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Timestamp: 2019-07-23 18:15:37+00:00

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C-1071 de 2003
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020006978CC-SENTENCIAC1071200313/11/2003CC-SENTENCIA_C_1071__2003_13/11/2003200069782003Sentencia C-1071/03 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Garantía del principio de democracia representativa y del Estado de Derecho conforme a los criterios de interpretación sistemática y teleológica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Interpretación no puede cancelar el principio democrático /PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Expresión "materia" debe entenderse en sentido amplio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Alcance no está predeterminado, obedece al tipo de regulación objeto de análisis CODIGO DE MINAS -Regulación integral y sistemática de una actividad económica RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES -Explotación no es una actividad completamente ajena a la minería PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -No vulneración NORMA LEGAL -Interpretación a partir de un juicio de razonabilidad INTERPRETACION DE LA LEY EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD -Improcedencia /INTERPRETACION DE LA LEY EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD -Relevancia constitucional La interpretación de un texto legal adquiere relevancia constitucional cuando éste es susceptible de más de una interpretación, y al menos uno de sus sentidos normativos aparece como contrario a la Carta. En tales casos, la Corte debe determinar el sentido del texto legal demandado, para poder realizar el examen de constitucionalidad. Sin embargo, si del análisis hecho por la Corte resulta que la interpretación presuntamente inconstitucional no es razonable, la Corte debe descartarla, sin que ello afecte la constitucionalidad de la disposición demandada. En los otros casos, cuando una interpretación razonable de la disposición resulte contraria a la Constitución, y otras se ajusten a ella, la Corte debe declarar su constitucionalidad, siempre y cuando se interprete de conformidad con la Carta. INTERPRETACION DE TEXTO LEGAL -Debe estar conforme a la Constitución NORMA LEGAL -Admisión de varias interpretaciones NORMA LEGAL -Interpretación en dos sentidos resulta razonable REGALIAS -Evolución de la jurisprudencia en relación con la naturaleza, diferencia con los tributos y posibilidad de gravar explotación de recursos no renovables REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES -Deber de pagar lo genera la explotación del recurso REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES -Obligación de pagar DERECHO A LA PROPIEDAD -En virtud de su función social le es inherente una función ecológica REGALIAS -Inversión social prioritaria de los recursos REGALIAS POR EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES POR PARTICULARES -Fundamento del pago En términos económicos y ecológicos, las regalías que el Estado puede cobrar por la explotación de recursos privados, tienen su fundamento en la necesidad de corregir y compensar algunas de las externalidades negativas que se producen como consecuencia de la explotación de recursos no renovables. Por supuesto, además de las anteriores, la regalía que pagan los particulares por la explotación de recursos estatales puede tener un fundamento adicional, que es admisible constitucionalmente, como lo es la contraprestación por la explotación de un bien de propiedad del Estado. REGALIAS POR EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS PUBLICOS Y PRIVADOS -Fundamento de la obligación de pagar IMPUESTO Y REGALIA SOBRE EXPLOTACION MINERA -Compatibles desde el punto de vista constitucional CONGRESO DE LA REPUBLICA -Imposibilidad de consagrar una prohibición a el mismo para crear o establecer impuestos mediante una ley LEGISLADOR -Interpretación de la autolimitación en materia tributaria LEGISLADOR -Imposibilidad de autolimitar su potestad impositiva general Referencia: expediente D-4583
RODRIGO ESCOBAR GILD4583CONSTITUCIONALIDADCarlos Eduardo Naranjo FlórezSe demanda la incostitucionalidad de el artículo 229 de la Ley 685 de 2001el por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposicionesIdentificadores20020006979true17908Versión original20006979Identificadores
Norma demandada: Se demanda la incostitucionalidad de el artículo 229 de la Ley 685 de 2001el por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede cancelar el principio democrático/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Expresión "materia" debe entenderse en sentido amplio
1.Normas constitucionales que se consideran infringidas
Por otra parte, el demandante sostiene que la norma acusada está consagrando una exención tributaria sobre impuestos nacionales y territoriales.[1] Según su parecer, esta exención de impuestos resulta inconstitucional, pues crea una diferenciación entre distintas actividades económicas, sin una razón suficiente. Aduce que si bien la amplia potestad de configuración legislativa para conceder exenciones implica un juicio de constitucionalidad débil, esto no significa que la Corte deba abstenerse de efectuar un control sobre las mismas. En particular, el control de la Corte debe servir para evitar que el abuso de la potestad de conceder exenciones impida el desarrollo del Estado social de derecho.
3.Empresa Colombiana de Petróleos.
4.Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6.Pontificia Universidad Javeriana.
3. A la Corte le corresponde establecer entonces, si una disposición que prohibe que se establezcan impuestos nacionales y territoriales a la explotación de recursos naturales no renovables extiende el nexo entre las materia tributaria y minera, más allá de lo que resulta aceptable constitucionalmente. Al efectuar dicho análisis esta Corporación debe determinar si la referencia genérica que hace la disposición a la explotación de recursos naturales no renovables, desborda el ámbito de aplicación de la minería, o si, por el contrario, la norma debe entenderse limitada específicamente a esta actividad.
Aun cuando el demandante en este proceso también toma como parámetro el ámbito de aplicación del Código de Minas, consagrado en su artículo 2º, el cargo planteado difiere sustancialmente del que la Corte consideró inepto en la Sentencia C-229 de 2003. Básicamente, porque en esta ocasión el demandante reconoce la relación que hay entre el tema de regalías, y la actividad minera. Lo que objeta es que esa relación de conexidad tenga el alcance de permitirle al legislador prohibir el establecimiento de impuestos nacionales y territoriales. Como se observa, este planteamiento no se abstrae del contenido de la disposición analizada, ni desconoce el efecto normativo del ámbito de aplicación de la ley, definido en el artículo 2º. Lo que el demandante cuestiona no es per sé la inclusión de temas tributarios o de regalías en un código de minas, sino el contenido específico de la disposiciónacusada. Por lo tanto, la Corte considera que el cargo planteado es apto, y le corresponde entonces efectuar un análisis de fondo.
"(...) La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio deunidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República (...)" (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico. No. 41).
"(...) La interpretación del principio deunidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principiodemocrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente." (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico. No. 43).
Un grupo de intervinientes le dan una interpretación diferente al texto, y sostienen que la norma no tiene el alcance que le imputa el demandante. Dentro de este grupo, algunos sostienen que el pago de regalías sólo es incompatible con el cobro de impuestos sobre la explotación, mientras otros sostienen que la norma no prevé una exención, sólo prohibe el establecimiento de impuestos nuevos, pero los impuestos preexistentes pueden seguirse cobrando.
11. Una primera interpretación de la norma concluye que, a pesar del tenor literal del encabezado de la disposición objeto de acusación, el legislador no estableció una incompatibilidad entre los "impuestos" y las "regalías"[2]. Para quienes sostienen esta tesis, el precepto legal demandado sólo prohibe el "establecimiento" de impuestos nuevos, pero los impuestos preexistentes pueden seguirse "cobrando".
"Laobligación de pagar regalías sobre explotación de recursos naturales no renovables, es incompatiblecon el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominación, modalidades y características." (resalta y subraya la Sala)
Esta interpretación, a juicio de sus expositores, es consistente también con la redacción del segundo inciso de la disposición demandada, que aclara el alcance del primero. En efecto, el segundo inciso precisa que la limitación a la facultad de establecer nuevos impuestos no impide que el Congreso fije impuestos para otras actividades económicas. De ahí se infiere que el primer inciso está prescribiendo es la fijación de nuevos impuestos para una actividad económica determinada, la explotación minera. Este segundo inciso dice textualmente: "Lo anterior sin perjuicio de los impuestos queel Congreso fije para otras actividades económicas."
Nótese como ambas interpretaciones resultan razonables y a su vez permiten plantear los siguientes problemas jurídicos: (i) Desde el punto de vista constitucional, ¿son o no incompatibles los impuestos y las regalías ; con el propósito de concluir que, si lo son, la norma acusada resulta constitucional y, por el contrario, si no lo son, dar respuesta a otro interrogante, consistente en saber: (ii) ¿Si el legislador puede mediante una ley ordinaria autolimitar su potestad impositiva general .
"A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepción de la "regalía - precio", pues la define como una "contraprestación"que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360)." (Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Resaltado fuera del texto original).
"Por ende,las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada.". (Resaltado y subrayado por fuera del texto original).
"Finalmente,la obligatoriedad de las regalías encuentra sentido en la característica propia de los recursos no renovables pues, como se vio, éstos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulación constitucional en materia de recursos naturales. Así, en relación con los recursos renovables, la Carta únicamente exige que se garantice su desarrollo sostenible (CP art. 80), puesto que tales bienes pueden ser explotados en forma indefinida, si son adecuadamente utilizados. En cambio el artículo 360 superior ordena que el Estado, en representación de toda la sociedad, reciba además una contraprestación por la explotación de los recursos no renovables, lo cual es lógico, pues tales bienes constituyen una riqueza que en forma lenta pero inevitable la sociedad consume." (Resaltado por fuera del texto original).
"Por ende,la explotación de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jurídico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regalía en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias." (resaltado fuera de texto) C-987/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
"Ahora bien, para la Corte es claro que el reconocimiento de dicha propiedad privada no enerva las potestades estatales de regular la explotación de esos recursos y de exigir el pago de regalías por dicha explotación. No obstantelas condiciones en que el Legislador podrá establecer dicho pago no serán necesariamente las mismas que se establecen de manera general, pues habrá de considerarse que en este caso por excepción, el Estado no es el propietario del subsuelo ni de los recursos no renovables sobre cuya explotación recae la regalía.(...)
(...) En ese orden de ideas cabe precisar que en este caso no se trata de exigir el pago de una regalía como contraprestación obligatoria que corresponde al Estado como propietario del recurso natural no renovable, sino quedicha regalía se exige en los términos del artículo 360 constitucional por el hecho de la explotación misma del recurso no renovable, en consonancia con la función social de la propiedad a la que es inherente una función ecológica (art. 58 C.P.), la cual, en el caso de los recursos mineros de propiedad privada tiene una particular relevancia[3]". (Resaltado por fuera del texto original).
"Sobre este último aspecto, si bien en las Sentencias C-221/97 y C-987/99 se señaló la imposibilidad de que coexistieran impuesto y regalía y que en ellas se dijo que "la explotación de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jurídico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regalía en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias[4]., la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo que genera la regalía es la explotación misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo, y de otra que regalía y tributos bien pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no impone la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que será al Legislador, en el marco de su potestad de configuración y en consideración a la política que más convenga en su entender a los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no junto con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotación." (resaltado fuera de texto)
Por otra parte, suponiendo que la norma demandada no dispuso una incompatibilidad entre el cobro de impuestos y la obligación de pago de regalías, sino que, en su lugar, tan sólo se limitó a restringir la potestad impositiva del Congreso hacía el futuro, y de las entidades territoriales con sujeción a la ley habilitante, sin afectar los impuestos vigentes en relación con la explotación minera. Justifica, a juicio de esta Corporación, plantear el siguiente problema jurídico: ¿Puede el legislador mediante una ley ordinaria autolimitar su propia potestad impositiva general .
21. No es evidente la razón por la cual el Congreso pretendió limitar su potestad impositiva, ni tampoco es plausible la razón por la cual intentó restringir expresamente la potestad tributaria de las entidades territoriales, si de todos modos debe autorizarlas expresamente para ejercerla. Por el contrario, encuentra la Corte, que en un Estado democrático de derecho, es obligación del legislador determinar qué hechos o actividades sujeta al pago de impuestos, conforme a la potestad impositiva general, consagrada en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución y, por lo mismo, no puede, cuando el Texto Superior no lo hace, mediante ley ordinaria prohibir el ejercicio de una función constitucionalmente asignada. Ello, sin discusión, implicaría el desconocimiento del artículo 6° Superior, según el cual, los servidores públicos deben obrar de conformidad con sus funciones y, adicionalmente, conllevaría una reforma al contenido de la Carta Fundamental que, explícitamente, no impide el ejercicio de la potestad impositiva general, para gravar determinados bienes o actividades económicas[5]. Si se arribara a la conclusión de que el legislador podría prohibirse así mismo el ejercicio de su potestad legislativa, se afectaría, por una parte, la estabilidad financiera de la Nación, en perjuicio del interés colectivo y, por otra, no existiría un margen de control constitucional sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas impositivas adoptadas por el legislador frente al conjunto sistemático de la Carta Fundamental.
En materia tributaria, son las contribuciones parafiscales, no las fiscales, las que se hallan sometidas a lo dispuesto en otras leyes (casos y condiciones de aquéllas), según lo contempla el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, pero obviamente esas otras leyes sonorgánicas, según resulta del artículo 151 Ibídem, que las concibe como aquellas "a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa".
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 229 de la Ley 685 de 2001.
Inexequible Artículo 229 LEY_685_2001_15/08/2001
[1]El demandante considera que por virtud de la disposición acusada la actividad minera queda exenta del Impuesto sobre el Valor Agregado IVA, y del Impuesto a la Renta. A su vez, considera que el impuesto territorial del que queda exenta dicha actividad es el Impuesto de Industria y Comercio (fl. 2).
[2] Dispone la norma objeto de acusación: "Artículo 229. Incompatibilidad. La obligación de pagar regalías sobre explotación de recursos naturales no renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominación, modalidades y características.
[3]Cabe recordar al respecto lo que señaló la Sentencia C-006/93 "En relación con el componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el Siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la función social de la propiedad minera se consagró en la Ley 38 de 1.887. Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza minera, la ley 20 de 1.969, en su artículo 3º dispuso lo siguiente: "Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año". (...)
[4]Ver Sentencias C-221/97 y C-987/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero., así como S.V. de los Magistrados Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065/98 M.P. Fabio Morón Díaz.
[5]Se dice "explícitamente" con el propósito de reconocer que, bajo ciertas condiciones, el legislador no puede gravar determinadas actividades, no por una prohibición expresa de la Carta Fundamental, sino por la exigencia de preservar los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Lo anterior, fue objeto de análisis en la Sentencia C-776 de 2003, referente a la posibilidad de gravar con I.V.A. productos de la canasta familiar.

References: artículo 229
 artículo 229
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 360
 artículo 360
 artículo 150
 artículo 6
 artículo 150
 artículo 151
 artículo 229
 Artículo 229
 artículo 3