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Timestamp: 2018-06-23 06:15:42+00:00

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“Necesidad de Gobiernos Regionales de defender sus competencias en materia de ordenamiento territorial y de titulación de territorios” | PUINAMUDT
“Necesidad de Gobiernos Regionales de defender sus competencias en materia de ordenamiento territorial y de titulación de territorios”
Un texto de análisis del abogado Juan Carlos Ruíz Molleda (IDL), indaga sobre el contexto normativo del ordenamiento territorial en Perú y los conflictos con las competencias de gobierno regionales, la violación a la jerarquía normativa de las normas constitucionales y la mella en el proceso de descentralización en Perú. ¿Un nuevo centralismo maquillado para el control …
Un texto de análisis del abogado Juan Carlos Ruíz Molleda (IDL), indaga sobre el contexto normativo del ordenamiento territorial en Perú y los conflictos con las competencias de gobierno regionales, la violación a la jerarquía normativa de las normas constitucionales y la mella en el proceso de descentralización en Perú. ¿Un nuevo centralismo maquillado para el control territorial?
Según el artículo 45 de la Constitución Política, el poder se ejerce en el marco de las competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico, y no fuera de él. Sin embargo, esto no lo tienen claro en el Gobierno, pues los recientes paquetazos normativos ambientales expedidos por el Gobierno central, objetiva y materialmente, “menoscaban” las competencias de los Gobiernos Regionales, por lo menos en dos temas fundamentales: ordenamiento territorial y titulación de territorios.Nos referimos concretamente a las leyes No 30230 y 30327 (1).
1.- Ley N° 30230 intentan inconstitucionalmente modificar a través de leyes ordinarias competencias de los Gobiernos Regionales en materia de ordenamiento territorial desarrolladas en leyes orgánicas que son parte del bloque de constitucionalidad. El artículo 22 de la Ley 30230, establece que:
“Artículo 22. Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales. La Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso”. (Resaltado nuestro)
Como se puede apreciar, esta norma elimina el carácter decisorio sobre los usos del territorio, considerándolo solamente orientador. Además, precisa la prohibición expresa de asignar, mediante el ordenamiento territorial, usos y establecer exclusiones de usos. Y por último, sustrae de las competencias del Ministerio del Ambiente la aprobación de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial.
Esta norma intenta modificar de forma clara e inobjetable la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización (también ley orgánica de conformidad con su artículo 1), que establece en su artículo 6, como objetivo a nivel ambiental, el ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo. De igual manera se pretende modificar la Ley N° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (LOGR), cuando señala en su artículo 53 reconoce como funciones específicas en materia ambiental y de ordenamiento territorial:
“a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales”. (Resaltado nuestro)
Es evidente que la Ley N° 30230, pretende modificar competencias y funciones exclusivas de los Gobiernos Regionales, definidas por leyes orgánicas y por la propia Constitución (2), afectando además, los principios constitucionales de autonomía de las entidades territoriales y de descentralización. En otras palabras, se pretende a través de una ley ordinaria, modificar leyes orgánicas, que de conformidad con el artículo 79 del Código Procesal Constitucional, son materialmente de rango constitucional, toda vez que forman parte del bloque de constitucionalidad, al constituir parte del parámetro de control constitucional. Hay una evidente una violación a la jerarquía normativa de las normas constitucionales.
2.- Leyes N° 30230 y 30327 pretenden inconstitucionalmente modificar a través de leyes ordinarias competencias en materia de titulación de territorios de comunidades campesinas y nativas y de tierras eriazas, establecidas en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y en la Ley de Bases de la Descentralización.
Si uno revisa del artículo 18 al artículo 27 de la Ley No 30327 o el artículo 41 de la Ley No 30230, uno advierte que los Gobiernos Regionales no solo son desplazados sino que desaparecen, ocupando su lugar la Súper Intendencia de Bienes Nacionales. En concreto, estas normas intentan modificar las funciones en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado reconocidas en el artículo 62° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las cuales regresan a la Súper Intendencia de Bienes Nacionales (SBN), desplazando a los Gobiernos Regionales.
También se viola el artículo 35 letra “j” de la Ley No 27783, Ley de Bases de Descentralización (LBD), que precisa que es “competencia exclusiva” del Gobierno Regional, “administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal”. También se intenta desconocer esta “competencia exclusiva” que es reiterada con las mismas palabras en el artículo 10, inciso 1 letra “j” de la Ley No 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. De igual manera se desconoce que esta misma regla posteriormente ha sido desarrollada en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la cual establece funciones en materia de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado, que incluye los terrenos eriazos, en los siguientes términos:
c) Establecer los mecanismos aplicables al registro, inscripción y fiscalización de los bienes de propiedad estatal, con excepción de los de propiedad de los gobiernos locales y del Gobierno Nacional, de acuerdo con la normatividad vigente”.
Como muy bien lo explica Ricardo Muñoz, “En ninguno de ellos normas de la Ley No 30327 se hace referencia a los gobiernos regionales como la autoridad legítimamente competente a quien, en todo caso, debería solicitarse la servidumbre. La norma cierra el círculo de este procedimiento “simplificado” como un arreglo solamente entre los sectores competentes y la SBN, y donde los gobiernos regionales quedan completamente al margen. No hay una sola referencia a la participación de los mismos” (3).
3.- Ley N° 30327 intenta inconstitucionalmente criminalizar la titulación de las comunidades campesinas y nativas por los Gobiernos Regionales.
En efecto, la Quinta Disposición complementaria transitoria de la Ley No 30327, que modifica el artículo 376-B del Código Penal, crea el tipo penal de otorgamiento ilegitimo de derechos sobre inmuebles. Esta norma constituye una espada de Damocles sobre los funcionarios de los Gobiernos Regionales que pretenda titular territorios de pueblos indígenas, lo cual constituye una invasión de facultades de los Gobiernos Regionales.
“Artículo 376-B.- Otorgamiento ilegítimo de derechos sobre inmueblesEl funcionario público que, en violación de susatribuciones u obligaciones, otorga ilegítimamente derechos de posesión o emite títulos de propiedad sobre bienes de dominio público o bienes dedominio privado estatal, o bienes inmuebles depropiedad privada, sin cumplir con los requisitos establecidos por la normatividad vigente, seráreprimido con pena privativa de libertad, no menor de cuatro ni mayor de seis años. Si el derecho de posesión o título de propiedad se otorga a personas que ilegalmente ocupan o usurpan los bienes inmuebles referidos en el primer párrafo, la pena privativa de libertad será no menor de cinco ni mayor de ocho años”.
Si bien la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley No 30327 establece que “solo” los títulos IV y V no se aplican a las comunidades campesinas y nativas, esto implica que las demás normas de la Ley No 30327 si se aplican a las comunidades nativas y campesinas y a los Gobiernos Regionales en este caso. Esto quiere decir, que estas normas podrían dar cabida a interpretaciones que pretendan sancionar a los funcionarios de los gobiernos regionales, que titulen los territorios de las mencionadas comunidades nativas o campesinas, en cumplimiento con la obligación de titularlas, establecida en el artículo 14.2 del Convenio 169 de la OIT.
Esta situación constituye una seria amenaza cierta e inminente al ejercicio del derecho de rango constitucional a la propiedad y al territorio contenida en los artículo 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, y otros derechos conexos. Pero además, constituye una violación a las normas de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales que regulan la competencia en materia de titulación. Otra vez estamos ante una situación de menoscabo de las competencias de los Gobiernos Regionales por el Gobierno Central.
4.- Una ley ordinaria, no puede modificar una materia reservada a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
El cuestionamiento constitucional es que una ley ordinaria, no puede modificar una materia reservada a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. De conformidad con el art. 106 de la Constitución, una ley orgánica se modifica por otra ley orgánica, no por una ley ordinaria como lo pretende las leyes N° 30230 y N° 30327. Estamos ante una infracción a la Constitución por la forma, pues se ha aprobado ambas leyes por un procedimiento legislativo distinto al previsto en la Constitución, debiendo haber sido aprobado por el procedimiento de ley orgánica previsto en el artículo 106. Y en segundo lugar, una ley ordinaria, se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a ley orgánica.
Pero además, el artículo 79º del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley N° 28237 hace referencia a la afectación directa o indirecta de la Constitución en la que puede incurrir una ley o norma con rango de ley. Según esta norma, “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos”. En ese sentido, hablamos de infracción directa de la Constitución en aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad, se reduce únicamente a la Constitución. De otro lado, “la infracción indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de vulneración “indirecta” de la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino sólo luego de una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad”. (STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f. j. 27)
En tal sentido precisa el TC que se produce una afectación indirecta de la Constitución, ante la presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó a) “La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa”, b) “La regulación de un contenido materialmente constitucional” y c) “La determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales” (4).
En este caso estamos ante una “infracción indirecta” a la Constitución, pues el artículo 22 de la Ley N° 30230, no puede modificar el artículo 53 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. De igual manera, la Ley N° 3032, no puede modificar disposiciones de la Ley No 27867, a las que la Constitución les ha encargado la regulación de las competencias de los Gobiernos Regionales.
5.- La centralización en el Gobierno Central de competencias de los Gobiernos Regionales viola el principio de descentralización y de autonomía de los gobiernos regionales.
El artículo 188 de la Constitución es muy claro, “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”. De igual manera, se viola el artículo 91 de la Constitución que reconoce que “Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones”. Estamos ante un caso de clara usurpación de facultades del Gobierno central de facultades de los Gobiernos Regionales.
6.- El Gobierno central incurre en conflicto de competencias por menoscaba de las competencias del Gobierno Regional y del Ministerio del Ambiente.
En la STC 0001-2010-CC/TC el TC desarrolló los supuestos de los conflictos de competencia que podían presentarse, y reconoció como un supuesto el “conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales”. Según este, “se produce cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su competencia de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro órgano constitucional”. (STC No 0001-2010-CC/TC, f.j. 3). Esto es precisamente lo que está ocurriendo en este caso, donde el Gobierno central menoscaba las funciones de los Gobiernos Regionales en materia de titulación de territorios de comunidades campesinas y de tierras eriazas, y de ordenamiento territorial.
7.- ¿Qué hacer? El proceso competencial como mecanismo para resolver conflictos de competencias entre órganos constitucionales.
Según el artículo 109 del Código Procesal Constitucional, “El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales”. El Gobierno no termina de entender que las leyes no son las normas de mayor jerarquía en nuestro ordenamiento, ellas solo serán válidas en la medida en que sean compatibles con la Constitución Política y con los tratados internacionales de derechos humanos. Como señala el TC “el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales” (5).
Estamos ante un conflicto de competencias entre el Gobierno Central y los Gobiernos Regionales en materia de titulación de territorios de PPII. En tal sentido, la vía idónea sería el proceso constitucional de conflicto de competencia, toda vez que objetiva y materialmente, la Ley No 30230 y 30327, constituye un “menoscabo” de las facultades de los Gobiernos Regionales en materia de titulación de territorio, por parte del Gobierno central. La finalidad de esta demanda sería garantizar el respeto y la vigencia del reparto de competencias realizado por la Constitución y por normas de rango constitucional.
Puedes ver el documento también en: http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1654
(1) Ver nuestros trabajos: “El andamiaje normativo contra el territorio de los pueblos indígenas y su ambiente”, disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc23042015-194406.pdf; y “Análisis constitucional de la Ley N° 30327 (4to paquetazo normativo)”, disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc04062015-190514.pdf.
(2) La Constitución Política establece en sus artículos 191 que los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia. Según la Constitución este nivel de gobierno debe promover el desarrollo y la economía local. Para ello la Constitución les asigna competencias muy claras. El artículo 192 de nuestra Carta Política señala que los gobiernos regionales, entre otras cosas son competentes para:”5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes”, y para “7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley”.
(3) Ricardo Muñoz, La ley de Promoción de las Inversiones ¿Recentralización de competencias? Disponible en: http://www.muqui.org/noticias/6331-la-ley-de-promocion-de-las-inversiones-recentralizacion-de-competencias
(4) STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f. j. 28.
(5) STC 3741-2004-AA, f.j. 15.

References: artículo 45
 artículo 22
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 53
 artículo 79
 artículo 18
 artículo 27
 artículo 41
 artículo 62
 artículo 35
 artículo 10
 artículo 62
 artículo 376
 artículo 14
 artículo 13
 artículo 106
 artículo 79
 artículo 22
 artículo 53
 artículo 188
 artículo 91
 artículo 109
 artículo 192