Source: https://www.migalhas.com.br/depeso/17586/da-responsabilidade-do-estado-pelos-atos-das-entidades-qualificadas-como-organizacao-social
Timestamp: 2020-02-20 02:45:24+00:00

Document:
Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como organização social - Migalhas de Peso
/Migalhas de Peso/Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como...
Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como organização social
No que tange à saúde pública, a Constituição Federal privilegia a cooperação entre os entes federados e a sociedade, visando o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. A obrigatoriedade de cooperação está expressamente prevista nos artigos 23, parágrafo único, 30, inciso VII , 198, 227 e 230 da Constituição Federal.
Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como organização social ou organização da sociedade civil de interesse público, no exercício da atividade dirigida à promoção da saúde
1. Do regime de cooperação previsto na Constituição Federal. 2. Das entidades qualificadas como Organização Social ou Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 2.1 Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como Organização Social ou Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 2.1.1 Da responsabilidade pela fiscalização. 2.1.2 Da evolução das teorias de responsabilização do Estado. 2.1.3 Da natureza jurídica da responsabilidade pública.
1. Do regime de cooperação previsto na Constituição Federal
No que tange à saúde pública, a Constituição Federal privilegia a cooperação entre os entes federados e a sociedade, visando o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
A obrigatoriedade de cooperação está expressamente prevista nos artigos 23, parágrafo único, 30, inciso VII , 198, 227 e 230 da Constituição Federal.
A Constituição Federal preceitua que compete ao município prestar com a cooperação técnica e financeira da União e dos Estados, serviços de atendimento à saúde da população.
A implementação da saúde é também atribuída a família e a toda sociedade, cabendo ao Estado a promoção de programas de assistência integral à saúde da criança, do adolescente e idosos, sendo admitida a participação de entidades não-governamentais.
Preceitua a Carta Magna de 1988 (art. 199) que o Estado e a iniciativa privada (frise-se, sem fins lucrativos e em caráter complementar), poderão estabelecer mecanismos de mútua cooperação.
2. Das entidades qualificadas como Organização Social ou Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
Como mecanismo de cooperação voluntária entre o Estado e a iniciativa privada, podemos citar a possibilidade de entidades privadas, sem fins lucrativos, habilitarem-se à qualificação de "Organização Social" ou "Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público". Tais entidades podem obter a qualificação com amparo nas Leis n° 9.637, de 15 de maio de 1998 e 9.790, de 23 de março de 1999, respectivamente1. A possibilidade de habilitação criada pela promulgação das referidas leis, nada mais é que a manifestação do Estado, no exercício da faculdade de fomentar às atividades sociais2.
Dentre os requisitos necessários para pleitear a concessão da qualificação, se encontra, dentre outras, a possibilidade de execução de atividade dirigida à promoção da saúde3.
Referidas entidades são elementos que fazem parte de um conjunto de organizações sociais que, não são nem estatais nem mercantis, ou seja, por um lado, sendo privadas, não visam a fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais4. Este conjunto forma o Terceiro Setor que, segundo entendimento do Prof. Sílvio Luís Ferreira da Rocha indica os entes que estão situados entre os setores empresarial e estatal. São entes privados, não vinculados à organização centralizada ou descentralizada da Administração Pública, mas que não almejam, entretanto, entre seus objetivos sociais, o lucro e que prestam serviços em áreas de relevante interesse social e público5.
Urge ressaltar, que as ações e os serviços de saúde, estão classificados pela Carta Magna de 1988 como serviços de relevância pública, cabendo ao Poder Público, dispor sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, sendo facultada sua execução de forma direta ou por meio de terceiro, e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado (art. 197).
2.1 Da responsabilidade do Estado pelos atos das entidades qualificadas como Organização Social ou Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
2.1.1 Da responsabilidade pela fiscalização
A avaliação do desempenho da entidade, será auferida por meio de fiscalização, e foi estabelecida pelas aludidas leis uma responsabilização tripartite, ou seja, a fiscalização será exercida pelo Poder Público que fará a fiscalização da área de atuação relativa a atividade fomentada, aos Conselhos de Políticas Públicas, e a Comissão de avaliação dos resultados atingidos com a execução, quer instrumentalizada pelo "termo de parceria" (no caso da OSCIP) ou pelo "contrato de gestão" (no caso de organização social), devendo o agente fiscalizador emitir um relatório conclusivo da avaliação e encaminhá-lo a autoridade supervisora6.
Nesse contexto, entendemos necessário analisar uma questão pouco difundida pela doutrina, tal seja: Qual a limitação da responsabilidade do Estado, na hipótese de ocorrência de danos causados a terceiros, pelas entidades prestadoras de serviços de interesse público?
Para respondermos a questão proposta, se faz mister analisarmos os seguintes tópicos:
- a evolução das teorias de responsabilização do Estado; e
- a natureza jurídica da responsabilidade pública.
2.1.2 Da evolução das teorias de responsabilização do Estado
Nos regimes primitivos a primeira teoria existente era a teoria da irresponsabilidade do Estado, conhecida também como "feudal', "regalista" ou "regeliana", era baseada na "teoria do direito divino", no qual o soberano não cometia erros, era infalível. Segundo esta teoria, o Estado jamais reparava os danos decorrentes de atividades executadas por seus agentes. O dano era suportado inteiramente pelo próprio prejudicado, o particular.
Esta teoria vigorou no Estado absolutista e foi adotada pelos Estados Unidos e pela Inglaterra7.
Nos Estados Unidos, esta teoria foi adotada com base no princípio jurídico de que, nenhuma indenização poderia ser paga sem lei que a autorizasse, e sem o consentimento do próprio Estado em compor o dano8.
Na Inglaterra, a Coroa inglesa não admitia que pudesse ser citada e julgada pelos órgãos judiciantes do Estado.
No século XX houve a mitigação da teoria de irresponsabilidade do Estado, a responsabilidade do Estado passou a ser admitida em determinadas situações.
Passou a ser aceita a teoria da responsabilidade por fato de outro (vicarious liability), operada exclusivamente nos casos em que existia uma atuação culposa dos funcionários autores do dano, no entanto, a culpa seria apreciada segundo as normas do direito comum9.
Eduardo García de Enterría, ilustre administrativista argentino10, em trabalho acerca do tema, averbou que a responsabilidade direta do Estado era admitida somente em alguns casos. Àquela época havia sido promulgada uma lei federal sobre danos civis, "O Federal Tort Claims Act," cujo teor fixou e admitiu:
a) a regra segundo o qual os Estados Unidos eram responsáveis, sempre que houvesse culpa, devidamente apurada em iguais circunstâncias à de um particular, surgindo a responsabilidade subjetiva.
b) várias limitações à responsabilidade estatal, a saber: 1. reclamações relativas à perda de cartas ou objetos postais; 2. cobrança de taxas; 3. tarifas aduaneiras ou retenção de bens ou mercadorias pela alfândega; 4. danos causados pela imposição de medidas de quarentena; 5. reclamações que se produzam em país estrangeiro; 6. reclamações relativas às atividades fiscais do Tesouro; 7. danos causados por forças militares e navais em tempo de guerra, quando funcionário tenha agido em cumprimento a leis ou regulamentos ou no exercício de funções discricionárias, desde que tenha utilizado a devida diligência.
c) que o particular prejudicado aciona-se diretamente o funcionário causador do dano.
No entanto, esta última prerrogativa, referente a possibilidade de o particular acionar diretamente o funcionário, não era medida eficaz, pois os Tribunais americanos reconheceram a alguns funcionários um tipo de imunidade semelhante àquela de que gozavam os juízes, a imunidade abrangia os funcionários administrativos que exerciam funções de caráter jurisdicional e aqueles que exerciam competências discricionárias.
Em 1947, na Inglaterra, com a aprovação do Crows Proceeding Act, passou a ser permitido ao prejudicado, que fosse acionada diretamente a Coroa, ou seja, submetia a Coroa a mesma responsabilidade prevista e aplicável a uma pessoa privada, tanto pelos danos causados por um funcionário (excluídos os resultantes da ação policial até a reforma de 1964), quanto pelo descumprimento das obrigações que todas as pessoas possuíam em relação seus empregados11.
Uma das principais causas de rejeição à teoria da irresponsabilidade do Estado foi o crescente reconhecimento dos direitos dos cidadãos em face do Estado.
A teoria da responsabilidade subjetiva do Estado foi contestada, pois o elemento condicionante era unicamente a culpa, tal como entendida e aplicada no direito privado12.
Esta teoria, segundo crítica do emérito Prof. Hely Lopes Meirelles era inviável, pois a aplicação de normas de direito privado para fundamentar e solucionar a responsabilidade do Estado, se traduzia em total incoerência com a imposição do Estado, na condição de ente soberano.
O Estado com seu poder e privilégios administrativos, não poderia ser comparado ao particular, despido que é de autoridade e prerrogativas públicas13.
A culpa se mostrou elemento condicionante insuficiente para explicar o dano que teria sido resultado de falha da máquina administrativa, de culpa anônima da administração14.
Surgiu então a teoria da culpa administrativa, desvinculada da culpa do agente público ou do funcionário, e centralizou-se na idéia de funcionamento do serviço público (atraso, omissão, ou ainda, mal funcionamento do serviço).
A partir dos princípios de Direito Público e do trabalho dos Tribunais Franceses, mais especificamente a partir dos casos Rotschild (1855) e Blanco (1873), e com o objetivo de ampliar a responsabilidade estatal, foram desenvolvidas várias teorias publicistas, tais como: a teoria da culpa administrativa e a teoria do risco.
Na teoria da culpa administrativa, a responsabilização do Estado era subjetiva, deixando para a vítima o ônus da prova, logo, restou enfraquecida dando ensejo ao surgimento a teoria do risco.
A teoria do risco, representou um avanço em benefício do administrado, pois considerava como condicionantes à responsabilização do Estado, a ocorrência do dano e o nexo causal, sendo suprimida a culpabilidade do agente público ou da falta do serviço. Surge então, a responsabilidade objetiva do Estado, sendo condicionante apenas o fato do serviço.
No Brasil, cresceu a idéia de necessidade de submissão do Estado ao Direito, formulação esta derivada do próprio Estado de Direito. Concepção inovadora que acabou por suprimir a antiga concepção preceituada pela Constituição Política do Império, datada de 1824, cujo teor previa a figura do Imperador como inviolável e sagrada15.
Averba a Profa. Odete Medauar que o Estado e seus governantes passaram a um estado de submissão ao direito, assim como os indivíduos, não estavam mais acima ou fora do direito16. Dessa forma, ao cidadão foi garantida proteção contra o livre arbítrio do Estado.
2.1.3 Da natureza jurídica da responsabilidade pública
Segundo Sergio Cavalieri Filho17, digníssimo Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, ainda na vigência do artigo 15 do Código Civil de 1916, alguns autores começaram a sustentar a tese da responsabilidade objetiva do Estado, inspirados nas idéias que prevaleciam na França e em outros países europeus, tendo nesse período, se destacado, dentre outros, alguns autores como Rui Barbosa, Pedro Lessa, Amaro Cavalcante.
Nos Tribunais, destacaram-se os votos proferidos no Supremo Tribunal Federal, os Ministros Orozinho Nonato e Filadelfo Azevedo, esboçaram nitidamente o alcance da teoria de risco administrativo. Concluindo averba o autor que, também no Brasil, a responsabilidade objetiva do Estado chegou primeiro à jurisprudência, para depois se transformar em texto legal.
A Constituição Federal de 1988, artigo 37, § 6° dispõe que "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".
Pelo teor do dispositivo citado, podemos verificar que em caso de prejuízo ou dano causado pelo agente, no exercício da atividade, ou seja, pela prestação do serviço público, a pessoa jurídica responsável pela prestação do serviço, deverá responder pelos danos causados por seu agente, pouco importando se o prestador do serviço seja pessoa jurídica de direito público ou privado18.
A Carta Magna nesta hipótese adotou a teoria do risco administrativo e não a teoria do risco integral19, pois condiciona a responsabilidade objetiva ao dano decorrente da atividade executada. Logo, a responsabilidade neste caso, será sempre considerada objetiva, sem prejuízo do direito de regresso20.
Após breve análise dos tópicos apontados, cremos estar em condições de responder a questão colocada, tal seja: Qual a limitação da responsabilidade do Estado, na hipótese de ocorrência de danos causados a terceiros, pelas entidades prestadoras de serviços de interesse público?
As entidade qualificadas como "Organização Social" ou "Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público", ao exercer atividade dirigida à promoção da saúde, o fazem em regime de cooperação com o Estado, cooperação esta concretizada por meio do "termo de parceria" ou "contrato de gestão", neste caso, entendemos necessário analisar a exata posição daquele que está a executar a atividade.
No caso de execução de atividades dirigidas à promoção da saúde, estas entidades o fazem em nome próprio, logo, na ocorrência de dano causado a terceiro, advindo da prestação do serviço, a entidade responderá pelo dano causado por seu agente ou representante, na modalidade responsabilidade objetiva.
Apesar de as Organizações Sociais receberem recursos obtidos pela cobrança dos serviços que irão prestar, podem receber também ajuda do tesouro nacional.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, também poderão receber recursos públicos, no entanto, entendemos não ser a participação de recursos públicos, elemento essencial para auferir o limite da responsabilidade do Estado, em caso de ocorrência de dano ou prejuízo causado a terceiro, pois como já dissemos, as entidades executam atividades em nome próprio, e apenas em regime de cooperação voluntária com o Estado, não agem em regime de delegação, cujos serviços a serem prestados são de titularidade exclusiva do Estado. Nesta hipótese, o Estado transfere a execução da prestação do serviço aprovando a cooperação de ditas entidades (de forma complementar), afim de viabilizar, em tese, a eficiência da prestação do serviço, configurando uma forma de cooperação mútua.
Em apertada análise, ao Estado caberá a responsabilização na modalidade subsidiária, ou seja, apenas se os bens da entidade não forem suficientes para adimplir a reparação ou indenização, pelo dano causado a terceiro.
A responsabilidade solidária só é possível se advinda de lei ou prevista em contrato, na aludida hipótese, inexiste norma legal atribuindo solidariedade ao Estado com os prestadores de serviços públicos, com exceção do disposto nos artigos 9° da Lei n° 9.637, de 15 de maio de 1998 (Organização Social) e 12 da Lei n° 9.790, de 23 de março de 1999 (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) respectivamente, cujo teor reproduzimos:
"Art. 9°. Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária."
"Art. 12. Os responsáveis pela fiscalização do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização parceira, darão imediata ciência ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministério Público, sob pena de responsabilidade solidária."
Alguns autores como o ilustre Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello21, sustentam ser subjetiva a responsabilidade da Administração sempre que o dano decorrer de uma omissão do Estado. Porém, entendemos necessário fazer a distinção entre omissão genérica e omissão específica.
Alguns autores como Guilherme Couto de Castro entendem não ser correto dizer, sempre, que toda hipótese de dano proveniente de omissão estatal será encarada, inevitavelmente, pelo ângulo subjetivo. Assim o será quando se tratar de omissão genérica22. Sergio Cavalieri Filho23 define a omissão específica da seguinte forma:
"Haverá omissão específica quando o Estado, por omissão sua, crie a situação propícia para a ocorrência do evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo."
Entendemos que a responsabilização solidária do agente fiscalizador, prevista nos artigos citados, deve ser considerada na modalidade objetiva, trata-se de hipótese de omissão específica, ou seja, ao Estado foi atribuído o dever individualizado de agir, pois constatada ilegalidade ou irregularidade, na utilização de recursos ou bens de origem pública, deverá o agente fiscalizador levar ao conhecimento da autoridade competente, logo, não o fazendo, estaria configurada hipótese de omissão específica.
1No caso de habilitação à qualificação de "Organização Social", preenchidos os requisitos previstos na Lei n° 9.637, de 15 de maio de 1998, a aprovação quanto à conveniência e oportunidade da qualificação foi atribuída ao Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade, correspondente ao seu objeto social e do Ministro do Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.
No caso de habilitação à qualificação de "Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público", preenchidos os requisitos previstos na Lei n° 9.790, de 23.3.1999, a entidade solicitante deverá formular um requerimento dirigido ao Ministério da Justiça acompanhado de cópia dos documentos descritos no artigo 5° da mesma lei, que será analisado no prazo de 30 dias.
Na hipótese de deferimento, o Certificado de qualificação da requerente, como Organização Social de Interesse Público, será emitido no prazo de 15 dias.
No caso de indeferido, o prazo para divulgação e publicação da decisão também será de 15 dias. O indeferimento do pedido de qualificação somente poderá ocorrer na falta de cumprimento a algum dos requisitos, pois o deferimento trata-se de ato administrativo vinculado.
2Sílvio Luís Ferreira da Rocha define a atividade administrativa de fomento da seguinte forma: "ação da Administração com vista a proteger ou promover as atividades, estabelecimentos ou riquezas dos particulares que satisfaçam necessidades públicas ou consideradas de utilidade coletiva sem o uso da coação e sem a prestação de serviços públicos; ou; mais concretamente; a atividade administrativa que se destina a satisfazer indiretamente certas necessidades consideradas de caráter público, protegendo ou promovendo; sem empregar coação, as atividades por particulares."
3Os requisitos necessários para que as entidades privadas habilitem-se à qualificação de Organizações Sociais, conforme o art. 2° da Lei n° 9.637, de 15 de maio de 1998 são: "I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:
i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado."
A habilitação à qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, conforme a Lei n° 9.790, de 23.3.1999 será concedida se preenchidos os seguintes requisitos:
- Dedicação a pelo menos uma das seguintes atividades: assistência social, cultura, educação, saúde, segurança alimentar e nutricional, defesa, preservação e conservação do meio ambiente (desenvolvimento sustentável), voluntariado, desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza, ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, democracia, estudos e pesquisas, bem como desenvolvimento de tecnologias alternativas (art. 3°).
- gratuidade na execução da atividade; Ø estabelecimento de um estatuto social contendo normas conforme preceitua o art. 4°;
- sujeição aos princípios da administração pública (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e economicidade e eficiência);
- sujeição aos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade;
- prestação de contas em observância ao artigo 70 da Constituição Federal de 1988 e ao Decreto n° 3.100, artigo 12.
4QUELHAS, Ana Paula Santos. A Refundação do Papel do Estado nas Políticas Sociais, p. 19.
5ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da Rocha. Terceiro Setor. Coleção Temas de Direito Administrativo 7., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 13.
6A fiscalização é instrumento que viabiliza a avaliação de cumprimento tanto do "contrato de gestão" como do "termo de parceria", pois se constatado descumprimento das disposições contidas no instrumento de cooperação, poderá ser procedida à desqualificação das referidas entidades (artigos 16 da Lei n° 9.637/1998 e 7º e 8º da Lei nº 9.790/1999). Cf. PAES, José Eduardo Sabo. Fundações e Entidades de Interesse Social. 5. ed., Brasília: Brasília Jurídica, 2004.
7Cf. José Cretella Júnior. O Estado e a obrigação de Indenizar. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 58.
8 OLIVEIRA, Ruth Helena Pimentel de. Entidades Prestadoras de Serviços Públicos e Responsabilidade Extracontratual. São Paulo: Atlas, 2003, p. 137.
9ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. 5. Ed., Madrid: Civitas, 1998, p. 354-356.
10ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ob. cit.
11Cf. DAVID, René.O direito inglês. Tradução de Eduardo Brandão. São Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 88.
12Sobre a diversidade entre a responsabilidade pública e a responsabilidade privada Ruth Helena Pimentel de Oliveira assevera que: "A diferença entre as duas responsabilidades começa, portanto, na origem de cada uma: a responsabilidade privada tem sua formulação no direito romano; tem uma construção de mais de dois mil anos. Já a responsabilidade pública nasceu com o direito administrativo, com base em decisões proferidas pelos Tribunais Franceses (Tribunal de Conflitos e Conselho de Estado). [...], enquanto a responsabilidade privada procura a responsabilização na obrigação geral de obediência à lei e aos deveres impostos pela ordenação, calcada no elemento de culpa do infrator, a responsabilidade pública fundamenta-se em princípios de justiça social, notadamente no princípio da justiça distributiva que tende a evitar qualquer dano injustificado e não eqüitativamente repartido entre todos os administrados." (grifos nossos). (Ob. cit., pp. 153-154).
13MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22. Ed., São Paulo: Malheiros, 1997, p. 561.
14CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. In "Responsabilidade Civil: doutrina e jurisprudência. São Paulo, 1984, p. 355-378.
15DALLARI, Adilson de Abreu. Revista Trimestral de Direito Público n. 38, São Paulo: Malheiros, 2002, p. 16.
16MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 25 e 397-398.
17CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 6. Ed., São Paulo: Malheiros, 2005, p. 255.
18No caso de pessoa jurídica de direito privado segundo o disposto no artigo 942 do Código Civil, os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.
19CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 6. ed., São Paulo: Malheiros, 2005, p. 252.
20O Código Civil de 2002 também adotou a teoria do responsabilidade objetiva, pelos serviços públicos prestados por pessoa jurídica de direito público, em total consonância com a Carta Magna de 1988:
21BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 15. ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 871-872. 22CASTRO, Guilherme Couto de. A Responsabilidade civil objetiva no Direito Brasileiro, Rio de Janeiro: Forense,1997, p. 37. Em sentido contrário e adeptos à concepção de que tanto por ato comissivo como omissivo a responsabilidade estatal será sempre objetiva, podemos citar Hely Lopes Meirelles, Yussef Said Cahali, Celso Ribeiro Bastos e Odete Medauar, cujas obras são respectivamente: Direito Administrativo Brasileiro, 29. ed., São Paulo: Malheiros, 2004, p. 630, Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1996, p. 40, Curso de Direito Administrativo,3. ed., São Paulo: Saraiva, 1999, p. 190 e Direito Administrativo moderno, 4. ed., São Paulo: RT, 2000, p. 430.
23CAVALIERI FILHO, Sergio. Ob. cit, p. 261.
24Em sede infra-constitucional a Lei 8.080/90 em seus artigos 21 e 22 também dispõem sobre a observância as diretrizes emanadas pelo Sistema Único de Saúde - SUS.
25O Decreto-lei n° 200, de 25.2.67, que estabeleceu a reforma administrativa federal, prevê em seu artigo 10, o convênio como forma de descentralização da administração federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas.
26MODESTO, Paulo. Convênio entre Entidades Públicas Executado por Fundação de Apoio. Serviço de Saúde. Revista Diálogo Jurídico n° 11, fev./2002 - Salvador, pp. 9-10.
27Veja-se também Maria Sylvia Zanella Di Pietro em seu Parcerias na Administração Pública, 2. Ed., São Paulo: Atlas, 1997, p. 8. 28 Direito Administrativo, 22.ed., São Paulo: Malheiros editores, 1997, p. 359. 29 Ibid., p. 10.

References: artigo 15
 artigo 37
 artigo 5
 artigo 70
 artigo 12
 artigo 942
 artigo 10