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Timestamp: 2019-09-21 03:09:22+00:00

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﻿ Sentencia 1998-00081 de enero 29 de 2014
SENTENCIA 1998-00081 DE 29 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA. FRENTE A CONTRATOS DE COMPRAVENTA TAMBIÉN ES POSIBLE APLICAR LA TESIS SEGÚN LA CUAL LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN OPERA A PARTIR DE QUE SE TENGA CERTEZA DEL DAÑO Y NO A PARTIR DE LA OCURRENCIA DE ESTE. ELLO PORQUE A PESAR DE QUE EL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INDIQUE QUE EL TÉRMINO EMPIEZA A CONTABILIZARSE DESDE EL DÍA POSTERIOR A LA OCURRENCIA DE LOS HECHOS, SE HA RECONOCIDO LA NECESIDAD DE FLEXIBILIZAR LA APLICACIÓN DE LA NORMA, ANTE LOS EVENTOS EN LOS CUALES EL DAÑO SOLO SE HACE EVIDENTE CON EL PASO DEL TIEMPO. LA LEY 66 DE 1968 OTORGÓ COMPETENCIA A LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA IMPONER SANCIONES EN PROCURA DE IMPEDIR QUE SE DESARROLLEN PROYECTOS DE URBANIZACIÓN QUE NO CUMPLAN CON LAS DISPOSICIONES LEGALES CORRESPONDIENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ENTIDAD PÚBLICA, PROMESA DE COMPRAVENTA, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Sentencia 1998-00081 de enero 29 de 2014
Expediente: 08001233100019980008101 (28980)
Actor: Gabriela Rebollo de Ortega
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de julio de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas por el demandado y se negaron las pretensiones de la demanda(1).
La señora Gabriela Rebollo de Ortega, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, con el fin de que se declarara la responsabilidad de esa entidad “por la falla en el servicio de inspección, vigilancia y control en la actividad constructora a nivel local”.
En consecuencia, solicitó que se condene a la parte demandada a pagar a su favor por concepto de indemnización de perjuicios materiales, la suma global de $ 23.000.000 y, por concepto de indemnización de perjuicios morales, una suma equivalente a mil gramos oro fino.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, que la sociedad comercial Inversiones Jiménez Hermanos Limitada, con domicilio social en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, inició y publicitó ampliamente un plan de construcción de vivienda denominado Conjunto Residencial Villa Palma.
Expresó que dicha sociedad no obtuvo de las autoridades del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, la licencia de construcción para la iniciación de la construcción del referido plan de vivienda.
Refirió, asimismo, que la demandante celebró, el día 15 de febrero de 1995, un contrato de promesa de compraventa con la mencionada sociedad, cuyo objeto recaía sobre la construcción de un bien inmueble, cuyo precio se estipuló en la suma de $ 71.856.800, que la vendedora se obligaba a entregar el día 30 de marzo de 1997.
Indicó haber cancelado, como parte del precio, la suma de $ 23.000.000 y que, una vez venció el plazo para la entrega del bien prometido en venta, la sociedad urbanizadora desapareció, incumpliendo el contrato.
A su juicio, no resulta comprensible que en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se hubiesen anunciado la construcción de planes de vivienda con desconocimiento de las normas legales que obligaban a los constructores a inscribirse antes las autoridades.
Manifestó que haber ocurrido lo que se dejó relatado constituyó una falla del servicio de inspección, vigilancia y control del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el que fue absolutamente negligente en adoptar medidas tendientes a impedir la oferta al público del mencionado plan de vivienda, en razón a que no estaba inscrito y no contaba con licencia de construcción, a lo que agregó que administración distrital no debió permitir ninguna de las ventas de los apartamentos del referido plan de vivienda, toda vez que no estaba aprobado en sus aspectos jurídicos, urbanísticos y financieros, y que, al hacerlo, permitió que la confianza pública de los compradores fuera asaltada por la Sociedad Inversiones Jiménez Hermanos Limitada.
Explicó que de haber tenido información sobre las irregularidades del aludido plan de vivienda, jamás hubiese celebrado el contrato de compraventa sobre dicho bien inmueble y, menos, entregado ninguna suma de dinero.
Aseguró finalmente que la entidad demandada omitió dar cumplimiento a los artículos 1º y 2º del Decreto-Ley 78 de 1987, que le imponían la obligación de llevar el registro de las personas naturales y jurídicas que se dediquen a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles, así como de otorgar los permisos correspondientes a los planes de vivienda que cumplieran con las exigencias de ley, y que, por tal motivo, por fuerza de tal omisión, Inversiones Jiménez Hermanos Limitada pudo estafar a los promitentes compradores, verificándose de esta manera una conducta antijurídica constitutiva de una falla en el servicio, creadora de unos perjuicios económicos y morales que deben ser reparados.
La demanda, presentada el 19 de diciembre de 1997(2), fue admitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico mediante auto del 3 de abril de 1998(3) y notificada en legal forma al Alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla el día 3 de julio mismo año(4).
El 21 de julio siguiente, por intermedio de apoderado judicial, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones(5).
Propuso las excepciones de “Inexistencia de la obligación” y “Concurrencia de culpas”, que sustentó de la siguiente manera:
“Inexistencia de la obligación
“En lo que hace relación con la supuesta falla del servicio por parte del distrito por no haber otorgado licencia de construcción del Conjunto Residencial Villa Palma, el distrito no estaba obligado si no le fue pedida, o si fue solicitada y no se cumplieron los requisitos exigidos por la ley para tal fin, por tanto no le cabrá al efecto ningún tipo de responsabilidad”.
“Concurrencia de culpas
“Haciendo abstracción de la responsabilidad subsidiaria de la administración, debo manifestar que en el caso de que le asista responsabilidad al distrito por el caso que nos ocupa, existe concausalidad (culpa de Gabriela Rebolledo de Ortega - culpa del distrito) porque ella debió por obligación legal al celebrar el contrato de promesa de compraventa, tener diligencia y cuidado...)”.
El 19 de noviembre de 2001, el a quo abrió el proceso a pruebas y reconoció personería al apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla(6).
El 16 de julio de 2003, la parte demandante presentó sus alegatos finales(7), oportunidad en la que manifestó que el Distrito Especial, Industrial y Portuario, no vigiló de manera eficaz la actividad de venta al público de los apartamentos ofrecidos y prometidos en venta por la Sociedad Inversiones Jiménez Hermanos Limitada, funciones que para el momento en que sucedieron los hechos tenía el deber jurídico de cumplir, dado que así lo disponían el Decreto 78 de 1987, la Ley 66 de 1968 y el Decreto-Ley 2610 de 1979, entre otras normas concordantes y reglamentarias, pues en caso de haberlas cumplido de manera oportuna, no se hubiese presentado el descalabro económico de un grupo considerable de personas, en el que se incluía, que no hubiesen celebrado el contrato de compraventa ni entregado el dinero.
El Ministerio Público emitió concepto(8) en el que consideró que no se debía acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que no obraba prueba alguna dirigida a demostrar la omisión del servicio de policía administrativa a cargo de la entidad accionada, sino que, por el contrario, en el expediente aparecía que la demandada había tomado posesión con fines de administración de los bienes de la sociedad comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., cosa que hizo a raíz de la información recibida de los compradores afectados con su incumplimiento, tal como se expresa en la Resolución 380 de 14 de mayo de 1997, expedida por la alcaldía distrital.
Expresó igualmente que la demandada se enteró de la situación gracias a las quejas presentadas por los prometientes compradores afectados, pues desconocía que la firma incumplida estuviera ejerciendo actividad de construcción para la enajenación de inmuebles, comoquiera que, ante el ente demandado, el constructor no hizo registro alguno de su actividad comercial, ni solicitó y tramitó la respectiva licencia de construcción.
Adujo finalmente que la administración distrital no es responsable del daño que se le imputa, pues el nexo causal quedó roto por una causa ajena al demandado, como era la culpa de un tercero, en este caso de la constructora, que incumplió los términos del contrato y por la de la misma víctima, quien, con su actitud negligente e irresponsable al no verificar la legitimidad del proyecto de construcción, propició que hubiera sido engañada por la sociedad constructora.
Mediante sentencia proferida el 14 de julio de 2004(9), el Tribunal Contencioso Administrativo de Atlántico resolvió el asunto en los términos ya indicados al inicio de este proveído.
Sin más disquisiciones, para sustentar su decisión, señaló:
“En el subjudice (sic), dando por descontado el sufrimiento del daño, que alega, la demandante, haber padecido, no se aprecia nexo de causalidad entre el mismo y la actividad o pasividad de la administración; porque si bien es cierto que, tal como afirma el actor, el artículo 2º del Decreto 78 de 1987, otorga a las entidades territoriales las funciones de llevar el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda o a su construcción y de otorgar los permisos correspondientes para anunciar y/o desarrollar las mismas; tal deber no implica la carga de responder por el incumplimiento o por las ilicitudes cometidas, por las personas (naturales o jurídicas) sometidas a dicho registro o que deban solicitar los respectivos permisos, en la celebración de contratos relacionados con tales actividades. Con mucha menos razón, si aquellas ni siquiera se registraron o solicitaron las mencionadas licencias.
“Sin duda alguna, la causa inmediata y única del perjuicio sufrido por la actora lo fue su propia negligencia y falta de cuidado en la administración de sus bienes, en razón a que antes de invertir dineros en un proyecto de vivienda; le asistía el deber de verificar que el mismo cumpliera, por lo menos, con el requisito de las licencias correspondientes”.
El 20 de agosto de 2004, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia en el proceso de la referencia(10).
La parte actora discrepó del fallo del a quo y solicitó su revocatoria, argumentando que la demandante no solo actuó de buena fe, sino que, además, su conducta partió de la confianza legítima de que las autoridades del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, cumplían con sus funciones de inspección, vigilancia y control de la actividad urbanística, tal como lo dispone el ordenamiento jurídico vigente, lo que la condujo a celebrar el contrato.
Por último, insistió en que si la entidad accionada no hubiese omitido sus obligaciones legales de inspección, vigilancia y control, el negocio no se hubiese presentado.
Mediante proveído de 4 de febrero de 2005(11), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo, oportunidad procesal que transcurrió en silencio.
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de julio de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Atlántico, que denegó las pretensiones de la demanda, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, pues la pretensión mayor se estimó en $ 23.00.000(12), suma correspondiente al monto de los perjuicios materiales a favor de la señora Gabriela Rebollo de Ortega, mientras que el monto exigido en el año 1997 para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia, era de $ 13.460.000(13).
Se tiene establecido que la caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para instaurar algún tipo de acción, ha vencido(14). Es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto, al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga(15) para que, ante la materialización de un determinado hecho, los interesados actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de sus derechos, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.
Sobre las características de la figura, la doctrina ha manifestado:
“a) En primer término, la caducidad produce la extinción de la acción afirmada en cada caso concreto... y del derecho a impedir que se logre su declaratoria oficiosa por no presentación oportuna de la petición necesaria para su reconocimiento.
“b) La caducidad no es susceptible de renuncia, pues transcurrido el tiempo automáticamente genera todos sus efectos. De ahí que, aún cuando el posible favorecido con la eficacia de la caducidad quisiera no tenerla en cuenta, el juez de todas maneras la declarará oficiosamente...
“d) La caducidad por regla general no admite suspensión del término, que corre en forma perentoria...” (cursivas en original)(16).
Con relación a la caducidad de la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1 de 1984(17), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 prescribe que :
La jurisprudencia de esta corporación(18) ha entendido, al examinar los alcances de la norma que viene de citarse, que el término de caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa que causó el perjuicio, pues al encontrar su fundamento en la existencia del daño cuya indemnización se reclama, el cómputo de la caducidad se inicia una vez configurado el hecho o acontecimiento generador de aquel.
Sin embargo, debido a la complejidad de las relaciones sociales, no siempre se puede determinar con precisión la fecha del hecho dañoso, o si fue uno solo el causante del mismo, o si, por el contrario, obedeció a una multiplicidad de causas. Así las cosas, se ha sostenido que en algunos eventos el término de caducidad debe ser contabilizado a partir de la fecha en la que los actores tuvieron conocimiento del suceso que produjo el daño. Así ocurre en los casos en los que no se puede determinar con exactitud la fecha de ocurrencia del hecho dañoso, en los que el término de caducidad debe ser computado a partir del momento en que se tenga pleno conocimiento de la lesión a un bien o interés jurídico y, principalmente, desde cuando se tiene certeza de la entidad del mismo, toda vez que en estos eventos, si bien se conoce el hecho que produjo el daño, al no tener certeza sobre la lesión misma, se imposibilita hacer conciencia de la relación entre ambos y, a su vez, el interesado no tiene los elementos fácticos necesarios para establecer una conexión entre el daño y su causa. En ese orden de ideas, al tratarse de casos relacionados con daños que solo se conocen de forma certera y concreta con el paso del tiempo y con posterioridad al hecho generador, en aras de la justicia, se impone contar el término de caducidad a partir del conocimiento que el afectado tiene del daño.
Se hacen las anteriores precisiones en torno a la contabilización del término de caducidad por cuanto en el sub examine la responsabilidad administrativa que se demanda tiene su fuente en el menoscabo patrimonial sufrido por la señora Gabriela Rebollo de Ortega que, según se dijo en el libelo, se habría ocasionado por la falla en el servicio en que, supuestamente, habría incurrido la entidad demandada, consistente en la omisión de sus funciones de control y vigilancia sobre las actividades de comercialización y construcción del plan de vivienda Villa Palma, ofertado por la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., sociedad que a la postre incumplió con el contrato de promesa de compraventa suscrito con la demandante, por lo que una vez analizado el proceso, se tiene que la actora solo tuvo conocimiento del daño alegado el 30 de marzo de 1997, fecha estipulada en el contrato de promesa de compraventa para la entrega final del bien inmueble prometido en venta, pues fue en ese momento cuando se concretó el incumplimiento de la promitente vendedora y, cuando la actora se pudo dar cuenta de la pérdida de los dineros invertidos en el proyecto de construcción de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma”, y, comoquiera que la demanda se presentó el 19 de diciembre del mismo año, resulta evidente que la acción se propuso dentro del término previsto por la ley.
En torno a los documentos que la parte actora acompañó en copia simple junto con la demanda(19), debe indicar la Sala que, si bien se allegaron sin el lleno de las formalidades previstas en los artículos 252(20) y 254(21) del Código de Procedimiento Civil, serán tenidos como pruebas, a la luz del reciente pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera, en el cual se unificó la posición jurisprudencial sobre la valoración probatoria de esta clase de documentos, cuando han obrado a lo largo del proceso.
En este sentido se expuso lo siguiente(22):
De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(23).
De los anteriores lineamientos se colige que los documentos allegados en copia simple pueden ser valorados en este caso, toda vez que sobre ellos no existió ninguna clase de controversia frente a su veracidad.
No se examinarán los recortes de prensa(24) allegados como prueba, toda vez que en relación con su valoración probatoria, esta Sección(25), ha dicho:
De conformidad con lo anterior, la Sala no tendrá en cuenta los recortes de prensa anexados con la demanda, en la medida en que no dan fe de la ocurrencia de los hechos que allí se reseñan sino, simplemente, de la existencia de la información allí contenida.
En atención al material probatorio obrante en el expediente, se tiene debidamente acreditado:
• Que la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., según da cuenta el certificado de existencia y representación legal 4174009(26) de 15 de diciembre de 1997, expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla, tenía como objeto social desde 1979, “la realización de trabajos de consultoría, interventoría y construcción en proyectos relacionados con la ingeniería civil, especialmente construcción de edificios, casas y urbanizaciones...”.
• Que el señor Juan Carlos Jiménez, quien actuaba en calidad de gerente y, por consiguiente, fungía como representante legal de la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., suscribió con la señora Gabriela Rebollo de Ortega, el día 15 de febrero de 1995, un contrato de promesa de compraventa(27), cuyo objeto era la construcción y entrega de un apartamento que hacía parte del proyecto denominado Conjunto Residencial Villa Palma. Estos son los términos del mencionado documento:
“Primera: La contratista(28) se compromete a construir y entregar un apartamento marcado con el número B-401 del plano en el proyecto denominado Conjunto Residencial Villa Palma con las siguientes características: apartamento de tres (3) alcobas, dos (2) baños, zona de labores, sala, comedor, cocina, hall de alcobas, balcón y dos (2) garajes uno al lado del otro, localizados en el sótano del edificio”.
• Que, de acuerdo con los recibos de caja(29) aportados con la demanda, la señora Gabriela Rebollo de Ortega con el fin de cumplir su obligación, entregó a favor de la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., por concepto de abono a la compra del apartamento B-401 del proyecto Villa Palma, la suma de $ 23.000.000.
• Que por Oficio DEIP de 6 de noviembre de 2002(30), la Secretaría de Planeación Distrital de Barranquilla, informó al Tribunal Administrativo del Atlántico que la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., se encontraba inscrita ante la Superintendencia Bancaria como constructora de proyectos de vivienda, sin embargo no contaba con el permiso necesario para ofrecer y enajenar bienes inmuebles respecto al plan de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma” de la siguiente manera:
“1. La inscripción de la sociedad Inversiones Jiménez Hermanos limitada, en los términos de la Ley 66 de 1968 se realizó ante la Superintendencia Bancaria. Desde entonces mantuvo vigente su inscripción, hasta el año de 1997. El expediente que correspondió a dicha inscripción era el 480027 de la división de vivienda de dicha superintendencia.
2. Revisado el libro correspondiente al registro de los permisos de ventas y las radicaciones de documentos, para efectos de la ley de viviendas hasta el año 2002, no aparece registro alguno por parte de la Sociedad Inversiones Jiménez Hermanos Limitada, respecto al Conjunto Residencial “Villa Palma”.
3. Revisados los libros correspondientes que obran en nuestro archivo, y según informe suscrito por el funcionario encargado, Rodrigo Pizziotty, no se encontró radicación de licencia relacionado con el Conjunto Residencial ’Villa Palma’ (...)”.
• Que el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Barranquilla, mediante Oficio DJA 201-96, calendado el 9 de abril de 1996, le informó a los afectados por las negociaciones con la firma Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., entre ellos la demandante, que en sus oficinas no se radicó ni tramitó la licencia de construcción para emprender la construcción del plan de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma”, información que rindió en los siguientes términos:
“En atención a la solicitud de la referencia, nos permitimos informarle, que en nuestro archivos, no existe documentación relacionada con el proyecto Villa Palma, ubicado en la calle 87 con la carrera 52, en razón a que nunca se solicitó licencia de construcción, para este proyecto”.
4. La imputabilidad del daño a la entidad demandada.
El daño antijurídico cuya definición no se encuentra en la Constitución ni en la ley, sino en la doctrina española, particularmente en la del profesor Eduardo García de Enterría, ha sido reseñado en múltiples sentencias desde 1991(31) hasta épocas más recientes(32), como el perjuicio que es provocado a quien no tiene el deber jurídico de soportarlo, antijuridicidad que obviamente se presenta cuando se hurtan los bienes de una persona, ya que tal circunstancia constituye una lesión que conlleva un menoscabo del patrimonio económico como bien jurídico protegido y amparado por el ordenamiento jurídico, frente al cual existe plena protección(33).
Según se expuso en la demanda, el daño antijurídico por el que se pretende reparación, consiste en el menoscabo patrimonial sufrido por la señora Gabriela Rebollo de Ortega, derivado de la negligencia y de la falta de eficacia en el control que debían practicar las autoridades distritales de Barranquilla a las actividades de enajenación y construcción de inmuebles efectuadas por la Sociedad Comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda.
De lo probado en el expediente, es dable considerar que el patrimonio de la demandante se vio afectado, como consecuencia de la pérdida del valor de los dineros invertidos en el proyecto de construcción de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma”, según dan cuenta las pruebas consistentes en los recibos de caja que fueron aportadas al proceso con la demanda y que relacionan el nombre de la señora Gabriela Rebollo de Ortega como aportante o prometiente compradora, acompañados de los números de recibos respectivos, la fecha de pago y los valores cancelados.
Ahora bien, en relación con la imputación jurídica del daño, debe decirse que la Sala Plena de la Sección, en sentencia de 19 de abril de 2012(34), unificó su posición para señalar que, al no existir consagración constitucional de ningún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez encontrar los fundamentos jurídicos de sus fallos, por lo que los títulos de imputación hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia. En este sentido se expuso:
De cara a lo anterior, con fundamento en lo expuesto en los antecedentes de la demanda narrados al inicio de esta providencia y en el material probatorio relacionado, es posible concluir que la imputación de responsabilidad a la entidad pública demandada en el presente asunto puede realizarse bajo el título de falla en el servicio.
4.1. El régimen jurídico aplicable.
La jurisprudencia de esta corporación(35), en casos como el que es objeto de estudio, en el cual se discute la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares como consecuencia de la presunta omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, ha considerado que el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio.
Es así como frente a supuestos en los cuales se analiza si es procedente declarar la responsabilidad del Estado, como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia se alega que ha sido determinante la omisión por parte de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la corporación(36) ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro.
4.2. La omisión de la administración pública en el caso concreto.
Según la parte demandante la obligación concreta que la entidad demandada incumplió fue la de llevar el registro de las personas naturales y jurídicas dedicadas en su jurisdicción a las actividades de enajenación y construcción de inmuebles destinados a vivienda, omisión que habría permitido a la sociedad comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., ofertar y enajenar los apartamentos del proyecto “Conjunto Residencial Villa Palma”, sin estar habilitada para ello.
En tal sentido, se tiene que el primer elemento de la falla del servicio por omisión es el de la determinación de la existencia de la obligación a cargo del Estado, que, de haberse cumplido, hubiera producido la ruptura del nexo causal, que habría impedido el daño.
Es pertinente entonces destacar que mediante la Ley 66 de 1968, por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas, se atribuyó al gobierno, a través de la Superintendencia Bancaria, la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las actividades relacionados con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, por haberlo dispuesto así el artículo 1º de la citada ley.
Para ello, los interesados en desarrollar actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda debían registrarse ante la Superintendencia Bancaria, según lo dispuesto en el artículo 3º de esa ley, modificado por el artículo 3º del Decreto 2610 de 1979; además, en cada caso, para anunciar y desarrollar planes o programas de vivienda, debían obtener el permiso correspondiente, como mandaba el artículo 5º de la Ley 66 de 1969, modificado por el 4º del mismo decreto.
Posteriormente, mediante el Decreto 78 de 1987, artículo 1º, se asignó a las entidades territoriales las funciones de intervención que ejercía entonces la Superintendencia Bancaria, funciones que debían desarrollar en los mismos términos de la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979. Así, las entidades territoriales ejercerían, entre otras, las funciones de llevar el registro de las personas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y otorgar los permisos correspondientes para anunciar y desarrollar tales actividades.
En punto a cumplir la labor de inspección y vigilancia sobre las personas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, las entidades territoriales, tenían entre otras facultades, la de examinar los negocios de las entidades bajo su control por los medios y sistemas que juzgara más convenientes, para cerciorarse de que estaban funcionando de conformidad con las disposiciones legales vigentes, por así disponerlo de manera expresa el literal c) del artículo 35 de la Ley 66 de 1968.
Esta normatividad otorgó competencia a las entidades territoriales para imponer sanciones en procura de impedir que se desarrollen proyectos de urbanización que no cumplan con las anteriores disposiciones legales. Las sanciones a las que se hace alusión, encuentran su fundamento en la necesidad de protección de la comunidad, que puede ser afectada, como en incontables ocasiones lo ha sido, por personas inescrupulosas que, so pretexto de adelantar programas de vivienda, recaudan, sin ningún control y de manera masiva, grandes sumas de dinero, generalmente aportadas por quienes, de buena fe, pretenden solucionar sus necesidades de vivienda.
El artículo 11 de la Ley 66 de 1968, modificado por el artículo 6º del Decreto-Ley 2610 de 1979, previó que incurrirían en sanciones, graduadas según la gravedad de la infracción, quienes anunciaran o desarrollaran las actividades de enajenación y construcción de inmuebles destinados a vivienda sin hallarse inscritos ante la Superintendencia Bancaria o cuando existiendo la correspondiente inscripción y hallándose esta vigente, desarrollaran las actividades de qué trata la presente ley sin el permiso prescrito para el desarrollo de cada plan o programa de vivienda, sin perjuicio de las sanciones penales que la mismas conductas pudieran generar.
En el sub examine se encontró demostrado que la sociedad comercial Inversiones Jiménez Hermanos Ltda., pese a estar registrada como urbanizadora ante la Superintendencia Bancaria —registro oficial que imponía a la administración la vigilancia y el control estatal sobre su gestión y responsabilidades—, procedió a prometer en venta los apartamentos del proyecto urbanístico denominado “Conjunto Residencial Villa Palma”, sin haber obtenido previamente el permiso para ello, que es lo que sanciona el artículo 11 de la Ley 66 de 1968, modificado por el artículo 6º del Decreto-Ley 2610 de 1979.
Para la Sala no queda duda en cuanto a que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla incurrió en una omisión por no adoptar las medidas preventivas y sancionatorias que el marco legal en cita le imponía, toda vez que dentro del contenido obligacional que se denuncia como incumplido, aparecía contemplada una obligación de inspección oficiosa a los negocios de las entidades sometidas a su registro para cerciorarse de que estaban funcionando de conformidad con las disposiciones legales vigentes, el cual, además estaba obligado en el caso de que estas se contravinieran, a ejercer su facultad sancionadora.
En conclusión, como está demostrada la existencia de unas obligaciones concretas a cargo del Estado que, de haberse cumplido, hubieran evitado el daño patrimonial que sufrió la parte demandante, hay lugar a declarar patrimonialmente responsable a la entidad demandada por falla en el servicio por omisión, pues resulta claro, que de tomarse los correctivos legales para imposibilitar la oferta y la enajenación de los inmuebles prometidos en venta por una sociedad que no estaba autorizada para ello, la demandante no hubiese celebrado con el urbanizador el referido acto jurídico de venta y, menos entregado suma de dinero alguna. Por todo lo anterior, la Sala revocará la providencia recurrida, para, en su lugar, decretar la indemnización de perjuicios a que haya lugar de conformidad con el petitum de la demanda. Aspecto que la Sala analiza enseguida.
Se solicitó en la demanda por este concepto la suma de $ 23.000.000, para la señora Gabriela Rebollo de Ortega, por concepto de la pérdida de los dineros invertidos en la compra del apartamento B-401 del proyecto de construcción de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma”, lo cual se pretendió demostrar con los recibos de caja que relacionan el nombre de la señora Gabriela Rebolledo de Ortega como aportante, acompañados de los números de recibos respectivos, la fecha de pago y los valores cancelados.
Encuentra la Sala procedente el reconocimiento de los perjuicios materiales aducidos por la demandante, comoquiera que, de una parte, los mismos fueron acreditados en el proceso mediante prueba documental debidamente aportada y, de otra, efectivamente guardan relación directa con el daño sufrido en tanto que se trata precisamente de los desembolsos que necesariamente debió efectuar la señora Gabriela Rebollo de Ortega en procura de adquirir el referido bien inmueble.
Donde el índice final será el de la presente sentencia y el índice inicial el de la fecha del respectivo pago.
La actora solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios morales en razón de mil gramos oro fino, representados en la aflicción que le generó la pérdida de los dineros invertidos en el tan mentado proyecto de construcción de vivienda.
A propósito de los daños morales, la doctrina ha considerado que estos son “esos dolores, padecimientos, etc., que pueden presentarse solamente como secuela de los daños infligidos a la persona. Que no son entonces daños propiamente dichos, y que por otra parte, constituyen un sacrificio de intereses puramente morales, que justifican una extensión del resarcimiento, esta vez con función principalmente satisfactoria”(37).
No obstante, la Sala ha adoptado un criterio más amplio, para considerar que hay lugar a indemnizar todo perjuicio moral, sin importar su origen, inclusive el derivado de la pérdida de bienes materiales, siempre que, como sucede en relación con cualquier clase de perjuicios, aquellos sean demostrados en el proceso.
Es así como en sentencia del cinco de octubre de 1989, esta sección dispuso que era posible dicho reconocimiento en tratándose de la pérdida o daño de cosas materiales:
“Es cierto que dentro de los perjuicios indemnizables se comprenden los morales, entendiendo por estos el dolor y la tristeza que el hecho dañoso ocasiona a quien sufre el daño, pero también aquí tanto la jurisprudencia como la doctrina están acordes en que tratándose de daño a las cosas ese dolor o tristeza debe tener envergadura suficiente como para justificarse su reparación y que en todo caso debe ser demostrado, pues no se presume”(38).
Planeamiento que fue reiterado en sentencia del 13 de abril de 2000 y posteriormente en providencia del 7 de junio de 2006(39):
Específicamente en relación a la prueba de ese daño moral, ha recalcado la Sala que:
“la especial naturaleza de este perjuicio implica su cabal demostración, sin que resulte suficiente para darlo por existente —y en consecuencia, para considerarlo indemnizable— con probar la titularidad del derecho y la antijurídica lesión del mismo imputable a una autoridad pública”(42) (se resalta).
Se tiene entonces que frente al caso concreto, la parte actora no probó que por la pérdida de los dineros invertidos en el proyecto de construcción de vivienda “Conjunto Residencial Villa Palma”, había resultado moralmente afectada, pues de las pruebas obrantes en el expediente, no es posible establecer certeza sobre la existencia y justificación de tal perjuicio.
REVOCAR la sentencia proferida el día el 14 de julio de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone:
1. DECLARAR al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla responsable administrativamente de los perjuicios causados a la parte actora con ocasión de la falla en el servicio de inspección, vigilancia y control en la actividad constructora a nivel local.
2. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla a pagar por perjuicios materiales a favor de la señora Gabriela Rebollo de Ortega la suma de ochenta y dos millones ochocientos veinticinco mil doscientos cuarenta y seis pesos con cincuenta y dos centavos (82.825.246,52).
(1) Folios 108 y 109 del cuaderno 2.
(4) Folios 60 reverso del cuaderno 1.
(5) Folios 61 a 64 del cuaderno 1.
(6) Folios 90 y 91 del cuaderno 1.
(7) Folios 85 a 88 del cuaderno 1.
(8) Folios 91 a 97 del cuaderno 1.
(9) Folios 98 a 109 del cuaderno 2.
(10) Folios 111 a 113 del cuaderno 2. El recurso fue concedido por el a quo el 25 de agosto de 2004 (fl. 115, cdno. 2) y admitido por esta corporación el 2 de diciembre del mismo año (fl. 120, cdno. 2).
(11) Folio 1 del cuaderno principal.
(12) Cfr. folio 37 del cuaderno 1.
(14) “Se produce cuando el término concedido por la ley, para entablar la demanda, ha vencido. El término de caducidad está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, sin consideración a situaciones personales, invariable, para que quien se pretenda titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina ‟contra non volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aun contra voluntad del beneficiario de la acción. La caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado, para el ejercicio de acción”. Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 11 de mayo de 2000, Expediente 12.200.
(15) “(...) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales”. Devis Echandía, Hernando “Teoría general del proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44.
(16) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento civil parte general. Tomo I. Bogotá. Ed. Dupré. 2002. Pág. 507.
(18) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias de 11 de mayo de 2000, Rad. 12.200; 10 de noviembre de 2000, Rad. 18.805; 10 de abril de 1997, Rad. 10.954; y de 3 de agosto de 2006, Rad. 32537. Autos del 3 de agosto de 2006, Rad. 32537; 7 de febrero de 2007, Rad. 32.215.
(19) Copia simple de un documento que dice contener la Resolución 380 de 14 de mayo de 1997, expedida por el Alcalde de Barranquilla, por la cual se ordena la intervención de la sociedad Inversiones Jiménez Hermanos Ltda. —fls. 16 a 18, cdno. 1—; copias simples de unos documentos que dicen contener recibos de caja expedidos por la sociedad comercial Inversiones Jiménez Hermanos Limitada —fls. 31 a 37, cdno. 1—, copia simple de un documento que dice contener una petición dirigida por el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla. —fl. 13, cdno. 1—; copia simple de un documento que dice contener una petición dirigida por el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla a la Cámara de Comercio de Barranquilla. —fl. 13, cdno. 1—; copia simple de un documento que dice contener una respuesta emitida por el Fondo Distrital de Vivienda de Interés Social y de Reforma Urbana de Barranquilla al Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico. —fls. 74 a 75, cdno. 1—; copia simple de un documento que dice contener una respuesta suscrita por el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla al señor José Luis Avendaño. —fl. 78, cdno. 1—; copia simple de unos documentos que dicen contener una respuesta suscrita por la Secretaría de Planeación del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla al señor José Luis Avendaño. —fl. 81, cdno. 1—.
(20) “Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. || El documento privado es auténtico en los siguientes casos: || 1. Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido. || 2. Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó. || 3. Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289. || Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella. || 4. Si fue reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276. || 5. Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274. || Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y llevados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos, bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con estos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del movimiento de estas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de créditos, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por estas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley otorgue tal presunción”.
(21) “Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: || 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. || 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. || 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.
(22) Sentencia de 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.
(23) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999-01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
(24) Folios 211 a 254 del cuaderno de pruebas 2 y 262 a 273 del cuaderno de pruebas 5.
(25) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de junio de 2012. Radicación 52001-23-31-000-1999-01113—01(24592); C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(26) Folios 11 a 12 del cuaderno principal.
(27) Folios 11 a 12 del cuaderno principal.
(28) Se refiere a Inversiones Jiménez Hermanos Ltda.
(29) Folios 31 a 37 del cuaderno principal.
(30) Folios 81 del cuaderno principal.
(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de junio de 1991, C.P. Julio César Uribe Acosta, Expediente 6454.
(32) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 6 de junio de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente 16460.
(33) Acerca del contenido y alcance del concepto de daño antijurídico en la teoría jurisprudencial colombiana, es posible consultar, entre otras, las siguientes providencias proferidas por esta misma Sección: Sentencias de 8 de mayo de 1995, Expediente 8118; 5 de agosto de 2004, Expediente 14.358 y 7 de diciembre de 2005, Expediente 14.065.
(34) Expediente 21.515.
(35) Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 30 de enero de 2013, Expediente 27.040, C.P. Hernán Andrade Rincón.
(36) Al respecto se puede consultar, entre otras, las siguientes providencias: sentencia de 8 de marzo de 2007, Expediente 27434, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 22 de abril de 2009, Expediente 16192, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia de 9 de junio de 2010, Expediente 18375, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez.
(37) Renato Scognamiglio. El daño moral. Contribución a la teoría del daño extracontractual. Traducción de Fernando Hinestrosa, Bogotá, Edit. Antares, 1962. pág. 46.
(38) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del cinco de octubre de 1989, Expediente 5.320, actora: Martha Cecilia Klinker de Jaramillo. C.P. Gustavo de Greiff Restrepo.
(39) Expediente AG-001. C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Criterio reiterado en la Sentencia del 5 de junio de 2008, Expediente 14.526.
(40) Sentencias del 5 de octubre de 1989, Expediente 5320, del 9 de noviembre de 1994, Expediente 9367, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y del 11 de noviembre de 1999, Expediente 12.652, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(41) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente 11.892, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(42) Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Expediente 15.351.

References: ARTÍCULO 136
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 artículo 136
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 artículo 3
 artículo 3
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 artículo 6
 artículo 11
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 Resolución 
 artículo 289
 artículo 276
 artículo 274