Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/18119
Timestamp: 2019-04-24 15:52:08+00:00

Document:
Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : Réunion du 11 juillet 2018 à 10h30
Réunion du 11 juillet 2018 à 10h30
Table ronde relative à l'inscription des enjeux climatiques et environnementaux dans la constitution (voir le dossier)
Nous évoquons ce matin un sujet particulièrement important puisqu'il concerne l'inscription des enjeux climatiques et environnementaux dans la Constitution. Nous devrons examiner le projet de loi constitutionnelle dès les premiers jours de la rentrée parlementaire, en septembre. Notre commission est particulièrement concernée puisqu'il est prévu d'insérer dans la Constitution des dispositions relatives à l'environnement. Il nous a donc paru utile de prendre un avis sur cette partie du texte constitutionnel et vous avez bien voulu me nommer rapporteur.
Pourquoi ajouter des dispositions sur l'environnement dans la Constitution en 2018 ? D'abord, pour des raisons scientifiques : quand la commission Coppens a commencé ses travaux en 2002, le changement climatique n'était pas à l'ordre du jour comme aujourd'hui. On assiste à une sorte d'accélération de la crise climatique mondiale, si l'on se réfère au rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et aux records de chaleur de 2014, ainsi qu'à une accélération de la perte de biodiversité, comme l'indiquent les rapports alarmants de l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN), d'après lesquels, entre autres, 30 % des oiseaux ont disparu depuis quinze ans.
Je voudrais simplement répondre en quelques mots à trois questions.
Je vous remercie pour ces interventions très intéressantes sur cette première partie de la table ronde.
Je souscris plutôt aux propos de Michel Prieur qu'à ceux de Didier Maus.
Une remarque liminaire : en général, lorsqu'on trouve opportun de changer un dispositif, c'est parce qu'il y a inadéquation entre celui-ci et la réalité. En matière de droit de l'environnement, c'est le moins qu'on puisse dire ! Alors qu'on instaure des normes depuis plus d'un demi-siècle à l'échelon tant national qu'international, on constate une aggravation extrêmement sensible du problème.
Je vous remercie pour ces interventions très intéressantes qui nourrissent notre réflexion. Vous êtes tous d'accord pour dire que modifier ou compléter l'article 34 n'a aucun intérêt. La question qui vous divise, c'est de savoir s'il est préférable de compléter l'article 1er ou, comme le suggère le professeur Maus, de modifier la Charte de l'environnement.
Je ne suis pas d'accord. Pour revenir à mon expérience de juge, les principes généraux du droit ne sont pas symboliques : ils entraînent des conséquences sur le système juridique, ils créent des dynamiques dans les lois et les jurisprudences. Pour prendre un seul exemple, la Convention européenne des droits de l'homme a eu un impact très profond dans tous les systèmes juridiques pendant les cinquante années qui ont suivi.
Le problème est double : il y a le symbole de la modification, et celui de sa portée juridique. Je rejoins totalement Yann Aguila sur la portée juridique. En tant que juges, nous avons tous tiré des conséquences de rédactions pas parfaitement peaufinées pour parvenir à un objectif.
Je ne suis pas juriste, mais nous sommes unanimes pour dire que le droit a une importance en la matière. Je voudrais attirer votre attention sur le fait que - je prends ma casquette d'universitaire et de chercheur - l'écart qui existe aujourd'hui entre nos connaissances et nos modalités d'action est un véritable sujet d'étonnement...
Je remercie les intervenants. Ils ne sont pas d'accord entre eux, il va donc être difficile de nous faire une idée.
Merci pour ces avis très éclairants. Préserver toute vie - et non seulement les êtres humains - est une priorité absolue. Jusqu'à présent, les politiques n'ont pas suffisamment préservé l'environnement alors qu'il faut aller bien plus loin. La préservation de l'environnement se heurte à la liberté d'entreprendre, quasiment sanctuarisée. J'aurais souhaité que l'article 1er mentionne que l'État favorise la satisfaction des objectifs de développement durable (ODD). Qu'en pensez-vous ?
Le débat politique se fonde sur les différentes perceptions de la gravité du changement climatique et de la perte de biodiversité. Ceux qui veulent modifier l'article 1er estiment que la société ne survivra pas au changement climatique si l'on ne fait rien, ceux qui penchent pour l'article 34 estiment que nous pouvons encore réussir à le faire...
Merci pour la qualité de vos interventions. C'est un sujet important sur lequel nous nous exprimons avec passion, avec conviction, mais pas toujours avec raison... La France se doit d'être exemplaire, mais elle manque d'humilité. Elle représente moins d'1% des terres émergées et de la population mondiale. Elle doit porter ce combat a minima au niveau européen. À l'heure où l'Union européenne vacille dangereusement, un geste fort de la France, plutôt que de modifier l'article 1er, serait de faire référence dans son préambule à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, adoptée en décembre 2000. Tout est dedans - l'environnement, la sécurité sociale... Elle reprend même une partie de la Déclaration de 1789.
Merci pour vos désaccords, qui nous aident à réfléchir avec plus de nuances. Selon M. Bourg, le changement climatique menace la vie sur la terre. Ce sont des mots pleins de sens, mais presque anxiogènes. Nous sommes tous d'accord : le changement climatique existe et son impact nous intéresse. Mais dès que nous introduisons les enjeux économiques, les démarches sont plus nuancées. Peut-être que la France est parfaitement exemplaire, mais quel impact cela aurait-il, si nos voisins ne le sont pas ?
Merci pour ces travaux pratiques. Il faut modifier la Constitution, mais cela modifie notre système juridique. La réforme de juillet 2008 a introduit le principe de la question prioritaire de constitutionnalité. (QPC). La mention de l'environnement dans l'article 1er aura-t-il un impact, et ce dernier a-t-il été mesuré ?
Je vois beaucoup d'oiseaux disparaître. Comme M. Pointereau est un très gros producteur de Sancerre, les oiseaux sont attirés par les vignes ! Je suis très favorable à cette inscription, certes symbolique, et même si nous le faisons déjà. En France, nous installons de plus en plus de climatisation, dans les immeubles ou les voitures. Combien de pays sont disposés à faire la même démarche d'inscription dans la Constitution ?
Dans le cadre de l'examen de la loi ELAN, certains proposent qu'un volet numérique soit intégré dans une charte annexée à la Constitution. Si nous transformons la Charte de l'environnement et l'intégrons à l'article 1er de la Constitution, pourquoi de nombreux sujets de société - certes importants - ne subiraient-ils pas le même sort ? Nous aurions un inventaire à la Prévert donnant une impression de confusion, et dénaturant la Constitution.
Je penche plutôt en faveur d'un changement de la Charte de l'environnement. Mon monument historique, c'est la Constitution, touchons-y avec parcimonie. Comme le disait M. Maus, la Charte de l'environnement, plus récente et plus spécialisée, montre l'aggravation de la situation en matière environnementale.
Merci pour ces réflexions. M. Aguila insistait sur la survie de l'humanité. Le débat ne doit pas seulement être un débat de proximité, c'est aussi un débat philosophique, qui dépasse le strict cadre juridique. Il en va de l'avenir de l'humanité. La Terre a permis au genre humain de progresser, mais nous n'avons pas hésité à inverser le mouvement et à la détruire. Au-delà des questions économiques, nous devons élever le débat. Je suis favorable à la modification de l'article 1er.
Vous avez traité d'économie et d'environnement. Récemment, Dominique Potier, député de ma circonscription, a proposé de modifier l'article 34 sur le droit de propriété et la liberté entrepreneuriale. Plusieurs lois ont été récemment censurées par le Conseil constitutionnel en raison de ces deux principes, comme la loi relative à l'évasion fiscale : nous demandions aux holdings de faire un reporting sur leur activité à l'international ; de même pour une mesure sur la spéculation foncière. Son amendement n'a pas été retenu à l'Assemblée nationale, nous pourrions le redéposer au Sénat pour mentionner que « La loi détermine les mesures propres à assurer l'exercice du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre ; elle respecte le bien commun, elle détermine les conditions dans lesquelles les exigences constitutionnelles ou d'intérêt général justifient des limitations à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété. »
L'inscription à l'article 1er est importante symboliquement - et ce, même s'il faut passer d'une écologie symbole à une écologie en actes. Tirons vers le haut pour ensuite agir à l'échelle européenne. Certaines ambitions de Nicolas Hulot ont été stoppées - comme dans la loi relative aux hydrocarbures - en raison de la liberté d'entreprendre. Faut-il inscrire ces principes environnementaux au même niveau que la liberté d'entreprendre ? Serait-il alors plus facile de contester devant la juridiction administrative un projet comme celui de la Montagne d'Or en Guyane ?
Merci pour vos interventions très enrichissantes qui nous permettront d'élever nos consciences, pour prendre de bonnes décisions pour l'avenir de l'humanité. Comme le disait M. Bourg, l'article 5 de la Charte de l'environnement sur le principe de précaution est très bien rédigé, mais il faudrait mieux l'utiliser. Ma question est faussement naïve, mais pourquoi ce principe n'est-il pas suffisamment utilisé ?
Merci pour cette table ronde passionnante. Personne ne nie que la préservation de la planète pour les générations futures soit essentielle. Mais le bilan environnemental et les moyens utilisés, notamment technologiques, sont souvent contestés.
Je suis très satisfait de vos avis différents qui nous permettent de réfléchir davantage. L'aspect juridique est essentiel pour modifier la Constitution. Dès lors qu'il y a une modification de la Constitution, il y a interprétation. Monsieur Aguila, notre président vous a interrogé sur le principe de précaution car nous sommes nombreux à nous interroger sur son application sur le terrain ; c'est un texte très encadré, qui ne devrait pas empêcher des expérimentations, or il en va autrement localement. Intégrer dans la Constitution un texte sujet à des interprétations excessives - inconscientes ou conscientes - amènerait à censurer ou à s'autocensurer. Je rejoins le professeur Maus dans la nécessité de modifier simplement la Charte.
Merci de ne pas être d'accord. Il n'y a pas de vérité incarnée. Ne touchons à rien. Nous avons tout ce qu'il faut, attention à la manière de l'appliquer. Arrêtons la course à l'échalote en fabriquant des lois sans examiner leurs conséquences. Je suis sensible à tous ces sujets depuis longtemps. Il n'est pas seulement question de préserver la planète - elle n'a pas besoin de nous, elle peut nous rejeter - mais il faut aussi protéger la vie, et donc les agriculteurs ! Cela leur parle plus. Modifions les pratiques par l'éducation. Il y a vingt ans, ma fille a fait des études de gestion et protection de la nature et de l'environnement. Aucun élève de sa promotion n'a trouvé de travail dans son secteur. C'était trop tôt. Elle est devenue assistante sociale, et j'en suis fière, puisque le développement durable repose sur un triptyque social, environnemental et économique. Appliquons la loi et changeons nos pratiques, pas la Constitution.
Merci pour ce débat intéressant. Nous sommes tous mobilisés pour préserver la biodiversité et lutter contre le changement climatique. La législation, européenne et nationale, est foisonnante. Plus il y a de textes, moins nous obtenons de résultats. Montesquieu disait qu'« il faut légiférer la main tremblante », d'autant plus pour la Constitution ! Quelle réelle valeur ajoutée aurait cette modification de la Constitution ? Ne serait-elle pas plutôt contreproductive ? Il y a une surproduction législative dans le domaine environnemental. Que pensez-vous du foisonnement des textes et des résultats de terrain ?
Je suis heureux d'avoir voté la réforme de 2005, et ne le regrette pas. Professeur Bourg, dans l'article « Développement durable » de votre Dictionnaire de la pensée écologique, vous affirmez que « conçue d'abord dans le domaine de la conciliation entre l'environnement et le développement, sur l'impulsion de l'ONU, cette idée est devenue un concept de fond que l'on pourrait comparer à d'autres, comme la justice et la démocratie ». Or la démocratie est un élément constitutif de la République française, mentionnée à l'article 1er. Sans démocratie, pas de République française. Le développement durable est actuellement un considérant de la Charte, il n'a donc pas cette puissance que vous auriez aimé lui donner dans votre dictionnaire.
Merci pour ces questions très diverses, qui montrent tout l'intérêt que nous portons à ce sujet, et qui révèlent autant de différences d'appréciation qu'en ont les intervenants. Comme le disait M. Vaspart, derrière toutes ces interrogations, nous craignons d'éventuelles conséquences négatives d'une telle modification de la Constitution, notamment sur les activités économiques.
Le débat entre environnement et économie n'est plus d'actualité depuis le concept de développement durable qui concilie développement économique, progrès social et protection de l'environnement. Poser ainsi le débat serait faire marche arrière. Il a été largement démontré que protéger l'environnement est un moteur de progrès et bénéficie aux deux autres piliers et au respect des droits de l'homme.
Ces principes environnementaux doivent s'appliquer dans toute l'Europe, et c'est déjà le cas. Ils sont mentionnés dans les traités européens, et une immense majorité des pays du globe y pensent. Je travaille sur un projet de Pacte mondial pour l'environnement, qui reprendrait les grands principes de notre Charte de l'environnement dans un traité international. En mai dernier, l'Assemblée générale de l'ONU a voté une résolution ouvrant les négociations sur ce pacte ; 144 États y étaient favorables, cinq États seulement contre - les États-Unis, la Russie, la Syrie, la Turquie et les Philippines. Le monde est en train de changer.
Madame Veil proposait de ne pas modifier le préambule, mais celui-ci l'a été en 2005 pour introduire la référence à la Charte de l'environnement, en l'alignant sur la déclaration de 1789 et le préambule de 1946. Il n'y a donc aucune impossibilité de principe à modifier le préambule...
Je parlais du contenu...
Certains d'entre vous ont dit, à juste titre, que l'avenir de l'humanité est en jeu. Cela m'intéresse en tant que grand-père, mais est-on capable de faire le lien entre l'avenir de l'humanité et une Constitution ? J'en serais ravi ! Malheureusement, un pays peut avoir une excellente Constitution mais de mauvaises politiques ! Oui, il faut protéger l'humanité, mais l'action politique est plus utile qu'une révision constitutionnelle.
Si l'on rajoute l'adjectif « écologique », il n'est plus nécessaire de modifier l'article 1er ?
Je reviendrai sur des points plus techniques.
Pourquoi mentionner l'environnement plutôt que le numérique ?
C'est encore une question de hiérarchie : en cas de catastrophe dans le secteur numérique, l'économie ira mal ; mais en cas de dérive climatique - et c'est en train de se passer - vous ne vous soucierez plus du numérique...
Que pensez-vous de ma suggestion sur l'Europe ?
M. Aguila y est défavorable.
De nouveaux recours devant le Conseil constitutionnel seront-ils possibles ?
Il est difficile d'avoir une réponse précise. L'introduction d'une nouvelle phrase renforcera les outils juridiques à disposition du juge, mais aucun principe n'est absolu. Le Conseil constitutionnel met en balance différents principes. Là, vous renforcerez l'environnement dans la pesée. Cela aura un effet casuistique, au cas par cas...
Le juge ne juge qu'en fonction du dossier dont il est saisi. Parfois une affaire inattendue survient, alors qu'une autre, attendue, ne survient jamais.
Cela simplifierait-il les pratiques du Conseil constitutionnel ?
Le Conseil constitutionnel sera plus à l'aise car vous développerez ainsi davantage les objectifs dont il doit être le gardien.
Vous avez accès, sur la plate-forme d'échanges dématérialisés DEMETER, à des documents complémentaires sur le sujet, notamment une étude du Conseil d'État sur la prise en compte du risque dans les décisions publiques et une étude de législation comparée du Sénat sur l'inscription des enjeux environnementaux dans les textes constitutionnels.

References: l'article 34
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