Source: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,sk&lng2=bg,cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,mt,nl,pl,pt,ro,sk,sl,sv,&val=649166:cs&page=
Timestamp: 2013-05-22 19:54:45+00:00

Document:
I – Introduction I – Úvod 1. The present reference for a preliminary ruling, lodged by the Verwaltungsgerichtshof (Administrative Court) Austria, concerns the interpretation of the Protocol concerning the conditions and arrangements for admission of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union (2) (‘the Protocol’), in particular Article 20 and point 1 of paragraph 14 of its Annex VI, entitled ‘List referred to in Article 20 of the Protocol: transitional measures, Bulgaria’, and of Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. (3)
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof (Rakúsko), sa týka výkladu Protokolu o podmienkach a spôsobe prijatia Bulharskej republiky a Rumunska do Európskej únie(2) (ďalej len „protokol“), najmä jeho článku 20 a odseku 14 oddielu 1 prílohy VI nazvanej „Zoznam uvedený v článku 20 protokolu: prechodné opatrenia – Bulharsko“, ako aj smernice Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004, o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby(3) .
2. The reference has been made in the context of a dispute between Mr Sommer and the Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Regional Agency of the Department of Employment, Vienna, ‘Employment Office’) concerning the latter’s refusal to issue a work permit, at Mr Sommer’s request, to a Bulgarian national studying in Austria, who wishes to work as a part‑time driver there. 2. Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi pánom Sommerom a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (regionálnou kanceláriou úradu práce Viedeň, ďalej len „Arbeitsmarktservice“) vo veci zamietnutia vydania pracovného povolenia požadovaného pánom Sommerom pre bulharského štátneho príslušníka, ktorý je študentom v Rakúsku a ktorý tam chce pracovať na čiastočný pracovný úväzok ako vodič.
3. The questions referred to the Court seek a ruling on the factors to be taken into account in assessing the ‘standstill’ obligation provided for in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, and also the effect of the principle of preference for Union citizens, set out in the same paragraph, on the legal situation of Bulgarian students during the transitional period laid down in the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol. In that context, the present reference will also enable the Court to give a ruling on the admissibility of the measures adopted by the Member States to regulate the access of Bulgarian nationals to their employment market while those measures apply. 3. Otázkami predloženými Súdnemu dvoru je tento Súdny dvor vyzvaný, aby sa vyslovil k skutočnostiam, ktoré treba zohľadniť pri posúdení povinnosti „standstill“ stanovenej v odseku 14 oddiele 1 prílohy VI protokolu, ako aj k účinku zásady uprednostňovania občanov Únie, uvedenej v tom istom odseku, na právne postavenie bulharských študentov počas prechodného obdobia stanoveného v odseku 2 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 tohto protokolu. V tomto kontexte uvedený návrh na začatie prejudiciálneho konania tiež umožní Súdnemu dvoru, aby sa vyjadril k prípustnosti opatrení prijatých členskými štátmi na účely úpravy prístupu bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce počas doby uplatňovania týchto opatrení.
II – The legal context II – Právny rámec A – Union law A – Právo Únie 1. The Protocol and Annex VI 1. Protokol a jeho príloha VI
4. Zmluva o pristúpení bola podpísaná dňa 25. apríla 2005 a nadobudla účinnosť 1. januára 2007 (ďalej len „dátum pristúpenia“).
5. Article 1(3) of the Treaty of Accession provides that ‘the conditions and arrangements for admission are set out in the Protocol annexed to this Treaty. The provisions of that Protocol shall form an integral part of this Treaty’. 5. Podľa článku 1 ods. 3 zmluvy o pristúpení „podmienky a spôsoby prijatia sú uvedené v protokole, ktorý je pripojený k tejto zmluve. Ustanovenia uvedeného protokolu tvoria neoddeliteľnú súčasť tejto zmluvy“.
6. Článok 20 protokolu, venovaný prechodným ustanoveniam, stanovuje medzi iným, že opatrenia uvedené v prílohe VI tohto protokolu sa vo vzťahu k Bulharskej republike uplatňujú za podmienok stanovených v tejto prílohe.
7. Odsek 2 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu stanovuje, že odchylne od článkov 1 až 6 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva(4), budú súčasné členské štáty do uplynutia dvoch rokov odo dňa pristúpenia (teda do 1. januára 2009) uplatňovať vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv upravujúcich prístup bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce. Členské štáty môžu naďalej uplatňovať tieto opatrenia do uplynutia piatich rokov odo dňa pristúpenia.
8. Odsek 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu znie takto:
‘The effect of the application of paragraphs 2 to 5 and 7 to 12 shall not result in conditions for access of Bulgarian nationals to the labour markets of the present Member States which are more restrictive than those prevailing on the date of signature of the Treaty of Accession. „Účinok uplatňovania odsekov 2 až 5 a 7 až 12 nepovedie k sprísneniu podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trhy práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.
Notwithstanding the application of the provisions laid down in paragraphs 1 to 13, the present Member States shall, during any period when national measures or those resulting from bilateral agreements are applied, give preference to workers who are nationals of the Member States over workers who are nationals of third countries as regards access to their labour market. Bez ohľadu na uplatňovanie ustanovení uvedených v odsekoch 1 až 13, uprednostňujú súčasné členské štáty počas uplatňovania vnútroštátnych opatrení alebo opatrení vyplývajúcich z dvojstranných zmlúv v prístupe na svoj trh práce pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členských štátov, pred pracovníkmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín.
Bulgarian migrant workers and their families legally resident and working in another Member State or migrant workers from other Member States and their families legally resident and working in Bulgaria shall not be treated in a more restrictive way than those from third countries resident and working in that Member State or Bulgaria respectively. Furthermore, in application of the principle of Community preference, migrant workers from third countries resident and working in Bulgaria shall not be treated more favourably than nationals of Bulgaria.’ Na bulharských migrujúcich pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v inom členskom štáte, alebo na migrujúcich pracovníkov z iných členských štátov a ich rodinných príslušníkov, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v Bulharsku, sa nevzťahuje viac obmedzení ako na migrujúcich pracovníkov a ich rodinných príslušníkov z tretích krajín, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v príslušnom členskom štáte alebo v Bulharsku. S migrujúcimi pracovníkmi z tretích krajín, ktorí majú bydlisko a pracujú v Bulharsku, sa na základe zásady uprednostňovania pracovníkov z členských štátov Spoločenstva nezaobchádza priaznivejšie ako so štátnymi príslušníkmi Bulharska.“
2. Directive 2004/114 2. Smernica 2004/114
9. Smernica 2004/114 nadobudla účinnosť 12. januára 2005. V súlade s jej článkom 22 sa lehota na prebratie skončila 12. januára 2007.
10. Recital (6) to the Directive states that ‘one of the objectives of Community action in the field of education is to promote Europe as a whole as a world centre of excellence for studies and vocational training. Promoting the mobility of third-country nationals to the Community for the purpose of studies is a key factor in that strategy. The approximation of the Member States’ national legislation on conditions of entry and residence is part of this’. 10. Šieste odôvodnenie tejto smernice uvádza, že „jeden z cieľov akcie Spoločenstva v oblasti vzdelávania je podpora jednotnej Európy ako svetového centra pre štúdium a odborné vzdelávanie. Podpora mobility štátnych príslušníkov tretích štátov do Spoločenstva za účelom štúdia je kľúčovým faktorom tejto stratégie. Aproximácia vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa vstupu a pobytu je jej súčasťou.“
11. According to recital (7) of the same directive, ‘migration for the purposes set out in this Directive, which is by definition temporary and does not depend on the labour-market situation in the host country, constitutes a form of mutual enrichment for the migrants concerned, their country of origin and the host Member State and helps to promote better familiarity among cultures’.
11. Podľa siedmeho odôvodnenia tej istej smernice „migrácia za účelmi stanovenými v tejto smernici, ktorá je podľa definície dočasná a nie je závislá na situácii na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte, je formou vzájomného obohacovania pre dotknutých migrantov, ich krajinu pôvodu a hostiteľský členský štát a pomáha pri zbližovaní sa kultúr“.
12. Pokiaľ ide o zárobkovú činnosť študentov, osemnáste odôvodnenie uvádza, že „s cieľom umožniť študentom, ktorí sú štátni príslušníci tretej krajiny, uhradiť časť ich nákladov na štúdium, mal by im byť povolený prístup na trh práce za podmienok stanovených v tejto smernici. Zásada prístupu študentov na trh práce, za podmienok stanovených v tejto smernici, by mala byť hlavným pravidlom; vo výnimočných prípadoch by však mali byť členské štáty schopné zohľadniť situáciu na svojich vnútroštátnych trhoch práce“.
13. Article 1 of Directive 2004/114 provides as follows: 13. Článok 1 smernice 2004/114 stanovuje:
‘The purpose of this Directive is to determine: „Účelom tejto smernice je stanoviť:
a) podmienky prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov na obdobie presahujúce tri mesiace na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby,
(b) the rules concerning the procedures for admitting third-country nationals to the territory of the Member States for those purposes.’ b) pravidlá o postupoch prijímania štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov na tieto účely.“
14. Article 2(a) of the Directive defines ‘third‑country national’ as ‘any person who is not a citizen of the European Union within the meaning of Article 17(1) of the Treaty’. 14. Podľa článku 2 ods. 1 písm. a) tejto smernice sa pod pojmom „štátny príslušník tretej krajiny“ rozumie „akákoľvek osoba, ktorá nie je občanom Európskej únie v zmysle článku 17 ods. 1 zmluvy“.
15. Pod názvom „Zárobková činnosť študentov“, článok 17 tejto smernice, ktorý je uvedený v kapitole IV nazvanej „Zaobchádzanie s dotknutými štátnymi príslušníkmi tretích krajín“, stanovuje:
„1. Mimo svojho študijného času a ak pravidlá a podmienky uplatniteľné na príslušnú činnosť v príslušnom hostiteľskom členskom štáte neustanovujú inak, sú študenti oprávnení zamestnať sa a môžu vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť. Pritom možno vziať do úvahy situáciu na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte.
Where necessary, Member States shall grant students and/or employers prior authorisation in accordance with national legislation. V prípade potreby udelia členské štáty študentom a/alebo zamestnávateľom predbežné povolenie v súlade so svojimi vnútroštátnymi právnymi predpismi.
2. Each Member State shall determine the maximum number of hours per week or days or months per year allowed for such an activity, which shall not be less than 10 hours per week, or the equivalent in days or months per year. 2. Každý členský štát určí maximálny počet hodín za týždeň alebo dní alebo mesiacov za rok, počas ktorých možno vykonávať túto činnosť, pričom to nesmie byť menej ako 10 hodín za týždeň alebo tomu zodpovedajúci počet dní alebo mesiacov za rok.
3. Hostiteľský členský štát môže obmedziť prístup k zárobkovej činnosti počas prvého roku pobytu.
4. Member States may require students to report, in advance or otherwise, to an authority designated by the Member State concerned, that they are engaging in an economic activity. Their employers may also be subject to a reporting obligation, in advance or otherwise.’ 4. Členské štáty môžu vyžadovať, aby študenti nahlásili orgánu, ktorý určí dotknutý členský štát, vopred alebo iným spôsobom, že vykonávajú zárobkovú činnosť. Zamestnávatelia môžu tiež podliehať ohlasovacej povinnosti, vopred alebo iným spôsobom.“
B – National law B – Vnútroštátne právo 16. Under Paragraph 64(2) of the Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz (Law on establishment and residence, NAG), (5) residence permits issued to foreign students also cover economic activity as an employed person, provided that such activity is without prejudice to the requirement of studies as the sole purpose of residence. 16. Podľa § 64 ods. 2 zákona o usadzovaní a pobyte (Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz)(5) povolenie na pobyt vydané zahraničným študentom zahŕňa tiež výkon zárobkovej činnosti, pokiaľ zárobková činnosť neobmedzuje štúdium, ktoré je účelom pobytu.
17. Work permits are granted in accordance with the provisions of the Ausländerbeschäftigungsgesetz (Law on the employment of foreign nationals, ‘AuslBG’), (6) Paragraph 4 of which is headed ‘Work permit conditions’ and provides as follows:
17. Pracovné povolenie je vydané v súlade s ustanoveniami zákona o zamestnávaní cudzincov (Ausländerbeschäftigungsgesetz, ďalej len „AuslBG“)(6) . Ustanovenie § 4 tohto zákona nazvané „Podmienky vydania pracovného povolenia“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Ak nie je ďalej stanovené inak, pracovné povolenie sa vydá v prípade, ak situácia a vývoj na trhu práce umožňujú zamestnanie, a ak to nie je v rozpore s dôležitými verejnými alebo hospodárskymi záujmami.“
18. Paragraph 4(6) of the AuslBG regulates situations where the fixed maximum number of foreigners employed for the regions under Paragraph 13 of that Law is exceeded. In that situation, further work permits may be issued only on certain conditions which are set out in Paragraph 13. 18. Ustanovenie § 4 ods. 6 AuslBG upravuje situácie, v ktorých bol maximálny počet zamestnaných cudzincov stanovený podľa § 13 pre jednotlivé spolkové krajiny tohto zákona prekročený. V takýchto prípadoch je možné vydať nové pracovné povolenia len za určitých podmienok, ktoré sú uvedené v tomto ustanovení.
19. Ustanovenie § 4b AuslBG, nazvaný „Overovanie situácie na trhu práce“ stanovuje vo svojom odseku 1 toto:
„Situácia a vývoj na trhu práce (§ 4 ods. 1) umožňujú udelenie pracovného povolenia v prípade, ak sa o voľné pracovné miesto, ktoré by mal obsadiť cudzinec žiadajúci o vydanie povolenia, neuchádza ani rakúsky štátny príslušník, ani cudzinec, ktorý je k dispozícii na trhu práce a ktorý je ochotný a schopný vykonávať pracovnú činnosť za zákonných podmienok. Spomedzi cudzincov, ktorí sú k dispozícii na trhu práce, sa uprednostnia cudzinci, ktorí majú právo na dávky plynúce z poistenia v nezamestnanosti, držitelia pracovného povolenia, potvrdenia o oslobodení od povinnosti mať pracovné povolenie, dokladu o usadení sa, ako aj štátni príslušníci krajín EHP (§ 2 ods. 6) a pracovníci podľa dohody o pridružení s Tureckom...“
III – The main proceedings, the questions referred and the procedure before the Court III – Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom 20. On 30 January 2008 Mr Sommer, the applicant in the main proceedings, applied for a work permit to be issued to a Bulgarian national, a student, who had already resided in Austria for more than one year and whom he wished to employ as a driver for making night‑time deliveries in Vienna at short notice. The application was refused by decision of the Arbeitsmarktservice of 8 February 2008 on the basis of Paragraph 4(6), point 1, of the AuslBG. 20. Pán Sommer, žalobca vo veci samej, požiadal 30. januára 2008 o vydanie pracovného povolenia pre bulharského štátneho príslušníka, ktorý študoval a ktorý sa v Rakúsku zdržiaval viac než rok, aby ho mohol zamestnať ako vodiča expresnej nočnej dodávky vo Viedni. Túto žiadosť Arbeitsmarktservice rozhodnutím z 8. februára zamietol na základe § 4 ods. 6 bodu 1 AuslBG.
21. Mr Sommer appealed against the decision to the Arbeitsmarktservice which, by decision of 17 March 2008, rejected the appeal, referring once again to Paragraph 4(6) of the AuslBG, on the ground that the maximum number of foreign workers fixed for the Vienna region had already been exceeded and that the additional conditions laid down by that provision were not fulfilled. Mr Sommer instituted proceedings against that decision before the referring court. 21. Pán Sommer podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Arbeitsmarktservice, ktorý rozhodnutím zo 17. marca 2008 tomuto odvolaniu nevyhovel, pričom sa opätovne predovšetkým odvolával na § 4 ods. 6 AuslBG z dôvodu, že maximálny počet zahraničných pracovníkov stanovený pre spolkovú krajinu Viedeň bol už prekročený a že dodatočné podmienky stanovené týmto ustanovením neboli splnené. Proti tomuto rozhodnutiu podal pán Sommer opravný prostriedok na vnútroštátny súd.
22. According to the referring court, literal interpretation of the combined provisions of Articles 1(a) and 2(a) of Directive 2004/114 shows that a Bulgarian national is not within the scope of Directive 2004/114 because, by reason of Bulgaria’s accession to the Union on 1 January 2007, he is no longer ‘a third‑country national’ within the meaning of the directive. On that point, the referring court is uncertain as to the effects of Bulgaria’s accession on the situation of a Bulgarian student. To be exact, the referring court wishes to know whether the change in status described above could adversely affect the legal situation of a Bulgarian student or entail less favourable treatment than that of third-country students, which would be contrary to paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol. 22. Podľa vnútroštátneho súdu z doslovného výkladu spojených ustanovení článku 1 písm. a) a článku 2 písm. a) smernice 2004/114 vyplýva, že bulharský štátny príslušník nespadá do pôsobnosti tejto smernice, keďže po pristúpení Bulharskej republiky k Únii dňa 1. januára 2007 už nie je „štátnym príslušníkom tretej krajiny“ v zmysle tejto smernice. V tejto súvislosti sa najmä pýta na účinky pristúpenia Bulharskej republiky na postavenie bulharského študenta. Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta, či zmena vyššie uvedeného štatútu mohla viesť k zhoršeniu právneho postavenia bulharského študenta alebo k menej priaznivému zaobchádzaniu v porovnaní so študentmi z tretích krajín, čo by bolo v rozpore s ustanoveniami odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu.
23. The referring court, however, observes that the issue of a work permit is, by virtue of Paragraph 4(1) of the AuslBG, subject to examination of, first, the situation of and developments in the labour market and, secondly, important public or macroeconomic interests which may preclude the recruitment of such a worker. 23. Vnútroštátny súd okrem toho uvádza, že vydanie pracovného povolenia je podľa § 4 ods. 1 AuslBG podmienené overovaním situácie a vývoja na trhu práce a overovaním dôležitých verejných alebo hospodárskych záujmov, ktoré by mohli brániť zamestnaniu takéhoto pracovníka.
24. Za týchto okolností rozhodnutím z 9. decembra 2010 rozhodol Verwaltungsgerichtshof prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Uplatní sa smernica [2004/114/ES] v Rakúsku na bulharského študenta vzhľadom na odsek 14 prvý alebo tretí pododsek oddielu 1 [nazvaného] ,Sloboda pohybu osôb‘ prílohy VI [nazvanej] ,Zoznam uvedený v článku 20 protokolu: prechodné opatrenia Bulharsko‘ [protokolu]?
2. If Question 1 is answered in the affirmative: Does Union law, in particular Article 17 of Directive 2004/114, preclude a national rule which, like the provisions of the Ausländerbeschäftigungsgesetz which are relevant in the main proceedings, provides in all cases for an examination of the situation of the labour market prior to the grant of a work permit for an employer to employ a student who has already resided in Austria for more than one year (Article 3 of Directive 2004/14) and additionally makes the grant of a work permit subject to further conditions if the fixed maximum number of foreign nationals employed has been exceeded?’ 2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, odporuje právu Únie, najmä článku 17 smernice 2004/114, vnútroštátna právna úprava, ktorá rovnako ako ustanovenia [AuslBG] relevantné v konaní vo veci samej, vždy pred vydaním pracovného povolenia zamestnávateľovi na účely zamestnania študenta, ktorý sa viac ako jeden rok zdržiava na spolkovom území (článok 3 smernice 2004/114), ukladá povinnosť preskúmať situáciu na trhu práce a ktorá v prípade prekročenia stanoveného najvyššieho počtu zamestnaných cudzincov vydanie pracovného povolenia dodatočne viaže na splnenie ďalších podmienok?“
25. The reference from the Verwaltungsgerichtshof was lodged at the registry of the Court on 12 January 2011. 25. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Verwaltungsgerichtshof, boli doručené do kancelárie Súdneho dvora 12. januára 2011.
26. Written observations were lodged by Mr Sommer, the Austrian Government and the European Commission. None of the parties has asked for a hearing to be held. 26. Pán Sommer, rakúska vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Žiadny z účastníkov konania nepožadoval, aby sa konalo pojednávanie.
IV – Assessment IV – Analýza A – The legal situation of Bulgarian nationals following Bulgaria’s accession to the Union A – O právnom postavení bulharských štátnych príslušníkov po pristúpení Bulharskej republiky k Únii 27. As the sequence of dates affecting the legal situation in the main proceedings is rather complex, it is useful to set out a synoptic table of the relevant dates for the purpose of the determining the dispute before the referring court:
27. Vzhľadom na komplexnosť časových aspektov právneho postavenia v konaní vo veci samej sa zdá vhodné zhrnúť vo forme prehľadnej tabuľky dátumy relevantné na účely vyriešenia sporu, ktorý prejednáva vnútroštátny súd.
28. As shown in the table, on 30 January 2008 Mr Sommer lodged the application for a work permit which is the subject of the main proceedings, concerning a Bulgarian national studying in Austria. At that date and up to the end of the two-year period following the date of accession, the Member States applied, in accordance with the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol, national measures or the measures resulting from bilateral agreements for regulating the access of Bulgarian nationals to their labour markets. According to the same provision, the Member States could continue to apply such measures until the end of the five-year period following the date of accession. 28. Ako to vyplýva z tejto tabuľky, pán Sommer podal dňa 30. januára 2008 žiadosť o vydanie pracovného povolenia, ktorá je predmetom sporu vo veci samej a ktorá sa týkala bulharského štátneho príslušníka, ktorý bol študentom v Rakúsku. K tomuto dátumu a až do konca obdobia dvoch rokov odo dňa pristúpenia uplatňovali členské štáty v súlade s odsekom 2 prvým pododsekom prílohy VII oddielu 1 protokolu vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv na účely úpravy prístupu bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce. Podľa toho istého ustanovenia mohli uvedené štáty naďalej uplatňovať tieto opatrenia do uplynutia piatich rokov odo dňa pristúpenia.
29. However, the first subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol restricts the Member States’ powers in that respect by stating that the transitional measures referred to are not to result in conditions for access of Bulgarian nationals to the labour markets of the present Member States which are more restrictive than those prevailing on the date of signature of the Treaty of Accession. 29. Odsek 14 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu však obmedzuje právomoc priznanú v tejto súvislosti členským štátom a spresňuje, že uvedené prechodné opatrenia nemôžu viesť k sprísneniu podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trhy práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.
30. At the date of signature of the Treaty of Accession, 25 April 2005, Directive 2004/114 had been in force since 12 January 2005, although the period for transposition had not expired. At the date of signature therefore, Bulgarian nationals, as third-country nationals, were covered by Directive 2004/114, the transposition period for which had not then expired. 30. Ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005, už bola smernica 2004/114 od 12. januára 2005 účinná, aj keď lehota na prebratie ešte neuplynula. K tomuto dňu podpisu sa teda na bulharských štátnych príslušníkov ako na štátnych príslušníkov tretích krajín vzťahovala smernica 2004/114, ktorej lehota na prebratie však ešte neuplynula.
B – Applicability of Directive 2004/114 to a Bulgarian student after Bulgaria’s accession to the Union B – O uplatniteľnosti smernice 2004/114 na bulharského študenta po vstupe Bulharskej republiky do Únie 31. The first question from the referring court is, in essence, whether, first, the standstill clause and, secondly, the principle of preference for Union citizens referred to in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, entail a duty to apply Directive 2004/114 to a Bulgarian national even after Bulgaria’s accession to the Union. 31. Prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či klauzula „standstill“ a zásada uprednostňovania občanov Únie, ako sú uvedené v odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu, zahŕňajú povinnosť uplatniť smernicu 2004/114 na bulharského štátneho príslušníka aj po pristúpení Bulharskej republiky k Únii.
32. In order to reply to that question, it is necessary first to consider the extent of the obligations referred to in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol. 32. Na účely odpovede na túto otázku treba preskúmať najprv rozsah povinností uvedených v odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu.
1. The standstill obligation 1. O povinnosti „standstill“
33. The obligation attaching to the standstill clause in the first subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol aims to prevent transitional measures in the Member States from having the effect of creating, for Bulgarian nationals, conditions of access to the labour market of Member States which are more restrictive than those existing on the date of signature of the Treaty of Accession. 33. Cieľom povinnosti, ktorá sa viaže na klauzulu „standstill“ uvedenú v odseku 14 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu je zabrániť, aby uplatňovanie prechodných opatrení v členských štátoch malo za účinok sprísnenie podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trh práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.
34. According to the Court’s case-law, the purpose of standstill clauses is to prohibit the introduction of any new measure by a Member State having the object or effect of creating more restrictive conditions than those which applied before the date from which those clauses come into force. (7) A change of status from third-country national to Union citizen as a result of the accession of the country in question to the Union must not therefore entail any deterioration in the conditions of access to the labour market for the persons concerned. 34. Podľa judikatúry Súdneho dvora je účelom klauzuly „standstill“ zabrániť členskému štátu v prijímaní nových opatrení, ktoré by mali za cieľ alebo ktoré by spôsobili vytvorenie prísnejších podmienok, než aké platili do času, keď tieto doložky nadobudli účinok.(7) Zmena štatútu štátneho príslušníka tretej krajiny na občana Únie po pristúpení tejto krajiny k Únii nesmie viesť k zhoršeniu podmienok prístupu na trh práce pre dotknuté osoby.
35. From that point of view, the obligation upon all Member States by virtue of the standstill clause in the first subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol is of a static nature. The clause aims to prevent any adverse effect on the legal situation of the persons concerned by comparison with their legal situation at the date of signature of the Treaty of Accession, which was 25 April 2005. 35. Z tohto pohľadu má povinnosť prislúchajúca každému členskému štátu podľa klauzuly „standstill“ stanovenej v odseku 14 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu, statickú povahu. Cieľom tejto klauzuly je zabrániť zhoršeniu právneho postavenia dotknutých osôb v porovnaní s právnym postavením, ktoré mali ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005.
36. Ako to jasne ukazuje vyššie uvedená prehľadná tabuľka, smernica 2004/114 už bola účinná v okamihu podpisu zmluvy o pristúpení, ale jej lehota na prebratie ešte neuplynula. Podľa ustálenej judikatúry nemajú smernice v tomto štádiu priamy účinok(8) a povinnosť vnútroštátnych súdov vykladať vnútroštátne právo v súlade s ustanoveniami týchto smerníc sa týka len situácií, v ktorých by „nekonformný“ výklad mohol po uplynutí lehoty na prebratie vážne ohroziť dosiahnutie cieľa sledovaného dotknutou smernicou a nemá pravidlám obsiahnutým v tejto smernici priznať predčasný účinok(9) .
37. In that connection, I wish to point out that I do not share the position taken by the Austrian Government and the Commission that the legislative terms of Directive 2004/14 define the terms of the standstill obligation in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol. At the date of signature of the Treaty of Accession, 25 April 2005, Austria was not required to apply the directive to third‑country nationals or to Bulgarian nationals because the period for transposition had not then expired. A contrary interpretation could render ineffective the purpose of the period for transposition and could lead to confusion regarding the status in law of directives, which are legislative acts with certain binding effects which arise only on the completion of their implementation in national law. 37. V tejto súvislosti by som rád zdôraznil, že nesúhlasím s názorom zastávaným rakúskou vládou a Komisiou, podľa ktorého normatívny obsah smernice 2004/114 definoval obsah povinnosti „standstill“ uvedenej v odseku 14 prílohy VI oddiely 1 protokolu. K dátumu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005, Rakúska republika nebola povinná uplatniť túto smernicu ani na štátneho príslušníka tretej krajiny ani na bulharského štátneho príslušníka, keďže jej lehota na prebratie ešte neuplynula. Akýkoľvek opačný výklad by mohol viesť k zmareniu účelu lehoty na prebratie a mohol by vyvolať nejasnosti, pokiaľ ide o právnu povahu smerníc, ktoré sú legislatívnymi aktmi, ktorých účinky sú záväzné až po ich prebratí do vnútroštátneho práva.
38. It follows that, at the date of signature of the Treaty of Accession, Directive 2004/114 prevented Austria only from adopting measures which might seriously compromise the attainment of the objective pursued by that directive. That prohibition, which follows from the Court’s case-law in Inter-Environnement Wallonie , (10) aims to ensure the effectiveness of directives after the end of the transposition period. 38. Z toho vyplýva, že k dátumu podpisu zmluvy o pristúpení bránila smernica 2004/114 len tomu, aby Rakúska republika prijala predpisy, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného touto smernicou. Tento zákaz, ktorý vyplýva z judikatúry Súdneho dvora vo veci v ktorej bol vyhlásený rozsudok Inter‑Environnement Wallonie(10), má zabezpečiť potrebný účinok týchto smerníc po uplynutí lehoty na prebratie.
39. For that reason, apart from the situations covered by the case-law in Inter‑Environnement Wallonie , the nature of the standstill obligation must be determined, in the present case, solely in the light of national measures or measures resulting from bilateral agreements, and not by reference to Directive 2004/114. Consequently the standstill obligation may be relevant for the purpose of assessing the legal situation in the main proceedings only if the Austrian legislation has been amended with the effect of making access to the Austrian labour market more difficult for Bulgarian students after 25 April 2005 than the access guaranteed by the relevant legislation in force before that date. (11) It is for the national court to ascertain whether that is so in the present case. 39. Z tohto dôvodu, okrem situácií na ktoré sa vzťahuje už citovaná judikatúra Inter‑Environnement Wallonie, musí byť obsah povinnosti „standstill“ v tejto veci určený výlučne so zreteľom na vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv, a nie so zreteľom na smernicu 2004/114. V dôsledku toho môže byť uvedená povinnosť „standstill“ na účely posúdenia právneho postavenia vo veci samej relevantná len vtedy, ak boli v rakúskej právnej úprave uskutočnené zmeny, ktorých účinkom bolo sťaženie prístupu na trh práce pre bulharských študentov po 25. apríli 2005 v porovnaní s prístupom, ktorý im bol zaručený právnou úpravou účinnou pred týmto dátumom.(11) Vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, že k takému zhoršeniu nedošlo.
2. The principle of preference for Union citizens
2. O zásade uprednostňovania občanov Únie
40. Odsek 14 druhý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu zakotvuje zásadu uprednostňovania občanov Únie, na základe ktorej sú členské štáty povinné, bez ohľadu na opatrenia prijaté počas prechodného obdobia, uprednostniť pri prístupe na ich trh práce štátnych príslušníkov členského štátu pred pracovníkmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín.(12)
41. Zatiaľ čo povinnosť vyplývajúca z klauzuly „standstill“ má statickú povahu, zásada uprednostňovania občanov Únie, ktorá ukladá členským štátom povinnosť uprednostniť občanov Únie v kontexte prístupu na ich trh práce, je dynamická z časového hľadiska. Inými slovami, bulharskí štátni príslušníci musia mať v súlade s odsekom 14 druhým pododsekom prílohy VI oddielu 1 protokolu možnosť, aby sa na nich vzťahovali nielen rovnaké zlepšenia pri zaobchádzaní ako na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa nachádzajú v porovnateľnej situácii, ale tiež prednostné zaobchádzanie v porovnaní s posledne uvedenými. Obsah poslednej uvedenej povinnosti sa teda môže v čase vyvíjať.
42. In the present case, the relevant date for the purpose of assessing the situation in relation to the principle of preference for Union citizens is 30 January 2008, the date when the application for a work permit was lodged. By that date the period for implementing Directive 2004/114 had expired more than one year previously. 42. V prejednávanom prípade je na účely posúdenia situácie z hľadiska zásady uprednostňovania občanov Únie relevantný dátum 30. január 2008, dátum, ktorý zodpovedá podaniu žiadosti o vydanie pracovného povolenia. K tomuto dátumu už uplynula lehota na prebratie smernice 2004/114 viac než pred rokom.
43. Although the conditions of access to the labour market laid down by the Directive are not directly applicable to a student of Bulgarian nationality, such as the student whom Mr Sommer wishes to employ in the main proceedings, they nevertheless constitute the minimum threshold laid down by the Protocol, which also applies to such a student during the period when the transitional measures apply. It follows that the legal effects of Directive 2004/114 relating to the legal situation of students who are third-country nationals apply also to Bulgarian students by virtue of the abovementioned obligation, which follows from the Treaty of Accession and thus from an act of primary law. 43. Aj keď podmienky prístupu na trh práce stanovené touto smernicou sa priamo neuplatnia na študenta, ktorý je bulharským štátnym príslušníkom, ktorého chce pán Sommer vo veci samej zamestnať, predstavujú napriek tomu minimálnu hranicu stanovenú protokolom, ktorá počas obdobia uplatňovania prechodných opatrení platí aj na takéhoto študenta. Z toho vyplýva, že právne účinky smernice 2004/114 týkajúce sa postavenia študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, sa uplatnia tiež na bulharských študentov na základe tejto povinnosti, ktorá vyplýva zo zmluvy o pristúpení, a teda z aktu primárneho práva.
44. Zdá sa mi však, že v takejto situácii musia byť právne účinky smernice postavené na roveň právnych účinkov smernice Únie, a nie právnym účinkom aktu primárneho práva. V opačnom prípade by normatívna hodnota smerníc, ktorých uplatniteľnosť vyplýva zo zmluvy o pristúpení, bola väčšia ako normatívna hodnota priznaná iným smerniciam.(13)
45. Thus the conditions provided for by Directive 2004/114 form a parallel minimum threshold with a view to the application of the principle of preference for Union citizens. Consequently, if access to the Austrian labour market must be granted to a student who is a third-country national in accordance with the arrangements laid down by Directive 2004/114, a Bulgarian student must be able to have the benefit of such access in conditions which are at least as favourable and, furthermore, in preference to another student who is a third-country national. (14)
45. Podmienky stanovené v smernici 2004/114 tak na účely uplatnenia zásady uprednostňovania občanov Únie súbežne vytvárajú minimálnu hranicu. Pokiaľ by mal byť prístup na rakúsky trh práce umožnený študentovi, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, v súlade s podmienkami stanovenými v smernici 2004/114, musí byť bulharskému študentovi umožnený takýto prístup za aspoň rovnako výhodných podmienok a naviac prednostne pred študentom, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.(14)
46. In other words, Bulgaria’s accession to the Union had the consequence that Bulgarian nationals ceased to have the status of third‑country nationals and became Union citizens. This change in the status of Bulgarian nationals does not mean that Directive 2004/114 is applicable to them. Nevertheless, it follows from the principle of preference for Union citizens, which is laid down by the second subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, that it is necessary to take into account the conditions of access to the labour market laid down by Directive 2004/114 as a minimum which is also applicable to a Bulgarian student while the transitional measures are valid. (15)
46. Inými slovami, pristúpenie Bulharskej republiky k Únii malo za následok, že štatút bulharských štátnych príslušníkov sa zmenil zo štátnych príslušníkov tretej krajiny na občanov Únie. Táto zmena štatútu bulharských štátnych príslušníkov neznamená, že sa na nich vzťahuje smernica 2004/114. Zo zásady uprednostňovania občanov Únie stanovenej v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu však vyplýva, že je potrebné vziať do úvahy podmienky prístupu na trh práce stanovené v smernici 2004/114 ako minimum, ktoré sa vzťahuje aj na bulharského študenta počas platnosti prechodných opatrení.(15)
47. Consequently, applying the principle of preference for Union citizens, a Bulgarian national, like the student in question in the main proceedings, cannot be treated more unfavourably (principle set out in the third subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol) than a third-country national in a similar situation. Furthermore, the Bulgarian national must be able to have access to the labour market not only in conditions as favourable as those applicable to third-country nationals, but also in preference to them. 47. Preto na základe zásady uprednostňovania občanov Únie nemožno s bulharským štátnym príslušníkom, ako je bulharský štátny príslušník vo veci samej, zaobchádzať menej priaznivo (zásada uvedená v odseku 14 treťom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu) ako so štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý sa nachádza v porovnateľnom postavení. Pokiaľ ide o prístup na trh práce, musí mu byť umožnený takýto prístup nielen za rovnako výhodných podmienok, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na štátneho príslušníka tretej krajiny, ale tiež prednostne pred ním.
48. Je však potrebné zdôrazniť, že pojem „štátny príslušník tretej krajiny“ sa nemôže vzťahovať na osoby, s ktorými sa na základe medzinárodných dohôd uzavretých medzi Úniou a tretími krajinami zaobchádza rovnako ako s občanmi Únie, ako sú štátni príslušníci krajín Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP). Opačný výklad by znamenal, že režim stanovený v protokole počas prechodného obdobia by sa neuplatnil a odsek 2 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu, ktorý stanovuje uplatnenie vnútroštátnych opatrení alebo opatrení vyplývajúcich z dvojstranných zmlúv počas prechodného obdobia, by mohol byť zbavený veľkej časti svojho potrebného účinku.(16)
49. In that context, it seem to me also useful to add that, first, in accordance with the principle of preference for Union citizens, individuals in a legal situation such as that in question in the main proceedings may, as against the host Member State, rely before the national courts on the provisions of Directive 2004/114 which, from the viewpoint of their content, are unconditional and sufficiently precise provided that the conditions laid down by the Court’s case-law on the subject of the direct effect of directives are fulfilled. (17)
49. V tomto kontexte sa mi tiež zdá potrebné doplniť, že na základe zásady uprednostňovania občanov Únie je možné, aby sa jednotlivci, ktorí sa nachádzajú v takom právnom postavení, ako je postavenie vo veci samej, mohli dovolávať ustanovení smernice 2004/114, ktoré sú z hľadiska ich obsahu bezpodmienečné a dostatočne presné, pred vnútroštátnymi súdmi proti hostiteľskému členskému štátu, pokiaľ sú podmienky stanovené v judikatúre Súdneho dvora vo veci priameho účinku smerníc splnené.(17)
50. Secondly, it has consistently been held that the national courts must interpret national law, as far as possible, in the light of the wording and purpose of the directive in order to achieve the result sought by the directive. Therefore it follows from that obligation of interpretation in conformity with Community law that the national courts must interpret the relevant provisions of national law in conformity with the requirements of the directive. (18)
50. Na druhej strane z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátne súdy sú povinné vykladať vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere s ohľadom na znenie a účel predmetnej smernice tak, aby sa dosiahol výsledok ňou sledovaný. Z tejto povinnosti konformného výkladu vyplýva, že vnútroštátne súdy sú povinné vykladať relevantné ustanovenia vnútroštátneho práva v súlade s požiadavkami smernice.(18)
C – Compatibility of national legislation such as that at issue in the main proceedings with Directive 2004/114 C – O súlade vnútroštátnej právnej úpravy, akou je právna úprava vo veci samej, so smernicou 2004/114 51. By its second question the referring court asks whether, if the reply to the first question is in the affirmative, Union law, in particular Article 17 of Directive 2004/114, precludes a national rule which, like the provisions of the AuslBG which are relevant in the main proceedings, provides for an examination of the situation of the national labour market prior to the issue of a work permit to an employer on behalf of a student who has already resided in Austria for more than one year, and which additionally makes the issue of such a permit subject to further conditions if the fixed maximum number of foreign nationals employed has been exceeded for the Land (region) concerned.
51. Vnútroštátny súd sa svojou druhou prejudiciálnou otázkou, v prípade kladnej odpovede na prvú otázku, pýta, či právo Únie a najmä článok 17 smernice 2004/114 bráni právnej úprave členského štátu, ktorá tak, ako ustanovenia AuslBG uplatniteľné vo veci samej, stanovuje systematické overovanie vnútroštátneho trhu práce pred tým, než je zamestnávateľovi vydané pracovné povolenie pre študenta, ktorý býva viac ako rok na spolkovom území, a ktorá naviac podriaďuje vydanie takéhoto povolenia dodatočným podmienkam v prípade prekročenia maximálneho počtu zamestnaných cudzincov stanoveného pre dotknutú spolkovú krajinu.
1. The relationship between the objectives of Directive 2004/114 and the restrictive measures laid down by the Austrian legislation 1. O vzťahu medzi cieľmi sledovanými smernicou 2004/114 a obmedzujúcimi opatreniami stanovenými rakúskou právnou úpravou
52. In order to reply to the question from the referring court, it is necessary first to set out the objectives of Directive 2004/114. 52. Na účely odpovede na otázku položenú vnútroštátnym súdom je potrebné najprv uviesť ciele sledované smernicou 2004/114.
53. Podľa šiesteho a siedmeho odôvodnenia smernice 2004/114 je jej cieľom podpora mobility študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, do Únie na účely štúdia. Táto mobilita má za cieľ podporovať Európu, aby bola významným svetovým centrom pre štúdium a odborné vzdelávanie. V tejto oblasti sa jedná teda o migráciu, ktorá je Úniou žiaduca a ktorá je dočasná a nezávislá od situácie na trhu práce.
54. Podľa článku 17 ods. 1 prvého pododseku smernice 2004/114 sú študenti, na ktorých sa vzťahuje táto smernica, oprávnení byť zamestnaní a vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť mimo doby svojho štúdia za pravidiel a podmienok použiteľných na danú činnosť v hostiteľskom členskom štáte. Na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že článok 17 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice priznáva dotknutým osobám subjektívne právo na prístup k zamestnaniu, a to prinajmenšom vtedy, ak sa nejedná o výkon samostatnej zárobkovej činnosti. Druhá veta uvedeného ustanovenia však umožňuje dotknutým členským štátom, bez ohľadu na pravidlo uvedené v prvej vete, zohľadniť situáciu na ich trhu práce. Článok 17 ods. 1 druhý pododsek tejto smernice stanovuje tiež možnosť vydať prípadne študentom a/alebo zamestnávateľom predbežné povolenie.
55. Furthermore, Article 17(2) to (4) lists the measures which Member States are authorised to take to regulate access to employment for students who are third-country nationals. I consider that the Member States are required to use them primarily to prevent students from causing difficulties in their labour market as an additional source of labour. 55. Článok 17 ods. 2 až 4 smernice 2004/114 naviac uvádza opatrenia povolené v členských štátoch na účely úpravy prístupu študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, k zamestnaniu. Domnievam sa, že členské štáty sú povinné na prvom mieste uplatniť tieto opatrenia, aby zabránili tomu, že títo študenti ako dodatočný zdroj pracovnej sily budú vytvárať ťažkosti na ich trhu práce.
56. Only after exhausting those possibilities can the host State rely on the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) in order to take the labour‑market situation into account. On that point I consider that that provision may be applied only in exceptional cases, as appears from recital (18) to the directive, and only if the proposed measures are justified and proportionate to the desired objective. 56. Až po vyčerpaní uvedených možností sa na účely zohľadnenia situácie na trhu práce môže hostiteľský členský štát dovolávať článku 17 ods. 1 prvého pododseku druhej vety smernice 2004/114. V tejto súvislosti sa domnievam, že toto ustanovenie môže byť uplatnené len za podmienky, že sa jedná o výnimočný prípad, ako to vyplýva z osemnásteho odôvodnenia tejto smernice a zamýšľané opatrenia sú odôvodnené a primerané sledovanému cieľu.
57. Tento výklad je podporený nielen všeobecnou štruktúrou smernice 2004/114, ale tiež cieľom uvedeným v tomto osemnástom odôvodnení, ktorý uvádza, že prístup na trh práce musí predstavovať v rámci systému zavedeného touto smernicou všeobecné pravidlo. To umožňuje zabezpečiť uskutočnenie hlavného cieľa sledovaného touto smernicou, ktorý už bol pripomenutý vyššie a ktorý spočíva v podpore mobility študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, do Únie na účely štúdia a v podpore Európy, aby bola významným svetovým centrom pre štúdium a odborné vzdelávanie.
58. V dôsledku toho, so zreteľom na znenie článku 17 ods. 1 prvého pododseku smernice 2004/114 a ciele sledované smernicou musí byť toto ustanovenie vykladané v tom zmysle, že prístup na trh práce je po prvom roku pobytu pre študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, pravidlom a že obmedzenia tohto prístupu sú výnimkami z tohto pravidla. Z toho vyplýva, že zohľadnenie situácie na trhu práce musí byť možné len vo výnimočných prípadoch vyplývajúcich napríklad z ťažkostí odvetvia trhu práce alebo regiónu hostiteľského členského štátu alebo ešte z veľmi výnimočného zhoršenia situácie v oblasti zamestnanosti na vnútroštátnej úrovni.(19)
59. In that context, I observe that the referring court is in doubt concerning the contradiction alleged to exist between the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) of Directive 2004/114 and Article 17(3). 59. V tomto kontexte poznamenávam, že vnútroštátny súd sa pýta na rozpor, ktorý podľa neho existoval medzi článkom 17 ods. 1 prvým pododsekom druhou vetou smernice 2004/114 a článkom 17 ods. 3 tejto smernice.
60. To reconcile those two provisions, it is necessary to have recourse to an interpretation which takes account of the general scheme and the purpose of the directive. Article 17(3) permits access to the labour market to be limited for the first year of residence in connection with studies, and no justification is required. I think that possibility is necessary in order to prevent abuse of the directive and to ensure that studying is indeed the main reason for the persons concerned to reside in national territory. On that point, it must be observed that, according to recital (7) to the directive, migration for the purposes set out in the directive is temporary and does not depend on the labour-market situation in the host Member State. That is why, until the end of the first year of residence, the students concerned have access to economic activity only under the conditions and subject to the limitations laid down by national law. 60. Na účely zosúladenia týchto dvoch ustanovení je potrebné použiť výklad, ktorý zohľadňuje všeobecnú štruktúru a cieľ smernice 2004/114. Článok 17 ods. 3 smernice umožňuje obmedziť prístup na trh práce počas prvého roku pobytu spojeného so štúdiom bez toho, aby sa vyžadovalo akékoľvek odôvodnenie. Takáto možnosť sa mi zdá nevyhnutná na to, aby nedochádzalo ku zneužívaniu tejto smernice a aby bolo zaručené, že štúdium predstavuje skutočne hlavný dôvod pobytu dotknutých osôb na vnútroštátnom území. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa siedmeho odôvodnenia tejto smernice migrácia na účely uvedené v smernici je dočasná a nezávislá od situácie na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte. Preto až do konca prvého roku pobytu majú dotknutí študenti prístup k zárobkovej činnosti len za podmienok a obmedzení stanovených vnútroštátnou právnou úpravou.
61. Nevertheless, such a measure, which is for a limited period, is less restrictive than that in the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) of the directive. The taking account of the labour‑market situation in the Member State in question, as authorised by that provision, is a general derogation which is not limited to the first year of residence, which requires, as I have already said, the existence of an exceptional situation. 61. Takéto opatrenie, ktoré je časovo obmedzené, je však menej obmedzujúce ako opatrenie stanovené v článku 17 ods. 1 prvom pododseku druhej vete tej istej smernice. Zohľadnenie situácie na trhu práce v dotknutom členskom štáte, ktoré je povolené týmto ustanovením, predstavuje všeobecnú výnimku, ktorá nie je obmedzená na prvý rok pobytu a vyžaduje, ako som už uviedol, existenciu výnimočnej situácie.
62. With regard to the national legislation at issue in the main proceedings, it appears from the order for reference that that legislation requires a systematic examination of the labour market. (20) To be exact, under the relevant national legislation, in particular Paragraph 4(1) of the AuslBG, before a work permit is issued, the competent authority must systematically ascertain whether the situation of and developments in the labour market preclude employment being taken by students who are third-country nationals. 62. Pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu vo veci samej, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že systematické overovanie trhu práce je vyžadované touto právnou úpravou.(20) Presnejšie, podľa relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy a najmä § 4 ods. 1 AuslBG je príslušný orgán pred vydaním pracovného povolenia povinný systematicky overiť, či situácia a vývoj na trhu práce nebráni tomu, aby sa pracovné miesto obsadilo študentmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín.
63. On the other hand, Paragraph 4b(1) of the AuslBG, which provides that a work permit may be granted to such a student only if the vacant position in question cannot be filled by an Austrian national or a foreign national treated as an Austrian national, as a Union citizen, seems to me justified in the light of the principle of preference for Union citizens, enshrined in Union law and laid down by, inter alia, the second subparagraph of paragraph 14 , Annex VI, point 1, of the Protocol. 63. Naopak, ustanovenie § 4b ods. 1 AuslBG, podľa ktorého toto povolenie môže byť vydané takémuto študentovi len v prípade, ak dotknuté voľné pracovné miesto nemôže byť obsadené rakúskym štátnym príslušníkom alebo cudzincom porovnateľným s rakúskym štátnym príslušníkom, ako je občan Únie, sa mi zdá odôvodnené z hľadiska zásady uprednostňovania občanov Únie, ktorá je zakotvená v práve Únie a upravená, medzi inými, v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu.
64. Vnútroštátna právna úprava, ktorej dôsledkom je vytvorenie situácie, v ktorej študenti, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín a na ktorých sa vzťahuje smernica 2004/114, nezískajú ani po ich prvom roku pobytu prístup na trh práce všeobecne, ale iba výnimočne, v dôsledku toho nie je v súlade s článkom 17 ods. 1 prvým pododsekom tejto smernice.
2. O existencii odôvodnenia obmedzujúcich opatrení
65. It does not seem to me sufficient to rely on general considerations relating to the characteristics of the labour market in the Member State concerned in order to show the existence of an exceptional situation justifying a systematic examination of the state of the labour market for the purpose of issuing a work permit to a student who is a third-country national. 65. Na preukázanie existencie výnimočnej situácie odôvodňujúcej systematické overovanie trhu práce na účely vydania pracovného povolenia študentovi, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, sa mi nezdá dostatočné dovolávať sa všeobecných úvah týkajúcich sa charakteristík trhu práce dotknutého členského štátu.
66. V tejto súvislosti spresňujem, že takýto globálny prístup nemôže byť dostatočne odôvodnený existenciou aj keď zvýšenej úrovne miery nezamestnanosti na vnútroštátnom trhu práce, iba ak by sa jednalo o výnimočnú situáciu.(21) Zdôrazňujem, že smernica 2004/114 bola prijatá napriek existencii nezanedbateľnej úrovne miery nezamestnanosti v členských štátoch Únie. Takéto všeobecné úvahy teda nemôžu odôvodniť opatrenia stanovené v dotknutej vnútroštátnej právnej úprave.
67. In relation, more specifically, to the admissibility of the Austrian system at issue in the main proceedings, it is clear from the order for reference that, if the maximum fixed number of foreign nationals employed is exceeded, the issue of work permits to third-country nationals is subject not only to a systematic examination of the situation and developments in the labour market, but also to additional conditions. Given that Directive 2004/114 precludes a systematic examination of the labour-market situation, I consider that it also excludes, and with even stronger reason, national measures which go beyond systematic examination and which, furthermore, require supplementary conditions of the kind provided for by the national legislation at issue in the main proceedings for the purpose of issuing a work permit. 67. Pokiaľ ide konkrétnejšie o prípustnosť dotknutého rakúskeho režimu vo veci samej, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v prípade prekročenia maximálneho stanoveného počtu zamestnaných cudzincov je vydanie pracovného povolenia štátnym príslušníkom tretích krajín podriadené okrem systematického overovania situácie a vývoja trhu práce aj uplatneniu dodatočných podmienok. Keďže smernica 2004/114 bráni systematickému overovaniu situácie na trhu práce, domnievam sa, že o to viac vylučuje tiež vnútroštátne opatrenia, ktoré idú nad rámec tohto systematického overovania a vyžadujú na účely vydania pracovného povolenia naviac také dodatočné podmienky, ako sú podmienky stanovené dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou vo veci samej.
68. Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sú vnútroštátne orgány pri prijímaní vykonávacích opatrení k právnej úprave Únie povinné vykonávať svoju diskrečnú právomoc s ohľadom na všeobecné zásady práva Únie, ku ktorým patria zásada proporcionality.(22) V súlade s touto zásadou musia byť opatrenia, ktoré môžu členské štáty prijať, spôsobilé zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nemôžu ísť nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.(23)
69. V tomto kontexte treba tiež zdôrazniť skutočnosť, že miera voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, nemôže byť použitá takým spôsobom, ktorý by ohrozil hlavné ciele smernice 2004/114, ako boli pripomenuté vyššie.(24)
70. Taking into account the abovementioned factors, it will be for the referring court to ascertain whether the national legislation meets those requirements in order to justify the restrictive measures provided for by the national legislation on access to the Austrian labour market for students who are third-country nationals. 70. Vzhľadom na uvedené skutočnosti vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či vnútroštátna právna úprava spĺňa tieto požiadavky na účely odôvodnenia obmedzujúcich opatrení stanovených vnútroštátnou právnou úpravou, týkajúcich sa prístupu študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, na rakúsky trh práce.
V – Conclusion V – Návrh 71. In the light of all of the foregoing, I propose that the Court reply as follows to the questions referred for a preliminary ruling by the Verwaltungsgerichtshof: 71. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré predložil Verwaltungsgerichtshof takto:
(1) Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service does not apply to a Bulgarian student after the Republic of Bulgaria’s accession to the European Union. However, by virtue of the principle of preference for Union citizens laid down in the second subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol concerning the conditions and arrangements for admission of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union, the provisions of Directive 2004/114 constitute, during the transitional period provided for in the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol, the minimum threshold for the purpose of determining the conditions of access of Bulgarian students to the Austrian labour market. In particular, that principle requires Bulgarian students to be able to have such access not only in conditions which are as favourable as those applying to third-country nationals but, furthermore, in priority to the latter. 1. Smernica Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004, o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby sa neuplatňuje na bulharského študenta po pristúpení Bulharskej republiky k Európskej únii. Na základe zásady uprednostňovania občanov Únie stanovenej v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu o podmienkach a spôsobe prijatia Bulharskej republiky a Rumunska do Európskej únie však ustanovenia smernice 2004/114 predstavujú počas prechodného obdobia stanoveného v odseku 2 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 tohto protokolu minimálnu hranicu na účely určenia podmienok prístupu bulharských študentov na rakúsky trh práce. Táto zásada vyžaduje najmä, aby bulharský študent mohol mať takýto prístup nielen za rovnako výhodných podmienok, ako sú podmienky, ktoré sa uplatnia na štátneho príslušníka tretej krajiny, ale naviac prednostne pred ním.
2. Právo únie, a najmä článok 17 smernice 2004/114, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá tak, ako právna úprava vo veci samej, stanovuje systematické overovanie situácie na trhu práce pred tým, než je zamestnávateľovi vydané pracovné povolenie na účely zamestnania študenta, ktorý sa na vnútroštátnom území zdržuje už viac ako rok a ktorá okrem toho podriaďuje vydanie takéhoto pracovného povolenia ďalším podmienkam v prípade prekročenia určeného maximálneho počtu cudzincov zamestnaných na dotknutom území.
(2) – Tento protokol je súčasťou zmluvy medzi Belgickým kráľovstvom, Českou republikou, Dánskym kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Estónskou republikou, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Írskom, Talianskou republikou, Cyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litovskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Maďarskou republikou, Maltskou republikou, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Poľskou republikou, Portugalskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou, Fínskou republikou, Švédskym kráľovstvom, Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Írska (členskými štátmi Európskej únie) a Bulharskou republikou a Rumunskom, o pristúpení Bulharskej republiky a Rumunska k Európskej únii (Ú. v. EÚ L 157, 2005, s. 11; Mim. vyd. 17/001, s. 146, ďalej len „zmluva o pristúpení“).
(3) – Ú. v. EÚ L 375, s. 12.
(4) –	OJ 1968 L 257, p. 2. (4) – Ú. v. ES L 257, s. 2; Mim. vyd. 05/001, s. 15.
(5) – BGBl. I, 100/2005.
(6) –	It is clear from the order for reference that, in the present case, the Arbeitsmarktservice should have applied the version of the abovementioned law which was in force on 30 January 2008, the date when the national administrative procedure was initiated by the lodging of the disputed application for a work permit. With regard to Paragraph 4 of the AuslBG, that is the version published in the BGBl. I, 78/2007; with regard to Paragraph 4b of the AuslBG, the version published in the BGBl. I, 28/2004. (6) –	Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Arbeitsmarktservice prislúcha uplatniť v prejednávanom prípade znenie tohto zákona platného ku dňu 30. januára 2008, teda ku dňu, keď bolo vnútroštátne správne konanie začaté podaním spornej žiadosti o vydanie pracovného povolenia. Pokiaľ ide o článok 4 AuslBG, jedná sa o znenie vydané v BGB1. I, 78/2007. Čo sa týka § 4b AuslBG, jeho znenie bolo uverejnené v BGB1. I, 28/2004.
(7) – Rozsudok Súdneho dvora z 21. januára 2010, Komisia/Nemecko, C‑546/07, Zb. s. I‑439, bod 66 a citovaná judikatúra. Pozri taktiež analogicky a pokiaľ ide o výklad klauzuly „standstill“ v kontexte dohody o pridružení EHS – Turecko, rozsudok z 15. novembra 2011, Dereci a i., C‑256/11, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 88 a citovaná judikatúra.
(8) –	Inými slovami, jednotlivci sa môžu dovolávať ustanovení tejto smernice proti dotknutému členskému štátu len po uplynutí lehoty na prebratie. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. februára 2004, Rieser Internationale Transporte, C‑157/02, Zb. s. I‑1477, bod 69.
(9) –	Joined Cases C‑261/07 and C-299/07 VTB-VAB and Galatea [2009] ECR I‑2949, paragraph 39 and cases cited, and Case C‑304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft [2010] I‑217, paragraph 29.
(9) –	Pozri najmä rozsudok z 23. apríla 2009, VTB‑VAB a Galatea, C‑261/07 a C‑299/07, Zb. s. I‑2949, bod 39 a citovanú judikatúru, ako aj zo 14. januára 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft, C‑304/08, Zb. s. I‑217, bod 29.
(10) – Rozsudok z 18. decembra 1997, C‑129/96, Zb. s. I‑7411, bod 45. Pozri taktiež rozsudok z 26. mája 2011, Stichting Natuur en Milieu a i., C‑165/09 až C‑167/09, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, body 78 a 79 ako aj citovanú judikatúru.
(11) –	See, by analogy, Case 77/82 Peskeloglou [1983] ECR 1085, paragraphs 11 to 14. (11) – Pozri analogicky rozsudok z 23. marca 1983, Peskeloglou, 77/82, Zb. s. 1085, body 11 až 14.
(12) –	Zdá sa, že prvá prejudiciálna otázka obsahuje, pokiaľ sa nemýlim, malú nepresnosť, keďže v rozpore s tým, čo tvrdí vnútroštátny súd, zásada uprednostňovania občanov Únie je uvedená v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu o pristúpení. Naopak, odsek 14 tretí pododsek tejto prílohy, ktorý je uvedený v prvej prejudiciálnej otázke, stanovuje, že s bulharskými migrujúcimi pracovníkmi, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v inom členskom štáte, nemožno zaobchádzať menej priaznivo ako s migrujúcimi pracovníkmi z tretích krajín.
(13) –	Táto zásada, podľa ktorej si akty sekundárneho práva zachovávajú svoju právnu povahu počas pristúpenia štátov k Únii, je pevne zakotvená v práve Únie. Je vyjadrená najmä v článku 8 ods. 1 protokolu, ktorý stanovuje, že akty prijaté inštitúciami, na ktoré sa vzťahujú prechodné ustanovenia tohto protokolu, si zachovávajú svoju právnu silu. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. septembra 1988, Španielsko/Komisia, 203/86, Zb. s. 4563, bod 5.
(14) –	Preferential treatment does not constitute discrimination against third-country nationals which is prohibited by Article 21 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The same applies to the application of secondary-law measures relating to third-country nationals. (14) –	V tejto súvislosti by som rád zdôraznil, že takéto prioritné zaobchádzanie nepredstavuje diskrimináciu štátnych príslušníkov tretích krajín, zakázanú článkom 21 Charty základných práv Európskej únie. To platí i v prípade, ak sa ustanovenia sekundárneho práva uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín.
(15) –	V tomto kontexte treba tiež zdôrazniť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ustanovenia aktu o pristúpení umožňujúce odchýliť sa od pravidiel Zmluvy sa majú vykladať vzhľadom na dotknuté ustanovenia striktne a musia byť obmedzené na to, čo je absolútne nevyhnutné na dosiahnutie ich cieľa. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2009, Apostolides, C‑420/07, Zb. s. I‑3571, bod 35 a citovanú judikatúru. V prejednávanej veci to znamená, že by sa štatút bulharských štátnych príslušníkov mal od štatútu štátnych príslušníkov ostatných členských štátov líšiť čo najmenej.
(16) –	See, by analogy, Joined Cases C‑307/09, C‑308/09 and C‑309/09 Vicoplus and Others [2011] ECR I‑0000, paragraph 35.
(16) – Pozri analogicky rozsudok z 10. februára 2011, Vicoplus a i., C‑307/09 až C‑309/09, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 35.
(17) –	Pozri najmä rozsudok z 3. marca 2011, Auto Nikolovi, C‑203/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 61 a citovanú judikatúru, ako aj rozsudok z 24. novembra 2011, ASNEF a FECEMD, C‑468/10 a C‑469/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 51.
(18) –	For the obligation of interpretation in conformity with Community law, see Joined Cases C‑378/07 to C‑380/07 Angelidaki and Others [2011] ECR I‑3071, paragraphs 197 to 207 and cases cited.
(18) –	Pozri najmä pokiaľ ide o povinnosť konformného výkladu rozsudok z 23. apríla 2009, Angelidaki a i., C‑378/07 až C‑380/07, Zb. s. I‑3071, body 197 až 207 a citovanú judikatúru.
(19) –	In other words, a situation may be described as exceptional in at least three cases. First, there may be a regional problem where the rate of unemployment in a region is significantly higher than the national average. Secondly, the exceptional situation may also be connected with a sectoral imbalance where a particular sector of the labour market encounters serious difficulties. Thirdly, the employment situation at the national level may be exceptionally bad. The present deterioration in the employment situation in Spain may illustrate this hypothesis.
(19) –	Inými slovami, situáciu je možné kvalifikovať ako výnimočnú najmenej v troch prípadoch. Po prvé sa môže jednať o regionálny problém, pokiaľ je miera nezamestnanosti v jednom regióne výrazne vyššia ako je celoštátny priemer. Po druhé môže byť výnimočná situácia tiež spojená s odvetvovou nerovnováhou, pokiaľ jednotlivý sektor trhu práce postihnú výrazné ťažkosti. Konečne po tretie sa môže situácia v oblasti zamestnanosti na vnútroštátnej úrovni výrazne zhoršiť. Súčasné zhoršenie situácie v oblasti zamestnanosti v Španielsku môže predstavovať tento prípad.
(20) –	It must also be observed that Case C‑568/10 Commission v Austria was removed from the register by order of the president of the Court of 22 November 2011. In that case the Commission complained that Austria had failed in its obligations under Article 17 of Directive 2004/114 by retaining its national legislation as set out above. However, on 4 October 2010, the Commission withdrew the case because Paragraph 4 of the AuslBG had been amended so as to include a rule whereby the issue of a work permit for students who are third-country nationals should not be subject to systematic examination of the labour market. (20) –	Treba tiež pripomenúť, že uznesením predsedu Súdneho dvora z 22. novembra 2011 bola vec Komisia/Rakúsko, C‑568/10, vymazaná z registra Súdneho dvora. V tejto veci Komisia vytýkala Rakúskej republike, že nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 17 smernice 2004/114 tým, že ponechala svoje vnútroštátne právo tak, ako je uvedené vyššie. Komisia však upustila od tohto konania 4. októbra 2010 z dôvodu, že § 4 AuslBG bol zmenený v tom zmysle, že toto ustanovenie obsahuje do budúcnosti pravidlo, podľa ktorého vydanie pracovného povolenia pre študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, nepodlieha systematickému overovaniu trhu práce.
(21) – Pozri poznámku pod čiarou 19 týchto návrhov.
(22) –	Case C‑145/10 Painer [2011] ECR I‑0000, paragraph 105 and cases cited.
(22) – Pozri najmä rozsudok z 1. decembra 2011, Painer, C‑145/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 105 a citovanú judikatúru.
(23) –	Ibid., paragraph 106 and cases cited. (23) – Tamže, bod 106 a citovaná judikatúra.
(24) – Pozri analogicky rozsudok Painer, už citovaný, bod 107.

References: § 64
 § 4
 § 4
 § 13
 § 4
 § 4
 § 4
 súd 
 súd 
 § 4
 súd 
 súd 
 súd 
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4