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STUDIO SUI SERVIZI ALLA PERSONA DISABILE A ROMA - PDF
STUDIO SUI SERVIZI ALLA PERSONA DISABILE A ROMA
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1 STUDIO SUI SERVIZI ALLA PERSONA DISABILE A ROMA Luglio
2 Studio sui servizi alla persona disabile a Roma Luglio 2013 Il rapporto è stato realizzato da un gruppo di lavoro dell Agenzia composto da: Laura Casasanta (curatore del rapporto di studio) Gabriele Ugolini (supervisione) Si ringrazia il personale del Dipartimento Promozione delle Politiche Sociali e della Salute e delle U.O. Socio Educative Culturali Scolastiche dei Municipi, nonché il collaboratore dell ex Sindaco alle Politiche per la disabilità sig. Michele Colangelo, che hanno collaborato con dati, informazioni e suggerimenti. 1
3 Sommario 1 Introduzione Obiettivi e caratteristiche dello studio La disabilità Le persone disabili in Italia La spesa per i disabili Il quadro normativo La normativa nazionale La normativa regionale La regolamentazione locale I servizi e le strutture socio-assistenziali per disabili nel Lazio Il sistema dei servizi alla persona disabile di Roma Capitale Il sistema cittadino dei servizi sociali I servizi residenziali e semiresidenziali L assistenza domiciliare La mobilità individuale L inserimento lavorativo I progetti speciali e culturali Considerazioni finali
4 Abstract Lo Studio sui servizi alla persona disabile a Roma è la prima esperienza di approfondimento sistematico dell offerta di servizi socio assistenziali rivolti ai cittadini diversamente abili nella capitale. Il presente studio ha voluto in primo luogo provare a chiarire quale sia attualmente la definizione di persona disabile maggiormente accreditata a livello internazionale e ricostruire il quadro normativo nazionale, regionale e locale sui servizi socio assistenziali riservati ai cittadini disabili. In secondo luogo è stato censito il quadro dell offerta di servizi a Roma, soffermandosi con attenzione particolare su quei servizi che di recente sono stati interessati da provvedimenti dell Amministrazione capitolina che hanno apportato importanti modifiche alle modalità di erogazione degli stessi: l assistenza domiciliare e i servizi per la mobilità dei disabili. Attualmente la maggior parte dei servizi viene gestita dai singoli Municipi che provvedono all erogazione di prestazioni ed interventi tramite affidamento alle ASL o a soggetti privati accreditati (generalmente appartenenti ai settori della cooperazione e del terzo settore) mentre alcuni servizi vengono gestiti a livello centrale, con il Dipartimento per la promozione dei servizi sociali e della salute che mantiene per lo più un ruolo di coordinamento e controllo dei servizi resi. Il quadro che emerge è quello di un offerta sostanzialmente omogenea sia per i servizi gestiti dal Dipartimento per la promozione dei servizi sociali e della salute, quali la mobilità, le case famiglia, l inserimento lavorativo e specifici progetti speciali per l integrazione culturale e sociale, sia per quelli gestiti dai diversi Municipi in base a linee guida definite a livello centrale, in primo luogo il servizio di assistenza domiciliare e l assistenza ai minori diversamente abili nella scuola dell obbligo, seppur con livelli di servizio (liste di attesa) e costi unitari per assistito molto disomogenei. L offerta appare invece sensibilmente differenziata con riferimento ai singoli progetti attuati di propria iniziativa da ogni Municipio che, andando ad aggiungersi (talvolta sovrapponendosi) a quelli previsti a livello centrale, ampliano il numero di interventi a supporto dei cittadini disabili previsti nella capitale. 2
5 1 Introduzione 1.1 Obiettivi e caratteristiche dello studio Il presente studio ha preso avvio nel mese di marzo 2013 con un attività di reperimento di informazioni e ricognizione della normativa di riferimento a livello nazionale, regionale e locale. Successivamente sono state condotte interviste dirette al collaboratore del Sindaco per la disabilità e alla struttura competente per la disabilità presso il Dipartimento per la promozione delle politiche sociali e della salute (di seguito, Dip. PPSS); in queste occasioni sono stati intervistati tutti i responsabili delle diverse aree di intervento gestite a livello centrale. Per avere disponibilità di dati numerici aggiornati all anno 2012, sono stati predisposti e quindi somministrati due tipologie di questionari in formato elettronico. Il primo è stata compilato dai responsabili del Dip. PPSS per i differenti ambiti di intervento di competenza dell Amministrazione centrale: case famiglie e centri diurni, mobilità, inserimento lavorativo, e progetti speciali e culturali. Un secondo questionario, organizzato in tre aree tematiche (centri diurni, assistenza domiciliare e progetti speciali) è stato inviato per la compilazione alle Unità Organizzative Socio-Educativa, Culturale, Sportiva (di seguito, U.O. SECS) di tutti i 19 Municipi di Roma Capitale, precedentemente all operazione di accorpamento con cui sono stati ridefinite le delimitazioni riducendone il numero da 19 a 15, avvenuta con DAC 11/2013. Per quanto riguarda i Municipi, solo cinque di essi hanno compilato e risposto al questionario nei tempi indicati; per gli altri è stata necessaria una ripetuta attività di recall, conclusa solo alla fine di giugno 2013, che ha inevitabilmente prolungato i tempi di completamento dello studio. Alla data di chiusura del presente studio (18 luglio 2013), i dati relativi al Municipio ex VII (ora parte del Municipio V), ex XIII (ora Municipio X) e, parzialmente, ex IV (ora Municipio III) non sono ancora stati trasmessi. 1.2 La disabilità La nozione di soggetto che vive in condizioni di disabilità è ancora oggi problematica e priva di una definizione unitaria, tanto che i numerosi atti normativi e regolamentari utilizzano espressioni differenti a seconda dello scopo e dell oggetto stesso dell atto. Per molto tempo, nel tentativo di definire la complessità del termine disabilità, il modello medico e quello sociale hanno rappresentato i riferimenti prevalenti e hanno prodotto definizioni significativamente diverse. Nel primo la disabilità era considerata come una caratteristica della persona causata direttamente da una malattia, un trauma o altre condizioni definibili come menomazioni; la condizione di disabilità veniva quindi descritta come limitazione o perdita della capacità di compiere normalmente un attività essenziale della vita quotidiana. Nel modello sociale invece, la disabilità veniva interpretata come un problema di relazione interpersonale e di integrazione con l ambiente e la comunità. Negli ultimi dieci anni, sulla spinta di un approccio integrato alla salute che tiene conto delle variabili biologiche, psicologiche e sociali, la disabilità viene intesa come la conseguenza o il risultato di una complessa relazione tra la condizione di salute di un individuo e i fattori personali e fattori ambientali che determinano le circostanze in cui egli stesso vive. Ne consegue che ogni individuo, date le proprie condizioni di salute, può trovarsi in un ambiente con caratteristiche che possono limitare o facilitare le proprie capacità funzionali e di partecipazione sociale e quindi accrescere o meno la propria condizione di disabilità. Tale nuova concezione della condizione di disabilità ha trovato massimo riconoscimento nelle definizioni e nelle risoluzioni adottate a livello internazionale dall Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e dall Organizzazione delle Nazioni Unite. Nel 1980, l OMS pubblicò un primo documento dal titolo la Classificazione Internazionale delle menomazioni, delle disabilità e degli handicap (ICIDH). In tale pubblicazione veniva fatta una distinzione fra menomazione, disabilità ed handicap: mentre la menomazione doveva intendersi a carattere permanente, la disabilità dipendeva dall attività che l individuo si trovava a compiere e l handicap indicava invece lo svantaggio che l individuo disabile ha nei confronti dei soggetti normodotati. Da questa distinzione derivava che un unica menomazione può dar luogo a differenti disabilità e può comportare più di un handicap. La presenza di limiti concettuali nella classificazione ICIDH hanno portato l OMS ad elaborare nel 1999 un ulteriore strumento l ICIDH-2 e nel 2001 la Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF) ufficialmente approvato nel 2001 da 191 Stati membri dell OMS e che costituisce, ad oggi, il frame work di riferimento concettua- 3
6 le nel campo della disabilità. Di fatto, la classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità, della salute, pubblicata dall OMS nel 2001 nella versione per adulti (ICF) e nel 2007 nella versione per bambini e adolescenti (ICF-CY), definisce la disabilità come la conseguenza o il risultato di una complessa relazione tra la condizione di salute di un individuo e i fattori personali, e i fattori ambientali che rappresentano le circostanze in cui vive l individuo. Tale definizione chiarisce che la disabilità non è definita solo dalla diagnosi, ma dall interazione di una condizione di salute con dei fattori contestuali che, a seconda della presenza di agevolazioni o ostacoli, possono determinare un livello di disabilità molto diverso. Qualche anno più tardi (nel 2006), la Convenzione ONU inserisce chiaramente il tema della disabilità nel contesto dei diritti umani, e attribuisce alla presenza di un danno del corpo/mente il valore di precondizione, mentre si concentra sulle conseguenze nella vita quotidiana che le persone con il corpo/mente danneggiato vivono in ragione della presenza di come barriere di diversa natura possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su base di uguaglianza con gli altri. In questa prospettiva, la Convenzione si propone di proteggere e garantire il pieno ed uguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le libertà fondamentali da parte delle persone con disabilità, sottolineando la necessità di interventi per la rimozione di barriere, ostacoli e discriminazioni che impediscono la piena partecipazione e inclusione dei disabili, al pari di tutti gli altri cittadini, ledendone al dunque i diritti. L Italia ha recepito e ratificato sia la ICF sviluppata dall OMS, sia, nel 2009, la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità; nello specifico, con la L. 18/2009 il Parlamento italiano ha autorizzato la ratifica della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e del relativo protocollo opzionale e, contestualmente, la legge di ratifica della Convenzione (art. 3, c. 1) ha istituito l Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità allo scopo di promuovere la piena integrazione delle persone con disabilità, in attuazione dei principi sanciti dalla Convenzione [ ] nonché dei principi indicati nella legge 5 febbraio 1992, n A marzo 2013, l Osservatorio ha approvato il primo Programma d azione biennale per la promozione dei diritti e l integrazione delle persone con disabilità in attuazione della legislazione nazionale e internazionale, ai sensi dell art. 3, c. 5, lett. b) della L. 18/ Le persone disabili in Italia Nel tentativo di offrire alcuni dati numerici in grado di tracciare le dimensioni della popolazione disabile in Italia, è opportuno precisare che non esistendo una definizione universale di disabilità, la dimensione cambia a seconda della finalità della rilevazione statistica e di chi la effettua, senza voler considerare che è comunque molto più difficile rilevare le disabilità mentali rispetto a quelle fisiche. Oltre alle difficoltà appena accennate, bisogna considerare che gli strumenti di rilevazione della disabilità utilizzati dall Istat (in primo luogo l indagine sui presidi residenziali socioassistenziali) non permettono di rilevare puntualmente informazioni sui disabili in famiglia e sui bambini prima dei 6 anni di età (anche considerando i dati relativi al numero di certificazioni scolastiche, rimangono esclusi bambini in età prescolare dato che non vi è obbligo di iscrizione alla scuola materna). In base alle stime fornite dall Istat, nel sito dedicato Disabilità in cifre, nel 2005 le persone in condizione di disabilità assistite in famiglia erano circa 2,6 milioni (pari al 4,8 per cento della popolazione), cui si aggiungevano disabili minori di 6 anni, mentre erano i disabili o gli anziani non autosufficienti ospiti nei presidi residenziali socio-assistenziali. Secondo studi più recenti, la Fondazione Cesare Serono e il Censis (che nel 2012 hanno realizzato il quarto rapporto di ricerca su I bisogni ignorati delle persone con disabilità offerta di cura e di assistenza ) hanno stimato che, nel 2010, in Italia le persone disabili erano circa 4,1 milioni, una quota pari al 6,7% sul totale della popolazione. Applicando a questo dato il tasso di crescita della popolazione disabile previsto dall Istat, la Fondazione Cesare Serono e il Censis prevedono che nel 2020 le persone disabili arrivino a 4,8 milioni (7,9% della popolazione), e che il numero raggiunga i 6,7 milioni nel 2040 (10,7%). Per citare rilevazioni più recenti, può essere interessante riferirsi all indagine Istat sulla Inclusione sociale delle persone con limitazioni dell autonomia personale del dicembre Lo studio rileva che nel 2011 circa 4 milioni di persone nella fascia anni riferiscono difficoltà nelle funzioni motorie, sensoriali o nelle attività essenziali della vita quotidiana. La maggior parte di esse riferisce di avere limitazioni gravi (52,7%), ovvero il massimo grado di difficoltà in almeno una delle funzioni della mobilità e della locomozione legate agli atti necessari a determinare un autonomo svolgimento della vita quotidiana (lavarsi, vestirsi, 4
7 spogliarsi, mangiare, ecc) o della comunicazione (vedere, sentire, parlare). Oltre alle statistiche Istat, un altra utile fonte di dati per stimare il numero di disabili in Italia potrebbe essere costituita dalla certificazione dell handicap come previsto dall art. 4 della L. 104/92. Presso ogni ASL sono infatti istituite apposite commissioni che rilasciano varie tipologie di certificazione finalizzate all accertamento dell invalidità e dello stato di handicap, alla certificazione dell alunno in situazione di handicap, alla definizione degli interventi assistenziali nei confronti dell anziano non autosufficiente, alla certificazione di invalidità (determinazione delle capacità residue della persona con disabilità e delle sue potenzialità lavorative). Ad oggi, tuttavia, per tali certificazioni non sono stati ancora adottati criteri di rilevazione né strumenti di registrazione uniformi. In ogni caso, in tema di certificazioni, l art. 20 del DL 78/2009 convertito, con modificazioni, nella L. 102/2009, ha assegnato all INPS, già responsabile per il pagamento delle prestazioni di invalidità civile, anche le funzioni di accertamento e verifica della presenza dei requisiti per il diritto alle prestazioni. In base ai dati contenuti nel Rapporto annuale 2011 dell INPS, al 31 dicembre 2011 le prestazioni agli invalidi civili risultavano essere in tutto (di cui il 69% costituito da indennità) per una spesa complessiva di 16,7 miliardi di euro e un importo medio mensile di 404 euro (3,8 miliardi si riferiscono a pensioni e assegni di invalidità civile e 12,9 miliardi a indennità di accompagnamento). L ultimo rapporto sullo stato delle Province del Lazio, realizzato dall Unione delle Province (UPI), ha reso noti i dati disaggregati relativi al numero di pensioni di invalidità erogate nel 2012; per la Provincia di Roma, il numero complessivo è stato di a cui si possono aggiungere invalidi civili. Infine sempre l Istat, nel XV censimento delle popolazione italiana, ha inserito tra le domande del suo questionario (al paragrafo 8) la sezione relativa a chi riscontra difficoltà nella attività della vita quotidiana nella quale ha chiesto di rispondere, precisando di tener conto di problemi temporanei, a quattro quesiti relativi alla difficoltà di vedere (anche con l uso di occhiali o lenti a contatto), sentire (anche con l uso di apparecchi acustici), nel camminare o nel salire/scendere le scale (non considerando l eventuale uso di ausili per la mobilità o assistenza da parte di una persona), e nel ricordare o nel concentrarsi. Non appena si renderanno disponibili le elaborazioni dei dati relative a tali domande, pur non potendo offrire un quadro preciso del numero esatto di disabili presenti in Italia, si potranno però certamente avere delle utili indicazioni in tal senso. 1.4 La spesa per i disabili A livello europeo, l Eurostat, ufficio statistico dell Unione europea, ha reso noti nel 2013 gli ultimi dati armonizzati sulla spesa pubblica per la protezione sociale nei 27 paesi Ue. I dati, aggiornati al 31 dicembre 2009, hanno analizzato otto tipi di prestazioni sociali: malattia, invalidità, vecchiaia, pensioni per i superstiti, famiglia, disoccupazione, edilizia sociale e lotta all esclusione sociale, mettendo in evidenza l eterogeneità dei 27 paesi dell Unione Europea nell investimento nelle politiche sociali. Svezia, Danimarca, Germania e Francia investono nelle politiche sociali oltre il 30% del PIL, mentre Bulgaria, Romania, Slovacchia e Lettonia meno del 20%. Dalle analisi è emerso che l Italia è il paese che spende di più per gli anziani (pensioni di vecchiaia e superstiti), ma tutte le altre spese sociali (invalidità, famiglia, disoccupazione, edilizia sociale e lotta all esclusione sociale) sono più basse rispetto alla media dei paesi europei; in particolare tra i 27 paesi dell Ue, l Italia è al 22 posto per le spese in favore dei disabili. In Tav. 1 vengono presentati i dati rilevati dall Istat nella sua Indagine sugli interventi e i servizi sociali dei comuni singoli o associati riferita all anno 2010 e pubblicata a maggio 2013, a confronto con le medesime voci di spesa fornite da Roma Capitale. La spesa complessiva per i disabili (interventi e servizi, trasferimenti in denaro e strutture) da parte dei grandi comuni (popolazione superiore a abitanti, compresa Roma) è stata di poco superiore ai 288 milioni di euro, di cui più di 94 milioni di euro spesi da Roma. I maggiori impegni di spesa per i grandi Comuni hanno riguardato gli interventi e servizi, pari a oltre 168 milioni (60% del totale della spesa), di cui quasi 60 milioni per la sola assistenza domiciliare. Anche per quanto riguarda Roma Capitale, i maggiori impegni di spesa hanno riguardato gli interventi e servizi, pari a quasi 70 milioni di euro (74% del totale della spesa), di cui circa 35 milioni per la sola assistenza domiciliare. Confrontando le rispettive voci di spesa sostenute dai grandi Comuni (al netto di Roma) e la Capitale stessa, si possono evidenziare le diverse politiche di sostegno per i disabili sia in termini assoluti, sia per quanto riguarda la spesa media annua per u- tente, oltre che possibili anomalie nella rilevazione e attribuzione dei costi alle diverse voci di spesa. 5
8 Roma sembrerebbe sostenere costi unitari più elevati rispetto a quelli delle altre grandi città per gli interventi per integrazione sociale dei soggetti deboli o a rischio (1.364 euro per utente rispetto ai 623 euro), per le attività ricreative, sociali e culturali (959 euro rispetto a 279 euro), per il sostegno all inserimento lavorativo ( euro contro 816 euro, con un numero di utenti che hanno usufruito del servizio, solo 87, singolarmente basso), per assistenza domiciliare socio assistenziale (9.175 euro rispetto a dei restanti grandi Comuni), per il trasporto sociale (4.142 euro di Roma contro i 2.301) e per contributi per i servizi alla persona ( euro rispetto a euro). Di contro, Roma sembrerebbe spendere molto meno della media dei restanti grandi Comuni per il servizio sociale professionale (42 euro ad utente rispetto a 584 euro) e per il sostegno educativoscolastico (7.169 euro contro i euro dei restanti Comuni). Notevolmente più bassi della media appaiono poi i costi di gestione delle strutture residenziali di proprietà; in questa sezione rientrano gli utenti e le spese per le strutture residenziali gestite direttamente dal comune o affidate in convenzione a soggetti esterni, ovvero le strutture residenziali e i centri estivi o invernali (rispettivamente euro contro i , e 720 euro contro 1.857). Va precisato che gli oneri derivanti dall integrazione o dal pagamento per intero delle rette per prestazioni residenziali o semiresidenziali in strutture di cui il comune non sia titolare, rientrano invece nella sezione contributi economici (unitamente ai relativi utenti); i dati relativi alle strutture e al segretariato risentono probabilmente del fatto che tali servizi sono gestiti in integrazione con le ASL che contribuiscono, per quanto di loro competenza, al relativo costo. 6
9 Tav. 1 La spesa per i cittadini disabili (2010, euro) Voci di spesa Roma Capitale Spesa media Spesa ( ) Utenti per utente Grandi Comuni esclusa Roma Spesa media Spesa ( ) Utenti per utente INTERVENTI E SERVIZI Servizio sociale professionale Servizio di accoglienza disabili presso famiglie Totale attività di servizio sociale professionale Interventi per integrazione sociale dei soggetti deboli o a rischio Attività ricreative, sociali, culturali Altro Totale integrazione sociale Sostegno socio-educativo scolastico Sostegno socio-educativo territoriale e/o domiciliare Sostegno all'inserimento lavorativo Altro Totale interventi e servizi educativo-assistenziali e per l'inserimento lavorativo Assistenza domiciliare socio-assistenziale Assistenza domiciliare integrata con servizi sanitari Servizi di prossimità (buonvicinato) Telesoccorso e teleassistenza Voucher, assegno di cura, buono socio-sanitario Distribuzione pasti e/o lavanderia a domicilio Altro Totale assistenza domiciliare Mensa Trasporto sociale Totale servizi di supporto Totale INTERVENTI E SERVIZI TRASFERIMENTI IN DENARO PER IL PAGAMENTO DI INTERVENTI E SERVIZI Buoni spesa o buoni pasto Contributi per servizi alla persona Contributi economici per cure o prestazioni sanitarie Retta per centri diurni Retta per altre prestazioni semi-residenziali Retta per prestazioni residenziali Contributi economici per servizio trasporto Contributi economici a titolo di prestito Contributi economici per alloggio Contributi economici per l'inserimento lavorativo Contributi economici ad integrazione del reddito familiare Contributi economici per l'accoglienza in famiglia dei disabili Contributi generici ad associazioni sociali Altro Totale TRASFERIMENTI IN DENARO PER IL PAGAMENTO DI INTERVENTI E SERVIZI STRUTTURE Centri diurni Centri diurni estivi Ludoteche / laboratori Totale strutture a ciclo diurno o semi-residenziale Strutture residenziali Centri estivi o invernali Totale strutture comunitarie e residenziali Totale STRUTTURE TOTALE GENERALE PER DISABILI Fonte: elaborazioni ASPL Roma Capitale su dati Istat e Dipartimento per la promozione dei servizi sociali e della salute,
10 2 Il quadro normativo In questo capitolo si intende offrire una ricostruzione dei principali provvedimenti normativi e regolamentari che costituiscono il quadro di riferimento per definire le aree di competenza istituzionale e le tipologie di servizi erogati per l assistenza ai cittadini diversamente abili. Il capitolo è articolato in tre paragrafi corrispondenti ai diversi livelli di legislazione nazionale, regionale e locale. 2.1 La normativa nazionale IL RICONOSCIMENTO DELLA CONDIZIONE DI DI- SABILITÀ Nella legislazione italiana, la tutela assistenziale del cittadino disabile si è avuta in primo luogo con l istituto dell invalidità civile che, creato negli anni sessanta ed inizialmente orientato al collocamento mirato al lavoro di soggetti impossibilitati a lavorare per malattia (in attuazione dell art. 38 della Costituzione), si è nel tempo trasformato in un sistema attivato per l erogazione di indennità di natura economica. Una puntuale definizione da parte della legge del termine invalidità risale invece agli anni 70, con la L. 118/ Come già ricordato, in ambito normativo sono state scelte diverse locuzioni per individuare un soggetto diversamente abile, tuttavia, le definizioni di handicap disabilità e invalidità civile non sono pienamente coincidenti: mentre l invalidità civile può essere definita in termini puramente medico-legali, poiché riconosce la minorazione in sé, senza tener conto del contesto sociale e riferendosi esclusivamente alle caratteristiche e possibilità fisiche, intellettive e sensoriali della persona, la condizione di handicap assume un significato più ampio, avvicinandosi ad una concezione più propriamente medico-sociale. L handicap rappresenta infatti la si- 1 Secondo il citato testo normativo, l invalidità si riscontra laddove vi è una riduzione della capacità lavorativa e si considerano mutilati e invalidi civili i cittadini affetti da minorazioni o infermità fisiche e/o psichiche e sensoriali che comportano un danno funzionale permanente e che abbiano subito una riduzione permanente della capacità lavorativa non inferiore a un terzo, o se minori di anni 18, che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell età ; nella nozione di invalido civile devono essere poi inseriti anche gli ultrasessantacinquenni, che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età, mentre sono esclusi gli invalidi per cause di guerra, di lavoro, di servizio, i ciechi e i sordomuti, per i quali provvedono altre leggi. tuazione di svantaggio sociale che risulta dalla combinazione tra menomazioni e contesto di riferimento della persona. Inoltre non necessariamente uno stato di invalidità si accompagna allo stato di handicap e viceversa; proprio per questo, la persona in stato di handicap ha diritto all accesso a prestazioni di vario tipo ma non necessariamente ai benefici di tipo economico. In merito alla distinzione tra handicap e invalidità, è interessante ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha precisato come la condizione soggettiva di persona con handicap, che determina l applicabilità delle disposizioni di favore previste dalla legge stessa, non si identifichi con lo stato invalidante che dà titolo alla corresponsione delle prestazioni assistenziali e previdenziali, quali la pensione di invalidità e l indennità di accompagnamento, ma presupponga una situazione più complessa caratterizzata dalla compresenza di patologie o altri fattori idonei a menomare le condizioni di vita del soggetto (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 185/1996; TAR della Puglia, Lecce, sentenza n. 633 del 18 novembre 1997). Rispetto a handicap e all invalidità, la disabilità è un deficit fisico o psichico che una persona può avere in seguito a cause diverse ed in epoche diverse della propria vita, e che può aggravarsi a causa dalle particolari condizioni dell ambiente esterno alla persona (ad esempio, per una persona che ha disabilità motorie, è un handicap l abitare in una casa senza ascensore, per chi è affetto da daltonismo, è un handicap un semaforo che non consenta un interpretazione dei suoi colori, ecc.). Oltre alle definizioni di invalidità, handicap e disabilità, nel corso degli ultimi quindici anni, soprattutto a livello regionale ed in particolare dopo l approvazione della L. 328/2000 (di cui si tratterà in seguito), ha trovato progressivo spazio di sviluppo normativo il concetto di non-autosufficienza. La valutazione della non-autosufficienza viene infatti usata per concedere benefici economici a compensazione delle spese per l assistenza personale, per l accesso all assistenza domiciliare, per il rimborso parziale o totale del ricovero in strutture residenziali differenziate a seconda delle necessità assistenziali degli ospiti. La certificazione di handicap (che solitamente attesta la presenza di disabilità e non autosufficienza) è del tutto indipendente da quella di invalidità civile, ma le modalità di presentazione della domanda e di accertamento sono analoghe. 8
11 In pratica, una persona può richiedere sia l accertamento dell handicap che dell invalidità civile, cecità o sordomutismo e, analogamente, gli invalidi di guerra, del lavoro o per servizio possono richiedere l accertamento dell handicap ai sensi della L. 104/1992. Tuttavia, nel riconoscimento dello stato di handicap viene presa in considerazione la difficoltà d inserimento sociale dovuta alla patologia o menomazione riscontrata, mentre la valutazione dell invalidità civile si basa sulla riduzione della capacità lavorativa, con la conseguente attribuzione di una percentuale di riduzione che deve basarsi anche sull importanza che riveste, in attività lavorative, l organo o l apparato sede del danno anatomico o funzionale. (si veda art. 1, c. 4, lettera c) del D.Lgs. 509/1988). Si ricorda inoltre che la L. 102/2009, all articolo 20, ha fissato nuovi criteri e competenze nei procedimenti di accertamento delle minorazioni civili, attribuendo all INPS un ruolo di rilievo in materia di valutazione dell invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, e di gestione delle procedure amministrative e giurisdizionali in tale ambito. Dal primo gennaio 2010 la domanda di accertamento di invalidità, handicap e disabilità si presenta infatti all INPS e non più alle ASL; le domande di invalidità civile devono essere inoltrate all INPS per via telematica, direttamente o tramite i patronati e le associazioni di categoria (queste disposizioni normative sono state rese operative da INPS e disciplinate dalla Circolare 28 dicembre 2009, n. 131). Ad oggi, la riforma del sistema di valutazione/accertamento della condizione di disabilità e il sistema dell accesso alle politiche, interventi, servizi e prestazioni è inserita tra gli obiettivi del primo Programma d Azione approvato dall Osservatorio per la disabilità. LA LEGGE 104/1992 Per quanto riguarda l handicap, la L. 104/1992 ha offerto una prima sistematizzazione della normativa in materia di handicap identificando, all art. 3, c. 1, la persona handicappata in colui che presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione. Lo status di persona con handicap costituisce il presupposto a cui la normativa subordina il diritto della persona interessata di usufruire di agevolazioni e di godere di benefici e la legge stessa, nel definire le prestazioni cui hanno diritto i disabili, stabilisce un rapporto di proporzionalità diretta tra benefici e entità della minorazione 2. Riprendendo le numerose indicazioni che erano già maturate nella produzione normativa precedente, la L. 104/1992 descrive una serie di interventi, sia di tipo sanitario, sociale o erogati sotto forma di contributi e agevolazioni economiche, esclusivamente rivolti ai cittadini in stato di handicap. Sul piano sanitario, la L. 104/1992 demanda al SSN la realizzazione degli interventi di prevenzione, cura e riabilitazione, mentre al raggiungimento dell obiettivo riguardante l integrazione sociale sono invece riconducibili (più nello specifico) le diverse previsioni intese ad assicurare il diritto all educazione e all istruzione (art. 12 e ss.), alla formazione professionale (art. 17), all inserimento lavorativo (artt. 18 e ss. e 33), alle attività sportive, turistiche e ricreative (art. 23), e, più in generale, alla mobilità (art. 24 e ss.). All esercizio del diritto di voto è poi dedicato l art. 29, vengono contemplati aggravamenti di pena nell ipotesi di reati nei quali l offeso sia una persona handicappata (art. 36), mentre a specifici decreti è demandata la regolamentazione delle modalità di tutela della persona handicappata all interno dei locali di sicurezza, nei luoghi di custodia preventiva e di espiazione della pena (art. 37). Nel testo originale della legge erano poi presenti alcune previsioni agevolative in materia fiscale (ex art. 32, ora art. 10, lett. b) del DPR 917/1986 (TUIR). Per quanto riguarda l organizzazione e l erogazione dei servizi, l art. 8 della L. 104/1992 chiede che l inserimento e l integrazione sociale si realizzino mediante interventi di carattere socio-psicopedagogico, di assistenza sociale e sanitaria a domicilio, di aiuto domestico e di tipo economico ai sensi della normativa vigente, a sostegno della persona handicappata e del nucleo familiare in cui è inserita. Nello specifico, la cura e la riabilitazione della persona handicappata devono quindi basarsi su programmi che prevedano prestazioni sanitarie e sociali integrate tra loro, che valorizzino le abilità di ogni persona handicappata e agiscano sulla globalità della situazione di handicap, coinvolgendo la 2 L art. 3, c. 2 della L. 104/1992, stabilisce, infatti, che la persona handicappata ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva individuale residua e all efficacia delle terapie riabilitative, mentre l art. 3, c. 3, riconosce l handicap grave nel caso in cui la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l autonomia personale, correlata all età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. 9
12 famiglia e la comunità; non è un caso che per favorire le possibilità di assistenza e cura ai figli con handicap grave in famiglia, ai genitori che lavorano sono concesse specifiche agevolazioni: permessi giornalieri e mensili, congedi retribuiti fino a due anni, possibilità di trasferirsi presso sedi di lavoro più vicine al proprio domicilio. Successivamente, con la L. 162/1998, sono stati stabiliti ulteriori interventi nel campo dell assistenza e dell integrazione sociale delle persone disabili con handicap grave. Con questo provvedimento, di modifica e integrazione alla L. 104/1992, è stata disposta la convocazione, ogni tre anni, di una Conferenza Nazionale quale momento di verifica dello stato di attuazione degli interventi sulla disabilità, e sono state apportate sostanziali modifiche alla L. 104/1992, con particolare riferimento alle misure di sostegno in favore di persone con handicap grave. A seguito delle modifiche apportate all art 39 c. 2 della L. 104/1992 (con l integrazione delle lett. l-bis) e l-ter) le Regioni vengono incaricate di programmare interventi di sostegno alla persona con handicap di particolare gravità e alla famiglia con prestazioni integrative rispetto a quelle previste dagli enti locali, e di disciplinare l erogazione di assistenza indiretta ai disabili gravi tramite rimborso parziale delle spese documentate di assistenza nell ambito di programmi preventivamente concordati. L INTEGRAZIONE SOCIO SANITARIA Tradizionalmente gli interventi in favore dei disabili si sono sempre mossi seguendo un duplice binario istituzionale, nazionale da un lato e regionale/locale dall altro e su un doppio binario organizzativo: sociale e sanitario. Il risultato di tale sviluppo ha consentito la creazione di un estesa gamma di strumenti e interventi volti a incidere su condizioni soggettive, di salute e sociali differenti; un offerta così diversificata ha tuttavia determinato una crescente complessità in termini organizzativi e di comunicazione con i cittadini, enfatizzando la dicotomia tra sistema sanitario e sociale/assistenziale. Tale situazione ha poi generato, come ricordato, una pluralità di forme di accertamento e valutazione della condizione dei cittadini diversamente abili (invalidità, situazione di handicap, disabilità ai fini dell inserimento lavorativo, incapacità a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell età, non autosufficienza) che si riflettono in altrettante certificazioni e che danno diritto a prestazioni differenti. Ancora oggi il miglioramento dell integrazione tra interventi sanitari e assistenziali rimane uno degli obiettivi prioritari sia a livello nazionale che regionale. Dal punto di vista organizzativo, già la L. 833/1978 di istituzione del SSN è intervenuta su questo tema affermando il principio dell integrazione funzionale degli interventi di base sanitari e sociali, da realizzarsi nelle Unità sanitarie locali (ora ASL). La successiva produzione normativa in materia di assistenza socio-sanitaria ha mantenuto l integrazione come obiettivo e definito l organizzazione dei servizi sul territorio (ASL e Distretti), le competenze gestionali dei vari livelli istituzionali (Regioni, Province, Comuni singoli e associati, ASL) e i compiti di programmazione delle Regioni contenuti nei piani sanitari regionali. Per chiarire meglio i confini delle due aree di intervento, il DPCM 8 agosto 1985 Atto di indirizzo e coordinamento alle Regioni in materia di attività di rilievo sanitario connesse con quelle socioassistenziali, ai sensi dell art. 5 della L. 833/1978 ha specificato quali fossero le attività socioassistenziali di rilievo sanitario, le cui spese devono essere coperte del Fondo sanitario nazionale (FSN). Per quanto riguarda i disabili, devo essere finanziate dal FSN le prestazioni socioassistenziali di rilievo sanitario dirette alla riabilitazione o alla rieducazione funzionale dei disabili. Come già ricordato, non rientrano fra queste attività quelle direttamente ed esclusivamente socioassistenziali, tra cui l assistenza economica; l assistenza domestica; le comunità alloggio; le strutture diurne socio-formative; i corsi di formazione professionale, gli interventi per l inserimento e il reinserimento lavorativo; i centri di aggregazione e di incontro diurni; i soggiorni estivi; i ricoveri in strutture protette extra ospedaliere sostitutivi, anche temporaneamente, dell assistenza familiare. Sempre con l obiettivo di chiarire gli ambiti di competenza, più di recente, il D.Lgs. 229/1999 e il DPCM 14 febbraio 2001 recante Atto d indirizzo e coordinamento sull integrazione socio-sanitaria hanno provveduto a distinguere le diverse tipologie di prestazioni socio-sanitarie atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale. Ai sensi del DPCM 14 febbraio 2001, le prestazioni socio-sanitarie si distinguono in: - prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, erogate contestualmente ad interventi sociali, finalizzate al contenimento di esiti degenerativi, a carico delle ASL; - prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, finalizzate a sostenere la persona disabile o emarginata la cui condizione potrebbe avere esiti ne- 10
13 gativi sulla salute, a carico del Comune o del cittadino; - prestazioni socio-sanitarie integrate per le aree materno infantile, disabili, anziani e non autosufficienti, dipendenze, patologie psichiatriche e da HIV, pazienti terminali, a carico delle ASL e garantite nell'allegato 1 C del DPCM 29 novembre 2001, quindi rientranti nei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA). Nell allegato 1 C del DPCM 29 novembre 2001, di determinazione dei livelli essenziali di assistenza, oltre ad essere richiamate le prestazioni sanitarie e quelle sanitarie a rilevanza sociale, sono quindi e- lencate otto specifiche prestazioni 3, la maggior parte delle quali da erogare nei confronti di cittadini disabili o non autosufficienti, nelle quali la componente sanitaria e quella sociale non risultano operativamente distinguibili e per le quali una percentuale di costo è attribuibile al SSN mentre la restante rimane a carico dell utente o del Comune. LA LEGGE QUADRO 328/2000 Fino al 2000, la componente socio-assistenziale degli interventi socio-sanitari non è stata regolata da interventi normativi a livello nazionale e ha seguito percorsi differenziati a livello locale, sviluppati sulla base di normative nazionali di tipo settoriale, della legislazione regionale e dei piani sanitari re- 3 Nello specifico le otto prestazioni sono: 1. l assistenza programmata a domicilio, per le prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare alla persona; 2. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di disabili fisici, psichici e sensoriali, per le prestazioni diagnostiche, terapeutiche e socio-riabilitative in regime semiresidenziale per disabili gravi; 3. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di anziani, per le prestazioni terapeutiche, di recupero e mantenimento funzionale delle abilità per non autosufficienti in regime semiresidenziale, ivi compresi interventi di sollievo; 4. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di persone con problemi psichiatrici e/o delle famiglie, per le prestazioni terapeutiche e socioriabilitative in strutture a bassa intensità assistenziale; 5. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di disabili fisici, psichici e sensoriali, per le prestazioni terapeutiche e socio-riabilitative in regime residenziale per disabili gravi; 6. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di disabili fisici, psichici e sensoriali, per le prestazioni terapeutiche e socio-riabilitative in regime residenziale per disabili privi del sostegno familiare; 7. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di anziani, per le prestazioni terapeutiche, di recupero e mantenimento funzionale delle abilità per non autosufficienti in regime residenziale, ivi compresi interventi di sollievo; 8. l attività sanitaria e socio-sanitaria nell ambito di programmi riabilitativi a favore di persone affette da Aids, per le prestazioni di cura e riabilitazione e trattamenti farmacologici nella fase di assistenza prolungata in regime residenziale. gionali e nazionali. Di fatto, la riforma dell assistenza non ha proceduto di pari passo con la riforma della sanità e soltanto dalla fine del 2000 è stata adottata la L. 328/2000 Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali che, ancora oggi costituisce il riferimento normativo principale in base al quale si è articolato il sistema dei servizi alla persona. La L. 328/2000 riconosce alle persone e alle famiglie il diritto ad un sistema integrato di interventi e servizi sociali e mira a prevenire, eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia. Per quanto riguarda le persone disabili, la legge riconosce ai soggetti in difficoltà psico-fisica, non in grado di lavorare o sprovvisti dei mezzi necessari per vivere, un accesso prioritario ai servizi e alle prestazioni erogati dal sistema integrato di interventi e servizi sociali. In estrema sintesi, il sistema istituzionale degli interventi assistenziali delineati dalla L. 328/2000 è articolato in più livelli di governo (Stato, Regione e Comuni), affida l erogazione delle prestazioni ad una molteplicità di soggetti pubblici e privati, ed impone il coordinamento degli interventi assistenziali tra politiche sanitarie e politiche sociali. Inoltre, all art. 22 c. 2, indica gli interventi che costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi, secondo quando stabilito tramite gli strumenti di programmazione nazionali e locali e nei limiti delle risorse disponibili. Tra gli interventi previsti figurano: a) misure di contrasto della povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento, con particolare riferimento alle persone senza fissa dimora; b) misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a domicilio di persone totalmente dipendenti o incapaci di compiere gli atti propri della vita quotidiana; c) interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare di o- rigine e l inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare e per la promozione dei diritti dell infanzia e dell adolescenza; d) misure per il sostegno delle responsabilità familiari, per favorire l armonizzazione del tempo di lavoro e di cura familiare; e) misure di sostegno alle donne in difficoltà; f) interventi per la piena integrazione delle persone disabili (art. 14, relativo ai progetti individuali) e re- 11
14 alizzazione, per i soggetti con disabilità grave, dei centri socio-riabilitativi e delle comunità-alloggio di cui all art. 10 della L. 104/1992, e dei servizi di comunità e di accoglienza per quelli privi di sostegno familiare, nonché erogazione delle prestazioni di sostituzione temporanea delle famiglie; g) interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, per l inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonché per l accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro che, in ragione dell elevata fragilità personale o di limitazione dell autonomia, non siano assistibili a domicilio; h) prestazioni integrate di tipo socio-educativo per contrastare dipendenze da droghe, alcol e farmaci, favorendo interventi di natura preventiva, di recupero e reinserimento sociale; i) informazione e consulenza alle persone e alle famiglie per favorire la fruizione dei servizi e per promuovere iniziative di auto-aiuto. L art. 22 c. 4 stabilisce inoltre che spetta alle leggi regionali disciplinare l erogazione di alcune prestazioni quali: a) servizio sociale professionale e segretariato sociale per informazione e consulenza al singolo e ai nuclei familiari; b) servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza personali e familiari; c) assistenza domiciliare; d) strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali; e) centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario. L impianto normativo originario della L. 328/2000 è stato interessato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, adottata con Legge costituzionale 3/2001, che ha conferito alle Regioni competenza legislativa di tipo residuale (prima concorrente) nella materia dei servizi sociali. Per adeguare l ordinamento al nuovo assetto costituzionale, in tema di livelli essenziali delle prestazioni sociali, l art. 46, c. 3, della L. 289/2002 ha disciplinato ex novo la procedura per la loro approvazione, che ora avviene con decreto interministeriale, riformando la precedente regolamentazione prevista dalla L. 328/ Data la natura della nuova competenza regionale, di tipo residuale e non più concorrente, risultava inammissibile la previ- Attualmente lo Stato rimane quindi competente per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, che devono essere emanati con modalità partecipative (art. 117, c. 2, lett. m), Cost.) e per la definizione e la ripartizione di diversi fondi speciali, tra cui il Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS) e quello per le non autosufficienze (di cui si dirà in seguito), nonché l erogazione di pensioni e assegni sociali ed indennità assistenziali varie per gli invalidi civili, sordi e ciechi civili. Il sistema voluto dalla L. 328/2000 affida invece alle Regioni le funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali nonché di verifica della loro attuazione a livello territoriale. Sempre le Regioni disciplinano l integrazione degli interventi con particolare riferimento all attività sanitaria e socio-sanitaria ad elevata integrazione sanitaria (art. 8) e provvedono a ripartire i finanziamenti statali agli enti locali. In particolare, spetta alle Regioni definire gli ambiti per la gestione ottimale dei servizi; favorire l associazione tra i piccoli comuni; stabilire gli standard delle strutture residenziali o semiresidenziali mentre le Province concorrono alla programmazione regionale, offrono supporto alla progettazione dei Comuni, promuovono la formazione di base e l aggiornamento degli operatori. Come già detto, spetta alle Regioni disciplinare, con proprie leggi, i principi, gli indirizzi, l organizzazione e l erogazione, tramite i Comuni, dei seguenti beni e servizi sociali: servizio sociale professionale e segretariato sociale per informazione e consulenza al singolo e ai nuclei familiari; servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza personali e familiari; assistenza domiciliare; strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali; centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario. A livello locale, la pianificazione e la programmazione dei servizi e degli interventi sociali devono essere stabilite tramite il Piano socio-assistenziale regionale (PSR) e il Piano di zona (PdZ), quest ultimo redatto secondo le indicazioni del PSR ed elaborato dai Comuni, anche associati, d intesa con le ASL (art. 19). sione di un piano statale nazionale e con l indicazione da parte dello Stato di principi ed obiettivi di politica sociale, nonché delle caratteristiche e dei requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli essenziali (si veda sul punto la sentenza Cost. 296/2012). 12
15 L art. 6 della L. 328/2000 attribuisce ai Comuni la titolarità delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale; ad essi sono quindi riconosciute tutte le competenze relative all erogazione dei servizi sociali (nonché delle attività assistenziali già di competenza delle province), e, di conseguenza, l esercizio delle funzioni amministrative in materia di interventi sociali e di servizi alla persona (analoghe previsioni sono state dettate dall art. 13 del D.Lgs. 267/2000 (TUEL), il quale stabilisce che spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in primo luogo nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità). Il Comune dispone quindi di autonomia nell organizzare ed erogare i servizi, accredita i soggetti privati che si propongono alla gestione dei servizi stessi, esercita funzioni di controllo ed individua forme per l esercizio della tutela dei diritti degli utenti. Oltre ai maggiori attori istituzionali (Stato, Regioni e Comuni), la L. 328/2000 valorizza il ruolo del terzo settore, e riconosce esplicitamente la rilevanza e la necessità dell azione degli organismi privati no-profit in comparti tradizionalmente lasciati alle competenze di operatori di natura pubblica. Nel rapporto con i cittadini, specificatamente nell ambito della disabilità, sono sempre i Comuni, d intesa con il SSN e su richiesta del disabile interessato, a predisporre, come richiesto dall art. 14 della L. 328/2000, il progetto individuale di assistenza al fine di razionalizzare l intervento assistenziale ed erogare una serie integrata di servizi sociali, sanitari, dell istruzione, formazione e lavoro che garantiscano ai disabili pari opportunità, accessibilità e la realizzazione della piena integrazione nell ambito familiare e sociale nonché nei percorsi dell istruzione scolastica, professionale o del lavoro (l art. 14 fa esplicito riferimento alle prestazioni di cura e riabilitazione, ai servizi alla persona nonché alle misure economiche indirizzate al superamento delle condizioni di povertà, di emarginazione ed esclusione sociale). Nel progetto individuale sono anche definiti gli eventuali sostegni per il nucleo familiare, individuati grazie alla partecipazione ed il coinvolgimento della persona disabile (e della sua famiglia) nella predisposizione del progetto stesso. Lo strumento del progetto individuale, oltre a coordinare le azioni delle diverse istituzioni pubbliche coinvolte e a calibrarle sulla situazione specifica di ciascun disabile, vuole infatti assicurare una maggiore attenzione alla domanda proveniente dai fruitori dei servizi e la partecipazione degli stessi al momento decisionale. L ASSISTENZA SOCIALE E I SERVIZI ALLA PER- SONA DISABILE Nel corso degli ultimi decenni, gli interventi a sostegno dell integrazione delle persone disabili hanno registrato una crescita quantitativa e qualitativa a livello legislativo, culturale e nei diversi contesti della vita sociale, a cui si è accompagnata una progressiva responsabilizzazione delle istituzioni, dell associazionismo e del privato sociale. L assistenza ai cittadini in stato di bisogno rappresenta uno dei settori in cui si articola il sistema di protezione sociale italiano, che, oltre ai servizi socio assistenziali, comprende quelli di natura sanitaria previdenziale. Attualmente a favore dei disabili sono previsti sia le prestazioni di natura esclusivamente sanitaria che hanno comunque carattere di universalità, sia specifici interventi di natura e- conomico-previdenziale (per lo più demandati alla competenza dell INPS o attribuiti nella forma di vantaggi fiscali e sconti sulle tariffe per servizi reputati essenziali), sia prestazioni socioassistenziali (eventualmente integrate con quelle sanitarie) che vengono ricomprese nell ambito dei servizi alla persona. Con la locuzione servizi alla persona si fa riferimento al settore organico di materie che il D.Lgs. 112/1998 ha fatto oggetto di conferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, e da queste agli enti locali (Titolo IV del D.Lgs. 112/1998, intitolato Servizi alla persona e alla comunità, avente ad oggetto le materie tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica, formazione professionale, beni culturali e spettacolo e sport ). Tali servizi si distinguono dai servizi pubblici in quanto a differenza di questi ultimi, che consistono in prestazioni sostanzialmente standardizzabili e possibili oggetto di una produzione con tecniche industriali, richiedono prestazioni adattate a specifici bisogni della persona. Dal punto di vista dell assistenza sanitaria, le persone disabili e non autosufficienti possono ricevere, a richiesta, dalle strutture presenti nel luogo dove vivono, varie tipologie di prestazioni; le prestazioni di tipo sanitario vengono fornite dal SSN e consistono in servizi per la prevenzione, la cura e la riabilitazione o compensazione delle minorazioni, e nella fornitura di ausili tecnici. Per quanto riguarda i servizi di natura economico previdenziale, l INPS gestisce e fornisce le prestazioni sociali in denaro a livello nazionale la cui maggior quota è rappresentata dalle prestazioni economiche di invalidità civile; queste rappresentano il più importante tra i trattamenti di natura e- 13
16 conomico assistenziale riconosciuti ai cittadini disabili e si compongono di: - pensioni o assegni erogati a cittadini con redditi insufficienti e con una riduzione a partire dal 74% della capacità di lavoro o di svolgimento delle normali funzioni quotidiane; - indennità di accompagnamento, concesse in presenza di accertata inabilità al 100% e impossibilità di deambulare o compiere gli atti quotidiani della vita. Al contrario delle pensioni di invalidità civile, cecità e sordomutismo e degli assegni mensili di assistenza agli invalidi civili parziali, l indennità di accompagno non è soggetta a limiti reddituali ma è prevista al solo titolo della minorazione. Sempre a livello nazionale, tra le agevolazioni di natura economica rientrano quelle di tipo fiscale riguardanti: i figli a carico portatori di handicap, l acquisto di veicoli, mezzi di ausilio, sussidi tecnici e informatici, le spese per i cani dei non vedenti e di interpretariato per i non udenti; le spese per le realizzazioni di interventi di abbattimento delle barriere architettoniche; le spese mediche e quelle per l assistenza personale e domestica. Sempre in favore dei cittadini disabili sono previsti per legge interventi sull ambiente di vita del disabile quali campagne di sensibilizzazione, abbattimento delle barriere architettoniche e tecnologiche, nonché strategie per l integrazione del disabile nei contesti sociali corrispondenti alle diverse fasce di età e per garantire il diritto all istruzione e all inserimento scolastico (diritto all insegnante di sostegno e agli ausili scolastici) e l accesso al mondo del lavoro (L. 68/1999) tramite gli istituti del collocamento mirato e delle assunzioni obbligatorie. In Italia, le prestazioni di carattere socioassistenziale, realizzate attraverso un complesso di normative nazionali, regionali e comunali e rimesse alla competenza degli enti locali per quanto riguarda gli aspetti organizzativi ed amministrativi, comprendono diverse tipologie di interventi e servizi in favore sia del disabile che della sua famiglia. Generalmente gli interventi di tipo socio assistenziale rivestono le forme della prestazione economica e/o del servizio alla persona, finanziati principalmente (almeno finora) dalla fiscalità generale. L accesso agli interventi assistenziali, pur avendo, come per le prestazioni sanitarie, un carattere di universalità, è generalmente subordinato alla presenza di particolari requisiti: il bisogno fisico e la scarsità economica per provvedervi. In materia dei servizi sociali, tra cui rientrano i servizi alla persona, l art 132 del D.Lgs. 112/98 attribuisce esplicitamente alle Regioni il compito di regolare con legge regionale il conferimento ai Comuni ed agli altri enti locali delle funzioni ed dei compiti amministrativi relativi, tra le altre categorie di beneficiari (ad esempio minori, anziani..), ai portatori di handicap, ai non vedenti e agli audiolesi nonché agli invalidi civili ad esclusione delle prestazioni di natura previdenziale riservate alla competenza dell INPS. Escludendo l offerta di servizi di tipo sanitario (assistenza ospedaliera e sanitaria distrettuale, quest ultima ripartibile in assistenza primaria, specialistica ed ambulatoriale), Regioni e Comuni (singoli o associati) offrono diverse prestazioni in natura che possono essere suddivise nelle tre macro categorie seguenti: - i servizi territoriali che comprendono i servizi di assistenza domiciliare, a contenuto sanitario e- rogati dalle ASL o di natura socio-assistenziale, erogati dagli enti locali (prevalentemente Comuni) e l assistenza semi-residenziale, prestata ad esempio tramite centri diurni, e diverse tipologie di servizi alla persona; - i servizi residenziali che comprendono le strutture residenziali extra-ospedaliere (quindi escludendo gli interventi erogati da ospedali e strutture sanitarie assimilate), come ad esempio le residenze sanitarie assistenziali (RSA), le case di riposo o comunità alloggio; - le prestazioni in denaro erogate nella forma di interventi economici (assegni di cura, bonus famiglia, voucher etc.) per garantire il minimo vitale a persone e famiglie in situazioni di disagio esoneri e riduzioni di tariffe per determinati servizi ritenuti essenziali. Inoltre, per le persone disabili, sono i comuni, singoli o associati, che nel territorio di appartenenza intervengono in piena autonomia e nei limiti delle risorse disponibili, con loro iniziative; ne sono un esempio i servizi di trasporto per le persone non autosufficienti, i progetti che favoriscono le attività socio culturali e sportive, la consegna a domicilio di documenti o generi di prima necessità, il personale che assiste i minori che frequentano gli istituti dell obbligo, ecc. Per quanto riguarda il finanziamento degli interventi, la L. 328/2000 ha confermato, all art. 20, il Fondo nazionale delle politiche sociali 5 con lo scopo di provvedere alla promozione di interventi per la rea- 5 Il Fondo per le politiche sociali, fu istituito per la prima volta con la L. 449/97, art. 59, poi denominato Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS) dal D.Lgs. 112/1998 e al quale, dal 1998, sono affluiti anche gli stanziamenti previsti per gli interventi disciplinati dalla L. 104/
17 lizzazione di standard essenziali ed uniformi di prestazioni sociali su tutto il territorio dello Stato; gli obiettivi principali verso cui dirigere gli interventi a favore dei disabili vengono individuati nell assistenza sociale e sanitaria, nell integrazione scolastica, la formazione professionale e l inserimento lavorativo, nella rimozione di ostacoli per l esercizio di attività sportive, turistiche e ricreative, nell eliminazione e superamento delle barriere architettoniche, nell accesso all informazione e alla comunicazione, nella mobilità e nei trasporti collettivi e individuali. Per l erogazione delle risorse verso specifici obiettivi, il sistema articolato di PSR e di PdZ, voluto dalla L. 328/2000 descrive, per ciascun ambito territoriale di riferimento (indicato a livello regionale), una rete integrata di servizi sociali e socio-sanitari da finanziare attraverso il FNPS. Le risorse del FNPS, ripartite annualmente fra le Regioni, le Province autonome, i Comuni e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali d intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sono assegnate con decreto interministeriale del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e del MEF. La legge di stabilità per il 2011 (L. 220/2010) ha stanziato per le politiche sociali 273,8 milioni di euro, mentre la successiva legge di stabilità 2012 (L. 183/2011) ha destinato al FNPS solo 69,954 milioni di euro. Il decreto 16 novembre 2012 ha ripartito le risorse finanziarie realmente afferenti al Fondo, ammontanti ad euro , destinando euro al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Infine la legge di stabilità 2013 (legge 228/2012), all articolo 1, comma 271, è tornata ad incrementare le risorse del FNPS con uno stanziamento da 300 milioni di euro per l anno 2013; il capitolo di bilancio del fondo, allocato presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, è dotato quindi di euro per il Oltre al FNPS, gli interventi a favore dei disabili sono finanziati tramite il Fondo nazionale per le non autosufficienze istituito dall art. 1, c. 1264, della L. 296/2006 (legge finanziaria 2007). Le risorse sono finalizzate alla copertura dei costi di rilevanza sociale dell assistenza socio-sanitaria e sono aggiuntive rispetto alle risorse già destinate alle prestazioni e ai servizi a favore delle persone non autosufficienti da parte delle Regioni, nonché da parte delle autonomie locali. Nel 2010, le risorse assegnate al Fondo erano pari a 400 milioni di euro. Per il 2011, il Decreto interministeriale 11 novembre 2011 ha assegnato al Fondo risorse per 100 milioni di euro, stanziate dall art. 1, c. 40, della L. 220/2010 (legge di stabilità 2011). In ultimo, la legge di stabilità 2013, al comma 151, autorizza la spesa di 275 milioni di euro per l anno 2013, per gli interventi di pertinenza del Fondo per le non autosufficienze ed ulteriori 40 milioni dovrebbero confluire al fondo, dai risparmi attesi dal piano straordinario di verifiche INPS sulle invalidità. Mentre i due fondi decritti finanziano gli interventi in ambito sociale, gli altri interventi di natura sanitaria, fiscale e del lavoro, sono a carico del fondo sanitario nazionale, che si alimenta attraverso vari tributi e viene ripartito tra le Regioni, della previdenza e della fiscalità generale dello Stato. Sempre a favore dei disabili, le Regioni si sono dotate di un fondo regionale specifico mentre gli enti locali integrano tali interventi, in conformità con le normative sull autonomia locale, attraverso lo stanziamento di risorse proprie e di fondi alternativi (ad esempio, attraverso imposte e tributi locali). 2.2 La normativa regionale Nonostante le indicazioni programmatiche della L. 328/2000, sul piano normativo la situazione è attualmente caratterizzata dalla mancata determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali da parte dello Stato; nell attesa della definizione, le Regioni hanno dato vita ad una produzione normativa sull argomento, pervenendo in alcuni casi all identificazione delle prime prestazioni da garantire nell ambito degli stessi livelli essenziali, dei beneficiari e del territorio di riferimento per l erogazione delle prestazioni. Per quanto riguarda l attuazione a livello locale, a seguito dell adozione della L. 328/2000, le Regioni sprovviste di una specifica normativa in materia hanno, infatti, provveduto a recepirne le indicazioni, tramite leggi di riordino del sistema socioassistenziale, mentre quelle che già avevano e- manato una normativa di settore si sono limitate ad elaborare il PSR che, nella maggior parte dei casi, si integra con il piano sanitario. Nella Regione Lazio, prima dell avvento della L. 328/2000, l avvio della riforma si è concretizzato con una prima fase di sperimentazione volta a realizzare, attraverso un processo di cambiamento organizzativo e funzionale, l integrazione dei servizi sociali e di quelli sanitari 6. La Regione Lazio ha iniziato il proprio percorso di riordino del sistema dei servizi socio-assistenziali con la LR 38/1996 Riordino, programmazione e gestione degli interventi e dei servizi socio- 6 I distretti sociosanitari, originariamente pari a 7, sono arrivati nel 2012 a 55, di cui 19 ricadenti nel territorio del Roma Capitale e corrispondenti ai territori dei Municipi. 15
18 assistenziali nel Lazio, che interviene su tutta la legislazione regionale precedente in materia socioassistenziale, andando a disciplinare in maniera organica la programmazione ed organizzazione dei servizi e degli interventi sociali nel Lazio. In particolare la LR 38/1996 disciplina l esercizio decentrato delle funzioni amministrative nel campo socio-assistenziale e individua le modalità di coordinamento per l integrazione con i servizi e gli interventi sanitari, educativi, scolastici e sportivi. Nel disciplinare l ambito territoriale di erogazione dei servizi socio sanitari, la LR 38/1996 riconosce all art. 38 gli ambiti territoriali coincidenti con il distretto sanitario (come definito dalla LR 18/1994 di riordino della sanità regionale) quale dimensione territoriale in cui vengono organizzate in maniera integrata le funzioni sanitarie, socio-sanitarie e socio assistenziali (l articolazione territoriale dei distretti è di competenza delle ASL, le quali, in esecuzione delle DGR 2034/2001 e 1893/2001, hanno l obbligo di adottare l atto di autonomia aziendale per dettare i principi generali in materia di organizzazione e funzionamento). L obiettivo di carattere generale che gli ambiti distrettuali devono perseguire per la realizzazione del sistema integrato si riferisce essenzialmente alla realizzazione nel territorio di competenza di una rete di servizi, alla quale sia garantita la pari opportunità di accesso da parte dei cittadini residenti. Gli interventi e i servizi socio-assistenziali sono stati disciplinati dalla LR 38/1996 utilizzando tre dimensioni: interventi di prevenzione, informazione e promozione sociale; interventi e servizi di sostegno alla persona ed alla famiglia; interventi e servizi sostitutivi della famiglia o alternativi ad essa. Con la successiva LR 14/1999 Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo in attuazione D.Lgs. 112/1998, sono state poi precisate le ripartizioni delle competenze istituzionali e completato il quadro della riforma per il decentramento amministrativo. Inoltre il medesimo provvedimento detta disposizioni in merito all autorizzazione e alla vigilanza sulle istituzioni pubbliche e private e sulle organizzazioni di volontariato che operano nell area socio-assistenziale. La pianificazione e programmazione regionale degli interventi e dei servizi socio assistenziali, descritta dalla LR 38/1996, avviene attraverso la predisposizione di un piano regionale (PSR, art. 46 della LR 38/1996) e, a livello locale, dei piani di zona (PdZ). Il PSR, che viene approvato ogni tre anni, è vincolante per tutti i provvedimenti di natura legislativa, regolamentare ed amministrativa adottati dalla Regione nel settore socio-assistenziale nonché per le azioni di indirizzo, di coordinamento e di controllo nei confronti degli enti locali e delle ASL. Il PSR determina i criteri di programmazione degli interventi e dei servizi socio-assistenziali, in coerenza con gli obiettivi del piano sanitario, coordinandoli con le politiche dell istruzione, della formazione professionale e del lavoro. Il primo PSR della Regione Lazio è stato approvato con DGR 591/1999 per il periodo ; successivamente in allegato alla DGR 860/2001 Determinazione dei criteri e delle modalità per la ripartizione del fondo per l attuazione del primo piano socio assistenziale 2001 sono state fornite le prime Linee guida ai Comuni per l esercizio delle funzioni sociali in cui vengono indicati i servizi integrati (di seguito elencati) da realizzare prioritariamente, in ambito distrettuale, a favore di fasce deboli della popolazione: assistenza domiciliare integrata per soggetti anziani, disabili e minori, compresa l assistenza domiciliare autogestita; centri diurni socio-riabilitativi per disabili; interventi di assistenza 24 ore su 24 rivolti ai disabili; residenze sanitarie assistenziali, per soggetti disabili ed anziani non curabili a domicilio; assistenza sanitaria domiciliare in favore di persone parzialmente non autosufficienti assistite nelle case di riposo pubbliche e private; affidi di minori; affidamento familiare, adozioni nazionali ed internazionali; interventi per disagiati psichici; servizi attuati in base ai progetti finanziati dalla L. 285/1997 Per la programmazione e la gestione dei servizi all interno dei distretti, gli enti locali devono adottare il metodo della pianificazione di zona. Nel PdZ, individuato dall art. 19 della L. 328/2000 e dall art. 51 della LR 38/96, i Comuni del distretto, di intesa con la ASL, e con il concorso di tutti i soggetti attivi nella progettazione, definiscono il sistema integrato di interventi e servizi sociali con riferimento agli obiettivi strategici, agli strumenti operativi e alle risorse da attivare. Per la definizione della programmazione territoriale (i cui contenuti minimi sono indicati all art. 51 della LR 38/1996) 16
19 viene costituito l Ufficio di Piano presso il Comune capofila del distretto; all Ufficio di Piano è demandata la redazione del PdZ (che è poi inviato per la conformità alla programmazione regionale e l erogazione delle risorse all Assessorato alle Politiche sociali e famiglia); la partecipazione dei diversi Comuni alla pianificazione degli interventi sul territorio è assicurata dal Comitato dei Sindaci (formato dai Sindaci dei Comuni facenti parte del distretto) che rappresenta l organismo di coordinamento istituzionale chiamato ad intervenire nella fase di definizione degli obiettivi strategici e ad interagire con l Ufficio di Piano. Nelle more dell approvazione di un nuovo piano socio-assistenziale che aggiorni quello del , la LR 4/2006 all art. 118, ha stabilito che la Giunta Regionale possa provvedere con propria deliberazione all attribuzione delle risorse finanziarie. Al riguardo, l ultima deliberazione di riferimento è la DGR 120/2012 Programma di utilizzazione degli stanziamenti per il sistema integrato regionale di interventi e servizi sociali per il triennio L anno prima, con la DGR 202/2011, nel deliberare il piano di utilizzazione per l anno 2011 degli stanziamenti per il sistema integrato regionale di interventi e servizi sociali, la Giunta regionale ha anche approvato le Linee guida ai Comuni per l utilizzazione delle risorse per il sistema integrato regionale di interventi e servizi sociali. Nelle linee guida del 2011 vengono stabiliti i contenuti che il PdZ deve avere e le azioni da realizzare per il conseguimento degli obiettivi programmati in relazione alle aree di intervento prioritarie individuate dalla Regione. In linea di massima il PdZ deve presentare i seguenti contenuti: a) raccolta di dati relativi all area distrettuale concernenti: aspetti geomorfologici, aspetti demografici: popolazione residente, sua divisione per classi di età, analisi dei bisogni, quantificazione delle risorse finanziarie disponibili, risorse umane da impiegare, soggetti del privato sociale; b) obiettivi strategici per ogni area di intervento, in relazione agli specifici bisogni di assistenza dei cittadini, assicurando il livello essenziale delle prestazioni di assistenza sociale; c) programma di intervento e relative priorità per il raggiungimento degli obiettivi; d) mezzi e strumenti per la realizzazione degli interventi, con specifico riferimento alle risorse finanziarie, strutturali, umane e professionali disponibili; e) quantificazione del complesso delle risorse finanziarie destinate a realizzare gli obiettivi che costituiscono il budget di distretto con l indicazione dei fondi propri dei Comuni, dei fondi di provenienza regionale, delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali assegnati dalla Regione al distretto, dei fondi socio sanitari di competenza della ASL, di quelli destinati alla formazione, di ogni altra risorsa resasi disponibile sul territorio; f) modalità organizzative dei servizi per l attuazione degli interventi previsti; g) modalità per garantire l integrazione tra i servizi e prestazioni sia a livello gestionale (rete dei servizi) sia a livello professionale (equipe multidisciplinari, unità valutative integrate ecc.), con particolare riferimento alle forme di concertazione ed integrazione con la ASL; h) modalità per realizzare il coordinamento con gli organi periferici delle Amministrazioni statali con particolare riferimento all Amministrazione penitenziaria e della giustizia nonché con le istituzioni scolastiche; i) modalità per la collaborazione dei servizi territoriali con soggetti operanti nell ambito della solidarietà sociale a livello locale e con le altre risorse della comunità; j) modalità di concertazione e partecipazione non solo dei soggetti pubblici ma anche dei soggetti del terzo settore e delle Organizzazione Sindacali; k) individuazione dei tempi di attuazione del programma di intervento; l) definizione dei requisiti di qualità, del sistema dei controlli, del monitoraggio e della verifica dei risultati raggiunti. Sulla base delle linee di pianificazione contenute nel PdZ ed in relazione agli interventi prioritari da realizzare, devono poi essere descritti i singoli progetti operativi, che fanno parte integrante del piano e per i quali sono previsti specifici finanziamenti regionali nell ambito e nei limiti della quota preventivamente attribuita quale budget di distretto. Con riferimento al riparto di competenze tra i vari attori istituzionali, le linee guida regionali riconoscono alle Province un ruolo di raccordo nella programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali e di promozione dell integrazione delle politiche sociali con le altre politiche settoriali con specifico riferimento a quelle attive del lavoro, della formazione professionale, dell istruzione e dell educazione. 17
20 Ai Comuni viene invece riconosciuta la titolarità delle funzioni di assistenza sociale; per assolvere a tale compito essi devono acquisire conoscenza dei bisogni della popolazione, realizzare azioni i- donee al superamento delle necessità e, in ultimo, predisporre e attivare gli interventi di controllo e valutazione dei risultati. Per quanto riguarda le ASL, esse partecipano alla fase di programmazione, gestione e verifica degli interventi integrati e a tal fine sottoscrivono l accordo di programma (l art. 51 della LR 38/1996, stabilisce che il PdZ di norma viene adottato attraverso accordo di programma, secondo le procedure previste all art. 34 del TUEL (per altro, anche l art. 19, c. 2 della L. 328/2000 contiene analoga disposizione). Nell ambito delle attività programmate le ASL individuano, d accordo con i Comuni, le modalità organizzative ed operative che garantiscano l integrazione tra i servizi sociali e quelli sociosanitari, Di conseguenza, le ASL intervengono nella gestione del progetto integrato con proprie risorse (di personale, di strutture e di attrezzature) e quantificano la relativa quota di impegno finanziario. Tali stanziamenti contribuiscono alla definizione delle disponibilità finanziarie del distretto sociosanitario e vanno a far parte del budget complessivo dello stesso. I Comuni devono poi prevedere obbligatoriamente modalità di consultazione e partecipazione attiva, attraverso meccanismi di concertazione, ai soggetti del terzo settore organismi di volontariato, associazioni di promozione sociale, cooperative e consorzi sociali e alle organizzazioni sindacali. Per quanto riguarda il finanziamento degli interventi, il budget di distretto è costituito dall insieme delle risorse disponibili sul territorio finalizzate alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi socio-assistenziali. Le risorse finanziarie complessivamente impegnate che compongono il budget di distretto derivano da: risorse proprie dei Comuni afferenti al distretto; risorse provenienti dai budget dei distretti sanitari afferenti alla ASL competente per territorio; finanziamenti provenienti dalla Regione; finanziamenti provenienti dall Unione Europea; disponibilità finanziarie provenienti da altre fonti pubbliche o private (fondazioni bancarie, a- ziende private, ecc.). L atto di adozione del PdZ deve indicare: le modalità di utilizzo delle risorse in rapporto agli obiettivi prefissati e di monitoraggio della spesa sociale nonché i criteri di compartecipazione alle spese a carico di ciascun Comune e della ASL, prevedendo anche eventuali risorse vincolate per il raggiungimento di particolari obiettivi. Il PdZ deve prevedere anche la definizione del sistema dei controlli, con specifico riferimento al monitoraggio e alla valutazione dei risultati raggiunti. Entrambe le funzioni sono finalizzate ad acquisire elementi di conoscenza sui programmi o sui servizi ed interventi realizzati attraverso il piano stesso per arrivare progressivamente a documentare le modalità di funzionamento del sistema dell offerta. Il fine del monitoraggio è quello di favorire il controllo sui risultati ottenuti attraverso la raccolta di informazioni sui valori numerici raggiunti dagli indicatori, sia di processo che di risultato, che sono stati scelti per misurare determinati aspetti dell esecuzione del programma; la valutazione di processo riguarda la raccolta di informazioni utili alla gestione del progetto e al monitoraggio dello stato di avanzamento del programma, mentre la valutazione dei risultati consiste in una verifica volta a definire i reali effetti prodotti sulla popolazione destinataria degli interventi. I LIVEAS REGIONALI Con lo scopo di garantire un sistema di prestazioni e servizi sociali finalizzato a supportare cittadinanza sociale e qualità della vita delle persone e delle famiglie, e pari opportunità e tutela ai soggetti più deboli, la Regione Lazio, con DGR 1408/2002, ha definito i livelli essenziali delle prestazioni di assistenza sociale (LIVEAS); per garantire l omogeneità degli standard di protezione sociale, l attuazione dei LIVEAS nei distretti avviene in base a quanto definito nel PSR che costituisce il riferimento operativo per l organizzazione della rete dei servizi in ambito locale. L effettiva realizzazione dei LIVEAS è tuttavia vincolata alla presenza di risorse finanziarie in quanto ad esse è subordinata, in tutte le Regioni, l effettiva esigibilità delle prestazioni di cui alla L. 328/2000. Lo schema dei livelli essenziali presentato dalla Regione Lazio riprende le indicazioni della L. 328/2000, prevedendo le varie tipologie di prestazioni e servizi e articolandole per le varie aree di intervento. In dettaglio, la DGR 1408/2002 propone una griglia (in parte anticipata dalle linee guida ai Comuni per l utilizzo delle risorse provenienti dal Fondo nazionale per le politiche sociali per l anno 2001) in cui vengono indicate le funzioni assistenziali da inserire nei PdZ come livelli assistenziali che devono comunque essere assicurati in 18

References: art. 3
 art. 4
 art. 20
 art. 38
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 articolo 20
 art. 3
 art. 29
 art. 32
 art. 10
 art. 8
 art. 3
 art. 3
 art. 5
 art. 22
 art. 10
 art. 22
 art. 46
 sentenza 
 art. 6
 art. 13
 art. 14
 art. 14
 art. 20
 art. 59
 articolo 1
 art. 1
 art. 1
 art. 38
 art. 46
 art. 19
 art. 51
 art. 51
 art. 118
 art. 51
 art. 34
 art. 19