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Timestamp: 2018-12-14 22:20:40+00:00

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(Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5251/14; depositata il 23 ottobre) - AMMINISTRATIVO | Diritto e Giustizia
(Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5251/14; depositata il 23 ottobre)
Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 1 aprile – 23 ottobre 2014, n. 5251
Presidente Torsello – Estensore Rocco
1.1. L’attuale appellante, Sig. M. V., espone di essere titolare di una rivendita di tabacchi corrente in Genova, Via San Quirico n. 130 r, nella quale è stato assentito dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, a’ sensi dell’art. 110, comma 6, del T.U. approvato con R.D. 18 giugno 1931n. 773 e successive modifiche ed integrazioni, il funzionamento di quattro apparecchi automatici di slot machines.
1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 929 del 2012 innanzi al T.A.R. per la Liguria il Vincenzotto ha chiesto l’annullamento del provvedimento Prot. n. 258208 dd. 24 agosto 2012 con il quale il Dirigente dello Sportello unico delle attività produttive del Comune di Genova ha vietato l’installazione degli anzidetti apparecchi, avuto riguardo a quanto disposto dall’art. 2, comma 1, prima parte della L.R. 30 aprile 2012 n. 17 ( “Disciplina delle sale da gioco”), in forza del quale “ai fini della presente legge, l’autorizzazione all’esercizio di cui all’articolo 1, ai sensi del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) e successive modificazioni ed integrazioni, non viene concessa nel caso di ubicazione in un raggio di 300 metri, misurati per la distanza pedonale più breve, da istituti scolastici di qualsiasi grado, luoghi di culto, impianti sportivi e centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio–assistenziale ed inoltre strutture ricettive per categorie protette”: e ciò in quanto la rivendita di tabacchi del V. è ubicata ad una distanza inferiore di 300 metri dalla chiesa di San Quirico (rectius: Chiesa dei Santi Quirico e Giulitta).
1.2. Nel ricorso medesimo il V. ha sostenuto che il provvedimento risultava illegittimo per violazione del regime delle competenze interne degli Enti locali, in quanto adottato dal dirigente e non dal Sindaco che, in Liguria, è autorità locale di Pubblica Sicurezza.
Il ricorrente ha pure dedotto l’illegittima applicazione della L.R. 17 del 2012, la quale disciplinerebbe soltanto l’esercizio delle sale giochi vere e proprie e non già l’installazione e l’utilizzazione delle slot machines; l’invalidità comunitaria della medesima L.R. 17 del 2012, la quale incidendo sulla materia delle cc.dd. “regole tecniche” avrebbe dovuto essere preventivamente sottoposta all’esame Commissione Europea a’ sensi dell’art. 8 della Direttiva 98/34/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998.
Il V. ha inoltre prospettato l’illegittimità costituzionale della stessa L.R. 17 del 2002 in quanto contraria ai princípi di razionalità, nonché per la sua inidoneità rispetto allo scopo dichiarato, per la sua violazione degli artt. 3 e 41 Cost. e del principio di uguaglianza sotto diversi profili, e – ancora – perché contraria alla disciplina generale del riparto di competenze tra Stato e Regione.
1.4. Con sentenza n. 753 dd. 7 maggio 2013 la Sezione II dell’adito T.A.R. ha respinto il ricorso, “a conferma dell’orientamento recentemente espresso con sentenza n.ro . 158 dd. 24 gennaio 2013” resa dalla stessa Sezione: circostanza - questa - che, ad avviso dello stesso giudice di privo grado, “rende privo di interesse l’esame delle eccezioni in rito variamente formulate dall’Amministrazione resistente”.
Lo stesso giudice ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese di tale primo grado di giudizio, liquidandole nella misura di € 2.000,00.- (duemila/00).
2.1. Con l’appello in epigrafe il V. chiede ora la riforma di tale sentenza.
Per il caso di specie, pertanto, la deduzione del vizio di incompetenza del giudice di primo grado poteva esclusivamente tradursi in un motivo d’appello formulabile, ove del caso, dal solo V. (il quale, peraltro, in primo grado aveva egli stesso adito di propria iniziativa il T.A.R. per la Liguria senza che il Comune ne eccepisse l’incompetenza).
6.2. Con il primo ordine di motivi il V. deduce l’incompetenza del Dirigente comunale che ha adottato il provvedimento impugnato.
L’ art. 86, comma 3, del medesimo R.D. 773 del 1931 dispone, quindi, che “relativamente agli apparecchi automatici, semiautomatici ed elettronici di cui all’art. 110, commi 6 e 7, la licenza di pubblica sicurezza è, altresì necessaria”, tra l’altro, “per l’installazione in esercizi commerciali o pubblici diversi da quelli già in possesso di altre licenze di cui al primo o secondo comma o di cui all’articolo 88, ovvero per l’installazione in altre aree aperte al pubblico”.
Il Collegio, per parte propria, concorda con la ricostruzione ermeneutica fatta dall’appellante circa l’inerenza della materia di cui trattasi ad esigenze di ordine pubblico segnatamente relative alla polizia amministrativa locale, ma evidenzia a sua volta che a’ sensi dell’art. 54, comma 1, del T.U. approvato con D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267, nel testo sostituito per effetto dell’art. 6 del D.L. 23 maggio 2008 n. 92, convertito con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della L. 24 luglio 2008 n. 125, “il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende: a) all’emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria; c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il Prefetto”.
Dalla lettura della surriportata disciplina legislativa ben emerge – quindi - un ruolo del Sindaco quale soggetto che “sovraintende” all’esercizio delle funzioni in materia di ordine e di pubblica sicurezza rientranti nell’ambito degli anzidetti artt. 9 e 19 del D.P.R. 616 del 1977, e che tale suo ruolo non implica per il Sindaco medesimo l’incombenza di emanare gli atti di polizia amministrativa, come nel precedente assetto normativo, ma il suo personale controllo dell’operato del personale comunale che viene a ciò preposto, con la conseguente sua assunzione di una responsabilità “in vigilando”.
6.3. Con il secondo ordine di motivi d’appello il V. ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per travisamento, perplessità e difetto di motivazione, nonché per l’asserita violazione ovvero falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della L.R. 17 del 2012 ed eccesso di potere.
6.4. Con il terzo motivo d’appello il V. deduce l’avvenuta violazione da parte della L.R. 17 del 2012 della direttiva 34/98/CE, anche con riferimento alla L. 21 giugno 1986 n. 317 come modificata e integrata dal D.L.vo 23 novembre 2000 n. 427.
L’appellante rileva in tal senso che la Direttiva 22 giugno 1998 n. 98/34/CE definisce all’art. 1, §11, quale “regola tecnica” una “specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto,per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l'utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonchè, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l'importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l'utilizzo di un servizio o lo
Rimarca sempre l’appellante che l’art. 8 della Direttiva medesima dispone che “gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale e europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto”.
L’appellante sottolinea inoltre che, se per “merci” si devono intendere i “prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali” (così Corte di Giustizia Ce 26 ottobre 2006 n. 65), tale definizione deve comprendere anche i giochi elettrici e elettromeccanici, ivi dunque incluse le slot machines, con la conseguenza che non possono introdursi ostacoli alla libera circolazione di tali prodotti in violazione dell’art. 28 (recte: 36) del Trattato istitutivo dell’Unione Europea.
Il V. chiede pertanto che la sentenza impugnata sia riformata sul punto, ovvero sia proposta alla Corte di Giustizia UE, a’ sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), la questione circa l’applicabilità – o meno – della procedura di notifica a’ sensi dell’art. 8 della direttiva 98/34/CE della disciplina di cui alla L.R. 17 del 2002.
Né, comunque, sussiste l’obbligo di comunicazione allorquando le limitazioni siano preordinate a soddisfare esigenze imperative o perseguano un interesse di cui esse costituiscano garanzia basilare ( cfr il “”considerando” 4 della direttiva n. 98/34 ), ovvero allorquando gli Stati membri ritengano necessarie misure “per garantire la protezione delle persone, e segnatamente dei lavoratori, in occasione dell'impiego di prodotti, a condizione che tali misure non influiscano sui prodotti stessi” ( cfr. art. 1, ultimo paragrafo della direttiva n. 98/34).
Del resto, anche in epoca recente la stessa Corte di Giustizia CE ha precisato che i principi di libera circolazione e di divieto di limitazione o restrizione presidiati dalle regole di trasparenza e pubblicità della Direttiva 98/34 non sono né assoluti né generalizzati e, in particolare, che la disciplina dei giochi d'azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale, in base alle quali restrizioni alle predette attività di gioco possono essere introdotte se giustificate da ragioni imperative di interesse generale, come la dissuasione dei cittadini da una spesa eccessiva legata al gioco medesimo (cfr sentenza 24 gennaio 2013, n. 186/11, resa nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11).
Da tutto ciò può pertanto concludersi nel senso a’ sensi dell’art. 36 (già art. 28) del Trattato CE - il quale fa salve eventuali restrizioni imposte dai singoli Stati membri giustificati, tra l’altro, anche da motivi di tutela della salute e della vita delle persone - nel territorio di uno Stato membro sono perfettamente ammissibili restrizioni che vadano sino al divieto delle lotterie e di altri giochi a pagamento con vincite in denaro, trattandosi di un divieto pienamente giustificato da superiori finalità di interesse generale; e che in ogni caso il divieto di impiego di macchine da gioco automatiche può rappresentare una “regola tecnica” soltanto laddove la portata del divieto stesso sia tale da consentire un utilizzo puramente marginale.
Nel caso di specie la legislazione regionale non introduce per certo un vulnus al “patrimonio” tecnologico esistente, né al suo rinnovamento, ma introduce – per l’appunto – un limite alla generale possibilità di collocazione delle slot machines che questo giudice nazionale, in applicazione dell’anzidetta sentenza della Corte Giustizia CE , 19 luglio 2012 n. 213, reputa non influenzi “in modo significativo” la commercializzazione delle slot machines medesime vietandone l’installazione in determinate e del tutto circoscritte aree “sensibili” frequentate da soggetti facilmente inducibili alla ludopatía: e ciò in dipendenza dei predetti, primari interessi dettati dall’ordine pubblico e della tutela della salute, da intendersi quest’ultima essenzialmente quale “stato di completo benessere fisico, psichico e sociale e non semplice assenza di malattia”, secondo la ben nota e del tutto attuale definizione data al riguardo dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.
Al riguardo risulta assorbente la sentenza di Corte Cost. 10 novembre 2011 n. 300 resa in ordine alla L.P. della Provincia Autonoma di Bolzano 22 novembre 2010 n. 13, recante “Disposizioni in materia di gioco lecito” e parimenti contemplante – tra l’altro - il divieto di attivazione di simili impianti in un ambito di 300 metri di distanza da taluni luoghi reputati dal legislatore medesimo come “sensibili” agli effetti della prevenzione della ludopatía.
La Corte Costituzionale, pertanto, ha evidenziato che le disposizioni consimili a quelle ora in esame “sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica. Le caratteristiche ora evidenziate valgono a differenziare le disposizioni impugnate dal contesto normativo, in materia di gioco, di cui si è già occupata questa Corte (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), rendendo la normativa provinciale in esame non riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”: materia che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, attiene alla “prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico”, inteso questo quale “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale” (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011). Gli “interessi pubblici primari” che vengono in rilievo ai fini considerati sono, infatti, per quanto detto, unicamente gli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile: risultando evidente come, diversamente opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa ripartizione costituzionale delle competenze legislative, con l’affermazione di una preminente competenza statale potenzialmente riferibile a ogni tipo di attività. La semplice circostanza che la disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non vale, dunque, di per sé, a escludere la potestà legislativa regionale o provinciale, radicando quella statale.Nel caso in esame, le disposizioni censurate hanno riguardo a situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi, piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti.Le disposizioni impugnate, infatti, non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate” (cfr. sentenza cit.).

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 86
 sentenza 
 §11
 sentenza 
 art. 1
 sentenza 
 art. 28
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza