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Timestamp: 2014-10-24 10:15:30+00:00

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Controle de constitucionalidade das leis municipais - Boletim Jur�dico
Beatriz Helena Peixoto Brand�o
Estudante de Direito da Universidade Federal do Cear�.
C�digo da publica��o: 1629
Sumário: 1. Introdução - 2. Supremacia da Constituição e o controle de constitucionalidade – 3. Inconstitucionalidade – 4. Sistema de controle de constitucionalidade brasileiro – 5. Recurso Extraordinário - 6. Autonomia Municipal – 7. Controle de constitucionalidade da lei municipal – 7.1 Ausência de autorização constitucional federal – 7.2 . Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Federal – 7.3. Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Estadual – 7.4 Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Estadual que reproduz dispositivo da Constituição Federal – 7.4.1 Recurso extraordinário e norma de reprodução obrigatória – 8. Conclusão – 9. Notas – 10. Bibliografia.
Há muito que se revelar sobre o controle de constitucionalidade das leis municipais. Primeiramente, faz-se necessária explanação acerca dos princípios que fundamentam o controle de constitucionalidade, uma identificação do sistema de controle de constitucionalidade conduzido pelo ordenamento brasileiro, uma descrição breve do que seja a via recursal extraordinária, e por último, uma análise do princípio da autonomia municipal e do que dela decorre, para que nos seja possível uma análise firme da atividade do controle de constitucionalidade da lei do município frente às constituições federal e estadual. 2. Princípio da Supremacia da Constituição e o controle de constitucionalidade
2. Inconstitucionalidade
A noção de inconstitucionalidade nasce na colisão desse princípio da supremacia, quando verificamos conflitos normativo e valorativo entre as normas inferiores e o texto constitucional. Em uma breve análise do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade, delimitamos aqui as duas formas de inconstitucionalidade reconhecidas: a inconstitucionalidade por ação e a inconstitucionalidade por omissão. A primeira diz respeito à produção de atos legislativos ou administrativos que venham a contrariar normas ou princípios constitucionais – essa inconstitucionalidade por ação nos remete à incompatibilidade vertical de normas, uma vez em que todas as normas inferiores devem estar seguindo os vetores da norma superior, aprovando parte da doutrina de Hans Kelsen que concebe essa visão na construção da pirâmide hierárquica do ordenamento jurídico. Em suma, no ápice dessa pirâmide normativa sempre encontraremos a Constituição Federal e ela servirá de fundamento, de forma invariável, para todas as demais espécies normativas. A inconstitucionalidade por omissão, por sua vez, é verificada em situações em que não têm sido praticados atos legislativos ou da administração que dêem base para a aplicação de normas constitucionais – há necessidade de criação de medidas que tragam efetividade às normas de nossa carta maior. A constituição, analisada aqui como esse conjunto de normas gerais, fundamentais, possui um caráter genérico, o que a impossibilita de conter assistência a toda matéria disponível. Por isso que há, grosso modo, uma dependência da carta em relação à atuação dos poderes constituídos do Estado no preenchimento desses espaços normativos. Silenciar diante dessa necessidade constitui a inconstitucionalidade por omissão. O artigo 103, § 2º, dispõe o prazo para correção dessa inércia:
Cabe ao STF, órgão fiscalizador das inconstitucionalidades, verificar o tempo decorrido desde a vigência da constituição - consideração do denominado prazo razoável - e definir quando realmente se dá a omissão, para que se saiba sinalizar a necessidade de um controle.
3. Sistema de controle de constitucionalidade brasileiro
A Constituição Federal mantém sistema de controle jurisdicional de constitucionalidade, através dos critérios: difuso, quando está conectado à atividade jurisdicional de fato, sendo exercido de forma incidental, na ocasião do julgamento de um caso concreto, e compreende uma pluralidade de órgãos legitimados para exercer a fiscalização; assim, todos os órgãos do Poder Judiciário podem atuar nesse sentido; e o concentrado, de competência exclusiva do órgão de cúpula: o Supremo Tribunal Federal. O STF, guardião da constituição, assume o papel decisivo no controle, na medida em tem competência legitimada pela constituição para julgar e processar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, segundo o expresso no artigo 102, I, a). O controle é exercido por via de exceção e por via de ação (ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade). A via de exceção ou via de defesa, última denominação usada por alguns doutrinadores, é própria do controle difuso. Pode ser definida de forma simples como a possibilidade de qualquer interessado argüir com legitimidade questão de inconstitucionalidade de qualquer natureza, quando ela surge incidentalmente em um processo judicial – o interessado busca se defender ao tentar impedir a aplicação de uma lei que contraria disposições constitucionais. Quanto aos efeitos desse controle por via de exceção, sabe-se que vinculam somente as partes do litígio que provocou a declaração - a decisão faz coisa julgada somente entre as partes -, não atua aqui, portanto, o efeito erga omnis, na medida em que a decisão não tem poder para suspender a vigência da lei inconstitucional posta em questão - a lei continua eficaz e aplicável em todo o território nacional. Um efeito presente da decisão no caso concreto é o ex tunc, ou seja, a relação jurídica consolidada entre as partes é eliminada desde sua origem. Para que haja possibilidade de surtir efeitos sobre terceiros, seria necessário que a questão chegasse até o Supremo Tribunal Federal através de recurso extraordinário, nos termos do art. 102, inciso III e alíneas, da Constituição Federal. Nesse caso, passaria de um controle difuso para um controle concentrado, que veremos logo adiante. O controle por via de ação, no entanto, tem alcance amplificado. No controle abstrato, outra denominação, a finalidade primordial da ação é a própria declaração de inconstitucionalidade ou constitucionalidade. O escopo precípuo desse método de controle é eliminar do ordenamento jurídico qualquer preceito que se afirme inconstitucional, possibilitando a vinculação da atividade declaratória a terceiros. O efeito erga omnis decorre dessa declaração. A ação direta de inconstitucionalidade tem a típica finalidade de defender o conteúdo constitucional. Não se exige situação concreta de onde surge uma questão incidente, porque o único objeto da ação já é a inconstitucionalidade da lei em tese. Fazer defesa de direitos subjetivos pontuais não constitui alvo desse controle; seu interesse é preservar a estrutura normativa da carta, sanar as possíveis deficiências do ordenamento, no que diz respeito às contrariedades, como forma de viabilizar uma coerente aplicação normativa. O efeito vinculante dessa apreciação está confirmado pelo artigo 103, § 2, CF/88:
Art.102, § 2º - As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. A constituição de 1988 amparou bem o rol de partes capazes e legítimas para propor o controle por via de ação, o que não se podia verificar nas disposições das cartas anteriores. O seu art. 103 nomeia essas partes competentes para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade e a declaratória de constitucionalidade: "I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa; V - o Governador de Estado; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; e VIII - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional". 4. Recurso Extraordinário
Antes que se faça referência direta ao tema desse trabalho, é mister a análise prévia do que seja o recurso extraordinário.
Dispõe o artigo 102, III, da nossa Constituição:
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituição;
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal;
Essa previsão nos apresenta o recurso extraordinário, instrumento cuja função é a de salvaguardar a aplicação uniforme da Carta Magna em todo território nacional. O Supremo Tribunal Federal encontra nele um meio forte para celebrar sua função de tutelar a aplicação dos preceitos constitucionais, subordinando o entendimento dos demais órgãos do poder judiciário às suas decisões, e é através desse mecanismo que o Supremo cumpre o encargo de defesa da constituição, impedindo abusos desses órgãos. É um recurso que se enquadra nos requisitos do direito processual, ainda que regulada em cominação constitucional. Há quem confunda o recurso extraordinário com o recurso especial, mas há gritante diferença entre a argüição de um e de outro. O recuso especial é cabível para análise de lei federal em ressalva, e a competência para julgá-lo é do Superior Tribunal de Justiça, como dispõe o artigo 105, III, CF; o recurso extraordinário, contudo, tem objetivo de observar a constituição no estado de advertência proposto – para julgá-lo, somente é competente o Supremo Tribunal Federal, conforme a previsão do artigo 102, III, supracitado. O recurso extraordinário só será cabível no momento em que não houver outro recurso capaz de reavaliar a matéria – cabe somente quando se esgotam todos os meios contrários à questão. Sobre a decisão no STF, a súmula 286 adota seguinte disposição: “não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial quando a orientação do Plenário já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida”. Ainda se exige, para a apreciação do recurso extraordinário, o denominado pré-questionamento da matéria argüida por aquele que recorre. As súmulas 282 e 356 do STF dispõem nesse sentido:
STF Súmula nº 282 - É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.
STF Súmula nº 356 - O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do pré-questionamento.
É exigência que a matéria cabível no recurso em questão tenha sido argüida previamente em instâncias ordinárias porque, caso não tenha existido anterior análise dessa matéria, não há como se verificar preceito que negue sua vigência.
O artigo 102, III, supracitado, dá-nos dos casos cabíveis para que se inicie acesso à via recursal extraordinária. Primeiramente, cabe recurso sempre que a decisão ostentar elementos que contrarie dispositivo constitucional. Quando se utilizar desse argumento para buscar a via recursal, deve-se fundamentar de forma que esgote qualquer dúvida sobre a dissidência – a súmula 284 do STF confere semelhante afirmação, quando dispõe que:
STF Súmula nº 356 - É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.
O recurso extraordinário, como já sabemos, deve se adequar às disposições do Código de Processo Civil Brasileiro. Dessa forma, a consideração da súmula acorda com o disposto no art. 295, parágrafo único, inciso II, que assevera:
Art. 295. Parágrafo único - Considera-se inepta a petição inicial quando:
A segunda letra do art. 102, III, define que cabe recurso quando a decisão de causas decididas em última ou única instância declarar inconstitucionalidade de tratado ou lei federal. Os tratados aqui têm patamar de lei. Cabe ao Supremo Tribunal Federal considerar esse recurso e definir se há ou não validade da lei federal ou tratado, sempre visando proteger a estrutura da carta magna. A letra c), parágrafo terceiro, dispõe que também cabe esse recurso quando a decisão decorrida julgar válida a lei ou ato de governo local contestado em face da constituição federal. Esses atos de governo local podem ser originados de qualquer esfera de poder, quais sejam executivo, legislativo ou judiciário e ainda de alguns órgãos ligados ao funcionamento do governo. Aqui, o recurso só poderá ser introduzido a partir da decisão que gerou julgamento em que se proclama válida lei ou ato de governo local contestado frente à Carta Magna. Por fim, a emenda número 45 nos trouxe a disposição da última linha desse inciso, do artigo 102, definindo que será apreciado o recurso derivado de decisão que declara válida lei local que contradiz lei federal. Novamente, faz-se mister definir que o que importa ao recurso é o caráter incoerente da decisão.
5. Autonomia Municipal
7. Controle de constitucionalidade da lei municipal
Isso pode ser percebido também quando o texto constitucional delega aos Estados a competência para instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais frente às suas disposições. Dispõe em seu artigo 125, § 2º:
§ 2º - Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. O controle jurisdicional da constitucionalidade, da forma que é atualmente concebido, no que se refere especificamente ao controle das leis e atos normativos municipais em face da Constituição Estadual, comporta três mecanismos de controle: o difuso; o concentrado, exercido por via de ação direta interventiva; e o concentrado, exercido por via de ação direta genérica. Quando analisamos o método difuso -que se dá por via de exceção - devemos tomar como ponto de partida a diferenciação da argüição de inconstitucionalidade frente às disposições das Cartas Federal e Estadual. Primeiramente, quando disposição de lei do município viola preceito constitucional federal, através desse método difuso, por via de exceção, o que for decidido pelos Tribunais inferiores poderá sofrer revisão pelo Supremo Tribunal Federal através do recurso extraordinário, já delimitado aqui de forma geral. Entretanto, quando a determinação da legislação municipal viola preceito constitucional estadual, as decisões proferidas por órgãos judiciais inferiores serão reavaliadas somente pelo Tribunal de Justiça dos Estados. O recurso extraordinário é cabível somente quando há contraste entre lei local e disposição constitucional federal. Não há cabe a instauração de recurso extraordinário que vem para argüir inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do município frente à constituição estadual. A súmula 280 vem confirmando essa consideração:
Quando analisamos o método concentrado, por sua vez, próprio da via de ação, a questão de constitucionalidade não se conecta com nenhum caso concreto, sendo apenas analisado em tese; aqui, deve-se novamente fazer distinção entre a inconstitucionalidade de lei municipal frente à constituição federal, da inconstitucionalidade dessa mesma lei frente à constituição estadual. Em linhas anteriores já se apresentaram as determinações do artigo 125, § 2º. É competência, portanto, do constituinte estadual definir métodos para defesa e proteção de sua constituição estadual. Ao mesmo tempo em que exerce sua autonomia federativa, não pode o legislador estadual vir a contrariar princípios constitucionais federais. O que se tem que perceber é que somente através do exercício do controle que respeita os preceitos da constituição federal que o Estado é capaz de garantir essa autonomia federativa. Assim, o que começa a se propor é uma possível declaração de inconstitucionalidade em tese – exercício do controle concentrado, por via de ação – da lei estadual e municipal frente à constituição do Estado-Membro. Gerada a contradição entre lei municipal e Constituição Estadual, já se definiu anteriormente que não caberá recurso extraordinário. 7.1. Ausência de autorização constitucional federal
Perante o Supremo Tribunal Federal, quando se realiza o controle concentrado, o parâmetro haverá de ser apenas a Constituição Federal. Já o parâmetro de controle abstrato de normas perante o Tribunal de Justiça estadual será apenas a Constituição estadual - nos casos onde há lesão de lei municipal frente à lei constitucional estadual, se proposto o controle, tanto por método difuso como por método concentrado, o julgamento será de competência desse Tribunal. 7.2. Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Federal
7.3. Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Estadual
A constituição federal, como já definido em linhas anteriores, promove a criação de jurisdição constitucional no âmbito do Estado-Membro. A Constituição Federal delega aos Estados não só o potencial para criar suas constituições, como também o potencial para regular a defesa judicial de sua Constituição, através do controle de constitucionalidade. Quando há choque entre legislação municipal e disposição constitucional estadual, há possibilidade tanto de um controle difuso - através da incidência do conflito em caso concreto em processo judicial - quanto de um controle concentrado, que será celebrado pelo Tribunal de Justiça do Estado. Cabe, então, a esse órgão da justiça julgar ação de inconstitucionalidade de lei municipal frente à lei constitucional estadual. 7.4. Controle de Constitucionalidade frente à Constituição Estadual que reproduz dispositivo da Constituição Federal
Algumas vezes é possível que uma determinada lei municipal que fere preceito constitucional estadual possa lesar igualmente preceito de constituição federal (quando há reprodução obrigatória constituição estadual de preceitos da carta magna); assim ocorrendo, o conflito recebe amparo do Tribunal de Justiça dos Estados, ao realizar seu controle concentrado. Entretanto, se a mesma matéria, por via de exceção, for apreciada pelo Supremo Tribunal Federal e receber diversa interpretação, haverá uma duplicidade de interpretações. Ou seja, essa dualidade interpretativa nasce quando a decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça - que tem como escopo a contrariedade da lei municipal em face de dispositivo constitucional estadual que reproduz preceito constitucional federal - transitar em julgado, sem que se recorra extraordinariamente ao Supremo Tribunal Federal. Em julgado do Supremo Tribunal Federal (RE 187.142-RJ, Min. Rel. Ilmar Galvão, 13/08/98), foi afirmada a eficácia erga omnes – efeito que sustenta como obrigatório o disposto em todo o território nacional - da decisão do Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário contra decisão contrária de Tribunal de Justiça do Estado atuando em controle direto.
7.4.1 Recurso extraordinário e norma de reprodução obrigatória
9. Notas 1. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Editora Malheiros, São Paulo. 13º edição, 2003. p. 296.
2. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional,. Ed. Saraiva, São Paulo. 17º edição. p. 345.
3. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito constitucional Positivo. São Paulo, R.T. 23º edição, 2004. p. 621.
4. XIMENES ROCHA, Fernando Luiz. in Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais, Atlas, p. 130.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Editora Malheiros, São Paulo. 13º edição, 2003. p. 296.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, São Paulo. 17º edição. p. 345.
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Controle da constitucionalidade das leis municipais. Editora Revista dos Tribunais, São Paulo. 3º edição, 2003.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito constitucional Positivo. São Paulo, R.T. 23º edição, 2004. p. 621.
XIMENES ROCHA, Fernando Luiz. in Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais, Atlas, p. 130.
GLOBEKNER, Osmir Antônio. O controle de constitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo municipal frente à Constituição Federal. Texto extraído do Jus Navigandi:http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=123
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Data/hora acesso: 24/10/2014-8:15:27

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 artigo 125
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