Source: http://kraken.slv.cz/UOHS431/2014
Timestamp: 2018-06-22 09:48:29+00:00

Document:
UOHS 431/2014
Rozhodnutí: R426,431/2014/HS-40892/2015/310/JZm Instance II.
Účastníci GARDEN Studio, s. r. o. GARNEA a. s.
Související rozhodnutí S123/12
Dokumenty dokument ke stažení 827 KB
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSv ze dne 21. 11. 2014, podali účastníci řízení společnost GARDEN Studio, s. r. o. , se sídlem v Brně, U Zoologické zahrady 2/212, PSČ 635 00, IČO 606 98 454, zastoupená Mgr. MgA. Jaromírem Pařilem, advokátem, se sídlem kanceláře v Praze, Karolíny Světlé 301/8, a společnost GARNEA a. s. , se sídlem v Neplachově 129, PSČ 373 65, IČO 260 80 672, zastoupená v rozkladovém řízení JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., advokátem, se sídlem kanceláře v Praze, Rubešova 162/8, jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 90 odst. 1 písm. c), odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, na návrh rozkladové komise
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSV ze dne 21. 11. 2014 ve výroku III. v části týkající se účastníka řízení společnosti GARDEN Studio, s.r.o., podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů m ě n í m takto:
Účastníku řízení GARDEN Studio, s.r.o., se sídlem v Brně, U Zoologické zahrady 2/212, PSČ 635 00, IČO 606 98 454, podle § 22a odst. 2 zák. č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zák. č. 188/2011 Sb., za porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 citovaného zákona, jehož se dopustil jednáním popsaným ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSV ze dne 21. 11. 2014, ukládám pokutu ve výši 300.000 Kč (slovy tři sta tisíc korun českých).
Uložená pokuta je splatná do 90 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. II.
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSV ze dne 21. 11. 2014 podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, ve výroku I., II., III. v části týkající se pokuty uložené účastníku řízení GARNEA a.s., a IV. p o t v r z u j i a podané rozklady z a m í t á m .
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též Úřad ), rozhodnutím č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSV, ze dne 21. 11. 2014 (dále též napadené r ozhodnutí ), shledal účastníky řízení společnosti GARDEN Studio, s.r.o., a GARNEA a.s. (dále též účastník/ci řízení ) ve výroku I. vinnými, že v blíže nezjištěném období přede dnem 18. 1. 2012 slaďovali nabídky do výběrového řízení v rámci veřejné zakázky Nákup zahradní techniky veřejného zadavatele Národní památkový ústav, příspěvková organizace, uveřejněné v informačním systému o veřejných zakázkách dne 1. 12. 2011 na formuláři ev. č. 7000000002213 1 , a posléze takto sladěné nabídky u zadavatele dne 18. 1. 2012 podali . Tím jednali ve vzájemné shodě a ovlivnili výsledek uvedeného výběrového řízení a narušili hospodářskou soutěž na trhu komunální techniky na území České republiky, a tím dne 18. 1. 2012 porušili zákaz stanovený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 188/2011 Sb. (dále též zákon ), a dopustili se správního deliktu dle § 22a odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Výrokem II. Úřad účastníkům řízení podle § 7 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákona č. 188/2011 Sb. do budoucna jednání popsané ve výroku I. zakázal. Ve výroku III. Úřad uložil podle § 22a odst. 2 zákona účastníku řízení společnosti GARDEN Studio, s. r. o., pokutu ve výši 74 000 Kč a účastníku řízení GARNEA a. s. pokutu ve výši 1 518 000 Kč, výrokem IV. oběma uložil povinnost zaplatit náklady řízení v paušální částce 2 500 Kč.
2. Účastník řízení především namítl, že Úřad vyšel ve svém rozhodnutí z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, na jehož základě dospěl k nesprávným skutkovým zjištěním a následně rovněž k nesprávnému právnímu hodnocení celé věci. Nesouhlasil se závěry Úřadu, že o sladění nabídek vypovídá zejména vysoká míra shodnosti obou nabídek podaných v rámci veřejné zakázky Nákup zahradní techniky veřejného zadavatele Národní památkový ústav, příspěvková organizace, uveřejněné v informačním systému o veřejných zakázkách dne 1. 12. 2011 na formuláři ev. č. 7000000002213 2 (dále též zadávací řízení ).
4. Účastník řízení dále tvrdil, že bez zjištění, jaká byla cena uvedená v původní nabídce do zadávacího řízení Národního památkového ústavu, nemůže být postaveno najisto, že předmětnou nabídku nemohly zneužít třetí osoby. Podle účastníka řízení totiž byla cena uvedená v původní nabídce pravděpodobně vyšší, než cena uvedená v následující nabídce v nyní přezkoumávané věci. V této souvislosti účastník citoval ustanovení § 155 odst. 1 zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném ke dni vyhlášení původní veřejné zakázky (dále též zákon o veřejných zakázkách ), kde je uvedeno, že zadavatel je povinen uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce a záznamy o úkonech učiněných elektronicky podle § 149 zákona o veřejných zakázkách po dobu pěti let od uzavření smlouvy, její změny nebo od zrušení zadávacího řízení, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jestliže Národní památkový ústav již nyní nedisponuje původní nabídkou, pak to podle účastníka řízení znamená, že k této nabídce mohly mít přístup třetí osoby.
12. Společnost GARNEA a. s. svým rozkladem napadla všechny výroky napadeného rozhodnutí, neboť rozhodnutí Úřadu se zakládá na nesprávné interpretaci zjištěných skutkových okolností, bylo vydáno v rozporu s povinností správního úřadu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a v průběhu správního řízení došlo k porušení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též Úmluva ).
14. Pokud jde o nabídnutou cenu, účastník řízení opětovně uvedl, že při vytváření nabídky s nikým nespolupracoval a že nabídkovou cenu kalkuloval výlučně sám a nekonzultoval ji s žádným jiným subjektem. Tím, že oba účastníci řízení mínili nakupovat od stejného dodavatele, podobnost nabídkových cen je nasnadě. Účastník dále tvrdil, že cenu kalkuloval standardně a že nabídková cena tvořila zisk pouhých 5-6%, to, že rozdíl v cenách obou nabídek činil pouhých 5.476 Kč, nepovažoval za podezřelé.
19. Účastník řízení dále uplatnil námitky stran správnosti právního posouzení věci a poté, co rekapituloval příslušná zákonná ustanovení, uvedl, že samotné podání nabídek s podobnými znaky nelze bez dalšího považovat za jednání ve vzájemné shodě. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č.j. 5 Afs 40/2007-204, kde je uvedeno, že pro naplnění skutkové podstaty jednání ve vzájemné shodě je nezbytné, aby se soutěžitelé předem přímo či nepřímo vzájemně informovali o svém budoucím tržním chování. Je tedy potřeba shody vůle (předchozí koordinaci soutěžitelů) a následně jejího projevu na trhu (společně koordinovaného postupu). Souhrnně řečeno-jednání označované jako jednání ve vzájemné shodě v sobě vždy zahrnuje nejprve koordinaci stran odstraňující vzájemné pochybnosti o jejich budoucím soutěžním chování, dále faktický projev této koordinace na trhu a konečně kauzální nexus je spojující .
20. V kontextu citovaného rozhodnutí však Úřad podle účastníka řízení neshromáždil dostatečné podklady na to, aby obstály jako důkaz nezákonných kontaktů soutěžitelů. Úřad není oprávněn k rekonstrukci podrobností pomocí dedukce , jak uvádí ve svém rozhodnutí, neboť existuje jiné logické vysvětlení paralelního jednání soutěžitelů v soutěži. Nedostatek důkazů nelze dedukcí nahradit a Úřad byl povinen se zabývat doplněním dokazování ohledně objektivních důvodů pro věcnou podobnost nabídek. Snahu delegovat důkazní břemeno na účastníky řízení, jak je patrná z prvostupňového rozhodnutí, označil za nepřijatelnou. Samotná obtížnost procesu získávání důkazů ohledně jednání ve vzájemné shodě nemůže jít k tíži soutěžitelů.
35. Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále též správní řád ), a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
36. Podle § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladech, popřípadě, vyžadoval-li to veřejný zájem, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí. Aplikace právních norem, uplynutí lhůty pro uložení pokuty
38. Prvostupňový orgán Úřadu se ve svém rozhodnutí použitím příslušného znění právní normy zabýval, přičemž dospěl k závěru, že z hlediska hmotně právního i z hlediska procesního bude aplikovat zák. č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) ve znění novely č. 188/2011 Sb., tedy ve znění účinném do 30. 11. 2012. Závěry prvostupňového orgánu jsou zcela správné a podle tohoto znění tedy bude v hmotně právních otázkách postupováno i v řízení o rozkladech. V době po zahájení správního řízení před podáním rozkladu nabyl účinnosti zákon č. 360/2012 Sb., vzhledem k tomu, že tento zákon v přechodných ustanoveních uvádí, že řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů , bude v rozkladovém řízení postupováno podle zákona ve znění novely č. 188/2011 Sb.
39. Účastník řízení ve svém podání ze dne 4. 9. 2015 tvrdil, že Úřadu již dne 3. 2. 2015 uplynula tří letá lhůta k uložení pokuty. Účastník řízení zde však zřejmě přehlédl, že Úřad v tomto správním řízení postupuje podle zákona ve znění novely č. 188/2011 Sb., kde ustanovení § 22b odst. 3 výslovně stanoví, že odpovědnost za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán . Běh lhůt je v tomto zákoně stanoven odlišně od běhu lhůt v dřívějších zněních zákona. Jestliže se tedy Úřad dozvěděl o protiprávním jednání účastníka řízení nejdříve z podnětu Národního památkového ústavu dne 3. 2. 2012 a správní řízení zahájil dne 6. 3. 2012, pak zákonnou lhůtu nezmeškal. Přezkum napadeného rozhodnutí
40. Prvostupňový orgán Úřadu shledal, že oba účastníci řízení se porušením zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona dopustili správního deliktu podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona. Podle § 3 odst. 1 zákona jsou dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále též dohody ), jejichž cílem nebo výsledkem je narušení hospodářské soutěže, zakázané a neplatné, pokud zákon nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud Úřad nepovolí prováděcím předpisem z tohoto zákazu výjimku. Tyto dohody jsou přímo ze zákona zakázané, což potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci Plemenáři 3 . V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že uvedené dohody jsou přímo ze zákona zakázané a pro posouzení, zda je postup soutěžitele v souladu se zákonem (resp. v rozporu se zákonem), postačí, že je najisto postaveno, že k takové dohodě došlo.
41. Jak již konstatoval prvostupňový orgán Úřadu, pod legislativní zkratku dohoda , řadí § 3 odst. 1 zákona i jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které je jedním ze tří typů zakázaných dohod podle uvedeného ustanovení. Znakem takového jednání bývá nejčastěji určitý společně koordinovaný postup, který vědomě nahrazuje rizika soutěže určitou formou kooperace či slaďováním chování soutěžitelů. Cílem tohoto jednání soutěžitelů je pak preventivní odstranění nejistoty o budoucím chování jiných soutěžitelů, v případě horizontálního vztahu mezi soutěžiteli pak jde o odstranění takové nejistoty o budoucím chování konkurentů. K popsané formě kooperace zpravidla dochází prostřednictvím přímých nebo nepřímých kontaktů mezi soutěžiteli. Porušením zákona jednáním ve vzájemné shodě je tedy takové chování soutěžitelů, které koordinovaně omezuje soutěž mezi nimi a rizika této soutěže nahrazuje praktickou vzájemnou kooperací (aniž by přitom soutěžitelé mezi sebou uzavřeli dohodu v užším slova smyslu).
42. Narušení hospodářské soutěže či alespoň možnost jejího narušení plynoucí z dohody je nezbytným znakem skutkové podstaty uvedeného správního deliktu. Z dikce § 3 odst. 1 zákona vyplývá, že zákon chrání hospodářskou soutěž nejen před faktickým narušením, ale i před potenciálním narušením. Tento názor potvrzuje i judikatura českých soudů, ze které mj. vyplývá, že zákon o ochraně hospodářské soutěže je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla, nebo aby následek fakticky již nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde dohoda, která k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takové dohody vedl 4 . To znamená, že uzavření dohody v rozporu s § 3 odst. 1 zákona je deliktem ohrožovacím, k jehož naplnění postačí ohrožení (tzn. reálné bezprostřední nebezpečí vzniku poruchy) zájmu chráněného zákonem. Potencialita narušení soutěže je přitom vztažena nejen k protisoutěžnímu cíli dohody, ale i k jejímu protisoutěžnímu následku. Není to pouze cíl dohody, co způsobuje její potenciální negativní dopad na soutěž. Zakázané a neplatné jsou tedy jak dohody, jejichž cílem je narušení soutěže (bez ohledu na to, zda takového cíle bylo dosaženo), tak dohody, jež mají nebo mohou mít protisoutěžní následek (bez zřetele k tomu, byl-li stranami dohody zamýšlen) 5 . Podle judikatury Nejvyššího správního soudu 6 podmínku existence cílů či následků protisoutěžního jednání soutěžitelů pro posouzení protiprávnosti dohody postačuje splnit alternativně. Je tedy pouze na soutěžním úřadu, zda se bude při posuzování protisoutěžního charakteru dohody zabývat primárně jejím cílem či jejími následky. Podle evropské judikatury 7 však budou soutěžní úřady v prvé řadě své úsilí směřovat k prokázání protisoutěžního cíle, neboť má-li dohoda protisoutěžní cíl, není nutné zjišťovat její účinky na relevantním trhu.
43. Speciálním typem zakázaných dohod, ke kterým dochází zejména při zadávání veřejných zakázek, jsou tzv. dohody o ovlivňování nabídek (dohody ve formě bidrigging), které patří k nejnebezpečnějším praktikám narušujícím hospodářskou soutěž a které mohou za předpokladu dlouhodobého realizování způsobit až ochromení některých trhů. O praktiku bid-rigging jde tehdy, když se soutěžitelé (zájemci či uchazeči o zakázku), u kterých by se jinak důvodně očekávalo, že se budou samostatně ucházet o přidělení zakázky, tedy že si budou konkurovat, před podáním nabídek dohodnou, že nebudou podávat pro zadavatele/objednavatele nejvýhodnější nabídku (nabídku na základě konkurenčního boje), ale naopak zvýší cenu či sníží kvalitu zboží nebo služeb poptávaných těmito subjekty prostřednictvím výběrových řízení, a to například s cílem zvýšit částku vítězné cenové nabídky, kterou vítěz výběrového řízení získá. 8 Cílem těchto dohod je tak ovlivnění výsledku soutěže o zakázku, přičemž z pohledu soutěžních norem v sobě dohody typu bid-rigging principiálně zahrnují jak prvky dohody cenové, tak rozdělení trhu, tedy dva typy nejzávažnějších hard-core omezení hospodářské soutěže, když podstatou těchto dohod je vyloučení vzájemné hospodářské soutěže mezi uchazeči o zakázku, tedy popření vlastního smyslu výběrového řízení. K narušení hospodářské soutěže dochází již samotnou koordinací mezi soutěžiteli při účasti na výběrovém řízení k zakázce (okruh účastníků soutěže,
nabídkové ceny, apod.), neboť tak dochází ke zkreslení hospodářské soutěže, a to bez ohledu na to, jaká je konkrétní výše sladěných nabídkových cen. Vzhledem k tomu, že dohody typu bid-rigging bývají pravidelně zaměřeny na veřejné zakázky, narůstá jejich společenská škodlivost i tím, že mají přímý negativní dopad na veřejné rozpočty, když ilegálním způsobem odčerpávají zdroje jinak využitelné pro veřejné účely. Tento typ dohod je proto považován za dohody s protisoutěžním cílem. 9
45. Podle skutkových zjištění učiněných orgánem prvního stupně oba účastníci řízení předložili do předmětného zadávacího řízení vyhlášeného zadavatelem Národní památkový ústav v rychlém časovém sledu své nabídky, které vykazovaly nápadnou podobnost. Nejednalo se přitom o podobnost pouze vizuální (shodné fotografie použité shodně v obou nabídkách, a to v jedné v barevném provedení a ve druhé v černobílém provedení), ale především podobnost obsahovou. Obě nabídky se shodovaly ve struktuře textu, nabízely shodné typy strojů, fotografie strojů byly shodné stejně jako prohlášení o shodě, které vydal vždy shodný subjekt, a byly shodného data. Obě nabídky dále obsahovaly stroje od shodného subdodavatele společnosti Avistech s.r.o. a jeden nabízený stroj od společnosti ADACOM s.r.o., se shodnou cenou. Nabídky účastníků řízení se dále shodovaly v totožné textaci a členění textu (harmonogramu dodávek či záručních podmínek) i v totožných nedostatcích (chybějící nebo přebývající mezery, apod.). Shodovaly se také obálky, v nichž byly obě nabídky podány, obě obálky byly nadepsány nesprávně, navíc s totožnou chybou ve jméně ředitelky Národního památkového ústavu Ing. arch. N. G. 10
46. Tato skutková zjištění orgán prvního stupně doplnil dalšími důkazy, a to zejména listinným důkazem-ceníkem stroje Egholm 2150 s vizitkou společnosti GARNEA, či emailovou komunikací mezi účastníky řízení a subdodavatelskou společností Avistech s.r.o., příp. zjištěním okamžiku podání obou nabídek v sídle zadavatele, prvostupňový orgán navíc upozornil i na podobnost obou nabídek v ceně. Ačkoliv samy o sobě by takové důkazy nemohly obstát, v kontextu všech nepřímých důkazů nelze dospět k jinému závěru, než že podobnost obou nabídek nebyla náhodná, ale že svědčí o koordinaci obou účastníků řízení.
48. K obdobnému závěru ostatně dospěli také autoři komentovaného znění zákona, kde je ve vztahu k § 3 zákona uvedeno, že musí být buď prokázáno, že mezi soutěžiteli probíhala soutěžně protiprávní komunikace, jejímž důsledkem je jednání soutěžitelů na trhu determinované tímto slaďováním, nebo že došlo ke shodnému či nápadně podobnému jednání, jež není racionálně jinak zdůvodnitelné než jednáním ve vzájemné shodě. V posléze uvedené variantě se pak presumují soutěžně-protiprávní kontakty. Buď je tedy třeba prokázat existenci kontaktů, nebo takové jednání, které nelze racionálně zdůvodnit jinak než předchozím kontaktem. 11
49. Pokud jde o námitky účastníka řízení společnosti GARDEN Studio, je třeba v prvé řadě konstatovat, že tento uplatnil naprosto shodné výhrady jako ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí. Orgán prvního stupně se s těmito námitkami seznámil a řádně se s nimi vypořádal, což je zřejmé z bodů 24.-31. napadeného rozhodnutí. Přičemž závěrům obsaženým v napadeném rozhodnutí nelze ničeho vytknout.
50. Aniž bych zde rekapituloval úvahy prvostupňového orgánu, pouze doplňuji, že účastník řízení ani v tomto stadiu řízení nepředložil žádné relevantní důkazy o tom, že by s jeho původní nabídkou mělo být manipulováno třetí osobou a že by tato třetí osoba podala naprosto shodnou novou nabídku, aniž by se snažila soutěžit v ceně. Námitky účastníka řízení proto stále zůstávají v rovině hypotetických úvah. Úřad naproti tomu postupoval v souladu se zásadou vyšetřovací, neboť se pokusil objasnit, z jakého důvodu mohlo dojít k podání nápadně podobných nabídek. Za tím účelem se obrátil s dotazy nejen na oba účastníky řízení, ale i na subdodavatelskou společnost Avistech s.r.o., dále ověřoval nakládání s oběma nabídkami před tím, než byly doručeny zadavateli, ověřoval čas, kdy došlo k doručení obou nabídek, zabýval se povahou poptávaných strojů (zda se skutečně jednalo o jedinečné výrobky, jak tvrdili účastníci), či zkoumal příslušný trh s komunální technikou a množství soutěžitelů na něm. V neposlední řadě se orgán prvního stupně pokusil rozklíčovat i chybu ve jméně ředitelky zadavatele, a proto se přímo zadavatele dotázal, zda se takto chybně uvedené jméno nemohlo objevit v materiálech zadávací dokumentace, na webu úřadu, apod. Žádné indicie k tomu, že by pravopisnou chybu ve jméně ředitelky mohli oba účastníci řízení chybně opsat odjinud, nenašel.
52. Jak již uvedl orgán prvního stupně k námitce, že podoba nabídek byla vlastně způsobena požadavky zadavatele, který poptával jen konkrétní stroje konkrétních výrobců, je tato argumentace účastníka řízení účelová. Požadavky zadavatele jsou uvedeny ve správním spise na č. l. 5-20, z těchto dokumentů je zřejmé, jaké stroje zadavatel požadoval, přičemž jsou zde uvedeny i požadované technické parametry. Nejedná se přitom o zahradní techniku, která by byla jedinečná a kterou by byl schopen na území České republiky dodat pouze jediný subjekt. Poptávaná zahradní technika představuje naprosto standardní stroje používané v komunálních službách. I tehdy, pokud by některý stroj představoval technicky specifičtější výrobek, který by skutečně mohl dodat pouze jeden subjekt, je nápadně podezřelé , že by tato situace nastala u všech poptávaných strojů. Shodný výběr strojů na trhu komunální techniky, na kterém působí celá řada subjektů, a skutečnost, že účastníci řízení mají své sídlo v poměrně velké vzdálenosti od sebe (Brno a Neplachov u Českých Budějovic), aby při výběru subdodavatelů opět narazili na stejné subjekty, jen dokresluje závěr o tom, že shoda obou podaných nabídek nemůže být náhodná. Ačkoliv tedy jednotlivé důkazy samy o sobě neprokazují (jak ostatně tvrdí i společnost GARDEN Studio, s.r.o.) vinu účastníků řízení, posouzeno ve vzájemných souvislostech, nelze dospět než k závěru o tom, že účastníci řízení jednali ve vzájemné shodě.
53. Stejně tak nepovažuji za důvodnou námitku, že Národní památkový ústav nebyl s to předložit původní nabídku účastníka řízení do původního zadávacího řízení. Sám účastník řízení ve svém přípisu na č.l. 385 uvádí, že Nabídka na Veřejnou zakázku II. je de facto shodná s nabídkou na Veřejnou zakázku I. co do skladby nabídky (nabízených strojů), grafické úpravy i ceny . Předložení této nabídky Národním památkovým ústavem by stejně nemohlo vyvrátit podezření účastníka řízení, že k jeho nabídce mohly mít přístup třetí osoby. Ačkoliv ani Úřad nemohl tuto výhradu účastníka řízení vyvrátit, na závěrech o jeho vině správním deliktem to nic nemění.
56. Ani tento účastník řízení neuvedl žádné bližší důkazy, kterými by prokázal svá tvrzení o tom, že k původní nabídce společnosti GARDEN Studio měl přístup třetí subjekt. Dále účastník uspokojivě neobjasnil skutečnost, že podobnost obou nabídek je více než náhodná. Pokud by byly nabídky zpracovány nezávisle na sobě, jednalo by se o jedinečný dokument, který by se lišil svou grafickou podobou, formulacemi, i parametry nabízených produktů, případně výběrem jiných subdodavatelů, apod. Pominu-li možnost, že oba subjekty mohli vycházet z totožných propagačních materiálů (jak ostatně namítl i účastník řízení společnost GARDEN Studio, s.r.o.) a tudíž mohli nezávisle okopírovat fotografie i technickou specifikaci těchto produktů, pak je těžko uvěřitelné, že by bez vzájemné konzultace zvolili pro nákup 22 typů strojů zahradní techniky stejného subdodavatele a pouze v jednom případě opět jiného shodného subdodavatele a navíc shodný výrobek, který jím má být dodán. Pokud jde o shodnou nesprávnost v označení obálek, do kterých byly obě nabídky vloženy, a shodnou chybu ve jménu generální ředitelky zadavatele, tuto skutečnost společnost GARNEA vysvětlila snahou zprostit se své odpovědnosti svalením viny na subdodavatele Avistech
57. Účastník řízení dále zpochybnil naplnění všech znaků skutkové podstaty správního deliktu, odmítl závěr Úřadu o tom, že v některých případech lze neexistující logické vysvětlení paralelního jednání soutěžitelů doplnit dedukcí a citoval z narativní části rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci Kartelu pekařů sp. zn. 5 Afs 40/2007 konstatování, že jednání označované jako jednání ve vzájemné shodě v sobě vždy zahrnuje nejprve koordinaci stran odstraňující vzájemné pochybnosti o jejich budoucím soutěžním chování, dále faktický projev této koordinace na trhu a konečně kauzální nexus je spojující .
58. Nehodlám zde polemizovat se závěry správních soudů stran zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 3 zákona. Pouze zdůrazňuji fakt, že prokazování kartelových dohod, resp. jednání ve shodě je v některých případech velmi obtížné jak v národní tak v komunitární praxi. Ve věci Aalborg Portland a další v. Komise, spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P, body 55 až 57, soud uvedl, že je běžné, že činnosti, se kterými jsou spojeny protisoutěžní jednání a dohody, se odehrávají tajně, schůzky se konají tajně a související dokumentace je omezena na minimum. Z toho vyplývá, že i když Komise objeví písemnosti výslovně prokazující protiprávní kontakty mezi hospodářskými subjekty, jsou tyto obvykle útržkovité a rozptýlené, takže se často ukazuje jako nezbytné rekonstruovat některé podrobnosti dedukcí. Proto ve většině případů musí být existence protisoutěžního jednání nebo dohody vyvozena z určitého počtu shodujících se skutečností a nepřímých důkazů, které ve svém celku mohou představovat, pokud neexistuje jiné logické vysvětlení, důkaz porušení pravidel hospodářské soutěže.
61. Účastník řízení dále namítl, že nebylo prokázáno narušení soutěže, neboť veřejná zakázka nebyla plněna a zadávací řízení bylo zrušeno. K této výhradě uvádím následující. Z dikce § 3 odst. 1 zákona vyplývá, že zákon chrání hospodářskou soutěž nejen před faktickým narušením, ale i před potenciálním narušením. Tento názor potvrzuje i judikatura českých soudů, ze které mj. vyplývá, že zákon o ochraně hospodářské soutěže je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla, nebo aby následek fakticky již nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde dohoda, která k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takové dohody vedl. 12 To znamená, že uzavření dohody v rozporu s § 3 odst. 1 zákona je deliktem ohrožovacím, k jehož naplnění postačí ohrožení (tzn. reálné bezprostřední nebezpečí vzniku poruchy) zájmu chráněného zákonem. Potencialita narušení soutěže je přitom vztažena nejen k protisoutěžnímu cíli dohody, ale i k jejímu protisoutěžnímu následku. Není to pouze cíl dohody, co způsobuje její potenciální negativní dopad na soutěž. Zakázané a neplatné jsou tedy jak dohody, jejichž cílem je narušení soutěže (bez ohledu na to, zda takového cíle bylo dosaženo), tak dohody, jež mají nebo mohou mít protisoutěžní následek (bez zřetele k tomu, byl-li stranami dohody zamýšlen). 13 Podle judikatury Nejvyššího správního soudu 14 podmínku existence cílů či následků protisoutěžního jednání soutěžitelů pro posouzení protiprávnosti dohody postačuje splnit alternativně. Pro naplnění citované skutkové podstaty proto postačuje potencialita narušení hospodářské soutěže.
62. Účastníci řízení svým jednáním ovlivnili cenové nabídky podané v soutěži o zakázku, čímž narušili řádnou soutěž při výběrovém řízení, a to formou zakázané dohody typu bid-rigging. Došlo k situaci, kdy zájemci o veřejnou zakázku (účastníci řízení) nepodali zadavateli cenové nabídky podle svého svobodného uvážení při vědomí konkurenčního boje, nýbrž cenové nabídky takové, na jakých se předem domluvili. Zadavatel předmětné zakázky tudíž neobdržel nabídkovou cenu, kterou by jinak bez existence kartelové dohody obdržel, tedy skutečnou soutěžní nabídku, ale nabídku uměle vytvořenou společnou koordinací účastníků řízení o zakázku.
vysoutěžená .
66. Nepřisvědčil jsem ani těm námitkám účastníka řízení, ve kterých zpochybnil vymezení relevantního trhu. Úřad se vymezením relevantního trhu zabýval v bodech 65.-73. prvostupňového rozhodnutí, přičemž popsal skutečnosti, ze kterých vycházel. Zjištěním Úřadu předcházel pečlivý průzkum trhu, Úřad žádal o sdělení informací k relevantnímu trhu řadu subjektů (veřejných zadavatelů i samotných účastníků řízení), přičemž se zabýval povahou techniky, rozlišením komunální, zahradní a profesionální zahradní techniky, příslušnými parametry techniky, cenou techniky, potenciálními dodavateli techniky, apod. (blíže viz správní spis sp. zn. S 123/2012/KD, č.l. 516-536, 551-566). Není tedy pravdou, že by prvostupňový orgán pouze uvedl, že situace na relevantním trhu je mu známá z jeho úřední činnosti, vymezení relevantního trhu totiž předcházelo šetření Úřadu.
68. S tím souvisí také další námitky účastníka řízení, že Úřad se neřídil zásadou materiální pravdy a nezjistil skutkový stav věci bez důvodných pochybností. V této souvislosti citoval část rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, sp. zn. 4 Ads 177/2011, kde je uvedeno: Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze souhlasit s tím, aby pokuta za správní delikt, jenž je trestním obviněním ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikovaná pod č. 209/1992 Sb.) byla uložena na základě jednoho jediného podkladu, který byl vyhotoven jiným správním orgánem ještě před zahájením řízení o správním deliktu. Takový postup nelze hodnotit za souladný se zásadou materiální pravdy, podle níž musí správní orgán vycházet ze skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti (srov. zejména § 3 správního řádu), čemuž odpovídá zásada vyšetřovací (vyhledávací), podle níž je za objasnění skutkového stavu odpovědný správní orgán. Zásada vyhledávací (srov. § 50 odst. 3 správního řádu) značí povinnost správního orgánu zabývat se důkazními návrhy účastníka řízení a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vznáší; zároveň to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením účastníka řízení, která nemusejí být pravdivá, a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že účastník řízení nemá vlastní návrhy na dokazování. Vyšetřovací zásada velí správnímu orgánu činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním .
71. Dále účastník řízení ve svém podání poukázal na rozhodnutí ESLP ve věci Delta Pekárny a.s. proti České republice, žádnou konkrétní námitku však v této souvislosti nevznesl, pouze konstatoval, že zmíněné rozhodnutí může mít dopad na zákonnost všech šetření na místě provedených ÚOHS bez svolení soudu, včetně šetření na místě v obchodních prostorách soutěžitele GARNEA . Protože není zcela zřejmé, kam účastník řízení touto námitkou směřoval, pouze upřesňuji, že právní řád České republiky poskytuje dostatečné prostředky ochrany před nezákonnými zásahy správních orgánů (§ 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též s. ř. s. ). Postup Úřadu jakožto správního orgánu je rovněž pod kontrolou správních soudů v režimu § 65 a násl. s. ř. s., pod tuto kontrolu je principiálně zahrnuta i zákonnost veškerých úkonů uskutečněných správním orgánem v rámci správního řízení. Bude-li správní soud přezkoumávat rozhodnutí Úřadu, bude oprávněn přezkoumat také postup správního orgánu při zahájení řízení. Po přezkoumání postupu orgánu prvního stupně jsem však neshledal, že by Úřad postupoval nestandardním způsobem. Postup správního orgánu při zahájení řízení i při místním šetření je zdokumentován ve správním spise sp. zn. S 123/2012/KD na č.l. 280-298, kde se nacházejí všechny potřebné dokumenty-oznámení o zahájení správního řízení, pověření příslušných úředních osob, protokol o místním šetření, poučení soutěžitele. Konstatuji, že žádnou nesprávnost jsem zde neshledal.
73. Prvostupňový orgán se k uloženým sankcím vyjádřil v bodech 92.-114. napadeného rozhodnutí. Sankci ukládal s vědomím toho, že při stanovení její konkrétní výše musí vycházet ze zákonných (zákonem předepsaných) kritérií, která tato pokuta má v sobě odrážet, a že má přihlédnout k závažnosti deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále pak Úřad v konkrétní výši pokuty zohlednil další jím zjištěná specifika případu, která jsou vzhledem k jejich charakteru pro stanovení pokuty relevantní.
74. Podle § 22b odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán .
75. Úřad při ukládání pokuty účastníku řízení GARNEA, a.s. postupoval v souladu se zákonem i se Zásadami postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném znění (dále též Zásady ) a tomuto postupu nelze ničeho vytknout. Úřad správně vyhodnotil protiprávní jednání účastníka řízení jako nejzávažnější jednání z hlediska typovosti. Účastník jednání se totiž dopustil tzv. bid-riggingu, který spadá do kategorie tzv. hardcore narušení hospodářské soutěže (blíže viz shora). Od této skutečnosti se odvinula základní částka pokuty, kterou Úřad stanovil ve výši 3% obratu na relevantním trhu za rok 2012. V projednávané věci tedy došlo k situaci, kdy soutěž při výběrovém řízení zadavatele Národní památkový ústav byla zcela vyloučena a zadavatel byl tak připraven o možnost řádného vysoutěžení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, jejímž předpokladem je konkurenční boj mezi jednotlivými uchazeči o zakázku. Úřad se dále neopomenul zabývat ani délkou protisoutěžního jednání, přitěžujícími a polehčujícími okolnostmi.
§ 3 odst. 1 zákona, k těm jsem se vyjádřil již shora, přičemž v postupu prvostupňového orgánu jsem vady neshledal. Ve vztahu k zavinění ve formě úmyslu Úřad předestřel své úvahy v bodech 88.-91. svého rozhodnutí a uvedl, že oba účastníci řízení jednali cíleně a zcela vědomě, s úmyslem eliminovat riziko potenciálního konkurenčního boje o předmětnou zakázku, museli si být vědomi nezákonného charakteru svého jednání, i toho, že jejich jednání může mít za následek narušení hospodářské soutěže.
79. Nad rámec uvedeného doplňuji, že úmysl účastníka řízení podle mého názoru jednoznačně vyplývá ze způsobu provedení správního deliktu, resp. ze skutečnosti, že nabídky obou účastníků výběrového řízení se shodovaly, stejně jako postup účastníků řízení při podání nabídek. Mimo shody v částech týkajících se technických parametrů strojů (fotografie a prohlášení o shodě), jde zejména o shodu ve struktuře nabídky, jejího řazení, shodného řazení jednotlivých strojů, shodu ve výběru stroje Sběrač větví a listí , který jako jediný stroj u obou nabídek nebyl dodáván od subdodavatele Avistech s.r.o., ale od dodavatele Adacom s.r.o. (shodně v obou nabídkách i za shodnou cenu), dále jde o totožnou textaci, totožné členění odstavců např. harmonogramu dodávek techniky, záručních podmínek, apod. V neposlední řadě se jedná i o shodné chyby v označení obálky a ve jménu ředitelky Národního památkového ústavu (viz shora). Nápadnou shodu pak vykazuje i způsob doručení nabídek zadavateli, kdy obě nabídky byly doručeny na podatelnu zadavatele v časovém rozmezí 20 minut.
82. Domnívám se, že postup Úřadu je naprosto legitimní, ostatně Úřad sám odkázal na rozhodnutí ve věci Vojenská ubytovací správa Litoměřice, č.j. ÚOHS-S159/2009/KD-4325/2010/850, ÚOHS-R97,98,101,102/2010 15 , kde postupoval obdobně. Takže tento postup odpovídá i dřívější praxi Úřadu.
83. Výše pokuty je do značné míry správním uvážením Úřadu, což dokládá i tento závěr Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 15/2013: Nelze po správních orgánech očekávat přesné zdůvodnění, proč byla uložena pokuta zrovna ve výši 200.000 Kč a nikoliv například ve výši 210.000 Kč. Podstatou správní uvážení je, že s ohledem na pestrost možných situací není možné nastavit žádný univerzální vzorec pro výpočet konkrétní výše pokuty. Pokud by tomu tak bylo, zahrnul by jej bezesporu zákonodárce přímo do zákona. Z hlediska soudního přezkumu je rozhodné, že výše pokuty byla uložena v zákonném rozmezí a řádně zdůvodněna, bylo přihlédnuto ke všem zákonným hlediskům a úvahy žalované se pohybují v mezích správního uvážení.
86. V prvé řadě konstatuji, že výše pokuty dosahující 0,5% z celkového čistého obratu účastníka řízení za rok 2013 je pokuta, která v sobě zohledňuje namítané skutečnosti, tedy to, že se jednalo o jednorázovou účast ve výběrovém řízení, že nebylo zjištěno a prokázáno déletrvající jednání i to, že výběrové řízení bylo nakonec zadavatelem zrušeno. V rámci individualizace správní sankce musejí být zohledněny všechny významné skutečnosti, bylo-li by zjištěno, že předmětná zakázka byla plněna, pak by se tato skutečnost určitě odrazila ve výši sankce, a to pro účastníka řízení negativně. Faktem zůstává, že bid-rigging je typově nejzávažnějším jednáním, které navíc v posledních letech narůstá. Důležitost férového nakládání s veřejnými prostředky v posledních desetiletích stoupá, o tom svědčí i snahy zákonodárců upravit zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, do podoby, která by protizákonné manipulace, či příp. korupci eliminovala. V kontextu uvedeného nepovažuji uloženou pokutu za nepřiměřeně přísnou. Úřad účastníku řízení nemohl polehčit za to, že se doposud protisoutěžního jednání nedopustil, prvopachatelství není polehčující okolností. 16 Zároveň mu ani nekladl za vinu, že se do zadávacího řízení nepřihlásilo více uchazečů, Úřad pouze uvedl, že za situace, kdy by mezi oběma účastníky řízení neexistoval sladěný postup při podávání nabídek, chovaly by se oba subjekty nezávisle na sobě jako vzájemní konkurenti a toto chování by se promítlo do férovosti soutěže.
89. Se závěry orgánu prvního stupně se však neztotožňuji v části týkající se pokuty uložené účastníku řízení společnosti GARDEN Studio, s.r.o. Prvostupňový orgán sice ve svém rozhodnutí formuloval základní východisko při ukládání pokut- tedy že sankce a její výše musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných zákonných povinností, jaké svědčí účastníku řízení, zároveň musí být postih dostatečně znatelný v materiální sféře účastníků řízení, aby v něm byla obsažena jeho represivní funkce, uložená pokuta by měla zároveň plnit funkci preventivní -tím se však neřídil.
90. Úřad společnosti GARDEN Studio uložil pokutu ve výši 74.000 Kč. Svůj postup odůvodnil tak, že postupoval v souladu se zásadou absorpce a musel přihlédnout k tomu, že účastníku řízení již byla uložena pokuta ve správním řízení sp. zn. S835/2014/KD 17 vedeném o správním deliktu podle § 3 odst. 1 zákona, spočívajícím v rozdělení trhu s komunální technikou na území ČR v období od 22. 3. 2010 do 14. 8. 2012. Dále Úřad musel přihlédnout k tomu, že účastníku řízení byla uložena pokuta ve správním řízení sp. zn. S230/2012/KD 18 vedeném o správním deliktu podle § 3 odst. 1 zákona, spočívajícím v koordinaci účasti a nabídek ve výběrovém řízení veřejného zadavatele na dodávku komunálního stroje.
92. Základní zásady činnosti správních orgánu jsou stanoveny v §§ 2 - 8 správního řádu. Z ustanovení § 2 odst. 2 správního řádu plyne zásada volnosti správního uvážení (diskrečního práva správního orgánu). Ta vyjadřuje skutečnost, že ukládání sankcí se děje ve sféře volného správního uvážení, určité zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, respektive volit některé z více možných řešení, které zákon umožňuje. 19 Ustanovení § 2 odst. 2 správního řádu zároveň představuje zákaz zneužití pravomoci a správního uvážení. Ten spočívá v tom, že správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, ke kterým mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena. Tato zásada souvisí s ustanovením čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou orgány veřejné moci povinny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Tato zásada má tedy dva hlavní aspekty. Prvním je zákaz zneužití správní úvahy, tedy zákaz zneužití prostoru, který má správní orgán vymezen zákonem k tomu, aby rozhodl přiměřeně vzhledem k okolnostem případu. Správní orgán v rámci správního uvážení nesmí překročit zákonné meze, které jeho správní uvážení omezují, a to jak meze vyplývající ze zvláštního zákona (např. dolní a horní hranice sazby pokuty za delikt), tak meze vyplývající z dalších ustanovení správního řádu (např. zásadu rovnosti, zásadu ochrany veřejného zájmu apod.). Problematikou správního uvážení se zabývá rovněž Doporučení Rady Evropy, které zakotvuje základní meze, ve kterých by se mělo správní uvážení pohybovat. Jde především o to, aby nebyla tato úvaha zneužita k jinému účelu, než ke kterému je určena, je třeba přihlížet k okolnostem konkrétního případu (vycházet jen ze skutečností relevantních pro daný případ) při zachování nestrannosti, rovného zacházení, proporcionality, legitimního očekávání atd. 20
93. Obdobné závěry jsou uvedeny i v Zásadách v bodě 9. ukládání pokut za protisoutěžní jednání se uskutečňuje za užití širokého diskrečního oprávnění Úřadu. Ve správním soudnictví je přitom poskytována ochrana účastníkům řízení při překročení nebo zneužití tohoto oprávnění. Aby k tomu nedocházelo, musí Úřad ve svých rozhodnutích řádně posoudit všechna zákonem stanovená kritéria pro uložení pokuty, ale i ostatní z tohoto pohledu relevantní skutečnosti, a to jednotlivě i ve vzájemném kontextu . V bodě 16. Zásad je dále uvedeno Uložení pokut v různé výši za stejné či podobné protisoutěžní jednání respektuje zásadu, podle níž při ukládání pokut musí být zohledněna hospodářská výkonnost každého soutěžitele tak, aby byl zajištěn dostatečný odstrašující efekt . Požadavek na přiměřenost sankcí je vyjádřen v bodě 12. Zásad.
95. Sankce spočívá v právní újmě, která má postihnout pachatele deliktu a již pachatel pociťuje jako zlo vůči své osobě. I když teorie správního práva tíhne spíše k preventivní funkci trestu, přístup Nejvyššího správního soudu je poněkud odlišný. V judikatuře Nejvyššího správního soudu se objevují dvě funkce trestu, funkce represivní a funkce preventivní. Například v rozsudku z 31. 3. 2010, sp. zn. 1 Afs 58/2009-541, soud uvádí v souvislosti se spáchaným deliktem na úseku hospodářské soutěže následující: Úhrada pokuty se zpravidla vždy negativně odrazí v některé oblasti hospodaření společnosti. Citelnost pokuty je jejím zamýšleným účinkem, aby odradila soutěžitele od porušení zákona. Jen tak může plnit funkci preventivní a represivní. Pokud jde o tvrzené nevyužití zásady subsidiarity správního trestání, ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by k naplnění účelu ochrany veřejného statku (férové soutěže pro všechny účastníky trhu), jakož i zmíněné funkce preventivní a represivní, bylo dostatečným neuložení sankce. Obdobně se vyjádřil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2012, č.j. 5 Afs 7/2011-619, kde je uvedeno, že [m]á-li pokuta plnit svoji sankční i preventivní funkci v souladu se zásadou, že protisoutěžní jednání se nesmí vyplácet, nelze připustit, aby bylo možno spekulací zcela nebo z části eliminovat udělenou pokutu . Do třetice lze citovat závěr rozšířeného senátu v usnesení ze dne 24. 6. 2014, č.j. 7 Afs 57/2011 -1234, [ú]čelem takto stanovené pokuty je předně postihnout zisk, který byl nezákonným jednáním soutěžitelem dosažen; jedná se zde o odčerpání nepoctivě nabytého prospěchu .
96. Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 16. 11. 2004, sp. zn. 10 Ca 250/2003 rovněž uvedl, že [p]reventivní úloha postihu nespočívá jen v účinku vůči žalobci. Postih musí mít sílu odradit od nezákonného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností, tento účinek pak může vyvolat jen postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně a správně vyvozený. Jde-li o finanční postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být nikoliv pro něho zanedbatelný a nutně tak musí obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih delikventa postrádal smysl. Represivní složka zde nemá jinou úlohu než dodat na přesvědčivosti funkci preventivní.
97. Pro úplnost lze ještě doplnit, že skutečnost, že pokuta znamená pro delikventa finanční zátěž, sama o sobě nijak nesouvisí s nepřiměřeností pokuty, ale je běžným projevem represivní funkce trestu, kdy je odrazujícího účinku dosaženo tím, že uložení trestu se skutečně ve sféře delikventa negativně projeví. Jak pokyny Komise, tak judikatura Soudního dvora dokonce počítá s tím, že dostatečný odrazující účinek je jeden z prvků, které mají být zohledněny při výpočtu výše pokuty. Je totiž ustálenou judikaturou, že účelem pokut u ložených z důvodu porušení článku 81 ES, jako jsou ty stanovené v čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17, je potrestání protiprávních úkonů dotyčných podniků, jakož i odrazení jak dotyčných podniků, tak i dalších hospodářských subjektů od budoucího porušování pravidel práva hospodářské soutěže Unie. Přitom nemůže být zpochybněna vazba mezi jednak velikostí a celkovými zdroji podniku a jednak nezbytností zajistit odrazující účinek pokuty . 21 Účinek uložené pokuty v podobě citelného zásahu tak nelze považovat za nezákonný, ale naopak za žádoucí a běžný, to vše samozřejmě za předpokladu, že uložená pokuta nebude znamenat faktickou likvidaci delikventa.
99. V prvé řadě je nutné zdůraznit, že částka ve výši 74.000 Kč činí pouhých 0,14% z celkového čistého obratu účastníka řízení za rok 2013. Tato částka je natolik nízká, že zcela postrádá jakýkoliv odrazující charakter a vědomí citelné újmy v majetkové sféře pachatele; navíc evokuje dojem, že protiprávní jednání se vyplatí, protože postih ze strany správního orgánu je zcela bezzubý .
102. V projednávané věci jde o ukládání správní sankce za vícečinný souběh správních deliktů jednoho pachatele, o kterých však nebylo vedeno společné správní řízení. Trestněprávní doktrína uvádí, že souběh je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce n eodsouzení (viz ŠÁMAL P., PÚRY, F., RIZMAN, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 26).
104. Při ukládání sankce za správní delikty ve vícečinném souběhu je tedy správní orgán povinen přihlížet k zásadě absorpční. Tento závěr plyne z hojně citovaného rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93-34, publikovaném pod č. 182 soudní judikatury ve věcech správních, Vrchní soud v Praze popsal postup při ukládání sankcí za více správních deliktů takto: Zákon č. 238/1991 Sb. (stejně jako řada dalších zákonů umožňujících uložit pokutu za správní delikt) neupravuje, jak má správní orgán postupovat v případě, že jedno jednání či opomenutí právnické či fyzické osoby naplňuje zároveň skutkovou podstatu více deliktů současně (nauka tu hovoří o jednočinném souběhu). Jinak řečeno, zda za situace, kdy u všech těchto deliktů, je dána příslušnost jediného správního orgánu a je o nich rozhodováno jediným rozhodnutím, má být uložena za každý správní delikt samostatná pokuta, nebo zda má být uložena sice jediná pokuta, která je součtem jednotlivých "dílčích" pokut za každý z těchto deliktů, a nebo zda je možné uložit pouze jedinou pokutu v rámci zákonného rozpětí stanoveného pro jeden z těchto deliktů. Při nedostatku výslovné úpravy v těchto zákonech (v rozsuzovaném případě v zákoně č. 238/1991 Sb.) nezbývá, než podle obecně přijímaných pravidel logického výkladu právních předpisů použít per analogiam legis právní úpravu, která je řešené problematice v oblasti ukládání sankcí za správní delikty nejbližší. Touto nejbližší úpravou analogicky použitelnou je ustanovení § 12 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle tohoto ustanovení se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Soud, který vychází z obecně přijímané a v právním státě jedině možné zásady jednotného právního řádu státu, považuje za přípustné při logickém výkladu právního předpisu hmotného práva správního užití ustanovení jiného právního předpisu cestou analogie zákona tam, kdy to, co má být aplikováno, vůbec určitou otázku neřeší, nevede-li takový výklad k újmě pro účastníka řízení. Jiná možnost tu ostatně ani není, protože se nabízí i řada dalších otázek, které předpisy o sankcích neřeší buď vůbec, anebo zcela nedostatečně, přičemž bez jejich zodpovězení by nebylo možno vůbec spravedlivě rozhodovat (otázky jednočinného a vícečinného souběhu deliktů, zpětnost, podmínky deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost a mnohé jiné). Ve svých důsledcích to znamená, že správní orgán v uvedeném případě "vysloví vinu" za všechny sbíhající se delikty, ale sankci (pokutu) uloží ve výměře ustanovení vztahujícího se na ten ze sbíhajících se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (a pokud u sbíhajících se správních deliktů je stanovena sankce shodná, uloží jedinou sankci ve výměře podle některého z nich). Při úvaze o konkrétní výši sankce v rámci rozpětí pak přihlíží k tomu, že jednáním či opomenutím byla naplněna skutková podstata více deliktů, přičemž tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí (zásada absorpční). Není tedy možné stanovit pokuty za jednotlivé delikty a výslednou (celkovou) pokutu rovnající se součtu "dílčích pokut" podle kumulativní zás ady (quod delicta, tot poenae). Takovýto postup by v krajním případě znamenal, že by za jediné protiprávní jednání bylo možno uložit i sankci několikanásobně přesahující zákonem stanovenou horní hranici. Použití kumulativní metody je našemu právnímu řádu (na rozdíl od právních řádů některých jiných států) vůbec cizí; stejně tak ve správním trestání nepřichází bez výslovného zákonného poukazu v úvahu použití zásady asperační, kde se sankce vyměřuje podle sazby za nejpřísnější sbíhající se delikt a horní hranice jeho sankce se zvyšuje.
105. K principu analogického použití § 12 odst. 2 zákona o přestupcích, tedy absorpční metody, se následně přihlásil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 5 A 98/2001-36, www.nssoud.cz, obdobně Nejvyšší správní soud judikoval také v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004-54, publikovaném pod č. 772/2006 Sb. NSS.
106. Z aktuálnějších rozhodnutí lze citovat např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 28/2009, kde je uvedeno: Nevedení společného řízení o přestupcích žalobce by nemuselo prima facie způsobovat vadu řízení dopadající na zákonnost rozhodnutí, pokud by z těchto navazujících rozhodnutí bylo patrné uplatnění zásad stanovených pro ukládání trestu za souběh přestupků. Je zřejmé, že pro důsledné použití ustanovení trestního zákona o souhrnném trestu chybí dostatečný právní základ, nicméně není důvodu, proč by se uvedené principy nemohly s řádným odůvodněním všech souvislostí a sousledností aplikovat, tedy proč by správní orgán neměl při ukládání následného trestu přihlížet k trestům uloženým dříve za sbíhající se přestupky.
111. V případě společného řízení není zohlednění absorpční zásady při ukládání sankce za vícečinný souběh správních deliktů přitěžující okolností ve smyslu bodu 33. Zásad. Jak je uvedeno shora, sankce za mnohost spáchaných deliktů má zohlednit jiná specifika věci než přitěžující nebo polehčující okolnosti. Při tvorbě Zásad nebylo na zásadu absorpce, resp. na specifika ukládání správní sankce za souběh správních deliktů vůbec pamatováno a žádná konkrétní pravidla z textu Zásad nevyplývají. Není tedy možné a ani vhodné postupovat tak, jak to učinil prvostupňový orgán Úřadu a za vícečinný souběh deliktů přitížit u každého deliktu o 20% (jak to Úřad činí v situaci, kdy shledá přitěžující okolnost). Zásady totiž v případě přitížení za přitěžující okolnosti stanoví limit spočívající v tom, že při zohlednění všech přitěžujících okolností může být základní částka pokuty navýšena celkem až o 50% . Při nesprávné aplikaci Zásad se tak Úřad dostává do absurdní situace, že mnohonásobný pachatel správních deliktů je potrestán sankcí, ve které se mnohost deliktů může odrazit pouze do výše 50% základní částky. V modelovém případě, kdy by se pachatel úmyslně a opakovaně dopustil čtyř správních deliktů v souběhu, by mu podle výkladu prvostupňového orgánu bylo přitíženo 20% za úmysl, 20% za opakování, 20% za každý delikt. Tato přitížení by však ve svém souhrnu mohla dosáhnout pouze 50% základní částky pokuty, z toho plyne, že Úřad by v pokutě zohlednil pouze úmysl a opakování (20% + 20%) a na tři další správní delikty by zbývalo jen 10% navýšení základní částky. Takový postup má však pramálo společného se zákonně uloženou pokutou plnící své základní funkce. Shrnuji proto, že orgán první správní stolice by při ukládání pokuty za souběh deliktů měl nejprve vypočítat odpovídající pokutu za nejpřísněji postižitelný delikt, včetně zohlednění přitěžujících a polehčujících okolností ve vazbě k tomu deliktu (zde dle Zásad platí 50 % limit), a následně zohlednit mnohost deliktů (zde Zásady žádná omezení nestanoví). K tomu ještě dodávám, že způsob, jakým prvostupňový orgán zohlední fakt spáchání více deliktů, je na jeho správním uvážení, avšak musí jít o postup, který vede k určení odpovídající a svoji funkci plnící sankce v daném konkrétním případě. Proto nelze jen mechanicky za každý další delikt dále zvýšit pokutu o 20 % a vytlačit tak správní uvážení. Prvostupňový orgán musí vždy brát do úvahy všechny relevantní okolnosti případu, např. zda šlo o jednočinný či vícečinný souběh, počet dalších deliktů a jejich závažnost, poměr závažnosti (význam deliktem narušeného chráněného zájmu) primárního deliktu a deliktů ostatních, apod., neztráceje však ze zřetele účel trestu z hlediska individuální a generální prevence.
112. Smyslem absorpční zásady je do jisté míry zohlednit skutečnost, že se pachatel dopustil většího počtu deliktů v době, kdy ještě nebyl za svoje protizákonné jednání varován rozhodnutím správního orgánu. Vícenásobného pachatele v tomto případě nelze označit za recidivistu a mnohost deliktů zde nelze považovat za přitěžující okolnost. Na druhou stranu je třeba ve výši sankce zohlednit skutečnost, že se dopustil většího počtu deliktů a že jeho jednání je oproti jednorázovému pachateli nebezpečnější. Je proto nutné vyvážit dva protichůdné zájmy a pokutu uložit tak, aby byla přiměřená všem okolnostem.
114. Na základě uvedeného jsem tedy přistoupil k novému stanovení pokuty účastníku řízení společnosti GARDEN Studio. Podle bodu 18. Zásad stanovení základní částky pokuty se uskutečňuje jednotlivě pro každého soutěžitele zúčastněného na protisoutěžním jednání, jemuž je pokuta ukládána. Základní částka pokuty reflektuje obrat dosažený konkrétním soutěžitelem z prodeje zboží či služeb, jichž se narušení soutěže přímo nebo nepřímo týká, a to na vymezeném relevantním trhu (dále též hodnota prodejů ), typovou závažnost protisoutěžního jednání a délku protisoutěžního jednání.
118. Vzhledem k tomu, že účastníku řízení již byly uloženy dřívější sankce, musel jsem postupovat v souladu se zásadou absorpce. Podle teorie je tato zásada založena na principu pohlcení (absorpce) mírnějšího trestu, trestem přísnějším (poena maior absorbet minorem). Při aplikaci v její čisté podobě je pachatel potrestán pouze za nejtěžší z jím spáchaných trestných činů, od potrestání za ostatní (méně závažně) trestné činy je de facto upuštěno. Takto uplatňovaná zásada trestání favorizuje pachatele více trestných činů před pachateli trestného činu toliko jediného, neboť v obecné rovině trestání nečiní rozdíl mezi vyšší společenskou škodlivostí pluralitní trestné činnosti oproti trestné činnosti singulární. Nevýhodou této zásady je její nedostatečné preventivní působení na pachatele z důvodu její přílišné měkkosti-pachatel nemá důvod v páchání trestné činnosti přestat, když ví, že eventuálně bude fakticky odsouzen za jediný (nejzávažnější) trestný čin. Z tohoto důvodu je tato zásada v trestním právu doplněna zásadou kumulace a asperace.
119. Zásada absorpční se obecně vyskytuje ve formě absorpce deliktů (pachatel je uznán vinným jen za nejzávažnější ze spáchaných trestných činů), absorpce trestních sazeb (pachatel se uzná vinným ze všech v úvahu přicházejících trestných činů, nicméně aplikováno je pouze nejpřísnější možné rozmezí trestních sazeb) a absorpce trestů (pachateli je uložen pouze trest odpovídající v konkrétním případě nejtěžšímu ze sbíhajících se trestných činů). České právo zná absorpci sazeb, v českém správním trestání (stejně jako v trestním právu) se však zásada absorpční spočívající v absorpci sankcí neuplatní. Správní orgán poměřuje toliko sazby sankcí za jednotlivé delikty a posléze uloží pokutu za delikt nejpřísněji sankcionovatelný . 22
Zároveň však správní orgán při ukládání sankce v případě vícečinného souběhu správních deliktů musí zohlednit mnohost deliktů a přihlédnout k již uloženým sankcím. 23 Ve správním právu se zásada absorpce při souběhu správních deliktů projeví přísnějším trestem, než kdyby se jednalo o jeden delikt, přičemž správní orgán se stále bude pohybovat v rámci jedné sazby.
120. Při novém ukládání pokuty jsem proto zohlednil skutečnost, že se účastník řízení dopustil několika deliktů a že za dva z nich mu již byla uložena sankce. 24 Musel jsem přitom vzít v úvahu, že nejzávažnějším deliktem byl skutek spočívající v rozdělení trhu s komunální technikou na území ČR sp. zn. S835/2014/KD. Podstatou protisoutěžního jednání byla dohoda mezi jednotlivými soutěžiteli, kteří mezi sebou nefigurovali jako vzájemní konkurenti, ale naopak je spojovaly úzké vazby a dlouhodobě mezi nimi docházelo nejen k obchodním kontaktům, ale zejména k dohodě o tom, jakou konkrétní oblast na území ČR bude ten který soutěžitel obhospodařovat , za účelem alokace dodávek komunální techniky v daném teritoriu. Jednalo se tedy o územní rozdělení zákazníků pro dodávky komunální techniky. Tato koordinace ve výsledku umožňovala vítězství konkrétního soutěžitele, jemuž dané teritorium patřilo, aniž musel čelit skutečné konkurenci ze strany dalších soutěžitelů. Taková dohoda je shodně jako další dva správní delikty z hlediska typové závažnosti tzv.
hard core jednáním. Dále je třeba hodnotit její trvalost a územní rozsáhlost, popsaná kartelová dohoda trvala déle než dva roky a vztahovala se na území celé ČR. Navíc šlo o jednání úmyslné eliminující rizika vzájemného konkurenčního boje o zadavatele a zakázky. Za toto protisoutěžní jednání Úřad uložil účastníku řízení společnosti GARDEN Studio pokutu ve výši 388.000 Kč, která byla z původní částky 485.078 Kč ponížena na konečnou částku v důsledku uplatnění procedury narovnání. 25
121. Následně jsem bral v úvahu druhý správní delikt, jehož se společnost GARDEN Studio dopustila společně se společností KIS plus, a.s., a to jednání spočívající v koordinaci účasti a nabídek ve výběrovém řízení veřejného zadavatele na dodávku komunálního stroje sp. zn. S230/2012/KD. Tento skutek jsem z hlediska závažnosti hodnotil jako méně závažný, protože se jednalo o koordinaci účasti a podání nabídky toliko v případě jedné veřejné zakázky, obdobně jako jednání v předmětné věci. Ve srovnání se správním deliktem posuzovaným ve správním řízení sp. zn. S835/2014/KD tedy šlo o jednání, které se týkalo pouze jediného výběrového řízení, nebylo dlouhodobějšího charakteru a jeho dopady lze hodnotit pouze ve vztahu k jednomu výběrovému řízení. Za tento jednorázový správní delikt Úřad účastníku řízení společnosti GARDEN Studio uložil pokutu ve výši 74.000 Kč, přičemž tato nízká pokuta je výsledkem nesprávné aplikace zásady absorpce (viz shora). 26
126. Dále jsem při ukládání pokuty musel zohlednit, zda je uložená pokuta přiměřená vzhledem k majetkovým poměrům pachatele. Tato povinnost neplyne explicitně ze zákonné úpravy, ale z ústavních principů, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (dále též nález ) 27 . Ústavní soud zde došel k závěru, že uložení pokuty v likvidační výši je nejtvrdším zásahem do majetkových poměrů, které může vést k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny 28 , například tehdy, pokud pokuta natolik přesáhne možné výnosy, že podnikatelská činnost daného subjektu se stane bezúčelnou -bude v delším období plně směřovat pouze k uhrazení uložené pokuty.
129. Z ustálené judikatury správních soudů plyne (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008 č. j. 1 As 26/2008-69, rozsudek ze dne 21. 11. 2007 č. j. 3 As 56/2006-101, ze dne 20. 12. 2007 č. j. 6 As 63/2006-101 a ze dne 6. 3. 2006 č. j. 6 As 18/2005-55), že ve správním trestání nelze platnost zákazu reformationis in peius bez výslovného ustanovení pozitivního práva dovodit. 29 Tam, kde tento zákaz zákonodárce zavést chtěl, výslovně tak učinil (viz § 28 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů, nebo § 90 odst. 3 správního řádu). Dle Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 18. 6. 2008 č. j. 1 As 26/2008-69 str. 5) neplatí, že by zákaz změny k horšímu byl v rozporu s principem právní jistoty a ve svém důsledku i v rozporu s principem spravedlivého procesu ve smyslu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Z tohoto článku ani z jiného článku Evropské úmluvy nelze dovodit, že by členské státy úmluvy měly aplikovat zákaz změny k horšímu v řízení o správních deliktech. Ani dosavadní rozhodovací činnost Evropského soudu pro lidská práva nesvědčí takovému výkladu.
136 . V Zásadách totiž není pamatováno na některé poměrně často se vyskytující situace (např. ukládání sankce za souběhy správních deliktů), správní sankci proto nelze uložit přesně tak, aby vyhovovala všem specifikům věci a byla pro účastníka řízení dostatečně individualizovaná. Rovněž rigidní aplikací pouhého matematického výpočtu (každá přitěžující okolnost se v praxi Úřadu může promítnout vždy jen 20% základní částky pokuty, to vše v součtu je do 50% základní částky pokuty) lze těžko uložit správní sankci, která bude přihlížet k povaze a závažnosti správního deliktu a bude tudíž zohledňovat význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob provedení deliktu a jeho následky, okolnosti, za kterých byl delikt spáchán, případně další specifika případu. Správní orgán by naopak měl využít možností, které mu přiznává zákon a v rámci správního uvážení ukládat sankce, jež budou více vystihovat konkrétní skutkové a právní okolnosti věci případ od případu, neboť Úřad je při svém rozhodování vázán především zákonem. Splatnost
137. Uložená pokuta je splatná do 90ti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Podle § 106 odst. 3 správního řádu se pro exekuce, vybírání a evidenci peněžitých plnění uplatní postup pro správu daní. Podle § 2 odst. 1 zák. č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů, daňový řád, (dále též daňový řád ), jsou předmětem správy daní daně, které jsou příjmem veřejného rozpočtu, nebo snížením příjmu veřejného rozpočtu. Daní se v tomto smyslu rozumí i další peněžitá plnění, jejichž správa se podle zmocnění zvláštního zákona (zde správního řádu) má řídit podle obecného daňového procesu. Podle § 161 odst. 3 daňového řádu k dělené správě rovněž dochází, jestliže zákon stanoví, že ke správě placení peněžitého plnění je příslušný jiný správní orgán než orgán veřejné moci, který platební povinnost k peněžitému plnění uložil . Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jakožto orgán státní správy ukládající pokutu tedy nemá kompetenci k vybírání ani k vymáhání peněžitého plnění. V takovém případě musí komplexní správu placení postoupit obecnému správci daně. V současnosti je obecným správcem daně příslušný celní úřad [tato věcná působnost mu přísluší podle § 8 odst. 1 písm. a) zák. č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, kde je uvedeno, že Celní úřad vykonává c) správu daní a jiných peněžitých plnění, stanoví-li tak jiný právní předpis]. Úhrada se proto provede na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, číslo účtu 375417721621/0710, variabilní symbol-identifikační číslo účastníka řízení. V případě žádosti o splátkový kalendář (§ 156 daňového řádu) je nutné se obrátit přímo na Celní úřad pro Jihomoravský kraj.
138. S ohledem na shora uvedené jsem dospěl k závěru, že závěry prvostupňového orgánu stran naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 188/2011 Sb., jsou správné a že napadené rozhodnutí v této části žádnými vadami netrpí. Pokud jde o uloženou sankci účastníku řízení společnosti GARNEA, a.s., ani zde jsem žádné nedostatky neshledal. V této části jsem tedy napadené rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, č. j. ÚOHS-S123/2012/KD-24736/2014/852/DSV, ze dne 21. 11. 2014 podle § 90 odst. 5 správního řádu potvrdil a podané rozklady zamítl.
16 Ke shodnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 31. 3. 2010, č.j. 1 Afs 58/2009-541. Posun v rozhodovací praxi Úřadu lze jasně dokumentovat na rozhodnutích z posledních let (např. rozh. předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R138,147-152/2007/HS-3525/2011/310/KPo, bod 269; rozh. předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R84/2009/HS-1260/2011/310/KPo, rozh. předsedy Úřadu č.j.. UOHS-R20,21,22/2004-22410/2014/311/JZm, rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 8. 2015, č.j. ÚOHS-R15/2015/HS-24337/2015/310, aj.), kde skutečnost, že se účastníci řízení dopustili správního deliktu poprvé, nebyla jako polehčující okolnost zohledněna.
18 Rozhodnutí č.j. ÚOHS-S230/2012/KD 23572/2014/852/DSv ze dne 6. 11. 2014.
19 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 58/2009-585
24 Žalovaná by i při použití absorpční zásady byla oprávněna zohlednit mnohost deliktů, bylo-li by vedeno společné řízení, výše sankce by pouze nesměla překročit zákonného rozpětí nejzávažnějšího deliktu. Soud proto neshledal, že by pokuta ve výši 7 mil. Kč uložená v nyní posuzované věci byla v rozporu s absorpční zásadou . Dále V nyní posuzované věci žalovaná přihlédla k pokutě uložené dříve v řízení vedeném pod sp. zn. 51/So/85/2005. Výši sankce stanovila na základě úvahy, jak by určila pokutu, pokud by se o všech deliktech vedlo jediné řízení. Pokud žalovaná uzavřela, že v případě společného řízení by uložila pokutu ve výši odpovídající souhrnu obou pokut, tedy 7 mil. Kč (v nyní posuzované věci) a 4 mil. Kč. (ve věci sp. zn. 51/So/85/2005), neporušila tím absorpční zásadu, jejíž podstata tkví v absorpci sazeb, kdy sbíhající se delikty jsou postiženy pouze sankcí stanovenou za nejzávažnější z nich. Horní hranice sazby nejzávažnějšího deliktu v nyní posuzované věci a horní hranice nejzávažnějšího deliktu ve věci sp. zn. 51/So/85/2005 byla shodně 20 mil. Kč. Součet uložených sankcí (11 mil. Kč) by nepřesáhl zákonnou sazbu pro nejpřísněji postižitelný delikt, ale pohyboval by se zhruba v polovině předmětné sazby . Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 20/2013
27 Základním kritériem, ze kterého je třeba dle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kritérium podstaty, dle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na základě pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně mění, tj. tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici zmařením samé podstaty majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter.
28 Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou

References: § 25
 zákona č. 143
 § 90
 zákona č. 500
 § 90
 zákona č. 500
 § 22
 § 3
 § 90
 zákona č. 500
 § 3
 zákona č. 143
 zákona č. 188
 § 22
 § 7
 zákona č. 188
 § 22
 § 155
 § 149
 čl. 6
 § 87
 zákona č. 500
 § 88
 § 89
 § 22
 § 3
 § 22
 § 3
 soud 
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 soud 
 § 3
 § 3
 čl. 6
 § 3
 § 50
 zákona č. 150
 § 65
 soud 
 § 22
 § 22
 zákona č. 143

§ 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 čl. 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 15
 soud 
 § 12
 § 12
 soud 
 soud 
 čl. 26
 § 28
 zákona č. 200
 § 90
 čl. 6
 § 106
 § 2
 § 161
 § 8
 § 3
 zákona č. 143
 zákona č. 188
 § 90
 soud 
 Soud