour 2010, les requérants soutenaient que les hypothèses économiques de croissances qui fondent la loi de finances étaient sous évaluées de sorte que l'affectation des recettes supplémentaires seraient soustraites à la possession du parlement. Il y aurait une volonté de sous évaluer les recettes. Le Conseil Constitutionnel a rappelé que la LOLF prévoyait que l'utilisation des surplus de recettes doit être prévue en loi de finances. Dans la loi de finances pour 2010 il était prévu que les éventuels surplus devaient être utilisés pour combler le déficit budgétaire. Le Conseil Constitutionnel en déduit qu'il n’y a pas de preuve d'une volonté manifeste de sous-évaluation des recettes. Mais encore les surplus de recettes n'échappent pas réellement au parlement puisqu'ils ont voté leur utilisation dès le projet de loi de finances pour 2010. Il n'y a pas d'insincérité. Les requérants estimaient aussi que les autorisations de crédits votées en loi de finances étaient insincères car certaines missions sont sous notées. Le Conseil Constitutionnel va rappeler qu'il ne lui appartient pas d'apprécier le montant des crédits votés, que ce pouvoir appartient au parlement.
Il existe d'abord une conception que l'on peut qualifier de traditionnelle. Cette conception repose sur une vision libérale dans la mesure où l’État a une intervention très limité dans la vie économique. Il doit se limiter à ses missions régaliennes et le budget de l’État doit être neutre vis à vis de l'économie. A cet égard il doit être strictement équilibré. Il doit y avoir un véritable équilibre comptable c'est à dire que les recettes doivent être strictement identiques aux dépenses. On doit avoir de façon arithmétique des dépenses égales aux recettes. Selon cette conception libérale, le déficit est à proscrire. Il ne faut pas de déficit et il ne faut pas d'excédent sinon ça signifierai qu'il a des prélèvements obligatoires injustifiés. C'est une approche libérale du 19ème siècle.
Une autre conception de l'équilibre budgétaire que l'on peut qualifier de Keynésienne, l’État a le droit voir même le devoir d'intervenir dans la vie économique. A partir de la crise de 1929 on s'aperçoit que le marché ne s'autorégule pas, la main invisible des libéraux ne marchent pas correctement. Il est bon que l’État mette en place des politiques interventionnistes. L’État est obligé de réguler et relancer l'économie en temps de crise. Pour relancer l'économie, le pouvoir d'achat, l’État doit accepter des budgets en déficit pour un moment. Dans cette conception de l'équilibre budgétaire qui n'est plus un équilibre comptable mais un équilibre économique et financier, ce n'est pas seulement le budget qui doit être équilibré mais l'ensemble de l'économie. Le déficit n'est donc justifié que parce qu'il sert à relancer une économie en difficulté.
Actuellement l'article 1 de la LOLF indique que les lois de finances déterminent l'équilibre budgétaire et financier pour se faire elles tiennent compte d'un équilibre économique définit. L'équilibre de la vie économique va être pris en compte pour construire la loi de finance. On a une conception de l'équilibre plutôt keynésienne mais qui n'est pas déconnecté d'une recherche d'un équilibre budgétaire.
Cette conception se heurte à la vision communautaire. Les 3% du PIB du traité de Maastricht font référencée à l'équilibre comptable stricto-sensu.
Il y a un encadrement communautaire : il s'agit du pacte de stabilité et de croissance mis en place en 1997 (2 règlements et 1 résolution). Ce pacte budgétaire comporte un volet préventif et un volet répressif. Le dispositif communautaire impose deux objectifs qui sont pour le déficit 3% du PIB et pour la dette 75% du PIB.
Le volet préventif consiste en la présentation de chacun des State membres d'un projet de stabilité. Le volet répressif n'est valable que pour les déficits. Il existait une panoplie de sanctions graduelles pour tenter d'éviter qu'un déficit excessif ne se produit. Ces procédures de sanctions n'avaient jamais été employées et n'ont pas encore fait les preuves de leurs efficacités. En 2005, le pacte de stabilité et de croissance a été assoupli. Par exemple : on a admis plus facilement qu'on était dans des circonstances exceptionnelles, elles permettent d’échapper à une procédure de déficit excessif. On a allongé les délais pour réparer son déficit. Fin 2011 le parlement européen et les 27 États membres ont accepté d'encadrer d'avantages leur politique budgétaire. Ils ont accepté de renforcer le pacte de stabilité et de croissance. Il a été choisi de renforcer les sanctions en cas de déficit excessif. L'amende qui était l'exception devient la sanction de principe. La surveillance est renforcée sur l'ensemble des déséquilibres économiques. On s’intéresse à d'autres indicateurs. On a également la mise en place du semestre européen qui permet aux institutions communautaires de passer en revue le projet budget des Etats membres avant qu'il soit présenté aux parlements nationaux.
Pour tenter d'aller vers l'objectif budgétaire :
a. des règles de gestions éparses
A l'échelon local les Colléctivités Térritoriales sont soumises à une règle d'or qui consiste à interdire que les dépenses de fonctionnements soient faites par l’emprunt. L'emprunt est limité aux investissements pour les Colléctivités Térritoriales.
Au niveau de l’État l'article 34 de la LOLF impose qu'une loi de finance définisse à l'avance l'éventuel surplus de ressources. Depuis 2001 le gouvernement a choisi systématiquement d'affecter ces surplus à la réduction du déficit. C'est une règle de gestion qui prévoit que s’il y a un surplus de recette, il faut l'affecter à la réduction du déficit.
En 2005, s'agissant de la Sécu, la CADS (caisse amortissement de la dette sociale) : chaque nouveau transfert de dette doit être accompagné d'une augmentation de recettes, il faut transférer une recette qui permet de ne pas accroître la durée de vie de la CADS.
Il existe déjà des règles qui visent à diminuer la dette.
b. Une récente constitutionnalisation des lois de programmation
La récente constitutionnalisation des lois de programmation sont apparu le 23 juillet 2008 à l'article 34 de la Constitution . On a la définition des lois de programmation. Ces lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques et elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. On a donc constitutionnalisé un objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques.
S'agissant des lois de programmation, elles avaient au départ fait les preuves de leurs incapacités de fixer réellement le cap pour le gouvernement. La 1ère loi de programmation a été votée dans un contexte particulier puisque c'était le début de la crise. Mais on n’y a pas renoncé puisque actuellement il y a en discussion la loi de programmation pour 2012-2017. Cette loi de programmation en discussion fixe la trajectoire pluriannuelle pour les finances publiques. Mais elle anticipe le projet de loi organique relative à la gouvernance des finances publiques.
En l'état actuel le législateur organique n'est pas habilité par la constitution à fixer des objectifs contraignants des politiques budgétaires. Cette volonté d'aller plus loin dans la règle d'or n'est pas nouvelle. Il a été régulièrement déposé des projets de lois constitutionnelles visant à inscrire dans la Constitution une règle d'or, une interdiction de voter un déficit budgétaire. Cette règle d'or s'imposerait à la loi de finances. Le C.C vérifierait que la loi de finances respecte bien la règle d'or.
a. le contexte économique
Depuis 1975 tous les budgets ont été votés en déficit c'est à dire que le tableau de financement présente d'un côté les recettes, les dépenses, apparaît un solde qui est depuis 1975 négatif. Ce déficit va souligner un besoin de financement qui est couvert par l'emprunt. Le besoin de financement résulte à la fois du déficit budgétaire et à la fois de la charge de la dette c'est à dire du remboursement de la dette.
Le déficit est d'abord prévisionnel dans la loi de finances et en loi de règlement est affiché le définit réel, celui qui en cours d'exécution est apparu. Si on veut vraiment connaître le déficit pour l'année précédente il faut aller voir la loi de règlement adopté. (Pour connaître le déficit réel de l'année 2011 il faut aller voir la loi de règlement adoptée au printemps 2012).
On doit faire face à la défiance des marchés et avec le risque notamment de voir les taux d'emprunt qui augmentent pour financer le déficit.
Les finances publiques se trouvent confrontées à des nouveaux défis :
-- vieillissement de la population avec la question de la dépendance et le financement des retraites
-- les interdépendances entre les Etats membres de l'UE c'est à dire qu'un Etat qui ne respecte pas ses engagements communautaires peut faire peser son comportement sur l'ensemble des Etats de l'UE. Les mauvaises politiques budgétaires d'un Etat peuvent rejaillir sur les autres.
Le TSCG met en place des règles contraignantes pour ceux qui ne respecteraient pas l’obligation. L’équilibre, au sens du TSCG, signifie que le déficit structurel ne doit pas dépasser 0,5% du PIB, mais le dépassement est autorisé en raison de circonstances exceptionnelles, ou dans des périodes de grave récession. Toujours dans le TSCG on retrouve l’idée que chaque Etat doit lui-même prévoir un mécanisme de correction automatique. Lorsqu’il y a dérapage, ce mécanisme doit se déclencher. Ce mécanisme est propre à chaque Etat, le TSCG ne dit pas quel doit être ce mécanisme. Cet ensemble (déficit à 0,5% et mécanisme) constitue une règle d’or. Cette règle d’or, le TSCG impose de l’inscrire dans notre droit interne.
a) l’inscription de la règle d’or au niveau organique
Quel est le support juridique qui va porter cette règle d’or du principe d’équilibre définit par le droit communautaire ?
· Il faut que cette règle soit contraignante. On constate qu’il est assez rare que les règles budgétaires soient inscrites au niveau constitutionnel. Une étude du FMI de 2009 faite sur 160 pays, et sur ces pays le FMI a constaté que seuls cinq pays (dont l’Allemagne) ont inscrit une règle budgétaire au droit constitutionnel. En 2009 l’Allemagne a opté pour une limitation de son déficit structurel à 0,35% du PIB. Cette limitation du déficit structurel de l’Etat est complétée par une obligation d’équilibre du budget des Lander. Cette règle constitutionnelle, cette obligation constitutionnelle s’est imposée progressivement. Dans le même sens, la Constitution allemande prend en considération les périodes de croissance et les périodes de récession. Il reste une inconnue, qui est l’étendue du contrôle joué par la cour constitutionnelle allemande. Quelle est la portée du contrôle constitutionnel exercé par cette cour ?
Est-ce dans la constitution que doit être inscrite la règle d’or ? La question a été posée au juge constitutionnel cet été, et le conseil constitutionnel a répondu le 9 aout 2012, qu’il n’était pas nécessaire d’aller jusqu’au rang constitutionnel. Le choix qui est fait, c’est celui d’une loi organique relative à la gouvernance du déficit public. Cette loi organique a été adoptée mais elle n’est pas encore passée elle aussi devant le juge constitutionnel.
b) Le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
Ce projet a pour objet de modifier non seulement la procédure d’élaboration, mais également le contenu de nos lois de programmation et donc par ricochet de nos lois de finances. Cette nouvelle loi organique tente de donner un nouveau sens à ces lois de programmation. La loi de programmation adoptée pour 2012 - 2017 anticipait la loi organique. C’est-à-dire qu’elle s’y conformait, elle la respectait. Cette loi organique impose la fixation dans les lois de programmations d’une cible de solde structurel. Dans les lois de programmations on voit apparaitre ce déficit structurel, elle impose également la mise en place d’un organisme indépendant qui vérifie la fiabilité des prévisions économiques qui servent à construire à la fois les lois de programmation et les lois de finance. Lorsqu’on dévie la trajectoire de la loi de programmation, il y a un mécanisme qui se déclenche pour recadrer.
Ce sont des choix politiques guidés par des impératifs juridiques. Approche keynésienne que le déficit peut être ponctuellement moins stigmatisé pour relancer la croissance. Ce déficit qui oblige les Etats à s’endetter pèse sur la croissance. Il y a deux conceptions qui s’approchent.
Ce sont les dépenses, non pas simplement d’Etat, mais de l’ensemble de l’administration publique. Le premier problème c’est la notion de dépense. Qu’est-ce qui est considéré comme étant une dépense ? Certains mouvement financiers sont considérés comme des dépenses mais n’en sont pas, ex ; les prélèvements sur recettes. On enlève directement des recettes des sommes que l’on verse soit à l’UE soit aux collectivités territoriales.
· Une fonction d’allocation des ressources ; c’est-à-dire que les finances publiques servent à financer des biens des services publics.
· Une fonction de redistribution ; les dépenses publiques servent à redistribuer les ressources pour corriger les inégalités.
· Une fonction de stabilisation ; lisser les variations cycliques des activités économiques.
A partir de la 2GM on aura une accélération de la production des dépenses publiques. Les dépenses publiques atteignent 1/3 de la production nationale. Là encore le budget est d’une grande part consacré à la dette. A nouveau dans les années 30 on a une phase d’accélération de la dépense publique, on a une politique des grands travaux, etc. parallèlement au budget de l’Etat, on a également de nouvelles dépenses qui apparaissent, mais qui préfigurent la suite, puisque dans les années 30 apparaissent les premières lois d’assurance vieillesse, et d’assurance maladie.
A la fin de la 2GM la dépense publique va atteindre 40% de la production nationale. Là encore une forme de reconstruction, diversification des dépenses civiles, et instauration de la sécurité sociale en 1945 et qui progressivement va se généraliser et créer de nouvelles dépenses. Dans les 60’s on arrive à ce que la part des dépenses publiques représente 35% du PIB. C’est à partir des années 80 où on va atteindre le fameux seuil des 50%. A partir des années 80 on a un rythme de progression d’environ 2% par an. Augmentation moins élevée, mais plutôt à la progression. Une progression continue interrompue par des pics de dépense publique qui correspondent à des politiques de relance budgétaire.
La question qui se pose n’est pas comment on va dépenser, mais combien on va dépenser. Il y a bien deux objectifs différents. On a aujourd’hui en l’état des contraintes qui viennent du TSCG, il nous impose la mise en place d’une règle d’or. Cette règle d’or signifie qu’on n’a pas le droit d’avoir un déficit structurel supérieur à 0,5% du PIB, et elle signifie surtout qu’il faut mettre en place dans notre système juridique interne des outils de contrainte pour respecter cet objectif. On s’est demandé s’il fallait modifier la Constitution, il faut simplement créer une loi organique qui vient encadrer nos lois de programmation déjà existantes.
Cette loi de programmation 2012-2017 anticipe les dispositions du projet de loi organique, elle présente pour la première fois une trajectoire de solde structurel pour l’ensemble des administrations publiques, autrement dit elle se conforme aux dispositions du TSCG. L’idée c’est qu’en 2017 on atteint le quasi-équilibre. Pour garantir le respect de cet objectif, le projet de loi de programmation prévoit des règles, et notamment des règles de dépense pour l’ensemble des administrations publiques. Les institutions communautaires veulent que le déficit public (celui donc de l’ensemble des administrations publiques).
Il précise le contenu des lois de programmations, et il fait en sorte que ce contenu de lois de programmations soit conforme au TSCG. C’est la déclinaison des exigences communautaires. Les lois de programmations doivent comprendre, pour chacun des exercices concernés un montant maximal des crédits du budget de l’Etat, mais en plus on a les plafonds des crédits qui sont alloués aux missions. Grâce à ces lois de programmation, l’évolution des dépenses devrait en principe être contenue.
Il s’agit non pas de dépenser moins, mais de dépenser mieux. Pour cela ils vont utiliser différentes méthodes.
Cette expérience de RCB a commencé dans les années 70 et a duré une quinzaine d’années. Il s’agissait par le biais de cette RCB de planifier des budgets, puis de les évaluer dans le cadre d’une politique de modernisation de l’Etat. Il s’agissait de structurer le budget sous la forme de programmes d’action, et de fonder les décisions de dépenses sur une prévision de leur impact socio-économique. En réalité, ça a été un échec du fait que premièrement le lien entre les études qui sont réalisées, les programmes qui structurent le budget et les décisions n’a pas été trouvé. La logique de programmation n’a pas débouché sur des conséquences concrètes. Deuxième raison de l’échec, les relations avec le ministère des finances et les « ministères dépensiers » n’ont pas évolué, on est resté dans une phase de relations de méfiance. La troisième cause qui peut être avancée c’est que l’on est dans les 70 et il y a eu des crises qui ont émaillé ces années et elles ont contribué à faire perdre de la crédibilité à la RCB. Elles rendaient difficile la programmation budgétaire. Dans les années 90 on a eu différentes démarches d’évaluations qui n’ont pas non plus eu le succès escompté.
La LOLF a été présentée comme le passage d’une culture de moyen à une culture de résultat. Et cette culture de résultat est particulièrement visible au stade de la décision, puisque les parlementaires débattent non plus seulement sur le montant des crédits, mais aussi sur les objectifs des politiques publiques. Cette logique de performance se retrouve en fin d’exécution, lors de l’adoption de la loi de règlement. A ce moment-là les gestionnaires rendent des comptes par le biais des rapports annuels de performance. La question qui se pose c’est est-ce que la LOLF a réellement permis de faire avancer la démarche de performance ? Est-ce que la décision de dépense se fonde bien sur une démarche de performance ? Il n’y a pas une réponse unanime, mais il reste encore à faire pour la cour des comptes des efforts ;
· Mieux hiérarchiser les objectifs ; ce qui permettrait de mieux orienter l’action des gestionnaires, et pour les parlementaires cela permettrait de mieux définir les stratégies à utiliser.
· Les conséquences des résultats devraient être davantage prises en compte par les administrations ; en effet, on ne retrouve pas les résultats dans le suivi de l’action administrative.
· La qualité du service rendu aux citoyens devrait être davantage prise en compte dans l’évaluation des politiques publiques.
La RGPP est toujours en place et la modernisation des politiques publiques fait ses premiers pas. La RGPP a été impulsée à l’été 2007 et avait une ambition très forte. La principale visée de la RGPP a été de s’interroger sur la pertinence des actions de l’Etat et donc sur la pertinence des actions publiques. Leur raison d’être. Pour regarder la raison d’être il faut s’intéresser aux moyens utilisés et aux objectifs visés. Concrètement il s’agit d’une mise à plat de toutes les missions de l’Etat pour identifier les réformes susceptibles de créer des économies tout en renforçant l’efficacité des politiques publiques. La RGPP s’intéresse à la totalité des services de l’Etat, c’est une démarche globale et c’est un exercice collectif qui est demandé, tous les ministères participent.
On a placé le pilotage de la RGPP dans les mains du président de la république qui, lors d’un conseil de modernisation des politiques publiques, donne l’impulsion de la RGPP. Cette démarche d’impulsion ce sont ni plus, ni moins de l’arbitrage, des grandes orientations, et on impose également le rythme des réformes des plans de la RGPP.
La mise en œuvre de la RGPP est assurée par les ministres, qui traduisent de grandes orientations, de grands choix politiques au sein de leur ministère en travaillant en étroite collaboration avec les services du ministère des finances.
L’ambition de la RGPP s’est déclinée en plusieurs objectifs, réaliser des économies budgétaires notamment deux moyens ont été employés, d’abord en optimisant l’organisation des services, ensuite en réduisant les dépenses de personnels. Pour tout ce qui est les fonctions de support on a tenté de mutualiser et créer un grand service afin de rationaliser l’action de ce nouveau service et réaliser des économies. Ces objectifs ont exigé des restructurations dans les administrations, ce qui a pris un certain temps. La réduction des dépenses de personnel s’est concrétisée à travers la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux qui part à la retraite. Par ailleurs, la qualité des services publics doit être améliorée, notamment à travers la création de nombreux guichets uniques pour permettre à l’administré d’avoir à faire à un seul interlocuteur plutôt que passer devant plusieurs service ; ex : Pôle emploi fusion de l’ANPE et de l’Assedic.
Moderniser la fonction publique et notamment permettre une mobilité accrue des fonctionnaires. La RGPP s’est traduite par des choix budgétaires, organisationnels, etc. on voit une diversité des mesures dites « RGPP » une diversité des outils, et on a une diversité des fins.
La démarche est tout de même trop quantitative, on réfléchit trop en terme de chiffres et non pas en termes d’amélioration, de qualité. Les parlementaires regrettent une approche trop centralisée. Beaucoup ont dénoncé cette règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux, disant qu’elle ne correspondait pas à la réalité sur le terrain. Le nouveau gouvernement décide de mener une grande étude portée notamment par l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales, afin de faire le bilan de la RGPP. Ce bilan de la RGPP a été rendu en septembre 2012 et globalement il confirme les critiques qui avaient déjà été formulées. A partir de là, le 1er octobre 2012 un séminaire gouvernemental a été convoqué, et il porte sur la Modernisation de l’Action Publique et sur une nouvelle démarche pour engager une nouvelle réforme et qui vise à définir une nouvelle façon d’engager les réformes.
Ces prélèvements obligatoires ne sont pas définis au niveau européen, mais l’OCDE nous dit que les « prélèvements obligatoires ce sont l’ensemble des versements obligatoires effectués sans contrepartie directe par les agents économiques aux administrations publiques. » on a donc principalement trois critères :
· Ce sont des versements effectifs.
· Les destinataires de ces versements sont les administrations publiques ; mais selon les Etats la définition d’administration publique n’est pas la même.
· Le caractère obligatoire ; on ne choisit pas le montant de ce prélèvement, ni les conditions de son versement, ni même l’attente d’une contrepartie directe. La difficulté dans cette condition, c’est que certaines sommes versée aux administrations publiques ne vont pas être considérées comme des prélèvements obligatoires, alors même que dans notre système français sont considéré comme des impôts.
Au sein de ces prélèvements, il y a plusieurs qualifications en droit interne.
La qualification dépend des règles de compétences, des règles des fonds, et des règles de procédure applicable. Ce n’est qu’une fois qu’on a défini un prélèvement que l’on peut définir qui est compétent pour en déterminer le montant, qui l’est pour le prélever, etc. selon l’article 34 de la constitution le législateur fixe les règles, concernant l’assiette, le taux, et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Le problème c’est qu’on n’a pas de définition clé en main de cette imposition de toute nature. On en a une au sens de l’article 34, donnée par la jurisprudence mais c’est une définition négative. En effet, ce sont des prélèvements perçus par voie d’autorité, au profit des personnes publiques et qui ne sont ni des redevances et qui ne sont pas non plus des cotisations sociales. En gros, ce sont les impôts et les taxes. Ce sont les prélèvements à caractère fiscal. L’impôt n’a pas de contrepartie directe, alors que la taxe est perçue en contrepartie d’un service ou en contrepartie de l’utilisation d’un ouvrage public. Il n’y a pas nécessairement de lien de proportionnalité entre le montant de la taxe et le montant du service rendu. Par exemple les droits d’inscription à l’université.
Ce sont des prélèvements qui ne sont pas fiscaux, ces redevances pour service rendu ex : la redevance télé. Ce sont uniquement les personnes qui utilisent le service qui en sont redevables. L’Etat lui est majoritairement financé par les impositions de toute nature. La LOLF a mis en place un nouveau régime juridique pour les services publics rendus à l’Etat, elle impose que ce décret soit ratifié dans la prochaine loi de finance.
La jurisprudence a dégagé des principes de fixation du montant de la redevance, premièrement le montant de la redevance est inférieur ou égal au coût du service. Il ne peut y avoir de redevance supérieure au coût du service. Puis elle est allée plus loin, puisqu’elle a estimé que le montant de la redevance, on va aussi s’intéresser à la valeur économique de la prestation pour le bénéficiaire. Le conseil d’Etat a accepté que le tarif de la redevance soit apprécié en fonction aussi des bénéfices attendus par le redevable de la redevance. La jurisprudence a accepté la modulation des tarifs, tout simplement on peut s’intéresser aux critères géographiques et surtout aux critères sociaux pour estimer la redevance.
La cotisation sociale par définition elle ouvre droit à prestation. C’est en ce sens qu’elle se distingue des impositions de toute nature, l’affectation au financement de la sécurité sociale ne suffit pas à avoir droit à prestation de cotisation sociale. Le juge constitutionnel a intégré dans la catégorie des impositions de toute nature, deux prélèvements qui sont affectés au financement de la sécurité sociale :
· La CSG
· La CRDS

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L'article 34
 l'article 34
 l'article 47
 l'article 32

L'article 30
 L'article 32
 l'article 1
 l'article 34
 l'article 34