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Timestamp: 2020-02-16 20:07:02+00:00

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novembre 2019 - Tutela Espropri
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Il provvedimento ex art. 42 bis dpr 327/2001: presupposti: l’assenza di titolo
Il primo e il secondo comma dell’art. 42 bis dpr 327/2001 si preoccupano di dare la maggiore ampiezza possibile alle situazioni e ai casi in cui la normativa possa risultare applicabile.
Ed in effetti il provvedimento acquisitivo potrà essere emesso in primo luogo anche quando venga a mancare qualsiasi giustificazione all’intervenuta occupazione, e quindi anche ai casi di quella che veniva definita occupazione usurpativa.
In tal senso va letta la possibilità riconosciuta dalla norma di emettere il provvedimento anche quando l’occupazione sia iniziata in assenza di un atto dichiarativo della pubblica utilità. L’atto di dichiarazione di pubblica utilità, infatti, è l’atto che sancisce l’approvazione del progetto espropriativo e costituisce la prima manifestazione di un valido esercizio del potere amministrativo.
L’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità, quindi, implica una valutazione amministrativa dell’utilità dell’esproprio del bene allo scopo del perseguimento del pubblico interesse. L’assenza viceversa di una tale valutazione e quindi di un tale esercizio di pubblico potere, farà sì che l’occupazione illegittima si palesi come mero fatto illecito, privo quindi di qualunque previo controllo di esistenza di un interesse pubblico. Tale valutazione, quindi, sarà pienamente e totalmente spostata alla fase di emissione del provvedimento di acquisizione sanante, in cui l’obbligo motivazionale dell’esistenza e della sussistenza di un attuale interesse pubblico alla sussistenza del bene dovrà farsi particolarmente attento e scrupoloso.
Chiaramente il provvedimento acquisitivo potrà essere emesso anche ove una dichiarazione di pubblica utilità vi sia stata e a questa sia conseguita una legittima presa di possesso del bene a seguito di una occupazione di urgenza oggi regolata dall’art. 22 bis dpr 327/2001 o di una occupazione temporanea oggi normata dagli artt. 49 e 50 dpr 327/2001. Da tale legittima occupazione quindi, si sarà passati ad una occupazione illegittima a seguito del permanere dell’occupazione una volta scaduti i tempi previsti per l’occupazione senza che sia stato emesso un decreto di esproprio. Questo è il caso tradizionalmente definito come occupazione acquisitiva.
In tale secondo caso la valutazione dell’interesse pubblico risulta validamente condotta al momento dell’approvazione del progetto con valenza di dichiarazione di pubblica utilità. Ciò nonostante il provvedimento acquisitivo dovrà motivare la sussistenza attuale di tale pubblico interesse al momento dell’emissione del provvedimento acquisitivo.
L’occupazione può divenire illegittima anche a seguito di una pronuncia del Tribunale Amministrativo chiamato a valutare la legittimità dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, dell’atto dichiarativo della pubblica utilità o anche del decreto di esproprio. In tali casi l’occupazione diverrà illegittima dal momento della pronuncia giudiziale; il provvedimento ex art. 42 bis potrà essere emesso anche dopo la pronuncia della sentenza di appello ad opera del Consiglio di Stato
In modo probabilmente ultroneo il comma 2 si perita di precisare che il provvedimento acquisitivo potrà essere anche nel corso del processo volto ad accertare l’illegittimità dell’atto amministrativo impugnato, ove la Pubblica Amministrazione ritiri l’atto stesso. In tal caso l’occupazione diverrebbe di per sé illegittima per l’assenza dell’atto autorizzativo.
Ciò che è più interessante invece precisare è che l’atto ex art. 42 bis potrà essere emesso anche durante il procedimento avviato dal proprietario per la restituzione del bene e per la rimissione in pristino dello stato dei luoghi ed anche dopo che l’organo giudicante abbia con sentenza stabilito tale obbligo:ù
“In carenza di comprova dell’esistenza di un titolo valido ed efficace, idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto, provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis t.u. espropri), deve essere affermata la permanenza della situazione di illiceità in cui versa l’Amministrazione, in relazione alla quale l’Amministrazione stessa è tenuta a restituire le aree illegittimamente occupate, previa rimessione nel pristino stato, fatta salva tuttavia la possibilità dell’Amministrazione che utilizza “sine titulo” le aree in questione di verificare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001 e s.m.i., provvedendo in tal caso al risarcimento in favore dei privati del danno patrimoniale, in misura pari al valore venale dell’area occupata alla data di emissione del provvedimento di acquisizione sanante e del danno non patrimoniale (nella misura del 10% del valore venale dell’area occupata).” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 03/12/2016, n.5597).
Nel caso esaminato il Tar di Napoli in sentenza sancisce l’obbligo della Pubblica amministrazione di restituire il bene pagando l’illegittima occupazione ed effettuando la rimissione in pristino dello stato dei luoghi, ma fa ancora salva, pur dopo la sentenza, la possibilità della Pubblica Amministrazione di emettere il provvedimento acquisitivo ex art. 42 bis.
Pertanto pare evidente che la Pubblica Amministrazione potrà in ogni momento decidere di emettere tale provvedimento, foss’anche 1 minuto prima della prevista demolizione dell’opera.
Ciò pare sinceramente poco criticabile: il tempo per la valutazione concesso alla pubblica Amministrazione pare così dilatarsi a dismisura: la Pubblica Amministrazione potrebbe così facendo costringendo dapprima il proprietario occupato ad una serie di giudizi amministrativi (primo e secondo grado) per sentire riconosciuto il suo diritto alla restituzione del bene, quindi magari costringerlo ad incardinare un procedimento per ottemperanza per poi emettere solo all’ultimo il provvedimento acquisitivo che costringerà probabilmente il proprietario ad un nuovo giudizio per la rideterminazione giudiziale dell’indennità avanti alla Corte di Appello.
Un limite a ciò potrà essere colto in quelle pronunce che riconoscono al Tribunale Amministrativo il diritto di imporre alla Pubblica Amministrazione un termine ultimo e definitivo per l’espressione della volontà di emettere o meno il provvedimento di acquisizione sanante:
“È ben possibile che il G.A., adito in sede di cognizione ordinaria ovvero nell’ambito del c.d. rito del silenzio, a chiusura del sistema, imponga all’Amministrazione di decidere, ad esito libero, ma una volta e per sempre, nell’ovvio rispetto di tutte le garanzie sostanziali e procedurali, se intraprendere la via dell’acquisizione ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001, ovvero abbandonarla in favore delle altre soluzioni previste. Ciò in quanto il menzionato art. 42 bis, introducendo nell’ordinamento una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione in via di sanatoria della proprietà di aree precedentemente occupate contra ius, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 04/03/2019, n.1176)
I presupposti del provvedimento di acquisizione sanante: la valutazione degli interessi in conflitto
L’art. 42 bis dpr 327/2001 impone all’Autorità che voglia procedere ad emettere un provvedimento di acquisizione sanante, di valutare preventivamente gli interessi in conflitto. Tali interessi sono facilmente rinvenibili da un lato nell’interesse del proprietario al mantenimento del suo bene e dall’altro nell’interesse pubblico al mantenimento dell’opera illegittimamente realizzata.
L’imporre una valutazione di tali interessi ad opera della Pubblica Amministrazione ha l’effetto di sottrarre l’emissione del provvedimento acquisitivo dalla libera discrezione dell’Autorità pubblica; conseguentemente si potrà ritenere validamente emesso un provvedimento acquisitivo solo ove l’interesse pubblico al mantenimento dell’opera risulti evidentemente prevalente rispetto all’interesse privato alla restituzione del bene.
Di tale processo valutativo, ovviamente, dovrà essere dato atto nel decreto acquisitivo che non potrà limitarsi all’utilizzo di formule standard ed astratte, ma dovrà invece indicare le circostanze che dimostrino la prevalenza della pubblica utilità.
Tale interesse dovrà quindi non solo attuale, ma tale da poter essere soddisfatto solo con l’emissione del provvedimento di acquisizione, tanto che senza tale provvedimento l’interesse pubblico verrebbe compresso in maniera non altrimenti rimediabile o comunque in maniera non ragionevolmente rimediabile.
I limiti imposti dalla normativa alla discrezionalità amministrativa paiono ben colti dalla giurisprudenza di merito:
“Il parametro normativo di riferimento per la verifica della legittimità dell’acquisizione di un bene detenuto sine titulo, ex art. 42-bis, t.u. espropriazioni, è l’esistenza dell’eccezionale interesse pubblico, che è un elemento normativo-limitativo della discrezionalità dell’Amministrazione, da indicare in motivazione, su cui deve operare la verifica giurisdizionale volta ad accertare l’esistenza o meno di tale indefettibile presupposto, inteso quale soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell’infrastruttura realizzata sine titulo.” T.A.R. Venezia, (Veneto) sez. II, 03/05/2019, n.544
Ove pertanto il proprietario ritenga insussistente non tanto l’interesse pubblico che ha condotto al provvedimento, quanto anche solo la prevalenza di tale interesse rispetto al proprio interesse o comunque che il medesimo interesse pubblico potesse essere altrimenti realizzato, potrà adire il giudice amministrativo che sarà chiamato alla verifica dell’esistenza di tale “indefettibile presupposto”.
OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA – AZIONE DI RESTITUZIONE E DANNO EXTRAPATRIMONIALE
Vista i criteri di determinazione del danno patrimoniale nell’ambito di una azione di restituzione del bene derivante da una illegittima occupazione in carico a una pubblica amministrazione, ci si chiede se il fatto illecito dell’occupazione illegittima, in quanto fatto illecito, determini il diritto del proprietario a richiedere anche il danno extrapatrimoniale subito, sulla scorta di quanto previsto dall’art 2059 c.c. La norma prevede infatti che il danno extrapatrimoniale possa essere richiesto solo nei casi previsti dalla legge. Tra questi casi i casi in cui il fatto illecito sia qualificabile come reato ai sensi dell’art. 185 c.p. e quando il fatto illecito determini la lesione ai diritti personali costituzionalmente garantiti, come il diritto alla famiglia, al domicilio, alla privacy, all’integrità personale, diritti tutti derivabili dalle norme di cui al Titolo I Parte I del testo costituzionale.
E’ stato ampiamente discusso se la lesione del diritto di proprietà possa rientrare o meno in tale ambito, dal momento che la proprietà è regolamentata soltanto all’art. 42 del testo Costituzionale, nell’ambito del Titolo III destinato alla trattazione dei Rapporti economici.
Peraltro la proprietà è contemplata come diritto fondamentale dell’uomo all’art. 1 Prot. 1 aggiuntivo della Convenzione Internazionale sui diritti dell’uomo e tuttavia la giurisprudenza esclude che la classificazione di un diritto tra i diritti dell’uomo comporti una automatica qualificazione del medesimo diritto tra i diritti fondamentali costituzionalmente garantiti.
Per altro verso il riconoscimento del danno extrapatrimoniale nel caso di occupazione illegittima potrebbe anche potersi ammettere sulla scorta di quanto previsto dall’art. 633 c.p. La norma punisce chiunque invada arbitrariamente terreni o edifici altri al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto. La norma parrebbe sicuramente applicabile al caso dell’occupazione illegittima, almeno nei casi di occupazione usurpativa, ovvero nei casi in cui l’occupazione sia fin dall’origine priva di qualunque titolo autorizzativo.
Tuttavia il riconoscimento del danno extrapatrimoniale nell’ambito delle azioni per restituzione di beni illegittimamente occupati ci pare possa trovare ingresso nell’ordinamento per una via più semplice.
Va nuovamente ricordato come l’art. 42 bis dpr 327/2001 preveda automaticamente il riconoscimento del danno extrapatrimoniale nei casi di occupazione illegittima cui segua un provvedimento di acquisizione sanante, ponendo anche una determinazione legislativa del danno extrapatrimoniale nella misura del 10% del valore del valore venale del bene, percentuale incrementata al 20% ove il bene sia stato usato per finalità di edilizia residenziale pubblica o quando sia stato attribuito a soggetti privati per finalità di interesse pubblico. L’art. 42 bis quindi, così prevedendo, offre un riconoscimento automatico sia dell’an che del quantum del danno patrimoniale.
Orbene tale riconoscimento legislativo del danno extrapatrimoniale soddisfa chiaramente il requisito di cui all’art. 2059 c.c. e tuttavia pare che tale riconoscimento legislativo della risarcibilità del danno extrapatrimoniale non possa ritenersi al caso in cui successivamente all’illegittima occupazione segua un provvedimento di acquisizione sanante. Non è infatti certamente l’emissione del provvedimento acquisitivo che determina il danno extrapatrimoniale, ma tale danno deriva evidentemente dall’illegittima occupazione. Ed infatti l’emissione del provvedimento acquisitivo non può qualificarsi come atto illecito produttivo di danno, essendo un provvedimento consentito dalla legge: l’atto illecito produttivo di danno extrapatrimoniale è invece l’avvenuta illegittima occupazione.
Se pertanto la legge (art. 42 bis dpr 327/2001) riconosce che l’illegittima occupazione sia fonte di danno extrapatrimoniale, chiaramente ciò varrà sia nel caso in cui segua un provvedimento acquisitivo, sia nel caso in cui ciò non si verifichi. Per tale via, pertanto, deve ritenersi sicuramente ammissibile anche nell’ambito di un giudizio introdotto per la restituzione del bene, la richiesta di un danno extrapatrimoniale.
Orbene però nell’ambito di un tale giudizio applicarsi un criterio presuntivo dell’an e del quantum del danno extrapatrimoniale come disposto dall’art. 42 bis nel dettare i criteri per l’emissione del provvedimento di acquisizione sanante? O comunque si potrà quantomeno giungere ad una valutazione equitativa del danno extrapatrimoniale come viene fatto dalla giurisprudenza nel caso della liquidazione del danno patrimoniale per illegittima occupazione?
Non essendosi al momento riscontrati precedenti specifici in materia, pare logico reputare che non sarà possibile un riconoscimento automatico del danno extrapatrimoniale. Non pare possibile infatti ritenere che il danno sia in re ipsa, apparendo viceversa un tipico esempio di danno conseguenza, cosa che implica la necessità di dimostrare l’essersi verificato del danno extrapatrimoniale.
Ben quindi potrà, il proprietario attore, chiedere il riconoscimento e il risarcimento di un danno extrapatrimoniale (e quindi morale o biologico) subito in ragione della privazione del bene, ma dovrà dimostrare l’esistenza di tale danno, come comunemente viene fatto in tutte le pretese risarcitorie derivanti da fatto illecito.
Possibile pare invece la richiesta di una valutazione equitativa del danno, ove vengano in essere i presupposti richiesti dalla Giurisprudenza in materia:
“L’esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli articoli 1226 e 2056 del codice civile, presuppone che sia provata l’esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile o particolarmente difficile provare il danno nel suo preciso ammontare, sicché grava sulla parte interessata l’onere di provare non solo l’an debeatur del diritto al risarcimento, ove sia stato contestato o non debba ritenersi in re ipsa, ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui possa ragionevolmente disporre nonostante la riconosciuta difficoltà, sì da consentire, al giudice il concreto esercizio del potere di liquidazione in via equitativa, che ha la sola funzione di colmare le lacune insuperabili ai fini della precisa determinazione del danno stesso” (Cassazione civile sez. III, 05/03/2019, n.6329)
Il proprietario, al fine di poter accedere ad una liquidazione equitativa del danno extrapatrimoniale subito, oltre a dover provare come visto l’esistenza di tale danno, dovrà comunque fornire il più possibile al giudice elementi utili per la valutazione del danno stesso, fornendo tutti i documenti e gli elementi di cui possa ragionevolmente disporre.
Occupazione illegittima. La domanda di restituzione del bene: la determinazione del risarcimento del danno patrimoniale
Il proprietario di un terreno occupato, in assenza di un procedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 bis dpr 327/2001, potrà decidere di chiedere la restituzione del bene stesso.
In tal caso il medesimo avrà diritto alla restituzione dei beni con rimissione in pristino dello stato dei luoghi.
Stante tuttavia la natura illecita dell’intervenuta occupazione il proprietario avrà altresì il diritto di richiedere il risarcimento del danno patrimoniale subito per l’impossibilità di utilizzo del bene nel periodo dell’avvenuta occupazione illegittima.
Principio generale di ogni domanda risarcitoria è quello secondo cui il richiedente debba fornire prova dell’an e del quantum del danno reclamato; ossia, colui che richiede in giudizio il risarcimento del danno, a prescindere dall’aver già dimostrato l’illegittimità dell’azione di controparte, dovrà anche dimostrare che tale illegittimo comportamento gli abbia arrecato un danno patrimoniale e dovrà dimostrare l’entità del danno subito.
Nel caso di specie il proprietario si troverebbe a dover dimostrare, quindi, che l’illegittima occupazione del bene e quindi l’impossibilità di utilizzare il bene stesso, gli abbia davvero prodotto un danno e dovrebbe dimostrare anche l’entità del danno subito.
La giurisprudenza pare però venire in soccorso del proprietario illegittimamente spogliato del bene:
È errato ritenere che il danno subito dal proprietario privato del possesso per effetto dell’occupazione del suolo preordinato all’espropriazione rientri nella categoria del cd. ‘danno conseguenza’ con la necessità, pertanto, di dimostrare il danno subito. Nel caso di occupazione illegittima il danno è ‘in re ipsa”, poiché esso coincide con la temporanea perdita della facoltà di godimento inerente al diritto di proprietà (danno ‘”conseguente”) id est con l’incisione sul contenuto proprio del diritto di proprietà (quello afferente alla sfera delle facoltà). (Consiglio di Stato sez. IV, 27/05/2019, n.3428)
Afferma infatti il Consiglio di Stato che il danno da illegittima occupazione non è un danno conseguenza, ovvero non è un danno che necessita di una autonoma dimostrazione e prova, ma è un danno in re ipsa, ovvero un danno che si materializza per il fatto della sola venuta in essere del fatto illecito e che quindi non necessita di autonoma dimostrazione. In sostanza, afferma il giudice amministrativo, la perdita di possesso e quindi la illegittima occupazione del bene determina di per sé l’impossibilità di utilizzo del bene e quindi l’avverarsi del danno.
Non sarà quindi onere del proprietario attore dimostrare l’esistenza del danno, esistenza che viene in giudizio immediatamente derivata dall’accertamento del fatto illecito.
Tuttavia altro è dimostrare l’esistenza di un danno, altro è quantificare il danno stesso. Anche in ciò tuttavia la giurisprudenza di merito mostra un atteggiamento favorevole al proprietario attore:
Il danno da occupazione illegittima, da parte della P.A., di fondi privati può quantificarsi, con valutazione equitativa ai sensi degli artt. 2056 e 1226 c.c., nell’interesse del 5% annuo sul valore venale del bene, rapportato alla quota in comproprietà della ricorrente, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con l’art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale. (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 12/02/2019, n.774)
La corte napoletana, peraltro in linea con la pronuncia di altre corti di merito sul tema, evidenzia come in mancanza di prova di un danno maggiore, la liquidazione del danno possa avvenire in via equitativa sulla base dell’art. 2056 c.c. dettato in tema di fatti illeciti e del richiamo all’art 1226 c.c. che detta norme in tema appunto di liquidazione equitativa del danno: la corte ritiene possibile applicare a tale scopo in via analogica il dettato di cui all’art. 42 bis dpr 327/2001, ovverosia si potrà quantificare il danno da illegittima occupazione nella misura del 5% annuo.
A questo punto però sorge un interrogativo. A che data dovrà essere fatta la stima del bene occupato, elemento che ovviamente costituisce la base di calcolo per l’applicazione del parametro del 5%?
Va a tal proposito ricordato come l’art. 42 bis dpr 327/2001 in tema di acquisizione sanante imponga di valutare il bene alla data di emissione del provvedimento di acquisizione che non ha effetto retroattivo. Ciò è giustificato dal fatto che, appunto, il provvedimento acquisitivo effettua il trasferimento del bene al momento della sua emissione e pertanto è logico effettuare a tale data la stima del bene.
Nel caso di specie, tuttavia, non si ha affatto una traslazione del bene ed il fatto illecito che ha determinato l’illegittima occupazione risale al momento dell’apprensione del bene; è in quel momento che è accaduto il fatto illecito avente poi natura permanente nel tempo. Parrebbe quindi ragionevole che la data in cui effettuare la stima del bene per la determinazione del danno patrimoniale possa essere quella dell’apprensione del bene stesso. Così in effetti pare esprimersi la giurisprudenza di merito:
Nelle fattispecie di occupazione senza titolo, proposta in giudizio ed accolta la domanda di restituzione del bene, la domanda di risarcimento del danno va esaminata limitatamente al danno da mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione, posto che il danno da perdita della proprietà è evitato “in forma specifica” dalla tutela restitutoria; a tal fine l’Amministrazione, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, dovrà procedere prendendo, quale base di calcolo, il valore venale attribuibile ai terreni in oggetto sulla base della destinazione urbanistica che essi possedevano al momento dell’occupazione d’urgenza e sulla base di questo determinare il danno da quantificarsi — sulla base dei criteri delineati dall’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 — nel 5% del valore per ogni anno di occupazione illegittima, da determinare alla data del 31 dicembre di ogni anno di riferimento. (T.A.R. Cagliari, (Sardegna) sez. II, 06/02/2019, n.96).
L’impugnazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis dpr 327/2001
Come abbiamo già ricordato, la giurisprudenza qualifica il procedimento per di acquisizione sanante come una sorta di procedimento espropriativo abbreviato e straordinario. Seguendo tale analogia, il provvedimento di acquisizione sanante, in fondo, è assimilabile ad un decreto di esproprio, avendone il medesimo effetto traslativo della proprietà, la medesima natura di atto amministrativo e comportando analogamente la fissazione di una indennità di espropriazione.
Seguendo quanto avviene con il decreto di esproprio, anche in relazione al provvedimento di acquisizione sanante la giurisprudenza effettua un riparto della giurisdizione piuttosto chiaro.
Quando si voglia impugnare la validità del provvedimento la competenza appartiene al Tribunale Amministrativo Regionale. Si tratta infatti di mettere in discussione il legittimo esercizio di potere effettuato dalla Pubblica Amministrazione a mezzo dell’emanazione del provvedimento. Sarà quindi il giudice amministrativo a giudicare della sussistenza dei requisiti formali e sostanziali sia del procedimento che ha condotto all’emanazione del provvedimento, sia del provvedimento stesso.
“Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non di quello amministrativo, nella controversia proposta dal privato proprietario di un fondo per l’annullamento della delibera con la quale la Pubblica amministrazione, che lo aveva illegittimamente occupato, ne ha disposto l’acquisizione sanante ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, ove la controversia attenga esclusivamente alla quantificazione dell’importo dovuto in applicazione di detto articolo, non venendo in contestazione l’utilizzo, da parte dell’amministrazione, di tale strumento né la legittimità dello stesso in relazione alla sussistenza dei presupposti normativamente previsti per la emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante.” (Consiglio di Stato sez. IV, 28/05/2019, n.3467)
Diversamente la giurisdizione apparterrà al giudice ordinario ove si tratti di contestare la determinazione dell’indennità stabilita dalla pubblica amministrazione nel procedimento di acquisizione. Sempre sulla scorta di quanto determinato in sede di espropriazione per pubblica utilità, la competenza viene riconosciuta in capo alla Corte di Appello in qualità di giudice unico di primo grado e il rito, evidentemente, sarà allo stesso modo quello di cui all’art. 702 bis dpr 327/2001.
In tal senso può leggersi:
La controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo previsto in relazione alla fattispecie di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001 è devoluta, in unico grado, alla Corte di Appello, secondo una regola generale dell’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità, dovendosi interpretare in via estensiva l’art. 29 d.lg. 1 settembre 2011 n. 150. (Cassazione civile sez. un., 21/02/2019, n.5201)
La competenza della Corte di Appello è generale per quanto attiene tutti gli aspetti previsti dalla normativa per garantire il risarcimento del proprietario assoggettato al provvedimento acquisitivo, pertanto la competenza in unico grado si estende anche al risarcimento previsto per il periodo dell’avvenuta occupazione illegittima che la legge stabilisce nella misura del 5% annuo salvo prova del danno maggiore subito. Ed ugualmente la Corte di Appello sarà chiamata ad applicare l’ulteriore maggiorazione del 10% (20% negli specifici casi previsti) relativa al risarcimento del danno extrapatrimoniale:
In materia di espropriazione per pubblica utilità, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo previsto in relazione alla fattispecie di «acquisizione sanante» ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001; appartiene al giudice ordinario anche la controversia avente ad oggetto l’interesse del cinque per cento del valore venale del bene, dovuto per il periodo di occupazione senza titolo, ai sensi del comma 3, ultima parte, di detto articolo, «a titolo di risarcimento del danno», giacché esso, ad onta del tenore letterale della norma, costituisce solo una voce del complessivo «indennizzo per il pregiudizio patrimoniale» di cui al precedente comma 1, secondo un’interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori; dette controversie sono devolute alla competenza, in unico grado, della Corte di appello. (Consiglio di Stato sez. IV, 05/10/2018, n.5739)
Anche per tali due voci, che a rigore rientrerebbero a pieno titolo nell’ambito del risarcimento del danno, tuttavia come visto viene riconosciuta una competenza unitaria in favore della Corte di Appello e ciò, evidentemente per evitare una inutile proliferazione di giudizi e favorire la concentrazione della tutela giurisdizionale, dal momento che, diversamente, il proprietario assoggettato al procedimento sarebbe costretto a promuovere due differenti giudizi: l’uno davanti alla Corte di Appello per impugnare l’indennizzo per la perdita del terreno, e uno davanti al giudice ordinario di primo grado per impugnare la determinazione del risarcimento per illegittima occupazione e per danno extrapatrimoniale.
OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA: LA COMPETENZA AD EMETTERE IL PROVVEDIMENTO DI ACQUISIZIONE SANANTE EX ART. 42 BIS
Il primo comma dell’art. 42 bis dpr 327/2001 sottolinea come competente ad emettere il provvedimento di acquisizione sanante sia l’autorità che utilizza il bene. Sempre l’autorità che ha occupato il bene è competente ad emettere il provvedimento quando il bene sia stato utilizzato per edilizia pubblica o agevolata o quando, pur di interesse pubblico, sia stato attribuito in uso speciale a soggetti privati, secondo quanto previsto dal comma 5 della disposizione.
La norma pare un poco semplicistica. Il testo di legge infatti non specifica chi e che cosa sia l’”autorità” richiamata.
Soggetto legittimato ad emettere il provvedimento di acquisizione appare, quindi, non tanto il soggetto che occupi il bene, ma piuttosto l’autorità amministrativa che avrebbe avuto il potere di realizzare il bene stesso e quindi di espropriare i beni a ciò necessari. Apparirebbe infatti alquanto anomalo ammettere che una generica autorità pubblica possa emettere un provvedimento di acquisizione, ove fosse però sfornita del potere di effettuare un valido ed efficace provvedimento espropriativo.
Facciamo un esempio: ipotizziamo che un terreno sia stato occupato e sullo stesso sia stato un impianto fognato in gestione a una società municipalizzato. In via generica l’ “autorità” occupante, sarebbe la società municipalizzata; tuttavia detta società non avrebbe il potere di effettuare una espropriazione per pubblica utilità, potere che sarebbe in capo al Comune. Interpretando la norma nel senso qui inteso, quindi, legittimato ad emetter il provvedimento di acquisizione sanante potrebbe essere solo l’ente comunale.
Stante infatti la competenza generale in tema di acquisto di immobili in capo al Consiglio Comunale, il giudice amministrativo ritiene che a tale organo debba ascriversi anche la competenza ad emettere i provvedimenti ex art. 42 bis dpr 327/2001.
Qui si segnala una discordanza rispetto a quanto sancito in tema di espropriazioni per pubblica utilità. Se infatti si ritiene che il Consiglio Comunale sia l’organo preposto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e quindi alla modifica dello strumento urbanistico, tuttavia si ritiene che sia la Giunta Comunale ad essere competente ad approvare il progetto comportante la dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 legge 1/78, mentre il decreto di esproprio (atto traslativo della proprietà) viene addirittura emesso dal dirigente dell’ufficio espropriazioni ai sensi dell’art. 6 comma 7 dpr 327/2001.
Istanza di acquisizione sanante e silenzio della pubblica amministrazione nell’occupazione illegittima
Evidente e sicuro è l’interesse del proprietario che sia stato espropriato di sapere se la Pubblica Amministrazione abbia la volontà di acquisire il terreno dalla stessa illegittimamente posseduto. Ben si comprende questo rammentando i differenti strumenti che la legge riconosce al proprietario: azione per la restituzione del bene in caso di mandata emanazione del procedimento ex art. 42 bis o azione in opposizione alla stima dell’indennizzo in caso contrario.
D’altra parte è ben forte il rischio in capo al proprietario di vedersi costretto ad affrontare un duplice giudizio: in mancanza di una provvedimento acquisitivo da parte della pubblica amministrazione il proprietario non potrà che ricorrere in giudizio per chiedere la restituzione del bene (salvo preferisca rinunciare alla proprietà e richiedere il risarcimento del danno). Tuttavia anche nel corso del giudizio, o addirittura anche dopo l’esito dello stesso, la pubblica amministrazione potrà decidere infine di emettere il famigerato provvedimento acquisitivo, costringendo quindi il proprietario (almeno il più delle volte) a ricorrere alla Corte di Appello per far rideterminare l’indennità stimata dalla Pubblica Amministrazione.
Un duplice giudizio, quindi, sicuramente assai affaticatorio per il privato.
D’altra parte la decisione di emettere o meno un provvedimento di acquisizione sanante è decisione che rientra nell’ambito della discrezionalità legislativa nei limiti espressamente previsti dalla legge: non si potrà pertanto imporre alla pubblica amministrazione di emettere tale provvedimento.
“Per reagire all’inerzia della Pubblica Amministrazione nel pronunciarsi su un’istanza di acquisizione c.d. sanante, il giudice non può ordinare all’Amministrazione di emanare il provvedimento ex art. 42 -bis D.P.R. n. 327/2001, ma solo di avviare e concludere il relativo procedimento, venendo in considerazione un’attività della pubblica amministrazione caratterizzata da ampi margini di discrezionali, e non certo di natura vincolata.” T.A.R. Torino, (Piemonte) sez. II, 04/07/2019, n.783
Se è vero quindi che non si può imporre alla pubblica amministrazione di emettere tale provvedimento, è però altrettanto vero, come detto, che sussiste in capo al proprietario illegittimamente occupato un interesse legittimo a conoscere il definitivo intendimento della pubblica amministrazione in tema.
Il proprietario occupato, pertanto, potrà rivolgere una istanza alla Pubblica Amministrazione, chiedendo alla medesima di esprimersi in ordine alla volontà o meno di acquisire il bene ai sensi dell’art. 42 bis dpr 327/2001 come evidenziato dal Tar di Torino nella decisione sopra esaminata. A fronte del silenzio protratto dalla pubblica amministrazione sarà quindi esperibile il ricorso avverso il silenzio di cui all’art 117 del Codice Amministrativo.
Anche nel corso di un giudizio avviato per chiedere la restituzione del bene, al fine di accelerare l’eventuale decisione della Pubblica Amministrazione, il privato potrà chiedere al giudice Amministrativo di imporre alla Pubblica Amministrazione un termine entro cui decidere irrevocabilmente se la stessa voglia o meno emettere il provvedimento di cui all’art. 42 bis dpr 327/2001, come indicato dal T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 04/03/2019, n.1176: “È ben possibile che il G.A., adito in sede di cognizione ordinaria ovvero nell’ambito del c.d. rito del silenzio, a chiusura del sistema, imponga all’Amministrazione di decidere, ad esito libero, ma una volta e per sempre, nell’ovvio rispetto di tutte le garanzie sostanziali e procedurali, se intraprendere la via dell’acquisizione ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001, ovvero abbandonarla in favore delle altre soluzioni previste. Ciò in quanto il menzionato art. 42 bis, introducendo nell’ordinamento una facoltà di valutazione della fattispecie da parte dell’Amministrazione per l’eventuale acquisizione in via di sanatoria della proprietà di aree precedentemente occupate contra ius, fonda in capo ai proprietari una posizione di interesse legittimo ulteriore e distinta rispetto a quella di diritto soggettivo consistente nel diritto di proprietà.”
Se quindi non sussiste un diritto del proprietario a vedere acquisito ex art. 42 bis il terreno illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, tuttavia esiste un interesse legittimo dello stesso a che la Pubblica Amministrazione decida, in modo irrevocabile, se emettere o meno tale provvedimento. La tutela di tale interesse viene ampiamente garantita dall’ordinamento, al fine di accelerare la definizione della situazione illegittima in corso.

References: art. 42
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 sentenza 
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