Source: https://www.scribd.com/document/534634/Ley-de-la-Contraloria-de-Cuentas-DCX-1126
Timestamp: 2018-09-21 14:04:41+00:00

Document:
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA. CONSIDERANDO:
Que el Organismo Ejecutivo, en resolución tomada en Consejo de Ministros con fecha 21 de septiembre del presente año, acordó devolver al Congreso de la República el Decreto número 1113, que contiene la Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría de Cuentas, para su reconsideración;
Que la resolución tomada por el Organismo Ejecutivo se ajusta a lo preceptuado en el Artículo 153 de la Constitución de la República y que son atendibles las observaciones hechas por el citado Organismo, por lo cual esta alta Cámara acordó, en punto resolutivo reconsiderar en su actual período de sesiones extraordinarias el Decreto número 1113, al tenor del Artículo 153 de la Carta Fundamental de la República.
POR TANTO. DECRETA: La siguiente LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL Y CONTRALORIA DE CUENTAS TITULO I CAPITULO I Contraloría de Cuentas
ARTICULO 1.- La función fiscalizadora de la Hacienda Pública y de la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, corresponde con exclusividad a la Contraloría de Cuentas. ARTICULO 2.- La Contraloría de Cuentas es una Institución Técnica con absoluta independencia de funciones. Su función fiscalizadora se extiende a todas las personas que tengan a su cargo la custodia y manejo de fondos públicos u otros bienes del Estado, del Municipio, de la Universidad, de las instituciones estatales, autónomas, semi-autónomas o descentralizadas, así como sobre las demás entidades o personas que reciban fondos del Estado y las que hagan colectas públicas. Quedan igualmente sometidos a la fiscalización de la Contraloría de Cuentas los liquidadores, fiscalizadores e interventores cuando se trate de los bienes y fondos a que se refiere este artículo. No tendrá competencia para fiscalizar, controlar ni vigilar a los bancos privados, empresas de seguros, empresas afianzadoras, sociedades cooperativas y demás entidades privadas cuya fiscalización, control y vigilancia estén atribuidos, según sus leyes específicas, a otras dependencias gubernamentales.
ARTICULO 3.- "La contraloría de cuentas se integrará por un jefe y un subjefe nombrados por el jefe del Organismo Ejecutivo, y por los funcionarios y empleados necesarios a los fines de su institución”.
* Texto Original * Reformado por el Artículo 1 del decreto número 247 del Congreso de la República.
ARTICULO 4.- Para ser jefe de la contraloría de cuentas, se requiere: a) Ser guatemalteco, mayor de edad; b) Poseer título de Contador Público, el de Perito Contador o poseer certificado de aptitud que haya sido expedido con arreglo a la ley, y haber ejercido sus respectivas profesiones por un término mayor de 10 años; c) No tener juicio pendiente en materia de cuentas; y d) No estar comprendido en las prohibiciones que establece la ley de probidad.
ARTICULO 5. El subjefe de la Contraloría de Cuentas deberá reunir los requisitos a que se refiere el articulo anterior; desempeñará la Jefatura del Departamento de Fiscalización y sustituirá interinamente al jefe de la Contraloría en caso de falta de este.
* Texto Original * Reformado por el Artículo 2 del decreto número 247 del Congreso de la República.
ARTICULO 6. La Contraloría de Cuentas, comprende los siguientes departamentos: a) Departamento administrativo; y b) Departamento de fiscalización. ARTICULO 7. Los departamentos se dividirán en secciones, según las necesidades y especialización del trabajo que cada dependencia requiera. El funcionamiento y atribuciones de las secciones se regirán por el reglamento respectivo como también los departamentos en lo que no esté previsto en esta ley. ARTICULO 8. Corresponden al departamento administrativo: 1. Las funciones propias de secretaría. 2. El registro y control del personal de la Contraloría. 3. La formación de estadística y el manejo de archivo. 4. El suministro de talonarios y su control 5. El registro y control de funcionarios y empleados públicos para los efectos de la Ley de Probidad. 6. El servicio de información y asesoría legal en materia hacendaria. 7. El registro de los funcionarios y empleados que cesen en sus cargos por los delitos a que se refiere el inciso c) del artículo 10. ARTICULO 9. Corresponden al departamento de fiscalización: a) Las funciones de auditoría; b) Las de inspección y glosa; c) Las de investigación; y d) Las de intervención y liquidación. ARTICULO 10. Para ser contralor se requiere: a) Ser guatemalteco, mayor de edad; b) Ser Contador Público, Perito Contador o poseer certificado de aptitud que haya sido expedido con arreglo a la ley y haber ejercido estas profesiones por un término mayor de cinco años, o ser experto en asuntos fiscales, hacendarios y de auditoría, con práctica no menor de diez años debidamente comprobada; y c) No haber sido condenado por delito contra la propiedad, cohecho, perjurio, prevaricato, falsedad, fraude, malversación de caudales públicos, exacciones ilegales, ni tener condena pendiente en juicios de cuentas. ARTICULO 11. Todos los contralores tienen las mismas calidades, preeminencias y obligaciones.
CAPITULO III Atribuciones
ARTICULO 12. Corresponde también a la Contraloría de Cuentas: 1. Inspeccionar y glosar la contabilidad general de la Nación. 2. Velar por el efectivo y oportuno cumplimiento de las obligaciones a favor del fisco, del municipio y las demás entidades a que se refiere esta ley. 3. Vigilar y procurar, por los medios legales adecuados, la recaudación y efectividad de todas las acreedurias, así como la restitución de todos los fondos y bienes que resulten deberse al estado, al municipio, a la universidad y demás entidades sujetas a control y fiscalización, en virtud de examen y liquidación de cuentas, sentencia firme o por cualquier otra circunstancia. 4. Verificar, cada vez que lo crea conveniente, el numerario, valores y demás caudales que estén en poder de las personas o instituciones sujetas a fiscalización. 5. Comprobar la exactitud de las existencias y movimiento de los útiles y materiales que tengan a su cargo los organismos del estado, del municipio, de la universidad y demás entidades sujetas a su fiscalización. 6. Revisar y verificar, cada vez que lo juzgue necesario, las existencias de especies postales, fiscales y artículos estancados u otros valores que se hallen en poder de los empleados o
agentes autorizados por las leyes o reglamentos para recibir, custodiar, almacenar o expender tales especies o valores. 7. Ejercer control en las emisiones de especies postales, fiscales, de bonos, cupones y otros documentos de la deuda pública, emitidos por el Estado, o el municipio, así como sobre las emisiones de billetes que efectúe el Banco emisor, los billetes de la Lotería Nacional y cualesquiera otros documentos o valores que determine la ley. 8. Controlar la incineración y destrucción de cédulas, bonos, cupones y cualesquiera otros documentos de crédito del Estado o del municipio y demás instituciones sujetas a su fiscalización, así como con la incineración de billetes del banco emisor. 9. Hacerse representar en las licitaciones respectivas, por medio de un delegado, quien podrá hacer las observaciones y recomendaciones pertinentes, las cuales se harán constar en acta. Cuando se trate de licitaciones privadas, el ministerio interesado hará saber por lo menos con doce horas de anticipación, la fecha y la hora para efectuarlas. Si se tratare de licitaciones públicas el anuncio lo hará la Oficina de Licitaciones. 10. Emitir opinión, si se le consulta, sobre cualquier erogación o gasto que se estime irregular o innecesario y sugerir las medidas que deban adoptarse en el caso para beneficio de los intereses del Estado. 11. Emitir dictamen con respecto a la procedencia o improcedencia de la exoneración del requisito de licitación y en lo relativo a los expedientes de jubilaciones, pensiones y montepíos, cuando le corresponda. 12. Examinar y glosar las cuentas de todas las entidades y personas a que se refiere el artículo 2º de esta ley. La glosa y fiscalización de las cuentas municipales podrá delegarla. 13. Practicar inspecciones, revisiones y auditorías en las oficinas sujetas a su jurisdicción. 14. Aprobar, improbar o modificar las liquidaciones para el pago del impuesto sobre herencias, legados y donaciones; y las que de conformidad con la ley, deban ser examinadas por la Contraloría de Cuentas. 15. Intervenir cuando la ley la faculte, en los suministros que den o reciban el Estado, las entidades y personas sujetas a control de acuerdo con esta ley y en la compraventa o permuta de toda clase de bienes pertenecientes a las mismas. 16. Inspeccionar, en materia de su competencia, las fincas rústicas o urbanas de la Nación y las intervenidas por el Estado. 17. Investigar si existe enriquecimiento indebido, de los funcionarios o empleados públicos, de acuerdo con lo que preceptúa la Ley de Probidad e imponer las sanciones que la misma ley determina. 18. Suspender a los funcionarios y empleados públicos sujetos a su jurisdicción a quienes se imputa transgresiones a la ley que puedan ser constitutivas dedelito o falta. 19. Intervenir en la toma de posesión y en la entrega de cargos que aparejen el manejo de fondos públicos. 20. Suministrar los formularios destinados a la recepción de fondos de las entidades a que se refiere el artículo 2º de esta ley, así como controlar y fiscalizar su manejo. 21. Registrar los títulos profesionales y los diplomas otorgados por la Universidad de San Carlos, por el Estado, así como los despachos militares. 22. Autorizar los libros principales y auxiliares de la Contaduría General de la Nación y los demás que determina la ley. 23. Ser parte en los juicios de cuentas, por medio de los contralores o auditores que hayan practicado el examen y glosa de las mismas o bien, por medio de los que designe específicamente para ese fin. 24. Ejercer fiscalización sobre cualquier negocio del Estado que constituya deuda pública. 25. Investigar la falta de fianza de responsabilidad de los funcionarios o empleados que estuvieren obligados a prestarla y exigir que llenen tal requisito. ARTICULO 13. Son atribuciones del jefe de la Contraloría de Cuentas: a) Dirigir la institución y representarla b) Crear, dentro de cada departamento, las secciones indispensables, o suprimir las que juzgue innecesarias de acuerdo con las disposiciones presupuestales; c) Nombrar jefes y empleados para las distintas dependencia de la Contraloría, con base en prueba que acredite capacidad y honradez, así como designar interventores en los asuntos de su competencia; d) Permutar o destituir de sus cargos a los jefes y empleados de la institución, cuando sea necesario, ajustándose para ello, a las disposiciones legales vigentes; e) Conceder licencia al personal de la Contraloría de acuerdo con su reglamento interno; f) Enviar cada año oportunamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el proyecto de presupuesto de sueldos y gastos de la institución; g) Firmar los billetes bancarios que se pongan en circulación y los documentos que indiquen las leyes respectivas; h) Formular los proyectos de reglamento que sean necesarios para las diferentes actividades de la Contraloría, sometiéndolos a la consideración del Presidente de la República.
i) Evacuar las audiencias y traslados en las causas que, por delito contra la Hacienda Pública o Municipal, corran los Tribunales de Justicia; j) Dictar las medidas relativas a la rendición y revisión de cuentas de las entidades sujetas a fiscalización; k) Imponer las sanciones económicas de uno a doscientos quetzales a los funcionarios o empleados públicos y de las instituciones autónomas o descentralizadas que incurran en negligencia o incumplimiento de las leyes, reglamentos o disposiciones fiscales; l) Rebajar o condonar las multas a que se refiere el inciso anterior, cuando el caso lo justifique; m) Rendir al Congreso de la República, al Presidente de la República y al ministro de hacienda y Crédito Público, informe de las labores desarrolladas por la Contraloría durante cada año fiscal; y n) Enviar al Congreso de la República el informe concerniente a la revisión de la cuenta a que se refiere el inciso 4º del artículo 147 de la Constitución. • “ñ) Designar interventores en los asuntos de su competencia”.
* Se adiciono el inciso ñ por el artículo 3, del decreto número 247 del Congreso de la República.
ARTICULO 14. La contraloría de Cuentas, está obligada a proporcionar cualquier informe, dato o dictamen, o a practicar expertaje, fiscalización o auditoría que ordene los organismos del Estado. Su falta de cumplimiento será castigada con las penas establecidas en el inciso k) del artículo anterior.
ARTICULO 15. Toda persona que tenga a su cargo el manejo de fondos o valores del Estado o de las instituciones sujetas a fiscalización, está obligada a rendir cuentas a la contraloría en la forma, lugar y tiempo que señale la ley o el reglamento respectivo. ARTICULO 16. Cuando la persona obligada a rendir cuentas no cumpliere con hacerlo dentro del término legal, por enfermedad, fallecimiento o separación del cargo por cualquier causa, el jefe de la Contraloría de Cuentas designará a la persona que, de oficio, debe rendirlas, de conformidad con el reglamento.
ARTICULO 17. El examen de una cuenta tendrá por objeto establecer si se ha incurrido en errores matemáticos, si se ha hecho aplicación correcta de las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes, y si ha habido pérdida de valores o menoscabo en los intereses del Estado o de las instituciones respectivas. ARTICULO 18. La Contraloría de cuentas designará al contralor o auditor que deba practicar el examen de una cuenta, quien la depurará y tendrá facultad para esclarecer los errores subsanables, a fin de que en un informe se consignen únicamente los cargos que ameriten iniciar un juicio de cuentas. ARTICULO 19. Los funcionarios y empleados públicos y los de las entidades sujetas a fiscalización, están obligados, bajo pena de ser destituidos, a presentar a los contralores los libros y documentos a su cargo y cualquier información que les solicitaren. El incumplimiento de esta disposición se hará constar en acta para los efectos consiguientes. ARTICULO 20. El contralor designado para examinar una cuenta, rendirá informe a la Contraloría y formulará el pliego de reparos en el cual se señalarán concretamente los cargos que aparezcan contra los responsables. En dicho pliego figurarán las sumas reparadas, las citas de las leyes infringidas y la petición para iniciar el juicio de cuentas respectivo. ARTICULO 21. Si después del examen de una cuenta aparecieren nuevos cargos, la Contraloría de Cuentas ordenará la formación de nuevos pliegos de reparos, los cuales se formularán conforme lo establece el artículo anterior, así como la presentación de informes adicionales útiles al fin que se persigue. ARTICULO 22. Terminado el examen y glosa de una cuenta, se enviará el expediente con la providencia respectiva al tribunal de Cuentas para la iniciación del juicio. En el caso en que el monto de los reparos no desvanecidos no exceda de diez quetzales, el jefe de la Contraloría de Cuentas, sin abrir procedimiento, impondrá al responsable una multa equivalente al valor de las sumas reparadas y la presentación de la constancia del pago será suficiente para que en la cuenta sea aprobada sin más tramites. En caso de renuencia de los obligados se procederá al cobro por la vía económico-coactiva.
Cuando en la contestación de los reparos o en cualquier estado del expediente de revisión, los responsables reconozcan la legitimidad de los cargos en su contra y se avengan a pagar su valor o presenten las constancias de pago correspondientes, la Contraloría aprobará la cuenta sin más tramites. La responsabilidad penal a que dieren lugar los reparos será deducida ante los tribunales del orden común.
CAPITULO VI Finiquitos
ARTICULO 23. Finiquito es la solvencia de toda persona sujeta a glosa o juicio de cuentas. Constará en resolución firme, ya sea de la Contraloría o del Tribunal de Cuentas. El finiquito sin embargo, no exime de responsabilidad a la persona a cuyo favor se extendió, si con posterioridad a su otorgamiento se descubre que existió dolo, fraude o culpa lata o error, maniobra u omisión voluntaria o involuntaria en la cuenta. En este caso podrá demandarse la enmienda de la misma y el pago al responsable. ARTICULO 24. Los finiquitos se expedirán a los funcionarios y empleados sujetos a fiscalización una vez que las cuentas en que figuren como responsables hayan sido aprobadas. Cuando un funcionario o empleado de los citados haya cesado en el desempeño de su cargo y solicite la expedición del finiquito respectivo, la Contraloría debe extendérselo dentro de un termino que no exceda de tres meses a partir de la fecha en que lo pida; pero si se tratare de ciudadanos postulados para cargos de elección popular, dicho término será de quince días improrrogables. El incumplimiento de esta obligación será penado con multa que no baje de cien quetzales ni exceda de trescientos quetzales en cada caso, la cual recaerá sobre el jefe de la Contraloría de Cuentas o sobre el funcionario o empleado causante de ese incumplimiento ya sea de la propia Contraloría o del Tribunal de Cuentas. Las personas que sirvan ad honorem a entidades o agrupaciones que hagan colectas públicas para fines de beneficio social o de interés público y que no hayan manejado fondos personalmente, no estarán obligadas a presentar finiquito por esta causa para la obtención de cargos de elección popular. Los interesados deben hacer sus solicitudes para la extensión de finiquito, directamente a la Contraloría de Cuentas, expresando los cargos que han desempeñado y fechas de toma de posesión y de entrega en cada caso. ARTICULO 25.- Los finiquitos se extenderán por períodos regulares de tiempo o por la gestión completa de un determinado cargo.
ARTICULO 26.- Los contralores están obligados a exhibir ante los funcionarios o empleados que han de fiscalizar, constancia de la Contraloría en que se les autoriza para proceder a la investigación o fiscalización que han de efectuar. ARTICULO 27.- La Contraloría de Cuentas, cuando lo estime conveniente, podrá delegar funciones de fiscalización u otras de las que le confiere la ley, en los gobernadores departamentales en su carácter de intendentes de Hacienda, o en los administradores de rentas. ARTICULO 28.- Los contralores ejercerán sus cargos con absoluta independencia. No podrán ser objeto de represalias ni de molestias con motivo de legítimo ejercicio de sus atribuciones. ARTICULO 29.- Los contralores o las personas en quienes se delegue por escrito la facultad especial de hacer investigaciones fiscales en asuntos en que se presuma la comisión de un delito, tendrán el carácter de agentes de autoridad y serán personalmente responsables por cualquier infracción legal que cometan. ARTICULO 30.- Queda prohibido a los contralores de cuentas, desempeñar trabajos particulares relacionados con su profesión en entidades sujetas a fiscalización y dedicarse, directa o indirectamente, a actividades especulativas con el Estado, sus organismos o entidades autónomas, semiautónomas o descentralizadas. ARTICULO 31.- Los contralores deberán caucionar su responsabilidad por medio de fianza y están obligados a presentar declaración de sus bienes de acuerdo con la Ley de Probidad. ARTICULO 32.- Ningún título, contrato de préstamo o comprobante de la deuda Pública consolidada, ni otros compromisos de igual naturaleza, garantizados por el Gobierno, serán válidos sin la firma del Jefe de la Contraloría de Cuentas y el sello de la oficina.
TITULO II Tribunal de Cuentas CAPITULO I Organización
ARTICULO 33.- El Tribunal de Cuentas ejercerá con independencia absoluta, las funciones judiciales en materia de cuentas. ARTICULO 34.- El Tribunal de Cuentas se integra por tres jueces propietarios y tres suplentes electos por el Congreso de la República, cuyas calidades se determinan en esta ley. El primero de los electos será el Presidente del Tribunal. ARTICULO 35.- El Tribunal de Cuentas se compone de las siguientes dependencias: a) Secretaría; b) Departamento de Estadística y de Archivo; y c) Las demás que fueren necesarias para el mejor cumplimiento de sus funciones. ARTICULO 36.- Para ser miembro del Tribunal de Cuentas se requiere: a. Ser guatemalteco, mayor de edad y estar en el ejercicio de sus derechos de ciudadano; b. Tener título de Abogado, Contador Público o Perito Contador y haber ejercido dichas profesiones por un término mayor de cinco años, o ser experto en asuntos fiscales, hacendarios o judiciales, con práctica no menor de quince años debidamente comprobada; c. Haber sido electo en la forma que la Constitución establece; y d. No haber sido condenado por delito contra la propiedad, cohecho, prevaricato, falsedad, fraude, malversación de caudales públicos, perjurio o exacciones ilegales, y no tener condena pendiente en juicio de cuentas. ARTICULO 37.- Queda prohibido a los miembros del Tribunal de Cuentas: a) Desempeñar trabajos particulares relacionados con su profesión, salvo en asuntos propios o de sus parientes dentro de los grados de la ley; b) Formar parte de los cuerpos directivos de cualquier entidad política; y c) Dedicarse directa o indirectamente a actividades especulativas con el Estado, sus organismos y las entidades autónomas, semiautónomas y descentralizadas. ARTICULO 38.- La Secretaría será el órgano de comunicación entre el Tribunal de Cuentas y sus distintas dependencias, asimismo será el órgano de comunicación con el público. Para ser secretario del Tribunal de Cuentas deberán llenarse los requisitos que determina el Artículo 36, incisos a, y d,, de esta ley. ARTICULO 39.- Los jueces de primer grado y de lo económico-coactivo, y el personal administrativo de las dependencias a que se refiere el Artículo 35, serán nombrados por el Tribunal de Cuentas; en todo caso, con base en prueba que acredite su capacidad y honradez. Los departamentos estarán a cargo de un jefe que será el inmediato superior en el orden jerárquico. ARTICULO 40.- Cada departamento podrá subdividirse en secciones, según las necesidades y la especialización del trabajo que cada dependencia requiera.
CAPITULO II Jurisdicción
ARTICULO 41.- La jurisdicción en materia de cuentas se ejerce: a) Por el Tribunal respectivo organizado conforme lo dispone el Artículo 34 de esta ley;
b) Por los jueces de Primer grado; y c) "Por los jueces de Primera Instancia en los departamentos de la República”.
* Texto Original * Reformado el inciso c) por el Artículo 1 del decreto número 1783 del Congreso de la República.
ARTICULO 42.- La jurisdicción en materia de cuentas es privativa e improrrogable. Los jueces están en la obligación de decidir por sí los asuntos sometidos a su potestad. El tribunal de cuentas ejercerá jurisdicción sobre la Contraloría para los fines del Artículo 209 de la Constitución. ARTICULO 43.- Los jueces de Cuentas de Primer Grado, conocerán en primera instancia de los juicios de la materia. ARTICULO 44.- Ejercerán sus funciones con entera independencia y para el desempeño del cargo se requiere: a) Tener título de Perito Contador o Contador Público, o ser experto en asuntos fiscales, hacendarios o jurídico-contables, con práctica no menor de diez años debidamente comprobada; y b) Llenar los requisitos exigidos en los incisos a, y b, del Artículo 36 de esta ley. ARTICULO 45.- “La jurisdicción en materia económico-coactiva se ejerce, por los jueces, privativos de la materia del Tribunal de Cuentas, en el departamento de Guatemala y por los jueces de Primera Instancia, en los otros departamentos de la República”. Tiene como fin exclusivo conocer en los procedimientos para obtener el pago de los adeudos a favor del fisco, las municipalidades, las entidades autónomas y las instituciones descentralizadas. Los adeudos a que se refiere este artículo, son aquellos que proceden de un fallo condenatorio de cuentas, multas y demora en obligaciones tributarias. El departamento económico - coactivo del Tribunal de Cuentas en el departamento de Guatemala se integrará por jueces específicos cuyo número será fijado por el presidente del Tribunal de Cuentas.
* Texto Original * Reformado el primer parrafo por el Artículo 2 del decreto número 1783 del Congreso de la República.
ARTICULO 46.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades en materia de cuentas podrán encomendar determinadas diligencias a jueces del orden común, conforme lo dispuesto en la Ley Constitutiva del Organismo Judicial. ARTICULO 47.- En los juicios de cuentas habrá dos instancias: la primera es ejercida por los jueces de primer grado. La segunda se ejercerá por el Tribunal nombrado conforme lo dispone el artículo 208 de la Constitución. ARTICULO 48.- "La demanda en materia económico-coactiva se presentará ante los jueces de Primer Grado en la ciudad capital y ante los jueces de Primera Instancia en los otros departamentos de la República”.
* Texto Original * Reformado el primer parrafo por el Artículo 3 del decreto número 1783 del Congreso de la República.
ARTICULO 49.- Los jueces de Primer Grado tienen las mismas calidades, preeminencias y obligaciones entre sí. ARTICULO 50.- Los conflictos de jurisdicción entre el Tribunal y los jueces de Cuentas por una parte y los Tribunales ordinarios por otra, serán resueltos conforme a la Ley del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.
ARTICULO 51.- El Tribunal de Cuentas en los asuntos de su competencia puede aplicar las medidas de apremio que autoriza a los jueces del orden común, la Ley Constitutiva del Organismo Judicial. ARTICULO 52.- "Los jueces de Primera Instancia departamentales, serán jueces en materia económicocoactiva. Cumplirán sus funciones como jueces privativos en materia económico-coactiva con base en el expediente respectivo que les remita el Tribunal de Cuentas y deberán tramitar el procedimiento de oficio e inmediatamente que reciban los antecedentes y el auto de su designación”.
* Texto Original * Reformado el primer parrafo por el Artículo 4 del decreto número 1783 del Congreso de la República.
ARTICULO 53.- El Tribunal de Cuentas conocerá en segunda instancia en los juicios de cuentas y los procedimientos económico-coactivos. Pasará a lo Contraloría copia certificada de los fallos que dicte, para los efectos del finiquito. ARTICULO 54.- Están sometidas a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas las oficinas y personas sujetas a fiscalización a que se refiere el Artículo 2º, de esta ley. ARTICULO 55.- Para iniciar un juicio de cuentas es necesario que previamente exista el expediente en glosa con reparos no desvanecidos, tramitado y formulado por la Contraloría de Cuentas. ARTICULO 56.- La Contraloría de Cuentas está obligada a remitir al Tribunal de Cuentas los expedientes que den lugar a procedimiento, formados en virtud de revisiones, glosas, auditorías o inspecciones que efectúen de conformidad con la Ley, los cuales servirán de base para el juicio respectivo. La Contraloría, al remitir los mencionados expedientes, dictará la providencia correspondiente, con las observaciones del caso. ARTICULO 57.- Cada expediente de reparos no desvanecidos dará origen a un juicio de cuentas por separado; sin embargo, ante los jueces de Primer Grado o en segunda instancia, si no se hubiere hecho en primera, se podrá pedir la acumulación de conformidad con las reglas que para el caso fijan las leyes procesales civiles. ARTICULO 58.- El Jefe de la Contraloría de Cuentas, o el contralor designado para el efecto, será parte en el respectivo juicio de cuentas, actuando en representación de la Contraloría. ARTICULO 59.- Es función potestativa del Tribunal de Cuentas y de los jueces de Primer Grado, solicitar a la Contraloría de Cuentas la práctica de nuevas revisiones. ARTICULO 60.- Los juicios de cuentas y los procedimientos económico-coactivos se tramitarán en papel simple, pero en la liquidación final deberá incluirse la reposición del papel empleado. En caso de sentencia absolutoria en juicio de cuentas no procede la reposición del papel. En las constancias y certificaciones que se extiendan a los interesados para desvanecer reparos, se empleará también papel simple, debiendo advertirse en las mismas que las constancias se emiten con tal fin. Las oficinas públicas a las cuales solicite un interesado constancia o certificaciones para desvanecer reparos, tienen la obligación de expedirlas dentro del tercero día con citación del Ministerio-Público. Igual obligación tienen dichas oficinas cuando un juez de Cuentas solicite esas constancias o certificaciones. ARTICULO 61.- Los conflictos de competencia entre las autoridades, en materia de cuentas, serán resueltos por el Tribunal de Cuentas.
ARTICULO 62.- Al empleado o funcionario a quien se encomiende alguna diligencia, que no diere pronto cumplimiento a la misma, se le impondrá una multa de cinco a diez quetzales. Cuando los infractores fueren jueces del orden común, se enviará copia certificada a la Corte Suprema de Justicia para lo que estime procedente. ARTICULO 63.- Si la persona comisionada está bajo la jurisdicción de la Contraloría de Cuentas, ésta impondrá la sanción. Si se trata de un empleado del Organismo Ejecutivo, se comunicará la infracción al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que éste imponga la sanción que corresponda.
ARTICULO 64.- Las vacantes definitivas que se presentaren serán llenadas por elección del Congreso en la forma que determina la Constitución de la República. En este caso los sustitutos terminarán el período para el cual fueron electos sus antecesores. ARTICULO 65.- En caso de falta temporal de uno o varios de los jueces a que se refiere el Artículo 208 de la Constitución de la República, entrarán a substituirlos los suplentes nombrados por el Congreso de la República, en el orden de su elección. Cuando el Tribunal no pueda integrarse por causa de impedimento legal de alguno de los suplentes, éste se integrará con los jueces de Primer Grado que llenen los requisitos legales. ARTICULO 66.- Son impedimentos y causas de excusa y de recusación, para los jueces de Cuentas, las consignadas en la Ley Constitutiva del Organismo Judicial para los jueces del orden común. Unos y otras se tramitarán en la forma que dicha ley prescribe en cuanto no se opongan a lo dispuesto en esta ley orgánica.
CAPITULO VI Términos
ARTICULO 67.- Los términos para dictar las resoluciones en el juicio de cuentas se regirán conforme lo establece la Ley Constitutiva del Organismo Judicial. ARTICULO 68.- Los expedientes a que se refiere el Artículo 56 de esta ley, deben ser remitidos al Tribunal de Cuentas en un plazo no mayor de veinte días, contados desde la fecha en que se notificó la aprobación o improbación de las cuentas. ARTICULO 69.- Todo término principia a correr para las partes desde el momento de la última notificación. Para el cómputo de los términos no se tomarán en consideración los días inhábiles. El término de la distancia en materia de jurisdicción de cuentas es imperativo y los jueces lo fijarán según los casos y circunstancias.
ARTICULO 70.- El juicio de cuentas tiene por objeto establecer de manera definitiva si el patrimonio nacional o de las instituciones, entidades o empresas sujetas a fiscalización ha sufrido pérdidas en el manejo de su hacienda, la restitución o pago correspondientes en caso de responsabilidad y la imposición de sanciones de acuerdo con la ley. ARTICULO 71.- Recibidos los autos, el juez de Primer Grado dará audiencia a los interesados, por el término de quince días, entregándoles copia literal del pliego de reparos no desvanecidos. ARTICULO 72.- Vencido el término a que se refiere el artículo anterior, si los demandados no hubieren manifestado nada en su defensa, el juez dictará sentencia, a menos que estime necesaria la apertura del juicio a prueba. ARTICULO 73.- Si los interesados pidieren abrir el juicio a prueba, el juez la decretará por un término de quince días. El término será de sesenta días cuando los medios de prueba hayan de obtenerse fuera de la República. ARTICULO 74.- Vencido el término probatorio el juez dictará sentencia dentro de los ocho días siguientes. La sentencia deberá condenar o absolver a los enjuiciados. ARTICULO 75.- Si se hubiere interpuesto apelación, el expediente será enviado al Tribunal de Segunda Instancia, el que dará audiencia al recurrente por cuarenta y ocho horas para que exprese los motivos de su inconformidad y pueda proponer las pruebas que sean procedentes. En este último caso se fijará un término de seis días para recibirlas. Si no hubiere pruebas que rendir o cuando éstas hubieren sido presentadas, el Tribunal dictará sentencia dentro de un término de ocho días, durante los cuales los interesados podrán presentar sus alegatos. ARTICULO 76.- En esta instancia no se admitirán más pruebas que las que no se hubieren recibido en la primera, siempre que hayan sido propuestas oportunamente.
ARTICULO 77.- Las sentencias de primera instancia que se dicten deberán declarar si se aprueban los reparos que contiene el expediente formulado por la Contraloría de Cuentas o si por el contrario, se consideran desvanecidos o infundados. ARTICULO 78.- Toda sentencia deberá contener, fuera de la parte explicativa del caso a fallar, las consideraciones de derecho y de carácter técnico y las prescripciones legales en que se fundamente el fallo, La parte resolutiva contendrá las declaraciones derivadas de lo que es materia del juicio. ARTICULO 79.- Las sentencias de segunda instancia tendrán por objeto, confirmar, modificar, revocar o anular el fallo de primera instancia. ARTICULO 80.- Las sentencias de lo económico-coactivo declararán haber lugar o no hacer trance, remate y pago con los bienes embargados y señalará, si procediere, día y hora para la diligencia o el depósito del dinero si éste fuere el bien embargado o si se hiciera efectiva la fianza. ARTICULO 81.- En toda sentencia absolutoria deberá mandarse que se extienda al interesado el finiquito correspondiente por el período y cargo que comprenda el expediente fallado y este documento deberá extenderse dentro de los tres días siguientes a la fecha en que la sentencia quedó firme.
ARTICULO 82.- Todas las sentencias condenatorias del Tribunal de Cuentas, serán ejecutadas por el procedimiento económico-coactivo. Para sustanciar este procedimiento, son competentes los mismos tribunales de primera y segunda instancia que conocieron en el juicio de cuentas. ARTICULO 83.- Solamente en virtud de título ejecutivo procederá la ejecución económico-coactiva. Son títulos ejecutivos los siguientes: 1.- Certificación que contenga sentencia firme dictada en juicio de cuentas. 2.- Certificación que contenga sentencia firme con motivo de aplicación de la Ley de Probidad. 3.- Certificación o actuaciones que contengan el derecho definitivo establecido y el adeudo líquido y exigible. 4.- Certificación que contenga la liquidación definitiva practicada por la autoridad competente, en caso de falta de pago total o parcial de impuestos, tasas, arbitrios, cuotas o contribuciones. 5.- Certificación en que se transcriba la resolución que imponga multa administrativa o municipal y la causa de la sanción. 6.- Testimonio de la escritura pública en que conste la obligación que debe hacerse efectiva. 7.- Certificación del reconocimiento de la obligación hecha ante autoridad o funcionario competente. 8.- Certificación de sentencia firme o resolución dictada por cualquier tribunal o autoridad competente en la que se establezca una obligación que deba hacerse efectiva por el procedimiento económico-coactivo. ARTICULO 84.- Con base en el título ejecutivo se dictará resolución mandando requerir de pago al obligado, y en caso de no cancelar en el acto del requerimiento, trabar embargo en bienes suficientes que alcancen a cubrir el adeudo. En dicha resolución se prevendrá al ejecutado que dentro del término de tres días debe manifestar su oposición bajo apercibimiento de continuar el trámite en su rebeldía. ARTICULO 85.- Si el ejecutado se opone o interpone excepciones dentro del mismo término, se mandará oir al Ministerio Público y al ejecutante por el término de cinco días.
ARTICULO 86.- Si el juez lo estima necesario o lo solicitare alguna de las partes, mandará abrir a pruebas las excepciones por el término de seis días. Vencido este término se resolverá sin necesidad de señalar día para la vista. ARTICULO 87.- La excepción de incompetencia será de previo y especial pronunciamiento y se tramitará de acuerdo con lo prescrito en la Ley Constitutiva del Organismo Judicial. Asimismo serán de previo y especial pronunciamiento las excepciones de falta de capacidad legal del ejecutado, personalidad, personería y litis pendencia. Las demás excepciones se resolverán con el asunto principal. ARTICULO 88.- En el procedimiento económico-coactivo, sólo cabrá el recurso de apelación contra las sentencias y contra los autos que resuelvan excepciones y las que aprueben la liquidación definitiva. ARTICULO 89.- El Tribunal de Segunda Instancia al recibir las actuaciones señalará día para la vista, la cual tendrá lugar dentro de un término que no exceda de quince días. Pasado el día de la vista se dictará sentencia dentro de los ocho días siguientes. ARTICULO 90.- En todo lo referente a embargo y remate, se procederá de conformidad con lo que dispone el Código de Enjuiciamiento Civil y Mercantil. ARTICULO 91.- Unicamente pueden interponerse tercerías excluyentes de dominio o preferentes de pago, las que se promoverán y sentenciarán ante los tribunales ordinarios. ARTICULO 92.- Las tercerías excluyentes de dominio deberán interponerse antes de que se otorgue la escritura translativa de dominio, y las preferentes de pago, antes de haberse efectuado éste. ARTICULO 93.- Para que pueda suspenderse el procedimiento económico-coactivo a consecuencia de una tercería, es necesario que se compruebe en forma auténtica, que se ha interpuesto y que los tribunales ordinarios le han dado trámite. ARTICULO 94.- El juez ordinario que conozca de una tercería tiene obligación bajo su estricta responsabilidad, de comunicar al funcionario que sigue el procedimiento económico-coactivo, que se dictó resolución firme que pone fin al juicio de tercerías, para lo cual certificará lo conducente. ARTICULO 95.- La jurisdicción económico-coactiva, para cobro de deudas a favor de las municipalidades, deberá solicitarse ante los funcionarios que tienen dicha jurisdicción y competencia de conformidad con esta ley. ARTICULO 96.- La gestión del pago en la vía económico-coactiva de los adeudos de carácter municipal corresponde no sólo al síndico, sino también a quien debe defender los intereses municipales o a quien se delegue por la municipalidad respectiva para el efecto.
CAPITULO X Recursos
ARTICULO 97.- En los juicios de cuentas serán procedentes los recursos siguientes: revocatoria, revisión, aclaración, ampliación y apelación; los recursos de queja y de hecho que se interpondrán contra los jueces de Primer Grado y, procede también el recurso de casación contra los fallos de Segunda instancia, cuando el sujeto de glosa o juicio no sea funcionario o empleado público. ARTICULO 98.- Las providencias que dicte el presidente del Tribunal o el jefe de algún departamento o sección, en el ejercicio de la función administrativa, podrán revocarse de oficio, o a instancia de parte, dentro de un término no mayor de cuarenta y ocho horas. ARTICULO 99.- La primera instancia queda en suspenso desde el momento en que se interpone el recurso de apelación. ARTICULO 100.- Los recursos de aclaración y ampliación, podrán interponerse dentro del término de veinticuatro horas contadas desde la última notificación a la parte. Estos recursos únicamente caben contra los fallos de Primera y Segunda Instancia. ARTICULO 101.- El recurso de apelación podrá interponerse dentro del término de tres días contados desde la fecha de la última notificación a las partes. Procede contra las sentencias o autos que pongan fin al juicio. No procede cuando el monto de los reparos no excede de cincuenta quetzales.
ARTICULO 102.- El recurso de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas en los juicios de cuentas, aun cuando respecto a ellas se hubiere interpuesto el recurso de casación. El recurso de revisión no procederá contra las sentencias cuyo monto no exceda de cincuenta quetzales. Dicho recurso podrá interponerse en cualquier tiempo mientras no se haya consumado la prescripción y deberá conocer el tribunal que dictó la sentencia. La revisión procede únicamente en los casos siguientes: a) Cuando haya habido error de cálculo; b) Cuando el interesado obtenga nuevos documentos que, de manera evidente y legítima, desvirtúen los reparos; siempre que se exprese clara y satisfactoriamente a juicio de la autoridad que conozca de la revisión, el motivo por el que no se presentaron los documentos en su oportunidad; c) Cuando se descubra con posterioridad a la sentencia que se trata de revisar, que ésta se fundó en documentos falsos; d) Cuando dos o más personas hayan sido condenadas en virtud de sentencias contradictorias por un mismo reparo o por una misma causa, que no pueda haber sido reparada legítimamente sino en una cuenta; e) Cuando por el examen de otra cuenta se descubra en la que haya sido objeto de decisión definitiva, omisión de cargo, doble data o falsas aplicaciones de los fondos públicos; y f) Cuando habiéndose fundado la sentencia en el método de tanteo, el cuentadante presente posteriormente la cuenta completa que estaba obligado a rendir o comprobantes legítimamente admisibles de las partes de ésta que se hubieren formado a base de conjeturas.
ARTICULO 103.- En los juicios de cuentas y en los procedimientos económico-coactivos, los demandados no necesitan auxilio de abogado ni están obligados a citar leyes. Deberá tramitarse por escrito, pero si hubiere necesidad de una gestión verbal urgente para el caso, se levantará acta de la diligencia en las propias actuaciones. ARTICULO 104.- Los procedimientos en los juicios de cuentas y los económico-coactivos, serán promovidos de oficio por los mismos jueces que conozcan de ellos. Por consiguiente, no puede alegarse abandono. ARTICULO 105.- Si al conocer los jueces de Cuentas, en Primera o Segunda Instancia, aparecieren hechos delictuosos que no hubieren sido denunciados a la autoridad ordinaria con anterioridad, se certificará inmediatamente lo conducente, aunque no se hubiere dictado fallo alguno, para remitirlo a los jueces que corresponda. ARTICULO 106.- Para los efectos de la Ley Orgánica del Presupuesto, el Tribunal de Cuentas y sus dependencias se considerarán como una unidad y con la calidad de organismo autónomo. ARTICULO 107.- En lo que no se oponga a la presente ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Civil, de Enjuiciamiento Civil y Mercantil y de la Ley Constitutiva del Organismo Judicial.
ARTICULO 108.- El período de los jueces a que se refiere el Artículo 208 de la Constitución de la República, se computará a partir del quince de marzo del año próximo. ARTICULO 109.- El Organismo Ejecutivo emitirá los reglamentos necesarios para la correcta aplicación de esta ley, la cual se aplicará a todas las cuentas que se encuentren en proceso de glosa de cuentas, en lo que fuere procedente. ARTICULO 110.- Se reconoce la validez jurídica de todos los actos que el Tribunal y la Contraloría de Cuentas han realizado en ejercicio legítimo de sus funciones. ARTICULO 111.- Quedan derogados el Decreto número 515 del Congreso, el 128 del Presidente de la República y todas las leyes y disposiciones que se opongan a la presente.
ARTICULO 112.- El presente decreto entrará en vigor ocho días después de su publicación en el Diario Oficial. Pase al Organismo Ejecutivo para su publicación y cumplimiento. Dado en el Palacio del Organismo Legislativo: en Guatemala, el veintiuno de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis. SALVADOR ORTEGA CASTELLANOS, Primer Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia. BALTASAR MORALES DE LA CRUZ, Secretario. OSCAR COBAR CASTILLO, Secretario. Palacio Nacional: Guatemala, veintinueve de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis. Publíquese y Cúmplase. CARLOS CASTILLO ARMAS. El Ministro de Gobernación EDUARDO RODRIGUEZ GENIS.
OTRAS LEYES RELACIONADAS CON LA CONTRALORÍA DE CUENTAS Ley Constitución Política de la República Temas de Interés
ARTICULO 164. * Prohibiciones y compatibilidades.
diputados: a) Los funcionarios y empleados de los Organismos Ejecutivo, Judicial y del Tribunal y Contraloría de Cuentas, así como los Magistrados del Tribunal Supremo Electoral y el director del Registro de Ciudadanos;
171. Otras atribuciones del Congreso. Corresponde también al Congreso: d) Aprobar o improbar anualmente, en todo o en parte, y previo informe de la Contraloría de Cuentas, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas, que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior; ARTICULO
CAPITULO III RÉGIMEN DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN
La Contraloría General de Cuentas es una institución técnica descentralizada, con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de
ARTICULO 232. Contraloría General de Cuentas.
los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas. También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas y cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre fondos públicos. Su organización, funcionamiento y atribuciones serán determinados por la ley. El jefe de la Contraloría General de Cuentas, será electo para un período de cuatro años, por el Congreso de la República, por mayoría absoluta de diputados que conformen dicho Organismo. Sólo podrá ser removido por el Congreso de la República en los casos de negligencia, delito y falta de idoneidad. Rendirá informe de su gestión al Congreso de la República, cada vez que sea requerido y de oficio dos veces al año. Gozará de iguales inmunidades que los magistrados de la Corte de Apelaciones. En ningún caso el Contralor General de Cuentas podrá ser reelecto.
ARTICULO 233. * Elección del Contralor General de Cuentas.
El Congreso de la República hará la elección a que se refiere este artículo de una nómina de seis candidatos propuestos por una comisión de postulación integrada por un representante de los Rectores de las Universidades del país, quien la preside, los Decanos de las Facultades que incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de cada Universidad del país y un número equivalente de representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores en Empresas. Para la elección de candidatos se requerirá el voto de por lo menos las dos terceras partes del los miembros de dicha Comisión. En las votaciones, tanto para integrar la Comisión de Postulación como para la integración de la nómina de candidatos, no se aceptará ninguna representación.
* Texto Original * Se adicionan 3 párrafos finales por el Artículo Número 27 del Acuerdo Legislativo Número 18-93.
El Contralor General de Cuentas será el Jefe de la Contraloría General de Cuentas y debe ser mayor de cuarenta años,
ARTICULO 234. * Requisitos del Contralor General de Cuentas.
guatemalteco, contador público y auditor, de reconocida honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de sus derechos ciudadanos, no tener juicio pendiente en materia de cuentas y haber ejercido su profesión por lo menos diez años.
• * Texto Original Reformado por el Artículo Número 28 del Acuerdo Legislativo Número 18-93.
El contralor General de Cuentas tiene la facultad de nombrar y remover a los funcionarios y empleados de las distintas dependencias de la Contraloría y para nombrar interventores en los asuntos de su competencia, todo ello conforme a la Ley de Servicio Civil.
ARTICULO 235. Facultades de Contralor General de Cuentas.
Contra los actos y las resoluciones de la Contraloría General de Cuentas, proceden los recursos judiciales y administrativos que señale la ley. Artículo 237. Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Último párrafo.
ARTICULO 236. Recursos legales. ARTICULO 238. * Ley Orgánica del Presupuesto.
Presupuesto regulará: a) La formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y las normas a las que conforme esta Constitución se somete su discusión y aprobación; "b) Los casos en que puedan transferirse fondos dentro del total asignado para cada organismo, dependencia, entidad descentralizada o autónoma. Las transferencias de partidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso de la República y a la Contraloría de Cuentas. ARTICULO 241. Rendición de cuentas del Estado. El Organismo Ejecutivo presentará anualmente al Congreso de la República la rendición de cuentas del Estado. El ministerio respectivo formulará la liquidación del presupuesto anual y la someterá a conocimiento de la Contraloría General de Cuentas dentro de los tres primeros meses de cada año. Recibida la liquidación la Contraloría General de Cuentas rendirá informe y emitirá dictamen en un plazo no mayor de dos meses, debiendo remitirlos al congreso de la República, el que aprobará o improbará la liquidación.
Leyes Ordinarias Ley Contenido de Interés (INFORMACIONES OFICIALES) Decreto ARTICULO 56.- Los Ministerios de Estado, el Tribunal y contraloría de cuentas, la otras dependencias del Estado, deberán Número 215 Dirección de estadística y cualesquiera posible, al Departamento de estudios proporcionar, a la mayor brevedad Ley Orgánica económicos, los datos que éste solicite para el cumplimiento de sus funciones. (CUENTA GENERAL DEL TESORO NACIONAL) del Banco de ARTICULO 119.- El Banco de Guatemala abrirá una cuenta general de caja al Tesoro nacional, en la que abonará todas las disponibilidades del Gobierno de la Guatemala República.
Los traspasos de fondos de esta cuenta a otras cuentas secundarias, solamente podrán hacerse por orden del funcionario competente, con la visa de la Contraloría de Cuentas.
Decreto Número 203 Ley Monetaria
(ESPECIES MONETARIAS) ARTICULO 6.- (Reformado por Artículo 1o. del Decreto 1316 del Congreso de la República). Los billetes tendrán las denominaciones, dimensiones, dibujos, leyendas y demás características que determine la Junta Monetaria y llevarán las firmas, en facsímil, del presidente y del gerente del Banco de Guatemala y del jefe de la Contraloría de Cuentas. Las denominaciones de los billetes no serán menores de medio quetzal. Las monedas metálicas tendrán el peso, tipo, ley, grabados y denominaciones que fije el Congreso de la República, de acuerdo con el artículo 147, numeral 9o. de la Constitución. Para tal fin, la Junta Monetaria hará al Ministerio de Economía las recomendaciones que estime pertinentes, en vista de las posibilidades de adquisición de metales, su precio en el mercado y las técnicas de acuñación. Si el Ministerio de Economía aprobare tales recomendaciones, el Organismo Ejecutivo presentará al Congreso de la República, iniciativa debidamente razonada, para que fije o modifique las características y denominaciones de las monedas metálicas. La impresión de billetes y la acuñación de monedas divisionarias, se harán, exclusivamente, en las cantidades y condiciones ordenadas por la Junta Monetaria y sólo en las instituciones, empresas o casas de moneda que para el efecto contrate la misma Junta.
Decreto Número 8-97 LEY DE PROBIDAD Y RESPONSABILID ADES DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PUBLICOS
ARTICULO 1.- Obligatoriedad. Quedan obligados a presentar a la Contraloría de Cuentas la declaración de todos sus bienes y deudas: ARTICULO 2.- Detalle de bienes. La declaración a que se refiere el artículo anterior, comprenderá un detalle de todos los bienes y deudas propios del declarante, de su cónyuge e hijos menores o incapaces que se encuentren bajo su patria potestad, Los bienes deben describirse e identificarse, indicando su precio o valor estimativo: y con respecto a las deudas se expresará su monto, su naturaleza y el nombre del acreedor. Esta declaración se hará por duplicado en formularios impresos que proporcionará la Contraloría de Cuentas. ARTICULO 3.- Comprobación. Presentada la declaración a la Contraloría de Cuentas, ésta procederá a comprobarla recabando los informes que creyere oportunos y practicando las diligencias necesarias, Si encontrare inexactitud, lo comunicará al interesado, quien deberá aclararla o rectificarla dentro de un plazo máximo de quince días a partir de la fecha de la notificación, bajo apercibimiento de la aplicación de las sanciones que correspondan. ARTICULO 9.- Calidades. No podrán desempeñar cargo o empleo público aunque reúnan las calidades requeridas por la ley: 1. Los que habiendo administrado o recaudado fondos públicos no tengan constancia de solvencia o finiquito extendido por la Contraloría de Cuentas, 2. Los que estuvieren inhabilitados por auto de prisión, condena pendiente de recurso o pena impuesta por sentencia firme por hechos calificados como delitos
en las leyes vigentes, ARTICULO 10.- Deducción de cargos. Cualquier persona puede sin responsabilidad alguna y por comparación de bienes o haberes, deducir cargos ante la Contraloría de Cuentas a los empleados públicos durante el tiempo que éstos ejerzan el cargo o empleo, La Contraloría de Cuentas, previa ratificación de la denuncia, procederá a investigar los hechos denunciados, si se desprendiere indicio racional de enriquecimiento indebido, hará el estudio comparativo correspondiente y abrirá en su caso, el juicio de cuentas que proceda, ARTICULO 13.- Cesantía del cargo. Quienes cesen en el ejercicio de sus cargos deberán presentar ante la Contraloría de Cuentas, dentro de los quince días siguientes a la entrega, una declaración de los bienes que posea y deudas que tuviere en esa fecha, los de su cónyuge y de sus hijos menores o incapaces que estén bajo su patria potestad. El que incumpliere esta obligación será sancionado con una multa de mil quetzales (Q.1,000.00) a diez mil quetzales (Q.10,000.00) según la cuantía del sueldo devengado, Lo dispuesto en este artículo no tiene aplicación cuando el empleado o funcionario fuere trasladado de un puesto a otro. ARTICULO 14.- Designación. Recibida la declaración a que se refiere el artículo anterior, la Contraloría de Cuentas designará un contralor para la investigación y estudio comparativo de los bienes y deudas que el interesado hubiere detallado en sus diversas declaraciones, a fin de establecer si existe o no enriquecimiento indebido. ARTICULO 15.- Dictamen. Hecho el estudio, el contralor elevará el expediente con dictamen a la Contraloría de Cuentas la cual, si lo encontrare conforme, le dará su aprobación mandando expedir el finiquito correspondiente, ARTICULO 17.- Plazo especial. La Contraloría de Cuentas, de acuerdo con las circunstancias, fijará un plazo especial, que en ningún caso, pasará de noventa días, para que los funcionarios y empleados de las misiones diplomáticas y oficinas consulares guatemaltecas cumplan con presentar las declaraciones de bienes y deudas a que se refiere esta ley.
Decreto Número 63-94 Ley Orgánica del Organismo Legislativo
ARTICULO 162.- Director de Auditoría Interna. El Director de Auditoría Interna es el responsable de velar permanentemente porque la contabilidad de los ingresos y egresos del Congreso se lleve de conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas y las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto y con estricto apego a las normas que emita la Contraloría General de Cuentas de la Nación. Dará cuenta de su gestión a la Junta Directiva, pero podrá ser llamado al Pleno del Congreso o ante el Bloque Legislativo que lo requiera, para rendir informe o dar las explicaciones que le sean requeridas. Es responsable de informar y dar cuentas de cualquier irregularidad que encontrase en el desempeño de su cargo, informando por escrito y de inmediato a la Junta Directiva, y remitir copia de su informe a cada Jefe de Bloque Legislativo y a la Delegación de la Contraloría General de Cuentas de la Nación.” ARTICULO 163.- Auditoria Externa. El Congreso de la República, adicionalmente a la auditoria que por mandato constitucional practica la Contraloría General de Cuentas, por conducto de la Junta Directiva, podrá contratar los servicios de auditoria externa específica o permanente. Únicamente podrán optar a prestar dichos servicios las firmas de contadores públicos y auditores independientes que estén debidamente acreditados y cuyo prestigio profesional sea debidamente comprobado, debiendo cumplir su función de acuerdo con las normas de auditoria generalmente aceptadas y las normas que emita la Contraloría General de Cuentas. Cuando se trate de la contratación de auditorias externas, la Junta de Jefes de Bloque presentarán una terna a la Junta Directiva del Congreso, debiendo cumplir previamente con el procedimiento que establece para dichos casos la ley de contrataciones del Estado y su reglamento.
PRIMERA PARTE: INTELIGENCIA Y CONTROL EN EL ESTADO DE DERECHO
I ESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA
Sumario: A. La función de inteligencia en el Estado de Derecho; B. Las complejidades del control sobre la función de inteligencia; C. El político y el espía; D. Los riesgos de la función de inteligencia para el Estado de Derecho; E. Consolidación democrática y Servicios de Inteligencia A. LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO Ubicados en el intersticio entre el Estado de Derecho y la Razón de Estado, los Servicios de Inteligencia juegan el papel de consejo del poder político. Tal particular ubicación se debe a que el trabajo de inteligencia requiere -para una buena parte de sus ejecutorias- de la obtención de información mediante medios encubiertos, la que a su vez puede ser objeto de clasificación en las distintas gradaciones de los secretos oficiales, con lo cual se vulneran dos derechos ciudadanos genéricos: La privacidad y el acceso a información. La función de consejo -necesaria para la gestión de gobierno en aquellos temas que política y técnicamente se encuentran ubicados en la agenda de seguridad del Estado-; el uso de medios encubiertos para recabar una considerable parte de la información que sometida al ciclo de producción de inteligencia dará sustento a la función antes dicha; inteligencia que a su vez requiere ciertas condiciones de seguridad y protección, constituyen tres de los elementos definitorios del trabajo de inteligencia que deben ser compatibilizados con el Estado de Derecho. Si recordamos que éste último tiene como características la supremacía de la ley y la determinación de una serie de derechos ciudadanos que el Estado debe siempre respetar, ¿Cómo puede una acción de Estado pasar por encima de la normatividad que establece -como mínimo ejemplo- el derecho a la privacidad y al acceso a información?, ¿Cómo puede el Estado establecer normas excepcionales para no apegarse a su cuerpo de derechos fundamentales? La respuesta a tales entresijos consiste en la aplicación de una serie de parámetros de control, que la función de inteligencia debe asumir dentro del régimen democrático. Por control se entiende al acto de comparar y analizar acciones, personas y eventos, con previsiones y objetivos prefijados, a efecto de inspeccionar en forma regular el desempeño de los órganos y organismos, detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes, conforme a las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y a los resultados esperados. En contrapartida, la supervisión comprende el acto de
fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecución de las directivas y medidas dispuestas1. Control y supervisión son dos enfoques complementarios. De acuerdo con el concepto de control antes referido, la supervisión es una de las modalidades de éste. En adelante, en el presente estudio, cuando cite el vocablo control, se hará en referencia al concepto arriba expuesto.
Acerca de esta distinción, ver bibliografía: Estévez, 1999.
Porque si comprendemos que el trabajo de inteligencia es parte de las funciones de la administración pública y que ésta debe estar constantemente sometida al escrutinio público -valga la redundancia-, no podemos menos que concluir que también el trabajo de inteligencia -a pesar de su particular ubicación, referida supra- no puede aislarse de la rendición pública de cuentas. Tampoco puede pensarse que el trabajo de inteligencia es parte de las ordinarias labores de Estado. Al atender diversos tópicos ubicados dentro de la agenda de seguridad, la condición de excepcionalidad aparece como una constante propia de las materias abordadas por los Servicios de Inteligencia. Tal condición de excepcionalidad no sólo está dirigida a la posibilidad de vulnerar el ciudadano derecho a la privacidad, sino también a mantener en reserva -secreto- diverso tipo de informaciones resultantes de la obtención y procesamiento de la información. Como podemos apreciar, el objeto, las materias que forman parte de sus trabajos y el empleo de un conjunto de procedimientos y pautas de actuación, hacen que el trabajo de inteligencia advierta un carácter singular para el Estado de Derecho. Por ello, no toda acción de Estado requiere de inteligencia, o más precisamente, no toda acción de Estado requiere de aquella inteligencia que ha sido procesada sobre la base de informaciones o datos recolectados por procedimientos encubiertos -es decir, no de fuentes públicas-, sea por medios humanos -HUMINT- o técnicos, dentro de los cuales se presentan las variantes del reconocimiento aéreo o satelital -IMAGERY- o de señales -SIGINT-. De esa forma, por inteligencia regularmente se comprende al conocimiento resultante de la ejecución del ciclo de producción de inteligencia -planeamiento y dirección, recolección, procesamiento y explotación, producción, diseminación y utilización-. Se asume asimismo, que tal conocimiento-producto es de utilidad para la toma de decisiones en los campos de la política internacional, la economía, la defensa nacional y la seguridad interior de cualquier país. Como afirmara Sherman Kent, La inteligencia es a la vez actividad, organización y conocimiento2. La inteligencia comprende la contrainteligencia y aquellas operaciones denominadas de acción política y de propaganda o paramilitares de carácter encubierto o clandestino3.
En adelante, la definición de inteligencia empieza a desarrollar cada uno de los componentes del referido ciclo y cada uno de las acepciones a las que Sherman Kent hace alusión. Para un debate en torno al tema, ver: Ugarte, 1999. Al respecto del ciclo de inteligencia resulta conveniente presentar la discusión desarrollada por Bruce Berkowitz- ex analista de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos y ex miembro del Comité de
Inteligencia del Senado- señalando que "Este modelo tradicional de "ciclo de inteligencia" es lineal y sólo de una vía [...] Nadie asegura que la inteligencia realmente funcione de esta forma, sin embargo, tal concepto subyace en la mayoría del planeamiento de inteligencia". En contraposición a lo cual el autor presenta lo que llama un nuevo modelo de inteligencia centrado en el planteamiento de flujo continuo entre los consumidores y los productores de inteligencia bajo el modelo del sensor y radiador y la alerta dominante en el campo de batalla. Tales desarrollos parten de la dislocación de los operadores -analistas- para colocarlos lo más cercano posible a los consumidores (Vela, 1999).
Jeffrey Richelson (1993) refiere el concepto de tales áreas de la inteligencia. Así, por contrainteligencia se comprende: toda la adquisición de información y la actividad dirigida para evaluar a los servicios extranjeros de inteligencia y neutralizar a los servicios hostiles. Tales actividades involucran recolección tanto clandestina como de fuentes abiertas, así como el análisis de información concerniente a la estructura y la operación de los servicios extranjeros. La acción encubierta -operaciones especiales- incluyen: cualquier operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. Se distingue a través de tales conceptos a la ejecución del ciclo de inteligencia para producirla, de las operaciones arriba referidas. Por definición, la ciencia política moderna comprende que el núcleo duro de poder reside en el secreto. Citando a Elías Canetti, Norberto Bobbio (1997: 16) refiere que El secreto está en el núcleo más interno del poder. En la capacidad para ocultar del escrutinio público informaciones, el cual se expresa en un doble papel: El poder de lo que se oculta y el poder de quien oculta4.
Norberto Bobbio (1997:115) comprende que este poder invisible puede manifestarse en tres formas diferenciadas: a) El subgobierno, vinculado al manejo de la cosa económica y sus implicaciones con el sistema de partidos políticos; b) El criptogobierno, el conjunto de acciones realizadas por fuerzas políticas subversivas que actúan a la sombra en relación con los servicios secretos, con una parte de ellos o por lo menos no obstaculizados por éstos; y c) El poder omnividente, como modelo totalizante de control social. Se trata de comprender mediante esta fórmula que la soberanía política de los órganos de gobierno reside en última instancia en el derecho al secreto. El secreto comprende tanto el uso de métodos y técnicas que vulneran el derecho a la privacidad, como la capacidad de negar o impedir el acceso a informaciones. Tal condición se expresa genéricamente en el llamado doble Estado, en tanto invisible, haciendo referencia a la toma de decisiones asumidas fuera de lo público como ambiente y como institucionalidad. Si el sentido común nos indica que la información es poder, es fácil deducir que aquella información sobre la cual no existe restricción para recabarla o para
negar su existencia, es propia de un cierto tipo de poder absoluto. Ello nos remite al antiguo debate entre la democracia y el absolutismo, en donde el régimen democrático se definía como el régimen del poder visible: de lo público en público, en referencia antitética con los fundamentos del régimen absolutista calcado a la imagen de un Dios invisible, y por tanto omnipresente y omnivisible, con un poder absoluto sobre el súbdito -no ciudadano-. Citando a Claude de Sayssel (La monarchie de France, 1519), Norberto Bobbio (106) afirma: "...el rey tiene necesidad de servirse de tres consejos, como Cristo que podía contar con tres círculos de seguidores, los setenta y dos discípulos, los doce apóstoles y los tres más cercanos, San Pedro, San Juan y San Jacobo. De estos tres consejos, el último es el Consejo secreto, compuesto por no más de tres o cuatro personas seleccionadas entre "los más prudentes y experimentados"...". Ante tales condicionantes, de no concretarse un sistema de controles una paradoja puede llegar a presentarse: El Estado crea Servicios de Inteligencia para proteger a la sociedad a la que sirve; al no ejercer un verdadero control sobre éstos servicios, puede suceder que tanto el Estado, como la propia sociedad, terminen temiéndole a los servicios que debieron en teoría protegerlos frente a diverso tipo de amenazas y riesgos. El ciudadano delega la función de su propia seguridad en el Estado y éste para apoyarse en tal tarea crea unos órganos y organismos, estandarizados bajo el concepto de Servicios de Inteligencia: los especialistas del antaño espionaje. El propósito de este complejo de servicios es atender la necesidad de inteligencia para la toma de decisiones en la gestión de gobierno. Resulta lógico pensar que, sostener unos Servicios de Inteligencia ineficaces puede -en circunstancias críticas- ser peor que no tener Servicios de Inteligencia: Verdaderos tigres de papel. La problemática está dada en términos que tales servicios deben ser lo suficientemente eficaces para procesar información y suministrar toda la inteligencia relevante para la toma de decisiones en el ámbito de la agenda de seguridad. No obstante lo anterior, se constata que los Servicios de Inteligencia tienen un importante rol como auxiliares para la toma de decisiones en diversos campos de la agenda de seguridad. Paradójicamente, al no ser controlados se convierten en riesgos latentes para la propia seguridad. Por ello, los controles son de utilidad no sólo para la seguridad del Estado, sino para los propios Servicios de Inteligencia que corren constantemente el riesgo de desnaturalizarse y, dejando de servir a sus usuarios, empezar a servirse a sí mismos. Una crucial interrogante aparece entonces ¿Qué tipo de inteligencia es compatible con el Estado de Derecho? La respuesta a tal entresijo ha sido formulada por cada Estado en relación con sus variantes históricas. Sobre tal asunto nos ocuparemos en las páginas siguientes. El trabajo de inteligencia es compatible dentro del Estado de Derecho siempre y cuando pueda ejercerse sobre él un permanente control por parte de los poderes del Estado. Para que dicho control -que se expresa en un sistema, o conjunto de pautas concretas- sea eficaz requiere que quienes controlan tengan un irrestricto acceso a todas las materias en poder de los Servicios de Inteligencia, porque si no ¿Cómo se puede controlar y supervisar aquello a lo que no se tiene acceso?
El control por tanto se hace acompañar de la regulación de la potestad del Estado para clasificar ciertas materias, que en todo momento deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, limitación y control. En suma, si el trabajo de inteligencia tiene por fin la anticipación y el control de diverso tipos de riesgos que en última instancia afectarán a la sociedad que se desenvuelve en el régimen democrático, una condición de éste es hacer que una normatividad regule su accionar a efecto de controlarlo y evitar que el mismo se desnaturalice. Se trata del balance entre la eficacia y la legitimidad legal y ética, fundamento de la gobernabilidad democrática. Generalmente, en otras latitudes las máximas aplicadas han tomado en cuenta cinco ideas motrices: a) Especialización (ámbitos & operaciones); b) Control (especialmente en materia de presupuestos y operaciones encubiertas); c) Coordinación y contrapeso; d) Carrera; y, e) Leyes para la defensa de los derechos del ciudadano. B. LAS COMPLEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA No obstante el afirmar que en el Estado de Derecho, la función de inteligencia requiere de un sistema de controles, algunos mecanismos de control pueden afectar la eficacia de los Servicios de Inteligencia. P.e.: a) La promoción de un erróneo concepto de competencia entre servicios, contraponiéndolos entre sí; b) La creación de instancias superiores evidentemente sometidas al poder y que son capaces de manipular a la comunidad de inteligencia; c) La creación de servicios secretos alternos con capacidades por encima de la comunidad de inteligencia. Tales figuras de control son ilustradas en regímenes autoritarios y totalitarios. En el extremo opuesto a los anteriores, el control puede llegar al borde de la formalidad. Tal ejercicio de control termina siendo una caricatura, de utilidad tan sólo para tratar de legitimar el trabajo de inteligencia, prescindiendo del examen en torno a la legalidad que éste debiera de observar. Pero también puede suceder que la relación entre controladores y servicios se deteriore a tal punto que el resentimiento sea mayor que la disposición de subordinación. Es cuando el control prácticamente, parafraseando a Peter Feaver (1997: 99): Se metió en las bragas de los Servicios de Inteligencia. En otros casos, la interrogante acerca de ¿Quién controla? se complejiza, al constatar la debilidad institucional de los poderes del Estado y prospectar impertinentes monitoreos que violenten los contratos -explícitos e implícitosentre el poder político y los Servicios de Inteligencia. En este mismo sentido, es factible la concurrencia de poderes débiles que frente a Servicios de Inteligencia poderosos -autónomos por definición- pueden ser presa fácil de los procedimientos de manipulación y en el peor de los casos, hasta de contraposición inducida5.
Tal y como apunta Peter Feaver (1996), para el caso de Estados Unidos. Ver: Bibliografía.
La necesidad de información de inteligencia y la necesidad de protección frente a los Servicios de Inteligencia por parte de los ciudadanos y del propio régimen político son las tensiones en permanente controversia. Si sólo se aprecia la eficacia del servicio puede que se ponga en riesgo al régimen democrático, pero si sólo se pone énfasis en los riesgos de los servicios para el Estado y la sociedad puede que se termine maniatando a éstos. Aparentemente lo uno complica lo otro, pero en un régimen democrático ello debe resolverse. No obstante constatar los desafíos a los que el control se enfrenta, irremediablemente así como los Servicios de Inteligencia deben servir al poder político, éste y los poderes del Estado tienen la necesidad de establecer una serie de controles a fin de evitar que tales servicios desvirtúen su función en el régimen democrático. La clave de tal serie de controles reside en los concretos procedimientos de monitoreo y vigilancia sobre una amplia diversidad de materias. C. EL POLÍTICO Y EL ESPÍA La teoría democrática se resume en el epigrama de que los gobernados deben gobernar (Feaver): los asuntos de gobierno son conducidos delegativamente por profesionales, agentes políticos, que deben controlar a los profesionales de la inteligencia. Los agentes políticos son competentes moral y políticamente para tomar decisiones, aunque no posean las destrezas relevantes de los agentes: tal es el fundamento del control en el régimen democrático. El control civil hace que la seguridad se subordine a los propósitos más amplios de la nación (Khon, 1997: 40). Los agentes de inteligencia estiman riesgos y aportan información relevante a fin de neutralizarlos, los agentes políticos del Estado juzgan y determinan tales riesgos e informaciones. Si bien es cierto, los profesionales de la inteligencia quizá podrían ser los más aptos para identificar los objetivos informativos, en función de la naturaleza de las amenazas y las respuestas en un nivel de riesgo dado, únicamente los civiles pueden determinar el nivel de riesgo aceptable para la sociedad, el valor que la sociedad puede atribuir a los diferentes resultados en la materia, y si la sociedad se siente amenazada y cómo se debe responder a dicha amenaza, si se decide hacerlo. En síntesis: Los Servicios de Inteligencia prospectan y analizan los riesgos, los civiles los juzgan (Feaver, 1997: 71). Dos lógicas distintas y difíciles de llevar: la del experto y la del político, en palabras de Huntington (1995). Parafraseando a Clausewitz: la gramática del espionaje -las operaciones- puede ser propia de los espías, pero no su lógica, ésta debe emanar de los políticos: "las políticas no extenderán su influencia a los detalles operativos. Las consideraciones políticas no determinan el traslado de espías..."". Tal es el fundamento del control objetivo: Una sana -no por ello menos compleja de definir- división del trabajo entre el profesional de la inteligencia y el agente político. El asunto reside en alcanzar la ética de la subordinación, a partir de aceptar que los profesionales de inteligencia sean parcialmente autónomos en materias propias de su profesión.
La lógica natural de los expertos en inteligencia es la eficacia: proveer resultados, análisis de situación y prospección de escenarios. La lógica del Estado de Derecho es el apego a las normas por encima de los resultados. Si los gobernantes no son capaces de resolver adecuadamente el dilema planteado, lo más común es que sean partícipes de la lógica de los expertos de inteligencia: reportes de inteligencia para la toma de decisiones sin observar ningún tipo de normas. En tal marco, ambos estarán conscientes que se producirá una insana relación de dependencia por parte de los agentes políticos hacia los expertos de inteligencia, en términos de las necesidades de tal función de consejo, desvirtuado completamente ya respecto de sus implicaciones para el Estado de Derecho. D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL ESTADO DE DERECHO Pero, ¿De qué debe protegerse el Estado y la sociedad frente a sus propios Servicios de Inteligencia? Fundamentalmente se trata de dos variables: la inadecuada influencia y el síndrome de la puerta cerrada, veamos. 1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA Partimos de confirmar que en el pasado, la función de inteligencia se homologó con la función militar. La experiencia institucional en la materia en la mayoría de países que transitaron por el autoritarismo es detentada por los institutos castrenses, de allí que para la reforma del sistema de inteligencia, la reconversión militar sea un punto crucial. Tras el repliegue militar de la función de gobierno, por la vía de los golpes de Estado o de las sucesiones pactadas, la variable de influencia -encubierta de acuerdo con Finer-, constituye un instrumento de análisis que permite entender el poder de determinadas instituciones aún cuando éstas no se apoderan del poder político directamente, mediante los recursos más frecuentemente utilizados en el pasado. Mediante ésta perspectiva de análisis, se trata entonces de contrastar lo normativo y lo empírico, lo aparente frente a lo real. La influencia se refiere tanto a aquellos márgenes de actuación discrecionalmente reservados a las fuerzas armadas, y por tanto no abordados por el poder político, como a la capacidad de los militares para hacer que ciertas políticas públicas -dentro y fuera de su radio de acción- sean dirigidas sin afectar su estatus. No obstante el poder explicativo de la influencia, como variable, su punto débil radica en las posibilidades de medición objetiva de ésta ante las complejas tramas de poder, que llegan hasta los niveles de lo personal inclusive. El punto se complica aún más, cuando se trata de relaciones en las que los agentes políticos se someten al juego de fuerzas propio del poder encubierto, antes que intentar poner a prueba cualquier subordinación. El juego de fricciones en la relación nunca es llevado a la palestra. Por definición se evita. Es un asunto bellamente ejemplificado por Peter Feaver, en la parábola del perro que no ladra, pero que quizá precisamente por ello es el más poderoso. En efecto, el servicio de inteligencia más poderoso, puede
resultar siendo aquel que no necesita llegar a fricciones o conflictos con el poder político. Este último termina aplicando lo que en la teoría política se llama ley de las reacciones anticipadas. El conflicto nunca llega, dado que el poder político previendo -hipotéticas o reales- reacciones adversas si se asumen determinadas políticas, opta por alejarse de tales ámbitos de la administración pública. Entonces la inexistencia de conflictos fenoménicamente pude ser entendido como la existencia de control, cuando aquello es todo lo contrario (Stoppino, 1997). El poder se expresa entonces evitando que el conflicto o las fricciones emerjan. En tal escenario, la supremacía civil en los asuntos de inteligencia alcanza entonces los extremos de una teatralidad formal, declinando la potestad soberana de decidir sobre tales asuntos, frente a sus propios Servicios de Inteligencia, que entonces tácitamente cuentan con el beneplácito para funcionar autónomamente. El espía empieza de esa forma a jugar al político, cuando es él mismo quien determina las condicionantes últimas en las que se desenvuelve su trabajo. 2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA Bajo la metáfora del síndrome de la puerta cerrada, se ejemplifica una situación en la que tras el repliegue de los militares de la acción de gobierno, éstos efectivamente se retiraron a sus asuntos -el enfrentamiento armado interno-, pero tuvieron el cuidado de dejar la puerta cerrada al control por parte de los agentes políticos. De esa forma, el poder de Estado dejó de lado una importante parte de su soberanía política, al no ser parte de las definiciones de aquellos temas de forma consuetudinaria vedados, sobre los cuales dejaba de ejercer toda tarea de control. El síndrome de la puerta cerrada devela la paradoja de la tesis del gran teórico militar, Samuel P. Huntington (1995), en el sentido que el profesionalismo autónomo como condición de la supremacía civil da como resultado un menor control de los agentes políticos en los asuntos militares, y por derivación, de inteligencia para la seguridad en su acepción más amplia. Las acotaciones que realizara Samuel Huntington (1995) al concepto de control civil subjetivo, en el sentido de afirmar que "El camino más sencillo para minimizar el poder militar sería dar el máximo poder a los grupos civiles con relación a los militares. El amplio número, variedad y conflictividad de intereses de los grupos civiles imposibilita la maximización de su poder en conjunto frente a la institución militar. En consecuencia, maximizar el poder civil siempre significa maximizar el poder de algún o algunos grupos civiles en particular", parecieran reforzar la mentalidad de Getto de los Servicios de Inteligencia, lo que a su vez fundamenta un particular y distorsionado sentido de profesionalización autónoma. Es por ello que el profesionalismo -esencia del control objetivo- cobra sentido si y sólo si coexiste con una institucionalidad democrática que ejerza primacía y que evite el empeñamiento de recursos de inteligencia para la solución de disputas de cualquier tipo dentro de la sociedad. Ambos se complementan en lo más concreto de la contextura del régimen político.
E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA Lo dicho hasta aquí adquiere matices relevantes cuando se trata de democracias en proceso de consolidación, que se encuentran o ya han rebasado procesos transicionales desde regímenes autoritarios. La contextura del proceso por el cual el régimen pasó de autoritario a democrático, devela importantes condicionantes a la hora de comprender la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia6. Desde tal enfoque es preciso traer al presente el hecho que el proceso transicional hacia la democracia en Guatemala, dio inicio dentro del régimen autoritario militar que buscaba readecuarse con vistas a proseguir -en un escenario más favorable- la guerra interna.
Felipe Agüero (1999) enfatiza el peso de la trayectoria política durante la transición a la democracia, explicando la variable supremacía civil, a partir de cinco factores: a) Si el régimen autoritario ha sido militarizado o ha asumido carácter civil; b) Si la transición fue gradual o precipitada; c) El grado relativo de unidad interna de los actores civiles y militares; d) El grado de respaldo público masivo a las estructuras militares emergentes; y, e) El punto alcanzado por los civiles en el desarrollo de aptitudes en asuntos de defensa. En palabras del general (r) Gramajo (1995) -trastocando la concepción clausewitzniana- se trataba de continuar la guerra por la vía política, como respuesta concertada del grupo elitario a la crisis del poder7. Mediante tal forma, se trataba de legitimar democráticamente también, la estrategia de guerra contrainsurgente, en un momento en que los grupos armados atravesaban un momento de recomposición y cuando de la sociedad civil quedaban los restos de las desgarraduras del terrorismo de Estado. Una excepcional coyuntura para controlar la bonapartista visión de transición a la democracia que el grupo elitario logró llevar a la práctica con no poco éxito. La formalidad democrática fue una apelación del grupo elitario, como parte del más estratégico proyecto contrainsurgente. Una combinación de terrorismo de Estado y elecciones. Indudablemente, sólo cuando se es capaz de ver hacia atrás pueden comprenderse las insuficiencias del actual proceso de consolidación democrática.
Edelberto Torres-Rivas y Secundino Gonzáles (2) realizan una crítica con detenimiento a tal planteamiento, señalando que "Los militares, contradiciendo a Clausewitz quisieron restituir la dinámica de la política pensando que ésta constituye la continuación de la guerra por otros medios. Olvidan que la política niega la violencia, la rivalidad mortal y la sustituye por la competencia partidaria". Porque preciso es comprender que la política, en tanto espacio de lo público y lo legal determinado por el juego entre partidos, es un campo no propio ya de la institución armada, lo que a la postre marcaría serias dificultades adaptativas. Tal estrategia de retorno institucional se encontraba dentro del marco de las relaciones geoestratégicas con Estados Unidos, quien postulaba la necesidad de combinar la formalidad democrático-liberal, con el recurso de las armas, como forma exitosa de contención de amenazas. Para un detalle de la
estrategia de Guerra de Baja Intensidad ver bibliografía: Bermúdez, 1989. Por aparte, Torres-Rivas (1986 y 1999) señala cómo convergieron la crisis económica apuntalada por la deuda externa, la caída de los precios de los productos tradicionales, la fuga de capitales, la inflación y las debilidades del Estado con la crisis política originada dentro del grupo elitario que eclosionó en los abismos de las estructurales desigualdades de ingreso. En tal escenario, la inteligencia fue un trabajo fundamentalmente vinculado al orden interno frente a la amenaza de la subversión. Los Servicios de Inteligencia fueron parte fundamental de tal estrategia, que requirió de los mismos el desborde de su primigenia función -la actuación dentro del ciclo de producción de inteligencia-, para pasar a desarrollar operaciones paramilitares y de acción política de carácter encubierto y clandestino. En una contradictoria convergencia, a la par de los 5 golpes de Estado -entre intentos y efectivos- (1982, 1983, 1988, 1989 y 1993), de 1985 a 1995 se han registrado cuatro elecciones generales (1985, 1990, 1995 y 1999), cuatro elecciones presidenciales de segunda vuelta (1985, 1990, 1995 y 1999), una elección extra para integrar el Congreso (1994), dos consultas populares (1994 y 1999), dos elecciones para alcaldías menores (1988, 1993) y una elección presidencial a cargo del Congreso de la República cuando la emergencia del golpe de Estado de 1993. Ante tales coordenadas sociopolíticas, resulta consustancial al proceso de democratización el impulso de una tradición de control civil sobre el trabajo de inteligencia, a la vez que se promueve que dentro de los Servicios de Inteligencia prive la lógica de Estado, por encima de la lógica de gobierno: Servir al Estado, no al gobernante de turno. El control civil sobre la política de seguridad y la derivada política de inteligencia vendría a ser un escalón superior en este intento por ganar supremacía en tales asuntos, en el pasado reservados al mundo militar. El proceso de cambio político iniciado en 1982 -reseñado precedentemente- dio paso con el transcurrir de los años a un proceso de pacificación que incluyó dentro de sus compromisos -los Acuerdos de Paz de Guatemala (1996)- a un conjunto de normas tendientes al control, tanto de los Servicios de Inteligencia como -de una manera más amplia-, de todo el complejo institucional del sistema de seguridad. Empero, de 1997 al 2000, su puesta en marcha ha sido nula o cuando menos irrelevante, respecto de los núcleos de la temática de inteligencia. Pareciera que la aspiración por la supremacía civil puede sucumbir ante las cargas del pasado, que hoy se manifiestan en la exacerbación de diversas problemáticas: La delincuencia y el crimen organizado en sus diversas modalidades y niveles; la debilidad de las instituciones democráticas; las recurrentes crisis del sistema de partidos políticos; y, el carácter permanente -no cíclico- del modelo económico, que no permite una integración plena del ciudadano al sistema productivo. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la democracia es traducida como rendimiento del sistema explicado en términos de la política económica y los resultados políticos en el escenario formal -duración del gobierno, grado de
control del poder ejecutivo, carácter de la relación con el poder legislativo, la violencia política- (Alcántara, 1995: 28). En dos palabras: Desarrollo y legitimidad. El buen gobierno -considerado desde tal prisma- implica, en opinión de Ángel Flisfisch (1989: 113-133), variables como: Tiempo, oportunidad, efectividad, eficiencia, aceptación social y coherencia8.
El concepto gobernabilidad permite analizar los rendimientos que surgen de la interacción entre gobernantes y gobernados. Es, por tanto, un concepto que evoca tal sistema de interacción y que permite tener un alcance más amplio que el debate acerca de los adjetivos de la democracia. Se parte a la vez del entendido que dicho sistema de interacción contiene una agenda construida social y políticamente por diversos actores que en mayor o en menores términos señala las condiciones sobre las cuales se asienta la gobernabilidad a partir de las máximas de legitimidad, eficiencia y eficacia Para puntualizaciones acerca del abordaje conceptual ver el conjunto de trabajos compilados por Manuel Carballo Quintana y Gunter Maihold (1994): Bibliografía. Las condiciones de gobernabilidad, determinadas por la posición de Guatemala en el sistema mundial de división del trabajo -los términos de intercambio, la fragilidad de una economía sometida a los vaivenes de los flujos de capital y la debilidad del Estado- contrastan con la demanda social acumulada frente a los satisfactores estructurales -fundamentalmente: Ingreso, empleo y estratificación social-, cuyas tendencias agravantes resultan difíciles de modificar por las políticas públicas. Tales condiciones hacen que difícilmente un partido pueda cumplir con el -tácito o explícito- programa-contrato electoral. La sensación de desencanto y frustración para con la política, y por ende, con la democracia, termina permeando en la sociedad. De esa forma, recurrentemente, los grados de legitimidad del gobierno cíclicamente son llevados a grados de debilidad, lo que asfixia políticamente al grupo gobernante, lo que se traduce en una negativa para modificar sus relaciones con el poder encubierto. Más bien, tales condicionantes parecieran reforzar la lógica de éste último. Así, la lógica de la legitimidad institucional -percepción sobre la economía del país, los pactos entre los sectores dominantes y la fortaleza de la sociedad civil-, es una variable que escapa del control de la propia gestión de gobierno. Tal escenario, no plantea otro camino que la necesidad del control sobre los Servicios de Inteligencia, en tanto componentes fundamentales de las tramas de poder encubierto.
II EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA
Sumario: A. Fundamentos; B. Primacía de la ley; C. Generación de políticas; D. La acción convergente de los poderes del Estado A. FUNDAMENTOS
Uno de los problemas más antiguos de la gobernabilidad humana ha consistido en la subordinación efectiva de los expertos en la violencia y en la información de inteligencia a la autoridad política cualquiera que ésta sea. Alcanzar un clima de seguridad en condiciones de libertad, es uno de los grandes dilemas de todos los tiempos. No en balde, Tsun Tzu (37) sentenciaba hace más de dos mil quinientos años que "Tal como el agua, que lleva un bote de orilla a orilla, también puede ser la causa de su hundimiento, confiar en los espías, aunque produce grandes resultados, muchas veces es causa de total destrucción". Lo que para el presente podría prestarse a una lectura así: En medio del vendaval del conflicto armado interno, el agua -los Servicios de Inteligencia-, si coadyuvaron para llevar el barco -el régimen político siguiendo con la metáfora- a puerto seguro, puede que ya en la postguerra le signifique al régimen democrático un serio cuestionamiento dados los inadecuados términos en la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia, la inexistencia de marcos regulatorios generales -orgánicos y funcionales- y específicos para el ejercicio del control y la escasez de cuadro civiles capacitados para la experiencia institucional de los Servicios y para las tareas de control. La usanza romana de guarnecer tropas en la periferia del imperio, como medida para mantener a los expertos en la violencia lejos de los centros del poder político; la fórmula constante de colocar Servicios o secciones de éstos en contraposición; la creación de policías secretas; la legitimación de cadenas de mando paralelas; pasando por las más aberrantes -no por ello infuncionalesformas de control civil en regímenes políticos de partido único o en dictaduras unipersonales, hasta los renovados debates que en torno al tema se desarrollan en diversos regímenes democráticos en la actualidad, el tema del control político sobre aquellos compartimientos de la administración pública es un tema siempre presente. No obstante su carácter de constante, es prácticamente inexistente un conjunto de medidas suficientemente estandarizadas como para evaluar cuánto control y como resultante de ello, cuánta subordinación priva en los Servicios de Inteligencia respecto de las autoridades políticas en las modernas democracias contemporáneas. Un déficit de la ciencia política para entender el complejo mundo de lo secreto se atisba en ello (Bobbio, 1997a). La lógica del control es simple: Todas las decisiones de gobierno en tiempos de paz y de guerra son hechas y aprobadas por el poder político elegido de forma democrática, o bien, por profesionales delegados por éste, nunca por expertos de inteligencia. Si un campo de la acción de gobierno -la inteligencia p.e.- o un conjunto de decisiones -definición de los presupuestos (la más elemental sujeción de todas), ámbitos de operaciones, entre otros- no obedece a tal constante, se constata la inexistencia de control. Si el Poder Ejecutivo no puede controlar, dónde, cuándo, cómo y por qué, sus propios Servicios de Inteligencia realizan operaciones, el control sobre los Servicios de Inteligencia no existe. El control entonces es absoluto, abarcando la globalidad de la acción pública: El mundo civil establece las reglas, los expertos de inteligencia desempeñan sus funciones bajo ellas. Dejar que los Servicios de Inteligencia definan por sí solos sus misiones, ámbitos, presupuestos y estructuras, fácil a simple vista para el
poder político quien prácticamente cierra la puerta para que los servicios hagan lo que mejor les parezca, resulta acarreando graves problemas para el régimen. Tal modalidad de control debe imponerse frente a los intentos de reedición de viejas y nueva inercias, que ya en el pasado acarrearon altos costos. Las condicionantes arriba referidas hacen que los esfuerzos al respecto se dirijan a esbozar posibilidades respecto de experiencias que han demostrado en la práctica de las políticas públicas diferentes grados de éxito en el logro de tal empresa. Parafraseando a Richard Khon (1997), el control no es un hecho o un conjunto de éstos sino un sinuoso proceso de construcción de una nueva relación en una escala de menor a mayor. Frecuentemente el control -como proceso de construcción de esa nueva relación- depende de las personalidades de los actores involucrados. Acerca de cómo cada parte percibe su rol y función, y de las complejas ecuaciones de poder. El control pareciera concretarse en las condicionantes situacionales entre liderazgos. No obstante ello, el control también requiere de una institucionalidad democrática que sea capaz de ejercerlo. He allí uno de los principales dilemas para el caso de Guatemala, en donde tal institucionalidad a la vez que se consolida -y por momentos pareciera retroceder-, se requiere del impulso de medidas de control sobre los Servicios de Inteligencia. La poliarquía y sus características condicionantes resultan siendo las bases de tal empresa. De acuerdo con Robert Dahl (1989), las características fundamentales de la poliarquía son: a) El control sobre las decisiones gubernamentales recae, por mandato constitucional, en funcionarios electos; b) Los funcionarios electos son escogidos en elecciones periódicas y justas, sin que medien niveles significativos de coerción; c) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de sufragio en esas elecciones; d) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de postularse como candidatos para puestos de elección popular; e) Los ciudadanos disfrutan del derecho de expresarse sin el peligro de castigos severos; f) Los ciudadanos disfrutan del derecho de buscar fuentes alternativas de información, que existen y son protegidas por el ordenamiento jurídico; 7) Los ciudadanos disfrutan del derecho de construir organizaciones probadas e independientes, así como asociaciones de diversos tipos, incluyendo partidos políticos. En contraposición, una percepción de incompetencia, corrupción e ineficacia, la ausencia de alternativas dentro del sistema de partidos, o bien, instituciones democráticas débiles, constituyen prácticamente una invitación a los abusos de parte de los Servicios de Inteligencia. Se trata en ello de apreciar la correlación entre debilidad institucional y desborde de los aparatos de seguridad e inteligencia. Parafraseando a Richard Kohn (1997: 41), Si un país puede tener control civil sobre los profesionales de la inteligencia sin tener democracia, no puede tener democracia sin control civil. Se comprende que la tradición de legitimidad de las instituciones democráticas, puede disuadir cualquier intento de realización de operaciones ilegales por parte de los Servicios de Inteligencia. Es por ello que en la tesis de Huntington (1995: 11) el sentido de la responsabilidad para afianzar la supremacía civil recae fundamentalmente en el lado civil de la ecuación. Un régimen político estable, sostenible e institucionalizado, difícilmente puede ser presa de la
insubordinación de los Servicios de Inteligencia. Mientras que ningún grado de profesionalismo puede resultar suficiente para impedir la insubordinación ante el colapso de un régimen. De acuerdo con Peter Feaver (1997: 90), la generalidad de las modalidades de control civil pasa por: a) Controlar la capacidad de los Servicios de Inteligencia para subvertir el control; y, b) Controlar la no-disposición de los Servicios de Inteligencia a ser sometidos a control. La primera de las alternativas dirige su atención hacia aquellas normas que determinan variados procedimientos de control sobre los servicios. La mayoría de tales controles se ejercen desde fuera, mediante la concreción de un entramado de responsabilidades de control desde los tres Poderes del Estado, lo que se traduce en normativas -leyes, reglamentos y otro tipo de directivas de carácter interno-, y en una diversidad de políticas. La segunda de las modalidades de control presentadas por el autor le apuesta al profesionalismo, la ética profesional del culto a la obediencia, o, simplemente, la norma de control civil. Ello se traduce en lo que los teóricos de la organización (Reeves & Woodward, 1970) llaman control no jerárquico, esto es: la interiorización de normas y valores apropiados. Los sistemas de selección y el ciclo de formación profesional juegan un papel de primer orden para tal postulado del control. Tales ideas se fundamentan en el hecho que la carrera de los profesionales de inteligencia logre que éstos interioricen el ideal del control, enfoque implícito en la teoría huntingtoniana, en los clásicos fundamentos del control de Janowitz (1971) y más atrás, en el plan del filósofo Platón para la educación de los guardianes. Analizaremos ahora éstas dos modalidades de control desde dos perspectivas: La primacía de la ley y la generación de políticas. B. PRIMACÍA DE LA LEY Atendiendo a lo anteriormente expresado, la primacía de la ley es la primera y fundamental labor de control sobre los Servicios de Inteligencia. En la mayoría de regímenes que atraviesan o han concluido sus transiciones desde el autoritarismo, tal principio requiere para su concreción de la generación de normas legales acerca de contenidos legislativos que en el pasado se consideraban inlegislables, y por tanto, parte del reino de la discrecionalidad absoluta. La generación de normas hace que los profesionales de inteligencia comprendan que sus Servicios funcionan como instrumentos del Estado, sancionados legalmente por la voluntad del pueblo, y que sólo pueden actuar dentro del marco legal y que tanto el poder político, como la propia sociedad, son capaces de hacerlos responsables frente a tal ordenamiento jurídico, mediante un sistema de penalización de aquellas faltas que dentro del servicio signifiquen abusos derivados del trabajo de inteligencia. Transparentar y legislar en torno a tales materias es pues un primer y decisivo paso de la tarea de control. Tal empeño en la legislación en materia de inteligencia, aunque puede ser promovida por el Poder Ejecutivo, es una la tarea primigenia y básica del Poder Legislativo9.
En adelante, en el presente trabajo podrán utilizarse los conceptos de Asamblea Legislativa, Congreso, y Parlamento, para referirse al más genérico Poder Legislativo. Algunos sinónimos de Asamblea Legislativa por país: Suiza: Asamblea Federal; Albania: Asamblea Popular; Indonesia: Cámara de Representantes; Estados Unidos: Congreso Federal; China: Congreso Popular Nacional; Letonia: Consejo Supremo; España: Cortes; Japón: Dieta; Rumania: Gran Asamblea; Israel: Knesset; Inglaterra: Parlamento; Países Bajos: Estados Generales; San Marino: Consejo Grande y General. Por aparte se presentan los nombres de aquellas Asambleas Legislativas Bicamerales, precisando el país y nombre dado a la primera y segunda cámara, así: Botswana: Cámara de Jefes - Asamblea Nacional; Estados Unidos: Senado - Cámara de Representantes; Eslovenia: Consejo de Estado - Asamblea del Estado; España: Senado - Congreso; India: Consejo de los Estados - Cámara del Pueblo; Paraguay: Senado - Cámara de Diputados; Suiza: Consejo de los Estados - Consejo Nacional (AM, 1996). Sin un cuerpo normativo que detalle mínimamente las funciones, ámbitos y competencias, y la parte orgánica y funcional de los Servicios de Inteligencia, la tarea de control se hace difusa. A través de la generación de normativas, la función de inteligencia gana en legitimidad. La regulación del trabajo de inteligencia, y los debates que aquello representa, forma parte de una más amplia discusión pública sobre las políticas de seguridad, a efecto de alcanzar estándares de transparencia. Sólo de esa forma, el ciudadano puede llegar comprender que los recursos que destina para tales servicios, tienen un sentido para la seguridad de la sociedad en la que desarrolla sus actividades. Al respecto de este proceso de regulación normativa, para el caso de Guatemala, es un hecho que la reforma del Sistema de Inteligencia corre en paralelo con otro proceso macro: La reconversión de las fuerzas armadas. Sobre todo, en lo atinente a la resolución del problema de la función del Ejército, la que por ende sirve de marco para la determinación del ámbito de operaciones de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DI-EMDN-, el principal Servicio de Inteligencia hasta el presente. Se precisa al respecto comprender que otras funciones -fuera de la defensa exterior frente a agresiones armadas que supongan un inminente peligro para la integridad territorial del Estado- deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y control. Es ésta la génesis de los cambios en materia de regulación de la función de inteligencia. Porque el compromiso de unidades militares de combate e inteligencia en funciones propias de la seguridad interior, abre la puerta para la intervención militar en la política, a la vez que está demostrado su carácter irracional desde el punto de vista económico. Como señala Thomas Scheetz (1997): "Es casi una ley en la economía que, si se quiere eficiencia en la producción de un bien o servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución resulta, casi invariablemente, más barata [...] Podría argumentarse que si el personal militar no es eficiente es la provisión de aquellos otros servicios (educación, salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La lógica económica de tal solución es muy dudosa:
si el personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio público presuntamente cumplido por los militares debería, así, ubicarse en otras funciones del estado". No obstante, en medio de la constatación de una agenda de seguridad en la que los temas no militares aparecen en primera fila, en la realidad de las políticas públicas, la redefinición de la función militar, está correlacionada con la reformulación de la política de ingresos del Estado, por que ¿de dónde podrán emanar los recursos para emprender las tareas de redefinición de la función del Ejército y de creación o fortalecimiento de los mecanismos civiles para encarar los ítems de la aludida agenda de seguridad? Con un equipo limitado, no apto siquiera para el básico control operacional que la nueva función demanda, los casi prohibitivos costos de operación de las fuerzas aérea y de la marina, y las lógicas presupuestarias que privilegian las partidas de salarios, en desmedro de aquellas destinadas a sufragar operaciones y reequipamiento, la tarea de la redefinición de la función se aprecia compleja (Sheetz: 1995). Además de ello, al revisar los procesos históricos por los que el desarrollo del Ejército ha atravesado desde su fundación, se advierte que tal redefinición no es del todo fácil. A las características del liderazgo político nacional, se unen invariablemente presiones internacionales, las realidades de la administración pública y los altos costos presupuestarios que la preparación para la defensa demanda. Entonces, pareciera que el verdadero problema reside en solucionar una compleja ecuación: Cómo poner a punto el sistema de seguridad -interior y exterior- y el subsistema de inteligencia, sin perder de vista las urgentes necesidades de inversión pública, que de no ser atendidas seguirán erosionando las fuentes de legitimidad del sistema político. De la redefinición de los ámbitos de operaciones de la poderosa DI-EMDN se correlacionará la creación de la Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación DICAI-MINGOB, y el efectivo papel de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República SAE, como órgano de coordinación y principal encargado de la inteligencia estratégica nacional. De no alcanzarse un claro ajuste de funciones sobre el principal Servicio de Inteligencia, la inteligencia militar, la articulación de un Sistema de Inteligencia que delimite claramente los ámbitos de las inteligencias para cada uno de los Servicios y que sea capaz de alcanzar estándares de coherencia, a través de la aludida coordinación, será siempre postergada, en desmedro de la eficacia del producto inteligencia. Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la transición democrática y los climas políticos que le han acompañado, el estado de la normatividad que rige el trabajo de inteligencia en Guatemala constituye una de las tareas pendientes de la democratización. Las tendencias que han logrado imponerse son reflejo de dos ideas principales: a) Que la labor de inteligencia es una materia escasamente, sino imposible de legislar; y, b) Que por lo tanto, la
salida fácil a las argumentaciones en pro de la generación de normas, lo constituyen los reglamentos emanados del propio poder ejecutivo. Acerca de lo primero podemos decir que no resulta extraño el hecho que durante la legislatura 1996-2000, tan sólo 5 dictámenes fueron requeridos a la Comisión de Defensa Nacional, emitiendo ésta tan sólo uno de los mismos. En tanto que a la Comisión de Gobernación le fueron requeridos 42, emitiendo un número de 24, sumando -entre ambas- apenas un 7 por ciento del total de dictámenes requeridos durante tal período de trabajo legislativo (AC, 2: 1999). Empero ninguno de tales dictámenes versó acerca del área de inteligencia10.
El término legislatura hace alusión al ámbito temporal de duración del mandato del Congreso de la República (cuatro años, de acuerdo con el Art. 157 de la CPRG), en distinción con otro término, el período de sesiones, el cual tiene una duración anual (del 14 de enero, al 15 de mayo; y del 1 de agosto, al 30 de noviembre) de acuerdo con la CPRG (Art. 158), aludiendo al intervalo de tiempo en el que el Congreso de la República puede celebrar reuniones ordinarias. La facultad de convocar al Congreso para sostener reuniones extraordinarias se establece en el Art. 158 de la CPRG. Mientras que de lo segundo son ejemplos, el Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República (Acuerdo Gubernativo 663-98), publicado en el Diario de Centroamérica el 2 de octubre de 1998; y más recientemente, el Acuerdo de creación del Departamento de Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación (Acuerdo Gubernativo 462-2000), publicado en el Diario de Centroamérica el 25 de septiembre de 2000, y que fuera declarado en suspenso por la Corte de Constitucionalidad ante un recurso de amparo en su contra. C. GENERACIÓN DE POLÍTICAS Una segunda línea crítica para el ejercicio del control tiene que ver con las políticas: El diseño arquitectónico del sistema de inteligencia -y el sucedáneo sistema de mando, coordinación y control-el tamaño de cada uno de los servicios, los objetivos informativos, los procedimientos a emplear para la obtención de información, los medios utilizables para tal efecto, los distintos procedimientos internos, el sistema disciplinario, los recursos presupuestarios, las políticas de personal, sobre todo en lo referente a los procesos de selección y carrera (nombramientos, promociones, asignaciones y jubilaciones, beneficios y condiciones de vida). La definición de la política de inteligencia es una tarea que corresponde en esencia al Poder Ejecutivo, aunque en éste como en otros casos, el Poder Legislativo puede ejercer diversas modalidades de control, tanto ordinario, como extraordinario. Para el caso de Guatemala, la encrucijada de este aspecto del control deviene de la escasez de recursos humanos -en especial civiles- con conocimientos sólidos de los temas de seguridad, defensa e inteligencia, capaces de formular y llevar adelante las políticas en tales materias. Tal escasez de recursos humanos -en número y calidad- es también un dilema para el ejercicio de control por parte del Poder Legislativo. De esa forma, al necesario fortalecimiento de las técnicas y
responsabilidades de los propios congresistas para exigir cuentas al Poder Ejecutivo, se une la necesidad de formar expertos parlamentarios profesionales que puedan asesorar debidamente a los representantes en aquellos temas clave. Ante ello, al hecho de liderar los procesos de elaboración de políticas en la materia y de supervisar su puesta en práctica por los profesionales de la inteligencia, se suman los urgentes requerimientos de formación de personal a lo interno del propio Sistema de Inteligencia. Una combinación de requerimientos difíciles de solventar. El involucramiento de civiles -dentro y fuera del gobierno- en las políticas de inteligencia, es una de las piezas maestras en el mecanismo de control civil y en la propia consolidación de la democracia. De no contar con tales recursos humanos, el coyuntural control político sobre los presupuestos continuará siendo la norma. La generación de políticas es producto del entendimiento que el poder político va alcanzando en materia de inteligencia, a efecto de ir asumiendo uno de los compartimientos de la administración pública, en el pasado vedados o reservados al mundo militar. Para alcanzar tal objetivo el poder político requiere voluntad de hacer y cuadros capaces de desempeñarse con éxito en la materia. De allí en adelante, el ejercicio de control se dirige a dar respuesta a la interrogante acerca de ¿Quién controla? En respuesta a lo cual, se dice que el esfuerzo de control debe ser compartido entre los tres poderes del Estado, quienes se dividen entre sí una autoridad coincidente, en el juego de frenos y contrapesos (checks and balance). El contrapeso puede asumir dos formas: a) En primer lugar, la existencia de varios Servicios hace que bajo ninguna circunstancia se pueda establecer una relación de dependencia, en tanto entre los Servicios de Inteligencia se genera una sana competencia de verificación mutua; b) En segundo lugar, el establecimiento de un régimen penal que disuada y sancione los abusos derivados del trabajo de inteligencia. Que los profesionales de inteligencia crean con certeza que cualquier acto ilegal en el ejercicio de su función puede implicar cuando no el fin de su carrera, la deshonra personal o el señalamiento moral (Feaver, 1997). Aunque en la primera de las formas en las que se concreta el contrapeso, es el Poder Legislativo quien determina y sanciona en ley, se inserta más bien en aquel tipo de controles que llamaremos internos, ubicados en la órbita del Poder Ejecutivo. Comprendiendo por tanto, la arquitectura del Sistema de Inteligencia, sus pautas generales de funcionamiento, sus mecanismos de coordinación y la consideración acerca de la existencia o no de un ente rector o coordinador del sistema. Se entiende además, que la definición orgánica del sistema de inteligencia debe ser una política de Estado -no de gobierno-, a través de la cual el conjunto de fuerzas políticas se propongan alcanzar consensos de mínimos. El Poder Legislativo es el lugar común para tal esfuerzo de concertación. En la segunda de las formas en que los contrapesos se concretan, intervienen tanto el Poder Legislativo, creando una normatividad penal que tipifique ciertos delitos derivados del trabajo de inteligencia, el Poder Judicial, juzgando y
aplicando las normativas referidas, y el Poder Ejecutivo, inculcando un fuerte sentido ético en los planes de formación y en los diseños institucionales, pero también, sancionando aquellas faltas de carácter administrativo, mediante los procedimientos de control interno. Otro punto de especial relevancia reside en el conocimiento y control exacto de los recursos a disposición de los Servicios de Inteligencia. Un Servicio del que tanto la opinión pública, como los poderes del Estado, son incapaces de saber a ciencia cierta el destino de los fondos a su disposición, es un Servicio que no interiorizará el sentido del control y la supremacía civil. La tarea del control presupuestario debe partir de conocer el detalle de las partidas presupuestarias, para posteriormente comprender la lógica del gasto. Como en todo debate presupuestario, no son los números fríos, sino las políticas, planes y programas que sustentan la lógica del gasto público. La constante para todos los casos debe ser aquella que plantea que los gastos en inteligencia deben ser tan mínimos como las condiciones de seguridad lo permitan11. Para el alcance de tal objetivo, se requiere adentrarse en materias que regularmente ostentan la clasificación de secreto, reserva de información que paradójicamente, es argumentada para negar información a los propios poderes del Estado, a quienes de esa forma se les impide controlar el gasto12.
El tema del control de los presupuestos sobre los servicios de inteligencia puede ser profundizado en Kaltenbach, 1995 y Diedrich, 1995. Ver: Bibliografía. Por aparte, Eduardo Estévez y Miguel Pesce (1996), presentan al respecto un ejemplar estudio de caso acerca de los gastos reservados en la República Argentina.
Una de las primeras investigaciones periodísticas que ilustra tal situación fue publicada recientemente por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000). En ella, citan declaraciones del Contralor General de la Nación, cuando éste afirma que para dicho Tribunal de Cuentas del Estado, revisar la erogación de dinero por parte del Estado Mayor Presidencial es una tarea casi imposible, dado que dicho órgano de seguridad presidencial -con amplias funciones en materia de inteligencia política- no brinda detalles de los gastos incurridos y la ley les permite no ser auditados. Comenta el Contralor que La Contraloría se limita a realizar una glosa, que es una revisión para que los montos de facturas y lo apuntado en la caja fiscal sean iguales, empero, el funcionario agrega que: este sistema de control no es válido, ya que sólo es una prueba de egresos y no una auditoria con la que se puedan establecer si las compras ingresaron a la bodega y físicamente existen [...] Como no se detalla, la inversión deja muchas dudas, ya que no se puede visualizar hacia dónde fue el dinero. En el caso del EMP no se han efectuado auditorias porque la ley interna de la Contraloría estipula en su artículo 1126 que una glosa es suficiente. El Contralor hizo referencia a que en el pasado la fiscalización ni siquiera era llevada mediante tal procedimiento: ...en el pasado era imposible fiscalizar al Ejército, ahora existe una apertura, pero no del todo, hay cosas a las que no nos dan acceso. Por aparte, la nota de prensa refiere también que el EMP no está obligado a enviar sus ejecuciones presupuestarias a la Dirección Técnica del
Presupuesto del Ministerio de Finanzas, como regularmente lo hacen todas las dependencias del Estado. En tal mecanismo de control -ejercido primordialmente por el Poder Legislativo en los debates anuales del presupuesto de ingresos y gastos del Estado, y de forma extraordinaria en los ejercicios de fiscalización del gasto- el Poder Ejecutivo no puede declinar su potestad para determinar el gasto apropiado de los Servicios de Inteligencia que le dependen. No obstante lo anterior, el verdadero poder del control financiero en manos de la Asamblea Legislativa deviene de la potestad para determinar la suspensión temporal de las erogaciones presupuestarias para los Servicios de Inteligencia, al detectar anomalías o ilegalidades. Tal potestad se hace factible al establecer transferencias mensuales de los presupuestos para cada uno de los Servicios. Tal fórmula -denominada en los Estados Unidos Poder del bolsillo-, se hace acompañar del Poder de la espada: Es decir, la facultad de la Asamblea Legislativa para definir a los Servicios de Inteligencia, en clara referencia al principio de autoridad legislativa sobre tales órganos de Estado (Ugarte, 1994). De esa forma, normatividad y generación de políticas, en un marco de pesos y contrapesos -orgánicos, disciplinarios y penales- y el control del gasto público en materia de inteligencia, someramente comprenden el conjunto de controles que desde los tres poderes del Estado es posible dirigir. Sin embargo, el control debe dirigirse hacia el alma de cualquier Servicio de Inteligencia: su recurso humano. El quid del control son los servicios y dentro de los mismos su personal. Acerca de este punto, los procesos de selección, ingreso, formación, profesionalización, especialización y, en definitiva, la carrera en el servicio de inteligencia, juegan un trascendental papel. En democracias que atraviesan por procesos de consolidación democrática y que han iniciado reformas en su Sistema de Inteligencia, tales definiciones tienden a tornarse complejas, especialmente por dos cuestionamientos: ¿Qué hacer con los especialistas de la inteligencia provenientes del régimen autoritario? ¿Podrán adaptarse éstos a los nuevos diseños institucionales? Sobre todo si como ya vimos, en tales regímenes autoritarios -como es el caso de Guatemala-, los Servicios de Inteligencia militar concentraron la globalidad del trabajo de inteligencia de Estado. El punto a resolver entonces no es sólo ya qué hacer con los especialistas de la inteligencia del pasado, sino cómo solventar el problema de la generación de recursos humanos capaces de poner a funcionar el ciclo de inteligencia en todos los ámbitos operacionales. Acerca del primer asunto, pareciera que las soluciones son exclusivamente dos: Jubilar a los agentes antiguos y empezar los servicios de cero, o hacer caso omiso del tema y que todos prosigan en sus puestos como de ordinario lo hacen. No obstante, la reforma de los sistemas de recursos humanos, como parte de la reforma del Sistema de Inteligencia debe partir de una redefinición institucional primero, para, mediante un minucioso proceso de selección determinar contra las hojas de servicio y un minucioso examen -inclusive que tome en cuenta diversas opiniones e ideología, a fin de asegurar integridad profesional y lealtad pública al Estado y al régimen democrático- si determinados agentes o analistas
son capaces de ser útiles al nuevo planteamiento institucional, ajustándose además, a los planes de la carrera del servicio. Ignorar y menospreciar las destrezas propias de algunos agentes no involucrados en actos ilegales del pasado, puede resultar siendo un grave error. Fácil a simple vista, tales procesos decisionales dentro de la administración pública la mayor de las veces se dificultan ante los erróneos conceptos de corporativismo, espíritu de cuerpo y honor respecto de las antiguas instituciones. El segundo aspecto, la generación de promociones de nuevos agentes civiles capaces de brindar reportes de inteligencia bajo estándares de calidad y oportunidad, es necesariamente una apuesta de largo plazo que pasa por la creación de uno o varios centros de estudios especializados. En dicha capacitación -que puede complementarse con experiencias de cursos que en otros países son impartidos- lo toral no sólo es el pensum de estudios, sino el cuadro de catedráticos, quienes al final impartirán los contenidos curriculares. Para cualquiera de las alternativas, lo principal es alcanzar una redefinición institucional, posterior a la cual el problema del recurso humano debe ser atendido con vistas a alcanzar un ethos profesional compatible con los altos estándares de eficacia de la que tales servicios deben ser ejemplo. La generación de normas que regulen la función de inteligencia provee el marco de trabajo para los Servicios, la formulación de políticas constituyen la expresión ejecutiva de la acción de inteligencia. Sobre tales planos la primacía civil debe imponerse y para ello se requiere -además del diseño institucional de pesos y contrapesos y el control del gasto público-, recursos humanos para llevar adelante la función de inteligencia con eficacia, dentro del Estado de Derecho. D. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADO Si bien es cierto la tarea de control sobre los Servicios de Inteligencia no es exclusiva del Poder Legislativo, lo es también que este organismo de Estado está llamado a jugar un papel de primer orden dentro del sistema de controles sobre la labor de inteligencia. Experiencias de reforma de los sistemas de inteligencia confirman que el Poder Legislativo se ha destacado como el lugar político en el que los marcos de trabajo de las referidas reformas han sido propuestos, ampliamente debatidos y finalmente aprobados. Tal ubicación privilegiada del Poder Legislativo en el régimen democrático, como definidor y controlador del trabajo de inteligencia desarrollado desde el Poder Ejecutivo, ha hecho que frente a los dilemas de cambio y la reforma de los sistemas de inteligencia, sea precisamente éste quien determina el rumbo que los procesos deben seguir, hasta el punto de dudar de la eficacia de aquellos procesos de reforma alejados de los debates parlamentarios. No obstante lo anterior, la labor de control desde el Poder Legislativo, debe comprenderse como parte de un esfuerzo mayor. De no ser así, la impronta podría consistir en magnificar un rol que actuando en solitario quizá no resulte tan efectivo como si lo hiciera como parte de un entramado de controles. P.e., el control parlamentario puede resultar ineficaz allí donde no existen normativas -leyes emanadas de la Asamblea Legislativa- que mínimamente
regulen las bases orgánico-funcionales de los Servicios que componen un Sistema de Inteligencia y que discriminen materias sobre las cuales no es posible realizar actividades de inteligencia. A ello se une el papel del Poder Judicial, como aplicador de aquellas normativas de control sobre las operaciones que requieren el empleo de métodos intrusivos en la privacidad de las personas y la aplicación del régimen penal de carácter disuasivo de la comisión de abusos derivados de la actividad de inteligencia. Asimismo, el control sobre la potestad del Estado para clasificar expedientes, actuaciones y registros, y la existencia de mecanismos funcionales y sencillos para el acceso a información sobre datos e informaciones de ciudadanos en archivos del Estado, forman parte del aludido sistema de controles sobre la actividad de inteligencia. Finalmente, la tarea de control terminará diluyéndose ante un Poder Ejecutivo que ni siquiera él mismo tiene control de los Servicios de Inteligencia que le dependen. Es por ello que el control legislativo sobre la actividad de inteligencia funciona, siempre y cuando, es asumido como parte de un complejo sistema de controles por parte de los tres poderes del Estado, a lo cual se une una diversidad de iniciativas que pueden ser encaminadas desde los ciudadanos individual o asociadamente, en lo que se conoce como el control ciudadano.
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