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Timestamp: 2016-10-24 12:32:48+00:00

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1C_484/2012 (27.05.2013)
1C_484/2012 � � Urteil vom 27. Mai 2013
vertreten durch F�rsprecher Urs Eymann,
M�nsterplatz 3a, 3011 Bern,
Einwohnergemeinde M�hledorf, 3116 M�hledorf.
Naturschutz; Entlassung einer Parzelle aus dem Naturschutzgebiet Gerzensee und Umgebung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. August 2012 des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern.
A.________ ist Eigent�merin der mit einem Wohnhaus �berbauten Parzelle Nr. 114 in M�hledorf. Das Grundst�ck befindet sich in der Landwirtschaftszone und liegt zudem im Perimeter des kantonalen Naturschutzgebiets "Gerzensee und Umgebung" vom 8. Juni 1965/ 9. Dezember 1966.
�Am 28. Februar 2011 stellte A.________ ein Gesuch, ihre Parzelle aus dem Naturschutzgebiet zu entlassen. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern wies dieses Begehren am 20. September 2011 ab. Die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern am 21. August 2012 ab.
�Die Gemeindeversammlung M�hledorf beschloss am 8. M�rz 2012, den s�dlichen, �berbauten Teil der Parzelle Nr. 114 in die Bauzone umzuzonen, falls das Grundst�ck aus dem kantonalen Naturschutzgebiet entlassen werde.
A.________ beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. September 2012, es sei das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. August 2012 aufzuheben und ihre Parzelle Nr. 114 aus dem Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu entlassen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
�Das Verwaltungsgericht ersucht um Abweisung der Beschwerde. Die Einwohnergemeinde M�hledorf und die Volkswirtschaftsdirektion haben auf Vernehmlassung verzichtet. Die zur �usserung eingeladenen Bundes�mter f�r Umwelt und f�r Raumentwicklung haben keine Antr�ge gestellt.
�Die Beschwerdef�hrerin h�lt in einer weiteren Eingabe an ihren Antr�gen fest.
Die Voraussetzungen f�r das Eintreten auf die vorliegende Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geben zu keinen besondern Bemerkungen Anlass (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Parzelle Nr. 114 aus dem Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu entlassen ist.
�Der Regierungsrat des Kantons Bern stellte den Gerzensee und seine Umgebung am 8. Juni 1965 unter Schutz (RRB Nr. 4265), ″um das einzigartig sch�ne Landschaftsbild unver�ndert zu erhalten″. Dabei teilte er das Schutzgebiet in eine innere und eine �ussere Zone auf. Die innere Zone umfasst den See, seine Ufer mit Schilf, Geb�sch und B�umen, das angrenzende Riedgebiet und die Insel. Die �ussere Zone umschliesst die innere Zone. In dieser �ussern Zone ist die Erstellung von Bauten und Anlagen untersagt, mit Ausnahme von solchen, die der Landwirtschaft dienen; diese sind dem Landschaftsbild anzupassen. Die umstrittene Parzelle Nr. 114 der Beschwerdef�hrerin liegt in der �ussern Zone, am westlichen Rand des Schutzgebiets.
�Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die Parzelle Nr. 114 erst nachtr�glich im Rahmen eines Landhandels dem Naturschutzgebiet zugewiesen (RRB 8171 vom 9. Dezember 1966). Sp�ter erfolgte eine Abparzellierung des gr�sseren un�berbauten Teils (neue Parzelle Nr. 157). Der verbleibende, noch 2'052 m2�ausmachende Teil des Grundst�cks Nr. 114 ist mit einem Einfamilienhaus �berbaut und wurde durch die Beschwerdef�hrerin nach deren Erwerb im Jahre 2003 in verschiedener Hinsicht umgestaltet (Neubau eines Autounterstands mit Gartenhaus, Errichtung einer Pergola, Bau von St�tzmauern sowie Anlage von zwei Biotopen). Einzelne der vorgenommenen Ver�nderungen waren ohne die erforderliche Bewilligung erfolgt und mussten sp�ter wieder r�ckg�ngig gemacht werden.
Die Beschwerdef�hrerin erhebt vorerst verschiedene R�gen formeller Natur. Diese sind vorweg zu behandeln.
3.1.�Die Beschwerdef�hrerin �bt Kritik an der Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts. Sie nimmt namentlich Bezug auf die von der Vorinstanz in E. 5.3 erw�hnte Naturwiese und den guten Siedlungsrand. Ihre Vorbringen betreffen indes nicht eigentliche Feststellungen des Sachverhalts, die im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG offensichtlich unrichtig w�ren oder auf einer Rechtsverletzung beruhen w�rden. Sie betreffen vielmehr die rechtliche W�rdigung der an sich unbestrittenen tats�chlichen Gegebenheiten. Auf diese ist nachstehend im Rahmen der materiellen Beurteilung n�her einzugehen ist (vgl. E. 4.4).
�Die Beschwerdef�hrerin legt ihrer Beschwerdeschrift eine Foto zum Dorfrand bei. Eine entsprechende Aufnahme zur Silhouette des Schutzgebiets fehlt in den Akten. Es rechtfertigt sich daher, das neu eingereichte Bild zu den Akten zu nehmen und den Sachverhalt entsprechend zu erg�nzen (Art. 99 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.2.�Als Verletzung des rechtlichen Geh�rs gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV wirft die Beschwerdef�hrerin den kantonalen Instanzen weiter vor, keinen Augenschein durchgef�hrt zu haben, obwohl sich die in Frage stehenden Naturschutzinteressen nur aufgrund einer Besichtigung der �rtlichen Verh�ltnisse beurteilen liessen.
�Die Pr�fung, ob die Parzelle der Beschwerdef�hrerin weiterhin im Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" zu verbleiben hat, bedarf einer umfassenden Pr�fung der tats�chlichen und rechtlichen Gegebenheiten (unten E. 4.2). F�r die n�here Auseinandersetzung mit den nat�rlichen Gegebenheiten vermittelt ein Augenschein grunds�tzlich die beste Anschauung. Im vorliegenden Fall waren die tats�chlichen Verh�ltnisse auf dem Grundst�ck der Beschwerdef�hrerin den kantonalen Instanzen aus fr�heren Verfahren bekannt. Im Zusammenhang mit der Wiederherstellung ohne Bewilligung vorgenommener Ver�nderungen f�hrte der Regierungsstatthalter am 17. November 2006 einen Augenschein durch. Sp�ter erfolgte vor Ort eine aufsichtsrechtliche Kontrolle zu den getroffenen Wiederherstellungsmassnahmen. Die in diesem Zusammenhang erstellte fotografische und planliche Dokumentation erlaubt einen genauen Aufschluss �ber die tats�chlichen Verh�ltnisse. Das Verwaltungsgericht durfte unter diesen Umst�nden in antizipierter Beweisw�rdigung ohne Verletzung verfassungsm�ssigen Geh�rsanspruchs auf die Vornahme eines Augenscheins verzichten (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236; 131 I 153 E. 3 S. 157). Die Beschwerdef�hrerin sieht das im Grunde nicht anders, wenn sie am Schluss ihrer Eingabe ohne Begehren um Durchf�hrung eines bundesgerichtlichen Augenscheins erkl�rt, die Sache sei liquid, so dass das Bundesgericht selber einen Entscheid treffen k�nne.
3.3.�Schliesslich bem�ngelt die Beschwerdef�hrerin, dass das Verwaltungsgericht seine �berpr�fungsbefugnis nicht ausgesch�pft und dadurch Art. 29 BV verletzt habe.
�Das Verwaltungsgericht hielt in E. 5.4 fest, dass die Ausf�hrungen der Vorinstanz �berzeugten und einer Rechtskontrolle ohne weiteres standhielten. Bei der Rechtskontrolle auferlege es sich Zur�ckhaltung, wenn die Beurteilung besondere Sach- und Fachkenntnisse erfordere, und billige den Vorinstanzen einen gewissen Beurteilungsspielraum zu. Mit diesen Ausf�hrungen hat das Verwaltungsgericht seine Kognition nicht in verfassungswidriger Weise eingeschr�nkt. Gem�ss Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; Gesetzessammlung 155.21) �berpr�ft das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen einschliesslich Rechtsfehler bei der Aus�bung des Ermessens. Diese Zust�ndigkeit schliesst die vom Verwaltungsgericht ge�bte Zur�ckhaltung nicht aus (vgl.�Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz �ber die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, Art. 80 N. 9). Die Beschwerdef�hrerin bringt nicht vor, dass das Verwaltungsgericht im Sinne von Art. 80 lit. c VRPG die Angemessenheit des vorinstanzlichen Entscheids h�tte pr�fen m�ssen. Damit erweist sich die Beschwerde auch in dieser Hinsicht als unbegr�ndet.
In der Sache selbst verlangt die Beschwerdef�hrerin die Entlassung ihrer Parzelle Nr. 114 aus dem Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung". Sie macht geltend, sie habe gest�tzt auf Art. 21 Abs. 2 RPG, aber auch aufgrund der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) einen Anspruch auf eine Entlassung ihres Grundst�cks aus der Schutzzone. F�r die Zuweisung zu derselben bzw. f�r die Beibehaltung best�nden keine �berwiegenden �ffentlichen Interessen mehr.
�Demgegen�ber gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, die tats�chlichen und rechtlichen Verh�ltnisse h�tten sich seit der Zuweisung der Parzelle Nr. 114 zum Naturschutzgebiet nicht erheblich ge�ndert. Es seien keine ausreichenden Gr�nde ersichtlich, um das umstrittene Grundst�ck aus dem Naturschutzgebiet zu entlassen. Vielmehr bestehe weiterhin ein �ffentliches Interesse an dessen bisheriger Ausdehnung. Die Fortdauer der Zuweisung zur Schutzzone bewirke f�r die Beschwerdef�hrerin keine neue Eigentumsbeschr�nkung, so dass deren Zul�ssigkeit nicht erneut zu pr�fen sei.
4.1.�Das Verwaltungsgericht legte im angefochtenen Entscheid dar, dass die nach kantonalem Recht festgesetzten Naturschutzgebiete eine die Grundnutzung �berlagernde Schutzzone gem�ss Art. 17 RPG darstellten. Nach der Rechtsnatur handle es sich beim Schutzbeschluss um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 RPG. Die nachtr�gliche �nderung eines solchen Schutzgebiets sei deshalb nur unter den Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG zul�ssig. Die Beschwerdef�hrerin stellt diese zutreffende Einordnung zu Recht nicht in Frage. Sie macht indessen geltend, sie habe gest�tzt auf diese Bestimmung Anspruch auf eine Entlassung ihrer Parzelle aus dem Naturschutzgebiet.
4.2.�Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspl�ne �berpr�ft und n�tigenfalls angepasst, wenn sich die Verh�ltnisse erheblich ge�ndert haben. Ob eine Plananpassung gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabw�gung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilit�t nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pl�ne an eingetretene Ver�nderungen anzupassen. Massgebliche Gesichtspunkte bilden dabei die Geltungsdauer des Plans, die Bedeutung und der Umfang der beabsichtigten �nderung, die �ffentlichen Anliegen f�r die Aufrechterhaltung der Massnahme und die entgegenstehenden privaten Interessen (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413; 131 II 728 E. 2.4 S. 732). Der Grundeigent�mer kann sich gest�tzt auf Art. 21 Abs. 2 RPG nicht nur gegen eine neue planerische Festlegung zur Wehr setzen, sondern hat gest�tzt auf diese Norm auch einen Anspruch auf Plananpassung, wenn die Voraussetzungen daf�r erf�llt sind (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232).
�Zu den Umst�nde, die eine Plananpassung rechtfertigen k�nnen, z�hlen alle tats�chlichen und rechtlichen Gegebenheiten, die die planerischen Entscheide beeinflussen k�nnen (vgl.�Bernhard Waldmann/Peter H�nni,�Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 21 N. 16). Grunds�tzlich nicht zu ber�cksichtigen sind Gesichtspunkte, die bei der urspr�nglichen Planfestsetzung bereits bekannt waren, oder Ver�nderungen, die bei der Planfestsetzung schon voraussehbar waren und insoweit bereits ber�cksichtigt wurden.
4.3.�Es ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass sich an dem mit der fraglichen Zonenausscheidung verfolgten Ziel, den Gerzensee und seine Umgebung zu sch�tzen, nichts ge�ndert hat. Die Beschwerdef�hrerin zieht den Schutz des Gerzensees als solchen denn auch nicht in Zweifel.
�Indessen ist nicht zu verkennen, dass seit Erlass des Naturschutzgebiets eine Reihe von Ver�nderungen tats�chlicher und rechtlicher Natur eingetreten ist. Es sind dies namentlich: Die Abparzellierung des gr�ssten Teils des Grundst�cks Nr. 114, die erfolgten Nutzungs�nderungen, die Entlassung der Parzelle aus dem Anwendungsbereich des Bundesgesetzes �ber das b�uerliche Bodenrecht (BGBB), die Einzonung und �berbauung von unmittelbar angrenzenden Grundst�cken und die am 8. M�rz 2012 von der Gemeindeversammlung M�hledorf beschlossene Zuweisung des �berbauten Teils der Parzelle Nr. 114 in eine Bauzone f�r den Fall einer Entlassung aus dem Naturschutzgebiet. Diese Gegebenheiten k�nnen mit Blick auf die Schutzzonenabgrenzung nicht als unerheblich betrachtet werden. Die Vorinstanz scheint zu �bersehen, dass die vor allem dem Landschaftsschutz dienende �ussere Schutzzone nicht allein nach ihrer Naturschutzqualit�t, sondern aufgrund einer umfassenden Interessenabw�gung zu beurteilen ist. Dabei k�nnen die erw�hnten Umst�nde eine Rolle spielen. Es kommt hinzu, dass die Rechtsprechung der Best�ndigkeit von Nutzungspl�nen, die vor dem Inkrafttreten des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes erlassen wurden, ein geringeres Gewicht beimisst (BGE 127 I 103 E. 6b/aa S. 106).
�Bei dieser Sach- und Rechtslage ist ein Anspruch der Beschwerdef�hrerin auf �berpr�fung der seinerzeitigen Schutzgebietsfestsetzung zu bejahen. Die Vorinstanz hat denn auch n�her gepr�ft, ob sich der Einbezug des Grundst�cks der Beschwerdef�hrerin in das Schutzgebiet weiterhin rechtfertige.
4.4.�Bei der Pr�fung, ob eine Plan�nderung gem�ss Art. 21 Abs. 2 RPG geboten sei, ist auch den durch die Eigentumsgarantie gesch�tzten Interessen Rechnung zu tragen. Der Grundeigent�mer hat Anspruch auf Pr�fung, ob die durch die Ablehnung einer Plan�nderung bewirkte Eigentumsbeschr�nkung weiterhin einem hinreichenden �ffentlichen Interesse entspricht und verh�ltnism�ssig ist, jedenfalls soweit sich die Verh�ltnisse wie hier erheblich ver�ndert haben (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 410; 120 Ia 227 E. 2c S. 232). Deshalb erscheint die vorinstanzliche Auffassung zu absolut, die Zul�ssigkeit eines durch einen Nutzungsplan bewirkten Eingriffs in das Eigentum sei nicht erneut zu pr�fen, wenn der Plan nicht ge�ndert werde.
�Das Naturschutzgebiet "Gerzensee und Umgebung" weist wie erw�hnt eine innere Zone auf, die in erster Linie die Erhaltung wertvoller Biotope bezweckt, und eine �ussere Zone, die als Puffer zur innern Zone und �berdies dem Landschaftsschutz dient. W�hrend zur Begrenzung der innern Zone vor allem nat�rliche Elemente massgebend sind, sind f�r die �ussere Zone ihrem Zweck entsprechend in weiterem Umfang andere planerische Gesichtspunkte zu ber�cksichtigen. Bei der Grenzziehung der �usseren Schutzzone im Bereich der Parzelle Nr. 114 besteht ein gewisser Spielraum. Der Kanton bezog sie urspr�nglich nicht in das Schutzgebiet ein; die Zuweisung erfolgte erst nachtr�glich im Rahmen eines Landabtauschs auf Wunsch des damaligen Eigent�mers. Auch aus heutiger Sicht w�re es kaum zwingend, das Grundst�ck der Beschwerdef�hrerin dem Schutzgebiet zuzuweisen, wenn erstmals �ber die Begrenzung der Schutzzone zu entscheiden w�re.
�Das bedeutet indessen nicht, dass die nunmehr seit �ber 46 Jahren bestehende Zonenfestsetzung sachlich nicht mehr vertretbar erscheint und zwingend eine Plananpassung erfordert. Die Beschwerdef�hrerin betont, dass ihre Parzelle keine besonderen Naturelemente aufweise und nicht schutzw�rdiger sei als manche Wiese im Kanton Bern. Das mag zutreffen, wenn das Grundst�ck Nr. 114 f�r sich selbst und isoliert betrachtet w�rde. Die �ussere Schutzzone dient jedoch nicht dem Schutz wertvoller Biotope, sondern dem Erhalt des Landschaftsbilds und der Sicherung eines �bergangsbereichs zum un�berbauten Naturschutzgebiet. Diese Funktion kann die Schutzzone auf der Parzelle Nr. 114 trotz der eingetretenen Ver�nderungen weiterhin erf�llen. W�rde das Schutzgebiet aufgehoben, k�nnte die Gemeinde das Grundst�ck der Beschwerdef�hrerin einer Bauzone zuweisen und damit eine bauliche Nutzung erlauben, die �ber die heutige hinausreicht und den Zweck der �ussern Zone beeintr�chtigt. Es trifft zwar zu, dass einzelne Parzellen in der unmittelbaren Nachbarschaft nicht in das Schutzgebiet einbezogen wurden, obwohl ihre Bebauung das Landschaftsbild ebenfalls beeintr�chtigt. Die Parzelle Nr. 114 liegt jedoch - �hnlich wie der n�rdlich liegende und ebenfalls dem Schutzgebiet zugewiesene Bauernhof - etwas n�her am Gerzensee und ist zudem durch B�ume und ein kleines W�ldchen vom �brigen Baugebiet etwas abgesetzt. Unter diesen Umst�nden durften die kantonalen Instanzen ein �ffentliches Interesse am Fortbestand der bisherigen Schutzzonengrenze bejahen.
�In Bezug auf die privaten Interessen ist davon auszugehen, dass der s�dliche Teil der Parzelle Nr. 114 �berbaut ist und von der Beschwerdef�hrerin weitgehend nach ihren W�nschen umgestaltet wurde. Sie legt nicht dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den Weiterbestand des Naturschutzgebiets in ihren Nutzungsm�glichkeiten auf diesem Teil ihres Lands in erheblicher Weise eingeschr�nkt w�rde. Der n�rdliche Teil verbliebe nach dem Willen der Gemeinde M�hledorf auch bei einer Entlassung aus dem Naturschutzgebiet in der Landwirtschaftszone und k�nnte nicht �berbaut werden. Die Aufrechterhaltung der Schutzzone bewirkt daher auch f�r diesen Teil der Parzelle Nr. 114 keine wesentliche Einschr�nkung der Nutzungsbefugnisse. Gesamthaft gesehen beeintr�chtigt demnach die Ablehnung einer Anpassung der Schutzzone die Interessen der Beschwerdef�hrerin nicht in wesentlicher oder gar unverh�ltnism�ssiger Weise.
�Im Lichte dieser Abw�gung der entgegenstehenden Interessen verletzt der angefochtene Entscheid weder Art. 21 Abs. 2 RPG noch die Eigentumsgarantie gem�ss Art. 26 BV. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegr�ndet.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der Bescherdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern, der Einwohnergemeinde M�hledorf, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, dem Bundesamt f�r Umwelt und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 86
 Art. 89
 Art. 90
 Art. 100
 Art. 97
 Art. 105
 Art. 29
 BGE 
 Art. 29
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 21
 Art. 17
 Art. 14
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 BGE 
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 26