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Timestamp: 2016-10-22 16:11:17+00:00

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94 I 42758. Auszug aus dem Urteil vom 18. September 1968 i.S. D�beli gegen Einwohnergemeinde Brugg und Regierungsrat des Kantons Aargau.
Adoption du budget communal. Disposition cantonale en vertu de laquelle le budget communal, apr�s avoir �t� rejet� par deux fois dans un vote aux urnes, est arr�t� par le Conseil d'Etat. Application de cette disposition au budget d'une entreprise communale d'�lectricit�, lorsque le syst�me tarifaire et les montants du tarif ont provoqu� le rejet du budget et que la comp�tence pour adopter le tarif (conseil communal ou corps �lectoral) est incertaine. Violation des droits politiques des citoyens par une d�cision du Conseil d'Etat arr�tant le budget contrairement au voeu de la majorit� du corps �lectoral? Faits � partir de page 428
A.- Das aargauische Gesetz vom 15. Mai 1962 �ber die ausserordentliche Gemeindeorganisation (AGOG) mit Vollziehungsverordnung (VV) vom 10. September 1964 erm�chtigt die Gemeinden, in Abweichung vom Gemeindeorganisationsgesetz vom 26. November 1841 (GOG) die Einwohnergemeindeversammlung durch die Urnenabstimmung zu ersetzen und gewisse Gesch�fte einem Gemeindeparlament, dem Einwohnerrat, zu �bertragen. Dieser hat mindestens zweimal j�hrlich zur Behandlung von Voranschlag und Jahresrechnung zusammenzutreten (� 19 lit. a AGOG). Der Voranschlag ist der Einwohnergemeinde zur Genehmigung vorzulegen (� 9 lit. c AGOG). Lehnt sie ihn zweimal ab, so sind nach � 38 VV zum AGOG die �� 125 und 140 GOG sinngem�ss anwendbar, welche die Weiterleitung der nicht genehmigten Rechnungen an den Regierungsrat zum Entscheid vorsehen.
B.- Die Gemeinde Brugg versorgt ihre Einwohner seit Jahrzehnten mit Wasser, Gas und Elektrizit�t. Diese Versorgungsbetriebe sind heute in den "Industriellen Betrieben Brugg" zusammengefasst und f�hren eigene Rechnung. Die Elektrizit�t wurde urspr�nglich von einem gemeindeeigenen Werk erzeugt, das seinen Betrieb 1892 aufnahm. Im Jahre 1952, nach Fertigstellung des Werkes Wildegg-Brugg der NOK, wurde das Gemeindewerk stillgelegt. Seither bezieht es den gr�ssten Teil des Stroms vom Aargauischen Elektrizit�tswerk (AEW) zum Hochspannungstarif f�r Wiederverk�ufer.
Auf den 1. Oktober 1965 erh�hte das AEW den Strompreis erheblich. Dies und grosse bauliche Aufgaben der Industriellen Betriebe veranlassten den Gemeinderat von Brugg, durch Beschluss vom 25. September 1965 auch den eigenen Elektrizit�tstarif ab 1. Januar 1966 zu erh�hen und gleichzeitig das Tarifsystem demjenigen des AEW anzupassen.
Gegen diesen Beschluss beschwerte sich der Brugger Stimmb�rger BGE 94 I 427 S. 429Fritz Honegger beim Departement des Inneren. Zur Begr�ndung machte er ausschliesslich geltend, der Gemeinderat sei nicht zust�ndig gewesen, den von der Gemeindeversammlung vom 14. Dezember 1956 beschlossenen Einheitstarif f�r Haushaltungen abzu�ndern. Die Direktion des Inneren wies die Beschwerde am 23. Mai 1966 ab. Honegger f�hrte hiegegen beim Regierungsrat Beschwerde, wurde aber durch Beschluss vom 21. Juni 1966 abgewiesen.
Am 17. Dezember 1965, also vor der Beurteilung der Beschwerde Honeggers, lehnte die Gemeindeversammlung das Budget f�r 1966 ab und beschloss, f�r dieses Jahr den Strom nicht zu dem vom Gemeinderat beschlossenen neuen, sondern zum bisherigen Tarif abzugeben.
Auf den 1. Januar 1966 unterwarf sich die Gemeinde Brugg der ausserordentlichen Gemeindeorganisation und w�hlte einen Einwohnerrat. Dieser genehmigte am 11. November 1966 mit grossem Mehr den Voranschlag der Industriellen Betriebe f�r 1967, der im wesentlichen auf dem vom Gemeinderat schon im Vorjahr beschlossenen Tarif beruhte. Dieser Voranschlag wurde indes in der Urnenabstimmung vom 11. Dezember 1966 mit 907 gegen 480 Stimmen verworfen. Der Gemeinderat legte hierauf einen zweiten Voranschlag vor, der einen Rabatt von 5% auf den von ihm beschlossenen Strompreisen vorsah und vom Einwohnerrat mit 41 zu 1 Stimme bei 5 Enthaltungen genehmigt, in der Volksabstimmung aber mit 790 gegen 543 Stimmen wiederum abgelehnt wurde.
Darauf unterbreitete der Gemeinderat die Angelegenheit dem Regierungsrat. Dieser erhob am 12. Juli 1967 den in der Volksabstimmung verworfenen zweiten Voranschlag unver�ndert zum Beschluss. Den Erw�gungen dieses Entscheids ist zu entnehmen: Wenn der Voranschlag von den Stimmberechtigten einer Gemeinde zweimal verworfen werde, habe der Regierungsrat als Oberaufsichtsbeh�rde einzuschreiten und im Sinne einer Ersatzvornahme das Budget anstelle des hiezu zust�ndigen Gemeindeorgans festzusetzen. Dabei falle hier einerseits in Betracht, dass der Einwohnerrat den Voranschlag des Gemeinderates mit grossem Mehr genehmigt habe; anderseits seien die Gr�nde zu ber�cksichtigen, die das Stimmvolk zur Ablehnung der Voranschl�ge bewogen haben. Die Opposition habe sich haupts�chlich gegen die Erh�hung des Stromtarifs und die �bernahme des Berechnungssystems des AEW gerichtet. Nun BGE 94 I 427 S. 430sei aber, wie der Regierungsrat bereits im Entscheid vom 21. Juli 1966 festgestellt habe, in Brugg der Gemeinderat zust�ndig zur Tarifgestaltung. An dessen Entscheid seien die f�r die Budgetfestsetzung zust�ndigen Organe (Einwohnerrat und Gesamtheit der B�rger an der Urne) gebunden. Auch der Regierungsrat, der anstelle dieser Gemeindeorgane das Budget festzusetzen habe, sei nicht berechtigt, einen bestimmten Stromtarif der Gemeinde und dem Gemeinderat vorzuschreiben. Da seine Aufsicht �ber die Gemeinde und ihre Beh�rden im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben auf die Rechtskontrolle beschr�nkt sei, k�nnte er nur einschreiten, wenn der Gemeinderat den neuen Stromtarif in gr�blicher Verletzung des ihm zustehenden Ermessens erlassen h�tte. Das sei jedoch nicht der Fall. Es bestehe daher f�r die Aufsichtsbeh�rde kein Grund, den Voranschlag f�r 1967 wegen des Stromtarifs nicht zu genehmigen. Die Stromtarifgestaltung sei eine Frage, die nicht im Rahmen des Budgets gel�st werden k�nne.
C.- Mit der staatsrechtlichen Beschwerde stellt der in Brugg stimmberechtigte Ernst D�beli den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 12. Juli 1967 sei aufzuheben. Er beruft sich auf Art. 85 lit. a OG und erhebt folgende R�gen:
a) Der Gemeinderat sei entgegen der Annahme des Regierungsrates nicht zust�ndig gewesen, den Stromtarif zu �ndern; dazu sei einzig das Volk zust�ndig.
b) Indem der Regierungsrat den vom Volk eindeutig abgelehnten Voranschlag best�tigte, habe er den Volkswillen missachtet. - Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Der Voranschlag f�r die Industriellen Betriebe Brugg wurde der Volksabstimmung unterbreitet, nach der Verwerfung vom Gemeinderat �berarbeitet und darauf ein zweites Mal zur Abstimmung gebracht. Nachdem ihn die Stimmberechtigten wiederum abgelehnt hatten, setzte der Regierungsrat als Oberaufsichtsbeh�rde den Voranschlag anstelle der Gemeindeorgane fest. Dieses Vorgehen wird in formeller Hinsicht vom Beschwerdef�hrer mit Recht nicht beanstandet, sondern entspricht vielmehr den geltenden kantonalen Verfahrensvorschriften, die unter Lit. A des Sachverhalts angef�hrt sind. Streitig ist einzig, ob der BGE 94 I 427 S. 431Regierungsrat den Voranschlag mit dem ihm im angefochtenen Entscheid gegebenen Inhalt festsetzen durfte.
a) Der Voranschlag ist nach schweizerischer Rechtsauffassung ein blosser Haushaltsplan und enth�lt keine Rechtsnormen. Insbesondere schafft er keine Rechtsgrundlage f�r die Erhebung der darin als Einnahmen vorgesehenen Steuern und �ffentlichen Abgaben. Diese m�ssen auf einem besonderen Rechtstitel beruhen (vgl.BGE 72 I 280/Bl; NAWIAWSKY, Rechtliche Bedeutung und rechtliche Wirkung des Voranschlags, ZBl 46/1945 S. 167 ff. Ziff. 27 und 33; IMBODEN, Unmittelbare Demokratie und �ffentliche Finanzen, in Festgabe f�r Eugen Grossmann S. 112/13). Es erhebt sich daher die Frage, ob die vorliegende Beschwerde nicht schon deshalb abzuweisen ist, weil der damit angefochtene Voranschlag an den die Zust�ndigkeit zur Festsetzung der Strompreise regelnden Vorschriften nichts zu �ndern vermochte. Die Frage ist zu verneinen. Alle Beteiligten sind dar�ber einig, dass die Industriellen Betriebe, nachdem der Regierungsrat den Voranschlag des Gemeinderates zum Beschluss erhoben hat, den Strombez�gern nach Massgabe des vom Gemeinderat erlassenen neuen Tarifs Rechnung stellen d�rfen, wie auch, dass der Regierungsrat mit der Festsetzung eines den W�nschen des Beschwerdef�hrers und seiner Gesinnungsfreunde entsprechenden Voranschlags als Oberaufsichtsbeh�rde �ber die Gemeindeverwaltung auch jenen Tarif als unanwendbar erkl�rt und einen andern vorgeschrieben h�tte.
b) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Beschluss von der schon in seinem Beschwerdeentscheid vom 21. Juni 1966 getroffenen Feststellung aus, dass die Zust�ndigkeit zur Tarifgestaltung beim Gemeinderat liege, und er schliesst hieraus, dass der vom Gemeinderat aufgestellte Tarif f�r die den Voranschlag festsetzenden Instanzen verbindlich sei, und zwar grunds�tzlich auch f�r den Regierungsrat, der den Voranschlag im Falle zweimaliger Verwerfung durch die Stimmberechtigten festzusetzen hat. Auch der Beschwerdef�hrer stellt die Frage der Zust�ndigkeit zur Tarifgestaltung in den Vordergrund. Sie ist daher vorweg zu pr�fen.
Das kantonale Recht enth�lt keine Vorschriften �ber die Zust�ndigkeit zur Festsetzung der Tarife kommunaler Versorgungsbetriebe. Die Regelung ist den Gemeinden �berlassen, die sie nicht einheitlich getroffen haben. Die Verordnungen �ber die Organisation und Verwaltung des Elektrizit�tswerks Brugg von BGE 94 I 427 S. 4321892 und 1894 erkl�rten ausdr�cklich den Gemeinderat als zust�ndig zur Festsetzung von Tarifen und Reglementen f�r die Abgabe von Strom. Die am 1. Juni 1920 erlassene und bis Ende 1967 in Kraft gebliebene Verordnung �ber die Organisation und Verwaltung der Industriellen Betriebe weist wohl in � 3 Ziff. 2 die "Vorberatung" der Tarife der vom Gemeinderat zu bestellenden Betriebskommission zu, bestimmt aber nicht, wer die Tarife festzusetzen hat. �ber die Entstehungsgeschichte dieser Verordnung sind von keiner Seite Angaben gemacht oder Akten beigebracht worden. Insbesondere fehlt jeder Anhaltspunkt daf�r, dass mit dem Verzicht auf eine Zust�ndigkeitsbestimmung die bisherige Ordnung ge�ndert und die Zust�ndigkeit vom Gemeinderat auf die Gemeindeversammlung �bertragen werden sollte. Der Gemeinderat hat denn auch weiterhin, so am 9. Juni 1926 und auf 1. Januar 1933, Reglemente und Tarife erlassen und ver�ffentlicht, in denen er seine Zust�ndigkeit ausdr�cklich festgehalten hat, ohne damit auf Widerstand zu stossen. Dagegen hat er auf Grund zweier Motionen der Jahre 1954 und 1955 einen Einheitstarif f�r Haushaltungen ausgearbeitet und der Gemeindeversammlung vom 14. Dezember 1956 unterbreitet, die ihn eingehend beriet, einige Positionen �nderte und seine Annahme beschloss. Ferner unterzog sich der Gemeinderat dem Beschluss der Gemeindeversammlung vom 17. Dezember 1965, den Strom im Jahre 1966 zum bisherigen und nicht zu dem von ihm erlassenen neuen Tarif abzugeben. Die in der Beschwerde Honeggers und offenbar auch vom heutigen Beschwerdef�hrer vertretene Auffassung, der Gemeinderat habe dadurch, dass er im Jahre 1956 die Gemeindeversammlung �ber die Tarifgestaltung abstimmen liess, seine urspr�nglich innegehabte Kompetenz an die Gemeindeversammlung delegiert, �berzeugt nicht. N�her liegt die Annahme, dass der Gemeinderat 1956 wie auch 1965 aus politischen �berlegungen auf die Aus�bung seiner Kompetenz verzichtet habe, ohne dass sich an der rechtlichen Ordnung etwas ge�ndert habe. Keinesfalls kann es als feststehend gelten, dass zu Anfang des Jahres 1967 die Gesamtheit der Stimmberechtigten und nicht mehr der Gemeinderat zur Festsetzung der Strompreise zust�ndig war, sondern es bestehen zum mindesten ernsthafte Zweifel hier�ber. Eine weitere Abkl�rung kann unterbleiben, da auch dann, wenn die Zust�ndigkeit beim Gemeinderat liegen sollte, sich die Frage stellt, inwieweit der Regierungsrat bei der ihm obliegenden BGE 94 I 427 S. 433Festsetzung des Voranschlags an den in den beiden Abstimmungen �ber diesen zum Ausdruck gekommenen Volkswillen gebunden war.
c) Aus � 38 der VV zum AGOG und den danach sinngem�ss anwendbaren �� 125 und 140 GOG ergibt sich, dass der Voranschlag einer Gemeinde nach zweimaliger Ablehnung durch die Stimmberechtigten unter Angabe der Verwerfungsgr�nde sofort dem Bezirksamt zuzustellen und von diesem ohne Verzug zum Entscheid an den Regierungsrat weiterzuleiten ist. Nach welchen Gesichtspunkten dieser zu entscheiden, den Voranschlag festzusetzen hat, ist wederjenen noch andern Vorschriften zu entnehmen. Da der Voranschlag vom Gemeinderat aufzustellen und vom Einwohnerrat zu behandeln ist und dem Regierungsrat die Verwerfungsgr�nde anzugeben sind, ist es selbstverst�ndlich, dass er die in der Beratung jener Beh�rden wie auch die im Abstimmungskampf vertretenen Meinungen in Betracht zu ziehen hat. Dagegen ist er grunds�tzlich weder an die Auffassung der Beh�rden noch an die im Abstimmungskampf mehr oder weniger deutlich zum Ausdruck gekommenen Verwerfungsgr�nde gebunden. Eine Ordnung, die im Falle des Versagens der Gemeindeorgane dem Regierungsrat den Entscheid, d.h. die Festsetzung des Voranschlags �bertr�gt, kann wohl nur bedeuten, dass der Regierungsrat den Voranschlag nach eigenem pflichtgem�ssen Ermessen festzusetzen hat. Seine Auffassung, dass ihm nur die Rechtskontrolle zustehe, wird der Sach- und Rechtslage nicht gerecht; die Beschr�nkung auf die Rechtskontrolle ist nur sinnvoll, wo es, wie in dem vom Regierungsrat angerufenen Entscheid AGVE 1947 S. 176, um die �berpr�fung eines von den Stimmberechtigten angenommenen Voranschlags geht, nicht aber, wo dieser verworfen wurde und daher vom Regierungsrat festzusetzen ist. Es fragt sich somit, ob der Regierungsrat damit, dass er den vom Gemeinderat und Einwohnerrat gebilligten Voranschlag zum Beschluss erhoben hat, den Rahmen seines pflichtgem�ssen Ermessens �berschritten habe. Ist dies nicht der Fall, dann hat er auch die politischen Rechte der Stimmb�rger nicht verletzt, da eine Ordnung, nach welcher der Regierungsrat anstelle der Gemeindeorgane das ihm richtig scheinende vorzukehren hat, notwendig zur Folge hat, dass der von ihm festgesetzte Voranschlag gegebenenfalls nicht dem Willen der Mehrheit der Stimmberechtigten entspricht.
d) Bei der ordentlichen Gemeindeorganisation kann in der Gemeindeversammlung �ber die einzelnen Posten des Voranschlags abgestimmt werden, kommt also den Stimmberechtigten ein eigentliches Mitspracherecht bei der Festsetzung des Voranschlags zu. Bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation dagegen haben die Stimmberechtigten nur die Wahl, den vom Einwohnerrat bereinigten Voranschlag gesamthaft anzunehmen oder abzulehnen, weshalb das Ergebnis des Budgetreferendums weitgehend nur die Bedeutung einer politischen Vertrauens- oder Misstrauenskundgebung hat (IMBODEN a.a.O. S. 113/14). Da der Voranschlag zahlreiche Einnahme- und Ausgabeposten umfasst, wird sich, wenn mehrere von ihnen umstritten sind, oft nicht feststellen lassen, welcher Voranschlag dem Willen der Mehrheit der Stimmberechtigten entspricht. Im vorliegenden Falle scheint es sich freilich nicht so zu verhalten. Der Voranschlag d�rfte haupts�chlich wegen der vom Gemeinderat beschlossenen Einf�hrung des AEW-Tarifs verworfen worden sein, wenn auch, nach dem vom Beschwerdef�hrer eingelegten Flugblatt zu schliessen, daneben der gegen die Beh�rden erhobene Vorwurf der Kredit�berschreitung im Jahre 1966 sowie die Kritik an der gesamten Ausgabenpolitik eine nicht zu untersch�tzende Rolle gespielt zu haben scheinen. Selbst wenn jedoch anzunehmen ist, die Mehrheit der Abstimmungsteilnehmer habe die weitere Anwendung des bisherigen Tarifs bef�rwortet, war der Regierungsrat nicht verpflichtet, diesem Wunsche bei der Festsetzung des Voranschlags zu entsprechen.
Der Regierungsrat hat angenommen, dass der Erlass der Tarife in die Zust�ndigkeit des Gemeinderates falle und der Regierungsrat daher sowenig wie die Gesamtheit der Stimmberechtigten befugt sei, den gemeinder�tlichen Tarif bei der Festsetzung des Voranschlags zu �ndern. Mag diese Auffassung auch nicht unanfechtbar sein, so bestehen nach dem Gesagten doch zumindest ernsthafte Zweifel an der Zust�ndigkeit der Stimmberechtigten zur Aufstellung und Ab�nderung von Tarifen. Ob schon diese Zweifel dem Regierungsrat das Recht gaben, sich an den vom Gemeinderat einstimmig und vom Einwohnerrat mit grosser Mehrheit gebilligten Voranschlag zu halten, kann dahingestellt bleiben, da daf�r noch weitere Gr�nde vorlagen. So ergab sich aus dem vom Gemeinderat eingeholten Gutachten, dass der streitige Tarif im Verh�ltnis zum Finanzbedarf des Werkes keineswegs �bersetzt war. Dazu kam, dass die Festsetzung BGE 94 I 427 S. 435des Voranschlags zeitlich verh�ltnism�ssig dringend war und dass sich seine Wirkung auf ein Jahr beschr�nkte. Entscheidend ins Gewicht f�llt schliesslich, dass die Stimmb�rger die M�glichkeit haben, f�r die Zukunft auf einem andern und geeigneteren Weg als durch Verwerfung des Voranschlags sich ein Mitspracherecht bei der Tarifgestaltung zu verschaffen, n�mlich durch die �nderung der Vorschriften �ber die Organisation und Verwaltung der Industriellen Betriebe. Dieser Weg war, als der Regierungsrat den Voranschlag f�r 1967 festsetzte, bereits beschritten worden durch die in der Sitzung des Einwohnerrates vom 26. Juni 1966 angenommene Motion Honegger und eine um diese Zeit lancierte Volksinitiative. Diese Vorst�sse hatten Erfolg und f�hrten noch im Jahre 1966 zum Entwurfeiner neuen Verordnung, die schon Ende 1967 in Kraft trat, die Tarifordnungen der Genehmigung der Gesamtheit der Stimmberechtigten unterstellt und zudem ein Finanzreferendum vorsieht und den Stimmberechtigten ein Initiativrecht einr�umt.
Bei dieser Sachlage hat der Regierungsrat sein Ermessen nicht �berschritten und die politischen Rechte der Stimmb�rger nicht verletzt, wenn er zum Schlusse kam, die Tarifgestaltung sei eine Frage, die nicht im Rahmen des Budgets gel�st werden k�nne, und einen Voranschlag festsetzte, der auf dem Tarif des Gemeinderates beruht.

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