Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2000/b1861-26.asp
Timestamp: 2018-06-24 13:05:49+00:00

Document:
N°1861-26. - Rapport de M. Jean-Louis Dumont, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Equipement, transports et logement : logement.
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n°1805),
PRÉSENTATION GÉNÉRALE 7
I. LA REVALORISATION CONTINUE DES AIDES À LA PERSONNE 13
A. UNE NOUVELLE REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE 13
B. LES ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LES AIDES A LA PERSONNE 15
1. Laide personnalisée au logement 15
2. Les allocations logement 17
C. LA CROISSANCE RALENTIE DES AIDES À LA PERSONNE 18
D. LESSOR, TOUJOURS SOUTENU, DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ 21
1. Les fonds de solidarité pour le logement 21
2. Laide au logement temporaire 23
3. La lutte contre le saturnisme 24
II. LE SECTEUR LOCATIF SOCIAL : UNE VOLONTÉ RÉAFFIRMÉE 25
A. LE LOGEMENT SOCIAL D'UN ÉTÉ RADIEUX À LÉTÉ INDIEN 26
1. La baisse du taux du livret A et les mesures associées 26
2. Le volet fiscal du projet de loi de finances 28
B. LES PRÊTS LOCATIFS AIDÉS (PLA) "ORDINAIRES" ET À FINANCEMENTS SPÉCIFIQUES 29
1. Les prêts locatifs aidés (PLA) "ordinaires" 29
2. Les prêts locatifs aidés à financements spécifiques 31
C. LA MISE EN PLACE DU PRÊT LOCATIF A USAGE SOCIAL (PLUS) 35
D. LES PRIMES A LAMÉLIORATION DES LOGEMENTS A USAGE LOCATIF ET A OCCUPATION SOCIALE (PALULOS) 38
E. LES DOTATIONS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES 40
III. UN SOUTIEN CONTINU AUX LOGEMENTS PRIVES 43
A. LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES BAILLEURS 44
B. LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS 46
C.- LES OPÉRATIONS DE RÉSORPTION DE LHABITAT INSALUBRE 48
IV. LE PRÊT A TAUX ZÉRO (PTZ), MOTEUR DE L'ACCESSION SOCIALE 51
A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PRÊT À TAUX ZÉRO 51
B. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO 55
C. LA SÉCURISATION DE LACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 60
D. LE RÔLE COMPLÉMENTAIRE DES PRÊTS DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE (FGAS) 64
OBSERVATION ADOPTÉE EN COMMISSION 69
ANNEXE 1 - EVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES 71
ANNEXE 2 - ELÉMENTS DE COMPARAISON DE L'EFFORT DE LA FRANCE EN FAVEUR DU LOGEMENT AVEC CEUX DES AUTRES GRANDS PAYS INDUSTRIALISÉS 75
La politique du Gouvernement en faveur du logement revêt, depuis lété 1997, un caractère de grande continuité, qui a permis de mener à bien dimportants chantiers. Elle agit sur le plan budgétaire mais également par des mesures fiscales et daction économique.
Au plan fiscal, lapplication du taux réduit de TVA aux constructions neuves et à lentretien des logements locatifs sociaux ainsi que, depuis le 15 septembre 1999, aux travaux portant sur les locaux à usage dhabitation achevés depuis plus de deux ans ; la création du statut du bailleur privé ; la suppression progressive de la contribution représentative du droit de bail témoignent de la préoccupation du Gouvernement et de sa majorité parlementaire de soutenir lactivité dans le secteur du logement.
Pour les constructeurs de logements sociaux, le réaménagement des prêts et la baisse des taux à lété 1999 constituent une incitation au moins égale à celle qui résulte, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, à la mise en place du prêt locatif à usage social.
Sur le terrain budgétaire, le Gouvernement a réussi à maintenir un effort soutenu en maîtrisant trois grands chantiers. Lactualisation des aides personnelles au logement, chaque été depuis 1997, augmente la solvabilité des ménages alors que la dépense globale ne croît plus, compte tenu de laugmentation de leurs revenus. Le prêt à taux zéro est devenu le moteur de laccession sociale, le Gouvernement a résolu la difficulté de son financement, héritée de la majorité précédente, en réintégrant ce poste de dépenses dans le budget général. Il a réussi la mise en uvre de la sécurisation de laccession, bien quelle soit incomplète, alors que les dépenses daccession à la propriété sont elles aussi maîtrisées. Enfin les dotations budgétaires en direction du secteur privé ont été revalorisées en 1997, et depuis maintenues à un niveau élevé.
Dans ce contexte, la légère diminution des moyens dengagement du budget du logement prévu pour 2000 nest pas le signe dun affaiblissement de leffort gouvernemental mais celui du maintien dun haut niveau de crédits dans un contexte conjoncturel favorable à la maîtrise des dépenses. Elle est essentiellement due à des économies de constatation sur deux postes, les aides personnelles au logement et le financement de laccession, qui représentent ensemble 82% des moyens inscrits au « bleu » budgétaire.
En définitive, la seule question qui pourrait obérer une politique de relance du logement social est la question foncière. Votre rapporteur spécial avait déjà indiqué, dans un rapport sur cette question au Conseil économique et social, en janvier 1996, quil ne saurait y avoir de relance fructueuse de la politique du logement si lon ne tenait pas compte de la question foncière. Il faut donc permettre aux collectivités locales dassurer une intervention régulière en matière de foncier et de logement, notamment par la clarification et la stabilisation des règles durbanisme.
Une relance de la planification urbaine et des moyens afférents est donc indispensable. Votre rapporteur spécial remarque à ce sujet que les crédits aux agences durbanisme et les moyens accordés au financement de la recherche et de lélaboration des documents durbanisme ne sont pas, pour le moment, à la hauteur des ambitions affichées par le futur projet de loi « Urbanisme, Habitat, Déplacements » qui sera présenté au Parlement dans les prochains mois.
Les crédits traduisant leffort de lEtat en faveur du logement connaissent, dans le présent projet de loi de finances, de nouvelles transformations de structures :
 la suppression du compte daffectation spéciale (CAS) n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété » au 31 décembre 1999 se traduit par linscription au budget général des mesures acquises correspondant au financement de la deuxième tranche des prêts à taux zéro engagés en 1999, soit 2.980 millions de francs de services votés ;
 la suppression du compte daffectation spéciale (CAS) n° 902-22 « Fonds pour laménagement de lIle-de-France » a pour effet le transfert sur les crédits de lUrbanisme et logement des crédits précédemment inscrits aux chapitres 01, 02 et 06, sauf pour 30 millions de francs transférés au budget des services généraux du Premier ministre ;
 les crédits daide aux villes nouvelles précédemment inscrits au chapitre 65-01 des Charges communes sont transférés au chapitre 65-23 des crédits de lUrbanisme et logement.
Le Gouvernement a pris le parti de présenter les crédits sur la base de la loi de finances initiale pour 1999, mais sans intégrer à cette base les dotations en crédits de paiement du compte daffectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété ». Il en résulte (tableau ci-dessous) une diminution de la base loi de finances initiale 1999 de 3.130 millions de francs de crédits de paiement, dans la présentation officielle.
COMPARAISON À STRUCTURE CONSTANTE
a) Selon le Gouvernement :
Dépenses ordinaires (Titres III et IV)
Crédits de paiement (Titres V et VI)
+ 26,11
Total moyens de paiement
Total moyens dengagement
« Le budget pour 2000 du logement et de lurbanisme confirme leffort du Gouvernement mené depuis 1997 pour ce secteur, essentiel pour la vie quotidienne des Français, dans la ligne du discours de politique générale du Premier ministre du 19 juin 1997.
Les crédits du budget progressent de 5,3% en moyens de paiement (DO + CP) par rapport à 1999, à 47.885 millions de francs.
Ce montant intègre la rebudgétisation complète des dépenses du prêt à taux zéro. Il ne comprend pas les dépenses auparavant financées sur le compte daffectation spéciale du FARIF (206,5 millions de francs de CP en 2000) ni celles concernant les villes inscrites en 1999 au budget des charges communes (104 millions de francs en CP).
En moyens dengagement (DO + AP), ces crédits restent quasi-stables, à un peu plus de 48 milliards de francs. »
b) En réintégrant dans la base 1999 les crédits transférés :
MOYENS dits « DE PAIEMENT »
Urbanisme et logement - Dépenses ordinaires
Urbanisme et logement - Dépenses en capital (crédits de paiement)
+ 29,24
Fonds pour le financement de laccession à la propriété  CAS n° 902-30
Fonds pour laménagement de lIle-de-France  CAS n° 902-22
Charges communes « Aide aux villes nouvelles » - chap. 65-01
TOTAL GÉNÉRAL - Dépenses ordinaires/Crédits de paiement
MOYENS dits « DENGAGEMENT »
Urbanisme et logement - Dépenses en capital (Autorisations de programme)
Total DO + AP
TOTAL GÉNÉRAL - Dépenses ordinaires/Autorisations de programme
La présentation des crédits prévus en projet de loi de finances 2000 avec réintégration dans la base 1999 de lensemble des dotations transférées, au tableau ci-dessus, permet une meilleure comparaison.
Elle met en évidence une légère diminution des dotations qui ne reflète pas un affaiblissement de leffort gouvernemental mais le fait que cet effort sinsère dans une meilleure conjoncture. La diminution de près dun point des crédits daide à la personne (71% du total des crédits du « bleu ») témoigne de laugmentation des revenus des ménages et celle des crédits du prêt à taux zéro de la baisse des taux dintérêt. La diminution des dotations en crédits de paiement pour le logement social est la conséquence de moindres engagements en 1998 et 1999.
Exprimés en moyens dengagement (total des dépenses ordinaires et des autorisations de programme), afin de retracer plus exactement les moyens consacrés aux actions nouvelles du ministère en 2000 en faveur du seul logement, les dotations atteindraient 48.078 millions de francs au lieu de 48.691 millions de francs (-1,26%).
EVOLUTION DES MOYENS DENGAGEMENT CONSACRÉS AU LOGEMENT
(Dotations Ordinaires / Autorisations de Programme)
PLF 2000/LFI 1999 (en %)
I.- Aides à la personne (DO)
 Financement APL (chap. 46-40, art. 10)
 Financement ALS (chap. 46-40, art. 20)
 FSL (chap. 46-50, art. 20)
 Aide au logement temporaire (chap. 46-50, art. 20)
+ 30,77
 Accédants en difficultés (chap. 46-50, art. 30)
 lutte contre le saturnisme (chap. 37-40)
+ 16,05
II.- Aide à la pierre (AP)
 Logement locatif social (chap. 65-48, art. 10)
 Acquisitions foncières Ile-de-France (chap. 65-48, art. 20)
460 (a)
 Opérations les plus sociales (chap. 65-48, art. 60)
 Accession à la propriété  prêt à taux zéro (chap. 65-48, art. 40)
 Réhabilitation
 ANAH (chap. 65-48, art. 90)
 RHI (chap. 65-48, art. 70)
 PAH (chap. 65-48, art. 80)
 FGAS (chap. 65-50)
+ 41,67
(a) sur le CAS n° 902-22 « Fonds pour laménagement de lIle-de-France. »
La diminution des moyens dengagement du seul secteur du logement nest pas non plus significative, si lon considère que les mesures prises en direction du secteur du logement social a lété 1999 atteignent plusieurs dizaines de milliards de francs en termes de réaménagement de la dette et de baisse des taux dintérêt. On peut y ajouter limpact de lapplication du taux réduit de TVA aux travaux dentretien des logements et la suppression progressive du droit de bail.
I. LA REVALORISATION CONTINUE DES AIDES
La revalorisation des aides à la personne constitue une excellente mesure, car elle permet la solvabilisation des locataires. Depuis 1997, chaque année, le Gouvernement a procédé à cette revalorisation qui, en 1999, a pu prendre effet au 1er juillet.
A. UNE NOUVELLE REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE
Le Gouvernement a décidé dactualiser, à compter du 1er juillet 1999, le barème des aides personnelles au logement. Le coût global de cette actualisation représente 1.100 millions de francs. Il a souhaité, une nouvelle fois, montrer lintérêt quil porte aux aides personnelles qui constituent lun des moyens essentiels de la cohésion sociale. Il a donc tenu sa promesse dune augmentation régulière du barème des aides personnelles.
Laugmentation du barème a permis daugmenter les loyers plafonds des « petits ménages » (isolés et couples sans enfant) en aide personnalisée au logement (APL) et en allocation logement (AL). Elle permet également de commencer lalignement progressif des loyers plafonds de lAL sur ceux de lAPL, comme cela a été décidé lors de la conférence sur la famille du 12 juin 1998.
Les paramètres de calcul des aides personnelles ont été revalorisés dans les conditions suivantes :
· les paramètres homogènes à des ressources ont été réévalués en fonction de lévolution de la valeur moyenne de lindice des prix à la consommation hors tabac entre 1997 et 1998, soit de 0,6% ;
· les loyers plafonds ont été réévalués de la façon suivante :
 les loyers plafonds des personnes isolées et des ménages sans personne à charge ont été actualisés de 1% en APL et en allocation de logement sociale (ALS) ;
 les loyers plafonds des familles ont été actualisés de 0,1% en APL et en allocation de logement familiale (ALF), soit dun montant correspondant au taux de variation de la moyenne associée à lindice du coût de la construction du 4ème trimestre 1998 par rapport à celle associée à lindice du coût de la construction du 4ème trimestre 1997 (0,1%) ; en ALF, ils ont été, en outre, augmentés du tiers de la différence existant entre APL et AL ;
· le forfait de charges a été relevé de 1,3%, soit dun montant supérieur à celui de lindice des prix à la consommation hors tabac (0,6%).
Outre lactualisation proprement dite, diverses mesures ont été décidées dont, notamment :
 le taux deffort minimal des nouveaux accédants en APL et en AL, calculé avec le forfait de charge du barème, est fixé à 25% ;
 les étudiants se verront appliquer un revenu minimum différent selon leur statut de boursier ou de non boursier, soit respectivement 24.000 francs ou 25.500 francs. Le nouveau revenu minimum des non boursiers est applicable à compter du 1er juillet 1999 pour les nouveaux demandeurs et le sera au 1er juillet 2000 pour lensemble des non boursiers ;
 lévaluation forfaitaire des ressources est modifiée en cas de premier renouvellement du droit dun ménage dont les ressources ont été évaluées forfaitairement en ouverture de droit, et pour les employeurs et travailleurs indépendants.
De plus, la date de publication des barèmes a été avancée, de façon très significative, au 29 juin 1999.
Depuis 1994, les barèmes ont été publiés aux dates suivantes :
Le Gouvernement, conscient des difficultés provenant de la parution tardive des barèmes des aides personnelles au logement, a accéléré les procédures dactualisation des barèmes afin de respecter le calendrier prévu par la loi : le Conseil national de lhabitat a ainsi pu se réunir le 1er juin et le Conseil dadministration de la CNAF le 8 juin.
En 1999, les organismes payeurs ont donc pu mettre en uvre cette actualisation dès le 1er juillet. Pour la première fois depuis de nombreuses années, lactualisation na pas été appliquée à titre rétroactif. Il en résulte une meilleure compréhension de la part des allocataires et une moindre charge de gestion pour les organismes payeurs. Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter dune telle célérité et souhaiter quil en sera de même en 2000, dans lintérêt des ménages concernés.
B. LES ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LES AIDES À LA PERSONNE
Les dotations budgétaires contribuent au financement du fonds national de lhabitation et du fonds national daide au logement.
1. Laide personnalisée au logement
Les tableaux ci-dessous retracent lévolution du montant des aides et du nombre de bénéficiaires.
Fonds National de lHabitation (FNH)
déménagement)
Prestations APL 1
Prestations APL 2
20,218 (1)
0,551 (1)
4,463 (1)
Source : Eléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général et agricole de sécurité sociale  Arrondis au million le plus proche.
NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE LAIDE PERSONNALISÉE AU LOGEMENT DEPUIS 1993
Bénéficiaires (en milliers)
Barème unifié
Source : Statistiques annuelles de la CNAF et de la CCMAS (1998 : chiffres non définitifs).
Ces tableaux mettent en évidence la croissance des dépenses dAPL et lunification des barèmes au 1er janvier 1997. Cependant, on observe que, depuis 1996, les dépenses continuent effectivement daugmenter pour des effectifs de bénéficiaires stabilisés : les revalorisations des barèmes interviennent donc dans une conjoncture économique favorable à la maîtrise de ce poste de dépenses.
· Evolution des taux deffort
Le tableau suivant retrace lévolution du taux deffort et de solvabilisation par lAPL1 locative (APL unifiée à partir de 1997).
TAUX DEFFORT ET DE SOLVABILISATION PAR LAPL
Isolé 1 SMIC
Montant dAPL
Taux deffort
Ménage monoactif, 2 enfants, revenu égal à 2 SMIC
Ménage monoactif, 3 enfants, revenu égal à 2,5 SMIC
NB : Le tableau retrace lévolution du taux deffort et de la solvabilisation par lAPL1 locative, pour différents ménages habitant dans une agglomération de province de plus de 100.000 habitants : un isolé disposant dun revenu d1 SMIC, un ménage avec 2 enfants ayant un revenu de 2 SMIC, un ménage avec 3 enfants et 2,5 SMIC de revenu. Tous les calculs sont faits au 1er juillet de lannée considérée, les loyers progressent comme lindice du coût de la construction et les charges avec lindice des prix à la consommation. Les ménages considérés disposent dun seul revenu.
Le tableau suivant retrace lévolution du taux deffort pour les bénéficiaires de lAPL accession.
TAUX DEFFORT ET DE SOLVABILISATION PAR LAPL ACCESSION
Montant de lAPL
NB : Indices annuels (moyennes INSEE) France entière, utilisés pour les calculs en francs constants.
Ce tableau démontre, sil en était besoin, la difficulté quéprouve votre rapporteur spécial à convaincre les pouvoirs publics du pouvoir solvabilisateur de lallocation-logement en accession !
Après y avoir renoncé une première fois en 1998, le Gouvernement a choisi daugmenter en 1999 le taux deffort minimum requis pour bénéficier de lallocation logement en accession, malgré lopposition du Conseil national de lhabitat. Cette décision, qui porte ce taux deffort à 25% contre 18% il y a dix ans, pénalise avant tout les familles nombreuses à faible salaire qui auraient réalisé une épargne préalable importante leur permettant denvisager une opération daccession à un niveau comparable, voire inférieur au loyer actuel.
2. Les allocations logement
Les tableaux ci-après retracent léquilibre de financement du FNAL et du Fonds national des prestations familiales (FNPF).
DÉPENSES ET RECETTES DU FONDS NATIONAL DAIDE AU LOGEMENT
Fonds National dAide au Logement (FNAL)
Frais de gestion ALS
Versement au FNH
Source : Eléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général et agricole, arrondis au million le plus proche. Les annulations de créances et les primes de déménagement sont réparties au prorata des prestations versées.
DÉPENSES ET RECETTES DU FONDS NATIONAL DES PRESTATIONS FAMILIALES
(FNPF) : ALF
(y compris primes de déménagements)
Source : Caisse nationale des allocations familiales.
C. LA CROISSANCE RALENTIE DES AIDES À LA PERSONNE
Alors que, depuis 1992, les dotations en loi de finances initiale avaient toujours été insuffisantes pour faire face aux besoins et des ouvertures avaient été opérées en gestion, lexercice 1998 marque une rupture puisque 846 millions de francs ont été annulés par larrêté associé à la loi de finances rectificative pour 1998. La consommation totale sest élevée à 32.309 millions de francs (dont 500 millions de francs en dotation au compte daffectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété ») pour 33.155 millions de francs de crédits ouverts initialement.
Les aides à la personne ont bénéficié depuis deux ans de lamélioration de la situation économique. Ainsi que le souligne M. Louis Besson, Secrétaire dEtat au Logement, « nous constatons en 1999 une consommation des crédits inférieure aux prévisions. De même pour 2000, cette bonne situation économique nous permet de prévoir des crédits en légère baisse de 0,8%, avec 34,345 milliards de francs, même en y intégrant les effets de la politique dactualisation régulière des barèmes et que nous poursuivrons en 2000 ». Larrêté du 2 septembre 1999 a récemment annulé 600 millions de francs sur le chapitre 46-40 des aides à la personne, 1.150 millions de francs ayant été préalablement « mis en réserve ».
La dotation budgétaire demandée pour 2000 sur le chapitre 46-40 peut donc se décomposer ainsi :
CHAPITRE 46-40
FNH (article 10)
16.553,92
 4,55
FNAL (article 30)
18.075,00
34.628,92
 0,82
Le montant de cette dotation est de nature, malgré une légère diminution, à permettre un financement satisfaisant des aides personnelles au logement pour lensemble de lannée 2000. Lamélioration significative des revenus des bénéficiaires dès 1998, et qui se confirme en 1999 dune part, et la hausse de la contribution du FNPF assise sur des rémunérations en augmentation dautre part, permettent au budget de lEtat de bénéficier de la meilleure conjoncture économique générale.
Par ailleurs, les variations mensuelles de consommation des crédits des aides personnelles au logement ont enfin donné lieu à des explications plausibles et convaincantes. En effet, on constate, depuis des années, que la consommation budgétaire des aides personnelles est inégale dun mois à lautre, avec un creux plus ou moins marqué en novembre et décembre et une sorte de « mois double » en janvier. Cette singularité a attiré lattention de votre rapporteur spécial et également celle de M. Didier Migaud, Rapporteur général, qui avait obtenu de la Cour des comptes, sur ce sujet, dans le cadre de lexamen du projet de loi de règlement du budget de 1997, une réponse très peu convaincante.
Ladministration explique que, de manière générale, les dépenses du FNAL et du FNH au titre du mois M sont ordonnancées à la fin du mois M  1 et que les versements sont effectués au début du mois M. Il en résulte une présentation différente de la consommation des crédits selon que la comptabilisation est faite en fonction des ordonnancements ou en fonction des versements effectifs aux fonds.
Une présentation en ordonnancements (qui correspond à lexécution budgétaire) comprend par construction un mois « double » en janvier puisquelle comprend les crédits au titre du mois de janvier qui ne peuvent pas être comptabilisés au titre de décembre (la loi de finances nétant pas encore parue au Journal officiel) ainsi que les crédits au titre de février. Ensuite, les crédits de chaque mois M sont ordonnancées le mois M  1, si bien quen décembre aucun crédit nest ordonnancé.
Ainsi, par exemple, en janvier 1998, les ordonnancements se sont élevés à 5.570 millions de francs, soit 2.782 millions de francs au titre de janvier et 2.788 millions de francs au titre de février, effectués à la fin de janvier, auxquels il faut ajouter 2.080 millions de francs au titre de la loi de finances rectificative. En janvier 1999, ils ont atteint 5.598 millions de francs, soit 2.945 millions de francs au titre de janvier et 2.653 millions de francs au titre de février.
Une autre présentation fait apparaître les dates de versement, par le comptable assignataire, au FNAL et au FNH. En fonction de cette présentation, en janvier 1998, avaient été versés aux fonds 2.080 millions de francs correspondant à labondement effectué en loi de finances rectificative et 2.782 millions de francs correspondant aux avances et acomptes de janvier 1998. En janvier 1999 nont été versés que 3.303 millions de francs correspondant aux avances et acomptes de janvier 1999.
Pour résumer, on peut indiquer que, selon le type de comptabilisation, les versements importants de janvier ont deux explications différentes :
ù si on comptabilise selon les dates dordonnancement le versement important de janvier est dû au fait que lon comptabilise en janvier les acomptes versés au titre de janvier et de février et, le cas échéant, le financement complémentaire obtenu en loi de finances rectificative lannée précédente ;
ù si on comptabilise en dates de versements aux fonds, le montant important de janvier correspond au versement le même mois, de lacompte au titre de janvier et, le cas échéant, de la dotation obtenue en loi de finances rectificative au titre de lannée M-1.
Par ailleurs, les versements mensuels aux fonds, (suivis de la consommation mensuelle des crédits budgétaires pour le FNAL et pour le FNH), bien que fixés à un certain niveau en fonction des décisions prises suite à ladoption de létat prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD), varient souvent dun mois sur lautre. En effet, ces versements peuvent être modifiés :
ù en fonction des régularisations effectuées. Ainsi, pour le FNH, lacompte provisoire versé en mars 1999 a été modifié pour tenir compte de la régularisation au titre du deuxième semestre 1998 ;
ù pour tenir compte des nouveaux acomptes résultant de ladoption de lEPRD. Ainsi, pour le FNH, au mois daoût, lacompte de la CNAF a été porté de 1.542 millions de francs à 1.601 millions de francs, impliquant une régularisation de cet acompte provisoire pour les mois de janvier à juillet ;
ù sagissant du FNAL, selon le montant des cotisations ACOSS prises en compte pour le mois considéré et selon le montant de la trésorerie disponible. Ainsi, en avril 1999, les cotisations ACOSS sélevaient à 706 millions de francs et à 901 millions de francs en mai, tandis que la trésorerie sélevait à 220 millions de francs en avril et à 440 millions de francs en mai ;
ù lorsque le FNAL verse sa contribution au FNH ; celui-ci na alors pas besoin de contribution budgétaire. Ainsi, au 1er septembre le FNAL a versé au FNH un montant strictement égal au montant des acomptes.
D. LESSOR, TOUJOURS SOUTENU, DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ
Le chapitre 46-50 « Participation de lEtat aux fonds de solidarité pour le logement et aux fonds daide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées » sert au financement de trois catégories de mesures, comme lindique son intitulé.
Pour 1999, le Gouvernement avait prévu :
 550 millions de francs pour les fonds de solidarité pour le logement ;
 130 millions de francs pour laide aux associations logeant des personnes défavorisées ;
 5 millions de francs pour le fonds daide aux accédants en difficulté, soit au total 685 millions de francs.
Ces crédits connaissent une nouvelle progression dans le projet de loi de finances pour 2000 puisquils sont portés globalement à 720 millions de francs (+5,11%), après une augmentation de 50% en loi de finances initiale pour 1999. Il est à noter que les crédits ouverts en 1998 (700,5 millions de francs) nont pas été intégralement consommés, puisque 183 millions de francs ont été reportés sur 1999 par larrêté du 1er juin 1999 et que la consommation des crédits ouverts en 1999 (868,08 millions de francs, compte tenu du report) est particulièrement faible (281,583 millions de francs au 31 août 1999, soit 32,4%).
Cette insuffisance de consommation atteste de la montée en puissance bien lente du dispositif de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions concernant les fonds de solidarité pour le logement, ce que ne peut que regretter votre rapporteur spécial. A ces dotations sajoutent celles de la lutte contre le saturnisme du chapitre 3740 (nouveau), à hauteur de 75 millions de francs en 2000.
1. Les fonds de solidarité pour le logement
Conformément à la loi du 31 mai 1990, visant à la mise en uvre du droit au logement, la mise en place des plans départementaux daction pour le logement des personnes défavorisées sest accompagnée dans chaque département de linstitution dun fonds de solidarité pour le logement (FSL). Ces fonds sont destinés à aider les ménages défavorisés à se maintenir dans les logements locatifs, en cas dimpayés, et à accéder à un logement locatif, par des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions, ainsi quà assurer la mise en oeuvre des mesures daccompagnement social lié au logement (ASLL) nécessaires à laccès et au maintien dans un logement de certains ménages bénéficiant du plan départemental.
Chaque FSL bénéficie dune participation obligatoire de lEtat et du département, ce dernier devant verser au moins autant que lEtat. Les autres partenaires du logement (collectivités locales, organismes bailleurs, CAF, collecteurs du « 1 % », etc.) sont invités à participer volontairement au financement de ces fonds.
Larticle 35 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a élargi les compétences des FSL aux personnes propriétaires occupants, habitant une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans le périmètre dune opération programmée damélioration de lhabitat (OPAH), se trouvant dans limpossibilité dassumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou au remboursement des emprunts contractés pour lacquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance.
DÉPENSES DES FONDS DE SOLIDARITÉ LOGEMENT
Aides au maintien (impayés de loyers)
Aides à laccès dans les lieux
Paiement de garanties (impayés)
ASLL (1)
dont aides (2)
NB : Les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie et non les dépenses décidées lors des réunions des instances de décision.
Les données 1998 sont provisoires.
(1) Accompagnement social lié au logement.
(2) Total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses.
Source : Secrétariat dEtat au logement.
La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions a cherché à pallier la lourdeur de fonctionnement des FSL et à harmoniser leurs règles de fonctionnement, afin de limiter les disparités de traitement constatées dun département à un autre et préjudiciables à laccomplissement des missions de ces fonds. Cette même loi précise également les catégories de personnes concernées par les FSL.
Larticle 36 de cette loi a ouvert les aides des FSL aux sous-locataires, a limité les critères déligibilité aux seuls critères de niveaux de ressources et de nature et dimportance des difficultés rencontrées, et interdit toute restriction daccès au FSL reposant sur une condition de résidence préalable dans le département.
Les articles 37 et 38 prévoient que le fonds a la faculté de se constituer en groupement dintérêt public (GIP), pouvant déléguer sa gestion à une caisse dallocations familiales, afin de permettre le maintien du partenariat existant entre une CAF gestionnaire et un FSL qui se constitueraient en GIP.
Votre rapporteur spécial souhaite que ces mesures puissent être rapidement mises en uvre afin daméliorer sensiblement lefficacité des FSL.
2. Laide au logement temporaire
Laide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée aide au logement temporaire (ALT), a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions dordre social. Cest une aide forfaitaire, versée exclusivement aux associations ayant conclu une convention avec lEtat.
Laide au logement temporaire a deux finalités :
 cest une aide qui a été créée pour se substituer exceptionnellement aux aides à la personne (Aide personnalisée au logement et allocation logement), quand le versement de ces aides nest pas possible, notamment du fait dune durée de séjour trop brève pour permettre louverture dune aide à la personne ;
 lALT doit également permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter dun parc plus important.
Elle est financée par le Fonds national daide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet dune contribution de lEtat et dune contribution des régimes de prestations familiales à parité et versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.
En 1998, 1.390 associations dans 98 départements avaient signé des conventions ALT pour 283 millions de francs dengagements.
3. La lutte contre le saturnisme
Larticle 123 de la loi du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte contre les exclusions vise à imposer aux propriétaires la réalisation de travaux palliatifs dès lors quun cas de saturnisme infantile est signalé, ou quun risque daccessibilité au plomb dun immeuble est porté à la connaissance des préfets.
En outre, la loi crée lobligation dannexer un état des risques daccessibilité au plomb à tout contrôle ou promesse de vente dun immeuble construit avant 1948 et situé dans une zone à risque dexposition au plomb.
Les préfets sont en mesure de demander aux propriétaires de réaliser les travaux palliatifs nécessaires.
En cas de carence des propriétaires, le préfet devra se substituer à eux.
Le financement de mesures durgence contre le saturnisme a été imputé en 1999 sur le chapitre 34-30, article 50 du budget du Logement, créé en gestion, doté par le décret pour dépenses accidentelles du 3 août 1999 de 15 millions de francs, et à partir de 2000, ce financement sera prévu sur le chapitre 37-40 du même budget, doté de 75 millions de francs.
Ces crédits ont vocation à couvrir lensemble des dépenses ; à savoir celles de diagnostic, de contrôle, de réalisation des travaux et dhébergement en cas de carence des propriétaires.
II. LE SECTEUR LOCATIF SOCIAL :
Le financement des logements locatifs sociaux a fait lobjet, depuis 1996, de réformes successives que votre rapporteur spécial qualifie de structurelles.
Pour les opérations de construction neuve, la subvention de lEtat a été remplacée, depuis le 1er octobre 1996, par lapplication du taux réduit de TVA à 5,5% au prix de revient des opérations. Dans ce cadre, la construction de logements très sociaux, de logements à caractère expérimental et les opérations de construction à la suite de démolitions bénéficient également dune subvention.
En ce qui concerne les opérations dacquisition-amélioration, la réforme dite de la « surface utile » a, depuis le 1er juillet 1996, remplacé le plafonnement à 90% du prix de référence de lopération, par le calcul de lassiette effectué en fonction de la surface utile de lopération. De plus, depuis le 1er janvier 1998, les travaux de ces opérations peuvent bénéficier de la TVA à 5,5%.
Enfin, la mise en uvre du taux réduit de TVA pour les travaux dentretien du bâtiment, à compter du 15 septembre 1999, a fait lobjet de mesures spécifiques dapplication au secteur du logement social.
Alors que les efforts budgétaires continus depuis lété 1997 ne se sont pas traduits par une consommation satisfaisante des dotations, le Gouvernement a, notamment à loccasion de la baisse du taux du livret A en juillet 1999, puis dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, pris une série de mesures très favorables au logement locatif social.
Le maintien des autorisations de programme en 2000 (2.929 millions de francs à comparer à 2.926 millions de francs) et la diminution des crédits de paiement (2.575 millions de francs au lieu de 2.887 millions de francs, soit  10,82%) pèsent moins que les mesures déjà acquises en dehors du « bleu » budgétaire et qui devrait, en toute logique, se traduire par une relance des constructions sociales.
A. LE LOGEMENT SOCIAL DUN ÉTÉ RADIEUX À LÉTÉ INDIEN
Deux catégories de mesures, très favorables au logement social, ont été prises récemment par le Gouvernement :
 la baisse du taux du livret A et les mesures financières qui lui sont associées ;
 les dispositions fiscales intéressant le logement du projet de loi de finances pour 2000, sous réserve de lapprobation par le Parlement, qui est acquise.
1. La baisse du taux du livret A et les mesures associées
A la suite de la réunion du comité consultatif des taux réglementés, le Gouvernement a annoncé une baisse de 0,75% du taux du livret A, accompagnée de différentes mesures financières concernant le logement social.
Les principales décisions sont les suivantes :
 Le taux de rémunération du livret A passe à 2,25% à compter du 1er août 1999 ;
 Le coût de la dette HLM, cest-à-dire de lencours des prêts consentis par la Caisse des Dépôts et Consignations, bénéficiera dune baisse de taux de 0,75%. Les pouvoirs publics estiment que cette baisse représente un avantage actuariel denviron 25 milliards de francs. La baisse du taux des prêts en cours révisables pourra sappliquer dès le 1er août aux prêts dont la prochaine échéance arrive à compter du 1er janvier 2000, ce qui constitue un avantage supplémentaire ;
 Les 114 milliards de francs de prêts au logement social réaménageables, en vertu de la décision ministérielle du 23 avril 1999, pourront être réaménagés à 3,8% (au lieu de 4,3% comme initialement prévu). Selon les pouvoirs publics, laide actuarielle est denviron 20 milliards de francs ;
 La durée damortissement des prêts locatifs est portée à cinquante ans pour la partie foncière des constructions neuves ou pour la partie acquisition des acquisitions-améliorations, décision annoncée à Nantes par le Secrétaire dEtat chargé du Logement lors du congrès de lUnion des HLM ;
 Un prêt locatif unique (le PLUS) est substitué au PLA ordinaire et au PLA à loyer minoré. Il saccompagne dune restauration de laide à la pierre puisquil bénéficie dune subvention de 5% en neuf et 10% en acquisition-amélioration. Ce prêt est destiné à financer des opérations favorisant la mixité : elles devront accueillir 30% de ménages dont les ressources sont inférieures à 60% des plafonds de ressources PLA ; elles pourront aussi accueillir 10% de ménages dont les ressources se situent à 20% au-dessus des mêmes plafonds. Pour 90% des logements de ces programmes, le loyer-plafond sera situé au niveau du plafond APL, cest-à-dire à 90% du plafond PLA. Pour les 10% restants, le loyer-plafond pourra aller jusquà 120% du loyer-plafond PLA. Le taux des PLUS est égal à 3,45% ;
 Le taux des PLA dintégration et des prêts construction-démolition baisse de 0,75% à compter du 1er août et sétablit à 3,05% ;
 Les taux de lépargne logement sont également baissés : les détenteurs de plans dépargne logement (PEL) pourront désormais emprunter au taux de 4,3% ; la rémunération globale de leur épargne sera de 3,6%. Les détenteurs de comptes dépargne logement (CEL) pourront emprunter au taux de 3% : leur rémunération sera, comme celle du livret A, de 2,25% ;
 Un élargissement des emplois des fonds dépargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations a également été décidé. Une enveloppe de 5 milliards de francs est dores et déjà réservée au profit du logement des personnes âgées ou handicapées et des jeunes à la recherche dun premier emploi, ainsi quà la réhabilitation des copropriétés dégradées. Les nouveaux « investissements dintérêt général », qui pourraient également bénéficier des fonds dépargne, sont notamment les transports publics urbains et les réserves foncières à long terme des collectivités publiques. Cet élargissement répond aux vux de votre rapporteur spécial, exprimés lors de laudition du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations par la Commission des finances le 7 juillet 1999. Cependant, trois mois après lannonce de cet élargissement, la Caisse nest toujours pas en mesure de mettre cette enveloppe à disposition. Votre rapporteur spécial regrette ce retard et ne peut quencourager le gouvernement à accélérer le mouvement.
En contrepartie de lensemble de ces mesures, le Gouvernement a demandé aux organismes HLM un gel des loyers pratiqués pendant deux ans et attend une relance de la construction locative sociale à hauteur de 15.000 à 20.000 logements supplémentaires dès 2000.
En réponse, le président de lUnion nationale des fédérations dorganismes dHLM sest engagé à ce que le gel soit respecté par les organismes dHLM et a demandé quil ne soit pas entériné par une disposition législative.
Si votre rapporteur spécial est bien conscient de leffet négatif quaurait une telle mesure coercitive sur les bailleurs sociaux, il est néanmoins dubitatif quant aux moyens dont dispose lUnion des HLM pour veiller au respect de ce gel. Celui-ci nest dailleurs pas sans avoir deffets pervers puisquil pénalise les organismes dHLM qui ont fait le choix dune politique différenciée des loyers. Les bailleurs sociaux nayant pas ces mêmes préoccupations et fixant systématiquement les loyers au niveau-plafond ne seront en rien gênés par le gel, sils décident de lappliquer.
Par ailleurs, lUnion des HLM a annoncé le lancement de « contrats locaux de relance » destinés à favoriser la construction locative sociale sur la base daccords entre lEtat, les collectivités locales et les organismes dHLM.
Du respect du gel des loyers et de lampleur de la relance dépend pour beaucoup la crédibilité du mouvement HLM, aujourdhui fortement atteinte.
Votre rapporteur spécial estime que le défi lancé par les pouvoirs publics est à la portée des organismes dHLM. Il estime aussi que le Gouvernement détient une partie de la réponse et devrait agir en permanence, au niveau local, pour veiller à ce que les organismes dHLM se mobilisent effectivement.
2. Le volet fiscal du projet de loi de finances
Les dispositions fiscales du projet de loi de finances ont une incidence certaine sur les organismes HLM et les locataires. On retiendra, à titre principal :
 la baisse de la TVA sur les travaux dentretien dans le logement, déjà évoquée ;
 la suppression progressive du droit de bail qui doit se traduire par lexonération, dès le 1er janvier 2000, de tous les loyers inférieurs à 2.500 francs, cest-à-dire 90% des loyers perçus dans les logements sociaux. Selon lUnion des HLM, lallégement de charges pour les locataires est de 7 milliards de francs sur deux ans. LAssemblée nationale a adopté, à linitiative de la Commission des finances, un amendement relevant le plafond de loyers concernés à 3.000 francs, augmentant du même coup le nombre de ménages concernés.
B. LES PRÊTS LOCATIFS AIDÉS (PLA) « ORDINAIRES » ET À FINAN-CEMENT SPÉCIFIQUE
Jusquau 1er janvier 2000, resteront en vigueur les PLA ordinaires, les PLA à loyers minorés (PLA-LM), ainsi que les PLA expérimentaux, alors que le prêt locatif à usage social (PLUS), destiné à les remplacer, a déjà été mis en place par le décret du 14 septembre 1999.
1. Les prêts locatifs aidés (PLA) « ordinaires »
Les opérations dacquisition-amélioration réalisées à laide de PLA de la Caisse des dépôts et consignations bénéficient, à compter du 1er janvier 1998, dune subvention dont le taux est fixé à 5% ; ce taux peut être porté à 13% lorsquil sagit de PLA à loyer minoré (18% en cas de dérogation préfectorale) ou à 20% lorsquil sagit de PLA dintégration (25% en cas de dérogation préfectorale).
Par ailleurs, ces opérations bénéficient du taux de TVA réduit à 5,5% pour la réalisation des travaux.
Le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin a été supprimé le 1er juillet 1996. Il a été remplacé par une réglementation plus simple, basée sur la notion de surface utile, laquelle est définie comme la somme de la surface habitable des logements et de la moitié des surfaces annexes à usage privatif qui leur sont rattachées (caves, balcons, loggias).
La principale conséquence concerne le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un prêt locatif aidé (PLA) de la Caisse des dépôts et consignations : le taux de droit commun est de 5% (contre 12,7% sous le régime du prix de référence), et lassiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90% du prix de référence).
Cette subvention peut être complétée par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3%, dune durée de trente-deux ans, assorti éventuellement dun plafonnement, déduction faite de la ou des subventions obtenues.
Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux de droit commun ne bénéficient plus des subventions de lEtat, depuis le 4 octobre 1996, mais du taux réduit de TVA à 5,5%.
Cependant, certaines opérations de construction peuvent faire lobjet de subventions de lEtat : ce sont les opérations de construction de PLA à caractère social (PLA à loyer minoré et PLA dintégration), les opérations à caractère expérimental et les opérations de construction-démolition (PLA-construction démolition).
Ces opérations de construction de logements locatifs sociaux font lobjet de deux décisions administratives distinctes : une décision favorable du prêt portant agrément de lopération pour bénéficier du taux de la TVA à 5,5% et une décision de subvention.
Des subventions pour surcharge foncière sont également susceptibles dintervenir. Les taux de subvention tiennent compte de la situation géographique de lopération et de ses caractéristiques sociales.
Les taux de subvention applicables se différencient selon la nature de lopération de la manière suivante :
Opérations de construction neuve
Taux applicables jusquau 31 décembre 1997
Taux applicables à compter du 1er janvier 1998
PLA « normal »
PLA « à loyer modéré »
(ex-PLA-TS)
(dérogation préfet : 13%)
PLA d« intégration »
(produit nexistant pas)
PLA « expérimental »
PLA « construction-démolition »
Le Crédit foncier de France distribue également des PLA, mais quil sagisse des opérations dacquisition-amélioration (si le prêt est à taux révisable, la durée est de 30 ans et le taux actuariel de 6,68%, révisable en fonction de lévolution générale des taux dintérêt, si le prêt est à taux fixe, la durée est de 25 ans et le taux actuariel de 6,5%) ou des opérations de construction neuve (taux du prêt conventionné, entre 6,5% et 6,95%), les conditions de prêt sont nettement moins intéressantes que pour les PLA distribués par la Caisse des dépôts.
2. Les prêts locatifs aidés à financements spécifiques
Le régime du PLA à financement très social avait pour objectif daider les organismes HLM, les sociétés déconomie mixte, les collectivités territoriales ou leurs groupements, et les organismes agréés par le préfet pour réaliser des opérations à finalité très sociale. Il a été remplacé au 1er janvier 1998 par de nouvelles formules permettant une meilleure modulation des interventions publiques.
a) La mise en place des PLA à loyer minoré et des PLA dintégration
Les PLA à loyer minoré et PLA dintégration remplacent, depuis le 1er janvier 1998, les anciens PLA à financement très social (décret n° 97-1261 du 29 décembre 1997).
Le régime de ces PLA à loyer minoré et PLA dintégration a pour objectif daider les organismes HLM, les sociétés déconomie mixte, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) et les organismes agréés par le préfet uvrant dans le domaine de linsertion par le logement à réaliser des opérations à finalité très sociale grâce à des subventions aux taux modulés selon le type dopérations (acquisition-amélioration ou construction neuve) et selon leur objet (PLA à loyer minoré ou PLA dintégration).
Dans le cadre des PLA à loyer minoré, il est possible de bénéficier dune subvention de lEtat à taux majoré dans la limite de 13%, (18% par dérogation préfectorale) en application de larticle R. 331-15-3° du code de la construction et de lhabitation au titre des opérations dhabitat adapté aux besoins de populations rencontrant des difficultés particulières réalisées en acquisition amélioration.
Dans le cadre des PLA dintégration, il est possible de bénéficier dune subvention de lEtat au taux majoré dans la limite de 20% (25% par dérogation préfectorale) en application de larticle R. 331-15-3° du code de la construction et de lhabitation au titre de la réalisation de logements destinés à des ménages qui rencontrent à la fois des difficultés financières et des difficultés dordre social.
Comme pour les PLA de droit commun, ces opérations bénéficient, depuis le 1er janvier 1998, dun taux de TVA à 5,5% sur les travaux.
Le plafond de ressources des locataires à lentrée dans les lieux est limité à 60% de celui du PLA neuf. Chaque opération fait lobjet dune convention dattribution au profit des personnes défavorisées conclue entre le maître douvrage, lEtat et les autres partenaires financiers, et à laquelle peuvent adhérer les associations ou services sociaux susceptibles de présenter les demandes de logement.
Le montant du loyer est limité à 80% du loyer maximum en PLA, sauf dérogation préfectorale.
b) La mise en place des PLA « construction-démolition »
Les PLA « construction-démolition » sont destinés à accompagner, si possible à anticiper, les opérations de démolition rendues nécessaires par lobsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains ensembles. Ils ont été mis en place le 1er janvier 1998.
Il sagit de permettre, sur le site même ou ailleurs (dans la même commune ou dans lagglomération, si par exemple un programme local de lhabitat sapplique), le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possible que dans le logement initial.
Les modalités de calcul de lassiette de la subvention sont identiques à celles des PLA à loyer minoré et des PLA dintégration.
Cette subvention peut être complétée par un prêt de la caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3% dune durée de 32 ans, comme pour le PLA de droit commun.
Les opérations de construction et dacquisition-amélioration financées en PLA construction-démolition ont la possibilité de bénéficier de subventions de lEtat à taux majoré dans la limite de 12%, en application de larticle R. 331-15-2° et 3° du code de la construction et de lhabitation.
Le plafond de ressources des locataires à lentrée est celui du PLA.
Le montant du loyer doit se rapprocher des conditions de loyer pratiquées dans le logement initial.
En tout état de cause, leffort financier consenti par le ménage relogé doit rester très proche, après mise en place des aides personnelles, de celui fourni auparavant.
ÉVOLUTION DU PROGRAMME PLA
PLA prévus au budget
PLA financés (neuf et acquisition-accession)
PLA mis en chantier(neuf)
PLA normaux
PLA-I et PLA-TS
13.000 PLA-I
20.000 PLA-TS
28.000 PLA-TS
30.000 PLA-TS
30.000 PLA-LM
et PLA-I
La répartition du nombre de logements financés entre établissements prêteurs est la suivante :
RÉPARTITION DES PLA ENTRE ÉTABLISSEMENTS PRÊTEURS
6.908 PLA-I
11.078 PLA-TS
15.481 PLA-TS
11.542 PLA-TS
11.818 PLA-TS
15.568 PLA-TS
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE PLA-TS
PLA-LM et PLA-I
Objectif annoncé (en nombre de logements)
Montants de subventions consommés (MF)
Montant moyen de subvention (F)
Les statistiques récentes mettent en évidence que, dans un contexte global de diminution des financements de logements, en 1998, la consommation de PLA spécifiques a été (relativement) moins affectée que celle des PLA « normaux ».
Votre rapporteur spécial sinquiète cependant de la faible consommation des PLA construction-démolition, qui se situe à moins de 500 logements en 1998 alors que 5.000 étaient programmés.
Ce nouveau financement, introduit par le Gouvernement en 1997, est destiné au financement des opérations de renouvellement urbain aujourdhui indispensables pour mettre fin à la logique de ghetto aujourdhui à luvre dans de nombreux quartiers dhabitat social. Une première évaluation de ce financement devra être établie dans les prochains mois afin de vérifier son adéquation aux besoins des opérateurs urbains.
RÉPARTITION ENTRE NEUF ET ACQUISITION-AMÉLIORATION DE LA CONSOMMATION
DES PLA SPÉCIFIQUES EN 1998
Nombre de logements agréés
Montant moyen de subvention (logements financés)
PLA-LM neufs
361.086.923
PLA-LM acquisition-amélioration
179.580.729
PLA-LM surcharges foncières
Total PLA-LM
541.778.452
PLA-I neufs
93.945.267
PLA-I acquisition-amélioration
180.869.442
PLA-I surcharges foncières
Total PLA dintégration
275.016.401
Sous-total PLA-TS neufs
454.932.190
Sous-total PLA-TS acquisition-amélioration
360.450.171
Total surcharges foncières
1.412.492
Total PLA-TS
1.198.200.000
816.794.853
Si lon observe la consommation des crédits PLA sur une base géographique, nous obtenons le tableau suivant :
NOMBRE DE LOGEMENTS AGREES EN 1998
PLA CFF
PLA CDC ordinaire
et PLA CD
PLA LM
12. 014
C. LA MISE EN PLACE DU PRÊT LOCATIF À USAGE SOCIAL (PLUS)
La segmentation des PLA en différentes catégories de prêts est apparue, à lexpérience, dun intérêt discutable au regard de lobjectif de mixité sociale de la politique du logement social. En effet, il apparaît que la sous-consommation affecte principalement, sauf en 1998, les PLA à caractère social.
En introduisant son rapport sur les crédits pour 1999, votre rapporteur spécial avait souligné lintérêt des opérations menées dans le cadre du programme « Logements de qualité à coûts maîtrisés » (LQCM) et avait suggéré quun premier bilan de ces opérations puissent inspirer une réforme du financement du logement locatif social. Un an après, il ne peut que se réjouir davoir été, avec dautres, entendu.
Le nouveau produit est un prêt locatif unique : à compter du 1er janvier 2000, le prêt locatif à usage social (PLUS) va donc se substituer à la fois au PLA et au PLA à loyer minoré et devenir le dispositif principal du logement social. Il comporte un taux de subvention de base et des taux adaptés à la nature des opérations. Le prêt locatif aidé dintégration (PLA-I) est maintenu et concerne les ménages ayant des difficultés dinsertion particulières : les plafonds de ressources sont fixés à 60% du plafond de ressources en vigueur pour lattribution de logements sociaux.
Pendant toute la durée de la convention, pour assurer la mixité sociale des opérations, au moins 30% des logements doivent être occupés par des ménages dont les ressources nexcèdent pas 60% des plafonds de ressources fixés pour lattribution des logements sociaux, et au maximum 10% des logements de chaque opération peuvent être loués à des locataires dont les ressources excèdent, dans la limite de 120%, les plafonds de ressources fixés pour lattribution des logements sociaux.
Pour rendre effective la faculté de louer 10% des logements à des ménages dépassant les plafonds de ressources, les opérations de moins de dix logements pourront être regroupées dans une même convention.
La mise en place du PLUS qui regroupe PLA et PLA à loyer minoré obéit donc à un double objectif :
 donner aux bailleurs sociaux les moyens, notamment juridiques, de répondre aux exigences de mixité sociale en leur permettant daccueillir dans les mêmes immeubles des ménages avec des ressources différenciées ;
 faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations dacquisition-amélioration. A ce titre, le loyer maximum des logements PLUS sera réduit à 90% du plafond des actuels logements PLA, soit généralement au loyer plafond servant au calcul de lAPL.
Le tableau ci-dessous récapitule les différents taux de subvention applicables au PLUS :
Catégories dopérations
dacquisition-amélioration
dérogation préfet : 6,5%
dérogation préfet : 11,5%
Opérations de construction-amélioration
Avec gestion parahôtelière anté-rieure au 1er janvier 1998
En terme de financement, le PLUS bénéficiera, dune part, dune subvention de 5% pour la construction neuve et 10% pour les opérations dacquisition-amélioration dans lancien, dautre part, dun prêt de la Caisse des dépôts à 3,45%. Bien évidemment, le PLUS bénéficiera aussi dun taux de TVA à 5,5% comme les actuels PLA et de la mesure dallongement à cinquante ans de la durée des prêts relatifs à la charge foncière ou dacquisition, pour lensemble des PLA.
Il pourra, comme auparavant le PLA, faire lobjet de subventions pour surcharge foncière.
Les taux de subvention tiennent compte de la situation géographique de lopération et de ses caractéristiques sociales. Le tableau, ci-dessous, donne les taux indicatifs par catégories dopérations :
Opérations situées dans les zones opérationnelles (a)
Opérations prioritaires (b)
Opérations portant sur des immeubles déclarés insalubres
(a) Périmètre dintervention des établissements publics daménagement de villes nouvelles, zones daménagement concerté, zones de rénovation urbaine, périmètre de restauration immobilière, zone de résorption de lhabitat insalubre.
(b) Opérations prioritaires définies par la politique locale de lhabitat, telles que opérations programmées damélioration de lhabitat (OPAH), projets de quartiers, opérations de développement social des quartiers (DSQ) ou habitat et vie sociale (HVS).
Votre rapporteur spécial souhaite attirer lattention du Gouvernement sur les modalités de mises en uvre de cette réforme. Linstruction des dossiers par les directions départementales de léquipement devra échapper, autant que faire se peut, à un formalisme tatillon qui ralentirait la nécessaire consommation des crédits.
D. LES PRIMES À LAMÉLIORATION DES LOGEMENTS À USAGE LOCATIF ET À OCCUPATION SOCIALE (PALULOS)
La réhabilitation des logements sociaux fait lobjet de subventions inscrites à la « ligne fongible » pour le financement des PALULOS.
En ce qui concerne les opérations de réhabilitation du parc social, le budget pour 1999 devait permettre la réhabilitation de 120.000 logements, comme en 1998. Les orientations données aux préfets portent, comme en 1998, sur le financement prioritaire des opérations réalisées en zones urbaines sensibles ainsi que celles dont les travaux permettent des économies sur les charges locatives. Il leur est aussi demandé de privilégier les travaux permettant la réalisation de loges de gardien. Leffort fait par les organismes bailleurs en matière daccueil des ménages les plus défavorisés doit être également pris en compte dans les choix de programmation.
Le dynamisme de la consommation des crédits PALULOS contraste avec lusage des crédits PLA. Votre rapporteur spécial y voit lexpression de la préoccupation patrimoniale des bailleurs sociaux, au détriment de la construction neuve et de la satisfaction des besoins.
La répartition du chapitre 65-48, article 10, constatée à partir des consommations réelles sétablit comme suit ces dernières années (hors PLA à loyer minoré et PLA dintégration) :
RÉPARTITION DES PLA ET DES PALULOS
PLA + surcharge foncière
PALULOS (1)
(1) Y compris subventions pour petits travaux (travaux de moins de 15.000 francs par logement).
La suppression de la subvention PLA pour le neuf à compter du 1er octobre 1996 explique linversion des pourcentages constatée à partir de 1996, le dépôt de dossiers PLA étant plutôt concentré vers la fin de lannée. Elle trouve son plein effet en 1997.
Les montants dautorisations de programme consommées en PALULOS diminuent fortement en 1998 :
CONSOMMATION PALULOS
Montants en AP
Montants en CP
2.116,5
1.576,7
En effet, à compter du 1er janvier 1998, le taux réduit de TVA (5,5%), applicable aux opérations de construction des logements locatifs sociaux, a été étendu aux travaux de réhabilitation-transformation et de rénovation des logements locatifs sociaux.
En 1998, la consommation des crédits par région a été la suivante :
LOGEMENTS REHABILITES EN PALULOS EN 1998
Nombre de logements réhabilités
33.974.765
29.814.158
13.040.495
31.297.219
23.533.570
61.490.715
33.181.520
21.162.178
229.491.226
38.409.141
13.031.569
47.666.955
34.378.759
88.984.376
17.863.613
45.873.702
45.269.271
27.532.905
15.126.509
92.683.743
132.053.508
15.417.107
1.091.277.004
E. LES DOTATIONS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Votre rapporteur spécial avait considéré, lannée dernière, que lanalyse de la consommation des crédits budgétaires en 1998 laissait planer un sérieux doute sur la possibilité de consommer complètement les dotations prévues par le projet de loi de finances pour 1999.
Les éléments statistiques déjà mentionnés montrent que le nombre de logements sociaux financés et mis en chantier en 1998 a été exceptionnellement bas, avec 51.415 PLA financés et 44.000 mis en chantier pour un programme physique affiché de 80.000 PLA au total.
Pour 1999, les derniers éléments statistiques de lUnion des HLM () mettent en évidence une légère reprise du nombre dagréments accordés à fin août 1999 par rapport à août 1998. La progression est de 16,8%, elle est particulièrement marquée pour les PLA dintégration et les PLA à loyer minoré.
On peut espérer que les mesures prises par le Gouvernement cet été vont favoriser, probablement progressivement, la reprise de la construction de logements sociaux.
Dans ce contexte, les dotations prévues pour 2000 sur la « ligne fongible » témoignent de la poursuite de laction gouvernementale en faveur du logement social. Le maintien des dotations en AP (2.929 millions de francs au lieu de 2.926 millions de francs) en sont lexpression, alors que la diminution des CP (2.575 millions de francs au lieu de 2.887 millions de francs, - 10,82%) est la conséquence de la diminution des financements des années précédentes.
A la différence des années passées, le Gouvernement annonce un programme physique d« environ 70.000 logements » pour 2000 et non 80.000 logements comme auparavant, avec la reconduction de lobjectif de 120.000 PALULOS, comme en 1999.
Votre rapporteur spécial insiste sur le rôle dincitateur des représentants de lEtat dans les départements et sur la nécessité dun redéploiement des crédits en cours dannée afin de satisfaire la demande là où elle sexprime le plus fortement. Il existe des départements où la dotation initiale était consommée à moins de 10% en septembre 1999, tandis que dautres départements ne disposaient plus de dotation depuis le début de lété Cette situation nest pas nouvelle puisque votre rapporteur spécial sen faisait déjà lécho lors du précédent budget, mais sa persistance est préoccupante.
III. UN SOUTIEN CONTINU AUX LOGEMENTS PRIVÉS
Le redressement des dotations en faveur des logements privés, entrepris dès lété 1997, a été consolidé depuis, les moyens prévus en autorisations de programme comme en crédits de paiement étant maintenus à un niveau très comparable dune année sur lautre.
Cet effort saccompagne dun certain nombre de mesures fiscales comme linstitution davantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements de caractère intermédiaire et lapplication du taux réduit de TVA aux travaux subventionnés par lagence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH). Lextension du taux réduit de TVA à lensemble des travaux dentretien des logements ne pourra manquer, en plus des dotations budgétaires, de favoriser la situation des logements privés.
Cette mesure complète la mise en place, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, dun statut du bailleur privé conventionné, pérenne et équilibré, ayant vocation à combiner efficacité économique et légitimité sociale et à susciter de manière durable de nouvelles générations de bailleurs privés, et permettant le développement progressif dun parc privé conventionné intermédiaire, renforçant loffre de logements à loyer maîtrisé.
Les crédits (chapitre 65-48, article 90) de lANAH, qui constituent lessentiel des dotations à lhabitat ancien, sont maintenus, les autorisations de programme représentant 2,2 milliards de francs, comme en 1999 et 1998, et les crédits de paiement 2,2 milliards de francs au lieu de 2,14 milliards de francs en loi de finances pour 1999 (+2,8%).
Sagissant de laide aux propriétaires occupants par la prime à lamélioration de lhabitat (PAH) du chapitre 65-48, article 80, 800 millions de francs dautorisations de programme, comme dans le projet de loi de finances pour 1999 () et en 1998, et 800 millions de francs de crédits de paiement (+4,5%) inscrits en dotation, témoignent de la poursuite du redressement par rapport à la loi de finances pour 1997, qui ne prévoyait le financement que de 70.000 logements, à comparer à 80.000 dans les lois de finances pour 1998 et 1999.
En dernier lieu, les dotations pour les opérations de résorption de lhabitat insalubre (RHI) du chapitre 65-48, article 70, sont globalement maintenues à 65 millions de francs dautorisations de programme, et prévues à 79,4 millions de francs de crédits de paiement, au lieu de 103,6 millions de francs en 1999 (- 23,36%).
A. LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES BAILLEURS
Créée par la loi de finances rectificative pour 1970, lANAH est un établissement public à caractère administratif dont lobjet est daider à lamélioration des logements locatifs appartenant à des propriétaires privés.
A cet effet, lagence attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux damélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans. Après travaux, ces logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis au versement de la taxe additionnelle au droit de bail ou exonérés de celle-ci en raison du faible montant des loyers. Le taux de subvention est de 25% du coût des travaux. Il peut être porté de 35 à 40% pour les logements conventionnés en opérations programmées pour lamélioration de lhabitat (OPAH) et de 40 à 70% lorsque le logement est destiné à un ménage défavorisé dans le cadre des programmes sociaux thématiques.
Jusquau vote de la loi de finances pour 1988, la majeure partie des ressources de lANAH était constituée par le produit de la taxe additionnelle au droit de bail qui pèse sur la plupart des logements locatifs privés âgés de plus de 15 ans. Depuis 1988, le produit de la taxe additionnelle est inscrit au budget général, lANAH recevant une subvention de fonctionnement et une subvention dinvestissement du budget de lEtat. On peut constater, depuis la budgétisation de la taxe additionnelle, une déconnexion croissante entre le produit de la taxe et les crédits inscrits au profit de lANAH (en 1999, 3,6 milliards de francs pour la taxe et 2,2 milliards de francs pour lANAH).
Il est à noter que les ressources provenant de la taxe sur les logements vacants, instituée par larticle 51 de la loi dorientation contre lexclusion du 9 juillet 1998, doivent être affectées à lANAH.
Larticle 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et financier a étendu le champ dintervention de lANAH en zone de revitalisation rurale.
Désormais, les aides de lANAH pourront financer la transformation en logements locatifs dimmeubles non affectés initialement à un usage principal dhabitation, dès lors que ces locaux sont situés dans des zones de revitalisation rurale telles que définies par larticle 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 dorientation pour laménagement et le développement du territoire, et quils appartiennent à une zone bâtie agglomérée.
Les subventions engagées en 1998 se sont montées à 2.308 millions de francs, grâce à la dotation de 2,2 milliards de francs et à la mobilisation complémentaire de 108 millions de francs au titre de la réutilisation des subventions attribuées les années précédentes, et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé.
Les engagements ont généré un montant global de travaux de 10.817 millions de francs et ont permis de subventionner 111.200 logements. Les subventions engagées et les travaux générés restent quasi stables. Mais, compte tenu dun montant moyen de travaux par logement en baisse, le nombre de logements subventionnés est en augmentation. Il retrouve son niveau de 1996, à plus de 111.000 logements.
La part des engagements dans les secteurs programmés (OPAH et programmes sociaux thématiques) est de 48% en 1998, comme en 1997. Les parts représentées par chaque secteur sont identiques en 1997 et 1998.
En 1998, 15.200 logements ont bénéficié dune subvention majorée en contrepartie dun engagement de modération de loyer.
On notera que la part des subventions engagées dans les logements construits après 1948 progresse régulièrement : elle représentait en 1998, 13,8% de la totalité des engagements, au lieu de 13,2% en 1997, 10,9% en 1996, 10,7% en 1995 et 9,7% en 1994.
Il est à noter également que lANAH participe au financement de travaux dans les copropriétés dégradées, ce qui correspond pleinement à une des préoccupations de votre rapporteur spécial.
Une réflexion est actuellement menée par un groupe de travail comprenant les représentants du ministère de la Justice, de la délégation interministérielle à la ville, du secrétariat dEtat au logement, de lANAH et de la Caisse des dépôts et consignations pour élaborer des procédures facilitant lintervention publique dans les copropriétés dégradées, réflexions susceptibles dêtre reprises dans le cadre du projet de loi « Urbanisme Habitat et Déplacement », en cours délaboration.
BILAN DACTIVITÉ DE LANAH
Parc ancien (construit avant 1948)
Subventions engagées
Montant de travaux subventionnables
Nombre de dossiers agréés
dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives
Parc récent
 dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives
 dont OPAH :
 dont PST :
B. LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS
La prime à lamélioration de lhabitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70% des plafonds de ressources PAP. Le taux de base de la subvention est de 20% (25% dans les opérations programmées damélioration de lhabitat). Le taux est majoré à 35% lorsque les ressources sont inférieures à 60% des plafonds PAP, le tout dans la limite dune dépense subventionnable de 85.000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Lorsque les travaux ont pour objet ladaptation des logements aux handicapés physiques, la subvention peut atteindre 50% du coût des travaux dans la limite dune dépense subventionnable de 40.000 francs.
Le tableau ci-dessous précise le nombre de primes à lamélioration de lhabitat (PAH) accordées et leur montant moyen unitaire.
DISTRIBUTION DES PAH
Montant total des primes
Le tableau ci-après montre la consommation budgétaire des primes, il présente donc des données différentes du précédent.
PRIME À LAMÉLIORATION DE LHABITAT
DOTATIONS INITIALES, CRÉDITS DISPONIBLES ET DÉPENSES EFFECTIVES
Dotations initiales (LFI)
543,6 (3)
541,4 (3)
(1) Les crédits de paiement inscrits sur larticle 80 du chapitre 65-48 pour la prime à lamélioration de lhabitat sont transférés, en fin de gestion, sur le budget des charges communes à partir duquel ils sont engagés. Les versements sont effectués au Crédit foncier de France, chargé de liquider cette aide de lEtat. le montant des crédits disponibles indiqués ci-dessus est celui antérieur au transfert.
(2) Source : direction du Budget.
(3) Au 31 août 1999.
La consommation des crédits apparaît donc satisfaisante.
Dans la loi de finances pour 1998, la réhabilitation des logements privés a été confortée : les crédits de la PAH avaient été portés à 800 millions de francs, soit 200 millions de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 1997.
La loi de finances pour 1999 a légèrement majoré les dotations budgétaires affectées à la PAH par rapport à 1998 (cf. tableau ci-dessus).
Pour le projet de loi de finances pour 2000, la dotation prévue, de 800 millions de francs en AP et CP permet la poursuite du programme de réhabilitation de lhabitat social initié en 1997 par le Gouvernement.
Le caractère très social de la PAH justifie le maintien des crédits au niveau des derniers exercices, compte tenu des besoins en réhabilitation du parc des propriétaires occupants. En effet, 3,4% des logements de ce parc sont qualifiés de « sans confort de base », cest-à-dire quils ne disposent pas à la fois deau, de WC et dinstallations sanitaires. Un peu plus de 18% de ce parc, bien que disposant du confort sanitaire, nest toujours pas équipé en chauffage central.
Si votre rapporteur spécial ne peut quêtre satisfait par le bilan de la PAH, il lui apparaîtrait opportun den confier la gestion à lANAH, qui deviendrait ainsi une agence gouvernementale en faveur de lhabitat existant, en mesure de mener une politique globale et coordonnée sur lensemble du parc privé.
C. LES OPÉRATIONS DE RÉSORPTION DE LHABITAT INSALUBRE
Les opérations de résorption de lhabitat insalubre poursuivent principalement deux objectifs :
 un objectif social, quand il a été constaté limpossibilité de laisser vivre des familles dans certains locaux impropres au logement et la nécessité de les reloger dans des conditions permettant leur réinsertion sociale ;
 un objectif urbanistique qui consiste à supprimer un habitat vétuste considéré comme impropre au logement (logement insalubre, habitation de fortune, bidonville) souvent situé au centre ville, et à construire les logements sociaux nécessaires.
Le Comité interministériel des villes et du développement urbain du 16 octobre 1997, qui a décidé de la création dune commission interministérielle chargée dinstruire les dossiers de résorption de lhabitat insalubre, a exprimé le souhait de la mise en uvre de nouvelles modalités dengagement des opérations.
Le rapport de linspection générale de léquipement, diligenté à cet effet, et remis en octobre 1998 fait ainsi apparaître lurgente nécessité dagir en ce domaine.
Il préconise notamment de faciliter les travaux de sortie dinsalubrité par les collectivités locales, à lissue de lengagement de travaux doffice, de prévoir le recyclage des immeubles en parc social et de rendre effectif le droit des occupants au relogement.
Ces orientations pourraient trouver une traduction dans le cadre du futur projet de loi sur lhabitat. Des moyens spécifiques sont mis au service de cette politique sur le chapitre 65-48, article 70 des crédits du logement. Pour la métropole, en 1999, ce chapitre a été doté de 65 millions de francs en AP et de 103,6 millions de francs en CP. En 2000, lenveloppe dautorisations de programme proposée sur le budget du logement est maintenue à 65 millions de francs et les CP fixés à 79,4 millions de francs.
IV. LE PRÊT À TAUX ZÉRO (PTZ), MOTEUR DE
LACCESSION SOCIALE
Le remplacement, à lautomne 1995, des prêts aidés par lEtat en vue de laccession à la propriété (PAP) par les prêts à taux zéro (PTZ) a été un succès, puisque, à la fin du mois de juin 1999, 408.586 prêts à taux zéro avaient été « mis en force», cest-à-dire avaient fait lobjet dun versement de subvention par lEtat, dans le neuf et environ 30.000 dans lancien.
Léquilibre du financement, qui reposait depuis lorigine sur un prélèvement annuel dune partie des ressources stables des collecteurs du 1% logement, a été consolidé, depuis 1998, par la rebudgétisation progressive des dépenses du prêt à taux zéro.
La convention du 3 août 1998 passée entre lEtat et lUnion déconomie sociale du logement (UESL) a permis de préciser leurs relations financières jusquen 2003.
Cette convention organise la réduction progressive, puis lextinction, sur les cinq ans de sa durée, de la contribution financière du 1% au budget du logement.
Enfin, compte tenu du dynamisme, inquiétant pour certains, des charges de financement du prêt à taux zéro consécutives à son succès, des mesures réglementaires ont modifié en octobre 1996, puis en octobre 1997 le régime du prêt à taux zéro afin de rapprocher les mises en force de lobjectif annuel de 110.000 prêts.
A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PRÊT À TAUX ZÉRO
Le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ainsi que deux arrêtés du 2 octobre 1995, publiés respectivement au Journal officiel du 30 septembre 1995 et du 3 octobre 1995, ont créé une nouvelle aide de lEtat à laccession à la propriété pour lacquisition dune résidence principale, définie comme une « avance aidée par lEtat pour la construction, lacquisition et lamélioration de logements en accession à la propriété ».
Cette nouvelle réglementation sapplique depuis le 1er octobre 1995. Elle se substitue aux prêts aidés à laccession à la propriété et aux mesures fiscales qui y étaient attachées dans un premier temps. Elle se substitue également aux déductions fiscales dans le neuf à partir de 1997, puis dans lancien à compter de 1998.
Le prêt à taux zéro prend la forme dune avance remboursable sans intérêt. Il est destiné à des personnes physiques, accordé sous conditions de ressources lorsquelles acquièrent un logement en vue de loccuper en tant que résidence principale. Le prêt à taux zéro concerne aussi bien un logement neuf quun logement ancien acquis en vue de son amélioration ; dans ce cas, le montant des travaux doit être au moins égal à 35% du coût total de lopération, pourcentage identique à celui retenu pour le PAP en vue de lacquisition-amélioration. Ses caractéristiques générales ont été modifiées depuis 1995. La quotité des travaux a été abaissée à 20% pour les seules opérations de lannée 1996, ce qui a permis lexpérimentation, pendant un an, des PTZ « dans lancien ».
Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone dimplantation du logement.
PLAFOND DE RESSOURCES ANNUELLES (R. 317-3
DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE LHABITATION)
145.000 F
186.400 F
207.100 F
227.800 F
248.500 F
124.300 F
165.700 F
Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond :
 20% du coût de lopération pris en compte dans la limite dun prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement.
 50% du ou des autres prêts dune durée supérieure à deux ans concourant au financement de lopération.
PRIX MAXIMAUX DOPÉRATIONS FIXÉS EN APPLICATION DE LARTICLE
R. 317-8 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE LHABITATION
Les montants de prêt à 0% sont les suivants :
PLAFOND DU PRÊT À TAUX ZÉRO
Plafond du prêt à 0 %
140.000 F
160.000 F
170.000 F
180.000 F
120.000 F
130.000 F
Les conditions de remboursement de lavance à taux zéro dépendent du revenu des accédants : le remboursement est dautant plus lent que le revenu de laccédant est faible, permettant ainsi de laider par la réduction de son taux deffort. Le système retenu autorise laccédant, en fonction de ses revenus, à rembourser tout ou partie du prêt après une certaine période.
Larrêté du 24 octobre 1996 définit les conditions de remboursement en distinguant deux périodes qui utilisent la technique du différé damortissement :
 La période 1 correspond à lamortissement immédiat de la fraction du prêt qui ne bénéficie daucun différé ; pour les tranches de revenus les plus modestes la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). La durée de la période 1 est fixée pour chaque trimestre en fonction de lévolution du taux de rendement des emprunts dEtat de même durée, de sorte que le coût de labsence dintérêt soit maintenu égal au montant de la subvention, fixé par arrêté. Cette période ne peut toutefois excéder 17 ans.
En effet, larrêté du 24 octobre 1996 a limité à 17 ans, pour les quatre premières tranches de revenus, la durée de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas lobjet dun différé), puis à 15, 11 et 8 ans la durée damortissement pour chacune des tranches suivantes de revenus. Quelles que soient les conditions de remboursement de lavance, la durée de la période 1 peut également être réduite à la demande de lemprunteur, sans pouvoir devenir inférieure à 7 ans. Cette mesure visait à limiter lallongement de cette période induit par la baisse continue des taux dintérêt en 1996. De la sorte, la subvention de lEtat est indépendante des taux.
 La période 2 correspond, le cas échéant, à lamortissement après la période 1 de la fraction du prêt qui a fait lobjet du différé, pour les tranches de revenus les moins élevés. Le tableau ci-après indique le barème applicable aux prêts à taux zéro accordés entre le 1er juillet et le 30 septembre 1997.
Le PTZ est distribué par lensemble des établissements de crédits qui ont passé à cet effet une convention avec lEtat et qui sont regroupés au sein de la Société de gestion du Fonds de garantie de laccession sociale (SGFGAS).
Les établissements de crédit sont responsables du remboursement de lavance, comme cest le cas pour les prêts quils accordent pour leur compte.
Le décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997 a réservé le bénéfice du prêt à taux zéro aux primo-accédants, à compter du 1er novembre 1997, dans les conditions suivantes :
 lavance remboursable est réservée aux personnes physiques qui nont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant loffre de prêt ;
 cette restriction nest pas opposable aux bénéficiaires de lavance qui ne peuvent plus, pour des raisons professionnelles, destiner leur logement à leur résidence principale. Ceux-ci peuvent solliciter loctroi dune avance pour lacquisition dune nouvelle résidence principale, sous réserve du remboursement préalable du capital restant dû de lavance initiale. Létablissement de crédit qui a octroyé la première avance reverse à la société de gestion du fonds de garantie de laccession sociale, pour le compte de lEtat, une fraction de la subvention destinée à compenser labsence dintérêt, déterminée en fonction de la durée résiduelle de lavance au moment de son remboursement anticipé.
 les bénéficiaires dun premier prêt à taux zéro peuvent en conserver le bénéfice lorsquils acquièrent, dans les conditions ouvrant droit au PTZ, un autre logement en vue de loccuper à titre de résidence principale.
Larrêté du 30 octobre 1997 a réduit une nouvelle fois la durée maximale damortissement de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas lobjet dun différé) :
 à 15 ans et 6 mois au lieu de 17 ans pour les quatre premières tranches de revenus ;
 à 13 ans et 6 mois au lieu de 15 ans, à 10 ans au lieu de 11 ans et à 7 ans au lieu de 8 ans pour chacune des tranches suivantes.
Voici, pour les années 1997 et 1998, les parts de marchés des établissements bancaires qui distribuent le prêt à taux zéro :
PARTS DE MARCHES POUR LES PRETS A TAUX ZERO PAR ANNEE DEMISSION DU PRET
490.855.479
553.132.970
Caisses dEpargne
1.521.876.597
1.570.591.048
3.104.652.284
3.137.568.472
1.555.679.858
1.560.207.930
1.612.425.242
1.584.772.873
1.338.838.938
1.521.988.317
1.370.159.414
1.434.969.545
109.237.101
100.486.234
25.812.336
22.633.091
11.129.537.249
11.486.350.479
(1) hors propriétaires.
Source : Société de gestion du fonds de garantie de laccession sociale.
Ce tableau témoigne de limportance des banques coopératives dans la distribution des prêts à lhabitat. Cela na rien détonnant, au regard de lenracinement local de ses banques et de la relation particulière quelles entretiennent avec leurs clients. Alors que les caisses dépargne viennent de se transformer en coopérative et que le Crédit foncier de France vient de les rejoindre, votre rapporteur spécial tient à réaffirmer son attachement au statut coopératif, qui prouve une fois encore toute sa modernité.
B. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO
Les statistiques de « mises en force », cest-à-dire dengagement dautorisations de programme par le versement dune première subvention, de prêts à taux zéro dans le neuf, retracées par le tableau, mettent en évidence que le succès de ce produit ne faiblit pas. Le volume annuel de 120.000 prêts a été approché en 1996 et 1997 avec un montant dautorisations de programme de 7.954 millions de francs en 1996 et 7.388 millions de francs en 1997.
Bien quil soit encore difficile de faire le bilan de la restriction du PTZ aux primo-accédants, étant donné le décalage entre lémission des prêts et leur mise en force effective, on peut déjà constater sur lannée 1998 que le nombre de prêts annuels avoisine 111.000 PTZ, contre 119.000 PTZ en 1997, ce qui est sensiblement égal à la prévision initiale.
Le léger surplus (la prévision était de 110.000 PTZ en année pleine) peut être vraisemblablement imputé à la baisse continuelle des taux dintérêt sur les autres prêts immobiliers en 1998 : en effet, cette baisse diminue le coût des accessions et en augmente le nombre, doù une augmentation concomitante de la demande en PTZ.
NOMBRE DE PRÊTS À 0%, DONNANT LIEU À ENGAGEMENTS DAUTORISATIONS DE PROGRAMME
Prêt moyen
Total 1999 (arrêté fin juin)
Sur les six premiers mois de 1999, 56.576 prêts ont donné lieu à subvention à comparer à 56.518 pour le premier semestre de 1998, mais le montant des subventions natteint que 2.902 millions de francs au lieu de 3.311 millions de francs, ce qui souligne limpact de la baisse des taux dintérêt dans le financement du PTZ.
Le financement de lattribution des prêts à taux zéro depuis 1995 sest traduit au plan budgétaire par de nombreux changements de nomenclature qui ont nui à sa lisibilité. Cest dailleurs cette absence de lisibilité qui avait généré des querelles dexperts sur le coût du produit.
FINANCEMENT DU PRÊT SANS INTÉRÊT
LFR Août 1995
Chapitre 65-51
Chapitre 65-48-40
C.A.S. 902-28
Fonds pour laccession à la propriété
C.A.S. 902-30
Fonds pour le finan-cement de laccession à la propriété
AP : Autorisations de programme.
Exercice 1995
Exercice 1996
(au 31 août) (1)
(1) Au 31 août 1998, les consommations étaient supérieures, 4.071 millions de francs dAP et 4.374 millions de francs de CP. Par ailleurs, le Secrétariat dEtat au logement fait état dune consommation de 10 millions de francs sur le chapitre 44-30, article 50, au titre des frais de gestion du PTZ.
Source : Documents budgétaires et Secrétariat dEtat au logement.
Il convient dajouter à ces montants, ceux des subventions aux prêts à taux zéro dans lacquisition de logements anciens ayant une quotité de travaux entre 20 et 35% pour la seule année 1996. Cette mesure a concerné environ 30.000 prêts dun montant moyen de 82.615 francs, financés à partir du budget des charges communes. Les engagements dautorisations de programme pour ces prêts intervenant au fur et à mesure de leur mobilisation effective, le versement des subventions correspondantes sétalera jusquen 2000, pour un total de 1.684 millions de francs.
Pour lannée 2000, les hypothèses de dotation budgétaire sont de 5.810 millions de francs en autorisations de programme et 5.885 millions de francs, en crédits de paiement, soit 2.905 millions de francs (la moitié des AP engagées) pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans lannée budgétaire, et 2.980 millions de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force lannée précédente.
En effet, lestimation de consommation pour les prêts accordés en 1999 se monte actuellement à 5.960 millions de francs (au lieu de 6.260 millions de francs), nécessitant un premier versement de 2.980 millions de francs (= 5.960 millions de francs/2) en 1999, et un deuxième versement de la même somme en lan 2000.
La diminution de la consommation des crédits est due à la baisse du coût unitaire des prêts, conséquence automatique de la baisse des taux de marché.
Le financement en 1999 nest assuré que pour partie à partir dune contribution des organismes collecteurs du 1%, selon des modalités mises au point suite à la convention passée le 3 août 1998 entre lUESL et le ministère de léquipement, des transports et du logement.
CONTRIBUTION DES COLLECTEURS DU 1% LOGEMENT MEMBRES DE LUESL A LA POLITIQUE DU LOGEMENT
Cette convention aménage les « nouveaux emplois » du 1% logement destinés aux personnes physiques, énumérés dans ce tableau :
LES NOUVEAUX EMPLOIS DU 1% LOGEMENT
Fonds dintervention
Gestion des droits ouverts
Sécurisation des accédants PAS
Fonds de soutien UESL
Par les établissements de crédit via la SGFGAS
Sécurisation des accédants 1%
Fonds prévention 1% accession
Par les CIL/CCI
Arrêté autorisant un prélèvement sur les fonds réglementés par dossier mis en place
Prêts travaux emménagement
Aide à laccès au logement locatif
Fonds sécurisation 1% locatif
Arrêté autorisant un prélèvement au titre du « 2% accompagnement social » par dossier mis en place
Source : Union déconomie sociale du logement
Larticle 4 de la convention prévoit quelle fera lobjet dune évaluation annuelle. Votre rapporteur spécial estime quelle devrait être communiquée au Parlement.
La loi de finances initiale pour 1999 a entériné la première étape de la rebudgétisation du prêt à 0% avec louverture sur le compte daffectation spéciale n° 902-30 de 3.130 millions de francs en crédits de paiement permettant dassurer le solde des subventions au titre de la génération de prêts de 1998, et, sur le chapitre 65-48, article 40, de 6.260 millions de francs en autorisations de programme et 3.130 millions de francs en crédits de paiement. Il en résultera, à la clôture du compte daffectation spéciale, un solde net positif denviron 3,5 milliards de francs.
Les crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 2000 correspondent aux hypothèses indiquées ci-dessus. Il ny a plus aucun lien avec la contribution du 1% logement qui vient maintenant en recette du budget général, le compte daffectation spéciale n° 902-30 étant clos au 31 décembre 1999.
Si lon additionnait cette enveloppe de 5.885 millions de francs au solde net positif du compte daffectation spéciale n°902-30, ce serait plus de 9 milliards de francs qui pourraient être consacrés en 2000 à lencouragement à laccession sociale à la propriété. Cette marge budgétaire confortable doit permettre au Gouvernement de consolider sa politique en faveur de laccession sociale. Votre rapporteur spécial lencourage à élargir le bénéfice du prêt à taux zéro à lancien avec une quotité de travaux abaissée de 35 à 20%.
Ce régime a existé, de manière temporaire, en 1996 et a prouvé son efficacité sociale. Outre la neutralité entre le neuf et lancien, cette mesure correspond à une forte attente des ménages les plus modestes pour qui une première accession réussie passe par lacquisition dans lancien. Les statistiques de la SGFGAS mettent ainsi en évidence que plus de 50% des achats dans lancien sont le fait de ménages ayant moins de 5% dapport personnel et ayant des revenus mensuels nets inférieurs à deux SMIC.
C. LA SÉCURISATION DE LACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Lors de la réforme de laccession mise en uvre en 1995 avec le remplacement du prêt aidé par lEtat en vue de laccession à la propriété (PAP) par le prêt à taux zéro (PTZ), il avait été annoncé des mesures de sécurisation de laccession qui nont jamais vu le jour, sous la précédente législature.
Les statistiques fournies par la société de gestion du FGAS (SGFGAS) dressent un portrait du bénéficiaire du PTZ qui indique à quel point ces mécanismes de sécurisation sont nécessaires : en 1998, 57% des acquéreurs qui ont obtenu un PTZ avaient un revenu annuel imposable inférieurs à 103.600 francs. 70% des emprunteurs ont moins de 35 ans et sont, de façon prépondérante, employés ou ouvriers, plus de 70% étant salariés du secteur privé.
La convention quinquennale signée le 3 août 1998 entre lEtat et lUnion déconomie sociale pour le logement (UESL) a prévu la mise en uvre dun dispositif de sécurisation des accédants à la propriété.
Depuis le 1er avril 1999, ce dispositif de sécurisation de laccession est en place. Il comporte deux volets :
ù le premier sadresse à tous les accédants à la propriété dans le neuf ou dans lancien qui ont obtenu un prêt à laccession sociale (PAS) depuis le 1er janvier 1999 ;
ù le second est réservé aux salariés des entreprises assujetties au 1% logement.
Le dispositif repose sur la signature de deux conventions entre lEtat et lUESL conclues, le 4 février 1999, en application de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1% logement. Ces conventions parachèvent la réforme engagée en 1998.
La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale (accompagné ou non dun prêt à taux zéro). Ce dispositif est porté à la connaissance de tous les accédants sociaux, puisquil figure sur le contrat de prêt. La sécurisation de laccédant constitue ainsi le nécessaire complément de la sécurisation des sinistres des établissements de crédit, déjà réalisée par le dispositif du FGAS.
Elle permet de protéger les accédants en cas de perte demploi. Après un délai de carence de douze mois, lintervention du 1% logement permet dalléger de moitié pendant douze mois les annuités demprunt faisant lobjet dune garantie au titre de larticle L 312-1 du code de la construction et de lhabitation. Cette durée est fractionnable en deux fois en cas de besoin. Le remboursement de lavance ainsi faite est repoussé à la fin de la période dendettement, sans intérêt ni pénalité.
En cas dépuisement ou dutilisation partielle des droits pendant les huit premières années de la vie du prêt, le ménage voit reconstituer ses droits après ce délai.
En cas demprunt par un ménage, la prise en charge à hauteur de 50% sapplique lorsquun des membres est au chômage.
Ce dispositif est financé par un fonds de soutien de lUESL, dont le fonctionnement, qui sappuie sur les services de la société de gestion du fonds de garantie de laccession sociale, est le suivant :
 létablissement prêteur reçoit de la société de gestion une subvention compensant la gratuité du report pour le bénéficiaire ;
 la société de gestion est elle-même alimentée par le fonds de soutien constitué au sein de lUESL grâce à des versements des associés collecteurs.
La seconde convention ne sapplique quaux salariés des entreprises assujetties au 1% logement, en cas de forte réduction des ressources, par exemple à la suite de léclatement de la famille. Les ménages concernés doivent remplir une des conditions suivantes :
 avoir des revenus inférieurs aux plafonds du prêt à taux zéro ;
 avoir subi une diminution imprévue des ressources (de 30% minimum) ;
 avoir au moins 40% de taux dendettement avec des charges à caractère immobilier.
Laide est proposée sous la forme dune avance sans intérêt, en fonction du taux deffort du ménage. Laide consiste en une avance gratuite qui prend en charge 50% de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500 francs par mois, pour une durée maximum de douze mois. Cette avance est remboursable sur une durée maximum de dix ans, en fonction de critères fixés par lUESL, à raison du taux deffort global constaté à la fin de la période de différé.
En termes de financement, la seconde convention utilise les fonds réglementés des associés collecteurs de lUESL.
Le coût budgétaire est très limité pour lEtat puisquil couvre uniquement les frais de gestion supplémentaires (environ 3 millions de francs) induits par ce nouveau dispositif pour la société de gestion du fonds de garantie.
Votre rapporteur spécial sétait réjouit, lors de la signature de la convention du 3 août 1998, de la mise en place dune sécurisation dEtat. Il nen avait pas moins souligné les insuffisances du dispositif, craintes qui ont été confirmées par la mise en uvre de la convention. La sécurisation vue par le 1% crée une discrimination difficilement justifiable entre les salariés dentreprises assujetties à la PEEC et les autres emprunteurs.
Dautre part, elle ne couvre que les seuls emprunteurs de PAS à compter du 1er avril 1999 et est limitée dans le temps puisquelle ne concerne que les prêts PAS émis avant le 31 décembre 2003. Enfin, la sécurisation dEtat agit comme un mécanisme dassurance qui protège avant tout létablissement bancaire qui a délivré le prêt.
Les pouvoirs publics seraient bien inspirés de regarder les initiatives du mouvement HLM en la matière. Avant même les pouvoirs publics et lUESL, les organismes dHLM se sont attachés à développer des mécanismes de sécurisation. Ceux-ci prévoient une série dengagements qui ont pour objectif déviter tout traitement judiciaire dun échec de laccession :
 une assurance contre la revente à perte du bien en cas de difficultés (perte demploi, divorce, décès, mutation professionnelle, naissance gémellaire) ;
 un engagement de rachat de ce logement (en cas de décès, dincapacité ou dinvalidité, de perte demploi, de divorce ou de mutation professionnelle) ;
 un engagement de relogement de laccédant dans le patrimoine locatif ou dans son propre logement racheté par lorganisme dHLM ;
 la possibilité de racheter son logement en cas de « retour à meilleure fortune ». Ce dernier point se heurte, pour le moment, à des obstacles fiscaux.
Ces initiatives, déjà appliquées par de nombreux organismes dHLM, mériteraient dêtre regardées positivement et encouragées par les pouvoirs publics. Elles sont le fruit de la réflexion des organismes dHLM, fidèles en cela à la vocation sociale qui est la leur et qui sexprime aussi bien en accession sociale à la propriété quen locatif.
Enfin, lévocation de la sécurisation de laccession serait incomplète si votre rapporteur spécial ninsistait pas sur limportance du conseil préalable à lacte dachat. Cest en particulier le rôle des 65 agences départementales dinformation pour le logement (ADIL). Ces agences fournissent une assistance et un conseil indépendant aux personnes physiques. La qualité de leur travail nest plus à démontrer mais la généralisation du réseau des ADIL à lensemble du territoire est entravée depuis plusieurs années par le manque de volonté des gouvernements successifs.
Les ADIL sont en effet financées par les collectivités locales et par les acteurs locaux du logement. LEtat est tenu également dapporter son concours, à hauteur de 25% du budget défini de chaque agence. Or, le chapitre 44-30, article 30, du budget du logement qui abrite ce concours na été augmenté quune seule fois depuis 1996, lan passé. Encore sagissait-il dinscrire dans le budget 1,5 million de francs qui étaient accordés de 1996 à 1998 grâce à la « réserve parlementaire ».
Sans une revalorisation du concours de lEtat, les ADIL sont dans limpossibilité de se déployer sur de nouveaux territoires et dapporter le conseil préalable indispensable aux accédants à la propriété.
D. LE RÔLE COMPLÉMENTAIRE DES PRÊTS DU FONDS DE GARANTIE DE LACCESSION SOCIALE (FGAS)
Les prêts conventionnés garantis par lEtat par le versement dune subvention au FGAS, jusquà présent peu distribués, bénéficient depuis la mise en place des prêts à taux zéro dun meilleur succès.
Lévolution de la production de prêts à laccession sociale depuis 1993 est retracée par le tableau suivant :
PRÊTS À LACCESSION SOCIALE
Nombre de PAS mis en force
Montant moyen dun prêt PAS (en milliers de francs)
Après un démarrage lent en 1993, suivi dune forte progression en 1994, la distribution de PAS a marqué le pas en 1995 jusquà la mise en place du prêt à taux zéro à compter du 1er octobre 1995.
Le prêt à taux zéro a suscité le développement des PAS dans le secteur de la construction neuve jusque là essentiellement réservé au PAP. En effet, le prêt à taux zéro qui ne peut couvrir que 20% du coût de lopération, a vocation, en ce qui concerne les accédants à faibles moyens, à être complété par un PAS.
La part de lEtat dans le dispositif de garantie a été financée de 1993 à 1997 sur le chapitre budgétaire 65-50, article 10, à hauteur de 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 220 millions de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de lEtat a été imputée sur le compte daffectation spéciale 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété », pour un montant de 260 millions de francs.
Depuis 1999, la part de lEtat est de nouveau financée sur le chapitre budgétaire 65-50, article 10, sur lequel la loi de finances initiale avait prévu une dotation initiale de 300 millions de francs. Laugmentation du montant moyen des PAS (347.000 francs en 1998, 377.000 francs observés depuis le début de 1999) ainsi que de leur nombre (66.400 en 1998, vraisemblablement entre 80.000 et 85.000 en 1999, compte tenu de limpact de la sécurisation), a nécessité une dotation supplémentaire.
La dotation initiale de 300 millions de francs a donc été abondée de 150 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement par le décret davance du 2 septembre 1999.
Le dynamisme de ce poste de dépenses explique que, dans le projet de loi de finances pour 2000, les dotations soient portées à 425 millions de francs (+ 41,66%) en autorisations de programme et crédits de paiement. Il est probable que, compte tenu du dynamisme de ce produit, cette dotation devra être de nouveau abondée en cours dannée.
Le fonds de garantie à laccession sociale est géré, pour le compte de lEtat, par la Société de gestion du FGAS. (SGFGAS). Cette société anonyme a pour actionnaires 14 établissements de crédits (au 31 décembre 1998) qui y adhèrent pour pouvoir bénéficier de sa garantie. LEtat est représenté au conseil dadministration par deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère du logement) qui ont un droit de véto sur les décisions affectant lengagement financier de lEtat.
Compte tenu de la place quoccupe aujourdhui la SGFGAS dans la politique dencouragement à laccession à la propriété, votre rapporteur spécial suggère que des parlementaires soient désignés à son conseil dadministration afin de veiller, aux côtés des représentants de lEtat, au bon emploi des fonds publics.
Au cours de sa séance du 10 novembre 1999, la Commission a examiné les crédits du logement.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial, a rappelé que le matin même, la réunion élargie de la Commission de la production et des échanges avait permis, selon la procédure expérimentale, avec laudition du secrétaire dEtat au logement, M. Louis Besson, un examen approfondi des crédits du logement.
Il sest donc contenté dindiquer que les dotations étaient globalement reconduites par rapport à lannée précédente, avec une croissance des crédits des fonds de solidarité pour le logement et des économies de constatation sur les aides personnelles au logement. Il a ajouté que les nombreuses mesures fiscales daccompagnement déjà mises en uvre étaient si bénéfiques que les entreprises du bâtiment avaient des difficultés à faire face à la demande, que de nombreux appels doffres étaient infructueux, avec une certaine pression sur les prix. Dans ce contexte, le passage de lamortissement « Périssol » à lamortissement « Besson » avait été très pertinemment aménagé par le Gouvernement avec lallongement du délai de livraison des programmes immobiliers.
Cependant, a-t-il ajouté, le solde de plus de 3 milliards de francs du compte daffectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété » mériterait dêtre utilisé pour les dépenses de logement.
M. Raymond Douyère, Président, a souhaité des précisions en matière de lutte contre le saturnisme, en évoquant léventualité dune disposition fiscale nouvelle permettant son financement. Il sest interrogé sur les justificatifs demandés de plus en plus fréquemment par les bailleurs sociaux aux locataires ainsi quà leurs cohabitants et sur la légalité de telles demandes. Il a souhaité que les fonds dépargne de la Caisse des dépôts et consignations soient notamment employés au financement de la construction des prisons, à hauteur de 5 à 10 milliards de francs.
M. Jean-Louis Dumont a considéré que cette dernière question était intéressante et il a également évoqué la diversification de lemploi de lépargne logement. Il a précisé que 75 millions de francs étaient inscrits dans le projet de loi de finances au titre de la lutte contre le saturnisme. Il a considéré que les locataires de logements sociaux avaient tout intérêt à mentionner la présence de cohabitants car, en cas de séparation, la diminution de ressources en résultant était susceptible dêtre prise en compte par les organismes bailleurs. Il a ajouté que le déconventionnement dun certain nombre de logements sociaux posait problème, notamment de la part de certaines sociétés immobilières dépendant du ministère de la défense.
M. Pierre Méhaignerie a salué la mise en place du nouveau prêt locatif unique (le PLUS) qui sest substitué au prêt locatif aidé (PLA). Il a considéré, cependant, quun effort serait souhaitable et possible pour augmenter lattractivité du prêt à taux zéro et faciliter laccès à la propriété.
M. Jean-Louis Dumont a affirmé son attachement à laccession sociale en suggérant que le champ du prêt à taux zéro soit étendu à lacquisition de logements anciens et à la réhabilitation de manière à faciliter la solvabilisation des accédants à la propriété.
M. Pierre Méhaignerie a souhaité que lemploi des fonds dépargne de la Caisse des dépôts et consignations soit étendu au financement de laccession très sociale à la propriété.
M. Raymond Douyère, Président, après lui avoir répondu que cela était déjà possible, a fait adopter une observation par la Commission des finances qui, constatant que le Gouvernement a décidé un élargissement de lusage des fonds dépargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations au profit du logement des personnes âgées ou handicapées et des jeunes à la recherche dun premier emploi ainsi quà la réhabilitation des copropriétés dégradées, souhaite quune enveloppe supplémentaire soit en outre affectée à lamélioration des structures dhabitat  rénovation et construction  des établissements pénitentiaires.
La Commission a adopté, sur la proposition du rapporteur spécial, les crédits du logement et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption.
OBSERVATION ADOPTÉE EN COMMISSION
La Commission des finances, de léconomie générale et du Plan constatant que le Gouvernement a décidé un élargissement de lusage des fonds dépargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations au profit du logement des personnes âgées ou handicapées et des jeunes à la recherche dun premier emploi ainsi quà la réhabilitation des copropriétés dégradées, souhaite quune enveloppe supplémentaire soit en outre affectée à lamélioration des structures dhabitat  rénovation et construction  des établissements pénitentiaires.
EVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES
I - Evolution des dépenses fiscales entre 1997 et 2000 (évaluation)
Coût / Evaluation pour
Réduction d'impôt au titre des intérêts des emprunts contractés pour l'acquisition, la construction ou les grosses réparations et des frais de ravalement afférents à l'habitation principale
Réduction d'impôt au titre des dépenses de grosses réparations, d'isolation thermique et acoustique, de régulation du chauffage et d'amélioration afférentes à la résidence principale du contribuable (dépenses payées jusqu'au 31 décembre 1996)
Réduction d'impôt au titre des dépenses de grosses réparations et d'amélioration afférentes à la résidence principale du contribuable (dépenses payées du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001).
Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration.
Déduction forfaitaire sur les revenus des propriétés rurales.
Déduction forfaitaire de 35 % et 25 % sur les revenus des propriétés urbaines affectées à usage d'habitation principale.
Déduction des dépenses de démolition et de reconstitution de toiture ou des murs extérieurs effectuées dans les zones franches urbaines.
Régime dimposition simplifié des revenus fonciers nexcédant pas 30.000 F
Exonération des plus-values de cession de résidences principales.
Exonération de la plus-value réalisée lors de la cession de la résidence en France des français domiciliés à l'étranger et des ressortissants des pays liés à la France par des traités internationaux qui interdisent les discriminations fondées sur la nationalité.
Exonération des plus-values réalisées lors de la première cession d'un logement lorsque le vendeur n'est pas propriétaire de sa résidence principale (et qu'il n'a pas cédé sa résidence principale dans les deux ans précédant la cession) et que la cession intervient au moins 5 ans après l'acquisition.
Exonération des plus-values de cession de logement : octroi de l'exonération sans condition de délai lorsque la cession est motivée par un événement concernant la situation personnelle, familiale ou professionnelle du contribuable.
Exonération liée à l'importance du patrimoine immobilier familial
Exonération des plus-values d'expropriation sous condition du remploi des indemnités.
Abattements divers sur le montant de la plus-value imposable.
Abattement par année de détention du bien au-delà de la deuxième en cas de cession réalisée plus de deux ans après l'acquisition du bien
Exonération accordée sous certaines conditions, aux personnes louant ou sous-louant en meublé, une partie de leur habitation principale.
Exonération d'impôt sur les sociétés de la valeur nette de l'avantage en nature consenti par les personnes morales qui ont pour objet de transférer gratuitement à leurs membres la jouissance d'un bien meuble ou immeuble
Réduction d'impôt au titre des dépenses engagées pour la construction ou l'acquisition de logements neufs destinés à la location (dépenses engagées jusqu'au 31 décembre 1997).
Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs
Exonération de retenue à la source pour les dividendes et autres produits distribués par les sociétés immobilières d'investissement et par les sociétés immobilières de gestion
Exonération des plus-values de cessions de titres d'OPCVM monétaires ou obligataires de capitalisation en cas de réinvestissement dans l'acquisition ou la construction d'un logement. Mesure applicable aux plus-values réalisées du 1er octobre 1993 au 30 juin 1995, ou du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1996
Exonération des produits retirés par les sociétés immobilières d'investissement de leurs participations dans des sociétés civiles constituées en vue de la construction et de la gestion d'immeubles affectés à lhabitation.
Exonération sous certaines conditions et dans certaines limites des immeubles neufs acquis entre le 1er juin 1993 et le 31 décembre 1994 ou entre le 1er août et le 31 décembre 1995, et des immeubles anciens acquis entre le 1/08/1995 et le 31/12/1996
Exonération du revenu des logements loués à certaines personnes défavorisées.
Exonération des produits tirés de sous-locations de logements consenties à des personnes socialement défavorisées
Exonération des revenus tirés des locations de logements meublés à des personnes défavorisées :
Exonération dIS des organismes d'HLM
Exonération des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) pour les opérations faites en application de la législation sur les HLM
Exonération des transferts de biens de toute nature opérés entre organismes HLM et sociétés de crédit immobilier ou leurs unions en matière de droit proportionnel
Enregistrement gratis des constitutions et dissolutions d'organismes d'habitation à loyer modéré
Exonération des cessions de terrains par les collectivités locales aux offices publics d'HLM
Exonération de la vente de logements sociaux par les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte.
Application du taux de 5,5 % aux terrains à bâtir achetés par des organismes d'HLM ou des personnes bénéficiaires d'aides de l'Etat prévues aux articles L. 301-1 et suivants du code de la Construction et de l'Habitation
Application du taux de 5,5% aux opérations de construction ou de travaux daménagement de logements sociaux à usage locatif et de vente de logements sociaux à usage locatif
Crédit dimpôt pour dépenses dentretien de lhabitation principale
Exonération du revenu tiré des logements vacants mis sur le marché locatif dans les communes de moins de 5000 habitants (locations conclues jusqu'au 30 juin 1996) :
Exonération du revenu tiré des logements vacants remis sur le marché locatif avant le 31 décembre 1996
Déduction des versements à fonds perdus effectués en faveur de certains organismes de construction
Exonération de droit de bail et de taxe additionnelle des loyers annuels inférieurs à 12.000 francs
Droit fixe pour les personnes morales suivantes : sociétés transparentes, sociétés civiles visées à l'article L. 322-12 du Code de l'urbanisme
Exonération du gaz naturel utilisé pour le chauffage des immeubles à usage principal d'habitation.
Légende : NC : non chiffré ; NS : non significatif
II - Impact des mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 2000 sur le niveau des dépenses fiscales
· taux réduit de TVA sur les travaux portant sur le logement ; mesures daccompagnement en matière dimpôt sur le revenu : environ 20 Mds F
· suppression du droit de bail : coût situé entre 6 et 7 Mds F répartis sur les exercices 2000 et 2001
· extension du régime dimposition forfaitaire des revenus fonciers : surcoût entre 400 et 500 MF.
Nota : Le I et le II ne tiennent pas compte des exonérations et baisses de taux dimpôts locaux (taxe foncière, taxe dhabitation, droits de mutation à titre onéreux) compensées par lEtat.
ELÉMENTS DE COMPARAISON DE LEFFORT DE LA FRANCE EN FAVEUR DU LOGEMENT AVEC CEUX DES AUTRES GRANDS PAYS INDUSTRIALISÉS
Evolution des dépenses d'aides à la pierre ou aides directes dans quelques pays dEurope
1/ en monnaie locale
millions de DM
millions de F
millions de £
millions de guilder
millions de k
10.720,0
24.450,0
4.876,0
27.832,0
10.825,0
13.700,0
20.804,0
2.618,2
10.826,0
2/ en euro par habitant
Source : Secrétariat dEtat au logement
La plupart des pays dEurope qui ont un secteur locatif social distribuent des aides à la pierre, en général sous forme de subventions budgétaires prenant ou non la forme de bonifications d'intérêts. Il existe aussi des aides directes pour l'accession à la propriété dans certains pays : lAllemagne, les Pays-Bas et la Suède et bien sûr, la France.
Les situations de lAllemagne, de la France et de lAngleterre sont relativement comparables. Pour les Pays-Bas et la Suède, il faut rentrer dans le détail des politiques pour expliquer les évolutions de ces dernières années et le niveau actuel.
Les Pays-Bas, ont mis en oeuvre en 1995 une réforme importante qui va accentuer lautonomie des organismes de logement social, les woningcorporaties. Cette réforme a conduit à une dépense d'une ampleur sans précédent en 1995 (1174 euros par habitant), qui nest plus intervenue ensuite : les créances et les dettes réciproques de lEtat et de ces organismes ont été annulées. La dette des "corporaties" envers lEtat au titre des prêts consentis pour la construction de logements avant 1988 dune part, et les subventions déquilibre que lEtat aurait dû verser dans le futur dautre part, ont fait lobjet dune compensation (« le Brutering »). Les besoins futurs de construction neuve devraient être satisfaits sans aide à la pierre. Il en résultera une hausse des loyers sociaux, compensée par une augmentation des aides à la personne. Le montant total des aides à la pierre a ainsi été amputé des 2/3 depuis le début des années 1990.
En Suède, lessentiel des aides directes repose sur des bonifications dintérêts, pour la construction neuve comme pour la réhabilitation. Au départ, cest à dire en 1974, le principe était le suivant : lEtat prenait en charge la différence entre le taux du marché et un taux « garanti » fixé (3,4% pour les appartements en locations et les coopératives, et 4,9 % pour les maisons individuelles en accession), la prise en charge de la différence de taux étant totale la première année et ensuite la bonification était dégressive. Dans un contexte de taux dintérêt élevés, lEtat assumait la totalité du risque de taux et finançait des sommes considérables pour cette aide, dautant quelle concerne lensemble de la population sans condition de ressources. Ce système a été modifié en 1993 par la suppression du taux garanti et linstauration dune aide couvrant une fraction du taux du marché. Aujourdhui le principe est celui dune subvention couvrant 30 % de la charge des intérêts dans la limite dun forfait calculé par logement. Dans la pratique, le taux de subvention est différent suivant la nature du logement, et dans le secteur de laccession le taux baisse chaque année et va disparaître en 2000. Cette politique et ses évolutions expliquent limportance de cette dépense et ses variations dans le temps.
% de logements locatifs sociaux dans la construction neuve
ALLEMAGNE (ex RFA)
Source : Statistiques sur le logement dans lUnion Européenne 1998
Dans la plupart des pays la réalisation de logements sociaux a tendance à diminuer, elle reste en tout état de cause directement proportionnelle au stock : les pays ayant très peu de logements sociaux ne connaissent pas de renversement de tendance, par contre un pays comme le Royaume Uni qui disposait dun parc très important a fortement ralenti ses investissements dans ce domaine.
Evolution des dépenses d'aides à la personne dans quelques pays dEurope
6.123,0
12.390,0
6.645,0
77.500,0
11.136,0
15.739,0
81.300,0
Source : DGUHC- BIPE
Evolution du nombre de ménages bénéficiaires des aides à la personne
(1) évaluation
Si la France est au dernier rang des pays étudiés pour les dépenses par habitant daides à la pierre, elle arrive en deuxième position après la Grande-Bretagne pour les aides à la personne. LAllemagne est le pays où la dépense est la plus faible, les barèmes nayant pas été réévalués depuis 1990. Une partie importante de ces aides concerne les nouveaux länder. La Grande-Bretagne et la Suède ont pris des mesures pour faire baisser ces dépenses, ce qui se traduit par la baisse du nombre de bénéficiaires à partir de 1996. En Suède il y a deux régimes daides à la personne, un pour les familles lautre pour les retraités. Cest celui des retraités qui concerne le plus de ménages et représente les deux tiers des dépenses.
Etats Unis dAmérique
L'Etat fédéral a toujours joué un rôle important dans le financement du logement, avec comme axe principal la promotion de l'accès à la propriété. L'Etat assure une garantie pour certains types de prêts et anime le marché secondaire, les crédits d'investissement direct étant réservés aux ménages à faibles ressources. Cependant des avantages fiscaux importants existent pour les investisseurs et les accédants à la propriété. En 1997 ces déductions fiscales et crédits d'impôt représentaient 86 milliards de dollars sur un total de 111 milliards au budget fédéral.
Evolution du budget du Housing and Urban Department
Budget net du HUD en milliards de dollars
Source : Congressional Research service Report for Congress 98-204
Les aides personnelles au logement aux Etats Unis ont un caractère très différent des systèmes européens : il ne sagit pas daides de droit commun sous condition de ressources mais daides contingentées avec listes dattente. Le programme principal (Section 8 du Housing Assistance payments Program (HAP) vise à encourager les familles les plus démunies à louer des logements corrects et bien équipés. 3,1 millions de familles bénéficient de ce programme qui prend des aspects divers. Ce peut être léquivalent d'une allocation logement versée au propriétaire (réservé aux familles aux revenus inférieurs à 80 % du revenu médian de la zone), les loyers de ces logements devant être modérés. Il existe également d'autres dispositifs : des certificats donnant droit à un logement à loyer modéré ou encore des bons de logements (Housing Vouchers) venant en déduction du loyer (le montant de l'aide est égal à la fraction comprise entre un taux d'effort de 30% et un loyer "raisonnable").
Evolution des principaux postes de dépenses du budget du HUD
Housing certificate fund - section 8
(Une partie des aides à la personne )
(Création de logements sociaux)
Public housing modernisation fund
(Réhabilitation et restructuration du parc social)
(Politique de la ville)
() Actualité HLM n° 666 du 30 septembre 1999.
() 815 millions de francs en LFI 1999, compte tenu dun abondement de 15 millions de francs par le Gouvernement à lAssemblée nationale pendant la discussion budgétaire.
La politique du logement au niveau fédéral est ciblée essentiellement sur les populations en difficulté et à faibles ressources, 5% seulement de la population relève de la politique fédérale du logement (politique fiscale exclue).

References: art. 10
 art. 20
 art. 20
 art. 20
 art. 30
 art. 10
 art. 20
 art. 60
 art. 40
 art. 90
 art. 70
 art. 80