Source: http://data.riksdagen.se/dokument/H6B420.html
Timestamp: 2018-07-16 22:12:22+00:00

Document:
Ds 2018:20
ISBN 978-91-38-24813-3
Justitie- och inrikesministern Morgan Johansson beslutade den 29 september 2017 att ge kammarrättsrådet Pia Cedermark i uppdrag att biträda Justitiedepartementet i utredningen av om tillståndskravet för anordnande av offentliga danstillställningar bör tas bort eller förändras i något avseende (Ju 2017:O).
Förvaltningsrättsfiskalen Madeleine Galloni har arbetat som sekreterare i uppdraget. Uppdraget har bedrivits utan särskild expert- eller referensgrupp.
Härmed överlämnas promemorian Tillstånd till offentlig danstillställning.
Uppdraget är med detta slutfört.
Pia Cedermark
/Madeleine Galloni
1 Sammanfattning.......................................................... 7
2 Författningsförslag..................................................... 11
2.1 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...... 11
2.2Alternativt förslag till lag om ändring i ordningslagen
(1993:1617) ............................................................................. 14
3 Utredningens uppdrag och arbete ............................... 17
3.1 Bakgrund ................................................................................. 17
3.2 Uppdraget................................................................................ 18
3.3 Utredningens arbete ............................................................... 18
4 Gällande rätt m.m. .................................................... 21
4.1 Allmänt om ordningslagen..................................................... 21
4.2Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar
(2 kap. ordningslagen)............................................................ 22
4.3Ordningsföreskrifter, kostnader för ordningshållning,
sanktioner m.m. ...................................................................... 28
4.4 Närmare om begreppet offentliga danstillställningar........... 33
5 Tillståndsförfarandet.................................................. 41
5.1 Handläggningsprocessen........................................................ 41
5.2 Användningen av villkor......................................................... 44
5.3 Befrielse från kravet på tillstånd............................................. 47
Innehållsförteckning Ds 2018:20
6 En nordisk utblick...................................................... 49
6.1 Inledning ................................................................................. 49
6.2 Finland .................................................................................... 49
6.3 Norge ...................................................................................... 51
6.4 Danmark ................................................................................. 52
7 För- och nackdelar med tillståndskravet ....................... 55
7.1 Fördelar med tillståndskravet ................................................ 55
7.2 Nackdelar med tillståndskravet ............................................. 59
8 Överväganden och förslag ........................................... 61
8.1 Inledande överväganden......................................................... 61
8.1.1 Det är inte fult att dansa ......................................... 61
8.1.2 Det handlar om ordning och säkerhet................... 62
8.1.3 Danstillställningar medför ofta risker.................... 64
8.1.4 Om spontandans ..................................................... 68
8.1.5 Ordningslagens bestämmelser behövs................... 69
8.1.6 Anmälningsplikt är inte tillräckligt för de
riskfyllda danstillställningarna................................ 74
8.2 Utredningens förslag.............................................................. 75
8.2.1 Inledning.................................................................. 75
8.2.2 Endast danstillställningar som utgör en risk
ska omfattas av krav på tillstånd............................. 75
8.2.3 Offentliga danstillställningar som inte
omfattas av krav på tillstånd ska vara fria att
anordna .................................................................... 79
8.2.4 Den lagtekniska utformningen............................... 79
8.2.5 Vägledning genom Polismyndigheten ................... 82
8.2.6 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.......... 83
8.3 Övrigt ...................................................................................... 83
8.3.1 Om straffansvar....................................................... 83
8.3.2 Om tillståndskravet ska tas bort helt..................... 84
Ds 2018:20Innehållsförteckning
9 Konsekvenser av förslaget .......................................... 85
9.1 Inledning ................................................................................. 85
9.2 Konsekvenser för anordnarna ................................................ 86
9.3 Konsekvenser för Polismyndigheten..................................... 87
9.4 Konsekvenser för Åklagarmyndigheten................................ 87
9.5 Konsekvenser för domstolarna .............................................. 88
9.6 Övriga konsekvenser .............................................................. 88
10 Författningskommentar .............................................. 89
10.1 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen
(1993:1617) ............................................................................. 89
Bilaga 1 Uppdraget (Ju 2017:O).................................................. 93
Bilaga 2 Käll- och litteraturförteckning....................................... 97
Tillståndskravet bör nyanseras
I dag krävs tillstånd för att anordna en offentlig danstillställning oavsett var den hålls och utan hänsyn till danstillställningens art eller omfattning – tillståndskravet är absolut. Offentliga danstillställningar är emellertid ett brett begrepp som omfattar tillställningar av mycket skiftande slag. Det finns danstillställningar som innebär stora risker och som behöver omfattas av den kontroll som ett tillståndskrav medför. Det finns dock också danstillställningar som inte utgör någon beaktansvärd risk ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. I förhållande till dessa framstår det absoluta tillståndskravet som omotiverat. Utredningen föreslår därför att det absoluta kravet på tillstånd ska slopas. Tillståndskravet ska i stället vara beroende av om danstillställningen utgör en risk med hänsyn till ordning och säkerhet. Avgörande för bedömningen ska vara vissa riskfaktorer, nämligen tillställningens natur, det förväntade deltagarantalet, samt tiden och platsen för tillställningen. Avsikten är att förslaget ska leda till en lättnad och minskad byråkrati, utan att göra avkall på ordningen och säkerheten.
Vissa danstillställningar är typiskt sett av sådan karaktär att de bör fortsätta omfattas av tillståndskravet även när det ändrats från att vara absolut till att vara beroende av i vilken utsträckning tillställningarna kan medföra risker. Danstillställningar som anordnas inom ramen för nattklubbsverksamhet och därmed jämförlig verksamhet är exempel på sådana.
Mindre danstillställningar som äger rum inom ramen för sedvanlig restaurang- eller pubverksamhet bör falla utanför tillståndskravet. En förutsättning för detta bör vara att danstillställningen inte medför något behov av särskilda åtgärder för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas. Inslaget av dans får inte heller
Sammanfattning Ds 2018:20
medföra att verksamheten byter huvudfokus och övergår i något som är att likställa med en nattklubb eller därmed jämförlig verksamhet.
Danstillställningar som inte omfattas av tillståndskravet ska enligt utredningens förslag vara fria att anordna, det vill säga de ska inte heller omfattas av något krav på anmälningsplikt.
Vid anordnande av danstillställning på offentlig plats finns generellt en risk för ordningsstörningar. Dagens absoluta krav på tillstånd föreslås behållas oförändrat för sådana danstillställningar.
Många danstillställningar medför risker
När det i den allmänna debatten riktas kritik mot kravet på ”danstillstånd” tycks det främst vara matgästers möjligheter att kunna ”ta en svängom” på kvarterskrogar och sedvanliga restauranger som åsyftas. Med det perspektivet kan det vara svårt att se att kravet på tillstånd till offentliga danstillställningar behövs. Tillståndskravet kan då snarare framstå som onödigt och förlegat.
Kravet på tillstånd till offentliga danstillställningar gäller dock även i andra, större sammanhang. Bland annat tar kravet sikte på nattklubbsverksamhet och liknande verksamhet. Det är väl känt att det i samband med sådan verksamhet ofta förekommer problematik i form av alkohol- och drogpåverkan, konfrontationer mellan människor och våldsbrott, vapeninnehav med mera.
När många människor samlas inomhus ökar risken för faror om utrymning skulle behöva ske på grund av brand, attentat eller liknande. Särskilt gäller detta när människor samlas i lokaler som deltagarna inte är bekanta med, vilket ofta är fallet vid exempelvis nattklubbsverksamhet. Dämpad belysning, stroboskopljus och rökmaskiner – ofta förekommande vid danstillställningar – ökar riskerna ytterligare.
Det är förekomsten av faktorer som dessa som gör att verksamheter där danstillställningar förekommer ofta medför risker i form av ordnings- och säkerhetsproblem.
Ds 2018:20 Sammanfattning
Det finns ett behov av ett tillståndsförfarande
Det är anordnaren av en offentlig tillställning som har ansvaret för ordningen och säkerheten vid tillställningen. Alla arrangörer har dock inte den kunskap som krävs för att anordna tillställningar som är säkra och trygga för deltagarna. Kostnaderna för att vidta säkerhetsåtgärder gör vidare att arrangörerna gärna avstår från vissa åtgärder, exempelvis från att anlita tillräckligt antal ordningsvakter. Kravet på tillstånd fyller här en avgörande funktion genom att det i förväg, genom villkor i tillståndsbeslutet, tydliggörs vilka säkerhetsåtgärder som måste vidtas. På detta sätt minimeras också risken för att Polismyndighetens resurser behöver tas i anspråk för att upprätthålla ordning och säkerhet vid tillställningen. Om tillståndsplikten ersattes av ett anmälningsförfarande skulle dessa ändamål inte uppnås.
Genom tillståndsförfarandet kan det också kontrolleras att arrangören är lämplig att hålla den aktuella tillställningen. Att kontrollen är nära anknuten i tid till det planerade arrangemanget gör vidare att arrangören blir påmind om vilka skyldigheter som åligger denne i brandskyddshänseende. Detta är viktigt inte minst när det är fråga om oerfarna arrangörer som tillfälligt hyr lokaler för att anordna danstillställningar.
Kravet på tillstånd är ett effektivt verktyg för att komma till rätta med aktörer som inte fullgör sina skyldigheter. Kan en anordnare inte uppfylla villkoren kommer denne att nekas tillstånd.
Ordningslagens bestämmelser om danstillställningar är också ett verktyg som kan användas för att komma till rätta med så kallade svartklubbar och liknande illegal verksamhet.
Det ska noteras att även Danmark, Finland och Norge har regler om kontroll av och tillstånd till danstillställningar, nattklubbsverksamhet med mera.
På grund av det tillkännagivande som lämnats av riksdagen i fråga om avskaffande av tillståndskravet avseende offentliga danstillställningar (bet. 2015/16:JuU20, rskr. 197 mom. 55 Tillstånd till offentlig danstillställning), innehåller denna promemoria ett förslag på hur ett sådant avskaffande kan genomföras lagtekniskt. Ett full-
ständigt avskaffande av tillståndskravet är dock inte något utredningen rekommenderar.
2.1Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 2 kap. 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.
2kap. 4 §
Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte
utan tillstånd anordnas på offentliga platser.
Tillstånd att anordna offent- Tillstånd att anordna offent-
lig tillställning krävs även i an- lig tillställning krävs även i an-
nat fall, om det är fråga om nat fall, om det är fråga om
offentliga danstillställningar, offentliga tivolinöjen, mark-
tivolinöjen, marknader eller nader eller liknande nöjestill-
liknande nöjestillställningar eller ställningar eller tävlingar eller
tävlingar eller uppvisningar i uppvisningar i motorsport eller
motorsport eller flygning. Om flygning. Om det kan ske utan
det kan ske utan fara för ord- fara för ordning och säkerhet
ning och säkerhet eller för trafi- eller för trafiken, får emellertid
ken, får emellertid anordnaren anordnaren befrias från skyldig-
befrias från skyldigheten att heten att söka tillstånd enligt
söka tillstånd enligt detta stycke detta stycke för tillställning av
för tillställning av visst slag. Ett visst slag. Ett beslut om
beslut om befrielse får förenas befrielse får förenas med villkor.
med villkor. Tillstånd krävs även för att
anordna offentlig danstillställning
om det med hänsyn till tillställ-
Författningsförslag Ds 2018:20
ningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen för tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning.
En allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 4 eller en cirkusföreställning får hållas utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken.
Den som avser att inom ett Den som avser att inom ett
område som redovisas i detalj- område som redovisas i detalj-
plan anordna en sådan allmän plan anordna en sådan allmän
sammankomst utomhus eller sammankomst utomhus eller
offentlig tillställning som det offentlig tillställning som det
inte krävs tillstånd för enligt 4 § inte krävs tillstånd för enligt 4 §
skall anmäla detta. ska anmäla detta.
Anmälningsskyldighet gäller också för en allmän sammankomst som anordnas inomhus inom ett område som redovisas i detaljplan och för en offentlig tillställning som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafi-
ken störs.
En allmän sammankomst En danstillställning som inte
som avses i 1 § första stycket 4 kräver tillstånd enligt 4 § tredje
behöver inte anmälas, om den stycket behöver inte anmälas. En
med hänsyn till det förväntade allmän sammankomst som avses
antalet deltagare, den utvalda i 1 § första stycket 4 behöver
platsen och tiden för samman- inte anmälas, om den med hän-
komsten samt de anordningar syn till det förväntade antalet
som avses förekomma kan antas deltagare, den utvalda platsen
äga rum utan fara för ordning och tiden för sammankomsten
och säkerhet eller för trafiken. samt de anordningar som avses
Ds 2018:20 Författningsförslag
förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken.
1.Denna lag träder i kraft den 1 maj 2019.
2.De nya bestämmelserna ska tillämpas i förhållande till danstillställningar som äger rum efter ikraftträdandet.
2.2Alternativt förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)1
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse.
liknande nöjestillställningar eller ställningar som inte är danstill-
tävlingar eller uppvisningar i ställningar eller tävlingar eller
motorsport eller flygning. Om uppvisningar i motorsport eller
det kan ske utan fara för ord- flygning. Om det kan ske utan
ning och säkerhet eller för trafi- fara för ordning och säkerhet
ken, får emellertid anordnaren eller för trafiken, får emellertid
befrias från skyldigheten att anordnaren befrias från skyldig-
söka tillstånd enligt detta stycke heten att söka tillstånd enligt
för tillställning av visst slag. Ett detta stycke för tillställning av
beslut om befrielse får förenas visst slag. Ett beslut om be-
med villkor. frielse får förenas med villkor.
1Detta alternativ är inte något som utredningen rekommenderar, se avsnitt 8.3.2.
2.Den nya bestämmelsen ska tillämpas i förhållande till danstillställningar som äger rum efter ikraftträdandet.
3Utredningens uppdrag och arbete
För att få anordna en offentlig danstillställning krävs enligt ordningslagen tillstånd av Polismyndigheten. Tillståndskravet gäller oberoende av var danstillställningen ska hållas. Polismyndigheten kan dock bevilja befrielse från kravet om danstillställningen ska hållas på annan plats är offentlig plats och den kan hållas utan fara för ordning och säkerhet samt för trafiken.
År 2003 var frågan om tillståndskravet för offentliga danstillställningar som anordnas på annan plats än offentlig plats föremål för behandling i propositionen Några frågor om ordningslagen (prop. 2003/04:174 s. 14). Bakgrunden var att Stockholms stad i en framställning till Justitiedepartementet hade föreslagit att kravet på tillstånd för offentliga danstillställningar skulle avskaffas eftersom det uppfattades som onödigt och byråkratiskt. Regeringen ansåg emellertid att argumenten mot ett avskaffande av tillståndskravet, framför allt de gällande ordning och säkerhet, vägde tyngre än behovet av minskad byråkrati. Några ändringar föreslogs därför inte.
Kravet på tillstånd för att anordna offentliga danstillställningar har därefter varit föremål för allmän diskussion vid olika tidpunkter. Under 2015 framställdes 14 motioner från olika riksdagspartier med krav på att tillståndskravet för offentliga danstillställningar skulle avskaffas. I motionerna beskrevs det så kallade danstillståndet som omodernt, ologiskt och onödigt samt som ett hinder för driftiga företagare. Vidare framfördes åsikten att Polismyndighetens uppgifter måste renodlas samt att myndigheten borde ägna sig åt att bekämpa riktiga brott i stället för att jaga restaurangbesökare.
Utredningens uppdrag och arbete Ds 2018:20
Justitieutskottet har i betänkandet Polisfrågor, Ju 2015/16:JuU20, föreslagit att riksdagen ska ställa sig bakom utskottets förslag om att kravet på tillstånd för att anordna offentliga danstillställningar ska tas bort. Riksdagen har den 14 april 2016 beslutat att bifalla utskottets förslag (rskr. 197 mom. 55 Tillstånd till offentlig danstillställning). Med hänvisning till riksdagens tillkännagivande och till den tid som har gått sedan regeringen beslutade att inte föreslå några ändringar gällande tillståndskravet har regeringen funnit skäl att låta frågan utredas på nytt.
3.2Uppdraget
Den 29 september 2017 beslutade justitie- och inrikesministern Morgan Johansson att ge kammarrättsrådet Pia Cedermark i uppdrag att analysera regleringen om tillståndskravet för anordnande av offentliga danstillställningar och ta ställning till om kravet på tillstånd bör tas bort eller förändras i något avseende. Frågan ska enligt uppdragsbeskrivningen utredas utan begränsning till om tillställningen äger rum på offentlig plats eller inte. I uppdraget ingår att undersöka och redogöra för Polismyndighetens praxis när det gäller möjligheten att befria anordnare av offentliga danstillställningar från kravet på tillstånd och att sätta upp villkor för tillstånd. I uppdraget ingår även att redogöra för vilka för- och nackdelar det nuvarande systemet har. Om förändring av tillståndskravet föreslås ska utredaren även undersöka om kompensatoriska åtgärder för polisens möjlighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet bör inrättas samt hur de i sådant fall ska utformas. Oavsett vilken bedömning som görs ska utredaren lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att ta bort tillståndskravet helt eller delvis. Den fullständiga uppdragsbeskrivningen framgår av bilaga 1.
3.3Utredningens arbete
Arbetet inleddes den 16 oktober 2017. Förvaltningsrättsfiskalen Madeleine Galloni anställdes som sekreterare i utredningen från och med samma dag. Arbetet har bedrivits utan särskild expert- eller referensgrupp. Arbetet har till stor del bestått i att utreda
Ds 2018:20 Utredningens uppdrag och arbete
gällande rätt samt att inhämta synpunkter från och föra dialog med berörda aktörer.
Dialog har förts med tjänstemän på olika nivåer inom Polismyndigheten (nationellt samordnande, regionala rättsenheter och företrädare för den operativa verksamheten). Utredningen har via den tidigare nationellt ansvariga tjänstemannen för tillståndsärenden vid myndigheten ställt frågor till samtliga regioner och har med utgångspunkt i svaren valt att ha en fördjupad dialog med regionerna Syd, Öst och Stockholm.
Utredningen har också haft diskussioner med och inhämtat information från företrädare för Sveriges kommuner och landsting, Tillväxtverket samt för socialförvaltningen och Trafikkontoret vid Stockholms stad. Utredningen har även inhämtat synpunkter från Folkhälsomyndigheten och den svenska besöksnäringens bransch- och arbetsgivarorganisation Visita samt fört dialog med företrädare för Enheten för främjande och förenkling vid Näringsdepartementet samt med företrädare för Brandskyddsföreningen Sverige.
Statistikuppgifter har inhämtats från Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten.
4 Gällande rätt m.m.
4.1Allmänt om ordningslagen
Ordningslagen (1993:1617) trädde i kraft den 1 april 1994 och ersatte då bland annat allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. Tillskapandet av ordningslagen var i huvudsak en lagteknisk lösning som bland annat syftade till att få en sammanhållen och överskådlig lagstiftning på det aktuella området. Före ordningslagens tillkomst reglerades allmänna sammankomster, det vill säga sammankomster som omfattas av de grundläggande mötes- och demonstrationsfriheterna, i lagen om allmänna sammankomster medan offentliga tillställningar reglerades i den allmänna ordningsstadgan.
Att de allmänna sammankomsterna och de offentliga tillställningarna reglerades i skilda författningar av olika valörer hade sin grund i att de allmänna sammankomsterna med hänsyn till församlingsfrihetens särskilda betydelse hade ansetts kräva ett starkare rättsligt skydd än de rena nöjestillställningarna. Vid framtagandet av ordningslagen konstaterades dock att flertalet av bestämmelserna i den allmänna ordningsstadgan hörde till det primära lagområdet som enligt regeringsformen kräver reglering i lagform. Det konstaterades också att regleringen av allmänna sammankomster och regleringen av offentliga tillställningar var betingade av i stort sett samma intressen, nämligen i första hand ordnings- och säkerhetshänsyn. Det ansågs bland annat därför vara en betydande förenkling att föra samman reglerna i samma lag och även i samma kapitel i ordningslagen.2
Bestämmelserna om offentliga danstillställningar och allmänna sammankomster finns i ordningslagens andra kapitel. Bestäm-
2Prop. 1992/93 s. 63 f.
Gällande rätt m.m. Ds 2018:20
melserna stämmer i huvudsak överens med vad som tidigare gällde enligt allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster.3
I det följande redogörs för de bestämmelser i ordningslagen som är av intresse för detta lagstiftningsarbete. Samtliga hänvisningar till lagrum i detta kapitel avser lagrum i ordningslagen.
4.2Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap. ordningslagen)
Ordningslagens andra kapitel innehåller bestämmelser om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Allmänna sammankomster är, som redan har nämnts, sammankomster som omfattas av grundlagsskyddet för mötes- och demonstrationsfriheten i regeringsformen. Offentliga tillställningar är olika typer av tillställningar, ofta nöjes- eller tävlingstillställningar, som inte är sammankomster eller cirkusföreställningar. De allmänna sammankomsterna har en särställning eftersom de i grundlag tillförsäkras skydd mot inskränkning. Möjligheterna att inskränka rätten att anordna en allmän sammankomst är därför mycket begränsade. De offentliga tillställningarna har inte något liknande grundlagsskydd och det finns därför större möjlighet att inskränka rätten att anordna sådana. Som framgår av framställningen nedan är bestämmelserna om offentliga tillställningar något mer långtgående än bestämmelserna om allmänna sammankomster vad gäller exempelvis när tillstånd och anmälan krävs, under vilka förutsättningar arrangemang får upplösas eller förbjudas och vilka villkor som får ställas.
Beträffande de allmänna sammankomsterna anges uttryckligen i lagen vilka hänsyn som får tas vid tillståndsprövningen. En allmän sammankomst får således endast vägras om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 § första stycket). Någon liknande bestämmelse finns inte för de
3Prop. 1992/93 s. 63 och Åberg, 2017, s. 38.
Ds 2018:20 Gällande rätt m.m.
offentliga tillställningarna. I specialmotiveringen till nyss nämnda bestämmelse betonas dock att det för de offentliga tillställningarna ska ske en objektiv prövning där i allt väsentligt samma hänsyn som anges beträffande allmänna sammankomster får vägas in.4 Prövningen bör alltså riktas in främst på ordnings- och säkerhetsfrågor såsom anordnarens kvalifikationer, tillställningens art, platsens eller lokalens lämplighet, trafikförhållanden och andra särskilda säkerhetsfrågor. Prövningen får inte avse ett konstnärligt eller estetiskt bedömande av tillställningen eller vad som ska förekomma vid den eller en värdering av själva tillställningen som sådan. Tillståndsprövningen får inte heller användas för att till exempel leda nöjeslivet i en viss riktning genom att vägra tillstånd till en danstillställning.5
Närmare om begreppen allmän sammankomst och offentlig tillställning
Med allmän sammankomst avses enligt 2 kap. 1 § första stycket sammankomster som utgör demonstrationer eller annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, föreläsningar och föredrag som hålls i undervisningssyfte eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning, sammankomster som hålls för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. En förutsättning för att en sammankomst ska anses vara allmän är att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den (2 kap. 1 § andra stycket).
Med offentlig tillställning avses enligt 2 kap. 3 § första stycket tävlingar och uppvisningar i sport, idrott och flygning, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. Som exempel på andra tillställningar kan nämnas dansuppvisningar (som alltså är att skilja från danstillställningar).6 En förutsättning för att tillställningen ska anses vara
4Prop. 1992/1993:210 s. 249.
5Åberg, 2017, s. 81.
6Åberg, 2017, s. 44.
offentlig är att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den (2 kap. 3 § andra stycket).
Cirkusföreställningar särregleras i 2 kap. 2 § där det anges att en cirkusföreställning ska behandlas enligt samma regler som gäller för allmänna sammankomster.
Något kort ska även sägas om så kallade blandande arrangemang. Av 2 kap. 1 § tredje stycket framgår att bestämmelserna om allmänna sammankomster gäller även om det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärliga verk. Bestämmelsen tar sikte på blandande arrangemang, det vill säga arrangemang där det både förekommer inslag som är att hänföra till sammankomst och inslag som är att hänföra till offentlig tillställning. Utgångspunkten är att olika regler är tillämpliga på de olika delarna av arrangemanget. Detta är dock både osmidigt och opraktiskt. Lagstiftaren har därför beslutat att bestämmelserna om allmänna sammankomster ska gälla om det vid en allmän sammankomst förekommer mindre inslag som avser underhållning eller förströelse. Av bestämmelsens förarbeten framgår vidare att om tveksamhet uppstår om tillställningen är att hänföra till det ena eller andra slaget bör i flertalet fall den reglering som innebär större frihet anses tillämplig, det vill säga reglerna om allmänna sammankomster.7 Om en förevisning av en film eller liknande sker vid en offentlig tillställning får förevisningen i allmänhet betraktas som en allmän sammankomst i sig, förutsatt att den sker på sådant sätt att den kan betraktas som ett självständigt publikdragande arrangemang, till exempel genom att den sker i en särskild lokal. Är filmen eller liknande av mer anspråkslös karaktär, till exempel genom att filmen eller videogrammet visas i en monitor eller på en mindre skärm i anslutning till något utställningsprojekt, kan det emellertid knappast betraktas som ett självständigt arrangemang utan får snarare anses ingå som en del i den offentliga tillställningen.8
7Prop. 1956:143 s. 155.
8Åberg, 2017, s. 41 f.
Platsens betydelse för tillståndskravet m.m.
Ett centralt begrepp vid bedömningen av om en sammankomst eller tillställning är tillståndspliktig är offentlig plats. Med offentlig plats avses enligt 1 kap. 2 § allmänna vägar, gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål, områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.
För allmänna sammankomster krävs tillstånd endast när de anordnas på offentlig plats (2 kap. 4 § första stycket). Dessutom finns det vissa allmänna sammankomster som får anordnas utan tillstånd även om de äger rum på offentlig plats. Detta gäller för teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk samt för cirkusföreställningar, om det med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för allmän ordning och säkerhet eller för trafiken (2 kap. 4 § tredje stycket). Denna undantagsregel gör det möjligt för exempelvis gatumusikanter att utföra enklare musikframföranden utan att behöva ansöka om tillstånd från Polismyndigheten.
Även offentliga tillställningar kräver tillstånd när de arrangeras på offentlig plats. Härutöver kräver vissa särskilt angivna offentliga tillställningar tillstånd även när tillställningen ska hållas på annan plats än offentligt plats. Detta gäller enligt 2 kap. 4 § andra stycket offentliga danstillställningar, tivolinöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller flygning. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken får anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd för tillställning av visst slag.
För allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som inte kräver tillstånd råder i vissa fall anmälningsplikt. Inom detaljplanelagt område råder anmälningsplikt för allmänna sammankomster som hålls utomhus (2 kap. 5 § första stycket). Hålls sammankomsten inomhus krävs anmälan endast om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten finns risk
för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs (2 kap. 5 § andra stycket). Anmälningsplikt råder dock inte för sådana allmänna sammankomster för framförande av konstnärliga verk som kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken (2 kap. 5 § tredje stycket). För offentliga tillställningar råder alltid anmälningsplikt inom detaljplanelagt område, oberoende av om den hålls inom- eller utomhus (2 kap. 5 § första stycket). Utom detaljplanelagt område är det helt fritt att anordna allmänna sammankomster. För offentliga tillställningar krävs däremot anmälan om tillställningen ska hållas utomhus, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs. Det är däremot helt fritt att utom detaljplanelagt område anordna en offentlig tillställning inomhus (2 kap 5 § andra stycket). Det som nu sagts gäller andra offentliga tillställningar än sådana som kräver tillstånd enligt 2 kap. 4 §.
En anordnare av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning får befrias från anmälningsplikten för sammankomst eller tillställning av visst slag om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken. Ett beslut om befrielse får förenas med villkor (2 kap. 5 § fjärde stycket).
På nästa sida visas en översiktsfigur (tabell 4.1) avseende ordningslagens bestämmelser om tillståndskrav och anmälningsplikt för olika typer av offentliga arrangemang.
Ds 2018:20Gällande rätt m.m.
Tabell 4.1 Översiktsfigur tillståndskrav/anmälningsplikt enligt 2 kap. 4 §
respektive 5 §
Offentliga arrangemang Offentlig Annan plats inom detalj- Annan plats utom
plats planerat område detaljplanerat område
Utomhus Inomhus Utomhus Inomhus
Offentlig tillställning i form Tillstånd Tillstånd1 Tillstånd1 Tillstånd1 Tillstånd1
av danstillställningar,
tivoli, marknader och
liknande nöjestill-
ställningar eller tävlingar
eller uppvisningar i
motorsport eller flygning.
Övriga offentliga tillställ- Tillstånd Anmälan Anmälan Anmälan Fritt
ningar. om risk3
Allmänna sammankomster Tillstånd Anmälan Anmälan Fritt Fritt
i form av teater- och bio- om risk2 om risk4 om risk4
föreställningar, konserter
och andra sammankomster
för framförande av
Cirkusföreställningar. Tillstånd Anmälan Anmälan Fritt Fritt
om risk2 om risk3
i form av demonstrationer, om risk3
opinionsyttringar,
religionsutövning etcetera.
1Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd för tillställning av visst slag (2 kap. 4 § andra stycket).
2Sammankomsten/cirkusföreställningen får hållas utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten/cirkusföreställningen samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken (2 kap. 4 § tredje stycket).
3Anmälningsskyldighet gäller om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten/tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs (2 kap. 5 § andra stycket).
4Sammankomsten behöver inte anmälas om den med hänsyn till det förväntade antalet deltagare, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken (2 kap. 5 § tredje stycket).
Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får en anordnare befrias från anmälningsskyldighet i fråga om allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar av visst slag (2 kap. 5 § fjärde stycket).
Uppgiftsskyldighet vid ansökan och anmälan
En ansökan om tillstånd att anordna en offentlig tillställning eller allmän sammankomst ska innehålla uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten eller tillställningen, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser att vidta (2 kap. 7 §). Ansökan om tillstånd ska vara skriftlig och ges in i god tid, om möjligt senast en vecka före tillställningen eller sammankomsten (2 kap. 6 § andra stycket).
En anmälan om att anordna en offentlig tillställning eller allmän sammankomst ska innehålla samma uppgifter som en ansökan (2 kap. 7 §). En anmälan kan dock, till skillnad från en ansökan, göras muntligen. En anmälan ska om möjligt ges in till polisen senast fem dagar före tillställningen eller sammankomsten (2 kap. 6 § tredje stycket).
4.3Ordningsföreskrifter, kostnader för ordningshållning, sanktioner m.m.
En grundtanke i ordningslagen är att det är anordnaren av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som har huvudansvaret för att det råder god ordning vid arrangemanget (2 kap. 16 § första stycket). Det har ansetts vara en förutsättning för att en sammankomst eller tillställning över huvud taget ska få äga rum att anordnaren kan fullgöra sina skyldigheter i fråga om ordning och säkerhet.9
Polismyndigheten får meddela de villkor som behövs för att anordnaren ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten vid den allmänna sammankomsten eller offentliga tillställningen. I fråga om konserter och offentliga tillställningar får villkor om att anordnaren måste anlita ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter ställas. Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att möjligheten att hålla
9Jfr. prop. 1979/80:17 s. 24.
sammankomsten eller tillställningen onödigt försvåras (2 kap. 16 § andra stycket).
Polismyndighetens möjlighet att ställa upp villkor är inte beroende av att sammankomsten eller tillställningen omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt.
Polismyndigheten har också möjlighet att meddela och ändra villkor efter att beslut om tillstånd har meddelats, om det finns trängande säkerhetsskäl.10
Polismyndighetens möjlighet att ställa in, upplösa och förbjuda sammankomster och tillställningar
Polismyndigheten får ställa in eller upplösa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som hålls trots att anordnaren har fått avslag på sin ansökan om tillstånd eller trots att polisen har förbjudit tillställningen eller sammankomsten (2 kap. 22 §). Under sådana förhållanden får sammankomsten eller tillställningen ställas in eller upplösas oberoende av om arrangemanget har orsakat några olägenheter eller inte. Om det däremot inte finns något beslut om avslag eller förbud måste arrangemanget utgöra en olägenhet för att polisen ska ha rätt att upplösa det. I detta avseende görs det även skillnad på sammankomster och tillställningar.
En allmän sammankomst får upplösas bara om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 23 § första stycket 1). För att upplösa en offentlig tillställning räcker det med att det vid tillställningen förekommer något som strider mot lag eller att tillställningen medför oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 23 § första stycket 2). En allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk eller en offentlig tillställning får även upplösas om sammankomsten eller tillställningen genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Det sistnämnda gäller dock inte om sammankomsten eller tillställningen äger rum i enlighet med med-
10Prop. 1979/80:17 s. 28 samt Åberg, 2017, s. 87 f. och 101.
delat tillstånd (2 kap. 23 § andra stycket). En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk eller en offentlig tillställning får också upplösas om villkor om tiden för sammankomsten eller tillställningen som meddelats inte följs (2 kap. 23 § tredje stycket). En sammankomst eller tillställning får alltså inte upplösas enbart på den grunden att anordnaren inte har sökt tillstånd.11 Däremot kan den som anordnar en tillställning utan att söka erforderligt tillstånd riskera straffpåföljd, se vidare nedan.
Som framgått ovan har Polismyndigheten möjlighet att förbjuda en sammankomst eller tillställning. Även i detta avseende görs skillnad mellan allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. En sammankomst får förbjudas om det vid tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten visat sig ha medfört avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 25 § första stycket 1). En offentlig tillställning får förbjudas om det vid tidigare tillställning av samma slag har förekommit något som stred mot lag eller den medfört oordning, fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken (2 kap. 25 § första stycket 2). En allmän sammankomst för framförande av konstnärligt verk eller en offentlig tillställning får också förbjudas om det vid en tidigare sammankomst eller tillställning av samma slag genom ljud eller på något annat sätt har uppkommit allvarlig störning av ordningen i sammankomstens eller tillställningens omedelbara omgivning och den sammankomsten eller tillställningen inte ägt rum i enlighet med meddelat tillstånd (2 kap. 25 § första stycket 3). Förbud mot hållande av sammankomst eller tillställning får dock endast meddelas om det kan befaras förekomma lagstridigt handlande, oordning, fara för närvarande eller störningar av trafiken och mindre ingripande åtgärder än förbud inte är tillräckliga (2 kap. 25 § andra stycket).
11Åberg, 2017, s. 111.
Om anordnaren av en allmän sammankomst som anordnas i vinstsyfte eller anordnaren av en offentlig tillställning inte har gjort ansökan eller anmälan när detta krävs eller inte har fullgjort ansöknings- eller anmälningsskyldigheten i sådan tid att beslut har kunnat meddelas före sammankomsten eller tillställningen ska Polismyndigheten ålägga anordnaren att ersätta myndighetens kostnader för att hålla ordning vid sammankomsten eller tillställningen, i den mån kostnaderna beror på anordnarens försummelse. Samma sak gäller om anordnaren inte har följt de föreskrifter och villkor om ordning och säkerhet som har gällt för arrangemanget (2 kap. 27 § första stycket).
Fram till januari 2014 kunde ersättningsskyldighet föreligga även om en ansökan eller anmälan hade getts in i tid enligt 2 kap. 26 § (numera upphävd). Bestämmelsen syftade till att säkerställa att den som av kommersiella skäl anordnade till exempel en fotbollsmatch, festival eller konsert som kunde medföra ordningsstörningar också skulle stå för kostnaderna för dessa. Bestämmelsen gav dock upphov till gränsdragnings- och tillämpningsproblem och var även ifrågasatt av konkurrensmässiga skäl då den särbehandlade ideella föreningar. Med hänsyn till bland annat detta avskaffades bestämmelsen från och med den 1 januari 2014. I förarbetena till den aktuella lagändringen anfördes att bestämmelsen i och för sig var rimlig, eftersom huvudansvaret för ordning och säkerhet vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar vilar på anordnaren. Regeringen fann dock vid en samlad bedömning att nackdelarna med regleringen och de avgränsningsproblem som den gav upphov till vägde tyngre än de fördelar som fanns med bestämmelsen. Regeringen betonade dock att avskaffandet av bestämmelsen inte innebar någon förändring i fråga om ansvarsfördelningen när det gäller ordningshållningen. Det är således fortfarande anordnaren som har huvudansvaret för ordning och säkerhet.12
Statskontoret har gjort en utvärdering av effekterna av den slopade ersättningsskyldigheten. Ingen av landets sju polisregioner anser att arrangörernas insatser för att upprätthålla ordning och
12Prop. 2013/14:1 s. 552 ff.
säkerhet vid evenemang har minskat sedan ersättningsskyldigheten slopades. Inte heller arrangörerna själva (arrangörer inom kultur- och idrottsområdet) anser att deras insatser för ordning och säkerhet har minskat sedan borttagandet av ersättningsskyldigheten. Idrottsförbunden upplever att effekten snarare blivit den motsatta eftersom polisen numera uppställer hårdare villkor vid evenemang än tidigare. De hårdare villkoren är en effekt av att polisen sedan 2015 har ökat fokus på att arbeta med villkor enligt 2 kap. 16 § ordningslagen och tillämpar en villkorsstrategi i organisationen. Enligt polisen är de skärpta villkoren en nödvändig åtgärd för att idrottsarrangörer ska ta det ansvar som krävs. Arrangörerna upplever att aktiv villkorsgivning är ett bättre verktyg i polisens arbete med ordningshållning än ersättningsskyldigheten. Genom villkorsgivningen kan åtgärder styras mot en specifik klubb i stället för att gälla generellt, och polisen kan därmed skärpa villkoren där det behövs. En positiv effekt av att ersättningsskyldigheten avskaffades är att samverkansklimatet mellan polis och fotbolls- och ishockeyklubbarna har förbättrats åtskilligt i förhållande till hur det förhöll sig medan kostnadsersättningen togs ut.13
En anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot kravet på tillstånd eller anmälan döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller anordnare som bryter mot villkor som har ställts upp eller mot ett förbud av hållande av sammankomst eller tillställning. Det är på samma sätt straffbart att fortsätta en allmän sammankomst eller offentlig tillställning trots att den har ställts in eller upplösts och att lämna oriktiga uppgifter om något förhållande som en anordnare enligt lagen är skyldig att upplysa om (2 kap. 29 § första stycket 1, 2 och 7).
13Statskontoret, 2015:27, avsnitt 5.2, 5.3, 6.2, 6.3, 7.1 och 8.1–8.3.
4.4Närmare om begreppet offentliga danstillställningar
Som har framgått av genomgången ovan är offentliga danstillställningar en typ av offentlig tillställning. Någon närmare definition av begreppet danstillställning finns varken i ordningslagen eller dess förarbeten, vilket inte heller är förvånande mot bakgrund av att tillskapandet av ordningslagen i mångt och mycket var en lagteknisk översyn. Ledning för förståelse av begreppet danstillställning får därför sökas i de tidigare regelverken och i rättspraxis.
Tidigare lagstiftning
Offentliga tillställningar har varit föremål för reglering i ordningslagstiftning sedan länge. År 1868 fick Sverige sin första allmänna ordningsförfattning (1868 års ordningsstadga för rikets städer). Till begreppet offentlig tillställning hänfördes sammankomster och demonstrationståg, föreställningar av alla slag, danstillställningar, tivolinöjen och liknande tillställningar. Som huvudregel gällde att anordnaren skulle göra en anmälan till polisen. Från huvudregeln fanns det undantag i både mildrande och försvårande riktning. Tillställningar i form av andaktsövning och föreläsning vid lärosäten krävde ingen anmälan. För tillställningar i form av maskerad, bal, lekstuga, lindans, positivspelning eller liknande, akrobatiska konststycken, konstridning, djurförevisning eller andra med dessa jämförliga tillställningar krävdes i stället tillstånd. Tillstånd krävdes även för tillställningar som skulle äga rum på gata, torg eller annan allmän plats eller på annat under bar himmel beläget ställe till vilket allmänheten hade obehindrat tillträde. Enligt då rådande praxis skulle polisen inte neka tillstånd på sådant sätt att församlingsrätten inskränktes i onödan. Tillstånd skulle endast nekas om tillställningens hållande kunde skapa oordning eller störningar av trafiken på allmän plats.
För nöjestillställningarna gällde en friare prövningsrätt. Utöver att nöjestillställningarna kunde nekas med hänsyn till allmän ordning och trafikförhållanden kunde även en rad andra omständigheter beaktas. I en promemoria utfärdad av Socialdepartementet 1932, som skulle tjäna som vägledning vid tillståndsgivningen
beträffande nöjestillställningar, anfördes att även sökandens kvalifikationer, tillställningens art och lokalens eller platsen lämplighet borde beaktas. I vissa fall ansågs det även påkallat att begränsa rätten att hålla nöjestillställningar till vissa dagar eller visst antal dagar för en bestämd period. Det ansågs dock ligga utanför polisens befogenhet att med hänsyn till annat än upprätthållande allmän ordning och sedlighet vidta sådana inskränkningar.14
År 1958 trädde den allmänna ordningsstadgan i kraft. Som har nämnts tidigare är stadgan ordningslagens företrädare. Vid framtagandet av den allmänna ordningsstadgan ansåg den aktuella utredningen att de offentliga tillställningarna var i behov av fortsatt tydlig reglering. Det ansågs dock inte möjligt att ge någon definition på vad som menas med offentlig tillställning. I stället valdes metoden att räkna upp exempel på de mest vanligt förekommande offentliga tillställningarna, däribland danstillställningar. Det ansågs också nödvändigt att behålla den friare prövningsrätt som hade utarbetats i praxis, särskilt för de allmänna folknöjena och vissa tävlingar. Syftet med den friare prövningsrätten uppgavs vara att försöka motverka osunda eller annars olämpliga förhållanden i fråga om nöjen och tävlingar. Vilka tillställningar som skulle omfattas av den friare prövningsrätten konstaterades kunna vara föremål för olika meningar och förändring i takt med utvecklingen. Utredningen ansåg för sin del att bland annat danstillställningar skulle vara föremål för den fria prövningsrätten.15 I propositionen som lades fram efter remissbehandlingen tillstyrktes utredningens förslag i dessa delar, efter konstaterandet att förslaget i huvudsak överensstämde med vad som redan gällde.16
Den historiska tillbakablicken visar att det inte heller i de tidigare regelverken finns någon definition av vad som menas med en danstillställning. Tillbakablicken visar däremot att danstillställningar var en av de mest vanligt förekommande offentliga tillställningarna under femtiotalet och att det därför ansågs passande att i den allmänna ordningsstadgan räkna upp danstillställning som ett exempel på en offentlig tillställning. Vidare framgår att det då ansågs finnas ett behov av att utöver allmän ordning och trafikför-
14SOU 1944:48 s. 55 f. och 154 ff. samt prop. 1956:143 s. 164 f.
15SOU 1954:37 s. 70 och 80 f.
16Prop. 1956:143 s. 154 och 173 f.
hållanden kunna beakta sökandens kvalifikationer, tillställningens art och lokalens eller platsens lämplighet vid tillståndsprövningen för danstillställningarna. Dessa faktorer beaktas även vid dagens tillståndsprövning för anordnande av offentliga danstillställningar.
Någon närmare definition av begreppet danstillställning går alltså inte att finna i ordningslagen eller dess föregångare. Begreppet offentlig tillställning (som danstillställningar faller in under) får dock anses innefatta en avsikt hos anordnaren att samla publik. Tilldragelser som rent faktiskt, utan någon sådan avsikt finns, orsakar folksamlingar faller alltså utanför begreppet.17
Den rättspraxis som behandlar begreppet danstillställning är begränsad, i synnerhet vad gäller vägledande domar. Från Högsta domstolen finns, så vitt utredningen har kunnat finna, endast en dom som behandlar begreppet danstillställning: NJA 2012 s. 634. I rättsfallsreferatet går att läsa att den föredragande justitiesekreteraren i sitt förslag till dom anförde att begreppet danstillställning får anses avse ett arrangemang vid vilket ett av de huvudsakliga syftena är att det ska framföras musik (som inte behöver vara levande) till vilken deltagarna ska kunna dansa. Något krav på att ett visst antal av deltagarna faktiskt också har dansat ansågs inte kunna krävas. Denna definition var dock inget som majoriteten av Högsta domstolens ledamöter använde sig av i domskälen. Dessa konstaterade i stället att det i det aktuella fallet var fråga om en danstillställning i ordningslagens mening och lyfte i sammanhanget fram att det hade funnits en discjockey samt ljud- och ljusanläggning och att dans hade förekommit i betydande utsträckning. Det noterades också att de tilltalade inte hade ifrågasatt att det varit fråga om en danstillställning. Två ledamöter var skiljaktiga gällande domskälen och anförde för sin del bland annat att med danstillställning bör avses arrangemang vid vilket ett viktigt inslag är att det ska framföras musik till vilken deltagarna ska kunna dansa, dock utan krav på att visst antal av deltagarna faktiskt också har dansat. Därefter gjordes samma konstateranden gällande de
17SOU 1954:37 s. 70, prop. 1956:143 s. 154 f. samt Åberg, 2017, s. 44 f.
faktiska omständigheterna (förekomst av discjockey med mera) som majoriteten hade gjort.
Göta hovrätt har i dom den 11 juni 2014 i mål nr B 1049-13, med hänvisning till NJA 2012 s. 634, uttalat att en danstillställning kännetecknas av att det framförs musik som deltagarna ska kunna dansa till. Målet gällde så kallad striptease och enligt hovrätten kunde stripteaseframträdandena inte betraktas som danstillställningar eftersom det inte var de betalande gästerna som skulle dansa. Inte heller ansågs framträdandena utgöra sådana ”liknande nöjestillställningar” som i likhet med danstillställningar kräver polisens tillstånd. Den senare bedömningen gjordes med hänvisning till att de aktuella striptease-framträdandena hade bestått i kortare uppvisningar från ett mindre antal dansöser och att framträdandena som sådana inte var avsedda att medföra någon större publiktillströmning. Uppträdandena kunde därför enligt hovrättens mening inte likställas med den typen av arrangemang som är tillståndspliktiga enligt 2 kap. 4 § andra stycket, eftersom dessa enligt domstolen ansågs ta sikte på större evenemang där inte alltför begränsat deltagarantal kan förväntas eller där det annars kan befaras uppkomma ordningsstörningar eller risker. Hovrätten kom i stället fram till att framträdandena, som ansågs utgöra offentliga tillställningar, omfattades av krav på anmälan enligt 2 kap. 5 §.
Göta hovrätt har även i en tidigare dom (RH 1997:40) behandlat frågan om huruvida en offentlig tillställning var en danstillställning. Domstolen uttalade då att det får göras en helhetsbedömning av de faktorer som inverkar på ställningstagandet. Med hänsyn till att en ljud- och ljusanläggning hade hyrts till festen, att musik hade spelats på hög volym under hela den tid som tillställningen varade och att dans ostridigt hade förekommit stod det enligt domstolens mening klart att arrangören hade avsett att musik och dans skulle utgöra ett huvudsakligt inslag vid tillställningen. Även den omständigheten att uttrycket ”megarave” hade använts på inbjudningskorten ansågs tala för detta. Av utredningen framgick inte hur många som hade dansat men detta ansågs sakna avgörande betydelse. Vid en helhetsbedömning av omständigheterna fann domstolen att det var fråga om en danstillställning.
Det finns hovrättsdomar, utöver de ovan nämnda, som också gäller offentliga danstillställningar men där det inte har förts något resonemang om huruvida tillställningen varit att klassificera som en
danstillställning eller inte. Någon redogörelse för dessa domar kommer därför inte att lämnas. Nämnas kan dock Svea hovrätts dom den 27 maj 2011 i mål nr B 1131-11 där hovrätten inledningsvis konstaterade att det med hänsyn till de tilltalades egna uppgifter fick anses utrett att det varit fråga om en danstillställning i ordningslagens mening. I underinstansens domskäl går att läsa att tingsrätten fann att tillställningen uppenbarligen varit att betrakta som en danstillställning med hänsyn till de tilltalades uppgifter om dans och förekomst av ljud- och ljusmaskin i lokalen.
Det finns även ett flertal tingsrättsdomar som gäller offentliga danstillställningar enligt ordningslagen. En tingsrättsdom av särskilt intresse är Kalmar tingsrätts dom den 26 april 2017 i mål nr B 622-17 som gäller spontandans som uppstått på en restaurang. Av polisens uppgifter framgick att det vid en rutinkontroll på den aktuella restaurangen var 10–15 personer som dansade till discomusik framför baren. Det fanns också särskild dansbelysning. Enligt uppgift från en ordningsvakt som arbetade den aktuella kvällen spelades musik av en discjockey. Något dansgolv fanns dock inte enligt ordningsvakten. Den tilltalade framförde bland annat att man inte hade annonserat om dans och att det inte heller fanns någon plats för dansgolv i lokalen, att man brukade anlita en trubadur och därför hade belysning för detta men att man den aktuella kvällen hade en diskjockey som spelade loungemusik. Enligt den tilltalade uppkom spontandans sent på kvällen. Tingsrätten ansåg att det saknades anledning att ifrågasätta polisens uppgifter om att det vid rutinkontrollen fanns cirka 10–15 personer som dansade och konstaterade därför att det hade varit fråga om en danstillställning. Något uppsåt att anordna danstillställning ansågs dock inte föreligga. Det sistnämnda motiverades med att det inte hade framkommit något som tydde på att det regelmässigt brukade förekomma dans i lokalen och att det inte heller hade gjorts gällande att det särskilt skulle ha annonserats om att det hölls en danstillställning. Enligt domstolen kunde det inte heller utgöra straffbar oaktsamhet att i ett enstaka fall underlåta att ingripa mot spontandans i lokalen. Åtalet ogillades därför i den aktuella delen. Domen överklagades inte. Nämnas kan också Stockholm tingsrätts dom den 22 maj 2013 i mål nr B 8110-12 och Attunda tingsrätts dom den 19 juni 2012 i mål nr B 1598-12. I det förstnämnda rättsfallet gjorde krögaren gällande att det var fråga om spontandans
och inte någon offentlig danstillställning. Tingsrätten kom fram till att krögaren av oaktsamhet hade anordnat en offentlig danstillställning. Vid bedömningen tog domstolen fasta på att det hade förekommit offentlig dans vid tre tidigare tillfällen i den aktuella lokalen och att krögaren hade ställt i ordning en öppen yta framför podiet där diskjockeyn spelade musik. Domen överklagades inte. I det andra rättsfallet gjorde krögaren gällande att det var fråga om spontandans och att denne saknat möjlighet att stoppa detta. Tingsrätten kom dock fram till att det inte varit fråga om några enstaka spontandansande gäster och framhöll att såväl antalet dansande gäster som det faktum att det funnits dansbelysning tydligt motsade detta. Av polisanmälan framgick att 20–30 personer hade dansat vid det aktuella tillfället. Domen överklagades inte.
I övriga tingsrättsdomar som utredningen har gått igenom har frågan i målet varit om danstillställningen har varit att anse som offentlig eller privat och alltså inte om tillställningen varit en danstillställning över huvud taget. Några närmare resonemang om vad som menas med danstillställning finns därför inte i dessa domar. I några av domarna har dock tingsrätten med hänsyn till vissa omständigheter kort konstaterat att det har varit fråga om en danstillställning. Omständigheter som domstolen då har tagit fasta på är att musik har spelats, i vissa fall av en discjockey, att det har funnits en yta för dansgolv samt att det har förekommit dans.
Sammanfattning: Vad är en danstillställning?
Mot bakgrund av vad som framgår av förarbeten och rättspraxis kan följande slutsatser dras. Med danstillställning avses en tillställning som anordnas i syfte att ge deltagarna (den inbjudna allmänheten) möjlighet att dansa till musik eller där det i vart fall är ett viktigt inslag vid den aktuella tillställningen. För att avgöra om det är fråga om en danstillställning får en helhetsbedömning av relevanta faktorer göras. Faktorer som i rättspraxis har ansetts tala för att det har varit fråga om danstillställning är förekomst av musik, diskjockey, dansgolv/yta för dans, diskobelysning och förekomst av dans. På vilket sätt ett evenemang har annonserats kan också ha betydelse. Mot bakgrund av förarbetsuttalandena om att tillställ-
ningen ska ha anordnats i syfte att samla publik faller dans som uppstår spontant, utan att detta har varit syftet med visst arrangemang, utanför begreppet offentlig danstillställning. Det åligger dock en arrangör att avbryta en tillställning så snart det står klart för denna att det har blivit fråga om ett arrangemang som kräver tillstånd, eftersom att kravet på tillstånd gäller under hela den tid som en tillställning pågår.18
Frågan om vad som utgör straffbar oaktsamhet enligt 2 kap.
29 § är något som får bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall, där bland annat antalet dansande gäster och vilka eventuella förberedelser som vidtagits i den aktuella lokalen kan beaktas. Kalmar tingsrätt har i ett mål gjort bedömningen att det inte kan anses vara straffbart att i ett enstaka fall underlåta att ingripa mot spontandans i den aktuella lokalen (se femte stycket i föregående avsnitt). I nämnda dom lade tingsrätten bland annat vikt vid att det inte fanns något som tydde på att det regelmässigt brukade förekomma dans i lokalen. Med hänsyn till detta ligger det nära till hands att anta att bedömningen skulle bli en annan om det fanns uppgifter om att det tidigare hade förekommit dans i lokalen. Har dans uppstått tidigare, och kanske till och med vid upprepade tillfällen, framstår det som svårt att tala om oaktsamhet som inte är straffbar. Som framgår av föregående avsnitt (femte stycket) var det faktum att offentlig dans hade förekommit vid tre tidigare tillfällen en omständighet som beaktades i en fällande dom från Stockholms tingsrätt (domstolen kom fram till att krögaren av oaktsamhet hade anordnat en offentlig danstillställning). Vid någon tidpunkt nås även gränsen för vad som kan klassificeras som uppsåtligt handlande.
18Åberg, 2017, s. 46 f.
5 Tillståndsförfarandet
Det är Polismyndigheten som utfärdar och i övrigt beslutar om anordnande av offentliga danstillställningar. I utredningsuppdraget ingår att redogöra för Polismyndighetens praxis vad gäller befrielse från tillståndskravet och användningen av villkor, vilket görs i detta kapitel. Inledningsvis redogörs också för Polismyndighetens handläggning av ärenden om tillstånd till danstillställningar.
5.1Handläggningsprocessen Allmänt om handläggningsprocessen
Som tidigare nämnts ska en ansökan om att anordna en offentlig tillställning (däribland offentliga danstillställningar) vara skriftlig. På Polismyndighetens hemsida finns en blankett för ansökan. Blanketten kan fyllas i och ges in elektroniskt. I dagsläget kostar det 700 kr att få en ansökan om anordnande av offentlig tillställning prövad. Genomsnittstiden för att få en ansökan om tillstånd för anordnade av offentlig danstillställning prövad är cirka 36 dagar (genomsnittstid 2017).
Under 2017 inkom 1 989 ansökningar om anordnande av offentlig danstillställning till myndigheten. Av dessa avsåg 79 ansökningar underkategorin Drogfritt ungdomsdisco och 912 ansökningar kategorin Övriga danstillställningar. Övriga 998 ansökningar registrerades utan underkategori. De sökande består bland annat av nattklubbar, restauranger, barer, hotell, eventbolag, kommuner samt olika föreningar, exempelvis idrotts-, dans-, ungdoms- och hembygdsföreningar.
I syfte att försöka skapa en enhetlig hantering av tillståndsärendena nationellt har Polismyndigheten tagit fram en handbok för handläggning av tillstånd enligt ordningslagen. Handboken är
Tillståndsförfarandet Ds 2018:20
inte formellt fastställd ännu, men såvitt utredningen har förstått tjänar dess innehåll som vägledning för handläggarna vid tillståndsprövningen. Det har även hållits nationella konferenser som har behandlat hanteringen av tillståndsärenden enligt ordningslagen samt utformats standardskrivningar för tillståndsbevisen, också detta i syfte att få till en enhetlig handläggning av ärendena. Trots insatserna kan det ibland förekomma lokala avvikelser och särlösningar. En förklaring till detta kan vara att polisorganisationen så sent som i januari 2015 gick från att bestå av 21 polismyndigheter till att utgöras av en för hela landet gemensam polismyndighet och att det tar tid att övergå till ett gemensamt arbetssätt.
Handboken som Polismyndigheten har tagit fram beskriver till stor del vad som gäller enligt ordningslagen, men på ett mer lättillgängligt och för handläggningsarbetet anpassat sätt. Bland annat innehåller handboken ett flertal exempel och flödesscheman. Nedan följer en beskrivning av hur en ansökan om anordnande av offentlig danstillställning typiskt sett går till. Beskrivningen bygger dels på vad som framgår av handboken, dels på vad som har framkommit i kommunikation med Polismyndigheten under utredningen.
Polismyndighetens prövning
När en ansökan om tillstånd att anordna danstillställning kommer in kontrolleras att ansökan innehåller tillräckliga uppgifter för att Polismyndigheten ska kunna göra en bedömning av den med hänsyn till ordning och säkerhet. Saknas tillräckliga uppgifter kan myndigheten förelägga sökanden att komplettera ansökan alternativt på egen hand försöka få fram den information som behövs. Syftet med ansökan är att anordnaren, som är den som känner till omständigheterna kring tillställningen bäst, ska ge in ett så fylligt material att myndigheten kan förstå hur anordnaren har tänkt att tillställningen ska utformas och vilka ordnings- och säkerhetsåtgärder som denne tänker vidta. Det kan exempelvis gälla förekomsten av ordningsvakter eller hur in- och utgångar ska disponeras. Ett fullgott underlag ger myndigheten möjlighet att göra proportionerliga bedömningar gällande exempelvis villkor.
Ds 2018:20 Tillståndsförfarandet
Vid tillståndsprövningen kontrollerar myndigheten lokalens utförande, läge och godkännande (maximalt antal personer som får vistas i lokalen), säkerhetsanordningar, anordnarens lämplighet (slagning i misstanke- och brottsregistret), typ av publik och inriktning på tillställningen, förväntat antal besökare samt dagar och tider för tillställningen. Vidare inhämtas sökandens egen beskrivning av eventuella ordningsproblem inomhus eller i platsens omedelbara närhet. Polismyndigheten vill även granska sökandens serveringstillstånd om sådant finns eftersom serveringstillståndets villkor kan få betydelse för vilka villkor som behöver ställas upp i tillståndet för danstillställningen (det är i regel av intresse för bedömningen av hur många ordningsvakter som ska krävas för att tillställningen ska få hållas). Alkoholförtäring är en faktor som i hög grad påverkar ordnings- och säkerhetsbedömningen. Detta då tillställningar med alkoholservering i regel leder till ett försämrat ordningsläge samt ställer högre krav på säkerheten i lokalerna eftersom berusade människor har försämrad reaktionsförmåga och kan agera irrationellt.
Vid prövningen har den rättsenhet som prövar ansökningarna en dialog med myndighetens operativa verksamhet som får yttra sig över om sökandens säkerhetsarbete är tillräckligt eller om det är nödvändigt att tillståndet förenas med villkor för att tillställningen ska kunna hållas utan risk för ordnings- och säkerhetsstörningar. Den operativa verksamheten har ofta kännedom om vilka de sökande är och hur de har skött sin verksamhet bakåt i tiden. Detta är en viktig komponent vid bedömningen av hur ordnings- och säkerhetsläget kan tänkas komma att vara framåt och vilka villkor som är nödvändiga att ställa upp. Den operativa verksamheten har också ofta god kännedom om den aktuella miljön och vad som kan vara viktigt att beakta med hänsyn till den tilltänkta danstillställningens lokalisering.
Polismyndigheten har möjlighet att vid behov remittera ansökan till räddningstjänsten, miljöförvaltningen eller annan kommunal förvaltning. Det är exempelvis inte ovanligt att räddningstjänsten får yttra sig över brandsäkerheten vid tillställningen. I vissa fall görs även kontroll eller avsyning på plats av polis och/eller räddningstjänsten.
Om det efter kontakt med den operativa verksamheten eller en remissinstans står klart att det finns behov av att förena tillståndet
med villkor för att sökanden ska kunna upprätthålla ett godtagbart ordnings- och säkerhetsläge brukar en dialog föras med sökanden gällande detta innan beslut fattas i ärendet.
Tillstånd utfärdas i regel för ett tillfälle, en säsong eller ett år. Den bild utredningen har fått är att aktörer som regelbundet anordnar offentliga danstillställningar brukar beviljas ettåriga tillstånd. Om myndigheten känner till att det finns eller har funnits brister gällande ordning och säkerhet kan tillståndet begränsas till ett visst antal månader. Samma återhållsamhet kan inledningsvis användas om det är fråga om en ny anordnare som söker tillstånd för första gången.
5.2Användningen av villkor
Som tidigare har nämnts är det anordnaren av en offentlig tillställning som har ansvaret för att det råder god ordning och säkerhet vid tillställningen. I Polismyndighetens handbok anges därför att utgångspunkten är att anordnaren själv ska vidta tillräckliga åtgärder för att trygga ordning och säkerhet, att myndigheten normalt inte ska behöva besluta om villkor samt att det är först om myndigheten finner att anordnaren brister i sin skyldighet som myndigheten ska besluta om de villkor som behövs för att trygga ordningen och säkerheten vid arrangemanget. I handboken betonas också att det är viktigt att villkoren inte är en upprepning av lag, förordning eller föreskrift som redan gäller för viss tillställning, men att myndigheten däremot kan erinra eller upplysa om att viss föreskrift gäller för tillställningen. Vidare betonas att villkoren måste vara tydliga. Villkor som enligt handboken alltid bör kunna ställas är villkor som förbjuder deltagare att upprätthålla sig i passager för utrymning eller villkor om maximalt antal besökare. Behov av andra villkor får enligt handboken avgöras i det enskilda fallet med utgångspunkt i arrangemangets karaktär.
I handboken beskrivs villkoren som en del av en åtgärdstrappa där utgångspunkten är att anordnaren själv ska vidta åtgärder för att trygga ordning och säkerhet. Finner Polismyndigheten att anordnaren brister i detta avseende ska myndigheten i ett nästa steg besluta om de villkor som behövs för att trygga ordning och säkerhet vid tillställningen. Om detta inte är tillräckligt måste Polis-
myndigheten, som ett tredje steg, avdela polispersonal för att upprätthålla ordningen och säkerheten. Om inte heller detta är tillräckligt kan myndigheten, som ett fjärde och sista steg, ställa in, förbjuda eller upplösa tillställningen eller sammankomsten.
I syfte att få en bild av Polismyndighetens användning av villkor för offentliga danstillställningar har utredningen skickat ut en enkät till tillståndsenheterna i landets sju regioner och ställt frågor om deras praxis gällande detta. Samtliga regioner har uppgett att de alltid eller i princip alltid förenar beslut om offentlig danstillställning med villkor. Nedan listas villkor som mer eller mindre regelmässigt ställs vid offentliga danstillställningar:
∙Personer som är påverkade av alkohol eller andra droger eller uppträder störande får inte lämnas tillträde.
∙Under tillställningen får inte utrymningsvägar och nödutgångar i lokalerna vara blockerade.
∙Godkänd och fungerande släckutrustning ska finnas lätt tillgänglig i lokalen.
∙Det fastställda högsta antalet personer som får vistas i lokalerna får inte överskridas och upplysning om det högsta antalet personer som får vistas i lokalen ska anslås på lämplig plats.
∙Anordnaren ska ha ett kontrollsystem som medger att antalet besökare när som helst kan uppges för Polismyndigheten eller räddningstjänsten.
∙Yttrande med villkor från räddningstjänsten ska följas.
∙Minst [---] ordningsvakter ska tjänstgöra under pågående tillställning.
∙Ordningsvakterna ska befinna sig [---] och bevaka [---].
∙Förändringar av lokalen får inte göras utan att Polismyndigheten underrättas.
∙Inträdesbiljett får endast gälla för inpassering vid ett tillfälle (engångsbiljett).
∙Tillställningen får inte hindra tillträde till intilliggande byggnader eller trafiken.
∙Tillställningen ska ha tillfredställande belysning ur säkerhets- och ordningssynpunkt.
∙Musikanläggningen ska vara kopplad på sådant sätt att musiken tystnar vid brandlarm alternativt att musiken inte får spelas på högre volym än 10 decibel under utrymningslarmets ljudnivå.
∙Villkor om ljudnivåer (enligt miljöförvaltningen).
∙Villkor om tider.
∙Villkor om ersättare om den som ansvarar för tillställningen inte ska närvara.
∙Villkor om entrévärdar.
∙Spritdrycker, vin eller starköl får inte förvaras eller förtäras i lokalerna annat än i samband med tillåten utskänkning av alkoholdrycker.
Av svaren på enkäten framkommer att det är vanligt att Polismyndigheten uppställer villkor om ordningsvakter vid offentliga danstillställningar med alkoholservering eftersom alkoholservering i kombination med dans erfarenhetsmässigt leder till ett försämrat ordningsläge. Att anordnaren har ett serveringstillstånd är enligt Polismyndigheten ofta inte tillräckligt för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas. Vissa anordnare har nämligen inte ålagts att ha ordningsvakter i serveringstillståndet och ofta bedömer Polismyndigheten att det krävs fler ordningsvakter än vad som har föreskrivits i serveringstillståndet. Också ungdomsarrangemang har nämnts som en typ av danstillställning som ofta kräver villkor om ordningsvakter. Även om ungdomsfesterna inte har någon alkoholservering på plats förekommer ofta att gästerna kommer dit berusade, vilket påverkar ordningsläget.
När det gäller villkor om ordningsvakter använder sig Polismyndigheten vanligen av en stege som innebär att antalet ordningsvakter ökar i takt med deltagarantalet. Avsteg kan sedan göras från stegen, både i mildrande och skärpande riktning, beroende på danstillställningens karaktär och övriga omständigheter.
Av enkätsvaren framgår också att det inte är ovanligt att tillståndsbesluten förenas med upplysningar. Det kan exempelvis handla om upplysning om anordnarens ansvar för hållande av god
ordning enligt ordningslagen, skyldigheter enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och Folkhälsomyndighetens riktlinjer gällande ljudnivåer.
5.3Befrielse från kravet på tillstånd
2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen ger Polismyndigheten möjlighet att under vissa förutsättningar befria från kravet på tillstånd vid anordnande av offentliga danstillställningar. I Polismyndighetens ärendehanteringssystem saknas möjlighet att söka på ärenden som rör sådan befrielse. Utredningen har därför inte kunnat få några ärendelistor med ärenden som har gällt sådan befrielse. Det har inte heller kunnat lämnas några närmare uppgifter om förekomsten av beslut om befrielse från central nivå inom myndigheten, utöver en allmän uppgift om att det troligtvis är ovanligt att befrielse meddelas. Utredningen har därför frågat landets tillståndsenheter vilka erfarenheter de har av att meddela befrielse från tillståndskravet för anordnade av offentliga danstillställningar. Av sju regioner har endast en, Region Öst, svarat ja på frågan om man under de senaste fem åren har hanterat ärenden om befrielse från kravet på tillstånd för offentlig danstillställning. Regionen har enligt uppgift meddelat två beslut om befrielse under denna period. På grund av den ovan nämnda begränsade sökmöjligheten i Polismyndighetens ärendehanteringssystem har besluten inte varit möjliga att finna under utredningstiden. Någon närmare redogörelse för vad slags danstillställningar befrielsebesluten avsåg kan därför inte ges. Övriga regioner har svarat nej på frågan om befrielse från kravet på tillstånd till offentlig danstillställning har förekommit. Den förklaring som har getts till avsaknaden av sådana ärenden är att det i de allra flesta fall bedöms finnas risk för ordningsstörningar och därmed behov av att ställa upp villkor. Befrielse är därmed ofta inte ett alternativ. Om inte annat är brandsäkerheten något som beaktas oavsett vilken typ av tillställning det är fråga om. Av det skälet är det ofta olämpligt att helt medge befrielse från kravet på tillstånd.
Eftersom det i regel bedöms finnas behov av villkor vid offentliga danstillställningar beskrivs bestämmelsen om befrielse som överflödig. Det finns visserligen möjlighet att förena beslut om
befrielse med villkor, men processen för att göra detta är lika arbetskrävande som att besluta om tillstånd i förening med villkor.
En faktor som kan bidra till att antalet befrielseärenden är lågt är att vissa av dem inte registreras som ärenden i Polismyndighetens system. Det händer exempelvis att aktörer ringer till myndigheten och frågar om de måste söka tillstånd och att omständigheterna ibland är sådana att myndigheten direkt kan meddela att något tillstånd inte behöver sökas. Ärendet hanteras då genom en direkt dialog mellan anordnaren och myndigheten. Ett exempel som har nämnts kunnat hanteras på detta sätt är en dansförening som ska hålla motionsdans eller danskurs i sina egna lokaler som är avsedda för detta ändamål.
6 En nordisk utblick
I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse för hur anordnandet av offentliga arrangemang regleras i Finland, Norge och Danmark. Redogörelsen tar i huvudsak sikte på arrangemang som i svensk lagstiftning klassificeras som offentliga tillställningar (inte allmänna sammankomster som omfattas av de grundläggande mötes- och demonstrationsfriheterna).
6.2Finland
I Finland regleras anordnandet av offentliga tillställningar i lagen om sammankomster (530/1999). Med offentliga tillställningar avses nöjestillställningar, tävlingar, uppvisningar och andra jämförbara tillställningar som är öppna för allmänheten och som inte är allmänna sammankomster. Av lagens förarbeten framgår att begreppet offentlig tillställning omfattar bland annat olika fester och danstillställningar.19 En offentlig tillställning ska skriftligen anmälas till polisen. En anmälan behöver dock inte göras för en tillställning som på grund av lågt deltagarantal och tillställningens natur eller platsen för tillställningen inte kräver särskilda trafikarrangemang eller åtgärder för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas samt olägenheter kunna hindras. Enligt en skrivelse utfärdad av den finska polisstyrelsen ska åtminstone följande tillställningar anmälas: Stora tillställningar (flera hundra deltagare), tillställningar som anordnas utomhus på allmän plats (i synnerhet trafikleder), tillställningar för grupper med särskilda behov, till-
19Rp 145/1998 rd.
En nordisk utblick Ds 2018:20
ställningar som varar till sent på kvällen eller natten (efter kl. 22.00), tillställningar som behöver ordningsövervakning eller trafikledning, tillställningar med servering av alkoholdrycker, tillställningar som kräver räddningsplan (över 200 deltagare) och tillställningar som väcker starka känslor (det finns risk för att någon kommer att störa tillställningen).20
Enligt räddningslagen (379/2011) ska en arrangör utforma en räddningsplan för offentliga tillställningar och andra evenemang som kan vara förenade med avsevärd risk för människors säkerhet eller brandsäkerheten på grund av stort antal deltagare eller av någon annan särskild orsak. Räddningsplanen ska ges in till den lokala räddningsmyndigheten minst 14 dagar i förväg. Polisen kräver att en godkänd räddningsplan bifogas en anmälan om en offentlig tillställning. En räddningsplan ska lämnas in för bland annat offentliga tillställningar som beräknas få minst 200 deltagare och för tillställningar som anordnas inomhus i en lokal som inte är planerad för offentliga tillställningar och publikmängden är över 100 personer samt för evenemang vars natur medför särskilda risker för människor.
Utifrån den information som lämnas i en anmälan om offentlig tillställning beslutar polisen om föreskrifter behöver meddelas, varvid ett beslut fattas i ärendet. Polisen har möjlighet att ge de anvisningar eller meddela de föreskrifter som är nödvändiga från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Den som försummar sin anmälningsskyldighet och därigenom orsakar avsevärd fara för den allmänna ordningen och säkerheten eller anordnar en offentlig tillställning i strid med förbud eller väsentligen bryter mot meddelade föreskrifter eller väsentligen försummar sina skyldigheter enligt lagen döms till böter, om inte strängare straff föreskrivs i annan lag.
Det finns även andra bestämmelser som en arrangör kan behöva iaktta. Exempelvis ska anmälan om buller göras till staden/kommunens miljöskyddsmyndighet i regel 30 dygn innan tillställningen börjar, om den offentliga tillställningen orsakar buller eller vibrationer som kan antas vara särskilt störande.
20Att tänka på när man anordnar en offentlig tillställning, 2016-03-09.
Ds 2018:20 En nordisk utblick
6.3Norge
Av politilova21 följer att den som vill anordna demonstrationer och liknande arrangemang på offentlig plats ska anmäla detta till polisen. Härutöver har de enskilda kommunerna möjlighet att meddela lokala ordningsföreskrifter (politivedtekter) om tillståndskrav och anmälningsplikt för vissa arrangemang. Den norska regeringen har utfärdat en normalpolitivedtekt22 som anger ramarna för kommunernas möjlighet att utforma lokala föreskrifter. De enskilda kommunerna kan besluta om tillståndskrav för offentliga arrangemang som är av övervägande underhållningsmässig, konstnärlig eller sällskaplig karaktär eller av kommersiell karaktär och som ska hållas på offentlig plats, om arrangemanget är av sådan omfattning att det uppenbart finns behov av ordningsövervakning eller reglering av framkomligheten. Kommunerna får även besluta om anmälningsplikt för offentliga arrangemang som anordnas på annan plats än offentlig plats, om det med hänsyn till tillställningens art eller omfattning är troligt att det kommer att behövas polistillsyn för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas eller för trafikledning. Anmälningsplikten kan även omfatta sammankomster eller tillställning av övervägande sällskaplig eller underhållande karaktär som anordnas för medlemmar av en förening eller liknande sammanslutning. I en vägledning utfärdad av Direktoratet för samfunnssikkerhet og beredskap anges att ett typiskt arrangemang där polisinsats kan vara nödvändig på grund tillställningens art är stora danstillställningar där det erfarenhetsmässigt förekommer hög berusningsgrad och risk för ordningsproblem.23
Polisen får meddela de villkor som är nödvändiga från ordning- och säkerhetssynpunkt. När det på grund av ordningsmässiga skäl finns behov av särskild polistillsyn vid offentliga sammankomster och tillställningar, till exempel offentlig dans, fester, konserter, festivaler, föreställningar, idrottsarrangemang och liknande kan arrangören åläggas att helt eller delvis stå för kostnaderna för detta.
Den som underlåter att uppfylla sina förpliktelser enligt lagen eller bryter mot meddelade förbud och villkor döms till böter eller
21Lov om politiet av den 4 augusti 1995 nr. 53.
22Normalpolitivedtekt för kommunene – Utdrag fra Politiedirektoratets rundskriv 2018/002 av 13 februar 2018, RPOD-2018-2.
23Veileder for sikkerhet ved store arrangementer, 2013.
fängelse i tre månader, om inte strängare straff föreskrivs i annan lag.
Diskotek och nattklubbar regleras i stället i serveringsloven24 om de serverar alkohol (serveringstillstånd). Polisen har enligt serveringsloven möjlighet att ställa krav på att ett serveringsställe ska ha ordningsvakter som godkänts av polisen när så är påkallat. Polisen får även i särskilda fall förbjuda en person som vid upprepade tillfällen brutit mot serveringsställets ordningsregler eller som stör ordningen på verksamhetsområdet att beträda serveringsstället under en kortare eller längre period. Polisen har också möjlighet att stänga ett serveringsställe i upp till sju dagar om det är nödvändigt för att stoppa störningar av den allmänna freden och ordningen eller när det finns risk för sådan störning, för att skydda enskilda eller den allmänna säkerheten eller för att förhindra eller stoppa brott. Underlåtenhet att följa polisens villkor om ordningsvakt straffas med böter.
Det finns även andra bestämmelser som en arrangör kan behöva iaktta. Exempelvis måste den som är ansvarig för större arrangemang, utställningar, föreställningar och andra tillställningar enligt brannog eksplosjonsvernloven25 i god tid meddela brandskyddsmyndigheten, om arrangemanget ska hållas i en byggnad eller på ett område som normalt inte nyttjas till den typen av arrangemang.
6.4Danmark
I Danmark regleras anordnandet av offentliga arrangemang bland annat i politiloven26 forlystelsebekendtgørelse27 och restaurationsloven28. Enligt forlystelsebekendtgørelse krävs polisens tillstånd för att anordna olika typer av offentliga arrangemang, exempelvis konserter, cirkusföreställningar, dansföreställningar, festivaler, byfester och liknande. Det föreligger även en skyldighet att göra en anmälan till polisen om det vid enstaka offentliga arrangemang
24Lov om serveringsvirksomhet av den 13 juni 1997 nr. 55.
25Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farligt stoff og om brannvesenets redningsoppgaver av den 14 juni 2002 nr. 20.
26Lovbekendtgørelse nr. 956 af 20 augusti 2015 om politiets virksomhed.
27Bekendtgørelse nr. 502 af 17 juni 2005 om offentlige forlystelser.
28Bekendtgørelse nr. 135 af. 18 januar 2010 om restaurationsvirksomhed og alkoholbevilling.
såsom en fest, ett möte eller liknande tillställning ska serveras alkohol. I vissa fall krävs även tillstånd. Polismyndigheten kan meddela villkor för den aktuella verksamheten. Diskotek och nattklubbar regleras i restaurationsloven om de serverar alkohol (serveringstillstånd). Offentliga uppträdanden får äga rum på serveringsställen efter beslut av polisen. Polisen får även förbjuda att uppträdanden i form av offentlig dans, musik, spel och liknande äger rum på ett serveringsställe. Serveringsställen ska enligt restaurationsloven hålla stängt mellan kl. 24.00–05.00. Tillståndsmyndigheten kan dock på polisens uppmaning besluta att ett serveringsställe ska hålla stängt från en tidigare tidpunkt, om det är påkallat ur ordnings- eller nykterhetshänseende. I avvaktan på sådant beslut har polisen möjlighet att med omedelbar verkan begränsa serveringsställets öppettider i upp till 30 dagar, om det är nödvändigt ur ordnings- eller nykterhethänseende. Polisen har också möjlighet att stänga ett serveringsställe för dagen om det på stället har förekommit slagsmål eller annan betydande oordning. Om polisen bedömer att det finns särskild risk för våldsamheter på ett serveringsställe kan myndigheten även meddela påbud om att verksamhetsutövaren inom en viss tidsfrist ska inrätta säkerhetsanordningar. Följer inte verksamhetsutövaren påbudet inom den föreskrivna tidsfristen får polisen fatta beslut om att verksamheten ska stängas tills att säkerhetsanordningarna är inrättade. Vidare kan polisen med hänsyn till den offentliga ordningen tillfälligt förbjuda att alkohol serveras på ett visst serveringsställe eller inom ett polisdistrikt. Ett serveringstillstånd kan på uppmaning av polisen återkallas, om det finns särskild anledning att anta att tillståndsinnehavaren inte kan bedriva verksamheten på ett försvarligt sätt.
Utöver de ovan nämnda regelverken ska även ordensbekendtgørelsen29 nämnas. Regelverket innehåller allmänna bestämmelser som syftar till att säkerställa allmän ordning och säkerhet på offentliga platser såsom gator, vägar, offentliga parker, vänthallar, nöjesställen, offentliga kontor, köpcentrum etcetera. Ordensbekendtgørelsen ger polisen möjlighet att förbjuda användande av högtalare, musikanläggning, musikinstrument eller
29Bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 om politiets sikring af den offentlige orden og beskyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv., samt politiets adgang til at iværksætte midlertidige foranstaltninger.
liknande om detta kan antas vara till väsentlig olägenhet för omkringboende och förbipasserande. Polisen får också meddela påbud och förbud när det är nödvändigt för att förebygga fara för den allmänna ordningen eller säkerheten. Om en arrangör underlåter att följa förelägganden eller bestämmelser som utfärdats med stöd av politiloven, exempelvis bestämmelserna i forlystelsebekendtgørelsen eller ordensbekendtgørelsen, får myndigheten vidta nödvändiga åtgärder på arrangörens bekostnad, om detta är nödvändigt för att skydda enskilda eller den allmänna säkerheten eller för att undvika betydande störningar av den allmänna ordningen.
Överträdelser av de nämnda regelverkens bestämmelser straffas med böter.
Det finns även andra tillstånd som en arrangör kan behöva söka. Exempelvis krävs tillstånd från kommunen om en offentlig tillställning ska anordnas på offentlig plats.
7För- och nackdelar med tillståndskravet
Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredningen redogöra för vilka för- och nackdelar som finns med dagens system. I detta kapitel redogörs för de för- och nackdelar som utredningen har kunnat identifiera.
7.1Fördelar med tillståndskravet Tillfälle att bedöma och förebygga risker
Huvudansvaret för ordning och säkerhet vid en offentlig danstillställning ligger på den som anordnar danstillställningen. Genom ansökningsförfarandet blir anordnaren uppmärksammad på vilka skyldigheter denne har enligt ordningslagen och annan skyddslagstiftning. Det blir också för anordnaren tydligt vilka åtgärder som måste vidtas för att danstillställningen ska bli trygg för deltagarna. För vissa arrangörer är detta en självklarhet och för dessa kan ansökningsförfarandet bli en snabb process som resulterar i att Polismyndigheten endast beslutar om ett fåtal eller inga villkor över huvud taget då arrangören på egen hand har planerat ett fullgott ordnings- och säkerhetsarrangemang. Det finns emellertid arrangörer som är oerfarna eller som av annan anledning behöver upplysas om sina förpliktelser samt behöver hjälp med att bedöma tillställningen ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. För dessa aktörer är ansökningsförfarandet viktigt för att tillställningen ska bli säker och olyckor kunna undvikas.
En ansökan om att anordna en offentlig danstillställning ska innehålla uppgifter om anordnaren, tiden för tillställningen, dess art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga ordning
För- och nackdelar med tillståndskravet Ds 2018:20
och säkerhet som anordnaren avser att vidta. Genom tillståndskravet och den tillhörande ansökningsprocessen får Polismyndigheten kännedom om vilka tillställningar som planeras. Myndigheten får också möjlighet att kontrollera sådant som kan ha betydelse från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Det kan till exempel handla om kontroll av brandsäkerhet och utrymningsmöjligheter, ljudnivåer och arrangörens lämplighet. Ansökningsförfarandet och sökandens uppgiftsskyldighet gör vidare att myndigheten får möjlighet att i förväg ställa krav på säkerhetsåtgärder anpassade efter arrangemangets omfattning och karaktär samt anordnarens kvalifikationer och lokalens utformning.
Ordningslagens bestämmelser om danstillställningar är också ett verktyg för att komma till rätta med så kallade svartklubbar och liknande illegal verksamhet.
Verktyg för att förmå arrangören att ta sitt ansvar
Att bedriva ett bra ordnings- och säkerhetsarbete kan vara kostsamt. Det finns därför aktörer som är benägna att göra avkall på ordnings- och säkerhetsåtgärder till förmån för lägre utgifter. I förhållande till sådana aktörer utgör tillståndskravet och villkorsgivningen ett effektivt påtryckningsmedel. Genom att besluta om villkor för danstillställningarna får Polismyndigheten möjlighet att styra aktörer som inte självmant bedriver ett tillräckligt bra ordnings- och säkerhetsarbete. Myndigheten kan till exempel under en period besluta om strängare villkor för en aktör som har problem med ordning och säkerhet, för att sedan följa upp verksamheten. Har verksamheten förbättrats kan villkoren mildras igen. Möjligheten att använda villkor blir på detta sätt ett flexibelt verktyg för att komma till rätta med aktörer som inte fullgör sina skyldigheter. Kan en anordnare inte uppfylla villkoren kommer denne att nekas tillstånd. Tillståndskravet och villkoren får på detta sätt en pedagogisk verkan då en anordnare som inte sköter sig och följer meddelade villkor kan räkna med att få svårare att få tillstånd vid en ny ansökan.
Ds 2018:20 För- och nackdelar med tillståndskravet
Tillståndskravet ger Polismyndigheten möjlighet att ”sätta kraft bakom orden”
Om en danstillställning anordnas trots beslut om avslag på tillståndsansökan har Polismyndigheten möjlighet att ställa in eller att upplösa tillställningen oavsett om tillställningen har orsakat ordnings- eller säkerhetsproblem eller inte (2 kap. 22 § ordningslagen). Att en tillställning ställs in innan den har kommit till stånd har den fördelen att Polismyndigheten slipper att upplösa en pågående tillställning. Det är i regel mindre resurskrävande för myndigheten att ställa in än att upplösa en tillställning. I dialog med företrädare för Polismyndigheten har det även framhållits att myndigheten ogärna upplöser folksamlingar då detta kan ge upphov till upploppssituationer som kan vara förenade med fara både för myndighetens tjänstemän och för de enskilda deltagarna.
Det faktum att det finns ett krav på tillstånd för att anordna danstillställningar medför även att Polismyndigheten kan ålägga en arrangör som anordnar en danstillställning utan att ansöka om tillstånd i erforderlig ordning att ersätta myndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen, om kostnaderna orsakats av anordnarens försummelse. Samma sak gäller om anordnaren inte har följt de föreskrifter och villkor som har gällt för tillställningen (2 kap. 27 § ordningslagen).
Det finns en vinning med att eventuella ordnings- och säkerhetsrisker som en offentlig danstillställning kan komma att innebära blir kända och kan hanteras i ett tidigt skede. Detta då det kan bespara både Polismyndigheten och anordnaren onödiga kostnader och andra besvär.
För Polismyndighetens del innebär tillståndsförfarandet att myndigheten i förväg får kännedom om var och när offentliga danstillställningar anordnas samt vilken omfattning och karaktär dessa har. Detta ger myndigheten möjlighet att planera sin operativa verksamhet på ett mer ändamålsenligt sätt än om den inte hade sådan kännedom, vilket i förlängningen även gynnar allmänheten. Tillståndsförfarandet ger även myndigheten möjlighet att styra sin
resursanvändning. Genom villkor i tillståndsbeslutet säkerställs exempelvis att anordnaren anlitar tillräckligt många ordningsvakter. Härmed minimeras risken för att i stället Polismyndighetens resurser behöver tas i anspråk för tillställningen. I sammanhanget kan nämnas att det i den proposition som låg till grund för den lagändring som innebar att ersättningsskyldigheten för polisens kostnader för ordningshållning slopades, betonas att huvudansvaret för ordning och säkerhet även fortsättningsvis ska ligga på anordnaren. Det får inte förekomma att polisens resurser tas i anspråk för uppgifter som kan anförtros annan personal, till exempel entrévärdar och ordningsvakter. I propositionen framhålls vidare att ordningslagens regler syftar till att säkerställa att anordnaren vidtar de nödvändiga åtgärder som krävs för att upprätthålla ordning och säkerhet, bland annat de regler som ger Polismyndigheten möjlighet att meddela villkor.30
För anordnaren innebär tillståndsprocessen att denne i ett tidigt skede blir medveten om vilka åtgärder som behöver vidtas för att danstillställningen ska vara säker för deltagarna samt kunna hållas utan anmärkning eller avbrott från Polismyndighetens sida. Arrangören kan då undvika att lägga ekonomiska medel och andra resurser på att anordna en offentlig danstillställning som i slutändan inte får hållas eller i värsta fall måste upplösas av Polismyndigheten. Väl genomtänkta säkerhetsarrangemang medför även en bra upplevelse för besökarna. Chanserna att besökare återkommer är då större än om besökarna upplever att ordningen och säkerheten brister. På det sättet kan reglerna om krav på tillstånd vid offentliga danstillställningar i förlängningen vara inkomstbringande snarare än kostnadsdrivande. Enligt polisen är många aktörer av denna anledning också tacksamma för den hjälp med säkerhetsbedömningar och bedömningar av nödvändiga åtgärder som tillståndsförfarandet medför.
Tillståndskravet är tydligt
Dagens tillståndskrav för offentliga danstillställningar är absolut. Ett absolut tillståndskrav innebär att det är tydligt vad som gäller.
30Prop. 2013/14:1 s. 554.
Tydligheten ligger i att tillstånd alltid ska sökas oberoende av vem anordnaren är, tillställningens art och omfattning eller var tillställningen ska äga rum. Detta minimerar risken för gränsdragningsproblem i fråga om en offentlig danstillställning är tillståndspliktig eller inte. Tydligheten är till nytta både för de poliser som har att tillämpa regelverket och för de enskilda som avser att anordna offentliga danstillställningar.
7.2Nackdelar med tillståndskravet
Tillståndskravet uppfattas som ålderdomligt och oförutsebart
Kravet på tillstånd för att anordna offentliga danstillställningar har varit föremål för diskussion under lång tid. I kritiken förs ofta fram att kravet bygger på ålderdomlig moral. Det brukar också framföras att det är orimligt att krögare ska behöva känna oro över att kunna bli föremål för sanktioner för det fall deras gäster bryter ut i spontandans. Att tillståndskravet uppfattas på detta sätt har en negativ påverkan på regelverkets legitimitet.
Tillståndskravet uppfattas som en börda
Vissa aktörer, framför allt aktörer inom restaurangbranschen, anser att kravet på tillstånd för att anordna offentliga danstillställningar är en kostsam börda. Även om kostnaden för att få en ansökan om tillstånd prövad (700 kr) inte är en särskilt kännbar summa för kommersiella aktörer beskrivs processen som tidskrävande och irriterande. Åsikten ska ses i ljuset av att restaurangbranschen är en regeltyngd bransch vars aktörer ofta behöver söka ett flertal olika tillstånd för sin verksamhet.
Tillståndskravet anses vara onödigt
Vissa aktörer menar att de ordnings- och säkerhetsaspekter som tillståndskravet för danstillställningar ska säkerställa redan tillgodoses genom den prövning som en krögare genomgår vid ansökan om
serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) samt genom lagen om skydd mot olyckor. Därmed uppfattas tillståndsförfarandet för offentliga danstillställningar som omotiverat, åtminstone när det gäller aktörer som har beviljats serveringstillstånd.
Tillståndskravet är onyanserat
Eftersom begreppet offentlig danstillställning är ett brett begrepp omfattar tillståndskravet vitt skilda typer av danstillställningar. Även om många danstillställningar medför omfattande ordnings- och säkerhetsstörningar (se vidare nedan i avsnitt 8.1.3), är vissa danstillställningar av sådan karaktär att risken för fara för ordning och säkerhet är i det närmaste försumbar. Det kan exempelvis handla om alkoholfria danstillställningar som inte samlar något större deltagarantal och som äger rum i lokaler anpassade för ändamålet. För denna typ av danstillställningar och andra liknande arrangemang framstår dagens absoluta tillståndskrav som omotiverat och onyanserat.
8 Överväganden och förslag
8.1Inledande överväganden
8.1.1Det är inte fult att dansa
”Dans är inte något fult som måste hindras eller kontrolleras. Danstillståndet bygger på ålderdomlig moral som inte hör hemma i ett modernt samhälle.” Detta är argument som ofta förs fram i debatten rörande tillståndskravet för offentliga danstillställningar. Utredningen instämmer i att en bestämmelse som på moraliska grunder har till syfte att hindra människor från att dansa inte hör hemma i ett modernt samhälle. Den aktuella kritiken bygger dock på bristande kunskap om anledningen till tillståndskravet för offentliga danstillställningar och missuppfattningar om hur kravet tillämpas. Tillståndskravet i ordningslagen syftar till att upprätthålla ordningen och säkerheten för allmänheten, däribland de gäster som besöker tillställningarna. Syftet är alltså inte att begränsa människors möjlighet att dansa.
Under 1800-talets andra hälft och 1900-talets första hälft, då ordningslagens föregångare togs fram, fanns det visserligen röster som gjorde gällande att staten behövde skydda befolkningen från nöjeslivets osedligheter. Några liknande tongångar har inte hörts i modern tid. Av förarbetena till allmänna ordningsstadgan – föregångaren till dagens ordningslag – framgår tvärtom att det centrala vid tillståndsprövning är ordnings- och säkerhetsaspekter kopplade till exempelvis anordnarens kvalifikationer och lokalens eller platsens lämplighet samt övriga ordnings-, trafik- och säkerhetsförhållanden.31
31Prop. 1956:143 s. 173 f. och SOU 1954:37 s. 80 f.
Överväganden och förslag Ds 2018:20
Det måste finnas bärande skäl för att avslå en ansökan om tillstånd. Tillståndsprövningen får inte avse en värdering av själva tillställningen som sådan och den bör inte få användas för att försöka leda nöjeslivet i en viss riktning, till exempel genom att vägra tillstånd till en danstillställning för att försöka förmå ungdomen att besöka en hembygdsgård, en teaterföreställning, en konsert och så vidare.32
Något utrymme för att väga in moraliska betänkligheter vid en ansökan om tillstånd finns alltså inte enligt lagtexten. Under utredningens arbete har det inte heller framkommit något som tyder på att Polismyndigheten ägnar sig åt moraliska överväganden vid sin tillståndsprövning. Det är tvärtom tydligt att de bedömningar som görs är rena ordnings- och säkerhetsbedömningar i enlighet med Polismyndighetens uppdrag att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd (1 § polislagen [1984:387]). Detta är skälet till att den som vill anordna en danstillställning eller annan tillställning som typiskt sett kan medföra ordningsstörningar och andra risker för dem som deltar, i sin ansökan måste lämna uppgifter om tillställningens art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anordnaren avser att vidta (2 kap. 7 § ordningslagen).
8.1.2Det handlar om ordning och säkerhet
Det är alltså ordning och säkerhet som motiverar tillståndskravet avseende offentliga danstillställningar. Offentliga tillställningar är tillställningar som anordnas för allmänheten. Allmänheten har ett berättigat intresse av att kunna förvänta sig en viss nivå av ordning och säkerhet vid sådana typer av arrangemang. Även om ansvaret för ordningen och säkerheten vid en tillställning ligger på anordnaren, ankommer det ytterst på samhället att säkerställa allmänhetens skydd. Alla arrangörer är inte lämpade eller har inte den kunskap som krävs för att anordna tillställningar som är säkra och trygga för deltagarna.
32Persson, 1958, s. 118 och 119 samt Åberg, 2017, s. 80 f.
Ds 2018:20 Överväganden och förslag
Ur ett säkerhetsperspektiv ger tillståndsprövningen Polismyndigheten tillfälle att kontrollera att den aktuella lokalen är lämplig ur brand- och säkerhetssynpunkt, att anordnaren är lämplig att ansvara för arrangemanget samt att denne vidtar de åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till ordning och säkerhet. Detta är särskilt angeläget i förhållande till tillställningar som samlar stor publik eftersom konsekvenserna vid en eventuell brand eller ett attentat33 eller annat olycksförlopp kan bli mycket omfattande.
Att en lämplighetskontroll görs och att anordnaren genom tillståndsförfarandet blir uppmärksammad på sina säkerhetsmässiga skyldigheter är angeläget bland annat eftersom vetenskapliga studier visar att personalens agerande spelar roll för brandsäkerheten i publika lokaler. En gemensam faktor för de katastrofala bränder som har inträffat på nattklubbar och liknande etablissemang är att personalen haft bristande kunskap om brandsäkerhet och om hur utrymning ska gå till. Andra gemensamma faktorer har varit bland annat överfulla etablissemang, lättantändliga byggmaterial, brandfarlig inredning, dåligt markerade utrymningsvägar, för få och för trånga utrymningsvägar samt stängda nödutgångar. Den så kallade diskoteksbranden i Göteborg 1998 då 63 personer miste livet och 200 skadades är ett skrämmande exempel. I den aktuella församlingslokalen som var avsedd för högst 150 personer vistades över 300 personer. Arrangörerna hade staplat möbler i utrymningstrapphuset. Trängsel i den smala entrén i kombination med blockerande föremål resulterade i att många deltagare inte kunde ta sig ut.34
Ur ett ordningsperspektiv medför tillståndskravet bland annat möjlighet att kontrollera att den tilltänka platsen inte är upptagen av någon annan tillståndspliktig verksamhet, exempelvis en demonstration, eller att den av något annat skäl är olämplig för att anordna en offentlig danstillställning på. Vid anordnande på offentlig plats finns även risker i form av störningar av trafiken och framkomligheten i övrigt.
33I januari 2017 genomfördes ett attentat mot en nattklubb i Istanbul. I november 2015 utfördes ett flertal terrorhandlingar i Paris, bland annat mot konsertlokalen Bataclan.
34Brandskyddsföreningen Sverige, 2018-03-28, avsnitt 2 och 3.
I och med att arrangörens ansvar tydliggörs i tillståndet, minimeras risken för att Polismyndighetens resurser behöver tas i anspråk för att upprätthålla ordning och säkerhet vid tillställningen.
8.1.3Danstillställningar medför ofta risker
En relevant fråga är vad det är som gör danstillställningar riskfyllda. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att det inte är dansen i sig som föranleder riskerna. I stället är det vissa faktorer som ofta förekommer i samband med verksamhet som omfattar danstillställningar som medför risker.
En viktig riskfaktor är att det vid många danstillställningar förekommer alkoholservering. Det är väl känt att intag av alkohol- och berusningsmedel medför en ökad risk för konfrontation och konflikter mellan människor. Det är också framför allt danstillställningar med alkoholservering som brukar ha problem med ordning och säkerhet. Även danstillställningar där det inte servas alkohol kan dock vara problematiska om deltagarna redan är berusade när de anländer. Detta är vanligt vid till exempel ungdomsdiscon.
En annan riskfaktor är att det vid danstillställningar i regel är många människor samlade på en begränsad yta. Också detta leder ofta till oordning och konfrontation människor emellan. Även om dansen i sig inte är en riskfaktor kan den öka risken för sammanstötningar vilket, särskilt i kombination med intag av alkohol eller annat berusningsmedel, kan vara konfrontations- och konfliktskapande för vissa individer. Konflikter som uppstår i en folkmassa riskerar dessutom att bli mycket omfattande och därmed svåra att hantera och komma till rätta med. I större folksamlingar av detta slag kan det uppstå en känsla av anonymitet och/eller skapas ett grupptryck, vilket kan få vissa individer att begå handlingar som de normalt inte är beredda att utföra.35
Nämnda riskfaktorer är bidragande orsaker till att brott som exempelvis ofredande och misshandel är vanligt förekommande i samband med verksamhet som omfattar danstillställningar. Av Brottsförebyggande rådets (Brå) rapport ”Misshandel mellan obekanta” från 2009 framgår att våld i offentliga miljöer ofta är nöjes-
35Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2011, avsnitt 14.1 och 14.2.
relaterat. Enligt rapporten sker drygt hälften av de anmälda misshandelsbrotten utomhus på allmän plats på helgkvällar. En fjärdedel sker på eller i anslutning till krogen, till exempel i krogkön. Av rapporten framgår vidare att både förövaren och offret ofta är alkoholpåverkade. Utifrån uppgifterna i granskade anmälningar framstod 71 procent av målsägandena som alkoholpåverkade och nästan lika många av gärningsmännen. I 60 procent av fallen var båda parter onyktra eller fulla.36 I en kortanalys från 2015, som bygger på Brås nationella trygghetsundersökning, bekräftas forskningen som presenteras i rapporten från 2009. I kortanalysen konstateras att det finns en stark koppling mellan berusning och olika våldsbrott (misshandel, hot, personrån och sexualbrott). Andelen påverkade gärningspersoner är som störst vid misshandel, då fler än sex av tio brott begås av en påverkad gärningsperson. Misshandelsbrott är också den brottstyp där det är vanligast att båda parterna är påverkade av alkohol och/eller droger (35 procent). I kortanalysen konstateras att en betydande andel av alla misshandelsbrott begås i miljöer där man i ökad utsträckning konsumerar alkohol och har möjlighet att träffa personer man inte känner, nattetid.37
När många människor samlas inomhus ökar även risken för faror vid behov av utrymning. Särskilt gäller detta när människor samlas i lokaler som deltagarna inte är bekanta med, vilket ofta är fallet vid danstillställningar. Det intag av alkohol och andra berusningsmedel som ofta förekommer i dessa sammanhang ökar risken eftersom berusade människor får försämrad reaktionsförmåga och verklighetsuppfattning samt tenderar att agera irrationellt.38 Dämpad belysning, stroboskopljus och rökmaskiner – ofta förekommande vid danstillställningar – ökar riskerna ytterligare. Att få en stor folkmassa att utrymma en lokal vid eventuell brand eller attentat tar tid, vilket utgör en risk i sig. Härtill kommer att personer som befinner i en ände av folkmassan inte hör eller ser vad som händer i den andra änden.39 Detta kan leda till att personer som befinner sig längre bak i folkmassan skapar ett mycket kraftigt tryck framåt, med följd att personerna längre fram riskerar att bli nedtrampade. Vid ett flertal bränder som har ägt rum på natt-
36Brå 2009:1, s. 21.
37Brå, Kortanalys, 2015.
38Prop. 2009/10:125 s. 97.
39Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2011, avsnitt 14.2.
klubbar och liknande etablissemang har en del av olycksförloppet inneburit att de omkomna fastnat i varandra intill entrén/utgången.40
Det är förekomsten av ovan nämnda faktorer som gör att många danstillställningar medför risker i form av ordnings- och säkerhetsproblem.
Nattklubbar och liknande verksamheter
Många offentliga danstillställningar äger rum på nattklubbar samt på pubar/restauranger med serveringstillstånd och sena öppettider. Danstillställningar som äger rum inom ramen för nattklubbsverksamhet och därmed liknande verksamhet orsakar regelmässigt allvarliga säkerhetsproblem och olägenheter. Detta beror delvis på att denna typ av tillställningar lockar en stor mängd människor, vilket i sig utgör en riskfaktor både ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. En av de främsta riskfaktorerna är dock att alkohol är ett centralt inslag i sådana sammanhang. Som har framgått av föregående avsnitt finns en stark koppling mellan alkoholintag och olika våldsbrott. Många av nattklubbarna har dessutom förlängd serveringstid (alkoholservering till kl. 03.00 eller kl. 05.00), vilket ofta leder till en ökad alkoholkonsumtion.41 Det är inte ovanligt att personer kommer från serveringsställen med normal serveringstid (alkoholservering till kl. 01.00) och fortsätter alkoholintaget på en nattklubb. Det kan i sammanganhet nämnas att i en studie gjord i 18 norska städer kom forskarna fram till att varje extra timme öppet på krogen leder till en signifikant ökning av våldsbrotten.42 Den miljö som ofta råder på nattklubbar, med dämpad belysning och hög ljudvolym, försämrar dessutom serveringspersonalens förmåga att bedöma gästernas berusningsgrad, vilket innebär en risk för överservering.
En annan riskfaktor är att det generellt sett inom nattklubbsbranschen i större utsträckning än i andra sammanhang förekommer deltagare som är påverkade av andra berusningsmedel än alko-
40Brandskyddsföreningen Sverige, 2018-03-28, avsnitt 3.
41Prop. 2000/01:97 s. 35.
42Systembolaget, 2014:2.
hol. Härutöver finns en problematik med att kriminella kontakter samt hantering av vapen och droger förekommer.
Särskilt om nattklubbsmiljön i Stockholms city
I vissa delar av landet, framför allt i de större städerna, får Polismyndigheten lägga stora resurser på att arbeta med ordnings- och säkerhetsläget kring nattklubbsmiljön. I detta arbete är kravet på tillstånd för offentliga danstillställningar ett viktigt verktyg. Skälet till detta är att det ger polisen inblick i och möjlighet att ställa krav på arrangörer och arrangemang. Det har från polisens håll beskrivits som att det skulle vara förödande om tillståndskravet skulle avskaffas eftersom det skulle leda till en kraftig försämring av myndighetens möjligheter att arbeta förebyggande mot våld och andra oroligheter i offentlig miljö.
Nedan ges en närmare beskrivning av nattklubbsmiljön i Stockholms city. Det är inte orimligt att anta att en liknande problematik kan komma att bli verklighet i fler delar av landet i takt med att befolkningen och städerna växer.
De senaste tjugo åren har det i Stockholm bedrivits ett intensivt samarbete mellan företrädare för Polismyndigheten, nattklubbsbranschen, Stockholms stad och Stockholms läns landsting i syfte att minska antalet våldsbrott och öka tryggheten i restaurang- och nattklubbsmiljön. Samarbetet bygger på en vetenskapligt grundad modell, den så kallade STAD-metoden (metoden fick senare namnet Ansvarsfull alkoholservering, AAS), som består av i huvudsak tre beståndsdelar: utbildning (av restaurangägare, vakter och övrig personal), samverkan och tillsyn.43 Bakgrunden till samarbetet är att man hade identifierat stora problem med bland annat våldsbrott mellan gäster, kriminella grupperingar som kontrollerade entré- dörrar och gäster som tog med skjutvapen in på nattklubbarna.
Arbetet har bland annat innefattat att strama upp hanteringen av tillstånd för offentliga danstillställningar. Ett exempel på uppstramningen är att Stockholmspolisen i dag normalt ställer krav på att anordnaren av en offentlig danstillställning ska ge in en säkerhetsplan, vilket inte gjordes i samma utsträckning tidigare. Man har
43STAD-rapport 50, s. 7–10.
också börjat justera villkoren för redan meddelade tillstånd till offentliga danstillställningar om behov uppstår. Syftet med uppstramningen av tillståndshanteringen har varit att förmå anordnarna av offentliga danstillställningar att ta det ansvar för ordning och säkerhet som de har enligt ordningslagen.
Kravet på tillstånd och möjligheten att meddela villkor om ordningsvakter i samband med utfärdandet av tillstånd har gjort att Stockholmspolisen kommit till rätta med den problematik som tidigare fanns med att kriminella grupperingar kontrollerade dörrar och garderober i Stockholms nattklubbsmiljö. Arbetet har även haft den positiva effekten att berusningsgraden på uteställena har minskat överlag. Det kan också konstateras att antalet anmälda våldsbrott i Stockholm city har minskat stadigt, från 5 000–5 6 00 våldsbrott per år under 2007–2012 till 3 100 våldsbrott under 2017.44
Trots denna positiva utveckling lägger Stockholmspolisen fortfarande ned stora resurser på nattklubbar med serveringstillstånd som anordnar offentliga danstillställningar. Dessa tillställningar kräver stor polisiär närvaro för ingripanden mot ordningsstörningar, upptagningar av anmälningar och utredning av våldsbrott. Gäster som besöker nattklubbar rapporterar också regelbundet om ofredande och till och med försök till eller fullbordade våldtäkter.
Enligt Stockholmspolisen finns även stora problem med grovt kriminella som hanterar vapen och narkotika på eller i anslutning till nattklubbarna.
8.1.4Om spontandans
I debatten gällande tillståndskravet för offentliga danstillställningar brukar framföras att det är orimligt att krögare riskerar att straffas med böter eller fängelse om deras gäster bryter ut i spontandans
44Anmälda våldsbrott nattetid (kl. 19.00–07.00) i polisområde city, Stockholm (brottskoder 0355–0358, 0375–0378, 0640, 0642, 0644, 0646, 0648, 0650, 0652, 0654, 0656, 0658, 0660, 0662, 9301–9304, 9309–9312, 9317–9320, 9325–9328, 9333–9336, 9341–9344, 9806, 9808, 9810, 9812 och 1701–1706). Bland brottskoderna finns inte våld mot person som kodats inomhus. Skälen till detta är att det i statistiken inte går att skilja ett brott som har begåtts inomhus på ett serveringsställe eller något annat inomhusområde som allmänheten har tillträde till från ett brott som har skett inomhus i en privat bostad. Bland brottskoderna finns inte ofredande eller sexuellt ofredande. Statistiken är hämtad från Polismyndigheten.
eller gungar i takt till musiken. Även denna kritik bygger enligt utredningens mening på en missuppfattning om när tillstånd krävs enligt nuvarande bestämmelser.
Ett brott mot ordningslagen förutsätter att något som kräver tillstånd genomförs utan att tillstånd finns. För att dans ska kräva tillstånd enligt ordningslagen ska det vara fråga om anordnande av en offentlig danstillställning. En restaurang- eller pubägare vars verksamhet går ut på att servera mat och dryck samt spela bakgrundsmusik kan sällan sägas anordna en offentlig danstillställning. Om gäster börjar spontandansa kan en krögare normalt alltså inte straffas för detta. Det kan visserligen krävas av krögaren att denne avbryter spontandansen för att denne inte ska anses ha anordnat tillställningen av oaktsamhet. Enligt den praxis som finns kan det dock inte anses utgöra straffbar oaktsamhet att i enstaka fall underlåta att ingripa mot spontandans (se avsnitt 4.4). Den omständigheten att dans regelbundet uppstår på viss restaurang kan emellertid innebära att det blir svårt att klassificera det som spontandans.
Polismyndigheten har betonat att spontandans på restauranger inte är något stort ordnings- eller säkerhetsproblem samt att myndigheten varken har vilja eller resurser att ingripa mot etablissemang där spontandans uppstår vid något enstaka tillfälle. Situationen är dock en annan om en restaurang- eller pubägare har skapat förutsättningar för att gästerna ska kunna dansa och därigenom uppmuntrar till det, till exempel genom arrangemang av ljud och ljus samt iordningställande av dansgolv.
8.1.5Ordningslagens bestämmelser behövs
Ett argument som ibland framförs mot ordningslagens krav på tillstånd till offentliga danstillställningar är att det är onödigt eftersom det finns annan reglering som har samma syfte som ordningslagen. Det handlar framför allt om regleringen i lagen om skydd mot olyckor och alkohollagen. Utredningen har i sitt arbete övervägt om de aktuella regleringarna är tillräckliga för att säkerställa de ordnings- och säkerhetsaspekter ordningslagen ska garantera, så att tillståndskravet i ordningslagen kan avskaffas. Utredningens slutsats är att så inte är fallet och att prövningen enligt ordningslagen behöver finnas kvar. I det följande redogörs för skälen till detta.
Som har framgått ovan omfattar en del av polisens tillståndsprövning enligt ordningslagen kontroll av att lokalen i fråga är lämplig för arrangemanget från brand- och säkerhetssynpunkt.
Lagen om skydd mot olyckor har som generellt syfte att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). Enligt lagen ska ägare och nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand (2 kap. 2 §). För vissa typer anläggningar finns krav på att ägaren ska upprätta en skriftlig redogörelse för brandskyddet och ge in den till kommunen (2 kap. 3 §). Det kravet gäller bland annat samlingslokaler som används av fler än 150 personer och för restauranger eller andra liknande verksamheter vilka har tillstånd att servera alkohol och där det finns platser för fler än 50 personer i samma lokal.45
Det kan alltså konstateras att det i lagen om skydd mot olyckor finns bestämmelser som rör bland annat brandsäkerheten i samlingslokaler av olika slag. Detta tyder på att det finns överlappande reglering på området. Det har emellertid från mer än ett håll framhållits att regleringen i lagen om skydd mot olyckor inte är tillräcklig i detta avseende. Brandskyddsföreningen Sverige beskriver att lagen är förhållandevis uddlös då det inte går att avkräva en verksamhet bevis på att den uppfyller lagens krav, utan det åligger tillsynsmyndigheten att bedöma eller bevisa motsatsen. Ett annat problem med lagen om skydd mot olyckor är att personalens förmåga att agera vid brand har fått för lite fokus vid tillämpningen av lagen, och i vissa fall glömts bort helt.46
Enligt Brandskyddsföreningen Sverige tyder observationer på att förmågan att utrymma publika lokaler varierar mycket och att nivån ofta är låg. Även de kommunala brandskyddsmyndigheternas tillsyn varierar vad gäller hur den genomförs och hur ingående den är. Egenkontrollen fungerar inte tillfredställande, brandsäkerheten
45Statens räddningsverks föreskrifter om skriftlig redogörelse för brandskyddet, SRVFS 2003:10.
46Brandskyddsföreningen Sverige, 2018-03-28, avsnitt 4.1.
är många gånger nedprioriterad ned hos verksamhetsutövarna och det är inte ovanligt att brandsäkerheten brister i publika lokaler. Den problematik som Brandskyddsföreningen Sverige ger uttryck för har bekräftats vid dialog med företrädare för socialförvaltningen och Trafikkontoret vid Stockholms stad.
De stora risker och faror från brandsäkerhetssynpunkt som finns i miljöer där danstillställningar anordnas (se ovan under avsnitten 8.1.2 och 8.1.3), gör enligt utredningens mening att särskilt höga krav måste ställas på brandsäkerhetsåtgärder i sådana sammanhang. Det är inte tillräckligt att anordnaren har ett formellt ansvar för brandskyddet. Det måste också säkerställas att anordnaren tar detta ansvar på allvar och faktiskt vidtar alla de åtgärder som behövs. Den prövning som görs inom ramen för en tillståndsansökan enligt ordningslagen fyller här en viktig funktion trots lagen om skydd mot olyckor. Tillståndsprövningen enligt ordningslagen är mer aktuell än tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. Inom ramen för tillståndsprövningen enligt ordningslagen finns möjlighet att kontrollera lokalens brand- och olyckssäkerhet i förhållande till omfattningen av det arrangemang som planeras, liksom att utföra närmare kontroller när det framstår som motiverat. Att kontrollen blir nära anknuten i tid till det planerade arrangemanget gör också att arrangören blir uppmärksammad på brandskyddsfrågan och på vilka skyldigheter som åligger denne. Detta är viktigt inte minst när det är fråga om en oerfaren arrangör som tillfälligt hyr en lokal för att anordna en danstillställning i.
Dessutom utgör brand- och olycksfrågan endast en del av den prövning som görs enligt ordningslagen. Som har framgått av avsnitt 5.1 är prövningen enligt ordningslagen en mer omfattande prövning där en mängd olika faktorer beaktas. En central del av prövningen är exempelvis att kontrollera anordnarens lämplighet och att göra en helhetsbedömning av den aktuella tillställningen ur ordnings- och säkerhetshänseende. Detta är saker som inte beaktas inom ramen för lagen om skydd mot olyckor. Utredningen anser därför att lagen om skydd mot olyckor inte är tillräcklig för att ensam säkerställa de aspekter som ordningslagen avser att garantera.
Det kan i sammanhanget noteras att det även i andra sammanhang finns ordnings- och säkerhetsrelaterade krav på tillstånd från Polismyndigheten för att viss verksamhet ska få bedrivas, trots
lagen om skydd mot olyckor. Som exempel kan nämnas kravet i lagen (1966:742) om hotell- och pensionatsrörelse.47
Aktörer som beviljas serveringstillstånd är föremål för kontroll både i samband med ansökan och senare. Det skulle därför kunna diskuteras om det för dessa aktörer är nödvändigt med ett särskilt tillstånd för att få anordna offentliga danstillställningar. Utredningen har övervägt om tillståndskravet enligt ordningslagen skulle kunna ersättas av en kommunal hantering inom ramen för serveringstillståndsförfarandet enligt alkohollagen. En sådan ordning skulle innebära en lättnad för arrangörerna på så sätt att både alkoholserveringen och anordnandet av danstillställningar skulle hanteras av en myndighet inom ramen för en och samma process. En sådan lösning skulle vidare innebära att Polismyndigheten inte skulle behöva fatta beslut i lika många tillståndsärenden som i dag. Utredningen bedömer dock att detta inte är en lämplig ordning. Skälen för bedömningen är dels att det inte går att sätta likhetstecken mellan de prövningar som görs enligt respektive lag, dels att alkohollagen saknar den flexibilitet som behövs i sammanhanget och som ordningslagen erbjuder.
Den prövning som görs enligt ordningslagen är övergripande och eventspecifik och beaktar en mängd olika faktorer som har betydelse ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. Någon lika övergripande prövning görs inte enligt alkohollagen. Den prövning som görs inom ramen för serveringstillståndsprocessen tar sikte på att stävja alkoholens negativa effekter.
Tillstånd enligt alkohollagen beviljas i regel tills vidare. Villkoren kan i princip inte ändras när serveringstillståndet väl har meddelats. Serveringstillstånd säljs ofta vidare vilket kan leda att de blir mycket långlivade. Serveringstillståndsförfarandet är därför relativt trögstyrt. Tillståndsförfarandet enligt ordningslagen erbjuder en större flexibilitet. Tillstånd för danstillställningar enligt ordningslagen beviljas i regel endast för ett år i taget, vilket innebär att
47Den justering i lagen som gjordes i januari 2017 handlade om lagens reglering gällande elsäkerhet, som ansågs utgöra en dubbelreglering i förhållande till ellagen (1997:857), se prop. 2015/16:163 s. 41 f.
det finns stora möjligheter att anpassa villkoren efter behov. Dessutom kan villkoren justeras under en pågående tillståndstid om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet. Vid dialog med företrädare för Polismyndigheten har det blivit tydligt att ordningslagen utgör ett viktigt komplement till alkohollagen. Myndigheten behöver båda regelverken för att kunna upprätthålla ordning och säkerhet i den offentliga miljön.
Om prövningen av danstillställningar skulle hanteras inom ramen för serveringstillståndsförfarandet skulle justeringar behöva göras i alkohollagen. Serveringstillstånden skulle exempelvis behöva förenas med fler villkor än i dag. Någon form av omprövningsförfarande skulle också behöva införas för att det skulle vara möjligt att anpassa serveringstillstånden till eventuell ändring av verksamheten. Polisen skulle även behöva ges ökade befogenheter inom ramen för alkohollagstiftningen (jämför den norska och danska alkohollagstiftningen, se avsnitt 6.3 och 6.4). För att kommunerna ska kunna göra en erforderlig ordnings- och säkerhetsbedömning, skulle de behöva höra Polismyndigheten i frågan. Polisen skulle alltså behöva lägga ned i princip samma arbete och resurser som idag för att göra en bedömning av tillställningarna. Med hänsyn till det anförda kan man ifrågasätta om det skulle finnas någon större vinning med att ersätta tillståndskravet i ordningslagen med en hantering inom ramen för serveringstillståndsprocessen. Visserligen skulle en sådan ordning resultera i en samordning av tillståndsprocesserna för alkoholserveringen och anordnandet av danstillställningar, vilket skulle utgöra en viss lättnad för arrangörerna. Det ligger dock nära till hands att anta att restaurangbranschens aktörer ogärna ser att serveringstillstånden tyngs med ännu fler villkor och omprövas med jämna mellanrum. Dessutom förekommer vid den kommunala prövning som görs enligt alkohollagen att till exempel företagsekonomiska och näringspolitiska hänsyn beaktas. Enligt utredningens mening är detta något som talar mot att en prövning som handlar om ordning och säkerhet läggs på kommunal nivå. Slutligen konstateras att uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet är en polisiär angelägenhet. Det finns knappast någon myndighet som är mer lämpad att bedöma om åtgärder som en anordnare avser att vidta är tillräckliga för att ordning och säkerhet ska kunna tryggas än Polismyndigheten.
Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte är aktuellt att låta prövningen enligt ordningslagen ersättas av en prövning enligt alkohollagen.
8.1.6Anmälningsplikt är inte tillräckligt för de riskfyllda danstillställningarna
Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att ersätta tillståndskravet med ett anmälningsförfarande i kombination med möjlighet att meddela villkor. Av skäl som redogörs för nedan har utredningen dock funnit att detta inte är ett lämpligt alternativ.
Som har framgått av avsnitt 7.1 är en av fördelarna med tillståndsförfarandet att det erbjuder Polismyndigheten möjlighet att vid behov ”sätta kraft bakom orden”. Om en anordnare inte är beredd att vidta de åtgärder som är nödvändiga ur ordnings- och säkerhetssynpunkt nekas denne tillstånd. Detta har den klara fördelen att anordnaren blir tvungen att medverka till att de nödvändiga åtgärderna vidtas (se avsnitt 7.1). Något liknande skulle inte vara möjligt att åstadkomma inom ramen för ett anmälningsförfarande.
Ett anmälningsförfarande enligt ordningslagen innebär inte heller någon skillnad beträffande typen av uppgifter som anordnaren behöver lämna till Polismyndigheten (2 kap. 7 § ordningslagen). Från polisens håll har även betonats att ett anmälningsförfarande inte skulle innebära någon skillnad i arbetsbelastning för polisen eftersom myndigheten skulle behöva genomföra samma kontroll och utredning som görs inom ramen för tillståndsförfarandet. Den enda lättnad som ett anmälningsförfarande skulle medföra är därmed att anordnaren skulle slippa betala ansökningsavgiften om 700 kr. Detta skulle samtidigt innebära att Polismyndigheten skulle behöva utföra samma arbete som i dag, men utan ersättning för sin insats.
Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte är lämpligt att låta tillståndskravet ersättas av en anmälningsskyldighet.
8.2Utredningens förslag
8.2.1Inledning
Dagens krav på tillstånd till offentliga danstillställningar är absolut i den meningen att tillstånd krävs oavsett var tillställningen hålls och utan hänsyn till tillställningens art och omfattning. Offentliga danstillställningar är emellertid ett mycket brett begrepp som omfattar tillställningar av mycket skiftande slag. Som har framgått ovan finns det offentliga danstillställningar som är av sådan natur att de utgör en ordnings- och säkerhetsrisk. I förhållande till dessa är det enligt utredningen tydligt att tillståndskravet fyller en viktig funktion. Det finns dock också danstillställningar som inte utgör någon beaktansvärd risk ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. I förhållande till dessa framstår det absoluta tillståndskravet som omotiverat. Enligt utredningens förslag bör kravet på tillstånd därför tas bort när det gäller sådana tillställningar. Kravet på tillstånd bör i stället vara beroende av om danstillställningen medför en risk.
8.2.2Endast danstillställningar som utgör en risk ska omfattas av krav på tillstånd
Förslag: När det gäller offentlig dans på annan plats än offentlig plats ska endast tillställningar som utgör en risk med hänsyn till ordning och säkerhet omfattas av krav på tillstånd. Risken ska bedömas utifrån danstillställningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen för tillställningen.
När det gäller danstillställningar på offentlig plats behålls dagens absoluta tillståndskrav oförändrat.
Utredningens förslag innebär att dagens absoluta tillståndskrav ersätts med ett tillståndskrav som är beroende av vissa riskfaktorer. Genom att tillståndskravet kopplas till riskfaktorer blir det tydligare varför och under vilka omständigheter dans är en tillståndspliktig verksamhet. Förslaget bör leda till att regelverket vinner
större förståelse och acceptans. Ambitionen med förslaget är att åstadkomma en förenkling och minskad byråkrati utan att göra avkall på ordning och säkerhet.
Vilka danstillställningar ska omfattas av tillståndskravet?
Som nämnts är det ofta en kombination av riskfaktorer som gör att vissa danstillställningar utgör en risk ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. Det är varken i lag eller här möjligt att ge någon uttömmande definition eller uppräkning av vilka de riskfyllda danstillställningarna är. Som utgångspunkt bör dock gälla att det är fråga om danstillställningar som utgör en ökad risk för olägenheter i jämförelse med den risk som generellt föreligger när människor samlas i en lokal eller på en begränsad yta. Omständigheter som bör vara centrala vid riskbedömningen är deltagarantal, berusningsgrad, tillställningens syfte och typ av publik. Även andra omständigheter kan dock få betydelse för om en danstillställning utgör en risk med hänsyn till ordning och säkerhet. Exempel på sådana omständigheter är tiden och platsen för tillställningen.
Enligt utredningen är vissa typer av danstillställningar till sin natur sådana att de måste omfattas av tillståndskrav. Danstillställningar som anordnas inom ramen för nattklubbsverksamhet och därmed jämförlig verksamhet är exempel på sådana. Med jämförlig verksamhet menas bland annat så kallade dagklubbar (nattklubbsverksamhet som äger rum på dagtid). Andra exempel är diskoteksfester och andra typer av fester som liknar nattklubbsverksamhet utan att de kan klassificeras som nattklubbar. Ett exempel på det sistnämnda är när någon som har beviljats tillfälligt tillstånd för alkoholservering för allmänheten anordnar en offentlig fest.
Förekomst av alkoholservering bör inte med automatik medföra att en tillställning omfattas av krav på tillstånd, men det bör vara en påverkande faktor beroende på tillställningens natur. Även ett högt deltagarantal bör enligt utredningen medföra att en tillställning omfattas av kravet på tillstånd.
Det är vanligt att aktörer inom restaurangbranschen har en verksamhet vars skepnad varierar mellan olika tider på året eller olika tider på dygnet. Det är då inte fråga om en renodlad restaurang- eller pubverksamhet utan snarare om en slags blandad
verksamhet där restaurang- eller pubverksamheten vid en viss tidpunkt eller under vissa perioder övergår i nattklubbsverksamhet eller därmed jämförlig verksamhet. Även danstillställningar som äger rum inom ramen för denna typ av verksamhet ska enligt utredningen omfattas av tillståndskravet.
På samma sätt som det inte är möjligt att ge någon uttömmande definition på eller uppräkning av vilka danstillställningar som kommer att omfattas av det föreslagna tillståndskravet är det inte heller möjligt att specificera de danstillställningar som kommer att falla utanför kravet. Generellt bör dock de flesta alkoholfria danstillställningar som inte väntas få ett högt deltagarantal kunna undantas från kravet på tillstånd. Som exempel kan nämnas danstillställningar i form av motionsdans eller danskurser som inte väntas samla någon större publik. Även danstillställningar på bygdegårdar eller liknande som inte väntas samla ett högt deltagarantal bör enligt utredningen falla utanför kravet på tillstånd.
Enligt utredningen bör vidare mindre danstillställningar som äger rum inom ramen för sedvanlig restaurang- eller pubverksamhet falla utanför tillståndskravet. Till skillnad från exempelvis nattklubbsverksamhet medför sedvanlig restaurang- och pubverksamhet i regel inte några större ordnings- och säkerhetsrisker, vilket får antas bero på skillnaderna i verksamheternas natur. På en sedvanlig restaurang/pub ligger fokus på att servera gästerna måltider och erbjuda en miljö där de kan socialisera genom samtal, med eller utan bakgrundsmusik. Detta sätter sin prägel på verksamheten. Exempelvis råder i regel en lägre berusningsnivå på denna typ av etablissemang än på nattklubbar. Sedvanliga restauranger och pubar inhyser dessutom oftast inte lika många människor som nattklubbar. Ett mindre inslag av dans på en sedvanlig restaurang eller pub bör därför inte utgöra en sådan ökad risk med hänsyn till ordning och säkerhet att ett krav på tillstånd är nödvändigt. En krögare ska därmed enligt utredningens mening ha möjlighet att låta sina gäster dansa utan att behöva ansöka om ett särskilt tillstånd för detta. Det ska understrykas att det är danstillställningar av begränsad omfattning som nu avses. Inslaget av dans ska endast utgöra ett mindre komplement till huvudverksamheten. Dansinslaget ska kunna hanteras inom ramen för kärnverksamheten och ska inte föranleda något behov av särskilda åtgärder för att ordning och säkerhet ska kunna upprätthållas. Detta innebär att tillstånd fortfarande behöver
sökas om en krögare avser att anordna en danstillställning som väntas bli särskilt publiktilldragande. Inslaget av dans får inte heller medföra att verksamheten byter huvudfokus och övergår i något som är att likställa med en nattklubbsverksamhet eller därmed jämförlig verksamhet. Med hänsyn till detta anser utredningen att endast restauranger och pubar med normal serveringstid bör komma undgå tillståndskravet.
Ett flertal av de riskfaktorer som ofta förekommer vid den typ av danstillställningar som här avses gör sig gällande oberoende av om tillställningen äger rum inom eller utom detaljplanelagt område. Exempelvis är brandsäkerheten lika viktig när tillställningen hålls utom detaljplanelagt område som när den hålls inom sådant område, åtminstone ur ett deltagarperspektiv. På liknande sätt är risken för konfrontationer mellan deltagarna densamma oberoende av om tillställningen hålls inom eller utom detaljplanelagt område. Det är därför enligt utredningens mening inte motiverat att göra någon skillnad på om danstillställningen anordnas inom eller utom detaljplanelagt område.
Anordnande på offentlig plats
Vid anordnande av offentlig danstillställning på offentlig plats finns uppenbara risker för olika typer av störningar, exempelvis störningar av trafiken och den övriga framkomligheten. Vidare finns en risk för att den aktuella platsen är upptagen på grund av någon annan aktivitet. Något behov av att införa en lättnad i likhet med det som införts för gatumusikanter och liknande (2 kap. 4 § tredje stycket ordningslagen) har inte heller kunnat identifieras. Utredningen föreslår därför att det absoluta kravet på tillstånd vid anordnande av danstillställning på offentlig plats behålls oförändrat.
8.2.3Offentliga danstillställningar som inte omfattas av krav på tillstånd ska vara fria att anordna
Förslag: Offentliga danstillställningar som inte omfattas av krav på tillstånd ska vara fria att anordna.
Utredningens förslag innebär att endast danstillställningar som utgör en risk med hänsyn till ordning och säkerhet ska omfattas av krav på tillstånd. Detta betyder att danstillställningar som inte utgör någon beaktansvärd ordnings- eller säkerhetsrisk kommer att falla utanför kravet på tillstånd. Enligt utredningens förslag ska sådana danstillställningar vara fria att anordna, det vill säga de ska inte heller omfattas av någon anmälningsplikt.
Om utredningens förslag avseende tillståndskravet genomförs, handlar det i detta sammanhang om danstillställningar som redan har bedömts inte utgöra någon beaktansvärd risk med hänsyn till ordning och säkerhet. Det framstår därför som omotiverat att dessa ska behöva anmälas till Polismyndigheten. Av detta skäl anser utredningen att danstillställningar som inte omfattas av tillståndskravet ska kunna anordnas utan anmälningsplikt och att de alltså ska vara fria att anordna.
8.2.4Den lagtekniska utformningen
Förslag: Regleringen om krav på tillstånd till offentliga danstillställningar i 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen ersätts av en bestämmelse i tredje stycket i samma paragraf.
Regleringen om anmälningsplikt i 2 kap. 5 § tredje stycket ordningslagen förses med en undantagsbestämmelse rörande danstillställningar.
En ny riskbaserad bestämmelse införs
I 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen anges ett flertal offentliga tillställningar som alla omfattas av ett absolut krav på tillstånd. För att utesluta danstillställningar från det absoluta tillståndskravet föreslår utredningen att ordet danstillställningar stryks från det
aktuella stycket. Utredningen föreslår att regleringen avseende offentliga danstillställningar placeras i ett nytt tredje stycke. Detta medför att den bestämmelse som i dag finns i lagrummets tredje stycke flyttas nedåt i paragrafens styckesindelning.
Som framgår av föregående avsnitt innebär utredningens förslag att krav på tillstånd endast ska föreligga när en danstillställning på grund av vissa faktorer utgör en risk med hänsyn till ordning och säkerhet. Som också framgår av föregående avsnitt ska detta gälla endast för danstillställningar som anordnas på annan plats än offentlig plats (kravet på tillstånd vid anordnande på offentlig plats, som regleras i 2 kap. 4 § första stycket ordningslagen, behålls oförändrat).
Det är inte möjligt att i lagtext exakt ange vilka danstillställningar som ska omfattas av krav på tillstånd. En exemplifiering skulle även kunna leda till oönskade begränsningar vid rättstillämpningen och bli otidsenlig eller ofullständig i takt med att nya typer av danstillställningar eller nya riskfaktorer identifieras. Utredningen föreslår därför att tillstånd ska krävas om det med hänsyn till tillställningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras.
En offentlig danstillställning kan ge upphov till mycket trafik och därmed orsaka trafikstörningar. I och med att det absoluta tillståndskravet tas bort finns det åtminstone i teorin en risk för att Polismyndigheten inte får kännedom om potentiella trafikstörningar i förväg (danstillställningar som inte kräver tillstånd omfattas enligt de föreslagna bestämmelserna inte heller av anmälningsplikt). Utredningen bedömer dock att de danstillställningar som kan tänkas orsaka trafikstörningar framför allt är tillställningar med högt deltagarantal. Dessa kommer att omfattas av tillståndskravet. Utredningen ser därför inget behov av att i lagtexten uttryckligen ange att tillstånd krävs om det finns fara för att trafiken störs. Utredningen anser vidare att det med utredningens förslag inte är nödvändigt med en möjlighet att meddela befrielse för danstillställningar eftersom danstillställningar inte längre kommer att omfattas av något absolut tillståndskrav.
Det nya tredje stycket, som har formulerats med 2 kap. 4 § tredje stycket och 5 § andra stycket ordningslagen som förebilder, föreslås få följande lydelse.
Tillstånd krävs även för att anordna offentlig danstillställning om det med hänsyn till tillställningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen för tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning.
Begreppet danstillställning behålls
Det hade enligt utredningens mening varit önskvärt om begreppet danstillställning kunde utrangeras och ersättas med ett annat begrepp. Detta eftersom det faktum att det finns ett tillståndskrav för danstillställningar ofta felaktigt uppfattas som att det är själva dansen lagen ska förhindra eller begränsa, i stället för de riskfaktorer som ofta förekommer vid danstillställningar. Att tillståndskravet för anordnande av offentliga danstillställningar ofta kallas för ”danstillstånd” förstärker bilden av att det är dansen i sig som motiverar tillståndskravet. En del av den kritik som tillståndskravet är utsatt för tycks ha sin grund i en sådan missuppfattning.
Enligt utredningens mening skulle ett lämpligare begrepp vara ”nöjestillställning”. En sådan förändring skulle tydligare visa att det är nöjestillställningar generellt, och inte bara danstillställningar, som kräver tillstånd om de medför risker ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. Att ersätta begreppet danstillställning med begreppet nöjestillställning låter sig dock inte göras utan närmare utredning. Begreppet nöjestillställning används nämligen redan i dag i 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen och omfattar där flera andra typer av tillställningar än danstillställningar. Dessa nöjestillställningar omfattas i dag av ett absolut tillståndskrav. En ändring som innebär att begreppet danstillställning ersätts med begreppet nöjestillställning samtidigt som det absoluta tillståndskravet ersätts med ett riskbaserat tillståndskrav skulle medföra att många fler typer av tillställningar påverkades. En sådan mer omfattande ändring kräver en noggrann och utförlig utredning. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att göra en sådan övergripande översyn av ordningslagens olika tillståndskrav och det har inte heller funnits utrymme för en sådan omfattande översyn inom ramen för den begränsade utredningstiden.
Utredningen har inte heller kunnat identifiera något annat lämpligt begrepp som kan ersätta begreppet danstillställning. Begreppet danstillställning föreslås därför bli kvar i ordningslagen, i avvaktan på en mer omfattande översyn.
Som framgår av avsnitt 8.2.3 föreslår utredningen att de danstillställningar som inte omfattas av tillståndskravet ska vara fria att anordna, det vill säga de ska inte heller omfattas av någon anmälningsplikt. För att åstadkomma detta behöver en undantagsbestämmelse införas i 2 kap. 5 § ordningslagen. Utredningen föreslår att paragrafens tredje stycke kompletteras med en bestämmelse som anger att danstillställningar som inte omfattas av krav på tillstånd enligt 4 § tredje stycket inte behöver anmälas.
8.2.5Vägledning genom Polismyndigheten
Det faktum att det absoluta tillståndskravet för offentliga danstillställningar ersätts med ett tillståndskrav som gäller beroende på vilka risker tillställningen medför, öppnar upp för gränsdragningsfrågor och gråzoner i fråga om när tillstånd krävs och när det inte gör det. För att underlätta för anordnare av offentliga danstillställningar och för att göra rättstillämpningen så enhetlig som möjlig anser utredningen att det vore bra med vägledning i frågan.
Eftersom fängelse ingår i straffskalan enligt 2 kap. 29 § ordningslagen är det inte lämpligt att låta den föreslagna bestämmelsen om tillståndskrav fyllas ut genom regelrätta myndighetsföreskrifter. Utredningen rekommenderar därför att Polismyndigheten utformar en vägledning eller allmänna råd i fråga om vilka danstillställningar som omfattas av tillståndskravet. Även om en sådan vägledning inte är tvingande bör den fylla det ovan nämnda syftet att göra bestämmelsen lättillgänglig för anordnarna och bidra till en enhetlig tillämpning.
8.2.6Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2019. De nya bestämmelserna ska tillämpas i förhållande till danstillställningar som äger rum efter ikraftträdandet.
Lagändringen bör träda i kraft så snart som möjligt. Enligt utredningen är det rimligt att anta att det anordnas fler offentliga danstillställningar under våren och sommaren än under övriga delar av året. Det framstår därför som angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft före halvårsskiftet 2019. Med beaktande av remissförfarandet samt den tid som behövs för den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet och för Polismyndigheten att ta fram föreslagen vägledning bör bestämmelserna träda i kraft den 1 maj 2019.
De nya bestämmelserna ska tillämpas i förhållande till danstillställningar som äger rum efter ikraftträdandet. Detta gäller även om en ansökan har getts in före denna tidpunkt.
8.3Övrigt
8.3.1Om straffansvar
Anordnande av en offentlig danstillställning utan tillstånd kan straffas enligt 2 kap. 29 § första stycket 1 ordningslagen. Eftersom utredningens förslag innebär att färre offentliga danstillställningar kommer att omfattas av ett tillståndskrav medför förslaget att det straffbara området minskar såvitt gäller danstillställningar. Den bestämmelse som anger när krav på tillstånd föreligger kommer dock att bli vagare än i dag. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen har dock formulerats med befintliga bestämmelser i ordningslagen som förebild, bland annat bestämmelsen om anmälningsplikt för vissa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar i 2 kap. 5 § andra stycket ordningslagen. Eftersom denna bestämmelse i dag kan ligga till grund för straffansvar enligt 2 kap. 29 § ordningslagen bedömer utredningen att den vaghet som uppkommer med utredningens förslag inte bör utgöra något hinder mot att genomföra det.
8.3.2Om tillståndskravet ska tas bort helt
På grund av det tillkännagivande som lämnats av riksdagen i fråga om avskaffande av tillståndskravet avseende offentliga danstillställningar (se avsnitt 3.1), innehåller denna promemoria ett förslag på hur ett sådant avskaffande kan genomföras lagtekniskt. Ett avskaffande av tillståndskravet är dock inte något utredningen rekommenderar.
Genom ett slopande av ordet danstillställningar i 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen kommer offentliga danstillställningar som äger rum på annan plats än offentlig plats att undantas från kravet på tillstånd. För att tydliggöra att danstillställningar inte omfattas av begreppet ”liknande nöjestillställningar” i 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen bör detta uttryckligen framgå av lagtexten. Det föreslås därför att skrivningen ”som inte är danstillställningar” införs efter ordet nöjestillställningar.
Om tillståndskravet slopas bör anmälningsplikt gälla enligt 2 kap. 5 § ordningslagen. Någon ändring behövs inte för att åstadkomma det.
Även om kravet på tillstånd för danstillställningar på annan plats än offentlig plats slopas, bör kravet på tillstånd vid anordnande av danstillställning på offentlig plats behållas oförändrat (2 kap. 4 § första stycket ordningslagen).
9 Konsekvenser av förslaget
Förslaget innebär att dagens absoluta tillståndskrav för offentliga danstillställningar ersätts med ett riskbaserat tillståndskrav. Endast danstillställningar som utgör en risk ur ordning- och säkerhetshänseende ska omfattas av tillståndskravet. Detta kommer att leda till en lättnad i förhållande till vad som gäller i dag.
Hur många som kommer att omfattas av lättnaden är svårt att uppskatta. Svårigheten att göra en uppskattning beror delvis på att tillståndskravet kommer att behöva preciseras närmare i praxis. Dessutom är det möjligt att fler aktörer än i dag kommer att anordna danstillställningar på grund av att de inte längre kräver tillstånd. Härtill kommer den osäkerhet som ligger i hur många danstillställningar som i dag hålls utan erforderligt tillstånd och hur stor andel av dessa som i framtiden inte längre skulle vara att anse som olovliga. Trots dessa osäkerhetsfaktorer har utredningen, med hjälp av Polismyndigheten, gjort en uppskattning av hur många som kan tänkas bli föremål för den aktuella regellättnaden. Det ska betonas att det med hänsyn till osäkerhetsfaktorerna är fråga om en mycket grov uppskattning som bygger på antaganden som kan komma att visa sig inte vara förenliga med hur tillståndskravet slutligen preciseras i praxis. Vidare har det vid bedömningen inte kunnat tas någon hänsyn till det nyss nämnda mörkertalet gällande danstillställningar som i dag anordnas utan erforderligt tillstånd.
Vid uppskattningen har följande antaganden gjorts:
1.Danstillställningar som anordnas inom ramen för nattklubbsverksamhet och därmed jämförlig verksamhet kommer att omfattas av tillståndskravet.
Konsekvenser av förslaget Ds 2018:20
2.Danstillställningar utan alkoholservering med ett högt deltagarantal kommer att omfattas av tillståndskravet.
3.Danstillställningar utan alkoholservering med ett lågt deltagarantal kommer inte att omfattas av tillståndskravet.
4.Mindre danstillställningar som anordnas inom ramen för sedvanlig restaurang- eller pubverksamhet och som inte kräver några särskilda ordnings- och säkerhetsarrangemang kommer inte att omfattas av tillståndskravet.
5.Övriga mindre danstillställningar med alkoholservering som inte kräver några särskilda ordnings- och säkerhetsarrangemang kommer inte att omfattas av tillståndskravet.
Polismyndigheten handlägger cirka 2 000 ärenden om tillstånd för offentliga danstillställningar per år. Vid en grov uppskattning bedöms cirka 9–17 procent48 av de som i dag ansöker om tillstånd för offentliga danstillställningar komma att falla utanför kravet på tillstånd.
9.2Konsekvenser för anordnarna
Lagförslaget utgör en lättnad i förhållande till hur regelverket ser ut i dag eftersom vissa offentliga danstillställningar inte längre kommer att omfattas av tillståndskrav. Det handlar främst en administrativ lättnad eftersom någon ansökan inte behöver ges in till Polismyndigheten, men också en ekonomisk lättnad eftersom någon ansökningsavgift (700 kr) inte behöver betalas. Enligt den uppskattning som utredningen har gjort kommer 9–17 procent av de som i dag ansöker om tillstånd falla utanför tillståndskravet.
Förslaget innebär att dagens absoluta tillståndskrav ersätts med ett riskbaserat tillståndskrav. Som har framgått av föregående kapitel kommer gränsen mellan det tillståndspliktiga och det tillståndsfria området att behöva preciseras i praxis. Det är därför
48Någon närmare preciseringen har inte varit möjlig att göra då en stor andel (75 procent) av danstillställningarna som har klassificerats som Mindre danstillställningar som anordnas inom ramen för sedvanlig restaurang- eller pubverksamhet (antagande nr 4) har varit svåra att särskilja från Danstillställningar som anordnas inom ramen för nattklubbsverksamhet eller därmed jämförlig verksamhet (antagande nr 1).
Ds 2018:20 Konsekvenser av förslaget
rimligt att anta att det under en initial period kommer att finnas anordnare av offentliga danstillställningar som upplever osäkerhet gällande när krav på tillstånd föreligger och inte.
9.3Konsekvenser för Polismyndigheten
Som framgår ovan uppskattas cirka 9–17 procent av de som i dag ansöker om tillstånd för offentliga danstillställningar att omfattas av den aktuella regellättnaden. Detta innebär en viss begränsning av myndighetens ärendehantering.
Eftersom utredningens förslag innebär att färre danstillställningar än i dag kommer att omfattas av tillståndsplikt bör på sikt färre polisingripanden mot offentliga danstillställningar som hålls utan erforderligt tillstånd behöva göras. Det ligger dock nära till hands att anta att antalet olovliga offentliga danstillställningar, och därmed polisingripanden och rapporterade brott, inledningsvis kan komma att öka något innan gränserna för tillståndskravet har preciserats i praxis. Den initialt ökade arbetsbörda som detta eventuellt kan leda till kan inte förväntas kräva resurser som går utöver befintliga anslag.
9.4Konsekvenser för Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten hanterar relativt få ärenden om offentliga danstillställningar som resulterar i någon form av rättslig åtgärd. Under perioden 2012–2017 fattade myndigheten 92 sådana beslut gällande offentliga danstillställningar, varav 64 beslut avsåg danstillställningar som anordnats utan erforderligt tillstånd.
Som nämnts i föregående avsnitt bör utredningens förslag på sikt leda till att antalet rapporterade brott mot ordningslagen minskar eftersom antalet tillståndspliktiga danstillställningar minskar. Detta bör i sin tur leda till att Åklagarmyndigheten kommer att fatta beslut i ännu färre ärenden gällande olovliga offentliga danstillställningar än i dag och att myndighetens ärendehantering kopplad till olovliga offentliga danstillställningar överlag kommer att minska. Den initiala ökningen av rapporterade brottsmisstankar gällande olovliga danstillställningar som eventuellt kan uppstå (se
föregående avsnitt) kan inte förväntas kräva resurser som går utöver befintliga anslag.
9.5Konsekvenser för domstolarna
Under 2012–2017 gick 48 ärenden gällande offentliga danstillställningar gick till åtal i allmän domstol, varav 43 ärenden avsåg anordnande av danstillställning utan erforderligt tillstånd. Som framgår av föregående avsnitt bör utredningens förslag på sikt leda till att antalet polisingripanden, rapporterade brottsmisstankar och beslut om brottsmisstankar gällande olovliga danstillställningar minskar. Det bör i sin tur leda till att de allmänna domstolarna på sikt kommer att hantera ännu färre ärenden gällande olovliga danstillställningar än i dag. Den initiala ökningen av ärenden gällande olovliga danstillställningar som eventuellt kan uppstå (se föregående avsnitt) kan inte förväntas kräva resurser som går utöver befintliga anslag.
Polismyndighetens beslut om att avslå en ansökan om tillstånd till offentliga danstillställning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Denna måltyp utgör en mycket liten målgrupp i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eftersom utredningens förslag innebär att färre anordnare av danstillställningar än i dag kommer att omfattas av tillståndsplikt bör en konsekvens bli att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att hantera ännu färre mål av den aktuella måltypen.
9.6Övriga konsekvenser
Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på integrationsarbetet eller jämställdheten i samhället. Förslaget bedöms inte heller ha någon påverkan på miljön eller det kommunala självstyret.
10.1Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Tillstånd att anordna offentlig tillställning krävs även i annat fall, om det är fråga om offentliga tivolinöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller flygning. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får emellertid anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd enligt detta stycke för tillställning av visst slag. Ett beslut om befrielse får förenas med villkor.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.2.2 och 8.2.4. Det första stycket är oförändrat.
I andra stycket har ordet danstillställningar utgått. Ändringen innebär att det inte längre föreligger något absolut tillståndskrav
Författningskommentar Ds 2018:20
för offentliga danstillställningar som anordnas på annan plats än offentlig plats.
Det tredje stycket är nytt. Av stycket framgår att tillstånd krävs när en offentlig danstillställning anordnas på annan plats än offentlig plats, om det med hänsyn till tillställningens natur, det väntade deltagarantalet samt tiden och platsen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning. Bestämmelsen har formulerats med 2 kap. 4 § tredje stycket och 5 § andra stycket ordningslagen som förebilder.
Bestämmelsen innebär att tillstånd endast krävs när tillställningen på grund av de angivna faktorerna medför en ökad risk för i jämförelse med den som generellt föreligger när människor samlas i en lokal eller på en begränsad yta. Omständigheter som generellt bör vara centrala vid riskbedömningen är deltagarantal, berusningsgrad, tillställningens syfte och typ av publik samt tid och plats.
Exempel på danstillställningar som typiskt sett innebär en ökad risk är danstillställningar som anordnas inom ramen för nattklubbsverksamhet och därmed jämförlig verksamhet. Med jämförlig verksamhet menas bland annat så kallade dagklubbar samt diskoteksfester och andra typer av offentliga fester som liknar nattklubbsverksamhet utan att de kan klassificeras som nattklubbar. Även andra danstillställningar med ett högt deltagarantal kan medföra ökad risk.
Exempel på offentliga danstillställningar som typiskt sett faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde, och som därmed är fria att anordna, är alkoholfria danstillställningar som inte väntas få ett högt deltagarantal, exempelvis danstillställningar i form av motionsdans, danskurser, dans på bygdegårdar och liknande. Även en mindre omfattande danstillställning med alkoholservering som anordnas av exempelvis krögare med serveringstillstånd med normal serveringstid faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde om det inte krävs några särskilda åtgärder för upprätthållande av ordning och säkerhet. Tillstånd krävs dock om krögarens verksamhet övergår till något som kan likställas med nattklubbsverksamhet eller därmed jämförlig verksamhet.
Det fjärde stycket motsvarar det tredje stycket i paragrafens nuvarande lydelse och är till sitt innehåll oförändrat.
Ds 2018:20 Författningskommentar
Den som avser att inom ett område som redovisas i detaljplan anordna en sådan allmän sammankomst utomhus eller offentlig tillställning som det inte krävs tillstånd för enligt 4 § ska anmäla detta.
Anmälningsskyldigheten gäller också för en allmän sammankomst som anordnas inomhus inom ramen för ett område som redovisas i detaljplan och för offentliga tillställning som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs.
En danstillställning som inte kräver tillstånd enligt 4 § tredje stycket behöver inte anmälas. En allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 4 behöver inte anmälas, om den med hänsyn till det förväntade antalet deltagare, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken.
Om det ska ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får anordnaren befrias från anmälningsskyldigheten i fråga om allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar av visst slag. Ett beslut om befrielse får förenas med villkor.
Paragrafen behandlas i avsnitt 8.2.3 och 8.2.4. I tredje stycket införs en bestämmelse som anger att danstillställningar som inte kräver tillstånd enligt 4 § tredje stycket inte behöver anmälas. I övrigt är paragrafen oförändrad.
Uppdraget (Ju 2017:O)
Uppdrag att utreda kravet på tillstånd för att anordna offentlig danstillställning
Bakgrund och behovet av en utredning
Enligt 2 kap. 4 § ordningslagen krävs tillstånd för att anordna en offentlig danstillställning. Om tillställningen inte ska äga rum på offentlig plats och kan hållas utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, kan dock Polismyndigheten enligt bestämmelsens andra stycke besluta att anordnaren inte behöver söka tillstånd. Ett sådant beslut får förenas med villkor, t.ex. om bevakning av ordningsvakter.
Frågan om att ta bort kravet på tillstånd för danstillställningar som inte ska hållas på offentlig plats behandlades i propositionen Några frågor om ordningslagen (prop. 2003/04:174 s. 14). I propositionen anfördes att ett avskaffande av kravet på tillstånd visserligen skulle kunna leda till minskad byråkrati, men att de argument som kunde anföras mot detta, framför allt avseende ordning och säkerhet, vägde tyngre än behovet av minskad byråkrati. Regeringen föreslog därför inte några lagändringar.
I justitieutskottets betänkande Polisfrågor, 2015/16:JuU20, föreslog utskottet att riksdagen skulle ställa sig bakom utskottets förslag om att kravet på tillstånd att få anordna offentliga danstillställningar ska tas bort och tillkännage det för regeringen. I en kommittémotion hänvisas det bl.a. till behovet av att renodla polisens arbetsuppgifter och anförs det att det är uppenbart att reglerna i flera fall tillämpas för brett samt att onödiga pekpinnar och onödig byråkrati bör bekämpas. Riksdagen beslutade den
Bilaga 1 Ds 2018:20
14 april 2016 att bifalla utskottets förslag (rskr. 197 mom. 55 Tillstånd till offentliga danstillställningar).
Sedan regeringen i prop. 2003/04:174 gjorde bedömningen att tillståndskravet skulle vara kvar när tillställningen inte ska äga rum på offentlig plats har 13 år förflutit. Med hänsyn till detta och till riksdagens tillkännagivande finns det skäl att nu låta utreda frågan på nytt. Det bör göras utifrån ett bredare perspektiv utan begränsning till tillställningar som inte ska äga rum på offentlig plats.
En utredare ges i uppdrag att analysera regleringen om tillståndskrav för att anordna danstillställning och ta ställning till om kravet på tillstånd bör tas bort eller förändras i något avseende.
Utredaren ska inom ramen för uppdraget undersöka och redogöra för Polismyndighetens praxis när det gäller möjligheten att befria en anordnare av en danstillställning från kravet på tillstånd och att sätta upp villkor för tillstånd. Utredaren ska även redogöra för vilka fördelar och nackdelar det nuvarande systemet har.
För det fall bedömningen görs att tillståndskravet ska tas bort eller begränsas i något avseende, ska utredaren undersöka om kompensatoriska åtgärder för polisens möjlighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet bör inrättas och hur de i sådant fall ska utformas. Oavsett vilken bedömning som görs ska utredaren lämna de förslag till författningsändringar som behövs för att ta bort tillståndskravet helt eller delvis.
I uppdraget ingår att bedöma eventuella ekonomiska och andra konsekvenser för enskilda, för företag och för det allmänna som förslagen kan medföra. Om förslagen t.ex. innebär ökade kostnader för staten ska dessa redovisas och finansiering föreslås. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas.
Utredningsarbetet Utredaren ska vid genomförande av uppdraget inhämta upplysningar från företrädare för berörda myndigheter
Ds 2018:20 Bilaga 1
och aktörer, däribland Polismyndigheten och branschorganisationer, i den mån utredaren finner det lämpligt.
Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta sådant arbete inom Regeringskansliet som är relevant för uppdraget.
Uppdraget ska redovisas den 15 juni 2018.
Persson, Carl G, Allmänna ordningsstadgan m.m., 1958
Åberg, Kazimir, Ordningslagen: Kommentarer och rättspraxis, 2017
2015/16:JuU20 Polisfrågor
2015/16:197
Prop. 1956:143 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till allmän ordningsstadga, m.m.
Prop. 1979/80:17 Om ordningshållning vid offentliga tillställningar m.m.
Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m. Prop. 2000/01:97 Vissa ändringar i alkohollagen Prop. 2003/04:174 Några frågor om ordningslagen Prop. 2009/10:125 En ny alkohollag
Prop. 2013/14:1 Budgetproposition för 2014 Prop. 2015/16:163 Elsäkerhet
Bilaga 2 Ds 2018:20
SOU 1944:48 Betänkande med förslag till allmän ordningsstadga m.m.
SOU 1954:37 Betänkande med förslag till allmän ordningsstadga m.m.
Utländska förarbeten
RP 145/1998 rd Regeringens proposition till Riksdagen med förslag
till lag om sammankomster och lagar som har samband med den
NJA 2012 s. 634
RH 1997:40
Svea hovrätt, 2011-05-27, B 1131-11
Göta hovrätt, 2014-06-11, B 1049-13
Rättsfall från tingsrätterna
Attunda tingsrätt, 2012-06-19, B 1598-12
Stockholms tingsrätt, 2013-05-22, mål nr B 8110-12
Kalmar tingsrätt, 2017-04-26, B 622-17
Brottsförebyggande rådet, Misshandel mellan obekanta (rapport 2009:1, del 2), 2009
Ds 2018:20 Bilaga 2
Brottsförebyggande rådet, Kortanalys, Alkohol- och drogpåverkan vid misshandel, hot, personrån och sexualbrott, 2015
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Säkerhetsguide för evenemang, 2011
Statskontoret, Den ifrågasatta avgiften, Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader (2015:27), 2015
Utländska myndighetspublikationer
Polisstyrelsen, Att tänka på när man anordnar en offentlig tillställning, 2016-03-09
Direktoratet för samfunnssikkerhet og beredskap, Veileder for sikkerhet ved store arrangementer, 2013
Brandskyddsföreningen Sverige, Utrymningstrygghet, Lokaler med danstillstånd enligt ordningslagen, 2018-03-28
Polismyndighetens handbok för handläggning av tillstånd med stöd av ordningslagen (ej ännu fastställd)
STAD, Ansvarsfull alkoholservering – effekter på våldsbrottsligheten i landets kommuner (Rapport 50), 2012
Systembolaget, Alkohol och våld (Kunskapsöversikt 2014:2), 2014
En departementspromemoria är en utredning som arbetats fram inom Regeringskansliet. Utredningen publiceras som en rapport i departementsserien, förkortad Ds.
ISBN 978-91-38-24813-3 ISSN 0284-6012

References: domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen