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Timestamp: 2020-08-12 00:37:01+00:00

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BVerwG, 2 C 11.04: Recht des Beamten, Verordnung, Eisenbahn, Gesellschaft
Urteil des BVerwG vom 03.03.2005, 2 C 11.04
Aktenzeichen: 2 C 11.04
Recht des Beamten, Verordnung, Eisenbahn, Gesellschaft
BVerwG 2 C 11.04 Verkündet VGH 1 UE 2127/03 am 3. März 2005 Schütz Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e , G r o e p p e r und Dr. B a y e r
Die Kläger sind Bundesbeamte der Besoldungsgruppen A 9 (Kläger zu 1 - 5) bzw.
A 8 (Kläger zu 6) im Dienste des Bundeseisenbahnvermögens und der für den Nahverkehr zuständigen Beigeladenen zur Dienstleistung zugewiesen. Sie üben ihren
Dienst als Lokomotivführer in S-Bahnen des Nahverkehrs des Rhein-Main-Verkehrsverbundes auf den Linien S8 und S9 aus.
Unter dem 15. August 2001 erließ die Beigeladene eine "Qualitätsmanagement-Arbeitsanweisung Grobreinigung der Fahrgasträume in den Zügen der S-Bahnstrecken
S8 und S9". Die Anweisung lautet auszugsweise:
Mit dieser Qualitätsmanagement-Arbeitsanweisung (QMA) wird das Ziel verfolgt, unseren Kunden saubere und aufgeräumte Nahverkehrszüge anzubieten. …
Verschließen Sie Bereiche mit unzumutbarer Grobverschmutzung (Erbrochenes, Fäkalien usw.), die Sie selbst nicht beseitigen können, und melden diese an den S-Bahn-Dispo bei der TP über Zugfunk …
Gegen diese Anweisung haben die Kläger nach erfolglosem Vorverfahren Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat sie abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die
Beklagte verurteilt, den Nichtvollzug der Arbeitsanweisung zu gewährleisten. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Arbeitsanweisung sei rechtswidrig. Die Kläger könnten nicht verpflichtet werden,
gegen ihren Willen Grobreinigungsarbeiten in den von ihnen geführten S-Bahnzügen
auszuführen. Zwar müsse ein Beamter Änderungen seines dienstlichen Aufgabenbereichs hinnehmen, jedoch nur nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne. Ihm dürfe deshalb ohne sein Einverständnis - von eng begrenzten Ausnahmen
wie Not- oder Katastrophenfällen abgesehen - grundsätzlich keine Tätigkeit zugewiesen werden, die, gemessen an seinem statusrechtlichen Amt, seiner Laufbahn
und seiner Ausbildung, unterwertig sei. Soweit überhaupt zulässig, müsse die Übertragung unterwertiger Tätigkeit zeitlich begrenzt und erforderlich sein, um eine andernfalls zu befürchtende Störung der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung
zu verhindern. Die Grobreinigung der S-Bahnzüge sei mit den das abstrakt funktionelle Amt eines Lokomotivführers prägenden Aufgaben weder unmittelbar noch mittelbar eng verbunden. Sie sei vielmehr amtsfremd und habe mit dem, was das Amt
eines Lokomotivführers kennzeichne, nichts zu tun. Die Reinigungsarbeiten seien
den Klägern auch nicht lediglich vorübergehend zur Abwendung einer Notlage, sondern dauernd übertragen; für sie könne anderweitig Vorsorge getroffen werden. Dies
gelte auch dann, wenn die Arbeiten nur selten erledigt werden müssten und jeweils
nicht mehr als 20 bis 25 Minuten in Anspruch nähmen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt die
Auffassung der Revisionsführer.
1. Neben der Revision der Beklagten ist auch die Revision der erst durch den Zulassungsbeschluss des Senats vom 10. März 2004 - BVerwG 2 B 66.03 - beigeladenen
DB Regio AG zulässig, weil sie durch die Entscheidung des Berufungsgerichts materiell beschwert ist. Die Berufungsentscheidung verpflichtet zwar nur die Beklagte,
"den Nichtvollzug der Qualitätsmanagement-Arbeitsanweisung der DB Regio AG
vom 15. August 2001 hinsichtlich der Grobreinigungsarbeiten der Fahrgasträume …
zu gewährleisten". Sie betrifft damit jedoch unmittelbar eine von der Beigeladenen
erlassene Arbeitsanweisung und greift damit in ihr Direktionsrecht ein.
2. Die Arbeitsanweisung ist materiell rechtswidrig. Sie greift in unzulässiger Weise in
die Rechtsstellung der Kläger ein, die die Beklagte und die Beigeladene gemäß
Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 2 § 12 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378 - ENeuOG) zu
wahren haben.
a) Mit der genannten Bestimmung des Grundgesetzes ist eine verfassungsrechtliche
Grundlage geschaffen worden, Beamte bei einem privatrechtlich verfassten Unternehmen zu beschäftigen. Ungeachtet ihrer Zuweisung zur Beigeladenen sind die
Kläger Beamte der Beklagten geblieben; ihr Status ist unverändert (vgl. Urteile vom
11. Februar 1999 - BVerwG 2 C 28.98 - BVerwGE 108, 274 <276> und vom 27. Februar 2003 - BVerwG 2 C 3.02 - Buchholz 11 Art. 143 a GG Nr. 4). Die Beigeladene ist
als Tochterunternehmen der Beklagten jedoch befugt, das dienstrechtliche Weisungsrecht gegenüber den Klägern im eigenen Namen auszuüben. Die Kläger haben
ihre beamtenrechtlich geschuldete Dienstleistungspflicht der Beigeladenen gegenüber zu erfüllen und unterliegen deren dienstlichen Weisungen (Art. 2 § 12 Abs. 4
Satz 2 i.V.m. § 23 ENeuOG).
b) Zutreffend ist das Berufungsgericht in materiellrechtlicher Hinsicht von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgegangen, dass der Beamte einen Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen und abstrakt-funktionellen Sinne entsprechenden Amtes im konkret-funktionellen Sinne, d.h.
eines "amtsgemäßen" Aufgabenbereichs hat (vgl. Urteile vom 11. Juli 1975
- BVerwG 6 C 44.72 - BVerwGE 49, 64 <67 f.> = Buchholz 230 § 130 BRRG Nr. 1,
vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 <150> = Buchholz 232
§ 26 BBG Nr. 20, vom 24. Januar 1991 - BVerwG 2 C 16.88 - BVerwGE 87, 310
<315> = Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 8, vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C
41.89 - BVerwGE 89, 199 <200> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 34 und vom 27. Februar 1992 - BVerwG 2 C 45.89 - Buchholz 237.8 § 56 RhPLBG Nr. 1).
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob dieser Grundsatz im Bereich der Eisenbahnverwaltung zu den verfassungsrechtlich geschützten hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört. Bereits nach § 20 Abs. 2 der
Personalordnung, die 1930 auf der Grundlage des § 19 des Reichsbahngesetzes von
1924 in der damals geltenden Fassung erlassen worden war, blieb die Befugnis der
Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft unberührt, "den Beamten aus wirtschaftlichen
Gründen auf einem anderen Dienstposten von geringerer Bewertung unter Belassung seiner Dienstbezeichnung und seines Diensteinkommens zu verwenden",
wobei "diese Verwendung … in der Regel nicht dauernd sein" durfte (vgl. Urteil vom
12. Juni 1979 - BVerwG 2 C 14.78 - ZBR 1979, 306). Zu den hergebrachten Grund-
sätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört jedenfalls nicht das
Recht des Beamten auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen konkret-funktionellen Amtes. Der Beamte muss vielmehr eine Änderung
seines dienstlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen (vgl. Urteil vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 - a.a.O.
m.w.N.; Urteil vom 23. September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - IÖD 2005, 57; zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen).
c) Der Inhalt des dem Beamten durch Ernennung übertragenen statusrechtlichen
Amtes und damit die Antwort auf die Frage, welche Tätigkeit amtsangemessen ist,
ergibt sich zum einen aus § 18 BBesG. Diese Vorschrift besagt, dass die Funktionen
der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen und dass die Ämter nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen sind. Zum anderen ergibt er sich aus den einschlägigen Fachgesetzen, den Laufbahnordnungen sowie ergänzend aus dem Haushaltsrecht durch die
Einrichtung von Planstellen (Urteil vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 41.89 -
a.a.O.). Auch traditionelle Leitbilder können zur inhaltlichen Konkretisierung beitragen. Die rechtliche Bewertung der Dienstposten, d.h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe, liegt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts in der organisatorischen
Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn (stRspr; vgl. z.B. Urteil vom 28. November 1991
- BVerwG 2 C 7.89 - Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 9 11> mit zahlreichen
Nachweisen; Urteil vom 23. Mai 2002 - BVerwG 2 A 5.01 - Buchholz 240 § 18 BBesG
Nr. 27). Mit dem statusrechtlichen Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten
Besoldungsgruppe in Relation zu anderen Ämtern sowie der laufbahnrechtlichen
Einordnung werden abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung und
damit die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht (Urteil vom 1. Juni 1995
- BVerwG 2 C 20.94 - BVerwGE 98, 334 <338> m.w.N.).
Im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Arbeitsanweisung galt für die Kläger die
Verordnung über die Laufbahnen der Beamten beim Bundeseisenbahnvermögen
vom 2. Februar 1994 (BGBl I S. 193). § 1 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 dieser
Verordnung verwies auf die Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung in der Fas-
sung der Verordnung vom 12. Mai 1993 (BGBl I S. 701), soweit sich aus der Verordnung selbst nichts anderes ergab. Für die Laufbahn der Lokomotivführer enthielt die
Verordnung keine abweichenden Vorschriften. Demgemäß galt für die Kläger § 19
BLV, der die allgemeinen Einstellungsvoraussetzungen des mittleren Dienstes beschreibt, dem die Kläger angehören; dies galt gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 BLV auch,
soweit Laufbahnen besonderer Fachrichtungen eingerichtet waren. Die Einstellungsvoraussetzungen nach § 19 BLV umfassen keine Tätigkeiten oder Fähigkeiten, die
ohne Vorkenntnisse ausgeübt werden können.
An die Stelle der genannten Laufbahnverordnung ist mit Wirkung vom 10. November
2004 die Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten beim Bundeseisenbahnvermögen vom 28. Oktober 2004 (BGBl I S. 2703) getreten. Sie bestimmt in § 10 Abs. 3 Satz 1, dass die Beamtinnen und Beamten der Laufbahn der
Lokomotivführer und Lokomotivführerinnen in der Regel folgende Funktionen wahrnehmen:
1. Führen von Triebfahrzeugen im Zugfahr- und Rangierdienst, Lokrangierdienst, 2. Steuerung des Einsatzes der Triebfahrzeuge und des Lokpersonals und 3. Abnahme-, Versuchs- und Ausbildungsdienst.
Nach Satz 2 können nach entsprechender Verwendungsfortbildung auch andere
Funktionen übertragen werden, soweit diese im Funktionszusammenhang stehen
oder sonst dem mittleren Dienst zugeordnet werden können.
Die Eisenbahn-Laufbahnverordnung 2004 ist auf die Kläger anwendbar. Sie stellt
inhaltlich gegenüber der bisher geltenden Verordnung keine Neuregelung dar, sondern fasst deskriptiv zusammen, was schon bisher geltendes Recht war. Sie enthält
eine Funktionsbeschreibung, die der herkömmlichen Verwendung in Ämtern entspricht, die den Lokomotivführern vorbehalten sind.
Die Eisenbahn-Laufbahnverordnungen sind in beiden Fassungen mit höherrangigem
Recht vereinbar. Sie beruhen auf Art. 1 § 7 Abs. 4 Nr. 1 (und Abs. 5) ENeuOG. Nach
dieser Bestimmung ist das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, im Einvernehmen mit anderen Ministerien nach Maßgabe des § 15 BBG die Laufbahnen beim
Bundeseisenbahnvermögen selbständig zu gestalten und Ausnahmeregelungen zu
treffen sowie für die zugewiesenen Beamten besondere Arbeitszeitvorschriften zu erlassen und dabei von § 72 BBG abweichende Regelungen über die Vergütung von
Mehrarbeit und über die Verpflichtung des Beamten zu treffen, über die regelmäßige
wöchentliche Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun.
Fachgesetzlich hat der Bundesgesetzgeber in Art. 1 § 11 ENeuOG bestimmt, dass
ein Beamter vorübergehend auf einem anderen Dienstposten von geringerer Bewertung unter Belassung seiner Amtsbezeichnung und seiner Dienstbezüge verwendet
werden kann, wenn dienstliche Gründe beim Bundeseisenbahnvermögen oder
dienstliche oder betriebliche Gründe bei einer Gesellschaft, der der Beamte zugewiesen ist, es erfordern. Nach Satz 2 der Vorschrift sind dienstliche Gründe solche,
die sich aus Änderungen der Organisation des Bundeseisenbahnvermögens oder der
Gesellschaft ergeben.
d) Aus den genannten Vorschriften ergibt sich, dass den als Zugführer eingesetzten
Klägern die Grobreinigung der von ihnen geführten Züge nicht als ständige Tätigkeit
übertragen werden kann. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Grobreinigung nur einen
kleinen Teil der Dienstzeit in Anspruch nimmt; der hierauf bezogenen Aufklärungsrüge der Beklagten ist deshalb nicht nachzugehen. Derartige quantitative Erwägungen
greifen nur Platz, soweit es sich um Tätigkeiten handelt, die mit den amtsgemäßen
Aufgaben unmittelbar oder doch sehr eng verbunden sind (vgl. Urteil vom 29. April
1982 - BVerwG 2 C 26.80 - BVerwGE 65, 253 <257>). Nur soweit eine derartige
Verbindung besteht, ist der Beamte verpflichtet, in geringem Umfange auch solche
Tätigkeiten auszuüben, die der Wertigkeit seines Amtes nicht entsprechen. Dabei ist
nicht entscheidend, ob die Tätigkeit im umgangssprachlichen Sinne als "unterwertig"
anzusehen ist; es kommt vielmehr darauf an, ob sie generell einer niedriger bewerteten Laufbahn oder Laufbahngruppe zugeordnet werden kann. Die Grobreinigung der
Züge steht mit der eigentlichen Funktion des Lokomotivführers in keinem unmittelbaren oder doch sehr engen Zusammenhang. Sie ist vielmehr von seinen in § 10 Abs. 3
der Eisenbahn-Laufbahnverordnung 2004 beschriebenen Aufgaben und Funktionen
abtrennbar. Der erforderliche unmittelbare oder doch sehr enge Bezug zur
Hauptfunktion wird auch nicht dadurch hergestellt, dass die von der Beigeladenen
betriebenen S-Bahnen im Nahverkehr nur mit den Lokomotivführern besetzt sind und
dass es kaufmännisch sinnvoll sein mag, diese während der betriebstechnisch
unvermeidbaren Stehzeiten der Züge nicht unbeschäftigt zu lassen.
3. Etwas anderes ergibt sich nicht aus Art. 1 § 12 Abs. 2 ENeuOG. Nach dieser Bestimmung findet § 18 BBesG mit der Maßgabe Anwendung, dass gleichwertige Tätigkeiten bei der Deutschen Bahn AG als amtsgemäße Funktionen gelten. Die Vorschrift zieht die Konsequenz aus der Tatsache, dass die der Beklagten und ihren
Tochtergesellschaften, darunter der Beigeladenen, zugewiesenen Beamten nach der
Privatisierung der Eisenbahn nicht länger hoheitliche oder staatswichtige Aufgaben
im Sinne des § 4 BBG wahrnehmen und dass deshalb ihre Tätigkeit auch nicht mehr
als Funktion eines übertragenen Amtes gewertet werden kann. Die in § 18 BBesG
verwendeten Begriffe der Ämter und ihrer Wertigkeit bedürfen daher für den Bereich
der privatisierten Bahn einer Anpassung an die Gegebenheiten eines nicht mehr hoheitlichen Dienstes. Art. 1 § 12 Abs. 2 ENeuOG leistet diese Aufgabe, indem er fingiert, dass eine Tätigkeit bei der Deutschen Bahn AG, die mit einer Tätigkeit gleichwertig ist, die ein Beamter bisher hoheitlich erfüllt hat, zugleich als amtsgemäße
Funktion gilt. Die Gleichwertigkeit der nicht mehr hoheitlichen Tätigkeit ergibt sich
also aus einem Funktionsvergleich mit der ehemals hoheitlichen Tätigkeit. Ergibt
dieser Vergleich, dass die Funktionen nicht gleichwertig sind, so steht zugleich fest,
dass die dem zugewiesenen Beamten übertragene Tätigkeit nicht als amtsgemäße
Funktion im Sinne des § 18 BBesG gilt.
Zu Unrecht leitet die Beigeladene aus dieser Bestimmung die Befugnis ab, die Tätigkeit eines zugewiesenen Beamten inhaltlich umzugestalten oder durch "funktionsfremde" Elemente anzureichern, soweit dies nicht durch Art. 1 § 11 ENeuOG ausdrücklich zugelassen ist. Diese Bestimmung setzt jedoch einer solchen Neubestimmung enge Grenzen, indem sie die Zuweisung einer Tätigkeit von geringerer Bewertung zeitlich begrenzt und von dienstlichen Gründen abhängig macht, die sich aus
der Änderung der Organisation des Bundeseisenbahnvermögens oder der Gesellschaft ergeben. Zu einer hiervon abweichenden Bestimmung des bisherigen Amtsinhalts wären Beklagte und Beigeladene schon deshalb nicht befugt, weil sie verfassungsrechtlich und einfachgesetzlich verpflichtet sind, die Rechtsstellung der zugewiesenen Beamten zu wahren (Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG; Art. 2 § 12 Abs. 4
Satz 1 ENeuOG). Diese Bestimmungen hindern die Beklagte und die Beigeladene
zwar nicht daran, die Aufgabenzuweisung nach Maßgabe des Art. 1 § 11 ENeuOG
vorübergehend zu modifizieren, wohl aber daran, derartige Veränderungen mit Dauerwirkung anzuordnen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 24 000 € festgesetzt.
GG Art. 33 Abs. 5, Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 BBesG § 18 BBG §§ 4, 15 ENeuOG Art. 1 §§ 11, 12 Abs. 2, Art. 2 § 12 Abs. 4 BLV §§ 19, 35 Abs. 2 Eisenbahn-Laufbahnverordnung (ELV) 1994 § 1 Eisenbahn-Laufbahnverordnung (ELV) 2004 § 10 Abs. 3
Amt im abstrakt-funktionalen Sinne; Amt im statusrechtlichen Sinne; amtsangemessene Tätigkeit; amtsgemäßer Aufgabenbereich; Arbeitsanweisung; amtsfremde Tätigkeit; Aufgabenbereich; Aufgabenzuweisung; Ausbildung; DB Regio AG; Deutsches Eisenbahnvermögen; Dienstposten; gleichwertige Tätigkeit; Grobreinigung; Laufbahn; Lokomotivführer; Privatisierung der Eisenbahn; Statusamt; unterwertige Tätigkeit; Wahrung der Rechtsstellung; Weisungsrecht; Wertigkeit des Amtes; Zugführer.
Urteil des 2. Senats vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 11.04
I VG Frankfurt a.M. vom 28.10.2002 - Az.: VG 9 E 2444/02 (V) - II. VGH Kassel vom 01.10.2003 - Az.: VGH 1 UE 2127/03 -
2 C 11.04
Recht des Beamten, Verordnung, Eisenbahn, Gesellschaft, Eng, Beamter, Privatisierung, Anweisung, Übertragung, Organisation

References: Art. 143
 Art. 2
 § 12
 Art. 143
 § 12
 § 23
 § 130

§ 26
 § 28
 § 26
 § 56
 § 20
 § 19
 Art. 33
 § 18
 § 28
 § 18
 § 1
 § 19
 § 35
 § 19
 § 10
 Art. 1
 § 7
 § 15
 § 72
 Art. 1
 § 11
 § 10
 Art. 1
 § 12
 § 18
 § 4
 § 18
 Art. 1
 § 12
 § 18
 Art. 1
 § 11
 Art. 2
 § 12
 Art. 1
 § 11
 Art. 33
 Art. 143
 § 18
 Art. 1
 Art. 2
 § 12
 § 1
 § 10