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DICTAMEN 1/99 SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL JUEGO DE CASTILLA-LA MANCHA DICTAMEN - PDF
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Esther López Segura
1 DICTAMEN 1/99 SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL JUEGO DE CASTILLA-LA MANCHA De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha por Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley 8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión de Trabajo del Area Social, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento, el Pleno del Consejo Económico y Social, en su sesión ordinaria de 25 de enero de 1999, aprueba, el siguiente DICTAMEN I.- ANTECEDENTES Con fecha 7 de enero de 1999, tuvo entrada en el Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha escrito remitido por el Excmo. Sr. Consejero de Administraciones Públicas por el que se solicitaba, por el trámite de urgencia, la emisión de Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley del Juego de Castilla-La Mancha, cuyo texto viene acompañado, exclusivamente, de una Memoria Justificativa. El día 14 de enero de 1999 fue convocada la Comisión de Trabajo del Area Social, a la que se dio traslado del Anteproyecto de Ley con el fin de elaborar la correspondiente propuesta de Dictamen, en base a lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta sesión de la Comisión de Trabajo se contó con la presencia del Jefe de Servicio de Coordinación de Interior y el Jefe de Servicio de Juegos y Espectáculos de la Dirección General de 12 Administración Local de la Consejería de Administraciones Públicas, que procedieron a realizar una exposición del texto remitido, aclarando las dudas suscitadas y así poder evacuar, con más rigor, el Dictamen solicitado. Por Real Decreto-Ley 16/77, de 25 de febrero de 1977, se despenalizó el juego de azar en España, pasando de un régimen de prohibición absoluta a un régimen de autorización administrativa. Posteriormente, se desarrollan los aspectos penales, administrativos y fiscales con la promulgación del Real Decreto de 11 de marzo de 1977 y Real Decreto de 10 de junio de Estas son las primeras normas de regulación de los Casinos de Juego, complementada por Orden de 9 de enero de 1979 que aprueba el Reglamento de Casinos de Juego e incorpora su propio régimen sancionador. De igual fecha es el Reglamento del Bingo. Por Real Decreto de 2 de mayo de 1978, se crea el Gabinete Técnico de la Comisión Nacional del Juego. A partir de esta fecha, existe una variedad de normas menores (Ordenes Ministeriales), que regulan el catálogo de juegos, determinados aspectos fiscales y otros relativos a maquinas de juego. Una vez aprobada la Constitución Española, se promulgó la Ley de 26 de diciembre de 1987, que regula la potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, sin perjuicio de la legislación que en materia de juego puedan dictar las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, conservando el carácter de derecho supletorio que constitucionalmente le viene reconocido (art. 1.2). La última norma legislativa estatal es el Real Decreto 2120/98, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. Como antecedentes de Derecho Comparado tenemos diversas Leyes homólogas como: la Ley 15/84, de 20 de marzo, de juego y apuestas de la Generalitat de Cataluña; la Ley 14/85 de 23 de octubre, de juegos y apuestas de la Comunidad Autónoma de Galicia; la Ley 2/86, de 19 de abril, de regulación del juego y apuestas de la Comunidad Autónoma de Andalucía; la Ley 4/88, de 3 de junio, del juego de la Comunidad Valenciana; la Ley Foral 11/89, de 27 de junio, de juegos de Navarra; la Ley 4/91, de 8 de noviembre, de regulación del juego del País Vasco; la Ley 2/95, de 15 de marzo, reguladora del juego y apuestas en la región de Murcia. 23 La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha tiene competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas deportivobenéficas, en virtud del artículo ª del Estatuto de Autonomía, según la redacción dada por la Ley Orgánica 7/94, de 24 de marzo. Mediante el Real Decreto 377/95, de 10 de marzo, le fueron transferidas las funciones y servicios en materia de casinos, juegos y apuestas. Según la memoria de la Comisión Nacional del Juego, cada español jugó de media, durante 1997, casi ochenta y seis mil pesetas en juegos de azar, lo que supuso 3,4 billones de pesetas en todo el Estado, doscientos mil millones más que en El sector privado -bingos, casinos y máquinas recreativas- genera casi dos tercera partes del total jugado en España, con unos ingresos de más de dos billones de pesetas. Tras el juego privado, se sitúan las loterías públicas -Lotería Nacional, Primitiva, Bonoloto y Quiniela de Fútbol- que movieron algo menos de un billón de pesetas, quedando en tercer lugar el cupón de la Once con millones. El Ministerio de Economía y Hacienda recaudó millones de pesetas, descontadas las transferencias a favor de las distintas instituciones y organismos que participan en los beneficios de la Lotería Nacional y en las Quinielas. Las ventas de ONLAE ascendieron a millones de pts. en Los españoles se jugaron un 7,6% más de sus ingresos en la lotería, quinielas, lotería primitiva y la bonoloto. En total se jugó una media de anuales. Las estimaciones para el 98 suponen un importante incremento con respecto al año anterior ya que, en los ocho primeros meses del año, han crecido más del cuatro por ciento. A 31 de agosto los ingresos superan el medio billón de pesetas. La Comunidad de Castilla-La Mancha, junto a la de Extremadura y Navarra, son las Comunidades que menor cantidad dedican al juego si comparamos las cantidades medias mínimas jugadas por habitante en nuestro país. 34 Los ciudadanos de Castilla-La Mancha se han jugado millones de pesetas, siendo más de la mitad, millones de pesetas, los jugados en juego privado (bingos y máquinas recreativas tipo B). Resulta interesante destacar que de los del juego privado, casi millones lo fueron en las máquinas recreativas con premio programado. De un primer análisis, observamos que las maquinas tipo B han pasado de unidades en 1995 a en 1996, lo que supone un importante incremento en la recaudación de este tipo de juego: millones en 1996 y en En esta Comunidad no existen Casinos de Juego, por lo que creemos interesante que se articulen mecanismos para que estos puedan instalarse y así poder conseguir el doble objetivo de creación de empleo y de generación de nuevos recursos. II.- CONTENIDO El Anteproyecto de Ley sometido a Dictamen consta de un Preámbulo, 44 artículos divididos en siete Capítulos, cuatro Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final. El Preámbulo declara la competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, en virtud del Estatuto de Autonomía. Resume el contenido del Anteproyecto de Ley y, por último, enuncia la creación de los instrumentos de control del sector. El Capítulo Primero, con la denominación de Disposiciones Generales, establece el objeto del Anteproyecto de Ley, delimita el ámbito objetivo de aplicación, la relación de los juegos autorizables y sus requisitos, crea el Catálogo de Juegos y Apuestas, regula el material del juego que deberá ser previamente homologado, las prohibiciones de la publicidad del juego, las competencias autonómicas en materia de juego, el otorgamiento de autorizaciones y su revocación. 45 El Capítulo Segundo, con el título De las clases de juegos y de locales donde se practican, enumera los distintos tipos de locales donde puede practicarse el juego. Define la Lotería, cuyo otorgamiento se realizará por concurso, y enuncia las criterios preferentes para su concesión. Define, igualmente, los Casinos de Juego, la relación de juegos que se pueden practicar y los servicios al público que deben prestar. Seguidamente, describe las Salas de Bingo remitiendo al desarrollo reglamentario las condiciones para el otorgamiento de autorizaciones, aforo, superficie y régimen de funcionamiento. Posteriormente, clasifica las máquinas de juego en tres grupos estableciendo los requisitos para su explotación. En un mismo sentido, regula los Salones Recreativos y Salones de Juego determinando el número máximo de máquinas. Por último, regula los establecimientos de hostelería, apuestas y rifas, tómbolas y combinaciones aleatorias. El Capítulo Tercero, denominado De las empresas titulares de autorizaciones para la realización de juegos, establece los requisitos, obligaciones y prohibiciones de las empresas de juego, de casinos, de bingo y operadoras de máquinas de juego. Así mismo, regula el régimen jurídico de las fianzas. El Capítulo Cuarto, con la nominación Del personal que realiza su actividad en empresas de juego y usuarios, remite a un posterior desarrollo reglamentario las prohibiciones, condiciones y los requisitos para la obtención del documento profesional para el ejercicio de la actividad del personal empleado y directivo. Posteriormente, establece los derechos, prohibiciones y reclamaciones de los usuarios. El Capítulo Quinto, con el título De la inspección del juego y apuestas, regula la inspección y control por parte de la Administración Autonómica, enumerando las competencias que pueden ejercer y los deberes de los titulares de la actividad a fin de facilitar la labor inspectora. El Capítulo Sexto, con el enunciado Del régimen sancionador, establece las infracciones administrativas, tipificándolas y enumerándolas. Por otro lado, se establecen las infracciones cometidas por jugadores o visitantes. Seguidamente, determina las sanciones pecuniarias y no pecuniarias, clasificándolas en orden a su gravedad, y realizando una graduación de las sanciones en función de las 56 circunstancias personales y materiales con respeto al principio de proporcionalidad. Establece los responsables de las infracciones y el régimen de prescripción de las infracciones y sanciones. Enuncia la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora y regula el procedimiento sancionador. Por último, regula el comiso de los elementos del juego y de los beneficios, las medidas cautelares y la suspensión del procedimiento sancionador en el caso de infracciones penales. El Capítulo Séptimo, denominado De la Comisión del Juego de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, define la Comisión del Juego como órgano consultivo, de estudio, coordinación y asesoramiento de las actividades relacionadas con el juego, enumera las funciones que le corresponden y establece su composición, remitiéndose al ulterior reglamento de desarrollo. La Disposición Transitoria Primera establece el plazo para la aprobación de las siguientes normas reglamentarias de desarrollo: seis meses para el Reglamento de Casinos de Juego y dos años para las demás disposiciones reglamentarias enunciadas en este Anteproyecto de Ley. La Disposición Transitoria Segunda contiene una cláusula integradora del ordenamiento, enunciando la legislación estatal como aplicable hasta la publicación de la normativa mencionada en la Disposición Transitoria Primera. La Disposición Transitoria Tercera regula el régimen de las autorizaciones temporales, afectando su renovación a las disposiciones de este Anteproyecto de Ley y sus normas de desarrollo. La Disposición Transitoria Cuarta establece el principio constitucional de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Consta el Anteproyecto de Ley de una Disposición Derogatoria para cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en el presente Anteproyecto de Ley. 67 vigor. La Disposición Final establece el periodo de vacatio legis para su entrada en III.- VALORACION Y OBSERVACIONES A.- DE CARACTER GENERAL. El Consejo Económico y Social quiere dejar constancia de las dificultades que ha tenido para elaborar el presente Dictamen, al haberse remitido sin haber aportado el expediente administrativo completo, con los antecedentes suficientes que permitan pronunciarse con el rigor necesario, y sin saber los elementos concurrentes en el procedimiento de elaboración de la norma. El Anteproyecto de Ley cumple una función unificadora de la, hasta hoy, dispersa normativa estatal en esta materia, aportando un marco al que habrán de atenerse las empresas autorizadas para la organización, explotación y práctica del juego en el ámbito de Castilla-La Mancha. El texto del Anteproyecto tiene un marcado carácter programático ya que es una norma que remite gran parte de su contenido a un posterior desarrollo reglamentario. Este carácter de Ley-Marco tiene ventajas desde el punto de vista de la flexibilidad, posibilitando adaptar la normativa de forma rápida y precisa a los cambios en el sector del juego. No obstante, a juicio de este Consejo sería conveniente aprovechar este momento para profundizar más en la regulación a fin de dotar a la Comunidad Autónoma de una Ley más completa, armónica e integradora del sector del juego evitando la dispersión reglamentaria. Se recomienda cumplir meticulosamente los plazos para el desarrollo reglamentario, a fin de evitar que este Anteproyecto quede sin los instrumentos necesarios para su aplicación y se paralice la regulación de la actividad económica del juego. 78 El primer reto de la norma ha de ser conjugar acertadamente la apuesta por la regulación y control de un sector económico y el impacto social del juego en los castellano-manchegos. El Anteproyecto acierta, a criterio de este Consejo, al apostar por una regulación de un sector económico salvaguardando los derechos sociales de los usuarios. En este sentido, consideramos que la legislación que se redacte con respecto al juego en Castilla-La Mancha debe, por un lado, favorecer la actividad económica del mismo y, por otro, proteger los intereses de los usuarios. Cumplir con estas dos premisas puede ser difícil, pero la articulación que desarrollen los Reglamentos será, a juicio del Consejo Económico y Social, el instrumento que haga posible cumplir con los siguientes objetivos : - Adecuar el Anteproyecto de Ley a la realidad socioeconómica de Castilla-La Mancha. - Defender los intereses de los usuarios del sector. - Fomentar la actividad económica del sector. - Favorecer el desarrollo pacifico de la actividad. - Regular y controlar la actividad para conseguir un mejor funcionamiento del sector. - Lograr una gestión eficaz de las competencias sobre casinos, juegos y apuestas. En definitiva, debe ser la Norma Base articuladora de las actividades de Juego de la Región, ya que su incorporación al ordenamiento jurídico de Castilla-La Mancha aportará un marco de seguridad jurídica importante, favoreciendo, así mismo, su posible contribución al desarrollo del sector turístico de la Región. El CES recomienda una mayor ponderación de los bienes en colisión, sacrificando unos beneficios económicos y protegiendo otros de mayor contenido social. Por estos motivos, la norma ha de incorporar un tacto especial para lograr sus objetivos con el menor coste social posible, con un sentido realista que marque un camino de futuro de este sector económico, acomodándolo a los controles sociales. Por todo ello, es conveniente profundizar en la regulación de los aspectos sociales y patológicos del juego, controlando las consecuencias sociales del abuso del juego en 89 la familia y en la sociedad y protegiendo al máximo los derechos de los menores de edad. B.- AL ARTICULADO.- El Preámbulo del Anteproyecto de Ley es demasiado escueto y conciso. En primer lugar, sería enriquecedor justificar la necesidad de esta norma, con rango de Ley, al afectar a la libertad de empresa y recoger un sistema sancionador que garantice la efectividad de las normas legales, ambas cuestiones afectadas por el principio de reserva de Ley. Igualmente, sería conveniente adicionar como motivos de esta Ley, la regulación de una actividad, que como otras, es perfectamente lícita, pero que al derivarse potencialmente diversos efectos nocivos o situaciones de peligro para los usuarios, exigen por parte de esta Comunidad Autónoma el establecimiento de determinados límites, la fijación de normas de comportamiento y la creación de mecanismos de control. Por ello, deberían plasmarse expresamente como principios del presente Anteproyecto el de garantizar el pacífico desarrollo de la actividad del juego, la defensa de la seguridad jurídica de las personas que intervienen, la protección de los usuarios que pueden ser dañados por la salud o economía por la actividad del juego y adecuar esta actividad a la realidad social y económica de la región. Por último, se debería incorporar al Preámbulo como fines de esta Ley la eliminación de los juegos clandestinos y la necesidad de regular el sector como una parte integrante de la oferta turística y de ocio de la Comunidad Autónoma. Artículo 3. Juegos autorizables. La redacción del apartado 2 resulta demasiado genérica. Sería conveniente, en aras de una mayor seguridad jurídica, ampliar el contenido mínimo de cada juego cuando se incluyan en el catálogo, recogiendo los siguientes aspectos: documentación y control contable de acuerdo con la legislación vigente, régimen de explotación y gestión, horarios de apertura y cierre, normas técnicas que deben cumplir los locales, requisitos de admisión del personal y habilitación profesional, régimen de tramitación, modificación, renovación y caducidad de las autorizaciones, 910 requisitos que deben cumplir las personas físicas o jurídicas que puedan ser autorizadas para gestionar o explotar el juego o las apuestas de que se trate. Artículo 13. Máquinas de juego. En lo referente a la clasificación de las máquinas de juego contemplada en el apartado segundo de este artículo, no quedan tipificadas las máquinas conocidas como tipo grúa de habilidad que actualmente se encuentran en el mercado y quedan, por lo tanto, sin regular con respecto a lo dispuesto en esta norma. Artículo 17. Establecimientos de hostelería. La redacción dada en el apartado primero tiene un marcado carácter restrictivo, al limitar la autorización de la instalación de máquinas tipo A o B a los bares, cafeterías y restaurantes excluyendo la posibilidad de instalarse en otro tipo de establecimientos de hostelería (hoteles, campings, establecimientos de ocio, etc.) que en la actualidad gozan de estas autorizaciones. Por tanto, se sugiere la siguiente redacción: En los establecimiento de hostelería podrá autorizarse la instalación de un máximo de dos máquinas de los tipos A o B, en las condiciones que se determinen en vía reglamentaria. Como consecuencia de la modificación propuesta en el párrafo anterior, se deberá suprimir la referencia al artículo 17 contenida en el Artículo Artículo 28. De la Inspección y Control. En su apartado 4, la información a que se refiere, deberá facilitarse a la Administración Autonómica con las garantías establecidas por la Agencia de Protección de Datos y a los únicos fines para los que se facilita, conforme a la Ley Orgánica de 29 de octubre de11 Artículo 30. Infracciones muy graves. Sería conveniente modificar la redacción dada al apartado j). La prohibición de permitir que se otorguen préstamos por terceros implica la prohibición de instalar en los establecimientos de juego, cajeros automáticos o departamentos bancarios que dan dinero a crédito, lo que supone un entorpecimiento inusual en los derechos de los usuarios y en la habitual práctica mercantil, generando inseguridad al usuario al obligarle a portar grandes cantidades de dinero en metálico. Por lo tanto, se propone modificar la redacción en el siguiente sentido: Otorgar préstamos a los jugadores o apostantes, por los titulares de los locales y establecimientos en que tienen lugar los juegos o el personal a su servicio, así como permitir que se otorguen por terceros, en dichos locales o establecimientos, salvo los otorgados por las entidades de crédito legalmente autorizadas. Artículo 44. Comisión del Juego. El CES considera necesario incluir, en el apartado 3, a las organizaciones de consumidores y usuarios como entidades que ostentan la representación y defensa de los intereses de los usuarios. Disposición Transitoria Primera Sería conveniente, para la actividad objeto de regulación de la presente norma, que el plazo establecido de dos años para la aprobación de las disposiciones reglamentarias de desarrollo fuese el más breve posible, a fin de que el sector del juego pueda disponer de la normativa reglamentaria. Disposición Derogatoria Debe contener la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, consignando expresamente en la nueva disposición las anteriores que han de quedar total o parcialmente derogadas. 1112 IV.- CONCLUSION El Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha, sin perjuicio de las valoraciones y observaciones realizadas, valora positivamente el Anteproyecto de Ley del Juego de Castilla-La Mancha, pues viene a aportar seguridad jurídica a una situación de vacío legal autonómico que no debía demorarse por más tiempo, suponiendo un notable esfuerzo para dotar de un marco normativo a las distintas modalidades del juego y apuestas en nuestra Comunidad Autónoma, creando los órganos de inspección, los instrumentos de control adecuados y estableciendo el régimen sancionador correspondiente. No obstante, el CES, teniendo en cuenta el carácter de norma básica de este Anteproyecto de Ley, aconseja al Gobierno Regional a que adopte las medidas necesarias para agilizar al máximo el desarrollo reglamentario que contemple el bloque normativo regulador de la actividad del juego en Castilla-La Mancha. Toledo, a 25 de enero de 1999 LA SECRETARIA GENERAL Carmen Suárez Blanco Vº Bº EL PRESIDENTE Domingo Luis Sánchez Miras 12 Documentos relacionados
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