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Timestamp: 2020-07-02 11:57:54+00:00

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En el I CONGRESO CET (CARGA, ESTIBA Y TRANSPORTE). LEGISLACIÓN Y LOGÍSTICA TERRESTRE, MARÍTIMA Y AEROPORTUARIA el Ponente Jesús Barbadillo Eyzaguirre expuso su visión experta acerca de los aspectos jurídico-laborales de los manipuladores de carga y estiba de mercancías en los puertos
jesusbarbadillo
Por Jesús Barbadillo Eyzaguirre, Counsel Responsable Industria Transporte y Marítimo de Garrigues
1.- Introducción y el marco administrativo aplicable
Vamos a estudiar el servicio portuario de la estiba desde una perspectiva de Derecho público (administrativo y fundamentalmente laboral) por cuanto ello afecta al funcionamiento de los operadores portuarios (terminalistas) y, sobre todo, al precio de sus servicios. Además, al ser un asunto de gran actualidad e impacto mediático tanto a nivel sectorial como generalista, lo vamos a hacer de una forma crítica entrando en el debate público que se ha creado al respecto.
Desde la perspectiva administrativa indicada, el servicio de la estiba en España está básicamente regulado en el vigente Real Decreto Legislativo 2/2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante TRLPEMM), entre otras normas. Las tareas de manipulación de mercancías están conceptuadas legalmente en los puertos de interés general españoles como servicios portuarios al igual que el practicaje, remolque, amarre y otros servicios portuarios. Salvo Denia, Garrucha, Palamós y alguna otra excepción, todos los puertos de interés general, que son competencia del Estado y no de las Comunidades Autónomas, son todos los relevantes para el tráfico de buques mercantes. La relación de los citados puertos consta en el Anexo 1 del TRLPEMM.
Las tareas de manipulación de mercancías no las prestan directamente las distintas autoridades portuarias, sino que son indirectamente prestadas por empresas privadas (operadores portuarios) que, tras ganar el correspondiente concurso público de utilización del dominio público (aun cuando también caben otros procedimientos especiales), han obtenido la correspondiente licencia de la autoridad portuaria en cuestión. Habitualmente, para las terminales de cierta relevancia se hacen concursos ad hoc porque ambas cosas (dominio público y licencia) van ligadas.
El artículo 130 del TRLPEMM establece que se consideran integradas en el servicio portuario de manipulación de mercancías las actividades de carga, estiba, desestiba, descarga y trasbordo de mercancías, objeto de tráfico marítimo, que permitan su transferencia entre buques, o entre éstos y tierra u otros medios de transporte. Salvo la carga, descarga y trasbordo de mercancías por tubería, la carga, descarga y manejo de carga rodada y cabezas tractoras en algunos supuestos, determinados avituallamientos y provisiones de buques y otras cuestiones menores, la práctica totalidad de cualquier actividad de carga, descarga o trasbordo de mercancías se considera legalmente servicio portuario de manipulación de mercancías.
A la luz de lo anterior, resulta que las empresas terminalistas (las titulares de la concesión demanial) tienen que contratar obligatoriamente a las empresas estibadoras (las que prestan el servicio de estiba) para las actividades que tienen la consideración legal de servicio portuario de manipulación de mercancías. No obstante y, en la práctica, las empresas terminalistas y las empresas estibadoras suelen coincidir y ser una misma empresa en la mayoría de las ocasiones, de ahí que empleamos ambos términos (empresas terminalistas y empresas estibadoras) como sinónimos.
Antes de la Sentencia, de 11 de diciembre de 2014, del Tribunal de Justicia la Unión Europea (en adelante, la STJUE) luego comentada, y sujetos al TRLPEMM y otras normas aplicables, el servicio portuario de la estiba tiene legalmente los siguientes perfiles:
Que las empresas estibadoras se inscriban en una Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP) y participen financieramente en el capital de las citadas SAGEP;
A las empresas estibadoras no se les permite recurrir al mercado para contratar su propio personal, salvo que los trabajadores propuestos por las SAGEP no sean idóneos o sean insuficientes, lo cual es francamente excepcional; y
La mayoría de las relaciones laborales de los trabajadores propuestos por la SAGEP no son comunes sino especiales y, por tanto, las condiciones laborales no son libremente pactadas, sino que vienen impuestas algunas cuestiones, tales como las manos, turnos y salarios. No obstante, y dados los convenios colectivos existentes, no cambia mucho el hecho de que la relación laboral sea común o especial.
2.- La STJUE
No obstante, la STJUE referida estableció que el sistema de estiba español entonces vigente era contrario al principio de la libertad de establecimiento, lo cual era un secreto a voces conocido por todos y desde hacía mucho tiempo. La citada Sentencia entiende que el sistema español impedía a los operadores que provienen de otros Estados miembros de la Unión Europea (en adelante, UE) establecerse en los puertos españoles, lo que, además de ser contrario a la libre competencia, suponía una restricción no jurídicamente justificada de la libertad de establecimiento.
Del mismo modo, el Tribunal de Justicia de la Asociación de Libre Comercio (Tribunal de la EFTA –European Free Trade Association-) dictó, el pasado 19 de abril de 2016, una sentencia histórica sobre la incompatibilidad del monopolio de los estibadores noruegos con las normas de la UE sobre la libre competencia. En síntesis, la citada Sentencia declara que los sistemas clásicos de pool en los puertos (similares a nuestras SAGEP) son contrarios a los principios fundamentales de la UE y que los convenios colectivos de los pools de estibadores deben estar también sujetos a las normas de competencia. Aun cuando Noruega no es Estado de la UE sino de la EFTA, sí pertenece al Espacio Económico Europeo (en adelante, EEE) y aplica los mismos principios fundamentales de la UE, por lo que la citada Sentencia del Tribunal de la EFTA es también muy importante. Bélgica también ha tenido recientemente que adaptar su legislación interna a las exigencias de la UE por motivos similares a los de España.
Aun cuando entendemos que la STJUE supone por sí misma la práctica liberalización del sector de la estiba, España tenía la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la citada Sentencia, lo que, en síntesis implicaba modificar su legislación al respecto en el sentido exigido por la STJUE referida.
3.- Los cambios normativos habidos y la teórica liberalización
Si bien con un retraso significativo que motivó que la Comisión Europea sancionara a España y, tras el frustrado Real Decreto Ley 4/2017 que no se llegó ni siquiera a convalidar, se aprobó finalmente el Real Decreto Ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (en adelante, RDL 8/2017).
3.1.- Un paso adelante
El citado RDL 8/2017 estableció la liberalización del régimen de la estiba española al consagrar la plena libertad de contratación de los trabajadores y eliminar la obligación de las empresas estibadoras de participar en las SAGEP, si bien la citada liberalización no era inmediata sino progresiva y gradual. En síntesis, el RDL 8/2017 aprueba una liberalización del sector de la estiba de forma que:
La contratación de estibadores pasa a ser libre, si bien sí se seguirán exigiendo los requisitos de capacitación profesional salvo algunas excepciones (auto-prestación, etc.), aunque se elimina finalmente la exigencia de titulaciones mínimas que se sustituye por el sistema de certificación.
Se elimina la obligatoriedad de que las empresas de estiba (con licencia portuaria) participen en ninguna empresa (SAGEP, Centros Portuarios de Empleo -CPE- o ETT) cuyo objeto social sea la puesta a disposición de los estibadores.
Los estibadores, que pasan a tener una relación laboral general y no especial, se podrán contratar bien directamente por la empresa estibadora, bien indirectamente por cesión temporal de los nuevos CPE o ETT que se constituyan.
Se elimina la exclusión del ámbito de las labores de estiba y desestiba del embarque y desembarque de los vehículos a motor sin matricular, lo que permite que tales actividades sean desarrolladas nuevamente por los estibadores.
Se establece un periodo transitorio de 3 años para que los estibadores, las SAGEP (las que subsistan deberán transformarse en CPE o ETT) y las empresas de estiba puedan adaptarse al nuevo marco legal de forma que las empresas de estiba deberán emplear a los estibadores de las SAGEP en un porcentaje mínimo decreciente y respectivo del 75%, 50% y 25% para los citados 3 años.
Se prevé un marco de prejubilaciones voluntarias de los estibadores.
3.2- Un paso atrás
Con el objeto teórico de consolidar el comentado marco de liberalización progresiva del régimen de la estiba española, se aprobó posteriormente el Real Decreto Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994 por la que se regulan las empresas de trabajo temporal o ETTs (en lo sucesivo RDL 9/2019). Las principales novedades del RDL 9/2019) son las siguientes:
La subrogación obligatoria de los trabajadores de SAGEP se podrá realizar a través de acuerdos o convenios colectivos;
Los centros portuarios de empleo (CPEs) que puedan crearse al amparo del RDL 8/2017 operarán como ETTs específicas de la estiba portuaria; y
Los alumnos que se encuentren cursando el certificado de profesionalidad de “operaciones portuarias de carga, descarga, desestiba y transbordo” podrán, a través de un contrato para la formación y el aprendizaje, realizar labores de estiba y acreditar las horas necesarias para el módulo de prácticas laborales no profesionales.
Como vemos, la referida liberalización progresiva del citado RDL 8/2017 podía quedar limitada e incluso abortada temporalmente (al menos hasta que se vayan jubilando los trabajadores afectados por la subrogación) si, sujetos al referido RDL 9/2019, se realizaba, a través de acuerdos o convenios colectivos, la subrogación obligatoria de los trabajadores de las SAGEP, lo cual finalmente ocurrió con el V Acuerdo Marco que se comenta abajo con detalle.
3.3.- Las prejubilaciones
Por último, cabe comentar el posterior Real Decreto 257/2019 por el que se establecen las normas para la concesión de ayudas especiales para la adaptación del sector de la estiba portuaria (abreviadamente RD 257/2019). En síntesis, este RD 257/2019 desarrolla un plan de ayudas extraordinarias a los estibadores portuarios de mayor edad condicionadas a que voluntariamente rescindan su contrato de trabajo con la SAGEP correspondiente o, en su caso, con la empresa titular de licencia del servicio portuario de manipulación de mercancías o el CPE al que se hayan incorporado. El RD 257/2019 regula el procedimiento de concesión de las citadas ayudas y el régimen de justificación de las mismas. A las citadas ayudas, que tienen la naturaleza jurídica de subvención, se les aplica también la Ley 38/2003 General de Subvenciones.
Las referidas ayudas consisten en la concesión de un subsidio equivalente al 70% del promedio de las percepciones salariales por todos los conceptos correspondientes a los doce meses anteriores al de la fecha de la presentación de la solicitud, hasta que el trabajador cumpla la edad ordinaria de jubilación, así como el abono de las cuotas debidas a la Seguridad Social durante dicho periodo, calculadas sobre una base de cotización equivalente al promedio de las bases de cotización del trabajador de los doce meses inmediatamente anteriores al de solicitud de la ayuda.
4.- La reforma del IV Acuerdo Marco, el expediente sancionador de la CNMC y la cuestión prejudicial al TJUE
El comentado RDL 8/2017 supuso la necesidad de modificar el IV Acuerdo Marco suscrito por ANESCO (Asociación Nacional de Empresas Estibadoras), en representación de las empresas del sector, y por los sindicatos CETM (Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar, que es el mayoritario del sector con gran diferencia), UGT (Unión General de Trabajadores), CCOO (Comisiones Obreras) y CIG (Confederación Intersindical Gallega) en julio de 2013.
Los operadores y los sindicatos citados llegaron a un Acuerdo para reformar el citado IV Acuerdo Marco. En síntesis, la citada reforma estableció una serie de obligaciones en materia de subrogación laboral. Sin embargo y, a juicio de la CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), la citada reforma introdujo una serie de obligaciones comerciales entre operadores que iban más allá del ámbito de la negociación colectiva y de las previsiones contempladas en el citado RDL 8/2017. Por ello, la CNMC consideró que la reforma del IV Acuerdo Marco podía suponer una restricción al derecho de separación y libre competencia, por lo que inició un expediente sancionador (S/DC/0619/17) contra los firmantes de la citada reforma. Téngase en cuenta que llueve sobre mojado en el sector de la estiba, pues ya se habían impuesto anteriormente varias sanciones económicas por prácticas restrictivas de la competencia en el citado sector.
Como quiera que antes de finalizar la tramitación de dicho expediente sancionador, se aprobó el citado RDL 9/2019 que, como ya se ha comentado, otorgaba de nuevo a los agentes sociales la posibilidad de establecer mediante acuerdos una subrogación obligatoria de las empresas estibadoras en el personal de la SAGEP y, por tanto, el citado RDL 9/2019 pasaba a tener efecto retroactivo, la CNMC formuló una cuestión prejudicial al TJUE que planteaba expresamente las siguientes cuestiones:
“¿Debe el artículo 101 del TFUE (Tratado de Funcionamiento de la UE) interpretarse de forma que se consideren prohibidos los acuerdos entre operadores y representantes de los trabajadores, incluso bajo la denominación de convenios colectivos, cuando determinan la subrogación de los trabajadores vinculados con la SAGEP por parte de las empresas que se separan de ella y el modo en que la citada subrogación se realiza?
En caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea positiva, ¿debe interpretarse el artículo 101 del TFUE en el sentido de que se opone a disposiciones del Derecho interno como las contenidas en el RDL 9/2019 en la medida en que ampara los convenios colectivos que imponen una determinada forma de subrogación de trabajadores que desborda las cuestiones laborales y genera una armonización de condiciones comerciales?
En caso de considerar que las citadas disposiciones legales resultan contrarias al Derecho de la Unión, ¿debe interpretarse la jurisprudencia de ese Tribunal sobre la primacía del Derecho de la UE y sus consecuencias, contenidas entre otras en las Sentencias Simmenthal y Fratelli Costanzo, en el sentido de obligar a un organismo de Derecho Público como la CNMC a dejar inaplicadas las disposiciones del derecho interno contrarias al artículo 101 del TFUE?
En el caso de que la respuesta a la primera pregunta sea afirmativa, ¿deben interpretarse el artículo 101 del TFUE y el Reglamento UE nº 1/2003 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, y la obligación de asegurar la efectividad de las normas de la UE, en el sentido de requerir de una autoridad administrativa como la CNMC la imposición de multas sancionadoras y multas coercitivas a las entidades que llevan a cabo comportamientos como los descritos?”
Como vemos y, en síntesis, las cuestiones planteadas se resumen en dirimir si, en caso de conflicto, existe o no una supremacía del Derecho de la Competencia (de la UE) sobre el Derecho Laboral (interno de España), lo cual es especialmente relevante, pues la citada cuestión, que ha hecho correr ríos de tinta en nuestra mejor doctrina, no está nada clara ni debidamente resuelta por la ley y la jurisprudencia española. Ante la cuestión prejudicial planteada, la CNMC suspendió el procedimiento sancionador referido hasta que el TJUE se pronuncie al respecto, lo que se espera que ocurra dentro de un año aproximadamente.
Téngase en cuenta que los agentes sociales antes citados ya están actualmente negociando el llamado V Acuerdo Marco.
5.- Todo sigue igual o casi igual al menos de momento
Unos 2 años y medio después de la comentada liberalización del régimen de la estiba española con el RDL 8/2017 y su normativa posterior, parece que, al menos de momento, la liberalización parece más teórica que real y efectiva. No obstante, habrá que esperar a que se completen efectivamente los plazos la liberalización gradual antes comentados y, sobre todo, a que se resuelva la cuestión prejudicial citada, pues:
Si es legal que la subrogación obligatoria de los trabajadores de SAGEP se pueda realizar a través de acuerdos o convenios colectivos, muy previsiblemente no habrá liberalización alguna o apenas la habrá en la práctica, al menos hasta que se vayan jubilando los trabajadores afectados por la subrogación. En tal caso, el paso adelante que supuso el RDL 8/2017 quedará neutralizado y abortado por el obvio paso atrás que implicó el RDL 9/2019.
Si no es legal la referida subrogación obligatoria, sí habrá la liberalización gradual antes comentada al menos teóricamente, si bien habrá que ver si la liberalización es real y efectiva también en la práctica. En tal caso, el RDL 8/2017 seguirá siendo un paso adelante.
Sin perjuicio de lo anterior, a día de hoy y, salvo algunos avances obvios (la relación laboral de los estibadores ya no es especial sino general), se mantienen en la práctica básicamente los mismos perfiles del servicio de estiba observados antes de la STJUE. Ha habido nuevas normas (RDL 8/2017, RDL 9/2019 y RD 257/2019) y varias novedades (Expediente Sancionador de la CNMC, reforma del IV Acuerdo Marco, cuestión prejudicial al TJUE), pero, salvo los avances comentados, el día a día de la estiba apenas ha cambiado realmente más allá de algunos cambios tan formales como cosméticos como, por ejemplo, los meros cambios habidos en la nomenclatura de algunos de los actores intervinientes.
En la práctica, y por vía de hecho, todo ello ha venido derivando en un sistema tan abusivo como privilegiado para los estibadores. En la práctica, se trata de un sistema monopolístico y cuasi feudal en la UE y en el siglo XXI. De hecho, y como bien se ha apuntado en la industria marítima, “de la explotación a los estibadores” a comienzos del Shipping actual en el Támesis inglés, se ha pasado “a la explotación por los estibadores” desde hace varias décadas y en varios países, y no sólo en España.
Como bien han venido poniendo de manifiesto los medios generalistas últimamente, el sistema de la estiba española sigue teniendo las siguientes señas de identidad:
Salarios medios de los estibadores de unos 80.000 € anuales que, salvo excepciones, apenas guardan relación con la productividad y la cualificación profesional;
Parte del salario de los estibadores está, por lo general, garantizado sólo por estar disponible (standby), aun cuando no se trabaje efectivamente;
Sistema cerrado y endogámico dónde, salvo algunas excepciones, los estibadores suelen ser descendientes de estibadores, registrándose con frecuencia apellidos comunes, incluso de varias generaciones, y una ausencia casi absoluta de mujeres y con independencia del puesto;
Aun cuando los estibadores sí están generalmente bien formados, sólo tienen acceso a los cursos formativos especializados y legalmente exigidos los que ya son estibadores y a través de los sindicatos de la estiba; y
La auto-prestación (la estiba realizada por la propia dotación del buque) no sólo es muy excepcional, sino que en la práctica no nos consta caso alguno per se, pese a estar prevista legalmente aunque de forma limitada (TRLPEMM). No obstante, la la empresa Intersagunto decidió salir de la SAGEP y subrogar el personal correspondiente. También se puede encontrar algún ejemplo similar en la liquidación de varias SAGEP en Galicia.
¿Qué trasluce detrás de todo ello? ¿Por qué ningún Gobierno español modificó la legislación por su propia iniciativa y sólo se ha hecho de forma parcial y con retraso obligado por la UE a partir de la STJUE antes comentada y, sobre todo, dando primero un paso adelante y luego uno atrás? Quizás porque ningún Gobierno (incluso los de mayoría absoluta) ha querido enfrentarse a un gremio privilegiado que, entre otras cosas, podía bloquear todo un sector estratégico como el de los puertos españoles.
¿Cómo es posible que el citado sistema lleve tanto tiempo? Quizás el hecho de que un buque parado o en demoras pierda mucho dinero pueda provocar que, en ocasiones, se esté dispuesto a pagar un sobre precio por la estiba, pues en caso contrario, la empresa naviera perdería aún más. Además, los estibadores están muy sindicalizados y organizados internacionalmente en un sector marítimo liberalizado y globalizado, por lo que sus acciones de bloqueo no se circunscribirían sólo a algunos puertos nacionales, sino a un conjunto de puertos internacionales. De hecho, ya se han registrado algunas huelgas (declaradas o encubiertas) y movilizaciones nacionales e internacionales, siendo además previsible que haya más conflictividad en el futuro a medida que se vaya implementando efectivamente la liberalización comentada.
El coste laboral de la estiba en España es, desde luego, uno de los mayores de toda la UE y quizás el mayor. No es baladí recordar que el coste laboral de la estiba española era el más alto de toda la UE según el Informe de Portius (International and EU Port Law Centre) de 2013. Pese a ello, el coste total del paso de la mercancía por el puerto no es, en modo alguno, de los más elevados, pues los demás costes en su conjunto son menores. Nos referimos a los costes en concepto de tasas portuarias, practicaje, remolque, amarre y otros servicios portuarios, así como los cánones y partidas similares de las autorizaciones, licencias y concesiones portuarias que, en conjunto, son muy competitivos dentro de la UE por ser menores que los de otros Estados Miembros.
Además, téngase adicionalmente en cuenta que, por lo general, el naviero traslada o intenta trasladar (en la medida que el mercado lo permita) el coste de la estiba al flete al igual que hace con los demás costes, por lo que su impacto y repercusión es menor al estar muy repartido, sobre todo si hay una pluralidad de cargadores y destinatarios de las mercancías como, por ejemplo, en el transporte de contenedores.
Del mismo modo, hay algunas empresas navieras nacionales y, sobre todo potentes multinacionales que, además de operar como navieras, también lo hacen al mismo tiempo como operadores portuarios o terminalistas. Estas empresas manipulan bien mercancías propias (terminales privadas, cerradas o dedicadas), bien de terceros (terminales públicas o abiertas), por lo que el coste de la estiba se distribuye, reparte y compensa relativamente. Es más, esta tendencia de ser empresa naviera multinacional y terminalista simultáneamente está muy al alza en el Shipping internacional actual de forma que, en la práctica, el demandante de los servicios de manipulación portuaria de las mercancías transportadas (empresa naviera, entre otros) y el que ofrece los mismos (terminalista) pueden ser la misma parte o representar un mismo o similar interés en determinados casos.
Entendemos que las razones anteriores podrían motivar, en su caso, que una parte del sector naviero prefiera no asumir las posibles consecuencias prácticas de plantarse ante los estibadores, pese al alto precio de sus servicios por manipular las mercancías, lo que podría favorecer que el sistema siga resistiendo al menos en parte, pese a los cambios legales que se vayan dando. Por ello, ya hay quien afirma (y no sin razón, al menos en parte) que la estiba per se no parece tener realmente enemigos, salvo las autoridades de competencia (CNMC, etc.) con sus sanciones (a las que, en su caso, se podrían sumar las indemnizaciones por los daños y perjuicios derivados de la prácticas restrictivas de la competencia) y la creciente automatización de las terminales.
Más sobre el autor del artículo, D. Jesús Barbadillo
Jesús Barbadillo es counsel y responsable de la Industria de Transporte y Marítimo (Práctica de Litigación y Arbitraje) en Garrigues.
Cuenta con una dilatada experiencia en Shipping y transportes. Destaca en cargo claims, contratos de explotación del buque, seguro marítimo, wet shipping, responsabilidad civil, dry shipping, y compraventa, registros y financiación de buques.
Por otra parte, asesora de manera recurrente en materias mercantiles, fiscales y otras prácticas relacionadas con Transportes y Marítimo, en colaboración con otros departamentos, oficinas e industrias.
Es Profesor Asociado de Derecho Marítimo de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Navales (Politécnica de Madrid), y Profesor de los Masters en Negocio y Derecho Marítimo del Instituto Marítimo Español (IME de ICADE, Madrid) y de la Facultad de Náutica (Barcelona), entre otros centros.
Es miembro del Colegio de Abogados de Barcelona, así como socio de la Asociación Española de Derecho Marítimo (AEDM) y del International Propeller Club (Madrid).
Coautor del Libro sobre la nueva “Ley de Navegación Marítima (Ley 14/2014)” editado por la AEDM en 2015.
Autor de numerosos artículos publicados en materia marítima , así como ponente y conferenciante habitual en diversas jornadas (AEDM, Instituto Iberoamericano de Derecho Marítimo, Autoridades Portuarias, etc.) y seminarios celebrados al respecto (Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Escuela de Administración Marítima, Jueces de lo Mercantil de Cataluña, etc.).
Abogado colegiado nº 23.129
Abogado colegiado nº C126346
carga y estiba de mercancías en los puertos

References: Real Decreto 
 artículo 130
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 101
 artículo 101
 artículo 101
 artículo 101