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Rapport sur les résultats de l'audition relative à l'ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent (OBA-FINMA) - PDF
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1 3 juin 2015 Rapport sur les résultats de l'audition relative à l'ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent (OBA-FINMA) Rapport de la FINMA sur les résultats de l'audition relative à la révision totale de l'oba-finma, qui a eu lieu du 11 février au 7 avril 2015 Laupenstrasse 27, 3003 Berne Tél. +41 (0) , fax +41 (0)
2 Table des matières Eléments essentiels... 4 Liste des abréviations Introduction reçues Résultats de l'audition et évaluation par la FINMA Généralités Objet de l'ordonnance Sociétés de domicile Monnaies virtuelles Transmission de fonds et de valeurs / money remitting Concept de détenteur du contrôle / Identification de l ayant droit économique des valeurs patrimoniales et des personnes morales Réflexions de fond Dispositions détaillées Opérations au guichet et opérations de caisse Seuils Généralités Seuil applicable aux opérations de change Indications lors de virements Nouvelles méthodes de paiement Renonciation au respect des obligations de diligence Obligations de diligence simplifiées pour les émetteurs de moyens de paiement Responsabilité de la direction à son plus haut niveau Délit fiscal qualifié /40
3 3.12 Mesures organisationnelles Poursuite de la relation d affaires et communication Domaine de la LPCC Vérification de l'identité du cocontractant Groupes organisés de personnes, trusts et autres patrimoines organisés «Insurance Wrapper» Forme de placement collectif ou société de participations en tant que cocontractant / Sociétés simples Indices de blanchiment de capitaux Entrée en vigueur de l'ordonnance Suite de la procédure /40
4 Eléments essentiels Motifs de la révision totale de l'ordonnance 1. En 2012, les recommandations émises par le Groupe d'action financière (GAFI) qui constituent les normes internationales de référence en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, ont été révisées. La loi sur le blanchiment d'argent a dû être adaptée en conséquence. Le projet de loi correspondant a été adopté par le Conseil fédéral le 12 décembre La version totalement révisée de l'oba-finma tient compte de la loi révisée sur le blanchiment d argent et des recommandations révisées du GAFI et concrétise les dispositions de ces deux actes. Elle intègre également les enseignements tirés de la pratique de la surveillance et les dernières évolutions observées sur le marché. Résultats de l'audition 3. La nécessité d'une révision totale de l'oba-finma n'a pas été mise en cause par les participants à l'audition. Les modifications, les précisions et les harmonisations proposées en relation avec les recommandations révisées du GAFI et la loi sur le blanchiment d'argent révisée ont été jugées appropriées et pertinentes sur le fond et ont été accueillies en conséquence. 4. Le souhait a souvent été émis de clarifier ou de préciser davantage les termes et la règlementation définis dans certaines dispositions. Modifications apportées au projet de l OBA-FINMA 5. Dans le cadre des paiements transfrontières avec la Principauté de Liechtenstein, les informations complètes doivent en principe être transmises. Une règlementation spéciale est toutefois prévue pour les ordres de paiement effectués au moyen du bulletin de versement orange. 6. Pour les opérations de caisse, le seuil est fixé à francs. Ce seuil s'applique également à la norme concernant les nouvelles méthodes de paiement et aux dispositions spéciales de l'oba- FINMA relatives aux placements collectifs de capitaux. Le seuil à partir duquel un intermédiaire financier directement soumis à la FINMA doit identifier l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales dans le cadre d'opérations de change a été relevé ; il passe de à francs. 7. La disposition concernant la renonciation au respect des obligations de diligence a été remaniée. Les seuils ont été relevés, des modifications techniques et linguistiques ont été introduites et. En outre, le virement de montants inférieurs ou égaux à 200 francs par mois entre particuliers est désormais possible sans qu'il soit nécessaire de vérifier l'identité du cocontractant et de l'ayant droit économique des personnes morales ou des valeurs patrimoniales. 8. Dans le cas de la distribution indirecte de moyens de paiement, le moyen de paiement ne doit plus servir exclusivement au paiement sans numéraire de biens et services pour que son émetteur soit libéré de l'obligation de conserver les documents. Dans le cas de la distribution directe, les seuils ont été revus à la hausse. 9. Le concept de détenteur du contrôle est maintenu, y compris l'élargissement aux sociétés de personnes. Certaines dispositions ont toutefois été précisées et affinées du point de vue du contenu et de la formulation. En outre, la définition du détenteur du contrôle a été modifiée et une délimitation claire a été établie entre l'identification de l'ayant droit économique des personnes morales et l'identification de l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales. 4/40
5 10. Un article intitulé «Délit fiscal qualifié» a été inséré. La nouvelle disposition permet à un intermédiaire financier de s'appuyer sur le taux d'imposition maximal du pays du domicile fiscal du client pour déterminer si les impôts soustraits ont atteint le seuil de francs fixé par l'art. 305 bis ch. 1 bis du code pénal (CP). 11. Par ailleurs, certaines dispositions du chapitre «Poursuite de la relation d'affaires et communication» ont été précisées. Désormais, un intermédiaire financier peut en principe décider de son propre chef de la poursuite de la relation d'affaires après une communication au Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent. En outre, l'obligation qui incombe à l'intermédiaire financier de n'exécuter les ordres du client que sous une forme qui permette de suivre la trace de la transaction (paper trail) est limitée aux valeurs patrimoniales dites importantes. 12. Les notions «sociétés d investissement au sens de la LPCC» et «gestionnaires de fortune au sens de la LPCC» ont été redéfinies. Par ailleurs, la catégorie des souscripteurs pour lesquels les directions de fonds, les sociétés d'investissement au sens de la LPCC et les gestionnaires de fortune au sens de la LPCC ne sont pas tenues d exiger des explications relatives au détenteur du contrôle ou de l ayant droit économique des valeurs patrimoniales lors de la souscription a été élargie. Enfin, la possibilité de délégation vaut désormais également pour les sociétés de commandite en placements collectifs de capitaux. 5/40
6 Liste des abréviations ARIF ASB ASG CDB Association Romande des Intermédiaires Financiers Association suisse des banquiers SwissBanking Association Suisse des Gérants de Fortune Convention relative à l'obligation de diligence des banques CP Code pénal suisse (RS 311.0) DFF Forum-OAR FSA FSN GAFI IFDS Département fédéral des finances Forum Suisse des organismes d'autorégulation Fédération Suisse des Avocats Fédération Suisse des Notaires Groupe d'action financière (FATF, Financial Action Task Force) Intermédiaires financiers directement soumis à la FINMA LBA Loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d argent (RS 955.0) LPCC Loi du 23 juin 2006 sur les placements collectifs (RS ) MROS OAD FCT OAR ASSL OAR CFF OAR FSA/FSN OAR OAR-ASA Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent (Money Laundering Reporting Office Switzerland) Organismo di Autodisciplina dei Fiduciari del Cantone Ticino Organisme d'autorégulation de l'association Suisse des Sociétés de Leasing Organisme d'autorégulation des Chemins de fer fédéraux suisses Organisation d'autoréglementation de la Fédération Suisse des Avocats et de la Fédération Suisse des Notaires Organisme d'autorégulation Organisme d'autorégulation de l'association Suisse d'assurances 6/40
7 OAR-G Organisme d'autorégulation des Gérants de Patrimoine OBA-FINMA Ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent du 8 décembre 2010 (RS ) OIF Ordonnance du 18 novembre 2009 sur l'activité d'intermédiaire financier exercée à titre professionnel (RS ) OPO Ordonnance du 29 août 2012 sur la poste (RS ) P-LBA P-OBA-FINMA PPE Rapport explicatif SAIC Dispositions partiellement révisées de la loi sur le blanchiment d'argent, datées du 12 décembre 2014 (cf. loi fédérale du 12 décembre 2014 sur la mise en œuvre des recommandations du Groupe d action financière, révisées en 2012) Projet du 11 février 2015 de révision totale de l'ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d'argent (projet soumis à audition) Personne politiquement exposée Rapport explicatif de la FINMA sur la révision totale de l'oba-finma daté du 11 février 2015 Swiss Association of Investment Companies (SVIG ; Schweizer Verband der Investmentgesellschaften) SCSE Loi du 19 décembre 2003 sur la signature électronique (RS ) SFAMA SIC VQF Swiss Funds & Asset Management Association SIX Interbank Clearing Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen (Association pour l assurance qualité dans le domaine des services financiers) 7/40
8 1 Introduction Dans sa version actuelle, l'oba-finma est en vigueur depuis le 1 er janvier 2011 sans modifications. En 2012, les recommandations émises par le GAFI, qui constituent les normes internationales de référence en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, ont été partiellement révisées. Par la suite, le DFF a élaboré un projet de loi concernant la mise en œuvre des recommandations révisées du GAFI. La loi fédérale sur la mise en œuvre des recommandations du Groupe d action financière, révisées en 2012, a été adoptée par les Chambres fédérales le 12 décembre Son entrée en vigueur a lieu de façon échelonnée ; toutefois les nouvelles dispositions de la LBA révisée entreront en vigueur le 1 er janvier La version totalement révisée de l'oba-finma tient compte de la version révisée de la LBA et des recommandations révisées du GAFI et concrétise les dispositions de ces deux édits. Elle intègre également les enseignements tirés de la pratique de la surveillance et les dernières évolutions observées sur le marché. Du 11 février au 7 avril 2015, la FINMA a mené une audition relative à son projet de révision totale de l'oba-finma. L'information concernant l'audition a été publiée sur le site Internet de la FINMA et sur celui de la Confédération. Ont pu y participer les parties prenantes qui y ont été invitées. En outre, certaines institutions ayant un lien particulier avec la thématique ont été informées individuellement de l'audition, par courriel, et priées de prendre position. Le présent rapport expose, sous une forme générale et résumée, les avis émis par les participants à l'audition relative au projet de révision de l'oba-finma et commente certaines dispositions lorsque cela s'avère nécessaire. 2 reçues Les personnes et les institutions suivantes (mentionnées par ordre alphabétique) ont participé à l'audition et adressé une prise de position à la FINMA : 1 ARIF ASB ASG Association Suisse des Fabricants et Commerçants de Métaux Précieux Association SuisseID 1 Ne sont pas mentionnés ici les participants à l'audition qui n'ont pas souhaité la publication de leur prise de position par la FINMA. 8/40
9 Banque WIR société coopérative Bitcoin Association Switzerland Centre Patronal CoOpera Leasing AG Cornèr Banca SA Digital Finance Compliance Association Dukascopy Bank SA economiesuisse Fédération des entreprises suisses EXPERTsuisse SA Fédération des Entreprises Romandes Forum-OAR Fritz Thomas Klein FSA / FSN / OAR FSA / FSN Groupe Aduno Groupement des Compliance Officers de Suisse Romande et du Tessin Institut de droit bancaire de l'université de Berne KARTAC Communauté d'intérêts de l'industrie des cartes de paiement électronique Liechtensteinischer Bankenverband / Liechtensteinische Industrie- und Handelskammer / Wirtschaftskammer Liechtenstein (Association des banques du Liechtenstein / Chambre du commerce et de l'industrie de la Principauté de Liechtenstein / Chambre économique de Liechtenstein) MasterCard Europe SPRL Moving Media GmbH MUUME SA OAD FCT OAR ASSL OAR CFF OAR-ASA OAR-G partipirate PD-Consulting GmbH PolyReg Association Générale d'autorégulation PostFinance SA Raiffeisen Schweiz SAIC 9/40
10 SFAMA SIX Group SA Swisscard AECS GmbH Union suisse des arts et métiers VISCHER SA VQF Parallèlement, la FINMA a également consulté les offices de l'administration fédérale. 3 Résultats de l'audition et évaluation par la FINMA Les résultats de l'audition et leur appréciation par la FINMA sont présentés ci-après de façon thématique. En règle générale, l'ordre de présentation des thèmes suit celui des articles du projet d'audition (P-OBA-FINMA). 3.1 Généralités La nécessité d'une révision totale de l'oba-finma n'a pas été remise en cause par les participants à l'audition. En outre, les thèmes de la révision n'ont pas été contestés sur le principe et aucun changement radical d'orientation des dispositions révisées n'a été demandé. Dans la plupart des cas, les modifications, les précisions et les harmonisations proposées en relation avec les recommandations révisées du GAFI et la LBA révisée ont été jugées appropriées et pertinentes quant au principe et ont été accueillies en conséquence. Néanmoins, le souhait a souvent été émis d'assouplir, de clarifier ou de préciser davantage la règlementation prévue par certaines dispositions. Quelques participants ont observé que l'utilisation de certains termes gagnerait à être plus claire et plus cohérente. Sur le fond, les principales thématiques abordées concernent les domaines suivants : (a) détenteur du contrôle, (b) trafic des paiements, (c) nouvelles méthodes de paiement, (d) seuils et (e) dispositions finales et transitoires. Les participants à l'audition ont été nombreux à mettre en avant ces thématiques. Appréciation Pour juger si les recommandations et les questions soulevées pouvaient être reprises et intégrées dans l'oba-finma du 3 juin 2015, la priorité a été accordée à la concordance et à la compatibilité de celles-ci avec la LBA révisée, les recommandations du GAFI et le principe de prévention du blanchiment d'argent en général. Sur le fond, un grand nombre de dispositions ont été adaptées et/ou précisées sur la base du processus décrit. Sur le plan formel, les nombreuses suggestions de nature linguistique ont été pour la plupart reprises. 10/40
11 Dans la partie qui suit, la FINMA passe en revue les résultats de l'audition et donne son appréciation sur chacun d'eux. Les observations qui n'ont pas été prises en compte dans l'ordonnance ne sont mentionnées ci-après que si cela s'avère nécessaire du fait de leur portée ou que les thèmes abordés n'ont pas déjà été traités dans le rapport explicatif du 11 février 2015 sur le projet d'ordonnance. L'insertion de deux nouveaux articles dans l'oba-finma du 3 juin 2015 a entraîné un changement de numérotation des articles par rapport au projet d'ordonnance du 11 février Dans le présent rapport, l'abréviation «P-OBA-FINMA» est utilisée pour les références aux articles du projet d'ordonnance du 11 février Conclusion Dans l'ensemble, les thèmes de la révision ont reçu un accueil favorable de la part des participants à l'audition. Un assouplissement ou une précision de la règlementation envisagée par certaines dispositions ont souvent été demandés. L'ensemble des commentaires et des recommandations a été soigneusement examiné et l'ordonnance a été modifiée en conséquence lorsqu'aucune raison particulière ne s'y opposait. 3.2 Objet de l'ordonnance Les OAR ont critiqué le fait que l'art. 1 al. 2 P-OBA-FINMA (inchangé) figure ou plus exactement, figure encore dans l'ordonnance. Selon eux, il n'est pas justifié que la FINMA tienne compte des lignes directrices de l'oba-finma lorsqu elle approuve les règlements des OAR et lorsqu elle reconnaît les règlements des OAR visés à l art. 17 LBA en tant que normes minimales. Dans leurs prises de position, les OAR ont souligné qu'ils étaient habilités à accomplir les obligations de diligence en toute autonomie et que la FINMA devait donner son approbation lorsque l'exécution des obligations était conforme à la LBA et appropriée. La FINMA ne pourrait pas, par le biais de définitions ou d obligations de diligence concrétisées, empiéter sur la compétence de régulation des OAR et édicter une régulation concrète.. Par ailleurs, s'agissant du champ d'application de l'ordonnance, d'autres participants à l'audition ont avancé qu'il n'était pas toujours établi de manière exhaustive que l'oba-finma s'applique exclusivement aux intermédiaires financiers opérant dans le secteur financier. Appréciation La FINMA estime que les craintes exprimées par les OAR, selon lesquelles l'art. 1 al. 2 P-OBA-FINMA va à l'encontre du principe d'autorégulation, ne sont pas justifiées. Cette disposition ne fait que traduire la pratique permanente de la FINMA et est de nature essentiellement explicative. Elle a été reprise telle quelle de la version actuelle de l'oba-finma et ne remet pas en cause l'autonomie des OAR. Pour des raisons d'égalité de traitement et afin d'éviter tout arbitrage en matière de régulation, la 11/40
12 FINMA juge indispensable d'indiquer explicitement ce à quoi elle se réfère pour reconnaître les règlements des OAR. Compte tenu des prises de position relatives au champ d'application de l'ordonnance, la mention «dans le secteur financier» est ajoutée au titre de l'ordonnance. Il est ainsi clairement établi que l'oba-finma ne s'applique qu'au secteur financier et non au champ d application dans son ensemble de la LBA révisée. Conclusion Le titre de l'ordonnance est complété par la mention «dans le secteur financier». L'art. 1 al. 2 OBA- FINMA n'est ni adapté ni supprimé. 3.3 Sociétés de domicile L'introduction des délimitations formulées sous une forme négative à l'art. 2 let. a P-OBA-FINMA, concernant notamment les sociétés holding, a été saluée par les participants à l'audition. Dans un souci de précision, plusieurs participants ont suggéré de rajouter les sociétés sous-holding (et parfois même les sociétés holding intermédiaires) dans cette définition par exclusion. Appréciation Le contenu de l'art. 2 let. a de l'oba-finma du 3 juin 2015 a été remanié. D'une part, la définition des sociétés de domicile a été modifiée. La référence à l'oif qui figurait dans la version P-OBA-FINMA a été supprimée tandis que la formulation complète de la définition des sociétés de domicile contenue à l'art. 6 al. 2 OIF a été reprise. Cette modification est motivée par le fait que l'oif doit être intégrée à une ordonnance du Conseil fédéral sur le blanchiment d'argent, qui doit encore être édictée, et qui est également censée concrétiser les obligations de diligence des négociants selon la section 1a de la LBA révisée. La référence à l'oif aurait donc dû être de nouveau adaptée peu après l'entrée en vigueur de l'oba-finma révisée. En outre, la définition des sociétés holding a été affinée. Elle correspond désormais à la définition figurant au Cm 108 de la Circulaire de la FINMA 2011/1 «Activité d intermédiaire financier au sens de la LBA», laquelle a été élargie en y ajoutant les sociétés sousholding. En principe, les sociétés holding intermédiaires répondent également à cette définition. Afin d'expliciter le texte de l'ordonnance, précisons que le terme «sociétés» utilisé dans la dernière phrase de l'art. 2 let. a de l'oba-finma du 3 juin 2015 («Ne sont pas considérées comme sociétés de domicile, les sociétés : [ ]») recouvre toutes les formes de sociétés énumérées dans la phrase précédente, à savoir : les personnes morales, sociétés, établissements, fondations, trusts, entreprises fiduciaires et constructions semblables, qui n exercent pas une activité de commerce ou de fabrication ou une autre activité exploitée en la forme commerciale. Il a été décidé de ne pas répéter cette énumération dans l'ordonnance pour des raisons stylistiques. 12/40
13 Conclusion Aussi bien la définition des sociétés de domicile que celle des sociétés holding a été précisée et complétée. Désormais ne sont pas considérées comme des sociétés de domicile, outre les sociétés holding, les sociétés sous-holding. 3.4 Monnaies virtuelles Les participants à l'audition, notamment les représentants d intérêts du secteur des monnaies virtuelles, ont accueilli favorablement, quant au principe, la réflexion menée sur le thème de la monnaie virtuelle. Pour le reste, les prises de position reçues présentaient une image plutôt hétérogène. L'opinion selon laquelle le terme de monnaie virtuelle est trop vague s avère largement partagée. Certains participants à l'audition ont invité la FINMA à ne pas utiliser ce terme en arguant que l'expression «transmission de valeurs», existant déjà, suffirait à englober le transfert de valeurs au moyen de supports numériques. De fait, l'abandon du terme «monnaie virtuelle» ne donnerait pas lieu à une lacune normative. D'autres participants à l'audition se sont prononcés en faveur de l'insertion d'une définition. Les suggestions faites allaient de «crypto-monnaie» jusqu à «monnaie électronique». D'autres participants encore ont estimé que les monnaies virtuelles devaient être assimilées à de la monnaie fiduciaire. Certains participants ont par ailleurs fait observer que les bitcoins devaient être traités comme des espèces et qu'une opération de change, en particulier, devait être ou plus exactement devait rester possible en tant que transaction bipartite. Il a été en particulier critiqué que la formulation de l'art. 2 let. c P-OBA-FINMA choisie par la FINMA partait du principe d'une relation tripartite, et que partant elle instituait un renversement du fardeau de la preuve inadmissible dans l'ordonnance. Appréciation La notion de monnaie virtuelle correspond à la définition utilisée par le GAFI 2 ainsi que celle contenue dans le rapport du Conseil fédéral sur les monnaies virtuelles 3. Pour des raisons de cohérence, le terme n'est donc pas modifié. La proposition d'intégrer une définition du terme a été soigneusement étudiée par la FINMA, mais finalement rejetée. Comme l'illustrent parfois les propositions variées faites dans le cadre des prises de position de même que l'hétérogénéité de l'interprétation de ce terme au niveau international, il est difficilement envisageable d'adopter une définition complète et précise de la notion de monnaie virtuelle dans le cadre d'une ordonnance, une telle définition n'ayant d'ailleurs probablement pas sa place dans une ordonnance en matière de lutte contre le blanchiment 2 Cf. le rapport du GAFI intitulé «Virtual Currencies Key Definitions and Potential AML/CFT Risks» de juin 2014 ; disponible sous 3 Rapport du Conseil fédéral sur les monnaies virtuelles en réponse aux postulats Schwaab ( ) et Weibel ( ) du 25 juin 2014 ; disponible sous https://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=fr&msgid= /40
14 d'argent. Pour de plus amples explications concernant la notion de monnaie virtuelle, il est renvoyé au rapport du Conseil fédéral mentionné ci-dessus. La FINMA réfute la critique selon laquelle la réglementation proposée aurait pour corollaire la qualification des activités des intermédiaires financiers impliquant de la monnaie virtuelle toujours comme opérations tripartites et, partant, comme transmission de fonds et de valeurs. L'énumération des monnaies virtuelles à l'art. 2 let. c OBA-FINMA n'entraîne pas une modification de la pratique de la FINMA. Du reste, la définition selon l'art. 2 let. c OBA-FINMA ne signifie pas que l'intégralité des transactions effectuées avec des monnaies virtuelles soient qualifiées de transmissions de fonds et de valeurs, mais que les transmissions de fonds et de valeurs peuvent avoir lieu avec de la monnaie virtuelle, outre des espèces, des chèques ou d'autres instruments de paiement. S'il est possible, au moyen de mesures techniques, de garantir avec certitude que seules des opérations bipartites sont effectuées c'est-à-dire que les clients sont toujours les destinataires de la contre-valeur en argent ou en monnaie virtuelle les dispositions relatives aux opérations de change s'appliquent 4. Conclusion Le terme «monnaie virtuelle» utilisé à l'art. 2 let. c OBA-FINMA n'est pas modifié et aucune définition n'est intégrée. 3.5 Transmission de fonds et de valeurs / money remitting L'élargissement de la définition de la transmission de fonds et de valeurs, à l'art. 2 let. c P-OBA- FINMA, et l'intégration de l'activité de money remitting qui en découle, ont été accueillis négativement par certains participants à l'audition, notamment par PostFinance et par l'oar CFF. Il a été fait observer que la modification prévue aurait des répercussions importantes sur les intermédiaires financiers concernés, tant au point de vue financier que sur le plan organisationnel. Appréciation L'intégration dans l'ordonnance de l'activité de money remitting vise à assurer la conformité de la réglementation avec les recommandations du GAFI 5. Afin de tenir compte des prises de position et en se basant sur une approche fondée sur les risques, des obligations de diligence distinctes sont instituées pour les opérations de money transfer et pour les opérations de money remitting. En cas de money transfer, l'identité du cocontractant doit toujours être vérifiée. En cas de money remitting, le bénéficiaire du paiement ne doit être identifié que pour les transactions qui excèdent francs (cf. art. 52 de l'oba-finma du 3 juin 2015). Le seuil de francs est celui défini par le GAFI (recommandation 16 du GAFI). En revanche, l'identification de l'ayant droit économique des personnes mo- 4 Cf. chapitre 3.3.3, p. 16 du rapport du Conseil fédéral (note de bas de page n 3). 5 Cf. p. 11 du rapport d'explicatif. 14/40
15 rales ou des valeurs patrimoniales à partir d'un seuil de 0 franc ne doit avoir lieu que pour les transactions de money transfer. En cas de money remitting, le seuil habituel de francs est applicable (cf. art. 56 al. 5 et art. 61 al. 1 de l'oba-finma du 3 juin 2015). Cette solution tient compte des explications de PostFinance concernant les nombreux paiements de petits montants effectués au guichet postal et impliquant un faible risque de blanchiment d'argent, tels que les paiements de rentes provenant d'établissements étrangers et destinés à des bénéficiaires domiciliés en Suisse. Conclusion Pour les transactions de money transfer et de money remitting, des obligations de diligence distinctes sont intégrées dans l'ordonnance. La vérification de l'identité du cocontractant et du bénéficiaire du paiement doit en principe avoir lieu pour les deux types de transactions. En ce qui concerne le money transfer, les obligations de vérification de l'identité restent inchangées. En ce qui concerne le money remitting, le bénéficiaire du paiement ne doit être identifié que pour les transactions qui dépassent francs et l'identification de l'ayant droit économique des personnes morales et des valeurs patrimoniales ne doit avoir lieu que pour les montants supérieurs à francs. 3.6 Concept de détenteur du contrôle / Identification de l ayant droit économique des valeurs patrimoniales et des personnes morales Réflexions de fond Le concept de détenteur du contrôle utilisé pour identifier les personnes physiques qui sont les ayants droit économiques des personnes morales et des sociétés de personnes exerçant une activité opérationnelle a été critiqué par de nombreux participants à l'audition. Les OAR, notamment, ont fait valoir que l'élargissement de la réglementation légale était excessif. Selon eux, l'art. 2a al. 3 de la LBA révisée contient une définition de l'ayant droit économique d'une personne morale qui, parallèlement, constitue une fiction juridique selon laquelle l'ayant droit économique des personnes morales serait la personne physique qui contrôle la personne morale. En ce sens, l'intermédiaire financier ne doit pas chercher à déterminer si une autre personne physique est ou pourrait être l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales de la personne morale après que l'ayant droit économique de la personne morale ait déjà été identifié. La personne morale exerçant une activité opérationnelle serait elle-même l'ayant droit économique. D'autres participants à l'audition, notamment l'asb, ont estimé que ce concept pouvait être conservé, mais qu'il convenait d'établir une distinction claire et nette entre le détenteur du contrôle d'une personne morale ou d'une société de personnes et l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales apportées. Au total, de nombreuses propositions de formulation concrètes ont été faites. L'emploi du terme de détenteur du contrôle en tant que tel n'a été contesté que dans des cas isolés. En revanche, une ma- 15/40
16 jorité des participants à l'audition désapprouve l'interprétation très extensive du concept résultant de l'élargissement du détenteur du contrôle aux sociétés de personnes. Selon cette opinion, comme l'art. 2a al. 3 P-LBA concerne explicitement l'identification de l'ayant droit économique des personnes morales, il manque une base légale à l'élargissement du concept aux sociétés de personnes. Le Forum-OAR conçoit que cet élargissement puisse être justifié dans certains cas, mais propose de ne l'appliquer qu aux associés dont la responsabilité est limitée. Appréciation La FINMA a analysé en détail la critique formulée à l'égard du détenteur du contrôle et est arrivée à la conclusion que le concept en tant que tel serait conservé (y compris l'élargissement aux sociétés de personnes), mais que diverses précisions et corrections tenant compte des différentes prises de position seraient apportées sur le plan matériel (cf. également les points et 3.6.3). La première modification concerne la définition du détenteur du contrôle contenue à l'art. 2 let. f OBA- FINMA. Celle-ci se fonde à présent sur l'art. 2a al. 3 de la LBA révisée, lequel définit qui est réputé ayant droit économique d'une personne morale exerçant une activité opérationnelle. La définition du détenteur du contrôle selon l'art. 2 let. f OBA-FINMA est conforme au principe de la cascade établi par le législateur et englobe les personnes à la tête de la direction identifiées à défaut. De même, à l'art. 2 let. f OBA-FINMA, la définition de l'ayant droit économique est limitée aux personnes physiques qui exercent le contrôle avec du capital ou des voix, ou d'une autre manière. La personne à la tête de la direction identifiée à défaut n'est donc pas considérée comme un ayant droit économique. La deuxième modification concerne l'élargissement de la disposition légale aux sociétés de personnes. Il convient tout d'abord de souligner que l'intermédiaire financier est tenu d'identifier l'ayant droit économique pour toutes les relations d'affaires, conformément à l'art. 4 al. 1 P-LBA. Il résulte de cette obligation que l'intermédiaire financier doit toujours avoir connaissance de l'ayant droit économique dans le cadre d'une relation d'affaires, indépendamment de la forme juridique du cocontractant 6. Seul fait exception le cas où le cocontractant est une société cotée en bourse ou une filiale majoritairement contrôlée par une telle société. En ce qui concerne les sociétés de personnes, cela impliquerait que tous les associés devraient être répertoriés en tant qu'ayants droit économiques si aucune distinction de traitement n'était faite dans le cadre de la notion de détenteur du contrôle. Pour les grandes sociétés de personnes comportant de nombreux associés, cela génèrerait une quantité de travail non négligeable pour l'intermédiaire financier. La FINMA est donc convaincue que l'application du concept de détenteur du contrôle aux sociétés de personnes se traduit par un allégement considérable des tâches de l'intermédiaire financier et, partant, va dans l'intérêt de celui-ci. Par conséquent, l'identification des relations de contrôle au sein des sociétés de personnes devrait dans la pratique entraîner une charge de travail nettement inférieure pour l'intermédiaire financier que la demande d'une déclaration écrite pour chaque associé indiquant ainsi tous les ayants droit économiques. Une autre correction importante a été effectuée à l'art. 59 de l'oba-finma du 3 juin 2015 (correspond à l'art. 57 P-OBA-FINMA), qui règle l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales. Selon l'al. 2 6 Le message concernant la mise en œuvre des recommandations du Groupe d action financière (GAFI), révisées en 2012, FF , va également dans ce sens. 16/40
17 nouvellement formulé, l'ifds ne doit demander aux personnes morales ou aux sociétés de personnes non cotées en bourse exerçant une activité opérationnelle une déclaration écrite concernant la personne physique qui est l ayant droit économique des valeurs patrimoniales qu en présence d indices concrets que la personne morale ou la société de personnes exerçant une activité opérationnelle détient des valeurs patrimoniales pour un tiers ou si cela est notoire. Ce genre de constellation est caractéristique des relations d affaires fiduciaires. En présence d'une relation d affaires fiduciaire, l'ifds doit procéder comme suit : dans un premier temps, il doit demander la déclaration écrite toujours requise pour les personnes morales et les sociétés de personnes indiquant le ou les détenteur(s) du contrôle, conformément à l'art. 56 de l'oba-finma du 3 juin 2015 (correspond à l'art. 54 P-OBA-FINMA). L'ayant droit économique de l'entreprise fiduciaire est ainsi identifié. Dans un deuxième temps, l'ifds doit demander la déclaration écrite indiquant l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales, conformément à l'art. 59 de l'oba-finma du 3 juin Dans le cas qui nous intéresse ici, il s'agit du client de l'entreprise fiduciaire, qui confie la gestion de ses valeurs patrimoniales à cette dernière. Conclusion Le concept de détenteur du contrôle est maintenu, y compris l'élargissement aux sociétés de personnes. Certaines dispositions ont toutefois été précisées et affinées du point de vue du contenu et du style. En outre, la définition du détenteur du contrôle a été modifiée et une délimitation claire a été établie entre l'identification de l'ayant droit économique des personnes morales et l'identification de l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales Dispositions détaillées Certains participants à l'audition ont fait observer que selon l'art. 4 al. 2 P-LBA, l'intermédiaire financier doit non seulement identifier l'ayant droit économique, mais également demander au cocontractant une déclaration écrite indiquant la personne physique qui est l'ayant droit économique. Par conséquent, l'obligation qui incombe à l'intermédiaire financier de demander au cocontractant une déclaration écrite doit également être prévue par l'établissement du détenteur du contrôle. L'ASB, PostFinance et PD-Consulting, en particulier, ont fait valoir que le terme de détenteur du contrôle devait être supprimé de l'art. 15 al. 2 let. e P-OBA-FINMA. Selon eux, il n'est pas pertinent d'établir l'origine de la fortune du détenteur du contrôle. En revanche, le VQF a fait remarquer, en relation avec l'art. 15 al. 2 let. f P-OBA-FINMA détermination de l'activité professionnelle ou commerciale que le détenteur du contrôle devait être inclus dans la disposition, notamment pour des raisons de cohérence. En ce qui concerne les informations devant être fournies au sujet du détenteur du contrôle, l'asb a constaté que l'art. 55 al. 1 P-OBA-FINMA exigeait de recueillir auprès du cocontractant la date de naissance et la nationalité du détenteur du contrôle, en plus des indications mentionnées dans les dispositions révisées de l'art. 697j CO (RS 220 ; RO ), qui relèvent du droit de la société anonyme. L'ASB a fait observer que les informations devant être fournies au sujet du détenteur du contrôle devaient se limiter au nom, au prénom et à l'adresse de domicile. 17/40
18 En outre, certains participants à l'audition sont d'avis que la documentation, par l'ifds, de la certitude prévue à l'art. 57 al. 4 P-OBA-FINMA, constitue un excès de réglementation. Ces participants ont donc demandé la suppression de cette disposition. Appréciation L'argument selon lequel l'ifds ne doit pas seulement identifier les détenteurs du contrôle, mais également demander au cocontractant une déclaration écrite indiquant qui sont les détenteurs du contrôle est repris et ancré dans les art. 56 ss de l'oba-finma du 3 juin La FINMA ne partage qu'en partie l'avis selon lequel le terme de détenteur du contrôle ne doit pas être repris dans l'art. 15 al. 2 let. e OBA-FINMA. Sous l'angle de la lutte contre le blanchiment d'argent, établir l'origine du patrimoine d'une personne assumant la direction identifiée à défaut n'est effectivement guère opportun. En revanche, s'agissant du détenteur du contrôle stricto sensu (à savoir les deux premiers niveaux de la cascade, soit l'art. 56 al. 1 et 2 de l'oba-finma du 3 juin 2015), ce critère n'est pas dénué de fondement en soi. La disposition est donc précisée en conséquence : la notion «détenteur du contrôle» est remplacée par l'expression «[ayant droit économique] de l'entreprise». Le nouveau terme n'englobe plus que le détenteur du contrôle stricto sensu selon la définition mentionnée ci-dessus. Par analogie, l'expression «[ayant droit économique] de l'entreprise» est également ajoutée à l'art. 15 al. 2 let. f de l'oba-finma du 3 juin Suivant les observations de l'asb, la déclaration écrite du cocontractant concernant le détenteur du contrôle ne doit comporter que des indications sur le nom, le prénom et l'adresse de domicile, conformément à l'art. 57 al. 1 de l'oba-finma du 3 juin L'indication de la date de naissance et de la nationalité est abandonnée. Enfin, la portée de l'art. 57 al. 4 P-OBA-FINMA est atténuée. Il convient ici de différencier deux types de situations : la première est celle qui se présente lorsque l'ifds n a aucun doute quant au fait que le cocontractant est bien l ayant droit économique. Il n'est pas possible de renoncer à documenter cette certitude en raison de la révision de la LBA. En effet, le nouvel art. 4 al. 1 P-LBA, tout en ancrant le principe général de l'identification obligatoire de l'ayant droit économique, conformément à la recommandation 10 du GAFI, abolit la présomption légale selon laquelle le cocontractant et l'ayant droit économique sont identiques. Certes, l'intermédiaire financier ne doit pas demander une déclaration écrite au cocontractant dans tous les cas, mais uniquement dans ceux prévus à l'art. 4 al. 2 P-LBA. Cependant, selon le nouvel al. 1, si l'intermédiaire financier est d'avis que le cocontractant est aussi l'ayant droit économique, il doit le documenter systématiquement conformément à l'art. 7 LBA 7. La deuxième situation est celle qui se présente lorsque le cocontractant est une personne morale exerçant une activité opérationnelle, que l'ifds a identifié le détenteur du contrôle de celle-ci et qu'il n'y a pas d indices concrets que la personne morale exerçant une activité opérationnelle détient les valeurs patrimoniales pour un tiers. Dans ce second cas, l'ifds ne doit pas systématiquement documenter cette certitude. 7 Message (note de bas de page 6), p. 599 ss. 18/40
19 Conclusion Désormais, l'ifds doit demander au cocontractant une déclaration écrite concernant le détenteur du contrôle. Les informations obligatoires sont limitées au nom, au prénom et à l'adresse de domicile. Le critère de l'établissement de l'origine du patrimoine ainsi que celui de l'activité professionnelle ou commerciale dans le cadre des clarifications complémentaires en cas de risques accrus sont adaptés et complétés. Enfin, il n'est désormais plus demandé à l'ifds de documenter systématiquement l'absence d indices concrets que la personne morale exerçant une activité opérationnelle détient les valeurs patrimoniales pour un tiers Opérations au guichet et opérations de caisse PostFinance et l'oar CFF, en particulier, ont exprimé leur inquiétude quant au fait qu'il est objectivement impossible d'identifier le détenteur du contrôle pour les opérations de caisse ainsi que pour les transmissions de fonds et de valeurs. Ils ont argué que le représentant d'une personne morale ou d'une société de personnes qui souhaiterait effectuer une transaction au guichet en tant que client occasionnel ne disposerait très probablement pas des informations requises concernant le détenteur du contrôle et ne serait pas non plus en mesure de se les procurer sur le champ. Dans ce cas, il faudrait donc que l'intermédiaire financier refuse la transaction, respectivement cette dernière ne pourrait pas avoir lieu. Il a été demandé que des allégements praticables de l'obligation d'identification de l'ayant droit économique des personnes morales ou des sociétés de personnes exerçant une activité opérationnelle soient intégrés dans l'oba-finma pour les types d'opérations d affaires précitées. PostFinance a proposé une solution certes coûteuse et laborieuse, mais néanmoins praticable qui consiste à satisfaire l'obligation d'identification du détenteur du contrôle a posteriori, c'est-à-dire une fois la transaction réalisée. Appréciation L'opposition exprimée à l'égard de l'identification du détenteur du contrôle des personnes morales et des sociétés de personnes pour les opérations de caisse et les transmissions de fonds et de valeurs est compréhensible et aisément concevable pour des raisons de praticabilité. Néanmoins, l'admission d'une exception générale de l'obligation d'identifier le détenteur du contrôle ne serait pas compatible avec les recommandations du GAFI et avec l'art. 4 al. 2 P-LBA. En explorant l'étroite marge de manœuvre disponible, l'approche expliquée ci-après est ancrée dans l'art. 56 de l'oba-finma du 3 juin 2015 : en cas d'établissement de relations d'affaires durables ainsi qu'en cas de transmission de fonds et de valeurs de la Suisse vers l'étranger (money transfer), il faut impérativement demander au contractant la déclaration écrite concernant le détenteur du contrôle et ce, dans tous les cas. La déclaration doit être produite au plus tard lors de l'exécution de la transaction. En revanche, s'agissant des opérations de caisse (dont font également partie les opérations de change ; cf. point 3.7.2), la déclaration écrite ne doit être demandée que lorsqu'une ou plusieurs transactions paraissant liées entre elles excèdent la somme de francs. En outre, en cas d'opération de caisse, la déclaration peut éga- 19/40
20 lement être demandée a posteriori dans la mesure où la demande en est faite immédiatement après l'exécution de la transaction. L'introduction d'un seuil (similaire) dans le domaine de la transmission de fonds et de valeurs est rejetée pour des raisons liées au risque de blanchiment d'argent et compte tenu de son incompatibilité avec les recommandations du GAFI. Conclusion Lorsque des relations d'affaires durables sont établies ainsi qu'en cas de transmission de fonds et de valeurs de la Suisse vers l'étranger, la déclaration écrite concernant le détenteur du contrôle doit impérativement être demandée et être produite au plus tard lors de l'exécution de la transaction. En ce qui concerne les opérations de caisse, la déclaration ne doit en principe être demandée qu'à partir d'un seuil de francs. Pour les opérations de caisse, la déclaration peut également être faite a posteriori, mais doit être immédiate. 3.7 Seuils Généralités L'abaissement du seuil de francs à francs, qui s'applique en premier lieu aux opérations de caisse et qui a été élargi à d'autres dispositions dans le cadre du projet, a été accueilli négativement par l'ensemble des participants à l'audition. Ceux-ci ont argué qu'un simple alignement sur le cours de change actuel du franc suisse par rapport à l EUR / USD était incompatible avec le principe fondamental de l'approche fondée sur les risques, inhérent à la prévention du blanchiment d'argent. Le risque de blanchiment d'argent n'a pas augmenté avec l'appréciation du franc suisse. En outre, l'évolution future du cours de change reste incertaine. Enfin, en comparaison internationale, le pouvoir d'achat en Suisse se trouve à l'extrémité supérieure de la palette. Tous les participants à l'audition ont suggéré à la FINMA de laisser le seuil à francs. PostFinance, notamment, serait particulièrement concernée par une réduction du seuil. Elle a démontré qu'elle devrait faire face à des surcoûts massifs si elle devait assumer les obligations de diligence dans le cadre du trafic des paiements au guichet pour des montants à partir de francs. En outre, d'un point de vue purement juridique, PostFinance ne serait plus tenue d'accepter et d'exécuter des ordres de paiement de clients occasionnels dont le montant dépasserait le seuil. Selon le mandat de service universel qui lui est assignée conformément à l'art. 43 al. 1 let. c OPO, PostFinance a l'obligation d'exécuter des ordres de paiement uniquement lorsque la transaction en question n'est pas soumise à des obligations d'identification. Appréciation La volonté de la FINMA d'abaisser le seuil prévu dans le projet d'ordonnance répond à un souci d'appliquer la norme internationale en la matière, compte tenu de l'évolution du taux de change du franc suisse par rapport au dollar américain et à l'euro au cours des dernières années. Les recommanda- 20/40
Circ.-FINMA 2009/1 «Règles-cadres pour la gestion de fortune» révision partielle www.finma.ch
30 mai 2013 Circ.-FINMA 2009/1 «Règles-cadres pour la gestion de fortune» révision partielle Rapport de la FINMA sur les résultats de l'audition qui a eu lieu du 7 février au 3 avril 2013 Einsteinstrasse

References: art. 17
 art. 52
 art. 56
 art. 61
 art. 56
 art. 4