Source: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1592
Timestamp: 2019-09-15 10:42:28+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o pravdnem postopku v neskladju z Ustavo : Uradni list RS, št. 92/13 Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o pravdnem postopku v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 92/13) Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o pravdnem postopku v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 92/13)
Datum objave 08.11.2013
SOP 2013-01-3341
14. Predlagatelj z zahtevo izpodbija dva predpisa: ZTP in ZPP, oba zaradi obstoja domnevne protiustavne pravne praznine. Vse zahteve predlagatelja izvirajo iz individualnih delovnih sporov, ki se vodijo na podlagi Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 – popr. – v nadaljevanju ZDSS-1). Člen 19 ZDSS-1 napotuje na uporabo ZPP, če ni z ZDSS-1 določeno drugače, ZDSS-1 pa ravnanja s tajnimi podatki ne ureja. Glede na navedeno je Ustavno sodišče svojo presojo omejilo na vprašanje ustavne nujnosti posebne ureditve obravnave tajnih podatkov v pravdnih in drugih postopkih, za katere se uporablja ZPP. Zato je obstoj zatrjevane protiustavne pravne praznine ugotavljalo z vidika ZPP.1 Odkazilo na "pravdni postopek" kjer koli v tej odločbi je treba razumeti tako, da se nanaša (poleg pravdnega postopka v dobesednem pomenu) tudi na vse sodne postopke, vključno z individualnimi delovnimi spori, za katere se smiselno ali subsidiarno uporablja ZPP, ravnanje s tajnimi podatki pa za te postopke ni urejeno s posebnim zakonom.
18. Predlagatelj se je v več postopkih, ki jih vodi, znašel v položaju, ki ga ob veljavnih predpisih označuje za nerešljivega. Gre za individualne delovne spore, v katerih je tožena stranka Republika Slovenija, ki je svoj odgovor na tožbo in/ali priložene listine označila z eno od t. i. stopenj tajnosti tajnih podatkov (13. člen ZTP).2 Tožena stranka pri tem ni navedla, na kakšen način se druga stranka lahko seznani s tajnimi podatki. Zastopala je stališče, da je treba z njimi ravnati v skladu z ZTP. Ker niti tožniki niti njihovi pooblaščenci v teh sporih nimajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov, predlagatelj meni, da jim navedenih odgovorov na tožbo ali prilog sploh ne sme vročiti. Tudi sicer naj teh postopkov, če se upošteva ZTP, ne bi bilo mogoče voditi v skladu z ZPP.
19. Tajni podatek je dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v ZTP, zavarovati pred nepoklicanimi osebami in ki je v skladu z ZTP določeno in označeno za tajno (1. točka 2. člena ZTP). Po ZTP morajo ravnati državni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter drugi organi, gospodarske družbe in organizacije, ki pri izvajanju zakonsko določenih nalog pridobijo tajne podatke ali razpolagajo z njimi, ter posamezniki v teh organih, pa tudi dobavitelji, izvajalci gradenj ali izvajalci storitev, ki se jim tajni podatki posredujejo zaradi izvršitve naročil organa (drugi in tretji odstavek 1. člena ZTP). Bistvo sistema po ZTP je, da lahko do tajnih podatkov določene stopnje tajnosti praviloma dostopajo3 le osebe, ki imajo dovoljenje za dostop do tajnih podatkov te stopnje tajnosti in se morajo s temi podatki seznaniti zaradi opravljanja funkcije ali delovnih nalog (prvi odstavek 31. člena ZTP). Brez dovoljenja lahko do tajnih podatkov v zvezi z opravljanjem svoje funkcije dostopajo predvsem osebe iz 3. člena ZTP (med njimi tudi sodnik, državni tožilec in generalni državni pravobranilec).
21. Ne more pa dovoljenja za dostop do tajnih podatkov dobiti stranka sodnega postopka samo za potrebe svoje zadeve pred sodiščem ali ad hoc pooblaščenec stranke v taki zadevi (ZTP ali drug predpis namreč takih primerov ne urejata).
S tajnimi podatki, potrebnimi in upoštevnimi v postopku pred sodiščem, bi se torej poleg sodnika,4 ki se z njimi lahko seznani že na podlagi 3. člena ZTP, praviloma lahko seznanil in jih uporabil le profesionalni pooblaščenec stranke, ki ima dovoljenje za dostop do tajnih podatkov, ker ga potrebuje za "izvajanje zakonsko določenih nalog", ki so v tem primeru zastopanje stranke v sodnem postopku (torej pooblaščenec, ki je "drug organ, gospodarska družba in organizacija" iz drugega odstavka 1. člena ZTP)5 – to pa je lahko le odvetnik6 in poleg njega le še v določenih sodnih postopkih notar.7
23. Poleg tega primera lahko sodnik posreduje pridobljene tajne podatke drugim uporabnikom, ki jih potrebujejo za namen sodnega postopka, le na podlagi izrecnega pisnega soglasja predstojnika organa, ki je določil tajnost podatka. Predstojnik sme na zahtevo pristojnih organov (kar je lahko tudi sodišče) osebo razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka, vendar samo za namen in v obsegu, ki ga vsebuje zahteva pristojnega organa (drugi odstavek 33. člena ZTP). Ta določba se očitno v prvi vrsti nanaša na odvezo dolžnosti priče, da varuje uradno ali vojaško skrivnost (230. člen ZPP). Vendar jo je treba razlagati tudi kot podlago za to, da lahko8 predstojnik organa dovoli sodišču, da s tajnimi podatki, s katerimi sodišče razpolaga, seznani osebe, ki sicer nimajo splošne pravne podlage za dostopanje do tajnih podatkov, pri čemer je v okviru veljavnih predpisov predstojnik upravičen določiti tudi način, na katerega se lahko stranke pravdnega postopka seznanijo s tajnimi podatki.9 Zgolj v tem okviru in pod temi pogoji lahko dostopajo do tajnih podatkov v sodnem postopku poleg oseb, ki imajo dostop do tajnih podatkov na podlagi dovoljenja, danega prav za sodne postopke, ali po samem zakonu, tudi druge osebe (vse stranke, ad hoc pooblaščenci, zakoniti zastopniki, odvetniki brez dovoljenja). Predstojnik organa, v katerem je bila določena tajnost posameznih podatkov, lahko na podlagi drugega odstavka 33. člena ZTP določi različne pogoje oziroma omejitve dostopa do listin s tajnimi podatki v postopku pred sodiščem – npr. (kot v primeru, iz katerega je izšla pobuda, ki jo je Ustavno sodišče zavrnilo s sklepom št. U-I-93/05), da se listine ne smejo kopirati in da se lahko stranka postopka z njimi seznani le na sodišču.
26. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave vsakomur zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času vsebinsko (meritorno) odločilo. Gre torej za jamstvo odločitve o pravicah in obveznostih oziroma odločitve o tem, ali je tožbeni zahtevek po materialnem pravu utemeljen ali ne.10 Iz prvega odstavka 23. člena Ustave izhaja tudi, da je sodišče neodvisno pri vodenju postopka, ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega prava. To pomeni, da bi bila zakonska določba ali njena razlaga, ki bi sodišče vezala na mnenje drugega državnega organa, v neskladju s pravico do sodnega varstva.11 Ustavno jamstvo nevezanosti sodišča pri odločanju pa se razteza tudi preko ugotavljanja dejstev in uporabe materialnega prava: če je odločitev sodišča o izvedbi dokaza ali o obsegu njegove izvedbe odvisna od predhodne odločitve ministra, je to poseg v pravico do sodnega varstva.12
30. Če se želi stranka zastopati sama ali po ad hoc pooblaščencu, je sodišče – če ni privolitve13 predstojnika organa po drugem odstavku 33. člena ZTP – sploh ne sme seznaniti z nobenimi, še tako pravno upoštevnimi tajnimi podatki. Predstojnik organa lahko na podlagi drugega odstavka 33. člena ZTP, ki ne postavlja nobenih omejitev njegovi diskreciji, določa različne režime seznanjanja strank in njihovih pooblaščencev s tajnimi podatki (na primer v sodni pisarni, s prekritjem dela besedila). Lahko se tudi odloči, da strankam ne dovoli dostopa do oglednih stvari in listin. To dejansko pomeni, da ima v postopkih, v katerih se pojavijo tajni podatki, v pomembnem delu drug državni organ (in ne sodišče) pristojnost dokončnega odločanja o tem, pod kakšnimi pogoji bo sodišče izvedlo in ali sploh bo izvedlo določene dokaze tako, da se z njimi seznanijo vse stranke, da so vse stranke pri izvedbi dokazov navzoče in da se do rezultatov dokaznega postopka lahko opredelijo (22. člen Ustave).
31. Iz doslej navedenega izhaja, da opustitev posebne zakonske ureditve za postopke, v katerih je treba za pravilno in zakonito odločitev v sporu kakorkoli razkrivati, obravnavati in pretresati tajne podatke, dejansko preprečuje, da bi o vseh pomembnih vprašanjih postopka, še zlasti pa o zagotavljanju pravice do izjave strank, odločalo neodvisno in nepristransko sodišče. Takšen je učinek dejstva, da ZPP skoraj14 ne vsebuje posebne ureditve za obravnavo uradnih, državnih, obrambnih in podobnih tajnosti ter se tudi za sodne postopke uporablja njihovi naravi neprilagojeni ZTP. Sodišče zato nima pristojnosti za dokončno odločitev, kateri dokazi bodo izvedeni in kako. Sodišča ne smejo strankam omogočiti sodelovanja pri pravdnih dejanjih in jim vročati vlog nasprotnika ali jim dovoliti pregleda sodnega spisa, če stranke nimajo pravne podlage za dostop do tajnih podatkov in jim predstojnik organa, ki je določil, da je podatek tajen, ne dovoli dostopa do njih. Če je navedeno strankam vendarle dovoljeno, je tako na podlagi diskrecijske odločitve drugega državnega organa. Drugi odstavek 33. člena ZTP, na podlagi katerega lahko predstojnik organa dovoli sodišču, da s tajnimi podatki seznani stranke na način, ki ga določi predstojnik, ne vsebuje podrobnejših meril za sprejetje take odločitve. Funkcionar ali javni uslužbenec, ki sprejme tako odločitev, ne uživa enake stopnje neodvisnosti in nepristranskosti kot sodna oblast. Vedno, ko končne presoje utemeljenosti razlogov, ki narekujejo odločitev o zavrnitvi dostopa ali o omejenem dostopu stranke do tajnih podatkov, upoštevnih za pravdni postopek, ne opravi sodišče, je stranka prikrajšana za sodno varstvo.
32. Opustitev posebne zakonske ureditve glede uporabe tajnih podatkov v postopkih, v katerih se uporablja ZPP, pomeni, tudi glede na svoje učinke, kakor so se jasno pokazali v praksi, poseg v pravico strank sodnih postopkov do sodnega varstva.15 Povzroči, da so stranke prizadete v svojem ustavno zavarovanem pričakovanju, da bo o vseh dejanskih, materialnih in procesnih vprašanjih postopka avtonomno odločil neodvisni in nepristranski sodnik. Gre za opustitev dolžnosti zakonodajalca v primerih, ko je v sodnem postopku treba obravnavati tajne podatke, da se zagotovi učinkovito uveljavljanje človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Pomembno je, da nepristranski in neodvisni sodnik ni tisti, ki dokončno odloči o dostopu strank do tajnih podatkov. Tako stanje lahko sanira le nova in posebna zakonska podlaga, ki mora prilagoditi uporabo tajnih podatkov v sodnih postopkih, za katere se uporablja ZPP. Presojana pravna praznina pomeni izvotlitev človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Kadar presojana ureditev pomeni poseg v človekovo pravico do te mere, da preraste v izvotlitev človekove pravice, presoja dopustnosti posega ne zahteva še tehtanja sorazmerja med posegom v človekovo pravico in morebitnim ustavno dopustnim ciljem. Noben, še tako dopusten cilj namreč ne more utemeljiti odvzema človekovih pravic.16 Zato je ZPP v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
33. Ker gre za primer, ko zakonodajalec vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Ker se ugotovitev protiustavne pravne praznine nanaša na odsotnost ustavno zahtevane vsebine v pravnem redu kot celoti, sme zakonodajalec po svoji prosti presoji odločiti, v kateri zakon bo umestil novo ureditev. Pri tem mora zakonodajalec upoštevati, da je tudi varovanje tajnosti podatkov na obrambnem, vojaškem, zunanjepolitičnem in podobnih področjih pomembna in do določene mere neizbežna družbena vrednota. Je tiste vrste vrednota, ki ima brez dvoma ustavno podlago, saj tajnost zaupnih podatkov, zlasti v primeru nastopa nekaterih groženj (npr. vojaška ogroženost, terorizem) in dokler se sama ne sprevrže v grožnjo svobodi, služi varstvu človekovih pravic in drugih temeljev ustavne ureditve.17 Kot taka vrednota je potreba po varstvu tajnih podatkov lahko – do neke mere pa celo mora biti – podlaga za zakonito omejevanje človekovih pravic, tudi pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave, seveda na način, ki izhaja iz Ustave.18 V primerjalni zakonodaji je dovolj sistemskih zgledov, ki v konkretnih postopkih zapovedujejo soočanje, tehtanje, medsebojno omejevanje ter soobstoj na prvi pogled tako različnih in nasprotujočih si interesov, kot so tisti, ki jih varujeta pravica do dokaza in izjave, in tisti, ki se nanašajo na varstvo državnih tajnosti.19 Zakonodajalec mora upoštevati, da mora imeti vselej pristojnost dokončne odločitve o navedenem sodišče, ker tako zahteva prvi odstavek 23. člena Ustave.
35. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločitve. Z njim je do uveljavitve drugačne zakonske ureditve zaradi spoštovanja človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave uredilo ravnanje s tajnimi podatki v sodnih postopkih. Določilo je, da do uveljavitve drugačne zakonske ureditve (razpravljajoči) sodnik posameznik ali predsednik (razpravljajočega) senata sodišča, ki odloča o zadevi, s sklepom odloči o tem, na kakšen način se zagotovi seznanitev strank sodnega postopka s tajnimi podatki, ki so predloženi v postopek (3. točka izreka). Sodnik sprejme odločitev na podlagi skrbne presoje interesov po spoštovanju poštenega sodnega postopka in po varstvu tajnih podatkov. Način izvršitve velja za vse sodne postopke, v katerih se uporablja ZPP in v katerih je treba razkriti in obravnavati tajne podatke. Vendar se – kot celotna odločba20 – omejuje na tajne podatke, ki so že predloženi v postopek in so postali del procesnega gradiva (kot npr. podatki, vsebovani v odgovoru na tožbo, njegovih prilogah ali listinskih dokazih, ki jih je država kot tožena stranka posredovala sodišču z oznako tajnosti). Z načinom izvršitve naj se v konkretnih sporih prepreči, da bi bila zaradi protiustavne pravne praznine kršena človekova pravica do sodnega varstva. Predpisani način izvršitve mora sodišče uporabiti le tedaj, ko je to nujno, da strankam zagotovi njihovo človekovo pravico do sodnega varstva. Torej ga ni treba uporabiti, ko je mogoče voditi postopek skladno z ustavnimi jamstvi tudi zgolj ob uporabi institutov sedanje ureditve (28. točka obrazložitve te odločbe). Sodnik mora določiti način in pogoje seznanitve s tajnimi podatki. Vedno mora skrbno pretehtati in uravnotežiti ustavnopravne vrednote, ki si pri odločanju o razkritju tajnih podatkov stojijo nasproti. Pri odločanju ima pristojnost in odgovornost, da se zagotovi ravnotežje med poštenim postopkom in varstvom tajnosti, upoštevaje tako občutljivost podatka kakor tudi težo in pomen materialnih pravic, o katerih teče spor. Zoper sklep, s katerim sodnik odloči o pogojih in načinu seznanitve s tajnimi podatki, ni posebne pritožbe (4. točka izreka). To pomeni, da bodo stranke lahko zahtevale presojo tudi te sodniške odločitve v pravnih sredstvih zoper odločitev, s katero bo postopek pred sodiščem zaključen. S tem bo zadoščeno tudi človekovi pravici iz 25. člena Ustave.
1 Ta odločitev se kaže za smiselno tudi zaradi (sicer za zdaj le nakazane) težnje zakonodajalca, da se dostop do tajnih podatkov uredi zunaj ZTP tudi v "drugih sistemskih postopkovnih zakonih" (7. člen ZTP).
2 Tajni podatki imajo lahko eno od naslednjih stopenj tajnosti: strogo tajno, tajno, zaupno, interno (13. člen ZTP).
3 Torej se z njimi seznanijo oziroma jih imajo možnost pridobiti (primerjaj 7. točko 2. člena ZTP).
4 V ta okvir spada tudi sodno osebje z ustreznim dovoljenjem, česar Ustavno sodišče v nadaljevanju posebej več ne izpostavlja.
5 Člen 34 ZTP določa, da se lahko tajni podatki posredujejo samo na podlagi pisnega dovoljenja predstojnika organa, ki je tajni podatek določil, ali če tako določa zakon, in to le "drugim organom, ki morajo ravnati po tem zakonu, oziroma osebam v teh organih".
6 Po prvem odstavku 2. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08 in 35/09 – ZOdv) odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje strankam pred sodišči in drugimi državnimi organi ter jih zastopa in zagovarja, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih.
7 Notar sme v nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih stvareh pred drugimi državnimi organi zastopati stranke kot pooblaščenec, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem. Kadar opravlja te zadeve, ima pravice in dolžnosti odvetnika ter odgovarja kot odvetnik (glej prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o notariatu, Uradni list RS, št. 2/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – ZN). V nadaljevanju obrazložitve Ustavno sodišče zaradi ekonomičnosti govori le o odvetniku.
8 Iz ZTP ni mogoče razbrati vsebinskih meril za izvrševanje diskrecije predstojnika glede te odločitve.
9 Primerjaj 8. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-93/05.
10 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-200/09 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 5).
11 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-108/00 z dne 20. 2. 2003 (Uradni list RS, št. 26/03, in OdlUS XII, 49).
12 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-271/08 z dne 24. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 26/11, in OdlUS XIX, 18).
13 Glej 20. točko obrazložitve te odločbe.
14 Razen določbe o pričah iz 230. člena ZPP.
15 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-271/08.
16 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28).
17 Kot je npr. načelo demokratičnosti iz 1. člena Ustave.
18 Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, ali zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti), je po ustaljeni ustavnosodni presoji (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve) omejitev človekove pravice dopustna.
19 Npr. v 156. členu Švicarskega civilnega procesnega reda (Schweizerische Zivilprozessordnung), v 38. in 39. členu Kanadskega dokaznega zakona (Canada Evidence Act) ter v 99. členu nemškega Upravnosodnega reda (Verwaltungsgerichtsordnung).
20 Glej 15. točko obrazložitve te odločbe.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče