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Timestamp: 2020-01-20 23:36:33+00:00

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Dictamen 8/2011, de 27 de septiembre, sobre el Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
Publicado en DOGC núm. 6002 de 10 de Noviembre de 2011
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (BOE núm. 161, de 7 de julio de 2011).
1. El día 31 de agosto de 2011 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 1612) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 30 de agosto de 2011, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los LE0000352390_20100807artículos 16.2.a, 31.1 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 30 de agosto de 2011, de solicitud de emisión de dictamen de carácter preceptivo y previo a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad sobre la adecuación a la orden de distribución competencial de los artículos 17.1.c, 18.1, 19.2, 21, 22, 23.1 -letras a, d y e- y .2, la disposición adicional tercera, las disposiciones transitorias primera y segunda y la LE0000457669_20140101disposición final primera.1 -letras c y d- del Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
El Gobierno solicita de este Consell el dictamen, atendiendo a su carácter preceptivo para el caso de que se acordara interponer recurso de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76.3 del Estatuto de autonomía.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 2 de septiembre de 2011, después de examinar y debatir la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 23.f, 24 y 25.1 de su Ley, la admitió a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó como ponente al consejero Julio Añoveros Trias de Bes.
4. En fecha 15 de septiembre de 2011, el consejero Julio Añoveros Trias de Bes pidió por escrito (Reg. 1651) que se aceptara su renuncia a la ponencia, ante la dificultad personal para presentar la ponencia encomendada por el Pleno.
5. En fecha 20 de septiembre de 2011, como consecuencia de la aceptación de la renuncia, el Pleno, por unanimidad, designó una nueva ponencia integrada por el presidente Eliseo Aja y los consejeros Pere Jover Presa y Marc Carrillo.
6. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 27 de septiembre de 2011.
1. El Gobierno de la Generalitat ha solicitado dictamen al Consell en relación con determinados preceptos del LE0000103628_20010408Real decreto-ley 8/2001, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (en adelante, LE0000457669_20140101RDL 8/2011).
Con el fin de delimitar el objeto del dictamen solicitado, en este primer fundamento jurídico describiremos el contenido del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 y las previsiones normativas de los preceptos concretos objeto de la solicitud del Gobierno, expondremos los motivos que la fundamentan y, finalmente, precisaremos el objeto de nuestro Dictamen avanzando su estructura.
2. El LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 contiene diversas medidas cuyo objeto, según la exposición de motivos, es «reforzar la capacidad de respuesta de la economía española» ante el desarrollo de la crisis financiera internacional y el comportamiento de los mercados de deuda pública. Entre otras actuaciones previstas, y en lo que nos interesa a efectos de nuestro Dictamen, el Real decreto-ley adopta iniciativas con el fin de impulsar el desarrollo de nuevas formas de actividad económica y de generación de empleo, en particular en el ámbito de la construcción, estableciendo «reformas tendentes a garantizar la confianza y la seguridad en el mercado inmobiliario y con medidas que impulsan el desarrollo de la rehabilitación como nuevo ámbito de crecimiento sólido y sostenible».
El capítulo IV del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011, con el título «Medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación», contiene los artículos 17 a 22, una parte de los cuales es objeto de la solicitud de dictamen. El Gobierno, concretamente, duda de la adecuación al orden constitucional y estatutario de competencias de la regulación de este capítulo, referente, por una parte, a determinados aspectos de las actuaciones de rehabilitación (arts. 17.1.c, 18.1 y 19.2) y, de otra, a la inspección técnica de edificios y sus efectos (arts. 21 y 22, en relación con la disposición adicional tercera y las disposiciones transitorias primera y segunda). Con respecto a las previsiones en materia de rehabilitación que son objeto de la solicitud, el artículo 17.1.c LE0000457669_20140101RDL 8/2011 establece la definición de actuaciones de «regeneración urbana» que se sitúan dentro del concepto de rehabilitación, junto con las actuaciones de conservación (letra a) y las de mejora (letra b). Las actuaciones de regeneración urbana incluyen tanto las actuaciones referidas a los edificios como las referidas a la urbanización y las dotaciones que se desarrollen en ámbitos urbanos vulnerables, obsoletos o degradados, con la finalidad de cumplir los principios de cohesión territorial y social, eficiencia energética y complejidad al servicio de un medio ambiente sostenible.
El artículo 18.1 LE0000457669_20140101RDL 8/2011, en el primer párrafo, prevé que las actuaciones de conservación, mejora y regeneración puedan ser impuestas por la Administración competente cuando así lo disponga el propio LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 y el resto de legislación aplicable. El segundo párrafo establece que la Administración competente debe delimitar el ámbito de las actuaciones de regeneración urbana, que puede ser continuo o discontinuo, o de mera rehabilitación de la edificación, y en el que se pueden incluir intervenciones de demolición, renovación o sustitución de viviendas o edificios completos, con el límite de que no afecten a más del 50% de los edificios, de las viviendas o de la edificabilidad. El tercer y último párrafo atribuye a las actuaciones de regeneración urbana la consideración de «actuaciones de transformación urbanística» a los efectos de lo previsto en la Ley estatal del suelo ( LE0000335548_20151001art. 14 del Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio).
El LE0000457669_20140101artículo 19.2 RDL 8/2011 establece que los sujetos legitimados para participar en las actuaciones de rehabilitación se pueden agrupar en asociaciones administrativas, a las que se atribuyen las funciones de participar en el proceso de planificación o programación de la actuación, elaborar los proyectos, planes o programas correspondientes, y asumir la gestión de las obras de mejora y regeneración urbana.
En relación con la inspección técnica de edificios, el artículo 21 LE0000457669_20140101RDL 8/2011 dispone su obligatoriedad para los edificios con una antigüedad superior a 50 años -a menos que las comunidades autónomas fijen una antigüedad diferente-; establece los requisitos mínimos de la inspección; determina que la forma, los plazos y las condiciones serán regulados por las comunidades autónomas, así como por los municipios en el marco de los mínimos estatales y autonómicos, y, finalmente, delimita el alcance de la eficacia de las inspecciones promovidas por comunidades de propietarios, que se referirá a todos los locales y viviendas existentes en un edificio o complejo inmobiliario.
El artículo 22 LE0000457669_20140101RDL 8/2011 regula los efectos de la inspección estableciendo que, cuando de esta resulten deficiencias, la eficacia del documento que la acredita queda condicionada a la certificación de la realización efectiva de las obras y los trabajos de conservación requeridos para mantener el inmueble en el estado legalmente exigible.
En relación con el régimen de las inspecciones técnicas de edificios, en la disposición adicional LE0000457669_20140101 tercera se establece que las previsiones normativas del Real decreto-ley 8/2011 sobre esta materia solo son aplicables a los municipios con población superior a 25.000 habitantes, a menos que las comunidades autónomas fijen otros estándares de población. La disposición transitoria primera regula la eficacia de las inspecciones técnicas ya realizadas fijando como su fecha límite el 1 de enero de 2020 para el caso de que la normativa vigente no haya previsto otro plazo a la entrada en vigor del Real decreto-ley (debe tenerse en cuenta que la entrada en vigor del artículo 21 se difiere un año desde la publicación del Real decreto-ley, de acuerdo con lo que dispone su disposición final tercera). En la disposición transitoria segunda se prevé la posibilidad de que las administraciones competentes fijen un calendario para la progresiva realización de la inspección técnica de edificios hasta el año 2015.
Finalmente, la solicitud pide nuestro dictamen sobre el artículo 23 LE0000457669_20140101RDL 8/2011. Este precepto se sitúa dentro del capítulo V del Real decreto-ley, intitulado «Seguridad jurídica en materia inmobiliaria», que establece la exigencia de una resolución expresa de autorización para determinados actos de transformación, de construcción, de edificación y de uso del suelo y el subsuelo, y la desestimación por silencio administrativo para el caso de vencimiento del plazo sin resolución expresa. De los actos de incidencia urbanística sometidos a autorización por el artículo 23.1 LE0000457669_20140101RDL 8/2011, la solicitud del Gobierno se refiere únicamente a las letras a, d y e, relativas, respectivamente, a movimientos de tierras, parcelaciones o actos de división de fincas; a tala de masas arbóreas, y a la primera ocupación de edificaciones de nueva planta.
La disposición final primera, apartado primero, letras c y d LE0000457669_20140101RDL 8/2011, es objeto, también, de la solicitud en la medida en que invoca los títulos competenciales del Estado al amparo de los que se dictan, respectivamente, los preceptos del capítulo IV y el artículo 23 LE0000457669_20140101RDL 8/2011.
3. La solicitud del Gobierno fundamenta la petición de dictamen en las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad que plantean los artículos descritos en el apartado anterior.
Para el Gobierno, por un lado, los artículos 17.1.c, 18.1 y 19.1 RDL 8/2011 pueden invadir las competencias de la Generalitat en materia de vivienda y urbanismo (arts. 137 y 149.5 EAC), dado que estos preceptos inciden sobre los instrumentos de ordenación y de gestión urbanística y de rehabilitación de viviendas hasta el extremo de regular aspectos de detalle. Por otro lado, los títulos invocados por el Estado en la disposición final primera, apartado primero, letra c ( LE0000019668_20110927art. 149.1.1, .8, .13 y .23 CE), según la Generalitat, no dan cobertura suficiente a esta regulación porque ninguno de estos títulos tiene una relación tan directa con la materia que justifique el condicionamiento por parte del Estado del ejercicio de las competencias exclusivas que el Estatuto atribuye a la Generalitat de Catalunya. En opinión del Gobierno, el contenido de los preceptos señalados es materialmente urbanístico y forman parte del urbanismo objetivo, por lo que se inscriben dentro del ámbito material de las competencias de la Generalitat.
En cuanto a la regulación de la inspección técnica de edificios (arts. 21 y 22, disposición adicional tercera y LE0000457669_20140101disposiciones transitorias primera y segunda del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011), en el escrito de solicitud también se considera que puede vulnerar las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137 EAC) y de urbanismo (art. 149.5 EAC) por las mismas razones indicadas anteriormente.
Finalmente, en relación con el apartado primero, letras a, c y d, y el apartado segundo del artículo 23 LE0000457669_20140101RDL 8/2011, en los que se impone el silencio administrativo negativo en relación con determinados actos de incidencia sobre el suelo y el subsuelo, la solicitud considera que los títulos invocados por el Estado ( LE0000019668_20110927art. 149.1.1 y .18 CE) no dan cobertura suficiente a esta regulación y que, en cambio, pueden invadir las competencias de la Generalitat sobre vivienda y urbanismo (arts. 137 y 149.5 EAC), así como las relativas al régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas (art. 159 EAC) y a la agricultura y aprovechamientos forestales (art. 116 EAC).
4. Con el fin de dar respuesta a las dudas planteadas por la solicitud de dictamen, hemos agrupado los preceptos solicitados en tres bloques en razón de la materia, cada uno de los cuales es objeto del correspondiente fundamento jurídico. En todos ellos, tal como hemos hecho en anteriores dictámenes, realizamos el encuadre competencial del bloque de preceptos y, una vez estudiado el título competencial que estimamos preferente, examinamos la constitucionalidad y estatutariedad de cada uno de los artículos objeto de la solicitud. De acuerdo con ello, analizaremos en el fundamento jurídico siguiente el régimen de distribución de competencias en relación con las actuaciones de regeneración urbana y aplicaremos el correspondiente canon de constitucionalidad y estatutariedad a los LE0000457669_20140101artículos 17.1.c, 18.1 y 19.2 del Real decreto-ley 8/2011. En el fundamento jurídico tercero analizaremos el marco competencial en el que se inscribe la regulación de la inspección técnica de edificios y determinaremos la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los artículos 21 y 22 y de las disposiciones adicional tercera y transitorias primera y segunda del Real decreto-ley objeto del Dictamen. Finalmente, el cuarto y último fundamento jurídico tendrá por objeto el examen del orden de distribución de competencias en relación con la fijación del carácter positivo o negativo del silencio administrativo y su aplicación al artículo 23 LE0000457669_20140101RDL 8/2011.
Segundo. La distribución de competencias en relación con la regulación de las actuaciones de regeneración urbanística
1. El primer bloque de preceptos que son objeto de la solicitud de dictamen sobre los que debemos pronunciarnos están contenidos en el capítulo IV del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011, relativo a las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación y, específicamente, en la definición de la regeneración urbana: el artículo 17.1.c, que define la regeneración urbana; el artículo 18.1, relativo a la realización de las actuaciones de conservación, mejora y regeneración, así como a las atribuciones que corresponden a la Administración competente sobre el tema; finalmente, el artículo 19.2, que se refiere a los sujetos legitimados para participar en las actuaciones de rehabilitación y, más concretamente, a las finalidades que deben perseguir las asociaciones administrativas integradas por los entes públicos y particulares que se puedan constituir al efecto.
También deberemos tener en cuenta el contenido del apartado 1.c de la disposición final primera, que determina los títulos competenciales al amparo de los cuales se ha aprobado este Real decreto-ley, en virtud de los que el Estado dispone de la competencia exclusiva ( LE0000019668_20110927art. 149.1 CE) en materia de regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales correspondientes (apdo. 1), legislación civil (apdo. 8), bases y coordinación de la planificación de la actividad económica (apdo. 13) y legislación básica sobre protección del medio ambiente (apdo. 23).
Sin embargo, antes de analizar el título competencial en el que se deben encuadrar los preceptos objeto de la solicitud de dictamen que configuran este primer grupo de preceptos, debemos prestar atención a su naturaleza. Porque las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación son una manifestación del carácter dinámico del ordenamiento urbanístico, que tradicionalmente se ha mostrado permeable a los presupuestos cambiantes de la realidad económica y social. El LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 es un ejemplo del abandono de la perspectiva expansionista en la ordenación de la ciudad en favor de un enfoque vinculado a la conservación y rehabilitación de los núcleos urbanos, en el que el planeamiento urbanístico presenta un contenido marcadamente rehabilitador. En este sentido, debemos subrayar que, desde hace un tiempo, este cambio de perspectiva dirigido a la regeneración urbana ha sido objeto de atención por parte de los tribunales ordinarios. Un buen referente lo ofreció la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1987 al declarar que: «La realidad social indica claramente que el problema fundamental del urbanismo actual no es el ensanche, con su necesidad de transformar el suelo para generar más ciudad, sino el de la conservación y rehabilitación del tejido urbano ya hecho, lo que obliga a actuar en el interior de las poblaciones».
En este contexto de cambio, la exposición de motivos del Real decreto-ley «introduce [...] nuevas medidas dirigidas a seguir impulsando las actuaciones de rehabilitación, que refuerzan y profundizan los contenidos que sobre esta materia se recogieron a la LE0000446531_20150101Ley de Economía Sostenible [...]». Y, más concretamente, el artículo 17.1.c incluye las medidas de regeneración urbana como una actuación específica de rehabilitación; por su parte, el artículo 18.1 prescribe que las actuaciones de conservación, mejora y regeneración pueden ser impuestas por la Administración cuando concurran determinadas condiciones y, en estos casos, las actuaciones de regeneración urbana tienen la consideración de actuaciones de transformación urbanística; y, finalmente, en el artículo 19.2, relativo a los sujetos legitimados para participar en estas actuaciones rehabilitadoras, se prevén los fines que deberán perseguir las asociaciones administrativas en que los sujetos se pueden agrupar.
2. Las actuaciones de regeneración que se prevén en los preceptos citados pueden encuadrarse, por un lado, a juicio del Gobierno, en las materias de urbanismo y vivienda, que son de competencia exclusiva de la Generalitat. Y, por otro, de acuerdo con la invocación de títulos competenciales que realiza la disposición final primera, apartado 1, letra c, LE0000457669_20140101RDL 8/2011, en las materias referidas a la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, la legislación civil, las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica, y la legislación básica sobre protección del medio ambiente.
Dicho esto, en todo caso y con el fin de fijar el canon de enjuiciamiento que deberemos tener en cuenta, en este fundamento nos corresponde determinar cuál es la incidencia efectiva de todos estos títulos competenciales sobre los preceptos relativos a las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación, que son objeto de la solicitud de dictamen.
En primer lugar, en vista del contenido de los artículos 17.1.c, 18.1 y 19.2 del Real decreto-ley, es necesario que fijemos la atención en la materia «urbanismo», con relación a la cual el Tribunal Constitucional, en su significada STC 61/1997, de 20 de marzo, se ha referido en los términos siguientes:
«[E]l urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de la población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la «ordenación urbanística» como objetivo normativo de las Leyes urbanísticas.» (FJ 6.a)
Con ocasión de nuestro LE0000458505_20110718Dictamen 6/2011, de 20 de mayo, interpretamos que, aunque con esta Sentencia el Tribunal Constitucional no pretendía definir expresamente qué entendía por urbanismo, sí aportaba una aproximación conceptual sobre la dimensión material de esta competencia, lo cual nos debe resultar de utilidad con respecto a los preceptos objeto de este Dictamen, referidos a las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación. Una aproximación conceptual en la que, sin duda, el Tribunal ha asumido las aportaciones de la tradición legislativa reguladora del urbanismo elaborada a partir de la idea de la ordenación de la ciudad conformada «[...] a través de determinadas técnicas y potestades públicas como el planeamiento, la gestión y la ejecución o la intervención sobre la propiedad» (FJ 3). Más concretamente, la STC 61/1997 estableció que el contenido del urbanismo se traduce en potestades concretas atribuidas a los entes públicos:
«[T]ales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación.» (FJ 6.a)
Desde la perspectiva funcional y de acuerdo con lo que se prevé en el bloque de la constitucionalidad, la competencia legislativa sobre el urbanismo corresponde con carácter de exclusividad a la Generalitat (art. 149.5 EAC). Tal como expusimos en nuestro Dictamen 6/2011 (FJ 3), la doctrina del Tribunal Constitucional determina que esta competencia es exclusiva y no compartida, por lo que al Estado le está prohibida la regulación del régimen jurídico urbanístico. En efecto, en su STC 164/2001, de 11 de julio, establece que:
«[L]as Comunidades Autónomas son titulares, en exclusiva, de las competencias sobre urbanismo. La competencia legislativa sobre urbanismo permite a las Comunidades Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse de ello de las técnicas jurídicas, que consideren más adecuadas. Una de esas técnicas jurídicas puede ser, entre otras, la definición o conformación de las facultades urbanísticas de la propiedad urbana.» (FJ 4)
En segundo lugar, también debemos prestar atención a la materia referida a la vivienda. De acuerdo con una perspectiva material, el Tribunal Constitucional, en su STC 152/1988, de 20 de julio, ha interpretado que esta competencia faculta a las comunidades autónomas y, por lo tanto, a la Generalitat:
«[P]ara desarrollar una política propia en dicha materia, incluido el fomento y promoción de la construcción de viviendas, que es, en buena medida, el tipo de actuaciones públicas mediante las que se concreta el desarrollo de aquella política.» (FJ 2)
Desde una dimensión funcional, tal como sucede con el urbanismo, la Generalitat dispone de competencia exclusiva sobre la materia de vivienda (art. 137 EAC). No obstante, más adelante justificaremos que esta competencia ocupa una posición secundaria en el juicio competencial que debemos llevar a cabo. En la medida en que este primer grupo de preceptos se refiere a la regeneración de ámbitos o núcleos urbanos, tendremos que excluir la materia de vivienda para fundamentar nuestra opinión.
3. A los efectos de nuestro Dictamen, es procedente tener en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance horizontal que puedan tener los títulos competenciales invocados en la disposición final primera, apartado 1, letra c, del Real decreto-ley objeto de Dictamen, sobre las competencias sustantivas alegadas por el Gobierno de la Generalitat en materia de urbanismo y vivienda, con el fin de determinar la preeminencia competencial que corresponda en cada caso.
Así, en primer lugar, sobre la competencia estatal de carácter transversal relativa a la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, el Tribunal Constitucional, en la STC 61/1997, de 20 de marzo, ha interpretado que el concepto de condiciones básicas no es equivalente al de bases o legislación básica que establecen otras reglas competenciales, que las condiciones básicas «se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan» (FJ 7) y que el artículo 149.1.1 «sólo presta cobertura a «aquellas condiciones que guarden una estrecha relación directa o inmediata con los derechos que la Constitución reconoce»» (FJ 7).
La misma Sentencia expresa de forma más explícita que «las condiciones básicas» se refieren al «contenido primario del derecho», lo cual comporta la determinación de «las facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas» o «ciertas premisas o presupuestos previos». En todo caso, estas «condiciones previas» deben ser aquellas que sean imprescindibles para garantizar una igualdad que «no puede consistir en una igualdad formal absoluta». Y añade aún que deben incluirse dentro de las citadas «condiciones básicas» «aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquellas [las condiciones básicas], tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho [...], los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho [...], los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho [...]» (FJ 8). Por lo tanto, los criterios establecidos por esta jurisprudencia constitucional deberán servirnos para determinar la razonabilidad o no de su invocación por parte de la disposición final primera, letra c, del Real decreto-ley, para atribuir la competencia al Estado sobre las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación y regeneración urbana antes descritas.
Seguidamente, con respecto a la competencia estatal del LE0000019668_20110927artículo 149.1.8 CE sobre la legislación civil, esta se atribuye por la Constitución sin perjuicio de las competencias que las comunidades autónomas puedan asumir para la «conservación, modificación y desarrollo» de sus respectivos derechos civiles forales o especiales «allí donde existan». En todo caso, este precepto establece que determinadas materias del derecho civil (como las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, las bases de las obligaciones contractuales, las normas para resolver los conflictos de leyes, etc.) deben disponer de una regulación general y uniforme para todo el Estado. Dado el contenido estrictamente urbanístico de los tres preceptos analizados en este fundamento, descartamos que encuentren amparo en la competencia del Estado en materia de legislación civil.
La tercera habilitación competencial a que se acoge el Estado es la competencia exclusiva para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13 CE). Dado que en la solicitud de dictamen el Gobierno fundamenta las dudas de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos 17.1.c, 18.1 y 19.2 del Real decreto-ley en la infracción de las competencias de la Generalitat sobre urbanismo y vivienda, es necesario que analicemos el alcance de la competencia estatal ex LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE y el condicionamiento que pueda presentar sobre las competencias específicas citadas.
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que:
«La competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendientes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución […].» (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2)
«La necesaria coherencia de la política económica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos […].» (Ibíd.)
Ahora bien, como recordamos en nuestro LE0000458505_20110718Dictamen 6/2011, de 20 de mayo, sobre la LE0000446531_20150101Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (en adelante, LES): «una lectura o una interpretación expansiva del alcance material del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE podría limitar al mínimo las competencias asumidas por las comunidades autónomas. En este sentido, la competencia estatal en esta materia deberá tener en cuenta las competencias sectoriales que hayan asumido las comunidades autónomas [...] sobre urbanismo, y el hecho de que la Constitución utilice el término «general» en el artículo 149.1.13 debe entenderse con referencia a la actuación del Estado que tenga una importancia especialmente relevante para el conjunto de la economía estatal» (FJ 3).
En este sentido, la STC 61/1997 remarcó el criterio general dirigido a evitar una visión expansiva del alcance del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE, en especial respecto del sector urbanístico, en los términos siguientes:
«Por lo que aquí interesa, tal inteligencia restrictiva del LE0000019668_20110927art. 149.1.13 CE cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía.» (FJ 36)
En la misma lógica interpretativa y con ocasión del LE0000458505_20110718Dictamen 6/2011, de 20 de mayo, nos remitimos a nuestro LE0000455509_20110610Dictamen 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2, que también se hacía eco de esta doctrina basada en la necesidad de modular «la más que posible vis expansiva que pueda derivarse del contenido y alcance del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE», y, más concretamente, respecto de la doctrina jurisprudencial reproducida en la STC 61/1997, hemos establecido que:
«Con la interpretación expuesta el Tribunal introduce la regla o test de la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general como criterio para determinar la legitimidad constitucional de la aplicación del título del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE.» (FJ 2)
Porque, en efecto, este test, destinado a determinar si las prescripciones de carácter básico que ahora prevé el LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 sobre los aspectos relacionados con el régimen urbanístico responden de forma efectiva y directa a la planificación general de la economía, tendrá que ser el canon que deberemos aplicar, a continuación, para dictaminar sobre la legitimidad constitucional y el respeto al bloque de la constitucionalidad de la disposición aprobada por el Gobierno del Estado.
Finalmente, la disposición final primera, letra c, también incluye la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación básica del medio ambiente, como título competencial habilitante de los preceptos impugnados del capítulo IV del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011. Una vez más, procede recordar las argumentaciones que el Consell de Garanties Estatutàries sostuvo en su reciente Dictamen 6/2011 (FJ 2).
Concretamente, con respecto a la naturaleza y el alcance de la materia competencial de medio ambiente, compartida por el Estado y las comunidades autónomas, invocamos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha interpretado que:
Y, específicamente, a la hora de definir su contenido material, la misma Sentencia ha precisado que:
«[E]l «ambiente» comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas que en él están. Como síntesis, el «medio ambiente» consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida.» (Ibíd., FJ 4)
Sin embargo, del mismo modo que hemos manifestado anteriormente respecto de la competencia del Estado sobre legislación civil, también descartamos que en el caso que nos ocupa en este fundamento jurídico incida de manera significativa la competencia estatal sobre medio ambiente.
Por lo tanto, centraremos nuestro análisis únicamente en la afectación que sobre la competencia de la Generalitat en materia de urbanismo puedan tener los títulos competenciales de los apartados 1 y 13 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE.
4. Una vez descrito el contenido del grupo de preceptos que, con relación a las medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación, han sido objeto de la solicitud de dictamen, y después de exponer el marco competencial de las dudas de constitucionalidad y de estatutariedad formuladas por el Gobierno en su solicitud, así como el canon de interpretación que aporta la jurisprudencia constitucional, debemos analizar su aplicación a los artículos 17.1.c, 18.1 y 19.2 LE0000457669_20140101RDL 8/2011.
En vista de la diversidad de los títulos competenciales invocados en la solicitud del Gobierno referidos a urbanismo (art. 149.5 EAC) y vivienda (137 EAC) y de aquellos que, por su parte, el Estado alega para justificar su competencia para aprobar el LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 en la disposición final primera, letra a (la competencia exclusiva reconocida en los apdos. 1, 8, 13 y 23 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE), procede reiterar la jurisprudencia constitucional y la doctrina de este Consell para determinar el título prevalente en este supuesto de concurrencia de una pluralidad de títulos competenciales.
Sobre este particular, en el reciente Dictamen 6/2011, ya mencionado, afirmábamos que:
«De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, de la invocación de una pluralidad de títulos competenciales por parte del Estado con la finalidad de fundamentar la competencia para regular una materia concreta, no se deriva una atribución competencial (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5), sino que, en todo caso, ésta responde a la aplicación de un título constitucionalmente correcto, determinado a partir de alguno de los criterios que el Tribunal Constitucional ha utilizado para efectuar el encuadre de la materia.» (FJ 2)
Y, seguidamente, con referencia a la doctrina propia del Consell, añadíamos que ante una pluralidad de títulos invocados es necesario:
«[Q]ue verifiquemos si el encuadre de los preceptos examinados en los correspondientes títulos competenciales [...] es o no correcto según los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, en particular la relativa a los supuestos de concurrencia de títulos competenciales.» ( LE0000455509_20110610Dictamen 2/2011, de 21 de marzo, FJ 1.3)
Un segundo criterio que debemos considerar, ante la eventualidad derivada de la pluralidad de títulos, es la regla que establece la preferencia del título competencial general sobre otro de carácter más específico (STC 71/1982, FJ 6; 192/1990, FJ 2 y 3; 67/1996, FJ 2), aunque, asimismo, si es necesario, deberá tenerse en cuenta que el juego de esta regla ha sido relativizado al negar valor absoluto al criterio de la especificidad para determinar el título prevalente. En este caso, el Tribunal tiene en cuenta la importancia del sector en el conjunto de la actividad económica (STC 223/2000, FJ 16, y 88/2001, FJ 5).
De acuerdo, pues, con estos referentes interpretativos, pasamos a analizar el contenido de los artículos 17.1.c, 18.1 y 19.2 LE0000457669_20140101RDL 8/2011.
A) Como hemos expuesto anteriormente, el artículo 17.1.c incluye entre las «actuaciones de rehabilitación», las que comportan «[l]as de regeneración urbana, entendiendo por tales, de acuerdo con lo que dispone el LE0000446531_20150101artículo 110 de la Ley de economía sostenible, las que se desarrollen en ámbitos urbanos vulnerables, obsoletos o degradados, alcanzando tanto a la urbanización y a las dotaciones, como a los edificios [...]». Este precepto añade que cuando las obras de regeneración urbana «se refieran exclusivamente a la rehabilitación de edificios, estas actuaciones consistirán en realizar las obras necesarias para lograr los fines propios de las actuaciones de mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano [...]».
La previsión normativa que realiza este precepto del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 es una manifestación del carácter dinámico del ordenamiento urbanístico dirigido a la rehabilitación del entorno urbano al que se hacía referencia anteriormente. En efecto, en este nuevo contexto regulador, el planeamiento urbanístico presenta un contenido rehabilitador, en la medida en que prevé un conjunto de determinaciones normativas que inciden sobre los procesos de rehabilitación urbana y que afectan al patrimonio urbanizado y edificado. El contenido rehabilitador del planeamiento urbanístico que comporta la regeneración urbana se lleva a cabo en función de su incidencia sobre el patrimonio urbano. Este es el sentido de lo previsto en el primer párrafo de la letra c del artículo 17.1 cuando distingue entre «ámbitos urbanos vulnerables, obsoletos o degradados». De esta manera se diferencia entre los supuestos que conducen a la conservación del patrimonio urbano de aquellos otros en los que el planeamiento prevé su alteración con la finalidad de conseguir los objetivos propios de la rehabilitación, entre los que se encuentra el mantenimiento de un medio urbano sostenible y la garantía del derecho a una vivienda digna.
Como se ha expuesto anteriormente, las prescripciones normativas de este precepto son tributarias del artículo 110 LE0000458505_20110718LES, al que se remite. Con motivo del Dictamen 6/2011 sobre dicha LE0000458505_20110718LES (FJ 3), este Consell dictaminó respecto de este precepto, relativo a las «Actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas», que, aunque presentaba un contenido que en apariencia se podría vincular parcialmente a una actividad relacionada con la vivienda, el título prevalente era el referido a urbanismo, por diversas razones: la principal, que en el precepto se regulan instrumentos urbanísticos como, en este caso, el planeamiento con finalidad rehabilitadora y de regeneración general o parcial del espacio urbano. Por lo tanto, las actividades relacionadas con la rehabilitación de construcciones y de edificios son una consecuencia del encuadre competencial de la actividad en la planificación urbanística.
En cuanto a lo que ahora debemos subrayar, el contenido del artículo 17.1.c comporta una regulación del instrumento de la actividad de rehabilitación sobre aquellos ámbitos de la ciudad que sean vulnerables, obsoletos o degradados, que incluye la regeneración que incide directamente sobre la urbanización y las dotaciones, y también excepcionalmente sobre los edificios. Se trata, pues, de una regulación de contenido materialmente urbanístico. En este sentido, es necesario señalar la similitud del concepto de regeneración urbana con la definición de los planes especiales de reforma interior (PERI) que hacía el LE0000007720_20070701Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido del la Ley del suelo y ordenación urbana, y que fue declarada inconstitucional por la STC 61/1997 al dictarse con carácter puramente supletorio y sin cobertura de ningún título competencial estatal. El artículo 85.1.a definía los PERI así:
«1. Los Planes Especiales de reforma interior en suelo urbano podrán tener por objeto las siguientes finalidades: a) Llevar a cabo actuaciones aisladas que, conservando la estructura fundamental de la ordenación anterior, se encaminen a la descongestión del suelo urbano, creación de dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario, saneamiento de barrios insalubres, resolución de problemas de circulación o de estética y mejora del medio ambiente o de los servicios y otros fines análogos.»
Pues bien, en los términos que expresa la STC 61/1997, la regulación que prevé el artículo 17.1.c, referida a las actuaciones de regeneración urbana, se identifica de forma patente con aquellas actividades de carácter urbanístico, tal como las ha definido la citada Sentencia (FJ 6.a), que hemos reproducido en el apartado 2 de este fundamento jurídico.
Por las razones expuestas, las previsiones del artículo 17.1.c deberían encuadrarse en las competencias sobre urbanismo, que corresponden a la Generalitat (art. 149.5 EAC). Dicho esto, la jurisprudencia constitucional (véase, por todas, la STC 61/1997, FJ 6.b) ha destacado que tanto el urbanismo como la vivienda son ámbitos materiales de competencia que no pueden ser entendidos como compartimentos estancos y que, en consecuencia, pueden verse afectados por la incidencia horizontal de otros títulos aunque, si se da esta circunstancia, deberá interpretarse restrictivamente (véase, por todas, la STC 128/1999, FJ 7). De acuerdo, pues, con el canon jurisprudencial expuesto anteriormente, debemos analizar a continuación si los títulos competenciales en los que se ampara el Estado en la disposición final primera 1.c permiten modificar esta conclusión provisional.
En primer lugar, debe verificarse si la invocación del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales correspondientes, incide sobre la competencia en materia de urbanismo. La respuesta tiene que ser forzosamente negativa ya que, de acuerdo con el canon que fijó la STC 61/1997 (FJ 8), debemos interpretar que las actuaciones de regeneración urbana, como una forma, entre otras, de las actuaciones de rehabilitación, no constituyen ninguna regulación del contenido primario de un derecho, ni la fijación de condiciones previas, facultades elementales, límites esenciales o prestaciones básicas para su ejercicio con el fin de asegurar la igualdad absoluta de las condiciones básicas. Sin perjuicio de que, eventualmente, el contenido rehabilitador de la planificación urbanística pueda afectar, por ejemplo, al derecho de propiedad, de esta circunstancia no puede derivarse una regulación de las condiciones básicas de su ejercicio.
Más concretamente, hay que precisar que, ciertamente, el deber de conservación puede considerarse como una condición básica vinculada a la función social del derecho de la propiedad urbana (STC 61/1997, FJ 10 y 34.b), pero este no es el caso de las actuaciones de regeneración urbana, que por sí mismas van más allá del alcance de este deber y son cualitativamente diferentes al proyectarse sobre el núcleo urbano, es decir, sobre la ciudad, que, al fin y al cabo, es lo que regula el artículo 17.1.c a través de la regeneración urbana que se desarrolle en ámbitos urbanos vulnerables, obsoletos o degradados. Por lo tanto, debemos concluir que el título competencial ex LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE no puede amparar la regulación contenida en el artículo 17.1.c del Real decreto-ley.
El tercer título al que se acoge el Estado para aprobar el Real decreto-ley es la cláusula económica del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE: la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. En este sentido, es innegable que, como casi toda actividad de carácter colectivo, la regeneración de ámbitos urbanos que sean vulnerables, obsoletos o degradados forzosamente tiene que presentar una trascendencia económica (por ejemplo, en el sector de la construcción y, lógicamente, en el laboral). De hecho, entre las finalidades que la exposición de motivos del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 destaca para hacer frente a la situación de crisis económica actual está la de «dar el máximo impulso posible a las iniciativas vinculadas con el desarrollo de nuevas formas de actividad económica y de generación de empleo». Ahora bien, de esta circunstancia no puede derivarse, a través de una interpretación extensiva, el desplazamiento en favor del Estado de la competencia sobre una actividad de naturaleza materialmente adscrita al urbanismo.
Porque, de acuerdo con la interpretación restrictiva establecida por la jurisprudencia constitucional anteriormente invocada, la regla o test de la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general como criterio para determinar la legitimidad constitucional de la aplicación del título del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE no se cumple en la actividad de regeneración urbana del artículo 17.1.c LE0000457669_20140101RDL 8/2011. Porque, más allá de los efectos económicos que sin duda pueda comportar, como una forma más de las medidas de fomento de la rehabilitación de núcleos urbanos, dista mucho de constituir una medida sustantiva y específica de planificación económica.
Por lo tanto, una vez hemos argumentado que los títulos competenciales referidos a la competencia exclusiva del Estado ( LE0000019668_20110927art. 149.1 CE) sobre regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (apdo. 1) y sobre las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica (apdo. 13) a los que se remite la disposición final primera 1.c, no dan cobertura constitucional suficiente a la regulación contenida en el artículo 17.1.c LE0000457669_20140101RDL 8/2011, debemos concluir que este precepto es contrario al artículo 149.5 EAC y que no encuentra amparo en los apartados 1, 8, 13 y 23 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE.
B) El artículo 18 RDL 8/2011 regula la realización de las actuaciones de conservación, mejora y regeneración. El apartado 1, el único que ha sido objeto de la solicitud de dictamen, establece que estas actuaciones pueden ser impuestas por la Administración cuando concurran una serie de condiciones fijadas por el Real decreto-ley y el artículo 111.2 LE0000458505_20110718LES, al que se remite. La imposición del deber de rehabilitación es una consecuencia lógica del planeamiento urbanístico.
Las actuaciones de regeneración exigen de la Administración competente que delimite su ámbito, de acuerdo con una serie de prescripciones que, entre otras exigencias, consisten en establecer unos límites cuantitativos sobre la edificabilidad. Asimismo, en los supuestos de transformación urbana (intervenciones de demolición, renovación o sustitución de viviendas), el Real decreto-ley se remite a lo previsto en el LE0000335548_20151001artículo 14.1 del Texto refundido de la Ley del suelo, aprobado por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio.
La referencia explícita que el párrafo primero del artículo 18 realiza al hecho de que «las actuaciones de conservación [...] podrán imponerse por la Administración competente [...]», podría conducir a considerar que el LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 remite la regulación del régimen de estas actuaciones de conservación, mejora y regeneración al ente administrativo que disponga de las competencias sobre urbanismo, con lo cual no presentaría vicios de invasión competencial. Sin embargo no es así, porque seguidamente el resto del contenido del precepto detalla, en particular, como deben ser las actuaciones de la Administración competente, a saber: delimitación del ámbito correspondiente y sus características, los tipos de intervención, los límites porcentuales sobre las viviendas o la edificabilidad. Por lo tanto, es el Real decreto-ley el que define y concreta aspectos del régimen jurídico de la actividad de conservación, mejora y regeneración.
Atendiendo, pues, al contenido del artículo 18.1, debemos remitirnos a la misma conclusión que hemos establecido respecto del artículo 17.1.c. Se trata, también, de una regulación de carácter materialmente urbanística. En los términos que expresa la STC 61/1997, la regulación prevista en este artículo forma parte de las actuaciones referidas al planeamiento en su dimensión rehabilitadora de los núcleos urbanos, que comporta la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la edificación, mediante las técnicas jurídicas previstas en el artículo 18.1, que hemos descrito en el fundamento jurídico primero y que operan como apoyo concreto a la actividad de regeneración de núcleos urbanos.
Asimismo, con respecto a la eventual incidencia de los títulos de competencia estatal previstos en la disposición final primera 1.c, nos remitimos, para rechazarla, a los argumentos expuestos anteriormente respecto del artículo 17.1.c.
En consecuencia, debemos concluir que el LE0000457669_20140101artículo 18.1 RDL 8/2011 es contrario al artículo 149.5 EAC y que no encuentra amparo en los apartados 1, 8, 13 y 23 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE.
C) Finalmente, el artículo 19 regula el régimen de los sujetos legitimados para participar en las actuaciones de rehabilitación. Su contenido es una consecuencia lógica de los dos preceptos anteriores, en la medida en que regula las posibilidades de intervención de un conjunto de sujetos en las diversas actuaciones rehabilitadoras (art. 17) que previamente se han iniciado, bien por imposición de la Administración competente o bien por los particulares (art. 18).
Los sujetos a los que se refiere el artículo 19.1 son: las administraciones públicas competentes; las comunidades y agrupaciones de propietarios (ya sean forzosas o voluntarias); las cooperativas constituidas al efecto; los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas que intervengan en las operaciones mencionadas, y las asociaciones administrativas que ellos constituyan.
El apartado 2, objeto de la solicitud de dictamen, concreta los fines de las asociaciones administrativas en que se pueden agrupar los sujetos mencionados. Como se ha expuesto anteriormente, y ahora recordamos resumidamente, estos fines que prescribe el Real decreto-ley son: participar en el proceso de planificación; elaborar los proyectos, planes o programas correspondientes, y asumir, por sí mismas o en asociación con otros sujetos, la gestión de las obras de regeneración.
La fijación por parte del legislador estatal de los fines que deben perseguir las asociaciones forma parte del régimen de los planes de regeneración urbana en la medida en que determina la forma y efectos de la participación de los diversos sujetos, públicos y privados, en el proceso de regeneración de los núcleos urbanos. Es decir, a través de esta previsión normativa, el Estado interviene sobre una parte del régimen urbanístico delimitando, sin ninguna otra opción, el ámbito de actuación de las asociaciones administrativas en que se pueden agrupar los sujetos legitimados para participar en las actuaciones de rehabilitación. Por estos motivos, también en este caso, el artículo 19.2, que es complementario en su dimensión subjetiva de los dos preceptos anteriores, presenta un contenido directa y materialmente relacionado con el régimen urbanístico.
Y con respecto a la eventual incidencia de los títulos de competencia estatal previstos en la disposición final primera 1.c, debemos remitirnos una vez más, para rechazarla, a los argumentos expuestos anteriormente respecto del artículo 17.1.c.
En consecuencia, debemos concluir que el artículo 19.2 LE0000457669_20140101RDL 8/2011 es contrario al artículo 149.5 EAC y que no encuentra amparo en los apartados 1, 8, 13 y 23 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE.
Tercero. La distribución de competencias en relación con la inspección técnica de edificios (ITE)
1. Los artículos 21 y 22 y la disposición adicional tercera, así como las LE0000457669_20140101disposiciones transitorias primera y segunda del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, introducen una regulación de la ITE, en los términos ya citados en el fundamento jurídico primero. Los dos primeros preceptos, que son el núcleo principal de esta regulación, se incluyen en el capítulo IV, intitulado «Medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación», el cual, de acuerdo con lo que dispone el apartado V de la exposición de motivos, se inscribe globalmente en la orientación marcada por la LE0000458505_20110718LES. Esta misma exposición resume el objetivo y carácter de los preceptos que analizamos: «el Real Decreto-ley generaliza la inspección técnica de edificios, estableciendo su obligatoriedad y sus requisitos esenciales». Efectivamente, se trata de un régimen jurídico principial, que se limita a establecer la obligatoriedad de la ITE en los municipios con población superior a 25.000 habitantes (si las comunidades autónomas no fijan otra cifra) referida a los edificios de más de 50 años (si las comunidades autónomas no establecen otra fecha de antigüedad).
Para valorar la legitimidad de esta regulación se examinará, en primer lugar, el concepto y contenido de la ITE, como técnica específica de la política de vivienda, diferenciada del urbanismo, para estudiar posteriormente los títulos competenciales del Estado y de la Generalitat en que se encuadra la materia que ahora se dictamina.
2. La ITE consiste en la comprobación periódica del estado de los edificios destinados a la vivienda, para articular preventivamente el deber de conservación que tienen los propietarios. Como en otros ámbitos (por ejemplo, la ITV en el sector del automóvil), se trata de aprovechar las ventajas de la intervención preventiva, con una colaboración entre los particulares interesados y la Administración pública. Esta técnica supone una inflexión en el enfoque de la conservación de la vivienda, que sustituye la intervención reparadora por una cultura de mantenimiento constante de la calidad del edificio.
Es necesario distinguir la ITE de la inspección urbanística porque, a pesar de la coincidencia terminológica parcial, se trata de dos técnicas muy diferentes. La inspección urbanística se configura como una potestad pública de protección de la legalidad en general y, especialmente, del cumplimiento del planeamiento urbanístico, mientras que la ITE es una técnica para facilitar el cumplimiento del deber de conservación de la vivienda que tienen los propietarios.
En los últimos años la mayoría de las comunidades autónomas han regulado la inspección técnica de los edificios destinados a vivienda, con diferentes variables, en las leyes urbanísticas, sin que por este motivo se pueda llegar a la conclusión de que se inserte en la materia urbanística, ya que la estructura, contenido y finalidad de estas previsiones autonómicas se encuadran en la materia de vivienda, como expondremos más adelante.
En Cataluña, resulta patente la pertenencia de la ITE al sector de la vivienda, ya que la inspección técnica de los edificios de viviendas no se encuentra regulada en el LE0000424294_20150813Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, sino en la LE0000253994_20150806Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda. Concretamente, su artículo 28 la considera como una medida de control periódico de los edificios destinados a vivienda, con el objetivo último de evitar la degradación del parque inmobiliario, fijando, entre otros aspectos, su obligatoriedad cuando lo determine el programa de inspecciones de la Generalitat o los programas u ordenanzas locales, y si el edificio o las viviendas del edificio tienen que acogerse a programas públicos de fomento de la rehabilitación.
Las previsiones normativas del LE0000253994_20150806artículo 28 de la Ley 18/2007 han sido desarrolladas por el LE0000436954_20110226Decreto 187/2010, de 23 de noviembre, sobre la inspección técnica de los edificios de viviendas, que regula los supuestos de obligatoriedad, contenido y procedimiento del informe técnico resultante de la inspección, así como sus efectos.
Por lo tanto, la ITE es una técnica jurídica que se ha ido configurando durante los últimos años en Cataluña, y en otras comunidades autónomas, como instrumento de mantenimiento de la calidad de los edificios, mediante una colaboración entre las administraciones públicas y los propietarios privados.
3. Como ya se ha indicado, para fundamentar la regulación contenida en el capítulo IV del Real decreto-ley (que incluye la ITE), el Estado invoca de forma indistinta los títulos competenciales contenidos en los subapartados 1, 8, 13 y 23 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE, que tienen una incidencia muy diversa en esta materia. De acuerdo con ello, se puede prescindir de las competencias previstas en el LE0000019668_20110927artículo 149.1.8 y .23 CE porque difícilmente mantienen alguna relación con la materia ahora estudiada.
En cuanto al LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE, que reconoce al Estado la competencia sobre la ordenación general de la economía, tal como ha sido configurada por el Tribunal Constitucional, en los términos ya explicados en el fundamento jurídico anterior, podría parecer la competencia prevalente por la posición sistemática de los LE0000457669_20140101artículos 21 y 22 del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 y la alusión de la exposición de motivos a la LE0000458505_20110718LES. Pero también en el fundamento jurídico anterior ya se ha citado la doctrina del Tribunal Constitucional y del Consell de Garanties Estatutàries sobre la necesidad de la aplicación restrictiva del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE, de acuerdo con el llamado test de la incidencia directa y significativa de la norma examinada en la economía, con el fin de evitar que esta competencia de carácter transversal invada otros ámbitos competenciales de las comunidades autónomas. Así, a primera vista, aunque se podría sostener en abstracto que la obligatoriedad de la ITE favorece la rehabilitación del parque inmobiliario de uso residencial y que, por lo tanto, comporta un estímulo económico para la construcción, la realidad es que el hecho de generalizar la inspección como técnica de control preventivo no implica per se una incidencia directa y significativa en el incremento de la actividad económica general. En este sentido, el Real decreto-ley tampoco alude a ningún eventual efecto de la medida adoptada, que ahora se dictamina, sobre la actividad económica.
De hecho, la finalidad de la medida, que según la exposición de motivos del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 es «la adaptación del parque de viviendas existente a los criterios mínimos de calidad exigidos», resulta alejada de cualquier objetivo de promoción, impulso, planificación o regulación del conjunto de la economía o de un determinado sector económico, por lo que no nos encontramos ante «una norma de ordenación de una actividad económica concreta» que se pueda amparar en el título competencial del Estado del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE (STC 335/2005, de 15 de diciembre, FJ 12).
En cuanto a la posible intervención del Estado en el sector de la vivienda, al amparo de este título competencial de política económica ( LE0000019668_20110927art. 149.1.13 CE), la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 152/1988, de 20 de julio, y 61/1997, FJ 24.d) la ha centrado en las políticas de promoción de la vivienda, por la conexión entre el mercado inmobiliario y la economía, admitiendo, sin embargo, la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en este sector. En el supuesto que ahora se dictamina debemos rechazar la aplicación de esta competencia estatal ya que la regulación de la ITE no pretende canalizar fondos estatales para la promoción de la vivienda ni regular directamente esta promoción sino, como hemos dicho, establecer una medida que garantice la calidad del parque de viviendas de carácter residencial.
Así, una vez descartada la aplicación del LE0000019668_20110927artículo 149.1.13 CE al caso que nos ocupa, hay que subrayar que la exposición de motivos justifica la regulación de la ITE con el objetivo de conseguir la «uniformidad», de manera que, después de afirmar que se introduce la obligatoriedad de la ITE para todas las comunidades autónomas, contiene la fundamentación siguiente:
«De esta manera, se dota a este instrumento [la ITE], ya existente en la mayoría de las leyes urbanísticas en vigor, de la uniformidad necesaria para garantizar unos contenidos que ayuden a conseguir la adaptación del parque de viviendas existente a los criterios mínimos de calidad exigidos.»
El Estado reconoce, pues, que diversas comunidades autónomas han regulado la ITE y considera que el conjunto normativo muestra diferencias que conviene superar. De acuerdo con esta idea, la uniformidad de la inspección de edificios introducida por el LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, garantizaría así unos criterios mínimos para la calidad del parque de viviendas.
En este contexto, dado el vínculo que existe entre la ITE y el deber de conservación de los edificios, y de este último como eventual expresión de la función social de la propiedad, el título competencial estatal más próximo a esta materia y que debemos analizar para considerar su posible prevalencia es el del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE. En concreto, sobre la proyección del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE en el deber genérico de conservación de la propiedad urbana, hay que recordar nuevamente el pronunciamiento de la STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 34.b) sobre el artículo 246.2 del Texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana de 1992. En esta resolución, el Tribunal acepta que el deber de conservación del propietario, como obligación de soportar el coste de las obras de conservación y reforma hasta un límite razonable, deriva de la función social de la propiedad y forma parte de las condiciones básicas que puede establecer el Estado al amparo del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE.
Añade, sin embargo, que la norma cuestionada es constitucional porque se limita a formular unos deberes genéricos mínimos que corresponde desarrollar, en todo caso, al legislador autonómico.
En Cataluña, el LE0000424294_20150813Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, impone a los propietarios los deberes legales de uso, conservación y rehabilitación establecidos por la propia Ley, por la legislación aplicable en materia de suelo y por la legislación sectorial, que incluyen en todo caso la conservación y rehabilitación de las condiciones objetivas de habitabilidad de las viviendas ( LE0000253994_20150806arts. 5.1 y 197.1). En cumplimiento de este mandato, la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, desarrolla el contenido y límites de este deber, así como las formas para asegurar su cumplimiento (arts. 29 y sig.).
Dicho esto, no es necesario repetir los supuestos generales de aplicación del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE, que ya se han examinado sobradamente en el fundamento jurídico segundo, pero conviene subrayar que la ya citada STC 61/1997 (FJ 7.a), en el contexto del derecho a la propiedad del suelo, advirtió que el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE no se puede interpretar como interdicción a las comunidades autónomas de un tratamiento normativo diverso:
«Este título estatal no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal.» (FJ 7.a)
«En definitiva, y para recapitular, el LE0000019668_20110927art. 149.1.1 CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica [...].» (FJ 7.b)
Por lo tanto, está claro que la divergencia de regulaciones en la materia de las ITE es el resultado legítimo del ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas. Incluso con respecto a su obligatoriedad, que es la finalidad de este Real decreto-ley.
Por otro lado, según la citada Sentencia constitucional, el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE tampoco se inscribe en la lógica bases-desarrollo, aunque la técnica preferible, cuando corresponda, sea la utilización de principios o bases.
4. El único título competencial alegado por el Gobierno de la Generalitat en el escrito de solicitud de dictamen es el de vivienda, contenido en el artículo 137 EAC. Pero, significativamente, tanto el LE0000019668_20110927artículo 47 CE como el artículo 47 EAC se refieren al derecho a la vivienda como un principio de política social y económica, y aluden inmediatamente a las políticas del suelo, en tanto que estas forman parte de la política de urbanismo. Sin embargo, se puede considerar que el derecho urbanístico se centra en la ordenación de los núcleos de población, en la organización territorial de las ciudades, mientras que la legislación sobre vivienda atiende principalmente a las condiciones de los edificios como habitáculo o reducto de habitación de las personas. Se trata, pues, de políticas diferentes pero estrechamente ligadas, de manera que la planificación y programación urbanísticas deben ser coherentes con la planificación y programación de la vivienda porque esta depende en gran medida de la disponibilidad de suelo.
Para una mejor delimitación de las materias urbanística y de vivienda, podemos recurrir a la definición del urbanismo como ordenación de los asentamientos que ha efectuado la STC 61/1997 (FJ 6.a), completada con la enumeración de potestades (planeamiento, gestión de los planes, etc.) que hemos expuesto suficientemente en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen, al que nos remitimos.
Con respecto a la vivienda, una primera definición se encontraba en la LE0000008493_20020101Ley 24/1991, de 29 de noviembre, de vivienda como «construcción fija destinada a ser residencia de las personas físicas», que ha sido completada por la que contiene la vigente LE0000253994_20150806Ley 18/2007, de 28 de diciembre, porque añade las condiciones jurídicas de habitabilidad y la función social de habitación (art. 3.a).
En todo caso, la ordenación de la competencia de la Generalitat se desarrolla en un conjunto de potestades que facilitan el reconocimiento de sus contornos. La doctrina y las propias normas permiten identificar también un conjunto de potestades que, sin ánimo exhaustivo, comprende la actividad de fomento, de promoción, de programación y de ejecución, específicamente de la vivienda protegida, la regulación y las condiciones de habitabilidad y de primera ocupación, el control de la calidad o la sostenibilidad de la construcción, así como la verificación del cumplimiento de las normas de conservación y mantenimiento de las viviendas, que incluye la ITE, definida anteriormente en este fundamento jurídico como «instrumento de control de la calidad de los edificios» destinados a uso residencial.
Por lo tanto, la regulación y ejecución de la ITE tiene cabida en las potestades del artículo 137 EAC en materia de vivienda, concretamente en la letra h de su apartado primero, que dice «la normativa sobre conservación y mantenimiento de las viviendas y su aplicación», porque se corresponde mejor con su contenido, de acuerdo con lo que se ha expuesto anteriormente. La ITE se incluye plenamente en la competencia mencionada en el artículo 137.1.h EAC y no se corresponde con la letra e, a pesar de la coincidencia de la palabra inspección, porque esta trata de un control del proceso constructivo. En cambio, algunos supuestos de la inspección podrían resultar incluidos también en la letra a, cuando el objetivo de la inspección fueran las necesidades sociales o el equilibrio territorial.
5. Una vez examinado este título estatal y el título alegado por la Generalitat, hay que determinar si la regulación de la ITE que contiene el LE0000457669_20140101artículo 21 del Real decreto-ley 8/2011 (y los preceptos conexos) puede tener amparo en la competencia estatal del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE para establecer las condiciones básicas de los deberes del propietario urbano, en concreto, del deber de conservación de los edificios que reconoció la STC 61/1997, o bien si corresponde a la Generalitat en virtud de la competencia sobre conservación y mantenimiento de viviendas reconocida en el artículo 137.1.h EAC.
Se ha razonado hasta ahora que el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE no faculta al Estado para dictar una legislación básica y que tampoco le ampara en el objetivo de conseguir la uniformidad de la legislación autonómica, porque el Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente las dos funciones. Nos corresponde ahora argumentar que el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE tampoco autoriza al Estado a intervenir para alcanzar la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes, dado que el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE ampara solamente el contenido primario y fundamental de los derechos y deberes, que, en este caso concreto, es el deber legal de conservación de los edificios por parte de los propietarios, como dijo la STC 61/1997 (FJ 34.b), ya citada, sin que este contenido incluya la forma concreta de la ITE.
Como ha expuesto la misma STC 61/1997, la finalidad esencial de toda regulación del estatuto de la propiedad urbana (en este caso, la calidad del parque de viviendas) se puede obtener por diversas vías de actuación jurídica, de manera que no corresponde al Estado optar con carácter exclusivo por una de las posibles, imponiéndola como la única procedente al legislador autonómico. De acuerdo con lo anterior, considera que:
«[L]a regulación de las condiciones básicas ex LE0000019668_20110927art. 149.1.1 C.E. no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales.» (FJ 17.f)
Por lo tanto, en esta materia el Estado no puede extenderse a la variedad de técnicas posibles que la Administración puede establecer para su realización, es decir, no puede llegar a regular la inspección de edificios u otras técnicas posibles de control.
Como se ha constatado, en el régimen jurídico de los derechos y los deberes constitucionales es frecuente la confluencia entre la regulación del contenido estricto del derecho-deber y la intervención de la Administración para garantizar el ejercicio del propio derecho, pero la cita jurisprudencial anterior avala la distinción entre el contenido del derecho y la intervención administrativa, en la medida en que señala expresamente que la ley del Estado dictada en virtud del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE puede intervenir en relación con la configuración de las condiciones básicas del derecho ciudadano, pero no en la intervención de la Administración pública.
Y con referencia a estas condiciones básicas, en la STC 61/1997 se puede leer que:
«Al Estado le corresponde ciertamente establecer la regulación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en la medida que afecte a las condiciones básicas de su ejercicio, pero el referido título competencial no habilita por sí mismo para que el Estado pueda regular cualquier circunstancia que, de forma más o menos directa, pueda incidir sobre la igualdad en el ejercicio del derecho.» (FJ 9)
Esta doctrina se reitera en la posterior STC 164/2001, de 11 de julio, sobre el mismo tema, en que se vuelve a afirmar:
«Debemos empezar por reiterar, antes que nada, que el LE0000019668_20110927art. 149.1.1 CE sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos reconocidos por la Constitución.» (FJ 5)
Para finalizar, podemos decir que el Estado puede establecer el deber legal de conservación de los edificios, dado que este deriva de la función social de la propiedad, pero no puede introducir la inspección técnica de los edificios porque se trata de una forma de control que no mantiene una relación directa e inmediata con el derecho de propiedad, y constituye una garantía administrativa, entre otras posibles.
Por otro lado, el resto de artículos del LE0000457669_20140101Real decreto-ley 8/2011 relacionados con la ITE sobre los que se nos pide opinión mantienen una estrecha conexión con las previsiones del artículo 21. El artículo 22 regula los efectos de la inspección. La disposición adicional tercera fija la población mínima de los municipios en los que se aplicará obligatoriamente la ITE, aunque permite que las comunidades autónomas fijen otros estándares de población diferentes o que los incluyan, a este efecto, en las áreas o entornos metropolitanos que delimiten. La disposición transitoria primera determina la eficacia de las inspecciones ya hechas, y la segunda prevé el establecimiento de un calendario de inspecciones. Dado su contenido, a la habilitación competencial del Estado para dictarlos debe aplicársele el mismo parámetro constitucional y estatutario que hemos expuesto respecto de la regulación de la ITE en el LE0000457669_20140101artículo 21 del Real decreto-ley 8/2011.
En conclusión, por las razones expuestas, los artículos 21 y 22, la disposición adicional tercera y las LE0000457669_20140101disposiciones transitorias primera y segunda del Real decreto- LE0000451587_20110430ley 8/2011 vulneran la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de conservación y mantenimiento de viviendas (que incluye su inspección), reconocida en el artículo 137.1.h EAC, y no están amparados por la competencia estatal del LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE.
Cuarto. La distribución de competencias en materia de procedimiento administrativo
1. Finalmente, el Gobierno de la Generalitat solicita dictamen sobre el apartado 1, letras a, d y e, y el apartado 2 del artículo 23 del Real decreto-ley examinado. El apartado 1 somete al régimen de autorización administrativa determinadas actuaciones de los particulares relacionadas, según se lee en la denominación del capítulo V, con «materia inmobiliaria»: intervenciones sobre el espacio físico que comporten movimientos de tierras, explanaciones o tala de masas arbóreas (letras a y d); actos jurídicos con efectos sobre la propiedad del suelo como segregaciones, parcelaciones y otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo (letra a); y, finalmente, la primera ocupación de edificaciones de nueva planta y de casas prefabricadas (letra e). Por su parte, el apartado 2 establece la regla, para estos supuestos, de que la falta de resolución expresa dentro del plazo establecido legitimará al interesado para entender desestimada su solicitud por silencio administrativo.
Aunque el escrito de solicitud no distingue entre ambas reglas (sometimiento de estas actuaciones a autorización administrativa, y efectos desestimatorios del silencio), una lectura detallada permite suponer que lo que cuestiona el Gobierno no es la primera de estas reglas sino únicamente la «imposición del silencio administrativo negativo» en los supuestos mencionados, tal como se lee textualmente. En consecuencia, la duda planteada por la solicitud del Gobierno se puede formular de la siguiente manera: si la competencia para determinar el efecto desestimatorio, por silencio administrativo, de la solicitud presentada por el interesado en los tres supuestos mencionados pertenece al Estado o a la Generalitat.
2. Es sabido que el silencio administrativo es una técnica que tiene por objeto evitar la lesión de los intereses del ciudadano ante la falta de respuesta por parte de la Administración que supondría la ausencia de acto administrativo y dificultaría el control jurisdiccional. Fue la antigua Ley de procedimiento administrativo de 1956 la que lo introdujo de manera general en nuestro ordenamiento, aunque con carencias importantes. La regulación que contiene la LE0000017603_20150614Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LE0000017603_20150614LRJPAC), posteriormente modificada por la LE0000011952_19990414Ley 4/1999, de 13 de enero, produjo un notable cambio en esta materia, hasta el punto de eludir la expresión silencio administrativo. En efecto, partiendo del principio de que la Administración está obligada a resolver, y que, para ello, debe haber una resolución expresa, la Ley considera que ante la ausencia de esta resolución debe presumirse, como regla general, que se estiman favorablemente las pretensiones aducidas por el interesado, de manera que la atribución de efectos desestimatorios al silencio se prefigura como una excepción a la regla general indicada. En la medida en que esta presunción limita de forma importante los derechos de las personas por el hecho de que les impide conocer la motivación del acto administrativo, debe establecerse necesariamente por ley ( LE0000017603_20150614art. 43.1 LRJAPC).
El Decreto-ley objeto de este Dictamen pretende, precisamente, introducir esta excepción en los supuestos antes mencionados. Justifica esta regulación, de acuerdo con lo establecido en su disposición final primera, letra d, en los títulos previstos en los apartados 1 y 18 del LE0000019668_20110927artículo 149.1 CE. Por su parte, el Gobierno de la Generalitat, en el escrito de solicitud de dictamen, rechaza esta intervención del legislador estatal y argumenta su vindicatio potestatis en las competencias asumidas ex artículos 116, 137, 149 y 159 EAC.
Consiguientemente, y siguiendo la metodología ya utilizada en los fundamentos jurídicos precedentes, debemos examinar en primer lugar estos títulos competenciales con el fin de decidir los que sean prevalentes de acuerdo con la doctrina constitucional. Una vez efectuada esta operación, expondremos nuestra opinión sobre las dudas de inconstitucionalidad o antiestatutariedad mediante la aplicación de los citados títulos.
Entendemos, en primer lugar, que el Estado no se puede basar en las previsiones que contiene el LE0000019668_20110927artículo 149.1.1 CE («regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales») para regular los efectos desestimatorios del silencio administrativo. Esta invocación se refiere probable y únicamente al apartado primero del artículo 23, que, como hemos visto antes, es el que somete a autorización administrativa los actos enumerados en las letras a, d y e. En este sentido, debemos recordar que es cierto que la STC 61/1997, de 26 de julio (FJ 34), utilizó este título para justificar la constitucionalidad del LE0000007720_20070701artículo 242.1 de la Ley del suelo de 1992, que exigía la licencia municipal para todo acto de edificación.
Sin embargo, este aspecto no tiene trascendencia para el objeto de nuestro análisis ya que, como hemos indicado anteriormente, las licencias de edificación no están afectadas por el apartado 1 del artículo 23 examinado y, además, la exigencia de autorización a que se refiere este mismo apartado no es cuestionada en el escrito de solicitud de dictamen. Nuestro pronunciamiento, en cambio, debe referirse a un tema diferente, que es determinar la competencia para establecer el efecto negativo del silencio administrativo en las actuaciones administrativas previstas en el citado apartado 1 del artículo 23.
Con respecto a este tema, solo añadiremos una consideración específica: en la regulación examinada no están en juego derechos constitucionales porque, si bien es cierto que en parte de los supuestos examinados la exigencia de autorización puede comportar algún límite al derecho de propiedad sobre el suelo, el hecho de que la estimación o la desestimación de esta licencia pueda ser obtenida por silencio administrativo, que es lo único que nos interesa, es irrelevante a estos efectos. Por otra parte, el LE0000019668_20110927artículo 103.1 CE no reconoce ningún derecho sino solo unos principios de actuación de la Administración; en cambio, sí lo hace el LE0000019668_20110927artículo 105 CE, pero solo con respecto a los derechos de audiencia y de acceso a los archivos y registros públicos, que no tienen nada que ver con la cuestión que ahora nos ocupa. Por otro lado, el apartado c de este mismo precepto solo contiene un mandato al legislador sobre la regulación del procedimiento de producción de los actos administrativos, del que difícilmente se podría deducir ningún derecho constitucional.
Por otra parte, los títulos a que se refieren los artículos 116 EAC (agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales), 137 EAC (vivienda) y 149 (ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo) no resultan directamente afectados por la regulación examinada. En efecto, esta regulación no impide en absoluto el ejercicio de las competencias de la Administración de la Generalitat en materia de urbanismo, vivienda o aprovechamientos forestales; por el contrario, está claro que esta conserva su plena capacidad para decidir en cada uno de los supuestos previstos en los apartados a, d y e. Y, al tratarse de competencias exclusivas, lo hará estableciendo políticas propias, si así lo considera oportuno. El artículo 23.2 del Real decreto-ley examinado se limita, pues, a imponer un criterio sobre los efectos del silencio de la Administración, que es una materia de procedimiento administrativo y no de derecho sustantivo, ya tenga este por objeto el urbanismo, la vivienda, los aprovechamientos forestales o el medio ambiente.
No obstante, las competencias sustantivas que acabamos de citar deberán ser tenidas en cuenta, en su momento, para determinar la titularidad de la competencia de la Generalitat, que sí es prevalente y que, ya lo avanzamos, es la prevista en el artículo 159.1.c EAC. Así pues, y como veremos, son relevantes por conexión.
Ni el Real decreto-ley ni la solicitud del Gobierno mencionan la competencia sobre protección del medio ambiente prevista en los LE0000019668_20110927artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, en particular, el apartado k («prevención […] de daños al medio ambiente»). Y ello a pesar de que de la dicción de la letra d del apartado primero del artículo 23 examinado («tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que por sus características puedan afectar al paisaje») se deriva una relación evidente con este título competencial, al menos desde una perspectiva teleológica, ya que la finalidad clara del precepto es, precisamente, evitar posibles daños al paisaje.
No obstante lo anterior, la afectación sobre la competencia medioambiental tiene la misma naturaleza que la indicada para los títulos competenciales sustantivos antes citados, indirecta o por conexión con el título que sí es prevalente.
En consecuencia, este título prevalente, en nuestra opinión, es el previsto en los LE0000019668_20110927artículos 149.1.18 CE («procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas») y 159.1 EAC, en particular su apartado c («normas de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña y de las especialidades de la organización de la Generalitat»). El precepto legal cuestionado, como decíamos antes, no afecta a las competencias materiales o sustantivas de la Generalitat, sino al procedimiento administrativo por el que la Administración pública competente adoptará los actos correspondientes, y resolverá en sentido positivo o negativo las solicitudes presentadas por los interesados.
3. Una vez determinados los títulos competenciales que entendemos que son relevantes y aplicables de manera directa para la resolución de la duda planteada por el escrito del Gobierno, procederemos a examinar su alcance en vista de la interpretación que la jurisprudencia constitucional y nuestra propia doctrina consultiva han hecho de los correspondientes preceptos constitucionales y estatutarios.
La materia «procedimiento administrativo común» es una de las contenidas en el LE0000019668_20110927artículo 149.1.18 CE, que incluye también las «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas», entre otras, y se diferencia por una característica que le es propia: lo que determina la competencia estatal y la distingue de la competencia autonómica no es tanto su alcance funcional, como sucede en otras competencias compartidas, sino la distinción entre lo que debe ser «común» en el procedimiento administrativo y lo que puede ser «específico», en la medida en que esta especificidad derive de las especialidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas. Consiguientemente, la competencia autonómica en esta materia aparece conectada, necesariamente, con el ejercicio de la correspondiente competencia material o sustantiva, que en el caso de los preceptos examinados es, como veíamos anteriormente, la relativa al urbanismo, la vivienda, los aprovechamientos forestales y la protección del medio ambiente.
La jurisprudencia constitucional ha definido con suficiente precisión el alcance que debe darse a esta vertiente «común» del procedimiento administrativo, particularmente en dos sentencias que son cruciales.
La primera fue la STC 227/1988, de 29 de noviembre, en la cual se dice: «El adjetivo «común» que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (FJ 32).
Posteriormente, la STC 50/1999, de 6 de abril, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LE0000017603_20150614LRJPAC, confirmó esta definición íntegramente y, lo que es más importante, la aplicó a los preceptos de la Ley mencionada que regulan esta materia, excluyendo algunos y confirmando la constitucionalidad de otros. En consecuencia, el mencionado texto legal es el que contiene estos principios y normas a que se refiere la STC 227/1988 y, por lo tanto, debemos remitirnos en particular a sus artículos 42, 43 y 44.
De acuerdo con lo que hemos dicho, y si nos limitamos a lo que nos interesa de manera particular, que es la competencia para establecer el efecto estimatorio o desestimatorio del silencio administrativo, son normas y principios del procedimiento común, que vinculan a todas las administraciones públicas, los siguientes:
A) Como regla general, la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, así como a notificarla al interesado dentro del plazo establecido ( LE0000017603_20150614art. 42.1 LRJPAC). Este plazo no forma parte del ámbito de lo que es «común», pero si el ente titular de la competencia sustantiva establece un plazo superior a los seis meses debe hacerlo mediante una norma con rango de ley. Asimismo, forman parte del procedimiento común ciertas reglas mínimas relativas al cómputo del plazo y a su posible suspensión o ampliación ( LE0000017603_20150614art. 42.2, .3, .5 y .6 LRJPAC).
B) Una vez vencido el plazo sin que se haya notificado al interesado la resolución expresa, se entenderá estimada la solicitud. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo, y finaliza el procedimiento. De esta presunción solo se excluyen ciertos procedimientos que no tienen ninguna relación con los mencionados en el precepto objeto de nuestro Dictamen ( LE0000017603_20150614art. 43.1 y .2 LRJPAC). Asimismo, en materia de urbanismo, el artículo 242.6 del Texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo de 1992 estableció la regla de que en ningún caso se pueden entender concedidas por silencio administrativo las licencias de edificación que sean contrarias a la legislación o al planeamiento urbanístico, un aspecto que fue avalado por el Tribunal Constitucional en la STC 61/1997, de 25 de marzo (FJ 34.a in fine). Posteriormente, la versión vigente de este Texto refundido, aprobado por el LE0000335548_20151001Real decreto legislativo 2/2008, de 20 junio, amplió esta regla extendiendo la prohibición a todo tipo de actos administrativos presuntos, y no solo a los de concesión de las licencias de edificación.
C) La regla general sobre el efecto estimatorio del acto presunto podrá ser exceptuada para supuestos concretos mediante una norma de derecho comunitario o mediante una norma con rango de ley, estatal o autonómica, según quien sea el titular de la competencia sustantiva. No obstante, esta excepción solo puede ser decidida por el legislador competente cuando se aprecien «razones imperiosas de interés general» ( LE0000403469_20141224art. 43.1 LRJAPC, según la nueva redacción introducida por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, sobre adaptación a la LE0000400884_20131211Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de servicios). Esta última Ley da, además, una definición precisa de las causas en que se puede basar la citada «razón imperiosa de interés general» (art. 3.11).
De acuerdo con lo que hemos expuesto, todo lo que queda fuera del ámbito que acabamos de exponer debe entenderse como procedimiento administrativo que no es «común» y, por lo tanto, la Generalitat de Catalunya está habilitada para regularlo, siempre y cuando disponga de un título material que lo justifique. En los supuestos en que se pretenda introducir la excepción a la regla general antes mencionada, declarando el efecto desestimatorio del silencio administrativo, la Generalitat tendrá que disponer, cuando menos, de la función legislativa en este título competencial, ya que, como hemos indicado, la excepción solo puede ser acordada mediante una norma con rango de ley.
Lo anterior se deriva, con claridad, de la doctrina contenida en la STC 227/1988, anteriormente citada, cuando se refiere a la competencia autonómica en materia de procedimiento administrativo:
«Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta incumbe también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.» (FJ 32)
Consiguientemente, ni de la LE0000017603_20150614LRJAPC ni de la jurisprudencia constitucional se desprende que la competencia para determinar, en cada supuesto concreto, la excepción legal del silencio administrativo negativo (o, en sentido contrario, la competencia para desactivar esta excepción legal recuperando la regla del silencio positivo), forme parte de esta vertiente «común» del procedimiento administrativo. Se trata de una materia propia de las «especialidades» de este procedimiento que, de acuerdo con la Sentencia citada, corresponderá decidir al Estado o a las comunidades autónomas según quién sea el titular de la competencia para «regular el régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración». La propia LE0000458505_20110718LES confirma esta afirmación cuando reconoce expresamente la competencia autonómica para establecer las excepciones a la regla general del silencio administrativo e impulsar la adecuación normativa que consideren oportuna (art. 40.2).
El propio Real decreto-ley dictaminado aporta un notable ejemplo de lo que acabamos de indicar en su anexo I, que incluye hasta ciento veinticinco supuestos de procedimientos en los que el sentido del silencio, que era negativo, pasa a ser positivo, y que no es objeto de cuestionamiento en este Dictamen.
4. Solo nos queda, pues, aplicar los criterios que acabamos de exponer a los preceptos cuestionados, y determinar la titularidad de la competencia controvertida.
El apartado segundo del LE0000457669_20140101artículo 23 RDL 8/2011 establece el efecto desestimatorio de las solicitudes aducidas por los particulares en los supuestos incluidos en el apartado primero, cuando la Administración competente no haya dictado resolución expresa, favorable o desfavorable, dentro del plazo establecido.
La exposición de motivos del Real decreto-ley examinado, en su capítulo IV, justifica esta intervención del legislador estatal por la necesidad de respetar la previsión que contiene el LE0000335548_20151001artículo 8.1.b del Texto refundido de la Ley del suelo de 2008, que afirma que «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística», un precepto que ya hemos analizado en el apartado 3 de este mismo fundamento jurídico.
Entendemos que este razonamiento no es aceptable. Naturalmente que no se pueden adquirir por actos presuntos derechos o facultades contrarios al ordenamiento y al planeamiento urbanístico, que avalarían, como se lee en este mismo capítulo de la exposición de motivos, «la mera pasividad» de los ayuntamientos. Esto también es cierto, con más razón aún, en relación con los actos expresos en los que se ha concedido por error una autorización que es contraria al planeamiento.
En consecuencia, nuestra conclusión es clara: de acuerdo con las consideraciones hechas anteriormente sobre la interpretación del LE0000019668_20110927artículo 149.1.18 CE, el legislador estatal no tiene competencia para imponer el silencio negativo al amparo del título sobre «procedimiento administrativo común».
Después de excluir esta posibilidad, solo nos queda examinar si esta competencia podría ampararse en la capacidad de que dispone el Estado para regular las «especialidades» del procedimiento cuando dispone de algún título sustantivo, como sucede con las previsiones incluidas en el anexo I del Real decreto-ley a que nos referíamos anteriormente.
Pues bien, la simple lectura del apartado primero del LE0000457669_20140101artículo 23 RDL 8/2011 examinado y, aún más, su interpretación en vista de la exposición de motivos, permite dar, ya de entrada, una respuesta negativa. Las actividades sobre las que se impone este silencio negativo y la misma remisión a la «legislación de ordenación territorial y urbanística» demuestran que la materia que resulta afectada de manera prevalente es, precisamente, la ordenación del territorio y el urbanismo, que ha sido atribuida por el artículo 149.1 EAC de manera exclusiva a la Generalitat de Catalunya y sobre la que el Estado no tiene competencia. Y lo anterior, sin perjuicio de que en alguno de estos supuestos concretos influya de manera prevalente algún otro título sustantivo de la Generalitat, como vemos a continuación:
A) La letra a enumera un conjunto de actividades de signo variado («movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones...», etc.) que presentan una característica común: son actos destinados a la preparación de actuaciones de transformación del suelo y de edificación, por lo que inciden directamente en las competencias asumidas por la Generalitat sobre ordenación del territorio y urbanismo ex artículo 149.1.a y b EAC.
B) La letra d («tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje») incide en las competencias compartidas de la Generalitat sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 116.2.b EAC) y sobre medio ambiente (art. 144.1.k EAC). No obstante, entendemos que el título que resulta más directamente afectado es, nuevamente, el reconocido en el artículo 149.1.a EAC con carácter exclusivo («ordenación y gestión del territorio y del paisaje y de las actuaciones que inciden»).
C) Finalmente, la letra e («primera ocupación de las edificaciones de nueva planta...») resulta afectada de manera directa por la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de vivienda, en particular con respecto a las submaterias citadas en el artículo 137.1.e y f EAC.
En conclusión, en vista de las razones expuestas, el apartado 2 del LE0000457669_20140101artículo 23 RDL 8/2011, en la medida en que se aplica a las letras a, d y e de su apartado primero, es contrario al LE0000019668_20110927artículo 149.1.18 CE y al artículo 159.1.c EAC.
Primera. La letra c del apartado 1 del artículo 17, el apartado 1 del artículo 18 y el apartado 2 del LE0000457669_20140101artículo 19 del Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, son contrarios al artículo 149.5 EAC.
Segunda. Los artículos 21 y 22, la disposición adicional tercera y las LE0000457669_20140101disposiciones transitorias primera y segunda del Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, son contrarios al artículo 137.1.h EAC.
Tercera. El apartado 2 del LE0000457669_20140101artículo 23 del Real decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en la medida en que se aplica a las letras a, d y e de su apartado 1, es contrario al LE0000019668_20110927artículo 149.1.18 CE y al artículo 159.1.c EAC.

References: artículo 76
 artículo 17
 artículo 18
 Real decreto 
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 21
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 149
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 artículo 17
 artículo 17
 artículo 110
 artículo 17
 artículo 85
 resolución 
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 149
 artículo 18
 artículo 111
 Real decreto 
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 17
 artículo 149
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 149
 artículo 28
 artículo 246
 artículo 137
 artículo 47
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 137
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 159
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 242
in fine
 resolución 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 137
 artículo 159
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 149
 artículo 137
 artículo 159