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Timestamp: 2019-02-23 23:35:10+00:00

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﻿ SENTENCIA C-40 DE FEBRERO 11 DE 1993
SENTENCIA C-40 DE 11 DE FEBRERO DE 1993
CONTENIDO:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES. CARACTERÍSTICAS
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, RECURSOS POR CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, MODALIDADES DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:256 DE ABRIL DE 1993, PÁG.371
Sentencia C-40 de febrero 11 de 1993
EXTRACTOS: «Como es bien sabido, la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia —a mediados del presente siglo— cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional.
La doctrina nacional ha hecho también algunos aportes sobre este tema y aunque no existe aún una definición unívoca, sí es posible deducir algunos elementos que nuestros autores consideran esenciales para entender el concepto de parafiscalidad.
Para el profesor Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una institución intermedia entre tasa administrativa y el impuesto. Puesto que:
“ ... se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del fondo nacional del café”(3).
Por su parte, los doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y Augusto Hernández, definen las contribuciones parafiscales así:
“... se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley, determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar en favor de un ente público o privado con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribución, bien sea en la forma de servicios sociales, o bien mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica.
Al género de la ‘’parafiscalidad” corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a previsión social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agrícola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como retención cafetera, con el cual los productores proveen al fondo nacional del café de recursos que se destinan a la protección y defensa de la industria cafetera y a la redistribución del ingreso a través de programas de desarrollo social y económico en las zonas cafeteras y otras actividades afines”.
No obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas teorías, la noción de parafiscalidad había sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana, antes de su consagración en la Carta de 1991.
— El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido.
— El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.
— El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
— El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.
— Ocasionalmente, caben criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales).
De otro lado, será un “impuesto”, siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas:
— Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
2 Los recursos parafiscales en la Constitución de 1991.
Si bien la jurisprudencia y la doctrina colombiana habían introducido el término ‘’parafiscal” en el lenguaje de la hacienda pública, solo hasta la reforma constitucional de 1991 hizo su ingreso formal en nuestra Carta, como ya tuvimos ocasión de señalarlo.
‘‘La Comisión aprobó la reelaboración del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos. La redacción actual deja la impresión de que las cámaras solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituiría un avance positivo introducir el concepto de la parafiscalidad”.
‘‘En un litigio relacionado con la retención cafetera en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuestión de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente:
‘‘Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos “parafiscales”, que según la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, porque cualquiera que fuera la contribución de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley orgánica del presupuesto no lo permiten”.
Ese fallo fundamenta, en nuestra opinión, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Política” (8) .
Quizás la más clara exposición sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la realizó el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a través de una constancia en una de las sesiones señaló:
“Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo.
(Ejemplos claros son la retención cafetera, las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero, etc.).
La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”.
Por último reproduce en su documento, el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde:
“La doctrina general reconoce que la llamada tasa parafiscal —pero que acaso sería más apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la específica expresión tasa no se acomoda con precisión al fenómeno en comento— no sólo tiene existencia con relación a entes públicos o semipúblicos, sino también a personas de derecho privado.
Como lo anota André de Laubadére, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos privados. (Traité elémentaire de Droit Administratif, tomo III, 1966, pág. 87).
El profesor Jean Rivero indica cómo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas ventajas de orden jurídico que el Estado pone a disposición de los particulares dentro del concepto general de ayuda de la administración a las actividades privadas de interés público” (9) .
Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta Corte tendrá en cuenta para decidir los cargos que en la demanda se formulan(*).
En efecto, un estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye diversos significados a conceptos idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4, que establece que “para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”. Aquí el término “tributarios”, se utiliza en su sentido más genérico posible, como todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado, no como lo opuesto a “ingresos no tributarios” (resalta la Corte).
De otra parte el artículo 95, inciso 3º que consagra como “deberes de la persona y del ciudadano: ... 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, el término “contribuir” se usa en el sentido más corriente o menos técnico posible, pues se refiere al acto material de aportar dinero, cualquiera que sea la categoría u origen de la obligación (destaca la Corte).
“10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias (...).
Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación . Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto “impuestos” es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos gravámenes, tal y como lo consagra el artículo 338, como lo veremos en su momento.
El artículo 150-12 señala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constitución dice “contribuciones fiscales”, se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales; cuando se refiere a ‘’contribuciones parafiscales”, se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y que por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado. En artículos posteriores, veremos que el término “contribuciones” debe entenderse no como un concepto general que engloba las distintas categorías de gravámenes, sino como “contribuciones parafiscales”.
Este artículo demuestra que para el Constituyente el concepto “contribución” no incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos, según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones, cobija “contribuciones parafiscales”, por oposición a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el término “tributos”, tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación —tributarios y no tributarios—. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma.
El artículo 189 numeral 20, otorga al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, la función de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. El concepto “caudales públicos” abarca todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación, tanto tributarios como no tributarios.
Los decretos dictados con fundamento en el artículo 215, inciso tercero —que concierne a emergencia económica, social y ecológica—, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Aquí, de nuevo, hay que entender “tributos” en su sentido genérico, lo cual incluye contribuciones y demás ingresos no tributarios.
“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. (Subraya la Corte).
En este artículo, el concepto “tributos” es utilizado en su acepción más genérica. De lo contrario, las entidades territoriales no tendrían autonomía para administrar las tasas o contribuciones que les pertenezcan, lo cual no tendría sentido alguno.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 294, “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”.
Este precepto presenta una dificultad de interpretación. Si “tributos” e “impuestos” fueran sinónimos, —tal como lo pretende esta norma—, significaría que la ley podría intervenir en relación con las contribuciones de las entidades territoriales, como por ejemplo, la valorización, pues tal concepto estaría excluido de este artículo. Por el contrario, si se entiende tributos en sentido genérico, significaría que la primera parte de la norma se refiere a un concepto y la segunda a otro. En efecto, la ley no podría declarar exenciones ni tratamientos preferenciales, en relación con los impuestos o las contribuciones de sus entidades territoriales (pues ambas son “tributos”, en sentido genérico), pero podría imponer recargos sobre las contribuciones, porque evidentemente, el término “impuestos” no las cobija. Igualmente en el artículo 150-10, inciso 3, el Constituyente utiliza el concepto “impuesto” como sinónimo del término genérico “tributo”.
Según el primer inciso de esta norma, corresponde al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en tiempo de paz, imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Este artículo parece coherente con el numeral 12 del artículo 150, que divide en contribuciones fiscales (impuestos o ingresos corrientes del Estado) y parafiscales.
‘‘La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
‘‘La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” (subraya la Corte).
En efecto, la norma que se estudia afirma que las tarifas de las tasas —entendidas como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes— y las tarifas de las contribuciones —entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes—, puedan ser fijadas por las autoridades, previo permiso de la ley. Excluye de esta posibilidad, a los impuestos, pues sólo la ley puede definir las tarifas de los mismos, según el inciso primero.
Sin embargo, en el inciso siguiente del mismo artículo, el Constituyente da al término contribuciones, un sentido genérico que cobija tanto las contribuciones fiscales como las parafiscales. Dice el mencionado inciso:
‘‘Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en los que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. (subraya la Corte).
Por supuesto, esta regla no solo se refiere a la contribución en sentido estricto —tal y como se entiende en el inciso anterior—, sino a los impuestos y demás tipos de ingresos corrientes. Por lo tanto, aquí contribuciones no quiere decir “contribuciones parafiscales” sino “tributos” en sentido genérico, puesto que todo ingreso público corriente debe sujetarse a esta regla.
Por último, vale la pena estudiar brevemente, —dado que es objeto del siguiente acápite de esta providencia— el significado del artículo 359 de la Carta de 1991.
Dicho artículo prohíbe la existencia de rentas nacionales de destinación específica. Bien cabe preguntarse entonces a qué tipo de gravámenes se refiere. Tal y como habrá de señalarse esta norma se aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del presupuesto general de la Nación, mas no a las rentas de carácter territorial, ni a los ingresos parafiscales. Si esto no fuera así no tendría ningún sentido la consagración explícita de las contribuciones parafiscales en los artículos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta.
3. La prohibición constitucional de rentas nacionales de destinación específica.
El artículo 359 de la Constitución Nacional prohíbe las rentas nacionales de destinación específica, con excepción de las participaciones en favor de las entidades territoriales, las destinadas a inversión social, y las que en virtud de leyes anteriores hubieren sido destinadas a la previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
‘‘Si la finalidad de la norma —artículo 359 de la Carta— era la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la participación a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinación específica, dado que estas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado”.
Así las cosas, entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales».
(Sentencia C-040 de febrero 11 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón).

References: artículo 15
 artículo 95
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 215
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 359
 artículo 359
 artículo 359