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Timestamp: 2018-08-18 15:48:08+00:00

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﻿ Sentencia C-503 de julio 16 de 2014
SENTENCIA C-503 DE 16 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:MODIFICAR LA DISTRIBUCIÓN DEL VALOR RECAUDADO POR LA ESTAMPILLA PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR, ASIGNANDO UN 30% PARA LOS CENTROS DE BIENESTAR DEL ANCIANO Y UN 70% PARA LOS CENTROS DE VIDA, NO RESTRINGE SINO QUE AMPLÍA LA PROTECCIÓN A LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, Y POR TANTO, NO PUEDE PREDICARSE SU NATURALEZA REGRESIVA, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 3º DE LA LEY 1276 DE 2009. EL LEGISLADOR BUSCÓ ADOPTAR UN NUEVO ESQUEMA DE ATENCIÓN AL ADULTO MAYOR BAJO UN CONCEPTO DE CUIDADO INTEGRAL DE LA VEJEZ, A TRAVÉS DE LOS DENOMINADOS CENTROS VIDA, A PRESTAR DICHA ATENCIÓN INTEGRAL NO SOLAMENTE A LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD SIN SITIO DE HABITACIÓN, SINO A LA POBLACIÓN ADULTA DE LOS ESTRATOS VULNERABLES CLASIFICADOS EN EL NIVEL I Y II DEL SISBÉN Y OTROS SEGÚN SU CAPACIDAD DE PAGO Y A ESTABLECER EN TODOS LOS MUNICIPIOS LA ESTAMPILLA PROANCIANO, PARA FORTALECER LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL CUIDADO DE LA VEJEZ, POR CUANTO ALGUNAS ENTIDADES TERRITORIALES NO LA HABÍAN ADOPTADO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 3º DE LA LEY 1276 DE 2009.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD, IMPUESTO DE TIMBRE, PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD
Sentencia C-503 de julio 16 de 2014
Ref.: Expediente D-9955
Demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”
El texto de los apartes demandados es el siguiente (se resalta lo acusado)
ART. 3º—Modifícase el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorízase a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará estampilla para el bienestar del adulto mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los centros vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional.
f) Gerontólogo. <Literal modificado por el artículo 1º de la Ley 1655 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Profesional de la salud, titulado de instituciones de educación superior debidamente acreditadas para esta área específica del conocimiento, que interviene en el proceso de envejecimiento y vejez del ser humano como individuo y como colectividad, desde una perspectiva integral, con el objetivo de humanizar y dignificar la calidad de vida de la población adulta mayor.
ART. 8º—Modifícase el artículo 5º de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Responsabilidad. El alcalde municipal o distrital será el responsable del desarrollo de los programas que se deriven de la aplicación de los recursos de la estampilla y delegará en la dependencia afín con el manejo de los mismos, la ejecución de los proyectos que componen los centros vida y creará todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo a la gestión por estos realizada.
ART. 11.—Modifícase el artículo 6º de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así. Servicios mínimos que ofrecerá el centro vida. Sin perjuicio de que la entidad pueda mejorar esta canasta mínima de servicios, los centros vida ofrecerán al adulto mayor los siguientes:
ART. 12.—Organización. La entidad territorial organizará los centros vida, de tal manera que se asegure su funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las necesidades de los adultos mayores; contará como mínimo con el talento humano necesario para atender la dirección general y las áreas de alimentación, salud, deportes y recreación y ocio productivo, garantizando el personal que hará parte de estas áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia a los adultos mayores beneficiados, de acuerdo con los requisitos que establece para, el talento humano de este tipo de centros, el Ministerio de la Protección Social.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley 1276 de 2009, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte de una ley.
Algunos intervinientes solicitan a la Corte que se inhiba en el presente caso, ya que consideran que la demanda se basa en razones de conveniencia y en suposiciones del demandante sobre los efectos de la aplicación práctica de la norma. Sobre el particular, señalan que el actor presenta situaciones hipotéticas sobre el posible impacto del cambio de distribución de la estampilla del adulto mayor sobre los centros de bienestar del anciano y no demuestra la concreta violación a la Carta Política.
3.2.3. La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción de inconstitucionalidad - un derecho político, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“(...) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”(5).
3.2.4. Considera la Sala que asiste parcialmente la razón a algunos de los intervinientes que solicitan la inhibición. Así, se observa que en el escrito de la demanda el ciudadano pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1º, 3º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009, pero en realidad todos sus argumentos se encuentran dirigidos a atacar el contenido normativo del artículo 3º de la ley. En efecto, aduce el actor que dicha norma, al modificar el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, cambió la distribución del valor recaudado por la estampilla, asignando un 30% para los centros de bienestar del anciano y un 70% para los centros de vida. Ello implica, en su concepto, la adopción de una medida regresiva con incidencia negativa en los derechos de una parte de la población adulta mayor. De igual forma, alega que se está dando un trato privilegiado a los centros vida en relación con los centros de bienestar del anciano, pues a pesar de encontrarse en la misma situación, se le asigna un porcentaje mayor de recursos públicos, poniendo en riesgo a los adultos mayores que no tienen lugar de residencia.
Se tiene entonces, tal y como lo señala el Ministerio Público, que si bien el ciudadano plantea que son varias normas demandadas, sus cargos solo se encuentran dirigidos al artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, y por tanto, es frente a esta norma que puede considerarse que se plantea un verdadero juicio de inconstitucionalidad. Es por ello, y en aplicación del principio pro actione, que son dos los cargos que son claros, ciertos, específicos y pertinentes: (i) el carácter regresivo de la medida legislativa de distribución de recursos de la estampilla del adulto mayor contenida en el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 y (ii) la vulneración del derecho a la igualdad por esta misma disposición.
El ciudadano demandante considera que el contenido del artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 se traduce en una medida regresiva en materia de derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad. De igual manera, considera que dicha disposición incurre en una vulneración del derecho a la igualdad (art. 13) y a la protección especial al adulto mayor (art. 46), por cuanto se otorga un privilegio injustificado a los centros vida en relación con los centros de bienestar del anciano, al efectuarse la distribución de los recursos provenientes de la estampilla para el bienestar del adulto mayor.
Específicamente, alega que el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, al modificar el artículo 1º de la Ley 687 de 2000, cambió la distribución del valor recaudado por la estampilla, asignando un 30% para los centros de bienestar del anciano y un 70% para los centros de vida, ello sin considerar que la naturaleza de las funciones de los primeros implican mayores gastos para la atención de la población de adultos mayores.
Para sustentar sus argumentos explica las diferencias entre los adultos mayores que pernoctan en un centro de bienestar del anciano y aquellos que asisten a un centro de vida. Sobre los primeros dice que son: i) quienes carecen de un núcleo familiar, ii) no tienen vivienda propia o capacidad de pago para pagar un arriendo y tener una alimentación, iii) tienen sus capacidades físicas y mentales disminuidas, iv) habitan en situación de calle o v) reciben discriminación y maltrato por parte de sus familiares. Por el contrario, dice el demandante, los adultos mayores que asisten a un centro de vida: i) gozan de un núcleo familiar, ii) poseen una vivienda o habitan en la de sus familiares y estos les proporcionan una alimentación diaria, iii) gozan de ciertos niveles de salud mental y física y iv) no habitan en situación de calle.
De otro lado, asegura que la nueva distribución de los recursos originados en la estampilla, viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, pues el legislador creó una “preferencia” hacia los centros de vida, introduciendo un trato desigual y discriminatorio hacia los adultos mayores que habitan los centros de bienestar del anciano.
La mayoría de los intervinientes y la vista fiscal solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición, por cuanto afirman que la creación de la figura de los centros vida de la Ley 1276 de 2009, se encamina a cambiar la visión tradicional del cuidado asistencial a la vejez, y establecer un verdadero sistema de atención integral a la población de adultos mayores. De igual manera, sostienen que al contrario de lo señalado por el actor, a partir de la expedición de la ley se amplía la cobertura, ya no solo encaminada al cuidado de las personas de la tercera edad en situación de indigencia o de abandono, sino también dirigida a los adultos mayores de niveles 1 y 2 del Sisbén o quienes requieran de los centros para mitigar las condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social. Así mismo, a estos centros se les asignan nuevas funciones dentro del nuevo concepto de atención integral.
Se agrega que dicha normatividad fue adoptada para hacer frente a las cifras que indicaban que era mayor el número de adultos mayores pertenecientes a los niveles I y II del Sisbén, que aquellos que se encontraban en condición de indigencia. Además, sostienen que los centros de vida responden a la necesidad de crear espacios que contribuyan a la interacción del adulto mayor, los cuales igualmente pueden prestar sus servicios durante el día a quienes viven en los centros de bienestar del adulto mayor.
Es por ello que el sistema de financiación debe ser acorde con las competencias que tienen las instituciones y el porcentaje de la población a la que van dirigidas, sin que se desconozcan los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, ponderación y utilidad, ni se cree ningún tipo de exclusión o discriminación hacia los adultos mayores en condición de indigencia. Así la ley busca fortalecer la inversión en los centros de vida, asignándoles un porcentaje de financiación equivalente a la población a la que prestan sus servicios.
Dos representantes de las entidades territoriales intervinieron en el proceso, la Alcaldía de Bogotá y la Alcaldía de Medellín. La primera de ellas considera que la imposición de porcentajes puede desconocer las realidades de los distintos entes territoriales, y por tanto, debería darse libertad para que los ejecutores del gasto realicen una distribución más eficaz y eficiente de acuerdo a las necesidades, condiciones y situaciones que vive la población adulta mayor en cada uno de los diferentes territorios. Por otra parte, la Alcaldía de Medellín defiende la exequibilidad de la disposición. Aduce que los centros de vida adquieren toda su financiación del municipio, advirtiendo que se trata de instituciones que por los servicios que prestan, demandan una menor cantidad de recursos. De esta manera, la administración concluye que los porcentajes que determina la ley en materia de financiación no establecen condiciones de desigualdad o discriminación en la atención de la población mayor y que por ende las normas son constitucionales. Por el contrario, la asignación de los recursos se justifica, por cuanto a los centros de vida les fueron asignadas más responsabilidades para superar las condiciones de exclusión de los adultos mayores y se les exige una estructura física más exigente, lo que hace que la diferencia de trato sea proporcionada.
El grupo de acciones públicas de la Universidad del Rosario solicita la declaratoria de inexequibilidad al considerar que el cambio de asignación de recursos contenido en el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 constituyen una violación al artículo 46 constitucional y al principio de no regresividad.
En este orden de ideas, defiende que los centros de vida no pueden ser equiparados a los centros de Bienestar ya que cumplen objetivos diferentes, por cuanto en los primeros se ofrecen una atención integral al adulto mayor solo de día, mientras que en los segundos las personas pernoctan, y por lo tanto requieren un mayor financiamiento del Estado. Afirma que el cambio en el esquema de financiación ha afectado el funcionamiento de los centros de Bienestar, que cuentan con una gran tradición en el país, llevando a que estos cierren o se conviertan en centros de vida y desencadenando la desprotección de la población que dependía de sus servicios.
Establecido entonces el problema jurídico, procede la Sala analizar si el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 se constituye en una medida regresiva o que desconozca el derecho a la igualdad de los centros de bienestar del anciano.
3.4. La protección constitucional a las personas de la tercera edad.
3.4.1. El constituyente de 1991 consagró como una obligación constitucional del Estado social de derecho la concurrencia en el cuidado de la vejez. El artículo 46 dispone:
De igual manera, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado, de manera reiterada, que la población de la tercera edad, se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional.
3.4.2. Esta corporación ha resaltado que el constituyente de 1991 erigió el principio de solidaridad como elemento esencial del Estado social de derecho, tal como se expresa en el artículo 1º de la Carta. En este sentido, la Corte ha definido el principio de solidaridad como: “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”. La dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de estos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”(6).
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que este principio de solidaridad se concreta en una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad, orientadas hacia la consecución de los fines esenciales de la organización política consagrados en el artículo 2º constitucional. Además, ha establecido que “este principio se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando estos no pueden ayudarse por sí mismos. Tal es el caso de las personas que se encuentran en situación de indigencia”(7).
Así, el principio de solidaridad “impone una serie de “deberes fundamentales” al poder público y a la sociedad para la satisfacción plena de los derechos”(8). Por lo tanto, este principio se manifiesta como deber del Estado social de derecho a través de estos “deberes fundamentales” que en ciertos escenarios se refuerzan, cuando se trata de asegurar a sujetos en condiciones desfavorables, la protección de todas las facetas de sus garantías fundamentales(9). La Carta proyecta este deber de solidaridad, de manera específica, a partir de los mandatos constitucionales que establecen una obligación de especial protección para personas y grupos humanos en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como las mujeres cabeza de familia (C.P., art. 43), los menores de edad (arts. 44 y 45), las personas enfermas y discapacitadas (art. 47) y los ancianos (art. 46), entre otros(10).
En tal sentido, la Corte ha establecido en forma reiterada que las personas de la tercera edad se encuentran amparadas por dicha protección especial constitucional, prevista, por una parte, por el artículo 13 de la Carta que en su inciso tercero ordena la protección que deben recibir los grupos que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta(11). Así mismo, otro aspecto central en esta tutela jurídica se consagra en el artículo 46 superior, que menciona específicamente a las personas de la tercera edad y en su inciso segundo les garantiza los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
Sobre este último grupo poblacional, esta corporación ha enfatizado en los adultos mayores en estado de extrema pobreza o indigencia, quienes requieren de una protección especial justificada en varias circunstancias:
“Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”(12).
Concretamente en el caso de las personas de la tercera edad en situación de indigencia o extrema pobreza, la jurisprudencia ha reconocido el alcance de su especial protección en los siguientes términos:
“Dentro de los grupos poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud.
Especial énfasis se ha hecho en la protección especial de quienes además de no contar con ingresos suficientes se encuentran en una edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que “cuando además de las condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación de la persona en estado de (pobreza) se han visto disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad”(13).
De este modo, es posible afirmar que la Constitución establece un régimen de protección para este grupo poblacional fundamentado en el principio de solidaridad, orientado al logro de los fines esenciales de la organización política (C.N., arts. 1º y 2º), el derecho fundamental a la igualdad que se traduce en la protección de personas en condición de debilidad manifiesta (C.N., art. 13) y la tutela jurídica específica frente a los adultos mayores que cobija a los ancianos en estado de indigencia por mandato expreso de la norma (C.N., art. 46)(14).
3.4.3. En relación con la función de cuidado y asistencia a la vejez, el artículo 46 de la Constitución Política dispone que el Estado, la sociedad y la familia, deben concurrir para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, así como para la promoción de su integración a la vida activa y comunitaria. Esta concurrencia puede explicarse en buena medida en el modelo de Estado social de derecho y el principio de solidaridad, como bien lo ha indicado la Corte:
“Estrechamente relacionado con el principio de la solidaridad se encuentra el tema de la definición y distribución equitativa de las cargas públicas en una sociedad democrática, aspecto este a su vez ligado al tema de los deberes sociales del Estado y de los particulares. La familia, la comunidad y el Estado concurren, en muchos casos, para el cumplimiento de los deberes sociales de apoyo, atención, protección y promoción de las personas que no están en capacidad de valerse por sí mismas. Para ello el Estado social de derecho se responsabiliza de la existencia de una red social amplia, sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma garantizado el derecho fundamental al mínimo vital. La red social desarrolla los deberes sociales del Estado y de los particulares mediante los cuales los constituyentes definieron unos compromisos éticos. Por eso, su funcionamiento efectivo no recae solo en la familia, como sucedía con anterioridad al siglo XIX ni exclusivamente en el Estado”(15).
Debido a esto, el constituyente ha establecido una concurrencia entre distintos agentes sociales para la satisfacción de los derechos fundamentales de algunos sujetos. Por ello, acerca de la interpretación del mandato constitucional del artículo 46 superior, en el que concurren como obligados el Estado, la sociedad y la familia, la Corte Constitucional ha señalado en repetidas ocasiones “que su efectividad requiere una suerte de “división del trabajo moral”, en la cual todos los agentes sociales asuman de manera responsable el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, de forma que se haga posible la cooperación social. De este modo, tanto las instancias oficiales o los servidores públicos encargados del ejercicio de las funciones sociales del Estado, como los particulares, están llamados por la Constitución y la ley a cumplir con su parte de deberes, lo cual implica un comportamiento consciente de la interdependencia de los diversos individuos en la sociedad”(16).
Así, este actuar responsable que deben asumir todos los agentes sociales frente a sus obligaciones constitucionales, “se concreta en los deberes de la persona y del ciudadano consignados en el artículo 95 de la Constitución, al igual que en los deberes correlativos a los derechos constitucionales, en especial a los derechos sociales”(17).
Con respecto a las obligaciones que debe asumir el Estado frente a la población de la tercera edad, la Corte Constitucional ha indicado en varias oportunidades que el Estado debe propender por el cuidado de la vejez como parte del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Ello por cuanto a pesar de existir un especial deber de solidaridad en cabeza de la familia, el artículo 46 habla de una responsabilidad concurrente, y por tanto, el Estado no solo puede sino que debe contar con una política pública de cuidado, protección e integración del adulto mayor, y adoptar las respectivas medidas para implementarlas.
En consecuencia, corresponde al Estado garantizar a los ancianos en situación de pobreza, las condiciones materiales para la realización efectiva de sus derechos fundamentales (C.N., art. 2º), dadas las circunstancias de debilidad manifiesta y grave vulnerabilidad en las que se encuentran estos grupos poblacionales.
3.4.4. La comunidad internacional también ha establecido el cuidado de la vejez como una obligación propia de los Estados constitucionales. Dentro de los instrumentos internacionales que otorgan protección a las personas de la tercera edad, existen algunos que forman parte del llamado bloque de constitucionalidad, que ha delimitado la jurisprudencia de esta corporación.
Al interior del sistema interamericano de derechos humanos uno de los tratados internacionales que reviste mayor importancia en este tema es el Protocolo adicional a la Convención americana en materia de derechos económicos, sociales y culturales - Protocolo de San Salvador, firmado en 1988 y ratificado por Colombia a través de la Ley 319 de 1996. Este instrumento, en su artículo 17(18), establece una obligación progresiva de los Estados en favor de la población de la tercera edad en los siguientes términos:
Como se ve, el Estado colombiano se ha comprometido a adoptar, de manera progresiva, las disposiciones y mecanismos necesarios para brindar a los adultos mayores los servicios requeridos para garantizar su calidad de vida, tales como alimentación.
En lo atinente al sistema universal de protección de derechos humanos, cabe recalcar que “las primeras referencias a las personas de edad en los instrumentos internacionales de derechos humanos son solo indirectas y, generalmente, se limitan a la seguridad social y al derecho a un nivel de vida adecuado”(19).
Un claro ejemplo de lo anterior es la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) firmada en 1948, la cual hace una referencia indirecta a la especial protección que deben recibir ciertos grupos poblacionales en el seno de esta organización, entre ellos los sujetos de la tercera edad. En su artículo 25, se estipula el derecho que tiene toda persona a un nivel de vida adecuado, el cual comprende, no solo las necesidades básicas (alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica) sino también los seguros en caso de vejez(20).
Otro referente normativo cuya mención es relevante es el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, Pidesc, firmado en 1966 y ratificado por Colombia a través de la Ley 74 de 1968, instrumento que si bien no alude de forma expresa a los derechos de los adultos mayores, consagra en su artículo 9º “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”, cláusula que ha sido interpretada por el Comité de derechos económicos, sociales y culturales expandiendo su alcance, como se verá más adelante(21).
En efecto, “la protección limitada que proporcionan las convenciones existentes a los derechos de las personas de edad se ha visto reforzada parcialmente gracias a su interpretación progresiva, realizada por los órganos encargados de su supervisión”(22). Es el caso del Comité de derechos humanos, que ha desarrollado el principio de no discriminación por la edad, en ciertos casos que ha analizado dentro de su procedimiento contencioso.
Mención aparte merece la destacada labor del Comité de derechos económicos, sociales y culturales, encargado de la interpretación del Pidesc que en cumplimiento de sus funciones emitió la observación general 6 de 1995 sobre los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. En este documento, el comité “desarrolla el análisis legal más comprensivo de los derechos de los ancianos actualmente existente a nivel internacional”(23), toda vez que en el mismo se especifican las obligaciones que corresponden en el ámbito de los derechos de las personas de la tercera edad, a los Estados que son parte de esta convención.
En la observación general 6, el comité ha desarrollado el contenido y alcance de los derechos de las personas mayores mediante distintas cuestiones abarcadas por el pacto en varias disposiciones, sobre igualdad de derechos de hombres y mujeres, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, protección de la familia, nivel de vida adecuado, salud física y mental y educación y cultura(24).
Conviene enfatizar en este punto (debido a la estrecha relación que existe con la medida cuya constitucionalidad se analiza) en el derecho a un nivel de vida adecuado consignado en el artículo 11 del Pidesc, norma frente a la cual el Comité de DESC concluye que “las personas mayores deberían lograr satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, ingresos, cuidados y autosuficiencia, entre otras. También deben desarrollarse políticas que favorezcan la permanencia en sus hogares por medio del mejoramiento y la adaptación de sus viviendas”(25).
La Resolución 46 de 1991 de la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta una serie de principios en materia de derechos de las personas de edad, los cuales recomienda incluir en sus programas nacionales. Tales principios son: independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad en favor de las personas mayores. Con respecto a los cuidados, son concebidos a partir de una noción de integralidad que abarca varias aristas de su desarrollo humano. Con relación a las instituciones donde se les prestan cuidados, la Resolución 46 afirma:
“13. Las personas de edad deberán tener acceso a medios apropiados de atención institucional que les proporcionen protección, rehabilitación y estímulo social y mental en un entorno humano y seguro.
14. Las personas de edad deberán poder disfrutar de sus derechos humanos y libertades fundamentales cuando residan en hogares o instituciones donde se les brinden cuidados o tratamiento, con pleno respeto de su dignidad, creencias, necesidades e intimidad, así como de su derecho a adoptar decisiones sobre su cuidado y sobre la calidad de su vida”(26).
La carta andina para la promoción y protección de los derechos humanos firmada en 2002 por los países de la Comunidad Andina de Naciones, da cuenta de la voluntad conjunta de los Estados por “cumplir y hacer cumplir los derechos y obligaciones que tienen como finalidad promover y proteger los derechos humanos de los adultos mayores”(27). Esta declaración además delimita algunas prioridades de acción de los gobiernos frente a los adultos mayores(28).
También se destaca el plan de acción internacional sobre el envejecimiento (Plan Madrid) aprobado en 2002 en desarrollo de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, celebrada en Madrid. Este plan, adoptado por 159 Estados, está dirigido a la promoción y protección de los derechos humanos de los ancianos, así como incluir el envejecimiento en las agendas globales. Se encuentra estructurado en torno a tres prioridades: las personas de edad y el desarrollo, el fomento de la salud y el bienestar en la vejez y la creación de un entorno propicio y favorable(29).
La Declaración de Brasilia adoptada en el marco de la segunda conferencia regional intergubernamental sobre envejecimiento en América Latina y el Caribe en 2007, organizada por la Cepal, manifiesta el compromiso de los países firmantes para la promoción, protección y garantía de los derechos de las personas de la tercera edad, en diversos frentes tales como salud, educación, trabajo, no discriminación, entre otros. En materia de la formulación de políticas públicas, la declaración aboga por “incorporar el tema del envejecimiento y darle prioridad en todos los ámbitos de las políticas públicas y programas, así como destinar y gestionar los recursos humanos, materiales y financieros para lograr un adecuado seguimiento y evaluación de las medidas puestas en práctica, diferenciando el área urbana y rural y reconociendo la perspectiva intergeneracional, de género, raza y etnia en las políticas y programas destinados a los sectores más vulnerables de la población en función de su condición económica y social”(30).
Es dentro de este marco normativo internacional que se encuadra la obligación del Estado de proteger a los adultos mayores en forma especial, deber que se materializa a través de los distintos programas sociales creados por el legislador y ejecutados por la administración, que buscan garantizar plenamente su calidad de vida.
3.4.5. Marco normativo de protección de la vejez en Colombia.
Aunque con anterioridad a 1975 se promulgaron leyes de asistencia social y beneficencia pública, todas ellas se habían formulado de manera general. Es solo a partir de dicho año que se aprobó una ley específica para garantizar algunos derechos prestacionales a las personas de edad.
3.4.5.1. En efecto, con la Ley 29 de 1975 el Congreso de la República otorgó facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para establecer la protección a la ancianidad y creó el Fondo Nacional de la Ancianidad Desprotegida, que se formaba por diversos tipos de apropiaciones, pero que no podía financiarse “en ningún caso mediante la creación de nuevos gravámenes directos o indirectos”(31). Igualmente, se condicionaba la prestación de los servicios garantizados por esta ley a la admisión de la persona dentro del ancianato.
Con el Decreto-Ley 2011 de 1976 se desarrollan las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional. A través del mismo, se creó un Consejo nacional de protección al anciano y establecieron otras regulaciones pertinentes a la atención de los adultos mayores. Igualmente, se ordenó denominar a los hogares y ancianatos como centros de bienestar del anciano, CBA.
Posteriormente, se promulgó la Ley 48 de 1986, por la cual se autorizó a las asambleas departamentales, concejos intendenciales, comisariales y del Distrito Capital, para la emisión de una estampilla pro-construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano. Es clave destacar el artículo 7º de la Ley 48, norma que garantiza ciertos derechos y servicios para los ancianos que no pasaran la noche en estos lugares. Dicho artículo establece:
“ART. 7º—En los centros de bienestar del anciano se dispondrá de servicios mínimos de terapia ocupacional y recreativa que permitan la atención de aquellos ancianos indigentes que no pernocten necesariamente en los centros, pero que reciban atención médica y alimenticia, puedan ejercitar allí sus facultades creativas en los campos de la pintura, artesanía, jardinería, confecciones, etc., todo de acuerdo con la reglamentación que sobre el particular establezca el Consejo nacional de protección al anciano. Estos últimos serían centros abiertos de bienestar del anciano”.
Más tarde, con la expedición del Decreto 77 de 1987 (Estatuto de Descentralización), los centros de bienestar del anciano quedan a cargo de los municipios y distritos.
Luego, a través de la Ley 687 de 2001 se reformó la antigua Ley 48. En la Ley 687 se comienza a hablar de los centros de vida y se autoriza a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales “para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla prodotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, centros de la vida para la tercera edad en todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales”(32). Igualmente, para aquellos centros en los que los ancianos indigentes no pernocten, se impone la obligación de garantizar “el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas, culturales y ocupacionales”(33).
Es importante referir la Ley 1251 de 2008, cuyo objeto es “proteger, promover, restablecer y defender los derechos de los adultos mayores, orientar políticas que tengan en cuenta el proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Estado, la sociedad civil y la familia y regular el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez”(34).
Esta norma define algunos conceptos importantes en materia de protección y garantía de derechos de personas de la tercera edad (art. 3º), plantea una serie de principios rectores para su aplicación (art. 4º), y enuncia los derechos de los ancianos y los deberes de la sociedad para con ellos (arts. 5º y 6º). En su título II define los lineamientos principales para trazar la política nacional de envejecimiento y vejez. En su título III, los requisitos para el funcionamiento de las instituciones prestadoras de servicios de atención y protección integral al adulto mayor. Para terminar, el título IV se refiere al Consejo nacional del adulto mayor.
En concreto, para el análisis de la cuestión cuya constitucionalidad se debate, es pertinente citar las definiciones de centros de protección social para el adulto mayor, centros de día para adulto mayor e instituciones de atención, consignadas en el artículo 3º de la Ley 1251 de 2008, cuyo concepto ha expresado el legislador así:
“(...) Centros de protección social para el adulto mayor. Instituciones de protección destinadas al ofrecimiento de servicios de hospedaje, de bienestar social y cuidado integral de manera permanente o temporal a adultos mayores.
Instituciones de atención. Instituciones públicas, privadas o mixtas que cuentan con infraestructuras físicas (propias o ajenas) en donde se prestan servicios de salud o asistencia social y, en general, las dedicadas a la prestación de servicios de toda índole que beneficien al adulto mayor en las diversas esferas de su promoción personal como sujetos con derechos plenos”(35).
3.4.5.2. La Ley 1276 de 2009 bajo estudio, modificó la Ley 687 de 2001. Esta ley pone el acento en la protección de los derechos de los adultos mayores a través de los centros vida “como instituciones que contribuyen a brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida”(36).
Esta norma establece por primera vez, con claridad la definición de centro vida, entendiendo por tal “al conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los adultos mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar”(37). Son beneficiarios de estos centros, por disposición del legislador los adultos mayores de niveles I y II de Sisbén “o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social”(38).
Igualmente, el artículo 11 de la Ley 1276 obliga a los centros vida a brindar una canasta mínima de servicios, conformada por alimentación, orientación psicosocial, atención primaria en salud, aseguramiento en salud, capacitación en actividades productivas, deporte, cultura, recreación, entre otros(39).
Finalmente, en lo relativo a la financiación, el artículo 3º de la Ley 1276 determina los porcentajes del producto del recaudo de la estampilla que se destinarán a los centros vida y a los centros de bienestar del anciano. El sostenimiento económico de estas instituciones quedó distribuido por el legislador así:
“ART. 3º—Autorízase a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará estampilla para el bienestar del adulto mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los centros vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional”(40).
Por último, la Ley 1315 de 2009 pretende establecer “las condiciones mínimas que dignifiquen la estadía de los adultos mayores en los centros de protección, centros de día e instituciones de atención”(41). Esta ley conserva las definiciones dadas por la Ley 1251 de 2008, pero impone algunos requisitos formales para el funcionamiento de los centros de día y de protección social.
Algunos de los requerimientos impuestos a estas instituciones se refieren a permiso de funcionamiento, instalaciones, personal idóneo (incluyendo el personal médico), entre otros. Dispone además la norma la vigilancia y el control que se ejerce sobre estas entidades. Igualmente, les impide recibir recursos del Estado si no cumplen con todas las previsiones dispuestas por la Ley 1315.
3.4.5.3. Finalmente, cabe señalar que el Gobierno Nacional adoptó por disposición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, la política nacional de envejecimiento y vejez en diciembre de 2007. De acuerdo con el Ministerio de Protección Social, esta política recoge la participación de múltiples grupos de interés como: la academia, las asociaciones de personas mayores, las instituciones prestadoras de servicios sociales y de salud para las personas mayores, ministerios, institutos descentralizados y entidades territoriales. Toma en cuenta, además, lo propuesto en distintos escenarios internacionales en materia de envejecimiento, como las recomendaciones de las diferentes asambleas mundiales sobre envejecimiento y de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, OISS, así como algunos instrumentos internacionales que reconocen derechos a los adultos mayores(42).
Esta “Política nacional de envejecimiento y vejez” se encuentra dirigida a toda la población colombiana, especialmente a los mayores de 60 años, enfatizando a su vez en aquella que se encuentra en condiciones de extrema pobreza, dependencia y vulnerabilidad social, económica, de género y étnica. “Tiene como reto el envejecimiento demográfico, el envejecimiento femenino, la enfermedad, la discapacidad, la dependencia, la calidad de vida de las personas mayores, la exclusión social, el imaginario cultural adverso y las representaciones sociales discriminatorias del envejecimiento y la vejez, la erradicación del hambre y de la pobreza extrema en la población mayor en condiciones de vulnerabilidad”(43).
Esta política pública se encuentra además planteada con un enfoque diferencial que prioriza en la atención de personas con limitaciones físicas, sensoriales o mentales permanentes, mujeres en condición de pobreza extrema, personas indígenas, afrocolombianas o en situación de desplazamiento forzado(44). De igual manera, se han planteado una serie de líneas estratégicas así como unas metas nacionales. Así las cosas, se señalan los siguientes ejes: (i) protección de los derechos humanos de las personas mayores, (ii) protección social integral, (iii) envejecimiento activo y (iv) formación del talento humano e investigación(45).
Del anterior recuento normativo, se observa que tanto la legislación como la política gubernamental, se orienta a la superación de la visión asistencialista del cuidado de la ancianidad, para pasar a entender y desarrollas las obligaciones del Estado frente a las personas de la tercera edad, con el fin de promover una verdadera integración a la vida activa y comunitaria, tal y como lo consagra el artículo 46 superior.
3.5. El mandato de progresividad y no regresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales.
3.5.1. La adopción del modelo de Estado social de derecho, su nueva concepción del individuo —individuo libre pero con necesidades— y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como derechos fundamentales.
3.5.2. La jurisprudencia constitucional(46) ha señalado que el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales ha implicado la reconceptualización de muchas de las instituciones políticas creadas o reconocidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Por ejemplo, “bajo el nuevo paradigma constitucional, el legislador ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y desarrollan asuntos relacionados con la garantía de los DESC; la Constitución le impone no solo un mandato de desarrollo legislativo en estas materias(47), sino también de progresividad y no regresión(48), y de respeto por sus contenidos, los que han sido fijados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional con el paso de los años(49). Estos deberes se traducen, entre otras, en la obligación de adoptar leyes que contengan lineamientos de política pública dirigidos a garantizarlos en todas sus dimensiones, por su puesto, con fundamento en información relevante de carácter técnico, dada la complejidad que implica su satisfacción, no solo por la intervención de distintos actores institucionales y la disposición de recursos económicos y humanos, entre otros”(50).
3.5.3. El principio de progresividad ha sido reconocido en diversos tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad(51) y se traduce en “la obligación del Estado de adoptar medidas, especialmente económicas y técnicas, para lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la plena efectividad de los DESC reconocidos por los Estados. Esa progresividad en la satisfacción de los derechos implica para el Estado tanto apropiar el máximo de sus recursos como adoptar las medidas legislativas y de otro tipo para lograr su efectivo disfrute”(52).
El Comité de derechos económicos sociales y culturales de las Naciones Unidas en la observación general 3, consideró que “(...) el concepto de realización progresiva constituye un reconocimiento del hecho de que la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente no podrá lograrse en un periodo corto de tiempo”, no obstante, ello no significa que los Estados no se encuentren obligados a adoptar medidas de manera inmediata; y por tanto, “(...) impone la obligación de moverse tan rápida y efectivamente como sea posible hacia la meta”, así como la adopción de medidas “(...) deliberadas, concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones reconocidas en el pacto”.
Se observa entonces que la comunidad internacional propende por el desarrollo gradual de los contenidos prestacionales de los derechos económicos, sociales y culturales, y proscribe regresiones en el goce efectivo de manera injustificada. Así, por ejemplo, el principio 14 b) de los principios de Maastricht(53) señala que se produce una violación del pacto con actuaciones tales como “la derogación o suspensión de la legislación necesaria para el goce continuo de un derecho económico, social y cultural del que ya se goza”. Otros eventos en los que se presenta una situación regresiva fueron descritos en la Sentencia C-507 de 2008 de la siguiente manera:
“... la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social(54) o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que está en proceso de acceder al derecho(55). En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población(56)” (resaltados fuera del texto).
3.5.4. El mandato de progresividad implica varios tipos de obligaciones para el Estado(57). De un lado, se halla la de mejorar los resultados de las políticas públicas en términos de goce efectivo de los derechos. De otro lado, desde el punto de vista normativo, el Estado debe introducir normas que extiendan la satisfacción de los derechos y debe abstenerse de modificar la normativa vigente para limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías ya reconocidas(58).
Ello implica entonces deberes concretos para el Estados referidos a la adopción de un plan de acción o un programa para la ampliación de los contenidos prestacionales del derecho con miras a lograr su goce efectivo. Al respecto, la Corte señaló lo siguiente en la Sentencia T-595 de 2002(59): “(...) lo mínimo que debe hacer (la autoridad responsable) para proteger la prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de (un derecho fundamental) en un Estado social de derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos”(60). De igual manera, comprende la prohibición de disminuir o desviar sensiblemente los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho(61). En tercer lugar, proscribe aumentar significativamente el costo para acceder a un servicio necesario para garantizar un derecho, especialmente para las personas de escasos recursos(62). En cuarto lugar, el principio obliga al Estado a no incrementar los requisitos para la satisfacción del respectivo derecho(63).
Cabe señalar que este principio no implica una prohibición absoluta de adoptar medidas regresivas; se trata de una prohibición prima facie, pues tales medidas pueden tener lugar al amparo de la Carta, siempre y cuando se encuentren debidamente justificadas en términos de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras opciones disponibles(64). En este sentido, en la Sentencia C-1141 de 2008(65), la Corte precisó que la cláusula de no retroceso en definitiva supone que una vez logrados ciertos avances en la concreción de los derechos, “(...) las condiciones preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes(66)” (resaltado fuera del texto).
En consecuencia, las medidas regresivas deben sujetarse a un escrutinio de constitucionalidad más estricto que otras decisiones legislativas, que además comprenda una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente(67). Así, como se indicó en la Sentencia C-671 de 2002(68), para que una medida regresiva pueda considerarse ajustada a la Carta, “(...) las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”. Además, con fundamento en la observación general 14 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas, en este mismo fallo, la corporación precisó que para justificar medidas regresivas “(...) el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran necesarias y que ‘se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las alternativas posibles’”.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado un test de constitucionalidad para determinar si una medida es regresiva. La Sentencia C-536 de 2012(69), analizó y condensó los parámetros adoptados por la corporación para el efecto.
En este orden de ideas, el primer paso habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad, es determinar si la medida objeto de control es efectivamente regresiva. La regresividad, en palabras de la Corte, “implica que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le prexisten, ya sea porque reduce el “radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos invertidos en [su] satisfacción”, aumente “el costo para acceder al derecho”, o en términos generales, la tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social”(70).
Para ello es necesario adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende “una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente”(71). Solo si la medida es efectivamente regresiva, se continuará con el análisis de la medida.
La Sentencia C-532 de 2012 establece que una vez establecido el carácter regresivo de la medida, la Corte debe examinar si esta desconoce o no, los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales. Sobre el particular consideró que “no existen reglas generales en los tratados internacionales, ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del comité para la vigilancia del Pidesc y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario mínimo y el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de ocho horas”, tal y como estas habían sido precisadas en la Constitución y en los tratados internacionales pertinentes(72). En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social(73).
Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida regresiva. Si se comprueba que una medida es regresiva, debe la corporación analizar si el legislador dio cuenta de las razones por las cuales rompió el mandato de progresividad. Los tratados internacionales establecen criterios para estudiar si una razón alegada por el legislador es o no admisible. Así, el Pidesc y el protocolo a la CADH en materia de derechos sociales, consideran que las restricciones a los derechos sociales solamente podrán ser introducidas mediante leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4º del Protocolo de San Salvador) o que “sea[n] compatible[s]con la naturaleza de esos derechos” (art. 4º del Pidesc). En este sentido, el Comité Pidesc ha indicado que “las medidas de carácter deliberadamente retroactivo (...) requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto”(74).
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha impuesto un test estricto de proporcionalidad si se llega a comprobar que la medida adoptada por el legislador es efectivamente regresiva. Es por ello que se requiere que el legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria” y que es “estrictamente proporcional en términos costo beneficio”(75). También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la medida regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y contundentes”(76). O también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que “no es necesario que la restricción promueva todos los derechos (del Pidesc)”(77). Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas “no se encuentran justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de (la disposición demandada)” o no “existan datos precisos sobre la real afectación (del contenido del derecho en cuestión)”(78). O debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial”(79).
A la Sala le corresponde analizar, en primer lugar, si el legislador, al modificar la distribución del valor recaudado por la estampilla para el bienestar del adulto mayor, asignando un 30% para los centros de bienestar del anciano y un 70% para los centros de vida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, desconoció el mandato de no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad.
En segundo lugar, deberá estudiarse si la disposición incurre en una vulneración del derecho a la igualdad (art. 13) y a la protección especial al adulto mayor (art. 46), al otorgar un privilegio injustificado a los centros vida en relación con los centros de bienestar del anciano, mediante una distribución más favorable para los primeros. Para el actor, los centros de bienestar del anciano requieren un mayor financiamiento en razón a que sus usuarios carecen de un núcleo familiar y se encuentran en situación de calle o sin sitio de habitación, y por ello, el reparto de los recursos de la estampilla previsto en la ley acusada, lesiona el especial trato que deben recibir esos adultos mayores.
Para resolver este problema jurídico, la corporación reitera que el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, así como para la promoción de su integración a la vida activa y comunitaria.
En este orden de ideas, debe reiterarse que la atención integral a la vejez no es asunto exclusivo del ámbito doméstico, sino por el contrario, es un deber también a cargo del Estado colombiano. A ello es que se refiere el artículo 46 superior cuando dispone que el Estado concurrirá a la protección de los adultos mayores. La verdadera efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad, parte de la superación de la idea simplemente asistencialista de su cuidado, o peor aún, de considerar la obligación constitucional del Estado, como un acto de beneficencia.
Por el contrario, el órgano estatal debe adoptar una política pública de atención integral a la vejez en asuntos tales como la salud, tanto mental y física, la alimentación adecuada, su cuidado profesional, la relación intergeneracional, la garantía de unos ingresos que permitan disfrutar de su retiro, el deporte, la cultura, la recreación, la no discriminación, entre otros. En este punto, es importante traer nuevamente a colación tanto la Resolución 46 de 1991 de la Asamblea General de las Naciones Unidas como la Declaración de Brasilia, en donde se insta a los Estados firmantes a “incorporar el tema del envejecimiento y darle prioridad en todos los ámbitos de las políticas públicas y programas, así como destinar y gestionar los recursos humanos, materiales y financieros para lograr un adecuado seguimiento y evaluación de las medidas puestas en práctica, diferenciando el área urbana y rural y reconociendo la perspectiva intergeneracional, de género, raza y etnia en las políticas y programas destinados a los sectores más vulnerables de la población en función de su condición económica y social”(80).
Procede entonces la Sala a resolver los cargos presentados por el ciudadano demandante.
3.7. El artículo 3º de la Ley 1676 de 2009 no contiene una medida regresiva.
Como se señaló al hacer un recuento de la jurisprudencia sobre la prohibición de regresividad, la corporación ha utilizado como herramienta de análisis, el llamado test de constitucionalidad de las medidas regresivas que se compone de tres elementos: la determinación del carácter regresivo de la norma, en caso que la respuesta sea afirmativa, se procede a establecer si la misma afecta los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales y por último se estudia si la regresión esté justificada.
El primero de estos pasos es fundamental para continuar con el juicio. En efecto, solo si se demuestra que la medida es regresiva se procederá a analizarse si se afecta o no los mínimos intangibles y la justificación de la medida.
Es por ello que en el presente asunto, en primer lugar, debe la corporación determinar si la medida es en realidad regresiva. Para el efecto, se analizará el cambio normativo entre la Ley 687 de 2001 y la Ley 1276 de 2009. Es necesario, tal y como se dijo en las consideraciones de esta providencia, adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Así, el escrutinio constitucional comprende “una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente”(81).
3.7.1. La estampilla para el bienestar del adulto mayor fue creada a través de la Ley 48 de 1986 que autorizó en su artículo 1º a las asambleas departamentales, a los entonces consejos intendenciales y comisariales y al Consejo Distrital de Bogotá para emitir una “estampilla como recurso para contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en cada una de sus respectivas entidades territoriales”.
Es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional, retomando la posición del Consejo de Estado, específicamente en la Sentencia C-768 de 2010(82), ha dicho sobre la naturaleza jurídica de las estampillas:
“las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado(83) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado.
La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social.
Entonces, las “estampillas”, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago del servicio público recibido, tendrán el carácter de administrativas; o de parafiscales, si corresponden al cumplimento de una prestación social que se causa a favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo fiscal.
Posteriormente, mediante la Ley 687 de 2001 se señaló nuevamente la posibilidad de emisión de la estampilla para dotar los centros de bienestar y vida del adulto mayor:
“ART. 1º—Autorícense a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad en cada una de sus respectivas entidades territoriales”.
De igual manera, el artículo 4º de la Ley 687 disponía que el recaudo de la estampilla se distribuiría en los distritos y municipios de su jurisdicción en proporción directa, al número de ancianos indigentes que atendiera el ente distrital o municipal en sus centros de bienestar del anciano.
Se observa entonces que mediante la Ley 687 de 2001, el legislador reiteró que el producto de la estampilla sería aplicado en su totalidad a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano e instituciones y centros vida, sin consagrar una distribución específica de los mencionados recursos.
3.7.2. El proyecto que dio origen a la Ley 1276 de 2009 fue presentado por iniciativa parlamentaria e institucionaliza los centros vida con el objeto de atender a los adultos mayores de los niveles I y II de Sisbén, brindar una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida.
La creación de estos centros vida, tal y como se desprende de la exposición de motivos, se enmarca en un nuevo modelo de atención a la tercera edad, ya no circunscrito a cubrir los requerimientos básicos de la ancianidad sin techo, sino de generar espacios de satisfacción integral de las necesidades de las personas de la tercera edad no solo de aquella sin sitio de habitación, sino también de la población ubicada en los niveles I y 2 del Sisbén. En este orden, el artículo 7º, literal c, de la Ley 1276 de 2009 define dicha atención integral como “el conjunto de servicios que se ofrecen al adulto mayor, en el centro vida, orientados a garantizarle la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, interacción social, deporte, cultura, recreación y actividades productivas, como mínimo”.
Como beneficiarios de estos centros, el artículo 6º dispone que serán, de forma gratuita, los adultos mayores de niveles I y II de Sisbén o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social. De igual manera, estos centros tienen la obligación de prestar servicios de atención gratuita a los ancianos indigentes, que no pernocten necesariamente en dichas instituciones, a través de los cuales se garantiza el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas, culturales y ocupacionales y los demás servicios mínimos establecidos en esa ley. También podrán disfrutar de los servicios las personas de la tercera edad con un nivel socioeconómico más alto, siempre y cuando se paguen unas tarifas mínimas (art. 13).
De igual manera, el artículo 11 impone como canasta básica de servicios que debe ofrecer estos centros vida, los siguientes:
“1) Alimentación que asegure la ingesta necesaria, a nivel proteico-calórico y de micronutrientes que garanticen buenas condiciones de salud para el adulto mayor, de acuerdo con los menús que de manera especial para los requerimientos de esta población, elaboren los profesionales de la nutrición.
En cuanto a la creación de los centros vida, el artículo 12 consagra que la entidad territorial los organizará de tal manera que se asegure su funcionalidad y un trabajo interdisciplinario en función de las necesidades de los adultos mayores; y contará, como mínimo, con el talento humano necesario para atender la dirección general y las áreas de alimentación, salud, deportes, recreación y ocio productivo, garantizando el personal que hará parte de estas áreas para asegurar una atención de alta calidad y pertinencia, de acuerdo con los requisitos que establece, para el talento humano de este tipo de centros, el Ministerio de la Protección Social.
3.7.3. En relación con el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, el artículo 3º modifica el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, y dispone que el producto de la estampilla para el bienestar del adulto mayor se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los centros vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional. La disposición establece:
“ART. 3º—Modificase el artículo 1º de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorizase a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará estampilla para el bienestar del adulto mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los centros vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional”.
La exposición de motivos da cuenta de la finalidad que persigue la Ley 1276 de 2009 cuyo objeto es la ampliación el recaudo por este concepto y fortalecer la inversión con recursos de la estampilla hacia los centros de vida, como nueva manera de entender la atención integral al adulto mayor. En la Gaceta 652 de 2007 (Exposición de motivos del Proyecto de Ley 057/2007 Cámara, 301/08 Senado) consta lo siguiente:
“En la tercera edad las condiciones de vulnerabilidad se agudizan las dificultades para conseguir un ingreso, los problemas de salud, la escasa aceptación social y la falta de espacios propicios para su interacción social, distintos a los tradicionales ancianatos que no siempre son aceptados por la carga emocional que significan y por conducir a mayores niveles de marginalidad familiar y social. No obstante, el proyecto de ley que estamos presentado, no niega la necesidad de los asilos o ancianatos, cuando las condiciones sociales de la persona no permitan su acceso a los centros vida por carecer de sitios en donde pernoctar, sin prohibir el acceso de estas personas a los centros vida en la búsqueda de servicios integrales, durante el día.
A pesar de que la ley faculta a las entidades territoriales para crear la estampilla proanciano hasta por un valor del 5% del presupuesto de la respectiva entidad, no todos los municipios y departamentos la tienen establecida. La propuesta se orienta a ser de obligatorio cumplimiento la adopción de la estampilla a nivel nacional, a ser igualmente obligatorio, alcanzar como mínimo el 5% del valor del presupuesto de cada entidad territorial y a invertir el 40% de lo recaudado en la financiación de los “centros vida” para la tercera edad, con un apoyo financiero proporcional al número de potenciales beneficiarios, por parte del nivel departamental. El ente territorial será autónomo al definir los mecanismos a través de los cuales recolectará estos recursos y los rubros que quedarán sujetos a este cobro, de tal manera que les permitan alcanzar, cuanto menos el 5% de su presupuesto anual.
El proyecto de ley se orienta a modificar, en algunos artículos, la Ley 687 de 2001, sobre la “estampilla proanciano” por una ley de bienestar integral para los adultos mayores de Colombia, donde sus derechos fundamentales queden amparados y financiados a través de intervenciones integrales a cargo de las entidades territoriales.
Varios entes territoriales, por iniciativa propia, como lo hizo el municipio de Bucaramanga en el año 2002, han organizado estos centros vida, dentro del concepto moderno de apoyo integral a la tercera edad, con excelentes resultados y niveles de cobertura; pero siempre se encuentran obstáculos de índole financiera en el desarrollo de estas iniciativas, que requieren una decidida voluntad política, que a su vez se traduzca en recursos que permitan su viabilidad y lo que es más importante, su sostenibilidad”.
3.7.4. Se observa entonces que el legislador buscó con la expedición de la Ley 1276 de 2009: (i) adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la satisfacción de sus necesidades básicas, sino bajo un concepto de cuidado integral de la vejez, a través de los denominados centros vida, (ii) prestar dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables clasificados en los niveles I y II del Sisbén, así mismo podrán participar usuarios de diferente niveles socioeconómicos con un pago mínimo y (iii) establecer en todos los municipios la estampilla pro anciano, para fortalecer las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto algunas entidades territoriales no la han adoptado, en otras palabras, hacerla obligatoria.
Por otro lado, tal y como aportó el Ministerio de Salud en su intervención, la institucionalización y regulación de los centros vida, busca la ampliación de cobertura a los adultos mayores que a pesar de tener sitio de habitación, se encuentran en una condición socioeconómica vulnerable y con gran cantidad de necesidades básicas insatisfechas. En efecto, en las estadísticas presentadas por la cartera de salud, se señala que el último censo del DANE del año 2005 muestra que solo el 1% de las personas mayores de 60 años en el país, habitan en los tradicionales ancianatos, y por el contrario, el 20% viven solas, sin el apoyo que la edad requiere. Sobre el particular adujo: “Según el censo 2005, en los lugares de alojamiento especial habita el 1% de la población con 60 y más años del país (36.000 personas de 3.7 millones). La gran mayoría de estos residentes están en aéreas urbanas, entre ellos hay más mujeres que hombres y los diferenciales por departamento son importantes, las áreas más urbanizadas tienen mayores coberturas”.
En este orden de ideas, era necesaria la implementación de espacios que permitieran la interacción del adulto mayor, distinto a los lugares tradicionales de atención.
Se observa entonces que a diferencia de lo señalado por el accionante, la reforma introducida por la Ley 1276 de 2009 no restringe ni recorta la atención del adulto mayor, sino por el contrario: (i) adopta un nuevo paradigma de atención a la ancianidad superando la visión simplemente asistencialista de su cuidado, (ii) amplia la cobertura no solo frente a aquellos que se encuentran en situación de pobreza extrema, indigencia o sin sitio de habitación sino también a aquellos clasificados en los niveles I y II del Sisbén, así como demás población mayor que desee participar en los programas con pagos mínimos por los servicios. De igual manera, debe ponerse de presente que los servicios ofrecidos tanto por los centros vida como los centros de bienestar del anciano no son excluyentes, y como lo señala expresamente la Ley 1276 de 2009 en los primeros será obligatorio, en especial, el cuidado de los ancianos en indigencia y (iii) fortalece las fuentes de recursos para los centros vida como instituciones en donde las personas de la tercera edad son atendidas durante el día y que deben ofrecer una visión integral de cuidado de la vejez. Es preciso observar que dicho fortalecimiento de recursos también se predica de los centros de bienestar del anciano, en tanto se hace obligatoria la estampilla en todos los municipios, y se les asigna un porcentaje determinado.
Es por ello que no es posible afirmar que el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 contenga una medida regresiva en materia de protección de los derechos económicos, sociales y culturales, y por tanto, no se presenta el presupuesto del básico del debate constitucional en relación con la violación del principio de progresividad. La creación de los centros vida persigue adoptar un nuevo paradigma de política pública de atención a la vejez no solo dirigida a la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de las personas de la tercera edad más pobres, sino a la integración social de todos los adultos mayores con énfasis en la población más vulnerable.
3.8. No se presenta vulneración del derecho a la igualdad.
Pasa entonces la Corte a analizar el segundo cargo propuesto por el demandante referido a la violación del principio de igualdad. Como lo ha desarrollado la jurisprudencia de esta corporación, previo a efectuar el test de igualdad, debe estudiarse si los grupos objeto de comparación se encuentran en una misma situación de hecho. Ello es presupuesto indispensable para analizar si dicho trato diferenciado se encuentra justificado, si cuenta con finalidad, si es adecuado, proporcional y no sacrifica otros principios constitucionales.
3.8.1. La situación de los centros de bienestar del anciano como la de los centros vida, puede ser objeto de comparación. En efecto, (i) las dos instituciones tienen como objeto prestar servicios de cuidado y de satisfacción de necesidades a la población adulta mayor y (ii) la referida población se encuentra en alto grado de vulnerabilidad. En otras palabras, el objeto de las dos instituciones es permitir al Estado desarrollar la obligación constitucional de la protección a la vejez consagrada en el artículo 46 superior, y por ello, las dos destinan el recaudo de los recursos de la de la “estampilla para el adulto mayor” al cuidado de la tercera edad.
Pese a que las situaciones son efectivamente comparables, la Sala encuentra que el trato diferente establecido en el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 se encuentra justificado.
En efecto, la disposición busca finalidades importantes por cuanto la Ley 1276 de 2009:(i) adopta un nuevo paradigma de atención a la ancianidad, (ii) amplia la cobertura no solo frente a aquellos que se encuentran en situación de pobreza extrema, indigencia o sin sitio de habitación sino también a aquellos clasificados en los niveles I y II del Sisbén y demás población que lo requiera y (iii) fortalece las fuentes de recursos tanto para los centros vida como para los centros de bienestar del anciano, en tanto se hace obligatoria la estampilla en todos los municipios.
Para cumplir estas finalidades, el artículo 3º acoge un sistema de financiación acorde con en estos nuevos objetivos. Esto implica un cumplimiento de la obligación constitucional consagrada en el artículo 46 superior que establece que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. De igual manera, obliga a garantizar la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
La medida es efectivamente conducente para promover estos objetivos y es idónea para alcanzar el fin propuesto por la norma con un importante grado de probabilidad. Así, de acuerdo con el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 (i) la fijación del destino de los recursos permite cumplir las nuevas responsabilidades asignadas a los centros vida, entendiéndoles como un “conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los adultos mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar (L. 1276/2009, art. 7º, literal a)” y (ii) el establecimiento obligatorio de la estampilla efectivamente aumenta el volumen de los recursos disponibles para financiar la política pública del envejecimiento a través de los centros vida y los centros de bienestar del anciano.
En este mismo orden de ideas, el trato es proporcionado si se comparan las exigencias y las obligaciones los centros de bienestar del anciano y los centros vida.
Los centros de bienestar del anciano fueron creados a partir del Decreto 2011 de 1976. En el artículo 12 de dicha normatividad se señala que son cuatro las prioridades de aquellas instituciones, la de ofrecer albergue, vestuario, alimentación y recreación.
ART. 12.—El gobierno, por medio de los centros de bienestar del anciano o de otras instituciones afines de ayuda y protección, tanto en los aspectos económicos-financieros como médicos-científicos, prestará los siguientes servicios:
a) El de albergue, con el cual se entiende el alojamiento que reúna los requisitos mínimos de comodidad y ambiente adecuados para el bienestar físico, mental y social del anciano, de acuerdo con las normas arquitectónicas determinadas por el Ministerio de Salud.
b) El de vestuario, que comprende la ropa de uso personal, los tendidos de cama, las toallas y los demás elementos de aseo diario, y que serán suministrados por la institución correspondiente.
c) El de alimentación, que deberá ser suficiente en cantidad y calidad, de acuerdo con normas dietéticas que establezca el Ministerio de Salud.
d) El de recreación, para el cual los centros de bienestar dispondrán de locales, zonas verdes e implementos necesarios.
De otra parte, el artículo 11 de la Ley 1276 de 2009 asigna a los centros vida las siguientes obligaciones en relación con el cuidado de la vejez: alimentación, orientación psicosocial, atención primaria en salud, aseguramiento en salud, capacitación en actividades productivas, deporte, cultura y recreación, suministrado por personas capacitadas, encuentros intergeneracionales, en convenio con las instituciones educativas oficiales, promoción del trabajo asociativo de los adultos mayores para la consecución de ingresos, promoción de la constitución de redes para el apoyo permanente de los adultos mayores, uso de Internet, auxilio exequial mínimo de 1 salario mínimo mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas del ente territorial. La norma dispone:
Es decir, los parámetros para la distribución de los recursos previstos en el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 responden a una metodología de financiación acorde con las nuevas competencias que serán desarrolladas por los centros vida dentro del esquema de atención integral. En este orden de ideas, los centros de vida ofrecen una amplia gama de servicios; mientras que el servicio diferente prestado por los centros de bienestar del anciano es el de alojamiento.
Así mismo, la referida distribución responde al número de personas a las que se encuentra dirigida la atención en los centros vida si se compara con la de los centros de bienestar del anciano. En los primeros no solo se trata de ancianos indigentes (que también serán atendidos durante el día en los centros vida), sino de aquellas personas de la tercera edad de los niveles I y II del Sisbén, y los adultos mayores de una mejor condición socioeconómica. Se recuerda nuevamente lo señalado por el Ministerio de Salud en su intervención, en donde se demuestra que solo 1% de la población con más de 60 años habita en centros de bienestar del anciano.
También debe considerarse que la medida no sacrifica otros valores y principios constitucionales y por el contrario, adopta un nuevo paradigma de atención a la ancianidad superando la visión simplemente asistencialista de su cuidado, permitiendo su integración social. En este orden de ideas, con dicha política pública los derechos de la población mayor son garantizados en mayor medida, no solo porque la población indigente y sin sitio de habitación también disfrutará de los servicios de los llamados centros vida, sino porque se amplía la cobertura a otros beneficiados. De otra parte, no es cierto que se prive de la financiación a los centros vida, quienes recibirán un porcentaje obligatorio de la estampilla.
Por todo lo anterior se concluye: (i) el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, no restringe sino amplia la protección a las personas de la tercera edad, y por tanto, no puede predicarse su naturaleza regresiva y (ii) el tratamiento diferente otorgado por el legislador a los centros de atención del anciano se encuentra justificado.
3.8.2. No obstante, no puede ignorarse la trascendental función que cumplen los centros de bienestar del anciano en el cuidado de la población más vulnerable de este grupo de especial protección, como lo son los ancianos en extrema pobreza, en indigencia y sin lugar de habitación.
En otras palabras, a pesar que el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 no resulta inconstitucional por cuanto el legislador, dentro su amplio margen de configuración, determinó un esquema de financiación de los llamados centros vida para atender la política pública de atención integral de la ancianidad y ampliar su cobertura, ello no puede traducirse en una desatención o desfinanciación de los servicios de alojamiento y demás cuidados de la población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación, que ofrecen, por ejemplo, los centros de bienestar del anciano.
En efecto, el artículo 46 de la Constitución impone una responsabilidad expresa y dispone que el Estado “garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado la especial situación de los adultos mayores en estado de extrema pobreza o indigencia y ha considerado que “Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”(84).
Es por ello que la existencia de los centros vida no puede implicar una desatención o desfinanciación de los servicios de alojamiento y demás cuidados de la población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación. De igual manera, cabe señalar que, no obstante se encuentra demostrado que las medidas legislativas adoptadas por el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 no son regresivas, ello no impide que un adulto mayor que encuentre vulnerados o restringidos sus derechos fundamentales frente a situación particular, por ejemplo, en relación con el derecho al alojamiento de los ancianos indigentes, pueda interponer las acciones constitucionales pertinentes, dentro de las que se encuentran, claro está, la acción de tutela como mecanismo de control concreto de constitucionalidad.
Correspondió a la Sala determinar si el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 contenía una medida regresiva en la garantía y goce de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de la tercera edad. El ciudadano demandante consideraba que el cambio de distribución de los recursos de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, asignándose un mayor porcentaje a los centros vida frente a los centros de bienestar del adulto mayor, no era acorde con las funciones asignadas a cada uno de ellos. De igual manera, se estudió si el referido cambio normativo generaba un desconocimiento del derecho a la igualdad, consecuencia del establecer una distribución de los recursos de la estampilla más favorable para los centros vida que para los centros de bienestar.
Para resolver el problema jurídico, la corporación señaló que la atención integral a la vejez no es asunto exclusivo del ámbito doméstico, sino por el contrario, es un deber también a cargo del Estado colombiano. Es por ello que debe existir una política pública de cuidado de la ancianidad que las garantice el goce efectivo de sus derechos, así como su integración a la sociedad.
La corporación consideró que, contrario a lo señalado por el ciudadano, el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 no restringe sino que amplía la protección a las personas de la tercera edad, y por tanto, no puede predicarse su naturaleza regresiva. En efecto, el legislador buscó con la expedición de la Ley 1276 de 2009: (i) adoptar un nuevo esquema de atención al adulto mayor no circunscrito a la satisfacción básicas de sus necesidades, sino bajo un concepto de cuidado integral de la vejez, a través de los denominados centros vida, (ii) prestar dicha atención integral no solamente a las personas de la tercera edad sin sitio de habitación, sino a la población adulta de los estratos vulnerables clasificados en el nivel I y II del Sisbén y otros según su capacidad de pago y (iii) establecer en todos los municipios la estampilla proanciano, para fortalecer las fuentes de financiación del cuidado de la vejez, por cuanto algunas entidades territoriales no la habían adoptado.
De otra parte, se dijo que la distinción hecha por el legislador se encuentra justificada en las nuevas funciones asignadas a los llamados centros vida, y al número de potenciales beneficiarios, es razonable y proporcionada.
Sin embargo, la Sala sostuvo que la existencia de los centros vida no puede implicar una desatención o desfinanciación de los servicios de alojamiento y demás cuidados de la población mayor indigente, en extrema pobreza y sin sitio de habitación. De igual manera, cabe señalar que, no obstante se encontró que las medidas legislativas adoptadas por el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009 no son regresivas, ello no impide que un adulto mayor que encuentre vulnerados o restringidos sus derechos fundamentales frente a situación particular, por ejemplo, en relación con el derecho al alojamiento de los ancianos indigentes, pueda interponer las acciones constitucionales pertinentes, dentro de las que se encuentran, claro está, la acción de tutela como mecanismo de control concreto de constitucionalidad.
1. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los artículos 1º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1276 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 1276 de 2009, por los cargos estudiados en la presente providencia.
(1) Dice la citada norma: “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
(3) La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, (por regla general), releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente (sobre una) deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella (otra) encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
(4) Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
(6) Sentencia T-413 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(7) Sentencia T-225 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(8) Sentencia T-413 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(9) Sentencia T-413 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(10) Sentencia T-658 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
(11) Sentencia T-413 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(12) Sentencia C-1036 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(13) Sentencia T-207 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(14) Constitución Política, ART. 46.—“El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
(15) Sentencia T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(16) Sentencia T-658 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. En el mismo sentido, ver las sentencias T-696 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa y T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(17) Sentencia T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en la sentencia T-696 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
(18) En Sentencia T-207 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se reconoce este artículo y este Tratado como parte del bloque de constitucionalidad.
(19) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, Celade - División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal. Los derechos de las personas mayores. Módulo 2: Los derechos de las personas mayores en el ámbito internacional. Disponible en: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/4/43684/Modulo_2.pdf.
(20) ART. 25.—(DUDH): Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
(21) Martin, Claudia et. al. Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Universidad Iberoamericana. México D.F. 2004. p. 635. Disponible en: http://books.google.com.co/books?id=Y7PuYl-7BOAC&lpg=PP1&hl=es&pg=PP1#v=onepage&q&f=false
(22) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, Celade - División de población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal. Op. cit.
(23) Martin, Claudia et. al., Op. cit.
(24) Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, Celade - División de población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal. Op. cit.
(26) Resolución 46 de 1991 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
(27) Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Artículo 46.
(28) Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Artículo 47: Prestarán atención a los siguientes temas prioritarios con miras a mejorar la promoción y protección de los derechos de los adultos mayores, en sus respectivas jurisdicciones y en el ámbito andino:
(29) Martin, Claudia et. al., Op. cit.
(30) Cepal. Declaración de Brasilia. Numeral 7º.
(31) Artículo 8º. Ley 29 de 1975.
(32) Artículo 3º. Ley 687 de 2001.
(33) Artículo 6º. Ley 687 de 2001.
(34) Artículo 1º. Ley 1251 de 2008.
(35) Artículo 3º. Ley 1251 de 2008.
(36) Artículo 1º. Ley 1276 de 2009.
(37) Artículo 7º. Ley 1276 de 2009.
(38) Artículo 6º. Ley 1276 de 2009.
(39) Artículo 11. Ley 1276 de 2009.
(40) Artículo 3º. Ley 1276 de 2009.
(41) Ley 1315 de 2009.
(42) Ministerio de Protección Social. Política nacional de envejecimiento y vejez. Disponible en: http://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/POL%C3%8DTICA%20NACIONAL%20DE%20ENVEJECIMIENTO%20Y%20VEJEZ.pdf. Así mismo, esta política nacional tuvo como insumo el documento preparado por el Ministerio en conjunto con la Pontificia Universidad Javeriana, denominado “Envejecer en Colombia, Aportes para una política en Vejez y envejecimiento”.
(46) C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(47) Al respecto, en la Sentencia T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte afirmó: “Es así como la Constitución, al adoptar la fórmula del Estado social de derecho e incorporar un mandato de promoción de la igualdad material, impone un deber positivo de actuación a las autoridades, consistente en luchar por la erradicación de las desigualdades sociales existentes, hasta el máximo de sus posibilidades y con el grado más alto de diligencia, poniendo especial atención a la satisfacción de las necesidades básicas de quienes están en situación de precariedad económica. En este contexto, el Congreso juega un rol central, puesto que es el encargado, en tanto órgano democrático y representativo por excelencia, de formular las políticas sociales que serán adelantadas por el Estado en su conjunto, dentro de los parámetros trazados por la Constitución”.
(48) Ver las sentencias SU-624 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(49) Esta idea concuerda en cierta medida con el concepto de contenidos mínimos de los DESC que ha sido desarrollado, entre otras, en las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(50) C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sobre la necesidad de contar con información técnica relevante para poder diseñar una política pública coherente, comprensiva y eficaz, bien sea que sus lineamientos se recojan en una ley o en normas de menor jerarquía, la Corte se ha pronunciado, entre otras, en las sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(51) Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, articulo 2.1. Convención americana sobre derechos humanos, articulo 26. Protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, denominado “Protocolo de San Salvador”, artículo 1º.
(52) Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(53) Sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el área de los derechos económicos, sociales y culturales.
(54) Sentencia C-1165 de 2000.
(55) Cf. Sentencia T-1318 de 2005.
(56) Así por ejemplo, en la Sentencia T-025 de 2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”.
(57) Ver Christian Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (Cedal) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006.
(58) Courtis asegura: “En este sentido —no empírico sino normativo—, para determinar que una norma es regresiva, es necesario compararla con la norma que esta ha modificado o sustituido, y evaluar si la norma posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior.” P. 4. Más adelante sostiene: “Al comparar una norma anterior con una posterior, el estándar de juicio de regresividad normativa consiste en evaluar si el nivel de protección que ofrece el ordenamiento jurídico ante una misma situación de hecho ha empeorado” P. 6.
(60) La Corte agregó en la misma sentencia “(...) el Estado puede a través de sus órganos competentes definir la magnitud de los compromisos que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo y, también, puede determinar el ritmo con el cual avanzará en el cumplimiento de tales compromisos. Sin embargo, estas decisiones públicamente adoptadas deben ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio racional que estructure una política pública susceptible de ser implementada, de tal manera que los compromisos democráticamente adquiridos no sean meras promesas carentes de toda vocación de ser realizadas. Así, cuando tales compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas indispensables para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los interesados podrán exigir por vía judicial el cumplimiento de las prestaciones correspondientes”. Esta postura fue reiterada en la Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte expresó en esta oportunidad: “En consecuencia, se desconocen las obligaciones constitucionales de carácter prestacional y programático, derivadas de un derecho fundamental, cuando la entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una política pública que le permita avanzar progresivamente en el cumplimiento de sus obligaciones correlativas”.
(61) Ver Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(62) Ver Sentencia T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(63) Por ejemplo, los requisitos para acceder a derechos pensionales. Ver sentencias C-789 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. También ver Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(64) Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(66) “La prohibición de regresividad ha sido aplicada por la Corte Constitucional, entre otras en las siguientes sentencias: T-595 de 2002, T-025 de 2004, SU-388 de 2005, T-1030 de 2005, T-884 de 2006 y C-991 de 2004”.
(67) La doctrina internacional defiende esta conclusión. Por ejemplo, Courtis asegura: “La obligación de no regresividad agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aun siendo racional, la reglamentación propuesta por el legislador o por el poder ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y ampliación de su goce”. Cfr. Christian Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (Cedal) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. P. 22.
(68) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(70) Hipótesis todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
(71) Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
(72) Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
(73) Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
(74) Consideración 10, observación general 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del artículo 2º del pacto) E/1991/23.
(75) Consideración 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).
(76) Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
(77) Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
(78) Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
(79) Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.
(80) Cepal. Declaración de Brasilia. Numeral 7º.
(81) Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
(82) M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
(83) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527.
(84) Sentencia C-1036 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

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 artículo 241
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