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Timestamp: 2017-10-18 07:36:28+00:00

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Dieter Deiseroth | Internationale Gerichtsbarkeit und friedliche Streitbeilegung (in 2000-1)
Das sog. »klassische« (europäische) Völkerrecht gewährleistete und legitimierte seit dem Aufkommen souveräner Nationalstaaten im 17. und 18. Jahrhundert bis ins zwanzigste Jahrhundert hinein den Trägern staatlicher Souveränität im Grundsatz das »Recht zum Krieg« (ius ad bellum). Die (einzelstaatliche) Gewaltanwendung diente im Wesentlichen zwei Zwecken: einerseits kam sie zur Rechtsdurchsetzung gegenüber dem Rechtsverletzer in Betracht, der sich weigerte, den vom Völkerrecht geforderten Zustand herzustellen; zweitens griffen die Völkerrechtssubjekte aber auch zur Gewalt, um eine formell rechtmäßige, von ihnen aber als unbefriedigend oder ungerecht empfundene Situation zu ändern.
Spätestens seit dem im Jahre 1945 erfolgten Inkrafttreten der Charta der Vereinten Nationen, die von der gegen die Achsenmächte (Deutschland, Japan und Verbündete) gerichteten großen »Weltbürger-Koalition« erarbeitet und beschlossen wurde, ist das strikte Verbot der Androhung und Anwendung zwischenstaatlicher Gewalt (Art. 2 Nr. 4 UN-Charta) völkerrechtlich verbindlich normiert und im Grundsatz als zwingendes Völkerrecht (ius cogens) allgemein anerkannt. Außer zur grundsätzlichen Nichtanwendung von Gewalt verpflichtet die UN-Charta alle Mitgliedstaaten, „ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel so bei(zulegen),“ dass der „Weltfriede“, die „internationale Sicherheit“ und die „Gerechtigkeit“ nicht gefährdet werden (Art. 2 Nr. 3 i.V.m. Kap. VI UN-Charta). Die friedliche Streitbeilegung ist damit die völkerrechtlich zwingend vorgegebene Alternative zur gewaltförmigen Konfliktaustragung.
Als Mittel der friedlichen Streitregelung sieht Art. 33 UN-Charta (neben der Konfliktbeilegung durch Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen und Abmachungen und andere friedliche Mittel eigener Wahl) den von einem internationalen Schiedsgericht gefällten »Schiedsspruch« (engl.: arbitrial award) und die »gerichtliche Entscheidung« durch eine Instanz der »Internationalen Gerichtsbarkeit« vor.
Überblick über die Internationale Gerichtsbarkeit
Der Begriff der »Internationalen Gerichtsbarkeit« setzt – völkerrechtlich betrachtet – ein justizförmig organisiertes, ständiges und mit unabhängig vom Einfluss der aktuellen Streitparteien bestellten RichterInnen besetztes Gericht voraus, das nach Maßgabe des geltenden Völkerrechts mit dem Ziel der Durchsetzung der Völkerrechtsordnung zu entscheiden hat.
Davon zu differenzieren ist die »Internationale Schiedsgerichtsbarkeit« (engl.: International Arbitration; franz.: Arbitrage internationale). Mit diesem Terminus bezeichnet man im Völkerrecht die Entscheidung von Staatenstreitigkeiten durch ein vor oder nach der Entstehung von Meinungsverschiedenheiten seitens der Parteien gebildetes Schiedsgericht auf Grund der durch sie bezeichneten oder zugelassenen Normen. Von der Internationalen Gerichtsbarkeit unterscheidet sich die Internationale Schiedsgerichtsbarkeit damit in drei Punkten: Zum einen sind Schiedsgerichte keine ständigen, justizförmig organisierten Gerichte, sondern treten jeweils zur Behandlung und Entscheidung eines Einzelfalles zusammen; zweitens bestimmen regelmäßig die konkreten Streitparteien die Zusammensetzung des Schiedsgerichts; drittens können die Streitparteien grundsätzlich vorschreiben, welches Recht zur Grundlage der Entscheidung gemacht werden soll.
Im Folgenden soll zunächst ein kurzer Überblick über einige wichtige, durch das Völkerrecht geschaffene Einrichtungen der Internationalen Gerichtsbarkeit und der Internationalen Schiedsgerichtsbarkeit gegeben werden. Dieser Überblick ist nicht vollständig. Er geht insbesondere nicht auf die verschiedenen regionalen Menschenrechts-Gerichtshöfe (z.B. den Europäischen Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg) sowie spezielle internationale Gerichte und Schiedsgerichte, die auf völkerrechtlicher Grundlage errichtet worden sind, ein.
Der Internationale Gerichtshof (IGH) in Den Haag
Der seit 1945 bestehende Internationale Gerichtshof (International Court of Justice), der Nachfolger des Ständigen Internationalen Gerichtshofs, ist – neben dem UN-Sicherheitsrat, der UN-Generalversammlung und dem UN-Wirtschafts- und Sozialrat – ein Hauptorgan der Vereinten Nationen. Er hat seinen Sitz im sog. »Friedenspalast« in Den Haag (Niederlande). Ihm gehören 15 RichterInnen an, die auf Vorschlag des UN-Sicherheitsrates von der UN-Generalversammlung auf 9 Jahre gewählt werden, wobei alle drei Jahre jeweils ein Drittel neu- oder wiedergewählt wird.
Vor dem IGH gibt es im Wesentlichen zwei Verfahrensarten: Das Klageverfahren und das Gutachtenverfahren. Der IGH trifft seine Entscheidungen auf der Basis des geltenden Völkerrechts, d.h. er greift zur Beantwortung der ihm in den Klage- oder Gutachtenverfahren vorgelegten Rechtsfragen auf das geltende Völkerrecht zurück. Die Rechtsquellen, also die Basis seiner Judikate und Erkenntnisse, sind in Art. 38 des IGH-Statuts normiert, nämlich das Völkervertragsrecht, das Völkergewohnheitsrecht, die „von den Kulturvölkern anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze“ sowie „richterliche Entscheidungen und die Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler“.
Vor dem IGH können nur Staaten klagen. Gutachtenanträge können beim IGH nur von der UN-Generalversammlung, dem UN-Sicherheitsrat sowie von anderen Organen und Sonderorganisationen der UNO angefordert werden, soweit die beiden Letzteren dazu durch die UN-Generalversammlung ermächtigt worden sind. Der IGH besitzt in Klageverfahren Jurisdiktion, also eine Zuständigkeit zum tätig Werden
in allen Streitfällen die die Parteien ihm ad hoc einverständlich unterbreiten;
in Angelegenheiten die in völkerrechtlichen Verträgen, Schiedsverträgen oder Schiedsklauseln dafür besonders vorgesehen sind;
in Rechtsstreitigkeiten für die nach der sogenannten Fakultativklausel des Art. 36 II des IGH-Statuts die obligatorische Gerichtsbarkeit im Voraus anerkannt ist; die Fakultativklausel besagt, dass der erklärende Staat die Jurisdiktion des IGH auch gegenüber jedem anderen Staat, der dieselbe Verpflichtung übernimmt, als obligatorisch anerkennt. Nur eine Minderheit von Staaten hat bislang eine Erklärung zur Fakultativklausel abgegeben; die meisten dieser Erklärungen sind zudem mit weitreichenden Vorbehalten verbunden.
Dass die Zuständigkeit des IGH an sehr enge Voraussetzungen geknüpft ist, ist naturgemäß keine »Schuld« des Völkerrechts, sondern eine Frage der mangelnden Bereitschaft sehr vieler Staaten – bisher auch Deutschlands –, sich der obligatorischen Zuständigkeit des IGH zu unterwerfen.
Zwischen 1946 und dem 1. Juli 1996 wurden vom IGH 74 Streitfälle (Klageverfahren) entschieden sowie 22 Gutachtenverfahren durchgeführt.
Die Entscheidungen des IGH werden im Regelfall von den Staaten beachtet. Allerdings weisen die Regelungen über die Vollstreckung Schwächen auf, was sich in jüngerer Zeit etwa bei den IGH-Entscheidungen über die Klage der USA im Fall der Geiselnahme von US-BürgerInnen im Iran (1979/80) und auch (»umgekehrt«) im Falle der US-Aggressionen gegen Nicaragua (1985ff) gezeigt hat. Die Vollstreckung obliegt, wenn die Staaten der IGH-Entscheidung nicht freiwillig nachkommen, dem UN-Sicherheitsrat, dessen Entscheidungsstrukturen jedoch sehr unzureichend sind. Die fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (USA, Russland, China, Frankreich, Großbritannien) dürfen bei Beschlüssen im Rahmen des Kapitels VII der UN-Charta auch in eigenen Angelegenheiten mit abstimmen und haben auch in diesem Fall ein Veto-Recht, mit dem sie alle gegen sie selbst oder enge Verbündete gerichteten Beschlüsse – und damit auch die Vollstreckung eines Urteils des IGH – verhindern können.
Der Ständige Schiedshof (Permanent Court of Arbitration; Cour Permanente d'Arbitrage) findet seine Rechtsgrundlage in den auf den Haager Friedenskonferenzen unterzeichneten – weiterhin nebeneinander geltenden – Abkommen zur friedlichen Erledigung internationaler Streitfälle vom 29.7.1899 und 18.10.1907. Das Deutsche Reich ist dem Abkommen vom 18.10.1907 beigetreten; die Bundesrepublik Deutschland ist weiterhin Vertragspartei. Der Ständige Schiedshof verfügt über keine obligatorische Jurisdiktion. Es ist Sache der Vertragsstaaten, ob sie sich in einem konkreten Streitfall einem solchen Schiedsgerichtsverfahren unterwerfen wollen. Sie müssen dann insoweit eine entsprechende Vereinbarung (»Kompromiss«) treffen.
Der Ständige Schiedshof dient mit seinem Ständigen Büro, das für die Verwaltungsgeschäfte und die technischen Angelegenheiten zuständig ist und von dem Ständigen Verwaltungsrat beaufsichtigt wird, als Informations- und Vermittlungsorgan, das die Errichtung eines Schiedsgerichtes im Streitfall erleichtert. Aus den bei ihm bereitgehaltenen Listen von Persönlichkeiten, die bereit sind ein Schiedsrichteramt zu übernehmen können die Staaten, wenn sie ein Schiedsgerichtsverfahren durchführen wollen, die notwendigen SchiedsrichterInnen auswählen.
Internationale (Schieds-) Gerichtsbarkeit
im Rahmen der WTO
Die Welthandelsorganisation (WTO), die 1994 aus dem Allgemeinen Zoll- und Handelsübereinkommen (GATT) hervorgegangen ist und der zwischenzeitlich 135 Mitgliedsstaaten angehören, verfügt über ein Streitbeilegungsverfahren, das einen schiedsgerichtlichen Charakter hat. Eine Entscheidung des zuständigen WTO-Schlichtungsgremiums (Panel), die vor einer WTO-Berufungsinstanz angefochten werden kann, bedarf zu ihrer völkerrechtlichen Verbindlichkeit nicht mehr – wie bis 1994 – der Annahme durch die Streitparteien. Seit 1994 genügt vielmehr die Billigung eines solchen Panel-Reports durch ein spezielles WTO-Organ (Dispute Settlement Body, DSB). Das WTO-Streitbeilegungsverfahren (einschließlich Rechtsmittelverfahren), das allein von einem WTO-Mitgliedsstaat eingeleitet werden kann, muss nach den strengen Verfahrensregeln spätestens innerhalb von 15 Monaten abgeschlossen sein.
Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass dieser schiedsgerichtliche WTO-Streitbeilegungsmechanismus eine beträchtliche Wirksamkeit entfaltet. Beispiele dafür sind in jüngster Zeit etwa die von den USA eingeleiteten Verfahren gegen das EU-Importverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch sowie gegen die EU-Bananen-Marktordnung, bei denen die EU jeweils verlor und sich dem WTO-Spruch beugen musste.
Die Verfahren vor der WTO sind sehr teuer. Die wenigen, auf das schwierige internationale Handelsrecht spezialisierten RechtsanwältInnen in Washington, London und Brüssel beginnen ihre Tätigkeit oftmals erst ab einem Stundenlohn von 1.000 US-Dollar. Zieht sich ein Konflikt über Monate oder Jahre hin, ergeben sich Rechnungen in Millionenhöhe, welche sich viele afrikanische und lateinamerikanische Staaten nicht leisten können. Deshalb wird diskutiert, ein unabhängiges Institut für WTO-Recht zur kostengünstigen Beratung von Entwicklungsländern in Rechtsfragen in Genf oder innerhalb des WTO-Sekretariats eine entsprechende »unabhängige Beratungs-Einheit« zu etablieren.
1. Ad-hoc-Strafgerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien und für Ruanda
Durch Resolution 808 (1993) des UN-Sicherheitsrates ist auf der Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta im Jahre 1993 ein Internationaler Strafgerichtshof zur Verfolgung von Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien errichtet worden. Nach dem Statut dieses Gerichtshofes können neben Verstößen gegen die Genfer Konventionen von 1949 und Verbrechen gegen die Menschlichkeit gemäß Art.4 des Statuts auch Handlungen bestraft werden, die unter die Völkermord-Konvention fallen. Die Strafverfolgung kann sowohl von dem in Den Haag errichteten Internationalen (Jugoslawien-)Strafgerichtshof als auch durch nationale Strafverfolgungsbehörden eingeleitet werden (Art. 9).
Der Jugoslawien-Strafgerichtshof, vor dem u.a. Anklage gegen den jugoslawischen Präsidenten Milosevic erhoben worden ist, ist nach dem Anfang November 1999 vorgelegten Bericht seiner scheidenden Präsidentin McDonald von der „Gnade der internationalen Gemeinschaft“ abhängig, da er selbst über keine Zwangsmechanismen verfügt. An diesem Beistand mangele es „allzu oft“. Es gebe, so die scheidende Präsidentin des Gerichtshofs, drei Arten von Schwierigkeiten: Die Staaten hätten angeklagte Personen nicht festgenommen oder überstellt, sich geweigert, die Rechtsprechung des Tribunals anzuerkennen oder den ErmittlerInnen des Tribunals keinen Zutritt zu mutmaßlichen Tatorten gestattet. Der UN-Sicherheitsrat habe, so Frau McDonald, die Autorität und die erforderlichen Mittel, um das zu ändern.
Nach dem Vorbild des Jugoslawien-Tribunals wurde 1994 durch die Resolution 955 des UN-Sicherheitsrates des weiteren das »International Tribunal for Rwanda« errichtet. Dieses hat bislang große Schwierigkeiten gehabt, seine Funktion zu erfüllen.
2. Internationaler Strafgerichtshof nach dem Abkommen vom 17. Juli 1998
Das »Statut von Rom« für den Internationalen Strafgerichtshof ist durch die von der UNO einberufenen Staatenkonferenz am 17. Juli 1998 mit der Mehrheit von 120 Ja-Stimmen (darunter alle EU-Staaten) gegen 7 Nein-Stimmen (USA, China, Indien, Israel, Qatar, Vietnam und ein nicht allgemein bekannter siebter Staat) bei 21 Enthaltungen angenommen worden. Das Statut von Rom ist jedoch bisher nicht in Kraft getreten. Sein Inkrafttreten setzt nach seinem Art. 126 die Ratifikation durch mindestens 60 Staaten voraus. Diese Mindestzahl ist bislang nicht erreicht worden.
Folgende Deliktarten sollen nach dem Statut – unter bestimmten Voraussetzungen – vom Internationalen Strafgerichtshof abgeurteilt werden können: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Mord, Vernichtung, Versklavung, Deportation, Freiheitsberaubung unter schwerer Menschenrechtsverletzung, Folter, Vergewaltigung, sexuelle Sklaverei, erzwungene Prostitution oder Schwangerschaft etc.), Kriegsverbrechen, Verbrechen der Aggression.
Wie weit die Hoffnung trägt, mit der Einrichtung eines solchen allgemeinen Strafgerichtshofs generalpräventiv potenzielle TäterInnen von der Begehung schwerer Verstöße gegen das Völkerstrafrecht abzuschrecken und so zur Stärkung des Rechts in den internationalen Beziehungen sowie in Bürgerkriegskonflikten beizutragen, lässt sich schwer prognostizieren. Ausgeschlossen erscheint dies nicht. Deshalb sollte die Ratifizierung des Statuts von allen Staaten mit Nachdruck betrieben werden. Der im Statut als »Leertitel« ausgewiesene strafrechtliche Aggressionstatbestand sollte trotz des Widerstands der US-Regierung baldmöglichst normiert werden.
Neun Thesen zur Rolle gerichtlicher Instanzen
bei der friedlichen Beilegung internationaler Streitfälle
These 1: Die UN-Charta und das geltende Völkerrecht sichern das »völkerrechtliche Gewaltverbot« (Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta) nicht hinreichend durch ein ergänzendes System friedlicher Streitbeilegung und ein spezielles Verfahren des »peaceful change«.
Art. 33 I UN-Charta enthält nur die schwache Verpflichtung der Staaten, sich um die Lösung eines Streites mit irgendeinem der aufgeführten Mittel friedlicher Streitbeilegung zu bemühen: Gute Dienste, Konsultation, Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleichs- und Schlichtungsverfahren, Schiedsspruch, gerichtliche Entscheidung, die Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder Abmachungen sowie andere friedliche Mittel. Bei der Auswahl des Mittels sind sie hinsichtlich des »Ob« und des »Wie« frei. Bleibt eine Streitbeilegung zwischen den Parteien erfolglos, so kann von jeder Partei der UN-Sicherheitsrat angerufen werden, der aber nur Empfehlungen abgeben kann, die die Parteien nicht binden. Art. 34 UN-Charta gibt dem Sicherheitsrat zwar die Befugnis, eine Untersuchung des Streits und der Situation durchzuführen; die Durchführung einer solchen Untersuchung ist jedoch an die Voraussetzung geknüpft, dass sie – neben der Mehrheit aller SR-Mitglieder – auch von allen ständigen SR-Mitgliedern beschlossen wird. Die UN-Charta enthält keine Norm, die den Staaten die Verpflichtung auferlegt, einen Streit auf friedlichem Wege – in welchem Verfahren auch immer – wirklich beizulegen. Insbesondere normiert die UN-Charta keine Verpflichtung, sich der Gerichtsbarkeit des IGH zu unterwerfen. Die UN-Charta enthält auch keine wirksamen Mechanismen und institutionellen Verfahren, die die Beilegung eines Streits über eine friedliche Veränderung des status quo mit dem eine oder mehrere streitende Parteien unzufrieden sind (peaceful change) ermöglichen und sicher stellen.
These 2: Im Falle einer »Friedensbedrohung«, eines »Friedensbruchs« oder einer »Angriffshandlung« (Art. 39 UN-Charta) kann der UN-Sicherheitsrat zwar Zwangsmaßnahmen nach Kap. VII der UN-Charta beschließen. Das Sanktionssystem des Kap. VII ist jedoch unzureichend.
Da die Anwendung von Zwangsmaßnahmen durch die UN stets eine vorherige entsprechende Beschlussfassung durch den »politisch besetzten« UN-Sicherheitsrat und die Nichtausübung des Veto-Rechts voraussetzt, ist sein Funktionieren vor allem von der Einigkeit der fünf ständigen Mitglieder abhängig. Gegen ein ständiges Mitglied ist der Einsatz des Sanktionssystems nicht möglich. Der Entscheidungsmechanismus des UN-Sicherheitsrates hat darüber hinaus eine weitere strukturelle Schwäche. Gerade wenn es um die Klärung der Voraussetzungen für die Anwendung militärischer Waffengewalt gegen AggressorInnen oder MenschenrechtsverletzerInnen geht, müssen »politische« Sachverhaltsklitterungen und »double standards« vermieden werden. Der UN-Sicherheitsrat ist hierzu aber schon aufgrund seiner Zusammensetzung kaum in der Lage. Denn er besteht aus politischen VertreterInnen der in ihm vertretenen Staaten; diese StaatenvertreterInnen im UN-Sicherheitsrat sind den sie entsendenden Regierungen weisungsunterworfen. Von einem rechtsstaatlichen Mindeststandard zumindest im Rahmen des »fact finding« kann bei den gegenwärtigen Entscheidungsstrukturen des UN-Sicherheitsrates nicht gesprochen werden. Eine weitere strukturelle Schwäche des Entscheidungsmechanismus des UN-Sicherheitsrates in Menschenrechtsfragen, zumal wenn es um den Einsatz von militärischer (Gegen-)Gewalt geht, beruht auf der finanziellen Situation der Vereinten Nationen, die nicht zuletzt durch Beitragsschulden der USA von mehr als 1 Milliarde US-Dollar verursacht ist. Ein effektives Handeln der UN ist schon deshalb nicht möglich.
These 3: Der Streitregelungsmechanismus des Europäischen Übereinkommens zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29.4.1957 ist bislang von den Vertragsparteien nur wenig genutzt worden. Bei einer Ausdehnung des Übereinkommens auf alle Staaten des Europarats, namentlich auf die neuen Beitrittsländer in Mittel- und Osteuropa (einschließlich Russlands) könnte er künftig an Bedeutung gewinnen.
Deutschland ist seit dem 18.4.1961 Vertragspartei des Europäischen Übereinkommens zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten. Es sieht drei Arten der Streitbeilegung vor: (1) die »gerichtliche Beilegung« (Art. 1 bis 3), (2) das Vergleichsverfahren (Art. 4 bis 18) sowie (3) das Schiedsverfahren (Art. 19 bis 26). Die »gerichtliche Beilegung« erfolgt ausschließlich durch den Internationalen Gerichtshof (IGH): Nach Art. 1 werden die Vertragsstaaten ihm „alle zwischen ihnen entstehenden völkerrechtlichen Streitigkeiten (…) zur Entscheidung vorlegen, (…) insbesondere über (a) die Auslegung eines Vertrages, (b) eine Frage des Völkerrechts, (c) das Bestehen einer Tatsache die, wenn sie bewiesen wäre, die Verletzung einer internationalen Verpflichtung bedeuten würde, (d) Art und Umfang der wegen Verletzung einer internationalen Verpflichtung geschuldeten Wiedergutmachung.“
Alle zwischen ihnen entstehenden Streitigkeiten, die nicht unter Art. 1 fallen, werden die Vertragsstaaten gem. Art. 4 einem »Vergleichsverfahren« unterwerfen, dessen nähere Ausgestaltung in den Art. 5 ff geregelt ist.
In Art. 19 sind die Vertragsstaaten die Verpflichtung eingegangen, dem im Übereinkommen vorgesehenen Schiedsverfahren „mit Ausnahme der in Art. 1 bezeichneten alle zwischen ihnen entstehenden Streitigkeiten“, über die ein Vergleichsverfahren vereinbarungsgemäß nicht in Anspruch genommen worden oder erfolglos geblieben ist, zu unterwerfen. Dazu wird jeweils ad hoc nach Maßgabe der Art. 20 ff ein Schiedsgericht gebildet
Nach Art. 39 I sind alle Vertragsstaaten verpflichtet, der Entscheidung des IGH oder dem Schiedsspruch des Schiedsgerichts in jeder Streitigkeit, an der sie beteiligt sind, nachzukommen. Wird diese Verpflichtung nicht erfüllt, kann sich die andere Streitpartei gemäß Art. 39 II an das Ministerkomitee des Europarats wenden, das (mit Zweidrittelmehrheit) Empfehlungen aussprechen kann, um die Durchführung der IGH-Entscheidung oder des Schiedsspruchs sicher zu stellen.
These 4: Auch der Streitregelungsmechanismus des Übereinkommen über Vergleichs- und Schiedsverfahren innerhalb der KSZE/OSZE vom 15. Dezember 1992 ist bislang nur unzureichend genutzt worden. Bedeutung kann er nur gewinnen, wenn die Staaten in Konfliktfällen (z.B. im Ägais-Konflikt zwischen Griechenland und der Türkei, im Konflikt der NATO-Staaten mit Jugoslawien, in den Auseinandersetzungen zwischen Russland und den Kaukasus-Republiken) von ihm Gebrauch machen. Die NGOs sollten sich im Zusammenwirken mit kooperationswilligen Regierungen hierauf orientieren.
Das OSZE-Abkommen geht auf frühere Schweizer Vorschläge zurück, die im Ergebnis eine (regionale) obligatorische Gerichtsbarkeit vorsahen, jedoch keine hinreichende Unterstützung durch die anderen KSZE-Staaten fanden. Es sieht zwei Verfahren vor:
ein Vergleichsverfahren vor einer Vergleichskommission der OSZE (Kap. III, Art. 20 bis 25);
ein Schiedsverfahren vor einem Schiedsgericht der OSZE (Kap. IV, Art. 26 bis 32).
Die Gesamtheit der SchlichterInnen und SchiedsrichterInnen bildet den »Vergleichs- und Schiedsgerichtshof« (Art. 2 Abs.3). Jeder Vertragsstaat benennt zwei SchlichterInnen sowie eine/n SchiedsrichterIn (nebst StellvertreterIn). Sie werden für eine Amtszeit von 6 Jahren ernannt (Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 3). Der Vergleichs- und Schiedsgerichtshof der OSZE gibt sich eine Verfahrensordnung. Das Vergleichsverfahren endet mit einem die Parteien nicht bindenden Vergleichsvorschlag. Der im Schiedsverfahren ergehende Schiedsspruch ist für die Streitparteien verbindlich (Art. 31 Abs. 2); er wird vom Kanzler des Schiedsgerichts veröffentlicht.
These 5: Die schwerwiegenden bisherigen Mängel des geltenden völkerrechtlichen Systems des Gewaltverbots, der Kriegsverhütung und Streitbeilegung sind nicht primär juristischer Natur. Der wirkliche Grund liegt in der Struktur der Staatengemeinschaft, in den soziologischen Grundlagen des Völkerrechts.
Rechtstechnisch wäre es kein Problem, z.B. in Art. 33 Abs. 1 UN-Charta oder durch eine andere Norm die Staaten zu verpflichten, ausschließlich die darin aufgeführten Mittel friedlicher Streitbeilegung zu nutzen, dem Sicherheitsrat das Recht zu bindenden Streitbeilegungsvorschlägen zu geben und das Veto-Recht der ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates zu beseitigen.
Der grundlegende soziologische Unterschied zwischen dem innerstaatlichen Rechtsbereich und der Völkerrechtsordnung liegt in Grundfakten:
Die Rechtssubjekte des Völkerrechts sind mit Macht begabte Gebilde, denen bislang keine überlegende und demokratisch legitimierte überstaatliche Macht zur Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung gegenüber steht; sie erkennen grundsätzlich nur die völkerrechtlichen Regeln als bindend an, an deren Entstehung sie selbst mitgewirkt haben oder denen sie sich freiwillig unterwerfen.
Die eigentlichen und unmittelbaren Aktionszentren sind im Völkerrecht nicht die Gemeinschaft der Völkerrechtssubjekte, sondern ihre Teile, die unabhängigen Staaten. Über den Grundsatz der souveränen Gleichheit erkennt das geltende Völkerrecht den Interessen und dem Willen jedes einzelnen Staates – in den Grenzen des Völkerrechts – einen grundsätzlich unbedingten Wert zu.
These 6: Das Völkerrecht ist dennoch nicht lediglich der Ausfluss der realen Machtlage, die bloße Beschreibung des tatsächlichen Verhaltens der Staaten. Wie jedes Rechtssystem hat es zugleich die Tendenz, sich weiter zu entwickeln und gestaltend auf die ihm zugrunde liegenden soziologischen Tatsachen und Verhältnisse zurück zu wirken (Wechselwirkung)
Die programmatische Erklärung des damaligen US-Präsidenten Eisenhower vom 31. Oktober 1956, „There can be no peace without law“,ist nach wie vor richtig und zukunftsweisend. Dies gilt sowohl für die Veränderung der gewalt- und kriegsfördernden Strukturen innerhalb und zwischen den Staaten (soziale und wirtschaftliche Not, einzelstaatliche kriegstaugliche Rüstungs- und Waffenpotenziale einschließlich des internationalen Waffenhandels, Gefährdung und Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen, politische Unterdrückung) als auch für die Schaffung adäquater Mechanismen zur zivilisierten Konfliktartikulation, -regelung und -lösung auf innerstaatlicher und zwischenstaatlicher Ebene. Die Bewältigung dieser Aufgaben, vor allem die Bekämpfung der Ursachen gewaltförmiger Konflikte, muss sicherlich in erster Linie mit politischen Mitteln angegangen werden. Das Völkerrecht in seinen vielfältigen Dimensionen erfüllt hierbei jedoch eine wichtige Funktion. Auch hier gilt: erreichte Interessenkonvergenzen müssen in Rechtssätzen fixiert werden. Bestehende institutionalisierte Formen und Verfahren für die Kooperation und Konfliktaustragung auf der Basis der Gleichheit und Nichtdiskriminierung müssen genutzt, neue müssen geschaffen werden. Ohne völkerrechtliche Regelungen geht dies nicht. Ein Prozess der verstärkten Nutzung des Völkerrechts zur Eindämmung von Krieg und Gewalt bedarf freilich sowohl im Hinblick auf die Formen und Verfahren als auch hinsichtlich der materiellen Inhalte der Demokratisierung, also der verstärkten Einmischung »von unten«, gerade auch durch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und ihre Mitglieder. Die herausragende Rolle von amnesty international für die weltweite Durchsetzung der Menschenrechte, von Greenpeace für den ubiquitären Kampf um die natürlichen Lebensgrundlagen und zum Beispiel auch der Ärzteorganisation IPPNW (Trägerin des Friedensnobelpreises 1985), der Juristenorganisation IALANA und des in Genf ansässigen Internationalen Friedensbüros (Trägerin des Friedensnobelpreises 1910) im Zusammenhang mit dem von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) eingeleiteten Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof (betr. die Frage der Völkerrechtswidrigkeit des Einsatzes von Atomwaffen) sind hierfür illustrative Beispiele.
These 7: Die Rolle des IGH muss gestärkt werden. Der IGH muss stärker in das öffentliche Bewusstsein gebracht werden, insbesondere in aktuellen Kontroversen und Streitfällen völkerrechtlicher Art.
Es wäre bereits viel gewonnen, wenn das geltende Völkerrecht zur Domestizierung von Gewalt effektiver implementiert, d.h. verbindlich interpretiert und durchgesetzt werden könnte. Zur dringend notwendigen Stärkung der Rolle des IGH hat der frühere UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in seinem wichtigen Bericht »Agenda für den Frieden« vom 17.6.1992 eine Reihe von Vorschlägen entwickelt. In der Öffentlichkeit sind diese leider bisher viel zu wenig beachtet worden. Sie sollten aufgegriffen werden. Es empfehlen sich aktuell zumindest fünf Schritte:
Die Organe der UN, vor allem ihre Generalversammlung und der UN-Sicherheitsrat, aber auch ihre Unterorganisationen sollten in internationalen Konfliktfällen verstärkt von der gutachterlichen Kompetenz des IGH zur Klärung strittiger völkerrechtlicher Fragen Gebrauch machen (Art. 96 UN-Charta). Das Vorgehen der UN-Generalversammlung, ein Rechtsgutachten zur Frage der Vereinbarkeit des Einsatzes und der Androhung von Nuklearwaffen mit dem geltenden Völkerrecht einzuholen, sollte ein nachahmenswertes Beispiel sein. Für die nähere Zukunft käme in Betracht, dass die UN-Generalversammlung erneut ein Rechtsgutachten beim IGH beantragt, falls sich die Atomwaffenstaaten (und ihre Verbündeten) weiterhin weigern, ihrer rechtlichen Verpflichtung aus Art. VI des Atomwaffensperrvertrages Rechnung zu tragen, „in redlicher Absicht Verhandlungen zu führen über wirksame Maßnahmen (…) zur nuklearen Abrüstung (…) unter strenger und wirksamer Kontrolle“. Die NGOs sollten einen Musterantrag vorbereiten.
Der UN-Generalsekretär sollte entsprechend dem Vorschlag von Boutros-Ghali (vgl. Ziffer 38 seiner Agenda für den Frieden) baldmöglichst nach Art. 96 Abs. 2 der UN-Charta durch die UN-Generalversammlung ermächtigt werden, Rechtsgutachten (advisory opinion) beim Internationalen Gerichtshof anfordern zu können. Für die Handlungsfähigkeit des UN-Generalsekretärs in Konflikt- und Krisenfällen ist es nämlich von großer Bedeutung, wenn er zur Klärung strittiger völkerrechtlicher Fragen präventiv oder ad hoc den IGH einschalten kann.
In Übereinstimmung mit Ziffer 39 der Agenda für den Frieden sollten sich alle Mitgliedsstaaten nach Art. 36 des Statuts des IGH ohne Vorbehalt bis spätestens zum Jahre 2005 der allgemeinen Gerichtsbarkeit des IGH unterwerfen (vgl. dazu auch unten These 8).
In alle, zumindest in alle neuen internationalen Verträge sollten Streitbeilegungsklauseln aufgenommen werden, die eine Anrufung des IGH im Falle von Meinungsverschiedenheiten über die Vertragsauslegung vorsehen.
Zur Verbesserung der Vollstreckung und Durchsetzung von Entscheidungen des IGH sollte die UN-Generalversammlung eine internationale JuristInnenkommission einsetzen, die binnen drei Jahren entsprechende Vorschläge ausarbeitet.
These 8: Eine völkerrechtliche Erklärung Deutschlands zur Anerkennung der obligatorischen Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofs in Den Haag nach Art. 36 II des IGH-Statuts ist überfällig. Die weitere Verweigerung einer solchen Erklärung ist mit Art. 24 III GG nicht vereinbar; zumindest ist sie rechtspolitisch nicht länger vertretbar. Gefordert sind die Bundesregierung und der deutsche Gesetzgeber.
Die Bundesrepublik Deutschland ist seit ihrem Beitritt zur UNO und zur UN-Charta Vertragspartei des IGH-Statuts. Sie hat auch in mehreren völkerrechtlichen Verträgen die Zuständigkeit des IGH zur Streitentscheidung vereinbart sowie ad hoc als Partei an Verfahren vor dem IGH teilgenommen. Eine Unterwerfungserklärung nach Art. 36 II des IGH-Statuts, die die obligatorische Zuständigkeit des IGH für zwischenstaatliche Streitigkeiten Deutschlands mit anderen Staaten begründen würde, ist von Deutschland bisher jedoch noch nicht abgegeben worden.
Ob diese deutsche Staatspraxis mit Art. 24 III GG vereinbar ist, ist vom BVerfG bislang nicht entschieden worden; im Fachschrifttum wird diese Frage kontrovers beurteilt. M.E. liegt ein Verstoß gegen Art. 24 III GG vor. Denn Art. 24 III GG normiert: „Zur Regelung zwischenstaatlicher Streitigkeiten wird der Bund Vereinbarungen über eine allgemeine, umfassende, obligatorische, internationale Schiedsgerichtsbarkeit beitreten.“ Aus dem Umstand, dass bisher nicht alle UN-Mitgliedsstaaten, sondern nur eine Minderheit diese Erklärung nach Art. 36 II des IGH-Statuts – davon in den meisten Fällen mit Vorbehalten versehen – abgegeben haben, wird im deutschen verfassungsrechtlichen Schrifttum teilweise gefolgert, der IGH stelle keine »obligatorische« internationale Gerichtsbarkeit im Sinne des Art. 24 III GG dar, sodass auch die Verpflichtung aus Art. 24 III GG nicht greife. Die im Fachschrifttum ebenfalls vertretene gegenteilige und m.E. zutreffende Auffassung kann demgegenüber darauf verweisen, dass der IGH sehr wohl für diejenigen Staaten als »obligatorische« internationale Gerichtsbarkeit im Verhältnis zu denjenigen Staaten zu qualifizieren ist, die gemäß der Fakultativklausel des Art. 36 II des IGH-Statuts sich dessen Jurisdiktion unterworfen haben. Letzteres haben immerhin mehr als 50 UN-Mitgliedsstaaten getan. Wenn es in Art. 24 III GG heißt, der Bund „wird“ Vereinbarungen über eine „obligatorische“ internationale Gerichtsbarkeit beitreten, so kann festgestellt werden, dass Deutschland mit der Abgabe der Erklärung nach Art. 36 II des IGH-Statuts einer für sie dann »obligatorischen« Gerichtsbarkeit beitreten würde. Diese Auslegung entspricht auch dem erkennbaren Willen des Verfassungsgebers. Denn in den Beratungen des Parlamentarischen Rates ist in großer Übereinstimmung die Absicht des Normgebers und das mit der Regelung verfolgte Ziel zum Ausdruck gebracht worden, „in der umfassendsten Weise den Anschluss Deutschlands an ein System internationaler Schiedsgerichtsbarkeit und kollektiver Sicherheit vor(zusehen).“ Mit diesem Regelungsziel ist – jedenfalls endgültig nach dem im Jahre 1991 erfolgten Wegfall aller alliierten (besatzungsrechtlichen) Vorbehaltsrechte aus der Nachkriegszeit – eine Auslegung nicht (mehr) vereinbar, die davon ausgeht, die zuständigen deutschen Staatsorgane könnten sich unter Verweis auf das »schlechte Beispiel« zahlreicher anderer Staaten dem Beitritt zu einer für Deutschland obligatorischen internationalen Gerichtsbarkeit weiterhin entziehen.
These 9: Die Bedeutung des Rechts bei der friedlichen Beilegung und Regelung internationaler Streitigkeiten kann auch durch innerstaatliche Gerichte gestärkt werden. Es gäbe weit weniger Anlass, den Mangel an effektiver Durchsetzung völkerrechtlicher Normen zu beklagen, wenn die innerstaatlichen Gerichte die politischen EntscheidungsträgerInnen strikt an ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen binden würden.
Den nationalen Judikativen, allen voran den nationalen Verfassungsgerichten, fällt die Aufgabe zu, die »Stärke des Rechts« (rule of law) gegenüber der »Macht des Stärkeren« (rule of power or force) dezentral gewissermaßen schon an der Wurzel zur Geltung zu bringen. Diese Aufgabe ist – normativ betrachtet – Ausfluss des Rechtsstaatsgebots der jeweiligen nationalen Verfassung, auf das jedenfalls alle OSZE-Staaten verpflichtet sind; denn Rechtsstaaten zeichnen sich gerade auch dadurch aus, dass sie die Einhaltung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen institutionell effektiv gewährleisten.
Die Relevanz völkerrechtlicher Regelungen gerade auf dem Gebiet von Krieg und Frieden reicht tief in die nationalen Rechtsordnungen hinein. Dies ist vielfach nur unzureichend bekannt. Es fehlt hierfür bisher nicht selten auch an entsprechenden fachlichen Vorarbeiten. Einige aktuelle Beispiele mögen dies illustrieren.
Aus dem Bereich des zivilen Schadensersatz- und Produkthaftungsrechts: Konnten etwa Opfer irakischer Kriegshandlungen in Israel vor deutschen oder anderen Zivilgerichten Ersatz für Schäden verlangen, die sie im letzten Golfkrieg im Jahre 1991 durch den völkerrechtswidrigen Beschuss mit irakischen Scud-Raketen erlitten hatten? Könnten israelische Geschädigte Schadensersatzforderungen mit Erfolg etwa gegenüber deutschen Unternehmen mit der Begründung erheben, diese Unternehmen hätten dem irakischen Staat wichtige Bestandteile für die (Fort-)Entwicklung und Produktion der Scud-Raketen geliefert und damit die entstandenen Schäden unter Verstoß gegen geltendes nationales und internationales Recht zumindest mit verursacht?
Aus dem Bereich des Staatshaftungsrechts: Haften unter Umständen (auch) deutsche staatliche Stellen für erteilte Ausfuhrgenehmigungen oder für die fahrlässige Nicht-Unterbindung solcher Exporte? Ist die BRD gegenüber kurdischen BürgerInnen in der Türkei staatshaftungsrechtlich für Schäden verantwortlich, die diesen BürgerInnen oder ihren Angehörigen durch die türkische Armee mit Waffen aus NVA-Beständen oder z.B. demnächst mit deutschen Leopard-II-Panzern zugefügt werden, die durch deutsche Organe an die türkische Regierung geliefert worden sind?
Könnten Privatpersonen in Jugoslawien, deren privates Eigentum oder deren Gesundheit im Luftkrieg der NATO-Staaten (März bis Juni 1999) durch Bomben, Raketen o.ä. beschädigt worden ist, vom deutschen Staat nach den Regeln des Staatshaftungsrechts (Art. 34 GG i.V.m. 839, 840 BGB) Schadensersatz verlangen und Klage vor deutschen Zivilgerichten erheben?
Aus dem Bereich des Ausländerrechts: War zum Beispiel während des Kosovo-Konflikts die Abschiebung desertierter oder wehrpflichtiger Männer durch deutsche Ausländerbehörden in den Machtbereich serbischer Behörden oder serbischer Militär-Einheiten völkerrechtlich zulässig, wenn davon auszugehen war, dass die jugoslawische Armee im Kosovo in völkerrechtswidriger Weise Gewalt angewendet hat bzw. zu befürchten stand, dass diese Männer durch die serbischen Militärs (erneut) als Soldaten rekrutiert und ggf. in völkerrechtswidrigen Kriegshandlungen eingesetzt wurden? War dies eine völkerrechtswidrige Unterstützung der serbischen Kriegsseite entgegen den nach Art. 25 UN-Charta verbindlichen Beschlüssen des UN-Sicherheitsrates? Bestanden insoweit rechtlich relevante Abschiebungshindernisse?
Aus dem Bereich des Verfassungsrechts: Ist die bisherige Weigerung der zuständigen Organe Deutschlands, sich der obligatorischen Gerichtsbarkeit des IGH gem. Art. 36 des IGH-Status zu unterwerfen, mit Art. 24 Abs. 3 GG vereinbar, der vorsieht, dass Deutschland zur Regelung zwischenstaatlicher Streitigkeiten „Vereinbarungen über eine allgemeine, umfassende, obligatorische, internationale Schiedsgerichtsbarkeit beitreten“ wird?
Dr. Dieter Deiseroth ist Richter und einer der stellvertretenden Vorsitzenden der IALANA.

References: Art. 33
 Art. 38
 Art. 36
 Art.4
 Art. 126

Art. 33
 Art. 34
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 19
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 20
 Art. 26
 Art. 4
 Art. 33
 Art. 96
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 24
 Art. 36
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 36
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 36
 Art. 24
 Art. 36
 Art. 25
 Art. 36
 Art. 24