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Timestamp: 2018-08-18 02:27:20+00:00

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Poder público e preservação do meio ambiente - Jus.com.br | Jus Navigandi
Marcela Matos Fernandes de Oliveira| Márcio Augusto Ferreira Monteiro
Resumo: O meio ambiente é uma preocupação ainda recente, que ganha reforço na medida em que as legislações são aprimoradas e que políticas públicas voltadas à questão são instituídas. Considerando a relevância do tema, a Constituição de 1988 reconheceu o meio ambiente como um direito humano fundamental, e determinou, no caput do seu artigo 225, uma unidade de cooperação entre a coletividade e o Poder Público, incumbindo-os reciprocamente do dever de defender e preservar os bens ambientais para as presentes e futuras gerações. Por meio de sua organização político-administrativa, o Poder Público, notadamente legitimado pela soberania popular, goza de autoridade para exercer papel significante na preservação ambiental, muitas vezes podendo atuar como verdadeiro agente de mudanças e ruptura de paradigmas.
Palavras-chave: Poder Público. Políticas ambientais. Preservação ambiental.
Sumário: Introdução. 1. O direito humano fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2. O Poder Público e a preservação do meio ambiente. Conclusão. Referências.
Etimologicamente, o meio ambiente abrange tudo o que envolve os seres vivos. Já nos primórdios da existência da humanidade, a relação entre homem e natureza se pautou pelo uso imprescindível dos recursos naturais, que eram destinados à sua própria sobrevivência.
Com o passar dos anos, principalmente com o advento da Revolução Industrial, a utilização desses recursos, que até então serviam unicamente como fonte de subsistência humana, ganhou conotação econômica. Desde então, o uso desenfreado dos bens ambientais se transformou em uma constante, o que viria a deflagrar uma crise ambiental em um futuro não muito distante. Constatou-se, por meio de diversos fatores, que essa exploração vertiginosa conduziria a humanidade à falência das suas bases de sustentação.
Para Leite (2000, p. 21-22):
A tomada de consciência da crise ambiental é deflagrada, principalmente, a partir da constatação de que as condições tecnológicas, industriais e formas de organização e gestões econômicas da sociedade estão em conflito com a qualidade de vida.
De fato, é importante que se ressalte que, quando se fala em meio ambiente ecologicamente equilibrado, a objetividade jurídica recai sobre a qualidade de vida do homem. Ao contrário do que se possa inicialmente pensar, não se tutela a natureza por estrita consideração ao seu valor intrínseco, mas, sobretudo, por seu incontestável viés representativo ao ser humano. Trindade (1992, p. 75) preceitua que, assim como o direito à paz, o direito ao meio ambiente compreende, em verdade, uma extensão do direito à vida. Cuida-se, portanto, de um direito fundamental humano, corolário do próprio direito à vida.
Tema em voga na atualidade, a preservação do meio ambiente demanda a participação da sociedade civil em conjunto com o Poder Público. Sabiamente, o legislador constituinte os incumbiu mutuamente do dever de defender e preservar. Deveras, devido à sua complexa relevância e abrangência, tal mister se torna impassível de concretização sem o acenado esforço solidário.
A despeito disso e, sem olvidar a significação da participação da coletividade para a consecução de tão nobre escopo, objetiva-se pelo presente discorrer em singelas linhas sobre o marcante papel do Poder Público nesse desiderato, eis que dotado de autoridade que enseja literal respeito e que constitui o verdadeiro senso norteador de comportamentos de uma nação.
1. O DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
Afigura-se incorreto dizer que a proteção do meio ambiente foi gestada pela Constituição de 1988, muito embora a constitucionalização do tema represente o marco do seu reconhecimento enquanto direito fundamental.No ordenamento pátrio, é possível verificar diversos precedentes legislativos sobre a questão. Ainda no século XVI as Ordenações Manuelinas, que integravam o sistema jurídico do Brasil-Colônia, previam normas sobre a caça e o corte de árvores. Impende destacar, no entanto, como bem assevera Leite (2010, p. 81), que tais providências legislativas no período colonial eram dotadas de exclusivo cunho utilitarista.
Os Códigos Setoriais de 1930, o Decreto nº 24.645 de 1934 (que reconheceu os animais como bens tutelados do Estado e conferiu-lhes medidas de proteção), o Decreto-lei nº 25 de 1937 (primeira legislação a proteger o Patrimônio Histórico e Artístico Nacional), a Lei nº 5.167 de 1967 (que tratou da proteção à fauna), a Lei nº 6.938 de 1981 (que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente), a Lei nº 7.347 de 1985 (Lei da Ação Civil Pública), dentre outros, representam marcos legais de proteção ao meio ambiente.
No plano constitucional, todavia, a questão foi negligenciada até o texto de 1988. As menções normativas constantes das Constituições anteriores não tinham o espírito ecológico que conhecemos atualmente. De fato, nesse sentido, a Carta de 1988 inovou de maneira extraordinária, tendo dedicado ao tema, inclusive, um capítulo específico. Notadamente, essa inovação decorreu de uma série de fatores e ideias que empolgavam o cenário mundial e que acabaram sendo trazidas para o Brasil.
O diálogo entre o desenvolvimento econômico e social com a natureza tem como corolário o meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental de todos, assim descrito no caput, do artigo 225, da Constituição Federal:
Trata-se de um artigo imensamente rico, repleto de minúcias.
Primeiramente, cabe destacar o seu caráter difuso e fundamental. Fundamental porque, muito embora não esteja fisicamente inserido no rol do artigo 5º da Constituição, seu conteúdo normativo possui estreita relação com outros direitos fundamentais, como a vida, a saúde e a dignidade.
No mesmo viés, é difuso porque se refere a todos, indistintamente. De fato, o texto constitucional dirige-se a uma coletividade indeterminada e indeterminável de sujeitos.
Ao passo em que é difuso e fundamental, é também um direito humano. Como já dito anteriormente, a tutela do meio ambiente é um meio para resguardar o cenário existencial humano e sua qualidade de vida. Estudar o direito ambiental sob este ângulo pode parecer pouco romântico, mas o antropocentrismo jurídico elegeu o homem e seus interesses como referências de valores.
Ser um bem de uso comum do povo significa ser um bem que se relaciona a um direito transindividual. Acerca de sua titularidade, diversos autores sustentam tratar-se de uma nova categoria de bens inaugurada pela Constituição de 1988, denominada bem de natureza difusa. O bem difuso, segundo Fiorillo (2013, p. 9) seria composto de duas características: ser essencial à sadia qualidade de vida e ser de uso comum do povo.
De fato, o meio ambiente é essencial à sadia qualidade de vida na medida em que a sua condição física afeta a vida dos seres humanos.
Impende mencionar, ainda, que a Carta de 1988 acolheu o princípio da responsabilidade ambiental intergeracional. Isso significa que esse direito pertence não somente as atuais gerações, já existentes no plano fático, mas também se refere àquelas que ainda estão por vir. Disso, extrai-se que as gerações presentes devem garantir que o meio ambiente não se deteriore, bem como possuem a responsabilidade de repassá-lo para as gerações futuras em condições iguais ou melhores do que recebeu.
O direito ao meio ambiente é uma tendência instituída por diversos países. De acordo com Sampaio et al (2003, p. 99-100), alguns o edificaram sob o prisma subjetivo, imputando unicamente ao Estado o dever de preservá-lo. Entre nós, foi adotada a concepção objetivo-subjetiva, sendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito de todos e, ao mesmo tempo, um dever do Estado e da coletividade.
Essa unidade de cooperação é uma das características delineadas no caput do artigo 225 da Carta de 1988, e bem traduz o que a doutrina convencionou chamar por princípio da participação. Essa particularidade oportunizou a sociedade abandonar o comportamento meramente observador, possibilitando-lhe exprimir seus anseios e assumir o compromisso de se empenhar na causa, fortalecendo o exercício da cidadania e a democracia participativa.
2. O PODER PÚBLICO E A PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
O Poder Público é constituído por órgãos dotados de autoridade, exercendo papel fundamental na preservação do meio ambiente. Isso ocorre não somente porque tem o poder-dever de pautar políticas de Estado, editar leis e fiscalizar o seu cumprimento, mas, sobretudo, porque reúne maiores e melhores condições para conduzir o comportamento de uma sociedade e espraiar a importância e o significado das questões ambientais.
Posto isso, discorreremos acerca de algumas intervenções do Poder Público em matéria ambiental. Primeiramente, cabe separar o joio do trigo, porque é bastante comum supor que determinado Poder detém competência para fazer algo que a Constituição atribui a outro.
Em geral, como bem acentua José Carlos Carvalho (p. 259), as responsabilidades, ainda que atribuídas às outras esferas de poder, recaem sobre o Presidente da República, que é o chefe do Poder Executivo Federal. Com efeito, muito disso se deve à política centralizadora e monopolista vigente na era militar, que transformou o Executivo num depósito de esperanças e anseios sociais.
De acordo com o autor retromencionado:
[...] mesmo uma Constituição não tem o poder de liquidar uma cultura, razão pela qual só agora, decorridos 15 anos de lentas mas consistentes transformações, a sociedade começa a perceber com mais clareza o real significado do papel atribuído ao Poder Executivo no âmbito da organização do Estado, ao lado dos Poderes Legislativo e Judiciário e da crescente importância do Ministério Público.
Considerando as funções do Estado, o artigo 2º da Constituição de 1988 dividiu o poder político separando os Poderes em três e atribuindo, a cada órgão, uma função materialmente definida. Neste ponto, Kildare Carvalho (2008, p. 168-169) explica que:
A função legislativa cria e modifica o ordenamento jurídico, mediante a edição de normas gerais, abstratas, e que inovam esse ordenamento; a função executiva ou administrativa é aquela pela qual o Estado realiza os seus objetivos, atuando concretamente mediante decisões e atos materiais em respeito às normas jurídicas; a função jurisdicional visa à conservação e à tutela do ordenamento jurídico mediante decisões individuais e concretas, extraídas das normas gerais, declarando a conformidade ou não dos fatos com as normas e determinando as eventuais consequências jurídicas.
Ainda de acordo com Carvalho (ibidem, p. 169), essa classificação material de funções é complementada por uma classificação formal, de modo que não existe exclusividade no desempenho dessas atribuições, mas, tão somente, predominância de tarefas. Assim, excepcionalmente, cada Poder poderá desempenhar uma função material de outro.No âmbito do Poder Executivo, verificamos a função material de governar e administrar os interesses da nação. Essa tarefa se verifica, na prática, por meio da formulação e implementação de políticas públicas, que devem estar estrategicamente alinhadas ao bem estar da população, e, nesse contexto, reforçamos a importância do meio ambiente para a sadia qualidade de vida.
Durante muitos anos nosso país se voltou às políticas de crescimento econômico sem considerar a importância das questões ambientais. Essa política de “desenvolvimento econômico” resultou em passivos de grandes proporções, pois além de ocasionar a exclusão de parcela significativa da população no acesso aos bens de consumo e ao solo urbano (moradia), gerou a ocorrência de problemas como o desmatamento, a destruição de florestas e enormes perdas para a nossa biodiversidade. Basta lembrar o tratamento dispensado ao meio ambiente pelo Brasil por ocasião da Conferência de 1972.
Barros (2008, p. 15) lembra que a reunião teve a participação de representantes de diferentes países com o fito de discutir a responsabilidade de cada nação diligenciar um modelo de desenvolvimento que levasse em consideração o severo momento de crise ambiental, econômica e social que a humanidade atravessava. Em tal oportunidade, mandatários brasileiros se manifestaram contrariamente à importância do tema, e afirmaram, em linhas gerais, que o desenvolvimento industrial justificava a poluição.
Esse episódio foi duramente criticado pela comunidade internacional, e somente a partir da década de 1980, com a edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), é que se buscou harmonizar, por meio do uso racional dos recursos naturais, o desenvolvimento social e econômico com a natureza. Essa institucionalização da causa representa o “marco zero” da gestão ambiental, fazendo com que o Poder Público passasse a formular políticas de desenvolvimento que abrangessem o conceito de sustentabilidade.
Exemplificativamente, o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, criado pela Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, constitui uma das mais relevantes estruturas institucionais de administração voltada ao desenvolvimento sustentável, sendo composto por órgãos e entidades ambientais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como pelas fundações instituídas pelo Poder Público. Juntos, esses órgãos somam esforços para o aperfeiçoamento da qualidade do meio ambiente.
De acordo com a referida Lei, essa gestão estratégica, resultante da definição de competências nas três esferas de governo, encontra-se estruturada da seguinte forma: o Conselho de Governo atua como Órgão Superior; o Órgão Consultivo e Deliberativo é formado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); o Ministério do Meio Ambiente (MMA) atua como Órgão Central, e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) funciona como Órgão Executor. Em adição, os órgãos ou entidades estaduais atuam como Órgãos Seccionais, e os órgãos ou entidades municipais operam como Órgãos Locais. Cuida-se, consoante se depreende, de clara intenção buscada pelo Poder Público visando a tutela do bem jurídico "meio ambiente equilibrado", por meio de institutos que integram a própria Administração Pública.
De acordo com a Lei nº 10.683/2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a área de competência do Ministério do Meio Ambiente abrange as seguintes questões:
a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas;c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais;d) políticas para integração do meio ambiente e produção;e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal;f) zoneamento ecológico-econômico.
O órgão central do SISNAMA tem como finalidade a promoção de políticas para a proteção e restauração do meio ambiente, bem como o estímulo ao uso racional e sustentável dos recursos naturais em todas as esferas de governo e instâncias da sociedade.
A criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente abriu um espaço democrático e de exercício da cidadania. Esse modelo de gestão colegiada do meio ambiente permite a participação da sociedade na tomada de decisões que envolvem matéria ambiental. Nada mais certo, posto tratar-se de um interesse difuso.De acordo com o artigo 8º, da Lei nº 6.938/1981, compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional; IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental;V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
O CONAMA detém competência para expedir atos como resoluções, moções, proposições, recomendações e decisões. As resoluções do CONAMA constituem diretrizes ou padrões envolvendo matéria atinente à proteção ambiental. As moções são manifestações relativas à temática. As proposições que versem sobre matéria ambiental são encaminhadas ao Conselho de Governo ou às Comissões do Congresso Nacional. Por fim, as recomendações constituem atos para a implementação de políticas públicas e normas de incidência ambiental.
O Órgão Executor do SISNAMA, por sua vez, foi criado por meio da Lei nº 7.735/1989. O IBAMA é responsável pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente, e desempenha diversas atividades voltadas à conservação e preservação dos recursos naturais, como a fauna e a flora; bem como é também responsável pela expedição e renovação de registros e licenças ambientais.
Os Órgãos Seccionais são responsáveis por fiscalizar e controlar as atividades que podem causar danos ao meio ambiente. Além disso, esses órgãos estaduais executam programas e planos de ação visando a melhoria da qualidade ambiental. Da mesma forma, os Órgãos Locais são responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades potencialmente danosas desenvolvidas em suas respectivas jurisdições.
Outra iniciativa do Poder Público que é digna de nota refere-se ao esforço compartilhado entre Executivo e Legislativo para a instituição do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, por meio da Lei Federal 9.433/1997, que tem por objetivos assegurar a qualidade e a disponibilidade da água para as presentes e futuras gerações; a utilização dos recursos hídricos de forma racional e sustentável, evitando o desperdício; e a prevenção de eventos hidrológicos naturais ou acidentais, em grande parte decorrentes do mau uso desses recursos.
A utilização de instrumentos econômicos com vistas à preservação do meio ambiente também tem sido alvo de atenção por parte do Poder Público, especialmente no campo tributário.
É sabido que no exercício das suas atividades o Estado procede à captação de recursos para manter a sua estrutura. E, ao passo em que fixa as regras de convivência para a sociedade, também provê aos contribuintes os serviços que lhe cabem.
Por vezes, podem ocorrer situações que conduzam o Estado a adotar políticas de incentivo à proteção ambiental, bem como a adoção de medidas de desincentivo ao consumo e a comercialização de determinados produtos. Essa política pública é denominada por tributação extrafiscal ou indutora.
A guisa de exemplo, alguns Estados da federação como o Paraná, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo já adotaram o ICMS Ecológico. Em outros, incide o IPI Verde. Alguns Municípios já instituíram o IPTU Verde. O selo QUALIVERDE, criado no Rio de Janeiro, busca premiar empreendimentos sustentáveis por meio da tributação indutora, com benefícios relativos ao IPTU e ao ITBI.
Com o fito de preservar ou proteger certos aspectos relacionados ao meio ambiente, o Executivo, em conjunto com o Legislativo, encontram respaldo constitucional para adotarem políticas de incentivo fiscal. Desta forma, as normas fiscais que visem induzir determinado comportamento dos contribuintes para um ou outro sentido, sem o objetivo de arrecadar quantia em dinheiro e cuja base de cálculo não contenha aspectos atinentes à capacidade econômica dos contribuintes, se distanciam do campo do direito tributário e passam a ser instruídas por princípios que estruturam outros ramos do direito.
Com efeito, as políticas tributárias de um Estado podem protagonizar a transformação da sociedade. E isso ocorre seja porque servem de apoio à realização dos objetivos e atividades estatais, seja pela capacidade que possuem de instrumentalizar a promoção da qualidade de vida dos cidadãos.
Nesse contexto, a extrafiscalidade é de fundamental importância para a consecução de um meio ambiente sadio, eis que objetiva fomentar atividades saudáveis e desestimular práticas nocivas ou inconvenientes ao meio ambiente e, por derradeiro, à coletividade. Esse conjunto de ações revigora a importância do tema, mas, além disso, comprova que existem diversas possibilidades do Poder Público se engajar e encorajar a sociedade a participar da causa.
No âmbito do Poder Legislativo, do ano em que entrou em vigor a nossa Constituição até a presente data, verificamos que o Congresso Nacional aprovou leis de inquestionável importância para a matéria.
A Lei nº 9.605, de 1998, denominada Lei dos Crimes Ambientais, culminou numa base de apoio legal para punir aqueles que eventualmente transgredirem um de seus dispositivos, sujeitando-os a sanções de índole penal e administrativa. Da mesma forma, esse instrumento regulamentou a responsabilidade penal das pessoas jurídicas quando da prática de crime ambiental.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), instituído pela Lei nº 9.958, de 2000, também representa importante ferramenta para a preservação do meio ambiente, pois possibilita às três esferas de governo e à iniciativa privada a criação, o planejamento e a administração de unidades de conservação. Tais unidades simbolizam áreas da natureza que devem ser protegidas. Algumas admitem exploração econômica, desde que constitua atividade sustentável.
Em termos de legislação, o Brasil possui um vasto regramento jurídico em matéria ambiental. Após a Constituição de 1988, encontramos ainda a edição das seguintes leis: Lei nº 7.805/1989, que trata da exploração mineral e regulamenta as atividades garimpeiras; Lei nº 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola; Lei nº 11.105/2005, que estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades da engenharia genética; dentre outras.
Quando nos referimos a políticas públicas, nem sempre editar leis é o suficiente (neste ponto, é importante frisar que geralmente a iniciativa legislativa isoladamente considerada se mostra deveras insatisfatória e insuficiente). Isso, porque, entre a edição de uma lei, e a sua estrita observância, existe um universo de fatores que operam sobre o corpo social. Fatores sociais, econômicos, culturais; educação familiar e escolar, crenças religiosas; acesso à informação e qualidade de informação.
Obviamente, o campo de atuação do Poder Público encontra limites. Com efeito, dentro desses limites, deve-se buscar conciliar as políticas de Estado com aquele universo de fatores, visando a transformação dos contextos sociais, econômicos e educacionais que influenciam constantemente o comportamento de uma sociedade para um ou outro sentido. Destarte, políticas voltadas para a educação ambiental aliadas a estratégias que possibilitem as camadas sociais mais baixas ascenderem, pelo menos, ao piso mínimo de seus direitos fundamentais, representam, sem dúvida, em conjunto com as leis, o melhor projeto de Estado para o meio ambiente.
É certo que, em termos de meio ambiente, ainda há muito a ser feito, principalmente se considerarmos a descontinuidade de políticas públicas na medida em que a figura dos governantes é alterada. Por isso o ideal é que o meio ambiente seja visto como uma política de Estado. Este, deve sempre procurar incluí-lo nas diretrizes de desenvolvimento da nação e no contexto social.
Neste aspecto, afigura-se de suma importância, também, dedicar especial atenção à educação ambiental, pois esta, de fato, oportuniza o início do processo de formação de uma nova consciência. É a educação que permite o aperfeiçoamento da postura de um povo, e é por meio dela que se vocaciona uma pessoa para a causa.
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Márcio Augusto Ferreira Monteiro
Mestrando em Direito Ambiental pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas. Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Federal do Amazonas. Membro do Centro de Estudos em Direito Ambiental da Amazônia (CEDAM). Analista Judiciário do Tribunal de Justiça do Amazonas (TJAM).
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