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Timestamp: 2018-12-18 19:44:11+00:00

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﻿ SENTENCIA T-348 DE MAYO 18 DE 2009
SENTENCIA T-348 DE 18 DE MAYO DE 2009
CONTENIDO:EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN CABEZA DEL ESTADO FRENTE AL ADULTO MAYOR. PROTECCIÓN ESPECIAL A GRUPOS EN CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA Y PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL AL ADULTO MAYOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD, PROTECCIÓN SOCIAL
Sentencia T-348 de mayo 18 de 2009
Sentencia T-348 de 2009
Ref.: Expediente T-2.148.398
Accionante: Myriam Martínez de Pedreros
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Ibagué —Tolima— y el Juzgado Sexto Civil del Circuito de la misma ciudad, en relación con el recurso de amparo constitucional promovido por Myriam Martínez de Pedreros contra la Alcaldía Municipal de Ibagué.
El 22 de agosto de 2008, Myriam Martínez de Pedreros promovió acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Ibagué —secretaría de desarrollo social— con el propósito de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, presuntamente transgredidos como consecuencia de la decisión adoptada por la entidad demandada consistente en retirarla del programa de protección social al adulto mayor a través del cual era beneficiaria de un subsidio económico que afirma requerir para satisfacer sus necesidades básicas.
La señora Myriam Martínez de Pedreros tiene 69 años de edad, está afiliada al régimen subsidiado en salud, a través de Cafésalud EPS-S, y se encuentra clasificada en el nivel I con un puntaje de 9,69 en el sistema de potenciales beneficiarios de programas sociales Sisbén (1).
Según afirma la actora, convive con su esposo, quien se encuentra incapacitado para desplegar actividad laboral alguna, y su fuente de ingresos no es otra que aquella derivada de la realización ocasional de labores domésticas en diversas casas de habitación, producto de lo cual no obtiene una ganancia superior al salario mínimo legal mensual vigente.
Precisamente, debido a la precariedad en cuanto a recursos económicos se refiere, afirma que fue seleccionada e incluida como beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor de la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué(2), cuyo objetivo es brindar asistencia y protección a las personas adultas mayores en estado de indigencia o desprotección, mediante el cual se le reconocía un subsidio económico directo bimensual de $ 150.000 que tenía por objeto cubrir sus necesidades más apremiantes.
La demandante expone que, no obstante lo anterior, mediante Resolución 0058 del 10 de abril de 2008, fue retirada del programa de protección por parte de la secretaría de desarrollo social, habida cuenta de que el Consorcio Prosperar Hoy(3) —actual intermediario que tiene a su cargo el manejo del programa de asistencia de protección social por encargo fiduciario suscrito con el Ministerio de Protección Social— informó que aparecía reportada como afiliada cotizante al ISS en materia de riesgos profesionales, motivo por el cual le fue suspendido el pago del subsidio económico.
Resalta que contra tal determinación de la entidad territorial, decidió interponer el recurso de reposición, argumentando para ello que el reporte como cotizante activa en riesgos profesionales al ISS obedeció exclusivamente a que fue víctima de un accidente de tránsito, por lo que sus requerimientos en salud fueron cubiertos con cargo al seguro obligatorio de accidentes de tránsito —SOAT— del vehículo automotor implicado. Sin embargo, destaca que la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué mantuvo en firme la resolución por medio de la cual se ordenó su retiro del programa de protección social al adulto mayor, en la medida en que al encontrarse activa en riesgos profesionales al ISS, incumplía los requisitos establecidos en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 4112 de 2004(4) para ser beneficiaria del subsidio económico que a través del mencionado programa se le otorgaba, cuales son: (i) el de estar clasificado en los niveles I y II del Sisbén y (ii) carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir.
Indica, igualmente, que en virtud de un derecho de petición elevado ante el ISS, fue informada de que se encontraba reportada como inactiva en el sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales; situación que, a pesar de haber sido puesta en conocimiento de la secretaría de desarrollo social de la entidad territorial demandada, no incidió en modo alguno frente a su decisión de mantenerla retirada del programa de asistencia social.
Así las cosas, la actora estima que su retiro del programa de protección social como beneficiaria del subsidio económico directo que venía recibiendo en atención a su condición de adulto mayor, supone sin lugar a dudas el desconocimiento de la especial protección que de la Carta Política emerge en su favor y la agravación de su situación económica que de suyo es precaria.
En esa medida, considera que han sido transgredidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida digna, razón por la cual impetra del juez de tutela que los ampare, de tal suerte que se le ordene a la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué incluirla nuevamente dentro del programa de protección social al adulto mayor en calidad de beneficiaria del subsidio económico directo que recibía anteriormente.
El día veintiocho de agosto de dos mil ocho, la alcaldía municipal de Ibagué, a través de la oficina de la secretaría jurídica, dio respuesta al requerimiento judicial mediante escrito en el que solicita que se denieguen las pretensiones formuladas en la demanda.
Allí puso de presente que la Constitución Política de 1991 reconoce una especial protección en favor del adulto mayor, y que en virtud de tal mandato, el Conpes —Consejo Nacional de Política Económica y Social— ha desarrollado una política social de obligatorio cumplimiento tanto para la administración pública como para los particulares.
Concretamente, sostiene que en el municipio de Ibagué existe una población de más de 20.000 adultos mayores clasificados en los niveles I y II del Sisbén, de los cuales 7.000 se encuentran inscritos en el programa de protección social al adulto mayor y tan solo 4.129 de ellos efectivamente han sido beneficiados con el subsidio económico ofrecido a través de dicho programa.
Precisa que el documento Conpes social 70 de 2003 y el manual operativo del programa de protección social al adulto mayor emanado del Ministerio de Protección Social, establecieron los requisitos para ser considerado como beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia y los criterios de priorización entre quienes los reúnan. Entre tales criterios se encuentran: a) ser colombiano, b) estar clasificado en los niveles I y II del Sisbén y tener unos ingresos iguales o menores al 32% de un salario mínimo legal mensual, c) residir durante los últimos 10 años en el territorio nacional, d) ser mayor de 65 años, e) no tener ningún tipo de ingreso, entre otros.
A este respecto, señala que el programa de protección social al adulto mayor se constituye en una iniciativa de asistencia social que consiste en un subsidio económico reconocido en efectivo y en servicios sociales complementarios dirigido esencialmente a proteger al adulto mayor en estado de indigencia o extrema pobreza, el cual encuentra fundamento en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, cuyo financiamiento deviene de los recursos contenidos en la subcuenta del fondo de solidaridad pensional destinados al programa de atención integral al adulto mayor.
Reseña igualmente que la población objetivo del programa de protección son los adultos mayores que durante su vida laboral no cotizaron para acceder a un seguro económico de vejez, que viven en la calle y de la caridad pública, que bien pueden residir con su familia, cuyos ingresos netos no superen un salario mínimo mensual vigente o en centros de bienestar por haber sido abandonados y se encuentren a cargo de entidades que no cuenten con recursos suficientes para su manutención.
En cuanto hace al caso concreto, advierte que el hecho de haber retirado a la actora como beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor no comporta per se una vulneración de sus derechos fundamentales, pues la misma incumplió con los requisitos fijados para ser considerada como tal, por lo que se imponía el deber de la administración de salvaguardar los recursos provenientes del tesoro público.
Por otra parte, precisa que la acción de tutela promovida resulta improcedente para resolver la controversia aquí planteada, toda vez que la actora, al encontrarse afiliada al régimen subsidiado de salud, a través de Cafésalud EPS-S, encuentra satisfecha la prestación en cuanto a los servicios de salud y seguridad social se refiere, por lo que tampoco podría predicarse prima facie el quebrantamiento de prerrogativas de raigambre fundamental.
Por las razones consignadas en precedencia, estima que la solicitud de amparo constitucional, respecto de la alcaldía municipal de Ibagué —secretaría de desarrollo social—, debe ser denegada.
— Fotocopia simple de la cédula de ciudadanía de la señora Myriam Martínez de Pedreros (fl. 13).
— Fotocopia simple del carné de afiliación de la señora Myriam Martínez de Pedreros al régimen subsidiado de salud a través de Cafésalud EPS-S (fl. 13).
— Fotocopia simple del recurso de reposición interpuesto por la actora el 15 de mayo de 2008 contra la Resolución 0058 mediante la cual la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué ordenó retirarla del programa de protección social al adulto mayor (fls. 9 y 10).
— Fotocopias simples de sendas certificaciones expedidas los días 12 y 16 de mayo de 2008 por el Instituto de Seguros Sociales —seccional Tolima—, en donde hace constar que la actora no se encuentra afiliada a la entidad (fls. 11 y 12).
— Fotocopia simple de recibo de pago dirigido por el consorcio Prosperar Hoy a favor de la accionante por valor de $ 150.000 (fl. 14).
— Fotocopia simple de la Resolución 0103 por medio de la cual la secretaría de desarrollo social resolvió el recurso de reposición formulado por la actora (fls. 16 y 17).
— Fotocopia simple del derecho de petición presentado el 23 de julio de 2008 por la actora ante el Instituto de Seguros Sociales, a través del cual solicita una certificación sobre su estado de afiliación (fls. 6 y 7).
— Fotocopia simple de la respuesta emitida por el Instituto de Seguros Sociales el 12 de agosto de 2008, en la que se le informa a la actora que se encuentra inactiva en el sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales (fl. 8).
— Diligencias de ampliación de los hechos, en audiencia pública, por parte de la señora Myriam Martínez de Pedreros (fls. 28 y 38).
— Certificación original, expedida el 5 de septiembre de 2008 por la Nueva EPS, en donde hace constar que la señora Myriam Martínez de Pedreros no se encuentra afiliada a la entidad (fls. 52 y 53).
— Fotocopia simple de la base de datos única de afiliación al sistema de seguridad social, en la que se advierte que la señora Myriam Martínez de Pedreros se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud, a través de Cafésalud EPS-S, desde el 1º de octubre de 1998 (fl. 54).
El Juzgado Tercero Civil Municipal de Ibagué, mediante providencia del catorce de octubre de dos mil ocho, resolvió conceder la solicitud de amparo constitucional formulada por la accionante.
El a quo arribó a la conclusión conforme con la cual los elementos materiales probatorios allegados al proceso eran suficientes para despejar la controversia en relación con el estado de afiliación de la actora, pues al contrastarse las certificaciones expedidas por el ISS, en lo que atañe a su estado inactivo en el sistema de seguridad social y el reporte de su estado activo como cotizante a riesgos profesionales, fuerza es concluir que la acción de tutela resulta procedente para proteger los derechos fundamentales invocados frente a la conducta omisiva de la entidad demandada consistente en desconocer la afiliación de la actora al régimen subsidiado de salud.
En consecuencia, el operador jurídico procedió a inaplicar, con fundamento en el artículo 4º de la Carta Política, el numeral 3º, del artículo 2º, del Decreto 4112 de 2004 y ordenó a la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué que, dentro del término de 48 horas siguientes a la ejecutoria de la decisión, reincorporara a la señora Myriam Martínez de Pedreros al programa de protección social al adulto mayor para que le sea reconocido el subsidio económico del cual era beneficiaria.
La impugnación fue presentada oportunamente por el municipio de Ibagué, a través de la secretaría jurídica. En ella, se sostuvo que el papel desempeñado por parte de la alcaldía municipal era el de ofrecer el soporte administrativo del programa de protección social y ejecutar las políticas delineadas por el mismo, mientras que el consorcio Prosperar Hoy era quien se arrogaba la facultad para aprobar la vinculación o no de los potenciales beneficiarios del mencionado programa.
De otro lado, se puso de manifiesto que en el caso sub examine no podía inaplicarse el Decreto 4112 de 2004, en razón a que no es por vía de la acción de tutela que se define la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal.
Bajo tal óptica, señaló que la excepción de inconstitucionalidad de un precepto jurídico en un caso concreto, es una facultad que se encuentra reservada exclusivamente a la Corte Constitucional, por lo que no es de la competencia del fallador decidir sobre la conformidad de la norma frente al texto superior.
Finalmente, a propósito de la presunta afiliación de la actora a riesgos profesionales, insistió en que ello obedecía seguramente a que se encontraba desarrollando una actividad económica que revelaba la necesidad de que estuviera afiliada por tal concepto; comportamiento que al rompe, supone la transgresión de los lineamientos establecidos para el otorgamiento de los subsidios económicos que se encuentran focalizados hacia la población de adultos mayores en riesgo de exclusión social.
Por lo expuesto anteriormente, insta al juez de tutela para que revoque el fallo judicial de primera instancia y, en su lugar, deniegue la reincorporación de la actora al programa de protección social al adulto mayor, con el objetivo de que solo sean incluidos como beneficiarios aquellos que realmente requieran de los subsidios económicos, merced a su situación de desamparo y vulnerabilidad.
En providencia del veinticuatro de noviembre de dos mil ocho, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué, resolvió revocar el fallo judicial proferido en primera instancia.
Según el criterio de dicho operador jurídico, la controversia propuesta no puede ser dirimida por vía del recurso de amparo constitucional, por cuanto se fundamenta en una pretensión de índole económica que puede ser debatida mediante el ejercicio de otra serie de instrumentos legales dispuestos en el ordenamiento jurídico.
Ha de anotarse que durante el trámite de revisión de la acción de tutela de que aquí se trata, la secretaría general de esta corporación remitió al despacho del magistrado ponente comunicación suscrita por la señora Myriam Martínez de Pedreros, el 12 de mayo del año en curso, en la que señaló que se encuentra clasificada en el nivel I del Sisbén y que fue víctima de un accidente de tránsito, motivo por el cual fue atendida con cargo al SOAT del vehículo implicado.
Agrega que no obstante haber sido ese el hecho por el cual fue retirada del programa de protección social al adulto mayor, continúa recibiendo el subsidio económico directo, lo que, a su juicio, supone que fue aclarada la situación sobre su afiliación al régimen subsidiado.
De igual forma, cabe resaltar que el 15 de mayo del presente año, por conducto de la secretaría general de este tribunal, se remitió al despacho del magistrado sustanciador comunicación dirigida por la oficina de la secretaría jurídica del municipio de Ibagué en la que se indicó que, una vez proferida la decisión judicial de primera instancia, que concedió la protección tutelar deprecada, se procedió a diligenciar nuevamente el formulario ante el consorcio “Prosperar Hoy” para incorporar a la accionante al programa de protección social al adulto mayor —PPSAM—.
Allí se precisó también que a pesar de haber sido revocada la decisión que ordenaba la inclusión de la actora en el programa de protección social, aún no ha sido retirada, por lo que ha seguido recibiendo de manera oportuna el subsidio económico en su condición de adulto mayor.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del 29 de enero de 2009, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de esta corporación.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección actual e inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por cuenta de las acciones u omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares. Por lo tanto, en el presente asunto, la señora Myriam Martínez de Pedreros se encuentra legitimada para promover directamente la acción de tutela a fin de reclamar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente quebrantados por la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué.
De acuerdo con lo previsto por el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, la secretaría de desarrollo social de la alcaldía municipal de Ibagué se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad pública.
A este respecto, valga aclarar, que si bien la entidad territorial demandada consideró que quien debía ser vinculado a este proceso de tutela era el consorcio “Prosperar Hoy”, lo cierto es que este último despliega su función como administrador fiduciario del fondo de solidaridad pensional, en virtud de la cual le corresponde la administración de los recursos con que cuenta el programa de protección social, además de la evaluación, seguimiento y control de los beneficiarios y de los recursos, y la actualización de las bases de datos, entre otros(5).
Mientras que, por su parte, a la entidad territorial le es asignada la responsabilidad de convocar a la inscripción de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado artículo 12 del Decreto 569 de 2004, para con ello conformar un listado de la población potencialmente beneficiaria y determinar, luego de haber tenido en cuenta los criterios de priorización en la asignación de subsidios, quienes serán finalmente los beneficiarios del programa de protección.
Así las cosas, de cara al asunto sub examine, esta Sala advierte que es la alcaldía municipal de Ibagué —secretaría de desarrollo social— quien se encuentra legitimada por pasiva dentro de la presente acción de tutela(6), comoquiera que dicha entidad fue la que decidió ordenar el retiro de la señora Myriam Martínez de Pedreros como beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor y mantener en firme tal decisión no obstante haberse interpuesto un recurso de reposición contra la misma.
De acuerdo con la situación fáctica expuesta en el acápite de antecedentes, esta corporación deberá determinar si la secretaría de desarrollo social del municipio de Ibagué vulneró los derechos fundamentales de la actora al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, al retirarla del programa de protección social al adulto mayor a través del cual era beneficiaria de un subsidio económico que alega requerir para satisfacer sus necesidades básicas.
Para efectos de dar respuesta al citado interrogante, la Sala se ocupará de revisar la jurisprudencia constitucional existente en relación con el alcance del principio de solidaridad en cabeza del Estado, particularmente, cuando se trata de personas que pertenecen a la tercera edad, para, posteriormente, analizar las circunstancias particulares del asunto objeto de revisión.
Con todo, la Sala tendrá en cuenta que, durante el proceso de revisión, se acreditó que la actora aún se encuentra incluida en el programa de protección social al adulto mayor y, por consiguiente, continúa percibiendo el subsidio económico directo.
4. El principio de solidaridad en cabeza del Estado: situación de aquellas personas que pertenecen a la tercera edad.
4.1. Esta Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones en relación con el principio de solidaridad, para significar que el mismo le asigna al Estado un prisma de deberes de ineludible cumplimiento con el único propósito de alcanzar la realización material de los derechos individuales y de aquellos que responden a una connotación social y económica, cuya satisfacción en el Estado social de derecho se convierte en una condición indispensable para garantizar el bienestar general de los habitantes del territorio nacional (7).
Así pues, le corresponde al Estado, teniendo en cuenta el actual modelo ideológico y político previsto en la Carta Política de 1991, conforme con el cual se reconoce la primacía de la dignidad humana, ejecutar actos y formular políticas de intervención de carácter positivo tendientes a la efectividad de los derechos de los individuos, sin que ello implique necesariamente una conversión radical a un Estado benefactor del cual dependan todas las personas, pues su razón de ser se concreta justamente en la promoción de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones(8). En esa medida, la función esencial del Estado consiste en proteger al individuo y garantizarle condiciones reales para que pueda ejercer las libertades y los derechos de manera autónoma.
En tratándose, por ejemplo, de los derechos radicados en cabeza de las personas de la tercera edad, los deberes que se imponen al Estado resultan imperiosos para procurar verdaderas condiciones materiales de existencia digna(9). En efecto, como lo ha reconocido este tribunal, las personas que se encuentran en la mencionada categoría son acreedoras de un trato de especial protección, proveniente no solo del Estado sino de los miembros de la sociedad. Tal situación tiene su fundamento, por una parte, en el mandato contenido en el artículo 13 de la Constitución Política que ordena la protección de grupos que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y, por otra, en lo dispuesto por el artículo 46 del mismo texto constitucional, según el cual:
4.2. Así pues, de acuerdo con lo previsto en el artículo 46 superior, fue al legislador a quien le fue conferida la competencia para desarrollar la normatividad pertinente en búsqueda de la adopción de una política social de Estado destinada a implementar una serie de instrumentos que permitan materializar los mandatos constitucionales, entre los cuales se destaca la configuración de un programa de auxilios en relación con el cual se pretende una protección especial a las personas de la tercera edad, especialmente, en cuanto hace a aquellas que presentan condiciones de particular vulnerabilidad.
4.2.1. Fue así como mediante los artículos 257(10) y 258(11) de la Ley 100 de 1993 se desarrolló legalmente el mencionado mandato constitucional. Dichas normas crearon el programa de auxilios para los ancianos indigentes, con el objeto de apoyarlos económicamente en virtud del cual se les entrega hasta el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre que se cumplieran determinados requisitos, entre los que se encontraban: el ser colombiano, tener 65 o más años, residir durante los últimos diez años en el territorio nacional y carecer de rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, entre otros.
4.2.2. Este desarrollo legal se hizo efectivo en 1994, cuando se le encargó a la red de solidaridad social la responsabilidad de ejecutar el programa de subsidio para ancianos en situación de indigencia, denominado “programa de atención integral al adulto mayor Revivir”(12). Dicho proyecto contemplaba la prestación de servicios básicos de alimentación, servicios de salud no POSS, habitación, vestuario, dinero en efectivo y otros, así como servicios sociales complementarios tales como educación, recreación, cultura, turismo, deportes y ocio productivo para los adultos mayores.
No obstante lo anterior, razones como el bajo monto en los subsidios, la limitación de recursos asignados por el gobierno y la insuficiente cobertura de la población potencialmente beneficiaria(13), condujeron a que por medio de la Ley 797 de 2003(14) se decidiera restringir los requisitos a los beneficiarios de los subsidios e incrementar significativamente los recursos para la atención directa a la población adulta mayor mediante la configuración de dos subcuentas independientes dentro del fondo de solidaridad pensional: una de solidaridad y otra de subsistencia.
En cuanto se refiere a la subcuenta de subsistencia, esta fue concebida como la encargada de la protección de las personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron establecidas en la misma preceptiva.
4.2.3. A partir de la creación de esta subcuenta y mediante los documentos Conpes Social 70 de 2003 y 78 de 2004, se estructuró el programa de protección social al adulto mayor —PPSAM—, a través del cual se reconocieron dos modalidades de beneficios: la primera de ellas, a través de un subsidio económico directo para beneficiarios no residentes en centros de bienestar del anciano: y, la segunda, por vía de un subsidio económico indirecto para beneficiarios residentes en dichos centros.
En cuanto a los beneficiarios, estos se definieron como aquellos colombianos, adultos mayores, que durante su vida laboral no cotizaron para acceder a un seguro económico de vejez, viven en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar total es inferior a un salario mínimo mensual vigente.
De igual manera participan adultos mayores residentes en centros de bienestar al anciano (CBA) que han sido abandonados por sus familias y están a cargo de entidades que no cuentan con recursos para su manutención.
4.2.4. Por su parte, entre los requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia, se establecieron, conforme con el artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, los siguientes:
4.2.5. A su vez, el artículo 33 del citado decreto fijó unos criterios de priorización, los cuales deberá aplicar y ponderar el ente territorial respectivo a la hora de adelantar el correspondiente proceso de selección y valoración de cada uno de los aspirantes a los subsidios(15). Esto último, en consonancia con el reconocimiento de las dificultades propias de cobertura y focalización del gasto público social, además de la escasez de recursos existentes para lograr la protección integral de aquellos adultos mayores que se encuentran en condiciones de indigencia y cuya necesidad, en principio, es mucho mayor a la de otros, que si bien carecen de recursos económicos, no se encuentran en una situación socioeconómica tan grave que les permita hacer exigible una prestación en tal sentido. Dicho en otros términos: en atención a que los recursos disponibles resultan insuficientes para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos, es requisito indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometido a la metodología de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los adultos inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios establecidos y a la ponderación que se le atribuya a la particular situación de cada uno.
Ahora bien, una vez definida la población beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor, se procede a la entrega de los recursos de acuerdo con las modalidades de subsidio existentes, por parte del administrador fiduciario(16).
4.2.6. Así mismo, para efectos del retiro de algún beneficiario del programa de protección social, el artículo 37 del Decreto 3771 señaló los siguientes eventos:
Visto a grosso modo el marco normativo que gobierna uno de los mecanismos delineados por la Ley 100 de 1993, a través del cual se configuró un programa de asistencia social estatuido a favor de la población de la tercera edad denominado “programa de protección social al adulto mayor —PPSAM—”, como consecuencia del nuevo papel del fondo de solidaridad pensional en el contexto de una política encaminada a resolver los problemas económicos acontecidos en la vejez, se procederá a resolver el problema jurídico expuesto en precedencia.
No sobra destacar, a manera de corolario, que el fondo de solidaridad pensional se ha constituido en un elemento de gran importancia para promover la protección social de la población adulta mayor, aplicando para ello los principios de integralidad, solidaridad y participación en la orientación de los recursos destinados que, a manera de subsidios, propenden por la satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas(17).
5.1. De acuerdo con los hechos aducidos por las partes en el trámite que se revisa y en atención a las pruebas que obran en el expediente, se tiene que la señora Myriam Martínez de Pedreros actualmente tiene 69 años de edad, está afiliada al régimen subsidiado de salud a través de Cafésalud EPS-S y se encuentra clasificada en el nivel I del Sisbén con un puntaje de 9,69. Además, está por fuera del marco legal de edad para desarrollar una actividad laboral formal, a pesar de lo cual, debido a su difícil situación económica, desarrolla actividades domésticas en forma ocasional que le reportan ingresos por debajo del salario mínimo, no es titular de rentas y prestaciones económicas y carece de ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas.
A ello, debe agregarse que convive con su esposo que tiene 76 años de edad y que se encuentra en delicado estado de salud por cuenta de la enfermedad coronaria que padece, al mismo tiempo que tampoco es titular de prestación económica alguna ni tiene una fuente de ingresos que le permita garantizar condiciones mínimas materiales de existencia.
5.1.1. Se desprende igualmente del acopio probatorio obrante en el expediente que, luego de haber sido ponderada y valorada su situación socioeconómica, la señora Myriam Martínez de Pedreros fue incluida por parte de la secretaría de desarrollo social de la alcaldía municipal de Ibagué dentro del programa de protección social como beneficiaria del subsidio económico directo, no obstante lo cual fue retirada posteriormente mediante Resolución 0058 del 10 de abril de 2008, por virtud de un reporte en el que aparecía como afiliada en calidad de cotizante en riesgos profesionales al Instituto de Seguros Sociales.
5.1.2. Tal decisión fue recurrida por la actora con apoyo en sendas certificaciones expedidas por el ISS y por la Nueva EPS, mediante las cuales se hizo constar que no se encuentra afiliada en dichas entidades a salud, pensiones o riesgos profesionales; y que si bien apareció activa por el último de tales conceptos, ello obedeció a que resultó lesionada en un accidente de tránsito por el cual fue atendida con cargo al seguro obligatorio del vehículo implicado. Empero, al darle trámite al recurso de reposición, la entidad territorial demandada decidió mantener en firme el acto administrativo objetado, comoquiera que al encontrarse afiliada en riesgos profesionales, la recurrente incumplía los requisitos exigidos por la ley para acceder, en calidad de beneficiaria, al programa de protección social al adulto mayor.
5.2. Ahora bien, una vez armonizada la controversia planteada en sede de tutela, esta Sala de Revisión se permite realizar las siguientes consideraciones:
5.2.1. (i) En primer lugar, en concordancia con lo expuesto en el acápite de consideraciones, el programa de protección social corresponde a un claro desarrollo legal del mandato constitucional establecido en el artículo 46 de la Carta Política de 1991, conforme con el cual se busca otorgar protección integral a aquellas personas de la tercera edad que se encuentran en situación de debilidad manifiesta por cuenta de su precaria situación económica.
5.2.2. La razón de ser del subsidio económico que se reconoce en el mencionado programa de protección social encuentra su fundamento precisamente en la permanencia de las circunstancias fácticas del individuo que revelan su estado de necesidad y que permiten valorar su situación socioeconómica como crítica, lo cual habilita para que el Estado intervenga en forma subsidiaria —entendiendo que el individuo está llamado, en principio, a poner en marcha sus potencialidades con el fin de realizar su proyecto de vida de manera autónoma— para auxiliarlo, de tal modo que pueda superar la condición defectiva correspondiente a la falta de medios económicos necesarios para la eficaz realización de sus derechos.
5.2.3. Ahora bien, en atención a la asignación de recursos económicos escasos por parte del Estado, debe reconocerse que a los procesos de selección de beneficiarios de este tipo de programas de asistencia social, en donde se reconocen subsidios económicos directos o indirectos, las entidades territoriales deben proceder a aplicar una serie de criterios de focalización y priorización en la asignación de los mencionados recursos, bajo los cuales se logre determinar, entre quienes se hallan en difíciles circunstancias socioeconómicas, aquellos que se encuentran más gravemente afectados en su vida autónoma y digna.
En ese sentido, resulta indispensable que el reconocimiento del subsidio económico directo se oriente esencialmente a garantizar la subsistencia de aquellas personas de la tercera edad que realmente se encuentran en circunstancias fácticas de necesidad que no sean soportables o resistibles y que, en tanto persistan, justifican la participación del Estado en su calidad de garante último para asegurar las condiciones mínimas materiales de existencia de quienes, en este caso, son titulares de una especial protección constitucional.
5.2.4. (ii) En segundo lugar, conforme a lo anteriormente expuesto y descendiendo al caso concreto, es preciso tener en cuenta que se vislumbra la vulneración del derecho al debido proceso administrativo, por cuanto la secretaría de desarrollo social de la alcaldía municipal de Ibagué decidió retirar a la actora del programa de protección social al adulto mayor con fundamento en hechos ajenos a la realidad, toda vez que se dispuso su exclusión por aparecer presuntamente afiliada al ISS en calidad de cotizante a riesgos profesionales, cuando la misma aparece afiliada al régimen subsidiado en salud a través de Cafesalud EPS-S.
Independientemente de que pudiera tratarse de la figura de la multiafiliación en el sistema de seguridad social, o bien fuera producto del desempeño de cierta actividad laboral remunerada, lo cierto es que, en criterio de esta Sala de Revisión, no existe asidero fáctico que permitiese comprobar en principio que se trate de alguno de estos escenarios.
Lo que sí tiene por acreditado esta Corte, es que la actora, como ya fue advertido inicialmente, por su edad y por su condición socioeconómica, no hace parte del mercado laboral activo, no tiene una fuente de ingresos fija, rentas o prestaciones económicas que le permitan cubrir sus necesidades básicas; sin embargo, para poder subsistir desarrolla labores domésticas ocasionales que le significan algunos recursos; todo lo cual permite deducir que su capacidad económica resulta insuficiente no solo para procurarse una vida en condiciones dignas, sino para ser parte activa dentro del sistema de seguridad social, ni en calidad de cotizante ni como beneficiaria dentro de los distintos regímenes.
Ahora, el que la actora haya sido reportada como afiliada al ISS en riesgos profesionales, atendió exclusivamente al hecho de que fue víctima en un accidente de tránsito, razón por la cual el valor de sus requerimientos en salud fueron sufragados con cargo al seguro obligatorio del vehículo causante, pero que en ningún momento dieron cuenta de una afiliación formal por parte de la señora Myriam Martínez de Pedreros al sistema de seguridad social integral, como pretendió acreditarse inicialmente.
Tampoco se observa que la actora se encuentre afiliada en calidad de beneficiaria a otra entidad de salud, que goce de la titularidad de un plan adicional de salud, o que se encuentre cotizando para efectos de obtener una pensión por medio de la cual se colija que su capacidad económica es suficiente para que por sí misma pueda procurarse una existencia en condiciones dignas.
De acuerdo con ello, interesa señalar que la entidad territorial demandada no obró conforme a los criterios legales y reglamentarios que gobiernan el proceso de selección, priorización y retiro de los beneficiarios del programa de protección, por lo que, en criterio de esta corporación, sí se desconocieron los derechos fundamentales de la señora Myriam Martínez de Pedreros, al ser retirada con base en una información que no fue contrastada con su particular situación, cual era de evidente necesidad y precariedad económica.
5.2.5. Como consecuencia de lo anterior, esta Sala de Revisión arriba a la conclusión de que en el presente asunto la actora debe continuar percibiendo el subsidio económico directo como beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor, tal y como lo ha venido haciendo, hasta tanto se mantenga el criterio de real necesidad de la prestación y se acrediten todos y cada uno de los requisitos que se le imponen para acceder al goce de los recursos que le permitan satisfacer sus necesidades básicas.
Ahora bien, esta Sala de Revisión también considera, en cuanto tiene que ver con los requisitos exigidos para acceder a los subsidios reconocidos por la subcuenta de subsistencia, que los mismos se encuentran acreditados por la señora Myriam Martínez de Pedreros, atendiendo para ello a las actuales condiciones socioeconómicas por las que atraviesa, de manera que debe seguírsele otorgando el subsidio económico directo, merced a su condición de beneficiaria del programa de protección social al adulto mayor.
5.2.6. Con todo, para esta Sala, es claro que la alcaldía municipal de Ibagué —secretaría de desarrollo social— no logró acreditar siquiera sumariamente ningún evento en que se tuviera como legítima la exclusión de la señora Myriam Martínez de Pedreros del programa de protección social al adulto mayor, por lo que no existe motivo válido para que se proceda en ese sentido, habida cuenta que, como ya fue puesto de presente, el retiro de la actora obedeció, en estricto sentido, a un evento circunstancial que en modo alguno se apreciaba como una causal justificante de la pérdida del beneficio que anteriormente le había sido reconocido.
En esa medida, esta Sala de Revisión, reconociendo el deber de proteger a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y que dependen de la ayuda que el Estado está en la obligación de suministrar(18), habrá de revocar el fallo judicial de segunda instancia que denegó la protección constitucional conferida a la señora Myriam Martínez de Pedreros y confirmará el del a quo que la concedió, consecuente con lo cual ordenará a la secretaría de desarrollo social de la entidad territorial demandada, mantenerla incluida en el programa de protección social al adulto mayor, siempre que persista el criterio de real necesidad de la prestación y se acrediten todos y cada uno de los requisitos legales exigidos para acceder, en calidad de beneficiaria, al subsidio económico directo.
Finalmente, ante el evento en que la entidad territorial demandada considere que la actora incumple con los requisitos para acceder al programa de protección social al adulto mayor, podrá iniciar la correspondiente actuación administrativa para excluirla del referido programa de protección social y probar los presupuestos establecidos en las normas que regulan la materia, observando siempre el respeto por el debido proceso administrativo.
1. REVOCAR la sentencia proferida el veinticuatro de noviembre de dos mil ocho por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia dictada el catorce de octubre de dos mil ocho por el Juzgado Tercero Civil Municipal de la misma ciudad, que concedió el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas de la señora Myriam Martínez de Pedreros, por las consideraciones y en los términos expuestos en esta providencia.
2. ORDENAR a la alcaldía municipal de Ibagué —secretaría de desarrollo social— mantener incluida a la señora Myriam Martínez de Pedreros en el programa de protección social al adulto mayor —PPSAM—, a través del cual es beneficiaria del subsidio económico directo, hasta tanto subsistan las condiciones para su reconocimiento y se acrediten todos y cada uno de los requisitos legales y reglamentarios establecidos para el efecto.
(1) Información obtenida de la página web del Departamento Nacional de Planeación.
(2) Es un programa de asistencia destinado a la protección social de las personas adultas mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se establecieron originalmente en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 569 de 2004.
(3) Al respecto, consultar la página web http://www.prosperarhoy.com. Allí se define al consorcio como el administrador fiduciario del fondo de solidaridad pensional, en virtud del contrato de encargo fiduciario 352 de 30 de noviembre de 2007, suscrito con el Ministerio de la Protección Social. En otros términos, comporta una alianza estratégica entre sociedades fiduciarias del sector público que tiene por objeto administrar los recursos del fondo de solidaridad pensional (FSP) que, a su vez, se identifica como una cuenta especial de la Nación, que no tiene personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social, destinada a subsidiar las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios económicos para la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema. Resaltado fuera del original.
Sobre el fondo de solidaridad pensional, consultar, entre otras, la página web: http://www.minproteccionsocial.gov.co/VBeContent/NewsDetail.asp?ID=97&IDCompany=3. En tal página, se indica que el consorcio Prosperar Hoy es el encargado de adelantar el programa del Ministerio de Protección Social denominado PPSAM —programa de protección social al adulto mayor—.
(4) “Por el cual se modifican los artículos 12, 13, 14, 15, 17, 18 y 19 y se deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del Decreto 569 de 2004”. En dicho decreto, el artículo 2º hace referencia a la modificación del artículo 13 del Decreto 569 de 2004 de la siguiente manera:
“ART. 13.—Requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia. Los requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de la subcuenta de subsistencia son:
PAR. 2º—La entidad territorial o el resguardo, seleccionará los beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos”. Resaltado fuera del original.
(5) Al respecto, consultar el Decreto 3771 de 2007 “Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del fondo de solidaridad pensional”, el cual derogó lo dispuesto por el Decreto 569 de 2004 que reglamentaba igualmente la administración y funcionamiento del fondo de solidaridad pensional.
(6) Al respecto, consultar, entre otras, la Sentencia T-416 de 1997. En dicha providencia se sostuvo que “la legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe, entonces, simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”.
(7) Al respecto, consultar, entre otras, la Sentencia C-1165 de 2000.
(8) En la Sentencia C-237 de 1997 se aludió al tema de la siguiente forma: “En otros términos, dado que Colombia posee un sistema económico que se funda en la propiedad privada y la libertad de empresa, la obtención de los medios necesarios para la subsistencia han de derivarse del esfuerzo propio, siendo deber del Estado crear las condiciones materiales para hacer posible el ejercicio de estos derechos; promover a quienes estén en inferioridad de circunstancias, y solo de manera subsidiaria, atender las necesidades de los que carecen por completo de recursos económicos”.
(9) Posición ampliamente desarrollada en la Sentencia T-801 de 1998.
(10) “ART. 257.—Programa y requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos:
(11) “ART. 258.—Objeto del programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con las metas que el Conpes establezca para tal programa.
(12) En 1999 el nombre del programa de atención integral al adulto mayor Revivir fue cambiado por el de programa de atención integral al adulto mayor PAIAM.
(13) Documento Conpes 70 social, mediante el cual se definió el nuevo papel del fondo de solidaridad pensional.
(14) “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.
(15) Decreto 3771 de 2007. ART. 33.—Criterios de priorización de beneficiarios. En el proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial, deberá aplicar los siguientes criterios de priorización:
(16) Ello, teniendo en cuenta la previa formulación del proyecto en el que se consignan los objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio.
(17) Al respecto, consultar el documento Conpes 105 social “fondo de solidaridad pensional: Ampliación de cobertura y ajustes en los requisitos y operación”.
(18) De conformidad con los artículos 13 y 46 de la Carta Política, las personas de la tercera edad tienen un derecho constitucional a una protección mínima frente al desempleo, la falta de vivienda, de educación y de alimentación. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación, adquiere un carácter fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad. Consultar entre otras, las sentencias T-225 de 2005, T-523 de 2006 y T-900 de 2007.

References: Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 86
 artículo 5
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 30
 artículo 33
 artículo 37
 Resolución 
 artículo 46
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 13