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Consiglio di Stato, sez. IV, 16/08/2017, n. 4007
Ai sensi dell’art. 32 comma 27 lett. d),d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in l. 24 novembre 2003,n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso, non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa; in ogni caso non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa.
sul ricorso in appello numero di registro generale 1969 del 2010, proposto da:
Co. Fe., rappresentato e difeso dall’avvocato Sabrina Marcuccio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesca Romana Nanni in Roma, viale Vaticano, 46;
Comune di Sannicola, non costituito in giudizio;
Ri. Lu., rappresentata e difesa dall’avvocato Bruno Bruno, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesca Romana Nanni in Roma, viale Vaticano, 46;
per la riforma della sentenza del T.a.r. per la Puglia, sede staccata di Lecce, sezione terza, n. 385 del 6 marzo 2009, resa tra le parti, concernente il diniego della sanatoria di opere edilizie.
Vista la costituzione in giudizio di Ri. Lu. ed il ricorso incidentale proposto dalla stessa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2017 il consigliere Nicola D’Angelo e udito, per la parte appellante, l’avvocato Marcello Marcuccio, su delega dell’avvocato Sabrina Marcuccio;
Con provvedimento prot. n. 1193/06 del 31 gennaio 2006 il Comune di Sannicola ha negato al signor Co. Fe. ed alla signora Lu. Ri. il rilascio della sanatoria edilizia per talune opere abusive consistenti in un aumento di volume di un fabbricato di loro proprietà.
Il Comune ha fondato il diniego dell’istanza di sanatoria sul rilievo che l’area interessata è soggetta a vincolo paesaggistico ed idrogeologico.
I signori Fe. e Ri. hanno quindi proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per la Puglia, sede staccata di Lecce, che con la sentenza indicata in epigrafe lo ha respinto.
La sentenza è stata poi impugnata dal signor Fe. sulla base dei seguenti motivi di appello.
4.1. Nullità della sentenza ex art. 161 c.p.c. per violazione dell’art. 132 c.p.c..
4.1.1. La decisione del T.a.r. sarebbe nulla perché non è stata emessa nei confronti di tutte le parti evocate in giudizio. Secondo l’appellante, mentre il ricorso in primo grado è stato proposto anche dalla comproprietaria signora Ri. contro il Comune ed il dirigente dell’area tecnica, la sentenza è stata pronunciata solo nei confronti del signor Fe. e del comune di Sannicola. Il dirigente, tuttavia, sulla base dei suoi autonomi poteri di gestione nell’adozione degli atti in materia edilizia, avrebbe dovuto essere necessariamente destinatario della pronuncia.
4.2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 43, dell’art. 32, comma 27 lettera D) e lettera E), dell’art. 37, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326/2003 e successive modificazioni, e degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 – Violazione e fala applicazione della legge regionale della Puglia n. 28 del 2003 e n. 19 del 2004 – Illogicità manifesta – Eccesso di potere per erroneità dei presupposti.
4.2.1. Il vincolo di inedificabilità assoluta gravante sull’area su cui insiste il fabbricato oggetto delle opere abusive, sulla cui base il T.a.r. ha respinto il ricorso, non sussisterebbe. Secondo l’appellante, sull’immobile di cui è causa non graverebbe alcun vincolo e ciò sarebbe comprovato anche dalla sentenza del Tribunale di Lecce, sezione staccata di Gallipoli, nel procedimento penale a suo carico nella quale egli è stato condannato per la costruzione dell’immobile senza concessione edilizia, ma è stato assolto dall’imputazione di aver costruito in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ed idrogeologico in assenza di autorizzazione.
4.2.2. Sarebbe inoltre errata la circostanza prospettata dal Comune nel diniego della sanatoria che l’abuso sarebbe ascrivibile alla tipologia 1 (cioè realizzato in difformità o assenza di titolo edilizio), in area soggetta al vincolo di cui all’art. 32, comma 43, del d.l. n. 269 del 2003. Trattandosi in ogni caso di un abuso minore, la legge regionale della Puglia n. 19 del 2004, che ha modificato la precedente legge regionale n. 28 del 2003, ne avrebbe comunque consentito la sanatoria.
4.2.3. Altrettanto errato sarebbe inoltre l’assunto del T.a.r. in ordine al mancato effetto sanante delle prescrizioni previste dal PUTT (Piano Urbanistico Territoriale Tematico) approvato dalla regione Puglia con delibera della Giunta reginale n. 1478 del 15 dicembre 2000. Ai sensi delle sue norme di attuazione (art. 5), nell’ambito dei cosiddetti territori costruiti (la zona è stata così individuata anche dal PUG del Comune di Sannicola), l’autorizzazione paesaggistica non andava richiesta in quanto già sottoposti alla tutela dello stesso PUTT. Il diniego opposto dal Comune è intervenuto sotto la vigenza del PUTT e quindi l’amministrazione avrebbe dovuto prescindere dal vincolo precedente.
4.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 51, lettera f), della legge regionale della Puglia n. 56 del 1980, dell’art. 1 quinquies del d.l. n. 312 del 1985, convertito con modificazione nella legge n. 431 del 1985, dell’art. 2, comma 2, della legge regionale della Puglia n. 30 del 1990, come modificata dalle leggi regionali nn. 2 del 1991 e 14 del 1993, dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985, dell’art. 1, comma 2, della legge n. 431 del 1985, dell’art. 32, comma 43, dell’art. 32, comma 27 lettera D) e lettera E), dell’art. 37, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326/2003 e successive modificazioni, e degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 – Violazione e fala applicazione della legge regionale della Puglia n. 28 del 2003 e n. 19 del 2004 – Traviamento dei fatti.
4.3.1. La conclusione del T.a.r. in odine alla sussistenza del vincolo di inedificabilità assoluta è errata anche perché non tiene conto che lo stesso, previsto dall’art. 51, lettera f), della legge regionale n. 56 del 1980 e dell’art. 1 quinquies del d.l. n. 312 del 1985 per le aree all’interno della fascia di 300 metri dal mare, non poteva essere applicato al momento della realizzazione dell’abuso (1999). Parte appellante evidenzia che nel Piano particolareggiato dell’area, approvato già dal 1988, l’immobile ricade in zona B1 – edilizia esistente, nella quale era consentito il completamento degli edifici esistenti nonché la costruzione di nuovi edifici per residenze turistiche o per usi commerciali. Il vincolo dei 300 metri dalla costa, che comunque a suo avviso avrebbe natura temporanea, non avrebbe perciò potuto riguardare le zona A, B e C individuate dagli strumenti urbanistici per esplicita previsione dello stesso art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980 e dell’art. 1, comma 2, della legge n. 431 del 1985.
4.4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 – Omessa pronunci su un motivo di impugnazione dell’atto – Difetto di motivazione.
4.4.1. Il T.a.r non avrebbe esaminato il dedotto difetto di motivazione del provvedimento impugnato evidenziato nella mancata individuazione da parte dell’Amministrazione della natura del vincolo ritenuto sussistente nell’area.
4.5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 43, dell’art. 32, comma 27 lettera D) e lettera E), dell’art. 37, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326/2003 e successive modificazioni, e degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 – Violazione e fala applicazione dell’art. 82 del DPR n. 616 n. 1977, così come integrato e modificato dall’art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, convertito nella legge n. 431 dl 1985, del d.lgs. n. 490 del 1999, degli artt. 5, comma 3, e 20, comma 3, del DPR n. 380 del 2001, dell’art. 1, comma 39, della legge n. 308 del 2004 – Violazione e falsa applicazione della legge n. 1479 del 1939 – Difetto di motivazione – illogicità manifesta – Travisamento dei fatti.
4.5.1. Il T.a.r. ha erroneamente ritenuto che anche un vincolo di inedificabilità relativa avrebbe legittimato l’adozione del provvedimento impugnato. L’imposizione del vincolo paesaggistico e idrogeologico ai sensi della legge n. 1479 del 1939 comporta infatti la sottoposizione delle opere al regime autorizzatorio di cui all’art. 7 della stessa legge. Pertanto, il dirigente dell’ufficio tecnico del Comune avrebbe dovuto avviare il relativo procedimento una volta presentata l’istanza di sanatoria.
Il comune di Sannicola non si è costituito in giudizio.
La signora Lu. Ri. si è costituita in giudizio ed ha contestualmente depositato ricorso incidentale, deducendo anch’essa la nullità della sentenza impugnata ai sensi dell’art. 161 c.p.c. per violazione dell’art. 132 c.p.c.. La decisione del T.a.r. sarebbe nulla perché non è stata emessa anche nei suoi confronti seppure ricorrente in primo grado.
Il signor Fe. ha depositato una relazione tecnica il 22 febbraio 2017 ed una memoria il 12 maggio 2017.
La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 maggio 2017.
Preliminarmente, il Collegio rileva la tardività della memoria di parte appellante del 12 maggio 2017 per violazione dei termini di deposito di cui all’art. 73, comma 1, del c.p.a.. Pertanto, la stessa è esclusa dall’esame degli atti di causa.
Parimenti inammissibile, per violazione del divieto delle nuove prove sancito dall’art. 104 c.p.a., è la produzione documentale (perizia del geometra Tu.), effettuata per la prima volta in questo grado di giudizio.
Ciò premesso, l’appello non è fondato.
Con il primo motivo di appello si contesta la nullità della sentenza in quanto la stessa sarebbe stata pronunciata solo nei confronti dell’appellante e del Comune e non anche dell’altra ricorrente in primo grado, comproprietaria dell’immobile oggetto di giudizio, e del dirigente dell’ufficio tecnico comunale.
12 Il motivo è palesemente infondato, tenuto conto che:
– la mancata indicazione nella sentenza del nome dell’altra ricorrente (signora Lu. Ri.) costituisce un mero refuso che ben poteva essere eliminato mediante la procedura per la correzione dell’errore materiale prevista dall’art. 86 c.p.a.; sotto tale angolazione il Collegio dispone la correzione della impugnata sentenza nei sensi anzidetti;
– il provvedimento impugnato, seppure adottato nell’ambito dei poteri di gestione del dirigente, deve essere comunque imputato all’amministrazione comunale nel suo complesso, amministrazione che dunque deve è evocata in giudizio attraverso il suo legale rappresentate.
Anche gli ulteriori motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente, sono da ritenere infondati specie alla luce degli specifici precedenti della Sezione (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 1935 del 27 aprile 2017 cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d) c.p.a.).
Innanzitutto, l’appellante con la relazione tecnica depositata il 22 febbraio 2017 tende ad introdurre nuove prove nel giudizio in violazione dell’art. 104 del c.p.a.. Il Collegio, come già precisato, esamina perciò la controversia alla luce delle risultanze emerse nel corso del giudizio di primo grado.
Le opere abusive di cui è causa, come risulta incontestabilmente, ricadano in un’area posta ad una distanza inferiore a 300 metri dalla linea di battigia. Per questo motivo il Comune di Sannicola, le ha ritenute non sanabili in costanza del vincolo apposto proprio su tale fascia costiera. In particolare, l’abuso in questione è stato realizzato in un’area sottoposta al vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 51, lettera f), della legge regionale n. 56 del 1980 (a meno di 300 metri dalla linea di battigia) e dall’art. 1 quinquies del d.l.. n. 312 del 1985, convertito con modificazioni nella legge n. 431 del 1985 (quest’ultima legge poi abrogata dall’art. 166 del d.lgs. n. 490 del 1999).
Conseguentemente, il Comune ha fatto applicazione l’art. 32, comma 27, lettera D), del DL n. 269 del 2003: ” 27. Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:……d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;“.
L’art. 2, comma 1, della legge della regione Puglia n. 28 del 2003, così come modificato dall’art. 4 della legge n. 19 del 2004, ha poi previsto che: “Fermo restando il disposto dell’articolo 32, comma 26, del d.lgs. 269/2003, per i numeri da 1 a 3 dell’allegato 1 e purché gli abusi abbiano i requisiti previsti dall’articolo 31, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella Regione Puglia sono suscettibili di sanatoria le tipologie di illecito di cui ai n. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al d.lgs. 269/2003.”
Tuttavia, la sanabilità in Puglia degli abusi maggiori (nn.da 1 a 3 dell’Allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003) e di quelli minori (nn.da 4 a 6 dell’allegato) non opera sempre.
Il combinato disposto dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985 e del citato art. 32 comma 27, lettera D) del d.l. n. 269 del 2003 comporta infatti che, come nel caso di specie, se un abuso è commesso su un bene vincolato non si può procedere al condono se ricorrono, insieme, talune circostanze: l’imposizione del vincolo di inedificabilità precedente alla esecuzione delle opere; la realizzazione delle stesse in assenza o difformità dal titolo edilizio; la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Ed infatti la giurisprudenza di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1935 del 2017 cit.), ha avuto modo di recente di rilevare, esattamente in termini, che ” Ai sensi dell’art. 32 comma 27 lett. d),d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in l. 24 novembre 2003,n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso, non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa; in ogni caso non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa.“
D’altra parte, si tratta di principi pacifici secondo i quali qualsiasi vincolo, assoluto o relativo o temporaneo, antecedente alla data di realizzazione delle opere abusive inibisce il condono straordinario (cfr. Corte cost. n. 225 del 2012, che dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 27, lettera d) del DL n. 269 del 2003; Ad. plen. n. 4 del 2009; Cass. pen. 12 gennaio 2007).
Come rilevato dal T.a.r., l’area in questione è anche sottoposta ad vincolo di inedificabilità relativa previsto dall’art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977 (così come integrato dall’art. 1 del DL n. 312 del 1985, convertito con modificazioni nella legge n. 431 del 1985). Quest’ultimo vincolo è stato poi reiterato dall’art. 146 del d.lgs. n. 490 del 1999. (che è entrato in vigore l’11 gennaio 2000), coprendo quindi l’arco di realizzazione temporale dell’abuso (fine 1999 – inizio 2000).
Contro la suddetta ricostruzione non può poi essere invocata l’entrata in vigore del PUTT, approvato il 15 dicembre 2000 dalla Giunta regionale della Puglia, in quanto gli abusi si sono realizzati in un arco temporale antecedente nel quale era comunque in vigore il vincolo dei 300 metri (abusi realizzati tra la fine del 1999 e gli inizi del 2000). Irrilevante, dunque, l’asserito venir meno dei vincoli di inedificabilità ad opera dello stesso PUTT.
Quanto infine al richiamo alla intervenuta assoluzione in sede penale dell’appellante per la costruzione delle opere in una zona vincolata, va rilevato che, a prescindere dai principi di autonomia dei due procedimenti, quello amministrativo e quello penale, le risultanze in ordine alla sussistenza del vincolo non appaiono in dubbio. Quello che invece contesta parte appellante è la permanenza e l’efficacia del vincolo stesso e la sua operatività all’atto del provvedimento di diniego, circostanza che non riguarda dunque l’accertamento nel momento della decisione del giudice penale.
Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.
Di conseguenza, va anche respinto l’appello incidentale proposto dalla signora Lu. Ri..
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c..
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
La manifesta infondatezza dell’appello rileva, eventualmente, anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, nr. 208, conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. da ultimo Cass. civ., sez. VI, n. 11939 del 2017 e n. 22150 del 2016).
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto: – respinge l’appello principale e quello incidentale e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata; – nulla per le spese del presente grado di giudizio.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 16 AGO. 2017.
Avv. Alessandro Barbieri

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 161
 sentenza 
 sentenza 
 art. 51
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 32
 Cass. 
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 Cass. 
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