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Timestamp: 2020-04-06 18:41:28+00:00

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Gebührenprivileg und Beihilferecht | springerprofessional.de
Buchreihe: Schriftenreihe der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)
Autor: Andreas Damm
Print ISBN: 978-3-540-63917-6
Electronic ISBN: 978-3-642-72089-5
Mit der Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationstechniken hat der Rundfunk seinen ausschließlich öffentlich-rechtlichen Charakter verloren. Das ursprüngliche Rundfunkoligopol der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist nunmehr einer dualen Rundfunkordnung gewichen, in der neben dem herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommerzielle Anbieter am Markt auftreten. Für die nationale Rundfunkordnung stellen sich damit neue rundfunkpolitische und -rechtliche Fragen zur Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Wettbewerb mit dem privaten Rundfunk. Eine zentrale Bedeutung gewinnt hierbei die Finanzierung mittels Rundfunkgebühren als Haupteinnahmequelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Von politischer Seite wird bereits eine tiefgreifende Strukturreform der in der „ARD“zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten angemahnt, um einem weiteren Kostenanstieg Einhalt zu gebieten1. Es ist abzusehen, daß im Zuge einer durch den Wegfall des „ARD“-internen Rundfunkfinanzausgleichs im Jahre 20012 notwendigen Straffung des organisa-torischen Gefüges mehrere, bisher selbständige Landesrundfunkanstalten, wie der „Saarländische Rundfunk“, „Radio Bremen“und „Sender Freies Berlin“in größeren, leistungsstärkeren und damit wettbewerbsfähigeren Gebilden aufgehen. Von den heute elf „ARD-Anstalten“sollen nach Abschluß der Strukturreform offenbar nur sechs weiterbestehen3.
Verfassungsrechtliche Grundlagen der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
A. Die Veranstaltung von Rundfunk nach bundesdeutschem Verfassungsverständnis
Die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verbürgte Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk erfaßt die Rundfunkfreiheit zunächst in einer klassisch subjektiv-rechtlichen Dimension als Abwehrrecht gegen Eingriffe hoheitlicher Gewalt. Die Veranstaltung von Rundfunk ist von jeglicher staatlichen Einflußnahme freizuhalten. Dieses grundlegende Strukturmerkmal der Rundfunkordnung mündet in das Verbot staatlicher Programmträgerschaft als stärkste denkbare Form hoheitlicher Einwirkung. Ausgeschlossen ist auch, daß der Staat mittelbar seine Organisationsverantwortung für den Rundfunk als Hebel für Programmlenkung mißbraucht3. Besonders sensible Bereiche, die der Staat für die inhaltliche Steuerung des Rundfunkprogrammes instrumentalisieren kann, sind Zulassungsverfahren4, Verteilung der Übertragungskapazitäten5, Rundfunkaufsicht sowie die finanziellen Grundlagen der Rundfunkveranstaltung6. Rundfunkfreiheit ist demnach zunächst „Programmfreiheit“7, die publizistische Auswahl und die inhaltliche Gestaltung der Programme ist den Rundfunkveranstaltern selbst aufgegeben.
B. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk als Gewährträger der Meinungsvielfalt innerhalb der dualen Rundfunkordnung
Die Darstellung der allgemeinen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Veranstaltung von Rundfunk hat gezeigt, daß die Errichtung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten als Garant für die Umsetzung des „klassischen Rundfunkauftrages“unmittelbare Folge der technisch-finanziellen Sondersituation des Rundfunks war. Mit Entstehen einer dualen Rundfunkordnung stellte sich jedoch die Frage nach Standort und Funktion des binnenpluralistisch organisierten und gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Verhältnis zu privat veranstalteten Rundfunk1. Vor allem eine in der Literatur vertretene subjektivrechtliche Sichtweise der Rundfunkfreiheit fordert eine differenzierte Aufgabenbeschreibung zwischen den beiden Säulen der Rundfunkordnung, weil in einem gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein Eingriff in die Rundfunkveranstalterfreiheit der privaten Anbieter kraft Konkurrenz gesehen wird2, der auf das für die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erforderliche Maß zu begrenzen sei. Demzufolge weist diese Ansicht dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk lediglich eine ergänzende, publizistische Schwächen privater Anbieter kompensierende Funktion zu, die sich im wesentlichen auf die Vermittlung von kulturell ausgerichteten Minderheitenprogrammen beschränkt3.
C. Die Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Neben der Nutzung technischer Übertragungswege gehört die Finanzausstattung zu den wesentlichen Vorbedingungen der Rundfunkveranstaltung. Rundfunk kann ohne finanzielle Absicherung nicht stattfinden. Die finanziellen Grundbedingungen des öffentlich-rechtlichen Systems sind dabei im Lichte der aufgezeigten verfassungsrechtlichen Anforderungen zu betrachten. Aus diesem Grund beschreibt auch das dem allgemeinen Anstaltsrecht zugrundeliegende Institut der Anstaltslast, wonach bei einer gesetzlichen Übertragung von Aufgaben ein subjektiv-rechtlicher Anspruch der Anstalt auf Mindestalimentierung besteht1, die rechtliche Dimension der finanziellen Ausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur unzureichend.
D. Gesamtergebnis zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen der Gebührenfinanzierung
Weil die von Art. 5 Abs. 1 GG geforderte demokratische Meinungsvielfalt nicht den freien Marktkräften überlassen bleiben kann, sind die für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung zuständigen Bundesländer verfassungsrechtlich verpflichtet, ein Organisationsmodell zu schaffen, das umfassend die Sicherstellung des „klassischen Rundfunkauftrages“gewährleistet. Als geeignete Gewährträger des Verfassungsauftrages sind auch in der dualen Rundfunkordnung öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten anzusehen. Den Staat trifft gegenüber diesen eine Funktionsverantwortung, soweit diese ihrem Grundversorgungsauftrag nachkommen. Bestandteil der allgemeinen Funktionsverantwortung ist vor allem eine Finanzgarantie, die in die Verpflichtung mündet, die finanziellen Vorbedingungen für die Erfüllung der Grundversorgung bereitzuhalten. Mit der Rundfunkgebühr kommt hierbei nur eine Finanzierungsform in Betracht, die Einflußnahmen auf die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten vermeidet.
Verfassungsrechtliche Schranken für eine beihilfeaufsichtsrechtliche Beanstandung der Gebührenfinanzierung?
A. Keine materielle Bindung der Kommissionsentscheidung an Art. 5 Abs. 1 S.2 GG
Einen Ausweg aus einem möglichen Widerstreit zwischen dem Vollzug des Beihilferegimes und dem Gewährleistungsinhalt des Grundgesetzes könnte die Annahme einer materiellen Bindung von supranationalen Entscheidungsträgern an die nationalen Verfassungen weisen. Diese, im Schrifttum unter „Hypothekentheorie“ firmierende, aus der Besorgnis um die Wahrung des nationalen Grundrechtsstandards geborene Ansicht3, hat sich jedoch aufgrund der ihr innewohnenden Hemmnisse für die europäische Integration zu Recht nicht durchsetzen können. Die Berücksichtigung nationaler Besonderheiten stünde insbesondere einem in sämtlichen Mitgliedstaaten einheitlich geltenden rechtlichen Rahmen entgegen4. Überdies ist zu beachten, daß Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG ausschließlich die Träger nationaler Hoheitsgewalt einer vollen Grundrechtsbindung unterstellt, nicht aber supranationale Organe5. Schließlich ist gegen eine nationalstaatliche Prägung des Gemeinschaftsrechts in prozeduraler Hinsicht einzuwenden, daß der EuGH nicht berufen ist, das Handeln von Gemeinschaftsorganen an nationalen Grundrechten zu messen.
B. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als Sperre für die innerstaatliche Geltung von Entscheidungen europäischer Organe?
Mit der Ablehnung einer umfassenden Bindung supranationaler Gewalt an den nationalen Grundrechtsschutz ist noch nicht darüber entschieden, ob das Grundgesetz der innerstaatlichen Geltung von unmittelbar wirkenden Entscheidungen der zuständigen Gemeinschaftsorgane Grenzen setzt. Im Falle einer Beihilferechtswidrigkeit der öffentlich-rechtlichen Gebührenfinanzierung stellt sich damit die Frage, ob Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG der Wirkung einer gegebenenfalls auch vom EuGH bestätigten Kommissionsentscheidung für den nationalen Rechtskreis entgegensteht.
Beihilferechtliche Überprüfung der Finanzausstattung des öffentlichrechtlichen Rundfunks
A. Zweck des Beihilfeverbotes
Die Beihilfevorschriften stehen in engem Zusammenhang mit den Gemeinschaftszielen der Art. 2 und Art. 3 lit. g) EGV und sind Bestandteil der gemeinschaftsrechtlichen Grundentscheidung zugunsten einer offenen Wirtschaftsordnung. Voraussetzung hierfür ist neben der Sicherung des freien Warenverkehrs die Aufrechterhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs innerhalb der Gemeinschaft. Im Interesse eines unbeeinflußten Wettbewerbsgefüges bedarf es über das in Art. 85 und Art. 86 EGV normierte Vorgehen gegen wettbewerbsverzerrende Kartelle und ökonomische Konzentration hinaus Regelungen gegen staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen, weil hoheitliche Interventionen in besonderer Weise geeignet sind, die natürlichen Leistungsfaktoren innerhalb bestehender Marktverhältnisse zu verändern und das in Art. 2, 3 lit. g) EGV zum Ausdruck kommende Gebot einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft zu beeinträchtigen1.
B. Verhältnis von Art. 92 Abs. 1 EGV zu Art. 90 Abs. 2 EGV im Hinblick auf die Gebührenfinanzierung
Vor der beihilferechtlichen Analyse der Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stellt sich die Frage, ob Art. 90 Abs. 2 EGV einer Anwendung des Beihilferegimes auf die Gebührenfinanzierung entgegensteht. Nach dieser Vorschrift gelten die Vorschriften des Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln, für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist eine Anwendung dieser Freistellungsklausel mit Blick auf dessen Grundversorgungsaufgabe in Erwägung zu ziehen. Die damit verbundene strittige Frage, ob die Ausstrahlung von grundversorgungsspezifischen Programmen als Dienstleistung im „allgemeinen wirtschaftlichen Interesse“i.S.d. Art. 90 Abs. 2 S. 1 EGV anzusehen ist4, kann an dieser Stelle jedoch offenbleiben, weil nach der zutreffenden Rechtsprechung des EuGH diese Norm gegenüber Art. 92 Abs. 1 EGV zunächst zurücktritt. In der Rechtssache „Banco Exterior de España“hat sich der EuGH ausdrücklich gegen das Vorbringen der spanischen und griechischen Regierungen ausgesprochen, eine Beihilfe sei nicht anhand von Art. 92, 93 EGV zu erörtern sei, weil Art. 90 Abs. 2 EGV Vorrang vor den Vorschriften des Beihilferechts zukomme5. Nach Meinung des EuGH steht dieser Sichtweise die in Art. 93 EGV vorgesehene Prüfungs- und Überwachungsfunktion der Kommission im Zusammenhang mit Beihilfevorhaben entgegen6. Zudem könnten bei einem generellen Ausschluß der Beihilfevorschriften weitere Verfahrensgrundsätze, wie die Notifizierungspflicht bei Neubeihilfen nach Art. 93 Abs. 3 S. 1 EGV umgangen werden. Solange die Kommission nicht die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt hat. Kommt es demzufolge auf die Frage eines Dispenses nach Art. 90 Abs. 2 S. 1 EGV nicht an7. Einer tatbestandsausschließenden Wirkung steht schließlich auch der Wortlaut des Art. 90 Abs. 2 S. 1 EGV entgegen, der die Verhinderung der besonderen Aufgabe durch die Anwendung des Gemeinschaftsrechts voraussetzt. Dies begründet die Notwendigkeit, vor Art. 90 Abs. 2 S. 1 EGV zunächst die Tatbestandsmäßigkeit der dieser Funktion entgegenstehenden Vorschrift zu bestimmen. Eine vorangestellte Betrachtung von Art. 90 Abs. 2 EGV vermag zudem nicht dem Erfordernis Rechnung zu tragen, eine Freistellung auf das notwendige Maß („soweit“) zu beschränken, weil auch dieser Abwägungsvorgang einen vertragswidrigen Sachverhalt voraussetzt.
C. Die Einordnung der Finanzausstattung des öffentlich-recht-lichen Rundfunks in das Beihilfeverbot des Art. 92 Abs. 1 EGV
Ausgangspunkt für die Frage, ob aus den Beihilfevorschriften gemeinschaftsrechtliche Bedenken für die finanzielle Ausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ableitbar sind, ist die Erschließung des Beihilfebegriffes i.S.d. Art. 92 Abs. 1 EGV.
D. Anwendung von Ausnahmevorschriften vom Beihilfeverbot auf die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Nachdem die öffentlich-rechtliche Gebührenfinanzierung als wettbewerbsverfälschende Beihilfe i.S.d. Art. 92 Abs. 1 EGV anzusehen ist, stellt sich die Frage, ob das europäische Primärrecht Ausnahmen von dem Beihilfeverbot des Art. 92 Abs. 1 EGV bereithält, die auf das Gebührenprivileg der öffentlich-rechtlichen Rund-funkanstalten Anwendung finden können. Als Rechtfertigungsnormen kommen insbesondere die Freistellungsklausel des Art. 90 Abs. 2 EGV sowie der in Art. 92 Abs. 3 lit. d) EGV festgeschriebene Kulturvorbehalt in Betracht.
E. Prozedurale Folgen aus dem Beihilfecharakter der Rundfunkgebühr
Aus dem Umstand, daß es sich bei der Gebührenfinanzierung um eine wennauch nach Art. 92 Abs. 3 lit. d) EGV gerechtfertigte Beihilfe i.S.d. Art. 92 Abs. 1 EGV handelt, ergeben sich die in Art. 93 Abs. 3 S. 1 EGV genannten prozeduralen Konsequenzen. Danach müssen die beabsichtigte Einführung oder die Umgestaltung von Beihilfen gegenüber der Kommission rechtzeitig notifiziert, d.h. angezeigt werden.
Normziel von Art. 5 Abs. 1 GG ist die Sicherstellung pluralistischer Meinungsvielfalt als Vorbedingung für den individuellen und öffentlichen Meinungsbildungsprozeß innerhalb einer Demokratie. Der Rundfunk ist als Massenkommunikationsmittel dieser verfassungsrechtlichen Intention untergeordnet und hat ein Programm als Voraussetzung dafür bereitzuhalten, daß sich Meinungsvielfalt verwirklichen kann. In dieser Funktion wird die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zur „dienenden Freiheit“2216, die subjektiv-rechtlichen Rechtspositionen der Rundfunkveranstalter finden ihre Begrenzung in dem Auftrag, demokratische Meinungsvielfalt herzustellen. Dieser Verfassungspflicht kann der Rundfunk nur nachkommen, wenn die ausgestrahlten Programme sämtliche gesellschaftlichen Meinungsströme umfassend, ausgewogen und wahrheitsgemäß aufgreifen. Entsprechend dem „klassischen Rundfunkauftrag“geschieht dies durch Sendungen mit bildenden, informativen, kulturellen und unterhaltenden Elementen.
978-3-540-63917-6
978-3-642-72089-5
https://doi.org/10.1007/978-3-642-72089-5

References: Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 20
 EuGH 
 Art. 23
 Art. 5
 Art. 23
 Art. 5
 EuGH 
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 85
 Art. 86
 Art. 2
 Art. 92
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 90
 EuGH 
 Art. 92
 EuGH 
 Art. 92
 Art. 90
 EuGH 
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 92
 Art. 92
 Art. 92
 Art. 92
 Art. 90
 Art. 92
 Art. 92
 Art. 92
 Art. 93
 Art. 5
 Art. 5