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﻿ Sentencia T-497 de junio 29 de 2006
SENTENCIA T-497 DE 29 DE JUNIO DE 2006
CONTENIDO:CÉDULAS DE CIUDADANÍA. TÉRMINO PARA LA ELABORACIÓN Y ENTREGA DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD NACIONAL SIN PONER EN RIESGO DERECHOS FUNDAMENTALES DEL CIUDADANO.
Sentencia T-497 de junio 29 de 2006
Sentencia T-497 de 2006
Ref.: expediente T-1304224
Acción de tutela instaurada por Juan Carlos Galvis Murallas contra la Registraduría Municipal del Estado Civil de Lebrija - Santander.
Bogotá, D.C., veintinueve de junio de dos mil seis.
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bucaramanga que resolvió la presente tutela.
El Sr. Juan Carlos Galvis Murallas interpuso acción de tutela contra la Registraduría del Estado Civil por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad (art. 13); el derecho a la personalidad jurídica (art. 14); al libre desarrollo de la personalidad (art. 16); al trabajo (C.P., art. 25); a la participación política de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40). Al igual que el artículo 99 que trata sobre la calidad de ciudadano como condición previa e indispensable para ejercer el derecho al sufragio. Para fundamentar su demanda, relató los siguientes hechos:
1. El veinticinco de julio de 2003, solicitó la rectificación de su cédula de ciudadanía ante la Registraduría Municipal de Lebrija.
2. Desde entonces han transcurrido dos años sin obtener la cédula por parte del organismo responsable del proceso de cedulación.
3. Argumenta el accionante que la no posesión del documento de identidad nacional está ocasionándole grandes perjuicios porque ello le ha impedido acceder a un empleo estable, afiliarse a una EPS y le ha generado ciertos inconvenientes en la debida atención en salud en cuanto los hospitales requieren fotocopia del documento de identidad.
4. Por último sostiene el demandante que por la privación de su identificación le es negado realizar transacciones comerciales o “simplemente cobrar algún cheque en una entidad bancaria”.
Con fundamento en los hechos anotados el accionante solicita al Juez de instancia tutelar los derechos fundamentales vulnerados y por tanto ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil del Municipio de Lebrija (Santander) a que le haga entrega inmediata de su cédula de ciudadanía.
El Juez Tercero Laboral del Circuito de Bucaramanga mediante sentencia de tutela determinó que atendiendo el relato fáctico que en soporte de sus pretensiones hizo el demandante y a la prueba aportada con la acción de tutela, efectivamente se logró demostrar:
i) La veracidad de las afirmaciones relacionadas a la solicitud de la rectificación de la cédula de ciudadanía hace ya dos años y seis meses;
ii) La entrega de la contraseña con una validez de seis meses sin que hasta el momento se le haya facilitado la cédula de ciudadanía.
Respecto a los perjuicios señalados en la demanda, el a quo considera que “no fueron probados por el accionante, pues si la entidad le negó acceder a un empleo por poseer contraseña ante este debió iniciarse la presente acción, y en lo que concierne a los centros médicos que aduce, no se demuestra que se le haya negado el servicio” (1) .
Por otra parte, el juez de primera instancia argumenta que en los casos de pérdida de documento o rectificación del mismo la Registraduría Nacional del Estado Civil expide una contraseña que es válida como documento de identificación transitorio, por el término de seis meses y cuando este término ha expirado se hace necesario que el interesado acuda nuevamente a la entidad para solicitar una constancia en la que se informa que el documento está en trámite. Constancia que —arguye el a quo— tiene la misma validez y efectos legales de la cédula de ciudadanía y que “no descuida o causa alguna perturbación a la identificación de las personas” (2) .
En la parte motiva de su decisión, el Juez Tercero relaciona jurisprudencia de este tribunal que trata sobre la procedencia de la tutela en asuntos cuya elaboración implica actividad del Estado a través de las entidades correspondientes, sobre el carácter subsidiario del mecanismo, sobre el concepto de perjuicio irremediable (3) .
Para culminar, el a quo señala que la Registraduría Nacional del Estado Civil “no cuenta con un término legal preestablecido para la entrega del documento en cuestión, y de otro lado es hecho notorio la cantidad de trabajo por el elevado número de documentos de identificación que deben ser diligenciados para su expedición por primera vez, por duplicado dada su pérdida o extravío y, como si fuera poco, por la importancia de este documentos (sic) para la identificación de las personas, debe gozar de las seguridades necesarias y de ahí su demora en la elaboración” (4) . Y en la medida que no se encuentra probado en el expediente la existencia de una vulneración o amenaza de vulneración que pueda causar un perjuicio irremediable de un derecho fundamental no prospera la tutela. Razones por las que se decide negar la acción.
Por fuera del tiempo previsto para ello, el Sr. Luís Hernando Macias Silva, actuando en calidad de Registrador Municipal del Estado Civil de Lebrija —Santander— presentó un escrito ante el despacho del juez de conocimiento después de haber sido notificado sobre la sentencia de tutela. En su documento el demandado argumenta que sus competencias como Registrador Municipal de Lebrija respecto a los trámites de primera vez, duplicados y rectificaciones, están limitados a las siguientes actividades:
Recepcionar los documentos que aporta el ciudadano para iniciar el trámite, diligenciar y hacer firmar la tarjeta decadactilar, así como tomar las impresiones dactilares. Requisitos que fueron satisfechos a cabalidad por su despacho-según explica, pues la reelaboración de la cédula de ciudadanía no es parte de sus competencias, correspondiendo a la Dirección Nacional de Identificación - Registraduría Nacional del Estado Civil validación primera vez, duplicados y rectificaciones, ubicada en Bogotá, D.C.
Según la narración de los hechos aceptados como probados dentro del proceso, el demandante no ha recibido su cédula de ciudadanía a cargo de la registraduría nacional, desde hace aproximadamente tres años, periodo en el que ha contado con una contraseña que también caducó, pues su validez era de seis meses. Por su parte no resultan probados los perjuicios que alega el demandante, en prestación de servicios de salud, bancarios y acceso al trabajo, por el no porte de su documento nacional de identidad.
Así las cosas esta Sala deberá entrar a determinar el siguiente asunto 1. ¿La implementación de la acción de tutela como mecanismo para la defensa de los derechos fundamentales de orden político exige la demostración del daño causado? Luego de resuelto este primer aspecto, la Sala deberá aclarar 2. ¿La mora de tres años en la entrega del documento de identidad nacional, aunque existan sucedáneos de la misma, es razonable y no pone en riesgo los derechos fundamentales de los ciudadanos?
A diferencia de otras oportunidades en que ha sido demandada la Registraduría Nacional por razones de mora en la entrega de la cédula de ciudadanía, en esta ocasión el ente seccional no alega que el retraso se deba a problemas relacionados con el proceso de modernización de la entidad (5) , ni que las altas condiciones de seguridad que se deben dispensar sobre el documento exijan un mayor tiempo en su elaboración, ni que debido a las elecciones haya una sobre demanda de cedulación. En esta ocasión, el argumento del demandado es que no es su competencia la elaboración de la cédula como tal sino las fases previas y posteriores a la misma. Las previas vinculadas al levantamiento y verificación de los datos del solicitante, la entrega de la contraseña y la toma de los datos dactilares. En lo posterior, es de su consorte la entrega del documento previamente fabricado en Bogotá.
Aunque el demandante presentó su escrito contra la Registraduría Nacional del Estado Civil-Lebrija, en razón a la naturaleza jurídica de esta entidad de carácter público y del orden nacional, desconcentrada y no descentralizada por servicios, cuando se demanda algunas de las seccionales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en realidad se interpela a todo el ente nacional. Por lo que, cuando es demandada la entidad, no es dable la distinción entre las competencias del ente local respecto al nacional.
Ahora bien, justamente por su naturaleza jurídica como entidad pública del orden nacional, cuando estas entidades son demandadas mediante el mecanismo de tutela, pesan sobre el reparto de las acciones unas normas específicas establecidas en el Decreto 1382 de 2000 (numeral 1º, inciso primero), en donde se fija que “(…) las demandas dirigidas en contra de este tipo de entidades deberán ser repartidas “para su conocimiento, en primera instancia, a los tribunales superiores de distrito judicial, administrativos y consejos seccionales de la judicatura a los tribunales” (6) .
Sobre este punto es entonces pertinente mencionar que, mediante el Auto 118-04, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional bajo ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil, consideró que tratándose de la demanda de entes nacionales, como la registraduría nacional, cuando se desatendía las reglas de reparto preceptuadas en el Decreto 1382 de 2000 —y que como consecuencia de ello entrara a conocer otro juez por fuera de los mencionados— procedía la declaración de nulidad de la actuación judicial adelantada. Pues, en consideración de la Sala, el proceso acarreaba un vicio de competencia (7) .
En el caso sometido a estudio por esta Sala, el demandado es un ente nacional, pero, el despacho que asumió el conocimiento del proceso fue el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, con lo que no se dio cumplimiento a las normas sobre reparto arriba trascritas. Así las cosas esta Sala podría declarar la nulidad de todo lo actuado ordenando al Juez competente que asuma el conocimiento del proceso.
No obstante, esta Sala se separará de tal decisión para darle continuidad a la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en lo relacionado a las normas de reparto para las acciones de tutela. Es así que mediante el Auto 262 de 2005 la Sala Plena afirmó:
“En efecto, la Sala debe reiterar (8) que de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política todos los jueces son competentes para conocer de acciones de tutela, la cual es a prevención conforme lo dispone el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, preceptos estos que difieren de lo consagrado por el Decreto Reglamentario 1382 de 2000 que establece reglas de simple reparto y no de competencia (9) .
En esa misma decisión la Corte entendió que una vez el juez avoca el conocimiento de una acción interpuesta radicándose de esa manera la competencia (a prevención) “conforme al principio perpetuatio jurisdictionis (tal competencia) no puede ser alterada, dado que si ello ocurriera se afectarían gravemente la finalidad de la acción de tutela, cual es la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En este orden de ideas, el juez individual o colegiado de instancia en quien se radicó la competencia para decidir la acción de tutela no puede, so pretexto de observar una regla de reparto (10) , suspender el trámite constitucional y omitir el pronunciamiento respectivo. En este contexto tiene aplicación la prohibición contenida en el artículo 86 Superior al establecer que “En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución” (11) .
En resumen, la Corte Constitucional mediante decisión de Sala Plena suscribió la interpretación según la cual las reglas de reparto son solo de eso, de reparto, y no de competencia. Por ende no es dable la declaración de un vicio de nulidad cuando estas reglas son inobservadas y repartidos los procesos de tal forma que recaiga en otro juez el conocimiento de la acción. Ello porque de lo contrario se afectaría el principio de celeridad de las acciones de tutela y la pretensión de protección inmediata que como mecanismo para la defensa de los derechos fundamentales ella conlleva.
Por todo lo anterior, pese a que el Juez Tercero Laboral del Circuito avocó el conocimiento del proceso, inobservando las reglas de reparto previstas cuando el demandado es un ente del orden nacional, no se declarará la nulidad del proceso entrando la Sala a pronunciarse de fondo sobre este asunto.
Una vez resuelto este asunto entraremos a ocuparnos del primer problema jurídico:
1. ¿La implementación de la acción de tutela como mecanismo para la defensa de los derechos fundamentales de orden político exige la demostración del daño causado?
En forma reiterada en la jurisprudencia de este tribunal se ha enfatizado que
“La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia” (12) .
Por las especiales connotaciones de carácter jurídico y político que encierra la cédula de ciudadanía, con su principal atribución jurídica de identificar e individualizar a los ciudadanos, así como determinar y probar en forma idónea la mayoría de edad, “La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que solo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito” (13) .
Además, de la cédula de ciudadanía, su porte y exhibición, se desprende el ejercicio de múltiples derechos políticos que se conjugan en el pleno ejercicio de la ciudadanía, con su triple dimensión de sufragar y tomar parte en los mecanismos de participación política, ser elegido y desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción.
Por todo ello, “(…)la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos” (14) .
La cédula de ciudadanía es entonces el documento base para el ejercicio de los derechos políticos y “la tardanza de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la expedición de las cédulas de ciudadanía que se le solicitan, vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos a estar plenamente identificados, a participar en la actividad política que propicia la democracia y al ejercicio de los derechos civiles, de tal suerte que no puedan desarrollar actividades como participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, resultando nugatorio uno de los fines esenciales del Estado cual es la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; así como la de realizar actos civiles para los cuales la presentación de ese documento resulta indispensable, todo lo cual lleva a la conclusión de que la carencia de la cédula de ciudadanía afecta de manera directa al ciudadano y a la sociedad (15) .
Por ello no cabe desconocer que muchas de las ritualidades burocráticas se encuentran mediadas por la identificación personal y en exclusiva con la cédula de ciudadanía.
Es así que existen innumerables trámites privados en el que, a discreción del funcionario, se hace exigible e irremplazable el porte y ostentación de la cédula de ciudadanía. Con tal suerte que su ausencia, aunque sea justificada, puede desembocar en la realización de trámites adicionales, dilaciones o sencillamente entorpecer el desarrollo normal de cualquier diligencia. La mera exposición a estos riesgos significa descargar en el ciudadano un peso que en principio no debe soportar. Así, la mera potencialidad del perjuicio en el ejercicio de los derechos políticos, siendo un aspecto de suma importancia para medir la calidad de una democracia, no puede ser tolerada sin restricción alguna.
Resulta pues claro para esta corporación que, la mera potencialidad del perjuicio en el ejercicio de los derechos políticos e idónea identificación de los ciudadanos, como consecuencia de la no ostentación de la cédula de ciudadanía, son suficientes para justificar la protección de los derechos fundamentales por vía de la acción de tutela.
El entorno de derechos que podrían verse afectados por la ausencia del documento de identidad, aunque solo se trate de una posibilidad que no llegue a concretarse, son tan costosos para la democracia que la sola merma en la plenitud de garantías políticas es, en tanto y cuanto afecta el ejercicio de la ciudadanía, un perjuicio que no requiere demostración.
En este sentido resulta claro que si bien el Estado no puede coaccionar a los ciudadanos a participar y ejercer sus derechos políticos, por el contrario si recae en la institucionalidad estatal la carga de hacer todo aquello que estimule y facilite la participación. Por lo que no es justificable, en una democracia que se presenta como participativa, el establecimiento de barreras que afecten o distraigan la cabal disponibilidad de los derechos políticos de los ciudadanos; y mucho menos cuando ellos son provocados por el retraso en la prestación de un servicio a cargo del mismo Estado.
2. ¿La mora de tres años en la entrega del documento de identidad nacional, aunque existan sucedáneos de la misma, es razonable y no pone en riesgo los derechos fundamentales de los ciudadanos?
En la Sentencia T-532 de 2001 esta Sala avaló un cierto término de tolerancia, que rodea el año, como un periodo comprensible en la elaboración y entrega de la cédula de ciudadanía. En aquella oportunidad la Sala determinó que:
“De un lado, la adopción de un programa de implementación tecnológica inicialmente puede resultar traumático, como todo cambio, y conllevar inconvenientes en la prestación del servicio. No obstante, superados esos impases, ese programa debe reportar una multiplicidad de beneficios pues ello es lo que explica su implementación. De otro lado, no cabe duda que la carencia de los insumos requeridos en el proceso de cedulación puede originar retrasos como los aquí reportados y que esos retrasos se pueden mantener hasta tanto exista disponibilidad de tales insumos. Finalmente, es cierto que un debate electoral a nivel nacional implica un gran esfuerzo estructural y funcional para una entidad como la Registraduría Nacional del Estado Civil y que la prioridad institucional que impone puede conllevar la suspensión del proceso de cedulación”.
Y concluyó “De este modo, si bien se está ante un retardo en el servicio público de cedulación y ante una limitación de los derechos políticos de los actores en razón de tal retardo, los inconvenientes técnicos derivados del programa de modernización tecnológica y de la carencia de insumos y el grado de exigencia implícito en una jornada electoral de carácter nacional, despojan a ese retardo de la relevancia requerida para que proceda el amparo invocado”.
Como antes se ha mencionado, en ese proceso el retraso de la registraduría nacional en la entrega de las cédulas de ciudadanía bordeaba el año. Término que la Sala encontró justificado para el desarrollo de servicio público encomendado a esa entidad. El límite temporal de un año se configura, pues, en un periodo razonable para que la entidad nacional pueda diseñar y elaborar la cédula según las altas exigibilidades relativas a la seguridad del documento, sin que con ello, se vulnere el ejercicio de los derechos fundamentales a la identidad y la participación política de los ciudadanos.
Incluso este plazo máximo de un año, para la elaboración y entrega de la cédula, se corresponde con las intuiciones ciudadanas en el sentido de que duplica el asignado para la vigencia de la contraseña, a saber, de seis meses. Así el ciudadano contará con un documento provisional por un semestre para identificarse, la contraseña, y una vez vencido este, podrá disponer de una constancia por un periodo igual.
En caso contrario, si aceptásemos la tesis del a quo sobre la ausencia de un término para la elaboración del documento en cabeza de la registraduría nacional, es decir, si no existiese un plazo razonable para la elaboración y entrega del documento de identidad, una vez caducada la contraseña y obtenida la constancia del trámite de la cédula, este último documento se convertiría en una identificación permanente, evento en el que, de facto, se reemplazaría para todos los efectos a la cédula de ciudadanía. Supuesto que vulneraría directamente la pretendida seguridad en la identificación nacional que, con el retraso en la elaboración de la cédula, busca ser preservada por la institución.
Es así que en aras de la seguridad que debe rodear a la identificación nacional tanto en la esfera pública como privada de los ciudadanos, este tribunal no puede admitir el porte de documentos, con tácita vocación de permanencia, como contraseñas o constancias que sustituyen a la cédula de ciudadanía como el documento oficial y cierto de identificación de los ciudadanos.
Teniendo clara esta orientación, esta Sala ordenará a la Registraduría Nacional la expedición inmediata de la cédula de ciudadanía del demandante.
1. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bucaramanga en fecha veinticinco (25) de enero de dos mil seis (2006) y en su lugar, conceder la tutela en relación con los derechos fundamentales mencionados en la parte motiva de esta decisión.
2. ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en un plazo máximo de cinco días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, entregue al demandante la cédula de ciudadanía.
3. El desacato a lo aquí dispuesto dará lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
4. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Magistrados: Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil, ausente con permiso—Marco Gerardo Monroy Cabra.
(1) Folio 11.
(2) Folio 13.
(3) El a quo cita la Sentencia T-225-93.
(4) Folio 13.
(5) En la Sentencia T-532-01 correspondiente al expediente T-413288, “la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá no tuteló el derecho invocado pues estimó que la demora en la expedición del documento de identidad de la actora se encontraba justificada y resultaba razonable tanto por la reciente incorporación de nuevas tecnologías orientadas a la modernización del funcionamiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con los traumatismos consecuentes, como por la concentración de esfuerzos que implicaba la organización de la jornada electoral que se avecinaba”.
(6) Auto 152 de 2004.
(7) También en los autos 013-05, M.P. Escobar Gil, 152-04, M.P. Manuel José Cepeda, 135-02, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(8) Cfr. Auto 015A de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(9) En el Auto 009A de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó que “(…) el Decreto 1382 de 2000 no es la norma legal que establece cuál es el despacho competente para conocer un proceso de acción de tutela. El momento procesal en que las normas del Decreto 1382 de 2000 son aplicables es cuando se va efectuar el trámite administrativo de reparto de procesos de acción de tutela entre los diferentes jueces competentes”.
(10) Cfr. Corte Constitucional. Auto 009A de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(11) Cfr. Artículos 15 y 29 del Decreto 2591 de 1991.
(12) Sentencia C-511-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(13) Sentencia C-511-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(14) Sentencia C-511-99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(15) Sentencias T-512-02, M.P. Clara Inés Vargas, T- 532-01, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T- 964-01, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.

References: artículo 99
 artículo 86
 artículo 37
 artículo 86
 artículo 52
 artículo 36