Source: https://ethos.org.mx/es/ethos-publications/corrupcion-en-el-sector-agua-quien-es-responsable-de-la-crisis/
Timestamp: 2019-10-21 15:52:00+00:00

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Corrupción en el sector agua - ETHOS
La corrupción en México es un fenómeno que no cede, está presente cada vez más en distintos sectores, incluido el agua. De acuerdo con Transparencia Internacional, “la crisis del agua es una crisis de gobernabilidad, provocada en gran medida por la corrupción que se encuentra diseminada por todo el sector”.
El cambio climático, el crecimiento demográfico y el desarrollo económico imponen restricciones sobre la cantidad de agua disponible. La sobreexplotación de los cuerpos de agua tiene, a su vez, efectos importantes, como la pérdida de ecosistemas o la afectación de la agricultura y la producción de alimentos, por ejemplo. Se nos está acabando el agua, y la corrupción impide un manejo sustentable de ella. En este sentido, en un contexto donde se hace cada vez más apremiante cuidar de este recurso natural, combatir la corrupción en el sector se vuelve fundamental. De lo contrario, la escasez de agua afectará cada vez más el bienestar de las personas, especialmente de los más pobres. Hoy en día, sólo el 69% de los hogares en México recibe agua potable diariamente, siendo el restante en su mayoría pueblos marginados.
Aunado a la poca disponibilidad, nuestros cuerpos de agua están contaminados, y la corrupción también es una de las causas detrás de esta situación. Actualmente, tres de cada cinco cuerpos de aguas superficiales, como los ríos, lagunas y arroyos en el país están en esta condición, mientras que sucede lo mismo para uno de cada dos cuerpos de agua subterránea, como los acuíferos. Aunque la contaminación del agua tiene distintos efectos, el más importante es el deterioro de la salud de las personas.
La presencia del soborno, captura regulatoria, nepotismo, influyentismo o la mala asignación de recursos públicos en la gestión del agua tiene múltiples causas. No obstante, destaca la falta de transparencia; la ambigüedad, omisiones y laxitud del marco normativo; así como la débil capacidad de supervisión.
Hoy en día, la mala calidad de la información inhibe una adecuada toma de decisiones, ya que los datos son incompletos y omisos en asuntos relevantes, y en ocasiones no añaden valor a la gestión pública, en tanto que se desconocen los criterios para su generación, no existe certeza sobre su veracidad, no se supervisa la rigurosidad técnica en su elaboración y no se generan conforme a estándares de datos abiertos.
La ambigüedad sobre las responsabilidades de cada actor involucrado, así como los vacíos legales u omisiones normativas permiten que se utilicen criterios subjetivos para resolver diversas situaciones. Aunado a ello, las reglas también son laxas, lo que permite que los diferentes actores cumplan con la legislación, aun cuando se generan perjuicios para la población y los ecosistemas.
La inexistencia generalizada de supervisión —ocasionada por la falta de presupuesto y personal—en todos los procesos de la gestión del agua deriva, naturalmente, en la falta de consecuencias ante quienes actúan fuera de la norma. Esta situación, retroalimenta un círculo vicioso donde la impunidad da una señal tácita al resto de los implicados para que actúen de este modo, y así existan más actos irregulares, discrecionales y corruptos.
Para combatir la corrupción en la gestión del agua es necesario entender cómo opera, qué actores están involucrados y qué factores permiten su surgimiento. Es por ello que este documento se centra en explicar cómo este fenómeno está presente en el otorgamiento de concesiones, en la gestión de los organismos operadores y en el desarrollo de obras hídricas. Asimismo, se habla de cómo la discrecionalidad favorece la existencia de tomas clandestinas y la contaminación ilegal de los cuerpos de agua. Transversalmente, se muestra que la inexistencia de información de calidad es un factor que perpetúa este tipo de prácticas. Adicionalmente, en dos reportajes se ilustra con casos concretos cómo la corrupción en estas áreas afecta a la población.
La escasez y la velocidad con la que se contaminan nuestros cuerpos de agua, son un indicador de que el combate de la corrupción en la gestión del agua requiere una solución inmediata.
La corrupción en la gestión del agua tiene graves consecuencias en términos del acceso, uso y conservación de la misma. De igual forma, este fenómeno dificulta alcanzar una asignación sostenible, eficiente y equitativa del recurso. Es por ello que entender cómo surge y qué factores favorecen las prácticas corruptas en este sector resulta de suma importancia.
Existen, para empezar, dificultades derivadas de la propia naturaleza del agua que hacen al sector susceptible a actos de corrupción. Uno de ellos es el hecho de que es un recurso escaso e insustituible, con una múltiple y creciente demanda que no sólo hace de su gobernanza una materia compleja, sino que incrementa los riesgos de corrupción en su extracción y abastecimiento. Además, otros de sus atributos, como lo complejo y oneroso que puede resultar distribuir el agua de un lugar a otro, favorecen la existencia de monopolios, los cuales son más susceptibles a diferentes tipos de abusos en los precios y condiciones del servicio que otorgan — como sucede entre los proveedores de agua potable—. Asimismo, por ser un sector que requiere cuantiosas inversiones de capital, se aumentan las probabilidades que los funcionarios públicos obtengan beneficios mayores derivados de actos irregulares, por ejemplo, en la asignación y ejecución de proyectos de infraestructura hídrica. Incluso, de acuerdo a Stalgren (2006), esto aumenta 20 y 40% el costo de las obras para el abastecimiento de agua.
Dado este escenario y, de acuerdo con la Red por la Integridad del Agua (WIN, por sus siglas en inglés), la transparencia, rendición de cuentas y participación son herramientas fundamentales para combatir la corrupción en este sector. Lo anterior, debido a que estos elementos crean un ambiente en donde se dificulta la implementación de prácticas corruptas (WIN, 2016).
Cuadro 1. principios para generar Datos e información de calidad
Los datos relativos a la gestión del agua deben servir para guiar, evaluar y mejorar la toma de decisiones en torno a las políticas del sector. Para producir, actualizar y compartir de manera oportuna datos e información consistentes, comparables y relevantes, es necesario:
definir requisitos para producir (de forma costo-efectiva y sostenible) e intercambiar información y datos de alta calidad relacionados con el agua.
impulsar la coordinación eficaz y el intercambio de experiencias entre las agencias que producen datos relacionados con el agua, así como entre estas últimas y quienes usan los datos. Ello debería replicarse en los distintos órdenes de gobierno.
promover el involucramiento de las partes interesadas en el diseño e implementación de sistemas de información sobre el agua, y proporcionar orientación sobre cómo esa información debe ser compartida para impulsar la transparencia, confianza y comparabilidad.
revisar la recolección, intercambio, y difusión de datos para identificar traslapes y sinergias.
La transparencia en la gestión del agua se refiere a la publicación de datos e información de calidad, accesible (fácil y gratuita), comprensible, usable, relevante, consistente, confiable y oportuna (WIN, 2016). En términos generales, los problemas de transparencia surgen porque la información no se genera o porque se genera y no se publica. En el primer caso, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) señala que la falta de capacidades y/o recursos de las dependencias propicia que no se recolecten, analicen e interpreten los datos relativos al sector agua. El segundo caso está relacionado con la existencia de asimetrías de información entre el gobierno y otros actores implicados en la gestión del agua. En manera simple, la asimetría de información se da cuando una de las partes tiene más o mejor información en comparación con la otra. Esto le permite sacar ventaja de la situación, facilitando el surgimiento de actos de corrupción.
En términos de la gestión del agua, la falta de transparencia afecta la explotación y la distribución, así como el control de residuos. Por ejemplo, con información asimétrica sobre la disponibilidad de agua, el gobierno puede otorgar concesiones en zonas sobreexplotadas, beneficiando así a ciertos actores y afectando a comunidades enteras o a los ecosistemas. En la etapa de distribución, cuando existe opacidad sobre los ingresos y gastos de los Organismos Operadores de Agua públicos, se facilita el desvío de recursos. Finalmente, el desconocimiento sobre qué empresas contaminan obstaculiza el monitoreo y, por lo tanto, entorpece la rendición de cuentas.
En ese sentido, para favorecer la generación de datos e información de calidad sobre la gestión del agua, la OCDE establece una serie de principios que deben ser implementados por los gobiernos (véase cuadro 1).
En suma, para un combate efectivo de la corrupción, la transparencia en el manejo de la información debe estar presente en todas las etapas de la gestión del agua.
La rendición de cuentas es el principal factor para asegurar la entrega de servicios eficientes y de calidad. Ello implica, por un lado, que las autoridades y funcionarios públicos vinculados con la gestión del agua rindan cuentas por sus acciones. Por otro lado, que los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y demás actores puedan analizar las acciones y decisiones de los servidores públicos, y responsabilizarlos por sus acciones y omisiones (WIN, 2016).
De acuerdo con la OCDE (2018), para asegurar la rendición de cuentas en la gestión del agua son necesarios tres pilares. En primer lugar, se requiere un marco legal e institucional que obligue a quienes toman decisiones a explicar sus actos. El derecho de acceso a la información y las instancias públicas que lo hacen valer, han sido piezas clave en muchos países para una mayor transparencia y rendición de cuentas.
En segundo lugar, deben existir entidades superiores de auditoría y tribunales independientes para investigar y castigar prácticas corruptas relacionadas con el agua. Cuando los actos de corrupción no son sancionados, se genera un círculo vicioso de corrupción e impunidad.
Finalmente, la rendición de cuentas en la gestión del agua exige la implementación de mecanismos para identificar potenciales riesgos de corrupción en las instituciones relacionadas con el agua en todos los niveles.
La participación implica que todos los actores interesados, incluidos los grupos marginados, participen de manera significativa en la toma de decisiones sobre cómo se utiliza, protege, gestiona y asigna el agua (WIN, 2016). Lo anterior, debido a que la participación disminuye las posibilidades de corrupción, al existir un monitoreo ciudadano en las diferentes etapas de la gestión del agua.
Imagen 1. Estrategias y enfoques para mejora de la integridad en el sector del agua
Si bien la participación ciudadana en la gestión del agua es deseable, hay que considerar que, dadas las particularidades del sector, ésta enfrenta una serie de obstáculos. La complejidad técnica del sector dificulta el involucramiento de los ciudadanos en el monitoreo y la supervisión. Aunado a lo anterior, la gran variedad de actores con intereses heterogéneos y en ocasiones conflictivos, limita las capacidades de agrupación, coordinación, movilización y, por lo tanto, entorpece las exigencias por una mayor rendición de cuentas (Transparencia Internacional & WIN, 2008).
En conclusión, en la medida en la que los gobiernos promuevan la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en la gestión del agua, será posible transitar de un entorno con alto riesgo de corrupción a uno de mayor integridad (véase imagen 1).
De acuerdo con la OCDE (2012), muchos de los problemas que enfrenta México en la gestión del agua no son retos específicos del sector, sino problemas más amplios que enfrenta el país, como la falta de rendición de cuentas, la calidad y capacidad institucional de la administración pública, la limitada transparencia, entre otros. En este sentido, una de las recomendaciones de este organismo para México es que se debe “impulsar la transparencia, el intercambio de información y la participación pública en aras de procesos de toma de decisiones más incluyentes, así como mejor evaluación, supervisión, integridad y rendición de cuentas en el sector del agua”.
Áreas de riesgo de corrupción
En México, las brechas en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana favorecen el surgimiento de áreas de riesgo de corrupción tanto en la gestión, como en el diseño e implementación de políticas públicas relacionadas con el agua. No obstante, si bien el espectro de riesgos es amplio, el presente estudio destaca principalmente seis de ellos, dado que son los más representativos de la problemática, además de ser aquellos con mayor impacto en el ámbito público. En particular, las áreas aquí descritas se centran en el otorgamiento y transmisión de concesiones, en el manejo de las aguas residuales, en la administración de los organismos operadores de agua, en la existencia de tomas clandestinas de diverso tipo y en las obras públicas relativas al sector. Todas ellas tienen como una causa transversal los problemas que existen en el manejo de la información, por lo que se dedica una sección particular al respecto.
En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que es el Ejecutivo Federal quien regula la extracción y utilización de las aguas superficiales que pertenecen a la Nación. Las aguas subterráneas, por su parte, pueden ser consideradas de libre disposición, a menos que afecten otros aprovechamientos o su explotación sea de interés público, que es cuando su extracción se rige bajo las normas vigentes.2
De este modo, para que los individuos o las sociedades constituidas puedan aprovechar las aguas superficiales o las del subsuelo, se requiere de una concesión otorgada por la Comisión Nacional del Agua (Conagua) o por los Organismos de Cuenca.3 No obstante, las concesiones no siempre se otorgan siguiendo los procedimientos debidos ni con la visión de garantizar la sustentabilidad de los recursos hídricos. Es decir, en ocasiones, se entregan sin contar con los elementos suficientes para una toma de decisiones informada o se autorizan a pesar de que el cuerpo de agua donde se ubicarán tiene probado déficit. De igual forma, se atribuyen concesiones sin dar prioridad al uso doméstico o uso público urbano, lo que pone en jaque el cumplimiento del derecho humano al agua.4
Asimismo, en la transmisión de concesiones entre particulares, dada la ineficiencia de los mecanismos formales, se ha generado un mercado negro donde se presentan una serie de irregularidades que contravienen con las normas establecidas y las buenas prácticas.
Concesiones con información incompleta, inoportuna e incorrecta
Un primer problema, como reportan expertos entrevistados, se encuentra en que las concesiones se otorgan aun cuando la autoridad no cuenta con la información necesaria para respaldar que la concesión no afectará la disponibilidad del cuerpo de agua. En muchos casos, se toman decisiones con la información incompleta, a pesar de que ello implique avalar decisiones que van en detrimento del bien común. En estos casos, la rendición de cuentas enfrenta muchos obstáculos, ya que los ciudadanos no cuentan con datos confiables y oportunos para generar cambios en el statu quo.
Una evaluación realizada a la Política Hídrica Nacional muestra que de 2007 a 2012, de los 3,709 títulos de concesión otorgados en las cuencas de Río Bravo, Lerma-Santiago-Pacífico y Aguas del Valle de México, la Conagua no había considerado la disponibilidad en 495 de los mismos, el 13.3% del total, ya que al año de otorgamiento aún no se realizaban los estudios correspondientes (ASF, 2014). Al respecto, el marco normativo actual no permite que se conozca la disponibilidad en tiempo real, además que dicha información contiene errores, como señala el Programa de Administración de Riesgos de 2016 de la Conagua (ASF, 2016a).5
la opacidad y discrecionalidad
en el otorgamiento de
concesiones afectan la
Similarmente, para otorgar una concesión, los funcionarios públicos deben considerar, entre otras variables, los derechos de explotación, uso o aprovechamiento que ya están inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), para determinar si es viable aprobar una nueva concesión en términos de la sustentabilidad del acuífero.6 No obstante, este registro suele estar incompleto, como reporta una auditoría hecha en el 2016, la cual revela que de las 37,312 solicitudes recibidas por el REPDA para la inscripción de títulos de concesión y asignación en ese año, alrededor del 25% no fueron atendidas debido a la falta de personal para su procesamiento (ASF, 2016b).7 Esta situación significa que, como la información del REPDA es fundamental para conocer la disponibilidad de los cuerpos de agua, las decisiones sobre el otorgamiento de nuevas concesiones se realizan con información incompleta sobre el estado de dichos cuerpos (ASF, 2019).
En este mismo tenor, otro factor de la parcialidad de la información, en opinión de la ASF (2016c), es que la Conagua no publica y actualiza adecuadamente la información sobre los acuíferos, lo que ocasiona que no se logre el correcto “ordenamiento de los usos del agua” y pone en entredicho si las concesiones otorgadas en estos cuerpos hídricos contaban con la información suficiente para su otorgamiento. Un ejemplo de ello es que, para 2016, esta institución, por cuestiones burocráticas-administrativas, “no publicó 99 decretos de veda y 234 reglamentos para la protección de 333 acuíferos”.
Aunado a la información incompleta, también existen casos en los que la disponibilidad de agua que contienen las cuencas es modificada para permitir la extracción de agua por parte de actores económicos relevantes (McCulligh, 2018). Al respecto, un caso emblemático es el de la mina Peñasquito en Zacatecas donde, a través del análisis de los datos históricos, Garibay y Boni (2014) concluyeron que el nivel oficial de recarga del acuífero Cedros, del cual la mina se abastece, aumentó 5.4 veces entre 2007 y 2009, aunque ello no pudiera ser explicado por algún fenómeno natural de por medio ni se sustentara en los hechos. No sobra decir que el estudio en el que sustentaron las cifras oficiales fue elaborado por la misma empresa que aprovecha la mina (Conagua, 2015); (Congreso de la Unión, 2017).
En palabras de los autores, se creó “agua por decreto” en el tiempo en que se consolidó la instalación de la mina, a pesar de que ello pudiera representar un riesgo al equilibrio hídrico del lugar. A la fecha, si bien las cifras oficiales de disponibilidad del acuífero reflejan que este no está sobreexplotado, pobladores locales reportan escasez y sequía de los manantiales (Valadez, 2019), lo que incluso ha sido confirmado por la Conagua (Alvarado, 2019).
Concesiones en cuerpos de agua con déficit
Para que las autoridades puedan expedir un título de concesión deben verificar el cumplimiento de los requisitos por parte del solicitante, así como las condiciones de la zona donde se pretenda realizar la extracción. Es particularmente importante que se observe la disponibilidad media anual del acuífero, cuenca o región hidrológica en cuestión, es decir, el volumen que puede ser extraído para diversos usos adicionales a los que ya están concesionados o que se pierden naturalmente, y si la zona está reglamentada o en veda.8 De este modo, aunque hay excepciones a la norma, una condición fundamental que debe cumplirse para el otorgamiento de títulos de concesión es que la disponibilidad media anual del cuerpo de agua en cuestión no sea nula o deficitaria.9
Sin embargo, una revisión de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), descubrió que esto no siempre sucede así ya que, en 2015, de las de las 1,206 concesiones para aprovechamiento de las aguas superficiales otorgadas, el 4.1% se otorgó en cuencas con déficit, mientras que en el caso de aguas subterráneas, sucedió en el 13.5% de los 8,087 títulos concesionados (ASF, 2015).
En Ethos, con el fin de evaluar en qué medida se ha cumplido con esta obligación, se hizo una comparación de los títulos de concesión registrados en las bases de datos del REPDA desde abril del 2015 hasta diciembre de 2018 contra la información sobre la disponibilidad media anual de los acuíferos, publicada en un decreto en el Diario Oficial de la Federación de la misma fecha.10
El cruce de ambas fuentes de información se enfrentó un primer problema. Por un lado, la información del REPDA no especifica en qué acuífero se encuentra cada título, sino en qué región. Por otro lado, con los datos del DOF, la disponibilidad sólo puede consultarse por acuífero.11 Para subsanar este problema fue necesario crear una variable de disponibilidad por región, entendida como la suma de todas las disponibilidades de los acuíferos que las conforman. A partir de esta variable se identificaron algunas regiones sin disponibilidad. No obstante, para tener certeza sobre el estatus deficitario de los acuíferos en los que se encuentran dichos títulos, se rastreó, título por título, el acuífero a donde pertenecen.
Así, se identificó que desde abril del 2015 hasta diciembre del 2018 se otorgaron 77 títulos en acuíferos sin disponibilidad, mismos que se concentran en tres regiones: Lerma-Santiago con el 61% de los títulos, Río Bravo (26%) y Baja California Sureste (13%), como se ve en la gráfica 1.12
Además de lo anterior, estos 77 títulos no privilegian el uso público urbano y doméstico, como señala la Ley de Aguas Nacionales (LAN), especialmente cuando se presentan condiciones de sobreexplotación o desequilibrio hidrológico.13 En promedio, según la distribución de sus usos, el 57% de los títulos se destina a cuestiones agrícolas, el 16% a “diferentes usos”, 12% a servicios, 10% a público urbano y 5% a industrial.
En la región Lerma-Santiago, la cual se distingue por ser históricamente una zona con alta actividad económica, se identificaron algunos patrones que sugieren la presencia de actos irregulares.14 En primer lugar, pasado un tiempo razonable de la fecha del decreto, se dieron concesiones en acuíferos deficitarios, lo que descarta un problema de lentitud para el registro en el REPDA, y aumenta las probabilidades de que las concesiones se hayan otorgado aún con el conocimiento de los funcionarios sobre la poca disponibilidad del líquido en los acuíferos.
En segundo lugar, se identificó que una de las concesiones de mayor volumen está declarada como de carácter agrícola, aunque el nombre del titular es de una inmobiliaria, lo que sugiere la presencia de un mercado negro del agua (explicado posteriormente).15
Gráfica 1. Tipo y distribución de concesiones dudosas por región hidrológica y acuífero
Finalmente, la mayoría de los títulos se ubican en el acuífero Valle de Aguascalientes, que se localiza en la parte central del estado homónimo, donde, desde el 2012, la Conagua ya señalaba que la extracción desmedida del líquido estaba teniendo efectos negativos sobre los niveles de agua y su calidad, el terreno, la rentabilidad de los cultivos, entre otros (DOF, 2012). Es decir, es la propia Conagua y/o sus Organismos de Cuenca quienes, aun conociendo las consecuencias de la sobreexplotación y el estatus deficitario de los acuíferos, aprobaron el otorgamiento de concesiones.
Es importante señalar que patrones similares se observan en las regiones de Río Bravo y Baja California Sureste. Además, en 2018 los acuíferos volvieron a ser catalogados como deficitarios, por lo que la problemática sigue vigente (DOF, 2018a).
Aparte del estatus deficitario, las concesiones también se entregan a pesar de que los solicitantes no cumplen con toda la documentación obligatoria. En las regiones bajo jurisdicción de los Organismos de Cuenca de Lerma-Santiago-Pacífico y de Río Bravo, una revisión hecha por la ASF en 2016 a una muestra de 37 expedientes de concesiones otorgadas por dichos organismos16, encontró que estas se habían dado a pesar de que se no contaba con los comprobantes de pago de derechos, el dictamen técnico, oficios de resolución o la solicitud de inscripción del título, por mencionar la falta de sólo algunos documentos que se consideran necesarios para el otorgamiento de una concesión (ASF, 2016a).
Una posible causa de lo anteriormente descrito, radica en que no existen suficientes mecanismos de control y supervisión efectiva en el otorgamiento de concesiones (ASF, 2015). Así, ante la falta de controles institucionales, se generan incentivos para que la toma de decisiones por parte de los servidores públicos no necesariamente se atenga a los criterios establecidos y más bien sea de carácter discrecional (Tanzi, 1998).
Mapa 1. Ubicación y tipo de concesión otorgada en acuífero con déficit
Concesiones sin respetar prioridades
Como ya se mencionó con anterioridad, la LAN establece que el uso público urbano y el uso doméstico se consideran prioritarios en el otorgamiento de concesiones y asignaciones.17 No obstante, esto no siempre sucede. Es decir, aun cuando algunas regiones se encuentran sobreexplotadas y existen poblaciones con carencia del líquido, se continúan otorgando permisos que no buscan seguir abasteciendo a la población de agua. Un ejemplo de ello es lo que sucede con la actividad minera en algunas de estas regiones del país.
La minería se caracteriza por ser una actividad altamente dependiente del agua en todas sus etapas y, por ende, con fuertes impactos en el equilibrio hidrológico de las zonas donde se lleva a cabo. Entre sus consecuencias, se reporta el abatimiento de los niveles freáticos, la desviación de los caminos naturales del agua, mermas en la calidad del agua por la liberación de sedimentos, sales y otros minerales, entre otras repercusiones que afectan la disponibilidad del líquido y la posibilidad de que se le dé otro tipo de usos (Younger & Wolkersdorfer, 2004).
Así, la naturaleza de esta actividad ha ocasionado conflictos a lo largo el país. Al respecto, de acuerdo a un análisis realizado por Pérez (2014), del total de conflictos sociales originados por la actividad minera en el país, el 22% de los mismos se debe a que la población “denuncia el agotamiento del agua por el acaparamiento de este recurso por parte de la empresa”.
Para que lo antes descrito suceda existen diversas causas, desde políticas hasta económicas, sin embargo, son difíciles de identificar plenamente. Como señalan Fundar (2017) y Peláez (2015), una posible explicación es la incongruencia entre las diferentes normatividades respecto de cuáles deben ser las prioridades para las concesiones de agua. En ese sentido, si bien la LAN considera prioritarios los usos público urbano y doméstico, existen regulaciones, por ejemplo la Ley Minera, que priorizan el uso de líquido para la actividad minera sobre otras, lo que favorece que el agua se destine a dicha actividad, aunque esto afecte o se contraponga con una adecuada disponibilidad del líquido en comunidades cercanas (Fundar, 2017a); (Cárdenas J. , 2013).
De este modo, las regulaciones al ser contradictorias o poco claras, así como el desconocimiento entre los servidores públicos sobre cómo interpretarlas, abren un espacio discrecional para la toma de las decisiones sobre quiénes son prioritarios para el acceso al agua.18
Mercado negro de derechos del agua
Uno de los focos rojos más notorios en el otorgamiento de concesiones es el proceso para su obtención. De acuerdo con la ASF, en 2016, de las 19,640 solicitudes para el otorgamiento de títulos de concesión y asignación, el personal de la Conagua sólo pudo atender el 38% de las mismas, por lo que el otro 62% continuó pendiente (ASF, 2016b). Dichos rezagos además, son históricos, ya que de estas 12,193 solicitudes que estaban en espera de resolución 57.2% (6,972) correspondieron a rezagadas del periodo 1994-2015 (ASF, 2016b).
De este modo, la ineficacia en la resolución del trámite genera incentivos para que los interesados encuentren arreglos alternativos para la resolución de los mismos o para acceder al agua sin autorización. Según declaraciones de exfuncionarios de Conagua, en ocasiones, para que el trámite sea atendido con prioridad, los interesados y los servidores públicos se ponen de acuerdo para que el expediente sea colocado en otro orden de prelación. De igual forma, los usuarios recurren a la creación de pozos clandestinos o al mercado negro del agua.
En cuanto a este último supuesto, los interesados en la extracción del líquido pueden adquirir los derechos de algún otro usuario de la misma cuenca hidrológica, si es agua superficial, o del mismo acuífero, si es agua subterránea (Conagua, s.f.). Cabe señalar que este método se usa comúnmente en las regiones sobreexplotadas ya que la normatividad no permite otorgar nuevas concesiones en las mismas (Conagua, 2012). Al respecto, la figura de la transferencia se encuentra regulada en la LAN19 y su reglamento, donde se dispone que la misma puede hacerse de forma total o parcial.
En términos generales, la normatividad dispone cuáles son los requisitos y procedimientos que deben seguirse para hacer las transferencias. De igual forma, establece mecanismos formales como los Bancos de Agua, en los que no sólo se registra la oferta y demanda de títulos con el fin de facilitar los intercambios, sino que ayudan a los interesados con lo necesario para el intercambio (Conagua, 2016a). Para hacer la transmisión de derechos, uno de los principales requisitos es que las partes cuenten con autorización previa de la Conagua (Conagua, s.f.). Una vez autorizada, la transmisión de derechos debe quedar registrada ante el REPDA para que cobre validez.
Este esquema de transmisión de derechos, no obstante, presenta varios problemas, entre ellos, la escasez de nuevos permisos, la complejidad del trámite y la falta de controles, lo que permite que se genere un mercado no regulado entre los demandantes y los oferentes, acompañado del acaparamiento de derechos para su futura reventa (Conagua, 2012); (OCDE, 2013). En este sentido, de acuerdo a expertos entrevistados, si bien la transmisión de derechos se considera que es gratuita, es común que entre las partes encuentren un precio para hacer la transacción, el cual no queda registrado oficialmente.
El funcionamiento de este mercado negro es complejo e implica una gran cantidad de actores, según describe un estudio elaborado por Reis (2014) basado en entrevistas y observaciones en campo. De acuerdo a dicho estudio, el principal actor de este mercado son los coyotes quienes identifican a las personas o empresas que poseen derechos de agua dispuestos a venderlos para después actuar como intermediarios con los interesados en obtener un título de concesión. Cabe señalar que estos coyotes reciben una comisión por parte de los interesados por facilitar la transacción.
Para encontrar a sus clientes, tanto del lado de la oferta como de la demanda, los coyotes se valen de otras dos figuras. La primera, los funcionarios públicos, quienes ayudan a encontrar a los interesados en obtener una concesión y que cuando se acerca un ciudadano o representante de alguna empresa para obtener derechos de agua de manera oficial los re-direccionan con el coyote. La segunda figura son los promotores, quienes se encargan de sondear qué personas están interesados en vender los títulos, especialmente entre los agricultores. De igual forma, el estudio reporta que las propias empresas, cuando ya no requieren utilizar la cantidad de derechos de agua que compararon –por mejora en la eficiencia de los procesos–, recurren a los coyotes para venderlas a un tercero.
Por último, el coyote es quien se encarga de realizar el trámite formal ante las instituciones correspondientes, lo cual resulta conveniente entre las partes (comprador y vendedor), debido al conocimiento que tiene sobre cómo presentar los papeles, así como por las personas que conoce dentro de las instancias; las que ayudan a que el trámite se resuelva exitosamente. Es decir, haciendo uso del tráfico de influencias.
Cabe señalar que, generalmente, los nuevos tenedores no destinan el agua al mismo uso que originalmente tenía el título. Así, una revisión hecha por Aguilar (2013), encontró que en el caso de las transmisiones de uso agrícola, en realidad, la actividad económica del nuevo concesionario del permiso no correspondía a este uso y se destinaba a agroindustrias, industrias o inmobiliarias.
Otra problemática aunada a lo ya descrito, es que en las zonas de escasez se ha abusado de la figura de transmisiones parciales de los derechos de extracción, por lo que, ante la incapacidad de inspección de las autoridades, los tenedores originales, en particular quienes lo usan para actividades agrícolas, aun cuando ya cedieron una parte del agua que pueden aprovechar, continúan haciendo uso del volumen originalmente cedido. Debido a esto incluso se termina rebasando la cantidad original de agua concesionada, causando con ello mayor sobreexplotación y abatimiento de los mantos (Reis, 2014); (McCulligh, 2018).
Esta incapacidad de supervisión se observa en los números que reporta la ASF en 2016, ya que de los 531,357 títulos de concesión, asignaciones y permisos registrados en el Registro Público de Derechos del Agua, sólo se efectuaron 2,697 (0.5%) visitas de inspección (ASF, 2016a). En particular, en el caso de los aprovechamientos de extracción de aguas subterráneas, la escasa capacidad de inspección, ocasionó que en uno de cada dos acuíferos se desconociera si los aprovechamientos se realizaron con la concesión correspondiente, siguiendo los límites permitidos de extracción o cumpliendo con las obligaciones fiscales debidas, principalmente (ASF, 2016m). Una de las consecuencias de ello es que, actualmente, el costo de daño ambiental por el agotamiento de las aguas subterráneas se estime en 39 mil millones de pesos (INEGI, 2018c).
El nivel de contaminación del agua puede considerarse como un indicador de la eficacia del gobierno en cuanto al control de las descargas de aguas residuales. Actualmente, tres de cada cinco cuerpos de agua superficial tienen algún grado de incumplimiento en alguno los parámetros para medir la calidad del agua, mientras que esto sucede en uno de cada dos cuerpos de agua subterránea (Conagua, 2019).20 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) los costos de la contaminación se estiman en 41.5 mil millones de pesos (INEGI, 2018c).
La contaminación hídrica es ocasionada, principalmente, por los distintos desechos que se vierten legal e ilegalmente a los cuerpos de agua, provenientes tanto de los sectores productivos como domiciliares. En el primer caso, destacan los sectores de generación de energía eléctrica; de química, petróleo y petroquímica; el metalúrgico y siderúrgico; el respectivo a equipos y articulos electronicos, electricos y domesticos, asi como el alimenticio y de consumo humano.21
Existen muchas causas detrás de la contaminación del agua en México, sin embargo, buena parte de ellas se relaciona con la corrupción o con la incapacidad de supervisión de las autoridades del agua, misma que genera incentivos perversos para que los concesionarios desechen sus aguas residuales con niveles de contaminantes por encima de lo permitido, sin recibir castigo alguno.
Insuficiente capacidad de supervisión del gobierno
Una supervisión efectiva sobre la cantidad y calidad de agua que se vierte a los cuerpos de agua no sólo inhibe la descarga clandestina de aguas residuales, sino que favorece la rendición de cuentas, al generar evidencia para imponer sanciones. En el país, la débil capacidad institucional del gobierno para vigilar el cumplimiento normativo se traduce en pocas posibilidades de detectar, y por lo tanto castigar, a quien no cumple con la ley, incentivando así la toma de decisiones discrecionales de los concesionarios y la contaminación ilegal del agua.
En México, para asegurar que las descargas de aguas residuales cumplan con las Normas Oficiales Mexicanas, existen dos instrumentos principalmente: el automonitoreo y las inspecciones. En ambos casos, la supervisión está a cargo tanto de la Conagua como de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa).22 A continuación se ahondará en cada uno de estos mecanismos.
De acuerdo a la LAN, los poseedores de permisos de descargas están obligados a contar con medidores que cuantifiquen la cantidad de agua que desechan y a presentar periódicamente a la Conagua un informe sobre la calidad de las aguas descargadas.23 No obstante, especialistas destacan que estos informes no se evalúan en campo para comprobar si la información proporcionada es fidedigna. En consecuencia, pueden ser recibidos con información falsa y los permisionarios que infringen la ley tienen pocas probabilidades de ser multados, puesto que sólo se gestionan como un simple acto administrativo-burocrático.
El caso del Río Santiago, en Jalisco, es un claro ejemplo de estas debilidades del automonitoreo. Una revisión elaborada por Cindy McCulligh (2017) encontró que, entre los años 2000 y 2013, para 21 empresas con permisos de descargas de aguas residuales ubicadas en el corredor que se encuentran entre Ocotlán y el Salto, ambos en Jalisco, sólo existe evidencia de cumplimiento del 8.5% de sus informes de automonitoreo, lo que puede deberse al incumplimiento por parte de las empresas o a la poca transparencia de la Conagua. El informe también sostiene que, de acuerdo con funcionarios de la Conagua, la información que se recibe no se analiza, por falta de capacidades y por considerarla poco confiable.
Además de lo anterior, estudios señalan que las acciones de automonitoreo por sí mismas no promueven el cumplimiento normativo. De un análisis de 17,464 empresas en Estados Unidos durante el periodo 1997-2003, Short & Toffel (2008) concluyen que las industrias “son más propensas a autoreportar violaciones cuando son sujetas a inspecciones frecuentes y a iniciativas de cumplimiento focalizadas”. Así, la efectividad de la autorregulación depende de la capacidad del gobierno por hacer valer el Estado de Derecho.
El segundo instrumento del gobierno para monitorear las descargas de aguas residuales son las supervisiones. Tanto la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)24 como la LAN25, dan competencia a la Conagua y a la Profepa para llevar a cabo estas acciones, debiendo existir coordinación entre ellas para una vigilancia efectiva sobre el cumplimiento de las normas nacionales y estatales.26 En el caso de los municipios, estos son responsables de inspeccionar y monitorear las descargas que se hacen en sus redes de alcantarillado.
De manera general, la ASF ha evidenciado en repetidas ocasiones que la capacidad de supervisión del gobierno es limitada. Por ejemplo, en 2014, de los 16,561 permisos de descarga de aguas residuales autorizados por la Conagua, esta sólo supervisó el 9.3% para verificar el cumplimiento normativo (ASF, 2014b). Igualmente, entre el 2011 y el 2015, las visitas de inspección realizadas en el Valle de México —una de las zonas del país con mayor actividad industrial— disminuyeron 47.8% en promedio anual, al pasar de 27 a 2 revisiones en ese lapso, al mismo tiempo que el número de permisionarios aumentó, de 134 a 262 (95.5% más) (ASF, 2015b). Tomando como referencia el número de inspecciones promedio de la Conagua entre 2010 y 2017, se estima que esta tardaría 67 años para supervisar la totalidad de títulos registrados en el REPDA (McCulligh, 2019).
Los datos anteriores se vuelven aún más graves si se considera que un alto porcentaje de la industria incumple con las normas que regulan las descargas de aguas residuales. Una revisión propia de los informes de actividades de la Profepa de los años 2013 a 2017 revela que, de las inspecciones que realiza esta instancia a empresas que realizan descargas residuales, en promedio, en el 65% de éstas se encontraron irregularidades en el cumplimiento de las condiciones particulares de descarga o los límites máximos; parámetros que están establecidos en la LAN, la NOM-001-SEMARNAT-1996 y la NOM-002-SEMARNAT-1996. Similarmente, se han dado casos en los que, incluso, los propios organismos operadores de agua no cuentan con permisos de descargas o plantas de tratamiento (CNDH, 2017); (Profepa, 2018a); (Profepa, 2018b). Al respecto, según el INEGI, 67% de los municipios no le dan tratamiento a sus aguas residuales (INEGI, 2018a).
Un problema similar se presenta en las actividades agrícolas las cuales utilizan una gran cantidad de agroquímicos, plaguicidas y otras sustancias que tienen un impacto no cuantificado en el medio ambiente, la salud y en la calidad de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos. En este caso, además de que existe una dificultad intrínseca para determinar los responsables de las descargas, tampoco existen adecuados mecanismos de supervisión que prevengan esta situación (Pérez Espejo & Aguilar Ibarra, 2012); (FAO, 2017); (CNDH, 2018).
Limitado personal y recursos para el monitoreo ambiental
El bajo presupuesto y el poco personal destinado a las labores de inspección de las descargas de aguas residuales, son causas de esta debilidad institucional. Del año 2012 al 2019, el presupuesto destinado por la Conagua y la Profepa para regulación y supervisión a disminuido en 55% y 53%, respectivamente, por lo que en ambas instancias se registran los montos más bajos en estos rubros para el periódo analizado. Esta situación se traduciría en un mayor número de omisiones de la Conagua y Profepa, y en mayores probabilidades de que los permisionarios infrinjan la ley.
Gráfica 2. Presupuesto para regulación y supervisión
Fuente: elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación. Nota: datos a precios del 2018.
Ahora bien, en relación al número de inspectores, en la revisión de la Cuenta Pública 2016 la ASF señaló que de los 12,402 servidores públicos de la Conagua, sólo 45 eran personal acreditado para realizar visitas de inspección a los 531,357 títulos de concesión, asignaciones y permisos registrados en el REPDA. De acuerdo con la ASF, esta situación representa para la Conagua “un riesgo para el logro de sus objetivos y la ejecución de sus atribuciones de una manera eficiente y eficaz” (ASF, 2016a). Si bien hoy en día el número de inspectores aumentó a 149, sigue siendo insuficiente para monitorear el cumplimiento de las normas (Conagua, 2019).
Dados estos problemas de supervisión, las empresas que incumplen la normatividad en materia de aguas residuales tienen pocas probabilidades de ser detectadas. Incluso, aquellas que sí son descubiertas enfrentan castigos poco severos, lo que contribuye a reproducir las prácticas fuera de la ley. El 6 de agosto del 2014, Buenavista del Cobre, la mina más grande del país (perteneciente a Grupo México) derramó en el cauce del Río Sonora y Bacanuchi 40 mil metros cúbicos de residuos tóxicos con metales pesados. De acuerdo con una investigación periodística el derrame se debió a que la minera no tenía instalaciones adecuadas para el manejo de residuos. No obstante, esto no era del conocimiento de las autoridades, pues en 14 años la minera no recibió ninguna visita de inspección. El derrame tuvo efectos en la salud de 22 mil personas y eliminó la posibilidad de continuar con actividades productivas, principalmente la agricultura y ganadería. Incluso, se estima que la toxicidad del agua durará al menos 90 años. A pesar de ello, Grupo México fue multado sólo con 22 millones de pesos, para algunos una multa poco significativa comparada con el daño causado y con los beneficios económicos que obtuvo la minera durante los varios años de violar la norma ambiental (Cárdenas, 2018). De manera independiente a la sanción se acordó también la creación de un fideicomiso para resarcir los daños por un monto inicial de 2,000 millones de pesos por parte de la empresa, no obstante, activistas y organizaciones de la sociedad civil han señalado que, para 2018, el mismo no había cumplido con los compromisos asumidos (SEMARNAT, 2018); (Cámara de Diputados, 2018).
Cuadro 2. El caso del Río Atoyac, los efectos de la incapacidad de supervisión del gobierno
Los desechos industriales ilegales encontrados en el cauce del Río, como el benceno y el cloruro de vinilo, ponen en riesgo a 2.3 millones de pobladores de Puebla y Tlaxcala, pues hay indicios de que pueden generar cáncer. Es por ello que diversos actores han señalado la responsabilidad de las industrias, así como la omisión y negligencia de las instituciones públicas.
Dada la recurrencia del caso y los efectos nocivos de la contaminación en la salud de los habitantes, en el 2017 la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) señaló que esta situación viola el derecho a un medio ambiente sano, por lo que emitió una serie de recomendaciones.
Buena parte de las recomendaciones de la CNDH evidencian la incapacidad del gobierno para supervisar la descarga ilegal de desechos industriales. A través de la recomendación 10/2017 la CNDH señaló que las autoridades, entre ellas la Conagua y la PROFEPA, conocen el estado del Río Atoyac desde el 2005, no obstante, “la problemática no ha disminuido y (…) no han llevado a cabo las acciones o tomado las medidas suficientes de inspección, verificación, monitoreo”.
Particularmente, se muestra la omisión de la PROFEPA al señalar que son “insuficientes las visitas de inspección en materia de aguas residuales que ha realizado (…) en el lugar de los hechos, por lo que es necesario reforzar el sistema de verificación, inspección y vigilancia en la zona; así como el
establecimiento de mecanismos sancionatorios más estrictos”. De igual manera, se hace un exhorto a la Conagua, pues si bien se reconoce que ésta ha realizado visitas de inspección en la zona, no han sido suficientes, ya que la problemática persiste, es decir, “se siguen vertiendo aguas residuales sin autorización o en incumplimiento a la normatividad.”
Además de lo anterior, el pronunciamiento de la CNDH también evidenció la responsabilidad de algunos municipios del estado de Puebla y Tlaxcala en la contaminación del Río Atoyac, pues no tienen en regla sus permisos de descarga ante la Conagua y algunos de ellos no dan tratamiento a sus aguas residuales, incumpliendo así con la normatividad nacional y local.
Fuente: elaboración propia con base en (CNDH, 2017) y (CNDH y UNAM, 2018).
Otro caso emblemático de los problemas de inspección y vigilancia se encuentra en el Río Atoyac, como se ahonda en el cuadro 2, en el que la contaminación del cauce, en su mayoría por desechos industriales ilegales, se estima afecta a 22 municipios del estado de Puebla y 28 municipios de Tlaxcala (CNDH y UNAM, 2018).
Como se mencionó en un inicio, algunas de las causas de la contaminación del agua en México están relacionadas con la corrupción. De acuerdo con expertos entrevistados por Ethos, en el proceso de inspección que realizan la Conagua y la Profepa, las muestras de las aguas residuales se toman a modo, es decir, que se diluyen con líquido limpio para que se cumpla con los parámetros de la normativa.27 A cambio de este “favor”, las industrias pagan al inspector hasta 20% del valor de la multa evitada. Es importante mencionar que la complicidad entre empresa-laboratorio, también puede estar presente en el automonitoreo, pues aunque los laboratorios estén acreditados por la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), estos realizan las mediciones a solicitud de la empresa, por lo que esta puede elegir las zonas de muestreo y los días de la visita, para asegurar resultados favorables, por ejemplo (McCulligh, 2019).
Fotos: Dale la cara al Atoyac A.C.
Aunque existe poca evidencia sobre estas prácticas corruptas, la Conagua reconoce, en su Programa de Trabajo de Administración de Riesgos (PTAR) 2016, que en materia de control y vigilancia de las descargas de aguas residuales, existe el riesgo de que “no se identifiquen todas las irregularidades en los actos de verificación debido a posibles prácticas poco éticas, al solicitar o aceptar dádivas para ocultar u omitir información observada en campo” (ASF, 2016).
Otra manera en que la corrupción está presente en el control de las aguas residuales es mediante la captura regulatoria. Algunos especialistas han señalado que la laxitud y la falta de aplicación de las leyes y normas sobre las descargas de aguas residuales, pueden entenderse como “corrupción institucionalizada”, justificada para brindar “ventajas competitivas” en el país (McCulligh, 2017). Incluso, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) en diversos estudios ha evidenciado la debilidad de la normatividad ambiental, al detectar que actualmente las descargas residuales pueden respetar la norma y aún así ser tóxicas para el ambiente y la salud humana (McCulligh, 2017).
Al respecto, la autoridad responsable de expedir y modificar las normas ambientales es el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Medio Ambiente y Recursos Naturales (COMARNAT). Si bien dicho comité está integrado por representantes de instituciones del sector público, privado, académico y no gubernamental, los expertos consideran que existe una sobrerrepresentación del sector privado, lo que da pie a que las normas ambientales puedan tener un sesgo de carácter benéfico para éste (McCulligh, 2016); (McCulligh, 2017). Aunado a ello, no existen mecanismos de transparencia adecuados que permitan conocer puntualmente quiénes lo conforman, cómo funciona y cuáles son las decisiones que emanan de sus sesiones.
Un ejemplo de esta captura regulatoria fue señalado por las Organizaciones de la Sociedad Civil cuando, debido a los múltiples rechazos por parte de las cámaras industriales, fueron frenados los intentos recientes por incorporar las mejores prácticas internacionales a una de las normas que regula la descarga de aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional, la NOM-001-SEMARNAT-1996 (McCulligh C. , 2016).
Incluso, de acuerdo con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), la norma que busca sustituir a la NOM-001-SEMARNAT-1996 es insuficiente, pues se descartó incluir un control amplio de sustancias tóxicas que actualmente contaminan las aguas del país, además de que no se hicieron cambios sustantivos a los límites máximos para metales pesados y cianuros (Agua para Tod@s, 2018).28 De manera previa, derivado de la contaminación del Río Atoyac y en sintonía con los reclamos de las OSC, la Cámara de Diputados en 2016 exhortó a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), a la Conagua y a la Profepa a revisar la inclusión de contaminantes como los fluoruros, cloruros de metileno, el tolueno o el cloroformo en la NOM-001-SEMARNAT-1996 y la NOM-002-SEMARNAT-1997.29
Otro ejemplo de estos señalamientos de captura se relaciona con Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (2013), en las que se otorgó a las empresas ciertos beneficios jurídicos, como el hecho de que, en el caso de una demanda ciudadana por contaminación industrial, son los ciudadanos los que deben mostrar evidencia al respecto, contrastándola con información previa del ecosistema afectado, lo que resulta complicado dados los pocos avances en cuanto a la transparencia de la información relacionada con la gestión del agua (Greenpeace, 2013).
Los organismos operadores de agua son los entes encargados de que los hogares cuenten con agua potable, alcantarillado y saneamiento. Usualmente son organismos públicos descentralizados de los gobiernos municipales, por ser la circunscripción política en la que actúan, aunque también existen, a raíz de la firma de convenios, los de carácter intermunicipal o estatal. No obstante su importancia, los organismos operadores suelen presentar problemas técnicos, administrativos y financieros que debilitan su capacidad para garantizar sus servicios (ASF, 2019).
Las causas del bajo desempeño de los organismos operadores son diversas. En primer lugar, actualmente no existe una normatividad clara que especifique las bases mínimas para garantizar la calidad y eficiencia en la prestación del servicio. De este modo, aunque cada entidad y municipio cuente con un marco normativo propio, la heterogeneidad de las normas se traduce en diversas prácticas de administración y de entrega que no siempre satisfacen las necesidades del ciudadano.
En segundo lugar, se presenta una inexistencia de contrapesos debido a que cada organismo operador, con sus salvedades, depende directamente de la administración municipal. Esto ocasiona que los organismos operadores cuenten con un monopolio natural de clientes, quienes, además de no tener otras opciones a las cuales recurrir, se enfrentan a que sus quejas no se traduzcan en mejoras, debido a que los gobiernos municipales son juez y parte en el problema (Boehm & Bohórquez, 2011). Si bien la Procuraduría Federal del Consumidor puede actuar como apoyo a los usuarios de agua, en la práctica se cuestiona su efectividad para obligar a que los organismos operadores cumplan (OCDE, 2013). Es necesario señalar que la falta de contrapesos también inhibe que exista adecuada supervisión en todo el actuar de estos entes.
En tercer lugar, está que los organismos operadores usualmente no producen o transparentan información suficiente que permita conocer la eficiencia y eficacia de su gestión. Entre otros motivos, ello se remonta a la inexistencia de parámetros estandarizados respecto a la información que deberían generar, así como a la limitada voluntad de los encargados de los organismos operadores en producir y reportar públicamente números confiables en este sentido (Salazar, 2016). Incluso, como se detallará en la sección de falta de información, los esfuerzos para mejorar a nivel nacional este problema, como el Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores (PIGOO) del IMTA, cuentan con limitada cobertura y con datos incompletos dado que para los organismos operadores es de afiliación voluntaria.
De este modo, la suma de estos tres factores, y el hecho que los organismos operadores de agua son una fuente de recursos públicos y un ejecutor de gasto, produce la mezcla idónea para la aparición de una diversidad de actos de corrupción y discrecionalidad en su gestión. Como se verá, en estos entes existen prácticas patrimonialistas y de nepotismo en su administración, presentan operaciones irregulares en la distribución y cobro del agua, obstaculizan los trámites ciudadanos para diversos objetivos o incluso se les extorsiona para que puedan acceder al servicio. Adicionalmente, los organismos operadores hacen uso dispendioso e inadecuado de los recursos públicos, al gastarlos indebidamente o en fines ajenos a su propósito original.
Como corolario, estos problemas de gestión afectan a todos y limitan el cumplimiento del derecho humano al agua y saneamiento. Como revela la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), sus consecuencias se observan en que sólo 24% de la población nacional considera que el agua potable es bebible sin temor a enfermarse, mientras que cuatro de cada diez reportan que el servicio de agua no es constante en sus viviendas (INEGI, 2018).
Nepotismo y patrimonialismo
Uno de los factores más importantes que influyen en la eficiencia y eficacia de un organismo operador de agua es la calidad de sus recursos humanos. En ese sentido, como cualquier otro ente de la administración pública, es importante que cuente con funcionarios capaces, que actúen conforme a reglas y procedimientos estandarizados. Además, se considera una buena práctica que el cuerpo burocrático sea ajeno al mandato político, ya que ello asegura que los servidores públicos respondan a los intereses de los ciudadanos y no a criterios personales o partidistas. La forma más común para lograr lo anterior es a través del establecimiento de servicios civiles de carrera donde la selección y ascenso se basan en criterios meritocráticos y profesionales (Cejudo, 2016).
No obstante, en México los organismos operadores de agua no suelen cumplir con las características aquí descritas, ya que su gestión de recursos humanos se basa en decisiones de carácter discrecional. En especial, se observan prácticas como el nepotismo y el patrimonialismo. Entendiéndose la primera como la preferencia en contratar familiares como servidores públicos, más allá de su mérito o capacidad, y la segunda como un sistema en el que quien ostenta el mando tiene el privilegio de repartir puestos discrecionalmente, como si le pertenecieran, generando con ello lealtades a su persona (Sánchez, 2009); (Arellano D. , 2013); (Loera & Salazar, 2017).
De este modo, según señala Salazar (2016) tras estudiar los organismos operadores de agua de diversas ciudades del país, los puestos directivos generalmente son ocupados por individuos desligados del sector hídrico, pero cercanos a figuras políticas o importantes, como presidentes municipales o directores. En otras palabras, los organismos operadores se vuelven una “bolsa de empleo” de personas allegadas a quienes ostentan los puestos públicos relevantes o puestos gerenciales.
Un ejemplo particular se puede observar en lo que evidenció el Congreso de Michoacán en 2017, al hacer manifiesto que el director del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado (SAPA) del municipio de Jacona tenía un vínculo familiar de segundo grado con el presidente municipal. Además, por dicho encargo recibía una remuneración anual de medio millón de pesos. Dicha situación no sólo representaba un claro caso de nepotismo, sino que además violaba lo dispuesto en Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán y se considera un delito por ejercicio indebido del servicio público de acuerdo al Código Penal del Estado (Secretaría de Servicios Parlamentarios, 2017).
De igual forma, un caso de las prácticas patrimonialistas se encuentra en lo que sucede en la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, donde a lo largo del tiempo ha existido el problema de una enorme cantidad de empleados. Según reporta Salazar Adams (2016), en 2007 existían 13 empleados por cada mil tomas cuando el estándar internacional es de 2 a 430, muchos de ellos con duplicidad de funciones y contratados por recomendaciones de políticos locales, “lo que impactaba considerablemente las finanzas del organismo, pues 50 por ciento de los gastos se destinaba a servicios personales”, además que existía la práctica de heredar las plazas entre el personal sindicalizado. En la actualidad, a pesar de las reducciones, los últimos datos reportados en el PIGOO de 2013, muestran que son 8 empleados por cada mil tomas, lo que representa 60% más que el promedio nacional para ese año.31
Las prácticas antes mencionadas tienen diversas consecuencias, entre las que se pueden enumerar la pérdida de eficiencia y de recursos debido a que el personal desconoce cómo realizar sus labores o porque el número de personal sobrepasa a las tareas existentes. Asimismo, debido a la alta rotación de personal ligada a los ciclos políticos se evita que los diferentes procesos que llevan a cabo en los organismos operadores de agua puedan institucionalizarse y con ello, mejorar el servicio con el tiempo, por lo que se afecta directamente al usuario.
Influyentismo y operación irregular en el cobro y distribución del agua
En muchas ocasiones, la corrupción dentro de los organismos operadores es resultado de servidores públicos que, con ayuda de privados coludidos, aprovechan su puesto para obtener algún tipo de beneficio a través de prácticas o favores indebidos. Esto puede presentarse en forma de tarifas diferenciadas para el consumo a ciertos usuarios, en pagos extraordinarios por parte de los hogares para poder ser conectados a la red o, incluso, en la manipulación en la provisión del servicio para fines electorales.
Un ejemplo del primer tipo se encuentra en el municipio de Chimalhuacán, Estado de México, donde, según revela Valverde (2018), existe una alta injerencia política del Movimiento Antorchista Nacional, lo cual incluso repercute en la eficiencia de la gestión del Organismo Descentralizado de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (ODAPAS). Esta injerencia se traduce en que los miembros de dicho movimiento suelan ser consultados para la autorización de la tarifa anual así como en la capacidad de los líderes para conseguir descuentos para ciertos barrios o sectores.
A través de entrevistas en campo, Valverde (2018) pudo constatar que el 22% de la población usuaria afirma que gracias al acercamiento con los líderes de dicho movimiento han conseguido descuentos en los servicios e, incluso, “agilizar muchos de los trámites y servicios públicos”. De igual forma, otro 26% afirmó que se realizan pagos extraordinarios para colocar un servicio de agua o drenaje, el cual reportan que es entregado a líderes del movimiento o a servidores públicos.
Una situación similar es reportada por la organización Morelos Rinde Cuentas respecto al Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de Cuernavaca (SAPAC). Según reportan, la SAPAC cuenta con un catálogo de más de 30 conceptos por los que se pueden dar descuentos en las tarifas, como a las personas mayores o a los jubilados. No obstante, uno de estos rubros se denomina “por acuerdo de la dirección” el cual, acusan, es la forma en la que se otorgan las reducciones en el cobro de manera discrecional. Al respecto, señalan que de 2010 a 2015 los descuentos en esta categoría ascienden a más de 158 millones de pesos. Además, señalan que el uso de los mismos se eleva en temporadas electorales y al final de cada administración municipal (Sisniega & Salinas, 2016).
En cuanto al uso electoral de la provisión del agua, un ejemplo se encuentra en la distribución de pipas en el caso de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco (CAPAMA), relatado por Salazar (2016). Según describe, en 2008 se reportó que en algunas colonias de Acapulco se condicionaba el abastecimiento de agua a sus habitantes a cambio de que acudieran a los mítines uno de los precandidatos a la presidencia municipal. Incluso, en caso de no asistir, se les excluía del reparto hasta por una semana.
Un caso parecido es descrito por de Alba y Hernández (2017) sobre cómo en el municipio de Ecatepec se intensifican los cortes de agua cerca de las temporadas de elecciones, especialmente cuando el gobierno municipal pertenece a un partido diferente al estatal. La razón detrás de que el organismo operador no pueda cumplir con sus funciones es que, en este contexto, la Comisión de Aguas del Estado de México (CAEM) es quien provee de agua al municipio a través del Sistema Cutzamala.
Realización de trámites mediante pagos extraordinarios
Además del pago por el suministro de agua potable, los ciudadanos interactúan con los organismos operadores de agua por diversas razones.32 Derivado de ello, en 2017, sólo el 47% de la población opinaba que la atención al cliente era buena (ASF, 2019). Una de las causas detrás de esta valoración es la existencia de diversos tipos de corrupción, especialmente sobornos, para que los trámites puedan llevarse a cabo adecuadamente. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía, a través de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), ha documentado a lo largo del tiempo cómo se comporta este fenómeno.
Si bien por una parte, en promedio sólo el 1% de los usuarios reporta haber sufrido algún acto de este tipo al momento de realizar el pago de agua potable, por otra, los trámites relativos a la conexión o regulación del servicio de agua potable y drenaje resultan mucho más propensos a la corrupción. Aunque la encuesta no permite discernir con exactitud la prevalencia de la corrupción para estos últimos, los mismos se engloban dentro de los trámites municipales en los cuales alrededor de 14% de los usuarios dan cuenta de que fueron víctimas de corrupción especialmente en 2017. De manera similar, en los trámites para servicios municipales, como la solicitud de pipas de agua potable, el 7% de los usuarios en promedio reportan corrupción, este caso, más acentuado durante 2013 (ver Gráfica 3).
Gráfica 3. Porcentaje de usuarios que sufrieron un acto de corrupción al hacer un trámite relativo al agua
Fuente: elaboración propia con base en ENCIG 2013, 2015 y 2017. Fuente (INEGI, 2016a) e (INEGI, 2018).
Por su parte, la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE) 2016 revela que no sólo la población es víctima de este tipo de abusos, sino también las unidades económicas. Es decir, los establecimientos que realizan producción o comercialización de bienes y servicios (INEGI, s/a). De acuerdo a las cifras presentadas, la tasa de prevalencia de actos de corrupción en trámites con los gobiernos municipales revela que 393 de cada 10,000 unidades estuvieron en una situación de esta naturaleza al realizar algún tipo de trámite.33
En términos de agua, en los estudios de factibilidad de agua y drenaje se determina si el organismo operador cuenta con suficiente agua para nuevas obras o desarrollos, y es en ellos en los que hay más propensión a la corrupción, con una tasa de prevalencia media de 703 unidades de cada diez mil que reportan haber sido víctimas de corrupción. Posteriormente, sigue la conexión al sistema de agua local con 522 y, finalmente, el pago ordinario de agua potable con 152.
La corrupción en los estudios de factibilidad de agua y drenaje se debe a que en dichos trámites, según reportan los expertos, los criterios para conceder el permiso no son claros o son ambiguos, por lo que existen espacios para que los servidores públicos influyan en la decisión final, lo que se traduce en alta discrecionalidad para que la solicitud resulte positiva a cambio de un soborno (de Luna & Gómez, 2019).
Tabla 1. Tasa de prevalencia de corrupción en trámites relacionados al agua por características de las unidades económicas
Fuente: elaboración propia con base en datos de la ENCRIGE 2016 (INEGI, 2017). Nota: se muestra el número de unidades económicas que sufrieron un acto de corrupción por cada diez mil. Nota: Se considera que la categoría servicios agrupa a las actividades productoras de bienes intangibles para satisfacer necesidades de terceros, ya sea en su persona o en sus bienes, como: servicios médicos, educativos, culturales, profesionales, personales, etcétera; la comercial incluyen las actividades de compra – venta (sin transformación) de bienes de capital, materias primas y suministros utilizados en la producción, sean estos bienes de consumo final privado o de utilización intermedia y el industrial es aquél que transforma de manera mecánica, física o química las materias primas en diversos artículos para el consumo. Nota: Las unidades económicas pequeñas y medianas tienen de 1 a 499 empleados y las unidades económicas grandes de 500 a 9 999 empleados.
Por último, como se puede ver en la Tabla 1, dependiendo el tipo de unidad económica y del tamaño, la prevalencia de la corrupción varía en los trámites locales en cuestiones de agua, no obstante, destacan como factores de riesgo el que sean pequeñas y del ramo de servicios.
Uso inadecuado de recursos públicos
Los organismos operadores de agua tienen a su disposición recursos públicos para poder cumplir con sus metas. Su financiamiento proviene, principalmente, de las tarifas que cobran a los usuarios, de los recursos que el gobierno federal les destina, así como de ayudas internacionales (OCDE, 2016). En términos de gasto, los organismos operadores, además de pagar los sueldos de sus funcionarios, también son los responsables de generar las condiciones para que el agua llegue a los usuarios y pueda ser desechada, entre otras labores.
No obstante, uno de los defectos más graves que se señala acerca de los organismos operadores es su incapacidad para administrarse adecuadamente, puesto que la ASF (2017) estima que de 2012 a 2017, en su conjunto, los organismos operadores tuvieron una pérdida acumulada de alrededor de 44 mil millones de pesos, es decir, que sus gastos e inversiones fueron superiores a sus ingresos. Si bien existen algunos organismos que son la excepción a la regla, el mal manejo de sus finanzas se debe al hecho de que continuamente son rescatados con recursos federales o estatales, lo que se convierte en un incentivo perverso para el dispendio del dinero público (Salazar, 2016). Este mal ejercicio de los recursos se hace palpable en la corrupción que se presenta en el desarrollo de las obras o en el manejo inadecuado de sus recursos.
Tabla 2. Ejemplos de corrupción y desvío de recursos por parte de los organismos operadores de agua
Fuente: elaboración propia con base en (Minjáres, 2019); (Vázquez, 2019); (Hernández, 2019); (Ponce, 2018); (Rodríguez, 2019); (García, 2018); (Arellano A. , 2018); (Herrera, 2019); (Giles, 2019) y (Varillas, 2019).
Un ejemplo del primer tipo es retratado en 2017 por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (ORFIS) respecto a los recursos de carácter federal derivados del Programa de Saneamiento de Aguas Residuales, utilizados por la Comisión Municipal de Agua Potable y Saneamiento de Xalapa. Las irregularidades se descubrieron en la construcción de una línea de conducción para que el agua tratada por la planta del municipio pudiera ser usada para el riego de un campo de golf. El argumento para iniciar esta obra era que representaba un beneficio social para la localidad, no obstante, esto no pudo ser demostrado con evidencia, por lo que se considera que existió un daño patrimonial a las arcas del municipio. Sumado a ello, el ORFIS descubrió que la empresa fue elegida por adjudicación directa, saltándose el procedimiento de licitación sin apego a la normatividad. Aún más, también se encontró que los precios cotizados para la realización de la obra se encontraban muy por encima de los precios de mercado. En total, la ORFIS estima que los recursos usados injustificadamente fueron más de 12 millones de pesos (ORFIS, 2017).35
Asimismo, el manejo inadecuado de los recursos se traduce en distintas modalidades de corrupción y desvío de recursos. Esto último, de acuerdo a Arriaga (2018), en promedio, llega a representar del 21% al 30% de las finanzas de lo que se destina a nivel nacional a todo este subsector, lo que es equivalente a un rango del 31% al 54% de lo que se recauda a través de los derechos de agua cobrados. Algunos ejemplos de estas irregularidades pueden verse en los ejemplos de la tabla 2, donde a través una revisión hemerográfica propia, se revela que existen diversas denuncias por estos hechos a organismos operadores en diferentes partes del país. Dicha situación pone en evidencia la fragilidad de las administraciones de estos entes y la falta de supervisión que existe en su operación.
De acuerdo con Felbab-Brown (2017), el robo de agua se presenta cuando se extrae o usa el líquido violando alguna norma vigente. Este puede presentarse en distintas formas, como la extracción del líquido por encima del nivel permitido, hasta la perforación de pozos sin licencia o la instalación de conexiones no autorizadas a la red de agua potable.
En México, para que una persona pueda abastecerse de agua debe obtener una concesión por parte de la Conagua para extraerla, en el caso de aguas nacionales del subsuelo o superficial, o bien, tramitar una conexión a la red municipal de agua potable, a cargo de los Organismos Operadores de Agua. Sin embargo, los usuarios no siempre se conducen en apego a la legalidad, lo que da pie a la existencia de pozos o conexiones clandestinas. Incluso, de acuerdo a la Conagua, en 2013, el 13% del total de conductas violatorias de la LAN corresponden a personas o empresas que utilizan el agua sin concesión (Conagua, 2013).
Cuadro 3. Zona de veda y proliferación de pozos clandestinos en Guanajuato
Desde hace muchos años se hizo evidente que en Guanajuato es muy difícil obtener una concesión, ya que los acuíferos están en veda. No obstante, dada la alta demanda del líquido entre el sector agrícola, así como por lo costoso y complejo de formalizar los pozos que utiliza dicho sector, se han generado prácticas por fuera de la ley. De acuerdo a una estimación de Wester de 2008, la regularización de un pozo requiere una serie de sobornos que oscilan entre los 17,000 y 112,000 pesos totales (cifras redondeadas). Además el procedimiento es arriesgado debido a que dicho pago no es legal, por lo que muchos agricultores optan por no registrar sus pozos y seguir en la clandestinidad.
Hoy en día el problema persiste y Guanajuato es considerada como la entidad con la mayor cantidad de extracción ilegal de líquido. Tan sólo en 2018 la Conagua estimó que existían alrededor de 4,000 pozos irregulares en el estado.
Fuente: elaboración propia con base en (Wester, 2008) y (Reyes , 2018). Nota: El autor estima el costo de los trámites entre 1,500 y 10,000 dólares. No obstante, se hizo una conversión a pesos mexicanos considerando el valor promedio de la paridad peso-dólar reportada por el Banco de México para 2008 (11.13 pesos por cada dólar).
Aunque existe poca información al respecto, el problema de los pozos clandestinos no es menor. De acuerdo a las oficinas centrales de la Conagua, de 2012 a 2018, derivado de inspecciones se encontraron 2,280 usuarios de aguas nacionales sin el respectivo título, sin embargo, dicha cifra es 32% mayor a la suma de lo que reportan los Organismos de Cuenca (1,560).36 A lo anterior se suma la incertidumbre sobre cuánta agua se extraen de estos pozos clandestinos. De acuerdo con Cartocrítica (2014), en el 2013, del acuífero con mayor extracción ilegal, Pénjamo-Abasolo en Guanajuato, se extraían 11,721 litros de agua por segundo (370 millones de metros cúbicos anuales). Del segundo acuífero más explotado (Cuautitlán-Pachuca, en el Valle del Estado de México), se extraían ilegalmente hasta 10,749 litros cada segundo.
El problema de los pozos clandestinos y de la extracción ilegal de agua se agudiza en zonas sobreexplotadas, pues dada la condición de los acuíferos, no se autorizan más concesiones en la zona como se ahonda en el cuadro 3. De ahí la necesidad de contar con un mecanismo eficiente para transmitir los derechos entre usuarios. No obstante, como se vio en la sección de concesiones y transmisiones de derechos, las deficiencias de los Bancos de Agua dan pie a la existencia del mercado negro del agua.
De acuerdo al Manual de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (MAPAS), uno de los principales retos que enfrentan los organismos operadores de agua es el alto número de usuarios clandestinos (Conagua, 2016). Si bien no existe una medición directa que refleje el número de tomas clandestinas, una variable proxy que puede servir para ello es la eficiencia física. Este indicador mide la proporción de agua que llega a los usuarios finales registrados del total enviada por el organismo operador de agua. Es decir, cuando este indicador no alcanza el 100% significa que pueden existir fugas o tomas clandestinas, principalmente. No obstante, los datos con los que se cuenta actualmente no permiten discernir exactamente cuál de ellas es la causa principal.
Según la gráfica 4, Baja California es el estado donde existen menor número de fugas o tomas clandestinas, dado que su eficiencia física alcanza el valor máximo registrado de 83%, mientras que Yucatán es el estado donde existen más, al tener un valor mínimo del 34%. Por su parte, el promedio nacional es de 57%.37
Gráfica 4. Eficiencia física de los organismos operadores
Fuente: elaboración propia con base en el Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, datos 2017.
Una de las principales conclusiones de la gráfica siguiente es que existe un problema de conexión ilegal a las redes municipales de agua potable en todos los estados de la República. La baja capacidad de inspección del gobierno, la poca transparencia, las penas bajas, la ineficiencia administrativa y el uso recurrente de mecanismos para legalizar los pozos y conexiones clandestinas provocan que el líquido vital sea explotado al margen de la ley.
Baja inspección y castigo
En términos generales, la vigilancia así como la existencia de sanciones que correspondan con las infracciones cometidas, así como el cumplimiento del Estado de Derecho son ingredientes clave para mitigar y eliminar la existencia de pozos y tomas clandestinas. No obstante, en México la presencia de estas variables es débil.
El caso de la regulación del agua subterránea es un tema complejo per se, pues es muy difícil y costoso monitorear quién extrae y cuánto (Hoogesteger & Wester, 2015). De ahí la importancia de reforzar los mecanismos de supervisión gubernamental para inhibir este tipo de prácticas. No obstante, como se vio en la sección de aguas residuales y contaminación, la ASF ha señalado recurrentemente las debilidades de la Conagua en esta materia. De acuerdo con la ASF (2016m), no efectuar visitas para vigilar la extracción de aguas subterráneas deriva en desconocer si los aprovechamientos se realizaron en términos de la LAN, así como si cuenta con la concesión correspondiente.
Tabla 3. Sanciones relativas a la toma clandestina de agua y sobreexplotación de pozos
Fuente: elaboración propia con base en el Titulo X Capitulo 2 de la LAN. Nota: U.M.A hace referencia a la Unidad de Medida y Actualización.
Aunado a la existencia de pozos clandestinos, preocupa también las extracciones por encima de los volúmenes permitidos debido a la incapacidad de las autoridades para medir oportunamente si el agua que se extrae de cada concesión corresponde con la otorgada en el título (Cruz, 2018). Por ejemplo, según los últimos datos disponibles, la Conagua no tiene certeza acerca del consumo real que realizan 93 de cada 100 usuarios industriales, agroindustriales y de servicios (Conagua y Mav S.C, 2017). Esta situación imposibilita a la Conagua cumplir con su mandato legal de vigilar el cumplimiento de la LAN, en la que se establece, entre otras cosas, que los concesionarios no pueden extraer más líquido de lo permitido en su concesión. La extracción ilegal del agua es un problema grave en México, de tal manera que el Programa Nacional Hídrico 2014-2018 señaló la necesidad de reforzar “los programas federales de inspección y vigilancia en la extracción de las aguas nacionales con el fin de cancelar las extracciones irregulares” (Conagua, 2014).
De acuerdo con Greenpeace (2018), la falta de datos públicos sobre el número de pozos ilegales o peor aún, la omisión de generarlos, favorece la impunidad en torno al robo del agua, pues el primer paso para castigar este tipo de prácticas es saber cuántos son y dónde se ubican.38 Una vez resuelto este problema de transparencia, y para asegurar una efectiva rendición de cuentas, es necesario contar con sanciones adecuadas, que inhiban las prácticas fuera de la ley. A este respecto, Hoogesteger (2004) señala que las multas por la sobreexplotación del agua son bajas en comparación con los ingresos que los usuarios podrían obtener al violar la ley. Por ejemplo, de acuerdo con la tabla 3, la pena más alta por poseer un pozo clandestino o explotar el líquido por encima del límite permitido es de alrededor de un millón y medio de pesos.39
Además de lo anterior, de acuerdo con Hoogesteger & Wester (2017), existe una tendencia de los gobiernos a legalizar prácticas ilegales, es decir, a regularizar pozos o conexiones clandestinas, o bien a otorgar facilidades administrativas para quienes tienen concesiones vencidas (ver Tabla 4).40 Es importante señalar que, de acuerdo a la LAN, si a una concesión vence y no se le solicita prórroga en los tiempos que marca la ley, aunque existen excepciones, en general se considera que se extingue al derecho a que el titular continúe usándola, por lo que, a partir de ese momento, si la explotación sigue, estaría fuera de norma.41 Así, ambas facilidades generan aún mayores incentivos para infringir la ley.
Tabla 4. Decretos del Ejecutivo Federal para regularizar la extracción de agua
Fuente: elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación. Nota (*): Las facilidades administrativas pueden ser para títulos vencidos o vigentes, pero que están dentro del periodo sujeto a prórroga. Nota (**): En el caso de este decreto sólo se consideran los usuarios que cuenten con títulos para uso doméstico o público urbano con el fin de facilitar el acceso al agua a la población.
En este mismo sentido, el gobierno de la Ciudad de México ha emitido de manera recurrente decretos para regularizar la tomas clandestinas al sistema público de agua o drenaje.42 Al respecto, es importante destacar que este factor, es un incentivo perverso que contribuye al saturamiento de la red de agua de una de las zonas más pobladas del país donde el 70% de sus habitantes tiene menos de 12 horas de agua disponible por día (CDHDF, 2017).
Ineficiencia administrativa, baja cobertura y calidad del servicio
Para muchos, la deficiente cobertura y calidad del servicio de agua potable están estrechamente relacionados con la existencia de conexiones clandestinas. En este sentido, Felbab-Brown (2017) y Salazar (2016) muestran que una parte importante de las tomas clandestinas en México ocurren en asentamientos irregulares, principalmente ubicados en zonas periféricas de las ciudades, donde los municipios no brindan el acceso al servicio público.
En lo que respecta a los pozos clandestinos, de acuerdo con De Stefano & Lopez-Gunn (2012), la falta de capacidad de la autoridad encargada de otorgar permisos de agua puede derivar en que algunos usuarios opten por abrir pozos sin permisos. En España, por ejemplo, el proceso para el registro y otorgamiento de derechos de agua es lento y engorroso, las autoridades se retrasan en el otorgamiento de nuevas concesiones. El resultado es que muchos solicitantes comienzan a extraer agua antes de que la autoridad responda a su solicitud de manera formal (Meehan, 2013).
En México, la LAN establece que las solicitudes para el aprovechamiento, uso o explotación del líquido, se tienen que atender dentro de 60 días hábiles.43 En el 2016, la Conagua registró 19,640 solicitudes para el otorgamiento de títulos de concesión y asignación de aguas nacionales, pero únicamente resolvió 16% dentro del plazo indicado, otro 22% se notificó respuesta fuera de los días estipulados, y el restante 62% se encontró en espera de resolución, debido a insuficiencia de personal y de presupuesto para atender adecuadamente todos los trámites (ASF, 2016c). Lo anterior significa que en el 2016, la Conagua no atendió un 84.4% de las solicitudes conforme a lo encomendado en la ley. Incluso, de acuerdo al mismo informe de la ASF, la Conagua tiene archivadas y rezagas solicitudes desde 1994.
Contrabando del agua
La distribución y venta del agua no es mala per se, pues ayuda a abastecer del líquido a personas que no tienen acceso a agua potable. No obstante, si quien vende el agua tiene permiso para esta actividad comercial, pero la extrae de manera ilegal, entonces su actividad se considera fuera de la ley. Este fenómeno según Felbab-Brown (2017) es conocido como contrabando del agua y, en muchas ocasiones, es producto de la colusión con privados o entre los miembros de los organismos operadores. Además, suele presentarse en dos formas diferentes.
Por un lado, está el caso de funcionarios públicos que, haciendo uso de la propia red pública, realizan instalaciones físicas para conectar a nuevos usuarios sin que estos cumplan con los trámites necesarios. En Acapulco, por ejemplo, las tomas clandestinas en la red pública municipal son producto de los operadores, quienes lucran con ejecutar conexiones a particulares por fuera de la ley y de los registros públicos (Tinoco, 2019). Una situación más grave se presenta en Mazatlán, donde se descubrió una amplia red, de al menos 40 funcionarios de la Junta Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Jumapam), que operaba un sistema de abastecimiento alterno, a través del cual se desviaba 60% del agua entubada (Mendívil, 2019).
Por otro lado, está el caso de la extracción de agua de la red pública por parte de funcionarios públicos o privados, para venderla a los usuarios a través de pipas. Un ejemplo se reporta en el municipio de Ecatepec, Estado de México, donde se ha denunciado que grupos vinculados al partido en turno roban el agua para venderla en pipas del propio Ayuntamiento, con apoyo de patrullas municipales. Esto en un contexto en el que el volumen que se pierde ha llegado a representar hasta la tercera parte del agua potable que se distribuye en el municipio, tanto por extracciones clandestinas o por fugas (Heraldo de México, 2019).
El contrabando de agua en México es grave, no sólo porque es una actividad permitida o alentada por los servidores públicos, sino porque implica pérdidas de ingresos para los organismos operadores de agua e incrementa el costo de abastecimiento de agua, principalmente para los más pobres.
En términos generales, para que el agua pueda ser captada, almacenada, utilizada para diferentes fines y posteriormente desechada, se requieren obras hidráulicas que suelen ser de gran envergadura y complejidad. Ello, conjugado con los cuantiosos recursos que el desarrollo de estos proyectos implica, hace proclive a que se den actos de corrupción.
De igual forma, es necesario considerar que la vigilancia y control de estos proyectos es difícil debido a que no siempre se documentan o transparentan todas las decisiones que se toman y, si lo hacen, su naturaleza técnica evita que su fiscalización sea sencilla para los ciudadanos e incluso para los expertos en la materia.
En otras palabras, ante un escenario complejo, opaco y difícilmente fiscalizable, el desarrollo de obras hidráulicas se convierte en un espacio donde se manifiestan prácticas discrecionales y decisiones que derivan en incrementos en los costos, demoras y entrega de proyectos de mala calidad (ASF, 2017a).
Las malas prácticas se pueden encontrar en todas las fases de desarrollo de la obra hídrica, como en la planeación, programación y presupuestación; en las licitaciones y contrataciones de terceros; en la ejecución, o en la supervisión.
Planeación deficiente e ineficiente de las obras
El primer paso para la realización de cualquier obra pública es la planificación y programación que permiten conocer qué propósito cumple, qué se espera de ella y cómo se llevará cabo. Al respecto, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas44 (LOPSRM) determina que deben hacerse estudios económicos, ecológicos y sociales previos, definirse objetivos a diferentes plazos, calendarizarse física y financieramente los proyectos, estudios y la ejecución de los trabajos, entre otros.
No obstante, cuando la planeación es insuficiente o deficiente, da pie a irregularidades en los procesos de contratación, debido a que, cuando no se cuenta información necesaria para definir el tipo de proveedores y precios idóneos para asegurar que la obra se realice en tiempo y con calidad, se genera incertidumbre que posteriormente permite la discrecionalidad en la elección de los contratistas, proveedores y sus precios, así como en los ajustes que se realizan en los contratos (Campos & Nava, 2018).
Un ejemplo de lo anterior es la construcción del Túnel Emisor Poniente. En dicha obra se presentaron estudios geológicos deficientes que resultaron en un desembolso posterior de más de 2.5 millones de pesos por la adecuación que se hizo de los materiales (ASF, 2015a). Hay casos aún más graves, como el desarrollo del Túnel Emisor Oriente, en el que ni siquiera existía el proyecto ejecutivo (véase cuadro 4).
De igual forma, cuando los trámites como la obtención de permisos y licencias, cambios de uso de suelo o derechos de paso no se realizan en tiempo y forma, ocasiona que se obstaculice la ejecución del proyecto y la toma de decisiones con criterios objetivos (ASF, 2016d).45 Este tipo de situaciones se repite en diversas obras hidráulicas como en la ampliación de la capacidad del Río Tula, en la construcción del Túnel Canal General, así como en las ya mencionadas Canal Centenario y el Túnel Emisor Oriente. Otros casos emblemáticos han sido la construcción de la Presa Santa María en Sinaloa o la Presa el Zapotillo y su respectivo acueducto para abastecer la ciudad de León.46 En particular, en este último proyecto, la falta de derechos de vía y de adquisición previa de los terrenos ha ocasionado que, para 2016, sólo se habían liberado los derechos de una tercera parte de lo planeado.
Cuadro 4. El caso del Túnel Emisor Oriente: un caso emblemático de la escasa planeación
El Túnel Emisor Oriente es una obra considerada de gran relevancia debido a que busca subsanar la insuficiencia del drenaje de la Ciudad de México y así evitar inundaciones y otro tipo de riesgos. Para ello, originalmente se proyectó un túnel de más de 60 kilómetros de largo y 7 metros de diámetro, por el cual se desalojaran las aguas residuales y pluviales del Valle de México
No obstante, debido a que desde un inicio se consideró que su realización era urgente, no se elaboró un proyecto ejecutivo que plasmara con claridad el tipo y alcance de la obra. Esta escasa planeación provocó que se autorizaran más de mil pagos a conceptos no acordados con el contratista y se hicieran gastos irrecuperables por cambios en el trazo acompañados de nuevos estudios geológicos y geofísicos, además de los altos costos que implicó relocalizar a las máquinas
Las repercusiones a lo largo de todo el proyecto son enormes, ocasionando que, con casi siete años de retraso, la totalidad de la obra se pudiera utilizar hasta agosto de 2019 (la construcción inició en agosto de 2008 y debió terminarse para 2012 —cuando sólo se había alcanzado el 43% de avance—). Además se estima que el costo de ejecución para 2015 había aumentado en 110% y el de la supervisión técnica-administrativa en 260% con respecto al monto original.
A pesar de todo ello, para el 2017 la ASF reportó que el Órgano Interno de Control de la Conagua resolvió que los retrasos y sobrecostos se justificaban dado que no violaban los márgenes establecidos en el de análisis costo-beneficio realizado nuevamente en 2014.
Fuente: elaboración propia con base en: (ASF, 2016i); (ASF, 2016p); (ASF, 2017b); y (Conagua, 2018).
Las convocatorias y licitaciones no se atienen a los lineamientos
Una vez que se cuenta con los programas de ejecución, los estudios y proyectos, así como otro tipo de especificaciones previas, la LOPSRM establece que puede procederse a la realización de las obras, las cuales podrán hacerse por contrato o por administración directa del ente que la requiere.47 Sin embargo, al igual que en otros sectores en los que se desarrolla obra pública, no siempre se siguen criterios objetivos y transparentes, tanto en la elección del tipo de convocatoria a utilizar como en las empresas o instituciones que resultan elegidas para realizar el proyecto (Campos & Nava, 2018).
En el caso de la elección de la convocatoria, un ejemplo de discrecionalidad se da cuando se prescinde de la licitación pública y se recurre a los convenios de colaboración entre dependencias, “sin que la autoridad tenga que publicar un documento en el que justifique la idoneidad de tal dependencia o entidad para desempeñar los trabajos” (Campos & Nava, 2018).
Un caso de este tipo se encuentra en el proyecto Baluarte-Presidio en Sinaloa, una obra que consiste en la construcción de una presa de almacenamiento para destinar agua al riego de la zona. La ASF encontró que se habían adjudicado contratos bajo el esquema antes descrito; en particular, el contrato para el seguimiento y la coordinación técnico-administrativa y normativa de la construcción de la presa de almacenamiento Santa María fue asignado a través de un convenio con la Universidad Autónoma de Coahuila, sin que se justificará bajo qué supuestos se había prescindido de la licitación pública (ASF, 2015c). La ASF también reportó que dicho contrato se asignó sin que se verificará que el personal inscrito a la Universidad cumpliera con los requisitos necesarios para ejecutar el proyecto, por lo que esta tuvo que subcontratar dichos servicios (ASF, 2015c).
Este tipo de esquemas fueron señalados en el Informe General de la Cuenta Pública 2015, donde la ASF manifestó que dichos convenios y sus subsecuentes subcontrataciones generan un ambiente de discrecionalidad que, a su vez, propicia riesgos de fraude y corrupción, dado que con ello se evaden los controles contemplados en los procesos de licitaciones pública y además, en numerosos casos, no existe evidencia de la entrega de los bienes y servicios adquiridos por la entidad contratante, lo que es “una patente desviación de recursos” (ASF, 2015d).
Por otra parte, a pesar de que la convocatoria se lleve a cabo propiamente, también existen espacios para la toma de decisiones poco justificadas sobre quién resultará el ganador de la misma. Un ejemplo de ello es lo sucedido en la construcción del canal colector de los ríos de oriente del Valle de México, una obra que formaba parte del desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) y que buscaba captar los afluentes de los ríos y aguas pluviales de la zona con el fin de evitar inundaciones, mejorando con ello la operatividad del aeropuerto. Al respecto, en 2016, un informe de la ASF reporta que para la segunda etapa de la construcción, la Comisión Nacional del Agua había evaluado a los participantes con criterios ajenos a los establecidos en la convocatoria, además de que se eligió a una empresa que no cumplía con todos los requisitos plasmados en el papel (ASF, 2016e).
FOTO AEROPUERTO
La propuesta ganadora de la adjudicación proponía a personas encargadas de los trabajos técnicos cuyos currículos no reflejaban con claridad su experiencia en obras similares, una condición indispensable para elegir a los ganadores. Por otra parte, la propuesta presentó errores en el cálculo, análisis e integración del costo por financiamiento, por lo que no se podía asegurar que era un proyecto económicamente viable. Incluso, debido a estas irregularidades, la ASF inició un procedimiento de responsabilidad administrativa contra los servidores públicos que no hicieron una correcta evaluación y eligieron una propuesta con ese tipo de irregularidades (ASF, 2016e).
Cambios en la ejecución sin documentación de por medio o sin autorización
Durante la ejecución de las obras se suelen presentar la mayoría de las dificultades técnicas, por lo que los actores implicados deben realizar cambios para asegurarse que la construcción se lleve a cabo exitosamente. En esos casos, la LOPSRM48 establece que las dependencias y entidades podrán hacer modificaciones mediante convenios, siempre y cuando no impliquen variaciones sustanciales al proyecto original, en cuyo caso requerirán una autorización adicional de la Secretaría de la Función Pública o sus respectivos Órganos Internos de Control (OIC).
La ausencia de dicha documentación evita que puedan conocerse los motivos que derivaron en cambios al proyecto, sus implicaciones y si dichas modificaciones resultan adecuadas. En otras palabras, sin estos documentos se dificulta la rendición de cuentas y se abren espacios para la discrecionalidad.
Un ejemplo de la falta de convenios modificatorios se encuentra en la construcción uno de los seis túneles que complementarían al sistema de drenaje actual y evitarían las inundaciones en la zona aledaña al NAICM. Como contexto, la construcción del NAICM preveía la realización de obras (además de túneles) que mejorarían la infraestructura hidráulica en la zona federal del lago de Texcoco, como colectores para las aguas, rehabilitación y construcción de plantas de tratamiento, la restauración de canales, entre otras (ASF, 2016f).
En detalle, el túnel Churubusco-Xochiaca tuvo modificaciones injustificadas durante su construcción. En un inicio se había proyectado la construcción de una serie de lumbreras —respiraderos— en su trazo, según reporta la ASF en 2016, se eliminaron dos de estas, se reubicaron cuatro y se cambió el trazo del túnel sin “promover, tramitar y suscribir convenio modificatorio” por lo que incluso se promovieron responsabilidades administrativas sancionatorias (ASF, 2016g).
De modo similar, como se mencionaba anteriormente, aunque los documentos si se realicen entre las partes, estos deben ser autorizados por la SFP o sus OIC cuando las modificaciones rebasan los límites permitidos. No obstante, como revela lo sucedido en esta obra, ello no siempre ocurre. Para la supervisión externa del túnel Churubusco-Xochiaca se hicieron dos convenios modificatorios, uno con el contratista y otro con el encargado de la supervisión externa, en los que se amplió el plazo inicial de 866 días, primero en 79% y luego en 90%. En ambos casos, no se informó al Órgano Interno de Control, procedimiento establecido en la ley (ASF, 2017c).
Pagos irregulares en la ejecución de la obra
Durante la ejecución de la obra se deben realizar una serie de pagos, tanto por los trabajos ejecutados, como por los servicios de supervisión que se llevan a cabo para asegurar que las tareas se realizan exitosamente. Si bien existen reglas claras en la LOPSRM sobre cómo deben realizarse estos pagos, una revisión propia de diferentes obras muestra que estos representan un foco importante de discrecionalidad. Ello debido a tres tipos de irregularidades: remuneraciones por conceptos que ya estaban cubiertos previamente en los costos; pagos por trabajos o supervisiones no ejecutados; y pagos de conceptos que no están en el objeto del contrato.
El primer tipo de irregularidad consiste en que, a pesar de que en los costos iniciales de los contratos se contempla la realización de algunas tareas, posteriormente estas se vuelven a pagar. Un ejemplo se encuentra en la construcción del colector de estiaje en Chimalhuacán, Estado de México, parte del proyecto hidráulico del NAICM, del que la ASF señaló en 2016 y 2017 que a algunos miembros del personal se les autorizaron pagos adicionales —en particular, por trabajar en los domingos—, mismos que ya estaban considerados en el cálculo del salario (ASF, 2016h); (ASF, 2017d). Cabe señalar que aunque la Conagua comprobó y recuperó una parte del monto observado, no obtuvo la totalidad.
En cuanto al segundo tipo de irregularidad, se realizan los pagos a pesar de que los contratados no entregan o no cumplen con lo establecido. Un ejemplo es la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales en La Paz, Baja California Sur. Según reporta la ASF, en 2016, se ejercieron alrededor de 90% de los 5.7 millones aprobados para la colocación de una geomembrana —un tipo de lámina que impermeabiliza y evita la filtración de líquidos y sólidos—, no obstante, esta no se había colocado en la obra y ni siquiera se había hecho el pedido para adquirirla (ASF, 2016j).
También la ASF ha reportado que se pagan servicios de supervisión aun cuando la obra está suspendida y sin avances. Un ejemplo de ello se encuentra en el proyecto Baluarte-Presidio en Sinaloa que, además de ser una obra controvertida por conflictos con las comunidades aledañas, frecuentemente ha tenido que ser suspendida por falta de licencias y de la liberación de los terrenos. En este sentido, la ASF detectó que, en 2015, durante una de estas interrupciones, a pesar de que no había actividades, se continuó pagando por las labores de supervisión que debían realizarse simultáneamente con los avances de ejecución de la obra (ASF, 2015c). En ese sentido, se ejercieron más de 6 millones de pesos sin que pudiera acreditarse si efectivamente dichas labores eran realizadas, por lo que la Conagua inició procedimientos administrativos.49
El tercer tipo de irregularidad es el pago de conceptos fuera del contrato, presente en los trabajos que se realizan como parte de las obras del Sistema Cutzamala -el cual permite la entrega de agua potable a Toluca, la Ciudad de México y su área metropolitana-, en particular en la instalación de un tramo de tubería para garantizar la continuidad del suministro del líquido. En 2016 la ASF encontró que se había autorizado el pago de poco más de 35 millones de pesos por el uso de maquinaria pesada, mismo que no estaba justificado dentro del objeto del contrato (ASF, 2016k).
No se contrata supervisión oportuna ni adecuada y no se aplican penalizaciones
Para que una obra pública se ejecute adecuadamente y sin irregularidades, se requiere supervisión continúa. Una condición necesaria para una supervisión efectiva es que quien la realice tenga la capacidad para ello para que se cierren las oportunidades a las decisiones discrecionales que posteriormente no pueden ser fiscalizadas o cuestionadas. Además, las supervisiones deben ser oportunas para que las irregularidades y faltas a los contratos puedan detectarse y corregirse a tiempo. Por último, deben aplicarse sanciones con el fin de disuadir posibles actos de corrupción.
Sin embargo, dichas condiciones no siempre se cumplen, lo que aumenta las posibilidades de actos irregulares. Un caso emblemático es la supervisión de la obra de construcción del canal colector de los ríos de oriente del Valle de México en la que la empresa ganadora de la licitación para la supervisión técnica, administrativa y de control de calidad no pudo acreditar su experiencia previa en el ramo e, incluso, hizo referencia a características distintas a las solicitadas (ASF, 2016l). Además, el favoritismo en la elección de la empresa se hizo patente cuando la ASF, en una revisión posterior, descubrió que, aun cuando la Conagua debió haberla sancionado por realizar deficientemente sus labores de supervisión, esta no cobró la multa de alrededor de 2.3 millones de pesos (ASF, 2017e).
Por otra parte, los reportes de la ASF también revelan que la supervisión se realiza de manera tardía, lo que disminuye su eficacia. La concesionaria encargada del acueducto que llevaría agua potable de El Zapotillo, Jalisco, a León, Guanajuato, inició la prestación de servicios en octubre 2014; no obstante, ni la concesionaria ni la Conagua contrataron servicios de supervisión sino hasta enero 2015, lo que implica que en un inició no se verificó el proyecto de ingeniería ni se dio seguimiento a los trabajos realizados, situación que pone en duda si las decisiones y tareas realizadas durante ese tiempo se realizaron correctamente (ASF, 2015e).
Según señala el artículo sexto constitucional, las instituciones públicas deben difundir la información que generan de manera actualizada y completa.50 En particular, para el caso de la Conagua, la LAN establece que esta tiene la responsabilidad de difundir permanentemente información sobre la situación hídrica, para así garantizar que la sociedad cuente y haga uso de información oportuna, plena y fidedigna en materia de agua en los tres niveles de gobierno.51
Como se vio en el capítulo de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana; la transparencia, entendida como la publicación de datos de calidad, es una condición necesaria para evitar la toma de decisiones discrecionales, la captura política de las instituciones y, por ende, las oportunidades de corrupción en el sector agua (Boehm & Bohórquez, 2011). A pesar de ello, algunas dependencias en el sector hídrico son omisas en generar y publicar información relevante, los datos son parciales, desactualizados e inoportunos, no son claras las justificaciones que otorgan sobre qué información generan y cuál no, entre otros problemas. Aun cuando desde hace muchos años la mayoría de estas deficiencias han sido señaladas por expertos y organizaciones de la sociedad civil, estas siguen vigentes más allá de los avances hechos hasta ahora.52
Información parcial e inoportuna
Dos de las características fundamentales para que la información se convierta en un instrumento para la rendición de cuentas es que sea completa y actualizada (Open Gov Data, 2011). La ausencia de estos atributos fomenta la discrecionalidad y la arbitrariedad en el actuar gubernamental, al mismo tiempo que obstaculiza la fiscalización y supervisión, por lo que es difícil conocer si las decisiones fueron la mejor alternativa posible.
A pesar de la relevancia de que la información cuente con las características antes mencionadas, la Comisión Nacional del Agua no siempre cumple con dichas especificaciones. Incluso, en el último informe de evaluación de la política hídrica de 2017, la ASF emitió numerosas observaciones por deficiencias en la información en este sentido (ASF, 2019). Esta no es la primera vez que la ASF hace una señalización de esta naturaleza, como se verá a continuación. A lo largo del tiempo, la institución fiscalizadora ha mostrado esta falla en la información que genera la Conagua.
Por ejemplo, una de las principales responsabilidades de la Conagua es tener información periódica y sistematizada sobre la gestión del agua.53 Sin embargo, de acuerdo a la ASF, en 2016 la Conagua careció de un diagnóstico oportuno y actualizado de la cantidad y calidad del agua debido a que no contó a tiempo con un estudio sobre el número de estaciones y redes de monitoreo necesarias para obtener los datos sobre la cantidad del líquido (ASF, 2016q). Asimismo, no realizó todos los estudios técnicos necesarios en cuanto a la calidad de las aguas subterráneas (ASF, 2016r).
De igual forma, en 2014 la ASF detectó que la Conagua no conocía el total de titulares de permisos de descarga de aguas residuales, puesto que de 9,036 permisos existentes para ese año, se desconocía el estatus del 56%; cifras que, además, no coincidían entre las unidades administrativas de la Conagua por errores en las bases de datos (ASF, 2014b).
La falta de datos completos se refleja en la escasez de datos históricos. Por ejemplo, en 2016 la ASF señaló que la Conagua no contaba con información de los últimos años sobre la disponibilidad media anual de agua subterránea por habitante, por lo que esta tuvo que utilizar los datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para su planeación (ASF, 2016m). Similarmente, su último reporte publicado en 2019, señaló que esta institución no contaba con información sistematizada de los resultados de las visitas de inspección realizadas a usuarios de aguas nacionales durante el último sexenio (2012-2018) (ASF, 2019).
De este modo, la carencia de información actualizada y completa en materia del agua impide establecer instrumentos suficientes y adecuados para su eficaz administración y conservación, lo que permite que prevalezcan las problemáticas que se pretender erradicar, como la contaminación y la sobreexplotación (ASF, 2016r); (ASF, 2016t); (ASF, 2016s). La falta de datos importantes sobre los recursos hídricos también genera riesgos de corrupción, pues los funcionarios pueden esconder decisiones discrecionales o actos de corrupción detrás de información incompleta y desactualizada, que no pueda ser respaldada por evidencia presente o histórica que les dé sustento, como el otorgamiento de concesiones donde los acuíferos ya no dan abasto.
Omisiones en la generación y publicación de información
La omisión en la generación y publicación de la información también es un problema presente en la gestión del agua. Dichas falla son resultado de huecos o contradicciones en la normatividad que generan indefinición sobre la instancia responsable de generar los datos, o bien, producto del incumplimiento por parte de las dependencias públicas. Una consecuencia directa de dichas omisiones es que obstaculizan la participación y el seguimiento ciudadano de asuntos que pudieran ser de interés público, lo que da espacio a la discrecionalidad.
Cuadro 5. Inexistencia de información sobre las aguas de los estados
De acuerdo con el artículo 27 de la CPEUM, existen dos tipos de agua: las nacionales y las estatales. Las primeras son responsabilidad de la Federación, que tiene el deber de generar investigación e información para su administración y asegurar su conservación. Las segundas son todas aquellas que no entran en la definición de aguas nacionales y por tanto son competencia de las entidades federativas. No obstante, además de que se dificulta poder definir más allá de la normas puntualmente cuáles son –incluso para los gobiernos estatales–, no existen tampoco claras atribuciones sobre quién es responsable de generar información sobre las mismas. Como consecuencia, en la actualidad, existe un desconocimiento generalizado sobre las aguas estatales y su gestión.
Fuente: elaboración propia con base en (Ramos, 2006), LAN, Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y solicitudes de información a la Conagua.
Un ejemplo del primer tipo de omisión se encuentra en la inexistencia de información estadística sobre infracciones en materia de medio ambiente y recursos naturales —como en cuestiones de agua— señalando la causa, sus detalles y la normatividad infringida. Aunque se considera que la Semarnat es la autoridad responsable de generar dicha información, como establece la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP)54 y detalla el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2016), la misma no se encuentra disponible en los portales digitales de transparencia bajo el argumento que no es de su competencia. Así, manifiesta que esta responsabilidad es de la Profepa, aunque esta última tampoco tiene disponible dicha información.55 La ausencia de estos datos, dificulta conocer quiénes han sido multados y bajo qué argumento.
Por otra parte, un ejemplo del segundo tipo de omisión descrito, se encuentra en la información acerca del uso del agua para la fracturación hidráulica (fracking, en inglés). En este tenor, de acuerdo con la LFTAIP56, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) está encargada de transparentar trimestralmente la información relacionada con los volúmenes de agua usados, la ubicación geográfica de la actividad, el agua residual recuperada e inyectada, las emisiones contaminantes emitidas o los programas de manejo de agua utilizada en dicha técnica, entre otros. No obstante, desde 2017, esta institución no transparenta dicha información bajo el argumento de que carece de la misma, pero que es posible solicitarla por petición a parte de los interesados.57 Dicha omisión repercute directamente en conocer si las actividades de fracking realizadas en el país, consideradas muy riesgosas en términos medioambientales y de salud pública, respetan los lineamientos establecidos, lo que permite la discrecionalidad en su operación.
Ausencia de justificación y fiscalización en la generación de información
Como ya se ha mencionado, por obligación inscrita en la LAN, la Conagua debe realizar diversos estudios para conocer ampliamente el estado del líquido vital en el país. No obstante, en muchas ocasiones, no existe una justificación oportuna en la que se plasme cuáles son los estudios que deben llevarse a cabo y por qué, así como tampoco existen mecanismos para verificar que los mismos estén elaborados adecuadamente. En ambos casos, se afecta la transparencia y rendición de cuentas en la gestión del agua.
Por ejemplo, en 2016, la ASF señaló que la Conagua, al evaluar la calidad del líquido a través de su Red Nacional de Medición de la Calidad del Agua, sólo consideró al 43.2% (282) de los 653 acuíferos existentes, sin embargo, no presentó evidencia que permitiera identificar los criterios y los parámetros utilizados para la selección de dichos cuerpos hídricos (ASF, 2016m). En este tenor, hasta que dicha omisión fue señalada por la ASF, la Conagua presentó en 2017 un estudio posterior en el que justificaba que habían sido elegidos los acuíferos “vulnerables a la contaminación, sobreexplotados, presentan estrés hídrico, con intrusión marina y afectados por excedentes de riego con agua residual”.
De forma similar, en otra auditoría de ese mismo año, se apunta que la Conagua realizó 298 visitas de inspección a los usuarios que descargaron aguas residuales en acuíferos; no obstante, no contaba con los criterios para justificar las razones por las que habían sido elegidos esos permisionarios. Incluso, la ASF demostró que de las visitas de inspección realizadas, 51.7% fueron en la región hidrológica Península de Yucatán donde el deterioro de la calidad del líquido es menor en comparación con las regiones del norte, por lo que no se siguieron los criterios de efectuar visitas en cuerpos de agua que presentan problemáticas de contaminación (ASF, 2016m). Lo anterior fue ocasionado, principalmente, por la ausencia de programas de trabajo, lo que abre la puerta a la discrecionalidad.
Por último, otro caso representativo se encuentra en las 1,169 estaciones instaladas en aprovechamientos de aguas subterráneas que fueron visitadas en 2016, donde la Conagua no verificó los resultados obtenidos, así como tampoco se mostró evidencia de cuáles fueron los criterios de selección de los usuarios visitados, ni acreditó las irregularidades cometidas por estos (ASF, 2016s). En ese sentido, como señala la ASF, ello denota fallas “en los mecanismos de registro, control y generación de información clara, confiable, oportuna y suficiente”.
Publicación deficiente de datos abiertos y escasa transparencia proactiva
En la actualidad se considera que la publicación y difusión de los datos abiertos en el actuar gubernamental favorece la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, ya que permite que el diseño e implementación de políticas públicas, es decir de la toma de decisiones gubernamentales, pueda ser vigilado y analizado públicamente de manera más fácil. Los datos abiertos también promueven la eficiencia administrativa, debido a que obligan a los organismos públicos a “registrar de manera sistemática datos, operaciones y procedimientos que antes se hacían manualmente o por decisiones personales” (Sandoval, 2018).
En ese sentido, la transparencia proactiva, entendida como la identificación, generación, publicación y difusión de información adicional o complementaria a la establecida con carácter obligatorio, es útil para disminuir las asimetrías de información y promueve el escrutinio de la ciudadanía al actuar gubernamental (INAI, 2017).
A pesar de que la Conagua y otros actores clave en la administración del líquido, han mejorado sus mecanismos de apertura, aún cuentan con áreas de oportunidad para eficientar la publicación de información relevante y sus mecanismos de datos abiertos. Incluso, aunque ya se han publicado lineamientos y normatividades para promover estos temas, como la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública59 o el decreto y la guía de implementación de 2015 que establecen la regulación en materia de datos abiertos, todavía se presentan deficiencias en estos rubros como se mostrará a continuación.60
Por ejemplo, en cuestión de datos abiertos, un caso importante se encuentra en el REPDA -el principal instrumento de la Conagua para tener el control de los títulos de concesiones, asignaciones y permisos, como ya se ha mencionado- el cual, de acuerdo a expertos de la sociedad civil y académicos, no cumple cabalmente con los estándares al proporcionar datos incompletos y de mala calidad. Entre otros defectos, existen faltas de ortografía en el nombre de los titulares; las definiciones de los campos y sus variables son poco claras; la georreferenciación es inadecuada; la información acerca de los volúmenes concesionados puede estar en ceros o ausente, o que hay diferencias entre el uso declarado en el REPDA al establecido en el documento original (Llano, 2017). Asimismo, la información sobre la transmisión de títulos es escasa y de difícil análisis (Aguilar, 2013).
En suma, todos estos defectos obstaculizan los contrapesos que puede ejercer la ciudadanía, al dificultar el análisis de la información sobre el proceso de otorgamiento de concesiones y la transmisión de los derechos entre usuarios.
Por otra parte, la falta de transparencia proactiva se puede observar en la gestión de los organismos operadores de agua, ya que no están obligados a generar y publicar información sistemática y estandarizada sobre su plantilla, desempeño, procesos o metas, además que los pocos datos que están disponibles no son auditables y supervisados, lo que pone en entredicho su veracidad y evita que la ciudadanía pueda conocer y evaluar con exactitud el desempeño de los servicios que los organismos operadores brindan a la sociedad o la calidad del agua, por ejemplo (ASF, 2019); (Alarcón & Corona, 2018).
El problema se acentúa debido a que uno de los más relevantes esfuerzos para contrarrestar esta deficiencia, el Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores del IMTA, también muestra defectos. Por ejemplo, para su elaboración, del total de 2,688 organismos operadores existentes sólo se invitó a participar a 512 (19%), de los cuales, aceptaron 199 (7% del total). Además, de los 29 indicadores de gestión, los organismos operadores entregaron en promedio información de 13 y, en ocasiones, con datos insuficientes o pocos claros.61
En ese sentido, debido a que la participación es voluntaria, quienes deciden hacerlo otorgan al PIGOO la información que desean, o que disponen, lo que permite la opacidad y parcialidad. De este modo, los organismos operadores incumplen con las buenas prácticas de transparencia proactiva, dejando al descubierto el incumplimiento por parte de un gran número de municipios con lo establecido en la LAN respecto a que deben brindar el apoyo necesario para ampliar y profundizar el conocimiento de la administración del agua.
Finalmente, es necesario señalar que no encontrar disponible información de todos los procesos involucrados en la gestión del agua, promueve un conocimiento focalizado del sector y evita que la problemática pueda atenderse de manera integral.
La corrupción en la gestión del agua favorece, principalmente, la sobreexplotación y la contaminación de los cuerpos de agua. Estas condiciones, a su vez, afectan directamente a los ecosistemas y a la población, pues evitan que se garantice el derecho humano a un medio ambiente sano, a la salud y, sobre todo, el acceso al agua potable y saneamiento.
En México, la corrupción en el sector hídrico es preocupante pues se manifiesta de distintas formas en todas las etapas de la gestión del agua. En primer lugar, el otorgamiento de concesiones para el uso, extracción y aprovechamiento del agua no siempre se apega a la norma, lo que no sólo pone en duda la inexistencia de conflictos de interés o actos de corrupción, si no que afecta la sustentabilidad de los recursos hídricos a mediano y largo plazo.
La corrupción en los organismos operadores de agua tiene consecuencias directas en el bienestar de las personas, pues son ellos los que se encargan de proveer del líquido a la población. En México, existen alrededor de 2,688 organismos operadores de agua que distribuyen el líquido a nivel municipal, intermunicipal o estatal. No obstante, sus prácticas clientelares, patrimoniales y de nepotismo impiden el cumplimiento del derecho humano al agua.
La existencia de tomas clandestinas agrava el problema de sobreexplotación. La poca capacidad de vigilancia de las autoridades deriva en que, según reportes oficiales, en uno de cada dos acuíferos se desconozca si los aprovechamientos respetan los límites de la extracción de agua e, incluso, si cuentan con los permisos necesarios. Además, el agua también es robada de las redes municipales de agua potable por la complicidad de los organismos operadores.
Las descargas de aguas residuales de los municipios, industrias, comercios, entre otros, no siempre cumplen con la normatividad vigente para evitar la contaminación del agua superficial o del subsuelo, o si lo hacen, la laxitud de la misma no evita los daños ecológicos. Al respecto, se considera que la captura regulatoria, el soborno, la complicidad de las autoridades y la falta de verificación son las causas de este problema.
El desarrollo de obras hídricas, en todo su ciclo, suele presentar irregularidades como la adjudicación directa de contratos, el sobreprecio y demora en la terminación de los proyectos. Esta situación es consecuencia de los amplios espacios de discrecionalidad en la planeación y ejecución de las mismas.
Finalmente, la inexistencia de datos o la información incompleta e inoportuna en todas las etapas de la gestión del agua, permite esconder o justificar decisiones discrecionales de los servidores públicos, al mismo tiempo que dificulta el monitoreo ciudadano sobre la gestión del agua.
Si bien no existen respuestas simples ante el problema de la corrupción en la gestión del agua, si es posible delinear algunas estrategias generales que ayudarían a cambiar sustancialmente la problemática al atender sus causas principales. Un paso inicial es el fomento y fortalecimiento de la transparencia en el sector, con el fin de disminuir las asimetrías de información —donde se ocultan decisiones discrecionales —, y así impulsar el monitoreo y la participación en la toma de decisiones. La participación ciudadana puede convertirse en el contrapeso de la corrupción.
Derivado de ello, y de forma paralela, está el impulso de la rendición de cuentas, para que los actores involucrados se responsabilicen y expliquen su actuar ante otros órganos gubernamentales, los medios de comunicación y la sociedad, con el objetivo de minar el círculo vicioso de impunidad y corrupción. Finalmente, es importante recordar que estos esfuerzos no pueden, ni deben, realizarse de forma aislada y tendrán pocos frutos si no forman parte de un marco amplio de combate a la corrupción en México.
El momento de actuar es ahora. Día a día, el país cuenta con menos agua y de continuar por este camino se llegará a un punto de no retorno. Aún estamos a tiempo de evitar una catástrofe cuyas consecuencias serían difícilmente reparables y lastimarían el bienestar económico, social y ambiental de millones de personas. Combatir la corrupción en el sector agua debería ser prioritario dentro de los próximos años. No olvidemos que nuestro futuro, y el del agua, están irremediablemente vinculados.
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La corrupción afecta la disponibilidad y permite la contaminación de nuestros cuerpos de agua. Entender cómo sucede y quién es responsable es fundamental para combatirla.

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 Artículo 2
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