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Dictamen : 116 del 19/05/2000
C-116-2000
San José, 19 de mayo del 2000
Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° 1692-2000AL, del 20 de marzo del año en curso –recibido en este Despacho el 6 de abril último--, mediante el cual solicita a la Procuraduría rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que reconoció al servidor XXX el plus salarial por concepto de riesgo policial.
1.- El 1° de julio de 1990, el señor XXX ingresó a laborar para el Ministerio de Seguridad Pública, en el cargo de raso de policía, ocupando el puesto n.° 004920, código presupuestario 092-01-0004 (véase certificación de folio 5 del expediente administrativo).
2.- El 23 de marzo de 1999, se le reconoció al señor XXX el pago por concepto de riesgo policial (véase folio 5).
3.- El 23 de agosto de 1999, mediante oficio n.° 29230-99DRHSEC, la Msc. Vera Guevara Umaña, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, le solicitó al Lic. Joaquín Soto, Director del Departamento Legal, realizar el trámite pertinente para eliminar el acto mediante el cual se acordó el pago de riesgo policial, en favor del señor XXX. Lo anterior, en razón de que dicho servidor no se desempeña en funciones de vigilancia ciudadana, requisito indispensable para disfrutar de ese pago. (véase folio 1).
4.- En la actualidad, según se desprende del oficio n.° 1290-99. C.2.A., del 25 de octubre de 1999, suscrito por el Capitán Carlos González Tenorio, Primer Comandante de la Segunda Comisaría, el señor XXX se encuentra destacado en esa Comisaría, en la que desempeña funciones de barbero con el siguiente itinerario: los días lunes y martes, en la Segunda Comisaría, miércoles y jueves, en la Sétima Comisaría y los viernes en Alajuelita (folio 6).
5.- El 9 de noviembre de 1999, mediante resolución n.° 3179-99 D.M., el señor Juan Rafael Lizano, Ministro de Seguridad Pública, adoptó la decisión de instaurar procedimiento administrativo con el fin de determinar si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se reconoció el pago del plus salarial denominado riesgo policial al señor XXX. En esa misma resolución se designó al encargado de cobros administrativos del Departamento de Reclamos de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio como Órgano Director del Procedimiento (folio 7).
6.- El órgano director, mediante resolución n.° 1719-99 A.L., de las 10:10 hrs del 29 de noviembre de 1999, dictó auto de apertura del procedimiento administrativo con el fin de determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del pago por concepto de riesgo policial en favor del señor XXX. En la misma resolución se convocó al servidor a una audiencia oral y privada a realizarse a las 13 hrs del 3 de enero del año en curso, en el Departamento de Reclamos de la Dirección de Asuntos Legales, advirtiéndosele que podía ofrecer la prueba y los alegatos de descargo que considerara pertinentes (folio 8).
7.- A las 10:30 hrs del 15 de enero del 2000, se realizó la audiencia oral y privada con la presencia del señor XXX –quien no se había presentado a la convocatoria señalada para las 13 hrs del 3 de enero del 2000, por cuanto no le había sido notificada la resolución indicada en el hecho anterior--. En la audiencia, el señor XXX manifestó su deseo de que se le eliminara el pago por concepto de riesgo policial, toda vez que, según reconoció, no desempeñaba, de manera permanente, funciones policiales, sino que lo hacía sólo de forma ocasional, cuando se lo solicitaban sus superiores. (folio 9).
8.- Mediante resolución n.° 555-2000 AL, de las 14:15 hrs del 23 de febrero del año en curso, el órgano director del procedimiento resolvió: "Recomendar al señor Ministro de ésta (sic) Cartera, dictar la resolución final y diligenciar el presente caso ante la Procuraduría General de la República a fin de que se cumpla con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y se dictamine si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el pago del plus salarial al señor XXX, cédula de identidad número XXX , lo anterior por cuanto no se cumple con el motivo, contenido ni el fin del pago del riesgo policial y por cuanto dicho señor autoriza a que se le suprima dicho plus salarial a fin de seguir con sus funciones de BARBERO" (folios 12-14).
9.- El Lic. Rogelio Ramos Martínez, Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, mediante resolución n.° 692-2000 D.M., de las 11 hrs del 25 de febrero del 2000 resolvió: "Enviar a la Procuraduría General de la República las presentes diligencias, a fin de que dictamine si existe o no nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en el otorgamiento del plus salarial del riesgo policial en el periodo comprendido entre el 23 de marzo de 1999 hasta la fecha, al señor XXX, portador de la cédula de identidad No. XXX, lo anterior con base en el artículo 173 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública" (folios 15 – 17).
10.- La Licda. Kattia Sequeira Muñoz, Encargada de Cobros Administrativos, mediante oficio n.° 1692-2000 AL, del 20 de marzo del 2000, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo correspondiente.
III.- SOBRE EL CASO CONCRETO
De previo a analizar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Seguridad Pública le reconoció al señor XXX el pago del plus salarial denominado "riesgo policial", es preciso examinar, aunque sea brevemente, los supuestos en los que procede reconocer dicho beneficio.
Sobre el particular, debemos señalar que –según criterio reiterado de este Despacho-- el pago del plus salarial denominado riesgo policial, sólo procede en favor de aquellos servidores que efectivamente se desempeñen como policías, como compensación por los riesgos a los que se exponen en el ejercicio de las labores que les corresponde realizar. Así por ejemplo, en el Dictamen C-022-97, del 3 de febrero de 1997, se indicó:
"(...) los beneficiarios del rubro denominado «riesgo policial» son los que realizan funciones de «policía». Es decir, aquellos funcionarios que al ser nombrados como tales, se exponen, en forma constante y permanente, a una situación de peligro, o sea, a la contingencia o probabilidad de un daño por el carácter de la labor que realizan en la comunidad, que tiene que ver, directamente, con el orden y seguridad del país, incluyendo, claro está, la vida y salud de las personas, sus demás derechos y bienes. (...)". (En el mismo sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-111-96, C-132-98, C-225-98 y C-243-98).
En sentido similar, se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia:
"La Sala concuerda con la interpretación que los fallos de instancia le han dado al subjúdice, porque si bien, en un inicio, la norma que creó la retribución salarial por el riesgo policial, no hizo distinciones entre funcionarios en servicio activo y funcionarios administrativos, no queda duda de que el término riesgo, implica la proximidad a una situación de peligro, o sea, la contingencia o probabilidad de un daño, y en ese sentido, quienes se encuentran más expuestos a sufrirlo, son los servidores que realizan labores de policía. De tal suerte que, las reformas operadas en las leyes de presupuesto números 7272 y 7306, de 18 de diciembre de 1991 y 28 de julio de 1992, respectivamente en cuanto disponen la no inclusión de los funcionarios que realicen labores administrativas, implica dar un trato desigual a situaciones que esencialmente, por su naturaleza, no son iguales y que, por ende, no pueden representar trato discriminatorio alguno y tampoco quebranto del principio de igualdad ante la ley. (...)
En el subjúdice quedó acreditado que, el actor, ocupa un puesto de guardia rural en el Ministerio de Gobernación y Policía, pero que la labor que realiza es la de «encargado de Inscripción de prendas, matrimonios, defunciones, juramentación de juntas directivas de colegios, atención al público y recepción de documentos», lo cual le elimina la posibilidad de poder accesar a la compensación salarial, por riesgo policial, ya que no se encuentra en servicio activo, es decir, no está expuesto a situaciones de riesgo, tal y como lo prevén las normas presupuestarias de mérito." (Sentencia n.° 15 de las 15:50 horas del 11 de enero de 1995. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).
De lo anterior se desprende, en primer término, que la finalidad del plus salarial en estudio, es compensar, en alguna medida, la proximidad a una situación de peligro en que se encuentran quienes ejercen funciones de policía; y en segundo lugar, que aún cuando un funcionario ocupe un puesto policial, si no realiza funciones policiales, no le corresponde el aludido beneficio. Así lo ha reconocido inclusive la Sala Constitucional al rechazar un recurso de amparo interpuesto contra el Ministro de Gobernación y Policía, en el cual se impugnaba, como arbitraria e infundada, la negativa de concederle el pago del incremento salarial denominado "riesgo policial" a una servidora de dicho Ministerio. En esa oportunidad la Sala indicó;
"II) Por otra parte, es de suma importancia indicar para los efectos de la cuestión planteada, que el principio de igualdad que estable el artículo 33 Constitucional no tiene un carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, de tal modo que, si la recurrente desempeña tareas o funciones distintas a aquellas personas a las que se les ha dado el reconocimiento que se reclama, no puede ésta pretender, por el simple hecho de ser miembro de la Guardia Rural, que se le equipare a las otras no obstante que las circunstancias en que prestan sus servicios son distintas. Con otras palabras, el hecho de que a un grupo de guardias rurales, habida cuenta de las funciones que se les asignan y de las condiciones en que las desempeñan, se les haya reconocido el beneficio que se pretende, no tiene el efecto de constituir un derecho subjetivo para que ese plus salarial le sea reconocido, sin la necesaria distinción de esas circunstancias, a todos los funcionarios o empleados del Ministerio de Gobernación, en cuenta a la recurrente. (...)" (Voto n.° 1598-94 de las 16:18 hrs del 6 de abril de 1994. Lo resaltado en negrita no es del original).
En síntesis, para ser beneficiario del plus salarial denominado "riesgo policial", se requiere la concurrencia de dos elementos: estar nombrado en un puesto de policía y desempeñar efectivamente labores de seguridad y vigilancia.
En el caso que nos ocupa, del expediente administrativo levantado por el órgano director del procedimiento se desprende claramente que el servidor XXX, a pesar de ocupar un puesto de policía, no desempeña realmente funciones de seguridad y vigilancia –que son las que justifican el pago del beneficio salarial en referencia-, sino que sus labores son las de barbero en distintas Comisarías del Ministerio de Seguridad Pública.
Por consiguiente, es preciso concluir que el acto administrativo mediante el cual se le reconoció al servidor XXX el pago del plus salarial denominado "riesgo policial", es absolutamente nulo. Dicha nulidad, además de absoluta, es evidente y manifiesta toda vez que es fácil de constatar que el servidor no reunía los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para el reconocimiento del citado beneficio laboral.
Ahora bien, a pesar de que el acto administrativo en cuestión adolece de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, estima este Despacho que no procede repetir lo pagado al servidor, con anterioridad a la declaratoria correspondiente, por cuanto el principal obligado en determinar si procedía reconocer dicho beneficio salarial, era el propio Ministerio. Por lo demás, según se desprende del expediente administrativo, el servidor ha manifestado su anuencia para que se le elimine dicho plus salarial lo que demuestra que ha actuado de buena fe y, por consiguiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley General de la Administración Publica, las sumas recibidas por ese concepto, al haber ingresado a su patrimonio, deben tenerse como derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo expuesto, la Procuraduría General de la República rinde dictamen favorable para que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Seguridad Pública le reconoció al señor XXX el plus salarial denominado "riesgo policial", todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe por parte del servidor.

References: artículo 173
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 33
 artículo 171