Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv145020.html
Timestamp: 2020-08-05 16:48:38+00:00

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DFR - BVerfGE 145, 20 - Spielhallen
1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfol ...
2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlunge ...
3. Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im ge&au ...
4. Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Ber ...
5. Bayern hat die Vorgaben des Ersten Glücksspieländeru ...
6. Im Saarland wurde zum 1. Juli 2012 das Saarländische Spie ...
7. Daneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten g ...
8. Vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen hatte die Z ...
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1. Die Beschwerdeführerin zu I) wendet sich mit ihrer Verfas ...
2. Die Beschwerdeführerin zu II) wendet sich ebenfalls unmit ...
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4. Die Beschwerdeführerin zu IV) wendet sich unmittelbar geg ...
1. Abgeordnetenhaus und Senat von Berlin halten das Spielhallenge ...
2. Die Regierung des Saarlandes hält die angegriffenen Vorsc ...
3. Der Bayerischen Staatsregierung und dem Bayerischen Landtag zu ...
4. Der 8. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält ...
5. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg verweist auf sei ...
6. Für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof haben der derz ...
7. Der Deutsche Städtetag teilt mit, dass nach überwieg ...
8. Nach Auffassung der Deutschen Automatenwirtschaft sind das Ver ...
9. Der Deutsche Spielbankenverband verweist auf die Beschrän ...
10. Der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland hä ...
11. Nach Auffassung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfrage ...
12. Der Fachverband Glücksspielsucht hält die Spielhall ...
1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) i ...
2. Im Hinblick auf die angegriffenen Berliner Vorschriften zur We ...
3. Schließlich werden die Verfassungsbeschwerden der Beschw ...
1. a) Die Systematik des Grundgesetzes fordert im Sinne einer m&o ...
2. Die Zuständigkeit des Bundes für das auch das Baupla ...
3. Eine Sperrwirkung hinsichtlich des Abstandsgebots zu Kinder- u ...
4. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft angeordne ...
1. Das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. ...
2. Die fünfjährigen Übergangsfristen in Berlin und ...
Bearbeitung, zuletzt am 10.06.2020, durch: Sibylle Perler, A. Tschentscher
1. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
2. Das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort, die Abstandsgebote, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl je Spielhalle, die Aufsichtspflicht und die Übergangsregelungen im Glücksspielstaatsvertrag und den Gesetzen der Länder Berlin, Bayern und des Saarlandes sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
3. Sofern der Staat auf Teilen des Spielmarktes auch eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen, müssen staatliche Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet sein.
4. Vor dem Abschluss eines Staatsvertrages zwischen den Ländern entfällt schutzwürdiges Vertrauen in die geltende Rechtslage bereits dann, wenn die geplanten Änderungen hinreichend öffentlich in konkreten Umrissen vorhersehbar sind.
des Ersten Senats vom 7. März 2017
-- 1 BvR 1314, 1630/12, 1694, 1874/13 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. der E... GmbH, vertreten durch die Geschäftsführer R... und M..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs, Willy-Brandt-Allee 11, 53113 Bonn -- gegen das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl S. 223), Beigetretener: Senat von Berlin, Senatskanzlei, Jüdenstraße 1, 10178 Berlin -- Bevollmächtigte: GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB, Klingelhöferstraße 5, 10785 Berlin -- 1 BvR 1314/12 --, II. der C... GmbH, vertreten durch die Geschäftsführer M... und S..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Gleiss Lutz, Lautenschlagerstraße 21, 70173 Stuttgart -- gegen a) § 2 Abs. 1 und 3, § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 bis 4, Abs. 6 bis 8, § 7 Abs. 1 Nr. 2, 4 bis 7, 9 bis 14, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl S. 223), b) § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, 2 und 3 und §§ 3 bis 8 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen vom 22. März 2016 (GVBl S. 117) sowie § 2 Abs. 3 Nr. 5, Abs. 4, § 4 Abs. 1 Satz 3 und 4 und § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen so wie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 (GVBl S. 117) -- 1 BvR 1630/12 --, III. der B... GmbH, vertreten durch den Geschäftsführer B..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Hengeler Mueller Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB, Benrather Straße 18 -- 20, 40213 Düsseldorf -- gegen § 29 Abs. 4 Satz 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und Art. 11 Abs. 1 Satz 2 des bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) -- 1 BvR 1694/13 --, IV. der J... GmbH, vertreten durch die Geschäftsführer B..., A..., J..., -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs, Willy-Brandt-Allee 11, 53113 Bonn -- gegen a) das saarländische Gesetz über die Zustimmung zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Juni 2012 (ABl I S. 156), soweit dieses § 21 Abs. 2, § 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 in saarländisches Landesrecht überführt, b) das Saarländische Spielhallengesetz vom 20. Juni 2012 (ABl I S. 171), Beigetretene: Regierung des Saarlandes, Staatskanzlei, Am Ludwigsplatz 14, 66117 Saarbrücken -- Bevollmächtigte: GÖRG Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB, Klingelhöferstraße 5, 10785 Berlin -- 1 BvR 1874/13 --.
1. Das Verfahren wird abgetrennt, soweit es den Antrag auf Erstreckung der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1630/12 auf § 1 Absatz 1, § 2 Absatz 1, 2 und 3 und §§ 3 bis 8 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen vom 22. März 2016 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 117) sowie auf § 2 Absatz 3 Nummer 5, Absatz 4, § 4 Absatz 1 Satz 3 und 4 und § 7 Absatz 1 Nummer 4 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 117) zum Gegenstand hat.
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen landesgesetzliche Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors in Berlin, in Bayern und im Saarland, mit denen die Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen verschärft wurden. Die Neuregelungen in Bayern und im Saarland gehen im Wesentlichen zurück auf den Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag -- Erster GlüÄndStV). Dieser wurde mittlerweile von allen Ländern in Kraft gesetzt. Das Land Berlin hatte bereits vor Inkrafttreten des reformierten Glücksspielstaatsvertrages eigene Vorgaben für den Spielhallensektor erlassen.
1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i der Gewerbeordnung (GewO) und der auf der Grundlage von § 33f GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung -- SpielV). Die Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte der Erlaubnisvorbehalt in § 33i GewO.
Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034).
2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung des im Jahre 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages ein, der keine spezifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gerichts hofs der Europäischen Union zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols der Länder mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Diesen Entscheidungen zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass Deutschland die zur Rechtfertigung des Sportwettenmonopols angeführten Gemeinwohlziele nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die darin liegende Beschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. Der Gerichtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorlegenden Gerichte begründet, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automatenspiele eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.).
Die Ministerpräsidentenkonferenz verabschiedete am 6. April 2011 den Entwurf eines Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der am 14. April 2011 auf der Internetseite http://www.mpk.sachsen-anhalt.de veröffentlicht und am 15. April 2011 bei der Europäischen Kommission notifiziert wurde (vgl. Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20. März 2012 -- SG [2012] D/50777 -- hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Entwurfs eines Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, ZfWG 2012, S. 171 ff.; notifizierter Entwurf abrufbar unter http://ec.europa.eu/growth/ tools-databases/tris/de, zuletzt abgerufen am 6. März 2017). Der Entwurf diente auch als Grundlage für eine Anhörung der betroffenen Verbände der Automatenindustrie, welche die Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 15. April 2011 stellvertretend für die übrigen Länder einleitete und am 25. Mai 2011 im Landtag von Sachsen-Anhalt -- nicht öffentlich -- durchführte. Zudem unterrichteten die Landesregierungen die Länderparlamente über den Inhalt der Regelungen des Entwurfs (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4142). Die endgültige Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wurde von den Ministerpräsidenten auf ihrer Konferenz vom 26. bis 28. Oktober 2011 beschlossen, was durch eine Pressemitteilung der Staatskanzlei Schleswig-Holstein bekanntgegeben wurde. Am 15. Dezember 2011 unterzeichneten die Ministerpräsidenten aller Länder mit Ausnahme Schleswig-Holsteins den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der am 1. Juli 2012 gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat. Im Jahre 2013 trat ihm auch Schleswig-Holstein bei (vgl. Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 1. Februar 2013, GVOBl Schleswig-Holstein S. 51).
3. Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag -- GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV):
4. Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin -- SpielhG Bln; GVBl 2011 S. 223) war bereits am 20. Mai 2011 verabschiedet worden und am 2. Juni 2011, also noch vor der Unterzeichnung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, in Kraft getreten.
(1) Wer eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen nach § 1 betreiben will, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Für jeden Spielhallenstandort darf nur ein Unternehmen nach § 1 zugelassen werden. Der Abstand zu weiteren Unternehmen nach § 1 soll 500 Meter nicht unterschreiten. Das Gewerbe soll auch nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Die für die Erlaubnis zuständige Behörde darf unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls von der Maßgabe nach Satz 3 und 4 abweichen. Bauplanungsrechtliche Anforderungen bleiben unbe rührt. Die Erlaubnis nach Satz 1 schließt nicht die Erlaubnis und Bestätigung nach § 33c oder die Erlaubnis nach § 33d der Gewerbeordnung mit ein.
(1) Unternehmen nach § 1 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. Das äußere Erscheinungsbild darf nicht mit auffälliger Werbung oder sonstigen Werbemitteln gestaltet sein, von denen ein Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spielen ausgeht.
(2) In Unternehmen nach § 1 darf je 12 Quadratmeter Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. Bei Mehrplatzspielgeräten ist jeder Spielplatz als ein Gerät zu behandeln. Die Gerä te sind einzeln in einem Abstand von mindestens einem Meter aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von der Gerätefront in Höhe mindestens der Geräteoberkante. Bei der Berechnung der Grundfläche bleiben Nebenräume wie Abstellräume, Flure, Toiletten, Vorräume und Treppen außer Ansatz. Die zuständige Behörde kann Auflagen zur Art der Aufstellung und Anordnung sowie räumlichen Verteilung der Geräte erteilen, soweit dies zum Schutz vor einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes erforderlich ist.
(4) Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, darf kein Zutritt zu Unternehmen nach § 1 gewährt werden. Die Durch setzung des Verbots ist durch Eingangskontrolle in Verbindung mit der Vorlage des Personalausweises oder anderer zur Identitätskontrolle geeigneter Dokumente zu gewährleisten.
c) Eine erneute Änderung der spielhallenrechtlichen Vorschriften erfolgte durch das Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin -- MindAbstUmsG Bln) sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 (GVBl S. 117). Das durch Artikel 1 eingeführte Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin regelt insbesondere das im Gesetz als "Sonderverfahren" bezeichnete behördliche Verfahren zur Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis für Bestandsspielhallen. In diesem Zusammenhang enthält das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin Modifikationen von Vorgaben des Spielhallengesetzes Berlin, die nur im Rahmen des Sonderverfahrens für Bestandsspielhallen gelten. So gilt für diese das Abstandsgebot bezüglich Kinder- und Jugendeinrichtungen nur im Hinblick auf andere Schulen als Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung, wobei eine räumliche Nähe bei Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt (vgl. § 5 MindAbstUmsG Bln). Beim Mindestabstand zu anderen Spielhallen kommt im Sonderverfahren die Abweichungsmöglichkeit des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln nicht zur Anwendung; für die Abstandsermittlung ist statt der Luftlinie die Wegstrecke maßgeblich (vgl. § 6 MindAbstUmsG Bln). Zudem enthält § 9 MindAbstUmsG Bln eine Härtefallklausel für Bestandsspielhallen, die aufgrund Verstoßes gegen die Abstandsgebote oder das Verbundverbot im Sonderverfahren sonst keine Erlaubnis erhalten können. Die Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln findet gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG Bln im Sonderverfahren für Bestandsspielhallen keine Anwendung.
Zudem enthält das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin Vorgaben für ein Auswahlverfahren, das nach Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG Bln in denjenigen Fällen zur Anwendung kommt, in denen mehrere Bestandsspielhallen zuei nander den Mindestabstand nicht einhalten oder in einem baulichen Verbund stehen. Die materiellen Kriterien für die Auswahl der fortbestehenden Spielhalle sind dabei in §§ 7 und 8 MindAbstUmsG Bln geregelt.
(1) Spielhallen dürfen nur nach Erteilung der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und Art. 9 betrieben werden. Die Übergangsfristen in § 29 Abs. 4 GlüStV sind zu beachten.
(1) 1Der Betrieb einer Spielhalle bedarf der Erlaubnis nach diesem Gesetz. 2Im Übrigen bleiben Genehmigungserfordernisse nach anderen Rechtsvorschriften unberührt.
(3) ... Ferner ist es verboten,
(1) Unbeschadet der §§ 48, 49 des Saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetzes und der Übergangsfristen gemäß § 29 Absatz 4 des Glücksspielstaatsvertrages erlöschen Erlaubnisse nach § 33i GewO, aufgrund derer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes eine Spielhalle rechtmäßig betrieben wird, mit Ablauf des 30. Juni 2017. Soll eine Spielhalle über diesen Zeitpunkt hinaus weiter betrieben werden, ist ein Antrag auf Erlaubnis nach diesem Gesetz frühestens zwölf Monate und spätestens bis zum Ablauf von sechs Monaten vor dem Erlöschen der Erlaubnis zu stellen.
2. der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermögens dispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.
§ 48 Absatz 2 Satz 3 des Saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetzes ist anzuwenden. Für Befreiungen gilt § 2 Absatz 2 entsprechend.
8. Vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen hatte die Zahl der Spielhallen und der in ihnen aufgestellten Geldspielgeräte stark zugenommen, in Berlin in den Jahren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Standorte und von 302 auf 584 Erlaubnisse sowie von 2.894 auf 5.398 Spielgeräte, im Saarland in den Jahren 2006 bis 2012 von 97 auf 147 Standorte, von 129 auf 253 Erlaubnisse und von 1.151 auf 2.589 Spielgeräte und in Bayern in den Jahren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Standorte, von 1.241 auf 1.984 Erlaubnisse und von 10.605 auf 20.686 Spielgeräte. In den drei Ländern war es insbesondere zu einer starken Zunahme an Mehrfachspielhallen gekommen. Die Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten waren vom Jahr 2002 bis zum Jahr 2013 bundesweit von ungefähr 5,7 Mrd. € auf ungefähr 19,1 Mrd. € gestiegen (vgl. Meyer, Glücksspiel -- Zahlen und Fakten, in: Jahrbuch Sucht 2015, S. 140 [143]; vgl. auch den starken Anstieg der Patienten mit pathologischem Spielverhalten, a.a.O., S. 148).
In Berlin dürfen gemäß § 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in Berlin (Spielbankengesetz Berlin -- SpBG Bln) hingegen nur bis zu zwei Spielbanken zugelassen werden. Derzeit existiert eine Spielbank mit einem Hauptstandort und vier Zweigstellen. Zwischen dem Jahr 2001 und dem Jahr 2004 stieg die Zahl der dort aufgestellten Spielautomaten insbesondere aufgrund der Neueröffnung von Zweigstellen von 570 auf 1.095. Durch die Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2012 sank die Zahl der aufgestellten Spielautomaten Ende des Jahres 2014 auf 830.
9. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 16. Dezember 2016 entschieden, die Berliner Beschränkungen für die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen seien rechtmäßig (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris). Insbesondere dürften die Länder seit dem Jahr 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Bereich des Rechts der Spielhallen sämtliche Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs regeln. Die Regelungen seien auch mit der Berufsfreiheit und dem Eigentumsrecht der Spielhallenbetreiber vereinbar und auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen und des dem Landesgesetzgeber eingeräumten Spielraums bei der Einschätzung der Suchtgefährdung sowie der Eignung und Erforderlichkeit suchtbekämpfender Maßnahmen verhältnismäßig. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot bei der Bekämpfung der Spielsucht stehe ihnen ebenfalls nicht entgegen.
c) Die mit dem Spielhallengesetz Berlin eingeführten Belastungen verletzten sie in ihrer Berufsfreiheit. Die darin liegenden Eingriffe seien bereits deshalb nicht gerechtfertigt, weil dem Land für diese Vorschriften die Gesetzgebungskompetenz fehle. Sie seien nicht Teil des "Rechts der Spielhallen" gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Die fehlende Zuständigkeit ergebe sich auch aus der Sperrwirkung des Bauplanungsrechts des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und für die Regelung von Eingangskontrollen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG Bln aus den bundesrechtlichen Regelungen zum Jugendschutz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG.
Die Abstandsregelung zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie die Ausnahmeregel des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln verstießen auch gegen das Bestimmtheitsgebot und den Wesentlichkeitsgrundsatz. Außerdem seien die Abstandsregelungen nicht zur Verfolgung der benannten Ziele geeignet und erforderlich. Es gebe keinen wissenschaftlich belegten Zusammenhang zwischen dem Abstand zwischen Spielhallen und einer Suchtgefährdung. Gleiches gelte für das Verbundverbot, das aus suchtpräventiver Sicht keinerlei positive Wirkung habe. Die zugrunde gelegte Annahme einer massiven Zunahme der Spielhallenstandorte sei unzutreffend. Eigentliche Ursache für die vermeintliche "Spielhallenflut" sei die Zunahme von spielhallenähnlichen "Spielcafés" ohne Spielhallenerlaubnis. Insofern bestehe ein Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Vorschriften der Gewerbeordnung und der Spielverordnung.
Abstandsregelungen und Verbundverbot seien angesichts der strengen Rechtfertigungsanforderungen an objektive Berufszulassungsregeln nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Es lägen keine nachweisbaren oder höchstwahrscheinlichen schweren Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut vor. Nur 0,19 bis 0,56% der erwachsenen Bevölkerung weise überhaupt ein pathologisches Spielverhalten auf, davon hätten wiederum nur 30% ein Problem mit dem Spiel an Geldspielgeräten. Setze man die Zahl der pathologischen Spieler bei den einzelnen Glücksspielarten in Relation zur Intensität des Spielens und den hierdurch jeweils generierten Bruttospielerträgen, ergebe sich ein "Pathologie-Potenzial-Koeffizient", der bei Spielautomaten in Spielbanken erheblich höher sei als bei Spielgeräten in Spielhallen. Ein weitreichendes faktisches Verbot neuer Spielhallen aufgrund eines Gesetzes, das zur Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht geeignet erscheine, sei unverhältnismäßig.
Die Pflicht zum Ausschluss auffälliger Personen ("Fremdsperre", § 6 Abs. 5 Satz 3 SpielhG Bln) sei zu unbestimmt. Das System der Selbstsperre (§ 6 Abs. 6 SpielhG Bln) sei wegen der Ausweichmöglichkeiten gesperrter Spieler auf andere Spielhallenstandorte und Gaststätten ungeeignet, sein Nutzen stehe in keinem Verhältnis zu den Belastungen für Spielhallenbetreiber. Der Auffangtatbestand des § 6 Abs. 7 SpielhG Bln sei gänzlich unbestimmt.
Sie sieht sich durch die angegriffenen Regelungen in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Vorschriften seien bereits mangels Gesetzgebungszuständigkeit des Landes formell verfassungswidrig. Die gewählte Übergangsfrist von einem Jahr sei erheblich zu kurz. Sie müsse die Möglichkeit haben, geschäftliche Beziehungen in den branchentypischen 15jährigen Abschreibungszeiträumen ohne Einbußen abzuwickeln.
Die gesamten die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen beschränkenden Vorschriften im Saarländischen Spielhallengesetz stellten einen additiven Grundrechtseingriff dar, der einen wirtschaftlichen Spielhallenbetrieb -- gerade in Kombination mit der veränderten Bemessung der Vergnügungsteuer -- unmöglich mache.
Zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen haben das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin, der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung, die Regierung des Saarlandes, das Bundesverwaltungsgericht, die Oberverwaltungsge richte Berlin-Brandenburg und des Saarlandes, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der Deutsche Städtetag, die Deutsche Automatenwirtschaft e.V., der Deutsche Spielbankenverband e.V., der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland e.V., die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., der Fachverband Glücksspielsucht e.V., der Deutsche Caritasverband e.V. und die Diakonie Deutschland -- Evangelischer Bundesverband, Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung e.V.
Eine Verletzung der Berufsfreiheit durch die Abstandsgebote und das Verbundverbot liege nicht vor. Die Verfügbarkeit von Spielgeräten in Gaststätten lasse die Regelungen zu Spielhallen nicht ungeeignet erscheinen, da von beiden mit Blick auf die verschiedenartige Konzentration und Variantenvielfalt der Spielgeräte und das unterschiedliche Gepräge unterschiedliche suchtspezifische Anreizwirkungen ausgingen. Ebenso beanspruche der "Grundsatz konsequenter Zweckverfolgung" aus dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276 [308]) -- sofern jenseits staatlicher Monopole überhaupt anwendbar -- allenfalls für den konkret geregelten Bereich Geltung. Bei der Spielbankenregulierung in Berlin werde eine konsequente Suchtprävention betrieben. Die Suchtgefahren seien hier erheblich geringer als in Spielhallen, da die Zahl der Spielbanken in Berlin durch Gesetz begrenzt und der Zugang deutlich stärker beschränkt sei. Abstandsregelungen seien insofern von vornherein entbehrlich. Es gebe auch keine Ausweitung des Automatenspielangebots in den Spielbanken, da im Vergleich zum Jahr 2003 die Zahl der Spielautomaten in Spielbanken gesunken, die Bevölkerungs- und Besucherzahlen aber erheblich gestiegen seien. Bau planungsrechtlich sei ein Betrieb von Spielhallen in Berlin auch in Zukunft möglich, so dass ausreichend Ausweichstandorte zur Verfügung stünden, was die Intensität des Eingriffs abmildere.
Das Verbot des Bereithaltens von Internet-Terminals gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG sei mit der Berufsfreiheit vereinbar, da es geeignet sei, die Kumulation von Spielsuchtgefahren zu ver hindern. Das partielle Rauchverbot in Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG stelle keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, da Spielbanken wegen der dortigen Verzehrmöglichkeiten dem strengen Rauchverbot nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des saarländischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens unterfielen. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken durch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten gemäß § 8 Abs. 2 SSpielhG sei gerechtfertigt, da bei Spielbanken ein erheblich strengeres Zugangs- und Überwachungssystem bestehe und gegebenenfalls Spielverbote ausgesprochen werden müssten.
Die einjährige Abwicklungsfrist für Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Sie sei den Betroffenen zumutbar, weil letztere seit der mehrfachen amtlichen Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom April 2011 hinreichend konkrete Kenntnis von der beabsichtigten Regelung gehabt hätten. Nach der Pressemitteilung über die politische Eini gung am 28. Oktober 2011 hätten die Betroffenen mit dem Inkrafttreten der ihnen bereits bekannten staatsvertraglichen Regelung rechnen müssen. Das Anknüpfen der Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sei nicht zu beanstanden. Die Baugenehmigung stelle keine allgemeine Unbedenklichkeitsbescheinigung dar. Ein anderes Ergebnis rechtfertige sich auch nicht aus der Vollzugspraxis, die gewerberechtliche Erlaubnis regelmäßig erst nach Besichtigung der fertiggestellten Örtlichkeiten zu erteilen. Damit sei auf den Missstand reagiert worden, dass durch Mehrfachkonzessionen die zulässige Höchstzahl von Spielgeräten je Spielhalle unterlaufen worden sei.
8. Nach Auffassung der Deutschen Automatenwirtschaft sind das Verbundverbot und das Abstandsgebot unverhältnismäßig. So müssten im Saarland 94% der Spielhallen schließen, in Berlin 92,4%; eine Verlagerung an andere Standorte sei wegen städtebaulicher Beschränkungen nahezu ausgeschlossen. Dass die zahlenmäßige Verfügbarkeit von Geldspielgeräten positive Auswirkungen auf die Prävalenz von pathologischem Spielverhalten habe, sei nicht belegt. Die Ungleichbehandlung zwischen spielerschutzorientierter Spielhallen- und betriebswirtschaftlicher Spielbankenregulierung verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Die Stichtagsregelung im Rahmen der Übergangsregelungen verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Aus der Sicht der Suchtbekämpfung sei das Gefahrenpotential von Spielbanken erheblich niedriger als das von Spielhallen, da in Spielbanken ein umfassendes Sozialkonzept bestehe, dessen Wirksamkeit durch die geringere Zahl von Spielern mit problematischem Spielverhalten belegt werde. Auch die Präsenz zahlrei cher Mitarbeiter wirke in Spielbanken der Vereinzelung problematischer Spieler entgegen. Spielbanken ("Leuchtturmangebot") und Spielhallen ("Massengeschäft") würden von unterschiedlichen Spielertypen frequentiert, so dass ein Wettbewerb nicht bestehe. Spielhallen seien weit verbreitet, so dass jedermann sie in seinem unmittelbaren Lebensumfeld vorfinden könne; ihr Spielangebot sei auf "kleines Geld" ausgerichtet. Spielbanken seien dagegen schon in räumlicher Hinsicht und durch ihr Gepräge kein Bestandteil des alltäglichen Lebens. Die Länder verfolgten im Spielbankenbereich keine expansive, an fiskalischen Interessen orientierte Politik. Ihre Regulierung sei geprägt durch den Zuschnitt auf wenige Standorte und die weitgehende Abschöpfung der Unternehmensgewinne, während das Spielhallenrecht gewerberechtlich ausgerichtet sei.
12. Der Fachverband Glücksspielsucht hält die Spielhallengesetze der Länder für ineffektiv, insbesondere da in Gaststätten weiter ohne Schranken gespielt werden könne und sich so ein Effekt der Verlagerung pathologischen Spielens ergebe. Um Glücksspiel auszuschließen oder einzuschränken, müsse -- etwa durch ein wirksames Sperrsystem -- bei den Spielern angesetzt werden.
Der Senat von Berlin ist dem Verfahren 1 BvR 1314/12, die Regierung des Saarlandes dem Verfahren 1 BvR 1874/13 nach § 94 Abs. 5 Satz 1 BVerfGG wirksam beigetreten (vgl. BVerfGE 102, 370 [383 f.]). Der Senat von Berlin und die Regierung des Saarlandes haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet (§ 94 Abs. 5 Satz 2 BVerfGG).
Die Erstreckung der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) auf das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin sowie die im Jahre 2016 neu eingefügten Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin ist mit Blick auf den fortgeschrittenen Stand des Verfahrens mangels Sachdienlichkeit hier unzulässig (§ 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO, § 263 Var. 2 ZPO, § 67 Abs. 1 1. Halbsatz Var. 2 FGO, § 99 Abs. 1 Var. 2 SGG analog) und wird abgetrennt (vgl. BVerfGE 134, 357 [364 ff.]). Dies steht einer Heranziehung des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der angegriffenen Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht entgegen.
1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 SpielhG Bln) wendet. Sie hat nicht innerhalb der Beschwerdefrist dargelegt, durch diese Vorschriften gegenwärtig betroffen zu sein (vgl. BVerfGE 114, 258 [277]; 140, 42 [57 f. Rn. 58]).
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I) und II) sind weiterhin unzulässig, soweit sie sich gegen das Verbot der Geräteaufstellung in Zweiergruppen (§ 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung anderer Spiele im Sinne des § 33d GewO auf höchstens eines je Spielhalle (§ 4 Abs. 3 SpielhG Bln) wenden. Sie legen in ihren Verfassungsbeschwerden nicht dar, durch diese Vorschriften gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen zu sein (vgl. BVerfGE 74, 297 [319]; 114, 258 [277]). Gleiches gilt im Hinblick auf das Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung der Gerätehöchstzahl auf drei je Spielhalle im Falle der entgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln).
Soweit die Beschwerdeführerinnen zu II) und IV) die Vorschriften zur Versagung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für die Fälle eines fehlenden Sachkundenachweises (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 SpielhG Bln) und der Verfehlung der Ziele des Saarländischen Spielhallengesetzes (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG) angreifen, sind die Verfassungsbeschwerden mangels unmittelbarer Betroffenheit unzulässig, weil ein entsprechender Vollzugsakt, etwa die Versagung einer Erlaubnis, fehlt (vgl. BVerfGE 110, 370 [381]; 125, 39 [76]; 126, 112 [133]).
Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt, dass ein Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 [113]; 77, 381 [401]; 81, 22 [27]; 114, 258 [279]; 115, 81 [91 f.]; 123, 148 [172]; 134, 242 [285 Rn. 150]; stRspr). Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 16, 1 [2 f.]; 68, 376 [381]; 70, 180 [185]; 91, 93 [106]; vgl. auch BVerfGE 5, 17 [19 f.]; 107, 299 [309]). Dass Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt, genügt regelmäßig nicht, um die Anrufung der Fachgerichte als von vornherein aussichtslos anzusehen (vgl. BVerfGE 70, 180 [186 f.]). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsidiarität nicht, dass Betroffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfGE 81, 70 [82 f.]; 97, 157 [165]; 138, 261 [272 Rn. 23]). Doch genügt eine Verfassungsbeschwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zu erlangen.
Hier können die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) in zumutbarer Weise versuchen, Rechtsschutz durch die Anrufung der Fachgerichte zu bekommen. Alle aufgeführten Vorschriften enthalten auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe. Von deren Auslegung und Anwendung hängt maßgeblich ab, inwieweit die Beschwerdeführerinnen durch die angegriffenen Regelungen tatsächlich und rechtlich beschwert sind. Zwar sind die betreffenden Vorschriften ganz überwiegend bußgeldbewehrt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3, 4, 13 SpielhG Bln; § 11 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SSpielhG). Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht ausreichend dargelegt, warum ihnen unter diesen Umständen nicht zumutbar gewesen sein soll, vorbeugend eine mit Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und Verpflichtungen zu erheben (vgl. zur Zulässigkeit einer negativen Feststellungsklage BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 15; zur Gewährung vorbeugenden und vorläufigen Rechtsschutzes bei Verfassungswidrigkeit OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 -- OVG 1 S 30.13 --, juris, Rn. 17 f. m.w.N.; Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 93, 95; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 -- 4 Bs 14/15 --, juris, Rn. 14--17; VG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2014 -- 1 K 354/13 --, juris, Rn. 44--47).
Das gilt auch, soweit das Bundesverwaltungsgericht zwischenzeitlich die Berliner Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 SpielhG Bln) für verfassungsgemäß erachtet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 69). Die verfassungsgerichtliche Beurteilung der von den konkreten räumlichen Gegebenheiten des Einzelfalls abhängigen Belastungswirkungen für die Spielhallenbetreiber setzt eine Auslegung der in § 4 Abs. 1 SpielhG Bln enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe voraus, zu der die Fachgerichte berufen sind. Da das Bundesverwaltungsgericht und zuvor auch das Berufungsgericht allein zur Verfassungsmäßigkeit von § 4 Abs. 1 SpielhG Bln Stellung genommen haben, ist von den Beschwerdeführerinnen zunächst eine fachgerichtliche Klärung der Anwendung dieser Vorschrift auf ihren Fall auf dem Verwaltungsrechtsweg zu suchen.
3. Schließlich werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) im Hinblick auf die angegriffenen Vorschriften zur Sperrzeitverlängerung (§ 5 Abs. 1 SpielhG Bln, § 7 Abs. 1 SSpielhG), zum Erfordernis eines Sach kundenachweises (§ 6 Abs. 3 SpielhG Bln), zum Jugendschutz (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und § 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG), zu den Aufklärungspflichten der Spielhallenbetreiber (§ 6 Abs. 5 Satz 1 SpielhG Bln), zur Pflicht zur Auslage von Informationsmaterial (§ 6 Abs. 8 SpielhG Bln), zum Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäudekomplex (§ 21 Abs. 2 GlüStV), zum Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) und zu den Ordnungswidrigkeiten (§ 7 Abs. 1 SpielhG Bln) den Begründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht gerecht.
Zur Sperrzeitverlängerung setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) nicht ausreichend mit dem für die Beurteilung der Rechtfertigung und insbesondere der Verhältnismäßigkeit maßgeblichen Zweck der Regelungen auseinander (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 14 f.; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 74). Bei der Rüge einer Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken hinsichtlich der Sperrzeit geht die Beschwerdeführerin zu IV) auch nicht auf mögliche Rechtfertigungsgründe für die behauptete Ungleichbehandlung ein (vgl. BVerfGE 131, 66 [82] m.w.N.).
Hinsichtlich der Pflicht zur Vornahme einer Einlass- und Identitätskontrolle zur Durchsetzung des Zugangsverbots für Minderjährige (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und § 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG) setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) weder mit naheliegenden einschränkenden Auslegungsmöglichkeiten der Regelung (vgl. dazu etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 195; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 69) noch mit den Maßstäben auseinander, die das Bundesverfassungsge richt zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) entwickelt hat.
Bei der behaupteten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber Spielbanken durch das Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) fehlt eine Auseinandersetzung mit naheliegenden Rechtfertigungsgründen (vgl. BVerfGE 131, 66 [82]), etwa den Unterschieden zwischen Spiel hallen und Spielbanken im Hinblick auf Charakter, Zielgruppen, Erreichbarkeit und Verfügbarkeit für die Spielinteressierten.
1. a) Die Systematik des Grundgesetzes fordert im Sinne einer möglichst eindeutigen vertikalen Gewaltenteilung eine strikte, dem Sinn der Kompetenznorm gerecht werdende Auslegung der Art. 70 ff. GG (vgl. BVerfGE 12, 205 [228 f.]; 15, 1 [17]; 26, 281 [297 f.]; 42, 20 [28]; 61, 149 [174]; 132, 1 [6 Rn. 19]; 138, 261 [273 Rn. 28]). Für die Zuweisung einer Gesetzgebungsmaterie an Bund oder Länder ist der in Betracht kommende Kompetenztitel anhand des Wortlauts, historisch, systematisch und mit Blick auf den Normzweck auszulegen (vgl. BVerfGE 109, 190 [212]; 138, 261 [273 Rn. 29]).
Das Gewicht der historischen Interpretation ist insbesondere von der Struktur und Ausformung des Kompetenztitels abhängig. Die Regelungsgeschichte des jeweiligen Normbestandes ist weniger relevant, wenn die Kompetenzmaterie einen Lebenssachverhalt benennt, und maßgeblicher, wenn die Regelungsmaterie normativ-rezeptiv einen vorgefundenen Normbereich aufgegriffen hat (vgl. BVerfGE 3, 407 [414 f.]; 61, 149 [175]; 97, 198 [219]; 106, 62 [105]; 109, 190 [213]; 134, 33 [55 Rn. 55]; 138, 261 [273 f. Rn. 29]). In diesem Zusammenhang kommt der Staatspraxis besonderes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 109, 190 [213]).
aa) Bei der Bestimmung des Zuweisungsgehalts des Begriffs "Recht der Spielhallen" ist zunächst auf den Wortlaut der Neuregelung abzustellen. Mit der Föderalismusreform im Jahre 2006 wurde das Recht der Spielhallen insgesamt aus der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes für das Recht der Wirtschaft herausgenommen. Eine Beschränkung auf bestimmte Aspekte des Spielhallenrechts, insbesondere auf die in § 33i GewO geregelte Erlaubnispflicht, entspricht nicht dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, denn die den Ländern zugewiesene Kompetenz wird nicht als "Recht der Spielhallenerlaubnisse" bezeichnet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 -- OVG 1 S 30.13 --, juris, Rn. 42; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 -- 4 Bs 14/15 --, juris, Rn. 75). Danach umfasst die ausschließliche Zuständigkeit der Länder für das Recht der Spielhallen die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen.
bb) Eine Begrenzung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsgehalt des § 33i GewO oder auf Regelungen für einen einzelnen Spielhallenstandort lässt sich der Entstehungsgeschichte der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rahmen der Fö deralismusreform im Jahre 2006 ebenfalls nicht entnehmen. Eine normativ-rezeptive Beschränkung der Landeskompetenz auf den Regelungsbereich des § 33i GewO hat in die Gesetzgebungsmaterialien keinen Eingang gefunden. Vielmehr verweist der Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD im Bundestag im Zusammenhang mit dem Recht der Spielhallen allein auf die damit erfolgende weitere Stärkung der Landesgesetzgeber durch Verlagerung von "Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche(n) Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern" (BTDrucks 16/813, S. 9).
Dass die Kompetenzverlagerung nicht auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt sein sollte, ergibt sich auch aus den Beratungen der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismuskommission I) zur Neuordnung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung, die der Aufnahme der Bereichsausnahme für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgingen. Der Kompetenztitel "Recht der Wirtschaft" wurde in der Projektgruppe 5 ("Regionale Themen") beraten. Als Gegenvorschlag zur anfänglichen Position der Länder, die eine komplette Übertragung des Gewerberechts in ihre Gesetzgebungskompetenz gefordert hatten (vgl. Staatsministerium Baden-Württemberg und Staatskanzlei Berlin, Konkretisierung der Länderposition zum "Recht der Wirtschaft", Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0002, S. 3, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005), zählte das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit einzelne in Titel II der Gewerbeordnung regulierte Gewerbe auf, für die eine Kompetenzverlagerung auf die Länder in Betracht komme, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei, darunter "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (§§ 33c bis 33h GewO)" und "Spielhallen (§ 33i GewO)" (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Stellungnahme zur Gewerbeordnung und Handwerksordnung, Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0020, S. 4, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). In den darauffolgenden Beratungen der Projektgruppe wurde ein Konsens darüber erzielt, dass unter dem Gesichtspunkt der örtlichen Radizierung Teile des Gewerberechts in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.), wobei die entsprechende Aufzählung das Recht der Spielhallen -- ohne den Verweis auf § 33i GewO --, aber nicht das Recht der Gewinnspiele und Geldspielgeräte erfasste (vgl. Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 10. November 2004, S. 3, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). Auch der Vorentwurf für einen Vorschlag der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bezog sich nicht auf § 33i GewO (vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0104 -- Vorentwurf für Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004, S. 6, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). Der lediglich in einem frühen Verhandlungsstadium im Zusammenhang mit der Bereichsausnahme für die Landeskompetenz für die Spielhallen vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit geäußerte Verweis auf § 33i GewO, der keinen Eingang in den Wortlaut gefunden hat, bietet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für ein restriktives Verständnis der Reichweite der durch die Föderalismuskommission I in Aussicht genommenen Kompetenzübertragung.
Die von der Föderalismuskommission I betonte "örtliche Radizierung" der den Ländern zu überantwortenden Kompetenzbereiche führt auch nicht zu einer Beschränkung der Länderkompetenz auf Regelungen, die an die Besonderheiten der Situation vor Ort und Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden Gefahren anknüpfen (so aber Degenhart, DVBl 2014, S. 416 [421 f.]; Schneider, GewArch 2009, S. 265 [270]; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, S. 673 [676]). Eine maßgebliche Klarstellung der Gesetzesbegründung gegenüber den Vorarbeiten der Föderalismuskommission I besteht darin, dass der Begriff der "örtlichen" beziehungsweise "lokalen Radizierung" (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.) durch denjenigen des "besonderen Regionalbezugs" (vgl. BTDrucks 16/813, S. 9) ersetzt wurde und dieser gleichwertig neben dem Gesichtspunkt des fehlenden Erfordernisses einer bundesgesetzlichen Regelung steht. Durch die Zuordnung der Anforderungen an den Betrieb der Spielhallen zum Spielhallenrecht können unterschiedliche Gegebenheiten in den Ländern -- gerade zwischen Stadtstaaten einerseits und Flächenstaaten andererseits -- Berücksichtigung finden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 -- OVG 1 S 30.13 --, juris, Rn. 56). Ein Erfordernis bundesweit einheitlicher Regelungen ist demgegenüber -- im Unterschied zum Recht der Spielgeräte -- nicht ersichtlich.
cc) Auch aus systematischen Erwägungen ergibt sich, dass die Länderkompetenz für das Recht der Spielhallen die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen erfasst und in ihrer Reichweite nicht normativ-rezeptiv auf den Regelungsbereich von § 33i GewO beschränkt ist. Bei einer einzelnen Norm von einem rezipierten "Normbereich" zu sprechen, erscheint schon begrifflich sehr zweifelhaft (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 -- 7 ME 90/13 --, juris, Rn. 20; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 -- 4 Bs 14/15 --, juris, Rn. 73 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 117). Eine normative Rezeption setzt vielmehr das Vorliegen eines entwicklungsmäßig oder ordnungspolitisch weitgehend abgeschlossenen Normkomplexes wie etwa beim Strafrecht (vgl. BVerfGE 109, 190 [213]; 134, 33 [55 Rn. 55]) voraus. Hier kann bei der Auslegung auf die normativen Strukturen der Kompetenzmaterie, wie sie sich in der Tradition des jeweiligen Rechtsgebiets entwickelt haben, zurückgegriffen werden.
§ 33i GewO verkörperte vor der Föderalismusreform nicht für sich genommen ein in sich abgeschlossenes, historisch gewachsenes Rechtsgebiet des Spielhallenrechts. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift in der Gewerbeordnung lediglich eine einzelne unter vielen in Titel II, Abschnitt II, Unterabschnitt B (Gewerbetreibende, die einer besonderen Genehmigung bedürfen) ist und unter anderem neben den Vorschriften zu Geldspielgeräten und anderen Gewinnspielen in §§ 33c bis 33h GewO steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 25).
Die Erstreckung der Landeskompetenz für das Recht der Spielhallen auf die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen ergibt sich auch aus der systematischen Zusammenschau mit den anderen den Ländern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausschließlich zugewiesenen Materien. So erfassen auch das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte Sachverhalte mit Regionalbezug, in denen der grundgesetzändernde Gesetzgeber eine eigenständige Gestaltungsbefugnis der Länder schaffen wollte, ohne dass er dadurch den einheitlichen Wirtschaftsraum gefährdet sah. In diesen Materien wurde den Ländern die Regelung sämtlicher erlaubnis- und betriebsbezogener Aspekte überantwortet. Dasselbe muss dann auch für das Recht der Spielhallen gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 27).
dd) Mit der Föderalismusreform wurde im Hinblick auf die Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Zweck verfolgt, eine neu konturierte, klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft zu erzielen (vgl. BVerfGE 138, 261 [277 Rn. 37]). Diesem Zweck wird die Unterscheidung zwischen einem Recht der Spielhallen, das die gewerberechtlichen Anforderungen an Zulassung und Betrieb von Spielhallen umfasst, und einem Recht der Geldspielgeräte, das insbesondere die technischen Modalitäten der Geräte zum Gegenstand hat, gerecht.
Eine Begrenzung der Kompetenz für das Recht der Spielhallen auf Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden (Spielsucht-)Gefahren, während sonst das Recht der Spielgeräte einschlägig und damit der Bund konkurrierend zuständig wäre (vgl. Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundge setz, 2015, S. 85, 206), würde die Materie des Spielhallenrechts ihres Kerns berauben.
aa) Für die Vorschriften zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten ergibt sich die Zuordnung zum Recht der Spielhallen aus dem Umstand, dass sie gewerberechtliche Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen darstellen. Sie haben keinen Bezug zu Regelungen über die technischen Anforderungen an Spielgeräte oder Fragen der Geräteaufstellung unabhängig vom konkreten Aufstellort. Darüber hinaus besteht bei den Abstandsgeboten ein Regionalbezug insofern, als die Länder je nach vorhandener Spielhallendichte und den regionalen Gegebenheiten unterschiedliche Mindestabstände vorgeben können (vgl. Beaucamp, DVBl 2015, S. 1473 [1476]).
bb) Die Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 SpielhG Bln) ist ebenfalls eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen zuzuordnen. Sie stellt unabhängig vom Gefährdungspotential des Einzelgeräts auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab, die sich aus dem Anreiz ergibt, welchen viele Geräte allein schon durch ihre gemeinsame Verfügbarkeit in einer Spielhalle ausüben ("Las-Vegas-Effekt"). Die Entscheidung darüber, wo und in welchem Umfang Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen, hängt zwar auch von der Ausgestaltung der einzelnen Geräte ab. Das schließt aber nicht landesrechtliche Regelungen des Rechts der Spielhallen aus, für welche das Gefährdungspotential der konkreten Spielgeräte von Bedeutung ist.
2. Die Zuständigkeit des Bundes für das auch das Bauplanungsrecht umfassende Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, von welcher der Bund insbesondere durch den Erlass des Baugesetzbuchs Gebrauch gemacht hat, entfaltet keine Sperrwirkung ge genüber den Vorschriften der Länder zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten (vgl. zum Verbundverbot BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 -- Vf. 10-VII-12 u.a. --, NVwZ 2014, S. 141 [142]; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 317 ff.; zum Abstandsgebot OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 -- 7 ME 90/13 --, juris, Rn. 22; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. August 2014 -- 6 A 10098/14 --, juris, Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 134).
Zum Bodenrecht gehören diejenigen Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit regeln (vgl. BVerfGE 3, 407 [424]; 56, 298 [311]). Das Verbundverbot und die Abstandsgebote haben nicht unmittelbar die rechtlichen Beziehungen der Spielhallenbetreiber zu Grund und Boden oder die Koordinierung und ausgleichende Zuordnung konkurrierender Bodennutzungen und Bodenfunktionen zum Gegenstand, sondern die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerweise ausgehenden Gefahren. Das Bauplanungsrecht bezieht sich auf die Gegebenheiten und mögliche Konfliktlagen vor Ort, während die Regeln über das Abstandsgebot und das Verbundverbot auf generelle Beschränkungen zielen. Die Begrenzung der Ansiedlung von Vergnügungsstätten in bestimmten Baugebieten nach dem Baugesetzbuch stellt lediglich eine Option für die kommunale Planung dar (vgl. Beaucamp, DVBl 2015, S. 1473 [1476]). Soweit mit den angegriffenen Vorschriften auch städtebauliche Ziele verfolgt werden, stellt dies ihre vorrangig gewerberechtliche Motivation nicht in Frage.
3. Eine Sperrwirkung hinsichtlich des Abstandsgebots zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln) ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des Bundes für das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch den Jugendschutz erfasst, von welcher der Bund unter anderem durch den Erlass des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE 31, 113 [117]). Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vorsieht, dass die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teilnahme von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit in der Öffentlichkeit weitgehend ausschließt, stehen diese Regelungen der landesgesetzlichen Vorgabe von Mindestabständen zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 32; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 135). Denn deren Gegenstand ist wiederum vorrangig eine bei der Zulassung zu beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes, dessen Regelung für den Bereich der Spielhallen der alleinigen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zugewiesen ist. Dass das Land Berlin hierbei speziell im Zusammenhang mit der Gewerbeausübung stehende Gefährdungen von Kindern und Jugendlichen in den Blick nimmt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12), dient dem vorrangig gewerberechtlichen Ziel der Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht.
4. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft angeordnete Ersetzung des § 33i GewO durch Landesrecht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 121, 233 [239 f.]).
1. Das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG), die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln), die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln) und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) sind mit Art. 12 Abs. 1 GG (a), mit dem Eigen tumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (b) sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (c) vereinbar.
a) aa) Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE 105, 252 [265]; 115, 276 [300]; 126, 112 [136]). Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (vgl. BVerfGE 97, 12 [25 f.]; 119, 59 [78]; 141, 121 [131 f. Rn. 36]).
(1) In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden (stRspr; vgl. nur BVerfGE 36, 212 [219 ff.]; 45, 354 [358 f.]; 93, 362 [369]; 135, 90 [111 Rn. 57]; 141, 82 [98 Rn. 47]). Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (vgl. BVerfGE 54, 301 [313]; 101, 331 [347]; 141, 121 [133 Rn. 40]). An objektive Berufszugangsregelungen sind dabei grundsätzlich gesteigerte Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 115, 276 [304 ff.]).
(2) Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (vgl. BVerfGE 115, 276 [304 ff.]). Es gelten insofern allerdings besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist (vgl. BVerfGE 115, 276 [307 ff.]). So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. BVerfGE 115, 276 [309 f.]), da fis kalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können (vgl. BVerfGE 115, 276 [307]). Auch über die -- vorliegend nicht zur Prüfung stehende -- Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Denn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des Staates geraten (vgl. BVerfGE 115, 276 [310 f.]). Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann.
Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt (vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225 [241]; 114, 371 [383]; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.).
Dies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich gerecht (vgl. BVerfGE 115, 276 [316 f.]). Demnach ist die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u.a., C-243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., C-338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88).
(3) Solche Regelungen müssen zudem hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 [52 ff.]; 113, 348 [375 ff.]; 120, 378 [407 f.]; 133, 277 [336 Rn. 140]). Der Gesetzgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 [181]; 78, 205 [212]; 102, 254 [337]; 133, 277 [355 f. Rn. 181]). Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe (vgl. BVerfGE 93, 213 [238]; 102, 254 [337]; 131, 88 [123]; 133, 277 [336 f. Rn. 140]). Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfGE 21, 209 [215]; 79, 106 [120]; 102, 254 [337]). Verbleibende Ungewissheiten dür fen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 [79 f.]; 118, 168 [188]; 120, 274 [316]; 133, 277 [356 Rn. 181]).
(1) Die Beschwerdeführerinnen unterfallen als Betreiberinnen von Spielhallen dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 102, 197 [212 f.]; 114, 196 [244]; 126, 112 [136]; 141, 121 [130 f. Rn. 34]; stRspr). Bei der Tätigkeit als Betreiber einer Spielhalle handelt es sich um einen eigenständigen Beruf als eine wirtschaftliche Betätigung, die grundsätzlich unabhängig von anderen Tätigkeiten ausgeübt werden kann. Über die Jahre hat sich ein entsprechendes Berufsbild herausgebildet, für das das Gewerberecht spezielle Anforderungen aufstellt (vgl. § 33i Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 33c Abs. 2 GewO).
Die angegriffenen Vorschriften regeln damit die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen und greifen deshalb in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Der Einsatz von Eigentum zu Erwerbszwecken steht auch unter dem Schutz der Berufsfreiheit (zum Verhältnis von Berufsfreiheit und Eigentumsschutz vgl. BVerfGE 50, 290 [361 f.]; 110, 141 [166 f.]; 143, 246 [391 f. Rn. 390]).
(aa) Die Regelungen dienen mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfGE 115, 276 [304 f.] m.w.N.). § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG nennen ausdrücklich die Verhinderung des Entstehens von Glücksspielsucht und die wirksame Suchtbekämpfung als Ziele des Staatsvertrages beziehungsweise des Gesetzes. Dass mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots verfolgt wird, stellen die Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und die Gesetzesbegründungen der Spielhallengesetze ausdrücklich klar (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31; Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 9, 12).
Näher wird das Verbundverbot damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein "Las-Vegas-Effekt" eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 11; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 71). Durch das Verbundverbot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31).
Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist die Herbeiführung einer Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Damit soll das Abstandsgebot -- wie auch das Verbundverbot -- zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten "auf andere Gedanken" kommt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 11). Der Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist.
Die Berliner Regelung zum Abstand zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche dient der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs üben gerade Spielhallen einen "Reiz des Verbotenen" aus, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Insbesondere soll durch diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren Angebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12).
Diese Einschätzungen der Gesetzgeber sind nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Rahmen des ihnen zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums (vgl. BVerfGE 126, 112 [141]), der vom Bundesverfassungsgericht nur in begrenztem Umfang überprüfbar ist (vgl. BVerfGE 121, 317 [350]; 126, 112 [141] m.w.N.), durften die Gesetzgeber in Berlin und im Saarland annehmen, dass die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren schwere Gefahren für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft darstellen. Das Ergreifen von Maßnahmen zur Reduzierung des Spiels in Spielhallen in Form des Verbundverbots und der Abstandsgebote kann von den Gesetzgebern in nachvollziehbarer Weise auf drei einander ergänzende Erkenntnisse gestützt werden: erstens die grundsätzlich vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren, zweitens die deutliche Zunahme und Nutzung des Angebots an Geldspielgeräten in Spielhallen und drittens den Zusammenhang zwischen einer Zunahme des Spiels und einer Zunahme an Suchtproblemen.
Ausdrücklich haben sich die Länder auf die Ergebnisse des vom Bundeswirtschaftsministerium 2010 veröffentlichten Berichts zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung und auf die von ihnen in Auftrag gegebene "International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens" gestützt (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 16 f., 20), woraus insbesondere der Anstieg der Spielhallenstandorte, die Zunahme der Bedeutung von Mehrfachspielhallen und der deutliche Anstieg der Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen sowie die finanziellen Einschränkungen von Spielern in Spielhallen hervorgehen (vgl. BRDrucks 881/10, S. 40, 44, 49 f.). Laut der periodischen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der Befragten mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten mit 17,2% am höchsten bei Geldspielgeräten, gefolgt von Internet-Casinospielen mit 13,1% und Sportwettenangeboten mit 12,1% (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends -- Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102). Im Rahmen der sogenannten PAGE-Studie aus dem Jahre 2011 nannten 49,1% der Befragten mit Glücksspielproblemen Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten als wichtigsten Problembereich (vgl. Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung -- Endbericht, S. 68).
Gerade im Hinblick auf Kinder und Jugendliche durfte der Gesetzgeber suchtpräventive Maßnahmen aufgrund ihrer höheren Beeindruckbarkeit für besonders dringlich halten, da der Anteil junger Spieler in den letzten Jahren deutlich gestiegen ist und die Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen diejenige mit dem größten Spieleranteil an Geldspielgeräten darstellt (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends -- Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 92).
Die von den Gesetzgebern zugrunde gelegten Annahmen werden auch nicht durch das von den Beschwerdeführerinnen angeführte Gutachten zum sogenannten Pathologie-Potenzial-Koeffizienten in Frage gestellt (vgl. Peren/Clement, Pathologie-Potenziale von Glücksspielprodukten. Eine komparative Bewertung von in Deutschland angebotenen Spielformen, Wirtschaftswissenschaftliches Kurzgutachten ausgearbeitet für die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH, 2011), da es durch die Anknüpfung an den Marktanteil und die Spielerträge des jeweiligen Spiels den Anteil der Süchtigen im Verhältnis zum Umsatz ermittelt und damit die höhere Ertragsquote der Spielbanken das Ergebnis verzerrt. Zudem sind die Gesetzgeber nicht gehalten, bei der Bekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch berechnete relative Gefährlichkeit abzustellen. Vielmehr rechtfertigen gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl pathologischer Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemeinschaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die den Neuregelungen zugrunde liegenden An nahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten (vgl. BVerfGE 25, 1 [17]; 126, 112 [141]).
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den -- hier regulierten -- Spielhallen und den -- auch mit fiskalischen Interessen betriebenen -- Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends -- Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung -- Endbericht, S. 68).
Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben Berlin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden des Saarlandes) hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl. BVerfGE 115, 276 [312]; BVerfGK 10, 525 [533]). Damit ist es den zuständigen Behörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen.
Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland -- soweit ersichtlich -- auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
(aaa) Die gesetzliche Anordnung des Verbundverbots sowie der Abstandsgebote ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung der von den Gesetzgebern verfolgten legitimen Gemeinwohlziele, da sie die Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern (vgl. BVerfGE 63, 88 [115]; 67, 157 [175]; 96, 10 [23]; 103, 293 [307]; 115, 276 [308]). Den Gesetzgebern kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfGE 115, 276 [308] m.w.N.).
Die Einschätzung der Geeignetheit des Verbundverbots durch die Gesetzgeber der Länder ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So ist plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 9; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 71). Die Gesetzgeber reagierten damit in zulässiger Weise auf die deutliche Expansion dieser Branche in den Jahren vor den entsprechenden Neuregelungen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 9; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 50), zumal durch die Errichtung von Mehrfachspielhallen die Intention der Spielverordnung unterlaufen wurde, zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht die Höchstzahl der Geldspielgeräte je Standort auf zwölf zu begrenzen (vgl. bereits StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 337). Gerade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen kommt einer Begrenzung sowie örtlichen Beschränkungen von Glücksspielstätten die höchste Wirksamkeit bei der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu (vgl. Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung, International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens, 2009, S. 49 f.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 22). Ein Verbot von Mehrfachspielhallen in Form des Verbundverbots kann dem entgegenwirken, indem es zu einer geringeren Konzentration von Spielgeräten im selben Gebäude(komplex) und im Zusammenwirken mit den Abstandsgeboten zu einer generellen Reduzierung des Geldspielgeräteangebots führt.
Ebenso wenig bestehen Zweifel an der Geeignetheit des in Berlin und im Saarland geltenden Abstandsgebots zu anderen Spielhallen. Mit diesem Gebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. Dadurch wird ebenfalls eine Verringerung der Griffnähe und Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielgeräten in Spielhallen erreicht. Dem steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann. Dies gilt insbesondere für auf der Grundlage einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis betriebene Spielcafés, die -- sofern sie nicht selbst als Spielhallen zu qualifizieren sind (vgl. § 1 Abs. 2 SpielhG Bln; BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1988 -- 1 C 59.86 --, NVwZ 1989, S. 51 f.; Urteil vom 9. März 2005 -- 6 C 11/04 --, NV-wZ 2005, S. 961 [962]) -- einen anderen Charakter aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 47). Ein strukturelles, bereits in der gesetzlichen Regelung angelegtes Vollzugsdefizit ist dabei weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 47).
Auch das in Berlin vorgesehene Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen ist der Erreichung eines verstärkten Jugendschutzes jedenfalls förderlich. Indem wenigstens in der Nähe der von ihnen besonders häufig aufgesuchten Einrichtungen Spielhallen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen he rausgenommen werden, wird erreicht, dass diese in geringerem Maße Bestandteil ihrer Lebenswirklichkeit sind. Gerade bei besonders schutzbedürftigen Kindern und Jugendlichen kann so ein Gewöhnungseffekt durch ein stets verfügbares Angebot vermieden werden.
(bbb) Verbundverbot und Abstandsgebote sind erforderlich. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich, zumal den Gesetzgebern auch hier ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (vgl. BVerfGE 102, 197 [218]; 115, 276 [309]). Insbesondere stellen rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen wie die von den Beschwerdeführerinnen vorgeschlagene Spielerkarte kein gleich wirksames Mittel zur Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht dar. Die Länder durften insofern die Einschätzung der Suchtforschung und -beratungspraxis zugrunde legen, dass die Einschränkung des Angebots und die Reduzierung des Gesamtumsatzes bei Spielhallen aus suchtpräventiver Sicht ein vorzugswürdiges Mittel darstellen (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (á)). Im Gestaltungsspielraum mit Blick auf die Erforderlichkeitsanforderungen liegt auch die saarländische Regelung, die für den Mindestabstand nicht auf die Wegstrecke, sondern auf die Luftlinienentfernung zwischen zwei Spielhallen abstellt (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 42 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 367). Dasselbe gilt für das Absehen des Landesgesetzgebers von Abweichungs- und Ausnahmemöglichkeiten, mit denen eine Reduzierung der Spielhallendichte nicht in gleich wirksamer und effizienter Weise erreicht werden könnte.
(ccc) Verbundverbot und Abstandsgebote sind auch angemessen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der Spielhallengesetze insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die Betroffenen nicht übermäßig (vgl. BVerfGE 83, 1 [19]; 121, 317 [355]; 126, 112 [152 f.]).
Durch das Verbundverbot entfallen die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spielmöglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhalten, und die sich hieraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteile. Ähnliche Belastungswirkungen ergeben sich durch die Abstandsgebote, denen insbesondere in Berlin nur begrenzt ausgewichen werden kann. Die Regelungen haben -- gerade im Zusammenwirken mit bauplanungsrechtlichen Beschränkungen -- eine deutliche Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge. Eine kumulative Belastung entsteht insbesondere durch die gleichzeitige Geltung von Gerätehöchstzahlen je Spielhalle (in Berlin acht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln; im Saarland zwölf gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV). Zusätzlich belastend wirken sich daneben weitere Neuregelungen aus (vgl. das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV, § 5 Abs. 2 Satz 2 SSpielhG, den Sachkundenachweis nach § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 6 Abs. 3 SpielhG Bln, die Verlängerung der täglichen Sperrzeit gemäß § 5 SpielhG Bln, § 7 Abs. 1 SSpielhG, das Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die Pflicht zur Reduzierung der Gerätezahl auf drei im Falle der Abgabe von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln sowie das Verbot der unentgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, das Rauchverbot gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG oder das Verbot von Internet-Terminals und Geldautomaten nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, § 8 Abs. 2 SSpielhG).
Die Gesamtbelastung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch das Abstandsgebot stark beschränkt wird. Die Prognosen der Beschwerdeführerinnen, ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen sei durch die Kumulation der verschiedenen belastenden Vorschrif ten nicht mehr möglich, werden allerdings nicht hinreichend substantiiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 50). Dies gilt auch im Hinblick auf die durch die Verlängerung der Sperrzeit gemäß § 5 Abs. 1 SpielhG Bln erwarteten Verluste, da ohne weitere Angaben zu den korrespondierenden Besucherzahlen die stündlichen Durchschnittsumsätze für die wegfallenden frühen Morgenstunden nicht angesetzt werden können.
Der mit Verbundverbot und Abstandsgeboten verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiegt besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Besonderes Gewicht bekommt dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgehen (oben A I 2). Für alle anderen relevanten Glücksspielformen hatte bereits eine Begrenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (á)), durften die Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium.
Insgesamt stehen damit die Belastungen nicht außer Verhältnis zum Nutzen der Neuregelungen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 -- Vf. 10-VII-12 u.a. --, NVwZ 2014, S. 141 [145 f.]; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 348; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 165; HmbOVG, Beschluss vom 21. Januar 2016 -- 4 Bs 90/15 --, juris, Rn. 35; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 -- 5 V 514/11 --, juris, Rn. 25). Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Danach ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen.
Der in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln verwendete Begriff der "Einrichtungen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden", ist hinreichend bestimmt. Er wird für Bestandsspielhallen durch § 5 Abs. 1 MindAbstUmsG Bln näher konkretisiert, der unter Bezugnahme auf das Berliner Schulgesetz eindeutig definiert, zu welchen Einrichtungen Spielhallen einen entsprechenden Abstand halten müssen, nämlich zu allen Schulen außer reinen Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung. Aber auch isoliert ist die Auslegung und Anwendung des in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln verwendeten Begriffs einer gerichtlichen Kontrolle ohne weiteres zugänglich.
Das Bestimmtheitsgebot ist auch gewahrt, sofern es um das Betreiben von Spielhallen "in räumlicher Nähe" zu Kinder- und Jugendeinrichtungen geht. Der Begriff der räumlichen Nähe in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln lässt sich schon ohne Zusammenwirken mit dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin im Wege der teleologischen Auslegung der Vorschrift unter besonderer Berücksichtigung des Kinder- und Jugendschutzes konkretisieren. Dies gilt erst recht insoweit, als dieser in § 5 Abs. 2 Satz 1 MindAbstUmsG Bln für Bestandsspielhallen dahingehend definiert wird, dass eine solche Nähe beim Überschreiten einer Wegstre cke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt. Auch die Berechnung der Wegstrecke wird nunmehr in § 5 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG Bln im Einzelnen vorgegeben. Der Umstand, dass bei der Überschreitung der Wegstrecke eine räumliche Nähe "regelmäßig" nicht vorliegt, und die Ausgestaltung von § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln als Sollvorschrift ermöglichen der Verwaltung eine Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Die gesetzliche Regelung gibt der Verwaltung in ausreichendem Maße richtungsweisende Gesichtspunkte an die Hand, damit diese die Norm in nachvollziehbarer und überprüfbarer Weise anwenden kann (vgl. BVerfGE 21, 73 [82]; 62, 256 [275]).
(aa) Mit der Reduzierung der Spielgerätehöchstzahl von zwölf auf acht je Spielhalle verfolgt der Gesetzgeber das Ziel der Suchtprävention durch Reduzierung der Anreize zu übermäßigem Spielen in den Spielhallen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 14) und damit die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, da der Gesetzgeber im Rahmen seines Einschätzungs- und Prognosespielraums davon ausgehen durfte, dass Anreize für die Spieler zum fortgesetzten Spielen in Spielhallen umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befinden (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 27. März 1987 -- 1 BvR 850/86 u.a. --, NVwZ 1987, S. 1067; VG Hamburg, Urteil vom 10. Dezember 2014 -- 17 K 2429/13 --, juris, Rn. 104).
Der Gesetzgeber durfte die Reduzierung der Gerätehöchstzahl auch für erforderlich halten. Eine gleich wirksame Regelung, die Spielhallenbetreiber weniger belastet, ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt die bereits mit dem Verbundverbot und den Ab standsgeboten bewirkte Reduzierung der Gesamtzahl der aufgestellten Geldspielgeräte kein milderes, gleich geeignetes Mittel dar, da diese nicht, wie vom Gesetzgeber im Rahmen seines Schutzkonzepts angestrebt, die Spielanreize innerhalb der einzelnen Spielhalle verringert (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 10. Dezember 2014 -- 17 K 2429/13 --, juris, Rn. 104). Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass gerätebezogene Regelungen nicht gleichermaßen präventiv wirken.
Schließlich belastet die Reduzierung der Gerätehöchstzahl die Spielhallenbetreiber nicht übermäßig. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (á)), durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 186).
(bb) Entsprechendes gilt für die Pflicht zur Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln), die das Erkennen und die unmittelbare Einflussnahme auf problematisches Spielverhalten ermöglichen soll (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 15). Damit verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, nachweisbare oder höchstwahrscheinliche schwere Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut abzuwehren (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). An der Eignung der Anwesenheit mindestens ei ner Aufsichtsperson je Spielhalle für die Förderung dieses Ziels bestehen keine Zweifel. Der Gesetzgeber durfte die Begründung einer solchen Pflicht auch für erforderlich halten. Angesichts der hohen Suchtgefahren, die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehen, und des hohen Gewichts der Suchtbekämpfung durfte die Vorschrift ohne den Nachweis vorher bestehender Missstände eingeführt werden.
b) Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt -- soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist -- hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit.
aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedli chen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136 [180 f. Rn. 121 f.] m.w.N.).
bb) Durch die angegriffenen Vorschriften werden Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten ungleich behandelt, da Spielhallen Beschränkungen unterworfen werden, die für den Betrieb von Spielautomaten in Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten nicht gelten. Dabei sind diese Gruppen insofern wesentlich gleich, als in ihren Betrieben jeweils -- zumindest auch -- Glücksspiel um Geld an Spielautomaten beziehungsweise Geldspielgeräten angeboten wird. Dass sich die Bauart der Spielautomaten in Spielbanken von derjenigen der Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten unterscheidet, begründet keine wesentlichen, die Vergleichbarkeit ausschließenden Unterschiede. Im Übrigen sind zahlreiche Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag zur Suchtprävention gleichermaßen auf Spielbanken und Spielhallen anwendbar (vgl. Beaucamp, DVBl 2015, S. 1473 [1481]).
Die Gesetzgeber verfolgen bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im Bereich des Glücksspielrechts mit der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (oben C II 1 a bb (2) (a) (aa)). Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die -- insoweit freilich begrenzt zu haltenden -- Dependancen beziehungsweise Zweigniederlassungen berücksichtigt (oben C II 1 a bb (2) (a) (bb)). Aufgrund dieser sich auch auf die Suchtproblematik auswirkenden Unterschiede ist eine Ungleichbehandlung durch Vorschriften, die eine mengenmäßige Begrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken, gerechtfertigt.
Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeiten und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Spielhallen sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (so bereits BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 -- 1 B 174.90 --, NVwZ-RR 1991, S. 403 [404]). Hinzu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10. November 2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678 [1682]). Das Gefährdungspotential in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels deutlich geringer als in Spielhallen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle. Der Betrieb von "Spielcafés" oder "Cafécasinos" als Gaststätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spielhallen haben, ändert daran nichts, da solche Spielcafés als Spielhallen gelten und damit denselben Regeln unterworfen sind (oben C II 1 a bb (2) (a) (cc) (aaa)).
aa) Die fünfjährigen Übergangsfristen sind vorrangig an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen, weil es um Übergangsregelungen für die erlaubte gewerbliche Betätigung, weniger um die Nutzbarkeit des vorhandenen Eigentums geht. Bei einer Beeinträchtigung der Erwerbs- und Leistungstätigkeit durch staatliche Regelungen ist nach der bestehenden Verfassungsrechtsprechung vorrangig der Schutzbereich der Berufsfreiheit berührt. Die Begrenzung der Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter, für die der Schutz des Art. 14 GG grundsätzlich in Betracht kommt, sowie der Wertverlust der unternehmerischen Einheit sind dann nur mittelbare Folgen der angegriffenen Handlungsbeschränkung, weshalb Art. 14 Abs. 1 GG nur neben Art. 12 Abs. 1 GG zur Anwendung kommt (zur umgekehrten Konstellation vgl. BVerfGE 143, 246 [391 f. Rn. 390]).
(1) Durch das Erlöschen der Erlaubnisse nach § 33i GewO mit Ablauf des 31. Juli 2016 beziehungsweise des 30. Juni 2017 grei fen die Übergangsregelungen in Berlin und im Saarland in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) ein. Nach § 8 Abs. 1 SpielhG Bln verlieren bestehende Erlaubnisse nach § 33i GewO mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit und können nur nach den Anforderungen an die Erteilung einer neuen Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 SpielhG Bln erneuert werden, die für Bestandsspielhallen in §§ 5 bis 7 MindAbstUmsG Bln modifiziert wurden. Soweit Betreiber von Bestandsspielhallen einen Antrag auf Erteilung einer neuen Spielhallenerlaubnis im Sonderverfahren nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin gestellt haben, gilt die Erlaubnis nach § 33i GewO als bis zum sechsten Monat nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren fortbestehend (§ 2 Abs. 3 MindAbstUmsG Bln). Gleichermaßen ergibt sich im Saarland die Betroffenheit der Beschwerdeführerin zu IV) aus dem Zusammenwirken der Erlöschensanordnung in § 12 Abs. 1 SSpielhG mit den Erlaubnisanforderungen in § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 SSpielhG sowie aus § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag.
(a) Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. BVerfGE 82, 209 [224]; 83, 130 [142]; 95, 267 [307]; 98, 218 [251]; 116, 24 [58]). Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfGE 49, 89 [126]; 98, 218 [251]; 141, 143 [170 Rn. 59]). Bei Auswahlentscheidungen muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist (vgl. BVerfGE 57, 295 [327]; 73, 280 [295 f.]; 86, 28 [41]). Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz (vgl. BVerfGE 56, 1 [12 f.]; 134, 141 [184 Rn. 126]) ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind (vgl. BVerfGE 56, 1 [13]). Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfGE 82, 209 [224 f.] m.w.N.).
(aa) Das Fehlen von Kriterien für die bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Ablauf der Übergangsfrist erloschener Erlaubnisse zu treffende Auswahl zwischen bestehenden Spielhallen mit Altgenehmigungen, die zueinander den Mindestabstand von 500 Metern nicht einhalten, im Saarländischen Spielhallengesetz verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Zwar ist der Entzug der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der beruflichen Betätigungsmöglichkeit von erheblichem Gewicht. Allerdings ist die Belastung des Eingriffs in die Berufsfreiheit in zweifacher Weise durch die Regelung im Saarländischen Spielhallengesetz abgemildert, und zwar durch die fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpielhG; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 -- Vf. 10-VII-12 u.a. --, NVwZ 2014, S. 141 [143]; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2014 -- 7 ME 121/13 --, juris, Rn. 59; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 356 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 -- OVG 1 B 5.13 --, juris, Rn. 183; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 -- 5 V 514/11 --, juris, Rn. 26). Zudem geht es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von Bestandsspielhallen, nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unterschiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen Auswahlentscheidungen.
Soweit danach verschiedene Auswahlmöglichkeiten verbleiben, ist insofern weder ersichtlich noch von der Beschwerdeführerin zu IV) vorgetragen, dass eine gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Auswahlkriterien den von den Behörden in dieser Situation vorzunehmenden komplexen Abwägungsentscheidungen besser gerecht würde. Soweit das behördliche Auswahlverfahren im Einzelfall den genannten Rahmen nicht beachtet oder sonst individuellen Rechtspositionen der Spielhallenbetreiber nicht zureichend Rechnung trägt, steht ihnen verwaltungsgerichtlicher und -- gegebenenfalls nach Rechtswegerschöpfung -- auch verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz offen. Zugleich bleibt es den Ländern unbenommen, im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bindungen den zuständigen Behörden selbst im Wege der Gesetz- oder Verordnungsgebung oder auch mittels Verwaltungsvorschriften detailliertere Kriterien für die Bewältigung von Konkurrenzsituationen an die Hand zu geben.
(b) Die Bestimmungen sind mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem in Art. 12 GG enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 -- 8 C 6.15 --, juris, Rn. 72 ff.; so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 -- Vf. 10-VII-12 u.a. --, NVwZ 2014, S. 141 [144]; BayVGH, Beschluss vom 30. September 2013 -- 10 CE 13.1477 --, juris, Rn. 16 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. November 2013 -- 1 M 124/13 --, juris, Rn. 5 ff.; SächsOVG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 -- 3 B 418/13 --, juris, Rn. 15 ff.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 -- 7 ME 90/13 --, juris, Rn. 35 ff.; OVG Saarland, Beschluss vom 10. Februar 2014 -- 1 B 476/13 --, juris, Rn. 14 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27. Mai 2014 -- 6 B 10343/14 --, NV-wZ-RR 2014, S. 682 [683]; HmbOVG, Beschluss vom 24. Juni 2014 -- 4 Bs 279/13 --, juris, Rn. 17 ff.; HessVGH, Beschluss vom 5. September 2014 -- 8 B 1036/14 --, juris, Rn. 18 ff.; a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 461 ff.; VG Osnabrück, Beschluss vom 24. September 2013 -- 1 B 36/13 --, juris, Rn. 23 ff.; offen gelassen OVG Thüringen, Beschluss vom 8. April 2015 -- 3 EO 775/13 --, juris, Rn. 6 ff.; vgl. auch für eine vierjährige Übergangsperiode die Entscheidung des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs vom 12. März 2015 -- G 205/2014--15 u.a. --, www.vfgh.gv.at, Rn. 76 f.).
(aa) Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse gemäß § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (für an Art. 14 GG zu messende Belastungen vertrauensgeschützter Positionen vgl. BVerfGE 143, 246 [383 f. Rn. 372]; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 -- 7 C 48.07 --, NVwZ 2009, S. 650 [652 Rn. 41]). Für die gesetzliche Regelung ergibt sich dies schon daraus, dass grundsätzlich nicht darauf vertraut werden kann, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt (vgl. BVerfGE 38, 61 [83]; 68, 193 [222]; 126, 112 [157]). Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz (vgl. BVerfGE 105, 17 [44]). Weder die Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko.
Die Besonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. Bei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler Spielhallen aufsuchen. Der Betrieb von Spielhallen steht damit stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz, Abs. 2 Nr. 3 GewO). Nicht zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Sportwettenurteil aus dem Jahre 2006 festgestellt, dass dem Spiel an Geldspielgeräten im Sinne der Gewerbeordnung das höchste Suchtpotential aller Glücksspielformen zukommt (vgl. BVerfGE 115, 276 [305]). Die Spielhallenbetreiber mussten daher damit rechnen, dass die Landesgesetzgeber diese Feststellung zum Anlass für eine strengere Regulierung von Spielhallen nehmen würden, um eine insgesamt konsequentere Glücksspielpolitik zu erreichen.
Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren Betrieb von Mehrfachspielhallen war auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zumindest stark eingeschränkt, denn deren Betrieb unterlief die vom Bundesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 3 Abs. 2 SpielV beabsichtigte Begrenzung der maximalen Anzahl der Geldspielgeräte je Standort auf die Höchstzahl von zwölf und stellte damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vorschriften zur Gerätehöchstzahl in Spielhallen dar (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 337). Das Vertrauen in eine unbeschränkte und unbefristete Fortführung des Spielhallenbetriebs war zudem schon durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO) begrenzt.
Die Landesgesetzgeber sind nicht auf eine Regelung zu verweisen, die Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglicht (vgl. BVerfGE 75, 246 [282]). Die immerhin fünfjährigen Übergangsfristen in Berlin und im Saarland tragen dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.
Die Belange der Spielhallenbetreiber sind ebenfalls genügend berücksichtigt. Die Räumlichkeiten und die weiteren Betriebsmittel sind auch anderweitig nutzbar (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 -- Vf. 10-VII-12 u.a. --, NVwZ 2014, S. 141 [146]). Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung ergeben (vgl. BGH, Urteil vom 20. November 2013 -- XII ZR 77/12 --, NZM 2014, S. 165 [166]; KG, Urteil vom 14. Juli 2014 -- 8 U 140/13 --, juris, Rn. 28). Ähnliches gilt für die Möglichkeit eines Weiterverkaufs oder einer Weitervermietung der Spielgeräte und anderer Einrichtungsgegenstände, zumal deren Abschreibungszeit die fünfjährige Übergangszeit in der Regel nicht überschreiten dürfte (vgl. AfA-Tabelle für die allgemein verwendbaren Anlagegüter Nr. 7.5.1).
Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung und der erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO war spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt. Hierbei kann auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die das Bundesverfassungsgericht für das Vertrauen in die Gesetzeslage gegenüber rückwirkenden Gesetzen entwickelt hat. Demnach entfällt schutzwürdiges Vertrauen in die geltende Rechtslage nicht erst dann, wenn eine Änderung der Rechtslage sicher ist, sondern bereits dann, wenn mit einer Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 126, 369 [396]). Dies ist beim endgültigen Beschluss des Bundestages über einen Gesetzentwurf der Fall (vgl. BVerfGE 126, 369 [396]; 132, 302 [324 Rn. 57]; jeweils m.w.N.). Darüber hinaus können sich ab der Einbringung eines Gesetzentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ die Betroffenen nicht mehr auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Rechtslage berufen (vgl. BVerfGE 127, 31 [50]; 132, 302 [324 f. Rn. 56 f.] m.w.N.).
Diese Rechtsprechung ist auf den Entstehungsprozess eines Staatsvertrages, auf dem die hier gegenständlichen Landesgesetze beruhen, übertragbar. Bei der Entstehung von Staatsverträgen kann es zu vergleichbaren Ankündigungseffekten kommen (vgl. BVerfGE 95, 64 [88 f.]). Schon mit dem Zustandekommen eines Staatsvertrages ist mit einer Neuregelung durch entsprechende Landesgesetze ernsthaft zu rechnen (vgl. BVerfGE 126, 369 [396]), so dass geplante Gesetzesänderungen öffentlich und mögliche zukünftige Gesetzesänderungen damit in konkreten Umrissen vorhersehbar werden (vgl. BVerfGE 132, 302 [324 Rn. 56]). Hinzu kommt, dass Änderungen am Staatsvertrag durch die Länderparlamente nach Unterzeichnung durch die Ministerpräsidenten ausgeschlossen sind, da der Vertragstext schon mit der Unterzeichnung feststeht und nur noch einvernehmlich geändert werden kann (vgl. BayVGH, Beschluss vom 30. September 2013 -- 10 CE 13.1477 --, juris, Rn. 22; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 463).
Im Hinblick auf das Kriterium der Öffentlichkeit der geplanten Gesetzesänderung kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Für Beschlüsse der nicht öffentlich tagenden Ministerpräsidentenkonferenz genügen die Veröffentlichung des konkreten Textes und seine tatsächliche Verfügbarkeit (vgl. BVerfGE 127, 31 [50]). Bei Entscheidungen von einigem wirtschaftlichem Gewicht -- wie Investitionen in eine neue Spielhalle -- ist es zudem regelmäßig zumutbar, professionelle Beratung über das rechtliche und regulatorische Umfeld in Anspruch zu nehmen (vgl. zu steuerlichen Folgen BVerfGE 127, 31 [50]). Um ein Vertrauen in die geltende Gesetzeslage zu beseitigen, reicht es aus, dass der eingebrachte Entwurf in seinem Regelungsanliegen und den maßgeblichen Inhalten erkennbar wird. Denn bereits in diesem Fall sind mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar (vgl. BVerfGE 132, 302 [324 Rn. 56]).
Allein der Beschluss der Ministerpräsidenten am 28. Oktober 2011 und die gleichzeitig veröffentlichte Medien-Information reichten allerdings nicht aus, um entsprechende mögliche zukünftige Gesetzesänderungen für Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar zu machen. Denn die endgültig beschlossene Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wurde noch nicht am 28. Oktober 2011, sondern erstmals am 18. November 2011 als Landtagsdrucksache des Landtags von Baden-Württemberg veröffentlicht (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 15/849; vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 2).
Von einem schutzwürdigen Vertrauen der Spielhallenbetreiber auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage konnte gleichwohl nach dem 28. Oktober 2011 nicht mehr die Rede sein. Bereits im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz am 6. April 2011 hatten sich die Länder darauf geeinigt, einen Entwurf für einen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zur Anhörung und zur Notifizierung bei der Europäischen Kommission freizugeben. Bei diesem seit April 2011 auf verschiedenen offiziellen Seiten im Internet abrufbaren und ab Mai 2011 auch in Landtagsdrucksachen verfügbaren (oben A I 2) Entwurf handelte es sich nicht lediglich um eine Arbeitsgrundlage. Vielmehr kam ihm weitgehend die Funktion eines Gesetzentwurfs der Regierung im normalen Gesetzgebungsverfahren zu, der an die Ausschüsse überwiesen wird, damit diese gegebenenfalls Anhörungen insbesondere von Sachverständigen und Interessenvertretern vornehmen können (vgl. § 70 Abs. 1 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages). Der Entwurf enthielt einen besonderen Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen, Regelungen über ein Abstandsgebot zu anderen Spielhallen und ein Verbundverbot sowie entsprechende Übergangsregelungen. Danach sollte grundsätzlich eine fünfjährige Übergangsfrist gelten. Spielhallenerlaubnisse nach § 33i GewO, die nach dem 6. April 2011 erteilt würden, sollten bei einem Verstoß gegen das Verbundverbot ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrages unwirksam werden. Die von der Neuregelung betroffenen Spielhallenbetreiber hatten zudem im Zusammenhang mit der vom Land Sachsen-Anhalt im Mai 2011 durchgeführten Verbändeanhörung (oben A I 2) und über die intensive Berichterstattung und Öffentlichkeitsarbeit der Verbände der Automaten- und Spielhallenbranche (vgl. AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH, Novelle des Glücksspielstaatsvertrags gefährdet Existenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeitsplätzen vom 2. Mai 2011, http://www.awi-info.de/de/einzelne-news/25, zuletzt abgerufen am 6. März 2017; Glücksspielstaatsvertrag: Entwurf mit Regelungen für Spielstätten, AutomatenMarkt [Online-Ausgabe] vom 20. April 2011, http://www.automatenmarkt.de; Anhörung zum Glücksspielstaatsvertrag vom 26. Mai 2011, a.a.O., beide zuletzt abgerufen am 6. März 2017) die Möglichkeit, sich in zuverlässiger Weise über die geplante Gesetzesänderung und die Umstände zu informieren, die eine Änderung der Rechtslage als wahrscheinlich erscheinen ließen.
Somit waren schon vor dem 28. Oktober 2011 Gesetzesänderungen für die Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, so dass sie nicht mehr darauf vertrauen konnten, das bis dahin geltende Recht werde in Zukunft unverändert fortbestehen (a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 461 ff.). Zumindest war das Vertrauen in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung erheblich herabgesetzt. Jedenfalls am Tage der ihrerseits öffentlich bekannt gegebenen politischen Einigung der 15 Ministerpräsidenten auf die endgültige Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 28. Oktober 2011 war hinreichend wahrscheinlich, dass der Vertrag von den beteiligten Ländern geschlossen würde und die Vorgaben anschließend durch Landesgesetze umgesetzt würden. Änderungen nach der politischen Einigung hätten nur auf der Grundlage erneuter Verhandlungen aller beteiligten Länder erfolgen können.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Entwurf für einen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 6. April 2011 bis zum abschließenden Beschluss der Ministerpräsidenten noch partiell geändert wurde (a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 471). Die Beseitigung schutzwürdigen Vertrauens ist nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen der eingebrachte Regelungsvorschlag völlig unverändert später beschlossen und in Kraft gesetzt wird. Denn es geht nicht um die Frage, ob die Betroffenen mit dem Inkrafttreten der konkreten Neuregelung rechnen mussten, sondern darum, ob sie auf die unveränderte Fortgeltung der bestehenden Rechtslage vertrauen können. Die Unterschiede zwischen der Entwurfsfassung und dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag fallen nicht ins Gewicht. Das Verbundverbot und die Pflicht zur Einführung eines Abstandsgebots zu anderen Spielhallen waren bereits im Entwurf enthalten und wurden nur redaktionell geändert. Auch die Anwendung der Vorschriften auf Bestandsspielhallen nach einer ein- beziehungsweise fünfjährigen Übergangsfrist war bereits Gegenstand des Entwurfs, ebenso die Anwendung der einjährigen Übergangsfrist zumindest auf das Verbundverbot. Damit waren die wesentlichen und hier relevanten Änderungen auch in der später verwirklichten Fassung bereits aufgrund des Entwurfs vom April 2011 konkret absehbar.
cc) Gegen das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO für die Bemessung der Übergangsfrist bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Einwände. Unter Vertrauensschutzaspekten ist der Zeitpunkt der Erlaub niserteilung für den Betrieb einer Spielhalle ein zulässiger Anknüpfungspunkt für die Stichtagsregelung, da eine Erlaubnis bei Verstoß gegen das Verbundverbot nicht mehr erteilt werden konnte. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die zukünftige Erteilung der Erlaubnis konnte erst mit der Erteilung der Betriebserlaubnis nach § 33i GewO entstehen. Denn auch wenn auf die Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO ein Anspruch bestand, war den Betroffenen selbst bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen im Zeitpunkt der Antragstellung die Erteilung nicht sicher, da maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Bewertung des Bestehens eines Anspruchs auf Erlaubniserteilung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung beziehungsweise im Falle einer Verpflichtungsklage der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ist (vgl. BVerwGE 84, 157 [160 ff.]; 100, 346 [348]). Zwischenzeitliche Änderungen der Sach- und Rechtslage können dazu führen, dass die Erlaubnis nicht erteilt werden darf. Rechtsänderungen können einen ursprünglich gegebenen Anspruch daher auch nach Antragstellung vernichten, wenn das neue materielle Recht dies so vorsieht. Das Risiko einer abschlägigen Antragsbescheidung trägt der Antragsteller.
Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf eine für den Betrieb der Spielhalle bereits vor dem Stichtag erteilte Baugenehmigung. Aus ihr folgt kein schützenswertes Vertrauen in Bezug auf die Erteilung der gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis. Die Baugenehmigung ist lediglich faktische Voraussetzung für die Nutzung der Spielhallenerlaubnis. Sie entfaltet schon einfachrechtlich nur insofern Bindungswirkung für die spätere gewerberechtliche Erlaubnis, als öffentlich-rechtliche Vorschriften Gegenstand baurechtlicher Prüfung sind. Dies ist mit Blick auf die gewerberechtlichen Anforderungen an die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen nicht der Fall (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1996 -- 1 B 18.96 --, juris, Rn. 9; für die Gaststättenerlaubnis BVerwGE 84, 11 [13 f.]).
Schließlich spricht gegen den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung als für die Bemessung der Übergangsfrist maßgeblichen Zeitpunkt auch nicht, dass dieser vom Tätigwerden der Behörde abhängt. Für ein kollusives Zusammenwirken zwischen Verwaltung und Regierung zum Nachteil der Spielhallenbetreiber im Vorfeld des Staatsvertrages ist nichts vorgetragen oder ersichtlich (a.A. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 482). Ein betätigtes Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage ist auch nicht etwa deshalb schon vor der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis schutzwürdig, weil nach der unter anderem in Bayern früher verbreiteten Behördenpraxis die Erlaubnis nach § 33i GewO gerade bei Mehrfachspielhallen erst nach Besichtigung der fertiggestellten Räumlichkeiten erteilt wurde (a.A. zur vergleichbaren Praxis in Baden-Württemberg StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 481). Diese Behördenpraxis ergibt sich weder aus dem Gesetz, noch ist sie aus sachlichen Gründen zwingend geboten. Die Praxis hindert den Gesetzgeber nicht daran, den Beginn des Vertrauensschutzes schon aus Gründen der Rechtssicherheit an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung zu knüpfen. Gegen eine behördliche Verschleppung der Genehmigungsentscheidung hätten sich die Betroffenen im Wege der verwaltungsgerichtlichen Untätigkeitsklage wenden und Staatshaftungsansprüche geltend machen können.
Soweit lediglich auf das Ziel der Verhinderung solcher Vorwegnahmeeffekte abgestellt wird, wäre ein Anknüpfen an den Zeitpunkt des Erlaubnisantrags zwar ein milderes, da zeitlich frühe res Kriterium für den Stichtag zur Vermeidung der Antragstellung auf Vorrat (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 481), aber es erreicht den vom Gesetzgeber zugleich angestrebten raschen Abbau bestehender Spielhallen nicht ebenso gut.
Dabei ist nicht erkennbar, dass die Bestandsinteressen der Spielhallenbetreiber die Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwögen. Die Investitionen wurden von den Betreibern vor Erteilung der Spielhallenerlaubnis auf eigenes Risiko getätigt (ebenso StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 -- 1 VB 15/13 --, juris, Rn. 453). Angesichts des Umstands, dass die einjährige Übergangsfrist nur für Spielhallen gilt, deren Betreiber zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht mehr auf den Fortbestand der alten Rechtslage vertrauen konnten, ist sie nicht zu kurz bemessen, auch wenn die getätigten Investitionen nicht amortisiert werden konnten. Dies gilt umso mehr, als die Übergangsfrist erst mit Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Juli 2012 zu laufen begann, das Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage aber spätestens am 28. Oktober 2011 beseitigt wurde.
c) Soweit die Übergangsregelungen auch in bestehende Eigentumspositionen eingreifen, sind sie aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG stellen die Übergangsregelungen schon wegen des Fehlens einer staatlichen Güterbeschaffung (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfGE 143, 246 [333 ff. Rn. 244 ff.]), aber auch mangels einer Entziehung des Eigentums an den Spielhallen oder den Spielgeräten nicht dar.
d) Dem Gesetzgeber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist, dass die Einführung eines Stichtages überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfGE 126, 369 [399] m.w.N.). Die Notwendigkeit der Stichtagsregelung ergab sich hier aus einer an Vertrauensschutzgesichtspunkten orientierten Staffelung der Übergangsfristen und dem Interesse an der möglichst effektiven Bekämpfung der Glücksspielsucht durch eine möglichst schnelle Reduzierung des Spielhallenangebots. Angesichts des Umstands, dass bei Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage und den Fortbestand der Erlaubnis nach § 33i GewO bestand und auf den Erhalt einer Erlaubnis vor deren Erteilung nicht vertraut werden konnte, erscheint das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung von Verfassungs wegen jedenfalls vertretbar.

References: § 29
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 Art. 74
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 § 8
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 Art. 12
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 Art. 3
 § 4
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 § 8
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 § 94
 § 263
 § 67
 § 99
 § 33
 § 7
 § 11
 § 43
 § 4
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 § 5
 § 23
 § 92
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 Art. 1
 Art. 70
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 § 6
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 § 29
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 Art. 125
 § 2
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 Art. 12
 Art. 14
 Art. 3
 Art. 12
 Art. 12
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 Art. 19
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