Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24062
Timestamp: 2020-02-28 15:30:03+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 123/2014
SENTENCIA 123/2014, de 21 de julio
ECLI:ES:TC:2014:123
2. Mediante providencia de 25 de septiembre de 2007, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Comunitat Valenciana, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo atribuir el conocimiento del presente conflicto a la Sala Segunda, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 LOTC, y comunicar su incoación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaran lo preceptos objeto del conflicto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del mismo en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”.
Señala el Abogado del Estado que el Real Decreto impugnado viene a unificar en un solo texto las dos modalidades de formación profesional no reglada, la formación continua de trabajadores empleados y la ocupacional, orientada a facilitar la contratación de los desempleados, y se dicta para adaptar la normativa de formación profesional no reglada a la política en la materia de ámbito europeo. Conforme a su disposición final primera, la norma se dicta al amparo de las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.7 y 17 CE. A juicio del Abogado del Estado, la formación profesional continua, como ha declarado reiteradamente la doctrina constitucional, se encuadra de forma prevalente en la materia “laboral”, pero no cabe desconocer la importancia en las políticas económicas para el empleo de la formación profesional ocupacional, en la que puede, además, tener incidencia el título competencial del art. 149.1.13 CE, en cuanto es un derecho de los trabajadores pero también una política económica orientada al fomento del empleo. Resulta asimismo indiscutible el fundamento competencial de determinados preceptos en el art. 149.1.17 CE, pues se trata de un sistema de financiación de las acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación, basado en bonificaciones a las empresas mediante la aplicación de bonificaciones de la Seguridad Social.
Aunque el conflicto se dirige formalmente contra la totalidad del art. 35, de la fundamentación de la demanda sólo podría entenderse impugnado el inciso “o de otro ámbito” del apartado 1, en la medida en que se limita a remitirse a un párrafo del dictamen del Consejo de Estado emitido en relación con el proyecto de reglamento sobre un aspecto de pura oportunidad de normativa de técnica legislativa. En todo caso, no se puede compartir que dicho inciso invada competencia autonómica alguna, ya que el precepto es competencialmente inocuo, pues se limita a prever que las representaciones de las Comunidades Autónomas puedan pactar a través de convenio con las organizaciones empresariales y sindicales, las comisiones paritarias autonómicas, por lo que se remite a éstas la libre decisión sobre la creación de estas comisiones. Por otro lado, es indudable que, en el ejercicio de la libertad sindical, los interlocutores sociales pueden crear las comisiones paritarias que tengan por convenientes, siempre que sus funciones no menoscaben competencias autonómicas, circunstancia ésta que a la vista de las funciones que se atribuyen a estas comisiones, no concurre en el supuesto examinado.
“El preámbulo del Real Decreto viene a concretar su objeto, señalando que, después de trece años de vigencia de dos modalidades diferenciadas de formación profesional en el ámbito laboral —la formación ocupacional y la continua— resulta necesario integrar ambos subsistemas en un único modelo de formación profesional para el empleo, e introducir mejoras que permitan adaptar la formación dirigida a los trabajadores ocupados y desempleados a la nueva realidad económica y social, así como a las necesidades que demanda el mercado de trabajo.
Dentro del concepto genérico de ‘formación profesional’ encontramos tres vertientes diferenciadas: la formación profesional reglada, la formación profesional ocupacional y la continua. La primera de ellas se incluye en el sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios. La formación profesional ocupacional y la continua —que ahora se integran en el modelo de formación profesional para el empleo— forman parte del ámbito laboral y, en este sentido, hemos declarado que ‘[e]n cuanto a la delimitación competencial en la otra parcela, en la que se ubican materialmente la formación profesional continua y la ocupacional, en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 5, ya afirmamos que la formación profesional ocupacional ha de ubicarse en la materia ‘legislación laboral’(art. 149.1.7 CE), y a igual conclusión llegamos en cuanto a la modalidad de formación continua de los trabajadores asalariados o en activo, en las SSTC 95/2002, de 25 de abril, y 190/2002, de 17 de octubre’ (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7).
De acuerdo con ello, el modelo de formación profesional para el empleo tiene una incardinación genérica en la materia ‘legislación laboral’ del art. 149.1.7 CE, aunque sin excluir que pueda haber supuestos en los que, atendido el tipo de actividad al que se orienta, la acción formativa quede vinculada a otro título competencial, con las consiguientes consecuencias para la delimitación del alcance de la competencia del Estado (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 4); en concreto no cabe negar la incidencia que en este ámbito puede tener lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE, en cuanto existen aspectos de la formación profesional, vinculados al fomento del empleo, que podrían encontrar cobertura en el art. 149.1.13 CE (STC 95/2002, FJ 11), si bien como título de carácter específico y complementario, pues como recordaba la STC 111/2012, FJ 7, ‘hemos descartado en términos generales la inclusión de esta materia en el citado título estatal, pues sólo tangencialmente puede verificarse su repercusión económica’. Por ello, y aunque no resulta descartable que la formación profesional pueda actuar como un instrumento de la política de empleo, con el objetivo de incidir en el mercado de trabajo desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, en los términos del art. 40.1 de la Constitución, el núcleo de la regulación tiene la consideración de ‘legislación laboral’ dictada al amparo del art. 149.1.7 CE, y cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.
Hemos rechazado, por el contrario, la inserción de esta materia en el ámbito del art. 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas), y ello porque ‘la formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única’ (STC 244/2012, FJ 4).”
Determinada, pues, la inclusión del Real Decreto en el ámbito competencial relativo a la “legislación laboral”, el reparto competencial en esta materia viene dado por lo dispuesto en el ya citado art. 149.1.7 CE y por el art. 51.1.1 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana. El primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, y el segundo dispone que corresponde a la Generalitat la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta el Estado con respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste, y el fomento activo de la ocupación.
Como afirmamos en la reiterada STC 88/2014, FJ 3, con cita de la STC 244/2012, FJ 3, el deslinde competencial en esta materia “ha sido precisado por este Tribunal desde la STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2, señalando que la Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia”.
5. Por lo que se refiere al art. 16.3 y 4, se afirma en la demanda que, en cuanto se refiere a ejecución de acciones formativas, la Comunidad Autónoma debe ser la Administración competente, sin que esté justificado el procedimiento que se establece en dichos apartados, que implica que las comunicaciones se deban realizar al órgano estatal. Dichos apartados prevén que la empresa comunique el inicio y finalización de la formación a través de procesos telemáticos implantados por el Servicio Público de Empleo Estatal, garantizándose a las Comunidades Autónomas el acceso en tiempo real a las comunicaciones telemáticas realizadas y a toda la información necesaria, para que en el ámbito de sus competencias establezcan su sistema de evaluación, seguimiento y control de las acciones formativas de las empresas. Como ya resolvimos en la STC 88/2014, FJ 7, se contempla aquí “una cuestión relativa a la disponibilidad de la información, que no presupone ni determina la asunción de competencias ejecutivas por el Estado y el correlativo desplazamiento de la autonómicas, sino la mera utilización de técnicas de coordinación que tienen por objeto hacer posible el acceso automático a la información necesaria, para el adecuado ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias de ejecución, lo que se acomoda al modelo que contempla el art. 7 bis c) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, regulador del denominado sistema de información de los servicios públicos de empleo, cuya coordinación está encomendada al Servicio Público de Empleo Estatal, en los términos del art. 13 e) de la misma Ley, por lo que no se produce una vulneración de las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas”.
6. Dentro de la sección tercera del capítulo II, referida a la “formación de oferta”, se impugnan los arts. 21, párrafo primero, 23.3, 24.3 y 25.4 y 5.
Esta impugnación ya fue rechazada en la STC 88/2014, FJ 9, en la que se afirmó que “[e]stamos ante una función que, a partir de las propuestas formuladas por las propias Comunidades Autónomas a través del órgano de participación, tiene por objeto exclusivo la emisión de recomendaciones y propuestas de carácter no vinculante, dirigidas a garantizar un funcionamiento más eficaz del sistema en su conjunto. Nos encontramos en consecuencia ante el ejercicio de una función que, por su propia naturaleza, tiene una dimensión supraterritorial, y cuyo objeto exclusivo es el de contribuir a mejorar la eficacia en el funcionamiento del subsistema en su conjunto y, en consecuencia, no interfiere ni menoscaba las competencias de ejecución que corresponden a cada Comunidad Autónoma en su ámbito territorial”.
La impugnación debe ser rechazada, toda vez que el precepto se limita a atribuir al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales el establecimiento de las bases reguladoras para la convocatoria de subvenciones públicas, sin establecer ninguna previsión acerca del contenido o la extensión de dichas bases, por lo que la invasión denunciada, de producirse, sería atribuible, en su caso, a la orden ministerial que establezca las bases reguladoras de las subvenciones, pero nunca al precepto aquí discutido. Por tanto, el conflicto resulta en este punto prematuro y meramente preventivo, sin que pueda ser enjuiciada la cuestión por este Tribunal. En cualquier caso, el planteamiento de la Comunidad Valenciana, que intenta articular la queja a través de las previsiones de la Ley general de subvenciones, olvida que la norma se incardina en la materia laboral, en la que, como ya ha quedado señalado, el Estado posee competencias normativas plenas, lo que le habilita para establecer la completa disciplina normativa, quedando reservadas a la Comunidad Autónoma las competencias de ejecución. Esto es, nos hallamos ante el supuesto c) del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero, en el que “el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios”. Y, en este caso, las competencias autonómicas resultan plenamente respetadas por el art. 23.3 del Real Decreto 395/2007, en cuanto reserva expresamente al órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma la convocatoria y otorgamiento de las subvenciones.
Una idéntica impugnación de este precepto ya fue desestimada en la STC 88/2014, FJ 9, recordando, con la STC 244/2012, FJ 7, que “estamos ante una materia, la laboral, en la que, como ya ha quedado señalado, el Estado posee competencias normativas plenas, lo que le habilita para establecer la completa disciplina normativa, incluyendo la definición de aquellos supuestos en que, por las características de la acción formativa y la naturaleza de sus beneficiarios, se exceden las competencias autonómicas de ejecución”. Y a partir de esta premisa concluimos que la regla establecida en el precepto examinado “forma parte de ese ámbito propio de la normación estatal, en cuanto tiene por objeto la integración de los planes de formación en el marco de la negociación colectiva, y ello constituye principio sustantivo en el diseño del nuevo modelo de formación profesional para el empleo, que contempla el Real Decreto, tal y como expresamente se afirma en su exposición de motivos: ‘el presente Real Decreto plantea un modelo de formación profesional para el empleo que insiste en la necesidad de conjugar la realidad autonómica de nuestro Estado y la inserción de la formación en la negociación colectiva de carácter sectorial estatal, creando un marco de referencia en los planos estatal y autonómico, así como en el plano sectorial y de la empresa’; y es por ello que el propio precepto, tras establecer ese marco normativo de referencia, efectúa una expresa salvaguarda de las competencias de las Comunidades Autónomas en la ejecución de los mencionados planes de formación”.
“Tratándose de un supuesto de otorgamiento de ayudas, resulta necesario remitirse a la consolidada doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas, que se recoge principalmente en la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se contempla específicamente el supuesto de que el Estado tenga atribuida competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En estos casos, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónoma de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios [FJ 8 c)].
Las ayudas contempladas en los preceptos impugnados encuentran acomodo en lo dispuesto por esta jurisprudencia constitucional, habida cuenta de que lo que se atribuye al Estado en este precepto no es sino la determinación de la cuantía, condiciones de otorgamiento y régimen de concesión de las ayudas, esto es, tanto el destino como las condiciones de tramitación de las mismas, remitiéndose a lo establecido con carácter general en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional, dictado en desarrollo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. Queda fuera de la regulación que se examina lo relativo a la concesión y pago de estas ayudas y, por lo tanto, el ejercicio de las competencias de ejecución que pudieran corresponder a la Comunidad Autónoma en relación con las mismas.”
7. Dentro del capítulo III del Real Decreto 395/2007 se dirige el conflicto contra el art. 30.1 y 2, por el que se regulan las acciones de investigación e innovación. En el apartado 1 se contempla la realización por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de una planificación plurianual de las acciones de investigación e innovación que sean de interés para la mejora de la formación profesional para el empleo, a nivel sectorial o intersectorial, o para la difusión del conjunto del subsistema de formación profesional para el empleo, planificación que se realizará en el marco de los criterios y prioridades generales que propongan las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y representativas en cada sector al amparo de la negociación colectiva sectorial estatal, y teniendo en cuenta las propuestas formuladas por las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y en las comisiones de coordinación y seguimiento previstas en el art. 32.3. Por su parte, el apartado 2, después de establecer que mediante orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se fijarán las bases reguladoras para la concesión de subvenciones que se otorguen para la financiación de este tipo de acciones, dispone que “la competencia de gestión de estas subvenciones en el ámbito estatal corresponde al Servicio Público de Empleo Estatal. En el caso de que las acciones afecten al ámbito territorial exclusivo de una Comunidad Autónoma será el correspondiente órgano o entidad de la Comunidad Autónoma el competente para gestionarlas”. La Generalitat Valenciana considera que el apartado 1 invade las facultades de gestión y autoorganización que corresponden a la Comunidad Autónoma, remitiéndose a la jurisprudencia que fundamenta la interposición del conflicto y a las observaciones realizadas al art. 23.3 en cuanto a la no distinción de las subvenciones otorgadas con fondos propios de la Comunidad Autónoma. En cuanto al apartado 2, defiende que le corresponde la gestión de las subvenciones estatales, sin que esté justificada la gestión centralizada por el Estado en función de la territorialidad.
“[S]e contempla aquí un supuesto de gestión centralizada de las ayudas por el Servicio Público de Empleo Estatal, sin que se prevea la posible existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen esa atribución al Estado, salvo el solo criterio de la supraterritorialidad. Es preciso pues remitirse de nuevo a lo señalado en la STC 13/1992, en la que se afirma que cuando el Estado tenga la competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, aunque el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (FJ 8). Y como señalaba la STC 111/2012, FJ 7, precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que solo disponen de competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tal alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite solo para supuestos tasados.
La atribución a un órgano estatal de la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma determina, en este supuesto, la vulneración de las competencias autonómicas, pues el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencia de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas. Como ya hemos señalado en el fundamento jurídico 6 de esta resolución, semejante traslado de la titularidad ha de ser excepcional y sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad. A ello se añade que la concurrencia de esa excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate. Presupuestos todos ellos, que no concurren en el supuesto que se examina y que determinan, en consecuencia que deba declararse que el precepto vulnera las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma.”
Como recordamos en la STC 88/2014, FJ 11, en lo que respecta a la estructura organizativa en materia de formación profesional, hemos señalado que “la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral prevista en el art. 149.1.7 CE supone la atribución a éste de la íntegra regulación de la materia y, en consecuencia, le habilita para prever aquellas estructuras organizativas que, configuradas como órganos de deliberación, consulta o propuesta, vienen a responder adecuadamente a la finalidad que es propia de los principios de cooperación y colaboración, siempre y cuando a través de los mismos no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias de ejecución que son indisponibles e irrenunciables y han de ejercerse precisamente por las Comunidades Autónomas. Las técnicas de cooperación y colaboración entre las instancias estatales y las autonómicas han sido reiteradamente definidas como consustanciales al modelo de Estado que la Constitución establece, pues el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación y concertación o acuerdo previstas en las Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales, en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987, y 36/1994), pudiendo elegirse en cada caso las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera (de nuevo SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de octubre FJ 7).” (STC 244/2012, FJ 8).
Continuaba señalando la STC 244/2012 que “estos son pues los criterios hermenéuticos que han de ser tomados en consideración para el análisis de los preceptos impugnados, criterios que permiten afirmar que la mera previsión de una estructura organizativa y de participación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los agentes sociales implicados, en cuanto traslación de los principios generales de cooperación y colaboración, tiene por objeto favorecer la adecuada articulación del ejercicio de las respectivas competencias, y en esta medida, tales previsiones no alteran el esquema de reparto competencial, ni impiden a la Comunidad Autónoma, en ejercicio de su potestad de autoorganización, la creación de servicios y unidades propios que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias de ejecución que le han sido constitucionalmente atribuidas, siempre y cuando las funciones atribuidas a dichos órganos no vengan a sustituir las competencias de ejecución que son propias de las Comunidades Autónomas” (FJ 8).
a) En atención a estas premisas, podemos descartar, en primer lugar, que el art. 32.3 vulnere las competencias autonómicas, pues se limita a establecer un mecanismo de colaboración, coordinación y cooperación en materia de formación profesional para el empleo, que tendrá lugar a través de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales (actualmente Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales), configurada en el art. 7.1 a) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, como el instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas en materia de política de empleo, y a través de las comisiones de coordinación y seguimiento reguladas en los respectivos reales decretos de traspaso de funciones y servicios en materia de gestión de la formación. Por tanto, se trata de órganos a través de los cuales se trata de conjugar el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y de las estatales, sin que se aprecie una afección o menoscabo de aquéllas.
b) Por lo que se refiere al art. 33, ya afirmamos en la STC 88/2014, FJ 11, que el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo regulado en el mismo “se configura como órgano tripartito y paritario, de participación y consulta de las Administraciones públicas y los interlocutores sociales, al que se atribuyen funciones de naturaleza típicamente consultiva, no ejecutiva, consistentes fundamentalmente en la emisión de informes, recomendaciones y toma de conocimiento. En la mayoría de los casos se reproducen, además, las funciones que en el modelo anterior se atribuían a la comisión Estatal de Formación Continua y que fueron objeto de análisis específico en la STC 244/2012, FJ 8 a), a cuya argumentación procede remitirse, y que nos permitió concluir que las citadas funciones ‘no interfieren ni menoscaban las competencias autonómicas’”. Y esta misma doctrina ha de aplicarse en cuanto al párrafo d) del art. 33.2, pues se ajusta perfectamente con la naturaleza del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, como órgano de consulta sin funciones decisorias, la emisión por su parte de informe en determinados supuestos o la realización de propuestas.
c) A idéntica conclusión hemos de llegar en cuanto a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, prevista en el art. 34, que como señalamos en la reiterada STC 88/2014, FJ 11, “es un órgano perteneciente al sector público estatal, que se rige por un patronato integrado por la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las Comunidades Autónomas y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a la que se atribuyen funciones de impulso, coordinación, propuesta e informe, funciones que, siguiendo el criterio antes señalado, no interfieren en las funciones ejecutivas que corresponden a las Comunidades Autónomas, incluyéndose, además, una expresa salvaguarda en cuanto a la preservación de las funciones atribuidas a éstas. En ningún caso en el texto de la demanda se efectúa la necesaria identificación, ni una mínima argumentación, de las supuestas interferencias en las competencias autonómicas, por lo que, procede también rechazar la impugnación formulada a este precepto, aplicándose subsidiariamente lo señalado en el fundamento jurídico 8 c) de la STC 244/2012”.
d) Finalmente, del art. 35, en el que se contemplan las comisiones paritarias sectoriales, el Consell de la Generalitat Valenciana parece discutir únicamente el inciso final del primer párrafo del apartado 1, que prevé la posibilidad de que, en el marco de la negociación colectiva sectorial, puedan constituirse comisiones paritarias sectoriales “de otro ámbito” distinto al Estatal, porque podría afectar a la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, dicho argumento debe ser rechazado, toda vez que aquí no interviene la potestad de autoorganización autonómica. Debe tenerse en cuenta que el precepto se ubica en el terreno del derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), cuya regulación corresponde al Estado en virtud de la competencia que le atribuye el art. 149.1.7 CE (SSTC 57/1982, de 27 de julio, FJ 11; y 228/2012, de 29 de noviembre, FJ 3), limitándose simplemente la norma a declarar que, dentro de su autonomía colectiva, las organizaciones empresariales y sindicales pueden constituir comisiones paritarias sectoriales estatales o de otro ámbito. En tal sentido, en la STC 88/2014, FJ 11, ya hemos destacado acerca de dicha previsión que esas comisiones paritarias son órganos de representación de las organizaciones empresariales y sindicales en los que no se integran ni la Administración estatal ni la autonómica, “a los que se atribuyen funciones de mediación en la resolución de posibles discrepancias sobre el contenido de las acciones formativas propuestas por la empresa, así como funciones de propuesta de criterios orientativos, toma de conocimiento, elaboración de una memoria anual o actuaciones de colaboración e información que no afectan tampoco al ámbito propio de la ejecución del subsistema de formación profesional para el empleo, y en consecuencia no vulneran las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas”. No existe, en consecuencia, lesión de las competencias autonómicas.
9. El último bloque de preceptos impugnados en el presente conflicto se ubica en el capítulo V, referido a “calidad, evaluación, seguimiento y control de la formación”. La demanda concreta su desacuerdo en los arts. 36.3, 37 y 38, considerando que forman parte de las competencias de gestión transferidas a la Comunidad Autónoma en virtud del Real Decreto 1371/1992, de 13 de noviembre, cuyo contenido no puede modificar el legislador estatal mediante una intervención unilateral.
“En relación con esta materia, hemos de partir, como ya tuvimos ocasión de señalar en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7, ‘de nuestra doctrina según la cual la materia de perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que, situados en dicho ámbito material, hemos reconocido que el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos persiguen’. Asimismo afirmamos que ‘la cuestión controvertida … se contrae a determinar si la atribución a un órgano estatal de la potestad de desarrollar programas de formación permanente del profesorado … es en sí misma vulneradora de las competencias autonómicas en materia de educación. Para ello resulta procedente trasladar al presente caso las conclusiones que alcanzamos en relación con la formación continua de los profesionales sanitarios en la STC 1/2011, de 14 de febrero, en la que, en un ámbito como la sanidad, en el que la delimitación competencial también responde al binomio bases-desarrollo, consideramos que las actuaciones referidas al ámbito aplicativo o de ejecución correspondían a la competencia autonómica, si bien ello no impedía al Estado que discipline normativamente los criterios generales de la formación continua de las profesiones sanitarias, entre ellas las de acreditación de centros, personal o enseñanzas y cree, además, los mecanismos de coordinación necesarios, de manera que las actuaciones de naturaleza ejecutiva en el ámbito público las realicen, en su correspondiente territorio las Comunidades Autónomas y ello con eficacia en todo el territorio nacional.’
Reconocida pues la competencia del Estado para desarrollar programas de formación y perfeccionamiento del profesorado y para disciplinar normativamente los criterios generales de formación continua de los profesionales, en un ámbito regido por el binomio competencial bases-desarrollo, resulta evidente que tal reconocimiento ha de extenderse a un supuesto como el presente, en el que la competencia se rige por el binomio legislación-ejecución, y, en consecuencia, no cabe negar las facultades que, en el precepto que se examina, se atribuyen al Servicio Público de Empleo Estatal, en colaboración con las Comunidades Autónomas, para la elaboración del plan de perfeccionamiento del profesorado y de las acciones formativas correspondientes, habida cuenta, además, que el precepto reconoce expresamente las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas.”
Además, en la STC 88/2014, FJ 12, ya nos pronunciamos sobre un aspecto parcial de los citados arts. 37 y 38, el relativo a la elaboración por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de un plan de evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del conjunto del subsistema de formación profesional para el empleo, y de un plan de seguimiento y control de la formación profesional para el empleo, remitiéndonos a lo señalado en la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 6, en relación con una previsión similar (el plan anual de seguimiento y control de los recursos públicos destinados a la formación continua), en la que se afirmó que “las funciones reseñadas tienen por objeto el seguimiento, análisis y evaluación global del funcionamiento del subsistema de formación profesional continua, se realizan y afectan al conjunto del territorio y, en consecuencia, tienen un ámbito supraterritorial que determina que hayan de encomendarse a un órgano estatal —el Servicio Público de Empleo Estatal—, constituyendo, además, complemento indispensable para la eficacia en la adopción de las decisiones legislativas que afectan a la ordenación del conjunto del subsistema. Las actividades de ejecución que en los citados preceptos se contemplan, no tienen otro alcance que el de recabar, tratar y analizar los datos que se aporten desde las distintas partes del territorio, y, a ello, responde también la modificación operada por la Orden TAS/397/2006, que vino a contemplar específicamente que dicha ejecución habría de realizarse ‘en coordinación con los órganos o entidades correspondientes de las Comunidades Autónomas’, sin que tales funciones impliquen vulneración o menoscabo de las que, con idénticas características, puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial, por lo que no se vulneran las competencias autonómicas de ejecución (STC 16/2013, FJ 9)”.
1º Declarar que el artículo 30.2, párrafo segundo, del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, vulnera las competencias de la Generalitat Valenciana.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6869-2007, promovido por el Consell de la Generalitat Valenciana, en relación con el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.
En cuanto a mí discrepancia me remito a las razones expuestas en el Voto particular que formulé a la STC 88/2014, de 9 de junio, que resolvía el conflicto positivo de competencia núm. 6767-2007, promovido por la Xunta de Galicia, en relación con el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, mencionado en el encabezamiento de este Voto particular.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil catorce.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 6869-2007
La Sentencia estima parcialmente el conflicto. Se declara que la disposición del Real Decreto que regula el subsistema de formación profesional para el empleo por la que se establece la gestión centralizada de las subvenciones para financiación de acciones complementarias a la formación (investigación e innovación), vulnera las competencias de ejecución de la Generalitat Valenciana. Se desestima el conflicto en todo lo demás, atendiendo a lo dispuesto en la reciente STC 88/2014, de 9 de junio.
Aplica la doctrina sobre la distribución de competencias en relación a la regulación del subsistema de formación profesional para el empleo de la STC 88/2014 [FJ 2].
El precepto impugnado, que atribuye a un órgano estatal de la competencia de gestión de subvenciones en materia de investigación e innovación, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma determina la vulneración de las competencias autonómicas, pues el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencia de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas [FJ 7 b)].
La realización por el Ministerio de Trabajo de la planificación plurianual de la oferta formativa tiene por objeto la emisión de recomendaciones y propuestas de carácter no vinculante, dirigidas a garantizar un funcionamiento más eficaz del sistema en su conjunto, por lo que nos encontramos ante el ejercicio de una función que tiene una dimensión supraterritorial que no interfiere ni menoscaba las competencias de ejecución que corresponden a cada Comunidad Autónoma en su ámbito territorial (STC 88/2014) [FJ 6 a)].
En materia de subvenciones y ayudas, cuando el Estado tenga atribuida competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas, de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (STC 13/1992) [FFJJ 6 d), 7 b)].
En el caso de compensaciones, becas y ayudas en materia laboral, en la que el Estado ostenta competencia legislativa plena y la Comunidad Autónoma tiene atribuida la ejecución, la concesión de aquéllas deberá supeditarse a la regulación de detalle que establezca el Estado, que resulta competente para determinar dichos extremos, imponiéndoselo a las Comunidades Autónomas incluso respecto de las ayudas de ámbito autonómico (STC 37/2013) [FJ 6 d)].
La materia de perfeccionamiento del personal docente debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos persiguen (STC 184/2012) [FJ 9a)].
Las funciones de seguimiento, análisis y evaluación global del funcionamiento del subsistema de formación profesional continua en un ámbito supraterritorial determina que hayan de encomendarse a un órgano estatal —el Servicio Público de Empleo Estatal—, sin que tales funciones vulneren las competencias que puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial (SSTC 16/2013, 95/2013) [FJ 9b].
La competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral ex art. 149.1.7 CE le habilita para prever aquellas estructuras organizativas que vienen a responder adecuadamente a la finalidad que es propia de los principios de cooperación y colaboración, siempre y cuando a través de los mismos no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias autonómicas de ejecución que son indisponibles e irrenunciables (STC 88/2014) [FFJJ 5, 8].
Doctrina sobre la delimitación de competencias en materia de formación profesional para el empleo, ex art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas (SSTC 95/2002, 88/2014) [FJ 3].
Doctrina sobre el orden constitucional de distribución de competencias en materia laboral ex art. 149.1.7 CE (SSTC 33/1981, 88/2014) [FFJJ 3, 6 c)].
Resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal, mediante un análisis clarificador de las cuestiones que se suscitan, pues sólo así podrá conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 11/1981, 103/2013) [FFJJ 4, 7 a)].
Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, 8
Artículo 51.1.1, f. 3
Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre. Regulación del plan nacional de formación e inserción profesional
Artículo 26.2 c), f. 9
Real Decreto 1371/1992, de 13 de noviembre. Traspaso de funciones y servicios de la gestión de la Formación Profesional Ocupacional a la Generalidad Valenciana
Anexo, apartado b.1 a), f. 9
Anexo, apartado b.2, f. 9
Anexo, apartado b.6, f. 9
Anexo, apartado c.8, f. 9
Artículo 7.1 a), f. 8
En general, ff. 1, 2, 6, 9
Artículo 8.4, ff. 1, 4
Artículo 9.1.a.1, f. 9
Artículo 16.4, ff. 1, 5
Artículo 21 párrafo 1, ff. 1, 6
Artículo 23.3, ff. 1, 6, 7
Artículo 24.3, ff. 1, 2, 6
Artículo 25.4, ff. 1, 6
Artículo 25.5, ff. 1, 6
Artículo 30.1, ff. 1, 7
Artículo 30.2 párrafo 2, ff. 1, 7
Artículo 32.3, ff. 1, 7, 8
Artículo 33.2 d), ff. 1, 8
Artículo 34, ff. 1, 8
Artículo 35, ff. 1, 8
Artículo 35.1 párrafo 1 inciso in fine, f. 8
Artículo 36.3, ff. 1, 9
Artículo 37, ff. 1, 9
Artículo 38, ff. 1, 9
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 6, 8
Competencias en materia de formación continuaCompetencias en materia de formación continua, ff. 2 a 9
Competencias en materia de legislación laboralCompetencias en materia de legislación laboral, ff. 3, 6
Potestades ejecutivasPotestades ejecutivas, ff. 5, 7
Formación continuaFormación continua, ff. 2 a 9
Formación del profesoradoFormación del profesorado, f. 9

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 30
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 149

Artículo 51

Real Decreto 

Artículo 26

Real Decreto 

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 9

Artículo 16

Artículo 21

Artículo 23

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 25

Artículo 30

Artículo 30

Artículo 32

Artículo 33

Artículo 34

Artículo 35

Artículo 35
in fine

Artículo 36

Artículo 37

Artículo 38