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﻿ Sentencia T-179 de marzo 19 de 2009
SENTENCIA T-179 DE 19 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:SOBRETASA DEPORTIVA A LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN, TASA
REVISTA TUTELA N°:114 DE JUNIO DE 2009, PG.977
Sentencia T-179 de marzo 19 de 2009
Sentencia T-179 de 2009
Ref.: Expediente T-2101641
Acción de tutela instaurada por Amaury Narváez Woobines y otros contra la Fiduciaria GNB Sudameris S.A., y otro.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Elena Reales Gutiérrez, Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por los juzgados Séptimo Civil Municipal y el Segundo Civil del Circuito del Distrito de Cartagena, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Amaury Narváez Woobines y otros, contra la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. y el Instituto de Deportes y Recreación Distrital, IDER.
Los ciudadanos Amaury Narváez Woobines y otros, a través de apoderado en representación de varios colegios, presentaron escrito de acción de tutela el 21 de abril de 2008 contra la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. y el Instituto de Deportes y Recreación Distrital, IDER. Sustentan su solicitud en los siguientes
Señalan que todos los colegios enunciados que ellos representan prestan el servicio público educativo en la ciudad de Cartagena y que, con ocasión de ello, han celebrado distintos contratos con la secretaría de educación de dicho distrito desde el año 2003.
Aclaran que la entidad pagadora de los dineros que se generaban de los contratos mencionados es la Fiduciaria GNB Sudameris S.A.
Advierten que la fiduciaria, al momento de hacer los pagos, “descuenta a manera de impuesto la sobretasa deportiva, equivalente al 2% del valor de cada contrato celebrado”.
Consideran que el cobro de la sobretasa es ilegal, ya que el Acuerdo del Distrito de Cartagena 45 de 2007, artículo 261, exonera su pago a las entidades prestadoras de servicios públicos; “por lo tanto dichos colegios no están obligados a cancelar la sobretasa aludida”.
Observan que en el año 2005 el presidente de la asociación de colegios privados de Bolívar presentó una reclamación ante la fiduciaria pero que esta fue denegada. Agregan que “el paso del tiempo desde el año 2003 hasta la fecha ha prescrito cualquier acción administrativa”. También aseguran que acudieron a la Secretaría de Hacienda Distrital y que en diciembre de 2007 ella les respondió que “es la Fiduciaria GNB Sudameris la responsable de la(sic) hacer las devoluciones de los descuentos retenidos irregularmente”. Consideran que tampoco pueden acudir a las acciones consignadas en el estatuto tributario y concluyen que la única vía para hacer el reclamo de los dineros es a través de la acción de tutela.
Indican que el cobro de la sobretasa les vulnera el debido proceso, el acceso a la justicia y la igualdad. Solicitan el amparo de sus derechos fundamentales y, como consecuencia requieren que se ordene a la demandada “hacer entrega de todos los valores descontados a los colegios, correspondiente a la sobretasa deportiva, desde el año 2003 hasta el año 2007”.
2. Respuesta de las demandadas.
2.1. El representante legal suplente de la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. se opuso a las pretensiones contenidas en la acción de tutela interpuesta por Amaury Narváez Woobines y otros. Aclaró que no conoce cuál es la naturaleza del vínculo existente entre las entidades educativas relacionadas en la acción con el Distrito de Cartagena. Advirtió que todos los pagos que esa entidad efectúa, se realizan bajo las instrucciones de la alcaldía y de conformidad con el contrato de fiducia mercantil, que fue suscrito por las partes con anterioridad a la Ley 80 de 1993. Informó que la fiduciaria realiza los pagos en la forma que indica el fideicomitente, Alcaldía de Cartagena, “y respecto a los cuales debe efectuar las retenciones ordenas (sic) por la normatividad vigente, lo que realiza en calidad de vocero del patrimonio autónomo (...) posteriormente las sumas retenidas las consigna a favor de la administración tributaria competente, que para el caso objeto de la acción de tutela corresponden al Instituto Distrital de Deporte y Recreación “IDER”, por tratarse de la sobretasa deportiva”. Adicionalmente argumentó que no es cierto que dichos colegios gocen de la exención reclamada, de conformidad con las normas vigentes que decretaron la sobretasa.
También aseveró que la acción es improcedente, atendiendo que la fiduciaria es una entidad de naturaleza privada y que la acción no cumple con ninguno de los requisitos establecidos para que proceda contra ella. Así las cosas, destacó que de acuerdo al artículo 45 del Decreto 2591 de 1991, el amparo no puede concederse “contra conductas legítimas de un particular” y concluyó que en la demanda no se logró probar la existencia de una conducta ilegítima o ilegal. Advirtió que en ninguna oportunidad ha obstaculizado el acceso a la administración de justicia de los demandantes y que, por el contrario, lo que impidió su acceso a la jurisdicción fue el desconocimiento de los procedimientos tributarios. Bajo estas condiciones, resaltó que existen otros medios de defensa administrativa y judicial, y más adelante destacó que el amparo tampoco cumple el principio de inmediatez. Finalmente, previno que la sociedad Rosales Asociados Ltda. ha interpuesto tres acciones de tutela por los mismos hechos en contra de la fiduciaria, y también lo hicieron, a través de una acción previa, un número considerable de las instituciones educativas demandantes.
2.2. La Secretaria de Hacienda del Distrito de Cartagena de Indias se opuso al amparo impetrado por el señor Narváez Woobines. En primer lugar, destacó que ninguna de las entidades educativas demandantes puede ser exonerada del pago de la sobretasa y enseguida aseveró que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados, pues “solo se limitó a dar ampliación a una norma tributaria”, e indicó que existen otros medios de defensa judicial a los que ellos pueden acudir.
2.3. Finalmente, el apoderado del Instituto Distrital de Deportes y Recreación, IDER, rechazó que dicha entidad haya vulnerado alguno de los derechos fundamentales invocados. En primer lugar advirtió que varios de los accionantes ya habían interpuesto otra acción de tutela por los mismos hechos y con las mismas pretensiones. En seguida explicó cuál es el sustento jurídico de la sobretasa, establecido desde el año 1991, cuál es el fundamento que obliga a su descuento por parte de la fiduciaria y luego aclaró que las instituciones educativas que ellos representan no están cobijadas por la exención del gravamen. A partir de tales inferencias concluyó que no existe sustento fáctico o jurídico para calificar como ilegal el cobro de la sobretasa y aclaró que toda censura que se quiera plantear en tal sentido es competencia de los jueces administrativos y no puede dirimirse a través de la acción de tutela. Finalmente resaltó que no existe vulneración del debido proceso por parte de la fiduciaria, ya que esta solamente se ha limitado a aplicar un descuento ordenado mediante acuerdo municipal, sin que se haya iniciado la actuación administrativa correspondiente para establecer una posible devolución de los dineros. Destacó que tampoco existe una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia por parte de ninguna de las demandadas y que, por el contrario, los actores se han negado sistemáticamente a acudir a las vías judiciales ordinarias para presentar sus reclamos pecuniarios. Por último anotó que tampoco se desconoce el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que no se ha probado un trato diferenciado e injustificado por parte de alguna de las demandadas, quienes sin razón jurídica consideran que deben asimilarse a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
El Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena de Indias, a través de sentencia del 9 de mayo de 2008, concedió la protección de los derechos invocados. Para el efecto, primero aseveró que no existe temeridad por cuanto “hay otros colegios intervinientes”, se agregó un nuevo hecho a la demanda, relativo al derecho de petición presentado el 31 de octubre de 2005, y, además, la anterior tutela no fue fallada de fondo. Enseguida infirió que los actores no cuentan con otro medio de defensa judicial, atendiendo que la acción de reparación directa ya caducó, lo que hace procedente el amparo constitucional. Más adelante analizó los alcances del derecho fundamental al debido proceso, comprobó que la educación es un servicio público y concluyó que, por tanto, las entidades privadas que prestan dicho servicio están cobijadas por la exención consagrada en el parágrafo 2º del artículo 261 del Acuerdo del Distrito de Cartagena 41 del 21 de diciembre de 2006. Adicionalmente, consideró que se vulnera el derecho a la igualdad, debido a que en la práctica a las demás empresas que prestan servicios públicos se les aplica la exención de la sobretasa, sin que exista una razón que justifique la inaplicación de dicho beneficio a quienes prestan el servicio educativo. Bajo estos parámetros concedió el amparo y ordenó a la fiduciaria proceder al pago de los valores descontados a las instituciones educativas accionantes.
Las entidades demandadas, inconformes con el fallo de instancia, presentaron impugnación y denunciaron que en la sentencia de instancia se suplen de manera irregular las competencias de los jueces administrativos. Insistieron que varios de los actores incurren en temeridad y resaltaron que la tutela no es el medio para justificar o suplir la negligencia de quien deja caducar las acciones judiciales ordinarias. Advirtieron que los actores han elevado varios derechos de petición pero nunca han acudido a los jueces competentes, y destacó que el cobro de la sobretasa tiene fundamento en el estatuto tributario del distrito, que tiene presunción de legalidad mientras no se haya declarado nulo.
En el mismo sentido, la fiduciaria consideró que el fallo demandado desconocía la prevalencia del derecho sustancial, se alejaba del objeto de la acción de tutela, y destacó que las entidades educativas demandantes no hacen parte de la exención consagrada en el estatuto tributario distrital. Agregó que en ese estatuto se prevé el procedimiento especial, aplicable a la devolución de tributos y rebatió el argumento en el que se plantearon la inexistencia de instancias procesales para debatir la legalidad del cobro de la sobretasa.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena de Indias, mediante providencia del 24 de junio de 2008, confirmó el fallo de primera instancia. Consideró que la tutela es procedente atendiendo que se dirige ante autoridades públicas. Enseguida descartó la vulneración de los derechos al debido proceso y la igualdad pero frente a la igualdad consideró que fue desconocida por los demandados. Argumentó que la ley tributaria no limita la aplicación de la exención de la sobretasa a las empresas de servicios públicos domiciliarios y advirtió “la ley, en este específico asunto no distingue y, por tanto, no le es dable al intérprete distinguir”. Descartó la censura relativa a la existencia de otros medios de defensa judicial, debido a la caducidad de la acción contenciosa, e infirió que la acción es procedente “porque el descuento es manifiestamente ilegal”. Finalmente, en lo que se refiere a la presunta actuación temeraria, observó que esta quedaba justificada por ser el único medio al cual podían acudir los actores.
1. Fotocopias de las respuestas efectuadas a varios derechos de petición por parte de la fiduciaria (fls. 12 a 17, cdno. primera instancia).
2. Fotocopia de la respuesta efectuada por el secretario de Hacienda Distrital a otro derecho de petición (fl. 18, cdno. primera instancia).
3. Fotocopia de la respuesta efectuada por la Fiduciaria al presidente de la asociación de propietarios de colegios privados de Cartagena, el 16 de noviembre de 2005 (fl. 20, cdno. primera instancia).
4. Fotocopias de algunos de los certificados de existencia y representación legal de los colegios y algunos de los contratos firmados entre la alcaldía de Cartagena y los colegios demandantes (fls. 23 y ss, cdno. primera instancia).
5. Fotocopia de la escritura pública 3403 de octubre 22 de 1993, en la cual se consigna el contrato de fiducia mercantil entre la alcaldía de Cartagena y la Fiduciaria Tequendama (fls. 11 a 38, cdno. anexo)
6. Fotocopia de los oficios que el IDER y la Secretaría de Hacienda Distrital remiten a la Fiduciaria Tequendama el 24 de agosto de 2005, el 11 de enero de 2006 y el 27 de diciembre de 2006, en el que las entidades públicas se pronuncian a cerca del cobro de la sobretasa deportiva (fls. 39 a 43, cdno. anexo).
7. Fotocopia de la demanda y la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Cartagena el 28 de marzo de 2008, en el proceso adelantado, entre otros, por Abel Moreno Chica (fls. 46 a 58, cdno. anexo).
8. Fotocopias de las consultas elevadas por la fiduciaria a la Alcaldía de Cartagena y sus respuestas (fls. 66 y ss, cdno. anexo).
9. Fotocopia de la sentencia proferida por el Juzgado 6º Civil del Circuito de Cartagena, el 24 de febrero de 2006, en la que se decide la acción de tutela impetrada por la sociedad Rosales Asociados Ltda. contra la Fiduciaria Tequendama.
10. Fotocopia del Acuerdo 2 de 2009, en el cual se modifican algunas disposiciones del estatuto tributario distrital.
Los actores han contratado con el distrito de Cartagena la prestación del servicio de educación desde el año 2003. Como consecuencia, conforme a una de las normas previstas en el estatuto tributario distrital, a cada uno de ellos se les ha descontado el 2% de las órdenes de pago emitidas por el distrito, por concepto de la “sobretasa deportiva”. Ahora bien, teniendo en cuenta que los actores consideran que dicho descuento es ilegal, que no tienen a disposición ningún medio de defensa judicial para censurarlo y que en la actualidad los desembolsos realizados por el ente territorial se efectúan a través de la Fiduciaria GNB Sudameris, presentan acción de tutela en contra de esta, en protección de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, y al acceso a la administración de justicia, y requieren la devolución de los valores descontados desde el año 2003 hasta el año 2007.
En contraste, la fiduciaria accionada, así como las entidades públicas vinculadas al trámite de protección constitucional, se opusieron a las pretensiones de los demandantes. La fiduciaria advirtió que es una entidad privada y que en la acción no se reúne alguno de los requisitos establecidos en la ley para que la tutela proceda contra estas. Enseguida aclaró que todas sus actuaciones son legítimas, pues se sustentan en el contrato de fiducia mercantil y en las órdenes provenientes de la alcaldía distrital. En realidad, todos los sujetos que integran la parte pasiva de la acción insistieron en la legalidad de los descuentos aplicados a las órdenes de pago y resaltaron que la presente acción es improcedente por: (i) la existencia de temeridad en algunas de las personas que interponen la presente acción de tutela; (ii) el desconocimiento de la naturaleza del amparo como mecanismo subsidiario; (iii) y la ausencia de inmediatez del reclamo constitucional.
Las instancias judiciales que conocieron del presente requerimiento accedieron a la protección de los derechos al debido proceso y, en segunda instancia, a la igualdad. El a quo descartó la existencia de temeridad o de otros mecanismos judiciales para proteger los derechos y consideró que los descuentos efectuados a los actores vulneran los derechos mencionados. Por su parte, el juez de segunda instancia también consideró que no existía temeridad, debido a que los actores no podían acudir a otros medios para reclamar la ilegalidad del cobro de la sobretasa. Enseguida, consideró que aunque el debido proceso no se vulneraba, sí se evidenciaba el desconocimiento de la igualdad, atendiendo que frente a las empresas de servicios públicos domiciliarios se ha aplicado la exención del tributo.
Así las cosas, corresponde a esta Sala determinar si el cobro de la sobretasa deportiva a los establecimientos educativos contratados por la alcaldía, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. Sin embargo, previo a resolver tal planteamiento, la Sala debe establecer si tal petición cumple con los requisitos básicos para la procedencia del amparo, a saber: (i) si ella reúne los requisitos para que proceda en contra de un particular (ii) si la misma no incurre en temeridad y (iii) si la acción cumple con la subsidiariedad propia de la tutela, atendiendo que los actores habrían dejado vencer los términos adscritos a los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos.
Solo si se llegan a satisfacer la totalidad de tales condiciones, la Sala. procederá a estudiar el problema jurídico que acompaña la pretensión de los actores. Por el contrario, si cualquiera de ellas se incumple, la Sala declararía la improcedencia del amparo para proteger los derechos invocados.
3. Primer asunto previo de procedibilidad: Requisitos de la acción de tutela en contra de particulares. Definición de subordinación e indefensión. Reiteración de jurisprudencia.
En varios de los escritos elevados por la fiduciaria demandada, ella censuró la procedencia de la acción de tutela en su contra, debido a que según su criterio esta no reúne los requisitos para que funcione en contra de un particular. Bajo estas condiciones se hace necesario que la Sala precise y reitere los fundamentos a partir de los cuales se hace posible la protección de los derechos fundamentales a un particular a través del amparo constitucional.
Al respecto, es necesario tener en cuenta que el quinto inciso del artículo 86 de la Constitución Política define los precisos eventos en que la acción de tutela procede contra particulares. Al respecto la Carta prescribe lo siguiente: “La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
Conforme a tal mandato y en atención a los conceptos de subordinación e indefensión, el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 desarrolló las condiciones y eventos para que proceda el amparo contra las acciones u omisiones de los particulares. De hecho, en la Sentencia C-134 de 1994 se estudiaron dichas circunstancias y se estableció, conforme a la naturaleza de la acción de tutela, que el significado de las condiciones “subordinación e indefensión” se sustenta y armoniza en el equilibrio o la igualdad que subyace a las relaciones entre los sujetos de carácter privado. En este sentido en tal providencia se afirmó lo siguiente:
“La acción de tutela contra particulares procede en las situaciones en que el solicitante se encuentre en estado de indefensión o de subordinación. Al igual que en el caso del servicio público, esta facultad tiene su fundamento jurídico en el derecho de igualdad, toda vez que quien se encuentra en alguna de las situaciones referidas no cuenta con las mismas posibilidades de defensa que otro particular. Por ello, el Estado debe acudir a su protección —en caso de haberse violado un derecho constitucional fundamental—, la cual no es otra cosa que una compensación entre el perjuicio sufrido y el amparo inmediato del derecho. Con todo, también debe advertirse que las situaciones de indefensión o de subordinación deben apreciarse en cada caso en concreto”.
Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en el examen de constitucionalidad en mención, en cada caso la jurisprudencia se ha encargado de definir los factores que integran las situaciones de indefensión y subordinación. Al respecto, sobre la diferencia básica entre las dos situaciones, en la Sentencia T-290 de 1993 se consideró:
“(...) la subordinación alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que pertenecen, en tanto que la indefensión, si bien hace referencia a una relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o social determinado sino situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida esta como posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se trate”.
Como se observa, la principal diferencia entre los dos escenarios radica en el origen de la dependencia entre los particulares. Así, si el sometimiento se presenta como consecuencia de un título jurídico nos encontraremos frente a un caso de subordinación y, contrario sensu, si la dominación proviene de una situación de hecho, podremos derivar la existencia de un caso en el que se presenta una indefensión. En caso de evidenciarse cualquiera de dichas situaciones, la acción de tutela tendrá la capacidad para proteger los derechos fundamentales que se vulneren en la relación entre los particulares. Al contrario, si no se evidencia ninguno de dichos eventos, la acción deberá declararse improcedente.
4. Segundo asunto previo de procedibilidad: requisitos, alcances y consecuencias de la actuación temeraria.
En el presente caso las entidades demandadas insistieron en sus diferentes escritos en que varios de los actores incurren en actuación temeraria, pues ya habían interpuesto una acción de tutela previa bajo los mismos hechos y con la misma pretensión. Se hace necesario establecer, por tanto, cuál es el sustento, las condiciones y las consecuencias adscritas a dicha figura, de acuerdo a la jurisprudencia de esta corporación.
La Corte Constitucional ha determinado que dentro de las pautas y obligaciones que aseguran el “buen funcionamiento de la administración de justicia”, previsto en el artículo 95-7 Superior, se encuentran un conjunto de supuestos que aseguran la “moralización del proceso” y la transparencia de las actuaciones que lo componen, garantizando así la “recta” decisión de los conflictos sometidos a los jueces. Como consecuencia de tales exigencias, el legislador ha previsto y detallado para cada escenario procesal el conjunto de actos contrarios a aquellas y ha dispuesto los correctivos correspondientes.
Específicamente, en lo relativo al uso inapropiado de la acción de tutela, el Decreto 2591 de 1991 define en su artículo 38 (1) , que la conducta merecedora de castigo se concreta en la “duplicidad del ejercicio de la acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto” (2) . En esa medida, en la Sentencia C-155a de 1993, la Corte estimó que la importancia del amparo constitucional requiere la definición de las responsabilidades y sanciones derivadas de la utilización deshonesta o, en todo caso, contraria al propósito del constituyente. De la sentencia citada vale la pena recordar los siguientes argumentos:
“En verdad, de lo que se trata en la disposición acusada es de regular el derecho de tutela, y esto comprende los aspectos relacionados con los procedimientos previstos para su ejercicio y protección, como es el de las sanciones que correspondan a las modalidades ilegítimas de su ejercicio que, contrariando los principios y los postulados que se predican de aquel, lo desnaturalicen y lo hagan producir efectos diversos de los queridos por el constituyente, en un desgaste innecesario y desleal, con el derecho y con la justicia, mucho más cuando se trata de personas supuestamente habilitadas por la educación profesional y técnica en el conocimiento y la interpretación del derecho.
“En lo que se refiere al ejercicio de la citada acción, es bien claro que aquel debe estar enderezado a lograr, si es del caso, la concreta y especifica protección inmediata y efectiva del derecho constitucional fundamental, pudiéndose poner en movimiento las competencias de los jueces en cualquier tiempo y lugar; en consecuencia, el abogado que se pone al frente para adelantar en dichas condiciones el procedimiento breve y sumario que ordena la Carta, debe, saber que se trata de una grave responsabilidad, que no puede menos que asumir con especial transparencia y honestidad, puesto que, desde cualquier punto de vista resulta claro que esta expresión no significa que la acción se pueda interponer cuantas veces se quiera, o que queda a discreción del abogado el promoverla a su antojo, en el número de veces que estime más conveniente y en últimas efectivo. A esta reflexión no escapa ningún profesional del derecho que se encargue de la defensa de los intereses ajenos de aquella índole por semejante vía y, por tanto, debe estar en condiciones de recibir conscientemente la eventual sanción que le corresponde.
Conforme a tales supuestos hay que diferenciar las dos consecuencias que genera la actuación temeraria. La primera, que genera la improcedencia del amparo y el rechazo de las solicitudes de protección, se produce cuando se verifica la duplicidad del ejercicio de la acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto. Adicional a lo anterior, cuando se evidencie la existencia de una actuación desleal, la actuación temeraria puede originar la suspensión de la tarjeta profesional de abogado y las demás sanciones a que haya lugar (3) .
Así pues, teniendo en cuenta tal contexto, la jurisprudencia ha determinado que la “duplicidad de acciones” se genera cuando se comprueba la identidad entre los elementos de cada solicitud de amparo. La Sentencia de Unificación 713 de 2006, indicó textualmente lo siguiente:
“(iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. Esta ha sido la posición reiterada y uniforme de esta corporación, a partir de la interpretación del tenor literal de la parte inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes” (4) .
En conclusión, para poder desvirtuar la procedencia del amparo a causa de la repetición de las acciones de tutela, se hará necesario que el juez corrobore la “triple identidad” entre las solicitudes, conforme a los elementos que componen cada acción.
5. Tercer asunto previo de procedibilidad. La subsidiariedad, de la acción de tutela. Consecuencias derivadas del vencimiento de los términos para ejercer los medios ordinarios de defensa judicial. Reiteración de jurisprudencia.
Tal y como se encuentra definida en el artículo 86 Superior, la naturaleza de la acción de tutela, como mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, está compuesta por unas características cardinales, que garantizan la protección inmediata de tales valores, y de unos límites mínimos, que acreditan que su utilización responda a los principios propios de nuestro sistema judicial. Uno de estos, establecido en el artículo en mención, consiste en la subsidiariedad del amparo. Sobre el particular, la disposición constitucional expone textualmente lo siguiente: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Bajo tales condiciones, la jurisprudencia de esta corporación ha insistido en varias oportunidades en que a pesar de existir otros medios jurídicos para la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo integral o evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Al contrario, cuando los mecanismos judiciales ordinarios son aptos para atender la vulneración de los derechos, la tutela devendrá en improcedente pues esta no tiene el poder para reemplazar ninguno de aquellos. En la Sentencia C-543 de 1992, en la que se estudió la constitucionalidad de los artículos 11, 12 y 25 del Decreto 2591 de 1991, la Corte afirmó lo siguiente: no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la ,fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales (...)”.
Así las cosas, como corolario de dicho aserto, la Corte ha sostenido y reiterado que la acción de tutela es improcedente (i) cuando a través de la misma se pretendan reemplazar los mecanismos judiciales ordinarios que hayan caducado o vencido y (ii) cuando mediante su ejercicio se pretenda reabrir un asunto litigioso que por la negligencia, desidia e incuria del demandante, se encuentra debidamente resuelto a través de una sentencia ordinaria legalmente ejecutoriada. La primera de estas causales de procedencia ha sido aplicada en múltiples ocasiones y de ellas vale la pena rescatar la Sentencia de Unificación 544 de 2001, dictada por la Sala Plena de la Corte, en la que se afirmó lo siguiente:
“En principio, no existe obligación alguna de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la tutela. Basta que dicha posibilidad esté abierta al interponerse la demanda. Con todo, debe observarse que, a fin de no desnaturalizar la figura, en aquellos casos en los cuales las acciones ordinarias están sujetas a caducidad o, en general, a limitaciones temporales, en principio le asiste al demandante la carga de iniciar la acción pertinente, sea al momento de interponerse la acción o durante su trámite —si el término de caducidad opera durante el trámite—.
“La anterior exigencia guarda relación directa con la naturaleza cautelas de la tutela transitoria, pues de caducar o prescribir las posibilidades de acceso a la administración de justicia por causas imputables al demandante, mal puede la tutela fungir como mecanismo para revivir los términos ordinarios. De ser así, la tutela perdería todo carácter transitorio. De tramitarse, a pesar de dicho efecto jurídico, se tornaría en principal. En consecuencia, si los términos de caducidad o prescripción de la acción principal ya han operado, no es procedente la tutela como mecanismo transitorio” (negrilla fuera de texto original).
Sin duda alguna la naturaleza subsidiaria del amparo constitucional ante los diferentes mecanismos judiciales ordinarios dispuestos en nuestro Estado de derecho ha sido resaltada y desarrollada en la jurisprudencia constitucional desde el primer año de vigencia de la Constitución Política de 1991 (5) . En la Sentencia T-007 de 1992, la Corte advirtió que de ninguna manera la acción de tutela puede constituirse en un ‘remedio’ para quienes interponen la acción ordinaria por fuera de término o —peor aún— para quienes —sin justificación— evitan acudir sistemáticamente a los mecanismos judiciales ordinarios. En dicho fallo se dijo textualmente lo que sigue: “Si, por el contrario, el titular de la acción ordinaria no hace uso de ella dentro del tiempo que la ley le otorga, no podrá esperar que el Estado despliegue su actividad jurisdiccional para ofrecerle la protección que necesita, pero su situación, entonces, no es imputable al Estado o a sus agentes, sino que obedece a su propia incuria, a su negligencia, al hecho de haberse abstenido de utilizar los medios de los cuales gozaba para su defensa. En tales situaciones, menos cría puede ser invocada la tutela, por cuanto no es esta una institución establecida para revivir los términos de caducidad ni para subsanar los efectos del descuido en que haya podido incurrir el accionante”.
La claridad adscrita a esta premisa ha llevado a que la Corte, en casos más recientes, también haya advertido que la tutela no es un medio alternativo o supletorio, que pueden elegir los accionantes discrecionalmente, en perjuicio de los demás mecanismos o acciones judiciales. Bajo esta idea, la Sentencia T-108 de 2003 observó lo siguiente: “La falta del ejercicio oportuno de los medios ordinarios que la ley ofrece para impugnar las decisiones judiciales, hacen improcedente la acción de tutela pues no puede alegarse el no ejercicio de los mismos para su beneficio”. Inclusive, en la Sentencia T-051 de 2006, la Corte calificó tal conducta de “antijurídica”, ya que la pérdida de la oportunidad procesal para resolver una pretensión no puede pretender que sea remediada a través del mecanismo constitucional de defensa de los derechos fundamentales. En esa oportunidad se concluyó lo siguiente: “Por otro lado, existe una razón adicional para declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues la Corte advierte que el accionante no hizo uso de la acción contenciosa administrativa correspondiente para controvertir el proceso de conformación de la terna y nombramiento del director del Hospital Universitario del Valle. Esta omisión, lleva a la Sala a inferir que el señor (...) está utilizando la acción de tutela para un fin antijurídico como es el revivir términos procesales precluidos; es decir, perdida esta oportunidad procesal por causa imputable al accionante, no puede pretender válidamente recuperarla ahora a través del ejercicio de la acción de tutela”.
6. Procedibilidad de la acción de tutela en el presente caso.
6.1. Los actores contrataron la prestación del servicio educativo desde el año 2003 (6) con el distrito de Cartagena. Como consecuencia de ello y atendiendo una sobretasa establecida en el estatuto tributario del ente territorial, se efectuó un descuento del 2% sobre cada una de las órdenes de pago generadas de la relación contractual, desde esa época hasta el año 2007. Ellos consideran que el cobro de la sobretasa es ilegal y, por tanto, requieren la protección de sus derechos al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad. Como consecuencia, solicitan la devolución de los valores que les fueron descontados desde el año 2003.
La fiduciaria demandada, así como las entidades públicas que fueron vinculadas por el juez de primera instancia, se opusieron a la procedencia del amparo. Todas insistieron en que el cobro de la sobretasa es legal, pues además de constar en el estatuto tributario, no ha sido anulado por ningún juez de la República. Además advirtieron que la acción es improcedente porque no se justifica su procedencia contra el particular, varios de los actores incurren en temeridad y, además, existen otros medios de defensa judicial que caducaron por negligencia de los actores.
Los jueces de instancia, por su parte, consideraron que la acción es procedente porque no existe temeridad en la acción y porque los actores no cuentan con otro medio de defensa judicial al cual acudir. Bajo tal condición, la primera instancia consideró que el cobro de la sobretasa vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso, dada la ilegalidad del tributo, mientras que el a quem consideró que tal descuento vulnera el derecho a la igualdad de los demandantes.
6.2. En contraste con lo relatado, esta Sala de Revisión debe señalar firmemente que la presente acción de tutela es abiertamente improcedente, tal y como se prueba en los siguientes párrafos.
6.2.1. En primer lugar, la Sala echa de menos que los jueces de instancia no hayan efectuado, tal y como fue requerido por la fiduciaria, un análisis a cerca de las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela contra particulares, tal y como lo establece el 5º inciso del artículo 86 de la Constitución. En efecto, tanto en primera como en segunda instancia se olvidó analizar y probar los requisitos específicos para hacer exigible un derecho fundamental contra un particular y, específicamente, no se determinó si la relación entre la fiduciaria y los actores constituye una situación de indefensión o subordinación. Por ello, infortunadamente ninguno de los jueces se detuvo a establecer qué papel jugó la sociedad en la vulneración de los derechos de los actores, no se tuvo en cuenta la naturaleza y los alcances de la relación contractual entre ella y la alcaldía y, como consecuencia, no se observó que los dineros reclamados por los actores fueron entregados en su momento al Instituto Distrital de Deporte y Recreación. Así, por ejemplo, se pasó por alto que en varias ocasiones la sociedad consultó al fideicomitente las pautas bajo las cuales debía efectuar el descuento correspondiente a la sobretasa deportiva y que allí el Distrito claramente manifestó que esta aplicaba a los servicios educativos (7) .
6.2.2. No obstante, adicional a la ausencia de consideraciones que justifiquen la exigibilidad de los derechos fundamentales invocados a la sociedad fiduciaria, la Corte advierte que en ninguna de las instancias se efectuó un análisis real sobre la existencia de una posible actuación temeraria o si se incurrió en la repetición de acciones de tutela. En efecto, la primera instancia se limitó a observar que las acciones de tutela diferían pues en la última “hay otros colegios intervinientes”, se agregó un nuevo hecho a la demanda, relativo al derecho de petición presentado el 31 de octubre de 2005, y, además, la anterior tutela no fue fallada de fondo. Por su parte, el juez de segunda instancia desechó lacónicamente la existencia de la temeridad con los siguientes argumentos:
“De otra arista, en lo pertinente a la cosa juzgada y, conducta temeraria de los tutelantes, es menester concluir, diferente a lo manifestado por el a quo que hizo referencia a una tutela que impetraba derecho de petición del año 2005, sin percatarse que se hacía referencia a la sentencia de 28 de marzo de la presente anualidad, dictada por el Juez Décimo Civil Municipal que declaró improcedente la acción presentada al considerar que los tutelantes no agotaron la vía administrativa ante la entidad contratante, que, habida cuenta de la actuación contra derecho por parte de las entidades tuteladas, al descontar el impuesto denominado sobretasa deportiva correspondiente al 2% del valor del contrato de los colegios con el distrito, estando exoneradas de dicho pago, y, no pudiendo reclamar su devolución ante el juez natural, por lo antes considerado o (sic) les quedaba opción distinta que asistir a esta jurisdicción, lo que encuentra procedente este superior por tratarse de una actuación ilegítima por parte de las tuteladas al descontar dichos valores sin soporte legal”.
Frente a tales posturas la Sala debe recordar que conforme a la Sentencia de Unificación 713 de 2006 —citada— para determinar la dualidad de acciones, que llevaría a la improcedencia de la tutela, se requiere establecer la triple identidad entre los siguientes caracteres: partes, causa petendi y objeto. Por supuesto, desde ya habrá de advertirse que contrario a lo establecido por el ad quem la inexistencia de otros medios de defensa judicial, debido a la caducidad de las acciones ordinarias, o la presunta ilegalidad de un acto administrativo, de manera alguna justifica la interposición de varias acciones de tutela.
Sobre el primer elemento, es decir, la identidad de partes, la Sala comprueba que efectivamente, varios de los actores que acudieron a la presente acción de tutela también lo habían hecho en una oportunidad anterior, en contra de la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. (8) Al contrario de lo que consideró uno de los jueces de instancia, el hecho de que otras instituciones la hayan interpuesto por primera vez, no excusa o justifica que el amparo sea presentado nuevamente o —peor aún— indefinidamente por aquellas.
Las personas jurídicas que interponen el amparo por primera vez son: Centro Educativo Integral El Rodeo, Asociación de Despaldados(sic) de la Loma de Peye, Cooperativa Cooabsolsure Ltda., Corporación Educativa Comunitaria Rafael Núñez, Corporación Liceo Cristóbal Colón, Fundación Centro Educativo Las Palmeras, Fundación Comunitaria Instituto Bolívar, Fundación Educativa Cristo Rey de Reyes, Instituto Cartagena de Indias, Instituto El Labrador y Amor a Bolívar, Instituto San Isidro Labrador y Colegio Robin Hood. A su vez, las instituciones educativas que interponen el amparo por segunda vez son: Fundación Educativa La Nueva Esperanza de Servicios, Asociación Colegio Militar Almirante Colón, Asociación de Trabajadores del Centro Educativo Comunitario San José, Colegio Camino del Coral de Cartagena, Colegio Jorge Eliécer Gaitán, Colegio Gabriel García Vázquez, Colegio María Montesori, Colegio Mixto La Victoria, Cooperativa de Escuelas Comunitarias de Cartagena, Cooperativa de Mujeres para el Trabajo, Corporación Centro Educativo Comunitario Vista Hermosa, Corporación Centro Educativo Ruby, Corporación Colegio Campiña Real, Corporación Colegio Caribe Real, Corporación Colegio Real de Cartagena, Corporación Comunitaria Instituto Windy Inversiones Licona Barragán Ltda., Corporación Cristo Céntrico Adela de León, Corporación Educativa Instituto Luz del Saber, Corporación Educativa Jorge Eliécer Gaitán de Cartagena, Corporación Educativa Los Pequeños Sabios, Corporación Educativa Nazaret, Corporación Escuela Mixta Comunitaria Santa Magdalena de Linz “El Progreso”, Corporación Instituto Docente del Caribe, Corporación Instituto Educativo del Socorro, Corporación Instituto Integral Nueva Colombia, Corporación Técnica Instituto Rochy, Escuela Mixta Comunitaria 7 de diciembre, Fundación Comunitaria Educando para la Paz, Fundación Comunitaria Mixta El Saber del Sector Víctor Blanco, Fundación de la Comunidad Unida Gustavo Martínez Caffyn, Fundación Educativa Técnico El Redentor, Fundación Educativa Rey Neptuno, Fundación Hijos de Bolívar, Fundación Institución Mixta El Nazareno, Fundación Instituto Madre Teresa de Calcuta, Fundación Perservar por Colombia, Institución Colegio Adventista de Cartagena, Institución Instituto San Pedro Claver, Instituto Colegio Liceo del Rosario Mixto, Liceo Colombiano de Comercio, Liceo Pedro de Heredia, Liceo San Fernando y la Sociedad Rosales Asociados Ltda.
Adicionalmente, la Sala comprueba que las acciones también coinciden en la identidad de causa petendi. Para corroborar tal aserto, basta con remitirnos a los antecedentes relacionados por el Juzgado Décimo Civil Municipal en su providencia del 28 de marzo de 2008 (9) , en razón a la acción de tutela interpuesta por los colegios mencionados contra la fiduciaria:
“Manifiestan los accionantes que prestan el servicio público educativo en esta urbe, y que han celebrado diferentes contratos con la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, desde el año 2003 hasta el año 2007 y que la entidad encargada de cancelar los dineros correspondientes a los contratos mencionados entre las instituciones educativas, es el ente accionado y esta fiduciaria al momento de cancelar el valor de cada contrato celebrado entre los colegios y la Secretaría de Educación Distrital, le descontó el impuesto de sobretasa deportiva, equivalente al 2%.
“Así mismo nos dice, que el cobro de esta .sobretasa deportiva es ilegal, ya que el Acuerdo 45 de 2007, artículo 261, en su parágrafo segundo exonera de pagos de la tasa mencionada, a las entidades prestadoras de servicios públicos; y por ello, dichos colegios no están obligados a cancelar la misma, que la Ley 115 de 1994 en su artículo 1º y 12, manifiesta que el servicio educativo impartido por los colegios es una actividad pública”.
Finalmente, la Sala comprueba que las acciones también exteriorizan una evidente identidad de objeto. Sin ninguna duda, conforme a los fundamentos que componen las dos demandas, se puede evidenciar que ellas buscan la satisfacción de la misma pretensión y la tutela de los mismos derechos fundamentales, a saber, el debido proceso, el acceso a la justicia y la igualdad. Además, la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Civil Municipal resumió la pretensión de los actores de la siguiente manera:
“Por las anteriores razones solicita se le tutelen los derechos invocados como vulnerados y se ordene al ente accionado, hacer entrega de todas los valores descontados a los colegios, correspondiente a la sobretasa deportiva, desde el año 2003 hasta el año 2007 (...)”
Así pues, se hace evidente que en el presente caso se presenta la triple identidad entre las dos acciones que hace improcedente esta tutela respecto de las partes señaladas, conforme al artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. Por esta razón, atendiendo que el señor Abel Moreno Chica funge como apoderado y parte en las dos tutelas y que este prestó el juramento respectivo (10) , esta Sala procederá a compulsar copias al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Disciplinaria, para que se investiguen las presuntas irregularidades en que este pudo haber incurrido en la interposición de la dualidad de acciones, conforme al artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 y la Sentencia C-155a de 1993, antes transcrita.
6.2.3. Finalmente, la Sala debe advertir que la presente acción de tutela es improcedente para todas las partes que interponen el amparo, pues desconoce toscamente su naturaleza subsidiaria. En efecto, tanto las partes como las instancias que conocieron del amparo reconocieron y convinieron que frente a las reclamaciones de los actores existieron unas acciones ordinarias ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que ellos dejaron caducar. Sobre este particular, siguiendo los lineamientos anotados en apartado número 5 de esta providencia, basta con advertir que la acción constitucional no constituye una herramienta adicional a la cual pueden acudir las partes, cuandoquiera que por su desidia o negligencia, dejen caducar o vencer los mecanismos ordinarios de defensa. No obstante lo anterior, hay que advertir que en la actualidad los actores todavía cuentan con otra vía judicial para atacar los actos expedidos por el distrito de Cartagena, a saber, la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por tanto, conforme a estas precisiones, la Sala rechaza vehementemente las consideraciones de los jueces de instancia, quienes reconocieron la procedencia del presente amparo, como si este constituyera una instancia adicional, alternativa y perenne que los actores pueden usar en cualquier tiempo.
6.3. Con base en lo anterior, sin que sean necesarias más consideraciones sobre el caso, la Sala concluye que la acción interpuesta por Amaury Narváez Woobines y otros contra la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. es improcedente y, como consecuencia, habrá de revocar las decisiones proferidas por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, del 9 de mayo de 2008, y por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad, del 24 de junio de 2008 y, en su lugar, denegará la protección de los derechos fundamentales invocados.
1. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, del 9 de mayo de 2008, y por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad, del 24 de junio de 2008, dentro de la acción de tutela interpuesta por Amaury Narváez Woobines y otros contra la Fiduciaria GNB Sudameris S.A. En su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela y denegar la protección de los derechos fundamentales invocados.
2. COMPULSAR COPIAS del presente expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar para que investigue la posible falta disciplinaria del señor Abel Moreno Chica, en los términos consignados en esta providencia.
(1) Sobre el particular esta norma dispone: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
“El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesionales(sic), sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
(2) Sentencia SU-713 de 2006. Adicionalmente, no hay que pasar por alto que sobre este asunto la Corte Constitucional consideró que la prohibición de presentar el mismo reclamo de protección de los derechos fundamentales más de una vez, permite garantizar la efectividad y agilidad de la administración de justicia. En la Sentencia 0-054 de 1993 (2) explicó: “Se estudia ahora por parte de esta corporación la denominada ‘actuación temeraria’ por la presentación de varias tutelas por un mismo hecho. || Al cotejar las normas constitucionales con la norma acusada se advierte esta(sic) se adecua a aquellas. || (...) En efecto, esta corporación reitera aquí lo que ya ha establecido en Sala de Revisión de Tutela, a propósito de la actuación temeraria, cuando sostuvo que con base en los artículos 83, 95 y 209 de la Constitución, la actuación temeraria debe ser controlada en aras de lograr la efectividad y agilidad en el funcionamiento del Estado. En aquella oportunidad esta corporación sostuvo que el abuso desmedido e irracional del recurso judicial, para efectos de obtener múltiples pronunciamientos a partir de un mismo caso, ocasiona un perjuicio para toda la sociedad civil, porque de un 100% de la capacidad total de la administración de justicia, un incremento en cualquier porcentaje, derivado de la repetición de casos idénticos, necesariamente implica una pérdida directamente proporcional en la capacidad judicial del Estado para atender los requerimientos del resto de la sociedad civil”.
(3) Vid. Sentencia SU-713 de 2006.
(4) Subrayado por fuera de texto legal.
(5) De hecho, en la Sentencia T-001 de 1992 (5) la Sala Tercera de Revisión de ese entonces previno lo siguiente: “(...) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce”.
(6) Según se desprende a algunos de los contratos allegados con la acción de tutela, folios 23 y siguientes.
(7) Por ejemplo, folio 39, oficio del 24 de agosto de 2005.
(8) Para establecer la identidad de partes se acudió a la copia del fallo proferido por el Juzgado 10 Civil Municipal de Cartagena, folios 46 y siguientes del cuaderno anexo.
(10) Folio 11, cuaderno principal.

References: artículo 261
 artículo 45
 artículo 261
 artículo 86
 artículo 42
 artículo 95
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 86
e contrario
 artículo 261
 artículo 1
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 86