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Timestamp: 2020-01-22 16:27:30+00:00

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﻿ Sentencia 2000-02513 de marzo 27 de 2007
SENTENCIA 2000-02513 DE 27 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:REGIMEN PRESTACIONAL. AUXILIO DE CESANTÍA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL. RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN MORATORIA POR LA FALTA DE PAGO OPORTUNO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUXILIO DE CESANTÍAS, SERVIDOR PÚBLICO, RÉGIMEN PRESTACIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, LIQUIDACIÓN DE LAS CESANTÍAS, INDEMNIZACIÓN MORATORIA, RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN MORATORIA
Sentencia 2000-02513 de marzo 27 de 2007
Rad.: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ)
Actor: José Bolívar Caicedo Ruiz
Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil siete.
Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 20 de febrero de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda formulada por José Bolívar Caicedo Ruiz contra el municipio de Santiago de Cali.
José Bolívar Caicedo Ruiz interpuso el 22 de septiembre de 2000 acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos:
— Resolución UTH-2054 de 28 de octubre de 1999, expedida por el jefe de la unidad de talento humano del municipio de Santiago de Cali, “Por medio de la cual se hace un reconocimiento y cancelación de conformidad a lo dispuesto por el parágrafo del artículo II de la Ley 244 de 1995”.
— Resolución UTH-0315 de 3 de febrero de 2000, proferida por el jefe de unidad de talento humano del municipio de Santiago de Cali, “Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la Resolución UTH-2054 del 28 de octubre de 1999”.
— Resolución DARH-1151 de 24 de marzo de 2000, expedida por el director del recurso humano del municipio de Santiago de Cali, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la parte demandada a reconocerle, liquidarle y pagarle los días de mora a que tiene derecho por no haberle pagado oportunamente las prestaciones sociales dentro de los términos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 244 de 1995 y a cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
Laboró para el municipio de Santiago de Cali como relator del concejo municipal desde el 9 de febrero de 1995 hasta el 4 de febrero de 1998, fecha en la cual fue declarado insubsistente su nombramiento. Su último sueldo ascendió a la suma de $ 4’127.339.
Por Resolución UTH-336 de 15 de mayo de 1998, expedida por el jefe de unidad de talento humano de la dirección del recurso humano del municipio de Santiago de Cali, se le reconocieron, en forma parcial, las prestaciones sociales.
El 23 de octubre de 1998, por Resolución UTH-1440, el jefe de la unidad de talento humano de la dirección del recurso humano del municipio de Santiago de Cali modificó la Resolución UTH-336 de 15 de mayo de 1998 y le liquidó el saldo de las cesantías definitivas.
El 7 de abril de 1999 recibió en su residencia el Oficio OPS-1541 de 11 de diciembre de 1998, en el cual la jefe de talento humano del municipio le expresó, en relación con la mora, que: “es necesario contar con los días exactos en que se halla (sic) incurrido en esta por parte de la administración”. “... para que la administración a petición suya realice el acto administrativo por medio del cual se le reconoce la mora hasta el último día en que se haya incurrido de acuerdo al artículo 2º de la Ley 244 de 1995”...
Por Resolución UTH-2054 de 28 de octubre de 1999 del jefe de la unidad de talento humano del municipio, notificada el 3 de noviembre de 1999, se dispuso: “Reconocer a favor del (la) señor(a) José Bolívar Caicedo Ruiz, identificado con cédula de ciudadanía 14.449.453 de Cali, la suma de dos millones ochocientos cincuenta mil quinientos setenta y ocho pesos m/cte. ($ 2.850.578), por concepto de mora en el pago del reajuste de las cesantías definitivas de conformidad a lo dispuesto por el parágrafo del artículo II de la Ley 244 de 1995”... Con esta resolución la administración aceptó haber incurrido en mora y violado la Ley 244 de 1995.
El 3 de febrero de 2000 se dictó la Resolución UTH-0315, notificada el 7 de febrero de 1999, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución UTH-2054 del 28 de octubre de 1999”…, que le negó el recurso de reposición interpuesto.
El 4 de abril de 2000 se le notificó el contenido de la Resolución DARH-1151 del 24 de marzo de 2000, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”..., que confirmó en todas sus partes el contenido de la Resolución UTH-2054 de 28 de octubre de 1999.
2. Normas violadas.
Se citan como transgredidos el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 90, 95, 209, 230, 315 de la Constitución Política; 8º de la Ley 153 de 1987; 2º, 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; 35, 170, 177 del Código Contencioso Administrativo; 1º, 2º y 3º de la Ley 244 de 1995.
No es procedente combinar o interpretar en conjunto los términos contemplados en la Ley 244 de 1995, artículos 1º y 2º, porque corresponden a obligaciones diferentes, originadas en distintos hechos y los sujetos activos señalados como responsables de las mismas son también disímiles.
La parte demandante impugnó la decisión con los siguientes argumentos (fls. 130 a 134 c. p.):
Sobre el primer aspecto señala que el número de días en mora que le reconoce la Resolución 2054 de 28 de octubre de 1999 es incorrecto pues en dicho acto se afirma que la solicitud para el pago de la mora fue radicada el 30 de agosto de 1999 en tanto, afirma el actor, su “solicitud de pago del saldo de las prestaciones se presentó en junio 9 de 1998 (...) por lo tanto tomar otra fecha distinta es incurrir en un grave error”…
De otro lado, expresa que no está de acuerdo con el valor que sirvió de base para reconocerle la sanción moratoria, esto es, el saldo de las prestaciones debidas. Explica que tanto la administración municipal como el tribunal se equivocaron porque consideraron que sólo se incurrió en mora “con respecto al segundo pago por el mismo concepto, es decir que la mora no se causó sobre el total de la obligación laboral ($ 20’188.359.99) sino sobre la diferencia entre el salario promedio tenido en cuenta el 15 de mayo de 1998 y liquidado el 23 de octubre del mismo año”...
El magistrado Mauricio Fajardo Gómez manifestó su impedimento para conocer de la acción de la referencia, fundamentando la declaración en el numeral 14 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
La Sala Plena, en sesión del 26 de septiembre de 2006, luego de revisar el asunto y la causal de impedimento la aceptó al considerar que en ella efectivamente está incurso el doctor Mauricio Fajardo Gómez porque actualmente se adelanta una acción de reparación directa en la Sección Tercera de esta corporación, en la que él, como demandante, pretende el pago de unas prestaciones sociales dejadas de percibir.
En consecuencia, se le separó del conocimiento del asunto y se abstuvo de designar conjuez por cuanto no se afecta el quorum decisorio (art. 153 del CPC, en concordancia con el art. 51, L. 446/98).
“… la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias estas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor.
Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador”(1).
La Ley 244 de 1995(2), textualmente establece:
PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.
En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, solo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
Sea lo primero precisar que el reclamo del apelante versa sobre la indemnización moratoria en el pago del “saldo de las prestaciones”, que realmente es sólo el saldo de las cesantías definitivas, para lo cual deben hacerse las siguientes consideraciones.
El 4 de febrero de 1998, mediante Resolución 088, el concejo municipal de Santiago de Cali declaró insubsistente el nombramiento del demandante como relator general de dicha corporación, cargo para el cual había sido designado por Resolución 775 del 25 de febrero de 1997 (fls. 3 y 4 c. ppal.).
El 15 de mayo de 1998, mediante Resolución 336, se ordenó el reconocimiento y pago de cesantías definitivas y otras prestaciones sociales en favor del demandante, por la suma de $ 18’356.720 (fl. 9 c. 2).
El 9 de junio de 1998 esta suma estuvo disponible en ventanilla para ser cobrada por el demandante y fue reclamada por este el 18 de junio de 1998 (fl. 25 c. ppal.).
El actor interpuso recurso contra la Resolución 336 del 15 de mayo de 1998, que fue resuelto por la Resolución UTH-1440 del 23 de octubre de 1998, que ordenó incrementar el valor en $ 1’831.630, en el rubro correspondiente a cesantías definitivas (fl. 6 c. 2).
El 22 de junio de 1999, mediante cheque, esta suma fue pagada al demandante según certificación expedida por la pagadora general del municipio de Santiago de Cali (fl. 2 c. 2).
Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al exservidor público cesante.
Como segundo motivo de inconformidad expresa el apelante que no está de acuerdo con el valor que sirvió de base para reconocerle la sanción moratoria. Explica que tanto la administración municipal como el tribunal se equivocaron porque consideraron que sólo se incurrió en mora “con respecto al segundo pago por el mismo concepto, es decir que la mora no se causó sobre el total de la obligación laboral ($ 20’188.359.99) sino sobre la diferencia entre el salario promedio tenido en cuenta el 15 de mayo de 1998 y liquidado el 23 de octubre del mismo año”.
La Sala desestimará este argumento pues una interpretación razonable de la Ley 244 de 1995, artículo 2º, parágrafo, indica que la indemnización moratoria no puede liquidarse en este caso sobre la totalidad de la obligación laboral porque, según consta en autos, el primer pago de las cesantías definitivas $ 13’950.872(3) fue realizado oportunamente; por lo tanto, la base para la liquidación de la indemnización moratoria que tuvo en cuenta la entidad accionada, la diferencia entre el salario promedio de la primera liquidación, $ 4’667.578, y el de la segunda, $ 5’233.933, concilia adecuadamente el derecho del demandante a que se le pague una sanción por la mora en el pago del saldo de las cesantías definitivas con la circunstancia de que la mora no ocurrió sobre la totalidad de las cesantías definitivas sino sobre un monto que apenas excede el 10% de lo debido por este rubro.
CONFÍRMASE la sentencia del 20 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por José Bolívar Caicedo Ruiz, identificado con cédula de ciudadanía 14’449.453 de Cali, contra el municipio de Santiago de Cali.
Magistrados: Ligia López Díaz, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade, aclaración de voto—Ruth Stella Correa Palacio—Reinaldo Chavarro Buriticá—Enrique de Jesús Gil Botero, aclaración de voto—Alier Eduardo Hernández Enríquez—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús María Lemos Bustamante—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, aclaración de voto—Jaime Moreno García—Ana Margarita Olaya Forero—María Inés Ortiz Barbosa—Alejandro Ordóñez Maldonado—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Juan Ángel Palacio Hincapié, aclaración de voto—Darío Quiñones Pinilla—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Héctor J. Romero Díaz—Ramiro Saavedra Becerra, aclaración de voto—Martha Sofía Sanz Tobón.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, procedo a señalar los motivos por los cuales, si bien comparto la decisión adoptada por esta corporación en el asunto de la referencia, aclaro mi voto en relación con una afirmación puntual que se efectúa en la parte motiva de la providencia, por cuanto discrepo de la misma, así como de los efectos que produce.
1. Contenido y alcance de los señalamientos jurídicos sobre los cuales recae la aclaración del voto.
La corporación, en Sala de lo Contencioso Administrativo, el 21 de marzo del año en curso desató el recurso de apelación formulado contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2004, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; en la página 22 de la providencia, con la finalidad de unificar la jurisprudencia, se hace la siguiente afirmación:
“Sin embargo, por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia se aplicará como criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria.
“(...)” (resaltado del texto original).
2. Razones y argumentos de la aclaración.
Si bien comparto la decisión adoptada por la Sala, en el sentido de confirmar la decisión apelada, me aparto del razonamiento antes trascrito con fundamento en las siguientes consideraciones:
2.1. La posición asumida en la providencia, en cuanto acepta que los procesos que se iniciaron y cursan en la actualidad, vía acción de reparación directa para el pago de las indemnizaciones moratorias por falta de pago oportuno de las cesantías definitivas, continúen con el respectivo trámite de la mencionada acción indemnizatoria por razones de seguridad jurídica y respeto al derecho de acceso a la administración de justicia.
2.2. En efecto, considero que no es posible que vía jurisprudencial, con el estandarte de la seguridad jurídica, se pretenda salvaguardar —o desatender— una clara situación de incompetencia del funcionario judicial, cuando es claro que la normas que establecen y desarrollan los factores de competencia, son de orden público e inalterables por voluntad de las partes o del funcionario judicial; aceptar lo contrario, significa admitir que una razón de pragmatismo judicial puede modificar estos factores asignados específicamente por las reglas legales.
Lo anterior, comoquiera que la seguridad jurídica como valor constitucional y legal, en la medida que brinda una garantía a los ciudadanos en relación con la forma y dirección como se producen e interpretan las disposiciones y subreglas de derecho, no puede ser utilizada como sustento para desconocer las disposiciones sobre jurisdicción y competencia. Dicha situación, tal y como quedó planteada supone transgredir ciertos principios constitucionales como el de igualdad de las partes frente a la ley (C.P., art. 13), así como la garantía del juez natural y al debido proceso (C.P., art. 29), en tanto que las decisiones en curso van a ser definidas por jueces de distintas Salas o Secciones del Consejo de Estado, o de los tribunales administrativos (órganos jurisdiccionales estos que, según las disposiciones legales vigentes, están organizados funcionalmente por Secciones(4), con competencias y funciones explícitas derivadas de la ley, como además solo puede ser.
2.3. En ese orden de ideas, al interior de cada uno de los procesos que se tramitan con fundamento en la acción de reparación directa, ha debido declararse la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por falta de competencia funcional, de conformidad con lo establecido por el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil y, de esta manera, permitir que se adecuara el trámite procesal respectivo al de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 143), dirigida en contra del respectivo acto administrativo ficto que niega el reconocimiento del pago salarial o prestacional.
Son las razones expuestas, las que me obligan a aclarar el voto respecto de la decisión mencionada, por cuanto no considero viable ni pertinente el aval brindado por la corporación para que los procesos iniciados en ejercicio de la acción de reparación directa, para la reclamación de la indemnización moratoria en el pago de cesantías, culminen su trámite procesal, en la medida que existe ausencia de competencia para resolver dichas controversias las cuales, como precisó la Sala, deben ser ventiladas vía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Si bien comparto plenamente la decisión adoptada por la Sala en el presente asunto, me aparto muy respetuosamente de algunos aspectos analizados en la parte considerativa.
Señala la sentencia que “por razones de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requieren agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes. Por lo tanto la presente sentencia ha de ser criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”.
En mi opinión, los procesos que se iniciaron en ejercicio de la acción de reparación directa no deben continuarse por esta acción, porque en virtud de la sentencia de Sala Plena el juez de la Sección Tercera pierde competencia para decidir sobre ellas. Baste decir, que el juez administrativo no es legislador y por tanto, no puede atribuir competencia a un juez que carece de ella.
En los casos en que se hubiere presentado acción de reparación directa, lo que procede es que la Sección Tercera reenvié el expediente a la Sección Segunda para que se continué con su trámite, y entender que el concepto con base en el cual considera que se vulneró el derecho que causó el perjuicio al actor, constituye el concepto de violación y se entre a decidir, si el proceso fue iniciado, admitido y puesto en conocimiento de la parte demandada, sin violación al derecho de defensa para ninguna de las partes.
En este sentido, hay que entender que demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa se hizo en tiempo oportuno, pues el actor, confiado en la interpretación jurisprudencial se vio obligado a acudir a los presupuestos de la acción de reparación directa excediendo, lo más seguro el tiempo de caducidad que se tiene frente al acto administrativo particular.
El juez no puede hacer más gravosa la situación de la parte con sus decisiones jurisprudenciales. Dejar que un proceso que debe tramitarse por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con un procedimiento que tiene una duración probable de tres años, frente a un procedimiento de la Sección Tercera con una duración probablemente de quince años, es hacer nugatoria la justicia.
En estos términos dejo plasmada mi aclaración.
Si bien comparto la decisión de mayoría, debo manifestar que encuentro convincente la afirmación contenida en el acápite de consideraciones, según la cual “la acción de grupo no es vía idónea para reclamar indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas”, pues nada impone que deba descartarse absolutamente esa posibilidad cuando el número de reclamantes damnificados satisface el mínimo exigido por la Ley 472 de 1998.
El que la indemnización moratoria en este caso se halle tabulada en la ley o, lo que es igual, que esté regulada de manera precisa en ella, no la despoja de la condición que indudablemente reviste, esto es: “una indemnización por perjuicios”. Luego no encuentro afortunada la consideración que la excluye de ser reclamada por vía de la acción de grupo.
(2) Norma subrogada por la Ley 1071 de 2005.
(4) Ver Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, proferidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, y Decreto 2280 de 1989.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 150
 artículo 134
 artículo 42
 artículo 2
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 artículo 140