Source: http://www.derechos.org/nizkor/espana/doc/dublin.html
Timestamp: 2018-06-19 05:19:15+00:00

Document:
Equipo Nizkor - Informe sobre la Aplicación del Convenio de Dublín en España.
Informe sobre la Aplicación del Convenio de Dublín en España.
II. El procedimiento para la aplicación del Convenio de Dublín. Situación de los solicitantes de asilo
B. Procedimiento de admisión a trámite
C. Situación de los solicitantes de asilo afectados durante el procedimiento para la determinación del Estado responsable del examen de su solicitud
III. Cuestiones prácticas sobre la aplicación del Convenio de Dublín en España
A. Aplicación de los criterios de determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo
B. Aplicación de las cláusulas humanitaria y de soberanía (opt out)
C. Requerimiento de toma a cargo y traslado de los solicitantes
Anexo I: Resultados de las entrevistas realizadas
Anexo II: Datos estadísticos de la Oficina de Asilo y Refugio
El presente informe se ha elaborado en el marco del acuerdo de colaboración suscrito entre la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) y el Consiglio Italiano per i Refugiati (CIR) para la ejecución del proyecto denominado "ODISSEA" (1.10.99 -30.09.00), un proyecto de investigación sobre la aplicación del Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, cofinanciado por la Comisión Europea con cargo al programa Odysseus(1), en el que participan, además, el Ministerio del Interior de Italia, la Delegación en Italia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, y las organizaciones no gubernamentales Evangeslischer Flüchtlingsdienst Österreich (Austria), Consorzio Italiano di Solidarietà (Italia), France Terre d'Asile (Francia) y Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung (Alemania).
Tras realizar una breve descripción de la finalidad y contenido del Convenio de Dublín, del marco legislativo español y de las recientes reformas legislativas acontecidas en España y en curso en el momento de realizarse este informe, se examinará el procedimiento para la aplicación en España del Convenio de Dublín y la situación de los solicitantes de asilo a los que se aplica dicho Convenio. Se tratarán a continuación diversas cuestiones prácticas sobre la aplicación del Convenio de Dublín en España, en particular la aplicación por las autoridades españolas de los criterios de determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo y los motivos por los cuales los solicitantes de asilo que se encuentran en España se desplazan o no, se han desplazado, o se ven obligados a desplazarse a uno u otro Estado de la Unión Europea para tratar de obtener la protección que, en principio, debería garantizarles la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados.
El informe pretende dar una visión práctica de la problemática planteada por la Comisión Europea en su Documento de Trabajo titulado "Revisión del Convenio de Dublín: desarrollo de la legislación comunitaria relativa a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros"(2). El informe se ha basado en la información obtenida del Servicio Jurídico de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado y la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior de España, así como en las entrevistas mantenidas en estos últimos meses con cuarenta y dos solicitantes de asilo a los cuales, con mayor o menor fortuna, se les ha aplicado el Convenio de Dublín.
El Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, pretende poner término a los problemas planteados por la institución del asilo en el marco de un espacio común europeo sin fronteras interiores, en particular, el problema de los "refugiados en órbita", o sea, quienes en situación de ping-pong son trasladados de frontera a frontera por negarse los Estados a hacerse cargo de su solicitud; y, por otro, el denominado "asylum shopping", es decir, la presentación por parte de una misma persona de solicitudes de asilo múltiples en varios Estados, simultánea o consecutivamente, en función de circunstancias económicas o al objeto de permanecer más tiempo en Europa. Para ello, el Convenio parte de las obligaciones derivadas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados, modificada por el Protocolo de Nueva York de 1967, y establece, por un lado, una serie de criterios para la determinación del Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de asilo(3) y unas normas de toma a cargo de dichas solicitudes(4), al objeto de garantizar que uno de los Estados miembros acepte la responsabilidad de un solicitante de asilo; por otro lado, el Convenio establece unas normas sobre readmisión(5), al objeto de garantizar que un solicitante de asilo no pueda presentar una solicitud de asilo en un Estado miembro distinto del responsable del examen de su solicitud, ni solicitudes de asilo sucesivas; igualmente, el Convenio establece una serie de normas sobre intercambio de información entre los Estados, tanto de carácter general como individual(6).
El Convenio de Dublín, entró en vigor en España el 1 de septiembre de 1997, mediante instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 183, de 1 de agosto de 1997(7). Desde su entrada en vigor, las disposiciones del Convenio sustituyen a los artículos 28 a 38 (Capítulo VII -"Responsabilidad del examen de las solicitudes de asilo") del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 19 de junio de 1990(8).
España no ha aprobado ninguna disposición legal ni reglamentaria de desarrollo del Convenio de Dublín, ni tampoco ha suscrito ningún Convenio bilateral relativo a la aplicación de dicho Convenio(9).
Pese a la inexistencia de normativa de desarrollo, la legislación española en materia de asilo, desde la reforma de 1994(10), establece específicamente como causa de inadmisión a trámite de las solicitudes de asilo, en su artículo 5.6 e), la siguiente: "cuando no corresponda a España su examen de conformidad con los Convenios Internacionales en que sea Parte". Se establece además que "en la resolución de inadmisión a trámite se indicará al solicitante el Estado Responsable de examinar su solicitud. En este caso, dicho Estado habrá aceptado explícitamente dicha responsabilidad y se obtendrán , en todo caso, garantías suficientes de protección para su vida, libertad, y demás principios indicados en la Convención de Ginebra, en el territorio de dicho Estado". Dicha disposición se introdujo con ocasión de la creación en 1994 de un procedimiento previo de admisión a trámite de las solicitudes de asilo y la adhesión de España a los acuerdos de Schengen, aplicándose actualmente en los casos relativos al Convenio de Dublín.
Desde el momento de la entrada en vigor del Convenio de Dublín, la Administración española se ha ajustado estrictamente a los criterios establecidos en los artículos 4 a 8 de dicho Convenio para determinar qué Estado es el responsable de examinar una petición de asilo. Dicha aplicación estricta ha llevado a que, a efectos de reunificación familiar, se aplique exclusivamente el concepto de familia del art. 4 del Convenio (familiares que hayan sido reconocidos como refugiados en un Estado miembro y además residan en el mismo, con exclusión de los residentes no refugiados y los que se encuentren en trámites de regularización), y a que la determinación del Estado responsable se efectúe en la inmensa mayoría de los casos únicamente en función del criterio del visado que posea el solicitante de asilo (art. 5 del Convenio), es decir, del Estado que haya sido responsable de la entrada del solicitante en el territorio de la Unión Europea, prescindiendo del Estado elegido por el solicitante y de los motivos que le hayan llevado a dicha elección (familiares, socio-culturales, etc). No existe ninguna norma de desarrollo ni criterios reglados para la aplicación de los artículos 9 (cláusula humanitaria) y 3.4 (cláusula de soberanía u "opt out") del Convenio, que en principio podrían constituir una base jurídica adecuada para evitar la rigidez y distorsiones del sistema, garantizar la mejor integración futura de los solicitantes de asilo y salvaguardar sus derechos y las normas y prácticas más favorables vigentes en España, aplicándose los mismos excepcional y discreccionalmente en materia de asilo y excluyéndose totalmente su aplicación para la concesión de protección subsidiaria o temporal cuando España no resulta técnicamente competente para el examen de la solicitud de asilo en aplicación del Convenio de Dublín.
Si a lo anterior se une la inexistencia en España de mecanismos de traslado forzoso de los solicitantes de asilo inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín y las dificultades legales y prácticas para aplicar a estos últimos las disposiciones relativas a la expulsión de extranjeros previstas en la normativa general de extranjería que ha estado en vigor hasta fechas recientes(11), tenemos en definitiva que el Convenio está siendo ineficaz e incluso contrario a la institución del derecho de asilo y a las obligaciones internacionales asumidas en virtud de la Convención de Ginebra de 1951. Y ello tanto desde el punto de vista de la Administración, al aumentar el número de personas que se ven abocadas a permanecer en situación irregular, a pesar de ser merecedoras de protección, y que deben ser finalmente regularizadas por medio de otros mecanismos, como de los propios solicitantes, que se ven privados de todo tipo de protección legal y ayuda social en España y se ven obligados a emprender innumerables trámites para regularizar finalmente su situación en el marco de la legislación general de extranjería, sin que ningún Estado examine finalmente su solicitud de asilo.
A diferencia de la normativa española en materia de asilo, que no ha sido objeto de ninguna reforma desde 1994, la normativa general de extranjería ha sufrido recientemente una profunda modificación mediante la aprobación de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que entró en vigor el 1 de febrero de 2000(12). Dicha Ley fue aprobada en la anterior legislatura con la oposición del Gobierno del Partido Popular, que no ostentaba entonces la mayoría absoluta en el Parlamento.
La nueva Ley de extranjería 4/2000 recoge determinados aspectos en materia de asilo referentes a la residencia y al trabajo de los refugiados(13). Asimismo, en aplicación de la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley, y mediante Real Decreto 239/2000, se ha abierto en España un procedimiento excepcional de regularización de extranjeros al cual pueden acogerse, entre otros, los solicitantes de asilo que hayan presentado su solicitud de asilo antes del 1 de febrero de 2000 y cuya petición se encuentre en trámite o haya sido desestimada -o inadmitida a trámite (entre otras causas por aplicación del Convenio de Dublín)- y que acrediten una estancia continuada en España anterior al 1 de junio de 1999, siéndoles concedido un permiso de residencia y trabajo(14).
La nueva Ley de extranjería, en su redacción vigente en el momento de redactarse este informe, no sólo sigue sin prever ningún mecanismo de traslado de solicitantes de asilo inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, sino que limita en gran medida las posibilidades de expulsión de extranjeros en situación irregular que estaban previstas en la anterior normativa de extranjería. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 a) de la nueva Ley de extranjería, la estancia irregular en España (por no haber obtenido la documentación exigible o tenerla caducada por más de tres meses) se considera como una infracción grave sancionable con multa de 50.001 a 1.000.000.- pesetas, que no lleva aparejada automáticamente la expulsión del territorio ni la posibilidad de acordar el internamiento del extranjero(15). La situación de los solicitantes de asilo inadmitidos a trámite (en aplicación del Convenio de Dublín o por cualquier otro motivo) no se contempla expresamente en la Ley, ni tampoco se ha regulado reglamentariamente.
Tras las elecciones generales de marzo de 2000, en las que el Gobierno del Partido Popular obtuvo la mayoría absoluta, y tras una intensa campaña del Gobierno dirigida a la modificación en un sentido restrictivo de la nueva Ley de extranjería, el Consejo de Ministros ha aprobado el 4 de agosto de 2000 un proyecto de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, en cuyo texto se introducen modificaciones que inciden de manera directa en la aplicación del Convenio de Dublín.
Así, en el artículo 63.4 del proyecto de reforma se establece que "no será necesario incoar expediente de expulsión para proceder al traslado, escoltados por funcionarios, de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite en aplicación de la letra e) del art. 5.6 de la Ley 9/1994 modificadora de la Ley 5/1984, de 26 de marzo al ser responsable otro Estado del examen de la solicitud, de conformidad con los convenios internacionales en que España sea parte, cuando dicho traslado se produzca dentro de los plazos que el Estado responsable tiene obligación de proceder al estudio de la solicitud"(16).
II. Procedimiento para la aplicación del Convenio de Dublín. Situación de los solicitantes de asilo.
Como se ha expuesto anteriormente, la reforma de la Ley de asilo en 1994 introdujo en la legislación española una fase preliminar de admisión a trámite de las solicitudes de asilo. Dicha reforma introdujo asimismo expresamente como causa de inadmisión a trámite el hecho de no corresponder a España el examen de la solicitud de conformidad con los Convenios Internacionales en que sea parte (artículo 5.6 e) de la Ley de asilo), si bien hay que tener en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.8 de la Ley de asilo, la constatación, con posterioridad a la admisión a trámite de la solicitud, de alguna de las circunstancias que hubieran justificado su inadmisión, será en todo caso causa de denegación de la misma.
Las solicitudes de asilo pueden presentarse en la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior (OAR), los puestos fronterizos de entrada al territorio español, las Oficinas de Extranjeros, las Comisarías Provinciales de Policía y las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares españolas en el extranjero(17).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Ley de Asilo y 8.4 de su reglamento, el solicitante tiene derecho a intérprete y a asistencia de abogado para la formalización de su solicitud y durante todo el procedimiento. Si el interesado así lo solicita y carece de medios económicos, se le designará gratuitamente un abogado de oficio.
La solicitud se formaliza mediante la cumplimentación y firma de un formulario o impreso para solicitantes de asilo, que debe ser facilitado en cualquiera de las dependencias mencionadas anteriormente(18). Igualmente, y a los efectos de la aplicación del Convenio de Dublín, se facilita al solicitante un "Formulario Uniforme para determinar el Estado responsable de examinar una solicitud de asilo"(19), remitiéndose a continuación toda la documentación a la Oficina de Asilo y Refugio.
Los solicitantes de asilo transferidos a España en aplicación del Convenio de Dublín deben dirigirse a la policía de fronteras, la cual autoriza su entrada en el territorio y los remite a la Oficina de Asilo y Refugio.
La legislación española no prevé un órgano específico que estudie los casos Dublín. El responsable de instruir los casos de asilo es un único órgano, la Oficina de Asilo y Refugio (OAR), que depende del Ministerio del Interior. Este órgano es el encargado de elaborar una propuesta sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de la solicitud que es elevada al Ministro del Interior. Cuando la Oficina de Asilo y Refugio considera en su informe la inadmisibilidad del caso, basada en causas referentes a la aplicación del Convenio de Dublín (u otras razones), es el Ministro del Interior quien decide finalmente sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de la solicitud. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados debe ser consultado en cada procedimiento de admisión antes de que sea tomada una decisión.
Todas las decisiones administrativas deben ser notificadas por escrito al solicitante de asilo, siendo el órgano encargado de realizar las notificaciones la Oficina de Asilo y Refugio, y dichas decisiones deben ser motivadas, con arreglo a la legislación general de procedimiento administrativo. Además de ello, y en las inadmisiones a trámite basadas en el Convenio de Dublín, la Ley de asilo exige expresamente que en la resolución administrativa se indique cual es el Estado responsable del examen de la solicitud, el cual debe haber aceptado explícitamente dicha responsabilidad.
Una vez que la solicitud ha sido admitida a trámite, la Oficina de Asilo y Refugio debe continuar con la instrucción del expediente hasta elevarlo a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR)(20), órgano que remitirá su propuesta sobre el caso al Ministro del Interior. Si la opinión del Ministro es contraria a la propuesta de la CIAR, la decisión final será tomada en Consejo de Ministros.
El plazo máximo de tramitación del expediente de asilo es de seis meses desde la solicitud(21); transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolución expresa, la solicitud de asilo podrá entenderse desestimada.
Los solicitantes de asilo son documentados con una tarjeta que acredita su identidad, siéndoles retirado el pasaporte y demás documentación de su nacionalidad, en caso de que los posean. La tarjeta de solicitante de asilo debe renovarse cada dos meses, si bien, en la práctica, la tarjeta de los inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, sujetos a la aceptación de otro Estado, es renovada cada quince días.
Durante la tramitación del procedimiento, el solicitante debe indicar un domicilio a la autoridad competente a efectos de notificación, e indicar a la mayor brevedad cualquier cambio que en el mismo se produzca. El domicilio que conste en la solicitud será considerado domicilio oficial a efectos de notificaciones, salvo que el solicitante haga constar fehacientemente otro distinto durante la tramitación del expediente(22).
B) Procedimiento de admisión a trámite.
El procedimiento de admisión a trámite, durante el transcurso del cual se determina generalmente la aplicación del Convenio de Dublín a los solicitantes de asilo, presenta diferencias según si la solicitud de asilo se presenta en frontera o en el interior del territorio.
B.1 Admisión a trámite en frontera.
Una vez que el extranjero formaliza la solicitud de asilo, la decisión sobre su admisibilidad debe adoptarse, y notificarse al solicitante, en el plazo de 72 horas. Si la solicitud es considerada inadmisible por alguno de los motivos del artículo 5.6 de la Ley de asilo (entre ellos por considerar que otro Estado es responsable del examen de la solicitud) el solicitante puede solicitar el reexamen ante el Ministro del Interior en el plazo de 24 horas. La decisión sobre dicho reexamen debe adoptarse y notificarse en el plazo de 48 horas. Si la Administración incumple dichos plazos, la solicitud de asilo se considera automáticamente admitida a trámite y se autoriza la entrada en España del solicitante de asilo hasta que se resuelva sobre dicha solicitud.
Durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y, en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante debe permanecer en el puesto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello.
El representante en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados debe ser informado inmediatamente de la presentación de la solicitud y, en su caso, del reexamen, debiendo informar con carácter previo a la decisión que se adopte y pudiendo entrevistarse, si lo desea, con el solicitante.
La inadmisión a trámite de la solicitud de asilo determina el rechazo en frontera y devolución del solicitante si carece de los requisitos para entrar en España con arreglo a la normativa general de extranjería.
No obstante lo anterior, hay que hacer, con carácter general, las siguientes precisiones:
1. Si el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha informado a favor de la admisión a trámite en frontera y el solicitante manifiesta su intención de interponer recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional contra la inadmisión, se le autoriza la entrada en el territorio y su permanencia hasta tanto el órgano jurisdiccional competente resuelva sobre la suspensión del acto administrativo. Dicha autorización de entrada y permanencia queda automáticamente revocada una vez transcurrido el plazo de dos meses sin que se haya interpuesto el recurso contencioso-administrativo contra la inadmisión a trámite por parte del interesado.
2. Si, una vez notificada la inadmisión y transcurridos los plazos de tramitación del procedimiento de admisión a trámite y de resolución de los recursos correspondientes (siete días), no fuera posible la devolución inmediata del extranjero por falta de documentación adecuada o demora en las posibilidades de transporte, se autorizará la entrada en España, pudiendo ir acompañada dicha decisión de las medidas cautelares que se estimen oportunas.
3. En cualquier caso, al inadmitir a trámite una solicitud de asilo en frontera, el Ministro del Interior puede autorizar la entrada del extranjero y su permanencia en territorio español por motivos humanitarios por un periodo no inferior a seis meses.
Igualmente, y con carácter específico para los solicitantes afectados por el Convenio de Dublín, hay que hacer la siguiente precisión, contenida en el artículo 22.4 del Reglamento de la Ley de Asilo: Si la inadmisión a trámite se debe a que corresponde a otro Estado el examen de la solicitud, el Ministro del Interior autorizará la entrada del interesado en territorio español si, en el plazo de 72 horas desde la presentación de la solicitud, no se han resuelto las gestiones oportunas con los estados correspondientes, quedando en suspenso el procedimiento hasta la obtención de respuesta por el Estado en cuestión. Si esta respuesta fuese negativa, quedará sin efecto la propuesta de inadmisión, continuándose la tramitación de la solicitud por el procedimiento ordinario.
Frente a la resolución de inadmisión a trámite en frontera pueden interponerse los mismos recursos judiciales que los expresados a continuación en la inadmisión a trámite en el interior del territorio.
B.2 Procedimiento de admisión a trámite en el interior del territorio.
La solicitud de asilo en el interior del territorio español ha de presentarse en el plazo de un mes desde la entrada en el mismo, o desde que concurran las circunstancias que la justifiquen(23). La solicitud ha de presentarse mediante comparecencia personal del solicitante ante las dependencias administrativas correspondientes.
Si la Oficina de Asilo y Refugio considera que concurre alguna de las causas de inadmisión a trámite previstas en el art. 5.6 de la Ley de asilo, formula una propuesta motivada de inadmisión. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) debe ser notificado, pudiendo emitir informe en el plazo de diez días. La propuesta motivada de inadmisión y el informe del ACNUR deben elevarse al Ministro del Interior en el plazo máximo de treinta días. El transcurso de sesenta días desde la solicitud sin que la propuesta se haya elevado al Ministro, o sin que por este último se haya resuelto sobre la misma, determina la admisión a trámite de la solicitud de forma automática.
Cuando existen evidencias de que otro Estado Miembro puede ser responsable de la solicitud presentada, ésta es inadmitida a trámite de forma condicionada a la respuesta positiva del Estado requerido dentro de los plazos establecidos por el Convenio de Dublín(24). Si la respuesta por parte del Estado requerido fuese positiva, se comunica al solicitante y la inadmisión a trámite surte plenos efectos como definitiva, mientras que, si es negativa, la inadmisión es revocada, admitiéndose a trámite la solicitud y continuándose la tramitación del procedimiento hasta la adopción de una resolución sobre la solicitud de asilo.
Frente a la inadmisión a trámite, el solicitante de asilo puede interponer recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses desde la notificación.
No obstante, y antes de acudir a la vía judicial, puede interponerse potestativamente un recurso de reposición ante el Ministro del Interior en el plazo de un mes. Dicho recurso debe ser resuelto en el plazo de dos meses, entendiéndose desestimado en caso de silencio, y pudiendo interponerse entonces recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses.
Igualmente, en cualquier momento, el extranjero a quien haya sido denegado el asilo -o inadmitido a trámite su solicitud- puede instar del Ministro del Interior la revisión del expediente si tiene nuevos elementos probatorios de sus afirmaciones o considera que han desaparecido las causas que justificaban la denegación(25). La solicitud de revisión debe comunicarse por la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) al ACNUR. Si la OAR entiende que concurren las circunstancias para la revisión, se tramita la misma de la misma forma que la solicitud inicial, si bien con omisión de los trámites ya realizados en la anterior petición. En caso contrario, y a propuesta de la OAR, el Director General de Extranjería, acuerda el archivo de la petición, decisión que debe tomarse en el plazo de un mes y contra la que cabe recurso de alzada ante la Secretaría de Estado de Interior.
La inadmisión a trámite de la solicitud de asilo determina la orden de salida obligatoria, que se notifica a los interesados junto con la resolución de inadmisión. La presentación de recurso ante los órganos competentes no implica la suspensión de dicha orden de salida obligatoria, que sólo podrá suspenderse cautelarmente por decisión de la Audiencia Nacional si así se solicita al interponerse recurso contencioso-administrativo.
La legislación española prevé la posibilidad de recurrir en última instancia ante el Tribunal Supremo mediante recurso de casación.
Los procedimientos seguidos ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo tienen carácter escrito, aunque existe la posibilidad de solicitar la celebración de vista pública. Los procedimientos judiciales tienen una duración media de entre uno y tres años ante la Audiencia Nacional y entre dos y tres años, o más, ante el Tribunal Supremo.
C) Situación de los solicitantes de asilo afectados durante el procedimiento para la determinación del Estado responsable del examen de su solicitud.
D.1 Servicios sociales, educativos y sanitarios.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, los solicitantes de asilo, siempre que carezcan de medios económicos, podrán beneficiarse de servicios sociales, educativos y sanitarios prestados por las Administraciones Públicas competentes, dentro de sus medios y disponibilidades presupuestarias.
Existen en España dieciséis centros de acogida para solicitantes de asilo y refugiados, con un total de 741 plazas, de los cuales cuatro son gestionados directamente por el Estado y el resto por organizaciones no gubernamentales, con cargo a fondos públicos. El alojamiento en centros se facilita a los solicitantes más necesitados o vulnerables, con prioridad para las familias con hijos, prorrogándose por períodos de seis meses, y hasta un máximo de un año tras la concesión del derecho de asilo.
Los solicitantes de asilo, dependiendo de su situación de necesidad, pueden también recibir una asignación económica mensual. Los adultos solteros pueden llegar a percibir un máximo de 37.280 pesetas al mes, y una pareja unas 55.950 pts./mes. Por cada hijo se perciben unas 5.000 pts./mes siendo el máximo que puede recibir una familia de 64.920 pts./mes. Los solicitantes de asilo alojados en centros de acogida reciben una pequeña asignación mensual, siendo de 6.732 pts./mes por soltero adulto, 11.221 pts./mes por pareja, 2.444 pts./mes por cada hijo menor de 18 años y unas 4.448 pts./mes por cada hijo mayor de 18 años.
Los centros de acogida imparten clases de español financiadas por el IMSERSO. Las ONG también ofrecen clases de español gratuitas.
Todos los solicitantes de asilo deben someterse a una exploración médica obligatoria a su llegada. Disponen de acceso gratuito a tratamiento médico en los hospitales de la Cruz Roja y, en caso necesario, en los hospitales públicos regionales. Los gastos generados en estos últimos centros son costeados por la Cruz Roja. Se incluye la asistencia sanitaria psiquiátrica.
Sin embargo, dichos servicios se limitan como regla general a los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido admitida a trámite, con la excepción -art. 15.3 del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo- de los solicitantes que se encuentren comprendidos dentro de los denominados "grupos vulnerables" (en especial familias monoparentales, ancianos y minusválidos), los cuales podrán ser asistidos desde el momento de la presentación de asilo.
En definitiva, los solicitantes de asilo que están a la espera de la respuesta de un requerimiento de toma a cargo efectuado por España a otro Estado de la UE, o cuyas solicitudes hayan sido inadmitidas a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, no cuentan con ningún tipo de ayuda social específica para solicitantes de asilo, salvo que se encuentren comprendidos en un grupo vulnerable, siéndoles únicamente de aplicación las disposiciones generales en materia de extranjería.
A este respecto, deben destacarse las siguientes disposiciones contenidas en la vigente Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su Integración Social:
1. El art. 14.3, que garantiza a todos los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, el derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas (las restantes se limitan a los extranjeros residentes).
2. El art. 9, que garantiza a todos los extranjeros el acceso a la enseñanza básica, gratuita y obligatoria, a la educación de naturaleza no obligatoria, a la obtención de la titulación correspondiente y al acceso al sistema público de becas y ayudas en las mismas condiciones que los españoles (derecho limitado a extranjeros menores de dieciocho años, y a los extranjeros residentes, en el proyecto de reforma probado por el Consejo de Ministros el 04.08.00).
3. El art. 12, que garantiza a todos los extranjeros que se encuentren en España el derecho a la asistencia sanitaria pública de urgencia y a la continuidad de la misma hasta la situación del alta médica, a las extranjeras embarazadas que se encuentren en España el derecho a la asistencia sanitaria durante el embarazo, parto y postparto, y a los extranjeros menores, y a todos los extranjeros inscritos en el padrón del municipio en el que residan habitualmente, el derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles.
D.2 Autorización para trabajar.
El art. 15.2 del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, establece que "el solicitante de asilo podrá ser autorizado a trabajar por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en la normativa vigente de extranjería, en función de las circunstancias del expediente y la situación del interesado".
Las autorizaciones para trabajar se tramitan a través de la Dirección General de Ordenación de Migraciones y se conceden por la Delegación Provincial correspondiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a instancia del solicitante de asilo y previo informe de la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior. Los criterios y requisitos aplicados en la práctica son los siguientes:
1. Que la solicitud de asilo haya sido admitida a trámite.
2. Que hayan transcurrido más de seis meses desde el inicio del procedimiento, sin que se hayan producido retrasos en su tramitación por causa imputable al solicitante.
3. Que la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR) no haya formulado una propuesta denegatoria de la concesión del asilo.
4. Que el solicitante de asilo tenga una oferta de empleo.
En definitiva, los solicitantes de asilo que están a la espera de la respuesta de un requerimiento de toma a cargo efectuado por España a otro Estado de la UE, o cuyas solicitudes hayan sido inadmitidas a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, no pueden obtener ninguna autorización para trabajar en España.
III. Cuestiones prácticas sobre la aplicación del Convenio de Dublín en España.
A) Aplicación de los criterios de determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo.
Como se indica acertadamente en el Documento de Trabajo de la Comisión Europea titulado "Revisión del Convenio de Dublín: desarrollo de la legislación comunitaria relativa a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros"(26), el Convenio de Dublín, al establecer los criterios de asignación de responsabilidad, y en concreto en sus artículos 5 a 7, parte de una clara opción política, basada en la premisa de que el Estado miembro responsable del control de la entrada de una persona en el territorio de los Estados miembros debería también ser responsable del examen de cualquier solicitud posterior de asilo.
Por lo tanto, el criterio principal del Convenio es el de "que se lo quede el que lo ha dejado entrar", prescindiendo de cualquier consideración sobre los motivos que han llevado a una persona a solicitar asilo en un determinado Estado de la Unión Europea, con la única excepción de que el cónyuge o hijos menores -o los ascendientes del solicitante si el mismo es menor- hayan sido previamente reconocidos como refugiados en un Estado miembro y residan además en el mismo, en cuyo caso dicho Estado será el responsable del examen de la solicitud de asilo (art. 4 del Convenio de Dublín). El criterio de la reunificación familiar es por lo tanto muy limitado -hasta el punto de que en el "Formulario Uniforme para determinar el Estado responsable de examinar una solicitud de asilo"(27) que se facilita a los solicitantes de asilo ni siquiera se hace mención a la posible existencia de familiares residentes o que se encuentren en otro Estado miembro sin haber sido reconocidos como refugiados-, y el criterio de las mayores posibilidades de integración futura del refugiado en el país de acogida -por ejemplo, por tener en el mismo familiares o personas de su entorno, o por motivos socioculturales- es sencillamente inexistente.
En la práctica, para los solicitantes de asilo, el hecho de obtener un visado de un determinado país es algo totalmente circunstancial que depende de las mayores facilidades de obtenerlo, de las posibilidades de transporte, e incluso de eludir sospechas y controles de salida en el país de orígen, y no es sino un mero trámite para entrar en la Unión Europea y dirigirse al Estado previamente elegido para solicitar asilo. En concreto, de las cuarenta y dos personas entrevistadas en España con ocasión de la elaboración de este informe, treinta y una (73,8 %) eligieron un determinado Estado de la Unión Europea por motivos familiares, por tener familiares, amigos o personas de su entorno residentes o en trámites de regularización en ese Estado, o por razones de asimilación cultural, lingüística o religiosa. Cinco personas (11,9 %) manifestaron haber elegido un determinado Estado por otros factores como mejores oportunidades laborales, y diez (23,8 %) citaron también la existencia de mejores condiciones y beneficios sociales para los solicitantes de asilo, siendo estos últimos factores secundarios a los anteriores.
Sin embargo, el criterio del visado es el que se ha tenido en cuenta para la determinación del Estado responsable en el 90,2% de las cuarenta y dos personas entrevistadas. Dichos solicitantes de asilo vieron por lo tanto frustrada su intención de solicitar asilo en un Estado de la Unión Europea por tener un visado de otro Estado y, o bien han sido trasladados a España por tener visado concedido por España, o bien las autoridades españolas les han inadmitido a trámite su solicitud de asilo por tener un visado concedido por otro Estado de la Unión Europea, encontrándose la mayoría de las veces en este último caso en situación irregular en España, o en trámites de regularizar su situación en el marco de la legislación general de extranjería.
A la vista de los datos anteriores, y tras tres años de aplicación del Convenio de Dublín, el criterio actual de vinculación entre el deber de controlar la frontera exterior y la asignación de la responsabilidad de un solicitante de asilo resulta insostenible en el nuevo contexto derivado del artículo 63 del Tratado CE, introducido por el Tratado de Amsterdam, y el Consejo Europeo de Tampere. Un instrumento comunitario que sustituya al Convenio de Dublín no debe seguir siendo un instrumento de control de fronteras exteriores -cuestión a tratar mediante las medidas a adoptar al amparo del artículo 62 del Tratado CE, sin mezclar dichas cuestiones con el derecho de asilo ni hacer recaer sobre los solicitantes de asilo las deficiencias de las políticas en dicha materia-, sino un instrumento de protección en el que, sin suprimir las normas sobre readmisión tendentes a evitar las solicitudes de asilo múltiples y/o sucesivas, prevalezca el debido respeto a las obligaciones internacionales de todos los Estados miembros de la UE en materia de asilo, en particular las derivadas de la Convención de Ginebra de 1951, expresamente mencionada en el art. 63 TCE y que debe inspirar toda la política comunitaria en esta materia.
El sistema actual parte de una grave deficiencia de partida, como es la inexistencia de un sistema común de asilo en la Unión Europea, tanto en lo relativo a cuestiones sustantivas -especialmente por lo que respecta a las distintas legislaciones en materia de asilo, las interpretaciones más o menos restrictivas de la Convención de Ginebra y las distintas legislaciones y prácticas sobre protección subsidiaria y temporal-, como en lo relativo a cuestiones procedimentales y sistemas de acogida y protección social, lo cual lleva a situaciones injustas y a una "lotería de protección".
Sentado lo anterior, el criterio actual de asignación de responsabilidad, en cuanto que impone a los solicitantes de asilo la obligación de acudir al Estado que ha sido responsable de su entrada en el territorio de la UE, resulta en primer lugar, contrario a la concepción del asilo como una institución de protección de los derechos fundamentales de la persona, vulnera los derechos y la dignidad de los solicitantes de asilo e hipoteca sus condiciones de integración futuras en el país de acogida. Los motivos por los que los solicitantes de asilo eligen un determinado Estado no pueden ignorarse sin más, ya que en la práctica están estrechamente ligados al derecho a la vida familiar, reconocido, entre otros, en el art. 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales(28) y el art. 7 del Proyecto de Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y a las obligaciones internacionales asumidas por los Estados miembros en materia de integración de los refugiados, que es precisamente uno de los objetivos de la Convención de Ginebra de 1951(29). El criterio actual, además, no sólo resulta injusto, sino que conduce a mayores injusticias y efectos perniciosos directos e indirectos derivados del mayor rigor en los controles de entrada de solicitantes de asilo, como, por ejemplo, la posibilidad de que las compañías privadas de transportes, para evitar sanciones económicas, se nieguen a embarcar a personas merecedoras de protección internacional con destino a un país que eventualmente no será responsable del examen de su solicitud de asilo, interpretando por su cuenta y sin control alguno los criterios de asignación de responsabilidad del Convenio de Dublín(30).
En segundo lugar, la preocupación de los Estados de que la libertad de elección del Estado de destino lleve a elecciones por motivos económicos y pueda incidir en el reparto o distribución de cargas entre los Estados miembros resulta infundada y lleva también a consecuencias perniciosas. Ello, por un lado, porque los motivos de elección de un Estado poco tienen que ver en la práctica con factores económicos y, por lo tanto, poco pueden incidir en el reparto o distribución de cargas entre los Estados miembros, cuestión ésta, además, que es incompatible con el sistema de Dublín y que debe solucionarse a través de otros instrumentos como la Propuesta de Decisión del Consejo, presentada por la Comisión Europea, por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados(31). Y, por otro lado, porque si se hace recaer la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo sobre el Estado responsable de la entrada, se aumentarán las cargas de los Estados con mayor extensión de frontera marítima y terrestre en el Sur de la Unión Europea, así como en el Este (países candidatos a la adhesión), que son precisamente los que cuentan con menos infraestructuras, con lo que se estarían dejando sin efecto las medidas a adoptar mediante el Fondo Europeo para los Refugiados antes incluso de su puesta en marcha.
Por último, y desde el punto de vista de la eficacia del criterio actual, la experiencia práctica y los datos sobre los motivos por los que realmente los solicitantes de asilo se dirigen a uno u otro Estado ponen de manifiesto que el mismo resulta tan ineficaz a efectos de asignación de responsabilidad como una política migratoria basada en la construcción de muros, y no lleva sino a excluir del derecho de asilo a personas merecedoras de protección internacional, que en muchos casos prefieren quedarse irregularmente en un Estado donde se encuentran sus familiares y allegados y renunciar al derecho de asilo, que acudir al Estado considerado responsable en aplicación del Convenio de Dublín. Por otra parte, y como se reconoce igualmente por la Comisión Europea en su documento de trabajo precitado, "Revisión del Convenio de Dublín: desarrollo de la legislación comunitaria relativa a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros", dicho criterio se enfrenta también en la práctica a serios problemas derivados de las dificultades para probar el lugar de entrada o la permanencia anterior en otro Estado de un solicitante de asilo, que originan no pocos conflictos entre Estados cuyas consecuencias sufren los solicitantes, y además incentiva a estos últimos a destruir pruebas y documentos al objeto de no ser trasladados a otro Estado.
B) Aplicación de las cláusulas humanitaria y de soberanía ("opt out").
El Convenio de Dublín contiene dos importantes disposiciones discreccionales que permiten dejar inaplicados los criterios generales de asignación de responsabilidad por reatribución estatal de competencia:
1. De conformidad con el artículo 9 del Convenio -cláusula humanitaria-, cualquier Estado, aunque no sea técnicamente responsable del examen de la solicitud de asilo, podrá examinar dicha solicitud cuando así se lo haya requerido otro Estado por razones humanitarias basadas, en particular, en motivos familiares o culturales, y siempre que el solicitante consienta en ello.
2. De conformidad con el art. 3.4 del Convenio -cláusula de soberanía, u "opt out"-, cada Estado tendrá derecho a examinar una solicitud de asilo que le sea presentada, aunque no sea tampoco técnicamente responsable de su examen, siempre que el solicitante de asilo dé su consentimiento.
Estas dos disposiciones tienen una importancia fundamental, por cuanto que, en principio, y si se aplicaran correcta y generosamente, podrían paliar en parte los graves problemas generados por la inexistencia de un sistema común de asilo y protección subsidiaria y por el criterio actual de asignación de responsabilidad. Si la primera de las fórmulas puede justificarse por la voluntad de los Estados de proceder entre sí a un reparto equilibrado del examen de las solicitudes, en el que primen criterios de tipo humanitario, dándose a éstos un contenido no exhaustivo, puesto que el Convenio emplea la expresión "en particular", la segunda tiene como finalidad permitir que todo Estado contratante pueda cumplir con las obligaciones que le impone su legislación interna en materia de asilo, de derechos de los solicitantes, e incluso de protección temporal o subsidiaria, así como las prácticas de cada Estado en dichas materias, es decir, es una cláusula de salvaguardia que debe considerarse válida en tanto en cuanto no procedan los Estados a una completa armonización de sus derechos de asilo y/o protección temporal o subsidiaria.
La cláusula de soberanía podría ser por lo tanto la base jurídica adecuada para que las autoridades españolas dieran cumplimiento al derecho a la vida en familia establecido en los arts. 16 y 17 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, con mucha mayor amplitud que el art. 4 del Convenio de Dublín, aceptando sistemáticamente la responsabilidad del examen de solicitudes de asilo planteadas en España por familiares de residentes o en trámites de regularización en este país, a pesar de no haber sido estos últimos reconocidos como refugiados en España. Dicha cláusula permitiría igualmente, en principio, aceptar la responsabilidad del examen de solicitudes de asilo planteadas por personas o determinados colectivos que, pese a no reunir las condiciones para la concesión del derecho de asilo, pueden y suelen ser beneficiarios de protección subsidiaria o temporal por motivos humanitarios o de interés público en aplicación del art. 17.2 de la Ley de Asilo o la Disposición Adicional Primera del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, en especial en los casos en los que la práctica española en esta materia, por motivos de asimilación cultural y de lazos socio-políticos, es más generosa con los nacionales de determinados países que la del Estado técnicamente responsable del examen de la solicitud en aplicación del Convenio de Dublín, que incluso podría expulsar al solicitante a su país de orígen.
Sin embargo, la cláusula humanitaria del art. 9 del Convenio de Dublín y la de soberanía del art. 3.4 no se han aplicado a ninguna de las cuarenta y dos personas entrevistadas con ocasión de la elaboración del presente informe.
No existe ninguna norma de desarrollo de dichos preceptos, aplicándose únicamente en contadas ocasiones de forma excepcional y atendiendo al caso concreto, sin criterios reglados para su aplicación y/o interrelación con el resto del ordenamiento español en materia de asilo y de derechos y libertades de los extranjeros. En cuanto a la reunificación familiar (arts. 16 y 17 de la LO 4/2000), y si bien es cierto que en la práctica se intenta no separar a las familias, el criterio es que el derecho de un solicitante de asilo a permanecer en España, como extranjero, no lleva aparejada la asunción de responsabilidad del examen de su solicitud de asilo.
Por lo que respecta a la protección subsidiaria o temporal, materia en la que las divergencias entre los criterios y prácticas de los Estados es mucho mayor que en el derecho de asilo y que por ello podría dar lugar a una aplicación más generosa de la cláusula de salvaguardia del art. 3.4 del Convenio, la situación es particularmente grave. Si bien en la Ley de Asilo -art. 17.2- no se excluye en principio de la posibilidad de obtener protección subsidiaria a los inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, el Reglamento de aplicación de dicha Ley, al regular los efectos de la inadmisión a trámite en frontera, parece establecer dos categorías de inadmitidos a trámite: 1) los inadmitidos por ser otro Estado el responsable del examen de la solicitud de asilo(32), o por tener derecho a residir u obtener asilo en un tercer Estado, o provenir de un tercer Estado cuya protección haya podido solicitar y que le ofrezca garantías de no devolución(33); y 2) los inadmitidos por cualquier otro motivo. De acuerdo con el art. 22.2 del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, los segundos pueden ser beneficiarios de protección temporal en aplicación del art. 17.2 de la Ley de Asilo, mientras que a los primeros únicamente se les podrá autorizar la entrada en el territorio si en el plazo de setenta y dos horas desde la presentación de la solicitud no se han resuelto las gestiones con los Estados correspondientes, quedando en suspenso el procedimiento hasta la obtención de respuesta por el Estado en cuestión(34). Estas dos "categorías" de inadmitidos a trámite parecen existir también en el procedimiento ordinario, a pesar de no existir ninguna previsión al respecto. En definitiva, no se concede en ningún caso protección subsidiaria o temporal a los inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, siguiéndose el criterio de que el Estado responsable del examen de la solicitud de asilo debe ser también el responsable de conceder en su caso otra forma de protección ("que se la conceda el que lo ha dejado entrar"), y ello a pesar de que, al ser distintas las legislaciones y prácticas de los Estados en esta materia, existe en muchos casos perfecto conocimiento de que el Estado técnicamente responsable no concederá ninguna protección al solicitante de asilo ni garantías de no devolución(35).
Al objeto de apreciar la práctica en esta materia, pueden destacarse los casos concretos de dos solicitantes de asilo entrevistados con ocasión de la elaboración del presente informe:
1. Se entrevistó a una mujer que, tras haber entrado en el espacio Schengen en avanzado estado de embarazo y provista de visado expedido por España, solicitó asilo en Francia, donde sus familiares habían solicitado asilo con anterioridad, estando dicha petición en trámite en ese momento. La mujer fue internada en un centro de detención por las autoridades francesas y trasladada forzosamente al aeropuerto madrileño de Barajas. La existencia de familiares en Francia ni se tuvo en cuenta ni se hizo constar en ningún momento -ni siquiera cabe la posibilidad de hacerlo constar en el Formulario Uniforme-, al no estar comprendidos en el art. 4 del Convenio de Dublín, por lo que Francia no aplicó la cláusula de soberanía, y España aceptó la responsabilidad sin solicitar a Francia que se hiciera cargo en aplicación de la cláusula humanitaria. La mujer dio a luz en España en absoluta soledad y alejada de su familia. Finalmente, tras serle desestimada su solicitud de asilo, las autoridades españolas le concedieron protección subsidiaria en aplicación del art. 17.2 de la Ley de Asilo.
2. Se entrevistó igualmente a un conocido dirigente de la oposición de un país con fuertes lazos históricos y socio-culturales con España, cuyos nacionales, suelen ser objeto en este país de una práctica más generosa que en otros países de la Unión Europea, al menos en lo relativo a protección temporal o subsidiaria y garantías de no devolución. Dicha persona tenía antecedentes de persecución política y contaba con un mandato documentado de su partido para organizar y coordinar la oposición al régimen de su país en España, país de donde además era originaria su familia y donde contaba con familiares y allegados. Precisamente por ello, y para salir más fácilmente de su país de orígen sin despertar sospechas, solicitó y obtuvo un visado de Alemania, haciendo escala en el aeropuerto de Barajas y solicitando inmediatamente asilo en España. Las autoridades españolas no aplicaron la cláusula de soberanía, sino que inadmitieron a trámite su solicitud de asilo por el procedimiento de urgencia, por ser responsable Alemania del examen de su solicitud de asilo, aceptando este último país dicha responsabilidad. El solicitante se negó a viajar a Alemania, permaneciendo irregularmente en España privado de toda ayuda y asistencia públicas hasta que logró regularizar su situación en este país por los trámites de la legislación general de extranjería.
C) Requerimientos de toma a cargo y traslado de los solicitantes.
De acuerdo con el artículo 11 del Convenio de Dublín y el art. 4 de la Decisión 1/97, de 9 de septiembre de 1997, del Comité creado por el art. 18 del Convenio de Dublín(36), se establece un plazo de seis meses para que el Estado ante el que se ha presentado una solicitud de asilo requiera al Estado que entiende responsable del examen de dicha solicitud para que se haga cargo de la misma (requerimiento de toma a cargo), un plazo de tres meses para decidir sobre la aceptación de la toma a cargo (entendiéndose aceptada si transcurre dicho plazo), y un plazo de un mes, desde la aceptación (o desde el término del procedimiento contencioso que pudiere haber emprendido el solicitante de asilo, si dicho procedimiento tuviere efectos suspensivos) para proceder al traslado del solicitante.
Por lo que respecta a la readmisión de los solicitantes de asilo que abandonan el territorio del Estado responsable, durante o tras el procedimiento de determinación de responsabilidad, y que se encuentren irregularmente en otro Estado (en los casos de los artículos 3.7 y 10 del Convenio de Dublín), el artículo 13.1 b) de dicho Convenio y el art. 6 de la Decisión 1/97 establecen que el Estado requerido para la readmisión deberá contestar al requerimiento en el plazo de ocho días, y deberá volver a hacerse cargo del solicitante lo antes posible y, a más tardar, dentro del plazo de un mes después de haber aceptado la readmisión.
Los plazos tienen el carácter de máximos, por lo que, sin agotar los mismos, las autoridades de los Estados miembros deben realizar los trámites necesarios en el menor tiempo posible, teniendo en cuenta a este respecto lo dispuesto en la Decisión 1/97 del Comité del artículo 18 del Convenio, que establece que si el procedimiento de Dublín durase más tiempo que el examen de la solicitud de asilo, "el Convenio dejaría totalmente de surtir el efecto deseado e incluso sería contradictorio con uno de sus objetivos, ya que los plazos de espera darían lugar a una nueva categoría de "refugiados en órbita", la de los solicitantes de asilo cuya solicitud no se examinaría mientras durara el procedimiento previsto en el Convenio".
Por otra parte, los retrasos en el procedimiento de determinación del Estado responsable y los traslados provocan en los solicitantes traumas psíquicos, ya que al permanecer por un espacio de tiempo prolongado en el Estado donde se ha solicitado asilo y alcanzar cierto grado de integración en el mismo, posteriormente se rompen todos los lazos creados, viéndose obligado el solicitante de asilo a comenzar nuevamente un procedimiento en un país totalmente desconocido.
Por lo que respecta a los plazos para la determinación del Estado responsable (requerimiento de toma a cargo y aceptación), se aprecia que en general son cumplidos por los Estados. Así, en el caso español, las autoridades remiten en general los requerimientos de toma a cargo dentro del plazo de dos meses previsto en el art. 17.2 del Reglamento de Asilo como máximo para el procedimiento de admisión a trámite en el interior del territorio.
No ocurre así sin embargo con los plazos para los traslados, en los cuales se aprecian graves retrasos y, en el caso español, un incumplimiento prácticamente generalizado.
De los cuarenta y dos entrevistados, veinte fueron trasladados a España procedentes de otros Estados de la Unión Europea, habiéndose incumplido el plazo de un mes en el 90% de los casos. Entre los encuestados, se han dado dos casos especialmente graves: En uno de ellos se trataba de un matrimonio que permaneció durante un año en Holanda, tiempo durante el cual tuvieron una hija nacida en dicho país y, en otro, de un solicitante de asilo que llegó a permanecer dos años y medio, también en Holanda, estando ya perfectamente integrado en la sociedad holandesa, habiendo sido todos ellos trasladados forzosamente a España por haber entrado en el espacio Schengen provistos de visado expedido por España.
A los veintidós entrevistados restantes, las autoridades españolas les inadmitieron a trámite sus solicitudes de asilo en aplicación del art. 5.6 e) de la Ley de Asilo, por no corresponder a España el examen de la solicitud de conformidad con el Convenio de Dublín. De todas estas personas, sólo se produjo el traslado de una de ellas, que, tres meses después de ser entrevistado, optó finalmente por trasladarse de forma voluntaria al Estado responsable tras permanecer más de ocho meses en España de forma irregular sin ningún tipo de ayuda social. Las estadísticas de la Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior ofrecen los siguientes datos: En 1998, España dirigió un total de 166 peticiones de responsabilidad a otros Estados Miembros de las cuales sólo se trasladaron un total de 39 personas físicas (23,5 %), mientras que en 1999, de 171 peticiones se trasladaron 37 personas (21,6%).
La causa -al menos la inmediata- de esta circunstancia es que, una vez determinado el Estado responsable del examen de la solicitud, no ha existido hasta el momento ninguna previsión en el ordenamiento español que permita hacer cumplir coactivamente el traslado ni, obviamente, el plazo de un mes para proceder al mismo(37). En consecuencia, los solicitantes de asilo prefieren finalmente la protección de facto de sus familiares y allegados en España que la protección de derecho a dispensar eventualmente por otro Estado que ha aceptado la responsabilidad del examen de su solicitud de asilo en aplicación del Convenio de Dublín, negándose a viajar, o simplemente "desapareciendo" y permaneciendo en situación de irregularidad hasta que consiguen acogerse a alguna medida o procedimiento de regularización.
Para "solucionar" dicha cuestión, el proyecto de reforma de la vigente Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su Integración Social, prevé un artículo 63.4 en el que se establece que "no será necesario incoar expediente de expulsión para proceder al traslado, escoltados por funcionarios, de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite en aplicación de la letra e) del art. 5.6 de la Ley 9/1994 modificadora de la Ley 5/1984, de 26 de marzo al ser responsable otro Estado del examen de la solicitud, de conformidad con los convenios internacionales en que España sea parte, cuando dicho traslado se produzca dentro de los plazos que el Estado responsable tiene obligación de proceder al estudio de la solicitud"
Se pasa por lo tanto, de una situación de inexistencia de toda previsión normativa, a una situación en la que se equiparan los traslados en aplicación de la Convención de Dublín con la devolución en frontera, o retorno, de los extranjeros que pretendan entrar ilegalmente en el país o hayan entrado tras haber sido expulsados y contraviniendo una prohibición de entrada.
Al margen de las críticas que pueda recibir dicha propuesta desde el punto de vista general de respeto de los derechos fundamentales de cualquier persona, la misma resulta del todo inadecuada e insuficiente desde el punto de vista de la protección de los refugiados y de sus derechos si no se acompaña paralelamente de una reforma de los criterios de asignación de responsabilidad del Convenio de Dublín o, al menos, de un desarrollo normativo, y de una correcta y más generosa aplicación por las autoridades, de la cláusula humanitaria del art. 9 y de la cláusula de soberanía del art. 3.4 de dicho Convenio. Se trata en definitiva de que, antes de implantar mecanismos coercitivos para hacer cumplir los traslados, se introduzcan unos criterios justos de determinación del Estado responsable y se establezcan las garantías necesarias para una correcta aplicación de dichos criterios, y ello tanto en base al Convenio de Dublín como en base a la legislación interna. De lo contrario, el Convenio, o cualquier instrumento comunitario que lo sustituya, se convertiría en un simple medio para intentar deshacerse de "molestos" solicitantes de asilo, en lugar de un mecanismo para cumplir eficazmente las obligaciones derivadas de la Convención de Ginebra en el marco de un espacio común europeo sin fronteras interiores; y se llegaría además a situaciones aberrantes, como la denegación de la protección por España cuando el traslado no sea posible -o se anule judicialmente- por vulneración de derechos reconocidos al solicitante de asilo por el derecho interno -por ejemplo, el derecho fundamental a la vida familiar y a la intimidad familiar, reconocido en España a los extranjeros en los arts. 16 y 17 de la LO 4/2000 con mayor amplitud que el criterio recogido en el art. 4 del Convenio de Dublín-.
El Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997, en vigor desde el 1 de mayo de 1999, introdujo importantes modificaciones en el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. En concreto, el nuevo artículo 2 del Tratado de la Unión Europea establece como uno de los objetivos de la Unión el de mantener y desarrollar la misma como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia.
En materia de asilo, refugiados y personas desplazadas, el nuevo artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea establece un programa de trabajo que, salvo determinadas excepciones, debe desarrollarse en un plazo de cinco años desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (antes del 1 de mayo de 2004). La primera medida a adoptar en dicho plazo de cinco años es la mencionada en el art. 63.1 a) TCE, que requiere que el Consejo adopte "criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro que asume la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país", con arreglo a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, sobre el Estatuto de los Refugiados, así como con las demás obligaciones internacionales asumidas en este ámbito por los Estados miembros.
Dicho precepto requiere por lo tanto la sustitución del Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, por un instrumento normativo comunitario.
Tras la Comunicación de la Comisión Europea de julio de 1998, titulada "Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia"(38), el "Plan de Acción del Consejo y la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia", de diciembre de 1998(39), y la reunión especial celebrada por el Consejo Europeo en Tampere tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, los días 15 y 16 de octubre de 1999, la Comisión ha hecho público un documento de trabajo titulado "Revisión del Convenio de Dublín: desarrollo de la legislación comunitaria relativa a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros"(40). En dicho documento se examina el sistema del Convenio de Dublín, se indican los posibles objetivos de un sistema de determinación de responsabilidad, analizando cuáles son adecuados y realistas, y se exponen una serie de opciones políticas para la legislación futura, todo ello al objeto de facilitar un debate sobre esta cuestión que deberá ser completado con una evaluación práctica sobre el sistema del Convenio antes de elaborar una propuesta de instrumento comunitario que lo sustituya, determinándose si es suficiente abordar ciertas deficiencias que se han detectado en el sistema de Dublín o si, al contrario, se requiere un enfoque radicalmente distinto.
Según indica la Comisión Europea en el referido documento, pocos o ningún Estado miembro parecen considerar el Convenio de Dublín como un gran éxito, pareciendo existir al contrario un consenso sobre el hecho de que no ha funcionado como se esperaba.
En términos globales, el sistema del Convenio de Dublín se ha aplicado, a aproximadamente un 10 % de los solicitantes de asilo en la Unión Europea, porcentaje del cual a su vez sólo se ha logrado trasladar efectivamente a aproximadamente un 10%, con lo que tenemos en definitiva que el ingente coste administrativo y económico dirigido a la investigación del Estado responsable, traslados, etc. supone finalmente algo tan insignificante como un aumento de un 1% en el número de solicitudes de asilo examinadas por cada Estado. Por otra parte, el sistema Dublín dificulta en la práctica el examen del fondo de los casos de asilo, al incitar a los solicitantes a destruir documentación, y crea finalmente un número cada vez mayor de solicitantes "desaparecidos" o que se ven abocados a permanecer en situación irregular.
En el caso español, y a la vista de los datos recogidos, la evaluación práctica de la aplicación del Convenio de Dublín arroja los siguientes resultados:
1. La mayor parte de los solicitantes de asilo entrevistados en España (73,8 %) eligieron un determinado Estado de la Unión Europea por tener familiares, amigos o personas de su entorno residentes o en trámites de regularización en ese Estado, o por razones de asimilación cultural, lingüística o religiosa, habiendo sido la obtención de un visado un mero trámite para entrar en la Unión Europea y dirigirse al Estado previamente elegido para solicitar asilo. Sin embargo, en el 90,2 % de los casos el criterio que se ha tenido en cuenta para la determinación del Estado responsable ha sido el del visado, es decir, el del Estado responsable de la entrada del solicitante en el territorio de la Unión Europea, prescindiéndose de la elección del solicitante y, en muchos casos, vulnerándose su derecho a la vida familiar y perjudicándose su integración en el país de acogida.
2. La aplicación de las cláusulas humanitarias y de soberanía del Convenio de Dublín (arts. 9 y 3.4) por parte de las autoridades españolas es prácticamente nula y, en todo caso, es insuficiente para garantizar la unidad de la familia de los solicitantes de asilo y su mejor integración. Por otra parte, se da la circunstancia de que la determinación del Estado responsable en aplicación del Convenio de Dublín determina igualmente la denegación de protección subsidiaria o temporal a solicitantes de asilo a los que en otro caso se les hubiera concedido dicha protección por España, y a los que el Estado responsable no concede protección subsidiaria ni garantías de no devolución.
3. Los solicitantes de asilo cuya solicitud es inadmitida a trámite por ser otro Estado el responsable de su examen no reciben ninguna ayuda pública ni asistencia social (con excepción de los grupos vulnerables durante la tramitación del procedimiento de determinación del Estado responsable), y no están autorizados para trabajar.
4. Los plazos para el traslado se incumplen en el 90 % de los solicitantes de asilo trasladados a España procedentes de otro Estado de la Unión Europea.
5. Una vez inadmitida a trámite la solicitud de asilo por las autoridades españolas, y determinado el Estado responsable de su examen, el número de traslados efectuados desde España es mínimo, permaneciendo la mayor parte de los solicitantes de asilo (alrededor de un 80%) en situación irregular hasta lograr regularizar su situación en el marco de la legislación general de extranjería, y sin que finalmente España ni el Estado responsable examinen su solicitud de asilo.
6. En los casos de regularización a través de la legislación general de extranjería de solicitantes de asilo que tienen pendientes recursos en vía judicial frente a una inadmisión a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, España no asume la responsabilidad del examen de la solicitud de asilo, planteándose en estos casos un posible incumplimiento del art. 10.2 de dicho Convenio.
A la vista de dichos resultados, parece evidente que la solución no consiste en modificar la legislación para posibilitar los traslados forzosos y expeditivos de solicitantes de asilo inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, como parecen considerar las autoridades españolas(41), ya que si ello fuera así el Convenio sólo habría fracasado en España.
El sistema instaurado por el Convenio de Dublín no ha fracasado por la inexistencia de medidas coercitivas para efectuar los traslados. Las causas, al contrario, hay que buscarlas, en: 1) por un lado, la inexistencia de un sistema común de asilo en la Unión Europea, tanto en lo relativo a cuestiones sustantivas -especialmente por lo que respecta a las distintas legislaciones en materia de asilo, las interpretaciones más o menos restrictivas de la Convención de Ginebra y las distintas legislaciones y prácticas sobre protección subsidiaria y temporal-, como en lo relativo a cuestiones procedimentales y sistemas de acogida y protección social; 2) por otro lado, el establecimiento de unos criterios de asignación de responsabilidad que prescinden del factor humano, pretendiendo algo tan ingenuo y a la larga inviable como suprimir deseos y aspiraciones mediante normas jurídicas, y dar respuestas técnicas y burocráticas a problemas humanos; 3) y, por último, en una aplicación estricta de dichos criterios, haciendo un uso insuficiente de las cláusulas del Convenio que permitirían tener en cuenta el factor humano en los casos en que dichos deseos y aspiraciones obedecen a derechos o a causas justas y humanas, vulnerándose derechos como el de la reunificación familiar, dificultándose la integración futura de los solicitantes de asilo, y aplicándose el Convenio de Dublín en perjuicio de normas y prácticas nacionales más beneficiosas, tanto en materia de asilo como de protección subsidiaria o temporal, o incluso de extranjería.
Paradójicamente, la primera causa citada, la falta de armonización, no es necesariamente un requisito previo a la hora de reformar el sistema del Convenio de Dublín, y ello porque, desde el momento en que se desarrolle el programa de trabajo establecido en el artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y exista un único sistema europeo de asilo armonizado donde además se posibilite la libre circulación de los refugiados, e incluso de los solicitantes de asilo, la cuestión de determinar qué Estado va a examinar una solicitud de asilo pasará a ser una cuestión totalmente secundaria, sin incidencia alguna en la protección.
En definitiva, resulta necesario replantearse el sistema de Dublín, sustituyendo el Convenio por una norma que: 1) sea realmente un instrumento comunitario, es decir, que contemple la problemática del derecho de asilo a nivel de la Unión Europea en el marco de un espacio sin fronteras interiores en el que, a medio plazo, el Estado responsable del examen de una solicitud de asilo no tiene porqué coincidir con aquél en el que se establezca la persona necesitada de protección y disfrute de la misma; 2) sea realmente un instrumento de protección, de forma que, no sólo se garantice el respeto de las obligaciones internacionales de los Estados miembros en materia de asilo, en particular las derivadas de la Convención de Ginebra de 1951(42), sino que, en tanto no se complete la armonización del sistema de asilo a nivel europeo, garantice también el mantenimiento y aplicación efectiva por los Estados de las cláusulas de salvaguardia necesarias para preservar las medidas y prácticas nacionales más beneficiosas, tanto en materia de asilo como de protección subsidiaria o temporal, sin convertirse en una excusa para vulnerarlas; y 3) sea, por último, un sistema que establezca unos criterios de asignación de responsabilidad no sólo claros, viables y eficaces, de acuerdo con las indicaciones de la Cumbre de Tampere(43), sino también humanos, de forma que se respeten efectivamente los derechos de los solicitantes y se favorezca su integración en la Unión Europea.
Un avance significativo en este sentido sería el establecimiento de dos únicos criterios de asignación de responsabilidad: el del Estado donde resida la familia del solicitante, siempre que el mismo acceda a ello, o el del Estado donde se presente por primera vez la solicitud de asilo, sin suprimir las normas sobre readmisión tendentes a evitar las solicitudes de asilo múltiples y/o sucesivas. Como se indica en un reciente informe del Consejo Europeo sobre los Refugiados y Exilados (ECRE/CERE), de 30 de junio de 2000(44), estos últimos criterios de asignación de responsabilidad no sólo son los que mejor responden a las prioridades del Consejo de Tampere, de establecer unos criterios de asignación de responsabilidad claros, viables y eficaces, sino que son también los más justos y humanos. Se trataría en definitiva de un sistema claro y rápido con dos únicos criterios de asignación de responsabilidad en el que se evitaría la necesidad de búsqueda de pruebas e investigación sobre el lugar de entrada del solicitante y los movimientos secundarios, con el consiguiente ahorro de recursos humanos y económicos que en gran parte han resultado inútiles, se evitaría igualmente la tendencia a la destrucción de documentos, favoreciéndose el estudio del fondo de los casos y la propia identificación de los solicitantes, y se garantizaría la reunificación familiar y la integración de los refugiados.
Anexo I: Resultados de las entrevistas realizadas.
This Dossier is based in 42 questionnaires for the Oddissea Project made in June and July 2000 by a CEAR´s researcher.
Chart nº 1.- Personal data
1.a) Age
1.b) Sex
1.c) Marital status
1.d) Citizenship
1.e) Educational level
Chart nº 2.- Identity documents
Chart nº 3.- Stay in one or more countries outside of EU
Chart nº 4.- Decision to transfer on grounds of DC.
Chart nº 5.- Reasons to change
Chart nº 6.- People who request asylum before in another country
Chart nº 7.- People transferred to responsible state
Chart nº 8.- Duration the stay of the person in the country of EU before to be transferred to Spain as responsible state
Chart nº 9.- Period of time passed between date to request asylum and notification of transfer.
Chart nº 10.- Informed on the DC and transfer procedure
Chart nº 11.- Contact with a lawyer or organisation (before or after)
Chart nº 12.- Who informed
Chart nº 13.- Access to social security services
13. a) Access to social security services in EU
13. b) Access to social security services in Spain
Chart nº 14.- Stay permits obtained in Spain.
1.- Personal data:
AGE Answer %
20-25 years 7 17´5%
26-30 years 9 21´42%
31-35 years 9 21´42%
More than 36 17 40´47 %
SEX Answer %
Male 34 80´9%
Female 8 19´1%
MARITAL STATUS Answer %
Single 22 52´38%
Married 20 47´62%
Widow (er) 0 0%
Divorced 0 0%
1.d) Citizenship(s)
CITIZENSHIP (s) Numbers %
Afghan 3 7´14%
Albanian 2 4´76%
Algerian 3 7´14%
Angolan 1 2´38%
Armenian 3 7´14%
Colombian 1 2´38%
Congolan 1 2´38%
Cuban 7 16´66%
Ecuatoguineane 2 4´76%
Ethiopian 1 2´38%
Gambian 1 2´38%
Iranian 2 4´76%
Letonian 2 4´76%
Mauritanian 1 2´38%
Nigerian 1 2´38%
Russian 4 9´52%
Ukrainian 6 14´28%
Vietnamese 1 2´38%
LEVEL Answer %
University 15 35´7%
Institute, high school 20 47´6%
None 7 16´6%
2.- Identity documents
DOCUMENTS Answer %
National passport(45) 33 78´5%
False national passport 3 7´14%
Others documents(46) 4 9´52%
Without documents 2 4´76%
3.- Stay in one o more countries (outside of EU) after leaving the country of departure.
Stay and apply for asylum 0 0%
Stay and not apply for asylum 10 23´81%
Not stay 32 76´19%
4.- Decision to transfer(47) to him/ her on the grounds of the Dublin Convention
GROUNDS OF DC. Answer %
Family members 0 0%
Visa 38 90´4%
Permit of stay 1 2´3%
Proved irregular entrance 1 2´3%
Visa exemption 0 0%
First state where the asylum request had been lodge 2 4´76%
Cultural and humanitarian reasons 0 0%
5.- Reasons to change his/her mind on the country of final destination once he/ she arrived in Europe.
REASONS Answer %
Family members or friends in another country 31 73´8%
Previous stay 0 0%
Better conditions and benefits for asylum seekers 8(48) 19%
Fear of expulsion 0 0%
Work opportunities 3 7'2%
Other reasons 0 0%
6.- People who request asylum before in other countries of EU(49) and decision on such previous requests
DECISION Answer %
Yes 2 4´76%
Unknown 1 2´38%
Expulsion order 14 33´33%
Transfer to another EU member.. 25 59´25%
7.- People transferred to the responsible state.
TRANSFER Answer %
From Spain to responsible state 0/22 0%
From a EU to Spain (50) 20/20 100%
8.- Duration the stay of the person in the country of EU. before to be transferred to Spain as a responsible state.(51)
DURATION Answer %
Less 1 month 2 10%
1- 2 months 2 10%
2-3 months 4 20%
More than 3 month(52) 12 60%
9.- Period of time passed between the date of the asylum request and the date of the notification of the transfer.
PERIOD Answer %
1 month 7 16´66%
1-2 months 6 14´28%
2-3 months 9 21´42%
More than 3 months 20 47´61%
10.- Informed on the Dublin Convention and transfer procedure.
Yes No Incompletely
INFORMED 26 12 4
TOTAL% 61´9% 28´57% 9´52%
11.- Had some contact with... and before or after the notification...(53)
Contact Answer TOTAL %
A lawyer 1 1/42 2´38%
An organisation 39 39/42 92´85%
Before the notification 24 24/42 57´14%
After the notification 16 16/42 38´09%
12.- Who informed.
WHO Answer %
The police(54) 9 21´4%
NGO 31 73´8%
Asylum Office 2 4´76%
13.- Access to social security services
ACCES TO SSS. Answer %
Only in Spain 5 11´90%
Only in a country of EU 20 47´61%
Both 15 35´71%
None 2 4´76%
13.a) Social security services in EU.
SSS Answer %
Money 2 5´71%
Housing 0 0%
Health care 13 37´14%
Two services 7 20%
All services 13 37´14%
13.b) Social security services in Spain.
Money 0 0%
Health care 7 35%
Two services 7 35%
All services 6 30%
14.- Stay permits obtained in Spain.
STAY PERMITS Conceded %
Asylum seekers 6 14´28%
Refugees (Convention 1951) 5 11´9%
Humanitarian reasons 4 9´52%
Residence and work 6 14´28%
TOTAL 21/42 50%
Anexo II: Datos estadísticos de la Oficina de Asilo y Refugio.
1.- Número de peticiones dirigidas por España a otros Estados Dublín, 1998.
PAISES PETICIONES %
Alemania 60 29,1
Austria 9 4,3
Bélgica 13 6,3
Dinamarca 3 1,4
Finlandia -- --
Francia 51 24,7
Grecia 7 3,3
Holanda 26 12,6
Irlanda -- --
Italia 16 7,7
Luxemburgo -- --
Portugal 10 4,8
Reino Unido 8 3,8
Suecia 3 1,4
TOTALES 206 100
En 1998, Alemania ocupa el primer lugar en número de peticiones recibidas por España, con un total de 60, de las cuales 42 son de responsabilidad y 18 de información lo que representa el 29,1 % del total de solicitudes. En segundo lugar Francia, con un total de 51, de las cuales 48 son de responsabilidad y 3 de información lo que significa un 24,7 %. Holanda con un total de 26 estaría en tercer lugar, con 21 de responsabilidad y 5 de información, correspondiéndole un 12,6 %. En cuarto lugar Italia con un total de 16, de las cuales 15 son de responsabilidad y tan solo 1 de información, lo que representa el 7,7 %.
2.-Número de peticiones dirigidas por España a otros Estados Dublín, 1999.
Alemania 29 16,3
Austria 12 6,7
Bélgica 2 1,1
Dinamarca -- --
Francia 63 35,4
Grecia 7 3,9
Holanda 29 16,3
Italia 21 11,8
Portugal 12 6,7
Reino Unido 3 1,7
Suecia -- --
TOTALES 178 100
En 1999, Francia es el primer receptor de peticiones dirigidas por España con un total de 63, todas ellas de responsabilidad, lo que significa el 35,4 % del total. En segundo lugar encontramos a Holanda con 29 peticiones, todas ellas también de responsabilidad, correspondiéndole un 16,3 %, y Alemania, también con 29 peticiones, de las cuales 26 con carácter de responsabilidad y 3 de información, representando también un 16,3 %. En cuarto lugar Italia, con 21 peticiones, todas ellas de responsabilidad, lo que significa un 11,8 % del total.
3.-Peticiones dirigidas a España por otros Estados Dublín, 1998.
Alemania 225 24,2
Austria 2 0,2
Bélgica 60 6,4
Dinamarca 32 3,4
Finlandia 2 0,2
Francia 102 11,01
Grecia -- --
Holanda 210 22,6
Irlanda 15 1,6
Italia 17 1,8
Luxemburgo 4 0,4
Portugal 36 3,8
Reino Unido 200 21,5
Suecia 21 2,2
TOTALES 926 100
Alemania es el primer país en cuanto a peticiones dirigidas a España en 1998, con un total de 225 de las cuales 211 fueron de responsabilidad y 14 de información. Holanda dirigió 210 peticiones, 66 de responsabilidad y 144 de información. En tercer lugar Reino Unido, con un total de 200 peticiones, 71 de responsabilidad y 129 de información. En cuarto lugar Francia, con un total de 93 peticiones, de las cuales 93 fueron de responsabilidad y 9 de información.
4.-Peticiones dirigidas a España por otros Estados Dublín, 1999.
Alemania 136 13,8
Austria 18 1,8
Bélgica 45 4,5
Dinamarca 47 4,7
Finlandia 27 2,7
Francia 88 8,9
Holanda 222 22,5
Irlanda 82 8,3
Italia 3 0,3
Portugal 4 0,4
Reino Unido 217 22,03
Suecia 96 9,7
TOTALES 985 100
En 1999 es Holanda el país que más peticiones dirige a España, con un total de 222, de las cuales 50 fueron de responsabilidad y 172 de información. Reino Unido fue el segundo país, con 217 peticiones, 57 de responsabilidad y 160 de información. En tercer lugar Alemania, con un total de 136 peticiones, de las cuales 118 fueron de responsabilidad y 18 de información.
5.-Peticiones de responsabilidad dirigidas por España a otros Estados Dublín, 1998.
Países Presentadas Aprobadas Denegadas Pendientes Archivadas Traslados
Alemania 42 34 6 1 1 4/4*
Austria 9 5 3 1 -- ½*
Bélgica 8 8 -- -- -- 3/7*
Dinamarca 2 -- 2 -- -- --
Finlandia -- -- -- -- -- --
Francia 48 43 5 -- -- 9/12*
Grecia 6 4 1 1 -- --
Holanda 21 6 14 1 -- ¾*
Irlanda -- -- -- -- -- --
Italia 15 6 2 7 -- ½*
Luxemburgo -- -- -- -- -- --
Portugal 6 5 1 -- -- 3/7*
Reino Unido 6 2 4 -- -- --
Suecia 3 1 2 -- -- 1/1*
TOTALES 166 114 40 11 1 25/39*
(*) Personas Físicas.
En 1998 Francia fue el primer receptor de peticiones de responsabilidad dirigidas por España, con un total de 48, de las cuales 43 fueron aprobadas, 5 denegadas y se trasladaron tan solo 12 personas. Alemania recibió 42 peticiones de responsabilidad, de las cuales 34 fueron aprobadas, 6 denegadas y se efectuó el traslado de 4 personas. En tercer lugar Holanda, con un total de 21 peticiones de responsabilidad, aceptó 6, denegó 14 y se trasladaron 4 personas. En cuarto lugar Italia, con un total de 15 peticiones de responsabilidad, aprobó 15, denegó 6 y se trasladaron 2 personas.
6.-Peticiones de responsabilidad dirigidas por España a otros Estados Dublín, 1999.
Alemania 26 24 2 -- -- 4/4*
Austria 12 10 1 1 -- 2/2*
Bélgica 2 1 -- 1 -- 1/1*
Dinamarca -- -- -- -- -- --
Francia 63 53 9 1 -- 19/22*
Grecia 7 6 -- -- 1 2/2*
Holanda 29 23 6 -- -- 3/3*
Italia 21 17 1 3 -- --
Portugal 9 9 -- -- -- 2/2*
Reino Unido 2 1 1 -- -- --
Suecia -- -- -- -- -- --
TOTALES 171 144 20 6 1 34/37*
(*) Personas Físicas
En 1999 el total de peticiones de responsabilidad dirigidas por España a otros Estados Dublín aumentó a 171. Francia continuó siendo el primer país receptor de peticiones de responsabilidad por parte de España con un total de 63,de las cuales 53 fueron aprobadas, 9 denegadas y se llevó a cabo el traslado de 22 personas. En segundo lugar Holanda, con un total de 29 peticiones de responsabilidad, de las cuales 23 fueron aprobadas, 6 fueron denegadas y tan sólo se trasladaron 3 personas. En tercer lugar Alemania, con un total de 26 peticiones de responsabilidad, siendo aceptadas 24, 2 denegadas, y 4 personas trasladadas. Italia sería el cuarto lugar en peticiones de responsabilidad recibidas, con un total de 21, siendo 17 de ellas aprobadas y 1 denegada, sin ningún traslado.
7.-Peticiones de responsabilidad dirigidas a España por otros Estados Dublín, 1998.
Alemania 211 166 35 -- 10 72/124*
Austria 2 -- 2 -- -- --
Bélgica 45 33 8 3 1 11/20*
Dinamarca 7 6 1 -- -- 4/8*
Francia 93 64 27 1 1 26/29*
Grecia -- -- -- -- -- --
Holanda 66 46 19 -- 1 13/22*
Irlanda 3 1 2 -- -- --
Italia 17 1 16 -- -- --
Luxemburgo 2 2 -- -- -- 2/2*
Portugal 25 20 5 -- -- 7/10*
Reinio Unido 71 56 14 -- 1 16/31*
Suecia 3 3 -- -- -- 1/1*
TOTALES 545 398 129 4 14 152/247*
En 1998 se dirigieron a España un total de 545 peticiones de responsabilidad. Alemania presentó a España un total de 211 peticiones de responsabilidad de las cuales 166 fueron aprobadas, 35 se denegaron y se realizó el traslado de 124 personas. En segundo lugar Francia dirigió 93 peticiones, 64 fueron aprobadas, 27 se denegaron y se trasladaron a 29 personas. Reino Unido presentó 71 peticiones de responsabilidad a España, de las cuales 56 fueron aprobadas, 14 fueron denegadas y se trasladaron a 31 personas. En cuarto lugar Holanda dirigió 66 peticiones de responsabilidad de las cuales 46 fueron aprobadas, 19 fueron denegadas y 22 personas fueron trasladadas.
8.-Peticiones de responsabilidad dirigidas a España por otros Estados Dublín, 1999.
Alemania 118 68 44 -- 6 29/33*
Austria 16 14 2 -- -- --
Bélgica 36 30 6 -- -- 6/8*
Dinamarca 9 9 -- -- -- 5/5*
Finlandia 4 4 -- -- -- --
Francia 80 65 14 -- 1 23/27*
Holanda 50 44 2 -- 4 15/19*
Irlanda 2 -- 2 -- -- --
Italia 3 -- 2 -- 1 --
Portugal 1 1 -- -- -- --
Reino Unido 57 46 10 -- 1 18/18*
Suecia 2 2 -- -- -- --
TOTALES 378 283 82 0 13 96/110*
En 1999 las peticiones de responsabilidad dirigidas a España por parte de otros Estados Dublín descendieron a 378 peticiones en total. Alemania fue el país que más peticiones de responsabilidad presentó con un total de 118, de las cuales 68 fueron aprobadas, 44 fueron denegadas y se llevó a cabo el traslado de 33 personas. Francia dirigió 80 peticiones de responsabilidad, 65 de ellas fueron aprobadas, 14 denegadas y 27 personas fueron trasladadas. Reino Unido, en tercer lugar, presentó 57 peticiones de responsabilidad, de las cuales 46 fueron aprobadas, 10 fueron denegadas y se trasladaron a 18 personas. En cuarto lugar, Holanda dirigió 50 peticiones de responsabilidad, de las cuales 44 fueron aprobadas, 2 se denegaron y se llevó a cabo el traslado de 19 personas.
9.- Comentario.
De conformidad con el apartado 1 del artículo 28 de la Decisión 1/97, los Estados miembros llevarán a cabo un intercambio de información estadística trimestral sobre la aplicación práctica del Convenio, en un formato establecido en dicha Decisión. Sin embargo, las estadísticas presentadas con arreglo a la Decisión son incompletas, lo que hace difícil elaborar un análisis global. Aún así pueden extraerse algunas conclusiones.
En 1998, las cifras incompletas registran aproximadamente unos 3.000 traslados a partir de los Estados miembros, y alrededor de 4.500 traslados hacia los Estados miembros en virtud del Convenio de Dublín (si las cifras estuviesen completas, estas cifras deberían obviamente corresponder). Sobre esta base, parecería que menos del 2% de los solicitantes de asilo son trasladados entre los Estados miembros en virtud del Convenio. Sobre la base de las cifras disponibles durante 1998 y 1999, Alemania y Austria son los principales receptores netos de solicitantes de asilo conforme al Convenio. Para ambos Estados miembros, los solicitantes trasladados a su interior conforme al Convenio suponen alrededor del 4% de todos los solicitantes de asilo. El principal "exportador" neto de solicitantes de asilo conforme al Convenio es Dinamarca, que traslada a cerca del 18% de todos los solicitantes de asilo. El siguiente país en términos numéricos, el Reino Unido, traslada únicamente a un 1% de los solicitantes de asilo. Los resultados de Dinamarca reflejan aparentemente el buen funcionamiento de un acuerdo bilateral con Alemania, por lo que pueden resultar útiles para examinar y aprovechar la experiencia en materia de acuerdos bilaterales entre los Estados miembros con el fin de mejorar la aplicación del Convenio de Dublín.
Otro aspecto destacado de las estadísticas es el hecho de que el número de solicitudes de traslado aceptadas por el Estado miembro al cual se dirigen es considerablemente mayor que el número de traslados realmente efectuados. La desaparición del solicitante, la obtención de algún tipo de permiso, el éxito de las impugnaciones legales o la imposibilidad de efectuar el traslado por parte de las autoridades pueden ser algunas de las causas que justifiquen estas cifras.
Observando las cifras sobre peticiones de responsabilidad dirigidas por España a otros Estados miembros, y el mayor número de peticiones recibidas por España, podemos deducir que un gran número de solicitantes de asilo entran a través de España en el espacio Dublín para su posterior desplazamiento a otro Estado miembro (Alemania, Francia, Holanda como principales destinos), confirmándose el dato de que el criterio de vinculación entre el deber de vigilar la frontera exterior y la asignación de la responsabilidad de un solicitante de asilo aumenta las cargas de los Estados con mayor extensión de frontera exterior, que son precisamente los que cuentan con menos infraestructuras de acogida.
Otro dato a destacar es el número de traslados realizados por los distintos Estados miembros. Los traslados realizados por Estados como Alemania, Francia u Holanda son muy superiores a los que se producen desde España, donde, a diferencia de los Estados anteriores, y a fecha de realización del presente informe, los traslados se producen de forma voluntaria.
Comisión Española de Ayuda al Refugiado. Madrid, septiembre de 2000.
1. Acción Común 98/244/JAI, de 19 de marzo de 1998, adoptada por el Consejo sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se establece un programa de formación, de intercambios y de cooperación en el ámbito de las políticas de asilo, immigración y cruce de las fronteras exteriores (programa Odysseus), DOCE L 9, de 31.3.98.
2. SEC (2000) 522.
3. Criterios enunciados en los arts. 4º a 8º del Convenio, a aplicar por el orden preestablecido, según especifica el art. 3º, con una excepción: la posibilidad de dejar inaplicados los criterios anteriores por reatribución estatal de competencia, ya por motivos humanitarios, ya a instancia del peticionario (arts. 9 y 3.4 del Convenio).
4. El Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud y que estime que otro es el responsable con arreglo a los criterios anteriores, podrá requerir que este último tome a su cargo la solicitud en la forma y plazos establecidos en el art. 11 del Convenio.
5. Arts. 3.7, 10 y 13 del Convenio.
6. Arts. 14 y 15 del Convenio. Ver igualmente la Propuesta de reglamento (CE) del Consejo relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo y otros extranjeros, COM (1999) 260 final, Bruselas, 26.06.1999, y Propuesta revisada para un Reglamento Eurodac, COM (2000) 100.
7. El Convenio de Dublín entró en vigor el 1 de septiembre de 1997 para los 12 Estados signatarios del mismo. El 1 de octubre de 1997 entró en vigor para Austria y Suecia y el 1 de enero de 1998 para Finlandia. Hasta el momento forman parte del Convenio de Dublín los Estados de Bélgica, Países Bajos, Irlanda, Italia, Alemania, Francia, Grecia, Dinamarca, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, España, Austria, Suecia y Finlandia.
8. Protocolo de Bonn, de 26 de abril de 1994, relativo a las consecuencias de la entrada en vigor del Convenio de Dublín sobre ciertas disposiciones del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (BOE nº 163, de 9 de julio de 1997). El Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen entró en vigor para España el 1 de marzo de 1994 en lo relativo a las disposiciones sobre creación, actividades y competencia del Comité Ejecutivo (Instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 81, de 5 de abril de 1994); las demás disposiciones del Convenio se aplican en España desde el 26 de marzo de 1995 (Decisión del Comité Ejecutivo relativa a la puesta en aplicación en su totalidad del Convenio de Aplicación de Schengen, BOE de 24 de marzo de 1995).
9. Unicamente existen acuerdos con Francia y Portugal (Convenio de Granada, de 15 de febrero de 1993, BOE de 31.03.95, en vigor desde el 02.04.95) sobre readmisión de personas en situación irregular, pero no referentes a solicitantes de asilo ni a la aplicación del Convenio de Dublín. Dinamarca sí mantiene acuerdos bilaterales con Alemania y Suecia con la finalidad de simplificar y acelerar el procedimiento en la aplicación del Convenio de Dublín.
10. Ley 9/1994, de 19 de mayo, de modificación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado.
11. Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España.
12. Publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 1139, de 12 de enero de 2000.
13. Según el artículo 31.1 de la Ley, "todos los extranjeros desplazados que sean acogidos en España por razones humanitarias o a consecuencia de un acuerdo o compromiso internacional, así como los que tuviesen reconocida la condición de refugiado, obtendrán la correspondiente autorización de residencia". Asimismo, el artículo 38.e), establece que "no será necesario considerar la disponibilidad de plazas en el contingente cuando el contrato de trabajo o la oferta de colocación vaya dirigida a los que hubieran gozado de la condición de refugiado durante el año siguiente a la fecha de la pérdida de tal condición".
14. De hecho, se está regularizando a través de la vía general de extranjería, y mediante la concesión de permisos de residencia y trabajo, a solicitantes de asilo inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín que han permanecido irregularmente en España al no haberse podido efectuar su traslado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud de asilo; una cuestión especialmente grave es que, al amparo de lo dispuesto en el art. 1.5 del RD 239/2000, se está interpretando por la Administración (Oficina de Asilo y Refugio) que, en caso de concederse la regularización, se entiende desistida la solicitud de asilo, lo cual -especialmente en el caso de inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín sobre los que no haya todavía resolución definitiva por haberse interpuesto algún recurso- podría suponer una vulneración del art. 10.2 del Convenio de Dublín, incumpliéndose por España su obligación de asunción de responsabilidad, y privándose a estas personas de las garantías de no devolución inherentes al reconocimiento de la condición de refugiado, al no existir finalmente ningún pronunciamiento sobre el fondo de su solicitud de asilo, ni por parte de España, ni por parte del país que en principio era responsable del examen de su solicitud de asilo.
15. La expulsión del territorio sólo está prevista para las infracciones muy graves (entre otras, la comisión de una tercera infracción grave siempre que en los dos años anteriores el extranjero haya sido sancionado por dos faltas graves de la misma naturaleza) y para tres tipos de infracciones graves: entrada irregular en España, incumplimiento de medidas de seguridad pública y participación en actividades ilegales). El internamiento del extranjero mientras se tramita la expulsión debe ser autorizado por el Juez y sólo puede acordarse en los casos de participación del extranjero en actividades ilegales, contrarias a la seguridad exterior del Estado o el orden público o colaboración con organizaciones dedicadas a la inmigración clandestina.
16. Hay que destacar igualmente que, en el apartado de infracciones y sanciones, el texto de reforma de la L.O. 4/2000 establece como infracción grave (art. 52 g) el transporte de extranjeros por vía aérea, marítima o terrestre, hasta el territorio español, por los sujetos responsables del transporte, sin que hubieran comprobado la validez y vigencia, tanto de pasaportes, títulos de viaje o documentos de identidad, o en su caso, del correspondiente visado, salvo que el extranjero presente una solicitud de asilo sin demora y la petición sea admitida a trámite. Por lo tanto, en la práctica, parece que el transportista puede ser sancionado si traslada a España a un solicitante de asilo cuando España no sea responsable de examinar su solicitud en aplicación del Convenio de Dublín, trasladándose de hecho a dicho transportista la determinación de los criterios de determinación de responsabilidad establecidos en dicho Convenio.
17. Art. 4.1 RD 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado.
18. Art. 8 RD 203/1995.
19. Anexo I de la Decisión 1/97, de 9 de septiembre de 1997, del Comité creado por el art. 18 del Convenio de Dublín, relativa a determinadas disposiciones para la aplicación del Convenio (DOCE L 281, de 14 de octubre de 1997)
20. Compuesta por representantes del Ministerio de Asuntos Exteriores, Interior y Asuntos Sociales. A sus sesiones es convocado el representante en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, que asistirá con voz pero sin voto.
21. Art. 24.4 RD 203/1995. Como excepción, en caso de solicitudes presentadas ante las Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares, el plazo se cuenta desde la recepción de la solicitud en la Oficina de Asilo y Refugio.
22. Artículo 9 del Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, y artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.
23. Art. 8.1 RD 203/1995.
24. Mediante esta figura de las "inadmisones a trámite condicionadas", al objeto de requerir al Estado responsable y darle a este último el plazo de tres meses establecido en el art. 11 del Convenio de Dublín para aceptar la solicitud de toma a cargo, se extiende de hecho la duración del procedimiento de admisión a trámite más allá del plazo máximo de sesenta días establecido en el artículo 17.2 del Reglamento de aplicación de la Ley de Asilo, y se priva también, de hecho, de asistencia social y de posibilidad de trabajar a dichos solicitantes durante el tiempo de contestación del Estado requerido.
25. Art. 9 Ley 5/1984 y art. 38 RD 203/1995.
26. SEC (2000) 522.
27. Anexo I de la Decisión 1/97, de 9 de septiembre de 1997, del Comité creado por el art. 18 del Convenio de Dublín, relativa a determinadas disposiciones para la aplicación del Convenio (DOCE L 281, de 14 de octubre de 1997)
28. Convenio de Roma, de 4 de noviembre de 1950, Instrumento de ratificación de 26 de septiembre de 1979 (BOE nº 243, de 10 de octubre de 1979). Debe destacarse igualmente el art. 16.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que afirma que "la familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del estado", principio recogido en la mayor parte de los instrumentos internacionales que se ocupan de los derechos humanos y que contienen disposiciones similares para la protección de la unidad de la familia. Igualmente, el Acta Final de la Conferencia que aprobó la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados "Recomienda a los gobiernos que adopten las medidas necesarias para la protección a la familia del refugiado y especialmente para: 1) Asegurar que se mantenga la unidad de la familia del refugiado, sobre todo en los casos en que el cabeza de familia reúna las condiciones necesarias para ser admitido en un país; y 2) Asegurar la protección a los refugiados menores de edad y sobre todo a los niños aislados y a los jóvenes, especialmente en cuanto a la tutela y adopción".
29. Arts. 12 a 34 de la Convención de Ginebra de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados.
30. Art. 52 g) del Proyecto de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000.
31. COM (1999) 686 final, Bruselas, 14.12.99.
32. Art. 5.6 e) Ley 5/1984, de 26 de marzo.
33. Art. 5.6 f) Ley 5/1984, de 26 de marzo.
34. Art. 22.4 RD 203/1995, de 10 de febrero.
35. Sobre esta cuestión el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha pronunciado en relación al Reino Unido (T.I v. UK), en el sentido de que los acuerdos sobre asignación de responsabilidad del examen de solicitudes de asilo -Dublín- no eximen a los Estados de la UE de su obligación de garantizar que una persona no se vea expuesta a un tratamiento contrario al art. 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Se plantea por lo tanto la siguiente paradoja: España considera que, en determinados supuestos, no puede expulsar a un solicitante de asilo por motivos humanitarios o de interés público a pesar de no reunir las condiciones necesarias para su reconocimiento como refugiado; sin embargo, si en aplicación del Convenio de Dublín el Estado técnicamente responsable del examen de la solicitud de asilo es otro que, a pesar de concurrir esos mismos supuestos, sí puede expulsarle, España considera que el solicitante de asilo debe trasladarse a ese Estado.
36. "relativa a determinadas disposiciones para la aplicación del Convenio" (DOCE L 281, de 14 de octubre de 1997).
37. Los traslados y la fecha de viaje se fijan de mutuo acuerdo con el solicitante, al cual se le entrega un salvoconducto y un billete de avión, informándose a las autoridades del Estado responsable de la fecha de llegada y número de vuelo con una antelación de tres o cuatro días. Eventualmente, se informa también al Estado responsable de la imposibilidad temporal de viajar (por motivos de salud, etc) o de la negativa a viajar por parte del solicitante.
38. COM (1998) 459 final, Bruselas, 14.07.1998.
39. DO C 19, 23 de enero de 1999.
40. SEC (2000) 522.
41. Art. 63.4 del proyecto de reforma de la vigente Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su Integración Social.
42. Art. 63.1 TCE.
43. Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Tampere, apartados 14 y 15.
44. ECRE comments on the European Commission Staff Working Paper "Revisiting the Dublin Convention", 30 june 2000.
45. Of these 33 national passport 4 were not valid. Almost all had also others documents as identity card,...
46. Only documents other than national passport as a identity card, military card, driving licence
47. Overall these decision of transfer, 40 were not appealed against the decision that means a 95´24 %, and only 2 were appealed that means a 4´76%.
48. Of those 8 people, 5 answered "better conditions and benefits for asylum seekers" as the only reason, and 3 choosed this answer as the main reason, followed by "work opportunities". Those last 3 people have not been included between the category of people who answered only "work opportunities".
49. Over 42 people 16 request asylum in other country of EU before
50. Seven people from Germany, seven from Netherlands, five from France and one from United Kingdom
51. 20 persons were transferred from a country of EU to Spain as a responsible state
52. Two persons of afghan nationality stayed one year and two years and middle in a country of EU before to be transferred to Spain as responsible state.
53. Two people had no contact with a lawyer, neither with an organisation.
54. Two people answer to the question number 25 that they were not correctly treated by the police
Editado por la Comisión Española de Ayuda al Refugiado. Madrid, 23 de noviembre de 2000.

References: artículo 5
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 49
 artículo 63
 artículo 7
 artículo 4
 resolución 
 resolución 
 artículo 5
 resolución 
 artículo 22
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 15
 artículo 63
 artículo 62
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 18
 artículo 63
 artículo 2
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 28
 artículo 31
 artículo 38
 resolución 
 Artículo 9
 artículo 17