Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/5293
Timestamp: 2020-06-04 18:40:45+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 33/2005
SENTENCIA 33/2005, de 17 de febrero
ECLI:ES:TC:2005:33
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 30 de mayo de 1996, la Abogada de la Generalidad de Cataluña, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, así como contra el art. 51.1 del referido Reglamento, y frente al art. 2 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la aplicación del Reglamento (CEE) 1836/93, del Consejo, de 29 de junio, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
a) En primer lugar, tras señalar que la formalización del conflicto viene precedida del preceptivo requerimiento de incompetencia, dirigido al Gobierno de la Nación, que al no ser contestado en el plazo legalmente previsto, ha de entenderse formalmente rechazado, la Letrada de la Generalidad efectúa unas consideraciones preliminares acerca del objeto del conflicto.
b) A continuación, procede la Letrada autonómica a determinar el ámbito material y el marco competencial relativos a las normas objeto del conflicto de competencias. Tras referirse a la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y a la competencia de la Generalidad para el desarrollo legislativo y la ejecución en la protección del medio ambiente en Cataluña (art. 10.1.6 EAC), invoca el desarrollo realizado por el Tribunal Constitucional de estos preceptos competenciales, citando la STC 102/1995, en la que se precisó el alcance de la legislación básica en el sentido de admitir la existencia de un deber estatal de dejar un margen de desarrollo de la legislación básica medioambiental por la normativa autonómica. Deber que, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en esta materia, vaciándolas de contenido.
c) El siguiente apartado del escrito de planteamiento del conflicto se dedica a exponer las causas de inconstitucionalidad, por invasión competencial, de los preceptos objeto del conflicto.
2. Mediante providencia de 11 de junio de 1996, la Sección Tercera acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días aportara los documentos y formulase las alegaciones que considerara oportunos. Asimismo, se acordó comunicar el planteamiento del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma se impugnaran los Reales Decretos 2200/1995, de 28 de diciembre, y 85/1996, de 26 de enero, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
3. El 24 de junio de 1996 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, que se resume en los siguientes términos:
a) En relación con el alcance del conflicto planteado, afirma que hay que precisar el concepto de bases en materia de legislación sobre medio ambiente y determinar la forma en la que el Estado, con arreglo al art. 149.1.13 CE, puede ordenar la actividad económica en el sector de los verificadores ambientales. Para ello alude a la doctrina de este Tribunal acerca de las competencias del Estado en materia de seguridad industrial y su deslinde con las propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, refiriéndose a la STC 313/1994, de 24 de noviembre, en la cual se dice, con referencia al art. 12.1.2 EAC, que "el Estado se reserva la potestad de dictar las normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados en los mismos, en tanto que corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de esta normativa y de la que pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales, así como, en su caso, la que emane de la CEE ( STC 236/1991)".
b) Por lo que se refiere a las normas a las que afecta al conflicto, considera el Abogado del Estado que todas ellas tienen el carácter de normativa básica, pues regulan los requisitos que deben cumplir determinados aparatos destinados a la verificación medioambiental y las entidades que, siguiendo las pautas de la normativa comunitaria, se han de encargar de su acreditación. Su cobertura se halla, además de en las competencias que el Estado tiene en materia de seguridad industrial, en el contenido del art. 149.1.13 y 23 CE.
4. Por providencia de 15 de febrero de 2005, se señaló para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 17 del mismo mes y año.
1. El presente conflicto positivo de competencia, promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, concierne a la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, así como al art. 51.1 de dicho Reglamento, y al art. 2 y a la disposición adicional segunda del Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la aplicación del Reglamento (CEE) 1836/1993, del Consejo, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
"Se reconoce y designa a la Entidad Nacional de Acreditación, en adelante ENAC, como entidad de acreditación de las establecidas en el capítulo II del Reglamento que se aprueba por este Real Decreto, la cual deberá adecuar su configuración y estatutos a lo aquí establecido y a los requisitos de este Reglamento en el plazo de un año a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente disposición."
"La Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas podrán designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales, que deberán cumplir las condiciones y requisitos establecidos para las entidades de acreditación en la sección 2 del capítulo II del Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, aprobado por Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre."
"A efectos de lo establecido en el artículo 2 y sin perjuicio de las que designen las Comunidades Autónomas, se designa como entidad de acreditación de verificadores medioambientales a la asociación 'Entidad Nacional de Acreditación (ENAC)'."
2. Antes de entrar en el análisis del conflicto planteado debemos ponderar los efectos que pueda tener sobre la controversia el hecho de que el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, haya sido modificado por el Real Decreto 411/1997, de 21 de marzo, y que el Reglamento (CEE) 1836/1993, de 29 de junio, del Consejo, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales -para cuya aplicación estableció normas el Real Decreto 85/1986, objeto del presente conflicto-, haya sido derogado y sustituido por el Reglamento (CE) 761/2001, de 19 de marzo, del Parlamento Europeo y del Consejo.
3. Todavía con carácter previo debemos considerar la posible repercusión que pueda tener sobre el presente conflicto competencial el hecho de que las disposiciones cuestionadas se hayan dictado en el marco de normativas comunitarias, en concreto, como ya se ha dicho, del Reglamento (CEE) 1836/1993, del Consejo. En relación con este extremo se ha de tener presente que es doctrina reiterada de este Tribunal (SSTC 115/1991, de 23 de mayo; 236/1991, de 12 de diciembre; 117/1992, de 16 de septiembre; 80/1993, de 8 de marzo; y 13/1998, de 22 de enero, entre otras) que en el ámbito de la resolución de disputas competenciales, bien sea en conflictos de competencias o en procesos de inconstitucionalidad, el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. Así pues, la determinación de a qué ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias afectadas (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9).
Dicho lo cual, es también doctrina de este Tribunal, que "tampoco cabe ignorar 'la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE' (STC 252/1988, FJ 2) ... esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar". De ahí, continúa la misma Sentencia, que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, máxime en materias de competencia compartida o concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, "que deben resolverse exclusivamente conforme a las normas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias" (STC 79/1992, de 28 de mayo, FFJJ 1 y 2), sin perjuicio de que corresponda "al Estado establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa comunitaria" (STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 8).
4. En efecto, dado que ambas partes asumen que las normas sobre las que se traba el conflicto se han dictado en aplicación de la normativa europea, a la que las disposiciones impugnadas se remiten, resulta adecuado tomarla como punto de referencia, ya que "no cabe ignorar que la propia interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas tampoco se produce en el vacío" (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 5). Por ello, prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la normativa comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para proyectar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial, máxime cuando la institución o las técnicas sobre las que versa la disputa carecen de antecedentes en el Derecho interno (STC 13/1998, de 28 de junio, FJ 3), como ocurre en el presente caso con el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
En la parte expositiva del Reglamento se indicaba que los objetivos y principios de la política de medio ambiente de la Comunidad, establecidos en el Tratado y detallados en la Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 1993 (sobre una política y un programa de acción de la Comunidad en relación con el medio ambiente y el desarrollo sostenible), así como en las Resoluciones precedentes sobre una política y un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, de 1973, 1977, 1983 y 1987, "consisten, en particular, en prevenir, reducir y, en la medida en lo posible, eliminar la contaminación, particularmente en su origen, tomando como base el principio de 'quien contamina paga', y garantizar una gestión adecuada de los recursos y utilizar tecnología limpia o más limpia". Asimismo, se pone de relieve que el programa "Hacia un desarrollo sostenible", aprobado en su enfoque general por la Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993, "subraya el papel y la responsabilidad de las empresas en el fortalecimiento de la economía y en la protección del medio ambiente en toda la Comunidad", afirmando que "la industria tiene una responsabilidad propia en relación con la gestión de la repercusión medioambiental de sus actividades y que, por consiguiente, debe desempeñar un papel activo en este ámbito". Dicha responsabilidad "exige que las empresas establezcan y pongan en práctica políticas, objetivos y programas en materia de medio ambiente y sistemas eficaces de gestión medioambiental", siendo preciso que adopten "una política medioambiental que, además de contemplar el cumplimiento de todos los requisitos normativos correspondientes al medio ambiente, deberá contener compromisos destinados a la mejora continua y razonable de su actuación medioambiental".
5. Llegados a este punto, hemos de recordar que las normas que se cuestionan se integran en dos Reales Decretos distintos (el 2200/1995 y el 85/1996) que, a su vez, invocan diferentes títulos competenciales del Estado. En efecto, mientras que el primero, cronológicamente hablando, se dicta en ejecución de la Ley de industria al amparo del art. 149.1.13 CE, el segundo, que establece normas para la aplicación del Reglamento 1836/1993 (CEE), se ampara de manera explícita en la competencia que en materia de medio ambiente atribuye al Estado el art. 149.1.23 CE. Invocación inicial que en nada impide la eventual inclusión en el articulado de uno y otro de disposiciones que respondan a otros títulos competenciales; por ello se impone el análisis individualizado de las normas controvertidas, una labor que, como hemos afirmado reiteradamente, corresponde realizar a este Tribunal.
6. Partiendo del anterior encuadramiento material, es preciso examinar a continuación el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de "medio ambiente". En este punto, el esquema constitucional de distribución de competencias se concreta, por un lado, en el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia para dictar la "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección" y, por otro, en el art. 10.1.6 EAC, que asigna a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, competencia que habrá de desarrollarse "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca" y "sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección".
"En cuanto a los requisitos materiales, como dijimos en la STC 197/1996, de 28 de noviembre, 'la noción de bases o de normas básicas "ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente"; y que si bien las Cortes "deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico, en caso necesario será este Tribunal el competente para decidirlo, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución" (SSTC 32/1981, FJ 6, y 1/1982, FJ 1). Y en este sentido material y no formal de las bases se ha insistido en la doctrina posterior (SSTC 48/1988, 49/1988, 13/1989, 147/1991, 135/1992 y 225/1993, entre otras)'.
'En relación con esta noción material, cuya delimitación por este Tribunal tiene como finalidad esencial procurar que la definición de lo básico no quede en cada caso a la libre disposición del legislador estatal, "pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias autonómicas" (SSTC 69/1988 y 80/1988), cabe agregar que lo que ha de considerarse como bases o legislación básica es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias" (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, "un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional"' (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad - ya que con las bases "se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales" (STC 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual 'pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (STC 49/1988, FJ 16)" [STC 197/1996, FJ 5 a)]'.
'Por lo que a los requisitos formales respecta, afirmamos también entonces que este Tribunal no ha dejado de prestar atención a una exigencia que puede calificarse de formal de la noción de bases y cuya finalidad esencial es la de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pueda oponer como norma básica a las Comunidades Autónomas, sin previa advertencia, "cualquier clase de precepto, legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura" (SSTC 80/1988 y 227/1988). Por ello, ya se consideró tempranamente que "dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley' (STC 1/1982, FJ 1). Y hemos precisado que la justificación de esta exigencia de Ley formal se encuentra en que 'sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas'. De suerte que "la propia Ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica" (STC 69/1988, FJ 5. Reiterada, entre otras, en las SSTC 80/1988, 13/1989 y 179/1992). En suma, la claridad y certeza normativa, la propia estabilidad de una materia y el equilibrio del sistema de fuentes son los elementos determinantes de la forma que han de adoptar las bases (STC 132/1989)'.
'Este Tribunal, cierto es, ha admitido que la exigencia aquí considerada no es absoluta; y consecuentemente ha estimado que "excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases" [STC 48/1988, FJ 3 c). Asimismo, SSTC 69/1988, 80/1988, 132/1992 y 179/1992]. Sin embargo, no cabe olvidar, en contrapartida, que la atribución de carácter básico a normas reglamentarias, a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas ha sido entendida por este Tribunal como una "dispensa excepcional". Y, de otro lado, que esta excepción venía impuesta por una situación de transición, en la que era necesario 'adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional', como ya se dijo en la STC 69/1988'."
7. Los preceptos cuestionados, transcritos en el FJ 1, responden a la obligación impuesta a los Estados miembros en el art. 6 del Reglamento (CEE) 1836/1993 -y, actualmente, en el art. 4 del Reglamento (CE) 761/2001- de establecer un sistema de acreditación de verificadores medioambientales independientes y de supervisión de sus actividades. La consecución de este objetivo se arbitra en el Reglamento anexo al Real Decreto 2200/1995, el cual determina en su art. 51.1 que las entidades encargadas de la acreditación de los verificadores medioambientales serán de las previstas en el capítulo II del propio Reglamento, debiendo cumplir, "en su caso, las disposiciones que se dicten con carácter estatal a fin de su reconocimiento en el ámbito de la Unión Europea"
8. Lo que la Comunidad Autónoma discute es la asignación de determinadas funciones ejecutivas al Estado y, más concretamente, en el caso del art. 51.1 del Reglamento, según ha quedado claramente expuesto, la incidencia negativa que sobre el ejercicio de las funciones autonómicas de gestión en la materia tiene la aplicación de ciertos preceptos del propio Reglamento -especificados más atrás- a los que aquél se remite incondicionadamente. Remisión que, según entiende la Letrada de la Generalidad de Cataluña, supone que las Comunidades Autónomas, para designar una entidad de acreditación medioambiental, deben obtener el previo informe positivo del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial (art. 15.1), informe previo que deberán obtener también para autorizar cualquier cambio en las condiciones que sirvieron de base para la designación de las entidades [art. 17 a)]. Asimismo, se contempla que sea el citado Consejo el que designe la representación de las Administraciones públicas en los órganos de gobierno y representación de las entidades de acreditación [art. 16 d)].
9. A igual conclusión se ha de llegar en cuanto a la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995, que reconoce y designa, igualmente, a ENAC como entidad de acreditación de las establecidas en el capítulo II del Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial. En efecto, hay que entender que las funciones que en tal condición se le asignan corresponden a ámbitos diversos al medioambiental -que es el único en el que se plantea la controversia competencial-, sin que la remisión que se realiza al capítulo II del Reglamento implique subversión del orden competencial, por más que el art. 14 (tanto en su redacción originaria como en la introducida por el Real Decreto 411/1997, de 21 de marzo), incluido en dicho capítulo, al definir a las entidades de acreditación, previene que son entidades privadas, sin ánimo de lucro, que se constituyen con la finalidad de acreditar en el ámbito estatal, entre otros, a los verificadores medioambientales. Y es que de la relación entre la definición genérica de qué sean las entidades de acreditación, contenida en el artículo citado, y la disposición adicional tercera que designa a la ENAC como una de tales entidades, no puede deducirse que, al no diferenciar los posibles ámbitos de actuación, se le otorga una competencia universal, en relación con todas las posibles actividades contempladas en el capítulo II.
10. A continuación, procede abordar el enjuiciamiento del segundo bloque de preceptos, esto es, si el art. 2 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 85/1996 constituyen normas básicas en materia de medio ambiente o si, por el contrario, carecen de esta naturaleza e invaden las competencias de la Generalidad de Cataluña.
11. Centrada así la cuestión objeto de debate se constata que la misma ha sido ya resuelta en nuestra STC 243/1994, de 21 de julio que, por lo demás, contiene una doctrina que responde plenamente al canon de enjuiciamiento que hemos expuesto en el precedente FJ 7. En dicha STC 243/1994 también se discutía qué Administración resultaba competente para reconocer a las entidades de acreditación que actuaban en el ámbito de la seguridad industrial, y, a tal efecto, declaramos entonces:
"La primera cuestión que debemos dilucidar es la de si el hecho de que una Entidad de inspección y control actúe en más de una Comunidad Autónoma justifica, por sí solo, que el Estado se reserve la facultad de autorización en una materia en la que todas las Comunidades Autónomas han asumido las funciones ejecutivas. La respuesta a este interrogante debe ser negativa. El Estado, en virtud de las competencias normativas que posee en esta materia, puede establecer los puntos de conexión territorial que estime oportunos para determinar la Comunidad Autónoma a la que corresponde otorgar la autorización de esas Entidades que pretenden desarrollar una actuación de alcance superior al territorio de una Comunidad Autónoma. Lo que no permite este alcance territorial de las actividades objeto de las distintas competencias - fenómeno cada vez más común en el mundo actual- es desplazar, sin más, la titularidad de la competencia controvertida al Estado. A este traslado de titularidad, ciertamente excepcional, tan sólo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993, cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que forzosamente debe ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas" (STC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6).
1º Declarar que el art. 2 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la aplicación del Reglamento (CEE) 1836/1993, del Consejo, vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de medio ambiente.
2º Declarar que la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, y el art. 51.1 del Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial (aprobado por dicho Real Decreto), en la interpretación que se realiza en los fundamentos jurídicos 8 y 9 de la presente Sentencia, no invaden las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez sobre la Sentencia del Pleno de 17 de febrero de 2005, dictada en el conflicto positivo de competencia número 2231/96, sobre normas de aplicación de un reglamento comunitario, al que se adhiere el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel.
1.- En uso de la facultad que nos concede el apartado 2 del art. 90 LOTC formulo en este Voto particular mi opinión discrepante, defendida en el acto de deliberación del recurso, expresando mi máximo aprecio y respeto al criterio de mis colegas del Pleno.
2.- Conviene prescindir de tecnicismos que puedan oscurecer la comprensión del caso. El conflicto que nos ocupa se ha trabado sobre dos Reales Decretos que dictan normas para la simple aplicación en España de un Reglamento comunitario. La conclusión a la que llega la Sentencia se puede condensar en la siguiente afirmación: Mientras que el Estado español no puede designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales que operen en el territorio de todas las Comunidades Autónomas y en el territorio de todos los Estados que componen la Unión Europea, la Generalidad de Cataluña sí puede.
3.- Aunque es obvio que cuando entra en juego la ejecución del Derecho comunitario no se alteran las reglas constitucionales de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como expone (FJ 3, primer párrafo) y repite (FJ 11, cuarto párrafo) la Sentencia mayoritaria, la existencia de lo que hemos llamado en alguna ocasión conexión comunitaria (STC 79/1992, de 28 de mayo FJ 1) obliga a efectuar una precisión que hubiera sido esencial para la solución del presente conflicto.
4.- La precisión que he enunciado se fundamenta en la atribución constitucional al Estado (ex art. 149.1.3 CE) de lo que se ha denominado responsabilidad o respuesta última (Gesammtverantwortung) en materia de relaciones internacionales, a la que se reconduce, en definitiva, la aplicación del Derecho comunitario europeo aunque sea, desde luego, un supuesto específico. También se basa en la misma naturaleza de las competencias de ejecución.
En este conflicto la materia se encuentra cubierta por Reglamentos comunitarios (1863/93, del Consejo, de 29 de junio, y 761/2001, del Consejo, de 19 de marzo) que van a ocupar, en una medida muy considerable, el espacio que en el ordenamiento interno corresponde a la Ley, a la que está sujeta toda Administración pública (art. 103.1 CE). El Reglamento comunitario es norma de autoejecución y resulta obligatorio en todos sus términos en forma directa e inmediata en el Derecho interno, salvo en lo que explícitamente remita - como ocurre en este caso- a la aplicación de los Estados miembros de la Unión Europea. En cuanto dicha aplicación es normativa, y la Sentencia acepta que estamos ante normas básicas del Estado, las mismas sujetan también a las Comunidades Autónomas (FJ 7) aunque, en el presente caso, las dejen muy libres en la medida en que la Sentencia razona -con argumentos que no comparto- que los verificadores medioambientales son ajenos, pese a lo que entendió el Estado al aplicar el Reglamento comunitario de 1993, a la materia de seguridad industrial (FJ 8 y fallo). En cualquier caso es obvio que cuando la Generalidad de Cataluña ostenta competencias de ejecución en materia de medio ambiente asume y organiza medios personales y materiales propios que dependen políticamente de ella para gestionar de acuerdo con su propia política. La experiencia del Derecho comparado muestra que no es fácil que un Estado garantice una ejecución eficaz y uniforme del Reglamento comunitario en todo su territorio si esa ejecución, y la dirección política ínsita en ella, se asume por todos y cada uno de los Estados miembros o, en nuestro caso, de las Comunidades Autónomas. Ya al margen del Derecho comunitario, las competencias de ejecución han planteado problemas de coordinación en ordenamientos como el alemán o el austriaco, con una experiencia muy dilatada en el denominado federalismo de ejecución. La naturaleza de las cosas o acontecimientos como la catástrofe de Chernobil han conducido, en la década de 1990, a la denominada cooperación vertical (Bund-Länder) a la reforma del artículo 91 de la Ley Fundamental alemana así como a mecanismos inevitables de federalismo cooperativo.
5.- La doctrina que expresamos en los fundamento jurídicos 8 y 9 de la STC 102/1995, de 26 de junio, y que hemos reiterado en la STC 194/2004, de 4 de noviembre, sobre Parques Nacionales, habría permitido, sin esfuerzo, considerar competencia del Estado la retención de las facultades extraordinarias de ejecución que se han discutido en este caso.
"En consecuencia, la 'legislación básica' ofrece un perímetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo. Habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles -con carácter excepcional, sin embargo- las procedentes de la potestad reglamentaria que la CE encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas. Ahora bien, el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad publica ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad".
Type and record number Conflicto positivo de competencia 2231-1996
Date of the decision 17/02/2005
Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente al Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, y frente al Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la aplicación del Reglamento (CEE) 1836/93, del Consejo, de 29 de junio, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
La regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que han de acreditarlos presenta una conexión estrecha con la materia de medio ambiente, pues es evidente que el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales está destinado a prevenir los efectos perjudiciales que las actividades producen sobre el entorno ambiental (STC 14/2004) [FJ 5].
El sistema de ecoauditoría diseñado por la reglamentación europea no tiene encaje en el marco de la seguridad industrial porque no incluye una conexión directa con la seguridad de instalaciones, establecimientos o procesos industriales, y porque la naturaleza imperativa de las normas de seguridad industrial se compadece mal con la voluntariedad de la decisión de someterse o no al sistema [FJ 5].
Las disposiciones controvertidas no tienen encaje en la materia industria, a pesar de la relación que pueden tener con ella, ya que para que pudiéramos entenderlas incluidas en dicha materia, sería preciso que se tratase de actividades encaminadas a la ordenación y regulación de los sectores y procesos industriales (SSTC 203/1992 y 190/2000) [FJ 5].
Aplica la doctrina de la STC 243/1994 sobre competencias para reconocer a las entidades de acreditación en el ámbito de la seguridad industrial [FJ 11].
Los preceptos que exigen la intervención del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial para la designación de las entidades de acreditación, no resultan aplicables a las Comunidades Autónomas cuando actúen en ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente [FJ 8].
El contenido y finalidad del Real Decreto en que se inserta la disposición adicional tercera cuestionada, que reconoce y designa a la ENAC como entidad de acreditación, permiten entender que lo dispuesto en ella no tiene efectos en relación con la esfera medioambiental, por lo que no incurre en el exceso competencial que se le achaca [FJ 9].
Debemos rechazar que la designación de ENAC pueda responder a la finalidad de fijar un parámetro de carácter técnico al que deban ajustarse las entidades de acreditación designadas por las Comunidades Autónomas, pues el establecimiento de tal parámetro técnico no precisa de la reserva de funciones ejecutivas, pudiéndose alcanzar a través del ejercicio de las facultades legislativas que ostenta el Estado [FJ 11].
El ingreso de España en la CEE y la consiguiente transposición de las normas de Derecho comunitario derivado no altera las reglas constitucionales de distribución de competencias (STC 21/1999) [FJ 11].
Sin perjuicio de que el orden de distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas del Derecho interno, la normativa comunitaria puede ser utilizada como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión, ya que el sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas no se produce en el vacío (STC 102/1995) [FFJJ 3, 4].
En el ámbito de la resolución de disputas competenciales el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario (SSTC 115/1991 y 13/1998) [FJ 3].
Lo básico, como propio de la competencia estatal en la materia de medio ambiente, cumple una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que deben permitir que las Comunidades Autónomas establezcan niveles de protección más altos (SSTC 170/1989 y 10271995) [FJ 6].
Doctrina constitucional sobre los requisitos formales y materiales de la legislación básica [FJ 6].
Si la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (SSTC 87/1993, 329/1993, 128/1999) [FJ 2].
Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre. Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial
Artículo 51.1 (interpreta)
Disposición adicional tercera (interpreta)
Disposición adicional segunda (delimita)
Artículo 93, f. 3, VP
Artículo 97, VP
Artículo 148.1.1, f. 5
Artículo 148.1.3, f. 5, VP
Artículo 148.1.7, f. 5
Artículo 148.1.8, f. 5
Artículo 148.1.10, f. 5
Artículo 148.1.11, f. 5
Artículo 149.1.1, ff. 1, 5, VP
Artículo 149.1.13, ff. 1, 5, VP
Artículo 149.1.23, ff. 1, 5 a 7, 11
Artículo 10.1.6, ff. 1, 6, 11
Artículo 17.4, f. 8
Artículo 1 apartados 2, 3, f. 4
Artículo 2 m), f. 4
Artículo 6, ff. 4, 7
Artículo 51.1, ff. 5 a 9
Anexo III, apartados a), b), f. 4
En general, ff. 2, 5, 9
Capítulo II, ff. 1, 7 a 9
Artículo 14, ff. 9, 10
Artículo 15 apartados 2 a 4, f. 10
Artículo 15.1, ff. 7, 8
Artículo 16 d), ff. 7, 8
Artículo 17 a), ff. 7, 8
Disposición adicional tercera, ff. 1, 5, 6, 9
Artículo 2, ff. 1, 6, 10, 11
Disposición adicional segunda, ff. 1, 6, 10
Real Decreto 411/1997, de 21 marzo. Modifica el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre de 1995. Reglamento de la infraestructura para la calidad y seguridad industrial
Reglamento (CE) 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001. Permiso para que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS)
Artículo 2 s), f. 4
Anexo V, apartado 5 epígrafes 2, 4, f. 4
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, f. 11, VP
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 6, 8, 9, 11
Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
Competencias transversalesCompetencias transversales, f. 5
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 2, 3, 4, 11
Puntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicasPuntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicas, f. 11
Aplicación del Derecho de la Unión EuropeaAplicación del Derecho de la Unión Europea, ff. 3, 4, 11
Calidad industrialCalidad industrial, f. 5
Derecho de la Unión EuropeaDerecho de la Unión Europea, f. 11, VP
Entidades de acreditaciónEntidades de acreditación, ff. 5, 8, 9, 11
Gestión medioambientalGestión medioambiental, f. 5
IndustriaIndustria, f. 5
Legislación básica mínimaLegislación básica mínima, f. 6
Medio ambienteMedio ambiente, ff. 5, 6, 8, 9, 11
Requisitos formales de la normativa básicaRequisitos formales de la normativa básica, f. 6
Requisitos materiales de la normativa básicaRequisitos materiales de la normativa básica, f. 6
Seguridad industrialSeguridad industrial, f. 5
Verificadores medioambientalesVerificadores medioambientales, ff. 5, 11

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 2
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 91
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 resolución 

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Artículo 51

Artículo 93

Artículo 97

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 148

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 10

Artículo 17

Artículo 1

Artículo 2

Artículo 6

Artículo 51

Artículo 14

Artículo 15

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Artículo 16

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