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Timestamp: 2017-05-25 01:23:52+00:00

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Contratos de La Administracion y Contencioso Administrativo
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Abogado summa cum laude, Universidad Católica Andrés Bello. Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Administrativo, Universidad Complutense de Madrid. Doctor en Derecho, sobresaliente cum laude, Universidad Complutense de Madrid. Profesor de Derecho Económico de la Universidad Monteávila. Profesor de Derecho Administrativo II de la Universidad Central de Venezuela. Profesor Invitado del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA). Sub Director de la Revista de Derecho Público. Premio de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 2003-2004. Agradecemos a Carlos García Soto las impresiones formuladas sobre los temas tratados en el presente estudio.
trativos o contratos de la Administración (como se denomina a los acuerdos que no son contratos administrativos) la Administración queda sometida a dos jurisdicciones: la contencioso-administrativa, en el primer supuesto, y la jurisdicción civil u ordinaria, en el segundo. Esa dualidad de jurisdicción es, simplemente, una derivación histórica. No, por supuesto, de la historia de Venezuela, sino de la propia historia de formación del Derecho Administrativo en Francia. Este nace, recuérdese, a partir de la exclusión de las Administraciones Públicas de la justicia ordinaria, realizada por motivos políticos: los revolucionarios franceses no confiaban, ciertamente, en los jueces civiles. Si la Administración se excluía de la justicia ordinaria debía también excluirse del Derecho común. Fue así como, creada la Administración y su órgano de control –el Consejo de Estado- fue necesario, luego, crear el Derecho sustantivo que ese Consejo y aquella Administración debían aplicar. Un Derecho que no podía ser el común –pues ése era el propio de los jueces- sino por el contrario, un Derecho que estaba fuera de ese Derecho común. La Administración se somete, así, al Derecho que le es propio y exclusivo: el Derecho Administrativo, que es un Derecho que cae fuera del ámbito del Derecho Civil. Un Derecho, pues, exorbitante1.
Fue el temor hacia los Parlamentos Judiciales el que llevó a los revolucionarios a interpretar muy particularmente el principio de separación de poderes, de lo cual surgió un “poder administrativo poderoso y autónomo”. La referencia por excelencia es la obra de García de Enterría Revolución francesa y Administración contemporánea, Civitas, Madrid, 1994, pp. 40 y ss. Forzoso resulta citar, en este sentido, la frase certera de Weil: ·…sustraída a los tribunales, la administración se veía por lo mismo sustraída también al Derecho Civil. Y es así como el Consejo de Estado forjó, actuando ante cada caso concreto, las reglas aplicables a la administración, y cómo se fraguó la existencia de un Derecho Administrativo autónomo; es decir, de un derecho que, ciertamente, podría tener alguna semejanza en determinados puntos concretos con el Derecho civil, pero que no derivaba su autoridad del Código Civil. El Consejo de Estado ha segregado el Derecho Administrativo como una glándula segrega la hormona: la jurisdicción ha precedido al derecho y, sin aquélla, éste no hubiese nacido…” (Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1994, p. 43). En general, sobre la formación histórica del Derecho Administrativo y su relación con la tesis del contrato administrativo, vid. Jèze, Gastón, Principios Generales del Derecho Administrativo, Tomo III, Editorial DePalma, Buenos Aires, 1950, pp. 313 y ss. En Venezuela, vid. Irribaren, Henrique, “El contencioso de los contratos administrativos” en Régimen jurídico de los contratos administrativos, Fundación Procuraduría General de la República, Caracas, 1991, pp. 249 y ss.
De esa manera, si la Administración se excluía del Derecho Común y de los Jueces también comunes, para ser sometida al Derecho Administrativo bajo el control de “Jueces” también administrativos, los contratos celebrados por aquélla debían también quedar fuera del Derecho Común. No obstante, el Tribunal de Conflictos francés optó por residenciar el conocimiento del Consejo de Estado no sobre la base de un criterio subjetivo sino más bien a partir de un criterio objetivo: el servicio público. Todo lo relacionado con el servicio público se sometía al Derecho Administrativo y al control del Consejo de Estado. Ese régimen también se aplicaba a los contratos celebrados por las Administraciones Públicas, cuando su objeto fuese un servicio público2. Esta teoría fue traslada, sin ninguna racionalidad, al Derecho Venezolano. Principalmente, por la jurisprudencia. La ya famosa sentencia de la Corte Federal y de Casación de 5 de diciembre de 1944, caso Astilleros La Guaira, afirmó que los contratos administrativos son aquellos cuyo objeto es el interés general del funcionamiento regular del servicio público. La existencia de esa tesis se sostuvo, curiosamente, “en la doctrina de grandes autores modernos y no en preceptos legales especiales”. La tesis de los contratos administrativos cumple, pues, sesenta y un años. Desde 1944 hasta nuestros días ha evolucionado, ciertamente, pero siempre bajo los principios que, en trazos muy gruesos, han sido esbozados antes. La dualidad se mantiene entonces a partir del objeto del contrato. Tal y como sostuvo la sentencia de la Corte Federal y de Casación de 12 de noviembre de 1954, caso Machado-Machado, cuando la Administración Pública, “obrando como tal”, celebra con otra per2
Se alude a la decisión del Tribunal de Conflictos de 8 de febrero de 1873, en el caso Blanco. La Administración como poder público no puede regirse por las reglas del Código Civil en tanto no está en igualdad de condiciones respecto a los particulares, pues le corresponde la tutela del servicio público. Al no haber igualdad, ni de objetivos ni de régimen aplicable, los contratos celebrados con fines de servicio público se consideran distintos a los contratos que no se suscriben con esa finalidad. Aun cuando inicialmente la categoría era solamente procesal –permitía determinar la competencia de la justicia administrativa sobre la base de la noción de servicio público- luego, lamentablemente, se sustantivizó. La referencia obligada en la materia es Martín-Retortillo Baquer, Sebastián, El Derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo y de sus instituciones, Civitas, Madrid, 1996, pp. 69 y ss.
sona un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública “…nos encontramos, sin duda, frente a un contrato administrativo…”. La especialidad de dichos contratos, se sostuvo, radica “…en el objeto y en el interés general que envuelven, y tal interés general puede ser el de la nación o estado, de las provincias o de las municipalidades…”3. Inicialmente se consideró que la caracterización de un contrato como administrativo dependía de la incorporación de ciertas cláusulas exorbitantes. Pronto se abandonaría la tesis, creemos, por las extremas dificultades que su aplicación impone. Tales cláusulas, como se sabe, pueden estar en el texto del contrato, pero pueden también no estarlo. Las cláusulas exorbitantes pueden ser entonces implícitas. Siendo ello así mal puede definirse a un contrato como administrativo a partir de la existencia de cláusulas exorbitantes escritas, pues nótese bien, aun no estando escritas, esas cláusulas pueden ser invocadas y ejecutadas por la Administración. Mal puede entonces definirse a un contrato como administrativo sobre la base de cláusulas que no existen, salvo en el etéreo e intangible “bloque de la legalidad”. De allí que la jurisprudencia rápidamente aclaró que las cláusulas exorbitantes sólo son índices reveladores del objeto de interés general del contrato. La sentencia de la Sala Político-Administrativa de 14 de junio de 1983, caso Acción Comercial, señaló que las cláusulas exorbitantes, de una parte, constituyen “…índice evidente de la existencia de un contrato administrativo…”. Por ello, si bien son importantes para identificar a esos contratos “…ausentes de éste las cláusulas exorbitantes recobra la noción de servicio público, presidida por la idea interés general o colectivo en ella implícita, su plena y absoluta vigencia…”. Así también se pronunció la sentencia de 11 de agosto de 1983, caso Cervecería de Oriente, al refrendar que es la presencia del interés general y de la Administración, los signos que caracterizan al contrato administrativo. El contrato administrativo lo es, entonces, si su objeto es un servicio público, término que
Para la principal jurisprudencia en torno a la génesis y evolución de la figura del contrato administrativo en Venezuela, vid. Ortiz-Alvarez, Luis y Mascetti, Giovanna, Jurisprudencia de contratos administrativos, Editorial Sherwood, 1999, pp. 43 y ss.
ha de ser entendido en su sentido más amplio (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 1 de abril de 1986, caso Hotel Isla de Coche I)4. Más recientemente, estas conclusiones han sido reiteradas:
“…Así, cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades. La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión….”(sentencia de la Sala Político-Administrativa de 3 de agosto de 2000, caso PROVENEXPORT).
Servicio público como criterio calificador de los contratos administrativos. Dentro de este contexto, sin embargo, el concepto de servicio público tiene un significado particular, pues el éste es definido como sinónimo de interés general. Por ende, serán contratos administrativos aquellos celebrados para la consecución del interés general:
“…un servicio será público, cuando la actividad administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo…” (Destacado nuestro. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 19 de junio de 2002, caso Flavio Azael).
Lo que sea servicio público a los fines de identificar cuando se está ante un contrato administrativo, no es, sin duda, tarea sencilla5. La jurisprudencia (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 21 de
Una explicación detallada de la evolución de la tesis del contrato administrativo en Venezuela, desde esta posición tradicional, en Farías Mata, Luis Henrique, “La teoría del contrato administrativo en la doctrina, legislación y jurisprudencia venezolanas”, en Libro Homenaje al Profesor Antonio Moles Caubet, Tomo II, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 1981, pp. 935 y ss. Por si la imprecisión del concepto de contrato administrativo no fuese poca, éste se fundamenta en un concepto incluso más indeterminado: el servicio público. Véase lo que exponemos en Hernández G., José Ignacio, “Un ensayo sobre el concepto de servicio público en el Derecho venezolano”, RDP Nº 89-90/91-92, pp. 47 y ss.,
abril de 2004, Caso David Goncalves)6 ha elaborado tres parámetros que facilitan esa tarea. Así, el objeto de un contrato será un servicio público (i) “cuando la actividad contratada resulte importante para la prestación de un servicio público”; igualmente (ii) “…cuando sea de tal forma inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público que sin aquélla no se podría llevar a cabo esta última…”; y, por último (iii) “…cuando el contrato en cuestión suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes…”. De forma tal que es preciso distinguir si el objeto del contrato celebrado por la Administración, en el caso concreto, es o no un servicio público, es decir, si tal objeto consiste en el “…desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo…”. Es ese, pues, el concepto de contrato administrativo que ha venido formándose en el Derecho venezolano. Ahora bien, si se admite que los contratos que reúnan esa condición serán administrativos, debe también sostenerse que los demás contratos, cuyo objeto no atiende a satisfacer un interés colectivo, no serán contratos administrativos sino contratos civiles. Estos postulados se fundamentan en la equiparación de contratos administrativos – Derecho Administrativos –jurisdicción contenciosoadministrativa y contratos de la Administración –Derecho Civil- jurisdicción ordinaria. La diferencia entre contratos administrativos y contratos de la Administración se extiende, pues, al ámbito procesal, pues según se trate de uno u otro contrato la competencia corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa o la jurisdicción civil. La diferencia entre una y otra categoría importa en atención a sus “consecuencias prácticas y jurídicas”, pero de manera relevante, en atención a “…la jurisdicción competente para conocer de las cuestiones que se produzcan a raíz de esos tipos de contratación…” (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 19 de junio de 2002, caso Flavio Azael), pues sólo las pretensiones deducidas en relación con un contrato administrativo son conocidas por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 97-98, pp. 319 y ss.
Un estudio pausado de la tesis de los contratos administrativos, cuyos grandes trazos han sido planteados, muestra su debilidad institucional y la ausencia completa de razones sólidas que apuntalen la existencia de tal dualidad. Y lo que es más grave, no encontramos razones de peso que justifiquen la dualidad de jurisdicciones. Como sostiene Sebastián Martín-Retortillo Baquer, son evidentes los riesgos que puede ofrecer asumir el contrato administrativo como “…determinante de la competencia de un determinado orden jurisprudencial. Baste recodar su impresión y el carácter notoriamente expansivo que ha venido teniendo su propia formulación…”7. Con todo, la distinción fue recogida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y reiterada en el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que atribuye a la Sala Político-Administrativa la competencia para:
“Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.)”.
Queda así recogida, en el ordenamiento positivo venezolano, la distinción que residencia en el orden contencioso administrativo las “cuestiones” alusivas a los contratos administrativos, quedando fuera de ese orden, por ello, las “cuestiones” que tienen que ver con los otros contratos de la Administración que, al no tener por objeto la satisfacción de un servicio público, no son administrativos ni se rigen por el Derecho Administrativo. Bajo esa distinción, y particularmente a raíz de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se forjó la existencia, en Venezuela de un “contencioso administrativo” de los “contratos administrativos”. El contencioso administrativo venezolano ha estado fundado en un sistema de compartimientos estancos, en el cual existen ciertos “recursos” cuyo “objeto” es una “materia” específica de impugnación. Bajo este
“Comentario” en Revista Española de Derecho Administrativo número 100, Madrid, 1998, pp. 77 y ss.
sistema cerrado y tasado el “contencioso de los contratos administrativos” tendría tres materias. En primer lugar, las “cuestiones” a las que se refiere ahora el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; además, los actos administrativos dictados por la Administración durante la ejecución del contrato administrativo y en ejercicio de las llamadas “cláusulas exorbitantes”, o sea, los “actos separables”. Junto a estas dos materias hay que agregar otra, que es, en todo caso, un punto de inflexión en la tesis que se comenta: corresponde también a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de los actos administrativos dictados por la Administración durante el procedimiento de selección del contratista y a través del cual se forma su voluntad. Punto de inflexión pues, felizmente, ese procedimiento de selección no varía según la naturaleza “administrativa” o no del contrato de que se trate. Más que una simple recopilación más o menos ordenada de las diversas aristas que este “sistema” contencioso administrativo plantea, creemos que es de mayor utilidad plantear el presente estudio desde dos perspectivas. La primera, un análisis crítico de los fundamentos y alcances de tal sistema pues, como se verá, él se encuentra repleto de contradicciones que para nosotros todavía no se han salvado. La segunda perspectiva es abordar el estudio de la jurisprudencia que ha interpretado la reciente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de determinar si es o no consistente con la tesis de los contratos administrativos. I. LA TESIS TRADICIONAL EN TORNO A LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS PRETENSIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS. LA DEBILIDAD DE ESA TESIS Y SU NECESARIA SUPERACIÓN
El llamado “contencioso de los contratos administrativos” tiene, en nuestra opinión, dos debilidades. La primera, casi sobre decirlo, la propia tesis del contrato administrativo. La segunda, su fundamentación teórica. Pues ese “contencioso de los contratos administrativos” se ancla en una concepción de la justicia administrativa en la cual hay
“recursos” cuyo “objeto” atiende a cierta y específica “materia de impugnación”. Tal planteamiento luce errado8. Así debemos señalarlo, sin resquemor alguno. Es errado, sencillamente, pues olvida que el “contencioso administrativo” no es más que Derecho Procesal. Y en el Derecho Procesal no puede hablarse –al menos no correctamente- de “recursos”, del “objeto del recurso” o de la “materia de impugnación”. Simplemente, estamos ante la acción, cuyo contenido será la pretensión procesal administrativa, la cual –ahora sí- podrá tener diversos objetos. Los actos o contratos administrativos no son “objeto del recurso”. Son, propiamente, objetos de la pretensión procesal administrativa. Además, la tesis es igualmente errada pues aparece como un sistema cerrado de “recursos”, en el cual el particular sólo podrá intentar ciertos “recursos” según sea el objeto de impugnación. Muy por el contrario, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha encargado de aclarar, en su extraordinaria sentencia de 27 de mayo de 2004, caso Elizabeth Morini Morandini, que el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa no puede depender, bajo el artículo 259 de la Constitución, de un sistema cerrado de recursos9. Es por ello que en el presente ensayo, no emplearemos la terminología al uso de “recursos” y “materia de impugnación” sino de pretensión procesal administrativa. En general, lo que trataremos de determinar es cuándo procede formular pretensiones ante el orden contencioso administrativo frente a la actividad contractual de la Administración. Ahora bien, el estudio de las diversas pretensiones procesales administrativas desde la teoría del contrato administrativo exige analizar por separado tres aspectos. El primero de ellos, qué pretensiones son admisibles en relación con el procedimiento de selección de contratis-
Entre nosotros, ha sido Daniela Urosa Maggi quien certeramente ha apuntado al centro mismo de esta tesis, explorando todas sus deficientes y contradicciones. De sus distintos estudios, basta con señalar aquí su artículo “La pretensión procesal administrativa”, en El contencioso administrativo hoy, FUNEDA, 2004, pp. 103 y ss. Véase el análisis de esa decisión en Hernández G., José Ignacio, “Las pretensiones procesales administrativas en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”, en Jornadas sobre la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Universidad Monteávila, Caracas, 2005 (en prensa).
tas. El segundo aspecto, es determinar qué pretensiones procesales caben plantear bajo el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Finalmente, analizaremos la pretensión procesal esgrimida frente los llamados actos separables. Las críticas, como puede anticiparse, estarán concentradas básicamente en los dos últimos aspectos. 1. La pretensión procesal administrativa y el procedimiento de selección de contratistas. Breves consideraciones sobre la naturaleza del acto contentivo de la buena pro La relación entre los contratos de la Administración y la pretensión procesal administrativa se manifiesta, en primer término, a partir del procedimiento de selección de contratistas. Tal procedimiento es, indudablemente, un procedimiento administrativo en el curso del cual la Administración dicta actos administrativos10. A. El procedimiento de selección de contratistas y la nulidad de los actos de trámite. El problema de los actos coligados.
Interesa resaltar que ese procedimiento podrá estar o no formalizado. Así, la Ley de Licitaciones establece tres procedimientos de selección de contratistas aplicables sólo a tres tipos de contrato: obra, suministro de bienes y prestación de servicios comerciales distintos a los profesionales y laborales. Otras Leyes especiales regulan también procedimientos de selección de contratistas. Fuera de esos textos expresos, no existe ninguna disposición que regule tales procedimientos. Ante esa situación un sector de la doctrina –basados en la posición de Marienhoff- postula que priva aquí el principio de libertad de contratación, por lo que la existencia de procedimientos de selección de contratistas sería la excepción11.
En cuanto al procedimiento de selección de contratistas como un procedimiento administrativo, vid. Sayagues Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo, 1974, 548 y ss. Cfr.: Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III-A, Editorial Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1983, pp. 174 y ss.
Fuera de esta discusión –que excede los límites del presente ensayo- lo cierto es que a falta de texto legal expreso, la Administración siempre designa al co-contratista a partir de un procedimiento administrativo, sólo que éste no está formalizado. Por ejemplo, la consulta de precios para seleccionar a contratistas de servicios profesionales – que no entran dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Licitaciones12- es un procedimiento administrativo, sólo que sus fases no se encuentran formalizadas en la Ley13. La selección del co-contratista responde a un previo procedimiento administrativo, que podrá o no estar formalizado. Tal procedimiento se sustancia, además, al margen de la naturaleza del contrato que vaya a celebrarse. Es decir, que es indiferente si se trata de un contrato administrativo o un contrato de la Administración: estos procedimientos de selección de contratistas siempre son aplicables. De tal manera, la Ley de Licitaciones rige a tres tipos de contratos, como vimos, resultando completamente indiferente si se trata o no de contratos administrativos14. Ello tiene una explicación lógica: los procedimientos de selección de contratistas se instituyen no por la naturaleza de los contratos que se
La afirmación debe matizarse. La Ley de Licitaciones, ciertamente, no rige a los procedimientos de selección de contratistas de servicios profesionales (artículo 1), aun cuando su artículo 41 encomienda al Poder Ejecutivo dictar, mediante Reglamento, reglas que aseguren la contratación transparente de esos servicios. Más allá de ello, el Decreto Nº 1.892, cuya vigencia cesó el 30 de julio de 2005, reguló ciertos aspectos de los contratos de servicios profesionales, aun cuando se trataba de un Decreto reglamentario de la Ley de Licitaciones. De tal manera, el artículo 13 de ese Decreto Nº 1.892 reservó a ciertos contratistas nacionales la celebración de contratos de servicios profesionales, salvo que la Administración, mediante un procedimiento regulado en La Resolución Nº DM/453, estableciera que no existe oferta nacional calificada. Un análisis de tal normativa en Hernández G., José Ignacio, “El Decreto 1.892 y las medidas de promoción del desarrollo económico en el procedimiento licitatorio”, en Revista de Derecho Administrativo número 15, Caracas, 2002, pp. 329 y ss. Cuando señalamos que el procedimiento no está formalizado, queremos destacar que no se trata de un procedimiento cuyo trámite aparece preordenado en la Ley, sino que se rige los las pautas de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende siempre respecto del procedimiento de selección de contratistas, con indiferencia de que se trate o no de un contrato administrativo. En general vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Civitas, Madrid, 2001, pp. 692 y ss. Entre nosotros, véase a Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1997, pp. 44 y ss.
suscribirán, sino para una mejor protección de los recursos públicos involucrados en esas contrataciones. Adicionalmente, esos procedimientos favorecen a que la selección de co-contratistas sea transparente y no discriminatoria15. El procedimiento de selección de contratistas se articula entonces como una serie de actos administrativos que culminan, precisamente, con la selección del co-contratista. Este es el acto decisorio; aquéllos, por el contrario, los actos de trámite. Lo particular es que estos actos de trámite se encuentran coligados entre sí, de forma tal que los actos anteriores son presupuesto de los actos posteriores. Actos de trámite que pueden ser impugnados autónomamente –en sede administrativa o judicial- bajo lo supuestos del artículo 85 de al Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ejemplo, bajo la Ley de Licitaciones, el acto de calificación de interesados es previo al acto de valoración de las ofertas: aquél prela sobre éste. En la práctica, ello supone que la anulación de los actos previos puede suponer también la anulación de los actos posteriores, lo que se traducirá en la reposición del procedimiento. Anulado el acto de descalificación de un interesado (acto de trámite que respecto al interesado descalificado, pone fin al procedimiento y
Sobre ello en general vid. Noguera de la Muela, Belén, El ámbito subjetivo de aplicación de la nueva Ley de contratos de las administraciones públicas : Real Decreto Legislativo 2-2000, de 16 de junio, por el que se aprueba su Texto Refundido, Barcelona, Atelier, 2001, pp. 34 y 36-37. La tendencia en el Derecho Europeo es uniformar el régimen de selección de co-contratistas, al margen de la distinción entre contratos administrativos y contratos de la Administración. En efecto, no conoce el Derecho administrativo europeo de tal distinción. Ello debido, en parte, al régimen heterogéneo que informa a los contratos celebrado por las Administraciones en los distintos países europeos. Una revisión exhaustiva de los distintos sistemas de contratación en el Derecho Europeo, en Ariño Ortiz, Gaspar, “Contrato y poder público. La figura del contrato administrativo en el Derecho español”, en Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 867 y ss. Es por ello que las Directivas que han abordado la regulación de los distintos contratos celebrados por el sector público desconocen la figura de contratos administrativos sustancialmente distintos a los contratos de Derecho Común. Lo ha resumido Santiago González-Varas Ibáñez de la siguiente manera: “...el Derecho comunitario está causando la generalización de un mismo marco regulativo de la contratación de la Administración, proceso éste que lleva consigo, entonces, una mayor aproximación entre los regímenes jurídicos de los Estados miembros...” (El Derecho administrativo privado, Editorial Montecorvo, Madrid, 1996, p. 221).
como tal, puede ser impugnado autónomamente), deberá retrotraerse el procedimiento al acto de calificación. Ello responde a una consecuencia de índole práctica: el procedimiento de selección de contratistas se desenvuelve por fases sucesivas por lo que cada acto de trámite previo es presupuesto de los actos de trámite posteriores. José Araujo Juárez se ha referido a esta consecuencia bajo la denominada teoría de los actos administrativos coligados16. En realidad, la tesis de los actos ligados ha sido desarrollada como un planteamiento diferenciable de los actos de trámite. De arraigo italiano, los actos coligados parten de la existencia de actos administrativos autónomos pero de ejecución continuada: el collegamento permite que un acto previo sea ejecutado o cumplido a través de un acto posterior. Cita García-Trevijano Fos el ejemplo del acto que determina la fijación de precios máximos y mínimos el cual será luego aplicado en casos concretos. La característica más usual, para este autor es la “…repercusión de la invalidez de un negocio sobre otro…”17. Araujo Juárez parte de una posición un tanto diferente, al sostener que lo que coliga es el contrato, pues “…actos administrativos coligados y contrato conforman una unidad homogénea, en tanto se encuentran vinculados por una relación ontológica: la validez de los actos consecuentes depende de los actos antecedentes, y la eficacia de éstos de la existencia de aquéllos…”. La tesis, como refiere Tavares, ha sido recogida por la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, especialmente en diversas decisiones adoptadas en 1998, el términos bastante similares a los propuestos por Araujo Juárez18.
Véase su trabajo, ya tradicional, “El procedimiento administrativo y los contratos de la Administración”, en Régimen jurídico de los contratos administrativos, cit., pp. 17 y ss. Más recientemente, vid. Tavares, Fabiola del Valle, Actos administrativos y contratos de la Administración Pública: teoría general de la conexión, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2003, pp. 37 y ss. Cfr.: Los actos administrativos, Civitas, Madrid, 1991, p. 199 Expone Tavares (Actos administrativos y contratos de la Administración Pública: teoría general de la conexión, cit., pp. 73 y ss), que la recepción de la tesis de los actos coligados en la jurisprudencia venezolana se ha realizado a partir de los postulados de la tesis de Araujo Juárez. Sin embargo, la posición de Tavares alude también a la tesis de actos separables y los actos no separables, a la que luego aludiremos. En nuestra opinión, sin embargo, debe diferenciarse la tesis de los actos ligados con la tesis de los actos separables; de hecho, como se vio, la aplicación de los actos
En el ámbito del procedimiento de selección de contratistas, los actos de trámite que permiten a la Administración escoger al cocontratista mediante la buena pro son, entonces, actos coligados, en el sentido que los actos previos son presupuesto de los actos posteriores, y comunican o trasladan a aquéllos sus propios efectos. En resumen, son objeto de la pretensión de nulidad los actos de trámite del procedimiento de selección de contratista que puedan ser impugnados autónomamente, así como el acto contentivo de la buena pro, que es catalogado como el acto definitivo de ese procedimiento. La principal particularidad de lo anterior es que la nulidad de los actos previos determinará, por lo general, la nulidad de los actos posteriores, incluso en relación con el acto contentivo de la buena pro: la nulidad de ese acto decisorio supondrá la nulidad del contrato firmado. En este sentido, la jurisprudencia ha entendido que el acto contentivo de la buena pro es diferente al contrato, aun cuando ambos se encuentran estrechamente ligados entre sí (sentencia de la Sala PolíticoAdministrativa de 24 de septiembre de 1998, caso Constructora Termini, S.A.). Todo ello, por supuesto, con absoluta independencia de la naturaleza del contrato celebrado a través de tal procedimiento (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 30 de septiembre de 1998, caso Inversiones Tolkien). Aquí se presentan dos situaciones que conviene diferenciar:
ligados no se agota en el ámbito contractual de la Administración. De tal manera, la tesis de los actos ligados sólo importa de cara a precisar los efectos de la nulidad acordada sobre un acto. La tesis de los actos separables es mucho más compleja, pues ella pretende determinar cuándo pueden impugnarse los actos dictados durante la ejecución del contrato con independencia de éste. De allí que la tesis de los actos coligados debe reducirse a aquellos actos cuyos efectos se trasladan o incorporan a los actos posteriores. Es el requisito conocido como incorporación, al cual ha aludid la jurisprudencia (principalmente, vid. sentencia de la Sala PolíticoAdministrativa de 14 de octubre de 1998, caso José Álvarez Stelling). Recientemente, véase también la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 3 de mayo de 2000, caso Inversiones Mael, la cual, aun cuando hace indirectas alusiones a la tesis del ligamento, decanta su análisis en la tesis del acto separable. En resumen, cada acto coligado puede ser recurrido independientemente, sólo que su nulidad posiblemente acarreará la nulidad de los actos posteriores. Ello adquiere matices especiales, como se analiza en el texto principal, respecto de la nulidad del acto contentivo de la buena pro.
.- Por un lado, puede suceder que el acto contentivo de la buena pro haya sido dictado pero aun no se ha suscrito el contrato. En tal caso la nulidad de la buena pro (declarada autónomamente, o como consecuencia de la nulidad de un acto previo) no genera ninguna consecuencia ulterior. .- Puede suceder, por el contrario, que el contrato ya haya sido suscrito, caso en el cual la nulidad del acto contentivo de la buena pro arrastrará, como principio general, la nulidad del contrato19. La principal consecuencia de lo anterior es que al implicar la nulidad del acto contentivo de la buena pro la nulidad del contrato, si éste es un contrato administrativo la competencia no se determinará en función del órgano o ente autor del acto recurrido, sino que por el contrario, tal competencia será determinada a partir de la regla del artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia20. Ello no deriva, sin embargo,
El artículo 113 de la Ley de Licitaciones reconoce la potestad del ente licitante de declarar la nulidad del contrato adjudicado en tres supuestos. El primero, cuando se haya declarado la nulidad de la buena pro, lo que responde a la teoría de los actos coligados. El segundo, los contratos adjudicados al margen del procedimiento de licitación general y selectiva aplicable. Finalmente, la nulidad del contrato será acordada cuando el contrato firmado se aparte de las condiciones establecidas en los pliegos. Esa potestad se ejerce, adicionalmente, con independencia de la naturaleza del contrato. Si no se ha firmado el contrato, la nulidad del acto contentivo de la buena no genera ninguna consecuencia posterior, por lo que la competencia para el conocimiento de la pretensión de nulidad deducida se determina a partir del órgano autor del acto impugnado (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 11 de agosto de 1988, caso Urbanizadora Putucual, S.A.). Por el contrario, si el contrato ya fue firmado, la nulidad del acto contentivo de la buena pro arrastrará la nulidad del contrato. Si tal contrato es administrativo, el conocimiento de la pretensión deducida implica analizar una de las “cuestiones” cuyo conocimiento ha sido asumido por la Sala Político-Administrativa. Como ha señalado esa Sala, en la sentencia ya citada de 24 de septiembre de 1998, caso Constructora Termini, S.A., si bien “…otorgamiento de la “Buena Pro” y contrato administrativo son situaciones diferentes, éstas se vinculan estrechamente dado el objeto contractual por lo cual el otorgamiento de la “Buena Pro” es una situación que influye sobre la “interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos” y específicamente sobre la nulidad de éstos a tenor de lo establecido en la ley licitatoria antes comentada…”. En tales casos, la competencia se determina conforme a la regla de competencia fijada para el conocimiento de las cuestiones relacionadas con contratos administrativos. Si el contrato, por el contrario, es de Derecho civil, entonces la competencia se determinará atendiendo a la naturaleza del órgano o ente autor de ese acto. Sin embargo, bajo la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como luego veremos, esta distinción pierde bastante sentido.
de la tesis de los actos coligados, sino de la tesis de los actos separables, sobre la cual luego nos pronunciaremos. B. El problema de la naturaleza jurídica del acto contentivo de la buena pro en la jurisprudencia venezolana Continuando con lo expuesto, de lo anterior podría deducirse que en el procedimiento de selección de contratistas el acto contentivo de la buena pro, es decir, aquel por medio del cual la Administración escoge al co-contratista, es el acto definitivo de tal procedimiento. Tal era la calificación acuñada por la jurisprudencia de la Sala PolíticoAdministrativa 24 de septiembre de 1998, caso Constructora Termini, S.A., comentada, así como por la principal doctrina extranjera21. La regulación de la Ley de Licitaciones en Venezuela, no facilita, sin embargo, esta interpretación. En efecto, su artículo 105 regula la potestad del ente licitante de terminar el procedimiento licitatorio por razones de interés general, siempre y cuando no se haya firmado el contrato. De tal manera, el procedimiento puede ser terminado antes de dictarse la buena pro e incluso, luego de dictado tal acto. La única condición impuesta es que no se haya firmado el contrato, en el entendido que lo conducente, una vez cumplida tal condición, es la resolución del contrato suscrito. En una primera interpretación, podría entonces aceptarse que el ente licitante puede dar por terminado el procedimiento luego de dictado el acto contentivo de la buena pro, pero antes de la firma del correspondiente contrato. No obstante, en estricto sentido, mal podría el ente licitante terminar el procedimiento luego de dictada la buena pro, pues ese acto, como señalamos, concluye el procedimiento administrativo. De allí que, en realidad, en este supuesto lo conducente es que el ente licitante, con fundamento en el precitado artículo 105, revoque el acto contentivo de la buena pro, revocatoria que al versar sobre un acto favorable debe venir acompaña del previo procedimiento administrativo. Junto a esta
Por ejemplo, entre otros muchos, vid. Dromi, Roberto, Licitación pública, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 419
revocatoria, basada en razones de interés general, el ente licitante puede también declarar la nulidad del acto contentivo de la buena pro, ex artículo 112 de la Ley de Licitaciones. Ambas normas recogen, pues, las dos modalidades a través de las cuales la Administración puede ejercer su potestad de autotutela: por razones de legalidad (artículo 112) o por razones de oportunidad o mérito (artículo 115)22. La Sala Político-Administrativa adoptó, sin embargo, una posición distinta. De esa manera, en sentencia de 30 de octubre de 2001, sostuvo la revocatoria de la buena pro no estaba condicionada a la apertura de un previo procedimiento administrativo. Tal criterio fue reiterado en decisión de 18 de diciembre de 2001, en el cual se indicó que “…el único momento a partir del cual se generan obligaciones legales frente al contratante, es cuando se formaliza el contrato…”. Es decir, que el acto que culmina el procedimiento sería el contrato y no la buena pro. Tal parecer fue reiterado en posteriores decisiones de la Sala, así, en sentencia de 25 de marzo de 2003. Bajo esta interpretación, el acto contentivo de la buena pro no crea, en el particular beneficiario, derecho alguno, pues el procedimiento culmina con el otorgamiento del contrato. Por consiguiente, antes de la firma del contrato, y conforme al artículo 105 precitado, la Administración siempre podrá dar por terminado el procedimiento, ignorando de esa manera el acto contentivo de la buena pro y sin necesidad de cumplir con ningún procedimiento previo. Tal criterio fue expresamente rechazado por la Sala Constitucional en sentencia de 11 de abril de 2003, caso Maxy Ways Computer. Para ello, y en primer lugar, la sentencia niega que el acto contentivo de la buena pro pueda ser catalogado como un acto de trámite:
Mucho más precisa es la regulación del Reglamento de la Ley de Licitaciones, vigente en tanto no colida con la Ley actual. Así, conforme al artículo 98 del Reglamento “…cuando después de otorgada la buena pro y, por razones de conveniencia o de interés público, la máxima autoridad administrativa del ente promovente decida revocarla, lo hará del conocimiento del beneficiario de la buena pro mediante notificación indicando los motivos de su decisión…”. Es decir, que luego de dictada la buena pro, lo que procede en realidad es su revocatoria, y no la “terminación” del procedimiento, como equívocamente dispone el artículo 105 de la Ley de Licitaciones vigente. El artículo 99 del Reglamento regula, por su parte, la nulidad de la buena pro.
“...la buena pro es el acto administrativo a través del cual culmina el procedimiento licitatorio iniciado. Mediante éste, el ente licitante selecciona al oferente que, conforme la determinación de los pliegos, presentó la mejor oferta. La buena pro, como acto conclusivo del procedimiento administrativo, entraña entonces, por un lado, la declaración cierta del ente licitante, en el sentido de que el oferente beneficiario cumplió los requisitos necesarios para su selección; por el otro, otorga el derecho subjetivo a la ejecución del contrato que por esa vía se otorgó. Así lo entiende la doctrina que ha abordado el tema, cuando señala que la buena pro o adjudicación “...es el acto emanado de la Administración Pública mediante el cual ésta, integrando una anterior expresión de voluntad suya, complementa el acuerdo de voluntades del que nace el contrato administrativo en vista. La adjudicación, entonces, es la aceptación que hace la Administración de la propuesta más ventajosa....” (Marienhoff, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III-A. Contratos Administrativos. Teoría General”, Abeledo-Perot, Buenos Aires, 1994, p. 250). En este contexto, la orden de compra es consecuencia natural de la adjudicación que previamente efectuó el ente licitante...”.
En consecuencia de lo anterior, la sentencia aclara que la aplicación del artículo 105 de la Ley de Licitaciones requiere que el ente licitante, para desconocer la buena pro, siga un previo procedimiento administrativo. La buena pro “…puede ser objeto de revocación o de anulación por la Administración en ejercicio de sus potestades de autotutela, siempre y cuando, en salvaguarda del derecho a la defensa que acogió el artículo 49, cardinal 1, de la Constitución, asegure al titular de la buena pro oportunidad razonable para la exposición de sus alegatos. Esto es, que la buena pro es de aquellos actos administrativos favorables cuya revocación o anulación exige la apertura de un previo procedimiento contradictorio…”. A pesar de la claridad de esta decisión, la Sala PolíticoAdministrativa, con posterioridad, ha persistido en su interpretación inicial. De tal manera, en sentencia de 10 de marzo de 2005, caso Hyunday Consorcio, la Sala reiteró que:
“…no puede reconocerse la creación de derechos particulares al Consorcio recurrente con el otorgamiento de la buena pro, ya que como ha quedado asentado, el único acto formal que genera derechos y obligaciones
recíprocas para las partes, sería el contrato definitivo que suscriba el particular con la Administración…”23.
No podemos compartir esta interpretación. El procedimiento de selección de contratistas, como indica su propio nombre, culmina con el acto administrativo unilateral por medio del cual el ente licitante selecciona al co-contratista con quien formalizará el respectivo contrato. Una vez otorgada la buena pro ésta podrá ser revocada o anulada, siempre y cuando el ente licitante siga el previo procedimiento administrativo. No se niega que el contrato sea fuente de derechos para el cocontratistas. Sin embargo, ese contrato sólo es consecuencia directa del previo acto de otorgamiento de la buena pro. La tesis de los actos ligados o coligados, antes analizada, permite así explicar que el contrato es simple consecuencia del acto contentivo de la buena pro, con el cual culmina el procedimiento de selección iniciado. 2. La pretensión procesal administrativa y las “cuestiones” relacionadas con contratos administrativos a que se contrae el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia La pretensión procesal deducida en atención al previo procedimiento de selección de contratistas será conocida por la jurisdicción contencioso-administrativa dado el carácter administrativo de ese procedimiento. De allí que, salvo en lo que respecta a la pretensión de nulidad del acto contentivo de la buena pro, es indiferente que tal procedimiento tenga por objeto un contrato administrativo o un contrato de la Administración24. Una vez firmado el contrato, la dualidad de jurisdicciones cobra pleno realce, pues como principio general, sólo las pretensiones deducidas contra los contratos administrativos serán conocidas por la jurisdicción con-
Cfr.: Revista de Derecho Público número 101, pp. 163 y ss, en la cual aparecen los antecedentes dictados en la materia. Señalamos la excepción de la pretensión deducida contra el acto contentivo de la buena pro, pues, como vimos, la nulidad de ese acto arrastrará la nulidad del contrato firmado. Y si tal contrato es administrativo, el conocimiento de tal pretensión corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa conforme al artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
tencioso-administrativa. Ello, a partir de la regla trazada en el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al cual corresponde a la Sala Político-Administrativa “…conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la Re-pública, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.)…”. Es precisamente en la aplicación de tal norma (que denominaremos “cláusula de los contratos administrativos”), que la tesis de los contratos administrativos cobra pleno realce en el orden contencioso administrativo. Con algunas pequeñas variaciones, la “cláusula de los contratos administrativos” contenida en el artículo 5.25 precitado, reproduce el artículo 42.14 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Conviene analizar, pues, cuál ha sido la evolución de la jurisprudencia en torno a esas dos disposiciones. A. La interpretación de la “cláusula de los contratos administrativos” antes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Antes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, el artículo 7.28 de la Ley Orgánica de la Corte Federal atribuyó a la Sala Político-Administrativa el conocimiento de todas las cuestiones de nulidad, caducidad, resolución, alcance, interpretación, cumplimiento y cualesquiera otras que se susciten entre la Nación y los particulares a consecuencia de los contratos celebrados por el Ejecutivo Nacional. Afortunadamente, el criterio delimitador de competencia fue trazado con un contenido subjetivo y no a partir del confuso concepto de contrato administrativo. Empero, la jurisprudencia, obviando el ordenamiento positivo venezolano, prefirió extrapolar la tesis de los contratos administrativos para hacer pivotar, sobre éstos, la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa25.
Véase por todos a Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, cit., pp. 255 y ss.
El artículo 42.14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, desafortunadamente, acogió esta interpretación y fijó la competencia de la Sala Político-Administrativa a partir de las “cuestiones de cualquiera naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades” (destacado nuestro). Determinar si el contrato es o no administrativo se convirtió en el punto central para definir la competencia de la justicia administrativa. La aludida norma hacía referencia a las diversas decisiones que en el curso del contrato administrativo puede adoptar la Administración, y que se corresponden con las llamadas cláusulas exorbitantes o prerrogativas de las que puede hacer uso la Administración contratante. Así, la interpretación se relaciona con la potestad de autotutela declarativa de la Administración en virtud de la cual, ante cualquier controversia con el co-contratista corresponde a ella fijar, mediante decisión unilateral y ejecutoria, el sentido y alcance del contrato. La caducidad responde a la potestad de la Administración de extinguir el contrato por incumplimiento del co-contratante, mientras que la resolución atiende a la potestad de extinguir el contrato por razones de oportunidad o mérito. Además, también la Administración puede pronunciarse sobre la validez del contrato, determinando su nulidad. Las “cuestiones” enumeradas en la norma citada se relacionan igualmente con el objeto de las pretensiones que el co-contratista puede esgrimir en relación con el contrato. Así, puede solicitar su cumplimiento o también su resolución. Asimismo, puede pretender la nulidad del contrato administrativo. Ahora bien, un aspecto determinante era precisar si la enumeración de la norma era taxativa –la competencia de la Sala PolíticoAdministrativa se extendía sólo a las “cuestiones” expresamente enunciadas en el artículo- o si por el contrario, tal enumeración era sólo indicativa, de forma tal que toda pretensión cuyo objeto fuera un contrato administrativo se residenciaba siempre en el contencioso administrativo. Igualmente, era preciso aclarar si la regla de competencia aplicaba sólo a las personas político-territoriales contenidas en la “cláusula
de los servicios públicos”. La jurisprudencia mostró, en tal sentido, una clara evolución que puede ser estudiada en tres etapas26: .- En una primera etapa, imperó una interpretación restrictiva de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De tal manera, la Sala Político-Administrativa, en sentencia de 18 de septiembre de 1986, caso MEV, C.A27, entendió que sólo las pretensiones a través de la cual se solicitara cualquiera de las “cuestiones” enumeradas en el artículo 42.14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, eran conocidas por la jurisdicción contencioso-administrativa, criterio reiterado en la sentencia de 16 de octubre de 1986, caso Alivalara. .- Posteriormente, en una segunda etapa, la Sala PolíticoAdministrativa modificó su criterio a partir de la tesis del juez natural.
En general, sobre este evolución, ampliamente tratada en la doctrina venezolana, puede verse a Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, cit., pp. 260 y ss. Asimismo, véase a Irribaren Monteverde, Henrique, “El contencioso de los contratos administrativos”, cit., pp. 260 y ss. Este autor se inclina por una distinción más tajante, en el sentido que toda pretensión deducida respecto de un contrato administrativo debe ser conocida por la justicia administrativa, pues precisamente, una de las características de esos contratos atiende al órgano jurisdiccional competente para conocer de las pretensiones relacionadas con dichos acuerdos, citando así la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 11 de agosto de 1983, caso Cervecería de Oriente. Tal tesis, según su opinión, fue recogida en las decisiones citadas el 11 de agosto de 1988, y que se analizan en el texto principal. En conclusión, para este autor, basta que se trate de un contrato administrativo celebrado por la República, los Estados o Municipios, para que el órgano competente sea la Sala Político-Administrativa. Creemos, sin embargo, que la tesis de Irribaren parte de una contradicción no salvada. Una vez afirmada esa conclusión, el autor pasa a distinguir el cuadro competencial para el supuesto en el cual el contrato administrativo es celebrado por un Instituto Autónomo o una empresa del Estado. Para ello, aplicó las reglas de competencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para las demandas contra los entes públicos. De allí que, en su opinión, si son esos entes públicos contratantes quienes demandan al cocontratista, la competencia debería corresponder a las Tribunales civiles. Y decimos que tal conclusión es contradictoria (incluso así parece reconocerlo Irribaren) pues bajo la tesis defendida, el contrato administrativo debería operar como fuero de atracción de todas las pretensiones, con independencia de quien actúe como demandante. Sobre este aspecto véase también la obra colectiva Contratos administrativos. Cuadernos Jurídicos Badell & Grau, Caracas, 1999, pp. 163 y ss., conclusiones también reiteradas en Badell Madrid, Rafael, Régimen jurídico del contrato administrativo, Caracas, 2001, pp. 168 y ss. Las principales decisiones que recogen esta evolución pueden encontrarse en Ortiz-Alvarez, Luis y Mascetti, Giovanna, Jurisprudencia de contratos administrativos, cit, pp. 767 y ss. Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 28, pp. 146 y ss. En ese caso se intentó pretensión de condena para el pago de sumas de dinero derivadas de la resolución de un contrato considerado administrativo.
Las decisiones de la Sala Político-Administrativa de 11 de agosto de 1988, recaídas en los casos Industrias Mito Juan, C.A. y Cementerio Monumental Carabobo, consideraron que esa Sala es el juez natural del contrato administrativo. Luego, en sentencia de 12 de diciembre de 1996, caso Instituto Puerto autónomo de Puerto Cabello, la Sala interpretó que su competencia dependía de la existencia de un contrato administrativo, aun cuando el ente público contratante no fuera de aquellos expresamente enunciados en el artículo 42.14. En este mismo sentido encontramos la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 18 de marzo de 1993, caso Juan José Mesa González, en la cual se acepta que ese artículo es suficientemente amplio como para abarcar toda clase de litigios derivados de los contratos administrativos. Asimismo, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 13 de mazo de 1997, caso Comercial Ingra, sostiene que tal norma:
“…consagra una especie de universalidad de reserva en relación con los contratos administrativos a favor de esta sala político administrativa, independientemente de la naturaleza de la pretensión. Pero, también señala que ha de tratarse de contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados, o las Municipalidades. En este sentido, cabría preguntarse sí compete también a la Sala el conocimiento de los contratos administrativos suscritos por un sujeto de derecho distinto a los prenombrado, pero, a quien el la Ley local le atribuye la posibilidad de otorgar concesiones de espacios públicos como lo es un mercado público, o sin por el contrario, el solo hecho de que el municipio haya atribuido ha Inmerca la posibilidad de otorgar las referidas concesiones, es suficiente para enervar la mencionada reserva de competencia de esta sala en dicha materia. Al respecto, considera necesario la Sala destacar la necesidad de hacer una interpretación congruente con la finalidad de la norma y en consecuencia, pronunciar su desacuerdo ante la última de las interpretaciones esbozadas, por ser claramente contraria al sentido de plenitud de la reserva que hizo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a favor de esta Sala Político Administrativa, máxime cuando el detentador originario de la potestad legal de otorgar las referidas concesiones y por tanto para celebrar los correspondientes contratos administrativos era el Municipio, sujeto de derecho cuyos contratos administrativos están sometidos a la jurisdicción de esta Sala...”.
.- Más recientemente, en una tercera etapa, la Sala PolíticoAdministrativa, reinterpretando la “cláusula de los contratos administrativos”, concluyó que si bien las pretensiones deducidas en referencia a contratos administrativos debían ser conocidas por la justicia administrativa, era preciso efectuar el correspondiente reparto competencial entre los distintos órganos que conforman la jurisdicción contenciosoadministrativa, según el principio de descentralización propugnado por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Entre otras, puede citarse la sentencia de 5 de marzo de 2002, caso Otilia J. Gallardo28. Este criterio fue luego reiterado. En tal sentido, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 9 de marzo de 2004, caso COVENCA, sostuvo que en relación con la “cláusula de los contratos administrativos”:
“…Los términos de esta disposición deben ser interpretados de manera restrictiva atribuyéndoles "el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador" (Articulo 4 del Código Civil), en el entendido que sólo conocerá de las causas que versen sobre contratos administrativos celebrados por las unidades político territoriales señaladas expresamente en la citada norma, esto es, la República, los Estados o las Municipalidades. La competencia sigue siendo de la jurisdicción contencioso administrativa, pues cuando la causa se refiera a contratos celebrados por entidades regionales distintas a las citadas en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponderá conocer a los tribunales de primera instancia de esta jurisdicción especial, es decir los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso - Administrativo de la respectiva circunscripción judicial, y en alzada a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”29.
En conclusión, la “cláusula de los servicios públicos” operaba como un fuero de atracción, en tanto la competencia de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa se fijaba a partir de la exis28
Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 89/92, pp. 345 y ss. En esa misma Revista (pp. 321 y ss.) véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 29 de abril de 2004, caso james Robert Edgar, que reitera tal criterio. Se asumió, pues, un criterio similar para el reparto competencial según la naturaleza del acto recurrido: la Sala Político-Administrativa conocería de los contratos suscritos por altas autoridades del Poder Nacional; las Cortes de lo Contencioso Administrativo por las demás autoridades de ese poder y los Tribunales Superiores de los contratos celebrado por las Administraciones estadales y municipales. Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 97-98, pp. 314 y ss. En esa misma Revista (pp. 321 y ss.) véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 29 de abril de 2004, caso James Robert Edgar, que reitera tal criterio.
tencia de un contrato administrativo: toda pretensión deducida en relación con un contrato administrativo, en los términos del artículo 42.14, era conocida por esos Tribunales, al margen de quién fuera el ente público contratista y, también, al margen de quien interpusiera la demanda. Tal cláusula constituía, por ello, una excepción al régimen de distribución competencial de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en tanto (i) en el caso de los Estados y Municipios, la demanda era conocida por la jurisdicción contencioso-administrativa y no por la jurisdicción ordinaria y (ii) si es el particular co-contratante quien demanda, el conocimiento del asunto corresponderá también a la justicia administrativa y no a la jurisdicción ordinaria30. B. La interpretación de la “cláusula de los contratos administrativos” luego de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
La única novedad formal de la “cláusula de los contratos administrativos” en el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es que la competencia de la Sala Político-Administrativa fue fijada según la cuantía de la respectiva demanda, a partir del umbral de “setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.)”. De allí que, bajo la nueva Ley, la determinación de la naturaleza administrativa de un contrato suscrito por las Administraciones Públicas sigue siendo criterio determinante para fijar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las primeras interpretaciones de esa norma estuvieron dirigidas a salvar la grave omisión en la que incurrió la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, al obviar la existencia y competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Superiores. En este sentido, la Sala Político-Administrativa consideró que la competencia para conocer de las “cuestiones” a las que se contrae el artículo 5.25 debían ser repartidas entre los distintos tribunales que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a su cuantía. Asi-
Cfr.: Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, cit., pp. 257 y ss.
mismo, extendió el fuero de extensión para conocer de las pretensiones deducidas contra cualquier órgano o ente administrativo contratante de un contrato administrativo, aun cuando la norma comentada sólo alude expresamente a personas político-territoriales. Así, en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 27 de octubre de 2004, caso Marlon Rodríguez , se precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, las “…cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios (sic)…”, así como las “…cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte cualquier entidad administrativa regional distinta a los estados o los municipios (sic)…”, siempre y cuando su cuantía “…no excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), ya que la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal…”. Luego, la sentencia de 24 de noviembre de 2004, caso Tecno Servicios Yes’Card, C.A31 asignó a las Cortes de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer “…de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sean parte la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de dos-
Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 99-100, pp. 237 y ss.
cientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), que equivalen a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha tiene un valor de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00); si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal…”.32 Todos estos criterios han sido ratificados en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 5 de mayo de 2005, caso CBR de Servicios C.A., en la cual se señala que la competencia de la Sala PolíticoAdministrativa se sostiene en tres requisitos concurrentes:
“…Como puede apreciarse de la norma transcrita, ésta consagra un régimen especial de competencia, a favor de la Sala PolíticoAdministrativa, para conocer de todas aquellas acciones que cumplan con las siguientes tres condiciones concurrentes: 1) Que sean con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de un contrato administrativo, 2) Que tales contratos hayan sido suscritos por la República, los Estados o los Municipios y 3) Que la cuantía de la acción ejercida exceda de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.)….”33.
Notar cómo la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa se circunscribe a las pretensiones que involucren la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de un contrato administrativo. Pareciera así que se retoma la tesis restrictiva, en el sentido que sólo pretensiones que calcen dentro de las “cuestiones” fijadas en esa norma han de ser conocidas por la jurisdicción contencioso-administrativa. Aun siendo esa la interpretación, debemos advertir que las consecuencias son muy distintas a las aceptadas bajo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pues como se verá, la interpretación de la nueva Ley ha ampliado significativamente el
Sobre estas primeras decisiones véase a Figueiras Robisco, Alejandra, “La nueva jurisprudencia sobre las competencias judiciales y el procedimiento en el orden contencioso administrativo. Estado (provisionalísimo) de la cuestión”, en Revista de Derecho Público Nº 99-100, pp. 11 y ss. Véase Revista de Derecho Público Nº 102, en prensa.
ámbito de la justicia administrativa, a partir de un criterio subjetivo, es decir, basado en la presencia de la Administración como demandado o como accionante. De tal manera, aun cuando se acepte esa tesis restringida, el resto de las pretensiones deducidas en relación con un “contrato administrativo” (e incluso, con cualquier tipo de contrato, como veremos) será conocida, generalmente, por la jurisdicción contencioso-administrativa. En todo caso, la propia decisión reconoce que la “cláusula de los contratos administrativos”, tanto en la derogada Ley como en la vigente, debe ser interpretada ampliamente, a fin de residenciar en el contencioso administrativo toda pretensión relacionada con tales contratos, aun cuando el ente contratante sea un ente distinto a los mencionados en la citada cláusula. Cabe destacar además que la regulación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia permitió a la doctrina cuestionar la pervivencia del contrato administrativo como criterio delimitador de competencia del orden contencioso administrativo. En efecto, BrewerCarías ha observado que, dentro del contexto de la nueva Ley, la “cláusula de los contratos administrativos” carece de utilidad, pues en general cualquier demanda contra la República, los Estados y Municipios será conocida por la justicia administrativa, medie o no un contrato administrativo. De allí por tanto que si la controversia se fundamenta en los llamados contratos de la Administración, su conocimiento también corresponderá a la justicia administrativa34. Un aspecto que, en cierto modo, había sido ya resaltado por la jurisprudencia, al deslindar, bajo la derogada Ley, la diferencia entre la competencia referida a las demandas contra los entes públicos, y la competencia alusiva a los contratos administrativos35. Luego volveremos sobre ello.
Cfr.: Brewer-Carías, Allan, “Algunas innovaciones en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004”, en Jornadas sobre la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Universidad Monteávila, Caracas, 2005 (en prensa). Véase lo expuesto en la segunda parte de este estudio. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 21 de enero de 1999, caso C.A. Metro de Caracas, en Revista de Derecho Público Nº 77/90, Caracas, 1999, pp. 398 y ss.
C. Procedimiento aplicable Bajo la tradicional interpretación de la “cláusula de los contratos administrativos”, el procedimiento aplicable para el conocimiento de las “cuestiones” tasadas en el artículo 42.14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se vio afectado por el régimen cerrados de “recursos” imperantes bajo tal Ley. En esta materia la impronta del Derecho francés, y su distinción entre el recurso de plena jurisdicción y de exceso de poder, fue notoria. a. Sistema imperante bajo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia Bajo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el procedimiento aplicable se determinó inicialmente con fundamento en el siguiente sistema: .- En primer lugar, las “cuestiones” a las que se contraía el artículo 42.14 pueden ser “impugnadas” a través del recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido bien contra los “actos separables” del contrato –tesis que luego será comentada- bien contra el “contrato” mismo36. .- En segundo lugar, el recurso de nulidad podía ser también ejercido por un tercero, de conformidad con el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a través del procedimiento de demanda contra los entes públicos37.
En este sentido, véase la sentencia 11 de junio de 1998, caso Inversiones Carnegie C.A., así como Brewer-Carías, Allan, Contrato administrativo, cit., p. 261. Sobre esta disposición, véase a Rondón de Sansó, Hildegard, “La acción de nulidad contractual prevista en el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La acción del tercero contractual”, en Régimen jurídico de los contratos administrativos, cit., pp. 205 y ss, así como en Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo, FUNEDA, Caracas, 2001, pp. 137 y ss.
.- Por último, y en tercer lugar, el resto de las pretensiones – distintas a la nulidad- serían ventiladas por el procedimiento aplicable a la demanda contra los entes públicos38. Sin embargo, tal sistema fue modificado con la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 3 de mayo de 2000, caso Inversora Mael, la cual precisó que la nulidad de contratos administrativos debía ventilarse por el procedimiento de las demandas contra los entes públicos, incluso, cuando tal nulidad fuera consecuencia del recurso incoado contra un acto separado, enfatizando el derecho del particular de escoger el “medio de impugnación” para la mejor defensa de sus derechos: el recurso contencioso administrativo de nulidad contra actos separables o la demanda de nulidad de contratos administrativos. b. El sistema imperante en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
La diatriba planteada bajo la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia subsiste en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En cualquier caso, a la luz de los artículos 19 y 21 de la nueva Ley será preciso distinguir si el particular ejerce el “recurso de nulidad” contra un acto separable o si, por el contrario, ejerce una “demanda” contra la Administración contratante, pues ello determinará la aplicación del procedimiento aplicable a los juicios de nulidad de actos administrativos de efectos particulares o el procedimiento de demanda contra los entes públicos, el cual rige también a la demanda de nulidad de los “contratos celebrados por los organismos públicos” a la cual se contrae el artículo 21.2, y que viene a sustituir el artículo 111 de la derogada Ley. Este último supuesto se extiende, incluso, a la demanda de nulidad contra contratos administrativos ejercida por el co-contratista, según veremos en la segunda parte.
Este tradicional sistema puede ser visto en la obra colectiva Contratos administrativos, cit., pp. 163 y ss.
Críticas a la “cláusula de los contratos administrativos”. Remisión
En la actualidad, la previa determinación de la naturaleza jurídica del contrato en relación con el cual se formula la pretensión es un paso necesario a fin de determinar si tal pretensión ha de ser conocida por la justicia administrativa –si se trata de un contrato administrativo- o por el contrario, si la pretensión debe ser conocida por la justicia ordinaria –si se trata de un contrato de la Administración. Ello, a partir de la “cláusula de los contratos administrativos”, establecida en el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. De hecho, la jurisprudencia reciente de la Sala Político-Administrativa ha propendido a interpretar ampliamente esa norma, al considerar que las pretensiones formuladas en relación con contratos administrativos suscritos por otros entes distintos a los allí mencionados, se regirán también por las reglas de determinación de la competencia contenidas en ese artículo. De manera tal que la figura del contrato administrativo sigue siendo criterio delimitador de la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, aun cuando, como luego se verá, en mucha menor medida en comparación con el sistema imperante bajo la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Figura del contrato administrativo que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada, queda informada de las siguientes notas: .- En primer lugar, se requiere que el contrato haya sido celebrado con un “ente público”, expresión que alude a cual órgano o ente del sector público. La noción del ente público contratante ha ampliado, pues, la referencia restrictiva de la “cláusula de los contratos administrativos” a la República, Estados y Municipios. Es decir, que no sólo tales personas político-territoriales podrán actuar como entes contratantes, sino además, cualquier otro ente administrativo con personalidad jurídica propia, sea de Derecho Público (por ejemplo, un instituto autónomo, según la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 10 de diciembre de 2003, caso Baribas-Ingenieria C.A.)39 e incluso, de Dere39
Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 93-94/95-96, pp. 390 y ss.
cho Privado (una empresa del Estado, por ejemplo). Hay aquí una inflexión que debe ser resaltada, pues aun cuando los contratos administrativos se basan en la ecuación –hoy superada- Administración Pública –Derecho Administrativo, los entes administrativos con forma de Derecho Privado se someten, en sus relaciones con terceros, y como regla general, al Derecho Privado, tal y como reconoce el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Administración Público. Siendo ello así, los contratos celebrados por esos entes con forma de Derecho Privado no deberían ser “contratos administrativos”, regidos por el Derecho Público40. .- En segundo lugar, el objeto del contrato ha de ser el interés general, empleándose aquí diversos términos: finalidad de servicio público o de utilidad pública. Antes nos hemos referido a los distintos parámetros con base en los cuales se ha delineado cuándo el objeto del contrato atiende a esas finalidades. Se admite entonces que la Administración puede celebrar dos tipos de contratos: unos, orientados a satisfacer el interés general. Esos contratos quedan informados por el régimen exorbitante que informa al interés general, siendo contratos administrativos. Otros, que no se orientan a satisfacer el interés general. Aquí la Administración no actúa “como tal”, sino como un particular, por lo cual no se extiende a esos contratos el régimen exorbitante que informa al interés general. Ellos son los contratos de la Administración, regidos por el Derecho Privado y por la regla de la igualdad. El conocimiento de las pretensiones deducidas en relación con contratos de la Administración depende, de esa manera, de la previa calificación del contrato en cuestión como administrativo. La “cláusula de los contratos administrativos” supone, de esa manera, que la justicia administrativa únicamente conoce pretensiones cuyo Derecho sustantivo es el Derecho Administrativo, y no el Derecho Civil, que sería el que rige a los contratos de la Administración. Adicionalmente, la
Los entes administrativos con forma de Derecho Privado se relacionan, ad extra, en un régimen preponderante de Derecho Privado. Sin embargo, al reconocerse la posibilidad que esos entes suscriban contratos administrativos y ejerzan por ello las “potestades” inherentes a tales contratos, se introduce una importante inflexión en su régimen jurídico. Ello refleja las contradicciones no salvadas de la tesis de los contratos administrativos.
“cláusula de los contratos administrativos” fija reglas especiales de competencia, que difirieren del régimen general de la Ley, sólo en lo que respecta al Tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa competente para el conocimiento de la acción. Esa distinción no es convincente. De esa manera, si se admite que los contratos que sirvan al interés general serán administrativos, debería también sostenerse que los demás contratos, cuyo objeto no atiende a satisfacer un interés colectivo, no serán contratos administrativos sino contratos civiles, lo que pareciera entrañar la conclusión conforme a la cual la Administración puede celebrar contratos para fines distintos al interés colectivo. ¿Celebra la Administración contratos para atender, por ejemplo, el interés particular?. Por supuesto que no. Por un lado, desde que tal contratación implicaría, de seguro, un indebido uso del patrimonio público. Además, por cuanto de conformidad con el artículo 141 de la Constitución de 1999, la Administración siempre actúa para servir a los ciudadanos y por ende, al interés general. Bajo esta perspectiva, todos los contratos celebrados por la Administración tiene por objeto la satisfacción del interés colectivo, pues sólo éste legitima su actuar. El problema, pues, pareciera no estar en la identificación de cuándo sirve la Administración al interés colectivo (pues siempre lo hace) sino en la intensidad en la cual ese interés es satisfecho: únicamente si el contrato atiende directa o indirectamente a ese fin, será un contrato administrativo; de lo contrato –atención mediata o refleja al interés general- será un contrato civil. Así, no creemos que la Administración pueda desdoblarse, y actuar como tal (o sea, sometida a Derecho Administrativa), o como un particular (entiéndase: sometida a Derecho Privado). Conforme al artículo 141 de la Constitución de 1999, la Administración, siempre, actúa para servir al interés general, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Que su actuar quede informado por el Derecho Administrativo o el Derecho Privado es ciertamente baladí: siempre, se insiste, ella debe actuar conforme a los postulados expresados por la referida norma constitucional. Bajo este principio, las pretensiones deducidas contra la Administración (o por ella, contra un particular), quedarán sometidas a la justicia administrativa, en tanto medie, siempre, una relación jurídi33
co-administrativa en los términos del artículo 259 de la Constitución. Relación jurídica, incluso, de índole contractual, en los términos del artículo 1.133 del Código Civil. En todos esos supuestos la Administración actúa como tal, con sujeción a los imperativos del artículo 141 constitucional. Cuando mucho, la referida norma constitucional permitirá amoldar el Derecho Civil a los fines de interés público que atiende la Administración, dando así lugar a una suerte de Derecho administrativo privado, como se acepta en Alemania. Pero, en todo caso, es nuestra opinión que conforme al artículo 259 del Texto de 1999, toda pretensión cuya causa petendi sean los contratos celebrados por las Administraciones, debería residenciarse en la justicia administrativa, en tanto el objeto de esos contratos será una relación jurídico-administrativa41. En resumen, la “cláusula de los contratos administrativos” no encuentra el menor anclaje en la Constitución de 1999. Así, el artículo 141 no distingue la existencia de un Derecho Administrativo como régimen estatutario de las Administraciones Públicas. Todo lo contrario, esa norma establece un conjunto de principios aplicables siempre a la Administración, incluso cuando instrumentalmente acuda al Derecho Civil. Adicionalmente, el artículo 259, al establecer la existencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, no limita su conocimiento a la actividad administrativa de Derecho Administrativo. Ninguna norma
Ya la doctrina venezolana ha resaltado esta crítica. Véase, principalmente, el trabajo de Pérez Luciani, Gonzalo, “Los contratos administrativos en Venezuela”, Derecho Público en Venezuela y Colombia. Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración. Volumen II, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Instituto de Derecho Público, Caracas, 1986, pp. 247 y ss. Todos los contratos suscritos por la Administración se encuentran regidos, en mayor o menor medida, por el Derecho Administrativo, y en todos los casos, nos encontramos ante la misma institución jurídica, a saber, el contrato, que como tal, se regirá por el Derecho Civil. Ello fue observado por Lares Martínez, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001, pp. 261. Véase igualmente a Brewer-Carías, Allan, “La interaplicación del Derecho Público y del Derecho Privado a la Administración pública y el proceso de huida y recuperación del Derecho Administrativo”, en II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo ‘Allan Randolph Brewer-Carías’, FUNEDA, Caracas, 1996, pp.56 y ss. Un cuestionamiento de la posición tradicional en Caballero Ortiz, Jesús, “¿Deben subsistir los contratos administrativos en una futura legislación”, en El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI. Estudios en Homenaje al Profesor Allan R. Brewer-Carías, Tomo II, Instituto de Derecho Público, Universidad Central de Venezuela, Civitas, Madrid, 2003, pp. 1765 y ss.
en la Constitución permite sostener, por ello, que pretensiones deducidas contra en relación con contratos de la Administración deban tener un tratamiento distinto a las pretensiones esgrimidas respecto los contratos administrativos. Todo ello sin perder de vista que no es posible tampoco establecer diferencias sustanciales entre ambas categorías: el contrato es un supraconcepto que podrá tener un régimen mayor o menor de Derecho Administrativo. Pero –y esto es relevante- todo contrato celebrado por las Administraciones Públicas, sin excepción, ha de cumplir los postulados del artículos 141 constitucionales. Lo conveniente, por ello, sería abandonar la interpretación literal de la “cláusula de los contratos administrativos” y residenciar, en la jurisdicción contenciosoadministrativa, toda pretensión deducida contra la Administración contratante, con independencia del régimen que informe al contrato de que se trate. La reciente interpretación jurisprudencial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como se verá, favorece esta conclusión. 3. Pretensiones procesales administrativas y los “actos separables”. Especial consideración a las llamadas cláusulas exorbitantes
La pretensión puede ser ejercida, también, contra los actos administrativos unilaterales dictados durante la ejecución del contrato administrativo, y que pueden ser impugnados con independencia de aquél. Es la tesis comúnmente conocida como los “actos separables” y que responde, nuevamente, a la traslación de la doctrina francesa del contrato administrativo. A. Orígenes y fundamentos de la tesis de los “actos separables”. El procedimiento aplicable para su impugnación
Bajo la teoría desarrollada en Francia, se admite que las decisiones administrativas unilaterales que adopta la Administración contratante pueden ser aisladas de la conclusión del propio contrato y, consecuentemente, son susceptibles a ser atacadas autónomamente. Sin embargo, los fundamentos de esta tesis son mucho más complejos.
a. Los orígenes de la tesis de los actos separables En efecto, la tesis de los actos separables nace desde la distinción del recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdicción. En el Derecho francés, el juez del contrato es un juez de “plena jurisdicción” y de allí que pacíficamente se haya negado la procedencia del recurso por exceso de poder contra los contratos administrativos, existiendo notables diferencias entre ambos medios recursivos42. Sin embargo, el Consejo de Estado, desde la decisión de 29 de diciembre de 1905, caso Martin, aceptó que el recurso por exceso de poder procedía contra los actos administrativos unilaterales dictados por la Administración con ocasión de un contrato, incluso, de Derecho Privado. Actos separables son, por ejemplo, aquéllos que concurren en la formación de la voluntad de la Administración. El juez del exceso de poder no puede, sin embargo, anular el contrato, aun cuando la nulidad del acto separable puede hacer que aquél incurra en una “nulidad virtual” (decisión del Consejo de Estado de 1 de marzo de 1954, caso Société L´energie industrielle)43. Como recientemente ha señalado Martin Lombard, la utilidad de esta distinción se basa en la posibilidad de impugnar, a través del recurso por exceso de poder, actos enmarcados en relaciones propias de “plena jurisdicción”. En todo caso, deberá atenderse a la naturaleza del vicio, determinado si se basa en irregularidades en la formación del contrato, o en ilegalidades contractuales, caso en el cual el cocontratante no podrá interponer el recurso por exceso de poder (decisión del Consejo de Estado de 1 octubre 1993, caso Le yacth-club international de Bormes -Les-Mimosas)44. De allí que los actos separables permiten a terceros contractuales ejercer el recurso por exceso de poder por razones de ilegalidad.
Aun cuando el Consejo de Estado, en su decisión de 30 de octubre de 1998, caso Ville de Lisiex, haya matizado tal principio. Vid. Chapus, René, Droit Administratif general, Tome 1, Montchrestien, Paris, 2000, p. 784. Cfr.: Vedel, George, Derecho administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980, pp. 469 y ss. Droit Administratif, Dalloz, Paris, 1997, pp. 255 y ss.
La incorporación en Venezuela de la tesis de los actos separables
La referida tesis fue acogida por jurisprudencia y doctrina venezolana. Así, la Sala Político-Administrativa, en sentencia del 26 de junio de 1990, caso Karl Wulff, señaló que el acto de resolución de un contrato administrativo era un típico caso de la teoría de los actos separables. Sobre este ejemplo volvió la propia Sala en su decisión de 11 de abril de 1991, caso Expresos Ayacucho, en la cual se acepta que es posible separar del contrato ciertos actos administrativos que como tales, podrán ser impugnados por razones de ilegalidad y no por infracciones contractuales; por el contrario, hay ciertos actos indisolublemente unidos al contrato, de forma tal que su impugnación autónoma no es posible. A este género pertenece la decisión de la Administración de terminar la concesión: más que un acto administrativo separable, dicha decisión refleja la ejecución del contrato de concesión. La sentencia se esfuerza por distinguir, de esa manera, cuándo la Administración actúa fuera del contrato –pero en relación con él- y cuándo actúa dentro del contrato, ejecutando alguna de sus cláusulas. Al no haber acto separable, la decisión no puede ser impugnada a través del recurso contencioso administrativo de nulidad, lo que desencadenó, en el caso analizado, la inadmisibilidad del “recurso” ejercido. Ese criterio será ratificado por la propia Sala, en sentencia de 26 de abril de 1995, caso Marshall y Asociados, sobre la base del carácter general del recurso contencioso administrativo de nulidad, el cual es inadmisible frente a actos indisolublemente unidos al contrato. Posteriormente, en sentencia de 11 de junio de 1998, caso Inversiones Carnegie C.A., la Sala Político-Administrativa relacionó la figura de los actos separables con la tesis de los actos ligados, antes analizada, a fin de corregir su doctrina, señalando que los actos dictados con ocasión del contrato, aun cuando estén vinculados a éste, pueden ser impugnados autónomamente. Hubo aquí un cambio de criterio al admitirse que el recurso de nulidad procedía, también, contra el propio contrato (salvo el “anómalo” recurso del tercero contractual, previsto en el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Su-
prema de Justicia), quedando ahora proscrita la vía de la demanda contra los entes públicos, que es de contenido patrimonial45. En esta evolución se destaca, finalmente, la decisión de la Sala de 6 de agosto de 1998, caso Consorcio Aeropuerto del Zulia, C.A., en la cual se aclara que las “cláusulas exorbitantes” responden en realidad a poderes extracontractuales que originan actos unilaterales, los cuales pueden ser impugnados mediante el recurso de nulidad46. La doctrina también ha aceptado la existencia de esta clase de actos. Badell Madrid sostiene, en tal sentido, que los actos separables son aquellos que pueden ser juzgados separadamente, como verdaderos actos administrativos, e incluye aquí no sólo los actos dictados durante la preparación del contrato sino también los actos dictados en ejercicio de las prerrogativas de la Administración. Esos actos puede ser impugnados, de tal manera, a través del recurso contencioso administrativo de nulidad, y no mediante una “demanda contractual”, por lo que en su opinión, la distinción dependerá de la pretensión esgrimida: si la pretensión es la ilegalidad, el acto será separable; si la pretensión es la violación del contrato, no será separable47. Desde otro sentido, G. Rosito sostiene que la tesis en cuestión se fundamenta en permitir el acceso
Criterio que, como se vio, fue abandonado por la decisión de la Sala Político-Administrativa de 3 de mayo de 2000, caso Inversora Mael. Las decisiones comentadas en Ortiz-Alvarez, Luis y Mascetti, Giovanna, Jurisprudencia de contratos administrativos, pp. 816 y ss. Un estudio de las condiciones de procedencia del acto separable y del acto indisolublemente unido al contrato, en Valle Tavares, Fabiola, Actos administrativos y contratos de la Administración Pública: teoría general de la conexión, cit., pp. 48 y ss. Así, los actos indivisibles son aquellos que derivan del vínculo contractual; los actos separables, por el contrario, son decisiones unilaterales que pueden ser aisladas del propio contrato, esto es, son actos que no se confunden con la relación contractual. Reiteramos que, para nosotros, esta tesis no puede solaparse con la teoría de los actos coligados. En general, sobre la figura de los actos separables, véase en la jurisprudencia reciente, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 2000, caso Asociación Civil Comité Pro Defensa del Actual Terminal de Pasajeros de Barinas. Régimen jurídico del contrato administrativo, pp. 171 y ss. Véase también, en cuando a los fundamentos franceses de esta teoría, a Irribaren, Henrique, “El contencioso de los contratos administrativos”, cit., pp. 254 y ss. Se afirma que la tesis de los actos separables puede ser incluso trasladada a los contratos civiles de la Administración, en el entendido que en su ejecución ésta puede dictar actos administrativos. La solución parece cuestionable de cara a la dogmática teoría del contrato administrativo, pues en los contratos de la Administración no debería existir interés general alguno que justificara la adopción de actos unilaterales.
a la justicia administrativa por parte de los particulares, razón por la cual se inclina por considerar que los actos administrativos unilaterales dictados con ocasión de un contrato –sea o no administrativo- siempre pueden ser impugnados autónomamente48. c. El régimen de “impugnación” de los actos separables. Los vaivenes de la jurisprudencia
Como se ve, la distinción entre los actos separables y aquellos indisolubles al contrato es bastante pálida. Los excesos cometidos en su ejecución son además relevantes. Por ello, la Sala PolíticoAdministrativa, en la sentencia ya citada de 3 de mayo de 200049, reconoció que en definitiva, corresponde al co-contratista escoger el “medio de impugnación”: la nulidad de los actos separables, a través del recurso de nulidad contra actos administrativos, o la nulidad del contrato, mediante una demanda contra la Administración contratante. La única particularidad atiende a la competencia, pues conforme al criterio de la Sala Político-Administrativa en sentencia de 11 de agosto de 1988, caso Urbapsa, la competencia para conocer de la nulidad de los actos separables depende de su vinculación con un contrato administrativo, pues sólo cuando el análisis de éste sea imprescindible, operará la regla especial de la “cláusula de los contratos administrativos”. Bajo la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por ello, la competencia para conocer de tal “recurso” dependerá de la cuantía (si se estima aplicable el artículo 5.25) o del órgano autor del acto impugnado (si se considera que no es necesario interpretar el “contrato administrativo” y, en general, si se trata de un “contrato de la Administración”). Empero, la jurisprudencia posterior parece retomar las tendencias iniciales, insistiendo en la necesidad de determinar si el acto impugna-
Cfr.: “La teoría de los actos separables en el Derecho administrativo venezolano”, en Revista de Derecho Público Nº 59-60, pp. 31 y ss. En similar sentido, y entre muchas otras, véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 2000, caso Asociación Civil Comité Pro Defensa del Actual Terminal de Pasajeros de Barinas
do es un acto administrativo extracontractual o, por el contrario, un acto contractual, lo que determina la inadmisibilidad del recurso de nulidad ejercido contra “actos contractuales”:
“…Sin embargo, es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste…” (destacado nuestro. Sentencia de la Sala PolíticoAdministrativa de 30 de abril de 2003, caso Hipermercado Amigo, C.A.)
Crítica a la tesis de los actos separables y su incidencia en el contencioso administrativo
Además de confusa, la tesis de los actos separables degenera en notables inconvenientes para el derecho a la tutela judicial del cocontratista. Dicha tesis resulta por ello cuestionable, sobre la base de lo que exponemos de seguidas: .- En primer lugar, la distinción es, como se indica, confusa: determinar cuándo se está ante un acto administrativo dictado con ocasión de un contrato administrativo pero separado de éste, y cuándo ante un acto administrativo inseparable del contrato, no responde a reglas y criterios claros. La confusión representa además un riesgo para el co-contratista quien, errando en la calificación del acto, sufre las consecuencias de la declaratoria de inadmisibilidad del recurso ejercido. .- En segundo lugar, la tesis de los actos separables sólo se justifica ante las diferencias existentes entre el recurso de plena jurisdicción y el recurso por exceso de poder. Siendo esa distinción ajena al Derecho venezolano, la referida tesis carece de cualquier justificación entre nosotros. .- En tercer y último lugar, la tesis de los actos separables está en sintonía con la configuración del contencioso administrativo que, tra40
dicional en Venezuela, luce hoy completamente agotada. Nos referimos a la visión del contencioso administrativo como un conjunto de compartimentos estancos en los cuales sólo puede encuadrarse determina “materia de impugnación” para determinado “medio de impugnación”. El principal inconveniente de esa concepción es que si no se logra “calzar” el motivo con el medio, éste será declarado inadmisible, como sucede, precisamente, con el recurso de nulidad contra los actos contractuales o no separables. En realidad, la concepción del contencioso administrativo como Derecho Procesal exige que se admita la existencia de cuantas pretensiones sean necesarias para la mejor defensa de la situación jurídica del administrativo, tal y como acotó la excepcional sentencia de la Sala Constitucional de 7 de mayo de 2004, caso Elizabeth Morini Morandini. De allí que, para nosotros, el sistema ideal es aquél que otorgue al co-contratista la libertad de escoger la pretensión que ejercerá, pretensión cuyo objeto podrá ser el contrato administrativo (a través de la llamada “acción de cumplimiento”, por ejemplo), o el acto dictado en el curso de tal contrato (pretensión de nulidad). Que se trate de un acto contractual o un acto separable, o que se invoquen razones de ilegalidad o violaciones al contrato, lucen como cuestiones ciertamente secundarias. La regla debe ser, por ello, la admisión de cualquier pretensión (constitutiva, declarativa o de condena) contra el contrato administrativo o contra el acto dictado en ejecución del contrato. Esa solución además luce coherente con la tesis –no compartida por nosotrosque propugna que esos actos responden a verdaderas potestades, con independencia que su existencia esté o no reconocida en el contrato. B. Actos separables y cláusula exorbitantes Conforme a lo que venimos exponiendo, puede señalarse que los “actos separables” se equiparan con las decisiones unilaterales dictadas por la Administración durante la ejecución del contrato administrativo en ejecución de las llamadas cláusulas exorbitantes. Convendría efectuar algunas someras consideraciones sobre este aspecto.
En el Derecho administrativo venezolano, las cláusulas exorbitantes pasaron a ser un elemento definitorio del contrato administrativo a ser simplemente un índice revelador del objeto de tal contrato, que no es otro que la satisfacción del interés general. Actualmente se sostiene que los elementos que definen al contrato administrativo son los siguientes:
“…que una de las partes contratantes sea un ente público, que el objeto del contrato sea la prestación de un servicio público y, como consecuencia de lo anterior, la presencia de cláusulas exorbitantes de la Administración, aun cuando no estén expresamente establecidas en el texto de la convención…” (sentencia de la Sala Político-Administrativa 30 de junio de 2005, caso Riegos y Lagunas C.A.).
Notar que las llamadas cláusulas exorbitantes no definen al contrato administrativo, sino que son consecuencia del objeto de interés general perseguido por éste. Además, esas cláusulas pueden no estar expresamente incorporadas al texto del contrato, por lo que su ausencia en determinado acuerdo no implica que éste no pueda ser calificado como contrato administrativo. Sobre ello, la Sala PolíticoAdministrativa ha señalado, también, que como consecuencia del objeto de interés general del contrato, debe “…entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos consideradas como exorbitantes, aún cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto del mismo…” (sentencia de 11 de agosto de 2005, caso Jardín Vivero Los Bucares, C.A.) De allí que al examinar, en ese caso, el contrato celebrado por la Administración, y constatar, en el cuerpo de ese contrato, cláusulas catalogadas como exorbitantes, la Sala advirtió que “…la presencia de expresas cláusulas exorbitantes en un contrato celebrado por la Administración Pública no hace más que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público tiene…”. Dos conclusiones se extraen de lo anterior. La primera, que las cláusulas exorbitantes son una consecuencia natural y obligada del objeto del contrato administrativo. La segunda, que tales cláusulas se entenderán aplicables aun cuando ellas no estén incorporadas al cuerpo
del contrato: si el objeto de éste es satisfacer el interés general, entonces se entenderán implícitas tales cláusulas. Esta afirmación, de arraigo en el Derecho venezolano50, ha permitido reconocer que en todo contrato administrativo, y con independencia de su texto, la Administración contratante puede ejercer ciertas “potestades” o “prerrogativas”, a saber, la dirección y control del contrato; la introducción de modificaciones unilaterales; la terminación unilateral por incumplimiento del co-contratista; la terminación unilateral por razones de interés general y la interpretación del contrato ante disputas sobre su contenido y alcance. Aquí la noción de cláusulas exorbitantes se confunde con los conceptos de potestades o prerrogativas. Tales términos son empleados para dar a entender que en el curso de la ejecución del contrato administrativo siempre podrá la Administración, en resguardo del interés general, dictar actos administrativos unilaterales, ejecutivos y ejecutorios, en cualquiera de los cinco sentidos antes expresados. De allí que A. Brewer-Carías, siguiendo a E. García de Enterría, haya señalado esas cláusulas responden, en realidad, a “poderes propios de acción unilateral de la Administración como gestora del interés público”: se trata de poderes unilaterales y extracontractuales. Las cláusulas exorbitantes no son, pues, verdaderas cláusulas contractuales51.
La jurisprudencia ha sostenido que la calificación de un contrato como administrativo dependía de la voluntad de las partes de sustraerse del Derecho civil, estableciendo cláusulas exorbitantes, es decir, cláusulas que exceden del Derecho común. Esas cláusulas revelan la noción de interés general o colectivo de servicio público, por lo que aun en ausencia de ellas es posible calificar a un contrato como administrativo (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 14 de junio de 1983, caso Acción Comercial). Esas cláusulas no estarían presentes cuando la Administración celebra convenios con los particulares en un plano de igualdad (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 11 de agosto de 1983, caso Cervecería de Oriente, C.A.). Sobre la base de esas explicaciones se ha sostenido que las cláusulas exorbitantes pueden ser implícitas al contrato administrativo, en el sentido que, aun a falta de texto expreso, la Administración contratante puede ejercer potestades implícitas en una suerte de “cláusulas exorbitantes virtuales”. Cfr.: Badell Madrid, Rafael, Régimen jurídico del contrato administrativo, cit., pp. 66 y ss. Véase las referencias de Brewer-Carías en Contratos administrativos, cit., pp. 47 y ss. La tesis de García de Enterría aparece originalmente en “La figura del contrato administrativo”, en Revista de Administración Pública Nº 41, Madrid, 1963, pp. 122 y ss. Actualmente, tal posición puede encontrarse en García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, cit., pp. 682 y ss. Para García de Enterría, la prerrogativa de poder público
La jurisprudencia venezolana también asumió esta carecer unilateral de las prerrogativas derivadas de las cláusulas exorbitantes. La sentencia de 6 de agosto de 1998, caso Consorcio Aeropuertos del Zulia C.A. sostuvo que las decisiones unilaterales relativas a la dirección, interpretación, incumplimiento, sanción y extinción de la relación contractual son el producto del “…ejercicio de poderes extracontractuales, por lo que no requieren estar previstas en el texto del contrato…”, por lo que “…las llamadas ‘clásulas exorbitantes’ son poderes que detenta la Administración Pública como consecuencia del principio de autotutela administrativa…”. En este mismo sentido se pronunció la Sala Constitucional en sentencia de 20 de junio de 2000, caso Aerolink Internacional S.A., al concluir que las decisiones unilaterales dictadas durante la ejecución del contrato administrativo responden a potestades administrativas y no a facultades contractuales52. Estas decisiones, en tanto actos administrativos unilaterales, productos de potestades extracontractuales, pueden ser impugnadas directamente ante el contencioso administrativo, mediante la pretensión de nulidad. Que se trate de decisiones que no están basadas en el contrato sino en potestades extracontractuales, no es una precisión baladí. Todo lo contrario, como ha quedado expuesto, la impugnación de estas decisiones variará según se trate de un acto contractual o un acto separable, es decir, un acto dictado en ejecución de potestades que no encuentran su fundamento en el texto del contrato, sino en las normas legales que rigen la actividad de la Administración contratante. De allí que en nuestra opinión, la tesis de las “cláusulas exorbitantes”, tal y como ha sido expuesta, carece de cualquier soporte jurídico, y conlleva, en realidad, notables inconsistencias. Veamos:
por excelencia de la Administración, en todo contrato administrativo, es la decisión unilateral y ejecutoria, o sea, el acto administrativo. Mas sin embargo, tal formidable poder “…no resulta propiamente del contrato, sino de la posición jurídica general de la Administración de su privilegio general de autotutela (…) de modo que es en sí mismo extracontractual…”. Esos poderes juegan, en todo caso, en el plano del ejercicio de los derechos, no en cuanto al fondo de éstos, lo que quiere decir que tales poderes no podrán contradecir el texto del contrato
Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 82, pp. 439.
.- Las cláusulas exorbitantes no son cláusulas contractuales, es decir, no son estipulaciones contenidas en el texto del contrato que responden a la voluntad de la Administración y del co-contratista. Por el contrario, esas cláusulas atienden a las potestades que siempre puede ejercer la Administración, incluso, en el curso de un contrato administrativo. Las potestades son indisponibles (artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública), por lo que la Administración no puede relajar su ejercicio aun dentro de un contrato administrativo. .- Si esas potestades no devienen del texto del contrato, entonces, han de ser atribuidas a la Administración por la Ley. En realidad, tal premisa es la que sustenta la explicación recogida, entre otras, en la sentencia de la Sala Constitucional de 20 de junio de 2000, precitada: en tanto la Administración ha sido apertrechada de potestades por la Ley, cuyo ejercicio resulta preceptivo, en el marco del contrato administrativo ella podrá seguir haciendo uso de esas potestades. Cabe aquí varios supuestos: las potestades pueden estar contenidas en la Ley que disciplina el contrato o en la Ley que rige la “obra pública o servicio público” que constituyen el objeto del contrato. También, puede tratarse de potestades generales establecidas en Leyes también generales, como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos53. .- Aquí encontramos el primer punto de inflexión. Salvo casos especiales, no existe en Venezuela una Ley que regule los contratos administrativos, ni tampoco, una Ley que en general regula la “obra pública o servicio público” que constituyen el objeto del contrato. La gran mayoría de los contratos administrativos son, de esa manera, innominados. Por lo tanto, si no existe una Ley expresa, es difícil entender cuál es la norma legal que atribuye a la Administración la potestad que puede ser ejercida durante la ejecución del contrato. Una potestad que, recordamos, no puede encontrar su fuente en el contrato, pues entonces dejarían de ser poderes extracontractuales para pasar a ser poderes contractuales. En todo caso, la ausencia de una Ley general que regula a los contratos administrativos y a su posible objeto, impide, pues, afir53
Sucede así, por ejemplo, con la potestad de autotutela, que para algunos puede ser ejercida respecto del contrato. Cfr.: Vedel, George, Derecho administrativo, cit., pp. 205 y ss.
mar que en la ejecución de esos contratos la Administración puede ejercer potestades extracontractuales. .- Este escollo podría salvarse con el fácil argumento de los poderes implícitos: aun cuando no exista una Ley expresa, tales potestades derivan del etéreo “bloque de la legalidad”. Son, pues, potestades inmanentes o inherentes a la Administración. La explicación es, para nosotros, inaceptable. Primero, pues esa ambigüedad choca de frente con la noción misma de la potestad como título cierto, definido y limitado de poderes administrativos. Segundo, pues en todo caso, las denominadas potestades implícitas no pueden ser ejercidas para afectar la esfera jurídico-subjetiva de los particulares, incluyendo por tanto a los co-contratistas. Ello, desde que “…en el ejercicio de las potestades implícitas, la Administración no podría desplegar actuaciones que afecten los derechos subjetivos de los particulares, por cuanto ello podría suceder sólo mediante norma atributiva de competencia…” (sentencia de la Sala Político-Administrativa de 11 de febrero de 2004, caso Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”)54. .- Pero, para mayor complicación, hay casos en los cuales esas potestades sí se recogen en el texto del contrato, de manera expresa o por remisión, como sucede con las condiciones generales de contratación para la ejecución de obras. La facultad de introducir variaciones al contrato de obra, por ejemplo, es usualmente estipulada como cláusula contractual o deriva en todo caso de las citadas condiciones generales. Dicha facultad no se encuentra recogida en Ley alguna, salvo, claro está, en el Código Civil, cuya aplicación en estos ámbitos se proscribe. Pues bien, la decisión de la Administración contratante de introducir una modificación al contrato de obra, aun cuando es adoptada unilateralmente, será consecuencia de una cláusula contractual, es decir, será producto de un acuerdo de voluntades. En ciertos casos esa decisión ha sido catalogada como acto contractual, es decir, como una decisión de la Administra-
Revista de Derecho Público Nº 97-98, pp. 188 y ss.
ción dictada en ejecución del contrato55, con el consecuente impedimento de ejercer autónomamente, en su contra, el recurso contencioso administrativo de nulidad bajo la tesis tradicional que aquí se comenta. .- Aun admitiéndose que estas potestades, poderes o prerrogativas dimanen del texto del contrato (es decir, que sean verdaderas cláusulas exorbitantes), cabría indagar si el texto del contrato puede resultar contrario a las disposiciones del Código Civil. Hay que recodar aquí que, en el Derecho francés, las cláusulas son exorbitantes no por cuanto su inclusión en contratos civiles sería ilegal, sino por cuanto se trata de estipulaciones poco usuales, justificadas por el régimen de poder público que informa al contrato administrativo56. En el Derecho venezolano, en todo caso, se ha admitido que los contratos administrativos pueden contener cláusulas que, en el ámbito civil, serían ilegales. Por ejemplo, cláusulas leoninas (sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno de 17 de agosto de 1999, caso Simón Muñoz Armas y otros) y cláusulas de resolución unilateral del contrato (sentencia de la Sala Constitucional de 4 de marzo de 2005, caso Imel, C.A.). .- Hay una situación, derivada de lo anterior, que puede ser extrema: firmado un contrato administrativo, la Administración puede adoptar medidas restrictivas al co-contratistas que no derivan del texto del contrato ni de alguna norma legal expresa, sino por el contrario, de poderes inmanentes o virtuales. La tesis de las cláusulas exorbitantes virtuales apoyaría esa solución. Entendemos, sin embargo, que tal proceder de la Administración resultaría contrario al principio de racionalidad de la actividad administrativa y, en especial, al derecho a la confianza legítima del particular co-contratante. Resultaría tanto más arbitrario, si cabe, que la Administración adopte una decisión contraria al texto del contrato, pero basada en poderes implícitos e inderogables. En definitiva, las decisiones que la Administración puede adoptar en el curso de un contrato catalogado como administrativo, deben
Cfr.: Tavares, Fabiola del Valle, Actos administrativos y contratos de la Administración Pública: teoría general de la conexión, cit., pp. 50 y ss., en referencia a la sentencia de la Sala PolíticoAdministrativa de 11 de abril de 1991, caso Expresos Ayacucho. Cfr.: Vedel, George, Derecho administrativo, cit., pp. 191 y ss.
tener su fuente en el propio contrato (es decir, tener carácter contractual) o en la Ley. No parece necesario ahondar aquí en precisiones mayores sobre si tales decisiones serían el objeto de poderes, potestades o prerrogativas. Sí queda claro que no es válido afirmar, como principio generales, que esos poderes siempre son extracontractuales. De origen contractual o legal, las decisiones que puede adoptar la Administración son de naturaleza administrativa, y se rigen por los principios generales del Derecho Administración. En especial, por el principio que, fundamentado en el artículo 141 constitucional, obliga a la Administración contratante a actuar siempre con subordinación plena a la Ley y al Derecho. Decisiones que, como tales, y conforme al artículo 259 de la Constitución, se encuentran sujetas al control de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Para ello, reiteramos que es necesario abandonar la tesis del acto separable. Tal tesis nace en Francia, como vimos, al socaire de la distinción entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdicción, distinción a la que es ajeno el Derecho venezolano, especialmente a la luz de la sentencia de la Sala Constitucional de 27 de mayo de 2004, caso Elizabeth Morini Morandini. Adicionalmente, tal diferenciación obliga a distinguir entre actos unilaterales y actos contractuales, tarea que además de inútil es en extremo complicada. El principio general debe ser, por ende, la libre admisión de pretensiones frente a las decisiones adoptadas por la Administración durante el curso de ejecución del contrato administrativo. El cocontratista debe poder seleccionar, así, si ejerce la pretensión de nulidad contra la decisión unilateral dictada con fundamento en la Ley aplicable, o si por el contrario, ejerce la pretensión derivada del cumplimiento o incumplimiento del contrato. Este esquema supone admitir, además, que las cláusulas exorbitantes sólo pueden tener su fuente en la Ley aplicable al contrato o en el propio texto del contrato, en el entendido que en ambos casos el régimen procesal de esas decisiones ha de ser uniforme.
LA TESIS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA QUE HA INTERPRETADO LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA57
La nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia ha planteado no pocos cambios en la estructura tradicional del sistema contencioso administrativo venezolano. La complejidad de sus disposiciones, junto con su paulatina interpretación por parte del Tribunal Supremo de Justicia y de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, son factores que dificultaron que tales cambios afloraran. En todo caso, el tiempo transcurrido desde la entrada en vigencia de la Ley, junto a algunos aportes doctrinales que han venido haciéndose, permiten que, actualmente, algunos de esos cambios puedan ser, al menos, identificados. Sucede así con la teoría de los llamados contratos administrativos. Inicialmente, pudiera considerarse que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en realidad, reiteró las disposiciones de la hoy derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Empero, un análisis más detenido –acompañado del estudio de la doctrina y jurisprudencia que se han pronunciado sobre este aspecto- permite concluir que, por el contrario, en este tema cardinal del Derecho Administrativo sí se han introducido cambios, cambios que, en nuestra opinión, y felizmente, propenden a la transformación de tal teoría. En efecto, como demostraremos de seguidas, la forzosa distinción entre contratos administrativos y de la Administración, de cara a determinar si las pretensiones deducidas deben ser conocidas por la jurisdicción civil o administrativa, ha sido cuando menos matizada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Ello, aún cuando el artículo 5.25 de la nueva Ley reiteró la norma del artículo 42.15 de la Ley derogada. Tres son, en concreto, los cambios que pueden apreciarse. Primero, se amplía la competencia de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de pretensiones de con-
Seguimos aquí, en lo fundamental, nuestro artículo “¿Subsiste la tesis del contrato administrativo en la interpretación jurisprudencial de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia?, en Revista de Derecho Público N° 99-100, pp. 510 y ss.
dena contra la Administración; segundo, se extiende la ratio de la llamada acción del tercero contractual, reconocida en el artículo 111 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y actualmente incluida, con variaciones, en el segundo párrafo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Y por último, se residencia, en la jurisdicción contencioso-administrativa, las demandas incoadas por la Administración contra particulares. 1. Primera modificación: la ampliación de la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las “demandas contra entes públicos” Bajo la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, las llamadas demandas contra entes públicos sólo eran conocidas por la jurisdicción contencioso-administrativa si el ente demandado era la República o Institutos Autónomos y Empresas del Estado del Poder Nacional (artículo 42.15). Ello, con independencia que la pretensión deducida se relacionara con un contrato administrativo. Por el contrario, toda demanda incoada contra órganos o entes de las Administraciones Públicas, distintos a los enumerados en la referida norma (y en especial, en el ámbito estadal y municipal), sería conocida por la jurisdicción civil, salvo que se tratare de demandas sobre contratos administrativos, caso en el cual su conocimiento correspondía a la justicia administrativa, pero por vía de lo dispuesto en el artículo 42.1458.
Véase sobre ello a Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, cit., p. 55. De allí que la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa sostuviera que la naturaleza del contrato (de Derecho Administrativo o de Derecho Privado) determinaba la competencia de la justicia administrativa. Cfr.: Guerrero Rocca, Gilberto, Nuevas orientaciones en el contencioso administrativo venezolano, Livrosca, Caracas, 2002, p. 168. Véase en este sentido la sentencia de la Sala PolíticoAdministrativa de 29 de noviembre de 1990, caso Jorge Bezara Llapour, que modifica el criterio de la Sala de Casación Civil que pretendía incluir a los Estados y Municipios dentro del fuero competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Recientemente, vid. la importante sentencia de la Sala de Casación Civil de 25 de abril de 2003, caso Leonardo Segundo Cenci en Revista de Derecho Público 93/96, Caracas, 2003, pp. 473 y ss. Bajo este criterio, las demandas contra las Administraciones estadales y municipales sólo eran conocidas por la justicia administrativa, si su causa petendi era un contrato administrativo.
El artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su párrafo 24, ha modificado la anterior solución, al aclarar que también corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las demandas incoadas contra Estados y Municipios, norma que refiriéndose sólo a la competencia de la Sala PolíticoAdministrativa, ha sido ampliada al resto de tribunales que componen la justicia administrativa59. De esa manera, toda demanda contra la Administración estadal y municipal (tanto centralizada como descentralizada funcionalmente) será conocida por la justicia administrativa, ello, independientemente que la pretensión de condena deducida se relacione con un contrato administrativo. De esa manera, con la nueva redacción del párrafo 24 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la distinción entre contratos administrativos y contratos de Derecho Privado de la Administración ya no es relevante a fin de determinar la competencia de la justicia administrativa para conocer de las demandas incoadas contra la Administración nacional, estadal y municipal. 2. Segunda modificación: la ampliación de la de la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la nulidad de contratos celebrados por organismos públicos El artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia atribuía a la justicia administrativa la competencia para conocer de la nulidad incoada por un tercero contra contratos celebrados por la Administración Pública60. El párrafo segundo del artículo 21 de la nueva Ley establece una pretensión que sigue, en líneas generales, la contemplada en el hoy derogado artículo 111. La interpretación de esa norma, sin embargo, ha marcado importantes cambios.
Cfr.: la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 27 de octubre de 2004, caso Marlon Rodríguez. Igualmente, véase lo expuesto por Brewer-Carías, Allan, Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2004, pp. 207 y ss. Sobre esta disposición, véase a Rondón de Sansó, Hildegard, “La acción de nulidad contractual prevista en el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La acción del tercero contractual”, cit., pp. 205 y ss, así como en Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo, cit., pp. 137 y ss.
De manera preliminar, debe reseñarse que el párrafo segundo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia permite la interposición de una demanda de nulidad, es decir, de una pretensión constitutiva mediante la cual se solicita al Juez declare la extinción de un previo contrato. Interesa resaltar que esta pretensión -que podrá estar basada en motivos de constitucionalidad o ilegalidad- procede respecto de cualquier contrato de la Administración, y no sólo frente aquellos catalogados como administrativos. Es el caso que la jurisprudencia del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa ha extendido esa acción tanto a terceros como a las partes contratantes, reconociendo, respecto de aquéllos, una legitimación ciertamente amplia61. Así, la nulidad de cualquier contrato suscrito por la Administración podrá ser demandada ante la justicia administrativa, aun cuando no se trate de contratos que puedan ser catalogados como administrativos. La solución deriva en conclusiones peculiares: la pretensión de nulidad de contratos, ejercida por una de las partes contratantes, sólo podría ser conocida por la justicia administrativa si se trata de contratos administrativos, conforme al numeral 25 del artículo 562. Pero si esa misma pretensión en sustentada por un tercero, e incluso, por una parte invocando el segundo párrafo del artículo 21, su conocimiento corresponderá siempre al Tribunal Supremo de Justicia, aún cuando se trate de contratos de la Administración, es decir, de los llamados contratos de Derecho Privado. Eventualmente, y siguiendo sus criterios anteriores, la Sala Político-Administrativa podría interpretar esa norma a fin de distribuir, entre el resto de tribunales que integran a la jurisdicción contencioso-administrativa, la competencia para el conocimiento de esas acciones, pero en cualquier caso, siempre la competencia estará residenciada en la justicia administrativa.
Véanse los autos de 13 de octubre de 2004, caso Rosario Salazar y de 10 de noviembre de 2004, caso Héctor Mata. Si se tratare de una demanda, siempre su conocimiento corresponderá a la jurisdicción contencioso-administrativa.
El segundo párrafo del artículo 21 rompe, así, con la dualidad de jurisdicciones a la que estaban sometidos tradicionalmente los contratos celebrados por las Administraciones Públicas, y abona por la superación –o al menos, drástica modificación- de la teoría convencional de los llamados contratos administrativos. Ahora, la nulidad de contratos celebrados por la Administración Pública nacional, estadal o municipal, siempre será conocida por la justicia administrativa, con independencia de la calificación dada al contrato cuya nulidad ha sido solicitada. 3. Tercera modificación: la ampliación de la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las pretensiones deducidas por la Administración contra los particulares Bajo la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, las demandas incoadas por la Administración contra particulares eran conocidas por la justicia civil (artículo 183.2), salvo que su fundamento fuese un contrato administrativo. En tal caso, resultaba aplicable el artículo 42.14 de la antigua Ley, con lo cual la competencia se residenciaba en la justicia administrativa63. La jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa que ha interpretado la nueva Ley modificó sustancialmente esa conclusión, al establecer que también es competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa conocer de las demandas que intenten las Administraciones Públicas contra los particulares. En efecto, luego de ratificar el criterio sentado en cuanto a la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de demandas contra la Administración, la Sala Político-Administrativa agregó que “…en atención al principio de unidad de competencia, debe establecer esta Sala que igualmente resultan aplicables las anteriores reglas para el conocimiento de todas las demandas que interpongan cualesquiera de los entes o personas públicas mencionadas anteriormente contra los particulares o entre sí…”64.
Cfr.: Brewer-Carías, Allan, Contratos administrativos, cit., p. 55. Sentencia de 8 de septiembre de 2004, caso Alejandro Ortega Ortega.
Notar entonces que siempre que la Administración demande a un particular, la acción ejercida será conocida por la jurisdicción contencioso-administrativa, ello con independencia que exista o no un contrato administrativo. Incluso pretensiones deducidas en relación con “contratos de Derecho Civil” serán conocidas por la justicia administrativa, con lo cual se atempera la diferencia entre las dos categorías de contratos ideadas por la doctrina y jurisprudencia venezolanas.
4. Reflexiones finales en torno a la situación de los contratos administrativos derivada de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia La interpretación jurisprudencial de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia ha matizado muy mucho la distinción entre los contratos administrativos y los contratos de la Administración (o contratos de Derecho Civil), al menos en lo que respecta al reparto competencial para el conocimiento de las pretensiones deducidas con ocasión de éstos. Tras los criterios jurisprudenciales analizados pareciera subyacer el principio –acertado, en nuestra opinión- conforme al cual la competencia de la justicia administrativa no debe determinarse en función del Derecho sustantivo en el que se soporta la pretensión (Derecho administrativo), sino en la existencia de una relación jurídico-administrativa, en la cual esté presente un órgano o ente de las Administraciones Públicas. Una posición en la que, recordamos, insistió particularmente Sebastián Martín-Retortillo Baquer: tanto los contratos administrativos como los contratos de la Administración, responden a la expresión de la voluntad de la Administración. Y siempre que una pretensión sea deducida contra la Administración, la competencia para conocer el asunto debería recaer en la jurisdicción contenciosoadministrativa. En definitiva, la Administración, cuando se somete a Derecho Civil, no deja de actuar como tal, y por ello, debe encontrarse sujeta a la justicia administrativa65. La jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa abona por esta solución, al estrechar la diferencia entre los contratos administrativos y los contratos civiles, al menos, en lo que respecta al régimen procesal que resulta aplicable. Que este sea el comienzo de la superación de la excesiva distinción que se ha pretendido esgrimir respecto de ambas categorías, no es premisa que, ciertamente, pueda postularse, al
Véanse las opiniones del autor contenidas en El derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo, cit., pp. 100 y ss., así como en su aporte a la obra colectiva Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998. Edición especial del número 100 de Revista Española de Derecho Administrativo, cit., pp. 77 y ss. La tesis de S. Martín-Retortillo va incluso más allá, pues cuestiona, muy atinadamente, la existencia de diferencias sustantivas entre los diversos contratos que puede celebrar la Administración.
menos, en la actualidad. En todo caso es, a no dudarlo, un buen comienzo para alcanzar ese objetivo. III. A MODO DE RECAPITULACIÓN El llamado “contencioso administrativo” de los contratos celebrados por la Administración, en la actualidad, comprende tres tipos de materias: los actos administrativos preparatorios al contrato; las “cuestiones” relacionadas con contratos administrativos a las que alude el artículo 5.25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y los actos administrativos unilaterales dictados en el curso del contrato, conocidos como actos separables. En puridad de criterio, la existencia de un contrato administrativo sólo interesa para la segunda de las materias aludidas, pues en los otros dos casos el objeto de la pretensión siempre serán actos administrativos, aun cuando no se relacionen con contratos administrativos. La presencia de éstos tan sólo permitiría determinar la competencia dentro de los Tribunales que conforman la jurisdicción contenciosoadministrativa. Por lo anterior, bajo esta tesis tradicional, y en lo que atañe a la segunda de las materias indicadas, si se está ante un contrato administrativo, las pretensiones deducidas serán conocidas por la justicia administrativa; si el contrato es de Derecho Privado, las pretensiones serán conocidas por la justicia civil. Esa conclusión, en nuestra opinión, luce contraria a la Constitución de 1999 y no se ampara en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. La solución luce contraria a la Constitución, pues ésta no recoge estrictamente una reserva a favor del Derecho Administrativo. Lo que exige el artículo 141 es que la Administración, siempre, actúe bajo los principios generales ahí enumerados, incluso cuando tal actuación envuelva formas jurídico-privadas. Lo propio cabe afirmar del artículo 259 constitucional: la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa no se reduce a la actuación de Derecho Administrativo de la Administración. Bajo la Constitución de 1999 todo contrato de la Administración debe cumplir los principios básicos del artículo 141 y por ende, esos contratos siempre deben ser conocidos por la justicia
administrativa. Incluso, cuando no se trate de contratos cuyo objeto sea un servicio público, afirmación que luce en todo caso artificial, pues de cara al artículo 141, toda la actividad de la Administración tiene por norte el servicio de los ciudadanos y por ende, la tutela del interés público. Bajo la noción vicarial de Administración asumida por el Texto de 1999 no puede afirmarse entonces que hay ciertos contratos en los que la Administración no actúa como tal. Si así fuere, estaríamos ante un claro ejemplo de extralimitación de funciones, en tanto esa actividad de la Administración no estará signada por los principios del comentado artículo 141. La conclusión tampoco se recoge en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, desde que, bajo esa nueva Ley, toda pretensión deducida contra las Administraciones Públicas e incluso, toda pretensión deducida por las Administraciones Públicas contra los co-contratistas, serán conocidas como regla general por la justicia administrativa, aun cuando no medie un contrato administrativo. Tan es así que el artículo 21.2 de la Ley no distingue, como vimos, entre contratos administrativos y contratos de la Administración. Tanto la Constitución como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia permiten concluir, de esa manera, que el criterio determinante en la materia ha de ser subjetivo: toda pretensión deducida con ocasión de contratos celebrados por las Administraciones Públicas debe ser conocida por la jurisdicción contencioso-administrativa. En tanto esos contratos siempre tendrán una regulación mayor o menor de Derecho Administrativo, la pretensión será siempre administrativa. En adición, debe admitirse también que frente a esos contratos (y las decisiones que en su curso puede adoptar la Administración, siguiendo competencias expresamente consagradas en la Ley) caben cualquier tipo de pretensiones (por ejemplo, referidas a la nulidad del contrato, o a su cumplimiento o resolución), pues el acceso a la justicia no puede ser restringido cuando la “materia” del “recurso” no calce dentro de la taxativa lista de “medios de impugnación”. Con ello se allanarían los obstáculos existentes en la actualidad, en relación con los denominados actos separables.
Estos postulados permitirían superar la distinción de los contratos administrativos en lo que respecta al régimen procesal aplicable. Y suprimida la distinción procesal, se avanzará un paso significativo en el abandono de esa distinción en el plano sustantivo.
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