Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc124_03.html
Timestamp: 2019-08-19 10:10:42+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-124_2003]
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Mejía Ossman, demandó los siguientes artículos de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”: Arts. 43, Num. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Num.1; 50, inciso 3º; 51, incisos 1º y 3º; 55, parágrafo 1º, y 61 parágrafo.
“Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
“9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave.”
“Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
“Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima.”
“En el evento de que el servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal actuación disciplinaria.”
“Artículo 55. Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
“Parágrafo 1°. Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
“Artículo 61. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir en el ejercicio de su función:
“Parágrafo. Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.”
Manifiesta que la nueva ley disciplinaria en su artículo 4º, relativo al principio de legalidad, señala que “el servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”. Aduce que, de acuerdo con esta norma, el operador disciplinario se encuentra obligado a confrontar la conducta del infractor con los preceptos contenidos en el Código Disciplinario Único para garantizar el debido proceso, pues nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Añade que el artículo 23 de la misma ley define la falta disciplinaria como “…la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código…”, de tal forma que los comportamientos en que puedan incurrir los destinatarios de la ley disciplinaria tienen que estar previamente descritos en el catálogo de faltas de la misma ley de manera inequívoca, expresa y clara, en virtud del principio de tipicidad.
Alega el actor que las normas demandadas permiten que el operador disciplinario “legisle, señale y transporte de cualquier manera, comportamientos que no están descritos como falta en la ley disciplinaria vigente al momento de su realización, transgrediendo el artículo 23 de la Ley 734 de febrero 5 de 2002 que exige que la falta disciplinaria esté prevista en ella, y lo que es más grave, que lo haga a posteriori de la ocurrencia de la conducta que se va a disciplinar.”
Añade que, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional en varias ocasiones “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la inteligencia que debe caracterizar al hombre” (sentencia C-131 de 1993). Por ello, sustentar un cargo de inconstitucionalidad sobre la manera en que unas normas permiten la adecuación a distintas formas de faltas disciplinarias no es un argumento concreto que plantee una controversia en el ámbito constitucional, de la cual deba ocuparse la Corte Constitucional y que le permita emitir un juicio de valor en relación con la conformidad o inconformidad de los textos demandados con la Carta Política.
Expone que las razones que condujeron a la declaración de exequibilidad de la norma demandada en esa oportunidad conducen a predicar la exequibilidad de las normas acusadas en la presente demanda, pues la tipificación de las faltas disciplinarias mediante el sistema de “numerus apertus”, permite que sea el funcionario de control quien frente a cada caso concreto y conforme a las circunstancias debidamente probadas dentro de la investigación, determine en forma provisional en la decisión de formulación de cargos y definitivamente en el fallo disciplinario, si la conducta censurada se cometió con dolo o con culpa, de tal modo que, atendiendo los criterios fijados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, establezca la gravedad o levedad de la falta disciplinaria imputada.
Por último, expresa que tampoco puede afirmarse que el investigador disciplinario, al momento de realizar el proceso de adecuación típica, esté creando nuevos tipos disciplinarios, como lo sugiere el actor, ya que sólo determina la gravedad y modalidad –culposa o dolosa- de las conductas que el legislador previamente ha definido en la ley disciplinaria como faltas, respetando de esta forma el principio de legalidad.
i) Como lo anota el citado concepto, mediante la Sentencia C-155 de 2002[1] esta corporación resolvió “[d]eclarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único””, disposición aquella según la cual “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
Por su parte, la disposición demandada contenida en el Parágrafo 1º del Art. 55 de la Ley 734 de 2002 preceptúa que “las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa” y la norma también acusada contenida en el parágrafo del Art. 61 ibídem establece que “las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
“En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."[2] En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política”.[3]
ii) Así mismo, en virtud de la Sentencia C-1076 de 2002[4] la Corte declaró exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró inexequible, y, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Los citados fallos tienen el valor de cosa juzgada constitucional absoluta, con fundamento en la norma constitucional citada y lo dispuesto en los Arts. 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, éste último declarado exequible en forma condicionada mediante la Sentencia C-037 dictada el 5 de Febrero de 1996 por esta corporación[5] “bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”.
“El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. (...)”. [6]
“c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria.”[7]
“Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales.” [8]
De conformidad con lo previsto en el Art. 29 de la Constitución Política, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (...)”.
Esta disposición consagra el principio de legalidad en materia sancionatoria, expresado en la doctrina jurídica con el aforismo latino “nullum crimen nulla poena sine lege”, que constituye parte integrante del principio del debido proceso y en virtud del cual tanto las conductas ilícitas como las sanciones correspondientes deben estar determinadas en ley anterior a la ocurrencia de los hechos respectivos.
“Esta Corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (artículo 29)[9]. Esta Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer.” [10]
“Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan[11]:
“Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron.” [12]
“Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de” etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuáles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
“Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado -que es por lo que propende la ley disciplinaria (art. 17 CDU)-, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad, salvo en los casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores generadores de la culpa.” [13]
ii) Que constituye falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley” y que “[l]os comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima.” (Art. 50 ibídem).
Esta técnica legislativa, como se indicó, es propia del campo del Derecho Disciplinario, por la imposibilidad práctica de encuadrar en forma detallada y exhaustiva las posibles faltas de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales, por lo cual el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración y con fundamento en particular en lo dispuesto en los Arts. 124 y 150, Num. 23, de la Constitución, en virtud de los cuales corresponde al Congreso de la República determinar “la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” y “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, obró con un criterio razonable y no quebrantó el principio de legalidad que forma parte integrante del principio del debido proceso, de conformidad con lo estatuido en el Art. 29 superior.
“ (…) mientras en el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre los límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado.
“Quien expide la ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.”.[14]
“De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados[15] permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración Pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas”. [16]
ii) Estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró inexequible, y que, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró EXEQUIBLE el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “por escrito”, que declaró INEXEQUIBLE, y que, también, declaró INEXEQUIBLE el inciso 3º del mismo artículo.
[2] sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero
[3] Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[4] M. P. Clara Inés Vargas Hernández
[5] MP. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S. V. de Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. A. V. de José Gregorio Hernández Galindo y S.V. de Hernando Herrera Vergara y Julio César Ortiz Gutiérrez.
[8] Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.
[10] Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis.
[11] Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[12] Sentencia C-708 de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[13] Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Sentencia C-103 de 1997.
[15] Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Sentencia C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis. S. V. Jaime Araújo Rentería.

References: artículo 48
 artículo 4
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 43
 artículo 14
 artículo 243