Source: https://www.codexisuno.cz/5Ly
Timestamp: 2019-01-17 22:56:47+00:00

Document:
Rozsudek - Služební poměr: výběrové řízení; přezkoumání rozhodnutí služebního orgánu soudem
ze dne 9. 11. 2017
§ 16, § 17 zákona č. 262/2006 Sb.
§ 23 odst. 2, § 27 odst. 3, § 28 odst. 4, § 98, § 164 zákona č. 234/2014 Sb.
Publikováno v 1/2018 Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
I. Nelze zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče dle zákona o státní službě. První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů o státní službu na základě objektivních kritérií; druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového uchazeče, se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností.
II. Zákon o státní službě poskytuje služebnímu orgánu značnou míru volnosti při výběru vhodného uchazeče. Služební orgán není vázán doporučením výběrové komise (ta vybere tři, resp. nanejvýš tři, nejvhodnější kandidáty bez uvedení jejich pořadí) a může bez ohledu na počet nejvhodnějších kandidátů výběrové řízení zrušit a vyhlásit nové výběrové řízení.
III. Postup služebního orgánu podle § 28 odst. 4 zákona o státní službě (tj. "v druhém kole" výběrového řízení) se neřídí žádnými pravidly, jejichž dodržení (či míru jejichž dodržení) by bylo možné přezkoumat v řízení před správním soudem.
IV. Samotná forma úředního aktu, úřední činnosti či úřední nečinnosti, případně jakýkoli nedostatek formy, nemohou být zásadně kritériem pro to, zda konání (či nekonání) úřadu podléhá soudnímu přezkumu - neboť stále jde jen o formu. Vnějškové odlišnosti způsobů, jimiž se úřad projevuje navenek vůči spravovaným osobám, tak samy o sobě nemohou vyloučit adresáty těchto projevů ze soudní ochrany: sporné může být jen to, jakým způsobem (v rámci jakého žalobního typu) má být soudní ochrana poskytnuta. V návaznosti na formu úředního konání se nabízí buď žaloba proti rozhodnutí, nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Navzdory odlišnosti těchto žalobních typů je však v obou případech podmínkou projednatelnosti žaloby - zjednodušeně řečeno - aby byl žalobce konáním úřadu (formalizovaným či faktickým) přímo zkrácen na svých právech.
Věc: JUDr. Zdeněk M. proti Okresní správě sociálního zabezpečení Zlín o přijetí do služebního poměru, o kasační stížnosti žalobce.
Proti tomuto vyrozumění podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Žalobce se domáhal zrušení tohoto vyrozumění, neboť jej považoval za rozhodnutí v materiálním smyslu. Krajský soud žalobu usnesením ze dne 3. 11. 2016, čj. 31 Ad 5/2016-73, odmítl. V odůvodnění uvedl, že vyrozumění není aktem, který lze podrobit soudnímu přezkumu. Z hmotného práva neplyne, že by se žalobce mohl domáhat obsazení určitého služebního místa. Především ale vyrozumění není úkonem orgánu veřejné správy, který "je vydán správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti". Zákon o státní službě totiž upravuje pouze (pozitivní) rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a jeho náležitosti, nikoliv negativní rozhodnutí. Vyrozumění nebylo rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, a proto jej nebylo možné podrobit soudnímu přezkumu.
(...) [6] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací krajského soudu a s tím, že vyrozumění není správním rozhodnutím. Ačkoliv judikatura Nejvyššího správního soudu vymezuje rozhodnutí v materiálním smyslu poměrně široce, nelze u soudu přezkoumávat jakýkoliv akt, který učiní orgán veřejné správy vůči jeho adresátu. Vyrozumění nejenže nemělo formální strukturu rozhodnutí, neboť neobsahovalo odůvodnění a výrok, ale ani nesplňovalo požadavky kladené judikaturou na rozhodnutí v materiálním smyslu.
[7] Z § 28 zákona o státní službě vyplývá, že výběrové řízení je dvoustupňové. V prvním stupni rozhoduje výběrová komise, která má tři členy (odstavec 1). Ta vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Ve druhém stupni následně služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele ze tří nejvhodnějších žadatelů (odstavec 2). "Pokud ve výběrovém řízení neuspěli alespoň tři žadatelé, služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným z těch, kteří uspěli [...] (odstavec 3). V případě, že žádný žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele postupem podle odstavce 2 nebo 3 nevybral, výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení" (odstavec 4).
[10] Zákon o státní službě dále upravuje, jak zacházet s nevybranými uchazeči v prvním kole výběrového řízení. Podle § 164 odst. 4 "[s]lužební orgán bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí žadatele o výsledku výběrového řízení"; z textu zákona lze usoudit, že se tak děje formou zaslání protokolu. Žadatelé, kteří ve výběrovém řízení neuspěli, a žadatelé, kteří ve výběrovém řízení uspěli, ale nebyli vybráni jako nejvhodnější, mohou podat proti protokolu námitky do pěti dnů ode dne jeho doručení. Podané námitky vyřídí výběrová komise ve lhůtě 15 dnů ode dne jejich doručení tak, že jim vyhoví (a výběrové řízení následně zruší), nebo je zamítne (§ 164 odst. 5).
[14] Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se již mnohokrát zabývala pojmem rozhodnutí v materiálním smyslu. Původně Nejvyšší správní soud zastával velmi široké pojetí: podle rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-108, č. 923/2006 Sb. NSS, je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení, bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení. Toto široké pojetí bylo postupně zužováno i určitými požadavky na formu (srovnej např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010- 76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS). Je nutno podotknout, že tato judikatura není vždy navzájem souladná (srov. odlišné stanovisko JUDr. Filipa Dienstbiera k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48). V každém případě však je v judikatuře shoda na tom, že samotná forma úředního aktu, úřední činnosti či úřední nečinnosti, případně jakýkoli nedostatek formy, nemohou být zásadně kritériem pro to, zda konání (či nekonání) úřadu podléhá soudnímu přezkumu - neboť stále jde jen o formu. Vnějškové odlišnosti způsobů, jimiž se úřad projevuje navenek vůči spravovaným osobám, tak samy o sobě nemohou vyloučit adresáty těchto projevů ze soudní ochrany: sporné může být jen to, jakým způsobem (v rámci jakého žalobního typu) má být soudní ochrana poskytnuta. V návaznosti na formu úředního konání se nabízí buď žaloba proti rozhodnutí, nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Navzdory odlišnosti těchto žalobních typů je však v obou případech podmínkou projednatelnosti žaloby - zjednodušeně řečeno - aby byl žalobce konáním úřadu (formalizovaným či faktickým) přímo zkrácen na svých právech.
[15] Stěžovatel je přesvědčen, že napadené vyrozumění ředitele žalované je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., i když nevykazuje žádné formální znaky, které jsou pro rozhodnutí typické (výrok, odůvodnění, poučení). Stěžovatel netvrdí, že by zákon o státní službě ukládal služebnímu orgánu vydat formálně bezvadné rozhodnutí: ostatně tvrdit to dost dobře nelze, protože z textu tohoto zákona je zřejmé, že formalizována je jen první část výběrového řízení před výběrovou komisí (komise sepíše protokol, proti němu lze podat námitky, námitkám komise vyhoví, nebo je zamítne). Druhá část výběrového řízení naproti tomu spočívá jen v tom, že si služební orgán buď vybere, nebo nevybere (tj. faktickým úkonem). Ani informování nevybraného uchazeče, ani zrušení výběrového řízení se podle zákona nedějí formou rozhodnutí - i zde jde o čistě faktické úkony, neformální akty.
[18] Všechna citovaná rozhodnutí, i když se zabývala věcně rozdílnými oblastmi a ne vždy šlo o správní řízení v běžném slova smyslu, mají ale společné něco, čím je lze od projednávané věci odlišit. Soud může přezkoumat, zda je postup správního orgánu řádný a nediskriminační, jen tehdy, má-li tento postup vůbec nějaká navenek seznatelná pravidla - ať už obsažená v právních či vnitřních předpisech, vytvořená dlouhodobou ustálenou praxí, která zakládá legitimní očekávání, či založená individuálním příslibem správního orgánu. Postup služebního orgánu podle § 28 odst. 4 zákona o státní službě (tj. "v druhém kole" výběrového řízení) se však neřídí žádnými pravidly, jejichž dodržení (či jejichž míru dodržení) by bylo možné přezkoumat v řízení před správním soudem. Judikatura přitom zdůrazňuje, že aby mohl určitý akt podléhat soudní kontrole, musí na něj zákon klást i určité formální či obsahové požadavky, jejichž dodržení pak soud zkoumá (srov. bod [58] citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48). V této věci ovšem zákon o státní službě nestanoví (a ani z celkové koncepce výběrového řízení nelze dovodit) nejen žádné požadavky na strukturu a obsah aktu (z nějž se uchazeč dozvídá, že nebyl vybrán), ale vůbec nepočítá s tím, že tu bude jakýkoli formální akt vydán.
[19] V tomto směru se nabízí srovnání s výběrem uchazečů v pracovněprávních vztazích, včetně možnosti soudní ochrany. Výběr osob ucházejících se o zaměstnání z hlediska kvalifikace, nezbytných požadavků nebo zvláštních schopností je i zde v působnosti zaměstnavatele (§ 30 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Je ovšem třeba upozornit na § 16 odst. 2 téhož zákona, podle nějž je v pracovněprávních vztazích zakázána jakákoliv diskriminace. (Novelizací bylo pak toto ustanovení ke dni 29. 7. 2017 rozšířeno o demonstrativní výčet důvodů diskriminace - pohlaví, sexuální orientace, rasový nebo etnický původ, národnost, státní občanství, sociální původ, rod, jazyk, zdravotní stav, věk, náboženství či víra, majetek, manželský a rodinný stav a vztah nebo povinnosti k rodině, politické nebo jiné smýšlení, členství a činnost v politických stranách nebo politických hnutích, v odborových organizacích nebo organizacích zaměstnavatelů.) Ochrany před porušením zákazu diskriminace se lze domáhat u obecného soudu; konkrétně lze u soudu žádat, aby bylo upuštěno od diskriminace, aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu a aby bylo poškozenému dáno přiměřené zadostiučinění, případně aby mu byla nemajetková újma nahrazena v penězích [§ 10 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon)].
[20] Podle § 98 služebního zákona se na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve služebním poměru použijí obdobně § 16 a § 17 zákoníku práce z roku 2006; to platí i včetně odkazu na prostředky ochrany podle zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). Stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti ovšem, ač použil slovo "diskriminace", netvrdil žádný z kvalifikovaných důvodů diskriminace uvedených shora. V této věci proto podle Nejvyššího správního soudu nelze mluvit o diskriminaci tak, jak ji chápe antidiskriminační zákon. Z demonstrativního výčtu důvodů diskriminace, který byl později doplněn do zákoníku práce z roku 2006, je patrné, že diskriminace bude typově založena na biologických danostech jedince; na jeho základních osobních či sociálních charakteristikách; na jeho duchovním založení či politickém smýšlení, které je určující pro jeho základní životní postoje a projevuje se navenek. Jinými slovy ochrana před diskriminací v pracovních (a služebních) poměrech má zajistit i v této specifické oblasti rovnost lidí v nejobecnějším smyslu (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen "Listina"); svobodu myšlení, svědomí a náboženského vyznání (čl. 15 odst. 1 Listiny); svobodu sdružovat se v politických stranách (čl. 20 odst. 2 Listiny); rovné postavení příslušníků národnostních a etnických menšin (čl. 24 Listiny); svobodu odborového sdružování (čl. 27 odst. 1 Listiny). Stěžovatelova tvrzení míří spíše k tomu, že služební orgán nerespektoval jakousi "ustálenou správní praxi u žalované", kterou ovšem stěžovatel nijak nedoložil - a co je významnější, ani ze skutečnosti, že v jiných případech (podle všeho šlo o malý počet případů a o totéž období - tedy nikoli o dlouhodobé zavedené postupy zakládající legitimní očekávání) byl jediný způsobilý uchazeč jmenován, nelze dovozovat ustálenou praxi či dotvářet zákon o pravidlo, podle nějž má být jediný způsobilý uchazeč jmenován automaticky.
Z odůvodnění: III. - Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu III.1 K výběrovému řízení podle zákona o státní službě III.2 K pojmu rozhodnutí
čj. 10 Ads 316/2016-50, sp. zn. 10 Ads 316/2016
Rs 3664/2018
I. Nelze zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče dle zákona o státní službě. První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů o státní službu na základě objektivních kritérií
druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového uchazeče, se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností.

References: § 16
 § 17
 zákona č. 262

§ 23
 § 27
 § 28
 § 98
 § 164
 zákona č. 234
 § 28
 soud 
 soud 
 § 28
 § 164
 soud 
 § 65
 Soud 
 § 28
 soud 
 § 16
 zákona č. 198
 § 98
 § 16
 § 17
 zákona č. 198