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Timestamp: 2018-11-19 19:23:05+00:00

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CIUDADANÍA DE LA UNIÓN - PROPUESTA ESPAÑOLA ESTADOS MIEMBROS ESTATUTO JURÍDICO DERECHO DE LIBRE CIRCULACIÓN PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN D...
Ciudadanía de la Unión - Monografía
1. LA GESTIÓN DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN.
Después de la Segunda Guerra Mundial, el proceso de la integración europea estuvo guiado por ideales y objetivos políticos inequívocos. Sin embargo, las cuatro < < libertades fundamentales > > eran referidas al mercado y sólo se disfrutaban en el marco económico: la libertad más próxima a las personas se condicionaba a una actividad económica. En el seno del mercado los ciudadanos eran denominados como obligados beneficiarios aparecían bajo la denominación de empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores o la más fría y aséptica de operadores económicos que tanto han utilizado los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Era lógico que no se hablara del < < ciudadano > >; si el < < mercado común > > era el medio y éste no despeja la incógnita del horizonte político, el medio parecía que se había convertido en el fin mismo. Entonces la Institución de una ciudadanía era superflua y extraña: nadie es ciudadano de un gran mercado.
1.1. EL MODELO DE LAS PRIMERAS TENTATIVAS:
El primer intento en el tiempo y la primera utilización del concepto actual está en el haber del Parlamento Europeo: la propuesta de crear una ciudadanía de la Unión se incluyó en el artículo 3 del Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea, adoptado por el Parlamento Europeo el 14 de febrero de 1984 (<>), aunque no fue aceptado por los Estados miembros.
Los Estados miembros eran conscientes del desapego existente entre la Comunidad y sus ciudadanos. Por ello, comienza a fraguarse la aproximación a este concepto en el Consejo Europeo, reunido en Fontainebleau, en 1984. Se creó el Comité ad hoc < < la Europa de los ciudadanos > > en cuyo segundo Informe, recomendaba la participación política de los ciudadanos en el proceso político, tanto en la Comunidad como en los Estados miembros. El Informe Adonino se adentró por el camino de las apariencias y el reino de la imagen. Así, se proponía la bandera comunitaria y en 1986 fue adoptada oficialmente junto al emblema y el himno; desde entonces, se celebra el < < Día de Europa > > y su liturgia; el pasaporte único ya se había acordado en 1981; también se adoptaron mediante Resolución del Consejo unas señalizaciones adecuadas en las fronteras exteriores e interiores de la Comunidad.
Desde mediados de los setenta y hasta 1990-1991, la creación de símbolos y derechos no tienen como destinatario y finalidad directa y propia a los ciudadanos sino el proceso mismo. Pero se habla de unos < < derechos especiales > > y de un mundo de apariencias con el objetivo no velado de servir así a la Comunidad misma.
1.2. LA PROPUESTA ESPAÑOLA: UNA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN AL SERVICIO DEL CIUDADANO.
El siguiente y decisivo paso lo daría el Presidente del Gobierno español en su carta al Primer Ministro de Irlanda. El Gobierno español desempolva el proyecto Spinelli y toma del mismo la noción de ciudadanía de la Unión y su carácter de complemento de la nacionalidad. En efecto, se utilizaba en la iniciativa española la noción abstracta de < < ciudadanía > >, y no de derechos específicos o especiales, como era habitual en la Comunidad.
2. SIGNIFICADO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN
La ciudadanía de la Unión ocupa un lugar destacado en los Tratados. Ya en el Preámbulo del TUE, los Estados miembros se manifiestan < < resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países > > y en el artículo 2 TUE, al describirse los cinco objetivos de la Unión, se afirma que se proponen reforzar la protección de los derechos y los intereses de sus nacionales mediante la creación de una ciudadanía de la Unión. Se consuma un giro decisivo: la ciudadanía y los derechos que comporta tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye en objetivo mismo de la integración europea, en el objetivo reencontrado de una < < unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa > >.
El TUE, inserta la ciudadanía de la Unión en el Tratadode la Comunidad Europea mediante los artículos 17 a 22. Al situar esta Institución justo después de los Principios, se puede afirmar que se ha dado un tratamiento < < estratégico > > a la ciudadanía, lo que ha sido destacado por la doctrina, así como el hecho de que por primera vez, después de cuarenta años de proceso integrador aparece, por vez primera, el término < < ciudadano > > en un Tratado comunitario, en el Tratado de Roma (C.-F. Durand, 1992: 437).
El artículo 17 TCE dice así: < < Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. > > De este modo, todos los nacionales de los Estados miembros van a gozar de un vínculo jurídico común que les liga a la Unión Europea.
De todas formas, se encuadra la nueva Institución en el núcleo más sólido y más activo del pilar comunitario, en el Tratado de la Comunidad Europea (antigua CCE), la cual está dotada de reconocida personalidad jurídica internacional. Al ser una ciudadanía de la Unión, se establece el vínculo entre el nacional del Estado miembro y el < < todo > >, junto con sus pilares comunitarios (CE-EURATOM) e intergubernamentales.
El artículo 17, segundo párrafo, atribuye automáticamente la ciudadanía de la Unión a los nacionales de los Estados miembros; en la reforma de 1997 se reitera que < < será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional > >. De este precepto se derivan varias consecuencias importantes.
- La primera, es que la nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica de la nacionalidad o ciudadanía < < estatal > >. Es visible la preocupación e insistencia por asegurar que la ciudadanía de la Unión no es un sustituto de la ciudadanía que conocemos hasta ahora: la vinculación jurídico-política con un Estado, con un Estado miembro, permanece plenamente, sin alteración alguna.
La ciudadanía de la Unión es una nueva Institución que presupone la ciudadanía de un Estado miembro, y que coexiste indisolublemente con aquélla. Como afirma el Preámbulo del Tratado es < < una ciudadanía común > >, pero no exclusiva, que se funda sobre el mantenimiento de las nacionalidades.
- La segunda, es que se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un Estado miembro y ciudadanía de la Unión. La posesión de la nacionalidad de un Estado miembro es una condición sine qua non para disfrutar de la calidad de ciudadano de la Unión. Si se pierde la condición de nacional de un Estado miembro se pierde automáticamente la ciudadanía de la Unión. Como decía el Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea de 1984 (<>), la ciudadanía de la Unión < < no puede ser adquirida ni perdida separadamente > > (art. 3).
El Estado conserva esta < < prerrogativa regaliana > >, que consiste en definir unilateralmente las normas de adquisición de la nacionalidad, prerrogativa que no se ha visto alterada por los Convenios sobre Derechos Humanos. Claro que, la consecuencia de la conservación de ese poder para atribuir la nacionalidad puede dar lugar a que algunas legislaciones otorguen la nacionalidad de un Estado miembro con excesiva generosidad y facilidad, generando abusos que repercuten en otros Estados miembros.
Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos < < propios > > de la esfera estatal, sino que como consecuencia de un proceso que integra pueblos, que los hace más iguales y más libres, es decir, con más derechos, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros Estados miembros. Recíprocamente pueden disfrutar de ese régimen de < < trato nacional > > cuando se encuentran en el territorio de otro Estado miembro. A su vez los nuevos derechos vinculados estrictamente a la ciudadanía se pueden disfrutar, tanto en el interior del Estado del que son nacionales, como en el territorio de los otros Estados miembros. En definitiva, la ciudadanía de la Unión es un complemento.
Ahora bien, cabe preguntarse si las Comunidades Europeas arrastran tras de sí, a través de la historia y las aspiraciones de los pueblos de los Estados miembros, una identidad colectiva que dé credibilidad, hoy, a la ciudadanía de la Unión. Porque ese sentimiento de identidad colectiva, es el que da vida a la Institución de la ciudadanía en cualquier entidad política. Lo cierto es que no existe ese sentimiento entre los pueblos de los Estados miembros y, lo que es más grave, ni jurídicamente ha sido aceptada la Institución, entre otros, por el Tribunal Constitucional español ni por el Estado danés. Por ello mismo, D. J. Liñán Nogueras ha afirmado que < < no es de extrañar que, pese al carácter limitado con que ha sido introducido en la construcción europea, genere tantas resistencias tanto más claras cuanto más afecta a los espacios públicos estatales. La noción y el objetivo político de la ciudadanía de la Unión es difícilmente articulable fuera de un marco federal. El proyecto contenido en el TUE no transforma la Comunidad en un modelo federal [...] > >(1993:293).
El artículo 17 TCE establece que < < los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado > >. Luego los derechos y las obligaciones comprenden los derechos específicos previstos en esta Segunda Parte del Tratado y otros derechos igualmente vinculados a la esencia del estatuto de ciudadanía en toda entidad política como, por ejemplo, el principio de igualdad de trato o el disfrute de un sistema coherente e integrado de derechos fundamentales.
La Carta de los Derechos Fundamentales, aprobada en Niza como Declaración Común el 7 de diciembre de 2000, reconoce y regula los derechos de los ciudadanos de la UE, además de tener el objetivo más amplio de regular el conjunto de derechos de todo ser humano en la UE. Los derechos de la ciudadanía protegidos por la Carta no pueden alterar o distorsionar el régimen establecido por los Tratados y su disfrute se regirá por el Tratado CE. Por ello no tiene grandes novedades, pues la Carta no establece derechos esencialmente nuevos en materia de ciudadanía. Lo que sí se puede observar es que los derechos de los ciudadanos proclamados en la Carta no se circunscriben únicamente al Capítulo V, consagrado a la < < Ciudadanía > > (arts. 39 a 46 de la Carta). A lo largo de la Carta se pueden extraer otros derechos de los ciudadanos. Así, el derecho a trabajar, libertad para buscar un empleo (art. 15.2 de la Carta), establecerse libremente o prestar servicios en todos los Estados miembros (art. 15.2), igualdad de acceso a las prestaciones de seguridad social y a la ayuda social en otro Estado miembro (art. 34.2) y se incluyen derechos compartidos por los ciudadanos y las personas residentes en la UE, como el derecho de acceso a los documentos de las Instituciones (art. 42), protección del Defensor del Pueblo (art. 43), etc. Además, la Carta prevé una potencial extensión de determinados derechos de la ciudadanía a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro: por ejemplo, la libre circulación prevista en el artículo 45.2.
Con la reforma del Acta Única en 1987 y su compromiso de realización plena del mercado común, verdaderamente interior y único, se abordó la libre circulación de personas y su derecho a residir en el territorio de cualquier Estado miembro. El Consejo aprobó tres directivas el 28 de junio de 1990 relativas a amplias capas de población que no encajaban en el hecho económico que permitía la libre circulación de trabajadores, servicios y establecimiento y de las familias afectadas por ese hecho. Se trata de los llamados < < inactivos > > laborales:
- La Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes.
En las tres Directivas se extendía el derecho a la familia del < < inactivo > >, exigiéndose en contrapartida que el beneficiario y su familia dispongan de recursos suficientes y seguro de enfermedad a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para el Estado miembro de acogida.
Con el artículo 18.1 TCE ha quedado clarificada con una base jurídica más sólida, de rango < < constitucional > > y de carácter autónomo, al declararse el derecho de la libre circulación y residencia de < < todo ciudadano de la Unión > >, independientemente de la actividad económica.
El Consejo podrá adoptar nuevas disposiciones para facilitar el derecho de libre circulación y residencia. Estas normas de aplicación no podrán restringir el derecho cuyas limitaciones son las estrictamente permitidas por el TCE (orden público, seguridad y salud públicas). Tras la reforma del artículo 18.2 por el Tratado de Niza, serán propuestas por la Comisión y se aprobarán mediante codecisión por el PE y por el Consejo (por mayoría cualificada). Además, la nueva redacción incorpora un tercer apartado que excluye expresamente del ámbito de la ciudadanía y de dicho procedimiento de codecisión la regulación de < < los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado > > , así como las disposiciones referentes a la seguridad social o a la protección social.
El Tribunal de Justicia ha declarado que < < prohíbe no solamente las discriminaciones ostensibles, fundadas en la nacionalidad, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, por aplicación de otros criterios de distinción, conducen de hecho al mismo resultado > >.
Como ha observado K. Lenaerts, en los Tratados y Derecho derivado hay normas que se dirigen unas veces a las Instituciones comunitarias exigiéndoles su respeto so pena de < < inconstitucionalidad > > del acto, y otras se dirigen a los Estados miembros y a los particulares prohibiéndoles aplicar en el marco de la ejecución de sus obligaciones comunitarias criterios de distinción determinados con el propósito de someter a los nacionales de otros Estados miembros a un trato diferente.
Dado que todos los ciudadanos de la Unión son titulares de un derecho de residencia en cualquier Estado miembro, al ejercer ese derecho todos están incluidos < < en el ámbito de aplicación ratione personae de las disposiciones del Tratado consagradas a la ciudadanía > >, por lo que, además un ciudadano que reside legalmente en un Estado miembro, < < tiene derecho a no sufrir discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado > >.
Las situaciones que comprenden el ámbito de aplicación material de los Tratados son las relativas al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado y las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia. El TJCE ha declarado que < < la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico > >.
Si se admitieran esas condiciones de desigualdad se vaciaría de contenido la Institución de la ciudadanía. Por ello, gozar de los derechos de ciudadanía significa que un nacional de un Estado miembro no puede ser objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las autoridades públicas, ni por otros particulares en cualquier Estado miembro. Mediante este principio de igualdad de trato invocable directamente ante toda autoridad interna y ante cualquier particular por cualquier nacional de un Estado miembro que se encuentre bajo el campo de aplicación de los Tratados, se ha venido quebrando en numerosísimos ámbitos la dicotomía clásica nacional-extranjero. La ciudadanía de la Unión elimina, al menos de hecho y en buena medida de derecho, la categoría jurídica de < < extranjero > > referida a un nacional de un Estado miembro, puesto que el sistema de libertades económicas de los Tratados ha ido quebrando las resistencias a la tradicional política de todos los Estados, por lo menos desde el siglo XIX, de restringir y controlar la presencia económica extranjera ya sea por razones de proteccionismo, de seguridad pública o, simplemente, de xenofobia.
Ahora bien, esta limitación no puede servir de coartada a las Administraciones públicas para acotar un amplísimo ámbito de empleo en favor de los nacionales y excluir a los nacionales comunitarios. Dicho de otro modo, los Estados no pueden discrecionalmente calificar de función pública cualquier clase de empleo y excluir el acceso a una serie de empleos sólo porque el Estado sea el < < empresario > >.
La noción de empleo en la Administración pública o de función pública es una noción comunitaria < < a fin de evitar que el efecto útil del Tratado no quede frustrado por disposiciones unilaterales de los Estados miembros > > y, no se define o califica unilateralmente por los Estados.
El artículo 19, apartado 1, prevé el derecho de todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional < < a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida > >.
El artículo 19.2 reconoce a < < todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado > >.
Sucedía que si un ciudadano comunitario residía en otro Estado miembro no podía ejercer el derecho de votar a sus representantes en el Parlamento Europeo, a menos que su Estado le permitiera votar por correo (España) o el voto en la embajada o consulado (Italia) o se desplazase a su país a tal fin; sólo votaba fuera de su país de origen o era elegible si cada Estado discrecionalmente lo regulaba. Por ello, el reconocimiento del derecho a ser elector y elegible en cualquier Estado miembro < < constituye un complemento al derecho de residencia en la Comunidad > > que desde 1957 preveía el Tratado de Roma (C.-F. Durand: 441).
El artículo 19.2 TCE prevé que el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al PE establezca las modalidades de ejercicio del derecho. Estas modalidades no deben diluir o dificultar el derecho atribuido por este artículo 19.2. El principio general en materia de modalidades está explicitado en el propio precepto: < < en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado > >, ya sea en cuanto a la residencia previa, edad mínima, financiación, acceso a los medios de comunicación, porcentajes mínimos en el escrutinio, etc.
El texto aprobado en Maastricht (art. 20 TCE) reconoce el derecho de los ciudadanos de la Unión de < < acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado > >.

References: artículo 3
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 45
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19