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Timestamp: 2019-12-10 04:01:58+00:00

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VG Karlsruhe, Urteil vom 02.02.2001 - 11 K 1246/00 - openJur
Urteil vom 02.02.2001 - 11 K 1246/00
VG Karlsruhe, Urteil vom 02.02.2001 - 11 K 1246/00
openJur 2013, 11541
1. Die nationale Einstufung bestimmter Abfallarten als "besonders überwachungsbedürftige Abfälle" ist im Sinne einer verstärkten Schutzmaßnahme nach Art 130t EG-Vertrag (jetzt Art 176 EG) zu bewerten und damit europarechtlich zulässig, auch wenn auf europäischer Ebene eine entsprechende Anpassung des Verzeichnisses gefährlicher Abfälle nicht oder noch nicht erfolgt ist (in Anlehnung an EuGH, Urt v 22.06.2000 - C - 318/98 -).
2. § 4 Abs 4 S 1 2 HS KrW-/AbfG (sog Hausmüllklausel) lässt sich nicht entnehmen, dass die Entsorgung von inhomogenen gewerblichen Abfällen unabhängig von den sonstigen Abgrenzungskriterien und Zulässigkeitsvoraussetzungen stets thermische Behandlung im Rahmen der Beseitigung ist.
3. Eine energetische Verwertung von Abfällen setzt nicht voraus, dass die Abfälle als Ersatzbrennstoff primäre Energie direkt ersetzen (Substitution der Stützfeuerung); auch bei der sog "Verbrennung auf dem Rost" kann eine energetische Verwertung stattfinden.
4. Zur Abgrenzung der energetischen Verwertung von der thermischen Beseitigung bei gewerblichen Abfallgemischen.
5. Bei der "Hauptzweckklausel" in § 4 Abs 4 S 2 und S 3 KrW-/AbfG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der ohne untergesetzliche Konkretisierung - etwa durch den Erlass einer Rechtsverordnung oder einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift - nicht vollzugsfähig ist. Die Schaffung der Vollzugsvoraussetzungen ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, sondern gehört zur Entscheidungsprärogative der Verwaltung.
6. Die erforderliche Konkretisierung der Hauptzweckklausel kann nicht mittels des von einer Arbeitsgruppe der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall erarbeiteten sog "Zementpapiers" vorgenommen werden; dem sog "Zementpapier" ist zwar normkonkretisierende Wirkung beizumessen, als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift hält es jedoch einer formell-rechtlichen Überprüfung nicht stand.
A. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine sofort vollziehbare abfallrechtliche Anordnung, mit der ihr aufgegeben wurde, die in den Entsorgungsnachweisen ENE 3 TRV 00830, ENE 3 TRV 00831, ENE 3 TRV 00956 und ENE 3 TRV 01139 aufgeführten und zur Entsorgung bei der Firma ... in ... vorgesehenen Abfälle der Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH (im Folgenden SAA) anzudienen.
Die Antragstellerin ist seit 1973 im Bereich der Abfallentsorgung tätig. Seit 1984 betreibt sie eine chemisch-physikalische Behandlungsanlage (Öltrennanlage) zur Annahme, Zwischenlagerung, Konditionierung und Behandlung von festen und flüssigen Abfällen. Bei den streitgegenständlichen Abfällen, die bisher der von der Firma ... betriebenen Rückstandsverbrennungsanlage zugeführt werden, handelt es sich um feste Abfälle aus der Reinigung von Transport- und Lagertanks (Entsorgungsnachweis ENE 3 TRV 00830), um flüssige Abfälle aus der Reinigung von Transport- und Lagertanks (Entsorgungsnachweis ENE 3 TRV 00831), um verunreinigte Verpackungsmittel (ENE 3 TRV 00956) und um Kunststoffverpackungen mit schädlichen Verunreinigungen (Entsorgungsnachweis ENE 3 TRV 01139). Die genannten Abfälle haben nach der Behandlung durch die Antragstellerin unstreitig einen Heizwert von über 11.000 kj/kg und halten bezogen auf den Schadstoffgehalt die Annahmekriterien der Rückstandsverbrennungsanlage ein; diese Anlage erfüllt die Anforderungen der 17. BImSchV, erzielt einen Feuerwirkungsgrad von mindestens 75 % und gibt die entstehende Wärme an Dritte ab.
Nach Anhörung der Antragstellerin ordnete das Landratsamt Rastatt unter dem 01.03.2000 - gestützt auf § 21 Abs.1 KrW-/AbfG und die Sonderabfallverordnung Baden-Württemberg (SAbfVO) - an, dass die genannten Abfälle solche zur Beseitigung darstellten (Ziff.1) und zukünftig der SAA anzudienen sowie der der Antragstellerin von der SAA zugewiesenen Anlage zuzuführen seien (Ziff.2). Ferner wurde der Antragstellerin untersagt, die Abfälle weiterhin der Firma ... zur Entsorgung zu überlassen, ohne im Besitz eines entsprechenden Zuweisungsbescheides der SAA zu sein (Ziff.3). Zur Begründung führte die Behörde u.a. aus, die Verbrennung der Abfälle in der Anlage der Firma ... sei nicht als energetische Verwertung, sondern als Abfallbeseitigung einzustufen. Nach § 4 Abs.4 S.1 1. HS KrW-/AbfG beinhalte die energetische Verwertung den "Einsatz" von Abfällen als Ersatzbrennstoff. Das sei nur dann der Fall, wenn die Abfälle anstelle von Kohle, Heizöl oder Gas gezielt zur Energiesteigerung verwendet würden. Bei einer Vermischung von Abfällen im Müllbunker mit anderen Abfällen und Eingabe eines "Menüs" liege kein gezielter Einsatz vor. Die von der Antragstellerin gelieferten vermischten Abfälle würden in der Anlage der ... nicht als Stützfeuer im Sinne einer gezielten Zudosierung eingesetzt. Anhand der Darstellung der Firma ... sei vielmehr davon auszugehen, dass die Abfälle zusammen mit weiteren Rückständen aus der Chemie- und Mineralölindustrie, Klärschlämmen, Lacken, Farben, anderen Schlämmen oder Krankenhausabfällen im Rahmen des allgemeinen Verbrennungsprozesses in das Drehrohr eingespeist und damit thermisch behandelt würden. Die Zugabe der Abfälle unterscheide sich daher in keiner Weise vom Einsatz der sonstigen Abfälle, die in der Anlage beseitigt würden. Ferner bleibe gemäß § 4 Abs.4 S.1 2.HS KrW-/AbfG vom Vorrang der energetischen Verwertung die thermische Verwertung insbesondere von Hausmüll unberührt (sog. "Hausmüllklausel"). Hausmüll sei vor allem dadurch charakterisiert, dass er nach seiner Herkunft bzw. nach Art seiner Sammlung und Bereitstellung von wechselnder Zusammensetzung sei und verschiedene Schadstoffe in unterschiedlichen Konzentrationen enthalten könne. Der Gesetzgeber habe die thermische Behandlung von Abfällen mit inhomogener und wechselnder Zusammensetzung, also des typischen "Restmülls", stets der Beseitigung zuordnen wollen. Der Formulierung "insbesondere von Hausmüll" sei zu entnehmen, dass Hausmüll hier nur beispielhaft benannt sei. Würden andere Abfälle, die aufgrund ihrer Herkunft bzw. der Art ihrer Sammlung und Bereitstellung ebenfalls von wechselnder Zusammensetzung sein und verschiedene Schadstoffe in stark schwankenden Konzentrationen enthalten könnten, einer thermischen Behandlung zugeführt, so sei in der Regel ebenfalls davon auszugehen, dass es sich hierbei um eine Maßnahme der Abfallbeseitigung handele. Die von der Antragstellerin hergestellten Abfallgemische setzten sich aus sehr vielen Abfallarten der unterschiedlichsten Qualität zusammen. Eine Trennung von stark und schwach kontaminierten Abfällen finde nicht statt. Die Parallele zur Hausmüllverbrennung sei offensichtlich, da es sich vorliegend ebenfalls um ein Vielstoffgemisch ohne gleichbleibende Zusammensetzung handele. Schließlich sei bei der Prüfung gemäß § 4 Abs.4 S.2 KrW-/AbfG bei der Abgrenzung, ob eine Beseitigungs- oder Verwertungsmaßnahme vorliege, auf den Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme abzustellen. Die Bestimmung des Hauptzwecks stelle einen Wertungsvorgang dar, bei dem Art und Umfang der Verunreinigungen und Emissionen in Beziehung zu setzen seien zu den Nutzungsaspekten der Entsorgungsmaßnahme (sog. "Schadstoffschaukel"). Je höher die energetische Nutzungskomponente sei, eine desto größere Verunreinigung könne noch als Verwertung akzeptiert werden. Aufgrund des Substitutionsgedankens in § 4 Abs.4 S.1 KrW-/AbfG (Ersatz von Brennstoff) könne das Verhältnis von Heizwert zu Schadstoffbelastung im ersetzten Primärenergieträger (z.B. Kohle) als Maßstab herangezogen werden. Die sog. Richtwertliste im Anhang 1 des sog. Zementpapiers (Entwurf vom 31.10.1997) enthalte Richtwerte für Schadstoffe, bezogen auf einen Heizwert von einem Megajoule. Davon ausgehend liege die heizwertspezifische Schadstoffbelastung der streitgegenständlichen Abfälle auch bei Ausschöpfung der Grenzwerte deutlich über den üblichen, in Regelbrennstoffen enthaltenen Schadstoffen, was ebenfalls für eine Beseitigungsmaßnahme spreche.
Gegen die abfallrechtliche Anordnung des Landratsamts Rastatt vom 01.03.2000 erhob die Antragstellerin am 13.03.2000 Widerspruch, über den noch nicht entschieden worden ist.
Unter dem 14.04.2000 ordnete das Regierungspräsidium Karlsruhe gemäß § 80 Abs.2 S.1Nr.4 VwGO die sofortige Vollziehung der abfallrechtlichen Anordnung des Landratsamtes Rastatt vom 01.03.2000 an. Zur Begründung hieß es u.a., aufgrund europarechtlicher und landesrechtlicher Verpflichtungen habe Baden-Württemberg eine Beseitigungsinfrastruktur für besonders überwachungsbedürftige Abfälle aufgebaut. Deshalb sei mit der Abfallverwertungsgesellschaft mbH (AVG) in Hamburg ein Vertrag mit der Verpflichtung geschlossen worden, mindestens 20.000 t Sonderabfälle pro Jahr nach Hamburg zu liefern. Sollte diese Lieferverpflichtung nicht erfüllt werden können, werde pro nicht gelieferter Tonne Sonderabfall eine Pönale fällig. Das Land müsse deshalb Wert darauf legen, dass die für die Entsorgungssicherheit der Wirtschaft geschaffenen Einrichtungen auch zur Entsorgung der Beseitigungsabfälle genutzt würden. Nachdem in den Jahren 1997 und 1998 die Lieferverpflichtungen aus dem Vertrag mit der AVG noch knapp erfüllt worden seien, seien im Jahr 1999 nur noch rund 15.000 t zur Entsorgung in der Sonderabfallverbrennungsanlage der AVG in Hamburg angedient worden. Eine wesentliche Ursache für diese Minderlieferungen liege darin, dass die Beseitigung in anderen Sonderabfallverbrennungsanlagen, z.B. der der ... ..., als "Verwertung" deklariert werde und die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle dadurch der Andienung entzogen würden. Im Hinblick darauf, dass hohe vertragliche Ausgleichszahlungen zu Lasten der Allgemeinheit drohten und aufgrund der Scheinverwertung die geschaffene Beseitigungsinfrastruktur in ihrer Existenz bedroht werde, sei ein besonderes öffentliches Interesse an einem Sofortvollzug gegeben.
Mit dem Widerspruch und dem am 26.04.2000 gestellten Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 13.03.2000 gegen die abfallrechtliche Anordnung des Landratsamts Rastatt vom 01.03.2000 wiederherzustellen,
macht die Antragstellerin geltend, die abfallrechtliche Anordnung sei bereits formell rechtswidrig, da sie gemäß § 37 Abs.1 LVwVfG inhaltlich nicht hinreichend bestimmt sei. Aus dem Bescheid selbst müsse erkennbar sein, gegen wen die damit getroffene Regelung gerichtet sei. Während die streitgegenständliche abfallrechtliche Anordnung an die Rechtsanwälte ..., adressiert sei, sei die Anordnung unmittelbar ihr zugestellt worden.
Im Übrigen würden die streitgegenständlichen Abfallarten in der Verbrennungsanlage der Firma ... energetisch i.S.v. § 4 Abs.4 KrW-/AbfG verwertet. Danach sei für die Abgrenzung zwischen energetischer Verwertung und thermischer Behandlung auf den Hauptzweck der Maßnahme und nicht auf den Hauptzweck der Anlage, in der die Abfälle eingesetzt würden, abzustellen. Auch die Heranziehung von Richtwerten für Schadstoffe für die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung entspreche nicht den Vorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Entsprechend dem Arbeitsentwurf des Bundesumweltministeriums für eine "Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Abfallbegriff sowie zur Abfallverwertung und Abfallbeseitigung nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz" (Stand: 02.12.1999) sei in der Regel eine energetische Verwertbarkeit für Abfälle mit einem repräsentativ nachweisbaren Heizwert von 11.000 kj/kg zu bejahen, wenn keine Anhaltspunkte für eine besondere Belastung mit Schadstoffen vorlägen. Die streitgegenständlichen Abfälle wiesen alle einen Heizwert von über 11.000 kj/kg auf. Bei den Abfällen entsprechend dem Entsorgungsnachweis mit der Nr: 1139 handele es sich um Kunststoffabfälle, deren Heizwert in der Regel deutlich über 25.000 kj/kg liege. Der Abfall, der auf der Grundlage des Entsorgungsnachweises mit der Nr.: 0831 der Anlage der ... zugeführt werde, verfüge über einen Heizwert von 22.193 kj/kg und der Abfall des Entsorgungsnachweises mit der Nr.: 0830 über einen Heizwert von 25.708 kj/kg. Das durch die Konditionierung der Abfälle entstehende Gemisch sei als "einzelner Abfall" i.S.d. § 6 Abs.2 S.1 KrW-/AbfG einzustufen, da das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz kein generelles Vermischungsverbot kenne. Vielmehr könne ein Getrennthalten von Abfällen nur verlangt werden, wenn das Vermischen von Abfällen nach den konkreten Umständen gegen die Grundpflichten des Erzeugers oder Besitzers zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung verstoße. Hinsichtlich der Entsorgungsnachweise mit den Nrn.: 0830 und 0831 sei weiter festzustellen, dass in jedem Einzelfall der Heizwert der im Input angelieferten Abfälle bereits über 11.000 kj/kg liege. Sie nehme auch keine Vermischung vor, um die Abfälle gezielt auf einen Heizwert einzustellen, der über 11.000 kj/kg liege.
Eine Abgrenzung der Abfallbeseitigung von der Abfallverwertung könne auch nicht auf der Grundlage des sog. "Zementpapiers" vorgenommen werden, da es sich hierbei lediglich um einen Entwurf handele, der in keinem Bundesland im Rahmen einer Verwaltungsvorschrift eingeführt worden sei. Auch wenn das Zementpapier als Verwaltungsvorschrift erlassen worden wäre, würde es sich nicht um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift handeln. Im Übrigen müsse eine derartige Verwaltungsvorschrift zur Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 4 Abs.4 KrW-/AbfG durch den Bund erlassen werden, da es sich um bundesrechtliche Begriffe handele. Es könne auch nicht davon gesprochen werden, dass die im Zementpapier aufgeführten Richtwerte von den Behörden in Baden-Württemberg als Verwaltungspraxis einheitlich und landesweit angewandt würden.
Unabhängig davon, dass es sich bei den streitgegenständlichen Abfällen um solche zum Zwecke der Verwertung handele, komme eine Andienung an die SAA für die Abfälle mit dem Abfallschlüssel Nrn.16 07 99 und 19 02 04 D1 schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich hierbei nicht um besonders überwachungsbedürftige Abfälle handele. Diese Abfälle seien zwar in der Anlage 2 der Bestimmungsverordnung der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle aufgeführt, doch sei diese Anlage 2 mit dem europäischen Verzeichnis der gefährlichen Abfälle nicht identisch. Bis zu einer entsprechenden Änderung des europäischen Verzeichnisses der gefährlichen Abfälle seien die von einem Mitgliedstaat als gefährlich eingestuften Abfälle nicht als gefährlich zu behandeln.
Schließlich sei kein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug i.S.v. § 80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO gegeben, da weder die Gefährdung der geschaffenen Beseitigungsinfrastruktur noch die drohende Zahlung einer Vertragsstrafe an die AVG ausreichend substantiiert dargelegt worden seien.
Er bezieht sich auf die Gründe der angefochtenen abfallrechtlichen Anordnung und trägt ergänzend vor, die durch die Vorbehandlung seitens der Antragstellerin entstandenen Abfallgemische seien nicht als "einzelne Abfälle" i.S.v. § 6 Abs.2 S.1 KrW-/AbfG einzustufen. Einzelner Abfall im Sinne dieser Vorschrift sei der Abfall im Zeitpunkt seines Anfalls, aber nicht das nachträglich aus verschiedenen Abfällen hergestellte Abfallgemisch. Bei der Prüfung anhand der Hauptzweckklausel sei deshalb auf die einzelnen Abfälle vor der Vermischung abzustellen. Es könne sein, dass die Einzelabfälle, welche die Antragstellerin vermische, den Mindestheizwert von 11.000 kj/kg aufwiesen. Neben der Frage des Mindestheizwertes komme es jedoch zusätzlich darauf an, ob die Gewinnung von Energie oder die Beseitigung des Schadstoffpotentials bei der Verbrennung von Abfällen im Vordergrund stehe. Für den danach erforderlichen Wertungsvorgang sei vorliegend das sog. Zementpapier herangezogen worden. Es habe nicht die Qualität einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift, sondern diene lediglich als Orientierungshilfe, die den Behörden in Baden-Württemberg für die zu treffenden Entscheidungen an die Hand gegeben worden sei, um einen landeseinheitlichen Vollzug sicherzustellen. In diesem Sinne werde es auch landesweit angewandt. Die in der Allgemeinen Richtwerteliste (Anhang 1 zum Zementpapier) enthaltenen Richtwerte drückten das Verhältnis zwischen der Belastung des Abfalls mit bestimmten Schadstoffparametern und dem Heizwert aus. Nicht das absolute Maß der Schadstoffbelastung, sondern deren Relation zum Heizwert sei für die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung wesentlich. Das Verhältnis zwischen Schadstoffbelastung und Heizwert werde dann im nächsten Schritt danach bewertet, ob es besser oder schlechter sei als beim ungünstigsten Regelbrennstoff Kohle. Dieser Prüfungsschritt beruhe auf der Überlegung, dass viel für den Hauptzweck Verwertung spreche, wenn das Schadstoff-/Heizwertverhältnis dem des auch sonst verwendeten Regelbrennstoffs entspreche. Da Kohle nach Herkunft und Qualität in Art und Umfang unterschiedlich mit Schwermetallen belastet sei, sei beim jeweiligen, im Einzelnen in der Liste aufgeführten Schwermetall der maximale Schwermetallgehalt aus der Palette üblicher (Import-) Steinkohle als Richtwert herangezogen worden. Damit würden in der Richtwertliste die in Steinkohle unterschiedlicher Qualität auftretenden Spitzenbelastungen für jedes aufgeführte Schwermetall im "worse case" berücksichtigt.
Die Antragstellerin gehe zwar zutreffend davon aus, dass die Abfälle mit den Abfallschlüsseln Nrn. 16 07 99 und 19 02 04 D1 nur in der Anlage 2 der Bestimmungsverordnung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle, nicht aber in dem mit der Entscheidung des Rates 94/904/EG vom 22.12.1994 eingeführten Verzeichnis gefährlicher Abfälle i.S.v. Art.1 Abs.4 der Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle aufgeführt seien. Dies sei jedoch unschädlich, da nach Art.1 Abs.4 der Richtlinie 91/689/EWG 2. Spiegelstrich "sämtliche sonstigen Abfälle, die nach Auffassung eines Mitgliedstaates eine der in Anhang III aufgezählten Eigenschaften aufweisen", "gefährliche Abfälle" im Sinne der Richtlinie seien. Diese Fällen seien der Kommission mitzuteilen und würden im Hinblick auf eine Anpassung des Verzeichnisses überprüft. Dies bedeute aber nicht, dass erst mit der Aufnahme des vom Nationalstaat vorgeschlagenen sonstigen Abfalls in das mit der Entscheidung 94/904/EG aufgestellte Verzeichnis von einem "gefährlichen Abfall" ausgegangen werden könne.
Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Landratsamts Rastatt (zwei Bände) und des Regierungspräsidiums Karlsruhe (ein Band) vor; auf ihren Inhalt wird verwiesen. Sie waren Gegenstand der Beratung.
Der gemäß § 80 Abs.5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des von der Antragstellerin erhobenen Widerspruchs gegen die abfallrechtliche Anordnung des Landratsamts Rastatt vom 01.03.2000 gerichtete Antrag ist statthaft, da das Regierungspräsidium Karlsruhe hinsichtlich der abfallrechtlichen Anordnung nachträglich mit Schreiben vom 14.04.2000 die sofortige Vollziehung i.S.v. § 80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO angeordnet hat. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig und hat in der Sache Erfolg.
Die sofortige Vollziehung der abfallrechtlichen Anordnung wurde vom Regierungspräsidium Karlsruhe formell ordnungsgemäß angeordnet (§ 80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO) und hinreichend schriftlich begründet (§ 80 Abs.3 S.1 VwGO). Sind die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erfüllt, so ergibt die vorzunehmende Interessenabwägung vorliegend, dass das private Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Entscheidung das entgegenstehende öffentliche Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Die in einem Verfahren nach § 80 Abs.5 VwGO zu treffende gerichtliche Entscheidung ergeht nach ständiger verwaltungsgerichtlicher - verfassungsrechtlich unbedenklicher (vgl. BVerfG-K, Beschl.v. 30.07.1996, DVBl 1996, 1369) - Rechtsprechung im Wege einer Interessenabwägung. Abzuwägen sind das Interesse des jeweiligen Antragstellers an der (erstmaligen) Anordnung oder der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs (Suspensivinteresse) und das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes (Vollziehungsinteresse). Das Suspensivinteresse findet seine Grundlage in § 80 Abs.1 VwGO. Das Vollziehungsinteresse ergibt sich in den Fällen des § 80 Abs.2 S.1 Nr.1 bis 3 und S.2 VwGO ohne Weiteres aus dem Gesetz, im Fall der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO ist es im Einzelfall konkret festzustellen. Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird entweder durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache (Abwägung aufgrund summarischer Erfolgsprüfung) oder - vor allem wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs offen erscheinen - durch die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits (Folgenabwägung) bestimmt. Bei der Abwägung aufgrund summarischer Erfolgsprüfung gilt nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, dass das Suspensivinteresse des jeweiligen Antragstellers umso größeres Gewicht hat, je mehr der Rechtsbehelf Aussicht auf Erfolg hat, und dass umgekehrt das Vollziehungsinteresse umso mehr Gewicht hat, je weniger Aussicht auf Erfolg der Rechtsbehelf hat. Ist der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig oder bestehen ernstliche Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit, ist dem Antrag nach § 80 Abs.5 VwGO regelmäßig stattzugeben (vgl. § 80 Abs.4 S.3 VwGO entsprechend). Erweist sich der Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung hingegen als offensichtlich rechtmäßig, ist der Antrag nach § 80 Abs.5 VwGO regelmäßig abzulehnen.
Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt, dass im gegenwärtigen Zeitpunkt ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der abfallrechtlichen Anordnung bestehen (I.). Auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass im vorliegenden summarischen Verfahren eine zweifelsfreie Voraussage über die Erfolgsaussichten des Widerspruchs schon deshalb nicht getroffen werden kann, weil sich vorliegend noch weitgehend ungeklärte Rechtsfragen stellen, denen genauer nachzugehen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss, überwiegt nach Auffassung der Kammer das private Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung (II.).
I.1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürften hinsichtlich der Bestimmtheit der abfallrechtlichen Anordnung vom 01.03.2000 keine Bedenken bestehen. Bereits im Vorspann der Anordnung ist die Antragstellerin mit Namen und Adresse zweifelsfrei als Adressat des Verwaltungsaktes bestimmt. Auch soweit der Verwaltungsakt zusätzlich an die Rechtsanwälte ..., adressiert ist, unterliegt es keinem Zweifel, dass die abfallrechtliche Anordnung gegenüber der Mandantin und nicht gegenüber den Rechtsanwälten erlassen wurde. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, die Anordnung sei nicht den Rechtsanwälten, sondern unmittelbar ihr zugestellt worden. Denn die Frage der ordnungsgemäßen Zustellung (vgl. dazu § 8 Abs.1 S.2 LVwZG) spielt für die Beurteilung der Bestimmtheit eines Verwaltungsakts keine Rolle. Die Verfügung dürfte danach im Rechtssinne (§ 37 Abs.1 LVwVfG) inhaltlich hinreichend bestimmt sein.
2. Als materielle Rechtsgrundlage für die nach § 21 Abs.1 Krw-/AbfG ergangene Anordnung des Landratsamts Rastatt dürfte die Verordnung der Landesregierung und des Ministeriums für Umwelt und Verkehr über die Aufgaben der Sonderabfallagentur und die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle (Sonderabfallverordnung - SAbfVO) vom 20.12.1999 - am 01.01.2000 in Kraft getreten - einschlägig sein. Nach § 4 Abs.1 SAbfVO haben Erzeuger und Besitzer von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung im Sinne von §§ 1 und 3 der Bestimmungsverordnung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle vom 10.09.1996 in der jeweils geltenden Fassung, die in Baden-Württemberg erzeugt worden sind oder dort behandelt, gelagert oder abgelagert werden sollen, diese Abfälle der Sonderabfallagentur (SAA) gemäß § 9 Abs.2 S.2 LAbfG anzudienen. Die Verpflichtung, die angedienten Abfälle einer von der SAA zugewiesenen Anlage zuzuführen, ergibt sich aus § 6 Abs.1, Abs.5 SAbfVO.
2.1. Zunächst ist festzuhalten, dass die Baden-Württembergische Sonderabfallverordnung mit höherrangigem deutschem Recht vereinbar und insbesondere in § 13 Abs.4 S.1 KrW-/AbfG eine ausreichende Ermächtigung vorhanden ist, die den Ländern erlaubt "zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung" Andienungs- und Überlassungspflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Beseitigung zu bestimmen (vgl. zur Vorgänger-Sonderabfallverordnung v. 12.09.1996: VGH Bad.-Württ., Beschl.v. 24.11.1997, NVwZ-RR 1998, 744 ff.; BVerwG, Beschl.v. 29.07.1999, NVwZ 1999, 1228 ff.).
2.2. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürfte gegen die in § 4 Abs.1 SAbfVO normierte Andienungsverpflichtung nicht mit Erfolg einzuwenden sein, dass es sich bei den streitgegenständlichen Abfällen nicht um besonders überwachungsbedürftige Abfälle im Sinne dieser Vorschrift handele. Die Einordnung als besonders überwachungsbedürftiger Abfall ist nach nationalen Rechtsvorschriften, nämlich der Verordnung zur Bestimmung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen (BestbüAbfV) vom 10.09.1996 vorzunehmen. Nach § 1 Abs.1 Nr.2 BestbüAbfV) ist eine Abfallart dann besonders überwachungsbedürftig, wenn sie in der Anlage 2 zu dieser Verordnung aufgeführt ist. Sowohl die Abfälle der Entsorgungsnachweise mit den Nrn. 0830 und 0831 (Abfallschlüssel 16 07 99 = Abfälle a.n.g.) als auch die Abfälle der Entsorgungsnachweise mit den Nrn. 0956 und 1139 (Abfallschlüssel 19 02 04D1 = vorgemischte Abfälle zur Verwertung oder Beseitigung, die mindestens einen besonders überwachungsbedürftigen Abfall enthalten) sind in der Anlage 2 der Bestimmungsverordnung ausdrücklich genannt und damit als besonders überwachungsbedürftig zu qualifizieren. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, die Abfälle mit den Abfallschlüsseln 16 07 99 und 19 02 04D1 seien bisher nicht im europäischen Verzeichnis gefährlicher Abfälle, das mit der Entscheidung 94/904/EG des Rates vom 22.12.1994 aufgestellt wurde, aufgeführt. Denn die Mitgliedstaaten einschließlich - im Rahmen ihrer Zuständigkeiten - der Gerichte sind durch die Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12.12.1991 über gefährliche Abfälle nicht daran gehindert, andere Abfälle, als in dem mit der Entscheidung 94/904/EG des Rates vom 22.12.1994 über ein Verzeichnis gefährlicher Abfälle im Sinne von Art.1 Abs.4 der Richtlinie 91/689 aufgestellten Verzeichnis aufgeführt sind, als gefährlich einzustufen und damit verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, um eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung dieser Abfälle und ihre unkontrollierte Beseitigung zu verbieten. Einen solchen Fall haben die nach nationalem Recht zuständigen Stellen des betreffenden Mitgliedstaates lediglich gemäß Art.1 Abs.4 2. Gedankenstrich der Richtlinie 91/689/EWG der Kommission zu melden. Hintergrund dieser Auslegung ist der Umstand, dass mit der Gemeinschaftsregelung im Umweltbereich keine vollständige Harmonisierung angestrebt wird. Auch wenn Art.130 r EG-Vertrag bestimmte zu erreichende Ziele der Gemeinschaft nennt, sehen Art.130 t EG-Vertrag (jetzt Art. 176 EG) und die Richtlinie 91/689/EWG doch die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten vor, verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Nach Art.130 r EG-Vertrag zielt die Umweltpolitik der Gemeinschaft unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab. Dies bedeutet mit anderen Worten, dass die nationale Einordnung der streitgegenständlichen Abfallarten als "besonders überwachungsbedürftige Abfälle" im Sinne einer verstärkten Schutzmaßnahme zu bewerten ist und diese Abfälle damit für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland als gefährlich und damit als besonders überwachungsbedürftig zu betrachten sind, auch wenn auf europäischer Ebene eine entsprechende Anpassung des Verzeichnisses gefährlicher Abfälle nicht oder noch nicht erfolgt ist (vgl. zum Ganzen: EuGH, Urt.v. 22.06.2000 - C-318/98 -).
2.3. Die landesrechtliche Andienungspflicht im Sinne von § 4 Abs.1, 6 Abs.1, Abs.5 SAbfVO setzt nach dem Wortlaut weiter voraus, dass es sich um Abfälle zur Beseitigung handelt. Ob es sich bei den streitgegenständlichen Abfällen der Antragstellerin um Abfälle zur Verwertung oder zur Beseitigung handelt, lässt sich im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend entscheiden. In einem Hauptsacheverfahren klärungsbedürftig ist schon die prinzipielle Abgrenzung zwischen Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung, d.h. konkret die Abgrenzung zwischen energetischer Abfallverwertung und thermischer Abfallbeseitigung, zumal diese Rechtsfrage in der obergerichtlichen Rechtsprechung noch weitgehend ungeklärt ist. Da die Andienungsverpflichtung nach § 4 SAbfVO nur dann Bestand haben kann, wenn sie Abfälle zur Beseitigung zum Gegenstand hat, trägt die Behörde die Darlegungs- und materielle Beweislast für das Vorhandensein dieser tatbestandlichen Voraussetzung (vgl. OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, NVwZ 1998, 1202, 1203). Davon ausgehend dürfte die angefochtene Anordnung auch deshalb durchgreifenden Rechtmäßigkeitsbedenken begegnen, weil die unbestimmten Rechtsbegriffe im Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz hinsichtlich der Abgrenzung von energetischer Verwertung und thermischer Beseitigung zum Zeitpunkt dieser gerichtlichen Entscheidung noch die erforderliche Konkretisierung bzw. ausfüllende Kontrollmaßstäbe - etwa durch Rechtsverordnung oder allgemeine Verwaltungsvorschrift - missen lassen und damit noch nicht hinreichend vollzugsfähig erscheinen.
a) Maßgaben für die Frage der Abgrenzung zwischen der energetischen Verwertung und der thermischen Behandlung zum Zwecke der Beseitigung enthalten die §§ 4 Abs.1 Nr.2 Buchstabe b) und Abs.4, 6 Abs.2 und 10 Abs.2 KrW-/AbfG. Unter energetischer Verwertung versteht das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Nutzung von Abfällen zur Gewinnung von Energie (§ 4 Abs.1 Nr.2 Buchst.b); diese Verwertungsform beinhaltet den Einsatz von Abfällen als Ersatzbrennstoff (§ 4 Abs.4 S.1, 1.HS KrW-/AbfG). Die thermische Behandlung als Beseitigungsmaßnahme richtet sich demgegenüber darauf, die Menge und Schädlichkeit der behandelten Abfälle zu vermindern (§ 10 Abs.2 S.2 KrW-/AbfG). Da beide Zwecke nebeneinander verfolgt werden können, ist nach § 4 Abs.4 S.2 KrW-/AbfG auf den Hauptzweck der Maßnahme abzustellen. Dieses Hauptzweckkriterium wird in § 10 Abs.2 S.4 KrW-/AbfG bestätigt. Danach ist die Behandlung auch dann als Abfallbeseitigung einzustufen, wenn die Nutzung der anfallenden Energie nur untergeordneter Nebenzweck der Maßnahme ist. Anders als § 4 Abs.4 und § 10 Abs.2 KrW-/AbfG regelt § 6 Abs.2 KrW-/AbfG unmittelbar nicht die Abgrenzung von Abfallverwertung und -beseitigung, sondern das Verhältnis von stofflicher und energetischer Verwertung und stellt mit Blick auf die beiden Arten der Verwertung Anforderungen an die Zulässigkeit der energetischen Verwertung auf. Von einer rechtmäßigen energetischen Verwertung lässt sich mithin nur dann sprechen, wenn die Maßnahme als solche eine nach § 4 Abs.4 KrW-/AbfG zu beurteilende energetische Verwertung darstellt und zugleich die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 6 Abs.2 KrW-/AbfG erfüllt (OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1203; OVG Münster, Beschl.v. 25.06.1998, NVwZ 1998, 1207, 1208; Schink, VerwArch. 1997, 230, 259). Diese Sicht wird bestätigt durch den Bericht des im Gesetzgebungsverfahrens federführenden Bundestagsausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, in dem ausdrücklich betont wird, das Heizwerterfordernis des § 6 Abs.2 S.1 Nr.1 KrW-/AbfG diene dazu sicherzustellen, dass es sich bei den eingesetzten Stoffen um Ersatzbrennstoff i.S.d. § 4 Abs.4 KrW-/AbfG handele, und § 6 Abs.2 S.1 Nr.2 KrW-/AbfG solle gewährleisten, dass der Verbrennungsvorgang auf die Nutzung des energetischen Stoffpotentials i.S.v. § 4 Abs.4 KrW-/AbfG gerichtet sei (BT-Drucksache 12/7284, S.14).
b) Gemessen an den vorstehend genannten Voraussetzungen ist jedenfalls davon auszugehen, dass die streitgegenständlichen Abfälle dem Heizwertkriterium des § 6 Abs.2 S.1 Nr.1 KrW-/AbfG genügen. Danach muss der Heizwert des einzelnen Abfalls mindestens 11.000 kj/kg ohne Vermischung mit anderen Stoffen betragen; hierauf stellt auch § 4 Abs.4 S.3 KrW-/AbfG ab. Daraus folgt jedoch nicht, dass gemischt angefallener Abfall nicht Abfall zur Verwertung sein kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 31.05.1999 - 10 S 2766/98 -). Zwar erfordern Abfälle, die aufgrund ihrer Herkunft oder der Art ihrer Bereitstellung von wechselnder Zusammensetzung sind, eine sorgfältige Prüfung, ob der Hauptzweck in der Nutzung zur Energiegewinnung besteht. Wie diese Frage zu beantworten ist, hängt aber von den konkreten Umständen ab und kann nicht generell im Sinne einer Ablehnung der Möglichkeit der energetischen Verwertung beurteilt werden (OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1204). Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob als "einzelner Abfall" im Sinne der genannten Vorschrift das ursprünglich angefallene Abfallgemisch der jeweiligen Abfallerzeuger oder das durch die Konditionierung durch die Antragstellerin entstehende Gemisch anzusehen ist. Teilweise wird die Auffassung vertreten, als "einzelner Abfall" sei lediglich der bei dem jeweiligen Abfallerzeuger anfallende Abfall anzusehen, weil das Gebot, bei der Ermittlung des Heizwerts auf den unvermischten Abfall abzustellen, leer liefe, wenn auch die bei ihrer Behandlung in einem Abfallentsorgungsbetrieb vermischten Abfälle als "einzelner Abfall" dieses Betriebes zu werten wären (OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1204; Dolde/Vetter, NVwZ 1997, 942). Nach anderer Auffassung schließt es der Normtext nicht aus, den durch einen Sortier- bzw. Behandlungsvorgang durch einen Abfallentsorgungsbetrieb entstandenen Abfall - mit identischen Inhaltsstoffen - als "einzelnen Abfall" zu bewerten; eine am Normzweck orientierte Auslegung spreche eher dafür, als Vermischung im Sinne der Vorschrift nur die gezielt auf eine Heizwertanreicherung hin erfolgende Vermischung zu verstehen, nicht hingegen eine solche, die den betrieblichen Erfordernissen einer Sortieranlage gehorcht, in der es sinnlos wäre, die jeweils angelieferten Abfallgemische trotz gleicher Sortierziele getrennt zu halten und zu sortieren (OVG Münster, Beschl.v. 25.06.1998, a.a.O., 1209; ähnlich Giesberts, NVwZ 1999, 600, 605; Baars, UPR 1997, 229, 232). Nach beiden Auffassungen dürfte vorliegend das Heizwertkriterium erfüllt sein. Das nach Behandlung durch die Antragstellerin entstandene Abfallgemisch weist ihren Angaben zufolge hinsichtlich der Entsorgungsnachweise mit den Nummern 1139, 0830 und 0831 jeweils einen Heizwert von über 22.000 kj/kg auf. Darüber hinaus verfügt jedoch hinsichtlich der genannten Entsorgungsnachweise nach Angabe der Antragstellerin jeder einzelne Abfall bereits bei der Anlieferung über einen Heizwert, der über 11.000 kj/kg liegt; schließlich weist auch die Abfallart mit dem Entsorgungsnachweis 0956, die von der Antragstellerin bisher im Input nicht angenommen wurde, entsprechend der Kurzbeschreibung im Entsorgungsnachweis einen Heizwert von über 11.000 kj/kg auf. Da der Antragsgegner diese Angaben zum Heizwert - insbesondere hinsichtlich der ursprünglich angefallenen Abfallgemische - nicht in Zweifel gezogen und keine Bedenken gegen die von der Antragstellerin vorgelegten Heizwertanalysen vorgetragen hat, dürfte nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage das Heizwertkriterium vorliegend erfüllt sein. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass keine Anhaltspunkte dafür vorhanden sind - und im Übrigen vom Antragsgegner auch nicht vorgetragen wurden -, dass die Konditionierung der streitgegenständlichen Abfälle - etwa unter Verwendung von Sägemehl und Ytong-Granulat - eine nennenswerte Erhöhung des Heizwerts bezweckt und damit als Umgehung des Heizwertkriteriums zu qualifizieren wäre.
Dass die weiteren Voraussetzungen des § 6 Abs.2 S.1 KrW-/AbfG erfüllt sind, also ein Feuerwirkungsgrad von mindestens 75 % erzielt wird, die entstehende Wärme selbst genutzt oder an Dritte abgegeben wird und die im Rahmen der Verwertung anfallenden weiteren Abfälle möglichst ohne weitere Behandlung abgelagert werden können, dürfte zwischen den Beteiligten unstreitig sein.
c) Folglich kommt es für die Abgrenzung der energetischen Verwertung von der thermischen Abfallbeseitigung vorliegend entscheidungserheblich auf die in § 4 Abs.4 KrW-/AbfG genannten Kriterien an. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners lässt sich dem 2. Halbsatz des § 4 Abs.1 S.1 KrW-/AbfG nicht entnehmen, dass die thermische Behandlung von inhomogenen Abfällen - wie vorliegend - ausnahmslos und unabhängig vom Vorliegen der Mindestvoraussetzungen in § 6 Abs.2 KrW-/AbfG sowie unabhängig von der Hauptzweckklausel des § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG nicht als energetische Verwertung eingeordnet werden kann (im Ergebnis ebenso: OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1203; Petersen, NVwZ 1998, 1113, 1118; Schink, VerwArch 1997, 230, 260 f.; a.A. wohl Dolde/Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Rechtsgutachten, erstattet im Auftrag des Ministeriums für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg, Mai 1999, S.130 bis 139; nach dieser Ansicht hat der Gesetzgeber durch die sog. "Hausmüllklausel" abschließend bestimmt, dass die Verbrennung von inhomogenen Abfällen wechselnder Zusammensetzung unabhängig von den sonstigen Abgrenzungskriterien und Zulässigkeitsvoraussetzungen keine energetische Verwertung, sondern thermische Behandlung im Rahmen der Beseitigung ist). Der Bundesrats-Begründung zur Verweigerung der Zustimmung zum Gesetz in der Fassung des Ersten Bundestags-Beschlusses (vgl. BT-Drucksache 12/7672, S.1) ist zu entnehmen, dass es Befürchtungen bei den Ländern gab, die Festlegung einer Heizwertgrenze in § 6 Abs.2 S.1 Nr.1 KrW-/AbfG eröffne in zu starkem Maße die Möglichkeit der energetischen Verwertung u.a. auch von gebrauchten Kunststoffverpackungen. Ziel des Vermittlungsausschusses, dessen Beratungen zu der heutigen Fassung des § 4 Abs.4 S.1 KrW-/AbfG führten, war es deshalb, nach Äußerung des Bundesrats-Berichterstatters, die Verbrennung von Hausmüll als thermische Behandlung von Abfällen zur Beseitigung festzuschreiben (vgl. Fluck, Kreislaufwirtschaft-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Oktober 2000, § 4 Rd.Nr. 154). Mithin soll nach der Entstehungsgeschichte der Regelung Hausmüll nicht der energetischen Verwertung unterfallen (vgl. Protokoll der 672. Bundesratsitzung v. 08.07.1994, S. 373, zitiert nach Fluck, a.a.O.). Ob die sog. "Hausmüllklausel" auch auf Hausmüll mit einem Heizwert von über 11.000 kj/kg Anwendung findet (so wohl Dolde/Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S.138) oder ob der Vermittlungsausschuss, der diesen Zusatz eingefügt hat, damit lediglich der Befürchtung vorbeugen wollte, dass die Verbrennung von Hausmüll als energetische Verwertung anerkannt wird, obwohl der Heizwert unsortierten Hausmülls unter der Mindestgrenze von 11.000 kj/kg liegt (so Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Stand November 2000, § 4 Rd.Nr. 29; Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1998, § 4 Rd.NR. 39), bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der sog. "Hausmüllklausel" lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass auch Gewerbeabfälle - wie vorliegend - unabhängig vom Vorliegen der Mindestvoraussetzungen in § 6 Abs.2 KrW-/AbfG einer energetischen Verwertung entzogen sind. Allein der Umstand, dass die Zusammensetzung des Hausmülls regelmäßig inhomogen und wechselnd ist, lässt eine Ausweitung der "Hausmüllklausel" auf sonstige inhomogene Abfälle wechselnder Zusammensetzung aus dem gewerblichen Bereich noch nicht zu. Denn der Heizwert von Hausmüll und von gewerblichen Abfällen, wie sie vorliegend streitgegenständlich sind, differiert in einem derartigen Umfang, dass eine Gleichsetzung ausscheidet. Da das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz für die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung zentral auf das Heizwertkriterium abstellt, hätte es zumindest einer Andeutung des Gesetzgebers in § 4 Abs.4 S.1 2.HS KrW-/AbfG bedurft, um dieses wesentliche Abgrenzungskriterium für inhomogene gewerbliche Abfälle von vorneherein für unanwendbar zu erklären. Schließlich lässt sich auch aus der Formulierung "insbesondere" Hausmüll kein derartiger weitreichender Analogieschluss auf inhomogene Gewerbeabfälle ableiten (ebenso Baars, a.a.O., S.232).
d) Entgegen der Ansicht des Antragsgegners lässt sich der Formulierung in § 4 Abs.4 S.1 1.HS KrW-/AbfG "Einsatz als Ersatzbrennstoff" ferner nicht entnehmen, dass nur dann eine energetische Verwertung stattfindet, wenn die Abfälle als Ersatzbrennstoff Primärenergie direkt ersetzen (Substitution der Stützfeuerung), bei einer Verbrennung auf dem Rost deshalb stets eine Beseitigung durch thermische Behandlung vorliege (ebenso OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1203; OVG Münster, Beschl.v. 25.06.1998, a.a.O., 1208, 1209; Petersen, a.a.O., S.1118). Diese einschränkende Auslegung durch den Antragsgegner findet auch nicht - woran allein zu denken wäre - in der ursprünglichen Fassung des Anhangs II B zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine Stütze. Die ursprüngliche Formulierung beim Verwertungsverfahren R 9 "Verwendung als Brennstoff (außer bei Direktverbrennung) oder andere Mittel der Energieerzeugung" wurde zwar teilweise so verstanden, dass durch den Klammerzusatz die Abfallverbrennung in Müllverbrennungsanlagen als "Direktverbrennung" ausdrücklich der Verwertung entzogen werde. Zu berücksichtigen ist aber, dass die dem entsprechenden Anhang zu Art.1 Buchstabe f der Richtlinie 75/472/EWG entnommene Bezeichnung dieses Verwertungsverfahrens eine ungenaue deutsche Übersetzung des englischen Textes darstellt, der wörtlich übersetzt lautet: "Verwendung hauptsächlich als Brennstoff oder anderes Mittel zum Zweck der Energieerzeugung" (vgl. hierzu Bothe, UPR 1996, 170, 177). Die damit verbundenen Auslegungszweifel sind inzwischen durch die Anpassung der Anhänge II A und II B der Richtlinie 75/442/EWG durch Entscheidung der Kommission vom 24.05.1996 (96/350/EG) ausgeräumt worden. Der genannte Verwertungstatbestand (nunmehr R 1) lautet jetzt: "Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung". Im Hinblick auf die vom deutschen Gesetzgeber vorgenommene Übernahme der europarechtlichen Begriffsbestimmung in den Anhang II B zu § 3 KrW-/AbfG ist deshalb eine mit dem EG-Recht übereinstimmende Auslegung des deutschen Abfallrechts geboten (vgl. Baars, a.a.O., 230, 231 f.).
e) Entsprechend den vorstehenden Ausführungen kommt es für die Qualifizierung der streitgegenständlichen Abfälle deshalb entscheidend auf das Hauptzweckkriterium des § 4 Abs.4 S.2 KrW-/AbfG an. Ausgehend vom einzelnen Abfall, ohne Vermischung mit anderen Stoffen, bestimmen Art und Ausmaß seiner Verunreinigungen sowie die durch seine Behandlung anfallenden weiteren Abfälle und entstehenden Emissionen, ob der Hauptzweck auf die Verwertung oder die Behandlung gerichtet ist (§ 4 Abs.4 S.3 KrW-/AbfG). Dabei dürfte den bei der Behandlung anfallenden Abfällen und den bei der Behandlung entstehenden Emissionen für die Hauptzweckbestimmung nur geringe Bedeutung zukommen (Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 125); dem Gebot, die entstehenden Emissionen zu berücksichtigen, wird bei genehmigungsbedürftigen Anlagen - wie hier die Rückstandsverbrennungsanlage der Firma ... - durch die Einhaltung der 17. BImSchV Rechnung getragen (Fluck, a.a.O., § 4 Rd.Nr. 167, Kunig/ Paetow/ Versteyl, a.a.O., § 4 Rd.Nr. 41). Höchst streitig ist dagegen die Bedeutung des Schadstoffgehalts für die Hauptzweckbestimmung des Abfalls.
Teilweise wird die Auffassung vertreten, der Schadstoffbelastung komme angesichts der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an Verbrennungsvorgänge für die Abgrenzung der energetischen Verwertung von der thermischen Behandlung keine Bedeutung zu; der Wortlaut des § 4 Abs.1 und Abs.4 KrW-/AbfG verbiete es nicht, den Heizwert als das wesentliche Kriterium für einen Ersatzbrennstoff und bei der Abgrenzung zur Beseitigung heranzuziehen (Fluck, a.a.O., § 4 Rd.Nrn. 163, 164, 165; Petersen, a.a.O., S.1118, 1119; Kunig/ Paetow/ Versteyl, a.a.O., § 4 Rd.Nr. 41; Giesberts, NVwZ 1996, 949, 950; Schink, a.a.O., S.260; Konzak, NuR 1997, 276, 278). In diesem Zusammenhang wird weiter die Auffassung vertreten, unter den Gesetzesbegriff "Verunreinigungen" im Sinne von § 4 Abs.4 S.3 KrW-/AbfG seien nur solche Störstoffe zu subsumieren, die den Heizwert des Abfalls absenkten (Fluck, a.a.O., § 4 Rd.Nr. 163; ders., DVBl 2000, 1650, 1654). Auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung dürften die streitgegenständlichen Abfälle bereits aufgrund ihres Heizwertes den Anforderungen an eine energetische Verwertung genügen.
Vorzugswürdig erscheint der Kammer jedoch die Auffassung, die als wesentliches Kriterium für die Bestimmung des Hauptzwecks auch auf den Schadstoffgehalt des Abfalls abstellt (vgl. Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 118 bis 121; Dieckmann/ Graner, NVwZ 1998, 221, 224; OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1204; OVG Münster, Beschl.v. 25.06.1998, a.a.O., 1209; Baars, a.a.O., S. 233). Der Begriff der "Verunreinigung" dürfte dabei - ebenso wie in § 4 Abs.3 S.2 KrW-/AbfG - als Oberbegriff für Schadstoffe und Störstoffe zu verstehen sein. Störstoffe sind Stoffe, die die Nutzung des Abfalls als Ersatzbrennstoff beeinträchtigen, insbesondere den Heizwert negativ beeinflussen. Schadstoffe sind "schädliche" Verunreinigungen, die - auch ohne die Verwertbarkeit der Abfälle zu beeinträchtigen - nach ihrer Art, Beschaffenheit oder Menge gesundheits-, luft- oder wassergefährdend, explosiv oder brennbar sind oder Erreger übertragbarer Krankheiten enthalten und hervorbringen können. "Art der Verunreinigungen" meint die Art der Schad- und Störstoffe, mit denen der Abfall belastet ist. Das "Ausmaß der Verunreinigungen" bezeichnet die Intensität und die Belastung (vgl. zum Ganzen: Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 118, 119). Nicht überzeugend ist insbesondere das Argument, das Kriterium "Schadstoffpotential" habe angesichts der ohnehin bestehenden Pflicht zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nach § 5 Abs.3 KrW-/AbfG als Abgrenzungskriterium nur in den Fällen Bedeutung, in denen Ungewissheit darüber bestehe, ob die vorgesehene Entsorgungsmaßnahme die Schadlosigkeit der Verwertung wirklich sicherstellen könne oder in denen Anhaltspunkte auf besonders starke Verunreinigungen und ein besonderes Schadstoffpotential vorliege (vgl. Petersen, a.a.O., S. 1119). Denn § 5 Abs.3 KrW-/AbfG regelt qualitative Anforderungen an den Vorgang und das Ergebnis der Verwertung. Die Vorschrift ist jedoch für die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung ohne Bedeutung; sie kommt erst zur Anwendung, wenn feststeht, dass die vom Erzeuger/ Besitzer gewählte Entsorgungsmaßnahme als Verwertung zu qualifizieren ist (vgl. Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S.120). Auch der Einwand, die Festlegung von Orientierungswerten zur Bestimmung des Schadstoffpotentials sei schwierig, dürfte nicht die Missachtung des Gesetzeswortlauts rechtfertigen, der die Verunreinigungen ausdrücklich als Abgrenzungskriterium nennt (Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 121). Folglich dürfte eine Auslegung des Hauptzweckkriteriums nahe liegen, bei der Heizwert mit Art und Ausmaß der Verunreinigungen abzuwägen sind; die für eine Beseitigung einerseits und für eine Verwertung andererseits sprechenden Gesichtspunkte sind mit dem ihnen jeweils zukommenden Gewicht gegenüber zu stellen und miteinander ins Verhältnis zu setzen. Geboten ist dabei eine konkrete Betrachtungsweise. Im Rahmen der Abwägung indiziert eine hohe Schadstoffhaltigkeit des Abfalls das Vorliegen der Abfallbeseitigung; je stärker die Abfälle verunreinigt sind, um so eher ist eine thermische Behandlung im Sinne der Abfallbeseitigung anzunehmen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl.v. 06.05.1998, a.a.O., 1204; Dolde/ Vetter, NVwZ 1997, 937, 942). Auf der anderen Seite kann die Höhe des Heizwerts ein wesentliches Indiz für eine auf Verwertung gerichtete Zielsetzung der Maßnahme sein (vgl. OVG Münster, Beschl.v. 25.06.1998, a.a.O., 1209).
aa) Auf der Grundlage der oben dargestellten Auslegung kann zum Zeitpunkt dieser gerichtlichen Entscheidung keine verbindliche Einordnung der streitgegenständlichen Abfälle vorgenommen werden, weil es noch an der erforderlichen Konkretisierung der "Hauptzweckklausel" i.S.v. § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG - entweder durch den Erlass einer Rechtsverordnung oder einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift - fehlt und die Hauptzweckbestimmung deshalb bislang nicht vollzugsfähig sein dürfte (so wohl auch: Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 120, 179; Petersen, a.a.O., 1118). Im Hinblick auf die Berufsfreiheit in Art.12 Abs.1 GG, auf die sich die Antragstellerin über Art.19 Abs.3 GG berufen kann, dürfte sich damit die abfallrechtliche Anordnung des Landratsamts Rastatt als rechtswidrig erweisen. Den mit der Andienungsverpflichtung in § 4 Abs.1 SAbfVO verbundenen Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit muss die Antragstellerin nämlich nur hinnehmen, wenn die belastende Maßnahme auf einer ausreichend bestimmten Rechtsgrundlage beruht, d.h. die der Andienungspflicht unterliegenden Abfälle zur Beseitigung ausreichend konkretisiert und definiert sind.
Bei der Hauptzweckklausel, d.h. insbesondere bei dem Kriterium "Art und Ausmaß der Verunreinigungen" in § 4 Abs.4 S.3 KrW-/AbfG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Exekutive die Aufgabe zuweist, die gesetzliche Regelung ausfüllende Kontrollmaßstäbe zu entwickeln, ohne deren Hilfe der gesetzlich vorgeschriebene Standard gar nicht in die Rechtswirklichkeit umgesetzt werden könnte (vgl. zur untergesetzlichen Konkretisierung von Umweltanforderungen: Paetow, NuR 1999, 199 ff.; Sendler, UPR 1993, 321 ff.). Die gesetzliche Regelung in § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG hat zwar die grundlegenden Fragen des angesprochenen Sachbereichs entschieden und genügt damit dem Wesentlichkeitskriterium; dem Normprogramm für die Abgrenzung der Abfälle zur Verwertung von den Abfällen zur Beseitigung lassen sich zum einen die Kriterien des Heizwerts und der Schadstoffbelastung und zum anderen die Notwendigkeit entnehmen, diese Gesichtspunkte in Ansehung des konkreten Abfalls gegenüberzustellen und eine abwägende Gesamtbewertung vorzunehmen. Andererseits ergeben sich aus der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs.4 S.3 KrW-/AbfG keine Anhaltspunkte für die Höhe des Schadstoffgehalts, die dann zur Qualifizierung entweder als Beseitigungs- oder Verwertungsmaßnahme führt. Auch fehlen Vorgaben hinsichtlich der einzelnen Schadstoffe, denen überhaupt Relevanz im Rahmen der Abgrenzung der Beseitigung von der Verwertung zugemessen wird. Schließlich können der "Hauptzweckklausel" keine Gewichtungskriterien entnommen werden, mit denen die Gesichtspunkte des Heizwerts und des Schadstoffpotentials miteinander in Beziehung gesetzt werden könnten. Die gesetzliche Regelung setzt damit die Formulierung weiterer Details hinsichtlich der maßgeblichen Schadstoffe, der Höhe der Schadstoffe und der Gewichtungskriterien voraus und ermächtigt die Exekutive damit zur situativen Ausformung des Normprogramms. Ohne solche zusätzlichen Entscheidungskriterien unterhalb und innerhalb der vom Gesetzgeber selbst gesetzten Entscheidungsprämissen muss die Hauptzweckklausel als vollzugsunfähig angesehen werden. Solche normkonkretisierenden Maßstäbe sind in Bereichen, die - wie vorliegend - schwierige fachliche Bewertungen erfordern, als Zwischenschritte auf dem Weg vom Gesetz zum Einzelfall unabdingbar, um eine gleichmäßige Behandlung einer Vielzahl von Fällen nach einheitlichen (standardisierten) Maßstäben zu gewährleisten und dadurch Rechtsanwendungsgleichheit im Vollzug sicherzustellen (vgl. Sendler, a.a.O., S. 323).
Gegen das Erfordernis zusätzlicher normativer Entscheidungskriterien lässt sich auch nicht einwenden, die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung erfordere lediglich eine Interpretation und nicht eine Konkretisierung der Hauptzweckklausel. Bei der Gewichtung der maßgeblichen Kriterien Heizwert und Schadstoffgehalt handelt es sich nicht um eine rechtlich voll fassbare Abwägung, diese setzt vielmehr eine politische Bewertung durch den Gesetzgeber bzw. die Exekutive voraus. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz setzt zur Schonung der natürlichen Ressourcen und der Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (vgl. § 1 KrW-/AbfG) unterschiedliche rechtliche Strategien ein: Die Förderung der Kreislaufwirtschaft wird über den Vorrang der Abfallverwertung organisiert und - notwendigerweise die Eigenrationalitäten des Marktes anerkennend - grundsätzlich der Privatwirtschaft überlassen. Demgegenüber stellt sich die Abfallbeseitigung als Element der herkömmlichen Daseinsvorsorge dar und wird grundsätzlich durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger wahrgenommen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 31.05.1999, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund setzt die grundsätzliche Weichenstellung entweder in Richtung Verwertung oder in Richtung Beseitigung eine politische Risikoermittlung und Risikobewertung voraus, die seitens des Gesetzgebers bzw. seitens der Exekutive - mit den Mitteln der Rechtsverordnung und der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift - vorzunehmen ist. Fehlt wie hier eine Risikoentscheidung des Gesetzgebers bzw. der Exekutive dahingehend, bei welchem Schadstoffgehalt und bei welchem Heizwert Abfälle entweder dem öffentlich-rechtlich oder dem privatwirtschaftlich organisierten Entsorgungspfad zuzuweisen sind, kann es nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte sein, derartige zusätzliche, die gesetzliche Regelung ausfüllende Kontrollmaßstäbe zu entwickeln. Denn zum einen gehört die Schaffung der Vollzugsvoraussetzungen zur Entscheidungsprärogative der Verwaltung und zum anderen setzt diese Prognose- und Folgenbewertungsleistungen voraus, für die der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach Struktur und Verfahren die Kapazität fehlt (Franssen, in: FS Zeidler, 1987, S.451, 452).
Gegen die Notwendigkeit die Hauptzweckklausel entweder durch den Erlass einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift oder den Erlass einer Rechtsverordnung vollzugsfähig zu machen, kann des Weiteren nicht mit Erfolg eingewandt werden, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthalte dafür keine ausreichende Rechtsgrundlage. Zwar können bislang durch Rechtsverordnungen des Bundes lediglich der Vorrang der umweltverträglicheren Verwertungsart, die Anforderungen an die Verwertung und an die Beseitigung, nicht jedoch die Abgrenzung Verwertung/Beseitigung ergänzend geregelt werden (vgl. § 12 Abs.1 KrW-/AbfG). Aus dem Fehlen einer solchen Kompetenz lassen sich jedoch keine Rückschlüsse auf die "Vollzugsfähigkeit" der Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung ableiten, zumal beim Erlass des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz unter dem Eindruck des seinerzeit drohenden Entsorgungsnotstandes wohl die rechtliche Brisanz dieser Abgrenzungsbestimmungen nicht ausreichend bedacht wurde (vgl. dazu Petersen, a.a.O., S. 1118). Auch der Umstand, dass das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ausdrücklich zum Erlass normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften nur für die Anforderungen an die Beseitigung ermächtigt (vgl. § 12 Abs.2 KrW-/AbfG), dürfte insoweit unbeachtlich sein. Zum einen dürfte eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung angesichts des Art.84 Abs.2 GG für den Erlass von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften nicht notwendig sein (Sendler, a.a.O., S. 325; Kunig/ Paetow/ Versteyl, a.a.O., § 12 Rd.Nr. 16; BVerwGE 72, 300, 320 ff.). Zum anderen dürfte angesichts des oben dargelegten Konkretisierungsbedarfs eine nachträgliche Gesetzesänderung durchaus sinnvoll sein. In dieser Einschätzung sieht sich das Gericht auch durch das Rechtsgutachten von Dolde/ Vetter (a.a.O., S. 188 ff.) bestätigt, in welchem die Verfasser eine klarstellende Gesetzesänderung anregen, mit der die Bundesregierung für die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung sowohl zum Erlass einer Rechtsverordnung als auch zum Erlass einer allgemeinen - normkonkretisierenden - Verwaltungsvorschrift ermächtigt werden soll. Auch der Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit einer "Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Abfallbegriff sowie zur Abfallverwertung und Abfallbeseitigung im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz" kann als Bestätigung für die mangelnde Vollzugsfähigkeit der Hauptzweckklausel in § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG angesehen werden. Danach soll es für die Einstufung als energetische Verwertung regelmäßig genügen, dass der Abfall als Ersatzbrennstoff eingesetzt wird. Das Schadstoffpotential bzw. die Verunreinigungen im Abfall sollen nur in besonderen Ausnahmefällen in Frage stellen können, dass der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme die Nutzung des Abfalls ist. Dies soll wiederum der Fall sein, wenn es von vornherein zweifelhaft erscheint, dass die Verwertung im konkreten Fall schadlos erfolgen kann (vgl. dazu Dolde/ Vetter, NVwZ 2000, 1104, 1105). Unabhängig von der Frage, ob sich die dargestellte Abgrenzungsregelung überhaupt noch mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vereinbaren lässt, geht sie jedenfalls weit über eine bloße Norminterpretation hinaus und muss deshalb hinsichtlich ihrer inhaltlichen Qualifikation als normausfüllend angesehen werden.
bb) Die erforderliche Konkretisierung der Hauptzweckklausel kann auch nicht auf der Grundlage des Entwurfs für "Hinweise für die Ermittlung des Hauptzwecks im Sinne von § 4 Abs.4 S.2 KrW-/AbfG bei der Verbrennung von Abfällen in Zementwerken" (Stand November 1998), die von einer Arbeitsgruppe der Länderarbeitsgemeinschaft/Abfall (LAGA) erarbeitet hat, vorgenommen werden. Dieses sog. "Zementpapier" will insbesondere anhand von "Belastungsrichtwerten" (Schadstoffbelastung je MJ Heizwert) Anhaltspunkte für die zur Bestimmung des Hauptzwecks notwendige Gewichtung der für Beseitigung und der für Verwertung sprechenden Gesichtspunkte liefern.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners muss das "Zementpapier" und insbesondere die Richtwertliste, in der eine konkrete Schadstoffbelastung etwa für die Stoffe Chlor, Cadmium, Quecksilber - auf den Heizwert bezogen - vorgegeben wird, inhaltlich als normkonkretisierend angesehen werden (vgl. zu dem Vorentwurf des Zementpapiers vom 07.10.1997: Giesberts, UPR 1999, 168, 169; Fluck, DVBl 2000, 1650, 1651). Ziel dieser Liste ist es nicht, der Behörde die Einstufung eines Abfalls durch Vorgabe bestimmter Kriterien zu erleichtern und damit - wie die Behörde behauptet - als Interpretationshilfe zu dienen. Vielmehr werden einzelne Abfälle durch die Vorgabe der relevanten Schadstoffe und eines konkreten Vergleichsmaßstabes zwischen Schadstoffgehalt und Heizwert entweder als Abfälle zur Verwertung oder Abfälle zur Beseitigung klassifiziert. So stellt Ziff.4 Abs.1 im ersten Teil des Zementpapiers, der Maßstäbe und Kriterien für die energetische Verwertung von Abfällen in Zementwerken festlegt, darauf ab, dass für die aufgeführten Abfallarten die "Regelvermutung" bestehe, dass eine Verwertung vorliegt. Im folgenden Absatz wird ausdrücklich festgelegt, dass die Auflistung der Abfälle als für den Regelfall abschließend angesehen wird und nur bei atypischen Fällen eine abweichende Entscheidung nach den allgemeinen Kriterien des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes in Betracht kommt. Im zweiten Teil des Zementpapiers werden einzelne Abfälle mit den entsprechenden Abfallschlüsselnummern als Abfälle zur Verwertung aufgelistet. Die Vollzugsbehörde kann damit durch einfaches Ablesen bestimmen, ob ein Abfall als Abfall zur Verwertung zu qualifizieren ist (vgl. dazu: Giesberts, UPR 1999, 169). Mit dem "Zementpapier" werden damit die von der Hauptzweckklausel in § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG erfassten Sachverhalte, Bezüge und Belange wertend und quantifizierend in ein anwendungsfähiges Programm umgesetzt. Kann mithin der vorgeschriebene gesetzliche Standard erst durch die zusätzlichen Entscheidungskriterien im "Zementpapier" in die Rechtswirklichkeit umgesetzt werden, so kann diesem eine normkonkretisierende Wirkung nicht abgesprochen werden. Der Umstand, dass der vollziehenden Behörde bei atypisch gelagerten Ausnahmefällen ein eigener Interpretationsspielraum eingeräumt wird, ergibt sich schon aus der Vielfältigkeit möglicher Abfallarten und steht der Annahme einer normkonkretisierenden Wirkung nicht entgegen (Giesberts, UPR 1999, 169; Sendler, UPR 1993, 323; Paetow, NuR 1999, 199, 201).
Auch unter Berücksichtigung der dargestellten normkonkretisierenden Wirkung kann dem Zementpapier vorliegend keine Bedeutung für die Zuordnung der streitgegenständlichen Abfälle zur Verwertung bzw. zur Beseitigung beigemessen werden. Das Zementpapier kann zwar als geeigneter Weg angesehen werden, die vom Gesetz geforderte Bewertung zwischen Verwertungs- und Beseitigungsgesichtspunkten für die Bestimmung des Hauptzwecks handhabbar zu machen (so Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Seite 126). Als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift hält es jedoch einer formell-rechtlichen Überprüfung nicht stand. Denn der "Entwurf" des Zementpapiers wurde weder von der Länderarbeitsgemeinschaftsabfall (LAGA) verabschiedet noch in einem Bundesland - auch nicht in Baden-Württemberg - förmlich durch Weisung oder durch Verwaltungsvorschrift eingeführt (vgl. Fluck, DVBl 2000, 1651). Auch dürfte der Bund durch Erlass des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art.74 Nr. 24 GG Gebrauch gemacht und damit die Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung in § 4 Abs.4 KrW-/AbfG abschließend geregelt haben. Diese Vorschriften entfalten Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber und dürften darüber hinaus auch den Erlass normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften zur Ergänzung und Konkretisierung des Bundesgesetzes durch die Länderexekutive ausschließen (vgl. Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S. 184 bis 188; Kunig/ Paetow/ Versteyl, a.a.O., § 12 Rd.Nr. 18). Mithin dürfte eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift zur Ausformung der Hauptzweckklausel - wie das "Zementpapier" - vom Bund zu erlassen sein. Darüber hinaus setzt die Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch Verwaltungsvorschriften, da diese grundsätzlich für Bürger und Gerichte als verbindlich angesehen werden, eine besondere Qualität des Zustandekommens voraus, wie sie insbesondere durch die Anhörung beteiligter Kreise (vgl. dazu etwa §§ 48, 51 BImSchG) und die damit gewährleistete Berücksichtigung des wissenschaftlich-technischen Sachverstands erreicht wird (BVerwG, Urt.v. 28.10.1998, NuR 1999, 216, 217; Paetow, NuR 1999, 201). Eine besondere Qualität des Zustandekommens und insbesondere die Einbeziehung von pluralistisch besetzten Gremien, in denen spezifisch technischer und wissenschaftlicher Sachverstand gebündelt wird, ist in Bezug auf das "Zementpapier" ebenfalls nicht ersichtlich.
cc) Der Antragsgegner kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht darauf berufen, dass - unabhängig von der Rechtsqualität des Zementpapiers - die darin enthaltenen Belastungsrichtwerte hinsichtlich der Schadstoffe Chlor, Cadmium und Quecksilber auf die streitgegenständlichen Abfälle deshalb Anwendung fänden, weil diese Belastungsrichtwerte im Sinne eines einheitlichen Vollzugs landesweit angewandt würden. Die Zuständigkeit des Landes für die Einführung einer Verwaltungsübung - als Vorgriff bzw. Ersatz für eine Verwaltungsvorschrift - ist nur eröffnet, wenn sich die Verwaltungsübung als reine Norminterpretation eines ausreichend konkretisierten Gesetzes darstellt (Dolde/ Vetter, Aktuelle Fragen der Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, S.187). Die im Zementpapier enthaltenen Belastungsrichtwerte sind jedoch - wie oben dargelegt - keine Interpretation eines bereits unmittelbar in der Hauptzweckklausel des § 4 Abs.4 S.2 und S.3 KrW-/AbfG vorgegebenen Maßstabs, sondern weitergehend als eigenständige Normkonkretisierung zu bewerten, für die allein der Bund die Kompetenz besitzt. Die vom Antragsgegner behauptete Verwaltungsübung hält sich damit nicht mehr im Rahmen der Konkretisierungsmöglichkeiten, die der Landesexekutive etwa durch den Erlass norminterpretierender Verwaltungsvorschriften eröffnet sind.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht in Ansehung des Umstands, dass die Belastungsrichtwerte des "Zementpapiers" nach Aussage des Antragsgegners von einem Regelbrennstoff - nämlich der Steinkohle - abgeleitet werden. Die Vorgabe, dass das Verhältnis zwischen der Belastung des Abfalls mit bestimmten Schadstoffparametern und dem Heizwert demjenigen des Regelbrennstoffs Kohle zu entsprechen hat, würde sich nur dann im Rahmen einer zulässigen Interpretation der Hauptzweckklausel halten, wenn eine derartige Vergleichbarkeit bzw. Gleichsetzung bereits im Normprogramm des § 4 Abs.4 KrW-/AbfG angelegt wäre. Davon kann indes nicht ausgegangen werden. Allein die Formulierung "Ersatzbrennstoff" in § 4 Abs.4 S.1 1.HS KrW-/AbfG kann nicht dafür angeführt werden, dass es auf eine Gleichwertigkeit zu Regelbrennstoffen ankommt; daraus können insbesondere noch keine besonderen Anforderungen an die Qualität des Abfallbrennstoffs und an das Verhältnis von Heizwert zu Schadstoffpotential entnommen werden (ebenso Fluck, DVBl 2000, 1653). Die dem "Zementpapier" zugrunde liegende Gleichwertigkeit zu Regelbrennstoffen findet auch in den Materialien zur Entstehung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes keine ausreichende Stütze. Die Hinzufügung des Wortteils "Ersatz" geht auf den Änderungsvorschlag des Bundesrates zurück. Zu dem dortigen Vorschlag zu § 3 Abs.5 Nr.2 des Regierungsentwurfes, wo im Wesentlichen von "energetischer Verwertung" gesprochen worden war, war vorgeschlagen worden, stattdessen die Formulierung zu verwenden: "Die Verwendung von Abfällen als Ersatz primärer Energieträger". In der Begründung wurde hierzu angeführt: "Die gewählte Definition drückt aus, dass zur abfallarmen Kreislaufwirtschaft ... auch ... die Nutzung von Abfällen als Ersatz von primären Energieträgern" gehört. Weder Bundesregierung noch BT-Ausschuss sahen in einem solchen Austausch der Worte einen inhaltlichen Unterschied. Es findet sich insbesondere kein Hinweis darauf, dass durch diese Formulierung ein Erfordernis der Gleichwertigkeit des zu verbrennenden Abfalls mit einem primären Energieträger normiert werden sollte (vgl. zum Ganzen: Fluck, DVBl 2000, 1653). Auch hinsichtlich des für die energetische Nutzung des Abfalls erforderlichen Heizwerts hat der Gesetzgeber in § 6 Abs.2 S.1 Nr.1 KrW-/AbfG einen Wert von 11.000 kj/kg normiert und gerade nicht abstrakt auf den Heizwert von Regelbrennstoffen verwiesen (Der Heizwert beträgt bei Braunkohle 6.000 bis 15.000, Steinkohle 21.000 bis 33.000, Torf 5.000 bis 11.000, Heizöl ca. 42.000 kj/kg). Vor diesem Hintergrund sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber allein durch die Formulierung "Ersatzbrennstoff" eine schematische Gleichsetzung von Regelbrennstoffen - insbesondere von Steinkohle - und dem Ersatzbrennstoff Abfall hinsichtlich des Verhältnisses von Schadstoffen zu Heizwert beabsichtigt hat.
dd) Unabhängig vom Vorstehenden scheidet eine Qualifizierung der Abfälle des Entsorgungsnachweises mit der Nr.: 1139 als Abfall zur Beseitigung schon deshalb aus, weil der Antragsgegner die von ihm behauptete hohe Schadstoffbelastung nicht ausreichend nachgewiesen hat. Die Antragstellerin ist zwar verpflichtet, bei der Aufklärung des Sachverhalts mitzuwirken und der Behörde die erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Dennoch ist die notwendige Sachverhaltsaufklärung Sache der Behörde und es obliegt ihr, ihre abfallrechtliche Anordnung auch in tatsächlicher Hinsicht hinreichend abzusichern (OVG Münster, Beschl.v. 05.08.1999, NVwZ 1999, 1246, 1247). Von daher kann sich die Behörde nicht allein darauf berufen, in der Deklarationsanalyse zum Entsorgungsnachweis mit der Nr.: 1139 seien die Parameter Cadmium und Quecksilber nicht angegeben, sondern muss von sich aus den Sachverhalt weiter aufklären, etwa indem sie von der Antragstellerin weitere Auskünfte bzw. die Vorlage weiterer Analysen verlangt.
II. Die summarische Prüfung führt somit zu dem Ergebnis, dass nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand des Gerichts ein Erfolg der Antragstellerin in der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist. Die Klärung offener Rechtsfragen und einzelnen Tatsachenfeststellungen bleiben dem Widerspruchsverfahren und ggf. einem Hauptsacheverfahren vorbehalten. Im Rahmen der deshalb gebotenen ergänzenden allgemeinen Interessenabwägung (vgl. dazu: OVG Münster, NVwZ 1999, 1247) kommt dem privaten Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der angegriffenen Verfügung gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung Vorrang zu.
Dabei geht das Gericht zunächst davon aus, dass - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - ein in die Abwägung einstellbares Vollziehungsinteresse der Behörde i.S.v. § 80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO besteht. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass die streitgegenständlichen Abfälle von der Antragstellerin bereits seit Jahren zur Anlage der Firma ... verbracht werden und die Behörde zwar bereits im August 1997 die erstmalige Andienungsverpflichtung verfügt hat, diese jedoch über Jahre hinweg nicht mit Sofortvollzug versehen hat. Der Umstand, dass die Vollzugsanordnung nicht sofort zusammen mit dem ursprünglichen Verwaltungsakt erfolgt ist, sondern erst Jahre später, steht der Annahme eines besonderen Interesses jedenfalls dann nicht entgegen, wenn die Notwendigkeit, die entsprechenden Maßnahmen zu treffen, erst später eintritt oder der Behörde bewusst wird (vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 80 Rd.Nr. 96). Davon ausgehend ist das öffentliche Vollzugsinteresse schon deshalb zu bejahen, weil die Abfallmengen, die als Abfall zur Beseitigung angedient werden, in den Jahren 1999 und 2000 stark zurückgegangen sind und das Land bei Unterschreitung einer Mindestabfallmenge von 20.000 Tonnen jährlich gegenüber der AVG vertraglich zur Zahlung einer Vertragsstrafe verpflichtet ist. Dieses Vollzugsinteresse, das sich im Kern auf den genannten finanziellen Aspekt einer Vertragsstrafe reduziert, hat indessen kein solches Gewicht, dass eine Ausnahme von dem Grundsatz geboten wäre, wonach einem Widerspruch bei überwiegender Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs aufschiebende Wirkung zukommt. Dabei ist entscheidend zugunsten der Antragstellerin zu berücksichtigen, dass eine Andienungsverpflichtung bis zur Entscheidung in der Hauptsache einen Eingriff in die durch Art.12 Abs.1 GG geschützte Gewerbeausübungsfreiheit darstellen und zu nicht unbeträchtlichen Mehrkosten für die Antragstellerin führen würde. Die Abwägungsentscheidung zugunsten der Antragstellerin steht schließlich auch im Einklang mit den Zielvorstellungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, das konzeptionell in erster Linie ein Umweltschutzgesetz ist (vgl. Weidemann, NJW 1996, 2757). Denn bei einer Verbrennung der streitgegenständlichen Abfälle in der Anlage der Firma ... wird dem genannten Umweltschutzgedanke durch die Einhaltung der 17. BImSchV Rechnung getragen. Es ist weder ersichtlich noch vom Antragsgegner vorgetragen, dass eine Verbrennung der Abfälle in der Anlage der AVG im Hinblick auf die austretenden Emissionen vorzuziehen wäre.
Die Kostenentscheidung zu Lasten des Antragsgegners beruht auf den §§ 161 Abs.1, 154 Abs.1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 20 Abs.3, 13 Abs.1 S.1 GKG. Bei der Festsetzung des Streitwerts geht das Gericht entsprechend den Entsorgungsnachweisen von einer Abfallmenge von ca. 9.000 Tonnen aus und schätzt mangels Angaben der Antragstellerin die im Falle der Andienung entstehenden Mehrkosten auf DM 200 pro Tonne. Diesen Betrag von DM 1,8 Millionen reduziert das Gericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte.
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