Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/ac0829.htm
Timestamp: 2020-02-27 21:56:05+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier AC0829 servizio studi
Titolo: Modifiche alla Parte seconda della Costituzione concernenti le Camere del Parlamento e la forma di governo - A.C. 5386 - Schede di lettura e testo a fronte
Serie: Progetti di legge Numero: 674
File: ac0829.doc
L’iter della riforma al Senato 3
I temi della riforma 6
§ Il Senato Federale e la partecipazione di rappresentanti delle Autonomie 6
§ Riduzione del numero dei parlamentari e requisiti di età ai fini dell’elettorato attivo e passivo 11
§ Riserve di regolamento parlamentare 13
§ Partecipazione ai lavori parlamentari 17
§ Riforma del procedimento legislativo bicamerale 17
§ Legittimazione alla proposizione della questione di legittimità costituzionale delle leggi 27
§ Il Presidente della Repubblica 28
§ Il Governo 35
Le riforme della parte II della Costituzione nella XIV e nella XV legislatura 38
Cronologia dei lavori parlamentari
§ Nota esplicativa 45
Senato della Repubblica, prima deliberazione (A.S. 24 e abb.) 46
§ Esame in sede referente 51
§ Discussione in Assemblea 69
§ Tra gli articoli 55, 56, 57, 58, 64, 69, 70, 72, 74, 75, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 126, 137 della Costituzione, il testo proposto dalla 1a Commissione del Senato (A.S. 24 e abb.-A) e il testo approvato dall’Assemblea del Senato (A.C. 5386) 83
L’iter della riforma al Senato
La Commissione Affari costituzionali del Senato ha avviato il 10 giugno 2008, l’esame di alcune proposte di legge costituzionale di riforma dell’ordinamento della Repubblica. Diverse altre proposte sono state abbinate successivamente.
Due anni dopo, nel giugno 2010, le Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato hanno iniziato una indagine conoscitiva sulle questioni inerenti al processo di revisione costituzionale in materia di ordinamento della Repubblica.
Un momento di svolta si ha il 18 aprile 2012 quando la Commissione Affari costituzionali del Senato ha adottato il testo unificato proposto dal relatore, nonché Presidente della Commissione. Lo stesso 18 aprile viene abbinata la proposta di legge A.C. 3252 (Ceccanti ed altri) frutto di una elaborazione comune tra esponenti di più parti politiche.
Il testo unificato, emendato dalla Commissione, è stato infine approvato il 29 maggio 2012 e le linee salienti della riforma in esso contenuta sono così evidenziate dalla relazione contenuta nell’A.S. 24–A e abb.:
§ ridurre il numero dei parlamentari (art. 56 e 57);
§ favorire l’accesso alle cariche elettive di generazioni più giovani (art. 56 e 58);
§ affermare un principio di impegno degli eletti nell’attività parlamentare (art. 69);
§ risolvere la questione del bicameralismo nella scelta di un procedimento legislativo che preveda la necessità di una doppia deliberazione conforme solo per casi limitati (art. 72);
§ valorizzare gli interessi delle Regioni nel processo di formazione della legislazione nazionale (art. 57);
§ definire e integrare i poteri del Governo in Parlamento (art. 72);
§ introdurre elementi per uno statuto delle opposizioni (art. 64),
§ accentuare il primato del Presidente del Consiglio dei ministri nella compagine di governo (art. 92);
§ dare certezza alla tempestività delle deliberazioni parlamentari sulla legislazione proposta dal Governo (art. 72);
§ garantire stabilità di governo, anche con il ricorso alla cosiddetta sfiducia costruttiva (art. 94).
Queste linee della riforma varata dalla Commissione Affari costituzionali del Senato intervengono sugli articoli da 56 a 58, sugli articoli 64, 69, 70, 72, 74 e 75, 92, 94 e 126.
L’Assemblea del Senato ha iniziato l’esame della proposta di legge il 7 giugno 2012, approvando nello stesso giorno - nel testo proposto dalla Commissione - l'articolo 1 che riduce da 630 (di cui 12 eletti nella circoscrizione estero) a 508 (di cui 8 dalla circoscrizione estero) il numero dei deputati e fissa a 21 anni il limite di età per l'eleggibilità a deputato, attualmente stabilita a 25.
Nella medesima seduta, è stato deciso il rinvio in Commissione di alcuni emendamenti riferiti ai temi del Senato federale e del semipresidenzialismo; sono stati altresì rinviati anche alcuni emendamenti riferiti ad altri articoli connessi per materia.
Ripreso l’esame di tali emendamenti, nella seduta del 26 giugno, la Commissione ha respinto la proposta emendativa a firma dei sen. Calderoli e Divina volta a istituire il Senato federale della Repubblica, composto da 250 senatori elettivi e da 40 rappresentanti delle regioni (em. 2.550, testo 2).
All’esito del voto, la Commissione ha deliberato di trasmettere il testo all’Assemblea del Senato e di esaminare successivamente gli altri emendamenti rinviati in Commissione. Alla base della deliberazione vi era una richiesta del senatore Quagliariello (presidente del gruppo PdL) che rammentava che “la discussione già svolta in Assemblea e quella, successiva, in Commissione hanno rivelato un legame diretto, di carattere politico e normativo tra la proposta di istituire il Senato federale e quella di adottare un sistema di governo di tipo semipresidenziale, fondata sull'elezione popolare e diretta del Presidente della Repubblica”.
Il testo dunque è tornato in Assemblea il 27 giugno 2012 dove l’esame è ricominciato a partire dall’articolo 2 relativo alla composizione del Senato. Nella seduta pomeridiana del 27 giugno l’Assemblea ha approvato l’emendamento già respinto in Commissione, in un testo a sua volta emendato, che prevede l'istituzione del Senato federale della Repubblica, composto da 250 senatori eletti a suffragio universale e diretto su base regionale cui si aggiunge la partecipazione di un rappresentante per ogni Regione eletto da ciascun consiglio regionale fra i propri componenti all'inizio di ciascuna legislatura regionale (em. 2.550, testo 2) e subem. 2.550 (testo 2/101, testo 3).
Considerando l'approvazione dell'emendamento uno stravolgimento del lavoro svolto in Commissione, che aveva prodotto un testo condiviso da una maggioranza superiore alla soglia dei due terzi dei componenti del Senato, il Presidente della Commissione Affari costituzionali ha rassegnato le dimissioni dall'incarico di relatore.
Il provvedimento è tornato nuovamente in Commissione sia per l'esame degli emendamenti in tema di presidenzialismo, sia per la nomina di un nuovo relatore.
Nella seduta del 3 luglio 2012 (notturna) è stato posto in votazione, con parere favorevole del nuovo relatore, sen. Boscetto, la proposta emendativa che introduce l’elezione diretta del Presidente della Repubblica a suffragio universale (em. 9.0.500 Gasparri, Quagliarello, posto in votazione per parti separate). Respinta la parte posta in votazione dell’’emendamento 9.0.500, le parti residue dell'emendamento, così come gli altri emendamenti connessi, sono stati considerati ritirati ai fini della discussione in Assemblea.
La Commissione ha respinto nella stessa seduta anche la proposta di conferire mandato di relatore al sen. Boscetto, al fine di riferire all'Assemblea e quindi il Presidente della Commissione, in mancanza di un relatore incaricato, ha rappresentato in Assemblea lo svolgimento e l'esito dei lavori in Commissione.
Il 25 luglio 2012 il Senato ha approvato, in prima deliberazione, il testo della riforma costituzionale con 153 voti favorevoli; 138 contrari e 7 astenuti.
Rispetto al testo varato dalla Commissione, all’esito dell’esame dell’Assemblea che ha introdotto, come si è visto, significative modifiche nel testo di riforma, rispetto a quello approvato in sede referente il 29 maggio 2012, risultano novellati anche i seguenti ulteriori articoli: 55, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 93, 95, 96, 104, 137.
I temi della riforma
Sono di seguito approfondite le novelle che intervengono sui principali temi della riforma quale risulta dal testo trasmesso dal Senato, raffrontando gli istituti disciplinati da tale testo con le scelte normative effettuate in sede referente.
Il Senato Federale e la partecipazione di rappresentanti delle Autonomie
L’intervento di riforma sul Senato ha presentato profili diversi nel corso delle fasi di esame in Commissione e in Assemblea.
Dall’esame della Commissione è risultata una configurazione della Camera alta caratterizzata, dal punto di vista strutturale, soprattutto da:
§ diminuzione del numero dei senatori da 315 a 254 quattro dei quali eletti nella circoscrizione Estero;
§ abbassamento del requisito di elettorato attivo alla maggiore età e di quello di elettorato passivo a trentacinque anni;
§ introduzione di un raccordo, che può essere definito di tipo materiale o estrinseco, con le Autonomie.
Tale raccordo veniva assicurato dall’ istituzione, presso il Senato, di una Commissione paritetica per le questioni regionali composta da un rappresentante per ciascuna regione e provincia autonoma. Un’espressa disciplina, anche per il profilo della composizione dell’organo, composto pariteticamente da rappresentanti delle autonomie e da senatori proporzionalmente ai gruppi parlamentari, era stabilita dall’art. 13 del testo approvato dalla Commissione. In via consequenziale, veniva modificato l’art. 126 Cost., sostituendo con il nuovo organo la Commissione bicamerale per le questioni regionali e sopprimendo la riserva di legge che riguarda la funzione consultiva della stessa Commissione bicamerale.
Dal testo trasmesso dal Senato è stata espunta la disciplina contenuta nel citato art. 13, mentre è rimasta la modifica dell’art. 126 che, però, non risulta più agganciata ad una specifica composizione della Commissione, né ad una specifica disciplina delle sue funzioni.
L’istituzione della Commissione paritetica presso il Senato – la cui previsione non stabiliva specifici coordinamenti con l’attuale sistema delle Conferenze - dovrebbe assolvere al compito di stanza di compensazione degli interessi nazionali e regionali, ma per essa è prevista solo una funzione consultiva, per quanto rafforzata, in caso di parere contrario o condizionato a specifiche modificazioni, dall’obbligo di procedere, con votazione nominale, a deliberazione dell’Assemblea. Quest’ultima clausola, soppressa nel testo trasmesso alla Camera insieme all’intera disciplina di cui al citato art. 13, rispondeva allo scopo di assicurare maggiore incisività al parere, sia pur in modo relativo considerato che le Autonomie presenti nella Commissione non avrebbero potuto concorrere all’adozione della deliberazione dell’Assemblea.
Giova ricordare che già la riforma costituzionale del Titolo V prevedeva, sino alla revisione delle norme del Titolo I della Parte seconda della Costituzione, la possibilità di integrare la Commissione parlamentare per le questioni regionali con esponenti delle autonomie per la trattazione di questioni regionali (art. 11 L. 3/2001), ma i regolamenti parlamentari non hanno mai attivato tale previsione.
A differenza del citato art. 11, il testo varato in sede referente istituiva direttamente la Commissione paritetica, evitando così il ricorso all’intervento della fonte regolamentare per l’istituzione dell’organo, intervento quindi circoscritto alle modalità e ai termini per l’espressione del parere.
Con il testo varato dall’Assemblea del Senato:
§ è stata mutata la denominazione della Camera alta;
§ è stata eliminata la circoscrizione Estero, per accentuarne la base regionale, con l’effetto di diminuire il numero dei senatori a 250, restando immutate le novelle in tema di requisiti di elettorato attivo e passivo già fissati in sede referente;
§ è stata introdotta una riserva di legge rinforzata in materia elettorale.
Il mutamento di denominazione della Camera alta, da Senato della Repubblica, a Senato Federale della Repubblica; è stato in realtà effettuato solo in due articoli (55 e 57).
Resta, infatti l’attuale denominazione di Senato della Repubblica in sette articoli, nonostante che alcuni di essi siano stati comunque oggetto di modifiche.
Si tratta degli artt. 60, comma primo, non modificato, 72, comma terzo, modificato, 85, comma secondo, modificato, 86, comma secondo, modificato, mentre all’86, comma primo, non modificato, resta l’attuale formulazione “Senato” senza ulteriori specificazioni, 96, comma primo, non modificato, 126, comma primo, modificato, e 126, primo comma, terzo periodo, modificato.
La circostanza che la denominazione vigente sia stata mantenuta anche in articoli novellati dovrebbe portare ad escludere un mero errore materiale, anche se, di per sé, non appare idonea ad evidenziare le ragioni di tale scelta.
Si nota poi che il testo della riforma limita l’uso dell’aggettivo “federale” alla denominazione dell’organo, senza estendere tale uso al Parlamento (a.e. nell’art. 55), allo Stato o alla Nazione (a.e. nell’art. 83) dei quali il Senato è organo, né intervenire sull’art. 5 Cost.: la formalizzazione di tale estensione risulta infatti necessariamente consequenziale qualora si intenda attribuire valenza ordinamentale alla denominazione in questione.
In tema di forma di Stato, da un punto di vista non teorico, la sostanza della distinzione tra Stato federale e Stato regionale è legata indissolubilmente ai processi storici di cui le forme di Stato sono il risultato conclusivo. Tali processi conformano quindi gli istituti di diritto positivo che riguardano i rapporti tra organi centrali e organi locali, nelle due forme di Stato.
Dal punto di vista degli elementi caratterizzanti, nella teoria delle forme di Stato, lo Stato federale, va rilevato che ai membri della federazione spetta una competenza generale, limitata solo dalle esclusioni espressamente stabilite per le materie riservate a livello costituzionale agli organi federali, e mantengono tratti, più o meno estesi, di sovranità. La relazione inversa tra competenze caratterizza invece lo Stato regionale, in cui gli organi centrali dello Stato hanno una competenza generale, salve le specifiche competenze attribuite a livello costituzionale alle Regioni.
Il testo di riforma costituzionale varato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera nella scorsa legislatura (A.C. 553 e abb.) il «Senato federale della Repubblica» era caratterizzato da due tratti fondamentali:
· la sostituzione della legittimazione universale e diretta stabilita dal vigente art. 58 Cost. in favore delle elezione di secondo grado ad opera dei ‘poteri locali’, dei quali il Senato federale è ‘rappresentante’ nel procedimento di formazione delle leggi;
· l’abbandono del bicameralismo paritario, in favore della distinzione delle funzioni delle due Camere e della riconduzione unitaria alla Camera dei deputati della responsabilità politica generale (rapporto di fiducia).
Si prevedeva che i senatori partecipassero alla (o, talvolta, condizionassero la) formazione delle leggi istituzionali e di quelle che incidono (formalmente) sulle potestà e sulle risorse finanziarie delle autonomie regionali e locali, ma non che conferissero la fiducia al Governo non potendo pertanto, condizionarne durata e poteri.
Il numero dei senatori, come accennato, è stato ridotto a 250, anziché 254 come previsto dal testo della Commissione, in quanto è soppressa la circoscrizione Estero alla quale il testo della Commissione destinava 4 senatori. Resta invariato il numero dei senatori che la Commissione aveva scelto di prevedere per ogni regione, cioè 6 anziché 7 come nel testo vigente, restando immutato anche il numero destinato a Molise e Valle d’Aosta (art. 57).
Per l’elezione del Senato è invariata la previsione della base regionale, ma si introduce anche nell’art. 57 Cost. la specificazione che l’elezione avviene a suffragio universale, nonostante già contenuta nell’art. 58; modificato solo, fin dal testo della Commissione, per la soppressione del requisito di un’età superiore ai 18 anni a fini di elettorato attivo.
La riforma del Senato non ha toccato l’art. 59 Cost., perciò ai fini dell’effettivo numero dei senatori si dovrà tenere conto anche degli ex Presidenti della Repubblica, che sono senatori di diritto a vita, nonché dei cittadini nominati senatori a vita dal Presidente delle Repubblica per altissimi meriti.
La soppressione della circoscrizione Estero è da mettere in relazione all’intenzione di sottolineare la natura territoriale della rappresentanza garantita da parte dei senatori, fermo restando tuttavia il disposto dell’art. 67 Cost. in base al quale ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.
Nella prospettiva della sottolineatura della rappresentanza territoriale si collocano la previsione nell’art. 57, terzo comma, di una riserva di legge per l’elezione del solo Senato a garanzia della rappresentanza territoriale da parte dei senatori, nonché nell’art. 57, comma 6, della partecipazione di un rappresentante per ogni Regione ai lavori del Senato. Ai sensi dell’ultimo comma di tale articolo, questa partecipazione non conferisce ai rappresentanti regionali la qualità di componente del Senato; tanto che, pur riconoscendo loro la prerogativa dell’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati, ad essi non spetta l’indennità parlamentare[1].
Si ricorda che il quarto comma dell’art. 122 prevede che i consiglieri regionali non possano essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.
Ogni rappresentante è eletto, tra i propri componenti, da ciascun consiglio o assemblea regionale e, per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, sono eletti due rappresentanti ciascuno dai Consigli delle Province autonome.
Il perimetro “dei lavori del Senato” e quindi delle sedi in cui effettivamente potrà spiegarsi la partecipazione dei rappresentanti delle regioni non è oggetto di garanzia costituzionale, in quanto rimesso al regolamento del Senato stesso. Comunque dovrebbe escludersi che concorrano alla maggioranza richiesta per la modifica regolamentare gli stessi rappresentanti delle regioni. Altrettanto sembra da escludere che i medesimi concorrano alla formazione del rapporto di fiducia con il Governo[2], mentre andrebbe approfondito l’eventuale concorso al voto in caso di posizione di questione di fiducia, materia disciplinata dall’art. 116 del regolamento della Camera e in via di prassi al Senato, sulla base del parere della Giunta del regolamento del 19 marzo 1984.
Per valutare fino a che punto la previsione della partecipazione dei rappresentanti delle regioni ai lavori configuri effettivamente una codecisione delle Autonomie di integrazione della rappresentanza territoriale in quella politica, occorrerà verificare la portata effettiva delle disposizioni regolamentari del Senato. A tal fine non possono costituire parametro di riferimento le vigenti e già citate disposizioni dell’art. 11 della L. 3/2001, in quanto, come già evidenziato, i regolamenti parlamentari non hanno mai attivato tale previsione.
L’unico vincolo posto a livello costituzionale al regolamento del Senato è che sia assicurata la partecipazione con diritto di voto per le materie di legislazione concorrente o di interesse degli enti territoriali. Nel rinviare a quanto evidenziato con riferimento all’art. 72 in merito alle questioni interpretative che le materie oggetto di legislazione concorrente hanno posto e continuano a porre, si rileva che la locuzione “materie di interesse degli enti territoriali”, oltre a non ricevere una definizione nel testo (né in altre fonti normative) e a riferirsi non solo alle regioni ma anche a comuni, province e città metropolitane, fa leva sul concetto di “interesse” - potenzialmente idoneo a coprire gran parte delle materie oggetto di disciplina nell’ordinamento - che è ben diverso da quello di “competenza”.
Pertanto, vi può essere interesse di enti territoriali su materie di competenza (esclusiva) dello Stato: ad esempio legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di cui all’art. 117, comma secondo, lett. p): in tal caso non appare chiaro il motivo per cui su materia di competenza esclusiva dello Stato, e nonostante la precedente precisazione che debba trattarsi di materia concorrente, sia prevista la partecipazione con diritto di voto di rappresentanti delle regioni.
L’elezione dei rappresentanti delle regioni avviene “all’inizio di ogni legislatura regionale”: tale prescrizione da un lato sembra escludere la possibilità di effettuare sostituzioni in corso di legislatura per rappresentanti che vengano meno per circostanze di fatto e, dall’altro, fa discendere variazioni di rappresentanti per la stessa regione nel corso della legislatura parlamentare poiché quest’ultima e quelle regionali non sono necessariamente coincidenti (né lo sono quelle di tutte le regioni).
Quanto alle prerogative assicurate ai rappresentanti delle regioni per l’esercizio delle funzioni connesse ai lavori del Senato, il relativo ambito risulta circoscritto dal fatto che essi sono “partecipanti” e non “componenti” del Senato stesso. Perciò, ad essi si applica espressamente la prerogativa dell’insindacabilità prevista dall’art. 68, primo comma; non è richiamato, e quindi non risulta applicabile, l’art. 66 Cost., non toccato dalla riforma, che prevede che ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopravvenute di ineleggibilità e incompatibilità. Ciò comporta che, essendo rimessi tali profili alla competenza degli organi di provenienza, il Senato non abbia alcun margine di intervento sui rappresentanti regionali per questioni attinenti a tali profili. Inoltre, ad essi non si applica l’art. 67 Cost. in base al quale ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.
La qualità di partecipanti e non di membri del Senato dei rappresentanti delle Autonomie, nonché la limitazione della copertura costituzionale di tale partecipazione ad alcuni profili, essendone rimessi altri, pure significativi, al regolamento parlamentare, appaiono rilevanti ai fini della valutazione del tipo di bicameralismo adottato dal testo in esame e della idoneità della denominazione del Senato utilizzata negli artt. 55 e 57, come novellati, a produrre effetti ordinamentali.
Andrebbero poi verificate le implicazioni della modifica dell’art. 126 Cost., già contenuta nel testo della Commissione e mantenuta in quello trasmesso alla Camera, che porta ad avere una “Commissione paritetica per le questioni regionali, costituita presso il Senato della Repubblica” - Camera ai cui lavori partecipano i rappresentanti delle autonomie – la cui composizione e il cui funzionamento non sono espressamente disciplinati, né risultano più oggetto di riserva di legge, in quanto soppressa con la suddetta modifica[3].
Riduzione del numero dei parlamentari e requisiti di età ai fini dell’elettorato attivo e passivo
I novellati articoli 56 e 57 prevedono la riduzione del numero dei parlamentari (compresi gli eletti all’estero) da 945 a 750 (una diminuzione di poco più del 20,6 %), che, come già evidenziato, per il Senato ha portato anche all’eliminazione dei senatori eletti all’estero.
Per la Camera, l’Assemblea del Senato ha confermato le scelte effettuate in Commissione per la riduzione sia del requisito di età per l’elettorato passivo da 25 a 21 anni – che per il Senato scende da 40 a 35, mentre quello dell’elettorato attivo coincide con la maggiore età come alla Camera - sia del numero dei deputati da 630 a 508, otto dei quali eletti nella circoscrizione Estero.
Per effetto di quest’ultima riduzione, che incide sulla Camera in una misura percentuale leggermente minore rispetto al Senato, ai fini della ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, esclusi quelli assegnati alla circoscrizione Estero, il numero degli abitanti è diviso per 500.
Per il Senato, la partecipazione ai lavori di 21 rappresentanti regionali non rileva ai fini del numero dei senatori in quanto tali rappresentanti non sono membri del Senato (che non è configurato come Camera delle regioni).
Con l’attuale sistema elettorale, al Senato, la riduzione del numero di senatori eletti in ciascuna regione comporta un aumento della soglia implicita (alcune stime, effettuate sul numero di 254 membri che era stato stabilito in Commissione, hanno valutato la riduzione dal 5 all’8%).
In linea generale il tema della riduzione dei parlamentari è connesso a quello della rappresentanza politica delle forze minori e della rappresentanza territoriale. L'indicazione per quasi tutte le regioni di un numero minimo di 6 senatori dà luogo a una sovrarappresentazione delle regioni con minore popolazione rispetto a quelle più popolose (a fronte di una riduzione di poco più del 20,6 % del totale dei senatori, il taglio da 7 a 6 del numero minimo risulta comportare una riduzione di circa il 14%).
Nella tabella che segue viene posto a confronto il rapporto tra il numero dei parlamentari e la popolazione dei principali Paesi membri dell’Unione europea. Sono stati scelti i Paesi con popolazione superiore a 10 milioni di abitanti.
Ab. per parlamentare
Parlamentari per 100.000 ab.
11.329.618
62.435.709
21.413.815
10.636.979
10.918.405
Italia (Cost. vigente)
38.200.037
65.075.310
16.654.979
46.152.926
Italia (A.C. 5386)
Fonte: rielaborazione del Servizio studi della Camera della nota del Servizio studi del Senato Il numero del parlamentari: dati e comparazioni, novembre 2011. I dati relativi all’Italia sono stati aggiornati al 3 agosto 2012.
In relazione all’abbassamento alla maggiore età del requisito di elettorato attivo per il Senato, è stato modificato l’art. 75 Cost., con una novella che ha attribuito il diritto di partecipare al referendum, a tutti i cittadini elettori anziché a tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati, come previsto dal testo vigente.
Riserve di regolamento parlamentare
La riforma contiene una riserva di regolamento parlamentare, limitatamente al Senato, che attiene, come si è visto, alle modalità e agli effetti della partecipazione dei rappresentanti delle Autonomie ai lavori del Senato. Tale riserva è rinforzata dalla previsione del diritto di voto dei rappresentanti sulle materie sopra indicate.
Con un comma aggiuntivo all’art. 64 si è introdotta un’altra riserva di regolamento parlamentare, a garanzia delle prerogative e dei poteri del Governo e della maggioranza, nonché i diritti delle opposizioni e delle minoranze in ogni fase dell'attività parlamentare. Nel corso dell’esame in Assemblea la riserva è stata estesa alle prerogative e facoltà del parlamentare[4].
Come si vedrà più avanti il novellato art. 72, settimo comma, contiene sia disposizioni che riservano ai regolamenti parlamentari la previsione di garanzie per le proposte dei gruppi di opposizione, sia disposizioni che disciplinano direttamente istituti a garanzia dei termini di esame e delle votazioni sul contenuto di testi accolti o proposti dal Governo.
Si può quindi notare che, mentre per questi ultimi testi l’art. 72 appresta una garanzia costituzionale diretta, per le proposte indicate dai gruppi di opposizione, per le prerogative e facoltà del parlamentare, per le prerogative e i poteri del Governo e della maggioranza, nonché per i diritti delle opposizioni e delle minoranze in ogni fase dell'attività parlamentare, sia l’ultimo comma dell’art. 64, sia il sesto comma dell’art. 72 concorrono a prevedere riserve di regolamento.
In una prospettiva di garanzia può leggersi anche la novella all’art. 137 Cost., più avanti illustrata, che attribuisce a un quarto dei componenti di una Camera la facoltà di sollevare la questione di legittimità costituzionale delle leggi approvate dal Parlamento o di decreti legislativi per violazione o eccesso di delega, entro trenta giorni dalla loro entrata in vigore, rimettendo alla legge costituzionale la determinazione di condizioni, limiti e modalità di esercizio di tale facoltà.
Anche la legge di riforma costituzionale approvata nella XIV legislatura, sottoposta a referendum con esito negativo, introduceva all’articolo 64 della Costituzione misure volte a garantire i diritti delle opposizioni. Oltre all’innalzamento (solo alla Camera) della maggioranza richiesta per l’adozione del regolamento (dalla maggioranza assoluta ai tre quinti dei componenti), nell’art. 64 Cost. si sanciva (quarto comma) il principio per cui nel suo complesso il regolamento della Camera deve garantire sia le prerogative ed i poteri del Governo e della maggioranza, sia i diritti delle opposizioni (per quanto attiene al Senato, si prevedeva che il regolamento garantisca i diritti delle minoranze).
La posizione costituzionale dell’opposizione nell’ordinamento italiano.
La funzione oppositoria è quel complesso di compiti che l’opposizione parlamentare (ovvero lo schieramento politico che ha negato la fiducia iniziale al governo) è chiamata ad esercitare, servendosi delle garanzie che la Costituzione ed i Regolamenti parlamentari le mettono a disposizione.
Tale funzione trae fondamento dall’articolo 49 della Costituzione, laddove si individua il processo di determinazione della politica nazionale attraverso il concorso delle forze politiche con metodo democratico.
Per “statuto dell’opposizione”si intendono quell’insieme di disposizioni rinvenibili in una pluralità di fonti che individuano la nozione di opposizione, la struttura, l’organizzazione e la funzione, correlando a tale nozione poteri e garanzie ben definiti. La titolarità di tali prerogative spetta all’opposizione in quanto essa costituisce,in linea teorica, una possibile alternativa alla maggioranza di governo.
I compiti principali dell’opposizione sono ravvisabili nella funzione di controllo dell’attività parlamentare, tanto a livello legislativo, quanto a livello di perseguimento della funzione di indirizzo politico. Più nello specifico, la funzione oppositoria è una attività vincolata al fine del controllo del potere governativo e dal fine di una proposta programmatica alternativa.
In Italia manca una definizione di opposizione istituzionale , diversamente da quanto invece accade in altri ordinamenti giuridici.
Se la nozione di opposizione parlamentare infatti si deduce interpretando a contrario le norme costituzionali attributive del potere esecutivo al governo, in altri paesi europei è presente una maggiore definizione dell’opposizione e della funzione oppositoria.
Tradizionalmente, il modello parlamentare con il più completo procedimento di formalizzazione della funzione oppositoria è quello inglese.
Complice infatti l’adozione di un sistema elettorale maggioritario, che configura il sistema politico in modo bipolare, alla minoranza uscente dalle elezioni viene attribuito un vero e proprio status consistente in tutta una serie di poteri- doveri.
Anche in altri ordinamenti europei, tuttavia, come ad esempio in Francia e Germania, vi sono strumenti che formalizzano espressamente il ruolo costituzionale dell’opposizione.
Ad esempio, attraverso la previsione della sfiducia costruttiva, l’opposizione ha l’obbligo di indicare automaticamente, nel momento in cui decida di sfiduciare il premier, un nuovo primo ministro ed una nuova maggioranza di governo.
In Italia manca un riconoscimento formale dello status dell’opposizione mentre, invece come già detto, è possibile risalire alle prerogative delle minoranze parlamentari. Ciò in quanto nel contesto italiano il concetto di opposizione si è qualificato come forza politica distinta dalla maggioranza governativa e di minoranza, anche se non necessariamente di opposizione.
Con riguardo alle fonti che contengono norme inerenti il ruolo dell’opposizione, innanzitutto sovviene la Costituzione, che individua una serie di procedimenti elettivi e legislativi per i quali viene prescritta una maggioranza speciale, a tutela della minoranza-opposizione.
In secondo luogo, i Regolamenti parlamentari prevedono dei meccanismi procedurali automatici a garanzia del contraddittorio e della rappresentanza, nonché dei poteri attivatori in alcuni procedimenti ispettivi e di controllo.
Numerose sono state le ipotesi di riforma delle norme regolamentari, avanzate al fine di introdurre una serie di prerogative che configurassero uno status dell’opposizione regolamentato anche in Italia.
Tra le tante, ad esempio, si rammenta l’introduzione del potere di convocare con effetti sospensivi il giudizio della Corte Costituzionale su progetti legislativi appena approvati , secondo il modello presente in Germania, Francia e Spagna
Altre proposte oggetto di studio riguardano la configurazione dell’opposizione-minoranza come Potere dello Stato, anche alla luce dell’ordinanza n. 17 del 1978 in cui la Corte Costituzionale aveva già attribuito tale qualifica al Comitato promotore dei referendum.
D’altra parte, queste soluzioni proposte si scontrano con la realtà politica italiana, costituita da sempre da un regime a multipartitismo esasperato e da una forma di governo di coalizione.
La regolamentazione dell’opposizione negli statuti regionali.
I nuovi Statuti regionali approvati a seguito della riforma del titolo V, contengono un insieme di norme volte a definire le prerogative e le funzioni dell’opposizione. In particolare si possono distinguere genericamente tre categorie di norme: le norme di garanzia generale; le norme non politicamente qualificate, ed infine le norme che espressamente attribuiscono diritti o facoltà a minoranze politicamente qualificate.
Nella prima categoria rientrano tutte quelle norme che prescrivono maggioranze qualificate per la nomina del Presidente del Consiglio regionale .Vi rientrano inoltre quelle che delegano al Regolamento consiliare il compito di definire i compiti delle minoranze, la pubblicità dei lavori consiliari e l’accesso paritario ai mezzi di informazione tra i consiglieri appartenenti ai diversi schieramenti.
Un secondo gruppo di norme riguarda l’attribuzione di potestà proceduralmente vincolanti a frazioni di consiglieri (cfr. le norme che attribuiscono il diritto di ricorrere ad organi di garanzia statutaria per sindacare la legittimità di un atto, oppure al diritto riconosciuto al singolo consigliere di chiedere la procedura d’urgenza per l’esame di un disegno di legge). L’ultimo gruppo di norme riguarda la definizione specifica del ruolo dell’opposizione, dei poteri e delle funzioni ad essa spettanti. Se ne rinviene un significativo esempio nello Statuto della regione Toscana che all’art. 10 contiene una significativa distinzione tra “opposizione“ e “minoranze politiche”, cui riconosce una serie di diritti e prerogative di ampiezza differente.
Tuttavia sembra possibile rilevare, dall’analisi degli Statuti in esame, che comunque non emerge una espressa definizione dell’opposizione in termini alternativi rispetto alla maggioranza di governo, nè tantomeno si introduce una nozione comune di “opposizione organizzata”.
La posizione costituzionale dell’opposizione in Francia.
Nel regime semipresidenziale francese in vigore dal 1962 non si rinvengono norme costituzionali che regolano lo status dell’opposizione, e per lungo tempo i diritti spettanti alle minoranze sono stati regolati dalla prassi parlamentare.
Inoltre, per quanto riguarda la natura dell’opposizione stessa, questa è legata in Francia ad un momento formativo direttamente inerente al risultato elettorale e non relativo alle dinamiche parlamentari. In particolare, a seguito dell’affermarsi del sistema dei partiti che avrebbe dominato la V Repubblica, si affermò il “fait majoritaire”: la maggioranza che avesse vinto le elezioni sarebbe stata una maggioranza chiusa, impegnata a sostenere il governo. Questo comportò il rafforzamento della maggioranza parlamentare e la progressiva caratterizzazione dell’opposizione come l’insieme delle forze uscite sconfitte dalla competizione elettorale.
Il vero passo avanti nel riconoscimento della posizione costituzionale dell’opposizione è dato dall’introduzione della “saisine,” cioè della possibilità di impugnare di fronte al Conseil Constitutionel le leggi approvate dal Parlamento per il mancato rispetto dei diritti fondamentali, delle procedure e dei limiti costituzionali.
Una particolare attenzione merita invece la posizione costituzionale dell’opposizione nelle ipotesi di coabitazione. Questa infatti è fortemente condizionata dal Presidente della repubblica, che nelle ipotesi di coabitazione assume un ruolo simile a quello del Capo dell’opposizione inglese, con l’aggiunta del potere di scioglimento delle Camere.
In realtà i poteri del Presidente nelle tre ipotesi di coabitazione sono stati diversi a seconda delle situazioni politiche contingenti verificatisi. I casi di coabitazione “difficile” hanno fatto emergere la rilevanza costituzionale del “pouvoir d’empecher”, ovvero il ruolo di critica feroce ai danni della maggioranza. Inoltre, in questi casi, il Presidente può utilizzare anche il suo ampio potere di “fonction tribunitienne”, quello di esternazioni estremamente critiche nei confronti dell’esecutivo.
Nel caso invece di una “coabitazione dolce” o comunque di un regime di coabitazione più lungo, i rapporti tra Presidente e primo ministro si sviluppano lungo una direttrice maggiormente equilibrata.
Si manifesta dunque una certa propensione verso forme di stretta collaborazione tra i due poteri, soprattutto nelle aree di cosiddetto ”domain partagé“ ove ciascuno può bloccare i poteri dell’altro.
Dunque la dialettica maggioranza-opposizione risente di questi fattori e ne è fortemente vincolata.
L’opposizione francese gode comunque di una posizione ormai costituzionalmente garantita, anche se maggiormente in via di prassi, che si estrinseca in una serie di istituti relativi al confronto parlamentare politico, alla comunicazione politica, al finanziamento dei partiti ed anche ad un assetto relativo al rafforzamento costituzionale del rango delle autonomie territoriali.
Tuttavia le procedure parlamentari non contribuiscono a riconoscere all’opposizione in Francia uno status in quanto tale, ma solo diritti e poteri di intervento ai gruppi parlamentari o alle maggioranze qualificate.
Le difficoltà endemiche del Parlamento francese ad emergere come effettivo organo di indirizzo e controllo politico incidono sulla possibilità per l’opposizione di connotarsi come contropotere nell’ambito di un quadro di prerogative costituzionali.
La posizione costituzionale dell’opposizione in Gran Bretagna
L'opposizione gioca invece un ruolo di primissimo piano nel sistema costituzionale inglese in quanto essa deve opporsi al governo in carica criticando l'attività legislativa e le scelte del governo. “Her Majesty Opposition”, come viene definita nel sistema parlamentare inglese, rinviene la sua ragion d’essere nella prospettazione di un indirizzo politico alternativo, dunque è elemento indefettibile del sistema parlamentare inglese. In considerazione di quest’ultimo aspetto, l’opposizione contrappone un indirizzo politico alternativo con un leader ed una squadra di governo denominati "governo ombra".
Al fine di svolgere la propria funzione ufficiale fruisce dei tempi previsti dal dibattito parlamentare ed e' rappresentata in tutte le Commissioni.
Il suo ruolo è poi particolarmente penetrante in materia di spesa pubblica, infatti le viene assicurato un periodo di tempo supplementare( tempo di opposizione) per dibattere in dettaglio le stime per la spesa pubblica.
Negli anni Ottanta si è assistito ad un vero e proprio rafforzamento della posizione costituzionale dell’opposizione. Dal 1982, sono previsti venti Opposition Day per ogni sessione, di cui 17, a partire dal 1987, destinati espressamente al maggior partito d’opposizione. Inoltre, in 13 delle sedute del venerdì previste dall’art. 11 degli Standing Orders of the House of Commons, le materie proposte da singoli parlamentari dell’opposizione hanno la priorità su quelle del Governo.
La posizione costituzionale dell’opposizione in Germania
In Germania non esiste uno statuto per le opposizioni, ma sono previste numerose garanzie sia a livello costituzionale, sia a livello regolamentare. È sufficiente, infatti, un terzo dei deputati per avere la convocazione del Reichstag (139, c. 3 della Legge fondamentale). L’ufficio di presidenza (Ältestenrat, Consiglio degli anziani), inoltre, si riunisce su richiesta anche solo di un gruppo parlamentare o del cinque per cento dei membri del Bundestag. Inoltre spetta a ciascun gruppo parlamentare e al 5% dei membri del Bundestag il potere di decidere la convocazione di un ministro federale Viene, infine, garantita la possibilità di interlocuzione diretta e continua tra il Governo e i parlamentari d’opposizione.
Infine, come già accennato in precedenza, la presentazione della sfiducia costruttiva costituisce un valido strumento nelle mani dell’opposizione di governo. Il modello di regolamentazione dell’opposizione tedesca appare particolarmente interessante in quanto pur ponendosi in antitesi al modello anglosassone del rapporto dialettico maggioranza-opposizione, meglio si adatta alle logiche di un sistema improntato sulla razionalizzazione parlamentare e sul rapporto di fiducia tra parlamento ed esecutivo.
Partecipazione ai lavori parlamentari
Fin dal testo varato dalla Commissione in sede referente si è prevista una novella dell’art. 69 che stabilisce che i membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare ai lavori delle Camere, anche nelle Commissioni, e ricevono un'indennità stabilita dalla legge.
Riforma del procedimento legislativo bicamerale
In materia di procedimento legislativo, la riforma interviene per modificare l’articolo 72, senza toccare la disciplina dell’iniziativa legislativa, di cui all’art. 71, della promulgazione e della pubblicazione, di cui all’art. 73, limitando, invece l’intervento sulla titolarità della funzione legislativa di cui all’art. 70 e sugli effetti del rinvio presidenziale delle leggi, di cui al secondo comma dell’art. 74, a modifiche di coordinamento della vigente formulazione con la possibilità prevista dal novellato art. 72 di svolgere il procedimento legislativo in forma bicamerale o monocamerale.
La novella non riguarda, da un punto di vista sostanziale, l’intero testo di tale articolo.
Ad esclusione del riferimento alla presentazione del progetto di legge, soppresso in quanto la fase della presentazione è oggetto di specifica disciplina del nuovo terzo comma, resta invariata la previsione del vigente primo comma, ora contenuta nel quinto comma per cui ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.
E’ sostanzialmente immutata anche la formulazione del vigente quarto comma, ora contenuta nel nono comma, per cui la procedura normale di esame e di approvazione (è soppressa la parola “diretta” riferita nel testo vigente all’approvazione) è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di conversione in legge dei decreti con forza di legge (per la quale la procedura d’Aula discende attualmente dal secondo comma dell’art. 77 che attribuisce la conversione alle Camere), di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. Dal testo approvato dall’Assemblea è stata espunta l’ulteriore fattispecie, che era stata introdotta in sede referente, riguardante i progetti di legge diretti all’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.
E’ poi limitatamente modificata la previsione dell’attuale terzo comma ora contenuta nell’ottavo comma, che rimette all’autonomia regolamentare delle Camere la previsione di procedure decentrate, cioè dei casi e delle forme di deferimento dell’esame e dell’approvazione dei disegni di legge alle Commissioni, nonché le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni stesse.
Per la parte oggetto di sostanziale riforma, il nuovo testo dell’art. 72 consente un superamento eventuale del c.d. bicameralismo perfetto, che richiede che ciascun progetto di legge deve essere approvato, in eguale testo, da entrambi i rami del Parlamento. E’ coordinato con tale eventualità l’intervento effettuato sull’art. 70 per disporre che la funzione legislativa è esercitata dalle due Camere, sopprimendo l’avverbio “collettivamente”.
Sono così distinti, per i poteri che ciascuna delle due Camere esercita nella formazione della relativa legge:
§ un procedimento “perfettamente bicamerale”; è il procedimento attraverso il quale le due Camere esercitano ancora, necessariamente, collettivamente la funzione legislativa;
§ un procedimento “eventualmente monocamerale” o che origina alla Camera o al Senato, a seconda della competenza, e del quale l’altro ramo del Parlamento può deliberare l’esame, da effettuare in tempi predefiniti.
Al procedimento necessariamente bicamerale sono destinati i progetti di legge quando:
§ la Costituzione prescrive una maggioranza speciale di approvazione;
§ dispongono la conversione di decreto-legge.
Il procedimento è altresì necessariamente bicamerale nelle seguenti materie:
§ costituzionale;
§ elettorale;
§ prerogative e funzioni degli organi costituzionali e dei rispettivi componenti;
§ delegazione legislativa;
§ bilanci e consuntivi.
Risultano tendenzialmente coincidenti le fattispecie di bicameralismo necessario con quelle che richiedono la “procedura normale”, cioè non decentrata. Si può notare però che non è inclusa tra le leggi necessariamente bicamerali l’autorizzazione a ratificare trattati internazionali, per cui è prevista la riserva di Assemblea, ai sensi dell’art. 72, sia nella formulazione vigente, che in quella novellata.
La determinazione della Camera presso la quale inizia il procedimento consegue alla discrezionale scelta del presentatore solo nel caso di progetti di legge che richiedono procedimenti perfettamente bicamerali.
Infatti, i progetti di legge che riguardano, prevalentemente, le materie di cui all’articolo 117, terzo comma, e all’articolo 119, nonché per le leggi di cui agli articoli 122, 125, 132, secondo comma, e 133 devono essere presentati al Senato della Repubblica ai sensi del novellato terzo comma dell’art. 72.
Il criterio della materia prevalente ai fini dell’individuazione della Camera competente ad iniziare per prima si rinviene, ad esempio, nell’ordinamento francese, ove, fermo restando il sistema bicamerale, spetta al Senato esaminare per primo i provvedimenti che hanno come oggetto principale l’organizzazione delle collettività territoriali. Al di fuori di queste fattispecie – e di quelle delle “lois de finance” e delle “lois de financement” de la sécurité sociale” che devono essere presentate in prima lettura all’Assemblea nazionale – l’esame dei progetti di legge inizia indifferentemente presso l’una o l’altra Camera.
L’oggetto di tali progetti di legge è prevalentemente ascrivibile a materia di:
§ legislazione concorrente;
§ autonomia finanziaria e patrimoniale degli enti territoriali, fondo perequativo, risorse aggiuntive o interventi speciali per gli stessi enti;
§ principi fondamentali in tema di sistema elettorale e ineleggibilità e incompatibilità dei componenti degli organi delle regioni;
§ organi di giustizia amministrativa di primo grado;
§ mutamento delle circoscrizioni regionali, provinciali e comunali.
Dal testo approvato dal Senato è stata espunta l’ulteriore fattispecie di procedimento perfettamente bicamerale, prevista dal testo approvato dalla Commissione il 29 maggio 2012, dei disegni di legge, vertenti nelle materie attribuite alla potestà legislativa regionale di cui all’art. 117, quarto comma, finalizzati a garantire l’unità giuridica o economica della Repubblica, purché nel rispetto dei princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà. Tale fattispecie – che configura una sorta di supremacy clause - riguardava esclusivamente i disegni del legge del Governo e comportava la costituzionalizzazione di un principio consolidato della giurisprudenza costituzionale (si veda per es. sent. 303/2003) che però, di fatto, avrebbe innovato l’impianto della riforma del titolo V della II parte della Costituzione pur non toccato dalla riforma.
Il medesimo testo approvato dalla Commissione il 29 maggio 2012 attribuiva alla competenza del Senato anche le leggi che intervengono su oggetti per i quali la Costituzione stabilisce riserva di legge della Repubblica. Peraltro, tali oggetti non erano elencati (come invece prevedeva il testo di legge costituzionale approvato nella XIV legislatura, che li attribuiva però alla competenza bicamerale, poi respinto dal referendum[5]). La ratio della norma non appare tuttavia evidente: se è vero infatti che il riferimento alla legge dello Stato o della Repubblica è stato voluto con un preciso significato dal legislatore che ha riformato il titolo V della Costituzione, lo stesso non può dirsi in relazione alle restanti e preesistenti norme costituzionali, in cui quel riferimento, nella sua forma esplicita, è assai raro. Al di fuori del titolo V, il riferimento alle leggi dello Stato si trova soltanto all’articolo 33, sesto comma, mentre quello alle leggi della Repubblica è presente nella VIII disposizione transitoria e finale, ai commi 2 e 3.
La partecipazione ai lavori del Senato dei rappresentanti delle Autonomie con diritto di voto sulle materie di legislazione concorrente ovvero di interesse degli enti territoriali costituisce il presupposto della previsione dell’inizio del procedimento presso il Senato per le fattispecie sopra indicate, riconducibili, al di là della legislazione concorrente, alla formula dell’interesse degli enti territoriali.
Come evidenziato in tema di Senato Federale, tale formula ha potenzialità espansive molto ampie, potendo giungere a coprire materie di competenza esclusiva dello Stato, come nell’esempio ante riportato delle fattispecie di cui all’art. 117, comma secondo, lett. p), che verrebbero così sottoposte al voto dei rappresentanti delle Autonomie.
Si nota poi che nella riforma in esame non è stato toccato il tema del sistema delle conferenze.
Le fattispecie che richiedono il procedimento perfettamente bicamerale possono in parte sovrapporsi a quelle che richiedono l’inizio del procedimento presso il Senato: ad esempio, richiedono la legge costituzionale gli interventi normativi di cui all’art. 132 primo comma e interviene in materia elettorale la legge che reca i principi fondamentali ai sensi dell’art. 122, primo comma, Cost..
La formulazione del terzo comma, in particolare la clausola di prevalenza contenuta nel secondo periodo, potrebbe riproporre, ai fini delle scelte procedimentali ivi previste, le questioni interpretative che sono andate emergendo in merito alla riconduzione di oggetti normativi ad una delle materie nominate, o innominate, dell’art. 117 Cost.
Si può al riguardo prevedere che il nuovo quadro costituzionale induca o favorisca, nei soggetti titolari della potestà di iniziativa legislativa, la formulazione di testi dal contenuto tendenzialmente omogeneo e dall’esplicito fondamento competenziale; e si può anche, se del caso, ipotizzare l’adozione a tal fine di appositi strumenti legislativi o regolamentari, quali:
§ l’applicazione della tecnica dello “stralcio”, al fine di separare sin dall’inizio le materie in base al principio di competenza, per consentirne l’esame presso la Camera di pertinenza; tale prassi consentirebbe di rispettare il dettato costituzionale, ma inciderebbe sul potere di iniziativa legislativa e potrebbe, nel caso di interventi legislativi complessi e organici, “spezzarne” le interne correlazioni;
§ l’approvazione da parte di ciascuna Camera delle disposizioni di rispettiva competenza; seppure in astratto concepibile, tale ipotesi, oltre a comportare il rischio (derivante dall’eventuale differente composizione politica delle due Camere) di un voto differenziato, condurrebbe a notevoli complicazioni procedurali, per via, tra l’altro, delle modifiche che ciascuna Camera potrebbe proporre sulla parte del testo di competenza dell’altra.
Va, tuttavia, considerata l’eventualità in cui siano presentati alle Camere progetti di legge in cui non appaia di immediata comprensione la prevalenza di una materia. Perciò le scelte procedimentali, che possono implicare decisioni complesse, potrebbero dunque offrire nodi problematici, non solo per tale complessità, ma soprattutto per le conseguenze in ordine alla legittimità del procedimento, qualora in sede di sindacato costituzionale si dovesse giudicare della scelta del procedimento seguito secondo una valutazione non conforme a quella alla base della scelta procedimentale.
Il riparto di competenze tra Stato e regioni stabilito dall’art. 117 Cost. viene così chiamato in causa, sia direttamente, sia come effetto indiretto di formule adottate a fini di disciplina del procedimento, sia per la forma del procedimento legislativo (necessariamente collettiva o monocamerale eventuale), sia per l’individuazione della Camera competente ad iniziare il procedimento legislativo.
E’ noto che l’assetto costituzionale di tale riparto ha mostrato una notevole problematicità ermeneutica fin dall’inizio dell’entrata in vigore del riformato Titolo V della Costituzione, sulla cui applicazione è più volte intervenuta la Corte costituzionale. La sua giurisprudenza, negli anni, ha evidenziato la possibilità di individuare, nella stessa materia, i presupposti di interventi di livelli diversi a seconda degli interessi considerati e quindi dell’adeguatezza, nella fattispecie, del livello statale o di quello regionale.
Senza ripercorrere tutte le linee di una giurisprudenza complessa e articolata, basta ricordare quelle pronunce che hanno rilevato il divario esistente tra la rigidità di un criterio di ripartizione di competenze per materia e la realtà degli interessi sottesi alla materia stessa, indicando, sotto lo schermo dell’etichetta di ciascuna materia, una pluralità di interessi pubblici che richiedono di essere indagati e ponderati, cercando l’ambito materiale effettivo attraverso la valutazione dell’elemento funzionale (sent. 383/05). Poiché i parametri della sussidiarietà e dell’adeguatezza convivono con il riparto costituzionale di competenze e possono giustificarne la deroga, gli stessi parametri sono suscettibili di un’accezione procedimentale e consensuale (sent. 303/03). Non tutti gli elenchi dell’art. 117 sono materie in senso stretto perché presentano infiltrazioni di diversi ambiti normativi (sent. 407/02); risultano poi smaterializzate alcune materie in fasci di interessi tra loro incrociati (sent. 282/02). La relazione tra le competenze è quindi dinamica e il punto di equilibrio è fissato dalla legge statale (sent. 307 e 331/03), nel rispetto dei principi di ragionevolezza proporzionalità, la cui sussistenza è oggetto di verifica da parte della Corte costituzionale.
Appare quindi opportuna un’approfondita verifica del punto di tenuta dei presupposti di articolazione dei procedimenti legislativi fissati dal riformato articolato 72, il cui snodo viene affidato, dal quarto comma, ai Presidenti delle Camere, le cui decisioni di assegnazione dei progetti di legge alla Camera ritenuta competente, adottate di intesa tra loro, sono definite non sindacabili in alcuna sede.
La natura di questa insindacabilità sembra configurata in termini assoluti; cioè, non limitata alla sede parlamentare, in cui non potrebbe essere messa in discussione da parte delle Assemblee parlamentari, né i rispettivi regolamenti potrebbero prevedere procedure a ciò finalizzate.
Tuttavia, anche considerato che la riforma costituzionale non tocca il Titolo VI dedicato alle garanzie costituzionali, non sembra che si possa far discendere da questa insindacabilità una preclusione all'esercizio delle attribuzioni costituzionalmente previste in capo alla Corte costituzionale. L’esercizio di tali attribuzioni potrebbe incidere sulla legittimità delle leggi, una volta che lo stesso art. 72, nel testo riformato, leghi scelte procedimentali - affidate anche ad un criterio di “prevalenza” ai sensi del terzo comma di tale articolo - a presupposti sostanziali come quelli disciplinati dall’art. 117 Cost..
Del resto, la novella all’art. 137 Cost. (v. infra), introdotta nel corso dell’esame in Assemblea del progetto di riforma, ha un effetto ampliativo del ricorso al sindacato di legittimità della Corte costituzionale attraverso l’individuazione di un nuovo presupposto di legittimazione attiva.
Ancora, non sembra che la natura di tale insindacabilità sia tale da circoscrivere il perimetro del vaglio generale di legittimità riconosciuto in capo al Presidente della Repubblica ex art. 74 Cost., disposizione anch’essa non toccata, nella sostanza, dalla riforma. Tanto più che il novellato art. 83 Cost. (v. infra), al terzo comma, espressamente stabilisce che egli “vigila sul rispetto della Costituzione”.
Quindi non sembra che si possa escludere che l’approvazione, da parte di una Camera, di una legge astrattamente di competenza dell’altra possa costituire motivo di rinvio nonostante la decisione dei Presidenti delle Camere in merito alla competenza. In questo caso resterebbe da definire quale sia la Camera destinataria del rinvio: potrebbe essere sia la Camera che ha già approvato la legge (in conformità al dettato dell’art. 74 Cost., che prevede la possibilità che la legge sia sottoposta ad una nuova deliberazione per essere successivamente promulgata), sia quella che il Presidente ritenga effettivamente competente.
La formulazione del riformato quarto comma dell’art. 72 riferisce all’oggetto della decisione insindacabile dei Presidenti la scelta della Camera competente ad iniziare il procedimento. Non è espressamente ascritta a tale decisione la valutazione del carattere necessariamente bicamerale o eventualmente monocamerale dei progetti di legge, ma appare conseguire alla configurazione della disciplina del procedimento analogo potere di valutazione dei Presidenti delle Camere.
I profili problematici rilevati per effetto della connessione tra scelte inerenti al procedimento legislativo e riparto di competenze ex art. 117 Cost. potrebbero essere contenuti, almeno per i progetti di legge attinenti al Titolo V, intervenendo sulla "solitudine" delle scelte dei Presidenti delle Camere in merito agli snodi procedimentali sopra illustrati. Poiché da queste scelte potrebbero derivare effetti alle cui conseguenze i Presidenti risultano esposti, tale solitudine potrebbe essere attenuata dalla previsione di un intervento istituzionale di supporto – da collocare in fase istruttoria - da cui discenderebbe un effetto di condivisione della responsabilità della scelta. Un simile intervento potrebbe essere funzionale anche nell'eventualità, non adombrata dalla disposizione in esame, di un contrasto insanabile tra i due Presidenti circa la decisione da adottare.
Nel testo approvato dalla Commissione il 29 maggio scorso tale supporto avrebbe potuto essere individuato in un contributo istruttorio dell’organo disciplinato dalle disposizioni finali del testo, cioè dalla Commissione paritetica presso il Senato, individuata dall’art. 13.
Pertanto, l’approvazione di una legge da parte della Camera astrattamente non competente potrebbe comportarne l’incostituzionalità per error in procedendo. Quindi, sulla base di una consolidata giurisprudenza costituzionale che, a partire dalla sentenza 9/1959, ha affermato la competenza della Corte a controllare l’osservanza delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo, la legge così viziata potrebbe essere dichiarata incostituzionale.
Quanto alla portata da attribuire all’insindacabilità delle scelte presidenziali, il sesto comma dell’art. 72 mantiene come oggetto di riserva regolamentare l’obbligo di individuazione di procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza. Ad esso si aggiunge, per le proposte indicate dai gruppi parlamentari di opposizione, la previsione di modalità per la discussione e la votazione finale in tempi certi.
Analoga riserva non è stabilita per i progetti di legge della maggioranza, ma il settimo comma prevede che il Governo può chiedere che un disegno di legge sia iscritto con priorità all'ordine del giorno della Camera che lo esamina e sottoposto alla votazione finale entro un termine determinato.
Tale previsione, che non dovrebbe riguardare anche l’iscrizione all’ordine del giorno delle commissioni permanenti, non è limitata ai soli disegni di legge del Governo. La formulazione del comma in esame si riferisce, infatti, al “testo proposto o accolto” dal Governo, riguardando così anche progetti di legge presentanti da parlamentari di maggioranza, senza escludere la possibilità che si tratti di testi provenienti dalle opposizioni.
In ogni caso, il decorso del termine consente al Governo l’esercizio della facoltà di richiedere che il provvedimento sia messo in votazione. Tale richiesta blocca la formulazione del testo e la correlata facoltà emendativa dei parlamentari, al voto dei quali è sottoposto in Assemblea, articolo per articolo e con votazione finale.
La disposizione risponde alla necessità di assicurare tempi certi all’approvazione dei provvedimenti considerato fondamentali dal Governo per la realizzazione del proprio programma, finalità oggi spesso perseguita attraverso il meccanismo imperniato su decreto-legge - maxiemendamento – fiducia. L’introduzione della “corsia privilegiata” fornisce al Governo uno strumento forse più formidabile del decreto-legge (che prevede almeno un tempo di conversione di 60 giorni), senza tuttavia sostituirlo, ponendo al Governo l’alternativa di utilizzare in modo fungibile uno dei due strumenti.
Inoltre, non vi è alcuna indicazione dei presupposti per la “corsia preferenziale”, la cui richiesta da parte del Governo appare completamente discrezionale, mentre, invece, l’approvazione del decreto-legge deve rispondere a motivi di necessità ed urgenza (art. 77 Cost.). E’ pur vero che il decreto-legge è immediatamente efficace, a differenza del disegno di legge valutato prioritario dal Governo, tuttavia potrebbe essere opportuno prevedere un obbligo di motivazione della richiesta di priorità da parte del Governo, eventualmente limitando tale richiesta ai soli disegni di legge ritenuti dal Governo essenziali per l’attuazione del suo programma.
Si può notare la disposizione del settimo comma dell’art. 72, prescinde dall’individuazione di presupposti attinenti alla sostanza del testo e dall’individuazione di un termine temporale. In ciò tale previsione differisce dal vigente art. 77 Cost., che, pur riferendosi ad atti normativi già vigenti, garantisce un temine di 60 giorni alla legge di conversione e stabilisce le condizioni sostanziali per l’emanazione degli stessi decreti.
La procedura presenta sostanziali conformità con quella prevista dall’art. 44 della Costituzione francese, ma differenza di quest’ultima non è prevista la possibilità di un blocco limitato a parte del testo, né quella di comprendere nell’oggetto del voto bloccato emendamenti presentati o accettati dal Governo stesso. Inoltre, il richiamato art. 44 non impedisce la discussione di tutti gli articoli e gli emendamenti oggetto di voto bloccato.
Non appare chiaro se la procedura di voto bloccato prevista dal settimo comma sia limitata all’esame presso la Camera che esamina per prima il testo o sia applicabile anche al “riesame” di cui al decimo comma del novellato art. 72.
I nuovi commi dal decimo al dodicesimo stabiliscono termini che scandiscono la navette tra le Camere esclusivamente per il procedimento legislativo eventualmente monocamerale.
Il decimo comma prevede che “il disegno di legge, approvato da una Camera, è trasmesso all'altra e si intende definitivamente approvato se entro quindici giorni dalla trasmissione questa non delibera di disporne il riesame su proposta di un terzo dei suoi componenti.” Non sono previsti nè un quorum per tale deliberazione, stabilito invece per la richiesta di esame né è specificato l’atto con il quale deve essere adottata la deliberazione di esame del progetto: entrambi tali elementi sono presumibilmente rimessi ai regolamenti parlamentari.
Premesso che non si tratta di un riesame, ma dell’esame della Camera che interviene in seconda battuta, poiché l’undicesimo comma, primo periodo, prevede che la Camera che dispone di riesaminare il disegno di legge deve approvarlo o respingerlo entro i trenta giorni successivi alla decisione di riesame, sembra che la disposizione intenda riservare tale esame all’Assemblea della Camera in questione, escludendo l’intervento delle Commissioni. Se così fosse potrebbe verificarsi che un testo, esaminato presso la prima Camera con procedura decentrata, non potrebbe esserlo anche presso la seconda.
Inoltre, la formulazione del comma, che pone in alternativa solo l’approvazione e il respingimento, sembra precludere interventi emendativi, anche se questa preclusione risulta poi smentita dalla disposizione del dodicesimo comma, che stabilisce che, se la Camera che ha chiesto il riesame, approva con emendamenti o respinge il disegno di legge, questo è trasmesso alla prima Camera, che delibera in via definitiva.
Poiché quest’ultima deliberazione è qualificata “definitiva” deve intendersi che la Camera in questione non abbia alcun potere emendativo sul testo modificato; inoltre, anche qui, la formulazione adottata sembra escludere lo svolgimento sul testo di procedure in commissione.
Pertanto, la Camera prima assegnataria è anche decisore ultimo e la navette trova il limite invalicabile complessivo di tre letture.
Il procedimento è molto diverso da quello che era previsto nel testo unificato proposto dal relatore della Commissione affari costituzionali del Senato, dove si prevedeva che, in caso di modifica o reiezione da parte della “seconda” Camera, la Camera competente in via principale deliberasse in via definitiva (la cosiddetta “regola della culla”).
Rispetto a quello, il nuovo testo appare indubbiamente più vicino al bicameralismo tradizionale, con la differenza, sostanziale, dell’eventualità della seconda lettura (si consideri in proposito il quorum molto alto – un terzo dei membri - per la delibera del riesame) e del tempo ridotto (30 giorni) per l’esame.
Si può notare che nel vigente testo costituzionale non sono stabiliti termini, salvo quelli di conversione dei decreti-legge ai sensi dell’art. 77 Cost., poiché i tempi dei procedimenti legislativi sono rimessi all’autonomia (regolamentare) delle Camere. Una volta fissati costituzionalmente termini procedimentali verrebbe indirettamente circoscritta l’autonomia regolamentare delle Camere e il rispetto di tali termini costituirebbe materia di sindacato di costituzionalità.
Nei medesimi commi decimo e undicesimo ricorre la formula “si intende definitivamente approvato” che introduce una sorta di silenzio assenso con effetto sul perfezionamento del procedimento legislativo: questa disposizione andrebbe valutata specificamente alla luce della natura della legge, massimo atto di indirizzo politico nel quadro costituzionale, suscettibile di incidere su posizioni soggettive costituzionalmente garantite che, come tale, non dovrebbe tollerare la previsione di deliberazioni implicite.
Inoltre, il termine molto contenuto per la seconda lettura potrebbe non essere sufficiente per un esame adeguato e si potrebbe tradurre nell’attribuzione di un mero potere di veto alla “seconda” Camera. Ma soprattutto verrebbe così istituito un automatismo sull’atto di massima espressione della volontà politica del Parlamento, mentre in altre fattispecie, come quella prevista dal settimo comma dell’art. 72 prevede una tempistica predeterminata (su richiesta del Governo per i propri disegni di legge), prevedendo però la necessità di voto.
Si consideri, inoltre, – dati i tempi ridotti - la facilità con cui una ampia minoranza possa bloccare con una efficace tecnica ostruzionistica la discussione della proposta di legge. Paradossalmente, l’effetto dell’ostruzionismo in questo caso sarebbe quello di accelerare l’approvazione della legge e non quella di rallentarla.
Occorre notare che la modifica delle competenze legislative delle Camere non incide esplicitamente sulla potestà di iniziativa legislativa dei deputati e dei senatori.
Pertanto, non appare chiaro se la previsione di competenze diverse tra le due Camere produca riflessi anche sull'iniziativa parlamentare, nel senso che senatori e deputati trovino nel suo esercizio il limite della competenza della Camera di appartenenza.
Infatti, come ha rilevato il rappresentante del Governo nel corso dell’esame in sede referente (Senato, seduta della 1a Comm. 24 aprile 2012), ai sensi dell'articolo 72, primo comma, i disegni di legge sono presentati al Presidente di una delle Camere. Tuttavia, al quarto comma, si stabilisce che i disegni di legge sono assegnati a una delle due Camere, d'intesa fra i loro Presidenti. Ne potrebbe derivare la conseguenza che il presentatore di un disegno di legge alla Camera dei deputati che non avesse il requisito anagrafico per far parte del Senato, potrebbe essere autore di una proposta che compete a un consesso di cui non può far parte; i regolamenti parlamentari prevedono ipotesi in cui il presentatore del disegno di legge assume un rilievo anche ai fini dell'esame dell'atto. Se l'intenzione è in senso diverso, si dovrebbe prevedere che i deputati e i senatori presentino i disegni di legge rispettivamente alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica e introdurre, o comunque postulare, una dichiarazione di improcedibilità dell'iniziativa legislativa che fosse presentata presso la Camera che non ne ha la competenza.
In proposito, può ipotizzarsi che la proposta vertente su materia di competenza dell’altro ramo del Parlamento debba considerarsi irricevibile dai Presidenti di Camera o Senato. Si ricorda che il vaglio sulla ricevibilità è effettuato oggi in via di prassi alla Camera, mentre è disciplinato dall’art. 8 del regolamento del Senato.
Analoghi problemi si pongono in relazione alla presentazione di emendamenti: anche in questo caso dovrebbero essere considerati irricevibili gli emendamenti concernenti materie di competenza dell’altro ramo del Parlamento (ma farebbero eccezione gli emendamenti a parti del testo rimaste all’esame della Camera di appartenenza in applicazione del principio di prevalenza).
In ogni caso resta ferma l’ampiezza del potere spettante al Governo; né muta quello attribuito dalla Costituzione ad altri soggetti e organi (Consigli regionali, CNEL, iniziativa popolare). In assenza di specifiche disposizioni, può ritenersi che questi possano presentare progetti di legge a ciascuna delle due Camere secondo le rispettive materie e che per le ulteriori fasi i progetti seguano la disciplina ordinaria.
Legittimazione alla proposizione della questione di legittimità costituzionale delle leggi
Il testo della riforma trasmesso dal Senato reca una novella all’art. 137 Cost., al quale è aggiunto un comma che attribuisce ad un quarto dei componenti di una Camera la facoltà di sollevare, dinanzi alla Corte costituzionale, la questione di legittimità costituzionale delle leggi approvate dal Parlamento o di decreti legislativi per violazione o eccesso di delega, entro trenta giorni dalla loro entrata in vigore. Tale novella pone una riserva di legge costituzionale per stabilire condizioni, limiti e modalità di esercizio di tale facoltà.
Per effetto della formulazione adottata la facoltà in questione sembrerebbe esercitabile solo nei confronti delle leggi approvate con procedimento bicamerale restando escluse quelle approvate all'esito di procedimento monocamerale.
Occorre in primo luogo precisare che il testo approvato dalla Commissione il 29 maggio scorso non interveniva sulla figura del Presidente della Repubblica e conteneva novelle dirette a rafforzare il ruolo del Presidente del Consiglio nell’ambito del Governo e la posizione di quest’ultimo nei rapporti con il Parlamento.
Al primo obiettivo può ricondursi la novella dell’ultimo comma dell’art. 92, con la quale è attribuito al Presidente del Consiglio un potere di proposta, nei confronti del Presidente della Repubblica, che riguarda non solo, come già previsto, la nomina dei ministri, ma anche la loro revoca.
In parallelo con questa novella, quanto al secondo obiettivo, si interviene sull’art. 94 con l’effetto di:
§ circoscrivere il rapporto fiduciario al Presidente del Consiglio;
§ introdurre meccanismi di sfiducia costruttiva;
§ prevedere procedure per la conclusione a data certa di procedimenti legislativi e di voto bloccato, secondo quanto già illustrato con riferimento all’art. 72.
In particolare, in tema di fiducia, la riforma dell’art. 94 prevede l’indicazione parlamentare del nuovo Presidente del Consiglio, sia in caso di approvazione di mozione di sfiducia, sia in caso di questione di fiducia.
Il procedimento è orientato ad:
§ aggravare il quorum richiesto per la presentazione della mozione di sfiducia - con un innalzamento notevole del numero di firme necessarie per la richiesta: da un decimo a un terzo dei membri di ciascuna Camera - per la cui approvazione, rimessa al Parlamento in seduta comune, è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera (attualmente non è prevista alcuna maggioranza qualificata), procedura, quest’ultima, del tutto inedita rispetto al vigente quadro costituzionale in cui il Parlamento in seduta comune ha una posizione “terza” rispetto alle due Camere;
§ introdurre una disciplina costituzionale della questione di fiducia, in cui la facoltà del Presidente del Consiglio di richiedere lo scioglimento di una o di entrambe le Camere può essere inibita dall’indicazione parlamentare del nuovo Presidente del Consiglio.
La facoltà affidata al Presidente del Consiglio di richiedere lo scioglimento costituisce un rilevante strumento di dissuasione nei confronti del Parlamento, attivabile a discrezione dello stesso Presidente del Consiglio, le cui potenzialità, tuttavia, non vengono raccordate in modo espresso nel testo della Commissione, con il potere di scioglimento del Capo dello Stato previsto dall'art. 88 Cost., la cui formulazione, infatti, non è toccata da tale testo.
L’istituto della sfiducia costruttiva (art. 94, ottavo e nono comma) è previsto, in grandi Paesi occidentali, come Germania e Spagna, nei quali l’utilizzo dell’istituto non sembra caratterizzato da un’alta frequenza.
All’esito dell’esame in Assemblea, nel corso del quale è stata spesso sottolineata l’esigenza di una riforma in senso presidenziale o semipresidenziale della Costituzione, le linee dell’intervento sul Presidente della Repubblica risultano profondamente modificate, secondo una prospettiva da mettere in relazione all’intervento di riforma sulla figura del Presidente del Consiglio.
Le principali linee alla base delle novelle che riguardano il Titolo II, il Titolo III e il Titolo IV della Parte Seconda della Costituzione del testo trasmesso alla Camera sono di seguito indicate:
§ elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Repubblica, da parte dei cittadini maggiorenni;
§ presidenza, dal parte del Presidente della Repubblica, del Consiglio dei ministri, salvo delega al Primo ministro;
§ quest’ultima figura sostituisce quella del Presidente del Consiglio: pertanto il Governo è composto dal Primo ministro e dai ministri che costituiscono, insieme, il Consiglio dei ministri;
§ potere del Presidente della Repubblica di nominare il Primo ministro, mentre la nomina e la revoca dei ministri costituiscono potere da esercitare su proposta del Primo ministro;
§ attribuzione della Presidenza del Consiglio superiore della magistratura al primo presidente della Corte di cassazione in luogo dell’attuale attribuzione al del Presidente della Repubblica.
Intorno a queste linee di intervento il ruolo del Presidente della Repubblica risulta così costruito.
Ai fini dell’elezione diretta del Presidente della Repubblica, al cui ufficio può accedere ogni cittadino che abbia compiuto quarant'anni e goda dei diritti politici e civili, il novellato comma terzo dell’art. 83 richiede la presentazione di candidature da parte di un gruppo parlamentare delle Camere, ovvero da duecentomila elettori, o da deputati e senatori, da membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, da consiglieri regionali, da presidenti delle Giunte regionali e da sindaci, che vi provvedono nel numero e secondo le modalità stabiliti dalla legge.
Questa riserva di legge, per la parte relativa al numero, dovrebbe essere circoscritta alle candidature che provengono da soggetti eletti, mentre, per la parte delle modalità dovrebbe riguardare tutte le candidature.
Il requisito di 200.000 elettori stabilito per la presentazione della candidatura è inferiore a quello stabilito per la presentazione di richiesta di referendum abrogativo e costituzionale (500.000) e superiore a quello stabilito per l’iniziativa legislativa popolare (50.000).
Il potere di indizione delle elezioni, che il vigente art. 87, terzo comma, attribuisce al Presidente della Repubblica, è invece conferito al Presidente del Senato della Repubblica dal secondo comma dell’art. 85, nonché dal secondo comma dell’art. 86, per il caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica.
L'elezione, il cui procedimento è rinviato alla legge, è indetta nel novantesimo giorno prima che scada il mandato del Presidente della Repubblica deve aver luogo in una data compresa tra il sessantesimo e il trentesimo giorno precedente la scadenza.
Tale termine è funzionale alle disposizioni (settimo comma) che riguardano l’assunzione delle funzioni da parte del nuovo Presidente della Repubblica che avviene nell’ultimo giorno del mandato del Presidente uscente.
In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica l’elezione è indetta entro dieci giorni e deve svolgersi in una data compresa tra il sessantesimo e il novantesimo giorno successivo al verificarsi dell'evento o della dichiarazione di impedimento. Il Presidente assume le funzioni il settimo giorno successivo a quello della proclamazione dei risultati elettorali.
È eletto il candidato che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validamente espressi. Qualora nessun candidato abbia conseguito la maggioranza, il quattordicesimo giorno successivo si procede al ballottaggio fra i due candidati che hanno conseguito il maggior numero di voti (art. 85 quinto comma).
Prescrizione analoga si rinviene nell’ordinamento per l’elezione diretta del sindaco, in quanto l’art. 72 TUEL, per i comuni con più di 15.000 abitanti prevede che sia proclamato eletto sindaco il candidato alla carica che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi. Dopo il secondo turno è proclamato eletto sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.
La prescrizione della maggioranza assoluta dei voti validamente espressi, sembra presupporre che non vengano computati a questo fine né i voti nulli, né le schede bianche, per dare all’eletto una solida base di voti. Tuttavia, analoga prescrizione non è stabilita per il caso di ballottaggio, né vi sono disposizioni per il caso di parità di voti.
Il Presidente della Repubblica è eletto per cinque anni. Può essere rieletto una sola volta (art. 85)[6]. La durata del mandato presidenziale, attualmente pari a sette anni, viene parificata a quella delle Camere, previsione che tendenzialmente dovrebbe assicurare un’espressione di volontà politica omogenea da parte del corpo elettorale al fine della costituzione dei relativi organi (evitando quindi il rischio della c.d. coabitazione).
Non è chiaro in che limiti la legge potrà individuare tali situazioni in quanto il primo periodo del secondo comma, escludendo la compatibilità dell'ufficio presidenziale con qualsiasi altra carica e attività pubblica o private, stabilisce incompatibilità assoluta.
La legge 215/2004 disciplina il conflitto di interessi di soggetti “titolari di cariche di governo”, nel cui ambito la stessa legge comprende: il Presidente del Consiglio dei ministri, i ministri, i vice ministri, i sottosegretari di Stato e i commissari straordinari del Governo.
La riforma effettua una modifica della sistematica costituzionale, per effetto della quale le attribuzioni del Presidente della Repubblica, indicate dal vigente art. 87, sono definite in primo luogo nell’art. 83, che attualmente ne disciplina l’elezione, nonché dallo stesso art. 87 come novellato.
L’assetto delle attribuzioni conferite dalla riforma al Presidente della Repubblica è completato poi dalle novelle introdotte negli art. 88, 89 e 92, nonché, per sottrazione, 104 Cost..
La modifica dell’art. 89 consente di chiarire con immediatezza gli atti di natura esclusivamente presidenziale che, non essendo posti in essere in base a proposta di altri organi, non richiedono controfirma.
Rientrano tra tali atti i seguenti:
§ la nomina del Primo ministro;
§ l'indizione delle elezioni delle Camere e lo scioglimento delle stesse;
§ l'indizione dei referendum nei casi previsti dalla Costituzione;
§ il rinvio e la promulgazione delle leggi;
§ l'invio dei messaggi alle Camere;
§ le nomine che sono attribuite al Presidente della Repubblica dalla Costituzione e quelle per le quali la legge non prevede la proposta del Governo.
Per ogni altro atto del Presidente della Repubblica, il proponente, che sia il Primo ministro o i ministri, ne assume la responsabilità.
Il vigente art. 89 - in un assetto costituzionale in cui lo stesso Presidente è organo di equilibrio istituzionale e di garanzia, assicurando una sorta di controllo preventivo di garanzia costituzionale anche sugli atti del governo - in relazione alle disposizioni dell’art. 87, primo comma, per cui il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale, attribuisce allo stesso Capo dello Stato una funzione generalizzata di rappresentanza con effetto di imputazione a tale carica di atti anche rientranti sostanzialmente nelle competenze governative. Perciò tale articolo, nel testo vigente, prevede che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità, e che gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Quindi, la nomina del Primo ministro, disposta dal primo comma dell’art. 92, come novellato, costituisce atto esclusivamente presidenziale, mentre la nomina e la revoca dei ministri avviene su proposta del Primo ministro.
Come sopra già rilevato con riferimento al testo varato dalla Commissione il 29 maggio scorso, appare opportuno valutare gli effetti del rinnovato sistema di nomina e revoca dei ministri sull’istituto della sfiducia individuale attualmente prevista dal Regolamento della Camera (art. 115 Regolamento) e disciplinata in via di prassi al Senato.
Lo scioglimento delle Camere è espressamente qualificato come facoltà presidenziale dall’ultimo comma introdotto nel novellato art. 88, facoltà che il Presidente della Repubblica esercita, sentito il Primo ministro e i loro Presidenti, e può riguardare una o entrambe le Camere.
Il Presidente della Repubblica può quindi sciogliere una o entrambe le Camere anticipatamente, con il solo limite stabilito dall’ultimo comma del novellato art. 88.
In particolare, in tema di limiti al potere di scioglimento, si nota che non è mantenuto il vigente limite al potere di scioglimento in base al quale tale potere non può essere esercitato nell’ultimo semestre del mandato del Presidente della Repubblica, salvo che non coincida tale periodo, in tutto o in parte, con gli ultimi sei mesi della legislatura. Infatti, se la scadenza delle Camere cade nell’ultimo semestre del mandato presidenziale, la loro durata è prorogata e le elezioni delle nuove Camere si svolgono entro due mesi dall'elezione del Presidente della Repubblica.
E’ invece introdotto un nuovo limite, la cui ratio può essere posta in relazione alla nuova configurazione dei rapporti tra il Presidente della Repubblica e il Primo ministro da un lato e il Governo e la sua maggioranza dall’altro, che consiste nell’esclusione della possibilità di esercitare la facoltà di scioglimento durante i dodici mesi che seguono le elezioni delle Camere. Tale esclusione, da un lato, pone al sicuro, almeno all’inizio un eventuale governo, sorretto da una maggioranza diversa (e non gradita) da quella espressa dal Capo dello Stato, da scioglimenti non immediatamente riconducibili ad un insuperabile stato di disfunzione politico istituzionale; dall’altro, però, qualora tale disfunzione si sia realmente prodotta nel corso del primo anno di legislatura (a.e. se le elezioni non hanno espresso una maggioranza che assicuri la governabilità), non consente al Capo dello Stato di porvi rimedio se lo scioglimento è l’unica via percorribile.
Nell’esperienza francese, richiamata nel corso del dibattito presso l’Assemblea del Senato in quanto simile a quella italiana[7], l’art. 12, ultimo comma, della Costituzione pone il limite di dodici mesi dalla elezioni solo per lo scioglimento che segue ad uno svolto in precedenza e, a garanzia delle Camere, prevede una convocazione di diritto delle Camere elette a seguito di scioglimento.
Anche il progetto di riforma costituzionale del 30 giugno 1997 (A.C. 3931-A e A.S. 2583-A) stabiliva analogo limite al potere di scioglimento legandolo alla fattispecie di elezioni della Camera successive all’elezione del Presidente della Repubblica. Premesso che la durata del mandato presidenziale era discronica rispetto a quella del mandato parlamentare, tale limite era inserito in una disciplina del potere presidenziale che prevedeva che: il Capo dello Stato potesse disporre lo scioglimento anticipato della sola Camera (in quanto Camera politica, mentre il Senato era configurato come Camera delle garanzie e quindi a durata fissa, in coerenza con l’adozione di un sistema parlamentare a bicameralismo differenziato) in caso di dimissioni del Governo; se il termine della legislatura fosse scaduto nel penultimo semestre del mandato presidenziale le elezioni della Camera sarebbero state anticipate del tempio necessario per precedere di dodici mesi l’elezione del Presidente della Repubblica.
Il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei ministri, salvo delega al Primo ministro (art. 92, secondo comma), ma non fa parte del Governo che è costituito dal Primo ministro e dei ministri.
Ferme restando le attribuzioni conferite al Capo dello Stato dal vigente art. 87, salvo quella dell’attuale decimo comma, le novelle introdotte in tale articolo conferiscono al Presidente della Repubblica le seguenti funzioni:
§ rappresentanza della Nazione e di garanzia della relativa indipendenza;
§ vigilanza sul rispetto della Costituzione;
§ assicurazione del rispetto dei trattati e degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia a organizzazioni internazionali e sovranazionali;
§ rappresentanza dell'Italia in sede internazionale ed europea;
§ presidenza del Consiglio Supremo per la politica estera e la difesa, la cui costituzione è rimessa alla legge[8].
Restano ferme inoltre le attribuzioni previste da altri articoli, non toccati dalla riforma sotto il profilo della disciplina delle competenze del Capo dello Stato, come l’art. 73 e l’art. 74.
L’attribuzione introdotta nell’art. 87 in tema di vigilanza sul rispetto della Costituzione sembra rafforzare il perimetro di quel vaglio generale di legittimità attualmente alla base del potere di rinvio delle leggi.
Nei confronti del Governo tale attribuzione potrebbe comportare un potere di intervento diretto anche in collegamento con la previsione della presidenza del Consiglio dei ministri da parte del Capo dello Stato.
E’ eliminata dalle attribuzioni del Capo dello Stato, come già evidenziato, l’attribuzione della Presidenza del Consiglio superiore della magistratura, conferita al primo presidente della Corte di cassazione, in quanto, come emerge dai lavori parlamentari, “nel momento in cui, in un precedente articolo, si è affermato che il Presidente della Repubblica è nella condizione di presiedere il Consiglio dei ministri, ed essendo il semipresidenzialismo un sistema che tende a separare i poteri piuttosto che a unificarli, attribuendo loro un maggiore grado di autonomia, sembrava impossibile concentrare nelle mani del Presidente della Repubblica anche il ruolo di Presidente del CSM”.[9] D’altro canto, però, nel corso dei lavori parlamentari presso il Senato è stata anche sottolineata la funzionalità di tale attribuzione rispetto ad un principio di responsabilità della magistratura[10].
L’art. 1, comma primo, lett. f) della L.13/1991[11] prevede che il Presidente della Repubblica emani gli atti di nomina e conferimento di incarichi direttivi a magistrati ordinari, amministrativi, militari e ad avvocati dello Stato e l’art. 17, comma 1, della L. 195/1958[12] prevede che tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati siano adottati, in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro, ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro per la grazia e giustizia.
Non è toccato dalla riforma il primo comma dell’art. 135 Cost. che attribuisce al Capo dello Stato la nomina di un terzo dei giudici della Corte costituzionale.
Nell’assetto complessivo della disciplina riferita al Presidente della Repubblica, risultano oggetto di riserve di legge i seguenti profili:
§ presentazioni di candidature a Presidente della Repubblica;
§ determinazione delle situazioni di incompatibilità, ineleggibilità e disciplina del conflitto di interessi;
§ dotazione e assegno presidenziali;
§ finanziamenti e spese della campagna elettorale presidenziale rinforzata dal criterio della par condicio;
§ partecipazione a trasmissioni televisive, la cui riserva è rinforzata dal criterio della par condicio;
§ procedimento elettorale e relative modalità applicative, compresa sostituzione e rinvio in caso di morte o impedimento permanente di un candidato;
§ nomine per le quali non vi é proposta del governo.
Le scelte normative alla base del testo trasmesso dal Senato - orientate ad introdurre una forma di governo con caratteristiche di fondo tipiche delle forme di governo presidenziali, come l’elezione diretta del Presidente della Repubblica, pur mantenendo una connotazione in senso parlamentare attraverso un tipico istituto come la fiducia parlamentare all’esecutivo delineando una forma di governo semipresidenziale - si sono tradotte nelle seguenti previsioni in tema di Governo.
Il Governo è composto dal Primo ministro e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri (art. 92 primo comma) e, come ante evidenziato, viene meno quindi la figura del Presidente del Consiglio (modifiche consequenziali a quella dell’art. 92 primo comma sono disposte nel primo comma degli artt. 93, 94, 95 e 96).
Tuttavia, occorre notare che non viene meno la Presidenza del Consiglio, per il cui ordinamento è mantenuta la riserva di legge stabilita dall’ultimo comma dell’art. 95.
La nomina del Primo ministro spetta al Presidente della Repubblica.
Si ricorda che il testo di riforma costituzionale approvata nella XIV legislatura, sottoposta a referendum costituzionale ad esito negativo, vincolava il Presidente della Repubblica, per la nomina del Primo ministro, ai risultati elettorali della Camera (analogo vincolo era contenuto nel progetto di riforma del 1997). Il potere del Presidente del Consiglio dei ministri, rinominato “Primo ministro”, era significativamente connotato nei confronti sia dei ministri, che poteva nominare e revocare, sia della Camera, della quale poteva chiedere lo scioglimento (tanto che ai fini del relativo decreto presidenziale si prevedeva l’adozione “su richiesta del Primo Ministro, che ne assumeva l’esclusiva responsabilità, mentre il Senato federale non era configurato come parte del rapporto di fiducia. In questo contesto di riforma si prevedeva che il Primo ministro fosse nominato dal Presidente della Repubblica in base ai risultati elettorali della Camera poiché il candidato premier veniva collegato ai candidati alla Camera, e in tal modo indirettamente designato dagli elettori unitamente alla sua maggioranza.
Anche la nomina e la revoca dei ministri sono effettuate dal Presidente della Repubblica, ma su proposta del Primo ministro (art. 92 terzo comma).
Il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei ministri, salvo delega al Primo ministro, ma non fa parte del Governo, che è composto dal Primo ministro e dai ministri.
Pertanto, il rapporto fiduciario e il complessivo regime stabilito in materia dall’art. 94 – di cui resta intatta la complessiva struttura -- continuano a legare il Governo ad entrambe le Camere, e vi resta estraneo il Presidente della Repubblica, tanto che spetta al Primo ministro dirigere la politica generale del Governo, di cui è responsabile, e mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei ministri (art. 95, primo comma).
Il progetto di riforma costituzionale del 30 giugno 1997 (A.C. 3931-A e A.S. 2583-A) non prevedeva la necessità di un iniziale voto di fiducia della camera politica al Governo, in quanto alla presentazione di quest’ultimo alle Camere nei dieci giorni dalla nomina non faceva necessariamente seguito la votazione di fiducia. Alla base di tali scelte vi erano un’impostazione complessiva della forma di governo incentrata sull’elezione diretta del Capo dello Stato, una forte connessione della nomina del Primo ministro con i risultati delle elezioni della Camera politica, di durata diacronica rispetto al mandato presidenziale.
Nel già citato testo di riforma della scorsa legislatura (A.C. 553-A e abb.) il rapporto fiduciario era imputato alla sola Camera dei deputati, in corrispondenza, da un lato, di una composizione del Senato rappresentativa delle realtà territoriali, e, dall’altro, di modalità di esercizio della funzione legislativa, in base alle quali si prevedeva che il Senato – nelle materie non demandate alla legislazione bicamerale paritaria – partecipasse alle procedure legislative secondo forme che consentissero comunque alla Camera di pronunciarsi in via definitiva sui provvedimenti. Inoltre, la fiducia iniziale veniva accordata non più al Governo ma al Presidente del Consiglio dei ministri.
Il testo di riforma costituzionale approvata nella XIV legislatura, sottoposta a referendum costituzionale ad esito negativo non prevedeva che ciascuna Camera si esprimesse con un voto di fiducia su ogni nuovo Governo, ma che il Primo ministro illustrasse il programma di legislatura e la composizione del Governo e che il programma fosse sottoposto al voto della sola Camera dei deputati. La sfiducia al Governo votata dalla Camera ne comportava lo scioglimento, salva l’indicazione del Primo ministro con mozione di “sfiducia costruttiva”, che poteva essere tuttavia presentata e approvata solo dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni.
La forma di governo semipresidenziale
Nella teoria del diritto costituzionale classico, la nozione di forma di governo indica il grado di separazione dei poteri attribuiti agli organi costituzionali dalle norme della Carta fondamentale. In tal senso sono distinzioni ormai pacifiche nel panorama dottrinario quelle tra forme di governo pure, in cui ogni organo esercita autonomamente le proprie competenze senza essere condizionato dagli altri organi e forme di governo miste, caratterizzate da forme di coordinamento e collaborazione tra poteri per l’esercizio delle competenze.
Al fine di valutare il funzionamento della forma di governo occorre prendere in considerazione due aspetti distinti, in primo luogo occorre considerare le modalità con cui la Costituzione disciplina i rapporti tra i poteri cui sono affidate funzioni “politiche”. D’altro canto, occorre anche osservare l’evoluzione “concreta” della forma di governo alla luce dei comportamenti delle forze politiche che sono chiamate ad attuarla.
Si tratta di un metodo ricostruttivo che si adatta particolarmente all’analisi della forma di governo semipresidenziale, che per la sua natura “bicefala” si caratterizza particolarmente per lo stretto collegamento tra il contesto storico – istituzionale e la distribuzione del consenso elettorale.
La forma di governo semipresidenziale sfugge ad una netta classificazione nell’una o nell’altra categoria, in quanto essa riunisce gli istituti del governo parlamentare con un rafforzamento dei poteri del presidente della repubblica.
La forma di governo semipresidenziale è così definita in dottrina in quanto riunisce in un unico modello da una parte caratteri propri della forma di governo parlamentare, (modello Westminster) dall’altra caratteri tipici della forma di governo presidenziale (modello statunitense). La Costituzione francese del 1958-1962 realizza appieno questo modello in quanto prevede l’elezione popolare diretta del Capo dello stato (che è anche leader della maggioranza parlamentare), che nomina il Governo a cui l’assemblea concede la fiducia.
In pratica il Presidente eletto con voto popolare, è il leader della maggioranza parlamentare ed è quindi in grado di attuare un indirizzo politico proprio.
I contropoteri previsti alla concentrazione di potere nell’organo di vertice dell’esecutivo francese trovano un bilanciamento da una parte nella previsione del referendum popolare come questione di fiducia, dall’altra lo scioglimento dell’Assemblea Nazionale (L.ELIA; Voce forme di Stato e forme di governo)
Le riforme della parte II della Costituzione
nella XIV e nella XV legislatura
La legge di revisione costituzionale approvata nella XIV legislatura
Nel corso della XIV legislatura (2001-2006) il Parlamento ha approvato una legge costituzionale, originata da un progetto di iniziativa governativa, con cui si operava una generale riscrittura della Parte II della Costituzione, concernente l’ordinamento della Repubblica.
La legge costituzionale non è tuttavia entrata in vigore, essendo stata richiesta la sottoposizione a referendum popolare, ai sensi dell’art. 138 della Costituzione. Il referendum, svoltosi il 25 e 26 giugno 2006, ha avuto esito non favorevole all’approvazione della legge costituzionale, che pertanto non è stata promulgata.
In estrema sintesi, si ricordano qui di seguito i principali aspetti innovativi della riforma.
Essa prevede che la composizione e le funzioni del Parlamento mutino in direzione del superamento dell’attuale “bicameralismo perfetto”. Il numero dei parlamentari si riduce (i senatori passano da 315 a 252 e i deputati da 630 a 500, oltre ai 18 eletti all’estero e a 3 deputati a vita nominati dal Capo dello Stato). Il Senato è rinominato “Senato federale della Repubblica” e diviene, nell’intento del legislatore costituzionale, l’organo di raccordo, a livello nazionale, tra i livelli rappresentativi regionali e quello statale. Al fine di garantire tale raccordo, i senatori sono eletti in ciascuna Regione contestualmente al rispettivo consiglio regionale (se questo si scioglie decadono anche i senatori eletti nella Regione). Partecipano ai lavori del Senato federale (senza diritto di voto) rappresentanti delle Regioni e degli enti locali.
Muta anche il procedimento legislativo, introducendosi per la maggior parte delle materie una procedura a prevalenza monocamerale: la Camera esamina i progetti di legge nelle materie sulle quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva; il Senato federale quelli concernenti la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. L’altro ramo del Parlamento può proporre modifiche al progetto di legge, ma la decisione definitiva spetta alla Camera competente in via principale. Per alcune materie di particolare rilievo resta ferma la procedura bicamerale, ma in caso di disaccordo la stesura del testo può essere affidata a una commissione composta da 30 deputati e 30 senatori, ferma restando la votazione finale da parte di entrambe le Camere.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rinominato Primo ministro, nomina e revoca i ministri e gode di forti prerogative nei confronti della Camera dei deputati, della quale può chiedere lo scioglimento: non nei confronti del Senato federale, tuttavia, al quale non è più legato dal rapporto di fiducia. Il Primo ministro è nominato dal Presidente della Repubblica in base ai risultati elettorali della Camera. Il candidato premier, formalmente collegato alle candidature per l’elezione della Camera, è in tal modo indirettamente designato dagli elettori unitamente alla sua maggioranza. Il rigido legame tra Primo ministro e maggioranza espressa dalle elezioni emerge da vari aspetti del testo; in particolare: non è più previsto il voto di fiducia iniziale sul Governo; la Camera può bensì votare la sfiducia al Governo, ma ciò comporta il suo scioglimento; essa può sostituire il Primo ministro ricorrendo a una mozione di “sfiducia costruttiva”, che può essere tuttavia presentata e approvata solo dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni. Il Primo ministro è tenuto alle dimissioni non solo qualora una mozione di sfiducia sia approvata, ma anche quando la sua reiezione si debba al voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni.
Il testo introduce varie disposizioni a garanzia delle opposizioni parlamentari.
In correlazione ai poteri attribuiti al Primo ministro, si riducono quelli del Capo dello Stato, che peraltro esercita alcune nuove funzioni (ad es., nomina dei presidenti delle Autorità indipendenti, del presidente del CNEL e del vicepresidente del CSM). Mutano altresì i requisiti e le modalità di elezione, affidate a un nuovo organo, l’Assemblea della Repubblica, composto dai membri delle due Camere e da un’ampia rappresentanza regionale.
Quanto ai rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie locali, essi sono espressamente presidiati dai princìpi di “leale collaborazione” e di “sussidiarietà”. In quest’ottica, il testo costituzionale valorizza il sistema delle Conferenze Stato-autonomie. La riformulazione dell’art. 117 Cost. ridefinisce, a volte attraverso un ulteriore “ritaglio” di materie, l’assetto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Una particolare procedura affidata al Parlamento in seduta comune consente l’annullamento delle leggi regionali contrarie all’interesse nazionale.
Tra le numerose altre disposizioni incidenti sul Titolo V, si ricorda la possibilità attribuita agli enti locali di ricorrere alla Corte costituzionale avverso leggi, statali o regionali, lesive delle proprie competenze, in casi e modi da definire con legge costituzionale, e la disposizione transitoria che “alleggerisce” l’iter per la formazione, nei cinque anni dall’entrata in vigore della riforma, di nuove Regioni con almeno un milione di abitanti.
Ulteriori novità concernono la composizione della Corte costituzionale e del CSM, il riconoscimento costituzionale del ruolo delle Autorità indipendenti, il procedimento di revisione costituzionale (consentendosi in ogni caso il ricorso al referendum confermativo).
Il progetto di riforma esaminato nella XV legislatura
L’esito negativo del referendum sulla legge costituzionale di riforma della Parte II della Costituzione, anche alla luce delle passate esperienze (in particolare di quella della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali che ha svolto la sua attività nella XIII legislatura), ha inciso sul dibattito politico-parlamentare in materia di riforme istituzionali, ritenendosi da più parti che non fosse opportuno insistere sul modello della “Grande Riforma”, e che si dovesse invece perseguire il più ampio consenso possibile intorno a quegli interventi costituzionali, di portata più circoscritta, che apparissero urgenti e maturi.
L’attenzione si è focalizzata sui temi della riduzione del numero dei parlamentari; del superamento del bicameralismo perfetto; del rafforzamento dell'esecutivo in Parlamento; di una miglior definizione del rapporto Stato-autonomie territoriali.
Seguendo questa linea, nella XV legislatura (2006-2008) la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati ha approvato un testo unificato di alcune proposte di legge costituzionale di iniziativa parlamentare recanti modifiche a diversi articoli della Parte II della Costituzione (A.C. 553 e abb.-A). L’Assemblea ha discusso soltanto gli articoli 2 e 3 del progetto; l’iter non è proseguito a causa della fine anticipata della legislatura.
I tratti innovativi del progetto di legge costituzionale sono i seguenti:
§ la riduzione del numero dei parlamentari in entrambi i rami del Parlamento, e la riduzione dell’età minima per l’esercizio dell’elettorato attivo e passivo;
§ l’abbandono del bicameralismo perfetto, mediante:
§ l’istituzione di un Senato federale, eletto non più a suffragio universale e diretto ma con elezioni di secondo grado ad opera dei Consigli regionali e del Consiglio delle autonomie locali, rispettivamente tra i consiglieri regionali e tra gli eletti nei consigli degli enti locali;
§ la diversificazione delle funzioni delle due Camere sia nell’ambito del procedimento legislativo, sia con riguardo al rapporto di fiducia con il Governo, che intercorre con la sola Camera dei deputati;
§ modifiche nella forma di governo e nei rapporti tra Governo e Parlamento, principalmente mediante:
§ la previsione che il Capo dello Stato nomini il Presidente del Consiglio dei ministri “valutati i risultati delle elezioni per la Camera dei deputati”;
§ la previsione che il voto di fiducia venga accordato (dalla sola Camera) non al nuovo Governo nel suo complesso bensì al Presidente del Consiglio dei ministri, e l’introduzione di un quorum per l’approvazione della mozione di sfiducia (l’ipotesi di introdurre un meccanismo di sfiducia costruttiva aveva anch’essa formato oggetto di dibattito in Commissione, ed era stata rimessa alla riflessione dell’Aula);
§ l’attribuzione al Presidente del Consiglio del potere di proporre la revoca (oltre che la nomina) dei ministri;
§ l’attribuzione al Governo di più incisivi poteri sull’ordine del giorno delle Camere, e la correlativa introduzione di limiti alla decretazione d’urgenza;
§ l’abbassamento dei requisiti di età per l’elezione a Presidente della Repubblica (da 50 a 40 anni).
La cronologia seguente consiste in una sintesi, seduta per seduta, dei lavori preparatori del disegno di legge di riforma della Parte II della Costituzione approvato dal Senato in prima deliberazione il 25 luglio 2012.
Per ciascuna seduta vengono brevemente illustrati il dibattito e le votazioni effettuate. Senza alcuna pretesa di completezza, ma con l’intento di fornire una guida per orientarsi nell’iter del testo di legge.
Precede la cronologia una tavola di corrispondenza degli articoli (tabella 1) che consente - partendo dall’articolo della Costituzione di interesse - di rintracciare l’articolo del disegno di legge (nei testi approvati in sede referente e in Assemblea) che modifica quella data disposizione costituzionale. La tabella si conclude con l’A.C. 5386, corrispondente al testo approvato dal Senato in prima deliberazione il 25 luglio 2012 e trasmesso alla Camera.
Nella cronologia sono stati utilizzati i seguenti simboli grafici:
è = interventi su questioni procedurali
O = audizioni
I = votazioni
Senato della Repubblica, prima deliberazione (A.S. 24 e abb.)
Tabella 1. L’esame degli articoli A.S. 24
N.B.: in grassetto sono indicate le date delle sedute in cui è stato trattato ciascun articolo; i numeri indicano gli emendamenti approvati nella seduta di riferimento
A.S. 24 e abb. Testo Unificato
Senato Federale (art. 55 Cost.)
Approvato emen.2.550
(testo 2) e subem. 2.550 testo 2/101 (testo 3).
Camera dei deputati (art. 56 Cost.)
accantonati da 1.207a 1.231
ant.(esame em. aggiuntivi precedentemente accantonati)
21.6.2012 pom. approvato
Elezione e struttura del Senato (art. 57 Cost.)
2.29 (testo 2)
rinvio in Commissione dell’intero articolo e dei connessi emendamenti
2.550 (testo 2) /101 (testo 3) come interamente sostituito dall’emendamento 2.550 (testo 2).
Requisiti per l’eleggibilità a senatore (art. 58 cost.)
3.6 (testo 2)
(parere favorevole relatore)
3.0.15 (testo 3)
Modalità di funzionamento delle Camere (art. 64 Cost.)
4.0.204 (testo 2)
Indennità parlamentare (art. 69 Cost.)
5.34 (testo 2); 5.34 (testo2)/1; 5.34 (testo 2)/6 ; 5.34 (testo 2)/7; 5.34 (testo 2)/12;
(subemendamento) 5.34 (testo 2)/100
18.7.2012 (nott)
19.7.2012 (ant.)
Formazione delle leggi (art. 70 Cost.)
Soppressivi dell’art.6 approvati con parere favorevole del relatore
Procedure legislative ed organizzazione per commissioni (art. 72 Cost.)
7.100 (relatore)
19.7.2012(ant)
7.226 (testo 2)
24.7.2012( ant.)
Promulgazione della legge (art. 74 Cost.)
8.8 accantonato
24.7.2012 (ant.) approvato
Referendum abrogativo (art. 75 Cost.)
9.0.500, 9.0.501
9.0.502, 9.0.503
9.0.504, 9.0.55,
9.0.506, 9.0.507
24.7.2012(ant.)
Governo e Primo ministro (art. 92 Cost.)
(aggiuntivo dell’articolo 10-bis)
soppresso dall’approvazione
dell’emendamento 10.500
Governo in Parlamento(art. 94 Cost.)
24.7.2012 (ant.)
soppresso a seguito dell’approvazione
Ordinamento regionale (art. 131 Cost.)
soppressione art.13
2.550 (testo 2)/101 (testo 3)
Poteri del Capo dello Stato (art. 83. Cost.)
9.0.500 posto in votazione per parti separate
Requisiti per l’eleggibilità a Presidente della Repubblica (art. 84 Cost.)
posto in votazione per parti separate
Durata del mandato presidenziale (art. 85 Cost.)
Art. 13 Cost.
Impedimento e supplenza del Capo dello Stato (art. 86 Cost.)
Art.14 co. 1
Poteri del capo dello stato (art.87 Cost. co. 1-5)
Poteri del capo dello stato (art. 87.co.13 – 17 Cost.)
Art.15 co.1 lett. a) e b)
Scioglimento delle Camere (art. 88 Cost)
Controfirma ministeriale (art. 89 cost.)
Presidente del consiglio (art.92 co 1, 2 cost.)

References: art. 13
e contrario
 art. 13
 art. 11
 art. 58
 art. 72
 art. 72
 art. 72
 art. 74
 art. 83
 art. 117
 sentenza 
 art. 77
 art. 44
 art. 72
 art. 87
 art. 87
 art. 87
 art. 88
 art. 89
 art. 88
 art. 88
 art. 87
 art.13

Art. 13

Art.14

Art.15