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Timestamp: 2018-08-15 06:52:00+00:00

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﻿ SENTENCIA 2011-00123/19658 DE AGOSTO 30 DE 2016
SENTENCIA 2011-00123 DE 30 DE AGOSTO DE 2016
CONTENIDO:SOBRE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA. SE RECUERDA QUE LA PLUSVALÍA ES EL TRIBUTO QUE PUEDEN COBRAR LOS MUNICIPIOS O DISTRITOS A LOS PROPIETARIO O POSEEDORES DE BIENES INMUEBLES UBICADOS EN SU JURISDICCIÓN, COMO CONSECUENCIA DE UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA CONSISTENTE EN UNA ACCIÓN URBANÍSTICA RELACIONADA CON: I) LA INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUELO DE EXPANSIÓN URBANA O LA CONSIDERACIÓN DE PARTE DEL SUELO RURAL COMO SUBURBANO, II) EL ESTABLECIMIENTO O MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN O ZONA EL USO DEL SUELO III) LA AUTORIZACIÓN DE UN MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO POR UNA EDIFICACIÓN , BIEN SEA ELEVANDO EL ÍNDICE DE OCUPACIÓN O EL ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:LICENCIA URBANÍSTICA, PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA, PLUSVALÍA, RECURSO DE APELACIÓN, CLASIFICACIÓN DE LA UTILIZACIÓN DEL SUELO, SANCIÓN POR NO PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA
Sentencia 2011-00123/19658 de agosto 30 de 2016
Rad.: 250002327000201100123-01
Nº. Interno: 19658
Demandante: Internacional de Desarrollo Hotelero S.A. Indetel S.A.
Bogotá, D.C., treinta agosto de dos mil dieciséis.
En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si son nulas la Resolución DDI 238127 del 3 de octubre de 2009, proferida por la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, que liquidó de aforo la participación en plusvalía a cargo de Indetel, y la Resolución DDI 271576 del 3 de diciembre de 2010, proferida por la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución anterior.
Sea menester precisar que a la Sala le correspondería resolver los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación, pero se relevará de ese análisis porque la Sala encuentra fundado el concepto que rindió el Ministerio Público ante esta instancia, y en el que advierte que se deben anular los actos demandados por violación del derecho fundamental al debido proceso y de defensa, concretamente, por el hecho de que no habría fundamento legal para imponer la sanción por no declarar y de contera para liquidar de aforo la participación en plusvalía puesto que la obligación de declarar no está prevista en la Ley 388 de 1997.
Le asiste razón al Ministerio Público, por las siguientes razones:
3.1. Sobre la participación en plusvalía.
La Ley 388 de 1997 estableció el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos del país. También determinó los principios del ordenamiento del territorio, los objetivos y las acciones urbanísticas, la clasificación del suelo y los instrumentos de planificación y gestión del suelo.
Uno de los aspectos regulados por dicha normativa es la participación en la plusvalía, desarrollada en el capítulo noveno de la ley.
Esta Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos.(6)
Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido(7) que la plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme con el que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, y, en líneas generales, grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas.
Asimismo, la Corte precisó que los sujetos activos del gravamen “son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente.”(8)
La base gravable del tributo, conforme con los artículos 75, 76(9), 77(10) y 80(11) de la Ley 388 de 1997, se fija dependiendo de si el efecto plusvalía es el resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo. Según el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado.
3.2. La normativa del Distrito Capital y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Los actos administrativos demandados se fundamentaron en la Ley 388 de 1997, en el Acuerdo Distrital 118 de 2003 y en el Decreto 084 de 2004.
El artículo 2 del Acuerdo 118 de 2003 dispuso:
“ART. 2º.—Personas obligadas a la declaración y el pago de la participación en plusvalías. Estarán obligados a la declaración y pago de la participación en plusvalías derivadas de la acción urbanística del Distrito Capital, los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.
El artículo 2 de ese Acuerdo fue demandado en acción de simple nulidad ante el Consejo de Estado y la Sala, en la Sentencia del 5 de diciembre de 2011(12), analizó si era nulo el vocablo “declaración” contenido en el artículo 2 del mencionado acuerdo y, sobre el particular, se dijo:
“Liquidación del efecto de plusvalía. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o sub zonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
Comoquiera que el Concejo Distrital no podía crear una forma de recaudo diferente a la establecida por la Ley 388 de 1997, se confirmará la nulidad de la expresión “declaración” contenida en el artículo 2º del Acuerdo 118 de 2003, como lo declaró el a-quo.” (Resalta la Sala).
3.3. Los hechos del caso.
—El 16 de marzo de 2005, Indetel solicitó a la Curaduría Urbana 2 de Bogotá licencias de urbanismo y construcción, para el desarrollo y construcción del proyecto denominado Hotel Aeropuerto el Dorado.
—El 21 de julio de 2005, mediante oficio 2-2005-17983 del 21 de julio de 2005, el Departamento Administrativo de Planeación determinó que el predio de propiedad de Indetel era objeto de participación en plusvalía por incremento en el aprovechamiento del suelo en edificación.
—El 30 de septiembre de 2005, el Subdirector Económico de Competitividad e Innovación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante la Resolución 688, liquidó un precálculo del efecto plusvalía sobre el predio de propiedad de Indetel.
—En cumplimiento de la resolución 688, Indetel declaró y pagó el precálculo como requisito para la expedición de las licencias de urbanismo y de construcción, en el formulario único de participación en plusvalía # 115010000007500, presentado el 10 de noviembre de 2005 ante la Tesorería Distrital, en el que se registró un área de terreno objeto de participación de $5.968m2 y se pagó la suma de $172.788.000(13).
—El 9 de diciembre de 2005, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá profirió la Resolución Res 05-2-0415, por medio de la que aprobó las licencias de urbanización y construcción solicitadas por Indetel.
—El 9 de junio de 2006, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 00528, por la que liquidó el efecto plusvalía del predio ubicado en la AC 26 102 20 de propiedad de Indetel, en cuantía de $6.359.650.424,49, $584.639 por metro cuadrado(14).
—Previo emplazamiento para declarar, el 3 de octubre de 2009, la Dirección Distrital de Impuestos expidió la Resolución DDI 238127, por medio de la que profirió Liquidación Oficial de Aforo, en la que se determinó la participación en la plusvalía en cuantía de $6.918.461.000, con la respectiva sanción por no declarar(15). En dicho acto administrativo, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá sostuvo:
“7. (…)
Que verificado el pago realizado el 10/11/05 con el recibo de caja 576013 161815 por valor de $172.788.000, efectivamente este corresponde a la autorretención efectuada por el contribuyente y fue tomado como un anticipo a la contribución por la participación en plusvalía a su cargo y que Indetel S.A. debía ajustar en el momento de presentar la liquidación de la participación por la vigencia 2005, una vez expedida la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada o en el momento en que fueron expedidos a favor del propietario poseedor certificados de derechos de construcción con ocasión de la expedición de la licencia.
Así las cosas la declaración privada por la participación en plusvalía que debía presentar en los lugares y plazos señalados por la Secretaría de Hacienda, (ART. 8º, D. 84/2004), no fue presentada, por lo que este despacho continúa con el proceso de determinación de la contribución por la participación en plusvalía exigible con la expedición de la licencia de construcción por el predio con dirección AC 26 102 20, para la vigencia 2005.
8. Que vencido el término y una vez verificado que no hay prueba de la presentación de la (s) declaración (es) tributaria (s) por la participación en plusvalía del (los) predio (s) y vigencia (s) anteriormente relacionada (s), este despacho encuentra procedente proferir Liquidación Oficial de Aforo e imponer la sanción por no declarar, de conformidad con lo establecido en los artículos 60 y 103 del Decreto Distrital 807 de 1993, actualizado por el Decreto 362 de 2002 y los artículos 8 y 9 del Acuerdo 27 de 2001.
“ART. 1º—Proferir la Liquidación Oficial de Aforo determinando la participación correspondiente y la sanción por no declarar respectiva, al (los) contribuyente (s) arriba mencionado (s) por la participación en plusvalía correspondiente al (los) predio (s) y vigencia (s) ya citado (s), como a continuación se establece:
Año gravable: 2005 – Tarifa: 40%
Área 10.877,91
Efecto Plusvalía 584.240
Base Gravable VV 6.355.310.138
Participación En Plusvalía PP 2.542.124.000
Menos: Autorretención AR 172.788.000
Participación a Cargo Efecto Plusvalía FU 2.369.336.000
Más: Sanciones VS 4.549.125.000
Total Saldo a Cargo HA 6.918.461.000
Determinación de la Sanción por no Declarar
Base Sanción (Participación a Cargo Efecto Plusvalía) 2.369.336.000
Nº. Meses 48
Sanción Determinada (4% o mínima) 4.549.125.000
Más los intereses de mora sobre la participación a cargo dejada de pagar, generados desde la fecha en la cual se debió efectuar el pago hasta cuando se cancele la obligación, a la tasa de interés vigente.
El valor mínimo de cada sanción para la vigencia 2009 es del ocho (8) salarios mínimos diarios vigentes ($133.000) para los demás predios, de conformidad con el artículo 56 del Decreto 807 de 1993, actualizado por Decreto Distrital 362 de 2002 y el artículo 3 del Acuerdo 27 de 2001.
—El 22 de enero de 2010, Indetel presentó el recurso de reconsideración(16), contra la resolución atrás mencionada, resuelto negativamente el 3 de diciembre de 2010, mediante Resolución DDI 271576(17).
Conforme con la Ley 388 de 1997 y la Sentencia del 5 de diciembre de 2011 del Consejo de Estado, la Sala considera que los actos administrativos se deben anular.
Si bien es cierto que para el año en que se expidieron los actos administrativos demandados [2009 y 2010], el artículo 2 del Acuerdo 118 de 2003 gozaba de presunción de legalidad, la Sentencia del 5 de diciembre de 2011 tiene efectos inmediatos en el caso concreto por tratarse de una situación jurídica no consolidada.
Si la obligación de declarar la participación en plusvalía establecida en el artículo 2 del Acuerdo 118 de 2003 fue anulada, no constituye infracción el hecho de omitir presentar esa declaración y, por ende, no hay lugar a la liquidación de aforo ni a la sanción por no declarar. Además, como lo advirtió el Ministerio Público, la Resolución 528 de junio 9 de 2006 fue la que determinó el efecto plusvalía por metro cuadrado para el predio objeto de la presente demanda y liquidó el efecto plusvalía.
De otra parte, la Sala advierte que el artículo 9 del Acuerdo 27 de 2001(18), norma que en que se fundamentaron los actos administrativos demandados para calcular la sanción por no declarar, no tipificó la infracción por no declarar la participación en plusvalía.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, anulará los actos demandados. A título de restablecimiento del derecho, se declarará que la demandante no está obligada a pagar la participación en plusvalía determinada en la liquidación de aforo, ni la sanción por no declarar.
REVÓCASE la sentencia apelada por las razones aducidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar:
1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución DDI 238127 del 30 de octubre de 2009 y de su confirmatoria, la Resolución DDI 271576 del 3 de diciembre de 2010, proferidas por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá.
2. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que Internacional de Desarrollo Hotelero S.A. – Indetel S.A. no está obligada al pago del efecto plusvalía por metro cuadrado del suelo del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-673280 y CHIP AAA0065UKUH, ubicado en la AC 26 102 20 ni de la sanción por no declarar.
6. Sentencia del 5 de diciembre de 2011, expediente 25000232700020050026201 (16532), Consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
7. Sentencia C-517 de 2007.
9. “ART. 76.—Efecto Plusvalía Resultado del Cambio De Uso. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o sub zonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía.
2. Se determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o sub zonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.
10. “ART. 77.—Efecto Plusvalía Resultado del Mayor Aprovechamiento del Suelo. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o sub zonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado.
11. “ART. 80.—Procedimiento de Cálculo del Efecto Plusvalía. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de esta ley.
Para el efecto, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o sub zonas consideradas.
12. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá D.C; cinco (05) de diciembre de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-27-000-2005-00262 01(16532). Actor: Alvaro Eduardo Camacho Montoya y Sergio Fajardo Maldonado. Demandado: Distrito Capital de Bogotá.
13. Tomado de los hechos narrados de la demanda y del contenido de la liquidación de aforo.
14. Folios 43 a 46 c.a.
15. Folios 1 a 3 c.a.
16. Folios 4 a 28 c.a.
17. Folios 48 a 53 c.a.
18. “ART. 9.- Sanción por no Declarar.

References: Resolución 
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 artículo 82
 artículo 73
 artículo 79
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
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 artículo 56
 artículo 3
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 artículo 2
 artículo 2
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 artículo 9
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