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Timestamp: 2019-07-20 02:59:32+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 484/02 de Corte Constitucional, 25 de Junio de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618659
Ley 678 de 2002. Arts. 1 (p.), 2 (p.), 4 (p.), 5, 6, 7 (p.), 9, 11 (p.), 14, 15 (p.), 16 (p.), 17, 20 (p.), 21 (p.), 22 (p.), 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29. Responsabilidad patrimonial de los agentes del estado a traves del ejercicio de la accion de repeticion o de llamamiento en garantia con fines de repeticion. Conducta dolosa o gravemente culposa. Desistimiento. Ley estatutaria. Cosa juzgada constitucional. Estese c-233/02, c-285/02, c-372/02, c-374/02, c-394/02, c-423/02, c-455/02, exequibles y inexequibles.
Sentencia citada en: 90 sentencias, 3 artículos doctrinales
Sentencia C-484/02
LLAMAMIENTO EN GARANTIA DE S.P. EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Conducta dolosa o gravemente culposa
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Acción u omisión de autoridades públicas
ESTADO-Sujeto de la imputación de responsabilidad/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Sujeto de la imputación/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Carácter institucional
El sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuesto necesario
La norma constitucional contenida en el artículo 90 de la Carta, exige como presupuesto necesario para la existencia de la responsabilidad patrimonial a cargo del Estado que la acción u omisión de las autoridades públicas ocasione un daño antijurídico, con lo cual queda fuera de duda que no es cualquier daño el que acarrea dicha responsabilidad sino única y exclusivamente el que no se está obligado a soportar, pues, en ocasiones, puede existir un daño que, sin embargo, jurídicamente constituya una carga, o una molestia que en beneficio del interés general halle justificación constitucional.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Personas naturales que desempeñan funciones/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Servidores públicos al servicio del Estado y la comunidad
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Actuación de servidores públicos abiertamente contraria al ordenamiento jurídico
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Repetición contra servidores públicos en defensa de los intereses generales
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE SERVIDOR PUBLICO-No es sancionatoria sino reparatoria por la actuación dolosa o gravemente culposa
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cumplimiento obligatorio de sentencia condenatoria
No admite discusión alguna que si al Estado se le impone judicialmente condena porque se le declara patrimonialmente responsable de un daño antijurídico respecto de la víctima, esa sentencia es de obligatorio cumplimiento.
ACCION DE REPETICION EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Deber de iniciarla para obtener reembolso de lo pagado
Existirían dos procesos: el primero, instaurado por la víctima del daño antijurídico contra el Estado; el segundo, luego de la sentencia condenatoria contra éste, incoado por el Estado contra el servidor público que actuó con dolo o culpa grave. En tales procesos son distintos los sujetos y diferente la posición del Estado, que en el primero actúa como demandado y en el segundo como demandante. Son también distintas las pretensiones, pues en el primero el actor persigue que se deduzca judicialmente una declaración de responsabilidad patrimonial a cargo del Estado, al paso que en el segundo lo pretendido es el reembolso de lo que hubiere sido pagado como consecuencia de la sentencia condenatoria del primer proceso, cuando el servidor público con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a ello.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICION-No intervención de terceros en procesos independientes/PRINCIPIO DE ECONOMIA PROCESAL EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICIÓN-Establecimiento por legislador de procedimiento para que en el mismo proceso simultáneamente se decidan/PROCESO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Decisión en una misma sentencia/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Vinculación de servidores públicos como terceros intervinientes
En los procesos independientes no habría intervención de terceros. Con todo, habrá de averiguarse si conforme a la Constitución y en aplicación del principio de economía procesal puede el legislador establecer unas reglas de procedimiento para que en el mismo proceso en que se pretenda deducir la responsabilidad patrimonial del Estado, pueda, simultáneamente decidirse sobre la pretensión de éste para que el servidor público respecto de quien hubiere fundamento para considerar que procedió con dolo o culpa grave en la actuación que dio origen a la responsabilidad patrimonial que del Estado se reclama, reembolse lo que hubiere sido pagado a la víctima, con ocasión del daño sufrido. Nada se opone en la Constitución Política a que ello sea así. Si bien se trata de dos pretensiones diferentes, la primera frente al Estado y la segunda, de éste frente al servidor público que se encuentre en las circunstancias especiales ya anotadas (dolo o culpa grave), para que reembolse a aquel lo que fuere condenado a pagar, es claro que luego de trabada la relación jurídico-procesal entre la víctima demandante y el Estado demandado que tienen la calidad de partes originarias del proceso, puede el Estado impetrar que se vincule al servidor público que hasta ese momento es un tercero ajeno al proceso, para que en adelante tenga la calidad de tercero interviniente y, en consecuencia, se haga parte forzosa desde entonces, llamándolo en garantía, para que en una misma sentencia se decida si el Estado es responsable patrimonialmente y si el servidor público obró o no con culpa grave o dolo para imponerle entonces la obligación de reembolsar lo pagado por el Estado al demandante inicial. Nótese que al Estado le asiste un derecho de carácter constitucional a ejercer en ese caso la acción de repetición y, por ello, nada de extraño tiene que la ley ponga a su disposición un instrumento de carácter procesal para el efecto. Desde luego, que ese llamamiento en garantía es un medio para cumplir el deber del Estado de dirigir la acción de repetición contra el servidor público que al parecer obró con dolo o culpa grave y con su conducta dio origen a que aquel fuera demandado con una pretensión de responsabilidad patrimonial.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Vinculación de servidores públicos como terceros intervinientes
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Conducta dolosa o gravemente culposa
LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Indicio grave de procedencia con dolo o culpa grave/LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Servidor o exservidor público
Definido como se encuentra que no es contrario a la Constitución el llamamiento en garantía con fines de repetición al servidor público sobre quien exista indicio grave de que pudo proceder con dolo o culpa grave en su actuación oficial que dio origen a la demanda en que se pretenda la condena del Estado por responsabilidad patrimonial, es claro entonces que a ese proceso puede ser llamado en garantía no sólo quien todavía ostenta la calidad de servidor público sino también quien ya no la tiene, en cuanto ese llamamiento tiene como fundamento su conducta oficial, lo que resulta ajustado a la Constitución.
ACCION DE REPETICION EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particular investido de funciones públicas que incurre en conducta dolosa o gravemente culposa
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particulares que temporalmente desempeñan funciones públicas
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particulares responsables al ejercer funciones públicas con dolo o culpa grave
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO
ERROR JURISDICCIONAL-Organos excluidos/FUNCIONARIO JUDICIAL-Responsabilidad por razones distintas al contenido de las providencias
ACCION DE REPETICION CONTRA FUNCIONARIO JUDICIAL-Razones distintas al contenido de las providencias
DOBLE INSTANCIA-Casos en que resulta obligatoria
PROCESO DE UNICA INSTANCIA-Establecimiento por legislador
ACCION DE REPETICION-Prohibición de desistimiento por entidades públicas legitimadas para interponerla/ACCION DE REPETICION-Reembolso de lo pagado
Si la acción de repetición persigue la protección del patrimonio del Estado para que el funcionario que dio origen a una condena con su actuar doloso o gravemente culposo, reembolse lo pagado, en nada se quebranta la Carta Política, sino que al contrario, se defiende el interés general, cuando a la autoridad pública legitimada para interponer la acción se le impide desistir, pues ello equivaldría a autorizarla para consentir un detrimento patrimonial abandonado los instrumentos procesales que conforme al artículo 90 de la Constitución se le otorgan, máxime si se tiene en cuenta que ésta norma impone como un deber el ejercicio de la acción en las hipótesis mencionadas, pues sería abiertamente contradictorio imponerle ese deber y autorizar a la entidad pública para no cumplirlo.
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Cuantum de la pretensión
El mandato constitucional ordena el ejercicio de la acción de repetición con la pretensión de obtener el reembolso de lo pagado. El cuantum de la pretensión lo señala la condena al Estado y, persigue, como salta a la vista evitar el detrimento patrimonial de la entidad pública, mandato constitucional al cual no se le pueden hacer esguinces por el legislador. No es una sanción sino apenas la recuperación de lo pagado por el Estado para que quien dio origen con su dolo o culpa grave a la condena patrimonial a éste reintegre entonces a las arcas públicas lo que de ellas, por su dolo o culpa grave, fue desembolsado como consecuencia de haber quebrantado su deber de obrar en el ejercicio del cargo conforme a la Constitución, la ley o el reglamento.
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Inconstitucionalidad de cuantificación de monto de condena atendiendo condiciones personales/ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Reembolso al Estado en sumas a que fue condenado
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Concurrencia de culpas
ACCION DE REPETICION-Plazo para cumplimiento de obligación impuesta al servidor público condenado
PROCESO DE REPETICION-Conocimiento de ejecución a servidor público condenado a reembolsar cuando no cancela totalmente en término de cumplimiento
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE OBLIGACIONES-Sujeción a modalidades como la del plazo
ACCION DE REPETICION-Ejecución forzosa de obligaciones
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Oportunidad
PRINCIPIO DE ECONOMIA PROCESAL EN LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Competencia del legislador para instituirlo
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Realización y establecimiento en litis contestatio y antes del inicio de etapa probatoria
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Término de fijación en lista
ACCION DE REPETICION-Oportunidad de vinculación al proceso de servidor público
LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Oportunidad de realización
CONCILIACION EN LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Cuantum a reembolsar al Estado si hubiere sido condenado
CONCILIACION EN LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Pretensión de la víctima contra el Estado para resarcimiento del daño
CONCILIACION EN LLAMAMIENTO EN GARANTIA-No oportunidad de debate hasta culminación en cuanto actuación fue dolosa o gravemente culposa
MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION DE REPETICION
MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION DE REPETICION-Autorización por legislador
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EJECUCION-No son exclusivas de éste
MEDIDAS CAUTELARES-Establecimiento por legislador
ACCION DE REPETICION-Embargo y secuestro de bienes
ACCION DE REPETICION-Decreto de medidas precautorias
Demandantes: M.B.M., J.L.P.A., R.G.C.; y, P.N.P.G..
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política los ciudadanos M.B.M., J.L.P.A., R.G.C.; y, P.N.P.G., presentaron en forma separada, demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 1(parcial); 2 (parcial), 4 (parcial), 5, 6, 7 (parcial), 9, 11 (parcial), 14, 15 (parcial), 16 (parcial), 17, 20 (parcial), 21 (parcial), 22 (parcial), 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, de la Ley 678 de 2001 "Por medio de la cual se reglamenta la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición", las cuales fueron acumuladas entre sí para que sean decididas y falladas en una misma sentencia.
Por auto de 6 de diciembre del año 2001, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y, ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor P. de la República y al señor Presidente del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.
PARÁGRAFO 1o. Cuando la acción de repetición se ejerza contra el P. o el Vicepresidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del despacho, directores de departamentos administrativos, Procurador General de la Nación, C. General de la República, F. General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar, conocerá privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
ARTÍCULO 14. CUANTIFICACIÓN DE LA CONDENA. Cuando la autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el dolo o la culpa grave de uno de sus agentes, aquella cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la producción del daño, culpa grave o dolo, a sus condiciones personales y a la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de repetición.
Cuando terminado el proceso el agente estatal sea absuelto de la pretensión de repetición.
Cuando los demandados o vinculados al proceso presten caución en dinero o constituyan garantía bancaria o de compañía de seguros por el monto que el juez señale para garantizar el pago de la condena. Esta causal procederá dentro del proceso de repetición, del llamamiento en garantía, así como en el de ejecución del fallo.
El ciudadano M.B.M., manifiesta que los artículos 1 parcial, 2, parcial, 5, 6, 7 parcial, 8 parcial, 9 parcial, 11 y parágrafo parcial, 15 parcial, 16 parcial, 17, 20 parcial, 21 parcial, 22 parcial, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, vulneran los artículos 29, 83, 90, 150, numeral 1°, 228 y 230 de la Constitución Política, por las razones que a continuación se resumen:
En relación con el artículo 1 de la ley acusada, considera que el llamamiento en garantía del servidor público, viola el artículo 90 de la Constitución Política, por cuanto las condiciones procesales para que haya acción de repetición son: que el Estado haya sido condenado, lo que supone la existencia de una sentencia ejecutoriada, y que se haya pagado la condena, que en su concepto es requisito para poder repetir. Señala, que si no se cumplen esas dos condiciones el Estado no puede iniciar acción contra el agente estatal.
Frente al artículo 2 de la Ley 678 de 2001, considera que disponer que la acción de repetición es de carácter civil, vulnera la Constitución Política por dos razones: en primer lugar, porque cuando el artículo 90 de la Carta exige la existencia de dolo o de culpa para poder repetir contra el servidor público, le está otorgando a esa acción un carácter sancionatorio, que rebasa el carácter exclusivamente civil o patrimonial al que se alude en la norma legal demandada; y, en segundo lugar, porque no es función del legislador establecer cuál es la naturaleza de una acción constitucional. Nociones como ésta recortan la labor interpretativa del juez, modificando un precepto constitucional y, además se encontrará con un obstáculo si parte de considerar como lo establece la ley, que la acción de repetición tiene sólo un carácter indemnizatorio, en la medida en que ésta se considera civil-patrimonial, en ella no cabe el criterio de la gravedad de la falta como consideración válida para la disminución de la condena.
Considera que la misma ley demandada en su artículo 14, reconoce el carácter sancionatorio de la acción de repetición y permite que el juez no proceda con la condena sobre el 100%, atendida la gravedad de la falta, que es un presupuesto que no puede tenerse en cuenta cuando se está ante una responsabilidad exclusivamente civil o patrimonial.
En el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, resulta inconstitucional, como quiera que la Constitución Política se refirió a los agentes estatales sobre los que tiene un poder disciplinario, estableciendo un régimen intermedio, en el cual éstos sólo serán responsables cuando actúen con dolo o culpa grave. El precepto constitucional no abarcó a los contratistas, interventores, consultores y asesores, ellos deben responder en los términos de sus contratos.
El parágrafo 4 del mismo artículo 2 de la ley demandada, al consagrar la responsabilidad solidaria del delegante en materia contractual, viola el segundo párrafo del artículo 211 de la Carta, según el cual cuando se delega una función, la responsabilidad por el ejercicio de la misma recae en el delegatario y no en el delegante.
En relación con el cargo de inconstitucionalidad del artículo 4 parcial de la norma acusada, que establece como deber de las entidades públicas ejercitar el llamamiento en garantía, es inconstitucional por las mismas razones expresadas al fundamentar la inconstitucionalidad del artículo 1 de la ley 678 de 2001.
Los artículos 5 y 6 de la ley demandada, violan la Constitución Política, al establecer presunciones en un proceso sancionatorio, por cuanto eso viola el principio de presunción de inocencia que consagra el artículo 29 superior, el cual es aplicable a cualquier proceso en el que se pretenda imponer una sanción. Establecer presunciones, a su juicio, implica trasladar la carga de la prueba en cabeza del servidor público investigado, lo que viola ese precepto constitucional. Adicionalmente, en dichas normas, el legislador excede sus competencias, por las mismas razones expresadas al sustentar la inconstitucionalidad del artículo 2 de la ley acusada.
En relación con el numeral 4° del artículo 5 demandado, que consagra la presunción de dolo, cuando el funcionario "ha sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado", es en concepto del actor inconstitucional, por cuanto el efecto de las sentencias penales se encuentra establecido en el Código de Procedimiento Penal, que se refiere en los artículos 58 y 59 a los efectos de la cosa juzgada penal absolutoria y condenatoria y deben ser tenidos en cuenta por el juez competente para determinar la responsabilidad del servidor público. En consecuencia no era materia de regulación de la ley demandada, vulnerando de esa manera el artículo 158 de la Constitución Política.
Agrega, que establecer que la sanción disciplinaria debe ser tenida en cuenta como presunción del dolo implica otorgar a una resolución administrativa el mismo efecto de una sentencia penal condenatoria, desconociendo que contra dicho acto el agente puede impetrar la acción de nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa, frente a lo cual la ley no hace ningún tipo de distinción.
El artículo 7 de la Ley 678 de 2001, viola la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), y la interpretación que de la misma hizo esta Corporación. En efecto, señala el actor que en la citada ley, luego de la revisión de constitucionalidad hecha en la sentencia C-037 de 1996, quedó claro que los particulares no podrán reclamar por el error judicial de las altas cortes, lo que implica que no podrá haber acción de repetición contra los magistrados que hayan proferido las providencias judiciales que contengan dichos errores. La posibilidad de acción de repetición contra esos altos funcionarios, sólo podrá comprometerse cuando ella provenga del ejercicio de facultades administrativas, no del ejercicio de la jurisdicción.
El artículo 9 de la ley acusada, al referir que "ninguna de las entidades legitimadas para imponer la acción de repetición podrá desistir de ésta", viola el derecho al libre acceso a la administración de justicia, por cuanto la entidad estatal tiene la posibilidad de acceder a la justicia cuando estime que tiene derecho a que el agente estatal le reembolse lo que pagó porque obró con dolo o culpa grave. Pero, igualmente, a su juicio, tiene derecho a desistir de dicha acción cuando las pruebas practicadas en el proceso evidencien que el daño no fue causado por el servidor público, o, que éste no obró con dolo o culpa grave.
El artículo 11 de la ley demandada viola el derecho de defensa del servidor público, pues deja el manejo del término de caducidad a la parte demandante en el proceso, quien determinará a partir de cuando debe contarse el término de caducidad, pues ese término sólo empezará a correr a partir del momento en que la entidad realice el pago correspondiente, en consecuencia se está ante un término indeterminado y manejado por una de las partes. El artículo 136, numeral 9 del Código Contencioso Administrativo, contenía una norma similar que fue complementada por la Corte por el mecanismo de la constitucionalidad condicionada, en la sentencia C-038 de 2001.
El parágrafo de la misma disposición legal, viola el artículo 90 de la Constitución Política, que autoriza la repetición únicamente en lo relativo a lo pagado por reparación patrimonial. Así, cuando la norma establece el pago de costas a cargo del agente estatal, implica imponerle una obligación que tiene origen en una fuente distinta del daño causado al particular, que es el que debe reembolsar el servidor público. Si el Estado debe pagar las costas no debe hacerlo por el daño que el agente estatal le causó al particular, sino porque no obró debidamente dentro de la actuación judicial.
El artículo 15 demandado, relacionado con la ejecución de condenas o conciliaciones judiciales en acción de repetición, viola el artículo 90 de la Carta, porque esa norma superior no previó ningún plazo para que el agente estatal deba cumplir con su obligación de reintegro de lo pagado por el Estado. Esa obligación debe ser exigible desde el momento mismo en que quede ejecutoriada la decisión judicial de condena. Establecer un plazo de gracia viola la norma constitucional y vuelve indeterminada en el tiempo la obligación, ya que la ley no señala ningún parámetro al juez para que fije el término dentro del cual debe cumplir con su obligación de reembolso.
Para el cargo por violación del artículo 16 de la ley acusada, lo remite a las razones expuestas al sustentar la solicitud de inexequibilidad del artículo 2 íbidem.
Los artículos 17 y 18, referidos a la desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente, violan el artículo 29 superior, en cuanto a que un servidor público podría ser destituido en forma automática sin que se tramite el correspondiente proceso disciplinario previo, ante autoridad competente y por razones previamente previstas en la ley que impongan dicha consecuencia jurídica. Considera que lo mismo ocurre con la declaratoria de caducidad de un contrato y con la inhabilidad, ya que dichas sanciones se presentan como consecuencias automáticas, de la condena del agente en el proceso contencioso y resultan violatorias de la norma superior citada.
El artículo 20 demandado, viola el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que el llamado en garantía no podrá ejercer su derecho a controvertir todas las pruebas que se practiquen en el proceso. Se modifica el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, que consagra como plazo para formular el llamamiento en garantía el término de fijación en lista, permitiendo que se ejerza adecuadamente el derecho de contradicción por parte del llamado.
El artículo 21, referido a la conciliación, es inconstitucional cuando establece que "Si no lo hace, el proceso del llamamiento continuará hasta culminar con sentencia, sin perjuicio de poder intentar una nueva audiencia de conciliación, que deberá ser solicitada de mutuo acuerdo entre las partes", pues con esta disposición se intenta impedir la orientación que la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual si la víctima y el Estado conciliaban el proceso, el juez debía requerir a la entidad estatal acerca de si consideraba pertinente seguir o no el proceso. Igual planteamiento hace en relación con el artículo 22 de la Ley 678 de 2001
Los artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 678 de 2001, que regulan el procedimiento para las medidas cautelares, son inconstitucionales porque no existe declaración de certeza acerca de la responsabilidad del Estado ni la del propio agente, generando un grave perjuicio a quien se le impone la obligación de prestar caución para levantar esas medidas, sin que a la entidad se le haya impuesto obligación similar para solicitarlas. Manifiesta el actor, que las normas demandadas, si bien tienen el buen propósito de garantizar el pago de las condenas, puede terminar afectando el principio de la proporcionalidad, que implica que la medida que se imponga deba ser útil y necesaria.
El ciudadano J.L.P.A., presenta demanda en contra del artículo 14 de la Ley 678 de 2001, que se refiere a la cuantificación de la condena, considerando que éste viola los artículos 2, 13, 83, 90 de la Constitución Política, y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, por las siguientes razones:
El ciudadano R.G.C., considera que el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, cuando se refiere a la competencia privativamente y en única instancia para tramitar la acción de repetición de los funcionarios que relaciona la disposición legal, viola los artículo 29 y 93 de la Carta, porque si el debido proceso es el conjunto de trámites y formas que rigen la instrucción y solución de una causa, resulta indudable que la única instancia no garantiza lo dispuesto por el artículo 29 superior. De igual forma, aduce que el artículo 93 íbidem, reconoce los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso de la República, como es la Convención Americana sobre derechos humanos, en la que se establece el derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior.
El ciudadano P.N.P.G., demanda el parágrafo 4° del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, por cuanto, a su juicio, el legislativo al decretar esa ley sobrepasó el mandato constitucional consagrado en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución, que estableció la eximente de responsabilidad del delegante, sin excepción alguna; no obstante, la norma demandada dispuso que en materia contractual el acto de delegación no exime de responsabilidad al delegante.
En primer lugar, manifiesta que en relación con el llamamiento en garantía, por existir los mismos fundamentos de violación, analizará en forma conjunta los cargos formulados contra los artículos 1, inciso segundo del artículo 2, 4, 16 y el capítulo III de la ley acusada, así como los artículos 20 y 21, en cuanto hacen referencia al llamamiento en garantía del servidor público dentro del proceso de responsabilidad estatal.
Según la entidad interviniente, el llamamiento en garantía que contempla la Ley 678 de 2001, sin duda tiene fundamento en el artículo 90 de la Constitución, como consecuencia de la obligación impuesta al Estado de repetir contra el agente que por su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a que se le condene por los daños antijurídicos ocasionados, señala que existe un derecho y además un deber del Estado de repetir contra sus agentes cuando resulte condenado por dichos supuestos, razón por la cual dicha figura resulta aplicable en los procesos de responsabilidad del Estado con la finalidad de obtener el reembolso de lo pagado.
Añade que la Corte Constitucional se pronunció sobre el asunto, al declarar la exequibilidad de la expresión "contados a partir del día siguientes de la fecha del pago total efectuado por la entidad" contenida en el numeral 9° del artículo 136 del C.C.A., declarando ajustado a la Constitución el señalamiento del término de caducidad de la acción de repetición pero condicionando su validez bajo el entendido de que ese término comienza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses que prevé el artículo 177, inciso 4° del mismo ordenamiento legal citado. Por lo tanto, la norma debe ser declarada constitucional en los mismos términos de la sentencia C-038 de 2001.
Intervención de la Auditoría General de la República
Frente al cuestionamiento planteado por el actor, en contra de lo establecido por los artículo 5° y 6° de la Ley 678 de 20001, que consagran en su orden los eventos en que se puede presumir el dolo y la culpa grave, presunciones que a juicio del actor desconocer el principio de la presunción de inocencia, la entidad interviniente, luego de hacer una análisis in extenso de cada uno de los eventos en que es posible deducir que el servidor público ha actuado con dolo o culpa grave, concluye en que la posibilidad de que el legislador establezca presunciones de dolo y culpa grave para los fines de la acción de repetición, ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, encontrándolas totalmente ajustadas a la Carta, con base en argumentos que resultan igualmente aplicables al análisis de constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la ley demandada, por lo tanto, solicita a la Corte desestimar la pretensiones invocadas por el actor frente al contenido de esos artículos.
El artículo 7°, en el cual se dispone que la acción de repetición que se impetre contra altas autoridades del Estado se tramite en única instancia, que a juicio del actor viola el artículo 29 de la Carta, por cuanto desconoce el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, en concepto de la entidad interviniente no tiene fundamento, como quiera que la sentencia que pueda producirse con ocasión de la acción de repetición o del llamamiento en garantía no es de naturaleza penal, por lo tanto, podía el legislador en desarrollo de la cláusula general de competencia, establecer la única instancia para procesos que sean adelantados en contra de las altas dignidades del Estado, pues en tal evento corresponderá a las altas corte su conocimiento, que en cada jurisdicción constituyen la última instancia de decisión.
En relación con la demanda en contra del artículo 8°, señala la interviniente que contrario a lo afirmado por el actor, la acción de repetición no tiene la naturaleza de pública, es decir, no puede ser iniciada por cualquier persona, sino que su titularidad se encuentra asignada al Estado a través de las entidades públicas y el Ministerio Público.
Inicia el Ministerio Público su intervención, resaltando la importancia que en relación con la responsabilidad civil de los servidores públicos consagra la Constitución Política (artículos 6, 90 y 124), y señala que el querer del Constituyente de 1991 no fue otro que salvaguardar y proteger el patrimonio público como una forma de hacer efectivos los postulados del Estado social de Derecho, con el claro objeto de que con cargo al presupuesto estatal no se resulten pagando los daños causados por la acción u omisión de los agentes estatales. Así, cuando el Estado resulte condenado al pago de éstos, tiene la obligación de repetir contra el servidor público con cuya conducta dolosa o gravemente culposa dio origen al daño.
Considera el Procurador que la Ley 678 de 2001, reguló de manera concreta el llamamiento en garantía con fines de repetición, en desarrollo de la obligación del Estado contenida en el artículo 90 superior, en virtud de la cual, es deber de éste repetir contra los funcionarios o exfuncionarios que por su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a un daño que el Estado ha tenido la obligación de asumir.
Aduce que el artículo 90 de la Constitución Política tiene dos fines esenciales: en primer lugar la responsabilidad patrimonial del Estado frente a los particulares por la acción u omisión de uno de sus agentes; y, en segundo lugar, la posibilidad de repetir contra el agente estatal que con su conducta dolosa o gravemente culposa ocasionó dicha responsabilidad, con el objeto de recuperar el patrimonio público que se ha tenido que invertir para el pago de la condena impuesta. Surge entonces la posibilidad de llamar en garantía al servidor público en el proceso mismo en donde se discute la responsabilidad del Estado, con el fin de que se determine también la responsabilidad del agente, lo cual, en concepto del Ministerio Público se ajusta a las previsiones del artículo 90 superior, y a los principios rectores de la función administrativa (CP art. 209).
Por otra parte, a juicio del Ministerio Público la Ley 678 de 2001, sí podía darle alcance al artículo 90 de la Carta, y definir la acción de repetición sin atentar contra su contenido. En efecto, señala que el demandante en forma equivocada le da alcance sancionatorio a la acción de repetición, bajo el argumento de que cuando el artículo 90 superior se refiere al dolo o culpa grave, le está otorgando dicho carácter. Por el contrario, afirma que la acción de repetición es una acción resarcitoria o de regreso, entendida como el retorno al patrimonio público de los recursos de que dispuso el Estado para satisfacer la obligación que se originó en un daño causado por un agente estatal. Así las cosas, devolver a las arcas del Estado lo que éste ha tenido que pagar, en estricto sentido no es una sanción. El concepto de dolo o culpa grave es el elemento determinante de la responsabilidad del servidor público que obliga al Estado a repetir contra éste.
En concepto del Procurador la responsabilidad patrimonial de los contratistas, interventores, consultores y asesores a que alude el parágrafo primero del artículo 2 de la ley acusada, se encuentra en consonancia con la Constitución Política. En efecto, además de la clasificación que de servidores públicos consagra el artículo 123 de la Carta, la misma dispone que la ley establecerá el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, lo que implica, a su juicio, que éstos asumen todas las responsabilidades que son propias de los servidores públicos, tanto civil, penal o disciplinariamente.
En ese orden de ideas, la asimilación que efectúa la ley acusada de los contratistas, interventores, consultores y asesores, como particulares que ejercen funciones públicas es admisible y en nada contraría normas de rango superior, si se tiene en cuenta que estos en muchos eventos sustituyen en sus funciones a la entidad pública, como es el caso del contrato de concesión (Ley 80 de 1993). Adicionalmente, es la propia Constitución la que facultó al legislador para que regulara su ejercicio, y fue lo que efectivamente hizo en el parágrafo primero del artículo 2 de la ley acusada, al considerar que el régimen de responsabilidad para los contratistas respecto a la acción de repetición debía ser el mismo que se aplica a los servidores públicos, por cuanto, además de que éstos responden en los términos del contrato, su actuación también puede ocasionar un daño como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, evento en el cual debe responder en los términos del artículo 90 de la Carta.
La causal establecida en el numeral 4° del artículo 5 de la ley demandada, referente a la presunción del dolo por "Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado", en concepto del Ministerio Público no viola el principio de unidad de materia, como quiera tiene el mismo fin de las demás causales establecidas en ese artículo, cual es, la recuperación al patrimonio del Estado, de las sumas de dinero que tuvo que pagar por la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes.
Aduce que no son de recibo los argumentos esgrimidos en la demanda, en el sentido de que las sentencias penales condenatorias, con de resorte exclusivo del Código de Procedimiento Penal, pues esa no es la pretensión de la referida causal, sencillamente se parte de la existencia de una decisión que calificó la conducta del agente estatal, y que de ella se derivó una responsabilidad patrimonial del Estado, que se debe asumir conforme a la regulación establecida en la ley cuestionada.
Considera el Procurador que la competencia establecida en el artículo 7 de la ley demandada, en relación con los magistrados de las altas cortes, es válida desde el punto de vista constitucional. En efecto, considera que la acción de repetición fue consagrada por el Constituyente para todos los servidores públicos sin distinción alguna, de la cual no se excluyen los magistrados de las corporaciones con jurisdicción nacional, como quiera que ellos no necesariamente causan daño con el ejercicio de su función judicial cuando incurren en una vía de hecho, sino en el ejercicio de las demás funciones que le ha otorgado el legislador, de carácter administrativo y como producto de las investigaciones penales y disciplinarias.
En cuanto a la imposibilidad del desistimiento de la acción de repetición por parte de las entidades públicas, a juicio del Procurador, es constitucionalmente admisible, por cuanto, lo que está en juego es el patrimonio público. Indica que en vista de que el actor aduce los mismos argumentos para demandar el inciso 2 de los artículos 21 y 22, ese despacho también los encuentra ajustados a la Constitución.
El término de caducidad establecido en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, no viola ningún precepto constitucional, pues del contenido normativo impugnado se deduce que ese término empieza a contarse a partir de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, lo cual es entendible en la medida en que una vez ejecutoriada la sentencia que condenó al Estado a reparar un daño, éste debe tomar las medidas del caso para hacer efectivo el pago.
Considera que la inclusión de costas y agencias en derecho en la cuantía de la pretensión de la demanda de la acción de repetición, es una lógica consecuencia que debe asumir el agente estatal. Señala que atendiendo lo dispuesto por el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, las costas corren en todo caso a cargo del vencido, sin tener en cuenta su intención o su conducta en el trámite del proceso, regla que posee un alcance general con aplicación forzosa a todos los procesos. Así las cosas, si las costas y agencias en derecho, son consecuencia del proceso propiamente dicho, no queda duda que ellas deben ser parte de la pretensión de la acción de repetición.
A juicio del Ministerio Público, cuando se imponga una condena a cargo del Estado por la conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal, la cuantificación de la misma no puede ser otra que la tasación total de lo pagado por el Estado. Teniendo en cuenta que la naturaleza de la acción de repetición es eminentemente civil y patrimonial, cuyo objetivo es regresar a las arcas públicas lo pagado por el Estado a consecuencia de la conducta de uno de sus agentes, al juez no le queda otro camino que imponer como condena el pago de lo que el Estado efectivamente canceló. Tener en cuenta otras consideraciones como las que contempla el artículo 14 de la ley acusada, viola el artículo 13 de la Constitución, pues crea una discriminación injustificada a favor del agente estatal. Así mismo, vulnera el artículo 90 superior, que obliga a las entidades públicas a ejercer la acción de repetición con el fin de recuperar lo pagado por el Estado como consecuencia de una sentencia en su contra.
Señala el Procurador que el plazo establecido por el artículo 15 de la ley demandada para el pago de la obligación por parte del agente estatal, resulta razonable, pues se trata de un instrumento idóneo para facilitar el pago dentro de la razonabilidad que debe asistir al juez en la estipulación de dicho plazo. Aduce que si bien es cierto el artículo 90 de la Carta no previó ningún plazo, tampoco lo prohibió, por ello, el legislador en ejercicio de su amplia configuración legislativa lo estableció con el fin de obtener la recuperación total del dinero público que pagó el Estado por una condena en su contra.
Considera el Procurador que el llamamiento en garantía antes de vencerse el término probatorio, según lo consagra el primer inciso del artículo 20 de la ley acusada no viola el artículo 29 de la Constitución, por cuanto se trata de una prerrogativa otorgada al Estado que no puede ser calificada de arbitraria, pues es en desarrollo de la actividad probatoria en donde puede aparecer el indicio del dolo o culpa grave del agente, momento en el cual es procedente hacer el llamamiento en garantía.
Finalmente, el Procurador General de la Nación manifiesta que no encuentra vicios de inconstitucionalidad en las disposiciones que regularon las medidas cautelares en los artículos 23 a 29 de la Ley 678 de 2001, como quiera que se encuentran dirigidas a hacer efectiva la ejecución de la condena. Adicionalmente, para evitar posibles perjuicios que se le puedan ocasionar al agente estatal con esa medida, la entidad pública, se encuentra en la obligación, por disposición de la ley 678 de 2001 a prestar caución.
Cuestión preliminar. Cosa juzgada
Asuntos objeto de decisión en esta sentencia
Sentado lo anterior, se circunscribirá entonces este fallo a analizar si resulta contrario a la Constitución que en la Ley 678 de 2001, se señale como objeto de ella la regulación del llamamiento en garantía a los servidores públicos en procesos en los cuales se demande la responsabilidad patrimonial del Estado, para repetir contra tales funcionarios por sus actos u omisiones dolosos o gravemente culposos.
Así mismo, habrá de analizarse si conforme al artículo 90 de la Carta, ese llamamiento en garantía lesiona la norma constitucional mencionada, por cuanto la acción de repetición sólo podría ejercerse luego de una condena al Estado, lo cual impediría ese llamamiento para el caso de que se presentara eventualmente la sentencia condenatoria, o si, por el contrario, se ajusta a la Carta Política, caso éste último en el cual, habrá de resolverse si la oportunidad señalada por la ley para realizar ese llamamiento al servidor público es o no conforme a la Constitución, así como si lo es el establecimiento de un término de caducidad para el ejercicio de la acción de repetición.
La responsabilidad patrimonial del Estado y la posibilidad de llamamiento en garantía de los servidores públicos que den lugar a ella con su conducta dolosa o gravemente culposa. Constitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 1, 2, inciso primero, 4, inciso primero y 16, de la Ley 678 de 2001.
4.1. Como es suficientemente conocido, la Constitución de 1991, a diferencia de la anterior, de manera específica se ocupa de la responsabilidad del Estado y, al efecto, establece en el artículo 90 que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, tanto por la acción como por la omisión de las autoridades públicas.
Esa norma constitucional guarda estrecha relación con el principio de legalidad de la actuación del Estado, en cuanto conforme al artículo 6 de la Carta, se señala que los servidores públicos son responsables por infracción de la Constitución o de las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, responsabilidad que el artículo 124 de la Constitución ordena que se determine por la ley y que sea ésta la que, también, precise la manera de hacerla efectiva.
Es claro, entonces, que el sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Siendo ello así, si por su propia decisión el servidor público opta por actuar en forma abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, con la intención positiva de inferir daño a la persona o a la propiedad de alguien, o en atropello y desconocimiento deliberado de sus derechos fundamentales, o incurre en un error de conducta en que no habría incurrido otra persona en el ejercicio de ese cargo, resulta evidente que no desempeña sus funciones de conformidad con la Carta, y en cambio, sí lo hace contrariándola, o quebrantando la ley o el reglamento y en todo caso en perjuicio de los intereses de la comunidad o de sus asociados, y no al servicio sino en perjuicio del Estado.
Eso explica, entonces que el artículo 90 de la Constitución Política, en su segundo inciso establezca que si al Estado se le impone condena a la reparación patrimonial por daños antijurídicos causados por servidor público que obra con dolo o culpa grave, deba repetir contra éste en defensa de los intereses generales que se verían seriamente afectados si la comunidad tuviera que soportar la disminución patrimonial que se le ocasiona con la condena y nada pudiera hacer contra el responsable directo y personal que a ella dio origen por su actuar doloso o gravemente culposo.
Cabe destacar que la Corte tiene ya por sentado que esa responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado no es de carácter sancionatorio, sino reparatorio, tal como se dijo, entre otras, en la sentencia C-309 de 2000, en la cual a propósito de la responsabilidad fiscal de aquellos, se expresó que: "...esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria", lo cual resulta igualmente predicable en relación con la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes.
4.3. Conforme a lo expuesto, no admite discusión alguna que si al Estado se le impone judicialmente condena porque se le declara patrimonialmente responsable de un daño antijurídico respecto de la víctima, esa sentencia es de obligatorio cumplimiento.
En ese orden de ideas, realizado el pago si la condena le fue impuesta al Estado como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de uno de sus servidores, el artículo 90 superior le impone el deber de iniciar una acción de repetición para obtener el reembolso de lo pagado.
En la hipótesis acabada de mencionar, existirían pues dos procesos: el primero, instaurado por la víctima del daño antijurídico contra el Estado; el segundo, luego de la sentencia condenatoria contra éste, incoado por el Estado contra el servidor público que actuó con dolo o culpa grave. En tales procesos son distintos los sujetos y diferente la posición del Estado, que en el primero actúa como demandado y en el segundo como demandante. Son también distintas las pretensiones, pues en el primero el actor persigue que se deduzca judicialmente una declaración de responsabilidad patrimonial a cargo del Estado, al paso que en el segundo lo pretendido es el reembolso de lo que hubiere sido pagado como consecuencia de la sentencia condenatoria del primer proceso, cuando el servidor público con su conducta dolosa o gravemente culposa dio lugar a ello.
Ha de observarse adicionalmente, que la vinculación del servidor público como tercero interviniente y su citación que lo vincula a lo que en el futuro se resuelva, lejos de lesionar su derecho defensa lo garantiza a plenitud para que no sea sorprendido con la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado, si no para que, desde el principio pueda combatir esa pretensión, explicar su conducta oficial, solicitar las pruebas que considere pertinentes para demostrar la legitimidad y legalidad de su actuación como servidor público, controvertir las pruebas de cargo, alegar en forma oportuna, ejercer el derecho de impugnar las providencias desfavorables, todo lo cual no sólo redunda en su propio beneficio como servidor público que eventualmente podría ser demandado luego si se tratara de dos procesos diferentes, sino, como salta a la vista, también en beneficio del propio Estado.
4.6. Así las cosas, habrá de declararse la exequibilidad de la expresión "o del llamamiento en garantía con fines de repetición" contenida en el artículo 1° de la Ley 678 de 2001, como objeto de la misma, y, por las mismas razones, la expresión "es una acción civil de carácter patrimonial" que se utiliza por el artículo 2° de la misma ley para definir en qué consiste la acción de repetición que se regula en ese cuerpo legal; y, lo mismo acontece con la expresión "o el llamamiento en garantía" contenida en el artículo 4° de la ley acusada, en cuanto en él se establece que es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o hacer tal llamamiento, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes; y, con la expresión "por vía del llamamiento en garantía", del primer inciso del artículo 16 de la ley acusada.
Constitucionalidad del artículo 2°, inciso 2, de la Ley 678 de 2001.
Es evidente, que cuando a un particular se le confía por el Estado el ejercicio transitorio de funciones públicas, aun cuando no abandona por ello su condición de tal, en la medida en que ejerce esas funciones puede llegar a comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado, y con su actuación causa un daño antijurídico a alguien. Por ello, el artículo 123 de la Carta ordena al legislador la determinación del régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, régimen éste dentro del cual, necesariamente tiene cabida la posibilidad de hacer efectivo respecto de ellos el inciso segundo del artículo 90 de la Carta, pues no se entendería que quedarán exonerados de responsabilidad al ejercer una función pública con dolo o culpa grave, mientras los servidores públicos si podrían ser llamados a responder, pues donde existe la misma razón de hecho ha de imponerse la misma solución en derecho, conclusión ésta que además, encuentra como soporte jurídico-constitucional el artículo 124 de la Carta, en cuanto atribuye al legislador la determinación de la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los servidores públicos, aplicable en este caso a los particulares que transitoriamente desempeñan funciones públicas, ya que asumen para ese efecto las mismas responsabilidades de los servidores públicos.
5.3. Así las cosas, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, no quebranta la Constitución y habrá entonces de declararse su exequibilidad.
Exequibilidad del parágrafo 1° del artículo 2 de la Ley 678 de 2001.
6.1. El cargo formulado para impetrar que se declare la inexequibilidad de parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 678 de 2001, esencialmente se hace consistir en que pese a que el artículo 90 de la Constitución se refiere a los servidores públicos que obren con dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones, el precepto acusado que desarrolla esa norma constitucional incluye, asimilándolos a servidores públicos a los contratistas, interventores, consultores y asesores, lo cual resulta extraño al contenido mismo de esa norma constitucional y al objeto de la Ley 678 de 2001.
6.2. Conforme a lo dispuesto por el artículo 158 de la Carta, los proyectos de ley deben referirse a una misma materia, principio éste que impone orden en el contenido de las leyes y evita decisiones sorpresivas y de materias diferentes en una ley determinada.
6.3. El objeto de la Ley 678 de 2001, es la reglamentación de la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con ese fin, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 90, inciso segundo de la Carta.
6.4. Ello significa, entonces, que no se quebranta el principio de la unidad de materia de la legislación, sin que la Corte entre a analizar ahora aspectos diferentes al cargo que fue formulado contra la norma acusada la cual, en consecuencia, resulta exequible, únicamente en relación con el cargo propuesto.
Constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 7°, parágrafo 1, de la Ley 678 de 2001.
7.1. Dos son los cargos que se formulan en relación con el parágrafo 1 del artículo 7 de la ley acusada: el primero, que una ley ordinaria no puede disponer, como ésta lo hizo, la asignación de competencia para el ejercicio de la acción de repetición cuando ella se ejerza contra los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura, porque ello resulta reformatorio de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996); y, el segundo, que de esos procesos, en todo caso, no puede conocerse en forma privativa y en única instancia ni por el Consejo de Estado, respecto de los magistrados mencionados, con excepción de los suyos, ni por la Corte Suprema de Justicia, con respecto a los del Consejo de Estado.
7.2. En cuanto al primero de los cargos mencionados, si bien es verdad que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, excluyó el error jurisdiccional que pudiera predicarse de las decisiones judiciales adoptadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional, en el ámbito de sus funciones como constitutivo de responsabilidad patrimonial del Estado, por tratarse de "órganos límites o autoridades máximas en cada una de las jurisdicciones", también es verdad que los funcionarios judiciales conforme al artículo 71 de la Ley 270 de 1996, pueden incurrir en responsabilidad por razones distintas al contenido mismo de las providencias que profieran, como ocurre por ejemplo en el caso contemplado en el numeral 3 de la norma citada, cuando se incurra en "negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos por la ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o la realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejó de interponer".
Así las cosas, ha de tenerse en cuenta que la propia Corte Constitucional, en la sentencia ya aludida y en relación con el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, de manera expresa, dijo que "Por otra parte, la norma bajo examen se refiere a la acción de reparación directa que se ventila ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de la cual, una vez definida la responsabilidad del Estado, es posible reclamar la indemnización correspondiente. Al respecto reitera la Corte que la posibilidad de acudir a éste instrumento judicial está condicionada a que es competencia de una ley ordinaria el señalar el órgano competente y el procedimiento a seguir en aquellos eventos en que un administrador de justicia hubiere incurrido en alguna de las situaciones", generadoras de responsabilidad patrimonial del Estado. (N. no originales).
Constitucionalidad del artículo 9° de la Ley 678 de 2001
La norma en cuestión prohibe el desistimiento de la acción de repetición, por parte de las entidades públicas legitimadas para interponerla.
Inexequibilidad parcial del artículo 14 de la Ley 678 de 2001
9.1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90 de la Carta, inciso segundo, si se condena al Estado a reparación patrimonial de un daño antijurídico que fuere consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, habrá de repetirse contra éste.
Ello significa que el mandato constitucional ordena el ejercicio de la acción de repetición con la pretensión de obtener el reembolso de lo pagado. El cuantum de la pretensión lo señala la condena al Estado y, persigue, como salta a la vista evitar el detrimento patrimonial de la entidad pública, mandato constitucional al cual no se le pueden hacer esguinces por el legislador. No es una sanción sino apenas la recuperación de lo pagado por el Estado para que quien dio origen con su dolo o culpa grave a la condena patrimonial a éste reintegre entonces a las arcas públicas lo que de ellas, por su dolo o culpa grave, fue desembolsado como consecuencia de haber quebrantado su deber de obrar en el ejercicio del cargo conforme a la Constitución, la ley o el reglamento.
9.2. Siendo ello así, es inexequible el artículo 14 de la ley acusada, en cuanto autoriza a la autoridad judicial para cuantificar el monto de la condena atendiendo a las "condiciones personales" del servidor público. Pero no se quebranta la Constitución en cuanto a éste se ordene reembolsar al Estado las sumas a que fue condenado, teniendo en cuenta la participación del agente estatal en la producción del daño, su culpa grave o su dolo en el caso concreto, pues bien puede suceder que se presente el fenómeno jurídico de la concurrencia de culpas, caso en el cual habrá en la sentencia se cuantificará el monto de la condena correspondiente, sin que por ello se quebrante la Constitución.
Constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 15 de la Ley 678 de 2001
Así las cosas, el inciso primero del artículo 15 lejos de lesionar la Constitución se aviene a ella.
Y, en cuanto hace a la parte acusada del inciso segundo del mismo artículo 15 de la Ley 678 de 2001, resulta plenamente en armonía con la Constitución que si la obligación no se paga dentro del plazo que fue concedido para el efecto, el servidor público ahora deudor del Estado pueda ser ejecutado, pues como es conocido si las obligaciones no se cumplen de manera voluntaria puede acudirse entonces a la ejecución forzosa.
Oportunidad para el llamamiento en garantía. Inexequibilidad del artículo 20 de la Ley 678 de 2001
11.1. Siendo, como lo es, el llamamiento en garantía un instrumento procesal para vincular como parte a un tercero interviniente que desde cuando se admite el llamamiento por el juez queda vinculado de manera forzosa a lo que se resuelva en la sentencia, es competencia propia del legislador instituírlo en los procesos cuando a su juicio sea procedente para realizar de manera concreta el principio de la economía procesal.
11.2. Con todo, el legislador no puede, de ninguna manera y en ningún caso hacer nugatorio el debido proceso para el llamado en garantía, pues, como es apenas obvio a él le asiste el derecho de conocer de manera oportuna no sólo que se le llama al proceso, sino los hechos en virtud de los cuales se pretende su vinculación al mismo, los fundamentos de derecho que se invoquen, las pruebas en que se apoya el llamamiento y, además, ha de tener ampliamente garantizado su derecho de contradicción para contestar cuando corresponda, pedir pruebas, intervenir en la práctica de las que se decreten, alegar, impugnar providencias si es del caso, y, en general ejercer los derechos que le corresponden como parte interviniente en ese proceso en el que antes del llamamiento era un tercero no interviniente.
11.3. Ello explica de manera suficiente la razón por la cual el llamamiento en garantía, en el derecho universal, se realiza y establece en la etapa de la litis contestatio del proceso y antes del inicio de la etapa probatoria.
11.4. Por eso, en el Derecho Contencioso Administrativo Colombiano, el artículo 217 del C.C.A. exige que el llamamiento en garantía se efectúe "en el término de fijación en lista", es decir, antes de que el proceso respectivo se abra a pruebas.
Idéntica solución ha de darse en este caso, pues si al servidor público se le llama en garantía para ejercer la acción de repetición en los procesos incoados contra el Estado con la pretensión de que se declare su responsabilidad patrimonial y se ordene el pago respectivo, se vulneraría en forma grave el derecho de defensa de ese servidor público si se le vinculara al proceso luego de la iniciación de la etapa probatoria, considerando que puede llamársele "hasta antes de finalizar el período probatorio", pues bien podría ocurrir que estando ya en curso la actividad probatoria del proceso se produjera su vinculación, caso este en el cual se le habría cercenado no sólo la oportunidad de pedir pruebas en forma oportuna, sino también la de participar en la práctica de las pedidas por el demandante inicial y por el Estado demandado, con lo que la vulneración del Derecho de defensa sería ostensible.
Así las cosas, el artículo 20 de la Ley 678 de 2001, en cuanto dispone que la entidad pública demandada o el Ministerio Público "podrán realizar el llamamiento hasta antes de finalizar el período probatorio", habrá de declararse inexequible, con lo cual, la ley interpretada en su conjunto con el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo seguirá siendo aplicada.
Conciliación y llamamiento en garantía. Exequibilidad del inciso segundo del artículo 21 y exequibilidad del artículo 22 de la Ley 678 de 2001
12.4. En virtud de ello, no hubo entonces oportunidad de debatir hasta su culminación en torno a sí la actuación del servidor público llamado en garantía fue dolosa o gravemente culposa y, entonces, nada se opone a que sobre el cuantum que éste habría de reembolsar al Estado si hubiere sido condenado, pueda llegarse a una conciliación, sin que ello vulnere la Constitución Política.
Constitucionalidad de los artículos 23 a 29 de la Ley 678 de 2001
13.3. No son pues, las medidas cautelares exclusivas de los procesos de ejecución, como tampoco lo son tan sólo de una rama del Derecho en particular. Ellas pueden ser establecidas por el legislador según su propia apreciación de la conveniencia de hacerlo por política legislativa, e inclusive puede si así lo considera pertinente, utilizar la técnica de la remisión a leyes o a códigos de una materia determinada, para aplicarlos en otra, nada de lo cual vulnera la Carta Política.
13.4. Sentado lo anterior, no se ve entonces que resulten afectados de inconstitucionalidad los artículos 23 a 29 de la ley acusada, por cuanto en el primero de ellos se instituyan como procedentes al ejercer la acción de repetición el embargo y el secuestro de bienes, así como la inscripción de la demanda conforme a las reglas del procedimiento civil y se ordene al juez o magistrado la fijación de una caución judicial a cargo de la entidad demandante para garantizar los eventuales perjuicios que se le pudieren ocasionar al servidor público llamado en garantía, es decir, demandado para reembolsar eventualmente; tampoco resulta contrario a la Carta Política que esas medidas precautorias se puedan decretar antes de la notificación del auto admisorio de la demanda, pues precisamente su naturaleza y finalidades permiten hacerlo sin que eso signifique vulneración de las reglas propias del debido proceso; las formalidades para decretar el embargo de bienes sujetos a registro de que trata el artículo 25, así como las establecidas para la práctica del secuestro de esos bienes, se regulan, en lo esencial, por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y ello no quebranta disposición alguna de la Constitución; tampoco la quebranta lo dispuesto en el artículo 26 con respecto a la inscripción de la demanda de bienes sujetos a registro antes de la notificación del auto admisorio de esta o del que admita el llamamiento en garantía, con indicación de las partes, clase de proceso, identificación del bien, número de matrícula y orden de registro, con efectos iguales a los que esta medida cautelar tiene en el procedimiento civil; en nada se quebranta la Carta Política por el artículo 27 de la ley en cuanto dispone, como en los demás procesos, que el embargo de bienes no sujetos a registro se perfecciona con el secuestro y que éste ha de recaer sobre los bienes que se denuncien como de propiedad del demandado; y, del mismo modo, es ajustado a la Constitución el artículo 29, en cuanto por la ley se establecen causales de procedencia de la petición que haga el demandado para el levantamiento de las medidas cautelares, ya sea porque fuere absuelto de la pretensión de repetición o, por la prestación de una caución dineraria, bancaria o mediante póliza expedida por una compañía de seguros por el monto que señale el juez para garantizar el pago de la condena, causal que opera tanto en el proceso de repetición que se adelante autónomamente, como en el caso del llamamiento en garantía o durante la ejecución del fallo; y, por último, que contra el auto que resuelva sobre medidas cautelares se establezcan los recursos de reposición, apelación y queja, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo, en vez de restringir o cercenar el derecho de defensa, son un dispositivo legal para su cabal ejercicio por el servidor público contra quien se ejerza la acción de repetición, bien en forma directa, ya mediante el llamamiento en garantía.
Tercero: De la Ley 678 de 2001, decláranse EXEQUIBLES :
Los artículos 9, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29.

References: artículo 90
 artículo 90
 artículo 241

ARTÍCULO 14
 artículo 1
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 90
 artículo 14
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 211
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 158
 resolución 
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 136
 artículo 90
 artículo 15
 artículo 90
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 20
 artículo 29
 artículo 217
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 14
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 93
 artículo 2
 artículo 211
 artículo 2
 artículo 90
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 8
e contrario
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 123
 artículo 2
 artículo 90
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 11
 artículo 392
 artículo 14
 artículo 13
 artículo 90
 artículo 15
 artículo 90
 artículo 20
 artículo 29
 artículo 90
 artículo 1
 artículo 90
 artículo 6
 artículo 124
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 123
 artículo 90
 artículo 124
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 90
 artículo 158
 artículo 90
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 71
 artículo 71
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 90
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 20
 artículo 217
 artículo 20
 artículo 217
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 29