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Timestamp: 2019-10-16 14:54:14+00:00

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OVG Saarland, 2 C 309/07: OVG Saarlouis: satzung, stadtrat, erlass, bekanntmachung, grundstück, gewerbe, umwelt, abstimmung, eigentümer, konkretisierung
Urteil des OVG Saarland vom 09.04.2008, 2 C 309/07
Aktenzeichen: 2 C 309/07
OVG Saarlouis: satzung, stadtrat, erlass, bekanntmachung, grundstück, gewerbe, umwelt, abstimmung, eigentümer, konkretisierung
OVG Saarlouis Urteil vom 9.4.2008, 2 C 309/07
Normenkontrolle gegen Veränderungssperre
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens trägt der Antragsteller.
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene bodenrechtliche Veränderungssperre. Er ist Eigentümer der an der E-Straße im Stadtbereich der Antragsgegnerin gelegenen, 4.734 qm großen Parzelle Nr. 1800/51 in Flur 8 der Gemarkung H.. Er beabsichtigt, auf dem bisher nicht überplanten Grundstück einen Lebensmittelmarkt (Einzelhandel) mit einer Verkaufsfläche von 799 qm zu errichten.
Die entsprechende Bauvoranfrage eines Herrn B hat die Untere Bauaufsicht bei der Antragsgegnerin durch Bescheid vom 1.3.2006 negativ beschieden. Die Entscheidung über
einen inhaltsgleichen Antrag des Antragstellers vom 13.3.2006, in dem zunächst eine geplante Verkaufsfläche von 819 qm (Bruttogeschossfläche: 1.219 qm) angegeben worden war, die mit Schreiben vom 8.5.2006 auf 799 qm reduziert wurde, wurde mit auf den Widerspruch des Antragstellers hin später mit Sofortvollzugsanordnung versehenem Bescheid vom 28.7.2006 unter Hinweis auf ein zwischenzeitlich eingeleitetes Bebauungsplanaufstellungsverfahren zunächst für die Dauer eines Jahres ausgesetzt. Bereits zuvor hatte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht ein Klageverfahren (Untätigkeitsklage) – Geschäftsnummer 5 K 41/06 – eingeleitet. Während dieses Verfahrens wurde unter dem 1.3.2007 auch die Bauvoranfrage des Antragstellers abgelehnt. Über seinen dagegen erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden. Das erwähnte Klageverfahren wurde zwischenzeitlich vom Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 11.7.2007 bis zur Entscheidung im vorliegenden Normenkontrollverfahren ausgesetzt.
In seiner Sitzung am 13.7.2006 hatte der Stadtrat der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplans „E-Straße“ beschlossen, dessen vorgesehener, durch die Straße „Am S“ im Osten, die E-Straße im Süden und das ehemalige Betriebsgelände der „Dillinger Stahlbau“ im Norden und Westen begrenzte Geltungsbereich auch das Grundstück des Antragstellers umfasst. Ausweislich der Niederschrift soll das Verfahren zum einen einer planerischen „Einbindung der Verkehrsströme nach Realisierung des Bundesautobahnanschlusses A 8 Mastau in das örtlich klassifizierte Straßennetz unter Miteinbeziehung der kommunalen Verkehrsplanung … auch auf Privatgrundstücken“ und zum anderen der „planungshoheitlichen Umsetzung eines Märktekonzeptes zur Stärkung und Stützung der zentralörtlichen Funktion aus landesplanerischer Verantwortung“ dienen.
In derselben Sitzung wurde anschließend der Erlass einer Veränderungssperre für den „Bereich des Bebauungsplans E-Straße“ beschlossen. In der Vorlage wurden neben den erwähnten planerischen Zielvorstellungen als Anlass für die Entscheidung Bebauungsabsichten genannt, die erkennen ließen, dass ohne verbindliche Bauleitplanung eine ungewollte städtebauliche Entwicklung einsetzen könne. Der betroffene räumliche Bereich habe für die städtebauliche Entwicklung große Bedeutung, da mit der Etablierung eines Verteilers für die erwähnte Autobahnanbindung dort „der Baulanddruck überproportional zunehmen“ werde. Durch die Veränderungssperre solle verhindert werden, dass später notwendig werdende Planungs- und Baumaßnahmen durch vorweggenommene beziehungsweise zuwiderlaufende Nutzungsänderungen und Investitionen undurchführbar gemacht würden. Nach § 3 Abs. 1 der Satzung (im Folgenden: VS) dürfen auf dem von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt und vorhandene bauliche Anlagen nicht beseitigt werden (Nr. 1) sowie erhebliche oder wesentlich Wert steigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen keinem präventiven Zulassungserfordernis unterliegen, nicht mehr vorgenommen werden.
Der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre wurden beide am 26.7.2006 amtlich bekannt gemacht.
Der Normenkontrollantrag ist am 11.6.2007 bei Gericht eingegangen. Der Antragsteller verweist auf seine Bauabsichten und das insoweit beim Verwaltungsgericht anhängige Verfahren. Er macht geltend, die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre hätten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung des Stadtrats nicht vorgelegen. Diese sei nicht „zur Sicherung der Planung“ beschlossen worden, da keine hinreichend konkretisierten Planungsvorstellungen bestanden hätten. Das insoweit erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung sei nicht erreicht, wenn Vorstellungen der Gemeinde über die zulässige Art der baulichen Nutzung fehlten. Ein Planungskonzept fehle hier vollständig. Der Aufstellungsbeschluss umfasse nur die räumlichen Grenzen des Geltungsbereichs. Aus ihm ergebe sich aber nicht, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle. Hier solle nicht eine Planung, sondern die Planungshoheit der Antragsgegnerin als solche gesichert und insbesondere sein Bauvorhaben verhindert werden. Dass es sich um eine bloße Verhinderungsplanung handele, zeige auch der Umstand, dass die Entscheidung über seine Bauvoranfrage zwei Tage nach Bekanntmachung der Satzung ausgesetzt worden sei. Diese Vorgehensweise lasse auf Zweifel der Antragsgegnerin an der Wirksamkeit der Veränderungssperre schließen.
die am 13.7.2006 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans „E-Straße“ für unwirksam zu erklären.
Sie trägt vor, im Hinblick auf den Erlass der Veränderungssperre seien an den Bebauungsplanaufstellungsbeschluss keine über die Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs hinausgehenden inhaltlichen Anforderungen zu stellen. Im Interesse eines effektiven Schutzes der kommunalen Planungshoheit dürften die Anforderungen nicht überspannt werden. Ausreichend sei, wenn sich aus der Veränderungssperre ansatzweise ersehen lasse, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle, und dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitze, indem sie einen bestimmten Gebietstyp oder sonstige nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB mögliche Festsetzungen ins Auge gefasst habe. Die verkehrsbezogenen und städtebaulichen Planungsziele seien im Aufstellungsbeschluss und in der Satzung benannt. Ihr Stadtgebiet werde von zwei Bundesautobahnen (BAB 8 und BAB 6) tangiert. Die innerörtliche Haupterschließungsfunktion nehme die Bundesstraße 423 wahr, deren Leistungsfähigkeit bei einem durchschnittlichen täglichen Verkehr von über 30.000 Kfz erschöpft sei. Das in ihrem Gebiet ansässige Gewerbe mit rund 33.000 Arbeitsplätzen sowie das durch Marktgutachten nachgewiesene Kaufkraftpotential führten ferner zu einem „latenten Gewerbe- und Einzelhandelsbaulanddruck“. Die verkehrstechnische Konfliktbewältigung sei eine ihrer planerischen Hauptaufgaben. Bereits in ihrem Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1981 seien Verkehrstangenten zur Lösung der Verkehrsprobleme dargestellt worden. Im Jahre 2002 habe sie – die Antragsgegnerin – mit dem Landesbetrieb für Straßenwesen eine „Machbarkeitsvariante“ entwickelt, welche die Autobahn A 8 mit dem innerörtlichen Verkehrsnetz verbinden und zu einer Halbierung der Verkehrsbelastung der Hauptverkehrsströme zwischen Schwarzenacker und der Stadtmitte führen solle. Parallel dazu werde ein vom Stadtrat beschlossenes und mit den Fachbehörden abgestimmtes Verkehrskonzept für die Innenstadt umgesetzt und der Landesbetrieb für Straßenwesen plane eine Vervollständigung des Knotens an der A 6/Bexbacher Straße sowie eine Machbarkeit eines zusätzlichen Autobahnanschlusses „Homburg Ost“ in der Ortslage Reiskirchen. Die „Ortsumgehung Schwarzenbach“ sei seit Juli 2003 im vordringlichen Bedarf des Bundesverkehrswegeprogramms. Nach europaweiter Ausschreibung der Verkehrsplanungsleistung sei im September 2006 ein Planungsbüro aus Karlsruhe beauftragt worden, das im Jahre 2007 sechs Planungsalternativen vorgelegt habe. Gegenwärtig werde für die verschiedenen Planungsvarianten die faunistische und floristische Bestandskartierung und -bewertung fertig gestellt. Der entsprechende Scoping-Termin sei bereits im Jahre 2004 durchgeführt worden. Nach einer Abstimmung mit dem Baulastträger Bund solle in Kürze das Planfeststellungsverfahren eingeleitet werden. Da der aktuelle Landesentwicklungsplan (LEP) Umwelt die Herstellung der Ortsumgehung Schwarzenbach bereits „gebietsscharf“ als Ziel festlege und insoweit der ehemaligen „Westtangentenplanung“ entspreche, sei davon auszugehen, dass das erforderliche Raumordnungsverfahren nach der Festlegung auf eine der Varianten positiv beschieden werde. Alle Bauleitplanverfahren würden mit dieser Straßenverkehrsplanung „abgeglichen“. Zur Etablierung eines Schutzinstruments für ihre Innenstadt sei zusammen mit der verbindlichen Bauleitplanung für die so genannte Forumsbebauung sowie mit der gleichzeitig betriebenen Erarbeitung eines Innenstadtverkehrskonzepts und eines Märktekonzepts, die Ortsumgehung Schwarzenbach immer als gewichtiger Verkehrsbelang in die Planungen eingestellt worden. Die „besondere Beachtungswürdigkeit“ ergebe sich derzeit aus dem aktuell überproportional hohen Gewerbebaulanddruck, insbesondere einer Vielzahl von Nachfragen des Einzelhandels. Mit der nach dem Bau der neuen Umgehungsstraße einhergehenden Umwidmung der B 423 und mit den prognostizierten Verkehrsbelastungszahlen für die neue Anbindung obliege ihr – der Antragsgegnerin – die Gestaltung eines neuen „Weststadteingangsportals“. Nicht zuletzt wegen des Verlagerungspotentials auf die neue Straße bedürfe es einer Sicherung der Bauleitplanung. Da der Trassenverlauf als Ziel der Landesplanung und als positives
Ergebnis nach dem Scoping-Termin grob feststehe, müssten die für die verschiedenen Linienführungsvarianten notwendigen Flächen von weiterer Bebauung freigehalten werden und „die beabsichtigte Nutzung bezüglich Art und Maß noch beplant“ werden. Im näheren Umfeld zu der hier in Rede stehenden Fläche werde zusammen mit dem Straßenverlauf auf den etwa 12 ha umfassenden Flächen der brach gefallenen DSD und einer früheren Eisengießerei eine „Stadtquartierungsplanung“ erfolgen müssen. Insoweit habe ihr Stadtrat bereits im Jahr 2000 zwecks Brachflächenkonversion die Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen, wobei die Bauleitplanung auch dort in Abstimmung mit dem Eigentümer im Zusammenhang mit der Planung der Ortsumgehung Schwarzenbach vorgenommen werden solle. Nach den Planungsvarianten gebe es mehrere Möglichkeiten der künftigen Straßenführung. Ob der kommunale Straßenneubauanteil zusammen mit dem Bund in einem Planfeststellungsverfahren oder in einem planfeststellungsersetzenden Bauleitplanverfahren betrieben werde, sei noch nicht entschieden. Zwar sei sie durch den in ihrer Zuständigkeit liegenden Straßenlängenanteil von etwa einem Drittel der Gesamtstrecke Mitauftraggeberin. Derzeit werde noch die Straßenbaurechtsbeschaffung über ein Planfeststellungsverfahren angestrebt. Dennoch behalte sie sich vor, ihren Straßenanteil mit entsprechenden Möglichkeiten hinsichtlich der Lärmschutzvorgaben in einem verbindlichen Bauleitplan zum Baurecht zu führen, wenn der vorgesehene Schnittpunkt an der „Neuen Industriestraße“ zu der neu zu bauenden B 423 feststehe. Das neben der Verkehrsplanung zweite Planungsziel bilde die Umsetzung des Märktekonzepts, das ihre mittelzentralen Funktionen im Wettbewerb mit konkurrierenden Standorten erhalten und stärken solle. Dabei komme der Entwicklung des Einzelhandels eine Schlüsselrolle zu. Drei Punkte seien zu beachten, nämlich erstens die Stärkung des Einzelhandels in der Innenstadt, zweitens die Sicherstellung der Nahversorgung in den Wohngebieten und drittens eine Begrenzung des großflächigen Einzelhandels außerhalb der Innenstadt auf nicht relevante Sortimente. Der Geltungsbereich der Veränderungssperre liege innerhalb der Zone 3 („Ergänzungslagen Mitte“). Das Märktekonzept stelle dazu fest, dass hier mit dem Bau der geplanten Anbindung des Forums an die A 8 nach Süden ein attraktives Stadtportal entstehe. Dort solle Einzelhandel in Abstimmung mit der Landesplanung nur zugelassen werden, wenn kein schädlicher Einfluss auf die City ausgeübt werde. Der für die „Stadtgestalt“ überaus wichtige Bereich solle architektonisch und städtebaulich attraktiv gestaltet werden. Ausgehend von dem Märktekonzept, dem zugrunde liegenden Flächennutzungsplan und dem LEP Siedlung bedürfe die Art der baulichen Nutzung „Einzelhandel“ auch unterhalb der Erheblichkeitsschwelle der Bauleitplanung. Im letzten LEP Umwelt sei die Fläche noch als Vorranggebiet für Gewerbe und Industrie festgelegt worden. Einem gebietsversorgenden Markt fehle die Nähe eines Wohngebietes. Es handele sich also um einen nicht integrierten Standort, der selbst zielverkehrserzeugend wäre und nicht an das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs angebunden sei. Auch in ihrer Stellungnahme zu dem aktuellen LEP Umwelt habe sie sich zur verbindlichen Bauleitplanung mit dem Ziel einer Stadtquartiersplanung einhergehend mit der Konversionsplanung für die brachliegenden Gewerbeflächen und einer Implementierung der Anbindung an die A 8 verpflichtet.
In seiner Sitzung vom 6.3.2008 hat der Stadtrat der Antragsgegnerin sich erneut mit der Planung der „Autobahnanbindung vom Forum zur BAB A 8“ befasst und sich für eine modifizierte Führung der von dem Gutachter entworfenen Trassenvariante „1“ mit Innenstadtanbindung an die Saarbrücker Straße entschieden.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens VG 5 K 41/06 sowie auf die zugehörigen Verwaltungsunterlagen verwiesen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Der Normenkontrollantrag, mit dem der Antragsteller die Feststellung der Unwirksamkeit der vom Stadtrat der Antragsgegnerin am 13.7.2006 beschlossenen Veränderungssperre „E-Straße“ (VS) begehrt, muss erfolglos bleiben. Er ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig. Die
Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) des Antragstellers folgt aus der Belegenheit seines Grundstücks (Parzelle Nr. 1800/51) im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Satzung und den sich im Falle der Gültigkeit der Veränderungssperre hieraus für ihn als Eigentümer ergebenden negativen Rechtsfolgen. (vgl. zu der sich aus einer Belegenheit im Planbereich regelmäßig mit Blick auf die in den Festsetzungen eines Bebauungsplans zu erblickende Inhalts- und Schrankenbestimmung des betroffenen Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 29.1.2002 – 2 N 6/00 -, insoweit n.v., ständige Rechtsprechung, zuletzt etwa Urteil vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 – , SKZ 2008, 78, Leitsatz Nr. 28)
2. Ein Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens steht mit Blick auf die nicht plankonformen Nutzungsabsichten des Antragstellers hinsichtlich dieser Teilfläche des Grundstücks nicht in Frage. Mit Blick auf die sich aus dem § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB ergebende (regelmäßige) Geltungsdauer der am 26.7.2006 bekannt gemachten Veränderungssperre von zwei Jahren kann auch – von den Verlängerungsmöglichkeiten ohnehin abgesehen – nicht von einem zwischenzeitlichen Außerkrafttreten der Satzung ausgegangen werden. Die unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten durch § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene Anrechung einer vor Inkrafttreten der Veränderungssperre von der Baugenehmigungsbehörde vorgenommenen förmlichen Zurückstellung (§ 15 Abs. 1 BauGB) führt zu keinem anderen Ergebnis. Vorliegend erfolgte die Zurückstellung durch die Untere Bauaufsichtsbehörde erst mit Datum vom 28.7.2006 und damit nach Erlass der Satzung. Der Anerkennung eines schutzwürdigen Interesses des Antragstellers im vorliegenden Verfahren steht auch nicht entgegen, dass das einschlägige straßenrechtliche Fachplanungsrecht, auf dessen Grundlage das unter anderem als Anlass für die Veränderungssperre angeführte Straßenprojekt nach der Anfang März 2008 vom Stadtrat getroffenen Entscheidung für den Trassenverlauf der geplanten neuen Autobahnanbindung planfestgestellt werden soll, in § 9a FStrG eine gesetzliche Sperre für Wert steigernde Veränderungen ab der Planauslegung (4 Jahre) vorsieht (ebenso § 42 SStrG für den Bereich des Landesstraßenrechts). Die in diesen Vorschriften genannten Voraussetzungen vom Planungsstadium her sind noch nicht erfüllt. Ob das Grundstück des Antragstellers insoweit überhaupt erfasst werden wird, kann daher dahinstehen.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der streitgegenständlichen Satzung ergeben sich werde in formeller Hinsicht (1.) noch unter inhaltlichen Gesichtspunkten (2.).
1. Die Veränderungssperre ist nicht in einem nach näherer Maßgabe der §§ 214 Abs. 1 BauGB, 12 KSVG beachtlich fehlerhaften Verfahren zustande gekommen. Dass die Aufstellung eines Bebauungsplans und die Veränderungssperre (in dieser Reihenfolge) in derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse am selben Tag amtlich bekannt gemacht worden sind, unterliegt gemessen am Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. (vgl. hierzu zuletzt OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.2.2008 – 2 B 450/07 –) Der Geltungsbereich der Satzung ist der Bekanntmachung unzweifelhaft zu entnehmen (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.7.2005 – 1 N 4/04 –. SKZ 2006, 46, Leitsatz Nr. 24) und überschreitet das vom Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „E-Straße“ festgelegte Planungsgebiet nicht.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers wurde die nach § 16 Abs. 1 BauGB in der Rechtsform der Satzung erlassene Veränderungssperre auch ordnungsgemäß ausgefertigt. (vgl. in dem Zusammenhang zuletzt OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –, SKZ 2008, 34 <“Campus Nobel“>) Wesentliche rechtsstaatliche Anforderung an alle Akte der Normsetzung – auch auf der hier zur Rede stehenden kommunalen Ebene – ist die Ausfertigung der Norm nach dem Beschlussakt des Rechtssetzungsorgans und vor ihrer Inkraftsetzung durch die amtliche Bekanntmachung. Die Ausfertigung obliegt bei gemeindlichen Satzungen nach dem einschlägigen Landesrecht dem Bürgermeister (§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG), hier dem Oberbürgermeister (§ 29 Abs. 3 KSVG).
Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung am 3.4.2008 die nicht bei den
zuvor übersandten Aufstellungsunterlagen befindliche Ausfertigung der am 13.7.2006 beschlossenen Satzung vorgelegt. Diese datiert vom 14.7.2006 und wurde von dem damaligen Bürgermeister der Antragsgegnerin mit entsprechendem Hinweis „in Vertretung“ des seinerzeitigen Oberbürgermeisters (§ 63 Abs. 1 KSVG) vor der Bekanntmachung am 26.7.2006 unterzeichnet. Die dabei unterbliebene Beifügung des Dienstsiegels (Stempel) ist zwar (allgemein) wünschenswert, indes nicht Voraussetzung für die Ordnungsmäßigkeit der Ausfertigung. (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2004 – 1 R 6/03 –, SKZ 2005, 70, Leitsatz Nr. 21) Dieser steht auch nicht entgegen, dass – worauf der Antragsteller in der Sache zutreffend hinweist – die in § 2 Satz 3 VS erwähnte „Übersichtskarte“ der Ausfertigung als Anhang (Blatt 4, nicht nummeriert) nach der Unterschrift des Bürgermeisters beigegeben worden ist und selbst keinen Ausfertigungsvermerk trägt. Das ergibt sich daraus, dass zum einen dieser Karte für die Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs der Satzung nach der Formulierung in § 2 Satz 3 VS („auch“) lediglich ergänzende Funktion zugedacht war und dass sich zum anderen der hier ohnedies „überschaubare“ Geltungsbereich der Satzung, was die betroffenen privaten Grundstücke anbelangt, dem vorgeschalteten Satzungstext unzweifelhaft entnehmen lässt. In § 2 Satz 1 VS sind diese Grundstücke nach ihren katastermäßigen Flurstücksnummern ausdrücklich und einzeln aufgeführt. Bei den beiden dort abschließend jeweils mit dem Zusatz „(Teilfläche)“ genannten Parzellen Nr. 1800/93 und Nr. 1886/118 handelt es sich um die öffentlichen Verkehrsflächen der im Süden beziehungsweise Osten angrenzenden Straßen „Am S“ und „E-Straße“. Lässt sich aber die räumliche Betroffenheit, was die privaten Grundstücke angeht, bereits dem Satzungstext eindeutig entnehmen, so bedurfte es weder nach dem saarländischen Landesrecht noch nach Bundesrecht zwingend einer gesonderten Ausfertigung der mit dem Satzungstext zu dessen Veranschaulichung veröffentlichten Lagekarte. (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26.8.1993 – 7 NB 1.93 –, NVwZ-RR 1994, 201 unter Verweis auf den Beschluss vom 16.5.1991 – 4 NB 26.90 –, BVerwGE 88, 204 ff.; Beschluss vom 14.9.1998 – 6 BN 4/98 –, bei juris; Urteil vom 31.1.2001 – 6 CN 2.00 –, BauR 2001, 1066 ff.)
2. Die angegriffene Satzung ist auch aus inhaltlichen Gründen rechtlich nicht zu beanstanden. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre lagen vor. Maßgebend ist insoweit der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Stadtrats.
Nach Überzeugung des Senats wurde die Veränderungssperre im Verständnis von § 14 Abs. 1 BauGB "zur Sicherung der Planung" beschlossen und war insoweit auch erforderlich. Voraussetzung hierfür ist, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre durch das gemeindliche Beschlussorgan hinreichend konkrete Vorstellungen der planenden Gemeinde über den Inhalt des (künftigen) Bebauungsplanes bestehen. Das erfordert ein Mindestmaß an Klarheit darüber, welche positiven Ziele mit der Planung verfolgt werden. Eine bloße Verhinderungsabsicht oder allein die negative Feststellung, dass ein bestimmtes Bauvorhaben unerwünscht ist, reichen hingegen nicht aus. (vgl. hierzu im Einzelnen OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 - 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152, und vom 14.4.2004 - 1 N 1/04 –, SKZ 2004, 155, jeweils m.z.N.) Hiervon zu unterscheiden und rechtlich unbedenklich ist es, wenn die Gemeinde ein ihren städtebaulichen Vorstellungen nicht entsprechendes konkretes Bauvorhaben zum Anlass nimmt, eine eigene planerische Konzeption für den in Rede stehenden Bereich zu entwickeln, wie dies die Antragsgegnerin als Reaktion auf die Bauvoranfragen eines Investors Anfang 2006 und dann auch des Antragstellers selbst getan hat. Eine Veränderungssperre darf gezielt dazu eingesetzt werden, die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Vorhabens negativ zu verändern. (vgl. zuletzt etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.2.2008 – 2 B 450/07 -, BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 B 40.93 -, BRS 55 Nr. 95)
Hieran gemessen erweist sich die Veränderungssperre „E-Straße“ als rechtlich unbedenklich. Nach der dem Planaufstellungsbeschluss des Stadtrates der Antragsgegnerin vom 13.7.2006 zugrunde liegenden Beschlussvorlage verfolgt die Bauleitplanung zwei Ziele, und zwar die „planerische Einbindung der Verkehrsströme“ nach Realisierung eines zur Entlastung innerstädtischer Straßen, insbesondere der stark belasteten B 423, geplanten neuen Anschlusses an die Bundesautobahn A 8 sowie die „planungsrechtliche Umsetzung eines Märktekonzeptes“ zur Stärkung und Stützung der durch den Landesentwicklungsplan (LEP) Siedlung zugewiesenen zentralörtlichen Funktion.
Unter dem erstgenannten Gesichtspunkt existierten verschiedene Planungsvarianten hinsichtlich der künftigen Trasse der Autobahnanbindung, von denen zumindest eine eine unmittelbare räumliche Inanspruchnahme des Grundstücks des Antragstellers vorsah. Der Antragsgegnerin ging es aber bei Erlass der Veränderungssperre nicht allein um die „Offenhaltung“ dieses für den Straßenbau aus damaliger Sicht unter Umständen unmittelbar benötigten Grundstücks des Antragstellers. Vielmehr ergibt sich auch bei den über die unmittelbar östlich gelegene Straße „Am S“ geführten Trassenvarianten, von denen zwischenzeitlich in der Sitzung am 6.3.2008 vom Stadtrat die sog. „Variante 1“ favorisiert wurde, die Situation, dass die neue Straße in diesem Bereich auf die vorhandene innerstädtische Bebauung der Antragsgegnerin treffen wird. Da das räumliche Umfeld wegen der sich im Norden und Westen anschließenden großen Industriebrachen der ehemaligen Dillinger Stahlbau und einer früheren Eisengießerei, für die nach Angaben der Antragsgegnerin ebenfalls Bebauungsplanaufstellungsbeschlüsse vorliegen, ohnehin ein erhebliches städtebauliches Regelungsbedürfnis auslöst, musste es sich für die Antragsgegnerin aufdrängen, den hier zur Rede stehenden vorgelagerten Bereich ebenfalls zum Gegenstand städtebaulicher Planungen zu machen. Dabei kommt es nicht darauf an, dass die Antragsgegnerin noch keine genaue Festlegung der künftig von ihr angestrebten Qualität eines Baugebiets im Sinne der §§ 2 ff. BauNVO 1990 vorgenommen hat. Im Zuge der planerischen Neugestaltung ihres „Weststadteingangsportals“ im Umfeld des neu zu bauenden Straßenanschlusses können auch durchaus andere Festsetzungen aus dem den Gemeinden insoweit zur Verfügung stehenden Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB, also auch baufreie Flächen oder Verkehrsflächen in Betracht kommen. Insoweit handelt es sich auch nicht – wie der Antragsteller beanstandet – um eine reine „Vorratsplanung“ der Antragsgegnerin mit der alleinigen Absicht, sich „alles offen zu halten“. Der Vertreter der Stadtplanung der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen, dass angesichts der Komplexität des zu bewältigenden städtebaulichen Problems bei der Gestaltung des künftigen Stadteingangs in diesem Bereich eine Vielzahl von Planungsdeterminanten zusammentreffen, die in verschiedenen Verfahren von unterschiedlichen Planungsträgern koordinierungsbedürftig zu bewältigen sind und die eine weitere Konkretisierung erst im Zuge des Fortschreitens dieser Planungen zulassen. Dabei geht es neben der angesprochenen Straßenplanung, die ein zentrales städtebauliches Vorhaben zur Entlastung des in der Ortsdurchfahrt der Antragsgegnerin meist belasteten Bundesstraßenabschnitts der B 423, die zur Aufnahme in den vordringlichen Bedarf in der Verkehrswegeplanung geführt hat, darstellt, um die künftige städtebauliche Ordnung der beträchtliche Ausmaße aufweisenden und räumlich anschließenden Industriebrachen. Bei der sollen zudem auch geänderte raumordnerische Vorstellungen für diesen teilweise als Vorranggebiet Gewerbe und Industrie festgelegten Bereich entwickelt werden. Das Ganze soll insgesamt konzeptionell abgestimmt werden mit der angesprochenen städtebaulichen Neugestaltung des „Weststadteingangsportals“. Wesentlicher konkreter Anlass für den Erlass der Veränderungssperre war der Versuch, eine im Vorfeld der verkehrlichen Neuordnung manifest gewordene städtebauliche „Vorwegnahme“ durch eine ungeordnete Ansiedlung von Einzelhandelsgeschäften entlang der projektierten Straßentrasse zu verhindern. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben insoweit auf die schlechten Erfahrungen in der Nachbarstadt Zweibrücken in der Westpfalz hingewiesen. Diese Darlegungen machten die in der Einleitung zur Satzung schlagwortartig gekennzeichneten Planungsabsichten anschaulich. Dies schließt es – auch wenn hier noch keine konkrete Baugebietsart im Sinne der §§ 2 ff BauNVO 1990 benannt worden ist – aus, im konkreten Fall von einem Nichtvorhandensein jeglicher positiver planerischer Ziele der Antragsgegnerin und deswegen von einer am Maßstab des § 14 Abs. 1 BauGB unzulässigen reinen Verhinderungsplanung auszugehen.
Das wird insbesondere deutlich bei Berücksichtigung des ebenfalls im Satzungsbeschluss angeführten weiteren städtebaulichen Anlasses einer „planungshoheitlichen Umsetzung eines Märktekonzepts“ zur Stärkung und Stützung der zentralörtlichen Funktion der Antragsgegnerin. Das von ihr mit den Aufstellungsunterlagen übersandte „Märktekonzept“ der Firma I. Marktforschung datiert zwar vom Dezember 2006, lag also im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses des Stadtrats genauso verschriftet möglicherweise noch nicht vor, ist aber als planerische Verfestigung des in der Beschlussvorlage bereits erwähnten „Konzepts“ anzusehen und lässt deutlich erkennen, welche Nutzungen im fraglichen Bereich nicht den (positiven) städtebaulichen Zielvorstellungen der Antragsgegnerin
entsprechen. Auch die Planungen im Zusammenhang mit der Verwirklichung des „Märktekonzepts“ sind – wie die vorerwähnte Straßenplanung – nach den vorgelegten Unterlagen der Antragsgegnerin schon seit mehreren Jahren Gegenstand von Diskussionen im Stadtrat. In seiner Sitzung am 18.12.2003 hatte dieser die Verwaltung ermächtigt, bei einem Fachbüro die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts in Auftrag zu geben. Bereits am 1.4.2004 hat dieser unter TOP 15 das Konzept diskutiert. Ausweislich des von der Antragsgegnerin in Ablichtung vorgelegten Auszugs aus der Sitzungsniederschrift wurde die Problematik des Einzelhandels in der Stadt und der gebotenen Steuerung der Kaufkraft zur Steigerung der Attraktivität gerade der in der Innenstadt (noch) ansässigen Geschäfte bereits damals auf der Grundlage eines von der I. präsentierten ersten Teils ihres Gutachtens anhand ganz konkreter Einzelhandelsprojekte ausführlich diskutiert.
Ziele des Konzepts in der nun fortgeschriebenen Fassung sind insbesondere die Stärkung des Einzelhandels in der Innenstadt der Antragsgegnerin und gleichzeitig eine Sicherstellung der Nahversorgung (Einzelhandel) in den Wohngebieten. (vgl. Seite VIII des Märktekonzepts (Abschnitt Kurzfassung)) Zur Erreichung des erstgenannten Zieles („Schutz der City“) sollen weitere Ansiedlungen von Einzelhandelseinrichtungen mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb der City planerisch unterbunden werden. (vgl. Seite IX des Märktekonzepts (Abschnitt Kurzfassung)) Für den hier in Rede stehenden Bereich heißt es in dem Konzept konkret:
„Mit dem Bau der geplanten Anbindung an die BAB A 8 nach Süden entsteht ein attraktives Stadtportal zwischen E-Straße und „Am F“. Innenstadtrelevanter Einzelhandel soll hier nicht zugelassen werden. Der für die Stadtgestalt Homburgs überaus wichtige Bereich sollte architektonisch und städtebaulich attraktiv gestaltet werden. Das DSD-Gelände sollte nicht für großflächigen Einzelhandel genutzt werden.“
Im Abschnitt III des Märktekonzeptes wird der von der Veränderungssperre betroffene Bereich als „Zone 3 (Ergänzungslagen Mitte)“ dargestellt. Zum Planbereich und den umliegenden Flächen heißt es weiter im Abschnitt 4.4.3.3 des Märktekonzeptes (Seite 70), diese sich südwestlich an die Innenstadt anschließenden Freiflächen und Gewerbebrachen nähmen eine Sonderrolle ein. Die Lagequalität des Forumsgeländes und der sich südwestlich anschließenden Bereiche, auch des früheren DSD-Grundstücks und der ehemaligen Gewerbeflächen, werde durch den geplanten Ausbau der Anbindung an die A8 in Zukunft deutlich aufgewertet. Weiterer großflächiger Einzelhandel solle hier nur zugelassen werden, wenn kein schädlicher Einfluss auf die City ausgeübt werde. Darüber hinaus sollten die neu entstehenden Lagen an der Anbindung an die A 8 zwischen Forum und E-Straße architektonisch und städtebaulich ihrer Lage als Stadtportal angemessen attraktiv gestaltet werden. Als Beispiel wird der Bereich der Ostspange in B-Stadt angeführt. Das frühere DSD-Gelände solle grundsätzlich einer anderen Nutzung als Gewerbepark, Dienstleistungspark oder als Wohn- beziehungsweise Mischgebiet zugeführt werden. Auf der beigefügten „Karte 11“ (Seite 71), die bereits die geplante Autobahnanbindung zur A 8 darstellt, verläuft die Abgrenzung zwischen der „Stadtportallage“ und der „Ergänzungslage“ quer über das Grundstück des Antragstellers. Aus diesen Aussagen des Märktekonzeptes lässt sich ebenfalls eine den Erlass der Veränderungssperre rechtfertigende hinreichend konkrete (positive) städtebauliche Zielvorstellung der Antragsgegnerin entnehmen.
Verfolgt die Antragsgegnerin danach eine positive planerische Konzeption, so ist ferner ein Bedürfnis für den Erlass der Veränderungssperre als Mittel zur Sicherung dieser Bauleitplanung anzuerkennen. Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses setzt nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplanes feststeht. Weder ist über die Veränderungssperre auf der Grundlage einer Abwägung der in der vorgesehenen Bauleitplanung einander gegenüberstehenden Belange zu entscheiden, noch ist im Rahmen der Beurteilung der Zulässigkeit der Veränderungssperre unter dem Gesichtspunkt der mit ihr verfolgten Sicherungsabsichten Raum für eine "antizipierte" Normenkontrolle des künftigen Bebauungsplans. (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 24.11.1998 - 2 N 1/97 -, m.w.N.) Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept muss und wird im Zeitpunkt der Entscheidung über die Veränderungssperre ohnedies in aller Regel noch nicht
vorliegen, und dies ist auch nicht notwendig. Zweck der Veränderungssperre ist es gerade, Entwicklungen zu verhindern, welche die von der Gemeinde für die betreffende Fläche verfolgten planerischen Vorstellungen obsolet machen, bevor sie die Möglichkeit hatte, ein ordnungsgemäßes Planaufstellungsverfahren durchzuführen. Demnach kann die Wirksamkeit der Veränderungssperre schon von der Natur der Sache her nicht von der Feststellung abhängen, dass der noch nicht als Satzung beschlossene Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer rechtmäßigen Abwägung der beachtlichen Belange getragen sein wird. (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 NB 40.93 - , BRS 55 Nr. 95)
Ungültig, weil nicht erforderlich, ist eine Veränderungssperre vielmehr nur dann, wenn bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses offenkundig ist, dass die Planungsziele, die mit ihr gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung nicht erreichbar sind. Das ist hier nicht der Fall. Die Bewältigung des Konfliktes der einander gegenüberstehenden vielfältigen privaten und öffentlichen Belange ist Aufgabe der dem Stadtrat der Antragsgegnerin im eingeleiteten Planaufstellungsverfahren obliegenden planerischen Abwägung, die auf der Grundlage einer umfassenden Ermittlung und Gewichtung der berührten Interessen vorzunehmen ist und die bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre nicht vorweg genommen werden kann.
Begegnet die Veränderungssperre daher auch unter diesem Gesichtspunkt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so ist abschließend festzuhalten, dass sich ihr Inhalt im Rahmen der Ermächtigung des § 14 Abs. 1 BauGB bewegt. Die sich aus deren Umsetzung für den Antragsteller ergebenden befristeten wirtschaftlichen Konsequenzen hat der Gesetzgeber zum Schutz gemeindlicher Planungshoheit im Wege der Konkretisierung der Sozialbindung des Grundeigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) in Kauf genommen.
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird auf 50.000,- EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG, vgl. bereits die entsprechende vorläufige Festsetzung durch den Beschluss vom 13.6.2007 – 2 C 309/07 –).
2 C 309/07
Satzung, Stadtrat, Erlass, Bekanntmachung, Grundstück, Gewerbe, Umwelt, Abstimmung, Eigentümer, Konkretisierung

References: § 3
 § 29
 § 9
 § 47
 § 47
 Art. 14
 § 17
 § 17
 § 9
 § 42
 § 14
 § 16
 § 2
 § 2
 § 2
 § 14
 § 9
 § 14
 § 14