Source: https://www.actu-juridique.fr/social/nouvelle-reglementation-du-chomage-nouvelle-reduction-de-lindemnisation-des-chomeurs-2/
Timestamp: 2020-06-03 02:18:59+00:00

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Nouvelle réglementation du chômage, nouvelle réduction de l’indemnisation des chômeurs - Actu-Juridique
Dans la continuation d’un texte précédent qui avait alourdi les obligations des chômeurs, un nouveau texte abroge les précédents relatifs à la même question. Il comprend aussi quelques obligations, à l’égard des entreprises usant très largement des contrats précaires ; cela pourrait se traduire par une réduction des indemnités des chômeurs et un alourdissement des conditions permettant d’en bénéficier.
Dans la continuation d’un texte précédent qui avait alourdi les obligations des chômeurs1, un nouveau texte2 abroge les précédents relatifs à la même question3. Il comprend aussi quelques obligations, notamment des possibilités de modulation de leur contribution à l’égard des entreprises « à fort taux de séparation »4, c’est-à-dire celles usant très largement des contrats précaires qui pourraient se traduire par une réduction des indemnités des chômeurs et un alourdissement des conditions permettant d’en bénéficier. Cette vision du chômage a comme principale, sinon unique, préoccupation, la réduction des charges que cela entraîne pour la collectivité5 et les entreprises6 et institue une mission au chômeur comme une personne à pénaliser du fait de son non-travail7, pour l’inciter au retour à l’emploi8, à n’importe quel prix, et non pour l’aider à retrouver un emploi. Elle ne paraît pas aller dans le sens de la convention de l’Organisation internationale du travail (OIT) relative au chômage9 dont l’esprit est d’aider les personnes privées d‘emploi à en retrouver un. Ce qui amène à se pencher sur les dispositions du texte français, très bref (6 articles) qui comprend surtout une annexe de 190 pages. Ces textes définissent les conditions d’accès aux indemnités de chômage, les règles applicables à certaines professions spécifiques, les conditions de financement et l’organisation des organismes gestionnaires ainsi que les règles destinées à gérer les éventuels contentieux qui constituent le nouveau règlement de l’assurance chômage. Ces textes sont de nature à avoir des conséquences (I) et à être comparés aux normes internationales de l’OIT (II) ce qui pourrait bien permettre leur remise en cause en raison de leur contrariété avec celles-ci.
I – Le texte et son contenu : l’accès durci à l’allocation chômage
L’analyse du texte se caractérise par un durcissement de l’accès à l’allocation (A) d’ailleurs réduite et par une diminution des droits des chômeurs destinée à les sanctionner (B), diminution qui n’est pas de nature à être compensée par les mesures concernant les recours en grand nombre aux contrats précaires et à leurs fins pour lesquels les auteurs du texte ont préféré une autre appellation : taux de séparation élevé.
A – Durcissement de l’accès à l’allocation chômage
1 – Entrée en vigueur
Ce texte qui règle l’indemnisation du chômage est applicable aux travailleurs privés d’emploi dont la fin de contrat de travail est intervenue à compter du 1er novembre 201910. Ces dispositions sont applicables jusqu’au 1er novembre 202211. Pour pouvoir bénéficier des mesures qu’il prévoit, les salariés concernés doivent justifier d’une durée d’affiliation qu’il définit12, être inscrits comme demandeur d’emploi13 et être à la recherche effective et permanente d’un emploi14. Le texte doit entrer en vigueur le 1er novembre 201915 ou pour certaines de ses dispositions le 1er janvier 202016. Le texte prévoit des dispositions transitoires. Il précise les conditions relatives aux contributions chômage applicables aux employeurs et à certains salariés : les travailleurs privés d’emploi dont la fin de contrat de travail est intervenue à compter du 1er novembre 201917.
Ce décret18 abroge l’agrément de la dernière en date des conventions d’assurance-chômage et de ses textes associés19. Il définit, dans des conditions moins favorables que les précédentes pour les chômeurs, les modalités d’indemnisation des travailleurs privés d’emploi, les mesures favorisant le retour à l’emploi et la sécurisation des parcours professionnels.
2 – Champ d’application territorial
Les mesures du décret concernant l’application du régime d’assurance-chômage20 s’appliquent en métropole21, ainsi qu’en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon22 mais aussi à Mayotte23.
3 – Champ d’application quant aux personnes
Vont pouvoir bénéficier d’un revenu de remplacement24 les personnes privées d’emploi25. Il s’agit des salariés dont la perte d’emploi est involontaire : licenciements, fin de contrat, démissions légitimes, mais bien d’autres hypothèses sont prévues. L’indemnisation sera ouverte aussi aux démissionnaires ayant travaillé dans la même entreprise au cours des 5 dernières années. Elle sera néanmoins conditionnée à la poursuite d’un projet professionnel dont le caractère réel et sérieux « devra être » attesté par la commission paritaire interprofessionnelle régionale. De telles dispositions sont de nature à réduire le nombre de bénéficiaires à un chiffre symbolique, asymptotique à zéro.
4 – Durée minimale d’affiliation
Les salariés privés d’emploi doivent justifier d’une durée d’affiliation correspondant à des périodes d’emploi accomplies dans une ou plusieurs entreprises entrant dans le champ d’application du régime d’assurance-chômage. La durée d’affiliation est calculée en jours travaillés ou en heures travaillées. Elle doit être au moins égale à 130 jours travaillés ou 910 heures travaillées :
En cas de préavis non exécuté et non payé, le terme de la période de référence d’affiliation est la veille du jour où le préavis prend effet26. Ainsi pour avoir droit à une allocation chômage, il faudra avoir travaillé 6 mois sur les deux dernières années, au lieu de 4 sur les 28 derniers mois, sauf pour les plus de 53 ans où la période de référence restera de 36 mois ce qui est beaucoup plus restrictif et risque d’exclure de l’indemnisation de nombreuses personnes sans emploi.
Les périodes de suspension du contrat de travail sont retenues au titre de la durée d’affiliation.
5 – Calcul de l’indemnité
Le texte du décret modifie également les modalités de calcul du salaire journalier de référence afin de mieux prendre en compte, dans le calcul, la moyenne des rémunérations antérieures perçues sur la période de référence. Il prévoit aussi l’application d’un coefficient de dégressivité de l’allocation, en fixe un montant plancher d’indemnisation en-dessous duquel la dégressivité ne s’applique pas.
a – Montant de l’indemnité
Le décret se caractérise par un nouveau mode de calcul des indemnités27. À partir d’avril 2020, le salaire journalier de référence (SRJ), qui détermine le montant de l’allocation chômage, ne sera plus calculé en divisant les revenus par les seuls jours travaillés au sein de la période d’affiliation, comme c’est le cas actuellement, mais par le nombre total de jours travaillés et chômés entre le premier et le dernier contrat pris en compte28, ce qui pour beaucoup se traduira par une baisse du revenu de référence et donc par une diminution du montant des indemnités versées, qui sera en outre limité par un seuil et un plafond : entre 65 et 96 % du salaire net mensuel moyen, le salaire journalier de référence sera donc désormais identique entre une personne ayant travaillé en continu et une personne ayant alterné contrats courts et inactivité. La durée minimale de travail permettant l’indemnisation passe aussi de 4 à 6 mois. La durée maximale reste de 2 ans pour les moins de 53 ans, 2 ans et demi pour les 53-55 ans, 3 ans pour les plus de 55 ans.
Le montant mensuel des allocations est égal au montant journalier de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) multiplié par le nombre de jours du mois considéré.
Rechargement des droits maintenu mais moins accessible
Le rechargement des droits reste possible mais sera moins accessible. Plus un demandeur d’emploi travaille avant d’atteindre l’épuisement de son droit à l’allocation chômage, plus il acquiert de droits à l’assurance-chômage dans la durée. Cependant, le seuil à partir duquel ces droits se rechargent est relevé : il faudra avoir travaillé au minimum 6 mois, au lieu d’un seul actuellement, pour pouvoir prolonger celle-ci de l’équivalent du temps travaillé29.
Au-dessus de 4 500 € de salaire l’indemnité devient dégressive.
Les salariés qui avaient un revenu du travail supérieur à 4 500 € bruts par mois verront leur indemnisation réduite de 30 % au début du septième mois d’indemnisation, avec un plancher à 2 261 € net. Les salariés âgés de 57 ans ou plus ne seront pas concernés par cette mesure. Le plafond de l’indemnisation maximale restera de 6 615 € nets.
Un prélèvement égal à 3 % du SJR, salaire journalier de référence destiné au financement des retraites complémentaires des bénéficiaires de l’assurance-chômage, est effectué sur le montant brut de l’allocation journalière30. Cependant il ne peut pas avoir pour effet de réduire le montant de l’allocation journalière en dessous de 29,26 €.
Toutefois, lorsque le montant brut de l’ARE est inférieur au montant du SMIC journalier, soit 51 €, ou lorsque le prélèvement de la CSG et de la CRDS conduit à diminuer le montant net de l’ARE en dessous du SMIC journalier, il y a exonération ou écrêtement.
La durée de versement de l’ARE dépend de la durée d’affiliation lors des 28 derniers mois. Un salarié du secteur privé en activité partielle (chômage partiel) pourra bénéficier de l’indemnité d’activité partielle pendant 182 jours au maximum31.
Toutefois, si la suspension de l’activité de l’entreprise est due à un sinistre ou à une catastrophe naturelle, cette durée peut être prolongée jusqu’à sa reprise d’activité.
Le salaire de référence des allocataires est intégralement constitué par des rémunérations anciennes d’au moins 6 mois, revalorisé une fois par an par décision du conseil d’administration de l’Unédic ou, en l’absence d’une telle décision, par arrêté du ministre chargé de l’Emploi32.
Le décret met en place une modulation des contributions chômage patronales des entreprises pour celles relevant d’un secteur d’activité aux taux de séparation très élevés.
Le système de « bonus-malus » pour les contrats courts
La contribution globale destinée à financer les indemnités de chômage33 correspond à 10 % des ressources versées au salarié34 par son employeur.
Cette contribution globale est majorée d’un point au titre du renforcement de l’accompagnement des demandeurs d’emploi.
Le décret de réforme de l’assurance-chômage crée un système de « bonus-malus » sur la cotisation par les entreprises de plus de 11 salariés dans 7 secteurs – sur les 38 définis par l’Insee – qui ont massivement recours aux contrats courts et à l’intérim (hébergement-restauration, agroalimentaire, transports…). En moyenne, les entreprises de ces secteurs ont un taux de séparation très élevé (le nombre de séparations dans l’entreprise, qu’il s’agisse de la fin d’un CDD, d’un CDI ou d’un contrat d’intérim, divisé par son effectif), débouchant sur un ratio de plus de trois contrats courts pour deux CDI.
Pour chaque entreprise, ce taux de séparation sera comparé en 2021 au taux médian du secteur sur la période 2019-2020. Selon cet écart, à partir « d’un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l’Emploi pour une période de 3 ans », l’entreprise verra sa cotisation varier entre 3 et 5,05 % de sa masse salariale contre un taux unique de 4,05 % aujourd’hui35. Compte tenu du nombre d’entreprises dans ces secteurs qui procèdent de cette façon pour se séparer de leurs personnels, la référence au taux médian du secteur risque de faire que bien peu d’entreprises seront concernées. En effet, dans ces secteurs toutes les entreprises ou presque ont des taux de séparation très élevés. Une référence faite au taux médian du secteur laisse donc la possibilité aux entreprises qui sont dans un secteur où il est très élevé de continuer cette pratique sans risque réel de sanctions. La mesure est donc largement illusoire. Elle tient plus de l’affichage d’une volonté de taxation des contrats courts que d’une mesure efficace allant en ce sens qu’aurait été par exemple une augmentation des cotisations patronales sur chaque contrat court. Mais on sait aussi qu’il s’agit là d’une mesure dont les responsables des entreprises de ces secteurs et les employeurs en général ne veulent à aucun prix36.
On est loin d’être certain qu’une telle mesure permette réellement de limiter les contrats courts et ait un effet réel sur l’emploi, le vrai, qui est le CDI37.
B – Sanctionner les chômeurs
Il résulte de ce nouveau texte une réduction des droits des chômeurs. Ceux-ci seront moins nombreux à être indemnisés, toucheront moins qu’auparavant et pendant moins longtemps. Il n’est pas certain que cela soit totalement conforme au droit international régissant la question du chômage. Des recours semblent possibles mais seront-ils mis en œuvre ?
On avait déjà vu la mise en place d’un texte cherchant à durcir les obligations imposées aux chômeurs38, avec notamment l’obligation de répondre à une offre raisonnable d’emploi39 sous peine d’être sanctionné en cas de refus considéré comme non légitime40. Mais le vocabulaire et le concept juridique employés laissent planer des zones d’ombre de nature à nuire à l’effectivité du texte qui relève plus de l’affirmation de présupposés idéologiques41 que d’un texte réellement juridique42. Le présent décret va dans le même sens. Là aussi, les normes internationales pourraient permettre de le remettre en cause.
Le texte du présent décret qui est dans le même esprit que le précédent relatif aux droits et obligations des chômeurs se caractérise par une idée-force qui est d’adapter les chômeurs aux nouvelles règles d’un marché du travail qui ne produit plus de véritables emplois et de remettre les chômeurs dans l’entreprise, à n’importe quel prix.
II – Droit international
Il existe un texte international qui prévoit que les services publics de l’emploi doivent aider les travailleurs à trouver un emploi convenable43. Avec les mêmes raisonnements qu’en matière de barémisation des indemnités de licenciement44, les juges français pourraient bien se servir de ce texte de l’OIT pour neutraliser les décrets qui cherchent surtout à sanctionner les chômeurs plutôt qu’à leur apporter une aide à la recherche d’emploi. Ce décret relatif aux indemnités de chômage comme le précédent relatif à l’offre raisonnable d’emploi et aux sanctions de son refus ont un fondement commun qui pourrait bien être contraire aux normes de l’OIT.
Même si en matière de contentieux générés par les problèmes relatifs au chômage, la répartition des compétences entre les différentes juridictions susceptibles d’être saisies ne facilite pas l’accès aux juges des demandeurs d’emploi45, les juges, s’ils étaient saisis, pourraient bien faire prévaloir les normes internationales sur les normes internes obligeant alors le législateur français à revoir la lettre et l’esprit de ses textes en matière d’indemnisation du chômage et d’aide des chômeurs à la recherche d’emploi.
À force d’être niés par des normes juridiques, les principes fondamentaux du droit, y compris ceux du droit international en général et du droit international du travail46 en particulier, finissent par rappeler leur existence et on voit des juges en tirer les conséquences qui s’imposent, même si le ministère de la Justice mène de fortes offensives en sens inverse47.
Il devient donc intéressant de comparer le texte du décret relatif aux nouvelles règles d’indemnisation du chômage avec les normes de l’OIT.
A – Comparaison avec l’OIT
On sait que le contrôle de la conformité des lois par rapport aux conventions internationales (contrôle de conventionnalité) appartient aux juridictions ordinaires sous le contrôle de la Cour de cassation et du Conseil d’État48 ce qui, lors de l’examen d’un litige, peut conduire le juge à écarter la loi française pour faire prévaloir la convention internationale afin de résoudre le litige qui lui est soumis. Tel a été le cas pour le contrat « nouvelle embauche »49 jugé contraire à la convention de l’OIT relative au licenciement, de même pour la barémisation des indemnités de licenciement50. Or il existe une convention de l’OIT relative au chômage51 qui pourrait bien être utilisée par les juges pour préserver les droits des chômeurs et mettre en cause le décret les réduisant.
B – Droit des chômeurs
L’esprit du présent texte est dans la droite ligne de la politique, dont l’efficacité est loin d’être certaine52, qui entend valoriser coûte que coûte l’incitation au travail53. Son idée-force est de mettre les chômeurs dans l’entreprise, à n’importe quel prix, notamment par la réduction du montant des indemnités qu’ils peuvent obtenir en cas de non-emploi et par la limitation de la durée d’indemnisation. Cela paraît bien loin de l’esprit de la convention OIT, relative aux demandeurs d’emploi, qui prévoit que les services publics de l’emploi doivent aider les travailleurs à trouver un emploi convenable54 et même en contradiction, sinon avec son texte, au moins avec son esprit55. Ainsi le texte du décret relatif aux nouvelles règles d’indemnisation des personnes privées d’emploi, en s’inscrivant dans une logique de sanction, est en contradiction avec la logique de la convention internationale qui, elle, s’inscrit dans une logique d’aide du chômeur pour lui permettre de retrouver un emploi56 digne57.
Dans ces conditions, les juges français pourraient bien se servir du texte de l’OIT pour neutraliser ce décret dès lors qu’il ne permet pas à l’intéressé de vivre dignement de son indemnité et de bénéficier d’une véritable aide à la recherche d’emploi. Ainsi, le risque est grand de voir le décret sur les obligations des chômeurs neutralisé par les juges. En effet, deux logiques s’affrontent : celle du texte français, de sanction et de culpabilisation des chômeurs, et celle de l’OIT, qui lui est au contraire, d’aider les personnes privées d’emploi.
1 – Une logique de répression et de culpabilisation
Après celui relatif à l’offre raisonnable d’emploi et la répression de son refus par un chômeur à la recherche d’un emploi digne, le texte relatif à l’indemnisation s’inscrit dans une logique de culpabilisation58 des demandeurs d’emploi, et non dans une logique d’aide au retour à l’emploi qui est celle de l’OIT.
Comme le précédent relatif à l’offre raisonnable d’emploi et aux sanctions de son refus, le nouveau texte relatif aux nouvelles obligations des demandeurs d’emploi s’inscrit dans une logique de culpabilisation de celui qui ne travaille pas, même à n’importe quel prix, fût-ce celui du travail gratuit59, ou presque60.
2 – Une logique d’aide pour les demandeurs d’emploi dans leur recherche
Dans sa démarche de recherche d’emploi, le chômeur doit bénéficier de l’aide de Pôle emploi, à qui sont conférées les missions d’accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, de prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, de favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, de faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle61, et qui doit remplir efficacement ses missions62, lui donnant l’obligation de mettre en œuvre l’ensemble des actions permettant aux chômeurs de retrouver un emploi dans les meilleurs délais63. À défaut, Pôle emploi doit être condamné à indemniser le demandeur d’emploi du préjudice subi.
On remarquera que la convention OIT ne prévoit pas de sanctions contre les chômeurs, seulement l’exigence de l’existence d’un service de l’emploi fonctionnant de telle manière qu’il puisse prendre des mesures qui améliorent le marché du travail64 et fasse bénéficier les demandeurs d’emploi de l’aide nécessaire pour leur permettre de retrouver un emploi. Il n’est pas certain que la dernière norme française relative à cette question passe facilement le test de conformité aux règles internationales auquel elle pourrait être soumise par les juges français si les justiciables les y invitent ou qu’ils soulèvent d’office ce point comme les y autorise le Code de procédure civile65.
Le juge français peut être admis à écarter la loi française qui est en contradiction avec elle pour faire prévaloir la convention internationale66 afin de résoudre le litige qui lui est soumis. Ce principe a permis au Conseil d’État de confirmer l’effet direct en droit français des conventions de l’OIT67. Les nouvelles règles relatives à l’application des nouvelles règles d’indemnisation des chômeurs pourraient bien être l’occasion pour les juges français de les écarter en raison de leur contrariété avec les normes internationales relatives à la question68.
Un des effets de ce texte, relatif aux nouvelles règles d’indemnisation du chômage dont il est vraisemblable qu’il n’aura aucune incidence réelle sur le retour à l’emploi des chômeurs, pourrait bien être la constatation de son caractère contraire au droit international.
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D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d'assurance chômage, art. 3, annexe A : JORF n° 0174, 28 juill. 2019.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d'assurance chômage, art. 14 à 17, annexe A : JORF n° 0174, 28 juill. 2019.
D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d'assurance chômage, art. 11, annexe A : JORF n° 0174, 28 juill. 2019.
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D. n° 2019-797, 26 juill. 2019, relatif au régime d'assurance chômage, art. 9, annexe A : JORF n° 0174, 28 juill. 2019.
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