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Timestamp: 2020-02-17 00:18:35+00:00

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Sentencia nº 122 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 26 de Febrero de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 593337342
Número de Expediente: 09-0737
Expediente Nº 09-0737
El 2 de julio de 2009, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el ciudadano L.P.M., titular de la cédula de identidad Nº 8.832.944 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.650, actuando en su condición de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, según consta en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº 2.825 (Extraordinario) del 19 de diciembre de 2008, contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 del 17 de marzo de 2009.
El 8 de julio de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Por medio del fallo N° 1.364 del 21 de octubre de 2009, la Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto; ordenó notificar al actor, a la Presidenta de la Asamblea Nacional, la Procuradora General de la República y la Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel librado por el Juzgado de Sustanciación y; declaró improcedente la medida cautelar solicitada.
El 28 de octubre de 2009, la parte accionante se dio por notificada en la presente causa.
El 11 de febrero de 2010, la parte recurrente consignó en autos dicho cartel, el cual fue publicado en la edición del diario “El Nacional” de la misma fecha.
En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó constituida la Sala de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.
Verificados los lapsos procesales correspondientes, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala mediante auto del 11 de enero de 2011, vista la aplicación inmediata del artículo 140 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la estadía a derecho de la parte actora, acordó notificar a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la República para que consignen sus escritos de defensa o promuevan pruebas.
El 16 de marzo de 2011, la representación judicial de la Procuraduría General de la República y de la Asamblea Nacional, consignaron sus respectivos escritos de defensas.
El 22 de marzo de 2011, se dejó constancia que venció el lapso para la consignación de escritos de defensas y promoción de pruebas.
El 12 de abril de 2011, se ordenó la remisión de las actuaciones “a los fines pronunciamiento correspondiente”.
El 9 de junio de 2011, la representación judicial de la parte recurrente presentó escrito de pruebas instrumentales.
El 21 de junio de 2011, la representación judicial de la parte actora consignó diligencia mediante la cual solicitó se fije fecha para la celebración de la audiencia oral y pública.
El 21 de junio y 18 de octubre de 2011, así como el 15 de mayo y 18 de julio de 2012, la representación judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante al cual solicitó pronunciamiento por parte de esta Sala.
El 14 de junio de 2012, se recibió Oficio N° 171 del 26 de marzo de 2012 del Juzgado Primero de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, mediante el cual remitió comisión N° 16869, por motivo de notificación.
El 22 de noviembre de 2012, así como el 14 de febrero de 2013, la representación judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento por parte de esta Sala.
Que “en el proceso de formación de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, la Asamblea Nacional omitió de forma absoluta consultar a los Estados, a través de sus Consejos Legislativos de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 206 de la Constitución de 1999, lo cual constituye sin lugar a dudas, un vicio invalidante en este procedimiento, lo que debe producir la declaratoria de nulidad total de dicho texto legal”.
Que “las competencias exclusivas de los Estados que, bajo la Constitución de 1961, habían sido asignadas a éstos en virtud de la transformación constitucional que produjo la Ley Orgánica de Descentralización, fueron respetadas e incorporadas al propio Texto Constitucional. Así lo reconoció expresamente esa honorable Sala Constitucional en sentencia Nº 78 del 30 de enero de 2001, por medio de la cual la Sala analizó la situación de las competencias de los Estados en materia del régimen, administración y explotación de las salinas -una de las competencias exclusivas transferidas a través de la Ley Orgánica de Descentralización, hoy prevista como competencia exclusiva de los Estados en el artículo 164.5 de la Constitución-”.
Que “las competencias de los Estados en materia de administración y mantenimiento de puertos públicos de uso comercial; materia esta que, como se indicó, había sido transferida a los Estados en virtud de lo establecido en el ordinal 5° del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización de 1.989. Esta competencia exclusiva de los Estados ha sido ahora incorporada al numeral 10 del artículo 164 de la Constitución de 1999 (…). En definitiva, con la Constitución de 1999, las competencias previamente transferidas a los Estados, vía Ley Orgánica de Descentralización, se transformaron en competencias originarias, es decir, competencias de fuente constitucional; ratificándose, en todo caso, el carácter exclusivo (que no concurrente) de tales competencias. Todo lo cual supone, en primer lugar, que la reasunción de estas competencias por parte del Poder Nacional sólo puede darse hoy día mediante un proceso de reforma constitucional (lato sensu), y concretamente, mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente; y por otra parte, preservándose el carácter exclusivo de las competencias estadales, recogidas en el artículo 164 constitucional, debe sostenerse entonces que, de la misma forma que ocurrió inmediatamente después de la vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización dichas competencias contienen potestades que sólo pueden ser ejercidas por los Estados, pues los demás entes político-territoriales (República y Municipios) quedan excluidos de tales competencias”.
Que “el Poder Nacional está impedido de realizar la reasunción o reversión de actividades que conforman el ámbito de las competencias exclusivas del Poder Estadal. En efecto, tal como ya lo hemos explicado, consecuente con los conceptos básicos de esta materia, la Ley Orgánica de Descentralización previó la posibilidad de que el Poder Nacional reasumiera los servicios transferidos en materias de competencia concurrente. Ahora bien, debemos reafirmar que este mecanismo opera sobre un objeto concreto, esto es: los servicios transferidos a los Estados, y para estos fines ya hemos señalado que la noción de servicio tiene un significado estrictamente orgánico o formal, pues comprende exclusivamente a los bienes, los recursos y el personal destinados a la actividad de utilidad pública de que se trate. Y además, la reasunción o reversión de servicios puede ocurrir únicamente en el ámbito de las competencias concurrentes. Esto último es esencial, ya que si el Poder Nacional puede reasumir un servicio, ello se debe, en todo caso, a que tiene la competencia para prestar dicho servicio, y esto es, precisamente, lo que sucede en el marco de las materias de competencia concurrente, pues en estas materias, como hemos dicho, todos los entes político-territoriales son igualmente competentes, ya que la Constitución asignó dicha competencia a todos ellos indistintamente (empleando para ello la expresión ‘Estado’ u otra equivalente). Por consiguiente, la reasunción de servicios por parte del Poder Nacional no puede darse en el marco de las competencias exclusivas de los Estados”.
Que “el Poder Nacional no puede pretender revertir o reasumir administrativamente competencias que fueron transferidas a los Estados y mucho menos puede pretender hacerlo respecto de competencias que son hoy, en palabras de esa honorable Sala Constitucional, originarias y exclusivas de los Estados gracias a la Constitución de 1999 (…). Por consiguiente, si a tenor de lo establecido en el artículo 164.10 de la Constitución, es de competencia exclusiva de los Estados la conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, entonces el Poder Nacional está impedido de ejercer cualquier atribución que comprenda las potestades de conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial, a menos que se produzca una reforma-constitucional. Debemos insistir en que en este caso analizamos una materia de la competencia exclusiva de los Estados. Así lo enuncia claramente el encabezamiento del artículo 164 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una materia de competencia concurrente, aunque pueda afirmarse, ciertamente, que se trata de una materia compartida entre ambos niveles del Poder Público. En efecto, (…) el Poder Nacional, al igual que los Estados ostenta algunas atribuciones concretas en materia portuaria, tal como lo establece el artículo 156.26. Estas atribuciones, son también exclusivas del Poder Nacional, y por ende, los Estados y Municipios están excluidos de su ejercicio. Así pues, de la misma forma que los Estados, por ejemplo, están constitucionalmente impedidos de dictar las normas que conforman el régimen general en materia de puertos, ya que esto es una competencia exclusiva del Poder Nacional según el artículo 156.26 de la Constitución, el Poder Nacional, por su parte, está impedido de ejercer las actividades de conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial, ya que ésta es una competencia exclusiva de los Estados según el artículo 164.10 constitucional. Si bien ambas atribuciones (las del Poder Nacional y las de los Estados) recaen sobre una misma materia: la materia portuaria, no es menos cierto que se trata en este caso de distintos ámbitos de exclusividad sobre esta misma materia, lo cual es completamente diferente a la noción que hemos explicado de lo que, en verdad, es una competencia concurrente”.
Que “existiendo entonces diferentes ámbitos de exclusividad (aun cuando se trate de la misma materia), estos ámbitos deben ser estrictamente respetados por todos los órganos que ejercen el Poder Público, en obsequio al principio de legalidad, consagrado en el artículo 137 constitucional. Por ello, es incuestionable que el Poder Nacional no puede reasumir ni intervenir, de ninguna manera, los servicios portuarios que los Estados prestan en virtud de las competencias que tienen atribuidas de manera exclusiva, y ello es así por una razón que es a la vez sencilla y muy importante: porque el Poder Nacional carece de la competencia para desarrollar actividad alguna sobre tales servicios, pues se trata de una competencia exclusiva de los Estados. La importancia de este aserto radica, precisamente, en que él es expresión del principio de legalidad, y desconocer esta conclusión sería tanto como desconocer este fundamental principio del Estado de Derecho”.
Que “una aclaración necesaria e importante, [es] dejar sentado que el ejercicio de las competencias es un asunto que no puede ser examinado en función del ente que ostenta la titularidad del derecho de propiedad sobre los bienes destinados al servicio. Ciertamente, no somos ajenos al hecho de que muchos de los bienes inmuebles involucrados en la ejecución de las competencias que el numeral 10 del artículo 164 de la Constitución reserva a la competencia exclusiva de los Estados, fueron en algún momento construidos por el Poder Nacional, tal es el caso, de las carreteras y autopistas nacionales y de muchos puertos de uso comercial y de interés nacional. Podría así pensarse que tales bienes forman parte del dominio público nacional y que, por ende, su conservación, administración y aprovechamiento corresponde al Poder Nacional. Sin embargo, esta conclusión es sencillamente errada, y conduce a un resultado constitucionalmente inaceptable, ya que de esta manera se llegaría a afirmar que la propiedad se impone y modifica el reparto constitucional de competencias, lo cual no es de recibo”.
Que “de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Constitución de 1999, todo lo relativo al régimen de los puertos y su infraestructura (numeral 26), como lo relativo a las obras públicas de interés nacional (numeral 20) es de la competencia del Poder Nacional, lo cual nos lleva a concluir que tanto la legislación general en materia portuaria como la ejecución de las obras portuarias de interés nacional, son de la competencia del Poder Nacional. Sin embargo, una cosa es la ejecución de aquellas obras públicas portuarias que revistan algún interés nacional y otra muy distinta es la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial. Estas últimas actividades constituyen una competencia exclusiva de los Estados, incluso cuando ellas se ejerzan sobre obras ejecutadas por el Poder Nacional. Esta situación, además, no es ajena a nuestro ordenamiento constitucional, y, por ejemplo, se presenta igualmente en materia de carreteras y autopistas nacionales. En este caso, es claro que el carácter nacional de estas carreteras y autopistas obliga a sostener que su construcción corresponde al Poder Nacional, ello es así, en primer lugar, por tratarse en este caso de la ejecución de obras de interés nacional (artículo 156.20 constitucional), y porque a los Estados corresponde la ejecución de las vías terrestres estadales (que no nacionales), tal como lo dispone el artículo 164.8 de la Constitución de 1.999. Sin embargo, aun cuando el Poder Nacional sea el encargado de la construcción de las carreteras y autopistas nacionales, su conservación, administración y aprovechamiento constituyen atribuciones que forman parte de la competencia exclusiva de los Estados, porque así expresamente lo dispone el artículo 164.10 constitucional. De esta manera podemos afirmar que desde el punto de vista del Derecho Constitucional, una cosa es la competencia para la ejecución de determinadas obras públicas y otra muy distinta es la competencia relativa a su conservación, administración y aprovechamiento. Y que en este caso, el régimen demanial no puede ser empleado para alterar el reparto de esta competencia que ha sido hecha por el Constituyente”.
Que “desde el punto de vista práctico, el régimen demanial no puede de ninguna forma modificar las competencias exclusivas de los Estados en materia portuaria, ya que, en primer lugar, luego de las transferencias de competencias realizadas por la Ley Orgánica de Descentralización, es un hecho que el Poder Nacional transfirió en propiedad a los Estados la mayoría de la infraestructura portuaria que anteriormente administraba la República, y porque, aun cuando buena parte de esta infraestructura fue construida por el Poder Nacional, no es menos cierto que otra parte de ella también ha sido ejecutada por los Estados como complemento necesario para el correcto ejercicio de sus competencias. Tal es el caso, por ejemplo, de la infraestructura que conforma la sede del Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello (IPAPC), la cual fue ejecutada por el Estado Carabobo luego de la aceptación de la competencia transferida en materia de puertos. Por lo tanto, si fuese verdad que el régimen demanial puede influir en el ejercicio de la competencia, habría entonces que comenzar por inventariar y catalogar toda la infraestructura portuaria del país a los fines de discriminar: (i) la que aún es propiedad de la República, (ii) la que fue transferida en propiedad a los Estados y (iii) la que éstos han ejecutado con recursos propios, para con base en todo ello, determinar el alcance de las competencias de cada uno de estos entes. Esta absurda conclusión, por supuesto, no podría nunca encontrar un anclaje constitucional, pues, en definitiva, en este caso sólo se puede atender al reparto de las competencias que ha sido hecho por el Constituyente, el cual, insistimos, reserva a los Estados todo lo relativo a la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial, de lo cual se sigue que el Poder Nacional no puede intervenir en ninguna actividad que involucre el ejercicio de cualesquiera de estas actividades constitucionalmente reservadas a la competencia de los Estados”.
Que “como la propia Ley General de Puertos se mostraba (antes de la reforma impugnada) coherente con el Texto Constitucional, pues reconocía que la propiedad sobre la infraestructura portuaria no tiene nada que ver con el ejercicio de las competencias asignadas constitucionalmente. En efecto, el artículo 42 de la Ley aportó una definición de la noción constitucional de puerto de uso comercial (empleada como hemos dicho en el artículo 164.10 de la Constitución de 1999), y al respecto señaló que ‘se entiende por puertos de uso comercial, todos los puertos públicos de uso público, e interés general’, a lo cual añadió que el ejercicio de esta competencia corresponde a los Estados. Pues bien, de acuerdo con el artículo 11 de la misma Ley General de Puertos, ‘son puertos públicos aquellos cuyas instalaciones en el ámbito terrestre son propiedad de la República, de un Estado, de un Municipio, de un ente descentralizado o de una sociedad mercantil en la que cualquiera de dichos entes, directa o indirectamente, tenga participación decisiva. Nótese entonces que, de acuerdo con la propia Ley General de Puertos, la competencia de los Estados es ejercida sobre cualquier puerto público de uso público y de interés general; y los puertos tienen carácter público si las instalaciones son propiedad de cualquier ente político-territorial o funcionalmente descentralizado, de lo cual se concluye que, incluso, sobre los puertos públicos propiedad de la República, y que sean además de uso público e interés general, despliegan los Estados sus competencias exclusivas”.
Que “la intervención, debe apuntarse que se trata una novedad creada por la Ley impugnada. En efecto, según lo que hemos venido explicando la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos creó la figura de la intervención sobre los puertos y construcciones portuarias de administración estadal, tal como se prevé en la reforma que dicha Ley introduce, en primer lugar -y de manera incipiente- en el encabezamiento (parte in fine) del artículo 9, así como en el artículo 24.16 de la Ley General de Puertos. Se trata, insistimos, de la previsión de un mecanismo que incide directamente sobre una competencia originaria y exclusiva de los Estados, ya que, como se ha visto, se trata de la intervención de puertos y construcciones portuarias ‘de administración estadal’. Estas normas, sin embargo, son contrarias a expresos preceptos constitucionales. En efecto, la Ley impugnada prevé así la ‘intervención’ -figura esta cuyo alcance no se precisa ni se especifica en la Ley- de bienes involucrados en el artículo 164.10 constitucional, pues en efecto se trata de la intervención de bienes que están bajo la administración de los Estados, y debe entonces recordarse que todo lo relativo a la administración de puertos de uso comercial es de la exclusiva competencia de los Estados. De esta manera la espuria figura de la intervención se revela como el ejercicio inconstitucional, por parte del Poder Nacional, de una competencia de la cual carece y que, por el contrario, forma parte del ámbito de las competencias exclusivas de los Estados. En efecto, basta reiterar aquí, como hemos dicho en varias oportunidades en este escrito, que las competencias que alguna vez fueron transferidas a los Estados vía Ley Orgánica de Descentralización son hoy día competencias exclusivas de los Estados por disponerlo así el Texto Constitucional de 1999. La exclusividad, de estas competencias supone, repetimos, la exclusión de cualquier intervención por parte del Poder Nacional”.
Que “sin que ello implique la negación de la competencia exclusiva del Poder Nacional para fijar el régimen (es decir la legislación) en materia de navegación marítima, fluvial y lacustre, así como en materia de puertos, no es menos cierto que es también una competencia exclusiva de los Estados todo lo atinente a la administración, conservación y aprovechamiento de puertos de uso comercial. Así que siendo esta una materia de la competencia exclusiva de los Estados está el Poder Nacional impedido de actuar en ella. En definitiva, aplicar el procedimiento de intervención a cargo de una autoridad nacional, sobre bienes destinados por los Estados al ejercicio de una competencia que ostentan de forma exclusiva (administración de puertos de uso comercial), constituye la violación de las normas constitucionales que hoy día reservan a los Estados la competencia en materia de conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, tal como lo establece el numeral 10 del artículo 164 de la Constitución, sin embargo, esto es precisamente lo que se ha consagrado con la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, en la cual, insistimos, se previó la intervención sobre puertos y construcciones portuarias de administración estadal”.
Que “intervenir tales bienes, significa, en todo caso, privar a los Estados del objeto material sobre el cual ejercen su competencia exclusiva. En efecto, de acuerdo con la mencionada norma constitucional, es competencia exclusiva de los Estados ‘la conservación, administración y aprovechamiento [...] de puertos de uso comercial...’. Luego es obvio que las facultades de los Estados de ‘conservar’, ‘administrar’ y ‘aprovechar’, recaen sobre bienes materiales concretos: los puertos de uso comercial. Si tales bienes son, de cualquier manera intervenidos por un órgano del Poder Nacional, es obvio que se están afectando las competencias exclusivas estadales, ya no es posible concebir que los Estados continúen entonces ostentando las facultades de conservación, administración y aprovechamiento, si sencillamente se les ha privado del objeto material sobre el cual ejercen estas facultades. En definitiva, esta figura de la intervención, creada por la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos constituye una invasión, por parte del Poder Nacional de las potestades exclusivas de los Estados. Por todas estas razones, debe concluirse que el mecanismo de la intervención previsto en la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, cualquiera que sea el alcance que se le otorgue, es violatorio de las normas y principios constitucionales relativos a la distribución de competencias y, concretamente, viola el contenido de la norma establecida en el numeral 10 del artículo 164 de la Constitución de 1999 (…)”.
Que “las normas contenidas en los artículos PRIMERO y QUINTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, por medio de los cuales se modifica el artículo 9 de dicha Ley y se crea un nuevo artículo 46, suponen también la creación de la figura de la reversión, la cual constituye la creación de un mecanismo por el cual se pretende dotar al Ejecutivo Nacional del poder para modificar las normas atributivas de competencias previstas en el artículo 164 de la Constitución. No puede, sin embargo, el Legislador Nacional pretender crear un mecanismo para la modificación constitucional -y esto es precisamente lo que se lograría con la aplicación de las normas comentadas- distinto de los establecidos en el Título IX de la Constitución de 1999”.
Que “esta norma, como es evidente, permite que el Ejecutivo Nacional, pueda ‘revertir la administración’ de la actividad portuaria. Es así como la norma no hace distinción alguna, por lo que dicha potestad que se ha atribuido al Ejecutivo Nacional podrá ser empleada (como en efecto ha sucedido) para revertir la administración de la actividad portuaria que desarrollan los Estados sobre los puertos de uso comercial. De otra parte, el nuevo artículo 46 de la Ley General de Puertos, creado a través del artículo QUINTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, alude a la posibilidad de ‘revertir’ la transferencia de las ‘competencias’ a que se refieren los artículos anteriores (aunque en los artículos precedentes no se alude a la transferencia de ‘competencias’). Ciertamente, en este último caso la norma se presenta por lo demás confusa, ya que, en primer lugar, no puede pensarse que a través de una Ley Ordinaria se pueden disponer de las competencias que han sido asignadas por la Constitución. La única forma en que se puede modificar el reparto de las competencias constitucionales es a través del mecanismo previsto en el artículo 157 de la Constitución de 1999 o bien mediante un procedimiento de reforma constitucional”.
Que “si bien los artículos 44 y 45 de la Ley General de Puertos prevén la ‘transferencia de puertos públicos de uso privado’, así como la ‘transferencia de otros puertos’ a los Estados; esto no puede sino entenderse como una mera transferencia de servicios, en el entendido de que, según el artículo 42 de la misma Ley, los Estados siempre ejercerán su competencia para conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial (definidos en esa misma norma de la Ley, como ya hemos explicado), lo cual queda evidenciado desde que esta norma, que trata, precisamente, lo relativo a las competencias sobre los puertos de uso comercial, no se refiere a ningún tipo de ‘transferencia’ (como sí lo hacen los artículos 44 y 45 de la misma Ley), pues obviamente no se trata en este caso de ‘transferir’ nada a los Estados, los cuales fueron dotados de esta competencia por la Constitución y no por la Ley. Ahora bien, de la misma forma que debe rechazarse la idea de que una Ley Ordinaria pueda ‘transferir’ competencias del Poder Nacional a los Estados, debe igualmente repudiarse la idea de que mediante una Ley se puede disponer la ‘reversión’ de ‘competencias’ de los Estados al Poder Nacional, tal como ello se ha establecido en los artículos PRIMERO y QUINTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos (…), el Ejecutivo Nacional nunca ha podido proceder a la reasunción de competencias exclusivas de los Estados. Ello fue así desde la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, ya que en su momento la transferencia de competencias regulada en dicha Ley supuso una modificación del régimen constitucional vigente a la sazón (modificación esta que se produjo por un cauce también constitucional, ya que lo preveía el propio artículo 137 de la Constitución de 1961), por lo que resultaba sencillamente imposible ni siquiera imaginar que el Ejecutivo Nacional, a través de decisiones de rango sub-legal, pudiera volver a modificar el régimen de distribución de competencias”.
Que “en el marco de la Ley Orgánica de Descentralización nunca se previó, ni ha podido preverse, la posibilidad de una reversión ejecutiva de las competencias transferidas a los Estados. Tal como ya se explicó, la Ley, desde el inicio, sólo previó la posibilidad de la reasunción, por parte del Ejecutivo Nacional, de los servicios transferidos a los Estados. Esta posibilidad -que no estuvo en su momento exenta de críticas- se sostenía, sin embargo, en el hecho de que los servicios son siempre transferidos en materias de competencias concurrentes, y como ya se dijo, en el marco de las competencias concurrentes, el Poder Nacional nunca perdía sus potestades, ya que la transferencia de servicios no implicó nunca una modificación del régimen de las competencias. Antes de la vigencia de la Constitución de 1999, una eventual reasunción de las competencias transferidas a los Estados por la Ley Orgánica de Descentralización, habría requerido, en el más favorable de los escenarios, de una nueva reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, con el fin de establecer un nuevo orden de distribución de competencias; ello sin tomar en cuenta las opiniones de otros tantos autores que consideraron que la Ley Orgánica de Descentralización adquirió, por su naturaleza modificadora de la Constitución, un rango constitucional, por lo que sostuvieron que su reforma sólo podía producirse por los mecanismos de la reforma constitucional.
Que “Luego de la vigencia del Texto Constitucional de 1999 la situación ha cambiado radicalmente. Reconocidas todas las competencias previamente transferidas a los Estados como competencias exclusivas y originarias de las entidades federales, hoy sólo es posible sostener que la reasunción de tales competencias por parte del Poder Nacional únicamente puede producirse por la vía de la reforma constitucional (lato sensu). Suscribimos y hacemos nuestra la opinión de la Procuraduría General de la República expresada mediante dictamen contenido en Oficio Nº D.A.G.E. 000048 del 8 de noviembre de 2000 (…). Esta acertada opinión implica que, al incorporarse al Texto Constitucional las competencias previamente transferidas vía Ley Orgánica de Descentralización, como parte del listado de competencias exclusivas de los Estados, y al perder, por ende, su vigencia la propia Ley Orgánica de Descentralización, sólo puede concluirse que todas estas son ahora competencias constitucionalmente asignadas a los Estados y en consecuencia, la asignación de estas competencias sólo puede modificarse mediante la reforma de la propia Constitución, quedando esta materia fuera del alcance del Legislador ordinario”.
Que “resulta inadmisible que el Legislador Nacional, faltando a toda racionalidad, pretenda consagrar la ‘reversión’ de competencias exclusivas de los Estados. Esto es tanto como pretender modificar el reparto de competencias regulado por la Constitución de 1999, o lo que es lo mismo, equivale a la creación, por vía legislativa, de un nuevo mecanismo de reforma constitucional, todo lo cual es incompatible con el principio de rigidez constitucional, en virtud del cual, la reforma de la Constitución sólo puede producirse por los cauces que ella misma establece. Tal como hemos dicho, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, las competencias que anteriormente habían sido asignadas de manera exclusiva a los Estados mediante la Ley Orgánica de Descentralización, son ahora asignadas directamente por la Constitución. Todo ello supone que, para poder despojar a los Estados de dicha competencia exclusiva, se requeriría de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Sostenemos que el único mecanismo de reforma constitucional admisible en este caso es el de una Asamblea Nacional Constituyente, ya que este sería un cambio constitucional que toca a la estructura y principios fundamentales del Estado, pues, de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución de 1999 Venezuela es un Estado Federal y Descentralizado, así que efectuar una centralización de las competencias originarias atribuidas a los Estados constituye un cambio que contradice la estructura federal y que opera en contra del principio de descentralización. En consecuencia, una vez incorporada la competencia relativa a la conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial al ámbito de las competencias exclusivas de los Estados (y no como una competencia concurrente), resulta imposible que ella sea retirada o excluida, vía legislativa, del listado de competencias que en forma exclusiva y excluyente corresponde a los Estados”.
Que “es precisamente la autonomía de la administración de los Estados la que se constituye en el elemento estructurador, que sirve a la construcción de la Constitución concreta; es alrededor de la autonomía que se ordena o estructura una específica organización estatal. Por ello, si el papel estructurador corresponde a la autonomía estadal, ésta ostenta la condición de institución constitucionalmente garantizada, en tanto que los Estados son los sujetos encargados de actualizar (de hacer real y efectiva en el momento presente) el contenido institucional. Corresponde, por otra parte, a la Sala Constitucional, hacer efectiva la garantía institucional de la autonomía de los Estados en el ejercicio de sus competencias exclusivas. Por todas estas razones solicitamos expresamente se declare la inconstitucionalidad de las normas que, contenidas en los artículos PRIMERO y QUINTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, disponen la figura de la reversión de las competencias exclusivas de los Estados relativas a la conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial”.
Que “los artículos SEGUNDO y CUARTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos regulan la figura de la coordinación entre el Poder Nacional y los Estados en el ejercicio de sus respectivas competencias en materia de puertos, la cual ha sido dispuesta mediante la reforma de los artículos 17 y 42 de la Ley General de Puertos. Sin embargo, es lo cierto que estas normas, lejos de regular el mecanismo de la coordinación, se han centrado en asignar al Ejecutivo Nacional una competencia que no puede corresponder a este órgano, de acuerdo con los más elementales principios constitucionales. En efecto, las normas impugnadas atribuyen al Ejecutivo Nacional la potestad para ejercer la rectoría y establecer los lineamientos para el desarrollo de la coordinación en materia de puertos. Sin embargo, estas potestades son radicalmente contrarias al alcance que debe atribuirse a la coordinación prevista en el artículo 164.10 de la Constitución de 1999”.
Que “no somos ajenos al hecho de que esa honorable Sala Constitucional realizó recientemente una interpretación sobre el alcance de la mencionada norma constitucional, con lo cual se analizó, también, el sentido de la coordinación prevista en esta norma. Teniendo esto en cuenta, sin embargo, respetuosamente solicitamos que, con ocasión de la resolución del presente recurso, se revisen algunos de los conceptos de la interpretación propuesta, a la luz de las consideraciones que a continuación se exponen (…). El artículo 164.10 de la Constitución de 1999 alude a un principio de organización: el principio de coordinación, que es común a muchos Estados Federales y a otros Estados Compuestos. En todos estos Estados se admite, sin embargo, que el principio de coordinación tiene como finalidad el lograr que la actuación de los distintos entes públicos responda, en palabras de J.A.S.P., a pautas de coherencia, economía y eficiencia, evitando superposiciones, contradicciones y conflictos de competencia (S.P., J.A., Ob. Cit., Vol. I, p.133); o como lo enseña Á.R., ‘la coordinación ha de definirse, desde el punto de vista teleológico, como actuación coherente orientada hacia un objetivo común, mediante la integración de comportamientos distintos en una acción de conjunto’ (Á.R., Manuel: Principios Constitucionales de Organización de las Administraciones Públicas. Dykson, Madrid, 1997, p. 77). Así pues, la coordinación debe entenderse siempre en función de los fines que se pretenden alcanzar, y estos fines deben estar siempre en la búsqueda de una actuación de los entes públicos caracterizada por la coherencia, por la acción conjunta en pos de un objetivo común, sin interposiciones, contradicciones o conflictos”.
Que “la coordinación entre distintos entes personificados, como la que prevé el artículo 164.10 de la Constitución de 1999, no puede traducirse en la negación de las competencias de alguno de dichos entes, ya que ello es, precisamente, el origen de un camino contrario a la coordinación, pues implica, desarmonía, conflicto, superposición de un ente sobre el otro y la imposibilidad de alcanzar los fines comunes propuestos. Ahora bien, tal como lo ha señalado el Profesor Peña Solís, existen en el mundo dos (2) grandes modelos de coordinación (…), lo característico de este segundo modelo de coordinación es la existencia de un órgano o ente coordinador, frente a otros coordinados. Este es el modelo seguido en el Estado español, el cual, sin embargo, no puede constituir el mejor ejemplo para Venezuela, ya que, además de la especificidad de su propio ordenamiento jurídico, se trata de un Estado compuesto que no adopta la forma federal, la cual sí reconoce el artículo 4 de la Constitución de 1.999 como fundamento para la organización del Estado venezolano. No obstante, aún en este modelo de coordinación, como el empleado en España -tal como lo resalta Peña Solís- la existencia de un ente u órgano coordinador no excluye la necesidad de lograr el acuerdo entre los coordinados, pues la base de todo el sistema es el respeto a la autonomía. Es por eso que en el ámbito de la Constitución española la doctrina de ese país reconoce que la coordinación es una ‘competencia esencialmente formal (...) que permite al Estado esencialmente establecer el procedimiento y el modo en que las Comunidades Autónomas deben ejercer sus competencias’ aunque en algunos casos comprende también su facultad para fijar ‘los objetivos que debe perseguir la actuación autonómica’ (S.P., J.A.: Ob. Cit. Vol. I, pp. 133 y 134)”.
Que “aún bajo este modelo de coordinación que reconoce la figura de un ente coordinador, en una suerte de posición de primacía, debe exigirse, también, el respeto de la autonomía y de las competencias de los entes coordinados, y no puede tampoco alcanzarse la coordinación sin los necesarios acuerdos, ya que, se insiste, las funciones propias del coordinador son meramente formales y atañen, como lo explicó el Tribunal Supremo español en sentencia 32/1983 a ‘la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias’ (Vid.: S.P., J.A.: Ob. Cit. Vol. I, p. 133). En todo caso, la doctrina española es pacífica y conteste en reconocer que no puede existir un ente coordinador sin una norma expresa que le atribuya tales facultades de coordinación. Como lo ha dicho S.P. ‘las potestades de coordinación no se presumen, sino que han de ser atribuidas al ente superior mediante disposición legal expresa’ (Ibid., p. 134). Esto es lo que entre nosotros ha mantenido el Profesor Peña Solís al señalar, como ya se dijo, que en modelos como el español, ‘pese a existir la paridad entre los órganos y entes a uno de ellos la Ley le confiere la potestad de coordinación’. Luego, la asignación de esta facultad por parte de la Ley (o de una norma constitucional, obviamente) es indispensable. Sin embargo, como hemos dicho, la doctrina y legislación españolas no son el mejor ejemplo para Venezuela, la cual debe buscar su mejor ilustración en las organizaciones estatales federales, en armonía con lo preceptuado en el artículo 4 constitucional”.
Que “Enoch Albertí ha señalado, al analizar el principio de coordinación en los Estados Federales que ésta ‘no constituye ninguna fórmula de ordenación de concurrencia de poderes en sentido estricto, sobre una misma materia o sector. No es ninguna norma de competencia [es decir, de ella no se puede extraer el ejercicio de ninguna competencia]. La coordinación consiste en un modo de proceder, en el establecimiento de relaciones entre las partes, previo al ejercicio de sus respectivos poderes, en el que se intenta referir tal ejercicio a un parámetro común, ensamblando las diversas actuaciones de las distintas instancias participantes para producir un resultado armónico. La coordinación se produce sobre la base del libre acuerdo de las partes, en pie de igualdad, manteniendo cada una de ellas íntegramente sus poderes.’ (Albertí Rovira, Enoch: Federalismo y Cooperación en la República Federal Alemana, Madrid, 1986, p. 367). Estas son las verdaderas bases de la coordinación en el marco de un modelo federal cooperativo, pues la cooperación (preconizada también en el artículo 4 de la Constitución de 1999) parte del respeto y reconocimiento de la autonomía de los Estados miembros, sin excluir su deber de lograr una actuación armónica con el Poder Federal, pero a través de la fórmula de los acuerdos. Esta afirmación es, además, respaldada por el propio Texto Constitucional. En efecto, por lo que atañe al objeto de este recurso, debe destacarse como un hecho relevante el que -a diferencia de lo que ocurre en el modelo español- la alusión a la coordinación no se prevé en el marco de las competencias del Poder Nacional; es significativo que el Constituyente se haya referido a la coordinación, precisamente, en el marco de las competencias exclusivas de los Estados, y concretamente en el numeral 10 del artículo 164. Este dato es relevante ya que es obvio que no se satisface entonces la premisa esencial del modelo de coordinación español, el cual, como se ha visto, parte de que la existencia de un coordinador que requiere de la expresa asignación de las competencias para coordinar; sin esta asignación de competencias, sencillamente, no puede el Poder Nacional reservarse ninguna potestad en el ejercicio de la coordinación”.
Que “la literalidad de la norma comentada (artículo 164.10 constitucional) no permite deducir de ella la posibilidad de que el Poder Nacional se constituya en esta materia en un ente coordinador. La norma, en efecto, remite a que los Estados ejerzan su competencia en materia de conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial (entre otras materias) en coordinación con el Ejecutivo Nacional. Esta expresión no permite afirmar que los Estados estén sometidos a potestades de coordinación ejercidas por el Ejecutivo Nacional. Los Estados deben actuar en coordinación con el Ejecutivo Nacional, no bajo la coordinación del Ejecutivo Nacional. Los términos de la norma son claros: son los Estados los que deben entrar en coordinación con el Ejecutivo Nacional, no es éste el que debe ejercer su coordinación, ni los Estados deben someterse a las potestades de coordinación del Ejecutivo Nacional (potestades que, además, no existen). No es posible interpretar que cuando la Constitución aludió a la obligación de los Estados de actuar en coordinación con el Ejecutivo Nacional, en realidad se refería a su obligación de actuar coordinados por el Ejecutivo Nacional. No existe en este caso el elemento esencial que se reconoce, por ejemplo, en el ordenamiento constitucional español, a saber: la existencia de normas constitucionales que expresamente atribuyen al Estado Central la competencia para ejercer poderes de coordinación sobre la actuación de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, las competencias previstas en los artículos 149.1, numerales: 13, 15 y 16 de la Constitución española). Es a la luz de estas competencias expresas que la doctrina española formula la mayoría de sus comentarios sobre el principio de coordinación; comentarios que, como se ha visto, no dejan de lado, en primer lugar, el necesario respeto a la autonomía de los entes coordinados, y por otra parte, el ineludible requisito de la existencia de una norma expresa que atribuya la competencia de coordinación al Poder Central”.
Que “resulta inaceptable y hasta absurdo que la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos pretenda asignar al Ejecutivo Nacional potestades de coordinación que no ostenta. A los fines de la coordinación prevista en el artículo 134.10 de la Constitución de 1.999, el Ejecutivo Nacional no puede ejercer potestades como la rectoría o la fijación de lineamientos. La única rectoría admisible en estos casos es la que derivaría de los acuerdos de coordinación entre el Ejecutivo Nacional y los Estados, donde deberán fijarse, también, los respectivos lineamientos. Sin embargo, aún en el caso de que se pretenda sostener la negada hipótesis según la cual, en Venezuela, puede predicarse un modelo de coordinación similar al del Estado español, debe entonces recordarse que la existencia de un ente coordinador no excluye la necesidad de que existan verdaderos acuerdos entre todos los coordinados y, además, debe tenerse presente que, incluso en estos casos, la potestad de coordinación es estrictamente una competencia formal, en palabras de S.P., ya que se trataría de una competencia que recae sobre aspectos como ‘la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades...’, en palabras del Tribunal Supremo de Español. Además, esta noción de la coordinación, confinada a aspectos formales, parece haber sido, incluso, la aceptada originalmente por esa honorable Sala Constitucional cuando señaló que la coordinación es el poder para ‘integrar las tareas que sobre una misma materia les ha sido encomendadas a diversos entes, con el fin de que las mismas confluyan en un objetivo común, cual sería la prestación homogénea de un servicio o bien público.’ (Sentencia Nº 2495 del 19 de diciembre de 2006)”.
Que “la asignación de potestades al Ejecutivo Nacional para ejercer la rectoría y fijar lineamientos sobre el ejercicio de una competencia exclusiva de los Estados, por el solo hecho de que esta competencia debe ejercerse en coordinación con el Ejecutivo Nacional, resulta a todas luces contrario al propio precepto constitucional que reserva a los Estados estas competencias (artículo 164.10) y por otra parte, se muestra como una norma contraria al verdadero alcance que se le debe reconocer al principio cooperativo que rige al Estado federal venezolano, de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución de 1999, ya que la cooperación debe ser compatible con la garantía institucional que ampara a la autonomía de los Estados, reconocida por el artículo 159 constitucional; autonomía esta cuyo alcance es definido por las propias competencias exclusivas de los Estados. En conclusión, las normas contenidas en los artículos SEGUNDO y CUARTO de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos viola todos y cada uno de los preceptos constitucionales antes mencionados, y así expresamente solicitamos que se decida”.
Finalmente, solicitó que “sea declarada erga omnes la nulidad por inconstitucionalidad de todas y cada una de las normas de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 de fecha 17 de marzo de 2009, con todos los pronunciamientos de Ley. Igualmente se solicita, que mientras sea decidido por esa Sala el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto, se decrete la medida cautelar solicitada, también con efectos erga omnes, que paralice todo proceso de reversión y/o intervención iniciado o por iniciarse y se ordene el restablecimiento provisional inmediato de la situación constitucional lesionada, volviendo las cosas al estado en que se encontraban antes de entrar en vigencia la ley impugnada”.
DE LOS ESCRITOS PRESENTADOS
- La representación judicial de la Asamblea Nacional señaló que en “primer lugar, considera esta representación Judicial de la Asamblea Nacional, importante señalar que la referida reforma de la Ley General de Puertos, se realizó, en orden a establecer una regulación congruente con los principios constitucionales y en el marco de la interpretación efectuada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y en acatamiento a la Sentencia 565, de fecha 15 de abril de 2.008, mediante la cual la Sala EXHORTA, a este Órgano Parlamentario, a realizar la modificaciones a dicho texto legal. Partiendo de este exhorto, realizado por la Sala Constitucional, se procedió al estudio y posterior reforma de la referida Ley, a los fines de aclarar una aparente contradicción entre los artículos 156 y 164, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, normas estas, integrante del llamado bloque de la constitucionalidad, para el ejercicio de los derechos fundamentales dentro del Poder Público”.
Que la “Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (…) garantiza una adecuada distribución de la competencia portuaria, entre el Poder Nacional y el Estadal, toda vez que el artículo 156, numeral 26, de la Carta Magna establece como competencia del Poder Público Nacional el régimen de los puertos y su infraestructura, mientras que el artículo 164 consagra como competencias exclusivas de los estados la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, queda claro que el régimen es lo genérico, y la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos es lo específico, lo particular. En efecto, tenemos que la solicitud de nulidad contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, se fundamenta básicamente en las normas contenidas en nuestra Carta Magna, referidas en lo que respecta al Poder Público, De las Competencias del Poder Público Nacional, así como, al Poder Publico Estadal, artículos 156 numeral 26° y 164 numeral 10° (sic), respectivamente (…)”.
Que “las normas parcialmente transcritas que resultan en apariencia confusas, en lo relativo a la coordinación entre el Ejecutivo Nacional y los Estados en ejercicio de la denominadas competencias exclusivas entre estos entes político territoriales, lo cual crea una aparente contradicción que se debe dilucidar, a los fines de puntualizar la gestión de los servicios públicos, en el caso que nos ocupa, de los puertos de uso comercial, los cuales se definen por primera vez en la referida Ley, en nuestra legislación, entendiéndose por “Puertos de Uso Comercial, aquellos puertos públicos de uso público e interés general, cuya conservación, administración y aprovechamiento corresponde a los Estados, en coordinación con el Ejecutivo, de manera eficaz y eficiente. Atendiendo a lo antes expuesto, cuando se habla de competencias concurrentes, nos estamos refiriendo a materias que serán reguladas en conjunto, en colaboración, ambos niveles en cooperación, lo cual permite la gestión coordinada de entes político-territoriales, este caso, de la República y los Estados, estableciéndose mecanismos antes inexistentes en la legislación portuaria, lo que hace posible al Poder Nacional, pasar, transferir competencias concurrentes a los Estados, como la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos públicos, adscritos a entes de carácter nacional, previendo la posibilidad de una reversión por parte del Ejecutivo Nacional, en base a razones de mérito, oportunidad y conveniencia, en los casos de haberse realizado la transferencia, con el objeto de la prestación de un servicio público, para la realización de los f.d.E.”.
Que “en los casos de los puertos de uso comerciales nacionales o estadales ejercerá la competencias de supervisión y control, la autoridad correspondiente, en este caso la Autoridad Acuática, siendo que, el Ejecutivo Nacional tiene la potestad de ejercer competencias exorbitantes y/o extraordinarias como las de intervención en aras de garantizar la continuidad, calidad y normalidad de tales servicios; hayan sido estos transferidos o no a los Estados. La potestad de dicha coordinación y/o cooperación es propia del Poder Nacional en relación a los otros dos niveles: estadales y municipales del ejercicio del poder Público, tanto en las materias de competencia concurrente como en aquellas de competencia exclusiva nacional en las que de alguna forma interviene los Estados y los Municipios, esta coordinación implica la integración de órganos y entes a un fin, la jerarquía o superioridad del ente u órgano que coordina que conlleva a la estandarización de la prestación del servicio o del bien todo ello sobre la base constitucional consagrada en el artículo 165, la cual dispone, que dichas materias serán regidas por leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los propios Estados. En primer lugar, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias compartidas o concurrentes entre el nivel Nacional, y Estadal, nuestra Constitución utiliza para estos supuestos la expresión competencia concurrente, y así en su artículo 165, se establece que las mismas deben estar previamente delimitadas en una ley de base nacional, y ello es así porque sólo el Órgano Legislativo Nacional tiene competencia para dictar leyes de base reguladoras según los principios de interdependencia, materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas y deberán coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad. Por otra parte, el artículo 164, numeral 10°, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atribuye un conjunto de competencias que ostentan tanto el Poder Publico Nacional como el Estadal, siendo que, al Poder Público estadal, como hemos expresado anteriormente, le corresponde la competencia exclusiva relativa a la conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, es decir, a los Estados le corresponde: conservar, administrar y aprovechar, puertos y aeropuertos de uso comercial que se encuentren dentro de su jurisdicción. Es importante mencionar que esta determinación emana y recoge el espíritu, de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, el cual sirviera de fundamento del artículo 164 ya referido, sin embargo, se profundiza aún más la materia de descentralización portuaria”.
Que “le correspondió al legislador elaborar un régimen general en la materia de puertos, así como, en los temas de navegación, transporte de carácter nacional y su infraestructura, medida que ciertamente incide sobre la competencia de los Estados en materia de conservación administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial. Esta legislación (…) que norma estos aspectos de conservación administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial, se efectúa en ejercicio de una potestad que la propia Constitución clara y directamente le atribuye al legislador nacional, siendo así, esa coordinación que postula el Texto Constitucional es condicionadora y particulariza las competencias del Ejecutivo Nacional en tales materias. Por otra parte, respecto al artículo 156, numeral 26° Constitucional, nos estamos refiriendo al contenido de un régimen o legislación básica en materia de puertos y su infraestructura, y en consecuencia respecto a la conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, fundamentándose en los principios del interés general, igualdad, en la gestión de los Estados de ciertos servicios, en un régimen de competencias concurrentes. Así pues, la uniformidad de dichas normas que articulan la obtención de un efectivo funcionamiento para la prestación de un servicio y de bienes de interés general a la nación, solo es posible, si el nivel nacional en ejercicio del Poder Público, determina una normativa básica que delimite la actividad que, en ejecución de la competencia concurrente que despliegan los Estados”.
Que “el artículo 164, numeral 10, somete a la coordinación con el Ejecutivo Nacional, la conservación, la administración y el aprovechamiento que hagan de puertos de uso comercial, así como, en otras materias como de carreteras y autopistas nacionales los Estados, de modo que las materias reguladas por (…) Constitucional (sic), no solo refiere a principios o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a una prestación igualitaria de los servicios, sino que puede influir en la planificación de las actividades, en la organización interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos entre otros aspectos, de acuerdo con los planes y políticas que a tal efecto dicte el Ejecutivo Nacional, esto con el fin de satisfacer el interés general de la población y prestar servicios básicos de mejor calidad y de manera rápida y eficiente. En este mismo orden el citado artículo le atribuye competencias relativas a la conservación, administración, y aprovechamiento de puertos en coordinación con el Ejecutivo Nacional, de lo que se deduce que tanto el Ejecutivo Nacional, como los Estados ostentan competencias en lo que respecta a la materia de puertos. Ahora bien respecto a la competencia exclusiva, esta representación Judicial de la Asamblea Nacional, considera pertinente destacar lo que al efecto establece el artículo 156, cardinal 26, una interpretación del enunciado citado, demuestra que corresponde al Poder Público Nacional, y en particular a la Asamblea Nacional, legislar sobre la materia de puertos ya que el mencionado precepto le otorgó esta potestad a nuestra representada a dictar el régimen, de los puertos, y la primera acepción del término régimen, que recoge el Diccionario de la Real Academia, de la Lengua Española, es precisamente la de un ‘conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o actividad’. Para esta representación de la Asamblea Nacional es necesario establecer a que régimen se refirió el Constituyentista, y el fundamento de dicho régimen, encuentra su asidero en los principios de unidad, interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de competencia concurrente, con el interés de mantener el equilibrio en cuanto a su funcionamiento, tal equilibrio se preserva con la normativa aprobada por nuestra representada, para delimitar, la actividad en ejecución de las competencias concurrentes entre el Ejecutivo Nacional y los Estados”.
Que “en el caso de marras debe determinarse el órgano u ente de la Administración Pública Nacional que ejerza las competencias de coordinación, así como el grado o intensidad del control sobre la actividad de conservación, administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, de forma que al existir diferentes supuestos en los cuales debe dársele viabilidad a la prestación de servicio eficientes y bienes de calidad, todo en tutela del interés general de la sociedad. Como se afirmó anteriormente en cada caso debe atenderse al régimen estatutario del derecho público para determinar el órgano u ente de la Administración Pública Nacional así como el grado o intensidad del control sobre dicha actividad. De la Sentencia se infiere que, a pesar que la competencia no está literalmente contenida en una norma, es posible extraerla acudiendo a una interpretación consecuente de la misma, ya que si la competencia no surge en forma concreta de la disposición, en orden a materializar los f.d.E. y su cometido esencial de justicia social mediante la prestación de servicios eficientes y bienes de calidad, debe establecerse si la actuación administrativa puede derivarse como consecuencia lógica del texto de ésta. Visto de esta forma, se puede evidenciar que las características particulares de las actividades de conservación administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, como servicios públicos de interés nacional, permiten razonar que la administración, como mencionamos anteriormente, dispone de una potestad general implícita de orden público, para poder condicionar, limitar o intervenir los derechos y libertades constitucionalmente proclamados”.
Que “la Administración en ejercicio de esa potestad de coordinación es capaz, y puede asumir directamente la conservación administración y aprovechamiento de puertos de uso comercial, en aras de mantener a buen resguardo los derechos de los usuarios la prestación de un servicio público en condiciones de calidad. Por lo que, en vista, del carácter obligatorio de la prestación del servicio, no puede el Estado concebir el cese funcional de la prestación del mismo, en consecuencia, no se restringe a la prestación obligatoria en determinadas condiciones excepcionales de un servicio público, sino que puede asumir medidas extraordinarias para mantener de manera operacional los sistemas de los diversos sectores económicos. Finalmente, a modo de conclusión considera esta representación Judicial de la Asamblea Nacional, que si el régimen o la legislación base otorga competencia a un determinado órgano o ente público para la intervención y asunción de competencias, corresponde a dicho órgano el ejercicio de esa potestad, pero cuando la legislación no faculta a los órganos correspondientes, para incidir en ese grado en la prestación de un servicio público, entonces corresponderá al Ejecutivo Nacional, en c.d.M., decretar una posible intervención para asumir la prestación de servicio y bienes, en este caso de los puertos de uso comercial, así como, de las carreteras o autopistas nacionales, en aquellos casos que a pesar de haber sido transferidas esas competencias, se evidencia una deficiente o inexistente prestación del servicio por parte de los Estados”.
Finalmente, solicitó “se proceda a declarar sin lugar la Demanda por Inconstitucionalidad, Conjuntamente con Medida Cautelar Innominada, contra Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos”.
- La Procuraduría General de la República, por su parte señaló lo siguiente:
Que “el recurrente solicita la declaratoria de nulidad por razones de Inconstitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, aduciendo que en el proceso parlamentario de formación del mencionado acto legislativo se incurrió en un vicio invalidante, toda vez que se no se dio cumplimiento a la disposición contenida en el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que obligaba a la Asamblea Nacional a consultar a los Estados a través de los Consejos Legislativos, por tratarse de materias que les atañen, pues el artículo 164.10 Constitucional atribuye a los Estados la competencia exclusiva relativa a la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.
Que “la afirmación del recurrente constituye un error, toda vez que a la reforma de la Ley General de Puertos no le era aplicable la consulta a la que hace referencia el artículo 206 Constitucional, pues la mencionada disposición constitucional está circunscrita únicamente a los actos legislativos de la Asamblea Nacional, cuyo alcance y materias estén referidas a un estado, por el impacto que la ley pueda tener en la actividad económica, social, política, ambiental, cultural, etc. de ese estado; en cuyo caso se impone para la Asamblea Nacional (en el masco del proceso de formación de la ley) la obligación de consultar al C.L. del estado sujeto de su aplicación, y éste a su vez, a la sociedad civil y demás instituciones de ese estado; tal sería el caso por ejemplo, de un proyecto de ley que pretendiera modificar o suprimir el régimen tributario preferencial contemplado en la Ley del Puerto Libre del Estado Nueva Esparta. En este supuesto, resultarían innegables, las repercusiones que una reforma legal de esa naturaleza traería para el turismo y economía de ese Estado, pero especialmente para la vida de sus habitantes; por lo que en ese supuesto (hipotético) la Asamblea Nacional no podría legislar sin escuchar de primera mano, la opinión de los Consejos Legislativos y de los pobladores de las comunidades afectadas por la Ley, por lo que resultaría procedente la realización de la consulta a la que hace referencia el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como mecanismo de participación política y social, mediante el cual las fuerzas vivas de ese Estado del país, puedan advertir al Órgano Legislativo Nacional, las consecuencias que las modificaciones legales traerían consigo, así como realizar las propuestas que estimen convenientes”.
Que “la consulta prevista en el artículo 206 Constitucional, procede únicamente en los casos de formación de leyes aplicables a un estado o a una región en particular, y no a aquellas con efectos y aplicación en todo el territorio nacional. Ahora bien, la Ley General de Puertos está destinada a establecer el régimen normativo aplicable a todos los puertos y construcciones de tipo portuario del país; sean éstos marítimos, fluviales o lacustres, en consecuencia, su ámbito no se limita a un estado o a una región, sino a todo el territorio nacional, por lo que la Asamblea Nacional no estaba obligada a consultar a un c.l. en particular, como tampoco a los consejos legislativos de los 25 estados que conforman la República, para que éstos a su vez, realizaran consultas a la sociedad civil y demás instituciones de los estados, pues entraríamos en un proceso tan engorroso y burocrático que haría nugatorio el trabajo de la Asamblea Nacional, y lejos de aportar soluciones, prácticamente implicaría la supresión de la función parlamentaria, lo que conduciría al país a un estado de anomia. Sin embargo, ello no significa que las regiones deban permanecer pasivas, sin realizar ningún aporte al debate legislativo, por el contrario, la misma Constitución contempla otros modos de participación, de manera que durante el proceso de reforma tanto de la Ley General de Puertos, como de cualquier otra ley, los estados puedan participar y realizar sus observaciones, ejerciendo el derecho de palabra contemplado en el artículo 211 Constitucional (previa solicitud del mismo), a través de un representante designado para tal efecto por el C.L.”.
Que “no obstante, durante el período de discusión de la Ley de Reforma de la Ley General de Puertos, ningún órgano de la Directiva de la Asamblea Nacional recibió solicitud de derecho de palabra de ninguna autoridad del Poder Ejecutivo o Legislativo del Estado Carabobo, lo cual evidencia una renuncia tácita a ese derecho y una falta de interés por las materias sometidas a revisión legislativa. Consecuente con lo expuesto, esta representación de la República estima que carece de fundamento, el argumento del recurrente, relativo a los presuntos vicios del proceso de reforma de la Ley General de Puertos, por no haberse realizado las consultas a las que refiere el artículo 206 Constitucional; pues tal disposición Constitucional no era aplicable a la mencionada reforma legislativa; en consecuencia, solicitamos de esa Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, así lo declare y desestime el recurso Interpuesto por el Procurador del Estado Carabobo”.
Que de la jurisprudencia de esta Sala Constitucional “esta representación judicial de la República infiere que de acuerdo a la correcta Interpretación que debe hacerse de la disposición constitucional comentada, el órgano coordinado, está subordinado o supeditado al órgano coordinador, en la consecución de los f.d.E., por otra parte, la mencionada sentencia exhortó a la Asamblea Nacional, a realizar las modificaciones tanto de la Ley General de Puertos, como de las demás leyes relacionadas con la disposición Constitucional interpretada (artículo 164.10). En acatamiento al exhorto contenido en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo de Justicia; la Asamblea Nacional reformó la Ley General de Puertos, y adaptó toda la normativa, de manera congruente con la interpretación realizada por la Sala Constitucional, incluso en lo referente a las facultades de coordinación del Ejecutivo Nacional en materia portuaria, de allí que las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 42 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, se encuentran ajustadas a los principios y disposiciones Constitucionales, y solicitamos así sea declarado por esa Sala Constitucional, al decidir el recurso de nulidad interpuesto”.
Que “el recurrente alega la Inconstitucionalidad de los artículos 9, 24 y 26 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, disposiciones que contemplan y regulan los mecanismos de intervención y reversión de los servicios demás instalaciones portuarias. Respecto a este particular, resulta pertinente para esta representación judicial de la República, mencionar que por disposición de los artículos 165 y 156.26 Constitucional, corresponde al Poder Nacional (Asamblea Nacional) dictar las leyes que regulen las materias relacionadas con competencias concurrentes con los estados, así como establecer el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y de su Infraestructura. Precisamente, en ejercicio de las mencionadas competencias (constitucionalmente atribuidas), la Asamblea Nacional sancionó la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, adecuando su normativa a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la interpretación que de la misma ha realizado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. De allí que, la constitucionalidad de la Intervención de puertos y demás Instalaciones portuarias, así como la reversión de los servicios portuarios por parte del Ejecutivo Nacional, fue reconocida expresamente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, aún antes de que estuviesen contempladas en la Ley, toda vez su inclusión en el texto legal obedeció a la interpretación que del artículo 164.10 Constitucional, realizó la mencionada Sala”.
De manera que, “la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, incluyó en el texto legal, la doctrina previamente establecida por la citada sentencia tal como se mencionó anteriormente, en consecuencia, las disposiciones contempladas en los artículos 9, 24 y 46 eiusdem, lejos de vulnerar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desarrollan armónicamente sus principios y disposiciones en materia de descentralización, sin dejar de lado las facultades de coordinación que por mandato Constitucional ostenta el Ejecutivo Nacional, a fin de garantizar la efectiva prestación de los servicios públicos en general y de los servicios portuarios en particular”.
Que “por las razones expuestas, solicitamos de esa Sala Constitucional, desestime el alegato inconstitucionalidad en lo referente a los artículos 9, 24 y 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, y solicitamos así sea declarado por esa Sala”.
Establecida por esta Sala su competencia para conocer del presente recurso de nulidad en la decisión N° 1.364 del 21 de octubre de 2009, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:
Como punto previo, la Sala advierte que el 22 de marzo de 2011, se dejó constancia que venció el lapso para la consignación de escritos de defensas y promoción de pruebas; además que el 12 de abril de 2011, se ordenó la remisión de las actuaciones “a los fines pronunciamiento correspondiente”; aunado a que el 9 de junio de 2011, la representación judicial de la parte recurrente presentó escrito de pruebas instrumentales y el 21 de junio de 2011, la representación judicial de la parte actora consignó diligencia mediante la cual solicitó se fije fecha para la celebración de la audiencia oral y pública.
Al respecto, en el presente caso a tenor de lo establecido en el artículo 140 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se presentaron pruebas distintas a las documentales, por lo que al vencimiento del lapso para la promoción de pruebas la causa entró en estado de sentencia y siendo una potestad de la Sala fijar audiencia en estos supuestos (artículo 140 eiusdem), no se considera necesario fijar la misma en el presente proceso de nulidad, toda vez que el mismo constituye un asunto de mero derecho que será resuelto sobre la base de las actuaciones que constan en el expediente.
En ese sentido, esta Sala reitera que constituye una carga del recurrente promover los elementos de convicción que considere pertinentes dentro del lapso de ley, circunstancia que no se verificó en el presente caso, pero además el contenido y alcance de la presente causa se circunscribe a determinar la constitucionalidad contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 del 17 de marzo de 2009, de conformidad con el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la interpretación vinculante contenida en la sentencia de esta Sala N° 565/08. Así se declara.
Respecto al primer argumento del recurso de nulidad planteado, vinculado con la inconstitucionalidad por incumplimiento del procedimiento previsto para la elaboración de la ley, particularmente en lo que se refiere al contenido del artículo 206 de la Constitución, el cual establece que los “Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del C.L., cuando se legisle en materias relativas a los mismos. La ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del Consejo en dichas materias”.
El artículo parcialmente transcrito, constituye una manifestación particular del principio de partición regulado en la Constitución, respecto del cual la Sala ha afirmado que:
Ahora bien, la participación en el contexto constitucional vigente, “no responde a una visión unívoca respecto a sus formas de manifestación, en tanto que materialización del principio de participación, se verifica en términos generales, en cuanto a las instituciones o medios para su concreción, en todas aquellas normas en las cuales se ha establecido la consulta o participación popular directa, para la asunción de las decisiones del Estado” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 597/11).
En suma, la participación de la ciudadanía es reconocida por la Constitución en el proceso para la formación de las leyes nacionales -artículo 211-, pues, durante la discusión y aprobación de los proyectos de leyes, tanto la Asamblea Nacional como las Comisiones Permanentes, consultarán no sólo a otros órganos del Estado, sino directamente a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos, en los términos que establezca su Reglamento. Ahora bien, la naturaleza jurídica del proceso para la formación de las leyes nacionales conforme al artículo 206, responde a una naturaleza jurídica diversa a la antes señalada, en la cual lo necesario para garantizar para su validez, es la participación en el procedimiento de consulta, en tanto ésta constituye el elemento teleológico fundamental para el cumplimiento de los extremos de dicha norma, la cual además recoge un elemento consustancial a la existencia del Estado Federal Descentralizado consagrado en el artículo 4 de la Constitución, que se materializa en la participación de las entidades federales en los procedimientos de formación de la voluntad federal, por cuanto el “El Estado Federal no es un simple equilibrio entre un poder central y una pluralidad de poderes, sino una síntesis dialéctica entre ambos” (Cfr. G.P., Manuel. Derecho Constitucional Comparado, en Obras Completas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, Vol. I, p.422).
Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala debe comenzar por destacar que la reforma parcial de la Ley General de Puertos, constituye un caso particular en tanto que es el resultado del exhorto formulado por esta Sala en la sentencia N° 565/08, a la Asamblea Nacional para que en ejercicio de sus competencias y a los fines de garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, procediera a “la revisión y correspondiente modificación de la normativa legal vinculada con la interpretación vinculante establecida en la presente decisión, en orden a establecer una regulación legal congruente con los principios constitucionales y derivada de la interpretación efectuada por esta Sala en ejercicio de sus competencias”, por lo que correspondía a dicho órgano legislativo proceder a formular una modificación del texto legal que plasmara necesariamente los criterios vinculantes contenidos en el fallo.
Igualmente, considera esta Sala que la lectura del artículo 206 de la Constitución debe responder a una interpretación que logre delimitar el alcance y contenido del mismo, en orden a no establecer una formalidad en el proceso de formación de las leyes contraria a los principios y normas que informan la materia en el Texto Fundamental.
En tal sentido, es claro que el ordenamiento jurídico admite que sobre un mismo hecho -vgr. Régimen jurídico de los puertos- puedan generarse y coexistir diversos estadios normativos -régimen de aduanas, de seguridad y defensa o de prestación de servicios públicos en el mismo- que permitan o garanticen que el derecho estatutario responda proporcionalmente a las necesidades materiales que justifican su aplicación, pero cuya validez estará condicionada a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario, ya que al afirmarse que “el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09).
Así, en un Estado Federal Descentralizado las competencias que definen el ejercicio del Poder Público, ciertamente coinciden en diversos ámbitos normativos, bien sea como regulaciones marco, como disipaciones particulares que tienen una incidencia directa o indirecta en las competencias que tienen atribuidas entes político territoriales como los Estados o los Municipios, siendo a juicio de esta Sala que la obligación contenida en el artículo 206 de la Constitución, se refiere exclusivamente a aquellos casos en los cuales la legislación de forma directa e inmediata regule materias relativas a los Estados, tal como sería el caso de ley que desarrolle la hacienda pública estadal.
Sin embargo, a juicio de esta Sala en el presente caso, la reforma legislativa se circunscribió a desarrollar competencias del Poder Público Nacional, particularmente del Ejecutivo Nacional en cuanto a la reversión (artículo 46 de la Ley General de Puertos), de las competencias de la autoridad acuática -ente nacional- (artículo 24 eiusdem), los mecanismos de coordinación en materia portuaria, bajo los lineamientos del Ejecutivo Nacional (artículo 17 eiusdem) y el alcance de la competencia del Poder Público en materia portuaria (artículo 9 eiusdem), con lo cual si bien el ejercicio de tales competencias inciden indirectamente en competencias desarrolladas por los Estados, no debe incluirse como un supuesto contenido en el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Una interpretación en contrario, llevaría a sostener que la reforma legislativa en materias como la presupuestaria cuya incidencia indirecta es de claro interés estadal o en materia de tránsito terrestre, deban ser necesariamente abordadas mediante el procedimiento contenido en el artículo 206 de la Constitución, desconociendo que existen un considerable número de supuestos, en los cuales se trata en realidad de una legislación especial o general que desborda el interés particular de los Estados en la materia.
No niega esta Sala, que deberá atenderse a cada caso a los fines de determinar si la elaboración de una determinada regulación de rango legal debe cumplir con el artículo 206 de la Constitución; sin embargo, dado que es una característica común al desarrollo de competencias y actividades de interés general, que éstos siempre afectarán en algún grado a una parte determinada o determinable de algunos entes político territoriales o de éstos en su totalidad, no puede pretenderse una interpretación tan amplia de la referida norma constitucional, que desconozca o vacíe de contenido el procedimiento ordinario para la formación de las leyes, el cual garantiza igualmente los intereses generales de la sociedad conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, más aún cuando en el presente caso tal reforma es consecuencia de una interpretación vinculante de esta Sala mediante la cual se concluyó claramente que “de oficio y por razones de orden público constitucional, (…) el contenido de la presente decisión debe generar una necesaria revisión y modificación del ordenamiento jurídico legal vigente” (Cfr. Sentencia N° 565/08), por lo que se desestima la denuncia formulada, y así se declara.
Respecto a la inconstitucionalidad del articulado que se incorporó a la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 del 17 de marzo de 2009, la misma se circunscribió a los siguientes artículos:
Artículo 9. La competencia del Poder Público en materia portuaria comprende el régimen de los puertos y su infraestructura; la regulación, formulación y seguimiento de políticas en materia de puertos y construcciones de tipo portuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y mantenimiento de la infraestructura portuaria; los estudios y proyectos de desarrollo, construcción, modernización y el mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo portuario, conservación, administración, aprovechamiento y defensa de los puertos, así como la posibilidad de intervención.
El Ejecutivo Nacional a través del órgano con competencia en la materia, tendrá la potestad de revertir, por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la administración de la actividad portuaria.
Artículo 17. La coordinación entre los distintos niveles del Poder Público en el ejercicio de las competencias en materia portuaria, se desarrollará bajo la rectoría y lineamientos del Ejecutivo Nacional; así como en los términos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
4. Garantizar el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales, en particular, las referidas al ambiente y la seguridad, que tengan incidencia en materia portuaria.
5. Representar a la República en los eventos de carácter nacional e internacional relacionados con los puertos y la actividad portuaria.
6. Mantener información actualizada sobre los puertos y construcciones de tipo portuario que conforman el Sistema Portuario Nacional.
7. Elaborar informes periódicos sobre evaluación del sistema portuario y la formulación de recomendaciones y proposiciones para su corrección y mejoramiento.
8. Otorgar las concesiones de funcionamiento, habilitaciones y autorizaciones establecidas en el Capítulo III de este Título.
9. Imponer las sanciones establecidas en esta Ley.
10. Supervisar la actividad de los entes públicos o privados, a quienes les hayan sido otorgadas concesiones, habilitaciones o autorizaciones para la construcción, operación, administración y mantenimiento de puertos o cualquier otra construcción de tipo portuario.
13. Elaborar, consolidar y procesar los parámetros en materia de estadísticas portuarias y difundirlas de acuerdo con lo establecido en la Ley de la Función Pública de Estadística.
15. Promover la formación y capacitación del personal portuario con el propósito de que las administraciones portuarias y las empresas de servicios portuarios cuenten con el personal calificado para la prestación eficiente de sus servicios.
16. Podrá iniciar y proseguir los procedimientos de intervención sobre los puertos y construcciones portuarias de administración estadal. El Reglamento de esta Ley establecerá el procedimiento a seguir en caso de intervención.
Los estados, bajo la rectoría y lineamientos establecidos por el Ejecutivo Nacional, ejercerán esta competencia de conformidad con esta Ley y con lo que dispongan las leyes sancionadas por los respectivos Consejos Legislativos Estadales, debiendo constituir un ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación.
Artículo 46. El Ejecutivo Nacional podrá revertir por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias establecidas en los artículos anteriores, conforme a las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico y el instrumento que dio origen a la transferencia
Ahora bien, para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de las normas transcritas, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que “la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que G.d.E. (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y S.R. por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
De la simple lectura de los artículos parcialmente transcritos, y sobre la base de las anteriores consideraciones se evidencia que el legislador incorporó las consideraciones vinculantes contenidas en la sentencia N° 565/08, la cual estableció lo siguiente:
es posible que (i) la correspondiente competencia en materia de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial no la ejerzan los Estados, (ii) la ejercen parcialmente o, (iii) a pesar de haber sido transferidas el servicio prestado es deficiente o inexistente.
e.- Las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales), son bienes y servicios que en caso de haber sido transferidos a los Estados (descentralización funcional) pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también revertidos, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República, conforme al ordenamiento jurídico vigente
En función de ello, cabe destacar que la Ley acogió la perspectiva de la Sala en relación a que la Administración en ejercicio de la potestad de coordinación pueda asumir directamente la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en aras de mantener a buen resguardo los derechos de los usuarios a la prestación de un servicio público en condiciones de calidad, ya que, en virtud del carácter obligatorio en la prestación de éste, no puede el Estado permitir el cese funcional en la prestación del mismo -vgr. Servicio de salud, agua, electricidad o transporte-.
En tal sentido, se debe reiterar que la “Constitución es un conjunto sistemático de principios y normas racionalmente entrelazados, informadas por una filosofía política determinada, según la cual se organizan los Poderes Públicos, se atribuyen competencias a los órganos del Estado y se fijan las metas de su actuación. Ello así, ninguno de sus preceptos debe considerarse de manera aislada, ni superfluamente ni independiente de lo demás, ya que su sentido y alcance se encuentra conectado con los restantes preceptos constitucionales. De este modo, la interpretación sistemática de la Constitución obliga a entender sus normas en armonía, sin magnificar el sentido de algunos preceptos, ni minimizar el de otros, con el propósito de compatibilizarlos positivamente para garantizar su homogeneidad, cohesión y coherencia (…)” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.613/04).
En ese orden, a juicio de esta Sala la determinación de los principios constitucionales, no puede concebirse únicamente, como la consecuencia obtenida tras un análisis que comporte necesariamente abstracciones y generalizaciones de normas expresas, sino como el conjunto de valores, núcleo de los preceptos y criterios de valoración que “constituyendo el fundamento del orden jurídico tienen una función genética respecto a las normas singulares” -Cfr. Betti, Emilio. Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 288-, no sólo bajo un aspecto dogmático, como criterios que fundamentan las decisiones constituyentes, en la medida que el Texto Fundamental se halla por ellos informado, sino que también se erigen en su aspecto dinámico, como exigencias de política legislativa y judicial, que además de constituirse en directrices para la interpretación respecto de casos dudosos o tendencias y orientaciones a seguir en el progreso de la interpretación normativa, pueden y deben determinarse en cada caso, por ser igualmente objeto de la garantía a una tutela judicial efectiva.
En tal sentido, considera la Sala que las normas impugnadas tienen un sustrato fundamentalmente económico, dado que el ámbito de la materia portuaria comprende, entre otros elementos, el régimen de los puertos y su infraestructura; la regulación, formulación y seguimiento de políticas en materia de puertos y construcciones de tipo portuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y mantenimiento de la infraestructura portuaria; los estudios y proyectos de desarrollo, construcción, modernización y el mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo portuario, todo lo cual se concreta en la eficaz prestación del servicio, que se traduce en un mayor y más eficiente desarrollo de la actividad económica vinculada tanto con la exportación como a la importación.
En ese orden de ideas, esta Sala en sentencia N° 1.444/08 ha afirmado que la estructura argumentativa de una sentencia que declara la inconstitucionalidad de medidas en materia económica, debe ser un “(…) discurso de gran estrictez racional, incomparablemente más riguroso que el exigido al legislador para justificar la legalidad de la restricción (…)”, ello debido a que siendo en economía imposible verificar con certeza, la viabilidad de hipótesis normativas generadas en modelos controlados, basta para el legislador acreditar que el medio elegido tiene una relación con el fin propuesto; así, la arbitrariedad quedaría descartada si se evidencia que con la restricción es posible (presunción) el logro del fin propuesto. En consecuencia, para que el juez pueda declarar la inconstitucionalidad de este tipo de normas se debe demostrar que el medio elegido es arbitrario, ya porque no tiene relación con el fin propuesto o porque su incidencia en la esfera de derechos y garantías de la sociedad afecta el núcleo esencial de los mismos vaciándolos de contenido -Vid. Bianchi, A.B.C. de la Constitucionalidad, t.I, 2 Ed., Abaco, Buenos Aires, p. 263 y Bakmas, Iván. Los Contratos y las Leyes de Orden Público, AdHoc, Buenos Aires, 2006, p. 125-.
Así, la Sala reitera que en su labor jurisdiccional no puede asumir una interpretación que comporte un desconocimiento de las consecuencias de adoptar un criterio restrictivo de las instituciones constitucionales, que limiten injustificadamente el desarrollo normativo y la actividad que se produce en ejecución de aquella, especialmente en materia económica en la cual la realidad que se pretende regular es esencialmente de naturaleza mutable, lo que en consecuencia exige una mayor amplitud en la concepción de los principios que ordenan el ordenamiento jurídico. Esto ha permitido afirmar a autores como Postner que “el juez y, por ende los abogados no pueden olvidarse del futuro. La decisión legal será un precedente que influya sobre la decisión de casos futuros. Por lo tanto, el juez debe considerar el impacto probable de fallos alternativos sobre el comportamiento futuro de la gente que realiza actividades que pueden originar la clase de accidentes que está conociendo (….). Por lo tanto, una vez que se expande el marco de referencia más allá de las partes inmediatas del caso, la justicia y equidad asumen significados más amplios de lo que es simplemente justo y equitativo entre este demandante y demandado. El problema se convierte en la determinación de lo que sea justo y equitativo para una clase de actividades, y no puede resolverse sensatamente sin tener en consideración el efecto futuro de las reglas alternativas sobre la frecuencia de los accidentes y el costo de las precauciones. Después de todo la perspectiva ex ante no es ajena al proceso legal” -Cfr. Postner, R.A.A.E.d.D.. Fondo de Cultura Económica, México 2007, p. 59-.
Por ello, el Estado no debe restringirse a la prestación obligatoria en determinadas condiciones excepcionales de un servicio público, sino también puede y debe asumir medidas extraordinarias para mantener operacionales los sistemas de diversos sectores económicos, más aún cuando constituye un hecho notorio las ominosas consecuencias que al sistema económico nacional, generan la paralización de sectores vitales, tal como se evidencio en el “shock negativo sobre PIB total, y en especial el PIB no petrolero, consecuencia del ‘paro general’ por la crisis política y social de finales del año 2002 que produjo un shock negativo en la economía” (Cfr. Brianto, Maylix. Mercado de Capitales y Crecimiento Económico, caso: Venezuela. Serie Documentos de Trabajo Gerencia de Investigaciones Económicas. Versión Junio 2010, consultado en la página web el 3/12/13: http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/Docu111.pdf).
Se reitera entonces, que si la legislación base otorga las competencias a un determinado órgano o ente público para la intervención y asunción de competencias, corresponde a dicho órgano el ejercicio de dicha potestad, pero cuando la legislación no faculta a los órganos de policía correspondientes, para incidir en ese grado en la prestación de un servicio público, corresponde al Ejecutivo Nacional por órgano del Presidente de la República en C.d.M., decretar la intervención para asumir la prestación de servicios y bienes de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en aquellos casos que a pesar de haber sido transferidas esas competencias, la prestación del servicio o bien por parte de los Estados es deficiente o inexistente, sobre la base de los artículos 236 y 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; pero además que independientemente de los medios o actos mediante el cual se realizaron las trasferencias de tales competencias -y bienes- descritos en el artículo 164.10 de la Constitución, tales como las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales), son bienes y servicios que en caso de haber sido transferidos a los Estados (descentralización funcional) pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también revertidos, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República, conforme al ordenamiento jurídico vigente, por lo que se desestiman las denuncias planteadas. Así se declara.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala se declara sin lugar el presente recurso de nulidad.
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR, el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el ciudadano L.P.M., actuando en su condición de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, ya identificado, contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 del 17 de marzo de 2009.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de febrero de dos mil catorce (2014). Años: 203° de la Independencia y 155° de la Federación.
Exp. Nº AA50-T-2009-0737
Decisión nº 0054-09 de Tribunal Duodécimo de Control de Zulia (Extensión Maracaibo), de 14 de Enero de 2009

References: artículo 140
 artículo 206
 artículo 164
 artículo 11
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 156
 artículo 156
 artículo 164
 artículo 137
 artículo 164
 artículo 156
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 42
 artículo 164
 artículo 11
in fine
 artículo 9
 artículo 24
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 9
 artículo 46
 artículo 164
 artículo 46
 artículo 157
 artículo 42
 artículo 137
 artículo 4
 artículo 164
 resolución 
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 164
 artículo 134
 artículo 4
 artículo 159
 artículo 156
 artículo 164
 artículo 165
 artículo 165
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 156
 artículo 164
 artículo 156
 artículo 206
 artículo 164
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 211
 artículo 206
 artículo 164
 artículo 140
 artículo 164
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 4
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 206
 artículo 206

Artículo 9

Artículo 17

Artículo 46
 artículo 164

Decisión nº