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Timestamp: 2018-11-15 13:08:02+00:00

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﻿ Sentencia C-402 de mayo 26 de 2010
SENTENCIA C-402 DE 26 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:TITULACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS. LA LEY DEBE SEÑALAR EL SISTEMA Y EL MÉTODO PARA DEFINIR LOS COSTOS DEL SERVICIO DE TITULACIÓN. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 160 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO
Sentencia C-402 de mayo 26 de 2010
Ref.: Expediente D-7846
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 160 de 1994. “Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Germán Ríos Arias
A continuación se transcribe la norma acusada, subrayándose el enunciado normativo demandado:
Diario Oficial 41.479, de 5 de agosto de 1994.
ART. 78.—El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por medio de funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa función. Para la identificación predial, tanto el Incora como las entidades públicas en las que se delegue esta función, podrán utilizar los planos elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas establecidas por la junta directiva del instituto.
Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señaladas por la junta directiva”.
VII. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional
1. Esta corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, pues se trata de una demanda contra una disposición que hace parte de una ley de la República.
2. El actor cuestiona la constitucionalidad del inciso final del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, pues a su juicio este precepto prevé una tasa y difiere en su integridad la fijación de su tarifa a las autoridades administrativas, sin prescribir los beneficios del servicio, el sistema y método de cálculo para fijar los costos de la tarifa y la forma de hacer su reparto. La omisión del legislador sobre esa materia vulnera el principio de legalidad en materia tributaria pues de conformidad con lo señalado en el artículo 338 de la Constitución Política, tales extremos deben ser definidos por la ley. Adicionalmente solicita que se declare su inexequibilidad con efectos retroactivos y que se ordene la devolución de lo pagado por concepto de adjudicación de baldíos por sujetos que gozan de especial protección constitucional, tales como los desplazados y los pequeños productores agrarios.
La intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el concepto del Procurador General de la Nación contienen argumentos similares a los expuestos en la demanda. En cambio, los representantes del Incoder, del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público defienden la constitucionalidad del precepto acusado, con fundamento en que este no contempla una tasa sino un precio público y por lo tanto no contraviene el principio de legalidad en materia tributaria. Por su parte el director del departamento de derecho fiscal de la Universidad Externado de Colombia señala que el precepto acusado no está vigente y en consecuencia deberá emitirse una sentencia inhibitoria. De forma subsidiaria, el mismo interviniente solicita que de concluirse que el precepto acusado readquirió su vigencia, es inexequible por desconocer el principio de legalidad tributaria.
De conformidad a los asuntos antes planteados, antes de abordar el examen de los cargos formulados por el demandante, corresponde a esta corporación exponer las reglas jurisprudenciales acerca de la reincorporación de normas derogadas por disposiciones que, a su vez, han sido declaradas inexequibles; esto con el fin de examinar si el precepto acusado está vigente o continúa produciendo efectos jurídicos y por lo tanto hay lugar a un fallo de fondo.
En caso de que se arribe a una respuesta afirmativa a este asunto, la Corte deberá verificar si la norma acusada resulta inconstitucional por violar el principio de legalidad tributaria. Para ello, deberá exponer su jurisprudencia sobre el contenido de ese principio superior, haciéndose énfasis en las condiciones y requisitos de las tasas en tanto ingreso tributario y su diferencia con otros tipos de recursos, que no tienen esa naturaleza fiscal, como los precios públicos. Luego, a partir de las reglas que se deriven de dicho análisis, se resolverá el problema jurídico citado.
La reincorporación de normas derogadas por disposiciones declaradas inexequibles. La vigencia del precepto demandado.
3. El punto de partida para el análisis acerca de la vigencia del artículo acusado es la consideración acerca de lo previsto en el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007, norma que derogó en integridad la Ley 160 de 1994. El precepto en comento textualmente señalaba:
“ART. 178.—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los artículos 11 a 25 de la Ley 13 de 1991, los artículos 48 a 54 y 99 de la Ley 101 de 1993 y las leyes 160 de 1994; 41 de 1993, 4ª de 1973; 200 de 1936, salvo los artículos 20, 21, 22 y 23, con las modificaciones efectuadas por la Ley 100 de 1944; el artículo 5º de la Ley 301 de 1996, el Decreto-Ley 1300 de 2003 con excepción de los artículos 1º y 8º, y las demás disposiciones que le sean contrarias” (negrillas añadidas).
Como se desprende de su tenor literal esta disposición deroga, a partir del 25 de julio de 2007 —fecha de publicación de la Ley 1152 de 2007(1)—, íntegramente la Ley 160 de 1994, incluyendo por su puesto el artículo 78 demandado en el presente proceso.
A su vez la Ley 1152 de 2007 fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En las conclusiones plasmadas en la parte motiva de esa decisión se consigna:
“40. Debido a la pretermisión del requisito de consulta previa, la norma acusada deviene inexequible en su integridad. Ello debido a que, en razón de constituir, por expreso mandato del legislador, un régimen general y sistemático en materia de uso y aprovechamiento de los territorios rurales, (i) no resulta viable diferenciar entre las normas que afectan directamente a las comunidades y aquellas que no tienen ese efecto, amén de la posibilidad que en casos concretos cualquier disposición del EDR contraiga esa afectación; y (ii) la exclusión, en virtud de su inexequibilidad, de las normas que hagan referencia nominal a los pueblos indígenas y tribales, generaría un régimen discriminatorio en contra de los mismos, puesto que contribuiría a un déficit de protección jurídica, contrario a los derechos que la Constitución reconoce a dichas minorías étnicas.
Por último, la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 —estatutaria de administración de justicia—, es decir, hacia futuro” (negrillas añadidas).
A partir de los anteriores aspectos, es posible concluir que (i) los efectos temporales de la Sentencia C-175 de 2009 son hacia el futuro; (ii) dicha decisión no hizo un pronunciamiento aspecto acerca de la reviviscencia de las normas derogadas por la Ley 1152 de 2007 objeto de la inexequibilidad.
Para la Corte resolver esta última cuestión es fundamental para poder iniciar el examen de la disposición demandada en el presente proceso, pues tanto el actor como la mayoría de los intervinientes y el Procurador General concluyen que con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 115 de 2007, fueron reincorporadas al ordenamiento jurídico todas las disposiciones derogadas por el artículo 178 ejusdem, entre ellas la Ley 160 de 1994, razón por la cual infieren que el artículo 78 acusado se encuentra vigente y, en consecuencia, es factible un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. Así las cosas, debe determinarse si la reincorporación mencionada opera del modo en que lo advierten el demandante y los demás participantes en el asunto de la referencia.
4. Planteado como un problema jurídico el asunto que debe ser resuelto previamente es: ¿Revive un precepto jurídico derogado por una disposición declarada inexequible? La respuesta a esta cuestión implica temas de profunda complejidad que, en principio, no serán abordados en esta providencia, entre ellos los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad sobre las situaciones jurídicas que se consolidaron bajo la ley declarada inexequible, el carácter declarativo o constitutivo de la sentencia de inconstitucionalidad, e incluso el debate sobre el papel que cumple el juez constitucional dentro de un Estado democrático de derecho. Asuntos que por su trascendencia son objeto de debates teóricos que no serán abordados en la presente ocasión. Por lo pronto, esta corporación se concentrará en el tópico de la reincorporación al ordenamiento jurídico de una disposición derogada por un precepto declarado inexequible.
5. Las discusiones sobre los efectos de la sentencia de constitucionalidad, especialmente en lo que hace relación a la reviviscencia de las leyes derogadas por las disposiciones declaradas inexequibles, no son recientes en la doctrina jurídica colombiana, y se remontan a la época en la cual el control abstracto de constitucionalidad sobre las leyes lo ejercía la Corte Suprema de Justicia. En ese momento se enfrentaron dos tesis al respecto, la primera que asimilaba la sentencia de inexequibilidad, en cuanto a sus efectos, a la nulidad(2), y la segunda que defendía los efectos especiales de la declaratoria de inexequibilidad y los diferenciaba tanto de la nulidad como de la derogatoria(3).
La primera perspectiva partía del significado etimológico del término inexequibilidad (lo que no produce efectos), para concluir que la declaratoria de inexequibilidad equivalía a la nulidad. Adicionalmente esta tesis se apoyaba en distintos preceptos del Código Civil que señalaban que existe objeto ilícito en todo aquello que vulnera el derecho público de la Nación (art. 1519) y que las nulidades derivadas de causa ilícita son absolutas (art. 1741), en esa medida la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley se asemejaría a una nulidad por vulneración de la Constitución, que proyectaría sus efectos hacía el pasado. Según esta postura la nulidad de la norma declarada inexequible se extiende hacia el futuro, pero también hacia el pasado con tres limitaciones: la protección de los derechos adquiridos, el respeto por la cosa juzgada y por los hechos consumados.
Un pronunciamiento de la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado de 17 de noviembre de 1958, adopta esta postura, al diferenciar entre la derogatoria y la declaratoria de inexequibilidad en los siguientes términos:
“Cuando el acto soberano del Congreso deroga una ley, esta desaparece para la formación futura, pero las situaciones jurídicas cumplidas bajo el imperio del precepto derogado se tiene por firmes ya que, de otro lado, la norma derogada goza de presunción de arreglo a la Constitución, y por tanto su validez es irrecusable. En cambio, cuando el desaparecimiento del precepto tiene por base un fallo del órgano controlador de la integridad constitucional, siendo este declarativo en cuanto se limita a reconocer la existencia de un vicio nacido con la vigencia del acto público demandado, sus efectos en el tiempo se cumplen desde tal vigencia…”(4).
El corolario implícito de esta tesis es la necesaria reviviscencia del ordenamiento derogado por la ley declarada inexequible, pues al extenderse en el pasado los efectos de la inexequibilidad hasta el momento de su entrada en vigencia, se configuraría la ficción que esta última ley nunca estuvo en vigor. En consecuencia las disposiciones derogadas se reincorporan de manera automática en el ordenamiento jurídico.
La segunda tesis defendía el carácter especial de la declaratoria de inexequibilidad en cuanto a sus efectos, los cuales serían más semejantes a la derogatoria que a la nulidad. Aunque expuesta con diversos matices por sus defensores(5), su punto de partida son los efectos hacia el futuro de la decisión de inconstitucionalidad. Desde esta perspectiva, una ley es constitucional hasta que no se declare lo contrario. Como complemento de esta tesis se esgrime que el juez constitucional no ejerce funciones normativas, las cuales están en cabeza del Congreso, razón por la cual “la sentencia de inexequibilidad se limita a la declaración pertinente, sin que le sea dado a la Corte proveer o sustituir el precepto que deja de regir”(6). Como corolario de lo anterior se infiere que la declaratoria de inexequibilidad generaba un vacío normativo que debe ser colmado por el legislador.
6. Con la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el problema tuvo que ser abordado por la Corte Constitucional, la cual se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la cuestión, como se reseña a continuación.
6.1. La primera decisión que abordó el problema es la Sentencia C-608 de 1992 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein), en esa oportunidad se examinaba la constitucionalidad del Decreto 2911 de 1991, expedido en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 25 de la Ley 49 de 1990. Este decreto sustituía el título V del libro I del estatuto tributario en materia del sistema de ajustes integrales por inflación.
La Corte Constitucional estimó que el cuerpo normativo objeto de examen era inconstitucional porque “las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 25 de la Ley 49 de 1990, disposición que sirvió de fundamento al gobierno para expedirlo, ya habían sido utilizadas o ejercidas por el Presidente de la República desde el 4 de julio de 1991, fecha en la que profirió el Decreto 1744”.
En la misma decisión se zanja la discusión sobre la eventual laguna normativa que ocasionaba la decisión adoptada con la siguiente aseveración: “No sobra agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trató de reemplazar y que regulan la materia”.
Esta última afirmación parecería dar a entender que los efectos naturales y obvios de una declaratoria de inconstitucionalidad consistían en la reviviscencia automática de las disposiciones derogadas por la ley declarada inexequible. No obstante, la Corte consideró necesario dejarlo de manera expresa en la parte motiva de la decisión, a efectos de evitar que, a partir de posible una interpretación alternativa, se concluyera que ante la declaratoria de inexequibilidad se había configurado un vacío normativo. Sin embargo, la sección resolutiva del fallo citado se limitó a declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, sin hacer mención alguna a la mencionada reincorporación.
6.2. La siguiente decisión que aborda la cuestión es la Sentencia C-145 de 1994, (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esa oportunidad se examinaba la constitucionalidad de la Ley 84 de 1993. El artículo 25 de dicho cuerpo normativo señalaba textualmente:
“La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Ahora bien, mediante esta providencia fueron declarados inexequibles numerosas disposiciones de la Ley 84 de 1993, por tratarse de una ley ordinaria que regulaba materias electorales que tenían reserva de ley estatutaria, lo que suscitó el problema de las normas que debían aplicarse a la función electoral hasta cuando se expidiera un nuevo cuerpo normativo de carácter estatutario que regulara la materia. Al respecto señaló la Corte Constitucional:
“Conforme a las anteriores consideraciones, entra la Corte a determinar los efectos en el tiempo de esta sentencia y considera que en el caso concreto se deben respetar las situaciones consolidadas. Es sabido que en materia electoral hay etapas separadas: las elecciones y los escrutinios como verificación del hecho electoral. Pero ambas responden a un mismo principio: el desarrollo del derecho político de elegir y de ser elegido. Y, la organización electoral está al servicio de un proceso: el de efectividad del voto como derecho y deber ciudadano (C.P., art. 258).
Igualmente, considera la Corte Constitucional que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 que sean declarados inconstitucionales en esa sentencia.
Esta determinación de la Corte de indicar las normas que deben aplicarse como consecuencia de la presente sentencia, se fundamenta en la facultad que tiene de fijar los alcances de sus fallos y en una justa y prudente actitud” (negrillas añadidas).
Para justificar la reviviscencia de las disposiciones derogadas se cita la Sentencia C-608 de 1992 y se hace alusión a la tradición jurídica colombiana al respecto. En razón de la principal importancia que tienen estos considerandos para la resolución del problema jurídico planteado, la Sala los transcribe in extenso.
A) La providencia precitada de la Corte Constitucional tiene como antecedente inmediato(9*) la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el Acto Legislativo 1 de 1979 reviven al ser inexequible este. Dijo entonces la Corte:
“Al ser declarada inexequible la modificación introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución por el Acto Legislativo 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de dicha disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo 1 de 1968, recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la Corte puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma demandada”(10*)
“Declarado inexequible en sus artículos vigentes el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo 113 derogó los decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de 1952, artículo 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo 7º del Decreto 2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales disposiciones derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por causa de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700(11*).
“Aplicando los conceptos y conclusiones precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda, el Consejo de Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley 700 de 1954 de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse por no hecha desde la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la inexequibilidad de tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben aplicarse mientras no hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no declarados inexequibles, o hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de 1958”(12*).
Estos antecedentes coincidían además con las tesis sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así, Mauro Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana(13*), que contiene un ordenamiento similar al colombiano, opinó:
“Una vez pronunciada la sentencia de inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y, por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas anteriores a la ley de inconstitucionalidad”(14*).
C) Como antecedente legislativo están los artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y el artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en normas legales, (D.L. 1675/64, art. 123; D. 294/73, art. 155 y L. 38/89, art. 83) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema de Justicia. Es pues un pensamiento jurídico coherente con la teoría constitucional colombiana(15*).
Los anteriores razonamientos jurídicos dilucidan cualquier duda que pudiera surgir de la presunta aplicación del artículo 14 de la Ley 153 de 1887, por cuanto esa norma regula efectos de derogatoria de leyes y no de inexequibilidades. Si en verdad, hay similitudes entre estas figuras, en cuanto al efecto erga omnes y respecto a que en principio la vigencia es profuturo, salvo casos especiales(7), por el contrario, la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no solo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación.
Si la inexequibilidad de la ley no restaura “ipso jure” la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera como derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría ineficaz y esta equivocada conclusión vulneraría la supremacía de la Constitución y la guarda de la misma (C.P., arts. 4º y 241). Por consiguiente, cualquier tesis que atente contra los efectos naturales del control constitucional debe ser rechazada” (negrillas añadidas).
De la extensa cita anteriormente trascrita se extraen los siguientes argumentos que apoyan la tesis de la reviviscencia de las disposiciones derogadas por una ley posteriormente declarada inexequible: (i) el argumento histórico, ilustrado con citas de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, al igual que con las leyes vigentes bajo la Constitución de 1886; (ii) la práctica seguida por otros tribunales constitucionales, es decir, el derecho comparado; (iii) las diferencias entre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de una ley y los efectos de la derogatoria de la misma; (iv) la presunta ineficacia del control constitucional de las leyes de no aceptarse la tesis de la reviviscencia.
No obstante, la última razón invocada no es objeto de mayor desarrollo y podría considerarse válidamente que no resulta del todo comprensible la afirmación en el sentido que “[s]i la inexequibilidad de la ley no restaura “ipso jure” la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera como derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría ineficaz”, pues puede afirmarse que, en principio, la eficacia de la sentencia de control constitucional y el vacío normativo que esta pueda originar, son dos cuestiones completamente diferenciables, sin que la segunda tenga una clara incidencia sobre la primera. En efecto, si en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de un cuerpo normativo se genera una laguna en el ordenamiento no necesariamente tiene que acudirse a la tesis de la reviviscencia para colmar tal vacío normativo —piénsese por ejemplo que las normas derogadas a su vez planteen problemas de constitucionalidad—, por otro lado la constatación de una laguna en sí misma nada dice respecto a la mayor o menor eficacia de la sentencia de control constitucional. Estas dificultades llevaron a que un periodo posterior a la jurisprudencia se reformulara la tesis de la reincorporación automática, como se explicará ulteriormente.
Por último, la Sentencia C-145 de 1994 en su parte resolutiva ordena:
“QUINTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 84 de 1993, precisando que los efectos de esta sentencia rigen hacia el futuro y no afectan las situaciones jurídicas consolidadas, y que, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, se restauran ipso jurelas normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 declarados inconstitucionales en esta sentencia” (negrillas añadidas).
Nuevamente se emplea la fórmula de consignar en la sentencia de control, esta vez no solo en la parte motiva sino también en la resolutiva, la reviviscencia de las disposiciones derogadas por los preceptos declarados inexequibles. La fórmula utilizada en la parte resolutiva permite constatar que la jurisprudencia de ese período tiene el interés de plantear una regulación específica de los efectos de la sentencia de constitucionalidad en el caso concreto.
Sin embargo, no puede perderse de vista que, de acuerdo con las consideraciones expresadas en la sentencia en comento, el planteamiento en la parte resolutiva de la sentencia que prevé la reincorporación de normas derogadas no tiene carácter constitutivo, sino que, antes bien, es consonante con la tradición jurídica nacional explicada ampliamente en el fallo, que reconoce dicha reviviscencia como un rasgo característico de nuestro ordenamiento. Además, la previsión en la parte resolutiva de los efectos de reincorporación es explicable por el hecho que una de las materias objeto de examen y discusión era precisamente la que regulaba la vigencia y derogatoria, lo que motivó tanto un análisis particular sobre la materia, como un mención específica en el decisum, según se ha explicado.
6.3. La siguiente providencia que toca la cuestión es la Sentencia C-055 de 1996, (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esta oportunidad se examinaba la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 48 de 1990, precepto que derogaba a su vez las leyes 33 de 1971, 16 de 1982 y el artículo 7º de la Ley 68 de 1983. Debido a que uno de los intervinientes defendía la tesis que el precepto acusado no podía ser objeto de examen pues por tratarse de una disposición derogatoria había agotado sus efectos, y su declaratoria de inexequibilidad no reviviría las normas derogadas, la Corte Constitucional se pronuncia nuevamente sobre las diferencias entre la declaratoria de inexequibilidad y la derogatoria de una ley. Sobre este particular señaló:
“De otro lado el ciudadano identifica de manera tácita los efectos de la derogación de una norma derogatoria con aquellos de una declaración de inconstitucionalidad de esa misma disposición. Así, es cierto que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos, por ejemplo, que una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que esta pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda derogación “carecería de consecuencias” ya que la norma inicialmente derogada, esto es la ley B, “no entraría por eso nuevamente en vigencia”(8). Por ello es perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual “una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida le ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva”.
En cambio, los efectos de una declaración de inconstitucionalidad pueden ser diversos, ya que la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta.Así, esta corporación, en armonía con una sólida tradición del derecho público colombiano(9), ha señalado, en determinados fallos, que la decisión de inexequibilidad es diversa de una derogación, y por ello puede implicar el restablecimiento ipso iure de las disposiciones derogadas por la norma declarada inconstitucional(10).
Esta diferencia de efectos entre la declaración de inexequibilidad y la derogación de una norma legal no es caprichosa sino que responde a la distinta naturaleza jurídica de ambos fenómenos. Así, la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador, pues ese órgano político decide expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición, ya sea para que la regulación de la materia quede sometida a los principios generales del ordenamiento. Es pues un acto de voluntad política pues el legislador evalúa, conforme a criterios de conveniencia, cuando es oportuno derogar una determinada disposición. Por ello es razonable que, en general, la derogación solo tenga efectos hacia el futuro, pues la norma derogada era perfectamente válida hasta ese momento, y por elementales razones de seguridad jurídica las leyes no pueden ser retroactivas. Y, de otro lado, es natural que se señale que solamente por un nuevo acto de voluntad política puede revivir la norma inicialmente derogada, ya que el legislador tiene la plena facultad de proferir nuevas disposiciones.
En cambio, la inexequibilidad surge de un conflicto normativo entre la Constitución y la ley, que es resuelto jurídicamente por el órgano a quien compete preservar la supremacía de la Carta. El juez constitucional no decide entonces conforme a su voluntad política sino que se limita a constatar esa incompatibilidad, y a expulsar del ordenamiento la disposición legal, por ser esta de menor jerarquía. Por ello la declaración de inexequibilidad no es solo hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos hacia el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredicho por su oposición a la Constitución. Los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos principios encontrados: la supremacía de la Constitución —que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc, esto es retroactivos— y el respeto a la seguridad jurídica —que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex nunc, esto es únicamente hacia el futuro—. Y, de otro lado, como la norma derogatoria no era válida, por estar en contradicción con la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del ordenamiento, por ministerio de la inexequibilidad, de forma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas.
En síntesis, y tal y como esta corporación ya lo había señalado, “la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no solo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación(11)”(negrillas añadidas).
En virtud de los anteriores razonamiento se concluyó que había lugar a pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, por cuanto su declaratoria de inexequibilidad podría tener como efecto la reincorporación al ordenamiento legal colombiano de las leyes 33 de 1971 y 16 de 1982, así como del artículo 7º de la Ley 68 de 1983.
En esta decisión la Corte Constitucional hace interesantes precisiones sobre la figura de la reviviscencia. En primer lugar, aclara que la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones derogadas por las normas declaradas inexequibles solo tendrá lugar “cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta”. En esa medida la automaticidad de la reviviscencia es condicionada, pues previamente se deberá hacer un juicio sobre la necesidad de la misma para preservar la integridad y supremacía de la Constitución.
Por otra parte en la misma decisión se afirma que en cada caso concreto el juez constitucional debe hacer un juicio de ponderación entre la supremacía constitucional y la seguridad jurídica, con el propósito de establecer los efectos retroactivos o hacía el futuro de la declaratoria de inexequibilidad de la ley, estudio que debe quedar plasmado en la sentencia de control de constitucionalidad de la disposición derogatoria.
6.4. En la Sentencia C-562 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) el demandante formulaba cargos simultáneamente contra el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y contra la disposición que la subrogaba, el artículo 129 del Decreto 2150 de 1995. Acusaba por lo tanto una disposición derogada, tal como había sido originalmente expedida, y el precepto que la había modificado. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 129 del Decreto 2150 de 1995 por haber incurrido el Gobierno incurrió en exceso de facultades al expedirlo. Como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de esta disposición se pronunció sobre la reviviscencia del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 en los siguientes términos:
“La disposición declarada inexequible subrogaba el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, también parcialmente acusado, por lo cual, conforme a criterios desarrollados en anteriores decisiones, se entiende que esa norma revive con el fin de evitar un vacío legal en la materia. En efecto, esta Corte ha indicado “que la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta”(12). Ello ocurre precisamente en este caso, pues es natural que la inexequibilidad del artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995 por exceso de facultades del ejecutivo restaure ipso iure la vigencia del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, con el fin de preservar la regulación expedida por el Congreso en ejercicio de sus competencias constitucionales. Esto significa entonces que la Corte debe pronunciarse sobre el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 parcialmente acusado, tal y como fue originariamente expedido por el Congreso, y no como fue subrogado por el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995, por cuanto esta última norma será declarada inexequible en este sentencia” (negrillas añadidas).
Nótese por lo tanto que, en este caso, la misma sentencia mediante la cual se declara la inexequibilidad de la disposición derogatoria se establece la reviviscencia de la disposición derogada, con el objeto de abordar el examen de constitucionalidad de esta última. Ello es así porque, de acuerdo con la demanda que dio lugar a la Sentencia C-562 de 1996, fueron demandadas simultáneamente tanto la norma subrogada como la subrogante, de manera que la Corte debía fijar los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de aquella.
6.5. La Sentencia C-010 de 2000, (M.P. Alejandro Martínez Caballero) estudia la constitucionalidad de diversos enunciados normativos contenidos en la Ley 74 de 1966. Específicamente sobre el literal f) del artículo 7º, que era uno de los preceptos demandados(13),se presentaban dudas sobre su vigencia, pues se podía entender que había sido derogado por la Ley 51 de 1975, la cual no solo reguló globalmente el tema de los títulos de idoneidad para ser periodista sino que, además, su artículo 3º establecía requisitos equivalentes, o incluso más rigurosos, para obtener la tarjeta de periodista, que los previstos por la disposición acusada en esa oportunidad para ser director de un radio-noticiero o un radio-periódico, de manera tal que era lógico suponer que la promulgación de la Ley 51 de 1975 implicó una derogación tácita del literal f) del artículo 7º de la Ley 74 de 1966, puesto que la idoneidad profesional para ser director de esos programas debería ser probada conforme a lo establecido por la Ley 51 de 1975. No obstante, la Corte Constitucional abordó el examen de la disposición acusada con las siguientes consideraciones:
“A pesar de lo anterior —es decir, la inferencia lógica que la disposición acusada había sido derogada por el artículo 3º de la Ley 51 de 1975— , la Corte considera que procede un pronunciamiento de fondo sobre el literal acusado, por las siguientes dos razones; de un lado, algunos podrían argumentar, con cierta razón, que una cosa es ser periodista y otra ser director de un radio-periódico, por lo cual, las normas que regulan los requisitos de idoneidad en uno u otro caso no tienen porqué ser iguales. Por ende, conforme a ese razonamiento, la Ley 51 de 1975 no derogó nunca el ordinal acusado, que ha sido la disposición que ha regulado siempre los requisitos de idoneidad para ser director de esos programas.
De otro lado, incluso si admitiéramos que la Ley 51 de 1975 había derogado el literal acusado, lo cierto es que esa ley fue retirada del ordenamiento por la sentencia de esta Corte C-087 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, que consideró que la exigencia de tarjeta profesional para poder ser periodista violaba la libertad de expresión. Por ende, algunos podrían considerar que la decisión de inexequibilidad de la Ley 51 de 1975 revivió las normas precedentes, que habían sido derogadas por esa ley, y cuyo contenido no fuera incompatible con la doctrina fijada por la Sentencia C-087 de 1998. En efecto, “la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta” (Sent. C-055/96. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 7). Ahora bien, continuaría el argumento, como esa sentencia se refirió a los periodistas en general, pero no al tema de los directores de programas radiales periodísticos en particular, entonces habría que concluir que el literal f) del artículo 7º de la Ley 74 de 1966 recobró vigencia, como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975.
Conforme a lo anterior, para la Corte no es totalmente claro que el literal acusado se encuentre derogado. Esta disposición puede seguir produciendo efectos, por lo cual procede un examen de fondo sobre su contenido”.
Finalmente el precepto demandado sería declarado inexequible porque no se encontró ajustada a la Constitución la limitación de la dirección de los radio-periódicos y de los radio-informativos a quienes tuvieran título de periodismo o acreditaran un determinado tiempo de experiencia profesional. Se trata de la primera decisión en la cual la Corte Constitucional, en una sentencia posterior a una previa declaratoria de inexequibilidad señala la posible reviviscencia de una disposición derogada por la norma previamente declarada inexequible. En efecto, en todos los fallos anteriormente relacionados la Corte Constitucional declaraba en la sentencia de control la reincorporación de las disposiciones derogadas, es decir, la reviviscencia se establecía expresamente en la sentencia de control de constitucionalidad de la disposición finalmente declarada inexequible, la mayoría de veces en razón que las normas derogatorias eran objeto de un análisis particular.
No obstante es preciso destacar dos circunstancias particularmente relevantes en la decisión en estudio, que la distinguen de las anteriormente expuestas: (i) en primer lugar que no estaba claro si la disposición acusada estaba vigente, pues la Ley 51 de 1975 no la había derogada expresamente, se trataba por lo tanto de una presunta derogatoria tácita, (ii) en segundo lugar el enunciado normativo demandado tenía un ámbito de aplicación distinto al de la disposición declarada inexequible.
Estas condiciones del caso concreto fueron las que dieron lugar a que la Corte Constitucional abordara el examen del precepto acusado, máxime si se tiene en cuenta que este a su vez planteaba problemas sobre su constitucionalidad, por tener un contenido normativo en alguna medida similar al que fue declarado inexequible. Es decir, en este caso era incluso discutible la reincorporación del literal f) del artículo 7º de la Ley 74 de 1966 al ordenamiento jurídico en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 51 de 1975, precisamente porque la primera disposición tenía un contenido normativo inconstitucional y una de las condiciones establecidas por la jurisprudencia para que este fenómeno tenga lugar es que la disposición que revive resulte ajustada a la Constitución.
6.6. Nuevamente en la Sentencia C-501 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) se ocupó la Corte Constitucional del asunto de la reviviscencia de las normas derogadas por una disposición declarada inexequible. Se demandaba la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, modificatorio del artículo 148 de la Ley 446 de 1998. A su vez los parágrafos primero y tercero de ese artículo fueron nuevamente modificados por el artículo 47 de la Ley 640 de 2001, precepto que fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-500 de 2000(14), por un vicio de fondo relacionado con el trámite surtido en el Congreso de la República.
En esta decisión se reitera la tesis prevista en fallos anteriores, según la cual “la declaratoria inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del texto fundamental. Para la Corte, “Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional”.
En el caso concreto se estimó que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 640 de 2001, había reincorporado al ordenamiento jurídico el parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y por lo tanto podía ser objeto de examen de constitucionalidad.
6.7. La Sentencia C-432 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se ocupa una vez más el problema de la reviviscencia. En esa caso la Corte analizó los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, que regulaba el régimen pensional de los miembros de la fuerza pública. Sostuvo esta corporación que la inexequibilidad de este cuerpo normativo “no implica crear un vacío legal que dejará a los miembros de la fuerza pública sin los presupuestos legales indispensables para garantizar las prestaciones sociales que amparen sus contingencias de tipo pensional. || Sobre la materia es pertinente recordar que la Corte ha considerado que “la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta”(15). || Por consiguiente, es procedente reconocer la reincorporación automática de las normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de retiro y de otras prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y que había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, en la medida en que su vigencia permite salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y trabajo de los citados funcionarios, como emanación de la supremacía de la parte orgánica del texto fundamental. // Al tenor de lo expuesto, se concluye que las disposiciones derogadas o modificadas por el Decreto 2070 de 2003, adquieren plena vigencia”.
Adviértase, entonces, que en este caso la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de un cuerpo normativo dispone expresamente en su parte motiva los efectos en lo que tiene que ver con la reincorporación de las normas que el mismo fallo concluyó inexequibles. No obstante, un argumento de esta naturaleza es soportado en la reiteración de la tesis que es la que establece prima facie la reviviscencia automática de las disposiciones derogadas que regulaban la misma materia. Adicionalmente, de acuerdo con los requisitos que ya habían sido prefigurados en la Sentencia C-501 de 2001, en el sentido que para declarar la reincorporación de las normas derogadas debía ponderarse el peso específico de las normas, en términos de garantía de la integridad y la supremacía de la Constitución. En el caso estudiado, la Sala consideró que de no preverse la reincorporación automática se pondría en riesgo los derechos fundamentales de los miembros de la fuerza pública(16).
6.8. Finalmente, la Corte Constitucional se pronuncia en la Sentencia C-421 de 2006, (M.P. Álvaro Tafur Galvis) sobre la reincorporación al ordenamiento jurídico de disposiciones derogadas. Se examinaba la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 588 de 2000, precepto que derogaba el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, el cual a su vez preveía un órgano encargado de regular la carrera notarial y el concurso de notarios. La Corte Constitucional declaró inexequible el precepto examinado y correlativamente previó la reviviscencia del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970. Al respecto señaló:
“La posibilidad de que una disposición que había sido derogada readquiera vigencia como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la derogatoria no es automática y supone que la disposición que “revive” no sea contraria al ordenamiento superior y además que ello sea necesario para asegurar la supremacía de la Constitución, es claro para la Corte que en el presente caso esos presupuestos se encuentran reunidos. En cuanto a que la reviviscencia de la norma sea necesaria para asegurar la supremacía de la Constitución es claro que al derogar el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 lo que hizo el legislador fue dejar sin operatividad la carrera notarial por él mismo regulada y en este sentido omitió en su reglamentación un elemento esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta y específicamente con el artículo 131 superior que ordena imperativamente que el nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso. En ese orden de ideas es claro igualmente que para asegurar la supremacía de la Constitución y hacer efectivo el cumplimiento de los claros mandatos superiores señalados en el referido artículo 131 y consecuentemente garantizar el acceso en condiciones de igualdad a la función notarial de acuerdo con el procedimiento previsto por el constituyente no cabe duda de la necesidad de que declarada la inexequibilidad de la expresión “164” contenida en el artículo 11 de la Ley 588 de 2000 desde la fecha de su promulgación, recobre su vigencia el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 (negrillas añadidas).
En esta sentencia se sistematizan los criterios expuestos en los fallos anteriores sobre el tópico de la reincorporación, señalándose que esta no tiene lugar de manera automática, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la disposición derogatoria, sino que requiere un estudio previo para determinar que la disposición revivida no sea contraria al ordenamiento jurídico y además sea necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución.
6.9. Finalmente en la Sentencia C-1155 de 2008, (M.P. Jaime Araújo Rentería) se declara la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 1295 de 1994, precepto que definía la enfermedad profesional. En esta providencia se prevé que: “debido a que se declarará la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto Ley 1295 de 1994, la Corte deja establecido que de acuerdo con su línea jurisprudencial, quedan vigentes las normas jurídicas anteriores a la expedición de la disposición declarada inexequible en la presente providencia”. Como puede observarse en esta decisión no hay una reflexión específica sobre el fenómeno de la reviviscencia, sino que se concluye simplemente que “de acuerdo a su línea jurisprudencial la Corte deja establecido”, es decir, la Sala encuentra, de manera similar a como lo han contemplado las distintas decisiones objeto de análisis, que la sentencia que declara la inexequibilidad de normas derogatorias, tiene prima facie el efecto de reincorporar las normas acusadas.
Hasta aquí, salvo las modificaciones a las que se hizo mención en el aparte “Consideración preliminar” de los antecedentes de esta sentencia, se conservan la mayor parte de los argumentos expresados en la ponencia presentada por el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, los cuales serán de utilidad para las premisas siguientes, que expresan la decisión mayoritaria en el asunto de la referencia.
7. Para la Corte, las sentencias en mención permiten identificar las reglas jurisprudenciales aplicables respecto de la procedencia de la reincorporación de normas derogadas por disposiciones declaradas inexequibles, como se explica a continuación:
7.3. Ahora bien, en lo que respecta a la oportunidad de la declaratoria de reincorporación, la Corte ha optado por distintas alternativas a lo largo de su jurisprudencia. En la etapa inicial, que coincide con la defensa de la tesis de la reviviscencia automática, esta corporación dispuso la procedencia de la misma, bien en la sentencia que declaraba la inexequibilidad del precepto derogatorio, o bien en la decisión que asumía el estudio de constitucionalidad de las normas reincorporadas, siendo el segundo el escenario más recurrente. Luego, en la etapa que coincide con la fijación de condiciones para la reviviscencia, la Corte optó progresivamente por poner de presente, generalmente en la parte motiva de las decisiones de inexequibilidad, los argumentos que sustentaban la mencionada reincorporación. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que tales previsiones no han sido contempladas por la jurisprudencia con carácter declarativo, sino que simplemente se han limitado a verificar si para el caso concreto se cumplen los requisitos descritos en el numeral anterior, que permiten predicar la reviviscencia de normas derogadas. En cualquier caso, la Sala reconoce que la previsión de consideraciones expresas sobre la materia es una herramienta útil para el mantenimiento de la seguridad jurídica. No obstante, la procedencia de la reincorporación deberá analizarse en cada caso concreto, a partir de los criterios antes anotados, puesto que un requisito de mención expresa por parte de la Corte en la sentencia que declara la inexequibilidad de las normas derogatorias no está previsto ni por la Constitución ni por la ley, por lo que no puede adscribírsele naturaleza declarativa.
Así, a partir de estos supuestos, se resolverá el problema jurídico preliminar frente a la demanda formulada por el ciudadano Ríos Arias.
8. Como se indicó, la Sentencia C-175 de 2009 declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 – Estatuto de desarrollo rural, en su integridad. Esta normatividad contenía una disposición derogatoria de, entre normas previsiones, la Ley 160 de 1994 a la que pertenece la norma ahora demandada. Además, es necesario tener en cuenta que la citada decisión (i) no expresó ni en su parte motiva ni resolutiva sus consecuencias respecto a la reincorporación de normas derogadas; y (ii) en cuanto a los efectos de la decisión, se restringió a indicar que eran ex nunc, para lo cual expuso que “la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de administración de justicia—, es decir, hacia futuro”.
En este orden de ideas, la posibilidad de considerar reincorporadas al ordenamiento las normas derogadas dependerá de la demostración acerca del cumplimiento de las condiciones para que la Corte así pueda concluirlo. A este respecto es importante tener en cuenta el contenido y alcance de la Ley 1152 de 2007 y las implicaciones que tendría la existencia de un vacío normativo sobre esa materia. Como se explicó en la Sentencia C-175 de 2009, el objetivo general de esa regulación era disponer la normatividad integral tanto de la institucionalidad rural en Colombia, como de las distintas relaciones jurídicas predicables de la propiedad agraria. Ese carácter integral fue el que llevó a la cláusula derogatoria prevista en el artículo 178 ejusdem, norma que excluyó del ordenamiento la legislación disgregada que existía al momento de la entrada en vigencia del estatuto de desarrollo rural. Así lo indicó la Corte en la citada providencia, la cual se ocupó demostrar a profundidad tal condición, con base en argumentos que conviene citar in extenso:
“17. De conformidad con lo prescrito en el artículo 1º de la Ley 1152 de 2007, el EDR contiene el conjunto sistemático e integrado de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales el Estado promoverá y ejecutará las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad, en cumplimiento de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política. Como se observa, el propósito que anima a la disposición demandada es dotar al ordenamiento jurídico de un cuerpo legal, sistemático e integral, que se ocupe del desarrollo de la población que habita en las zonas rurales del país, a través de instrumentos específicos sobre el uso y aprovechamiento de la tierra.
Analizada la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a la norma acusada(17), la Corte advierte que el EDR encuentra varios objetivos generales, concentrados en (i) compilar, organizar y armonizar las normas para producir un estatuto único de de desarrollo rural; (ii) evaluar dicha normatividad, a efectos de introducir modificaciones tendientes a configurar una “nueva visión del sector, en temas estratégicos para la política de desarrollo rural”; y (iii) determinar y precisar las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder y demás instituciones que participan en la política de desarrollo rural.
18. En cuanto el primer objetivo, el proyecto evidenciaba que la regulación sobre desarrollo rural en el país se encontraba dispersa en un número significativo de leyes, decretos leyes y decretos reglamentarios. Estas normas estaban dirigidas a la regulación de políticas públicas en diversas áreas, entre ellas reforma agraria, programas y planes de desarrollo rural, generación y transferencia de tecnología agropecuaria, promoción de la pesca y la acuicultura, de estímulo de inversiones en infraestructura de riego y drenaje, reorganización del sistema de financiamiento del sector agropecuario, apertura del mercado y promoción de las exportaciones y de fortalecimiento de la capacidad de agentes privados respecto al desarrollo de la agricultura en el país. Otro grupo de disposiciones determinaban un marco de competencias y procedimientos institucionales de las distintas entidades estatales relacionadas con el sector agropecuario.
Así, la norma pretende integrar, compilar y organizar estas distintas regulaciones, para armonizarlas de modo que se muestren compatibles, en términos del proyecto de ley y en criterio del Gobierno Nacional, con (i) la estructuración de organizaciones del sector público que enfrenten de manera más eficiente los retos que implica un entorno más abierto, menos regulado, más descentralizado, menos burocrático y mejor adaptado a las condiciones propias del funcionamiento del mercado de los factores de producción, y de los productos del sector agropecuario; (ii) la promoción de un nuevo modelo de desarrollo rural y de política de tierras, compatible con las nuevas realidades de la economía nacional, caracterizadas por los procesos acelerados de liberalización comercial, de internacionalización de la economía de Colombia y del mundo, las cuales requieren del impulso al desarrollo empresarial, el otorgamiento de un papel central a la iniciativa privada, la intervención estatal orientada al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, la provisión de bienes públicos, la compensación por imperfecciones de los mercados, la disminución de costos de transacción y la descentralización y coordinación interinstitucional; y (iii) el aumento de la capacidad productiva de los productores ubicados en las zonas rurales, con el fin de obtener mayor bienestar y participación en el desarrollo económico del país, lo que redundará en la reducción de la pobreza y la desigualdad social.
19. Los objetivos estratégicos sobre los que versa la disposición acusada, tienen que ver con el manejo de subsidios para la compra y adecuación de tierras, la distribución de tierras con proceso de extinción del dominio, el proceso de asignación de tierras a comunidades negras e indígenas y la mejora de la gestión institucional.
Respecto a la metodología para la asignación de subsidios para compra de tierras, el EDR modifica el sistema anterior (centrado en la negociación asistida entre campesinos aspirantes y propietarios) en la que el Estado concurría con la entrega de un monto del valor del bien, a un procedimiento distinto basado en subsidios a la demanda, en el que el Estado entrega una suma única por unidad agrícola familiar, que no depende del valor de la tierra y que está vinculada a la identificación previa de proyectos productivos. De forma similar, frente a los subsidios destinados a la adecuación de tierras, la asignación de recursos públicos está supeditada a la formulación de los mismos proyectos, que cumplan requisitos básicos de viabilidad, calificados por grupos de expertos y que pueden complementarse con recursos de personas naturales o jurídicas interesadas en adelantar proyectos de adecuación de tierras.
El EDR pretende formular mecanismos más eficaces para la asignación de los predios rurales objeto de extinción de dominio como fuentes de tierras para reforma agraria. Ello a través de su entrega directa: de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Incoder y su uso para el fortalecimiento financiero del Fondo Nacional Agrario, FNA.
Respecto a la asignación de tierras a la comunidades indígenas y negras, la exposición de motivos señala que el EDR, “respetando la legislación básica existente en relación con el acceso a la tierra por parte de las comunidades indígenas del país, el proyecto propone la introducción de instrumentos que permitan racionalizar la adquisición y adjudicación de tierras a estos grupos étnicos, en correspondencia con la normatividad nacional y local de aptitudes y usos del suelo, y respetando derechos ya adquiridos. Al efecto, propone que las decisiones en materia de creación y ampliación de resguardos indígenas se ajusten a los siguientes requisitos: Definición del cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad de las tierras solicitadas, por parte del Incoder y del MAVT(18). Articulación entre solicitudes de los resguardos y las disposiciones establecidas por los municipios en el respectivo POT. No inclusión de tierras o mejoras de propiedad privada de personas ajenas al grupo étnico solicitante, incluyendo las mejoras de colonos circundantes”.
Por último, frente al objetivo relacionado con la mejora de la gestión institucional, el EDR propone varias políticas tendientes a agilizar procedimientos específicos del Incoder, especialmente en lo relativo a la administración de distritos de riego, remate de bienes producto de extinción de dominio, revisión del trámite de transferencia de propiedad de tierras asignadas a reforma agraria y la creación de una unidad especial para la administración de pesca comercial.
20. Finalmente, el EDR está orientado a dotar de una estructura institucional suficiente al Incoder, con el fin que pueda asumir las múltiples competencias que había adquirido por normas anteriores. A ese respecto, la exposición de motivos resalta que mediante el Decreto 1300 de 2003 creó esa institución y le asignó las funciones que venía desempeñando el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA. Sin embargo, el Incoder había sido concedido como una institución rígida, lo que dificultaba el ejercicio de ese cúmulo de competencias. Por ende, el EDR busca ofrecer una estructura administrativa con condiciones de eficiencia y flexibilidad.
21. En consonancia con las finalidades descritas anteriormente, el EDR se organiza como un cuerpo normativo sistemático, que reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas con el aprovechamiento agropecuario de la tierra. Se trata, bajo esa perspectiva, de una regulación de carácter general, que incide en los intereses de la población que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas en zonas rurales, de la cual hacen parte las comunidades indígenas y afrodescendientes”.
9. Como se observa, los asuntos regulados por la Ley 1152 de 2007 tienen relación inescindible con derechos fundamentales de primer orden, entre ellos el mínimo vital y el acceso a la tierra agraria por parte de la población campesina y la protección de la identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dependiente de su vinculación con sus territorios ancestrales y/o relacionados con la construcción de esa identidad. Adicionalmente, las regulaciones del estatuto de desarrollo rural estaban intrínsecamente relacionadas con el cumplimiento de las finalidades estatales en cuanto al desarrollo rural, habida cuenta que establecía las distintas reglas de constitución y funcionamiento de la institucionalidad rural, junto con los procedimientos relacionados con el uso y aprovechamiento de la propiedad agraria.
Estas consideraciones son para la Corte suficientes para concluir que la reincorporación de las normas derogadas por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007 es imprescindible para la protección de bienes y valores constitucionales interferidos por la normatividad derogada. Sobre este particular debe resaltarse que si se adoptara la tesis según la cual para el presente caso no es procedente la reincorporación y, por ende, se está ante un vacío normativo sobre la materia, se llegaría a conclusiones incompatibles con el Estado constitucional. Así, asuntos centrales para la protección de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, como la regulación del desarrollo y explotación de la propiedad agraria, la adjudicación de baldíos, la reglamentación y protección de los resguardos y demás territorios protegidos, quedarían sin ninguna clase de regulación, imposibilitándose con ello la garantía y ejercicio de los derechos fundamentales de los miembros de dichas comunidades. Por ende, a juicio de la Sala están suficientemente cumplidas las condiciones previstas por la jurisprudencia constitucional para la reincorporación de normas derogadas por preceptos declarados inexequibles. Esto implica que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inexequibilidad del estatuto de desarrollo rural, lo que permite el análisis de constitucionalidad propuesto por el actor.
Estas conclusiones son predicables incluso bajo parámetros estrictos de protección del principio de seguridad jurídica. En efecto, la defensa de la tesis de la existencia de un vacío normativo significaría que los aspectos antes mencionados, nodales para la protección de los derechos de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, no tendrían norma legal aplicable. Además, también acarrearía la inoperabilidad de todas las instancias estatales que tienen a su cargo funciones relacionadas con el desarrollo rural. Para la Corte, es improbable encontrar un escenario donde resultara afectado de forma más grave el principio de seguridad jurídica que en el propuesto. Por ende, no queda alternativa distinta que aceptar la reincorporación de la legislación derogada, posición que adicionalmente es aceptada, sin discusión alguna, por el actor, casi la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público.
Por último, la Sala debe advertir que aunque una solución más rigurosa por parte de la Corte hubiera sido definir ab initio los efectos de reviviscencia en la Sentencia C-175 de 2009, utilizándose para ello la fórmula adoptada en fallos anteriores, ello no es óbice para reconocer en esta oportunidad la procedencia de la reincorporación. Esto en la medida que, (i) una mención en tal sentido carece de naturaleza declarativa, según lo indicado en precedencia, por lo que depende del análisis en el caso concreto de los criterios que para el efecto ha establecido la jurisprudencia constitucional y; (ii) como se ha señalado, sostener una tesis contraria para el presente asunto afectaría gravemente principios y valores axiales para el Estado constitucional.
En consecuencia, solucionado el problema jurídico preliminar, pasa la Corte a pronunciarse sobre el cargo propuesto por el actor.
El principio de legalidad tributaria y su aplicación para las tasas y contribuciones. Reiteración de jurisprudencia.
10. El artículo 388 de la Constitución Política establece el principio de legalidad tributaria, de acuerdo con el cual se confiere la competencia exclusiva a las corporaciones públicas de elección popular para imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Estos organismos además, deberán fijar directamente tanto los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Similares exigencias son predicables de las tasas y contribuciones que se cobren los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o por la participación en los beneficios que les proporcionen, caso en el cual esos mismos órganos deberán establecer el método y el sistema para definir tales costos y beneficios, al igual que la forma de hacer su reparto. Así, resulta constitucional que se transfiera a las autoridades administrativas la fijación de las tasas y contribuciones, siempre y cuando concurra previsión legislativa expresa respecto al método y sistema para su cálculo
El principio de legalidad tributaria y su incidencia en la fijación de tasas y contribuciones ha sido objeto de estudio continuo por parte de la jurisprudencia constitucional, razón por la cual existen reglas definidas sobre sus implicaciones, contenidos y alcance, que deberán reiterarse en la presente decisión. Este asunto fue recientemente asumido por la Corte en la Sentencia C-228 de 2010, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)(19), que a su vez identificó la doctrina constitucional vigente para el tópico en la síntesis contenida en el fallo C-927 de 2006, (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Por ende, la Sala retomará dicho análisis con el fin de establecer el marco jurídico de referencia para dar solución a la controversia objeto del presente fallo.
10.1. Para la Corte, los tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P., arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)(20). En el caso colombiano, esta corporación ha señalado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos en el actual sistema fiscal, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones(21). Estos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen características propias que los diferencian(22).
10.2. Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general(23).
10.3.Las contribuciones tienen las siguientes características: (i) surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido(24).
Para el caso de las contribuciones fiscales, resulta pertinente resaltar que el artículo 29 del estatuto orgánico de presupuesto las define como “los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”.
10.4. De la evolución de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, estas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan solo se origina a partir de su solicitud(25).
En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público(26); (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan solo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado(27); (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.
11. De otro lado, la jurisprudencia se ha ocupado de determinar qué condiciones debe tener la norma proferida por el órgano de representación popular para que se concluya que ha fijado, de manera directa y suficiente, el método y el sistema para la determinación de la tarifa de las tasas y las contribuciones. A partir del análisis de la jurisprudencia constitucional pertinente, la Corte concluye las siguientes reglas sobre este tópico:
11.1. La determinación del método y el sistema de las tarifas responde al modelo flexible. Así, su cumplimiento no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales(28) o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”. Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente(29), que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que “… una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos —pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa— y los sistemas —formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación— son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración”. (Cfr. C. Const. Sala Plena. Sent. C-455, oct. 20/94)”(30).
11.2. La determinación concreta de las tarifas se logra a través de la actuación concurrente de los órganos de representación popular y las autoridades administrativas. Por lo tanto, corresponde a los primeros fijar el método y el sistema para el cálculo, sin que deban entrar en la regulación más particular de la tarifa, pues ello vaciaría la competencia que el artículo 338 de la Constitución Política reconoce a dichas autoridades. Para la Corte, “[s]e trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.|| Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios”(31).
12. Finalmente, debe tenerse en cuenta que las tasas y contribuciones no deben confundirse con otros institutos que carecen de naturaleza tributaria, como es el caso de los precios públicos. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional(32), los precios públicos son ingresos no tributarios que surgen como erogación pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa jurídica es la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal. Los precios públicos y las tasas parten del mismo supuesto, relativo a que “el Estado entrega bienes o presta servicios frente a los cuales es posible obtener a cambio una retribución. Sin embargo, mientras que en el caso de los “precios públicos” la obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu); en tratándose de las tasas dicha obligación emana de la potestad tributaria del Estado que se ejerce mediante ley (origen ex lege). || En este sentido, mientras que el contribuyente en el caso de las tasas a partir de su solicitud, se compromete de manera coercitiva con el pago de una suma de dinero en la recuperación del costo que le implica al Estado la prestación de una actividad, bien o servicio de interés público o general; el beneficiario en el caso de los precios públicos asume el compromiso de pagar una remuneración como contraprestación conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la población como beneficio derivado de la cancelación de dicha erogación pecuniaria”(33).
Esta diferenciación entre tasas e ingresos públicos es compartida por la doctrina comparada, la cual insiste en que mientras para el caso de la tasa (i) prevalecen los rasgos de obligatoriedad y autoridad, y (ii) su monto usualmente no cubre el costo total de la actividad o servicio; respecto del precio público el aspecto central es el carácter conmutativo de la contraprestación, rasgo que tiene preeminencia sobre el carácter coactivo del ingreso(34).
Solución del problema jurídico propuesto.
13. El artículo 78 de la Ley 160 de 1994 contiene varios enunciados normativos, relacionados con (i) la asignación de competencia al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (hoy Incoder) para que adelante a través de funcionarios los procedimientos administrativos de adjudicación de tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa función; (ii) la posibilidad que dicha entidad o los demás entes públicos en las que delegue la función de identificación predial previa a la adjudicación del baldío, puedan utilizar los planos elaborados por otros entes públicos o particulares, siempre y cuando estos se ajusten a las normas técnicas previstas por la junta directiva del instituto; y lo que constituye el aparte acusado (iii) la habilitación a la misma junta directiva para que señale “las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación”.
14. El primer aspecto que debe dilucidarse es si la norma acusada establece un ingreso fiscal y cuál es la naturaleza del mismo. La Corte comparte la posición presentada por varios de los intervinientes y el Procurador General, en el sentido que la disposición demandada prevé una tasa. En efecto, se está ante una prestación económica originada por imposición legal, cuya finalidad es recuperar los costos en los que incurre el Incoder por llevar a cabo el servicio de titulación de baldíos. Este servicio guarda relación directa con el beneficio que el responsable de la tasa deriva del mismo, pues en su condición de adjudicatario del bien baldío obtiene la propiedad del predio correspondiente, el cual ingresa a su patrimonio. A su vez, el valor de la tasa no está relacionado con la utilidad —en este caso los frutos materiales y civiles— que se originarían de la explotación del bien, sino que se circunscribe a la recuperación del costo en que incurre el Estado por el servicio de titulación necesario para la adjudicación del baldío. Del mismo modo, la obligación tributaria solo se origina cuando el interesado acepta que se le adjudique el bien por parte del Incoder, por lo que luego de esa aceptación el pago de la tasa adquiere naturaleza forzosa, pues sin él no podría efectuarse la transferencia del inmueble de la Nación al adjudicatario.
Los aspectos planteados, a su vez, excluyen la posibilidad que la tarifa a la que refiere la norma acusada pueda catalogarse como un precio público no tributario, como lo sostiene uno de los intervinientes. Ello debido a que no se está ante una contraprestación directa, personal y conmutativa, por el uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal. Antes bien, (i) la norma no prevé condiciones de conmutatividad respecto del costo y del servicio, y lo que es más importante (ii) no se está ante el uso temporal de un bien de propiedad estatal, sino ante la adjudicación de un bien baldío, lo que involucra su transferencia definitiva al interesado. Por ende, el objetivo de la tarifa busca cubrir, en todo o en parte, el costo en el que incurre el Estado por prestar un servicio previo y obligatorio al proceso de adjudicación, como el de titulación de la propiedad. Estas sumas comparten, como se ha explicado, la naturaleza jurídica de las tasas.
15. No obstante que el legislador haya determinado una tasa en las condiciones descritas, la Corte advierte que esa previsión no cumple con las exigencias constitucionales que se derivan del principio de legalidad tributaria. Como se ha explicado, el artículo 338 de la Constitución Política permite diferir en las autoridades administrativas la fijación de las tasas y contribuciones, a condición que establezca directamente el método y sistema. Sin embargo, para el caso objeto de análisis se observa que el Congreso se limitó a prever que sería la junta directiva del Incoder la que determinaría las tarifas máximas exigibles por el servicio de titulación, sin identificar ningún criterio que permitiera definir el costo y la forma de hacer su reparto. Por ende, como tales elementos no están presentes, se está ante una evidente violación del principio de legalidad tributaria, lo que conlleva la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994.
Además, también debe rechazarse la tesis planteada por uno de los intervinientes, consistente en que el método y el sistema fueron fijados por el legislador, aunque no expresamente, al determinar que la tasa equivaldrá a los costos en que incurre la administración por el servicio de titulación. En criterio de la Sala, tal expresión no cumple las condiciones de precisión mínimas requeridas para que pueda concluirse la definición del método y sistema para el cálculo de la tasa, en los términos que ha previsto la jurisprudencia constitucional, condiciones que en cualquier caso exigen que la previsión legislativa sea clara y expresa, resultando inadmisibles para la Corte previsiones tácitas o carentes de univocidad. Antes bien, una fórmula legislativa de este carácter confirma la delegación amplia que para la definición de la tasa hace la norma acusada, que al carecer de todo parámetro que delimite a la actuación de la autoridad administrativa, se opone al expreso mandato del artículo 338 de la Carta.
(1) La Ley 1152 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 de 25 de julio de 2007.
(2) Defendida por Fernando Garavito en el escrito “La inexequibilidad de la ley” fechado del año 1921. Un detenido recuento de la cuestión lo presenta Henrik López Sterup, “En torno a los efectos de la sentencia de inexequibilidad”, en Hacía un nuevo Derecho Constitucional, Daniel Bonilla y Manuel A. Iturralde (Ed.), Bogotá, Universidad de los Andes, 2005.
(3) Defendida entre otros autores por Eustorgio Sarria, Jaime Sanín y Luis Carlos Sáchica. Ver López Sterup, Ob. cit., pp. 28 y ss.
(4) Anales el Consejo de Estado, Tomo LXII Num. 387-391 años 1958-1960. C. P. Guillermo González Charry.
(5) Ver López Sterup, ob. cit., pp. 28 y ss.
(6) Eustorgio Sarria. Guarda de la Constitución, Bogotá, Publicaciones C. E. I. D. A., p. 83.
(9*) Igualmente se puede señalar como uno de los antecedentes remotos la Sentencia de la Corte Suprema del 18 de marzo de 1927 donde se dijo que el procedimiento irregular de la expedición de una ley lleva a la conclusión de que todavía no existe dicha ley.
(10*) Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 22 de junio de 1982, ponentes Luis Carlos Sáchica y Ricardo Medina Moyano, Gaceta Judicial T-171, pp. 311 y ss.
(11*) Anales del Consejo de Estado, Tomo LXII, p. 905. Concepto reiterado por la misma Sala del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 1961.
(12*) Anales del Consejo de Estado, tomo LXII, p. 916.
(13*) Artículo 136 de la Constitución Italiana: Cuando la Corte declare la inconstitucionalidad de una disposición legislativa o de un acto de fuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la publicación de la sentencia.
(14*) Mauro Cappelletti; El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado; Revista de la Facultad de Derecho, México.
(15*) Ver: Fernando Garavito, Inexequibilidad de la Ley, publicación de noviembre de 1921, tomo II, Jurisprudencia de la Corte, pp. 53-59.
Hugo Palacios Mejía afirma que la inexequibilidad no ocasiona “vació jurídico”. P. 131 de su obra: La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano.
Emilio Robledo Uribe quien sostuvo que la inexequibilidad del Decreto de quiebras hizo revivir el título V del libro I del Código de Comercio Decreto Colombiano, T XX, pp. 110 y ss.
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá: sostuvo dicha Sala que el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 no es de aplicación en los casos de inexequibilidad. Fue una posición jurídica adoptada en la providencia de 22 de octubre de 1969 por el Ponente: Luis Fernando Gómez Duque, quién hizo Sala con Humberto Murcia Ballen y Necty Gutiérrez de Rodríguez. Ver Foro Colombiano, tomo IV, pp. 345 y ss.
(7) Artículo 29 de C.P. y Sentencia C-113 de 15 de marzo de 1993 de la Corte Constitucional.
(8) Hans Kelsen. Ulrich Klug. Op. cit., p. 71.
(9) Ver, por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Galindo Pinilla.
(10) Ver, entre otras, Sentencia C-608 de 1992 y C-145 de 1994.
(11) Sentencia C-145 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Jurídico Nº 5.
(12) Sentencia C-055 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico Nº 7.
(13) El tenor de este precepto era el siguiente:
f) Prueba de idoneidad profesional, que puede consistir en un título expedido por una entidad docente de periodismo, debidamente aprobada y reconocida por el gobierno colombiano, o en título académico universitario aprobado por el Ministerio de Educación Nacional, o en una constancia de que se ha ejercido por lo menos durante tres años la profesión de periodista, constancia que podrán expedir los directores de periódicos, radio-noticieros o radio-periódicos o las organizaciones gremiales de periodistas legalmente constituidas.
(14) Proferida el mismo día de la Sentencia C-501 de 2000, el quince de mayo de 2001.
(15) T-024A de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(16) Sobre los efectos de esta última providencia se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia T-1102 de 2008. En esta ocasión se examinaba la tutela impetrada para reclamar una prestación contenida en el Decreto 1212 de 1990, el cual había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, pero había sido reincorporado al ordenamiento jurídico en virtud de la Sentencia C-432 de 2004. En el caso concreto el demandante pedía que se aplicara para resolver su solicitud de asignación de retiro el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, el cual contenía una regulación más favorable en cuanto al tiempo de servicio requerido para hacerse acreedor de tal prestación. Pero la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se negaba a aplicar tal regulación debido a que el retiro del servicio había tenido lugar durante la vigencia del Decreto 2070 de 2003. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Octava de Revisión hizo alusión a la reviviscencia de las disposiciones derogadas ordenada por la Sentencia C-432 de 2004 y aplicó la normatividad alegada por el demandante no solo porque esta había sido reincorporada al ordenamiento jurídico en virtud de la sentencia de constitucionalidad, sino también porque el Decreto 2070 de 2003 contenía una regulación regresiva.
(17) Gaceta del Congreso 246 del 25 de julio de 2006, pp. 53-59.
(18) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Nota fuera de texto).
(19) Esta sentencia estudió la constitucionalidad de varias normas de la Ley 1340 de 2009 "Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”. Entre las normas analizadas estuvo el artículo 22 ejusdem que fijaba una “contribución por seguimiento” oponible a las sociedades inmersas en procesos de integración empresarial. La Corte desestimó el cargo del actor basado en la violación del principio de legalidad tributaria, bajo el argumento que el legislador efectivamente había previsto el método y el sistema para definir los costos y beneficios de la contribución.
(20) Sobre la materia se puede consultar la Sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(21) En Sentencia C-546 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), este tribunal precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de hacienda pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P., art. 15, inc. 4º), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P., art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P., art. 150, ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P., art. 154, inc. 2º)”. En el mismo sentido, se pronunció esta corporación en Sentencia C-711 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Ahora bien, hoy en día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector específico de la población a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que estos desarrollan. Así, por ejemplo, en Sentencia C-1148 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) este tribunal reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (C.P., art. 338, inc. 2º), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, num. 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inc. 1º de la Carta)”.
(22) En relación con las características de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-545 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-577 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1067 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1143 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-224 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-1171 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Igualmente el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo, en la Sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente 13.408.
(23) Frente al alcance de los principios tributarios de justicia y equidad se pronunció esta corporación en Sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) al declarar inexequible la posibilidad de establecer de manera indiscriminada el impuesto del IVA frente a los productos de la canasta familiar. En dicho ocasión, la Corte manifestó: “Si bien el legislador dispone de un margen de configuración de la política tributaria y tiene la potestad de decidir qué bienes y servicios grava con el IVA o excluye de dicho tributo (C.P., art. 338), el ejercicio de esta facultad no es ilimitado, como no lo es ninguna competencia en un estado constitucional, sino que debe respetar el marco constitucional en su integridad (C.P., arts. 1º, 2º, 3º, y 4º). // Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y servicios, que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y efectiva (C.P., art. 13) en un Estado Social de Derecho (C.P. art. 1°), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y equidad que rigen el sistema tributario (C.P., arts. 363 y 95-9), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital (C.P., arts. 1° y 13 en concordancia con el artículo 334 C.P.), si (i) de manera indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno del Congreso exigido por el respeto al principio de no tributación sin representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del derecho al mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas las insuficiencias de la red de protección social” (resaltado por fuera del texto original).
(24) Las contribuciones fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones parafiscales (C.P., arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en los siguientes términos: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.
(25) Con anterioridad, en sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), esta corporación se refirió a las tasas de la siguiente manera: “Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. // Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. // La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. // Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo”. Por otra parte, en cuanto a la cobertura de la recuperación de costos, en sentencia C-1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), luego de reiterar el fallo anteriormente citado, se señaló: “De lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de este gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya conservación está a cargo del Estado. Es más, con la tasa no solo se paga un servicio específico otorgado, sino también se retribuye la realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a la clasificación del concurso económico’ establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva”.
(26) En relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”. (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente 13.408).
(27) En cuanto a esta característica, en Sentencia C-1171 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), este tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquellas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”.
(28) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(30) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003, (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Cabe anotar que como se estableció en la Decisión C-532 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la citada sentencia la Corte unificó su doctrina en torno a método y sistema en materia de tributos, tasas y contribuciones.
(31) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2000.
(32) Sobre esta materia se hace uso de las consideraciones expresadas en la Sentencia C-927 de 2006, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(34) Vid. Moreno Seijas, José María. “La tasa y el precio público como instrumentos de financiación” En: Ministerio de Economía y Hacienda de España (Ed.). Papeles de trabajo del Instituto de Estudios Fiscales. Serie economía. Nº 7, 1998. pp. 1-26.

References: ARTÍCULO 78
 artículo 78
 artículo 241
 artículo 78
 artículo 338
 artículo 178
 artículo 5
 artículo 78
 artículo 45
 artículo 178
 artículo 78
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 resolución 
 artículo 146
 artículo 208
 artículo 67
 artículo 146
 artículo 113
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 83
 artículo 14
 artículo 25
 artículo 18
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 7
 artículo 105
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 129
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 129
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 52
 artículo 148
 artículo 47
 artículo 47
 artículo 52
 artículo 11
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 131
 artículo 131
 artículo 11
 artículo 164
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 45
 artículo 178
 artículo 1
 artículo 178
 artículo 388
 artículo 338
 artículo 29
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 78
 artículo 338
 artículo 78
 artículo 338
 Artículo 136
 artículo 14
 Artículo 29
 artículo 144
 artículo 22
 artículo 334
 artículo 29