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Timestamp: 2013-05-24 15:18:55+00:00

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A vuelta con la Torre Pelli: la polémica creada con la pretensión de exclusión de Patrimonio de la Humanidad de Monumentos en Sevilla	Indice del artículo
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1.- Introducción. 2.- La UNESCO. 3.- ICOMOS. 4.- La Convención de Patrimonio Mundial: A).- La inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial y los límites de la misma; B).- Criterios para la inclusión de un bien en la Lista del Patrimonio Mundial; C).- Los límites para una protección eficaz; D).- Criterios para la inscripción de un bien en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro. 5.- Propuesta, criterios e inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial de los tres monumentos de Sevilla. 6.- Protección legislativa y declaraciones BIC. 7.- Las normas de directa aplicación en el urbanismo (El entorno, la perspectiva y el paisaje urbano histórico): A).- Breve reseña histórica de las mismas; B).- Concepto y naturaleza jurídica; C).- La trilogía y los «conceptos jurídicos indeterminados de naturaleza reglada» que comprende: a).- El «entorno a salvaguardar», b).- El «contexto extrínseco», c).- El «efecto prohibido»; D).- Características ingénitas de las «normas de aplicación directas» estatales; E).- Sucinta referencia de la regulación autonómica: las normas adicionales a la protección estatal impuesta; F).- La estrategia de paisaje de Andalucía (2012). 8.- La Torre Pelli en Sevilla. 9.- La inexistente afección visual de la Torre Pelli. 10.- El principio de seguridad jurídica, y su relación con los principios de legalidad, de buena fe y de confianza legítima. 11.- La amenaza de los bienes declarados Patrimonio de la Humanidad: Los informes de ICOMOS de 2008 y 2011: A).- Informe año 2008; B).- Antecedentes al Informe año 2011; C).- Informe año 2011; D).- Algunas reflexiones sobre esos Informes. E).- La habitualidad de ICOMOS de pronunciamientos en contra de edificios en altura como amenaza grave contra el entorno: Londres. 12.- Conclusiones.
Desde hace ya casi un siglo que en España se ha venido tomando conciencia y una posición muy activa en orden a conservar, preservar, revalorizar y, en su caso, enriquecer el patrimonio cultural y las expresiones histórico-artísticas[1] en orden a que futuras generaciones puedan admirar y disfrutar de ese legado, concibiéndolos como paradigmas del saber, formativo, educativo, social y económico.
Por ello nuestro ordenamiento jurídico, estatal y autonómico, aborda la esencia de la salvaguarda, el amparo, el auxilio proteccionista de dichos valores de forma transversal, desde distintos órdenes, tales como el de Patrimonio, el de la Ordenación del Territorio y el propio Urbanístico, llegando a enunciar, acuñar y desarrollar conceptos que abarcan una zona de influencia que coadyuve a conservar y a realzar los bienes auspiciados tales como el entorno, la armonía del paisaje, la perspectiva o el propio campo visual o perceptivo al objeto de paliar o evitar la posible contaminación del mismo, etc.
Así surge una polémica de presunta “amenaza” de destrucción o deterioro de los bienes de Sevilla inscritos como Patrimonio de la Humanidad, allí donde no tendría que existir, gestada por quien no debiera haberla producido, sin que nadie haya pedido auxilio o ayuda, sin apoyo jurídico certero y serio, violentando y quebrantando, con dicho proceder, el elemental e internacional principio de seguridad jurídica. En palabras de Charles Édouard Jeanneret-Gris (“Le Corbusier”) «la arquitectura esta reprimida por la costumbre… ».
2.- LA UNESCO.La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura[2] es un organismo especializado de las Naciones Unidas.
En 1942, en plena Segunda Guerra Mundial, los gobiernos de los países europeos que enfrentan a la Alemania nazi y sus aliados se reunieron en Inglaterra en la Conferencia de Ministros Aliados de Educación (CAME)[3]. Sobre la base de la propuesta de la CAME, se celebra en Londres del 1º al 16 de noviembre de 1945, una Conferencia de las Naciones Unidas para el establecimiento de una organización educativa y cultural (ECO/CONF). Ésta reúne a los representantes de unos 40 Estados[4].
Al final de la conferencia, 37 de estos Estados firman la Constitución que marca el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)[5].
La UNESCO pretende crear condiciones propicias para un diálogo entre las civilizaciones, las culturas y los pueblos fundado en el respeto de los valores comunes. Es por medio de este diálogo como el mundo podrá forjar concepciones de un desarrollo sostenible que suponga la observancia de los derechos humanos, el respeto mutuo y la reducción de la pobreza, objetivos que se encuentran en el centro mismo de la misión y las actividades de la UNESCO.
Los Órganos rectores de la UNESCO son la Conferencia General[6] y el Consejo Ejecutivo.3.- ICOMOS.Fundado el año 1965 en Varsovia (Polonia), tras la elaboración de la Carta Internacional sobre la Conservación y Restauración de los Monumentos y los Sitios Histórico-Artísticos, conocida como “Carta de Venecia”[7], el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios Histórico-Artísticos (ICOMOS) es una organización internacional no gubernamental que tiene como cometido promover la teoría, la metodología y la tecnología aplicada a la conservación, protección, realce y apreciación de los monumentos, los conjuntos y los referidos sitios.
En la indicada Carta de Venecia se concebía por “monumento histórico” «la creación arquitectónica aislada así como el conjunto urbano o rural que da testimonio de una civilización particular, de una evolución significativa, o de un acontecimiento histórico» (Artículo 1º), matizando que la conservación (artículos 4 a 8) y restauración (artículos 9 a 13) de monumentos «tiende a salvaguardar tanto la obra de arte como el testimonio histórico» (Artículo 3º).
Y entre sus objetivos destacaremos el de «fomentar la adopción y aplicación de las convenciones y recomendaciones internacionales relativas a la protección, conservación, realce y apreciación de los monumentos, los conjuntos y los sitios histórico-artísticos», así como «poner su red de expertos al servicio de la comunidad internacional».
En lo que se refiere a la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, la función concreta del ICOMOS consiste en: «evaluar los bienes propuestos para ser incluidos en la Lista del Patrimonio Mundial, supervisar el estado de conservación de los bienes culturales del Patrimonio Mundial, estudiar las solicitudes de asistencia internacional presentadas por los Estados Partes y prestar su contribución y apoyo a las actividades de formación de capacidades»[8].
4.- LA CONVENCIÓN DE PATRIMONIO MUNDIAL.La idea de crear un movimiento internacional para la protección del patrimonio surgió después de la Primera Guerra Mundial. Y el evento que despertó la inquietud, la alarma y la preocupación internacional estuvo representado por la resolución de erigir la presa de Asuán en Egipto, al preverse la inundación del valle que albergaba los templos de Abu Simbel[9]. Así la UNESCO inició, con la ayuda del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), la preparación de un proyecto de convención sobre la protección del patrimonio cultural.
La Convención de 1972 sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural brota de la fusión de dos movimientos: el primero centrado en la preservación de sitios culturales, y el otro sobre la conservación de la naturaleza. Y la idea de combinar la conservación de sitios culturales con los de la naturaleza viene de los Estados Unidos de América[10].
La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural fue aprobada por la Conferencia General de la UNESCO el 16 de noviembre de 1972[11], considerando el patrimonio en su doble aspecto cultural y natural, expresando un compromiso compartido en la preservación de nuestro legado para las generaciones futuras.
En el texto de la Convención se incluye la definición del Patrimonio Cultural y Natural. Centrándonos en el “patrimonio cultural”, señalar que éste engloba a “los monumentos”, “los conjuntos” y “los lugares”. Tales locuciones tienen la siguiente definición:
«A).- los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia,
B).- los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia,
C).- los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico»[12].
Igualmente, en dicha Convención se instituye la obligatoriedad primordial de cada Estado Parte de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio[13]. Y para que la protección y la conservación sea eficaz cada Estado procurará:
«a) adoptar una política general encaminada a atribuir al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva y a integrar la protección de ese patrimonio en los programas de planificación general; b) instituir en su territorio, si no existen, uno o varios servicios de protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural, dotados de un personal adecuado que disponga de medios que le permitan llevar a cabo las tareas que le incumban; c) desarrollar los estudios y la investigación científica y técnica y perfeccionar los métodos de intervención que permitan a un Estado hacer frente a los peligros que amenacen a su patrimonio cultural y natural; d) adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio; y e) facilitar la creación o el desenvolvimiento de centros nacionales o regionales de formación en materia de protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural y estimular la investigación científica en este campo»[14].
Al mismo tiempo se instituye un Patrimonio Universal[15], comprometiéndose la comunidad internacional a cooperar en su protección, e imponiéndose a que dichos Estados no causen daño a dicho patrimonio, ya sea por medidas directas o indirectas[16]. Para ello, se entiende por “protección internacional del patrimonio mundial cultural”, «el establecimiento de un sistema de cooperación y asistencia internacional destinado a secundar a los Estados Partes en la Convención en los esfuerzos que desplieguen para conservar e identificar ese patrimonio»[17].
Asimismo, se prevé la creación del “Comité de Patrimonio Mundial”[18], teniendo voz consultiva en el mismo, entre otros, un representante del ICOMOS[19] (organismo consultivo). Y a dicho Comité los Estados firmantes han de remitir un inventario de bienes susceptibles de ser integrados en la «Lista de patrimonio mundial»[20], por ostentar un valor universal excepcional.
El Comité establecerá igualmente una «Lista del Patrimonio Mundial en Peligro»[21], que incluirá aquellos bienes de la Lista de patrimonio mundial, cuya protección exija grandes trabajos de conservación para los que se haya solicitado ayuda[22] («peticiones de ayuda internacional»[23] o «asistencia internacional»[24]), sobre aquellos bienes amenazados por «peligros graves y precisos», y para ello se crea el “Fondo del Patrimonio Mundial”[25]. Por ende, y en principio, la inscripción de un bien en esta lista permitiría obtener recursos para su restauración.
No obstante, se aclara que la no inscripción en alguna de estas listas no significa que no tenga un determinado bien un valor universal excepcional, y parece que dicha inclusión en la Lista ha de atenerse a los específicos fines, Categorías[26] y Criterios por los que se inscribió[27].
El término «valor universal excepcional»[28] (OUV), consecuentemente, debemos concebirlo como de significado cultural y/o natural tan particular, único y exclusivo que trasciende de los confines y territorios nacionales para ser de trascendencia, significación, magnitud y excelencia para toda la humanidad, que debe preservarse de forma permanente, sobre todo, como esencial, básico, primario e importantísimo legado para las futuras generaciones. Y si se destruye dicho Valor Universal Excepcional del bien que justificó la inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial, el Comité considerará la posibilidad de excluir el bien de la Lista[29].
A).- La inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial y los límites de la misma.
De forma taxativa se impone que «en el momento de inscribir un bien en la Lista del Patrimonio Mundial, el Comité adopta una Declaración de Valor Universal Excepcional que servirá de referencia clave para la protección y la gestión eficaz del bien en el futuro»[30].
Esa Declaración de Valor Universal Excepcional incluirá un resumen de la decisión del Comité que acredite el Valor Universal Excepcional del bien, en cuya virtud se exponen los criterios que justifican su inscripción en la Lista, incluidas las valoraciones de las condiciones de integridad y/o autenticidad y las medidas de protección y gestión vigentes. De esta forma, la Declaración de Valor Universal Excepcional (OUV)[31] servirá de base para la protección y gestión del bien en el futuro[32].
Todos los bienes incluidos en la Lista del Patrimonio Mundial deben contar con mecanismos de protección y gestión legislativos, reglamentarios, institucionales y/o tradicionales adecuados que garanticen su salvaguarda a largo plazo. Esta protección ha de abarcar unos límites claramente definidos, de ahí que se exija que «en la propuesta de inscripción tendrán que adjuntar textos que contengan una clara explicación sobre cómo se implementa la protección jurídica del bien en cuestión»[33].
Interesa resaltar también que el «monitoreo reactivo»[34] (misión o procedimiento específico) consiste en la presentación al Comité, por la Secretaría, otros sectores de la UNESCO y los organismos consultivos, de informes sobre el estado de conservación de determinados bienes del Patrimonio Mundial amenazados, cuyo principal objeto es «velar por que se adopten todas las medidas posibles para impedir la exclusión de cualquier bien de la Lista»[35].
B).- Criterios para la inclusión de un bien en la Lista del Patrimonio Mundial.
El Comité definirá los criterios de evaluación del Valor Universal Excepcional que servirán de base para la inscripción de un bien del patrimonio cultural y natural la Lista de Patrimonio Mundial[36].
Las Directrices Prácticas tienen por objeto facilitar la aplicación de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural y se revisan periódicamente para reflejar las decisiones del Comité del Patrimonio Mundial. En dichas Directrices Prácticas se manifiesta que las Partes de la Convención del Patrimonio Mundial, se comprometen, entre otras cosas, a «no adoptar deliberadamente medidas que puedan causar daño, directa o indirectamente, a su patrimonio o al de otro Estado Parte de la Convención»[37]
El Comité considera que un bien posee Valor Universal Excepcional (véanse los párrafos 49 a 53) si cumple uno o más de los siguientes criterios. Por lo tanto, los bienes propuestos tendrán que:
«(i) representar una obra maestra del genio creador humano;
(viii) ser ejemplos eminentemente representativos de las grandes fases de la historia de la tierra, incluido el testimonio de la vida, de procesos geológicos en curso en la evolución de las formas terrestres o de elementos geomórficos o fisiográficos significativos; (ix) ser ejemplos eminentemente representativos de procesos ecológicos y biológicos en curso en la evolución y el desarrollo de los ecosistemas terrestres, acuáticos, costeros y marinos y las comunidades de vegetales y animales terrestres, acuáticos, costeros y marinos;
(x) contener los hábitats naturales más representativos y más importantes para la conservación in situ de la diversidad biológica, comprendidos aquellos en los que sobreviven especies amenazadas que tienen un Valor Universal Excepcional desde el punto de vista de la ciencia o de la conservación»[38].
Para ser considerado de Valor Universal Excepcional, el bien además debe reunir las condiciones de integridad y/o autenticidad y debe contar con un sistema de protección y gestión adecuado que garantice su salvaguardia.
Y así se precisa lo que se estima por integridad y/o autenticidad. La declaración de autenticidad evaluará el grado de veracidad presente o expresado en cada uno de los atributos importantes. La integridad mide el carácter unitario e intacto del patrimonio natural y/o cultural y de sus atributos.
Interesa señalar que «Los juicios sobre el valor atribuido al patrimonio cultural y la credibilidad de las fuentes de información pueden diferir de una cultura a otra, e incluso dentro de la misma cultura. El respeto debido a todas las culturas exige que el patrimonio cultural sea estudiado y juzgado fundamentalmente dentro de los contextos culturales a los que pertenece»[39].
La protección y la gestión de los bienes declarados Patrimonio Mundial deben garantizar que el Valor universal Excepcional y las condiciones de integridad y/o autenticidad en el momento de la inscripción en la lista se mantengan o mejoren en el futuro[40].
Precisar, igualmente, que la evaluación de las propuestas de inscripción de bienes culturales será realizada por el ICOMOS[41].
C).- Los límites para una protección eficaz.
La definición de límites constituye un requisito indispensable para la protección eficaz de los bienes que se proponen inscribir. Esos contornos se establecen con el fin de asegurar la plena expresión del Valor Universal Excepcional y la integridad y/o autenticidad del bien, aparte de dotar al sistema de cierto grado de seguridad jurídica, debiendo desterrarse cualquier atisbo o conato de “arbitrariedad”.
En el caso de los bienes propuestos según los criterios (i) - (vi), «los límites se establecerán de manera que incluyan todas las áreas y los atributos que sean expresión tangible directa del Valor Universal Excepcional del bien, además de las áreas que, considerando posibilidades futuras de investigación, podrían contribuir a su comprensión y a mejorar ésta»[42].
Los límites del bien propuesto podrán coincidir con una o varias zonas protegidas existentes o propuestas, como «un barrio histórico protegido»[43].
Es por ello el que se instaure la denominada «Zona de amortiguamiento», entendida ésta como «área alrededor del bien cuyo uso y desarrollo están restringidos jurídica y/o consuetudinariamente a fin de reforzar su protección»[44] (entorno inmediato). Así se enuncia que «cuando la conservación adecuada del bien lo requiera, deberá establecerse alrededor del bien una zona amortiguamiento»[45].
Dicha «Zona de amortiguamiento» (o «zona tampón de amortiguamiento») deberá estar incluida en la propia Propuesta de inscripción, detallando «la extensión, las características y usos autorizados […], así como un mapa donde que se indiquen los límites exactos tanto del bien»[46]. Y en los supuestos en que no se proponga una zona de amortiguamiento, la solicitud de inscripción debe incluir una declaración en la que se explique por qué no es necesaria una zona de amortiguamiento.
A mayor abundamiento «cualquier modificación de la zona tampón de amortiguamiento realizada con posterioridad a la inscripción del bien en la Lista del Patrimonio Mundial tendrá que obtener la aprobación del Comité del Patrimonio Mundial»[47].
D).- Criterios para la inscripción de un bien en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro.
Se impone que el Comité podrá incluir en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro un bien del Patrimonio si estima que la situación de ese bien corresponde al menos a uno de los dos peligros que se reconocen como tales: el comprobado o el potencial. Si bien estos supuestos están expresamente tasados.
Se entiende peligro comprobado (en el supuesto de bienes culturales) cuando, por ejemplo, existe grave alteración de los materiales, de las estructuras y/o la ornamentación, de la coherencia arquitectónica o urbanística, del espacio urbano, del significado cultural o por la pérdida significativa de la autenticidad histórica[48].
Se estima que existe peligro potencial (en el supuesto de bienes culturales) cuando, entre otras causas, puedan existir repercusiones perjudiciales en sus características esenciales[49], como podría ser, por ejemplo, por el peligro originado por un plan urbanístico.
5.- PROPUESTA, CRITERIOS E INSCRIPCIÓN EN LA LISTA DE PATRIMONIO MUNDIAL DE LOS TRES MONUMENTOS DE SEVILLA.En 1986, a petición de ICOMOS, el Gobierno de España, incluye tres monumentos principales en una nominación en Sevilla: la Catedral, el Alcázar y la Lonja (convertido en 1784 el Archivo General de Indias), que originalmente fueron nominados por separado.
La contigüidad, inmediación y colindancia de estos tres monumentos en el corazón de la ciudad de Sevilla, su notoria, evidente y axiomática sinergia, simbiosis y complementariedad y el hecho de que estén representados en ellos todos los puntos relevantes de la historia de Sevilla y de su reflejo en el resto del mundo, aportaba gran coherencia, congruencia y lógica en dicha propuesta, en vez de realizar unas propuestas individualizadas, de ahí que en vez de ser considerados de forma independiente como monumentos, se haga una inscripción algo “sui generis” por cuanto serán «conjunto» (monumental)[50], aunque luego en la declaración se aluda a «Complejo monumental».
En 1987 fue aceptada la propuesta y estas propiedades culturales fueron incluidas en la lista del patrimonio mundial, si bien dejar claro que no se definió ninguna zona de amortiguación. Así se determinó que el estado de las fronteras del sitio se consideraba adecuada y que no se definía «zona de amortiguamiento» por resultar innecesaria puesto que El Alcázar resulta ser un recinto amurallado y protegido[51].
El Bien denominado como “Catedral, Alcázar y Archivo de Indias de Sevilla”, fue inscrito el 11 de diciembre de 1987 en el Registro de Bienes pertenecientes al Patrimonio Mundial de la UNESCO.
La Declaración de OUV textualmente se expone así:
«Breve síntesis.
Juntos la Catedral, Alcázar y Archivo de Indias como una serie, forman un complejo monumental notable en el corazón de Sevilla. Ellos encarnan perfectamente la historia de España y su "Edad de oro", incorporando también los vestigios de la cultura islámica. De los siglos de poder eclesiástico, soberanía real y la potencia comercial que España adquirió a través de sus colonias en el nuevo mundo.
Fundada en 1403 en el sitio de una antigua mezquita, la Catedral, construida en estilo gótico y renacentista, cubre siete siglos de historia. Con sus cinco naves es el edificio gótico más grande de Europa. Su campanario, la Giralda, era el antiguo minarete de la mezquita, una obra maestra de la arquitectura almohade y ahora es importante ejemplo del sincretismo cultural gracias a la sección superior de la torre, diseñada por Hernán Ruiz en la época del Renacimiento. Su "capitular" es el primer ejemplo conocido del uso de la planta elíptica en el mundo occidental. Desde su creación, la catedral ha seguido siendo utilizada para fines religiosos. El núcleo original del Alcázar fue construido en el siglo x como el Palacio del gobernador musulmán y se utiliza aún hoy como residencia de la familia real española en esta ciudad, con lo que conserva el mismo propósito para el cual fue originalmente diseñado: como una residencia de monarcas y jefes de Estado. Construido y reconstruido desde principios de la edad media hasta nuestros tiempos, consiste en un grupo de edificios palaciegos y amplios jardines. El Alcázar abarca un compendio de diferentes culturas como las áreas del palacio almohade original: como el "Patio del Yeso" o los "Jardines del Crucero”: Todas ellas coexistieron con el Palacio de Pedro I que representa el arte mudéjar español, junto con otras construcciones, muestran todos los estilos desde el renacimiento hasta el estilo neoclásico. La construcción del Archivo de Indias data de 1585 y fue construida para albergar la Casa Lonja o Consulado de Mercaderes de Sevilla (Consulado de los comerciantes de Sevilla). Se convirtió en el Archivo General de Indias en 1785, y desde entonces se ha convertido en hogar de la mayor colección de documentación sobre el descubrimiento de América y las relaciones con el nuevo mundo. El Archivo de Indias, diseñado por el arquitecto responsable de completar El Escorial, Juan de Herrera, es uno de los más claros ejemplos de la arquitectura del Renacimiento español. Una enorme influencia sobre la arquitectura barroca andaluza y neoclasicismo español, simboliza el vínculo entre el antiguo y el nuevo mundo. Sevilla debe su importancia durante los siglos XVI y XVII a su designación como capital de la Carrera de Indias (la ruta de las Indias: los españoles tenían el monopolio comercial con América Latina). Fue la "puerta de enlace a Indias" y el único puerto comercial con las Indias desde 1503 hasta 1718. El Conjunto Monumental, o grupo de edificios históricos que abarque la Catedral y la Giralda, el Alcázar y el Archivo de Indias, constituye un testimonio notable de las grandes etapas de la historia urbana de la ciudad (Islámica, cristiana y la de Sevilla con sus relaciones con el nuevo mundo), así como que simboliza una ciudad que se convirtió en la capital comercial con las Indias durante dos siglos: un tiempo durante el que Sevilla fue el eje de la monarquía española y desempeñó un papel importante en la colonización de América Latina tras su descubrimiento por Colón.
Cada uno de estos monumentos es asociado con el proceso de colonización. La tumba de Colón se conserva en la Catedral. La Sala de los Almirantes (Salón de almirantes) en el Alcázar fue la sede de la Casa de Contratación (cámara de comercio), que operó el monopolio con las Indias, y donde, como sede del aprendizaje, generó algunas de las más importantes expediciones de exploración y descubrimiento de ese período. Y el Archivo de Indias, desde el siglo XVIII, alberga los más valiosos e importantes documentos que proporcionan información sobre este acontecimiento histórico».
Tras ese preceptivo resumen de la declaración se manifiestan los expresos Criterios por los que han sido inscritos (como Conjunto):
Criterio (i): la Giralda constituye un logro artístico único, una obra maestra de la arquitectura almohade. La inmensa Catedral con cinco naves, que sustituyó a la mezquita es el edificio gótico más grande de Europa. El espacio elíptico del Cabildo, creado por Hernán Ruiz, es una de las más bellas obras arquitectónicas del Renacimiento.
Criterio (ii): la Giralda, influencia la construcción de numerosas torres de España y después de la conquista, en las Américas. Criterio (iii): el templo gótico más grande en Europa: de la Catedral y los Reales Alcázares de Sevilla son testimonio excepcional de la civilización Alhomade y de la Andalucía cristiana que datan de la reconquista de 1248 del siglo XVI, que fue minuciosamente imbuido con influencia morisca. Criterio (vi): la Catedral, el Alcázar y la Lonja están directa y tangiblemente asociadas a un evento universalmente importante: el descubrimiento del nuevo mundo por Cristóbal Colón en 1492 y 1493 y la colonización de América Latina. Se conserva la tumba de Cristóbal Colón en la Catedral. En la Sala de los Almirantes hicieron planes para una serie de exploraciones más grandes de la historia, en particular la circunnavegación del globo por Magallanes y Sebastián El Cano (1519-1522). En la Lonja se conservan más preciosos documentos de los archivos de las colonias en América.[52]
El número de bienes inscritos en la lista de Patrimonio Mundial va aumentando sobremanera con el decurso de los años, coincidiendo con los flujos turísticos, y al mismo tiempo de la aplicación de la Convención y al objeto de aminorar los riesgos que pudieran existir sobre numerosos bienes inscritos en la Lista de Patrimonio Mundial, el Comité va aumentando la complejidad y el número de medidas de protección y de gestión requeridas antes de aceptar la inscripción de un bien en Patrimonio Mundial. Así, últimamente ha venido solicitando documentos cada vez más precisos y amplios en sus enunciados, pretensiones y justificaciones de los valores universales excepcionales, así como de análisis comparativos con otras zonas similares, incorporando finalmente los planes de protección y sobretodo de gestión. Así, en los primeros años de funcionamiento de la Convención, se entendía que las propias las leyes nacionales eran suficientes para tutelar y proteger un bien inscrito en la Lista. Con posterioridad se erige el plan de gestión del bien en una obligación para todos los bienes inscritos.
En el supuesto fáctico del “conjunto monumental” de Sevilla debemos recordar que fue inscrito en la Lista de Patrimonio Mundial antes de que existiese la necesidad de presentar un plan de gestión. Ahora bien, en el informe periódico de 2006 sobre el estado de conservación del “conjunto monumental” de Sevilla, estima que toda la situación de Patrimonio Mundial de Sevilla responde a la Convención y a las Directrices y no necesita un plan de gestión.
Del mismo modo, apuntar que desde que se inscribió el “conjunto monumental” de Sevilla no se vió ninguna necesidad de instaurar una zona de amortiguamiento (“Buffer zone”), y en el indicado informe periódico de 2006 se razonó que no necesita una zona de amortiguamiento, exponiendo como justificación lo siguiente: “el patrimonio mundial de Sevilla, especialmente El Alcázar, es un sitio rodeado de muros, protegido”.
Y aun existiendo esas mismas circunstancias, ahora se cambia de justificaciones y razonamientos. Y según el propio Informe de ICOMOS de Noviembre de 2011 podemos aclarar los aspectos de Integridad, autenticidad, protección y gerencia. A saber:
Integridad (2010)
«El Conjunto Monumental conserva en su configuración la integridad física de los edificios originales y la yuxtaposición de las diversas etapas históricas más importantes. La Catedral constituye un monumento completo y plenamente utilizado. Un templo gótico cuya construcción se inició a comienzos del siglo XV por encima de la Mezquita mayor de Sevilla, un edificio almohade cuyo Patio de los Naranjos se ha preservado y convertido en el patio de acceso a la Catedral y de la Giralda el minarete que ha sido reutilizado como un campanario. Muestra claramente la construcción de mampostería gótico original. Asimismo, los edificios posteriores del Renacimiento, como la Sala Capitular (sala capitular) conservan a su estructura original. El Alcázar es otro monumento que conserva la integridad de las fases de los distintos periodos en que fue construido. Las habitaciones, patios y jardines del palacio almohade original se conservan en su estado original, como son las construcciones mudéjares que componen el Palacio de Pedro I y los restantes posteriores construcciones y jardines que conforman el actual Conjunto Monumental. La construcción del Archivo de Indias se conserva en su totalidad, junto con los documentos valiosos que contiene».
Autenticidad (2010)
«Cada uno de los tres edificios refleja claramente sus historias arquitectónicas y transmite sus funciones en la "Edad de oro" española en términos de soberanía real poder eclesiástico y el poder comercial que España adquirió a través de sus colonias en el nuevo mundo. En el perímetro restringido cubierto por la propiedad, los tres edificios son las manifestaciones más importantes del poder y la influencia del comercio español en las Américas. Que sin embargo no son las únicas manifestaciones en la ciudad y a reforzar su capacidad de transmitir el valor universal excepcional de la propiedad, es necesario que puedan asociarse con otros edificios restantes. La autenticidad de la serie de estos tres edificios es hasta cierto punto vulnerable a cambios en su configuración que podría dejarlos aislados de otros edificios asociados».
Protección y Gerencia requerida (2010)
«Mantener el sobresaliente valor Universal sigue siendo garantizado gracias a los mecanismos de protección individuales para cada una de las propiedades inscritas. Los tres edificios disfrutan del más alto grado de protección que existe en la legislación de patrimonio, en los niveles regionales y nacionales, ya que han sido declarados para ser propiedades de interés Cultural en la categoría de monumentos. Asimismo se garantiza la conservación de edificios individuales también asociados con el comercio español en las Américas en el corazón histórico de la ciudad que sirve como escenario urbano de los tres monumentos y las características generales de ese entorno urbano. Cumpliendo con el requisito legal de la existencia de planes urbanos específicos y catálogos para su protección, esta área, como un todo ha sido declarada bien de interés Cultural. Dada la enorme extensión de este Conjunto Histórico, los Planes de Protección se han elaborado de acuerdo a sectores homogéneos. Estos planes especiales y catálogos, junto con el Plan General que entró en vigor en 2006 (para aquellos sectores cuyo catálogo todavía tiene que ser completado), establecen medidas adecuadas para la protección del entorno inmediato de la propiedad. No hay actualmente planes de acción para los tres edificios. Sin embargo, existen disposiciones para mejorar el área comprendida dentro de una zona de amortiguación, cuya frontera está bajo consideración. En el mediano plazo, las disposiciones introducidas por el Consejo de la ciudad incluyen la realización de los catálogos de edificios para protegerse tanto de los sectores de Conjunto Histórico que no aún no elaborados (sector 7, "Catedral" y sector 8, "Sector de Magdalena de la Encarnación") para reemplazar las actuales precatalogadas. En el mediano plazo, hay planes para restaurar dos edificios en la zona de amortiguación de propuestas que se refieren a la colonización de América Latina, las Atarazanas (astillero) y el Palacio de San Telmo».
A ello se debe unir lo que por la Gerencia se ha ido informando, a saber: Cada uno de los tres edificios (Alcázar, Catedral y Archivo de Indias), cuya propiedad y gestión corresponde respectivamente a tres instituciones distintas, pues el primero es titularidad del Ayuntamiento de Sevilla, el segundo de la Iglesia Católica a través de la Archidiócesis de Sevilla, y el tercero al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, cuentan con organismos de gestión y control particulares especializados, no sólo en la Administración del Patrimonio, sino en su puesta en valor, su control, mantenimiento y rehabilitación, programación de visitas, intervenciones, difusión y divulgación de sus valores, investigación, etc., plenamente consolidados y muy profesionalizados.
Los datos que avalan la rotunda afirmación de que el estado de conservación de la Catedral, Alcázar y Archivo de Indias de Sevilla es MUY BUENO, trascienden incluso de lo meramente técnico respecto al: completo y complejo programa de intervenciones de mantenimiento y conservación, puesta en valor y recuperación de ámbitos o sectores de edificio que aún no son visitables o reconocibles, con el que cuentan cada uno de ellos bajo sus respectivos órganos gestores, que en algún caso cuentan incluso con cuadrillas de operarios especializados y con equipos profesionales liderados por Arquitectos de reconocido prestigio[53]. En el caso del Archivo de Indias se ha realizado en los últimos años y por parte del propio Ministerio de Cultura una completísima intervención de rehabilitación integral[54], que se ha sucedido con un completísimo programa liderado por su Directora[55] de apertura social y divulgación del edificio y sus contenidos, de tal modo que se ha podido simultanear una mejora de las condiciones para el trabajo de los investigadores especializados en documentación histórica, con la habilitación de salas del inmueble para la celebración de exposiciones abiertas al gran público y especialmente a los jóvenes, que han contribuido a que la ciudadanía comprenda y haga suyo el inmenso patrimonio documental heredado del siglo y medio en que Sevilla fue la Metrópolis colonizadora del Nuevo Mundo y la depositaria de todos los “contratos” celebrados por la Corona en aquel nuevo Universo.
Otros indicativos, como por ejemplo el número de visitantes, fundamentalmente al Alcázar y la Catedral, por la lógica especificidad del Archivo (pese a lo señalado en el párrafo anterior), no harían más que profundizar y reafirmar en lo manifestado, pues basta con observar el listado numérico que se acompaña, para concluir en que los datos de 2011, ratifican que el turismo vuelve a repuntar con fuerza en estos dos “buques insignias” de nuestra oferta patrimonial:
Visitantes Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011
Catedral 1.381.980 1.323.479 1.212.380 1.305.000 1.350.000
Alcázar 1.139.293 1.085.647 1.080.302 1.176.792 1.272.667
En lo que respecta a la conservación del “vacío público”, del marco de relación y puesta en valor “ciudadano” de estos monumentos, y cuya gestión y control es en gran medida del Ayuntamiento de Sevilla bajo la tutela de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía, podríamos de nuevo afirmar, sin pudor ni falsa modestia, que su estado es Muy Bueno, pues todas las intervenciones de reurbanización que se han venido abordando en años siguientes a la declaración por parte de la UNESCO y especialmente en los últimos años lo han sido en el sentido de afianzar los valores: público, medioambiental, cultural patrimonial y sostenible.
Así, se ha mejorado e incrementado el espacio peatonal frente al destinado al tráfico rodado; intervención de mejora en la calidad de las infraestructuras y equipamientos urbanos: redes de saneamiento, alumbrado, comunicaciones, pavimentos, ajardinamiento y mobiliario[56].
6.- PROTECCIÓN LEGISLATIVA Y DECLARACIONES BIC.Evoquemos, ante todo, que son deberes y atribuciones esenciales de la Administración del Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 46[57] y 44[58], 149.1.1, y 149.2 de la Constitución, garantizar, por los poderes públicos, la conservación del Patrimonio Histórico Español, así como promover el enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en él.
Según la Ley 16/1985 del 25 de junio de 1985, del Patrimonio Histórico Español[59], «son Monumentos aquellos bienes inmuebles que constituyen realizaciones arquitectónicas o de ingeniería, u obras de escultura colosal siempre que tengan interés histórico, artístico, científico o social»[60], y un «Conjunto Histórico es la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad. Asimismo es Conjunto Histórico cualquier núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado»[61].
A) La Catedral de Sevilla está inscrito[62] como Bien de Interés Cultural, en la Tipología Jurídica de Monumento, lo que fue publicado en Gaceta 08/01/1929[63].
B) La Lonja está catalogada como Bien de Interés Cultural con categoría de Monumento, según publicación oficial del BOE del 03/06/1983[64].
C) El conjunto de los Reales Alcázares está catalogado como Bien de Interés Cultural con categoría de Monumento, según publicación en La Gaceta de Madrid del 04/06/1931[65].
Por su parte están dentro del Conjunto Histórico (a su vez Bien de Interés Cultural) de Sevilla declarado por Decreto 2.803/1964, de 27 de Agosto[66] y posteriormente ampliado el ámbito de la delimitación del mismo por el Real Decreto 1.339/1990, de 2 de Noviembre. Se trata de un vasto e inmenso Conjunto Histórico de 7.835.000 m2s con un total de 6.875 fincas catalogadas.
Asimismo, la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con un ordenamiento jurídico propio para la protección del Patrimonio Histórico[67], en cuyo núcleo se encuentra la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía derogada por la actual Ley 14/2007, de 26 de noviembre. Con esa última norma se afronta la protección del Patrimonio Histórico desde un enfoque territorial, acentuando la coordinación con la legislación urbanística, tras la aprobación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Recordemos que la declaración de un bien de interés cultural determina, además, su inclusión en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz[68]. Si la declaración de interés cultural es pues el procedimiento que en el ámbito de la Ley estatal determina la integración de un bien en el Patrimonio Histórico y su sometimiento, por consiguiente, a un especial régimen de tutela, para la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía lo es la catalogación.
También la legislación estatal, atinente al entorno, asevera que un inmueble declarado Bien de Interés Cultural es inseparable de su entorno[69] y por ello con la declaración se ha de delimitar dicho entorno[70], siendo ello evidente, en cuanto al área afectada, en el supuesto de las declaraciones de los Conjuntos históricos. Por su parte, la normativa de Patrimonio Histórico de Andalucía adopta una posición sobre el entorno de los bienes inscritos como de interés cultural, acotándolo y matizando que «estará formado por aquellos inmuebles y espacios cuya alteración pudiera afectar a los valores propios del bien de que se trate, a su contemplación, apreciación o estudio, pudiendo estar constituido tanto por los inmuebles colindantes inmediatos, como por los no colindantes o alejados»[71], estando sometidas a autorización toda actuación que se realice en dicho entorno. Y se añaden unas prohibiciones como las de «toda construcción que altere el carácter de los inmuebles inscritos como Bien de Interés Cultural o perturbe su contemplación»[72].
Es de resaltar, además, que la protección del Patrimonio Histórico comprende también su defensa frente a lo que se ha dado en llamar «contaminación visual o perceptiva»[73]. Así se entiende por “contaminación visual o perceptiva” «aquella intervención, uso o acción en el bien o su entorno de protección que degrade los valores de un bien inmueble integrante del Patrimonio Histórico y toda interferencia que impida o distorsione su contemplación»[74]. Y así se ordena el que los instrumentos de planificación urbanística se adopten medidas que eviten su contaminación visual o perceptiva, y dentro de ellas aquéllas que por su altura puedan perturbar su percepción[75].7.- LAS NORMAS DE DIRECTA APLICACIÓN EN EL URBANISMO (EL ENTORNO, LA PERSPECTIVA Y EL PAISAJE URBANO HISTÓRICO).Nuestro ordenamiento jurídico, en contra de lo que se expone en otros estudios, sí que acoge los paradigmas del paisaje y del entorno. En tal sentir baste con acudir, entre otras, a las «normas de directa aplicación».
A nivel estatal, como norma de aplicación directa, expone el artículo 10.2 del Real Decreto Legislativo núm. 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo[76], dentro de los criterios básicos de utilización del suelo, lo siguiente:
«Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, … en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo[77]».
Por su parte, en nuestra legislación urbanística autonómica[78] prescribe que «los actos de construcción o edificación e instalación que se realicen en terrenos adscribibles a la clase de suelo urbano, pero que no cuenten con instrumento de planeamiento, deberán observar las siguientes reglas: […] 2ª) Presentar características tipológicas y estéticas adecuadas a su integración en el entorno, en particular cuando existan en éste edificios de valor arquitectónico o patrimonial histórico»[79]. Si bien lo analizaremos en el contexto que impone la legislación estatal.A).- Breve reseña histórica de las mismas.Ante todo hemos de citar cómo desde el año 1926 en España se va concibiendo la necesidad de protección del patrimonio cultural. En efecto, tenemos que evocar el Real Decreto-Ley de 9 agosto de 1926 relativo al tesoro artístico arqueológico nacional.En el artículo 2, de dicho Real Decreto-Ley, se exponía que formarán parte del Tesoro artístico nacional, además de otros bienes, «las edificaciones o conjuntos de ellas, sitios y lugares de reconocida y peculiar belleza, cuya protección y conservación sean necesarias para mantener el aspecto típico, artístico y pintoresco característico de España, siempre que así se haya declarado o en lo sucesivo se declare por el Ministerio de Instrucción pública y Bellas Artes»[80], decretándose «de utilidad pública la conservación, protección y custodia de los monumentos arquitectónicos que forman parte del Tesoro histórico-artístico de la Nación»[81], adscribiéndose al «suelo de la Nación»[82] y considerándose como supuesto de expropiación (por “causa de utilidad pública”) «los edificios que impidan la contemplación o dañen a un monumento del Tesoro artístico nacional, los adosados a murallas, torreones, etc., así como los rústicos o urbanos enclavados en recintos del Estado que pertenezcan al Tesoro artístico nacional»[83].Los primeros escarceos internacionales en aras de la tutela del Patrimonio cultural se prodigaron años más tarde[84].
Por su parte, los antecedentes mediatos de las normas de aplicación directa, en nuestro país, florecen en los artículos 59 y 60 de la Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen del suelo y ordenación urbana, que hacían referencia a la prohibición de levantar construcciones en lugares próximos a las carreteras de nuevo trazado (art. 59)[85] y a la adecuación al entorno (art. 60).
El reseñado artículo 60 de la LS/56 preveía, expresamente, preveía que:
«Las construcciones de toda clase en terrenos urbanos y rústicos habrán de adaptarse en lo básico, al ambiente estético de la localidad o sector para que no desentonen del conjunto medio en que estuvieren situadas, y a tal efecto:
a).- Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional, habrán de armonizar con el mismo.
b).- Igual limitación se observará cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiere varios o alguno de gran importancia o calidad.
c).- En las carreteras y caminos de trayecto pintoresco no se permitirá que la situación, masa o altura de los edificios o de sus muros y cierres limiten excesivamente el campo visual para contemplar las bellezas naturaleza o rompan la armonía del paisaje»[86].
Será con la reforma de la Ley del Suelo de 1956, operada el 2 de mayo de 1975, y el subsiguiente Texto Refundido de 9 de abril de 1976[87], cuando se amplían tenuemente dichas normas de directa aplicación.
Así previene el artículo 72 (sobre carreteras) que: «No podrán levantarse construcciones en lugares próximos a las carreteras sino de acuerdo con lo que, además de lo que en esta Ley se dispone, establezca la legislación específicamente aplicable». Y atinente a la adecuación al entorno, se declaraba que:
«Las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto:
a).- Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados.
b).- En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, romper la armonía del paisaje o desfigurar la perspectiva propia del mismo»[88].
Al confrontar el texto de 1976 y el del primitivo art. 60 de 1956 se advertirá que, de un lado, ha desaparecido la locución de que el ambiente al que deben adaptarse las construcciones sea el «ambiente estético de la localidad o sector para que no desentonen», con lo que se amplía la operatividad de precepto con la dicción contenida en el TRLS/76. Por su parte, en el apartado a) se transcribe lo mismo que los predecesores apartados a) y b) del art. 60 de la LS/56.
Una sugerente novedad proviene del acrecentamiento del objeto que se opera desde el párrafo “b)” del art. 73 del TRLS/76, lo que se evidencia con la supresión del adverbio «excesivamente» («limiten excesivamente el campo visual»[89]), introduciendo, en su ámbito de aplicación, nuevos supuestos a los que vincula, y abarcando un nuevo concepto limitativo, cual es el soslayar no sólo que se confine el campo visual o se rompa la armonía del paisaje, sino que se deforme («desfigurar») «la perspectiva propia del mismo».
Otra mejora lo constituye el art. 74 según el cual mientras no exista Plan o Norma que lo autorice «no podrá edificarse con una altura superior a tres plantas», sin perjuicio de las demás limitaciones que sean aplicables. Y cuando se trate de «solares enclavados en núcleos o manzanas edificados en más de sus dos terceras partes, los Ayuntamientos podrán autorizar alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos»[90].
Ya con el Reglamento de Planeamiento[91], se reúnen las normas de aplicación directa en un mismo precepto, con el siguiente tenor:
«1. Solamente podrán levantarse construcciones en lugares próximos a las vías de comunicación de acuerdo con lo que, además de lo especificado en la Ley del Suelo, establezca la legislación específica aplicable.
a. Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional, habrán de armonizar con el mismo o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados.b. En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa armonía del paisaje o la perspectiva propia del mismo.
3. Las limitaciones a que se refieren los dos números anteriores tendrán aplicación en todo caso, existan o no aprobados Planes de ordenación o normas complementarias y subsidiarias de planeamiento»[92].
Y, como puede observarse, lo más sobresaliente de esta norma del Reglamento de Planeamiento, es que se añadía ese párrafo tercero, en cuya virtud, las restricciones, limitaciones o condiciones preceptivas de aplicación directa precitadas han de ser utilizadas y previstas en todo momento (siempre), por cuanto «tendrán aplicación en todo caso, existan o no aprobados Planes de Ordenación», enfatizando así su propensión imperativa, necesaria, forzosa, ineludible y de inmediata vinculatoriedad.
El TRLS/1992 mantuvo las reglas de los arts. 73 y 74 de 1976, si bien, la STC 61/1997, de 20 marzo (RTC 1997, 61) declaró la inconstitucionalidad de todos los preceptos de carácter supletorio, lo que supuso la anulación del art. 139 y de la letra a) del art. 138 subsistiendo con carácter básico, no obstante, el tenor de la letra b) del precitado art. 138, y sin sufrir retoques por la Ley 6/1998, de 13 de abril. Ahora bien, los mandatos quedaban prácticamente incólumes, con carácter supletorio, a la regulación que contuviesen las legislaciones autonómicas.
B).- Concepto y naturaleza jurídica.
Las «normas de aplicación directa», como su propio tratamiento revela, son disposiciones legales sustantivas de ordenación que tienen vocación de aplicabilidad y obligatoriedad (o vinculatoriedad) absoluta, rotunda e inmediata[93], haya o no haya Plan, de manera que, en principio y por principio, prevalecen sobre las determinaciones concretas de los planes, entre otras cosas por unos básicos principios de legalidad y de jerarquía normativa (norma legal, frente a norma con rango reglamentario)[94]. Si bien esta tajante dicción ha ido sufriendo una mutación en la labor exegética jurisprudencial, puesto que previamente se entendía que la preexistencia de un instrumento de planeamiento suponía un dato notable a tener presente, puesto que en su tramitación habría concurrido la participación de diferentes organismos sectoriales a los que está encomendada primariamente la defensa de aquellos mismos valores del patrimonio natural y cultural en general[95], o que estuviese así reconocido, el terreno en cuestión, como perteneciente a un ámbito espacial más extenso objeto de especial protección[96].
Concepto que no es una apreciación subjetiva de lo estético, sino la necesidad de adecuar proporcionalmente lo construido al entorno en el que se construye[97].
Las «normas de aplicación directa» son preceptos emanados de Ley, y al mismo tiempo paradigmas y directrices específicas de directa, inmediata, rigurosa, preceptiva, sólida y prioritaria utilización, por lo que son y han de ser de inexcusable observancia, con independencia de que existan o no planes, siendo «un texto legal que se impone al planificador»[98], pues así se deduce del tenor literal del precepto analizado cuando, dogmatiza de modo rotundo «... no se permitirá...»[99], con el mismo objeto de la «Normativa de carácter general de Protección del Patrimonio artístico»[100]. Por ello se puede sostener que las «normas de aplicación directa» se anteponen tanto a la esfera voluntarista de la Administración, como del planificador, ostentando vinculatoriedad propia.
Además, evoquemos que siendo, como es, legislación básica sobre protección del medio ambiente, hemos de reconocer la competencia exclusiva que tiene asignada el Estado[101], sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de poder implantar normas adicionales en esta materia de protección[102], de ahí que no fuese declarado inconstitucional[103] y subsistiese vigente.
Del mismo modo, destaquemos que estas «normas de aplicación directa» encierran conceptos jurídicos indeterminados aunque de naturaleza reglada[104], si bien en su apreciación se introduce, con frecuencia, un porcentaje de discrecionalidad, en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa[105].
Ahora bien, tales conceptos jurídicos indeterminados han de ser interpretados, de modo muy especial, conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados[106], siendo de advertir que la realidad social coetánea, refleja una muy aguda entrega e interés en vigilar, cuidar, conservar, defender y proteger las perspectivas naturales y la armonía del medio ambiente, respecto de las construcciones, instalaciones o edificaciones, y recuerdos históricos legados por nuestros antepasados[107].
También advertir que la autorización, licencia o permiso que legitime una actuación material que infrinja la norma puede ser objeto de impugnación, siendo su fundamento, como señala González Pérez, el que ante el más absoluto desprecio por la naturaleza, sea necesario consagrar una norma con jerarquía de Ley que permita acudir a los Tribunales, precepto inspirado en un claro designado de defensa de los valores artísticos, arqueológicos e históricos, típicos o tradicionales, de las bellezas naturales, o de la armonía del paisaje, bastando[108] el sentido común con un mínimo de imparcialidad y objetividad para calificar si una obra rompe la armonía del paisaje, ya que la apreciación subjetiva sobre los valores paisajísticos y ecológicos queda perfectamente justificada, cuando en el expediente administrativo aparecen informes, planos y fotos de los que se deducen dichos valores[109].
En definitiva, concurriendo en la realidad que se analice el supuesto de hecho previsto en la norma («entorno a salvaguardar»), la circunstancia externa modificadora del mismo («contexto extrínseco»), y el «efecto prohibido» legalmente (que ahora examinaremos con algo más de detalle), procederá la aplicación automática del precepto[110], cualquiera que sea la regulación que sobre los terrenos prevea el planeamiento. De donde se denota la automaticidad al converger la meritada trilogía.
C).- La trilogía y los «conceptos jurídicos indeterminados de naturaleza reglada» que comprende.
En puridad, y sistematizando el contenido del citado artículo 10.2 del TRLS/08, ha de confluir una trilogía, según requieren la doctrina[111] y la jurisprudencia[112], a saber:
A).- El «entorno a salvaguardar», o supuestos fácticos objeto de específica protección,
B).- El «contexto extrínseco», o la actividad humana que se propone que pudiere incidir sobre el «entorno a salvaguardar»,
C).- El «efecto prohibido» por prescripción legislativa.
Así, en la actual regulación que se recoge en el nuevo texto refundido de la Ley de Suelo estatal se exige una adaptación de las instalaciones, construcciones y edificaciones «en lo básico», «al ambiente en que estuvieran situadas».
De esta forma, podemos ir dilucidando los vocablos que se utilizan en dicho precepto, calificados de conceptos jurídicos indeterminados[113] (aunque de naturaleza reglada[114]), al objeto de su necesaria delimitación, precisión, para poder ser observados, respetados y acatados por todos en general (Administración y administrados) y, en particular, por los instrumentos de planificación.
Así, por adaptación[115] debemos entender «acomodar, ajustar algo a otra cosa». Ese acomodo o ajuste ha de ser «en lo básico», es decir, que siga reconociéndose el lugar en donde se enclave sin merma de las características que le hacen sobresalir o resaltar de forma esencial, substancial o nuclear, puesto que por básico entendemos lo «perteneciente a la base o bases sobre que se sustenta algo, fundamental».
Con estos antecedentes, se puede delimitar la trilogía sobre la que inciden,
a).- El «entorno a salvaguardar».-
Del mismo modo, el precepto acota los supuestos de aplicación de la normativa de directa aplicación, dado que la localización o el «ambiente en que estuvieran situadas» queda perfilado por el mismo, a saber:
a).- los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo,
b).- las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales,
c).- las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco. Precisemos que pintoresco resulta definido por la Real Academia de la Lengua Española del siguiente modo: «Se dice de los paisajes, escenas, tipos, costumbres y de cuanto puede presentar una imagen peculiar y con cualidades plásticas», siendo peculiar lo «propio o privativo de cada cosa», y plástica algo «que forma o da forma».
Es decir, tienen que preexistir unos valores intrínsecos taxativos concurrentes, que habrá que precisar, pormenorizar, individualizar y justificar, que han de ser objeto de protección, sin necesidad de tener reflejo en el Plan, dado que imperativamente viene exigido desde norma con rango de ley.
b).- El «contexto extrínseco».-
Atinente a las actividades humanas que inciden sobre ese «entorno a salvaguardar», se postulan las siguientes:
1º).- La situación (de las construcciones, edificaciones e instalaciones), es decir, el sitio, lugar, punto o asiento elegido para la implantación del mismo,
2º).- La masa, es decir, el volumen[116], dimensión[117] o conjunto, (de las construcciones, edificaciones e instalaciones),
3º).- La altura. Aunque el precepto cite, tanto para la masa, como para la altura, explícitamente a «los edificios, muros y cierres», estimamos que ha de hacerse extensivo a todas las construcciones, edificaciones e instalaciones,
4º).- La instalación de otros elementos, como fórmula residual al objeto de recoger todo aquello no previsto expresamente que pudiere incidir negativamente en ese «entorno a salvaguardar».
c).- El «efecto prohibido».-
Ahora bien, lo que se prohíbe, de forma rigurosa, preceptiva y positiva, es «la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos», que puedan mermar la belleza de un paraje («entorno protegido»), precisándose cuándo se incide en ello, a saber:
1º).- Cuando se limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales,
2º).- Cuando se rompa la armonía del paisaje, entendiendo por armonía la «conveniente proporción y correspondencia de unas cosas con otras»,
3º).- Cuando se desfigure la perspectiva propia del paisaje.
Y para concretar qué debemos deducir por «paisaje», podremos acudir, en principio a la propia Convención Europea del Paisaje[118], el cual predica que «por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos»[119], y por «ordenación paisajística» se entenderán las acciones que presenten un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar, restaurar o crear paisajes[120].
El paisaje[121], en la concepción sincrónica, se postula desde una máxima bifronte, como recurso y como patrimonio (cultural y natural)[122].
En nuestro derecho positivo estatal se nos brinda una definición del paisaje, concibiéndolo como «cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población»[123], y se da una nueva regulación a los «paisajes protegidos»[124], entendidos como las «partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial»[125].
Como podemos apreciar, en la actualidad se sigue atendiendo a dicho paradigma de salvaguardia del paisaje, siendo principio rector (de la política social y económica)[126], principio inspirador, como hemos apuntado antes, de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad[127], o de la propia Ley de Suelo[128] (como principio de desarrollo territorial y urbano sostenible[129]), llegando a conceptualizarse como derecho (a un «paisaje adecuado»)[130] y deber de todo ciudadano[131], o como objetivo de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural[132], si bien, no existe, a nivel estatal instrumento normativo, a título de legislación básica, por el que queden reflejadas, de manera integral, las políticas de protección del paisaje y su reglamentación metódica, omnicomprensiva y exhaustiva[133].
El paisaje es cultura, es comprensión de nuestro entorno, respeto por él, un legado y un regalo para las generaciones venideras.
Ahora bien, para que pueda ser reconocida la trasgresión del «entorno a salvaguardar» (o se atenta contra el paisaje), incurriendo, por ende, en el «efecto prohibido», se requiere de una cumplida prueba[134] del supuesto de hecho que se sostiene infringido, constituyendo la declaración del “atentado al paisaje” una conclusión jurídica o apreciación de Derecho[135].
Si bien, cuando existe un planeamiento previo (como expresión que es de la voluntad de quien ha de velar, en principio en beneficio del interés público: Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma), que prevea una concreta regulación para el terreno en cuestión, será preciso que los supuestos del «entorno a salvaguardar» prescritos legalmente se acrediten «con mucho rigor y precisión»[136], acompañando documentación gráfica, estudios de cotas, perfiles, etc. a los dictámenes periciales, repudiándose las «sutiles operaciones de valoración estética del paisaje»[137].
Lo que parece evidente es que ha de converger la trilogía para que sea utilizada esta máxima en defensa del entorno (y, consecuentemente, del paisaje), es decir, que habrán de confluir el «entorno a salvaguardar», el «contexto extrínseco», y el «efecto prohibido» para que sea aplicable al concreto supuesto fáctico, por lo que “a sensu contrario” si quedare omitido o no concurriese alguno de ellos, no podríamos aplicar esta limitación para adecuación al entorno[138].
D).- Características ingénitas de las «normas de aplicación directas» estatales.
De toda la precedente disertación podemos llegar a meditar acerca de las características definitorias de estas normas de aplicación directa estatales, a saber:
1º).- El espíritu de las «normas de aplicación directa» parece recogido por el artículo 45 de nuestra Constitución[139].
2º).- Son mandatos básicos y primarios estatales que el legislador autonómico puede complementar. Son mandatos de aplicación ante cualquier situación jurídica[140], clase o categoría de suelo, dado el carácter básico con que resulta regulado por el legislador estatal. Evoquemos el brocardo de «ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus»[141]. Por lo que este paradigma se impone con independencia de lo que se prevea por el legislador autonómico. Recuérdese que se trata de legislación básica sobre protección del medio ambiente, competencia exclusiva del Estado[142], pudiendo las Comunidades Autónomas establecer normas adicionales en esta materia de protección[143].
3º).- Se aplican en todo caso, existan o no Planes de Ordenación. Son preceptos con rango legal, que contienen determinaciones sustantivas imperativas de absoluta, rotunda y directa vinculatoriedad y aplicación[144], por lo que prevalecen ante determinaciones de Plan.
4º).- Son normas de ineludible acatamiento, tanto en defecto de planeamiento como en el supuesto de existencia de éste y contradicción con el mimo. Son pautas que se anteponen e imponen al planificador (haya o no Plan[145]), a la Administración y a los administrados, siendo de inexcusable observancia.
5º)- Su aplicación es directa, es decir, que no precisa de desarrollo por otra disposición o acto[146].
6º).- La Ley lo que trata de evitar es que se levanten construcciones que no armonicen con las características de un conjunto de edificios, o de singular relevancia, merecedores de una salvaguarda y de una situación destacada, sin que sea necesario esa pertenencia al casco antiguo o a que previamente tengan que estar catalogados, porque la Ley no distingue[147].
7º).- Por disposición legal se fija el ámbito espacial en que puede producirse la desarmonía con tales lugares, paisajes o construcciones a proteger («entorno a salvaguardar»).
8º).- Estas «normas de aplicación directa» cobijan conceptos jurídicos indeterminados, aunque de indudable naturaleza reglada[148], que comprenden la trilogía de un «entorno a salvaguardar», lo que hemos denominado como «contexto extrínseco» y el «efecto prohibido» legalmente.
9º).- Son máximas que operan automáticamente ante la concurrencia de la enunciada trilogía («entorno a salvaguardar», «contexto extrínseco» y «efecto prohibido»), con independencia de la regulación urbanística y/o territorial.
10º).- Exhorta motivación adecuada, prueba suficiente y prudencia. La trasgresión del «entorno a salvaguardar» (con la presencia de los otros dos elementos) requiere de cumplida prueba, clara y contundente de los elementos fácticos que en cada caso puedan integrarse en los supuestos de idéntica naturaleza que este precepto legal contiene, siendo necesario mayor rigor y precisión de la misma si se pretende sostener en contra de expresa dicción de instrumento de planeamiento.
E).- Sucinta referencia de la regulación autonómica: las normas adicionales a la protección estatal impuesta.
Es muy heterogénea la regulación que sobre el particular de las normas de directa aplicación se plasma por los legisladores autonómicos. Veamos algunos ejemplos:
En la Comunidad autónoma andaluza, se diferencian las normas adicionales de aplicación directa según la clase de suelo. Así y concerniente al suelo no urbanizable, se viene en reconocer que los actos de construcción o edificación e instalación que se realicen en esa clase de terrenos deberán observar cuantas condiciones se establecen en el artículo 52 de la Ley núm. 7/2002, aun cuando no exista Plan General de Ordenación Urbanística o Plan Especial y unas reglas de adecuación al ambiente[149]. Y para los suelos que resulten ser urbanos al no existir instrumento de planeamiento general, se prevé que los actos de construcción o edificación e instalación que se realicen en ellos, deberán observar otras reglas[150]. En sentido parecido se puede citar a la legislación extremeña[151]. Por ende, el grado de vinculatoriedad es distinto según la clase de suelo y la existencia o no de Plan, empero sobre esta regulación incide la estatal con carácter básico y mínimo para todo el territorio nacional, por lo que recordemos, que las prescritas por el legislador autonómico son «normas adicionales» de protección (un plus añadido a la predispuesta desde el Estado).
La legislación Aragonesa desarrolla las normas de aplicación directa en tres artículos sistematizados en protección de paisaje[152] (no pudiendo menoscabar, las construcciones, «la belleza o armonía del paisaje natural, rural o urbano en que se permita su realización»), alturas (limitaciones que dependen de la existencia o no de Plan)[153] y distancias de vías[154].
De la normativa del Principado de Asturias, por su parte, es de reseñar la descripción de su naturaleza («determinaciones legales sustantivas de directa aplicación») y efectos (con grado de vinculatoriedad a «todos los instrumentos de ordenación urbanística y del territorio y a las administraciones públicas»)[155], adaptación al entorno (en donde casi se transcribe el precepto estatal)[156], dando un tratamiento especial a los terrenos próximos a la costa[157], y en general de las edificaciones (que persigue la adaptación y armonía con el entorno)[158]. También la legislación madrileña lo encuadra como «determinaciones legales de la ordenación urbanística», llegando a enfatizar que son aquellas normas «que establecen prescripciones sobre el uso del suelo o de las construcciones y son directamente aplicables exista o no planeamiento urbanístico, imponiéndose en su caso a las determinaciones de éste»[159].
El legislador de Castilla y León, fundamentalmente, lo encuadra como «deberes de adaptación al ambiente»[160], si bien con carácter general y con independencia de la clasificación de los terrenos, conceptualizándose, del mismo modo, como normas de aplicación directa. Supuesto similar al precedente se contempla por la legislación foral Navarra[161]. Asimismo, la comunidad cántabra y gallega[162], acoge el dictado del tenor estatal[163], como la legislación valenciana[164], sin encuadrarlo en clase alguna de suelo.
La legislación de Canarias también trascribe el precepto estatal[165], como normas de ordenación de directa aplicación, si bien acotado al «suelo rústico» resaltando que toda construcción deberá «estar en armonía con las tradicionales en el medio rural canario y, en su caso, con los edificios de valor etnográfico o arquitectónico que existieran en su entorno cercano»[166], y añade axiomas subsidiarios a falta de determinaciones expresas del planeamiento de ordenación[167]. Parecido criterio se sigue por la reglamentación de Castilla-La Mancha[168] al circunscribir al «suelo rústico»[169] esas normas de directa aplicación y previendo subsidiariedad de otras reglas para el supuesto de inexistencia de plan[170].
La Unión Europea en coherencia con la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible[171], ha promovido la Estrategia Temática Europea de Medio Ambiente Urbano[172], la cual recoge el sentir de los estados miembros y las instituciones europeas sobre los problemas medioambientales que presentan las zonas urbanas y la necesidad de abordarlos de manera integrada, incidiendo en las bases que los generan. Y el documento de trabajo de la Comisión Europea relativo a la Política de Cohesión y Ciudades[173], señala que las políticas económicas, de empleo, sociales y ambientales se refuerzan mutuamente, pero no dice que haya de ser a costa del paisaje, sino con respeto al mismo.
Por demás, la vocación de tutela pública para la protección y enriquecimiento del patrimonio histórico-artístico en nuestra normativa urbanística autonómica andaluza es muy evidente, habiendo acogido esa ya vasta tradición garantista[174], siendo objetivo de toda ordenación urbanística[175], encomendándose a los instrumentos de planificación la forma para materializar y hacer efectiva dicha actividad de amparo[176], y definiéndose, desde ellos, los ámbitos que deban ser objeto de especial protección[177]. Como se manifiesta desde la propia exposición de motivos «la atención a la ciudad histórica es tarea ya tradicional en nuestra práctica urbanística, dando primacía a criterios de conservación y rehabilitación, pero ahora es necesario poner el acento, además, en la recuperación de la ciudad histórica como espacio social, como espacio económico y como espacio vivido»[178].
F).- La estrategia de paisaje de Andalucía (2012).
El 6 de marzo de 2012, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía adopta el Acuerdo de aprobar la Estrategia de Paisaje de Andalucía. Esta Estrategia se fundamenta en el desarrollo de siete objetivos de calidad paisajística[179] que requieren de la actuación concertada de varias Consejerías y que implican a los tres ejes de intervención establecidos en el Convenio Europeo: la protección, gestión y ordenación de los paisajes. Y de entre esos siete objetivos destacamos ahora dos: impulsar la recuperación y mejora paisajística del patrimonio cultural[180], y cualificar los espacios urbanos.
Asimismo, hemos de resaltar que la Estrategia de Paisaje de Andalucía pone un énfasis especial en el paisaje como un activo para el desarrollo sostenible y la competitividad de Andalucía, capaz de contribuir a la creación de renta y empleo[181]. Enfoca la calidad del paisaje como un recurso esencial para el desarrollo turístico, un sector estratégico de la economía andaluza, y que progresivamente había ido teniendo acogida en diversos textos normativos autonómicos[182].
De todas las líneas estratégicas destacaremos la 21 y la 22. La Línea estratégica 21 versa sobre los Valores culturales del paisaje, y la acción paisajística en los entornos de los BIC, se orienta a la descontaminación visuial, a la integración paisajística y al mantenimiento de los valores culturales, a la mejora del acceso físico y visual, etc.
La línea estratégica 22 versa sobre los Paisajes de interés cultural (PIC), prevé una guía para la formulación de objetivos de calidad paisajística en los PIC, la ordenación paisajística de los mismos (orientada a la recuperación de paisajes degradados), un Registro de ellos o el establecimiento de Directrices, recomendaciones y planes directores de los Paisajes Históricos Urbanos.Prev - Próximo >>

References: resolución 
sui generis
 Real Decreto 
 artículo 10
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 60
 artículo 72
 artículo 10
 artículo 45
 artículo 52