Source: http://www.gestuniv.com.ar/gu_18/v6n3a2.htm
Timestamp: 2017-06-26 01:57:05+00:00

Document:
Technical note La cuestión institucional en la formación de los militares. Una universidad para la Defensa.
Profesor investigador de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral
Director de la Maestría en Educación Superior de UNLaM y profesor de la Maestría en Políticas de Planificación y Evaluación de la Educación Superior de la UNQui.
Fue Rector de la actual UNPA, miembro de la CONEAU, Secretario Ejecutivo de los CPRESySubsecretario de Formación en el Ministerio de Defensa y de Planficación y de Formación en el Ministerio de Seguridad de Argentina. Resumen
La cuestión institucional de la formación militar atañe a las políticas de educación superior desde el momento en que paulatinamente desde la recuperación democrática en Argentina y siguiendo tendencias internacionales, la formación militar fue encuadrándose en los límites legales de la educación superior primero, y universitaria después. Así y todo este proceso no se completó adecuadamente y lo universitario quedó limitado a las formalidades, encerrado dentro de los regímenes de instituciones castrenses y la conducción civil no logró asegurar plenamente su dirección sobre este importante aspecto de las políticas de Defensa. Luego de revisar las cuestiones críticas y las tensiones que presenta la formación militar en la actualidad, postulamos que el diseño de una institución universitaria dependiente del Ministerio de Defensa, fuera del ámbito castrense, organizada de acuerdo a criterios y prácticas plenamente universitarias sería un instrumento adecuado para dar respuestas a las críticas que han efectuado tanto las evaluaciones realizadas por la CONEAU, los investigadores y los responsables de diversas gestiones de la formación en el Ministerio de Defensa.
Sistema Universitario Argentino. Formación militar. Universidad de la Defensa. Institutos Universitarios de las Fuerzas Armadas Argentinas.
The issue of military training concerns higher educational policies from the moment in which gradually, since the restoration of democracy in Argentina and following international trends, military training has been first placing within the legal boundaries of higher education, and those of university education then. Nevertheless, this process was not properly completed and university education was limited to formalities, enclosed within military institutions regimes. Civil management was not able to fully ensure its direction over this important aspect of defense policies. After reviewing the critical issues and all the tension related to military training at present, it is considered that the creation of a university institution depending on the Ministry of Defense, out of the scope of military institutions, fully organized in accordance with university practices and criteria would be an adequate instrument to respond to criticism made by CONEAU’s assessment, researchers and those responsible for different training management at the Argentine Department of Defense.
Argentine University System. Military training. Defense University. Academic Institutes of Argentine Armed Forces.
Asimilación de la formación militar al Sistema Educativo
Desde la recuperación de la democracia y siguiendo una tendencia internacional, la formación inicial de los oficiales de las Fuerzas Armadas fue encuadrándose en el contexto del sistema de educación superior no universitario primero y, luego, en los años noventa, dentro del sistema universitario. Durante los primeros años estas reformas fueron impulsadas por los propios estamentos militares (Sarni 2005; Frederic y Soprano 2012; Soprano 2012) y contaron con la aceptación de las autoridades políticas civiles del área de Defensa, pero sin que éstas tuvieran demasiado protagonismo en las iniciativas ni en las regulaciones del proceso hasta avanzada la primera década de este siglo. De cualquier manera, la progresiva adecuación de la formación militar a la formación de profesionales estandarizada en el Sistema Educativo Nacional fue asumida, de acuerdo con Der Ghougassian y Soprano, “en el objetivo general de concretar experiencias de ciudadanización de la formación de las Fuerzas Armadas, de acuerdo con determinaciones sociales y políticas fundamentalmente inscriptas y orientadas por la dinámica del contexto interno nacional y, además contando como referencia las experiencias de otros países” (2010:2s).
En lo que respecta a las autoridades educativas, la incorporación progresiva de las instituciones de formación militar a su esfera de competencia fue aceptada sin que se dispusieran regulaciones específicas ni ámbitos especializados de administración, sino que prevaleció el criterio asumido naturalmente de encuadrar a estas instituciones y sus planes de estudio en los procesos y normativas generales. Incluso cuando las leyes debieron ocuparse de la singularidad normativa de los Institutos Universitarios, esas salvedades se hicieron incluyéndolo, con excepciones, en una norma más general, como sucede con el artículo 16 de la Ley 17.778 de Universidades Provinciales de 1968, y con el artículo 77 de la Ley de Educación Superior 24.521 de 1995, que lo reemplazó. Las excepciones se refieren al gobierno y a la autonomía, en ambos casos y también a la autarquía, en el primero. La novedad de la Ley 24.521 es que se indica además, que estas instituciones “establecerán su sistema de gobierno conforme a sus propios regímenes institucionales”. Esto es, la ley admite la necesidad de un régimen especial pero no lo establece, lo deja pendiente. Tampoco por vía reglamentaria se avanzó en la formalización de este régimen y estas omisiones concluyeron permitiendo a los estatutos de cada institución la definición de su régimen de gobierno, la facultación de sus integrantes para dictar las normas y, entre estas, también para reformar sus propios estatutos. Todo esto concluyó en una paradoja: la norma destinada a limitar la autonomía de los institutos de formación militar, termina siendo usado como excusa para permitirla.
Así las cosas, el Ministerio de Educación administró los trámites de las instituciones militares de formación superior aplicando las normas y realizando los análisis y evaluaciones que en cada época y para cada uno de ellos estaban previstas. En los últimos años, desde que la formación de oficiales se estableció como profesión universitaria y, parcialmente, la de suboficiales como de educación superior (no universitaria), les aplicó la Ley de Educación Superior. La CONEAU practicó las evaluaciones institucionales previstas y luego publicó los Informes de Evaluación Institucional de igual modo que lo hacía con las demás instituciones universitarias. Diversos autores plantean la importancia que estos procesos de evaluación de la CONEAU implicaron para restar autonomía a la formación militar (Tello:2008) y lo destacan Frederic y Soprano (2012: 184), pero estos autores también recuerdan, contrariu sensu, que Badaró (2009) en sus investigaciones, es más escéptico y señalan que, según este autor “algunas dificultades en la forma de concebir la formación de los cadetes, en la organización institucional y en la sociabilidad del régimen de internado en que se funda el modelo de la academia, … constituirían obstáculos relevantes para la incorporación y el desarrollo de lógicas y prácticas universitarias en los institutos militares.” (Frederic y Soprano 2012: 184).
Sin embargo, la transformación de estas instituciones históricas, de larga tradición dentro de las fuerzas armadas, y la configuración de ámbitos de clima universitario para la formación no se ha logrado con los modelos institucionales actuales. Los informes de evaluación institucional de la CONEAU, las conclusiones del Informe Final del Proyecto PNUD-MINDEF “REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DE LAS FUERZAS ARMADAS Y ARTICULACIÓN CON EL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL” realizado en 2006 en el ámbito del Ministerio de Defensa y numerosos estudios realizados por académicos del campo (Frasch y Tello 1999; Badaró 2009; Gras 2007; Der Ghougassian y Soprano 2010) dan cuenta, en distintas etapas, de los problemas y debilidades que persistieron en las instituciones de educación de las Fuerzas Armadas..
Una caracterización sintética nos permite definir a los Institutos Universitarios de las Fuerzas Armadas como instituciones militares, pertenecientes a cada una de las tres Fuerzas y definidas según los criterios de organización militar y que han ido asumiendo, sin perder esta condición de “unidades militares” y las características y prácticas que les son propias, planes de estudio y titulaciones universitarios(1). Esto es, la política de asimilar la formación profesional militar al sistema de formación de profesionales no se realizó transfiriendo estas responsabilidades al sistema educativo, como a lo largo de la historia fue ocurriendo progresivamente con las demás profesiones, sino con un movimiento inverso, desde el sistema educativo a los cuarteles, superponiendo los requisitos formales del sistema universitario a las instituciones castrenses de formación. Así es como el problema radica, según veremos, en sostener una estrategia de formación de oficiales y suboficiales en instituciones “autocontenidas”, que resultan cuarteles en los que se pretende formar universitarios en lugar de tratarse de instituciones universitarias en las que se formen militares profesionales. Las Evaluaciones de la CONEAU describen muy claramente las implicancias de esta problemática. Frederic y Soprano (2012) opinan que recién se realizó un progreso en la conducción civil de las Fuerzas Armadas, en el ámbito de la formación, “con la aplicación de los estándares de calidad previstos por el sistema de evaluación y acreditación de la CONEAU”(2) (Frederic y Soprano 2012: 172) y siguiendo a Pion-Berlin (1996) afirman que la limitación de la autonomía militar y su sujeción al gobierno civil sólo se concreta en “cada dimensión o variable específica de las FFAA, siendo la educación militar una de ellas” (idem: 173). Con todo, debe notarse aquí que los Informes de Evaluación Institucional, externa, realizados por la CONEAU no son en ningún caso vinculantes y por ende, tampoco en estos casos. La sujeción a las evaluaciones externas, por lo tanto, no puede ser vista como un control civil efectivo sobre la formación militar, y la persistencia de muchos de los problemas señalados en ellas ratifican su utilidad diagnóstica, pero al mismo tiempo reclaman reformas más radicales.
En el Informe de Evaluación Institucional del Instituto de Educación Superior del Ejercito- IESE (actual Instituto Universitario del Ejercito- IUE), la CONEAU señala como debilidad “una tendencia a circunscribir al oficial dentro del sistema militar con la existencia de una fuerza centrípeta predominante reflejada en la decisión de la Institución Ejército de generar instancias de formación universitaria dentro de sus propios límites antes que apoyarse en el conjunto del sistema universitario” (CONEAU 2000: 52). Asimismo, más adelante en el mismo informe, se observa que la integración a la sociedad expresada en los documentos institucionales no ha rendido los frutos esperados:
“Existen los objetivos explícitos de atraer civiles a las FFAA, formar un oficial comprometido con la comunidad civil, abrir las Escuelas a la sociedad. Sin embargo, se observaron incongruencias en su forma de materializarlo, puesto que en la conversación con los cursantes civiles se percibe que la apertura hacia la comunidad ha tenido un éxito sólo aparente, situación constatada por el hecho de que la mayoría de los civiles incorporados como alumnos suelen ser familiares de militares o bien personas muy identificadas con la institución.” (CONEAU 2000:53).
El señalamiento de la CONEAU llama la atención sobre una confusión de las instituciones educativas militares en cuanto a la interpretación de los mandatos legales de integrarse al sistema universitario nacional. Esta integración no puede realizarse asimilando cierto número de civiles a las instituciones militares sino incorporando la formación de los militares a las universidades públicas; es decir, asimilando la formación militar a la formación de los otros profesionales que se realiza por cuenta del Estado en diversas instituciones respetando la especificidad de cada una de ellas.
Por su parte, en el Informe de la CONEAU correspondiente al Instituto Universitario Naval (INUN) se puntualiza que: “aparece una situación de relativo aislamiento del INUN dentro del sistema universitario e incluso de la Armada Argentina. Tiene pocas relaciones externas con otras instituciones universitarias del sector público y privado argentinas y extranjeras. Pero también, posee escasa vinculación con las instituciones universitarias de las otras Fuerzas Armadas y de Seguridad del país, e incluso con organismos de la propia Armada Argentina. Esto último es particularmente sensible, sobre todo en la temática de la investigación, donde la Armada dispone de institutos especializados que aparecen como asociados al INUN pero que, prácticamente, no tienen una vinculación efectiva.” (CONEAU 2007:51)
En el informe del IESE se advierte que a pesar de las: “reformas y las liberalizaciones introducidas en el Colegio Militar de la Nación, la formación centrada en la instrucción militar, tiende a reproducir la separación con la sociedad de la que forma parte, y que se intenta subsanar. A esto apuntan algunos señalamientos de diferencias entre docentes civiles y militares, el todavía mayor peso que se le asigna a la función militar por sobre la universitaria, debido probablemente a que las destrezas intelectuales y de valores que se buscan, se encuentran desigualmente distribuidas en los núcleos militar y académicos.” (CONEAU 2000: 56). Estas advertencias de los informes realizados por los evaluadores convocados por la CONEAU, llaman la atención sobre la subsistencia de un criterio perimido que entiende la cultura militar en oposición a la cultura civil. Esta concepción se extiende, más allá de las reformas curriculares que se han implementado, a las prácticas cotidianas que se realizan fuera del aula, en los dormitorios, en los comedores, en el terreno, los desplazamientos, el orden cerrado, incluso en los momentos de descanso y los francos cuando estos se cumplen dentro de las instituciones (Badaró 2009). Pero también mencionan, aunque el informe no profundiza en este aspecto, el hecho de que la formación militar todavía no se ha integrado a la modalidad universitaria y subsiste una dicotomía, una separación entre dos aspectos de la formación de un militar, una académica y otra deudora de la formación endógena previa. Dos cuestiones aparecen aquí, por un lado la cultura civil debe ser el sustento de la formación militar, la base ciudadana en la que ésta se asienta y establece sus límites éticos y profesionales. Lamentablemente, la transformación de los planes de estudios en instituciones que mantienen su modalidad cuartelera, ha impedido que se produzcan avances efectivamente relevantes en este sentido. Por otro, este comentario del Informe de Evaluación Externa, denota la dificultad subsistente para integrar los estudios propiamente militares a la cultura universitaria, cuestión central para lograr que el proceso de profesionalización universitaria de la formación militar realmente se constituya. En la evaluación institucional del INUN, los pares académicos efectúan observaciones que van en el mismo sentido. En él se menciona la experiencia de apertura a tramos de la formación de los cadetes realizada con la Universidad Nacional de La Plata a fines de los años `80 como alumnos civiles, que resultó insatisfactoria por cuanto “la carga horaria creciente que los cadetes tienen en la escuela dificultó (…) la concurrencia, reduciéndose la cantidad de tiempo destinada a tal fin” (CONEAU 2007:25). El comentario advierte sobre la hegemonía de las propias prácticas tradicionalmente asentadas en las formación militar por sobre las iniciativas de asumir prácticas compatibles con la formación universitaria. La transformación de la educación profesional de los militares al sistema universitario no se concretará si apenas se apela a cambios formales y las mismas culturas, las mismas prácticas, los mismos actores aparecen en nuevos formatos institucionales con denominaciones diferentes. La cuestión de fondo termina siendo la del largo recorrido que han realizado la formación profesional, desde la modalidad de trasmisión de conocimientos que se produce al interior de una profesión, hacia la profesionalización de la formación con la transferencia paulatina pero sostenida, de la formación profesional al sistema educativo. De cualquier manera, la incorporación de una profesión al sistema universitario, y no podría ser una excepción la formación militar, implica una serie de transferencias de los antiguos formadores (los miembros de la profesión en tanto tales) a los profesionales de la formación, los académicos que, además de poseer el conocimiento específico y práctico, se han preparado en los fundamentos epistemológicos, las culturas institucionales y académicas, las prácticas pedagógicas y las modalidades propias de la vida universitaria. La incorporación de la formación militar a la universidad supone un esfuerzo de incorporación de estas características propias de la condición universitaria, pero no se ha producido completamente. Esta transformación pendiente supone que, si un militar en actividad participa de la actividad formadora, lo hace en tanto docente universitario, y no por la sola razón de su condición militar. Del mismo modo que no cualquier abogado es profesor en la universidad, ni cualquier ingeniero es titular de una cátedra universitaria, o dirige una Facultad de Ingeniería; cuando lo hacen es porque han reunido una serie de condiciones que los legitiman en el ámbito universitario, los hace aptos para esa tarea, que los ha convertido en profesionales de la formación.
La propia CONEAU señaló que, para lograr una formación militar de nivel universitario esta debe llevarse a cabo en instituciones de educación superior en donde se forman militares y no en institutos militares de educación superior. Esta afirmación contundente está llamando la atención sobre una cuestión que no puede resolverse en instituciones regidas por una lógica militar y no académica. Aún hoy en día, como señalan los informes de la CONEAU citados más arriba, en los tres institutos universitarios de las Fuerzas Armadas predomina la cultura de cuartel, exacerbada incluso hasta extenderla a los horarios libres de los alumnos (cadetes o aspirantes), los días feriados y las salidas de permiso, que se realizan de uniforme aunque ya desde hace muchos años, los militares llegan y regresan a sus destinos (es decir, a sus puestos de trabajo) con vestimentas civiles. Estas tensiones entre régimen cuartelero y prácticas universitarias fueron también advertidas por diversos investigadores (Badaró 2008, Gras 2007, Frederic y Soprano 2012, Soprano 2014).
Gestión impropia
La asignación de responsabilidades de gestión y de instrucción depende de las Direcciones de Personal de la Fuerza respectiva y se realiza con los mismos criterios con que se asignan responsables a los distintos comandos, unidades militares, buques, escuadrillas y otras. Sin embargo, existe para el caso de los puestos de gestión en los Institutos de Formación, una carencia que no se encuentra en ninguna de las otras especialidades de cualquiera de las tres Fuerzas Armadas. Los responsables de la administración, de las comunicaciones, de las armas, de las especialidades, de los escalafones, de la salud, y así siguiendo con las distintas denominaciones que se utilizan según la Fuerza para las distintas actividades, se preparan y especializan su carrera en una orientación determinada y se hacen cargo de comandos y responsabilidades coherentes con esta trayectoria. Eso no sucede con las actividades de formación.
Los informes de evaluación externa de la CONEAU han dado cuenta de esta carencia. Con relación a la gestión académica del IESE, la CONEAU ha señalado en su informe del año 2000 que: “Las funciones universitarias deberían ser desempeñadas por cualquiera de los miembros de la comunidad universitaria mediante la implementación de concursos públicos y abiertos en los que se pondere la idoneidad científica y académica de los candidatos, sin que fuera requisito indispensable la condición militar”. Y agrega: “Es probable que la ausencia de civiles en los roles directivos académicos de importancia esté constituyendo una limitación seria cuyos efectos sólo será posible apreciar a través de evaluaciones sucesivas con plazos prolongados.” (CONEAU 2000: 18)
Asimismo, se observa que “La falta de independencia de la institución universitaria implica por añadidura que la necesaria profesionalización en gestión universitaria que adquieren sus miembros, se pierde cuando rotan por efectos de su carrera militar, desaprovechándose así la experiencia acumulada.” (CONEAU 2000: 18). Lo que se está señalando es una de las más notorias deficiencias del sistema de formación militar subordinado a la lógica de las Direcciones de Personal de cada una de las Fuerzas y carente absolutamente de especialización. A pesar de la gran diversidad y especialización que ha adquirido la carrera militar en cada una de las Fuerzas, no existe en ninguna de ellas una diferenciación que permita concretar una carrera académica que prepare a algunos militares para el ejercicio de la docencia de disciplinas, materias o temas de especificidad militar a nivel superior. Esta carencia afecta el ejercicio de la docencia por parte de personal militar tanto en las instituciones de formación inicial como en las Escuelas Superiores de Guerra, y la calidad de la gestión en todas las instituciones de formación. Estos temas también fueron objeto de evaluación por parte de la CONEAU en el caso del INUN. En el informe de evaluación externa, la CONEAU puntualizó que “La experiencia propia del INUN evidencia un escaso grado de continuidad en las designaciones de personal directivo (e incluso de la estructura directiva), que conspira para la maduración de las políticas internas, tema especialmente importante durante los tiempos de constitución de las instituciones universitarias de cualquier tipo.” (CONEAU 2007: 51).
Asimismo, en dicho informe se sugiere que: “Generar mayores mecanismos de participación académica efectiva, que brinde una visión universitaria externa al ámbito militar, a partir de una formación académica civil, a los efectos de contribuir a la disminución de la brecha señalada entre una institución vertical y, la libertad y creatividad que exige la cultura universitaria” (CONEAU 2007: 54). En su diagnóstico, los evaluadores de la CONEAU citan documentos relevantes producidos por la propia institución en los que se advierten los problemas derivados del estilo de gestión académica en las instituciones militares: “Como síntesis de evaluación, resulta útil citar las conclusiones a las que se llegó en un documento de la Dirección de Educación Naval en relación con lo hasta aquí observado. En el ítem Debilidades en el área de la conducción, se mencionan: ‘Falta de continuidad en el Personal que realiza la conducción académica. Percepción negativa residual del Personal Militar destinado a la organización educativa. Falta de capacitación en gestión educativa’. En lo referido a Debilidades en el área de la organización, se sostiene: Funcionamiento muy burocrático. ‘Sistema de información y comunicación ineficiente. Disparidad de criterios sobre el reconocimiento de carreras a nivel nacional. Ausencia de una cultura que pueda anticipar estrategias (pensar a futuro). Ausencia de capacitación para el personal civil” (CONEAU 2007:16). Por su parte, en el primer informe correspondiente al Instituto Universitario Aeronáutico, la CONEAU señaló: “Finalmente, la institución confronta otro problema: el sistema interno de jerarquías (que se proyecta sobre la estructura de la Fuerza Aérea Argentina) no se corresponde plenamente con la naturaleza y demandas de las relaciones propias de una universidad, generándose discrepancias entre formas y realidades con perturbaciones en el funcionamiento de la organización.” (CONEAU 2001:2).
Déficit de criterios académicos para la función docente
Incluso la asignación de militares en responsabilidades docentes se hace sin criterio académico. Predomina una concepción por la cual, a cualquiera que haya pasado por una etapa de formación se lo considera preparado para actuar como docente en esa misma instancia. Incluso en los niveles de mayor complejidad, que deberían ser asumidos como estudios de posgrado, como es el caso de los Cursos de las Escuelas Superiores de Guerra, se nombra como profesores a militares en actividad sin formación especial, se lo hace además, por breves períodos, sin asegurar ni su formación bajo la supervisión de docentes de mayor experiencia académica, ni su continuidad para aprovechar lo aprendido en esa corta experiencia pedagógica. Se llega al extremo de asignar tareas de investigación con el mismo criterio y con la misma modalidad, con los resultados que fácilmente pueden suponerse, desconociendo las reglas más elementales que rigen las actividades de creación del conocimiento.
Esta cuestión aparece como un problema central en todos los informes de evaluación institucional de la CONEAU. En el Informe de Evaluación externa del IESE se señala: “Otra peculiaridad que distingue al IESE es que sus docentes son incorporados en el contexto del régimen fijado por el Estatuto del Personal Docente Civil de las Fuerzas Armadas. Esta circunstancia impide el acceso a dedicaciones elevadas –ya que la dedicación máxima admitida por dicho régimen es de 24 horas semanales-, y en consecuencia, obstaculiza los esfuerzos de instalar en el IESE una cultura de la investigación científica y un compromiso académico permanente con la institución.” Se señala también que existen: “cátedras cristalizadas en el tiempo, o de profesores adheridos a formas perimidas, denotarían, más allá de los esfuerzos en la realización de concursos, un currículo oculto y un entorpecimiento indirecto a las políticas de cambio en planes de estudio…”. (CONEAU 2000: 14).
Esta situación con relación a las debilidades del cuerpo docente del IESE se mantiene en el tiempo y en el Informe evaluativo de 2010, si bien se reconocen algunos avances, se retoma la cuestión a través de un conjunto de recomendaciones muy claras:
• “Intensificar las gestiones para la aprobación de un régimen para el personal docente que responda a las características del trabajo docente universitario. Para ello se deberá evitar que el peso que tienen los niveles no universitarios en el IESE interfiera en dichas gestiones. Dicho régimen debería favorecer el aumento de las dedicaciones y su equiparación con las remuneraciones del sistema universitario”.
• “Establecer formas de reconocimiento institucional a los docentes que culminan sus posgrados, en los concursos y en la carrera docente”.
• “Formular una carrera docente que conjugue la evaluación del desempeño, la formación y la capacitación docentes, la realización de estudios de posgrado y el desarrollo de actividades de investigación”.
(CONEAU 2010: pág. 127)
En el caso del INUN, los evaluadores realizan observaciones similares con relación a la calidad del cuerpo docente: “Uno de los objetivos expresados por el INUN fue la necesidad de integrarlo con el sistema universitario, a través de la incorporación de docentes que completen su formación en institutos no militares y que, además, se encuentren categorizados como investigadores en el sistema de incentivos de las Universidades Nacionales. Las limitaciones planteadas a esta política fueron: la no existencia de fondos adecuados para incorporar investigadores formados y, el mencionado impedimento que constituye el Estatuto del Personal Docente Civil de las F.F. A.A.” (CONEAU 2007:22).
Estas debilidades señaladas con relación a la calidad de los cuerpos docentes, además de afectar directamente los procesos de enseñanza y aprendizaje, tienen un impacto directo en la posibilidad de desarrollo de actividades de Investigación científica y tecnológica. Este aspecto, también aparece en los informes de la CONEAU como una cuestión a resolver.
En síntesis, los informes evaluativos de la CONEAU mencionados señalan, entre otras cuestiones, serias debilidades en los tres Institutos Universitarios de las Fuerzas Armadas en aspectos esenciales condición universitaria de las instituciones:
• la prevalencia institucional del régimen castrense sobre la cultura académica,
• la pertinencia de los órganos de gestión y los perfiles de quienes los dirigen,
• la calidad de sus cuerpos docentes y de las normas que regulan la carrera académica, • las carencias en actividades de Investigación y Desarrollo.
Conducción civil de la formación para la Defensa
La cuestión institucional de la formación militar se encuadra, como es lógico, dentro del conjunto de la problemática de la Defensa y de las relaciones cívico-militares. Al respecto, distintos autores coinciden en señalar que si bien a partir de los años 90 se empezó a instalar, con aceptación de los estamentos castrenses, el principio de la conducción civil de la Defensa, el ejercicio de la iniciativa política del gobierno nacional comenzó efectivamente a partir del gobierno del presidente Néstor Kirchner (marzo de 2003) y, especialmente, desde la aprobación de la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional en 2006 (Montenegro 2007; Saín 2010). En cuanto a la formación militar se dictan en 2003 los Decretos Nº 545 y Nº 1336 que establecen al Ministerio de Defensa como responsable primario de la formación y capacitación de las Fuerzas Armadas. En los años siguientes se suceden una serie de acciones que tienden a constituir una dirección civil y política de la formación para la defensa que se acentúa a partir del año 2005 (Soprano 2014). En ese año crea una Comisión Especial para la Evaluación del Sistema de Educación, Formación y Capacitación de las Fuerzas Armadas. Esa Comisión se expidió en julio de 2006 señalando varios problemas críticos en coincidencia con los diagnósticos ya citados:
1º. Una tendencia a la autonomización de las distintas fuerzas y dependencias, que se traduce en la creación de tres institutos universitarios con poca articulación entre sí;
2º. Una estructura curricular con ciclos y contenidos diferentes o incongruentes en la formación de oficiales y suboficiales;
3º. Programas de estudios con enfoques desactualizados o fundados en concepciones divergentes respecto de los principios de los derechos humanos y de la democracia;
4º. Pocos intercambios con el sistema universitario nacional, lo que favorece la reproducción de culturas corporativas y endogámicas.
A partir del año 2006 se desarrolló el proyecto de Reforma de la Educación Superior de las Fuerzas Armadas y su articulación con el Sistema Educativo Nacional (PNUD-MD 06/019) cuyas conclusiones y propuestas fueron en la misma dirección:
-Asegurar la coherencia del Sistema Educativo de las Fuerzas Armadas con las políticas para la Defensa Nacional emanadas del Ministerio de Defensa de la Nación.
-Asegurar la pertinencia, eficacia y especificidad de la oferta formativa en relación a los requerimientos de formación profesional, ciudadana y en tanto agentes del Estado, de todos los miembros de las Fuerzas Armadas durante toda su carrera.
-Asegurar la coherencia de los ciclos académicos de los tres institutos.
-Promover la articulación entre la enseñanza de grado y posgrado y entre la formación de oficiales y de suboficiales.
-Fortalecer la investigación científica y tecnológica necesaria para la Defensa Nacional.
-Fortalecer la cooperación y complementación de la investigación académica entre los tres institutos y con el Sistema Universitario Nacional a fin de optimizar la utilización de recursos y mejorar la eficacia y la efectividad.
Ese mismo año se creó un Consejo Consultivo integrado por expertos y especialistas que contribuyeron a definir el curso de acción. Para dar una solución integral a estos problemas se formulan algunos caminos alternativos, todos inscribiendo la formación militar de las tres Fuerzas Armadas directamente en dependencia del Ministerio de Defensa ya sea como universidad o como un sistema universitario de varias instituciones. Finalmente, de las alternativas propuestas se dicta una medida destinada a profundizar esta decisión de orientación de la política pública, centrada en la coordinación aunque sin promover cambios orgánicos en las instituciones de formación: el Decreto N° 788 de 2007, de creación de la Subsecretaría de Formación, en el ámbito del Ministerio de Defensa, en la dirección de fortalecer el control civil de la formación militar (Kreizer 2012; Soprano 2012-2014).
Estas medidas de orientación política de la formación militar se ejercieron, como hemos dicho, manteniendo las instituciones formativas dentro de las respectivas Fuerzas Armadas y como parte de sus estructuras orgánicas, lo que terminó de configurar un singularmente complejo dispositivo de gestión.
Compleja configuración institucional
Actualmente las instituciones de formación para la Defensa y específicamente militar padecen un importante desorden organizativo y de gestión. Existen ocho (8) dependencias con competencia sobre las instituciones y actividades de formación del área de la Defensa: 1. El Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaría de Formación dependiente de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares, de la que depende directamente la Escuela de Defensa Nacional y el Centro Educativo de las Fuerzas Armadas (CEFFAA) (3). Indirectamente, dependen del Ministerio a través de la Subsecretaría de Formación, todas las actividades de formación y educación de las Fuerzas Armadas, las Direcciones Generales de Educación de cada una de las Fuerzas y los tres Institutos Universitarios que se superponen con las Direcciones en gran medida, especialmente en los casos de Ejército y de la Armada.
2. El Estado Mayor Conjunto de las FFAA, del que dependen la Escuela Superior de Guerra Conjunta y el Instituto de Inteligencia Militar, integrados al Centro Educativo de las Fuerzas Armadas (CEFFAA), y los Cursos Conjuntos(4).
3. Las Direcciones Generales de Educación de cada una de las Fuerzas Armadas, de las que dependen las instituciones de formación académica y operacional.
4. Las Direcciones de Personal de cada una de las Fuerzas Armadas, de las que dependen las asignaciones de personal militar (directivo, de gestión y docente militar) para todas las instituciones educativas o de formación que dependen de cada una de las jurisdicciones citadas arriba con excepción de la Escuela de Defensa Nacional.
Desde el punto de vista académico se suman otras tres dependencias, los Institutos Universitarios, que son las instituciones que tienen capacidad para legitimar las titulaciones académicas: el Instituto Universitario del Ejercito (IUE), el Instituto Universitario Naval (INUN) y el Instituto Universitario Aeronáutico (IUA). Tanto el IUE como el INUN son instituciones organizadas mediante una unidad central, el rectorado, del que dependen varias unidades académicas: las instituciones de formación de oficiales, suboficiales, de formación técnica y las preuniversitarias. Pero en cambio, el IUA es un Instituto Universitario con dos facultades (de Ingeniería y de Ciencias de la Administración) al que se adscribieron posteriormente otras instituciones de formación, en carácter de asociadas, a los efectos de garantizar la titulación superior para sus carreras.
Para el caso del IUE y del INUN, tratando de simplificar la descripción de esta complejidad organizacional, suele designarse al mismo oficial como Director General de Educación de la Fuerza (Ejército o Armada) y Rector del respectivo Instituto, pero no sucede lo mismo con los subdirectores y vicerrectores, responsabilidades que habitualmente recaen en distintos oficiales. Para el caso del IUA el rector nunca es el mismo que cumple la función de Director General de Educación de la Fuerza Aérea y en la práctica, y más allá de las formalidades asumidas ante el sistema universitario, el rectorado del IUA no tiene efectiva competencia sobre las unidades académicas de formación inicial de oficiales y suboficiales.
La dispersión interna es también curricular, impidiendo la optimización y el reconocimiento de espacios comunes o equivalentes de formación. Esta tendencia a la dispersión muchas veces obedece a lógicas externas a las necesidades formativas, impuesta por las tradiciones de las armas o especialidades.
En el Informe de Evaluación Externa del IESE (actual IUE), se advierte esta situación:
“Parece necesario que, a corto plazo, cada unidad académica establezca su perfil singular como parte de un todo y el IESE no sólo evite la superposición de metas y funciones sino también, fundamentalmente, otorgue ese sentido de unidad al conjunto de unidades académicas. El organigrama funcional se caracteriza por la multiplicidad de dependencias. El personal docente depende en primera instancia de los Directores de Carrera y, a través de ellos, de las distintas autoridades del Instituto. La Jefatura I –Personal del Estado Mayor General de Ejército y el Comando de Institutos Militares sólo intervienen en los nombramientos del personal docente, propuesto por las Unidades Académicas. Este entramado de dependencias lesiona la autonomía de la gestión y va en desmedro de su eficacia y eficiencia. Lo mismo sucede con la asignación de recursos, con la determinación de acciones y estrategias a corto y mediano plazo, etc.” (CONEAU 2000: 54).
Esta complejidad no ofrece ni ha permitido alcanzar ningún tipo de articulación entre los Institutos de las distintas fuerzas ni con el sistema universitario nacional. Respecto de este último se han realizado avances en cuanto a los cumplimientos que las normas exigen respecto de supervisiones y evaluaciones del Ministerio de Educación y de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, pero no en cuanto al aprovechamiento de las capacidades académicas de las universidades nacionales para la formación ciudadana y militar y para la formación tecnológica de los cuadros de las Fuerzas Armadas, a pesar de que es una directiva explícita de la Ley Nº 24.948 aprobada en el año 1998, de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, y un reclamo recurrente de los Informes de Evaluación de la CONEAU que, como expresión del control de calidad y excelencia del Sistema Universitario Nacional, resultan de referencia para los Institutos Universitarios de las Fuerzas Armadas según las normas vigentes. Nuevo instrumento institucional y su régimen
El desarrollo que hemos venido haciendo explica suficientemente lo que podríamos llamar “cuestión institucional” de la formación militar. Una cuestión cuya resolución requiere de una política que permita el diseño e implementación de una institución de características específicas, para la formación universitaria en el ámbito de la conducción política y civil de la Defensa. Es decir, de una universidad para la formación de profesionales para las Fuerzas Armadas y de civiles para la Defensa, claramente inscripta en las políticas de Estado del para el área, integrada al Sistema Universitario Nacional y con la necesaria vinculación con las Fuerzas Armadas, pero fuera de la dependencia castrense cuyas organización afectaría insoslayablemente, como sucede actualmente con los institutos universitarios de las Fuerzas Armadas, sus objetivos de formación. En tipo de organización que se requiere para una institución destinada a ejercer la Defensa no es del mismo tipo que la que se requiere para la formación de cuadros profesionales para la Defensa. Del mismo modo que sucede en todas las otras profesiones, en las que, por ejemplo, nadie confunde una facultad de Derecho con el Poder Judicial o con un estudio de abogados, la gestión de la formación militar requiere especificidad institucional. Idear una institución de este tipo, sin embargo, presenta algunos desafíos que es necesario considerar especialmente. Si bien en el comparado internacional pueden verificarse antecedentes de formación de oficiales en instituciones universitarias no especializadas, realizando bajo régimen militar sólo el entrenamiento más específico en períodos determinados(5), esto se efectúa en forma paralela a la formación tradicional de cadetes con reclutamiento previo en academias militares. En el caso de la Argentina ésta es la única modalidad y, como se indicaba en alguna de las evaluaciones y recuerdan Frederic y Soprano (2012: 174/5), si bien se ensayaron experiencias de cursado en universidades públicas, no tuvieron continuidad y no consistieron realmente en una integración sino en la participación de cadetes en cursos organizados específicamente para ellos. Así las cosas, la formación de oficiales y suboficiales se realiza en nuestro país con dos características que determinan condiciones especiales para el desarrollo de los procesos de formación. Los estudiantes están incorporados a las Fuerzas Armadas desde el inicio de sus estudios (es decir, ya son empleados del espacio laboral para el que se preparan) y están consecuentemente, sujetos al régimen militar y además, esta formación está restringida a aquellos que se disponen a cumplir roles profesionales en las Fuerzas Armadas.
Estas dos condiciones y la especiales características que presenta la problemática de la Defensa, regulada por la ley 23.544, ya fueron motivo de una consideración diferenciada en la Ley de Educación Superior N° 24.521 que reconoce la existencia dentro del Estado Nacional de instituciones universitarias que, correspondiéndoles plenamente todas las funciones sustantivas de las universidades, es decir, la condición de institución universitaria, deben regirse por un régimen propio y no les son de aplicación las normas que esa ley establece sobre autonomía y gobierno. Se trata de instituciones universitarias que pertenecen a la jurisdicción nacional, son estatales y nacionales, pero no participan del que podríamos llamar “régimen de universidades nacionales” y que por la especificidad de su misión deben funcionar en condición de heteronomía respecto de las políticas que establece e implementa el Poder Ejecutivo Nacional a través de sus Ministerios de Defensa y de Seguridad respectivamente. En lo que se refiere al Ministerio de Educación, en cambio, su relación es similar a la que mantienen las universidades provinciales o privadas; les competen aquellas políticas y programas de asignación de fondos en los que la Secretaría de Políticas Universitarias decide su inclusión. El artículo 77 de la Ley de Educación Superior establece además que estas instituciones quedan categorizadas como Institutos Universitarios, pero esta asignación no implica algún tipo de menoscabo a la condición de institución universitaria que comparten con las universidades, como queda muy claro en los artículos 26 y 27 de la misma ley(6). El marco normativo de la Ley de Educación Superior establece expresamente sólo dos criterios para este régimen: heteronomía en lugar de autonomía y sistema de gobierno especial y específico, diverso del que caracteriza a las universidades nacionales que se rigen por la sección 2 del Capítulo 4 de la Ley de Educación Superior(7). Surge también un criterio implícito, como consecuencia de lo anterior: todas las otras regulaciones que contiene la ley, rigen también para las instituciones aquí comprendidas. A diferencia del régimen anterior, les compete entonces el artículo 48 que regula la creación de instituciones universitarias nacionales, y así se aplicó para la creación de los Institutos Universitarios de Seguridad Marítima (IUSM) y el Instituto Universitario de Gendarmería Nacional (IUGN) concretada en ambos casos por la ley N° 26.286 de 2007(8). Lo mismo sucede con todos los procedimientos que la Ley de Educación Superior establece para la puesta en funcionamiento de universidades nacionales. Rigen, entonces, las pautas y criterios de la Ley de Educación Superior para el régimen de estudios, de profesores, de concursos, de alumnos y los fines institucionales generales, es decir, respecto todas las cuestiones académicas. Más allá de los alcances de la legislación general de aplicación para las universidades estatales del “régimen de universidades nacionales”, y aceptando las restricciones establecidas en el artículo 77, la indicación de que las instituciones contenidas en ese artículo deben organizarse respecto de un régimen propio y la apertura que realiza la propia ley en su artículo 74, “a modelos diferenciados de diseño de organización institucional y de metodología pedagógica” deberán establecerse los criterios constitutivos de este régimen especial. Estos criterios deben establecerse por ley y una alternativa práctica y alineada con el texto del artículo 77, es que estén incluidos en la misma ley de creación de la Universidad de la Defensa. En los dos casos de institutos universitarios creados dentro del régimen de ese artículo de la LES, es decir, después de su sanción, que son el Instituto Universitario de Seguridad Marítima y el Instituto Universitario de Gendarmería Nacional, se adoptó una redacción legal similar a la de las leyes sancionadas para la creación de universidades nacionales autónomas. Pasó inadvertido el hecho de que en estos casos, el régimen de gobierno y las bases organizativas están dadas en la tradición y en la propia LES y por lo tanto su régimen no ofrece mayores dudas. Pero como no existen referencias para las instituciones del régimen del artículo 77, la ausencia de criterios específicos termina generando confusiones como, por ejemplo, que estos institutos espejen sus órganos de gobierno en los de las universidades nacionales, estableciendo cuerpos colegiados que no pueden funcionar democráticamente (es decir, que no lo pueden ser realmente) porque sus integrantes, que deberían ser pares, están sujetos a culturas disciplinarias militares o policiales, extremadamente jerarquizadas y rígidas, o que se les otorgue facultades claramente autónomas a estos mismo órganos de gobierno, como la de reformar por sí, sus estatutos(9).
No se incurriría en un exceso reglamentarista si se pauta aquello que debe diferenciar a este régimen del de las universidades nacionales, porque lo que la LES indica no alcanza, ya que sólo establece criterios negativos. No tener determinado régimen no es tener uno, no poseer autonomía no define como debe dirigirse entonces una institución de éste tipo. No hay bases suficientes para dictar un estatuto dentro de un régimen que sólo especifica limitaciones. Debe establecerse de manera positiva cómo se constituye lo universitario dentro de un régimen sin completa autonomía, qué libertad académica debe garantizarse, cuál restringirse en orden a las políticas nacionales de la Defensa; debe establecerse qué instancias son las que definen las doctrinas que constituyen políticas de estado y deben estructurar la formación y cuáles, porque son rechazadas por las políticas nacionales de Defensa, deben ser parte del debate intelectual, pero no del adoctrinamiento. El régimen de la Universidad de la Defensa debe establecer criterios que definan la relación normativa de la institución universitaria con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Defensa, de acuerdo a lo requerido por la Ley de Defensa Nacional. Al mismo tiempo es necesario instituir un dispositivo que garantice las condiciones de trabajo académicas exigidas por el carácter universitario de la institución y que no resulten incompatibles con las limitaciones a la autonomía que en su modalidad de gobierno y de formación corresponde al régimen universitario propio de instituciones que dependen del Poder Ejecutivo. Los objetivos de la formación, los perfiles de aquellos que egresen como suboficiales, oficiales, oficiales de estado mayor, técnicos, profesionales y posgraduados, las competencias requeridas, la modalidad y la intensidad de la formación práctica, dependerán de las políticas que el Congreso y el Poder Ejecutivo Nacional establezcan y ejecute el Ministerio de Defensa, más rigurosamente pero con cierta analogía respecto de lo que sucede con aquellas carreras de interés público comprendidas en el régimen de acreditación instituido por el artículo 43° de la Ley de Educación Superior. Pero, aún dentro de esas orientaciones y enmarcado en esos límites, el ejercicio universitario debe procurarse con prácticas que aseguren la mayor calidad y apertura para el desarrollo del conocimiento específico y de la cultura democrática. Uno de los señalamientos recurrentes en la evaluaciones es la cuestión del aislamiento institucional de la formación militar respecto del sistema universitario, la tendencia a producir variantes “militares” a disciplinas no específicas y a las prácticas que realizan las universidades en contextos más adecuados, con preservación de autonomía en el desarrollo del conocimiento y de la democracia en las relaciones entre docentes y estudiantes (Pérez Rasetti 2009). Una universidad de la defensa debería mantener una articulación institucionalizada con otras universidades nacionales, de manera que parte de la formación se realice en ellas, evitando que se pretenda desarrollar en un ámbito de condiciones particulares, aquello que no las requiere y que mejor ha decidido el Estado y la tradición universitaria argentina, que se realice en el marco de instituciones autónomas y auto gobernadas. La articulación debería también implicar una participación del Sistema Universitario Nacional junto al Poder Ejecutivo, en la gestión de la universidad para que, mientras esta asegura el cumplimiento de los fines de la defensa, el otro garantice las condiciones de libertad del conocimiento en los temas y las cuestiones académicas que no deben estar alcanzadas por las regulaciones insoslayables del perfil profesional.
La organización de la universidad debería asegurar, también, una articulación hacia el interior de las propias disciplinas militares. Así como existen especificidades propias del desempeño profesional en cada una de las tres armas, y al interior de cada una de ellas para las distintas especialidades, muchas otras cuestiones son comunes aunque se insista en diferenciarlas por mera tradición o capricho, y deberían tratarse como tales y fortalecerse sumando experiencias y esfuerzos. Determinar espacios de formación común (como las referidas al sustento teórico de las disciplinas militares, derechos humanos, ética, liderazgo, la conducción, la administración y las disciplinas técnicas y la formación de técnicos, por ejemplo) asumiendo plenamente la dirección acertada que significó la creación de los Cursos Conjuntos, no sólo aportaría en razón del enriquecimiento que provocará la convergencia de las tradiciones de cada Fuerza, sino que consolidaría un espacio de formación conjunta que hoy está ausente hasta avanzada la carrera profesional de los oficiales y casi no existe en el caso de los suboficiales(10).
Finalmente corresponde aquí analizar la razonabilidad de otorgar a esta nueva institución el carácter y la denominación de universidad. El propio artículo 77 lo admite ya que al categorizar a las instituciones preexistentes de este régimen como institutos universitarios, por un lado la adjudicó un carácter y denominación, atento a la especificidad de actividad académica, circunscripta en cada caso a una sola Fuerza, pero por otro estableció sin dudas la condición universitaria de estas instituciones y, por lo tanto, su equivalencia con la universidades. La Ley 24.521 establece que la única diferencia entre los institutos universitarios y las universidades es que estas “deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines, orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes” mientras que los institutos universitarios “circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria”. Es decir, a ambos tipos institucionales les corresponden las mismas funciones sustantivas y la misma misión genérica. Por tanto ya el sólo hecho de reunir en una sola institución las actividades de tres institutos universitarios supone una ampliación suficiente del campo disciplinario. Un análisis más pormenorizado mostraría rápidamente y de manera muy evidente, que tanto la formación de militares de las tres armas, como la de civiles para la defensa implican la convergencia de una cantidad de disciplinas y especialidades tecnológicas y de ingeniería, la navegación, las ciencias de la salud y las áreas de las ciencias sociales que se abocan al estudio de las políticas de defensa, del pensamiento estratégico, el planeamiento, la administración y la logística. También se constata el requisito de la multiplicidad de unidades académicas de grado y posgrado, aún cuando la nueva organización universitaria se proponga para conformar una estructura más homogénea y simplificada que las actuales.
Se ha planteado también la cuestión de la autonomía como un impedimento para la constitución de una universidad de la Defensa. Frederic y Soprano (2012) citan un trabajo mío (Pérez Rasetti 2009) y empiezan diciendo que “extremando la idea planteada por este autor”, refiriéndose a mí, para concluir que la heteronomía necesaria a estas instituciones (los Institutos Universitarios de las FFAA) “inviabilizarían su estatuto como universidad, en tanto esta última está definida como un ámbito de producción de conocimientos científicos y de enseñanza con autonomía respecto de la intervención heterónoma del Estado, la sociedad y el mercado” (Frederic y Soprano 2012: 183). Como ellos mismos honestamente plantearon, se exceden en la interpretación. Mi texto sólo discurre acerca de cómo realizar, en la necesaria heteronomía de estas instituciones, la función de desarrollo del conocimiento que, por lo menos desde Kant a esta parte, exige autonomía(11). Pero no discuto la posibilidad de existencia de una universidad sin autonomía institucional como la que la Constitución Nacional consagra para las universidades nacionales o sin total autonomía académica para la definición de planes de estudios e incluso de contenidos, como sucede en el ancho mundo con las profesiones reguladas e incluso con muchas otras, y en cierta medida también en nuestro país con las carreras incluidas en el régimen del artículo 43° de la Ley de Educación Superior. No sólo creo que eso es posible, y que existen y existieron siempre en el mundo universidades sin autonomía institucional o sujetas a la influencia, injerencia o determinación de actores externos en sus decisiones de gobierno (Kehm 2012), sino que además, eso es justamente lo que ocurre en nuestro marco jurídico con los institutos universitarios de las FFAA y de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. La Constitución Nacional consagra la autonomía exclusivamente de las universidades nacionales, como expresamente lo dice el artículo 19, y está refiriéndose a las instituciones del régimen de universidades nacionales y no a las instituciones estatales en general, ni tampoco a las privadas. El artículo 77 de la Ley de Educación Superior 24.521 completa la normativa de éste régimen y su vigencia no ha sido cuestionada. Una universidad de la Defensa, dependiente del Ministerio de Defensa y no de las instituciones castrenses, sujeta a las normas universitarias vigentes, pero sin autonomía institucional y con formas de gobierno diferentes de las colegiaciones con participación de los claustros que caracterizan al régimen de universidades nacionales(12) es perfectamente posible tanto en la tradición universitaria internacional como en el marco legal vigente de nuestro país. Esta institución puede y debe tener autarquía que la ley 24.521 no le impide como lo hacía la 17.778 y esto resultará absolutamente necesario para que la institución pueda desarrollarse de acuerdo a criterios organizativos académicos y a criterios pedagógicos de nivel superior que orienten las reglamentaciones de carrera académica, de concursos, de investigación, de gestión curricular, de régimen de alumnos, entre otras.
Concluyendo, brevemente. La cuestión institucional de la formación militar, en tanto problema de política pública, consiste en tres aspectos: -Si los militares, en cada Fuerza, con carácter excepcional a las demás profesiones, seguirán gestionando de manera bastante autónoma la formación de sus cuadros, -si la formación de los militares se incorporará definitivamente al sistema educativo, como ha sucedido en la modernidad con todas las demás profesiones, y
-si las instituciones de formación militar serán instituciones castrenses que otorgan títulos universitarios o instituciones universitarias que forman militares.
Finalmente, la creación de una universidad de la Defensa en los términos que hemos ido desglosando, resolvería positivamente estas tres cuestiones e incluso algunas más a las que también nos hemos referido.
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(1) Conviene aclarar aquí que, si bien en la actualidad los Institutos Universitarios contienen a todos las instancias de formación militar, en algunos casos tanto para carreras cortas (tecnicaturas) o para estudios secundarios en algunos liceos, las autoridades militares de la Armada y de la Fuerza Aérea eligieron, en ocasiones, la tramitación del reconocimiento de los títulos fuera del ámbito universitario que les era natural.
(2) Estrictamente hablando, los estándares son establecidos por el Consejo de Universidades, de acuerdo a la Ley de Educación Superior, y aplicados por la CONEAU. (VOLVER)
(3) El CEFFAA es un organismo que coordina la Escuela Superior de Guerra Conjunta y el Instituto de Inteligencia Militar (dependientes del Estado Mayor Conjunto), las Escuelas Superiores de Guerra, de Guerra Aérea y de Guerra Naval, dependiente cada una de ellas de la respectiva Fuerza. (VOLVER)
(4) http://www.fuerzas-armadas.mil.ar/CursosConjuntos.aspx (VOLVER)
(5) En EEUU en el año 2009 el 56% de los generales del Ejercito provenían de este sistema de formación (ROTC) mientras que la Academia Militar correspondía el 39% (Fuente: Grupo Mílitar, Embajada de EEUU, 2012). (VOLVER)
(6) Esa ha sido la interpretación tanto académica (ver Albornoz, Mario (1998) como de la gestión del Ministerio de Educación de la Nación, al considerar que alcanza con una resolución ministerial para cambiar la categorización de instituto a universidad, en el caso de instituciones privadas (en las instituciones nacionales se requiere una ley, porque una ley las creó con su nombre de instituto, como en el caso del Instituto Universitario Nacional del Arte, cuya cambio a universidad se está debatiendo en Congreso). Esto implica que no se trata de otra institución, sino debería recurrirse al trámite de autorización de una universidad nueva, con intervención de la CONEAU y posterior decreto del Poder Ejecutivo; sigo refiriéndome a las instituciones privadas. (VOLVER)
(7) Se pueden diferenciar entonces dos regímenes dentro del conjunto de instituciones universitarias nacionales (es decir, pertenecientes al Estado Nacional), ya fueran institutos universitarios o universidades, el régimen de universidades nacionales y el régimen de las instituciones inscriptas en el artículo 77 de la LES, que no les asigna una denominación específica.
(8) En diciembre 2001 la CONEAU rechazó una presentación que no había contemplado el proceso de creación por ley para el Instituto Universitario de Seguridad Marítima.
(9) La peculiaridad de la normativa sobre evaluación institucional, que exalta la autonomía al punto de que la calidad institucional no tiene más referencia que los objetivos que la propia institución evaluada se ha propuesto (Pérez Rasetti 2013) hizo que su aplicación a los Institutos de las Fuerzas Armadas, legalmente privados de autonomía, al menos en cuanto a su gobierno, terminara en muchos casos en que los evaluadores (y finalmente la propia CONEAU) confiaran la solución de los problemas a quienes resultan parte e incluso origen de esos problemas. En lo que parece una confusión similar, las autoridades educativas, al momento de revisar los Estatutos de estas instituciones, no advirtieron o, al menos, no consideraron necesario corregir, la inconsistencia que resultaba de remedar las formas de gobierno del régimen de universidades nacionales en instituciones que se organizan según criterios de mando y obediencia absolutamente incompatibles con los modos de gobierno colegiado que caracteriza, desde la Reforma del 1918 y con sus historias, derivas y variantes, a las instituciones del régimen de universidades nacionales. Curiosamente, el Ministerio de Educación aprobó pacíficamente estatutos que otorgan la facultad de dictar a futuro esa misma norma, o de modificarla, que es lo mismo, a órganos de gobierno integrados por varios miembros que participan de la lógica funcional de un “estado mayor” y no de la de un cuerpo colegiado. Esto es, hay un oficial de mayor rango que preside y los demás integrantes le deben obediencia militar y pueden, en todo caso y con previa autorización del jefe, realizar un asesoramiento en ningún modo vinculante. No existe (y no debe existir) aquí ningún tipo de legitimidad representativa o estamentaria, y la que sí se verifica, es sólo la que surge de la autoridad política que produce las designaciones y los ascensos. La autoridad está, entonces, en el nivel político del Poder Ejecutivo, y no en el interior de la Institución Universitaria como pretenden los estatutos vigentes. Se trata de un simulacro de Cuerpo Colegiado universitario, una parodia voluntariosa pero inapropiada para ser depositaria de la autonomía universitaria que consagra la Constitución Nacional y la Ley de Educación Superior reglamenta y que en ninguno de los dos casos se refiere a este tipo de instituciones. Parece evidente, aunque en la práctica no lo ha sido tanto, que estas prácticas ignoran el artículo 77 de la Ley de Educación Superior. (VOLVER)
(10) Las limitaciones de nuestras Fuerzas Armadas para la acción conjunta fue una de las que más afectaron su accionar en el conflicto de Malvinas, según el Informe Rattenbach. [http://www.casarosada.gov.ar/component/content/article/108-gobierno-informa/25773-informe-rattenbach]
(11) Yo nunca habría afirmado que existe hoy en nuestro país total autonomía de las universidades nacionales; si en cuanto al Estado, aunque este promueve sus políticas y trata de influir en las instituciones, lo que creo que es su obligación, pero en cuanto a otros aspectos de influencia heteronómica, me remito al agudo artículo de Rinesi y Soprano (2007). (VOLVER)
(12) La voluntad expresada por algunos sectores universitarios de que una universidad de la defensa, para ser plenamente tal, debería contemplar la participación de representantes de estudiantes y docentes es innecesaria e inviable. Innecesaria porque una participación de este tipo en el gobierno universitario no constituye una condición para la existencia de una institución universitaria; de hecho, sin hablar del diverso panorama mundial, incluso en nuestro país, muchas universidades privadas están lejos de alcanzar este supuesto estándar. Inviable por algo que ya hemos señalado, la condición militar de los estudiantes, de muchos docentes y, aún en la universidad de la defensa, de algunos de sus directivos. Si, esforzándonos para lograr un participación aunque sea de tipo simbólica, pensáramos en incluir a los docentes y estudiantes civiles en espacios de conducción, estaríamos poniendo decisiones estratégicas del estado en manos de sectores minoritarios dentro de la institución y en absoluto representativos de la sociedad. Sí podría pensarse en estos niveles de participación si se limitan a unidades académicas o áreas de formación exclusivamente dedicadas a civiles, como la formación para marinos de ultramar, para marinos fluviales y para pesqueros que hoy existen en el ámbito del Instituto Universitario Naval. (VOLVER)
Recibido el: 26-05-2014 ; Aprobado el: 02-06-2014
URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_18/v6n3a2.htm

References: artículo 16
 artículo 77
 resolución 
 artículo 77
 artículo 48
 artículo 77
 artículo 74
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 43
 artículo 77
 artículo 43
 artículo 19
 artículo 77
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 artículo 77
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