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Timestamp: 2019-02-16 18:03:16+00:00

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360).-
“Amparo colectivo, legitimación del Defensor del Pueblo. Cosa juzgada”, publicado en el sitio www.observatoriodelosderechoshumanos.org, julio 2007.
AMPARO COLECTIVO, LEGITIMACION DEL DEFENSOR DEL PUEBLO. COSA JUZGADA.
Por Jorge Luis MAIORANO (*).
La reforma constitucional de 1994, descalificada por muchos en su momento por adjudicársele solamente implicancias de tipo político, con el transcurso del tiempo y cuando han transcurrido más de diez años de su puesta en vigencia, se muestra como una pieza jurídica de avanzada.
Tal vez uno de los aspectos más ponderables de esa reforma ha sido, precisamente, su afán por la ampliación del plexo garantístico de los habitantes de nuestro país y, consecuentemente, con la instrumentación de las garantías necesarias para tutelar los nuevos derechos incorporados. En este sentido, la figura del Defensor del Pueblo (de la Nación) art. 86, confluye armónicamente con el artículo 43 que prevé tanto los derechos de incidencia colectiva como la figura del amparo colectivo.
En estas líneas vuelco, pues, mis reflexiones y experiencias personales como primer Defensor del Pueblo de la Nación (1994-1999) luego de haber fundado esa Institución de la República y por la circunstancia de haber ejercido con frecuencia la legitimación genérica prevista por el artículo 86 de la CN, y con directa relación al caso específico contemplado en el artículo 43 de la misma Carta Magna, es decir, el amparo colectivo.
1. Previsión constitucional.
Entre las modificaciones incorporadas por la reforma del año 1994, tal vez una de las que adquiere mayor significación jurídica, es el reconocimiento de la categoría de los “derechos de incidencia colectiva” que supera a la que se conocía doctrinariamente, hasta su sanción, como “Intereses difusos”, también llamados intereses supraindividuales o metaindividuales. Obviamente, escasa trascendencia hubiera tenido ese reconocimiento si no se hubieran precisado los sujetos facultados para ejercer su tutela. Uno de esos sujetos, previstos en el aludido artículo 43, es el Defensor del Pueblo. Y es aquí donde se conjugan esa institución constitucional, el amparo colectivo y los modernos derechos de incidencia colectiva.
El principio general en esta materia está previsto en el artículo 86 de la C.N. que, no dejando margen a dudas, expresa: “...El Defensor del Pueblo (de la Nación) tiene legitimación procesal”.
Por su parte, el artículo 43 al regula la acción de amparo colectivo dispone que “...Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”.
Cabe formular algunas consideraciones preliminares: el amparo colectivo constituye una especie del género amparo, diseñado constitucionalmente para la defensa y tutela de ciertos derechos que no son de carácter individual o egoísta; por su parte, la legitimación del Defensor del Pueblo esta orientada, específicamente, en el artículo 43 para la defensa de esos derechos que trascienden la esfera individual.
Sin embargo, debo formular una aclaración fundamental: el Defensor del Pueblo tiene legitimación amplia e irrestricta por el artículo 86 de la CN; los supuestos del artículo 43 (protección contra la discriminación, de los derechos ambientales; de la competencia; de los usuarios y consumidores y de incidencia colectiva) son solo casos enunciativos que no agotan la posibilidad de estar en juicio ni menguan el principio general ya mencionado.
En otros términos, la legitimación del artículo 86 no se agota con la enumeración del artículo 43.
Debe advertirse que el artículo 43 citado distingue, en la procedencia del amparo colectivo, tres categorías diversas de sujetos que pueden reclamar ante el acto ilegítimo, la agresión discriminatoria, la protección del consumidor, la defensa al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, o los de incidencia colectiva en general: a) el afectado; b) el Defensor del Pueblo (de la Nación) y c) las asociaciones registradas.
La facultad del artículo 86 le permite al DPN –y así se ha ejercitado con el reconocimiento mayoritario de la jurisprudencia - interponer demandas ordinarias, promover querellas criminales, etc.; su amplitud le permite también actuar en vía administrativa interponiendo recursos y reclamos administrativos. En idéntico sentido, le posibilita ser actor o demandado; presentarse como tercero citado voluntariamente o, como algún precedente lo ha reconocido, ser invitado a intervenir.
La legitimación, en palabras de Couture, es la posibilidad de ejercer en juicio la tutela del derecho -1-. Es pues, un medio valioso con que cuenta la institución del Ombudsman nacional para cumplir su misión de defensa y protección de los derechos humanos y de control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. En todo caso, agrega al clásico matiz persuasorio de la figura del Ombudsman, la moderna facultad impugnatoria.
2. Fundamento. Efectos.
El fundamento de la atribución de legitimación procesal al DPN radica prioritariamente, en la necesidad de asignarle a esta figura un instrumento de defensa de los derechos humanos y de control del ejercicio del poder más efectivo y contundente que el mero poder moral.
No olvidemos que nuestras sociedades no tienen, en este aspecto, el desarrollo que otras de países más avanzados; en la mayoría de ellos, por ejemplo, del Norte de Europa, la sola inclusión del nombre de un funcionario cuestionado, en los Informes Anuales del Ombudsman implica una descalificación que lo obliga moralmente a renunciar a su cargo. Esa mayor conciencia ciudadana y obvio apego a la ley convierten en innecesaria esta facultad que, sin embargo, en nuestro caso, es un arma fundamental para las funciones que tiene asignada la Institución.
La clave de esta cuestión radica, en última instancia, en el efecto de la sentencia en los casos de tutela de los derechos de incidencia colectiva. Aquí entra en crisis aquel viejo principio del efecto inter partes de la sentencia que, como consecuencia de estos cambios, pasa a ser erga omnes tal como ya ha sido reconocido por la CSJN.-2-
3. Derechos de incidencia colectiva.
En realidad, el ensanchamiento de la base de la legitimación procesal es una consecuencia natural de la modernización del derecho, que ya no solo admite la mera demanda individual del portador de un derecho subjetivo, sino, además, la de otras personas menos aforadas pero que no obstante alcanzan a exhibir un grado de interés suficientemente protegido como para pasar el umbral de los tribunales.
El reconocimiento o no de la existencia de derechos colectivos a favor de determinados grupos o colectividades ha devenido en una de las cuestiones jurídico–políticas más controvertidas de los últimos años.
Hay numerosos derechos (derecho a la vida, a la libertad personal, a la dignidad, a la libertad de pensamiento) que son perfectamente ejercitables y aplicables en forma individual. Junto a ellos existen, sin embargo, otros muchos derechos de carácter social o político (huelga, asociación, reunión) cuya puesta en práctica sólo tiene sentido si se ejercita en forma colectiva. No parece caber duda alguna, por lo tanto, en lo referente a la posibilidad de un ejercicio colectivo de los derechos humanos.
Un tanto más polémica resulta la posibilidad del reconocimiento de una titularidad colectiva de los derechos humanos. Esta es una cuestión sobre la que han corrido ríos de tinta –y de sangre– desde los inicios de este siglo. Ya en los tratados posteriores a la I Guerra Mundial se le otorgo, por ejemplo, una atención especial a la protección de las minorías étnicas.
Sin embargo, fueron las Naciones Unidas quienes a través del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966, otorgaron carácter oficial al reconocimiento y garantía de ciertos derechos colectivos, tales como el derecho a practicar la religión en comunidad con otros, el derecho a la protección de la familia por parte del Estado. Particularmente explícito resulta el articulo 27 del citado Pacto, el cual prescribe que “...en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión, y a emplear su propio idioma”.
Lo cierto es que “los hombres del mundo” convocados por el preámbulo constitucional argentino, son tratados luego como “habitantes”, “nacionales y extranjeros”, “ciudadanos”, “esclavos”, “personas”, “autor e inventor”, “propietario”, “reos detenidos”; “hombres” en la redacción de 1853/1860, sumándose luego otros conceptos como “trabajadores” y “familia”, en 1957 y ahora, por virtud de la reforma constitucional “varones y mujeres”, “indígenas”, “usuarios y consumidores”.
Como sostiene Gurutz Jáuregui “...el grado de reconocimiento de estos derechos ha alcanzado una notable intensidad. Así lo demuestra la configuración de una categoría de derechos colectivos a los que la doctrina anglosajona ha denominado derechos de la tercera generación, para diferenciarlos de los derechos individuales y político–sociales clásicos”. -3-
El sentido autentico que dio lugar al surgimiento de los derechos colectivos fue la necesidad de complementar y perfeccionar los derechos individuales en su contexto social. Los derechos colectivos permitieron pasar a la defensa del ser humano genérico o abstracto, al ser humano en la especificidad o en la concreción de sus diversas maneras de estar en la sociedad, de pertenecer a una sociedad (como niño, usuario, viejo, trabajador, jubilado, aborigen, enfermo).
El liberalismo tuvo la gran virtud de crear y establecer normas dirigidas a proclamar y promover la autonomía de las personas otorgándoles, a través de la ciudadanía, la titularidad y el ejercicio de derechos subjetivos. Pero ello resultaba insuficiente. Las personas no eran ni son átomos aislados, sino que deben individualizarse por vía de la socialización. De ahí la necesidad de estructurar, junto a los derechos individuales, una serie de derechos colectivos. Primero fueron los derechos sociales y económicos gracias a la presión de la clase trabajadora; posteriormente, los derechos culturales; más recientemente los llamados derechos de la tercera generación (derecho al desarrollo, a un medio ambiente equilibrado, a la protección de sus derechos como usuarios y consumidores, etcétera).
Gran parte de la historia del mundo en los dos últimos siglos se explica por la presencia y acción de numerosos colectivos (movimiento obrero, feminista, pacifismo, ecología, anticolonialismo, derechos de los inmigrantes, de los pueblos indígenas, etcétera).
En todo caso hay que considerar a los derechos colectivos –en nuestra Constitución Nacional llamados de incidencia colectiva –, como un elemento indispensable para el eficaz y más adecuado desarrollo de todos y cada uno de los individuos en si mismo considerados. Se trata de lograr que los seres humanos logren mejor desarrollo individual y la dignidad y libertad acordes con las circunstancias concretas en las que les ha tocado vivir en sociedad.
La “incidencia colectiva” no convierte al colectivo en una mera suma de daños singulares, quebrando la unidad sustancial del colectivo. La incidencia colectiva es una manera elegida por el constituyente para denominar a la tutela de los derechos colectivos de la sociedad, en su conjunto o de cada sector social. El colectivo, como centro de imputación de normas ha quedado consolidado por la legitimación que el constituyente le ha otorgado, entre otros sujetos, al DPN quien actúa en defensa de todo el pueblo o, de cada sector afectado.
Numerosas han sido las ocasiones en que la institución del Defensor del Pueblo ha acudido a los estrados judiciales; en la mayoría de esos casos, como actor en demandas interpuestas contra actos del Poder Ejecutivo; en otros, ha sido citado a participar voluntariamente y en dos causas ha sido demandado.
La legitimación activa se extiende a todas las jurisdicciones de la República Argentina, esto es, a las provinciales y comunales. La doctrina coincide con esta interpretación en estos términos: “(Ella) lo habilita para impugnar ante la administración (reclamos, recursos, denuncias) y la justicia en cualquier competencia dentro de la jurisdicción nacional (o sea ante la justicia procesal administrativa, civil, comercial, penal) tanto como parte actora civil o contencioso administrativa. o como parte querellante en sede penal; y en la justicia supranacional, iniciando el proceso ante la CIDH. En este múltiple carácter puede demandar, querellar, recurrir, reclamar, denunciar, los actos, hechos u omisiones lesivas a los derechos y garantías mencionados, y no sólo los de base constitucional o de pactos supranacionales, sino también los de origen legal o reglamentario. Su legitimación procesal no se limita al ámbito nacional, pues puede también presentarse ante los órganos o tribunales supranacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ... ” -4-.
Quiroga Lavié ha sostenido que “La legitimación del Defensor del Pueblo (de la Nación) para interponer amparos judiciales en representación del pueblo pone de manifiesto, ahora de una manera inequívoca, que el derecho protegido no es un derecho individual de incidencia colectiva, sino que es grupal. A qué viene lo de la incidencia colectiva resulta valido preguntarse. Tiene el sentido de definir el efecto de la legitimación de órganos que no actúan en nombre propio, sino a nombre del sector o clase grupal, cuyos derechos colectivos se encuentran afectados. La incidencia cumple la función de personificar el ente colectivo (sociedad o grupo social de pertenencia), a partir de la legitimación procesal que no es la acción popular. En el caso del Defensor del Pueblo (de la Nación), no podría actuar si no hubiera un pueblo a quien él representa o defiende, por imperio de la Constitución. Se corrobora esta función del Defensor con la competencia que a dicho órgano del Estado le reconoce el art. 86 de la Constitución Nacional cuando en su segundo parágrafo sostiene que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal” -5-.
En coincidencia con la posición comentada, Gozaini afirma: “...En Argentina, la legitimación procesal que se otorga al Defensor del Pueblo es representativa. Tiene legitimación procesal, dice la Constitución, de forma que no se analiza ni piensa en el vínculo obligacional que debe portar quien deduce un reclamo ante la justicia, sino, antes que nada, en la importancia de los valores que defiende” -6-
En virtud del artículo 86 antes citado, el DPN tiene siempre legitimación procesal. Ello implica que los jueces no pueden, bajo ningún aspecto, denegar esa legitimación. Como ha sostenido con acierto Creo Bay “...esa sola posibilidad atentaría contra las funciones que la Constitución le ha atribuido... ”.
A pesar de tan claro precepto, un aislado fallo de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo, ha pretendido avanzar en una interpretación cercenante, restándole operatividad a la cláusula constitucional -7-.
En esa oportunidad, la citada Sala sostuvo que: “...la legitimación procesal que indiscutiblemente confiere al Defensor del Pueblo el párrafo 2 del articulo 86 de la Constitución Nacional, no es susceptible de ser infinitamente dilatada de forma tal que sustente su intervención judicial en defensa de la pura legalidad…” -8-.
Ya Jellinek, a finales del siglo pasado, había advertido acerca de la importancia de la Jurisdicción como garantía de los derechos y, en la actualidad está fuera de toda duda que la más efectiva protección de los derechos es la que ofrecen los tribunales de Justicia -9-.
Pretender privar al DPN de la facultad de acudir a los tribunales es quitarle el más importante e intenso instrumento de que puede disponer ante una hipotética lesión de un derecho constitucional en caso de que no baste con la persuasión, la publicidad de sus críticas y la autoridad moral de sus decisiones.
Colautti expresó que, si bien en un primer enfoque la legitimación atribuida al DPN por la Constitución Nacional puede considerarse de excesiva amplitud, en un sistema democrático siempre es conveniente que un funcionario público tenga competencia y la responsabilidad de defender los intereses constitucionales de los ciudadanos y “nuestra Constitución indica hoy para esta función al Defensor del Pueblo que es un órgano independiente que actúa con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. La interpretación acerca de su legitimación debe ser entonces amplia, tal como lo han reconocido los tribunales de instancia en diversos pronunciamientos” -10-.
El aludido fallo así como diversos pronunciamientos del más Alto Tribunal de la República condicionando la legitimación colectiva del Defensor del Pueblo, no deben sorprender ya que la doctrina ha puesto de manifiesto la “...poca afición que existe en el plano jurisdiccional para recibir pretensiones que encaminen a un proceso donde las partes no sean aquellas que válidamente estén en condiciones de demandar y resistir...la vía judicial es reacia a soportar sujetos impersonales, por cuanto se categoriza en posición de privilegio la atención sobre los derechos subjetivos, sin permitir que los demás intereses tengan recepción ni cabida... ” -11-. Es que, según se ha expresado, algunos jueces prefieren cerrar las puertas de la legitimación para así garantizar un presunto marco de seguridad jurídica que se pretende con ello preservar -12-.
Con el mismo objetivo cercenante se ha pretendido condicionar el ejercicio de esa legitimación a la efectiva existencia de un perjuicio. En ese sentido, disiento con Rodolfo Barra cuando sostiene “... para impugnar un acto discrecional (de la Administración) tiene que demostrarse, y muy severamente, el daño singularizado” -13-.
Ello podrá ser válido en la circunstancia del amparo individual donde el actor defiende su derecho subjetivo que ha sido desconocido, pero no podrá exigírsele el mismo recaudo al DPN quien no actúa como un particular porque no es un particular; es una institución del Estado que tiene como una de sus misiones el control de la actividad administrativa. No actúa preservando un patrimonio individual ni alegando por un perjuicio cuantificable crematísticamente; obra como Autoridad de la Nación encargada de la supervisión de la actividad estatal y privada tutelando el principio de legalidad, uno de los pilares del Estado de Derecho; en otras términos es el abogado del Pueblo a quien defiende judicialmente cuando sus derechos de incidencia colectiva están amenazados.
Frente a esa interpretación restrictiva de la legitimación se ha alzado con firmeza la voz de uno de los convencionales constituyentes más reconocidos como es el Profesor Quiroga Lavié quien, con motivo de la infundada resolución de la Corte Suprema de Justicia en el caso “Frías Molina”, sostuvo que: “...En efecto, la Corte Suprema no puede sostener, en forma dogmática y por vía de principio, que el Defensor del Pueblo ‘carece de competencia para formular exhortaciones al tribunal sobre las causas en trámite”, cuando el art.86 de la Constitución le confiere a dicho órgano ‘legitimación procesal’ y el art.43, párr. 2°, lo legitima para interponer amparos en tutela de los derechos de incidencia colectiva en general. Con el art. 86 alcanza y sobra, por supuesto, porque si cualquier ciudadano puede pedir a las autoridades, en relación con sus propios derechos, cómo no lo va a poder hacer el Defensor en relación con los ‘de incidencia colectiva’ cuando él dispone de personería constitucional para tutelarlos.– Que no se diga que el derecho del Defensor solamente está referido al trámite de la acción de amparo, primero porque la legitimación del art.86 es amplia y no restrictiva a una sola vía procesal. El derecho a pedir un pronto despacho no se vincula al derecho previsional de fondo, respecto del cual el Defensor no hizo manifestación alguna, en las causas que consideramos.–Que el Defensor no ha ejercido un derecho individual, a nombre de Frías Molina o Varona, está claro cuando exhorta a la Corte a eliminar o disminuir el atraso en el dictado de sus fallos en todas las causas referidas con ajuste de haberes previsionales. Los casos de marras eran casos testigos de la afectación del inequívoco derecho de incidencia colectiva que al respecto tienen todos los jubilados -14-.
El recordado maestro Alberto A. Spota ratificó con sólidos conceptos esta posición doctrinaria sosteniendo, en ese sentido, “...El segundo párrafo del art.86 demuestra, con suficiente claridad, que cuando entiende debe usar de coacción, el accionar del Defensor del Pueblo, exige que así lo requiera ineludible y necesariamente con exclusividad al poder judicial, sin excepción alguna... Esto es, si bien integra como órgano administrativo el Poder Legislativo, su actuación cuando debe requerir el uso de la fuerza, debe serlo a través del poder judicial. Para ello el segundo párrafo del art.86 expresa que “El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal”. Y la tiene, entre otros efectos y fines, al recién expresado” -15- .
Es que, como ha puesto de manifiesto Creo Bay, expresa: “En virtud del art. 86 CN, el Defensor del Pueblo tiene siempre legitimación procesal. En consecuencia, los jueces no pueden, bajo ninguna circunstancia, denegar la legitimación del Defensor. Esa sola posibilidad atentaría contra las funciones que la Constitución le ha atribuido. La previsión constitucional del art.86 está, precisamente, para evitar la discusión en sede judicial. Si la Constitución establece que el Defensor tiene legitimación, no hay juez que tenga facultad para decirle que no tiene legitimación ... El art.86 es categóricamente omnicomprensivo, siendo el art.43 CN. tan solo un supuesto de aplicación.. ” -16-.
4. Jurisprudencia. Su evolución
La jurisprudencia ha aceptado de manera generalizada la legitimación del DPN lo cual, obviamente, no implica que en todos los casos haya hecho lugar a las pretensiones articuladas.
Entre los numerosos casos en que la Institución ha acudido a la Justicia se encuentra, por ejemplo, la demanda de amparo interpuesta contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto) con el objeto de que adoptara las medidas necesarias para impedir el tránsito por aguas territoriales argentinas y el ingreso a los puertos de nuestro país, del buque británico Pacific Pintail, que transportaba plutonio desde un puerto de Francia hacia Japón.
Esta fue la primera causa desde su institucionalización, en la cual el DPN intervino como parte actora en representación de los intereses de la población, mediante la defensa de los derechos que protegen al medio ambiente, vinculado ello con la prohibición de ingreso al territorio nacional de residuos radioactivos, establecida en el último párrafo del artículo 41 de la C.N.
La legitimación para promover esta acción fue aceptada por el Tribunal interviniente, Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n° 11 y por el Ministerio demandado, que no formuló reparos sobre el particular.
Una vez producido el informe previsto por el artículo 8° de la ley n° 16986, la causa devino abstracta ya que al momento de dictar sentencia el buque se habían dictado las disposiciones pertinentes prohibiendo el ingreso del citado buque a las aguas territoriales argentinas.
Otro pronunciamiento judicial de singular importancia fue la sentencia dictada por la Cámara 3ª del Crimen de General Roca en los autos “Defensor del Pueblo de la Nación Dr. Jorge Luis Maiorano” -17-.
La causa se originó en una actuación de oficio promovida por la Institución y en la cual se investigaba la violación a los derechos humanos en la Cárcel de Encausados de aquella ciudad de Río Negro.
Tras la denuncia formulada, funcionarios del DPN se trasladaron a Gral. Roca y visitaron la Alcaldía, comprobando que los detenidos en esa dependencia estaban sometidos a un tratamiento que implicaba una clara violación al sistema constitucional nacional e internacional.
Los procesados estaban alojados junto a los condenados con sentencia firme; convivían varones sin discriminación de edades, con distinta situación procesal; los pabellones carecían de iluminación; no existían tapas del sistema cloacal, las ventanas carecían de vidrios; los baños, por su parte, no tenían agua caliente mientras los sanitarios se encontraban obstruidos; también se verificó la falta de atención médica específica para detenidos enfermos, por carecer la Alcaldía de recursos para adquirir medicamentos.
Ante tan manifiesta situación violatoria de los derechos humanos, tuve ante mí la opción de acudir a la vía administrativa de la persuasión, mediante una exhortación a la autoridad provincial competente o en su defecto, la promoción de una acción judicial.
Consciente de la urgencia del caso, decidí iniciar una acción judicial de amparo contra el Gobierno de la Provincia. Se trataba de la primera oportunidad en que la Institución del Ombudsman nacional empleaba la facultad de la legitimación procesal ante autoridades provinciales.
Debo reconocer que, en alguna medida, intuía que la Justicia Local podía denegar la acción basada en una interpretación aislada de las normas. Adviértase que no se trataba de un establecimiento penitenciario federal (el cual queda directamente alcanzado por la competencia de la LODPN); era un instituto provincial, bajo la responsabilidad de autoridades locales.
La acción fue fundamentada en la violación de los artículos 18 y 23 de la Constitución Provincial; 18, 31 y 75, inciso 22 de la Constitución Nacional; art. XXV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; art. 5° de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 5°, incisos 2°, 4°, 5° y 6° del Pacto de San José de Costa Rica; los arts. 7° y 10° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ley 23.313) y art. 16.1 de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (ley 23.338).
El Tribunal acogió favorablemente la acción incoada y condenó al Poder Ejecutivo provincial a subsanar las diversas falencias comprobadas en plazos que iban de treinta días a un año, bajo el apercibimiento de disponer la libertad de cada uno de los detenidos o su prisión domiciliaria.
Sobre este importante precedente jurisprudencial, sostuvo Quiroga Lavié que el Defensor del Pueblo de la Nación “no puede declinar su competencia cuando un derecho humano, tutelado por la Constitución Nacional, se encontrare afectado por cualquier autoridad. La interpretación tiene lógica, porque si la doctrina y el propio legislador nacional han entendido que es competencia del Congreso de la Nación legislar sobre las garantías procesales que permiten hacer efectivos los derechos reconocidos en la Constitución Nacional, no obstante que la materia procesal sea materia legislativa reservada a favor de las provincias (por eso hay leyes federales de amparo y hábeas corpus), pues es también lógico que el Defensor del Pueblo no pueda inhibirse de realizar su intervención tutelar ante la violación a un derecho de la Constitución, sea quien fuere el agente de la violación. Estamos frente a una mutación praeter legem, es decir ampliativa de la competencia federal de cara a la tutela de los derechos fundamentales de todos los habitantes de la Nación” .-18-
Otra resolución judicial admitiendo la legitimación del DPN y precisando su carácter fue dictada por la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el 23 de junio de 1998, en la causa “Youseffian, Martín”, expresando “...Por otra parte, en lo que se refiere al Defensor del Pueblo de la Nación, no puede dejar de tomarse en cuenta la legitimación procesal que genéricamente se le confiere en el artículo 86 de la Constitución Nacional, y también que el artículo 43 de ésta se regula de manera específica su habilitación para intervenir en los juicios de amparo en caso como el sub exámine. Debe dejarse en claro, asimismo, que su participación lo es en defensa de un derecho de usuarios: el de participación en el control de los servicios públicos, que se vería afectado por una ilegítima omisión de la Administración. Por ser ello así, no puede sino concluirse en que el Dr. Maiorano posee legitimación activa para intervenir en la causa... ” -19-.
“Resulta pues, que más allá de la legitimación procesal que reconoce la Carta Magna (86), el art.43 habilita al Defensor del Pueblo a interponer acción expedita y rápida de amparo... La norma aludida define el efecto de la legitimación del Defensor del Pueblo para actuar en juicio: no lo hará en nombre propio sino en representación de un grupo o sector cuyos derechos se vieran conculcados... Así, cualquier violación a los derechos de incidencia colectiva en general faculta al Defensor del Pueblo a protegerlos y, en consecuencia, a actuar en nombre y representación de todos y cada uno de los afectados. Por ello, es incomprensible que pudiera pretenderse desconocerle legitimación para intervenir en resguardo de derechos constitucionales... ” -20-.
Un nuevo ejemplo de la aceptación judicial de la legitimación reclamada por el Defensor del Pueblo se halla en la sentencia dictada por la señora jueza federal Dra. Liliana Heiland, en los autos caratulados: “Nieva, Alejandro y otros, c/P.E.N.–Dto. 375/97, s/Amparo Ley 16.986” y en el pronunciamiento de la alzada, que la confirmó.
Luego de recordar las dos misiones asignadas al Defensor del Pueblo por el artículo 86 de la Constitución Nacional, expresa: “El texto constitucional no limita la legitimación” –(se refiere a la procesal)– a la primer misión que describe, esto es, la defensa de los derechos humanos, sino que la hace extensiva –sin diferencia alguna– a la otra, el control del ejercicio de las funciones públicas administrativas... Por ser así, el Defensor del Pueblo se considera legitimado, aquí, en un doble aspecto. Por un lado porque existen derechos de incidencia colectiva concreta y actualmente afectados. Por el otro, porque, al decidir sobre la materia, el P.E.N. invadió la zona de reserva legal y ello dispara el ejercicio del especial mandato constitucional que el Defensor detenta para controlar el ejercicio de las funciones administrativas públicas (conf. apartado II, puntos a y b).
En la citada causa, la Cámara de Apelaciones del fuero, en sentencia confirmatoria de la de la instancia inferior, reconoció la amplitud de la legitimación procesal del Defensor del Pueblo, expresando: “Asimismo, el art. 86 de la Constitución Nacional le confiere legitimación procesal en todo cuanto hace a las cuestiones de su competencia; debiendo extenderse esta legitimación a toda clase de procesos judiciales o administrativos” (punto 7° del fallo) -21- Y se agrega que tal legitimación existe tanto cuando actúa por denuncias o de oficio. Más adelante, y ya refiriéndose al caso concreto, expresa este fallo que: “.. no puede desconocerse el innegable interés de los miembros de la comunidad, como integrantes de un Estado de Derecho, a que se respete el principio de división de poderes y que la actuación de las autoridades, a cuya elección han contribuido por imperio del sistema democrático, se enmarque en los principios contenidos en la Constitución Nacional”.
También fue reconocida la legitimación procesal del DPN, mediante la acción de amparo colectivo interpuesta ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7, en los autos caratulados: “Viceconte, Mariela Cecilia c/Estado Nacional - Ministerio de Salud y Acción Social s/amparo”, promovida para obtener una condena contra el PEN a los efectos de que el mismo ordene ejecutar la totalidad de las medidas necesarias para completar la unidad de producción de la vacuna Candid 1 contra la Fiebre Hemorrágica Argentina en el Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas Dr. Julio I. Maiztegui asegurando su inmediato suministro a la totalidad de la población potencialmente afectada por el virus Junín.
En esta acción judicial, el DPN fue citado como tercero, adhiriendo expresamente a las pretensiones deducidas por la amparista.
La Sala IV Contenciosa Administrativa Federal, resolvió con fecha 2 de junio de 1998, que: “Hacer lugar a la acción de amparo impetrada y en consecuencia ordenar: … c) Encomendar al Sr. Defensor del Pueblo de la Nación el seguimiento y control del cumplimiento del referido cronograma (de producir la vacuna para combatir la fiebre hemorrágica argentina) sin que obste a ello el derecho que le asiste a la actora en tal sentido…”-22-.
Al respecto Mertehikian, al comentar el fallo aludido, sostuvo que: “Como quedó de manifiesto no surge del relato que la sentencia realiza, sobre la base de qué circunstancia se admitió la legitimación al actor en este proceso de amparo, por lo que solo surgiría de manera implícita de fallo la condición de ‘afectado’ en el demandante, que requiere el art. 43 de la Constitución Nacional para la procedencia de la vía escogida. Por cierto que al mismo tiempo ha intervenido el Defensor del Pueblo de la Nación a quien la referida norma constitucional le reconoce legitimación procesal en términos expresos” -23-.
En oportunidad de interponerse una acción de amparo, como consecuencia del dictado del Decreto N° 92/97, por el que se aprobaban modificaciones a la Estructura General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico, el tribunal interviniente en Primera Instancia, Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11, acogió favorablemente la presentación del Defensor del Pueblo de la Nación con fecha 7 de febrero de 1997. Con posterioridad la Sala III, en lo Contencioso Administrativo Federal, el 14 de febrero de 1997, confirmó la resolución apelada por el Estado Nacional. Se destaca de lo señalado que ninguno de los tribunales intervinientes cuestionó la legitimación procesal del Defensor del Pueblo de la Nación.
Sin embargo y a pesar de numerosos precedentes de tribunales inferiores que acogían sin reservas la legitimación del DPN, ya se iba avizorando una clara tendencia de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de restringir, desconocer o condicionar el ejercicio de esa legitimación. Varios pronunciamientos demuestran esa línea jurisprudencial; así, por ejemplo, se desestimó su legitimación argumentando que el control que ejerce la Institución no alcanza a la actividad del Poder Judicial; desconociendo su actuación por el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes o sosteniendo que la sola presentación de los afectados por la medida de gobierno que cuestionaba el Defensor implicaba un desplazamiento de su legitimación procesal.
Debo recordar que estamos ante un verdadero abogado de la sociedad; de un órgano extrapoder que actúa por la sociedad cuando sus derechos son vulnerados. Y son los derechos de incidencia colectiva, no los individuales, los que motivan su actuación; no es abogado de “parte” sino abogado de la sociedad porque ella, a diferencia de lo que aconteció hasta hace pocos años, es titular de derechos; por ejemplo, derecho a un medio ambiente sano, a la protección de su patrimonio histórico, cultural y me adelanto a señalar también, titular de un derecho de incidencia colectiva que se ha ido perfilando paulatinamente como tal al amparo de las normas nacionales e internacionales sancionadas recientemente: el derecho a la transparencia en la gestión pública; no olvidemos que si la “polución” agravia al medio ambiente y afecta la calidad de vida de la sociedad, la corrupción (secuela de la falta de transparencia) agravia la calidad de las instituciones de una sociedad. Y el Defensor del Pueblo de la Nación tanto por la vía del control del ejercicio de las funciones administrativas públicas como por la protección de los derechos humanos está habilitado para interponer acciones judiciales tendientes a la defensa de la transparencia como valor colectivo.
Cuando se trata de un derecho que afecta a una “colmena de perjudicados” lo que debe demostrar el Defensor del Pueblo es que defendiendo a una persona, defiende al resto. Es algo así como que presenta ese caso testigo como muestra del agravio colectivo. Permítaseme este ejemplo para demostrar este extremo. Cuando se necesita conocer el estado de salud de una persona, no se le extrae toda la sangre; es suficiente una pequeña muestra. El análisis de ella, hasta una pequeña gota, puede permitir el diagnóstico del resto del cuerpo.
El criterio de la Corte Suprema de Justicia tendiente a limitar o condicionar la legitimación del Defensor del Pueblo se fue afirmado a través de los años con diversos pronunciamientos en los cuales sostuvo recurrentemente el mismo argumento en estos términos “….si bien el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal, ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignar a aquel el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión como es exigible en todo proceso judicial….” A ello agregaban que “…al respecto debe señalarse que la Ley 24.284 excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial ( art. 16, segundo párrafo), y establece que si iniciada su actuación se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención ( art. 21) ( Fallos 321: 1352)… ”
Entre otros precedentes, se pueden anotar los siguientes: “ Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ M.E. y O y S.P. s/ amparo ley 19686”, del 21 de agosto de 2003; “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional- Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo Decreto 1517/98”, del 21 de diciembre del 2000; Defensor del Pueblo de la Nación c/ E.N - P.E.N. Ministerio de Economía Ley 25453, art. 10, amparo ley 16986”, del 11 de noviembre de 2003; “Asociación Civil Esclerosis Múltiple de Salta c/ Ministerio de Salud de la Nación s/amparo- medida cautelar”, del 18 de diciembre del 2003.
Efectúo este análisis con la autoridad y responsabilidad de haber intervenido desde su génesis en la inserción de la Institución del Defensor del Pueblo en la República Argentina desde lo estrictamente normativo, desde la prédica doctrinaria y finalmente ejerciendo durante cinco años (1994-1999) esa magistratura constitucional. En ese sentido, fui redactor del proyecto Ley que luego se convertiría en la ley 24.284; posteriormente, refrendé el Decreto de su promulgación, ley 2469 el 2 de diciembre de 1993, siendo Ministro de Justicia de la Nación; luego, redacté el proyecto modificatorio que sería convertido en ley 24.379. -24-.
Como primer Defensor del Pueblo de la Nación de la Nación Argentina y por lo tanto, fundador de esta Institución, utilicé con frecuencia, durante los cinco años de mi gestión, la potestad de actuar judicialmente; por todo ello, me siento en la obligación de volver a aportar alguna luz sobre ciertas cuestiones que aún lucen dudosas; así, por ejemplo, ¿cómo se articulan las normas contenidas en la ley 24.284 y su modificatoria 24.379 con los preceptos de la Constitución Nacional previstos en la reforma de 1994?; ¿qué derechos puede defender a través del ejercicio de esa legitimación?.
La respuesta a estos interrogantes demostrará la inconsistencia de los argumentos que la CSJN ha esgrimido sistemáticamente para condicionar, restringir o limitar la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación.
Entre esos argumentos esgrimidos se encuentra el que postula que el Poder Judicial está excluido de la competencia del DPN; a esos efectos deben analizarse las armonías y desarmonías entre la Ley 24.284 y la Constitución Nacional.
Un lúcido artículo de María Jeanneret de Pérez Cortés señala el camino correcto acerca del problema de la congruencia del régimen legal con la Constitución Nacional. Destaca, acerca de la invocación que realiza la CSJN en el sentido de desplazar la legitimación del DPN cuando se presentan afectados por la medida de gobierno que cuestiona el Ombudsman, que de esta forma se estaría asfixiando la norma constitucional con la invocación de una ley, la 24.284.-25-.
En realidad para una correcta interpretación de los textos aludidos deben tenerse presentes varios hechos que contribuyen a la interpretación histórica del tramado normativo.
El proyecto de ley que fuera presentado por los senadores Eduardo Menem y Libardo Sánchez el día 22 de marzo de 1984, creaba la Defensoría del Pueblo como órgano inserto en el ámbito del Poder Legislativo, respondiendo al modelo clásico del Ombudsman tradicional, nada tenía que hacer con los derechos humanos y no se previó la legitimación procesal como instrumento para su defensa. Ello respondió a una razón de prudencia política ya que no pareció conveniente, a pocos meses del restablecimiento de las instituciones democráticas, incorporar una nueva institución que, en esos años, tenía un perfil fundamentalmente de incidencia moral. No era fácil incorporar una figura con raíces nórdicas ajenas, en principio, a nuestra tradición. Y no nos equivocamos quienes así pensamos ya que, no obstante ese “bajo perfil” institucional, dicho proyecto tardó más de nueve años en ser sancionado. -26-
Recuerdo que fue aprobado en tres oportunidades por la Cámara de Senadores y la misma cantidad de veces caducó por falta de tratamiento en la Cámara Baja.
Durante esos nueve años (1984-1993), la figura del Defensor del Pueblo se difundió por América Latina siguiendo el modelo español de la Constitución de 1978 que compromete a la figura con los derechos humanos y le otorga legitimación procesal.
A pesar de esos avances, no pareció prudente vetar el proyecto de ley finalmente sancionado luego de ese largo periplo, por lo cual fue promulgado el 2 de diciembre de 1993. Se instituía así la Defensoría del Pueblo con facultades investigativas y defensivas, con un perfil fundamentalmente persuasivo.
Inmediatamente se propició un proyecto modificatorio a fin de salvar ciertas falencias que afectaban el funcionamiento de dicha institución. Así, por ejemplo, se incorporaban las inmunidades de los legisladores a fin de preservarlo de eventuales acciones judiciales por las opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones; se propiciaba la publicación de sus informes en el Boletín Oficial y los diarios de sesiones de ambas Cámaras; se le asignaba al titular de la Institución la facultad de designar su propio personal, entre otras modificaciones. Dicho proyecto fue remitido por el Poder Ejecutivo el día 7 de marzo de 1994, obviamente cuando todavía no había sido sancionada la Constitución Nacional ni se había reunido la Convención Constituyente; fue aprobado por la Cámara de Senadores el 11 de mayo del mismo año, por la Cámara Baja, con modificaciones, el día 18 de agosto y reenviado al Senado donde recibió aprobación final el 28 de septiembre de 1994. Allí vio la luz la ley 24379 que modificaba la anterior 24.284. En tanto, la Constitución Nacional ya había sido aprobada, incorporando el nuevo artículo 86 que previó al Defensor del Pueblo.
¿Implica esta confluencia de normas que existen dos Defensores del Pueblo?
En absoluto: se trata de la misma Institución pero con matices perfectamente diferenciables. El Defensor del Pueblo instituido por la ley 24.284 no tenía legitimación procesal y solo actuaba en sede administrativa; es por ello, que todas sus normas deben interpretarse con ese objetivo. No estaba previsto que actuara ante el Poder Judicial y de allí entonces su acotado ámbito de actuación.
La Constitución Nacional no crea otro Defensor del Pueblo: lo eleva al rango constitucional, lo compromete con la protección y tutela de los derechos humanos y, a esos ambos efectos, le otorga legitimación procesal. Quiero destacar que la legitimación del artículo 86 es la norma genérica y de dicho precepto no surge que esa legitimación esté limitada a la defensa de los derechos humanos; en otros términos, soy de la opinión que también puede ejercer válidamente esa legitimación en el ejercicio de su misión de control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
Por eso es acertada la afirmación de Pérez Cortés cuando expresa que “…la ley 24.284- y su modificación por la ley 24.379- únicamente atañen a la intervención del Defensor del Pueblo en la tramitación de quejas y otras actuaciones fuera del ámbito judicial…”; en el mismo sentido se expresa Mertehikian -27-; y por las razones expuestas es incorrecto el argumento de la Corte Suprema de Justicia cuando sostiene que el Defensor del Pueblo debe declinar su intervención en la medida que existen actuaciones judiciales pendientes de resolución ya que tiene un mandato constitucional que cumplir cual es la defensa de los derechos humanos, según lo preceptuado por el artículo 86.
La suspensión solo tiene alcance en las actuaciones administrativas promovidas por el Defensor del Pueblo; en caso contrario podría interpretarse que una ley anterior a la Constitución (24.284) restringiría con toda facilidad la función tutelar que está obligado a cumplir. Además, podría darse la situación de que algún “afectado” por su intervención articulara una acción judicial y de esa manera bloqueara, siguiendo el criterio de la CSJN, la actuación del Defensor del Pueblo.
Más recientemente y con la nueva integración de la Corte Suprema de Justicia se avizora un cambio de criterio en este sentido. Al resolver los autos “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional, Poder Ejecutivo Nacional, Ministerio de Economía- Decreto 1738/92 y otro s/ proceso de conocimiento” resuelto el 24 de mayo del 2005, los Ministros Juan Carlos Maqueda, Enrique Petracchi, Ricardo Zaffaroni y Ricardo Lorenzetti, adelantaron su opinión en el sentido de que la legitimación procesal otorgada por el artículo 86 de la C. N. al Defensor del Pueblo debe ser entendida en sentido amplio. Los citados magistrados se explayaron en el análisis de la norma contenida en el artículo 86 de la C.N. y los debates suscitados en el seno de la Convención Nacional Constituyente de 1994 y en la regulación que la Constitución Española de 1978 le asigna al Defensor del Pueblo en ese país. No debe olvidarse que los Dres. Maqueda y Zaffaroni fueron convencionales constituyentes en 1994 y contribuyeron con sus opiniones a la sanción del artículo 86.
Esta última decisión, apoyada en estos precedentes y en la solidez con que fue expresada augura que, tanto el amparo colectivo como la legitimación del Defensor del Pueblo, tendrán en el futuro el reconocimiento pleno de la toda la jurisprudencia nacional tal como lo previeron los constituyentes que incorporaron ambas figuras en la Constitución Nacional de 1994. De tal forma, la sociedad toda quedará más resguardada en sus derechos de incidencia colectiva.
1.- Couture. Estudios de Derecho Procesal, t.III, pág. 208. Buenos Aires, 1951.
2.- Monges c. UBA. La Ley, 1997–C, pág. 150. Sentencia del 26 de diciembre de 1996 donde lo allí decidido fue extendido a todas las personas que se encontraban en la misma condición, estudiantes de la carrera de Medicina. Este efecto erga omnes de la sentencia fue posteriormente reconocido por la sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo en Blas c. Uba, sentencia del 27 de noviembre de 1997. La Ley, 1998–A, pág. 288.
3.- ¿Derechos individuales o derechos colectivos?. Diario El País, 12 de agosto de 1998, pág. 10. Madrid.
4.- Gordillo, Agustín A. Tratado de Derecho Administrativo – Parte General, T.1, XII – 42, 5a. edición. Ediciones Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires, 1998.
5.- Quiroga Lavié, Humberto. El Defensor del Pueblo ante los estrados de la Justicia. La Ley Tomo LIX-1995, el mismo sentido este autor: Réquiem al amparo colectivo. La Ley, Tomo 1998-C, pág. 1337/1343.
6.- Gozaini, Osvaldo. Legitimación procesal del defensor del pueblo (Ombudsman). La Ley 1994–E, pág. 1978.
7.- CNFed. Contencioso Administrativo, Sala V, octubre 20–1995 in re Consumidores Libres Coop. Ltda. C. Estado Nacional. Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, La Ley 6–12–1995, pág. 3, con nota de Cassagne, Juan Carlos: De nuevo sobre la legitimación para accionar en el amparo.
8.- Cabe preguntarse inicialmente ¿los convencionales constituyentes dejaron algún margen para dilatar o restringir la legitimación, tal como sostiene el tribunal?. Cuando la Constitución Nacional expresa que el DPN tiene legitimación procesal, los jueces no pueden decir, ligeramente, “no tiene legitimación procesal, sí pueden fallar negando la pretensión pero nunca restringiendo el acceso a la Justicia. Lo que el Constituyente ha previsto de modo imperativo no se convierte en facultativo por interpretación del juez. Distinta hubiera sido la situación, y por supuesto la solución, si el constituyente hubiera derivado a la ley reglamentaria las condiciones particulares de su ejercicio. Obviamente ello no quiere decir que el Defensor tenga necesariamente razón en el fondo de la cuestión sino tan solo la posibilidad de exponer sus argumentos en sede judicial. A diferencia de lo que ha sostenido ese Tribunal, entiendo que el DPN puede actuar en defensa de la pura legalidad. El DPN no es un particular a quien si se le puede exigir la acreditación de un perjuicio (ya que él actúa en defensa de su propio interés) y por ende, vedarle el acceso en defensa de la legalidad. El DPN es una institución constitucional que tiene, precisamente, la misión de controlar el ejercicio de las funciones administrativas publicas (art. 86 C.N) y como tal tiene la facultad–mandato de actuar ante el ejercicio ilegitimo, irregular, abusivo y discriminatorio de sus funciones (art. 14, LODPN) según lo sostiene Bidart Campos, Germán José en Tratado de Derecho Constitucional, t. VI, pág. 484. Buenos Aires, 1995; Jimenez y Gil Domínguez, ob. Cit. pág. 3.
9.- Aguiar de Luque, Luis y Perales, Ascensión Elvira. Intervención del Defensor del Pueblo en procedimientos jurisdiccionales, en la obra colectiva Diez años de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, pág. 165. Madrid, 1962.
10.- Colautti, Carlos E. Derecho Constitucional, pág. 240. 1998; en el mismo sentido ese autor en Incógnitas de la acción de amparo en la reforma constitucional, Revista El Derecho, 29 de septiembre de 1998, pág. 2.
11.- Gozaini, Osvaldo A. ob.citada en nota 6.
12.- Jimenez, Eduardo Pablo. Evaluación de algunos matices conflictivos respecto de la legitimación para obrar en el amparo en procura de la defensa de los derechos humanos de la tercera generación. El Derecho, tomo 170-1997, págs. 1151/1160.
13.- Barra, Rodolfo. Amparo, jurisdicción y discrecionalidad administrativa. El Derecho, tomo 178-1998, págs. 628/637.
14.- Quiroga Lavié, Humberto. El Defensor del Pueblo ante los estrados de la Justicia. La Ley, año LIX –N° 155, pág.3.
16.- Spota, Alberto A. El Defensor del Pueblo. El Derecho, Tomo 170-1997, pág. 987 y ss.
17.- Creo Bay, Horacio. El Defensor del Pueblo y su legitimación en sede judicial”. Revista La Ley – Actualidad, del 26 de marzo de 1996.
La Ley, Tomo 1996–A, pág 747.
18.- La Ley Tomo 1996–A, pág 749; en el mismo sentido Corti, Horacio Guillermo. Crítica y Defensa de la Supremacía de la Constitución. La Ley, tomo 1997-F, págs. 1033/1039.
19.- Youssefian, Martín c/Secretaría de Comunicaciones. CNFed Contencioso Administrativo Sala IV, 23 de junio de 1988. La Ley, Tomo 1998-D, págs. 710/720.
20.- García Blanco, Mariano y Bugallo Olano, Daniel. Derechos de incidencia colectiva en general. El Defensor del Pueblo de la Nación. Doctrina Judicial, 27 de mayo de 1998.
21.- Bidart Campos, ob. cit.; Barra, Rodolfo. La acción de amparo en la Constitución reformada. La legitimación para accionar. La Ley, tomo 1994-E, pág. 1087.
22.- CNFed. Contenciosa Administrativa, Sala IV, junio 2 de 1998. La ley. Suplemento Constitucional. Buenos Aires, 5 de noviembre de 1998.
23.-Mertehikian, Eduardo. La protección de la salud como un derecho de incidencia colectiva y una sentencia que le ordena al estado que cumpla aquello a lo que se había comprometido. La Ley. Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, pág. 8. Buenos Aires, 27 de noviembre de 1998.
24.- Una relación de las diversas instancias acontecidas con los sucesivos proyectos de ley puede verse en MAIORANO, Jorge Luis. El Ombudsman: defensor del pueblo y de las instituciones democráticas, 2da. Edición, volumen II, página 417 y siguientes, Buenos Aires, 1999.
25.- JEANNERET de PEREZ CORTES, María: La legitimación del afectado, del defensor del pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la Jurisprudencia, La Ley, tomo 2003-B, sección doctrina, página 1340 y siguientes.
26.- Ob citada en nota anterior, página 1342.
27.- MERTEHIKIAN, Eduardo. La legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación Argentina y una sentencia de alcance general contra el corralito bancario, RAP, ´286, página 218 y siguientes.
Defensor del Pueblo de la Nación (mandato cumplido).
Ex Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman –I.O.I.-
Ex Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Belgrano.
Profesor Titular de Derecho Administrativo (USAL- UB).
Profesor Titular del Doctorado en las Universidad del Salvador y Kennedy.

References: artículo 43
 artículo 86
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