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Timestamp: 2018-05-27 17:52:13+00:00

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Sentencia C-1161 de 2000 Corte Constitucional
SENTENCIA C-1161 DE 2000
El demandante acierta en señalar que, conforme a la Constitución, corresponde al Congreso establecer directamente, por medio de una ley marco, las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno en la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Igualmente, es claro que, por expreso mandato constitucional, esas disposiciones no pueden ser expedidas por decreto ley, pues en esta materia, el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente.
La ley marco representa una excepción a la cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de competencias entre el Legislador y el Ejecutivo, puesto que limita el ámbito normativo de la ley. Conforme a lo anterior, al ser una excepción, y conforme a clásicas reglas hermenéuticas, la reserva de ley marco debe ser interpretada de manera estricta, por lo cual se entiende que ella cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Constitución. Por ello esta Corte había señalado "que la Carta Política resultaría violada si se ‘deslegalizaran´ por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución".
Actor: Jaime Enrique Granados Peña.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Enrique Granados Peña demanda los artículos los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del decreto ley 663 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
1. REGIMEN GENERAL. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometidas a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional, no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.
a) Determinar los principios, objetivos y criterios sobre materias que tienen protección constitucional especial por ser de interés público, es decir, las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público.
b) Señalar las pautas generales dentro de las cuales el Gobierno Nacional debe desarrollar concretamente su facultad reglamentaria.
1. Intervención del Banco de la República.
El ciudadano Gerardo Hernández Correa, Secretario de la Junta Directiva del Banco de la República, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de los preceptos acusados. Según su parecer, esas normas no requieren de ley marco, lo cual explica en los siguientes términos:
"Los artículos 150 numeral 19 y 335 se refieren a una ley marco, mientras que el artículo 189 numeral 24 se refiere a una ley ordinaria. En efecto, las leyes que contienen normas acerca del ejercicio de inspección y vigilancia por parte del Ejecutivo, además de tener una naturaleza diferente a las de ley marco, como ya se dijo, se encuentran previstas en el numeral 8 del artículo 150 y no en el numeral 19 sobre el cual recae la prohibición de conceder facultades extraordinarias.
En consecuencia, la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria se encuentra regulada en varias disposiciones como parte de la normatividad acerca de las funciones de inspección y vigilancia sobre el sistema financiero, en los términos del numeral 8 del artículo 150 de la Constitución. Dichas disposiciones son, en su mayoría, decretos con fuerza de ley, lo cual no es contrario a la Constitución por cuanto la materia sobre la cual versan dichos decretos no es de las enumeradas en el inciso final del numeral 10 del artículo 150."
El ciudadano Sergio Luis Chaparro Madiedo, en representación de la Superintendencia Bancaria, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente comienza por precisar que las normas acusadas no establecen sanciones penales sino que consagran sanciones administrativas. Luego el ciudadano estudia el origen de los artículos acusados, y concluye al respecto:
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. Según su parecer, los cargos del actor no son de recibo pues las "disposiciones compiladas en el Decreto 663 tienen fuerza de ley y que en las mismas se han establecido los elementos necesarios e imprescindibles para la condigna responsabilidad que se deriva del incumplimiento de las normas a las cuales debe someterse el ejercicio de la actividad financiera". Para sustentar su tesis, el interviniente analiza la importancia de la actividad financiera, que es de interés público, y maneja recursos del público, por lo cual es lógico que se exija "de quienes disponen de los ahorros del público un cuidadoso manejo consistente en sujetarse a las directrices que señalen las autoridades competentes".
El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, en concepto No 2144, recibido el 3º de mayo de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de los artículos 209 y 211 del decreto ley 663 de 1993, acusados parcialmente, y la inexequibilidad del artículo 52 de ese mismo cuerpo normativo.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del decreto ley 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (de ahora en adelante EOSF), ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.
3- La Constitución establece que "las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto" (CP art. 242). Sin embargo, esta Corte tiene bien establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma"1. Por ello, esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales, cuya acción no caduca, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades extraordinarias (Sentencia C-546 de 1993), la violación de la regla de la unidad de materia (Sentencia C-531 de 1995) o el desconocimiento de la reserva de ley orgánica (Sentencia C-600-A de 1995). Ahora bien, en el presente caso, la acusación del actor no es por razones de forma sino de competencia, pues el demandante no impugna la manera como fueron aprobadas y promulgadas esas disposiciones sino que argumenta que el Presidente no podía expedir esas regulaciones por medio de un decreto ley, ya que estas materias, al estar relacionadas con el manejo de dinero captado al público, son propias de una ley marco. Por consiguiente, el ataque del actor es que estos contenidos no pueden ser regulados por medio de un decreto ley, por lo cual se trata de una impugnación material por razones de competencia y no una acusación por vicios de forma. La acción no se encuentra entonces caducada y procede un examen de fondo sobre esa acusación del demandante.
4- El demandante acierta en señalar que, conforme a la Constitución, corresponde al Congreso establecer directamente, por medio de una ley marco, las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno en la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (CP art. 150-19, literal c). Igualmente, es claro que, por expreso mandato constitucional, esas disposiciones no pueden ser expedidas por decreto ley, pues en esta materia, el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente (CP art. 150 ord 10)2. Finalmente, como consecuencia de lo anterior, y conforme a la doctrina señalada en la sentencia C-700 de 1999, MP José Gregorio Hernández Galindo, es claro que si esas regulaciones son establecidas por un decreto ley, entonces esa regulación es inconstitucional. En efecto, conforme a esa sentencia, si "las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10, Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad".
Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P. art. 150-13), políticas monetaria , cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22 y 372) , así como los objetivos y metas de la política económica general, cuando éllo incide de alguna manera en el manejo de las referidas competencias.3"
De un lado, esa tesis implica una confusión entre la reglamentación de una actividad y la sanción por el incumplimiento de esas reglamentaciones, que son fenómenos jurídicos relacionados pero diversos. Ahora bien, la ley marco existe para aquellas materias, que por su propia naturaleza y dinámica, están sujetas a cambios rápidos, por lo cual la Carta establece un particular reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno. El primero se limita a establecer "las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación"4. Este reparto competencial es razonable para el ejercicio de la facultad reglamentaria en esos ámbitos, pero no tiene por qué extenderse al diseño de las sanciones en esos mismos campos, puesto que, por razones de seguridad jurídica y protección de los derechos de las personas, la definición de las infracciones debe ser más permanente y estar incorporada en la propia ley.
En tercer término, y directamente ligado a lo anterior, la tesis del demandante olvida que la ley marco representa una excepción a la cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de competencias entre el Legislador y el Ejecutivo, puesto que limita el ámbito normativo de la ley. Conforme a lo anterior, al ser una excepción, y conforme a clásicas reglas hermenéuticas, la reserva de ley marco debe ser interpretada de manera estricta, por lo cual se entiende que ella cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Constitución. Por ello esta Corte había señalado "que la Carta Política resultaría violada si se ‘deslegalizaran´ por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución"5.
7- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo sobre vicios de competencia no es de recibo, por cuanto las disposiciones acusadas podían ser expedidas por medio de un decreto ley. Es más, esta Corporación incluso admitió, en una decisión anterior, que era válido que el decreto 663 de 1993 incorporara en su texto los delitos financieros que habían sido consagrados, por decretos leyes y decretos legislativos, durante la vigencia de la anterior Constitución, sin que tuvieran que ser expedidos por medio de una ley marco. Para la Corte, el único problema que podían tener esas disposiciones era la prohibición de expedir códigos por medio de decretos leyes. Pero ese cargo tampoco era de recibo, por cuanto el decreto 663 de 1993 se limitó a recopilar esos tipos delictivos, sin alterar su contenido. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-582 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz:
9- Esta Corporación tiene bien establecido que si bien el derecho penal no es más que una de las especies del derecho sancionador, sin embargo los principios penales se aplican, mutatus mutandi, a los distintos ámbitos en donde opera el derecho sancionador. En efecto, en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha establecido que los principios del derecho penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado6. Y es que la Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP art. 29). Por consiguiente, el actor tiene razón en que la definición de un infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado.
10- Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa7. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"8
Para examinar ese reparo, la Corte recuerda que el sólo hecho de que exista una remisión normativa no es en sí mismo inconstitucional, pues incluso en materia penal, que es el campo en donde opera con mayor rigor el principio de legalidad, debido a la importancia de los derechos que pueden ser afectados por la imposición de una pena, son admisibles los tipos en blanco. Así, ha dicho esta Corporación que "los tipos penales en blanco son a veces criticados por algunos sectores de la doctrina que consideran que no representan la mejor técnica legislativa y generan inseguridad jurídica, lo cual es particularmente grave en materia penal". Sin embargo, precisó la Corte, "esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente"9. Por consiguiente, la pregunta que surge es si la remisión normativa es en el presente caso lo suficientemente precisa para que el artículo acusado no desconozca el principio de legalidad.
¿Significa lo anterior que la expresión "de alguna ley o reglamento" debe ser retirada del ordenamiento, debido a su ambigüedad? La Corte considera que no, pues una interpretación sistemática de ese aparte permite no sólo conferirle un sentido razonable, sino que posibilita superar sus ambiguedades. Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del EOSF, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. Y en cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.
16- En tal contexto, y teniendo en cuenta que una interpretación literal del aparte del artículo 209 del EOSF "de alguna ley o reglamento" podría generar ambiguedades y conducir a absurdos, la Corte, en desarrollo del principio de conservación del derecho, condicionará el alcance de esa expresión. Es cierto que esta Corte había señalado anteriormente que este principio de conservación del derecho tiene una eficacia limitada en caso de tipos penales o sancionadores ambiguos10. Dijo entonces esta Corporación, en la sentencia C-559 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 20:
Contrariamente a lo sostenido por el actor, la Corte encuentra que la norma no desconoce el principio de legalidad, pues establece un límite máximo a la multa que puede ser impuesta y precisa qué otras sanciones pueden ser decretadas por el Superintendente. Es cierto que la disposición confiere una cierta discrecionalidad al Superintendente, pero es no es en sí mismo inconstitucional, ya que debe entenderse que esa autoridad debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada. En efecto, esta Corporación ha señalado, en diversas decisiones11, que no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas estas facultades de la Superintendencia Bancaria, que son administrativas por su naturaleza, señala con claridad que "en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa." Lo anterior significa que el Superintendente no puede ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la disposición impugnada, sino que debe desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma, esto es, que las sanciones deben ser proporcionadas a la gravedad de las faltas cometidas por los funcionarios de las entidades sometidas a control. Por ello la actuación del Superintendente no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En ese entendido, la Corte concluye que esta disposición no establece sanciones desproporcionadas.
Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz.
Ver, al respecto, las sentencias C-608 de 1999 y C-700 de 1999.
Sentencia C-021 de 1994. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración 4.
Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
Sentencia C-428 de 1997. MP José Gregorio Hernández, criterio reiterado en la sentencia C-955 de 2000. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996 y C-690 de 1996, entre otras.
Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 12.
Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280 de 1996.
Sentencia C-559 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 5.
Ver sentencias C-559 de 1999 y C-843 de 1999
Ver, entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.

References: artículo 113
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 52
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 113
 artículo 209
 artículo 36