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⭐Derechos de la niñez y la adolescencia en la gestión de riesgo de desastres Documento de posicionamiento político
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Nieves Peralta Alcaraz
1 CD/doc. 09/11 Derechos de la niñez y la adolescencia en la gestión de riesgo de desastres Documento de posicionamiento político Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes Octubre 20112 CONTENIDO 1) INTRODUCCIÓN Antecedentes La pertinencia de un documento de posicionamiento político Caracterización del fenómeno Datos de la región 2) MARCO DE ACTUACIÓN Marco de Acción de Hyogo para Carta Democrática Interamericana Convención sobre los Derechos del Niño Resoluciones OEA Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales Departamento de Desarrollo Sostenible OEA Red Interamericana de Mitigación de Desastres Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres 3) MARCO CONCEPTUAL Enfoques históricos sobre los desastres Vulnerabilidad/Riesgo/Impacto Gestión del riesgo de desastres 4) NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES FRENTE AL RIESGO Y LA EMERGENCIA Impacto de los desastres en niños, niñas y adolescentes Implementación de acciones La participación de niños, niñas y adolescentes en la gestión del riesgo de desastre Desafíos para los Entes Rectores Co responsabilidad Diversidad cultural Género Articulación y cooperación 5) CONSIDERACIONES FINALES 13 1) INTRODUCCIÓN El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes, IIN, es un organismo especializado de la Organización de los Estados Americanos que trabaja en el tema de niñez y adolescencia en conjunto con los Estados Miembros desde 1927, impulsando de manera permanente el compromiso por los derechos y el bienestar de la niñez y adolescencia. Se ha posicionado como un referente hemisférico y un articulador del Sistema Interamericano para facilitar los procesos de concertación y coordinación de los principales esfuerzos regionales en el tema. Más que cualquier otra región del mundo, las naciones de nuestro hemisferio tienen la oportunidad de gozar de una increíble diversidad que pone de manifiesto su composición multicultural, multilingüe, multirracial y de diversidad religiosa. Consciente de dicha diversidad, el IIN, sin desatender las particularidades y realidades nacionales, orienta sus esfuerzos hacia la consolidación de estrategias regionales y subregionales que fortalezcan los procesos de integración, intercambio y generación de experiencias de aprendizaje para la garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN). La realidad de nuestra región y de nuestros propios espacios locales obliga a quienes trabajamos en este cometido a mirar críticamente nuestro quehacer, a replantear nuestros enfoques, a adecuarnos a los cambios, a enfrentar los desafíos, a ser creativos en el proceso y a aprender permanentemente de los demás, con el fin de lograr mejores condiciones de vida para los niños, niñas y adolescentes de las Américas. La finalidad primordial del IIN, expresada en su estatuto 1, es la de cooperar con los gobiernos de los estados miembros para la promoción del desarrollo de actividades e instrumentos técnicos que contribuyan a la protección integral del niño, niña y adolescente, y al mejoramiento de la calidad de vida de ellos y de sus familias. Un tema que ha ido adquiriendo singular relieve en los últimos años es la situación de la protección y garantía de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes expuestos a situaciones de desastres y emergencias, por las consecuencias e impactos que ha tenido en este grupo de la población. En este marco, los Estados, a través de sus representantes ante el Consejo Directivo del IIN, han manifestado su preocupación al respecto, enfatizando de manera especial que las estrategias nacionales para el abordaje de estas situaciones carecen de orientaciones que coloquen a la niñez y adolescencia como un grupo especialmente vulnerable y que por ello, requieren de 1 Aprobado por el Consejo Directivo del IIN durante su 79ª Reunión Ordinaria, celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2004 en México, D.F. -CD/RES. 06 (79-04) 24 una atención prioritaria y especializada. Por esta razón será una de las líneas centrales de acción del IIN para el período de gestión En este contexto, y en seguimiento a los acuerdos establecidos con los Estados, este documento representa el punto de partida para el tratamiento de esta temática, es la construcción de un documento de posicionamiento político como una herramienta de soporte que facilite la colocación de la temática en la agenda nacional y regional. Antecedentes En la octogésima quinta Reunión Ordinaria del Consejo Directivo, celebrada en el año 2010 en Panamá, se conformó un Grupo de Trabajo para apoyar a la Dirección General del Instituto en la construcción del Plan de Acción Institucional A partir de las tres reuniones que sostuvo el Grupo de Trabajo se priorizaron tres temáticas para el período: Derechos de la niñez y adolescencia en la gestión de riesgos y desastres, Primera Infancia y Justicia Penal Adolescente. Como resultado de la priorización establecida por los Estados, se realizó un taller regional para tratar específicamente el tema desastres y emergencias, que tuvo lugar en Bogotá, Colombia (mayo, 2011) en el cual participaron representantes y técnicos de 18 Estados Miembros (Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Saint Kitts and Nevis, Santa Lucia y Uruguay), así como el especialista principal de la Sección de Gestión de Riesgo y Adaptación al Cambio Climático (RIESGO-MACC) del Departamento de Desarrollo Sostenible de la Secretaría General de la OEA y representantes de las Agencias: Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Plan Internacional, Save the Children y UNICEF. Se intercambió información y experiencias entre los Estados, se establecieron acuerdos de trabajo y perspectivas político-técnicas para el abordaje del tema de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes en el contexto de la gestión de riesgo de desastres, con particular atención a la respuesta a emergencias complejas. Los Estados acordaron las acciones prioritarias a impulsar en el marco del Plan de Acción del IIN y compartieron sus fortalezas y debilidades para el tratamiento de esta temática, enfatizando la importancia de impulsar canales de coordinación y articulación interinstitucional e intersectorial para fortalecer la protección integral de niños, niñas y adolescentes en las estrategias de gestión del riesgo de desastres. Alrededor del 47% de la población total de América Latina y El Caribe es menor de 18 años. En la región, de acuerdo a un estudio realizado por la CEPAL y UNICEF 3, en 2007 el 17,9% de los niños menores de 18 años se encontraba en situación de pobreza extrema, llegando en total a algo más de 32 millones de niños en los 18 países relevados. 2 A través de la Resolución CD/RES. 07 (85-R/10) 3 CEPAL y UNICEF - Pobreza infantil en América Latina y el Caribe. Diciembre5 Estos niños se veían gravemente afectados por una o más privaciones extremas, en cuanto a precariedad de la vivienda, falta de acceso al agua potable o a sistemas de saneamiento, desnutrición global o crónica grave (o ambas), falta de acceso a los sistemas educativos (niños que nunca han ido a la escuela) o a sistemas de comunicación e información (incluyendo falta de electricidad en la vivienda) 4. Sin embargo, las cifras muestran que la heterogeneidad de realidades infantiles difiere mucho de un país a otro de la región, pero también difiere al interior del territorio nacional, habiendo diferencias importantes de realidades a nivel urbano y rural: en las zonas rurales, tres de cada cuatro niños viven en pobreza, mientras que en las zonas urbanas solo uno de cada tres está en esta situación 5. No obstante lo anterior, es preciso reconocer la heterogeneidad de situaciones de pobreza infantil en los distintos países, así como capacidades diferentes para financiar e implementar políticas públicas de gran cobertura a favor de la niñez y adolescencia. Desde un enfoque de Derechos, el ciclo de riesgo de desastres expresa el lado negativo del desarrollo de una sociedad que no ha consolidado una institucionalidad democrática, incluyente y respetuosa de los Derechos Humanos de todos los miembros de la sociedad, especialmente de la niñez y adolescencia. La ausencia de ciertas condiciones democráticas e institucionales pueden contribuir a elevar los riesgos de desastres, tales como la carencia de una gobernabilidad democrática, la falta de desarrollo de Ciudades para Niñas y Niños, la ausencia de Sistemas Locales de Derechos, la debilidad de los Sistemas de Protección Social Universal que en situación de desastre abandonan a niñas, niños y adolescentes al Sistema de Protección Especial; asimismo, el deterioro de los Derechos Civiles, como el derecho a la vida y a la seguridad de la persona, también derivan en afectación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las niñas, niños y adolescentes. Por lo anteriormente mencionado, es menester destacar la relevancia que adquieren la los instrumentos institucionales de la doctrina de los Derechos Humanos en el sentido de garantizar relaciones que promuevan el desarrollo de la ciudadanía de las niñas, niños y adolescentes Las causas sociales que influyen en que una amenaza de origen natural se transforme en riesgo agudizan la vulnerabilidad intrínseca de niños, niñas y adolescentes que viven en situaciones de pobreza y pobreza extrema. La pobreza entonces se vuelve tanto una causa como una consecuencia que incide en el nivel del riesgo. Para los niños, niñas y adolescentes esto afecta directamente en su vulnerabilidad y las condiciones básicas para el ejercicio de sus derechos. Los gobiernos no pueden influir en la intensidad de las sequías, terremotos, tsunamis y ciclones tropicales, salvo en el caso de las amenazas meteorológicas mediante la acción internacional para mitigar el cambio climático. Del mismo modo, la exposición de personas y bienes está determinada en gran parte por la ubicación de las inversiones 4 Ibíd. 5 Ibíd. 46 históricas en infraestructura y el desarrollo urbano y económico, así como por el apego social y cultural al lugar o por limitaciones geográficas como sucede en pequeñas islas. Si no es posible reducir la intensidad de las amenazas y la exposición, las principales oportunidades para disminuir el riesgo estarán en reducir la vulnerabilidad. 6 La gestión integral del riesgo a favor de la niñez y la adolescencia debe estar explícitamente incluida en los procesos de planificación e inversión pública, asumiendo que cada entidad gubernamental debe tener la responsabilidad de reducir y evitar que se generen nuevos riesgos en su contra. La vulnerabilidad específica que afecta a niños, niñas y adolescentes y las oportunidades que tienen los entes responsables de velar por sus derechos y bienestar en la región para reducirlas son dos puntos clave que dan inicio al abordaje de la temática de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en la gestión del riesgo de desastres. La pertinencia de un documento de posicionamiento político En el Taller Regional - Tercera Reunión del Grupo de Trabajo mencionado anteriormente, se subrayó la importancia de contar con instrumentos concretos de actuación referidos a niños, niñas y adolescentes. Finalmente, dentro de las estrategias que se discutieron para la concreción de estos planteamientos se acordó 3 el diseño de un documento de carácter político que fundamente la relevancia de desarrollar líneas de acción prioritarias hacia niños, niñas y adolescentes en la gestión del riesgo, y brindar un soporte que pueda contribuir a la colocación de la temática en las agendas nacionales y a nivel regional. Se espera que con este documento, los Representantes que integran el Consejo Directivo del IIN puedan movilizar el interés de otros actores e instituciones y dar cuenta de una posición colectiva, sólida y afianzada sobre el tema. En él, se desarrollan los principales elementos que componen la problemática cuyo fin es el de precisar y dar un marco para la comprensión global del asunto. Asimismo se explicitan recomendaciones de carácter político y técnico que permiten afianzar las capacidades de los Entes Rectores de Niñez y Adolescencia de cada Estado, para la colocación del tema en las áreas de incidencia que correspondan. Los contenidos expresados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Carta Democrática Interamericana 7, la Convención sobre los Derechos del Niño y el enfoque de derechos son el soporte conceptual, filosófico y político donde se basa y afirma la actividad general del IIN. De forma particular se convierten también en un referente permanente para el abordaje de las cuestiones planteadas a continuación y en el desarrollo global de las intervenciones y acciones para el posicionamiento de la 6 GAR 2011: revelar el riesgo, replantear el desarrollo. Naciones Unidas, Carta Democrática Interamericana suscrita por la Asamblea General el 11 de septiembre de 2001, Lima, Perú. 57 promoción y atención prioritaria de los derechos de los niños, las niñas y adolescentes de la región frente al riesgo de desastres y emergencias y emergencias complejas 8. El desafío implica iniciar un camino nuevo pero no desconocido, ya que será el enfoque de derechos aplicado a la niñez y la adolescencia la perspectiva política y metodológica desde donde se construirá el trabajo. Caracterización de los desastres El incremento tanto en la frecuencia como en la intensidad de los fenómenos naturales extremos, sumado a las condiciones deficitarias y las desigualdades sociales presentes en gran parte de la región que afectan de manera importante a la niñez y adolescencia, dificultan las respuestas para afrontar las consecuencias de estos desastres, lo que reafirma la urgencia de abordar de manera integral las políticas de gestión de riego de desastre, con énfasis en los grupos vulnerables. Los registros estadísticos mundiales y regionales dan cuenta del incremento de los desastres en los últimos años., El Departamento de Desarrollo Sostenible de la OEA a través de su sección de Manejo de Riesgos y Adaptación al Cambio Climático establece - a través de un estudio comparativo elaborado a partir de los datos proporcionados por el Centre for Research of Epidemiology of Disasters de la Universidad Católica de Louvain, Bélgica- que entre la década y del la siguiente valoración: mientras que en la primera el número de desastres registrados ascendía a 700, en la siguiente década superaba los 900, un 30% más. En términos de personas afectadas, su número se duplicó entre 2000 y 2010 en relación a la década anterior: 81 millones de personas frente a 38 millones según el informe citado. Para el caso particular del continente americano solo en la pasada década murieron más de personas a causa de desastres. En términos económicos, la suma por daños materiales asciende a 440 billones de dólares provocados por los más de 600 desastres registrados en este período 9. Cabe destacar el lamentable fenómeno ocurrido en Haití por causa del terremoto donde se registraron cerca de personas fallecidas (representando el 85% de los muertos en la década y por otro lado, casi un tercio del total de las pérdidas económicas en la década en la región fue identificado en un solo fenómeno: el Huracán Katrina en EEUU y Golfo de México (correlativo también a los activos existentes en el área afectada). 8 En la literatura y el pensamiento más actual sobre gestión de riesgo, se habla de emergencias complejas, entendiendo que pueden darse emergencias para las cuales se tiene la capacidad para responder y manejarlas, mientras que las Emergencias complejas se refieren a aquellas que superan la capacidad del sistema. 9 Datos extraídos de La década en las Américas marcada por los desastres: una mirada en retrospectiva, Departamento de Desarrollo Sostenible, OEA, 68 Total de muertes según tipo de desastre 1 Terremotos 225,172 2 Tormentas 10,227 3 Inundaciones 8,556 4 Temperaturas extremas 1,765 5 Movimientos de masas 1,113 Datos extraídos de The Decade in the Americas marked by disasters: a look in retrospective, Riesgo- MACC/DDS OEA, 2011 Respecto a la niñez, se calcula en 66 los millones los niños y niñas afectados en el mundo por desastres intensivos 10 y extensivos 11 anualmente, según el último Informe de evaluación global sobre la reducción de riesgo de desastres: revelar el riesgo, replantear el desarrollo 12 Antes de seguir adelante, nos parece importante consignar lo que entenderemos por desastre. La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) propone definir un desastre como: Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos. 13 Se enfatiza también el hecho que un desastre es un fenómeno complejo, ya que su ocurrencia y posibles impactos están signados por el grado de exposición a una amenaza de origen natural (para el caso que estamos tratando), las condiciones de vulnerabilidad existentes en la comunidad y/o Estado combinado con las capacidades o medidas insuficientes para reducir o afrontar el impacto negativo sobre ese territorio. Cabe señalar que el origen de las amenazas puede ser diverso: geológico, meteorológico, hidrológico, biológico y también están los de carácter antrópico. Estos últimos pueden tener origen tecnológico, pero también atribuibles directamente a la acción humana como son las guerras y la violencia social por lo cual revisten de una complejidad y características distintas. Las afectaciones que los desastres pueden tener para una comunidad o sociedad son de diversa índole: pérdidas humanas, materiales, de infraestructura, de medios de 10 Riesgo extensivo: El riesgo extensivo es primordialmente una característica de las zonas rurales y los márgenes urbanos en los que las comunidades están expuestas y son vulnerables a inundaciones, aludes, tormentas o sequías recurrentes y localizadas. Por lo general, el riesgo extensivo se relaciona con la pobreza, la urbanización y la degradación ambiental. Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, EIRD ONU, Riesgo intensivo: El riesgo intensivo es primordialmente una característica de las grandes ciudades o de zonas densamente pobladas que no sólo están expuestas a amenazas intensas, tales como fuertes terremotos, volcanes activos, inundaciones, tsunamis o grandes tormentas, sino que también presentan grandes niveles de vulnerabilidad frente a estas amenazas. Ibíd. 12 Naciones Unidas, Ibíd. 79 producción, en el desarrollo general del Estado y de las personas en particular sufriendo una alteración parcial o total de sus medios de vida y costumbres. Los riesgos frente a los desastres se presentan con mayor incidencia en las comunidades y territorios que viven en situación de pobreza, ya que generalmente se ven desprovistos de condiciones básicas fundamentales para la vida y que frente a los efectos de los desastres tiende a agudizarse. Incluso, el impacto provoca la vulneración de los derechos de las personas no solo durante el evento sino posteriormente, ya que se comprometen las posibilidades y capacidades para su superación por el incremento de la fragilidad de las condiciones previas y el impacto propio del fenómeno. La superación de los efectos sociales y económicos generados por los desastres se complejiza en función de los niveles de pobreza, vulnerabilidad y desigualdad social que afrontan la mayoría de los países de la región. Estas condiciones de vulnerabilidad frecuentemente se intensifican por un ordenamiento territorial que no integra consideraciones de impacto ambiental o de riesgo, incrementado por una mala gestión ambiental y la carencia de mecanismos de regulación que puedan prevenir e impedir la instalación de comunidades en áreas altamente expuestas a peligros naturales. El deterioro de las condiciones sociales y económicas ha provocado el incremento de los flujos migratorios hacia los centros urbanos. Las ciudades se han vuelto la respuesta a la búsqueda de recursos y medios de vida pero con frecuencia carecen de políticas públicas de ordenamiento territorial que contemplen el análisis del riesgo y peligros latentes. Estos movimientos y concentración no planificada de población dan como resultado una dinámica donde las personas se instalan en territorios desconociendo los peligros a los que están expuestos, incrementando el nivel de vulnerabilidad por la falta de preparación. A su vez, en el medio rural, el deterioro ambiental ha influido en la productividad de los recursos naturales. La alteración e incremento de los fenómenos extremos principalmente los meteorológicos- han significado un creciente detrimento en la calidad de vida para las poblaciones cuyo sustento son la actividad agrícola o ganadera. Repercutiendo ampliamente en el acceso a derechos y la satisfacción de las necesidades básicas. Por otra parte, los desplazamientos humanos producto de los efectos de los desastres también transcienden fronteras, toda vez que un mismo fenómeno puede tener impactos distintos sobre distintos sistemas (Estado, municipio, comunidad, etc.). En un hemisferio con procesos de integración regional que cada vez más fuertes, generan inter-dependencias económicas entre los Estados (además de las que existen entre sistemas dentro de un mismo estado), aún cuando el fenómeno sólo resulte en desastre en uno de los estados, el impacto puede trascender a otro. Ejemplo, abastecimientos minerales, combustibles (ej. Katrina), terremoto de Haití y todo el dispositivo generado por República Dominicana en su ayuda. La magnitud de estos fenómenos y los peligros representan una amenaza para el desarrollo humano y de la región en su conjunto. Se vuelve ineludible y urgente la actuación sobre esta problemática a nivel de los Estados, los organismos internacionales y la Sociedad Civil de manera coordinada. 810 Se debe reconocer la importancia también de garantizar mecanismos efectivos y eficientes para el despliegue de la ayuda humanitaria. Esto requiere de un máximo esfuerzo de los Estados principalmente en términos de coordinación y articulación para garantizar el acceso de la población afectada a dicha asistencia y que no se tornen en un problema mayor que entorpezca la recuperación. Para el IIN y los representantes de los Entes Rectores de Niñez y Adolescencia constituye un doble desafío; el de incidir en la políticas sobre gestión de riesgo de desastre, con particular atención a manejo de desastre y emergencia complejas, por un lado y, por el otro, incorporar en su propia institucionalidad la gestión del riesgo de desastres como una perspectiva transversal a los programas y acciones existentes de promoción y protección de los derechos de la niñez y la adolescencia. En general, se observa que en nuestra región la institucionalidad responsable de coordinar las acciones gubernamentales en cada Estado para la atención de la población afectada prácticamente no visibiliza a la niñez y adolescencia como un grupo que requiere acciones específicas y especializadas. Efectivamente algunos Estados tienen avance en esta materia que constituirá un aporte importante para los demás Estados. En aquellos Estados que no tienen una estrategia claramente definida para el abordaje de manera específica hacia los niños, niñas y adolescentes, es necesario contemplar este aspecto para desarrollar estrategias integrales tendientes al cumplimiento de sus derechos, garantizar su bienestar y favorecer la resiliencia de niños, niñas y adolescentes frente a los desastres. Las acciones específicas y especializadas en ellos permiten tener una mirada más completa para la definición e implementación de estrategias conducentes a superar las consecuencias que estas situaciones tienen en el grupo familiar, permitiendo de mejor forma superar los efectos generados por el desastre. 911 2) MARCO DE ACTUACIÓN Los desastres afectan cada año a miles de personas, cobrándose gran número de vidas, causando lesiones y provocando pérdidas económicas y sociales significativas. Para hacer frente a este hecho, los organismos internacionales y regionales en conjunto con los Estados han establecido acuerdos y marcos de actuación que les permita ser más eficientes y oportunos en el enfrentamiento de las situaciones de desastres. En este proceso, se ha generado una transición de un enfoque basado en la respuesta a los desastres hacia un mayor énfasis en la reducción del riesgo de que tales desastres se produzcan lo que culminó en la aprobación en 1994 de la Estrategia de Yokohama ( ) para un mundo más seguro 14. En esta Estrategia el énfasis se coloca en la gestión del riesgo de desastres y en la necesidad de invertir más y mejor en las fases de prevención y preparación para los casos de desastres, como mecanismos para mitigar sus efectos. Se enfatiza que en la fase preventiva la participación e involucramiento de los distintos actores es fundamental para el funcionamiento de la estrategia que se implemente (comunidad, gobiernos locales, instituciones nacionales). Marco de Acción de Hyogo para Ese enfoque se consolida y se renueva mediante un instrumento vigente, de carácter internacional, que orienta a los Estados en la implementación de políticas dedicadas a la reducción del impacto provocado por desastres: el Marco de Acción de Hyogo para : aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (MAH) el cual fue firmado por 168 Estados en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrada en Kobe, Hyogo (Japón), en enero de 2005, entre los que figuran los Estados Miembros de la OEA. La comunidad internacional reconoció que deben fomentarse a todos los niveles, desde el individual al internacional, una cultura de prevención de los desastres y de resiliencia, así como estrategias conexas previas a los desastres, que consideramos inversiones sólidas 15. El resultado previsto a través de la implementación de las acciones consignadas en este marco de acción se dirige hacia: la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. 16 Este Marco de acción, establece 5 prioridades de acción que deben orientar las estrategias nacionales destinadas al abordaje de la gestión de riesgo: 1. Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación. 2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana. 3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel. 14 Naciones Unidas Protección de las personas en casos de desastres. A/CN.4/590, Diciembre de Idid 16 Marco de Acción de Hyogo, UNISDR,12 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes. 5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel. Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) La CDN, como instrumento normativo internacional de carácter vinculante expresa en su articulado las consideraciones específicas y compromisos de los Estados que la firmaron a favor de la niñez y la adolescencia. Se reafirma la necesidad de protección y cuidados especiales de las niñas, los niños y adolescentes, y expresa, la responsabilidad de los Estados de garantizar su bienestar y seguridad. Se enuncian los principios rectores, los derechos concernientes a la supervivencia y el desarrollo, los derechos vinculados con la protección y también la participación. En este sentido, la Convención es un documento de respaldo importante no solo por su contenido y especificidad sino también en la determinación de las obligaciones y responsabilidades de los Estados a este respecto. De acuerdo con el Artículo 1 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, niño es toda persona menor de 18 años. Es importante señalar también el principio de autonomía progresiva en función de su nivel de desarrollo. En el artículo 5 la mencionada Convención declara que se respetarán las responsabilidades, los derechos y los deberes para impartirles, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la presente Convención. Esta realidad implica un desafío y grado de complejidad mayor a la hora de diseñar políticas públicas, estrategias y programas, ya que es necesario que puedan reconocer y dar cuenta de las facultades y capacidades que poseen niños, niñas y adolescentes según su etapa de desarrollo. Es importante mencionar en este marco, la Observación General Nº 11 (2009) 17 aprobada en su 50º período de sesiones Ginebra, 12 a 30 de enero de La Convención sobre los Derechos del Niño, como tratado de derechos humanos y el Marco de Acción de Hyogo constituyen, articulados entre sí, instrumentos que permiten operacionalizar la perspectiva de la niñez y adolescencia en las estrategias de gestión de riesgo de desastres. En el Sistema Interamericano existen un conjunto de instrumentos que en acuerdo y consenso con los Estados, les otorga un marco de actuación para la definición de estrategias y acciones de carácter nacional y regional para el abordaje de las situaciones de desastres, como los descritos a continuación. Carta Democrática Interamericana Uno de los instrumentos importantes de la acción regional es precisamente la Carta Democrática Interamericana, adoptada unánimemente por los Estados, en una Sesión 17 CRC/C/GC/11-12 de febrero de13 Extraordinaria de la Asamblea General de la OEA en Perú (sept., 2001) (artículo 15): El ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente. Es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones. Resoluciones OEA Asimismo, se cuenta con resoluciones de la Asamblea General y del Consejo Permanente: AG/RES (XL-O/10), que tratan de manera específica esta temática. Los mecanismos existentes sobre prevención, atención de los desastres y asistencia humanitaria entre los estados miembros y CP/RES. 792 (1277/01) Estatuto del Comité Interamericano para la Reducción de los Desastres Naturales. Es de vital importancia la Convención Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre 18 que formaliza y consolida los mecanismos para reforzar las alianzas y cooperación mutua entre los Estados del Sistema Interamericano. Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales Por otro lado, el principal foro de la OEA y el Sistema Interamericano para el análisis de políticas y estrategias relacionadas con la reducción de desastres en el contexto del desarrollo de los Estados miembros es el Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN). Fue creado por la Asamblea General (AG/RES XXIX- O/99) ante la necesidad de fortalecer el papel de la OEA en la reducción de los riesgos de desastres. El CIRDN está presidido por el Secretario General de la OEA e integrado por: el Presidente del Consejo Permanente de la OEA, el Secretario General Adjunto de la OEA, el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Director General de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el Secretario General del Instituto Panamericano de Geografía e Historia, el Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), Director General de la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo (AICD) Director Ejecutivo de FUPAD Presidenta de la CIM Presidente de la JID La meta del CIRDN consiste en proponer políticas y estrategias que guíen las decisiones de los Estados miembros en la reducción de desastres y coordinar las acciones de las agencias que conforman el Sistema Interamericano. 18 Adoptada el 7 de junio de 1991, a través de la Resolución AG/RES (XXI-0/91 1214 Departamento de Desarrollo Sostenible OEA Asimismo la Secretaría General de la OEA, a través de su Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral y su Departamento de Desarrollo Sostenible (OEA / DDS), fue identificado como el principal socio político estratégico o institución regional para coordinar la implementación del Marco de Acción de Hyogo (MAH), y como tal ha tenido un papel de liderazgo con la Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) a través de su Oficina Regional para las Américas al establecer la Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres en la región. El Departamento de Desarrollo Sostenible (OEA/DDS), a través de su Sección de Manejo del Riesgos y Adaptación al Cambio Climático (RIESGO-MACC), apoya las prioridades de los Estados miembros de la OEA para adaptarse y manejar los riesgos asociados a los peligros naturales. El objetivo final es incorporar la Gestión de Riesgos o deconstruir riesgo dentro de las políticas de desarrollo y la planificación en todos los sectores y niveles de gobierno, teniendo en cuenta las cambiantes necesidades prioritarias de los Estados miembros, así como los mandatos de la OEA recibidos de parte de los formuladores de políticas del más alto nivel en las Américas. La Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD) es otro órgano integrado por agencias y organizaciones relevantes involucradas en la reducción de vulnerabilidad y mitigación de desastres, el cual responde a solicitudes de los Estados Miembros de la OEA para incrementar la cooperación práctica y concreta entre los gobiernos, en la medida en que éstos aumentan sus programas destinados a reducir el daño de los desastres naturales en los seres humanos, las economías y el desarrollo. El objetivo de la Red es fortalecer la colaboración práctica entre las entidades de los gobiernos en el área de reducción de riesgo, en particular a través de un intercambio información, conocimiento y aprendizajes. Esto incluye el apoyo a los países para integrar acciones de reducción de riesgo a las actividades económicas y en sectores específicos. La resolución 2314 de la XXXVII Asamblea General, celebrada en Panamá, el 5 de junio de 2007, reconoce a la Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD) como el mecanismo hemisférico permanente para fortalecer la colaboración práctica entre las agencias intergubernamentales en el área de reducción de desastres, particularmente al intercambiar información técnica y mejores prácticas. La RIMD es una propuesta que también apoya las acciones a implementar en el Marco de Acción de Hyogo, en colaboración con la Plataforma Mundial de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, facilitando el intercambio de información y buenas prácticas en la región, y a su vez promoviendo acuerdos de colaboración entre los gobiernos para proceder con la implementación de las Plataformas Nacionales de esa Estrategia. 1315 La OEA, como el principal foro de diálogo entre los gobiernos de las Américas con relación a asuntos concernientes al desarrollo sostenible, se propone utilizar la RIMD como una herramienta de asistencia para los Estados miembros en el avance de la formulación y desarrollo de políticas públicas relacionadas a la gestión del riesgo de desastresestrategia Internacional para la Reducción de Desastres En el ámbito internacional la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) es una iniciativa interagencial de las Naciones Unidas, cuyo mandato es coordinar, promover y fortalecer la reducción de riesgo de desastres a nivel mundial, regional, nacional y local. Está conformada por Estados, organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, agencias de cooperación, cuerpos académicos y de la sociedad civil que trabajan en conjunto en acciones para la reducción del riesgo de desastres. Conforme con el mandato de la Secretaría de la EIRD, la Unidad Regional para las Américas tiene como finalidad apoyar a los actores en toda la región, incluyendo a América del Norte, América Latina y el Caribe, fomentando una cultura de prevención de desastres y contribuyendo a construir naciones y comunidades resilientes ante ellos. Son también de referencia las resoluciones 46/182 y 57/153 tomadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 19 de diciembre de 1991 y 3 de marzo de 2003 respectivamente, relativas al fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia de las Naciones Unidas. Así como también la Declaración de Quebec, emitida en la Tercera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas en Canadá, A nivel regional cabe mencionar a modo de ejemplo el Plan Regional de Reducción de Desastres (PRRD) CEPREDENAC (Centro de Coordinación para la prevención de desastres naturales en América Central) 2006 y la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres PCGIR, aprobada en la XXXV Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del Sistema de la Integración Centroamericana, Panamá, Otras instancias internacionales que contribuyen a la reducción de riesgos de desastres y favorecen la atención oportuna ante las emergencias provocadas por desastres son: Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA). Apoya la movilización y coordinación de una acción humanitaria efectiva bajo principios humanitarios en asocio con actores nacionales e internacionales con el fin de: Aliviar el sufrimiento humano en desastres y emergencias, Abogar por los derechos de las personas necesitadas, Promover planes de contingencia y prevención, y Facilitar soluciones sostenibles y duraderas. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Incluye entre sus funciones fomentar la capacidad para superar la vulnerabilidad, la prevención de crisis y la recuperación. Presta apoyo a las estrategias nacionales de desarrollo que permiten la prevención y recuperación ante los desastres naturales. Red Humanitaria de Información para América Latina y el Caribe (REDHUM) 1416 Surge a partir de un Acuerdo Marco de Cooperación firmado entre OCHA, SICA y CEPREDENAC en Su accionar se sustenta en la creación de puentes entre los principales actores humanitarios u organizaciones que producen información pertinente a agentes humanitarios; así como aquellos que desempeñan un papel en preparación y respuesta a las emergencias que se producen en la región de América Latina y el Caribe. Presenta herramientas de coordinación e información confiable y útil para los tomadores de decisiones en gestión de desastres. Programa Internacional de Leyes, Normas y Principios para la Respuesta a Desastres (IDRL). Inicia en 2001, a solicitud del Consejo de Delegados de la Cruz Roja y Media Luna Roja. El programa IDRL busca abordar cómo los marcos legales a nivel internacional, regional y nacional, pueden enfrentar mejor los retos operativos en las operaciones internacionales de respuesta a desastres realizadas por los Estados, Organizaciones Internacionales, ONG, Fuerzas Militares y Compañías Privadas. Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD) Creada en 1962 por un acuerdo único entre la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el sector privado, la FUPAD es una institución independiente, sin fines de lucro que establece alianzas público-privadas para asistir a las personas menos privilegiadas en América Latina y el Caribe. Después de haber trabajado en cada país de la región, FUPAD se ha unido a grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales (ONG s), los gobiernos nacionales, locales y municipales como del sector privado en el proceso de implementar soluciones adecuadas para el desarrollo sostenible. A través de estas alianzas, buscan programas con impactos programáticos excelentes para crear oportunidades económicas, promover la inversión social, fortalecer a las comunidades y a la sociedad civil y establecer respuestas ante desastres naturales. El Marco de Acción de Hyogo como referente universal para hacer frente a los fenómenos naturales, así como otros instrumentos internacionales dedicados al tema no confieren atención especial para la atención y el cuidado de niños, niñas y adolescentes en estas situaciones. Uno de los aspectos mencionados en los que se puso mayor énfasis por parte de los Estados sobre esta materia, fue el relativo a la necesidad de contar con información especializada e instrumentos de respaldo respecto a la niñez en situaciones de desastre, que posibilite afrontar la problemática de manera certera, prioritaria e integral, desde el ámbito de la prevención y en todo el ciclo de desastres. 3) MARCO CONCEPTUAL Los cambios y avances en los marcos de actuaciones internacionales y regionales han ido acompañados de adecuaciones y precisiones conceptuales que permiten dar cuenta de la complejidad que implica su abordaje desde las políticas públicas y de los desafíos que tienen los Estados afectados por desastres. Estos impactan en distintos ámbitos de la vida nacional (infraestructura vial, producción y distribución de alimentos, acceso a agua potable y luz, acceso a la escuela, viviendas, entre otros), con 1517 consecuencias diferenciadas según los distintos segmentos sociales y en consideración de las condiciones y vulnerabilidades asociadas al género y edad. Enfoques históricos sobre los desastres Los desastres resultantes de fenómenos naturales que afectan de distinta manera los asentamientos humanos son tan viejos como el tiempo, pero la forma en que la sociedad los enfrenta, y el estudio teórico de los mismos, es relativamente reciente 19 : 1) Inicialmente se percibía a los desastres desde un modelo militar donde se concentraban los esfuerzos en la atención una vez ocurrido el fenómeno que producía el desastre, a saber, una intervención que reaccionaba durante la emergencia. 2) Otra perspectiva, identificada como un enfoque médico reconoce factores vinculados a la vulnerabilidad, donde la intervención se orientaba hacia el retorno a la normalidad inmediata luego de ocurrido el desastre. 3) Por otra parte, un tercer abordaje de carácter economicista privilegia la relación costo-beneficio del análisis del riesgo de desastres, concentrándose en los costos monetarios de las pérdidas pero dejando de lado los costos humanos y sociales que los desastres provocan. 4) En la actualidad, desde la perspectiva del desarrollo sostenible 20, debemos entender los desastres como un proceso de carácter cíclico distinguiendo fases sucesivas desde donde analizarlo para intervenir y contrarrestar sus efectos: preparación, prevención, evento, respuesta, recuperación y retorno a la preparación. Si bien se expresan de manera sucesiva, es importante tener en cuenta que estas fases están interrelacionadas e integradas ya que componen la perspectiva del desastre y algunas se incluyen mutuamente, tal como lo muestra el gráfico a continuación. 19 Enfoques teóricos para el análisis histórico de los desastres, Arturo Carrillo Rojas, Clío, 2002, Nueva Época, vol. 1, núm Perspectiva desde la cual se identifica la dimensión ecológica, económica y social en relación para posibilitar el desarrollo de manera equilibrada y sin perjuicio de la actividad de un área por la otra. 1618 El proceso analizado desde esta óptica convierte la gestión de riesgo en un círculo virtuoso, en oposición con los enfoques anteriormente planteados donde la concentración de esfuerzos estaban colocados en la rehabilitación y reconstrucción inmediata, dejando de lado la noción de proceso, y no contemplando las causas y variables que determinan el desastre para integrar la prevención y preparación en el ciclo, así como estrategias de mitigación y prevención en la propia recuperación y vuelta a la preparación. Vulnerabilidad / Riesgo / Impacto En la nueva concepción de la gestión de riesgo, se hace énfasis en que los desastres no son naturales y no los provocan los fenómenos naturales. El desencadenamiento del desastre es complejo en relación a la multiplicidad de factores que lo provocan. Según la publicación de la EIRD Terminología sobre la Reducción de Desastres 21 en la actualidad entendemos un desastre como el resultado de la combinación de: 1) la exposición a una amenaza 2) las condiciones de vulnerabilidad presentes 3) capacidades o medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas En este sentido se puede agregar que las consecuencias e impacto de los desastres también están estrechamente relacionadas con la degradación ambiental. El deterioro del medio ambiente puede alterar la forma y frecuencia de ocurrencia de las amenazas naturales y aumentar así el grado de vulnerabilidad de las comunidades. También es necesario señalar que el aumento y profundización de la pobreza junto a los niveles de desigualdad social existente son también factores que revisten una importante incidencia en el aumento de las vulnerabilidades. 21 Íbid. 1719 Ciclo de gestión del riesgo Gestión del riesgo de desastres Como se muestra en el cuadro anterior, es posible distinguir cuatro fases del ciclo, cada una con sub fases. El desarrollo de cada una de las fases no es estático, y justamente como mencionábamos anteriormente es producto de una combinación de factores, se puede dar de manera diferente según se desarrollen los componentes que en combinación determinan un desastre (amenaza + vulnerabilidad + capacidad de afrontamiento). - Preparación: alerta temprana, educación y organización. - Prevención: prevención, mitigación y preparación. - Respuesta: aviso, alerta, atención y manejo de desastre, operaciones de emergencia. - Recuperación: rehabilitación, reconstrucción y recuperación (de medios de vida y funciones productivas, reproductivas y comunitarias del sistema) Es importante comprender este fenómeno como un proceso en el cual se puede intervenir de manera puntual en cada etapa pero sin perder de vista la interrelación existente entre ellas. Es posible asociar diferentes acciones e intervenciones con relación al evento (desastre) como se señala a continuación. 1820 Preparación y prevención: Transformar la situación de riesgo para evitar (prevenir) y/o disminuir (mitigar) el desastre y estar preparado. - Mapear amenazas e infraestructura socio-económica y evaluar su vulnerabilidad. - Evaluación de la vulnerabilidad de segmentos de la población, según grupos generacionales, género, etnia, y evaluación de capacidades y condiciones diferenciales - Identificar y evaluar el riesgo - Desarrollo de campañas y acciones socioeducativas tendientes a la consolidación de una cultura de la prevención. - Diseñar e implementar sistemas de alerta temprana (incluyendo sistemas de observación y monitoreo del fenómeno natural, organización comunitaria, preparación de plan de contingencia, simulación, etc.) - Construcción de resiliencia física: ordenamiento territorial, códigos de construcción, capacitación y formación, etc. - Construcción de capacidades institucionales: gobernabilidad Respuesta: Brindar servicios de emergencia y asistencia inmediatamente después de ocurrido el evento con el fin de paliar los efectos negativos sobre las personas, el hábitat, los recursos productivos y la infraestructura. - Coordinación entre los sistemas de protección civil, la comunidad y los diferentes actores de la órbita pública que permita la ejecución de tareas de rescate y emergencia inmediatas - Implementación de acciones efectivas para garantizar servicios básicos, diferenciados acorde a las características y necesidades de los grupos etarios, género, entre otros (albergue, alimentación, transporte, salud física y mental, etc.). - Garantizar el establecimiento y acceso a sistemas de atención a la salud. Disponer de mecanismos adicionales de respuesta para fortalecer el servicio existente con técnicos capacitados, recursos e infraestructura segura para actuar frente a circunstancias de desastre. - Habilitar la activación de sistemas de información que permitan dar cuenta de la situación de la población desagregada, al menos, por edades y sexo, infraestructura y comunicación. - Rehabilitación de medios de transporte para permitir el desplazamiento de personas en zonas en peligro y el fluido desarrollo de las tareas propias para dar las respuestas. - Despliegue coordinado entre todos los niveles (local departamental nacional cuando corresponda) para ejecutar las operaciones de emergencia. - Coordinación de la distribución de la ayuda humanitaria en función de las necesidades detectadas y de manera diferencial según los requerimientos relevados. 19 Mostrar más
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