Source: https://tc.vlex.es/vid/18-3-294216
Timestamp: 2020-02-19 10:58:54+00:00

Document:
STC 51/2006, 13 de Febrero de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 294216
Número de Recurso: 4464/1998
Conflicto positivo de competencia 4464/1998. Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente al Gobierno de la Nación, en relación con el art. 18.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998. Competencias en materia laboral y de Seguridad Social: informe ampliatorio del Inspector o Subinspector que formuló acta de infracción e instrucción del expediente sancionador. Delimitación de precepto estatal.
Sentencia citada en: 22 sentencias, 2 artículos doctrinales, 3 resoluciones administrativas
STC 51/2006, de 16 de febrero de 2006
El día 27 de octubre de 1998 el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Gobierno, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación en relación con el art. 18.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
En el escrito de formalización del conflicto positivo de competencia el Abogado de la Generalidad de Cataluña, tras recordar los antecedentes del caso, el requerimiento de incompetencia formulado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y la respuesta del Gobierno de la Nación rechazando el mismo, realiza las siguientes alegaciones:
Comienza el Abogado de la Generalidad de Cataluña por afirmar que ni la regulación estatal del procedimiento sancionador, ni la unidad del sistema de Inspección de Trabajo y de Seguridad Social legitiman la atribución a órganos estatales de funciones de ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social de competencia autonómica.
La exposición de motivos del Real Decreto mediante el que se aprobó el Reglamento objeto del conflicto anuncia que el mismo se dicta en cumplimiento de las previsiones contenidas en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dicha Ley vino a confirmar el carácter de cuerpo nacional del cuerpo superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social; calificó a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como otras funciones de asesoramiento, arbitraje, mediación y conciliación en dichas materias; y definió el "sistema" de la Inspección laboral, determinando que sus funcionarios dependerán orgánicamente de una autoridad central del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y funcionalmente de la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, en función de la materia sobre la que actúen.
La potestad del Estado para crear cuerpos nacionales solamente puede tener encaje, en un Estado compuesto como el configurado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, si se entiende como una excepción a la competencia de las Comunidades Autónomas para organizar su propia burocracia y, como tal excepción, se interpreta restrictivamente. En este sentido, la STC 76/1983 condicionó el entendimiento constitucional del art. 35 LOAPA -posteriormente, art. 28 LPA- a la concurrencia de un interés general nacional que legitimase la creación del cuerpo en cada caso concreto.
Pero si en el año 1983 todavía era necesario prever mecanismos que permitieran la adecuación del aparato burocrático del antiguo Estado centralizado al nuevo modelo descentralizado, en 1998, cuando todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia de ejecución de la legislación laboral y cuando es palmario el encaje de la función inspectora en ese nivel competencial, la constitucionalidad de la opción ejercida por la Ley 42/1997 resulta, cuando menos, discutible. Especialmente si se constata que los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) admiten con toda lógica que los sistemas de inspección dependan, en los Estados compuestos, de autoridades administrativas descentralizadas, y si se advierte también que la exquisita preservación de la unidad del sistema o la independencia técnica, objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos que ejerzan la inspección puede garantizarse perfectamente mediante mecanismos -la alta inspección y las bases del régimen estatutario de los funcionarios, entre otros- plenamente respetuosos con la autonomía constitucional. En este sentido se pronunció la STC 195/1996, de 28 de noviembre, al afirmar que las referencias al cuerpo de Inspección de Trabajo y Seguridad Social contenidas en la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, no vulneraban la competencia del País Vasco en la medida en que se trataba de meras alusiones a un órgano que en aquel momento cumplía una función instrumental en una fase del procedimiento sancionador, y que no impedían a la Comunidad Autónoma dotarse de su propio servicio de inspección.
Señala a continuación el Abogado de la Generalidad de Cataluña que ésta ha asumido mediante órganos propios la instrucción, valoración de las pruebas y alegaciones y la propuesta de resolución de los expedientes en procedimientos sancionadores en el orden social, de acuerdo con las competencias que le corresponden en orden a la ejecución de la legislación laboral y de Seguridad Social. En efecto, el Tribunal Constitucional ha establecido en diversas Sentencias que la potestad sancionadora corresponde a quien tiene atribuida la competencia ejecutiva en la materia sobre la que se ejerce. Así, el art. 149.1.7 CE reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer la legislación laboral, sin perjuicio de que sea ejecutada por los órganos de las Comunidades Autónomas, siendo preciso destacar la especificidad de este precepto, pues en él se reconoce expresa e inequívocamente que la ejecución de la legislación laboral corresponderá a los órganos propios de las Comunidades Autónomas que asuman dicha competencia, lo que efectivamente se produjo en correspondencia a dicha previsión constitucional y en mérito al art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
En efecto, considera el Abogado de la Generalidad que el art. 18.3 del Reglamento analizado excede del ámbito material de la competencia estatal sobre legislación laboral e invade el ámbito interno de la organización de los servicios de la Generalidad de Cataluña. Se trata de un precepto en el que la confusión terminológica y el equívoco conceptual dan lugar a que se invista a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, adscrita orgánicamente a la Administración del Estado, de atribuciones que en modo alguno pueden corresponderle en una recta inteligencia del sistema de distribución de competencias.
La exposición de motivos del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, anuncia que en el nuevo Reglamento "se asume lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incorporando sus principios normativos fundamentales en orden a las garantías del administrado y a la eficacia de la acción administrativa, sin perjuicio de la especialidad de estos procedimientos, reconocida en su disposición adicional séptima". No obstante, a pesar de incluir esta declaración, el nuevo Reglamento empleará unos términos para referirse a las distintas fases del procedimiento que difícilmente pueden cohonestarse con los empleados en la Ley 30/1992 y en el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
Así, el concepto de instrucción se define en el art. 78.1 de la Ley 30/1992 como la actividad realizada por el órgano que tramita el procedimiento para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Conforme a lo dispuesto en el art. 69 se entiende que la instrucción es una fase posterior y distinta a las actuaciones o indagaciones previas a la iniciación del procedimiento propiamente dicho. Además, el art. 134.2 de la misma Ley define como principio del procedimiento sancionador la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Estas disposiciones han tenido su reflejo y concreción en el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, donde se diferencian claramente las actuaciones previas a la iniciación del procedimiento. Éstas, de conformidad con lo dispuesto en su art. 12, "se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros", asignando a continuación la realización de estas actuaciones previas a los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia. Se trata de órganos diferentes del instructor del expediente, que empieza a actuar a partir de la iniciación del mismo y que, conforme a lo dispuesto en el art. 12.2 del Reglamento, tiene la responsabilidad de la tramitación del procedimiento, correspondiéndole la función de valorar las alegaciones y pruebas aportadas al expediente y de formular la propuesta de resolución del mismo al órgano que tenga asignada la competencia correspondiente. En definitiva, de la regulación general del procedimiento sancionador, que rige subsidiariamente el procedimiento sancionador por infracciones en el orden social, se deduce que existen tres fases en el procedimiento, las actuaciones previas, la instrucción administrativa y la resolución; que las dos últimas han de corresponder a órganos distintos (no a Administraciones distintas); y que, mientras que las actuaciones previas se dirigen a la determinación inicial de los hechos y a su calificación jurídica, la instrucción comporta la posterior tramitación, la valoración de las alegaciones y pruebas y la propuesta de resolución.
En el rechazo al requerimiento previo, el Gobierno de la Nación apeló a la disposición adicional cuarta , número 1, de la Ley 42/1997 para intentar justificar que el artículo 18 del actual Reglamento reserve la función instructora al Inspector o Subinspector que practicó el acta, en aquellos supuestos en que las alegaciones formuladas en el expediente sancionador invoquen hechos o circunstancias distintos a los consignados en el acta de la Inspección. Se decía en la respuesta del Gobierno que en la referida disposición adicional se establece que se ha de regular reglamentariamente como una parte del procedimiento sancionador la "propuesta definitiva" de la inspección actuante. Sin embargo, tal propuesta definitiva no puede confundirse con la propuesta que el instructor del expediente sancionador ha de elevar al órgano competente para resolverlo, sino que hace referencia exclusivamente a la posibilidad de que el Inspector, que incluyó una propuesta de sanción en el Acta de infracción, pueda en un informe posterior, a la vista de las alegaciones efectuadas, contrastar dichas alegaciones con los hechos por él comprobados, y pueda precisar o referirse a aspectos distintos de los hechos o circunstancias concurrentes. A este informe lo denominó la Ley 42/1997 "propuesta definitiva", pero no lo denominó propuesta de resolución, y de ningún modo esa propuesta del Inspector, aunque sea su propuesta definitiva, puede suplir a la que posteriormente ha de efectuar el órgano instructor una vez hecha la valoración de las pruebas y alegaciones aportadas.
En conclusión, el art. 18.3 objeto del conflicto ha venido a modificar el procedimiento anterior y ha introducido notables elementos de confusión que, no obstante, han sido resueltos en la respuesta dada por el Gobierno al requerimiento previo efectuado en un sentido claramente lesivo de las competencias de la Generalidad de Cataluña. No parece tampoco que sea posible interpretar el citado art. 18.3 en términos que resulten conformes con el orden competencial vigente, por más que el art. 4.2 del propio Reglamento incluya un expreso reconocimiento de las competencias autonómicas para ejercer la potestad sancionadora de las infracciones del orden social y para designar los órganos que han de ejercerla. Conforme a la dicción literal del art. 18.3, el reconocimiento de estas competencias excluye la posibilidad de que se designe un órgano propio para ejercer las funciones de instrucción del expediente sancionador en aquellos casos en que se formulen alegaciones por las que se invoquen hechos o circunstancias distintos a los consignados en el acta, la insuficiencia del relato fáctico o indefensión por cualquier causa, alegaciones éstas que, en la práctica, se formulan en la mayoría de los expedientes sancionadores. No parece, por lo demás, que con ello se estén ofreciendo a los presuntos afectados las máximas garantías procedimentales, puesto que es precisamente en aquellos supuestos, en los que los hechos descritos en el acta resulten controvertidos o en los que se alegue indefensión, en los que se habrá de encomendar la instrucción administrativa del expediente hasta la propuesta definitiva de resolución al mismo órgano que realizó las indagaciones previas y la inspección que dio lugar al acta iniciadora del expediente.
Mediante providencia de 10 de noviembre de 1998 la Sección Segunda acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno para que, en el plazo de veinte días y bajo la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, se persone en el proceso y aporte los documentos y alegaciones que considere convenientes. Asimismo acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuviere impugnada o se impugnare la disposición objeto del proceso, en cuyo caso se suspenderá el curso de los autos hasta que se resuelva dicho conflicto. Por último, se acordó publicar la incoación del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad".
El día 19 de noviembre de 1998 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el procedimiento y solicitó una prórroga del plazo para formular alegaciones.
Por providencia de la Sección Segunda de 24 de noviembre de 1998 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y se le prorrogó en diez días más el plazo concedido para formular alegaciones.
Mediante escrito registrado el día 16 de diciembre de 1998 el Abogado del Estado presentó sus alegaciones en los términos siguientes:
Comienza el Abogado del Estado poniendo de manifiesto que del escrito de interposición del conflicto conviene destacar que únicamente considera inconstitucional la atribución en el Reglamento de competencias instructoras a los Inspectores y Subinspectores, y que tal regulación se hizo "al margen de la regulación establecida por la Ley 42/1997", de modo que, lejos de pretender una conversión del conflicto en un recurso de inconstitucionalidad, la Generalidad persigue un pronunciamiento de inconstitucionalidad en relación con el art. 18.3 del Reglamento, admitiendo la fórmula de Cuerpo Nacional de Inspectores prevista en la Ley.
El conjunto de alegaciones del escrito de interposición del conflicto requiere, en primer lugar, concretar el contenido de la nueva norma procedimental y su incidencia en el procedimiento sancionador atribuido a las Comunidades Autónomas, especialmente con relación al procedimiento general sancionador anterior, cuya constitucionalidad es, según la Generalidad, indiscutible. Pues bien, en contra de lo afirmado en la demanda, el procedimiento sancionador previsto en el Real Decreto 928/1998 tiene tres fases idénticas a las previstas en su precedente Real Decreto 396/1996. Una primera, de actividades previas al procedimiento sancionador, que consisten básicamente en la inspección, comprobación y extensión del acta correspondiente; otra fase de tramitación del procedimiento, consistente en la instrucción; y una última fase de resolución. La fase intermedia de tramitación del procedimiento sancionador, en la que se incluye la instrucción, se atribuye en el Reglamento de 1998, al igual que en el de 1996, al órgano competente, ya sea estatal o autonómico. Es cierto que se hace con distintas redacciones, pues en el Reglamento de 1996 se alude a la unidad administrativa correspondiente, mientras que en el de 1998 se establece que "la ordenación de la tramitación del expediente sancionador corresponderá al órgano que disponga de competencia para su resolución", lo que debe interpretarse en el sentido de que será la Administración estatal o autonómica, según la infracción de que se trate, la competente para regular procedimental y organizativamente el expediente sancionador. De modo que la Generalidad seguirá teniendo las competencias de organización de sus servicios administrativos para atender la tramitación de estos expedientes, pudiendo también designar instructor a quien estime oportuno, salvo en el caso de la excepción que se examinará a continuación. En cualquier caso, el órgano administrativo que tramita y, por tanto, para el que deberá emitir el informe el Inspector o Subinspector, será el que el art. 18.3 denomina como encargado de resolver las alegaciones contra el acta, órgano que será autonómico o estatal según los casos.
En cuanto a que este informe preceptivo contenga la "propuesta definitiva de resolución", considera el Abogado del Estado que tal previsión normativa no puede interpretarse en el sentido que recoge el escrito de planteamiento del conflicto. En éste se afirma que esta norma sustrae al órgano competente para la instrucción la competencia para emitir la propuesta de resolución que debe elevar al órgano con competencia para resolver, pero ello no es así. En efecto, el art. 18.3 del Reglamento se está refiriendo exclusivamente a la regulación del contenido de un informe que debe emitir el Inspector actuante, informe preceptivo pero no vinculante, cuyo efecto no puede ser otro que el de instruir al órgano competente sobre las cuestiones que se le han sometido. Es decir, nunca este informe puede sustituir o convertirse en la decisión administrativa consistente en la propuesta de resolución que, al ser una actuación administrativa, no corresponde al Inspector actuante sino al órgano instructor. Por todo ello la expresión "contendrá propuesta definitiva de resolución" debe interpretarse en el sentido de que el Inspector incluirá en el informe la propuesta definitiva de resolución que considere como procedente, teniendo en cuenta sus actuaciones y las alegaciones y pruebas del sujeto responsable, para que el órgano instructor, responsable de la tramitación del expediente, decida qué propuesta elevar al órgano competente para resolver.
A partir de esta configuración del supuesto contemplado en la norma discutida, considera el Abogado del Estado que el primer motivo de inconstitucionalidad alegado no puede prosperar, pues el precepto no atribuye competencias esenciales del procedimiento sancionador a órganos o funcionarios del Estado. Se limita a atribuir al Inspector o Subinspector que practicó el acta la emisión de un informe en un supuesto determinado, sin que ninguno de tales funcionarios pueda ser calificado ni como órgano del Estado ni como funcionario de él dependiente, al menos funcionalmente. En efecto, cuando un Inspector o Subinspector actúa en un expediente sancionador por una infracción de competencia autonómica está actuando, en realidad, como funcionario autonómico, con la especialidad de que ha de hacerlo bajo los criterios de independencia técnica, objetividad e imparcialidad que prescriben los Convenios 81 y 129 OIT. Es cierto que la doble dependencia funcional de un mismo colectivo de funcionarios es, desde el punto de vista competencial, una circunstancia peculiar, pero ello no quiere decir que sea inconstitucional, como señaló la STC 249/1988.
La segunda vulneración constitucional denunciada se refiere a la invasión competencial del Estado en la facultad de ordenación y organización en materia laboral, derivada de la competencia asumida en el art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre "ejecución de la legislación del Estado en materia laboral".
Para examinar esta cuestión se debe interpretar en sus justos términos el precepto objeto del conflicto, para lo que es necesario tener en cuenta que el número 1 del mismo art. 18 establece que la "ordenación de la tramitación del expediente sancionador corresponderá al órgano que disponga de competencia para resolver", debiéndose entender por tal la Administración competente para resolver, según la materia de que se trate. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en esta fase del procedimiento sancionador tiene que existir, además de la posible intervención de un Inspector o Subinspector, un "órgano instructor", órgano administrativo que es el que puede reclamar y recibir alegaciones del sujeto responsable, así como decidir si se dan o no las condiciones requeridas para solicitar el informe del Inspector o Subinspector que practicó el acta.
Finalmente, analiza el Abogado del Estado la cuestión relativa al pretendido cambio en la tramitación del procedimiento en relación con el anterior Reglamento de 1996. Desde tal perspectiva, niega en primer lugar que el Reglamento actual haya establecido un procedimiento dividido en dos fases, a diferencia del anterior, que tenía tres. Tanto en uno como en otro, el procedimiento tiene tres fases: actividad inspectora previa, instrucción y resolución.
Con carácter subsidiario se opone el Abogado del Estado a la declaración de nulidad del precepto objeto del conflicto, dado que no en todo el territorio del Estado tiene asumidas las competencias de ejecución de la legislación laboral una Administración distinta a la del Estado. En efecto, los Estatutos de Ceuta y Melilla no prevén competencia alguna en materia laboral, por lo que en cualquier caso el Reglamento no podría ser declarado nulo. Asimismo ha de tenerse en cuenta que el art. 18.3 objeto del conflicto afecta también a las sanciones en materia de Seguridad Social, competencia exclusiva del Estado en cuanto se refieran a su régimen económico, que así lo son en su mayor parte, y también a las no transferidas en materia de Seguridad Social en los correspondientes Estatutos de Autonomía, como es el caso de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León, mientras que en el caso de Canarias, en aplicación de la STC 195/1996, la vigente formulación de su Estatuto también implicaría la competencia del Estado en materias de régimen económico de Seguridad Social, siendo discutible la competencia estatal en las restantes materias de Seguridad Social.
Por providencia de 15 de febrero de 2006 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña plantea conflicto positivo de competencia contra el Gobierno de la Nación en relación con el art. 18.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.
Conviene, antes de seguir adelante, transcribir el texto del precepto reglamentario sobre el que se traba la controversia competencial, cuyo tenor literal es el siguiente:
"3. Si se formulasen alegaciones en plazo contra el acta de infracción, el órgano al que corresponda resolverlas podrá recabar informe ampliatorio, que se emitirá en quince días, del Inspector o Subinspector que practicó el acta, que asumirá las funciones de instructor del expediente. El citado informe será preceptivo si en las alegaciones se invocan hechos o circunstancias distintos a los consignados en el acta, insuficiencia del relato fáctico de la misma, o indefensión por cualquier causa.
Dicho informe valorará expresamente las pruebas aportadas o que se hubiesen practicado, y las alegaciones producidas, y contendrá propuesta definitiva de resolución. Si el expediente derivara de acta visada por Inspector, el informe del Subinspector que la practicó será objeto de conformidad por el Inspector que visó el acta originadora de actuaciones, en los términos que establece el artículo 12.2 y 3 de este Reglamento".
El Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de Seguridad Social fue aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en cumplimiento, según señala su exposición de motivos, de las previsiones contenidas en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya disposición adicional cuarta contempla los principios rectores del procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y de liquidación de cuotas a la Seguridad Social y ordena la regulación mediante Real Decreto del correspondiente procedimiento administrativo especial "común a las Administraciones Públicas", para lo que la disposición final única autoriza al Gobierno. La actual Ley de infracciones y sanciones en el orden social, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, contempla igualmente en su capítulo VIII los principios rectores del procedimiento sancionador, señalando en su art. 51 que el procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones públicas, cuyo Reglamento deberá ser aprobado por el Gobierno, se ajustará a lo previsto en esa Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común. No habiéndose aprobado dicho Reglamento, continúa en vigor (aunque modificado por el Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, en materia que no afecta a la que ahora nos concierne) el que es objeto del presente conflicto.
El procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de Seguridad Social constituye uno de los procedimientos administrativos cuya especialidad fue reconocida y mantenida por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, en cuya disposición adicional séptima se establece que "los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley". Este reconocimiento fue posteriormente reiterado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprobó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, cuyo artículo 1.3 excluye la aplicación del Reglamento a "los procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social", señalando, no obstante, que el "Reglamento tiene carácter supletorio de las regulaciones de tales procedimientos".
Delimitada así la cuestión, podemos ya iniciar su análisis comenzando por la identificación de los títulos competenciales en liza, para así poder apreciar los que, al efecto, ostentan el Estado y la Generalidad de Cataluña en la materia correspondiente.
El art. 149.1.7 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas.
Como ha señalado este Tribunal, la expresión "legislación" que define la competencia exclusiva del Estado en materia laboral ha de ser entendida "en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas" (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos. Así lo señaló la STC 18/1982, de 4 de mayo, respecto de los reglamentos ejecutivos, es decir, de los que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como complementarios de la misma, pues, si ello no fuera así, se frustraría la finalidad del precepto constitucional de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia (FJ 5), así como, en general, respecto de aquéllos que afecten a la situación o derechos de los administrados (FJ 6). La exigencia de uniformidad que informa el título competencial del Estado sobre "legislación laboral" ex art. 149.1.7 CE (STC 227/1998, de 26 de noviembre, FJ 9) determina, en definitiva, que "ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).
En correspondencia con dicha previsión constitucional, el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) ha atribuido a la Generalidad la función ejecutiva de la legislación laboral, "asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste", según dispone el art. 11.2, primer inciso, EAC, competencia que incluye la de la "emanación de reglamentos internos de organización de los servicios" (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 95/2002, de 25 de abril, FJ 9; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) necesarios para ello y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, "el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales" (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3).
En el ámbito material de la Seguridad Social, el art. 149.1.17 CE declara que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas", mientras que el art. 17 EAC atribuye, en su apartado 2 b), a la Generalidad la "gestión del régimen económico de la Seguridad Social" y le encomienda, en su apartado 4, la administración de todos los servicios de la Seguridad Social, sin perjuicio de la alta inspección que corresponde al Estado.
En relación con la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social, este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 195/1996, de 28 de noviembre, al analizar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, que el citado precepto constitucional obliga a distinguir, desde un punto de vista competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas, "le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, FJ 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del ?régimen? en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3); pero implica también un ?plus?: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).
En virtud de ello, la citada Sentencia efectuó el deslinde competencial afirmando, en primer lugar, la potestad sancionadora autonómica (en aquella ocasión, de la Comunidad Autónoma del País Vasco) y excluyendo, en consecuencia, la del Estado, "para declarar la concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social", así como para "aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc.)", reservando por el contrario al Estado, como propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre "aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 8).
Para la adecuada resolución del presente conflicto competencial es preciso indagar el exacto alcance y sentido del precepto impugnado.
En dicho contexto, el presente conflicto de competencia se refiere al contenido del apartado 3 del art. 18, es decir a la intervención, facultativa o preceptiva, del Inspector de Trabajo que practicó el acta de infracción cuando contra la misma se hayan formulado alegaciones por el presuntamente responsable. Interesa destacar, no obstante, para acabar de delimitar la cuestión objeto del conflicto que, de acuerdo con el escrito de planteamiento del mismo, ésta se refiere exclusivamente a un aspecto concreto del citado apartado 3, cual es el relativo a la asunción por el Inspector de Trabajo del que se ha recabado informe ampliatorio -sea éste facultativo o preceptivo- de las funciones de instructor del expediente sancionador, incluida la función de elaboración de la propuesta definitiva de resolución a la que se refiere el párrafo segundo del citado apartado 3.
Como se ha señalado, la representación procesal de la Generalidad de Cataluña cuestiona la atribución al Inspector de Trabajo que practicó el acta de infracción, en los casos que el art. 18.3 del Reglamento prevé, de las funciones de instructor del expediente sancionador, incluyendo la de elaboración de la propuesta definitiva de resolución. A juicio de la Generalidad, tal atribución supone reservar a la Inspección del Estado las funciones de instrucción, valoración de las pruebas y las alegaciones y propuesta en estos procedimientos sancionadores, sustrayéndolas a los órganos que hasta la fecha las ejercían en la Administración autonómica, invadiendo así las competencias propias de la Generalidad de Cataluña y vulnerando la potestad de autoorganización de sus servicios administrativos.
Por el contrario, el Abogado del Estado niega que el precepto sea contrario a la competencia de la Generalidad de Cataluña para ordenar la instrucción del procedimiento sancionador. Por una parte, porque cuando un Inspector o Subinspector actúa en un expediente sancionador por una infracción de competencia autonómica está actuando, en realidad, como funcionario autonómico y no como órgano del Estado. Por otra, porque el precepto controvertido no afecta a la facultad autonómica de ordenación y organización en materia laboral, debiéndose interpretar en sus justos términos el precepto objeto del conflicto y entender que en esta fase del procedimiento sancionador tiene que existir, además de la posible intervención de un Inspector o Subinspector, un "órgano instructor", órgano administrativo que es el que puede reclamar y recibir alegaciones del sujeto responsable, así como decidir si se dan o no las condiciones requeridas para solicitar el informe del Inspector o Subinspector que practicó el acta. Y en cuanto a la necesaria inclusión en el informe de la propuesta definitiva de resolución, porque esta propuesta sólo puede ser entendida como la efectuada por el Inspector o Subinspector al órgano instructor, y no como la que éste habrá de elevar al órgano con competencia para resolver. En consecuencia, considera el Abogado del Estado que el precepto se ha limitado a establecer, de acuerdo con la legalidad vigente, el margen de actuación de los Inspectores y Subinspectores de Trabajo en los expedientes sancionadores.
Como se desprende de lo señalado, ambas representaciones procesales coinciden en considerar que la determinación del órgano encargado de la instrucción del expediente sancionador corresponde a la Administración competente por razón de la materia de la infracción, que es la que ostenta la competencia de ejecución de la legislación sobre la misma. También coinciden ambas representaciones en que es a este órgano encargado de la instrucción del expediente al que corresponde elaborar la propuesta definitiva de resolución que habrá de ser elevada al órgano encargado de resolver. El Abogado del Estado considera, sin embargo, que ninguno de estos criterios se ve afectado por la regulación controvertida, toda vez que, con independencia de las funciones que en la misma se atribuyen al Inspector o Subinspector en la fase de instrucción del expediente sancionador, será necesario en todo caso que el expediente se desenvuelva ante un órgano administrativo instructor, que será el encargado de reclamar y recibir las alegaciones del presunto sujeto responsable, de decidir si de dan o no las condiciones requeridas para solicitar el informe del Inspector o Subinspector que practicó el acta y de elaborar la propuesta de resolución al órgano encargado de resolver. El precepto controvertido, en un recto entendimiento del mismo, no afecta a lo anterior, a juicio del Abogado del Estado, pues se limita a regular la intervención del Inspector actuante en el procedimiento sancionador, la elaboración por el mismo de un informe, facultativo o preceptivo, cuando así le sea requerido o se den las circunstancias previstas en la norma, la asunción en tal supuesto de la función de instructor del expediente sancionador, sin afectar a las competencias del órgano administrativo autonómico encargado de la instrucción del expediente, y la elaboración de una propuesta definitiva de resolución, que sólo puede ser entendida como la dirigida por el Inspector al órgano instructor.
Sin embargo, es lo cierto que, pese a lo señalado por el Abogado del Estado, la competencia de la Generalidad de Cataluña para la designación del órgano instructor de los procedimientos sancionadores que tiene atribuidos por razón de la materia no resulta compatible con la atribución por el precepto controvertido de la función de instructor del expediente al Inspector de Trabajo que practicó el acta iniciadora del mismo, pues esta atribución, efectuada directamente por el Estado en una norma dictada en el ejercicio de su competencia de regulación normativa del procedimiento sancionador en materia social, impide a la Generalidad de Cataluña la designación como órgano instructor de la persona o unidad administrativa que estime oportuno, en el marco de las facultades que le corresponden para la regulación de su propia competencia funcional y para la organización de los servicios necesarios para ello. No existe en el Reglamento de procedimiento considerado la distinción entre instructor del expediente y órgano instructor a la que se refiere el Abogado del Estado, siendo así que, de conformidad con el art. 14.2 del Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, aplicable con carácter supletorio al procedimiento sancionador en materia social, los responsables de la tramitación del procedimiento serán "las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función", de manera que las funciones que la norma atribuye al Inspector de Trabajo que practicó el acta en su condición, ahora discutida, de instructor del expediente sancionador -sean éstas cuales fueren, toda vez que su contenido tampoco se deduce con claridad del precepto analizado-, lo serán en todo caso en detrimento de la competencia de la Generalidad de Cataluña para la ordenación de la tramitación del procedimiento sancionador, pues esta ordenación posee una dimensión meramente aplicativa o ejecutiva que se relaciona directamente con la organización de los servicios que han de realizarla.
Por tanto, la especificación del Reglamento en este punto que se controvierte no se limita, como sugiere el Abogado del Estado, a la "fijación del alcance y límites de la actividad inspectora en el procedimiento de declaración de infracciones e imposición de sanciones", en el sentido considerado en nuestra STC 195/1996, de 28 de noviembre, sino que contempla una cuestión de organización administrativa que va más allá de la competencia estatal para regular el procedimiento sancionador y que también resulta ajena a la competencia reconocida a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la iniciación del procedimiento en orden al ejercicio de la función de vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social y de exigencia de las responsabilidades correspondientes que le atribuye el art. 1 de su Ley ordenadora (Ley 42/1997, de 14 de noviembre). Porque, si bien es cierto que la determinación del alcance de la actuación inspectora en los expedientes sancionadores puede comportar la atribución a los mismos de determinadas funciones en la fase de instrucción del expediente sancionador, ello no faculta para atribuir al Inspector actuante la condición de órgano instructor del procedimiento sancionador, impidiendo con ello que la Administración autonómica desarrolle en la forma que estime conveniente la competencia de organización administrativa de sus servicios en el ejercicio de su potestad sancionadora.
E igualmente, el precepto considerado vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña en los mismos casos a los que se acaba de hacer referencia, al establecer, en su párrafo segundo, que el Inspector o Subinspector deberá incluir, en el informe que al efecto elabore, la "propuesta definitiva de resolución", pues dicha propuesta definitiva, a la que se refiere la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin incluir la expresión "de resolución", sólo puede ser entendida como la que con tal carácter definitivo, ratificando o corrigiendo la propuesta inicial contenida en el acta a la vista de las alegaciones y pruebas practicadas, formula el funcionario actuante al órgano instructor del expediente sancionador, y no como propuesta definitiva "de resolución", que es la que deberá efectuar el órgano instructor del expediente y elevar al órgano competente para resolver.
En resumen, el mencionado art. 18.3 vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña al atribuir al Inspector o Subinspector de Trabajo la función de instructor y al disponer que la propuesta definitiva que esa Inspección formule lo sea "de resolución", en los casos en que la competencia sancionadora corresponda, por razón de la materia, a la Generalidad. Sin embargo, ningún problema competencial plantean ambas determinaciones en aquellos supuestos en que, por razón de la materia, la competencia sancionadora corresponda a la Administración del Estado. Procede, por ello, estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencia en los términos señalados, declarando la titularidad de la competencia controvertida y sin declaración de nulidad del precepto correspondiente.
[IBI1]
[IBI1]Unidos ambos párrafos previa indicación del Magistrado Ponente.
REAL Decreto 642/1995, de 21 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura e...
STSJ Galicia 2985/2013, 7 de Junio de 2013
STSJ Navarra 172/2010, 21 de Junio de 2010

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 18
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 12
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 

REAL Decreto