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Sentencia de la AN núm. 166/2016, de 18 de abril. Tasas aeroportuarias por el concepto de pasajeros y personas con movilidad reducida - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia de la AN núm. 166/2016, de 18 de abril. Tasas aeroportuarias por el concepto de pasajeros y personas con movilidad reducida
JUR\2016\89814
Recurso contencioso-administrativo 197/2015
Núm. de Recurso: 0000197/2015
Núm. Registro General: 02793/2015
Demandante: AUSTRIAN AIRLINES, A.G.
Procurador: Dª IRENE ARNÉS BUENO
Codemandado: AENA AEROPUERTOS, S.A.
Madrid, a dieciocho de abril de dos mil dieciséis.
Visto el presente recurso contencioso-administrativo, nº 197/2015 , interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora Dª.Mª Irene Arnés Bueno, en nombre y representación de la entidad mercantil AUSTRIAN AIRLINES A.G , contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de fecha 11 diciembre 2014 (R.G.8520/12) que desestima la reclamación económico-administrativa formulada contra liquidación emitida por AENA AEROPUERTOS SA frente a la prestación pública de seguridad correspondiente a julio de 2.012, e importe de 63.298'56€, y en el que la Administración demandada y la entidad AENA han actuado dirigidas y representadas por el Abogado del Estado; habiendo sido Ponente la Magistrado Dª BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT.
PRIMERO: Por la Procuradora Dª. Irene Arnés Bueno, en nombre y representación de la entidad mercantil AUSTRIAN AIRLINES A.G, se interpone recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de fecha 11 diciembre 2014.
SEGUNDO: Por decreto de fecha 18 mayo 2015 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.
TERCERO: Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días.
CUARTO: Por providencia de fecha 5 octubre 2015 se fijó la cuantía del presente procedimiento en 63.298'56€.
Se dirige el presente recurso contra la resolución del TEAC de Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de fecha 11 diciembre 2014 que desestima la reclamación económico-administrativa formulada contra liquidación emitida por AENA AEROPUERTOS frente a la prestación patrimonial pública por seguridad, correspondiente a julio de 2.012, e importe de 63.298'56€. El TEAC en su resolución señala que la liquidación se gira por las prestaciones públicas de seguridad definidas en el art. 68.2 Ley 21/2003 de 7 julio, de Seguridad Aérea y la actora entiende que debe considerarse nula ya que supone una modificación de las preexistentes no habiendo respetado para esa modificación un procedimiento regulado. El problema surge porque mediante la Ley de Presupuestos Generales para 2012, Ley 2/2012 se introdujo una modificación del importe de las cuantías por pasajero correspondientes a las referidas prestaciones en función el aeropuerto a considerar, establecidas en el art. 78 Ley 2172003. Esta modificación se hizo efectiva a partir del 1 julio 2012. El TEAC confirma la liquidación que se impugna. Respecto a que las liquidaciones incluyen cuantías resultantes de aplicar los importes de las tasas aeroportuarias introducido por la Ley 2/2012 a billetes vendidos con anterioridad a la entrada en vigor de la norma, el TEAC señala que con independencia a la fecha en que se vendieran los billetes, las liquidaciones impugnadas se refieren a servicios de inspección y control de pasajeros y equipajes, utilizaciones de zonas terminales aeroportuarias y servicios adicionales que se utilizaron y se prestaron, efectivamente, cuando ya resultaban de aplicación las cuantías e importes que entraron en vigor el 1 julio 2012, desestimando, igualmente, esta alegación. Contra la resolución del TEAC se interpone el presente recurso contencioso administrativo.
La actora en la demanda señala que estamos ante las tasas aeroportuarias por el concepto de pasajeros y personas con movilidad reducida en las cuales es de aplicación la Directiva 2009/12/CE . Para el recurrente es importante destacar que la norma europea cuenta con un mandato de consultas dirigido a los Estados miembros y entiende que con esa Directiva de tasas aeroportuarias de 2009 las tasas no las determinan los poderes públicos de los estados miembros, porque pueden ser las entidades que gestionan los aeropuertos quienes las fijen, tarea que lleva un procedimiento. La Ley 1/2011 llevó a cabo la transposición de la Directiva 2009/12 y en el art. 68 estableció los ingresos de AENA, y en los arts. 77 y ss se establecen las prestaciones públicas por salida de pasajeros, PMRs y seguridad, con repercusión del coste a los pasajeros. En el Capítulo III se recoge la actualización y modificación de tales prestaciones patrimoniales, añadiendo el Capítulo IV relativo al Procedimiento de transparencia, consulta y supervisión de determinadas tarifas aeroportuarias, pero la Disposición Final 21 de la Ley 2/2012 modificó al alza y de manera sustancias las correspondientes cuantías y prescindió y omitió todas las exigencias que se derivaban de la citada Directiva pues aun cuando la Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley 21/2003 , preveía que el importe de las tasas podrían actualizarse por medio de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo cierto es que no se habían observado los trámites formales exigidos por dicha Directiva: audiencia con cuatro meses de antelación a los usuarios de los servicios, y publicación de la modificación de las tasas con dos meses de antelación a su entrada en vigor, existiendo en todo caso, una aplicación retroactiva de la modificación, pues en el mes de julio al que se refiere la liquidación, es el mes en que con mayor previsión se ha hecho la compra de los billetes y por tanto al entrar en vigor el nuevo importe el día 1 de julio de 2012, ya no se pudo repercutir su importe al precio de los billetes. Ello es una medida confiscatoria, y que se refiere a situaciones de hecho anteriores a la propia Ley y ya consumadas, por ello la ley incurre en irretroactividad auténtica y por ello es contraria a la CE. Para el recurrente, la norma española debe ser objeto de anulación, DA 21, por infracción del ordenamiento europeo y subsidiariamente, por defecto interno, por vulneración de la garantía de irretroactividad normativa que contiene el art. 9.3 CE, y para ello es necesario que se pronuncie el Tribunal Constitucional. Y suplica que se tenga por presentado el recurso contencioso administrativo, por deducida la demanda y se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso y se deje sin efecto la resolución impugnada y:
1) declarar la disconformidad a derecho y la consiguiente nulidad del acto impugnado en aquello que incluye la cuantía adicional resultante de la aplicación de la DA 21 de la Ley 2/2012 de Presupuestos Generales del Estado para 2012. Esa cuantía adicional es de 24.726€.
2) se reconozca el derecho el recurrente a no satisfacer dicha cuantía adicional y por tanto a recuperar la cantidad pagada por ese concepto. Más los intereses legales, a calcular en fase de ejecución de sentencia y computados desde la fecha en que tuvo lugar el pago hasta la fecha de la efectiva recuperación, sin perjuicio del incremento estipulado en el art. 106.3 LJCA para el caso de que concurran las circunstancias allí mencionadas.
3) que se condene a AENA al pago de las costas procesales.
El Abogado del Estado se opone a tales pretensiones remitiéndose al contenido de la resolución impugnada, que considera, en relación con la primera que no forma parte de la revisión en vía económico-administrativa las cuestiones de inconstitucionalidad o de adecuación al Derecho Comunitario de una norma o respecto de la segunda; e igualmente que no se vulnera el mencionado principio si el hecho imponible ha sido realizado en el mes en que se practica la liquidación, con independencia del momento en que esa tasa es recaudada por la actora a los terceros.
Con carácter previo al examen de las cuestiones de fondo planteadas conviene hacer referencia, aunque sea a meros efectos dialécticos, al objeto del tributo o ingreso público que estamos examinando, y que la resolución impugnada del TEAC utiliza indistintamente los términos tasa, tarifa o prestación patrimonial de carácter público.
La tasa ahora examinada se regula en los arts.75 y 78 de la Ley de Seguridad Aérea 21/2003, de 7 de julio, la cual fue modificada en sus art.77 y 78 por la Ley 1/2011, disponiendo estos preceptos:
"Artículo 68. Ingresos de «Aena Aeropuertos, S.A.»
1. Salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, tiene la consideración de precio privado todo ingreso que perciba «Aena Aeropuertos, S.A.» en el ejercicio de su actividad.
i) Por la utilización del recinto aeroportuario en las operaciones de carga y descarga de mercancías...
4. No deberán satisfacerse las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se hace referencia en el apartado 2 por las operaciones realizadas por las aeronaves de Estado españolas, las aeronaves que presten servicio para las Comunidades Autónomas y otras Entidades locales, siempre y cuando realicen servicios públicos no comerciales, y las aeronaves de Estado extranjeras, en el caso de que los Estados a que pertenezcan concedan análoga exención a las aeronaves de Estado españolas..."
Estamos ante prestaciones patrimoniales de carácter público. Dicho hecho imponible corresponde a la redacción dada por ley 1/2011, que traspuso la menciona Directiva Comunitaria, siendo ese apartado objeto de ulteriores modificaciones que no afectan al objeto de este recurso.
A este respecto ha de decirse que la mencionada Directiva confiere al hecho imponible ahora examinado el carácter de tasa cuando indica en el art.2 de la Directiva:
«tasa aeroportuaria»: toda exacción percibida en beneficio de la entidad gestora del aeropuerto y a cargo de los usuarios del aeropuerto, abonada a cambio del uso de las instalaciones y los servicios prestados exclusivamente por la entidad gestora del aeropuerto y relacionados con el aterrizaje, el despegue, la iluminación y estacionamiento de aeronaves, y el tratamiento de los pasajeros y la carga...
Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional ( 185/1995, de 14 de diciembre, 182/1997, de 28 de octubre o 233/1999, de 16 de diciembre, y 106/2000, de 4 de mayo), aunque la cuestión no deje de ser de carácter nominal, nos encontraríamos en principio, ante una verdadera tasa caracterizada por su carácter contraprestacional y carácter no voluntario de la misma, dada su recepción obligatoria por ser esencial para el usuario del transporte aéreo como igualmente en el hecho del monopolio en su liquidación a favor de AENA, en los términos del art.2.2.a de la LGT 58/2003 o art.6 de la Ley 8/1989 de 13 de abril de tasas y precios públicos. Sin embargo, teniendo en cuenta que las categorías jurídicas utilizadas por el Derecho Comunitario no son absolutas, y siendo objeto de ingreso directo, no tanto en el Tesoro Público, sino en la Agencia Estatal de Seguridad Aérea ello nos permitiría aproximar dicha figura a las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art.31.3 de la CE, la cual se presenta como una categoría jurídica de carácter más amplia que la que corresponde a la de los tributos, y así entiende el legislador español a lo largo de todo el art.68 de la mencionada Ley 21/2003 y en el resto del articulado de la Ley 21/2003.
La cuantía de esta prestación patrimonial viene recogida en el art.78.1 y 2, que en la redacción de la Ley 2/2012, de 30 de junio , que entra en vigor el 1 de julio de 2.012, el cual establece:
"1. Las cuantías serán las siguientes por cada pasajero:
Aeropuerto EEE Internacional Cuantía de Seguridad Aeroportuaria Cuantía PMR
Número de pasajeros de salida x F.
3. Las cuantías de pasajero, seguridad aeroportuaria y PMR previstas en los apartados 1 y 2, en los aeropuertos de las Islas Canarias, Illes Balears, Ceuta y Melilla, se reducirá en un 15% en los supuestos de vuelos con el territorio peninsular y un 70% cuando se trate de vuelos interinsulares..."
Sin embargo, en la redacción dada por Ley 1/2011 se preveía:
"1. Las cuantías para cada grupo de aeropuertos serán las siguientes por cada pasajero:
EEE Internacional Cuantía de Seguridad Aeroportuaria
Euros Cuantía PMR
Madrid Barajas 6,95 10,43 2,08 0,55
Grupo I Barcelona 6,12 9,18 2,08 0,55
Las cantidades recaudadas por «Aena Aeropuertos, S.A.» por este concepto se ingresarán en la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.
3. Las cuantías de pasajero, seguridad aeroportuaria y PMR previstas en los apartados 1 y 2, en los aeropuertos de las Islas Canarias, Illes Balears, Ceuta y Melilla, se reducirá en un 15% en los supuestos de vuelos con el territorio peninsular y un 70% cuando se trate de vuelos interinsulares...
- Para terminar por delimitar el grupo normativo aplicable debemos tener en cuenta que la trasposición de la mencionada Directiva, que goza de efecto directo desde el 15 de marzo de 2.011, se produce con la ley 1/2011 de 4 de marzo . Dicha Ley modifica la de seguridad aérea ( LSA ) 21/2003, de modo que su art.91 establece en la redacción dada en ese momento:
"Artículo 91. Actualización y modificación.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año podrá modificar o actualizar las prestaciones patrimoniales públicas a las que se refiere al artículo 68 .
En todo caso, la propuesta de actualización de cuantías, incluida la que realice la Autoridad Estatal de Supervisión se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo siguiente
Queda por tanto, acreditado que en la redacción dada por Ley 2/2012 se incrementó notoriamente la cuantía de dicha prestación patrimonial por seguridad, sin haberse practicado ni trámite de consultas ni contiene período de vacatio legis alguna al que se refiere el Capítulo V, sección 2ª, art.101 y 102 , que reproducimos en la redacción aplicable.
Del acuerdo de la Autoridad Estatal de Supervisión sobre la propuesta, que deberá adoptarse en el plazo máximo de cuatro meses, se dará traslado a «Aena Aeropuertos S.A.», a las organizaciones o asociaciones de compañías usuarias y al órgano competente para su inclusión en el anteproyecto de ley que corresponda.
Y el art.102 establece:
"1. Las sociedades concesionarias de servicios aeroportuarios están obligadas a realizar una vez al año el procedimiento de consultas previsto en este capítulo en relación con las tarifas aeroportuarias que vayan a aplicar dentro de los límites marcados en el correspondiente Pliego, así como en relación a los nuevos proyectos de inversión en la infraestructura.
Esta información tiene carácter confidencial, conforme a lo previsto en el artículo 99.3. Al incumplimiento de este deber de confidencialidad le es de aplicación el artículo 99..."
Por último establece el art.6 de la Mencionada Directiva:
1. Los Estados miembros velarán por que se establezca un procedimiento obligatorio de consulta periódica entre la entidad gestora del aeropuerto y los usuarios del aeropuerto o los representantes o asociaciones de los usuarios del aeropuerto por lo que respecta al funcionamiento del sistema de tasas aeroportuarias, el nivel de dichas tasas y, si procede, la calidad de los servicios prestados. Estas consultas tendrán lugar como mínimo una vez al año, salvo que en la consulta más reciente se haya acordado otra cosa. En todo caso, los Estados miembros mantendrán su derecho a solicitar consultas más frecuentes.
2. Los Estados miembros velarán por que, siempre que sea posible, las modificaciones del sistema de tasas aeroportuarias o del nivel de las tasas se efectúen mediante un acuerdo entre la entidad gestora del aeropuerto y los usuarios del aeropuerto. A tal efecto, la entidad gestora del aeropuerto presentará a los usuarios del aeropuerto toda propuesta de modificación del sistema de tasas aeroportuarias o del nivel de las tasas a más tardar cuatro meses antes de su entrada en vigor, junto con los motivos que justifican las modificaciones propuestas, salvo que se den circunstancias excepcionales que debieran justificarse a los usuarios. La entidad gestora del aeropuerto celebrará consultas con los usuarios del aeropuerto sobre las modificaciones propuestas y tomará en consideración sus puntos de vista antes de adoptar una decisión definitiva. La entidad gestora del aeropuerto publicará en circunstancias normales su decisión o recomendación a más tardar dos meses antes de su entrada en vigor.
La entidad gestora del aeropuerto justificará su decisión respecto a los puntos de vista de los usuarios del aeropuerto en caso de que no se llegue a un acuerdo entre la entidad gestora del aeropuerto y los usuarios del aeropuerto sobre las modificaciones propuestas.
3. Los Estados miembros velarán por que, en caso de desacuerdo sobre una decisión relativa a las tasas aeroportuarias tomada por la entidad gestora del aeropuerto, cada parte pueda recurrir a la autoridad de supervisión independiente mencionada en el artículo 11, que examinará los motivos que justifican la modificación del sistema de tasas aeroportuarias o el nivel de dichas tasas.
4. En caso de que se recurra ante la autoridad de supervisión independiente una modificación del sistema o el nivel de las tasas aeroportuarias decidida por la entidad gestora del aeropuerto, la modificación no surtirá efecto hasta que dicha autoridad haya estudiado el asunto. En un plazo de cuatro semanas tras habérsele sometido el asunto, la autoridad de supervisión independiente adoptará una decisión provisional relativa a la entrada en vigor de la modificación de las tasas aeroportuarias, a menos que la decisión definitiva se pueda adoptar dentro del mismo plazo.
5. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar los apartados 3 y 4 respecto de las modificaciones del nivel o de la estructura de las tasas aeroportuarias en los aeropuertos para los que:
a) se haya establecido un procedimiento obligatorio con arreglo a la legislación nacional por el que la autoridad de supervisión independiente fija o aprueba las tasas de aeropuerto, o su nivel máximo, o b) se haya establecido un procedimiento obligatorio con arreglo a la legislación nacional por el que la autoridad de supervisión independiente examine con regularidad, o en respuesta a peticiones de las partes interesadas, si los aeropuertos en cuestión son objeto de una competencia efectiva. Cuando lo justifique dicho examen, los Estados miembros decidirán que la autoridad de supervisión independiente fije o apruebe las tasas de aeropuerto o sus niveles máximos. Dicha decisión se aplicará todo el tiempo que sea necesario sobre la base del examen efectuado por dicha autoridad.
Los procedimientos, condiciones y criterios aplicados a efectos del presente apartado por los Estados miembros serán pertinentes, objetivos, no discriminatorios y transparentes..."
- Presupuesto lo anterior, procede entrar en el examen del fondo del asunto, recordando, en primer término el contenido del principio de primacía del Derecho Comunitario, reconocido desde las sentencias del entonces TJCCEE, asunto Van Gend end Loos de 5 de febrero de 1963 , Costa/Enel de 15 de julio de 1964 , o Simmenthal, de 9 de marzo de 1978 , basándose en el contenido del art.5 del entonces Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, y hoy Tratado de la Unión Europea , precisamente para garantizar el cumplimiento de sus fines comunitarios.
A este principio se ha referido recientemente el Tribunal Constitucional indicando en la sentencia 145/2012, de 2 de julio :
5. En este sentido debemos recordar (como ya lo hiciéramos en ATC 228/2005, de 1 de junio, FJ 5) que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra En el (6/64 , Rec. pp. 1253 y ss., especialmente pp. 1269 y 1270), habiéndose aceptado la primacía del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito competencial que le es propio, por la propia Constitución Española en virtud de su art. 93 , como hemos tenido ocasión de recordar en repetidas ocasiones.
En concreto nos hemos referido expresamente a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 6, con reproducción parcial de laSentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de marzo de 1978 , y en la STC 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4 a). En nuestras posteriores SSTC 130/1995, de 11 de septiembre, FJ 4, 120/1998, de 15 de junio, FJ 4 , y 58/2004, de 19 de abril, FJ 10, reiteramos el reconocimiento de esa primacía de las normas del ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963 , y Costa contra En el, de 15 de julio de 1964 , ya citada.
Asimismo es pertinente traer a colación la doctrina fijada en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 4, en la que precisamos que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, «sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones», lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).
En segundo término, debemos poner de relieve que la naturaleza declarativa de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que resuelven recursos por incumplimiento no afecta a su fuerza ejecutiva (derivada directamente del art. 244 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, hoy art. 280 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea , donde se establece expresamente que «las sentencias del Tribunal de Justicia tendrán fuerza ejecutiva»), ni empece sus efectos ex tunc. Así, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha desarrollado hasta la fecha una consolidada jurisprudencia que abunda en la obligación que tienen los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de garantizar que dichas Sentencias se lleven a efecto (Sentencia de 14 de diciembre de 1982, asunto Waterkeyn, 314-316/81 y83/82, Rec. 1982 p. 4337), incluso eliminando las consecuencias pasadas del incumplimiento (Sentencia de 13 de julio de 1972, asunto Comisión contra Italia, 48/71, Rec. 1972, p. 527, apartado 7; así como las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro, de 9 de julio de 2009, en el asunto Transportes Urbanos, C-118/08, Rec. p. I-635, punto 34).
Además de la naturaleza ejecutiva de las Sentencias dictadas en un procedimiento por incumplimiento, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha confirmado el efecto ex tunc de dichas resoluciones, sin perjuicio de la facultad del Tribunal de limitar temporalmente los efectos de sus Sentencias exart. 231 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (hoy art. 264 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea). Así, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, «con carácter excepcional» el Tribunal puede «aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico comunitario, verse inducido a limitar los efectos en el tiempo de una sentencia por la que declare la existencia de un incumplimiento por parte de un Estado miembro de una de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho [de la Unión Europea]» (véanse, en este sentido, las Sentencias de 24 de septiembre de 1998, asunto Comisión contra Francia, C-35/97 , Rec. p. I-5325, apartados 49 y ss.; y de 19 de marzo de 2002, asunto Comisión contra Grecia, C-426/98 , Rec. p. I-2793, apartado 42; así como las conclusiones de la Abogada General, de 15 de febrero de 2007, en el asunto Comisión contra Grecia, C-178/05, Rec. p. I-4185, puntos 83 a 86). A partir de esta premisa, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado reiteradamente que «los órganos jurisdiccionales de [los Estados miembros] están obligados, con arreglo al art. 234 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea [art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea ], a deducir las consecuencias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, bien entendido sin embargo que los derechos que corresponden a los particulares no derivan de esta sentencia sino de las disposiciones mismas del Derecho comunitario que tienen efecto directo en el ordenamiento jurídico interno» (Sentencias de 14 de diciembre de 1982, asunto Waterkeyn ,antes citada, apartado 16 , y de 5 de marzo de 1996 , asuntos Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029, apartado 95).
En tercer lugar, y como consecuencia de todo lo anterior, los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (véanse, entre otras, las Sentencias de 9 de marzo de 1978, asunto Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 24 ;de 22 de junio de 2010, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 y C-189/10, Rec. p. I-5667, apartado 43; y de 5 de octubre de 2010, asunto Elchinov, C-173/09 , apartado 31). Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía antes enunciado, recae sobre los Jueces y Tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea [véanse las Sentencias de 17 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, 11/70 , Rec. p. 1125, apartado3 ; y de 16 de diciembre de 2008, asunto Michaniki (C-213/07 , Rec. p. I-9999, apartados 5 y 51)].Esta facultad de inaplicación se ha extendido también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores (véanse las Sentencias de 22 de junio de 1989, asunto Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, apartados 30 a 33 ; y de 9 de septiembre de 2003, asunto CIF, C-198/01 , Rec. p. I-8055, apartado 50)..."
Y es así que precisamente, conforme a esa misma Jurisprudencia no es posible que un órgano de la Administración alegue que no tiene facultad para aplicar el Derecho Comunitario, lo cual es extensible, más aún, aun órgano de revisión como el propio TEAC, de modo que se infringe el art.239.2 de la LGT 58/2003 si el TEAC deja de pronunciarse sobre las cuestiones derivadas del procedimiento económico-administrativo, como es la de la adecuación al Derecho Comunitario.
- A la vista de lo dicho, queda acreditado el incumplimiento del art.6 de la mencionada Directiva por la subida de las tasas o "prestaciones patrimoniales" por los conceptos ahora, con motivo de la aprobación de la ley 2/2012 de PGE para 2012, al no haberse practicado ni la fase de consultas a que se refiere dicha Directiva como igualmente por la falta de vacatio legis o publicación con un período mínimo de dos meses antes de su entrada en vigor. Así pues, no se deduce de la propia Ley causa alguna que justifique esa falta de observancia del procedimiento de consultas a que se refiere el art.102 de la Ley 21/2003, sin que pueda invocarse que la propia Directiva utilice la expresión "siempre que sea posible", en su art.6.2.Conviene recordar en este sentido que durante la tramitación de dicha Ley de Presupuestos Generales del Estado dicha DF 21ª fue objeto de una enmienda nº 836 del Grupo Socialista cuya justificación consistía en:
"La Ley 21/2003, de Seguridad Aérea, tras la reforma operada por la Ley 1/2011, de 4 de marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil, y se modifica la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, establece un procedimiento de consulta previo a la aprobación de la propuesta de modificación o actualización de prestaciones patrimoniales públicas por parte de Aena Aeropuertos, S.A. Al haberse omitido el citado procedimiento, que exige un período de consultas previo de, al menos, cuatro meses con las asociaciones u organizaciones de compañías aéreas usuarias de los aeropuertos, así como la voluntad de llegar a acuerdos con las citadas asociaciones u organizaciones, procede la supresión de esta disposición final..."
Sin embargo, la mencionada enmienda no fue estimada, sin que pudiese estar amparada su redacción definitiva en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2011 que cita la Abogacía del Estado, en el expediente, la cual expresa:
1. Hasta que "Aena Aeropuertos, S.A." ejerza de manera efectiva sus funciones y obligaciones continuarán en vigor las tasas aeroportuarias actualmente existentes que se seguirán cobrando por la entidad pública empresarial AENA.
2. Una vez que la sociedad ejerza de manera efectiva sus funciones y obligaciones se estará a lo señalado en el título VI de esta Ley. No obstante, durante el ejercicio 2011 la contraprestación por salida de pasajeros en los aeropuertos de Tenerife Sur, Gran Canaria, Palma de Mallorca y Girona se mantendrá en las cuantías fijadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011. Asimismo, durante dicho ejercicio "Aena Aeropuertos, S.A." se hará cargo de las subvenciones establecidas respecto a las tasas aeroportuarias de la citada Ley.
3. En el año 2012 las cuantías de las prestaciones establecidas en la presente Ley se actualizarán en los términos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio..."
En este sentido, ha de admitirse que no cabe hablar de actualización alguna de dichas prestaciones sin expresar el modo concreto en que ha tenido lugar dicha actualización en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y por otro lado, mal puede realizarse una interpretación de dicha DT que suponga el retraso de la aplicación temporal de dicha Directiva, lo cual vulneraría el efecto directo de la misma. Queda claro, por tanto, que dicha LPGE ha venido a vulnerar el principio de Primacía del Derecho Comunitario al desconocer el contenido del art.6 de la Directiva 2009/12/CE.
- Apreciado el efecto útil del art.6 de la Directiva, de la primacía del Derecho Comunitario como igualmente el incumplimiento de la misma la consecuencia no puede ser otra que la inaplicación de la DF 21ª de la Ley 2/2012, y en consecuencia, su desplazamiento por la norma aplicable, que no puede ser otra que la que responda a los fines perseguidos por el Derecho Comunitario, conforme a los precedentes del Tribunal Supremo ( STS de 7 de febrero de 2.012, recurso 419/2010) y del TC ( STC 145/2012, de 2 de julio), a los que hemos hecho referencia, de modo que al no ser procedente subida alguna de dichas prestaciones patrimoniales sin seguir el procedimiento de consultas establecido por el art.6 de dicha Directiva debemos aplicar el art.78 de la Ley 21/2003 en la redacción dada por ley 1/2011.
Así, en la STS de 7.2.2010 el Tribunal Supremo en un supuesto de falta de justificación por parte de una Ley del incumplimiento de una Directiva se refiere a la innecesariedad de acudir a la vía de la cuestión prejudicial, y expresa la misma:
"Debemos insistir en que la falta de transparencia, en el sentido de no especificarse las razones que han llevado al Gobierno español a decidir mediante el referido Real Decreto-ley que sea el sector de la generación, dentro de los que integran el mercado de la electricidad, el que haya de asumir la financiación del bono social, y que sean unas determinadas empresas generadoras y en porcentajes cuya razón última se desconoce quienes lo hagan ya en términos concretos, origina que tales decisiones o las consecuencias o aplicación de las mismas no puedan ser debidamente controlables ante los tribunales por los sujetos afectados, lo que incumple las exigencias de la Directiva 2003/54/CE.
Queda por ver, antes de resolver sobre las consecuencias del incumplimiento de las exigencias de no arbitrariedad, transparencia y susceptibilidad de control contempladas por la referida Directiva, si no sería preciso plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Pues bien, consideramos que a la vista de la reciente Sentencia del Tribunal Europeo de 20 de abril de 2.010 (Asunto C-265/08, Federutility), la contradicción de la normativa española con la Directiva 2003/54 reiteradamente citada es clara y nos exime de dicho planteamiento. La referida Sentencia se refiere a la Directiva 2003/55 , sobre el mercado interior del gas natural y que resulta, en lo que atañe a las cuestiones suscitadas en el presente asunto, completamente análoga a la 2003/54. En concreto, son coincidentes los artículos 3 de ambas Directivas, de forma que en ambas se admite en los mismos términos la posibilidad de imponer obligaciones de servicio público y se prevé la protección de los colectivos vulnerables (Directiva 2003/54 , apartados 2 y 5; Directiva 2003/55, apartados 2 y 3).
Pues bien, en la referida Sentencia comunitaria europea, ante la cuestión planteada por el Tribunal italiano de si resultaba compatible con la Directiva citada que la normativa nacional reconociese a la autoridad reguladora la facultad de fijar precios de referencia para los clientes domésticos que las empresas de distribución o vendedoras tuviesen que reflejar en sus ofertas comerciales en el marco de las obligaciones de servicio público, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea recuerda que el objetivo último que se desprende de la citada Directiva es alcanzar progresivamente una liberalización completa del mercado del gas natural (parágrafo 18), pero que atendiendo al objetivo de que el servicio público se mantenga a un nivel elevado y se asegure la protección del cliente final, se pueden imponer -de conformidad con el artículo 3.2 de la Directiva- obligaciones de servicio público que pueden referirse al precio del suministro (parágrafos 20 y 21), por lo que "la Directiva 2003/55 permite, por consiguiente, y a condición de que se cumplan los requisitos que ella establece, una intervención del Estado miembro en la fijación del precio de suministro del gas natural al consumidor final después del 1 de julio de 2.007" (parágrafo 24).
En el presente caso, nos encontramos ante una infracción evidente del Derecho Comunitario, el cual no necesita de aclaración o interpretación a través de una cuestión prejudicial, como prevé el art.19.3 y 267 del TUE, y que por aplicación del principio de primacía del Derecho Comunitario obliga al desplazamiento de la norma nacional contraria a aquél.
- La consecuencia de la inaplicación de la DF 21ª de la LSE 21/2003, en la redacción dada por ley 2/2012, necesariamente ha de conllevar la aplicación de la mencionada en su art.78 en la redacción dada por Ley 1/2011 , de modo que, sin necesidad de entrar en el examen de los demás motivos de impugnación formulados, debe estimarse parcialmente el presente recurso, en el sentido de anularse la resolución impugnada, tanto la del TEAC como la liquidación de AENA que confirma, pero ello no puede conllevar la solicitud de reintegro de la diferencia de ingresos debidos en relación con los que se indica como abonados que reclama la actora sin acudir antes al procedimiento de devolución de ingresos indebidos, en el que la actora deberá acreditar el pago de la liquidación efectuada y la determinación de la que resulte procedente, previa constatación de que en el período ahora examinado no han sido repercutidos el importe de las prestaciones devengadas a los pasajeros, tal como prevé el art.77,2º párrafo de la LSA 21/2003.
Por todo lo dicho, procede estimar parcialmente el presente recurso, sin realizar pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas, al haberse estimado parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, conforme determina el artículo 139 de la Ley 29/98 .
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha decidido:
ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora Dª. Irene Arnés Bueno, en nombre y representación de la entidad mercantil AUSTRIAN AIRLINES A.G contra la Resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central (TEAC) de fecha 11 diciembre 2014 expresada en el fundamento de derecho y a la que se contrae el presente recurso, como la liquidación de la que deriva, por no ser conformes a derecho, y ello en los términos expuestos en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia.
2º.- No hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que contra la misma no cabe recurso de casación ordinario, por lo que resulta firme, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.
PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.

References: Resolución 
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 artículo 68
 artículo 99
 artículo 99
 artículo 11
 artículo 267
 artículo 3
 resolución 
 artículo 139
 Resolución