Source: http://dirittoitaliano.com/giurisprudenza/provvedimento.php?Avvocato-specialista---illegittimita-regolamento-ministeriale---sussiste-3003
Timestamp: 2018-10-22 04:14:59+00:00

Document:
sul ricorso numero di registro generale 8715 del 2016, proposto dal Ministero della giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A.N.A.I. - Associazione nazionale avvocati italiani, in persona del legale rappresentante p.t., e avvocato Maurizio De Tilla, in proprio e nella qualità di presidente e legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio De Tilla e Isabella Maria Stoppani, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via Brenta, 2/A; avvocati Alberto Bencivenga, Brunella Borgo, Lucia Lomonte, Caterina De Tilla, Maria Andretta, Gilda Longino Lombardi, Giovanna Labella, Maurizio Napolitano, Antonio Maria Di Leva, Antonio Leonardo Fraioli, Pietro Pozzaglia, Olga Simeoni, Barbara Caponetti, Luca Morani, Sara De Angelis, Giulia Sbocchia, Nilia Aversa, Raffaella Giovannelli, Michele Occhionero, Ilaria Valenzi, Francesca Piroli Torelli, Massimo Dioguardi, Bruno Mastrandrea, Lucio Chimento, Vittorio
Mormando, Michele Occhionero, Isabella Stoppani, non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 8716 del 2016, proposto dal Ministero della giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
O.U.A - Organismo unitario dell’avvocatura italiana, in persona del legale rappresentante p.t., e avvocato Mirella Casiello, in proprio e nella qualità di presidente e legale rappresentante p.t., non costituiti in giudizio;
Consiglio nazionale forense, Unione delle camere penali italiane, A.G.I. - Avvocati giuslavoristi italiani, A.I.F. - Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, U.N.C.A.T. - Unione nazionale camere avvocati tributaristi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 8717 del 2016, proposto dal Ministero della giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ordine degli avvocati di Roma, Ordine degli avvocati di Napoli, Ordine degli avvocati di Palermo, avvocati Mauro Vaglio, Pietro Di Tosto, Antonino Galletti, Riccardo Bolognesi Riccardo, Aldo Minghelli, Matteo Santini, in proprio e nella qualità di presidenti o consiglieri p.t. dell’Ordine di appartenenza, rappresentati e difesi dagli avvocati Anna Romano, Gianluca Piccinni, Sara Di Cunzolo, Marco Martinelli, con domicilio eletto presso lo studio Satta Romano & associati in Roma, Foro Traiano, 1/A;
Ordine degli avvocati di Lecce, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Ancora, con domicilio eletto presso lo studio Marco Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, 24;
Unione delle camere penali Italiane, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Rossi e Antonio Martini, con domicilio eletto presso il primo difensore in Roma, corso Trieste, 109;
A.G.I. - Avvocati giuslavoristi italiani, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Rossi e Antonio Martini, con domicilio eletto presso il primo difensore in Roma, corso Trieste, 109;
Consiglio nazionale forense, A.I.F. - Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, U.N.C.A.T. - Unione nazionale camere avvocati tributaristi, Osservatorio nazionale sul diritto di famiglia - avvocati di famiglia, Associazione dei giovani amministrativisti, Unione delle camere penali italiane, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 8740 del 2016, proposto dal Ministero della giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A.N.F. - Associazione nazionale forense, in persona del legale rappresentante p.t., e avvocato Luigi Pansini, in proprio e nella qualità di segretario generale p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Emilio Toma e Loredana Papa, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
quanto al ricorso n. 8715 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione I, 14 aprile 2016, n. 4427;
quanto al ricorso n. 8716 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione I, 14 aprile 2016, n. 4424;
quanto al ricorso n. 8717 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione I, 14 aprile 2016, n. 4428;
quanto al ricorso n. 8740 del 2016:
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sezione I, 14 aprile 2016, n. 4426.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.N.A.I. - Associazione nazionale avvocati italiani, dell’avvocato Maurizio De Tilla, dell’Ordine degli avvocati di Lecce, dell’Unione delle camere penali italiane, di A.G.I. - Avvocati giuslavoristi italiani, dell’Ordine degli avvocati di Roma, dell’Ordine degli avvocati di Napoli, dell’Ordine degli avvocati di Palermo, degli avvocati Mauro Vaglio, Pietro Di Tosto, Antonino Galletti, Riccardo Bolognesi, Aldo Minghelli e Matteo Santini, di A.N.F. - Associazione nazionale forense nonché dell’avvocato Luigi Pansini;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2017 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Uditi per le parti l’avvocato dello Stato Natale nonché gli avvocati Stoppani, Piccinni, Rossi, Martini, Di Cunzolo e Fortunato, su delega dell’avvocato Papa;
1. L’art. 9, comma 1, della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (“Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense”; d’ora in poi: legge) stabilisce che:
2. Con ricorso n.r.g. 15057/2015 l’A.N.A.I - Associazione nazionale avvocati italiani e l’avvocato Maurizio De Tilla, quale presidente e legale rappresentante p.t. nonché in proprio, hanno impugnato il regolamento con quattro motivi di doglianza.
3. Con ricorso spedito per la notifica il 28 ottobre 2016, il Ministero della giustizia ha interposto appello avverso la sentenza n. 4427/2016, chiedendone anche la sospensione dell’efficacia esecutiva (ricorso n.r.g. 2016/8715).
3.1. L’Amministrazione ha sostenuto che il T.A.R. non avrebbe valutato la disposizione censurata nel quadro dell’intera cornice legislativa e regolamentare di riferimento (in particolare, in relazione agli artt. 9, commi 2, 4 e 5 della legge; agli artt. 2, comma 2, 6, commi 2, 4 e 5, 7, comma 12, 8, 9, 11, 12, comma 3, e 14 del decreto ministeriale). La nuova normativa contemplerebbe un doppio canale per il conseguimento del titolo di avvocato specialista: da un lato la frequenza di un percorso formativo almeno biennale e la positiva attestazione dell’esito positivo attraverso il superamento di prove scritte e orali; dall’altro la comprovata esperienza nel settore di specializzazione, subordinata alla sussistenza e alla verifica di determinati requisiti, affidata al C.N.F. Il colloquio presso quest’ultimo - determinato nel contenuto in funzione del settore di specializzazione e delle produzioni del candidato e, quanto alle modalità, dall’evidente significato della
nozione, distinta da quella di prova orale - rappresenterebbe uno strumento ragionevole e adeguato di valutazione in contraddittorio delle aspecifica professionalità in questione.
3.2. L’A.N.A.I. e l’avvocato Maurizio De Tilla si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello, osservando che il Ministero avrebbe impugnato la sentenza di primo grado con ricorso notificato oltre sei mesi dopo la pubblicazione della sentenza e sostenendo che le argomentazioni svolte dall’Amministrazione non sarebbero in grado di superare la chiarissima lacuna del regolamento censurata dal
primo giudice.
4. Con ricorso n.r.g. 13957/2015 l’O.U.A. - Organismo unitario dell’avvocatura italiana e l’avvocato Mirella Casiello, in proprio e nella qualità di presidente e legale rappresentante p.t., hanno impugnato il regolamento con sette motivi di doglianza.
4.4. Il Tribunale regionale ha ritenuto che la previsione dell’art. 3 del regolamento, circa la suddivisione dei settori di specializzazione, sarebbe intrinsecamente irragionevole e arbitraria, illogicamente omissiva di discipline giuridiche oggetto di codificazione (diritto dei consumatori) o oggetto di giurisdizioni dedicate (Corte dei conti). Inoltre non sarebbe possibile coglierne il principio logico di base, posto
che la suddivisione adottata non corrisponderebbe a un criterio codicistico né a quello delle competenze dei vari organi giurisdizionali né all’elenco degli insegnamenti universitari. Tanto avrebbe già osservato il Consiglio di Stato in sede consultiva sullo schema di regolamento, con rilievi cui il Ministero si sarebbe adeguato in maniera solo parziale, mentre - alla luce della perseguita finalità di rendere il mercato delle prestazioni legali più leggibile per i consumatori - non sarebbe condivisibile l’argomentazione difensiva secondo cui la censura si
risolverebbe in una valutazione di merito riservata all’Amministrazione.
5. Con ricorso n.r.g. 14392/2015 gli Ordini degli avvocati di Roma, Napoli e Palermo nonché gli avvocati Mauro Vaglio, Pietro Di Tosto, Antonino Galletti, Riccardo Bolognesi, Aldo Minghelli e Matteo Santini, in proprio e quali presidenti o consiglieri degli Ordini degli avvocati di Roma, Napoli e Palermo, hanno impugnato il regolamento con quattro motivi di doglianza.
- nel discriminare inoltre i giovani avvocati, incentivandoli alla frequenza dei corsi di specializzazione e - in contrasto con un parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato - non dando rilievo a esperienze professionali diverse (conseguimento di master universitari in Italia o all’estero, esperienze in rapporti di lavoro alla dipendenza di P.A. o come legali di società in house, possesso di
qualificati titoli accademici o titoli specialistici); ne risulterebbe una ingiustificata distorsione della concorrenza;
f) all’intero impianto normativo del regolamento, che alimenterebbe disparità di trattamento fra avvocati e gravi distorsioni della concorrenza come pure violerebbe i principi di proporzionalità e adeguatezza allo scopo, giacché il cliente consumatore, in ambito forense, si troverebbe a dover scegliere fra sette figure professionali senza avere gli strumenti per orientare proficuamente la propria decisione;
g) alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 247/2012, proposta in via subordinata, per violazione del principio di ragionevolezza: la disciplina delle specializzazioni non coglierebbe gli obiettivi di tutelare i clienticonsumatori e ostacolerebbe la creazione di un mercato concorrenziale e aperto ai nuovi iscritti, favorendo la creazione di una categoria privilegiata di avvocati in contrasto con la legge professionale e con principi nazionali e sovranazionali, secondo un bilanciamento degli interessi in gioco complessivamente arbitrario e
5.14. Con memoria depositata il 6 ottobre 2017, il Ministero ha sostenuto l’irricevibilità per tardività dell’appello incidentale che, per essere rivolto a contestare capi sfavorevoli della sentenza impugnata (appello incidentale non condizionato ma improprio), sarebbe soggetto al rispetto del termine decorrente dalla notificazione della sentenza (termine breve) o dalla sua pubblicazione (termine lungo); quest’ultimo termine, nella specie, sarebbe decorso inutilmente.
Ha comunque replicato nel merito alle censure proposte con tale appello incidentale.
6. Con ricorso n.r.g. 13776/2015 l’A.N.F. - Associazione nazionale forense e l’avvocato Luigi Pansini, in proprio e nella qualità di segretario generale p.t., hanno impugnato il regolamento con due motivi di doglianza, il primo dei quali è articolato in otto punti mentre il secondo prospetta, in via subordinata, l’illegittimità derivata del regolamento per illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 247/2012 per violazione degli artt. 2, 3 e 41 Cost.
6.5. Gli originari ricorrenti si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello e, con successiva memoria, hanno replicato alle censure dell’Amministrazione e riproposto le censure di primo grado nella parte concernente: modalità dei percorsi formativi (art. 7); individuazione dei settori di specializzazione (art. 3); colloquio per il conseguimento del titolo sulla base della comprovata esperienza (art. 6);
dimostrazione dell’esperienza professionale maturata ancorata al solo criterio del numero di incarichi professionali trattati per anno in settori disomogenei, stante l’utilizzo di criteri non univoci per individuare gli ambiti di specializzazione.
6.7. Con memoria depositata il 6 ottobre 2017, l’Amministrazione ha sostenuto
l’inammissibilità dei motivi di ricorso di primo grado riproposti da controparte in sede di gravame con la memoria depositata il 16 gennaio 2017 sia perché tale forma di riproposizione sarebbe ammessa per i soli motivi non esaminati o dichiarati assorbiti (art. 101, comma 2, c.p.a.), sia perché i motivi sarebbero privi del requisito della specificità (art. 101, comma 1, c.p.a.) sia ancora perché, a tutto concedere, la memoria, a fronte di un appello notificato il 31 ottobre 2016, sarebbe tardiva rispetto al termine di sessanta giorni previsto per la costituzione in giudizio della parte appellata.
7. In via preliminare, il Collegio - a norma dell’art. 70 c.p.c. - riunisce gli appelli, che riguardano controversie coincidenti oggettivamente e almeno in parte soggettivamente.
8. (ricorso n.r.g. 2016/8715) Ancora in via preliminare, il Collegio rileva che:
8.3. In altri termini, l’attribuzione del titolo di avvocato specialista segue un "doppio canale”: il superamento dei percorsi formativi (che è un accertamento in sé) o, nella sussistenza dei requisiti di legge, la particolare esperienza professionale, per la quale occorre predisporre procedure di verifica adeguate.
8.6. La doglianza dell’Amministrazione, a detta della quale contenuti e modalità del colloquio dovrebbero essere desunti da una visione complessiva della normativa di settore, è sostanzialmente generica e va comunque oltre il segno là dove sostiene che “diversamente opinando sarebbe sufficiente dimostrare la comprovata esperienza mediante l’iscrizione all’albo e la documentazione numericamente
contemplata dal regolamento unilateralmente ritenuta conferente allo scopo”. Ciò che fondatamente si contesta, infatti, non è l’adozione dello strumento prescelto dal regolamento (il colloquio), che è di per sé senz’altro ragionevole e legittimo, ma - esattamente al contrario - la circostanza che tale strumento abbia contorni nebulosi e indeterminati, anche perché l’attribuzione di competenza in materia al C.N.F. “in via esclusiva” (ai sensi dell’art. 9, comma 5, della legge) non può risolversi in una sorta di delega in bianco.
9. (ricorso n.r.g. 2016/8716). Ancora in via preliminare, il Collegio rileva che, in mancanza di appello incidentale, si è formato il giudicato interno sui capi della sentenza di primo grado che hanno respinto le eccezioni di inammissibilità degli interventi ad opponendum spiegati e di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e, nel merito, hanno rigettato le censure proposte dagli originari ricorrenti.
10. (ricorso n.r.g. 2016/8717). Ancora in via preliminare, il Collegio rileva che, in mancanza di appello incidentale sul punto specifico, si è formato il giudicato interno sui capi della sentenza di primo grado che hanno respinto le eccezioni di inammissibilità degli interventi ad opponendum spiegati e di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.
10.3.1. La censura concernente il numero massimo di specializzazioni conseguibili è fondata non in sé, in quanto può essere opportuno frenare una “corsa alla specializzazione” che rischierebbe di svilire il valore della specializzazione stessa e di andare contro l’interesse del cliente-consumatore, ma alla luce della acclarata irragionevolezza della suddivisione relativa che individua ambiti contermini e settori affini, tanto da far apparire egualmente irragionevole la limitazione impugnata. E’ evidente che rivisitazione dell’elenco e individuazione di un limite
ragionevole e congruo dovranno andare di pari passo.
A fronte dell’inequivoco disposto dell’art. 3, comma 3, della legge, che rinvia al codice deontologico per l’individuazione dei fatti di rilievo disciplinare, la norma regolamentare è illegittima se vuole ampliare l’ambito delle fattispecie rilevanti, superflua e illogica se non perplessa, e dunque parimenti da annullare, se intende riportarsi alle previsioni del codice deontologico specificandole. Fermo il rispetto del principio della tipizzazione delle condotte rilevanti in chiave disciplinare, la disposizione regolamentare, se così ricostruita, introdurrebbe non consentiti
elementi di incertezza sulle conseguenze sanzionatorie dell’indebito utilizzo del titolo, poiché alla violazione dell’art. 65, comma 1, del codice, valorizzato dal T.A.R., segue l’avvertimento, mentre potrebbero egualmente essere richiamati le prescrizioni dell’art. 35 (“dovere di corretta informazione”) o dell’art. 36 del codice (“divieto di attività professionale senza titolo e di uso di titoli inesistenti”), alle quali sono collegate le diverse sanzioni della censura o della sospensione dall’esercizio dell’attività professionale e che rimangono comunque pienamente
applicabili una volta in concreto accertati i relativi presupposti.
10.3.5. Non ha pregio il motivo che mette in discussione l’intero impianto normativo del regolamento, ritenuto fonte di disparità di trattamento fra avvocati e di gravi distorsioni della concorrenza nonché imputato di violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza allo scopo, con conseguenze dannose per il clienteconsumatore, costretto a scegliere fra una pluralità di distinte figure professionali senza avere gli strumenti necessari per orientarsi. Sotto il profilo in questione, va pienamente confermata la statuizione del T.A.R., il quale ha bene osservato che la censura è generica e “si presenta in sostanza assertiva e comunque tesa, inammissibilmente, a contestare il merito delle scelte, non tanto regolamentari, quanto legislative”.
11. (ricorso n.r.g. 2016/8740). L’appello dell’Amministrazione è infondato sulla scorta delle considerazioni espresse con riguardo agli appelli n.r.g. 2016/8715 e n.r.g. 2016/8716 e va perciò respinto.
12. In sintesi:
Per l’effetto, conferma le impugnate sentenze del T.A.R. Lazio n. 4427/2016, n.4424/2016 e n. 4426/2016; riforma in parte la sentenza n. 4428/2016 e accoglie in parte qua il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Filippo Patroni Griffi, Presidente Fabio Taormina, Consigliere
Consiglio di Stato - Giurisdizionale (Sezione quarta) Sentenza 05575 del 28.11.2017

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza