Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-554-de-julio-25-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423929f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-19 21:30:15+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-554 DE JULIO 25 DE 2007
SENTENCIA C-554 DE 25 DE JULIO DE 2007
CONTENIDO:PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN MATERIA AMBIENTAL. SE DECLARA INEXEQUIBLE Y EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 63 DE LA LEY 99 DE 1993
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, INTERVINIENTES EN EL DERECHO AMBIENTAL, ESTADO UNITARIO
Sentencia C-554 de julio 25 de 2007
Sentencia C-554 de 2007
Ref.: expediente D-6677
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 63 (parcial) de la Ley 99 de 1993.
Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mil siete.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Angélica María Barrera Osorio presentó demanda contra el artículo 63 (parcial) de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
A continuación se transcribe la disposición demandada, con base en su publicación en el Diario Oficial Nº 41.146 de 22 de diciembre de 1993, en la cual se resaltan las expresiones acusadas:
ART. 63.—Principios normativos generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Los actos administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente.
La demandante considera que la disposición impugnada vulnera los artículos 1º, 79, 80, 150, numeral 7º, y 287 de la Constitución Política, con los siguientes argumentos:
Señala que si se realiza un análisis sistemático, con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, los actos administrativos por los cuales se da aplicación al principio de rigor subsidiario, serían apelables ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las corporaciones autónomas regionales y los departamentos, según hayan sido expedidos por una u otra entidad dentro de la “jerarquía” del Sistema Nacional Ambiental, SINA.
Sostiene que teniendo en cuenta que el recurso de apelación se surte ante el superior jerárquico conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, el aparte demandado desconoce la autonomía constitucional de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, toda vez que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no ejerce relación de jerarquía alguna respecto de las corporaciones autónomas regionales, ni estas sobre los departamentos, ni tampoco existe tal relación jerárquica de los departamentos sobre los municipios y distritos, dado el régimen de autonomía que a cada uno de estos entes ha otorgado la Constitución Política.
Afirma que la declaratoria de inexequibilidad solicitada no propiciaría la arbitrariedad en el manejo de los recursos naturales, porque el nivel superior, en virtud del principio de subsidiariedad previsto en el artículo 288 de la Constitución, siempre podrá intervenir en la protección del medio ambiente, cuando la decisión del orden inferior haya resultado ineficaz para la atención de la problemática ambiental. Añade que las decisiones que la autoridad ambiental adopte en ejercicio de su autonomía pueden atacarse ante la jurisdicción contencioso administrativa y que así mismo la participación ciudadana estará garantizada mediante el ejercicio de las acciones populares.
Arguye que la constitucionalidad que la Corte Constitucional ha predicado del principio de rigor subsidiario no implica la del procedimiento para su aplicación y su apelación, en cuanto estos limitan la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales y se constituyen en un obstáculo insalvable para que las mismas cumplan sus funciones.
iii) En tercer lugar, analiza la concordancia con el artículo 51 de la misma Ley 99 de 1993, relativo a las licencias ambientales, que señala una de las expresiones demandadas, y plantea que ella desconoce las normas contenidas en los artículos 1º, 79 y 80 de la Constitución, toda vez que para cumplir el cometido de protección de los recursos naturales existen múltiples instrumentos de gestión ambiental, entre los cuales se encuentran las licencias ambientales, pero estas no son los únicos, en cuanto además existe la exigencia de permisos, autorizaciones, concesiones, registros, etc.
1. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Expresa que la Ley 99 de 1993 consagró un modelo de gestión ambiental conforme a la Constitución, descentralizado, democrático y participativo (art. 1º, num. 12) y que el mismo no significa la negación de instrumentos que aseguren una política ambiental integral, coherente y armónica.
Afirma que en dicho marco normativo deben considerarse las disposiciones del título IX de la Ley 99 de 1993, que trata de las funciones de las entidades territoriales y de la planificación ambiental, y específicamente los principios contemplados en el artículo 63 demandado.
Manifiesta que no pretende desconocer que el principio de rigor subsidiario limita el alcance de la autonomía de las entidades territoriales, al sujetar sus decisiones al control de las corporaciones autónomas regionales, y la de estas, al someterlas al control del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pero por ello no puede entenderse que dicho principio es inconstitucional.
Agrega que la mencionada limitación se encuentra plenamente justificada por la necesidad de proteger un interés que trasciende los límites de la competencia de las entidades de las cuales se predica tal autonomía, como es la preservación del medio ambiente en forma integral y coherente en el territorio nacional, lo cual solo es posible mediante una gestión enmarcada en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
2. Intervención del ciudadano Giovanni José Herrera Carrascal.
Expresa que la expresión “en concordancia con el artículo 51 de la presente ley” contenida en el inciso 4º del artículo 63 de la Ley 99 de 1993 es inconstitucional, en cuanto limita sin justificación constitucional válida la protección del derecho colectivo al medio ambiente sano, al referir el principio de rigor subsidiario únicamente al tema de las licencias ambientales.
3. Intervención del ciudadano Ricardo Gómez Pinto.
Por medio de escrito radicado el 20 de marzo de 2007, el ciudadano Ricardo Gómez Pinto, obrando en su propio nombre, solicitó a la Corte que declare inexequible la expresión demandada que contiene el inciso 5º del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, con los siguientes fundamentos:
Señala que en el ejercicio de su autonomía las entidades territoriales están sometidas a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, conforme a lo dispuesto en el artículo 288 superior, y que ello rige también en materia administrativa ambiental.
Mediante Concepto 4291 recibido el 20 de abril de 2007, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte que declare inexequible la expresión “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”, contenida en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, y declare exequible la expresión “en concordancia con el artículo 51 de la presente ley”, contenida en el mismo artículo, por los aspectos allí analizados, con los siguientes argumentos:
Sostiene que la Constitución Ecológica fue desarrollada por la Ley 99 de 1993, entre otras normas, la cual creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, reguló las corporaciones autónomas regionales, atribuyó funciones en materia ambiental a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas y sujetó el ejercicio de las funciones en tal materia por parte de las entidades territoriales a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario.
Manifiesta que para resolver los problemas jurídicos formulados en la demanda es necesario tener en cuenta que el constituyente de 1991 definió el Estado colombiano como una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales dentro de los límites de la Constitución y la ley. Agrega que las competencias asignadas a los competencias asignadas a los diferentes niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.
Dictamina que la apelación de los actos administrativos expedidos en virtud del principio de rigor subsidiario por las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales, ante la autoridad superior en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y la vigencia transitoria de dichos actos, hasta cuando el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial decida darles un carácter permanente, desconoce la autonomía de esas corporaciones y entidades, teniendo en cuenta que son actos que tienen por objeto proteger en forma más severa intereses ambientales del campo regional o local y no regulan intereses ambientales del ámbito nacional.
Por otra parte, en relación con la expresión demandada en virtud de la cual la aplicación del principio de rigor subsidiario debe hacerse en concordancia con el artículo 51 de la misma ley, expresa que este no se refiere solamente a las licencias ambientales, como se plantea en la demanda, sino también a los permisos, concesiones y autorizaciones, y que, según el texto del mismo artículo, en esos varios mecanismos de control ambiental deben acatarse las disposiciones expedidas por las entidades territoriales respectivas. En estas condiciones, el cargo formulado en el sentido de que la expresión acusada limita el campo de aplicación del principio de rigor subsidiario no tiene fundamento.
i) Si la apelación de los actos administrativos expedidos en virtud del principio de rigor subsidiario por las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales, ante la autoridad superior en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y la vigencia transitoria de dichos actos, hasta cuando el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial decida sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle carácter permanente, desconoce la autonomía otorgada a aquellas por la Constitución (arts. 150, num. 7º, y 287);
ii) Si al disponer la norma demandada que la aplicación del principio de rigor subsidiario deberá hacerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 51 de la misma ley limita el campo de dicha aplicación y quebranta las normas constitucionales sobre protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
La autonomía es un poder derivado de auterregulación, distinto de la soberanía, que es un poder originario, supremo e ilimitado, radicado en el pueblo y del cual emana el poder político (C. Pol., art. 3º).
Conforme a lo previsto en el artículo 286 de la Constitución, son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Agrega esta norma que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
El artículo 287 de la Constitución consagra que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la ley y que en tal virtud tendrán los siguientes derechos: i) gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y iv) participar en las rentas nacionales.
La jurisprudencia de esta corporación ha considerado que estos derechos constituyen el contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, implican un poder de dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben ser respetados por estas por ser esencial dicha institución en la estructura del Estado colombiano.
La armonización de tales principios corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, mediante el establecimiento de limitaciones recíprocas en la atribución de competencias a los distintos niveles territoriales, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contemplados en el artículo 288 de la Constitución, en la forma que establezca la ley.
“De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que para los asuntos de interés meramente local o regional deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia.
En ese esquema, para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P., art. 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador, y se complementa con las previsiones de los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución, conforme a los cuales corresponde a las entidades territoriales determinar la estructura de sus respectivas administraciones, creando las dependencias que se estimen necesarias y fijándoles las correlativas funciones” (1) .
4. Por otra parte, la Constitución Política otorgó una protección destacada al medio ambiente mediante varias disposiciones, entre las cuales pueden citarse las contenidas en los artículos 8º, 79, 80, 95 numeral 8º, 268, 277 ordinal 4º, 333, 334 y 366, que en conjunto conforman lo que la jurisprudencia y la doctrina han denominado una “Constitución ecológica”. En particular, consagró el deber del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8º), el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber de aquel de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines (art. 79). Así mismo, asignó al Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80).
Del mismo modo, dispuso que corresponde al Congreso de la República reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía (art. 150, num. 7º).
5. Dichas normas superiores de protección del medio ambiente han sido desarrolladas, entre otras normas, en la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictaron otras disposiciones.
Dicha ley previó que el citado ministerio será el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la misma ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (art. 2º).
En ella se atribuyó a ese ministerio la función de coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, que organizó la misma ley, el cual consiste en el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en ella , y que para todos los efectos tiene la siguiente jerarquía, en orden descendente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios (art. 4º).
En forma acorde con la naturaleza y el objeto de tales corporaciones, la ley mencionada estableció que a las mismas compete, entre otras funciones, la de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (art. 31, num. 2º).
Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del Estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido” (2) .
Así mismo, la Ley 99 de 1993, mediante el artículo 63 objeto de la presente demanda, dispuso que con el fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el mismo artículo.
En esta forma, la asignación de competencia a las corporaciones autónomas regionales y a las entidades territoriales será contraria a la Constitución si rebasa el límite regional o local respectivo, por ejemplo, si se atribuye a un municipio la regulación de una materia o la resolución de un asunto que concierne directamente no solo al mismo sino también a otros municipios o a un departamento. Así mismo, la regulación de una materia por parte del legislador será inconstitucional si desborda su naturaleza básica nacional e invade el campo propio de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, de modo que elimina o reduce sustancialmente el contenido de la autonomía de estas últimas. A este respecto ha expresado:
“10. En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (C.P., arts. 79 inc. 2º y 80). Así es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (C.P., art. 8º). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías judiciales (C.P., art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P., art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros (C.P., art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (C.P., art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales. Así, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (C.P., art. 268), y es función del Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (C.P., art. 277, ord. 4º).
11. Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente. Sin embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente (C.P., art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (C.P., art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena está encargada de la preservación del medio ambiente (C.P., art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente (C.P., art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (C.P., art. 330, ord. 5º).
Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la Sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que “si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (vgr., es predicable el concepto de un solo sistema de aguas).
17. Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (C.P., art. 1º). En ese orden de ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulación de alcance nacional o incluso internacional” (3) .
“En esa medida, conforme al criterio adoptado por esta corporación, las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, según sea el caso. Ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la razonabilidad de una limitación de la autonomía de una entidad, es necesario entrar a analizar específicamente la función limitada, que en el presente caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las corporaciones autónomas regionales. (...)” (4) .
7. La demandante considera que la apelación de los actos administrativos expedidos en virtud del principio de rigor subsidiario por las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales, ante la autoridad superior en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y la vigencia transitoria de dichos actos, hasta cuando el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial decida sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle carácter permanente, desconoce la autonomía otorgada a aquellas por la Constitución (arts. 150, num. 7º, y 287).
Así mismo, estima que al disponer la norma demandada que la aplicación del principio de rigor subsidiario deberá hacerse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 51 de la misma ley, limita el campo de dicha aplicación y quebranta las normas constitucionales sobre protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
8. El artículo 63 de la Ley 99 de 1993 parcialmente demandado establece que a fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el mismo artículo.
Conforme al principio de gradación normativa, las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables deberán respetar las normas expedidas y las políticas fijadas por autoridades de superior jerarquía o de mayor ámbito territorial de competencia.
9. Los apartes normativos demandados contemplan, por una parte, la apelación de los actos administrativos dictados por las entidades territoriales y las corporaciones autónomas regionales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA. Como se indicó en las consideraciones generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, para todos los efectos la jerarquía en dicho sistema deberá seguir el siguiente orden descendente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios.
Es oportuno señalar que, con base en una interpretación sistemática del ordenamiento legal, en concordancia con lo previsto en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la apelación de que trata la norma acusada solo procede contra los actos administrativos de contenido particular y concreto, y no contra los actos administrativos de contenido general o abstracto.
Con base en este reparto de competencias, es claro que las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales al dictar normas y adoptar decisiones deben acatar las normas y las decisiones de superior jerarquía, en primer lugar las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la ley, por exigirlo así en forma general la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico colombiano, como presupuesto de validez de las mismas, y exigirlo también en forma específica el componente jurídico del Sistema Nacional Ambiental (5) .
Este sometimiento a las normas y decisiones de superior jerarquía, que es primordial en un Estado social de derecho como el colombiano, se concreta en materia ambiental mediante el principio de gradación normativa contemplado en un aparte no demandado del mismo artículo 63 de la Ley 99 de 1993 en relación con el ejercicio de las funciones correspondientes por parte de las entidades territoriales.
Puede observarse que este principio es una expresión clara del principio superior de autonomía y guarda total concordancia con el principio de gradación normativa, en cuanto respeta la jerarquía de normas y decisiones, y solo tiene como efecto complementar o adicionar las normas y decisiones de superior jerarquía con normas y decisiones de las corporaciones autónomas regionales o de las entidades territoriales, en desarrollo de la gestión de sus propios intereses ambientales, lo cual es un elemento esencial del principio de autonomía. En este sentido cabe señalar que si se admitiera que las normas y decisiones de inferior jerarquía fueran más flexibles que las de superior jerarquía, el resultado sería que se desconocerían estas últimas, no obstante ser todas las normas ambientales de carácter imperativo por referirse al interés general (6) .
Por otra parte, es oportuno recordar que los actos administrativos que profieran las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales están sometidos al control de legalidad por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con la Constitución Política y el código respectivo, en cuyo ejercicio aquella puede suspender provisionalmente sus efectos (C. Pol., art. 238) mientras profiere la sentencia respectiva, así como también que la acción correspondiente podrá ser instaurada, entre otros sujetos, por las otras entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental, SINA.
Adicionalmente, cabe señalar que el ordenamiento colombiano consagra las acciones populares para la protección del medio ambiente, entre otros derechos e intereses colectivos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política y la regulación contenida en la Ley 472 de 1998 (7) .
En estas condiciones, desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA, limita el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior, y, por tanto, vulnera los artículos 150, numeral 7º, y 287 de la Constitución.
A este respecto se debe tener también en cuenta que la Constitución, además de consagrar en su artículo 287 el principio de autonomía de las entidades territoriales, atribuye competencias específicas a estas en materia ambiental, al disponer que a las asambleas departamentales corresponde expedir las disposiciones relacionadas con el ambiente (art. 300, num. 2º, modificado por el A. L. Nº 1/96, art. 2º), que corresponde a los concejos municipales dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio (art. 313, num. 9º), y que los consejos de los territorios indígenas tendrán la función de velar por la preservación de los recursos naturales (art. 330, num. 5º), las cuales también resultan vulneradas.
Por estas razones, la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”, contenida en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
11. Finalmente, la demandante impugna la expresión “en concordancia con el artículo 51 de la presente ley”, en relación con el desarrollo del principio de rigor subsidiario, por referirse la misma, a su juicio, únicamente al otorgamiento de licencias ambientales, con exclusión de los demás mecanismos aplicables para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables consagrada en la Constitución, lo cual limitaría el desarrollo de dicho principio y quebrantaría las normas constitucionales que consagran la mencionada protección.
A este respecto, debe señalarse que, como lo afirma en su concepto el señor Procurador General de la Nación, el artículo 51 de la misma ley, al cual se hace la remisión, trata no solamente de la expedición de las licencias ambientales sino también de la aplicación de los demás mecanismos de control ambiental, como es el otorgamiento de permisos, concesiones y autorizaciones, por lo cual visiblemente no se limita el desarrollo del principio de rigor subsidiario ni se vulneran las normas constitucionales señaladas.
1. DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente”, contenida en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
2. DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresión “en concordancia con el artículo 51 de la presente ley”, contenida en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
Magistrados: Rodrigo Escobar Gil, Presidente—Jaime Araújo Rentería—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla—Humberto Antonio Sierra Porto—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(2) Sentencia C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Aclaración de voto de José Gregorio Hernández Galindo).
(3) Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(4) Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En virtud de esta sentencia se declaró inexequible el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, artículo demandado parcialmente en esta oportunidad, que preveía la apelación de las decisiones de las corporaciones autónomas regionales sobre otorgamiento de licencias ambientales, ante el Ministerio del Medio Ambiente.
(5) Según el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, el Sistema Nacional Ambiental estará integrado por los siguientes componentes, entre otros: i) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en la misma ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle; ii) la normatividad específica existente al entrar en vigencia dicha ley y que no fuera derogada por ella, y la que se desarrolle en virtud de la ley.
(6) Según lo previsto en el artículo 1º del Decreto-Ley 2811 de 1974, por el cual se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, “El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social. || La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social”.
(7) De conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, podrán ejercitar las acciones populares:

References: ARTÍCULO 63
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 4
 artículo 50
 artículo 288
 artículo 51
 artículo 63
 artículo 51
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 288
 artículo 63
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 1
 artículo 286
 artículo 287
 artículo 288
 artículo 288
 artículo 287
 artículo 63
 resolución 
 artículo 51
 artículo 63
 artículo 4
 artículo 49
 artículo 63
 artículo 88
 artículo 287
 artículo 63
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 63
 artículo 51
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 12