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Timestamp: 2019-09-17 07:00:13+00:00

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﻿ SENTENCIA T-226A DE MARZO 14 DE 2003
SENTENCIA T-226A DE 14 DE MARZO DE 2003
CONTENIDO:VÍA DE HECHO JUDICIAL. AL JUEZ DE LA CAUSA LE CORRESPONDE FIJARLE EL ALCANCE A LA NORMA QUE APLICA, PERO NO PUEDE HACERLO EN OPOSICIÓN A LOS VALORES, PRINCIPIOS Y DERECHOS CONSTITUCIONALES, DE MANERA QUE, DEBIENDO SELECCIONAR ENTRE DOS O MÁS ENTENDIMIENTOS POSIBLES, DEBE FORZOSAMENTE ACOGER AQUÉL QUE EN TODO SE AJUSTE A LA CONSTITUCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, TUTELA, REAJUSTE DE LA MESADA PENSIONAL, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, INVOCACIÓN DE VÍA DE HECHO
Sentencia T-226A de marzo 14 de 2003
Sentencia T-226A de 2003
Ref.: Exp. T-559.135
Accionante: María Saturia Riveros de Rojas
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección A.
Bogotá, D.C., marzo catorce de dos mil tres.
Dentro del proceso de tutela identificado con el número de radicación T-559.135, instaurado por María Saturia Riveros de Rojas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección A.
La señora María Saturia Riveros de Rojas interpuso mediante apoderado acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a los derechos adquiridos y al acceso a la administración de justicia como consecuencia de la actuación de la entidad demandada, la cual, al decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra un acto administrativo expedido por Favidi (Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital) decidió negar lo solicitado y, consecuencialmente, se abstuvo de reconocer el reajuste pensional reclamado, incurriendo por tal motivo, a juicio de la accionante, en una vía de hecho judicial por defecto sustantivo.
2.1. Mediante Resolución 131 de 1988, proferida por el gerente de la Caja de Previsión Social del Distrito, se reconoció y ordenó pagar a la señora María Saturia Riveros de Rojas, de acuerdo al régimen especial de los funcionarios del Magisterio, una pensión de jubilación en cuantía de $ 28.423.45 a partir de 4 de junio de 1984.
2.2. A través del ejercicio del derecho de petición, la accionante solicitó el reconocimiento del reajuste pensional ordenado en la Ley 6ª de 1992 y en el Decreto Reglamentario 2108 del mismo año, ante el despacho del gerente de Favidi.
2.3. En acto administrativo del 27 de agosto de 1998, la oficina jurídica de Favidi, negó el reconocimiento del citado reajuste pensional. Ante tal decisión, la accionante decidió demandar la legalidad del acto ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (1) .
(1) Las siguientes son las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por la accionante: “Primera. Declarar que es nulo el Acto Administrativo 12714 del 27 de agosto de 1998, originario de la gerencia de Favidi, por la cual se negó a mi mandante el reconocimiento del reajuste pensional ordenado en la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año. Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar al ente demandado que reconozca y pague a favor de mi mandante los reajustes a su pensión en los porcentajes establecidos en el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992. Tercera. Como consecuencia de la declaración anterior se ordene a la entidad demandada que revise los reajustes posteriores que se han efectuado a la pensión de mi mandante. Cuarta. Condenar al demandado para que sobre las sumas que resulte condenado a pagar a mi mandante, según las peticiones segunda y tercera de este libelo, efectúe los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor que registre el DANE, tal como lo prevé el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Quinta. Condenar al ente demandado, a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, reconozca y pague a favor de mi mandante, intereses comerciales durante los primeros seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después del término de seis (6) meses conforme lo dispone el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
2.4. En Sentencia del 9 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las solicitudes de la demanda y, consecuencialmente, se abstuvo de reconocer el reajuste pensional reclamado.
Dada la amplitud de la demanda, la Corte procederá a abordar los argumentos en ella expuestos, dividiéndolos de acuerdo con las siguientes materias: (i) La naturaleza del asunto; (ii) Los aspectos fundamentales; (iii) La aplicación del reajuste pensional; (iv) La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y; (v) La procedencia de la acción y los derechos fundamentales vulnerados.
3.1. Naturaleza del asunto.
A juicio de la accionante, la controversia planteada se reduce a determinar si le resulta aplicable el reajuste pensional ordenado en la Ley 6ª de 1992 y en su decreto reglamentario.
Pone de presente la accionante que no obstante que el artículo 116 de la mencionada ley (2) , conforme al cual el gobierno dispondría el reajuste gradual de las pensiones del sector público nacional reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989, fue declarado inexequible por violar el principio de unidad de materia, la Corte, al determinar los efectos del fallo, le otorgó una aplicación ultra activa a la norma y le concedió a la prestación de reajuste prevista en la ley, el valor de derecho adquirido. Agrega que, de esta manera, aquellas pensiones que no hubiesen sido actualizadas para la fecha de la providencia podían ser objeto de nivelación, independientemente del fallo de inexequibilidad.
(2) El texto del artículo es el siguiente: “ART. 116.—Ajuste a pensiones del sector público nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989.
Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente, y no producirán efecto retroactivo.
Señala que mediante Decreto 2108 de 1992, se reglamentó la Ley 6ª de 1992, en los siguientes términos:
ART. 1º—Las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presenten diferencia con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de 1993, 1994 y 1995 así:
Año de causación del derecho de pensión % del reajuste
1981 y anteriores: 28% distribuidos así: 12.0 12.0 4.0
1982 hasta 1988: 14% distribuidos así: 7.0 7.0 -
Agrega la accionante que, por la vía de la excepción, el Consejo de Estado, Sección Segunda, determinó que la expresión “del orden nacional” contenida en la citada disposición vulneraba el artículo 13 de la Constitución, por excluir injustificadamente a las demás pensiones de los sectores público o privado, y además a las del orden territorial.
De esta forma, la accionante concluye que: “... tal como lo precisó la honorable Corte Constitucional y el honorable Consejo de Estado en las sentencias que hemos venido comentando, la declaratoria de inexequibilidad, no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la Ley 6ª de 1992 y su decreto reglamentario, pero no habían sido efectivamente realizados al momento de notificarse la sentencia de inexequibilidad...” (resaltado del texto original).
3.2. Aspectos fundamentales.
A partir del anterior análisis y teniendo en cuenta que la norma continúa produciendo efectos para todos aquellos pensionados que adquirieron su derecho de reajuste pensional bajo la vigencia del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, es necesario —a juicio de la accionante— referirse a tres aspectos fundamentales para decidir el presente conflicto: (i) Los derechos adquiridos; (ii) La ultractividad de la ley, y (iii) La naturaleza de la pensión.
Manifiesta la accionante que:
— La Sentencia C-531 de 1995, precisó que los pensionados tienen derecho al reajuste pensional por tratarse de una situación jurídica consolidada que goza de protección constitucional. De esta manera, si se considera que la categoría de “derecho adquirido” requiere el cumplimiento de los requisitos de exigibilidad previstos en la ley, éstos a su juicio, se encuentran plenamente acreditados en su caso.
De este modo, señala que: “... en su condición misma de pensionada, a más de haber cumplido con los requisitos estipulados en una norma abstracta —Decreto 2108 de 1992— haber sido pensionada con anterioridad al 1º de enero de 1989 y que sus mesadas pensionales presentan diferencias con los aumentos de salario y tener una pensión del orden nacional, adquirió el derecho al reajuste que establece la Ley 6ª de 1992 ...”. Precisamente, la variación de la mesada pensional en relación con los aumentos salariales, se debe, a que hasta antes de la vigencia de la Ley 71 de 1988 las pensiones no se reajustaban con el porcentaje en que se incrementaba el salario mínimo legal mensual.
— En relación con la ultractividad de la ley, afirma la accionante que ésta continúa produciendo efectos a partir de la decisión de esta corporación plasmada en la Sentencia C-531 de 1995.
— Por último, sostiene que la pensión que le fue reconocida tiene el carácter de nacional, ya que mediante Ley 43 de 1975, se nacionalizaron los servicios de educación primaria y secundaria que se venían prestando por los departamentos, intendencias, comisarías, municipios y por el Distrito Especial de Bogotá, y de contera, se nacionalizó igualmente al personal docente administrativo que prestaba sus servicios. De este modo, afirma que operó el fenómeno de la sustitución patronal.
3.3. De la aplicación del reajuste pensional a su caso.
Sostiene la accionante que para tener derecho al reajuste pensional ordenado en la Ley 6ª 1992, es necesario acreditar los siguientes requisitos. A saber: (i) que la pensión haya sido reconocida antes de 1989; (ii) que la misma presente diferencias con los aumentos salariales y; (iii) que sea del orden nacional.
En seguida, expresa que tales condiciones se encuentran presentes en el caso sub examine, de la siguiente forma:
— La accionante fue pensionada antes de 1989, por Resolución 31 de 1988 de la Caja de Previsión Social de Bogotá.
— Los reajustes pensionales que se efectuaron presentan diferencias con los aumentos de salarios puesto que se hicieron efectivos bajo la vigencia de la Ley 4ª de 1976.
— Se trata de un docente nacionalizado, según se expuso con anterioridad.
3.4. De la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Afirma la accionante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció inicialmente el derecho que le asiste al reajuste pensional ordenado en la Ley 6ª de 1992, pero que, sin embargo, le niega el citado reconocimiento, apoyado en las siguientes consideraciones:
“Teniendo en cuenta lo anterior se hace necesario determinar en este caso, si la pensión de la demandante presentó diferencias salariales con los aumentos salariales durante los años 1993 a 1995. Como ya se anotó la demandante fue pensionada mediante la Resolución 131 del 26 de febrero de 1998 a partir del 4 de junio de 1984, es decir con anterioridad al 1º de enero de 1989; siendo reliquidada dicha pensión con el valor devengado en el último año de servicios, conforme se demuestra con la Resolución 483 del 28 de febrero de 1997 (fls. 110 a 114). En el caso materia de estudio es del caso precisar que los maestros gozan de prerrogativas especiales por la razón de la labor que cumplen, entre ellas se encuentra la de devengar pensión de jubilación y mantener la calidad de empleados públicos docentes, hasta cuando cumplan la edad de retiro forzoso; en estos casos no es obligatorio el retiro para disfrutar de la pensión.
Así las cosas, la demandante no sufrió las diferencias que podrían afectar su pensión porque estuvo disfrutando en forma concomitante el sueldo proveniente del tesoro público y la mencionada prestación.
La Sala considera que el legislador creó el reajuste del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 para compensar estrictamente las diferencias entre los aumentos salariales y las pensiones de jubilación del sector público con el objeto de actualizar sus cuantías, permitiendo que recobraran su valor adquisitivo para dignificar la vida del pensionado retirado del servicio, perdido por el transcurso del tiempo, durante el cual los incrementos fueron mínimos conforme a la Ley 4ª de 1976, sin que en la demanda se hubiera ocupado de demostrar que los reajustes que se hicieron con base en la citada ley presentan diferencias con los aumentos de salarios.
De este modo, para la Sala es inadmisible que la demandante pueda beneficiarse con la prerrogativa analizada, cuando ella disfrutó de unas condiciones especiales como devengar pensión y salario al mismo tiempo y a su retiro lograr la reliquidación de aquélla con los emolumentos del último año de servicio. En estas condiciones ni la impugnante ni su pensión de jubilación ordinaria se afectaron por los bajos incrementos previstos en la Ley 4ª de 1976, de manera que, la Sala no encuentra demostrado en el proceso que el acto acusado esté incurso en alguna de las causales de nulidad mencionadas en la demanda, por lo cual estima que las pretensiones formuladas no están llamadas a prosperar”.
3.5. De la procedencia de la acción y de los derechos fundamentales vulnerados.
3.5.1. Sostiene la accionante que la presente acción de tutela es procedente, ya que no existe otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos constitucionales fundamentales, debido a que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se profirió en única instancia.
3.5.2. Por otra parte, la accionante afirma que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurre en vía de hecho por defecto sustantivo, no porque se encuentre fundada en una norma inaplicable al caso, sino porque no existe norma sustantiva que le sirva de sustento jurídico. Ello ocurre porque:
— La sentencia afirma que el reajuste ordenado en la Ley 6ª de 1992, es procedente únicamente para los pensionados retirados del servicio, requisito que la ley en ningún momento exige.
— El tribunal en la providencia reseñada, establece que las pensiones de los docentes no se reajustan cuando devenguen al mismo tiempo sueldo y pensión, colocando un límite al monto de esta última, no consagrado por el legislador.
3.5.3. Igualmente, a juicio de la accionante, se vulneran otros derechos fundamentales:
— En relación con el derecho a la igualdad, expresa que su vulneración presupone necesariamente idénticas circunstancias fácticas, frente a un individuo que se le concede el derecho y en relación a otro que en las mismas circunstancias de hecho y frente a la misma normatividad se le niega. Así, manifiesta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a reconocer el reajuste pensional a otros pensionados en iguales condiciones de hecho que la accionante (3) .
(3) Al respecto, enuncia las siguientes sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: “Sentencia del 12 de octubre de 2000. Exp. 99-1569. Actor: Cifuentes de Escobar Yolanda; Sentencia del 3 de agosto de 2000. Exp. 98-5441. Actor: Rodríguez de Calderón Aracelly; Sentencia 12 de octubre de 2000. Exp. 98-5922. Actor: Castro de Franco Albilia; Sentencia del 14 de septiembre de 2000. Exp. 99-0015. Actor: Galvis Nieto Ana Mercedes; sentencias del 7 de septiembre de 2000. Exp. 98-6008. Actor: Arias de Moreno Gladys. Exp. 99-0627. Actor: Urrego Vda. de Mojica Ana Tulia; Exp. 99-1336. Actor: Prieto Maldonado Luis Alberto; Exp: 99-1557. Actor: Oviedo de Yepes Mª Sofía; Exp. 99-1665. Actor: Cruz de Hernández Concepción; Exp. 99-1737. Actor: Peña de Castellanos Aura Cecilia; Exp. 99-1810. Actor: Guzmán Céspedes José Alberto”.
— Sostiene que se desconoció igualmente el carácter de derecho adquirido de la prestación de reajuste pensional, en los términos expuestos por la Sentencia C- 531 de 1995 de esta corporación.
— Por último, considera que no se le garantizó el derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no analizó las pruebas, no aplicó la Constitución ni la ley y, en consecuencia, le negó el derecho al reajuste pensional.
La tutelante pretende que por intermedio de la acción de tutela, se le proteja en sus derechos fundamentales a la igualdad, a los derechos adquiridos y al acceso a la administración de justicia, y en consecuencia, se decrete lo pertinente a fin de que se restablezcan sus derechos y garantías fundamentales.
En primera instancia conoció de la acción la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., quien denegó la tutela por las siguientes razones:
— Considera que la tutela contra providencias judiciales sólo es procedente en el evento en que se demuestre la ocurrencia de una vía de hecho, la cual, no se predica de la interpretación que un juez le dé a la ley en ejercicio de sus precisas competencias y de la autonomía funcional que le corresponde. Así, “... cuando un juez aplica la ley según su criterio y examina el material probatorio, tal situación jurídica no puede generar o dar lugar a que se considere la configuración de una vía de hecho que haga viable la acción de tutela ...”.
— Por lo anterior el juez a quo considera que la sentencia objeto de tutela, al estar plenamente argumentada y decidida con sustento legal, en manera alguna puede ser considerada como arbitraria, parcial o ilegal. De este modo, es imposible endilgar vía de hecho en la actuación del tribunal.
— Sostiene que tampoco pueden considerarse como vía de hecho, las decisiones dispares de diferentes Salas de Decisión o la existencia de un salvamento de voto, ya que la interpretación y aplicación de las normas, no constituye violación alguna de derechos constitucionales fundamentales sino precisamente corresponde a una manifestación de la autonomía funcional de juez.
El fallo de primera instancia fue impugnado por la tutelante, quien reiteró las consideraciones expuestas en la demanda, y agregó las siguientes observaciones:
— No es cierto, como equivocadamente lo afirma la sentencia impugnada, que se haya esgrimido como violado el derecho al debido proceso, ya que los que se estimaron vulnerados en la demanda son la igualdad, los derechos adquiridos y el acceso a la administración de justicia.
— Recalca la existencia de una vía de hecho, en los mismos términos expuestos en la demanda.
— Por último, concluye que la sentencia impugnada no estudió la violación de los derechos adquiridos, el derecho a la igualdad y el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual, no se permitió conocer las razones que sustentaron la negación de lo pedido, es decir, la decisión no fue congruente.
En segunda instancia conoció de la impugnación la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien confirmó la decisión de instancia, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación:
— La acción de tutela resulta improcedente para dejar sin validez sentencias o providencias judiciales, dada la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que daban alguna posibilidad de revisar, mediante el uso de este extraordinario medio, decisiones judiciales. Por lo demás, “... en las actas de los debates a la Asamblea Nacional Constituyente consta expresamente que no fue intención del constituyente consagrar la posibilidad de la tutela contra providencias judiciales ...”.
— De otra parte estima que el juez de tutela no debe interferir en las actuaciones de otro juez ya que, conforme a lo previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, las acciones de uno y otro son independientes y autónomas.
La solicitante es persona natural que actúa a través de apoderado (D. 2591/91, art. 10).
La acción se interpuso frente a la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (D. 2591/91, art. 13).
El peticionario solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a los derechos adquiridos y al acceso a la administración de justicia.
Como en este caso la accionante sustentaba su ataque contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca —que en única instancia negó sus pretensiones—, en la existencia de una vía de hecho, se imponía, dentro del análisis de procedibilidad de la tutela, una expresa consideración sobre esa situación, para constatarla o descartarla, como condición previa al examen, si fuese del caso, del fondo del asunto planteado.
La Corte ha señalado que la vía de hecho se produce cuando la providencia judicial “(1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico” (4) .
(4) Ver también T-204 de 1998.
Sobre este particular, la Corte, en Sentencia T-1267 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, expresó:
“6. Esta evolución [en materia de vía de hecho por interpretación judicial] de la jurisprudencia implica que la Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial. No sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución” (Sent. T-1031/2001).
En la misma providencia, más adelante, la Corte agregó:
“Como puede verse, el desconocimiento por el juez de las pautas normativas que rigen su actuación debe ser evidente, manifiesto y burdo, para que su comportamiento y la providencia que ha dictado puedan ser impugnados por vía de tutela. En caso de que ello no sea así, en virtud del respeto a la seguridad jurídica, la independencia judicial, y la separación funcional entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, la providencia judicial es inimpugnable por vía de tutela, tal y como esta Corte lo estableció en la Sentencia C-543 de 1992.
Así, desde el punto de vista interpretativo, es obviamente “contrario al principio de autonomía judicial, —uno de los pilares y presupuestos del Estado de derecho— que el juez de tutela tenga la facultad de dejar sin efecto las decisiones válidamente producidas por otros jueces, con el argumento de una disparidad de criterios en la lectura de una norma” (5) . Por ello, esta Corte ha señalado al respecto:
(5) Sentencia T-1009 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Consideración 2.2. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias SU-429 de 1998, T-100 de 1998 y T-350 de 1998.
“La vía de hecho —excepcional, como se ha dicho— no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Ésta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela” (resaltado no original)” (6) .
En el caso que es materia de consideración por la Sala, se ha planteado la existencia de un defecto sustantivo por indebida aplicación o interpretación errónea de la ley y ello implica que para determinar si existe o no una vía de hecho es necesario, previa consideración de todas las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela, entrar al examen de fondo de la solicitud.
2.5. Ausencia de medio de defensa judicial alternativo.
La acción de tutela se planteó frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en proceso de única instancia y que por lo tanto carece de recursos en la vía ordinaria, razón por la cual, por este concepto es procedente el examen del amparo solicitado.
En la tutela que es objeto de consideración por la Sala es necesario establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de marzo 9 de 2001 por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demandante, tendientes a que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reajuste de su pensión en los términos del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, en la medida en que agregó a la ley requisitos que ésta no contempla para obtener el mencionado reajuste, e introdujo, contra expresa previsión legal, una limitación al monto de la pensión que puede recibir un docente en concurrencia con su salario, en desarrollo de su régimen legal especial.
En ese contexto, la decisión de la que se afirma constituye una vía de hecho sería violatoria del derecho a la igualdad, del derecho de acceso a la administración de justicia y estaría desconociendo los derechos adquiridos de la accionante.
No obstante que en el escrito de tutela la demandante hace un extenso análisis en torno a los derechos adquiridos de las personas que tenían las condiciones para acceder a los reajustes en la pensión conforme a la Ley 6ª de 1992, antes de que fuese declarada inexequible; a la condición de empleado del orden nacional que ella ostentaba y a la aplicabilidad de lo dispuesto en la Ley 6ª a los empleados públicos de todos los niveles en desarrollo del principio de igualdad, lo cierto es que el tribunal, en el fallo impugnado, es consistente con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia y acoge en ese particular los planteamientos formulados por la demandante. Por tal razón carecen de relevancia constitucional los argumentos orientados a establecer la aplicación del reajuste de la Ley 6ª aun después de la declaratoria de su inexequibilidad, su procedencia frente a los empleados públicos de todos los niveles, o el carácter de empleada del orden nacional de la accionante, por cuanto se trata de materias todas que no fueron cuestionadas por el tribunal.
En efecto, el Tribunal Administrativo, no obstante que acepta que el régimen de reajuste de la Ley 6ª de 1992 resultaría, en principio, aplicable al caso sometido a su consideración, decide negar las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones:
1. Los destinatarios del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 son, únicamente, aquellos pensionados que por estar retirados del servicio, y en la medida en que sus pensiones se hayan reajustado en un porcentaje inferior al de los reajustes de los salarios, han sufrido un detrimento en su capacidad adquisitiva por efecto de la inflación.
2. Para tener acceso a los beneficios previstos en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, el pensionado debe acreditar que efectivamente se vio afectado por una diferencia en los reajustes de su pensión respecto de los previstos para el salario mínimo en el mismo tiempo.
3. Los docentes del sector público, en la medida en que, en atención a su régimen legal especial, pueden disfrutar simultáneamente de salario y pensión, y en cuanto que efectivamente se hayan beneficiado de esa situación, no están amparados por las previsiones del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992.
4. Lo que está en juego es, únicamente, el reajuste por el período en el cual la docente recibió la doble asignación, porque hacia el futuro, la pensión no habría sufrido detrimento, porque una vez retirada del servicio la pensión le fue reliquidada con base en el último salario.
Frente a las anteriores consideraciones, que constituyen el soporte de la decisión del tribunal que es objeto de impugnación en sede de tutela, la accionante formula los siguientes cargos:
1. Violación de los derechos adquiridos.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-531 de 1995, por medio de la cual declaró la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, expresó que el derecho de los pensionados al reajuste allí previsto y que no se había hecho efectivo al momento de expedirse el fallo de inexequibilidad es una situación jurídica consolidada que goza de protección constitucional. Por consiguiente, cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la decisión impugnada, afirma que los docentes pensionados no tienen derecho al reajuste porque la ley les permite continuar laborando y devengar sueldo, incurre en clara y ostensible violación de los derechos adquiridos por los pensionados con arreglo a la Ley 6ª de 1992.
2. Vicio sustancial por aplicación indebida de la ley.
La accionante afirma que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurre en vía de hecho por defecto sustantivo porque no existe norma jurídica que le sirva de sustento. En efecto, la sentencia afirma que para acceder al reajuste ordenado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, es necesario que el pensionado se haya retirado del servicio, requisito que la ley en ningún momento exige.
Por otra parte, la decisión del tribunal implicaría poner un límite al monto de las pensiones de los docentes y a la posibilidad que éstos tienen de recibir concurrentemente salario y pensión, en contravía con la ley, que establece exactamente lo contrario, esto es, que tal concurrencia no estará sometida a ningún límite.
La decisión del tribunal implica una violación del derecho a la igualdad de la accionante, en la medida en que a todos los pensionados antes de 1989 cuyas mesadas presenten diferencias con los aumentos salariales se les ha reconocido el reajuste que a ella se le niega.
También se desconoce el principio de igualdad cuando, como en el caso presente, el juez se aparta del precedente que existe sobre la materia. Al efecto la accionante cita varias sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en su concepto, para casos idénticos al suyo, acceden a reconocer el reajuste que en su caso se denegó.
4. Acceso a la administración de justicia.
Por último, considera que no se le garantizó el derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no analizó las pruebas, no aplicó la Constitución ni la ley y, en consecuencia, le negó el derecho al reajuste pensional.
Corresponde, pues, a esta Sala establecer si los anteriores cargos tienen sustento constitucional y si la decisión del tribunal puede considerarse una vía de hecho.
4.1. La vía de hecho judicial.
Para establecer si una determinada providencia judicial constituye una vía de hecho es necesario examinar, así sea de manera somera, los soportes de la misma para ver si de manera evidente está presente alguno de los vicios que caracterizan la vía de hecho.
En esa primera aproximación al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ha sido impugnado no se aprecia que haya ausencia de motivación, ni aparece evidente la sustitución de la ley por la mera voluntad del fallador, en la medida en que la propia demandante transcribe los apartes de la providencia en los que el tribunal argumenta su interpretación de la ley aplicable y explica las razones de su decisión. Sin embargo, es necesario un examen más detenido de los fundamentos de la sentencia para encontrar si ellos encuentran de manera razonable asidero en la ley, o constituyen una mera apariencia de legalidad detrás de la cual se esconde la voluntad subjetiva y arbitraria del fallador.
Advierte la Sala que no se trata de adelantar un juicio estricto de corrección jurídica sobre la interpretación realizada por el juez de la causa desde la perspectiva legal. Para la solución de las controversias, el ordenamiento jurídico ha previsto distintas instancias procesales, las cuales, una vez agotadas y ejecutoriada la decisión judicial con que ellas terminan, dan lugar al fenómeno de la cosa juzgada, de manera que no puede reabrirse la controversia, ni la misma puede ser planteada en otras instancias. Se ha producido un pronunciamiento de la autoridad judicial que tiene competencia para dirimir la controversia, y en aras de la seguridad jurídica, el ordenamiento le da a ese pronunciamiento el carácter de definitivo. Esa fuerza de cosa juzgada está presente aun en los eventos en los que el fallo del juez sea equivocado, sin que le sea dado al juez constitucional reabrir el examen de la controversia legal, para confrontar la decisión del juez con su propia interpretación de los hechos y del derecho aplicable.
Lo que procede en sede de tutela es el examen orientado a establecer si se está ante una vía de hecho, lo cual comporta la presencia de un vicio evidente y de grado superlativo que descalifique la providencia impugnada.
A este efecto la Corte ha expresado:
Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (C.P., art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (C.P., art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (C.P., art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de derecho que les da su legitimidad” (Sent. T-079/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda calificarse como una “vía de hecho”, lo que ocurre cuando el funcionario decide, o actúa con absoluta falta de competencia o de un modo completamente arbitrario e irregular que comporta, según la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, una agresión grosera y brutal al ordenamiento jurídico, hasta el punto de que, como lo anota Jean Rivero, “su actuación no aparece más como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, sino como un puro hecho material, desprovisto de toda justificación jurídica”, con lo cual, la actividad del juez o funcionario respectivo, pierde legitimidad y sus actos, según el mismo Rivero, se han “desnaturalizado” (Sent. T-442/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Obsérvese que los defectos calificados como vía de hecho son aquellos que tienen una dimensión superlativa y que, en esa misma medida, agravian el ordenamiento jurídico. Los errores ordinarios, aun graves, de los jueces in iudicando o in procedendo, no franquean las puertas de este tipo de control que, por lo visto, se reserva para los que en grado absoluto y protuberante se apartan de los dictados del derecho y de sus principios y que, por lo tanto, en la forma o en su contenido traslucen un comportamiento arbitrario y puramente voluntarista por parte del juez que los profiere (T- 231/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Ahora bien, según la jurisprudencia constitucional, el juez de tutela no puede reemplazar al juez de la causa ni puede convertirse en una última instancia de decisión. Para asegurar que ello no ocurra, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que “sólo hay lugar a la calificación del acto judicial como una auténtica vía de hecho si el vicio que origina la impugnación resulta evidente o incuestionable. Aquellos asuntos que puedan ser objeto de polémica judicial o que no surjan a simple vista como lesiones superlativas del ordenamiento jurídico, no pueden dar origen a la descalificación, por vía de tutela, de la sentencia impugnada” (7) (Sent. T-260/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)”.
(7) Sentencia T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Es necesario, entonces, establecer, no sólo que la decisión del juez es contraria a derecho, sino que además, a ella se llegó de manera ilegítima, al punto que pueda afirmarse que la decisión no comporta la aplicación del derecho al caso concreto, sino que es mera expresión de la voluntad del juez a partir de sus propias concepciones y apreciaciones.
El proceso de formación de la decisión judicial es determinante. El juez debe construir la sentencia, identificar los hechos probados, relacionando la fuente de convicción y sustentar su decisión en consideraciones jurídicas, con el señalamiento de las normas aplicables y las razones y la manera como resultan aplicables y condicionan el sentido de la decisión. Ello comporta una suficiente argumentación y una referencia al precedente, particularmente cuando el juez decide apartarse de él, caso en el cual debe justificar suficientemente tal determinación.
A partir de las anteriores consideraciones deben examinarse los cuestionamientos de la accionante.
4.2. El principio de favorabilidad en materia laboral.
En el caso que es objeto de consideración existe claramente un problema de interpretación de la ley aplicable al caso. Así, mientras que la entidad demandada puso de presente que en una oportunidad anterior el tribunal había descartado la compatibilidad del reajuste de la Ley 6ª de 1992 con el régimen especial de los docentes, la demandante señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado había reiterado que los docentes tienen derecho a devengar sueldo y pensión sin ningún límite entre las dos asignaciones.
A partir de un análisis posterior al fallo del tribunal que se ha impugnado por la vía de la acción de tutela, es posible concluir que sobre esta materia han existido fallos encontrados en el propio tribunal, lo que evidencia un problema objetivo de interpretación normativo que ha dado lugar, por un lado, a una postura que se apoya en el tenor literal del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, para sostener que el reajuste allí previsto se aplica a todos los empleados del sector público, a partir de la efectiva diferencia que en el reajuste de sus pensiones se presentaba en relación con el reajuste de los salarios, conforme al régimen anterior a la Ley 71 de 1988. A la anterior interpretación se opone, por otro lado, una de raigambre teleológica que se construye a partir de cierta ambigüedad en el texto, que restringe el reajuste para aquellos pensionados que hayan presentado diferencias en el reajuste de sus pensiones en relación con el reajuste en los salarios.
Observa la Corte que esa objetiva dualidad interpretativa en una materia que toca directamente derechos laborales imponía una referencia al artículo 53 de la Constitución, que consagra el principio de favorabilidad en la interpretación de las fuentes formales del derecho.
Llama la atención que tratándose de un proceso de única instancia, respecto de un asunto sobre el cual en el tribunal se habían producido fallos divergentes, no haya existido un análisis más detenido de los argumentos que, así sea de manera somera, habían sido expresados por la actora, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado.
De este modo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin reparar que en ocasiones anteriores había fallado con prescindencia de la consideración que en esta ocasión fue eje central del fallo, en la interpretación de las fuentes formales del derecho optó por la alternativa más desventajosa para el trabajador y con ello se apartó de las previsiones del artículo 53 superior, incurriendo así en una vía de hecho.
En efecto, ha señalado la Corte que si bien es cierto que “... al juez de la causa le corresponde fijarle el alcance a la norma que aplica, pero no puede hacerlo en oposición a los valores, principios y derechos constitucionales, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquel que en todo se ajuste a la Carta Política. La autonomía y libertad que se le reconoce a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar los textos jurídicos, no puede entonces comprender, en ningún caso, aquellas manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas. Según lo ha expresado la propia jurisprudencia, toda transgresión a esta regla superior en el curso de un proceso constituye una vía de hecho judicial, la cual debe ser declarada por el juez constitucional cuando no existan otros medios de impugnación para reparar esta clase de actuaciones ilegítimas, contrarias a los postulados que orientan la Constitución Política” (8) .
(8) Sentencia SU-185-2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Señaló la Corte en esa oportunidad que ante la existencia de dudas objetivas en la interpretación de un texto legal, corresponde al juez, en desarrollo de claros mandatos constitucionales, apartarse de aquel sentido normativo que resulte más odioso y perjudicial para el trabajador. Dijo la Corte:
“7.2.2. En realidad, tal y como se explicó en el punto 5 de las consideraciones de esta sentencia, los valores y principios constitucionales en que se funda el actual Estado social de derecho, que informan la parte dogmática de la Carta y propugnan por asegurar la convivencia pacífica y la conformación de un orden justo, imponen una restricción legítima al ejercicio de la autonomía judicial, particularmente, en lo que toca con la interpretación que hagan los operadores de las fuentes formales del derecho. Así, la autonomía e independencia que la Constitución Política le reconoce a las autoridades encargadas de impartir justicia (arts. 228 y 230), debe ser siempre armonizada y conciliada con las garantías incorporadas en los artículos 13 y 53 del mismo ordenamiento que le reconocen a todas las personas, en particular a los trabajadores, los derechos a “recibir la misma protección y trato de las autoridades“ y a ser favorecidos “en caso de duda en la interpretación y aplicación de las fuentes formales del derecho”. En relación con el punto, la Corte ha manifestado lo siguiente:
“Finalmente, debe esta Sala reiterar la prevalencia de la parte dogmática de la Constitución, especialmente la que regula lo referente a los derechos fundamentales respecto de aquella que determina la organización estatal, pues son éstos los que orientan y legitiman la actividad del Estado (9) . En virtud de esta jerarquía, y en concordancia con el argumento sobre la interpretación literal de las normas, habida cuenta de su jerarquía dentro del ordenamiento, la autonomía judicial y la libertad que tienen los jueces de interpretar y aplicar la ley no puede llegar al extremo de implicar un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, ni un incumplimiento del deber de proteger especialmente a aquellas que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, reduciendo el ámbito de aplicación y por ende la eficacia de los mecanismos legales que desarrollen el objetivo constitucional de la igualdad” (Sent. T-1072/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(9) Ver, entre otras, sentencias T-474 de 1992, SU-327 de 1995 y, refiriéndose en particular a la prevalencia de los derechos fundamentales respecto de la autonomía judicial, ver T-1017 de 1999.
7.2.3. Conforme a lo dicho, puede afirmarse que bajo el nuevo esquema constitucional, no es suficiente con que los trabajadores gocen de los mismos derechos y prerrogativas reconocidos en el ordenamiento jurídico, ni que sus conflictos de orden laboral sean conocidos y fallados por unos mismos jueces. También es imprescindible que en la aplicación de las fuentes formales de derecho, reciban un tratamiento igualitario y que, en caso de duda sobre el contenido de las mismas, se opte por la interpretación que les resulte más favorable (10) .
(10) Sentencia 1185-2001.
En el presente caso, el tribunal optó por una interpretación claramente desfavorable para los intereses del trabajador, en la fijación de sentido de un texto que, de manera evidente, no presenta un significado unívoco, y sin fundamentar su criterio interpretativo en fuentes y criterios que permitiesen afirmar con certeza la opción interpretativa escogida con prescindencia de las demás. En ausencia de esos elementos de certeza, y ante la presencia de una objetiva dualidad de interpretaciones, el fallador no podía menos que aplicar al artículo 53 superior conforme al cual en caso de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho debe darse prelación a la situación más favorable al trabajador.
Concluye así esta Sala que la Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó el debido proceso e incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al no aplicar el principio de favorabilidad en la interpretación de la norma legal que regulaba la situación jurídica objeto del litigio. En tal evento, se viola también el derecho de acceder a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Carta, porque la persona deja de recibir la respuesta que le corresponde de acuerdo con el ordenamiento jurídico, a través de un fallo de la autoridad judicial competente, que se ve sustituido por la mera decisión subjetiva del fallador, situación que, finalmente, también lesiona el derecho a la igualdad implícito en el acceso en igualdad de condiciones a la administración de justicia.
Por las anteriores consideraciones se revocarán la decisiones de instancia y en su lugar se concederá el amparo solicitado, para dejar sin efecto alguno el fallo impugnado y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera nueva sentencia, dando aplicación al principio de favorabilidad laboral, de tal manera que si se encuentran cumplidos los demás requisitos legales, no pueda denegarse el reajuste solicitado a partir de la consideración de que la accionante devengaba simultáneamente pensión y salario para el momento para el que se solicitó el reajuste.
1. REVOCAR, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente fallo, las sentencias proferidas dentro de este proceso por la Sala Laboral del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
2. CONCEDER la tutela para la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de María Saturia Riveros de Rojas.
3. DECLARAR SIN NINGÚN VALOR NI EFECTO, por resultar violatoria del principio de favorabilidad laboral, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, la providencia proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día nueve de marzo de 2001.
4. Para efectos de restablecer los derechos violados y protegidos por esta sentencia de tutela a María Saturia Riveros de Rojas, se dispone REMITIR el proceso a la Sección Segunda, Subsección “A“ del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que en un término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a proferir nuevamente la sentencia sin violación de los derechos y garantías constitucionales consagradas en los artículos 13, 29, 53 y 229 de la Carta Política.

References: Resolución 
 artículo 1
 artículo 178
 artículo 176
 artículo 177
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 116
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 116
 artículo 228
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 229
 artículo 53