Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23722
Timestamp: 2020-02-29 04:37:13+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 206/2013
SENTENCIA 206/2013, de 5 de diciembre
(BOE núm. 7, de 08 de enero de 2014)
ECLI:ES:TC:2013:206
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López, Magistrados, ha pronunciado
Esta norma tiene por objeto la modificación del art. 33 “Incompatibilidades” del citado texto refundido, con la consecuencia de que se extiende el régimen de incompatibilidades del personal en régimen de clases pasivas del Estado a los supuestos de ejercicio de otra actividad, por cuenta propia o ajena, que dé lugar a la inclusión de su titular en cualquier régimen público de Seguridad Social. Se argumenta en la demanda que dicho régimen constituye un mecanismo de cobertura para garantizar una protección efectiva de los riesgos en la vejez. Y en tanto que norma de garantía y protección de derechos subjetivos, participa de la naturaleza de las normas típicas de la codificación iuspublicista, sin que la regulación del régimen de incompatibilidades alcance de modo alguno las especificidades del contenido de la Ley de presupuestos generales del Estado.
Esta norma prevé el aplazamiento de la devolución de los créditos privilegiados concedidos con cargo al Fondo Nacional para el Desarrollo de la Investigación Científica y Técnica. Se trata así de una revisión de la regulación material de las condiciones de reembolso de determinadas ayudas financieras, lo que forma parte de la regulación de una ayuda pública, resultando así ajena al ámbito estricto de la disciplina de los presupuestos generales del Estado, máxime cuando se refiere a créditos correspondientes al período comprendido entre 1987 y 1993.
b) Se alega, como segundo motivo de inconstitucionalidad, la vulneración de los principios de unidad, universalidad y anualidad de la Ley de presupuestos generales del Estado, en relación con el contenido necesario de los estados de gastos e ingresos de los presupuestos. Esta vulneración se predica de los arts. 1 ([“Ámbito de los presupuestos generales del Estado”); 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los entes referidos en las letras a) a d) del art. 1 de la presente Ley”]; 3 (“De los beneficios fiscales”); 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el art. 2 de la presente Ley”), 5 (“De la cuenta de operaciones comerciales”); 6 [“De los presupuestos de los entes referidos en las letras 1), g), h), i) y j) de esta Ley”] y 50 (“Deuda Pública”), así como contra los capítulos económicos y anexos en ellos citados, todos ellos de la Ley 2/2008.
Comienza esta parte del escrito de demanda con una referencia al contenido de los principios de anualidad y universalidad. De la misma manera que una ley de presupuestos no puede abordar materias que no le son propias (STC 76/1992), este límite tiene la contrapartida y complemento de su funcionalidad constitucional de que debe abarcar necesariamente aquellas disposiciones, mandatos o medidas con trascendencia jurídica y proyección económico-presupuestaria que constituyen su contenido elemental. Hay un contenido material que debe formar parte de este tipo de leyes, que deriva de los principios de anualidad y universalidad (art. 134 CE), principio este último que exige que los presupuestos contengan “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal” y “los beneficios fiscales que afecten a los tributos de Estado”. De esta manera, si bien los presupuestos no pueden contener estados inamovibles y deben por tanto poder ser actualizados en fase de ejecución, éstos tampoco pueden contener previsiones vacuas, pues ello despojaría a la propia ley de presupuestos del valor que la Constitución le atribuye. Se concluye que la elaboración de los presupuestos, debe, por un lado, partir de proyecciones económicas razonables y realizables; y, por otro, debe contener la estimación de todos los gastos que dimanen de normas, actos o hechos de contenido jurídico conocidos al momento de su elaboración. Es decir, en las leyes de presupuestos deben figurar, en todo caso, tanto los ingresos como los gastos, pero, mientras que respecto de los ingresos, en virtud de la existencia de normas de vigencia permanente que autorizan su exacción, se produce una mera estimación, la ley de presupuestos constituye una verdadera autorización de su cuantía y destino [entre otras citadas, SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a); y 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; y 3/2003, de 16 de enero, FJ 4].
A continuación se refiere la demanda a la falta de consignación presupuestaria de las obligaciones dimanantes del Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un fondo estatal de inversión local y un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo, cuyo art. 14 regula la concesión de créditos extraordinarios para financiar las medidas aprobadas (por importe de 8.000.000.000 €) y cuyo art. 4 establece que “los remanentes de crédito no utilizados en el ejercicio 2008 se podrán incorporar al ejercicio siguiente, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el art. 50 de la Ley General Presupuestaria y en el art. 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, respecto de la financiación de las incorporaciones de crédito”. Pues bien, no hay razón justificada para anticipar una medida como ésta al ejercicio 2008, teniendo en cuenta que los compromisos generadores del gasto se realizarían en los ejercicios 2009 y 2010. En concreto, se afirma además que esta medida debería haberse imputado a una partida del capítulo 7 del presupuesto de gastos del Ministerio de Administraciones Públicas para 2009, por cuanto la autorización del gasto sólo será posible en atención a las licitaciones que se produzcan ese ejercicio. Al no hacerse así, se ha producido un “patente fraude de ley”, conculcándose por la Ley de presupuestos generales del Estado para 2009 el principio de universalidad presupuestaria que exige que en el presupuesto consten todos los gastos previstos (art. 134.2 CE).
c) Finalmente, en conexión también con el principio de universalidad y anualidad, se afirma que la inexistente adecuación de los presupuestos generales del Estado al escenario económico, vulnera además el art. 134 CE, apartados primero y segundo, en relación con los arts. 9.1, 2 y 3, 14, 40.1 y 66.2 CE, así como el art. 135.2 CE, del Reglamento del Congreso de los Diputados, el Reglamento del Senado y el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en particular los arts. 4, 5 y 6 de dicho texto refundido, en tanto que integrantes estos últimos del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el art. 28 LOTC. En concreto, considera la demanda que “la previsión de gastos e ingresos del Estado contenidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 no encajan, por tanto, de ninguna manera en el mínimo de concordancia exigible con el escenario macroeconómico ajustado a la realidad corriente y la predecible para el año 2009”.
A partir de ahí, se concluye que la Ley de presupuestos estaba basada “en unas previsiones y unos objetivos macroeconómicos completamente ajenos a la realidad observada por los principales analistas, y en consecuencia, la ley no contempla ni fiel ni realmente la totalidad de ingresos y gastos del sector público estatal que se derivarán del escenario macroeconómico real durante 2009”.
2. Por providencia de 21 de abril de 2009, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad. Asimismo, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, así como publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el de 29 de abril de 2009.
Este precepto contiene una regla de incompatibilidad entre la percepción de la pensión por jubilación y el ejercicio de una actividad por cuenta propia o ajena, que dé lugar a la inclusión de su titular en cualquier régimen público de Seguridad Social, cuya vinculación con los gastos del Estado es evidente, pues la medida habrá de suponer un menor gasto para la hacienda estatal en pensiones de jubilación y retiro, por lo que es compatible con los límites constitucionales, de acuerdo con la doctrina y en particular con las SSTC 134/1987, de 21 de julio, FJ 6; y 83/1993, de 8 de marzo, FFJJ 4 y 5, que declararon constitucional el establecimiento de un límite máximo a las pensiones públicas en la ley de presupuestos porque ese límite “supone una reducción directa de los gastos presupuestarios”.
En cuanto a la pretendida lesión del derecho de igualdad (art. 14 CE) que según la demanda derivaría del hecho de que hubo personas que optaron por no presentar una solicitud porque no podrían afrontar la devolución del crédito, considera el escrito que la medida goza de justificación razonable y objetiva, que el término de comparación ofrecido por la demanda es indefinido y que, quienes no solicitaron el crédito privilegiado no están desde luego en una situación “homogénea o equiparable” a quienes lo solicitaron.
Como se deduce de la descripción del contenido de esta disposición, tiene como finalidad evitar el ejercicio de la potestad organizativa por razones de “contención del gasto” y en ejecución de la política económica del Gobierno, ya que la creación de nuevas agencias estatales no podrán exceder de cinco y además dependerá de la anuencia del Ministerio de Economía y Hacienda, cuyo informe es vinculante. Además, la disposición adicional quinta de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, contiene una habilitación a la ley de presupuestos, por lo que también habría que descartar la inconstitucionalidad de esta norma de acuerdo con la doctrina sentada en el fundamento jurídico 2 b) de la STC 61/1997, de 20 marzo.
La justificación constitucional de la inclusión de esta disposición adicional en la ley de presupuestos es la misma expuesta en relación con la disposición adicional trigésima séptima, concretó la atribución de la condición de obras de interés general está vinculada con los créditos incluidos en la misma ley de presupuestos, con cargo al programa 133 A “centros e instituciones penitenciarias” incluyéndose los créditos a tal efecto en el capítulo seis, “inversiones reales”, art. 63, “inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios”.
Los 13 apartados de esta disposición otorgan nueva redacción a diversos preceptos de la Ley general presupuestaria (LGP). En general hay que presumir que cualquier nueva redacción de esta norma, dada en una Ley de presupuestos, tiene como objetivo la mayor inteligencia con la mejor ejecución del presupuesto (se cita la STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 9). La impugnación de los recurrentes se ciñe al apartado 10 de esta disposición, que otorga nueva redacción al art. 151 LGP introduciendo una nueva letra “f)”, excluyendo de la fiscalización previa los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada. A este precepto debe ceñirse la alegación, aclara el Abogado del Estado, ya que sólo en relación con el mismo se contiene en la demanda carga argumental suficiente.
Con carácter general, examina el Abogado del Estado la doctrina contenida en la STC 3/2003, de 16 de enero, en la que se basa buena parte de esta alegación. Comienza por recordar que aquella Sentencia examinaba la posible inconstitucionalidad de una ley ordinaria que, de forma indebida, incluía contenidos propios de la ley de presupuestos, lo que además desnaturalizaba el instituto de la prórroga presupuestaria. En este caso sin embargo, se trata del contenido de una ley de presupuestos, que además es plenamente respetuoso con los citados principios constitucionales, sin que pueda admitirse que se haya producido una infracción “material” del art. 134.2 CE por el mero hecho de que las previsiones económicas estén desactualizadas.
La demanda considera que no había motivos justificados para anticipar una medida de este tipo al ejercicio de 2008, y consideran por tanto un fraude de ley lo dispuesto en este real decreto. Sin embargo, el Abogado del Estado afirma que este recurso no se dirige contra ningún precepto del Real Decreto-ley 9/2008, lo que impide que pueda adentrarse en este recurso a determinar si se ha producido o no dicho fraude de ley, añadiendo que tampoco se razona este reproche ni se expone ningún razonamiento que enlace con la inconstitucionalidad de los arts. 1 a 6 y 50. En concreto, la incorporación de remanentes, que es lo que parecen discutir los demandantes, es una figura de modificación de créditos presupuestarios regulada con carácter general en los arts. 51 e) y 58 y concordantes de la Ley general presupuestaria. La propia Ley de presupuestos aquí controvertida se refiere a estas figuras en su art. 12.2, no recurrido. Cita por otro lado numerosos ejemplos de incorporación de remanentes contenidos en la legislación de urgencia. En fin, señala que no es correcto sostener que la partida de 8.000 millones de euros, dotación del “Fondo Estatal de Inversión Local”, debería haberse imputado a una partida del capítulo siete del presupuesto de gastos del Ministerio de las Administraciones públicas para 2009, ya que dicho fondo carece de personalidad jurídica, lo que permite aplicar todo el gasto al presupuesto del Estado para 2008, lo que por otro lado ha sucedido ya que se han reconocido obligaciones por el total del importe dotado un cargo al crédito extraordinario previsto en el art. 14.1 del citado Real Decreto-ley 9/2008. Finalmente, en cuanto a la alegación relativa a que no se habrían incluido los gastos financieros de la deuda pública, ello queda desmentido porque el art. 50.1 de la ley de presupuestos para 2009 establece el límite del incremento de la deuda pública del Estado en el que está incluida la que se emita para financiar los citados créditos extraordinarios.
- La disposición final primera modifica varios preceptos del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril. Uno de estos preceptos, el art. 58, ha sido a su vez posteriormente modificado mediante el apartado cinco de la disposición final primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013.
Esta limitación al contenido posible de las leyes de presupuestos encuentra una justificación precisa en la Constitución y, en concreto, como hemos reiterado, viene motivado por el propio principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es, “la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina” (STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5). Dicho de otro modo, es la propia función que en la Constitución cumple la ley de presupuestos, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en última instancia la limitación del contenido de las leyes de presupuestos (STC 9/2013, FJ 3).
Teniendo en cuenta las anteriores restricciones, hemos insistido en nuestra consolidada doctrina en que, junto a su contenido propio, irrenunciable, las leyes de presupuestos pueden regular excepcionalmente otras materias conectadas con el presupuesto, lo que venimos denominado “contenido eventual” o no necesario. Este segundo contenido posible de una ley de presupuestos está sujeto a límites constitucionales precisos, en coherencia con el citado principio de seguridad jurídica y las limitaciones al debate parlamentario contenidas en el propio art. 134 CE. En consecuencia, cuando una norma no integra el presupuesto propiamente dicho, sólo puede encontrar cabida en una ley de presupuestos si se cumplen, cumulativamente, dos condiciones:
La segunda, que la inclusión en la ley de presupuestos esté justificada por facilitar una “mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno” [STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a)].
Ad exemplum, hemos considerado que encuentran acomodo en una ley de presupuestos, como contenido eventual de la misma, medidas que suponen directamente la reducción del gasto público (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3, sobre normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones) o su aumento (STC 237/1992, de 15 de diciembre, relativa al incremento de retribuciones salariales para el personal al servicio de las Administraciones públicas), la creación de un complemento retributivo para determinados cargos públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero) o, finalmente, medidas que contribuyen a la efectiva recaudación de los ingresos públicos; así, en la STC 109/2001, de 26 de abril declaramos que la modificación del régimen de prelación de créditos de la Seguridad Social por cuotas devengadas y no satisfechas tenía cabida en una ley de presupuestos toda vez que con esta medida se habría de producir “un incremento recaudatorio de tales deudas en vía ejecutiva con el consiguiente efecto positivo en los presupuestos de la Seguridad Social, lo cual evidencia, no sólo una relación entre la medida adoptada y la previsión de ingresos del Estado, sino un objetivo de política económica y financiera del sector público estatal, tendente a hacer efectiva esa previsión de ingresos” (FJ 6).
3. A partir de la doctrina constitucional expuesta debemos abordar la cuestión controvertida, común a todas las disposiciones impugnadas, que según la demanda desbordarían el contenido posible de una ley de presupuestos. Ello dependerá de si las mismas encuentran encaje en el denominado “contenido eventual” de dichas leyes, pues resulta evidente en todos los casos que no se trata de disposiciones que integren directamente el presupuesto, esto es, no forman parte de su contenido mínimo o propio. Deberemos por tanto examinar, en cada caso, la inmediatez de la conexión de la norma controvertida con el objeto del presupuesto, la habilitación de gastos y la estimación de ingresos.
Como afirmamos en la citada STC 65/1990, FJ 3, encuentra cabida en el contenido eventual constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos una medida que tenga “un efecto claro sobre la dimensión del gasto público”, cuando ésta tienda a su inmediata reducción y esté vinculada al equilibrio de las previsiones presupuestarias. En idéntico sentido, la también citada STC 83/1993, FJ 5, que concluyó que “nada se opone al establecimiento de un tope o límite temporal a las pensiones públicas en la Ley de Presupuestos”.
La demanda considera que se introduce con ella una revisión de la regulación material de las condiciones de reembolso de determinadas ayudas financieras, que es ajena al ámbito estricto de la disciplina de los presupuestos generales del Estado, sobre todo porque se refiere a créditos correspondientes al período comprendido entre 1987 y 1993. Además reputa vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3) y el derecho fundamental de igualdad (art. 14), toda vez que se colocaría en mejor posición a los prestatarios incumplidores que a aquellas personas que no presentaron solicitud de aplazamiento por imposibilidad de cumplir los compromisos asociados a la devolución del crédito. Opone a lo anterior el Abogado del Estado que el precepto articula una modalidad de moratoria, o dilación autorizada en el pago de un derecho económico de la hacienda estatal, lo que según el art. 7.2 de la Ley 47/2003, de 26 noviembre, general presupuestaria sólo podrá realizarse por ley, lo que incluye la ley de presupuestos. Además, hay una evidente relación directa entre esta disposición y un ingreso de la hacienda pública estatal, lo que de por sí avalaría su inclusión en ley de presupuestos, sin perjuicio de que la medida supone un apoyo directo a la investigación científica, lo que responde asimismo a un criterio de política económica del Gobierno. Afirma, por último, no encontrarse debidamente fundada la pretendida lesión del derecho de igualdad (art. 14 CE).
d) La disposición adicional trigésima novena (creación de agencias estatales), recoge una autorización al Gobierno para que en el plazo de un año proceda a la transformación de determinados organismos públicos en agencias estatales, de acuerdo con lo establecido en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. La norma establece los criterios que en su caso deberán seguirse para llevar a cabo la citada transformación, y limita, en su apartado segundo, la creación de nuevas agencias a un máximo de cinco, exigiendo en todo caso “un informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Economía y Hacienda que, evaluando los efectos de dicha creación sobre el gasto público, determine la oportunidad de su creación”.
Para la demanda, esta disposición está extramuros del contenido posible de las leyes de presupuestos por formar parte de la organización de los poderes públicos. El Abogado del Estado considera sin embargo que la medida está dirigida a contener el gasto público, toda vez que la creación de agencias está limitada, y que en todo caso dicha Ley de Agencias contiene una habilitación a la ley de presupuestos, lo que permite descartar la inconstitucionalidad de la norma de acuerdo con la doctrina sentada en el fundamento jurídico 2 b) de la STC 61/1997, de 20 marzo.
En este caso, la propia dicción de la norma permite concluir que carece de contenido regulador propio, ya que se limita a instar al Gobierno a que proponga “las medidas legales necesarias”, medidas que por tanto, y según la propia dicción de la norma, deberán ser objeto de debate en las Cortes Generales. En consecuencia, no se evita con la disposición un eventual debate parlamentario, en el sentido de la citada STC 61/1997, FJ 2 b). Allí consideramos, en primer lugar, que una autorización al Gobierno de aquel tipo (para elaborar un texto refundido) “carece por sí mismo de contenido propio regulador y, por consiguiente, no tiene virtualidad para incidir en los límites materiales ex art. 134 CE” [FJ 2 b)]. En segundo lugar, precisamos en el mismo fundamento que, dado que se trataba de una renovación de la delegación al Gobierno para refundir un texto legislativo, “[n]ada ha sido hurtado al debate parlamentario ni se han menoscabado las potestades legislativas de las Cortes Generales y el respeto a las minorías parlamentarias en el sentido proscrito por la Constitución como consecuencia de la utilización de un procedimiento legislativo especial, como es el presupuestario”. El anterior razonamiento es trasladable aquí, lo que en conexión con nuestra doctrina sobre la finalidad de limitar el contenido de las leyes de presupuestos, citada en el anterior fundamento jurídico, permite descartar la inconstitucionalidad.
h) La disposición final octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto) se refiere a la tipificación administrativa de las infracciones graves en el orden social, modificando el 22.3 del citado texto refundido y añadiendo un nuevo apartado “d” al artículo 40.1, referido a las sanciones aplicables a las infracciones reguladas en los arts. 22.3 y 23.1.b de la misma norma.
Efectivamente en el fundamento jurídico 4 de la STC 34/2005, citada por el Abogado del Estado, establecimos, en relación con una norma que precisaba los “géneros prohibidos” a efectos del delito de contrabando que “no cabe duda de la estrecha relación de la norma cuestionada con la previsión de ingresos para un ejercicio económico al tratarse, como hemos señalado, de una norma que integra un tipo penal que protege, entre otros fines, el interés del Estado a asegurarse la recaudación derivada de una clase concreta de tributos”.
Debemos ahora matizar la doctrina allí expresada, en consonancia precisamente con la consolidada jurisprudencia que hemos expuesto en el anterior fundamento jurídico. Es cierto que no es descartable que exista una conexión con los ingresos públicos de toda sanción pecuniaria, al menos en un primer momento, pues bien el establecimiento ex novo de la sanción, bien el incremento de su cuantía, puede acarrear un mayor ingreso en la hacienda pública. Sin embargo, este resultado no es ni mucho menos automático, pues es también posible imaginar que dichas medidas representen un incentivo precisamente para un mejor cumplimiento de las normas, en cuyo caso no se producirá una mayor recaudación en concepto de sanción. En todo caso, tal eventual efecto sobre los ingresos públicos no puede suponer su encaje automático en la norma presupuestaria, pues ello soslayaría nuestra doctrina, ya expuesta, acerca de la necesaria conexión inmediata y directa, cuyo fundamento, conviene recordar, no es otro que salvaguardar el principio de seguridad jurídica debido a la incertidumbre que este tipo de regulación origina [STC 76/1992, FJ 4 a)]. Esta salvaguarda debe ser particularmente atendida en los casos como el que aquí se plantea, en el que la medida puede incidir, además, sobre un derecho fundamental (art. 25 CE). Según nuestra doctrina, el posible incremento de los ingresos no es condición suficiente para justificar la constitucionalidad de la inclusión de este tipo de normas en una ley de presupuestos, porque es difícil concebir una medida normativa que sea neutral, esto es, que no tenga incidencia alguna sobre el monto de los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, “los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes” (STC 9/2013, FJ 4; en idéntico sentido, STC 86/2013, FJ 5).
La demanda se refiere únicamente a uno de los aspectos que se modifican, el que concierne al art. 151 LGP, que se contiene en el apartado diez de la disposición impugnada, y que tiene como consecuencia exonerar del proceso de fiscalización previa una serie de gastos, de los que la demanda sólo menciona el contenido en la letra b) (que se refiere a “los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada”). Considera que no encuentra encaje en una ley de presupuestos porque se trata de una norma de procedimiento, desconectada de la previsión de gastos para 2009, o de la estimación habilitadora de gastos, pues se trata en realidad de una medida de gestión económica.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la norma impugnada no hace más que adaptar la regulación de la Ley general presupuestaria en este punto a lo que ya preveía la disposición adicional decimosegunda de la Ley 30/2007, de 30 octubre, de contratos del sector público (disposición que, con el mismo tenor, se encuentra ahora contenida en la disposición adicional novena del vigente Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público), que consideraba estos contratos menores, estableciendo que “la suscripción a revistas y otras publicaciones, cualquiera que sea su soporte, así como la contratación del acceso a la información contenida en bases de datos especializadas, podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los contratos menores”.
j) La disposición final undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones) modifica el régimen de selección de las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones contenido en la Ley general de subvenciones, adaptando el procedimiento de asignación de esta función a los requisitos establecidos en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (en la actualidad, Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público). En concreto, la norma impugnada modifica el apartado 5 del art. 16 de la Ley general de subvenciones [intitulado “Convenios y contratos con Entidades Colaboradoras”], añadiendo un apartado 6.
Para los demandantes, carece esta medida de relación directa con las previsiones de ingresos y gastos del presupuesto, “puesto que representa la revisión del régimen material aplicable a un negocio jurídico típico como es de la subvención, que ocupa en la codificación administrativa un espacio propio de regulación”. El Abogado del Estado opone a ello que la modificación de esta norma permite una distinción más precisa entre los tipos de gastos subvencionables, siendo en concreto las entidades colaboradoras una pieza esencial en la fase de pago, por lo que esta norma merece la calificación de norma relativa a la mejor ejecución presupuestaria.
No se puede descartar, como afirma en su escrito el Abogado del Estado, que pueda existir, al menos a priori, conexión entre la disposición que se impugna y la adecuada gestión del gasto público subvencional, pues la norma introduce una modificación parcial del régimen de convenios con las entidades colaboradoras. En concreto, el nuevo apartado 6 que se añade se limita a precisar que en los casos en que resulte aplicable la ley de contratos del sector público, “la selección de las entidades colaboradoras se realizará conforme a los preceptos establecidos en dicha Ley”, remitiendo a lo establecido en el resto del art. 16 de la Ley general de subvenciones.
4. El segundo motivo de inconstitucionalidad se dirige contra los arts. 1 (“Ámbito de los presupuestos generales del Estado”]; 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los Entes referidos en las letras a) a d) del art. 1 de la presente Ley”]; 3 (“De los beneficios fiscales”); 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el art. 2 de la presente Ley”), 5 (“De la cuenta de operaciones comerciales”); 6 [“De los presupuestos de los Entes referidos en las letras 1), g), h), i) y j) de esta Ley”] y 50 (“Deuda Pública”), así como contra los capítulos económicos y anexos en ellos citados, todos ellos de la Ley 2/2008.
Los arts. 1 a 6 integran el capítulo I (“Créditos iniciales y financiación de los mismos”) del título I (“De la aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones”) de la Ley de presupuestos. Estos preceptos suponen el elemento central del presupuesto, recogiendo, de forma específica, la ordenación por programas, capítulos y demás elementos de clasificación presupuestaria.
El art. 1 (titulado “Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado”), establece un listado de los presupuestos que integran los presupuestos generales del Estado para el ejercicio del año 2009, con referencia, entre otros, al presupuesto de la Seguridad Social (letra c), de las agencias estatales (letra d) o de las fundaciones del sector público estatal (letra h).
El art. 2 [“De la aprobación de los estados de gastos e ingresos de los entes referidos en las letras a) a d) del artículo 1 de la presente Ley”] establece en su apartado primero las reglas precisas para la ejecución de determinados programas de gasto, especificando los créditos que se aprueban en los capítulos económicos I a VIII, cuyo importe total asciende a 350.213.281,51 miles de euros. Se concreta en particular la agrupación por políticas de los créditos de cada uno de los programas; así, por ejemplo y entre otros, se establece que a “Justicia” le corresponden 1.658.493,28 (miles de euros); a “Pensiones”, 106.098.578,82 (miles de euros) o, a “Deuda Pública”, 17.400.000,00 (miles de euros). El apartado segundo, referido al estado de ingresos de los distintos entes que integran el sector público (Estado, organismos autónomos, seguridad social, etc.), recoge las estimaciones de los derechos económicos que se prevé liquidar durante el ejercicio presupuestario, especificando la distribución de su importe consolidado, que asciende en total a 301.435.203,62 (miles de euros). El apartado tercero se refiere a las transferencias internas entre los citados entes. El cuarto especifica los créditos incluidos en los programas y transferencias entre subsectores de los estados de gastos aprobados en este artículo, así como su distribución orgánica y económica. Finalmente, el apartado quinto del art. 2 establece los créditos previstos para la amortización de pasivos financieros (en el capítulo IX de los estados de gastos de los entes citados).
El art. 3 (“De los beneficios fiscales”), estima en 61.478.940 miles de euros los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.
El art. 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente Ley”), establece la previsión de financiación del gasto presupuestado en el art. 2.1, que se financiará, por un lado, con la previsión de ingresos, estimada en 301.435.203,62 miles de euros; y, por otro, con el endeudamiento neto resultante de las operaciones que se regulan en el capítulo I del título V de la Ley.
El art. 5 (“De la cuenta de operaciones comerciales”), se refiere a las estimaciones de gastos y previsiones de ingresos referidas a las operaciones comerciales de los Organismos autónomos.
El art. 6 [“De los presupuestos de los entes referidos en las letras f), g), h), i) y j) del artículo 1 de esta Ley”], se refiere a los presupuestos de otros entes del sector público, como los Consorcios del sector público administrativo, relacionados en el anexo XIV de la Ley de presupuestos, las Sociedades mercantiles estatales con mayoría de capital público, las fundaciones estatales, las entidades públicas empresariales y de otros organismos públicos y los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria.
El art. 50 se ubica en el título V (“De las operaciones financieras”), capítulo I (“Deuda Pública”) y establece la autorización al Ministro de Economía y Hacienda para que incremente la deuda del Estado, “con la limitación de que el saldo vivo de la misma a 31 de diciembre del año 2009 no supere el correspondiente saldo a 1 de enero de 2009 en más de 50.246.574,55 miles de euros”, precisando el apartado 2 los supuestos en que el anterior límite podrá ser sobrepasado, quedando automáticamente revisado
5. Antes de examinar el fondo de la impugnación, debemos considerar las consecuencias que derivan de los amplios términos en que ésta se formula, que se dirige sobre la práctica totalidad del gasto presupuestado para 2009, además de sobre la deuda pública, de manera que, por un lado, se impugnan casi todos los “créditos iniciales” del presupuesto (excluyendo sólo los créditos del presupuesto del Banco de España, art. 7 de la Ley 2/2008) incluyendo, como expresamente precisa la demanda, todos los capítulos económicos que de ellos derivan, y por otro lado, se estima inconstitucional también íntegramente el art. 50, precepto que contiene la autorización de incremento de la deuda del Estado.
Este tipo de impugnación del presupuesto formulada en términos casi globales, sin perjuicio de las consecuencias que tendría su eventual estimación y que no procede abordar en este momento, dificultan sustancialmente abordar el fondo de la controversia. Y ello por las mismas razones que ya expresamos recientemente, en la STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 11, en la que recordamos nuestra ya reiterada doctrina sobre la necesidad de que la impugnación de las normas venga seguida de una fundamentación que permita a todas las partes en el proceso conocer las razones por las que se ha vulnerado la Constitución, sin que desde luego la presunción de constitucionalidad de todas las leyes o disposiciones con fuerza de ley pueda sin más desvirtuarse sin una argumentación suficiente, siendo en concreto inadmisibles “‘las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente’ [STC 238/2007, FJ 2; con cita de la STC 13/2007, de 18 enero, FJ 1; y 204/2011, FJ 2 b)]”.
Para acometer dicho examen, debemos partir de nuestra doctrina sobre el principio de universalidad presupuestaria, que no es más que una consecuencia lógica del propio papel del presupuesto en nuestro Estado de Derecho, en el que hemos reiterado que la ley de presupuestos está reservada a un contenido y que dicho contenido está reservado a ella (STC 9/2013), obligación constitucional que concreta el art. 134.2 CE, con la exigencia de que dicha ley incluya “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”, permitiendo así su control democrático por el Parlamento y permitiendo su conocimiento por los ciudadanos de acuerdo con su función (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4).
Dicho de otro modo, el presupuesto debe contener una especie de “foto fija” del gasto público para un determinado ejercicio, pues esto es lo que le permite desempeñar su papel primordial para el control de la acción pública por parte de los representantes de los ciudadanos. Todo ello sin perjuicio de que, una vez aprobado el presupuesto, el propio régimen jurídico contenido en la actualidad en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, permita modificaciones puntuales del gasto autorizado por las Cortes Generales, mediante los instrumentos de modificaciones de crédito allí previstos (arts. 51 a 58 LGP) que introducen un elemento de flexibilidad considerable, de manera que la obligación de incluir todos los gastos no significa, como parece lógico, que el contenido del presupuesto quede petrificado en el momento de su aprobación, ya que ello impediría la propia acción pública y, por ende, que el presupuesto pudiera cumplir adecuadamente la función de “instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno” que le corresponde [SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a); y 3/2003, FJ 4].
i) Primero, porque frente a lo alegado, la Ley de presupuestos sí incluye expresamente una referencia al citado gasto reflejado en los dos citados Decretos. En efecto, el art. 11.Cuatro de la Ley 2/2008 (precepto no recurrido) dispone que “[c]on vigencia exclusiva para el año 2009, no serán de aplicación las limitaciones contenidas en los artículos 50 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, según redacción dada por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, respecto de la financiación de las ampliaciones de crédito que se realicen en la aplicación presupuestaria 15.19.923O.351.01 ‘Cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro, incluidos los riesgos de ejercicios anteriores’, cuando sean consecuencia de las medidas financieras contenidas en el Real Decreto-ley 6/2008 y en el Real Decreto-ley 7/2008. Dichas ampliaciones de crédito podrán financiarse con los ingresos derivados de las comisiones de los avales o, en su caso, con Deuda Pública.”
ii) Segundo, porque el art. 54 de la Ley de presupuestos (capítulo II “Avales Públicos y Otras Garantías”), precepto que tampoco ha sido impugnado, ya anticipa en su primer apartado que “el importe máximo de los avales a otorgar por el Estado durante el ejercicio del año 2009 no podrá exceder de 100.500.000 miles de euros”.
iii) Y tercero, porque el anexo II de la misma ley (“Créditos ampliables”) hace constar, en el apartado cuatro, que en la sección 15 (Ministerio de Economía y Hacienda) deberá consignarse, entre otros, los siguientes:
“b) El crédito 15.923O.19.351.01, destinado a la cobertura de riesgos en avales prestados por el Tesoro.
c) El crédito 15.931M.16.879, destinado a la aportación al Fondo para la Adquisición de Activos Financieros. El crédito final no podrá superar la cantidad de 50.000.000 miles de euros, importe máximo previsto en el artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2008, de 10 de octubre, por el que se crea el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros.”
b) El Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un “Fondo Estatal de Inversión Local” y un “Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo”, regula en su art. 14 la concesión de créditos extraordinarios al presupuesto en vigor (esto es, al vigente en 2008) para financiar las medidas aprobadas (por importe de 8.000.000.000 €). Por otro lado, el apartado 4 del precepto añade que “los remanentes de crédito no utilizados en el ejercicio 2008 se podrán incorporar al ejercicio siguiente, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el art. 50 de la Ley General Presupuestaria y en el art. 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, respecto de la financiación de las incorporaciones de crédito”.
La demanda considera injustificado anticipar una medida como ésta al ejercicio 2008, teniendo en cuenta que los compromisos generadores del gasto se realizarían en los ejercicios 2009 y 2010. Además, considera que esta medida debería haberse imputado a una partida del capítulo 7 del presupuesto de gastos del Ministerio de Administraciones Públicas para 2009, por cuanto la autorización del gasto sólo será posible en atención a las licitaciones que se produzcan ese ejercicio. Al no hacerse así, habría incurrido la norma en un “patente fraude de ley”, conculcándose el principio de universalidad presupuestaria (art. 134.2 CE). Se considera también vulnerado el art. 135.2 CE, ya que no se habrían considerado en el Capítulo 3 los gastos financieros que se devengarán como consecuencia de la deuda emitida para atender este gasto, esto es, no se incluye el incremento de la Deuda Pública derivado de esta medida.
El Abogado del Estado considera que las alegaciones se refieren al Real Decreto-Ley 9/2008, que no ha sido impugnado, lo que impide que pueda entrarse en este recurso a determinar si se ha producido o no dicho fraude de ley. En conexión con ello, añade que la demanda no aporta ningún razonamiento que permita sostener la inconstitucionalidad de los artículos 1 a 6 y 50 de la Ley 2/2008. Sobre el fondo, afirma que la incorporación de remanentes, es una modalidad de modificación de créditos presupuestarios contemplada en los arts. 51 e) y 58 y concordantes LGP y que la propia Ley de presupuestos impugnada se refiere a estas figuras en su art. 12.2, no recurrido. En cuanto a la falta de consignación del “Fondo Estatal de Inversión Local”, en el presupuesto de gastos del Ministerio de las Administraciones públicas para 2009, afirma que dicho fondo puede ser aplicado a todo el presupuesto, pues carece de personalidad jurídica y que, en todo caso, su financiación se contiene en el crédito extraordinario previsto en el art. 14.1 del citado Real Decreto-ley 9/2008. Y en cuanto a la falta de inclusión de los gastos financieros de la deuda pública, ello queda desmentido porque el artículo 50.1 de la Ley de presupuestos para 2009 establece el límite del incremento de la deuda pública del Estado en el que está incluida la que se emita para financiar los citados créditos extraordinarios.
Las alegaciones contenidas en la demanda no desvirtúan la presunción de constitucionalidad de la Ley de presupuestos. En primer lugar, porque, como señala el Abogado del Estado, los razonamientos desplegados en la demanda dirigen el reproche de inconstitucionalidad al citado Real Decreto-ley 9/2008, que sin embargo no ha sido objeto de impugnación. En cuanto a la imputación de la financiación de las medidas que recoge el citado Real Decreto-ley 9/2008 al presupuesto de 2008, y la ulterior regla sobre la incorporación de remanentes al siguiente ejercicio (2009), el argumento se dirige en realidad contra la propia técnica de los créditos extraordinarios, mecanismo que se regula con carácter general en el art. 55 LGP. El citado Real Decreto-ley se publica en el “Boletín Oficial del Estado” el 2 de diciembre de 2008, por lo tanto, durante el ejercicio de 2008 al que se incorpora el crédito. El hecho de que el ejercicio estuviera a punto de finalizar y que el juego de los remanentes de créditos produzca el efecto material de añadir dichos créditos extraordinarios, inicialmente previstos para 2008, al ejercicio de 2009 forma parte de la lógica de las citadas instituciones de modificaciones de crédito, que precisamente tienen como finalidad flexibilizar el propio presupuesto y adaptarlo a las diferentes eventualidades, como ya hemos adelantado en el anterior fundamento jurídico. No hay, en fin, ninguna omisión del gasto presupuestado en la ley que aquí se impugna, ni se vulnera el principio de universalidad a consecuencia del citado Decreto-ley.
c) Por último, el Real Decreto-Ley 10/2008, de 12 de diciembre, por el que se adoptan medidas financieras para la mejora de la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, y otras medidas económicas complementarias, incrementa el límite de endeudamiento del Instituto de Crédito Oficial (ICO) en 15.000 millones de euros en su art. 3. Los demandantes consideran que este límite está por encima del que establecen los Presupuestos Generales del Estado para 2009, que se aprobaron definitivamente seis días después de la publicación en el “BOE” del citado Decreto-ley. En el mismo art. 3 se concede, además, un préstamo de 5.000 millones de euros al ICO que se financiará con cargo a deuda pública, sin que el presupuesto para 2009 incluya ni el incremento de deuda pública del Estado derivado de esta medida, ni el aumento de los gastos por intereses financieros (capítulo 3) derivados de este incremento de la deuda, hecho éste que, en definitiva, representa un incumplimiento de los arts. 134.2 y 135.2 CE. El Abogado del Estado opone a lo anterior que no hay en ello ninguna inconstitucionalidad, sino que el citado art. 3 del Real Decreto-ley 10/2008, que incrementa el citado límite de endeudamiento del ICO, era una norma condicionada a que otra, que aún no estaba sancionada, se publicara con el contenido que se anticipa en dicho Real Decreto-ley, norma que no es objeto del presente recurso, ya que tampoco ha sido recurrido, sin que desde luego pueda utilizarse este recurso de inconstitucionalidad para una suerte de impugnación indirecta o colateral de otra norma con rango de ley respecto de la que ya ha transcurrido el plazo para su impugnación (art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC).
Debemos descartar también la inconstitucionalidad en este caso. En efecto, el Real Decreto-ley 10/2008, que como recuerda el escrito del Abogado del Estado, no ha sido impugnado, arbitra la posibilidad de que el endeudamiento del ICO se vea incrementado en la citada cuantía de 15.000 millones de euros, pero no dispone por sí mismo dicho endeudamiento que corresponderá realizar, en su caso, a dicha entidad, de acuerdo con su régimen jurídico. En concreto, el ICO se financiará directamente en los mercados nacionales y extranjeros, si bien con los límites marcados en la Ley de presupuestos (título VIII, “Financiación del Instituto de Crédito Oficial”, del Real Decreto 706/1999, de 30 de abril, de adaptación del Instituto de Crédito Oficial a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de aprobación de sus Estatutos), no siendo además su presupuesto consolidable con el del Estado, por lo que el motivo debe ser íntegramente desestimado, ya que en definitiva no da lugar, automáticamente o de manera inmediata, a ningún incremento de la deuda pública del Estado, ni al aumento de los gastos financieros derivados del mismo. También debe desestimarse la segunda alegación, relativa al préstamo de 5.000 millones de euros concedido al ICO con cargo a la deuda pública en el mismo art. 3 del Real Decreto-ley 10/2008, que según la demanda no vendría reflejado en la correspondiente partida presupuestaria, infringiendo los arts. 134.2 y 135.2 CE. En coherencia con el principio de inclusión automática de los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones establecido por el entonces vigente art. 135.2 CE (en la actualidad, con la misma dicción, recogido en el apartado 3 del mismo precepto), el art. 54.1 LGP atribuye la condición de automáticamente ampliables a “los créditos destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos, tanto por intereses y amortizaciones de principal como por gastos derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización de la misma”, lo que permite la necesaria flexibilidad, una vez autorizado el gasto público en la ley de presupuestos, precisamente para incrementar su dotación, lo que permite desestimar íntegramente esta alegación. Debe rechazarse, por tanto, que se haya producido tanto una vulneración de los principios de unidad y universalidad presupuestaria del art. 134.2 CE, como del art. 135.2 (en la actualidad, 135.3 CE).
7. El último motivo de inconstitucionalidad se refiere igualmente a los arts. 1 a 6 y 50 de la Ley 2/2008. La demanda considera que los presupuestos generales del Estado no se adecúan al escenario económico, pues se basan en unas previsiones macroeconómicas excesivamente optimistas, ya que preveían un crecimiento del producto interior bruto (PIB) real para 2009 del 1 por 100, en contraste con las previsiones de los analistas, cuya media se situaba en un -0.9 por 100. Por ello, se afirma que “la previsión de gastos e ingresos del Estado contenidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 no encaja, por tanto, de ninguna manera en el mínimo de concordancia exigible con el escenario macroeconómico ajustado a la realidad corriente y la predecible para el año 2009”. En apoyo de esta alegación se recogen distintas previsiones publicadas por distintos organismos públicos y privados. La demanda considera en consecuencia vulnerado el art. 134 CE, en relación con los arts. 9.1, 2 y 3, 14, 40.1 y 66.2 CE, así como el art. 135.2 CE; el Reglamento del Congreso de los Diputados, el Reglamento del Senado y el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en particular los arts. 4, 5 y 6, integrantes estos últimos del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el art. 28 LOTC.
8. Sin perjuicio de dar por reproducidas aquí las consideraciones formuladas en relación con el anterior motivo de inconstitucionalidad, pues también este motivo se dirige contra el Presupuesto propiamente dicho, sin identificar exactamente qué aspectos del mismo habrían resultado contrarios a la Constitución, considerando por tanto todo el documento vulnerador del orden constitucional, debemos convenir con el Abogado del Estado en que, por un lado, el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria no forma parte del bloque de la constitucionalidad ni corresponde en consecuencia a este Tribunal enjuiciar si la Ley de presupuestos del Estado se adecua a lo allí establecido. Además, no se concretan los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras que habrían sido vulnerados. Finalmente, la alegada vulneración de los arts. 9.1, 9.2, 14 y 40.1 CE, se concreta, de acuerdo con la argumentación, en la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) en que habría incurrido el presupuesto al partir de escenarios macroeconómicos que, a juicio de la demanda, estaban desfasados y eran por tanto irreales. Ahora bien, todavía debemos acotar más el objeto de impugnación, que se dirige en general sobre el presupuesto. En efecto, de aceptarse la premisa de la que parte la demanda, se estaría controvirtiendo en realidad el art. 4 a) de la ley impugnada (“De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente Ley”), que establece que los créditos aprobados en el art. 2.1 de la ley, y que ascienden a 350.213.281,51 miles de euros se financiarán, además de con endeudamiento, “[c]on los derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, que se detallan en los estados de ingresos correspondientes y que se estiman en 301.435.203,62 miles de euros”. Pues bien, siguiendo el iter lógico de la demanda, un escenario macroeconómico irreal, por optimista, resultaría en una estimación de ingresos también excesivamente optimista, generando el correspondiente “descuadre” de la financiación de los créditos que afirma el art. 4 de la Ley de presupuestos.
Así centrado el objeto de la impugnación, debemos entonces abordar el fondo con arreglo a nuestra doctrina sobre el citado principio de no arbitrariedad, partiendo de la STC 13/2007, de 18 de enero, (FJ 4), en la que con cita de anteriores recordamos que este Tribunal debe controlar la adecuación a la Constitución de las leyes sin imponer restricciones indebidas al Poder Legislativo y respetando sus opciones políticas y, en concreto, extremando el cuidado cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad. Nuestra misión se ciñe, por tanto, a examinar si la norma impugnada “carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias” (en ese mismo fundamento jurídico 4, con cita de las SSTC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 7; y 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7) y teniendo en cuenta, como dijimos en la misma Sentencia y hemos reiterado en numerosas ocasiones, que “quien alega la arbitrariedad de la ley debe, conforme a sus criterios, razonarlo en detalle y ofrecer una justificación en principio convincente de su imputación” (FJ 4, con cita, entre otras, de las SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 73/2000, de 14 marzo, FJ 4; y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3).
Pues bien, la demanda ubica dicha irracionabilidad en los escenarios macroeconómicos de los que partió la elaboración del presupuesto, y que habrían sido excesivamente optimistas. No es tampoco labor del Tribunal examinar si las estimaciones de crecimiento económico que sirvieron de base a la elaboración del presupuesto fueron técnicamente correctas, o políticamente pertinentes, sino únicamente si la norma que se impugna es irracional, lo que la demanda no ha demostrado, pues como sucedía en el caso resuelto en la citada STC 13/2007, FJ 4, no se desarrolla tampoco en este recurso “una línea argumental que fundamente esta opinión y que deba conducirnos necesariamente a apreciar la irracionalidad de la opción del legislador”.
En todo caso, cabe por último señalar, que la demanda se refiere reiteradamente a las previsiones de crecimiento económico publicadas durante el mes de noviembre de 2008, y sin embargo dirige el reproche y el origen de la arbitrariedad del presupuesto a los escenarios presupuestarios que, elaborados necesariamente con anterioridad, sirvieron de base para la aprobación del objetivo de estabilidad presupuestaria (ratificado por el Congreso el 26 de junio de 2008, “Diario de Sesiones” núm. 20 de 2008) y la ulterior elaboración del presupuesto, que de acuerdo con el límite de tres meses que establece la Constitución en su art. 134.3 CE, fueron presentados el 1 de octubre de 2008. Pues bien, como señala el Abogado del Estado en su demanda y se desprende de los datos aportados, las estimaciones de crecimiento del PIB, no sólo para España sino también para el resto de los Estados miembros de la Unión Europea se deterioraron sustancialmente entre los meses de junio y octubre de 2008, de manera que los mejores datos publicados por la Comisión Europea, y también por organismos especializados como el Fondo Monetario Internacional o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, base de la confección de los citados escenarios, situaban el crecimiento del PIB para 2009 en una media del 1 por 100.
En fin, las estimaciones de crecimiento que sustentan el presupuesto impugnado no eran, de acuerdo con el canon de enjuiciamiento que nos corresponde emplear, carentes “de toda explicación racional”, sino que venían avalados por el propio proceso de elaboración del presupuesto que en ningún caso puede garantizar que las previsiones de crecimiento económico que sirven como base para la elaboración de los presupuestos generales del Estado se vean cumplidas. Así resulta además evidente si se examina, obviamente en retrospectiva, el comportamiento real del PIB en el ejercicio de 2009. Según la demanda, la media de las previsiones de los analistas estimaba la caída del PIB en un 0,9 por 100, por lo que reprocha a la Ley de presupuestos que asumiese como válido un incremento del 1 por 100 (esto es, 1,9 puntos por encima de la citada media). Pues bien, la caída real del PIB en ese ejercicio, de acuerdo con los datos oficiales publicados por la agencia europea Eurostat, resultó ser de 3,7 puntos.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones finales octava (modificación del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto) y undécima (modificación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones) de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales del Estado para 2009, con los efectos establecidos en el fundamento jurídico 3, letras h) y j).
Número y fecha BOE [Núm, 7 ] 08/01/2014
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2691-2009
Promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales del Estado para 2009.
Límites materiales a las leyes de presupuestos: inconstitucionalidad de los preceptos legales que modifican el régimen de infracciones y sanciones en el orden social y la regulación general de subvenciones (STC 9/2013).
Ciento dos diputados impugnan los presupuestos generales del Estado para 2009 por contener disposiciones normativas que modifican aspectos relacionados con el régimen de incompatibilidades de las clases pasivas, tipificación administrativa de infracciones y sanciones graves en materia laboral, proyectos de investigación de programas nacionales científico-tecnológicos, declaración de interés general de obras de infraestructuras hidráulicas, creación de agencias estatales, infraestructuras penitenciarias, régimen de funcionarios públicos y de subvenciones.
Se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad en cuanto a los preceptos que modifican el régimen de infracciones y sanciones en el orden social y la regulación general de subvenciones por vulneración de los límites constitucionales al contenido material de las leyes de presupuestos. La Sentencia afirma que la creación ex novo de sanciones no forma parte de contenido propio o eventual del presupuesto pues no consiste en un resultado automático de ingresos en la hacienda pública, sino hipotético. Tampoco la modificación del régimen de convenios de las entidades colaboradoras en la gestión de subvenciones guarda relación directa con la previsión de ingresos y gasto público presupuestado ni con su ejecución. En cuanto a la impugnación del coste financiero e impacto del endeudamiento derivado de la aprobación de cuatro decretos-leyes durante la tramitación de la ley, se descarta por su imprecisión: se dirige de forma global en contra de la práctica totalidad del gasto presupuestado y de la deuda pública (STC 9/2013). Se declara, además, que no han incurrido en arbitrariedad las previsiones económicas de crecimiento del producto interior bruto.
Respecto a los efectos de la sentencia, se declara la nulidad de los preceptos aludidos, pero no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, las decididas con fuerza de cosa juzgada ni las situaciones administrativas firmes.
Procede desestimar la impugnación de las disposiciones relativas al régimen de incompatibilidades del personal en régimen de clases pasivas del Estado, la moratoria en la devolución de créditos privilegiados concedidos con cargo al fondo nacional para el desarrollo de la investigación científica y técnica, la declaración de interés general de obras de infraestructuras hidráulicas, la creación de agencias estatales, la declaración de interés general de obras en establecimientos penitenciarios, la armonización de regímenes de funcionarios públicos y el régimen de incompatibilidades de los derechohabientes de pensiones de orfandad de clases pasivas, dada la conexión de dichas medidas con el objeto del presupuesto, la habilitación de gastos y la estimación de ingresos [FJ 3 a) a g)].
La disposición impugnada, que modifica el régimen de infracciones y sanciones en el orden social, no guarda una conexión inmediata con la estimación de ingresos públicos, distinta y discernible de la general conexión que guarda cualquier norma relativa a sanciones pecuniarias, razón por la que debe estimarse este motivo de inconstitucionalidad [FJ 3 h)].
El establecimiento ex novo de una sanción, bien el incremento de su cuantía, puede acarrear un mayor ingreso en la hacienda pública, sin embargo, tal eventual efecto no puede suponer su encaje automático en la norma presupuestaria, pues ello soslayaría nuestra doctrina acerca de la necesaria conexión inmediata y directa, cuyo fundamento no es otro que salvaguardar el principio de seguridad jurídica debido a la incertidumbre que este tipo de regulación origina (SSTC 76/1992, 86/2013) [FJ 3 h)].
Debe descartarse la inconstitucionalidad de la disposición impugnada, que exonera del proceso de fiscalización previa a los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, pues no sólo es evidente su conexión directa con la ejecución de los gastos públicos, sino porque no es más que una adaptación puntual de la codificación presupuestaria a la legislación vigente en materia de contratos públicos [FJ 3 i)].
La norma que introduce una modificación parcial del régimen de convenios con las entidades colaboradoras en la gestión de las subvenciones presenta una conexión insuficiente con la gestión del gasto público subvencional, pues no se aprecia su carácter inmediato y directo ni resulta evidente su relación con la ejecución del gasto público presupuestado, tratándose de una regulación sustantiva que no encuentra acomodo en una ley de presupuestos, por lo que, en consecuencia, debemos declarar su inconstitucionalidad [FJ 3 j)].
Debe rechazarse que se haya producido una vulneración de los principios de unidad y universalidad presupuestaria del art. 134.2 CE, así como del art. 135.2 CE –en la actualidad 135.3 CE–, ya que la Ley de presupuestos que se controvierte contempla el coste financiero derivado de los decretos-leyes que fueron aprobados durante su tramitación [FJ 6].
Se debe desestimar la tacha de arbitrariedad, pues las previsiones de crecimiento del producto interior bruto que sustentan el presupuesto impugnado no estaban, de acuerdo con el canon de enjuiciamiento que nos corresponde emplear, carentes de toda explicación racional, sino que venían avaladas por el propio proceso de elaboración del presupuesto, que en ningún caso puede garantizar que dichas previsiones se vean cumplidas [FJ 8].
El texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria no forma parte del bloque de la constitucionalidad ni corresponde en consecuencia a este Tribunal enjuiciar si la Ley de presupuestos del Estado se adecua a lo allí establecido [FJ 8].
No es labor del Tribunal examinar si las estimaciones de crecimiento económico que sirvieron de base a la elaboración del presupuesto fueron técnicamente correctas, o políticamente pertinentes, sino únicamente si la norma que se impugna es irracional [FJ 8].
Las previsiones económicas sobre las que se elabora todo el presupuesto, y en las que descansan en realidad las directrices de la política económica del Gobierno, se elaboran siguiendo un proceso en el que intervienen distintos agentes, pues precisamente el proceso presupuestario se inserta también en el proceso de control de la Comisión Europea, lo que conforma un doble ciclo presupuestario o ciclo complejo en el que, además de las instituciones nacionales también participan las instituciones de la Unión Europea [FJ 8].
Junto a su contenido propio, irrenunciable, las leyes de presupuestos pueden regular excepcionalmente otras materias conectadas con el presupuesto, lo que venimos denominado ‘contenido eventual’ o no necesario, sujeto a límites constitucionales precisos, en coherencia con el principio de seguridad jurídica y las limitaciones al debate parlamentario contenidas en el propio art. 134 CE [FJ 2 b)].
Cuando una norma no integra el presupuesto propio, sólo puede encontrar cabida en una ley de presupuestos si existe una vinculación inmediata y directa con los gastos e ingresos públicos, y si está justificada por facilitar mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno (SSTC 65/1990, 76/1992, 9/2013) [FJ 2 b)].
El presupuesto debe contener una especie de ‘foto fija’ del gasto público para un determinado ejercicio, pues es lo que le permite desempeñar su papel para el control de la acción pública por parte de los representantes de los ciudadanos, sin perjuicio de que, una vez aprobado, la LGP permita modificaciones puntuales del gasto, de manera que la obligación de incluir todos los gastos no significa que el contenido del presupuesto quede petrificado en el momento de su aprobación, ya que ello impediría la propia acción pública y, por ende, que el presupuesto pudiera cumplir adecuadamente la función de ‘instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno’ (SSTC 76/1992, 3/2003) [FJ 5].
Doctrina sobre el principio de universalidad presupuestaria (SSTC 3/2003, 9/2013) [FJ 5].
Doctrina sobre los límites constitucionales a las leyes de presupuestos (SSTC 32/2000; 86/2013) [FJ 2 b)].
Doctrina sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad ex art. 9.3 CE (SSTC 239/1992, 13/2007) [FJ 8].
La presunción de constitucionalidad de leyes o disposiciones con fuerza de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, siendo en concreto inadmisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente (SSTC 238/2007, 101/2013) [FJ 5].
Doctrina sobre la pervivencia del objeto del recurso de inconstitucionalidad pese a modificación normativa en caso de impugnación de leyes de presupuestos (SSTC 9/2013, 86/2013) [FJ 2 a)].
Procede limitar los efectos de la nulidad ínsita en la declaración de inconstitucionalidad de manera que no queden afectadas las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes (STC 86/2013) [FJ 3 h) y j)].
Artículo 9.1, ff. 1, 7, 8
Artículo 9.2, ff. 1, 7, 8
Artículo 9.3, ff. 1 a 3, 7
Artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ff. 3, 7, 8
Artículo 14, ff. 1, 7, 8
Artículo 40.1, ff. 1, 7, 8
Artículo 66.2, ff. 1, 2, 7
Artículo 134, ff. 2, 3, 7
Artículo 134.1, ff. 1, 2
Artículo 134.3, ff. 7, 8
Artículo 135.2, ff. 1, 4, 6, 7
Artículo 135.3 (redactado por la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011), f. 6
Artículo 33.1 (redactado por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero), f. 6
Artículo 28 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 33 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), ff. 1 a 3
Artículo 43 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 58 (redactado por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre), f. 2
Artículo 58 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 22 (redactado por la Ley 13/2012, de 26 de diciembre), f. 2
Artículo 22.3 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 23.1 b) (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 40.1 (redactado por la Ley 13/2012, de 26 de diciembre), f. 2
Artículo 40.1 d) (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 16.5 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, f. 3
Artículo 16.6 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Artículo 16 (redactado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre), f. 6
Artículo 51 e), f. 6
Artículos 51 a 58, f. 5
Artículo 67 (redactado por la Ley 2/2012, de 29 de junio), f. 2
Artículo 108 (redactado por la Ley 2/2012, de 29 de junio), f. 2
Artículo 151 (redactado por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre), f. 3
Disposición adicional novena (redactado por la Ley 2/2012, de 29 de junio), f. 2
Artículo 26.6, f. 3
Ley 30/2007, de 30 de octubre. Contratos del sector público
Disposición adicional decimosegunda (redactada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), f. 3
Artículos 4 a 6, ff. 1, 7
Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre. Medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el plan de acción concertada de los países de la zona euro
Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre. Crea un fondo estatal de inversión local y un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación
Real Decreto-ley 10/2008, de 12 de diciembre. Adopta medidas financieras para la mejora de la liquidez de las pequeñas y medianas empresas, y otras medidas económicas complementarias
Capítulo 3, f. 6
Título V, capítulo I, f. 4
Capítulos I a VIII, f. 4
Capítulo IX, f. 4
Artículo 1 a) a d), f. 4
Artículo 1 c), f. 4
Artículo 1 d), f. 4
Artículo 1 f), g), i), j), f. 4
Artículo 1 h), f. 4
Artículos 1 a 6, ff. 6, 7
Artículo 2, ff. 1, 4, 8
Artículo 2.1, ff. 4, 8
Artículo 4, ff. 1, 4, 8
Artículo 6, ff. 1, 4
Artículo 50, ff. 1, 4 a 7
Artículo 50.1, f. 6
Disposición adicional sexagésima, ff. 1, 3
Disposición adicional sexagésima segunda, ff. 1, 3
Disposición adicional decimosexta, ff. 1 a 3
Disposición adicional vigésima novena, ff. 1, 3
Disposición adicional trigésima séptima, ff. 1, 3
Disposición adicional trigésima novena, ff. 1, 3
Disposición final octava, ff. 1 a 3
Disposición final décima, ff. 1 a 3
Disposición final undécima, ff. 1, 3
Anexo II, apartado 4, sección 15, f. 6
Anexo XIV, f. 4
Ley 13/2012, de 26 de diciembre. Lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social
Artículo 4.8, f. 2
Disposición final primera, apartado 5, f. 2
Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo. Medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo
Gasto públicoGasto público, ff. 3 a 6
Impugnación global de normasImpugnación global de normas, f. 5
Presupuestos públicosPresupuestos públicos, ff. 2 a 8
Previsión de ingresos y gastosPrevisión de ingresos y gastos, ff. 7, 8
Principio de estabilidad presupuestariaPrincipio de estabilidad presupuestaria, f. 8
Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, ff. 2, 3
Principio de unidad presupuestariaPrincipio de unidad presupuestaria, f. 6
Principio de universalidad presupuestariaPrincipio de universalidad presupuestaria, ff. 4 a 6
Producto interior brutoProducto interior bruto, f. 8
Contenido disponible de las leyes de presupuestosContenido disponible de las leyes de presupuestos, f. 2
Contenido indisponible de las leyes de presupuestosContenido indisponible de las leyes de presupuestos, f. 2
Entidades colaboradorasEntidades colaboradoras, f. 3
Impugnación de leyes de presupuestosImpugnación de leyes de presupuestos, ff. 2 a 8
Infracciones laboralesInfracciones laborales, f. 3
Ley de presupuestos como vehículo de dirección de la política económicaLey de presupuestos como vehículo de dirección de la política económica, f. 2
Leyes de presupuestosLeyes de presupuestos, ff. 4 a 6
Leyes de presupuestos generales del EstadoLeyes de presupuestos generales del Estado, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 40
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 50
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 Real Decreto 
 artículo 2
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Artículo 9

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Artículo 134

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Artículo 28

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