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Timestamp: 2018-11-21 04:11:35+00:00

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A nova política nacional de resíduos sólidos (Lei nº 12.305/10) e a velha questão das habitações construídas sobre aterros sanitários
Marcio Rodrigo Delfim| Denise Facco
A Nova Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305), sancionada no dia 02 (dois) de agosto deste ano (2010) propõe melhorar a gestão do lixo a partir da divisão de responsabilidades entre a sociedade, poder público e iniciativa privada.
A festejada lei, dentre outras determinações, obriga a substituição de lixões por aterros sanitários, incentiva a prática da reciclagem, proíbe a importação de resíduos, etc.
Assim, é inegável que a observância das diretrizes estipuladas na lei, de uma forma ou de outra, acabará colaborando com a preservação do meio ambiente.
Porém, não se pode fazer "vistas grossas" a um aspecto sombrio, contemplado pela referida norma jurídica. Trata-se da proibição constante do seu artigo 48, inciso IV, cuja redação é a seguinte: "são proibidas, nas áreas de disposição final de resíduos ou rejeitos, as seguintes atividades: (...) fixação de habitações temporárias ou permanentes".
O aspecto sombrio (ou seria mera coincidência?) reside no fato de que a lei ora analisada tramitou no Congresso Nacional por mais de duas décadas (é isso mesmo, mais de 20 anos), tendo sido sancionada apenas recentemente, ou seja, no último dia 02 de agosto.
O que causa certa inquietação mental é o seguinte: será que o episódio ocorrido na noite de 08 de abril do corrente ano, no Morro do Bumba, localizado na cidade de Niterói/RJ teve alguma influência na repentina sanção presidencial?
Para aqueles que não se lembram do dia fatídico, a seguinte notícia veiculada na internet pode refrescar a memória: "secretários e autoridades de Niterói (RJ) acreditam na hipótese de que uma explosão tenha causado o deslizamento de terra no Morro do Bumba (...). A área já foi um depósito de lixo há 50 anos e as casas que desmoronaram com o deslizamento teriam sido construídas sobre este lixão. A situação pode ter contribuído para um acúmulo de gases e, posteriormente, uma explosão. Há 50 anos funcionava ali um aterro sanitário, é uma área muito instável, em que inclusive exala gás metano, que é inflamável. Acho que essa chuva intensa, sendo um aterro, contribuiu para que houvesse uma tragédia dessa proporção – disse o secretário de Trânsito e Transporte de Niterói, José Roberto Mocarzel, em entrevista à rádio CBN. O coronel Adir Soares de Souza, que coordena o trabalho dos bombeiros no local, afirmou que moradores relataram um barulho antes do deslizamento, o que vai de encontro às suspeitas de que uma explosão tenha causado a tragédia. O secretário de Saúde de Niterói, Alkamir Issa, também levantou a mesma possibilidade. (...) O número de casas atingidas pelo deslizamento ainda apresenta variações. O secretário de Saúde e Defesa Civil do Rio, Sérgio Côrtes, afirmou que de 30 a 50 residências possam ter sido arrastadas pela terra, enquanto Alkamir Issa declarou que o número pode chegar a 70 casas. Cerca de 150 homens trabalham no resgate e as famílias desabrigadas estão sendo encaminhadas a duas escolas e uma igreja do município." [01]
Assim, verifica-se que não é de todo desarrazoado a inquietação mental acima mencionada...
Salienta-se que, fora do Brasil, alguns episódios semelhantes ao ocorrido no Morro do Bumba terminaram com a condenação dos Estados no pagamento de vultosas somas, a título de reparação por danos morais e materiais.
Para corroborar o alegado, basta se verificar o famoso caso "Öneryildiz x Turquia", julgado pela Corte Européia de Direitos Humanos, no qual o Estado Turco foi condenado a pagar 154.000 euros ao Sr. Masallah Öneryildiz, que perdeu nove membros de sua família, em decorrência de um deslizamento de terra causado pela explosão de um aterro sanitário, fato este ocorrido no dia 28 de abril de 1993, na cidade de Istambul.
Com base no que acaba de ser mencionado tem-se a impressão de que a verdadeira intenção do Governo Federal, ao sancionar Lei nº 12.305/10, vai além da mera proteção ao meio ambiente. Visa, ao menos em tese, resguardar a Administração Pública, sob o ponto de vista da responsabilidade civil, caso episódios semelhantes ao do Morro do Bumba voltem a acontecer. Afinal de contas, de acordo com a nova lei, passou a ser "proibido" construir habitações em áreas próximas a aterros sanitários.
Para melhor elucidar esse raciocínio devem ser feitos alguns esclarecimentos a respeito da responsabilidade civil do Estado.
De acordo com Marçal Justen Filho, tal responsabilidade "consiste no dever de indenizar as perdas e danos materiais e morais sofridos por terceiros em virtude de ação ou omissão antijurídica imputável ao Estado." [02]
Entretanto, vale lembrar que a doutrina aponta algumas hipóteses que excluem ou, ao menos, atenuam o dever de indenizar do Estado, a exemplo da culpa exclusiva da vítima, do fato de terceiro, do caso fortuito e da força maior.
"Força maior é acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto, um raio. Não sendo imputável à Administração, não pode incidir a responsabilidade do Estado (...). Já na hipótese de caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato humano, de falha da Administração, não ocorre a mesma exclusão (...). No entanto, mesmo ocorrendo motivo de força maior, a responsabilidade do Estado poderá ocorrer se, aliada à força maior, ocorrer omissão do Poder Público na realização de um serviço. (...) Porém, neste caso, entende-se que a responsabilidade não é objetiva, porque decorrente do mau funcionamento do serviço público; a omissão na prestação do serviço tem levado à aplicação da teoria da culpa do serviço público (faute du service); é a culpa anônima, não individualizada; o dano não decorreu de atuação do agente público, mas de omissão do poder público." [03]
Dessa forma, a título de exemplo, verifica-se que uma tempestade que ocasione um deslizamento de terra, causando sérios prejuízos à população local, pode ser considerada como força maior e, portanto, a Administração Pública, a princípio, não seria responsável pela reparação dos danos morais e materiais.
Por outro lado, a mesma tempestade (força maior) aliada à omissão do Poder Público, no que tange à observância de uma diretriz legal pode, perfeitamente, fazer com que a Administração seja civilmente responsável pelos danos causados.
Nesse instante é imprescindível lembrar que a Lei nº 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º, inciso IV, estabelece que "a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população (...) de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente."
Além disso, o mesmo artigo 2º, em seu inciso VI, estabelece como diretriz da política urbana a "ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana (...)."
Assim, se o Poder Público se omite, em relação à observância das diretrizes previstas no Estatuto da Cidade (permitindo a construção de moradias sobre aterros sanitários, por exemplo) e, somado a isso, ocorre um motivo de força maior (tempestade, por exemplo), que culmina em um deslizamento de terra, ocasionando graves danos morais e materiais aos moradores do local, então, com base na teoria da culpa do serviço público (faute du service), a Administração, em tese, pode ser civilmente responsável.
Após o advento da Lei nº 12.305/10, entretanto, surge mais uma tese defensiva para a Administração Pública, qual seja, a culpa exclusiva da vítima. Isso porque, a partir do momento em que existe uma proibição legal quanto à realização de determinada conduta (construção de moradias nas áreas próximas a aterros sanitários – artigo 48, inciso IV), caso tal conduta venha a ser realizada e ocorra algum infortúnio, ao menos em tese, o Estado deixa de ser responsável pela reparação dos danos ocorridos, haja vista que o único responsável pelo resultado danoso foi a própria vítima, que não observou a nova proibição legal. Na pior das hipóteses (sob a ótica da Administração Pública) é possível se cogitar a respeito de culpa concorrente, o que, ainda assim, pode ser considerado um aspecto favorável ao Poder Público.
Tecidos esses breves comentários, outra dúvida não quer calar: o que fazer com a população que atualmente reside nas "áreas proibidas" pela lei? Salienta-se que não se trata de um grupo de dez ou quinze pessoas, mas sim de milhares de seres humanos que vivem à margem da sociedade.
É fundamental lembrar que os programas governamentais que têm por objetivo assegurar moradia digna para essa parcela da população não vêm obtendo o êxito esperado, como se demonstrará mais a frente e, justamente por isso, pode acontecer de a referida proibição legal, ao invés de resguardar a Administração Pública, acabar colocando-a em uma situação extremamente delicada haja vista que, agora, mais do que nunca, o Poder Público deverá assegurar uma condição de vida digna à população que vive nas proximidades dos aterros sanitários.
É importante ressaltar, a título de curiosidade, que até o advento da Lei nº 12.305/10, o único dispositivo legal que proibia a construção de moradias em solo não edificável ou em suas proximidades era o artigo 64 da Lei nº 9.605/98 (Lei dos Crimes Ambientais), cuja redação é a seguinte: "Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 1 (um) ano, e multa."
Como se pode perceber, entretanto, o referido dispositivo legal não se refere propriamente à construção de residências sobre aterros sanitários, pois, obviamente, tais locais não apresentam um significativo "valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental".
O problema relacionado ao déficit habitacional no Brasil ocorre há muito tempo e, como já mencionado, ao que parece, a nova lei vai agravar ainda mais a situação, pois passou a proibir expressamente a construção de moradias sobre os aterros sanitários ou em suas proximidades.
A respeito das residências edificadas sobre aterros sanitários é interessante transcrever a seguinte notícia veiculada na internet: "pelo menos 17 mil pessoas moram hoje em casas construídas sobre lixões desativados na região metropolitana de São Paulo. Aproximadamente 5.000 delas vivem no Sítio Joaninha, um morro na divisa de São Bernardo do Campo com Diadema. Outras 5.600 ocupam a comunidade do Espírito Santo, em Santo André. (...) Na Favela do Espírito Santo, são 1.400 famílias morando há 14 anos em casas sobre um antigo lixão. O núcleo, numa área de 151,9 mil metros quadrados, foi dividido em dois segmentos pelo Instituto de Pesquisa Tecnológicas (IPT). No primeiro, a permanência das famílias ainda é aceitável. No outro, com cerca de 620 famílias, as condições do solo não são seguras e há necessidade de remoção da população. (...) Já em Mauá, também no ABC paulista, outras 6.800 pessoas não correm risco de ver seus imóveis desmoronar devido a deslizamentos de terra, mas enfrentam o perigo de viver sobre um antigo lixão industrial que emana gases explosivos. São os moradores do condomínio de classe média Barão de Mauá. Há dez anos, uma forte explosão provocada por gás matou um homem e feriu outro gravemente." [04]
Nesse instante torna-se imprescindível analisar a situação a partir de uma perspectiva jurídica.
Como se sabe é dever do Estado, previsto na própria Constituição Federal, assegurar moradia para todas as pessoas. Isso porque o artigo 5º de nossa Lei Maior estabelece que "todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à (...) propriedade". O inciso XXII do referido dispositivo reforça tal idéia, estabelecendo que "é garantido o direito de propriedade". Já o inciso XXIII, também do mencionado artigo, prevê que "a propriedade atenderá a sua função social".
Não se pode esquecer, também, do artigo 6º da CF/88, que consagra expressamente a "moradia" como sendo um "direito social". Vale ressaltar, entretanto, que tal moradia, em decorrência de uma interpretação sistemática da Constituição Federal, deve refletir uma condição de vida digna às pessoas, nos moldes preconizados em seu artigo 1º, inciso III.
Com base no que acaba de ser mencionado, já se pode perceber que, no Brasil, tais diretrizes constitucionais não são devidamente observadas, pois, se o Estado sequer consegue propiciar moradia digna a grande parte da população, não há que se falar em função social da propriedade, ao menos em relação a esses excluídos.
A Lei nº 10.257/01, em seu artigo 2º, inciso XIV, estabelece que "a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais".
É bem verdade que o Governo Federal, através da edição da Lei nº 11.977/2009, ao menos em tese, vem tentando solucionar o problema central discutido neste estudo. De fato! A referida lei dispõe sobre o "Programa Minha Casa, Minha Vida" e também trata da regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas.
O artigo 46, da Lei nº 11.977/2009 estabelece que "a regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado."
Já o artigo 3º, § 3º do mesmo diploma legal prevê que "terão prioridade como beneficiários os moradores de assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda que, em razão de estarem em áreas de risco ou de outros motivos justificados no projeto de regularização fundiária, excepcionalmente tiverem de ser realocados (...)."
Porém, as severas e infindáveis críticas que vêm sendo feitas ao "Programa Minha Casa, Minha Vida", as quais vão desde a baixa qualidade dos imóveis a serem entregues até a ineficácia do programa em si, não podem ser ignoradas.
Em relação às críticas feitas sobre a qualidade dos imóveis, "uma delas se relaciona à altura da cozinha e do banheiro que é de 2,2 m e, ainda, sobre a área das casas financiadas, que é de 35 m². A crítica (...) não ficou somente nisso, também foi falado o fato de que as calçadas que dão acesso às residências têm somente 50 cm de largura o que, com certeza, não permite que cadeiras de roda possam ter acesso às casas. Incrível que numa época em que tanto se luta pela inclusão, tenham feito os projetos de casas para o governo e não tenham se ligado neste fato (...)." [05]
Já no que diz respeito à ineficácia do programa em si, é importante trazer à baila, apenas a título de ilustração, as palavras de Plínio de Arruda Sampaio: "estou junto na crítica ao programa ‘Minha Casa, Minha Vida’, que desconsidera a verdadeira condição social da população sem-teto. O programa prioriza a salvação das empresas de construção civil atingidas pela crise e, além disso, pretende endividar milhares de famílias que sonham em ter sua casa própria. Ou seja, força uma parte da população a entrar em dívida com os bancos (através dos financiamentos das habitações), e passa longe de apontar a resolução real para o problema habitacional." [06]
Assim, conclui-se que apesar de a Lei nº 12.305/10 regulamentar aspectos significativos, no que tange às questões ambientais, como, por exemplo, determinando a substituição de lixões por aterros sanitários, incentivando a prática da reciclagem, proibindo a importação de resíduos, etc., ela também vai acarretar conseqüências nefastas, uma vez que a proibição prevista em seu artigo 48, inciso IV, aliada aos graves problemas estruturais do "Programa Minha Casa, Minha Vida", transformará em "sem teto" grande parte da população economicamente menos favorecida, que vive atualmente nos referidos locais.
Por isso, para tentar solucionar o problema da construção de habitações sobre aterros sanitários é imprescindível que o Poder Público comece, efetivamente, a garantir moradia digna para a população brasileira que não tenha condições financeiras de construir suas residências em locais mais adequados e seguros.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. VADE MECUM, 5ª edição, rev., ampl. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010.
BRASIL. Lei nº 9.605/98. VADE MECUM, 5ª edição, rev., ampl. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010.
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JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo, 3ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2008, p. 948.
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Denise Facco
Acadêmica do Curso de Direito da Faculdade Objetivo de Rio Verde/GO, Bolsista do PROUNI (bolsa de estudos integral)
DELFIM, Marcio Rodrigo; FACCO, Denise. A nova política nacional de resíduos sólidos (Lei nº 12.305/10) e a velha questão das habitações construídas sobre aterros sanitários. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2714, 6 dez. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17968>. Acesso em: 21 nov. 2018.

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