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Timestamp: 2020-04-06 22:19:56+00:00

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VG Berlin, Urteil vom 13.04.2010 - 10 K 17.09 - openJur
Urteil vom 13.04.2010 - 10 K 17.09
VG Berlin, Urteil vom 13.04.2010 - 10 K 17.09
openJur 2014, 17835
Die Strom produzierende Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten zur Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2008 bis 2012 im Umfang von etwa 8.500 Berechtigungen.
Sie betreibt das Steinkohlekraftwerk Stuttgart-Gaisburg. Mit Bescheid vom 13. Februar 2008 teilte die Beklagte der Klägerin nach dem Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 vom 7. August 2007 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012) für den Betrieb des Kraftwerks in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 insgesamt Berechtigungen zu. Die auf die Stromproduktion der Klägerin entfallende Zuteilungsmenge von jährlich t Kohlendioxid kürzte die Beklagte dabei gemäß § 20 ZuG 2012 unter Anwendung des Faktors von gerundet 0,844 um eine Menge von t CO 2 . Die Regelung bestimmt, dass zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung von jährlich 40 Millionen Berechtigungen (§ 19 ZuG 2012) die auf die Stromproduktion entfallenden Zuteilungsmengen für Anlagen der Energiewirtschaft um einen Faktor gekürzt, der dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen entspricht.
Die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 hatte nach sodann vorgenommener anteiliger Kürzung der Zuteilungsmenge zur Einhaltung der bundesweiten Gesamtzuteilungsmenge gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 ZuG 2012 um den Faktor von gerundet eine Minderzuteilung im Umfang von t Kohlendioxid zur Folge.
Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 2008 zurück.
Mit ihrer am 16. Januar 2009 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.
Sie hält die Regelungen der §§ 19 und 20 ZuG 2012 für verfassungswidrig, weshalb die danach erfolgte Kürzung der Zuteilungsmenge rechtswidrig sei.
Die Grundrechte der Klägerin aus Art. 14 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG verlangten eine Ausstattung der Klägerin mit kostenlosen Zertifikaten zu angemessenen Bedingungen. Der einfachgesetzlich ausgestaltete Zuteilungsanspruch sei daher grundrechtlich determiniert.
Die Veräußerung von Zertifikaten nach § 19 ZuG 2012 verletze die Finanzverfassung des Grundgesetzes. Bei den Erlösen handele es sich nicht um eine Steuer oder eine Sonderabgabe, sondern um eine sonstige öffentliche Abgabe, die den Begrenzungen durch die Finanzverfassung unterliege. Es fehle jedoch bereits an der erforderlichen besonderen sachlichen Rechtfertigung für die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe: Ein maßgeblicher, über die Begrenzung des Kohlendioxidausstoßes hinausgehender Klimaschutz werde mit der Veräußerung nicht erzielt. Die vom Gesetzgeber ins Feld geführte Allokationseffizienz werde in hinreichendem Maße bei der zweiten und den Folgeallokationen am Markt hergestellt. Sie rechtfertige angesichts der grundrechtlichen Determiniertheit des Zuteilungsanspruchs eine kostenpflichtige Erstallokation nicht.
Auch führe die Veräußerung schon deshalb nicht zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz, weil in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 der ganz überwiegende Teil der Berechtigungen nach wie vor kostenlos vergeben werde, weshalb eine Verfahrensvereinfachung ausscheide. Des Weiteren lasse sich nicht von der Zahlungsbereitschaft der Erwerber der Berechtigungen auf ihre Leistungsfähigkeit schließen, weshalb insofern volkswirtschaftlicher Nutzen aus der Veräußerung nicht gezogen werden könne. Auch treffe der in der Gesetzesbegründung angeführte Aspekt nicht zu, die Veräußerung vermeide, eine nicht effiziente Anlage gerade zur Erlangung von kostenlosen Zertifikaten weiter zu betreiben.
Des Weiteren bewirke die Veräußerung der Zertifikate keine zulässige Vorteilsabschöpfung. Anders als das Wasser unterliege die Luft keinem staatlichen Bewirtschaftungssystem. Ihre Inanspruchnahme beim Betrieb von Kraftwerken und Industrieanlagen gehöre vielmehr dem Bereich der grundrechtlich gewährleisteten Freiheiten an, während auf die Nutzung von Wasser gerade kein grundrechtlich fundierter Anspruch bestehe. Durch die staatliche Zulassung der Nutzung der Luft werde der Rechtskreis der privaten Nutzer folglich nicht erweitert, ihnen ein abschöpfungsfähiger Sondervorteil nicht gewährt.
Eine Vorteilsabschöpfung könne auch nicht mit dem Hinweis auf den hohen Grad der „Einpreisung“ des Marktwertes der Zertifikate in die Strompreise und die daraus resultierenden „windfall-profits“ legitimiert werden. Dahinter stehe das betriebswirtschaftliche Phänomen der sog. „Opportunitätskosten“. Diese fielen an, wenn ein Marktteilnehmer die Wahl zwischen zwei alternativen gewinnbringenden Handlungsoptionen habe, er also bei der Wahl einer dieser Optionen auf die andere verzichten müsse. In einer solchen Konstellation zähle der entgangene Mindestgewinn der nicht realisierten Option kalkulatorisch zu den Kosten des durchgeführten Geschäfts. Unter den Systembedingungen des Emissionshandels habe jeder Anlagenbetreiber (theoretisch) die Wahl, entweder Güter in seiner Anlage zu produzieren und damit Emissionsberechtigungen zu verbrauchen oder die Produktion zu drosseln und die nicht benötigten Zertifikate zu verkaufen. Bei kostenloser Zuteilung seien die Opportunitätskosten identisch mit dem Marktwert der Berechtigungen zum Produktionszeitpunkt. Die betriebswirtschaftlich folgerichtige Berücksichtigung der Opportunitätskosten bedeute indes nicht automatisch einen Sondervorteil in Form der sog. ‚windfall-profits’. Denn zwischen der Verwandlung von „fiktiven“ Kosten in „echte“ Gewinne stehe der am Markt erzielbare Preis, der in entscheidendem Maße von der Marktposition des Anlagenbetreibers abhänge; diese beruhe jedoch nicht auf einer staatlichen Leistung, erlaube also die Abschöpfung eines Sondervorteils nicht.
Die mit den §§ 19 f. ZuG 2012 erfolgende Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben sei nach allem mit dem finanzverfassungsrechtlich zu beachtenden Grundsatz der Belastungsgleichheit nicht vereinbar.
Ferner verletze die Beschränkung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 auf die Produktion von Strom auch den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Da sich die darin liegende Benachteiligung der Stromproduzenten auf ihren grundrechtlich geschützten Freiheitsgebrauch auswirke, unterliege der Gesetzgeber einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Eine Ungleichbehandlung sei daher nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe gerechtfertigt, an denen es jedoch fehle. Im Gesetzestext des Zuteilungsgesetzes 2012 finde sich kein Hinweis darauf, welche Ziele der Gesetzgeber mit der einseitigen Belastung der Strom produzierenden Anlagen und der Privilegierung der Industrieanlagen verfolge. Ein vom Gesetzgeber verfolgter Lenkungszweck müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedoch mit hinreichender Bestimmtheit tatbestandlich vorgezeichnet sein. Die im Bericht es Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 20. Juni 2007 zum Ausdruck gebrachte Absicht, die produzierende Industrie von „zusätzlichen Belastungen“ freizuhalten, weil sie die Kosten für Emissionsberechtigungen nicht in gleicher Weise wie Stromproduzenten ‚einpreisen’ könne, genüge diesen Anforderungen nicht und sei im Übrigen durch keinerlei Erhebungen zum tatsächlichen Grad der Einpreisung im Industriebereich belegt. Tatsächlich belege eine von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften eingeholte Studie aus dem Jahr 2005, dass auch seitens der Betreiber von Industrieanlagen in hohem Maße die Absicht bestanden habe, die Preise für Emissionsberechtigungen auf den Produktpreis umzulegen (so European Commission/McKinsey & Company/Ecofys, Review of EU Emissions Trading Scheme, November 2005).
Die gleichheitswidrige Belastung der Stromproduzenten wiege umso schwerer, als die Energiewirtschaft durch eine Reihe weiterer Zuteilungsregeln benachteiligt werde. So erfolge die Berechnung der Zuteilungsmenge für Strom produzierende Anlagen nicht – wie bei Industrieanlagen – auf der Basis des anhand historischer Daten ermittelten tatsächlichen Bedarfs, sondern anhand eines Benchmark-Modells, das sich am Maßstab der ‚besten verfügbaren Technik’ orientiere und deshalb für Bestandsanlagen zwangsläufig zu einer Zuteilungsmenge weit unter dem erforderlichen Bedarf führe. Auch unterlägen ausschließlich Anlagen der Energiewirtschaft der anteiligen Kürzung zur Einhaltung der Obergrenze der auszugebenden Berechtigungen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 ZuG 2012.
1. den Zuteilungsbescheid der Beklagten vom 13.02.2008 – Aktenzeichen E 2.1-14310-0920/107 – in der Gestalt des des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2008 – Az: E 1.4 – 14310-0920/111-WS insoweit aufzuheben, als die der Klägerin für ihr Kraftwerk in Stuttgart-Gaisberg zuzuteilende Menge von CO2-Emissionsberechtigungen gem. § 20 des Zuteilungsgesetzes 2012 gekürzt wird, und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weitere 8.494 Emissionsberechtigungen zuzuteilen,
2. hilfsweise, den Zuteilungsbescheid der Beklagten vom 13.02.2008 – Aktenzeichen E 2.1-14310-0920/107 – in der Gestalt des des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2008 – Az: E 1.4 – 14310-0920/111-WS insoweit aufzuheben, als die der Klägerin für ihr Kraftwerk in Stuttgart-Gaisberg zuzuteilende Menge von CO2-Emissionsberechtigungen gem. § 20 des Zuteilungsgesetzes 2012 gekürzt wird, und die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin nach Inkrafttreten der dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht aufgegebenen Neufassung des ZuG 2012 nach Maßgabe der dann geltenden Zuteilungsregeln neu zu bescheiden.
Die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 sei mit dem Grundgesetz vereinbar und insbesondere auch im Hinblick auf die Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht zu beanstanden.
Der Einwand der Klägerin, die Veräußerung von Berechtigungen nach § 19 ZuG 2012 sei mit der grundgesetzlichen Finanzverfassung nicht vereinbar, sei irrelevant. Die Kürzung der Zuteilung sei in § 20 ZuG 2012 geregelt habe unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit des § 19 ZuG 2012 Bestand.
Dessen ungeachtet sei jedoch auch die Veräußerung von Zertifikaten verfassungsgemäß. Sie diene der Abschöpfung eines Sondervorteils, der Verbesserung der Allokationseffizienz, der Umsetzung des Verursacherprinzips und der Verhinderung nicht intendierter Zusatzerträge der Energieversorger und sei daher als nichtsteuerliche Abgabe sachlich besonders gerechtfertigt.
Insbesondere begründe die Zuteilung von Emissionsberechtigungen einen abschöpfungsfähigen Sondervorteil. Bei der Nutzung der Luft durch die Emission von Kohlendioxid handele es sich um die Inanspruchnahme einer knappen Ressource. Eine Bewirtschaftungsordnung sei finanzverfassungsrechtlich nicht erforderlich, bestehe davon abgesehen hinsichtlich der Nutzung der Luft zur Emission von Kohlendioxid in Gestalt des Emissionshandelsregimes. Die erforderliche Äquivalenz zwischen Abgabenhöhe und Leistungswert sei gegeben. Da die Zertifikate gemäß § 19 ZuG 2012 zu marktüblichen Bedingungen verkauft bzw. nunmehr versteigert würden, entspreche der erzielte Kaufpreis genau dem am Markt gebildeten Wert der öffentlichen Leistung.
Der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen werde Rechnung getragen, da durch die Versteigerungsentgelte lediglich der mit den Zertifikaten gewährte Sondervorteil abgeschöpft werde.
Schließlich genüge die Regelung des § 19 ZuG 2012, nach der die Erlöse aus der Veräußerung der Zertifikate in den Einzelplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit einzustellen seien, dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans.
Die Beschränkung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 auf die für die Stromproduktion zu erteilenden Berechtigungen verletzte auch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Der dadurch bewirkte Eingriff in grundrechtlich geschützte Freiheitsrechte sei nicht besonders intensiv, sodass ein strenger Prüfungsmaßstab nicht erforderlich sei. Der Gesetzgeber sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehindert, besonders problematischen Wettbewerbssituationen Rechnung zu tragen. In der ersten Handelsperiode 2005 bis 2007 hätten Stromerzeuger aufgrund der kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen in erheblichem Maße Zufallsgewinne (‚windfall-profits’) erwirtschaften können. Wegen dieser Mitnahmeeffekte sei die kostenlose Zuteilung für Strom produzierende Anlagen in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode erheblich gekürzt worden; dennoch seien auch gegenwärtig noch erhebliche Mitnahmeeffekte zu erwarten. Für die folgende Handelsperiode ab dem Jahr 2013 sei daher eine kostenlose Zuteilung von Berechtigungen für Stromerzeuger nicht mehr vorgesehen. Dem Umstand, dass auch die Industrie teilweise die Kosten der Zertifikate ‚einpreise’, werde ab dem Jahr 2013 durch einen schrittweisen Abbau der kostenlosen Zuteilung auch für diese Anlagen Rechnung getragen. Im Industriebereich seien jedoch auch weiterhin zahlreiche Ausnahmen hiervon vorgesehen. Dies belege, dass auch auf europäischer Ebene eine generelle Gleichbehandlung von Stromerzeugern und Industrieanlagen nicht für sachlich gerechtfertigt angesehen werde.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch gegen die Beklagte auf Zuteilung weiterer 8.494 Emissionsberechtigungen noch einen solchen auf ihre erneute Bescheidung. Die Zuteilungsentscheidung der Beklagten vom 13. Februar 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Gemäß § 9 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) haben Verantwortliche für jede Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan. Der Betrieb des Kraftwerkes Stuttgart-Gaisburg stellt eine Tätigkeit gemäß Anhang 1 Ziffer I zum TEHG dar. Als Betreiberin dieser immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage (§ 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV – i. V. m. Nr. 1.1 ihres Anhangs) ist die Klägerin gemäß § 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG Verantwortliche im Sinne dieses Gesetzes.
Für die Handelsperiode 2008 bis 2012 ist maßgeblich das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012 – vom 7. August 2007, BGBl. I S. 1788).
Es regelt die Zuteilung von Berechtigungen für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft im Grundsatz in seinem § 7. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 werden für Anlagen nach Anhang 1 Ziffer I bis V des TEHG, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder einer Verordnung nach § 13 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht.
In Betrieb genommen wurde die Anlage der Klägerin in den Jahren 1957 bis 1994. Zutreffend hat die Beklagte ihre Zuteilung daher auf § 7 Abs. 1 ZuG 2012 gestützt. Dagegen wendet sich die Klägerin nicht.
Die von ihr einzig beanstandete Kürzung des Zuteilungsanspruches gemäß § 20 ZuG 2012 entspricht den Vorgaben des Zuteilungsgesetzes 2012 (nachfolgend zu 1), die ihrerseits mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (nachfolgend zu 2).
1 Gemäß § 20 ZuG 2012 wird zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 bei Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des TEHG, die eine Zuteilung nach den §§ 7 bis 9 oder § 12 ZuG 2012 erhalten, die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge um einen Faktor verringert, der dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8, und 12 entspricht. Da es sich bei der streitgegenständlichen Anlage der Klägerin um eine solche i. S. d. Ziffer I des Anhangs zum TEHG handelt, unterlag die auf die Stromproduktion in ihrer Anlage entfallende Zuteilung somit der Kürzung nach § 20 ZuG 2012.
Der Beklagte hat bei seiner Kürzung einen Faktor von 0,844001906 angewendet. Daraus ergab sich eine Kürzung der Zuteilungsmenge nach § 20 ZuG 2012 um t CO2. Hätte die Beklagte diese Kürzung nicht vorgenommen, hätte die Klägerin indes nicht, wie mit dem Klageantrag zu 1 begehrt, 8.494 weitere Berechtigungen erhalten, sondern wegen der dann größeren nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 zu kürzenden Menge lediglich 8.176 Berechtigungen mehr. Hinsichtlich der Differenz von 318 Berechtigungen ist die Klage bereits deshalb unbegründet.
Die Rechtmäßigkeit des Kürzungsfaktors von 0,844001906 stellt die Klägerin nicht in Abrede. Da der für die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 zu bildende Kürzungsfaktor zum Zeitpunkt der zeitgleichen Zuteilung an alle am Emissionshandel teilnehmenden Stromproduzenten feststehen musste und seine Bildung von der Gesamtmenge der Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 ZuG 2012 abhängig war, ist es geboten, die vom Bundesverfassungsgericht zur gerichtlichen Kontrolle der seinerzeitigen Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2012 aufgestellten Grundsätze (Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2009; 1 BvR 3151/07, S. 18 ff., insbesondere S. 21 und 25 der Beschlussabschrift) auch auf die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 zu übertragen. Daran gemessen hat auch die Kammer keinen Anlass, die Richtigkeit des Kürzungsfaktors zu beanstanden (vgl. im Einzelnen hierzu das Urteil der Kammer vom 13. April 2010 – VG 10 K 27.09 – zu 2.3 der Urteilsgründe).
2 Die von der Klägerin gegen die Veräußerungskürzung geltend gemachten verfassungsrechtlichen Einwände greifen nicht durch.
2.1 Die Regelungen der §§ 19 und 20 ZuG 2012 sind an nationalem Verfassungsrecht zu messen.
Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, einen wirksamen Grundrechtsschutz gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, wird eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, insoweit allerdings nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 95 m. w. Nw.). Die Einführung des Emissionshandelssystems, das grundsätzliche Erfordernis der quantitativen Begrenzung und sukzessiven Minderung der Emissionen, die Genehmigungspflichtigkeit der Emissionen (BVerfG, a. a. O. S. 98) und die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen durch § 6 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 TEHG beruhen auf einer zwingenden Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie (Art. 12 Abs. 3 und Art. 16) und sind daher an den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistungen zu messen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 191 ff.; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 – BVerwG 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 56 ff.).
Die von der Klägerin für verfassungswidrig angesehenen Regelungen der §§ 19 und 20 ZuG 2012 sind nicht aufgrund zwingender, dem nationalen Gesetzgeber keinen Spielraum belassender Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ergangen. Dies gilt insbesondere auch für Art. 10 EH-RL, der lediglich eine kostenlose Zuteilung im Umfang von 90 % der insgesamt zuzuteilenden Berechtigungen zwingend vorsieht, hinsichtlich der verbleibenden 10 % jedoch den Mitgliedstaaten die Entscheidung über eine kostenlose oder kostenpflichtige Zuteilung überlässt. Diese Grenze überschreitet das Zuteilungsgesetz 2012 in § 19 nicht.
412.2 Die Regelungen der §§ 19 bis 21 ZuG 2012 sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Da § 20 ZuG 2012 die Kürzung gerade zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung vorsieht, steht er entgegen der Ansicht der Beklagten in untrennbarem Zusammenhang mit der die Veräußerung vorsehenden Regelung des § 19 ZuG 2012. Auch diese Regelung ist jedoch von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.
2.2.1 Der Bundesgesetzgeber war aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG (Luftreinhaltung) befugt, die Regelungen der §§ 19 bis 21 ZuG 2012 zu erlassen.
Der Finanzverfassung des Grundgesetzes liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinde in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuerstaates). Steuern im Sinne der Art. 104a ff. GG sind Gemeinlasten, die jedem auferlegt werden, der den steuerlichen Tatbestand erfüllt, und die unabhängig von einer individuellen Gegenleistung erhoben werden (so die st. Rspr. des BVerfG, vgl. etwa Urteil vom 20. April 2004 – 1 BvR 1748/99, 905/00 –, BVerfGE 110, 274 ff.). Nicht-steuerliche Abgaben verschiedener Art sind allerdings nicht ausgeschlossen; die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 7, November 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93 -, BVerfGE 93, 266, 342 [Wasserpfennig]; jüngst Urteil vom 3. Februar 2009 – 2 BvL 54/06 -, BVerfGE 122, 316, 335).
Die Erlöse aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen werden nicht gegenleistungslos erzielt; der Erwerber erhält vielmehr für den Kaufpreis die Berechtigung zur Ableitung von Kohlendioxid, die einen wirtschaftlichen Wert darstellt. Deshalb handelt es sich bei dem Erlös nicht um eine Steuer i. S. d. Art. 104a ff. GG (so auch Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, S. 16; Frenz, Emissionshandelsrecht, 2. Aufl., § 19 ZuG 2012 Rn. 5).
Auch handelt es sich bei den Erlösen aus der staatlichen Veräußerung von Emissionsberechtigungen nicht um Sonderabgaben (im engeren Sinne). Diese zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen (BVerfGE 122, 316, 334 f.). Mit der Sonderabgabe wird dem Leistungspflichtigen eine Leistungspflicht auferlegt, der keine konkrete Gegenleistung der öffentlichen Hand korrespondiert, wie dies bei Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) der Fall ist; gerade das macht sie der Steuer ähnlich. Kaufpreiszahlung und Erhalt des Zertifikats stehen jedoch in einem synallagmatischen Verhältnis, weshalb es sich bei den Verkaufserlösen nicht um Sonderabgaben handelt (so zutr. Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225, 232 Fn. 78; vgl. noch weitergehend Selmer, in: Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 1. Aufl. 2007, C II 2, S. 16 f.).
Handelt es sich bei den Veräußerungserlösen jedenfalls weder um eine Steuer noch um eine Sonderabgabe (im engeren Sinne), bedarf es wegen des nicht abschließenden Kanons der verfassungsrechtlich zulässigen Abgabetypen keiner näheren Typisierung; auch das Bundesverfassungsgericht hat eine rechtliche Einordnung von Versteigerungserlösen bislang nicht vorgenommen (vgl. Urteile vom 28. März 2002 – 2 BvG 1, 2/01 -, BVerfGE 105, 185, 193 und vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 –, BVerfGE 102, 192, 219; vgl. auch Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl., Vor Art. 104a Rn. 178).
Die Finanzverfassung des Grundgesetzes würde ihren Sinn und ihre Funktion verlieren, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern und unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen beliebig Abgaben erhoben werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Insofern schützt die Finanzverfassung auch die Bürger (BVerfGE 122, 316, 333). Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird daher grundlegend begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen; ferner ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zu beachten (st. Rspr. des BVerfG, vgl. grundlegend BVerfGE 93, 319, 342 ff.; BVerfGE 122, 316, 334 m. w. Nw.).
Diesen Voraussetzungen genügt die in § 19 ZuG 2012 vorgesehene Veräußerung von Emissionsberechtigungen.
(1) Sie ist in besonderer Weise sachlich gerechtfertigt (siehe zu a) und erlaubt in erforderlichem Maße die Abgrenzung von der Steuer (siehe zu b):
a) Der Verkauf bzw. nunmehr (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012) die Versteigerung der Zertifikate führen vom Ansatz her zu einer Steigerung der Allokationseffizienz; auch liegt ein Sondervorteil vor, der abgeschöpft werden darf (so im Grundsatz auch Körner/v. Schweinitz, TEHG, § 18 ZuG 2007 Rn. 28 ff.; Sacksofsky, a. a. O. S. 22 ff.; Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 ff.).
Einzuräumen ist der Klägerin allerdings, dass sich an der Anzahl der zuzuteilenden Zertifikate durch die Veräußerung eines Teils derselben nichts ändert. Das Gebot der Allokationseffizienz (Art. 1 EH-RL) erschöpft sich jedoch nicht in der Festlegung der Gesamtzuteilungsmenge (so aber Burgi/Selmer, a. a. O. S. 45 f., S. 65 f. m. w. Nw.). Aus dem Effizienzgedanken, also der Ausnutzung unterschiedlicher Grenzvermeidungskosten, leitet das Emissionshandelssystem gerade seine Überlegenheit gegenüber ordnungsrechtlichen Handlungsmodellen ab (so zutr. Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 Fn. 16 und S. 228; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, S. 27 ff.). Erfolgt die kosteneffizienteste Allokation der Zertifikate in der Marktphase nach dem Zuteilungsmodus des Preises, spricht Vieles dafür, dass der Preismechanismus auch für die Erstzuteilung eine sinnvolle Verteilungsfunktion wahrnehmen kann (so zutr. Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 f., auch zum Folgenden).
Soweit die kostenpflichtige Erstallokation zu einer Erhöhung der Preise für die Endverbraucher führen sollte, die bei einer unentgeltlichen Zuteilung nicht erfolgt wäre, kommt ihr lenkende Wirkung zu. Solange der Markt zulässt, die Kosten der Zertifikate als Opportunitätskosten ohnehin in die Preisbildung des Produkts einzustellen, bewirkt die Veräußerung der Berechtigungen das Abschmelzen von sog. „windfall-profits“ zu Lasten der Unternehmensgewinne (so auch Martini/Gebauer, a. a. O. S. 228). Jedenfalls diese Funktionen der Veräußerung würden bei einer unentgeltlichen Zuteilung dauerhaft entfallen; der Einwand, bei der Zweitallokation würde ohnehin Markteffektivität hergestellt, die Transaktionskosten rechtfertigten die entgeltliche Erstzuteilung aber nicht, vermag daran nichts zu ändern.
Bei der Strompreisbildung fließen die Opportunitätskosten in die Grenzkostenbildung ein, schlagen sich also im an der Börse gebildeten Strompreis nieder. Mit einem Einstellen der Opportunitätskosten in die Preiskalkulation ist also bei der Strompreisbildung für den Regelfall zu rechnen.
Auch die weiteren (teilweise auch von den Klägerinnen der von der Kammer verhandelten Parallelverfahren [VG 10 K 27.09 und VG 10 K 128.09] vorgebrachten) Einwände gegen die Effektivität der entgeltlichen Erstzuteilung greifen nicht durch: Zwar ist einzuräumen, dass in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode das Zuteilungssystem durch die Regelungen der §§ 19 ff. ZuG 2012 nicht vereinfacht wurde, weil nicht alle Berechtigungen veräußert wurden, wie es aus ökonomischer Sicht im System des Emissionshandels einzig systemgerecht wäre (vgl. hierzu etwa Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225, 226). Dass dies im Gemeinschafts- wie nationalen Recht zur Vermeidung unverhältnismäßiger Belastungen für die Anlagenbetreiber und aus Sorge vor einer Verlagerung der Emissionen für die gegenwärtige Zuteilungsperiode noch nicht vorgesehen wurde, hindert den Gesetzgeber jedoch nicht, im Rahmen des für zumutbar Angesehenen Erfahrungen mit dem System der Veräußerung zu machen, um Schritt für Schritt eine entgeltliche Erstallokation einzuführen.
Der Einwand, der freihändige Verkauf in den Jahren 2008 und 2009 habe den Zertifikatpreis gesenkt und daher kontraproduktiv gewirkt, übersieht, dass derselbe Effekt auch bei einer unentgeltlichen Zuteilung der veräußerten Zertifikate aufgetreten wäre, dann allerdings bereits zu Beginn der Zuteilungsperiode.
Solange eine sachlich gerechtfertige Abgabe rechtlich nicht zweckgebunden ist, kommt es auf ein politisches Motiv für ihre Erhebung nicht an (BVerfGE 93, 319, 347 – Wasserpfennig; im Anschluss daran jüngst BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2009 – 9 B 2/09 –, NVwZ 2009, 1376, 1380). Daher kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, eine vollständig unentgeltliche Zuteilung könne einen Anreiz für den Weiterbetrieb emissionsintensiver Kraftwerke bieten (BT-Drs. 16/5769 S. 179), die Parameter für die Strompreisbildung verkannt hat.
Die Veräußerung eines Teils der Berechtigungen ist auch deshalb sachlich gerechtfertigt, weil der Gesetzgeber damit den Sondervorteil abschöpft, der den Anlagenbetreibern durch die mögliche Nutzung der Berechtigungen erwächst (zur grundsätzlichen Zulässigkeit sog. „Vorteilsabschöpfungsabgaben“ vgl. nur BVerfGE 93, 319, 345 ff.).
Die Luft ist – ebenso wie das Wasser – nicht Gegenstand des Privateigentums. Sie war bis zur Einführung des Emissionshandels öffentliches Gut. Ein solches ist gekennzeichnet durch das Fehlen von Ausschließbarkeit und das Fehlen von Nutzungsrivalität (vgl. Martini/Gebauer, a. a. O. S. 226, Fn. 13 m. w. Nw.; Sacksofsky, in: Hoffmann-Riem, Schmidt-Aßmann, Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, § 40 Rn. 57 m. w. Nw.). Diese Eigenschaft hat es verloren, soweit es um Tätigkeiten geht, die dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterfallen. Insoweit ist die Luft zu einem – knappen – wirtschaftlichen Gut geworden. Daran ändert nichts, dass eine ordnungsrechtliche Kontingentierung bzw. Bewirtschaftung der Luft nicht vorgesehen wurde. Eine solche muss der Erhebung von Abgaben nicht vorgeschaltet sein. Denkbar ist vielmehr auch die „Bewirtschaftung durch Abgaben“ (so zutr. Sacksofsky, a. a. O. S. 39 ff.; a. A. Selmer/Burgi, a. a. O. S. 47 ff.). Das gerade ist die Funktionsweise des Emissionshandelssystems.
Der von der Klägerin eines der Parallelverfahren erhobene Einwand, wenn die Bewirtschaftung durch Abgabenerhebung genüge, könne der Staat jedes beliebige Verhalten des Bürgers abgabepflichtig machen (etwa auch das Betrachten des Mondes), greift nicht durch. Der Staat ist bereits aufgrund der Freiheitsgrundrechte daran gehindert, beliebig Knappheit zu schaffen, in dem er voraussetzungslos bestimmtes Verhalten der „Bewirtschaftung durch Abgaben“ unterwirft.
Fraglich ist nicht, ob ein Gut der Allgemeinheit einer ordnungsrechtlichen Bewirtschaftung unterliegt, sondern ob es ihr unterliegen könnte. Bei der Luft handelt es sich ebenso wie beim Wasser um eine natürliche Ressource, die einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich ist; menschliche Einwirkungen auf diese Ressource können indes allgemein verbindlichen Regelungen unterworfen werden (so – auch für die Luft – bereits BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – BVerfGE 58, 300, 339 – Nassauskiesung). Die Luft ist insofern prinzipiell nicht anders zu behandeln als das Wasser (der dagegen ins Feld geführte sog. „Waldschadensbeschluss“ des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Mai 1998 – 1 BvR 180/88 – basiert zwar auf dem Fehlen einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung für die Inanspruchnahme der Luft, ist jedoch vor dem Erlass der Emissionshandelsrichtlinie und des sie umsetzenden Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes ergangen). Solange die Luft unbegrenzt zur Verfügung steht und es ausreicht, bestimmte Giftstoffkonzentrationen zu vermeiden, genügt die präventive ordnungsrechtliche Kontrolle durch das Immissionsschutzrecht. Der Erlass der Emissionshandelsrichtlinie und ihre nationalstaatliche Umsetzung basieren jedoch auf dem Umstand, dass die unbegrenzte Emission von Treibhausgasen – nach derzeitigem wissenschaftlichen Erkenntnisstand – mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit weltweit zu einem Temperaturanstieg führen würde, der für zahlreiche Regionen mit unzuträglichen Folgen verbunden wäre, und dass dem durch eine Begrenzung des Ausstoßes von Treibhausgasen effektiv Einhalt geboten werden kann. Eine solche Begrenzung lässt sich allein durch eine Kontingentierung der Emission von Treibhausgasen realisieren, sei es in Form ordnungsrechtlicher Instrumente, sei es in Form der Bildung einer Gesamtmenge, deren Aufteilung den Emittenten überlassen bleibt. Der Einwand (der Klägerin eines der Parallelverfahren), die Luft könne viel mehr Kohlendioxid aufnehmen, als derzeit und in absehbarer Zukunft emittiert wird, vermag nichts daran zu ändern, dass dies aller Voraussicht nach mit ganz erheblichen negativen Folgen für weite Teile der Weltbevölkerung verbunden sein würde. Auch ist es vor diesem Hintergrund nicht sachgerecht, zwischen einem „Verbrauch“ der Luft (zu Produktionszwecken) und der Einleitung von Kohlendioxid zu unterscheiden (so Selmer/Burgi, a. a. O. S. 49; hierzu zutr. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, S. 36 f.).
Den Staat im System des Emissionshandels auf die Rolle eines Systemadministrators zu beschränken (so etwa Burgi/Selmer, a. a. O. S. 53; ihnen folgend nunmehr auch Desens, DVBl. 2010, 228, 233), würde übersehen, dass gerade der Staat die Mengenkontingentierung und damit die Verknappung vornimmt. Er verleiht den Zertifikaten und der damit (wirtschaftlich) möglichen Emission von Kohlendioxid einen wirtschaftlichen Wert und macht sie zum Handelsgut, um die mit dem Klimawandel verbundenen (ganz erheblichen) Kosten des Gemeinwesens wenigstens teilweise verursachergerecht zu privatisieren.
b) Die durch den Verkauf der Zertifikate erzielten Einnahmen grenzen sich bereits aufgrund des Gegenleistungsverhältnisses – jedenfalls dem Grunde nach – deutlich von der Steuer ab, wie eingangs bereits ausgeführt wurde. In seiner Wasserpfennigentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht allerdings betont, die für die Abgrenzung zur Steuer notwendige Abhängigkeit der Wasserentnahmeentgelte von der Gegenleistung bleibe nur erhalten, soweit deren Höhe den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteige; andernfalls werde sie wie die Steuer „voraussetzungslos“ erhoben und diene nicht mehr zur Abschöpfung eines dem Abgabenschuldner zugewandten Vorteils (BVerfGE 93, 319, 347).
Der Gesetzgeber musste indes vor diesem Hintergrund den Wert der Emissionsberechtigungen nicht gesetzlich festlegen.
Im Veräußerungserlös spiegeln sich der Marktpreis und damit der wirtschaftliche Wert der Zertifikate wieder. Dies gilt jedenfalls noch in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode, in der ‚lediglich’ 10 Prozent der Zertifikate kostenpflichtig zugeteilt werden dürfen, der deutlich überwiegende Teil der am Markt gehandelten Zertifikate also aus Privatverkäufen stammt. Ausweislich der Auswertung der Beklagten betrug der Anteil der deutschen Versteigerungen am relevanten Gesamtmarkt im Januar 2010 lediglich etwa 1,22 v. H.; (vgl. die Veröffentlichung der Beklagten „Versteigerung von Emissionsberechtigungen in Deutschland“ von Februar 2010).
Es ist nicht erkennbar, dass bei der Versteigerung der nach § 20 ZuG 2012 einbehaltenen Zertifikate Preise erzielt werden, die signifikant über dem sonstigen Marktpreis liegen (nach der genannten Mitteilung der Beklagten lagen die erzielten durchschnittlichen Erlöse im Januar 2010 leicht unter den Marktpreisen). Dem wirken bereits die gesetzlichen Vorgaben in § 21 Abs. 1 ZuG 2012 entgegen. Diese sind in der Verordnung über die Versteigerung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2012 vom 17. Juli 2009 (BGBl. I 2048; EHVV 2012) umgesetzt. Insbesondere dessen § 3 Abs. 4 sieht die Versteigerung nach dem Einheitspreisverfahren mit einer Bieterrunde bei geschlossenem Orderbuch vor und minimiert damit die Möglichkeiten zu strategischem Verhalten (vgl. hierzu die amtliche Begründung BT-Drs. 16/13189, S. 9). Auch ist durch die vorgesehene Zustimmung durch den Bundestag (§ 21 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2012) dem Parlamentsvorbehalt Genüge getan. Die Klägerin macht vor diesem Hintergrund selbst nicht geltend, das Versteigerungsverfahren mache es ihr in seiner konkreten Ausgestaltung unmöglich, zu angemessenen Marktpreisen die für den Anlagenbetrieb notwendigen Zertifikate erhalten zu können.
(2) Vorbehaltlich der gleichheitskonformen Ausgestaltung im Einzelnen, die an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist, ist die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen gewahrt, sofern mit der Erhebung der Abgabe lediglich der dem Abgabepflichtigen zugewandte Vorteil (teilweise) abgeschöpft wird (vgl. BVerfGE 93, 319, 347). Dies ist bei der marktgerechten Veräußerung der Zertifikate gewährleistet.
Der Einwand (der Klägerin eines der Parallelverfahren), die Belastungsgleichheit sei nicht gewahrt, weil die dem Emissionshandel nicht unterworfenen Stromproduzenten aufgrund der Strompreisbildung in gleicher Weise von der „Einpreisung“ der Zertifikatkosten in den Strompreis profitierten, ohne zu Abgaben herangezogen zu werden, überzeugt nicht. Der abzuschöpfende Sondervorteil besteht nicht darin, dass der Wert der Berechtigungen auf den Strompreis umgelegt werden kann, sondern darin, dass im Umfang der Berechtigungen Kohlendioxid emittiert werden darf, obwohl das Gesamtmaß zulässiger Treibhausgasemissionen beschränkt ist und beschränkt sein muss. Den Betreibern von Anlagen, die kein Kohlendioxid ausstoßen und daher dem Emissionshandel nicht unterworfen sind, wird insofern kein abschöpfungsfähiger Sondervorteil gewährt.
(3) Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans wird gewahrt (§ 19 Satz 3 und 4 ZuG 2012). Da das Bewirtschaftungssystem nicht durch das Immissionsschutzrecht, sondern durch das Emissionshandelsrecht (TEHG und ZuG 2012) eingerichtet worden ist und die Beklagte dies in bundeseigener Verwaltung verwaltet (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG), stehen ihr und nicht den Ländern die Erlöse aus der Veräußerung der Zertifikate zu (vgl. hierzu Körner/v. Schweinitz, TEHG, § 18 ZuG 2007 Rn. 40; siehe auch Selmer/Burgi, a. a. O. S. 51 m. w. Nw.), weshalb sie zu Recht in den Bundeshaushalt und nicht in die Länderhaushalte eingestellt werden.
Durchgreifenden kompetenzrechtlichen Bedenken sind die §§ 19 ff. ZuG 2012 nach Allem nicht ausgesetzt; die Finanzverfassung des GG stand ihrem Erlass nicht entgegen.
2.2.2 Die Regelungen der §§ 19, 20 ZuG 2012 genügen auch den materiellen Anforderungen des Grundgesetzes. Sie sind insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Er verletzt das Grundrecht vielmehr nur, wenn er eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, Beschluss vom 27, Februar 2007 – 1 BvL 10/00 –, BVerfGE 117, 272, 300f.; st. Rspr.).
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Dem Gesetzgeber sind desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann; die gerechteste und zweckmäßigste Lösung zu treffen, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG vom Gesetzgeber indes auch in diesen Fällen nicht (Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 100, 107, 112 zu § 12 ZuG 2007). Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich ferner nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (BVerfG, Urteil – des 2. Senats – vom 9. Dezember 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08 –, BVerfGE 122, 210, 230).
Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich der Kürzungen nach §§ 5 und 4 Abs. 4 ZuG 2007 im Umfang der Kürzung einen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die Berufsausübungsfreiheit angenommen, der im Rahmen der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigen und durch sachliche Gründe zu rechtfertigen sei (BVerfGE 118, 79, 107). Die Kammer legt daher an die Prüfung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 diesen Maßstab gleichermaßen an. Auch daran gemessen ist die Kürzung nicht zu beanstanden, denn sie ist sachlich gerechtfertigt.
Hinsichtlich der Ungleichbehandlung der handelspflichtigen und nichthandelspflichtigen Stromproduzenten fehlt es bereits an vergleichbaren Sachverhalten (vgl. zu den Anforderungen an die Vergleichbarkeit auch BVerfGE 118, 79, 104, wonach sogar handelspflichtige modernisierte Bestands- und Neuanlagen nicht als ohne weiteres vergleichbar anzusehen sind). Den Betreibern nichthandelspflichtiger Anlagen wird der Sondervorteil, die Atmosphäre mit einer gewissen Menge Kohlendioxid belasten zu dürfen, nicht eingeräumt; daran ändert nichts, dass sie wegen der Preisbildung im liberalisierten Strommarkt von den Opportunitätskosten der handelspflichtigen Stromproduzenten profitieren mögen. Sie nehmen daher am Emissionshandel nicht teil, weshalb ihnen ein - anteilig kürzungsfähiger - Zuteilungsanspruch nicht zusteht. Jedenfalls liegt ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung vor.
Auch liegt eine ungerechtfertigte Benachteiligung gegenüber den der Veräußerungskürzung nicht unterworfenen Industrieanlagen nicht vor.
Der Gesetzgeber des § 20 ZuG 2012 hat sich der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit angeschlossen, der die Aufnahme der §§ 19 ff. ZuG 2012 erstmals vorgeschlagen hatte (BT-Drs. 16/5769 S. 16 ff.). Zur Begründung dieses Vorschlags hat der Ausschuss einerseits auf den hohen Einpreisungsgrad in der Stromwirtschaft abgestellt, andererseits auf den internationalen Wettbewerb mit Anbietern, die nicht dem Emissionshandels unterliegen (a. a. O. S. 17 zu § 20). Damit ist den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Erkennbarkeit des mit der gesetzgeberischen Entscheidung verfolgten Lenkungszweckes genüge getan (zu dieser Notwendigkeit: BVerfGE 118, 79, 101). Beide Gründe vermögen die Ungleichbehandlung der Stromproduzenten gegenüber den Betreibern von Industrieanlagen zu rechtfertigen.
Die Einpreisung der Zertifikatkosten ist nach dem System des Emissionshandels gewünscht. Führt sie zu einer Verteuerung des – klimaschädlich hergestellten - Produktes für den Endverbraucher, erfüllt sie damit eine Lenkungsfunktion. Der Gesetzgeber durfte angesichts der vom Beginn der ersten Zuteilungsperiode bis zum Erlass des ZuG 2012 gewonnen Erfahrungen davon ausgehen, dass die Preise für die – kostenlos oder kostenpflichtig – zugeteilten Berechtigungen infolge des Fehlens jedenfalls außereuropäischer Konkurrenten auf dem Strommarkt und infolge der Mechanismen der Strompreisbildung in hohem Maße als Opportunitätskosten bei der Strompreisbildung berücksichtigt werden können.
Er konnte ferner davon ausgehen, dass bei der Stromproduktion eine Emissionsverlagerung nicht stattfinden wird. Für das Funktionieren des Handelssystems ist einer Emissionsverlagerung entgegenzuwirken, solange nicht wenigstens alle größeren Industrienationen in das System eingebunden sind oder vergleichbare Anstrengung zur Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen unternommen haben. Denn eine Verlagerung von Emissionen in Regionen mit weniger strengen Klimaschutzregelungen (sog. Carbon-Leakage) hätte nicht nur negative Folgen für den Wirtschaftsraum, der dem Emissionshandel unterliegt, sondern könnte die mit dem Handelssystem verfolgten Klimaschutzanstrengungen nachgerade konterkarieren. Um das zu verhindern, sieht auch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (Amtsblatt Nr. L 140; fortan EH-RL 2009) für die im Jahr 2013 beginnende Zuteilungsperiode in Art. 10a Abs. 11 bis zum Jahr 2027 nur einen schrittweisen Übergang von der kostenlosen zur kostenpflichtigen Zuteilung für Industrieanlagen vor, während für die Stromproduktion gemäß Art. 10a Abs. 3 EH-RL 2009 bereits ab 2013 – von wenigen Ausnahmen abgesehen – eine kostenlose Zuteilung überhaupt nicht mehr erfolgen soll. Art. 10a Abs. 12 EH-RL 2009 sieht darüber hinaus vor, dass Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, bei denen das erhebliche Risiko einer Verlagerung von Emissionen besteht, bis 2020 kostenlos mit Berechtigungen ausgestattet werden. Die Konkretisierung, welche Sektoren hierzu zählen, überantwortet die Richtlinie in ihrem Art. 10a Abs. 13 der Kommission.
Diese hat in ihrem Beschluss vom 24. Dezember 2009 (Amtsblatt der EU Nr. L 1/10) nach Durchführung eines aufwändigen, von der Richtlinie im einzelnen vorgegebenen Ermittlungsverfahrens eine Vielzahl von Sektoren und Teilsektoren als dem Risiko einer Verlagerung von Emissionen ausgesetzt anerkannt, obwohl eine von ihr in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 2005 zu dem Ergebnis gelangt war, dass seinerzeit auch in verschiedenen Industriebereichen ursprünglich die Absicht bestand, die Zertifikatpreise auf die Produktpreise umzulegen (vgl. European Commission/McKinsey & Company/Ecofys, Review of EU Emissions Trading Scheme, November 2005, S. 5 f.).
Vor diesem Hintergrund ist es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, dass der nationale Gesetzgeber, der die Zuteilungsregelungen für die zweite Handelsperiode bereits vor Ablauf der ersten Zuteilungsperiode festlegen musste, Industrieanlagen einem anderen Zuteilungsmechanismus unterworfen und sie von einer Kürzung nach § 20 ZuG 2012 ausgenommen hat. Schafft der Gesetzgeber durch die gezielte Belastung des Schadstoffausstoßes einen Anreiz dafür, ein ökologisch unerwünschtes Verhalten einzuschränken, ist er durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehindert, besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch Vergünstigungen für die davon betroffenen Unternehmen Rechnung zu tragen (BVerfGE 118, 79, 102 m. w. Nw.). Art. 3 Abs. 1 GG erlaubt des Weiteren, einen Systemwechsel in einzelnen Schritten zu vollziehen, sofern die Einbettung in ein nach und nach zu verwirklichendes neues Grundkonzept vorliegt (vgl. zuletzt etwa BVerfGE 122, 210, 242). Ein solches Grundkonzept liegt mit der genannten Änderung der Emissionshandelsrichtlinie auf europäischer Ebene vor. Der nationale Gesetzgeber musste diesem gesamteuropäischen Konzept für die laufende Zuteilungsperiode nicht vorgreifen, zumal etwaige Verlagerungen von Kohlendioxidemissionen kaum rückgängig zu machen gewesen wären.
Die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung genügt seiner Typisierungsbefugnis auch hinsichtlich der Nichteinbeziehung von den Erdölraffinationsanlagen i. S. d. Anhangs 1 Nr. VI zum TEHG (zweifelnd aber Jarass, RdE 2008, 297, 303).
Zwar handelt es sich auch bei ihnen um solche der „Energieumwandlung und –umformung“ (so die Überschrift der ersten Tätigkeitsgruppe des Anhangs 1). Anlagen i. S. d. Nr. VI des Anhangs 1 zum TEHG sind jedoch nicht in gleicher Weise wie Anlagen zur Stromproduktion ortsgebunden, so dass eine Verlagerung der Produktion bei ihnen nicht in gleich verlässlicher Weise ausgeschlossen werden konnte (vgl. insofern auch den Beschluss der Kommission vom 24. Dezember 2009, a. a. O., nach dem unter Anwendung von Art. 10a Abs. 16 lit. b) EH-RL 2009 in Nr. 1.4 auch Anlagen zur „Gewinnung von Erdöl und Erdgas“ als verlagerungsgefährdet angesehen werden.
2.2.3 Die Klägerin wird durch die Veräußerungskürzung gemäß §§ 19, 20 ZuG 2012 auch nicht in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzt.
Wie die Kammer im Urteil vom 7. April 2006 (VG 10 A 244.05 – 2.2 der Urteilsgründe) mit Billigung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 30. November 2006, OVG 12 B 14.06, 3 a. aa. der Urteilsgründe) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. Oktober 2007, 7 C 33/07, BVerwGE 129, 328, 334) ausgeführt hat, handelte es sich bei den Kürzungen der Zuteilungen nach §§ 4 Abs. 4 und 5 ZuG 2007 lediglich um Berechnungsmodalitäten eines einheitlich zu berechnenden Zuteilungsanspruchs. Für die Kürzung § 20 ZuG 2012 gilt nichts anderes.
Des Weiteren handelt es sich bei isolierter Betrachtung bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen um eine staatlich gewährte Leistung, die für sich genommen schon deshalb keine schutzwürdige Eigentumsposition begründet, weil sie nicht auf Eigenleistungen der Anlagenbetreiber beruht und deshalb nicht „erdient“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist (vgl. BVerfGE 69, 9 ff., 92, 365 ff.; 97, 271 ff.; Urteil der Kammer vom 7. April 2006, a. a. O.).
Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des Emissionshandels Inhalt und Schranken des Anlageneigentums in einer mit dem maßgeblichen Gemeinschaftsverfassungsrecht grundsätzlich zu vereinbarenden Weise partiell neu gestaltet (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 – 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 58 ff.; bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 200 f.; Urteil der Kammer vom 7. April 2006, a. a. O.). Angesichts der infolge des weltweiten Temperaturanstiegs zu erwartenden erheblichen wirtschaftlichen Belastung der Allgemeinheit und der persönlichen Folgen für weite Teile der Weltbevölkerung steht außer Frage, dass der Gesetzgeber den Ausstoß von Treibhausgasen beschränken darf.
Wie das Bundesverwaltungsgericht ferner klargestellt hat, werden durch die Einführung des Emissionshandelssystems, insbesondere auch durch die Abgabepflicht des § 6 Abs. 1 TEHG, Rechtspositionen aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung weder entzogen noch geändert. Diese verleiht hinsichtlich der Treibhausgasemissionen keine Rechte und schafft damit keinen über eine legale Anlagennutzung hinausgehenden Vertrauenstatbestand. Dieser Vertrauenstatbestand ist gegenüber dem Gesetzgeber begrenzt; denn es gibt im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderung zu belassen sind oder nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (BVerwGE 124, 47, 61 zum entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Eigentumsschutz; entsprechend zur Neuausgestaltung des Eigentums bereits BVerfGE 58, 300, 351; BVerfGE 83, 201, 212 m. w. Nw.).
Die Kürzung der auf die Produktion von Strom entfallenden Zuteilungsmenge um den Faktor von etwa 0,844 stellt ein geeignetes und zur Gewährleistung gleicher Effektivität auch erforderliches Mittel dar, um einen schonenden Übergang von der bisherigen kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen zur systemimmanenten und daher letztlich beabsichtigten vollständig kostenpflichtigen Abgabe der Zertifikate (so Art. 10a EH-RL 2009, insbesondere dessen Abs. 3 für die Stromproduktion) zu gewährleisten.
Sie führt auch nicht zu einem unangemessenen Ergebnis. Eine Verletzung des Eigentumsrechtes des Betreibers einer Bestandsanlage wäre erst dann anzunehmen, wenn der Anspruch nach § 19 ZuG 2012 gekürzte Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Berechtigungen nicht mehr ausreichend wäre, um den durch die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen (§ 6 Abs. 1 TEHG) begründeten Eingriff angemessen auszugleichen (vgl. zum ZuG 2007 BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 – BVerwG 7 C 33/07 –, BVerwGE 129, 328, 344 Rn. 46). Das ist jedoch nicht der Fall.
Allerdings wird die Auffassung vertreten, die immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht werde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG durch die Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG abschließend konkretisiert mit der Folge, dass die Zuteilung nach Maßgabe eines dem Stand der Technik entsprechenden Benchmarks die Mindestgrenze einer noch verhältnismäßigen Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen bilde. Ob trotz einer Entgeltpflichtigkeit der Zertifikate ein wirtschaftlicher Betrieb der Anlage noch möglich ist, sei irrelevant; emissionsbezogene Reduktionsverpflichtungen jenseits des Standes der Technik seien per definitionem unverhältnismäßig (Rebentisch, NVwZ 2006, 747 ff.).
Dem vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Indem § 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bei dem Emissionshandel unterliegenden genehmigungsbedürftigen Anlagen für die Erfüllung der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) die Einhaltung der Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG ausreichen lässt und sein Satz 4 über das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz hinausgehende Anforderungen ausschließt, wird das emissionshandelsrechtliche Instrumentarium nicht zu einem immissionsschutzrechtlichen mit der Folge, dass die dem Vorsorgeprinzip gesetzten Grenzen in gleicher Weise auf die Zuteilungsentscheidung durchgreifen müssten. Der Beklagten ist vielmehr darin beizupflichten, dass das Ordnungsrecht bei über den Stand der Technik hinausgehenden Anforderungen den Betrieb der Anlage an sich verhindern würde, was unverhältnismäßig wäre.
Das hindert den Gesetzgeber jedoch nicht daran, unter Beachtung eines schonenden Übergangs die Möglichkeit der Ableitung von Treibhausgasen zu einem wirtschaftlichen Produktionsfaktor zu machen.
Ein derartig schonender Übergang ist trotz der Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 auch im Zusammenwirken mit den weiteren Beschränkungen des Zuteilungsanspruchs noch gewährleistet. Die Klägerin wird auch durch die Kumulation der Kürzungen nach §§ 4 Abs. 3 und 20 ZuG 2012 sowie den gesetzlich vorgesehenen produktbezogenen Standardemissionswert von 750 Gramm Kohlendioxid pro Kilowattstunde Nettostromerzeugung nicht unverhältnismäßig beschwert. Die Klägerin vermochte die Einschätzung des Gesetzgebers wie der Beklagten, die Möglichkeit, den Wert der kostenlos zugeteilten Zertifikate für die Stromproduktion als Opportunitätskosten auf den Strompreis umzulegen, habe in der ersten Handelsperiode zu erheblichen Zusatzgewinnen der Energieerzeuger geführt, jedenfalls nicht substantiiert in Abrede zu stellen. Nach der von der Beklagten in das Verfahren eingeführten Studie des Öko-Instituts vom 14. Mai 2008 (abrufbar unter ) ist trotz einer Unterausstattung mit Zertifikaten auch für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 mit einem jährlichen Zusatzgewinn u. a. auch des Konzerns der Klägerin in erheblicher Höhe (1.192 Milliarden Euro/a) zu rechnen. Selbst wenn diese Einschätzung bereits aufgrund des derzeitigen Preises der Zertifikate von deutlich unter 25,- Euro bei weitem zu optimistisch sein dürfte, ist nichts dafür ersichtlich und von der Klägerin jedenfalls substantiiert auch nicht dargelegt worden, dass die kostenlose Zuteilung im von der Beklagten vorgenommenen Umfang den gebotenen schonenden Übergang von einer weitgehenden Vollausstattung mit kostenlosen Zertifikaten zu Beginn der Einführung des Emissionshandelssystems hin zu einer vollständig kostenpflichtigen Zuteilung, wie die EH-RL 2009 sie für Stromproduzenten vorsieht, gefährden würde.
Es ist ferner nicht ersichtlich, dass es der Klägerin nicht möglich sein sollte, den fehlenden Bedarf an Zertifikaten zu angemessenen Preisen am Markt zu erwerben. Die bisherige Preisentwicklung der Zertifikate (vgl. etwa das bereits erwähnte Papier der Beklagten zur Versteigerung von Berechtigungen von Februar 2010) gibt für diese Annahme nichts her.
2.2.4 Die von der Emissionshandelsrichtlinie nicht vorgegebene Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 ist auch am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen.
Die Beklagte meint unter Berufung auf Sacksofsky (Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, S. 68 ff.), bei einer Inanspruchnahme einer (tatsächlich) knappen Ressource der Allgemeinheit zu beruflichen Zwecken bestehe lediglich ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG auf Teilhabe. Diese Frage bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls bewirkt die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 allenfalls einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG), sodass ein Eingriff bereits bei Vorliegen vernünftiger Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt wäre (vgl. zu letzterem etwa Nolte, in: Stern-Becker, Grundrechte Kommentar, 2010, Art. 12 Rn. 87 m. w. Nw. zur st. Rspr. des BVerfG). Solche Gründe liegen vor, wie im Rahmen der Erwägungen zur finanzverfassungsrechtlichen wie eigentumsrechtlichen Zulässigkeit der Kürzung bereits ausgeführt wurde.
Die Kürzung führt auch im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit nicht zu einem unverhältnismäßigen Ergebnis. Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG geht insofern hinsichtlich bereits vor Inkrafttreten des TEHG in Betrieb befindlicher Anlagen nicht über die Rechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 GG hinaus, weil Vertrauen in den Fortbestand der Nutzungsmöglichkeiten des Anlageneigentums insofern nicht in Rede steht (vgl. zum Gemeinschaftsrecht BVerwGE 124, 47, 62).
Problematisch könnte die Veräußerungskürzung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG allenfalls dann werden, wenn die Klägerin nicht die Möglichkeit hätte, eine der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 entsprechende Anzahl von Zertifikaten im Bedarfsfall zu marktgerechten Preisen zu erwerben. Daran bestehen angesichts der nur relativ geringen Zahl der von der Beklagten veräußerten Berechtigungen und der rechtlichen Ausgestaltung des Versteigerungsverfahrens (siehe oben zu 2.2.1) keine durchgreifenden Bedenken.
Die Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 verletzt die Klägerin mithin auch nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
3 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung. Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Aus diesem Grund hat die Kammer von ihrer Befugnis aus § 134 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO Gebrauch gemacht und auch die Sprungrevision zugelassen.
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 § 20
 § 4
 § 20
 § 6
 § 18
 Art. 16
 Art. 10
 § 19
 § 20
 § 19
 Art. 74
 Art. 105
 Art. 104
 Art. 104
 § 19
 Art. 104
 § 19
 § 21
 § 18
 § 40
 § 20
 § 21
 § 3
 Art. 3
 § 18
 Art. 3

Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 12
 Art. 3
 § 20
 § 20
 § 20
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 3
 § 20
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 10
 § 20
 § 6
 Art. 10
 § 19
 § 5
 § 5
 § 20
 § 20
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 § 20
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 § 20
 § 20
 Art. 12
 § 154
 § 167
 § 124
 § 124
 § 134
 § 132