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Timestamp: 2016-10-24 08:48:40+00:00

Document:
1C_54/2012 (27.06.2013)
1C_54/2012 � � Arr�t du 27 juin 2013
toutes les trois repr�sent�es par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat,
Loi n� 10701 modifiant la loi sur la gestion des d�chets; cr�ation de d�charges contr�l�es pour des mat�riaux inertes,
recours contre la loi n� 10701 du Grand Conseil du canton de Gen�ve du 13 octobre 2011.
Le 13 octobre 2011, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt� la loi 10701 modifiant la loi du 20 mai 1999 sur la gestion des d�chets (LGD; RS/GE L 1 20), qui a la teneur suivante:
Art. 1Modifications�
La loi sur la gestion des d�chets, du 20 mai 1999, est modifi�e comme suit:
Art. 3, al. 5 (nouvelle teneur), al. 6 et 7 (nouveaux)�
5�On entend par installations d'�limination de d�chets toutes choses mobili�res ou immobili�res ainsi que leurs parties int�grantes et accessoires destin�es � l'�limination des d�chets.
6�Sont des mat�riaux terreux les mat�riaux qui proviennent de la couche sup�rieure du sol - dite horizon A ou terre v�g�tale - ainsi que de la couche inf�rieure de ce dernier, dite horizon B ou sous-couche arable.
7�Par mat�riaux d'excavation, l'on entend les mat�riaux excav�s lors de travaux de g�nie civil ou de construction tels que graviers, sables, limons, argiles et rochers concass�s, qui ne sont pas des mat�riaux terreux.
Chapitre IV (abrog�, le chapitre IVA ancien devenant le chapitre IV)
Section 3 du Chapitre III�������D�charges contr�l�es (nouvelle)
c) d�charges contr�l�es bioactives.
4�Pour le surplus, l'article 21 n'est pas applicable aux d�charges contr�l�es.
5�Les d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes qui entrent dans le champ d'application de la loi sur les gravi�res et exploitations assimil�es, du 28 octobre 1999, sont r�gies, sous r�serve de l'application du droit f�d�ral, par ladite loi.
Art. 30A�������Plans et proc�dures relatifs aux d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s (nouveau)
�������Plan directeur
1�Les d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes cr��es pour accueillir exclusivement des mat�riaux d'excavation non pollu�s (ci-apr�s : d�charges pour mat�riaux d'excavation non pollu�s) font l'objet d'un plan directeur qui d�limite leurs p�rim�tres admissibles.
2�Ce plan est adopt� conform�ment � la proc�dure pr�vue par la loi sur les gravi�res et exploitations assimil�es, du 28 octobre 1999, pour l'adoption du plan directeur des gravi�res.
3�Avant son adoption par le Conseil d'Etat, ce plan est pr�sent� au Grand Conseil sous forme d'un rapport. Ce rapport d�montre le besoin av�r� en capacit�s de stockage d�finitif suppl�mentaire. Le Grand Conseil peut formuler des recommandations par voie de r�solution dans un d�lai de 3 mois.
4�A l'issue de ce d�lai, il est proc�d� conform�ment � l'article 5, alin�a 5, de la loi sur les gravi�res et exploitations assimil�es, du 28 octobre 1999.
�������Plan de zones
5�L'adoption d'un plan de zones des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s est n�cessaire avant la d�livrance des autorisations d'am�nager et d'exploiter. La proc�dure est la m�me que celle pr�vue par la loi sur les gravi�res et exploitations assimil�es, du 28 octobre 1999, pour l'adoption d'un plan d'extraction.
6�Le plan de zones des d�charges pour mat�riaux d'excavation non pollu�s r�partit les sites sur le territoire cantonal de mani�re �quilibr�e. Il n'est adopt� par le Conseil d'Etat que s'il y a un besoin en capacit�s de stockage d�finitif suppl�mentaire.
7�Le plan de zones des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s, qui permet d'effectuer une pes�e globale de tous les int�r�ts concernant l'am�nagement du territoire, l'agriculture, la protection de l'environnement et la protection de la nature et du paysage, comprend principalement :
a) la d�limitation du p�rim�tre de la zone d'affectation en d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s;
b) la description des �l�ments naturels et semi-naturels de valeur existants;
c) les donn�es relatives aux modifications paysag�res projet�es;
e) les donn�es relatives aux eaux de surface ou souterraines, y compris les dangers d'inondation;
f) les �tapes pr�vues et les modalit�s d'exploitation;
g) le plan g�n�ral de circulation;
h) la localisation des installations n�cessaires;
i) le rapport p�dologique d�finissant les diff�rentes couches et pr�cisant les aspects qualitatifs et quantitatifs du sol ainsi que les pr�cautions � prendre en vue de la pr�servation de la qualit� des mat�riaux terreux lors du d�capage, de leur entreposage, de la remise en �tat du site et de la remise en culture des parcelles concern�es;
j) les pr�cautions particuli�res � observer, s'agissant notamment de la protection des esp�ces animales ou v�g�tales durant l'exploitation ou les mesures � prendre afin de limiter au maximum les nuisances dues � l'exploitation;
k) les mesures � prendre, si n�cessaire, en vue du remplacement de chemins p�destres, conform�ment � la l�gislation sur les chemins pour pi�tons et les chemins de randonn�es p�destres;
l) le programme d'exploitation et sa dur�e probable;
n) un document mentionnant l'�tat final des terrains, y compris les diff�rences de niveau par rapport au terrain initial, l'emplacement des �l�ments naturels et semi-naturels restitu�s en compensation de ceux qui ont �t� d�truits par l'exploitation, et les travaux de remise en �tat, y compris la phase de remise en culture.
8�Le plan de zones des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s est accompagn� d'une �tude de l'impact sur l'environnement lorsque la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement, du 7 octobre 1983, le prescrit. Si tel n'est pas le cas, un rapport visant � d�montrer la compatibilit� du projet avec la l�gislation en mati�re de protection de l'environnement (notice d'impact) est fourni.
�������Modalit�s d'exploitation
9�En principe, seule la part non valorisable des mat�riaux d'excavation non pollu�s est admise en d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s.
10�Le stockage provisoire de mat�riaux terreux peut �tre autoris� pendant l'exploitation de la d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s.
�������Coordination des proc�dures
11�Lorsque la cr�ation d'une d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s fait l'objet d'une autorisation de construire au sens de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, l'article 22 de la pr�sente loi est applicable au stade de la d�livrance d'une autorisation d'exploiter une d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s au sens de l'article 28 de la pr�sente loi.
�������Modalit�s financi�res
12�Un montant - fix� dans le r�glement d'application de la pr�sente loi - est pr�lev� aupr�s de l'exploitant en fonction du volume global d'exploitation afin de couvrir les frais de prospection et de rem�dier aux impacts li�s � la d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s. Il est affect� � raison de 40% � l'Etat de Gen�ve et de 60% � la commune sur le territoire de laquelle se trouve ladite d�charge. Si cette derni�re est exploit�e sur le territoire de plusieurs communes, le montant est r�parti entre elles proportionnellement � la surface de la d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s sur chacune d'entre elles.
�������Accessibilit�
13�Une fois autoris�e, la d�charge pour mat�riaux d'excavation non pollu�s est accessible � toute entreprise souhaitant mettre en d�charge de tels mat�riaux, dans la limite des volumes disponibles.
La modification du 13 octobre 2011 est directement applicable aux proc�dures en cours.
Art. 2Modifications � d'autres loi
Art. 3Entr�e en vigueur
Le Conseil d'Etat fixe l'entr�e en vigueur de la pr�sente loi.
La loi 10701 a �t� publi�e dans la Feuille d'Avis officielle du canton de Gen�ve du 12 d�cembre 2011.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les soci�t�s�A.________, B.________ et C.________�demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la loi 10701 du 13 octobre 2011, subsidiairement l'art. 30A LGD introduit par la loi pr�cit�e. Elles se plaignent pour l'essentiel d'une violation de la l�gislation f�d�rale en mati�re de protection de l'environnement.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilit�. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: l'OFEV) estime que les d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes qui accueillent exclusivement des mat�riaux d'excavation non pollu�s ne sont pas contraires au droit f�d�ral. Le Grand Conseil et les recourantes ont pr�sent� des observations compl�mentaires et persist� dans leurs conclusions.
Par courrier du 2 juillet 2012, C.________ a d�clar� retirer son recours.
1.1.�La loi attaqu�e constitue un acte normatif cantonal et ne peut faire l'objet d'aucun recours dans le canton de Gen�ve. Elle est par cons�quent directement attaquable par un recours en mati�re de droit public (art. 82 let. b et 87 al. 1 LTF), qui a par ailleurs �t� form� dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 101 LTF en relation avec l'art. 46 al. 1 let. c LTF).
1.2.�En vertu de l'art. 89 al. 1 LTF, peut former un recours en mati�re de droit public quiconque est particuli�rement atteint par l'acte normatif attaqu� (let. b) et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c). Lorsque le recours est dirig�, comme en l'esp�ce, contre un acte normatif cantonal, la qualit� pour recourir appartient � toute personne dont les int�r�ts sont effectivement touch�s par l'acte attaqu� ou pourront l'�tre un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, � condition toutefois qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contest�es (ATF 136 I 17 consid. 2.1 p. 21; 135 II 243 consid. 1.2 p. 246 s. et les arr�ts cit�s). Quant � l'int�r�t digne de protection, il n'est pas n�cessaire qu'il soit de nature juridique, un int�r�t de fait �tant suffisant (ATF 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
En l'esp�ce, les recourantes, exploitantes de gravi�res, sont soumises � la LGD dans le cadre de la phase de remblayage puisque leurs gravi�res constituent des d�charges contr�l�es de mat�riaux inertes. Elles sont donc�susceptibles d'�tre touch�es par la r�glementation attaqu�e, qui pr�voit la possibilit� de cr�er des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes accueillant exclusivement des mat�riaux d'excavation non pollu�s. Partant, elles ont qualit� pour recourir.
Les recourantes font valoir que la modification litigieuse de la LGD cr�erait une nouvelle cat�gorie de d�charges. Or, ceci serait incompatible avec l'art. 22 de l'ordonnance du 10 d�cembre 1990 sur le traitement des d�chets (OTD; RS 814.600), qui pr�voit exclusivement trois types de d�charges contr�l�es. Le l�gislateur cantonal, en cr�ant un quatri�me type de d�charges, � savoir des d�charges contr�l�es n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s, aurait d�s lors outrepass� ses comp�tences. Au surplus, les recourantes soulignent que les mat�riaux d'excavation non pollu�s doivent �tre valoris�s et non mis en d�charge. La loi attaqu�e serait ainsi contraire au droit f�d�ral et casserait la fili�re des institutions de recyclage permettant une valorisation.
2.1.�Conform�ment � l'art. 30 al. 2 de la�loi f�d�rale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01�), les d�chets doivent �tre valoris�s dans la mesure du possible. L'art. 30d let. a LPE pr�cise que le Conseil f�d�ral peut prescrire que certains d�chets doivent �tre valoris�s si cela est �conomiquement supportable et plus respectueux de l'environnement que ne le seraient un autre mode d'�limination et la production de produits nouveaux. L'art. 12 OTD concr�tise l'art. 30d LPE, en relation avec l'art. 16 al. 3 let. a et b OTD, lequel prescrit que, dans la mesure du possible, les d�chets seront valoris�s et les d�chets non valoris�s trait�s de fa�on qu'ils puissent �tre stock�s d�finitivement en d�charge contr�l�e pour mat�riaux inertes ou pour r�sidus stabilis�s. Selon l'art. 16 al. 3 let. d ODT, les mat�riaux d'excavation et les d�blais de d�couverte et de percement non pollu�s seront utilis�s pour des remises en culture.
En vertu de l'art. 30e al. 1 LPE, il est interdit de stocker d�finitivement les d�chets ailleurs qu'en d�charge contr�l�e. Quiconque veut am�nager ou exploiter une d�charge contr�l�e doit obtenir une autorisation du canton, laquelle d�finit les d�chets qui sont admissibles dans la d�charge en vue d'un stockage d�finitif (al. 2). L'art. 22 al. 1 OTD d�signe les types de d�charges contr�l�es: les cantons ne sont autoris�s � d�livrer des autorisations que pour des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes (let. a), pour r�sidus stabilis�s (let. b) et bioactives (let. c). Le type de la d�charge est d�fini en fonction du type des d�chets qu'il est pr�vu d'y stocker d�finitivement (annexe 1; art. 22 al. 2 OTD). Selon les art. 25 al. 2 let. b OTD et 27 al. 3 let. c OTD, l'autorit� indique, le cas �ch�ant, sur l'autorisation qu'elle d�livre, les restrictions applicables aux d�chets admissibles au sens de l'annexe 1 OTD, notamment si elles limitent l'admissibilit� � un seul type de d�chet.
Le ch. 1 de l'annexe 1 ODT �num�re les d�chets admissibles en d�charge contr�l�e pour mat�riaux inertes. Il s'agit notamment des mat�riaux inertes au sens du ch. 11 (let. a) et des d�chets de chantier au sens du ch. 12 (let. b). Selon l'annexe 1 ch. 12 al. 2, les mat�riaux d'excavation et les d�blais de d�couverte et de percement doivent satisfaire aux exigences du ch. 11 al. 2 et ne peuvent �tre stock�s d�finitivement que s'il n'est pas possible de les valoriser. Pour les mat�riaux d'excavation et les d�blais de d�couverte et de percement non pollu�s, il n'est pas n�cessaire de contr�ler que les exigences d�finies au ch. 11 al. 2 sont respect�es.
2.2.�En l'esp�ce, il ressort de l'expos� des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi 10701 que le canton de Gen�ve produit chaque ann�e environ 1'200'000 m3�de mat�riaux d'excavation et de mat�riaux issus de d�molitions qui doivent �tre stock�s en d�charges contr�l�es. Deux tiers de ces mat�riaux sont d�pos�s dans les gravi�res genevoises, le solde �tant pour l'essentiel export� en France voisine. La mise en d�charge de ces mat�riaux est devenue de plus en plus critique au cours de ces derni�res ann�es, puisque d'une part les volumes disponibles dans les gravi�res genevoises s'amenuisent rapidement et que, d'autre part, il devient de plus en plus difficile d'exporter les d�blais genevois. Face � cette p�nurie annonc�e de volumes de stockage, l'Etat de Gen�ve a d�cid� de mettre l'accent sur la valorisation des mat�riaux d'excavation et des d�chets de chantier inertes, afin de limiter les d�p�ts dans les gravi�res (objectif de - 30% de mises en d�charges � l'horizon 2012 fix� dans le plan cantonal de gestion des d�chets 2009-2012). Toutefois, cette strat�gie ne r�soudra que partiellement le probl�me. Il est donc indispensable de trouver une autre mani�re de stocker les mat�riaux d'excavation, qui repr�sentent la part principale des mat�riaux devant �tre stock�s en d�charge contr�l�e et qui ne sont pas toujours valorisables comme mat�riaux de construction. Le Conseil d'Etat propose ainsi de cr�er, � certaines conditions, des d�charges contr�l�es pour mat�riaux d'excavation non pollu�s en dehors des gravi�res.
2.2.1.�Au vu de la p�nurie de sites de gravi�res permettant de valoriser la totalit� des mat�riaux d'excavation produits dans le canton de Gen�ve, le Grand Conseil a l�gif�r� sur la n�cessit� de mettre en d�charge la partie non valorisable de ces d�chets. Une telle solution est conforme � la l�gislation f�d�rale qui prescrit l'obligation, en premier lieu, de�valoriser dans la mesure du possible�les mat�riaux d'excavation et les d�blais de d�couverte et de percement non pollu�s (art. 30 al. 2 LPE et art. 16 al. 3 OTD; cf. consid. 2.1 ci-dessus).
2.2.2.�Par ailleurs, conform�ment � l'art. 30e al. 2 derni�re phrase LPE en relation avec les art. 25 al. 2 let. b et 27 al. 3 let. c OTD, le canton peut fixer dans l'autorisation d'am�nager et celle d'exploiter une d�charge contr�l�e pour mat�riaux inertes une limitation aux mat�riaux d'excavation non pollu�s. Ainsi, en pr�voyant la possibilit� de cr�er des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes, limit�es aux mat�riaux d'excavation non pollu�s, le canton de Gen�ve a utilis� la marge de manoeuvre que lui laisse le droit f�d�ral, lui permettant justement de restreindre le type de d�chets admis dans une d�charge.
Le canton de Gen�ve ne fait pas ici seulement une limitation au cas par cas du type de d�chets admis. Il fait une planification des d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes qui sont limit�es aux mat�riaux d'excavation non pollu�s. Or, le droit f�d�ral n'interdit pas une telle limitation par voie de planification � des cat�gories particuli�res de d�chets. Cette mani�re de faire ne conduit pas non plus � cr�er un nouveau type de d�charge. Sinon, comme le rel�ve � juste titre l'OFEV dans ses d�terminations du 11 mai 2012, chaque d�charge constituerait, selon cette logique, un type de d�charge particulier sur la base des d�chets admissibles mentionn�s dans l'autorisation d'exploiter.
Enfin, les d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes non pollu�s sont ancr�es l�galement dans l'ordonnance du 26 septembre 2008 relative � la taxe pour l'assainissement des sites contamin�s (OTAS; RS 814.681), qui exempte express�ment de la taxe les d�charges dans lesquelles sont d�pos�s exclusivement des mat�riaux d'excavation et des d�blais de d�couverte et de percement non pollu�s (art. 2 al. 3 let. a OTAS).
2.2.3.�Il r�sulte de ce qui pr�c�de que les d�charges contr�l�es pour mat�riaux inertes n'accueillant que des mat�riaux d'excavation non pollu�s, pr�vues par le nouvel art. 30A LGD, ne constituent ni un nouveau type de d�charge, ni un type d�charge qui ne serait pas bas� sur le droit f�d�ral.
Il s'ensuit que le recours doit �tre rejet�. Succombant, les recourantes doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre elles (art. 66 al. 1 et 5 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourantes, au Grand Conseil du canton de Gen�ve et � l'Office f�d�ral de l'environnement, Division Droit.

References: Art. 1

Art. 3
 l'article 21

Art. 30
 l'article 5
 l'article 22
 l'article 28

Art. 2

Art. 3
 art. 22
 art. 25
 art. 16
 art. 25
 art. 30