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Timestamp: 2019-07-17 06:54:29+00:00

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﻿ Sentencia T-508 de agosto 10 de 2015
SENTENCIA T-508 DE 10 DE AGOSTO DE 2015
CONTENIDO:SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS Y EL DERECHO A LA IGUALDAD- LEY 1450 DE 2011, ARTÍCULO 164. SE ESTUDIA EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS MADRES COMUNITARIAS, SU DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y EL TRATAMIENTO LEGAL DE LA LABOR DE MADRE COMUNITARIA. SE TUTELA LOS DERECHOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL MÍNIMO VITAL, IGUALDAD Y PETICIÓN DE UNA MADRE COMUNITARIA. SE EXHORTA AL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR PARA QUE EVALÚE, EN CADA CASO EN CONCRETO, LA POSIBLE INAPLICACIÓN DEL REQUISITO PREVISTO EN EL LITERAL D, DEL ARTÍCULO 3º DEL DECRETO 605 DE 2013, FRENTE A LAS POSTULACIONES AL PROCESO DE SELECCIÓN PARA LA ASIGNACIÓN DEL SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PRESENTADAS POR MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS ANTES DEL 16 DE JUNIO DE 2011 QUE: I) EJERCIERON LA LABOR DE MADRE COMUNITARIA DURANTE LARGOS PERIODOS, II) SEAN PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, III) SE ENCUENTREN EN ESTADO DEBILIDAD MANIFIESTA POR SUS CONDICIONES FÍSICAS O SOCIOECONÓMICAS Y, EN GENERAL, IV) RESULTEN CANDIDATAS IDÓNEAS PARA EL OTORGAMIENTO DEL REFERIDO AUXILIO DE ACUERDO CON LOS PROPÓSITOS QUE MOTIVARON SU CREACIÓN LEGAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD, INGRESO DE LA MADRE COMUNITARIA, SUBSIDIO PARA LA TERCERA EDAD, FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, AFILIACIÓN DE LA MADRE COMUNITARIA AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN SALUD, PROTECCIÓN A PERSONA EN CIRCUNSTANCIA DE DEBILIDAD MANIFIESTA, ACCESO AL FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, BENEFICIARIO DEL FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, MADRE COMUNITARIA, CONTRATO DE TRABAJO PARA MADRE COMUNITARIA
Sentencia T-508 de agosto 10 de 2015
Ref.: Expediente T-4833553
Dra. Gloria Stella Ortiz Giraldo
1. La accionante, de 77 años de edad al momento de interponer la acción de tutela, relató que fue la responsable de proveer el sustento de su hogar, gracias a los ingresos obtenidos como “madre FAMI” y “agente educativo rural” –nombres asignados a las modalidades de la labor de madre comunitaria- en diferentes veredas del municipio de Tarqui, Huila, en el periodo comprendido entre los años 1992 y 2009(1).
2. Esa labor la acreditó con copia del carné “Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI” (fl.10 cdno. 1) y con copias de las declaraciones emitidas por Emperatriz Campos Rojas, Ernesto Aroca Betancourt, Yaneth Patiño Zabala y Yolanda Castro Trujillo, quienes, en su calidad de presidentes de las juntas de acción comunal de las veredas “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, respectivamente, manifestaron:
“(…) me consta que en nuestra comunidad conocemos de vista, trato y comunicación, a la señora Graciela Ortiz Betancourt, identificada con la cédula de ciudadanía No 25.577.070 de Tarqui, ya que es residente en la vereda Buenos Aires y se desempeñó como madre FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL, programa liderado por el ICBF, desde el año 1992 hasta el 2009, programa en el que participaron durante esa época varias familias de esta vereda.
Igualmente me consta que la señora Ortiz Betancourt es una persona con carisma para el trabajo social y comunitario, que trajo mucho bienestar a través del programa a las familias que tuvieron la oportunidad de compartir su labor.”(fl. 24-27 cdno.1).
3. Precisó la demandante que tras ese servicio que prestó a la comunidad por más de tres lustros, en estos momentos se encuentra enferma y carece de recursos para enfrentar su vejez, al lado de su anciano esposo que no trabaja(2), razón por la que dependen precariamente de un hijo que tampoco cuenta con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades mínimas.
4. Teniendo en cuenta que ella aduce que fue madre comunitaria por más de 17 años, el 24 de julio de 2014, elevó sendas peticiones ante la Directora Regional y la Coordinadora del Centro Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con el objetivo de que se le incluyera como beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional(3) como madre comunitaria retirada, sin obtener respuesta alguna.
5. Entre los documentos aportados con el escrito de tutela se encuentran las peticiones referidas(4), a través de las que Graciela solicitó: “[s]e sirvan colaborarme y ordenar a quien le corresponda de carácter urgente estudiar mi caso para que me sea brindado el bono pensional que tengo derecho por haber prestado los servicios al ICBF como madre comunitaria FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL en el municipio de Tarqui (…)”.
Peticiones en las que, además, precisó: “[l]a anterior solicitud la realizo, ya que soy una mujer mayor de edad, sin trabajo y con enfermedades; tengo conocimiento que según la ley que expidiera el Presidente de la República las mujeres que hubiéramos trabajado como lo antes mencionado, tenemos derecho al bono en mención” (fls.4-7 cdno.1).
6. Atendiendo las circunstancias expuestas y como quiera que la actora considera que cumple con los requisitos previstos en el Decreto 605 de 2013(5) para ser beneficiaria del subsidio de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, diseñado para las personas que dejaron de ser madres comunitarias y no cumplen con los requisitos para acceder a pensión, pidió al juez de tutela, el “reconocimiento del acceso al Fondo de Solidaridad Pensional de manera vitalicia” (fl. 2 cdno. 1).
El Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón admitió la acción de tutela dirigida contra la Dirección Regional del Huila y el Centro Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y dispuso la notificación a esas autoridades, en aras de que se pronunciaran sobre los hechos narrados en el escrito de tutela. A su vez, vinculó a la Dirección General del señalado instituto, al Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor(6) —que es la entidad encargada de administrar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional—.
Adicionalmente el juez de primera instancia convocó a la accionante para que absolviera un interrogatorio, tendiente a establecer su condición socio-económica; actividad procesal que se adelantó el 12 de noviembre de 2014(7). En esa oportunidad, Graciela describió con mayor detalle sus circunstancias personales. Particularmente dijo que vive en una casa de su propiedad en la vereda “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, junto a su esposo, que actualmente se dedica a las labores del hogar, que eventualmente trabaja en la recolección de uvas y que para su manutención depende de los ingresos de uno de sus hijos. Igualmente precisó que: “mis labores han sido las de ama de casa, también como MADRE FAMI y AGENTE EDUCATIVA RURAL, estos últimos cargos los trabajé en la misma vereda, también en la vereda Las Mercedes, La Eureka, y El Pescado, y empecé a trabajar como en el año 1992, y empecé como madre comunitaria, luego le cambiaron la modalidad como Agente Educativo, eso bajo la Dependencia del Bienestar Familiar de Garzón (…)” (fl. 63, cdno. 1).
Cuestionada respecto al tiempo durante el que ejerció la labor de madre comunitaria señaló: “[p]ues desde 1992 hasta el 2000, de ahí nos dieron un receso poquito cuando estábamos trabajando como madre FAMI, luego seguimos me parece que fue en el mismo año, y como le cambiaron el nombre o modalidad como AGENTE EDUCATIVO RURAL, nos vincularon nuevamente hasta en el 2009”(fl. 64, cdno. 1). Finalmente indicó que adelantó múltiples gestiones ante la Alcaldía Municipal de Tarqui, pero que no pudo continuar desempeñándose como madre comunitaria en los siguientes años.
La Coordinadora del Centro Zonal Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Huila, solicitó la denegación del amparo por la inexistencia de vulneración de los derechos de la demandante(8).
Exaltó, en primer lugar, los mecanismos ordinarios al alcance de la accionante para obtener la pretensión que persigue, específicamente el procedimiento ordinario laboral y, luego, desestimó la vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, arguyendo que brindó una respuesta clara y completa a la petición elevada(9), en la que le informó a la señora Ortiz que no obran soportes, en esa dependencia, que evidencien su vinculación con hogares infantiles, dándole la asesoría necesaria, conforme a su pretensión.
No obstante usted sustenta que ha realizado los pagos al fondo de pensión donde se encontraba afiliada, es nuestra recomendación que haga una recolección de todos los documentos y evidencias de dichos pagos, acuda a nuestras oficinas y de acuerdo a nuestro saber y competencia podamos brindarle una orientación para que inicie el procedimiento de acceder a su pensión o servirle de contacto y puente para que gestione su pensión en caso de tener las semanas requeridas para ello” (fl. 53, cdno. 1).
Consorcio Colombia Mayor 2013 —Administrador Fondo de Solidaridad Pensional—
En escrito presentado el 14 de noviembre de 2014(10), el Gerente General del Consorcio Colombia Mayor 2013 resaltó que de su actividad, dados los límites de sus competencias, no se puede derivar la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.
Hecha esa precisión adujo que como no se elevó solicitud alguna ante sus dependencias, no se le puede considerar infractor del derecho de petición y, en consecuencia, carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso. Frente a las demás denuncias de la tutela, particularmente la relativa al acceso a la cuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, señaló que no tiene competencia para otorgar subsidios o derechos pensionales y que la accionante, desde el mes de mayo de 2013, es beneficiaria del programa “Colombia Mayor” y recibe un subsidio mensual de $40.000(11).
La oficina jurídica del Ministerio del Trabajo remitió respuesta el 26 de noviembre de 2014(12), luego de proferido el fallo de primera instancia, solicitando la denegación de la protección incoada.
Comenzó por exaltar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la petición elevada ante el ICBF y, seguidamente, aludió a la imposibilidad de otorgarle a Graciela Ortiz el subsidio de subsistencia para madres comunitarias
“es evidente que el subsidio de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, está únicamente dirigido a las personas que dejaron de ser madres comunitarias a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011, esto es, desde el 16 de junio de 2011, en consecuencia como quiera que la accionante dejó de prestar el servicios de madre comunitaria en el año 2009 no es posible que haga parte del subsidio requerido” (fl. 101, cdno. 1).
El ministerio destacó que el otorgamiento del beneficio exige, también, la participación en un proceso de selección, adelantado por el ICBF, en el que se deben considerar unos criterios de priorización, dada la escasez de los recursos, de manera que en el evento de que la actora reuniera las condiciones necesarias para ser beneficiaria del subsidio, su concesión por esta vía vulneraría el derecho a la igualdad y el debido proceso de las personas que, en las mismas condiciones que ella, estén a la espera de la inclusión en el programa de la referencia y que hayan observado los trámites administrativos establecidos para ese propósito, los cuales no se pueden desconocer en sede de tutela.
Establecido ese marco jurídico, el juez de primera instancia exaltó la contradicción que aflora en el debate constitucional, por cuanto el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar negó la relación de la accionante con hogares infantiles, pero a través de consulta realizada telefónicamente a Colpensiones se pudo establecer que la señora Ortiz “cuenta con semanas de cotización, en un numero incierto, quiere decir entonces que esas semanas se causaron durante el periodo en el que se desempeñó como madre comunitaria Fami y agente educativa rural, pues nunca se ocupó en otra labor formal, y ella misma reconoció haber cotizado a pensión en los derechos de petición elevados ante el ICBF” (fl.76, cdno. 1).
“[S]i la demandante tiene semanas cotizadas en Colpensiones en razón de su labor como madre comunitaria, ¿cómo es posible que el ICBF haya afirmado que ella nunca haya (sic) estado vinculada con hogares infantiles?, ¿por qué razón esta madre comunitaria no recibió algún subsidio a los aportes al Sistema General de Pensiones por parte de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional a los que tenía derecho? (fl. 76, cdno. 1).
Tales cuestiones, dijo, podían explicarse bien en el suministro de información errada por parte del ICBF o en una irregularidad en el proceso de vinculación de Graciela Ortiz al sistema de seguridad social, hipótesis que obligan a las autoridades convocadas a “propender a (sic) solucionar la dificultad”. En consecuencia, ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Huila, que expidiera una certificación en la que constara el tiempo durante el cual Graciela se desempeñó como madre comunitaria y que la asesorara para que obtuviera el reconocimiento de la pensión o el bono pensional correspondiente. En el evento de que ninguna de estas prestaciones sea procedente exhortó a la misma autoridad para que gestionara el acceso de la actora al subsidio de subsistencia, aplicando de forma retrospectiva los artículos 2º a 5º del Decreto 605 de 2013, atendiendo la finalidad que persiguen esa disposiciones, esto es, superar la inequidad y discriminación de la que han sido víctimas las madres comunitarias.
El fundamento de esa decisión fue la consideración de que la respuesta que el ICBF brindó a la petición elevada por la accionante era conducente y señalaba la inviabilidad del subsidio, pues “la norma mencionada no tiene efectos retroactivos, la Sala considera que la actora no puede acceder al subsidio requerido, dado que su labor como madre comunitaria finalizó en el año 2009, y dicho beneficio es aplicable a partir del 16 de junio de 2011, fecha en que entró en vigencia la ley 1450 de 2011”(fl. 8, cdno. 2).
A su vez, en el auto en mención, se exhortó al ICBF para que suministrara información sobre los procesos que ha adelantado tendientes a asignar el auxilio de subsistencia reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Asimismo, se comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Tarqui para que adelantara una inspección al hogar de la accionante y rindiera un informe, en el que manifestara sus consideraciones sobre las condiciones socioeconómicas, de vivienda y familiares constatadas.
3. A su turno, la Alcaldía Municipal de Tarqui señaló que la entidad competente para certificar las madres comunitarias del municipio, es la Asociación para el Servicio Social del Huila, siempre que se encuentren vinculadas a esa empresa, y agregó que: “en los archivos de la Alcaldía Municipal de Tarqui, no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y 2009, ya que la contratación la realizaba directamente el ICBF”(13)
“(…) un lote de aproximadamente 20 por 25 mts ubicado en la vereda en mención (…). Sobre el mismo predio hay una casa de habitación construida en bahareque, techo armado en guadua y cubierta de zinc, cielorraso en guadua (yaripa) y barro, pisos en cemento alisado color amarillo, puertas y ventanas en madera, solo una puerta es metálica; la constituyen seis pequeñas habitaciones, un zaguán frente a la vivienda, sala, zaguán-comedor, cocina con una estufa para cocinar con leña y otra vetusta para con(sic) gas, se observa en este lugar una mesa de madera en regular estado, que sirve de ubicación de los pocos utensilios de cocina; posee sanitario y ducha, estos por separados y como puerta uno de ellos tiene una tela vieja, hay una alberca y lavadero de ropas. De comedor tiene una mesa en madera con cuatro sillas plásticas en regular estado. Indica la accionante que poseen los servicios de agua que es el acueducto verdal; de energía eléctrica, gas domiciliario y como alcantarillado tiene un pozo séptico que recoge las aguas servidas” (fls. 31-32, cdno. 3).
5. Superado el periodo otorgado en el auto dictado el 19 de junio de 2015 sin que se obtuviera una respuesta frente a los cuestionamientos elevados, el pasado 29 de julio se profirió un nuevo auto en el que se requirió, nuevamente a COLPENSIONES, a la Alcaldía Municipal de Tarqui y a la Asociación de Voluntarios para el Servicio Social —que es la entidad que en la actualidad afilia a las madres comunitarias de Tarqui—, para que remitieran a esta Corporación la información con la que contaran, respecto a la labor de la madre comunitaria ejercida por la accionante.
6. La Alcaldía Municipal de Tarqui, a través de comunicación remitida por vía electrónica, indicó que “(…) en sus archivos no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y 2009, ya que la contratación la realizaba directamente el ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” (fl. cdno. 3)
7. Por su parte, COLPENSIONES precisó que la accionante se encuentra afiliada al Régimen de Prima Media con Prestación Definida desde el 1º de agosto de 1996, su estado es inactivo y cuenta con 44.15 semanas cotizadas, las cuales provienen de los empleadores: i) Asociación H.C.B. Municipio de Tarqui —no generó semanas de cotización—, ii) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar —12.86 semanas, marzo a mayo de 1999— y iii) Fundación del Alto Magdalena —3 semanas cotizadas, octubre a diciembre de 2012—. También resaltó que Graciela Ortiz no es beneficiaria del Servicio de Beneficios Económicos Periódicos.
1. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer del fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (num. 9º) de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
3. La juez de primera instancia, considerando la respuesta que el ICBF emitió frente a la petición elevada por la accionante y la ausencia de elementos que le permitieran determinar la viabilidad de una prestación pensional definitiva, le ordenó a dicha autoridad que acompañara y asesorara a la petente con el objetivo de que, primero, agotara las gestiones tendientes a obtener un derecho pensional si era del caso y, en el evento de que éste resultara improcedente, que se le otorgara el subsidio de subsistencia diseñado para quienes dejaron de ejercer la labor de madres comunitarias reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Por su parte, el ad-quem estimó inviable la aplicación del Decreto 605 de 2013 en el caso concreto, atendiendo los requisitos previstos en esa disposición reglamentaria, razón por la que revocó la decisión y denegó la protección.
4. En consideración con lo expuesto y de ser verificado el cumplimiento de los presupuestos formales de procedencia de la tutela, corresponde a la Sala determinar si: ¿ el ICBF vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, salud, petición e igualdad de Graciela Ortiz Betancour, al desconocerle su labor de madre comunitaria y manifestarle la presunta imposibilidad de concederle el subsidio de subsistencia para madres comunitarias retiradas, reglamentado en el Decreto 605 de 2013, por no cumplir con el requisito previsto en el literal “d” del artículo 3º, esto es, que su retiro se haya dado en vigencia de la Ley 1450 de 2011, pese a que la accionante alega haber sido madre comunitaria por más de 17 años, contar con 77 años de edad y requerirlo de forma urgente para su supervivencia?
5. Para resolver el asunto de la referencia iniciará la Corte su estudio, con el análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, en la medida en que para el ICBF en su impugnación, el presente amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, ha señalado la Corte que éste “(…) permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos” (14). Y es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios con los que cuenten, para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o instancia adicional de protección.
8. En lo que respecta al uso de las vías al alcance de la señora Graciela para obtener el subsidio de subsistencia que ahora solicita en sede de tutela, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adujo que no se cumplió esa obligación de procedencia, “pues el reconocimiento de la pensión se encuentra regulado a través de las normas de rango legal y de las reglamentarias del procedimiento ordinario laboral. En tal virtud, la protección del derecho deprecado sólo puede ser exigido mediante la utilización de los mecanismos ordinarios de defensa judicial”(fl.45 cdno. 1). Este argumento, sin embargo no es de recibo para esta Corporación, dado que la petición y la queja constitucional que formuló la accionante, se circunscribieron a la solicitud de otorgamiento del auxilio de subsistencia previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, que cubre el Fondo de Solidaridad Pensional y el ICBF, y no a una pensión, por lo que el proceso ordinario laboral no asoma como una vía adecuada, ya que el subsidio es una expectativa de acceso al mismo y no un derecho en sí a la pensión —administrada por esa institución—.
9. De esta manera el proceso ordinario laboral no es el medio de defensa idóneo y pertinente para obtener la protección de los derechos que invoca la accionante dado que la pretensión que persigue no es laboral y se otorga a través de un proceso de selección que adelanta el ICBF que no cobija a todos los posibles inscritos y que, por lo tanto no puede ser concedida en la vía ordinaria.
Ahora bien, si en gracia de discusión se argumentara que lo procedente es atacar el acto administrativo de denegación del ICBF ante la jurisdicción contenciosa administrativa, la Sala encuentra que esa vía tampoco parece idónea si se considera que lo que en realidad espera la actora es que se le aseguren unas condiciones mínimas de subsistencia a través del acceso al proceso de otorgamiento del subsidio, más que discutir la legalidad o no del acto administrativo proferido por el ICBF Nótese que el acceso a ese proceso, no sería una consecuencia evidente del trámite contencioso, por lo que su idoneidad queda descontada frente a la aspiración de la peticionaria.
Por lo expuesto, y tal como lo ha estimado la corporación en anteriores oportunidades(15) en las que personas en similares condiciones a las de la accionante han acudido a este mecanismo exigiendo el restablecimiento de sus derechos fundamentales que consideraron vulnerados, se tiene que la tutela resulta procedente en este caso “como mecanismo subsidiario idóneo para la defensa judicial de los derechos fundamentales probablemente vulnerados”.
“[E]l análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuandoquiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”(16).
14. Partiendo del texto constitucional y de la determinación jurisprudencial sobre el núcleo esencial del derecho de petición, se entiende actualmente que éste demanda una repuesta pronta a la cuestión planteada, que guarde coherencia, absuelva con suficiencia la cuestión y que se comunique oportunamente. Así pues frente a la respuesta, se ha señalado que ésta “es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario(17)”. Además, es congruente, “si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”(18).
En torno a la suficiencia de la respuesta, se ha reconocido que la misma, en principio, debe absolver de fondo lo solicitado, al margen de que no acceda a las pretensiones del petente o, por lo menos, debe expresar “con claridad las etapas, medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y contundente a quien presentó la solicitud"(19).
15. Aunado a lo anterior, esta Corporación ha señalado que las peticiones elevadas por personas cuyas circunstancias las ponen en una situación de debilidad manifiesta, de conformidad con los artículos 13 y 46 Superiores, deben ser atendidas con mayor celeridad y cuidado, sobre todo cuando con las mismas se procura la superación de dicha situación. En ese sentido la Corte se ha pronunciado “(…) a favor de una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean atendidas (…).”(20)
18. Como antecedente remoto de los programas de atención a la infancia que involucran la participación de la comunidad(21) y en el marco de los cuales tienen protagonismo las madres comunitarias, se encuentra la Ley 89 de 1988, por medio de la cual se asignaron recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para el desarrollo de los Hogares Comunitarios de Bienestar, definidos como:
“(…) aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país.”
“Sin duda, alrededor de la relación surgida entre ambas partes -una entidad sin ánimo de lucro, de beneficio social, vinculada al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y un particular que nunca ostentó la calidad de empleado-, se puede decir que fue de orden civil; bilateral, en la medida en que los contratantes se obligaron recíprocamente: la madre, a la satisfacción del interés de su contraparte, o sea la adecuada prestación de una serie de servicios a los niños usuarios y a sus padres, y la asociación, al apoyo debido y al pago de la beca suministrada por el ICBF; consensual, puesto que no requirió de ninguna solemnidad; onerosa, porque daba derecho a la madre comunitaria para percibir parcialmente parte de la beca mencionada”
22. En materia de pertenencia y permanencia en el Sistema de Seguridad Social con la financiación y el aporte concurrente del Estado y en consideración con la jornada durante la que se ejerce la labor de madre comunitaria, la Corte, en la sentencia T-628 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)(22), advirtió que el régimen de las madres comunitarias revela características clásicas del trabajo subordinado y otras del independiente, así:
25. Advertido ese progreso en el tratamiento jurídico de la labor de las madres comunitarias, conviene enumerar las medidas adoptadas en lo que respecta a su seguridad social. Para el efecto, es necesario partir de la Ley 100 de 1993, que estableció, entre sus objetivos, el desarrollo de un sistema de seguridad social integral(23) con un nivel de cobertura tal, que sectores como el de los “campesinos, indígenas, trabajadores independientes, artistas deportistas, madres comunitarias”(24) que no cuentan con la capacidad económica suficiente, accedan a las prestaciones del sistema de forma integral.
La identificación de las posibles beneficiarias a este subsidio la realizará el ICBF, entidad que complementará en una proporción que se defina el subsidio a otorgar por parte de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
57-60 -3
71 y más 5
Más de 10 años y hasta 15 años 2
Más de 15 años y hasta 20 años 5
En efecto, el requisito citado marca una condición que no puede ser cumplida por madres comunitarias que se retiraron antes del 16 de junio de 2011, a pesar de que éstas también: a) ejercieron la labor de madres comunitarias bajo la dirección del ICBF cumpliendo un compromiso de relevancia social; b) sufrieron la exclusión del Sistema de Seguridad Social; c) afrontan las consecuencias de la precariedad de su remuneración, que limitó su capacidad para hacer aportes que aseguraran una prestación en su vejez y d) no cuentan con ingresos suficientes que les permitan sobrellevar su vida en condiciones dignas.
Esa desprotección, determinada únicamente por el hito temporal fijado en el literal “d” del artículo 3º Decreto 605 de 2013, puede advertirse mejor en casos concretos, constatando a la luz de las normas señaladas previamente las diferencias que se presentan cuando se compara, por ejemplo: i) el caso de una madre comunitaria que tiene 60 años, ejerció esa labor por 10 años y se retiró el 16 de junio de 2011 —en vigencia de la Ley 1450 de 2011—; ii.) el caso de una madre comunitaria que tiene 57 años, ejerció esa labor durante 5 años y se retiró el 16 de junio de 2011 y iii) el caso de una madre comunitaria que tiene 75 años, trabajó durante 20 años y se retiró el 31 de diciembre de 2010.
33. En consonancia con lo señalado, en el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte se evidencia un tratamiento distinto a situaciones similares, que provoca un déficit de protección en el mismo grupo poblacional que se pretende proteger, al paso que plantea serias dudas en torno al aseguramiento igual y efectivo de la vejez a madres comunitarias retiradas, pues “[r]ecuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual”(25)
“[c]uando no ha mediado una decisión de control abstracto por parte de la Corte respecto de una norma en particular, la excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la especificidad de las condiciones de ese preciso asunto. Por el contrario, de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado.”(26)
Esa posibilidad que, como se anotó, se erige en deber, ha sido reconocida en múltiples oportunidades por la jurisprudencia constitucional. Así, la sentencia T-1291 de 2005(27) concedió el amparo a una madre cabeza de familia, que padecía una incapacidad de 69.05%, a quien la respectiva administradora de pensiones le denegó el reconocimiento de la pensión de invalidez porque no cumplía la totalidad de los requisitos contenidos en el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
“Por tratarse de un caso de invalidez por “riesgo común” acaecido el 28 de enero de 2004, la AFP aplicó a la discapacidad y minusvalía de Adriana María Jaramillo Rios el numeral 1º del artículo trascrito. Con base en éste concluyó que ella no cumple con el número de semanas cotizadas en los últimos tres años y negó la prestación.
Sin embargo el razonamiento anterior, aunque en apariencia se ajusta a la ley, vulnera de manera flagrante la Constitución Política y el principio de progresividad del Sistema de Seguridad Social(28). En efecto, hay que tener en cuenta que frente a los requisitos establecidos en el artículo 39 “original” (o derogado el 29 de diciembre de 2003) la señora Jaramillo Rios sí cumplía con las condiciones para acceder a la prestación y, por tanto, haber aplicado para el caso concreto la modificación hecha por la Ley 860 vulnera el principio de progresividad, el derecho a la seguridad social de la peticionaria y, por conexidad, sus derechos a la igualdad, a la vida digna, el mínimo vital, el trabajo y los derechos de su menor hija, Luisa Fernanda Gutiérrez Jaramillo.”
Así mismo, la sentencia T-551 de 2010(29) advirtió la vulneración de los derechos superiores a la igualdad, a la familia y a la seguridad social de una compañera permanente en el marco de un proceso de sustitución pensional, pues a pesar de que demostró una convivencia de largo aliento con el causante, se reconoció la totalidad de la pensión de sobrevivientes a la cónyuge de aquél de acuerdo con la disposición legal vigente en esa materia. En esa oportunidad y atendiendo la supremacía de la Constitución se exaltó la obligación que surgía de inaplicar la norma regente — L. 100/93, art. 47—, pues sus efectos en ese caso resultaban inconstitucionales:
“Cabe recordar que el artículo 4° de la Constitución Política establece un mandato impostergable, cual es, que ante cualquier incompatibilidad entre los preceptos constitucionales y la ley u otra norma de inferior jerarquía, debe aplicarse directamente la Constitución. Es decir, que el Tribunal Superior de Cali- Sala de Descongestión Laboral, ante la evidencia de la inconstitucionalidad de la norma, debió inaplicarla proponiendo la excepción de inconstitucionalidad”.
38. Sobre la prueba de ese presupuesto, se tiene que la actora adujo desde el momento en el que presentó la petición ante el Centro Zonal del Huila del ICBF que ejerció la labor de madre comunitaria entre los años 1992 y 2009. A esta manifestación replicó dicha autoridad señalando que no contaba con soportes que evidenciaran esa vinculación y que, en todo caso, el año de retiro que se aludía en la petición, indicaba que no podía acceder al subsidio. La respuesta, como es evidente, resulta transgresora del derecho de petición de la demandante, pues ante las circunstancias que expuso, el tiempo durante el que dijo ejercer la labor de madre comunitaria y la pretensión, la autoridad no podía desconocer, sin más, esa calidad invocada, sino que debía indicarle la forma en la que podía acreditarla, dado que el requisito de la respuesta exige que se indiquen “con claridad las etapas, medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y contundente a quien presentó la solicitud"(30).
En contraste con el dicho de la entidad, la demandante sí acompañó a la acción de tutela copia del carnet: “Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI” (fl.10 cdno. 1) y copia de las declaraciones emitidas por Emperatriz Campos Rojas, Ernesto Aroca Betancourt, Yaneth Patiño Zabala y Yolanda Castro Trujillo, quienes, en su calidad de presidentes de las juntas de acción comunal de las veredas “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, respectivamente, manifestaron que:
Así mismo, en la impugnación del fallo dictado por el juez de primera instancia, el Ministerio del Trabajo señaló que Graciela Ortiz fue beneficiaria del subsidio de aporte a pensión para madres comunitarias entre el 1º de agosto de 1996 y el 30 de septiembre de 1999, beneficio que perdió, debido a que no pagó la proporción que le correspondía, por más de dos meses, según lo establecido en el artículo 9º del Decreto 1858 de 1995. De lo que se prueba que, a diferencia de lo dicho por la entidad accionada, ella sí realizó labores de madre comunitaria, hechos que el ICBF no pudo identificar ni desvirtuar más allá de decir que no tiene los documentos requeridos para el efecto.
40. En atención a estas pruebas y a la incertidumbre que se cernía en torno al tiempo durante el que la accionante ejerció la labor de madre comunitaria y el momento preciso de su retiro, la Sala exhortó a las autoridades involucradas para que informaran cuál es la entidad competente para certificar el ejercicio de la labor de madre comunitaria y el tiempo de servicio para el caso de la peticionaria, frente a la cual, la Jefa de la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dijo que: “el llamado a acreditar el tiempo en el que se desempeñó como madre comunitaria es el centro zonal del ICBF, al cual haya estado adscrita en su calidad de madre comunitaria”(31).
Con todo, como se evidencia en las pruebas aportadas al proceso, dicha respuesta contradice la manifestación del ICBF, Centro Zonal del Huila, que refirió la imposibilidad de dar cuenta del tiempo de servicios de la accionante, dado que el programa de hogares comunitarios se adelanta a través de la contratación de asociaciones de padres de familia, ONG’s, grupos asociativos, corporaciones y alcaldías, que son las entidades que cuentan con las bases de datos, de manera que la información sobre las madres comunitarias del municipio de Tarqui, adujo: “está en poder de la alcaldía”.
45. Cabe precisar que la orden referida no incluye, necesariamente, la asignación de la prestación a la que ella aspira, dado que tras la inclusión de la petente en dicho proceso, la valoración de sus condiciones particulares deberá seguir las reglas y etapas ordinarias descritas por el ICBF y determinadas por el Decreto 605 de 2013 a fin de respetar el derecho a la igualdad de otras aspirantes. No obstante se tomará como tiempo de labor de la actora el periodo comprendido entre 1992 y 2009, salvo que el mencionado instituto logre demostrar en tiempo no superior a un (1) mes, de forma fehaciente y por acto administrativo debidamente soportado en los certificados emitidos por cada uno de los administradores, a través de los cuales la accionante mantuvo el vínculo con el Programa de Hogares Comunitarios, en los que se indique con precisión la modalidad y los periodos de dicha labor, que la accionante no cumplió con el término de gestión indicado. En el evento de que el ICBF demuestre que el tiempo durante el que Graciela Ortiz Betancourt ejerció esa actividad es inferior al periodo 1992-2009, el tiempo que corresponde a la nueva indagación se tomará como referencia en el proceso de selección, en el que también deberá determinarse si aquélla cumple con los demás requisitos y se ponderarán sus circunstancias conforme con los criterios de priorización pertinentes. Si no lo logra demostrar en el término otorgado, el periodo comprendido entre 1992 y 2009 se entenderá como el tiempo de labores para el proceso de adjudicación del subsidio correspondiente.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 2 de febrero de 2015, por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva que revocó el fallo de primera instancia para denegar las pretensiones de la accionante. En su lugar, CONCEDER la tutela instaurada por Graciela Ortiz Betancourt por la vulneración de los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, igualdad y petición.
2. En consecuencia, ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta decisión, incluya a Graciela Ortiz Betancourt en el proceso de selección para la asignación del subsidio de subsistencia reglamentado en el Decreto 605 de 2013, inaplicando el literal d, del artículo 3º del Decreto 605 de 2013 en el caso concreto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º de la Carta Política y por las razones expuestas en esta providencia. En tal virtud, tomará en cuenta como tiempo de labor de la actora el periodo comprendido entre 1992 y 2009, salvo que el mencionado instituto logre demostrar en tiempo no superior a un (1) mes, contado desde la notificación de esta decisión, de forma fehaciente y por acto administrativo debidamente motivado que la accionante no cumplió con el término de gestión indicado. En el evento de que el ICBF demuestre que el tiempo durante el que Graciela Ortiz Betancourt ejerció esa actividad es inferior al periodo 1992-2009, el tiempo que corresponde a la nueva indagación se tomará como referencia en el proceso de selección, en el que también deberá determinarse si aquélla cumple con los demás requisitos y se ponderarán sus circunstancias conforme con los criterios de priorización pertinentes. Si no logra demostrar en el término otorgado, el periodo comprendido entre 1992 y 2009 se entenderá como el tiempo de labores para el proceso de adjudicación del subsidio correspondiente.
3. EXHORTAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que considere los argumentos expuestos en esta sentencia y evalúe, en los casos concretos en que estas circunstancias se presenten, la posible inaplicación del requisito previsto en el literal d, del artículo 3º del Decreto 605 de 2013, frente a las postulaciones al proceso de selección para la asignación del subsidio de subsistencia presentadas por madres comunitarias retiradas antes del 16 de junio de 2011 que: i) ejercieron la labor de madre comunitaria durante largos periodos, ii) sean personas de la tercera edad, iii) se encuentren en estado debilidad manifiesta por sus condiciones físicas o socioeconómicas y, en general, iv) resulten candidatas idóneas para el otorgamiento del referido auxilio de acuerdo con los propósitos que motivaron su creación legal.
4. OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias contenidas en el artículo 118 de la Carta Política, realice especial seguimiento al cumplimiento de la orden contenida en el numeral anterior.
5. Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
1 Carné “Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui Fami” que evidencia su vinculación como madre comunitaria (pp.10 cd.1)// Fotografías de la accionante junto a los niños a su cuidado, en ejercicio de la labor de madre comunitaria.(pp 11-23 cd.1)// Declaraciones presidentes de las juntas de acción comunal veredas: “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires” en lo que se refieren al conocimiento que tienen sobre la labor de madre comunitaria ejercida por la accionante( pp. 24-27 cd.1)
2 Cuaderno 1, Cédula de Ciudadanía Genaro Rojas, pp.28.
3 Es una cuenta especial de la Nación destinada a subsidiar las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus condiciones no tienen acceso a los Sistemas de Seguridad Social, así como al otorgamiento de subsidios económicos para la protección de adultos mayores en circunstancias de pobreza extrema. Decreto 1127 de 2004
4 Cuaderno 1, Peticiones dirigidas a Gloria Virginia Pascuas Rubiano, Coordinadora Centro Zonal Garzón, I.C.B.F. y María Eugenia Alzate Jiménez, Directora Regional, I.C.B.F., constancias de remisión. pp.5,7 cd.1.
5 Decreto 605 de 2013. Artículo 2°. Subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional. Tendrán acceso al subsidio otorgado por la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, el cual será complementado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las personas que dejaron de ser madres comunitarias a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011 y no reúnan los requisitos para tener una pensión ni sean beneficiarias del Servicio Social Complementario de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).
6 Cuaderno 1, Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón, auto de admisión de 10 de noviembre de 2014 pp.31
7 Cuaderno 1. Acción de tutela. pp.63-64
8 Cuaderno 1.Acción de tutela. pp.44-51
9 Cuaderno 1. Comunicación, adiada 8 de agosto de 2014, dirigida a Graciela Ortiz Betancourt con firma de recibo 2 de octubre de 2014.pp 52-54
10 Cuaderno 1. Acción de tutela. pp. 55-59
11 Cuaderno 1. Registro de Graciela Ortiz en la base de datos del Fondo de Solidaridad Pensional como beneficiaria del programa “Colombia Mayor” e historial de pagos (fls.60-61 cd.1).
12 Folios 100-104, cuaderno 1.
13 Respuesta remitida, tras la comunicación del auto dictado el 29 de julio de 2015 en el que se requirió para que remitiera “la documentación que repose en sus archivos, relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dijo ejercer entre el año 1992 y 2009, certificando, de acuerdo con la información en su poder, los periodos durante los que aquélla desempeñó dicha actividad.
14 Corte Constitucional. Sentencia T 580 de 26 de julio de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
15 Sentencia T 818 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
16 Corte Constitucional, Sentencia T 456 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería.
17 Corte Constitucional. Sentencia T 761 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
18 Corte Constitucional. Sentencia T 669 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
19 Corte Constitucional. Sentencia T 150 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero
20 Corte Constitucional. Sentencia T 307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
21 Pues los programas de atención al menor, previos a la Ley 89 de 1988 no incluían la labor de madres comunitarias. Vb. Ley 27 de 1974 Centros de Atención Integral de Preescolar.
22 En esa oportunidad, la Corte estudió una acción de tutela interpuesta por una persona que se desempeñó como madre comunitaria por más de 21 años, a quien se le diagnosticó VIH, y que, adujo, que ese diagnóstico motivó su desvinculación del programa de madres comunitarias. Teniendo en cuenta lo anterior solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad con los administradores del programa y el ICBF, se condenara al pago de una pensión sanción, en su favor, así como los salarios y prestaciones que no percibió en su labor de madre comunitaria, lo que obligó a la Corte a analizar la naturaleza de la actividad de las madres comunitarias.
23 Sentencia C 1027 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “Con la Ley 100 de 1993 se creó en el país el llamado sistema de seguridad social integral, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. También se concibió constitucional y legalmente la seguridad social como un servicio público obligatorio en el que el Estado es el rector y vigilante del mismo, y él y los particulares sus prestadores”.
24 Ley 100 de 1993. Artículo 6º.
25 Corte Constitucional. Sentencia C 198 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
26 Sentencia T-103 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
27 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
28 “En la sentencia de tutela T-974 de 2005 (M.P.: Jaime Araujo Rentería) se da aplicación al artículo 39 derogado en aplicación del principio de favorabilidad ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003.”
30 Corte Constitucional Sentencia T 150 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero
31 Respuesta emitida por el I.C.B.F. ante los cuestionamientos formulados mediante auto de 1º de julio de 2015, particularmente: ¿Cuál es la autoridad responsable de establecer la calidad de madre comunitaria y de certificar el tiempo durante el que se ha ejercido esa labor?. En concordancia con lo anterior deberá precisar, además: ¿quién es el llamado a acreditar el tiempo durante el que Graciela Ortiz Betancourt se desempeñó como madre comunitaria, teniendo en cuenta que ésta dijo haber adelantado esa labor en el municipio de Tarqui, Huila, en el periodo comprendido entre los años 1992 y 2009?.

References: ARTÍCULO 164
 ARTÍCULO 3
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 artículo 164
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 artículo 39
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 artículo 9
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 Artículo 6
 artículo 39
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