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Timestamp: 2020-08-14 01:43:02+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1147 DE OCTUBRE 31 DE 2001
SENTENCIA C-1147 DE 31 DE OCTUBRE DE 2001
CONTENIDO:ACTIVIDADES ECONÓMICAS PRESTADAS MEDIANTE INTERNET. DEBERES CON EL REGISTRO MERCANTIL Y LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS. SE DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY 633 DE 2000 E INEXEQUIBLE LAS EXPRESIONES "EN LOS TÉRMINOS" Y "LO" CONTENIDAS EN EL MISMO ARTÍCULO.
TEMAS ESPECÍFICOS:REGISTRO COMERCIAL, ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO, ACTIVIDAD ECONÓMICA, UTILIZACIÓN DEL INTERNET
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:363 DE MARZO DE 2002, PÁG.567
Sentencia C-1147 de octubre 31 de 2001
ACTIVIDADES ECONÓMICAS PRESTADAS MEDIANTE INTERNET
DEBERES CON EL REGISTRO MERCANTIL Y LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS
SENTENCIA NÚMERO C-1147 DE 2001
Ref.: Expediente D-3495
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para establecer las finanzas de la rama judicial”.
Registro mercantil y comercio electrónico.
Facultades de la administración tributaria - transacciones en Internet.
Intimidad y habeas data principio de relevancia y finalidad.
Bogotá, D.C., treinta y uno de octubre de dos mil uno.
El texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 43.665 del 13 de agosto de 2000, es el siguiente:
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para establecer las finanzas de la rama judicial”.
ART. 91.—Todas las páginas web y los sitios de Internet de origen colombiano que operan en el Internet y cuya actividad económica sea de carácter comercial, financiera o de prestación de servicios, deberán inscribirse en el registro mercantil y suministrar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la información de transacciones económicas en los términos que esta entidad lo requiera”.
Corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema: ¿La consagración de los deberes de inscripción en el registro mercantil y de remisión de la información tributaria que solicite la DIAN a las páginas o sitios web de origen colombiano mediante las que se prestan servicios personales, comerciales y financieros, constituye una violación del principio de reserva de ley que establece la Constitución en ciertas materias como la relativa al derecho a la intimidad garantizado por el artículo 15 superior?
Adicionalmente, se analizará si la norma acusada contraría el principio de unidad de materia legislativa en los términos referidos por el artículo 158 de la Constitución Política.
Con este propósito se procederá a señalar, brevemente, (i) cuál es el alcance del ordenamiento constitucional frente a la regulación de materias ligadas al ejercicio de actividades a través de Internet; luego, (ii) se hará referencia al contenido específico de la disposición objeto de la demanda para concretar, finalmente, (iii) cuál es el sentido y alcance de la información requerida por la norma impugnada para dos efectos distintos: la inscripción de los comerciantes en el registro mercantil y los requerimientos específicos que en materia tributaria hace la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales.
3. Sobre el alcance del ordenamiento constitucional frente a las actividades económicas en Internet.
Los avances de la humanidad en los campos científico y tecnológico siempre han planteado retos al derecho. El desarrollo de nuevas técnicas de producción y el desenvolvimiento de complejas formas de comunicación, por citar tan sólo dos ejemplos, tienen efectos directos en la estructura política y económica de la sociedad, que, de acuerdo con su grado de incidencia en el tráfico jurídico, en la distribución de bienes y servicios escasos y en el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, demandan diferentes respuestas del ordenamiento jurídico (16) .
(16) La relación entre el derecho y las nuevas formas de comunicación que supone Internet es una materia que ya ha sido objeto de estudio por parte de esta corporación al revisar tratados internacionales que han incorporado dentro de sus disposiciones elementos específicos que aluden a la utilización de la red, así como las disposiciones que en el derecho interno se ha expedido con el propósito de regular la materia. Cfr. e.g. Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz. Acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 527 de 1999 y, particularmente sus artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 45, “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”.
En el presente caso, la norma que es objeto de demanda alude a uno de esos avances tecnológicos cuyos efectos a nivel transnacional plantea diversos problemas constitucionalmente relevantes (17) . Sin duda, la existencia de una nueva red mundial de comunicaciones y de vías de circulación de información accesibles fácil y directamente al ciudadano para múltiples propósitos, entre ellos, la prestación de servicios y el ejercicio de actividades de naturaleza financiera o comercial a escala global no es una realidad jurídicamente inocua. Sin bien ella puede ser regulada de diferentes maneras, el legislador colombiano no puede optar por expedir normas contrarias al ordenamiento superior.
(17) Cfr. Gerard Théry. Les autorolites de l’information. Rapportan Premier Ministre. La Documentation Française, París, 1994.
En este nuevo escenario tecnológico, en pleno desarrollo, los mandatos expresados en la Carta Política cobran un significado sustancial que demanda del juez constitucional la protección de los derechos reconocidos a todas las personas, pues se trata de garantías que también resultan aplicables en ese ámbito. En Internet, entonces, puede haber una realidad virtual pero ello no significa que los derechos, en dicho contexto, también lo sean. Por el contrario, no son virtuales: se trata de garantías expresas por cuyo goce efectivo en el llamado “ciberespacio” también debe velar el juez constitucional.
A nadie escapa el valor que tienen dentro de un sistema global de comunicaciones, como Internet, derechos y libertades tan importantes para la democracia como el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), la intimidad y el habeas data (C.P., art. 15), la libertad de conciencia o de cultos (C.P., arts. 18 y 19), la libertad de expresión (C.P., art. 20), el libre ejercicio de una profesión u oficio (C.P., art. 26), el secreto profesional (C.P., art. 74) y el ejercicio de los derechos políticos que permiten a los particulares participar en las decisiones que los afectan (C.P., arts. 2º y 40), por citar tan sólo algunos ejemplos. Nadie podría sostener que, por tratarse de Internet, los usuarios sí pueden sufrir mengua en sus derechos constitucionales.
4. Descripción del precepto acusado y análisis del cargo relativo al principio de reserva de ley.
El cargo central que presenta el demandante contra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 reprocha la generalidad e indeterminación con las que tal norma establece dos deberes que ha de cumplir toda página en Internet o sitio web, de origen colombiano a través de la cual se presten servicios personales comerciales y financieros (18) . Tal vaguedad viola, en su opinión, el principio de reserva legal que la Constitución predica —en el inciso 3º del artículo 15— de la recolección y el tratamiento de la información que para efectos tributarios y de control adelanta el Estado, otorgando a la administración un campo de acción muy amplio e impreciso para que desarrolle el contenido del precepto impugnado. Será necesario, entonces, comenzar por hacer referencia al contenido específico del artículo 91 con el propósito de establecer su significado y sus alcances.
(18) No es necesario que la Corte se detenga en las distinciones que técnicamente es posible hacer entre una página y un sitio web, pues los cargos formulados por el actor no suponen diferenciaciones a este respecto que, en todo caso, no estimó necesarias en su demanda.
La norma acusada alude a una serie de actividades, económicamente significativas, como la prestación de servicios o el desarrollo de labores de naturaleza comercial o financiera —que se prestan a través de sitios de Internet páginas web—, respecto de las cuales se consagran dos deberes concretos que tradicionalmente se predican de otros sujetos que se dedican también al ejercicio de actividades comerciales: se trata de la inscripción en el registro mercantil y la provisión de información a la DIAN sobre las transacciones económicas realizadas.
En primer lugar, debe señalarse que el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 se limita a extender la necesidad de cumplimiento de estos dos deberes administrativos, en el plano comercial y tributario, al nuevo escenario de acción que se crea en Internet; ello, con el fin de que el Estado cuente con la información necesaria acerca de la existencia de agentes económicos que acuden a este medio electrónico como vehículo para desarrollar sus actividades. Para tal efecto, la norma demandada señala el hecho que hace posible la aplicación de las obligaciones que crea —la existencia de las páginas web y los sitios de Internet de origen colombiano cuya actividad económica sea de carácter comercial, financiera o de prestación de servicios— y la naturaleza concreta de tales obligaciones —deberán inscribirse en el registro mercantil y suministrar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la información de transacciones económicas en los términos que esta entidad lo requiera—.
Así, en la disposición acusada no se crea impuesto alguno, evento en el cual la Constitución establece ciertas exigencias en aplicación rigurosa del principio de legalidad, relativas a la identificación de los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, el hecho generador del impuesto, la base gravable del mismo y su tarifa particular (C.P., art. 338). Tampoco se establece un proceso sancionatorio de ninguna índole que comprometa la aplicación de leyes preexistentes al acto que se imputa o la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (C.P., art. 29). En síntesis, no son la creación de impuestos a las actividades que se desarrollan por Internet ni la tipificación de conductas sancionables, las materias reguladas por la norma jurídica.
4.2. Los deberes que consagra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 se predican de las personas que efectivamente prestan los servicios personales, económicos y financieros que se realizan por medio de páginas web y sitios de Internet —los agentes materiales de la actividad económica.
Para el actor, la generalidad y vaguedad con que está redactado el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 es razón suficiente para predicar su inconstitucionalidad, puesto que “sume a los administrados en una situación de incertidumbre acerca de si su actividad cae o no bajo el imperio de esta ley y en caso tal, acerca de los límites de su deber legal” (19) . Como se advirtió, el supuesto de hecho que sirve de base para la fijación de los deberes que señala la norma acusada es la ejecución de una actividad económica concreta que alguien realiza a través de Internet. Ahora bien: la obligación de inscripción en el registro mercantil y la de remisión de información comercial a la DIAN sobre las transacciones ocurridas a través de las páginas web y sitios de Internet, recaen sobre el agente material de tales operaciones, esto es, la persona natural o jurídica cuya actividad económica profesional está relacionada con servicios personales, comerciales y financieros prestados, en todo o en parte, por la red.
(19) Cfr. folio 2 del expediente.
En esta materia, el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 concuerda con los criterios expresados en el derecho comparado (20) e internacional (21) , de acuerdo con los cuales el cumplimiento de obligaciones que suponen el ejercicio de actividades que comprometen la utilización de medios o servicios en los que intervienen múltiples operadores en distintas partes, a nivel nacional o internacional (22) , de lo cual Internet es un típico ejemplo, recae en cabeza de quien las desarrolla materialmente —v. gr. el comerciante, el prestador del servicio, el agente financiero etc.—, por medio real o virtual, en el lugar donde está establecido.
(20) En este sentido, en el campo tributario, puede consultarse, por ejemplo, el caso Quill Corpo V North Dakota 504 U.S. 298 (1992): en esta oportunidad la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos hizo referencia a la necesidad de aplicar un test o juicio que tuviera en cuenta todos los elementos que identifican el medio real concreto cuando un Estado de la unión desea imponer gravámenes a operaciones comerciales que involucran servicios de comunicación transestatales (el correo y los modernos avances en materia de computación son los ejemplos específicos a los que se hace referencia), pues en estos casos es necesario establecer un vínculo real directo entre la carga que se impone al comerciante que saca provecho de la actividad (el beneficiario) y una actividad material significativa que tenga lugar dentro de los límites de dicho Estado.
(21) Las recomendaciones que en esta materia ha hecho la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, OCED, que han servido de base a varios tratados de derecho internacional en materia tributaria, respaldan la idea de identificar un nexo real entre la prestación de servicios vía Internet y el desarrollo de una actividad económica significativa a través de un agente concreto que se beneficia de la misma con el fin de establecer quién es el responsable del cumplimiento de ciertas obligaciones (tributarias o de comercio exterior). Para tal efecto, no basta con identificar, entonces, la existencia del llamado servidor web o algún otro tipo de intermediario que facilita el acceso y el uso del sitio o página web. Estos criterios han sido tenidos como referencia en la Unión Europea por países como España (Cfr. La tributación en Internet: En derecho de Internet. Rafael Mateu de Ros y Juan Manuel Cendoya Médez de Vigo (coord.) Aranzadi y Editorial Ebankinter. com. Elcano, 2001).
(22) En el caso del comercio electrónico además del agente material de la actividad existe, por lo menos, un administrador de dominios de Internet, y un operador de los servicios que permiten la conexión al sistema, etc.
Sin duda, las especiales características que identifican la tecnología a la que se refiere el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 —las páginas web y sitios de Internet— aconsejan que la labor de interpretación normativa no se limite al campo del derecho nacional, en pleno desarrollo, sino que, además, tenga presente los elementos técnicos definidos por organismos a nivel internacional. Ello no limita la soberanía de cada Estado para que “adopte medidas acordes a fin de garantizar la seguridad jurídica en el contexto de la utilización más amplia posible del procesamiento automático de datos en el comercio internacional” (23) . Se reconoce de esta forma “que un número creciente de transacciones se realizan por medio del intercambio electrónico de datos y por otros medios de comunicación habitualmente conocidos como “comercio electrónico” en los que se usan métodos de comunicación y almacenamiento de información sustitutivos de los que utilizan papel” (24) , con un rango de acción que desborda las fronteras nacionales.
(23) Cfr. las motivaciones generales de la ley modelo de la comisión de las Naciones Unidas para el derecho mercantil internacional sobre comercio electrónico con la guía para su incorporación al derecho interno de 1996.
(24) Ibid. Sobre este particular, las estadísticas que muestran la manera como han aumentado diferentes actividades que se desarrollan vía Internet —en particular, aquellas relacionadas con el comercio—, revelan en qué medida el ciberespacio se ha convertido en un escenario significativo en el que se desenvuelven las relaciones humanas. Se presentan, entonces, dos cuadros evolutivos que dan cuenta de las dimensiones y el crecimiento de este ámbito de la comunicación, cada vez más significativo para el funcionamiento de una sociedad y, concretamente, el nivel de participación del número de sitios web —más usuales debe decirse— dedicados, principalmente, a actividades comerciales:
Cuadro I. Distribución de los sitios web de acuerdo con el tipo de actividades que desarrollan.
Tipo de dominio Número de sitios (datos a enero de 2000)
.com (dedicados especialmente a actividades de comercio) 24.863.331
.edu (dedicados a actividades relacionadas con la educación) 6.085.137
.org (dedicados a actividades de interés social) 959.827
.gov (entidades gubernamentales) 777.750
Cuadro II. Evolución de los sitios .com en el tiempo
Fecha Número de sitios web Sitios .com (porcentaje de participación)
Junio de 1993 130 1.5
Diciembre de 1993 623 4.6
Junio de 1994 2.738 13.5
Diciembre de 1994 10.022 18.3
Junio de 1995 23.500 31.3
Enero de 1996 100.000 50
Junio de 1996 230.000 (estimado) 68
Enero de 1997 650.000 (estimado) 62.6
Fuente: Cass Sunstein, Republic.com Princeton University Press. New Jersey 2001.
En el caso colombiano también existen algunos datos sobre la materia. A manera de ejemplo, pueden citarse los datos dados por el presidente de la Cámara de Comercio de Bogotá a esta corporación con ocasión de la revisión de constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 527 de 1999 que terminó con la Sentencia C-622 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz). Se dijo en aquella ocasión:
“A pesar de no haber madurado aún, el comercio electrónico crece a gran velocidad e incorpora nuevos logros dentro del ciclo de producción. A nivel general, todo parece indicar que este nuevo medio de intercambio de información, al eliminar barreras y permitir un contacto en tiempo real entre consumidores y vendedores, producirá mayor eficiencia en el ciclo de producción aparejado a un sin número de beneficios como la reducción de costos, eliminación de intermediarios en la cadena de comercialización, etc. Trayendo importantes e invaluables beneficios a los empresarios que estén dotados de estas herramientas.
En Colombia, las ventas por Internet son una realidad. Los centros comerciales virtuales y las transferencias electrónicas, entre otros, ya pueden encontrarse en la red. En 1995 existían en nuestro país 50.000 usuarios de internet, hoy, según estudios especializados, llegan a los 600.000 y en el año 2000 sobrepasarán el millón de suscriptores. Así las cosas Colombia se perfila como uno de los países de mayor crecimiento en América Latina en utilización de recursos informáticos y tecnológicos para tener acceso a Internet y podría utilizar estos recursos para competir activa y efectivamente en el comercio internacional”.
El contenido y alcance de tales deberes será el que los mismos preceptos legales han señalado de manera expresa. En este orden de ideas, el principio de reserva legal que la Constitución predica de la regulación de ciertos ámbitos del derecho —e. gr. tributarios y comerciales— se mantiene y respeta, pues, tanto el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la norma demandada, como el ejercicio de las atribuciones de la administración en estas materias, se rigen por los precisos términos establecidos en las leyes vigentes.
En efecto, la ley se encarga de desarrollar la institución del registro mercantil (por ejemplo, los principios generales contenidos en los artículos 26 y siguientes del Código de Comercio), o de imponer a los particulares la obligación de remitir cierta información a las autoridades tributarias cuando éstas así lo requieran (por ejemplo, E.T., art. 631); también se encuentra en el texto legal la definición del contenido y alcance de las actividades que tienen carácter comercial o financiero y de las personas que pueden ejercerlas (nuevamente el Código de Comercio y el estatuto del sistema financiero). En fin, el significado y ámbito de aplicación de la norma acusada se inscribe en el contexto legal vigente que se constituye, como se verá a continuación de manera puntual, en un referente indispensable a la hora de interpretarla y aplicarla.
El segundo cargo contra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 también está dirigido a señalar la manera imprecisa como el legislador establece uno de los elementos centrales de la norma que define su ámbito de aplicación. Para el actor, la expresión “de origen colombiano” no concreta “cuál es el factor o elemento jurídico que hace una página o sitio web de origen colombiano” (25) . Esta es una acusación que no está llamada a prosperar, pues el hecho de que la propia norma acusada no señale cuál es el sentido y alcance de la expresión “origen colombiano”, no significa que tal alusión carezca de significado normativo, en la medida en que, como se dijo, en el ordenamiento legal existen disposiciones a las que se puede acudir con el propósito de integrar su significado.
(25) Cfr. folio 2 del expediente.
Ahora bien, este ejercicio de conexión normativa no supone un juicio acerca de la constitucionalidad o la naturaleza del contenido de las normas que complementan el significado del artículo 91, pues tales preceptos, además de no haber sido objeto de la demanda de inconstitucionalidad, consagran una serie de criterios técnicos que no corresponde valorar a la Corte. Sin embargo, la referencia que se hace a las disposiciones existentes en la materia, resulta pertinente, pues ellas ofrecen una alternativa que, si bien no es la única, permite desentrañar el sentido de la expresión “de origen colombiano”. Se acude, entonces, a un referente legal, aplicable de manera extensiva al presente caso, que puede llevar a precisar el origen de la información que circula por Internet, y por esta vía, establecer un criterio que pueda utilizarse en la determinación del origen de las páginas web y sitios de Internet.
La expresión acusada se inscribe, pues, en el contexto de disposiciones legales que señalan formas de distinguir entre el origen internacional o nacional del dato electrónico y crean criterios con dicho propósito, como por ejemplo, las contenidas en la Ley 527 de 1999 “por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, el comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”. Cierto es que desde el punto de vista técnico es posible establecer distinciones entre lo que es un dato o mensaje electrónico y una página web o sitio de Internet; sin embargo, el elemento de pertinencia que hace posible la conexión normativa entre el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 y dicha ley no radica en la similitud de las tecnologías referidas en una y otra regulación, sino el valor y efectos jurídicos que se pueden desprender a partir de una misma realidad: la utilización de Internet como medio para el ejercicio de actividades económicas y el perfeccionamiento de actos jurídicamente relevantes y la determinación del lugar de origen de dicha información.
Así, la Ley 527 de 1999 señala qué debe entenderse por “mensaje de datos” (art. 2º (26) ), a quién se atribuye un mensaje de datos enviado por Internet (art. 16 (27) ), y cuál es el lugar real de envío y recepción de datos (art. 25 (28) ). Este último elemento resulta ser especialmente relevante en el presente caso, en la medida en que el mensaje de datos, en principio, se tendrá por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento.
(26) Dice la citada norma:
“ART. 2º—Definiciones. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
b) Comercio electrónico. Abarca las cuestiones suscitadas por toda relación de índole comercial, sea o no contractual, estructurada a partir de uno o más mensajes de datos o de cualquier otro medio similar. Las relaciones de índole comercial comprenden, sin limitarse a ellas, las siguientes operaciones: toda operación comercial de suministro o de intercambio de bienes o servicios; todo tipo de operaciones financieras, bursátiles y de seguros; de construcción de obras; de consultoría; de ingeniería; de concesión de licencias, todo acuerdo de concesión o explotación de un servicio público; de empresa conjunta y otras formas de cooperación industrial o comercial; de transporte de mercancías o de pasajeros por vía aérea, marítima y férrea, o por carretera;
d) Entidad de certificación. Es aquella persona que, autorizada conforme la presente ley, está facultada para emitir certificados en relación con las firmas digitales de las personas, ofrecer o facilitar los servicios de registro o estampado cronológico de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como cumplir otras funciones relativas a las comunicaciones basadas en las firmas digitales.
f) Sistemas de información. Se entenderá todo sistema utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos”.
(27) “ART. 16.—Se entenderá que un mensaje de datos proviene del iniciador, cuando éste ha sido enviado por:
3. Por un sistema de información programado por el iniciador o en su nombre para que opere automáticamente”.
(28) “ART. 25.—Lugar del envío y recepción del mensaje de datos. De no convenir otra cosa el iniciador y el destinatario, el mensaje de datos se tendrá por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento, y por recibido el lugar donde el destinatario tenga el suyo. Para los fines del presente artículo:
b) Si el iniciador o destinatario no tienen establecimiento, se tendrá en cuenta el lugar de residencia habitual”.
Esta disposición es igual a la contenida en el numeral 4º del artículo 15 (tiempo y lugar del envío y la recepción de un mensaje de datos) de la ley modelo de la comisión de las Naciones Unidas para el derecho mercantil internacional sobre comercio electrónico.
De esta manera, el legislador establece una relación entre el espacio virtual de acción que se crea en Internet y su correlato real expresado en las actividades de sus diseñadores y operadores, con el propósito de precisar ciertos efectos jurídicos relevantes tal y como ha sido reconocido por las legislaciones internacionales sobre la materia (29) . Así, existe un criterio legal para afirmar el origen de las páginas web y sitios de Internet que, en el caso de ser colombiano, tal y como lo dispone el artículo acusado, deberán inscribirse en el registro mercantil y remitir a la DIAN la información que esta entidad precise cuando se dediquen a la prestación de servicios personales, comerciales y financieros.
(29) Varias de las disposiciones de la Ley 527 de 1999, como tuvo oportunidad de anotarse respecto del artículo 25, siguen los criterios establecidos en la ley modelo de la comisión de las Naciones Unidas para el derecho mercantil internacional sobre comercio electrónico.
6. Análisis constitucional de los deberes establecidos en la norma demandada.
El tercer cargo que formula el demandante contra el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 guarda relación con los derechos de las personas que en calidad de usuarios o de agentes materiales de una actividad económica que se desarrolla por Internet pueden verse comprometidos por el cumplimiento de las obligaciones que crea dicho artículo. Concretamente, se estima que la facultad de la administración tributaria de exigir información acerca de las transacciones económicas que se realicen por páginas web y sitios de Internet de origen colombiano “posee un límite” que procura proteger el derecho a la intimidad de tales personas (30) . Los siguientes apartados estarán dedicados a hacer algunas consideraciones sobre el particular.
(30) Cfr. folio 3 del expediente.
6.1. De las personas directamente afectadas cuando se revela información sobre una transacción comercial vía Internet.
Buena parte de la efectividad del derecho depende del hecho de que tanto las partes entre quienes se perfecciona un acuerdo sobre un objeto específico (v. gr. en materia comercial o financiera), como las autoridades encargadas de ejercer la inspección de tales transacciones, cuenten con la información necesaria que permita tener certeza sobre la naturaleza de dichos actos y los efectos que, por ejemplo, en materia tributaria pueden tener. Este es el sentido de los deberes que ahora se predican de quienes prestan servicios personales, comerciales y financieros a través de una página o sitio de Internet.
Dentro del desarrollo ordinario de sus relaciones, tanto al comerciante como a sus clientes les interesa consolidar un vínculo de confianza que está ligado, entre otras cosas, a la reserva o discreción con que se perfecciona un acuerdo determinado y se maneja la información sobre el mismo. Tal interés también está presente, sin duda y quizás en mayor grado, cuando las operaciones comerciales se desarrollan vía Internet.
No obstante, la importancia que tiene la información en el funcionamiento de la sociedad actual ha dado origen a la creación de varias formas de registro de datos. No resulta extraño, entonces, que “tanto en las instancias públicas como en las instancias privadas, se recojan informaciones, bien como fin propio de su actividad o para servir de soporte a otras actividades igualmente de naturaleza pública o privada” (31) . Ello también ocurre con los sistemas de información y almacenamiento informático que surgen por efecto del funcionamiento de Internet, que se caracterizan por un hecho adicional relativo a que el contenido de los datos electrónicos que se intercambian puede ser rastreado hasta su origen (32) .
(31) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz. En esta ocasión se decidió declarar exequibles los literales f) y g) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986. Esta fue la consideración general que hizo la Corte sobre el derecho de habeas data, materia de una de las normas acusadas en aquella ocasión.
(32) En muchos ordenamientos jurídicos la protección de la privacidad y la integridad de la información recogida a través de Internet no es un asunto opcional. Ejemplos de esta materia pueden encontrarse en la legislación federal de los Estados Unidos (animada por la labor de la Federal Trade Comission, FTC), y en las directivas que sobre el particular se han expedido en la Unión Europea (e. g. Counciel Directive 95/56, 1995, O.J. (L. 281) 31). Cfr. Dianne Brinson y Mark Radeliffe, Internet: Law and Business Handbook. The Roberts Group, USA, 2000, págs. 243 y ss.
La información que se comparte en Internet deja una huella que, por ejemplo, no sólo permite establecer el contenido exacto de la transacción comercial efectuada entre un usuario del sistema y el agente material de una actividad que se desarrolla por esta vía —asunto al que se refiere concretamente la norma demandada—, sino que hace posible rastrear e identificar todo lo que una persona hizo en el mundo virtual, los lugares que visitó o consultó y los productos que consumió a través de la red. La recopilación de estos datos puede ser utilizada para crear perfiles sobre los gustos, preferencias, hábitos de consulta y consumo de las personas que emplean Internet (como simples usuarios o como agentes económicos que desarrollan sus actividades por este medio). Tal realidad impone, no sólo la necesidad de señalar criterios de relevancia que permitan establecer la naturaleza de la información que se puede compartir con otros usuarios o entidades estatales, evento que compromete el contenido y alcance del derecho de habeas data, sino fijar límites acerca de la información que puede ser conocida por terceros garantizando, de este modo, el derecho a la intimidad de quienes navegan por Internet o realizan una actividad económica por este medio (33) . Esta es la razón por la cual es necesario hacer una referencia concreta al ámbito de protección de los derechos de habeas data e intimidad en el contexto específico de lo dispuesto por la norma acusada.
(33) Cfr. Jeffrey Rosen, The Unwanted Gaze: the distruction of privacy in America. Random House. Nueva York, 2000, págs. 159 y ss.
La ponderación del ejercicio de la atribución estatal que permite a la administración recolectar información acerca del movimiento económico que se da en ciertos mercados, de cara al respeto de ciertos derechos fundamentales, como la intimidad y el habeas data (C.P, art. 15) (34) . Así se hace la transición y se anuncia la ponderación a partir de dos derechos.
(34) Sobre este particular la experiencia de la legislación comparada en el desarrollo del derecho del habeas data es ilustrativa, pues buscan “la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u otros medios técnicos de tratamiento de datos, sean éstos públicos o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, así como también el acceso a la información que sobre las mismas se registre” (tal es el texto del artículo 1º de la Ley 25.326 que desarrolla la protección integral del derecho de habeas data en el sistema jurídico argentino o se ocupan de “lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar” (en los términos de la ley orgánica sobre habeas data expedida en España, Ley orgánica 15 de 1999 —protección de datos de carácter personal—).
6.2. Los deberes contenidos en el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 y los derechos de los usuarios de Internet.
6.2.1. Sobre el deber de inscripción en el registro mercantil. La ley confía a las cámaras de comercio la función de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C. Co., art. 86) (35) . El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del mismo, el relieve que adquiere como pieza central del comercio nacional, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil (36) .
(35) No obstante su naturaleza privada, las cámaras de comercio cumplen funciones públicas que, en virtud de lo previsto en el artículo 210 C.P., también pueden ser desarrolladas por particulares, en los términos que indique la ley. En efecto, el inciso 2º del citado artículo constitucional consagra que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que la ley señale, trasladando al legislador la facultad de precisar en qué forma pueden las personas privadas desarrollar este tipo de funciones. En la Sentencia C-166 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara) que declaró la exequibilidad de los numerales 5º y 6º del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública”, se resume a la doctrina constitucional que hasta el momento había establecido la Corte alrededor de la función que en materia de registro cumplen las cámaras de comercio, jurisprudencia que luego ha sido reiterada. Se dijo en aquella oportunidad: “el desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad”.
(36) Estos son los elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, identifican la institución del registro mercantil y su utilidad dentro del ordenamiento jurídico. Cfr., por ejemplo, la Sentencia C-144 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el presente caso, es claro que la inscripción en el registro mercantil es un acto que informa acerca de la existencia de páginas web o sitios de Internet mediante los que se prestan servicios y se realizan actividades, comerciales o financieras. Esto facilita la identificación de los agentes económicos que operan en un nuevo escenario tecnológico (37) . La información que se recopila por esta vía puede contribuir a múltiples finalidades, sin duda, también relevantes en materia tributaria, pues de esta forma “se facilita a la administración el ejercicio de labores de control, acordes con el movimiento de la economía nacional y con las exigencias por sectores económicos” (38) .
(37) No se olvide, por otra parte, que el artículo 29 de la Ley 527 de 1999 se refiere a las cámaras de comercio para que funjan, además, como autoridades de certificación de las actividades que se desarrollan por la Internet.
(38) Cfr. por ejemplo, la exposición de motivos del Proyecto de Ley 72 de 2000 (L. 633/2000) en la Gaceta del Congreso del 18 de septiembre de 2000. Es necesario anotar que el contenido del artículo 91 que se demanda hace parte de un grupo de procedimientos que en materia tributaria se encargó de establecer la Ley 633 de 2000 como resultado de la discusión legislativa surtida a partir del proyecto de ley presentado.
Este registro, sin embargo, no implica revelar información sobre las transacciones realizadas ni sobre la evolución de la actividad comercial. Aunque sí representa hacer pública cierta información para identificar el sitio web o la página de Internet, ésta es la misma que debe revelar cualquier agente económico sobre el cual recaiga el deber de efectuar un registro mercantil. Por eso, prima facie, tal deber resulta razonable, de lo contrario, quienes ejercen el comercio virtual tendrían privilegios frente a quienes también ejercen profesionalmente el comercio por la vía real.
6.2.2. El deber de suministro de información requerida por la DIAN sobre las transacciones económicas realizadas a través de sitios de Internet o páginas web dedicadas a la prestación de servicios personales, comerciales y financieros. El segundo deber que el artículo 91 predica de las páginas web o sitios de Internet tiene que ver con el suministro a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la información sobre transacciones económicas “en los términos que esta entidad lo requiera”. Se trata de una obligación que, al consagrar una de las formas posibles a las que el legislador puede acudir con el propósito de que se pueda hacer un seguimiento del intercambio comercial que se realiza por Internet, incide en el goce efectivo de derechos constitucionales, en especial, el habeas data y la intimidad. Al respecto, es pertinente recordar el contenido del artículo 15 de la Carta:
En Internet, la intimidad de los usuarios y la garantía del habeas data, son dos derechos que resultan plenamente eficaces a pesar de que deban ser apreciados con un alcance y especificidad particulares debido a la naturaleza y las características del medio de comunicación en el que se ejercen. En todo caso, es necesario asegurar ciertas garantías mínimas a todos los usuarios que acceden a este sistema de información o a quienes desarrollan su actividad económica por este medio, pues unos y otros tienen la expectativa razonable —en virtud del derecho a la intimidad— de que la información que comparten a través de Internet está cobijada por mecanismos de protección (39) , garantizándose un nivel de privacidad de los datos compartidos de acuerdo con la naturaleza y el contenido de los mismos. Al mismo tiempo, debe asegurarse —en virtud del derecho de habeas data— que tal información no va a ser inapropiadamente utilizada, lo cual supone que su almacenamiento y destinación, necesariamente temporales, se limitará a la recolección de datos precisos, veraces y completos que resulten relevantes para los fines de información e inspección para los que se solicitan (40) .
(39) En los Estados Unidos la necesidad de brindar al usuario mecanismos que garantizan su privacidad y hagan, por lo tanto, atractiva la utilización de la red para el desarrollo de distintas actividades —e. g. el comercio—, se expresa a través de una serie de prácticas que tienen el propósito de informar adecuadamente a todos los usuarios (fair information practices) acerca del empleo de la información que se recoge en un sitio web determinado. Dichas prácticas se expresan de diversas maneras: a través de una advertencia que se le hace previamente al usuario (notice), o la posibilidad que se le da de escoger si la información que provee puede ser utilizada para fines diferentes a los inicialmente acordados (choice), la opción para el usuario de acceder a información que sobre él se archiva en sitios web (access), la implementación de sistemas de seguridad sobre la información del usuario que se almacena (security) y la existencia de herramientas que permitan al navegante hacer efectivas todas estas prácticas (enforcement). Cfr. Dianne Brinson y Mark Radeliffe, Internet Law and Business Handbook. The Roberts Group, USA, 2000, págs. 259 y ss.
(40) En la alusión de estos criterios también se toma nota de la experiencia del derecho comparado. La posibilidad de recolectar información en Internet de manera temporal que sea completa, exacta y pertinente para los objetivos perseguidos con su recolección fue uno de los elementos de discusión que propuso en junio de 1995 el grupo de apoyo en materia de información creado por el gobierno de los Estados Unidos con el propósito de proteger integralmente los derechos de todos los usuarios de la red. Cfr. Stephen R. Bergestore. Electronic Commerce in the 21 st Century Article E-Commerce Privacy and the Black Hole of Cyberspace William Mitchell Law Review 2001, (27 Wm. Mitchell L. Rev. 1527).
En el presente caso, es necesario asegurar la integridad de estos dos derechos, que puede resultar comprometida cuando se da cumplimiento a los deberes a los que alude la norma demandada. Lo que está en juego es, entonces, la protección de una dimensión de los datos electrónicos a través de los cuales se desarrolla la prestación de servicios personales, comerciales y financieros, no para que se deje de proporcionar o se oculte a la administración cierta información legítimamente solicitada, sino para que su suministro se haga, siguiendo los criterios establecidos por la Constitución, de manera tal, que la información que se comparte sea veraz (41) , completa (42) , actualizada (43) y resulte conducente para los fines de registro, inspección o investigación que anima su solicitud por parte de las autoridades tributarias (44) .
(41) Cfr., entre otras, la Sentencia SU-89 de 2000, M.P. Jorge Arango Mejía. En dicha oportunidad se dijo que “Hay que partir de la base de que la información debe corresponder a la verdad, ser veraz, pues no existe derecho a divulgar información que no sea cierta. Además la información para ser veraz debe ser completa”. Aunque en dicha oportunidad lo que estaba en juego era la protección del derecho al habeas data frente al almacenamiento de información en bancos de datos, las subreglas allí establecidas han sido utilizadas en otros casos que se relacionan con la protección con esta dimensión de la intimidad, sin duda, relevante en el presente caso.
(42) Ibid. Sentencia SU-89 de 2000.
(43) Sobre este particular, es extensa la jurisprudencia de la Corte Constitucional —fundamentalmente en materia de tutela— en la que la protección del derecho de habeas data se une a la noción de información actualizada que sobre un particular se almacena en un banco de datos. Se ha dicho, entonces, que “prima el derecho de toda persona a que la información que sobre ella se recoja o registre en estas entidades bien sean públicas o privadas sea actualizada, respetando la libertad y demás garantías constitucionales; e inversamente la obligación de estas entidades que se encargan de la recolección, tratamiento y circulación de datos, de actualizar sus informaciones de manera oficiosa, sin que para ello se requiera solicitud o petición de parte”. Sobre el particular puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-460 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
(44) Cfr. artículo 583 del estatuto tributario.
En este orden de ideas, y de acuerdo con lo que señala el artículo 631 del estatuto tributario, “sin perjuicio de las demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos” el director general podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes, una o varias informaciones, “con el fin de efectuar los estudios y cruces de informaciones necesarios para el debido control de los tributos”. Tal disposición trae un listado de operaciones sobre las que puede requerirse información, dentro del cual caben las transacciones económicas realizadas por operadores de páginas web o sitios de Internet dedicados a la prestación de servicios y actividades comerciales o financieros (45) . Ahora bien: la solicitud de esta información a los agentes materiales de las actividades que se ejercen por medio de Internet, debe respetar el alcance y la finalidad que la ley predica de cada tributo en particular y seguir los criterios que rigen su aplicación; así, las obligaciones tributarias a las que la información obtenida puede contribuir, se continúan gobernando, mientras el Congreso no disponga lo contrario, por las disposiciones generales del estatuto tributario de tal forma que cuando en éste se haya determinado un volumen de actividad económica, en otro criterio, a efecto de precisar el alcance de dichas obligaciones, el hecho de que el obligado realice sus actividades vía Internet no hace más onerosa su carga (46) .
(45) En efecto, son varios los literales en donde se señala que las autoridades tributarias pueden pedir a sujetos contribuyentes o no contribuyentes información sobre los ingresos recibidos (v. gr., E.T., art. 631, lit. f) o el valor global de las ventas o prestación de servicio hechas literal l del mismo artículo).
(46) Esto es compatible con el principio de neutralidad que rige la tributación del comercio electrónico. Conforme a este principio general internacional la tributación no se afectará en ningún caso debido al medio virtual empleado en la actividad económica, con el fin de que no exista discriminación entre el comercio electrónico y el tradicional. Otros principios relevantes en este caso son los de eficiencia y flexibilidad. Según el primero resulta imprescindible reducir en el mayor grado posible el costo de las obligaciones formales de los operadores para evitar que la utilización de Internet haga más gravosas, en términos de procedimientos administrativos, las cargas tributarias. De acuerdo con el segundo, los sistemas fiscales deben adaptarse el dinamismo propio del comercio electrónico para no obstaculizar la evolución ni disminuir el potencial de esta modalidad de actividad económica (Cfr. La tributación en Internet, nota 20).
Así, la exigencia de cierta información por parte de las autoridades no puede reñir con la existencia del derecho a la intimidad y el reconocimiento del derecho de habeas data que, en materias de inspección tributaria, “sustrae del conocimiento de terceros —trátese de la administración o de los particulares—, asuntos que por sus connotaciones y características interesan exclusivamente al ámbito de reserva del individuo” (47) . También el núcleo esencial del derecho a la intimidad se vería vaciado si, en aras de conocer datos sobre el desenvolvimiento comercial de ciertos sujetos, se permitiera a la administración inmiscuirse en la órbita privada del individuo. Este ámbito reservado no resulta, en principio, comprometido en esta ocasión por el precepto impugnado, pues el derecho a la intimidad, aunque en circunstancias específicas puede cobijar la esfera económica, si se trata de información que sólo interesa al individuo, debe, en todo caso, ponderarse frente al deber de todo ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (C.P., art. 95, num. 1º), razón por la cual el último inciso del artículo 15 alude expresamente al tema.
(47) Cfr. Sentencia C-540 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta oportunidad se declararon exequibles los artículos 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157 y 158 de la Ley 223 de 1995, salvo la expresión “y responsabilidad política para el director de la DIAN”, que aparece en este último artículo, la cual se declaró inexequible. Las normas objeto de análisis pertenecen a una ley expedida con el propósito de racionalizar las funciones de la administración tributaria.
La Corte no desconoce el hecho de que la DIAN debe contar con las herramientas jurídicas que le permitan cumplir con sus funciones constitucionales y legales, también, en el ámbito de Internet. Sin embargo, el desarrollo de esta facultad, que en el presente caso se concreta en la posibilidad de pedir información a los agentes materiales sobre las transacciones económicas que realizan a través de la red, debe concordar con la Constitución, de manera que cuando resulten comprometidos derechos fundamentales de los usuarios, en esta oportunidad la intimidad y el habeas data, debe analizarse si tal medida es razonable y proporcionada en términos constitucionales. En estos eventos, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado la conveniencia de aplicar un juicio de razonabilidad “que imprime objetividad al análisis de constitucionalidad” cuando se examina la correspondencia de una medida legislativa con el ordenamiento superior (48) . Se procede, entonces, a analizar el fin perseguido por la norma objeto de estudio, el medio empleado para alcanzar tal fin y la relación existente entre el medio y el fin definidos.
(48) Cfr., entre otras, las sentencias Corte Constitucional, sentencias C-333 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-613 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-197 de 1997, M.P. Carmenza Isaza de Gómez (E); C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-584 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-183 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-318 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-539 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-93 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En lo relativo al deber de suministro de la información requerida por la DIAN, el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 tiene el objetivo de brindar a la administración los datos que le permitan ejercer sus atribuciones de registro, inspección e investigación en materia tributaria sobre la actividad que se realiza en Internet. Tal finalidad se revela no sólo como legítima e importante sino, además, como imperiosa en la medida en que desarrolla un mandato constitucional expreso para ampliar el campo de inspección de las autoridades en asuntos que versan sobre la recolección de recursos para financiar los gastos e inversiones del Estado —razón de ser del régimen tributario— a un ámbito virtual, en franco crecimiento.
La Corte subraya que para que la relación entre el fin perseguido por la norma y el medio escogido por el legislador para lograrlo sea de necesidad, la información que puede requerir la DIAN sobre las transacciones económicas que se realizan en sitios y páginas web, de origen colombiano —mediante las que se prestan servicios personales, comerciales o financieros— ha de ser la directamente relevante y estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus funciones en ejercicio de sus competencias legales. De lo contrario, la administración tributaria podría exigir que le fuera revelado todo tipo de información en desmedro tanto de la confianza sin la cual las transacciones en Internet no pueden desarrollarse en todo su potencial como de los derechos a la intimidad y el habeas data de los usuarios. Por eso, la norma demandada sólo es constitucional con la condición de que se respeten los requisitos señalados.
Así, en primer lugar, es necesario respetar con el principio de relevancia el cual supone, en cada caso concreto, (i) que sólo puede requerirse y revelarse la información que esté relacionada con las funciones legalmente atribuidas a la entidad que la solicita (en este caso la DIAN) (49) , (ii) en el entendido que debe existir un vínculo directo entre los datos requeridos y la cuestión materia de análisis que justifica su recopilación. Por eso, en principio, los datos que resultan relevantes son aquellos que tienen que ver con volúmenes de consumo, esto es, con los montos de las transacciones que realiza por Internet determinado agente material de una actividad económica, antes que con la identificación individualizada de consumidores o con la determinación del producto objeto de transacción. Por ejemplo, si la DIAN adelanta una investigación a un establecimiento que vende libros y revistas por Internet, en general, no respetaría el principio de relevancia que se solicitara información sobre el nombre de los compradores de cierto tipo específico de productos, pues ello podría revelar las preferencias de personas determinadas, lo cual es no sólo extraño a los fines establecidos en materia tributaria, sino propio del ámbito privado de la vida de una persona.
(49) El artículo 684 del estatuto tributario señala que la administración “tiene amplias facultades. La fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales”. Así, puede exigir información acerca del registro de sus operaciones en términos contables, que den cuenta de los datos numéricos que condensan la actividad desarrollada (Cfr. lit. d).
Ahora bien: es posible que la administración de impuestos requiera en casos concretos y excepcionales, de información más detallada acerca de las transacciones que se realizan por Internet. En estos eventos el ejercicio legítimo de las facultades de investigación que se le conceden a la DIAN exige justificar la pertinencia de tales datos, de manera tal que se demuestre la relación directa entre lo que se solicita y la materia que es objeto de estudio, en aplicación del principio de relevancia. También cuando se requiere información más detallada, se debe justificar la necesidad de dicha información para cumplir fines tributarios estrictamente relacionados con el caso particular. Además, en estas circunstancias tendrán que respetarse los criterios que velan por la adecuada conservación y destinación de la información recaudada (50) . Estos requisitos adicionales apuntan al respeto del principio de finalidad.
(50) La exigencia que se impone a la administración de justificar la necesidad de obtener información que se escapa del rango de datos directamente relacionados y estrictamente necesarios para el cumplimiento de sus fines legales es también un asunto que ha sido objeto de discusión en otros ordenamientos jurídicos. Cfr. Jerry Kang, Information Privacy in Cyberspace Transactions. Stanford Law Review, april 1998, (50 Stan. L. Rev. 1193).
En segundo lugar, en cualquier evento ha de cumplirse con el principio de finalidad (51) de modo que la información requerida y revelada sea (i) estrictamente necesaria para cumplir los fines de la administración en ese caso concreto, y (ii) sólo sea utilizada para los fines autorizados por la ley que, en el presente caso, tienen que ver con la inspección, recaudo, determinación, discusión y administración de asuntos tributarios en los términos específicos que señalan las disposiciones legales para cada tributo en particular. Además, su almacenamiento y conservación sólo puede hacerse “para efectos de informaciones impersonales de estadística”, tal y como lo señala el artículo 583 del estatuto tributario, disposición se refiere a la reserva de la información tributaria que entregan los particulares a la administración.
(51) El principio de finalidad, así como el de relevancia, cumplen una función de garantía del derecho a la intimidad en múltiples ámbitos sobre los cuales no es necesario detenerse. Cfr. Colin J. Bennett y Rebecca Grant (lds.). Visions of Privacy: Policy Choices for the Digital Age. University of Toronto Press, Toronto, 1999.
5.2.3. Finalmente, es necesario reiterar que el cumplimiento del deber de informar a la DIAN acerca de ciertas transacciones que se realizan a través de páginas web o sitios de Internet debe cumplirse en los términos y para la finalidad establecida por la ley. Así lo exige el mandato constitucional que defiere a “los términos de la ley” la reglamentación de los asuntos relativos a la recolección de información en materia tributaria o judicial (C.P., art. 15). Por esta razón, la expresión que califica el cumplimiento del deber de informar a la DIAN de las transacciones a las que alude la norma demandada “en los términos que esta entidad lo requiera”, así formulada, resulta contraria a la Constitución, pues habilita a un funcionario de la administración para que señale el contenido y alcance de una obligación cuya creación y desarrollo compete a la rama legislativa del poder público y cuyos límites están determinados por la propia Constitución, en particular por los derechos analizados en la presente sentencia.
Por consiguiente, las expresiones “en los términos” y “lo”, contenidas en el artículo 91 de la Ley 633 de 2000, serán declaradas inexequibles.
7. Sobre la presunta violación del principio de unidad de materia legislativa.
De acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, de forma tal que no se admitirán disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella otra que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P., art. 169), conforman lo que la jurisprudencia ha denominado principio de unidad de materia legislativa.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar sobre el particular que a través del reconocimiento y defensa del principio de unidad de materia legislativa “se busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad normativa” (52) . De esta manera, “se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes” (53) .
(52) Cfr. Sentencia C-328 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte declaró exequible el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión “Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo” contenida en su inciso 1º, la cual se declara inexequible.
Sin embargo, la aplicación del principio de unidad de materia debe respetar la potestad de configuración del legislador “ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado social de derecho” (54) .
(54) Esta es una precisión a la que de manera repetida se ha referido la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Cfr. entre otras, las sentencias C-22 de 1994, C-523 de 1995, C-390 de 1996 y C-352 de 1998.
En el presente caso, no resulta extraño que en una ley por la cual se expiden normas en materia tributaria, fijando ciertos procedimientos que “permitan el ágil y efectiva inspección y fiscalización, recaudo, cobro devolución y discusión de los impuestos” (55) , se establezca el deber para algunas personas que prestan servicios personales, comerciales y financieros, vía Internet, de inscribirse en el registro mercantil y remitir la información requerida por la administración tributaria. De esta manera, lo que se pretende es acudir a los medios jurídicos existentes (i. e. el registro en materia comercial y la facultad de la DIAN para solicitar información) para extender la supervisión sobre las actividades económicas de quienes realizan sus labores acudiendo a nuevos sistemas de comunicación e información y, de esta manera, contar con “herramientas para la obtención de mejores y mayores resultados en la gestión del Estado” (56) en la administración de los ingresos que recibe de los contribuyentes. Ahora bien, el hecho de que el registro mercantil sea una institución originaria del derecho comercial no impide que pueda servir como base de una información que es necesaria en otro ámbito del derecho como el tributario. Por eso, no encuentra la Corte que el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 viole el principio constitucional de unidad de materia.
(55) Cfr. La exposición de motivos del Proyecto de Ley 72 de 2000 (L. 633/2000) en la Gaceta del Congreso del 18 de septiembre de 2000, pág. 27.
Por las razones anotadas, el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 será declarado exequible de manera condicionada, excepto las expresiones “en los términos” y “lo” contenidas en dicha disposición que, en consecuencia, serán declaradas inexequibles.
1. DECLARAR EXEQUIBLE, de manera condicionada, el artículo 91 de la Ley 633 de 2000 respecto de los cargos formulados en la demanda, en el entendido que la información que puede requerir la DIAN es la directamente relevante y estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus funciones en ejercicio de sus competencias legales.
2. DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones “en los términos” y “lo” contenidas en el artículo 91 de la Ley 633 de 2000.
Aunque comparto plenamente la decisión tomada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la demanda de inconstitucional presentada contra el artículo 91 de la Ley 533 de 2000, con todo respeto me permito presentar la siguiente aclaración de voto en relación con un punto que, por decisión de la Sala, no fue abordado en el fallo a pesar de que, a mi juicio, sí tiene relación directa con los temas centrales estudiados en la sentencia.
No cabe duda que el ejercicio de distintas actividades a través de internet plantea varios cuestionamientos, constitucionalmente relevantes, acerca del sentido y alcance de los derechos y mandatos contenidos en la Carta Política en un escenario que goza de características particulares por el tipo de tecnología que emplea y las distintas maneras como las libertades y garantías reconocidas a todas las personas pueden ser ejercidas en dicho medio. Se trata, ciertamente, de un panorama novedoso frente al cual, caso por caso, el orden jurídico nacional y esta corporación —al ejercer su función de control constitucional— tendrán que velar por la efectividad del ordenamiento superior y de los derechos fundamentales.
En esta oportunidad, la norma impugnada señala la existencia de dos obligaciones administrativas relacionadas con la prestación de servicios personales, comerciales y financieros a través de páginas web y sitios de internet. Si bien la sentencia se encargó de señalar los criterios dentro de los cuales el ejercicio de las atribuciones conferidas a la administración, encaminadas a la recolección de información sobre transacciones económicas que se perfeccionan por internet, resultan concordantes con la Constitución, particularmente con los derechos a la intimidad y de hábeas data, nada dijo sobre una de las esferas en las que la relación entre comercio electrónico, orden constitucional y derechos de los usuarios de la internet se expresa a través de la norma objeto de estudio: se trata de la existencia de pactos o acuerdos de confidencialidad entre los usuarios de internet y los agentes materiales de los servicios personales, comerciales y financieros que se prestan por esta vía.
Ante el hecho notorio de la existencia de tales acuerdos, era necesario hacer un ejercicio de ponderación, de manera tal que, en el caso concreto al que se alude, el ejercicio legítimo del poder estatal en materia de investigación tributaria de las operaciones de comercio económico no vaya a vaciar definitivamente el contenido y la finalidad de los acuerdos entre particulares que deciden establecer ciertas reservas a la utilización de información que comparten al perfeccionar una transacción o ejecutar algún tipo de operación por vía electrónica.
No es posible avalar que cierto tipo de información pueda sustraerse del alcance de las autoridades competentes para conocerla cuando ella contiene datos directamente relevantes y estrictamente necesarios para el cumplimiento de fines constitucionalmente reconocidas y legalmente definidos como los que desarrolla la administración tributaria. Sin embargo, esta circunstancia no puede desconocer los derechos de las personas sobre las que versa tal información ni la existencia de pactos de confidencialidad o reversa que acuerdan límites de acceso a ciertos datos. Por eso, para conciliar el derecho y el deber en esta hipótesis, es decir, en el evento en el que el agente material de la actividad que está sujeta al deber de información ante la DIAN haya de entregar datos acerca de las transacciones económicas que ha realizado a través de un sitio de internet o página web, se debe igualmente dar aviso de este hecho a las personas comprometidas con tal revelación señalando (i) la autoridad a la que se le remite, (ii) el contenido específico de lo informado (iii) la finalidad que se busca con tal divulgación.

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