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Timestamp: 2018-08-19 20:48:23+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1107 DE NOVIEMBRE 5 DE 2004
SENTENCIA T-1107 DE 05 DE NOVIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:PLAN OBLIGATORIO DE SALUD. REGLAS QUE PERMITEN LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PLAN OBLIGATORIO DE SALUD
Sentencia T-1107 de noviembre 5 de 2004
Sentencia T-1107 de 2004
Ref.: Exp. T-937.625
Accionante: Mercedes Rosa Ospina Flórez.
Demandado: Coomeva EPS.
En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pereira —Risaralda—, dentro de la acción de tutela instaurada por Mercedes Rosa Ospina Flórez contra Coomeva EPS.
La señora Mercedes Rosa Ospina Flórez, interpuso acción de tutela contra Coomeva EPS, por considerar vulnerado su derecho de petición, en razón a que la entidad accionada no ha dado respuesta a la solicitud elevada por la actora, con el fin de solicitar el cubrimiento del alquiler del equipo de microcirugía que se requiere para la intervención quirúrgica de reconstrucción de cadena ósea del oído derecho, ordenada por su médico tratante.
2.1. Manifiesta la peticionaria que actualmente se encuentra afiliada a Coomeva EPS en calidad de cotizante, encontrándose al día en el pago de sus aportes.
2.2. Expresa que el doctor Rodrigo Posada Trujillo, especialista en otorrinolaringología, le diagnosticó otosclerosis derecha, razón por la que le ordenó la cirugía de reconstrucción de cadena ósea del aludido oído.
2.3. Aduce la accionante que la EPS accionada cubre la cirugía como tal, pero le exige el pago del alquiler del equipo de microcirugía que se requiere para llevarla a cabo.
2.4. Por esta razón, el día 2 de abril de 2004, la señora Mercedes Ospina Flórez, radicó un derecho de petición ante la entidad accionada con el fin de solicitar que “se cubra con cargo al Fosyga, el alquiler del equipo de microcirugía que se requiere...” (1) .
2.5. Sin embargo, la mencionada entidad, hasta el momento de la interposición de la presente acción de tutela —abr. 20/2004—, no había dado respuesta al derecho de petición, razón por la que la accionante decidió acudir a este mecanismo de protección.
• A folio 2 del expediente, fotocopia simple del informe de controles de la señora Mercedes Rosa Ospina.
• A folio 3 del expediente, fotocopia simple de las órdenes médicas expedidas por su médico tratante, donde consta que el valor del alquiler del equipo de microcirugía es de $ 150.000 pesos.
• A folio 4 de expediente, fotocopia simple del derecho de petición elevado por la accionante contra Coomeva EPS.
• A folios 5 y 6 del expediente, fotocopia simple de las órdenes de servicio, en donde consta que el alquiler del equipo de microcirugía, debe correr por cuenta de la usuaria.
Mediante escrito recibido el día 22 de abril de 2004 en el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pereira —Risaralda—, el jefe jurídico de Coomeva EPS Zona Eje Cafetero, intervino en el proceso de la referencia expresando que la acción de tutela instaurada por la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez es improcedente toda vez que la entidad accionada le ha prestado todos los servicios contenidos en el plan obligatorio de salud y únicamente, se la han negado los que están excluidos por ley.
Expresa que el equipo de microcirugía no se encuentra incluido en el POS, reglamentado en el artículo 162 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 806 de 1998 en su artículo 7º.
Adicionalmente, hace mención a la finalidad de la acción de tutela, la cual se refiere a “... evitar la violación de los derechos constitucionales fundamentales de la persona cuando se encuentren amenazados o vulnerados, por acción u omisión de una entidad pública o por los particulares, en ciertos eventos”.
Por lo tanto, aduce el representante de la entidad accionada que aceptan como precedentes constitucionales los pronunciamientos referentes a los derechos fundamentales de primera y segunda generación, pues como entidad promotora de salud, son conscientes de su función social, y su deber de sometimiento a la normatividad y procedimientos administrativos.
Manifiesta que si el despacho considera que existe vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, solicita al juez de instancia que “... ordene en el fallo de tutela la inaplicación de la normatividad —inaplicación de la L. 100/93, D. 806/98 y Res. 5261 del Ministerio de Salud— y se ordene la acción de repetición para recobro al Estado a través del Fondo de Solidaridad y Garantías en salud Fosyga, como cuenta adscrita al Ministerio de Salud y le ordene cancelar los costos en un término de 30 días” (2) .
Finalmente, solicita se le ordene a la cotizante cancelar los copagos y cuotas moderadoras “... que es precisamente una de las formas de financiación del sistema y el Fosyga no reconoce ningún valor por este concepto” (3) .
En primera instancia, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pereira —Risaralda—, mediante sentencia de abril 29 de 2004, expresó que el derecho presuntamente vulnerado es el derecho de petición y no el derecho a la salud, toda vez que con la falta de respuesta por parte de la EPS, es imposible saber si el servicio solicitado fue o no negado.
Así pues, el despacho es el encargado de decidir si la entidad accionada está en la obligación de responder la petición formulada por la accionante.
Según el juez de instancia, la EPS dispone de tres (3) meses para responder las peticiones, ya que según el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo este es el término para que se produzca el silencio administrativo negativo.
En este sentido, teniendo en cuenta que el derecho de petición fue presentado el 2 de abril de 2004, la entidad accionada debe responderle, por tardar el 2 de julio del mismo año, término que para el momento en que se presentó la acción de tutela, aún no había vencido, razón por la cual aún no existe vulneración alguna.
Por todo lo anteriormente expuesto, el juez de instancia no tuteló los derechos invocados por la accionante, y advirtió a la representante legal de Coomeva EPS el plazo para resolver la petición.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, son dos los problemas jurídicos que a esta Sala le corresponde resolver:
En primera instancia, se debe establecer si el derecho fundamental de petición de la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez fue vulnerado por parte de Coomeva EPS, al no dar respuesta a la solicitud formulada por la accionante en el periodo comprendido entre la radicación de la petición y la demanda de protección constitucional.
Por otra parte, deberá establecer esta corporación, si como consecuencia de su respuesta posterior, en el sentido de negar el cubrimiento del alquiler del equipo de microcirugía requerido para la intervención quirúrgica de reconstrucción de cadena ósea del oído derecho de la accionante, aduciendo que el mismo no se encuentra contemplado dentro del POS, Coomeva EPS vulneró el derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida digna de la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez.
3. El derecho de petición y su protección por vía de la acción de tutela.
El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, se define por esa misma norma como aquel derecho que permite a las personas presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, y en ciertas ocasiones a los particulares, con el fin de obtener de ellas una respuesta. Según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, este derecho no se limita únicamente a la posibilidad de manifestar una inquietud ante la administración y recibir de ella una información, sino que conlleva también que dicha respuesta sea oportuna, clara y de fondo, en relación con la solicitud formulada.
Ciertamente, en virtud de la situación de inferioridad en la que se encuentran los individuos frente al Estado, el derecho de petición fue reconocido por la Constitución de 1991 como un derecho fundamental de aplicación inmediata, cuyo objetivo se circunscribe a crear un espacio para que los ciudadanos tengan la oportunidad de acercarse al Estado —y en ciertos casos a los particulares—, a través de las entidades que tienen a su cargo la prestación de servicios públicos, con el fin de recibir la información completa de lo que requieren.
Esta corporación, en múltiples oportunidades, se ha pronunciado respecto al sentido y el alcance del derecho fundamental de petición, delineando algunos supuestos fácticos mínimos que determinan su ámbito de protección constitucional. En Sentencia T-377 de 2000, se dijo lo siguiente al respecto:
“j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder” (5) .
“k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado” (6) .
En relación con su contenido esencial y respecto al ámbito de protección del derecho de petición, la jurisprudencia ha concluido lo siguiente:
“— El derecho de petición, se define como aquel que permite a las personas presentar solicitudes respetuosas a las autoridades y obtener de ellas una respuesta oportuna y completa sobre el particular. Al respecto, debe entenderse que tal derecho no implica solamente la posibilidad de manifestar una inquietud ante la administración sino que conlleva necesariamente el derecho a obtener y a exigir una respuesta clara y definitiva sobre esa inquietud. T-395 de 1998.
— La garantía que se ofrece en el artículo 23 de la Carta se satisface solo con respuestas. Las notas evasivas y los términos confusos, escapan al contenido de tal preceptiva. En el marco del derecho de petición, solo tiene la categoría de respuesta, aquello que decide, que concluye, que afirma una realidad, que satisface una inquietud, que ofrece certeza al interesado (T-439/98).
— La Corte ha enfatizado en que no basta un mero pronunciamiento sobre el objeto de la petición, la contestación de la administración, ha enfatizado la jurisprudencia, debe contener una respuesta al problema planteado por el ciudadano, lo que resulta esencial en el desarrollo de la actividad administrativa y en el cumplimiento de sus fines consagrados en el artículo 2º de la Constitución (T-395/98).
El peticionario, ha recabado la jurisprudencia, no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación en la que aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se decide directamente sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado, dejándola en el mismo estado de desorientación inicial (T-228/97)” (7) .
Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene estatuido otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa, luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acudir a ellos con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud formulada o no produzca el efecto inicialmente pretendido por este.
Por lo tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial, atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha considerado esta corporación que el derecho de petición solo puede ser protegido de manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya finalidad, como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada.
3.1. El derecho de petición en el caso concreto.
Una vez analizados los hechos y las pruebas obrantes en el proceso, esta Sala de Revisión concluye que la protección del derecho fundamental de petición invocado por la demandante no debe ser concedida, toda vez que no se evidencia una vulneración del mismo por parte de Coomeva EPS. Ello en razón a que el término otorgado a la entidad accionada para dar respuesta a la solicitud presentada por la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez, aún no se había vencido al momento de la presentación de la acción de tutela objeto de revisión.
En efecto, en la medida en que no existe una normatividad que establezca un término específico para resolver peticiones relacionadas con la prestación de servicios de salud, encuentra la Corte que, en el presente caso, es necesario ceñirse al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, el cual contiene las reglas aplicables al derecho de petición en general, en los siguientes términos:
“Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.
Según las pruebas obrantes en el expediente, se estableció que el derecho de petición fue instaurado el 2 de abril de 2004, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 20 de abril del mismo año. En este orden de ideas y siguiendo el principio general según el cual, los términos establecidos en la ley deben tornarse como días hábiles salvo especificación en contrario, la entidad accionada aún estaba en tiempo de resolver la solicitud adelantada por la accionante, pues los quince días vencían el 4 de mayo de 2004.
Así pues, esta Sala no encuentra mérito suficiente para conceder la protección del derecho de petición, cuando es evidente que el mismo no ha sido conculcado por la entidad accionada.
Si bien, entre el momento de la presentación del derecho de petición y la demanda de protección constitucional Coomeva EPS no había dado respuesta a la solicitud formulada por la accionante, la entidad accionada en el escrito de contestación de la demanda, le expresó al juez de tutela que en relación con la solicitud formulada por la peticionaria, no hay lugar a acceder a sus pretensiones toda vez que el alquiler del equipo de microcirugía requerido para la reconstrucción de la cadena ósea de su oído derecho, se encuentra excluido del plan obligatorio de salud, POS.
En este sentido, la Sala de Revisión infiere que la acción de tutela instaurada por la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez, no solo pretende alcanzar la protección de su derecho a obtener una respuesta por parte de la entidad accionada, sino también que Coomeva EPS le preste la atención médica requerida sufragando los gastos, tanto del alquiler del mencionado equipo, como de aquellos que conlleva la prestación del servicio, de acuerdo con la prescripción médica. Por lo tanto, esta corporación considera pertinente pronunciarse respecto al derecho a la salud, en aras de establecer si con la posición adoptada por la entidad accionada, se ve conculcado este derecho.
En reiteradas ocasiones, la Corte Constitucional se ha referido al derecho a la salud, señalando que, por regla general, es un derecho de carácter prestacional, y excepcionalmente, un derecho fundamental por conexidad. Los derechos fundamentales por conexidad, son aquellos que no ostentan esa condición per se, pero que la adquieren en aquellos casos en los que, si no se protegen de manera inmediata, su afectación o amenaza se vería proyectada en los derechos fundamentales.
Así, el derecho a la salud no es un derecho fundamental, salvo en el caso de los niños. No obstante, cuando en situaciones debidamente analizadas por el juez, este derecho se encuentra vinculado directamente con un derecho fundamental como la vida y la integridad personal, obtiene ese carácter de manera inmediata.
Por otra parte, ha precisado esta Corte, que el concepto de vida no se refiere única y exclusivamente a la protección cuando esté seriamente comprometida una función orgánica en forma definitiva, o contra el peligro de muerte. Por el contrario, el derecho a la vida comprende la subsistencia en condiciones dignas, permitiéndole a su titular alcanzar un estado de salud lo más lejano posible al sufrimiento y al dolor, pues al hombre se le debe el respeto a la integridad física y una vida saludable en la medida que sea posible.
Es por esto que la Constitución Política protege a las personas contra las acciones u omisiones de autoridades o particulares que pongan en grave peligro su vida, es decir, que de una u otra forma puedan afectar no solo la existencia humana sino también la subsistencia sin importar el grado de afectación a esta ultima.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el derecho a la salud es, en principio, un derecho prestacional, el Consejo Nacional en Salud, basándose en los presupuestos contenidos en la Ley 100 de 1993, se ha ocupado de regular tanto los servicios que deben prestar las EPS dentro del plan obligatorio de salud, POS, a las personas afiliadas al sistema de seguridad social dentro del régimen contributivo, como también las limitaciones y exclusiones a tales servicios. Estas últimas, se encuentran reglamentadas en el artículo 10 del Decreto 806 de 1998, como “... todas aquellas actividades, procedimientos, intervenciones, medicamentos y guías de atención integral, que no tengan como objeto contribuir al diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad; aquellos que sean considerados como cosméticos o suntuarios, o sean resultado de complicaciones de estos tratamientos o procedimientos”.
Frente a este tema, la jurisprudencia constitucional, en virtud de la supremacía de la Constitución Política, ha venido inaplicando las disposiciones que excluyen el reconocimiento de ciertos tratamientos, procedimientos clínicos o medicamentos, para ordenar que sean suministrados, cuando estos han sido prescritos a los usuarios del servicio como única garantía para lograr el restablecimiento de la salud y, por tanto, para asegurarles la subsistencia en condiciones dignas. De esta manera, “se busca evitar que una reglamentación legal o administrativa impida el goce efectivo de garantías constitucionales y de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad de las personas” (8) .
Así pues, considerando que la acción de tutela ha sido instituida para proteger de manera inmediata los derechos fundamentales, esta corporación ha establecido las reglas que permiten determinar la procedibilidad de la misma para proteger el derecho a la salud, es decir, en aquellos eventos en los que, con su desconocimiento se amenace también uno o varios derechos que tengan la condición jus fundamental; a saber:
1. En primera instancia, es necesario establecer si la falta de tratamiento o medicamento excluidos del POS —plan obligatorio de salud—, amenaza el derecho a la vida o a la integridad personal del interesado, “pues no se puede obligar a las entidades promotoras de salud a asumir el alto costo de los medicamentos o tratamientos excluidos, cuando sin ellos no peligran tales derechos” (9) .
2. Así mismo, se debe determinar que el medicamento o tratamiento no pueda ser sustituido por uno de los incluidos en el POS —plan obligatorio de salud— o cuando, pudiendo hacerlo, el sustituto no tenga el mismo nivel de efectividad que el paciente necesita para el mejoramiento de su salud, es decir, como lo ha señalado esta corporación, “siempre y cuando ese nivel de efectividad sea necesario para proteger el mínimo vital del paciente” (10) .
3. Adicionalmente, se debe comprobar la real incapacidad del paciente de sufragar los gastos del tratamiento o medicamento que requiere y su inhabilidad de acceder a él por algún otro sistema o plan de salud.
4. Finalmente, es necesario que el medicamento o el tratamiento requerido por el accionante, haya sido prescrito por un médico adscrito a la EPS —empresa promotora de salud—, a la cual se encuentre afiliado el peticionario.
4.1. El derecho a la salud en el caso concreto.
Aplicando las reglas jurisprudenciales referidas en la presente acción de tutela, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes y las pruebas que rezan en el expediente, las conclusiones que se obtienen son las siguientes:
1. Según el diagnóstico realizado por parte del médico tratante, doctor Rodrigo Posada Trujillo, la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez se encuentra afectada en su salud toda vez que padece de otosclerosis derecha. Con el fin de contrarrestar su deficiencia auditiva, el especialista le ordenó intervención quirúrgica de reconstrucción de cadena ósea de su oído derecho.
2. De lo manifestado por la accionante en sede de revisión, y teniendo en cuenta el mal que esta padece, encuentra la Sala que si bien el hecho de no llevar a cabo la intervención quirúrgica requerida por la accionante no pone en peligro su vida, sí afecta gravemente su salud por cuanto la pérdida de la audición es constante y progresiva.
3. En relación con la intervención quirúrgica ordenada, la entidad demandada, si bien autorizó la práctica de la cirugía, no lo hizo frente al alquiler del equipo de microcirugía que se requiere para llevar a cabo el procedimiento, por considerar que dicho alquiler “... no está consagrado en el plan obligatorio de salud” (11) .
4. Aun cuando el alquiler del equipo de microcirugía no está incluido dentro del plan obligatorio de salud, POS, tal como lo manifestó la entidad accionada al negarse a autorizar el cubrimiento del mismo, concluye la Sala que es esta la única alternativa para llevar a cabo la intervención quirúrgica, toda vez que ni el médico tratante ni la EPS accionada hicieron mención a otro tipo de procedimiento o a otra clase de instrumento que pueda sustituir el equipo en cuestión y el procedimiento clínico ordenado.
5. Está plenamente acreditado en el proceso, que el facultativo de la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez, especialista en otorrinolaringología, se encuentra adscrito a Coomeva EPS; entidad a la que se encuentra afiliada la accionante y que es demandada dentro del presente proceso.
6. Respecto a la situación económica de la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez, la cual no fue controvertida por la entidad accionada, se advierte que la misma es precaria, pues sus ingresos provienen de su salario como secretaria del Colegio Santa Teresita de San José —Caldas— el cual asciende a cuatrocientos cincuenta mil pesos ($ 450.000) mensuales, destinados a su propia manutención y a la de su hija, quien es discapacitada total y permanente con síndrome convulsivo y quien requiere cuidados especiales. Igualmente, a su cargo se encuentran su señora madre de 83 años de edad, con graves problemas de salud y quien también requiere cuidados especiales, y su hija menor, una adolescente en edad escolar.
En ese sentido, y considerando que el alquiler del equipo de microcirugía para la intervención quirúrgica tiene un valor aproximado de $ 150.000 (12) pesos, considera la Sala que está plenamente acreditado en el proceso que la demandante carece de los recursos económicos para sufragar su costo.
7. Conforme a lo expuesto, es evidente que en el presente caso, se cumplen plenamente los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta corporación para proteger los derechos a la vida y la salud de la accionante Mercedes Rosa Ospina Flórez.
8. En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia, en el sentido de no conceder la tutela respecto al derecho de petición, y adicionalmente se concede el amparo del derecho a la salud en conexidad con la vida digna invocados por Mercedes Rosa Ospina Flórez, por lo que se ordena a la entidad acusada que, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proporcione a su costa el alquiler del equipo de microcirugía que se requiere para la reconstrucción de cadena ósea del oído derecho de la demandante, y lleve a cabo dicho procedimiento quirúrgico. Adicionalmente se señala expresamente que Coomeva EPS podrá repetir contra Fosyga lo que desembolse en cumplimiento del presente fallo y que no le corresponda cubrir por ley.
1. REANUDAR los términos dentro del proceso de tutela de la referencia (Exp. T-937.625), los cuales fueron suspendidos por orden de esta Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 12 de octubre de 2004.
2. CONFIRMAR la sentencia del (29) veintinueve de septiembre de 2004 proferida por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pereira —Risaralda—, respecto al derecho de petición, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
3. CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida digna de la señora Mercedes Rosa Ospina Flórez.
4. ORDENAR a Coomeva EPS que, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia proporcione a su costa el alquiler del equipo de microcirugía que se requiere para la reconstrucción de cadena ósea del oído derecho de la demandante, y lleve a cabo dicho procedimiento quirúrgico.
5. SEÑALAR que Coomeva EPS, podrá repetir contra el Fosyga lo que desembolse en cumplimiento del presente fallo y que no le corresponda cubrir por ley.
(1) Visible a folio 4.
(2) Visible a folio 13.
(5) Sentencia T-219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
(6) Sentencia T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(7) Sentencia T-496 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(8) Sentencias T-114 de 1997, T-640 de 1997 y T-784 de 1998.
(9) Sentencia T-406 de 2001.
(11) Visible a folio 12.
(12) Visible a folio 3, órdenes médicas expedidas por el doctor Rodrigo Posada Trujillo, donde consta que el valor del alquiler del equipo de microcirugía es de $ 150.000 pesos.

References: artículo 162
 artículo 7
 artículo 40
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 10