Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/10212
Timestamp: 2019-01-19 12:13:43+00:00

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Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 20 novembre 2013 : 2ème réunion
Réunion du 20 novembre 2013 : 2ème réunion
Echange de vues dans la perspective d'une éventuelle saisine du conseil des prélèvements obligatoires cpo (voir le dossier)
Mission « santé » et compte de concours financiers « avances aux organismes de sécurité sociale » - examen du rapport (voir le dossier)
Mission « recherche et enseignement supérieur » - examen du rapport (voir le dossier)
Mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » et articles 67 et 68 et mission « provisions » et compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'etat » - examen du rapport (voir le dossier)
Echange de vues dans la perspective d'une éventuelle saisine du conseil des prélèvements obligatoires cpo
Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède tout d'abord à un échange de vues dans la perspective d'une éventuelle saisine du Conseil des prélèvements obligatoires.
Avant de reprendre la litanie liturgique de l'examen des missions - qui ne doit pas provoquer de léthargie ! - nous allons procéder à un échange de vues sur une éventuelle saisine du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO). Chargé « d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires », celui-ci peut, aux termes de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, réaliser à notre demande « des études relatives à toute question relevant de sa compétence ».
Le 15 octobre dernier, François Marc a proposé au bureau de notre commission de demander à ce conseil une étude sur le thème de la fusion entre l'impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée (CSG) - quelle préscience ! J'y ai souscrit d'emblée, étant depuis longtemps partisan de cette fusion. La formulation de la saisine tient compte des préoccupations exprimées par François Marc sur le maintien de la progressivité de l'impôt sur le revenu et par Marie-France Beaufils sur le financement de la protection sociale. Pour ma part je souhaite surtout que l'on étudie l'harmonisation des assiettes des deux impôts, afin de déboucher sur un grand impôt personnel qui serait proportionnel jusqu'à un certain niveau de revenu. Nous pouvons faire un bout de chemin ensemble, analyser le sujet et éviter de le confondre avec le prélèvement à la source.
L'étude pourrait porter sur l'élargissement de l'assiette de l'impôt sur le revenu et la faisabilité technique et juridique de sa fusion avec celle de la CSG. Elle déterminera si cette fusion pourrait faire évoluer le partage actuel entre l'imposition des revenus à l'impôt sur le revenu et, à défaut de fusion, dans quelle mesure un tel barème pourrait être appliqué aux revenus soumis à la CSG, ce qui est la demande spécifique de François Marc. Elle évaluera les effets économiques et budgétaires des différentes hypothèses ainsi que leurs conséquences sur le financement de la protection sociale.
Nous souhaiterions recueillir votre assentiment sur une demande qui a été rejointe hier par l'actualité la plus immédiate.
Vous avez bien résumé cette préoccupation ancienne de notre commission. Nous avons eu connaissance de divers rapports officiels ou officieux. Nous en avons conscience, des évolutions sont nécessaires et souhaitables ; plusieurs d'entre vous se sont exprimés sur ce sujet. Il est temps de tout mettre sur la table - je ne dis pas mettre à plat - avec la précision coutumière de la commission des finances. Nous contribuerons ainsi dans de meilleures conditions à l'avancée que nous souhaitons.
Je vous félicite d'avoir retenu cette proposition : l'initiative vient à point après les récentes déclarations du Premier ministre. Nombre de parlementaires souhaitent depuis longtemps un tel rapport. Le professeur Bouvier, qui est l'un des meilleurs spécialistes des finances publiques, milite depuis longtemps, avec des arguments techniques et politiques, en faveur de ce rapprochement, qui faisait l'objet du quatorzième engagement de campagne de François Hollande.
Nous constatons un désarroi fiscal en France. Tous les sondages révèlent que le consentement à l'impôt diminue : 59 % en moyenne, mais 46 % chez les moins de 35 ans, d'après un sondage Ifop d'octobre pour le journal Le Monde. C'est très grave ! Chacun trouve qu'il y a trop d'impôts, tout en réclamant davantage de service public, de couverture sociale et - commençons par balayer devant notre porte - de subventions. La cohérence démocratique nous interdit de réduire le débat fiscal à la dénonciation d'un excès d'imposition, dont nous savons bien quels sont les ressorts, et nous commande de retrouver le sens de l'impôt comme de la justice fiscale.
Comme il n'y a plus de séparation entre la fiscalité de l'État et celles des collectivités territoriales ou de la sécurité sociale, la question de la fusion intéresse l'État et les collectivités territoriales. Les départements ne pourront pas continuer à demander chaque année une enveloppe de 150 millions d'euros à l'État ! La sécurité fiscale nécessaire aux collectivités passe par une simplification. Depuis 1990, je plaide pour que l'assiette de la taxe d'habitation soit liée aux revenus.
La CSG n'a jamais été votée ! Elle a été introduite à la suite d'une question de confiance et d'une motion de censure : par la petite porte, en somme. Son assiette était d'abord restreinte, et son taux, unique, était de 1,1 %. Elle a été élargie, les taux ont été diversifiés, de sorte qu'une recette de substitution est devenue une recette de complément prépondérante. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'elle était suffisamment progressive - à juste titre, puisqu'il y a cinq taux. En appelant les revenus à participer à une politique générale, nous sortons du recours à la solidarité professionnelle. Le 2 juin 1993, Jean Arthuis et Christian Poncelet avaient évoqué cette question au Sénat.
Quant à l'impôt sur le revenu, 16,9 millions de foyers sur 36,4 millions en sont exonérés. Son produit est inférieur de moitié à celui de la CSG. Pour qu'il soit créé, il a fallu attendre soixante ans, et l'approche immédiate de la guerre de 1914 - à deux jours près ! Il a été appliqué en 1916, alors qu'il l'était depuis 1842 en Grande Bretagne. Ce symbole fort de justice fiscale ne tient plus qu'un rôle réduit.
Le temps fiscal est un temps très long. Dans l'idéal, il ne faut pas trop d'impôt, pour éviter les erreurs et les problèmes d'annonce actuels, et ils doivent avoir une assiette large et un taux bas. N'enfermons pas la consultation du Conseil dans un cadre trop étroit, abordons plus largement la question de la progressivité et de la proportionnalité. Toutes les voies doivent être ouvertes.
Merci, monsieur le Ministre, pour votre intervention, qui révèle bien les différences entre le Sénat et la chambre basse : perspective historique, souvenir des débats des dernières décennies... Bien sûr, nous sommes parfois dans nos familles respectives dans la situation de conseillers pas assez écoutés... La formulation de la saisine est très ouverte, puisqu'elle précise que l'étude « devra déterminer si cette fusion pourrait permettre de faire évoluer le partage actuel entre l'imposition des revenus au taux proportionnel et l'imposition en fonction d'un barème progressif et, à défaut de fusion, dans quelle mesure un tel barème pourrait être appliqué aux revenus soumis à la CSG. »
S'attaquer à cet important sujet est tout à l'honneur de notre commission. Il faudra faire évoluer l'assiette de la CSG, qui rapporte 90 milliards d'euros, contre cinquante à soixante milliards pour l'impôt sur le revenu. Le Parlement doit en discuter. Rapprocher un impôt proportionnel d'un impôt progressif, c'est un peu la quadrature du cercle, mais c'est aussi une manière de moderniser notre fiscalité en généralisant le prélèvement à la source, grâce auquel les ménages connaîtront exactement leur revenu mensuel disponible, tout en s'affranchissant de l'année de retard, ou d'avance, à laquelle le système de déclaration aboutit. Le débat sur les prélèvements obligatoires gagnera en objectivité. Le Sénat, à force de refuser de discuter la deuxième partie des projets de loi de finances, risque d'apparaître comme une chambre lointaine. Ce débat nous remettra à la pointe de la réflexion sur la fiscalité.
Si nous ne discutons pas la deuxième partie du projet de loi de finances, les membres de l'opposition ne pourront pas réclamer davantage de dépense publique, ce qui est notre tentation collective - à de rares exceptions près ! Le projet de saisine dont nous discutons est antérieur à la déclaration faite ce matin par le Premier ministre dans Les Échos.
Cette saisine n'est-elle pas un moyen d'exempter le Gouvernement des reproches de folie fiscale que lui fait parfois la droite ?
Nous avons parlé de ce sujet à de nombreuses reprises. Christian Poncelet s'était prononcé en faveur de ce projet, il y a une vingtaine d'années : dès cette époque beaucoup y voyaient une clarification. Il ne s'agit pas d'exonérer quiconque de ses responsabilités.
J'ai entendu le plaidoyer passionné d'Edmond Hervé, mais nous ne devons pas nous enfermer dans une formulation trop étroite. Pourquoi prévoir que la CSG se rapproche du système progressif, et non rendre l'impôt sur le revenu plus proportionnel ? Nous pouvons imaginer avoir un jour en France une fiscalité à taux unique qui libère les énergies, crée de la richesse et du dynamisme. Quant à l'idée de corréler la taxe d'habitation au niveau de revenus, elle aboutirait certainement à la désertification des campagnes : quel cadre s'installerait dans les endroits reculés, sans services correspondant à l'impôt ? Tous les gouvernements ont transformé les impôts qui étaient affectés aux collectivités locales en dotations. Ainsi, la vignette nous a été retirée, ce qui est bien dommage. Il faut recréer ces impôts !
La vignette, après tout, pourrait faire partie de la fiscalité écologique. Il suffirait de donner la faculté de moduler les taux. Je vous ai donné la formulation de la saisine : « l'étude pourrait porter sur l'élargissement de l'assiette de l'imposition des revenus en examinant la faisabilité technique et juridique d'une fusion des assiettes de l'impôt sur le revenu et de la CSG. L'étude devra déterminer si cette fusion pourrait permettre de faire évoluer le partage actuel entre l'imposition des revenus au taux proportionnel et l'imposition en fonction d'un barème progressif et, à défaut de fusion, dans quelle mesure un tel barème pourrait être appliqué aux revenus soumis à la CSG. »
Ce n'est pas si ouvert !
Ce que je vous présente est nécessairement une synthèse tenant compte des demandes de chacun. Pour ma part, je suis favorable à un impôt proportionnel jusqu'à un seuil élevé ; les membres de la majorité préfèrent un système progressif à partir d'un seuil bas, et souhaitent l'instaurer pour la CSG actuelle. Pour être crédible, notre saisine du Conseil des prélèvements obligatoires ne doit pas être partisane.
La fin du propos n'est nullement ouverte ! Pourquoi ne pas en modifier la formulation ?
La demande de révision du barème de la CSG a été formulée par le rapporteur général, dont je comprends - sans les partager - les préoccupations.
Puis-je, dès lors, proposer un amendement ? Je souhaite que la formulation laisse plus d'ouverture : par exemple en écrivant « dans quelle mesure il serait opportun, ou non... ».
Nous sollicitons un avis technique : pas plus que les chambres régionales des comptes, le Conseil n'a compétence pour se prononcer sur l'opportunité. La décision relève du politique.
Je suis d'accord pour cette saisine, qui sollicite uniquement un avis technique, et favorable à une grande réforme fiscale. Les déclarations du Premier ministre m'ont d'abord donné de l'espoir avant de me doucher : si le Gouvernement prend ses responsabilités comme il l'a fait pour les retraites... Il faut remettre notre système fiscal à plat et le rendre plus attractif. Ne réduisons pas trop le nombre de personnes imposables : plus de 40 % ne paient pas la taxe d'habitation, déjà. Quand la proportion dépassera les 50 %, la fiscalité ne comptera guère dans les votes. La fiscalité doit rechercher l'efficacité économique non moins que la justice sociale.
La base des contributions sociales est plus large que celle de l'impôt sur le revenu : la fusion que nous évoquons assujettirait au nouvel impôt sur la personne de nombreux citoyens, qui pourraient ainsi renouer avec le plaisir de payer l'impôt.
La réforme de la taxe d'habitation est un vieux sujet. Je suis favorable à une définition de l'assiette par la loi, et à une liberté territoriale de taux.
J'apprécie d'autant plus les propos d'Edmond Hervé que je n'avais pas tout à fait compris cela lors du débat sur la mission « Remboursements et dégrèvements ». J'aimerais que le Conseil des prélèvements obligatoires nous donne des éléments d'appréciation sur le paiement de l'impôt. Nous savons qu'entre ce qui est prévu par la loi et ce qui est effectivement payé, compte tenu des remboursements et dégrèvements, il y a un écart. Je souhaite aussi, dans une approche comparative, que nous disposions d'un état des lieux de l'affectation de chaque impôt à différentes politiques publiques : par exemple, une part de l'impôt finance des actions sociales qui dans d'autres pays sont couvertes par des assurances privées.
Il est toujours utile de réaliser des comparaisons de ce type. Avec deux lois financières, nous différons de nos voisins anglais et allemands, qui parviennent pourtant bien à financer des hôpitaux et de l'assurance maladie ! La question des dépenses fiscales est liée à celle de la fusion, en effet. Celle-ci suppose sans doute une simplification de l'impôt sur le revenu et de son assiette, dont l'étude du Conseil des prélèvements obligatoires montrera peut-être la nécessité.
Je ne me situais pas dans la perspective d'une fusion des impôts.
La saisine porte-t-elle simplement sur une analyse technique et juridique ? Une réforme organiserait sans doute des transferts entre contribuables ou non-contribuables. Il serait bon de disposer de simulations préalables.
Puisque vous êtes rapporteur spécial de la mission « Santé » et rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale, je vous suggère de vous associer aux réunions techniques préparatoires avec le Conseil.
Il est présidé par le Premier président de la Cour des comptes, et le travail sera sans doute fait par de jeunes inspecteurs des finances.
Je soupçonne le Gouvernement de lancer cette étude pour atténuer la grogne fiscale.
Le temps que le sujet soit tranché, la droite sera peut-être revenue au pouvoir... Nous autorisez-vous à saisir le Conseil ?
Notre ordre du jour s'est enrichi d'un projet de décret d'avance, que nous examinerons vendredi, après les amendements extérieurs à la première partie du projet de loi de finances pour 2014.
Mission « santé » et compte de concours financiers « avances aux organismes de sécurité sociale » - examen du rapport
La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial, sur la mission « Santé » et sur le compte de concours financiers « Avances aux organismes de sécurité sociale ».
Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial
La mission « Santé » a un périmètre et un montant limités : 1,3 milliard d'euros en 2014. L'essentiel des problématiques de santé relève en effet du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Les dépenses de la branche maladie du régime général représentent ainsi 170 milliards d'euros. La loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 avait prévu une diminution relativement importante de la dotation de la mission en début de programmation. Les crédits de la mission sont passés de 1,41 milliard d'euros en 2012 à 1,29 milliard d'euros en 2013. Puis, une stabilisation était prévue en 2014 et 2015. Le projet de loi de finances pour 2014 respecte cette programmation triennale : à périmètre constant, les crédits de la mission « Santé » demeurent stables, pour s'établir à près de 1,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).
Les crédits du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » baissent de 1 % pour s'établir à 693,4 millions d'euros, tandis que les crédits du programme 183 « Protection maladie » progressent de 2,9 %, pour atteindre 605 millions d'euros.
Comme l'année passée, un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement est demandé aux opérateurs du programme 204 : en moyenne, les subventions pour charges de service public versées aux dix agences sanitaires diminueront de 2,4 % en 2014. L'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et l'Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) sont les plus concernés par cette baisse. Une action importante du programme 204 est le financement des interventions en matière de prévention, de promotion de la santé, de veille et de sécurité sanitaire des agences régionales de santé (ARS). Ces crédits s'élèveront à 130,9 millions d'euros pour 2014, ce qui représente une baisse d'environ 12 % par rapport à 2013. Par ailleurs, je souligne qu'il reste difficile de disposer d'une vision consolidée du financement des ARS, malgré la création d'un sous-objectif de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) relatif au fonds d'intervention régionale dans le cadre du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Concernant le programme 183 « Protection maladie », deux points importants méritent d'être soulignés. Le premier concerne la maquette du programme : l'action « Aide à l'accès à la protection maladie complémentaire», qui retraçait la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU), est supprimée. En effet, aucune subvention n'a été versée à ce fonds depuis 2009.
Le second point important concerne l'évolution des crédits relatifs à l'aide médicale d'Etat (AME) ; ils augmenteront de 2,9 % en 2014. De plus, je vous informe que le projet de loi de finances rectificative pour 2013 prévoit 156 millions d'euros de crédits supplémentaires de façon à couvrir le surcroît de dépenses constaté.
Enfin, le compte de concours financier « Avances aux organismes de sécurité sociale » retrace les 12,7 milliards d'euros de transferts de TVA de l'État vers la sécurité sociale, soit 3 milliards d'euros de plus que l'année dernière. L'augmentation s'explique par le transfert des recettes issues de la révision du quotient familial, la fiscalisation des contributions des employeurs versées au titre des contrats de complémentaire santé et par la compensation de la baisse du taux de cotisation patronale famille.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter sans modification, comme l'Assemblée nationale l'a fait, les crédits de la mission « Santé » et du compte de concours financier « Avances aux organismes de sécurité sociale ».
Je m'associe à la conclusion de cette synthèse sobre et efficace.
Pourquoi augmenter de 2,9 % les crédits du programme 183 ? L'AME ne figure pas au nombre des priorités du Gouvernement. Par ailleurs, les députés ont constaté une dérive des dépenses, qui devraient atteindre 800 millions d'euros d'ici la fin de l'année. Comment lutter contre cette dérive ? Pourriez-vous nous donner des éléments de comparaison avec les autres pays européens ?
Je m'associe aux questions de Vincent Delahaye. Au demeurant, je m'apprête à voter contre les crédits de cette mission, en particulier en raison de l'augmentation tout à fait excessive des crédits affectés à l'AME.
Le bleu budgétaire nous offre peu d'éléments sur l'action des ARS. J'aurais pourtant voulu connaître l'évolution des services de soins infirmiers à domicile, dont s'occupent les ARS, et pour lesquels je suis particulièrement inquiète.
Je m'abstiendrai sur cette mission, mais pas du tout en raison de l'AME. En étant attentifs à la santé des populations migrantes, nous protégeons l'ensemble de la population. Il ne faudrait pas remettre en cause cet outil.
L'AME a été établie en 1999 : depuis lors, aucun gouvernement ne l'a supprimée. Le précédent gouvernement avait apporté une petite modification du panier de soins et avait surtout institué un droit de timbre de trente euros. Le montant global de la dépense a pourtant progressé de 5 % en 2012. La diminution de 8 % du nombre de bénéficiaires a en effet été compensée par une aggravation des pathologies, ce qui a entraîné une hausse des dépenses d'hospitalisation. Cette mesure a été un coup d'épée dans l'eau, c'est pourquoi le Gouvernement l'a supprimée. En outre, je signale que l'augmentation des dépenses d'AME n'est pas exponentielle ; elle demeure inférieure à la hausse tendancielle des dépenses de santé qui est de 3,8%.
Concernant les ARS, ces dernières sont alimentées par quatre programmes différents du budget de l'Etat ainsi que par des fonds provenant de l'assurance maladie, de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), et éventuellement des collectivités territoriales. La complexité de ce système rend impossible toute vision globale et objective sur l'utilisation des ressources.
La création, concernant l'ONDAM, du sous-objectif relatif à l'utilisation du fonds d'intervention régionale (FIR) par les ARS, représente un progrès dans l'information parlementaire. Il reste toutefois des lacunes à combler ; l'amélioration n'est pas totale.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Santé », ainsi que du compte de concours financier « Avances aux organismes de sécurité sociale ».
Mission « recherche et enseignement supérieur » - examen du rapport
Puis la commission procède à l'examen du rapport de MM. Michel Berson et Philippe Adnot, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Nous sommes heureux d'accueillir Alain Houpert, rapporteur pour avis, de la commission du développement durable.
Michel Berson, rapporteur spécial
Si les crédits de paiement de la mission « Recherche et enseignement supérieur » progressent de 113,3 millions d'euros, les moyens fléchés exclusivement sur la recherche diminuent de 88 millions en autorisations d'engagement et de 76,8 millions en crédits de paiement, soit une baisse de l'ordre de 0,5 % par rapport à 2013, mais une augmentation de 0,6 % par rapport à 2012. Alors que la contrainte est très forte, le budget de la recherche est sanctuarisé : elle demeure l'une des priorités de l'action gouvernementale.
La diminution de l'enveloppe résulte essentiellement de la réduction des moyens de l'Agence nationale de la recherche (ANR), à hauteur de 81,5 millions d'euros. Cette baisse continue constitue désormais une menace pour la viabilité du système de financement de la recherche sur projets. Un décret d'avance, transmis avant-hier à la commission des finances, ampute les crédits de l'ANR de quelque 155 millions d'euros. Cela risque d'affecter le taux de succès moyen aux appels à projets, qui était déjà tombé à 17 % en 2013 - pour une moyenne européenne de 24 %.
La diminution de la dotation avait pu, par le passé, être justifiée par le transfert de crédits vers les grands organismes de recherche. Or ceux-ci vont voir leurs ressources récurrentes reculer. Le moment est venu de redéfinir le rôle et la place de l'agence dans notre système de financement de la recherche. Nous devrons être attentifs à l'évolution de ses crédits. Le contrat pluriannuel avec l'Etat, prévu par la loi de 2005, n'a toujours pas été signé ni même ébauché ! La situation budgétaire des organismes de recherche est de plus en plus tendue, et nombre de leurs programmes sont reportés ; si les emplois restent stables, beaucoup ne sont pas pourvus.
Les actions de recherche portées par la présente mission bénéficient, en 2014, du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2). 3,8 milliards d'euros s'ajouteront aux 9 milliards d'euros du PIA 1 fléchés vers la recherche. L'attribution des crédits rattachés serait assurée par l'ANR, le CNES, le CEA et le Centre français de recherche aérospatiale (ONERA).
En 2014 va s'engager « Horizon 2020 », nouveau programme-cadre pour la recherche et le développement technologique de l'Union européenne (PCRD), doté de 79 milliards d'euros destinés à des projets de recherche. Il est déterminant de se doter d'une stratégie en la matière. La contribution de la France à l'enveloppe du PCRD a été de 16,4 % sur la période 2007-2013, alors que la proportion des financements obtenus par des participants français est tombée à 11,4 %. Avec le repli des crédits de l'ANR, il convient que nos chercheurs puissent tirer parti de cette manne. L'objectif est de tendre vers un niveau au moins égal à la contribution française.
En outre, 2014 sera la première année de pleine application de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, qui concrétisera la notion de transfert, maillon faible de notre système. Il est nécessaire de passer de l'invention - le laboratoire - à l'innovation - le marché - de manière à ce que la recherche serve la création de richesse et d'emplois.
La faiblesse de la France dans ce domaine est connue. Les dépenses consacrées au développement expérimental ne représentent que 34 % des budgets de recherche et développement (R & D) contre 63 % aux États-Unis ou au Japon. Par conséquent, je souhaite que les crédits budgétaires et les dépenses fiscales soient pleinement mobilisés en faveur du transfert. La création du crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII), extension du crédit d'impôt recherche (CIR), s'inscrit bien dans cette problématique, également prise en compte dans le PIA 2.
L'article 71 prolonge le statut de jeune entreprise innovante (JEI) aux entreprises créées jusqu'au 31 décembre 2016. Il étend également l'exonération de cotisations à la charge de l'employeur aux personnels affectés à des activités d'innovation ; à ce jour, seules les personnes impliquées dans un projet de recherche étaient concernées. Enfin, il supprime la dégressivité de l'exonération de cotisations sociales instituée en 2011. Grâce à ce très utile dispositif, les entreprises passeront plus rapidement et dans de meilleures conditions à une phase d'industrialisation, ce qui maximisera l'impact économique de la recherche.
Le coût du CIR devrait atteindre 5,8 milliards d'euros en 2014 - voire 6 milliards d'euros s'il est tenu compte du CII. Ce montant, significatif, dépasse ainsi la dotation des trois principaux organismes de recherche (CNRS, CEA et CNES). Depuis la réforme de 2008, cette charge a triplé ! Selon les projections de la Cour des comptes, son montant va continuer à croître. Je présente un amendement destiné à maîtriser cette évolution. Je suis attaché au maintien du CIR, mais il serait bon de l'améliorer avant de le cristalliser.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter les crédits des programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que l'article 71 du présent projet de loi de finances.
Dans le passé, on avait déjà cherché à plafonner et à cibler le CIR de façon à ce qu'il ne joue pas de la même façon pour les grandes entreprises. A quelle famille vos amendements se rattachent-ils ?
Lorsque les dépenses de recherche sont inférieures à 100 millions, le taux de CIR est de 30 % ; au-dessus, il est de 5 %, à un taux qui a peu d'effet incitatif pour les grandes entreprises. Mon amendement vise à diminuer l'effet d'aubaine et à maîtriser l'évolution de son coût en instaurant un plafond de 100 millions.
Pour les groupes ou les sociétés prises individuellement ?
Pour les sociétés prises individuellement. Cet amendement réduit la dépense fiscale d'environ 800 millions d'euros. Chaque année, des entreprises plus nombreuses bénéficient du CIR et déclarent de plus en plus de dépenses qui en relèvent : cela gonfle le volume total. Au rythme actuel, si on atteignait l'objectif de Lisbonne, soit une recherche privée à 2 % du PIB, le coût du CIR dépasserait les 10 milliards d'euros !
Mon deuxième amendement supprime la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant du produit de cession et de concession des brevets. Ce taux est actuellement de 15 %, par dérogation au taux normal de 33 1/3 %. Le rapport Guillaume avait attribué à ce dispositif le score de 1, soit la deuxième note la moins élevée. Il profiterait en effet principalement aux entreprises pouvant déjà s'approprier les gains de leur innovation. De plus, son impact serait très limité en termes de localisation : 58 % de l'avoir fiscal soutient la R & D à l'étranger ! Revenir au taux normal diminuerait les dépenses fiscales de 635 millions d'euros.
Ces deux mesures permettraient de renforcer les incitations à l'effort de recherche en direction des PME et des entreprises de taille intermédiaire. Elles pourraient aussi bénéficier au financement de la recherche sur projets, trop faible en France par rapport aux financements récurrents.
Le budget total consacré à l'enseignement supérieur s'élève à 15 milliards d'euros en autorisations d'engagement, qui restent stables, et à 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement, qui augmentent de 1,3 %. Il est globalement satisfaisant.
Le programme 150 est conforté avec une hausse de 0,4 % de ses crédits. Les transferts de personnel vers les dépenses de fonctionnement se poursuivent, toutes les universités étant passées aux responsabilités et compétences élargies. Les trois dernières sont celles de La Réunion, de Polynésie française et des Antilles-Guyane.
Dans le cadre du plan de « déprécarisation », 2 200 titularisations sont prévues pour 2014, après 1 775 en 2013. Les subventions pour charges de service public versées aux établissements d'enseignement supérieur augmentent également en raison de la création de 1 000 emplois supplémentaires orientés vers le premier cycle, conformément au plan licence. Nous resterons attentifs à leur distribution.
Les contrats de projets Etat-régions 2007-2013 sont prolongés pour un an. A la suite des conclusions de la mission confiée à Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, il est mis fin au recours systématique aux partenariats publics-privés (PPP) dans le cadre du plan Campus. Je me réjouis de cette décision. On a beaucoup rêvé sur les PPP, sans mesurer leur soutenabilité financière.
L'enseignement supérieur privé à but non lucratif voit ses crédits réduits de 4,9 millions d'euros (- 7 %). La même somme a été ôtée en 2013, un gel de précaution portant la diminution à 13 %. L'argument du ministère consiste à dire que puisque la participation est faible, l'impact l'est également. Il est faux. La disparition de ces établissements privés représenterait un coût supplémentaire considérable pour l'Etat.
S'il est normal que l'enseignement supérieur privé participe à l'effort de redressement des finances publiques, il n'a pas à le subir aussi fortement quand, en même temps, les crédits de fonctionnement courant des établissements publics sont stabilisés à leur montant de 2013. Nous parlons d'organismes à gestion associative, sous contrat avec l'Etat, participant aux missions de service public de l'enseignement supérieur et rassemblant plus de 76 000 étudiants. Je vous proposerai donc un amendement maintenant le montant de la dotation accordée à ces établissements. La commission l'avait adopté l'année dernière.
Un financement plus équitable entre les universités doit également être recherché : certaines d'entre elles continuent de rencontrer d'importantes difficultés financières. Cette situation alarmante peut avoir un impact direct sur celle des instituts universitaires de technologie (IUT), dont les universités sont tentées de prélever des crédits.
Dominique Gillot et moi l'avons dit dans notre rapport d'information, le système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA) doit être amélioré pour assurer une meilleure redistribution des moyens, notamment en intégrant la masse salariale et en opérant certains ajustements. Le dispositif SYMPA répartit 2 milliards d'euros au sein d'un budget des universités qui s'élève à 15 milliards d'euros.
A titre personnel, je suis favorable à l'augmentation des frais de scolarité. Un alignement sur la moyenne européenne, avec un plafond de 1 000 euros par étudiant, dégagerait un complément de ressources stable et prévisible d'environ 900 millions d'euros chaque année. Les universités en ont bien besoin. Bien sûr, le financement de l'Etat resterait majoritaire, le système de bourses devrait être renforcé et un dispositif de péréquation mis en place pour tenir compte du déséquilibre du nombre de boursiers par université. Cette évolution pourrait notamment être portée par les étudiants étrangers, pour qui le fait de ne pas payer est parfois synonyme de mauvaise qualité : cela, en pratique, nous défavorise.
Le programme 231 « Vie étudiante », connaît une augmentation de 6 % de ses crédits, bénéficiant aux aides sociales directes. La hausse de près de 300 millions d'euros en deux ans vise principalement à améliorer le calibrage des crédits consacrés aux bourses : elles connaissaient une sous-budgétisation chronique depuis 2008.
Le Gouvernement a réformé le système des bourses sur critères sociaux, en créant, pour la rentrée 2013, un échelon 0 bis. Il sera destiné à verser une aide de 100 euros annuels à environ 50 000 boursiers qui ne disposent actuellement que d'une exonération des frais de scolarité et de cotisation au régime de sécurité sociale. De plus, un échelon 7 fera bénéficier plus de 30 000 boursiers d'une aide annuelle de 5 500 euros, contre 4 700 euros actuellement pour l'échelon 6. La réforme participe à la réussite des étudiants les plus modestes. Toutefois, trop de jeunes adultes recherchent surtout le statut d'étudiant, les moyens doivent profiter aux autres.
Dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence, un contingent de 1 000 allocations nouvelles est mis en place pour les « jeunes en situation d'autonomie avérée », pour un montant allant de 4 000 à 5 500 euros. Là encore, je comprends la démarche du Gouvernement, mais je souhaite responsabiliser les parents aisés qui n'assumeraient pas la charge des études de leurs enfants.
Une réforme de l'aide au mérite est annoncée pour la rentrée 2014. Elle devrait être remplacée par une allocation d'études et de formation.
J'ai découvert que 47 millions d'euros étaient prévus dans le budget pour couvrir la mise en oeuvre de la seconde étape de la réforme des bourses, mais n'avaient pas été affectés : nous avons une petite cagnotte...
Le plan de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans se poursuit, même si l'objectif semble encore difficile à atteindre. Je considère, pour ma part, que la problématique des logements n'entre pas dans le coeur du métier du ministère de l'enseignement supérieur : elle devrait revenir aux collectivités territoriales et à leurs offices HLM.
Le budget consacré à l'enseignement supérieur est préservé, voire renforcé pour certains de ses aspects. Dans un contexte pourtant très contraint, il reste convenable. Je ne peux que m'en réjouir, tant la réussite de nos étudiants est essentielle pour l'avenir de notre pays. Même si je ne suis pas certain que toutes les décisions prises permettront réellement d'atteindre les objectifs retenus par le Gouvernement, je vous propose d'adopter les crédits. Je partage également l'analyse présentée par Michel Berson concernant les jeunes entreprises innovantes.
Je rappelle à François Patriat que les présidents d'université protestent contre la diminution des crédits de l'apprentissage. Leur recadrage vers des étudiants des premières années risque de remettre en cause une formule opérationnelle de formation et de professionnalisation des étudiants concernés.
Mon amendement consiste à rétablir une certaine équité vis-à-vis de l'enseignement privé sous contrat, en lui réaffectant 4,89 millions d'euros. Ceux-ci peuvent être pris, comme l'année dernière, sur l'action n° 2 « Aides indirectes » du programme 231. Il y a bien d'autres manières de construire des logements étudiants qu'en passant par le CROUS : dans mon département, celui-ci peut facturer à 300 euros des logements que nous lui louons à 90 euros ! Si cette solution ne vous convient pas, nous pouvons encore prendre ces crédits sur la petite cagnotte de 47 millions sur l'action n°1 du même programme.
Lorsque vous avez découvert cette cagnotte, n'avez-vous pas proposé au directeur du budget de réduire le déficit ?
Elle n'est pas affectée, mais peut participer à la réforme annoncée du financement des bourses au mérite.
Il nous reste des marges !
Alain Houpert, rapporteur pour avis de la commission du développement durable
Notre commission a auditionné des fleurons du développement durable : le CEA, l'Institut français du pétrole et des énergies nouvelles (IFPEN), l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris). Leurs administrateurs sont inquiets de la baisse des dotations de l'Etat dans le programme 190. Dans le domaine du développement durable, la recherche n'est malheureusement pas sanctuarisée.
Se séparer d'actifs va obérer l'avenir de ces instituts et les rendra de plus en plus dépendants des dotations de l'Etat. Ce désarroi est un mauvais signe. Notre commission a rejeté les crédits alloués à la recherche dans le domaine de l'énergie du développement et de la mobilité durables : en période de crise, il faut innover et se tourner vers l'avenir.
Philippe Adnot a rappelé combien il est important de redynamiser le plan Campus. Les attentes sont manifestes dans beaucoup d'universités françaises. Quels rythmes d'investissement peut-on anticiper à partir des ajustements opérés sur la méthodologie et les modalités de financement ? Le plan peut-il produire des effets d'accélération ?
La composante guyanaise de l'Université Antilles-Guyane n'a que 2 000 étudiants, mais revendique des spécificités : quelles seraient les conséquences et les risques d'une éventuelle scission ? Perte de synergie ?
Alors que le rapporteur pour avis est sensible aux craintes des organismes de recherche, Michel Berson met l'accent sur le dynamisme des dépenses fiscales liées au CIR et propose une approche plus sélective, avec son amendement qui limite ses avantages pour les grandes entreprises. Il appartient à la commission des finances d'être vigilante au sujet des niches fiscales. Son amendement s'inscrit dans cette démarche.
Les mesures prises cette année ont, en particulier, pour objectif d'accélérer le plan Campus. L'abandon des partenariats public-privé, montages complexes et très lents, y participe. Je ne dispose pas d'éléments beaucoup plus précis.
Le projet d'université en Guyane est d'actualité. Il est légitime de renforcer l'offre d'enseignement supérieur en Guyane mais l'université est traversée de luttes intestines. Un administrateur provisoire vient d'ailleurs d'être nommé.
La baisse des crédits du programme 190, consacré à la recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de la mobilité durables, est due à la fin des travaux de réfection du réacteur expérimental CABRI. Un grand nombre d'organismes, comme le CEA ou l'IFPEN, disposent de ressources propres qui augmentent et leurs crédits, globalement, ne sont pas en forte baisse. Le nouveau plan des investissements d'avenir consacre des crédits importants à la recherche en développement durable. Ainsi, 1,2 milliard d'euros sont alloués à la recherche dans le domaine de l'aéronautique.
Les deux amendements que je propose visent à contenir la dépense fiscale. Il faut veiller à préserver l'équilibre entre le financement de la recherche privée grâce à des dépenses fiscales et de la recherche publique grâce à des dotations budgétaires.
En aéronautique, de grands projets, tel Airbus, ont été réalisés grâce au mécanisme des avances remboursables, critiqué d'ailleurs par les Etats-Unis comme une concurrence déloyale. Quels programmes financent-elles ? Contribuent-elles toujours à soutenir les recherches pour réduire les émissions de carbone, réaliser des économies d'énergie ou limiter le bruit ?
L'accès à l'enseignement supérieur est très différent selon les groupes sociaux : 41 % des enfants d'ouvriers et employés entrent à l'université contre 78 % pour les enfants d'enseignants ou des milieux socio-professionnels aisés. C'est mieux qu'avant mais le rattrapage n'est pas rapide. Heureusement, des aides existent, notamment les bourses. Comment les améliorer ? De plus les étudiants ont du mal à se loger. Le nombre des logements réalisés par les CROUS n'augmente pas. Comment y remédier ? Enfin, comment expliquer la baisse des crédits consacrés à la restauration étudiante ?
Je partage l'avis du rapporteur spécial sur l'évolution du CIR, cet excellent dispositif. Notre faiblesse en France est due à la recherche privée, non à la recherche publique. Néanmoins l'évolution de ses dépenses est préoccupante. Il faudra évaluer son efficacité et prendre des mesures en conséquence.
Quel est l'avenir de l'ANR, à laquelle se substituent les investissements d'avenir ? N'est-elle pas condamnée ?
Vous procédez à une attaque en règle du CIR. Pourtant il s'agit d'un dispositif qui fonctionne. Le rapport Guillaume souhaitait limiter la marchandisation des brevets de recherche et vous proposez d'augmenter le taux de la taxation des plus-values réalisées sur les cessions et concessions de brevets de 15 % à 33 1/3 %.
Vous souhaitez rééquilibrer le CIR en faveur des PME et des ETI ; cela ne me semble pas être une proposition recevable. Comment prétendre que l'on fait des cadeaux aux grands groupes : si le CIR disparaît, les grands groupes délocaliseront leurs centres de recherche comme ils l'ont fait pour les centres de production.
L'évolution des dépenses du CIR vous inquiète. Votre amendement portant sur la taxation à taux réduit des plus-values de cessions de brevets « libérera », selon vous, 635 millions pour les petites entreprises. Par quel mécanisme ? Rien n'est prévu ! C'est une mesure d'habillage. La loi de finances pour 2013 a créé un crédit d'impôt en faveur de l'innovation, doté d'une enveloppe de 160 millions. C'est peu pour un gouvernement qui se targue d'innovation ! A l'exception du CEA, les dotations de tous les organismes publics de recherche diminuent. L'INRA est un bon exemple : il y a quelques années, cet institut était en pointe dans tous les secteurs ; que ses crédits baissent signifie-t-il que la recherche sur les OGM est secondaire ? Comme il y a loin entre le discours du Gouvernement et la réalité...
Toutes les entreprises déplorent que le CIR s'accompagne systématiquement d'un contrôle fiscal. Est-ce le cas ?
Les citoyens honnêtes ne craignent pas le gendarme...
Le rapporteur spécial a évoqué les difficultés qui frappent le logement étudiant. La raison est simple : l'université et le monde de la recherche, qui ne comprennent rien au béton, doivent-ils donner les ordres ? Les collectivités territoriales, en revanche, construisent les écoles, les collèges ou les lycées ; elles disposent d'un savoir-faire en la matière. Il suffirait de mettre en place des partenariats avec les universités pour leur confier la maîtrise d'ouvrage. Dans les Hautes-Pyrénées, les collectivités ont conclu un partenariat pour rénover le centre de recherche du Pic du midi. L'Etat devait apporter un million grâce au produit d'une vente. Voilà dix ans que nous attendons...
L'Etat a l'éternité devant lui !
Une recommandation forte, voire un amendement, serait utile.
Le plan Campus, en collaboration avec les collectivités territoriales, devait apporter une solution au déficit de logements étudiants, mais ces plans ne fonctionnent pas. En 2005, il en manquait 20 000 en Ile-de-France ; avec le contrat de projet Etat-Région, 6 000 à 7 000 logements ont été construits. Or, en 2012, il en manquait toujours 15 000, et en 2013, lors du renouvellement du contrat, l'Etat a refusé d'abonder le plan Campus. Il faut que l'Etat contribue à son financement. D'un côté, il baisse les dotations des collectivités, de l'autre il leur demande de le remplacer dans l'accomplissement de ses missions. Comment la situation pourrait-elle s'améliorer dans ces conditions ?
Les nouveaux CPER sont en cours de négociation. L'Etat demande aux régions de contribuer au financement des logements étudiants. Pourquoi pas ? A condition de ne plus aller sur d'autres actions.
Les entreprises craignent que le CIR ou le CICE ne s'accompagnent d'une hausse des contrôles fiscaux. Cela relève de la fable : l'Etat n'en a simplement pas les moyens ! Enfin, une partie de la taxe d'apprentissage s'évapore vers les grandes écoles, les universités ou les écoles de commerce. L'apprentissage n'a-t-il pas plutôt pour fin de faciliter l'acquisition d'un métier en entreprise ?
Le programme 409 est consacré aux écosystèmes d'excellence : de quoi s'agit-il ? Comment les crédits sont-ils répartis ? Selon quelles procédures ? La frontière entre les financements liés au programme des investissements d'avenir et le financement par abondement de crédits budgétaires ordinaires n'est pas toujours nette. Il conviendrait d'opérer un recensement au sein de chaque mission.
L'autonomie de gestion des universités a été renforcée. Dans un rapport récent, Philippe Adnot avait souligné qu'il fallait améliorer SYMPA et que beaucoup restait à faire pour assurer la bonne imputation de la masse salariale. L'amélioration de la gestion a-t-elle suivi la hausse des crédits universitaires ces dernières années ? Les problèmes de méthode ont-ils été surmontés ?
Je voterai l'amendement de Michel Berson qui supprime le bénéfice du CIR pour les dépenses au-delà de 100 millions d'euros. Les entreprises qui nous demandent, à juste titre, de faire des coupes dans les dépenses publiques doivent participer à l'effort. L'amendement est un bon signal. Toutefois, je ne voterai pas les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Les aides à l'aéronautique sont constituées en partie d'avances remboursables, prévues aussi bien dans le projet de loi de finances que dans le nouveau programme d'investissements d'avenir. Dans le programme 410, leur montant dépasse un milliard d'euros : il s'agit de développer de nouveaux aéronefs permettant de réduire de moitié les émissions de CO2 ainsi que les nuisances sonores. Pour les émissions d'oxyde d'azote, l'objectif est même de parvenir à une baisse de 80%.
Monsieur Yung, je partage votre préoccupation sur l'ANR. Ses crédits baissent régulièrement : 605 millions en 2014 contre 760 millions en 2012. Le décret d'avance notifié hier réduit sa dotation de 155 millions. Son existence a-t-elle encore du sens ? En outre, il semble que s'opère un transfert des financements sur projets vers le programme des investissements d'avenir et le programme-cadre européen de recherche. J'interrogerai le Gouvernement en séance. Le contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANR prévu par la loi de 2005 n'a jamais été signé. La plupart des pays européens possèdent une agence consacrée au financement sur appel d'offres ; en France, nous préférons les crédits récurrents.
Mes deux amendements visent à réduire les dépenses fiscales. Le CIR n'a pas pour objectif de financer les grands groupes mais d'inciter les entreprises à engager des dépenses de recherche : il ne s'agit pas d'un cadeau aux entreprises. Quant à la taxation à taux réduit des plus-values de cession de brevets, le rapport Guillaume estime qu'elle est inefficace et lui attribue la note de 1 car 58 % de la recherche ainsi financée est réalisée à l'étranger. L'article 40 de la Constitution interdit de flécher les économies de dépenses fiscales réalisées, respectivement 800 millions et 635 millions, vers des dotations budgétaires ; toutefois, dans mon rapport, je préconise de soutenir les organismes publics de recherche. Le Gouvernement devra trancher. Enfin, la baisse des crédits alloués aux organismes publics de recherche reste modérée. Leur dotation reste supérieure à celle de 2012.
Les écosystèmes d'excellence concernent essentiellement les initiatives d'excellence (Idex), avec 3,1 milliards d'euros ; 365 millions d'euros sont alloués aux équipements d'excellence (Equipex) dans le prolongement du premier PIA. Le nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2) comporte aussi des nouveautés pour le calcul intensif ou les technologies-clefs génériques. En outre des crédits sont prévus pour le développement d'Ariane 5.
Enfin, seules 3 % des entreprises font l'objet d'un contrôle fiscal : il s'agit d'un contrôle sur pièces au moment où est déclarée la dépense de recherche.
Pour renforcer le parc de logements étudiants, il faut faire appel au bon opérateur et distinguer la construction des logements de leur gestion. Il serait légitime de confier la responsabilité de la construction aux collectivités territoriales et à leurs partenaires qui disposent déjà d'une expertise en la matière ainsi qu'en d'urbanisme. Le CROUS resterait responsable de la gestion.
La réforme de SYMPA n'est toujours pas en vigueur. Je serai entendu sur ce sujet le 11 décembre prochain par le comité de pilotage mis en place par le ministère. La baisse des crédits de restauration est due aux changements de modes alimentaires. La restauration rapide coûte moins cher.
Les présidents d'université considèrent que l'apprentissage constitue une réussite en matière de professionnalisation. Conservons ce système efficace et qui consomme peu de crédits. Enfin, une question, pour Michel Berson : est-il opportun de taxer à 33 1/3 % les cessions de brevets lorsque les fonds ne sont pas distribués mais réinvestis dans l'entreprise ?
Michel Berson vous répondra en séance.
Je conclus de nos échanges que le gage de l'amendement que je propose portera sur l'action n° 1 « Aides directes » du programme 231 « Vie étudiante ».
A l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement n° 1, proposé par M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, et décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés.
Elle décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 71.
Je vote pour l'amendement n° 2 qui porte à 33 1/3 % le taux de la taxation sur les plus-values provenant de cessions de brevets. En revanche je suis hostile à une limitation du CIR. Je voterai contre l'amendement n° 3.
La commission adopte les amendements n°s 2 et 3 proposés par M. Michel Berson, rapporteur spécial, portant articles additionnels après l'article 71.
Mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » et articles 67 et 68 et mission « provisions » et compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'etat » - examen du rapport
La commission procède enfin à l'examen du rapport de MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, sur les missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (et articles 67 et 68) et « Provisions » et le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (GFPRH) est marquée par le poids prépondérant de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui représente à elle seule 73 % des crédits de la mission, soit 8,6 milliards d'euros sur un total de 11,5 milliards d'euros, loin devant la douane, l'autre grande administration à réseau de la mission. Enfin, les programmes de pilotage économique et financier, de modernisation de l'administration, de formation et d'aide sociale de la fonction publique, et d'entretien des bâtiments de l'État se répartissent les 13 % des crédits restants.
Comme les années précédentes, la mission participe à l'effort de redressement des finances publiques : ses crédits de paiement baissent de 1,5 %, soit 174 millions d'euros, effort supérieur de 60 millions à celui prévu dans le cadre de la programmation triennale. Comme la masse salariale représente 77 % du total des crédits de la mission GFPRH, les dépenses de personnel représentent le principal levier d'économie. Ainsi, les crédits de personnel baissent de 0,87 %, soit 77,4 millions d'euros, même si le pilotage du titre 2 est frappé d'incertitudes, et victime des rigidités du CAS « Pensions ». Cette baisse correspond à une suppression de 2 424 équivalents temps plein (ETP), contre 2 198 l'an passé. Le taux de remplacement des personnes partant en retraite est proche du ratio de un pour deux. Cet effort est presque intégralement supporté par la DGFiP.
Les autres économies sont présentées comme des efforts sur les dépenses de fonctionnement courant et comme les dividendes de la dématérialisation et de la simplification administrative (télédéclaration, dématérialisation d'une partie du contentieux fiscal, guichet unique de dédouanement, portail Internet pour les collectivités territoriales, etc.). Pourtant, la réalité est plus complexe. Si les dépenses de fonctionnement baissent de 40 millions d'euros, soit 1,9 %, en crédits de paiement, elles augmentent de 104 millions d'euros, soit 4,8 %, en autorisations d'engagement ! La hausse est même de 11 % pour la DGFiP, avec une étonnante augmentation des frais de déplacement, des fournitures ou autres achats de matériels divers. Même si tous les programmes n'affichent pas de tels écarts, il apparaît que les efforts budgétaires ne tiennent pas principalement à des économies de fonctionnement.
En effet, ce sont surtout les dépenses d'intervention et d'investissement qui diminuent, passant de 623,8 millions d'euros à 567,2 millions d'euros, soit une baisse de 9 %. Parmi les dépenses d'intervention, la baisse concerne surtout l'action sociale interministérielle. En ce qui concerne les dépenses d'investissement, les réductions sont réparties dans tous les programmes, signe d'une vision court-termiste préoccupante. Heureusement, certaines dépenses sont préservées, comme le déploiement des logiciels Chorus (comptabilité) et SI-Paye (paie des fonctionnaires), ou encore les investissements de l'administration des douanes (avions, navires et systèmes informatiques).
Un service spécial de l'administration des douanes avait été installé à Metz pour assurer la mise en place de l'écotaxe poids lourds (le STPL), fort de 130 agents, pour un coût annuel de 23 millions d'euros ; 50 recrutements supplémentaires étaient prévus. Avec la suspension...
de l'écotaxe, annoncée le 29 octobre dernier par le Premier ministre, ce service constitue une lourde charge financière à l'utilité incertaine. Il faudra envisager des redéploiements.
La logique de court terme n'est nulle part plus visible qu'en matière d'immobilier. D'abord, le programme 309 de la mission, qui porte les crédits d'entretien des bâtiments de l'Etat accuse une baisse drastique d'un quart de ses crédits, qui passent de 214 millions d'euros à 160 millions d'euros. Espérons que les bâtiments dégradés n'appelleront pas demain des réparations coûteuses.
Ensuite, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui finance la modernisation du parc immobilier, voit ses crédits baisser de 9,6 %, pour s'établir à 565 millions d'euros en 2014. Enfin, les produits de cessions devraient revenir en 2014 à 470 millions d'euros.
Plus fondamentalement, il faut s'interroger sur le sens de la politique immobilière de l'Etat. La vente de la résidence du consul de France à Hong Kong, qui avait rapporté 52 millions d'euros en 2011, a abouti à une location à des frais élevés et de surcroît instables. Nous avons les mêmes craintes pour la vente de la résidence de l'ambassadeur auprès des Nations Unies à New York. Il y a là une logique de court terme, qui consiste à récupérer des recettes immédiates, quitte à supporter des charges locatives durables.
De plus, la volonté d'utiliser les cessions immobilières pour désendetter l'État paraît affaiblie : d'une part, la contribution inscrite dans le CAS relève d'un pur artifice comptable, car ses 80 millions d'euros sont financés par un déficit du même montant ; d'autre part, la loi « Duflot » du 18 janvier 2013 prévoit la vente à un prix inférieur à leur valeur vénale de certains biens de l'État afin de construire des logements sociaux, ce qui est contradictoire avec l'objectif de désendettement. Ainsi, la caserne de Reuilly a été vendue à la mairie de Paris pour 40 millions d'euros au lieu de 65 millions d'euros.
La mission « Provisions » est originale ; ses deux programmes sont destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances, tandis que, conformément aux dispositions de la LOLF, elle ne comporte pas de stratégie de performance. Avec 155,6 millions d'euros en crédits de paiement, cette mission est la moins dotée du budget général. La dotation du programme « Provision relative aux rémunérations publiques » n'est pas budgétée pour 2014, signe d'une bonne répartition a priori des dépenses de personnels sur les différentes missions.
Le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » est destiné à faire face aux dépenses urgentes liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs exigeant le rapatriement de Français. Sa dotation s'élève à 455,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 155,6 millions d'euros de crédits de paiement. La différence de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement correspond à la constitution d'une provision spécifique en vue de financer les éventuelles prises à bail privées des administrations qui pourraient survenir dans l'année.
Deux articles sont rattachés à la mission GFPRH. L'article 68 supprime l'Agence nationale d'indemnisation des Français d'outre-mer (Anifom), principalement les rapatriés d'Algérie, qui n'a plus aujourd'hui lieu d'être. Ses archives seront transférées à l'Office national des anciens combattants (ONAC). Nous vous proposons de l'adopter sans modification.
L'article 67 abroge le jour de carence des fonctionnaires, conformément à une promesse de la ministre de la fonction publique. Ce dispositif, instauré en 2012 par la précédente majorité, prévoit que les fonctionnaires en congé maladie simple ne perçoivent pas leur rémunération au titre du premier jour de ce congé. Il s'agissait de lutter contre les arrêts maladies abusifs, de réaliser des économies budgétaires et de restaurer l'équité avec les salariés du secteur privé, qui sont soumis à trois jours de carence.
Ce mécanisme rapporte 164 millions d'euros par an pour les trois fonctions publiques, ce qui est en soi un argument majeur en faveur de son maintien. Il a fait diminuer l'absentéisme de 16,7 % pour la fonction publique d'État et de 12,5 % pour la fonction publique territoriale. Une lettre de la Fédération hospitalière de France (FHF)°à la ministre, qui a été rendue publique, fait état d'une baisse de 7 % de l'absentéisme dans les CHU, pour une économie de 22,4 millions d'euros.
Le Gouvernement fait valoir que le jour de carence des fonctionnaires n'est pas vraiment une mesure d'équité, dans la mesure où 64 % des salariés du privé bénéficient d'une prise en charge de leur jour de carence par leur complémentaire. Mais que dire des 36 % restants ? Ils sont plus nombreux que les fonctionnaires ! Les salariés des cliniques privées, par exemple, ne bénéficient d'aucune prise en charge. Et peut-on ignorer que ceux qui bénéficient d'une couverture paient des cotisations pour cela, contrairement aux fonctionnaires ?
La suppression du jour de carence constitue une mesure idéologique, et nous pourrions même employer le mot clientéliste. Elle est inéquitable et ses conséquences pourraient être lourdes pour nos finances publiques, pour le fonctionnement des services publics. Dans son exposé des motifs, le Gouvernement parle de « diversification des instruments de prévention de l'absentéisme ». Surprenante dialectique. La CPAM n'accentuera pas les contrôles sur les absences de courte durée... Le ministre n'a d'ailleurs donné aucun élément chiffré sur les moyens qui seraient affectés à la CPAM pour renforcer ses contrôles.
Il est également proposé, en compensation, de sanctionner les fonctionnaires en cas de non-transmission de l'arrêt maladie sous 48 heures. C'est étonnant car nous savons bien qu'il arrive que ce délai ne soit pas respecté, et parfois pour de bonnes raisons.
Nous vous proposons donc un amendement visant à maintenir le jour de carence.
Vos deux rapporteurs spéciaux s'abstiendront de voter les crédits de la mission.
La politique immobilière de l'État est de plus en plus incohérente. Le bâtiment qui héberge ce qui fut mon ministère a été mis en vente, puis, après dix-huit mois, retiré de la vente. Combien cela a-t-il pu coûter ? Y a-t-il une stratégie ? Est-il vraiment avantageux de vendre, si c'est pour louer pendant des décennies ?
Je voterai en faveur de l'amendement des rapporteurs rétablissant le jour de carence. Un récent rapport de la chambre régionale des comptes sur l'absentéisme du personnel de la région Île-de-France est accablant. Tout élément favorisant une prise de conscience serait bienvenu. Il est anormal qu'un fonctionnaire du privé subisse deux ou trois jours de carence et un fonctionnaire aucun. Où est l'équité ?
Un diplomate m'a récemment fait remarquer que le coût d'entretien de la résidence à New-York était au-dessus de nos moyens. Il y a quelques années, le ministère des affaires étrangères a initié un plan de vente avisé. À Vancouver, par exemple, la villa du consul était trop grande pour les fonctionnaires, souvent célibataires, qui étaient affectés à ce poste.
Nous avons déjà débattu de la gestion immobilière de l'État. La mission GFPRH participe à l'effort à hauteur de 1,5 % des dépenses. C'est une contribution conséquente ! Les dépenses de personnel représentent 77 % des crédits de la mission. Je souhaite que nous adoptions les crédits de la mission, mais pas l'amendement des rapporteurs.
Nous ne voterons pas les crédits pour deux raisons : la baisse drastique des crédits d'entretien risque de générer, à long terme, d'importants coûts de remise en état. Notre consul à Hong-Kong m'a expliqué que, le niveau des loyers pouvant évoluer rapidement, la location pourrait devenir rapidement plus onéreuse que ne l'était la propriété. Nous vendons un ministère tout en y faisant des travaux : c'est absurde ! Et nous risquons de devoir louer, pour une durée indéterminée, des locaux comparables à proximité de Matignon.
Une solution pourrait être de supprimer certains ministères !
Le chiffre que nous avançons sur le jour de carence provient du bleu budgétaire.
Ce serait un très mauvais signal que de supprimer le jour de carence à un moment où nous demandons des efforts à tous. L'idée d'une contrepartie au gel du point n'a plus de sens cette année. Nous maintenons donc notre amendement, même s'il risque d'être rejeté.
Point n'est besoin d'espérer pour entreprendre...
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ainsi que de la mission « Provisions » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
Après avoir rejeté l'amendement des rapporteurs spéciaux, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 67, ainsi que l'article 68.

References: L'article 71
 l'article 71
 L'article 40
 l'article 71
 l'article 71
 L'article 68

L'article 67
 l'article 67
 l'article 68