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Timestamp: 2017-11-18 12:22:00+00:00

Document:
RICORSO N. 24 DEL 28 FEBBRAIO 2017 (DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO)
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2017.
(GU n. 16 del 19.04.2017)
Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale n.
00337460224), in persona del presidente della Giunta provinciale pro tempore dott. Ugo Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale del 10 febbraio 2017, n. 227 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale del 15 febbraio 2017 a cura dell'Ufficiale rogante dott. Guido Baldessarelli, n. 44449 di racc., n. 28357 di rep. (doc. 2), dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia autonoma (codice fiscale PDRNCL56R01G428C), e dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo in via Confalonieri n. 5, Roma, Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1: comma 392, primo, secondo e terzo periodo, e comma 394; comma 466, quarto periodo; comma 475, lett. a) e b), comma 479, lett. a), e comma 483, primo periodo, nella parte in cui richiama il comma 479, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019» e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 297 del 21 dicembre 2016 (Suppl.
ordinario n. 57); per violazione: degli articoli 79, 103, 104 e 107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale), nonche' delle relative norme di attuazione; del titolo VI del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e in particolare degli articoli 69, 79, 80 e 81 e delle relative norme di attuazione (decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e 19); dell'art. 8 (in particolare n. 1), dell'art. 9 (in particolare n. 10), dell'art. 16 dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n.
474, in particolare l'art. 2); del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; degli articoli 117, commi terzo e quarto, e 119 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; del principio di leale collaborazione anche in relazione all'art. 120 della Costituzione, e dell'Accordo 15 ottobre 2014, recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190; del principio di ragionevolezza di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione; dell'art. 81 della Costituzione, anche in relazione alla legge costituzionale n. 1 del 2012 e alla legge n. 243 del 2012.
Premessa Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019. Precisamente, si tratta dell'art. 1, commi 392, 394, 466, 475, 479, 483.
La ricorrente Provincia autonoma ritiene che tali commi presentino contenuti costituzionalmente illegittimi e lesivi della propria autonomia e sfera finanziaria.
Non si ignora, naturalmente, l'esistenza dell'art. 1, comma 638, il quale prevede che «le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola, tuttavia, non e' di per se' idonea a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla Provincia autonoma di Trento (nonche' aventi contenuto lesivo dell'autonomia stessa, come le norme impugnate), possano trovare comunque applicazione.
Trattandosi nel presente ricorso di questioni diverse, conviene esporre distintamente per ciascuna di esse gli elementi di fatto e di diritto che le caratterizzano, in relazione ai quali la ricorrente Provincia chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la dichiarazione di illegittimita' costituzionale.
I. Illegittimita' costituzionale del comma 392, primo, secondo e terzo periodo, e del comma 394.
a. Le norme del comma 392 per le Regioni speciali e le Province autonome, in relazione ai precedenti disposti del comma 680 dell'art.
1 della legge n. 208 del 2015.
Il comma 392 della legge di bilancio 2017 ridetermina in riduzione il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, in dichiarata applicazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 e dall'intesa conclusa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in data 11 febbraio 2016.
Precisamente, esso stabilisce che «per gli anni 2017 e 2018, il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep.
atti n. 21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e' rideterminato rispettivamente in 113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di euro» (primo periodo), e che «per l'anno 2019 il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e' stabilito in 115.000 milioni di euro» (secondo periodo).
Di seguito (terzo periodo) il comma 392 dispone che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente comma, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017».
Il quarto periodo stabilisce che «per la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014 e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della medesima legge».
In questi termini, la posizione della ricorrente Provincia dovrebbe essere perfettamente salvaguardata, dal momento che essa corrisponderebbe pienamente a quella concordata con lo Stato.
Tuttavia, non e' chiaro se sia realmente cosi', dal momento che il periodo precedente a sua volta espressamente prevede che anche «le province autonome di Trento e di Bolzano» siano tenute a concludere accordi diretti ad assicurare «gli effetti finanziari previsti dal presente comma».
Attraverso questa disposizione, dunque, e' posto a carico delle Regione speciali - e, in ipotesi, delle due Province autonome - un contributo da determinarsi mediante accordo tra lo Stato e ciascuna autonomia speciale interessata, correlato alla riduzione del Fondo sanitario nazionale.
Il successivo comma 394 stabilisce che «con i medesimi accordi di cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016» e che «decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario».
Anche questa disposizione potrebbe essere ritenuta applicabile alla Provincia autonoma di Trento, stante la menzione delle «regioni a statuto speciale» unitariamente considerate, e dunque di enti territoriali con autonomia del livello pari a quelle delle due Province autonome.
Le previsioni ora illustrate rappresentano un'attuazione - e tuttavia, ad avviso della ricorrente Provincia, una attuazione illegittima, come subito si dira' - di quanto previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
Tale comma, nella versione ora modificata dalla legge n. 232 del 2016, dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica di cui alla stessa legge n. 208 del 2015 e a valere sui risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, «assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018, 2019 e 2020, in ambiti di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno». Lo stesso comma 680 aggiunge poi che «in assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e le modalita' di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, inclusa la possibilita' di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate, considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale».
Con riferimento alle sole autonomie speciali, il terzo periodo del comma 680, stabilisce che, «fermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale e' determinato previa intesa con ciascuna delle stesse» e, al quarto periodo, che «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n.
190». Anche questa disposizione era corredata da una clausola di salvaguardia dettata specificamente per la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano: per esse, infatti, il quinto periodo del comma 680 sancisce che «l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della medesima legge». Tuttavia, anche il quel caso, non era chiaro come la disposizione del quarto periodo, che ancora espressamente menziona le Province autonome, si coordinasse con il quinto periodo. Percio' anche in quel caso la Provincia di Trento era stata costretta a ricorrere a codesta ecc.ma Corte costituzionale.
b. L'impugnazione del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 e le sue vicende attuative.
La Provincia autonoma aveva quindi impugnato cautelativamente innanzi a codesta ecc.ma Corte, con ricorso iscritto al n. 20/2016 R.R., il soprariportato comma 680, quarto periodo, per l'ipotesi che la menzione delle Province autonome in essa contenuta non dovesse essere intesa come un mero difetto di coordinamento con il quinto, fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non e' applicabile in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo.
L'udienza pubblica per la discussione del ricorso e' fissata al 9 maggio 2017.
In attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 lo Stato e le Regioni, nella seduta della Conferenza permanente dell'11 febbraio 2016 (alla quale peraltro delle autonomie speciali era presente la sola Regione Sardegna, come risulta dal verbale, doc.
3), hanno individuato nel Fondo sanitario nazionale la principale posta su cui concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo quantificato dal comma 680 in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019. E' stata cosi' concordata la riduzione del Fondo sanitario di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018, mentre si sono rinviate a successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni di euro. L'intesa prevede poi che nel termine del successivo 15 marzo 2016 le Regioni propongano il riparto del predetto contributo tra di esse; in difetto di intesa, opera un automatismo in forza del quale il Fondo sanitario nazionale viene in ogni caso ridotto degli importi oggetto dell'intesa, e dunque di 3.500 milioni di euro per il 2017 e 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018. Per effetto di questa riduzione concordata il Fondo sanitario e' rideterminato per l'esercizio 2017 in 113.063 milioni di euro e per l'anno 2018 in 114.998 milioni di euro.
Sennonche' le rimanenti Regioni speciali e le Province autonome, che non avevano partecipato alla predetta intesa dell'11 febbraio 2016, hanno immediatamente segnalato di aver proposto ricorso avverso il comma 680 avanti la Corte costituzionale e di non poter aderire ad alcun riparto che prevedesse un onere a proprio carico. Del resto, l'intesa raggiunta l'11 febbraio 2016 aveva individuato nel Fondo sanitario nazionale l'oggetto del «taglio» ed e' noto che, ad eccezione della Regione siciliana, nessuna delle restanti autonomie speciali partecipa alla ripartizione del predetto Fondo.
La stessa intesa, peraltro, prevede espressamente che la parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale «viene demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale; in caso di mancato accordo entro un termine ragionevole, la copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro per il 2018, si conseguira' con un maggior contributo delle Regioni a statuto ordinario». Ne' del resto la Conferenza avrebbe potuto disporre della posizione delle autonomie speciali senza il loro assenso.
A seguito di cio', con nota del 5 maggio 2016 (doc. 4), il Presidente della Conferenza delle Regioni confermava al Ministro delle Finanze che la riduzione di cui al comma 680 doveva intendersi posta a carico delle sole Regioni a statuto ordinario e (in parte) della Regione siciliana.
c. I commi 392 e 394 e la loro impugnazione.
E' in questo quadro che si inseriscono gli impugnati commi 392 e 394, i quali: 1. riducono il Fondo sanitario nazionale a 113.000 milioni di euro per il 2017, a 114.000 milioni di euro per il 2018, a 115.000 milioni di euro per l'anno 2019, e dunque in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa in Conferenza permanente Stato - Regioni e Province autonome dell'11 febbraio 2016 (113.063 per il 2017 e 114.998 per il 2018) - comma 392, primo e secondo periodo; 2. impongono alle Regioni speciali e alle Province autonome di concorrere a tale misura, sostenendo parte di tale contributo, determinato mediante intese bilaterali - comma 392, terzo periodo; 3. impongono alle Regioni speciali alle Province autonome, con i medesimi accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016 - comma 394; 5. consentono al Ministero delle finanze di attuare con proprio decreto l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario - comma 394; Ad avviso della ricorrente Provincia tali previsioni sarebbero costituzionalmente illegittime, ove si dovessero interpretare nel senso di imporre anche alle Province autonome di sostenere il contributo di cui al primo periodo, nonostante la precisa clausola di salvaguardia di cui al quarto periodo (comma 392) o nel senso di imporre anche alle Province autonome di assicurare il contributo a loro carico previsto dall'intesa conclusa in Conferenza permanente in data 11 febbraio 2016.
Si noti che il timore di una simile interpretazione e' in questo caso rafforzato dalla circostanza che essa sembra stare alla base della nota del 31 gennaio 2017 dal Ministro degli affari regionali al Presidente della Provincia autonoma di Trento (doc. 5), con la quale si sottopone alla Provincia, per la sottoscrizione, una bozza di accordo relativo ai contributi di cui ai commi 392 e 394, nella quale si richiedono il versamento all'entrata del bilancio dello Stato di tali contributi entro il 30 aprile di ciascun anno (2017, 2018, e 2019) e si dice che in assenza di tale versamento nel termine i contributi sono trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali spettanti alle Province.
d. Violazione dell'accordo del 15 ottobre 2014, recepito dall'art. 1, commi 406-413, della legge n. 190 del 2014, con violazione del principio pattizio e di leale collaborazione.
Violazione dell'autonoma finanziaria della Provincia.
L'imposizione alla Provincia autonoma di un ulteriore contributo unilaterale alla manovra di finanza pubblica, correlato al finanziamento del fabbisogno sanitario, viola l'autonomia finanziaria dell'ente, nei termini in cui essa e' garantita dallo statuto speciale, e lede altresi' l'accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014 e recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413 della legge n. 190 del 2014, violando cosi' il principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.) e il principio pattizio (desumibile sia dagli articoli 103 e 104 dello Statuto, sia dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009) che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Provincia autonoma.
In particolare, e' chiaramente violato l'art. 79, comma 4, dello Statuto, che pone una clausola di esaustivita' in relazione al concorso della Provincia autonoma agli obblighi di finanza pubblica, sancendo che «nei confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo».
Violate sono altresi' le altre disposizioni dell'art. 79 dello Statuto, e in particolare i commi 1 e 2 e i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater, introdotti dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' 2015) in esecuzione dell'accordo con lo Stato del 15 ottobre 2014, che gia' hanno precisamente ed esaustivamente quantificato l'impegno finanziario della Provincia autonoma a titolo di concorso agli obblighi di finanza pubblica anche per gli anni considerati dalla misura qui impugnata, e che possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 dello Statuto.
La lesione di tali principi non e' esclusa per il fatto che tale contributo dovrebbe essere definito dalle singole Regioni speciali e dalle Province autonome «mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017». In primo luogo infatti, come detto, gli oneri e pesi gravanti sulla finanza provinciale sono gia' stati definiti con l'accordo del 2014 e trasfusi nell'art. 79 dello Statuto e nelle altre disposizioni concordate introdotte dai commi 407 ss. della legge n. 190 del 2014, sicche' ogni ulteriore richiesta e' comunque in violazione delle regole stabilite. In secondo luogo i presunti singoli accordi sono caratterizzati da diversi elementi che li rendono costrittivi: la misura complessiva del concorso delle autonomie speciali che lo Stato richiede aggiuntivamente e' gia' definita unilateralmente dalla legge statale; la conclusioni di tali accordi e' obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio 2017); il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, attua comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi (il comma 394 specifica che il Ministro procede «all'esito degli accordi sottoscritti», ma la formulazione della norma non sembra sufficiente ad escludere che il Ministro possa procedere in assenza di accordo).
Sicche', in conclusione, la complessiva disciplina non puo' che costituire una violazione dell'accordo concluso con lo Stato il 15 ottobre 2014, recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413 della legge n.
190 del 2014, approvati ai sensi dell'art. 104 dello statuto speciale. Infatti, nel «Accordo tra il Governo, la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano in materia di finanza» firmato il 15 ottobre 2014 sono precisamente quantificati i saldi a carico della Provincia autonoma, ne' ricorrono le eccezionali esigenze di finanza pubblica che ne consentirebbero, entro certi limiti, una variazione unilaterale.
In spregio agli obblighi assunti con tale accordo - e quindi sia in violazione delle norme dello Statuto che prescrivono il metodo pattizio per la modifica dei rapporti finanziari con la Provincia (articoli 104 e 107 dello Statuto) e dell'art. 27 della legge n, 42 del 2009, che tale principio ribadisce; sia in violazione dell'imperativo costituzionale di leale collaborazione - lo Stato (se cosi' dovesse essere intesa la normativa qui impugnata) rideterminerebbe il contributo della Provincia autonoma alla finanza pubblica, imponendole di trasferire allo Stato fondi «equivalenti» alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla Provincia autonoma ricorrente.
Ulteriormente e specificamente illegittimo, sempre per violazione del principio di leale collaborazione e delle regole dettate dall'art. 120, secondo comma, Cost., sarebbe il comma 394, se interpretato nel senso di una attribuzione al Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, del potere unilaterale di imporre alla Provincia i contributi di cui si e' discorso, decorso il termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
e. Irragionevolezza - Violazione art. 3 Cost.
Il concorso della Provincia ora descritto risulterebbe inoltre costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost. Infatti il concorso e' fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la Provincia non partecipa da molti anni, dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario ai sensi dell'art. 34, comma 3, comma 23 dicembre 1994, n. 724, «senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» come riconosciuto anche dalla giurisprudenza di codesta Corte (sentenze n. 341 del 2001, n. 133 del 2010 e, da ultimo, n. 125 del 2015).
In sostanza, il legislatore, avendo diminuito il fabbisogno di spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore alle Regioni a statuto ordinario, dall'altro chiede alla Provincia autonoma la restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Provincia introiterebbe - secondo lo Stato - in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale.
Ma il sistema non puo' funzionare cosi': se la Provincia finanzia il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate fiscali generali, non e' certo perche' si computi poi una quota ideale di un finanziamento statale che non c'e', al solo scopo di poterlo sottrarre alla Provincia. L'operazione e' dunque fin dal suo concetto violativa dei principi di base dell'autonomia finanziaria della Provincia, che vietano di «settorializzare» le sue entrate.
Inoltre, mentre per le Regioni a statuto ordinario la copertura del fabbisogno sanitario, assicurata da trasferimenti dello Stato, e' comunque oggetto di verifica, per le Regioni speciali e le Province autonome, che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale o provinciale e' meramente teorica ed anzi presunta, non essendo per nulla accertato - e tantomeno in accordo, come invece prescrive il metodo pattizio - l'andamento delle compartecipazioni ai tributi erariali in relazione all'andamento della spesa sanitaria programmata, potendo le prime crescere in misure inferiore alla seconda.
Anche sotto questo aspetto la norma e' dunque irragionevole, e tale vizio si riflette sulle competenze legislative ed amministrative che la Provincia autonoma esercita in materia di «organizzazione degli uffici e proprio personale» (artt. 8, n. 1, e 16 dello Statuto) «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», ai sensi dell'art. 9, n. 10 e dell'art. 16 dello Statuto (o se ritenuto piu' favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
f. In subordine. Illegittimita' del comma 392, primo periodo.
Violazione del principio della leale collaborazione, in relazione alla intesa in Conferenza permanente dell'11 febbraio 2016, e dell'art. 3 Cost.
Il comma 392 riduce il Fondo sanitario nazionale in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio 2016, con una differenza pari a 63 milioni di euro per il 2017 e di 998 milioni euro per il 2018 (primo periodo), violando quindi il principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.) e lo stesso principio di ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Per quanto la Provincia ricorrente non abbia sottoscritto o concorso alla predetta intesa, essa ha comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto concordato in Conferenza, visto che una quota di tale differenza sarebbe posta (nella denegata ipotesi che la norma dovesse essere cosi' interpretata, e che cosi' interpretata fosse ritenuta legittima) posta a carico della Provincia stessa.
Se poi la disposizione fosse intesa nel senso che l'intera differenza («gli effetti finanziari previsti dal presente comma») e' posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la discriminatorieta' (con violazione dell'art. 3 Cost. sotto entrambi i profili) di una norma che non solo chiama tali enti a concorre secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (quando essi non dovrebbero, non partecipando al FSN), ma in aggiunta accolla loro l'ulteriore misura di concorso.
Pertanto, subordinatamente all'accoglimento delle censure descritte ai punti precedenti, che avrebbero l'effetto di escludere la Provincia autonoma dalle misure previste nei commi 392 e 394, la ricorrente chiede che sia dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 392, nella parte in cui riduce ulteriormente il finanziamento del Fondo sanitario.
Per prevenire possibili obiezioni si osserva ancora che la misura di concorso qui impugnata non puo' essere giustificata, nei confronti della Provincia ricorrente, con la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica, giacche', come si e' ricordato sopra, il sistema sanitario provinciale e' integralmente finanziato dalla Provincia autonoma e, secondo l'insegnamento di codesta Corte, quando lo Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n. 125 del 2015, ed ivi il richiamo ad ulteriori precedenti).
Il contributo non e' costituzionalmente giustificabile nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia all'Unione europea.
Infatti, a tali obblighi gli enti territoriali fanno ordinariamente fronte attraverso l'osservanza delle regole sul pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012, in attuazione degli artt. 81 e 97 Cost. E se e' vero che la legge statale, ai sensi dell'art. 9, comma 5, della stessa legge n.
243 del 2012 puo' prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti degli enti territoriali, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosita', e' tuttavia anche vero che tali disposizioni - come precisa il comma 6 - «si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione»: ora, tale compatibilita', come si e' esposto sopra, difetta, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.
II. Illegittimita' costituzionale del comma 466, quarto periodo.
Il comma 466 detta norme sull'equilibrio di bilancio, che sono applicabili anche alle regioni speciali e alle Province autonome ai sensi dell'art. 1, comma 465, della stessa legge n. 232 del 2016.
Tali norme sono in parte riproduttive dell'art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243 del 2012, come modificato dall'art. 1 della legge n. 164 del 2016.
Il primo periodo, infatti, definisce l'equilibrio di bilancio come «saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali» (primo periodo), e il secondo periodo specifica quali sono le entrate finali («quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118») e le spese finali («quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio»).
I due periodi successivi del comma riguardano il fondo pluriennale vincolato. Il terzo periodo stabilisce che «per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza e' considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento». Il quarto periodo prevede che «a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali e' incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate, finali».
La disposizione qui impugnata e' il quarto periodo del comma 466, che a decorrere dall'esercizio 2020 pone dunque limiti alla rilevanza dell'avanzo di bilancio se utilizzato per finanziare il fondo pluriennale vincolato, consentendo cioe' il computo di tale fondo ai fini dell'equilibrio di bilancio solo se questo sia stato finanziato tramite le entrate finali (e quindi, ad esempio, non con l'avanzo di amministrazione autorizzato ai sensi del comma 502 dello stesso art.
1 della legge n. 232 del 2016 o mediante operazioni di indebitamento). Oggetto della presente contestazione e' appunto tale limitazione.
Giova rammentare che il fondo pluriennale vincolato e' una posta di bilancio introdotta in esecuzione dei principi statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal decreto legislativo n. 118 del 2011. Il fondo e' costituito da risorse gia' accertate e gia' impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi successivi a quello in cui e' accertata l'entrata. Il fondo pluriennale vincolato rappresenta dunque un saldo finanziario a garanzia della copertura di spese imputate ad esercizi successivi a quello in corso e configura lo strumento tecnico per ricollocare su tali esercizi spese gia' impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi precedenti, esse risultano finanziariamente gia' coperte con entrate di tali esercizi.
Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni in cui erano state impegnate le spese.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilita' 2016), ne aveva previsto la considerazione limitatamente all'anno 2016 ai fini dell'equilibrio di bilancio (art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente esclusione per gli anni successivi.
La legge n. 164 del 2016 ha consentito anche per il triennio 2017 - 2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio di bilancio, subordinando pero' questa eventualita' a successive previsioni della legge di bilancio e comunque alla sua compatibilita' con gli obiettivi di finanza pubblica.
Tali limitazioni erano gia' state oggetto di contestazione avanti a codesta Corte da parte della Provincia autonoma, rispettivamente con ricorso n. 20 del 2016 R.R., per il qual e' fissata udienza pubblica al 9 maggio 2017, e con ricorso n. 69 del 2016 R.R.
L'art. 1, comma 466, terzo periodo, della legge di bilancio 2017, consente ora di considerare il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento per il triennio 2017-2019 e per questa parte la disposizione non e' oggetto di impugnazione.
Come detto, si censura invece qui la previsione per cui a partire dall'esercizio 2020 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato tra le entrate e le spese finali e' consentita solo nella parte in cui esso e' finanziato con le entrate finali, con esclusione, quindi, della possibilita' di considerare il fondo stesso ai fini dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato con entrate diverse da quelle classificate come «finali», quali quelle da operazioni di indebitamento o tramite l'avanzo di esercizio, quale quello a suo tempo autorizzato.
Questa limitazione dell'attitudine dell'avanzo della Provincia ad essere valorizzato in tutti i suoi possibili impieghi contabili, e in particolare ai fini del finanziamento del fondo pluriennale vincolato, importa violazione sotto diversi profili dell'autonomia finanziaria della Provincia garantita nel Titolo VI dello Statuto speciale e nell'art. 119 Cost., combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, in quanto una componente patrimoniale della Regione viene indebitamente «sterilizzata», con riferimento all'equilibrio di bilancio: e cio' in assenza di ogni forma di accordo con la Provincia, e dunque in violazione della leale collaborazione e del metodo pattizio. La limitazione appare inoltre illegittima anche in relazione ad altri parametri costituzionali (art. 3 e art. 97, secondo comma, Cost.).
Quanto alla violazione della autonomia finanziaria, il meccanismo contabile sopra descritto determina una limitazione all'uso di risorse della Provincia, risorse che gli articoli 70 e seguenti dello statuto speciale assegnano all'Ente, senza vincolo di destinazione, per il finanziamento delle funzioni che la Provincia esercita. La autonomia finanziaria di entrata e di spesa, peraltro, e' espressamente riconosciuta dall'art. 119, primo comma, Cost., per tutte le Regioni e quindi tale garanzia, nelle parti in cui debba essere riconosciuta piu' favorevole, e' estesa anche alla Provincia autonoma dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Questa autonomia e' completata dalla autonomia di bilancio, espressamente tutelata dagli articoli 83 ed 84 dello Statuto speciale.
Va altresi' rammentato che le limitazioni all'autonomia finanziaria delle Province autonome sono individuate in modo esaustivo nella clausola di garanzia dettata dall'art. 79, comma 4, dello Statuto, il quale sancisce che «nei confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo».
Il che esclude in radice che in relazione alla ricorrente Provincia le limitazioni alla computabilita' del fondo pluriennale vincolato possano essere giustificate in quanto misura funzionale alla generale sostenibilita' del debito pubblico e quindi come contributo agli obiettivi di finanza pubblica.
Se si considera poi che le disposizioni sopra invocate sono state approvate con il procedimento negoziato di cui all'art. 104 dello Statuto speciale, la deroga ad esse da parte di una legge statale non preceduta da un accordo con la Provincia autonoma o non approvata nelle forme costituzionali prescritte dall'art. 103 dello Statuto importa violazione, oltre che delle citate disposizioni, anche del principio pattizio codificato negli art. 104 e 107 dello Statuto e ribadito dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, nonche' del principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.).
La lesione del principio dell'accordo sussiste anche sotto altro profilo, in considerazione dell'effetto materialmente sottrattivo di risorse prodotto dalla regola contabile che qui si contesta, la quale, ai fini del pareggio di bilancio, costringe la Provincia a reperire aliunde - e non nel proprio avanzo - le risorse per la copertura del fondo pluriennale vincolato.
Tale effetto, inoltre, e' irragionevole e contrario ai principi di buon andamento dell'amministrazione sanciti dall'art. 97, secondo comma, Cost., dal momento che risorse disponibili (l'avanzo) non possono essere utilizzate e mentre altre risorse devono essere distolte dai loro possibili usi ai soli fini di dare copertura ad una spesa pluriennale che bene potrebbe finanziata con l'avanzo degli esercizi precedenti.
Se poi si pensa che l'introduzione del fondo pluriennale vincolato e' imposta dalla legislazione statale di armonizzazione della finanza pubblica, la sua limitata computabilita' ai fini del pareggio, se finanziato con l'avanzo di bilancio, e' lesiva anche del principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto regole contabili vengono imposte ad un certo fine (la programmazione della spesa) e poi piegate ad altro scopo (rendere indisponibili risorse).
L'irragionevolezza della regola qui contestata si riflette negativamente sull'esercizio delle competenze legislative esclusive e concorrenti e delle corrispettive competenze amministrative della Provincia, che tipicamente comportano programmazione di spesa. Si menzionano, tra le molte, le competenze primarie relative alla edilizia pubblica; alla viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale; alla assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali; alla edilizia scolastica (art. 8, nn. 10, 17, 19, 22, 28, e art. 16 dello Statuto) e le competenze concorrenti relative alla sanita' («igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», ai sensi dell'art. 8, n. 10, e dell'art. 16 dello Statuto o «tutela della salute», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. insieme con l'art. 10 legge cost.
n. 3 del 2001).
III. Illegittimita' costituzionale del comma 475, lettera a) e lettera b), nella parte in cui si riferiscono alla Provincia Autonoma di Trento e ai suoi enti locali. In subordine, illegittimita' costituzionale del comma 479, lettera a) e del comma 483, primo periodo, nella parte in cui esclude l'applicazione di tale comma.
L'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016 afferma in modo chiaro e specifico che «per le regioni Friuli Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonche' per le province autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di stabilita' interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato» (enfasi aggiunta).
Se nulla fosse da aggiungere, ne' il comma 483 ne', ovviamente, i «non applicabili» commi 475 e 479 costituirebbero oggetto della presente impugnazione.
E' da aggiungere invece che, in modo del tutto contraddittorio, il comma 475, relativo alle sanzioni per il mancato rispetto dell'equilibrio di bilancio, contiene, alle lettere a) e b), riferimenti espliciti alle autonomie speciali, e in particolare alle Province autonome.
La ricorrente Provincia ritiene che tali riferimenti siano meri residui di precedenti versioni delle disposizioni. Tali residui avrebbero dovuto essere eliminati con l'inserimento del comma 483, il quale - in coerenza con quanto concordato con lo Stato e trasfuso nel 2014 (con la legge n. 190 dello stesso anno) nel nuovo art. 79 dello Statuto, che disciplina in modo compiuto anche gli oneri di partecipazione delle province autonome al sistema della finanza statale - sanciva l'estraneita' delle autonomie del Trentino e dell'Alto Adige/Südtirol al sistema di premi e sanzioni previsto dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
La Provincia autonoma di Trento chiede dunque a codesta ecc.ma Corte costituzionale di voler sancire, nella contraddittorieta' delle disposizioni, la prevalenza e la vigenza del comma 483, che ne esplicita l'esclusione da tale sistema (con prosecuzione del regime della legge n. 228 del 2012).
Ove invece, in denegata ipotesi, si dovesse ritenere che il contrasto di disposizioni vada risolto considerando operanti i riferimenti alla Provincia di Trento e ai suo enti locali contenuti nel comma 475, lett. a) e b), la ricorrente Provincia ne contesta la legittimita' costituzionale.
Solo in estremo subordine, ove si ritenesse che le disposizioni del comma 475 riguardanti la Provincia di Trento non solo fossero operanti ma dovessero altresi' considerarsi conformi alla Costituzione e allo Statuto di autonomia, la Provincia si troverebbe allora costretta a constatare l'iniquita' e l'irragionevolezza di un sistema che la costringerebbe a subire il regime sanzionatorio di cui al comma 475, persino senza partecipare al regime premiale di cui al comma 479.
III.1. Illegittimita' costituzionale del comma 475, lettera a), nella parte in cui disciplina direttamente e in modo vincolante i rapporti finanziari degli enti locali con la Provincia.
La lett. a) del comma 475 dell'art. l della legge n. 232 del 2016 dispone come segue: «ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma 466 del presente articolo: a) l'ente locale e' assoggettato ad una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo di solidarieta' comunale in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato. [...] Gli enti locali delle regioni Friuli Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato. Le riduzioni di cui ai precedenti periodi assicurano il recupero di cui all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, e sono applicate nel triennio successivo a quello di inadempienza in quote costanti. In caso di incapienza, per uno o piu' anni del triennio di riferimento, gli enti locali sono tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue di ciascuna quota annuale, entro l'anno di competenza delle medesime quote, presso la competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato, al capo X dell'entrata del bilancio dello Stato, al capitolo 3509, art. 2. In caso di mancato versamento delle predette somme residue nell'anno successivo, il recupero e' operato con le procedure di cui ai commi 128 e 129 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
La nuova disposizione peraltro precisa, rispetto alla legge 228 del 2012, che dette riduzioni dei trasferimenti - applicate nel corso del triennio successivo al saldo negativo - sono teleologicamente orientate alle finalita' enunciate dall'art. 9, comma 2, legge n. 243 del 2012. Questa, a sua volta, prevede che «qualora, in sede di rendiconto di gestione, un ente di cui al comma 1 del presente articolo [comuni, province, citta' metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano] registri un valore negativo del saldo di cui al medesimo comma 1, il predetto ente adotta misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in quote costanti». Ma questa pretesa, e per vero alquanto surrettizia, finalita' «correttiva», non altera la sostanza meramente sanzionatoria del meccanismo cosi' istituito.
Per quanto di interesse della Provincia Autonoma di Trento, pertanto, la lett. a) prevede che gli enti locali ricadenti nel suo territorio siano privati dei trasferimenti correnti erogati dalla Provincia medesima in misura parti all'importo dello scostamento (saldo negativo).
La disposizione e' pressoche' identica a quella di cui all'art.
1, comma 723, legge n. 208 del 2015 (legge di stabilita' per l'anno 2016, il cui comma 723 e' stato impugnato davanti a codesta Ecc.ma Corte, con udienza fissata per il 9 maggio 2017), e presenta gli stessi vizi: sempre, naturalmente, nella denegata ipotesi che esso debba considerarsi applicabile alla ricorrente Provincia, nonostante l'esclusione disposta dal comma 483.
Ove tale disposizione fosse applicabile, si tratterebbe di un mero «trasferimento» di un meccanismo sanzionatorio previsto per la generalita' dei comuni ai comuni della ricorrente Provincia, solo adattandolo alla circostanza che e' dalla Provincia che i comuni ricevono parte delle proprie risorse, senza tenere alcun conto delle specifiche responsabilita' e competenze della Provincia nel governo del sistema locale (fondate sugli articoli 79, 80 e 81 dello Statuto di autonomia, in particolare in materia di finanza locale) ne' delle regole proprie del rapporto tra fonti statali e fonti provinciali nelle materie di competenza provinciale, poste dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Ne' si puo' dire che la competenza statale prevista - in collegamento con quella in materia di coordinamento della finanza pubblica - dall'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, o comunque dall'art. 9, comma 4, legge n. 243 del 2012, giustifichi tale meccanico trasferimento, essendo evidente, ad avviso della ricorrente Provincia, che tale competenza generale va esercitata nel rispetto delle regole speciali poste per la ricorrente Provincia dallo statuto di autonomia e dalle sue norme di attuazione.
Secondo l'art. 80, comma 1, dello Statuto, «le province hanno competenza legislativa in materia di finanza locale». Il comma 4 specifica che tale competenza «e' esercitata nel rispetto dell'art. 4 e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». In altre parole, si tratta di una potesta' legislativa di rango primario.
Alla competenza legislativa primaria in questa materia - gia' parzialmente anticipata dagli articoli 17, 18 e 19 delle norme di attuazione (decreto legislativo n. 268 del 1992) - del resto, corrisponde una complessiva responsabilita' della Provincia autonoma per la finanza locale, nei termini descritti dall'art. 79 e completati dall'art. 81 dello stesso Statuto.
Cosi', l'art. 79, comma 3, dispone che «le province provvedono al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti locali», e che «al fine di conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle province ai sensi del presente articolo, spetta alle province definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza»; corrispondentemente, le province «vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente comma e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti».
Sia consentito di ricordare che, in base a costante giurisprudenza costituzionale, alla competenza nella materia, inclusiva della vigilanza, corrisponde la competenza in materia di sanzioni per la mancata osservanza delle regole.
A completamento e chiusura del sistema, il comma 4 dell'art. 79 stabilisce che nei confronti «degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo», e che «le province provvedono, per se' e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo Statuto».
Quanto ai rapporti tra fonti statali e fonti provinciali, l'art.
2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 e' chiarissimo nell'escludere un potere statale di immediata e diretta disciplina nelle materie di competenza provinciale, spettando invece alla Provincia, come appena ricordato, un potere-dovere di adeguamento della normativa, in quanto questo sia dovuto (mentre allo Stato, per converso, spetta un compito di vigilanza, accompagnato da un potere di impugnazione delle disposizioni non adeguate davanti alla Corte costituzionale).
Guardando il sistema statutario nel suo complesso risulta che, per quanto riguarda la regolazione della finanza locale, l'intento e' quello di individuare nelle Province di Trento e di Bolzano i vertici del sistema locale, e lo snodo obbligato con il sistema normativo dello Stato.
Sembra evidente che la disposizione qui impugnata del comma 475, lett. a), contraddice l'assetto ora esposto.
La disposizione da un lato ignora completamente la responsabilita' e i poteri della Provincia, in contrasto con le regole dell'art. 79, sopra citate, dall'altro disciplina direttamente la materia, in contrasto altresi' con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, stabilendo che ogni ente locale che non rispetti il vincolo del saldo non negativo subisca una corrispondente decurtazione del trasferimento provinciale per la parte corrente.
Ferma la responsabilita' della Provincia per l'equilibrio complessivo del sistema provinciale, le regole statutarie e delle norme di attuazione sopra citate assegnano ad essa il compito di disciplinare autonomamente le conseguenze - all'interno del sistema provinciale - del mancato rispetto del principio del saldo non negativo da parte degli enti locali la cui azione essa regola e finanzia.
Di qui l'illegittimita' della disposizione impugnata, sempre ove applicabile alla ricorrente Provincia.
Merita di essere richiamato un ulteriore aspetto. Si e' gia' notato che la disposizione di cui all'art. 1, comma 475, legge n. 232 del 2016 e' pressoche' identica a quella di cui all'art. 1, comma 723, legge n. 208 del 2015, nella quale tuttavia non era contenuto il riferimento, ora presente, all'art. 9, comma 2, legge n. 243 del 2012.
L'aggiunta operata nella legge sul bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017, tuttavia, rende la disciplina ancor piu' incoerente, facendola divenire (almeno nella sua ipotizzata applicazione ai comuni della ricorrente Provincia) irragionevole anche rispetto alle finalita' di cui all'art. 9, comma 2, legge n. 243 del 2012.
L'intento di tali misure, infatti, e' di far si' che, nel triennio successivo al saldo negativo dell'ente locale, sia possibile ritornare a un bilancio in pareggio tramite degli interventi mirati, che siano evidentemente orientati al risanamento delle finanze locali.
A questo fine non puo' certo servire una misura sanzionatoria meccanicamente e uniformemente applicata, senza alcuna possibile differenziazione in relazione alle cause dello squilibrio e ai possibili rimedi, la quale invece rischia di peggiorare sensibilmente la situazione dell'ente, privandolo di risorse di cui precedentemente disponeva.
Ammesso che una simile meccanica sanzione sia inevitabile nei rapporti tra lo Stato e le migliaia di comuni che ne dipendono finanziariamente, essa non puo' essere adatta ad un sistema nel quale la Provincia autonoma di Trento ha la possibilita' e il compito statutariamente assegnato di condurre l'intero sistema ad un assetto finanziario sostenibile mediante misure specificamente adattate alle singole situazioni locali.
III.2. Illegittimita' costituzionale del comma 475, lettera b), nella parte in cui introduce sanzioni a carico della Provincia rispetto al sistema di pareggio di bilancio.
La lett. b) del comma 475 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 dispone come segue: «ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma 466 del presente articolo: [...] b) nel triennio successivo la regione o la provincia autonoma e' tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un terzo dello scostamento registrato, che assicura il recupero di cui all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il versamento e' effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del triennio successivo a quello di inadempienza. In caso di mancato versamento si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale».
Anche in relazione a tale disposizione va in primo luogo ricordato che il comma 483 dispone la non applicazione alla ricorrente Provincia dell'intero comma 475, che tale esclusione dovrebbe essere considerata prevalente, per le ragioni sopra esposte, e che dunque la presente impugnazione ha carattere cautelativo.
Ove applicabile, il comma 475, lett. b) dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 contrasta con un fondamentale principio che non solo e' sancito nell'Accordo del 2014 e trasfuso nell'art. 79 dello Statuto, ma che ne costituisce in larga misura la ragion d'essere. Si tratta, infatti, di un principio di predeterminazione e di certezza, in forza del quale i possibili trasferimenti finanziari dalla Provincia allo Stato sono descritti in modo esaustivo dallo stesso art. 79, secondo quando espressamente affermato nel comma 1 e ribadito dal comma 2, che riafferma che «le misure di cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica».
Espressamente, inoltre, il comma 4 dell'art. 79 dispone che «nei confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo».
A sua volta, il comma 4-quater dispone che «a decorrere dall'anno 2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243» (nel testo allora vigente), con la precisazione, posta dal comma 4-quinquies, che «restano ferme le disposizioni in materia di monitoraggio, certificazione e sanzioni previste dai commi 460, 461 e 462 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
Si tratta, dunque, di un sistema compiuto, che non tollera commistioni con un diverso sistema sanzionatorio, ne' premiale. Del resto, non si puo' non notare la piena consonanza delle disposizioni da ultimo citate con quelle del comma 483 dell'art. 1 della stessa legge n. 232 del 2016, che, escludendo l'applicazione del comma 475 (oltre che 479), precisano che «resta ferma la disciplina del patto di stabilita' interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato» (enfasi aggiunta).
In altre parole, la clausola di esclusione della partecipazione a quello specifico sistema di sanzioni e premi disciplinato dai commi 475 e 479 non e' una stravaganza, ma la conferma di un regime specifico stabilito in un patto con lo Stato e riversato nello Statuto di autonomia: un patto che le disposizioni di legge ordinaria, come sono quelle del comma 475, non possono e non devono smentire.
Sempre nella denegata ipotesi di applicabilita' del comma 475, lettera b), alla ricorrente Provincia, va censurata la specifica ulteriore illegittimita' della disposizione secondo la quale «in caso di mancato versamento» degli importi previsti «si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale».
Si tratta di una disposizione che, ad avviso della ricorrente Provincia, palesemente viola il principio di leale collaborazione e dell'accordo, consentendo allo Stato non solo di determinare unilateralmente il se e il quanto del presunto debito, ma addirittura di intestare direttamente a se' stesso le somma in questione, sottraendole alla ricorrente Provincia alla quale spettano per determinazione dello Statuto, approfittando del fatto (per vero, del tutto casuale) che esse si trovino presso la tesoreria statale. Per tale ragione una simile sottrazione, in assenza di qualunque giusto procedimento, viola altresi' le regole di base dell'autonomia finanziaria garantita dagli articoli 70 e seguenti dello Statuto.
Infine, non puo' non essere rilevata, anche in relazione alla ricorrente Provincia, la radicale incongruita' e irragionevolezza del nesso, che il comma 475 cerca di instaurare, tra il meccanismo sanzionatorio del versamento per tre anni di un terzo dell'importo dello scostamento e i fini e la disposizione dell'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012. Questa, infatti, richiede che siano previste «misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo»: misure di correzione che portano a recuperare lo squilibrio, e che nulla hanno a che fare con il meccanismo afflittivo di cui al comma 475, lett. b), la cui applicazione sicuramente non migliora, per l'ente che lo subisce, l'equilibrio tra entrate e uscite.
III.3. In estremo subordine: illegittimita' costituzionale dei commi 479, lett. a) e 483, primo periodo, nella parte in cui coinvolgono la Provincia nel solo sistema sanzionatorio, ma non in quello premiale.
Come sopra esposto, la ricorrente Provincia ritiene pienamente giustificata, in forza del proprio diverso accordo con lo Stato, e come riconosciuto dal comma 483 dell'art. 1 della stessa legge n. 232 del 2016, oggetto del presente giudizio, la non applicazione a se' stessa dello specifico meccanismo sanzionatorio previsto dal comma 475.
Per la medesima ragione, ovviamente, essa ritiene di non dover neppure partecipare al sistema premiale costruito dal comma 479, che costituisce l'altra faccia del meccanismo sanzionatorio: giustamente, percio', il comma 483 non dispone solo la non applicazione del comma 475, ma anche quella del comma 479 (mantenendo invece in vita la disciplina della legge 228 del 2012 «come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato»).
Sarebbe tuttavia evidentemente discriminatorio ed iniquo che la ricorrente Provincia si trovasse costretta a partecipare allo specifico sistema sanzionatorio di cui al comma 475, senza partecipare al sistema premiale di cui al comma 479: ma proprio cio' accadrebbe se si considerassero, in denegata ipotesi, operanti e legittimi i riferimenti espliciti alle province autonome contenuti nel comma 475.
In questo caso, infatti, il comma 483 assicurerebbe comunque la non applicazione del comma 479, il quale del resto riferisce il meccanismo premiale alle sole Regioni (lett. a).
Un simile disposto normativo complessivo, tuttavia, sarebbe palesemente illegittimo.
La legge n. 243 del 2012 prevede infatti un impianto nel quale il sistema delle sanzioni non puo' essere disgiunto dal sistema dei premi, destinando i «proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi» (art. 9, comma 4, lett. c).
In attuazione di tali disposti la legge n. 232 del 2016, accanto alle previsioni sanzionatorie del comma 475, introduce al comma 479 anche la previsione di corrispettive misure premiali (comma 479).
Precisamente, secondo lo stesso comma 479, al ricorrere di determinate condizioni previste dai commi 470 e 473, alle regioni che rispettano il saldo di cui al comma 466 e che conseguono un saldo finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese finali, sono assegnate le eventuali risorse incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai sensi della predetta lettera b) del comma 475, per essere destinate alla realizzazione di investimenti.
La ricorrente Provincia ha illustrato sopra le ragioni per le quali essa ritiene di non far parte di questo sistema. Ma ove si trovasse costretta a farne parte, l'incasso derivante dalle sanzioni - comprese quelle che sarebbero allora a carico della Provincia di Trento, nell'ipotesi (peraltro mai verificatasi) di uno squilibrio di bilancio - costituirebbe il fondo da ripartire tra gli enti virtuosi.
Sennonche' il comma 483 escluderebbe dal sistema dei premi la Provincia di Trento, e lo stesso farebbe il comma 479, lett. a), riferendosi soltanto alle regioni.
In questi termini, il comma 483 dell'art. 1, nella parte in cui esclude l'applicabilita' alla Provincia di Trento del comma 479, e lo stesso comma 479, lett. a), per la stessa ragione si porrebbero in contrasto con l'art. 9, comma 4, della legge rinforzata n. 243 del 2012, che include le autonomie speciali tra i destinatari del sistema sanzionatorio e di quello premiale. Essendo la legge statale rinforzata vincolante per la legge ordinaria in forza dell'art. 81 della Costituzione e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, anche tali disposizioni risulterebbero violate.
Inoltre, nelle parti indicate i commi 483 e 479, lett. a), violerebbero anche il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perche' determinerebbero un'evidente e ingiustificata discriminazione tra le Province autonome - che si troverebbero esposte al sistema delle sanzioni, per l'ipotesi in cui non riuscissero a conformarsi ai vincoli di bilancio, ma non potrebbero mai godere del riconoscimento di un comportamento virtuoso - e la totalita' delle altre Regioni, per le quali potenzialmente opera un siffatto riconoscimento.
Di qui l'illegittimita' costituzionale sopra lamentata.
Si nota tuttavia conclusivamente che tale discriminazione verrebbe automaticamente meno escludendo in toto le province autonome dallo specifico sistema di premi e sanzioni di cui ai commi 475 e 479: come previsto appunto dal comma 483 e come la ricorrente Provincia chiede in via principale.
Per le esposte ragioni la Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e difesa, Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 392, primo, secondo e terzo periodo, comma 394, comma 466, quarto periodo, comma 475, lett. a) e b), comma 479, lettera a), e comma 483, primo periodo, nella parte in cui richiama il comma 479, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019», nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
prof. avv. Falcon avv. Pedrazzoli avv. Manzi

References: art. 3
 art.
1
 art. 97
 art. 104
e contrario
 art. 16
 art. 79
 art. 2
 art. 79