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Timestamp: 2019-06-26 12:15:56+00:00

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Pleno. Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3628-2016. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad de diversos extremos de los preceptos relativos a los registros electrónicos de apoderamientos, los principios de buena regulación y que identifican los títulos competenciales habilitantes para la aprobación de la ley; inconstitucionalidad de distintos preceptos que regulan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria; interpretación conforme de la disposición relativa a la adhesión de las administraciones territoriales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Voto particular. | Iberley
Pleno. Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3628-2016. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad de diversos extremos de los preceptos relativos a los registros electrónicos de apoderamientos, los principios de buena regulación y que identifican los títulos competenciales habilitantes para la aprobación de la ley; inconstitucionalidad de distintos preceptos que regulan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria; interpretación conforme de la disposición relativa a la adhesión de las administraciones territoriales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Voto particular., - Boletín Oficial del Estado, de 22-06-2018
1.Mediante escrito registrado en este Tribunal el 23 de junio de 2016, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas por vulnerar el artículo 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) y desbordar las competencias estatales con invasión de las autonómicas relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas (arts. 150 y 159 EAC).
2.Tras una serie de consideraciones generales sobre los orígenes y propósitos de la Ley 39/2015 y el alcance de las competencias estatales en materia de procedimiento administrativo común y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas [cita las SSTC 32/1981, FJ 5; 50/1999, FJ 3; 141/2014, FJ 5 D), y 166/2014, FJ 4 y 5], el recurso de inconstitucionalidad desarrolla impugnaciones relativas a previsiones sobre: el uso de medios electrónicos por parte de la administración y la simplificación administrativa; el procedimiento común para el ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa y los títulos constitucionales que darían soporte competencial a la ley controvertida.
a)En cuanto al uso de medios electrónicos y la simplificación administrativa, la Abogada de la Generalitat de Cataluña recurre los artículos 6.4, párrafo segundo, 9.3, 13 a), 44 y 53.1 a), párrafo segundo, así como disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 39/2015.
(i)El artículo 6 obliga a la administración estatal, autonómica y local a crear un registro electrónico de apoderamientos. Impone la interoperabilidad de aquellos registros y fija el contenido mínimo de los asientos. El recurso nada opone a la previsión de instrumentos electrónicos para permitir que personas físicas o jurídicas actúen en los procedimientos administrativos en representación de los interesados; previsión que sería reconducible a la competencia estatal en materia de «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE). Tampoco discute la extensa y detallada regulación de las clases de apoderamientos, que entiende amparada en la competencia estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE); bases que pueden ser de una mayor intensidad normativa cuando afectan, como es este el caso, a las relaciones de los ciudadanos con la administración.
(ii)Conforme al artículo 9.3, los sistemas de acreditación de la identidad electrónica aceptados por la administración general del Estado valen también ante las demás administraciones, salvo prueba en contrario. Esta previsión supondría la imposición de los sistemas aceptados por el Estado. La decisión respecto de los sistemas válidos para determinados trámites y procedimientos que adopte la administración de la Generalitat -expresiva de sus criterios técnicos y organizativos propios- quedaría así condicionada por la necesaria admisión de los sistemas aceptados por el Estado. Ello invadiría la competencia de la Generalitat prevista en el artículo 159 EAC. No podría alegarse que la previsión responda a la necesidad de evitar una posible barrera electrónica que dificulte el uso de sistemas de identificación en las relaciones entre los ciudadanos y la administración y les impida autenticarse ante cualquiera de ellas. Si esa fuera la voluntad del legislador básico, el artículo 9.3 habría regulado los medios de identificación electrónica con base en el principio de reconocimiento mutuo, estableciendo las condiciones relativas al reconocimiento de los medios de identificación y al modo en que cada administración pública debe notificar a las demás administraciones los medios que haya admitido. La previsión impugnada se limita a imponer a las administraciones catalanas, sin ningún criterio de reciprocidad, la aceptación, salvo prueba en contrario, del sistema de identificación electrónica adoptado por el Estado. No establece que la administración estatal deba admitir los sistemas adoptados por las demás administraciones. Fijaría una fórmula unidireccional de reconocimiento claramente contraria al principio de eficacia (art. 103 CE). Este sistema no garantizaría que, en los aspectos vinculados al normal funcionamiento de cada administración pública, esta pueda establecer qué medios técnicos considerada más adecuados, siempre que los elegidos presenten las suficientes garantías técnicas y jurídicas. No aseguraría la máxima interacción entre las distintas administraciones con objeto de evitar a los ciudadanos posibles obstáculos en sus relaciones con órganos de las distintas administraciones públicas.
(iii)Los artículos 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo, se refieren al denominado punto de acceso general sin especificar en qué consiste. Ante la indefinición normativa, el recurso se refiere a varios antecedentes. De un lado, menciona la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (que preveía un conjunto de instrumentos que cada administración debía desarrollar, limitando su regulación a aspectos comunes tales como la interoperabilidad y los derechos de los ciudadanos) y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que no impone el punto de acceso general a todas las administraciones públicas; concibe el portal de la administración electrónica como instrumento relativo a los servicios, procedimientos e informaciones únicamente de la administración General del Estado. De otro lado, el recurso se refiere al posterior informe de la Comisión para la reforma de las administraciones públicas, que propuso la constitución de un único punto de acceso para superar el fraccionamiento y la dispersión de la información existente. Se refiere también al portal de la administración electrónica del Gobierno, que ha definido el punto de acceso general como el instrumento electrónico que «facilita la relación con las administraciones públicas al ser la puerta de entrada vía internet a los servicios públicos» (http://administracionelectronica.gob.es/ctt/pag#.V1ls-tKg8oA). Se menciona, en fin, la Orden HAP/1949/2014, que concibe el punto de acceso general como instrumento que reúne información de la actividad y la organización de todas a las administraciones públicas.
(iv)El recurso impugna la disposición adicional segunda, que promueve la adhesión voluntaria de las Comunidades Autónomas y los entes locales a las plataformas o sistemas electrónicos del Estado. Las alegaciones se centran en el último inciso del párrafo primero, que dispone: «Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». También en el primer inciso del párrafo segundo, conforme al que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia anterior ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; señala, literalmente, que la instancia territorial deberá justificar «ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente».
Según la Abogada de la Generalitat de Cataluña, estos incisos determinan que las administraciones catalanas solo puedan establecer sus propios medios informáticos -adecuados a sus específicas estructuras y servicios- cuando un órgano estatal valore que ello resulta más eficiente que la simple adhesión a los instrumentos centrales. Bajo la apariencia de adhesión voluntaria, la ley impondría una organización de las plataformas electrónicas establecidas por y para el Estado. El Estado estaría autorizado a promover la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), la eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y la estabilidad presupuestaria del conjunto de las administraciones públicas (art. 135 CE), pero esa responsabilidad es compartida por todos los niveles de gobierno (se cita la STC 41/2016, FJ 2). La previsión impugnada no podría ampararse en el artículo 149.1.13 CE; este título tiene como objeto característico la actividad económica privada, más que la racionalización de las estructuras administrativas, y la medida controvertida no es de las estructuralmente indispensables para la consecución de los fines de la política económica (se citan las SSTC 41/2016, FJ 2, y 215/2015, FJ 6). Tampoco lo haría en el artículo 149.1.14 CE. La disposición adicional segunda no guarda relación con el ámbito de este título, que son las relaciones de las haciendas públicas en sentido amplio. A su vez, no toda la actividad de gasto desarrollada por las administraciones públicas puede sujetarse a este título competencial; solo la que tiene por objeto los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones (se cita la STC 130/2013, FJ 5). Tratándose de una previsión incidente sobre la capacidad de organización y funcionamiento de las administraciones, habría de analizarse a partir de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.18 CE. Comoquiera que esa incidencia va más allá de la definición de principios y reglas básicas sobre organización y funcionamiento, imponiendo unos concretos instrumentos estatales, los incisos indicados de la disposición adicional segunda excederían el ámbito propio de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), vulnerando el principio de autonomía e invadiendo la competencia de la Generalitat para determinar los medios de las administraciones catalanas (art. 159 EAC).
(v)El artículo 44 y la disposición adicional tercera reiteran previsiones de la Ley 30/1992 (art. 59.5 y disposición adicional vigésima primera) introducidas por la Ley 15/2014, impugnadas también por el Gobierno catalán en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3447-2015; mantienen la regulación de un único emplazamiento electrónico para todas las notificaciones edictales, cualquiera que sea la administración notificante. Se reiteran aquí los motivos de inconstitucionalidad razonados en aquel recurso.
El artículo 44 infringiría, además, el artículo 68.5 EAC, conforme al cual «Los actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la administración de la Generalitat deben ser publicados en el 'Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña'. Esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas». Tratándose de una ley ordinaria, la constitucionalidad de la previsión impugnada habría de analizarse a partir de la Constitución y los Estatutos de Autonomía (se cita la STC 247/2007, FJ 6). La evidente contradicción entre el impugnado artículo 44 y el artículo 68.5 EAC comportaría una modificación estatutaria que no ha seguido el procedimiento correspondiente a dicha reforma.
b)La Abogada de la Generalitat de Cataluña impugna el artículo 1.2, así como el título VI (arts. 127 a 133), sobre «la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones», de la Ley 39/2015. Al razonar la impugnación, precisa que alguno de los preceptos no merece, en realidad, reproche de inconstitucionalidad. Es el caso de los artículos 127 y 128; su contenido sería superfluo, mero recordatorio de previsiones constitucionales y estatutarias que vinculan en todo caso. También el del artículo 131; no entraría en contradicción con los artículos 65 y 68 EAC porque vendría a reconocer que corresponde al «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» la publicación relevante a efectos de conocimiento, validez y eficacia de las normas de esta Comunidad Autónoma.
(i)La letrada autonómica recurre entonces únicamente los artículos 1.2, 129, 130, 132 y 133 y lo hace por el mismo motivo, desarrollando otro distinto solo respecto de dos preceptos concretos (arts. 1.2 y 129.4, párrafo tercero). Razona ampliamente que el «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE) es solo el orientado a actos administrativos. De modo que las previsiones controvertidas vulnerarían la autonomía política y las competencias de la Generalitat en orden a regular su propia organización y procedimientos, por más que en algunos casos fijen meras directrices coincidentes con las desarrollados por la legislación autonómica (artículo 129, apartados 1, primer inciso, 2, 3, 4, primer párrafo, 5, 6 y 7), regulen trámites sin excesivo detalle (revisión periódica de la normativa vigente: art. 130) o respondan a la incorporación de principios constitucionales (participación ciudadana: art. 133).
(ii)La demanda desarrolla otros motivos de inconstitucionalidad en relación con los artículos 129.4, párrafo tercero, y 1.2. El primero obliga a las leyes autonómicas a conferir su desarrollo reglamentario al Gobierno autonómico, con carácter general. El precepto estatal autoriza que la ley autonómica confíe ese desarrollo a las consejerías o a sus órganos en supuestos excepcionales. Según el recurso, el legislador estatal carecería de competencia para decidir quiénes son los titulares de la potestad reglamentaria en el ámbito de la administración de la Generalitat de Cataluña. El artículo 68 EAC atribuye la potestad reglamentaria a la Generalitat del mismo modo en que lo hace el artículo 97 CE respecto del Gobierno de la Nación. La doctrina constitucional ha interpretado este precepto en el sentido de que admite la desconcentración de la potestad reglamentaria (se cita la STC 135/1992, FJ 2).
c)Los apartados primero y segundo de la disposición final primera, sobre los títulos competenciales, serían inconstitucionales por considerar que los números 13, 14 o 18 del artículo 149.1 CE habilitan los preceptos impugnados en este proceso.
3.Mediante providencia de 19 de julio de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones, y ordenar la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado»; publicación que se produce en el núm. 184 de 1 de agosto de 2016.
4.Por escrito registrado en este Tribunal el 6 de septiembre de 2016, el Presidente del Senado comunica el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Otro tanto hace la Presidenta del Congreso de los Diputados mediante escrito registrado el 9 del mismo mes.
5.Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de septiembre de 2016, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y solicita la ampliación en ocho días del plazo de quince establecido para formular alegaciones habida cuenta del número de asuntos que penden en la Abogacía del Estado.
6.Por providencia de 12 de septiembre de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda tener por personado al Abogado del Estado y conceder la prórroga solicitada.
7.El Abogado del Estado presenta el 3 de octubre de 2016 en el registro general de este Tribunal Constitucional su escrito de alegaciones.
a)No incurrirían en inconstitucionalidad los impugnados artículos 6.4, párrafo segundo, 9.3, 13 a), 44 y 53.1 a), párrafo segundo, ni las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 39/2015.
(i)El establecimiento de un formulario o modelo común básico de poder (art. 6.4, párrafo segundo) y el reconocimiento de un sistema de identificación válido de los ciudadanos ante las administraciones públicas (art. 9.3) se integrarían fácilmente en la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Serían reflejos de la necesidad de una norma común de procedimiento en todo el territorio nacional sin perjuicio de la competencia autonómica para establecer sus propios modelos de apoderamientos singulares y sus propios sistemas de identificación. Estas previsiones podrían justificarse incluso bajo la óptica del título «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas»; inciden en las relaciones ad extra de la administración en defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos, esto es, en ámbitos donde la doctrina constitucional justifica una más intensa competencia estatal. Se insiste en que estas previsiones se hallan en el título I de la ley, relativo a «los interesados».
(ii)Las alegaciones del Gobierno catalán respecto del punto de acceso general [arts. 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo] plantearían vulneraciones competenciales meramente hipotéticas. Estarían sustentadas, más que en el texto de la Ley, en juicios de intenciones relativos a posibles desarrollos normativos. Será entonces, con ocasión del posterior desarrollo reglamentario, cuando la Comunidad Autónoma pueda hacer valer sus argumentos, si considera que ese desarrollo vulnera el sistema constitucional de distribución competencial (se cita en este sentido el dictamen 23/2015 del Consejo de Garantías Estatutarias).
(iii)Respecto de la disposición adicional segunda, el Abogado del Estado razona que las administraciones autonómicas preservan la capacidad de invertir sus recursos en plataformas propias; pueden hacerlo con la sola condición de justificarlo en términos de eficiencia. Señala igualmente que la justificación de la falta de adhesión a las plataformas del Estado debe simplemente comunicarse; se trata de una comunicación al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, no de una autorización previa que deba conceder ese órgano estatal. Añade que otras leyes básicas habrían previsto ya esta fórmula sin generar conflictividad (cita las Leyes Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público; y 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local). Alude también al dictamen del Consejo de Estado, conforme al que esta previsión está amparada en la competencia estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas; no impondría condicionamiento indebido alguno a las Comunidades Autónomas. Estas han de observar en todo caso el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 2/2012 («la gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público»).
(iv)El sistema de notificación edictal (art. 44 y disposición adicional tercera) afectaría solo a ciertos supuestos (actos con destinatarios indeterminados o no conocidos y aquellos cuya notificación ha sido intentada sin éxito) con la intención de garantizar la seguridad jurídica. Al prever la necesaria publicación en el «Boletín Oficial del Estado» sin excluirla en otros diarios oficiales, la reforma estatal afectaría solo al inicio del cómputo de plazos, por ejemplo, para impugnar el acto publicado o presentar alegaciones. La reforma no suprimiría la eficacia general del acto o disposición publicado en el boletín autonómico ni contravendría el artículo 68 EAC. La circunstancia de que sea un organismo estatal quien gestione el «Boletín Oficial del Estado» sería un aspecto ocasional e intrascendente. Esta gestión estatal es una cuestión atinente al plano de la organización e infraestructura del servicio que debe distinguirse del problema aquí planteado, que se refiere a la legitimación material para regular el sistema de notificación edictal. Tal regulación forma parte del «procedimiento administrativo común» cuya regulación corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.18 CE).
b)Los artículos 1.2, 127 a 133 de la Ley 39/2015 tampoco incurrirían en las vulneraciones denunciadas.
c)Nada alega el Abogado del Estado respecto de la impugnación de los apartados 1 y 2 de la disposición final primera.
8.Por providencia de 22 de mayo de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 24 del mismo mes y año.
1.La Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas por vulnerar el artículo 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) y desbordar las competencias estatales (art. 149.1.18 CE) con invasión de las autonómicas relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas (arts. 150 y 159 EAC). El Abogado del Estado se opone al recurso, solicitando su íntegra desestimación.
2.La Ley 39/2015 constituye uno de «los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español» (preámbulo). Compendia textos anteriores (Leyes 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento común, 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible). Deja fuera algunos contenidos, que han pasado a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público: órganos administrativos, aspectos materiales de la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial, sede electrónica, identificación y firma electrónica de las administraciones públicas, relaciones interadministrativas. El legislador ha considerado oportuno separar la regulación de las «relaciones ad extra y ad intra de las Administraciones Públicas» (preámbulo) sin aplicar el criterio en todos los casos. Hay cuestiones organizativas de carácter prevalentemente interno en la Ley 39/2015, que se ocupa de las llamadas relaciones ad extra (p. ej., los registros administrativos electrónicos), y asuntos claramente procedimentales con incidencia externa en la Ley 40/2015, que se refiere a las relaciones ad intra (p. ej., la llamada «actuación administrativa automatizada»).
3.La Abogada de la Generalitat enmarca la controversia competencial en el artículo 149.1.18 CE, relativo, entre otros títulos, a las «bases del régimen jurídico de las administraciones Públicas» y el «procedimiento administrativo común». Descarta la entrada en juego de los números 13 («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y 14 («hacienda general») del artículo 149.1 CE. El Abogado del Estado acepta este planteamiento; trae a colación únicamente el artículo 149.1.18 CE, en su caso, para afirmar que las Cortes han dictado válidamente los preceptos impugnados como normas comunes de procedimiento o bases del régimen jurídico de las administraciones públicas. Este encuadramiento es, a su vez, el que resulta del apartado primero de la disposición final primera de la Ley 39/2015.
a)El artículo 149.1.13 CE, respecto del que hay que evitar «una lectura excesivamente amplia» que pudiera «constreñir de contenido o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas» [por todas, STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 2 c)], «tiene como objeto característico la actividad económica privada, más que la racionalización de las estructuras administrativas» [STC 41/2016, FJ 3 c)]. La eficiencia en el uso de los recursos públicos es primariamente «una exigencia constitucional que deben tener en cuenta las propias entidades locales en el ejercicio de su poder de autoorganización (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 6) así como las Comunidades Autónomas y el Estado en el ejercicio de sus respectivas competencias sobre organizaciones, procedimientos, empleados, bienes y haciendas públicos» [STC 41/2016, FJ 3 c)].
La STC 91/2017, de 6 de julio, FJ 6, en particular, ha aplicado este criterio al enjuiciar los artículos 4 a 7 de Ley 2/2011, relativos a las iniciativas normativas de las administraciones públicas; regulación en buena medida recogida y desarrollada en la Ley aquí controvertida: para «encuadrar la competencia hemos de atenernos al concreto contenido material de la norma, de modo que, como en anteriores pronunciamientos (por todos, STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 4), se evite la utilización de argumentaciones de tipo finalista o instrumental en relación con la dimensión económica de las normas enjuiciadas. Es cierto que los preceptos que nos ocupan se incluyen, como se ha dicho, en un título referido a la 'mejora del entorno económico', dentro de una Ley con numerosas medidas económicas… Sin embargo, los artículos 4 a 7 se dirigen a regular los principios generales a los que debe someterse la iniciativa normativa de las administraciones públicas para mejorar la calidad de las normas, con independencia del contenido, económico o no, de las mismas. Por tanto, a efectos de encuadrar la competencia, consideramos prevalente el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, que en todo caso garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas, así como sobre el procedimiento administrativo común».
b)La materia «hacienda general» (art. 149.1.14 CE) abarca las relaciones entre las distintas haciendas: estatal, autonómicas y locales (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5) y el sistema de ingresos públicos: tributarios o de otro tipo (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6). Se trata de cuestiones por completo externas a la Ley 39/2015 y a las concretas previsiones que su disposición final primera, apartado segundo, entiende amparadas en aquel título competencial: el título VI, relativo a la iniciativa legislativa y a la potestad reglamentaria, y la disposición adicional segunda, sobre la adhesión de las Comunidades Autónomas y los entes locales a las plataformas y registros electrónicos del Estado.
4.Para abordar las impugnaciones, es preciso concretar el alcance de los títulos competenciales que enmarcan la controversia competencial.
a)El título relativo a las «bases del régimen jurídico de las administraciones Públicas» (art. 149.1.18 CE) permite «establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas» (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3); esto es, los principios y reglas básicos sobre los aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones públicas, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24). Incluye normas sobre la «composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones Públicas» (SSTC 32/1981, FJ 6, 50/1999, FJ 3, 143/2013, de 11 de julio, FJ 5), «las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines» (STC 227/1988, FJ 24) o las «relaciones interadministrativas» (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 18). La densidad de las bases podrá ser tanto mayor cuanto más directa sea la finalidad de garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con la administración. No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación (STC 50/1999, FJ 3).
La garantía de un tratamiento común ante las administraciones es «el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia»; su «establecimiento cabe, por tanto, que responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo» (STC 130/2013, FJ 6). Por ejemplo, la STC 93/2017, de 6 de julio, FJ 7, ha considerado bases del régimen jurídico de las administraciones públicas determinadas previsiones de la -ahora derogada- Ley 30/1992 sobre los consorcios (en particular, la obligación de adscripción y la serie cerrada y jerarquizada de criterios para cumplirla), que responden a los «principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), en conexión con los principios de legalidad (arts. 103.1 y 133.4 CE) y control del gasto público (art. 136 CE)».
El Tribunal interpretó, en primer término, que «los preceptos impugnados, cuando aluden al 'ejercicio de la iniciativa normativa', están haciendo referencia a la potestad reglamentaria ejercida en el doble ámbito estatal y autonómico»; el «procedimiento legislativo debe considerarse excluido de su ámbito de aplicación, ya que nada en el tenor literal de los preceptos impugnados hace pensar que se refieran a dicho procedimiento, al ser sus destinatarios las administraciones públicas y en ningún caso las Cortes Generales ni las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, titulares de la potestad legislativa» (STC 91/2017, FJ 4).
La STC 91/2017, FJ 6, concluyó que los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011 podían considerarse anclados en el título «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE) a la vista de su objeto -«las normas mismas cuya calidad se trata de mejorar, con independencia del procedimiento concreto en que la actividad normativa se materialice»- y de su «escaso contenido normativo», «que no obstaculiza el desarrollo autonómico de estos principios ni la posibilidad de establecer otros diferentes, ni impide el diseño por parte de las Comunidades Autónomas, en la forma que estimen conveniente, de los procedimientos administrativos especiales conexos con el ejercicio de sus competencias materiales sustantivas».
b)La competencia estatal relativa al «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de «normas establecidas con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos» [STC 45/2015, FJ 6 c)]. En particular, los principios y reglas que «definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, «la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto»: «iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos» (STC 50/1999, FJ 3). También abarca normas no estrictamente procedimentales, como las que «prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 227/1988, FJ 32). En cualquier caso, no «toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo»; de la doctrina constitucional «no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3).
La competencia en materia de procedimiento administrativo común incluye asimismo la aprobación de principios y reglas sobre cualquiera de aquellas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción para alguna modalidad de actividad administrativa. Se trata de principios y «reglas de 'procedimiento administrativo común singular', entendido como el establecido también en la órbita del artículo 149.1.18 CE y de manera abstracta, pero para una forma específica de potestad o actividad de la administración (STC 45/2015, FJ 6 c, citando la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, en relación con las normas de procedimiento de la Ley 38/2003, de 4 de junio, general de subvenciones)».
De acuerdo con la STC 227/1988, FJ 32, la competencia para establecer el régimen de los «procedimientos administrativos especiales» aplicable a las diversas formas de la actividad administrativa ratione materiæ «es conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración». En términos de la reciente STC 33/2018, de 12 de abril, «la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, 'cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias'» [STC 33/2018, FJ 5 b), con cita de la STC 227/1988, FJ 32]. Lo mismo ocurre cuando las Comunidades Autónomas cuentan solo con atribuciones de desarrollo legislativo y ejecución; serán competentes también, como regla general, para regular los correspondientes procedimientos administrativos especiales en el marco de las normas de procedimiento común (general o singular) que haya establecido el Estado ex artículo 149.1.18 CE [STC 45/2015, FJ 6 b)].
5.La demanda impugna el artículo 129.4, párrafo tercero, de la Ley 39/2015.
a)Conforme al artículo 129.4, párrafo tercero, las leyes pueden apoderar a «los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos», pero, en este caso, la habilitación «tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante»: «Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo».
b)El Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), «regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional» [art. 147.2 c) CE], que «comprende, entre otros aspectos, las relaciones entre las distintas instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes», incluidas las «potestades normativas» [STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 3, citando la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 4; en el mismo sentido, STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 10].
c)El Estatuto de Autonomía de Cataluña ha incluido efectivamente una regulación a este respecto. Atribuye al parlamento catalán la potestad legislativa (art. 55.1) y la capacidad para delegar su ejercicio dentro de un marco de límites (art. 63); habilita al Gobierno autonómico a, de un lado, dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto-ley con una serie de requisitos (art. 64); y, de otro, aprobar normas reglamentarias (art. 68.1). En lo que aquí importa, dispone, en línea con los de las demás Comunidades Autónomas y en consonancia con el artículo 97 CE, que el Gobierno de la Generalitat «ejerce… la potestad reglamentaria de acuerdo con el presente Estatuto y las leyes».
6.Se impugnan los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.
a)El artículo 1.2 dispone: «Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar». El artículo 129.4, párrafo segundo, establece: «Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta».
b)Si el apartado primero del artículo 1, en lo relativo a la elaboración de normas, indica que la ley contiene solo «principios», debe interpretarse que los trámites a los que se refiere el apartado segundo son los «adicionales o distintos» de los del «procedimiento común» de elaboración de «actos administrativos». La Ley 39/2015 no regula, en efecto, los trámites de un procedimiento común de elaboración de normas, por lo que los «trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley» han de ser, necesariamente, los trámites adicionales o distintos a los del procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas. En definitiva, las limitaciones impuestas a la creación de trámites obligarían solo al legislador que se ocupa de la aprobación de resoluciones administrativas. No siendo aplicable a la elaboración de proyectos normativos, el artículo 1.2 no puede lógicamente invadir la competencia autonómica para regular esos procedimientos.
c)En cuanto a la segunda queja, la reserva estatutaria ex artículo 147.2 c) CE no es absoluta. Hay asuntos que, afectando de algún modo a las «relaciones entre las distintas instituciones autonómicas» y a la distribución de sus «potestades normativas» (STC 93/2015, FJ 3), pueden ser objeto de legislación ordinaria estatal. Cabe mencionar el precepto básico ex artículo 149.1.18 CE en materia de régimen local que obliga a las Comunidades Autónomas a determinar por ley las competencias municipales propias [art. 25, apartados 3 y 5, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en la redacción dada por el artículo 1.8 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, al que se refiere la STC 41/2016, FFJJ 10 a) y 12 b)]. Sustrae un ámbito material muy determinado a la potestad reglamentaria de los Gobiernos autonómicos en favor de los parlamentos territoriales, así como, en su caso, de las normas gubernamentales con rango legal. No contiene una regulación general del sistema autonómico de fuentes que invada espacios constitucionalmente reservados al Estatuto autonómico. Establece una concreta exigencia formal instrumental de una específica política pública para cuya configuración mediante legislación ordinaria el Estado cuenta con competencias por razón de la materia. En particular, la fijación de las competencias municipales en normas de rango legal dinamiza la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE); garantía de la que, por lo demás, este Tribunal ha derivado directamente la exigencia de determinación legal para otra cuestión relacionada con la extensión o alcance del poder local: la regulación de controles administrativos sobre la actividad local [SSTC 4/1981, de 2 de febrero FJ 3; 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 b), y 6/2016, de 21 de enero, FJ 4].
Conforme a la doctrina constitucional, el Estado podría llegar a invadir la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas cuando especifica la forma que ha de revestir una decisión de competencia autonómica o el órgano que ha de adoptarla: «Qué órgano autonómico ha de adoptar [un acuerdo] y cómo ha de hacerlo son esencialmente 'cuestiones de organización'» que «pertenecen a la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma» [STC 41/2016, FFJJ 7 c) y 8, refiriéndose a acuerdos asignados por una ley estatal al Gobierno autonómico; en el mismo sentido, STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 12 d), en relación con una decisión atribuida por el Estado a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas]. Ahora bien, en algún caso puede haber «razones constitucionales que justifiquen» que la competencia estatal descienda a estas cuestiones [STC 41/2016, FJ 7 c)].
7.La Abogada de la Generalitat de Cataluña recurre el título VI (arts. 127 a 133), «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones» de la Ley 39/2015.
a)Al razonar la impugnación, la demanda precisa que alguno de los preceptos no merece, en realidad, reproche de inconstitucionalidad. Sería el caso de los artículos 127, de «Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de Ley», y 128, sobre la «Potestad reglamentaria»; su contenido sería superfluo, mero recordatorio de previsiones constitucionales y estatutarias que vinculan en todo caso. También el del artículo 131, relativo a la «Publicidad de las normas»; no entraría en contradicción con los artículos 65 y 68 EAC porque vendría a reconocer que corresponde al «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña» la publicación relevante a efectos de conocimiento, validez y eficacia de las normas de esta Comunidad Autónoma. A su vez, ya hemos examinado la impugnación del apartado cuarto, párrafos segundo y tercero, del artículo 129.
b)Los Estatutos de Autonomía reconocen la iniciativa legislativa a los gobiernos autonómicos, no a sus administraciones. A diferencia de lo que ocurre con la potestad reglamentaria, que también corresponde al Gobierno, el ejercicio de esta prerrogativa se inserta en el ámbito de las relaciones del Gobierno con las cámaras parlamentarias. El procedimiento de elaboración y aprobación de proyectos de ley es la vía que permite al gobierno autonómico participar en la función legislativa y, por tanto, articular sus políticas públicas a través de normas con rango de ley. Consecuentemente, el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de las Comunidades Autónomas, en general, y la elaboración de anteproyectos de ley, en particular, quedan por completo al margen del artículo 149.1.18 CE en lo que se refiere tanto a las «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» como al «procedimiento administrativo común».
c)Las «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE) pueden tener por objeto la elaboración de reglamentos por parte de las Comunidades Autónomas. Según ha quedado expuesto, la STC 91/2017, FJ 6, ha reconducido a este título competencial los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011 a la vista de su objeto -«las normas mismas cuya calidad se trata de mejorar, con independencia del procedimiento concreto en que la actividad normativa se materialice»- y de su «escaso contenido normativo», «que no obstaculiza el desarrollo autonómico de estos principios ni la posibilidad de establecer otros diferentes, ni impide el diseño por parte de las Comunidades Autónomas, en la forma que estimen conveniente, de los procedimientos administrativos especiales conexos con el ejercicio de sus competencias materiales sustantivas».
Procede, en consecuencia, declarar que los artículos 132 y 133 -salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado cuarto- de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas. Tampoco en este caso la declaración de la invasión competencial conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos se aplican en el ámbito estatal sin que ello haya sido objeto de controversia en el presente proceso (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8).
8.Se impugna el párrafo segundo del apartado cuarto del artículo 6, relativo a los «registros electrónicos de apoderamientos», de la Ley 39/2015.
a)El artículo 6 de la Ley 39/2015 regula dos tipos de «registro electrónico de apoderamientos». El «general» lo han de llevar todas las administraciones (estatal, autonómicas y locales) para la inscripción de, al menos, «los apoderamientos otorgados apud acta por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las administraciones públicas» (apartado primero, párrafo primero). El «particular» lo puede llevar cualquier «Organismo» concreto a fin de inscribir «los poderes otorgados para la realización de trámites específicos» ante él (apartado primero). Todos los registros «deberán ser plenamente interoperables entre sí» y con «los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales»; han de permitir «la trasmisión telemática de solicitudes, escritos y comunicaciones», así como la comprobación «de la representación de quienes actúen ante las administraciones Públicas en nombre de un tercero» (apartado segundo). Los asientos de los registros electrónicos contendrán un mínimo de información (indicada en el apartado tercero). Los poderes inscribibles son de varias clases (apartado cuarto, párrafo primero). El «poder general» permite al apoderado «actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración». Los demás le permiten hacerlo «en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto», en un caso; o «únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder», en el otro.
b)El régimen de los registros electrónicos cuya creación se impone obligatoriamente a todas las administraciones públicas, del que forma parte la previsión controvertida, podría enmarcarse en el título «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE). La representación del interesado en el procedimiento administrativo, de la que es instrumental el registro electrónico de apoderamientos, pertenece al «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE). Conviene, pues, examinar el significado y alcance de ambos títulos en lo atinente a esta concreta controversia competencial.
El título relativo al «régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE) «alcanza solo a la regulación, y ni siquiera toda ella; está limitada a las bases; de modo que la 'función ejecutiva' corresponde a las Comunidades Autónoma», que la tienen estatutariamente atribuida [SSTC 111/2016, FJ 12 d), y 45/2017, FJ 3, refiriéndose a las bases del régimen local como parte de las «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas»]. El título «procedimiento administrativo común» habilita igualmente una competencia de carácter normativo o legislativo, tal como hemos razonado en el fundamento jurídico 4 b) de esta Sentencia; también quedan fuera, por tanto, los aspectos relacionados con la aplicación, ejecución o gestión administrativa.
En el presente caso, el artículo 6.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 no está, técnicamente, habilitando una legislación básica o común de bajo rango normativo; está, simplemente, confiando tareas de gestión o administración a un órgano del Estado. La forma de la decisión (orden) y la autoridad competente para adoptarla (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) son ya indicativas de que su contenido (aprobación de modelos de poder) no es un régimen jurídico de la administración o una disciplina de procedimiento administrativo. Lo confirma la doctrina constitucional: este Tribunal ha señalado reiteradamente que la aprobación de formularios o escritos administrativos normalizados no puede calificarse propiamente de «legislación»; es una cuestión «meramente procedimental» perteneciente a la autoorganización de cada administración pública (entre muchas, SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10, 179/2013, de 21 de octubre, FJ 8, 87/2016, de 28 de abril, FJ 7). Las competencias de ejecución abarcan las decisiones de pura aplicación -por ejemplo, la inscripción registral del poder- y las tareas de gestión administrativa destinadas a prepararlas, como la elaboración de instrumentos o mandatos de contenido abstracto sobre organización interna -en este caso, la confección de modelos de poder-. Forman parte del «ámbito ejecutivo» los «reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal» (STC 31/2010, FJ 61, con cita de la STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).
c)Respecto de la adopción de los modelos de poder inscribibles en los registros electrónicos de los entes locales, el Abogado del Estado nada ha alegado específicamente sobre qué razones justificarían que esta tarea no la desarrollen los propios entes locales, pese a que a ellos «corresponde primariamente» su organización «por virtud de su autonomía constitucionalmente garantizada [arts. 137, 140 y 141.1 CE)» (STC 54/2017, FJ 4 b)]. Tampoco ofrece argumentos para explicar por qué la aprobación de los modelos de poder inscribibles en los registros locales no corresponda, al menos, a las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares de las competencias de ejecución en materia de régimen local [por todas, STC 111/2016, FJ 12 d)], para el caso de que hubiera intereses supramunicipales que hiciesen necesario algún nivel de centralización. Respecto a la aprobación estatal de modelos de poder inscribible en los registros autonómicos, el Abogado del Estado tampoco argumenta específicamente. Afirma únicamente que el párrafo segundo del artículo 6.4 de la Ley 39/2015 responde a la necesidad de un tratamiento homogéneo en todo el territorio nacional por estar concernidos los derechos e intereses de los ciudadanos. Se trata de una afirmación extremadamente genérica, del todo insuficiente para persuadir de que nos hallamos ante uno de esos supuestos «muy excepcionales» en que pudiera llegar a estar justificado que el Estado emplee una competencia de carácter normativo para asumir tareas de carácter administrativo.
En todo caso, si el intercambio fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración. Así se han elaborado, precisamente, los criterios de normalización de información, formatos y aplicaciones del citado Esquema Nacional de Interoperabilidad. El artículo 42.3 de la Ley 11/2007 disponía a este respecto: «Ambos Esquemas se elaborarán con la participación de todas las Administraciones y se aprobarán por Real Decreto del Gobierno, a propuesta de la Conferencia Sectorial de Administración Pública y previo informe de la Comisión Nacional de Administración Local, debiendo mantenerse actualizados de manera permanente». En este orden de ideas, la STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 7, declaró que, incluso si se interpreta un determinado reglamento europeo en el sentido de que España debe contar con una única autoridad de verificación ambiental, ello no significa que el Estado esté autorizado a ejercer competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas para asumir unilateralmente el nombramiento; hay «una variedad de mecanismos de cooperación con que conciliar aquella -hipotética- exigencia del Reglamento … con el sistema interno de distribución de competencias».
9.Se impugna el apartado tercero del artículo 9, relativo a los «Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento», de la Ley 39/2015.
a)El artículo 9 de la Ley 39/2015 regula la obligación de las administraciones públicas de comprobar la identidad del interesado, tanto presencial como electrónicamente. La identificación presencial se realiza mediante el documento nacional de identidad o documento identificativo equivalente (apartado primero). La electrónica se realiza por cualquier sistema admitido que cuente con un registro previo de usuarios que permita garantizar la identidad del interesado (apartado segundo). Tras enunciar varios sistemas posibles (basados en firma o sello electrónico reconocido o cualificado o en clave concertada), establece que es admisible todo aquel «que las administraciones públicas considere válido, en los términos o condiciones que se establezcan» (apartado segundo). No obstante, «la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá» en todo caso «para acreditar frente a todas las administraciones públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo» (apartado tercero).
b)La legislación española viene regulando la acreditación electrónica de la identidad del interesado relacionado con la administración como un derecho reconocido al primero con la obligación correlativa de aceptarla por parte de la segunda. Tal derecho estaba incluido en el de relacionarse por medios electrónicos con las administraciones públicas consagrado en el artículo 6 de la -derogada- Ley 11/2007. Está previsto ahora en los artículos 9, 11 y 13 g) de la Ley 39/2015. El primero de estos preceptos, en particular, recoge el derecho del interesado a «identificarse electrónicamente ante las administraciones públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad» (apartado segundo). La cuestión es entonces determinar los sistemas a través de los cuales los ciudadanos pueden ejercer el derecho a la identidad electrónica.
10.Los artículos 13 y 53 de la Ley 39/2015 se refieren a los derechos de, respectivamente, «las personas en sus relaciones con las administraciones Públicas» y el «interesado en el procedimiento administrativo». El Gobierno de Cataluña impugna la letra a) de uno, y el apartado primero a), segundo párrafo, de otro.
a)Conforme al artículo 13 a), quienes tienen capacidad de obrar ante las administraciones públicas son titulares del derecho a comunicarse con ellas «a través de un punto de acceso general electrónico de la administración». El artículo 53.1 a), segundo párrafo, dispone en igual sentido que «quienes se relacionen con las administraciones públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar» determinada información relativa al procedimiento administrativo «en el punto de acceso general electrónico de la administración que funcionará como un portal de acceso».
b)La Ley 39/2015 no define ni regula con precisión el llamado «punto de acceso general electrónico de la administración», tal como denuncia la Letrada autonómica. Se limita a configurarlo como «portal de entrada» obligatorio que permite al interesado conocer el órgano competente para la instrucción y resolución de su procedimiento, el sentido del silencio administrativo, el estado de la tramitación y los actos de trámite dictados; también acceder a (y obtener copia de) las notificaciones y documentos del procedimiento [arts. 44.4 y 53.1 a)].
11.Se impugna la disposición adicional segunda, sobre «adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado», de la Ley 39/2015.
a)Conforme a la disposición adicional segunda, «para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado». En el caso de que una Comunidad Autónoma o entidad local «opte por mantener su propio registro o plataforma», deberá «garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo», de modo que asegure «su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas».
Según la Abogada de la Generalitat de Cataluña, estos incisos determinan que las administraciones catalanas solo puedan mantener o establecer sus propios medios informáticos -adecuados a sus específicas estructuras y servicios- cuando un órgano estatal valore que ello resulta más eficiente que la simple adhesión a los instrumentos centrales. En definitiva, bajo la apariencia de adhesión voluntaria, la Ley impondría a las Comunidades Autónomas y a los entes locales una organización de las plataformas electrónicas establecida por y para el Estado. Excedería el ámbito propio de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), vulnerando el principio de autonomía (arts. 2 y 137 CE) e invadiendo la competencia de la Generalitat para determinar los medios de las administraciones catalanas (art. 159 EAC).
b)La Ley 39/2015, mediante normas de procedimiento común y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), ha articulado una política resueltamente favorable a «una administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico» (preámbulo) o, más precisamente, a la implantación del uso de los medios electrónicos en la organización y procedimientos administrativos. Extiende con carácter general el «formato electrónico» a todos los actos y expedientes administrativos (arts. 36.1 y 70.2) y obliga a las administraciones españolas a disponer de un «registro electrónico general de apoderamientos» (art. 6), un «registro de empleados públicos habilitados» para la identificación o firma de los interesados que carezcan de los medios electrónicos necesarios (arts. 12.3 y 27.1 y disposición final séptima), un «registro electrónico general» para todo documento presentado a (o recibido por) cualquiera de sus órganos u organismos (art. 16), un «archivo electrónico único» de documentos electrónicos correspondiente a los procedimientos finalizados (art. 17) y «plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto» (art. 28). Respecto de varios de estos sistemas o soluciones la Ley exige expresamente que sean interoperables (arts. 6.2, 12.3, 16, apartados primero y cuarto, 17.2, 27.1), quedando sujetos a los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad y a sus normas técnicas de desarrollo (arts. 27.3 y 70.3 y disposición adicional segunda, párrafo segundo). A ello se añaden los espacios virtuales que permiten las relaciones entre ciudadanos y administraciones. La Ley menciona la «sede electrónica» [arts. 5.4, 6.5, 16.1, 24.3, 31, apartados segundo y tercero, 32.4, 41, 42, apartados segundo y tercero, 43, apartados primero y tercero, 53.1 a), 66, apartados primero y cuarto, 83.2 y 131; disposición adicional cuarta], el «portal web» (arts. 21.4 y 133, apartados primero y segundo) y el «punto de acceso general electrónico» [arts. 13 a), 43.4 y 53.1 a); disposición transitoria cuarta].
c)El párrafo primero de la disposición adicional segunda señala en su último inciso: «Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera». El artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, bajo el rótulo «Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos», obliga a todas las administraciones públicas a: «valorar» las «repercusiones y efectos» sobre los «gastos o ingresos públicos presentes o futuros» de cada una de sus actuaciones (tanto si consisten en iniciativas legales o reglamentarias como si son actos administrativos, contratos o convenios de colaboración) con sujeción «estricta» a «las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» (apartado 3); orientar la gestión de sus recursos a «la eficacia, la eficiencia y la calidad», aplicando al efecto «políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público» (apartado 2); así como encuadrar sus políticas de gasto público «en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» (apartado 1).
La STC 54/2017, FJ 5 b), ha apoyado en los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) una exigencia de justificación formal muy similar, también limitativa de la autonomía organizativa de los entes locales. Se trata de la previsión que condiciona la creación de empresas públicas locales a la carga de justificar la ausencia de «riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal»: «Las concretas limitaciones introducidas no desvirtúan ni desactivan la opción constitucional favorable a permitir la iniciativa pública local en la actividad económica (art. 128.2 CE). En modo alguno resulta injustificado o desproporcionado exigir la ausencia de 'riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal' y los requisitos formales asociados (justificación de aquella condición material que incluya un análisis de mercado sobre la oferta y la demanda existente, la rentabilidad y los efectos posibles de la actividad sobre la concurrencia empresarial), máxime si se tiene en cuenta que de ese modo se dinamizan otros principios constitucionales, la eficiencia (art. 31.2 CE) y la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)».
d)Conforme al párrafo segundo de la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015, la autoridad ante la que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia prevista en el párrafo anterior es un órgano de la Administración General del Estado. El precepto dispone, literalmente, que la instancia territorial que «opte por mantener su propio registro o plataforma» deberá justificar «ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior».
e)La disposición adicional segunda, según la interpretación indicada, contradice el criterio general conforme al cual la Administración General del Estado no controla la actividad de las Comunidades Autónomas, salvo en las formas y con las condiciones específicamente previstas en la Constitución. La autonomía política de las Comunidades Autónomas, por lo mismo que impide condicionar la obtención de determinados créditos a la presentación ante un Ministerio de determinados justificantes (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9), impide, en principio, condicionar la creación o mantenimiento de plataformas electrónicas propias a la presentación ante un Ministerio de la justificación en términos de eficiencia.
En suma, aunque la finalidad de la previsión controvertida es perfectamente legítima -compaginar la implantación de los medios electrónicos en todas las administraciones públicas con los mandatos de eficiencia (art. 32.1 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)-, el instrumento empleado, de acuerdo con la interpretación expuesta, no lo sería: una intervención de la administración central sobre decisiones organizativas fundamentales de las Comunidades Autónomas constitucionalmente imprevista que no cabe calificar de medida de coordinación debida, necesaria y proporcionada. Este control administrativo indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado.
f)La disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 admite otra interpretación, tal como resulta de las alegaciones de la Abogacía del Estado. La obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo. En particular, la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. Se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías (entre otras muchas, STC 141/2016, FJ 7).
La STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 9, ha interpretado en parecido sentido la previsión que recogía «la obligación de remitir a los Ministerios respectivos un estado trimestral de la situación de los fondos destinados a cada tipo de subvención»: «si se mira bien no es un control administrativo interno que exija la justificación del gasto -rendición de cuentas, en suma- por razón del origen estatal de los fondos, lo que resultaría incompatible con la autonomía de las Comunidades para colocarlas en una posición subordinada a la administración del Estado (SSTC 4/1981, 6/1982 y 201/1988), invadiendo por otra parte el ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas, delimitado en el artículo 136 de la Constitución. Se trata de algo más simple e inocuo, un deber de carácter meramente informativo, necesario para el cumplimiento por la administración general de su propio control presupuestario interno y para que a la vez pueda efectuar el seguimiento y evaluación de los programas subvencionados. No hay atentado alguno al principio de autonomía ni invasión del campo de competencias de las Comunidades destinatarias. Una vez establecida lo que nuestra STC 201/1988 llama 'relación jurídica subvencional' entre aquellas y el Estado, 'las respectivas competencias entran en un marco necesario de cooperación y colaboración', en cuanto se orientan a una actuación conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni la que el Estado tiene para garantizar la coordinación y la unidad de la política económica, así como la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones'. En definitiva, estos principios que atrás se invocan, con el de solidaridad, pueden reconducirse al deber de lealtad constitucional y, por ello, entendido el artículo 62.3 como se viene diciendo, no resulta contrario en ninguna de sus partes al orden constitucional de distribución de competencias estatales y autonómicas, ni menoscaba la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas».
Ante varias interpretaciones posibles igualmente razonables, el principio de conservación de la ley impone la aplicación de la técnica de la «interpretación conforme». Según este criterio de «prevalencia de unas interpretaciones sobre otras», deben descartarse aquellas que dan lugar a que el precepto incurra en inconstitucionalidad [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b)]. Corresponde entonces, en el presente caso, excluir la primera interpretación -examinada en las letra d) y e) de este fundamento jurídico- en beneficio de esta segunda y, en consecuencia, declarar que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, así interpretada, no es inconstitucional. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
12.Se impugna el artículo 44, sobre la «notificación infructuosa», y la disposición adicional tercera, relativa a la «notificación por medio de anuncio publicado en el 'Boletín Oficial del Estado'», ambos de la Ley 39/2015.
13.Se impugnan los apartados primero y segundo de la disposición final primera, sobre los títulos competenciales, de la Ley 39/2015.
1.ºDeclarar la inconstitucionalidad y nulidad de las previsiones siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas: el párrafo segundo del artículo 6.4; los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno» del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera.
2.ºDeclarar que los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia.
3.ºDeclarar que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública» y el primer párrafo de su apartado cuarto, ambos de la Ley 39/2015, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.
4.ºDeclarar que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de esta Sentencia.
5.ºDesestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.-Juan José González Rivas.-Encarnación Roca Trías.-Andrés Ollero Tassara.-Fernando Valdés Dal-Ré.-Santiago Martínez-Vares García.-Juan Antonio Xiol Ríos.-Pedro José González-Trevijano Sánchez.-Antonio Narváez Rodríguez.-Alfredo Montoya Melgar.-Ricardo Enríquez Sancho.-Cándido Conde-Pumpido Tourón.-María Luisa Balaguer Callejón.-Firmado y rubricado.
1.La Sentencia de la que discrepo ha estimado constitucional la previsión del artículo 1.2, que establece una reserva de ley para incluir trámites adicionales o distintos a los contemplados en la Ley 39/2015, y siempre que resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento y que se haga de manera motivada, añadiendo que, reglamentariamente, podrán establecerse especialidades procedimentales tan sólo sobre determinadas cuestiones. En el recurso se impugnan tanto la reserva de ley («sólo mediante ley») como la limitación del juego del reglamento a unos pocos aspectos. La Sentencia, en su fundamento jurídico 6, con apoyo en el artículo 105 c) CE, ha llegado a la conclusión de que los incisos controvertidos del precepto interfieren legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y transparente a los procedimientos administrativos, en desarrollo de la garantía constitucional del artículo 105 c) CE.
La propia doctrina que se cita en la Sentencia debería haber conducido a la estimación del recurso, sin que resulte enervada por el argumento que invoca el artículo 105 c) CE como razón constitucional justificativa de la reserva de ley establecida. Así, la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 7 c), declaró que no era conforme con la Constitución, sobrepasando claramente los límites de la competencia estatal, la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, en cuanto predeterminaba el órgano de la Comunidad Autónoma que había de acordar la disolución de las entidades locales menores y la forma que había de revestir tal decisión. Se recordaba en dicho pronunciamiento que «el 'objetivo fundamental, aunque no el único', del artículo 149.1.18 CE es 'garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas' [las administraciones Públicas] (SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3, y 130/2006, de 4 de junio, FJ 6)». La conclusión que la Sentencia alcanzó fue que «[q]ué órgano autonómico ha de adoptar el acuerdo de disolución en este caso y cómo ha de hacerlo son esencialmente 'cuestiones de organización administrativa' (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 7) que pertenecen a la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma. En este supuesto, no hay razones constitucionales que justifiquen que las bases desciendan a la regulación de estos detalles». En esta misma línea, la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 12 d), consideró que existía invasión competencial por obligar el Estado a las Comunidades Autónomas a ejercer sus competencias mediante normas con rango de ley o decisiones del Parlamento autonómico: «es contrario a la autoorganización de las Comunidades Autónomas la regulación de extremos del procedimiento interno de aprobación del uso de recursos propios. Ciertamente, será lo normal que, vía presupuestaria, ordinaria o no, los correspondientes programas sean objeto de aprobación, de una u otra forma, por la correspondiente Asamblea Legislativa; pero, en todo caso, no es la ley estatal el instrumento adecuado para regular esa materia, que queda reservada a la regulación propia de las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos, según lo previsto en los arts. 147.2 C) y 148.1 CE».
Finalmente, la STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 5 c), estableció que, al ejercer la competencia del artículo 149.1.18 CE, el Estado no puede interferir en la organización interna de las Comunidades Autónomas, señalando los órganos competentes para determinados trámites, «ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial 'específica en la materia' (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las 'normas ordinarias de tramitación' del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10 a)]». Fuera de estos límites, impuestos por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, «el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas administraciones públicas».
2.El artículo 9 de la Ley 39/2015 se refiere a los sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento, previendo la posibilidad de identificarse electrónicamente ante las administraciones públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar la identidad (apartado segundo), y estableciendo en el apartado tercero que, en todo caso, «la aceptación de alguno de estos sistemas por la administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo». Es decir, se impone a todas las demás administraciones públicas cualquier sistema que haya sido aceptado por la Administración General del Estado, pero no se prevé la situación inversa, esto es, que admitido un sistema por una Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias, este sistema pueda surtir efectos frente al Estado.
3.De la disposición adicional segunda se impugnaban el último inciso del párrafo primero y el primer inciso del párrafo segundo. La Sentencia los examina separadamente y llega a la conclusión, en cuanto al primero, de que es una base del régimen jurídico de las administraciones públicas que no vulnera la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas, por ser coherente con principios establecidos en la propia Constitución y en la Ley Orgánica 2/2012. Por lo que se refiere al segundo, tras exponer la doctrina de este Tribunal sobre la imposibilidad de imponer controles sobre la administración autonómica, en cuanto afectarían a su autonomía constitucionalmente declarada, sin embargo, concluye que la limitación impuesta no encierra la habilitación para ejercer un control administrativo, y que sólo se trataría de una obligación de carácter meramente formal que no vulnera la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 2 y 137 CE ni invadiría las competencias autonómicas de ejecución en relación con las corporaciones locales, sino que se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, realizando así una interpretación conforme del precepto que se recoge en el fallo.
Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.-María Luisa Balaguer Callejón.-Firmado y rubricado.

References: artículo 68
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 159
 artículo 9
 Real Decreto 
 artículo 7
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 68
 artículo 44
 artículo 68
 artículo 1
 artículo 131
 artículo 68
 artículo 97
 artículo 149
 artículo 88
 artículo 7
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 97
 artículo 1
 artículo 129
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 147
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 131
 artículo 129
 artículo 149
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 42
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 6
 artículo 13
 artículo 53
 resolución 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 136
 artículo 62
 artículo 44
 artículo 6
 artículo 129
 artículo 132
 artículo 133
 artículo 1
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 9