Source: http://www.zb.eco.pl/zb/70/ustawa1.htm
Timestamp: 2019-02-17 11:24:48+00:00

Document:
UWAGI I PROPOZYCJE DO PROJEKTU ZMIANY USTAWY O OCHRONIE I KSZTAŁTOWANIU ŚRODOWISKA
Ministerstwo ochrony środowiska przygotowało projekt zmiany ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Większość proponowanych zmian ma znaczenie jedynie kosmetyczne i wynika z konieczności uwzględnienia w ustawie zmian w systemie prawnym (wynikłych głównie ze zmiany ustaw o planowaniu przestrzennym i prawa budowlanego). Jednak niektóre z proponowanych zmian budzą wątpliwości, a część powinna się spotkać ze zdecydowanym protestem organizacji ekologicznych.
Poniżej przedstawiam swoje wrażenia po lekturze projektu ustawy (dostępnej w BORE). Numeracja w nawiasach odpowiada punktom z tekstu przygotowanego przez Ministerstwo Ochrony Środowiska.
1. Likwidacja obszarów szczególnej ochrony środowiska. (Ad. 2.)
Nie jest jasne, dlaczego postanowiono zlikwidować instytucję obszarów szczególnej ochrony środowiska, w dodatku zrobiono to niekonsekwentnie. Pozostawiono bowiem to pojęcie w art. 88a. pkt. 5 ustawy. W punkcie tym należałoby konsekwentnie wykreślić wyrazy "szczególnej ochrony środowiska".
Moim zdaniem należy jednak pozostawić instytucję obszarów szczególnej ochrony środowiska (jako obszarów cennych przyrodniczo itp.) i wyodrębnić z nich obszary zagrożenia ekologicznego (w chwili obecnej zaliczane do tych pierwszych). Należałoby doprecyzować sposób zaliczania do takich obszarów.
2. Wprowadzenie znaku "Bezpieczny dla środowiska". (Ad. 6.)
Pomysł przyznawania znaku "Bezpieczny dla środowiska" wydaje się udany.
Należałoby jednak uspołecznić proces jego przyznawania. (Wg projektu znak przyznaje minister w drodze decyzji administracyjnej.) Można by np. zobowiązać ministra do powołania komisji do opiniowania ww. wniosków, w skład której weszliby np. przedstawiciele placówek naukowo-badawczych, federacji konsumentów, organizacji ekologicznych etc.
3. Obowiązek posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, zalążek rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń. (Ad. 13.)
W ustępie pierwszym słusznie nałożono na jednostki organizacyjne obowiązek posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających oraz przedkładania wojewodom odpowiednich informacji o emisji zanieczyszczeń.
W przepisach karnych nie udało mi się jednak odszukać sankcji za uchylenie się od tego obowiązku. Bezwzględnie należy ją tam wprowadzić.
W dalszych ustępach wprowadzono podstawy (nie wiem, czy wystarczające) dla stworzenia czegoś na kształt rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń - w przypadku powstania nowego źródła zanieczyszczeń wojewoda może wymusić ograniczenie emisji ze źródeł, a kosztami obciążyć nowego emitora. Żeby to tylko chciało zadziałać...
4. Wprowadzenie kontroli wojewody nad decyzjami o wycince drzew i zmianami przeznaczenia terenów zieleni miejskiej. (Ad. 21.)
Idea ograniczenia możliwości zmiany przeznaczenia terenów zieleni miejskiej jest ze wszech miar słuszna. Oprócz (a może zamiast) kontroli wojewody należałoby poszerzyć w tym zakresie uprawnienia organizacji społecznych. W tym celu do art. 100 ust. 2 należy wprowadzić zdanie o brzmieniu: Ta sama procedura obowiązuje przed wydaniem decyzji zmieniających przeznaczenie zieleni miejskiej na inne cele.
5. Wycinka drzew z terenów pomiędzy wałami powodziowymi bez kontroli administracyjnej i społecznej. (Ad. 24.)
Bardzo groźny w skutkach zapis znajduje się w punkcie trzecim. Dotychczas za wycinkę drzew i krzewów z terenów międzywali naliczano opłaty, co wielokrotnie powstrzymywało inwestorów i zarządy gospodarki wodnej przed tego typu działaniami. Jakby tego było mało, proponuje się pozbawienie gmin wpływu na wycinkę drzew na tym terenie. (W dotychczasowych rozwiązaniach należało uzyskać decyzję organu gminy.) Skutkiem będzie masowa wycinka drzew i krzewów z terenów międzywali, które w wielu miastach stanowią jedyny duży i zwarty obszar zieleni, ostoję dzikiego ptactwa i innych zwierząt, siedlisko roślin chronionych, "zielone płuca".
6. Biegać" każdy może. (Ad. 29 i dalsze.)
Słusznie postanowiono zrezygnować z instytucji "biegłych z listy" (uprawnionych np. do opracowywania ocen oddziaływania na środowisko). Praktyka wykazała, że wydanie ekspertyzy przez biegłego specjalistę z listy ministra wcale nie jest gwarancją jej wysokiego (a nawet dostatecznego) poziomu merytorycznego. W dodatku nie było bodaj nigdy przypadku pozbawienia kogokolwiek uprawnień biegłego, nawet po stwierdzeniu rażących niedostatków wydanej przez niego opinii, oceny czy ekspertyzy. Być może o tym, kto będzie wykonywał ekspertyzy, powinien decydować rynek. Należałoby jednak ostrzec potencjalnych ekspertów (nie wiem, czy w ustawie), że w przypadku wydania fałszywej opinii zostaną obciążeni obowiązkiem naprawy szkód wynikłych z wydania decyzji w oparciu o ich ekspertyzę.
7. Ad. 39.
W dotychczasowym (i proponowanym) brzmieniu ustawy "Rada Ministrów może określić obszary, wymagające szczególnej ochrony, na których lokalizowane inwestycje i przedsięwzięcia budowlane wpływające niekorzystnie na środowisko wymagają zgody Ministra Ochrony Środowiska...". Rada Ministrów nie skorzystała dotychczas z tej możliwości, w związku z tym w ust. 2 słowa "może określić" należy zastąpić słowami "określi".
Ust. 3., w którym jest mowa o obszarach szczególnej ochrony środowiska, nie należy skreślać (por. ad. 2), a jedynie poszerzyć o obszary zagrożenia ekologicznego.
8. Autostrady i maszt w Gąbinie "po trupach". (Ad. 42 i 43.)
Zmiana proponowana w tym punkcie jest bodaj najbardziej kontrowersyjna ze wszystkich i, moim zdaniem, nie do przyjęcia w tej formie. O ile bowiem słusznie zawężono, do kilku przypadków (oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i stacji elektroenergetycznych, radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych), listę inwestycji, których oddziaływanie może wykraczać poza granice działki, o tyle zastąpienie dotychczasowych stref ochronnych" przez "obszary ograniczonego użytkowania" jest zmianą niezwykle niekorzystną dla społeczeństwa.
Dotychczas na terenie wokół zakładu powodującego przekroczenia norm ustanawiano (w drodze decyzji administracyjnej) strefę ochronną, a odpowiedzialny za konieczność ustanowienia strefy truciciel miał obowiązek jej odpowiedniego (nakazanego przez organ administracji) zagospodarowania.
Właściciele nieruchomości położonych w strefie ochronnej mogli żądać wykupu swojej własności lub zamiany na inną (art. 84 ust. 1. ustawy w dotychczasowym brzmieniu). Cały ten proces odbywał się w oparciu o przepisy k.p.a., a więc bez większych kosztów dla obywatela.
W nowym rozwiązaniu nie ma już mowy o wykupie lub zamianie nieruchomości, mówi się jedynie o odszkodowaniu (co jest możliwe także w obecnym systemie prawnym w oparciu o kodeks cywilny). Można będzie go dochodzić przed sądami powszechnymi, co oznacza po pierwsze ogromne koszty, na które mało kogo będzie stać, a po drugie niezwykle przewlekłą procedurę (wycena poniesionych szkód może się okazać bardzo trudna, a inwestor, np. autostrady, będzie zapewne dowodził, że korzyści przewyższają szkody). W praktyce będzie to zapewne oznaczać, że nie ma szansy na wyłączenie z użytkowania rolniczego terenów położonych wzdłuż szlaków komunikacyjnych, gdyż w pierwszej kolejności musiałby to zrobić sam rolnik (podporządkowując się nakazowi wojewody), a następnie dopiero mógłby wystąpić o odszkodowanie do sądu.
Podobna procedura obowiązuje od lutego'94 w sprawach dotyczących odszkodowań za szkody górnicze (wprowadzona w wyniku zmiany ustawy prawo górnicze i geologiczne). Przewlekłe załatwianie spraw o odszkodowania spowodowało wystąpienie rzecznika praw obywatelskich do ministra sprawiedliwości z pytaniem, czy wobec przejęcia postępowania przez sądy powszechne podjęto odpowiednie działania organizacyjne. A przecież szkody górnicze widać gołym okiem (w przeciwieństwie do np. powodowanych przez promieniowanie elektromagnetyczne, hałas czy spaliny).
Obszar ograniczonego użytkowania może tworzyć (ale nie musi!), w drodze rozporządzenia, wojewoda. Także to rozwiązanie wydaje się nie do przyjęcia.
Jeśli już, to powinien on być ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej, przy pełnym udziale społeczeństwa. W dodatku dotychczas tworzenie stref ochronnych było regulowane rozporządzeniem ministra, teraz wojewodom pozostawia się pełną dowolność.
Jeżeli proponowanych w tym punkcie zmian nie da się uniknąć, to w proponowanym art. 71 ust. 3 należy zmienić tryb warunkowy "może być utworzony obszar ograniczonego oddziaływania" - na bezwarunkowy "tworzy się obszar ograniczonego oddziaływania". Należy też dokładnie określić termin, w jakim obszar powinien być utworzony. (Dla inwestycji istniejących, posiadających ocenę oddziaływania, do np. 3 m-cy od wejścia w życie zmiany ustawy, dla pozostałych do 3 m-cy po przedstawieniu ww. oceny.) Należałoby też nałożyć na jednostki prowadzące działalność, której oddziaływanie wykracza poza granice działki, obowiązek regularnego wykonywania i przedkładania ocen oddziaływania na środowisko (np. co 3 lata lub częściej). Zapobiegnie to sytuacji, w której obszar zostanie ustanowiony na podstawie przewidywanego oddziaływania lub oddziaływania obiektu zaraz po uruchomieniu i siłą rozpędu" nie będzie zmieniany pomimo wzrostu (lub ograniczenia) niekorzystnego oddziaływania.
Jeśli o ww. sprawach miałyby rozstrzygać sądy powszechne, to należałoby zwolnić te sprawy z kosztów postępowania sądowego. W przeciwnym wypadku możliwość odzyskania strat, poniesionych np. przez rolników, którym obok pola wybudowano autostradę, może być całkowicie iluzoryczna.
Osobiście nie ulega dla mnie wątpliwości, że proponowane zmiany zostały wymuszone przez inicjatorów budowy autostrad i odbudowy masztu w Gąbinie. Chcą oni pozbawić społeczności lokalne odszkodowań i możliwości żądania wykupu lub zamiany nieruchomości, co w obowiązującym systemie prawnym niewątpliwie by im przysługiwało. Wprowadzenie tych zmian cofnie nas w dziedzinie ochrony środowiska o 15 lat i pozbawi instrumentu, który dopiero teraz mógł się okazać naprawdę skuteczny.
Powinno się zbadać, czy proponowane rozwiązanie jest zgodne z konstytucją.
9. Rewolucja w opłatach za gospodarcze korzystanie ze środowiska - "podatek" zamiast decyzji. (Ad. 51.)
Dotychczas podmioty gospodarcze odprowadzały opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska na podstawie decyzji wojewody. Projekt przewiduje, że teraz truciciele sami będą sobie naliczać i sami odprowadzać opłaty na odpowiedni fundusz. Ma to zmusić drobnych przedsiębiorców do dobrowolnego płacenia, gdyż obecnie wojewodowie nie są w stanie objąć ich swoimi decyzjami. W sytuacji, gdy inwestor sam nie wniesie opłaty, wojewoda będzie mógł wydać decyzję na podstawie "własnych ustaleń".
Na pozór system wygląda dość sensownie. Ma jednak kilka podstawowych braków:
* nie jest jasne, w jaki sposób wojewoda dokona tych "własnych ustaleń", szczególnie w stosunku do nowych i małych podmiotów gospodarczych;
* drobni przedsiębiorcy nie są w stanie sami sobie wyliczyć emisji i naliczyć opłat, a zlecenie tego specjalistycznej firmie może się okazać niemożliwe ze względów finansowych;
* za nienaliczenie sobie opłat nie grożą żadne sankcje karne.
Proponowany system miałby sens tylko w przypadku usunięcia powyższych przeszkód, a szczególnie tej ostatniej.
10. Opłaty nie dla wszystkich? (Ad. 54.)
Nie jest jasne, w jakim celu wprowadza się możliwość "przedmiotowych i podmiotowych zwolnień od ponoszenia opłat".
11. Większy wpływ wojewodów na funkcjonowanie wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. (Ad. 57 i dalsze.)
Można zgodzić się ze stwierdzeniem o konieczności zwiększenia wpływu wojewodów na działalność wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Jednak z pięciu proponowanych zmian: możliwości uchylania uchwał rad nadzorczych, zwiększenia udziału przedstawicieli wojewody w radach nadzorczych, powoływania i odwoływania jej członków, ustalania zasad wynagradzania zarządu i pracowników biura oraz nadawania statutu, tylko pierwsza i ostatnia nie budzi większych zastrzeżeń.
Drastyczne zmniejszenie udziału przedstawicieli sejmiku samorządowego (z 3 do 1) nie ma uzasadnienia, gdyż gminy ponoszą odpowiedzialność za ochronę środowiska w stopniu co najmniej takim samym, jak wojewoda. Propozycja ta dziwi tym bardziej, że rząd deklarował wolę poszerzania kompetencji samorządów, a nie odwrotnie. Ustalanie wynagrodzeń zarządu i pracowników biura funduszu powinno pozostać w gestii rady nadzorczej, tak jak ma to miejsce w spółkach. Jeśli zaś chodzi o wprowadzenie zasady powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych (przez wojewodę), to przyjęcie proponowanego przepisu (w formie bardzo niekonkretnej) może spowodować problemy podobne jak przy powoływaniu i odwoływaniu członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Nie jest bowiem jasne, kiedy wojewoda powołuje członków rady, kogo powołuje, czy jeśli powołuje, to może też nie powołać, kiedy i w jakich wypadkach odwołuje, jakie skutki powoduje odwołanie z funkcji członka rady (w szczególności gdy nie był on przedstawicielem wojewody), czy wojewoda może odmówić odwołania członka, który nie był jego przedstawicielem etc. etc. Zamiast tego należałoby określić kadencję rad nadzorczych, określić kiedy kończy się kadencja członka rady, w jakich sytuacjach organ, który członka delegował, może go odwołać, w jakich sytuacjach i co wtedy powinien zrobić organ, który dokonał wyboru itd.
Wprowadzenie wszystkich proponowanych zmian sprawi, że rada nadzorcza stanie się de facto komisją ds. podziału środków funduszu (w dodatku kontrolowaną przez wojewodę). Wydaje się, że nie taki był cel ustawodawcy, który nadał wojewódzkim funduszom osobowość prawną i strukturę podobną do spółek prawa handlowego. W tej sytuacji należy rozważyć zmianę nazwy rad nadzorczych" adekwatnie do ich zminimalizowanych kompetencji lub powrót do poprzedniego stanu prawnego, gdy dysponentem środków wojewódzkiego funduszu był wojewoda. Za wszech miar słuszną należy natomiast uznać rezygnację z fikcyjnej formuły "ekspertów delegowanych przez..." na rzecz "przedstawicieli". Wydaje się, że jedynym ekspertem w składzie dotychczasowych rad nadzorczych wojewódzkich funduszy był Grzesiek Peszko, choć on akurat miał być przedstawicielem "endżiołsów", a ekspertem niekoniecznie.
12. Organizacji ekologicznych lepiej nie ruszać? (Ad. 64.)
W całej ustawie konsekwentnie wprowadzono nazewnictwo dostosowane do nowych przepisów z zakresu planowania przestrzennego, z wyjątkiem art. 100 ustawy. (Czyżby dlatego, że jest w nim mowa nie o uprawnieniach administracji, a organizacji społecznych?) W szczególności w ust. 2 pozostawiono niejasne określenie "organy administracji decydujące o lokalizacji oraz o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych". Wydaje się, że w nowym stanie prawnym powinno być: "organy ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i udzielające pozwolenia na budowę". W przypadku wprowadzenia zapisu w nowym brzmieniu odpadłaby wreszcie konieczność domyślania się, co właściwie miał na myśli ustawodawca dając organizacjom ekologicznym jakieś tam uprawnienia.
Do ustępu drugiego proponuję, jak wspomniałem powyżej, dodać zdanie: Ta sama procedura obowiązuje przed wydaniem decyzji zmieniających przeznaczenie zieleni miejskiej na inne cele.
13. Przepisy przejściowe - co dalej z trucicielami i istniejącymi strefami ochronnymi?
Ważne zapisy znalazły się w art. 9, który przewiduje, że "jeżeli po terminie, o którym mowa w ust. 1 (do 2005r.), jednostka organizacyjna nie ograniczy szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiada tytuł prawny, wojewódzki inspektor ochrony środowiska w drodze decyzji wstrzyma działalność powodującą szkodliwe oddziaływanie na środowisko". Decyzja ta będzie natychmiast wykonalna.
Ten sam artykuł przewiduje, że właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej będzie mógł żądać - do 2005r. - jej wykupu lub zamiany na inną.
Wynika z tego, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości położonych w strefach ochronnych ustanowionych przed zmianą ustawy będzie inna (znacznie lepsza) od właścicieli nieruchomości położonych w strefach ograniczonego użytkowania utworzonych w oparciu o nowe przepisy. A przecież niejednokrotnie brak strefy ochronnej wynika z opieszałości organu, więc obywatel, któremu (przy prawidłowej pracy organu) przysługiwałoby prawo wykupu lub zamiany nieruchomości, zostanie go teraz pozbawiony, choć nic w tej sprawie nie zawinił. Dla przykładu właściciel terenu wokół oczyszczalni ze strefą ochronną ustanowioną w 1995r. będzie mógł żądać wykupu w dowolnym momencie do 2005r., a właściciel nieruchomości w obszarze ograniczonego użytkowania wokół takiej samej oczyszczalni utworzonej w 1996r. już nie. (Zakładam, że ustawa wejdzie w życie w 1996r.)
Wreszcie nie wiadomo, co stanie się z zakładami, które nie posiadają prawomocnych decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej (bo np. skutecznie się odwoływały), a nie zaliczają się do grupy, której przysługuje prawo dalszego trucia w ramach "stref ograniczonego użytkowania" (i oczywiście powodują przekroczenia norm poza swoją działką). Wypadałoby, że powinny zostać zamknięte, ale ustawodawca wydaje się nie zdawać sobie sprawy, że są to takie kolosy, jak np. Zakłady Chemiczne "Oświęcim" S.A. Może należałoby dać im "ostatnią szansę", czyli termin na wystąpienie do organu administracji o ustanowienie strefy ochronnej lub ograniczenie przekroczeń do granicy działki.
(Działacz ekologiczny nie powinien może zgłaszać takich propozycji, ale zdaję sobie sprawę, że proponowane rozwiązania stworzyłyby kolejną fikcję prawną w dziedzinie ochrony środowiska.)
14. Jakich zmian zabrakło? Należy rozważyć wykorzystanie nowelizacji ustawy do wprowadzenia dalszych zmian:
1. Do art. 55 wprowadzić punkt (drugi): Wytwarzanie i sposób powtórnego wykorzystania opakowań i innych wyrobów, o których mowa w punkcie pierwszym, wymaga uzgodnienia z wojewodą. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji. Wprowadzenie takiego rozwiązania powinno ograniczyć produkcję opakowań jednorazowych i wymusić ich powtórne wykorzystanie. Rozwiązania takie są co prawda przewidziane w ustawie o odpadach, ale nie wiadomo, czy i kiedy zostanie ona przyjęta.
2. Należy umożliwić gminom wprowadzenie systemu koncesji (oczywiście z przetargami) na wywóz i zagospodarowanie odpadów oraz karanie osób robiących to bez koncesji (także we własnym zakresie). Powinno to definitywnie zlikwidować zwyczaj wywożenia śmieci, gdzie popadnie.
Na koniec jeszcze ostatnia uwaga, tym razem do uzasadnienia projektu.
Proponowane zmiany nie powodują co prawda obciążeń dla budżetu państwa, mogą jednak powodować obciążenie budżetów gminnych, a co najmniej ograniczenie ich dochodów (np. z tytułu zmniejszonych opłat za wycinkę drzew i krzewów z terenów międzywali).
Projekt zmiany ustawy jest w chwili obecnej w uzgodnieniach międzyresortowych i wcale nie jest pewne, czy wpłynie do Sejmu (a jeśli nawet, to w jakim kształcie). Myślę jednak, że nie od rzeczy byłoby przygotować się do kampanii na rzecz (choćby skromnego) rozszerzenia uprawnień organizacji społecznych i przeciw niektórym zmianom, np. wprowadzeniu listy inwestycji, których oddziaływanie może wykraczać poza granice działki bez konieczności tworzenia stref ochronnych.

References: art. 88
 art. 100
 art. 71
 art. 100
 art. 9
 art. 55