Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Europejskie_modele_samorzadu_terytorialnego-ebook/p141685i260643
Timestamp: 2019-02-23 05:03:08+00:00

Document:
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytet Warszawski Instytut Europeistyki Redakcja naukowa JACEK WOJNICKI Warszawa 2014 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Publikacja doﬁ nansowana przez Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego Recenzent: Prof. zw dr hab. Eugeniusz Zieliński Projekt okładki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska Redakcja i korekta: Zespół Skład i łamanie: OFI – Warszawa © Copyright by Oﬁ cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2014 © Copyright by Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, Warszawa 2014 Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotograﬁ cznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawców. Wydawcy: Oﬁ cyna Wydawnicza ASPRA-JR 03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44 tel. 602 247 367, fax 22 870 03 60 e-mail: oﬁ cyna@aspra.pl www.aspra.pl Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego ul. Krakowskie Przedmieście 26/28, 00-927 Warszawa www.wydawnictwo.wdinp.uw.edu.pl ISBN 978-83-7545-509-0 ISBN 978-83-63183-17-2 Objętość 23.5 ark. wyd. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Samorząd lokalny w państwach Europy. Aspekt prawno-instytucjonalny Eugeniusz Ruśkowski – Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach państw UE a decentralizacja i samodzielność ﬁ nansowa jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Jan Jeżewski – Państwo terytorialne (l’Etat territorial) – francuska koncepcja terytorializacji zadań administracji publicznej . . . . . . . . 27 Zbigniew Bukowski – Wpływ organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego na działalność organów stanowiących w wybranych państwach europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Jolanta Itrich-Drabarek – Służba cywilna w europejskim modelu samorządu lokalnego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Jacek Wojnicki – Samorząd terytorialny w Portugalii. Organizacja i funkcjonowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Maria Obrębska – Kompetencje i praktyka funkcjonowania rady oraz organu wykonawczego w jednostkach samorządu lokalnego w Anglii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Katarzyna Radzik-Maruszak –Transformacja roli organów przedstawicielskich w procesie lokalnego współrządzenia. Doświadczenia wybranych państw Europy Zachodniej . . . . . . . . . 105 Lucyna Rajca – Local governance a partycypacja obywateli Izolda Bokszczanin – Kierunki modernizacji samorządu terytorialnego we Włoszech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Andżelika Mirska – Modernizacja samorządu lokalnego we wschodnich krajach związkowych RFN . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 5 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rafał Czachór – Uwarunkowania prawne funkcjonowania Wojciech Kotowicz – Samorząd terytorialny w Rosji – casus samorządu lokalnego na Białorusi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Obwodu Kaliningradzkiego FR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Michał Kochanowski – Aktualna charakterystyka samorządu terytorialnego na Litwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Joanna Kacperska – Samorząd terytorialny we Francji jako jeden z modeli samorządu europejskiego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Bożena Wroniszewska – Dynamika systemów politycznych po 1991 roku w miastach-landach (Berlin, Brema i Hamburg) . . . 251 Dawid Sześciło, Jowanka Jakubek-Lalik – Zróżnicowanie systemów wyborczych w wyborach lokalnych w Europie . . . . . . . 269 Samorząd lokalny w Polsce. Aspekt prawno-instytucjonalny Jacek Pokładecki – Organ wykonawczy gminy w Polsce na tle rozwiązań europejskich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Lech Jańczuk – 15 lat samorządu powiatowego i wojewódzkiego w Polsce. Próba retrospekcji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Agnieszka Lipska-Sondecka – Funkcjonalność rozwiązań systemowych polskiego samorządu w kontekście zadań samorządu gminnego i powiatowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 Roman Marchaj – Samorządowe wysłuchanie publiczne jako szczególna forma konsultacji społecznych . . . . . . . . . . . . . . . 333 Ewa Ganowicz – Miejsce partii politycznych w strukturach samorządu terytorialnego Polski. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 Joanna Gołębiewska – Samorząd terytorialny w Polsce po roku 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 Содержание. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 Indeks osób . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 6 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Introduction conception of decentralization of task public administration . . . . . . 27 to legislative powers in European models of Local Government . . . 43 Local Government in Europe. Aspect of institution and law Edward Ruśkowski – The ﬁ nance of local government in European states constitutions. Decentralization and ﬁ nance self-dependence units of Local Government and ﬁ nance self-dependence units of Local Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Jan Jeżewski – Territorial states (l’Etat territorial) – French Zbigniew Bukowski – The inﬂ uence of executive powers Jolanta Itrich-Drabarek – The civil service in European model of Local Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Jacek Wojnicki – Local Government in Republic of Portugal. Organization and work . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Maria Obębska – The competence and practices of legislative powers and executive powers in units of Local Government Katarzyna Radzik-Maruszak – Transformations of the role legislative powers in the process of governance in the units Local Government. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Lucyna Rajca – Local governance and participation of citizens . . . . 123 Izolda Bokszczanin – Modernization of Local Government in Italy . 147 Andżelika Mirska – Modernization of Local Government in eastern Rafał Czachór – Local Government in Belarus –aspect of law Wojciech Kotowicz – Local Government in Russian Federation – Michał Kochanowski – Local Government in Lithuania – aspect of law and organization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 casus Kaliningrad district . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 in England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 lands of Germany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 and organization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 7 Introduction Joanna Kacperska – Local Government in France as one of the model of European local governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Bożena Wroniszewska – Dynamics of the political systems in the cities-lands in the Germany (casus Berlin, Brema and Hamburg) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Dawid Sześciło, Jowanka Jakubik-Lalik – Difference of local election systems in the Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Local Government in Poland. Aspect of institution and law Jacek Pokładecki – The executive power in the borough in Poland – context of European states . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Lech Jańczuk – 15 years of local government in the administrative district and province. Attempt to retrospection. . . . . . . . . . . . . . . . 299 Agnieszka Lipska-Sondecka – Aspect of functional the polish local government in the context of competences the borough and administrative district. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 Roman Marchaj – The public hearing in the local government as forms of citizen’s consultations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Ewa Ganowicz – The place of political parties in the units of Local Government in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 Joanna Gołębiewska – Local government in Poland after 1989 . . . . 385 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== СОДЕРЖАНИЕ Вступление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Местное самоуправление в государствах Европы. Институционально-правовой аспект Эугениуш Русковски – Финансы местного самоуправления в конституциях государств Европейского Союза, децентрализация и финансовая самостоятельность единиц местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Ян Ежевски – Территориальное государство (l’Etat territorial) – французская концепция территориализации заданий публичной администрации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Збигнев Буковски – Влияние исполнительных органов местного самоуправления на деятельность представительных органов в избранных европейских государствах . . . . . . . . . . . . . 43 Йоланта Итрих-Драбарэк – Муниципальная служба в европейской модели местного самоуправления . . . . . . . . . . . . 51 Яцек Войницки – Местное самоуправление в Португалии. Организация и функционирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Мария Обренбска – Полномочия и практика функционирования совета и исполнительного органа в единицах местного самоуправления в Англии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Катажина Радзик-Марушак – Трансформация роли представительных органов в процессе совместного управления на локальном уровне. Опыт избранных государств Западной Европы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Люцина Райца – Local governance и участие граждан . . . . . . . . . 123 Изольда Бокшчанин – Направления модернизации местного самоуправления в Италии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Анджелика Мирска – Модернизация местного самоуправления в восточных федеральных землях ФРГ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 9 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Сoдержание Рафал Чахур – Правовые основы функционирования местного самоуправления в Белоруссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Войчех Котович – Местное самоуправление в России – казус Калининградской области Российской Федерации . . . . . . . . . . 211 Михал Кохановски – Актуальная характеристика местного самоуправления в Литве. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Йоанна Кацперска – Местное самоуправление во Франции как одна из моделей европейского самоуправления. . . . . . . . . . . . . 237 Божена Вронишевска – Динамика политических систем после 1991 года в городах-землях (Берлин, Бремен и Гамбург) 251 Давид Шешчило, Йованка Якубэк-Лалик – Дифференциация избирательных систем в местных выборах в Европе . . . . . . . . 269 Местное самоуправление в Польше. Институционально-правовой аспект Яцек Покладецки – Исполнительный орган гмины в Польше в контексте европейских подходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Лех Яньчук – 15 лет уездного и воеводского самоуправления в Польше. Попытка ретроспекции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Агнешка Липска-Сондецка – Функциональность польской системы самоуправления в контексте заданий гминного и уездного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 Роман Мархай – Общественные слушания в самоуправлении как особая форма общественных консультаций . . . . . . . . . . . . 333 Эва Ганович – Mecто политических партий в единицe местного самоуправления в Польше . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 Joanna Gołębiewska – Местное самоуправление в Польше . . . . . . . после 1989 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 10 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== WSTĘP Władze samorządowe stały się istotnym elementem współczesnego pań- stwa demokratycznego. Po okresie rewolucji francuskiej w XVIII wieku za- częły się kształtować zróżnicowane modele władz lokalnych uwzględnia- jące tradycje poszczególnych państw. Ostatnie 20–30 lat stanowi proces sukcesywnych reform administracyjnych polegających na decentralizacji i dekoncentracji. Reformy powyższe miały miejsce w Anglii, Francji oraz Włoszech. Zjednoczenie państwa niemieckiego wprowadza nowy model władz lokalnych w warunkach poszerzonej federacji. Istotnym problemem badawczym są również państwa tzw. młodych demokracji z regionu Eu- ropy Środkowej i Wschodniej. Po demokratycznym przełomie lat 80./90. XX wieku w omawianej grupie państw restytuowano instytucje samorządu lokalnego. Przyjęte modele samorządu uwzględniać musiały własne trady- cje, zaawansowanie reform polityczno-ustrojowych oraz recepcję rozwiązań zachodnioeuropejskich. Stąd interesującym zagadnieniem badawczym wy- daje się dokonanie analizy funkcjonowania i organizacji struktur samorzą- dowych występujących na Starym Kontynencie. Problematyka badawcza skupia się wokół kilku aspektów: 1. 2. Relacje między organami przedstawicielskimi a organami wyko- nawczymi; Formy partycypacji obywateli w zarządzaniu społecznościami lo- kalnymi; Kwestie ﬁ nansowe władz lokalnych i regionalnych. 3. Prezentowana książka jest wspólnym projektem badawczym politolo- gów, prawników i ekonomistów. Składa się na nią 21 artykułów poświę- conych zróżnicowanym elementom instytucjonalnym funkcjonowania władz lokalnych. Autorami tekstów są pracownicy naukowo-dydaktyczni z Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Adama Mickiewicza, Uni- wersytetu Śląskiego, Uniwersytetu Marii Skłodowskiej Curie, Uniwer- sytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Jana Kochanowskiego, Uniwersy- tetu Opolskiego, Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego oraz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. We wspomnianym przedsięwzięciu nauko- 11 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== W stęo wym brali udział także naukowy z kliku uczelni niepublicznych: Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w Warszawie, Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku, Akade- mii Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku, Dolnośląskiej Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Techniki w Polkowicach oraz Kosza- lińskiej Wyższej Szkoły Nauk Humanistycznych w Koszalinie. Teksty zaproszonych Autorów zostały pogrupowane w dwóch panelach – jeden poświęcony został aspektom prawno-instytucjonalnym samorządu lokalnego w państwach Europy, natomiast drugi analizuje instytucje pol- skiego samorządu lokalnego z perspektywy 24 lat jego funkcjonowania (oczywiście szczebel gminny, powiatowy i wojewódzki jest o 8 lat młod- szy). Pięć prezentowanych analiz odnosi się do merytorycznych kwestii funkcjonowania samorządu w wybranych państwach Starego Kontynentu w ujęciu porównawczym. Eugeniusz Ruśkowski analizuje kwestie ﬁ nan- sowania samorządu terytorialnego w konstytucjach państw UE poprzez prymat zasad decentralizacji i samodzielności ﬁ nansowej jednostek samo- rządu terytorialnego. Z kolei Zbigniew Bukowski poddaje analizie wpływ organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego na działal- ność organów stanowiących w wybranych państwach europejskich. Nato- miast Jolanta Itrich-Drabarek prezentuje kwestie funkcjonowania służby cywilnej w europejskim modelu samorządu lokalnego. Katarzyna Radzik- Maruszak przedstawia kwestie przekształceń roli organów przedstawiciel- skich w procesie lokalnego współrządzenia na tle doświadczeń wybranych państw Europy Zachodniej. Dawid Sześciło oraz Jowanka Jakubek-Lalik analizują kwestie zróżnicowania systemów wyborczych w wyborach lo- kalnych w państwach europejskich. Prezentujemy także analizy poświęcone funkcjonowaniu poszczegól- nych modeli władz samorządowych w państwach europejskich. W pierw- szym panelu znalazły się dwa teksty o administracji lokalnej w Republi- ce Francuskiej (Jan Jeżewski, Joanna Kacperska). Państwo terytorialne (l’Etat territorial)-francuska koncepcja terytorializacji zadań administra- cji publicznej stanowi przedmiot pierwszej ze wspomnianych analiz. Ko- lejne prezentowane analizy odnoszą się do organizacji i funkcjonowania władz lokalnych w Anglii (Maria Obrębska, Lucyna Rajca). Pierwszy z nich analizuje zagadnienie kompetencji i praktyki funkcjonowania rady oraz organu wykonawczego w jednostkach samorządu lokalnego w An- glii. Natomiast drugi odnosi się do kwestii Local governance na tle par- 12 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== W stęo tycypacji obywatelskiej na szczeblu lokalnym. Następne dwa artykuły donoszą się do praktyki funkcjonowania władz samorządowych w federa- cji niemieckiej (Andżelika Mirska, Bożena Wroniszewska). Nowe formy organizacyjno-prawne w samorządzie lokalnym w Niemczech (szczegól- nie we wschodnich landach) omawia pierwszy przywoływany tekst. Dy- namika systemów politycznych po 1991 roku w miastach-landach (Berlin, Brema i Hamburg) jest przedmiotem drugiego z nich. Interesująca anali- za poświęcona została modernizacyjnym zamierzeniom władz Republiki Włoskiej (Izolda Bokszczanin). Zaprezentowana została również analiza – mało znanego na gruncie polskiej nauki – modelu funkcjonowania władz samorządowych w Republice Portugalskiej (Jacek Wojnicki). Kilka tekstów poświęconych jest kształtowaniu władz lokalnych w pań- stwach postradzieckich. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na analizy poświęcone rozwiązaniom litewskim (Michał Kochanowski), rosyjskim – poprzez casus Obwodu Kaliningradzkiego (Wojciech Kotowicz) oraz bia- łoruskim (Rafał Czachór). W drugim panelu poświęconym aspektowi prawno-instytucjonalnym polskiego modelu władz lokalnych prezentowanych jest 6 tekstów. Jacek Pokładecki analizuje zagadnienie organizacji i funkcjonowania organ wy- konawczy gminy w Polsce na tle rozwiązań europejskich. Z kolei Lech Jańczuk podejmuje się dokonania wstępnej analizy 15 lat funkcjonowania samorządu powiatowego i wojewódzkiego w Polsce. Agnieszka Lipska- Sondecka poświęca swój artykuł kwestii funkcjonalności rozwiązań syste- mowych polskiego samorządu w kontekście zadań samorządu gminnego i powiatowego. Warto zwrócić uwagę na analizy podejmowane przez Ewę Ganowicz, która poświęca swój tekst zagadnieniu miejsca partii politycz- nych na lokalnej scenie politycznej w Polsce. Z kolei Roman Marchaj omawia instytucje samorządowego wysłuchania publiczne jako szczegól- na forma konsultacji społecznych. Natomiast Joanna Gołębiewska anali- zuje funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 roku. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 13 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Samorząd lokalny w państwach Europy. Aspekty prawno-instytucjonalny ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== EUGENIUSZ RUŚKOWSKI Uniwersytet w Białymstoku Wydział Prawa Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej… a decentralizacja i samodzielność ﬁ nansowa jednostek samorządu terytorialnego 1. Wprowadzenie Prezentowany referat związany jest z odpowiedzią na pytanie, jakie rozwiązania konstytucji krajów UE dotyczą ﬁ nansów JST, gwarantu- jąc (zapewniając) decentralizację ﬁ nansową i samodzielność ﬁ nansową JST w tych krajach? Chodzi przy tym o stwierdzenie związku (lub jego braku) między tymi regulacjami a faktycznym stanem decentralizacji i samodzielności ﬁ nansowej JST. Związek ten można próbować usta- lić, porównując rozwiązania konstytucyjne z danymi statystycznymi, dotyczącymi mierników decentralizacji ﬁ nansowej i samodzielności ﬁ nansowej JST. Jedną z przyczyn postawienia przedmiotowego problemu ogólnego są różne oceny rozwiązań Konstytucji RP w zakresie ﬁ nansów jednostek sa- morządu terytorialnego, prowadzące czasami do formułowania postulatów ich zmian (dotyczy to przykładowo: art. 168 Konstytucji, braku przepisów o „janosikowym”, pojęcia „ogólności”, użytego w art. 167 ust. 1 i 4 Kon- stytucji, często nadużywanego przez władzę centralną, braku szczególne- go wyróżnienia kategorii dochodów własnych JST). Referat ma więc po części charakter sformułowania wniosków pod adresem Konstytucji RP, czemu daję wyraz w uwagach końcowych, zachęcając jednocześnie do dyskusji i pogłębionych badań w tym zakresie. 17 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Eugeniusz Ruśkowski Aby uprościć rozważania artykułu i uczynić je bardziej użytecznymi dla Polski, dokonałem analizy przepisów konstytucyjnych1 oraz faktycz- nej sytuacji w zakresie decentralizacji ﬁ nansowej i samodzielności ﬁ nan- sowej JST w krajach UE o unitarnej formie rządów (22 kraje), eliminując tym samym rozważania dotyczące krajów federalnych (Austria, Belgia i Niemcy) oraz krajów z konstytucyjną zasadą autonomii regionalnej (Hi- szpania, Włochy). 2. Regulacje konstytucyjne, dotyczące ﬁ nansów JST w krajach UE Pod względem ilościowym, przedmiotowe regulacje możemy podzie- lić umownie na trzy grupy: brak przepisów konstytucyjnych dotyczących ﬁ nansów samorządu terytorialnego (I grupa krajów), średni zakres regu- lacji – od 1 do 5 przepisów – (II grupa krajów) oraz duży zakres regulacji konstytucyjnej – powyżej 5 przepisów – (III grupa krajów). Zestawienie to prezentuje tabela 1. Tabela 1. Zakres przepisów dotyczących ﬁ nansów JST w Konstytucjach krajów UE brak przepisów średni zakres (do 5 przepisów) duży zakres (powyżej 5 przepisów) Dania Malta Łotwa Irlandia Wielka Brytania Francja Polska Portugalia Słowacja Słowenia Węgry Bułgaria Cypr Czechy Estonia Rumunia Luksemburg Litwa Holandia Grecja Szwecja Finlandia Źródło: opracowanie własne na podstawie zbioru konstytucji, zamieszczonego w pracy: W. Staś- kiewicz (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. Co najmniej na taką samą uwagę zasługuje jakość regulacji konstytu- 1 Na podstawie zbioru konstytucji, znajdujących się w pracy: W. Staśkiewicz (red.), Kon- stytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. 18 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej…… cyjnych. W krajach II i III grupy konstytucyjne regulacje ﬁ nansowe do- tyczą zwłaszcza uprawnień i gwarancji JST w sprawach ﬁ nansowych. Gros z nich poświęcone jest uprawnieniu JST do posiadania, sporządzania i przyjmowania własnych budżetów oraz – w większości z tych państw – do wprowadzania podatków, zgodnie z ustawami lub do ustalania wy- sokości podatków i opłat lokalnych, w zakresie określonym (przewidzia- nym) w ustawie. Czasami przepisy konstytucji przewidują także szcze- gólne ograniczenia i obowiązki w zakresie ﬁ nansów JST. Należą do nich przykładowo: możliwość ustawowego bądź rządowego określania warun- ków zaciągania kredytu i innych zobowiązań, ze względu na zachowanie równowagi budżetowej (Węgry), ograniczenia w gospodarowaniu i dys- ponowaniu własnością JST (Węgry), możliwość wprowadzenia systemu wyrównawczego między JST lub ich rodzajami (tzw. janosikowego) – np. Portugalia, Francja, Szwecja. Na szczególne podkreślenie zasługują jednak rozwiązania oryginalne, występujące w jednym, a czasami w kilku krajach UE. Poza rozwiązania- mi już wymienionymi, niżej przedstawię niektóre z nich. – Konstytucje Francji, Słowenii i Słowacji opierają dochody JST głów- nie na dochodach własnych lub ich pochodzeniu z własnych źródeł. – W Konstytucjach Słowacji i Estonii istnieją zapisy, że dodatkowe obowiązki (zadania) nałożone przez państwo na JST są ﬁ nansowane przez państwo lub z budżetu państwa. – Rozwiązania konstytucyjne, dotyczące uprawnień JST w sprawach podatkowych są bardzo różnorodne, chociaż w zasadzie upraszcza je formuła, iż przedmiotowe uprawnienia mogą byś stosowane w ramach przewidzianych ustawą. Na Węgrzech samorząd terytorialny „decyduje o rodzajach i wymiarze podatków lokalnych …” (w zakresie określonym ustawą), w Słowenii „wspólnoty lokalne ustanawiają podatki i inne opła- ty w granicach określonych Konstytucją i ustawami”, w Portugalii „jed- nostki władzy lokalnej mogą korzystać z władztwa daninowego, w przy- padkach i na zasadach przewidzianych w ustawie”, we Francji „ustawa może upoważnić (wspólnoty lokalne) do ustalania wymiaru i stawek podatku w określonych granicach”, w Szwecji „gminy mają prawo po- bierać podatki na realizację swych zadań”, w Holandii „podatki pobie- rane przez zarządy prowincji i gmin oraz stosunki ﬁ nansowe prowincji i gmin wobec państwa określa ustawa”, na Litwie „rady samorządowe mają prawo nakładać, w trybie przewidzianym przez ustawę, podatki lokalne, a także w ramach swego budżetu mogą obniżać przewidziane opłaty i podatki”, w Luksemburgu rada gminy „może ustanawiać podatki 19 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Eugeniusz Ruśkowski gminne za zgodą Wielkiego Księcia”, w Rumunii „podatki oraz opłaty lokalne są ustalane przez rady lokalne lub wojewódzkie, w granicach i na warunkach określonych ustawą”, w Estonii „samorząd lokalny ma prawo w ramach ustaw do ustalania i ściągania podatków, a także nakładania powinności”, w Finlandii „gminy mają prawo do nakładania podatków”, jednak „ogólne zasady dotyczące nakładania podatków, podstawy opo- datkowania, jak również praw podatników określa ustawa”, w Bułgarii „rada gminy ustala wysokość podatków lokalnych na warunkach i w try- bie oraz granicach określonych ustawą”, w Polsce zaś „jednostki samo- rządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie”. Generalnie można więc uznać, że najszersze władztwo podatkowe samorządu terytorialnego przewidują konstytucje niektórych krajów skandynawskich (np. Szwecji i Finlandii), znacznie ograniczone tych krajów, gdzie samorząd może decydować w ramach ustaw o wprowadzaniu określonych podatków (np. Węgry, Słowenia, Litwa, Luksemburg, Rumunia), natomiast najmniejsze w krajach, gdzie JST ustalają wysokość podatków lokalnych (np. Fran- cja, Bułgaria, Polska). Ostatni podział dotyczy jednak nie tyle sytuacji faktycznej (także systemów prawnych poszczególnych krajów), co moż- liwości kształtowania ustawami władztwa podatkowego JST na podsta- wie rozwiązań konstytucyjnych. 3. Decentralizacja ﬁ nansowa w krajach UE Co do decentralizacji ﬁ nansowej JST, obrazującej wielkość ﬁ nansów samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach, zarówno w doktry- nie, jak i statystykach międzynarodowych istnieje względna jednolitość i jasność. Podstawowym miernikiem w tym zakresie zdaje się być stosu- nek wydatków samorządowych do PKB w poszczególnych krajach2. Dla unitarnych państw UE przedstawia się on jak w poniższej tabeli. 2 Zob. np. E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, War- szawa 2004, s. 23 i n. Wprawdzie w dokładniejszych rozważaniach o decentralizacji rozróżnia się decentralizację państwa (mierzoną stosunkiem wydatków JST do PKB) oraz decentralizację ﬁ nansów publicznych (mierzoną stosunkiem wydatków samorządowych do wydatków pub- licznych), to jednak można w uproszczeniu w pierwszym przypadku mówić o decentralizacji ﬁ nansowej, co się najczęściej czyni w doktrynie. 20 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej…… Tabela 2. Decentralizacja ﬁ nansowa na rzecz JST w UE (lata 2001 i 2011) Kraj 1) Dania 2) Szwecja 3) Finlandia 4) Holandia 5) Polska 6) Wielka Brytania 7) Francja 8) Czechy 9) Węgry 10) Łotwa 11) Litwa 12) Słowenia 13) Rumunia 14) Estonia 15) Portugalia 16) Bułgaria 17) Słowacja 18) Irlandia 19) Luksemburg 20) Grecja 21) Cypr 22) Malta Wydatki JST do PKB w 2001 32,1 24,4 18,0 15,8 14,1 11,6 9,7 10,1 12,0 9,7 10,0 8,5 6,4 10,0 6,3 6,4 3,0 13,7 5,7 2,5 1,7 0,7 2011 37,4 25,2 22,1 16,7 14,2 13,4 11,7 11,3 11,1 11,0 9,9 9,7 9,6 9,6 6,9 6,7 6,6 5,8 5,3 2,9 2,1 0,6 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostatu W prezentowanej tabeli przedstawiono dane, dotyczące roku 2011, skonfrontowano je jednak z danymi z roku 2001. Ma to nawiązać do da- nych zawartych w kolejnej tabeli, jednocześnie pokazując znaczącą stabil- ność tych danych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. Tabela nr 2 wskazuje na dominujący zakres ﬁ nansów samorządowych w Danii, Szwecji i Finlandii. Istotny jest także fakt, że kolejne miejsca zaj- mują w tym wyliczeniu Holandia, Polska i Wielka Brytania. Niewielki jest natomiast zakres ﬁ nansów samorządu terytorialnego w Estonii, Portugalii, Bułgarii, Słowacji, Irlandii (w ostatnich latach), Luksemburgu, Grecji, na Cyprze i na Malcie. Daje to możliwości wyciągnięcia pewnych wniosków, które będą przedmiotem rozważań w pkt. 5 i 6 artykułu. 21 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Eugeniusz Ruśkowski 4. Samodzielność ﬁ nansowa JST w państwach UE W przeciwieństwie do wskaźnika decentralizacji ﬁ nansowej, mierzącego zakres ﬁ nansów JST, znacznie trudniej jest zmierzyć zakres samodzielności ﬁ nansowej samorządu terytorialnego. Niezależnie bowiem od sporów dok- trynalnych co do istoty i pojęcia samodzielności ﬁ nansowej3, uniwersalny wskaźnik jej pomiaru nie istnieje. W związku z tym nauka i praktyka po- sługują się wskaźnikami fragmentarycznymi, umownymi i z założenia nie- doskonałymi. Jednym z takich wskaźników jest udział dochodów własnych w całości dochodów JST. Przyjmuje się tu w uproszczeniu, że im większy jest udział dochodów własnych w ﬁ nansowaniu samorządu terytorialnego, tym jego samodzielność ﬁ nansowa jest większa. Od pewnego czasu istnieją jednak problemy z ustaleniem tego wskaźnika dla wszystkich krajów UE. Ostatni, względnie pełny zestaw danych w tym zakresie zaprezentowała De- xia w 2004 r., dotyczy on jednak danych za 2001 rok. Przedmiotową tabelę, opartą o własne wyliczenia, prezentuję poniżej4. Tabela 3. Dochody własne do dochodów JST w krajach UE/2001 r. Kraj 1) Litwa 2) Szwecja 3) Dania 4) Słowacja 5) Słowenia 6) Finlandia 7) Francja 8) Łotwa 9) Czechy 10) Luksemburg 11) Estonia 12) Cypr 13) Węgry w 90 87 82 81 79 77 75 72 65 63 62 61 56 3 Zob. np. N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 13; E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja ﬁ nansów publicznych a samodzielność ﬁ nansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 38 i n.; J. Glumińska-Pawlic, Samo- dzielność ﬁ nansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Katowice 2003. 4 W przedmiotowej tabeli do dochodów własnych szeroko pojętych zaliczono udziały JST w podatkach państwowych. Po wyeliminowaniu udziałów, stosowne zestawienia wyglądają inaczej (zob. np. E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania decentralizacji ﬁ nansów publicz- nych, „Kontrola Państwowa” 2006, nr 2 (numer specjalny), s. 25. 22 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej…… 14) Irlandia 15) Portugalia 16) Polska 17) Grecja 18) Holandia 19) Malta 20) Wielka Brytania 21) Bułgaria 22) Rumunia 53 51 41 40 38 20 brak danych brak danych brak danych Źródło: obliczenia własne, na podstawie: Finanse samorządów terytorialnych w Europie, Dexia 2004, s. 63 i 125. Przyzwyczajeni jesteśmy do sytuacji, że największa samodzielność, mierzona wskazanym miernikiem, cechuje kraje skandynawskie. Tam podatki i opłaty lokalne są tradycyjnie najwyższe. Towarzyszą im jednak także inne kraje (Litwa na pierwszym miejscu, Słowacja i Słowenia na miejscu czwartym i piątym), gdzie ta grupa dochodów odgrywa stosunko- wo niewielką rolę. Na Litwie, w Słowacji i Słowenii duże znaczenie mają bowiem dochody, pochodzące z redystrybucji podatków państwowych, które umownie zalicza się do dochodów własnych, mimo że często JST nie mają na ich wielkość żadnego wpływu. Dochody te obejmują 78 na Litwie, 33 w Słowacji i 42 w Słowenii wszystkich dochodów JST. Najniższe dochody własne występują natomiast na Malcie, w Holandii, Grecji, Polsce i Portugalii. Generalnie można więc stwierdzić, że zakres decentralizacji ﬁ nansowej (tabela 2) pokrywa się z zakresem samodzielności ﬁ nansowej (tabela 3) tyl- ko w państwach skandynawskich (są one w czołówce obydwu zestawień) oraz w zakresie Malty i Grecji, pozostających na najniższych miejscach przedmiotowych statystyk. Miejsca innych krajów w obydwu tabelach są natomiast różne. Upraszczając można więc stwierdzić, że najlepszy stan faktyczny ﬁ nansów JST, mierzony wybranymi wskaźnikami, występuje w krajach skandynawskich, najgorszy zaś – na Malcie i w Grecji. 5. Związki między rozwiązaniami konstytucyjnymi a faktycznym stanem ﬁ nansów JST w krajach UE Przy formułowaniu uwag w tym zakresie należy uwzględnić fakt, że konstytucje poszczególnych krajów mają różny charakter (np. inne jest ro- 23 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Eugeniusz Ruśkowski zumienie aktów konstytucyjnych w Wielkiej Brytanii, a inne w większości krajów Europy kontynentalnej), pochodzą one z różnych dat, a nawet epok, a ponadto wszystkie kraje UE przyjęły EKSL i często ona, a nie konstytucje, decydują o istocie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach. Nie można więc stwierdzić wyraźnego, jasnego związku między za- kresem (obszernością) rozwiązań konstytucyjnych (tabela 1) a stanem ﬁ nansów JST w poszczególnych krajach. Kraje o najlepszych ﬁ nansach JST należą bowiem do drugiej grupy krajów, o średnim zakresie rozwią- zań konstytucyjnych w dziedzinie ﬁ nansów samorządowych. Natomiast przodująca Dania oraz zamykająca stawkę Malta – nie posiadają żadnych rozwiązań konstytucyjnych w zakresie ﬁ nansów JST. Także jakościowa ocena przepisów konstytucji, dotyczących ﬁ nan- sów samorządowych w poszczególnych krajach UE nie skłania do do- patrywania się wyraźnych związków między nimi, a faktycznym sta- nem ﬁ nansów JST w tych krajach. Można co najwyżej stwierdzić, że szerokie władztwo podatkowe JST, przewidziane w konstytucjach Szwecji i Finlandii, sprzyja dużej samodzielności ﬁ nansowej samorządu, gdyż po- zytywnie wpływa na zakres dochodów własnych JST w tych krajach. Cała reszta jest kwestią ustawodawstwa i bieżącej polityki ﬁ nansowej. 6. Wnioski dla Polski Porównując rozwiązania Konstytucji RP w zakresie ﬁ nansów samorzą- dowych z konstytucjami innych krajów UE można stwierdzić, że polskie rozwiązania są dość obszerne. Ich merytoryczny zakres jest wszechstron- ny, dotyczą bowiem zarówno dochodów, jak i wydatków oraz kontroli ﬁ - nansów JST. Można też uznać je za dość elastyczne, gdyż z jednej strony umożliwiły decentralizację ﬁ nansową i dalszy jej rozwój, z drugiej zaś strony nie hamują rozwoju samodzielności ﬁ nansowej. Niewielki zakres tej ostatniej jest raczej zasługą ustawodawcy i polityków, a także braku poparcia społecznego dla tej idei. Z tych właśnie powodów doszło do pa- radoksalnej sytuacji niezgodności art. 168 Konstytucji RP ze stanem ﬁ nan- sów samorządowych, gdyż w dalszym ciągu powiaty i województwa nie posiadają podatków lokalnych, na ustalanie wysokości których jednostki te miałyby wpływ. Można więc stwierdzić, że brak pełnej realizacji wy- mienionego przepisu Konstytucji RP ogranicza faktyczną samodziel- ność ﬁ nansową polskiego samorządu. Z drugiej strony niezgodność przepisu Konstytucji z obowiązującym systemem prawa nie powinna być utrzymywana na dłuższą metę. Należy 24 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej…… więc albo dostosować system prawno-ﬁ nansowy JST do wymogów Kon- stytucji (np. poprzez wprowadzenie dodatków do podatków dla wszyst- kich JST, co przewiduje np. raport Hausnera5), albo zmienić art. 168 Kon- stytucji, ograniczając go do gmin oraz możliwości wprowadzenia ustawą podobnych rozwiązań dla pozostałych JST (nawiązując do art. 164 Kon- stytucji – innych jednostek samorządu lokalnego i regionalnego). Innym problemem, pojawiającym się na tle rozwiązań Konstytucji RP w zakresie ﬁ nansów samorządowych jest kwestia „janosikowego”. Prze- pisy Konstytucji RP nie podejmują tej kwestii, przewidując natomiast do- tacje dla JST z budżetu państwa (a więc dotowanie z góry na dół), zgodnie z art. 167 ust. 2. Trybunał Konstytucyjny uznał istnienie „janosikowego” za zgodne z Konstytucją jednak pod warunkiem, że będzie to system przej- ściowy i spełniający kilka dodatkowych warunków. Wygląda jednak na to, że system „janosikowego” dobrze się przyjął w polskich warunkach, a od 1 stycznia 2004 r. został rozszerzony na powiaty i województwa (wcześniej występował tylko w gminach). Tej kwestii jakby Trybunał Konstytucyjny nie zauważył w orzeczeniu z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt K 30/04). Najbliższa reforma systemu prawno-ﬁ nansowego samorządu terytorial- nego albo więc zlikwiduje system „janosikowego”, albo do Konstytucji RP trzeba będzie wprowadzić przepis umożliwiający (a może nakazujący) jego istnienie. Kilka krajów ma stosowne zapisy w tym zakresie w swoich konstytucjach (np. Szwecja, Portugalia i Francja). Ze względu na małą rolę dochodów własnych w Polsce, warto byłoby zastanowić się także nad konstytucyjną gwarancją ich minimalnej wielko- ści, np. poprzez nadanie im podstawowego charakteru w dochodach JST. Regulacje w tym zakresie zawiera od 2003 r. Konstytucja Francji6. Na zakończenie chciałbym powołać tu myśl prof. Michała Kuleszy, że nie tyle przepisy Konstytucji RP, dotyczące JST, lecz ich realizacja przez ustawodawcę i Trybunał Konstytucyjny, stanowią istotny problem w dal- szym rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce. 5 Zob. J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowo- tarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki, Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Małopol- ska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013, s. 98. 6 Art. 27-2 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi m. inn., że „Dochody ﬁ skalne i inne źródła własne wspólnot terytorialnych stanowią, dla każdej kategorii wspólnot, podstawową część całości ich źródeł dochodów”. 25 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== JAN JEŻEWSKI Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie „Państwo terytorialne” (Ētat territorial) – francuska koncepcja terytorializacji zadań administracji publicznej Od wielu dziesięcioleci w literaturze z zakresu administracji porów- nawczej podkreśla się szczególną rolę Francji w tworzeniu i wdrażaniu nowych, nieznanych gdzie indziej koncepcji ustrojowych w administra- cji publicznej1. Koncepcje te, widziane z zewnątrz, są traktowane jako modele, które wraz z narosłą wokół nich bogatą, pragmatyczną reﬂ eksją doktryny wyprzedzają doświadczenia innych krajów – a zarazem służą im niekiedy w poszukiwaniu i uzasadnianiu przesłanek modernizujących strukturę i funkcjonowanie administracji; można też w nich widzieć układ odniesienia dla oceny istniejących własnych konstrukcji ustrojowych. Koncepcja państwa terytorialnego od kilkunastu lat daje spójny i zde- cydowany wyraz przemianom ustrojowym administracji francuskiej. Jest ona z jednej strony uogólnieniem założeń, na których opierały się w ostat- nim trzydziestoleciu wielkie reformy administracji terytorialnej Republiki, z drugiej – ukazuje ich efekty jako podstawę stopniowej, konsekwentnej reorientacji sposobów działania administracji w skali lokalnej. Istotę kon- cepcji państwa terytorialnego autorzy francuscy dostrzegają we współdzia- łaniu – w agregacji celów i sposobów, a także środków działania na pozio- mie lokalnym; „lokalność” powinna uwydatnić praktyczną konieczność realizacji celów zbiorowych przez różne podmioty administracji w sposób 1 M. in. Ch. Debbasch, L’administration publique en Europe, Paris 1969, s. 94; A. Del- camp, Les problèmes de la déconcentration dans les pays européens, „Revue française de droit administratif ”, 1995, № 4, s. 731 ; H.Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagad- nienia ogólne, (rozdz. II, pkt 3 – Model francuski), Warszawa 2004, s. 40 i n. 27 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Jan Jeżewski łączny, a nie konkurencyjny – z korzyścią dla osiągnięcia nowych war- tości społecznych2. Postulat ten w praktyce znajduje wyraz w szczegóło- wych lecz zmiennych układach kompetencji, zorientowanych na zapew- nienie współdziałania organów terytorialnych; jest to obszar szczególnie trudny dla badań uwagi na rozległy przedmiot regulacji prawnej i znaczne skomplikowanie przepisów powodowane podejmowaniem kolejnych faz reform ustrojowych3. Badania te we Francji są w toku. Obecny stan tych badań, a także tocząca się wokół nich dyskusja pozwalają zrekonstruować uwarunkowania, które przyczyniły się do powstania koncepcji; można tak- że ukazać jej podstawowe założenia, a także niektóre instytucjonalne for- my współdziałania organów terytorialnych. W takiej kolejności zostanie przedstawiona w tym artykule charakterystyka koncepcji; warto jednak zaznaczyć, że w Polsce koncepcja państwa terytorialnego nie stała się do- tąd przedmiotem szczegółowej reﬂ eksji naukowej. Geneza – wzmocnienie collectivités territoriales Trudno wskazać moment, w którym zróżnicowane poglądy wypowia- dane najczęściej przy okazji oﬁ cjalnych deklaracji politycznych, dotyczą- ce statusu jednostek terytorialnych państwa, zaczęto ujmować w sposób spójny wokół pojęcia terytorium lub lokalności – jako czynnika determi- nującego warunki działania władzy publicznej. Punktem wyjścia i spoi- wem dla ujęć całościowych były niewątpliwie dwie wielkie reformy ustro- jowe, podjęte i zrealizowane w odstępie 10 lat: reforma decentralizacyjna wprowadzona serią ustaw, poczynając od przełomowej ustawy z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów oraz reforma dekoncentracyjna, której podstawą była ustawa z 6 lutego 1992 r. o administracji terytorialnej Republiki wraz z wydanym na jej podstawie dekretem z 1 lipca 1992 r. – kartą dekoncentracji. 2 Konieczność współdziałania była dostrzegana w doktrynie francuskiej przed pojawie- niem się idei terytorializacji: M. Fromont, Les techniques de répartition des compétences entre l’Ētat, les regions et collectivités locales, [w:] Les compétences des collectivités territoriales en materie d’urbanisme et d’équipement, M. Fromont (red.), Paris-Bruxelles 1987, s. 282 i n. Współdziałanie jest obecnie dominującym elementem koncepcji, zob. P. Bernard, Le territoire, une idée neuve pour la science administrative ?, [w :] Le retour des préfets ? J.J. Glézial (red.), Grenoble 1995, s. 239, 249. 3 Ostatnia z reform, dyktowana m.in. względami oszczędnościowymi, podjęta została na podstawie ustawy nr 2010 – 1563 z 16 grudnia 2010 (La loi de réforme des collectivités ter- ritoriales), M. Verpeaux, La loi de réforme des collectivités territoriales, „Actualité Juridique – Droit Administratif” 2011, n° 2 (Dossier). 28 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== „Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań… Dyskusja wokół terytorializacji w początkowej fazie rozwijała się w at- mosferze groźby kryzysu państwa w latach siedemdziesiątych, będącego następstwem żywiołowej centralizacji, przenikającej do niemal wszystkich dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Żądania zmian ustrojowych płynęły zarówno ze środowiska radnych jak i prefektów. Jedną z najlepiej znanych prób przebudowy państwa podjął generał Charles de Gaulle, for- sując ideę regionalizacji Francji4, zakończoną jak wiadomo 27 kwietnia 1969 r. klęską przegranego referendum i w następstwie natychmiastową rezygnacją prezydenta. Presja polityczna jednak nie słabła; początek prze- łomu doktryna francuska wiąże z ukazaniem się w 1976 r. raportu komisji Oliviera Guichard5. Raport zawierał druzgoczącą krytykę administracji francuskiej i postulował szeroką i zdecydowana reformę decentralizacyj- ną. Projekt ustawy decentralizacyjnej nie zyskał jednak wystarczającego poparcia i przepadł wkrótce potem – do czasu, gdy po wyborach w 1981 r. władze przejęli socjaliści i rząd premiera Pierre Mauroya podjął i wdrożył proces wielkiej reformy decentralizacyjnej. Reforma ta spotkała się w Polsce z dużym zainteresowaniem – co zna- lazło wyraz w licznych publikacjach zarówno autorów francuskich jak i polskich. Istota i zakres reformy są więc znane; tu jednak warto przypo- mnieć te jej elementy, które uwydatniły kluczową, praktyczną rolę tery- torium – jako nowego wymiaru zarządzania sprawami publicznymi. Do rozpoczęcia reformy, zwłaszcza w okresie III Republiki we Francji utrzy- mywał się swoisty dualizm: stworzone przez Napoleona scentralizowane struktury państwa6 podlegały kolejnym, lecz tylko częściowym reformom 4 Na wykładzie w Lyonie 24 marca 1968 r. generał mówił: „Ewolucja ogólna niesie nasz kraj ku nowej równowadze. Wielowiekowy wysiłek centralizacji, który przez długi czas był konieczny, aby urzeczywistnić i utrzymać jego jedność mimo zróżnicowania prowincji, które były do niego stopniowo przyłączane, odtąd już nie znajduje uzasadnienia. Przeciwnie, to właś- nie aktywności regionów ukazują się jako źródła jego siły gospodarczej jutra”, cyt. za J. Blanc, B.Rémond, Les collectivités locales, Dalloz 1994, s. 42. 5 O. Guichard, Vivre ensemble. La Documentation Française, Paris 1976. Orientację poli- tyczną raportu określił list, który prezydent Valéry Giscard d’Estaing kilka miesięcy wcześniej skierował do jego autorów podkreślając zdecydowanie wielką wagę, jaką dla obywateli ma uczestnictwo w zarządzaniu sprawami lokalnymi, „ich dzielnicy, wsi, miasta”. Potrzebom tym nie odpowiadają ubiegłowieczne instytucje lokalne; społeczności oczekują demokratycznej or- ganizacji departamentów i gmin, zdolnych skutecznie rozwiązywać nowe problemy, J. Blanc, B. Rémond, op. cit., s. 43. 6 W Konstytucji roku VIII (z 15 grudnia 1799) oraz słynną ustawą z 28 pluviôse roku VIII (17 lutego 1800 r.) określaną jako „karta nowoczesnej centralizacji” (François Burdeau) Napo- leon ustanowił m. in. urząd prefekta departamentu i podprefekta w okręgu (arrondissement): „prefekt będzie sam wykonywał administrację” (art. 3). Uzasadniając projekt w czasie prac ustawodawczych minister spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptal mówił: „cała siła sy- 29 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Jan Jeżewski na rzecz wzmacniania samodzielności i zakresu kompetencji gmin i depar- tamentów. Wpływało to w istotny sposób na postawę badawczą teorety- ków ustroju: decentralizacja była pożądanym i postulowanym kierunkiem zmian i ideą, która towarzyszyła krytykowanej lecz utrzymującej się silnej centralizacji; administracja terytorialna trwała jakby zniewolona „zaklę- ciem centralizmu”, niezależna, jak pisał Alexis de Tocqueville, od kolej- nych ruin ustrojów politycznych7. Świadectwem trwałości idei są piękne postanowienia Konstytucji z 27 października 1946 r., przywracające ducha republikańskiej praworządności w IV Republice po doświadczeniach re- żymu Vichy: ustawy określą warunki, w jakich będą funkcjonować organy lokalne administracji centralnej, „aby zbliżyć administrację do administro- wanych” (art. 82). Ponadto Konstytucja zapowiadała poszerzenie swobód wspólnot terytorialnych, które będą swobodnie administrować, mając wy- bieralne rady z własnymi organami wykonawczymi – merami i przewod- niczącymi rad (art. 85 i 87). Postanowienia bliskie reformie z 1982 roku nie doczekały się realizacji; intencje przegrały z rzeczywistością na obu frontach. Ich urzeczywistnienie stało się możliwe dopiero pod rządami Konstytucji V Republiki z 4 października 1958 r. – po niemal 40 latach. Decentralizacja roku 1982 była przełomem instytucjonalnym, określa- nym w literaturze jako wstrząs – mimo mocnej podstawy konstytucyjnej, potwierdzającej tradycyjną ideę decentralizacji jako podstawowej zasady ustrojowej: „Wspólnotami terytorialnymi (les collectivités territoriales) Re- publiki są gminy, departamenty, terytoria zamorskie […]. Te wspólnoty ad- ministrują swobodnie przez wybrane rady i na warunkach przewidzianych w ustawie” (art. 72). W tym przepisie zostały także określone funkcje zde- koncentrowanych organów centralnej administracji państwa: „W departa- mencie i terytoriach zamorskich przedstawiciel rządu ponosi odpowiedzial- ność za interesy narodowe, kontrolę administracji i przestrzeganie ustaw”. Ustawodawstwo nadawało tej formule konstytucyjnej różne znaczenia. W okresie nasilenia tendencji centralizacyjnych poszerzano kompetencje stemu administracji tkwi w pewności pełnego wykonania ustawy i aktów rządu; otóż ta pew- ność istnieje zawsze wtedy, gdy wykonanie jest powierzone jednemu człowiekowi absolutnie odpowiedzialnemu. […] Prefekt uznaje tylko ministra; minister uznaje tylko prefekta. Prefekt nie dyskutuje aktów, które są mu przekazane, a tylko je stosuje, zapewniając i nadzorując ich wykonanie”, cyt. za S. Verclytte, La déconcentration en France. Histoire et actualité (Rapport d’étude). La documentation française, Paris 1997, s. 57-58 ; F. Burdeau, Histoire de l’adminis- tration française. Du 18e au 20 e siècle, Paris 1994, s. 81. 7 A. de Tocqueville, Dawny ustrój i Rewolucja, Kraków 1994, s. 209; zob. M. Zmierczak, Fran- cuscy liberałowie XIX wieku o centralizacji, decentralizacji i samorządzie terytorialnym, [w:] Go- spodarka – Administracja-Samorząd, red. H. Olszewski i B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 627. 30 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== „Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań… kontrolne przedstawiciela rządu (prefekta) – zależnie od dominującego kie- runku w mechanizmie gospodarczego interwencjonizmu państwa. Kontrola legalności, a także kontrola celowości postrzegana była z jednej strony jako ochrona praw podmiotowych obywateli w ich stosunkach z władzą zdecen- tralizowaną, z drugiej jednak strony widziano w niej zabezpieczenie intere- sów samego samorządu, który, jak pisano z ironią, bywa „pierwszą oﬁ arą nieudolności zarządzania przez swych przedstawicieli”8. Wzmocnienie roli terytorium w zarządzaniu sprawami publicznymi nastąpiło w toku reformy decentralizacyjnej w następstwie zmian organi- zacyjnych oraz funkcjonalnych, ściśle powiązanych. Przesunięcie znacz- nej części zadań z organów państwa do organów wspólnot terytorialnych (przede wszystkim w departamencie) osłabiło pozycję prefekta na rzecz pochodzących z wyborów nowych organów wykonawczych – prezyden- tów rad generalnych w departamencie i rad regionalnych. Prezydent rady generalnej przejmuje kierownictwo większości służb zewnętrznych (służb terytorialnych administracji państwa); prefektowi pozostawiono nieliczne, m. in. dyrekcję departamentalną inwestycji, dyrekcję rolnictwa i lasów, nastąpiło natomiast wzmocnienie jego kompetencji w sferze gospodarczej – jest on obowiązkowo konsultowany w sprawach pomocy i ułatwiania inwestowania w rozwój lub restrukturyzację przedsiębiorstw. Ustawa nadała status podmiotów prawa publicznego wspólnotom re- gionalnym (collectivités regionales), przypisując im sprawy planowania gospodarczego i przestrzennego oraz kształcenia zawodowego. Prefekt regionu stał się realizatorem polityki rządu dotyczącej rozwoju gospodar- czego i społecznego. Został zobowiązany do współdziałania w opracowa- niu planu narodowego; podjął też funkcję o dużym znaczeniu dla integracji terytorialnej organów państwa – jako przewodniczący regionalnej konfe- rencji administracyjnej (tworzą ją m. in. prefekci departamentów, szefowie służb regionalnych, sekretarz generalny departamentu, który jest stolicą regionu, skarbnik – płatnik generalny regionu). Kompetencje konferen- cji polegają na opiniowaniu decyzji dotyczących wszelkich inwestycji re- alizowanych przez państwo lub z jego pomocą w regionie, rozpoznaniu wpływu inwestycji publicznych na życie gospodarcze i społeczne w regio- nie, konsultowaniu wydatków na bieżące funkcjonowanie służb. 8 Zdanie M. Fromonta, op.cit., s. 282. W tekście tego artykułu posługuję się terminem „wspólnota”, zgodnie z utartym zwyczajem językowym w Polsce. We Francji synonimem sa- morządu terytorialnego jest termin collectivité (zbiorowość); termin wspólnota (communauté) jest używany wobec związków gmin i oznacza, że związek powstał w wyniku formalnego aktu akcesji i opiera się na zasadzie akceptowanej, statutowej kooperacji jego członków. 31 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Jan Jeżewski Układ kompetencyjny został oparty na zmienionych zasadach określonych w ustawie z 7 stycznia 1983 r. dotyczącej podziału kompetencji między gmi- ny, departamenty i regiony. Kompetencje są przydzielane w miarę możliwości w blokach (blocs de compétences), obejmujących całość spraw w danej dzie- dzinie wraz z niezbędnymi środkami do ich wykonania. Jest to najczęściej opi- sywana konstrukcja reformy z uwagi na jej elastyczność: kompetencje mają charakter komplementarny, umożliwiający podejmowanie szerokiej współ- pracy w toku ich wykonywania, z wykluczeniem jakiejkolwiek formy pod- porządkowania lub przymusu. W niektórych dziedzinach kompetencje zostały przypisane określonym wspólnotom9: do gmin należą sprawy urbanizacji, do departamentów – sprawy socjalne, policji sanitarnej oraz transportu szkolne- go, o kompetencjach regionów wspomniałem wyżej. W sposobie pojmowania zadań nastąpiła reorientacja: tradycyjnie decentralizacja opierała się na roz- różnieniu spraw narodowych i spraw lokalnych. W ujęciu reformy podział ten przybrał nową postać: dawne „sprawy gminy” lub „departamentu” stały się „sprawami należącymi do ich kompetencji” – co oznacza, że ustawodawca uznał, że lepiej będą lepiej realizowane na poziomie gminy, departamentu lub regionu niż na poziomie państwa10. Decydujący wpływ na wzmocnienie samodzielności wspólnot wy- warła zmiana sposobu ﬁ nansowania działalności lokalnej. Dotychczaso- we subwencje udzielane z budżetu państwa na poszczególne przedsię- wzięcia i poddane uciążliwym procedurom formalnym zostały zastąpio- ne trzema dotacjami globalnym (na bieżącą działalność, inwestycyjną i decentralizacyjną)11. W efekcie reformy wspólnoty podejmują samodzielne deﬁ niowanie strategii lokalnych w różnych dziedzinach. Interesująca jest ocena tych procesów w poglądach doktryny francuskiej. Jean-Benoît Albertini wyli- czając następstwa zmian terytorialnych podkreśla, że pojawiły się prawdzi- we polityki lokalne, realizowane w coraz szerszym współdziałaniu z tery- torialnymi organami administracji państwa, wymagające niejednokrotnie wychodzenia poza bloki kompetencji w sytuacjach dających szansę roz- woju12. Zniesienie ścisłych ograniczeń polityki gospodarczej otwiera nowe 9 Code administratif, Dalloz 1985, s. 290 i n. 10 Art. 1 ustawy z 7 stycznia 1983 r.: „Gminy, departamenty i regiony regulują swymi uchwałami sprawy należące do ich kompetencji”, Code administratif…, s. 289. 11 Zmiany te szeroko zostały przedstawione w studiach E. Ruśkowskiego, zob. m. in. Prob- lemy decentralizacji ﬁ nansowej we Francji, „Problemy Rad Narodowych”, 1984, z. 59 i n. 12 J.-B. Albertini, La déconcentration. L’administration territoriale dans la réforme de l’Ētat, Paris 1997, s. 37 i n. 32 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== „Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań… możliwości wspomagania rozwoju przedsiębiorstw mających trudności; na innej płaszczyźnie – udzielanie pomocy pośredniej (użytkowanie bu- dynków, gwarantowane pożyczki). Jacques Blanc i Bruno Rémond z kolei zauważają, że wspólnoty uruchamiają instrumenty ﬁ nansowe, traktując je jako elementy całościowej polityki lokalnej, mającej na celu oddziaływanie na otoczenie przedsiębiorstw (udostępnianie terenów, strefy zagospodaro- wania, a także infrastruktura, komunikacja, służby socjalne)13. Wspólnoty tworzą własne zespoły ekspertów, aby w sprawach gospodarczych dyspo- nować informacjami niezależnymi od służb państwa, które umożliwiają identyﬁ kację szans i zagrożeń w konkurencji między gminami i departa- mentami. Są to nowe postacie aktywności; „[…] rodzaj spontanicznego i naturalnego ruchu prowadził więc gminy, departamenty i regiony do zaj- mowania, często obok prawa lub przy jego milczeniu, każdej przestrzeni dla inicjatywy odnoszącej sie do ich terytorium”14. Sytuacja, wynikająca z nowego statusu wspólnot terytorialnych zdaje się wskazywać na utratę wpływu państwa na określanie i prowadzenie polityki lokalnej, zarazem ukazuje znaczenie współdziałania w tej dziedzinie. Jego warunkiem sta- ła się jednak konsolidacja funkcji prefekta w departamencie i w regionie. Reforma stworzyła bowiem nowy lokalny biegun państwowy – rozmówcę dla radnych, skutecznego i i respektowanego. „Zarysowana została struk- tura organiczna i instytucjonalna; reforma z 1992 roku ukończyła tę budo- wę, osadzając ja na mocnej podstawie kompetencyjnej”15. Dekoncentracja – państwo partnerem wspólnot terytorialnych W przytoczonym wyżej zdaniu Stéphane Verclytte nawiązuje do insty- tucjonalnego ukoronowania reformy dekoncentracyjnej – Komitetu mię- dzyministrialnego administracji terytorialnej (Comité interministériel de l’administration territorialne – Ciater). Kulminację tę należy poprzedzić kilkoma uwagami wstępnymi. De- koncentracja jest cechą scentralizowanej struktury wieloszczeblowej; jej istotą jest rozłożenie zadań merytorycznych na jednostki organizacyjne na szczeblach niższych i zachowanie uprawnień kierowniczych przez jednostki nadrzędne (lub jedno centrum decyzyjne w danym przedziale 13 J. Blanc, B. Rémond, op. cit., s. 390. 14 J.-B. Albertini, op.cit., s. 39. Poglądy doktryny omawiam szerzej w monograﬁ i: J. Je- żewski, Dekoncentracja terytorialna administracji jako zasada prawa administracyjnego we Francji, wyd. Kolonia Ltd, Wrocław 2004, s. 196 i n. 15 S. Verclytte, op. cit,, s. 26. 33 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Jan Jeżewski kompetencyjnym, np. ministra lub rząd). Administracja francuska skrajnie scentralizowana przez Napoleona, od czasów Drugiego Cesarstwa podle- gała w różnej skali procesom dekoncentracyjnym, narzucanym sprzeczny- mi tendencjami politycznymi: przeciwnicy decentralizacji (przede wszyst- kim z prawicowych formacji politycznych) dekoncentrację traktowali jako substytut decentralizacji, paliatyw socjopolityczny, pojawiający się w za- stępstwie decentralizacji. Natomiast dekoncentrację wiązano z wzmocnie- niem władzy prefektów; dla części opinii publicznej zdawała się ona być więc splamiona autorytaryzmem – o czym świadczyły w różnych okre- sach protesty polityków lewicy i związków zawodowych; dostrzegały one w dekoncentracji zagrożenie dla konstytucyjnej zasady niepodzielności Republiki, co miałoby miejsce, gdyby nazbyt silne organy terytorialne przejęły rolę centralnego dystrybutora dóbr – znacznie wygodniejszego adresata akcji roszczeniowych16. Rezerwę wyrażały również terytorialne służby zdecentralizowane, przyjmując bez entuzjazmu rozszerzenie pola obowiązków i odpowiedzialności, której nie będą mogły przerzucić na pa- ryskie urzędy. Obawy były realne, że zostanie naruszony złożony uk
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Europejskie_modele_samorzadu_terytorialnego-ebookRO/p141685i260643" target="_blank" title="Europejskie modele samorządu terytorialnego [Jacek Wojnicki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Europejskie modele samorządu terytorialnego [Jacek Wojnicki] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 168
 art. 167
 art. 168
 art. 168
 art. 164
 art. 167
 Art. 27
 Art. 1