Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=42981
Timestamp: 2018-07-17 01:26:05+00:00

Document:
Concepto Unificador 1 de 2011 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. - Dirección Jurídica Distrital
Fecha: Mayo 06 de 2011
Ver la Circular de la Secretaría General 047 de 2011
Asunto: Atención de derechos de petición en las entidades y organismos distritales. Radicados Nos., 1-2011-5886, 1-2011-5893, 1-2011-6101, 1-2011-6345, 1-2011-6690, 1-2011-6822, 1-2011-6847, 1-2011-7148 y 1-2011-8210.Acorde con el programa gerencia jurídica pública integral, del objetivo estructurante "Gestión pública efectiva y transparente" del Plan de Desarrollo "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR", la Dirección Jurídica Distrital elaboró el siguiente concepto sobre la atención de los derechos de petición, el cual hace referencia expresa a las disposiciones constitucionales, legales y distritales que reglamentan el citado derecho, así como a diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y a algunos conceptos emitidos por la Secretaría General sobre el mismo tema.
2. NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL, LEGAL Y DISTRITAL APLICABLE AL DERECHO DE PETICIÓN.
2.1. Normatividad Constitucional
2.2. Normatividad Legal
2.3. Normatividad Distrital
3. CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA ATENCIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN.
3.1. El derecho de petición como derecho fundamental.
3.2. Requisitos para la atención de los derechos de petición.
3.3. Rasgos distintivos del derecho de petición.
3.4. Derecho de petición de acceso a la información pública.
3.5. Traslado por competencia.
3.6. Silencio Administrativo.
3.7. Requisitos para dar respuesta colectiva a múltiples derechos de petición.
4. CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA OPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y/O NEGATIVO.
5. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA SECRETARÍA GENERAL SOBRE EL DERECHO DE PETICIÓN.
6. SANCIONES DISCIPLINARIAS A LOS/AS SERVIDORES/AS PÚBLICOS/AS DERIVADAS DE LA ATENCIÓN DE DERECHOS DE PETICIÓN.
7. CONCLUSIONES GENERALES.
El derecho de petición está reconocido por la Constitución Política de 1991 como uno de los derechos fundamentales de todas las personas, en virtud del cual pueden presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta solución a los mismos.
Uno de los motivos que llevó a la Dirección Jurídica Distrital – Subdirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, a elaborar el presente concepto unificador sobre el tema de la atención de los derechos de petición, fue el elevado número de acciones de tutela interpuestas por los/as ciudadanos/as contra diferentes entidades y organismos distritales, relacionados con la atención de derechos de petición.
Tal y como se muestra en la figura siguiente, durante el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2008 y el 19 de abril de 2011, se interpusieron 1191 acciones de tutela contra el Distrito Capital, derivadas de la atención de derechos de petición, de las cuales fueron resueltas de manera favorable 889 y desfavorables 302.
TUTELAS FAVORABLES
TUTELAS DESAFAVORABLES
Fuente: Sistema de Información de Procesos Judiciales –SIPROJ- corte abril 19 de 2011.
Adicionalmente, en el 2° Congreso Colombiano de Derecho Procesal Constitucional llevado a cabo el 16 de marzo de 2011 en la ciudad de Bogotá, D.C., en el capítulo denominado "La tutela como mecanismo de protección constitucional frente a crisis de la justicia" se evidenció que: "Al día de hoy, la principal causa para la interposición de tutelas sigue siendo la reiterada conducta de la Administración de no dar alivio pronto y oportuno a los derechos de petición incoados por los ciudadanos. Tres décadas después de la entrada en vigencia de la carta de derechos (como lo muestran los tres estudios incorporados en este escrito, uno de 1996, otro de 2002 y otro de 2010) dan a entender que si bien la tutela se usa excesivamente y representa la cuarta parte de los procesos que se encuentran en los despachos, ésta es interpuesta por una conducta omisiva del Estado y lesionadora del derecho fundamental de petición.1"
Por lo anterior, los/as servidores/as públicos/as de las entidades, órganos y organismos distritales, deben asumir con responsabilidad las funciones previstas en los manuales respectivos, y más concretamente las relacionadas con la atención oportuna de los derechos de petición, cuyas respuestas deben garantizar la satisfacción oportuna de las solicitudes de los/las ciudadanos/as.
En ese sentido, las solicitudes deben resolverse de fondo por parte del/la funcionario/a competente para ello, lo cual redundará no sólo en la confianza ciudadana en la Administración Distrital al ver garantizado el reconocimiento de uno de sus derechos, sino que evitará la congestión de los despachos judiciales, instancias a las que deben acudir los/as interesados/as cuando se desatienda o se vulnere su derecho fundamental de petición.2. NORMATIVIDAD CONSTITUCIONAL, LEGAL Y DISTRITAL APLICABLE AL DERECHO DE PETICIÓN.
2.1. Normatividad Constitucional:
"Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales".
"Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. (…)"
2.2. Normatividad Legal:
1.2.1. Código Contencioso Administrativo:
"Artículo 5. Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio. (…)".
"Artículo 6. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta".
"Artículo 9. Toda persona podrá formular peticiones en interés particular. A éstas se aplicará también lo dispuesto en el capítulo anterior".
"Artículo 19. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional".
"Artículo 23. Las decisiones que resuelvan peticiones de información deberán notificarse al peticionario y al Ministerio Público si fueren negativas. Las demás se ejecutarán simplemente".
"Artículo 24. La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique. El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición".
En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción
"Artículo 25. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.
Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Artículo 33. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días.
"Artículo 40. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto".
"Artículo 41. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74".
1.2.2. Ley 57 de 1985, "Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales".
"Artículo 12º. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional".
"Artículo 25º. Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días.
Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los (3) días inmediatamente siguientes. (…)".1.2.3. Ley 24 de 1992, "Por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia".
"Artículo 15. Todas las autoridades públicas así como los particulares a quienes se haya atribuido o adjudicado la prestación de un servicio público, deberán suministrar la información necesaria para el efectivo ejercicio de las funciones del Defensor, sin que les sea posible oponer reserva alguna, salvo los casos que la Constitución lo disponga. La información deberá ser suministrada en un plazo máximo de cinco días".
"ARTÍCULO 27. Para la recepción y trámite de quejas esta Dirección se ceñirá a las siguientes reglas:
2. Las quejas que involucren a algún servidor del Estado serán remitidas a la entidad respectiva para que en un plazo no mayor a cinco días informe por escrito al solicitante, con copia a la Defensoría remitente, el trámite y la gestión cumplida".
1.2.4. Ley 5 de 1992, "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".
"Artículo 258. Solicitud de informes por los Congresistas. Los Senadores y Representantes pueden solicitar cualquier informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio del control que corresponde adelantar al Congreso. En los cinco (5) días siguientes deberá procederse a su cumplimiento".
1.2.5. Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
"Artículo 25. Del Principio de Economía. En virtud de este principio:
16. En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta Ley". (Reglamentado por el artículo 15 del Decreto Nacional 679 de 1994).
1.2.6. Decreto Ley 2150 de 1995, "Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública".
Artículo 16 modificado por el artículo 14 de la Ley 962 de 2005, "Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos".
"Solicitud oficiosa por parte de las entidades públicas. Cuando las entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición de los particulares, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información.
1.2.7. Ley 393 de 1997, "Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política".
"Artículo 8º.- Procedibilidad. (…).
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. (…)"
Las normas citadas regulan el ejercicio del derecho de petición, sin perjuicio que al interior de cada entidad u organismo de la rama ejecutiva del poder público, al tenor de lo previsto en el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, éstas reglamenten la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas, señalando para ello los plazos máximos según la categoría o calidad de los negocios. Dichos reglamentos no comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos de la rama ejecutiva del poder público y las alcaldías de los distritos especiales, y deberán someterse a la revisión y aprobación de la Procuraduría General de la Nación
2.3. Normatividad Distrital:
1.3.1. Acuerdo Distrital 03 de 1987, "Por medio del cual se reglamenta en el Distrito Especial de Bogotá, el ejercicio de Derecho de Petición, de Información y Copia y de Consulta y se crea una Personería Delegada".
1.3.2. Decreto Distrital 638 de 1987, "Por el cual se reglamenta internamente el ejercicio del Derecho de Petición y la manera de atender las quejas por el mal funcionamiento de los servicios a cargo del Distrito Especial de Bogotá".
La Corte Constitucional ha emitido diversos pronunciamientos respecto de la atención de los derechos de petición, su respectiva clasificación y los términos para proferir las respuestas a los mismos, a los cuales se hará referencia en los numerales siguientes.
En la Sentencia T-171 de 2010 la Corte Constitucional al referirse al derecho de petición como derecho fundamental, consideró:
"El articulo 23 de la Constitución Política establece que "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución (…)". En desarrollo de dicho mandato Constitucional la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el derecho de petición es fundamental, por dos razones, la primera, dado que es determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa y, la segunda, porque con él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. Así mismo, la Corte ha establecido que el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna del asunto, pues sería inocuo contar con la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o deja de notificar el sentido de lo decidido. En ese orden, la respuesta, debe cumplir con ciertos requisitos, a saber: i) ser oportuna; ii) resolver de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado; iii) ser puesta en conocimiento del peticionario. Con todo, cuando no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
En relación con el término que tiene la administración para resolver oportunamente las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. El mismo artículo establece que de no ser posible cumplir con la respuesta dentro de los 15 días correspondientes, antes de que se cumpla con el término, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud".
Frente a la atención de los derechos de petición, el Tribunal Constitucional en la Sentencia T-523 de 2010 señaló el alcance y ejercicio de este derecho fundamental en los siguientes términos:
La Corte Constitucional también se ha referido a los términos para atender los derechos de petición tendientes al reconocimiento de pensiones, así2:
"1. De conformidad con reiterada jurisprudencia de este Tribunal,3 las empresas encargadas de garantizar el acceso a la pensión tienen el deber de responder las peticiones de reconocimiento pensional según los siguientes criterios:
"(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional4 –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
"(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional5, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
"(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales,6 ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
"Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenaza la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso."
Con lo anterior se observa que los términos en los que se deben atender cada una de las etapas que comprende el proceso que debe cumplir una autoridad para dar respuesta a una petición en materia pensional, son claros y estrictos y su desconocimiento implica no solo la vulneración del derecho de petición, sino que compromete de paso otros derechos como la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna".
Respecto de los rasgos distintivos del derecho de petición, la Corte Constitucional en la Sentencia T-511 de 2010 expresó:
"(i). se trata de un fundamental, el cual a su vez es determinante para la efectividad de otros derechos fundamentales tales como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión;
(ii). este derecho se ejerce mediante la presentación de solicitudes a las autoridades públicas y a los particulares;
(iii). el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión planteada por el peticionario;
(vii) por regla general están vinculadas por este derecho las entidades estatales, y en algunos casos a los particulares;
(viii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición;
(ix) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa;
(x) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder;
(xi) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado".
El artículo 74 superior preceptúa que toda persona tiene derecho a acceder a los documentos públicos, salvo aquellos casos establecidos en la ley. Por su parte el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 dispone que todas las personas tienen el derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley.
Respecto de la reserva legal de la información pública, la Corte Constitucional al resolver la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 1097 de 2006, "Por la cual se regulan los gastos reservados", consideró7:
"La Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información. En particular la Corte ha señalado que la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto para el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información. Sin embargo, en cada caso es necesario "acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva". En otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica "defensa y seguridad del Estado" para que cualquier restricción resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han sido mencionados.
"Adicionalmente la Corte ha señalado que en las siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales. En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a los fines que se busca alcanzar".
En cuanto al acceso a la información pública por parte de la ciudadanía, en ejercicio del derecho de petición, en la Sentencia T-511 de 2010 antes citada, la Corporación Constitucional consideró:
"El derecho de acceso a la información es reconocido expresamente por el artículo 74 de la Constitución Política (…) Este precepto está ubicado en el Capítulo 2 del Título II de la Constitución (De los Derechos sociales, económicos y culturales), no obstante la jurisprudencia constitucional ha reconocido su carácter de derecho fundamental.
Ha correspondido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional precisar la naturaleza, el contenido y los alcances del derecho de acceso a la información en el ordenamiento jurídico colombiano. En primer lugar ha destacado la relación existente entre este derecho y el funcionamiento del modelo democrático.
Igualmente ha puesto de relieve los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la información y los principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la actuación de los poderes públicos en un Estado de Derecho ya que contribuye al control ciudadano sobre las agencias estatales al obligarlas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos, se convierte por lo tanto en un instrumento para combatir la corrupción y para hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho. Finalmente se ha convertido en una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad.
* Se trata de un derecho cuya titularidad es universal, pues puede ser ejercido por personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras.
* Como obligación correlativa al derecho de acceder a la información pública, las autoridades tienen que entregar, a quien lo solicite, la información que tenga carácter público. Las informaciones suministradas deben ser claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas. La información solicitada debe ser suministrada de manera fácil de entender. Este derecho comprende la expedición de copias.
* Los documentos públicos no se limitan a aquellos que son producidos por órganos públicos, sino que se extiende a aquellos documentos que reposan en las entidades públicas, los producidos por las entidades públicas y documentos privados que por ley, declaración formal de sus titulares o conducta concluyente, se entienden públicos.
* La información personal reservada que está contenida en documentos públicos, no puede ser revelada. Respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre acceso.
* Están obligados a suministrar información las autoridades públicas, pero también los particulares que prestan servicios públicos o cumplen funciones públicas cuando sea información de interés público. La jurisprudencia constitucional no ha descartado su procedencia respecto de organismos internacionales.
(…) la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Los límites del derecho de acceso a la información pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos administrativos. No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Los límites al derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad. Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales.
* La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia.
* La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger. Vencido dicho término debe levantarse.
* La reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada.
* La reserva legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.
* Existe una obligación estatal de producir información sobre su gestión necesaria para permitir el control ciudadano, al igual que de mantener la información disponible y en buen estado para que pueda ser consultada.
* Durante el periodo amparado por la reserva la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior publicidad. La pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales y por ello las entidades que custodian la información así como los organismos de control deben asegurarse que dicha información se encuentre adecuadamente protegida.
El principal cuerpo normativo que regula este derecho es la Ley 57 de 1985. A pesar de su carácter preconstitucional la Corte ha considerado "constitucionalmente admisible" el procedimiento de acceso a información fijado por esta ley, por lo tanto tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la hora de definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho fundamental bajo estudio.
Los artículos 21 al 25 de la Ley fijan el procedimiento administrativo y el recurso judicial para el ejercicio del derecho de acceso a la información. Respecto al procedimiento administrativo estas disposiciones señalan que las personas interesadas ejercen este derecho mediante una solicitud dirigida a la Administración para que permita la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos. Esta solicitud supone a su vez el ejercicio del derecho de petición, lo que ha llevado a la confusión entre ambos derechos a pesar de que tengan un contenido autónomo diferenciado. La petición puede presentarse y tramitarse directamente por los particulares o por medio de apoderado debidamente constituido y acreditado y deberá resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. Es decir se trata de una previsión expresa de la configuración del silencio administrativo positivo. La Administración sólo podrá responder negativamente mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
La negativa de la autoridad competente de permitir el acceso a la información de carácter público da lugar a la activación del mecanismo judicial previsto por la Ley 57 de 1985 para proteger el derecho objeto de estudio, el cual ha sido denominado recurso de insistencia. En este evento, si la persona interesada insiste en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Para tales efectos el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente. Ahora bien, la competencia para conocer de este recurso fue modificada por el artículo 134-A del Código Contencioso Administrativo (adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998), según este precepto los jueces administrativos conocen en única instancia del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital.
Igualmente resultan relevantes en materia de regulación del derecho de acceso a la información otras disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, la Ley 130 de 1994, la Ley 594 de 2000 y la Ley 850 de 2003".
Mediante la Sentencia T-410 de 2010, la Corte Constitucional se refirió a la clasificación de la información en los siguientes términos, para efectos de determinar el derecho de acceso a los documentos públicos:
"(…) la información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno.
Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles"8 o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc."
7. En conclusión, para el juez constitucional la clasificación de la información en personal o impersonal y en pública, privada, semiprivada o reservada, contribuye a esclarecer en el trámite de una acción de tutela, si el solicitante tiene derecho a obtenerla y correlativamente si la autoridad accionada está en la obligación de suministrarla sin vulnerar derechos fundamentales tales como el de petición, la intimidad, el acceso a documentos públicos, el buen nombre y el habeas data.
El derecho al acceso a documentos públicos como manifestación del derecho petición y del derecho a la información. Reiteración de jurisprudencia9.
8. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al acceso a documentos públicos (artículo 74 C.P.) es una manifestación concreta del derecho de petición (artículo 23 C.P.) y del derecho a la información (artículo 20 C.P.)10. En tal sentido, desde las primeras sentencias la Corte concluyó: "(…) es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales."11
En esa medida, para este Tribunal el acceso a documentos públicos "se constituye en la facultad de todo ciudadano para solicitar a la autoridad correspondiente para que se le expida o suministren documentos públicos, los cuales, siempre y cuando no tengan el carácter de reservados -CP. artículo 74-, deben estar al acceso de los ciudadanos en general."12.
9. En la sentencia T-1025 de 200713, se retomó el resumen efectuado por la sentencia C-491 de 200714 sobre el derecho al acceso a documentos públicos en el marco del derecho a la información. En este contexto se reiteró: "(…) la importancia del derecho a acceder a la información para garantizar la transparencia y la publicidad de la gestión pública, condiciones fundamentales para impedir la arbitrariedad estatal y para asegurar la vigencia de un Estado democrático y respetuoso de los derechos fundamentales de las personas."15.
"i.) La norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y que toda limitación debe ser motivada;
ii.) En armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de la ley;
iii.) Los límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada y a la autoridad que puede tomar esa determinación;
iv.) Desde la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los jueces;
v.) La determinación de mantener en reserva o secreto un documento público opera sobre el contenido del mismo, pero no sobre su existencia;
vi.) En el caso de los procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez terminado el proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de la información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes constitucionales;
vii.) La ley no puede asignarle el carácter de información reservada a documentos o datos que, por decisión constitucional, tienen un destino público;
viii.) En todo caso, la reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser razonable y proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de la reserva;
ix.) Durante la vigencia del período de reserva de la información, los documentos y datos deben ser debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su publicidad posterior;
x.) El deber de reserva se aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a los periodistas y, en principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir la publicación de la información por parte de la prensa;
xi.) La reserva de la información bajo control del Estado se aplica a las peticiones ciudadanas. Ella no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la Administración y el Estado; y
xii.) En el caso de las informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, que era el tema que ocupaba a la Corte en esa ocasión, se admite la reserva de la información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 16"17.
10. En consecuencia, las reglas sobre el acceso a la información así como las limitaciones descritas son los elementos de análisis para el juez constitucional cuando una entidad se ha negado a suministrar determinada información".
Cuando una entidad u organismo reciba un derecho de petición de manera verbal y considere que no es competente para resolver el mismo, deberá en el momento mismo indicárselo así al peticionario. Si la petición es escrita, y del análisis de su contenido se evidencia que la entidad receptora no es la competente para resolverla, deberá remitirla al competente dentro del término de 10 días contados a partir de la fecha de su recepción, y dentro del mismo término informarle dicha circunstancia al peticionario.
Sobre el término para resolver la petición, por parte de la entidad a la que le ha sido trasladada la misma, en virtud del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que el mismo es de 15 días contados a partir del recibo de la remisión de la solicitud realizada por la entidad u organismo que inicialmente lo haya recibido.
Es así como el Alto Tribunal ha considerado:
"g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
El señalamiento de la remisión a la entidad competente para responder el derecho de petición elevado sí es respuesta de recibo.
Si al recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es su deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la solicitud al funcionario competente. De esa manera se da una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud"18.
Lo anterior fue reiterado por la misma Corte Constitucional mediante la Sentencia T-219 de 2001, cuando expresó:
"Esta Sala reitera entre otras, las Sentencias T-131/96, T-129/96, T-454/95 así como su más reciente pronunciamiento consignado en la Sentencia (Exp. T-332455 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) en el que, a propósito de un caso idéntico, la Sala Sexta de Revisión fué categórica en señalar que:
"El señalamiento de la remisión a la entidad competente para responder el derecho de petición elevado sí es respuesta de recibo.
Si al recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la solicitud al funcionario competente. De esa manera se da una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud."
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expedido mediante la Ley 1437 de 2011, y el cual entrará a regir a partir del 2 de julio de 2012, consagró el mismo procedimiento previsto en el artículo 33 del actual Código Contencioso Administrativo, pero estableció que los términos para decidir por parte de la autoridad a la que se le traslada y/o remita la solicitud, se contarán a partir del día siguiente a la recepción del petitorio.
En cuanto a la operancia del silencio Administrativo negativo, el Tribunal Constitucional ha manifestado:
"Con el silencio administrativo negativo se pone fin a las situaciones de indecisión por parte de la administración, permitiendo al afectado con las conductas omisivas de las autoridades, acudir a la vía judicial contencioso administrativa para efectos, entre otros, de poder garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos de los interesados. El silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de Petición y en consecuencia, no se excusa a la Administración de resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la actividad de la Administración Pública se desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, economía y celeridad19".
En la Sentencia C-304 de 1999, consideró frente al silencio administrativo negativo y positivo que:
"Sin perjuicio de lo que deba seguirse en lo que al derecho constitucional fundamental alude, el legislador tenía que ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para que, pese al incumplimiento del deber de las autoridades, pudieran encontrar respuesta positiva o negativa en torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien podía la ley, sin violentar la Constitución, señalar efectos jurídicamente valiosos al silencio administrativo, en relación con el contenido de lo que el peticionario pretendió al formular la petición. Por eso, la consecuencia positiva o negativa del silencio depende de la libre evaluación del legislador, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales. Que haya acudido a instituir la figura del "acto presunto", negativo en unos casos para dar lugar a los recursos y acciones pertinentes, y positivo en otros, para fundar directamente la certeza del peticionario acerca de aquello que reclamaba, no se opone a la Carta Política, en cuanto ni anula ni disminuye el núcleo esencial del derecho de petición. Lo que consagran las normas acusadas es, entonces, el "efecto" que produce la falta de una respuesta por parte de la Administración, negativo para el peticionario por regla general, al tenor del artículo 40, o positivo, según el 41, para los casos expresamente previstos en disposiciones legales, y de ninguna manera la tolerancia legislativa frente a las omisiones que implican desconocimiento del derecho fundamental de petición, ni la autorización a la Administración para abstenerse de responder oportunamente, y menos todavía la exoneración de su responsabilidad por el incumplimiento del deber que se le impone, ni el cercenamiento del derecho que a toda persona otorga el artículo 86 de la Constitución para defender la esencia del derecho fundamental mediante la acción de tutela".
En igual sentido, ha emitido pronunciamiento respecto del silencio administrativo positivo generado por la solicitud de copia de documentos:
"Cuando una persona eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos públicos que no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y de fondo o material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las copias solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, si la cantidad lo amerita, operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por el interesado, lo que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de rango constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de tutela. Ahora bien, si dentro de los tres (3) días siguientes a la consumación del silencio administrativo positivo, no se entregan las copias del correspondiente documento (Ley 57 de 1985, art. 25) se vulnera por la autoridad el derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento público que está comprendido, como se explicó, dentro del ámbito del derecho fundamental de petición y que necesariamente se integra, por mandato constitucional y legal, a su núcleo esencial. Así las cosas, es claro que para la protección y efectividad del referido derecho, no existe en el ordenamiento jurídico algún medio judicial diferente de la acción de tutela que pueda garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección inmediata"20.
Además, ha fijado el Alcance del derecho fundamental de petición y su relación con la figura del silencio administrativo en los siguientes términos21:
"Reiteración de jurisprudencia.
3. El artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de petición en los siguientes términos: "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución".
3.1. El Tribunal Constitucional, al fijar el alcance de este derecho, ha señalado que la aludida garantía no se limita a la facultad que tiene la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades, sino que incluye también el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. Por consiguiente, "[l]a respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad. 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición."
3.2. Sobre la oportunidad en que la administración debe dar respuesta a la petición frente a ella elevada, esta Corporación ha establecido que, por regla general, "se han aplicado las normas del Código Contencioso Administrativo que establecen que en el caso de peticiones de carácter particular la administración tiene un plazo de 15 días para responder (artículo 6 del Código Contencioso Administrativo), a menos que por la naturaleza del asunto se requiera un tiempo mayor para resolver, caso en el cual la administración tiene en todo caso la carga de informar al peticionario dentro del término de los 15 días, cuánto le tomará resolver el asunto y el plazo dentro del cual lo hará" .
3.3. Acerca de la necesidad de una respuesta de fondo, la Corte ha indicado que "[l]a respuesta de la Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en revisión o en trámite".
3.4. Ahora bien, en relación con la figura del silencio administrativo negativo o positivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que "la omisión en resolver las solicitudes dentro del término establecido y la falta de notificación de la respuesta al interesado, implican la vulneración del derecho fundamental de petición, a pesar de que se configure el silencio administrativo negativo. Es más, la ocurrencia del silencio administrativo negativo o positivo se ha considerado como la prueba fehaciente de la vulneración del derecho fundamental de petición por parte de las autoridades".
En el mismo sentido señalado, la Corte Constitucional en la Sentencia T-027 de 2007 formuló las siguientes distinciones entre el derecho de petición y la figura del silencio administrativo:
"a. La naturaleza del silencio administrativo negativo y de la respuesta en ejercicio del derecho de petición es distinta, pues el primero tiene un carácter procesal, en tanto que constituye una autorización legal para acudir a la administración de justicia en procura de la defensa de los derechos ciudadanos contra las decisiones administrativas y, el segundo, tiene un carácter sustancial, como quiera que puede ejercerse, de un lado, como un mecanismo de participación y control ciudadano y, de otro, para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en las actuaciones y omisiones de la administración (sentencias T-769 de 2002, T-306 de 2003 y T-581 de 2003, entre otras).
b. El silencio administrativo negativo no satisface el derecho de petición puesto que, por el contrario, constituye la prueba "palmaria e incontrovertible" de violación de dicha garantía fundamental. De hecho, si la finalidad del derecho de petición (en todos sus componentes: las solicitudes de reconocimiento, aclaración y modificación de derechos, las que contienen recursos contra las decisiones administrativas y las solicitudes que pretenden conseguir información de actuaciones administrativas públicas, entre otros), es obtener una respuesta de fondo por parte de la administración, es lógico concluir que la omisión de respuesta con consecuencias jurídicas (el silencio administrativo) "no sustituye la respuesta material que la autoridad está llamada a proferir" (entre muchas otras, esta tesis se encuentra en las sentencias T-294 de 1997, T-242 de 1993, T-259 de 2004, T-134 de 2006).
c. Mientras el paso del tiempo tiene efectos procesales constitutivos en el caso del silencio administrativo negativo, frente al ejercicio del derecho de petición no sucede lo mismo, pues en este último caso, a medida que pasa el tiempo la omisión de respuesta agrava la afectación del derecho fundamental. Por consiguiente, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, "si la administración no decide los recursos interpuestos en la vía gubernativa… y la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver" (sentencias T-316 de 2006, T-692 de 2004, entre otras)"
3.5. De modo que, cuando la administración no resuelve las peticiones frente a ella formuladas en debida forma por los administrados o sus servidores públicos, lesiona el derecho constitucional de petición de estos, en tanto y cuanto que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no satisface dicha garantía fundamental"22.
Frente a la posibilidad de dar respuesta a múltiples derechos de petición, en Sentencia T-508 de 2007, el Tribunal Constitucional expuso:
"existen ocasiones en donde es aceptable constitucionalmente que la respuesta a dichas solicitudes se haga de manera colectiva, a través de un escrito general a todos los peticionarios, siempre y cuando se cumplan con los requisitos que a continuación se enunciarán23:
2) que se dé suficiente publicidad al escrito de respuesta, de tal manera que se garantice efectivamente que los peticionarios directos puedan tener conocimiento de la contestación brindada;24
4) que el escrito de respuesta aporte los elementos necesarios para que cada uno de los peticionarios pueda conocer que en el documento se le está dando respuesta a su solicitud personal, bien sea porque en el escrito se mencionen los nombres de cada uno de los solicitantes o bien porque la respuesta se dirige hacia grupos u organizaciones que permitan individualizar a los destinatarios de la contestación.
Corresponde entonces, a quienes deben dar respuesta a las peticiones, atender estrictamente a cada uno de los requisitos mencionados, puesto que de lo contrario se podría vulnerar el derecho fundamental de petición de los peticionarios".
El máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo ha emitido pronunciamiento respecto del acaecimiento del silencio administrativo negativo, previsto en el artículo 60 del C.C.A., cuando ha transcurrido un plazo de 2 meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, al considerar:
"El silencio administrativo negativo consagrado en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo es una figura establecida por la ley en favor de quien ejerce el derecho de petición, su propósito es sancionar a la Administración ineficiente, omisiva y retardada, así como concederle al administrado la garantía de acudir a la jurisdicción en demanda contra actos particulares. El silencio administrativo negativo, consagrado en la disposición transcrita, constituye un derecho del particular a quien no se le han resuelto los recursos, para que pueda acudir a la jurisdicción en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho entendiendo que se agotó la vía gubernativa a través de un acto presunto25".
La misma Corporación, también ha emitido pronunciamiento respecto del silencio administrativo positivo, así:
"En la sentencia se argumenta que la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, se refiere únicamente a los derivados del silencio administrativo positivo, razonamiento que no es acertado. El artículo 73 del Decreto 01 de 1984 no circunscribió la excepción únicamente a tal evento, pues previó dos situaciones en donde es viable la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto sin la aquiescencia del particular: Cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causas previstas en el artículo 69 de la misma disposición, y cuando el acto hubiere ocurrido por medios ilegales. En tal caso el deber a cargo de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de enmendar una situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante, y por ende ostensible, no puede estar condicionado al beneplácito de quien diciéndose titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de éste ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo26".
De igual forma, ha emitido pronunciamiento sobre la configuración del silencio administrativo positivo relacionado con el derecho de petición:
"Sea lo primero advertir que el derecho a acceder a los documentos públicos fue reglamentado por la Ley 57 de 5 de julio de 1985, "Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales", la que en su artículo 12, prevé:
"Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional".
Por su parte, el artículo 25, ibídem, señala:
"Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes.
El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo".
Como quiera que en el caso sub examine se ha superado el término de los tres (3) días siguientes a la configuración del silencio administrativo positivo, sin que el funcionario demando haya entregado las copias requeridas por el actor, no obstante que el peticionario se ha presentado ante el mismo con tal fin, se ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos, consagrado como tal en el artículo 74 de la Constitución Nacional."27.
Adicionalmente, consideró frente a la finalidad del silencio administrativo positivo28:
"El Código Contencioso Administrativo -Decreto Ley 01 de 1984- es norma rectora para el trámite de las peticiones que se presenten por los particulares ante la administración, para la expedición de los actos administrativos en general y su notificación y regula igualmente el silencio administrativo.
Presentada una petición ante la administración, ésta cuenta con los términos que para el efecto establezcan normas especiales y en subsidio el C.C.A., vencidos los cuales y ante el silencio de la administración, la ley crea la ficción generalmente de tener por negada la petición y en los casos especiales que consagren a favor del peticionario el silencio administrativo positivo, se tendrá como aprobada o aceptada la petición, en concordancia con los artículos 40 y 41 del código en comento.
En efecto, el silencio administrativo negativo se concibe como aquel en virtud del cual si transcurrido el plazo de que dispone la administración para pronunciarse no ha notificado decisión alguna, la ley le da efecto desestimatorio a la petición o al recurso; la referencia específica esta dada en los artículos 40 y 60 ibídem.
La finalidad del silencio administrativo positivo en cambio, tiene efectos estimatorios, es decir, se consideran resueltas favorablemente al administrado sus peticiones, si transcurrido el tiempo hubo silencio sobre las mismas. Lo consagra de la siguiente manera el artículo 41 del CCA:
"Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74."
En la misma providencia antes referida y a efecto de dilucidar el cómputo del término para la operancia del silencio administrativo positivo cuando se han solicitado documentos para resolver la petición, expresó:
"Ante todo, debe tenerse en cuenta que la petición debió estar formulada de manera completa, acompañada de la documentación precisa para que la administración tuviera la oportunidad de pronunciarse de manera expresa y es aquí cuando debe distinguirse entre documentación esencial y la no trascendental al caso concreto. Cuando se trate de documentación esencial, la administración está legitimada para solicitarla al interesado, teniendo éste la carga de la prueba de aportarla si quiere ver resuelta su petición de conformidad con el artículo 12 del CCA. Desde el momento en que la administración requiera al interesado, el plazo para que opere el silencio positivo se verá suspendido y no se reanuda su cómputo en tanto éste no cumpla debidamente con lo solicitado. En este sentido resulta aplicable el articulo 13 íbidem, de tal forma que si transcurrido el plazo otorgado al interesado para que aporte la documentación precisa sin que éste lo haya efectuado, la administración podrá advertir que por haber transcurrido más de dos (2) meses procede al archivo del expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud.
Para algunos estudiosos del tema, es más lógico que el plazo se comience a computar de nuevo una vez sea aportada la documentación por el interesado y es esta la posición en la que se apoya la demandada cuando en su defensa (folio 140 del expediente) expresa que se trata de un procedimiento especial y que como no existe una enunciación de los requisitos que deben llenarse al momento en que se entrega a la administración la petición para que emita un concepto de fondo, debe tenerse en cuenta lo señalado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 20 de octubre de 1977, según la cual solo se empieza a contar el término para configurar el silencio positivo de la administración cuando la reclamación "cumple con la totalidad de los requisitos que la ley señala para que la administración pueda proferir una respuesta de fondo…".
El silencio positivo está concebido por el legislador para que produzca efectos de manera automática. De ahí que no pueda dejarse al arbitrio de la administración la posibilidad de suspender el plazo previsto para el mismo con la simple excusa de pedir datos, informes o documentación no estrictamente necesaria.
En relación con el cómputo del plazo para la operancia del silencio administrativo la doctrina española ha dicho:
"… el plazo del silencio se cuenta desde el ingreso de la solicitud o proyecto en el órgano correspondiente hasta la fecha de notificación al interesado de la resolución adoptada. La referencia a la fecha de la notificación de la resolución y no a la de esta última es una cautela elemental que adoptan sistemáticamente las Leyes en todos los supuestos de silencio, ya sea positivo o negativo (artículos 94 y 125 LPA, 54 LJ, 9 RSCL, etc.), puesto que, de otro modo, quedaría en manos de la Administración la producción misma del silencio, siendo suficiente para impedirla el cómodo expediente de antedatar la resolución tardía (…) El cómputo del plazo puede complicarse cuando en el curso del mismo el órgano administrativo llamado a decidir señala al interesado la existencia de defectos de orden técnico o de cualquier otro tipo que sea preciso subsanar. En estos casos, el requerimiento consiguiente interrumpe el plazo del silencio, que se reanudará, una vez subsanadas las deficiencias observadas. Es explícito en este sentido el artículo 9.1, 6.a RSCL, según el cual el cómputo de los plazos de silencio queda suspendido durante el período de subsanación para reanudarse (y no iniciarse de nuevo) una vez producida la subsanación. La misma tesis viene sosteniendo la jurisprudencia con relación a la aprobación de planes de urbanismo regulada por el artículo 41 LS. Así las sentencias (…) tienen declarado que el plazo del silencio es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo que, como lo señala la sentencia del 16 de marzo de 1974, "al movernos en el campo de tal figura jurídica la interrupción del silencio producida por el primer acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo no supone o produce el efecto de tener que iniciar nuevamente el cómputo de la totalidad del plazo, pues tan sólo suponer la paralización del plazo durante el tiempo que el expediente se encuentra fuera del ámbito de intervención del órgano resolutorio, volviendo a correr por el tiempo que reste una vez ingresado de nuevo el expediente en la Comisión Provincial, Criterio el expuesto enteramente coincidente con el régimen jurídico de las caducidades" y "único congruente -sigue diciendo la referida sentencia- con la figura jurídica del silencio positivo, puesto que cuando la Ley sanciona la inactividad de la Administración con la declaración de derechos que supone el silencio positivo, sería contrario a la propia institución que la Administración dispusiese de facultades de producir sucesivos actos de interrupción del plazo del silencio para comenzar a computar el taxativo plazo fijado por la norma legal una y otra vez hasta el infinito."29
La Sala hace suya la anterior perspectiva jurídica y por lo mismo concluye que en el caso en comento los demandantes tenían a su favor un verdadero acto administrativo por ministerio de la ley desde el vencimiento del plazo (…)".
Sobre la figura del silencio administrativo positivo en materia contractual, prevista en el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado ha manifestado:
"El artículo 25 de la Ley 80 de 1993, por la cual se expidió el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, precisa, entre otras eventualidades, que en virtud del principio de economía "En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta ley" (num. 16).
Obra en el plenario prueba documental según la cual el cesionario (…), coadyuvado por el demandante, manifestó a (…) que remitía el Contrato de Venta de Bienes Muebles y Cesión de unos derechos del (…); el escrito respectivo fue recibido en la Entidad estatal el 30 de mayo de 1995, sin que en el proceso aparezca prueba alguna de la respuesta.
La Sala considera que el silencio administrativo positivo a que se refiere el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993 no se configura en este caso, porque si bien es cierto (…) recibió la comunicación referida en el párrafo precedente y no respondió en el término que para el efecto señala la norma pretranscrita, el peticionario no dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, que consagra el procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo así:
"… La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto.
"La escritura y sus copias producirá (sic) todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así".
"… (Subrayas y negrillas fuera del texto).
El acto de protocolización es el medio que la ley ha señalado para demostrar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, él constituye un requisito Ad solemnitatem, que no se cumplió en el sub-lite y por tal razón no puede tenerse como probado el hecho alegado por el recurrente, que hace consistir en que la cesión del contrato se realizó efectivamente y de ella tuvieron conocimiento los Gerentes Departamental y Municipal de (…), lo cual, a su juicio, significa que hubo aceptación tácita de (…)."30
Respecto de los requisitos para la configuración del silencio administrativo positivo en materia de contratación pública, expuso31:
"De conformidad con lo establecido en el C.C.A. (art. 41) el silencio administrativo positivo se conforma solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales.
En el estatuto contractual se indica que "se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo", en las solicitudes que se presenten en el curso de ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término legal de tres meses (num. 16 art. 25 ley 80 de 1993).
* el contratista presente una solicitud ajustada a derecho;
* la solicitud se presente en el curso de la ejecución del contrato y,
* la entidad estatal no se pronuncie sobre la petición dentro del término de 3 meses, contados a partir de la fecha de presentación.
"la Sala advierte que para que se configure el silencio administrativo mencionado no solo es indispensable que transcurra el término señalado en la ley sin que la administración se pronuncie sobre una solicitud presentada a ella en el curso de la ejecución del contrato, sino que además es menester que el demandante aporte las pruebas que permitan deducir la obligación que se está reclamando. En otras palabras, el administrado tiene que demostrar dentro del proceso, que la solicitud elevada a la administración contratante se apoya en medios probatorios allegados al expediente, pues el solo transcurso del tiempo no puede ser constitutivo del fenómeno jurídico en estudio." (32)
"el silencio contemplado en la ley 80 (num. 16 del art. 25 ) habrá que interpretarse siempre con efectos restrictivos y no para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un procedimiento especial en el estatuto contractual, como sería la de liquidación del contrato; etapa en la cual las partes podrán acordar los ajustes de precios, revisión y reconocimientos a que haya lugar. En tal sentido, el inciso siguiente precisa que en el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. (33) (Destacado con negrilla, por fuera del texto original).
Se destaca de la ley, que el silencio u omisión de la Administración Contratante respecto de ciertas peticiones del contratista por fuera del término de ejecución contractual, de otra parte, no originan presunta respuesta positiva. Recuérdese que la ley condicionó la formulación de la petición a que se haga dentro "en el curso de la ejecución del contrato".
La Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., ha emitido diversos pronunciamientos relacionados con la atención de los derechos de petición, y más concretamente sobre el acceso a los documentos públicos, la reserva legal de los mismos, el marco legal del derecho de petición, su núcleo esencial, los requisitos generales, los términos y plazos para resolver, y lo relativo a la expedición de copias.
En ese sentido, al resolver un recurso de queja para que se concediera un recurso de apelación34, expresó frente al derecho de petición:
"De esta misma forma ha sido clara la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de confirmar sus propios pronunciamientos sobre el punto esencial del derecho del ciudadano, al delimitar el alcance del derecho de petición como derecho de rango fundamental.
Estos fallos han indicado que este derecho, independiente de las actuaciones dentro de la vía gubernativa, se entiende garantizado en el momento en que se emite por parte de la entidad recurrida un pronunciamiento de fondo en el que se resuelve la petición invocada en un termino razonable, sea ya de forma afirmativa o en sentido negativo, con lo cual lo que se resuelve es el núcleo esencial en el que se apoya la petición".
De igual forma, sobre la aplicación del silencio administrativo negativo, manifestó:
"(…) es de precisar que el solo hecho de no resolver el Consejo de Justicia un recurso de apelación dentro del término señalado, no se debe entender que tal situación se enmarca dentro del silencio administrativo negativo, por cuanto la naturaleza propia del recurso tiene como fin resolver una controversia policiva, que sólo la puede decidir esa instancia, máximo organismo de administración de justicia policiva en el Distrito Capital, de conformidad con los artículos 189 y 191 de 2008 del Código de Policía de Bogotá35".
Frente a los documentos públicos y la reserva legal de los mismos, ha considerado36:
"La materia del presente concepto gira en torno al alcance del artículo 74 de la Constitución Nacional, el cual consagra el derecho que tiene toda persona de acceder a los documentos públicos, salvo en los casos que establezca la ley.
Así las cosas resulta importante analizar en primer lugar el contenido material del término "documento público" para efectos de aplicar dicha norma en el caso objeto de estudio.
Sobre el particular, el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil desde el punto de vista del procedimiento, señala que el documento es básicamente un medio de prueba, y lo define como los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones, etc., y en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, estos documentos pueden ser públicos y privados.
Asimismo, el documento público, de acuerdo con la definición del mismo código, es aquél otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Se denomina instrumento público cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario; se denomina escritura pública, cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo.
El documento privado es, por exclusión, todo el que no reúna los requisitos para ser público, por tanto desde el punto de vista del Código de Procedimiento Civil, se observa una perspectiva orgánica, puesto que el carácter público del documento, lo determina la calidad persona u órgano donde se origina.
Por su parte, en el derecho administrativo se amplía el contenido del término, en el sentido que para el Código Contencioso Administrativo, el derecho de solicitar y obtener acceso a la información de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, hace parte del derecho constitucional de petición. El concepto de documento público se desarrolla, pues, alrededor, ya no de la persona que lo produce (funcionario público) sino de la dependencia que lo posee, produce o controla.37
En efecto, las normas de derecho administrativo no definen el término de "documento público", sino que se ocupan primordialmente de regular el acceso de los ciudadanos a esos documentos oficiales y, si bien admiten que algunos puedan ser reservados, procura que esta circunstancia sea excepcional. En el marco del derecho administrativo, lo que cuenta no es tanto definir el concepto de documento público, sino regular el acceso de los ciudadanos a él, para garantizar su efectividad.
De otro lado, la Ley 57 de 198538 al subrogar el artículo 19 del Código Contencioso Administrativo, indicó que "Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional."
Como puede apreciarse, la Ley 57 de 1985 no define el "documento público", sin embargo, una interpretación sistemática de la misma permite concluir que para ella, el documento público es todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto.
Asimismo, la norma en mención contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a reserva,39 en otras palabras, podría decirse que esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido, es lo que determina el carácter público del mismo.
En este sentido, es de señalar que nuestro ordenamiento jurídico, autoriza a cualquier ciudadano para acceder a la información, de forma tal que éstos puedan consultar todos los documentos que reposen en las oficinas públicas y privadas que presten un servicio público, además que da la posibilidad de solicitar y obtener copias de las mismas, con excepción de aquellas que tengan una reserva de carácter legal, o alguna relación con la defensa o la seguridad nacional.
Como puede apreciarse, esta regla general de acceso a los documentos públicos tiene rango constitucional40, y la Carta únicamente prevé que por medio de una Ley se establezcan excepciones de acceso a éste tipo de documentos.
Así las cosas, en el presente caso no existe una norma de carácter legal que establezca límite para acceder a los expedientes que reposan en las entidades que otorgan permisos de intervención de inmuebles declarados patrimonio cultural, por lo cual se considera, que la regla general es la publicidad de la que gozan dichos documentos, garantizando de esta manera el derecho de acceso a la información y los principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la actuación de los poderes públicos.
Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha observado estos tres límites específicos "(i) la existencia de reserva legal, en relación con la limitación del derecho; (ii) la necesidad de que tales restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasen al dominio público41".
Sobre el mismo punto, había precisado42:
"El documento público, de acuerdo con la definición del mismo código, es aquél otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Se denomina instrumento público cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario; se denomina escritura pública, cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo. El documento privado es, por exclusión, todo el que no reúna los requisitos para ser público. Es, por tanto, una perspectiva orgánica, puesto que el carácter público del documento, lo determina la persona u órgano donde se origina. El ámbito de producción del documento - sujeto productor y calidad del mismo - es lo que define y determina, en últimas, su naturaleza pública.
Por su parte, el derecho administrativo amplía el contenido del término, en el sentido de que para el Código Contencioso Administrativo, por ejemplo, el derecho de solicitar y obtener acceso a la información de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, hace parte del derecho constitucional de petición. El concepto de documento público se desarrolla, pues, alrededor, ya no de la persona que lo produce (funcionario público) sino de la dependencia que lo posee, produce o controla.
En realidad, las normas de derecho administrativo no definen el término de "documento público", sino que se ocupan primordialmente de regular el acceso de los ciudadanos a esos documentos oficiales y, si bien admiten que algunos puedan ser reservados, procura que esta circunstancia sea excepcional. En el marco del derecho administrativo, lo que cuenta no es tanto definir el concepto de documento público, sino regular el acceso de los ciudadanos a él, para garantizar su efectividad.
La Ley 57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define "documento público", sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley permite concluir que para ella, documento público es todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio texto. Por supuesto, la misma norma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a reserva, condición ésta que nunca podrá existir por más de treinta años, en otras palabras, podría decirse que esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido, es lo que determina el carácter público del mismo.
Así pues, el derecho de acceder a los documentos públicos es una manifestación específica del derecho de petición, puesto que este es el género y el acceso a los documentos públicos o a determinadas informaciones, es la especie. Ahora bien, el derecho de petición como género, envuelve el derecho de solicitar informaciones por parte de los ciudadanos; el acceso a la información sobre las actividades de la administración y el derecho a pedir y obtener copia de sus documentos, constituye una forma de su ejercicio y una garantía ciudadana esencial en cualquier democracia, por ello el artículo 74 de la Carta, señala: "Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley", en consecuencia de lo anterior, los particulares pueden, verbigracia, conocer la forma como están organizadas las entidades públicas, su naturaleza jurídica, sus funciones o la manera como se tramitan y deciden los diversos asuntos de las misma, para lo cual el legislador reguló y expidió la Ley 57 de 1985.
En cuanto a la información de tipo particular y especial de las entidades públicas, el C.C.A se limitó a establecer que sólo en aquellos casos en que la Constitución y la ley hayan dado carácter reservado a ciertos documentos, podrá negarse la petición o la solicitud de copias, no obstante y para garantizar el derecho de petición, el legislador estableció en forma expresa, en los artículos 12 a 25 de la Ley 57 de 1985, la obligación por parte de las autoridades de motivar la decisión negativa y, además, la de notificarla a su peticionario y al agente del ministerio público e inclusive de someterlo eventualmente al control jurisdiccional.
Es así, que para el caso de documentos reservados, el artículo 19 del C.C.A., prohibe la expedición de documentos oficiales que según la Constitución y la ley tengan carácter de reservado, y extiende dicha prohibición a aquellos que "hagan relación a la defensa de la seguridad nacional", agregando que dicha reserva "cesará en 30 años" de haber sido expedida, al cabo de los cuales "el documento adquiere carácter histórico y puede ser consultado por cualquier ciudadano". En este orden de ideas, y para el caso de documentos reservados precisa en su artículo 21 de la Ley 57 de 1985, que la decisión negativa deberá motivarse indicando las disposiciones legales pertinentes, que otorgan al documento tal carácter, permitiendo al ciudadano interponer contra la decisión negativa, el denominado recurso de insistencia que debe ser resuelto por el Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, en única instancia, y dentro del término de diez (10) días".
Recientemente, y con el propósito de resolver un derecho de petición referido al acceso a los estados financieros de las entidades sin ánimo de lucro –ESAL, concluyó43:
"Por su parte señala el artículo 12º de la Ley 57 de 1985 que "Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional."
Es así como, en cuanto al derecho de consultar documentos, que reposan en las oficinas públicas, el C.C.A se limitó a establecer que sólo en aquellos casos en que la Constitución y la ley hayan dado carácter reservado a ciertos documentos, podrá negarse la petición o la solicitud de copias, y en dicho evento existe la obligación por parte de las autoridades de motivar la decisión negativa y, además, de notificarla a su peticionario y al agente del ministerio público e inclusive de someterlo eventualmente al control jurisdiccional.
Sobre la clasificación de la información la Corte Constitucional ha precisado44:
Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc."
La clasificación precedente fue retomada por la Corte en las sentencias C-692 de 2003, C-336 de 2007 y C-1011 de 2008.
(…) Igualmente, los documentos que maneja una universidad privada que presta el servicio público de educación, no tienen un tratamiento unívoco por la ley. Por consiguiente, dependiendo de la clasificación del documento como público es posible determinar el acceso al mismo. En suma, el carácter orgánico es insuficiente en este caso para establecer si la información solicitada por el accionante es de carácter público, y por tanto, de acceso para todo el que la solicite. En esa medida, es necesario recurrir a la clasificación planteada por la jurisprudencia constitucional desde un punto de vista cualitativo y en función de los derechos constitucionales que se pretenden amparar " ( Negrilla y subrayados fuera de texto)
Y respecto al acceso a la información45
En cuanto al carácter de dominio público de los estados financieros de propósito general, cabe citar el numeral 9 del artículo 3° del Decreto 2649 de 199346, que en lo relativo a los objetivos y cualidades de la información contable establece que ésta debe servir fundamentalmente a:
"9. Contribuir a la evaluación del beneficio o impacto social que la actividad económica de un ente represente para la comunidad" (…)
En este orden de ideas, los documentos a los cuales solicita acceder el peticionario, no están sometidos a la reserva legal de que trata el artículo 61, esto en relación con el acceso a los denominados Estados Financieros de Propósito General47, en tanto, la ley 222 de 199548 determina el fin de publicidad que le es inherente a los mismos".
De otra parte, se ha pronunciado sobre el marco legal, el núcleo esencial, los requisitos generales, los términos y plazos del derecho de petición en los siguientes términos49:
"1.1. Marco legal del derecho de petición
El derecho de petición en el régimen jurídico colombiano ha tenido relevancia de orden constitucional desde el año de 1886, y actualmente recogido con la misma categoría en la Carta Política de 1991, en su artículo 23 en los siguientes términos:
De su lectura fácilmente se concluye que el derecho de petición constituye un derecho que tiene toda persona de atraer de manera privilegiada la atención por parte de los poderes públicos, y eventualmente frente a entes privados, cuando se trate de proteger derechos fundamentales. La Corte Constitucional en reiteradas decisiones ha reconocido que el núcleo esencial del derecho de petición gira alrededor de los siguientes tres elementos, que de no cumplirse llevan a incurrir en su violación:
a. Obligación de dar pronta respuesta a las peticiones elevadas por una persona.
b. La respuesta debe ser de fondo, clara, precisa y coherente o congruente con lo solicitado.
c. Notificación en debida forma de la decisión adoptada.
Ahora bien, para el cabal ejercicio del derecho de petición, el legislador lo ha reglamentado, además de imponerle a las entidades públicas la obligación de regular el trámite interno de las peticiones que le sean presentadas. En efecto, el Código Contencioso Administrativo en sus Capítulos II al V regula los diferentes aspectos del derecho de petición bien en interés general o particular, de información, de documentos así como el de formular consultas a las autoridades, en relación con las materias a su cargo.
Dentro de la reglamentación consagrada en tales disposiciones, resulta consecuente con los principios constitucionales, que encarna el derecho de petición y que se traducen en el núcleo esencial antes citado, lo dispuesto en el artículo 5º del Código Contencioso Administrativo, que establece los requisitos generales que debe reunir cuando este se formule de manera escrita al señalar que debe contener por lo menos lo siguiente:
2º) Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es del caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección;
3º) (...)" (negrillas no originales).
Tal como se observa, el requisito contenido en el numeral 2º del mencionado artículo 5º, no sólo constituye una exigencia legal, para darle curso al derecho de petición, sino que sin el sería imposible para las autoridades administrativas, cumplir con uno de sus elementos esenciales, esto es, la notificación de la decisión que se haya adoptado frente a lo solicitado por el peticionario.
De igual manera, resulta congruente con el principio constitucional que obliga a las autoridades a dar pronta respuesta de la petición, lo señalado en el Código Contencioso Administrativo, que establece de acuerdo con la naturaleza de la petición, unos términos o plazos que son perentorios para que sea atendido, so pena de sanción disciplinaria, así:
* Peticiones en interés general o particular 15 días (art. 6º y 9º).
* Para peticiones de información o expedición de copia de documentos 10 días (art. 22).
* Para formulación de consultas 30 días (art.25, inciso 2º).
Por su parte el Alcalde Mayor, acorde con lo dispuesto en el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, reglamentó mediante el Decreto 638 de 1987, lo relacionado con el trámite interno de las peticiones que le sean formuladas a las autoridades distritales, señalando en el artículo 4º lo siguiente:
"Requisitos de las peticiones escritas y verbales. Quien haga uso del derecho de petición, consignará en su escrito por lo menos los siguientes requisitos:
a. Designación del funcionario a quien se dirige.
b. Identificación completa del solicitante, con registro de dirección a donde deban enviarse información sobre el asunto e indicando si actúa a nombre propio o a través de representante legal.
c. Relación pormenorizada del objeto de la petición.
d. Fundamento de lo pedido.
e. Relación de los documentos que sustenten su petición y,
f. Firma del interesado"
Del análisis del marco normativo es claro que una persona que eleve una petición ante las autoridades públicas, debe identificarse plenamente, indicando los fundamentos bien sea de hecho o de derecho en los cuales sustenta su petición y señalar la dirección o el sitio a donde la administración pueda darle respuesta".
En cuanto a la expedición de copias, esta Secretaría emitió pronunciamiento, el cual se sintetiza en:
"Respecto del suministro de copias de la información producida al interior de las entidades del nivel central y del despacho del Alcalde Mayor, se tiene que el Decreto Distrital 192 de 2002, adicionó el 854 de 2001, delegando en el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la facultad para establecer y actualizar periódicamente el valor de cualquier tipo de copia de un documento que solicite un particular y que repose en archivo oficial o corresponda a un documento público, valor que fue determinado por medio de la Resolución 340 de 2002, fijando el valor de cada fotocopia simple en la suma de ochenta y seis pesos ($86) más IVA del 16%, el cual se cobrará cuando el número solicitado sea superior a cinco (5) páginas, y cuyas sumas deben ser consignadas en la Tesorería Distrital a favor de Bogotá D.C.
Aunado a lo anterior, el Alcalde Mayor en cumplimiento a las disposiciones de la Ley 617 de 2000, profirió en el año 2001 la Directiva 01, adoptando medidas de austeridad en el gasto público, y precisando que "Las entidades establecerán los procedimientos más adecuados para el uso racional de los procesos de fotocopiado, multicopiado o reproducción de textos o ayudas audiovisuales al interior de cada una de ellas. Cuando dichos servicios sean solicitados por particulares, los interesados deberán sufragar previamente los costos de los mismos."
Se deduce de lo anterior, que las copias de los actos administrativos que superen el número de cinco (5), deben ser sufragados por quien las solicita, y una vez realizado el pago pueden ser solicitadas en las oficinas respectivas, teniendo en cuenta que según lo previsto en el artículo 11 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, no pueden desconocerse las atribuciones de cada entidad u organismo distrital, al precisar: "Cuando sobre una materia se asignen a los diferentes organismos y entidades competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras, deberán ejercerlas de manera conjunta y su actuación se ajustará al límite fijado en la norma correspondiente, sin desconocer las atribuciones de cada una."
Para el caso de las fotocopias de los Decretos, Resoluciones, Directivas y Circulares del Alcalde Mayor, así como los documentos suscritos por el Secretario General, pueden ser solicitadas en la Subdirección de Gestión Documental, ubicada en la Carrera 8 No. 10-65 de esta ciudad, previo el pago respectivo, en los términos descritos anteriormente"50.
Adicionalmente, sobre el acceso a la información relativa a la declaración de bienes y rentas y actividad económica privada de un servidor público, consideró51:
"En ese orden de razonamientos es claro que la declaración juramentada de bienes y patrimonios es parte de la hoja de vida de todo servidor público y, en consecuencia, tiene un carácter reservado por su "componente personal elevado, de suerte que así reposen en archivos públicos, sin la expresa autorización del datahabiente, no se convierten en documentos públicos destinados a la publicidad y a la circulación general".
Por tanto lo establecido sobre este particular por la Legislación y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional constituye una excepción al derecho que tiene toda persona de acceder a los documentos públicos (Art. 74 Constitución Política) o a los que reposen en los archivos de las entidades públicas (Art. 320 de la Ley 4 de 1913 y 12 de la Ley 57 de 1985) con el propósito de proteger el derecho fundamental a la intimidad que tiene toda persona, incluidos los servidores públicos (Artículo 15 C.P.)".
De otra parte, atendiendo lo dispuesto en el artículo 4° del Código Contencioso Administrativo, la Secretaría General ha adelantado diferentes actuaciones administrativas52 para dar respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a diferentes derechos de petición que en forma masiva han sido presentados ante el Despacho del Alcalde Mayor o ante la misma entidad, atendiendo para ello las consideraciones de la Corte Constitucional plasmadas en la Sentencia T-508 de 2007.
Los anteriores conceptos y/o pronunciamientos de la Secretaría General, relacionados con la atención de los derechos de petición, se han enmarcado dentro de las disposiciones constitucionales, legales, jurisprudenciales, doctrinales y distritales, que regulan la materia, y que se reiteran en el presente escrito.
En el mismo sentido, los pronunciamientos de las diferentes entidades y organismos distritales sobre la atención de derechos de petición, remitidos a esta Secretaría para la emisión del presente documento, han hecho referencia a la resolución de casos particulares, que dentro del marco de sus competencias han debido resolver, sin que en los mismos se hayan desarrollado preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales generales para la resolución de las peticiones.
6. SANCIONES DERIVADAS DE LA FALTA DE ATENCIÓN DE DERECHOS DE PETICIÓN.
El artículo 7° del Código Contencioso Administrativo, establece que la falta de atención a las peticiones, o el incumplimiento de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.
Por su parte, el artículo 35 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, consagra dentro de las prohibiciones del servidor público el "Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento".
Adicionalmente, el artículo 48 ídem consagra como falta gravísima dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, mientras que el artículo 44 ibídem estipula que el servidor público está sometido entre otras, a la sanción de destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, determinando que habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por desatención elemental o violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento.
La Procuraduría General de la Nación ha emitido pronunciamiento sobre la constitución de falta disciplinaria por la inobservancia del derecho de petición53, en los siguientes términos:
"(Nota Relatoría 35.6) Doctrina - La inobservancia del derecho de petición constitutiva de falta disciplinaria. <<La definición de lo que es constitutivo de falta disciplinaria simplemente da cuenta de la infracción a los deberes funcionales, concepto al cual se reconducen también, como ya se anotó, la incursión en las prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses, como también el abuso y la extralimitación de los derechos y las funciones (Art. 38 Ley 200 de 1995 y 23 NCDU)".
Conforme a la anterior noción de lo que es la falta disciplinaria y según lo establecido en el artículo 7° del Código Contencioso Administrativo "La falta de atención a las peticiones de que trata este capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3° y la de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes".
En ese sentido la Ley 734 de 2002, en su artículo 48, numeral 49, califica como constitutiva de falta gravísima "Las demás conductas que en la Constitución o en la Ley hayan sido previstas con sanción de remoción o destitución, o como causales de mala conducta". De ahí que entonces consecuente con ello, la omisión a la contestación del derecho de petición constituya falta gravísima en los términos del Artículo citado del Código Disciplinario en conexión con la disposición administrativa mencionada.
Ahora bien, tenemos que el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 establece que constituye falta disciplinaria " la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones ...", en dicha ley se consagra igualmente que es deber de todo servidor público "Actuar con imparcialidad; asegurando y garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley". Asimismo, el artículo 35 de la misma ley en su numeral 8° le prohíbe a todos los servidores públicos "Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retener las o enviar las a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento".
Las anteriores disposiciones se constituyen en el fundamento de la sanción a la conducta omisiva de contestación del derecho disciplinario. En el pliego de cargos, conforme al principio de consunción que rige la solución del concurso aparente, no será necesario citar estas disposiciones para imputar la falta gravísima, bastará con mencionar la norma del Código Contencioso que establece que tal omisión es causal de mala conducta y el numeral 49 del 48, que considera las causales de mala conducta como faltas gravísimas. (…)".
a). Los derechos de petición relacionados con la expedición de copias de documentos que reposen en las oficinas públicas, siempre que no tengan el carácter de reservados, deberán ser atendidos en el término de diez (10) días, según lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 57 de 1985. Cuando no se de respuesta al/la peticionario/a dentro de dicho término, se entenderá que la solicitud ha sido aceptada y el documento deberá ser entregado dentro de los tres (3) días siguientes.
De conformidad con lo previsto en el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas, cuando la cantidad solicitado lo justifique, sin que el precio fijado pueda exceder el costo de la reproducción.
El Alcalde Mayor mediante el artículo 2° del Decreto Distrital 192 de 2002, delegó en el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la facultad de establecer y actualizar periódicamente el valor de cualquier tipo de copia de un documento que solicite un particular y que repose en archivo oficial o corresponda a un documento público.
En virtud de la delegación anterior, se expidió la Resolución 340 de 2002 que estableció en la suma de ochenta y seis pesos ($86) más IVA del 16%, el valor de cada Fotocopia Simple solicitada por un particular, que corresponda a documentos oficiales o que repose en expedientes, y señaló que dicho valor se cobrará siempre que el número de copias solicitado sea superior a cinco (5) páginas. En la misma disposición fue fijado el valor de cada Copia Heliográfica y de los Fotoplanos.
b). Los derechos de petición de información deberán resolverse en el término de 15 días contados a partir de la fecha del recibo de los mismos.
c). El plazo para resolver los derechos de petición en los que se formulen consultas, es de 30 días.
d). Las solicitudes de información entre entidades de la Administración Pública, deben resolverse en un término de diez (10) días.
e). Las solicitudes de información elevadas por la Defensoría del Pueblo ante las autoridades públicas o ante los particulares que ejercen funciones públicas, deberán ser atendidas en un plazo máximo de 5 días. En igual sentido, las quejas recibidas por dicha entidad y que involucren a algun/a servidor/a del Estado, serán remitidas a la entidad respectiva para que dentro del mismo término de 5 días informe por escrito al/la solicitante y remita copia del trámite y la gestión cumplida a la Defensoría.
f). Los informes solicitados por los Congresistas a los/as funcionarios/as competentes para expedirlos, deberán ser atendidos en un término de 5 días.
g). Por regla general, los plazos para resolver las peticiones se empezarán a contar a partir del día siguiente del recibo de las mismas, o desde el momento que indique en la solicitud la autoridad competente.
h). Las peticiones deben ser resueltas de fondo de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado.
i). Los derechos de petición que resuelvan negativamente peticiones de información deberán notificarse al Ministerio Público.
j). Cuando haya transcurrido un plazo de tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. Sin embargo, esto no exime de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.
k). El silencio administrativo positivo solamente se configura cuando el mismo esté expresamente consagrado en disposiciones especiales, en cuyo caso la decisión se considerará como positiva.
l). De acuerdo con la Sentencia T-523 de 2010, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
m). La inobservancia en la atención de las peticiones, o el incumplimiento de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.
n). Es viable dar respuesta de manera colectiva a los derechos de petición, siempre que se cumplan los presupuestos expuestos en la Sentencia T-508 de 2007 de la Corte Constitucional54.
ANEXO DEL CONCEPTO UNIFICADOR DE DOCTRINA No. 1 – DERECHO DE PETICIÓN
Términos para atender derechos de petición
Solicitud documentos: 10 días (Ley 57 de 1985 art. 25).
Información: 15 días (C.C.A. art. 6.)
Consulta: 30 días (C.C.A. art. 25).
Traslado por competencia: 10 días (C.C.A. art. 33).
Solicitudes Defensoría del Pueblo: 5 días (Ley 24 de 1992, art. 15).
Solicitudes Congresistas: 5 días (Ley 5 de 1992, art. 258).
Información entre entidades públicas: 10 días (Decreto Ley 2150 de 1995, art. 16 modificado por el art. 14 Ley 962 de 2005).
Constitución en renuencia: 10 días (Ley 393 de 1997, art. 8).
Derecho de petición como derecho fundamental.
Sentencia T-171/10.
Concepto 029 de 2008 Secretaría General.
Requisitos para la atención de los derechos de petición
Sentencias T-523 de 2010 y T-411 de 2010.
Conceptos 042 de 2002 y 010 de 2009 Secretaría General.
Rasgos distintivos del derecho de petición
Sentencia T-511 de 2010.
Derecho de petición de acceso a la información pública
Sentencias C-491 de 2007, T-410 de 2010 y T-511 de 2010.
Concepto de febrero 7 de 2011, radicado No. 3-2011-3164 a Secretaría General.
Conceptos 480 de 1999, 70 de 2003 y radicación No. 3-2010-29706 Secretaría General.
Sentencias T-180 y T-219 de 2001.
Sentencias C-339 de 1996, C-304 de 1999, T-236 de 2005, T-027 de 2007, T-353 de 2010 y T-523 de 2010 de la Corte Constitucional.
Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Especial Transitoria de Decisión "1 C", C.P. Ligia López Diaz, Rad. No. 00540-01(S-414), junio 5 de 2006
Sentencia del Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Javier Díaz Bueno, Rad. No. S-405, septiembre 1 de 1998.
Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Rad. No. 8993, febrero 20 de 1998.
Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda Subsección "B", C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Rad. No. 2001-04981-01(4981-05), febrero 19 de 2009.
Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccion Tercera, C.P. Maria Elena Giraldo Gómez, Rad. No. 1999-1139-01(17938), diciembre 12 de 2001.
Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Rad. No. 2002-2294-01 (AC), julio 25 de 2002.
Concepto 013 de 2009 Secretaría General.
Respuesta colectiva a múltiples derechos de petición
Sentencias T-466 de 2004 y T-508 de 2007.
1 Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Segundo Congreso Colombiano de Derecho Procesal constitucional, Bogotá, D.C. 16 de marzo de 2011, Universidad Católica de Colombia, conferencista Ana Giacomette Ferrer, pág. 17.
2 Sentencia T-411 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa.
3 Al respecto se pueden consultar entre otras, las siguientes sentencias: SU-975 de 2003 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), T-081 de 2007 (MP: Nilson Pinilla Pinilla) y T-1128 de 2008 (MP: Rodrigo Escobar Gil).
4 Subrayas dentro del texto original.
7 Sentencia C-491/07, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
9 Cfr. Sentencia T-157 de 2010.
10 Al respecto puede consultarse, entre otras, la sentencia T-464 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: "La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. // También es contrario al derecho constitucional de petición, tratándose de la protección inmediata de su núcleo esencial, exigir luego de consumado el silencio administrativo especial a que se refiere el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, otros requisitos adicionales a la simple solicitud de entrega de las copias. Su entrega debe tener lugar dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes, sin necesidad -contrariamente a lo que supone el fallador de segunda instancia- de protocolizar la constancia de la solicitud presentada o declaraciones juramentadas sobre la no contestación (artículo 42 C.C.A.), requisitos contrarios al procedimiento especial y perentorio del derecho a obtener copias, así como violatorios de la presunción de buena fe en las actuaciones ante las autoridades (CP art. 83).// Por último, la negativa de la autoridad pública a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento público, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Constitución.".
11 Sentencia T-473 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
12 Sentencia T-158/94 M.P. Hernando Herrera Vergara. En el mismo sentido, puede consultarse la sentencia T-163 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
13 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esa oportunidad la Corte concedió la tutela al agente oficioso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, a quien le habían negado información sobre los nombres de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en determinados lugares, en ciertas fechas y horas.
14 M.P. Jaime Córdoba Triviño. La sentencia contó con el salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería. La sentencia versó sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 1097 de 2006, "por la cual se regulan los gastos reservados."
15 Sentencia T-1025 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
16 En la misma sentencia C-491 de 2007 se recopilaron las reglas referidas a las limitaciones al acceso a la información pública de la siguiente forma: "12. En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información."
17 T-1025 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
18 Sentencia T-180 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
19 Sentencia C-339/96 M.P. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez.
20 Sentencia T-236/05 M. P. Álvaro Tafur Galvis.
21 Sentencia T-353 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
22 Sentencia T-353 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
23 Los requisitos fueron señalados en la sentencia T-466 de 2004. En esa oportunidad, la Corte conoció la solicitud de un ciudadano con el fin de que se le protegiera el derecho de petición, sin embargo, la Sala Tercera de Revisión Constitucional estimó que existen casos excepcionales en los cuales ante peticiones generales es viable la publicación de una respuesta conjunta. En esa oportunidad, el Gobierno Distrital de Bogotá publicó un comunicado de prensa en el que informa que se había dictado una resolución, con el propósito de brindar "repuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten ante la Alcaldía Mayor de Bogotá. Sin embargo, en esa oportunidad encontró la Sala, que la notificación fue insuficiente puesto que ni a los ciudadanos individualmente considerados ni a todas las asociaciones que habían ejercido el derecho de petición se les notificó de la existencia de la referida resolución. En un caso de similares características, la Sala Séptima de Revisión, mediante la Sentencia T-158 de 2005, reiteró lo dicho en la Sentencia T-466 de 2004. Es de resaltar, que en ambas oportunidades se concluyó que la ausencia de notificación de la respuesta a un derecho de petición, la falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación del mismo y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.
24 En la sentencia T-079 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía, ya se había autorizado que la respuesta a un derecho de petición elevado por cientos de personas fuera notificada a través de los medios o de su exposición en lugares públicos. La sentencia trata sobre un derecho de petición presentado en un municipio por múltiples personas. La petición no contenía ninguna dirección y el alcalde decidió fijar copia de la respuesta en la alcaldía y en la Oficina de Planeación. La Corte consideró que con esta actividad no se había satisfecho la exigencia de dar a conocer la respuesta a los peticionarios. Por eso, señaló que el alcalde debía actuar en forma más diligente para que su respuesta pudiera ser conocida por los peticionarios. Al respecto se expresó:_"El Alcalde podrá utilizar medios escritos, como carteles puestos en lugares especialmente visibles, en los municipios de Funza, Madrid y Mosquera, y publicados en periódicos locales, etc.; medios radiales, por ejemplo, programas institucionales o dirigidos a la comunidad, sobre los que se tenga certeza de que son ampliamente escuchados. Es decir, el medio o los medios escogidos por el Alcalde, deben lograr que los peticionarios se enteren del contenido de la resolución de su solicitud."
25 Consejo de Estado, providencia de junio 5 de 2006, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Especial Transitoria de Decisión "1 C". C.P. Ligia Lopez Diaz, Rad. No. 00540-01(S-414).
26 Sentencia del Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Javier Díaz Bueno, Rad. No. S-405, septiembre 1 de 1998.
27 Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Rad. No. 8993, febrero 20 de 1998.
28 Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Rad. No. 2002-2294-01 (AC), julio 25 de 2002.
29 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Edit. Civitas. 1983, cuarta edición T.I. Pag. 558.
30 Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda Subsección "B", C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Rad. No. 2001-04981-01(4981-05), febrero 19 de 2009.
31 Sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccion Tercera, C.P. Maria Elena Giraldo Gómez, Rad. No. 1999-1139-01(17938), diciembre 12 de 2001.
32 Auto proferido el 29 de marzo de 1996 dentro del expediente 10992. Actor Jorge Hernán Ocampo Chavarriaga.
33 Auto proferido el 26 de septiembre de 1996, dentro del expediente 12147. Actor: Edilberto Torres Rodríguez
34 Concepto 029 de 2008, radicación No. 2-2008-5287.
35 Concepto 013 de 2009, radicación No. 2-2009-12403.
36 Concepto de febrero 7 de 2011, radicado No. 3-2011-3164.
37 Sentencia T- 473 de 1992.
38 Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales"
39 Artículo 12 de la Ley 57 de 1985 "(…) siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional. La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años de su expedición.
40 Artículo 74 de la Constitución Política.
41 Sentencia T- 334 de 2007.
42 Concepto 480 de 1999, oficio No. 3-10173 del 8 de mayo.
43 Radicación No. 3-2010-29706.
44 Sentencia T-414/10, en la que la Corte Constitucional reiteró la Jurisprudencia de esa Corporación relacionada con :(i) derecho de petición; (ii) la caracterización sobre la información pública y privada; (iii) el derecho al acceso a documentos públicos como manifestación del derecho de petición. Retoma lo expuesto en la Sentencia T-729 de 2002, donde se realizó una doble tipología de la información.
45 Sentencia C- 491 de 2007. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Requisitos para que restricción se encuentre ajustada a la Constitución/RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Casos en que procede para proteger la seguridad o defensa nacional:
"La Corte ha señalado que en las siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales. En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a los fines que se busca alcanzar. (Subrayado fuera de texto). (…) La reserva legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta. En ese sentido en un caso de violencia contra menores, por ejemplo, solo es reservado el nombre del menor o los datos que permitan su identificación, pero no el resto de la información que reposa en el proceso, pues resultaría desproporcionado reservar una información cuyo secreto no protege ningún bien o derecho constitucional. A este respecto no sobra recordar que la Corte ha señalado que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada información debe ser motivada y que la interpretación de la norma sobre reserva debe ser restrictiva.
46 "Por el cual se reglamenta la Contabilidad en General y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia"
47 Decreto 2649 de 1993, Articulo 21. ESTADOS FINANCIEROS DE PROPOSITO GENERAL. Son estados financieros de propósito general aquellos que se preparan al cierre de un período para ser conocidos por usuarios indeterminados, con el ánimo principal de satisfacer el interés común del público en evaluar la capacidad de un ente económico para generar flujos favorables de fondos. Se deben caracterizar por su concisión, claridad, neutralidad y fácil consulta. Son estados financieros de propósito general, los estados financieros básicos y los estados financieros consolidados." (subrayado fuera de texto)
48 "Artículo 34. OBLIGACION DE PREPARAR Y DIFUNDIR ESTADOS FINANCIEROS. A fin de cada ejercicio social y por lo menos una vez al año, el 31 de diciembre, las sociedades deberán cortar sus cuentas y preparar y difundir estados financieros de propósito general, debidamente certificados. Tales estados se difundirán junto con la opinión profesional correspondiente, si ésta existiere. El Gobierno Nacional podrá establecer casos en los cuales, en atención al volumen de los activos o de ingresos sea admisible la preparación y difusión de estados financieros de propósito general abreviados. Las entidades gubernamentales que ejerzan inspección, vigilancia o control, podrán exigir la preparación y difusión de estados financieros de períodos intermedios. Estos estados serán idóneos para todos los efectos, salvo para la distribución de utilidades."
49 Concepto 042 de 2002.
50 Concepto 010 de 2009, radicación No. 2-2009-39557.
51 Concepto 070 de 2003, radicación No. 1-2003-27591.
52 Resoluciones 02 de 2005205 de 2008 y 03 de 2009.
53 http://www.procuraduria.gov.co/descargas/normatividad/LEY_734/WEB/LEY_734_DE_2002.htm
54 Circular 031 de 2004 Secretaría General – Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

References: Artículo 33
 artículo 12
 artículo 283
 artículo 15

Artículo 16
 artículo 14
 artículo 87
 artículo 32
 resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 19
 resolución 
 artículo 74
 artículo 12
 artículo 74
 artículo 134
 artículo 42
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 33
 artículo 6
 artículo 33
 artículo 40
 artículo 86
 artículo 23
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 73
 artículo 69
 artículo 12
 artículo 25
 artículo 12
 artículo 74
 artículo 41
 artículo 12
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 9
 artículo 41
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 42
 artículo 5
 artículo 74
 artículo 251
 artículo 19
 artículo 74
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 61
 artículo 23
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 32
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 11
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 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 artículo 35
 artículo 48
 artículo 44
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 35
 artículo 25
 artículo 24
 artículo 2
 Resolución 
 resolución 
 artículo 25
 artículo 74
 resolución 
 resolución 
 Artículo 12
 Artículo 74