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Timestamp: 2018-01-19 07:40:19+00:00

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Bundesverfassungsgericht Beschluss v. 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 :: Glücksspiel Recht Gewinnspiel Auslosung Preisausschreiben Aleatorische Reize Online Casinos Spielbank
Beschluss v. 19.07.2000 - Az.: 1 BvR 539/96
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Professor Dr. Rüdiger Zuck und Koll,
Möhringer Landstraße 5,
1. § 1 Abs. 3 und 5, § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Professor Dr. Klaus-Peter Dolde und Dr. Winfried Porsch,
Heilbronner Straße 156, Stuttgart -
hat das Bundesverfassungsgericht -
Erster Senat -
unter Mitwirkung desRichters Kühling,
Artikel 1 des baden-württembergischen Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (Gesetzblatt für Baden-Württemberg Seite 127) und § 13 Absatz 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 1 Absatz 3 und 5 des baden-württembergischen Gesetzes über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (Gesetzblatt für Baden-Württemberg Seite 271) sind mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde, soweit sie von den Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 erhoben worden ist, verworfen.Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.Das nach Maßgabe der Spielbankverträge zwischen der Bäder- und Kurverwaltung Baden-Baden und den Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 vom 20. Juni 1984 auf diese übertragene Recht zum Betreiben der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bleibt bis zur Bekanntgabe einer Entscheidung über die Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse für diese Spielbanken auf der Grundlage einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. März 2002, aufrechterhalten.
1. Das Spielbankenrecht gehört in der Bundesrepublik Deutschland zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das die Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfGE 28, 119). In Baden-Württemberg galt deshalb zunächst - wie in den anderen Bundesländern - das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl I S. 480; im Folgenden: Spielbankengesetz 1933) als Landesrecht fort (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>), bis es durch das Gesetz über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl S. 271) abgelöst wurde. Nach § 1 des Spielbankengesetzes 1933 konnten in bestimmten Kur- und Badeorten öffentliche Spielbanken zugelassen werden. Die Spielbankerlaubnis konnte sowohl privaten als auch öffentlichen Unternehmen erteilt werden. Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich Glücksspiele veranstaltet oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird nach § 284 StGB mit Freiheits- oder mit Geldstrafe bestraft.2. In der Bundesrepublik Deutschland gibt es derzeit 46 öffentliche Spielbanken (vgl. dazu und zum Folgenden die Internet-Angaben unter der URL <Uniform Resource Locator>: www.casinoland.de/bank16.shtml <Stand: 17. Februar 2000>). Von ihnen werden sechs als Staatsbetriebe des Freistaats Bayern, 25 durch Gesellschaften, deren Anteile vollständig vom jeweiligen Land gehalten werden, und die restlichen 15 in privater Trägerschaft betrieben. Die Spielbankunternehmen haben 1999 bei einem Umsatz von zusammen 68 Milliarden DM einen Brutto-Spielertrag von rund 1,7 Milliarden DM erwirtschaftet.
Auch bei den privat geführten Spielbanken haben die Länder in hohem Maße Anteil an den erzielten Erlösen. Spielbankunternehmer sind zwar weitgehend von den allgemeinen Steuern (insbesondere Einkommen-, Umsatz- und Lotteriesteuer) befreit (vgl. § 6 Abs. 1 der Verordnung über öffentliche Spielbanken vom 27. Juli 1938 <RGBl I S. 955>, § 4 Nr. 9 Buchstabe b des Umsatzsteuergesetzes 1999 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1999 <BGBl I S. 1270>, § 12 SpBG), unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe von in der Regel 80 % des Brutto-Spielertrags (vgl. §§ 6 und 7 SpBG), deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG den Ländern zusteht. Außerdem erheben die Länder Abgaben auch auf das so genannte Troncaufkommen (vgl. § 8 Abs. 2-4 SpBG); das sind Zuwendungen, die von den Spielbankbesuchern für in der Spielbank beschäftigte Personen aufgebracht werden, von diesen jedoch nicht entgegengenommen werden dürfen und deshalb dem Tronc zugeführt werden (vgl. § 8 Abs. 1 SpBG). Das Troncaufkommen beträgt erfahrungsgemäß zwischen 45 und 55 % der Brutto-Spielerträge und wird nach Abzug der Troncabgabe zur Deckung der Personalkosten der Spielbanken verwendet (vgl. Lauer, Staat und Spielbanken, 1993, S. 79). Darüber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der öffentlichen Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankverträgen weitere Einnahmequellen. Trotzdem verbleibt den privaten Spielbankunternehmen wegen der durch die Beschränkung der Zahl legaler Spielbanken erzeugten Knappheit des Markts regelmäßig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20 % der Brutto-Spielerträge geschätzt wird (vgl. Lauer, a.a.O., S. 81 f.).II.
2. Mit dem Spielbankengesetz von 1995 hat das Land Baden-Württemberg das Spielbankenrecht neu geordnet. Dabei sind die Voraussetzungen für die Gründung einer neuen Spielbank in Stuttgart geschaffen, die Rechtsgrundlagen für die Erteilung von Spielbankerlaubnissen neu bestimmt und die Aufsicht über die Spielbanken erstmals gesetzlich näher geregelt worden. Die einschlägigen Vorschriften lauten:§ 1
1. wenn durch den Betrieb der Spielbank weder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet noch sonstige öffentliche Belange beeinträchtigt werden,2. wenn der Erlaubnisinhaber und die sonst verantwortlichen Personen Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb der Spielbank bieten.(5) Die Erlaubnis kann nicht auf einen anderen übertragen oder einem anderen zur Ausübung überlassen werden.§ 5
Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl S. 127; im Folgenden: Änderungsgesetz - ÄndG) sind in § 13 Abs. 1 SpBG die Sätze 2 und 3 gestrichen worden.3. Anträge der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2, ihnen für die Zeit ab 1. Januar 2001 eine neue Erlaubnis für den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz zu erteilen, sind nach In-Kraft-Treten des Änderungsgesetzes gestellt, dann aber von den Beschwerdeführerinnen zum Ruhen gebracht worden. Am 8. Juni 2000 ist eine "Spielbankgesellschaft des Landes Baden-Württemberg GmbH & Co. KG" gegründet worden. Das Land hält neben allen Anteilen an der Komplementär-GmbH auch den Kommanditanteil.
b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Weder Art. 12 Abs. 1 GG noch Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt.Zwar werde der Beruf des selbständigen Spielbankunternehmers, den die Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 derzeit ausübten, von Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. Auch griffen die Spielbankengesetze von 1995 und 1996 mittelbar in das Recht der Beschwerdeführerinnen ein, nach dem 31. Dezember 2000 diesen Beruf zu ergreifen. Sie bewirkten eine objektive Zulassungsregelung. Diese sei jedoch zulässig, weil sie mit dem Ziel, die Bevölkerung vor den Gefahren zu schützen, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergäben, dem Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts diene.
Die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Alternative, zum Schutz der ordnungspolitischen Gemeinschaftswerte den Spielbankenbetrieb einer kontingentierten Zulassung durch den Staat zu unterwerfen, die Konzessionserteilung von strengen subjektiven Zulassungsvoraussetzungen abhängig zu machen und den Betrieb einer strengen staatlichen Aufsicht zu unterstellen, sei nicht so eindeutig gleich geeignet wie die Beschränkung der Erlaubniserteilung auf landeseigene Unternehmen, dass der Gesetzgeber verpflichtet wäre, diese Alternative zu wählen.Bei objektiver Würdigung aller Umstände sei die Verstaatlichung der Spielbanken in Baden-Württemberg unter Berücksichtigung der damit verfolgten Gemeinwohlzwecke den Betroffenen auch zumutbar. Bedeutung und Gewicht des Schutzes der Bevölkerung vor strafbarer Ausnutzung der natürlichen Spielleidenschaft und vor den Gefahren des Spielbetriebs hätten es gerechtfertigt, diesen generell zu untersagen. Demzufolge könnten Private vom Beruf des Spielbankunternehmers grundsätzlich ausgeschlossen werden.2. Mangels Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, aber auch bei Abwägung der Folgen beim Ergehen und beim Nichtergehen einer einstweiligen Anordnung könne auch der auf den Erlass einer solchen gerichtete Antrag keinen Erfolg haben.V.
Die Landesregierung Baden-Württemberg ist dem Verfahren beigetreten. Sie hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.B.
a) Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn der Beschwerdeführer Adressat der Regelung ist. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt schließlich vor, wenn die angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Das ist auch anzunehmen, wenn die Norm ihren Adressaten bereits vor konkreten Vollzugsakten zu später nicht mehr revidierbaren Dispositionen veranlasst (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 97, 157 <164>).Auch für Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze gilt darüber hinaus der in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität. Danach ist die Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar Betroffenen unzulässig, wenn er vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts in zumutbarer Weise Rechtsschutz durch die allgemein zuständigen Gerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 71, 305 <335 ff.>; 74, 69 <74>). Damit soll neben der Entlastung des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass dieses nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage entscheiden muss (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 97, 157 <165>).b) Nach diesen Grundsätzen bestehen gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2, soweit diese sich gegen Art. 1 ÄndG sowie § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 und 5 SpBG wenden, keine Bedenken.
Ebenfalls unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie von den Beschwerdeführern zu 3 bis 11 erhoben worden ist.1. Das ergibt sich hinsichtlich des Beschwerdeführers zu 4 schon daraus, dass dieser seine Anteile an den Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 während des Verfassungsbeschwerdeverfahrens auf den Beschwerdeführer zu 9 übertragen hat. Der Beschwerdeführer zu 4 ist deshalb durch die angegriffenen Regelungen nicht mehr selbst und gegenwärtig in seinen Grundrechten betroffen. Ein gleichwohl bestehendes Rechtsschutzinteresse ist nicht ersichtlich.
c) Gemessen daran lässt sich Art. 1 ÄndG verfassungsrechtlich nicht rechtfertigenaa) Die Regelung ist allerdings kompetenzgemäß zustande gekommen (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>). Auch dient sie wichtigen Gemeinwohlzielen. Nach der Begründung zum Entwurf des Änderungsgesetzes war mit diesem vor allem beabsichtigt, durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, wie sie bei Führung öffentlicher Spielbanken in staatlicher Trägerschaft angenommen werden, die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohen, zu effektuieren (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4 ff.). Das ist ein legitimes Regelungsziel, das zugunsten von Grundrechtsbeschränkungen der hier in Rede stehenden Art selbst dann angeführt werden könnte, wenn es zur Rechtfertigung solcher Beschränkungen des Schutzes überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter bedürfte.
2. Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 und 5 SpBG, die infolgedessen wieder auflebt (vgl. oben unter B I 1 b bb), kann vor dem Hintergrund der Ausführungen zu Art. 1 ÄndG verfassungsrechtlich ebenfalls keinen Bestand haben. Sie ist derart unbestimmt, dass bei ihrem Vollzug die Beachtung der nach Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen Maßstäbe nicht gewährleistet ist.a) § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG lässt zwar erkennen, dass es auch für die Zeit nach dem 31. Dezember 2000 möglich sein soll, die Erlaubnis zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz Unternehmen zu erteilen, die nicht die Merkmale des § 1 Abs. 3 SpBG erfüllen, oder sie solchen Unternehmen im Wege der Übertragung oder zur Ausübung zu überlassen. Nicht geregelt ist jedoch, unter welchen Voraussetzungen die Landesregierung als nach § 13 Abs. 1 Satz 2 SpBG ermächtigter Verordnungsgeber von § 1 Abs. 3 und 5 SpBG abweichen darf. Damit ist nicht sichergestellt, dass die Zugangssperren des § 1 Abs. 3 und 5 SpBG nur zur Anwendung kommen dürfen, wenn Gemeinwohlbelange, die in der konkreten Situation berechtigterweise zu berücksichtigen sind, dies unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unabweisbar verlangen (vgl. oben C II 1 b und c). Das verstößt nicht nur gegen die Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ergeben. Im Zusammenhang damit ist vielmehr auch der in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zum Ausdruck kommende, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgende Grundsatz verletzt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß von gesetzlichen Rechtsverordnungsermächtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt werden müssen. Dieser Grundsatz ist auch für die Übertragung rechtsetzender Gewalt im Bereich der Landesgesetzgebung verbindlich (vgl. BVerfGE 55, 207 <226>; 58, 257 <277>; 73, 388 <400>).

References: § 1
 § 13
 § 13
 § 1
 Art. 70
 § 1
 § 284
 § 6
 § 4
 § 12
 Art. 106
 § 8
 § 8
 Art. 1
 § 13
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 § 90
 Art. 1
 § 13
 § 1
 Art. 1
 § 13
 § 1
 Art. 1
 Art. 12
 § 13
 § 1
 § 13
 § 1
 § 1
 Art. 12
 Art. 80