Source: http://www.humanistische-union.de/nc/aktuelles/aktuelles_detail/back/aktuelles/article/solange-das-grundgesetz-in-kraft-ist-koennte-sich-deutschland-an-einer-verstaatlichung-der-eu-nicht-/
Timestamp: 2018-06-18 01:36:48+00:00

Document:
Was ist die EU derzeit?
Wenn man den für die EU geltenden Vertrag von Lissabon nimmt: Wie muss man die dort aufgestellten Regeln verstehen?
Der Lissabon-Vertrag bildet wie alle seine Vorgänger die Rechtsgrundlage der EU. Seiner Rechtsnatur nach ist er ein internationaler Vertrag. Er ist es aufgrund seiner Entstehungsweise, und er bleibt es, weil nur die Mitgliedstaaten ihn ändern können, und zwar einstimmig. Er ist also, obwohl manchmal so genannt, keine Verfassung, denn Verfassungen sind Akte der Selbstbestimmung einer Gesellschaft über ihre Herrschaftsform. Die EU gibt sich dagegen ihre Rechtsgrundlage nicht selbst, sie wird ihr von den Mitgliedstaaten gegeben.
Wenn man sich den vom EuGH vorangetriebenen Konstitutionalisierungsprozess anschaut: Kann man die Behauptung aufrechterhalten, dass das Vertragsänderungsrecht allein bei den Mitgliedsstaaten liege und die EU über keine Kompetenz-Kompetenz verfüge? De facto kommen doch die Mitgliedsstaaten – wie Du es beschreibst – nicht wirklich an substanzielle Änderungen der Verträge heran, auch nicht an die Kompetenzerweiterungen, die sich aus der Interpretation durch den EuGH ergeben?
Ja, aber zwischen der Übertragung einer Kompetenz und der Interpretation einer übertragenen Kompetenz besteht nach wie vor ein erheblicher Unterschied. Die Vertragsform, im Unterschied zur Verfassungsform, verhindert, dass die EU sich Kompetenzen von den Mitgliedstaaten nehmen kann. Sie lässt es aber zu, dass die übertragenen Kompetenzen ausgelegt werden, und zwar unter Umständen sehr weit. (3) Wenn die Auslegung den Mitgliedstaaten zu weit geht, haben sie die Korrektur in der Hand: Vertragsänderungen. Dass diese wegen des Einstimmigkeitserfordernisses schwer sind, steht auf einem anderen Blatt. Das Grundverhältnis zwischen Mitgliedstaaten und EU ändert sich dadurch nicht.
Zum Lissabon-Vertrag gibt es das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem das Gericht dezidiert die Grenzen der Integration gezogen hat. Was darf die EU eigentlich nach dieser Entscheidung sein?
Das Bundesverfassungsgericht lässt keinen Zweifel daran, dass die deutschen Staatsorgane unter dem geltenden Grundgesetz nicht der Umwandlung der EU in einen europäischen Staat zustimmen dürfen. Die Befugnis, die eigene Staatlichkeit aufzugeben, hat das Grundgesetz den Staatsorganen nicht erteilt. Auch durch eine Verfassungsänderung ließe sich die Hürde nicht beseitigen, denn Grundgesetzänderungen werden von den Staatsorganen beschlossen. Die Erlaubnis zur Einverleibung des deutschen Staates in die EU kann laut Bundesverfassungsgericht aber nur vom Volk kommen. Ich halte das für völlig zutreffend. Die Aufgabe der deutschen Staatlichkeit ist eine Entscheidung von solcher Größenordnung, dass sie nicht einer Mehrheit im Bundestag und Bundesrat überlassen werden kann. Das bedeutet, dass die Bundesrepublik zwar Hoheitsrechte an die EU übertragen darf, das sieht Art. 23 GG vor, aber nicht die Souveränität. Ebenso wenig darf die Kompetenz-Kompetenz, also die Befugnis, über die Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten zu bestimmen, an die EU übertragen werden.
Davon zu unterscheiden ist die Frage, wann europäische Rechtsakte in Deutschland keine Geltung beanspruchen können. Das ist – weiter nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – zum einen dann der Fall, wenn diese Rechtsakte sich nicht auf eine Kompetenz stützen können, welche die Mitgliedstaaten der EU übertragen haben. Das ist völlig unbestritten. Umstritten ist lediglich, wo im Streitfall das letzte Wort darüber liegt, ob eine Kompetenz übertragen worden ist und wie weit sie reicht. Der EuGH nimmt dieses Recht für sich in Anspruch, das Bundesverfassungsgericht hält sich für zuständig, soweit Deutschland betroffen ist. Zum anderen schließt das Bundesverfassungsgericht die Anwendung europäischer Rechtsakte in Deutschland aus, die mit der Identität des Grundgesetzes unvereinbar sind.
Heißt das, es wurde eine Grenze errichtet – aber wenn diese erreicht wird, wird es den Protest vermutlich nicht geben?
Ich kann das nicht vorhersehen. Aber im Rückblick lässt sich sagen, dass man dem Bundesverfassungsgericht schwerlich einen Vorwurf hätte machen können, wenn es bei der Vorratsdatenspeicherung und dem Honeywell-Fall die europäischen Rechtsakte für vertragswidrig erklärt hätte. Auch im OMT-Fall (7), der die Befugnis der Europäischen Zentralbank betraf und in dem das Bundesverfassungsgericht den EuGH erstmals die Frage der Vertragsmäßigkeit einer europäischen Maßnahme vorgelegt hat, war die Antwort aus Luxemburg nicht befriedigend. Das Bundesverfassungsgericht hätte Gründe gehabt, auf seinen Bedenken im Vorlagebeschluss zu beharren. Großer Schaden wäre dadurch nicht angerichtet worden; OMT war nie zur Anwendung gekommen.
Noch einmal zurück zur Frage nach der EU: Wann entsteht bei Kompetenzübertragungen eine eigene Souveränität? Kann man das quantifizieren oder inhaltlich benennen? Ich habe Dich so verstanden, dass Du zwischen der Übertragung von Hoheitsrechten und dem Souveränitätsstatus unterscheidest. Beides hängt nach meinem Verständnis aber zusammen, und irgendwann schlägt das eine in das andere um.
Souveränität ist mehr als nur ein Bündel von Hoheitsrechten. Deswegen muss man zwischen beidem unterscheiden. Das Grundgesetz sieht nur die Übertragung von Hoheitsrechten vor. Es kann aber sein, dass ein Mitgliedstaat derart viele oder derart gewichtige Hoheitsrechte überträgt, dass der verbleibende Rest nicht mehr den Namen „Souveränität“ verdient. Dann hätte dieser Mitgliedstaat seine Souveränität preisgegeben, aber das würde nicht bedeuten, dass die EU sie gewonnen hätte. Denn sie wäre ja durch den Kompetenzgewinn noch immer nicht im Besitz der Kompetenz-Kompetenz und der Selbstbestimmung über ihre Existenz und Rechtsgrundlage. Das ist aber für die Souveränität ausschlaggebend.
Finanz- und Flüchtlingskrise – sowie die Diskussion um eine Reform der EU
Jetzt mal zu den Vorschlägen des französischen Präsidenten Emmanuel Macrons für eine Stärkung der EU (8), wozu Du ja schon Stellung genommen hast in einem FAZ-Artikel. (9) Ist das, was er vorschlägt, nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichtes möglich?
Macron hat in seiner Sorbonne-Rede nicht näher erläutert, was er sich unter einem souveränen Europa vorstellt. Wenn man ihn beim Wort nimmt, also das gebräuchliche Verständnis von Souveränität zu Grunde legt, dann hieße das: Selbstbestimmung für die Europäische Union und damit zugleich das Ende der Selbstbestimmung der Mitgliedstaaten. Mit den Grenzen der Integration, die das Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil aus dem Grundgesetz abgeleitet hat, wäre das unvereinbar. Solange das Grundgesetz in Kraft ist, könnte sich Deutschland an einer Souveränitätsübertragung und der damit einhergehenden Verstaatlichung der EU nicht beteiligen, und folglich wäre sie ausgeschlossen. Sollte „souverän“ dagegen nur bedeuten, dass weitere Politikfelder vergemeinschaftet würden, zum Beispiel die Verteidigung, oder dass Europa selbstbewusster gegenüber den USA auftritt, wäre das nur eine bildhafte, keine begriffsscharfe Redeweise über Souveränität.
Wie beurteilst Du die Legitimierung der EZB? Muss man die nicht auch in verfassungsrechtlicher Sicht hinterfragen?
Es ist interessant zu sehen, dass die Autonomie der Bundesbank nicht im Grundgesetz garantiert war. Sie war das Ergebnis einer Praxis: Die Bundesbank wusste immer, dass sie von der Politik korrigiert werden konnte, und die Politik wusste immer, dass die Autonomie der Bundesbank ein wichtiger Legitimationsfaktor für die Bundesrepublik war. Aus Angst davor, dass dies in der EU anders sein könnte, drängte die Bundesrepublik auf die Festschreibung der EZB-Kompetenzen in den Verträgen. In der Finanzkrise zeigte sich nun die Kehrseite. Sie rief das Bundesverfassungsgericht auf den Plan, das ja im Lissabon-Urteil die Direktive ausgegeben hatte, der EU dürfe keine Blanko-Vollmacht erteilt werden. Das von EZB-Präsident Draghi verkündete OMT-Programm erweckte aber den Eindruck, dass es für das Krisenmanagement der EZB keine Grenzen gebe. Der EuGH, den das Bundesverfassungsgericht deswegen anrief, hat die Bedenken aus Karlsruhe zerstreut, meine nicht unbedingt.
Noch einmal zur Flüchtlingskrise: Im gemeinsamen Umgang der Mitgliedstaaten mit den Flüchtlingen ist man ja schnell bei den Grundelementen von Souveränität, der Personal- und Gebietshoheit. Wir brauchen die Absicherung der Außengrenzen, des gemeinsamen Territoriums nach außen; wir brauchen einheitliche Maßstäbe, was den Zugang zum EU-Territorium angeht; und wir brauchen eine gemeinsame Verteilung der Flüchtlinge. Was ist, wenn wir tatsächlich eine einheitliche Flüchtlingspolitik haben, die ja schnell in eine einheitliche Ein- und Zuwanderungspolitik umschlagen kann? Wäre das qualitativ etwas, was Souveränität generiert?
Die Mitgliedstaaten der EU haben die umfassende Personal- und Gebietshoheit bereits bei der Gründung der EWG 1957 aufgegeben. Zu den vier wirtschaftlichen Grundfreiheiten der Europäischen Verträge gehören auch die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Niederlassungsfreiheit für Unternehmer aus den Mitgliedstaaten. Daraus hat niemand den Schluss gezogen, dass die Souveränität auf die EU übergegangen sei. Personal- und Gebietshoheit bestehen weiter bezüglich Personen aus Nicht-EU-Staaten. Käme es zu einer Vereinheitlichung der Flüchtlingspolitik in der EU, würden die Bedingungen für den Aufenthalt von Personen aus Nicht-EU-Ländern von der EU festgesetzt. Der Kreis der Personen, über deren Aufenthalt auf dem Staatsgebiet nicht mehr die Staaten selbst entscheiden könnten, würde sich also erweitern. Einen Umschlag von Quantität in Qualität kann ich darin nicht erkennen.
Die Frage der Personalhoheit ist eine Seite der staatlichen Souveränität, die angesichts der Globalisierung immer wichtiger wird; die Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der EU eine andere. Wenn man das formal-juristisch betrachtet, tangiert das nicht den Kernbereich staatlicher Souveränität?
Ich muss noch einmal daran erinnern, dass dies schon seit 1957 aufgrund der vier wirtschaftlichen Grundfreiheiten so ist, ohne dass darin irgendjemand einen Souveränitätsverlust gesehen hätte. Der Unterschied liegt darin, dass wir gegen Holländer und Österreicher, die zu uns kamen, nichts einzuwenden hatten – kulturell nicht und wirtschaftlich nicht. Bei Unionsbürgern aus den früher sozialistischen Staaten war das schon anders. Wegen der wirtschaftlichen Grundfreiheiten mussten sie aber nach einer Übergangszeit akzeptiert werden. Durch den plötzlichen Andrang zahlreicher mittelloser Migranten aus anderen Kulturen hat sich die tatsächliche Lage erheblich geändert, aber nicht das grundsätzliche Souveränitätsproblem.
Aber auf welcher Grundlage kann man denn jetzt eine Einigung in der Flüchtlingsfrage herstellen, wenn die EU kein Staat ist, sie keine einzelnen Mitglieder zwingen kann?
Wie bei vielen anderen Fragen, die bisher in den Verträgen keine Regelung gefunden haben, geht es nur über intergouvernementale Absprachen oder Vertragsänderungen. Dass das schwer ist, lässt sich nicht bestreiten. Man erfährt es täglich in den Nachrichten. Aber ist das ein Grund, die EU in einen Staat zu verwandeln?
Wenn die EU den Einlass und die Verteilung der Flüchtlinge tatsächlich regelt, und auch die Sicherung der Außengrenzen internationalisiert – dann hat sie doch eigentlich eine klassische staatliche Souveränität? Sie verteidigt ein Territorium und sie entscheidet bei den ankommenden Personen, wer rein darf und wer nicht. Das kommt dem klassischen juristischen Souveränitätsverständnis nahe. Wäre es dann nicht sinnvoll, an dieser Stelle eine staatliche Souveränität der EU zu generieren?
Nochmals: Die EU wird nicht dadurch souverän, dass sich die Zahl der übertragenen Hoheitsrechte vergrößert. Sie würde souverän, wenn die Mitgliedstaaten ihr Selbstbestimmungsrecht abgäben und es der EU übertrügen. Das steht ihnen frei, sofern ihre Verfassung sie nicht daran hindert, aber dann ist es mit ihrer eigenständigen Staatlichkeit vorbei, und die EU würde zum Staat, ob man sich dessen bewusst war oder nicht. Die bisherigen Verhältnisse würden sich dann umkehren. Nicht mehr die Mitgliedstaaten bestimmten über Existenz, Zweck und Formen der EU, die EU täte das selbst. Sie bekäme Ihre Befugnisse nicht mehr von den Mitgliedstaaten, sie nähme sie sich von ihnen. Sie würde sich über Unions-Steuern finanzieren, nicht mehr über mitgliedstaatliche Beiträge.
Die Frage spitzt sich also darauf zu, ob ein europäischer Staat wünschenswert ist. Für mich ist diese Frage in allererster Linie eine Demokratiefrage. Wäre ein solcher Staat demokratiefähig – Demokratie nicht in einem formalen Sinn verstanden derart, dass regelmäßig Wahlen genügen, sondern in einem substantiellen Sinn, dass es eine Gesellschaft gibt, die sich diskursiv über ihren Zustand, ihre Ambitionen und ihre Probleme verständigen kann, so dass sich die Demokratie nicht in Wahlen erschöpft, sondern in Wahlen gipfelt? Und in dieser Hinsicht gibt es wohl wenig Zweifel, dass die Voraussetzungen für eine lebendige Demokratie in der EU erheblich schlechter sind als selbst in einem nur leidlich demokratisch funktionierenden Mitgliedstaat.
Die Fragen stellte Rosemarie Will.
[Das vollständige Interview können Sie in Ausgabe 220 der Zeitschrift vorgänge lesen. Diese kann als gedruckte oder elektronische Variante über den Online-Shop der Humanistischen Union bestellt werden.]
1 Die direkte Anwendbarkeit (Einklagbarkeit) des europäischen Primärrechts nicht nur für Mitgliedstaaten, sondern auch für Personen begründet der EuGH in seinem Urteil 26/62 v. 05.02.1963 (Van Gend & Loos). Den prinzipiellen Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen (Verfassungs-)Recht begründet der EuGH in seiner Entscheidung 6/64 v. 15.07.1964 (Costa/ENEL).
2 Fritz W. Scharpf (1996): Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States, in: Gary Marks, Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter & Wolfgang Streeck (Eds.), Governance in the European Union, London: Sage, pp. 15-39; id. (1998): Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States, in: Martin Rhodes & Yves Mény (Ed.), The Future of European Welfare. A New Social Contract?, London: Palgrave Macmillan, pp. 157-177.
3 S. dazu auch die Dokumentation über die sog. Passerelles-Klauseln in den Europäischen Verträgen in diesem Heft.
4 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 02. März 2010 – 1 BvR 256/08 (= BVerfGE 125, 260 – 385), abrufbar unter http://www.bverfg.de/e/rs20100302_1bvr025608.html.
5 Insbesondere im 4. Aufsatz: Zum Stand der demokratischen Legitimation der Europäischen Union nach Lissabon.
6 BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 06. Juli 2010 – 2 BvR 2661/06 (= BVerfGE 126, 286-331),
http://www.bverfg.de/e/rs20100706_2bvr266106.html.
7 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016 – 2 BvR 2728/13 (= BVerfGE 142, 123 – 234), http://www.bverfg.de/e/rs20160621_2bvr272813.html. Die Klage richtete sich gegen den Beschluss zu Outright Monetary Transactions (OMT), d.h. den Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische
Zentralbank sowie die nicht erfolgte Intervention der Bundesregierung dagegen.
8 Rede des Staatspräsidenten Emmanuel Macron in Athen v. 7. September 2017, abrufbar unter https://de.ambafrance.org/Staatsprasident-Macron-in-Athen-Vorschlage-fur-eine-Neugrundung-Europas.
9 Dieter Grimm: Ein souveränes Europa?, Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 15.11.2017.
zurück: Aktuelles | Eintrags-ID: 9336

References: EuGH 
 EuGH 
 Art. 23
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH