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Timestamp: 2016-10-26 15:20:26+00:00

Document:
93 I 70889. Extrait de l'arr�t du 14 novembre 1967 dans la cause Soci�t� suisse des ma�tres imprimeurs, section Genevoise, contre Grand Conseil du canton de Gen�ve.
Garantie de la propri�t�. Libert� du commerce et de l'industrie: principe dit de la proportionnalit�. Le d�p�t l�gal des imprim�s aupr�s de la biblioth�que publique et universitaire, pr�vu par la loi genevoise du 19 mai 1967, n'est contraire: a) ni � la garantie de la propri�t�, s'agissant en principe d'une charge minime pour les imprimeurs et les �diteurs (consid. 3), b) ni � la libert� du commerce et de l'industrie, la charge qui en r�sulte n'�tant pas disproportionn�e au but d'int�r�t public � atteindre (consid. 4). Faits � partir de page 709
A.- Le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt�, le 19 mai 1967, une "loi instituant le d�p�t l�gal", dont la teneur est la suivante:
"Article 1. - Les imprim�s de toute nature destin�s au public, � l'exception de ceux qui sont vis�s � l'article 2, sont soumis � l'obligation du d�p�t l�gal, qu'ils soient multipli�s par l'impression proprement dite ou par tout autre proc�d�.
Art. 2. - Sont exempt�s du d�p�t l�gal:
a) les travaux dits de ville, notamment lettres et cartes d'invitation, d'avis de visite, lettres et enveloppes � en-t�te, faireparts, programmes de spectacles et de manifestations;
b) les travaux dits administratifs, notamment les mod�les, formules de re�us, factures ou actes, �tats, registres;
c) les travaux dits de commerce, notamment les tarifs, instructions, modes d'emploi, �tiquettes, cartes d'�chantillon, avis publicitaires;
d) les titres de valeurs financi�res et titres de propri�t�;
e) les affiches non illustr�es, sauf quand elles sont appos�es en exemption du droit de timbre;
f) les r�impressions pures et simples d'ouvrages d�j� d�pos�s;
g) les imprim�s que le Conseil d'Etat exempte du d�p�t l�gal, par mesure g�n�rale, sur proposition de la biblioth�que publique et universitaire.
Art. 3. - Tout �diteur �tabli dans le canton de Gen�ve ou qui mentionne Gen�ve comme l'un des lieux d'�dition sur un livre ou sur une brochure, doit en d�poser un exemplaire � la biblioth�que publique et universitaire, quel que soit le lieu d'impression. L'auteur qui est son propre �diteur est soumis � la m�me obligation.
A d�faut d'�diteur au sens de l'alin�a 1, la m�me obligation incombe � l'imprimeur �tabli dans le canton de Gen�ve pour tout ouvrage sortant de ses presses.
En ce qui concerne les ouvrages qui ne sont pas enti�rement ex�cut�s dans le canton de Gen�ve, tout en �tant soumis au d�p�t l�gal hors de ce canton, le r�glement d'ex�cution d�termine les obligations des �diteurs ou imprimeurs.
Art. 4. - En ce qui concerne les ouvrages de luxe ou tir�s � moins de 250 exemplaires, l'�diteur a seulement l'obligation d'en d�clarer l'impression � la biblioth�que publique et universitaire et, sur demande de cette derni�re, de lui en remettre un exemplaire au prix co�tant.
Art. 5. - Le Conseil d'Etat est charg� d'�dicter le r�glement d'ex�cution de la pr�sente loi et de fixer l'entr�e en vigueur de celle-ci."
La loi faisait suite � un projet d�pos� par deux d�put�s en 1949 et � l'�chec de pourparlers en vue d'un projet de convention � passer entre les int�ress�s (la Soci�t� des ma�tres imprimeurs et le Cercle des libraires et �diteurs) et la Biblioth�que publique et universitaire.
Le d�p�t l�gal �tait pr�vu d�j� dans une loi genevoise du 2 mai 1827, dont l'art. 20 obligeait les imprimeurs � d�poser � la chancellerie d'Etat, pour la Biblioth�que publique, deux exemplaires de tous les �crits imprim�s dans le canton de Gen�ve. Cet article resta inchang� apr�s l'adoption de la constitution de 1847, dont l'art. 8, consacr� � la libert� de la presse, disposait en son al. 4 qu'"aucune mesure fiscale ne peut grever les publications de la presse". Cependant, apr�s un arr�t de la Cour de justice du 9 mars 1907, jugeant le d�p�t l�gal incompatible avec l'art. 8 al. 4 Cst. gen. l'art. 20 de la loi de 1827 tomba en d�su�tude et ne fut formellement abrog� qu'en 1941 par la loi p�nale genevoise.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Section genevoise de la Soci�t� suisse des ma�tres imprimeurs requiert le Tribunal f�d�ral de d�clarer inconstitutionnelle et d'annuler la loi du 19 mai 1967; elle invoque les art. 4, 5 et 31 Cst., la garantie constitutionnelle de la propri�t� et l'art. 8 al. 4 Cst. gen.
Le Grand Conseil conclut � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet.
3. La recourante invoque la garantie de la propri�t�, fond�e sur l'art. 6 Cst. gen., mais qui est �galement une norme du droit constitutionnel f�d�ral non �crit (RO 89 I 98; 93 I 137). Plus pr�cis�ment, elle pr�tend que le d�p�t l�gal est une mesure d'expropriation subordonn�e au versement d'une indemnit� et qu'en cons�quence, faute de pr�voir le paiement des ouvrages d�pos�s, la loi du 19 mai 1967 est inconstitutionnelle. Comme le constate la recourante elle-m�me, il n'est cependant pas question d'une expropriation formelle, laquelle ne peut viser, en droit genevois, que les droits r�els immobiliers et les droits personnels sur les immeubles (art. 2 de la loi genevoise du 22 juillet 1933 sur l'expropriation pour cause d'utilit� publique). En revanche, on peut se demander si l'on n'est pas en pr�sence d'une atteinte analogue � l'expropriation, c'est-�-dire d'une expropriation mat�rielle. Il est vrai que la jurisprudence en la mati�re ne se rapporte en g�n�ral qu'aux droits immobiliers; mais elle s'inspire de principes g�n�raux qui valent pour les meubles comme pour les immeubles, les uns et les autres b�n�ficiant de la protection constitutionnelle (cf. RO 91 I 419 e; 74 I 470).
Les particuliers ne peuvent pas pr�tendre avoir droit � une indemnit� chaque fois qu'un acte �tatique restreint leurs droits. Ce serait m�conna�tre les devoirs des citoyens envers la collectivit�, aggraver les charges financi�res de celle-ci et entraver le fonctionnement des services publics que de faire d�pendre d'une prestation de l'Etat toutes les mesures qu'il peut �tre appel� � prendre au pr�judice de certains particuliers. La fid�lit� � la conception de l'Etat de droit n'en demande pas autant. En ce qui concerne les propri�taires, on peut au contraire poser le principe qu'ils doivent accepter sans compensation les limitations qui d�coulent de la r�glementation des constructions, y compris des plans d'am�nagements. Les dispositions sur l'emplacement, les dimensions, l'affectation ou le style des b�timents leur imposent parfois un sacrifice important dans l'int�r�t public, mais aucune indemnit� ne leur est due de ce fait, en r�gle g�n�rale. Ils n'y ont droit que s'ils sont priv�s des facult�s essentielles qu'implique le droit de propri�t�, ou s'ils subissent une atteinte notable qui engendre une in�galit� de traitement (RO 91 I 338). En fait, ce n'est gu�re qu'en cas BGE 93 I 708 S. 712d'interdiction de b�tir sur un terrain qui se pr�te � la construction qu'ils recevront un d�dommagement. Et encore, lorsqu'il leur est loisible d'ex�cuter leur projet sur un fonds qui n'est que partiellement grev� d'une interdiction de b�tir, ils n'obtiendront rien (RO 82 I 165; 89 I 385). D'ailleurs, ce n'est pas seulement dans le domaine des restrictions � la propri�t� que la jurisprudence tient compte de l'importance plus ou moins grande des int�r�ts en jeu: si, par exemple, elle exige en principe une base I�gale pour la perception des redevances, elle fait abstraction de cette exigence lorsqu'il ne s'agit que d'�moluments de chancellerie, en raison de leur montant modique (RO 82 I 28; 84 I 93).
Il r�sulte de la jurisprudence expos�e, applicable en l'esp�ce "mutatis mutandis", qu'un particulier ne saurait exiger de l'Etat une contre-prestation en �change des prestations qu'il est appel� � lui fournir, lorsque la valeur en est minime. Il en est ainsi du d�p�t l�gal, du moins en principe. En r�gle g�n�rale, il porte beaucoup moins lourdement atteinte � la propri�t� que mainte limitation qui ne donne pas lieu � indemnisation. D'ordinaire, la charge sera nulle ou insignifiante pour l'imprimeur: dans la plupart des cas, l'exemplaire d�pos� appartiendra � l'�diteur ou � l'auteur, qui l'aura pay� d'une mani�re ou d'une autre; et si, par extraordinaire, l'imprimeur doit remettre un imprim� dont il est propri�taire, il lui sera possible de le distraire de sa collection de "chaperons", c'est-�-dire des ouvrages qu'il retient selon l'usage, sans en verser la contrevaleur. D'ailleurs pour l'�diteur ou l'auteur, l'obligation est presque aussi l�g�re: ou bien l'imprim� est sans importance, et son d�p�t ne co�tera pratiquement rien; ou bien il s'agit d'une oeuvre qui m�rite quelque publicit�, et l'�diteur ou l'auteur pr�l�vera sans inconv�nient s�rieux, parmi les exemplaires r�serv�s au service de presse, celui qu'il remettra � l'Etat; s'il peut y avoir un certain pr�judice, il ne deviendra effectif que si le tirage est �puis�, ce qui est loin d'�tre le cas g�n�ral. D�s lors, quelque soit le point de vue auquel on se place, la gratuit� du d�p�t l�gal ne viole pas en principe la garantie de la propri�t�.
Cette conclusion ne se justifie cependant pas dans tous les cas. Lorsque la valeur d'un imprim� d�passe un certain montant, par exemple une cinquantaine de francs, on ne peut plus parler d'une prestation minime, et le devoir de d�poser appelle BGE 93 I 708 S. 713une compensation. Mais l'art. 4 de la loi du 19 mai 1967 tient compte de cette consid�ration en r�glant sp�cialement le cas des ouvrages de luxe ou tir�s � moins de 250 exemplaires: l'�diteur est alors simplement tenu d'annoncer l'impression et, sur demande, de remettre un exemplaire au prix co�tant. Sans doute, si l'expression "ouvrage de luxe" est prise dans un sens �troit et se rapporte uniquement aux oeuvres imprim�es sur un papier rare ou munies de riches illustrations, � l'exception par exemple des textes scientifiques, la r�serve de l'art. 4 para�t insuffisante; interpr�t�es dans ce sens, les dispositions sur le d�p�t l�gal ne s'accorderaient pas dans tous les cas avec la garantie de la propri�t�. Mais on peut entendre aussi, par "ouvrage de luxe", tous les livres d'une valeur particuli�re, ce qui suffit � rendre le d�p�t l�gal compatible avec le principe constitutionnel. Or, entre deux interpr�tations admissibles, l'une contraire et l'autre conforme � la constitution, il s'impose d'adopter la seconde (RO 92 I 433; IMBODEN, Festschrift f�r Hans Huber, p. 138 ss.; SPANNER, Archiv f�r �ffentl. Recht, vol. 91 p. 504 ss.). C'est dire qu'en l'esp�ce, il y a lieu d'attribuer � l'art. 4 une acception large, en admettant qu'il vise tous les imprim�s dont le prix de revient atteint un montant d�termin�. C'est d'ailleurs la solution qu'admet implicitement le Grand Conseil dans sa r�ponse, en d�clarant que l'Etat proc�dera � l'achat des ouvrages dont le d�p�t entra�ne un sacrifice patrimonial calculable. Ainsi le syst�me du d�p�t l�gal peut �tre tenu, dans son ensemble, pour conciliable avec la garantie de la propri�t�, � condition d'appliquer l'art. 4 � toutes les publications d'un co�t assez �lev�.
Il n'appartient pas � la cour de c�ans d'en fixer le montant, mais au Conseil d'Etat, charg� d'�dicter les dispositions n�cessaires � l'ex�cution de la loi. Cependant, dans les circonstances actuelles, il semblerait raisonnable de ne pas fixer au-del� de 50 fr. la valeur � partir de laquelle un imprim�, sans �tre un "ouvrage de luxe" au sens �troit, devrait n�anmoins �tre consid�r� comme tel et tomber sous le coup de l'art. 4 de la loi.
Sous cette conditon, le moyen fond� sur la garantie de la propri�t� doit �tre rejet�.
4. La recourante soutient que la loi attaqu�e viole �galement la libert� du commerce et de l'industrie: d'une part, en obligeant l'imprimeur � d�poser tous les imprim�s, dont certains sont secrets, elle l'expose � perdre des clients au profit de BGE 93 I 708 S. 714ses concurrents d'autres cantons; d'autre part, en tant que mesure de politique �conomique prohib�e en principe par la constitution, le d�p�t l�gal est aussi contraire au principe de proportionnalit�, l'Etat pouvant atteindre son but par d'autres moyens, moins on�reux pour l'imprimeur, par exemple en achetant toutes les publications �dit�es ou imprim�es � Gen�ve, ou en exer�ant sur elles un droit de pr�emption.
Le premier argument est manifestement mal fond�. En ne soumettant au d�p�t l�gal que les imprim�s "destin�s au public" (art. 1er), la loi exclut a contrario l'obligation de d�poser des documents confidentiels. Les imprimeurs n'auront donc pas � se dessaisir de pi�ces secr�tes et ne seront pas, sur ce pomt, d�savantag�s par rapport � leurs concurrents.
En ce qui concerne le second argument, il faut constater que le d�p�t l�gal n'est pas une mesure de politique �conomique: il n'est pas destin� � exercer une influence d�termin�e sur tel ou tel secteur de l'�conomie. Il ne constitue pas davantage une restriction de nature polici�re: la recourante elle-m�me ne le pr�tend d'ailleurs pas. Si l'on cherche � le ranger dans l'une des cat�gories dans lesquelles on classe habituellement les limitations de la libert� du commerce et de l'industrie, c'est avec l'imp�t sp�cial frappant une branche �conomique qu'il montrerait le plus d'analogie. Mais on a vu ci-dessus (consid. 2 a) qu'il ne constitue pas un imp�t, en tout cas pas au sens de l'art. 8 al. 4 Cst. gen.
A vrai dire, l'institution du d�p�t l�gal constitue une charge administrative sui generis. Mais cela ne veut pas dire qu'elle soit soumise � l'arbitraire des pouvoirs publics. Elle doit au contraire, en tant que restriction � la libert� du commerce et de l'industrie, respecter l'�galit� juridique � l'int�rieur d'une m�me branche �conomique, ainsi que le principe dit de la proportionnalit� (cf. MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit nach den neuen Wirtschaftsartikeln, p. 84/85).
La recourante n'a pas pr�tendu que le d�p�t l�gal constituait une in�galit� de traitement, sauf en ce qui concerne le d�p�t des documents confidentiels; mais on a vu ci-dessus que, sur ce point, le grief soulev� se r�v�lait mal fond�. Elle n'a pas non plus pr�tendu que le d�p�t l�gal limitait sur d'autres points la capacit� de concurrence des imprimeurs genevois par rapport � ceux des cantons o� une telle obligation n'existe pas; c'est d'ailleurs en vain qu'elle l'aurait fait: la diversit� des l�gislations BGE 93 I 708 S. 715cantonales, en tant que cons�quence de la structure f�d�rative de la Suisse et de la sph�re d'autonomie dont jouissent les cantons, n'est pas contraire au principe de l'�galit� de traitement (RO 93 I 311 consid. 2 c, 336 consid. 5 a; 91 I 491; 80 I 349 consid. 3).
La recourante pr�tend en revanche que le d�p�t l�gal est contraire au principe dit de la proportionnalit�. Selon ce principe, la mesure restrictive doit �tre adapt�e au but vis�, en particulier elle ne doit pas aller au-del� de ce qui est n�cessaire pour atteindre ce but. La recourante ne conteste pas, dans son recours, l'utilit� publique du d�p�t l�gal comme moyen de conserver le patrimoine culturel cantonal; elle ne s'oppose pas � ce que tous les imprim�s genevois destin�s au public, hormis ceux qu'�num�re l'art. 2 de la loi attaqu�e, soient d�pos�s � la Biblioth�que publique. Elle demande seulement que le but recherch� soit atteint par une mesure moins restrictive, � savoir le paiement par l'Etat des oeuvres d�pos�es.
Mais une mesure restrictive de la libert� du commerce et de l'industrie n'est pas contraire au principe de la proportionnalit� simplement parce qu'elle ne donnerait pas lieu � indemnit�. Tant qu'elle se justifie en elle-m�me par un int�r�t public et qu'elle ne va pas au-del� du but recherch�, une telle mesure doit �tre tenue pour conforme � ce principe; la question d'une �ventuelle indemnisation doit �tre r�solue � la lumi�re de la jurisprudence d�velopp�e par le Tribunal f�d�ral, notamment en mati�re d'expropriation mat�rielle. Or - on l'a vu ci-dessus - le d�p�t gratuit des imprim�s, assorti de l'exception relative aux ouvrages de luxe au sens large, ne constitue qu'une charge minime pour les int�ress�s; cette charge n'est pas plus lourde que celle qui d�coule des restrictions apport�es � la propri�t� fonci�re dans l'int�r�t public; elle ne va pas au-del� des sacrifices demand�s aux individus par l'Etat moderne, dans maints secteurs o� l'int�r�t de la collectivit� l'exige.
Si l'on voulait adopter une autre solution, notamment contraindre l'Etat � indemniser les int�ress�s pour tous les imprim�s qu'ils doivent d�poser, on se mettrait en contradiction avec les principes pos�s pour l'indemnisation en mati�re d'expropriation mat�rielle; cela reviendrait � accorder � la propri�t�, en l'esp�ce, une protection plus large que celle que lui reconna�t la jurisprudence, en d'autres termes � �luder cette jurisprudence: on ne peut s'engager dans cette voie.
Ainsi le d�p�t l�gal institu� par la loi attaqu�e, assorti des modalit�s pr�cis�es ci-dessus, n'est pas contraire � la libert� du commerce et de l'industrie, ni au principe dit de proportionnalit� qui lui sert de sauvegarde.
Rejette le recours dans le sens des consid�rants.
84 I 93,
91 I 491 suite... ,
80 I 349

References: l'article 2

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5
 art. 4
sui generis