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﻿ Sentencia 2004-00848 de agosto 19 de 2010
SENTENCIA 2004-00848 DE 19 DE AGOSTO DE 2010
CONTENIDO:ZONAS DE CESIÓN GRATUITA. SON CONSIDERADAS COMO ESPACIO PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, BIEN DE USO PÚBLICO, ACTO ADMINISTRATIVO, ESPACIO PÚBLICO, PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DERECHOS COLECTIVOS
REVISTA TUTELA N°:132 DE DICIEMBRE DE 2010, PG.1911
Sentencia 2004-00848 de agosto 19 de 2010
Rad. 68001-23-15-000-2004-00848-02(AP)
Actor: Yolanda Correa Ayala
Demandado: municipio de Floridablanca
7.1. Las acciones populares —finalidad y procedencia—.
7.2. Los derechos e intereses colectivos.
Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta corporación en Sentencia AP-527 del 22 de enero de 2003:
‘Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia’.
Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el solo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.
Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, solo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquel que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales”.
7.3. La protección constitucional y legal al espacio público
El espacio público viene definido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989(1) como
“... el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.
El Decreto 1504 de 1998(2), acoge en su artículo 2º la definición antes trascrita y en el su [sic] artículo 3º, ibídem, precisa que comprende los siguientes aspectos:
“a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo;
Es más, en el artículo 5º, ibídem, referente a los elementos constitutivos y complementarios del espacio público, se precisa que entre los constitutivos del mismo, ya sean artificiales o construidos, se encuentran:
“a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por:
‘i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;…’”.
El artículo 313 de la Carta Política asigna a los concejos municipales, entre otras funciones la de “7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (destacado fuera del texto). De otra parte el 315, ibídem, enlista dentro de las atribuciones de los alcaldes, como primera autoridad de policía, la de cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y las expedidas por el concejo municipal correspondiente.
7.5. Procedencia de la acción popular para discutir el contenido de actos administrativos
La Sala recuerda que la procedencia de la acción popular para discutir el contenido actos administrativos ha sido objeto de estudio en múltiples oportunidades por la jurisprudencia de esta corporación(3).
Justamente, con ocasión de las demandas impetradas en ejercicio de las acciones populares dirigidas a lograr la protección de los derechos e intereses colectivos como consecuencia de la expedición y ejecución de actos administrativos, la Sección Primera ha concluido que en razón a la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos esta acción no es procedente, toda vez que aquella solo puede desvirtuarse a través de los procesos contencioso administrativos regulados en la propia ley, esto es, artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, según el caso.
En efecto, el propio constituyente consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía para la seguridad jurídica y para permitir el efectivo acceso a la administración de justicia, tal y como se desprende de los artículos 228, 234 a 248 de la Carta Política de 1991.
De esta forma, se afirmó que la acción popular no se instituyó como el mecanismo a través del cual se puedan reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni como una instancia adicional a las existentes, de modo que era improcedente para obtener la declaratoria de nulidad de actos administrativos, por cuanto el juicio de legalidad de ellos escapa al procedimiento constitucional.
No obstante, tal posición ha sido matizada, en el sentido de permitir que la acción sea instaurada solo en aquellos eventos en los cuales los actos administrativos amenacen o vulneren derechos e intereses colectivos, como quiera que en tales casos prevalece la protección de aquellos.
Entonces, solo con el fin de analizar la protección de los derechos e intereses colectivos que lleguen a ser transgredidos con la expedición o ejecución de los actos de la administración, resulta excepcionalmente procedente demandar los mismos en acción popular.
Es claro, el análisis del acto que afecta un derecho o interés de naturaleza colectiva, no es el mismo cuando se realiza mediante la acción popular que cuando se hace a través de la acción contenciosa administrativa, dado que mientras que en el primero se hace un estudio constitucional del derecho o interés presuntamente amenazado o vulnerado, en el segundo se coteja el acto administrativo con la disposición que la fundamenta o sustenta, sin examinar el derecho colectivo, porque el objeto de la acción ordinaria es exclusivamente la defensa de la legalidad.
Así, como consecuencia del estudio de legalidad del acto demandado por medio de la acción ordinaria, el juez de instancia puede llegar a decretar la nulidad del mismo, a contrario sensu, en la acción constitucional solo se puede simplemente ordenar la suspensión de su ejecución o aplicación, porque, se repite, a través de ella no se define la legalidad de aquellos, por no ser su procedimiento natural ni especifico.
En suma, de una lectura atenta al artículo 9º de la Ley 472 de 1998, es posible afirmar que si bien es cierto que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenazado los derechos e intereses colectivos, también lo es que de una interpretación amplia a la expresión “acción de las autoridades públicas”, se puede concluir que todas aquellas manifestaciones expresas de voluntad de la administración, que tengan por finalidad la producción de efectos jurídicos, pueden ser objeto de controversia a través de este mecanismo constitucional, pero solo cuando amenacen o vulneren derecho o intereses colectivos.
En este orden de ideas, la Sala estima procedente el ejercicio de la acción consagrada en la Ley 472 de 1998, cuando se pretenda proteger los derechos e intereses colectivos que resulten amenazados o violados por la expedición, ejecución o cumplimiento de actos administrativos.
Sin embargo, es de advertir que al accionante le corresponde demostrar que el acto expedido viola o amenaza los derechos e intereses de la colectividad, por lo que el objeto de discusión se traslada a la demostración de la transgresión clara, evidente y efectiva de los derechos en juego.
En el caso bajo estudio la actora reclama la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la defensa y utilización de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, debido a la existencia de cerramientos o rejas metálicas en varias vías públicas de la Urbanización La Ronda etapas I, II, III y IV sin que la administración haya procurado su retiro para garantizar a la comunidad la libre movilización por ellas.
La comunidad argumenta que tales cerramientos han sido autorizados por el concejo municipal a través del Acuerdo 065 de agosto 31 de 1992, “por medio del cual se le dan unas autorizaciones a unas juntas administrativas de una urbanización”, el cual a la letra establece:
a. Que las comunidades que habitan en el Conjunto de Vivienda La Ronda en sus cuatro (4) etapas, requieren de la instalación de controles en los accesos a cada una de las etapas, garantizando así la seguridad de los habitantes.
b. Que en el diseño original no se concibió este conjunto como cerrado presentándose por esta razón peligro para los habitantes.
c. Que en dicho conjunto residencial no hay ninguna vía que comunique los diferentes sectores del municipio y alrededor de la urbanización de las viviendas localizadas sobre las mismas, lo que indica que al instalar las porterías sobre estas no causarán traumatismos viales, ni urbana.
d. Que la perimetral que rodea al conjunto residencial fue cedida por la Constructora Marval al municipio y dicha vía empalma con la malla del municipio.
e. Que es deber del concejo municipal facilitar los medios para que la comunidad que representamos tengan un mejor estar social.
ART. 1º—Autorízase a las juntas administradoras del Conjunto Residencial La Ronda en sus cuatros (4) etapas para que instalen porterías en los accesos de cada una de las etapas, del conjunto en mención.
ART. 2º—El presente acuerdo rige a partid de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
En este sentido, le corresponde determinar a la Sala si la expedición del anterior acuerdo, a través del cual se autorizó al Conjunto Residencial La Ronda la instalación de porterías de acceso a cada una de sus etapas, amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos invocados en el libelo demandatario.
Para el efecto y revisado el acervo probatorio allegado al plenario, la Sala encuentra lo siguiente:
La existencia de tales cerramientos o rejas metálicas en las direcciones suministradas por el demandante se encuentra acreditada mediante los siguientes elementos probatorios:
• Mediante oficio fechado el 28 de noviembre de 2002, el secretario de planeación de la alcaldía del municipio de Floridablanca, informa que la Urbanización La Ronda I, II, III y IV no es un conjunto cerrado, por lo que las vías vehiculares que se ubican en cada sector son de uso público (fl. 28).
• Asimismo, obra copia de la certificación suscrita por el secretario de planeación municipal, donde consta que la referida urbanización localizada en las calles 204 y 205, con la carrera 38, pertenecen a la zona urbana de la jurisdicción municipal de Floridablanca y corresponde a un desarrollo urbanístico de tipo abierto (fl. 29).
• La directora de mercadeo y finanzas de la sociedad Marval S.A. constructora del proyecto, afirmó que “las viviendas de las diferentes etapas de la Ronda fueron diseñadas, aprobadas, construidas, vendidas y entregadas como viviendas individuales, que conforman un conjunto abierto. Además las vías vehiculares fueron entregadas al municipio como parte de su red” (fl. 30).
• A folio 37 del expediente, obra copia del oficio fechado el 24 de febrero de 2003, suscrito por la secretaría de planeación municipal y dirigido a la comunidad, en la cual se manifestó:
“a. Esta administración no ha dado ninguna certificación para constituir un régimen de propiedad horizontal a los residentes de las urbanizaciones denominadas La Ronda.
b. Esta administración a garantizando el derecho a la propiedad privada y el uso de los espacios de uso público.
c. Que las vías así como las demás áreas son consideradas de uso público y por ende no se pueden entregar a particulares para el usufructúo individual, dado que son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables.
d. Que como se ha manifestado anteriormente las viviendas de dicho sector no pueden ser elevadas a escrituración por régimen de propiedad horizontal, dado a que de una parte se estaría violando derechos de espacio público y se estaría obstruyendo la libre movilización vehicular y peatonal” (fl. 37).
• En inspección ocular realizada por la personería municipal de Floridablanca (fls. 39 y 40), fechada el 5 de marzo de 2003, se dejó constancia de las siguientes situaciones:
“Sobre los cerramientos se establece que la carrera 38 entre las calles 204 y 205 existe una portería que impide el normal paso ya sea de peatones o vehicular.
Por lo anteriormente expuesto considero que la carrera 38 entre las calles 204 y 205, debe estar abierta por cuanto esta vía fue cedida al municipio de Floridablanca por la constructora Marval escritura Nº 1036 del 30 de junio de 1995, en donde se identifica un lote (Cra. 38), también las zonas verdes del sector mediante la misma escritura; además se observó que existen 22 reformas en la áreas de acceso a la vivienda sin tener en cuenta los diseños aprobados en donde aparecen zonas de antejardines, como también obras dentro de las zonas destinadas como cordones verdes interno en cada vía.
De igual forma se observo (sic) que estas mismas características las tienen los demás sectores comprendidos entre la carrera 38 y 36 y las calles 204 y 205 de la urbanización loa Ronda; Esta Urbanización se tiene conocimiento por parte de planeación municipal que fue aprobado como una urbanización abierta y actualmente se viene presentando el cierre de estas vías por parte de la comunidad al encerrarlas con el fin de solicitar la aplicación de la Ley 657 de 2001 sobre la propiedad horizontal; por lo que considero que debe oficiarse al competente para que subsane estas irregularidades”.
•En oficio del 25 de agosto de 2003 (fl. 24), el inspector primero de policía del municipio informa que se encuentra tramitando el proceso de restitución de espacio público de la Ronda I, II, III y IV, radicado con el Nº 628.
• La Curaduría Urbana en Resolución 0098 de 2 de septiembre de 2003, en atención a la petición de los habitantes de la urbanización Ronda decidió:
“Reconocer la Urbanización Ronda II Etapa, el Cerramiento de la obra desarrollada en el predio ubicado en la Carrera 36 A con calle 104 del barrio La Ronda II etapa, del municipio de Floridablanca.
Las obras reconocidas por la presente resolución constan de: visto bueno de reconocimiento del cerramiento para unidad inmobiliaria cerrada en área de intervención de 3.085,59 metros cuadrados. Válida para reglamento de propiedad horizontal”.
Sin embargo, contra la anterior resolución el municipio de Floridablanca interpuso recurso de reposición, manifestando que el proyecto urbanístico de La Ronda fue concebido como conjunto abierto distribuido en cinco lotes de terrero.
Por tal motivo, en Resolución 0148 de 28 de noviembre de 2003, la Curaduría Urbana de Cañaveral - Floridablanca confirmó que se trata de áreas de cesión gratuitas al municipio, por lo que revocó en todo su contenido la Resolución 0098 de 2003, negando, entonces, la solicitud de reconocimiento para unidad inmobiliaria cerrada presentada por la Urbanización La Ronda II Etapa para el predio ubicado en la Carrera 36ª con calle 104 La Ronda II etapa.
No queda duda, entonces, que se trata de áreas de cesión gratuita de la constructora del Conjunto Residencial La Ronda etapas I, II, III y IV, al municipio de Floridablanca, la cual se protocolizó mediante escritura pública. En este sentido, tanto las vías como las demás zonas son consideradas como espacio público, por lo que no pueden ser entregadas a particulares para su uso individual, en desmedro del interés general.
Si se lee atentamente la parte motiva del referido acto administrativo, se puede observar que el propio Concejo Municipal de Floridablanca conocía que el conjunto residencial no se había concebido como una urbanización cerrada y, a pesar de ello, decidió expedir el mencionado acuerdo.
Incluso, se advierte que el concejo sustentó el acto con el argumento de que en la urbanización no existe ninguna vía que comunique los diferentes sectores del municipio, hecho que por sí solo no justifica tal medida, toda vez que con ella se impidió el uso y disfrute de todos esos espacios por parte de la comunidad en general.
Lo anterior permite concluir que dicha corporación sin el sustento suficiente, en flagrante vulneración a los derechos colectivos de la comunidad y en evidente contravía a las disposiciones generales que reglamentan la protección del espacio público, ordenó el cerramiento de zonas acreditas en el expediente como de esa naturaleza.
Se trata, por lo demás, de un acto que transgrede claramente lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política, a través del cual se establece la necesaria protección de la integridad del espacio público por su destinación al uso común.
En este orden de ideas, en coincidencia con lo expuesto por el a quo, la Sala considera palmaria la confrontación del Acuerdo 065 de agosto de 1992, con las disposiciones constitucionales y legales reguladoras del espacio público, por lo que resulta procedente, tal y como se hizo, ordenar la suspensión del acto administrativo, mientras la jurisdicción contenciosa se pronuncia sobre su legalidad.
En suma, para la Sala es notorio el hecho que frente a la urbanización identificada por la actora en la demanda se han levantado cerramientos mediante estructuras o rejas metálicas que encierran igualmente el andén, impidiendo el paso de los peatones y el tránsito vehicular, lo cual pone de presente de manera inequívoca la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, previsto en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
De igual modo está acreditado que el municipio, a quien le compete preservar el espacio público y velar por su destinación al uso común, no venía cumpliendo con todas y cada unas de sus obligaciones, dado que a pesar de iniciar algunos trámites administrativos en el año de 2003, han pasado ya casi 9 años sin que se tenga noticia alguna sobre su resolución. Así, los cerramientos o rejas metálicas instaladas en los lugares descritos por el actor en su demanda están obstruyendo el espacio público. Razones estas que llevan a la Sala confirmar la providencia de instancia.
De otra parte, en cuanto al motivo de inconformidad de la apelante, relacionado con la falta de vinculación en debida forma de los habitantes de la Urbanización La Ronda, la Sala señala que tal situación fue objeto de pronunciamiento tanto por el tribunal de instancia como por esta corporación en providencia proferida el 26 de septiembre de 2006 (fls. 306 a 309, 327 a 329), que en lo que nos interesa se decidió:
“En este orden de ideas, como quiera que los planteamientos expuestos por los peticionarios no corresponden a los supuestos fácticos previstos en el numeral 9º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, pues se predica la vulneración al debido proceso, al no habérseles dado la oportunidad de intervenir en el proceso, en consecuencia no resulta procedente la nulidad deprecada, máxime cuando en el auto admisorio se ordenó que por un medio masivo de comunicación infórmasele a los habitantes del municipio de Floridablanca el inicio de la presente acción, tal y como lo dispone el artículo 21 inciso final de la Ley 472 de 1998, orden que se cumplió y obra a folio 137 del diligenciamiento, permitiendo así a la comunidad se enterará del inicio del la acción y quien tuviese internes de intervenir en el proceso, por tanto no existiendo vulneración alguna al debido proceso”.
Además, es del caso resaltar que los habitantes de la urbanización solicitaron ser tenidos como coadyuvantes, hecho que fue aceptado por el a quo en los términos del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, por lo que la Sala encuentra infundada la inconformidad de la recurrente.
Finalmente, no debe pasarse por alto la inexcusada ausencia de la actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, por lo que resulta necesario recordarle al a quo que en adelante cuando ello ocurra tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.
1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia proferida el 14 de marzo de 2008, por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.
2. EXHÓRTASE al a quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, imponga a esta las sanciones previstas en la ley.
3. En atención a los escritos visibles a folios 400 y 403 del expediente, por secretaría expídanse las certificaciones solicitadas. Anéxese copia de la demanda.
4. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
5. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de agosto de 2010».
(1) Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compra-venta y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
(2) “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”.
(3) Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 13 de septiembre de 2003. Consejero ponente: Darío Quiñónez Pinilla. Radicación 2000-9008.

References: artículo 5
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 313
 artículo 9
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 82
 artículo 4
 artículo 140
 artículo 21
 artículo 24
 artículo 80