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Timestamp: 2016-10-24 23:53:32+00:00

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139 II 470
139 II 47033. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Erbengemeinschaft X. und Mitb. gegen Baukommission R�schlikon und Baudirektion des Kantons Z�rich (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_41/2012 vom 28. M�rz 2013
Terrain cr�� par remblai sur la base d'une concession. L'obligation pour les cantons d'am�nager leur territoire, obligation ancr�e dans la LAT, s'�tend � tout le territoire et comprend par cons�quent �galement le terrain donn� en concession et relevant de la propri�t� priv�e. Les moyens de l'am�nagement du territoire ainsi que de la protection de la nature et du paysage permettent de prendre en compte la protection des rives du lac d'une mani�re globale. Lorsqu'il existe des normes contraignantes et des dispositions d'am�nagement du territoire r�glant l'utilisation de la zone riveraine, y compris le terrain donn� en concession, celles-ci lient les autorit�s comp�tentes dans leur d�cision fond�e sur la concession. Le pouvoir d'appr�ciation de celles-ci est diminu� d'autant. La situation juridique a fondamentalement chang� � cet �gard depuis l' ATF 102 Ia 122 (consid. 3.2). Regeste b
Art. 36a LEaux et art. 41b et 41c OEaux (dans la version du 4 mai 2011); espace r�serv� aux cours d'eau; dispositions transitoires. Jusqu'� la cr�ation de l'espace r�serv� aux eaux par les autorit�s comp�tentes, celui-ci est d�termin� selon les dispositions transitoires de l'OEaux relatives � la modification du 4 mai 2011. Renvoi pour examen des conditions d'octroi d'une d�rogation selon l'art. 41c al. 1, deuxi�me phrase, OEaux (consid. 4.4 et 4.5). Faits � partir de page 472
BGE 139 II 470 S. 472
A. Mit Beschluss vom 7. Oktober 2010 erteilte die Baukommission R�schlikon der Erbengemeinschaft X. sowie C. die baurechtliche Bewilligung f�r die Erstellung eines Einfamilienhauses mit Garagengeb�ude auf dem Grundst�ck Kat.-Nr. x (...) in R�schlikon; das Grundst�ck steht je zu 50 % im Miteigentum der Erbengemeinschaft X. und von C. Zusammen mit dem baurechtlichen Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren ergangene konzessionsrechtliche Verweigerung der Baudirektion (Amt f�r Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL]) des Kantons Z�rich vom 1. November 2010 er�ffnet.
Gegen diese konzessionsrechtliche Verweigerung der Baudirektion reichten die Erbengemeinschaft X. und C. Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Z�rich ein. Mit Entscheid vom 21. Juni 2011 wies dieses den Rekurs ab.
Die gegen diesen Entscheid von der Erbengemeinschaft X. und C. erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich mit Urteil vom 23. November 2011 ab. (...)
Das Bundesgericht heisst die von der Erbengemeinschaft X. sowie C. gef�hrte Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und weist die Sache zur Neubeurteilung an die Baudirektion des Kantons Z�rich zur�ck.
2. 2.1 Das Grundst�ck Kat.-Nr. x befindet sich nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde R�schlikon vom 22. Juni 2000 (BZO/R�schlikon) in der Wohnzone W2D, in welcher neben zwei Vollgeschossen zwei Dachgeschosse und ein anrechenbares Untergeschoss zul�ssig sind und eine maximale Geb�udeh�he von 7,5 m vorgesehen ist (Art. 18 Abs. 1 BZO/R�schlikon).
Rund die H�lfte des Baugrundst�cks liegt auf sog. Konzessionsland (konzessionierte Landanlage). Das Grundst�ck ging mit der Konzessionsverleihung vom 1. September 1897 ins Privateigentum der Beschwerdef�hrer �ber. Deren Eigentumsrecht ist aber unter anderem beschr�nkt durch den in der Konzessionsverleihung statuierten Bewilligungsvorbehalt. Demgem�ss darf der Landanlagekonzession�r ohne Bewilligung der Baudirektion (sog. Baukonzession) keine Baute BGE 139 II 470 S. 473auf seiner Landanlage erstellen. Baugesuche auf Konzessionsland werden in Anwendung von � 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes des Kantons Z�rich vom 2. Juni 1991 (WWG/ZH; LS 724.11) und � 25 i.V.m. � 27 der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz des Kantons Z�rich vom 21. Oktober 1992 (Konzessionsverordnung zum WWG/ZH; LS 724.211) beurteilt. Zur Vermeidung rechtsungleicher Entscheide hat die Baudirektion eine Richtlinie erlassen (Richtlinie f�r bauliche Ver�nderungen auf Landanlagen und f�r Seebauten vom 7. Juli 1995) und ein Merkblatt herausgegeben (Merkblatt H�henbegrenzung und Gew�sserabstand bei Neu-/Umbauten auf Landanlagen vom 1. Dezember 2008).
Nach � 2 Abs. 1 WWG/ZH ist bei der Anwendung dieses Gesetzes insbesondere darauf zu achten, dass der �ffentliche Zugang zu den Gew�ssern erleichtert wird (lit. g) und dass Landschaften und Ortsbilder geschont und bauliche Ver�nderungen gut gestaltet werden (lit. h). Gem�ss � 25 Konzessionsverordnung zum WWG/ZH werden Gesuche f�r die Erstellung von Landanlagen oder Bauten und Anlagen in Gew�ssern unter anderem dann abgewiesen, wenn die �ffentlichen Interessen in erheblichem Masse beeintr�chtigt w�rden, der Gemeingebrauch des Gew�ssers bedeutend erschwert w�rde oder eine rationelle und �sthetische Gestaltung der Ufer verunm�glicht w�rde. In der Richtlinie wird festgelegt, dass neue Geb�ude auf Landanlagen mit Ausnahme von Bootsh�usern einen Gew�sserabstand von mindestens 18 m aufweisen m�ssen. Der Minimalabstand kann in begr�ndeten F�llen bei maximal zweigeschossigen Geb�uden auf 8 m reduziert werden (vgl. Ziffer I./2. der Richtlinie). Im Merkblatt wird der in der Richtlinie verwendete Begriff "Zweigeschossigkeit" genauer definiert. Demgem�ss sollen Geb�ude auf Landanlagen h�chstens zwei in Erscheinung tretende Geschosse mit Wohn-, Schlaf- oder Arbeitsr�umen aufweisen, wenn sie den Gew�sserabstand von 18 m unterschreiten (vgl. Ziffern 1.1 und 1.2 des Merkblatts).
2.2 Die Baudirektion f�hrte in ihrer Verf�gung vom 1. November 2010 aus, das geplante Einfamilienhaus der Beschwerdef�hrer rage in den gem�ss der Richtlinie vorgeschriebenen Mindestgew�sserabstand von 18 m hinein und weise nebst dem Untergeschoss drei Vollgeschosse auf, weshalb das Vorhaben nicht bewilligt werden k�nne. Dieser Entscheid wurde, wie dargelegt (vgl. Sachverhalt lit. A. hiervor), vom Baurekursgericht und von der Vorinstanz gesch�tzt. BGE 139 II 470 S. 474Diese hat im angefochtenen Urteil namentlich erwogen, angesichts der Entscheidungsfreiheit, die sich der Kanton mit der Landanlagekonzession vorbehalten habe, und des Umstands, dass grunds�tzlich kein Anspruch auf Bewilligungserteilung bestehe, seien an das Legalit�tsprinzip hinsichtlich der Normstufe und -bestimmtheit geringe Anforderungen zu stellen. � 25 i.V.m. � 27 Konzessionsverordnung zum WWG/ZH gen�gten daher als gesetzliche Grundlage f�r die strittige Bewilligungsverweigerung.
2.3 Die Beschwerdef�hrer berufen sich auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und r�gen eine Verletzung des Legalit�tsprinzips. Sie machen geltend, � 25 i.V.m. � 27 Konzessionsverordnung zum WWG/ZH stellten keine gen�gende gesetzliche Grundlage dar, da eine Regelung auf Verordnungsstufe per se nicht gen�ge und es auch an einer formell-gesetzlichen Delegationsnorm fehle. Zudem seien � 25 i.V.m. � 27 Konzessionsverordnung zum WWG/ZH viel zu unbestimmt.
Des Weiteren bringen die Beschwerdef�hrer vor, die Auslegung des in der Richtlinie verwendeten Begriffs der "Zweigeschossigkeit" sei willk�rlich, da sie in Widerspruch zur baurechtlichen Praxis stehe. Indem der gleiche Begriff unterschiedlich interpretiert werde, w�rden zugleich der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung (Harmonisierung der Grundbegriffe) und das Gebot der materiellen Koordination im Baubewilligungsverfahren (inhaltliche Abstimmung) verletzt. Hinzu komme, dass die Baudirektion keine einheitliche Bewilligungspraxis verfolge.
3. Die Vorinstanz st�tzt ihre Auffassung, wonach kein Anspruch auf Erteilung einer Baukonzession bestehe, auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung. Nach dieser habe sich der Staat mit der Konzessionserteilung f�r die Landanlagen das Recht vorbehalten, �ber die M�glichkeit von Bauten und Anlagen auf diesem Land unter Beachtung der �ffentlichen Interessen im Einzelfall frei zu entscheiden (BGE 102 Ia 122 E. 6e S. 128 f.).
Die Beschwerdef�hrer kritisieren diese Sicht als �berholt. Sie lasse ausser Acht, dass das Landanlagegebiet in ihrem Eigentum stehe und Baubeschr�nkungen deshalb auf einer gen�genden gesetzlichen Grundlage beruhen m�ssten. Eine solche stellten die �� 25 und 27 der Konzessionsverordnung zum WWG/ZH, die Richtlinien der Baudirektion vom 7. Juli 1995 und das Merkblatt des AWEL vom 1. Dezember 2008 nicht dar. BGE 139 II 470 S. 475
3.1 Die Bewilligung zur Aufsch�ttung, die Landanlagekonzession vom 1. September 1897, enth�lt in Ziffer 5 folgende Auflage: "F�r Ausf�hrung allf�lliger Bauten auf der Landanlage ist die Bewilligung der Direktion der �ffentlichen Arbeiten einzuholen." Eine solche Auflage wurde in die meisten damals erteilten Landanlagekonzessionen aufgenommen (vgl. etwa den Sachverhalt von BGE 102 Ia 122).
Das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung erkl�rt, dass gest�tzt auf diese Klausel eine Baukonzession mit R�cksicht auf �ffentliche Interessen ohne weiteres verweigert werden k�nne. Es hat aber auch festgehalten, dass der Entscheid nach pflichtgem�ssem Ermessen zu erfolgen habe. Nach welchen Gesichtspunkten zu entscheiden ist, geht aus dem Wortlaut der Klausel nicht hervor. Es ist deshalb naheliegend, dass die �ffentlichen Interessen grunds�tzlich uneingeschr�nkt ber�cksichtigt werden d�rfen (BGE 102 Ia 122 E. 2a, d und e).
Als �ffentliche Interessen, die beim Entscheid �ber Baukonzessionen zu beachten sind, stehen die Belange der Wasserbaupolizei und des Seeuferschutzes im Vordergrund. Soweit zu diesen Fragen gesetzliche Regelungen bestehen, sind diese - wenn sie sich auch auf Landanlagen beziehen - massgebend. Das Ermessen der Baudirektion wird demnach entsprechend eingeschr�nkt.
3.2 Der erw�hnte Bewilligungsvorbehalt f�r Bauten und Anlagen erm�glichte es dem Staat, lange Zeit vor der Schaffung einer umfassenden Bodennutzungsordnung dem Anliegen des Seeuferschutzes Rechnung zu tragen (vgl. STEFAN VOGEL, Landanlagekonzessionen im Kanton Z�rich, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift f�r Tobias Jaag, Markus R�ssli und andere [Hrsg.], 2012, S. 376; MARKUS R�SSLI, Landanlagen und Bauten auf Landanlagen im Kanton Z�rich, ZBl 108/2007 S. 675 f.).
Mit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Z�rich (PBG/ZH; LS 700.1) am 1. April 1976 und des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) am 1. Januar 1980 hat sich die Rechtslage indessen erheblich ge�ndert. Die Kantone sind seither verpflichtet, mit planerischen Mitteln See- und Flussufer m�glichst freizuhalten und den �ffentlichen Zugang und die Begehung zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Im Kanton Z�rich sind diese Vorgaben ebenfalls im kantonalen Recht verankert (�� 8 ff., BGE 139 II 470 S. 476� 18 Abs. lit. i, � 203 lit. a PBG/ZH). Die Planungspflicht der Kantone erstreckt sich auf ihr gesamtes Territorium und schliesst damit auch das im Privateigentum stehende Aufsch�ttungsland ein. Die Mittel der Raumplanung sowie des Natur- und Heimatschutzes erlauben somit, den Seeuferschutz nunmehr in umfassender Weise wahrzunehmen. Zugleich erm�glichen sie, den Schutz aus der vom Bundesrecht verlangten gesamtheitlichen Sicht (vgl. BGE 118 Ia 165 E. 3c S. 172) anzugehen und ihn nicht allein auf das aufgesch�ttete Land, sondern auf die ganze - also auch die nicht aufgesch�ttete - Uferzone zu erstrecken.
Soweit verbindliche Normen und nutzungsplanerische Festlegungen bestehen, welche die Nutzung des Seeuferbereichs regeln und dabei auch das aufgesch�ttete Land einschliessen, ist die Baudirektion beim Entscheid �ber die Baukonzessionen daran gebunden. Ihr Ermessen wird in diesem Umfang eingeschr�nkt. Die Rechtslage hat sich in dieser Hinsicht seit dem letzten Urteil des Bundesgerichts aus dem Jahr 1976 grundlegend ge�ndert. Die Baudirektion kann nunmehr jedenfalls in diesem nutzungsplanerisch oder spezialgesetzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei entscheiden.
3.3 Die Baudirektion hat die Baukonzession verweigert, weil das Vorhaben der Beschwerdef�hrer ihren Richtlinien nicht entspreche. Es unterschreite den darin vorgesehenen Gew�sserabstand von 18 Metern. Eine ausnahmsweise Unterschreitung k�nne nicht bewilligt werden, weil die vorgesehene Baute nach dem Merkblatt zu den Richtlinien nicht als zweigeschossig gelte.
Der Gew�sserabstand, den Bauten auf Konzessionsland einzuhalten haben, und auch die erlaubte Geschosszahl bzw. deren Berechnung sind gesetzlich geregelt (vgl. � 21 WWG/ZH bzw. die seit dem 1. Januar 2011 geltende revidierte Gew�sserschutzgesetzgebung [siehe dazu nachstehend E. 4], Art. 18 Abs. 1 BZO/R�schlikon und �� 279 f. PBG/ZH). Die Baudirektion ist bei der Erteilung von Baukonzessionen auf Landanlagen nach dem Ausgef�hrten (E. 3.2) grunds�tzlich an diese Normen gebunden. Die Richtlinien der Baudirektion weichen davon jedoch in verschiedenen Punkten ab und stellen f�r die Landanlagen eine Art Spezialbauordnung auf. Es ist daher zu pr�fen, ob eine gen�gende gesetzliche Grundlage f�r eine solche Abweichung von den grunds�tzlich auch f�r die Landanlagen geltenden Bestimmungen besteht. BGE 139 II 470 S. 477
3.4 Die kantonalen Beh�rden gehen davon aus, dass die �� 25 und 27 der Konzessionsverordnung zum WWG/ZH erlauben, an den Gew�sserabstand und die baulichen Abmessungen im Interesse des Seeuferschutzes zus�tzliche Anforderungen zu stellen, die �ber das hinausreichen, was nach den erw�hnten allgemeinen Vorschriften verlangt wird.
Das Bundesrecht schliesst nicht aus, dass die Nutzungsplanung nicht allein auf kommunaler Ebene, sondern ganz oder teilweise auf kantonaler Ebene erfolgt. Ebenso ist es m�glich, die Planung einzelner Bereiche einer besonderen Ordnung zu unterstellen. Allerdings sind solche Spezialplanungen mit dem Planungsgef�ge gem�ss RPG zu koordinieren (WALDMANN/H�NNI, Raumplanungsgesetz [RPG], 2006, N. 17, 32 ff. zu Art. 2 RPG).
� 25 der Konzessionsverordnung zum WWG/ZH nennt mehrere Gr�nde, aus denen Baukonzessionen verweigert werden k�nnen. Dazu z�hlen die Gefahr der Abrutschung oder Senkung der Ufer, die Gef�hrdung der Schifffahrt, die Behinderung der konzessionierten Schifffahrt, die bedeutende Erschwerung des Gemeingebrauchs des Gew�ssers oder die Verunm�glichung einer rationellen und �sthetischen Ufergestaltung. Diese Bestimmung dient der Wahrnehmung wasserbaupolizeilicher Interessen; sie verleiht der Baudirektion dagegen keine Befugnis, f�r Baukonzessionen auf Landanlagen im Interesse des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von den allgemeinen - auch f�r Landanlagen geltenden - Vorschriften abweicht. Es kommt hinzu, dass eine abweichende Regelung f�r Landanlagen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bed�rfte, da die erw�hnte Grundordnung auf dieser Stufe verankert ist (im Ergebnis ebenso VOGEL, a.a.O., S. 378).
Der Vorinstanz scheint dies nicht ganz zu entgehen. Sie ist jedoch der Auffassung, die in den Richtlinien enthaltenen Anforderungen an Baukonzessionen verfolgten einen anderen Zweck als die allgemeinen baurechtlichen Vorschriften, so dass zwischen den unterschiedlichen Anforderungen kein Widerspruch bestehe. Sie �bersieht indessen, dass der Seeuferschutz heute vollumf�nglich mit den Mitteln der Raumplanung sowie des Natur- und Heimatschutzes wahrzunehmen ist. Ein nur auf Aufsch�ttungsland bezogener Seeuferschutz widerspricht der bundesrechtlichen Planungspflicht, die wie erw�hnt eine gesamtheitliche Sicht und damit auch den Einbezug des nicht aufgesch�tteten Lands erfordert. Nicht zu �berzeugen BGE 139 II 470 S. 478vermag auch die weitere Erw�gung der Vorinstanz, wonach bei der Erteilung von Baukonzessionen aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein erheblicher Ermessensspielraum bestehe, der es der Baudirektion erm�gliche, bei Baukonzessionen zus�tzliche Anforderungen zu stellen. Wie bereits dargetan wurde, hat sich die Rechtslage seit dem letzten Entscheid aus dem Jahr 1976 wesentlich ge�ndert. Soweit heute die bauliche Nutzung von Landanlagen gesetzlich geregelt ist, ist das Ermessen der Baudirektion bei der Erteilung von Baukonzessionen entsprechend eingeschr�nkt (vgl. E. 3.2 am Ende).
3.5 An Bauvorhaben auf Landanlagen k�nnen demnach nicht unter Verweis auf den Bewilligungsvorbehalt h�here Anforderungen gestellt werden, als dies die gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen Festlegungen verlangen. Ob die Figur der Baukonzession unter den heutigen ver�nderten Umst�nden - namentlich mit Blick auf die in � 25 der Konzessionsverordnung zum WWG/ZH genannten wasserbaupolizeilichen Interessen - noch eine Funktion zu erf�llen vermag, kann an dieser Stelle offenbleiben (skeptisch VOGEL, a.a.O., S. 379). Solche Belange waren nicht ausschlaggebend f�r die angefochtene Konzessionsverweigerung und bilden damit nicht Streitgegenstand.
Bei diesem Ergebnis bleibt es dem Kanton Z�rich unbenommen, den Seeuferschutz in genereller Weise - also nicht nur f�r das aufgesch�ttete Land - auszuweiten, wenn er dies f�r erforderlich h�lt. Wie aus den nachfolgenden Erw�gungen hervorgeht, ist er auf jeden Fall zu einer Anpassung seiner Nutzungsplanung an die neuen Vorschriften des Gew�sserschutzgesetzes des Bundes (GSchG [SR 814.20]) und dabei insbesondere zur Ausscheidung eines sog. Gew�sserraums verpflichtet (vgl. E. 4).
3.6 Aus den vorstehenden Erw�gungen ergibt sich, dass die Baudirektion an den Gew�sserabstand und die Bestimmung der Geschosszahl des Vorhabens der Beschwerdef�hrer zu Unrecht h�here Anforderungen gestellt hat, als die massgeblichen Vorschriften verlangen. Sie hat damit ihr Ermessen �berschritten und willk�rlich gehandelt. Es bleibt zu pr�fen, ob das Bundesgericht die Zul�ssigkeit des umstrittenen Bauvorhabens selber zu beurteilen vermag.
4. 4.1 Im Laufe des kantonalen Verfahrens sind neue gew�sserschutzrechtliche Vorschriften in Kraft getreten. Art. 36a GSchG in der BGE 139 II 470 S. 479Fassung vom 11. Dezember 2009 (in Kraft seit 1. Januar 2011; AS 2010 4285) lautet:
Art. 36a GSchG Gew�sserraum
1 Die Kantone legen nach Anh�rung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gew�sser fest, der erforderlich ist f�r die Gew�hrleistung folgender Funktionen (Gew�sserraum):
a. die nat�rlichen Funktionen der Gew�sser;
b. den Schutz vor Hochwasser;
c. die Gew�ssernutzung
2 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten.
3 Die Kantone sorgen daf�r, dass der Gew�sserraum bei der Richt- und Nutzungsplanung ber�cksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. (...)
Der Bundesrat �nderte in Ausf�hrung von Art. 36a Abs. 2 GSchG die GSchV (SR 814.201) am 4. Mai 2011 ab (in Kraft seit 1. Juni 2011; AS 2011 1955). Er konkretisierte die Anforderungen an den Gew�sserraum, soweit f�r den zu beurteilenden Fall relevant, wie folgt:
Art. 41b GSchV Gew�sserraum f�r stehende Gew�sser
1 Die Breite des Gew�sserraums muss, gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m betragen.
2 Die Breite des Gew�sserraums nach Absatz 1 muss erh�ht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gew�hrleistung:
a. des Schutzes vor Hochwasser;
b. des f�r eine Revitalisierung erforderlichen Raumes;
c. �berwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes;
d. der Gew�ssernutzung.
3 Die Breite des Gew�sserraums kann in dicht �berbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gew�hrleistet ist.
Art. 41c GSchV Extensive Gestaltung und Bewirtschaftung des Gew�sserraums
1 Im Gew�sserraum d�rfen nur standortgebundene, im �ffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Br�cken erstellt werden. In dicht �berbauten Gebieten kann die Beh�rde f�r zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine �berwiegenden Interessen entgegenstehen. BGE 139 II 470 S. 480
2 Rechtm�ssig erstellte und bestimmungsgem�ss nutzbare Anlagen im Gew�sserraum sind in ihrem Bestand grunds�tzlich gesch�tzt.
Art. 46 GSchV Koordination
1 Die Kantone stimmen die Massnahmen nach dieser Verordnung soweit erforderlich aufeinander und mit Massnahmen aus anderen Bereichen ab. Sie sorgen ausserdem f�r eine Koordination der Massnahmen mit den Nachbarkantonen.
1bis Sie ber�cksichtigen bei der Erstellung der Richt- und Nutzungsplanung die Planungen nach dieser Verordnung.
�bergangsbestimmungen zur �nderung vom 4. Mai 2011
1 Die Kantone legen den Gew�sserraum gem�ss den Artikeln 41a und 41b bis zum 31. Dezember 2018 fest.
2 Solange sie den Gew�sserraum nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften f�r Anlagen nach Artikel 41c Abs�tze 1 und 2 entlang von Gew�ssern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von je:
a. 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle bei Fliessgew�ssern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite;
b. 20 m bei Fliessgew�ssern mit einer bestehenden Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite;
c. 20 m bei stehenden Gew�ssern mit einer Wasserfl�che von mehr als 0,5 ha.
4.2 Zu pr�fen ist zun�chst, ob die neuen Vorschriften vorliegend Anwendung finden:
Die Verf�gung der Baudirektion datiert vom 1. November 2010 und erging damit vor Inkrafttreten der neuen Verordnungsbestimmungen zum Gew�sserraum am 1. Juni 2011. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 21. Juni 2011 und folglich auch jener der Vorinstanz vom 23. November 2011 wurden demgegen�ber gef�llt, als die neuen Bestimmungen bereits in Kraft waren.
Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist (mangels einer ausdr�cklichen �bergangsrechtlichen Regelung) regelm�ssig vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der Bewilligung galt. Eine Ausnahme ist jedoch dann zu machen, wenn zwingende Gr�nde daf�r bestehen, das neue Recht sogleich anzuwenden (BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598 mit Hinweisen). Dies trifft vor allem dann zu, wenn BGE 139 II 470 S. 481Vorschriften um der �ffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher �ffentlicher Interessen erlassen worden sind (BGE 123 II 359 E. 3 S. 362 f. mit Hinweisen). Zwingende Gr�nde f�r eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundesgericht im Bereich des Gew�sser-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390).
Die neuen Bestimmungen zum Gew�sserraum dienen der Durchsetzung wichtiger �ffentlicher Interessen, n�mlich insbesondere der Gew�hrleistung der nat�rlichen Funktionen der Gew�sser, dem Schutz vor Hochwasser und der Gew�ssernutzung. Mit Absatz 2 der �bergangsbestimmungen der GSchV zur �nderung vom 4. Mai 2011 soll sichergestellt werden, dass in diesem Bereich nach Inkrafttreten der ge�nderten Verordnung keine neuen Bauten und Anlagen mehr errichtet werden (vgl. Erl�uternder Bericht des Bundesamts f�r Umwelt [BAFU] vom 20. April 2011, Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gew�sser [07.492] - �nderung der Gew�sserschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung, S. 4). Diese Zielsetzung verlangt, dass die neuen Bestimmungen auch noch im Beschwerdeverfahren Anwendung finden. Dies erscheint zumutbar, besteht doch zumindest in dicht �berbauten Gebieten die M�glichkeit, f�r zonenkonforme Anlagen Ausnahmen zu bewilligen, sofern keine �berwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV). Die neuen Gew�sserraumbestimmungen sind damit anwendbar (vgl. zum Ganzen auch Urteil 1C_505/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1.3, in: URP 2012 S. 160).
4.3 Gem�ss Absatz 1 der �bergangsbestimmungen der GSchV zur �nderung vom 4. Mai 2011 haben die Kantone den Gew�sserraum f�r stehende Gew�sser auf der Grundlage von Art. 41b GSchV bis zum 31. Dezember 2018 auszuscheiden, wobei die Kantone dabei �ber die bundesrechtlichen Minimalvorgaben hinausgehen k�nnen. Die Festsetzung des Gew�sserraums kann im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung durch eine Anpassung der Bau- und Zonenordnungen erfolgen. In Betracht kommen aber auch der Erlass kantonaler Nutzungspl�ne oder die Durchf�hrung einer kantonalen Fachplanung, welche alsdann in Nutzungsplanungs- und Baubewilligungsverfahren zu ber�cksichtigen ist (vgl. hierzu HANS W. STUTZ, Uferstreifen und Gew�sserraum - Umsetzung durch die Kantone, URP 2012 S. 116 f.; derselbe, Raumbedarf der Gew�sser - die bundesrechtlichen Vorgaben f�r das Planungs- und Baurecht, BGE 139 II 470 S. 482PBG-aktuell 4/2011 S. 16). Zwingend zu beachten haben die Kantone in jedem Fall die spezifischen Koordinationsvorschriften von Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG und von Art. 46 Abs. 1 und 1bis GSchV sowie die allgemeinen Koordinationsgrunds�tze von Art. 25a RPG (vgl. Art. 25a Abs. 4 RPG).
Im Kanton Z�rich ist in einem ersten Schritt die kantonale Verordnung vom 14. Oktober 1992 �ber den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei (HWSchV/ZH; LS 724.112) revidiert worden. � 5 Abs. 1 HWSchV/ZH in der Fassung vom 13. Dezember 2011 (in Kraft seit 1. November 2012) legt die Zust�ndigkeit fest:
� 5 HWSchV/ZH Wasserbaupolizeiliche Bewilligung
1 Das Amt f�r Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) ist zust�ndig zur Erteilung von
a. wasserbaupolizeilichen Bewilligungen f�r bauliche Ver�nderungen von Oberfl�chengew�ssern sowie im Gew�sserraum nach Art. 41a und 41b der Gew�sserschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV),
b. Ausnahmebewilligungen nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV f�r Bauten und Anlagen, die nicht standortgebunden sind oder nicht im �ffentlichen Interesse liegen.
Die Festlegung des Gew�sserraums wird in den � 15 ff. HWSchV/ZH in der Fassung vom 13. Dezember 2011 (in Kraft seit 1. November 2012) wie folgt normiert:
� 15 HWSchV/ZH Festlegung im nutzungsplanerischen Verfahren a. Antrag
1 Der Planungstr�ger kann der Baudirektion im Rahmen von nutzungsplanerischen Verfahren gem�ss �� 36 - 89 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) beantragen, den Gew�sserraum nach Art. 41a und 41b GSchV festzulegen.
2 Er reicht dazu folgende Unterlagen zur Vorpr�fung ein:
a. dem AWEL den Entwurf f�r die Festlegung des Gew�sserraums mit einem Plan und einem technischen Bericht, der die betroffenen �ffentlichen und privaten Interessen darlegt,
b. dem Amt f�r Raumentwicklung den Nutzungsplan.
� 15a HWSchV/ZH b. Vorpr�fung und �ffentliche Auflage
1 Das AWEL pr�ft die Rechtm�ssigkeit und Zweckm�ssigkeit des Entwurfs f�r die Festlegung des Gew�sserraums innert 60 Tagen ab Eingang der Unterlagen.
2 Die Gemeinde �berarbeitet den Entwurf entsprechend dem Ergebnis der BGE 139 II 470 S. 483Pr�fung des AWEL und legt ihn zusammen mit dem Nutzungsplan im Verfahren gem�ss �� 7 Abs. 2 und 88 PBG �ffentlich auf.
3 Gegen den Entwurf kann jedermann Einwendungen erheben.
� 15b HWSchV/ZH c. Festlegung und Rechtsschutz
1 Die Baudirektion legt den Gew�sserraum mit Verf�gung fest. Sie behandelt darin die gegen den Entwurf erhobenen Einwendungen und die Stellungnahme der Gemeinde dazu.
2 Die Gemeinde macht die Festlegung zusammen mit dem Nutzungsplan �ffentlich bekannt.
3 Der Rechtsschutz richtet sich nach dem entsprechenden Planungsverfahren.
� 15c HWSchV/ZH d. Planliche Darstellung
Das AWEL stellt die rechtskr�ftigen Gew�sserr�ume in einem �bersichtsplan dar.
Der Kanton Z�rich wird mithin bis sp�testens zum 31. Dezember 2018 in Zusammenarbeit mit der Gemeinde R�schlikon die Gew�sserraumplanung zu erarbeiten haben. Diese Gew�sserraumfestlegung ist bislang noch nicht erfolgt.
4.4 Im vorliegenden Verfahren findet deshalb Absatz 2 der �bergangsbestimmungen der GSchV zur �nderung vom 4. Mai 2011 Anwendung. Demgem�ss gelten w�hrend der �bergangsfrist die Vorschriften f�r Anlagen nach Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang von Gew�ssern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von je 20 m bei stehenden Gew�ssern mit einer Wasserfl�che von mehr als 0,5 ha. Im Gew�sserraum d�rfen nach Art. 41c Abs. 1 GSchV nur standortgebundene, im �ffentlichen Interesse liegende Anlagen erstellt werden, wobei die zust�ndige Beh�rde in dicht �berbauten Gebieten f�r zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen kann, soweit keine �berwiegenden Interessen entgegenstehen.
4.5 Das zu beurteilende Bauprojekt der Beschwerdef�hrer ragt in den w�hrend der �bergangsfrist bis zur verbindlichen Festlegung des Gew�sserraums geltenden Gew�sserabstandsbereich von 20 m hinein und ist in der Wohnzone W2D zwar zonenkonform, aber nicht standortgebunden. Die Errichtung des geplanten Einfamilienhauses ist damit unter Vorbehalt der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV unzul�ssig.
In Anwendung dieser Bestimmung fragt sich demnach im zu beurteilenden Fall, ob das Baugrundst�ck in einem dicht �berbauten BGE 139 II 470 S. 484Gebiet liegt und - falls diese Frage bejaht wird - ob der Erteilung einer Ausnahmebewilligung �berwiegende Interessen entgegenstehen.
Zur Anwendung des Begriffs des "dicht �berbauten Gebiets" haben die Bundes�mter f�r Raumentwicklung (ARE) und Umwelt (BAFU) in Zusammenarbeit mit den Kantonen ein Merkblatt ver�ffentlicht (Merkblatt des ARE und des BAFU "Gew�sserraum im Siedlungsgebiet" vom 18. Januar 2013), welches die Kantone bei einem landesweit einheitlichen Vollzug innerhalb des Siedlungsgebiets unterst�tzen, ihnen aber gleichzeitig die M�glichkeit belassen soll, auf unterschiedliche Verh�ltnisse einzugehen. Gem�ss dem Merkblatt ist namentlich die Ausscheidung von Zentrums- bzw. Kernzonen oder von der Verdichtung dienenden Entwicklungsschwerpunkten ein Indiz f�r das Vorliegen eines dicht �berbauten Gebiets im Sinne der GSchV (vgl. Merkblatt S. 4).
Sollte das Kriterium des "dicht �berbauten Gebiets" als erf�llt eingestuft werden, ist in einem zweiten Schritt zu pr�fen, ob der Erteilung einer Ausnahmebewilligung �berwiegende �ffentliche Interessen entgegenstehen. Zu denken ist an Anliegen des Hochwasserschutzes sowie des Natur- und Landschaftsschutzes oder an das erw�hnte Interesse der �ffentlichkeit an einem erleichterten Zugang zu den Gew�ssern (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG und � 18 Abs. 2 lit. i PBG/ZH). �bergeordnetes Ziel ist, durch die Erteilung von Ausnahmebewilligungen im dicht �berbauten Gebiet eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine aus der Sicht der Raumplanung erw�nschte st�dtebauliche Verdichtung (z.B. durch das F�llen von Baul�cken) zu erm�glichen (vgl. zum Ganzen Erl�uternder Bericht des BAFU, a.a.O., S. 15). Wenn die Interessenabw�gung ergeben sollte, dass eine Ausnahme grunds�tzlich bewilligt werden kann, bedeutet das nicht, dass die Baute direkt am Gew�sser erstellt werden darf. Der Uferstreifen ist r�umlich so wenig wie m�glich in Anspruch zu nehmen, und es ist grunds�tzlich Sache der Bauherrschaft nachzuweisen, dass keine weniger starke Beanspruchung des Gew�sserraums durch die vorgesehene Baute m�glich ist (vgl. HANS W. STUTZ, Uferstreifen und Gew�sserraum - Umsetzung durch die Kantone, URP 2012 S. 125).
Das streitige Bauvorhaben ist somit in Anwendung von Absatz 2 der �bergangsbestimmungen der GSchV zur �nderung vom 4. Mai 2011 auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV BGE 139 II 470 S. 485angewiesen. Zur Erteilung solcher Ausnahmebewilligungen ist im Kanton Z�rich, wie dargelegt, grunds�tzlich das AWEL zust�ndig (� 5 Abs. 1 lit. b HWSchV/ZH).
102 IA 122,
118 IA 165,
123 II 359 suite... ,
Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV,
Art. 36a LEaux,
Art. 41b GSchV,
art. 41b et 41c OEaux suite... ,
� 203 lit. a PBG,
Art. 36a Abs. 2 GSchG,
Art. 46 GSchV,
Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG,
Art. 46 Abs. 1 und 1bis GSchV,
Art. 25a Abs. 4 RPG,
�� 7 Abs. 2 und 88 PBG,
Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV,
Art. 41c Abs. 1 GSchV,
� 18 Abs. 2 lit. i PBG

References: Art. 36
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 Art. 18
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 Art. 2
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Art. 41

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Art. 46
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 Art. 25
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 Art. 3
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Art. 36

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