Source: https://issuu.com/paraguaydebate/docs/nota_12_-_apuntes_para_la_reforma_judicial
Timestamp: 2016-12-07 15:09:53+00:00

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Apuntes para la reforma judicial by Paraguay Debate - issuu
Nos atreveríamos a decir que
el paliar dichos problemas
exige medidas radicales
y sostenidas de órganos
administrativos, y que
la patente evidencia de su
carácter de injusticia no hace
necesaria la intervención
previa de órganos
jurisdiccionales en el marco
de un proceso que concluya
declarando tal carácter,
determinando cuáles deben
ser las medidas a adoptar y
los beneficiarios de tales
medidas, porque todo ello
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones
Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.
Nota elaborada por Luis Lezcano Claude, Semillas para la Democracia.
Esta publicación es posible gracias al apoyo de la
Internacional (USAID). Los conceptos y opiniones
expresadas en la misma corresponden a sus autores
y no reflejan necesariamente el punto de vista de
USAID ni del Gobierno de los Estados Unidos.
La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la
discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que
nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.
El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate
político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de
una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es
provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.
Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras
organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con
la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los
formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así,
generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes
de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.
Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán
disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo
(brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a
la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un
material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde
la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva
PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse
como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al
debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.
Antes que nada se debe analizar si es éste un momento en que se dan las condiciones
propicias para la realización de una reforma del Poder Judicial que pueda significar un mejoramiento de la organización y el funcionamiento del mismo, sin que exista exposición a
un eventual retroceso en cuanto a las normas que lo regulan.
Por otra parte, se debe estudiar qué se pretende del Poder Judicial en cuanto órgano de
administración de justicia. Dadas las características del mismo, su actuación es de carácter
“residual”, y, en particular, en cuanto a las grandes inequidades sociales que constituyen
enormes problemas de injusticia, el Poder Judicial prácticamente nada puede hacer. Aún
cuando exista actualmente una tendencia a permitir el logro efectivo de derechos que antes
estaban previstos como meras normas programáticas orientadoras de la actividad de los
órganos de gobierno, resulta evidente que ciertas situaciones de injusticia sólo pueden ser
revertidas en forma radical y en los tiempos breves que exige la premura de las situaciones
críticas, por medio de la acción de los órganos legislativo y, sobretodo, ejecutivo. Es más, en
Latinoamérica, en general, y en el Paraguay, en particular, existen situaciones de injusticia
tan profundas, de tan larga data, que han creado habitualidad, acostumbramiento o resignación a las mismas, al punto de considerarlas “normales”.
En la solución de tales problemas, ¿qué puede hacer el Poder Judicial? En el mejor de los
casos, lo que puede hacer es mínimo ante la magnitud del problema. Nos atreveríamos
a decir que el paliar dichos problemas exige medidas radicales y sostenidas de órganos
administrativos, y que la patente evidencia de su carácter de injusticia no hace necesaria la
intervención previa de órganos jurisdiccionales en el marco de un proceso que concluya
declarando tal carácter, determinando cuáles deben ser las medidas a adoptar y quiénes
deben ser los beneficiarios de tales medidas, porque todo ello salta a la vista.
Si se admite el derecho a una existencia digna y la vigencia de una obligación social para
proveer de la misma a todos los integrantes de la sociedad, no son necesarios dilatados
procesos que necesariamente, como todos sabemos de antemano, deben concluir con el
reconocimiento de tales derechos esenciales.
A veces incluso serán necesarias medidas revolucionarias, o muy cercanas a ellas, cuya imprescindible adopción obviamente no podrá estar en manos del Poder Judicial.
¿Quién puede dudar hoy que el derecho a una alimentación adecuada, a una vivienda digna,
a una atención a la salud acorde a los avances de la ciencia y la tecnología, a un empleo, al
vestido y a los bienes materiales elementales, a la educación, etc., constituyen derechos a los
cuales debe tener acceso cualquier persona, sin que para ello sea necesario pronunciamiento
alguno de autoridad jurisdiccional que les reconozca tales derechos y ordene acciones que
deban ser realizadas para satisfacerlos? ¿Se puede sostener que el derecho a acceder a
unas condiciones materiales mínimas de existencia, debe ser probado en un juicio, del cual
resulte el dictamiento de una resolución que lo reconozca y ordene las medidas pertinentes
En cuanto a la solución del problema de la tierra, es decir, a la alta concentración de la
misma en pocas manos, lo cual se vincula con el tema de la reforma agraria, prácticamente
nula es la intervención que puede corresponderle al Poder Judicial. Lo referente a la reforma
agraria depende de la voluntad del Congreso en cuanto a la realización de expropiaciones,
y del Poder Ejecutivo en lo relativo a la organización de colonias agrícolas, con todo lo que
ello implica en las distintas fases de la producción económica.
Ante medidas extremas como la invasión de propiedades privadas, ¿qué hace el Poder Judicial? Ordena el desalojo de los invasores y eventualmente su detención y procesamiento
por “invasión de inmueble ajeno” (Art. 142 del Código Penal). Tratándose de jueces de derecho y no de equidad, es ésta la actuación que le impone la ley. ¿Es la solución a problemas
sociales? ¿Puede el Poder Judicial hacer más que esto o proceder de otro modo?
En cuanto al, tantas veces mencionado, problema de la recuperación de las “tierras mal
habidas” originadas en la época de la dictadura estronista, igualmente es nula la actuación
que puede esperarse del Poder Judicial. En todos los casos nos encontraremos ante situaciones en que las acciones judiciales están prescriptas, o ante situaciones en que formalmente (es decir, en los papeles) no existe irregularidad alguna, o ante segundos o terceros
adquirentes de buena fe a quienes no se puede perjudicar. Como se ve, el problema real de
las “tierras mal habidas” no puede encontrar solución mediante la actuación de órganos
jurisdiccionales que tienen muy constreñido el ámbito en que pueden moverse.
Sirva lo precedente para delimitar el campo de actuación que puede corresponderle al Poder Judicial en el marco de lo que se denomina Estado de Derecho, para tomar conciencia
plena de las limitaciones del mismo en cuanto a administrar justicia, es decir, a revertir situaciones injustas que se presentan en la vida social; para comprender el carácter “residual”
que habrá de tener su actuación en una sociedad en que los problemas estructurales deben
ser solucionados por otras vías y mediante la acción de otros órganos de gobierno y otros
Dentro de este contexto formulamos las propuestas de modificación de las normas constitucionales que regulan el Poder Judicial.
Las incompatibilidades de los magistrados
El artículo 254 de la Constitución prohíbe a los magistrados judiciales ejercer otros cargos
públicos o privados, remunerados o no, mientras duren en sus funciones. Esta disposición
está plenamente justificada teniendo en cuenta la delicada función que desempeñan los
mencionados funcionarios.
Lo mismo puede decirse de la prohibición de realizar cualquier tipo de actividad políticopartidaria, lo cual incluye el desempeño de cargos en partidos, asociaciones o movimientos
políticos. En el precepto constitucional se debería precisar que se trata de actividad políticopartidaria y no de actividad política en general, dado que los magistrados pueden votar en
elecciones generales, departamentales o municipales, o en referendos.
Consideramos acertada también la prohibición de ejercer cualquier otra actividad profesional, pero en cuanto al ejercicio del comercio o la industria, la restricción puede resultar
muy estricta. En efecto, cuando se trata del nombramiento de un magistrado, sólo existe la
seguridad del desempeño del cargo por cinco años, y, dada esta limitada perspectiva, no
se puede exigir al nominado que se desprenda en forma definitiva de la actividad comercial
o industrial que desempeñaba. En la práctica lo que se logra son transferencias simuladas
a testaferros.
A modo de ejemplo puede señalarse que, en sentido estricto, la persona designada como
magistrado no puede mantener a su nombre un establecimiento ganadero porque la actividad propia del mismo consiste en la venta de cabezas de ganado, lo cual constituye acto de
comercio; tampoco puede seguir dando en alquiler inmuebles de su propiedad, por la misma razón. A nuestro criterio debe flexibilizarse esta restricción porque, por un lado, resulta
injusta si se exige su estricto cumplimiento, como debiera ser mientras estuviera vigente la
norma; y, por la otra, en la realidad sólo determina la realización de actos simulados, burlando la disposición constitucional.
La prohibición al designado como magistrado debería consistir simplemente en no poder
seguir realizando por sí mismo la actividad comercial o industrial que venía desempeñando,
atendiendo a que no se trate de “actividades privadas lucrativas incompatibles con su
función” que son las que se limita a prohibir la Constitución venezolana (Art. 256). Obviamente que esto deberá completarse con la inhibición del magistrado en todos los casos
que tuvieren alguna vinculación con la actividad comercial o industrial de que se trata.
El nombramiento de los ministros de la Corte
a) En las constituciones paraguayas de 1870 y 1967, se adoptó el régimen de origen norteamericano consistente en que los miembros de la Corte Suprema de Justicia eran designados por el Presidente de la República, con acuerdo de la Cámara de Senadores. En la
Constitución paraguaya de 1940, el acuerdo debía ser otorgado por el Consejo de Estado, lo cual puede ser considerado como inamisible en cuanto modelo a ser tenido en
cuenta dado que este órgano casi en su totalidad dependía del Poder Ejecutivo, con lo
cual el acuerdo perdía su carácter de mecanismo de control de la designación realizada
El procedimiento consagrado en las constituciones de 1870 y 1967, puede ser un procedimiento que funcione sin inconvenientes, como de hecho ocurre en los Estados Unidos
y en otros países, siempre que la Cámara de Senadores asuma realmente su función de
contralor mediante el otorgamiento o la denegación del acuerdo. Precisamente la situación fáctica que se dio durante la dictadura estronista en que la cámara alta se encontraba bajo el absoluto control del titular del Ejecutivo, con la consiguiente degradación
del acuerdo a un mero acto formal, fue lo que determinó que en la Convención Nacional
Constituyente de 1991/1992 se decidiera la substitución de este procedimiento de designación de los integrantes del máximo órgano jurisdiccional.
Pero el sistema en sí no es malo siempre que el acuerdo a cargo de la Cámara de Senadores opere como un real mecanismo de control de las designaciones pretendidas por el
Poder Ejecutivo. Quizá en nuestro medio (dada la situación que se ha dado últimamente
en cuanto a la denegación de acuerdos para la designación de embajadores) lo que deberá determinarse con exactitud es el alcance de la facultad de otorgar o no el acuerdo.
En efecto, el órgano investido de la facultad debe comprender que el otorgamiento del
acuerdo no debe estar supeditado a que el candidato propuesto sea el que el órgano
designaría si tuviera la facultad de nombrarlo, sino simplemente a la verificación de que
el candidato reúne los requisitos exigidos para ocupar el cargo de que se trate y, sobretodo, que no existe ningún motivo o razón que lo haga indigno para el desempeño de
la función, aunque no fuera el candidato preferido.
b) El procedimiento previsto en la Constitución de 1992 difiere radicalmente del que habían
consagrado las constituciones precedentes. La intervención del Poder Ejecutivo en la integración de la Corte Suprema de Justicia ha sido reducida considerablemente: se limita
a la influencia que pudiera ejercer por medio de su único representante en el Consejo de
la Magistratura y, con posterioridad, a la facultad de otorgar o no su acuerdo al designado por la Cámara de Senadores.
El procedimiento, tal como está legislado en la Ley Suprema en vigor, ofrece varias dificultades. En primer lugar, lo referente al Consejo de la Magistratura. En cuanto al mismo
el inconveniente inicial es extrajurídico: su consideración como un órgano de rango inferior, mero auxiliar de la Cámara de Senadores y del Poder Ejecutivo, cuando en realidad
tiene rango constitucional como estos órganos y un papel tan trascendente y de la misma relevancia que el de estos, en la designación de los ministros de la Corte Suprema
de Justicia. Es necesaria, pues, una revalorización del Consejo para lo cual, entre otros
aspectos, debe mejorarse la calidad de sus integrantes.
Asimismo, es conveniente modificar la composición del Consejo de la Magistratura eliminando a los integrantes que provienen del Congreso y del Poder Ejecutivo, con lo cual
incluso se podría ubicar a este órgano dentro de la estructura del Poder Judicial. Por el
contrario se debe aumentar el número de miembros provenientes del órgano judicial,
incluyendo las instancias inferiores. El procedimiento de designación de los profesionales
abogados debe ser modificado a fin de evitar la injerencia político-partidaria y la realización de verdaderas campañas políticas para acceder al cargo.
La primera fase del procedimiento de designación, consistente en la integración de ternas, debe darse efectivamente a partir de una selección basada en criterios meramente
académicos como lo exige la Constitución al hablar de “previa selección basada en la
idoneidad, con consideración de méritos y aptitudes” (Art. 264, inc. 1, Cn.).
Además, las ternas que surjan del Consejo de la Magistratura deben ser consideradas
vinculantes, lo cual constituye la base de la facultad de nombramiento restringida que la
Norma Máxima confiere a la Cámara de Senadores. Conviene aclarar aquí que la restricción impuesta a la cámara alta no debe tomarse como determinada por la sola voluntad
de un órgano que algunos consideran de rango inferior (Consejo de la Magistratura),
sino por la propia Constitución que le conferido a este órgano la atribución de conformar
ternas de carácter vinculante.
Las ternas vinculantes, surgidas de un procedimiento basado en criterios académicos,
operan asimismo como límite del ámbito en que pueden tener influencia los criterios
meramente políticos. Los senadores los podrán hacer valer al efectuar el nombramiento
respectivo, pero dentro del ámbito restringido de las ternas integradas con prevalencia
de otros criterios.
Entendido el procedimiento de este modo (ternas vinculantes, criterios académicos primeramente y luego criterios políticos eventualmente), podría funcionar perfectamente.
En la tercera fase del procedimiento (acuerdo del Poder Ejecutivo), también pueden surgir algunos inconvenientes. En verdad, la doble limitación a la facultad de nombramiento
de la Cámara de Senadores es atípica y no conveniente al restringirla en forma extrema.
Una de las soluciones podría ser la de suprimir esta tercera fase. En caso de que no se
adoptara esta decisión, el Poder Ejecutivo debería obrar al conceder o denegar el acuerdo respectivo del modo que señalamos más arriba en cuanto al sentido y el alcance que
se debe dar al acuerdo. De todos modos sería necesario prever la solución para el caso
de que no prestara su acuerdo. A nuestro criterio y a fin de que la facultad de nombramiento de la Cámara de Senadores no fuera despojada de todo contenido substancial,
debería admitirse que pudiera ratificarse finalmente en la designación que hubiere hecho.
c) En el más reciente Derecho Constitucional comparado, encontramos en la Constitución
del Ecuador (2008) que “… las juezas y jueces de la Corte Nacional de Justicia serán
elegidos por el Consejo de la Judicatura conforme a un procedimiento con concurso
de oposición y méritos, impugnación y control social …” (Art. 183). No compartimos la
idea de dejar por completo en manos del Consejo de la Magistratura (o Judicatura) la
designación de los integrantes del máximo órgano judicial. Como lo manifestamos precedentemente, creemos que el procedimiento actual que consta de tres fases, podría ser
reducido a las dos primeras a cargo del Consejo de la Magistratura (integración de ternas
sobre la base de criterios académicos) y la Cámara de Senadores (designación de los
miembros de la Corte Suprema de Justicia de las ternas propuestas), respectivamente.
En la Constitución de Bolivia (2009) se establece el siguiente procedimiento:
Artículo 182. I. Las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia
serán elegidas y elegidos mediante sufragio universal.
II. La Asamblea Legislativa Plurinacional efectuará por dos tercios de sus miembros
presentes la preselección de las postulantes y los postulantes por cada departamento y remitirá al órgano electoral la nómina de los precalificados para que éste
proceda a la organización, única y exclusiva, del proceso electoral.
III. Las y los postulantes o persona alguna, no podrán realizar campaña electoral a
favor de sus candidaturas, bajo sanción de inhabilitación. El Órgano Electoral será
el único responsable de difundir los méritos de las candidatas y los candidatos.
En realidad el procedimiento consta de una primera fase en que el órgano legislativo (Asamblea Legislativa Plurinacional), por mayoría de dos tercios, elige a los candidatos a miembros del Tribunal Supremo de Justicia (preselección o precalificación). En la segunda fase
se busca la ratificación popular de lo actuado por el órgano representativo mediante la
elección final de los integrantes del órgano jurisdiccional por el voto directo de los ciudadanos.
En definitiva, la primera elección está en manos de un órgano de integración netamente
política y sólo cuando habrá de darse la votación popular se adoptan recaudos tendien-
tes a evitar una indebida injerencia de los partidos políticos o la manipulación de los
candidatos o del cuerpo electoral, ejercida por los mismos. Pensamos que el procedimiento, aunque novedoso, resulta muy arriesgado en cuanto a la posibilidad de lograr
una adecuada integración del más alto órgano jurisdiccional.
La Constitución de Venezuela (1999) prevé, en su artículo 264, un procedimiento que
consta de las siguientes fases: a) una primera preselección de candidatos a cargo del Comité de Postulaciones Judiciales, el cual está integrado por representantes de los diferentes sectores de la sociedad (cf. Art. 270); b) una segunda preselección que corresponde al
Poder Ciudadano, ejercido por el Consejo Moral Republicano, integrado por el Defensor
del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General de la República (cf. Art. 273); y c) una
tercera preselección para la decisión definitiva, a cargo de la Asamblea Nacional.
Este procedimiento con un triple filtro, aplicado con rigurosidad, puede concluir en una
adecuada selección de los integrantes del máximo órgano jurisdiccional.
Las constituciones de la Argentina (1994) y el Brasil (1988), no tan recientes, mantienen
el procedimiento tradicional de fuente norteamericana: nombramiento por el titular del
Ejecutivo y acuerdo del Senado1. Consideramos que éste es también un procedimiento
adecuado, siempre que el control ejercido por la Cámara de Senadores por medio del
otorgamiento o la denegación del acuerdo, se ejerza efectivamente y sin exceder los
límites propios de dicha facultad.
La Constitución del Uruguay (1967) establece un procedimiento que queda por entero
en manos órgano legislativo. En efecto, los miembros de la Suprema Corte de Justicia
son designados por la Asamblea General (Cámara de Representantes y Cámara de Senadores) por dos tercios de votos del total de sus componentes (cf. Art. 236).
d) Demora en la designación. Aún considerando que los plazos previstos en la Ley Nº 296/94
fueran de días hábiles (cf. Arts. 34 a 41), el procedimiento de designación de un ministro
de la Corte Suprema de Justicia no podría superar los seis meses. Sin embargo, en la
práctica hemos contemplado dilaciones que se extendieron a años. Esto es así porque en
la mencionada ley no se establece ninguna consecuencia directa del incumplimiento de
los plazos previstos para cada uno de los pasos que deben darse con vistas al nombramiento del nuevo ministro. Los órganos intervinientes en el procedimiento, en particular,
la Cámara de Senadores, los han incumplido impunemente.
El artículo 99 de la Constitución de la Argentina, en su inciso 4, dispone lo siguiente: el
Presidente de la Nación nombra a los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del
Por su parte, el Art. 101 de la Constitución del Brasil dice:… Os Ministros do Supremo Tribunal Federal serao nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha
pela maioria absoluta do Senado Federal.
Para salvar este inconveniente es necesario incorporar alguna disposición como la prevista en la Constitución del Uruguay en los siguientes términos:
Artículo 236. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia serán designados por la
Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. La designación deberá efectuarse dentro de los noventa días de producida la vacancia a cuyo fin
la Asamblea General será convocada especialmente. Vencido dicho término sin que se
haya realizado la designación, quedará automáticamente designado como miembro
de la Suprema Corte de Justicia el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo y a igualdad de antigüedad en tal cargo por el que tenga
más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal.
Una disposición similar atendiendo a nuestro procedimiento de designación, significaría
que la terna quedara conformada con los tres miembros de tribunales de apelación con
mayor antigüedad, vencido el plazo concedido al Consejo de la Magistratura para hacerlo. Si la omisión se produjera en la siguiente fase, quedaría nombrado el integrante
de la terna preparada por el Consejo de la Magistratura que tuviera mayor antigüedad
en el desempeño de la función jurisdiccional, y si ninguno fuera magistrado, el de mayor
edad. En caso de mantenerse la intervención del Poder Ejecutivo, si no da su acuerdo o
no lo deniega en el plazo previsto, debe entenderse que lo concede en forma ficta, de
modo tal que queda confirmado el designado por la Cámara de Senadores.
La inamovilidad de los ministros de la Corte
El tema de la inamovilidad de los ministros del máximo órgano jurisdiccional, ha dado
motivo a prolongados e interminables discusiones derivadas de la falta de una regulación
constitucional en términos más claros y categóricos que impidieran cualquier duda sobre
Aún cuando creemos que, de conformidad con la redacción actual de la Constitución en
vigor, la inamovilidad de los ministros de la Corte Suprema debe ser considerada como
existente ab initio como se desprende del artículo 261 de dicho cuerpo jurídico, no somos
partidarios de abrir las puertas a una permanencia muy prolongada en ese cargo. En efecto,
creemos que debe estar asegurada una renovación en ese órgano cada cierto tiempo, aunque ello no debe depender de los vaivenes políticos, es decir, de la voluntad del circunstancial titular del Ejecutivo, o de una determinada composición de las cámaras y, menos aún,
de la voluntad de los líderes políticos de un momento determinado. Por otro lado, ha de
quedar asegurada la posibilidad de desempeño de los magistrados integrantes de la Corte
Suprema con absoluta independencia. La substitución de miembros en la cúpula del Poder
Judicial cada cierto tiempo, puede permitir la renovación de la jurisprudencia del máximo
órgano jurisdiccional, sin que la misma quede estancada por largos periodos de tiempo.
Sostenemos que el cargo de ministro de la Corte Suprema de Justicia debe ser desempeñado por un período único de alrededor de doce años, sin posibilidad de reelección. Los
períodos, como acontece actualmente, deben ser personales; y en todos los casos debe
estar prevista la jubilación de los magistrados, de modo tal que, aunque el período sea
limitado, el futuro de aquellos esté asegurado con la consiguiente posibilidad de una actuación independiente al no depender de la clase política en cuanto a una reelección o a una
actividad futura que le proporcione ingresos. El periodo de que hablamos no habrá de resultar breve si adicionalmente se dispone que cierto número de los integrantes del máximo
órgano debe provenir de la carrera judicial. Incluso no lo será respecto de aquellos jurista
que ingresen directamente como ministros de la Corte Suprema.
En el Derecho Constitucional comparado latinoamericano, encontramos varias constituciones que adoptan el criterio que señalamos. Entre ellas se encuentran la Constitución de
Colombia (1991), con un período de ocho años (Art. 233); la del Ecuador (2008), con un
período de nueve años (Art. 182); la de Venezuela (1999), con un período de doce años
(Art. 264); y la de México (1917), con un período de quince años (Art. 94).
La remoción de los ministros de la Corte Suprema
Los ministros de la Corte Suprema de Justicia, así como los miembros del Tribunal Superior
de Justicia Electoral, sólo pueden ser removidos por la vía del juicio político. Este reconoce
como una de las causales, la comisión de delitos (hechos punibles)2.
Es incongruente con el sistema penal en vigor, conceder a órganos no especializados y de
conformación eminentemente política, como la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, la facultad de formular acusación sobre la base de la supuesta existencia de hechos
punibles y la de juzgar y eventualmente condenar por esos hechos, con la consecuencia de
separar del cargo al enjuiciado.
La acusación es formulada sin intervención alguna del Ministerio Público, órgano encargado de ejercer la acción penal pública cuando se trata de hechos punibles perseguibles
de oficio (Art. 268, inc. 3, Cn.); sin petición de la víctima e intervención de aquel órgano,
cuando se trata de hechos punibles de acción penal pública perseguibles a instancia de
parte; o sin ninguna petición de la víctima cuando se trata de hechos punibles de acción
En lo pertinente, el Art. 225 Cn. expresa: … sólo podrán ser sometidos a juicio político …
por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes.
penal privada. En todos los casos resulta incongruente que actúe la Cámara de Diputados
sin que el órgano especializado y titular de la acción penal pública se haya manifestado,
o, peor aún, sin que la propia víctima haya instado la intervención del Ministerio Público o
haya actuado por sí misma promoviendo una querella criminal. No es posible admitir que la
Cámara de Diputados pueda formular una acusación sin conocer la opinión de órgano que
posteriormente, en caso de prosperar el juicio político y producirse la separación del cargo,
es el que debe presentar la imputación y luego formular la acusación en sede penal.
Tampoco es admisible que la Cámara de Senadores adopte una decisión sobre la base de la
supuesta comisión de un hecho punible, antes de que se haya llevado a cabo el correspondiente
proceso penal y los órganos jurisdiccionales competentes se hayan pronunciado al respecto.
El procedimiento debe ser revisado profundamente, cuando menos en cuanto a que exista
previamente una imputación formulada por el Ministerio Público o una querella criminal
promovida por la supuesta víctima del hecho punible.
El sistema de control de constitucionalidad delineado en nuestra Ley Suprema3, confiere
dicha función al máximo órgano jurisdiccional (Corte Suprema de Justicia) y no a un órgano
extrapoderes, ubicado fuera del Poder Judicial, como sería un tribunal constitucional. Creemos que en cuanto a este aspecto, se puede mantener el sistema tal cual está, pues sus
deficiencias no derivan, por lo menos en lo substancial, de esta característica.
El control es concentrado teniendo en cuenta que sólo puede ser realizado por la Corte
Suprema. Esto es obvio cuando la vía es directa o principal, es decir, cuando la cuestión de
constitucionalidad se plantea mediante una acción promovida ante el máximo órgano. Pero
el carácter concentrado también se manifiesta cuando se provoca el control por una vía indirecta o incidental, como es el caso de la interposición de una excepción de inconstitucionalidad. En este caso, aún cuando la tramitación debe realizarse en la instancia respectiva,
para el dictamiento de la resolución respectiva, la excepción debe ser remitida a la Corte
Suprema4. Asimismo, cuando el magistrado interviniente considera inconstitucional una
Las disposiciones constitucionales que regulan el tema son las siguientes:
Art. 132 Cn. La Corte Suprema de Justicia tiene la facultad para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances
establecidos en esta Constitución y en la ley.
Art. 259 Cn. Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: … 5) conocer y
resolver sobre inconstitucionalidad …
Art. 260 Cn. Son deberes y atribuciones de la Sala Constitucional:
1) conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución
en cada caso concreto y en fallo que solo tendrá efecto con relación a ese caso.
2) decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la nulidad de las que resulten contrarias a esta Constitución …
norma que debe aplicar para resolver el caso que tiene bajo su jurisdicción, debe recurrir a
la Corte Suprema para contar con su criterio, sin que le sea permitido inaplicar la norma por
propia decisión, aunque la norma fuera notoriamente inconstitucional.
Somos partidarios de que se admita la posibilidad de que los magistrados de primera y
segunda instancias puedan ejercer el control de constitucionalidad, de oficio o a petición de
parte, en los casos en que entiendan, con efectos limitados a los mismos.
En consecuencia, el control sería simultáneamente concentrado y difuso, con alcances diversos según que la inconstitucionalidad fuera declarada por la Corte Suprema de Justicia
o por magistrados de instancias inferiores.
Esto nos conduce a otro de los problemas que presenta nuestro sistema de control de
constitucionalidad: la declaración debe producir efectos limitados o “inter partes”, o efectos
generales o “erga omnes”.
A nuestro criterio, se debe otorgar efectos generales a la declaración pronunciada por la
Corte Suprema en casos que específica y exclusivamente han sido planteados para verificar
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto normativo. Sólo en los casos cuyo
objeto principal sea otro y el pronunciamiento esté a cargo de magistrados de instancias inferiores, la declaración habrá de producir efectos circunscriptos a dichos casos concretos.
Finalmente cabe señalar que el control de constitucionalidad debe ejercerse sólo respecto
de actos normativos o leyes, y sobre las sentencias (actos jurisdiccionales) dictadas en asuntos referentes a la protección de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional (v. gr. sentencias dictadas en amparos, hábeas corpus o hábeas data).
Los demás actos jurisdiccionales podrán ser objeto de control de constitucionalidad por la
vía del recurso de casación, ante la sala respectiva de la Corte Suprema. En consecuencia,
habrá de ser eliminada la acción de inconstitucionalidad contra sentencias5.
Art. 260, último pfo., Cn. … El procedimiento podrá iniciarse ... por vía de la excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la Corte.
Art. 13, Ley N° 609. La Sala Constitucional tendrá competencia para conocer y decidir en las
excepciones de inconstitucionalidad que se interpongan en cualquier instancia …
En la actualidad, en materia penal existe superposición entre la acción de inconstitucionalidad
contra sentencias y el recurso de casación.
En efecto, en los supuestos previstos en los incisos 1 y 3 del artículo 478 del Código Procesal
Penal, se ejerce un control de constitucionalidad por la vía del recurso de casación.
El texto legal es el siguiente:
Art. 478 CPP. El recurso extraordinario de casación procederá, exclusivamente:
1) cuando en la sentencia de condena se imponga una pena privativa de libertad mayor de
diez años, y se alegue la inobservancia o errónea aplicación de un precepto constitucional;
2) cuando la sentencia o el auto impugnado sea contradictorio con un fallo anterior de un
Tribunal de Apelaciones o de la Corte Suprema de Justicia, o
3) cuando la sentencia o el auto sean manifiestamente infundados.
Designación de jueces y miembros de tribunales
En lo que concierne al nombramiento de jueces y miembros de tribunales de apelación, la
Convención Nacional Constituyente de 1991/1992 adoptó la decisión de substraerlo prácticamente por completo del ámbito del Poder Ejecutivo. En efecto, la facultad de este órgano
de designarlos con acuerdo de la Corte Suprema de Justicia (Art.180, inc. 8, de la Constitución de 1967), fue reemplazada por la intervención mínima que puede darse por medio del
único representante del Poder Ejecutivo en el Consejo de la Magistratura.
El procedimiento establecido en la Constitución en vigor nos parece acertado, sin dejar
de tener en cuenta las modificaciones ya apuntadas que deben introducirse en cuanto a
la composición del Consejo de la Magistratura, así como la necesaria consideración de las
ternas elaboradas por el mismo, como vinculantes.
Asimismo, debe remarcarse que, de conformidad con lo preceptuado por la Ley Suprema,
el proceder del Consejo de la Magistratura en cuanto a la conformación de las ternas habrá
de estar guiado por criterios meramente académicos. Para el efecto se establece que se
obrará “con igual criterio de selección y examen” (Art. 264, inc. 2, Cn.), es decir, “previa
selección basada en la idoneidad, con consideración de méritos y aptitudes” (Art. 264, inc.
1, Cn.).
Este mismo espíritu es el que prevale en normas constitucionales como las que transcribimos a continuación.
Constitución de Venezuela (1999), Art.255. El ingreso a la carrera judicial y el ascenso
de los jueces y juezas se hará por concursos de oposición públicos que aseguren la
idoneidad y excelencia de los o las participantes …
Constitución del Ecuador (2008), Art. 176. Los requisitos y procedimientos para designar servidoras y servidores judiciales deberán contemplar un concurso de oposición y
méritos, …
Con excepción de las juezas y jueces de la Corte Nacional de Justicia, las servidoras
y servidores judiciales deberán aprobar un curso de formación general y especial, y
pasar pruebas teóricas, prácticas y psicológicas para su ingreso al servicio judicial.
Inamovilidad de jueces y miembros de tribunales
a) La Ley Suprema dispone lo siguiente: … Los magistrados que hubiesen sido confirmados
por dos períodos siguientes al de su elección, adquieren la inamovilidad en el cargo
hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia
(Art. 252, 2° pfo., Cn.).
La norma transcripta presenta varias imprecisiones que han dado lugar a discusiones e
interpretaciones no siempre bien fundadas ni desinteresadas. Analizando el texto debe
concluirse que se alude a la inamovilidad definitiva o permanente de magistrados de
primera y segunda instancias.
El momento a partir del cual se adquiere dicha inamovilidad no ha sido determinado con
la precisión que exige el asunto. La expresión “confirmados por dos períodos siguientes
al de su elección” ha llevado a sostener que la inamovilidad permanente se adquiere,
en opinión de unos, a partir de la segunda confirmación; y a criterio de otros, luego de
cumplido el período correspondiente a la segunda confirmación. Nuestra interpretación,
formada sobre la base de un estudio sistemático que toma en consideración la otra disposición constitucional que se refiere al tema, nos lleva a concluir que la inamovilidad
definitiva se adquiere a partir de la segunda confirmación6.
La determinación del alcance del vocablo “cargo” usado en la norma, igualmente ha
dado lugar a distintas interpretaciones. Algunos sostienen que debe ser tomado en sentido específico considerando como cargos distintos los de juez de primera instancia,
miembro tribunal de apelación, etc., de modo tal que el tiempo necesario para alcanzar
la inamovilidad definitiva, debe ser computado por separado para cada uno de ellos, y,
es más, debe reiniciarse el cómputo si se cambia de cargo. Otros, en cambio, entienden
que el vocablo “cargo” debe ser tomado en sentido genérico como referido al cargo
de magistrado, independientemente de la instancia en que se ejerza la función jurisdiccional. Esto tiene como consecuencia que el tiempo de ejercicio de la magistratura
en cualquier instancia puede ser computado a los efectos de determinar la adquisición
de la inamovilidad definitiva. Además, la designación en una instancia superior debe
ser considerada como una confirmación. Pensamos que esta última es la interpretación
más lógica, aparte de que la otra resulta sumamente injusta al dejar sin efecto alguno
períodos de tiempo de ejercicio de la magistratura, e incluso, en el peor de los casos, al
obligar a renunciar a la inamovilidad permanente ya adquirida, para que sea posible un
nombramiento en una instancia superior.
El artículo 8 de las Disposiciones Finales y Transitorias, de la Constitución, regula una situación algo distinta, pero también vinculada al tema de la adquisición de la inamovilidad
permanente. Aquí se establece que se adquiere “la inamovilidad permanente a que se
refiere el 2º párrafo del Artículo 252 “De la inamovilidad de los magistrados”, a partir de la
segunda confirmación”. No cabe pensar que la Ley Suprema pueda dar un trato diferenciado a unos y otros magistrados cuando se trata de una misma cuestión.
A todo lo apuntado precedentemente debe sumarse que los plazos previstos en la
Constitución, aún cumplidos en forma estricta (cinco años correspondientes al período
nombramiento, más otros cinco años del período de la primera confirmación), resultan
demasiado prolongados. Lo son aún más si las confirmaciones se demoran por años.
En la Convención Nacional Constituyente de 1991/92, la idea era que la exigencia para
que un magistrado adquiriera la inamovilidad definitiva o permanente, fuera el ejercicio
ininterrumpido de la magistratura judicial por espacio de diez años. La idea no fue plasmada correctamente en el texto constitucional y hoy tenemos la diversidad de opiniones
e interpretaciones a que hemos aludido.
Si se pretende mantener el criterio señalado, debe redactarse una norma más simple,
clara y precisa que refleje a cabalidad la idea. Sería necesario establecer algo así como
que los magistrados adquieren la inamovilidad permanente o definitiva por el ejercicio
ininterrumpido de la función jurisdiccional por espacio de diez años, sin que ello dependa de pronunciamiento alguno, bastando el simple transcurso del tiempo requerido.
b) Nuestro criterio es el de acortar el tiempo exigido para adquirir la inamovilidad permanente. Las constituciones del Brasil y el Uruguay establecen un periodo de prueba o interinato de dos años, que precede a la inamovilidad permanente y durante el cual la remoción
puede darse en cualquier momento7.
Creemos conveniente que la inamovilidad permanente o definitiva sea adquirida por
el magistrado al ser confirmado en el cargo, al ser designado en otra instancia o por el
mero transcurso de seis años ininterrumpidos de ejercicio de la magistratura.
La Constitución del Brasil (1988), Art. 95, prescribe: Los jueces gozan de las siguientes
I. carácter vitalicio, que, en el primer grado, sólo será adquirido después de dos años de
ejercicio, dependiendo la pérdida del cargo en ese período de decisión del tribunal al que
el juez estuviera vinculado y, en los demás casos, de sentencia judicial firme …
La Constitución del Uruguay (1967), Art. 239, dispone: A la Suprema Corte de Justicia
...5º: Nombrar a los Jueces Letrados de todos los grados y denominaciones, necesitándose,
en cada caso, la mayoría absoluta del total de componentes de la Suprema Corte.
Estos nombramientos tendrán carácter de definitivos desde el momento en que se produzcan, cuando recaigan sobre ciudadanos que ya pertenecían, con antigüedad de dos
años, a la Judicatura, al Ministerio Público y Fiscal o a la Justicia de Paz, en destinos que
deban ser desempeñados por abogados.
Si los mismos funcionarios tuviesen menor antigüedad en sus respectivos cargos serán
considerados con carácter de Jueces Letrados interinos, por un período de dos años, a
contar desde la fecha de nombramiento, y por el mismo tiempo tendrán ese carácter los
ciudadanos que recién ingresen a la Magistratura.
Durante el período de interinato, la Suprema Corte podrá remover en cualquier momento
al Juez Letrado interino, por mayoría absoluta del total de sus miembros. Vencido el término del interinato, el nombramiento se considerará confirmado de pleno derecho ...
Remoción de jueces y miembros de tribunales
De conformidad con la Constitución y la legislación secundaria, el enjuiciamiento de jueces
y miembros de tribunales de apelación, y su eventual remoción, debe ser realizado por el
Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (JEM), por las causales previstas en la Ley Suprema.
En efecto, el artículo 253 Cn. prescribe lo siguiente: Los magistrados judiciales sólo podrán
ser enjuiciados y removidos por la comisión de delitos, o mal desempeño de sus funciones
definido en la ley, por decisión de un Jurado de enjuiciamiento de magistrados …
La Ley Nº 3759/09, “Que regula el procedimiento para el enjuiciamiento y remoción de
magistrados …”, contiene las siguientes disposiciones:
Si la causa de enjuiciamiento fuere la comisión de delitos, el Jurado podrá determinar
que el magistrado o agente fiscal acusado sea puesto a disposición del Juez competente,
a quien le pasará los antecedentes de la cuestión. En este caso, el proceso de enjuiciamiento quedará suspendido hasta que recaiga sentencia definitiva en el juicio penal.
… si por la comisión de delitos se presentare ante la justicia ordinaria, denuncia o querella criminal contra un magistrado o agente fiscal, el Juez elevará los antecedentes al
Jurado mediante auto fundado. El Jurado examinará el mérito de la acusación y, en su
caso, pondrá al enjuiciado a disposición del Juez de la causa, a los efectos de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo (Art. 13, 1º y 4º pfos.).
En consecuencia, si la causal de enjuiciamiento fuera el mal desempeño de funciones, el procedimiento se lleva adelante ante el propio Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, hasta
su culminación. En cambio, si dicha causal fuera la comisión de delitos (hechos punibles), el
J.E.M. se limita a autorizar o no la realización del proceso penal en sede judicial, es decir, su
actuación consiste simplemente en conceder o denegar el desafuero del magistrado.
Las disposiciones legales transcriptas más arriba, resultantes de una interpretación del texto constitucional respectivo, proponen un procedimiento muy acertado pues, tratándose
de hechos punibles, el ámbito propio y el que ofrece mayores garantías al magistrado es
el Poder Judicial, mediante la realización de un proceso penal. De este modo, la decisión
final que adopte el J.E.M. en cuanto a una eventual destitución del magistrado, guardará
relación con lo que se resuelva en sede penal, sin que exista posibilidad de contradicción,
como puede suceder en el caso del juicio político entre la decisión de separación de cargo
adoptada por la Cámara de Senadores y un posterior fallo absolutorio en el proceso penal
(cf. Art. 225 Cn.).
En este aspecto, es conveniente que a la interpretación que actualmente hace la ley se le dé
rango constitucional, a fin de que quede establecida como única solución posible.
Además, en cuanto a otro tema, se debe revisar la composición del J.E.M. a fin de disminuir
o eliminar el elevado número de integrantes provenientes de órganos con mucha vinculación con lo político-partidario. Sin duda, en un órgano encargado del enjuiciamiento de
magistrados no resulta apropiado que exista un alto componente de esta extracción. Asimismo debería estudiarse la posibilidad de que las funciones que corresponden al J.E.M.
sean transferidas al Consejo de la Magistratura, con la consiguiente refundición de ambos
órganos en uno solo.
El principio de unidad jurisdiccional está consagrado en nuestra Constitución en cuanto dispone que sólo el Poder Judicial “puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso”
(Art. 248 Cn.).
Sin embargo, se reconoce a los tribunales militares como una de las excepciones a dicho
principio (cf. Art. 174 Cn.). En efecto, dada su inserción en las Fuerzas Armadas y su dependencia del Poder Ejecutivo al estar investido el Presidente de la República del carácter de
Comandante en Jefe de aquellas, los tribunales militares son tribunales de índole administrativa, aunque con potestad de imponer gravísimas penas privativas de libertad.
En la actualidad, esta excepción al principio de unidad jurisdiccional, resabio de épocas
pretéritas en que los integrantes del estamento militar debían ser juzgados por sus pares,
resulta del todo inadmisible.
Por ello, consideramos que los tribunales militares deben ser suprimidos como tales, quedando a cargo de los órganos pertinentes solamente la sanción de las faltas vinculadas a
la actividad castrense, en la medida que ello resulte imprescindible para preservar carácter
jerárquico que la naturaleza propia de las Fuerzas Armadas impone que tengan.
En cuanto a lo demás, debe crearse el fuero militar integrado a la justicia ordinaria. Esta
postura ha sido adoptada por varias constituciones latinoamericanas. La Constitución brasileña (1988) prescribe lo siguiente: “Son órganos del Poder Judicial… los Tribunales y Jueces
Militares” (Art. 92, VI). Por su parte, la Constitución venezolana (1999) dice: “La jurisdicción penal militar es parte integrante del Poder Judicial ...” (Art. 261). La Constitución del
Ecuador (2008) dispone cuanto sigue: “…Los miembros de las Fuerzas Armadas … serán
juzgados por los órganos de la Función Judicial; en el caso de delitos cometidos dentro de
su misión específica, serán juzgados por salas especializadas en materia militar …, pertenecientes a la misma Función Judicial. Las infracciones disciplinarias serán juzgadas por
los órganos competentes establecidos en la ley” (Art. 160).
La actuación de congresistas-abogados
Sobre la base de lo dispuesto en el Art. 248 Cn. en la parte que dice: “... En ningún caso los
miembros de los otros Poderes ... podrán ... intervenir de cualquier modo en los juicios
...”, se ha sostenido que los congresistas (senadores o diputados) que fueren abogados, no
pueden actuar como tales ejerciendo la representación de terceros. Incluso la jurisprudencia
que parece imponerse es la de negar intervención a los mismos.
En nuestra opinión, del contexto general del artículo 248 de la Constitución debe deducirse
que lo que se pretende prohibir es la intervención indebida o irregular de los mismos que
implique un atentado a la independencia del Poder Judicial, en particular en su aspecto
funcional referido al órgano-persona (magistrado). Ha de tratarse de una actuación que
conlleve el uso indebido de influencias, proscrito por el artículo 201 de la Ley Suprema.
Además, en el régimen de incompatibilidades de senadores y diputados, no está incluida
la prohibición de ejercer otra actividad profesional, juntamente con la de legislador (cfr. Art.
196 Cn.).
Todo lo que llevamos dicho no implica, sin embargo, que no seamos partidarios de prohibir
la actuación de los legisladores-abogados. Lo que hemos hecho es simplemente analizar
la normativa constitucional, lo cual nos lleva al convencimiento de que para adoptar una
medida limitativa como la que mencionamos, es necesaria una norma expresa incluida en
el régimen de incompatibilidades de los congresistas.
En el sentido indicado, la Constitución venezolana de 1999 establece que los diputados “están obligados a cumplir sus labores a dedicación exclusiva ...” (Art. 197). Se debería pensar
en una norma similar para incluirla en nuestra Ley Suprema.
•	Fernández Arévalos, Evelio, Órganos constitucionales del Estado, Intercontinental Editora, Asunción, 2003.
•	Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la Constitución, Ed. Juricentro, San José, Costa
Rica, 2 vols., 1993.
•	Lezcano Claude, Luis, Derecho Constitucional – Parte orgánica, Asunción, 2008, 2010.
•	Lezcano Claude, Luis, “El Control de Constitucionalidad en el Paraguay”, La Ley Paraguaya S.A., Asunción, mayo del 2000.
•	Lezcano Claude, Luis, Independencia del Poder Judicial, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U. N. A., Asunción, 2003.
•	•	•	•	•	•	•	•	•	Código Penal.
Constitución de Argentina, 1994.
Constitución de Bolivia, 2009.
Constitución del Brasil, 1988.
Constitución de Colombia, 1991.
Constitución de Ecuador, 2008.
Constitución de México, 1917.
Constitución del Uruguay, 1967.
Constitución de Venezuela, 1999.
NÂş12
nota de polĂ­tica
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Apuntes para la reforma judicial
Nos atreveríamos a decir que el paliar dichos problemas exige medidas radicales y sostenidas de órganos administrativos, y que la patente evidencia de su carácter de injusticia no hace necesaria la intervención previa de órganos jurisdiccionales en el marco de un proceso que concluya declarando tal carácter, determinando cuáles deben ser las medidas a adoptar y quiénes deben ser los beneficiarios de tales medidas, porque todo ello salta a la vista.

References: resolución 
 artículo 254

Artículo 182
 artículo 264
 artículo 99

Artículo 236
 artículo 261
 resolución 
 artículo 478
 artículo 8
 Artículo 252
 artículo 253
 artículo 248
 artículo 201