Source: https://www.agro.uba.ar/apuntes/no_7/politicas.htm
Timestamp: 2018-11-21 10:37:34+00:00

Document:
Año 6 - Nº 7
· Políticas ganaderas nacionales y su impacto en la Provincia Argentina de Chaco
· La integración y las relaciones bilaterales entre Argentina y Japón
· La participación de un productor ganadero en el precio final de la carne en el mostrador del mercado minorista
· Los profesores escriben:"Globalización, Economía y Ambiente: Reflexiones en torno al concepto de la Sociedad del Riesgo"
Políticas ganaderas nacionales y su impacto en la Provincia Argentina de Chaco [1]
Juan Esteban García [2] - Silvina Dal Pont [3] - Lucía Longo [3]
La producción de carne en Argentina esta asociada a su conformación como país. Si bien a principios del siglo XX constituyó fuente principal de divisas y empleo, actualmente su peso sobre la balanza de pagos no es relevante. Hoy su mayor importancia deriva de la condición de bien salario. En este contexto, se inserta el Plan Ganadero desarrollado por la administración Kirchner, la cual optó en el corto plazo por privilegiar el consumo interno, ante la circunstancia de una oferta insuficiente. Esto repercute en los eslabones de la cadena, quienes poseen intereses contrapuestos, y en quienes no pesan consideraciones redistributivas de índole social. Asimismo, con el estímulo a la actividad pueden surgir tensiones con aspectos ambientales y sociales no considerados en el Plan y otras normativas relacionadas, particularmente en zonas con ecosistemas frágiles, tal el caso de la provincia de Chaco. Bajo este interrogante, se propone relevar la normativa legal vigente y efectuar una revisión de las condiciones actuales y de antecedentes históricos a través de bibliografía específica. Se busca probar ineficiencias en la regulación y promoción de la actividad, dejando al arbitrio de la decisión privada, de lógica primordialmente economicista-no social, cuestiones que hacen al bienestar de la sociedad.
Es consabida la tensión existente en la Argentina respecto de la limitada oferta de carnes cuando su demanda tanto interna como externa se ve fortalecida. En 2005 las exportaciones cárnicas alcanzaron un nivel de 762 mil toneladas res con hueso, y se ubicaron como las segundas más altas desde el record de 1969 de 775. Luego, las medidas restrictivas a la exportación dictadas por el gobierno llevaron este valor a 556 en 2006 y 500 en 2007. Por su parte, el consumo interno mantiene un promedio desde 1970 a 2005 de 2.26 millones de toneladas res con hueso. Para 2007 dicho valor, según datos estimados por el Servicio de Agricultura de los Estados Unidos, rondaría los 2.6 millones de toneladas, en parte debido a las restricciones al comercio exterior. El porcentaje de la producción que se consume internamente ronda el 85%, mientras el 15% restante es destinado a la exportación, si bien estos datos son promedios que sufren variaciones anuales.
Distintos gobiernos a lo largo de la historia priorizaron alguno de estos componentes de demanda. En los primeros años de la década del 70 se dieron los valores históricos más bajos de consumo interno en los últimos 35 años. En 1972 se llegó a un piso de 1.538 millones de toneladas res con hueso, debido a medidas restrictivas sobre el consumo interno implementadas por el gobierno de facto de Alejandro Agustín Lanusse, en un contexto de crisis política insostenible. En ese mismo año las exportaciones alcanzan un valor elevado, de 703 mil toneladas res con hueso. En los dos años siguientes y ya con la llegada nuevamente del peronismo al gobierno, estos valores se reducen considerablemente pasando a 551 en 1973 y 289 en 1974. En el contexto actual, se da este conflicto con particular fuerza dado el crecimiento experimentado por el mercado interno tras la crisis de 2001-2002 y la dinámica mostrada por el mercado internacional, sumado a una oferta que si bien mostró cierto crecimiento, no logra cubrir los requerimientos actuales. Esto indica que la problemática de la carne, actividad de gran importancia en los comienzos del desarrollo nacional, se encuentra aún irresoluta. Es decir, existen periodos donde no hay oferta suficiente para satisfacer la demanda y se deriva en la disyuntiva de consumo interno versus exportación. En este contexto, Giberti (2006) plantea claramente: “se reduce el consumo para mantener la exportación o se mantiene el consumo y se reduce la exportación”. Hoy en día las exportaciones de carne no tienen gran peso en las exportaciones totales del país, lo cual reduce su incidencia sobre la balanza de pagos, constituyendo un importante argumento a favor del mercado interno. Sin embargo, el argumento mas poderoso es la actual fuerte inequidad en la distribución del ingreso, lo que arroja un total de 13 millones de pobres, cantidad que se vería incrementada de priorizar el mercado de exportación y su consecuente aumento de precios internos (Giberti, 2006).
Observando el lado de la oferta se evidencia un estancamiento de la misma, manteniéndose el stock en torno de los 50 millones de cabezas en los últimos 30 años, si bien las estadísticas disponibles no son del todo confiables. El censo agropecuario de 2002 arroja 46 millones de cabezas, mientras los registros de vacunación de SENASA dan otro número, que representa el máximo de la oscilación observada en esta variable, ubicándose entre los 46 y 57 millones. Los datos sobre la faena nacional también son variables, dado el importante porcentaje de matanzas clandestinas (Azcuy Ameghino, 2006).
Al interior de la cadena de producción, existen diversos y contrapuestos intereses al igual que dentro de cada eslabón. Si bien hay aproximadamente 200.000 productores ganaderos, un 9% de grandes estancias posee la mitad del ganado. Los grandes frigoríficos pugnan por la venta de carne en cortes, lo cual afectaría seriamente a los pequeños y medianos como a toda la estructura de ventas minoristas (carnicerías). Invernadores imponen condicionamientos y precios bajos a los criadores. En el año 2005 la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia investigó el comportamiento desarrollado por los consignatarios del mercado de Liniers (Borzel y Kiper, 2006). Si bien a través de este canal se comercializa aproximadamente el 20 % de la hacienda total faenada en el país, las cotizaciones observadas son consideradas como tendencias validas del mercado total (Lema y Lastra, 2007). Estas relaciones influyen sobre la eficiencia global del sistema y el precio final del producto, por lo que deberían ser reguladas por el Estado (Azcuy Ameghino, 2006).
Desde el ámbito oficial, se lanzó el Plan para el Desarrollo de la Cadena de Ganado y Carne, aprobado mediante la Resolución N ° 246-2007 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), con el noble propósito de incrementar la oferta de carne. Ahora bien, amen del posible efecto productivo que pretende lograr dicho plan, no se consideran las posibles repercusiones ambientales que puede acarrear una intensificación de la oferta, en los distintos ecosistemas en los que la producción se lleva a cabo sin una planificación adecuada, dejando expuestos los servicios ambientales y el capital natural a la lógica economicista propia de la acción privada. De hecho, en la citada Resolución no se hace mención al medio ambiente productivo ni se da participación a los organismos nacionales y provinciales competentes. Asimismo, bajo este contexto se firmaron acuerdos con las provincias ganaderas sin considerar las potencialidades productivas de cada una acorde con un manejo sustentable de los recursos, o la necesidad de llevar a cabo estudios tendientes a determinar sistemas de manejo diferenciados y adaptados a condiciones agroecológicas.
En cuanto a la dinámica productiva agroganadera argentina, al aumentar la superficie dedicada al doble cultivo en la pampa, la actividad ganadera fue empujada hacia el norte del país. Durante el periodo comprendido entre los dos últimos Censos Nacionales Agropecuarios (1988-2002), la superficie implantada con forrajeras anuales y perennes en la región pampeana se redujo mientras se incrementó en las provincias del noroeste y noreste del país (Longo, 2007). En estas regiones del norte, el 31 % de la producción de carne, lana y cuero se realiza en ecosistemas de arbustales y bosques que proveen forraje, productos alimenticios, madera y leña a tasas de extracción superiores a la reposición natural, sin una planificación adecuada ni control por parte del Estado. Esto produce daños por ramoneo de los renuevos, descortezamiento de árboles de más edad, reducción del banco de semillas por granivoría en especies con frutos palatables, pero especialmente porque los árboles dañados producen menos semilla (CONICET, CEA-UBA, 2000).
Desde 1976 en adelante, el Chaco semiárido fue desmontado para recibir crecientes demandas de cría vacuna con y sin implantación de pasturas. Durante la administración de la última dictadura militar, se promocionó la apertura del “Impenetrable” (departamentos chaqueños de General Güemes y Almirante Brown) con estos fines, sin ningún miramiento de tipo ambiental (Roze, 1976 y Carlino, 2007). En los últimos años las señales dadas por el mercado internacional de alimentos (precios en alza y presión de demanda), impulsaron la incorporación de nuevas tierras a la actividad agropecuaria. Se observa un proceso de expansión de la frontera agrícola y de sustitución de actividades en el ámbito nacional. Esto hace que áreas en su momento improductivas (marginales) comiencen a producir, tal el caso de la Región Chaqueña, la cual esta aumentando notablemente su producción de granos, constituyendo el principal escenario nacional en el cual se verifica dicho proceso (Longo et al., 2006).
El principal cultivo que media en este proceso agrícola expansivo es la soja, impulsado por el aumento de su precio producto de la demanda asiática (China e India) y posibilitado por las características del paquete tecnológico empleado, que lo hacen adaptable a distintos hábitat. La expansión de este cultivo hacia zonas de monte y donde históricamente se desarrollaron economías de subsistencia mano de obra intensivas, apareja costos sociales (incluidos los ambientales) no considerados por los empresarios pero extrañamente soslayados por los responsables públicos. En este sentido, las transformaciones acaecidas en la provincia de Chaco señalan el impacto del nuevo contexto productivo. En un estudio realizado para nueve departamentos de la provincia, seleccionados por el significativo avance de la superficie desmontada e implantada, se demuestra que son actores de poder económico los que intervienen en esta transformación en detrimento de productores de menor tamaño. De hecho, en estos departamentos, los indicadores de concentración de la tierra superan a la media provincial. Se observa una disminución del número de explotaciones de menos de 100 has, y también del segmento medio de entre 100 y 500 has. Paralelamente, se aprecia un aumento de la superficie bajo arrendamiento y contratos accidentales, que refuerzan el accionar cortoplacista (Dal Pont, 2005). Existe una dinámica de sustitución de actividades y apertura de nuevas áreas con fines agropecuarios, en las cuales el Estado debería tener una activa participación, propendiendo a su ordenamiento, de manera que se logre el mayor beneficio social posible.
En la actualidad, la actividad ganadera en la provincia de Chaco es llevada a cabo en 11.839 explotaciones que ocupan una superficie de 7.436.404 hectáreas y conforman un rodeo de 2.299.000 cabezas. El nivel productivo varía ampliamente de acuerdo a la aptitud de los campos en las distintas zonas agroecológicas y a las prácticas de manejo empleadas. En la zona conocida como el Impenetrable Chaqueño la producción del ganado bovino se efectúa con un bajísimo empleo de la tecnología disponible. En efecto, si bien esta zona ocupa el 52% de la superficie ganadera provincial, solo reúne el 10,6% de las cabezas, con un manejo inadecuado del ganado, su alimentación y sanidad (Longo, 2007).
La dinámica de la actividad ganadera; empujada desde la región pampeana hacia regiones del norte nacional e intensificada a partir de la inserción del proceso de agriculturización en esas áreas; genera repercusiones sociales, ambientales y productivas que están ausentes en las consideraciones del Plan Ganadero Nacional, y que son cruciales para un desempeño óptimo de la actividad en beneficio de toda la sociedad.
Al respecto, existen proyectos financiados por organismos internacionales que hacen foco en los aspectos productivo y ambiental, necesarios (pero no suficientes) para la sostenibilidad de la producción en términos económicos y sociales, mas aún en ecosistemas de mayor fragilidad, como es el Gran Chaco Argentino. El Proyecto GEF “Manejo Sostenible de Tierras en el Ecosistema Transfronterizo del Gran Chaco Americano” expresa “...es importante que ecologistas, agrónomos, economistas, especialistas en ganadería y forestación trabajen en armonía para diseñar estrategias de manejo adecuadas para tan complejos sistemas de producción y ecosistemas”. Además existe el proyecto “Conservación del Chaco Seco en Tierras Fiscales” del gobierno de la Provincia del Chaco y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del cual se espera que se desprendan “...lineamientos y políticas de manejo sostenible de la tierra que deberán ser plasmados en documentos y nuevas normas a dictar por el gobierno y a aplicar por los distintos sectores productivos. Entre ellas, nuevas normas de uso y manejo del bosque, del sistema de tenencia de la tierra, de manejo silvopastoril, de mecanismos de coordinación interinstitucionales y de promoción y comercialización de productos y subproductos del bosque”. Se evidencia la carencia de acción estatal, tanto a nivel nacional como provincial.
Recientemente se sancionó la llamada Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, con una visión global del sistema forestal y los distintos servicios de regulación del ambiente y sostén de comunidades indígenas y campesinas que habitan en ellos. Dicha norma establece la obligatoriedad de cada jurisdicción de realizar el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos que posee en un plazo máximo de un año, periodo tras el cual, de no haber cumplido la entrega del mismo, se prohíbe la autorización de nuevos desmontes. Asimismo, hasta tanto no se realice el Ordenamiento, no se podrán autorizar desmontes.
También existe en Argentina la ley 22.428/81, de conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos, a las que están adheridas casi todas las provincias del Chaco argentino. Esta norma obliga a las provincias adheridas a constituir áreas demostrativas de manejo conservacionista con los productores interesados. El Estado debe participar en la gestión e indicar el manejo que sea adecuado a la zona donde se desarrollan los proyectos (Mazoud, 2006).
La producción de carne reviste importancia en relación a tres aspectos fundamentales: el social, el ambiental y el económico productivo, determinando este último a los anteriores. A su vez, es el sistema político quien debe regular los distintos aspectos.
En el plano social, la evolución de precios y salarios redujo sensiblemente la capacidad de compra de todos los sectores de la economía, a partir de la crisis de fines de 2001, recuperándose y superando su capacidad de compra sólo el sector privado registrado. Los sectores público y privado no registrado se encuentran aproximadamente a un 70 y 80 % de su capacidad en 2001, respectivamente (IPCVA; PEEA-UCA, 2006). En este contexto, todavía peor es la situación de la población desempleada, subocupada o con empleos precarios.
Por otra parte, el nivel de consumo de carne vacuna es elevado si se lo compara con otros países, con promedios anuales de 60/70 Kg. per capita en las ultimas décadas. Sin embargo en los sectores de bajos ingresos este promedio será menor, y la calidad del producto consumido (tipo de animal y de corte) distinto del realizado por sectores favorecidos.
Desde el punto de vista ambiental, si bien se trata de una producción que puede contribuir a mejorar las propiedades del suelo incorporándose en rotaciones, cobra importancia el manejo de la carga por hectárea según la capacidad receptiva de los distintos suelos y bosques, así como los procesos de desmonte asociados a la actividad.
Asimismo, el análisis de la potencialidad de cada región para la producción pecuaria, podría permitir mejorar los indicadores de eficiencia de esta actividad a nivel nacional, lo que implicaría una mayor oferta de carne. El promedio de porcentaje de parición en el país es de 65%, mientras que en Australia, con condiciones de producción menos favorables es de 75% (Giberti, 2006). Existen problemas de sanidad y alimentación, reproducción e infraestructura que es necesario que el Estado atienda.
Bajo estos pilares sobre los que se sostiene la actividad ganadera en el país surgen interrogantes ligados a la ausencia de consideraciones al respecto en la legislación sectorial, sobre todo en lo relativo al medio ambiente y al plano social de cada región, lo que implica riesgos en cuanto a la sustentabilidad de la producción. Ello incita a la generación de un diagnóstico acerca de la expansión de esta actividad en la región chaqueña, con especial énfasis en la provincia argentina de Chaco, principal escenario nacional de expansión de la frontera agropecuaria, y donde las distintas producciones de hecho se realizan con escasos recaudos acerca de la sustentabilidad productiva y social de los sistemas.
En función de lo expuesto se desprende el siguiente objetivo general de trabajo:
Aproximar al análisis del sistema argentino actual de producción de carne, considerando no sólo el aspecto económico productivo sino también el ambiental y el social.
Estudiar la evolución histórica de la producción de carne argentina en general y de la provincia de Chaco en particular, reflexionando sobre el accionar de actores públicos y privados.
Observar en el análisis la dinámica de la demanda, interna y externa.
Lograr un diagnóstico sobre uso de la superficie nacional durante los últimos años, relacionando el desempeño agrícola y el ganadero.
Evaluar los conceptos vertidos en la Resolución N ° 246-2007 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), así como las repercusiones derivadas de su aplicación en la provincia de Chaco.
Se procederá a relevar bibliografía actual e histórica, normativa legal especifica, planes o programas ganaderos nacionales y de la provincia de Chaco e información censal. Entre otras fuentes a consultar, se incluyen estimaciones de la SAGPyA, de la SAyDS, Censos Agropecuarios Nacionales, datos del Ministerio de Economía de la Nación, del Servicio de Agricultura de los Estados Unidos e información de organismos estatales y privados de la provincia de Chaco, entre ellos el Ministerio de la Producción.
Descripción y análisis preliminar del Plan Nacional para el Desarrollo de la Cadena de Ganado y Carne
Respecto a la formulación del Plan Ganadero en vigencia, en cuanto a su focalización en relación a tipo de productor, estrato y distintas medidas a adoptar, el mismo aparece sólido en términos conceptuales. Es su intención mejorar los índices productivos de la actividad cría, punto de partida de la cadena de valor de la carne bovina, la cual evidencia un bajo desempeño en cuanto a su eficiencia (Rearte, 2006).
En este sentido se establecen dos canales para la transferencia de los fondos presupuestados, uno directo al productor a través de Aportes Económicos No Reintegrables (AENR), mediante el cual se podrán otorgar hasta el 70% de los créditos presupuestados (componente Mas Terneros), y otro de apoyo a los planes que se llevan a cabo en las distintas provincias, con hasta el 25% de los fondos del plan. El 5% restante se distribuye para gastos operativos y de difusión.
El componente Más Terneros, busca influenciar en los productores dedicados a la actividad cría, brindando beneficios a aquellos que implementen decisiones de alto impacto productivo, relacionadas principalmente a la sanidad y reproducción del rodeo, mejoramiento de la oferta forrajera y mejoramiento de la infraestructura productiva. A tal fin, se define la necesidad de elaboración de un Plan de Desarrollo Productivo (PDP) con una duración de cuatro años, con apoyo técnico y financiero por parte del Estado Nacional, para poder acceder a los beneficios.
El rango de productores que puede solicitar el apoyo del Estado, varía desde los que poseen menos de cincuenta vacas y hasta 500. La segmentación de los mismos implica que los que tienen hasta 50 vacas canalicen sus demandas a través del plan social agropecuario al que pertenezcan (Programa Social Agropecuario, Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino, Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino, etc.), los que disponen entre 51 y 300 deberán conformar grupos a fin de acceder a las solicitudes y por ultimo los que tienen entre 300 y 500 vacas pueden hacerlo de manera grupal o individual. En los dos primeros casos (productores de hasta 300 vacas) y en el caso de los que poseen entre 300 y 500 vacas que hayan conformado grupos, pueden solicitar asesoramiento técnico, tanto para la conformación de los grupos como para la planificación productiva del establecimiento (PDP) y AENR, mientras que aquellos que posean entre 300 y 500 vacas y no conformen grupos solo podrán solicitar AENR.
Los montos solicitados a través de AENR, están determinados en relación a la cantidad de vacas de cada productor. Quienes posean entre 51 y 100 vacas disponen de un máximo a solicitar de $10.000, en tanto los que disponen de 101 a 500 vacas podrán adicionar $25 por vaca hasta el límite establecido de 500. Es decir, el máximo aporte que puede hacer el Estado a un propietario de 500 vacas es de $20.000. Los productores deben realizar Inversiones Asistidas con los fondos otorgados, en los tres aspectos ya mencionados (sanidad y reproducción del rodeo, mejoramiento de la oferta forrajera y mejoramiento de la infraestructura productiva), incluidos en el PDP.
Tras aproximadamente un año de vigencia del Plan, en el caso de la provincia de Chaco se presentaron 471 PDP, de los cuales fueron aprobados 321 por un monto total de $3.706.910 para el estrato de productores que poseen entre 51 y 500 vacas, lo que evidencia los escasos resultados que pueden lograr las acciones encaradas por el reducido alcance a la población objetivo, más aún teniendo en cuenta que este componente es el de mayor importancia, el cual tiene destinado hasta un 70% del presupuesto correspondiente. Si se considera que la cantidad de estos productores es de 4996 (CNA 2002), solo se esta atendiendo al 6,4% de los mismos. Además, a la fecha no se registra en la SAGPYA el seguimiento anual correspondiente de los 321 PDP aprobados, aunque muchos de ellos no han cumplido el año de ejecución, dado que son las solicitudes resueltas al 29/08/2008.
La provincia de Chaco lleva a cabo su propio Programa Ganadero por el cual se brinda asistencia técnica a los productores. En una evaluación del mismo realizada para el periodo noviembre de 2005 a noviembre de 2007, se indica que fueron beneficiados a través de fondos otorgados por el Plan Nacional un total de 422 productores, por lo que suponiendo que ningún productor accede ambos beneficios (nacional y provincial), sino a uno u otro, la cobertura asciende al 15%del total de productores que pretende atender.
Cabe aclarar que en el año2006 se desarrollaba en el ámbito de la SAGPYA el denominado Programa Mas Carne, el cual contenía los ejes centrales del Plan aprobado por Resolución Nº 246-SAGPYA-2007, y en el marco del cual se firmó un convenio marco con la provincia de Chaco para la transferencia de fondos de apoyo al Programa provincial. Durante 3 meses del año 2007 la SAGPYA dejó de girar el monto pactado para el pago de asesores técnicos, haciéndose cargo hasta su restitución el erario provincial.
Otro aspecto que considera la citada Resolución es la modernización del sistema de comercialización de ganado y carne bovina, proponiendo el cuarteo de las medias reses, a fin de segmentar los distintos cortes por zona de acuerdo al tipo de demanda predominante en cada una, situación sobre la que no se registró avance alguno ni se destinaron fondos del Plan.
De un primer y preliminar análisis de los resultados productivos que pretende lograr la implementación del Plan Nacional, no parece posible obtener conclusiones alentadoras tras un año de ejecución, lo que estaría indicando un manejo ineficaz e ineficiente de los fondos otorgados y de los recursos implicados, no contribuyendo significativamente al logro del objetivo de aumento de la oferta con destino tanto al mercado interno como al externo.
En este sentido, el impacto ambiental que se estaría generando a través de la intensificación de la oferta no sería de grandes dimensiones, dado la limitada cobertura de los beneficios del Plan Nacional. No obstante, es esperable que el resto de estratos de productores no amparados por el plan (pequeños propietarios de menos de 50 vacas, y medianos y grandes de más de 500) e incluso aquellos amparados, no realicen un uso sustentable de los recursos afectados a la producción. Ello implica una falla en el armado conceptual de la Resolución Nº 246-2007, que no considera la realización de estudios de aptitud de los recursos en los distintos campos. En efecto, en áreas marginales sujetas a procesos de expansión de la actividad se esperaría que el rol estatal de planificación se concentre en un apoyo focalizado por regiones ganaderas sub-provinciales de acuerdo a las distintas aptitudes productivas, en lugar de un Plan exclusivamente diseñado para colaborar con los pequeños y medianos empresarios que cuenten con alternativas para incrementar sus ingresos.
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[1] Este documento muestra resultados parciales del proyecto de tesis de Juan Esteban García, desarrollado en el marco del proyecto UBACyT G069 de la Cátedra de Economía General: “Expansión de la frontera ganadera en la región chaqueña: análisis económico, político y ambiental” (Programación 2008-2010). El mismo fue presentado en el 2º Congreso Regional de Economía Agraria, 3º Congreso Rioplatense de Economía Agraria, XXXIX Reunión Anual de la Asociación Argentinade Economía Agraria y XIII Congreso de Economistas Agrarios de Chile realizado del 5 y el 7 de noviembre de 2008 en Montevideo, Uruguay.
[2] Estudiante avanzado de la LEAA – FAUBA.
[3] Docentes de la Cátedra de Economía General – FAUBA.

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