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Timestamp: 2020-02-26 23:06:17+00:00

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La Ley de Medidas Urgentes (Ley 6/2009) y sus implicaciones en la ordenación territorial = The Law of Urgent Measures (Law 6/2009) and its implications in the territorial arrangament :: Coloquio de Historia canario-americana
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LA LEY DE MEDIDAS URGENTES (LEY 6/2009) Y SUS IMPLICACIONES EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL
THE LAW OF URGENT MEASURES (LAW 6/2009) AND HIS IMPLICATIONS IN THE TERRITORIAL ARRANGEMENT
Las especiales características geográfi-cas de la Comunidad Autónoma Cana-ria, con un territorio frágil y disconti-nuo, sus recursos naturales y riqueza ambiental, así como las particularida-des de su modelo de desarrollo econó-mico, basado en el turismo y la cons-trucción, han supuesto que las norma-tivas sobre planeamiento ubanístico y ordenación territorial gocen en esta tierra de una importancia trascenden-tal.
La reciente ley de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial y Dinamización del Turismo (Ley 6/2009, de 6 de mayo), también cono-cida como nueva moratoria, es de interés por contener importantes de-terminaciones vinculadas al planea-miento municipal y a la actividad turís-tica. Pero además, polémicamente, la ley prioriza la promoción de la activi-dad agropecuaria y el dinamismo en el medio rural, liberalizando los usos y
The special geographical characteristics of the Canary Community, with a fragile and discontinuous territory, its natural resources and environmental wealth, as well as the particularities of its model of economic development, based on the tourism and the construction, have su-pposed that the regulations on urban development planning and territorial arrangement enjoy in this land of a trans-cendental importance.
The recent law of Urgent Measures as for Territorial Arrangement and Dyna-mization of the Tourism (Law 6/2009, of May 6), also called as new moratorium, is interesting because it contains impor-tant determinations for municipal pla-nning and tourist activity. But in addi-tion, polemically, the law prioritizes the promotion of the agricultural activity and the dynamism in the rural way, libera-lizing the uses and constructions in rustic soil.
By its importance for territory and lands-
Carlos Santiago Martín Fernández: Doctor en Geografía. Profesor del Departamento de Geografía. Universidad de La Laguna, Campus de Guajara, s/n 38071, La Laguna (Tenerife). csmartin@ull.es
La Ley de medidas urgentes…
construcciones en suelo rústico.
Por su relevancia territorial y paisajís-tica, centraremos esta comunicación en el tratamiento que la ley realiza del suelo rústico, conoceremos sus conte-nidos fundamentales, así como las principales críticas que se han efectua-do a este texto desde distintas instan-cias institucionales.
PALABRAS CLAVES: Ley 6/2009, suelo rústico, Canarias.
cape, we will center this communication in the treatment that the law realises of the rustic soil, we will know its content fundamental, as well as the main critics that have been alleged to this text by divers institutional entities.
KEYWORDS: Law 6/2009, rustic soil, Canaries.
EL SUELO RÚSTICO EN LA LEGISLACIÓN CANARIA
La ordenación y ocupación del suelo rústico en Canarias ha tenido desde la primera norma urbanística dictada en nuestra autonomía una especial trascendencia (Daranas Carballo 2007; Daranas Carballo 2007, García Márquez, 2007). Así, desde la exposición de motivos de la Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza (Ley 1985), se señalaba la urgente necesidad de intervenir administrativamente para preservar áreas con valiosos ecosistemas, el suelo agrícola, las playas, las áreas paisajísticas de alto valor y el patrimonio arquitectónico-histórico de la agresión transformadora que supone la actividad edificatoria ilegal y abusiva.
En la Ley 3/1985 aparecen por primera los atributos vinculados al hecho insular que el legislador repetirá continuamente en todas las normas urbanísticas: la escasez de suelos, el valor y la singularidad de los recursos naturales. Estos vendrían a justificar la preocupación institucional y la urgencia en la actuación sobre el territorio no construido de esta región.
Ahora bien, la Ley 3/1985, por su carácter urgente y provisional, sólo se limitará a desarrollar la vigente ley estatal del suelo, exigiendo licencia previa para toda una serie de actos propios del suelo rústico: la segregación de fincas rústicas, colocación de carteles y vallas publicitarias, la tala de masas arbóreas y de vegetación autóctona; la ubicación de instalaciones provisionales y permanentes, como por ejemplo casas prefabricadas; las obras de desmontes; la construcción de presas, la extracción de áridos; la construcción de infraestructura hidráulica y portuaria y la edificación dentro de zonas de servicios de sistemas generales de transportes.
De la consideración genérica y preventiva de la Ley 3/1985 se pasa a la regulación específica del suelo rústico a través de la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre la ordenación urbanística del suelo rústico (Ley 1987). En su XIX Coloquio de Historia Canario-Americana
preámbulo se le da a esta clase de suelo, en principio, un carácter relevante e ideológicamente protector (ya veremos luego que no lo será tanto), señalando como objetivo de la ordenación territorial y urbanística la utilización racional y la debida protección y mejora del suelo rústico, todo ello acorde con el papel que este tipo de suelo ostentaba en el equilibrio natural del archipiélago. Se modifica, por tanto, el carácter residual que la legislación urbanística estatal, netamente urbanizadora, confería a este tipo de suelo (suelo no urbanizable) y se sustituye por la protección, al excluirlo expresamente del proceso urbanizador por sus características naturales, culturales o por su potencialidad productiva.
La Ley sobre Ordenación del Suelo Rústico establecía que debía de ser objetivo básico de la ordenación urbanística el estudio pormenorizado de aquel suelo excluido del proceso urbanizador por decisión del plan, al contener algunas de las características ya descritas, confiriendo entonces a este suelo el mismo rango y nivel que el urbano y urbanizable. En su artículo 2, se acudía además a las reiteradas condiciones insulares, pues disponía que la “ordenación territorial y la urbanística procurarán la utilización racional y la debida protección del suelo rústico, así como el desarrollo armónico de las actividades en el mismo, teniendo en cuenta las características de escasez, singularidad, no renovabilidad e insularidad del territorio de la Comunidad en cuanto recurso natural”.
El planeamiento debía abordar el reconocimiento y estudio porme-norizado del suelo rústico de manera diferencial para cada categoría y área, según cada una de las seis categorías que venían contenidas en el artículo número 8 de la Ley 5/1987.
Ahora bien, el reiterado afán proteccionista de la Ley 5/1987 quedó anulado en la práctica, por la aplicación laxa de los artículos 8 y 9 de la misma. Así, mediante el artículo 8 y con la creación de la categoría de “asentamientos rurales” se permitió a los ayuntamientos legalizar miles de construcciones en suelo rústico que se levantaron sin licencia con anterioridad a la Ley 5/1987.
Por su parte, el artículo 9 suponía una contradicción flagrante al espíritu conservador que impregnaba la norma, al posibilitar supuestos excepcionales a los que se les permitía el trámite de eventuales nuevas edificaciones en suelo rústico, en algunos casos para edificaciones previstas o no prohibidas en el planeamiento, pero insólitamente también se autorizó la realización de otras no previstas e incluso discrepantes con el mismo. Esta excepcionalidad supuso dar pie a la construcción en suelo rústico de viviendas aisladas por parte de particulares de origen urbano atraídos por el entorno rural, además de revalorizar a los propietarios de suelo rústico sus tierras por el influjo de las expectativas de construcción en ellas. La Ley de medidas urgentes…
De esta forma, cuando se aprueba la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (Ley 1999), se reconoce el fracaso de la Ley 5/1987, al demandar en la exposición de motivos nuevos criterios restrictivos para el suelo rústico en lo que se refiere a su ocupación y utilización.
Para la Ley 9/1999, el suelo rústico sigue siendo una parte esencial del modelo territorial, procediendo a la ordenación pormenorizada a través de criterios similares a los establecidos en la Ley 5/1987, aunque con una relación de categorías ampliada en este momento de seis a trece, agrupán-dose estas en cuatro bloques (valor ambiental, económico, formas tradicionales de poblamiento rural y protección territorial).
Una diferencia fundamental con la Ley 5/1987 residirá en la posibilidad de que algunas de estas categorías pudieran ser compatibles y acumulables con las restantes, así como en la importantísima eliminación de los usos primarios para la consideración de un espacio con la categoría de asentamiento rural, con lo que se reconoce de manera legal el fracaso de la Ley 5/1987 y la existencia de usos residenciales en suelo rústico.
En tanto que necesaria para preservar un desarrollo sostenible, la ley interviene en la implantación de edificaciones, usos y actividades que vinieran a suponer cambios en la naturaleza rústica de los suelos. La Ley 9/1999 sustituye el sistema de autorizaciones de la Ley 5/1987 y lo cambia por una ordenación pormenorizada específica mediante dos instrumentos de ordenación territorial: la calificación territorial, que ultimaba la ordenación prevista por el planeamiento, y el proyecto de actuación territorial, que legitimaba la implantación de obras, instalaciones o construcciones que no estuviesen específicamente prohibidas en el planeamiento, sin que, en ningún caso, pudiera autorizarse ninguna actuación discrepante con este.
Con posterioridad, el Parlamento aprobó la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y el urbanismo en Canarias (Ley 2001), una norma cuya finalidad fue establecer una serie de medidas cautelares previas a la formulación y aprobación de las directrices. Esta, en su disposición adicional primera, y sobre todo la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma (Ley 2002), permitieron ocupar suelo rústico para actividades turísticas alternativas (“turismo verde”), en un intento de compensar la falta de crecimiento económico de estas islas. Con esta ley se modifica, sin complejos, el carácter específicamente natural de los aprovechamientos en suelo rústico, al trasladar al mundo rural los procesos económicos vinculados a la actividad turística, en este caso bajo la calidad de verde.
Las directrices de ordenación general aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril (Ley 2003), dedican una amplia atención al suelo rústico, XIX Coloquio de Historia Canario-Americana
señalando de forma precisa que el planeamiento delimitará y preservará de la urbanización y las infraestructuras el suelo rústico de protección agraria, por el carácter estratégico de su valor productivo y paisajístico y su relevante valor social y cultural. Como criterio general, se buscarían las alternativas de ubicación de nuevas construcciones en áreas que no afectaran a los suelos de valor reconocido, estén o no en cultivo. Las excepcionales construcciones reguladas a través de los correspondientes proyectos de actuación territorial, debían estar vinculadas a actuaciones de recuperación agraria y emplazarse en áreas agrícolas degradadas y en los suelos de menor valor agrológico.
Para el caso de los asentamientos rurales y agrícolas, las directrices establecieron criterios restrictivos de delimitación y crecimiento, tratando de evitar la transformación de las formas tradicionales de estos asentamientos en ámbitos protourbanos. Un objetivo de difícil encaje (Daranas Carballo, 2007), más si cabe cuando ya desde la Ley 9/1999 se habían reconocido los asentamientos rurales no vinculados a la actividad productiva al medio rural y que forzosamente por esta razón tenían una próxima identidad urbana.
Las directrices vinieron igualmente a someter a control la excesiva tendencia que desde la ordenación municipal se hacía de la categoría de suelo rústico de protección territorial, y la consiguiente transformación que de este tipo de suelo se hacía vía proyecto de actuación territorial.
EL SUELO RÚSTICO EN LA LEY 6/2009
La Ley 6/2009 aborda la ordenación y ocupación del suelo rústico desde un acomodo distinto a anteriores normas. Desde una orientación claramente liberalizadora y justificando un cambio de rumbo en la necesidad de incentivar la economía, se considera que los poderes públicos no deben convertirse en obstáculos que dificulten las iniciativas privadas y públicas tendentes a la generación de riqueza. El marco normativo regularizador del suelo rústico debía entonces, en expresión de lo anteriormente establecido, liberalizarse aún más para un adecuado desarrollo de actividades como el desarrollo rural, la producción de energías limpias y la promoción industrial.
Dentro del conjunto de modificaciones, destaca la alteración que se produce en los instrumentos que la Ley 9/1999 creó para excepcionalmente autorizar usos industriales, residenciales, turísticos o comerciales en suelo rústico. Es el caso de los proyectos de actuación territorial, que se desdoblan en dos subtipos: proyectos de actuación territorial de gran trascendencia territorial, que mantienen la consideración de instrumentos de ordenación territorial (artículo 14), y los proyectos de actuación territorial de pequeña dimensión o escasa trascendencia territorial, que pierden la condición de instrumento de ordenación y se configuran como un simple acto adminis-La Ley de medidas urgentes…
trativo-ejecutivo de previsión y realización de obras en suelo rústico (artículo 62).
Esta nueva situación es sumamente importante, pues se rompe con el sistema canario de planeamiento, jerárquico y especializado, por el que todo acto de transformación del territorio o de uso del suelo debía estar legitimado por la correspondiente figura de planeamiento.
La ley, a través de los proyectos de actuación territorial de pequeña dimensión o escasa trascendencia territorial y también mediante califica-ciones territoriales, como veremos, con el argumento de proceder a agilizar y simplificar el procedimiento administrativo, legitima actuaciones en suelo rústico sin el amparo del planeamiento y abre el abanico de transformaciones a un sin fin de posibilidades, siempre que éstas no estén expresamente prohibidas.
Con semejantes características aparecen las calificaciones territoriales, que son definidas exclusivamente como actos administrativos que autorizan para un concreto proyecto de construcción. Si bien no se puede afirmar taxativamente que las calificaciones territoriales fueran consideradas como instrumentos de ordenación, la regulación anterior a la Ley 6/2009 establecía para un proyecto de edificación desarrollado por esta figura la necesidad de estar este legitimado expresamente por la ordenación, es decir, la necesidad de estar previsto en el planeamiento. La Ley 6/2009 suprime la necesidad de que la ordenación permita tal transformación, permitiendo entonces cualquier proyecto no estrictamente no prohibido.
También es relevante la transformación que se lleva a cabo en la categoría de suelo rústico de protección de infraestructuras, que pasa ahora a suelo rústico de protección de infraestructuras y de equipamientos y dota-ciones en suelo rústico, abriendo el abanico de posibilidades constructivas.
De igual manera, se redefinen los suelos rústicos de protección agraria. A su tradicional quehacer de producción, transformación y comercialización de las producciones agrícolas, se le añaden ahora unas indefinidas actividades que permitan la obtención de rentas complementarias y diversifiquen la economía del medio rural y la calidad de vida de los agricultores. De esta forma, previa obtención de la calificación territorial, o en su caso de un proyecto de actuación territorial de pequeña dimensión, se admiten construcciones en suelo rústico vinculadas a estas nuevas actividades no estrictamente agrícolas. Dentro de ellas, y expresamente autorizables, se cita la implantación en rústico de plantas de generación de energía con fuentes renovables y en donde existan explotaciones vinícolas, bodegas individuales, cooperativas y todo tipo de instalaciones que permitan un mejor aprovecha-miento del sector primario.
REACCIONES AL TEXTO LEGISLATIVO
Ya desde el conocimiento del anteproyecto (Consejería, 2008) se manifestaron abundantes críticas generales a la nueva ley y, en particular, al tratamiento que se hacía del suelo rústico.
La directiva de la Agrupación de Arquitectos Urbanistas (Colegio, 2008) manifestó su oposición a la forma en la que se gestó el proyecto. Esta organización profesional se mostró sorprendida de que un proyecto de ley que podía suponer una modificación relevante del vigente ordenamiento jurídico en materia de ordenación del territorio y urbanismo, “no haya sido consultado con los distintos colectivos más directamente implicados en estas cuestiones”. Afirmando que este es otro ejemplo más de la contradicción que supone la permanente apelación de nuestros representantes políticos a la participación de la población en los procesos de adopción de medidas que afectan al conjunto de la sociedad, “mientras que la preparación real y la gestión de esas mismas acciones se concretan por un reducido número de supuestos expertos, obviando la posible aportación previa de criterios y consideraciones que pueden ser muy relevantes y necesarios”.
Denunciaron que, con esta nueva ley, se insiste en el desproporcionado número de leyes existentes en Canarias en materia de ordenación territorial. Al respecto, consideraron “reprobable” la continua modificación y enmienda de textos legales con un corto recorrido y que, en materia urbanística y de ordenación territorial, alcanza “cotas inverosímiles, generando una extrema inseguridad administrativa y, en definitiva, haciendo cada vez más incomprensible el marco jurídico aplicable”.
Aseguraban que no se podía presentar un proyecto de ley abordando cuestiones tremendamente dispares, como el desarrollo de actividades en el suelo rústico, la ejecución de polígonos y usos industriales y la reorganiza-ción de la actividad turística, desde un planteamiento simplista y con pretensiones simplificadoras, sin entender globalmente los problemas que se pretendían resolver.
Entrando en el contenido, el Colegio Oficial de Arquitectos de Canarias denunció la divergencia que existía entre la exposición de motivos y las medidas propuestas. A pesar de que se compartía buena parte de los objetivos del anteproyecto, como la necesidad de facilitar la tramitación del planeamiento, clarificar el marco legal, incentivar el desarrollo rural, la actividad industrial, la producción de energía a partir de fuentes renovables, así como abordar el marco en que se desarrolle la actividad turística en los próximos años. Pero, a juicio de este Colegio profesional, la ley era un texto “con escaso rigor como norma legal, en cuanto cuenta con numerosas imprecisiones a la hora de citar términos propios del planeamiento, introduciendo un sin fin de conceptos jurídicos indeterminados o nuevos La Ley de medidas urgentes…
instrumentos que no define”. Añadiendo que “la aplicación de los preceptos de la misma introduce contradicciones con otras legislaciones vigentes como son la Ley del Territorio y las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias”, para concluir que todo ello, “en lugar de contribuir a clarificar y simplificar el marco legal en materia de ordenación del territorio y agilizar los procedimientos administrativos, va a introducir numerosas in-determinaciones a la hora de aplicar la legislación en vigor, con el consi-guiente perjuicio a los particulares e incluso a la propia Administración”.
En cuanto al suelo rústico, el Colegio de Arquitectos manifestó que, a pesar de las continuas referencias al desarrollo sostenible, el contenido es una renuncia implícita a la planificación como herramienta para la ordenación del territorio, con una serie de medidas cuya aplicación puede suponer la apertura a la colonización sin garantías del suelo rústico por actividades industriales, “lo que colisiona con principios básicos del ordenamiento jurídico estatal y autonómico en materia de suelo y ordenación del territorio”. Según se apuntó desde el Colegio de Arquitectos, el planeamiento es “un instrumento esencial para la actuación de los poderes públicos en la ordenación de los usos del territorio a todas las escalas. Sin embargo, el resultado de las medidas va a ser amparar por la legalidad, por el paraguas de la voluntad política de impulsar la economía, el sortear los planes, el facilitar la intervención, sin planificación, el urbanizar y construir a golpe de actuaciones singulares en suelo rústico que no están contempladas en una planificación seria del territorio”. De manera que lo que la ley “debería contemplar como excepción se puede convertir para determinadas actuaciones en la regla”.
Asimismo, aunque los arquitectos creían necesario que en casos excepcionales se debía garantizar la culminación de los proyectos que tienen un alto interés público, “parece claro que si no se arbitran las garantías suficientes, también pueden ser utilizados para escapar al posible bloqueo derivado de conflictos y para eludir las servidumbres que imponen los cauces urbanísticos ordinarios”.
El Consejo Económico y Social, a través del dictamen 5/2008 (CES 2008), se mostró igualmente muy crítico. El CES coincidió con el Colegio de Arquitectos en que esta propuesta iba en contra de uno de los aspectos más demandados socioeconómicamente para dinamizar los sectores productivos: la simplificación legislativa que permitiera agilizar los procesos adminis-trativos relacionados con la actividad económica. Para este órgano asesor, hubiera sido “más adecuado” elaborar una propuesta legislativa urgente que abordara la regulación del territorio, que dinamizara sectores productivos como el industrial y el primario y la ordenación del turismo y, por otro lado y de manera “más pausada”, acometer un segundo proyecto de ley con todo lo concerniente al turismo y la sostenibilidad territorial. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana
El dictamen advertía además que se trataba de introducir “sustanciales” modificaciones legales en el texto refundido de ordenación del territorio. Por ello, decía que existe el “riesgo de producir una fragmentación legal que introduciría una mayor inseguridad jurídica y complejidad legal y adminis-trativa. Esta fragmentación exigiría un esfuerzo por refundir textos legales y normas para recuperar certeza jurídica”.
Destacaba el dictamen el nuevo papel que se le quería asignar a instrumentos como los proyectos de actuación territorial en suelo rústico y las calificaciones territoriales que, según el CES, ampararían actuaciones no previstas en el planeamiento. El Consejo entendía que, de suprimirse la capacidad para la ordenación de las calificaciones territoriales y los proyectos de actuación territorial para ser instrumentos de ejecución, nos encontraríamos ante el riesgo de que algunas medidas afectaran al objetivo de preservar el “escaso y de particular valor suelo rústico”.
Por último, en un polémico informe (Agencia, 2008) que supuso la destitución de su máximo responsable, la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y de Lucha contra el Cambio Climático, dependiente del Ejecutivo regional, venía a destacar un importante desajuste entre los objetivos de la ley y las medidas contenidas en la norma. Un texto que, según este informe, suponía una oposición a los objetivos de la ordenación territorial y el desarrollo sostenible.
En materia de suelo rústico, recuerda el informe que la preservación de este había sido una de las señas de identidad del sistema legal canario. Critica cómo la nueva norma producía una modificación sustantiva de los instrumentos que la Ley 9/1999 había establecido para la ordenación del suelo rústico: las calificaciones territoriales y los proyectos de actuación territorial. Una situación que devenía en una mayor permisividad de actuaciones en esta clase de suelo, con notables consecuencias económicas y ambientales.
Pero no todo fueron reacciones negativas. El colectivo de agricultores y ganaderos de las islas se mostró satisfecho con el proyecto, ya que considera que facilitaba la realización de las actividades agropecuarias, al tiempo que fomentaba el desarrollo sostenible del Archipiélago.
Así se pronunció el presidente de la Asociación de Agricultores y Ganaderos de Canarias (ASAGA), Henry Sicilia. El titular de ASAGA agregó que, además, “hemos pedido que esta ley no abra la puerta a la intervención en suelo rústico de actividades no deseables”. Al respecto, afirmó que la Administración autonómica se comprometió a “no permitir este tipo de abusos y, que, en caso de que se produzcan, serían penalizados”. Asimismo, subrayó que lo que se pretende conseguir es evitar la contra-dicción existente entre varias normativas que “chocan entre sí”, sobre lo que, a modo de ejemplo, explicó que “mientras que en la actualidad una ley te La Ley de medidas urgentes…
obliga a hacer cuartos de apero en las fincas, otra te impide su construcción” (JRH 2009: 37).
ALGUNAS EXPERIENCIAS RECIENTES DE APLICACIÓN DE LA LEY
Los municipios solicitan licencias de obra en suelo rústico. La Aldea de San Nicolás, un municipio gobernado por el PSC-PSOE, contrario inicialmen-te a la norma, lideraba la lista de solicitudes con casi 130 expedientes (JMS; 2009:21).
Ya se ha legalizado la primera explotación ganadera del archipiélago en situación irregular, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 6/2009, que contempla la regularización y registro de las instalaciones agropecuarias. En una nota de prensa, la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación ha indicado que 491 explotaciones ganaderas han solicitado su legalización hasta la fecha, de la cuales 369 se sitúan en la provincia de Las Palmas y 122 en Santa Cruz de Tenerife (S/A; 2010: 20).
Dos municipios gobernados por el PSC-PSOE, el grancanario de Teror y el lanzaroteño de Yaiza, este último con gobierno compartido con el Partido Nacionalista de Lanzarote (PNL) y Coalición canaria (CC), se han acogido de forma voluntaria a la posibilidad dada por la Ley 6/2009 de que fuese la Consejería quien elaborase o adapte sus planes generales. En lista de espera están los grancanarios de La Aldea de San Nicolás y Firgas. En los primeros siete meses de aplicación, se habían levantado impedimentos para la aprobación de 25 modificaciones parciales de planes generales de ordena-ción, tanto insulares como municipales (Lachica; 2009:22).
También la posibilidad recogida en la ley para la instalación en suelo rústico de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra de fuentes renovables ha sido recogida satisfactoriamente. Existen cuatro solicitudes para la implantación de nuevos parques eólicos, tres de ellos en Fuerteventura y el restante en La Gomera. Y hasta 110 millones de euros de inversión dependen en Tenerife de que el Ministerio de Industria atienda a las características propias de Canarias en su nueva regulación sobre las energías renovables.
La citada cantidad es la que manejan los empresarios y agricultores involucrados en el proyecto para ubicar paneles solares en invernaderos y balsas de Tenerife, un proyecto apadrinado por el Cabildo de Tenerife, en el que forman parte la Asociación provincial de Cosecheros Exportadores de Tomate de Tenerife (ACETO) y las empresas energéticas Menoska y Fotowatio.
A la par que importantes sectores políticos, económicos, corporativos e institucionales manifestaban su disconformidad o rechazo a la ley, en un corto espacio de tiempo se han diseñado para nuestro territorio una gran cantidad de actuaciones que tienen su base en el nuevo texto legislativo.
Al amparo de la crisis económica y la agilización burocrática, se ha movilizado un suelo estratégico para Canarias que hasta ahora se encontraba, aunque acosado, parcialmente protegido, materializándose una de las exigencias empresariales históricamente más demandadas: la liberalización y desregulación del suelo rústico, la permisividad en este de actividades extraagropecuarias y la calificación especulativa de nuevo suelo industrial, cuando existen 8,5 millones de metros cuadros disponibles para este tipo de actividad.
La Ley 6/2009 confirma la visión empresarial del suelo rústico como suelo disponible o vacante, amenazando un recurso escaso que en los últimos años no ha dejado de retroceder bajo la presión de la construcción y la caída en picado de la actividad agrícola y ganadera.
Dos son los argumentos vertidos por el Gobierno para defender esta situación. El primero de ellos tiene que ver con la necesidad de simplificar la legislación territorial y ambiental aplicada en Canarias. Una medida razonable pero que no es la causa de los problemas territoriales y paisajís-ticos que acosan a esta región.
Los problemas territoriales y ambientales de Canarias no residen exclusivamente en el adelgazamiento de su legislación, sino sobre todo en la forma en que esta se lleva a cabo, en el desarrollo y aplicación práctica de las normas.
El problema radica en cómo se tramitan y gestionan las leyes, en el superávit de opacidad existente en los trámites burocráticos, y no tanto en la cantidad de normas. Ejemplos flagrantes de esta afirmación, ambos directamente relacionados con la gestión del suelo rústico, son: el caso de La Palma, que, después de más de veinte años de la Ley de Planes Insulares (Ley 1/1987), aún carece de su correspondiente norma insular; o cómo se ha incumplido reiteradamente la Ley 5/1992, que garantizaba la preservación de los valores agrícolas de El Rincón, en el Valle de La Orotava.
El segundo argumento justificativo de la ley acude a la crisis económica y la generación de empleo, olvidando que el mayor crecimiento económico (que no desarrollo) llevado a cabo en nuestra tierra y el incremento mayor de las tasas de empleo tuvo lugar en un contexto legislativo que ahora la ley 6/2009 critica como restrictivo de las actividades económicas.
La razón fundamental en el cambio de actitud tiene que ver con un nuevo escenario regional y mundial de las relaciones económicas. En un contexto La Ley de medidas urgentes…
de crisis económica y escasez de capital financiero, el Gobierno canario aprovecha la coyuntura y toma la decisión de legislar y movilizar el factor tierra, permitiendo de manera expansionista y utilitarista la transformación del suelo que queda y que además es el más barato (el rústico). Consumiendo territorio, facilita la continuidad del modelo de crecimiento económico canario, intensifica la degradación el paisaje y, lo más impor-tante, compromete aún más la calidad y cantidad de la producción agrícola y ganadera regional. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana
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Título y subtítulo La Ley de Medidas Urgentes (Ley 6/2009) y sus implicaciones en la ordenación territorial = The Law of Urgent Measures (Law 6/2009) and its implications in the territorial arrangament
Autor principal Martín Fernández, Carlos Santiago
Páginas pp. 0676-0689
Materias Congreso ; Historia ; Canarias ; América ; Legislación ; Ordenación territorial ; Geografía ; Siglo 21 ; Suelo rústico
Texto 676 LA LEY DE MEDIDAS URGENTES (LEY 6/2009) Y SUS IMPLICACIONES EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL THE LAW OF URGENT MEASURES (LAW 6/2009) AND HIS IMPLICATIONS IN THE TERRITORIAL ARRANGEMENT Carlos Santiago Martín Fernández RESUMEN Las especiales características geográfi-cas de la Comunidad Autónoma Cana-ria, con un territorio frágil y disconti-nuo, sus recursos naturales y riqueza ambiental, así como las particularida-des de su modelo de desarrollo econó-mico, basado en el turismo y la cons-trucción, han supuesto que las norma-tivas sobre planeamiento ubanístico y ordenación territorial gocen en esta tierra de una importancia trascenden-tal. La reciente ley de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial y Dinamización del Turismo (Ley 6/2009, de 6 de mayo), también cono-cida como nueva moratoria, es de interés por contener importantes de-terminaciones vinculadas al planea-miento municipal y a la actividad turís-tica. Pero además, polémicamente, la ley prioriza la promoción de la activi-dad agropecuaria y el dinamismo en el medio rural, liberalizando los usos y ABSTRACT The special geographical characteristics of the Canary Community, with a fragile and discontinuous territory, its natural resources and environmental wealth, as well as the particularities of its model of economic development, based on the tourism and the construction, have su-pposed that the regulations on urban development planning and territorial arrangement enjoy in this land of a trans-cendental importance. The recent law of Urgent Measures as for Territorial Arrangement and Dyna-mization of the Tourism (Law 6/2009, of May 6), also called as new moratorium, is interesting because it contains impor-tant determinations for municipal pla-nning and tourist activity. But in addi-tion, polemically, the law prioritizes the promotion of the agricultural activity and the dynamism in the rural way, libera-lizing the uses and constructions in rustic soil. By its importance for territory and lands- Carlos Santiago Martín Fernández: Doctor en Geografía. Profesor del Departamento de Geografía. Universidad de La Laguna, Campus de Guajara, s/n 38071, La Laguna (Tenerife). csmartin@ull.es La Ley de medidas urgentes… 677 construcciones en suelo rústico. Por su relevancia territorial y paisajís-tica, centraremos esta comunicación en el tratamiento que la ley realiza del suelo rústico, conoceremos sus conte-nidos fundamentales, así como las principales críticas que se han efectua-do a este texto desde distintas instan-cias institucionales. PALABRAS CLAVES: Ley 6/2009, suelo rústico, Canarias. cape, we will center this communication in the treatment that the law realises of the rustic soil, we will know its content fundamental, as well as the main critics that have been alleged to this text by divers institutional entities. KEYWORDS: Law 6/2009, rustic soil, Canaries. EL SUELO RÚSTICO EN LA LEGISLACIÓN CANARIA La ordenación y ocupación del suelo rústico en Canarias ha tenido desde la primera norma urbanística dictada en nuestra autonomía una especial trascendencia (Daranas Carballo 2007; Daranas Carballo 2007, García Márquez, 2007). Así, desde la exposición de motivos de la Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza (Ley 1985), se señalaba la urgente necesidad de intervenir administrativamente para preservar áreas con valiosos ecosistemas, el suelo agrícola, las playas, las áreas paisajísticas de alto valor y el patrimonio arquitectónico-histórico de la agresión transformadora que supone la actividad edificatoria ilegal y abusiva. En la Ley 3/1985 aparecen por primera los atributos vinculados al hecho insular que el legislador repetirá continuamente en todas las normas urbanísticas: la escasez de suelos, el valor y la singularidad de los recursos naturales. Estos vendrían a justificar la preocupación institucional y la urgencia en la actuación sobre el territorio no construido de esta región. Ahora bien, la Ley 3/1985, por su carácter urgente y provisional, sólo se limitará a desarrollar la vigente ley estatal del suelo, exigiendo licencia previa para toda una serie de actos propios del suelo rústico: la segregación de fincas rústicas, colocación de carteles y vallas publicitarias, la tala de masas arbóreas y de vegetación autóctona; la ubicación de instalaciones provisionales y permanentes, como por ejemplo casas prefabricadas; las obras de desmontes; la construcción de presas, la extracción de áridos; la construcción de infraestructura hidráulica y portuaria y la edificación dentro de zonas de servicios de sistemas generales de transportes. De la consideración genérica y preventiva de la Ley 3/1985 se pasa a la regulación específica del suelo rústico a través de la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre la ordenación urbanística del suelo rústico (Ley 1987). En su XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 678 preámbulo se le da a esta clase de suelo, en principio, un carácter relevante e ideológicamente protector (ya veremos luego que no lo será tanto), señalando como objetivo de la ordenación territorial y urbanística la utilización racional y la debida protección y mejora del suelo rústico, todo ello acorde con el papel que este tipo de suelo ostentaba en el equilibrio natural del archipiélago. Se modifica, por tanto, el carácter residual que la legislación urbanística estatal, netamente urbanizadora, confería a este tipo de suelo (suelo no urbanizable) y se sustituye por la protección, al excluirlo expresamente del proceso urbanizador por sus características naturales, culturales o por su potencialidad productiva. La Ley sobre Ordenación del Suelo Rústico establecía que debía de ser objetivo básico de la ordenación urbanística el estudio pormenorizado de aquel suelo excluido del proceso urbanizador por decisión del plan, al contener algunas de las características ya descritas, confiriendo entonces a este suelo el mismo rango y nivel que el urbano y urbanizable. En su artículo 2, se acudía además a las reiteradas condiciones insulares, pues disponía que la “ordenación territorial y la urbanística procurarán la utilización racional y la debida protección del suelo rústico, así como el desarrollo armónico de las actividades en el mismo, teniendo en cuenta las características de escasez, singularidad, no renovabilidad e insularidad del territorio de la Comunidad en cuanto recurso natural”. El planeamiento debía abordar el reconocimiento y estudio porme-norizado del suelo rústico de manera diferencial para cada categoría y área, según cada una de las seis categorías que venían contenidas en el artículo número 8 de la Ley 5/1987. Ahora bien, el reiterado afán proteccionista de la Ley 5/1987 quedó anulado en la práctica, por la aplicación laxa de los artículos 8 y 9 de la misma. Así, mediante el artículo 8 y con la creación de la categoría de “asentamientos rurales” se permitió a los ayuntamientos legalizar miles de construcciones en suelo rústico que se levantaron sin licencia con anterioridad a la Ley 5/1987. Por su parte, el artículo 9 suponía una contradicción flagrante al espíritu conservador que impregnaba la norma, al posibilitar supuestos excepcionales a los que se les permitía el trámite de eventuales nuevas edificaciones en suelo rústico, en algunos casos para edificaciones previstas o no prohibidas en el planeamiento, pero insólitamente también se autorizó la realización de otras no previstas e incluso discrepantes con el mismo. Esta excepcionalidad supuso dar pie a la construcción en suelo rústico de viviendas aisladas por parte de particulares de origen urbano atraídos por el entorno rural, además de revalorizar a los propietarios de suelo rústico sus tierras por el influjo de las expectativas de construcción en ellas. La Ley de medidas urgentes… 679 De esta forma, cuando se aprueba la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (Ley 1999), se reconoce el fracaso de la Ley 5/1987, al demandar en la exposición de motivos nuevos criterios restrictivos para el suelo rústico en lo que se refiere a su ocupación y utilización. Para la Ley 9/1999, el suelo rústico sigue siendo una parte esencial del modelo territorial, procediendo a la ordenación pormenorizada a través de criterios similares a los establecidos en la Ley 5/1987, aunque con una relación de categorías ampliada en este momento de seis a trece, agrupán-dose estas en cuatro bloques (valor ambiental, económico, formas tradicionales de poblamiento rural y protección territorial). Una diferencia fundamental con la Ley 5/1987 residirá en la posibilidad de que algunas de estas categorías pudieran ser compatibles y acumulables con las restantes, así como en la importantísima eliminación de los usos primarios para la consideración de un espacio con la categoría de asentamiento rural, con lo que se reconoce de manera legal el fracaso de la Ley 5/1987 y la existencia de usos residenciales en suelo rústico. En tanto que necesaria para preservar un desarrollo sostenible, la ley interviene en la implantación de edificaciones, usos y actividades que vinieran a suponer cambios en la naturaleza rústica de los suelos. La Ley 9/1999 sustituye el sistema de autorizaciones de la Ley 5/1987 y lo cambia por una ordenación pormenorizada específica mediante dos instrumentos de ordenación territorial: la calificación territorial, que ultimaba la ordenación prevista por el planeamiento, y el proyecto de actuación territorial, que legitimaba la implantación de obras, instalaciones o construcciones que no estuviesen específicamente prohibidas en el planeamiento, sin que, en ningún caso, pudiera autorizarse ninguna actuación discrepante con este. Con posterioridad, el Parlamento aprobó la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y el urbanismo en Canarias (Ley 2001), una norma cuya finalidad fue establecer una serie de medidas cautelares previas a la formulación y aprobación de las directrices. Esta, en su disposición adicional primera, y sobre todo la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma (Ley 2002), permitieron ocupar suelo rústico para actividades turísticas alternativas (“turismo verde”), en un intento de compensar la falta de crecimiento económico de estas islas. Con esta ley se modifica, sin complejos, el carácter específicamente natural de los aprovechamientos en suelo rústico, al trasladar al mundo rural los procesos económicos vinculados a la actividad turística, en este caso bajo la calidad de verde. Las directrices de ordenación general aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril (Ley 2003), dedican una amplia atención al suelo rústico, XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 680 señalando de forma precisa que el planeamiento delimitará y preservará de la urbanización y las infraestructuras el suelo rústico de protección agraria, por el carácter estratégico de su valor productivo y paisajístico y su relevante valor social y cultural. Como criterio general, se buscarían las alternativas de ubicación de nuevas construcciones en áreas que no afectaran a los suelos de valor reconocido, estén o no en cultivo. Las excepcionales construcciones reguladas a través de los correspondientes proyectos de actuación territorial, debían estar vinculadas a actuaciones de recuperación agraria y emplazarse en áreas agrícolas degradadas y en los suelos de menor valor agrológico. Para el caso de los asentamientos rurales y agrícolas, las directrices establecieron criterios restrictivos de delimitación y crecimiento, tratando de evitar la transformación de las formas tradicionales de estos asentamientos en ámbitos protourbanos. Un objetivo de difícil encaje (Daranas Carballo, 2007), más si cabe cuando ya desde la Ley 9/1999 se habían reconocido los asentamientos rurales no vinculados a la actividad productiva al medio rural y que forzosamente por esta razón tenían una próxima identidad urbana. Las directrices vinieron igualmente a someter a control la excesiva tendencia que desde la ordenación municipal se hacía de la categoría de suelo rústico de protección territorial, y la consiguiente transformación que de este tipo de suelo se hacía vía proyecto de actuación territorial. EL SUELO RÚSTICO EN LA LEY 6/2009 La Ley 6/2009 aborda la ordenación y ocupación del suelo rústico desde un acomodo distinto a anteriores normas. Desde una orientación claramente liberalizadora y justificando un cambio de rumbo en la necesidad de incentivar la economía, se considera que los poderes públicos no deben convertirse en obstáculos que dificulten las iniciativas privadas y públicas tendentes a la generación de riqueza. El marco normativo regularizador del suelo rústico debía entonces, en expresión de lo anteriormente establecido, liberalizarse aún más para un adecuado desarrollo de actividades como el desarrollo rural, la producción de energías limpias y la promoción industrial. Dentro del conjunto de modificaciones, destaca la alteración que se produce en los instrumentos que la Ley 9/1999 creó para excepcionalmente autorizar usos industriales, residenciales, turísticos o comerciales en suelo rústico. Es el caso de los proyectos de actuación territorial, que se desdoblan en dos subtipos: proyectos de actuación territorial de gran trascendencia territorial, que mantienen la consideración de instrumentos de ordenación territorial (artículo 14), y los proyectos de actuación territorial de pequeña dimensión o escasa trascendencia territorial, que pierden la condición de instrumento de ordenación y se configuran como un simple acto adminis-La Ley de medidas urgentes… 681 trativo-ejecutivo de previsión y realización de obras en suelo rústico (artículo 62). Esta nueva situación es sumamente importante, pues se rompe con el sistema canario de planeamiento, jerárquico y especializado, por el que todo acto de transformación del territorio o de uso del suelo debía estar legitimado por la correspondiente figura de planeamiento. La ley, a través de los proyectos de actuación territorial de pequeña dimensión o escasa trascendencia territorial y también mediante califica-ciones territoriales, como veremos, con el argumento de proceder a agilizar y simplificar el procedimiento administrativo, legitima actuaciones en suelo rústico sin el amparo del planeamiento y abre el abanico de transformaciones a un sin fin de posibilidades, siempre que éstas no estén expresamente prohibidas. Con semejantes características aparecen las calificaciones territoriales, que son definidas exclusivamente como actos administrativos que autorizan para un concreto proyecto de construcción. Si bien no se puede afirmar taxativamente que las calificaciones territoriales fueran consideradas como instrumentos de ordenación, la regulación anterior a la Ley 6/2009 establecía para un proyecto de edificación desarrollado por esta figura la necesidad de estar este legitimado expresamente por la ordenación, es decir, la necesidad de estar previsto en el planeamiento. La Ley 6/2009 suprime la necesidad de que la ordenación permita tal transformación, permitiendo entonces cualquier proyecto no estrictamente no prohibido. También es relevante la transformación que se lleva a cabo en la categoría de suelo rústico de protección de infraestructuras, que pasa ahora a suelo rústico de protección de infraestructuras y de equipamientos y dota-ciones en suelo rústico, abriendo el abanico de posibilidades constructivas. De igual manera, se redefinen los suelos rústicos de protección agraria. A su tradicional quehacer de producción, transformación y comercialización de las producciones agrícolas, se le añaden ahora unas indefinidas actividades que permitan la obtención de rentas complementarias y diversifiquen la economía del medio rural y la calidad de vida de los agricultores. De esta forma, previa obtención de la calificación territorial, o en su caso de un proyecto de actuación territorial de pequeña dimensión, se admiten construcciones en suelo rústico vinculadas a estas nuevas actividades no estrictamente agrícolas. Dentro de ellas, y expresamente autorizables, se cita la implantación en rústico de plantas de generación de energía con fuentes renovables y en donde existan explotaciones vinícolas, bodegas individuales, cooperativas y todo tipo de instalaciones que permitan un mejor aprovecha-miento del sector primario. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 682 REACCIONES AL TEXTO LEGISLATIVO Ya desde el conocimiento del anteproyecto (Consejería, 2008) se manifestaron abundantes críticas generales a la nueva ley y, en particular, al tratamiento que se hacía del suelo rústico. La directiva de la Agrupación de Arquitectos Urbanistas (Colegio, 2008) manifestó su oposición a la forma en la que se gestó el proyecto. Esta organización profesional se mostró sorprendida de que un proyecto de ley que podía suponer una modificación relevante del vigente ordenamiento jurídico en materia de ordenación del territorio y urbanismo, “no haya sido consultado con los distintos colectivos más directamente implicados en estas cuestiones”. Afirmando que este es otro ejemplo más de la contradicción que supone la permanente apelación de nuestros representantes políticos a la participación de la población en los procesos de adopción de medidas que afectan al conjunto de la sociedad, “mientras que la preparación real y la gestión de esas mismas acciones se concretan por un reducido número de supuestos expertos, obviando la posible aportación previa de criterios y consideraciones que pueden ser muy relevantes y necesarios”. Denunciaron que, con esta nueva ley, se insiste en el desproporcionado número de leyes existentes en Canarias en materia de ordenación territorial. Al respecto, consideraron “reprobable” la continua modificación y enmienda de textos legales con un corto recorrido y que, en materia urbanística y de ordenación territorial, alcanza “cotas inverosímiles, generando una extrema inseguridad administrativa y, en definitiva, haciendo cada vez más incomprensible el marco jurídico aplicable”. Aseguraban que no se podía presentar un proyecto de ley abordando cuestiones tremendamente dispares, como el desarrollo de actividades en el suelo rústico, la ejecución de polígonos y usos industriales y la reorganiza-ción de la actividad turística, desde un planteamiento simplista y con pretensiones simplificadoras, sin entender globalmente los problemas que se pretendían resolver. Entrando en el contenido, el Colegio Oficial de Arquitectos de Canarias denunció la divergencia que existía entre la exposición de motivos y las medidas propuestas. A pesar de que se compartía buena parte de los objetivos del anteproyecto, como la necesidad de facilitar la tramitación del planeamiento, clarificar el marco legal, incentivar el desarrollo rural, la actividad industrial, la producción de energía a partir de fuentes renovables, así como abordar el marco en que se desarrolle la actividad turística en los próximos años. Pero, a juicio de este Colegio profesional, la ley era un texto “con escaso rigor como norma legal, en cuanto cuenta con numerosas imprecisiones a la hora de citar términos propios del planeamiento, introduciendo un sin fin de conceptos jurídicos indeterminados o nuevos La Ley de medidas urgentes… 683 instrumentos que no define”. Añadiendo que “la aplicación de los preceptos de la misma introduce contradicciones con otras legislaciones vigentes como son la Ley del Territorio y las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias”, para concluir que todo ello, “en lugar de contribuir a clarificar y simplificar el marco legal en materia de ordenación del territorio y agilizar los procedimientos administrativos, va a introducir numerosas in-determinaciones a la hora de aplicar la legislación en vigor, con el consi-guiente perjuicio a los particulares e incluso a la propia Administración”. En cuanto al suelo rústico, el Colegio de Arquitectos manifestó que, a pesar de las continuas referencias al desarrollo sostenible, el contenido es una renuncia implícita a la planificación como herramienta para la ordenación del territorio, con una serie de medidas cuya aplicación puede suponer la apertura a la colonización sin garantías del suelo rústico por actividades industriales, “lo que colisiona con principios básicos del ordenamiento jurídico estatal y autonómico en materia de suelo y ordenación del territorio”. Según se apuntó desde el Colegio de Arquitectos, el planeamiento es “un instrumento esencial para la actuación de los poderes públicos en la ordenación de los usos del territorio a todas las escalas. Sin embargo, el resultado de las medidas va a ser amparar por la legalidad, por el paraguas de la voluntad política de impulsar la economía, el sortear los planes, el facilitar la intervención, sin planificación, el urbanizar y construir a golpe de actuaciones singulares en suelo rústico que no están contempladas en una planificación seria del territorio”. De manera que lo que la ley “debería contemplar como excepción se puede convertir para determinadas actuaciones en la regla”. Asimismo, aunque los arquitectos creían necesario que en casos excepcionales se debía garantizar la culminación de los proyectos que tienen un alto interés público, “parece claro que si no se arbitran las garantías suficientes, también pueden ser utilizados para escapar al posible bloqueo derivado de conflictos y para eludir las servidumbres que imponen los cauces urbanísticos ordinarios”. El Consejo Económico y Social, a través del dictamen 5/2008 (CES 2008), se mostró igualmente muy crítico. El CES coincidió con el Colegio de Arquitectos en que esta propuesta iba en contra de uno de los aspectos más demandados socioeconómicamente para dinamizar los sectores productivos: la simplificación legislativa que permitiera agilizar los procesos adminis-trativos relacionados con la actividad económica. Para este órgano asesor, hubiera sido “más adecuado” elaborar una propuesta legislativa urgente que abordara la regulación del territorio, que dinamizara sectores productivos como el industrial y el primario y la ordenación del turismo y, por otro lado y de manera “más pausada”, acometer un segundo proyecto de ley con todo lo concerniente al turismo y la sostenibilidad territorial. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 684 El dictamen advertía además que se trataba de introducir “sustanciales” modificaciones legales en el texto refundido de ordenación del territorio. Por ello, decía que existe el “riesgo de producir una fragmentación legal que introduciría una mayor inseguridad jurídica y complejidad legal y adminis-trativa. Esta fragmentación exigiría un esfuerzo por refundir textos legales y normas para recuperar certeza jurídica”. Destacaba el dictamen el nuevo papel que se le quería asignar a instrumentos como los proyectos de actuación territorial en suelo rústico y las calificaciones territoriales que, según el CES, ampararían actuaciones no previstas en el planeamiento. El Consejo entendía que, de suprimirse la capacidad para la ordenación de las calificaciones territoriales y los proyectos de actuación territorial para ser instrumentos de ejecución, nos encontraríamos ante el riesgo de que algunas medidas afectaran al objetivo de preservar el “escaso y de particular valor suelo rústico”. Por último, en un polémico informe (Agencia, 2008) que supuso la destitución de su máximo responsable, la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y de Lucha contra el Cambio Climático, dependiente del Ejecutivo regional, venía a destacar un importante desajuste entre los objetivos de la ley y las medidas contenidas en la norma. Un texto que, según este informe, suponía una oposición a los objetivos de la ordenación territorial y el desarrollo sostenible. En materia de suelo rústico, recuerda el informe que la preservación de este había sido una de las señas de identidad del sistema legal canario. Critica cómo la nueva norma producía una modificación sustantiva de los instrumentos que la Ley 9/1999 había establecido para la ordenación del suelo rústico: las calificaciones territoriales y los proyectos de actuación territorial. Una situación que devenía en una mayor permisividad de actuaciones en esta clase de suelo, con notables consecuencias económicas y ambientales. Pero no todo fueron reacciones negativas. El colectivo de agricultores y ganaderos de las islas se mostró satisfecho con el proyecto, ya que considera que facilitaba la realización de las actividades agropecuarias, al tiempo que fomentaba el desarrollo sostenible del Archipiélago. Así se pronunció el presidente de la Asociación de Agricultores y Ganaderos de Canarias (ASAGA), Henry Sicilia. El titular de ASAGA agregó que, además, “hemos pedido que esta ley no abra la puerta a la intervención en suelo rústico de actividades no deseables”. Al respecto, afirmó que la Administración autonómica se comprometió a “no permitir este tipo de abusos y, que, en caso de que se produzcan, serían penalizados”. Asimismo, subrayó que lo que se pretende conseguir es evitar la contra-dicción existente entre varias normativas que “chocan entre sí”, sobre lo que, a modo de ejemplo, explicó que “mientras que en la actualidad una ley te La Ley de medidas urgentes… 685 obliga a hacer cuartos de apero en las fincas, otra te impide su construcción” (JRH 2009: 37). ALGUNAS EXPERIENCIAS RECIENTES DE APLICACIÓN DE LA LEY Los municipios solicitan licencias de obra en suelo rústico. La Aldea de San Nicolás, un municipio gobernado por el PSC-PSOE, contrario inicialmen-te a la norma, lideraba la lista de solicitudes con casi 130 expedientes (JMS; 2009:21). Ya se ha legalizado la primera explotación ganadera del archipiélago en situación irregular, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 6/2009, que contempla la regularización y registro de las instalaciones agropecuarias. En una nota de prensa, la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación ha indicado que 491 explotaciones ganaderas han solicitado su legalización hasta la fecha, de la cuales 369 se sitúan en la provincia de Las Palmas y 122 en Santa Cruz de Tenerife (S/A; 2010: 20). Dos municipios gobernados por el PSC-PSOE, el grancanario de Teror y el lanzaroteño de Yaiza, este último con gobierno compartido con el Partido Nacionalista de Lanzarote (PNL) y Coalición canaria (CC), se han acogido de forma voluntaria a la posibilidad dada por la Ley 6/2009 de que fuese la Consejería quien elaborase o adapte sus planes generales. En lista de espera están los grancanarios de La Aldea de San Nicolás y Firgas. En los primeros siete meses de aplicación, se habían levantado impedimentos para la aprobación de 25 modificaciones parciales de planes generales de ordena-ción, tanto insulares como municipales (Lachica; 2009:22). También la posibilidad recogida en la ley para la instalación en suelo rústico de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra de fuentes renovables ha sido recogida satisfactoriamente. Existen cuatro solicitudes para la implantación de nuevos parques eólicos, tres de ellos en Fuerteventura y el restante en La Gomera. Y hasta 110 millones de euros de inversión dependen en Tenerife de que el Ministerio de Industria atienda a las características propias de Canarias en su nueva regulación sobre las energías renovables. La citada cantidad es la que manejan los empresarios y agricultores involucrados en el proyecto para ubicar paneles solares en invernaderos y balsas de Tenerife, un proyecto apadrinado por el Cabildo de Tenerife, en el que forman parte la Asociación provincial de Cosecheros Exportadores de Tomate de Tenerife (ACETO) y las empresas energéticas Menoska y Fotowatio. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 686 CONCLUSIONES A la par que importantes sectores políticos, económicos, corporativos e institucionales manifestaban su disconformidad o rechazo a la ley, en un corto espacio de tiempo se han diseñado para nuestro territorio una gran cantidad de actuaciones que tienen su base en el nuevo texto legislativo. Al amparo de la crisis económica y la agilización burocrática, se ha movilizado un suelo estratégico para Canarias que hasta ahora se encontraba, aunque acosado, parcialmente protegido, materializándose una de las exigencias empresariales históricamente más demandadas: la liberalización y desregulación del suelo rústico, la permisividad en este de actividades extraagropecuarias y la calificación especulativa de nuevo suelo industrial, cuando existen 8,5 millones de metros cuadros disponibles para este tipo de actividad. La Ley 6/2009 confirma la visión empresarial del suelo rústico como suelo disponible o vacante, amenazando un recurso escaso que en los últimos años no ha dejado de retroceder bajo la presión de la construcción y la caída en picado de la actividad agrícola y ganadera. Dos son los argumentos vertidos por el Gobierno para defender esta situación. El primero de ellos tiene que ver con la necesidad de simplificar la legislación territorial y ambiental aplicada en Canarias. Una medida razonable pero que no es la causa de los problemas territoriales y paisajís-ticos que acosan a esta región. Los problemas territoriales y ambientales de Canarias no residen exclusivamente en el adelgazamiento de su legislación, sino sobre todo en la forma en que esta se lleva a cabo, en el desarrollo y aplicación práctica de las normas. El problema radica en cómo se tramitan y gestionan las leyes, en el superávit de opacidad existente en los trámites burocráticos, y no tanto en la cantidad de normas. Ejemplos flagrantes de esta afirmación, ambos directamente relacionados con la gestión del suelo rústico, son: el caso de La Palma, que, después de más de veinte años de la Ley de Planes Insulares (Ley 1/1987), aún carece de su correspondiente norma insular; o cómo se ha incumplido reiteradamente la Ley 5/1992, que garantizaba la preservación de los valores agrícolas de El Rincón, en el Valle de La Orotava. El segundo argumento justificativo de la ley acude a la crisis económica y la generación de empleo, olvidando que el mayor crecimiento económico (que no desarrollo) llevado a cabo en nuestra tierra y el incremento mayor de las tasas de empleo tuvo lugar en un contexto legislativo que ahora la ley 6/2009 critica como restrictivo de las actividades económicas. La razón fundamental en el cambio de actitud tiene que ver con un nuevo escenario regional y mundial de las relaciones económicas. En un contexto La Ley de medidas urgentes… 687 de crisis económica y escasez de capital financiero, el Gobierno canario aprovecha la coyuntura y toma la decisión de legislar y movilizar el factor tierra, permitiendo de manera expansionista y utilitarista la transformación del suelo que queda y que además es el más barato (el rústico). Consumiendo territorio, facilita la continuidad del modelo de crecimiento económico canario, intensifica la degradación el paisaje y, lo más impor-tante, compromete aún más la calidad y cantidad de la producción agrícola y ganadera regional. XIX Coloquio de Historia Canario-Americana 688 BIBLIOGRAFÍA, HEMEROGRAFÍA Y FUENTES BIBLIOGRAFÍA DARANAS CARBALLO, Rafael Jesús (2007): “Teoría de los núcleos de población en el suelo rústico de Canarias y práctica en el planeamiento municipal de Breña Baja”, en Revista Jurídica de Canarias, Valencia: Tirant Lo Blanch, n.º 4, pp. 49-66. 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