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Timestamp: 2018-09-19 13:38:43+00:00

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﻿ SENTENCIA 2011-00416/1544-2011 DE OCTUBRE 19 DE 2017
SENTENCIA 2011-00416 DE 19 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:DIFERENCIACIÓN ENTRE LAS ETAPAS DE INDAGACIÓN PRELIMINAR E INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. SE PRECISA QUE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR ES DE CARÁCTER EVENTUAL Y PREVIA A LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN, SOLO TIENE LUGAR CUANDO NO SE CUENTA CON SUFICIENTES ELEMENTOS DE JUICIO Y, POR LO TANTO, EXISTE DUDA SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. POR OTRO LADO, LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA SE DA CUANDO SE IDENTIFICA AL AUTOR O AUTORES DE LA FALTA DISCIPLINARIA, ES DECIR YA SE TIENE CERTEZA SOBRE EL HECHO INDAGADO. ES POR ELLO NECESARIO SEÑALAR QUE EN NADA SE OPONE A QUE UNA PERSONA INICIALMENTE SEA DENUNCIANTE, INFORMANTE O QUEJOSO Y CON POSTERIORIDAD RESULTE VINCULADO A UNA FORMAL INVESTIGACIÓN, LO IMPORTANTE EN UNA U OTRA CIRCUNSTANCIA ES QUE SE LES GARANTICEN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LOS SUJETOS PROCESALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DISCIPLINARIA, FUNCIÓN DISCIPLINARIA, INDAGACIÓN PRELIMINAR DISCIPLINARIA, INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, DERECHO DISCIPLINARIO, CARGO DISCIPLINAR
Sentencia 2011-00416/1544-2011 de octubre 19 de 2017
Rad.: 110010325000201100416-00
Número interno: 1544-2011
El problema jurídico está orientado a determinar la legalidad de los actos acusados(1), expedidos por la oficina de control interno del Banco Agrario, por medio de los cuales le fue impuesta a Yaqueline Castro Torres la sanción de destitución e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer cargos públicos, de conformidad con lo previsto en el número 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, expediente número 1210-11. M.P. William Hernández Gómez, sobre el control judicial integral de las decisiones disciplinarias expresó:
[...] Respecto a las decisiones proferidas por los titulares de la acción disciplinaria, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede ejercerse contra dichos actos, hace las veces del recurso judicial efectivo en los términos de la Convención Americana, por cuanto el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que puede y debe verificar: (i) La procedencia de la intervención de la jurisdicción contenciosa para examinar el control de decisiones disciplinarias; (ii) la existencia de un control integral y pleno de tales decisiones y de los procedimientos seguidos para el efecto; y, consecuencialmente (iii) la posibilidad de la jurisdicción de emprender exámenes sobre la actividad probatoria(2)[...].
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en(3) el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...].
Ahora bien(4), el juez de lo contencioso administrativo tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437. Si bien, prima facie, el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave el derecho fundamental al trabajo, el debido proceso, etc. [...].
El 2 de marzo de 2009, a través de correo electrónico la coordinadora departamental de vivienda doctora Yaqueline Castro, puso en conocimiento del Banco Agrario regional oriente presuntas anomalías presentadas con la trabajadora social Betty Piña, relacionadas con una posible solicitud de dinero a las personas que cumplen trabajo social en el banco, so pretexto de renovarles el contrato.
Como consecuencia de los anteriores hechos, la oficina de control dispuso indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 en contra de la señora Betty Piña, en el mismo acto ordenó escucharla en versión libre y como posible afectada en declaración a la señora María Patricia Sanabria (fl. 3).
El 9 de marzo de 2009, la oficina de control del Banco Agrario inició investigación disciplinaria en contra de la doctora Yaqueline Castro Torres, como quiera que las pruebas recepcionadas en la etapa de indagación la responsabilizan de solicitar dinero a los trabajadores sociales a través de la señora Betty Piña, en la misma diligencia dispuso escucharla en versión libre y espontánea (fls. 23 a 24).
El 10 de marzo de 2009, la entidad disciplinaria la suspendió provisionalmente por el término de tres meses sin derecho a remuneración, pues consideró que su permanencia en el cargo podía entorpecer la investigación (fls. 33 a 39).
El 1º de abril de 2009, el presidente del Banco Agrario de Colombia, confirmó la medida de suspensión provisional dictada por la oficina da control interno respecto de la actora (fls. 70 a 75).
El 2 de junio de 2009, el coordinador disciplinario prorrogó por tres meses más la medida de suspensión provisional a Yaqueline Castro Torres, coordinadora departamental de vivienda (fls. 217 a 223).
El 1º de julio de 2009, el Presidente del Banco Agrario de Colombia, confirmó la decisión proferida el 2 de junio de 2009, objeto de consulta inherente a la suspensión provisional decretada en contra de la actora (fls. 273 a 279).
El 9 de junio de 2009, la oficina de control interno disciplinario formuló pliego de cargos a la doctora Yaqueline Castro Torres, por considerarla responsable de la conducta tipificada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 imputable a título de dolo, al respecto señaló: (fls. 231 a 241).
“[...] Para esta coordinación disciplinaria los hechos imputados a la señora Yaqueline Castro Torres se ajustan a la descripción gravísima del artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de la 2002.
La disciplinada denunció ante su superior funcional haberse enterado de que al parecer la señora Betty Piña Vega, profesional en trabajo social adscrita a la coordinación departamental de vivienda estaba exigiendo dinero a su nombre, situación cuya ocurrencia se comprobó con la señora María Patricia Sanabria Gil, quien entregó la suma de $ 500.000 supuestamente como reconocimiento por asignación de tareas de trabajo social en proyectos atendidos por el banco, a quien presuntamente se efectuó la exigencia atendiendo instrucciones de la disciplinada Yaqueline Castro Torres.
La acción positiva de solicitar o exigir dinero como contraprestación para los servidores públicos, es recogida no solo por los cánones de la Ley 734 de 2002, sino que se tipifica en el Código Penal vigente para la época de los hechos, en el artículo 404 (acorde a la Ley 890 de junio 7 de 2004 artículo 14), bajo el nomen iuris de concusión [...].
[...] En ese orden de ideas, si objetivamente se ha establecido en el comportamiento de Yaqueline Castro Torres una concusión, significa ello que, la falta disciplinaria a endilgar es la del artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002 [...]”.
Finalmente los hechos conllevaron a que se dictara fallo de primera instancia el 3 de septiembre de 2009, por virtud del cual la oficina de control interno disciplinario del Banco Agrario de Colombia, declaró disciplinariamente responsable a la señora Yaqueline Castro Torres, en su calidad de coordinadora departamental de vivienda de Boyacá. En consecuencia, se le impuso sanción principal de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, al respecto señaló (fls. 22 a 78).
“[...] En lo corrido de las tres primeras semanas del mes de febrero del presente año, la señora María Patricia Sanabria Gil recibió continuos comentarios por parte de la señora Betty Piña Vega, en el sentido de que, al parecer Yaqueline Castro Torres urgía una retribución económica producto de la aparente recomendación para contratar a Sanabria Gil para el desarrollo de labores de trabajo social en proyectos de vivienda coordinados por la coordinación departamental del banco en esta ciudad.
Lo anterior permite concluir que la ilicitud que venimos estudiando es claramente sustancial, como quiera que afecta gravemente el deber funcional encomendado sin justificación valida alguna, erigiéndose, en consecuencia, como antijurídica”.
Apelado en término el anterior acto administrativo, el 13 de noviembre de 2009 la Presidencia del Banco Agrario de Colombia lo confirmó, en efecto consideró: (fls. 411 a 434).
“[...] El primer cuestionamiento de la defensa consiste en haberse escuchado en declaración, sometida al juramento a la funcionaria Yaqueline Castro Torres y a la par se le hubiera vinculado como presunta responsable de una falta disciplinaria, confundiéndose en ella las tres calidades que en su sentir son incompatibles, esto es, la de quejosa, testigo e investigada.
En este aspecto se presenta una situación analógica a la analizada en precedencia, dado que ante el informe presentado por Yaqueline Castro Torres era imperioso decretar algunas pruebas que dieran claridad a los hechos. Fue así como se ordenó la declaración de la autora del informe, la declaración de Patricia Sanabria quien entregó la dádiva y la versión libre de Betty Piña, quien para ese entonces aparecía como presunta responsable por ser quien recibió el dinero y quien habría violado su deber funcional.
Las mencionadas pruebas fueron practicadas por el funcionario competente, dentro del proceso que legalmente se adelantaba y se tuvieron en cuenta las formalidades que la ley establece, motivo por el cual no hay porque acceder a una supuesta nulidad de las mismas. Las circunstancias acaecidas con posterioridad a la práctica de dichas pruebas no alteran su validez refiriéndonos concretamente al hecho de haber aparecido razones para vincular como autor del suceso a la propia autora del informe, la coordinadora de vivienda”.
Versión libre y espontánea rendida el 5 de marzo de 2009, por Betty Piña Vega, manifiesta que la coordinadora departamental de vivienda Yaqueline Castro Torres, cobraba dinero a los contratistas del proyecto de vivienda para contratarlos y cuando no pagaban no eran contratados, también ponía personas que no cumplían con el perfil social, como era el caso de Patricia Sanabria, a quien en dos ocasiones le pidió el 10% del contrato por intermedio mío, aduciendo que era el alcalde quien se los solicitaba, en otra oportunidad le pidió $ 500.000 por un proyecto de Ventaquemada utilizándome, dice que abusivamente cogió $ 100.000 por lo que le pidió disculpas, ese ha sido el problema, la rabia y las humillaciones para conmigo (fls. 8 a 9).
Yaqueline Castro Torres el 5 de marzo de 2009, relata en su ampliación de informe que envió un correo electrónico al Banco Agrario de Boyacá con copia a la doctora Patricia Ortiz de Ruiz y a otros funcionarios de la entidad, porque una de las funciones era informar cualquier anomalía que se presentara en la coordinación de vivienda, cuenta que la irregularidad denunciada en aquella oportunidad partió de una visita que realizó el gerente nacional a la gobernación y al proyecto de vivienda desarrollado en el municipio de Cucaita Boyacá, porque allí se habían presentado problemas en la ejecución, al regresar a la gerencia y al sacar el carro del parqueadero le pregunté al gerente si podía trasportar a Betty Piña a Bogotá, en ese momento ella, me metió la mano al bolsillo y me dijo que me dejaba ese encargo, instante en que me estaba despidiendo del gerente por lo que no tuve la oportunidad para mirar qué era lo que me depositó en el bolsillo, al revisar más tarde eran $ 100.000, motivo por el cual los guardé en la gaveta del escritorio, ese mismo día llame a Betty para preguntarle cómo les había ido, a lo que me dijo que bien, el lunes le pregunte sobre la plata y me comentó que Patricia Sanabria me había dejado $ 200.000 que estaba muy agradecida porque le había colaborado en la recomendación para el trabajo social con el ingeniero, me explicó que cogió $ 100.000 porque eso erra mitad y mitad. Ese día se terminó la conversación. En la hora de la tarde Patricia llegó a la oficina y fue donde Betty, porque conmigo no era amiga escasamente la relación era por cuestiones de trabajo, el día siguiente le pregunté el porque me había dejado ese dinero con la doctora Betty y la respuesta fue porque ese es el dinero que me manda pedir con Betty, al preguntarle cuanto, la respuesta fue $ 500.000 y adicionalmente ella me pidió $ 300.000 prestados, en donde mi respuesta de inmediato fue devolverle los $100.000, y decirle que si la había recomendado hace más de año y medio no era por dinero, nunca le he dicho de ese favor o de algún valor, menos he enviado a pedir dinero a nadie, ese fue el motivo del informe que pasé ese día (fls. 11 a 22).
Maria Patricia Sanabria el 4 de mayo de 2009, refiere que comenzó a ir al Banco Agrario a colaborar en el archivo, los últimos días de noviembre y comienzos de diciembre de 2009, dice que Betty Piña le preguntó que quien le había colaborado para entrar al Banco, a lo que le dije que la ingeniera Yaqueline, también me contó que Yaqueline andaba diciendo que no le había dado nada por ayudarme, ante tal situación le manifesté que estaba esperando que me pagaran para darle algo, agrega que en el mes de enero Yaqueline mando a Betty Piña llamar a la alcaldía de Ventaquemada para ver si ya me habían cancelado lo del proyecto, porque necesitaba que le colaborara con dinero para pagar unas facturas, razón por la cual le entregué a Betty la suma de $ 500.000 para que se los llevara (fls. 19 a 23).
El 10 de marzo de 2009, Yaqueline Castro Torres solicitó aplazar una diligencia de versión libre y espontánea a fin de estar asistida por un abogado (fl. 31).
Declaración de Betty Piña Vega rendida el 10 de marzo de 2009, señala que Claudia Castro le comentó que Patricia Sanabria decía que estaba aburrida porque Yaqueline le estaba pidiendo plata y que manifestó que ya le había entregado en un sobre $ 400.000 cuando ella estaba en un salón de belleza, otra vez $ 300.000 y $ 200.000 de un aro, que eso sumado daba $ 900.000 y con los $ 500.000 que dejó conmigo completaba $ 1.400.000 de los $ 14.000.000 del proyecto, también cuenta que Yaqueline le comentó que Patricia no le había dado nada del proyecto del Espino ni de la Uvita, y yo le di esa razón a Patricia y me respondió que más le iba a entregar, si le di lo que ella me pidió (fls. 90 a 98).
Maria Patricia Sanabria en ampliación de declaración manifestó que el día que estaba en Ventaquemada la señora Betty la tenía desesperada porque cada rato la llamaba para saber si ya había cobrado lo del proyecto en el banco, pues decía que necesitaba $ 500.000 urgentes por órdenes de Yaqueline para pagarle unos recibos, aclara que el aro fue un regalo que le dio con otra compañera que se llama Blanca Vanegas cuando cumplió años, eso fue como en el año 2005, fuera de los $ 400.000 que le entregó en el salón de belleza, cuenta que tan pronto le entregó el dinero a Betty le dijo tranquila que el contrato se lo renueva Yaqueline, pero igual que eso tenía que ser remunerado, agrega que no solo a ella le pedían plata sino a otras personas era lo que se comentaba (fls. 133 a 136).
Patricia Sanabria en declaración, el 10 de agosto de 2009 manifestó que la ingeniera Yaqueline Castro Torres, siempre pedía dinero a través de Betty Piña para renovarle el contrato de trabajo social, pues lo hizo como en unas cuatro ocasiones, agrega que como era la funcionaria que coordinaba el proceso de contratación tocaba entregarle o darle plata para que la tuvieran en cuenta para realizar el nuevo contrato, aspecto que la tenía aburrida, siempre estas dos funcionarias a la terminación del proyecto me pedían parte del contrato (fls. 285 a 288).
Con auto de 14 de abril de 2009, el coordinador disciplinario allegó fotocopia de la diligencia de declaración rendida por la señora Betty Piña Vega, dentro de la indagación preliminar 029-007-2009, a cargo de la misma coordinación (fl. 94).
A su turno el artículo 6º de la Ley 734 de 2002 sobre el debido proceso textualmente expresa
Así mismo el artículo 17 ibídem señala respecto del derecho de defensa lo siguiente
La Corte Constitucional en Sentencia C-341/91 M.P. Mauricio González Cuervo, acerca del debido proceso señala:
De lo probado.
A juicio de la accionante los actos acusados vulneran el debido proceso y el derecho de defensa, como quiera que al haberse tramitado la investigación disciplinaria bajo una misma cuerda procesal confluyeron en cabeza de la actora al mismo tiempo las condiciones de quejosa, testigo e investigada, situación que conllevó a que se autoincriminara una conducta que no cometió.
El artículo 150 de la Ley 734 de 2002, contentivo de la indagación preliminar, prescribe que dicha figura procesal tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad; de manera tal que la norma habilita al operador disciplinario para iniciar la tarea investigativa que lleve a demostrar la existencia o no de la imputación endilgada. Esto sin desconocer que el artículo 151 de la Ley 734 de 2002, regula de manera expresa la ruptura de la unidad procesal, exclusivamente durante esta etapa, para que si entornó a una falta disciplinaria hubiesen intervenido varios servidores públicos y solo se identificó uno o algunos de ellos, permite iniciar la investigación disciplinaria en contra de quien resulte responsable cuando aparezcan nuevos hechos o sujetos procesales conexos con los anteriores, siempre y cuando se tengan los presupuestos probatorios y procesales descritos en el artículo 152 ibídem; sin que ello signifique vulneración al debido proceso o derecho de defensa. Circunstancia que en efecto fue la que se presentó en el caso bajo estudio, como quiera que de la apertura de indagación apareció como responsable la hoy accionante.
Respecto del argumento que el operador disciplinario no podía suspenderla provisionalmente por no estar ejecutoriado el auto de investigación disciplinaria. La Sala disiente de tal apreciación, como quiera que el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 permite que durante la etapa de investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenarla motivadamente, siempre y cuando existan elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo posibilita la interferencia del autor en el trámite de la investigación o que continúe cometiéndola o que la reitere; en otras palabras a partir de la apertura de investigación disciplinaria al funcionario puede dictar la medida.
En segundo término, observa la Sala que la entidad de control fijó en diferentes oportunidades la práctica de la diligencia de versión libre y espontánea y envió las correspondientes citaciones a la dirección registrada por la actora, asimismo que llegado el día y la hora la disciplinada no se presentó(5), solamente hasta cuando se corrió traslado para alegar de conclusión allegó incapacidades médicas que justificaban su inasistencia, es decir, que por circunstancias ajenas a la voluntad del operador disciplinario finalmente no pudo practicarse la aludida diligencia, así las cosas no es cierto que se haya realizado sin la presencia de abogado, cuando en la realidad ni siquiera se llevó a cabo, tal y como está probado a folio 31.
Norma que debe leerse en concordancia con el artículo 101 del CDU, el cual dispone que el auto de apertura de indagación y de investigación disciplinaria debe ser notificado personalmente, como en efecto sucedió en el presente asunto, los cuales fueron notificados el 5 y 10 de marzo de 2009 respectivamente, esto para garantizar al disciplinado la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción conforme al artículo 138 ibídem que establece que los sujetos procesales podrán controvertir las pruebas a partir del momento en que tengan acceso a la actuación disciplinaria; por lo tanto la indagada conoció desde estos mismos momentos el contenido de la decisión y pudo controvertirlas y solicitar pruebas, acorde a lo señalado por el artículo 29 de la Carta Política, 6º, 17 y 92 de la Ley 734 de 2002.
Pues el debido proceso y derecho de defensa es una garantía que ha de observarse de manera unitaria, continua y permanente durante todo el proceso, en otras palabras existe desde la apertura de indagación preliminar y permanece durante toda la investigación en favor de los sujetos procesales.
1 Ver folios 1 y 2.
5 Folios 30 y 31.

References: artículo 48
 artículo 137
 artículo 150
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 404
 artículo 14
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 17
 artículo 150
 artículo 151
 artículo 152
 artículo 157
 artículo 101
 artículo 138
 artículo 29