Source: https://www.europalupe.eu/europarecht/keine-sperrklausel-fuer-die-naechste-europawahl-461317?pk_campaign=feed&pk_kwd=keine-sperrklausel-fuer-die-naechste-europawahl
Timestamp: 2020-07-14 12:26:36+00:00

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Erst im let­zten Okto­ber hat der Geset­zge­ber im Europawahlge­setz die bere­its zuvor vom Bun­desver­fas­sungs­gericht als ver­fas­sungswidrig bean­standete 5%-Sperrklausel [1] durch eine neue 3%-Sperrklausel erset­zt. Nun trifft das Karl­sruher Verdikt auch diese 3%-Klausel: Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht ist unter den gegen­wär­ti­gen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen ver­fas­sungswidrig und nach dem heute verkün­de­ten Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nichtig. Damit dürfte für die kom­mende Europawahl in Deutsch­land — anders als in den meis­ten anderen EU-Län­dern — gar keine Sper­rk­lausel gel­ten.
§ 2 Absatz 7 des Geset­zes über die Wahl der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land (Europawahlge­setz — EuWG) in sein­er am 10.10.2013 in Kraft getrete­nen Fas­sung [2] ver­let­zt die beschw­erde­führeren­den Parteien in ihrem Grun­drecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundge­set­zes und ist daher nichtig.
Der Deutsche Bun­destag hat durch den Beschluss von Artikel 1 Num­mer 2 Buch­stabe d des Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes, in Kraft getreten am 10.10.2013 [3], die antrag­stel­len­den Parteien in ihren Recht­en auf Chan­cen­gle­ich­heit nach Artikel 21 Absatz 1 des Grundge­set­zes ver­let­zt.
Der mit der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht ver­bun­dene schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien ist unter den gegebe­nen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen nicht zu recht­fer­ti­gen [4].
Seit Inkraft­treten des so genan­nten Direk­t­wahlak­tes (Akt zur Ein­führung all­ge­mein­er unmit­tel­bar­er Wahlen der Abge­ord­neten der Ver­samm­lung vom 20.09.1976 [5]) wer­den die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments jew­eils auf fünf Jahre direkt gewählt. Art. 1 des Direk­t­wahlak­tes bes­timmte in dieser Fas­sung, dass die Abge­ord­neten in all­ge­mein­er, unmit­tel­bar­er Wahl gewählt wer­den. Gemäß Art. 7 Abs. 2 richtete sich das Wahlver­fahren in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften, soweit der Direk­t­wahlakt keine Vor­gaben enthielt. Zu der in Art. 7 Abs. 1 vorge­se­henen Normierung eines ein­heitlichen Wahlver­fahrens kam es nicht. In der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land wurde das Wahlver­fahren durch das Gesetz über die Wahl der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land (Europawahlge­setz) vom 16.06.1978 [6], das am 22.06.1978 in Kraft trat, geregelt.
Der Direk­t­wahlakt wurde durch Beschlüsse des Rates vom 25.06.2002 und 23.09.2002 [7] geän­dert und sieht in Art. 1 Abs. 1 nun­mehr vor, dass die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments in jedem Mit­glied­staat nach dem Ver­hält­niswahlsys­tem gewählt wer­den. Die Wahl erfol­gt all­ge­mein, unmit­tel­bar, frei und geheim (Art. 1 Abs. 3). Nach Art. 3 kön­nen die Mit­glied­staat­en für die Sitzver­gabe eine Min­destschwelle fes­tle­gen, die jedoch lan­desweit nicht mehr als 5 % der abgegebe­nen Stim­men betra­gen darf. Das Wahlver­fahren bes­timmt sich — wie bish­er — vor­be­haltlich der son­sti­gen Vorschriften des Direk­t­wahlak­tes in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften, wobei diese gegebe­nen­falls den Beson­der­heit­en in den Mit­glied­staat­en Rech­nung tra­gen kön­nen, das Ver­hält­niswahlsys­tem ins­ge­samt aber nicht in Frage stellen dür­fen (vgl. Art. 8).
Im Zuge der europäis­chen Inte­gra­tion sind dem Europäis­chen Par­la­ment bedeut­same Zuständigkeit­en zugewiesen, seine Stel­lung im Insti­tu­tio­nenge­füge ist kon­tinuier­lich gestärkt wor­den. Ins­beson­dere wird es heute gemein­sam mit dem Rat nicht nur als Geset­zge­ber tätig (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 EUV) [8]; es wählt gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 EUV auch den Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion. Nach Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV schlägt der Europäis­che Rat dem Europäis­chen Par­la­ment nach entsprechen­den Kon­sul­ta­tio­nen mit qual­i­fiziert­er Mehrheit einen Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion unter Berück­sich­ti­gung des Ergeb­niss­es der Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment vor; das Par­la­ment wählt diesen Kan­di­dat­en mit der Mehrheit sein­er Mit­glieder; erhält er nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäis­che Rat dem Europäis­chen Par­la­ment inner­halb eines Monats mit qual­i­fiziert­er Mehrheit einen neuen Kan­di­dat­en vor, für dessen Wahl das Europäis­che Par­la­ment das­selbe Ver­fahren anwen­det. Der Rat nimmt, im Ein­vernehmen mit dem gewählten Präsi­den­ten, die Liste der anderen Per­sön­lichkeit­en an, die er auf der Grund­lage der Vorschläge der Mit­glied­staat­en als Mit­glieder der Kom­mis­sion vorschlägt (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV). Die Mit­glieder der Kom­mis­sion haben sich sodann als Kol­legium einem Zus­tim­mungsvo­tum des Europäis­chen Par­la­ments zu stellen, auf dessen Grund­lage die Kom­mis­sion durch den Europäis­chen Rat mit qual­i­fiziert­er Mehrheit ernan­nt wird (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV).
Primär­rechtlich ver­ankert ist nun­mehr auch, dass die Mit­glieder des Europäis­chen Par­la­ments in all­ge­mein­er, unmit­tel­bar­er, freier und geheimer Wahl für eine Amt­szeit von fünf Jahren gewählt wer­den (Art. 14 Abs. 3 EUV). Die Zusam­menset­zung des Europäis­chen Par­la­ments fol­gt dem Grund­satz der degres­siv­en Pro­por­tion­al­ität, wobei kün­ftig auf die einzel­nen Mit­glied­staat­en min­destens sechs, höch­stens jedoch 96 der max­i­mal 751 Abge­ord­neten­sitze ent­fall­en [9]. Gemäß Art. 223 Abs. 1 AEUV erstellt das Europäis­che Par­la­ment einen Entwurf der erforder­lichen Bes­tim­mungen für die all­ge­meine unmit­tel­bare Wahl sein­er Mit­glieder nach einem ein­heitlichen Ver­fahren in allen Mit­glied­staat­en oder im Ein­klang mit den allen Mit­glied­staat­en gemein­samen Grund­sätzen; der Rat erlässt die erforder­lichen Bes­tim­mungen ein­stim­mig gemäß einem beson­deren Geset­zge­bungsver­fahren und nach Zus­tim­mung des Europäis­chen Par­la­ments, die mit der Mehrheit sein­er Mit­glieder erteilt wird; diese Bes­tim­mungen treten nach Zus­tim­mung der Mit­glied­staat­en im Ein­klang mit ihren jew­eili­gen ver­fas­sungsrechtlichen Bes­tim­mungen in Kraft. Das Europäis­che Par­la­ment hat einen entsprechen­den Entwurf bis­lang nicht erstellt.
Ein­schließlich der deutschen Parteien zogen ins­ge­samt über 160 nationale Parteien in das Europäis­che Par­la­ment ein. Die Abge­ord­neten haben sich in der siebten Wahlpe­ri­ode 2009 bis 2014 zu sieben Frak­tio­nen zusam­mengeschlossen, die sich zulet­zt wie fol­gt zusam­menset­zten: Frak­tion der Europäis­chen Volkspartei (Christ­demokrat­en) — EVP, 274 Abge­ord­nete; Frak­tion der Pro­gres­siv­en Allianz der Sozial­is­ten und Demokrat­en im Europäis­chen Par­la­ment — S&D, 194 Abge­ord­nete; Frak­tion der Allianz der Lib­eralen und Demokrat­en für Europa — ALDE, 85 Abge­ord­nete; Frak­tion der Grünen/Freie Europäis­che Allianz — GREENS/EFA, 58 Abge­ord­nete; Europäis­che Kon­ser­v­a­tive und Reformis­ten — ECR, 57 Abge­ord­nete; Kon­föderale Frak­tion der Vere­inigten Europäis­chen Linken/Nordische Grüne Linke — GUE/NGL, 35 Abge­ord­nete; Frak­tion “Europa der Frei­heit und der Demokratie” — EFD, 31 Abge­ord­nete; 32 Abge­ord­nete sind frak­tion­s­los [10]. Keine Frak­tion ver­fügt über eine absolute Mehrheit der Sitze.
Die bei der Europawahl 2009 zur Anwen­dung gekommene Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel (§ 2 Abs. 7 des Europawahlge­set­zes i.d.F. des Geset­zes vom 17.03.2008, BGBl I S. 394) hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht mit Urteil vom 09.11.2011 [11] für unvere­in­bar mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG und daher nichtig erk­lärt, weil unter den gegebe­nen rechtlichen und tat­säch­lichen Ver­hält­nis­sen der mit der Sper­rk­lausel ver­bun­dene schw­er­wiegende Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien nicht zu recht­fer­ti­gen sei.
Am 4. Juni 2013 bracht­en die Frak­tio­nen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes [12] in den Bun­destag ein, der unter anderem anstelle der bish­eri­gen Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG eine Drei-Prozent-Sper­rk­lausel vor­sieht. Zur Begrün­dung wurde aus­ge­führt: Seit dem Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 09.11.2011 gebe es in Deutsch­land keine Sper­rk­lausel mehr. Mit der Auf­forderung des Europäis­chen Par­la­ments an die Mit­glied­staat­en zur Fes­tle­gung ein­er geeigneten und angemesse­nen Min­destschwelle sei jedoch eine für die Frage der weit­eren Beibehal­tung ein­er Sper­rk­lausel maßge­bliche Verän­derung der Ver­hält­nisse einge­treten, was zu ein­er gegenüber der Recht­slage im Jahr 2011 abwe­ichen­den ver­fas­sungsrechtlichen Beurteilung führe. Die ein­brin­gen­den Frak­tio­nen macht­en daher von der Möglichkeit zur Ein­führung ein­er Min­destschwelle aus Art. 3 des Direk­t­wahlak­tes Gebrauch. Damit werde den Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien bei gle­ichzeit­iger Wahrung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments Rech­nung getra­gen. Die in der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments zum Aus­druck kom­mende Entwick­lung laufe auf eine stärkere antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion hin­aus, was zum Zeit­punkt der Entschei­dung vom 09.11.2011 noch nicht konkret abse­hbar gewe­sen sei. Neben der zunehmenden Bedeu­tung des Europäis­chen Par­la­ments bewirke das neue Ver­fahren zur Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten eine weit­ere Poli­tisierung der Arbeit des Par­la­ments. Angesichts der Auf­stel­lung von Kan­di­dat­en für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten durch die europäis­chen Frak­tio­nen sei in der par­la­men­tarischen Prax­is nicht mehr mit ein­er Kon­sens­bil­dung zwis­chen den bei­den großen Frak­tio­nen zu rech­nen, son­dern von ein­er Erschwerung der erforder­lichen Mehrheits­bil­dung auszuge­hen. Damit steige bei ein­er starken Zer­split­terung des Par­la­ments das Risiko ein­er anhal­tenden Block­ade der par­la­men­tarischen Wil­lens­bil­dung. Dieser konkret möglichen Funk­tions­beein­träch­ti­gung ent­ge­gen­zuwirken, recht­fer­tige die Ein­schränkung der Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wahl. Der Bun­destag wolle durch die Min­destschwelle die vom Europäis­chen Par­la­ment angestrebte weit­ere Poli­tisierung und Per­son­al­isierung als legit­i­men Schritt im Hin­blick auf das Leit­bild der “Ver­wirk­lichung ein­er immer engeren Union der Völk­er Europas” (Art. 1 EUV) unter­stützen und sein­er Mitver­ant­wor­tung für die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments gerecht wer­den.
Mit einem Änderungsantrag zum Geset­zen­twurf schlug die Frak­tion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Innenauss­chuss eine abgemilderte Sper­rk­lausel vor [13]. Danach sollte die Sper­rk­lausel nicht ein­greifen, wenn zu erwarten ist, dass es nicht zu ein­er Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments kommt, weil gle­ichzeit­ig in zur Frak­tions­bil­dung aus­re­ichen­der Anzahl Abge­ord­nete aus anderen Mit­glied­staat­en in das Par­la­ment einziehen, die der gle­ichen poli­tis­chen Rich­tung ange­hören. Der Innenauss­chuss lehnte diesen Antrag ab [14].
Im Geset­zge­bungsver­fahren äußerten sich die von den Frak­tio­nen benan­nten Sachver­ständi­gen Prof. Dr. Dr. h.c. Wern­er Heun, Prof. Dr. Bernd Grzesz­ick, LL.M., Prof. Dr. Franz May­er, LL.M., Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jür­gen Papi­er, Prof. Dr. Christoph Schön­berg­er sowie Wilko Zicht [15]. Abge­se­hen vom Sachver­ständi­gen Wilko Zicht sprachen sie sich in kri­tis­ch­er Auseinan­der­set­zung mit den Grün­den des Urteils vom 09.11.2011 mit unter­schiedlichen Akzentset­zun­gen für die Ver­fas­sungsmäßigkeit der Ein­führung ein­er Drei-Prozent-Hürde und gegen den Alter­na­tiven­twurf aus. Das Risiko ein­er erneuten Aufhe­bung der Norm durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht sei einzuge­hen, da ein weit­eres Ver­fahren die Chance biete, zu klar­eren Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung für eine Aus­nahme von der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu gelan­gen. Der Aus­gang eines neuen Ver­fahrens sei wegen der knap­pen Mehrheitsver­hält­nisse im Bun­desver­fas­sungs­gericht und des Fehlens ein­er ständi­gen und kon­tinuier­lichen Recht­sprechung zu Sper­rk­lauseln nicht sich­er vorauszuse­hen. Der Wiedere­in­führung ein­er Sper­rk­lausel ste­he jeden­falls nicht die Bindungswirkung aus § 31 BVer­fGG ent­ge­gen, da es sich nicht um eine inhalts­gle­iche Normwieder­hol­ung han­dele. Zwar beurteil­ten die Sachver­ständi­gen die Annahme ein­er entschei­dungser­he­blichen Änderung der Ver­hält­nisse angesichts des kurzen Zeitraums seit der Entschei­dung vom 09.11.2011 kri­tisch; sie tendierten aber zu der Auf­fas­sung, dass die in der neuen Ver­fahrensweise zur Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten angelegten Entwick­lun­gen in das Bun­desver­fas­sungs­gericht­sentschei­dung vom 09.11.2011 unzure­ichend gewürdigt wor­den seien. Im Hin­blick darauf gewinne die — rechtlich unverbindliche — Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments an Bedeu­tung. Zu berück­sichti­gen sei auch die all­ge­meine Entwick­lung des europäis­chen Insti­tu­tio­nenge­füges. Das Europäis­che Par­la­ment habe nicht zulet­zt durch den Ver­trag von Liss­abon stetig an Bedeu­tung und Ein­fluss gewon­nen. Zudem schaffe der Geset­zge­ber erst­mals eine eigen­ständi­ge, allein an der Prob­lem­lage in der Europäis­chen Union ori­en­tierte Regelung. Die gerin­gere Zugang­shürde sei ver­hält­nis­mäßig und räume eventuelle Bedenken aus, im Par­la­ment befind­liche Parteien kön­nten durch Sper­rk­lauseln ver­suchen, sich gegen Konkur­renz zu schützen.
Der Deutsche Bun­destag nahm den Geset­zen­twurf in der Ple­nar­sitzung vom 13.06.2013 gemäß der Empfehlung des Innenauss­chuss­es [16] an [17]. Die hier maßge­bliche Bes­tim­mung des § 2 Abs. 7 EuWG trat als Art. 1 Nr. 2 Buch­stabe d des Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes vom 07.10.2013 [18] am 10.10.2013 in Kraft und hat fol­gen­den Wort­laut:
Die Antrags­befug­nis im Organstre­it gemäß § 64 Satz 1 BVer­fGG ist gegeben, wenn die Antrag­steller schlüs­sig behaupten, dass sie und der Antrags­geg­n­er an einem ver­fas­sungsrechtlichen Rechtsver­hält­nis unmit­tel­bar beteiligt sind und dass der Antrags­geg­n­er hier­aus erwach­sende eigene ver­fas­sungsmäßige Rechte und Zuständigkeit­en der Antrag­steller durch die bean­standete Maß­nahme oder das Unter­lassen ver­let­zt oder unmit­tel­bar gefährdet hat [19]. An ein­er solchen schlüs­si­gen Behaup­tung fehlt es hier. Die Antrag­stel­lerin­nen haben die Möglichkeit ein­er Ver­let­zung ihrer Rechte durch die Beteili­gung von Bun­desrat und Bun­de­spräsi­dent im Geset­zge­bungsver­fahren nicht dargelegt.
Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat die ver­fas­sungsrechtlichen Prü­fungs­maßstäbe für die Recht­fer­ti­gung eines Ein­griffs in die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien in seinem Urteil vom 09.11.2011 in Fort­set­zung sein­er Recht­sprechung [20] in Bezug auf die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht konkretisiert [21] und mit Urteil vom 25.07.2012 in anderem Zusam­men­hang bestätigt [22]. Dieser Prü­fungs­maßstab ist auch hier anzuwen­den. Die Ein­führung ein­er Drei-Prozent-Sper­rk­lausel nach Nichtigerk­lärung der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel ist nicht bere­its wegen eines Ver­stoßes gegen das Ver­bot der Normwieder­hol­ung oder das Gebot der Organtreue zu bean­standen. Der ver­fas­sungsrechtliche Prü­fungs­maßstab ist ent­ge­gen dem Vor­trag des Deutschen Bun­destages nicht durch verbindliche Vor­gaben des Union­srechts eingeschränkt. Die in der Entschei­dung vom 09.11.2011 for­mulierten Maßstäbe sind auf die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel im Europawahlrecht über­trag­bar und auch der Prü­fung ihrer Recht­fer­ti­gung zugrun­dezule­gen.
Der Geset­zge­ber war nicht bere­its wegen der Bindungswirkung des Urteils vom 09. Novem­ber 2011 gemäß § 31 Abs. 1 BVer­fGG daran gehin­dert, die ange­grif­f­ene Drei-Prozent-Sper­rk­lausel an die Stelle der für nichtig erk­lärten Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel zu set­zen. Es kann dahingestellt bleiben, unter welchen Voraus­set­zun­gen er nach Nichtigerk­lärung ein­er Norm eine solche inhalts­gle­ich erneut erlassen kann [23]. Die abge­senk­te Min­destschwelle stellt bere­its keine inhalts­gle­iche Normwieder­hol­ung dar. Eine Drei-Prozent-Sper­rk­lausel kann sich anders als eine Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel auswirken und bedarf deshalb geson­dert­er sach­lich­er Würdi­gung. Es trifft zwar zu, dass Erwä­gun­gen des Urteils vom 9. Novem­ber 2011 nahele­gen, dass Sper­rk­lauseln jed­er Art im deutschen Europawahlrecht unter den gegebe­nen Umstän­den vor Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG keinen Bestand haben kön­nen. Dies enthebt den Bun­desver­fas­sungs­gericht jedoch nicht der Pflicht, die verän­derte Geset­zes­lage als solche und im Hin­blick auf die Behaup­tung verän­dert­er Umstände erneut zu prüfen.
Eine Gren­ze der leg­isla­tiv­en Gestal­tungs­frei­heit ergibt sich hier auch nicht aus dem Grund­satz der Organtreue. Der Geset­zge­ber hat ent­ge­gen dem Vor­trag einiger Antrag­stel­lerin­nen die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zur Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel nicht bewusst mis­sachtet, son­dern ger­ade in Auseinan­der­set­zung mit dem Urteil vom 09.11.2011 gehan­delt und damit nicht gegen seine ver­fas­sungsrechtliche Rück­sicht­nah­mepflicht [24] ver­stoßen. Daher kann offen bleiben, unter welchen Voraus­set­zun­gen im Einzel­nen ein Ver­stoß gegen den Grund­satz der Organtreue darin liegen kön­nte, dass der Geset­zge­ber sich über eine Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts und ihre tra­gen­den Gründe ohne nähere Auseinan­der­set­zung hin­wegset­zt, und welche Rechts­fol­gen ein solch­er Ver­stoß nach sich zöge.
Das Europawahlge­setz ist deutsches Bun­desrecht und als solch­es am Grundge­setz und den darin enthal­te­nen Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu messen. Die ver­fas­sungsrechtliche Prü­fung der Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG ist ent­ge­gen der — im vor­liegen­den Ver­fahren erst­mals vor­ge­tra­ge­nen — Auf­fas­sung des Deutschen Bun­destages auch nicht durch verbindliche euro­parechtliche Vor­gaben eingeschränkt [25].
Gemäß Art. 8 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes bes­timmt sich das Wahlver­fahren — vor­be­haltlich union­srechtlich­er Vor­gaben und der Vorschriften des Direk­t­wahlak­tes — in jedem Mit­glied­staat nach den inner­staatlichen Vorschriften. Danach gibt der Direk­t­wahlakt nur einen Gestal­tungsrah­men für den Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selb­st aber den ver­fas­sungsrechtlichen Bindun­gen des jew­eili­gen Mit­glied­staates unter­liegen [26]. Dass die von Seit­en des Union­srechts durch Art. 3 des Direk­t­wahlak­tes eröffnete Möglichkeit, eine Sper­rk­lausel von bis zu 5 % der abgegebe­nen Stim­men festzule­gen, zugle­ich deren ver­fas­sungsrechtliche Zuläs­sigkeit nach dem jew­eili­gen mit­glied­staatlichen Recht impliziert, lässt sich dem Wort­laut des Direk­t­wahlak­tes nicht ent­nehmen. Für eine solche Ausle­gung gibt es auch keine anderen Hin­weise, vielmehr spricht alles dafür, dass die Norm so zu ver­ste­hen ist, wie der Wort­laut nahe legt.
Ins­beson­dere spricht die Entste­hungs­geschichte der Neu­fas­sung des Direk­t­wahlak­tes ein­deutig gegen die vom Deutschen Bun­destag vorgeschla­gene Ausle­gung. Das Europäis­che Par­la­ment hat­te mit Entschließung vom 15.07.1998 einen eige­nen Entwurf für ein Wahlver­fahren auf Grund­lage gemein­samer Grund­sätze vorgelegt [27]. Dieser sah fol­gen­den Art. 5 vor: “Für die Sitzver­gabe kann eine Min­destschwelle fest­gelegt wer­den, die jedoch lan­desweit nicht mehr als 5 % der abgegebe­nen Stim­men betra­gen darf.” Diesem Regelungsvorschlag kor­re­spondiert der fün­fte Erwä­gungs­grund der Entschließung, mit dem das Europäis­che Par­la­ment, was die Ein­führung ein­er Sper­rk­lausel bet­rifft, aus­drück­lich darauf hin­weist, dass diese “auf fakul­ta­tiv­er Basis erfol­gen muss und auf jeden Fall lan­desweit nicht bei über 5 % der abgegebe­nen Stim­men liegen darf”. Dieser Entwurf wurde vom Rat zur Ken­nt­nis genom­men und hat nahezu unverän­dert Ein­gang in Art. 3 der Neu­fas­sung des Direk­t­wahlak­tes durch die Rats­beschlüsse vom 25.06.2002 und 23.09.2002 gefun­den.
Sinn und Zweck der Regelung ist dem­nach nicht eine Ermäch­ti­gung der mit­glied­staatlichen Geset­zge­ber zur Schaf­fung ein­er Sper­rk­lausel in dieser Höhe unter gle­ichzeit­iger Ent­bindung von den Vor­gaben des jew­eili­gen nationalen Ver­fas­sungsrechts. Sie beschränkt vielmehr den Gestal­tungsspiel­raum der Mit­glied­staat­en im Gegen­satz zur ursprünglichen Fas­sung des Direk­t­wahlak­tes in der Frage der max­i­mal zuläs­si­gen Höhe ein­er Sper­rk­lausel [28] und fügt sich damit in die mit dessen Nov­el­lierung ver­bun­dene Verpflich­tung der Mit­glied­staat­en auf das Ver­hält­niswahlrecht ein, die in Art. 1 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 des Direk­t­wahlak­tes Aus­druck gefun­den hat.
Eine Vor­lage an den Gericht­shof der Europäis­chen Union gemäß Art. 267 AEUV ste­ht danach offenkundig nicht im Raum [29]. Der Wort­laut aller (gle­icher­maßen verbindlichen) Orig­i­nal­fas­sun­gen, wonach die Mit­glied­staat­en eine Min­destschwelle von lan­desweit höch­stens 5 % der abgegebe­nen Stim­men fes­tle­gen “kön­nen” (vgl. exem­plar­isch die franzö­sis­che und englis­che Fas­sung: “Les États mem­bres peu­vent prévoir la fix­a­tion d’un seuil min­i­mal pour l‘attribution de sièges.”; “Mem­ber States may set a min­i­mum tresh­old for the allo­ca­tion of seats.”), also ins­beson­dere nicht fes­tle­gen “sollen”, ist ein­deutig und unter­liegt keinen Ausle­gungszweifeln.
Der Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl, der sich für die Wahl der deutschen Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments aus Art. 3 Abs. 1 GG in sein­er Aus­prä­gung als Gebot for­maler Wahlrechts­gle­ich­heit ergibt [30], sichert die vom Demokratieprinzip voraus­ge­set­zte Egal­ität der Bürg­er [31] und ist eine der wesentlichen Grund­la­gen der Staat­sor­d­nung [32]. Er gebi­etet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und pas­sive Wahlrecht möglichst in for­mal gle­ich­er Weise ausüben kön­nen, und ist im Sinne ein­er stren­gen und for­malen Gle­ich­heit zu ver­ste­hen [33]. Aus dem Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit fol­gt für das Wahlge­setz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grund­sät­zlich den gle­ichen Zählw­ert und die gle­iche rechtliche Erfol­gschance haben muss. Alle Wäh­ler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gle­ichen Ein­fluss auf das Wahlergeb­nis haben [34].
Bei der Ver­hält­niswahl ver­langt der Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit darüber hin­aus, dass jed­er Wäh­ler mit sein­er Stimme auch den gle­ichen Ein­fluss auf die Zusam­menset­zung der zu wäh­len­den Vertre­tung haben muss [35]. Ziel des Ver­hält­niswahlsys­tems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stim­men­zahlen angenäherten Ver­hält­nis in dem zu wäh­len­den Organ vertreten sind. Zur Zählw­ert­gle­ich­heit tritt im Ver­hält­niswahlrecht die Erfol­gswert­gle­ich­heit hinzu [36].
Auf­grund der durch europäis­ches Recht (Art. 1 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes) vorgegebe­nen und in § 2 Abs. 1 EuWG ange­ord­neten Ver­hält­niswahl ist der deutsche Geset­zge­ber bei der Aus­gestal­tung des Europawahlge­set­zes verpflichtet, für die Wahl der deutschen Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments grund­sät­zlich sowohl die Zähl- als auch die Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wäh­ler­stim­men sicherzustellen [37].
Die von Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Liss­abon vorge­se­hene degres­siv pro­por­tionale Kontin­gen­tierung der auf die Mit­glied­staat­en ent­fal­l­en­den Sitze ver­langt wed­er noch recht­fer­tigt sie Abstriche vom wahlrechtlichen Grund­satz der Erfol­gswert­gle­ich­heit der Stim­men im Ver­hält­nis zwis­chen den Teil­nehmern an der Wahl des deutschen Abge­ord­netenkontin­gents [38].
Der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzulei­t­ende Grund­satz der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien und die unter dem Gesicht­spunkt demokratisch gle­ich­er Wet­tbe­werb­schan­cen auch für son­stige poli­tis­che Vere­ini­gun­gen im Sinne des § 8 Abs. 1 EuWG gebotene Chan­cen­gle­ich­heit (Art. 3 Abs. 1 GG) ver­lan­gen, dass jed­er Partei, jed­er Wäh­ler­gruppe und ihren Wahlbe­wer­bern grund­sät­zlich die gle­ichen Möglichkeit­en im gesamten Wahlver­fahren und damit gle­iche Chan­cen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt wer­den. Das Recht der poli­tis­chen Parteien auf Chan­cen­gle­ich­heit hängt eng mit den Grund­sätzen der All­ge­mein­heit und Gle­ich­heit der Wahl zusam­men, die ihre Prä­gung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in diesem Bere­ich — eben­so wie bei der durch die Grund­sätze der All­ge­mein­heit und Gle­ich­heit der Wahl ver­bürgten gle­ichen Behand­lung der Wäh­ler — Gle­ich­heit in einem strik­ten und for­malen Sinn ver­standen wer­den. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteien­wet­tbe­werb in ein­er Weise ein­greift, die die Chan­cen der poli­tis­chen Parteien verän­dern kann, sind ihrem Ermessen daher beson­ders enge Gren­zen gezo­gen [39].
Die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel in § 2 Abs. 7 EuWG bewirkt eine Ungle­ichgewich­tung der Wäh­ler­stim­men; zugle­ich wird durch die Sper­rk­lausel der Anspruch der poli­tis­chen Parteien auf Chan­cen­gle­ich­heit beein­trächtigt. Die Sper­rk­lausel bedarf daher — im Grund­satz nicht anders als eine Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel [40] — der Recht­fer­ti­gung.
Zwis­chen Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien beste­ht ein enger Zusam­men­hang. Die ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung von Ein­schränkun­gen fol­gt den gle­ichen Maßstäben [41].
Der Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit unter­liegt eben­so wie der Grund­satz der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien keinem absoluten Dif­feren­zierungsver­bot. Allerd­ings fol­gt aus dem for­malen Charak­ter der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien, dass dem Geset­zge­ber bei der Ord­nung des Wahlrechts nur ein eng bemessen­er Spiel­raum für Dif­feren­zierun­gen verbleibt. Bei der Prü­fung, ob eine Dif­feren­zierung inner­halb der Wahlrechts­gle­ich­heit gerecht­fer­tigt ist, ist grund­sät­zlich ein strenger Maßstab anzule­gen [42]. Dif­feren­zierun­gen bedür­fen zu ihrer Recht­fer­ti­gung stets eines beson­deren, sach­lich legit­imierten, in der Ver­gan­gen­heit als “zwin­gend” beze­ich­neten Grun­des [43]. Das bedeutet nicht, dass sich die Dif­feren­zierung als von Ver­fas­sungs wegen notwendig darstellen muss. Dif­feren­zierun­gen im Wahlrecht kön­nen vielmehr auch durch Gründe gerecht­fer­tigt wer­den, die durch die Ver­fas­sung legit­imiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechts­gle­ich­heit die Waage hal­ten kann [44].
Hierzu zählen ins­beson­dere die mit der Wahl ver­fol­gten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes [45] und, damit zusam­men­hän­gend, die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung [46]. Eine große Zahl klein­er Parteien und Wäh­lervere­ini­gun­gen in ein­er Volksvertre­tung kann zu ern­sthaften Beein­träch­ti­gun­gen ihrer Hand­lungs­fähigkeit führen. Eine Wahl hat nicht nur das Ziel, über­haupt eine Volksvertre­tung zu schaf­fen, son­dern sie soll auch ein funk­tion­ieren­des Vertre­tung­sor­gan her­vor­brin­gen [47]. Die Frage, was der Sicherung der Funk­tions­fähigkeit dient und dafür erforder­lich ist, kann indes nicht für alle zu wäh­len­den Volksvertre­tun­gen ein­heitlich beant­wortet wer­den [48], son­dern bemisst sich nach den konkreten Funk­tio­nen des zu wäh­len­den Organs [49]. Zudem kommt es auf die konkreten Bedin­gun­gen an, unter denen die jew­eilige Volksvertre­tung arbeit­et und von denen die Wahrschein­lichkeit des Ein­tritts von Funk­tion­sstörun­gen abhängt [50].
Dif­feren­zierende Regelun­gen müssen zur Ver­fol­gung ihrer Zwecke geeignet und erforder­lich sein. Ihr erlaubtes Aus­maß richtet sich daher auch danach, mit welch­er Inten­sität in das — gle­iche — Wahlrecht einge­grif­f­en wird. Eben­so kön­nen gefes­tigte Recht­süberzeu­gun­gen und Recht­sprax­is Beach­tung find­en [51]. Der Geset­zge­ber hat sich bei sein­er Ein­schätzung und Bew­er­tung allerd­ings nicht an abstrakt kon­stru­ierten Fallgestal­tun­gen, son­dern an der poli­tis­chen Wirk­lichkeit zu ori­en­tieren [52]. Gegen die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien wird ver­stoßen, wenn der Geset­zge­ber mit der Regelung ein Ziel ver­fol­gt hat, das er bei der Aus­gestal­tung des Wahlrechts nicht ver­fol­gen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforder­lich ist, um die mit der jew­eili­gen Wahl ver­fol­gten Ziele zu erre­ichen [53].
Der Geset­zge­ber ist verpflichtet, eine die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit berührende Norm des Wahlrechts zu über­prüfen und gegebe­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung dieser Norm durch neue Entwick­lun­gen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Geset­zge­ber voraus­ge­set­zten tat­säch­lichen oder nor­ma­tiv­en Grund­la­gen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hin­sichtlich ihrer Auswirkun­gen angestellte Prog­nose als irrig erwiesen hat [54]. Für Sper­rk­lauseln im Ver­hält­niswahlrecht bedeutet dies, dass die Vere­in­barkeit ein­er Sper­rk­lausel mit dem Grund­satz der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien nicht ein für alle­mal abstrakt beurteilt wer­den kann. Eine Wahlrechts­bes­tim­mung kann mit Blick auf eine Repräsen­ta­tivkör­per­schaft zu einem bes­timmten Zeit­punkt gerecht­fer­tigt sein, mit Blick auf eine andere oder zu einem anderen Zeit­punkt jedoch nicht [55].
Eine ein­mal als zuläs­sig ange­se­hene Sper­rk­lausel darf daher nicht als für alle Zeit­en ver­fas­sungsrechtlich unbe­den­klich eingeschätzt wer­den. Eine abwe­ichende ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die Ver­hält­nisse wesentlich ändern. Find­et der Wahlge­set­zge­ber in diesem Sinne verän­derte Umstände vor, so muss er ihnen Rech­nung tra­gen. Maßge­blich für die Frage der weit­eren Beibehal­tung, Abschaf­fung oder (Wieder-)Einführung ein­er Sper­rk­lausel sind allein die aktuellen Ver­hält­nisse [56]. Der Geset­zge­ber ist nicht daran gehin­dert, auch konkret abse­hbare kün­ftige Entwick­lun­gen bere­its im Rah­men der ihm aufgegebe­nen Beobach­tung und Bew­er­tung der aktuellen Ver­hält­nisse zu berück­sichti­gen; maßge­blich­es Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukom­men, wenn die weit­ere Entwick­lung auf­grund hin­re­ichend belast­bar­er tat­säch­lich­er Anhalt­spunk­te schon gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren ist.
Ent­ge­gen ein­er im vor­liegen­den Ver­fahren geäußerten Mei­n­ung fol­gt aus der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nicht, dass der Geset­zge­ber angesichts verän­dert­er Umstände eine ehe­mals beste­hende, sodann jedoch aufge­hobene Sper­rk­lausel nicht wieder ein­führen dürfte, sei es in gle­ich­er, sei es in ander­er ver­fas­sungsrechtlich — namentlich vor dem Hin­ter­grund der Gewährleis­tung der Mitwirkung der poli­tis­chen Parteien an der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung in Art. 21 Abs. 1 GG — nicht zu bean­standen­der Höhe. Gegebe­nen­falls kann er auch andere Maß­nah­men zur Funk­tion­ssicherung der zu wäh­len­den Vertre­tungskör­per­schaft tre­f­fen. Dieser Gesicht­spunkt ist für die ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung des Europawahlrechts vor allem deshalb von Bedeu­tung, weil bei sich abze­ich­nen­den rel­e­van­ten, durch das Fehlen ein­er Sper­rk­lausel bed­ingten Beein­träch­ti­gun­gen der Funk­tio­nen des Europäis­chen Par­la­ments der Deutsche Bun­destag — anders als es bei Ein­bußen sein­er eige­nen Funk­tions­fähigkeit der Fall sein kön­nte — in der Lage ist, das Europawahlrecht in der nöti­gen Weise zu ändern [57].
Für Dif­feren­zierun­gen im Rah­men der Wahlrechts­gle­ich­heit verbleibt dem Geset­zge­ber nur ein eng bemessen­er Spiel­raum [58]. Zwar hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht nicht die Auf­gabe des Geset­zge­bers zu übernehmen und alle zur Über­prü­fung rel­e­van­ten tat­säch­lichen und rechtlichen Gesicht­spunk­te selb­st zu ermit­teln und gegeneinan­der abzuwä­gen [59] oder eigene Zweck­mäßigkeits­beurteilun­gen an die Stelle der­jeni­gen des Geset­zge­bers zu set­zen [60]. Weil mit Regelun­gen, die die Bedin­gun­gen der poli­tis­chen Konkur­renz berühren, die par­la­men­tarische Mehrheit gewis­ser­maßen in eigen­er Sache tätig wird und ger­ade bei der Wahlge­set­zge­bung die Gefahr beste­ht, dass die jew­eilige Par­la­mentsmehrheit sich statt von gemein­wohlbe­zo­ge­nen Erwä­gun­gen vom Ziel des eige­nen Machter­halts leit­en lässt, unter­liegt aber die Aus­gestal­tung des Wahlrechts hier ein­er strik­ten ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolle [61].
Der Ein­satz ein­er Sper­rk­lausel beruht auf der Ein­schätzung des Geset­zge­bers von der Wahrschein­lichkeit des Einzugs von Split­ter­parteien, dadurch zu erwartender Funk­tion­sstörun­gen und deren Gewichts für die Auf­gaben­er­fül­lung der Volksvertre­tung. Bei dieser Prog­noseentschei­dung darf der Geset­zge­ber zur Recht­fer­ti­gung des Ein­griffs nicht allein auf die Fest­stel­lung der rein the­o­retis­chen Möglichkeit ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Volksvertre­tung abstellen [62]. Dürfte der Geset­zge­ber frei darüber befind­en, von welchem Wahrschein­lichkeits­grad an er Funk­tion­sstörun­gen in Betra­cht zieht, würde eine gerichtliche Kon­trolle geset­zge­berisch­er Prog­noseentschei­dun­gen, ein­schließlich deren tat­säch­lich­er Grund­la­gen, unmöglich gemacht [63].
Vor diesem Hin­ter­grund kann jeden­falls die all­ge­meine und abstrak­te Behaup­tung, durch den Weg­fall der Drei-Prozent-Sper­rk­lausel werde der Einzug kleiner­er Parteien und Wäh­lerge­mein­schaften in die Vertre­tung­sor­gane erle­ichtert und dadurch die Wil­lens­bil­dung in diesen Orga­nen erschw­ert, einen Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit nicht recht­fer­ti­gen. Deshalb genügt die bloße “Erle­ichterung” oder “Vere­in­fachung” der Beschlussfas­sung nicht. Nur die mit einiger Wahrschein­lichkeit zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane auf­grund beste­hen­der oder bere­its gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren­der kün­ftiger Umstände kann die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel recht­fer­ti­gen [64].
Wed­er die Anhörung der Sachver­ständi­gen durch den Innenauss­chuss des Deutschen Bun­destages noch das vor­liegende Ver­fahren haben Gesicht­spunk­te zutage gefördert, die Anlass geben kön­nten, den ver­fas­sungsrechtlichen Maßstab für die Beurteilung wahlrechtlich­er Sper­rk­lauseln abwe­ichend von der gefes­tigten Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zu bes­tim­men. Soweit Ein­wände nicht von vorn­here­in die Recht­san­wen­dung betr­e­f­fen — wie namentlich der Hin­weis auf die gerin­gere Ein­griff­s­in­ten­sität der Drei- gegenüber der ver­wor­fe­nen Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel, zie­len sie vor allem auf eine Reduzierung der Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung wahlrechtlich­er Sper­rk­lauseln und auf eine Zurück­nahme der ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolldichte. Im Wesentlichen im Anschluss an die von den Richtern Di Fabio und Melling­hoff for­mulierte abwe­ichende Mei­n­ung zum Urteil vom 09.11.2011 [65] soll den Schwierigkeit­en, hinzunehmende Erschwerun­gen der Mehrheits­bil­dung bei ein­er großen Zahl von Vertretern klein­er Parteien im Par­la­ment abzu­gren­zen gegenüber nicht mehr hinzunehmenden und damit Sper­rk­lauseln recht­fer­ti­gen­den Funk­tions­beein­träch­ti­gun­gen, dadurch Rech­nung getra­gen wer­den, dass diese Abgren­zung weit­erge­hend als nach der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts der Ein­schätzung des Geset­zge­bers über­lassen wer­den soll.
Auch dem Ansin­nen ein­er Zurück­nahme der ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolle durch Zubil­li­gung von weit­ge­hend frei aus­füll­baren Prog­nosespiel­räu­men kann nicht gefol­gt wer­den. Nicht zulet­zt vor dem Hin­ter­grund, dass es bei der Wahlge­set­zge­bung um die Grundbe­din­gun­gen poli­tis­ch­er Konkur­renz geht, ist eine strik­te ver­fas­sungs­gerichtliche Kon­trolle unauswe­ich­lich [66].
Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat im Urteil vom 09.11.2011 fest­gestellt, dass die bei der Europawahl 2009 gegebe­nen und fortbeste­hen­den tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse keine hin­re­ichen­den Gründe bieten, die den mit der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel ver­bun­de­nen schw­er­wiegen­den Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien recht­fer­ti­gen kön­nten [67]. Eine maßge­bliche Verän­derung der tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse ist sei­ther nicht einge­treten.
Konkrete Bestre­bun­gen ander­er Mit­glied­staat­en, Hemm­nisse für den Zugang klein­er Parteien zum Europäis­chen Par­la­ment zu beseit­i­gen [68], sind gegen­wär­tig nicht erkennbar. Greif­bare Hin­weise darauf, dass andere Mit­glied­staat­en sich durch den Weg­fall der Sper­rk­lausel in Deutsch­land ver­an­lasst sehen kön­nten, ihr nationales Wahlrecht entsprechend zu ändern, haben auch in der mündlichen Ver­hand­lung die Aus­führun­gen der Vertreter des Europäis­chen Par­la­ments zu den Motiv­en der Entschließung vom 22.11.2012 nicht erbracht.
Die Begrün­dung des Entwurfs eines Fün­ften Geset­zes zur Änderung des Europawahlge­set­zes stellt darauf ab, dass die mit der Entschließung des Europäis­chen Par­la­ments vom 22.11.2012 angestoßene Entwick­lung hin­sichtlich der Wahl des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten aus einem Kreis von den europäis­chen Parteien benan­nter Spitzenkan­di­dat­en bei der Europawahl 2014 zu ein­er stärk­eren antag­o­nis­tis­chen Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion in der Europäis­chen Union führen werde. Mit dieser im Zeit­punkt des Bun­desver­fas­sungs­gericht­surteils vom 09.11.2011 noch nicht konkret abse­hbaren neuen Entwick­lung und der daraus fol­gen­den zunehmenden Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments werde die erforder­liche Mehrheits­bil­dung erschw­ert, und es dro­he konkret eine Funk­tions­beein­träch­ti­gung, der mit ein­er geeigneten und angemesse­nen Min­destschwelle zu begeg­nen sei [69].
Der Geset­zge­ber geht zutr­e­f­fend davon aus, dass eine antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion auf europäis­ch­er Ebene unter Umstän­den dann eine Sper­rk­lausel im deutschen Europawahlrecht recht­fer­ti­gen kann, wenn in rechtlich­er und tat­säch­lich­er Hin­sicht Ver­hält­nisse gegeben sind, die denen auf nationaler Ebene ver­gle­ich­bar sind, wo die Bil­dung ein­er sta­bilen Mehrheit für die Wahl ein­er hand­lungs­fähi­gen Regierung und deren fort­laufende Unter­stützung nötig ist [70]. Diese — poli­tisch angestrebte — Entwick­lung steckt indes noch in den Anfän­gen. Die tat­säch­lichen Auswirkun­gen der in Gang geset­zten poli­tis­chen Dynamik auf die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments sind derzeit nicht abzuse­hen, so dass für die Prog­nose des Geset­zge­bers, es dro­he ohne die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel eine Funk­tions­beein­träch­ti­gung des Europäis­chen Par­la­ments, die Grund­lage fehlt.
Das Europäis­che Par­la­ment strebt ausweis­lich sein­er Entschließung vom 22.11.2012 im Ein­ver­ständ­nis mit der derzeit­i­gen Kom­mis­sion eine Stärkung der poli­tis­chen Legit­im­ität bei­der Insti­tu­tio­nen an, deren Wahl jew­eils unmit­tel­bar­er mit der Entschei­dung der Wäh­ler verknüpft wer­den soll. Um dies zu fördern, sollen die europäis­chen poli­tis­chen Parteien Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion nominieren, die eine führende Rolle im bevorste­hen­den Europawahlkampf spie­len sollen, indem sie ins­beson­dere ihr Pro­gramm in allen Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union vorstellen. Eine Änderung der ver­traglichen Grund­la­gen der Auf­gaben und Befug­nisse der europäis­chen Insti­tu­tio­nen wird jedoch nicht angestrebt [71]. Insoweit ist auch unklar, wie das poli­tis­che Anliegen, die demokratis­che Wil­lens­bil­dung auf europäis­ch­er Ebene zu stärken, im Rah­men des gel­tenden Union­srechts mit Rel­e­vanz für die hier zu entschei­dende Frage umge­set­zt wer­den soll. Aus welchen Grün­den etwa der Kom­mis­sion­spräsi­dent auf die fort­laufende Unter­stützung ein­er sta­bilen Mehrheit im Europäis­chen Par­la­ment angewiesen sein kön­nte (vgl. Art. 234 Abs. 2 AEUV), hat auch die Erörterung in der mündlichen Ver­hand­lung nicht erhellt. Die damit ver­bun­de­nen Fra­gen kön­nen jedoch dahin ste­hen.
Soweit die Drei-Prozent-Sper­rk­lausel danach mit der Erwä­gung gerecht­fer­tigt wer­den sollte, der beab­sichtigte “Demokratisierungss­chub” dürfe nicht dadurch in Frage gestellt wer­den, dass von Deutsch­land aus eine Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments in Kauf genom­men werde, ver­fehlte dies nicht nur die ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung von Ein­grif­f­en in die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien. Es würde auch der Offen­heit des poli­tis­chen Prozess­es, der für die par­la­men­tarische Debat­te ger­ade im Hin­blick auf mögliche Umstruk­turierun­gen wesentlich ist und zu dem kleine Parteien einen wichti­gen Beitrag leis­ten kön­nen [72], nicht gerecht. Aus diesem Grunde kön­nen Sper­rk­lauseln auch nicht mit der Erwä­gung gerecht­fer­tigt wer­den, nur poli­tis­che Parteien, die diese über­winden kön­nten, seien hin­re­ichend repräsen­ta­tiv und leis­teten einen ver­lässlichen Beitrag zur Legit­i­ma­tion von Volksvertre­tun­gen.
Zwar ist nicht auszuschließen, dass die Zusam­me­nar­beit der bei­den großen Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment, welche die par­la­men­tarische Prax­is bis­lang geprägt hat [73], auf­grund der Benen­nung von (konkur­ri­eren­den) Spitzenkan­di­dat­en der Parteien, wie von Vertretern des Europäis­chen Par­la­ments in der mündlichen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gen, in Zukun­ft nicht mehr oder in sig­nifikant gerin­gerem Umfang stat­tfind­et. Ob und inwieweit dies der Fall sein wird, ist jedoch ungewiss; denkbar sind jeden­falls auch Entwick­lun­gen, die die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments unbeein­trächtigt lassen. So kann es Gründe für die Annahme geben, dass die bei­den großen Frak­tio­nen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Man­date auf sich vere­inen [74], auch weit­er­hin in ein­er Vielzahl von Fällen an ein­er Zusam­me­nar­beit inter­essiert, wenn nicht sog­ar auf eine solche angewiesen sind. Dementsprechend liegt etwa die Möglichkeit nicht fern, dass ein Kan­di­dat für das Amt des Kom­mis­sion­spräsi­den­ten aus dem Kreis der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien zur Bil­dung ein­er ihn tra­gen­den Par­la­mentsmehrheit die Unter­stützung der bei­den großen Frak­tio­nen benötigt und es auf­grund von hierüber geführten Ver­hand­lun­gen zu ein­er Ver­fes­ti­gung der Koop­er­a­tion der bei­den großen Frak­tio­nen kommt. Auf die Zahl nicht frak­tion­s­ge­bun­den­er Abge­ord­neter käme es bei ein­er der­ar­ti­gen Entwick­lung nicht entschei­dend an.
Darüber hin­aus kann auch nicht ohne weit­eres unter­stellt wer­den, dass die bis­lang prak­tizierte flex­i­ble Mehrheits­bil­dung im Par­la­ment [75] durch die Zuwahl neuer Abge­ord­neter klein­er Parteien nen­nenswert erschw­ert würde. So erscheint es nicht zwin­gend, dass die Inte­gra­tions­fähigkeit der europaweit­en Parteifam­i­lien, von denen im Wesentlichen die Frak­tions­bil­dung im Europäis­chen Par­la­ment aus­ge­ht und die damit entschei­dend zu sein­er Funk­tions­fähigkeit beitra­gen, im Zuge der Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments Ein­bußen erlei­det. Möglich ist auch, dass etwaige deut­lichere poli­tis­che Gegen­sätze zwis­chen den einzel­nen Frak­tio­nen deren inter­nen Zusam­men­halt ger­ade erhöhen. Zudem ist offen, ob eine infolge stärk­er­er parteipoli­tis­ch­er Pro­fil­ierung verän­derte Wahrnehmung des Europäis­chen Par­la­ments nicht Wäh­ler mehr als bis­lang zu strate­gis­chem Wahlver­hal­ten ver­an­lassen und dies ein­er Zunahme der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien ent­ge­gen­wirken würde.
Soweit zur Vertei­di­gung der ange­grif­f­e­nen Sper­rk­lausel auf die Schwierigkeit hingewiesen wird, qual­i­fizierte Mehrheit­en im Europäis­chen Par­la­ment zu erre­ichen, ist fern­er daran zu erin­nern, dass die Anord­nung qual­i­fiziert­er Mehrheit­en in den Verträ­gen ger­ade auf eine bre­ite Zus­tim­mung im Europäis­chen Par­la­ment zielt und nicht zulet­zt mit Blick auf das insti­tu­tionelle Gle­ichgewicht mit den anderen Orga­nen (Art. 13 EUV) in Kauf nimmt, dass das Europäis­che Par­la­ment bei unüber­wind­baren Mei­n­ungsver­schieden­heit­en keine durch­set­zbare Posi­tion erlangt [76].
Im Hin­blick auf die Inte­gra­tionskraft der Frak­tio­nen ist schließlich nicht ersichtlich, dass in der kom­menden Wahlpe­ri­ode neu gewählte Abge­ord­nete kleiner­er Parteien von vorn­here­in keine Auf­nahme in ein­er der etablierten Frak­tio­nen oder — je nach Wahlergeb­nis in den anderen Mit­glied­staat­en — in ein­er neu gegrün­de­ten weit­eren Frak­tion find­en kön­nten. Auch wenn die Inte­gra­tionskraft der Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment nicht über­be­w­ertet wer­den darf und im Zuge ein­er inten­siv­eren Poli­tisierung die Bere­itschaft ein­er Frak­tion, Abge­ord­nete aufzunehmen, die auf nationaler Ebene als Konkur­renten auftreten, abnehmen kön­nte, sind die Anreize für die Anbindung von Abge­ord­neten an eine Frak­tion doch beträchtlich, so dass nicht ohne weit­eres von ein­er unverträglich hohen Anzahl frak­tion­slos­er Abge­ord­neter aus­ge­gan­gen wer­den kann [77]. Es wird allerd­ings zu beobacht­en sein, wie sich eine denkbare Wahl von Abge­ord­neten weit­er­er, in der deutschen Parteien­land­schaft im Wet­tbe­werb ste­hen­der Parteien auswirken wird. Gesicherte Ein­schätzun­gen sind derzeit auch dies­bezüglich nicht möglich. Sich etwa konkret abze­ich­nen­den Fehlen­twick­lun­gen kann der Geset­zge­ber Rech­nung tra­gen.
Eben­so stimmt der Ver­fas­sungsrichter Müller der Fest­stel­lung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zu, dass mit der durch Art. 1 Abs. 1 des Direk­t­wahlak­tes vorgegebe­nen und in § 2 Abs. 1 EuWG umge­set­zten Entschei­dung für das Ver­hält­niswahlsys­tem bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments der Geset­zge­ber grund­sät­zlich verpflichtet ist, sowohl die Zähl- als auch die Erfol­gswert­gle­ich­heit der Wäh­ler­stim­men sicherzustellen. Dem kann wed­er die im Ver­gle­ich zu ein­er niedri­gen Sper­rk­lausel stärkere Durch­brechung der Erfol­gswert­gle­ich­heit im Mehrheitswahlsys­tem [78], noch die in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV vorge­se­hene degres­siv-pro­por­tionale Kontin­gen­tierung der auf die einzel­nen Mit­glied­staat­en ent­fal­l­en­den Sitze [79] ent­ge­genge­hal­ten wer­den.
Schließlich ist mit dem Bun­desver­fas­sungs­gericht davon auszuge­hen, dass auf­grund des strik­ten und for­malen Charak­ters der Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien dem Geset­zge­ber nur ein eng bemessen­er Spiel­raum für Dif­feren­zierun­gen verbleibt und diese der Recht­fer­ti­gung durch Gründe bedür­fen, die durch die Ver­fas­sung legit­imiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechts­gle­ich­heit die Waage hal­ten kann [80].
In ständi­ger Recht­sprechung hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht anerkan­nt und legt sein­er vor­liegen­den Entschei­dung zugrunde, dass die Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes [81] und, damit zusam­men­hän­gend, die Sicherung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung einen solchen Grund darstellen kann [82]. Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht darauf hin­weist, dass der Geset­zge­ber dies­bezüglich ein­er strik­ten ver­fas­sungsrechtlichen Kon­trolle unter­liegt [83], darf diese nicht zu ein­er Ver­wis­chung der Gren­zen zwis­chen geset­zge­berisch­er Gestal­tung und ver­fas­sungs­gerichtlich­er Kon­trolltätigkeit führen. Dem trägt die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts unzure­ichend Rech­nung.
Die Aus­gestal­tung des Wahlrechts ist Sache des Geset­zge­bers. Im Rah­men dieses Auf­trages, der bezo­gen auf die Bun­destagswahl in Art. 38 Abs. 3 GG ver­fas­sungsrechtlich fundiert ist, obliegt es dem Geset­zge­ber, durch die Ver­fas­sung legit­imierte Ziele und den Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl gegeneinan­der abzuwä­gen [84]. Er hat daher auch die Belange der Funk­tions­fähigkeit des Par­la­ments, das Anliegen weit­ge­hen­der inte­gra­tiv­er Repräsen­tanz und die Gebote der Wahlrechts­gle­ich­heit sowie der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zum Aus­gle­ich zu brin­gen [85]. Den hier­bei sich ergeben­den Gestal­tungsspiel­raum hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht zu acht­en und nur zu prüfen, ob dessen Gren­zen über­schrit­ten sind [86]. Es kann daher einen Ver­stoß gegen den Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl nur fest­stellen, wenn eine dif­feren­zierende Regelung an einem Ziel ori­en­tiert ist, das der Geset­zge­ber bei der Aus­gestal­tung des Wahlrechts nicht ver­fol­gen darf oder wenn die Regelung zur Erre­ichung dieses Ziels nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erre­ichung des Ziels Erforder­lichen über­schre­it­et [87]. Dies gilt auch für die Entschei­dung über den Ein­satz von Sper­rk­lauseln im Rah­men des Ver­hält­niswahlrechts. Ob es zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit ein­er zu wäh­len­den Volksvertre­tung ein­er Sper­rk­lausel bedarf, ist auch nach Auf­fas­sung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts [88] auf der Basis ein­er Prog­nose über die Wahrschein­lichkeit des Einzugs von Split­ter­parteien, dadurch kün­ftig zu erwartender Funk­tion­sstörun­gen und deren Gewicht für die Auf­gaben­er­fül­lung der Volksvertre­tung zu entschei­den. Diese Prog­noseentschei­dung hat der Geset­zge­ber im Rah­men des ihm über­tra­ge­nen Auf­trages zur Gestal­tung des Wahlrechts zu tre­f­fen. Auf­gabe des Bun­desver­fas­sungs­gerichts ist die Kon­trolle dieser Prog­noseentschei­dung; es ist aber nicht befugt, seine eigene Prog­nose an die Stelle der­jeni­gen des Geset­zge­bers zu set­zen.
Hin­sichtlich der zur Recht­fer­ti­gung des Ein­satzes ein­er Sper­rk­lausel gebote­nen Prog­noseentschei­dung fordert das Bun­desver­fas­sungs­gericht nicht nur, dass der Geset­zge­ber sich nicht auf die Fest­stel­lung ein­er rein the­o­retis­chen Möglichkeit ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der zu wäh­len­den Volksvertre­tung beschränkt [89]. Vielmehr dürfe er auch nicht frei darüber befind­en, von welchem Wahrschein­lichkeits­grad an er Funk­tion­sstörun­gen in Betra­cht zieht [90]. Nur die mit einiger Wahrschein­lichkeit zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane auf­grund beste­hen­der oder bere­its gegen­wär­tig ver­lässlich zu prog­nos­tizieren­der kün­ftiger Umstände könne eine Sper­rk­lausel recht­fer­ti­gen [91].
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hin­weis des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, die Aus­gestal­tung des Wahlrechts bedürfe strik­ter ver­fas­sungsrechtlich­er Kon­trolle, weil mit Regelun­gen, die die Bedin­gun­gen poli­tis­ch­er Konkur­renz berühren, die par­la­men­tarische Mehrheit gewis­ser­maßen in eigen­er Sache tätig werde und ger­ade bei der Wahlge­set­zge­bung die Gefahr beste­he, dass die jew­eilige Par­la­mentsmehrheit sich statt von gemein­wohlbe­zo­ge­nen Erwä­gun­gen vom Ziel des eige­nen Machter­halts leit­en lasse [92]. Abge­se­hen von der Unschärfe und darauf sich grün­den­der Zweifel an der Tauglichkeit des Begriffs “Entschei­dung in eigen­er Sache” als Recht­skat­e­gorie [93] sind die vor­liegend an der Geset­zge­bung zur Wahl des Europäis­chen Par­la­ments beteiligten nationalen Man­dat­sträger in ihrem Abge­ord­neten­sta­tus nicht unmit­tel­bar betrof­fen. In Betra­cht kommt allen­falls eine mit­tel­bare Betrof­fen­heit in Bezug auf die Inter­essen der Partei, der der jew­eilige Abge­ord­nete ange­hört. Dabei stellt sich die poten­tielle Betrof­fen­heit der im Par­la­ment vertrete­nen Parteien von ein­er Sper­rk­lausel dur­chaus unter­schiedlich dar. Vor diesem Hin­ter­grund kann nicht ohne Weit­eres davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass bei der Entschei­dung über das Ver­fahren zur Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ein auf Inter­es­sen­gle­ich­heit beruhen­des, struk­turelles Kon­trollde­fiz­it beste­ht, das der Kom­pen­sa­tion durch eine inten­sivierte ver­fas­sungsrechtliche Kon­trolle bedarf [94]. Jeden­falls kann dies wed­er zu ein­er Sus­pendierung des geset­zge­berischen Gestal­tungsauf­trages, noch zu ein­er ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolltätigkeit führen, die diesem Gestal­tungsauf­trag nicht hin­re­ichend Rech­nung trägt.
Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht darauf ver­weist, dass im Falle ein­tre­tender Funk­tions­beein­träch­ti­gun­gen des Europäis­chen Par­la­ments der nationale Wahlge­set­zge­ber mit entsprechen­den Kor­rek­turen des Wahlrechts reagieren könne, während diese Möglichkeit bei der Wahl des Deutschen Bun­destages nicht beste­he [95] und daher Aspek­te der Vor­sorge gegen eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit bei der Entschei­dung über den Ein­satz ein­er Sper­rk­lausel auf europäis­ch­er Ebene nicht zu berück­sichti­gen seien, ver­mag der Ver­fas­sungsrichter Müller dem nicht zu fol­gen. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht lässt außer Betra­cht, dass eine Kor­rek­tur des Wahlrechts ihre Wirk­samkeit früh­estens in der nach­fol­gen­den Wahlpe­ri­ode ent­fal­ten kann. In der laufend­en Wahlpe­ri­ode bleiben der­ar­tige Verän­derun­gen demge­genüber wirkungs­los. Der Verzicht auf eine Vor­sorge gegen die Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit eines Vertre­tung­sor­gans bein­hal­tet demgemäß die Hin­nahme der Gefahr ein­er Funk­tions­beein­träch­ti­gung oder Funk­tion­sun­fähigkeit für die Dauer ein­er Wahlpe­ri­ode. Dies wäre mit der Sicherung des Charak­ters der Wahl als eines Inte­gra­tionsvor­gangs bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes nicht vere­in­bar. Bei der Entschei­dung über den Ein­satz von Sper­rk­lauseln bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ist daher auch der Gesicht­spunkt der Vor­sorge gegen eine Beein­träch­ti­gung oder den Ver­lust der Funk­tions­fähigkeit zu berück­sichti­gen.
Die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts führt zur Unzuläs­sigkeit jeglich­er Sper­rk­lausel bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments. Die ver­fas­sungsrechtliche Bew­er­tung von § 2 Abs. 7 EuWG hat daher von der Frage auszuge­hen, ob bei einem union­sweit­en Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen von ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments auszuge­hen ist. Dage­gen kann nicht einge­wandt wer­den, dass § 2 Abs. 7 EuWG allein auf den Gel­tungs­bere­ich des Grundge­set­zes bezo­gen und daher für die Zusam­menset­zung und Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments von zu ver­nach­läs­si­gen­der Bedeu­tung ist. Dem ste­ht ent­ge­gen, dass gegen­wär­tig mit Aus­nahme Spaniens in allen Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union rechtliche oder fak­tis­che Sper­rk­lauseln beziehungsweise äquiv­a­lente Regelun­gen beste­hen, die in ihrer Wirkung nicht hin­ter § 2 Abs. 7 EuWG zurück­bleiben. Wäre die ver­fas­sungsrechtliche Zuläs­sigkeit von § 2 Abs. 7 EuWG auss­chließlich danach zu beurteilen, welche tat­säch­lichen Auswirkun­gen diese Regelung auf die Zusam­menset­zung und Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments als Ganzes hat, würde die ver­fas­sungsrechtliche Bew­er­tung der Norm vom Fortbe­stand solch­er Regelun­gen in anderen europäis­chen Staat­en abhängig gemacht, die nach den Maßstäben des Bun­desver­fas­sungs­gerichts am deutschen Ver­fas­sungsrecht gemessen dem Verdikt der Ver­fas­sungswidrigkeit unter­fie­len. Dies würde zudem der Ver­ant­wor­tung zur gesamten Hand für die Erhal­tung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments nicht gerecht, die jeden Staat anhält, die Struk­turen seines Wahlrechts so auszugestal­ten, dass sie zugle­ich Maxime für die Wahl des gesamten Europäis­chen Par­la­ments sein kön­nen [96].
Dass der Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen zu ein­er weit­eren Zer­split­terung des Europäis­chen Par­la­ments führen wird, ist evi­dent. Allein mit Blick auf die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land wäre die Zahl der im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien bei der Europawahl 2004 um neun und bei der Europawahl 2009 um sieben gestiegen. Die Tat­sache, dass das Wahlver­hal­ten ten­den­ziell durch zunehmende Volatil­ität geprägt ist, lässt kün­ftig zumin­d­est keine Abschwächung dieses Befun­des erwarten. Zu Recht hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht daher in seinem Urteil vom 09.11.2011 fest­gestellt: “Es ist zu erwarten, dass ohne Sper­rk­lausel und äquiv­a­lente Regelun­gen die Zahl der Parteien im Europäis­chen Par­la­ment zunimmt, die nur mit einem oder zwei Abge­ord­neten vertreten sind. Auch ist davon auszuge­hen, dass es sich dabei um eine nicht zu ver­nach­läs­si­gende Größenord­nung han­delt.” [97].
Das Europäis­che Par­la­ment und seine Frak­tio­nen sind bere­its gegen­wär­tig durch ein erhe­blich­es Maß an Het­ero­gen­ität geprägt. Ins­ge­samt sind in der laufend­en Wahlpe­ri­ode im Europäis­chen Par­la­ment über 160 Parteien vertreten. Die zu Beginn der Wahlpe­ri­ode 736 Abge­ord­neten haben sich in sieben Frak­tio­nen zusam­mengeschlossen, deren inner­er Zusam­men­halt geringer ist als in nationalen Par­la­menten, allerd­ings zwis­chen einzel­nen Frak­tio­nen dif­feriert [98]. Hinzu kom­men frak­tion­slose Abge­ord­nete, deren Zahl sich im Laufe der Wahlpe­ri­ode von 27 auf 32 erhöht hat.
Vor diesem tat­säch­lichen Hin­ter­grund ist die Annahme des Geset­zge­bers, die mit einem Verzicht auf Sper­rk­lauseln und äquiv­a­lente Regelun­gen ver­bun­dene Erhöhung der Zahl der Parteien mit einem oder zwei Abge­ord­neten in ein­er nicht zu ver­nach­läs­si­gen­den Größenord­nung werde dazu führen, dass notwendi­ge Mehrheit­en nicht mehr gebildet wer­den kön­nen, ohne Weit­eres nachvol­lziehbar. Es ist unver­mei­d­bar, dass diese Prog­nose durch ein gewiss­es Maß an Unsicher­heit geprägt ist. Die Plau­si­bil­ität dieser Prog­nose bleibt aber nicht hin­ter der Plau­si­bil­ität ver­gle­ich­bar­er Prog­nosen, die auf nationale Par­la­mente bezo­gen sind, zurück, zumal die Het­ero­gen­ität nationaler Par­la­mente regelmäßig diejenige des Europäis­chen Par­la­ments nicht über­steigt. Dass eine weit­ere Zer­split­terung des Par­la­ments nicht nur zu ein­er Erschwerung, son­dern auch zur Ver­hin­derung des Zus­tandekom­mens notwendi­ger Mehrheit­en führen kann, ist jeden­falls keine rein the­o­retis­che, völ­lig abstrak­te Möglichkeit. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht selb­st ist vor diesem Hin­ter­grund in sein­er Entschei­dung vom 22.05.1979 [99] zu dem Ergeb­nis gekom­men, dass zur Ver­mei­dung ein­er Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit eine Sper­rk­lausel in Höhe von 5 % gerecht­fer­tigt ist, obwohl das Europäis­che Par­la­ment zum dama­li­gen Zeit­punkt lediglich aus 410 Abge­ord­neten aus neun Mit­glied­staat­en bestand und über ein wesentlich gerin­geres Maß an Kom­pe­ten­zen ver­fügte.
Hin­sichtlich der Möglichkeit der Auf­nahme neu gewählter Abge­ord­neter klein­er Parteien in eine der etablierten Frak­tio­nen [100] haben die Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments Brok und Bütikofer in der mündlichen Ver­hand­lung deut­lich gemacht, dass in den beste­hen­den Frak­tio­nen eine Bere­itschaft zur Auf­nahme nation­al konkur­ri­eren­der Parteien nicht vorhan­den ist. Der Sachver­ständi­ge Pogun­tke hat aus­ge­führt, dass kleinere Parteien aus Deutsch­land voraus­sichtlich nicht in die beste­hen­den Frak­tion­sstruk­turen einge­bun­den wer­den wür­den. Inwieweit die Inte­gra­tionskraft der beste­hen­den Frak­tio­nen ein­er weit­eren Zer­split­terung des Par­la­ments ent­ge­gen­wirken kön­nte, ist daher eben­so wenig abse­hbar wie die nach Art. 30 der Geschäft­sor­d­nung des Europäis­chen Par­la­ments von erhe­blichen Voraus­set­zun­gen (25 Abge­ord­nete aus min­destens einem Vier­tel der Mit­glied­staat­en) abhängige Bil­dung neuer Frak­tio­nen.
Soweit auf die Prä­gung der par­la­men­tarischen Prax­is durch die Zusam­me­nar­beit der großen Frak­tio­nen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Man­date auf sich vere­inen, ver­wiesen wird [101], ste­ht dem bere­its ent­ge­gen, dass der Fortbe­stand dieser absoluten Mehrheit nicht gewährleis­tet ist. Gegen­wär­tig ver­fü­gen bei­de Frak­tio­nen über 61 % der Sitze. Der Sachver­ständi­ge Mau­r­er hat in der mündlichen Ver­hand­lung eine Mod­ell­rech­nung vorgelegt, wonach dieser Anteil ohne eine Sper­rk­lausel in Deutsch­land, Frankre­ich, Ital­ien und Großbri­tan­nien bei anson­sten unverän­dertem Wahlver­hal­ten auf 56,7 % der Sitze sinken würde. Außer­dem weist das Bun­desver­fas­sungs­gericht selb­st darauf hin, dass auf­grund der Benen­nung von konkur­ri­eren­den Spitzenkan­di­dat­en bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments nicht auszuschließen ist, dass die Zusam­me­nar­beit der bei­den großen Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment kün­ftig nicht mehr oder nur noch in sig­nifikant gerin­gerem Umfang stat­tfind­et.
Im Hin­blick auf die bis­lang prak­tizierte flex­i­ble Mehrheits­bil­dung [102] ist nicht abse­hbar, welche Auswirkun­gen der Prozess der Per­son­al­isierung und Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments, der auf­grund der Benen­nung von Spitzenkan­di­dat­en im Wahlkampf und der Benen­nung des Kan­di­dat­en für das Amt des Präsi­den­ten der Kom­mis­sion unter Berück­sich­ti­gung des Ergeb­niss­es der Wahlen zum Europäis­chen Par­la­ment gemäß Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV zu erwarten ist, haben wird.
Zwar unter­schei­det sich das Europäis­che Par­la­ment vom Deutschen Bun­destag ins­beson­dere dadurch, dass die Bil­dung ein­er sta­bilen Mehrheit für die Wahl und die fort­laufende Unter­stützung ein­er hand­lungs­fähi­gen Regierung nicht erforder­lich ist [103]. Auch ist sein Han­deln bish­er nicht durch die antag­o­nis­tis­che Pro­fil­ierung von Regierung und Oppo­si­tion geprägt [104]. Es ist nicht abse­hbar, inwieweit sich dies im Rah­men des beab­sichtigten Prozess­es der Per­son­al­isierung und Poli­tisierung des Europäis­chen Par­la­ments ändern wird. Soweit daraus jedoch abgeleit­et wird, dass der mit der Anord­nung des Ver­hält­niswahlrechts auf europäis­ch­er Ebene ver­fol­gte Gedanke repräsen­ta­tiv­er Demokratie im Europäis­chen Par­la­ment uneingeschränkt zu ent­fal­ten ist [105], darf dies auch angesichts ihres for­malen Charak­ters nicht zu ein­er Ver­ab­so­lu­tierung der Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien gegenüber der Sicherung des Charak­ters der Wahl als Inte­gra­tionsvor­gang bei der poli­tis­chen Wil­lens­bil­dung des Volkes führen.
Auszuge­hen ist insoweit von der Inten­sität des Ein­griffs in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien [106]. Der Geset­zge­ber hat sich — nach Aufhe­bung der ursprünglich in § 2 Abs. 7 EuWG enthal­te­nen Sper­rk­lausel in Höhe von 5 % durch das Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 09.11.2011 [107] — für eine Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % entsch­ieden. Dies gewährleis­tet die Abbil­dung der Bre­ite des poli­tis­chen Mei­n­ungsspek­trums in deut­lich stärk­erem Maße. Zwar hätte diese Klausel mit Blick auf die Wahl des Europäis­chen Par­la­ments 2009 die gle­iche Sper­rwirkung ent­fal­tet, da keine der bei der Man­dat­szuteilung unberück­sichtigt gebliebe­nen Parteien ein Ergeb­nis von mehr als 3 % der abgegebe­nen Stim­men erre­icht hat. Anders ver­hält es sich aber bere­its, wenn man der Betra­ch­tung das Ergeb­nis der Bun­destagswahl 2013 zugrunde legt, bei der zwei Parteien ein Ergeb­nis von mehr als 3 %, aber weniger als 5 % der abgegebe­nen Stim­men erre­icht haben und eine weit­ere Partei mit einem Ergeb­nis von 2,2 % der abgegebe­nen Stim­men von dem Erre­ichen der 3 %-Gren­ze nicht weit ent­fer­nt war. Dies verdeut­licht, dass die Inten­sität des Ein­griffs in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien bei ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % deut­lich geringer ist als bei ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 5 %.
Mit der Fes­tle­gung ein­er Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % bewegt der Geset­zge­ber sich inner­halb des ihm grund­sät­zlich zuste­hen­den Gestal­tungsspiel­raums [108]. Dem Bun­desver­fas­sungs­gericht ist zuzus­tim­men, wenn er darauf ver­weist, dass die unter­schiedlichen Vorschriften des Europawahlrechts Aus­druck der jew­eili­gen Tra­di­tion der Mit­glied­staat­en sind. Dies ändert jedoch nichts daran, dass diese unter­schiedlichen Regelun­gen in keinem Fall in ihrer Wirkung hin­ter § 2 Abs. 7 EuWG zurück­bleiben. Unter Berück­sich­ti­gung fak­tis­ch­er Begren­zun­gen ergibt sich der Befund, dass mit Aus­nahme Spaniens in allen Mit­glied­staat­en das Erre­ichen eines Anteils von min­destens 3 % der abgegebe­nen Stim­men Voraus­set­zung der Zuteilung eines Man­dats bei der Wahl des Europäis­chen Par­la­ments ist. Vor diesem Hin­ter­grund ist es nicht zu bean­standen, dass der Geset­zge­ber eine Sper­rk­lausel in Höhe von 3 % als zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments geeignet ange­se­hen hat.
Der Erforder­lichkeit der Regelung des § 2 Abs. 7 EuWG kann die Möglichkeit ein­er Kor­rek­tur des Europawahlrechts durch den nationalen Geset­zge­ber nicht ent­ge­genge­hal­ten wer­den. Eine solche Kor­rek­tur kann ihre Wirkung erst für die nach­fol­gende Wahlpe­ri­ode ent­fal­ten, so dass eine Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments für die laufende Wahlpe­ri­ode hinzunehmen wäre. Müller ist sich sich­er, dass dies ver­fas­sungsrechtlich nicht geboten sein kann. Stattdessen wäre der Geset­zge­ber verpflichtet, § 2 Abs. 7 EuWG zu über­prüfen und gegebe­nen­falls zu ändern, wenn sich erweisen sollte, dass die Prog­nose der Notwendigkeit ein­er Sper­rk­lausel zur Sicherung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments fehler­haft war [109].
BVer­fG, Urteil vom 09.11.2011 — 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10, BVer­fGE 129, 300[↩]
BGBl. I S. 3749[↩]
im Anschluss an BVer­fGE 129, 300[↩]
BGBl 1977 II S. 733[↩]
BGBl I S. 709[↩]
BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520[↩]
vgl. dazu BVer­fGE 123, 267, 284 f.; 129, 300, 303[↩]
vgl. Art. 14 Abs. 2 EUV[↩]
zu den Ver­hält­nis­sen zu Beginn der Wahlpe­ri­ode vgl. BVer­fGE 129, 300, 307[↩]
BVer­fGE 129, 300[↩]
BT-Drs. 17/13705[↩]
BT-Auss­chuss­drs. 17(4)761; vgl. BT-Drs. 17/13935, S. 4 f.[↩]
vgl. BT-Drs. 17/13935, S. 4[↩]
Pro­tokoll des Innenauss­chuss­es Nr. 17/110[↩]
BT-Drs. 17/13935[↩]
BT-Plen­Prot 17/246, S. 31430 ff.[↩]
BGBl I S. 3749[↩]
vgl. im Einzel­nen BVer­fG, Beschluss des Zweit­en Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 17.09.2013 — 2 BvR 2436/10, 2 BvE 6/08, NVwZ 2013, S. 1468, Rn. 160 ff.[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 102 ff. m.w.N.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 317 ff.[↩]
vgl. BVer­fGE 131, 316, 336 ff.[↩]
vgl. dazu ein­er­seits BVer­fGE 1, 14, 37, ander­er­seits BVer­fGE 77, 84, 103 f.; 96, 260, 263[↩]
vgl. hierzu BVer­fGE 90, 286, 337[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 317[↩]
vgl. ABl C 292 vom 21.09.1998, S. 66[↩]
vgl. Schreiber, NVwZ 2004, S. 21, 25[↩]
vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 — C.I.L.F.I.T. — 283/81, Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16 ff.[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 234 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 41, 399, 413; 51, 222, 234; 85, 148, 157 f.; 99, 1, 13[↩]
vgl. BVer­fGE 6, 84, 91; 11, 351, 360[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 234; 78, 350, 357 f.; 82, 322, 337; 85, 264, 315[↩]
BVer­fGE 129, 300, 317 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 16, 130, 139; 95, 335, 353[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 103; 129, 300, 318[↩]
BVer­fGE 129, 300, 318; zur Erfol­gswert­gle­ich­heit im nationalen Recht zulet­zt BVer­fGE 131, 316, 338[↩]
vgl. BVer­fGE 123, 267, 371 ff.; 129, 300, 318 f.[↩]
BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 319[↩]
vgl. zu dieser BVer­fGE 129, 300, 319 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 82, 322, 338; 95, 408, 417; 111, 54, 105; 124, 1, 20; 129, 300, 320[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 106; 129, 300, 320[↩]
vgl. BVer­fGE 6, 84, 92; 51, 222, 236; 95, 408, 418; 129, 300, 320[↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 248; 6, 84, 92; 95, 408, 418; 129, 300, 320; 130, 212, 227 f.[↩]
BVer­fGE 95, 408, 418[↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 247 f.; 4, 31, 40; 6, 84, 92 ff.; 51, 222, 236; 82, 322, 338; 95, 408, 418; 120, 82, 111; 129, 300, 320 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 236; 129, 300, 321[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 111 f.; 129, 300, 321[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 112; 129, 300, 321[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 323, 326 ff.[↩]
BVer­fGE 1, 208, 249; 95, 408, 418; 120, 82, 107; 129, 300, 321[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 107; 129, 300, 321[↩]
vgl. BVer­fGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.; 107, 286, 294 f.; 120, 82, 108; 129, 300, 321 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 259; 82, 322, 338; 120, 82, 108; 129, 300, 322[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 108; 129, 300, 322[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 324[↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 417 f.; 129, 300, 322[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 238[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113 ff.; 129, 300, 323[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 323[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 114; 129, 300, 323[↩]
BVer­fGE 129, 300, 346 ff.[↩]
vgl. bere­its BVer­fGE 129, 300, 322 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 324 ff.[↩]
zu deren Rel­e­vanz für die ver­fas­sungsrechtliche Beurteilung nationaler Sper­rk­lauseln vgl. BVer­fGE 129, 300, 325 f.[↩]
vgl. BT-Drs. 17/13705 S. 6 f.[↩]
vgl. — auch zur bis­lang beste­hen­den Inter­essen­lage im Insti­tu­tio­nenge­füge der Union, BVer­fGE 129, 300, 327, 335 f.[↩]
vgl. zu den Gren­zen ein­er For­ten­twick­lung des insti­tu­tionellen Gefüges unter Gel­tung der Verträge in der Fas­sung des Ver­trags von Liss­abon BVer­fGE 123, 267, 372; zu Einzel­heit­en der gel­tenden Zuständigkeit­sor­d­nung BVer­fGE 129, 300, 336 ff.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 340[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 330 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 330[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 331[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 332[↩]
vgl. dazu bere­its BVer­fGE 129, 300, 327 ff.[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 103[↩]
vgl. BVer­fGE 123, 267, 373 f.; 129, 300, 318 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 1, 208, 247 f.; 4, 31, 40; 6, 84, 92 ff.; 51, 222, 236 f.; 82, 322, 338; 95, 408, 418; 120, 82, 111; 129, 300, 320 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 106 f.; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229[↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 420; 121, 266, 303; 131, 316, 338[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 236; 71, 81, 97; 95, 408, 420[↩]
vgl. BVer­fGE 95, 408, 420[↩]
vgl. BVer­fGE 131, 316, 339 m.w.N.[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113; 129, 300, 323[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 113 f.; 129, 300, 323[↩]
vgl. auch BVer­fGE 120, 82, 105; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229[↩]
vgl. Stre­it, Entschei­dung in eigen­er Sache, 2006, S.20 ff.; Lang, Geset­zge­bung in eigen­er Sache, 2007, S. 16 ff.[↩]
vgl. Stre­it, a.a.O., S.203 ff.[↩]
vgl. auch BVer­fGE 129, 300, 324[↩]
so auch BVer­fGE 129, 300, 352, abwe­ichende Mei­n­ung[↩]
BVer­fGE 129, 300, 325[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 329[↩]
BVer­fGE 51, 222[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 328 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 335 f.[↩]
vgl. BVer­fGE 129, 300, 336[↩]
BVer­fGE 121, 266, 298[↩]
vgl. BVer­fGE 51, 222, 249 ff.; 82, 322, 338[↩]
vgl. BVer­fGE 120, 82, 108; 129, 300, 321 f.; 131, 316, 339[↩]

References: § 2
 Art. 1
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 14
 Art. 17
 Art. 223
 Art. 3
 Art. 21
 § 2
 Art. 3
 § 31
 § 2
 Art. 1
 § 64
 § 31
 Art. 3
 Art. 21
 § 2
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 8
 Art. 267
 Art. 3
 § 2
 Art. 14
 Art. 21
 § 8
 § 2
 Art. 21
 Art. 234
 Art. 1
 § 2
 Art. 14
 Art. 38
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 § 2
 § 2
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 Art. 30
 Art. 17
 § 2
 § 2
 § 2
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 Art. 14