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Timestamp: 2018-01-22 13:52:54+00:00

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Gründe und normative Konsequenzen für die Trennung des ... | Hausarbeiten publizieren
B. Trennungsgründe
I. Geschichte der Gesetzgebung über die „betriebliche“ Mitbestimmung
II. Entwicklung der Verwaltung
III. Interessenlage und rechtspolitische Zielsetzung der Gesetze
IV. Sonderstellung der Beamten
1. Ausgestaltung durch Gesetze
2. Treuepflicht der Beamten
C. Unterschiede zwischen BetrVG und BPersVG
I. Abgrenzung der Geltungsbereiche
III. Gestaltung der Mitbestimmungsordnung
1. Allgemeine Vorschriften über Beteiligungsrechte
2. Besonderheiten im Bundespersonalvertretungsgesetz
4. Besonderheit der Einigungsstelle im Personalvertretungsrecht
Baum, Gerhard, „25 Jahre Personalvertretungsrecht des Bundes“ in: Personalvertretung, 1980.
Benecke, Martina, Beteiligungsrechte und Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht, 1. Auflage, Baden-Baden 1996.
Daumann, Hans, „Personalrat und Dienststelle“ in: Personalvertretung, 1965.
Dietz, Rolf / Richardi, Reinhard, Betriebsverfassungsgesetz Kommentar, 12. Auflage, München 2010.
Ellwein, Thomas, in: Handbuch des Verfassungsrechts Bundesrepublik Deutschland Bd. 2, Berlin 1995.
Hecker, Werner, „Die Rechtsnatur des Personalrats“ in: Personalvertretung, 1980.
Hromadka, Wolfgang, „Mitbestimmung und Mitwirkung im öffentlichen Dienst“ in: Personalführung 11-12, 1986.
Hromadka, Wolfgang / Maschmann, Frank, Arbeitsrecht Band 2 - Kollektivarbeitsrecht und Arbeitsstreitigkeiten, 5. Auflage, Heidelberg 2010.
Huster, Mascha, Die Einigungsstelle und ihre Kompetenz, 1. Auflage, München 2008.
Kempen, Otto, Grund und Grenzen gesetzlicher Personalvertretung in der parlamentarischen Demokratie, 1. Auflage, Stuttgart 1985.
Kippels, Gabriele, Die Betriebs- und Personalvertretung - Vergleich und Analyse der Organisationsstrukturen sowie der Stellung der Beteiligten, 1. Auflage, Bonn 1990.
Lorenzen, Uwe / Haas, Manfred / Schmitt, Lothar, Bundespersonalvertretungsgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Heidelberg.
Pfohl, Gerhard, Der Unterschied zwischen Personalvertretung (BayPVG) und betrieblicher Mitbestimmung - und seine Konsequenzen, 1. Auflage, Nürnberg 1995.
Potthoff, Werner, Die „Mitbestimmung“ der Beamten im öffentlichen Dienst, 1. Auflage, Münster 1965.
Schelter, Kurt / Seiler, Joseph, Bayerisches Personalvertretungsgesetz - Kommentar, 3. Auflage, München 2000.
Im ersten Teil soll herausgearbeitet werden, wie es zur der Trennung dieser Rechtsgebiete kam und welche Ursachen dafür ausschlaggebend waren. Dabei wird besonders auf die Entstehung der jeweiligen Gesetze eingegangen.
Anschließend wird versucht, die nach dem gegenwärtigen Recht bestehenden bedeutsamen Unterschiede in den Strukturen von Betriebsverfassungsrecht und Personalvertretungsrecht und die Rechte der an der Vertretung Beteiligten durch Vergleich herauszuarbeiten. Ein Schwerpunkt wird dabei auf den Mitbestimmungsrechten und der Institution der Einigungsstelle liegen. Dabei geht es im die Mitbestimmung bezüglich Entscheidungen, die auf der Betriebs- und Dienststellenebene gefällt werden.
Diese Rechte gewähren eine Kompetenz der Beschäftigungsseite auf Teilhabe an die Arbeit betreffenden Entwicklungsprozessen, die sonst allein von der öffentlichen bzw. privaten Arbeitgeberseite bestimmt würden.1
In Handbüchern und Kommentaren wird bei der Darstellung des Personalvertretungsrechtes häufig Bezug auf das Betriebsverfassungsrecht genommen. Bei den Gründen für die Unterschiede wird dann in der Regel auf die „Besonderheiten des öffentlichen Dienstes“ hingewiesen, die zu berücksichtigen sind. Eine Erklärung dafür kann sein, dass das Betriebsverfassungsrecht das ältere Rechtsgebiet darstellt, mehr Personen anspricht und umfangreicher untersucht und kommentiert ist. Jedoch werden mit den „Besonderheiten des öffentlichen Rechts“ sowohl von Gegner als auch von Befürwortern einer Ausweitung der Beteiligungsrechte begründet.2 Es muss also untersucht werden, wie es zu diesen Besonderheiten gekommen ist und was sie bezogen auf die „betriebliche“ Mitbestimmung ausmacht. „Betrieblich“ steht hier für beide Bereiche, also private Betriebe und öffentliche Dienststellen.
Der Hauptunterschied der beiden Gesetze ist klar. Sie haben jeweils unterschiedliche „Gegenpole“. Während der Betriebsrat einem privaten, profitorientierten Arbeitgeber gegenübersteht, wirkt der Personalrat im öffentlichen Dienst, welcher als eine der Staatsgewalten ein Teil des Gemeinwesens ist. Aus Sicht eines Beschäftigten ist dieser Unterschied jedoch nicht immer nachvollziehbar. Die gesetzgeberische Behandlung der Sonderstellung des öffentlichen Dienstes wird durch einen Blick in die geschichtliche Entwicklung der Mitbestimmung besser verständlich.
Ende des 19. Jahrhunderts wurden erste Versuche, Arbeitnehmervertretung einzurichten, unternommen. Deren Bildung war jedoch freiwillig und die Aufgabe war auf Beratungen über Arbeitsordnungen beschränkt.3 Für Beamte gab es um 1900 erstmals Ausschüsse, die jedoch nur in wenigen Städten eingerichtet wurden.4 Auch die 1916 im Zuge des Kriegs- und Hilfsdienstgesetzes gebildeten Arbeiter- und Angestelltenräte für kriegs- und versorgungswichtige Behörden und Betriebe galten nicht für Beamte.5 Erst das Betriebsrätegesetz (BRG) 1920 galt einheitlich für alle Betriebe und Dienststellen des öffentlichen wie des privaten Rechts. Jedoch wurde auch in diesem Gesetz deutlich zwischen den einzelnen Gruppen differenziert und Beamte grundsätzlich ausgenommen.6 In vielen Behörden wurden dennoch Beamtenvertretungen eingerichtet. Darin wurden ihnen erstmals beratende und auch mitwirkende Rechte eingeräumt.7
Die heute bestehende Unterscheidung wurde erstmals im „Dritten Reich“ umgesetzt. Neben dem „Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit“ stand das „Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben“. Es existierten allerdings keine Mitbestimmungs- oder Mitwirkungsrecht, da entsprechend der Ideologie der Nationalsozialisten das Führerprinzip galt. Einzig „Vertrauensräte“ mit beratender Funktion wurden eingerichtet. Eine Vertretung für Beamte wurde abgeschafft.8
Nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurde das Recht der Betriebsverfassung durch das Kontrollratsgesetz Nr. 22 von 1946 geregelt. Es wurde auch im öffentlichen Dienst und auf Beamte angewandt, obwohl bezüglich dieser keine Regelungen getroffen worden waren.
Im Oktober 1952 wurde das erste Betriebsverfassungsgesetz verabschiedet. Bei der Ausarbeitung dieses Gesetzes wurde die Frage stark diskutiert, ob der öffentliche Dienst in den Geltungsbereich einbezogen werden sollte und welche Vertretung die Beamten erhalten sollten.9 Dabei forderten SPD, DGB und DAG ein gemeinsames Gesetz.10
Der Zweck und die Erforderlichkeit eines solchen Gesetzes wird in der Literatur folgendermaßen begründet: Die sich aus der Eingliederung in eine fremdbestimmte Organisation ergebende Abhängigkeit des Arbeitnehmers soll durch die Schaffung von betrieblichen Arbeitnehmervertretungen ausgeglichen oder zumindest abgemildert werden. Sozialpolitischer Zweck ist demnach der Schutz des Arbeitnehmers gegenüber Maßnahmen des Arbeitgebers. Allgemeinpolitisch wird eine Beteiligung der Arbeitnehmerschaft an Entscheidungen des Arbeitgebers bezweckt. Diese Zielsetzungen des Betriebsverfassungsrechts sind ein Spiegelbild der Demokratisierung des Staates.11
Noch bevor das Gesetz verabschiedet wurde, kam es zu ersten Plänen, ein Gesetz über die Personalvertretungen in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben zu entwickeln.
Dazu sind im Folgenden Protokolle der sich damit befassenden Kabinettssitzungen aufgeführt.
203. Kabinettssitzung 22. Februar 195212
In dieser Sitzung informiert der Bundesinnenminister, dass nach weiteren Besprechungen zur Gesetzesgestaltung mit den Bundesministern für Arbeit, der Justiz, der Finanzen, für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen eine Reihe von Fragen offen geblieben ist. Während sich die Mehrheit des Kabinetts für den Gesetzesentwurf des Bundesinnenministers ausspricht, bleibt der Bundesjustizminister bei seinen allgemeinen Einwendungen zu dem vorliegenden Gesetzentwurf.
Der Inhalt dieser Einwendungen ist der Vorschlag13, das Personalvertretungsrecht in zwei von einander getrennte Gesetze aufzuspalten. Nach dieser Ansicht sollte es ein Personalvertretungsgesetz für die hoheitliche Verwaltung geben, welches die Mitwirkung der Personalvertretung auf eine beratende Funktion beschränkt. Ein weiteres Gesetz sollte der Personalvertretung in öffentlichen Betrieben ein weitergehendes Mitwirkungsrecht einräumen.
227. Kabinettssitzung 13. Juni 195214
Der Bundesinnenminister erklärt die Gründe, die einer Einbeziehung der im öffentlichen Dienst stehenden Personen in das Betriebsverfassungsgesetz entgegenstehen und daher ein eigenes Gesetz für die öffentlichen Verwaltungen und Betriebe erforderlich machen. Die Grundlage seiner Begründung ist in dem Gesetzentwurf ausgeführt: In der Privatwirtschaft werde das Verlangen nach Beteiligung des Personals an den Entscheidungen eines Betriebes mit der Durchsetzung demokratischer Forderungen begründet. Im öffentlich-rechtlichen Bereich sei „diese Forderung durch die Einführung der parlamentarischen Demokratie bereits verwirklicht“.
Der Gesetzgeber entschied sich schließlich dafür, den öffentlichen Dienst vom Geltungsbereich des Betriebsverfassungsgesetzes auszunehmen und sah eine Sonderregelung für diesen vor.15 Damit entschied sich die Bundesrepublik im Gegensatz zur Weimarer Republik für eine strikte Trennung der Beschäftigtenvertretung in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst. In der Literatur wird die Ansicht vertreten, dass der Trennung die Erkenntnis zugrunde lag, dass private Wirtschaft und öffentlicher Dienst grundsätzliche Unterschiede aufweisen.16 In den folgenden Jahren wurde über das erste Bundespersonalvertretungs- gesetz diskutiert, welches im August 1955 verabschiedet wurde. Die Interessenträger, die ein gemeinsames Gesetz gefordert hatten, verlangten dabei eine Anpassung an das BetrVG.17
Der Weg zu dem ersten Personalvertretungsgesetz war geprägt von langen Beratungen, wobei auch der Vermittlungsausschuss angerufen wurde. Wichtige Punkte auf dem Weg zur Gesetzverabschiedung lässt sich den folgenden Protokollen der Kabinettssitzungen entnehmen.
85. Kabinettssitzung 8. Juni 195518
In dieser Sitzung wird über die Reichweite der geplanten Mitwirkung innerhalb des PersVG diskutiert. Bundeskanzler Adenauer plädiert dafür, dass eine Mitwirkung der Personalvertretung bei Ernennung und Beförderung der Beamten vermieden wird. Dies war vom Untersuchungsausschuss Personalvertretung in den Gesetzentwurf der vom Kabinett verabschiedeten Vorlage eingefügt worden. Nach Ansicht des Bundeskanzlers werde das Gesetz dadurch untragbar, weil aufgrund dieses Anhörungsrechtes ein Behördenchef sich nur ungern dazu entschließen werde, sich über das Votum der Personalvertretung hinwegzusetzen. Dies würde es faktisch zu einer Einschränkung seiner Verantwortung führen. Als Reaktion darauf macht der Bundesinnenminister deutlich, dass innerhalb der CDU/CSU-Fraktion an einem Antrag auf Streichung der Worte „und Beförderung“ gearbeitet werde. Auch die FDP-Fraktion will dafür einsetzen. Das Kabinett spricht sich damit einheitlich für eine Streichung der bei Beamtenbeförderung vorgesehenen Mitwirkung aus.
88. Kabinettssitzung 30. Juni 195519
Im Folgenden wird das nach den §§ 62 bzw. 63 des Gesetzentwurfs vorgesehene Instrument der „Einigungsstelle“ kritisch diskutiert.
Der Bundesinnenminister ist der Meinung, die Einrichtung sei nach der vorgesehenen Konstruktion nicht verfassungswidrig. Nach der übereinstimmenden Meinung aller Sachverständigen sei eine Beschränkung der Ministerverantwortlichkeit durch diese Einrichtung nicht gegeben. Der Bundeskanzler vermag diesem letzteren Standpunkt nicht zu folgen. Er sieht in der Einrichtung einer „Einigungsstelle" einen unzulässigen Eingriff in die Rechte der Exekutive. Der Bundesminister der Justiz stimmt den rechtlichen Ausführungen des Bundesinnenministers zu. Er bemerkt ergänzend, dass eine Einwirkungsmöglichkeit der Bundesregierung auf die Entscheidung des Vermittlungsausschusses nach seiner Auffassung auf folgendem Wege möglich sei: Bekanntlich habe der Bundesrat bei seinen Änderungsvorschlägen gefordert, im § 71 Abs. 1 den Buchstaben a), der die Mitbestimmung des Personalrats bei der Anstellung von Angestellten und Arbeitern vorsehe, zu streichen. Nicht dagegen habe er die im § 70 Abs. 1 Ziff. a 1) vorgesehene Mitwirkung des Personalrates bei der Einstellung von Beamten angefochten.
1 Benecke, Beteiligungsrechte und Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht, S. 20.
2 Benecke, Beteiligungsrechte und Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht, S. 96.
3 vgl. Dietz / Richardi, Kommentar BetrVG Band 1, Vorbem. § 1. Rn. 6.
4 vgl. Potthoff, Die „Mitbestimmung“ der Beamten im öffentlichen Dienst, S. 23.
5 vgl. Dietz / Richardi, Kommentar BetrVG Band 1, Vorbem. § 1. Rn. 7.
6 Benecke, Beteiligungsrechte und Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht, S. 99.
7 Hecker, PersV 1980, 358 (360).
8 vgl. Dietz / Richardi, Kommentar BetrVG Band 1, Vorbem. § 1. Rn. 9.
9 Benecke, Beteiligungsrechte und Mitbestimmung im Personalvertretungsrecht, S. 100.
10 Hecker, PersV 1980, 358 (361).
11 Hromadka/ Maschmann, Arbeitsrecht Band 2, S. 237.
12 vgl. Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 5, 1952, S. 122f.
13 Schreiben vom 20.12.1951, B 106/18423 und B 136/499.
14 vgl. Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 5, 1952, S. 383ff.
15 vgl. § 88 Abs. 1 BetrVG 1952
16 Fritzsche, PersV 1965, 169 (170).
17 Potthoff, Die „Mitbestimmung“ der Beamten im öffentlichen Dienst, S. 263f.
18 vgl. Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 8, 1955, S. 351ff.
19 vgl. Kabinettsprotokolle der Bundesregierung Band 8, 1955, S. 395f.
Armin Giesen (Autor), 2013, Gründe und normative Konsequenzen für die Trennung des Betriebsverfassungsgesetz und Personalvertretungsgesetz, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/376838
Kants Geschichtszeichen. Eine Untersuchung unter Einbeziehung der N...

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 § 88