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Timestamp: 2020-06-03 00:34:12+00:00

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Zum Verbot der Videoaufzeichnung öffentlicher Gemeinderatssitzungen
Ein Rundfunkveranstalter darf grundsätzlich Gemeinderatssitzungen zu Sendezwecken auf Video aufzeichnen. Dies ergibt sich aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit. Gibt es jedoch im Einzellfall zwingende, nachvollziehbare und konkrete Anhaltspunkte für eine Störung, kann dem Aufzeichnungsinteresse des Rundfunkveranstalters das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des Gemeinderates entgegengehalten werden. Selbst dann ist aber ein Verbot von Videoaufnahmen nicht zwingend erforderlich. Im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung muss zunächst untersucht werden, ob mildere Maßnahmen wie beispielsweise eine beschränkte Anordnung der Aufzeichnung in Betracht kämen. Ist dies der Fall, ist ein vollständiges Verbot von Videoaufnahmen unzulässig.
Beschluss vom 25.03.2011
Die Sprungrevision gegen dieses Urteil wird zugelassen.
Mit Beschluss vom 08.06.2010 -11 L 502/10- verpflichtete das Gericht im Wege einer einstweiligen Anordnung die Beklagte, es der Klägerin zu gestatten, öffentliche Sitzungen des Stadtrates – erstmals am 29.06.2010 – mittels Videoaufzeichnungen zum ausschließlichen Zweck der Berichterstattung aufzuzeichnen und zu senden.
Durch eine mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene "Entscheidung über die Herstellung einer Medienöffentlichkeit in öffentlichen Sitzungen des Stadtrates" vom 19.10.2010 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 11.05.2010 ab. Zur Begründung wird ausgeführt, im bestehenden Sachkonflikt zwischen Medienöffentlichkeit und Funktionsfähigkeit des Stadtrates sei die Vorsitzfunktion nach §§ 42 Abs. 1, 43 Abs. 1 KSVG in erster Linie an den Erfordernissen und Zielsetzungen des Gemeinderechts auszuüben. Die Sitzungsleitung habe verbindlich sicherzustellen, dass die Ratsentscheidungen nach den §§ 34, 35 KSVG gemeinwohlorientiert beraten und entschieden würden. Dazu gehöre eine ungezwungene, freimütige und offene Atmosphäre. Das Arbeiten unter laufender Kamera sei gerade das Gegenteil. In Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 03.08.1990 – 7 C 14/90 -) und dem OVG des Saarlandes sei das notwendige Gebot der Funktionsfähigkeit des Rates mit ständigen Ton- und Bildmitschnitten und den damit verbundenen Verhaltensbeeinflussungen nicht mehr vereinbar. Daher könne sich der Wunsch nach Rundfunkberichterstattung durch eine permanente Videoaufzeichnung nicht durchsetzen. Abgesehen von den geschilderten Auswirkungen auf die Ratsmitglieder bestünden faktische Betroffenheiten auch bei den zur Sitzung hinzugezogenen Gemeindebediensteten. Ähnliches gelte für den Zuhörerkreis bei Aufnahmen in das anwesende Publikum. Da die Klägerin eine uneingeschränkte Zulassung verfolge und mit einer einschränkenden Position nicht einverstanden sei, sei die Ablehnungsentscheidung unter diesem Aspekt auch erforderlich, geeignet und angemessen. Wie bisher könnten alle Rundfunkveranstalter vor Sitzungsbeginn und in Sitzungspausen Videoaufnahmen fertigen und sowohl Gespräche als auch Interviews mit der Verwaltungsspitze und Ratsmitgliedern führen.
Die Klägerin ist im vorliegenden Klageverfahren – insoweit ihre Ausführungen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vertiefend und ergänzend – der Auffassung, Ratssitzungen seien nach § 40 KSVG eine öffentlich allgemein zugängliche Quelle. Daraus folge ihr aus der Rundfunkfreiheit folgendes Recht auf Zugang. Dieser durch § 40 KSVG normierten Medienöffentlichkeit stünden im konkreten Fall weder das öffentliche Interesse an der sachgerechten Aufgabenerfüllung der Gemeindeverwaltung noch Persönlichkeits- und Mitgliedschaftsrechte der einzelnen Ratsmitglieder sowie Datenschutzgründe entgegen, wozu sie näher ausführt. Die Entscheidung der Beklagten vom 19.10.2010 werde noch nicht einmal dem gerecht, was – unzutreffenderweise grundrechtseinschränkend – das Oberverwaltungsgericht ihr vorgegeben habe. So müsse die Beklagte nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts beim Auftreten von Widersprüchen von Ratsmitgliedern unter Geltendmachungen des Rechts auf ungestörte Ausübung des Mandats sorgfältig prüfen, ob und wann derartige Widersprüche als Anzeichen für die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Stadtrats zu gelten hätten. Solche Erwägungen habe die Beklagte nicht angestellt. Sie habe weiterhin nur völlig abstrakt formuliert, die Funktionsfähigkeit des Stadtrates sei beeinträchtigt. Sie habe des Weiteren nicht beachtet, ob den Bedenken einzelner Ratsmitglieder gegen eine Herstellung der Medienöffentlichkeit auch dadurch Rechnung getragen werden könne, dass sie – die Klägerin – nur mit der Maßgabe zugelassen werde, die betreffenden einzelnen Ratsmitglieder nicht in Bild oder Ton aufzunehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 11 L 502/10 – 3 B 203/10 – verwiesen, deren Inhalt zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.
Das Begehren der Klägerin war – ungeachtet ihrer im Laufe des gerichtlichen Verfahrens gestellten Anträge – von Anfang an erkennbar darauf gerichtet, die Stadtratssitzungen zu Sendezwecken aufzeichnen zu dürfen. Dieses Rechtsschutzziel hat das Gericht gemäß § 88 VwGO seiner Entscheidung zugrundezulegen( vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 – 2 C 30/78 -, BVerwGE 60, 149, NJW 1981, 67 ) und zur Erreichung dieses Ziels ist der zuletzt gestellte Verpflichtungsantrag gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO die geeignete und zutreffende Rechtsschutzform.
Der solche Aufzeichnungen versagende Bescheid der Beklagten vom 19.10.2010 ist allein schon wegen seiner äußeren Form, insbesondere der ihm beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung ein Verwaltungsakt, wobei diese äußere Form auch inhaltlich mit § 35 S. 1 SVwVfG in Einklang steht, da in Bezug auf die Klägerin eine individuell-abstrakte Regelung bzw. eine Vielzahl individuell-konkreter Regelungen im Außenverhältnis getroffen wird. Dabei ist die Beklagte verwaltungsverfahrensrechtlich als Behörde tätig geworden, da sie insoweit zweifelsohne als Stelle i.S.d. § 1 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG handelte, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Ist aber der die angestrebte Leistung – hier die Zulassung zu Filmaufnahmen – versagende Akt ein Verwaltungsakt, so gilt dies auch für den gewährenden, so dass allein die Verpflichtungsklage statthaft sein kann.
Der Bescheid der Beklagten vom 19.10.2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat zwar keinen unbeschränkbaren Anspruch auf Videoaufzeichnungen der Stadtratssitzungen zu Sendezwecken; sie kann jedoch – wie von ihr beantragt – eine (ermessensfehlerfreie) Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verlangen, § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO.
Zunächst hat die Klägerin als eine im Saarland zugelassene private Rundfunkveranstalterin grundsätzlich einen aus dem Grundrecht der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG herzuleitenden öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Videoaufzeichnung der Stadtratssitzungen zu Sendezwecken, dem die Beklagte nicht – wie im Bescheid vom 19.10.2010 geschehen – im Wege der Rechtsgüter- und Verfassungswerteabwägung gemäß Art 5 Abs. 2 GG abstrakt das sog. Funktionsinteresse des Stadtrates entgegenhalten kann.
Bei öffentlichen Sitzungen eines Stadt- oder Gemeinderates handelt es sich mithin gemäß § 40 Abs. 1 KSVG um allgemein zugängliche Informationsquellen. Dabei ist die Zugänglichkeit gesetzlich in keiner Weise eingeschränkt, so dass die Vorschrift keine bloße Saalöffentlichkeit – also eine auf die im Raum der Sitzung Anwesenden begrenzte Öffentlichkeit – gewährt, sondern die – umfassendere – Medienöffentlichkeit. § 40 Abs. 1 KSVG enthält bezogen auf den Grundsatz der Öffentlichkeit von Sitzungen der Stadt- und Gemeinderäte keine ausdrückliche Regelung zur Unzulässigkeit von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie von Ton- und Filmaufnahmen zum Zwecke der öffentlichen Vorführung oder Veröffentlichung ihres Inhalts, wie dies in § 169 Satz 2 GVG bezogen auf den im Gerichtsverfassungsgesetz enthaltenen Grundsatz der Öffentlichkeit mündlicher Verhandlungen vor Gericht (§ 169 Satz 1 GVG) der Fall ist. Selbst eine dem § 77 Abs. 1 LtG vergleichbare Regelung, die entsprechende Aufnahmen von nach Art. 72 Abs. 1 SVerf grundsätzlich öffentlichen Landtagssitzungen von der im Einvernehmen mit den Vizepräsidenten erteilten Genehmigung des Landtagspräsidenten abhängig macht, fehlt. Dabei machen diese Regelungen deutlich, dass sowohl der Bundes- als auch der Landesgesetzgeber von der umfassenden Medienöffentlichkeit ausgehen, wenn sie schlicht "Öffentlichkeit" vorschreiben. Dies zeigt gerade ein Blick auf § 169 GVG, wo in Satz 1 bestimmt wird, dass die Verhandlung vor dem erkennenden Gericht einschließlich der Verkündung der Urteile und Beschlüsse "öffentlich" ist und in Satz 2 die bereits zitierte – die Medien betreffende – einschränkende Sonderregelung aufgenommen ist. Wenn der vom Gesetzgeber verwendete Begriff der "Öffentlichkeit" ohnehin nur Saalöffentlichkeit unter Ausschluss des Einsatzes rundfunkspezifischer Aufnahme- und Verbreitungstechniken bedeuten würde, wäre eine entsprechende abweichende Regelung für die Medien überflüssig.
Zwar trifft es zu, wie das OVG des Saarlandes in seinem Beschluss vom 30.08. 2010 dargelegt hat, dass der Grundsatz der Öffentlichkeit per se noch nichts über die Modalitäten besagt, unter denen die Öffentlichkeit zugelassen wird. Auch mag es sein – dies braucht vorliegend nicht entschieden zu werden -, dass aus verfassungsrechtlicher Sicht mit Blick auf das Demokratieprinzip und die Gewährleistung der Kontrollfunktion der Öffentlichkeit keine grundsätzlichen Bedenken bestehen, die Art des Zugangs zu öffentlichen Sitzungen eines Stadt- oder Gemeinderates auf Saalöffentlichkeit zu beschränken. Angesichts des hohen Stellenwertes des Grundrechts der Rundfunk- und Informationsfreiheit kann jedoch nur der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit festlegen (BVerfG, Beschluss vom 24.01.2001 -1 BvR 2623/95, 1 BvR 622/99- wo ausgeführt wird: "Über die Zugänglichkeit und die Art der Zugangseröffnung entscheidet, wer nach der Rechtsordnung über ein entsprechendes Bestimmungsrecht verfügt. … Das Bestimmungsrecht richtet sich nach den allgemeinen Vorschriften, … für den Staat vornehmlich nach denen des öffentlichen Rechts. … Legt der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich das Ausmaß der Öffnung dieser Informationsquelle fest,…", zit. nach juris). Eine die Art des Zugangs zu öffentlichen Sitzungen eines Stadt- oder Gemeinderates auf eine bloße Saalöffentlichkeit beschränkende Auslegung des § 40 Abs. 1 KSVG, wie sie das OVG des Saarlandes angenommen hat, entspricht diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht, zumal die Allgemeinzugänglichkeit, wenn sie wie hier in § 40 Abs. 1 KSVG vom Gesetzgeber so vorgegeben ist, gerade nicht maßgeblich und beliebig durch andere (Staats-)Organe – hier die Oberbürgermeisterin als Ratsvorsitzende – bestimmt, beeinflusst und begrenzt werden darf (grundlegend BVerfG, Beschluss vom 03.10.1969 -1 BvR 46/65- E 27, 71 ff.).
Eine "Ausstrahlungswirkung" der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24.01.2001 auf den vorliegenden Fall im Sinne bloßer Saalöffentlichkeit, wie sie die Beklagte annimmt (vgl. Schriftsatz vom 01.12.2010 Bl. 98 ff. der Gerichtsakte), besteht nicht, da im Rahmen des § 169 Satz 2 GVG gerade der Gesetzgeber den Ausschluss von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen festgelegt hat. Von daher spricht diese Entscheidung im Gegenteil mit – im Hinblick auf das in Rede stehende Grundrecht – verfassungsrechtlich zwingendem Gewicht für die hier vertretene Auffassung.
Entgegen der Auffassung der Beklagten spricht auch ein "Wertungsvergleich" mit Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG nicht für eine Einschränkung des § 40 Abs. 1 KSVG auf bloße Saalöffentlichkeit (vgl. Schriftsatz vom 01.12.2010, Bl. 98 ff. der Gerichtsakte). Nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG verhandelt der Bundestag öffentlich. Zwar sieht ein Teil der Literatur in dieser Norm lediglich ein Gebot zur Herstellung unmittelbarer Sitzungsöffentlichkeit, die gerade den Medien kein subjektiv öffentliches Recht auf Zugang eröffne (vgl. nur Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 16. Lieferung 2010, Art. 42 Anm. 36; von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, 2010, Art 42 Rdnr. 3). Diese Ansichten, auf die sich die Beklagte beruft, stützen sich allein auf eine "überkommene" Auslegung und eine nicht gewünschte Einschränkung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages. Sie sind jedoch in der verfassungsrechtlichen Literatur – zu Recht – umstritten (vgl. nur zu abweichenden Meinung einer "Medienöffentlichkeit" Jarras/Pieroth, Grundgesetz, Kommentar, 10. Auflage 2009, Art. 42 Rdnr. 1 m.w.N. sowie Binder, Die Öffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1, 44 Abs. 1 Satz 1 GG und das Recht der Massenmedien zur Berichterstattung, DVBl. 1985, 1112 ff.), decken sich insbesondere nicht mit der Bedeutung des Öffentlichkeitsgebotes für parlamentarische Gremien als eine der tragenden Grundsätze des Parlamentsrechts sowie dem Bedeutungswandel der Parlamentsöffentlichkeit in der Parteiendemokratie( vgl. ausführlich und zutreffend Binder, a.a.O. S. 1115, 1116), lassen vor allem eine fundierte Auseinandersetzung mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit vermissen, sondern erscheinen insoweit ohne jedes Problembewusstsein und vermögen schon vor diesem Hintergrund keine dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 KSVG entgegenstehende Wertung zu rechtfertigen.
Vermittelt § 40 Abs. 1 KSVG damit Medien- und nicht nur bloße Saalöffentlichkeit, so ist der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. GG für das Begehren der Klägerin eröffnet. (Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts wäre dies nicht der Fall, wenn es um bloße Saalöffentlichkeit ginge. Dann würde gerade keine allgemein zugängliche Informationsquelle vorliegen; vielmehr wäre die Zugänglichkeit für die Medien von vornherein eingeschränkt, so dass in diesem Umfang schon der Schutzbereich der Informationsfreiheit und damit auch der Rundfunkfreiheit nicht betroffen wäre. Auf der Grundlage seiner Auffassung hätte das Oberverwaltungsgericht nach Feststellung bloßer Saalöffentlichkeit mithin seine Prüfung beenden und der Beschwerde der Beklagten in vollem Umfang stattgeben müssen. vgl. hierzu im Übrigen BVerfG, Beschluss vom 24.01.2001 -1 BvR 2623/95, 1 BvR 622/99- wo ausgeführt wird: "Legt der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich das Ausmaß der Öffnung dieser Informationsquelle fest, so wird in diesem Umfang zugleich der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet. Haben die Medien Zugang zwecks Berichterstattung, aber in rechtlich einwandfreier Weise unter Ausschluss der Aufnahme und Verbreitung von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen, liegt in dieser Begrenzung kein Grundrechtseingriff."; zitiert nach juris)
Die Rundfunkfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet; sie findet – ebenso wie die anderen Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG – ihre Schranken u.a. in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze (Art. 5 Abs. 2 GG). Darunter sind alle Gesetze zu verstehen, die sich nicht speziell gegen den Rundfunk, insbesondere nicht gegen die Beschaffung einer Information oder die Äußerung einer Meinung als solche richten, die vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Information oder Meinung zu schützenden Rechtsguts dienen, eines Gemeinschaftswertes, der gegenüber der Betätigung der Rundfunkfreiheit den Vorrang genießt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass das Grundrecht der Rundfunkfreiheit schlechthin unter dem Vorbehalt des einfachen Gesetzes stünde. Noch viel weniger bedeutet es, dass das bloße Nichtwollen eines einzelnen Amtswalters, auch wenn es in besonderer Empfindlichkeit begründet sein sollte, die Geltung des Grundrechts in Frage zu stellen vermag. Die allgemeinen Gesetze müssen vielmehr im Licht der besonderen Bedeutung dieses Grundrechts für den freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt und angewandt werden; sie sind so zu interpretieren und anzuwenden, dass der besondere Wertgehalt des Grundrechts auf jeden Fall gewahrt bleibt, 12(vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 -2 BvR 154/78-, E 50, 234 ff., zitiert nach juris) auch wenn dies mit gewissen Beschwernissen für den den Grundrechten verpflichteten Staat – insbesondere die vorliegend in Gestalt einer Landeshauptstadt in Rede stehende vollziehende Gewalt i.S.d. Art. 1 Abs. 3 GG – und seine Amtswalter verbunden sein sollte.
Kern des Rechtsstreits bildet die Frage, ob im Rahmen der Rechtsgüter- und Verfassungswerteabwägung dem Informations- und Verbreitungsinteresse der Klägerin als Rundfunkveranstalterin abstrakt das öffentliche Interesse an der – von Wirkungen der Medienöffentlichkeit unbeeinflussten – Funktionsfähigkeit des Gemeinderates entgegengehalten werden kann. Dieses sog. Funktionsinteresse wird durch die Sitzungs- und Hausordnungsbefugnis der Ratsvorsitzenden nach § 43 Abs. 1 KSVG repräsentiert (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 03.08.1990 -7 C 14/90-, zitiert nach juris). Es beruht auf dem letztlich in der Gewährleistung der Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten öffentlichen Interesse an einer geordneten Willensbildung des Rates. Allerdings verbleibt es – dies sei unter Berücksichtigung des Vortrags der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nochmals angemerkt – auch mit Blick auf diese Herleitung dabei, dass die Landeshauptstadt Saarbrücken Teil der vollziehenden Gewalt i.S.d. Art. 1 Abs. 3 GG ist, zu der die Gemeinden mit allen ihren Organen und Organteilen gehören. Sie ist daher Grundrechtsverpflichtete und nicht Grundrechtsträger. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG verschafft den Gemeinden weder ein Grundrecht noch eine grundrechtsanaloge Rechtsstellung. Art. 28 Abs. 2 GG beinhaltet vielmehr eine institutionelle Garantie, die allein eine relative Freiheit innerhalb des Verwaltungsaufbaus, insbesondere gegenüber den hierarchischen Entscheidungen der unmittelbaren Staatsverwaltung, garantiert (vgl. zu alldem Magen, Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung, JuS 2006, 404).
Die Beklagte ist der Auffassung, dass die Herstellung von Medienöffentlichkeit in dem von der Klägerin erstrebten Sinne erheblichen Einfluss sowohl auf das Verhalten der Mandatsträger als auch auf die Funktionsfähigkeit des Stadt- oder Gemeinderates haben kann. Sie beruft sich hierbei maßgeblich auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.08.1990 -7 C 14/90-.( vgl. nur Schriftsatz vom 01.12.2010: "Der Vorrang der Funktionsfähigkeit eines Gemeinderates vor der Pressefreiheit ist durch die Entscheidung des BVerwG belegt. Dieser Ansicht wird gefolgt."; dem ist das OVG des Saarlandes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gefolgt.) Nach dieser Entscheidung hat ein Pressevertreter kein aus der Pressefreiheit herzuleitendes Recht, die Redebeiträge von Ratsmitgliedern oder Äußerungen Dritter, die im Rat zu Worte kommen, ohne die Zustimmung des Ratsvorsitzenden auf Tonband aufzuzeichnen. Die in dieser Entscheidung gemachten Ausführungen sind auf den vorliegenden Fall jedoch schon aus grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Erwägungen heraus nicht übertragbar. Der vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidende Fall betraf allein die Reichweite des Grundrechts der Pressefreiheit. Vorliegend geht es jedoch um die Rundfunkfreiheit. Rundfunkfreiheit und Pressefreiheit sind aber nicht identisch. Rundfunk ist ein Verfassungsbegriff, der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG neben dem der Presse verwendet wird, um die "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" zu gewährleisten. Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk ist also ein besonderes, d.h. nicht zuletzt auch ein besonders wirkendes Instrument der Vermittlung von Informationen und anderen Gedankeninhalten im weitesten Sinne. Der Verfassungsgeber hat verschiedenartige Regime für beide Formen der Massenkommunikation festgelegt, die eine Unterscheidung verlangen (vgl. nur von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 2010, Art. 5 Rdnr. 94 m.w.N.). Die Rundfunkfreiheit ist insbesondere durch das Recht gekennzeichnet, für die Berichterstattung die dem Rundfunk eigenen Darstellungsmittel zu nutzen, darunter Töne und Bilder, mit deren Hilfe gerade der Eindruck der Authentizität und des Miterlebens vermittelt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 -1 BvR 620/07-; zit. nach juris). Hieraus folgt, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Möglichkeit medienspezifischer Berichterstattung – also in den für das jeweilige Medium typischen Formen – garantiert (so in treffender Formulierung Binder, a.a.O., S. 1116). Zur gleichzeitigen oder späteren Übertragung vorgesehene Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen oder Ton- und Filmaufnahmen sind jedoch lediglich für die Rundfunk- bzw. Filmfreiheit, nicht jedoch für die Pressefreiheit typisch. Mithin hatte das Bundesverwaltungsgericht über die vorliegend in Rede stehende Rechtsfrage nicht zu entscheiden. (Für diese Wertung spricht auch der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.12.2007 -1 BvR 620/07-. In diesem Verfahren wurde die Anordnung eines Strafkammervorsitzenden, die eine Berichterstattung über eine Verhandlung dahingehend beschränkte, dass Ton -und Bewegtbildaufnahmen unmittelbar vor und nach der mündlichen Verhandlung ausgeschlossen wurden, als Verstoß gegen das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Grundrecht der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk angesehen. Im Rahmen der Verfassungsbeschwerde nahm die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Stellung ("Die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts hat die Stellungnahme eines Revisionssenats vorgelegt, in der auf ein Urteil des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. August 1990 -BVerwG 7 C 14.90- (BVerwGE 85, 283) zu dem Verhältnis zwischen Pressefreiheit und Sitzungsgewalt des Vorsitzenden des Gemeinderats Bezug genommen wird, in dem ähnliche Fragen behandelt worden seien."). Weder auf diese Stellungnahme noch auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wird in den Gründen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aber eingegangen; sie werden noch nicht einmal erwähnt.)
Die abstrakte – mit Blick auf das Funktionsinteresse erfolgte – Weigerung der Beklagten, Ton- und Bewegtbildaufnahmen im Zusammenhang mit öffentlichen Sitzungen des Stadtrates zuzulassen, wird dem Anspruch der Klägerin auf rundfunkspezifische Berichterstattung nicht gerecht. Diese Auslegung des § 43 Abs. 1 KSVG, die keinerlei rundfunkspezifische Berichterstattung aus den öffentlichen Stadtratssitzungen zulässt, führt im Grunde genommen dazu, dass diese Vorschrift nicht mehr als allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 Abs. 2 GG, sondern als – unzulässiges – speziell gegen den Rundfunk gerichtetes Gesetz gehandhabt wird.
Die Stadtratsmitglieder sind Inhaber eines öffentlichen Amtes, üben kraft dieses Amtes hoheitliche Gewalt aus und tun dies gemäß § 40 Abs. 1 KSVG grundsätzlich im Rahmen öffentlicher, d.h. öffentlich zugänglicher, Sitzungen. Sie haben sich also der Öffentlichkeit zu stellen. Damit sind sie nicht in ihrer besonders geschützten Privatsphäre betroffen, sondern in ihrem Wirken als Mandatsträger auf kommunaler Ebene in einer von ihnen selbst gewollten – sich in der Öffentlichkeit abspielenden – Sphäre, in der sie stets mit der Beobachtung durch diese Öffentlichkeit rechnen müssen, für die ihr Wirken als Stadtratsmitglied von Bedeutung ist. Sollten durch die Videoaufzeichnungen der Klägerin rhetorische Fehlleistungen, sprachliche Unzulänglichkeiten und/oder Gemütsbewegungen der Ratsmitglieder dauerhaft und ständig reproduzierbar konserviert werden, ist dies mit Blick auf den Entschluss des einzelnen Ratsmitgliedes, das öffentliche Amt auszuüben, hinzunehmen. Die Rechtsordnung darf mit Blick auf das in § 40 Abs. 1 KSVG normierte Prinzip der Öffentlichkeit grundsätzlich erwarten, dass sich das Ratsmitglied den mit seiner Funktion verbundenen Erwartungen auch bei Mitwirkung an von der Öffentlichkeit beachteten Sitzungen und Verfahrensgegenständen gewachsen zeigen wird, selbst wenn Medien darüber Bilder verbreiten. 20(vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 -1 BvR 620/07-, E 119, 309 ff., zur Zulässigkeit von Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal außerhalb der Hauptverhandlung in Bezug auf die Stellung der Schöffen ) Dabei bilden die Stadtratssitzung und die hieran beteiligten Personen, insbesondere die Stadtratsmitglieder, aus ihrem aktuellen politischen Kontext heraus ein zeitgeschichtliches Geschehen, so dass die Handelnden als relative Personen der Zeitgeschichte anzusehen sind und sich deshalb ihre Darstellung in der Öffentlichkeit gemäß §§ 22, 23 Abs. 1 Nr. 1 KunstUrhG gefallen lassen müssen. Dass eine "von psychologischen Hemmnissen möglichst unbeeinträchtigte Atmosphäre" "zu den notwendigen Voraussetzungen eines geordneten Sitzungsbetriebs" gehört und dass dabei auf "kleinere und ländliche Gemeinden" als allgemeiner Maßstab abgestellt wird (so die abstrakten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts a.a.O.; die Kammer ist insoweit zu keiner Zeit davon ausgegangen, dass sich die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf eine "kleinere und ländliche Gemeinde" bezog, sondern zieht lediglich in Zweifel, dass sich die Gegebenheiten in einer solchen Gemeinde, die im Übrigen ebenfalls rein spekulativ dargestellt werden, als allgemeiner Maßstab zur Lösung der vorliegend in Rede stehenden Rechtsfrage eignen), ist für den konkreten, auf den Stadtrat einer Landeshauptstadt bezogenen Fall in der heutigen Zeit nicht mehr haltbar und vermag insoweit eine Einschränkung der Rundfunkfreiheit nicht zu rechtfertigen. Denn die gesellschaftlichen Strukturen hinsichtlich der Beschaffung von Informationen, insbesondere die Möglichkeit und Notwendigkeit der öffentlichen Beobachtung und Kontrolle haben sich nachhaltig verändert (Stichwort: Informationsgesellschaft). Neue elektronische Techniken, Kommunikationsinfrastrukturen, Präsentationsformen sowie Medieninhalte sind entstanden. Die Medien sind zu wichtigen Begleitern fast aller Bürger geworden. Sie prägen große Zeiteinheiten des Tagesablaufes und bestimmen die Kommunikation der Bürger nachhaltig. Zugleich haben die Bürger neue Fähigkeiten im Umgang mit den Medien, auch mit der Präsenz von Medien bei wichtigen Ereignissen, entwickelt. Erfahrung, Lebenseinstellung, Werthaltung und Verhaltensmuster werden in erheblichem Umfang durch die Medien vermittelt. (vgl. BVerfGE 101, 361, 309) Dem Rundfunk kommt dabei wegen seiner breiten Wirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu. 23(vgl. BVerfGE 90, 60, 87) Auch mit Blick auf diese geänderte Informationsgesellschaft ist von Ratsmitgliedern aufgrund der vom Kommunalselbstverwaltungsgesetz vorgesehenen Bedeutung ihres Wirkens für die Öffentlichkeit die Aufzeichnung der Stadtratssitzungen hinzunehmen, zumal gerade die Träger in gesellschaftlicher Verantwortung, wie Politiker und auch Ratsmitglieder, auf die Wahrnehmung einer medienvermittelten Realität angewiesen sind und sie auch suchen, wie die Berichterstattung über die Stadtratssitzungen durch den SR belegt. (vgl. hierzu nur den Schriftsatz der Klägerin vom 27.05.2010, Bl. 28 der Gerichtsakte 11 L 502/10)
Selbst wenn kollidierende Belange – für deren Vorhandensein, dies sei zur Vermeidung von Missverständnissen noch einmal betont, bislang nichts vorgetragen ist – zu schützen wären, muss ein Verbot von Ton- und Bewegtbildaufnahmen nicht in jedem Falle erforderlich sein. In Anwendung des bei der Rechtsgüter- und Verfassungswerteabwägung ebenfalls zu beachtenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wären insoweit zunächst mildere Maßnahmen zu prüfen, müsste insbesondere zunächst eine beschränkende Anordnung der Aufzeichnung in Betracht gezogen werden. In Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Zulässigkeit von Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal ( vgl. Beschluss vom 19.12.2007 -1 BvR 620/07-, zit. nach juris ) können, soweit die Art der Durchführung oder die Dauer der beabsichtigten Aufzeichnungen den Verfahrensablauf beeinträchtigen, Anweisungen insbesondere zu Standort, Zeit, Dauer und Art der Aufnahmen in Betracht kommen. Solche Maßnahmen können weitergehende Beschränkungen wie ein vollständiges Verbot von Aufnahmen entbehrlich und damit unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unzulässig machen.
Dem kann die Beklagte nicht – wie im Bescheid vom 19.10.2010 geschehen – entgegenhalten, die Klägerin habe bislang einer dergestalt einschränkenden Position nicht zugestimmt, weil bis heute keine kollidierenden Schutzgüter von erheblichem Gewicht ersichtlich sind, die den auch nur temporären oder partiellen Ausschluss der Medienöffentlichkeit rechtfertigen könnten. Die Klägerin kann sich daher derzeit uneingeschränkt auf ihr Informations- und Verbreitungsinteresse als Rundfunkveranstalterin berufen.
Gemeinderat Rundfunkfreiheit Rundfunkveranstalter Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Videoaufzeichnung

References: § 40
 § 40
 § 88
 § 42
 § 35
 § 1
 § 113
 Art. 5
 § 40
 § 40
 § 169
 § 77
 Art. 72
 § 169
 § 40
 § 40
 § 169
 Art. 42
 § 40
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 42
 § 40
 § 40
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 1
 § 43
 Art. 28
 Art. 1
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 § 43
 Art. 5
 § 40
 § 40