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Timestamp: 2017-09-26 07:13:31+00:00

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A legitimidade da OAB no controle concentrado de constitucionalidade de âmbito estadual - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 09/2017 . Elaborado em 01/2014 .
A Ordem dos Advogados do Brasil deve ser categorizada à parte, como uma entidade sui generis, na medida em que lhe é atribuído serviço público que extravasa os meros interesses corporativos, assumindo relevantes funções políticas, de colorido constitucional, tais como o aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas, a defesa da Constituição, da ordem jurídica e dos direitos humanos, além da fiscalização quanto à regular aplicação das leis (art. 44 do EOAB). A Ordem ocupa papel fundamental no Estado Democrático de Direito, e, justamente em razão dessa sua dimensão institucional, lhe é atribuído regime jurídico repleto de peculiaridades: as receitas da OAB, embora oriundas de contribuições obrigatórias, não são tidas como tributo e não se sujeitam ao regime de execução fiscal[1], suas contas não são submetidas ao controle do TCU[2], o seu pessoal pode ser admitido sem concurso público, com regência pela CLT[3].
Nessa perspectiva, a Lei nº 9.649/1998[4], editada com o intuito de reorganizar a Administração federal, excluiu expressamente a OAB do grupo dos simples conselhos de fiscalização profissional (CREA, CRM, CRC etc.), classificados pela doutrina como autarquias profissionais ou corporativas. Diante desse tratamento legal, assim passaram a se manifestar os administrativistas acerca da natureza jurídica da OAB:
Além do mais, é entidade que não pode ser comparada às demais autarquias profissionais, porque, além de seu objetivo básico – de representação da categoria dos advogados – tem ainda função institucional de natureza constitucional. Por outro lado, seu pessoal é regido pela CLT, mas não se submete ao art. 37, II, da CF, que exige prévia aprovação em concurso público para a contratação dos servidores.
Complementando semelhante regime jurídico, restou decidido que as contribuições pagas pelos inscritos não têm natureza tributária, sendo que o título executivo extrajudicial previsto no art. 46, parágrafo único, da Lei n° 8.906/94 (EOAB), se submete ao processo de execução comum, regulado pelo CPC; não se lhe aplica a Lei n° 6.830/1980, que rege o processo de execução fiscal. Por outro lado, a entidade não se sujeita às normas da Lei nº 4.320/1964 (direito financeiro), nem ao controle ao controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União.
Sem dúvida, trata-se de regime especial, diverso do adotado para as autarquias em geral. Não é idêntico, com certeza, ao adotado para as agências reguladoras (...) mas é inegável que ostenta caráter de excepcionalidade em relação ao sistema autárquico comum. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª Ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 470)
Em situação excepcional, encontra-se a Ordem dos Advogados do Brasil, OAB, que, segundo jurisprudência do STJ, seguirá um regime sui generis que não se confunde com as demais corporações incumbidas do exercício profissional. (MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 5ª Ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2011, p. 123)
Paulo Lôbo, que atuou na elaboração do anteprojeto do Estatuto da Ordem, também deixa bem clara essa especificidade:
Se a OAB apenas exercesse serviço público estatal típico, poder-se-ia cogitar de jus singulare, porque seria tutelada por norma posta contra tenorem rationis, na peculiar formação do Digesto. Ou seja, se tivesse natureza ampla de autarquia, seria sui generis ou independente, estando desligada ou desvinculada da Administração Pública. Mas não é o caso, porque as finalidades da OAB são muito mais amplas e extra-estatais.
Dario de Almeida Magalhães afirma ser a OAB entidade jurídica sui generis, que não se inclui nem entre as autarquias administrativas nem entre as entidades exclusivamente privadas, por não gerir qualquer parcela do patrimônio público ou se manter com dinheiros públicos. No mesmo sentido manifestou-se Miguel Reale, para quem a OAB é entidade singular, na qual características públicas e privadas se coordenam e se complementam.
Por outro lado, a colaboração da OAB estende-se ao aperfeiçoamento das instituições nacionais, que articulam a organização do povo. Nesse caso, é imenso e desafiador o espaço de colaboração, porque não se restringe às instituições diretamente ligadas à advocacia. (LÔBO, Paulo. Comentários ao Estatuto da Advocacia e da OAB. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 254, 256 e 263)
O tema foi posto à apreciação do Plenário do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADIn 3026-DF, confiada à relatoria do ministro Eros Grau, tendo sido assentado o entendimento de que a OAB é, de fato, peculiar, dotada de independência e autonomia tais que a afastam dos demais órgãos de fiscalização profissional. Eis a ementa do acórdão:
12. Julgo improcedente o pedido. (ADIn 3026/DF, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ 29/09/2006, sem grifos no original)
Mais à frente, em 2011, quando do julgamento do RE 603.583/RS, com repercussão geral reconhecida, em que se discutiu a constitucionalidade do exame de Ordem, o STF voltou a afirmar esse posicionamento, conforme se extrai deste trecho do voto-condutor do acórdão, proferido pelo ministro Marco Aurélio:
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.026, da relatoria do Ministro Eros Grau, o Supremo foi ainda mais longe, reconhecendo à Ordem o status de serviço público independente, porque executa não apenas funções corporativas, mas também institucionais. Basta recordar a legitimação para a propositura de ação direta, conforme o artigo 103, inciso VII, da Carta Federal, e a vocação histórica para a defesa do Estado Democrático de Direito. Como se vê, a atividade censória desenvolvida pela Ordem fundamenta-se igualmente nessa posição singular que ocupa no cenário brasileiro. (...)
A própria natureza das atividades exercidas pela Ordem dos Advogados do Brasil, decorrente da leitura que o Supremo faz do artigo 133 da Carta Federal, demanda e justifica o regime especial previsto pela Lei nº 8.906/94 [Estatuto da OAB].
O Superior Tribunal de Justiça, que já vinha diferenciando a OAB dos conselhos profissionais e das entidades de classe, manteve-se alinhado ao entendimento do Supremo:
Embora definida como autarquia profissional de regime especial ou sui generis, a OAB não se confunde com as demais corporações incumbidas do exercício profissional. (EREsp 503252 / SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, 1ª SEÇÃO, DJ 18/10/2004, p. 181)
Por isso, ela [a OAB] não está voltada exclusivamente à fiscalização da atividade profissional, na medida em que também tem como finalidade defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, os direitos humanos, a justiça social e pugnar pela boa aplicação das leis e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas (...). No julgamento da ADI n. 3.026/DF, ao examinar a constitucionalidade do art. 79, § 1º, da Lei n. 8.906/96, o Excelso Pretório afastou a natureza autárquica da OAB para afirmar que seus contratos de trabalho são regidos pela CLT. (trecho do voto-condutor do REsp 507536/DF, Rel. Min. JORGE MUSSI, 5ª Turma, DJe 06/12/2010)
Com efeito, no art. 103 da Constituição Federal, estão elencados, em numerus clausus, os legitimados para suscitar o controle abstrato, vedando-se interpretação tendente à ampliação desse rol[5].
Já no que concerne à ADIn em âmbito estadual, o art. 125, §2º, da Constituição Federal, em observância à autonomia dos estados-membros, princípio central no modelo federativo, dispõe que o constituinte derivado decorrente poderá reduzir ou ampliar o número daqueles legitimados para a ADIn federal, desde que não o reduza a apenas um:
Assim, quanto à legitimidade ativa no controle abstrato de normas em face da Constituição Estadual, a única regra da Carta Federal a ser observada é a que veda a atribuição a apenas um ente, como bem explicitou o ministro Sepúlveda Pertence na ADIn 558 MC / RJ:
Estou, data vênia, em que carece de plausibilidade a argüição, a qual, de um lado, trai o mau vezo de reduzir o papel do poder constituinte estadual à imitação servil da Constituição Federal (...). No tocante ao controle direto da constitucionalidade de âmbito estadual, a única regra federal a preservar é a do art. 125, §2º, CF, que autoriza os Estados a instituir a representação e lhes veda “a atribuição de legitimidade para agir a um único órgão”. (trecho do voto-condutor do acórdão da ADI 558 MC / RJ, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ 26-03-1993)
Conclui-se, então, que o rol constante do art. 103 da Constituição Federal não é norma de reprodução obrigatória, não se fazendo necessário que todos os legitimados no plano federal sejam transplantados para o plano estadual.
Não se impõe, também, que entre o rol da Constituição Federal e o da Estadual haja simetria, pois, se o elenco desta pode ter apenas dois órgãos, não há, por óbvio, como guardar-se correspondência com os nove daquela. Pode, então, o estado-membro reduzir o número de legitimados do art. 103 ou ampliá-lo. E assim procederam diversas Constituições Estaduais. Vejamos algumas.
Na Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, estendeu-se o rol para que constasse como legitimado o Defensor Público-Geral do Estado:
Art. 95 - Ao Tribunal de Justiça, além do que lhe for atribuído nesta Constituição e na lei, compete:
§ 1º - Podem propor a ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual, ou por omissão:
IV - o Defensor Público-Geral do Estado;
VI - partido político com representação na Assembléia Legislativa;
VII - entidade sindical ou de classe de âmbito nacional ou estadual;
VIII - as entidades de defesa do meio ambiente, dos direitos humanos e dos consumidores, de âmbito nacional ou estadual, legalmente constituídas;
IX - o Prefeito Municipal;
X - a Mesa da Câmara Municipal.
Da mesma forma procedeu-se em Minas Gerais, integrando-se a Defensoria Pública ao universo dos autorizados:
II – a Mesa da Assembléia;
Na Constituição de Goiás, acrescentaram-se o Tribunal de Contas do Estado e o Tribunal de Contas dos Municípios:
Art. 60. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição:
I – o Governador do Estado, ou a Mesa da Assembleia Legislativa;
II – o Prefeito, ou a Mesa da Câmara Municipal;
III – o Tribunal de Contas do Estado;
IV – o Tribunal de Contas dos Municípios;
V – o Procurador-Geral de Justiça;
VI – a Ordem dos Advogados do Brasil – Seção de Goiás;
VII – as federações sindicais ou entidades de classe de âmbito estadual;
VIII – os partidos políticos com representação na Assembléia Legislativa, ou, em se tratando de lei ou ato normativo municipal, na respectiva Câmara Municipal.
Opções semelhante foram feitas na Constituição de São Paulo (art. 90), na da Bahia (art. 134) e na do Maranhão (art. 92). Particularmente na do Rio de Janeiro (art. 162) e na do Paraná (art. 111), houve significativo alargamento:
Art. 162 da CE do RJ - A representação de inconstitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais ou municipais, em face desta Constituição, pode ser proposta pelo Governador do Estado, pela Mesa, por Comissão Permanente ou pelos membros da Assembléia Legislativa, pelo Procurador-Geral da Justiça, pelo Procurador-Geral do Estado, pelo Defensor Público Geral do Estado, por Prefeito Municipal, por Mesa de Câmara de Vereadores, pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil, por partido político com representação na Assembléia Legislativa ou em Câmara de Vereadores e por federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual.
Art. 111 da CE do PR - São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, em face desta Constituição:
Enfrentando argüição de inconstitucionalidade sobre esses dispositivos da Constituição do Rio de Janeiro e do Paraná, o STF, em decisão plenária, pacificou o seu entendimento, declarando válidas tais inovações do constituinte estadual:
Recurso extraordinário (...) Legitimação ativa de Deputado Estadual para propor ação direta de inconstitucionalidade de normas locais em face da Constituição do Estado, à vista do art. 125, § 2º, da Constituição Federal. Precedente: ADI 558-9 MC, Pertence, DJ 26.3.93. (RE 261677 / PR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2006)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: IMPUGNAÇÃO A VARIOS PRECEITOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (...) ARGÜIÇÃO DE INVALIDADE, EM FACE DO MODELO FEDERAL DO ART. 103 CF, DA OUTORGA DE LEGITIMAÇÃO ATIVA A DEPUTADOS ESTADUAIS E COMISSÕES DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, ASSIM COMO AOS PROCURADORES-GERAIS DO ESTADO E DA DEFENSORIA PÚBLICA: SUSPENSÃO CAUTELAR INDEFERIDA, A VISTA DO ART. 125, PAR. 4., DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. (...) (ADI 558 MC / RJ, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ 26-03-1993)
Atente-se, ainda, que, em todas as Constituições Estaduais referidas, a Seccional da OAB figura como um legitimado à parte, não se subsumindo à categoria das entidades de classe nem à dos conselhos regionais[6], de maneira que não se pode presumir sua legitimação quando tais entidades restarem contempladas.
A Constituição pernambucana, por sua vez, difere da maioria. Ali, o constituinte, igualmente se valendo dessa margem de disposição conferida pelo §2º do art. 125 da Constituição Federal, previu, em opção política legítima, apenas estes entes como autorizados para suscitar o controle abstrato de normas:
Art. 63 da CE de PE. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade:
III – o Procurador-Geral da Justiça;
IV – os Prefeitos e as Mesas das Câmaras de Vereadores, ou entidade de classe de âmbito municipal, quando se tratar de lei ou ato normativo do respectivo Município;
V – os Conselhos Regionais das profissões reconhecidas, sediadas em Pernambuco;
VI – partido político com representação nas Câmaras Municipais, na Assembléia Legislativa ou no Congresso Nacional;
VII – federação sindical, sindicato ou entidade de classe de âmbito estadual;
Ora, se o art. 63 da Constituição de Pernambuco não prevê a respectiva Seccional da OAB, esta não poder ser tida como legitimada, porquanto, insiste-se, a OAB não se enquadra como conselho regional de fiscalização profissional, como sindicato ou, tampouco, como entidade de classe. A Ordem não tem poder de transmutação, não pode se apresentar de diferentes formas, alterando sua natureza ao sabor de uma ou de outra previsão normativa.
Não seria nem o caso de se falar em receio de que se viesse a entender pela usurpação de competência do Conselho Federal pelo Seccional, já que a OAB está organizada de forma federativa, conferindo-se ao Conselho Seccional personalidade jurídica própria e reservando-se-lhe, no plano estadual, as mesmas competências e funções que foram afetadas ao Conselho Federal (arts. 44, caput, 45, §2º, e 57 do EOAB[7]). Trata-se de falta de previsão mesmo, de silêncio eloquente do constituinte estadual, que, em opção legítima, quis excluir a Seccional do rol de legitimados.
E, por hipótese, ainda que se faça um desatinado esforço hermenêutico e se conclua pela subsunção da OAB ao grupo das entidades de classe ou ao dos Conselhos Regionais, as ações diretas de inconstitucionalidade esbarrariam, na imensa maioria dos casos, no requisito da pertinência temática, exigido reiteradamente pelo STF[8] para que se confira legitimidade às categorias profissionais (legitimados parciais ou especiais).
É de se concluir, portanto, que a legitimidade da OAB no controle concentrado de constitucionalidade de âmbito estadual requer previsão expressa na constituição do respectivo estado-membro, não se podendo deduzi-la a partir da menção a conselhos de fiscalização profissional, sindicatos ou, tampouco, entidades de classe.
[1] “A 1ª Seção do STJ, por meio de inúmeros julgados, pacificou entendimento no sentido de que as cobranças das anuidades da OAB, por não possuírem natureza tributária, seguem o rito do CPC e não da LEF (Lei nº 6.830/80). Precedentes: EREsps nºs 495918/SC, DJ de 01/08/2005; 527077/SC, DJ de 27/06/2005; 462273/SC, DJ de 02/05/2005; 503252/SC, DJ de 18/10/2004 (...)”. (EDcl no REsp n. 755.526/RS, Rel. Min. José Delgado, DJ de 17.10.2005).
[2] “Não se encontra a entidade [OAB] subordinada à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, realizada pelo Tribunal de Contas da União.” (EREsp 503252 / SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, 1ª SEÇÃO, DJ 18/10/2004, p. 181)
[3] ADIn 3026/DF, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ 29/09/2006.
[4] Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa[4].
[5] A propósito, é precisa a lição de Uadi Lammêgo Bulos: “(...) o elenco do art. 103 não pode ser ampliado via exegese construtiva. Apenas os requerentes aí discriminados é que podem propor a direta genérica.” (Curso de Direito Constitucional, 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 271)
[6] Em acréscimo: “Por sua vez, a Ordem dos Advogados do Brasil, embora seja uma entidade de classe, com estas não se confunde para os efeitos de legitimidade em ação direta de inconstitucionalidade, já que a sua própria natureza autárquica revela a importância de sua atuação, transcendendo, portanto, dos limites de mero órgão de representação dos interesses da categoria profissional, para assumir uma missão relevante na administração da Justiça, como é ressaltado pelo art. 133 da Constituição Federal, e, portanto, na própria preservação da ordem jurídica”. (trecho do voto-condutor da ADI 1114 MC / DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, DJ 30-09-1994)
[7] Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade: (...).
Art. 45, § 2º. Os Conselhos Seccionais, dotados de personalidade jurídica própria, têm jurisdição sobre os respectivos territórios dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Territórios.
[8] Por todos: ADIn 1.096-4–RS, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 158:442.

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 artigo 103
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