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Vincenzo Comi Avvocato, Esperto di Procedura Penale
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Romolo Simone
1 204 L istituzione della Procura europea. L impegno degli avvocati per una formazione che assicuri una difesa effettiva e competente Relazione rivista dall autore Vincenzo Comi Avvocato, Esperto di Procedura Penale L Autore, pur esprimendo perplessità e dubbi riguardo all istituzione di una Procura europea (EPPO) come modo per combattere più efficacemente le frodi comunitarie, di fronte alla scelta della Commissione europea di procedere su questa strada, sottolinea l importanza di coinvolgere le associazioni forensi nel difficile lavoro di elaborazione delle regole di funzionamento della Procura europea. L Autore indica poi le garanzie minime irrinunciabili da assicurare agli indagati. INTRODUZIONE La protezione dei diritti fondamentali e procedurali nelle esperienze investigative dell OLAF e nella prospettiva della istituzione della Procura europea è un tema che coinvolge particolarmente la figura e il ruolo dell avvocato. La Fondazione Lelio e Lisli Basso ISSOCO, magistralmente presieduta da Elena Paciotti, mantiene anche in questa occasione alta la guardia sui diritti fondamentali nell area europea di giustizia ed ha il merito di aver organizzato una importante iniziativa che ha visto la partecipazione di autorevoli esponenti del mondo accademico e giudiziario e che per la qualità dei contributi lascerà in segno. La Scuola Superiore dell Avvocatura, su impulso del vice presidente avv. Alarico Mariani Marini, ha sottoscritto già da diversi anni un protocollo di collaborazione con la Fondazione Basso per la organizzazione di iniziative culturali e formative in special modo sui diritti fondamentali e sulla formazione dell avvocato europeo e in questa occasione ha condiviso e aderito all iniziativa anche attraverso la diffusione del programma agli avvocati. Al centro dei percorsi formativi degli avvocati, la Scuola Superiore ha inserito anche lo studio e l approfondimento dei Diritti Umani e Fondamentali, la cui rilevanza appare oggi rafforzata dopo l entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Tali diritti rappresentano la traduzione sul piano giuridico dei valori di dignità della persona e individuano una novità di prospettiva per i giovani che si affacciano alla professione e che rappresentano il futuro della nostra categoria. Dai diritti fondamentali scaturiscono nuovi doveri dell avvocato verso la società che investono il ruolo e creano una nuova identità del professionista, garante dei diritti e non mero prestatore di servizi. I nuovi doveri vanno ad incidere sul rapporto tra avvocato e società, oggi perduto, e costituiscono le fondamenta di un etica professionale moderna e laica, intorno alla quale devono trovare l origine nuove regole de-
2 ontologiche ancorate a doveri e responsabilità nei confronti dello Stato e di ogni altro potere, come si legge nel Preambolo del Codice deontologico degli avvocati europei. In seno alla Scuola Superiore tra i vari gruppi di studio da diverso tempo è attivo uno sui diritti umani e fondamentali composto da avvocati, magistrati e professori universitari che ha curato, tra l altro, la pubblicazione di diversi volumi, tra i quali il codice dei Diritti, una raccolta di tutte le più importanti norme sovranazionali che è stato distribuito gratuitamente a tutti i praticanti iscritti alle scuole forensi (circa ). È stata completata da pochi giorni la distribuzione ai praticanti iscritti alle scuole forensi degli Ordini dell ultimo volume dal titolo Le Carte storiche dei diritti, una raccolta di carte, Dichiarazioni e Costituzioni con note esplicative. Il messaggio trasmesso ai giovani dalla Scuola Superiore è stato chiaro: non si parla di diritti umani in termini filosofici o umanitari, si parla di norme e di giurisprudenza. Si parla di nuove fonti del diritto da applicare quotidianamente nell esercizio della professione. Parlare di diritti umani vuol dire, in sostanza, avere sulla scrivania un testo con le norme sovranazionali da consultare costantemente insieme alla giurisprudenza delle Corti Europee. Sono già oltre 200 i praticanti iscritti alle scuole forensi che hanno partecipato alle visite alle istituzioni europee organizzate dalla Scuola Superiore negli ultimi due anni. Una iniziativa che ha consentito ai giovani di partecipare alle udienze della Corte europea dei Diritti dell Uomo di Strasburgo e della Corte UE di Lussemburgo. Il prossimo viaggio è fissato per l autunno del 2013 alla Corte Penale Internazionale. LA TUTELA DEGLI INTERESSI ECONOMICI DELL UNIONE ED IL PERCORSO VERSO LA ISTITUZIONE DELLA PROCURA EUROPEA La protezione degli interessi finanziari dell Unione rappresenta l obiettivo essenziale della istituzione dell Ufficio del Procuratore europeo (di seguito detto anche EPPO) 1. Sarà imminente la diffusione della proposta di regolamento della Commissione europea a seguito della quale inizierà rapidamente il procedimento legislativo destinato alla approvazione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. La Commissione europea, in attuazione del Programma di Stoccolma e sulla base dell articolo 86 del Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) 2, 1 G. TESAURO, Diritto dell Unione Europea, VII ed., Padova, 2012, per un approfondimento sul sistema giuridico dell Unione Europea e del rapporto delle norme comunitarie con l ordinamento nazionale dopo l entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel A.A.V.V., L istituzione del procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell UE, relazione sul convegno svoltosi a Milano il 25 gennaio 2013, in Diritto Penale Contemporaneo (www.penalecontemporaneo.it ), 4 febbraio F. VIGANO, Fonti europee e ordinamento italiano, in Viganò e Mazza, Europa e Giustizia penale, Gli speciali di diritto penale e processo, 2011, 4; SCARLATTI, Codice essenziale di diritto costituzionale dell Unione Europea, Il trattato sul funzionamento dell Unione Europea, pag. 63 e seg., Roma, Di seguito l articolo 86 TFUE: 1. Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. In mancanza di unanimità, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull Unione europea e all articolo 329, paragrafo 1 del presente trattato si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata. 205
3 206 che rappresenta la base giuridica, sta lavorando da diverso tempo al relativo regolamento che conterrà elementi di fondamentale interesse in relazione alla struttura, alla organizzazione, ai poteri e alla competenza. Come si legge nell articolo 86 TFUE, il Consiglio, per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione puo istituire una Procura europea a partire da Eurojust, deliberata all unanimità dal Consiglio stesso, previa approvazione del Parlamento europeo. La norma prevede altresì che in caso di disaccordo degli Stati sulla istituzione di tale ufficio, si procederà con una cooperazione rafforzata e con l applicazione delle relative disposizioni. La Procura europea, secondo il dettato normativo e competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione ed esercita l azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. Con specifici regolamenti vengono definiti lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attivita e all ammissibilita delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell esercizio delle sue funzioni 3. Le frodi a danno dell Unione europea rappresentano una piaga che causa gravi pregiudizi al funzionamento e allo sviluppo dell eurozona. Nel corso del tempo il fenomeno si è significativamente aggravato, nonostante gli strumenti di contrasto introdotti nel corso degli anni, ed ha riguardato principalmente ambiti quali quello delle politiche agricole o delle politiche strutturali, finendo per indebolire tutte le istituzioni europee e il percorso politico di unificazione comunitaria 4. Gli strumenti di cooperazione tra gli Stati membri fino ad oggi attuati non sono stati sufficienti a estirpare questo grave malcostume. Hanno inciso in maniera ri- 2. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. 3. I regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e all ammissibilità delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell esercizio delle sue funzioni. 4. Il Consiglio europeo può adottare, contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di reati gravi con ripercussioni in più Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all unanimità previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione. 3 A.A.V.V. Sintesi dell incontro del 9 aprile 2013 dell Osservatorio Europa dell Unione delle Camere Penali Italiane presso gli uffici del Dipartimento di Giustizia della Commissione Europea sul regolamento istitutivo dell Ufficio del Procuratore Europeo, pag. 2; Come emerso nel corso delle audizioni svolte presso gli uffici del Dipartimento di Giustizia della Commissione Europea, è definitiva l intenzione di procedere con la presentazione entro il mese di settembre 2013, di una proposta di regolamento per dare inizio alle negoziazioni necessarie per l approvazione definitiva e l inizio del funzionamento del nuovo organo. L obiettivo delle consultazioni con le istituzioni e le associazioni, pur senza alcuna conoscenza della bozza del regolamento, è stato quello di raccogliere suggerimenti o spunti utili alla elaborazione del testo definitivo, che tenga conto delle prospettive, talvolta divergenti, di tutti i soggetti interessati 4 G. GRASSO, L armonizzazione ed il coordinamento delle disposizioni sanzionatorie nazionali per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, in RIDPP, 1990, 844. PALERMO-FABRIS, La recente legislazione intaliana in tema di frodi comunitarie, in RTDPE, 1993, 810. Come risulta testualmente nelle relazioni annuali della Commissione UE sulla tutela degli interessi finanziari dell Unione, le presunte frodi ammontano a cifre molto elevate (nel 2010 a titolo di esempio il dato era di circa 600 milioni di euro), ma è presumibile che l importo reale sia maggiore non essendo stati identificati e denunciati tutti i casi. Comm. 2011, 595 e relativi documenti di lavoro dei servizi della Commissione SEC, 2011, 1107
4 levante i problemi relativi alla diversità dei procedimenti giudiziari nei singoli Stati e i sistemi di acquisizione e circolazione delle prove, che hanno sovente reso difficile il funzionamento degli strumenti di lotta anti frode, nonché la difficoltà di circolazione delle comunicazioni, di fatto ostacolo allo sviluppo dei procedimenti giudiziari statali nei confronti degli autori dei reati 5. La nascita di OLAF, il primo ufficio anti frode UE, modifica in maniera significativa lo scenario. La nuova istituzione è dotata di un reale ruolo propulsivo a livello investigativo, necessario dopo l entrata in vigore del Trattato di Schengen, accordo che ha reso più agevole la circolazione delle merci e delle persone all interno dello spazio UE. L ufficio è autonomo nella raccolta di informazioni e nello svolgimento di indagini di natura amministrativa, che vengono poi trasmesse agli organi degli Stati membri 6. In questa ultima fase di attività è concentrata la maggiore difficoltà di funzionamento del sistema investigativo vigente a causa della natura degli atti di indagine e dei destinatari delle informative nei singoli Stati. In sostanza le informazioni circolano con notevole difficoltà tra gli Stati, impedendo così la diffusione transnazionale delle comunicazioni e delle relative prove raccolte, con ciò paralizzando di fatto l efficacia degli accertamenti svolti da OLAF. La cooperazione giudiziaria in materia penale per la lotta alle frodi comunitarie, fino ad oggi è stata caratterizzata dall uso di strumenti quali la rogatoria 7, l estradizione 8, il mandato di arresto europeo e gli strumenti di mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, che hanno tentato di contribuire alla lotta ai fenomeni di criminalità transnazionale. La prima convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e relativi protocolli (Convenzione PIF) risale al 1995 ed è stata ratificata da quasi tutti gli Stati membri. Essa ha introdotto i primi elementi di diritto penale a tutela degli interessi finanziari della UE 9. I primi segnali di una certa competenza dell UE per la materia penale si cominciano a riscontrare in alcune decisioni della Corte di Giustizia UE, mentre la cooperazione giudiziaria penale viene affermata inequivocabilmente nel Trattato di Maastricht con la previsione dello specifico settore di azione UE chiamato terzo pilastro. Va richiamata sul tema la proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del 5 Frequenti sono stati i casi di sentenze contrastanti emesse da Stati membri diversi nel caso di unica frode comunitaria che ha generato procedimenti penali nei confronti di più soggetti coinvolti. Il 21 settembre 2012 la Corte di Appello di Sofia ha riformato la sentenza di primo grado che aveva condannato un imprenditore bulgaro a 12 anni di reclusione per frode nell ottenimento di fondi comunitari SAPARD e riciclaggio, assolvendolo. L ipotesi di accusa era che egli avrebbe ottenuto i finanziamenti comunitari per acquistare delle macchine agricole in maniera indebita, non rispondendo i beni ai requisiti per avere i contributi. I beni provenivano dalla Germania, sicchè anche i titolari della società tedesca furono coinvolti nell indagine in quanto compartecipi alla asserita frode. Il fatto è, però, che i rappresentanti della società tedesca, indagati e rinviati a giudizio, e giudicati in Germania, furono condannati con sentenza definitiva. VENEGONI, Alcune buone ragioni per l istituzione di un Ufficio del Procuratore europeo, in Diritto Penale Contemporaneo, 17 dicembre 2012, 6 L OLAF è un ufficio autonomo dotato di organi gestionali e caratterizzato da forte indipendenza nello svolgimento delle indagini. 7 G. GARUTI, Diritto di difesa dell indagato sottoposto ad interrogatorio per rogatoria internazionale disposta dal giudice francese, in Diritto penale e processo, 2011, 12, A. GAITO, La vigenza del principio di specialità (a proposito di mandato d arresto europeo e d estradizione), in Giur. It., 2004, 7; G. GARUTI, Estradizione e rischio di trattamenti inumani, in Diritto Penale e processo, 2012, 7, 905; C. SAN- TORIELLO, Nota in tema di estradizione per l estero, commento a Cass. Pen. sez. VI, 8 febbraio 2006 n , in Giur. It., 2006, Convenzione del 26 luglio 1995, in G.U., C, n. 316 del 27 novembre 1995, pag
5 208 Consiglio relativa alla lotta contro le frodi UE mediante il diritto penale, datata 11 luglio Il nuovo strumento legislativo ha l obiettivo di sostituire la prima convenzione PIF che non ha sortito gli effetti dissuasivi sperati nei singoli Stati membri. Sono purtroppo mancati, come denunciato dall UE, i mezzi cogenti per imporre l applicazione delle norme ivi contenute 10. La novità importante è che la proposta di direttiva appena richiamata contiene un sub sistema penale UE; ed infatti essa elenca una serie di reati, con indicazione della condotta, così come altre norme generali di diritto penale sostanziale, quali i limiti minimi e massimi di pena, norme sulla prescrizione, sulla responsabilità degli enti, sul tentativo e sul concorso di persone nel reato, per le quali se ne prescrive l introduzione in tutto lo spazio giuridico europeo. Tale ultimo strumento legislativo assume particolare importanza anche perché sarà verosimilmente la base di partenza del regolamento dell ufficio del Procuratore europeo. Dopo l entrata in vigore del Trattato di Lisbona è stata abolita la struttura a pilastri del sistema giuridico europeo e ciò ha portato alla estensione del modello comunitario alla materia della cooperazione giudiziaria penale, in precedenza concentrata sulla prevalenza del metodo intergovernativo. Inoltre premessa imprescindibile di ogni discorso è il valore attribuito alla Carta dei Diritti Fondamentali dell UE, che oggi assume natura giuridica pari a quella dei trattati e diventa un parametro vincolante di legittimità e di interpretazione. Su questo ultimo punto rileva l esigenza di completare il percorso iniziato con il Trattato di Lisbona nel 2009 che deve portare alla adesione dell Unione europea alla CEDU, per assicurare l effettiva garanzia di esercizio concreto dei diritti fondamentali dei cittadini UE, tra i quali il diritto ad un processo equo 11. VERSO L ISTITUZIONE DELL UFFICIO DEL PROCURATORE EUROPEO La strada per l istituzione dell ufficio del Procuratore europeo, i cui primi passi risalgono alla proposta della Commissione UE in occasione della Conferenza intergovernativa di Nizza del dicembre 2000, appare oramai tracciata 12. Il progetto è quello di creare un ufficio centrale con sede in Bruxelles, organo indipendente sia nei confronti delle autorità nazionali che delle istituzioni UE, composto dal Procuratore europeo (è probabile un incarico elettivo) e da un certo numero di aggiunti; faranno parte dell ufficio a pieno titolo anche un numero consistente di procuratori delegati a livello nazionale, individuati all interno della magistratura requirente statale (della quale continueranno a fare parte) che saranno titolari delle indagini relative ai reati di competenza del Procuratore euro- 10 COM, 2011, 293, definitivo del 20 settembre Tale ultima direttiva segna un momento importante in tema di politica penale UE e supera abbondantemente i principi contenuti nella Comunicazione del mese di settembre 2011 che delineando i principi generali della normativa, aveva evidenziato la necessità che il diritto penale dell Unione non andasse oltre quanto è necessario e proporzionato agli obiettivi nel rispetto delle singole scelte degli Stati membri 11 S. CASSESE, I Tribunali di Babele, Roma, 2009, passim; F. GIUNCHEDI, La tutela dei diritti fondamentali previsti dalla CEDU: la corte europea dei diritti dell uomo come giudice di quarta istanza?, in Archivio Penale, 2013, 1, 113; MARIANI MARINI VINCENTI, Le Carte storiche dei diritti, Raccolta di Carte, Dichiarazioni e Costituzioni con note esplicative, Pisa 2013, pag. 17 e seg, 12 A. IANNINI, Procuratore europeo, difficile rapporto con i principi di indipendenza ed obbligatorietà dell azione penale, Relazione del Ministero della Giustizia del 16 settembre 2002, in
6 peo 13. L introduzione del c.d. sistema del doppio cappello, con un Pubblico Ministero inserito contemporaneamente nell ufficio della Procura della Repubblica sotto il controllo del Procuratore della Repubblica e nella Procura europea sotto il controllo del Procuratore europeo, pone delicati problemi di coordinamento nel rispetto della indipendenza del magistrato e di scelte investigative anche nella prospettiva della obbligatorietà dell azione penale non prevista in modo assoluto in tutti gli Stati membri. Gli uffici dei pubblici ministeri europei delegati nelle giurisdizioni nazionali saranno nominati dagli Stati membri e potranno utilizzare tutti gli strumenti investigativi a disposizione di EPPO con il cui ufficio si relazioneranno anche per ricevere istruzioni. Per le investigazioni condotte dalla Procura europea, il territorio degli Stati membri della UE costituisce uno spazio giudiziario unico, con la conseguenza che non sarà necessaria la rogatoria. È prevista l introduzione di uno specifico registro per le notizie di reato europeo e la circolarità di informazioni relative alle investigazioni, con il potere di EPPO di coordinare e unificare le indagini e in casi estremi di avocarle. Le indagini svolte dai procuratori delegati avranno valenza di fonti di prove europee, spendibili in tutti gli Stati membri, mentre per quanto riguarda il procedimento di formazione della prova europea il percorso non sarà breve. In caso di investigazioni che incidono sui diritti fondamentali dell indagato, il regolamento prevede una autorizzazione preventiva rilasciata al procuratore europeo da un organo giurisdizionale del Paese in cui si devono svolgere gli atti di indagine. L obiettivo dichiarato della Commissione UE è comunque quello di elaborare rapidamente un codice di procedura penale europeo con regole minime accettate dagli Stati che consenta di facilitare le investigazioni del procuratore europeo e di creare la prova europea utilizzabile in tutti i tribunali degli Stati membri (risolverebbe il dubbio sulla regola da applicare nel caso di diversità tra lo Stato in cui la prova sia stata raccolta rispetto a quello in cui viene celebrato il processo). La Procura europea sarà competente per i reati di frode comunitaria, corruzione e peculato, riciclaggio, contrabbando di diritti doganali, reati concernenti l aggiudicazione di appalti e reati di evasione IVA, secondo quanto individuato nell ultima direttiva PIF oggi in sede di approvazione. In futuro già si parla di un ampliamento della competenza fino a raggiungere numerosi altri reati di criminalità transnazionale, come previsto dall articolo 86 TFUE 14. È arduo oggi trovare una chiave di sintesi tra le diversità esistenti negli ordinamenti statali, ma è altrettanto vero che sarebbe inutile e negativo lasciarsi scoraggiare dai problemi e non impegnarsi per assicurare che la figura del Procuratore europeo nasca nel rispetto delle garanzie della difesa e dei diritti dei cittadini, che dovranno avere una maggiore o almeno pari dignità rispetto alla finalità di raffor- 13 Il progetto di regolamento elaborato dalla Commissione UE, si è sviluppato partendo da uno studio di fattibilità condotto da un gruppo di studiosi dell Università di Lussemburgo coordinati dalla prof. Kateren Ligeti. Il lavoro svolto, finanziato dalla Commissione UE, è partito dal confronto degli ordinamenti processuali penali dei diversi Stati dell Unione per arrivare ad elaborare modelli comuni o regole standard minime comuni che rappresentano le model rules. 14 Nello studio sul regolamento elaborato dall Università di Lussemburgo, l articolo 3 prevede i seguenti criteri per definire la competenza della Procura europea: a) se sussista un danno sostanziale agli interessi UE; B) se il reato presenti una dimensione transfrontaliera; C) se l indagine coinvolga gli ufficiali della UE; D) se vi sia l esigenza di garantire una protezione equivalente agli interessi UE negli Stati membri. 209
7 210 zare gli strumenti di indagine antifrode. Il Consiglio degli Ordini Forensi europei, in un articolato documento del 7 febbraio 2013, ha espresso notevoli perplessità e dubbi sulla opportunità di modificare l attuale sistema di lotta alle frodi comunitarie esistente, ritenendo preferibile un rafforzamento delle competenze investigative di OLAF 15. È preliminare al funzionamento di EPPO la garanzia di una disciplina chiara e automatica sulla competenza territoriale del giudice nazionale del giudizio, anche nel caso di reati transnazionali. L obiettivo è quello di evitare facili scorciatoie nella scelta del giudice dello Stato più utile (ad esempio in relazione al procedimento di formazione della prova, se non quanto a garanzie processuali in genere o a sanzioni più severe). Altro passaggio fondamentale del sistema è quello relativo alla disciplina dei rapporti tra il procuratore europeo e i procuratori delegati, nella evidente consapevolezza del peso politico della figura del capo della procura europea, con le relative conseguenze nel funzionamento del sistema, anche alla luce del sistema del doppio cappello, già in precedenza evidenziato. GARANZIE MINIME IRRINUNCIABILI A prescindere tuttavia dagli strumenti di indagine che saranno attribuiti al nuovo organo, forti, robuste ed effettive dovranno essere le garanzie difensive. Le regole di funzionamento del sistema dovranno essere chiare e assicurare uno standard minimo di regole comuni per tutti gli Stati membri 16. L esperienza del sistema di cooperazione giudiziaria fino ad oggi esistente ha generato spesso problemi interpretativi per mancanza di meccanismi chiari e spesso affidati a non codificati e sfuggenti rapporti tra disomogenei organismi deputati all indagine 17. Il Consiglio degli Ordini Forensi europei ha sollevato la questione relativa alla natura e alla struttura dell organo, qualificabile come un autorità sovranazionale centralizzata o decentrata nei singoli Stati membri. Nel primo caso il problema sarà la compatibilità con il principio della sovranità nazionale degli Stati, ed in particolare se EPPO sarà costituita in modo centralizzato, la funzione di Stato di livello europeo sarà affidata ad una struttura diversa da un Paese membro, che solleverà questioni concernenti la legittimazione democratica e la responsabilità e il controllo, nonché la questione del quadro costituzionale 18. Le procedure devono evitare il rischio di interferenza delle autorità sovranazionali con quelle nazionali nell attività giudiziaria. Particolare problema sarà quello relativo alla circolazione libera delle fonti di prova acquisite nei vari Stati membri, che richiederà la predisposizione di una disciplina comune in tema di acquisizione e valutazione delle prove nel rispetto delle garanzie difensive. La Corte di Giustizia UE potrebbe essere destinataria di funzioni giurisdizionali collegate alla attività del Procuratore europeo; ciò potrà avvenire solo a condi- 15 Consiglio degli Ordini Forensi europei (CCBE), Commenti in ordine alla costituzione di un ufficio del Procuratore europeo, 7 febbraio 2013, in 16 M. PISANI, Il processo penale europeo: problemi e prospettive, in Riv. dir. Proc., 2004, 661 e seg. 17 Unione delle Camere Penali Italiane, Osservatorio Europa, La Strada per l istituzione dell ufficio del Procuratore Europeo, 5 aprile 2013, pag Consiglio degli Ordini Forensi europei (CCBE), Commenti in ordine alla costituzione di un ufficio del Procuratore europeo, 7 febbraio 2013, in pag. 1
8 zione di avere assicurazione sulla coerenza della relativa giurisprudenza con quella della Corte di Strasburgo e su una interpretazione del diritto uniforme per tutti gli Stati membri, prima di tutto in tema di diritto dell accusato alla difesa. Non basta, tuttavia la semplice difesa, che deve essere effettiva, principio consacrato, infatti, dalla nostra Corte Costituzionale: è tale, invero, quando sia assicurato il diritto alla presenza costante e all esercizio del diritto di difesa sin dalla fase delle indagini preliminari, non essendo sufficiente il mero conferimento dell incarico 19. Queste rappresentano alcune premesse e aspettative minime immaginando la nascita della nuova figura di procuratore europeo. I diritti ad un equo processo come disciplinati dall articolo 6 CEDU e la garanzia di una difesa effettiva devono essere necessariamente poi le basi su cui costruire la figura del procuratore europea. DIRITTI DEL DIFENSORE EUROPEO Parallelamente è necessario approfondire e rivendicare la previsione dei diritti del difensore europeo, che l Osservatorio Europa dell Unione delle camere penali italiane ha individuato in due categorie. La prima categoria contiene l individuazione dei diritti dell accusato nelle regole minime che caratterizzano l attività del Procuratore europeo, in linea con il contenuto dell articolo 6 CEDU, mentre la seconda riguarda la previsione di una disciplina che garantisca l assistenza di un avvocato indipendente, adeguatamente preparato che assicuri una difesa effettiva. Il modello processuale accusatorio si caratterizza per il ruolo attivo della difesa sin dalla fase delle indagini preliminari, nella prospettiva del principio dispositivo delle prove. Il difensore sin dalla fase genetica del procedimento ha la facoltà di svolgere le investigazioni difensive per raccogliere elementi a favore del proprio assistito in attuazione del diritto di difendersi provando 20. La disciplina del Procuratore europeo deve assicurare conformità a tali principi prevedendo la partecipazione del difensore a tutti gli atti che incidono sui diritti fondamentali della persona, alla stregua di quanto già previsto nel nostro sistema. Le garanzie difensive per essere effettive richiedono la previsione di rigorose sanzioni in caso di inosservanza. La chiarezza e la perentorietà delle sanzioni è condizione essenziale per l effettivo esercizio dei diritti dell accusato 21. Il controllo giurisdizionale sugli atti di indagine del procuratore europeo è imprescindibile e la competenza potrà essere attribuita ad un unica corte europea o a tribunali di merito dei singoli Stati membri. Ogni scenario evoca problemi enormi di regolamentazione, ma in ogni caso andrà regolamentata una rigorosa procedura di convalida e di riesame nel merito dei provvedimenti, che incidano sui diritti fondamentali degli indagati 22. Nel rispetto del principio di ragionevole durata del procedimento (ogni persona ha il diritto che la sua causa sia esaminata in un tempo ragionevole) è essenziale 19 C. Cost. 17 marzo 2010 numero 106. Si legge nella decisione: La difesa tecnica si arricchisce di un ruolo pubblicistico che le consente di presentarsi anche come garanzia del corretto esercizio della giurisdizione, C. Cost. n. 59 del O. MAZZA, I protagonisti del processo, in Procedura Penale, a cura di O. DOMINIONI, P. CORSO, A. GAITO, G. SPANGHER, G. DEAN, G. GARUTI, O. MAZZA, Torino, 2010, pag. 43 e seg.; BARGI, Le prove e le decisioni, in Procedura penale, a cura di A. GAITO, Milano 2013 pag. 237 e seg.. 21 F. GIUNCHEDI, I principi, le regole, le fonti, in Procedura penale, a cura di GAITO, Milano 2013, pag. 12 e seg. 22 G. RANALDI, Cognizione del giudice penale ed accertamenti incidentali, in La giustizia penale differenziata, a cura di M. MONTAGNA, Torino 2011, pag. 205 e seg. 211
9 212 la previsione di termini perentori per la durata delle indagini preliminari, onde evitare pregiudizi anche di natura amministrativa (blocco erogazioni o divieto di partecipazione a gare UE) nei confronti degli accusati derivanti dalla mera pendenza di un procedimento per reati di frode alla UE in fase di indagine. Altra garanzia importante sarà quella relativa al diritto dell accusato all accesso agli atti di indagine del Procuratore europeo, diritto che al più potrà essere precluso per un tempo limitato e previo provvedimento motivato del magistrato nei casi in cui la diffusione degli atti possa pregiudicare le investigazioni 23. Naturalmente gli atti di indagine dovranno essere messi a disposizione dell accusato qualora questi si trovi in stato di detenzione o arresto, nel rispetto del diritto di essere informato nel più breve tempo possibile in maniera dettagliata del contenuto dell accusa in modo da poter disporre del tempo necessario a preparare la difesa 24. Altri temi essenziali sono quello della traduzione completa degli atti, della difesa d ufficio e dei soggetti non abbienti. Nessun passo indietro può essere consentito su questi punti che rappresentano uno standard minimo di sicurezza posto a garanzia della effettività della difesa nei confronti dei cittadini e contribuiscono a costruire quella unità politica dell Europa auspicata oggi più che mai. Il difensore d ufficio, che tra l altro non è previsto in tutti gli Stati membri, è espressione diretta del precetto contenuto nell articolo 24 della nostra Costituzione che fa della difesa un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento e si inquadra nella previsione della difesa tecnica come componente indefettibile per il sistema 25. La preclusione nel nostro ordinamento dell autodifesa esclusiva assicura un sistema di garanzie più forte rispetto a quello prefigurato dall articolo 6 CEDU, così come ribadito dalla Corte europea nella sentenza Rakelli/RTF del L alternativa tra la difesa tecnica e l autodifesa si traduce, secondo la corte europea, in un potere di scelta rimesso, non ai singoli ordinamenti, ma ai singoli individui, onde non può ritenersi comunque conforme alla Convenzione il solo riconoscimento, da parte della legge nazionale, del diritto all autodifesa. Su questa scia quindi appare essenziale la previsione della nomina del difensore d ufficio sin dalla genesi del procedimento davanti al Procuratore europeo. Nella maggior parte dei casi l accusato ignora l esistenza di indagini europee a suo carico e il segreto su tale attività può essere giustificato solo in casi di rischio di pregiudizio investigativo 27. In linea generale sarebbe quindi auspicabile 23 G. SPANGHER, In tema di informazioni ed avvisi al difensore della persona arrestata o fermata, in CP, 1990, S. FURFARO, Pubblicità in cassazione e regole europee: incongruenze e ripensamenti inopportuni, in Arch. Pen., 2011, 982 e seg. 25 O. MAZZA, I protagonisti del processo, in Procedura Penale, a cura di Q. DOMINIONI, P. CORSO, A. GAITO, G. SPANGHER, G. DEAN, G. GARUTI, O. MAZZA, Torino, 2010, pag. 135 e seg; G. DALIA, Il nuovo ruolo del difensore d ufficio e la disciplina del gratuito patrocinio, a cura di L. FERRAIOLI, in Il nuovo ruolo del difensore nel processo penale, Milano, 2002, 71 e seg.; F. GIUNCHEDI, Difesa d ufficio e giusto processo, in G.I., 2001, 2138; P. TONINI, La difesa d ufficio e il gratuito patrocinio in Francia, in RDPP, 1983, C. Eur., 25 aprile 1983, Rakelli c. Rtf. 27 M. D AGNOLO, Gli accertamenti per la tutela dei non abbienti e l ammissione al patrocinio a spese dello Stato, tutela costituzionale e sovranazionale, in La Giustizia penale differenziata, a cura di M. MONTAGNA, pag. 436 e seg., Torino, In ambito sovranazionale, l articolo 6 paragrafo 3 CEDU, riconosce all accusato privo di mezzi per remunerare il difensore, il diritto di essere assistito gratuitamente da un difensore d ufficio quando lo esigono gli interessi della giustizia. Secondo la Corte di Strasburgo, l esistenza di tali interessi si deve valutare in rapporto a diversi parametri, come la gravità dell addebito, la complessità del caso e delle questioni che pone, fermo restando che essi ricorrono sempre ogni qualvolta l accusato sia passibile di una condanna a pena detentiva (C. eur., 10 giugno 1996, Benham c. Regno Unito, in Dir. Uomo e lib. Fondamentali, 2006, n. 2, pag. 460).
10 la previsione di una informazione della persona sottoposta alle indagini sul diritto di difesa, secondo il modello del nostro articolo 369 bis del codice di rito, da inviare in occasione della iscrizione dell accusato nel registro delle notizie di reato, contenente già la nomina di un difensore di ufficio e l indicazione delle condizioni per l ammissione al patrocinio gratuito. Collegata alla effettività di queste tutele è l assicurazione di un adeguato stanziamento economico per l ufficio del Procuratore europeo e che sia assicurato il principio di parità delle risorse per le investigazioni e per la difesa degli accusati, con previsione specifica di un capitolo di spesa per il patrocinio dei non abbienti. Premessa indispensabile per l esercizio del diritto di difesa è anche la conoscenza degli atti di indagine nella lingua dell accusato: la traduzione del contenuto di tutti gli atti delle investigazioni deve essere previsto esplicitamente e inequivocabilmente. Nessun dubbio sulla circostanza che la traduzione non possa essere limitata agli atti giudiziari, ma vada estesa anche agli atti di indagine e ai documenti acquisiti. Non si può prescindere dal coinvolgere le istituzioni e le associazioni specialistiche forensi degli Stati membri nella predisposizione delle regole di funzionamento del procuratore europeo. È fondamentale formare una nuova categoria di penalisti preparati alla difesa davanti alle istituzioni europee. La conoscenza del diritto europeo è la nuova frontiera dell avvocatura per la difesa in ambito nazionale nel nuovo sistema multilivello e in ambito transnazionale davanti agli organi giudiziari comunitari. La lotta per i diritti umani ha segnato la storia dell umanità ed è documentata dalle battaglie combattute in ogni tempo per porre a base della convivenza sociale e delle sue leggi i valori della giustizia e del rispetto della persona. Con l entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009 i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta di Nizza hanno conquistato valore giuridico davanti a tutti i giudici degli Stati UE oltre che davanti alle Corti di Strasburgo e di Lussemburgo. Con la Carta dei diritti fondamentali UE il mondo del diritto in Europa è mutato radicalmente; l efficacia giuridica dei Trattati attribuita alla Carta dall articolo 6 del Trattato di Lisbona e il conseguente riconoscimento di principi generali del diritto europeo ai principi contenuti nella CEDU, hanno introdotto un nuovo sistema del diritto caratterizzato dalla sovraordinazione del diritto europeo, nell ottica di una interazione tra norme e giurisprudenza nazionali e internazionali 28. L espansione dei diritti fondamentali riconosciuti nella Carta di Nizza ha inciso significativamente nei rapporti tra l ordinamento giuridico interno e il cittadino oltre che nei rapporti tra i privati 29. È questa la sfida sulla formazione che aspetta il futuro penalista europeo e in questo senso il semestre di Presidenza italiana alla UE (2014) potrà essere l occasione per porre questo tema al centro del dibattito allo scopo di ottenere pro- 28 V. MANES, Metodo e limiti dell interpretazione conforme delle fonti sovranazionali in materia penale, in Arch. Pen. 2012, 32; A. GAITO, L adattamento del diritto interno alle fonti europee, in Procedura Penale, a cura di Q. DOMI- NIONI, P. CORSO, A.GAITO, G. SPANGHER, G. DEAN, G. GARUTI, O. MAZZA, Torino, 2010, pag. 25 e seg. 29 V. MANES, La lunga marcia della Convenzione europea ed i nuovi vincoli per l ordinamento e per il giudice penale interno, in La Convenzione europea dei diritti dell uomo nell ordinamento penale italiano, a cura di Manes, Zagrebelsky, Milano, 2011, 30 e seg.; G. BRONZINI, Trattato di Lisbona, in Codice dei diritti umani e fondamentali, a cura di U. VIN- CENTI in collaborazione con la Scuola Superiore dell Avvocatura, pag. 412, Pisa
11 214 grammi e adeguati stanziamenti di risorse per organizzare iniziative anche coinvolgendo le istituzioni e le associazioni forensi nazionali 30. Il percorso verso la nuova figura dell avvocato europeo passa anche attraverso l impegno delle istituzioni e delle associazioni forensi, che avranno il compito di contribuire a creare nuovi modelli professionali di stampo transnazionale. La formazione degli avvocati dovrà essere concentrata sullo studio del diritto europeo, delle procedure davanti alle Corti internazionali, delle lingue e dei principi degli ordinamenti degli Stati membri. IL RUOLO DELLE ISTITUZIONI E DELLE ASSOCIAZIONI FORENSI Nel trattato di Lisbona si attribuisce essenziale importanza alla formazione dei professionisti in materia di giustizia (articoli 81 e 82 TFUE), ma manca il riferimento esplicito alla categoria degli avvocati. La Commissione europea è intervenuta inserendo la formazione degli avvocati come priorità degli obiettivi del settore giustizia in occasione dell approvazione del Programma di Stoccolma. Successivamente in altre comunicazioni, la Commissione ha esaltato il ruolo degli avvocati e ha sollecitato le istituzioni UE e gli Stati membri a sviluppare percorsi di formazione proprio sulla conoscenza del diritto europeo. La Commissione, attraverso la Direzione Generale Giustizia, organizza anche direttamente programmi di formazione per gli operatori giudiziari, anche se spetterà alle istituzioni e alle associazioni forensi dei singoli stati cooperare con essa per attuare i progetti formativi in diritto europeo. Oltre alla formazione e all aggiornamento si dovranno implementare le strutture di servizio per assicurare i diritti dei cittadini, ad esempio, come detto dall Osservatorio Europa dell UCPI attraverso la istituzione di una sorta di centrale operativa sempre aperta che disponga delle necessarie informazioni, in tutte le lingue dei Paesi membri, sui difensori d ufficio. È matura l esigenza per la costituzione di una associazione degli avvocati penalisti europei che ponga al centro degli obiettivi lo sviluppo di una cultura giuridica comune tra gli avvocati e la previsione di percorsi formativi e di aggiornamento tra i membri. La formazione degli avvocati deve essere accompagnata da quella degli interpreti, dei consulenti e degli investigatori privati, con idonei investimenti economici, alla stregua di quanto è avvenuto negli anni scorsi per i componenti dell ordine giudiziario nei vari progetti di cooperazione realizzati periodicamente e in modo stabile. È necessario prendere consapevolezza a livello comunitario del ruolo pubblicistico dell avvocato che assicura i diritti fondamentali degli accusati, diversamente da quell errato concetto di avvocato come mercante dei diritti. La nostra professione è, infatti, citata nella Costituzione poiché incarna la responsabilità nella attuazione di un diritto inviolabile: il diritto di difesa. Oggi il ruolo sociale dell avvocato in Italia è ancora più evidente dopo l entrata in vigore della nuova 30 ALPA MARIANI MARINI, I diritti umani e fondamentali nella formazione dell avvocato europeo, atti del convegno promossa dal CNF e dalla Scuola Superiore dell Avvocatura con l Alto Patronato del Presidente della Repubblica, Pisa 2010, pag. 92 e seg.
12 legge professionale (n. 247/2012), che disciplina l ordinamento forense nel rispetto dei principi costituzionali e della normativa comunitaria, in considerazione della primaria rilevanza giuridica e sociale connaturata alla funzione difensiva. CONCLUSIONI L ufficio del Procuratore europeo rappresenta una sfida impegnativa e gravida di responsabilità in un momento di profonda crisi dell Unione europea. L organo si inserisce concettualmente nella prospettiva di una forte scelta di integrazione e questa rappresenta una premessa condivisibile. Il progetto è in linea con la visione di un modello federale degli Stati Uniti d Europa, unico sistema in grado di consentire a tutti i cittadini UE di vivere insieme mantenendo le singole diversità e di allontanare le tendenze antieuropeiste che minacciano il senso profondo della comune convivenza. Fatta questa premessa, tuttavia il semplice dibattito sulle regole e sul funzionamento del Procuratore europeo ha fatto già emergere problemi e dubbi sulla opportunità di procedere su tale via in questo momento, mentre verosimilmente sarebbe stato molto più proficuo e anche finanziariamente vantaggioso, implementare gli strumenti di cooperazione giudiziaria per ottenere migliori risultati nella lotta alle frodi comunitarie. Oggi, invero, si può considerare esistente uno spazio investigativo europeo, inteso come un area aperta alle investigazioni senza barriere da parte degli uffici preposti. In linea con tale realtà si sarebbe potuto procedere con il rafforzamento, sempre in prospettiva federalista, della funzione investigativa transnazionale degli organi UE preposti. Sarebbero derivati migliori risultati investigativi rispetto alle frodi UE senza dover affrontare i problemi di armonizzazione dei procedimenti di formazione delle prove nei processi penali dei singoli Stati o altre questioni di difficile soluzione per il funzionamento di EPPO. La scelta della Commissione UE è stata quella di attivare il processo di costituzione dell ufficio del Procuratore europeo con una competenza iniziale legata ai reati di frode UE, ma che andrà ampliandosi fino ad erodere competenze nazionali per reati riguardanti condotte transfrontaliere. A breve sarà diffusa la proposta di regolamento della Commissione UE e inizierà l iter legislativo di approvazione. All Italia spetterà la Presidenza UE nel secondo semestre del 2014 e sarà quello un momento molto importante e delicato per il coordinamento dei negoziati tra gli Stati membri per l approvazione del progetto. Il ceto forense ha il dovere di partecipare attivamente al processo decisionale nell iter evolutivo della cooperazione e della integrazione giudiziaria nel settore penale e ha il diritto di essere messa nelle condizioni di poter contribuire attivamente alla fase di elaborazione del sistema. Fino ad oggi è risultata evidente l assenza dell avvocatura 31. Le istituzioni e le associazioni forensi hanno, oggi in particolare, il dovere di assicurare il proprio impegno affinché in questa fase di elaborazione delle regole 31 D. BATTISTA, Faccia a faccia a tutto campo, in Processo penale e giustizia europea, omaggio a Giovanni Conso, Atti del Convegno dell associazione tra gli studiosi del processo penale, Torino, 2009,
13 216 di funzionamento di EPPO, l interesse alla efficacia delle indagini sia almeno pari alla tutela dei diritti fondamentali e alle garanzie difensive degli indagati. Il riferimento è sempre la CEDU, che insieme ai principi contenuti nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, sarà il presidio di legalità delle regole di funzionamento della nuova autorità giudiziaria europea A. VENEGONI, L Europa come spazio investigativo comune: verso il Procuratore europeo, in Questione giustizia, osservatorio internazionale, 28 giugno 2013, Secondo l autore, le indagini per la tutela degli interessi finanziari UE nonché quelle per l applicazione delle regole di concorrenza, dimostrano che il territorio UE può essere considerato un area investigativa senza barriere territoriali. Ribadisce la differenza tra le indagini amministrative e le indagini penali che dovrà svolgere l ufficio dell istituendo Pubblico Ministero Europeo, ritenendo significativo mettere in luce che il concetto del territorio dell Unione come spazio investigativo comune esiste già a determinati specifici fini, per cui la sua eventuale applicazione alle indagini del procuratore europeo, indipendentemente dalla forma in cui potrà manifestarsi, non sarebbe di per sé un fatto completamente nuovo e privo di qualunque precedente.
INDICE-SOMMARIO Premessa. Le principali riforme dell anno trascorso.......................... XXI Avvertenze e abbreviazioni....................................... XXVII Parte Prima EVOLUZIONE STORICA
CAMERA DEI DEPUTATI XVI LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI XVI LEGISLATURA PROPOSTA DI LEGGE d iniziativa del deputato GARAVINI Disposizioni concernenti l istituzione di squadre investigative comuni sovranazionali, in attuazione della Decisione
3. ribadisce 4. La riforma organica oggi necessaria deve riguardare l intero panorama della giustizia 5. -
UNIONE DELLE CAMERE PENALI ITALIANE INAUGURAZIONE DELL ANNO GIUDIZIARIO DEI PENALISTI ITALIANI Affinché non si cambi tutto per non cambiare nulla Delibera di astensione dalle udienze per il 27 e 28 gennaio
Alcuni dati relativi ai momenti più significativi della fase delle indagini: l incidenza dei riti alternativi, quale utile riscontro della sostanziale completezza delle indagini, le richieste di archiviazione
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References: articolo 86
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 articolo 20
 articolo 329
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 Cass. 
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 articolo 3
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