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Timestamp: 2019-09-18 20:25:08+00:00

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﻿ SENTENCIA T-143 DE FEBRERO 20 DE 2003
SENTENCIA T-143 DE 20 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA. PERJUICIO IRREMEDIABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ISS, TUTELA, PERJUICIO IRREMEDIABLE, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Sentencia T-143 de febrero 20 de 2003
Sentencia T-143 de 2003
Ref.: Expediente T-627783
Acción de tutela instaurada por Noralba García Moreno contra el Instituto de Seguros Sociales.
en el proceso de revisión de la sentencia del veintiuno (21) de junio de dos mil dos (2002), proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, al resolver la acción de tutela instaurada por Noralba García Moreno contra el Instituto de Seguros Sociales.
La actora, Noralba García Moreno, ocupó el cargo de gerente seccional promotora de salud del Instituto de Seguros Sociales seccional Valle, entre el 15 de enero y el 15 de junio de 1996. En las fechas del 8 y 16 de abril de 1996, la actora suscribió dos contratos “alusivos al suministro de alimentación” (1) , que posteriormente fueron objeto de investigación disciplinaria por cargos fundados en que los precios pactados eran ostensiblemente mayores a los existentes en el mercado.
Mediante la resolución en la cual se resolvió el proceso disciplinario en primera instancia, expedida el día ocho (8) de agosto de 2001, el vicepresidente de Promotora de Salud del ISS absolvió a la actora (2) . Esta decisión fue revocada en grado jurisdiccional de consulta, mediante resolución por la cual el presidente del Instituto de Seguros Sociales sancionó a la demandante con una multa equivalente a ochenta días del salario devengado (3) .
(2) Resolución 3402 de 2001, folio 47 de 3 er cuaderno de expediente.
(3) Resolución 4406 de 19 de octubre de 2001, “por la cual se desata un grado jurisdiccional de consulta”. Folios 76 a 96 de 1 er cuaderno del expediente.
La actora solicitó la revocatoria directa del acto mediante el cual se desató el grado jurisdiccional de consulta (4) , bajo el argumento según el cual la acción disciplinaria había prescrito. Esta petición fue denegada por el presidente del Instituto de Seguros Sociales, ya que a la actora “no solo se le endilgó el haber suscrito los contratos reseñados, lo cual supondría la ejecución de una conducta instantánea sino que por el contrario se le formuló el cargo de haber ocasionado el detrimento al patrimonio del Instituto de Seguros Sociales, conducta que supone una permanencia en el tiempo, mientra tal detrimento patrimonial subsista, al margen de si la encartada era o no funcionaria del Instituto de Seguros Sociales al momento. (....) La conducta por la que se sanciona a la encartada es del tipo que permanece en el tiempo y en este caso permaneció hasta cuando los contratos por ella firmados terminaron” (5) .
(4) Cfr. folios 75 a 96 de 1 er cuaderno del expediente.
(5) Resolución 355 de 24 de enero de 2001, “por la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa”. Folios 57 a 65 del 1 er cuaderno del expediente.
La actora argumenta que la resolución mediante la cual se le absolvió en primera instancia fue proferida vencido el término de prescripción establecido en la ley disciplinaria para resolver este tipo de procesos. Adicionalmente sostiene que el Instituto de Seguros Sociales fundamentó la sanción en faltas diferentes a las mencionadas en el auto de cargos. En vista de estas consideraciones, la actora afirma que el Instituto transgredió sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la conformación y ejercicio del poder político, a la honra y al buen nombre. Por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela ante el juez 17 Penal del Circuito de Bogotá, contra el Instituto de Seguros Sociales.
3.1. En providencia fechada el 17 de mayo de 2002, el juez Penal del Circuito de Bogotá denegó la acción de tutela por considerar que para la defensa de los derechos invocados existe otro mecanismo judicial, v.gr. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, el juez de tutela de primera instancia estimó que en este caso no existía un perjuicio irremediable, ya que cualquier daño causado a la actora podía ser restablecido por el juez competente (6) .
(6) Cfr. folios 106 a 116 de 1 er cuaderno del expediente.
3.2. El apoderado de la actora impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que “el examen de la existencia del perjuicio irremediable debe consultar la realidad y la situación concreta del accionante, con sus propias especificidades y necesidades, para de allí establecer la ocurrencia del perjuicio y su calificación”, análisis que no se presentó en la sentencia acusada. Para el apoderado de la señora García Moreno, en este caso existe un perjuicio irremediable proveniente de la violación al debido proceso de la actora, su imposibilidad de desempeñar un nuevo cargo público y la violación a su honra y buen nombre (7) .
(7) Cfr. folio 119 de 1 er cuaderno del expediente.
3.3. En sentencia fechada el día 21 de junio de 2002, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia impugnada. Para el Tribunal Superior, “no le corresponde al juez de tutela terciar en controversias que deben ser, están siendo o han sido definidas por el funcionario competente, en el trámite de un proceso disciplinario” (8) . Según el tribunal, tampoco se denota un perjuicio irremediable, pues en este caso no se constata un daño antijurídico perpetrado a la actora. Únicamente se observa “la inconformidad del sujeto procesal en tanto que las resoluciones emitidas por el ISS no son convergentes con sus pretensiones” (9) .
(8) Cfr. folio 8 de 3 er cuaderno del expediente.
Esta sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada para revisión por la Sala de Selección Número Ocho, mediante auto del 22 de agosto de 2002, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.
En el transcurso del proceso de revisión de la presente tutela, esta Sala consideró que para resolver el caso era necesario estudiar el acto mediante el cual se procedió a formular los cargos por los cuales la señora García Moreno fue objeto de investigación y la Resolución 3402 del 8 de agosto de 2001, mediante la cual se resolvió en primera instancia el proceso disciplinario en cuestión. Por lo tanto ordenó al Instituto de Seguros Sociales remitir los actos indicados. Posteriormente, esta corporación recibió oficio del Instituto de Seguros Sociales anexando lo solicitado.
Improcedencia de la presente acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2.1. La jurisdicción competente para solucionar la presente controversia es la de lo contencioso administrativo. El acto administrativo mediante el cual se sancionó a la señora García Moreno puede ser juzgado en el trámite de dos acciones. Primero, en vista de que la actora alega estar sufriendo un daño como consecuencia de la sanción impuesta por el presidente del ISS, la demandante puede solicitar la nulidad del acto de sanción y el restablecimiento del derecho conculcado, en virtud del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
También, de acuerdo a una reciente sentencia dictada por la Corte Constitucional, la actora puede controvertir el acto de sanción a partir de una acción de nulidad simple, así el acto objeto de cuestionamiento sea de contenido particular y concreto. En efecto, la Sentencia C-426 de 2002 (10) declaró exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto”. Esta providencia señala que
“(...) consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada.
Así, cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (CCA, art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (CCA, arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en este se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la administración en el ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que este intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso (11) .
(11) Adicionalmente, la Corte fundamentó su decisión en los siguientes razonamientos. “(...) la procedencia de una u otra acción no esté determinada por el contenido del acto que se impugna —general o particular— ni por los efectos que de estos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de petición que se haga ante el órgano jurisdiccional. Si el proceso administrativo de anulación define su propia identidad a partir del bien jurídico a tutelar —la simple legalidad o esta y la garantía de un derecho subjetivo—, la pretensión procesal se convierte en su objeto principal pues en torno a ella es que tiene lugar todo el curso de la actuación judicial. La promoción o iniciación del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que este pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos.
Así las cosas, independientemente de la tesis que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte, el intérprete no puede hacer decir a las normas lo que estas no dicen, mucho menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la Constitución Política.
Establecer como orientación jurisprudencial dominante, que la acción de nulidad sólo procede contra los actos de contenido particular cuando lo indique la ley o cuando estos representen un interés para la comunidad, no sólo comporta una interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto permite demandar por vía de la simple nulidad todos los actos de la administración, sino también, una inversión de la regla allí establecida, en cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de que sólo por excepción los actos administrativos de contenido particular son demandables a través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitución y la ley le han fijado a la acción pública de nulidad.
Mediante la aplicación de esa regla de interpretación, y sin que la ley disponga nada al respecto, se le está impidiendo al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño sufrido por el acto, desconociéndose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser consustancial a nuestro Estado de derecho y los mandatos constitucionales que subordinan el interés privado al interés público o social, y que difieren en la ley la facultad de regular los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente, “para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico...” (C.P., arts. 58 y 89). Sobre esto último, teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del poder público, habrá de recordarse que la regulación de los procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislador, de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos procesales de las acciones y en particular los de la acción de simple nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los administrados (...).
“Es cierto que, conforme a los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, el juez, en particular el contencioso, está ampliamente facultado para interpretar y aplicar las leyes. Sin embargo, según lo ha venido sosteniendo esta corporación en forma por demás reiterada, el ejercicio de esta atribución no es absoluta, pues la misma encuentra límites claros en el conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico, “de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aquél que en todo se ajuste a la Carta Política”.
La actividad interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede comprender ex propio jure, “manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas”, tal y como ocurre en el presente caso”.
En concordancia con lo decidido en la providencia precitada, que obliga a todas las autoridades de la República por los efectos erga omnes de las sentencias dictadas en ejercicio del control constitucional de normas, la actora puede escoger entre solicitar la nulidad simple del acto administrativo sancionatorio, en caso de estar interesada únicamente en la nulidad del acto, o, entablar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en caso de perseguir, además de la nulidad, una decisión que restablezca los derechos que estime conculcados. Todo lo anterior, de conformidad con los términos de caducidad y los demás requisitos establecidos en las leyes.
Adicionalmente, el Código Contencioso Administrativo prevé la solicitud de la suspensión provisional del acto administrativo contra el cual se instaura cualquiera de las acciones mencionadas, con el fin de “evitar el perjuicio que la ejecución del acto demandado cause” (12) .
(12) Artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que la figura de la suspensión provisional en la jurisdicción contencioso administrativa no cumple con los mismos objetivos que la acción de tutela. Así, en la Sentencia SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) la Corte decidió que era procedente una acción de tutela instaurada a nombre de un grupo indígena para quien la vulneración de sus derechos constitucionales provenía de varios actos administrativos, cuya suspensión provisional había sido negada en la instancia contencioso administrativa. Este precedente ha sido seguido por varios fallos posteriores dentro de las que se encuentran las siguientes: T-413 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1060 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
2.2. Ahora bien, la corporación observa que la documentación contenida en el expediente no es posible deducir si la señora García Moreno instauró una acción contencioso administrativa contra los actos mediante los cuales el ISS decidió o ejecutó la sanción en su contra (13) . También constata la Corte que el término de caducidad de cuatro (4) meses para solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho de la actora se cumplió en el mes de mayo de 2002. De lo anterior se desprenden dos consecuencias.
(13) Aunque la cuarta pretensión de la acción de tutela solicita subsidiariamente la protección de los derechos fundamentales de la actora “mientras dure el proceso contencioso administrativo” (fl. 2, cdno. 1, exp.), no se encuentra ningún documento en el cual se afirme que se interpuso una acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho.
Primero, en caso en que la actora no hubiere presentado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respectiva, dicha omisión no podrá ser subsanada a través de la acción de tutela puesto que esta no puede ser incoada para revivir términos vencidos ni para subsanar una omisión de la actora.
Segundo, dada la reciente jurisprudencia constitucional señalada, la actora también puede acusar el acto mediante el cual se le impuso la sanción mediante la acción de nulidad simple, que, en concordancia con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, no tiene ningún término de caducidad. Por lo tanto, la actora todavía está en tiempo de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para intentar ventilar la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales. Corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo apreciar si en las circunstancias específicas del caso concreto procede la acción de simple nulidad.
2.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que en los casos en los que existe otro mecanismo judicial para la protección del derecho fundamental vulnerado (14) , únicamente procede la acción de tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar que el actor sufra un perjuicio irremediable (15) . En este orden de ideas, la Corte analizará si en el caso bajo estudio existe un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha aplicado varios criterios para determinar la existencia de un perjuicio irremediable. Es necesaria la concurrencia de cuatro elementos:
(14) En este caso la Corte constata, por ejemplo, que pudo haber prescrito la acción disciplinaria debido a que la sanción fue impuesta el 19 de octubre de 2001 y los contratos correspondientes fueron suscritos el 8 y el 16 de abril de 1996.
(15) Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-596 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-215 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Estos fallos resuelven casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela en contra de una sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al debido proceso; en cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio utilizado por la Corte para decidir la procedencia de la tutela fue si existía o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el expediente de tutela como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las sentencias T-131 A de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-343 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). De otra parte, la Corte ha establecido que en los casos en los que “existe relación o amenaza de un derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente proceso (Sent. T-142/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
“la inminencia que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados” (16) .
(16) Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En el caso particular la Corte considera que no se reúnen los elementos señalados. Veamos: La actora afirma que en el caso presente existe un perjuicio irremediable pues (i) existe una limitación al derecho al buen nombre, y (ii) se restringe su posibilidad de acceder a cargos públicos.
En cuanto al primero de estos argumentos, la Corte ha establecido que el buen nombre es el que resulta de la propia conducta del servidor. Así este derecho no se ve afectado por la apertura o la tramitación del proceso disciplinario, ni por la imposición de una sanción disciplinaria que se encuentra en firme, pues la percepción de la comunidad surge de los actos propios del peticionario y el ejercicio legítimo del poder disciplinario del Estado (17) . Por eso, la apertura de un proceso disciplinario o la imposición de una sanción disciplinaria no constituyen en sí mismas un perjuicio irremediable al derecho al buen nombre. Otra sería la situación si, por ejemplo, no se suprime del registro de antecedentes disciplinarios una sanción que fue anulada.
(17) Ver por ejemplo la Sentencia T-120 de 1998, (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual esta corporación decidió negar la tutela a una persona que tras haber solicitado el certificado laboral a su antiguo empleador, este había sido entregado incluyendo un comentario en el que se afirmaba que el trabajador había sido investigado disciplinariamente.
Adicionalmente, la Corte considera necesario aclarar que, en virtud de la normatividad disciplinaria, la inhabilidad para ejercer cargos públicos no opera como una sanción accesoria y automática a la multa impuesta por el ISS (18) .
(18) Ninguno de los Códigos Disciplinarios Únicos (L. 200/95 y L. 734/2002) establecen la inhabilidad para ejercer cargos públicos como una sanción automática a partir de la imposición de una multa.
Por lo tanto, la única consecuencia directa del fallo controvertido es la multa de 80 salarios mínimos. Sin embargo, la Corte reitera que un detrimento económico como el descrito no representa una vulneración a un derecho fundamental ni un perjuicio irremediable (19) . Se observa que el detrimento económico ha sido considerado como reparable y por lo tanto remediable.
(19) Ver por ejemplo, la Sentencia T-260 de 1995 (José Gregorio Hernández Galindo) en la cual la Corte hizo un resumen de los criterios a tener en cuenta para discernir los casos en los que hay un perjuicio irremediable. Concretamente, ver sentencias como la T-804 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) en la cual la Corte decidió negar la acción de tutela interpuesta a nombre de un menor cuyo padre había fallecido, a quien el Ministerio de Defensa todavía no había pagado la pensión de sobreviviente correspondiente. Aunque era evidente que el menor sufría un perjuicio económico, este no había probado la violación de sus derechos fundamentales. Por lo tanto, la Corte consideró que no existía un perjuicio irremediable. En la misma línea la Corte ha declarado improcedentes tutelas bajo el fundamento según el cual la ausencia del pago de honorarios no constituye por sí solo un perjuicio irremediable. Ver por ejemplo las sentencias T-161 de 1998 (José Gregorio Hernández Galindo) y T-001 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
Por las razones anteriores, la solución al presente caso corresponderá al juez contencioso. Por lo tanto, la Corte confirmará las sentencias revisadas, en las cuales se negó la presente acción de tutela por improcedente.
1. CONFIRMAR las sentencias del Juez 17 Penal del Circuito de Bogotá y de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, proferidas respectivamente los días 17 de mayo y 21 de junio de 2002, en las cuales se negó por improcedente la acción de tutela instaurada por Noralba García Moreno.

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 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 84
 artículo 136
 artículo 84
 Artículo 152
 artículo 136