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Timestamp: 2019-02-23 01:14:00+00:00

Document:
﻿ AUTO 2017-00464/2135-2017 DE DICIEMBRE 5 DE 2017
AUTO 2017-00464 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD TIENE ADSCRITOS PRESUPUESTOS FORMALES Y PROPIOS. EL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ESTABLECIÓ COMO MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD TIENE ADSCRITOS UNOS PRESUPUESTOS FORMALES Y MATERIALES PROPIOS, EN LOS QUE SE ENCUENTRAN: I. QUE LA DISPOSICIÓN ACUSADA SEA UN DECRETO O ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL, DICTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL, O PROFERIDO POR CUALQUIER ENTIDAD U ORGANISMO DE CARÁCTER NACIONAL DIFERENTE AL GOBIERNOII. QUE LA DISPOSICIÓN NORMATIVA HUBIERE SIDO EXPEDIDA, POR EL GOBIERNO, EN EJERCICIO DE UNA FUNCIÓN O ATRIBUCIÓN DERIVADA DE LA CONSTITUCIÓN, SIN LA EXISTENCIA DE LEY PREVIAIII. QUE EL JUICIO DE VALIDEZ, ES DECIR, EL REPROCHE O INFRACCIÓN ENDILGADA AL ACTO ENJUICIADO, SE REALICE DE MANERA DIRECTA FRENTE A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, NO RESPECTO DE ALGUNA LEYIV. QUE LA REVISIÓN DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA NO SEA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 241 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, NULIDAD PROCESAL, DECLARATORIA DE CONSTITUCIONALIDAD, ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Auto 2017-00464/2135-2017 de diciembre 5 de 2017
Nº de Referencia: 110010325000201700464
Nº Interno: 2135-2017
Demandante: Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón González.
Demandados: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Nación Ministerio de Salud y Protección Social, y Nación, Ministerio del Trabajo.
Asunto: Debido a que la demanda no reúne los presupuestos del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, se dispone darle el trámite ordinario de Nulidad Simple.
Conoce el Despacho del proceso de la referencia con informe de la Secretaria de la Sección Segunda de esta corporación(1), indicando que se encuentra pendiente de proveer sobre su admisión.
Se trata de la demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad interpuesta por las ciudadanas Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón González con el objeto que se decrete la nulidad de la expresión “con una duración superior a un (1) mes” contenida en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 723 de 2013,(2) proferido por el Gobierno nacional con la firma de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público, del Trabajo y de Salud y Protección Social.
El acto administrativo demandado
El artículo 2º del Decreto 723 de 2013, “Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones”, cuya nulidad parcial se pretende, consagra los siguente:
“ART. 2º—Campo de aplicación. El presente decreto de aplica a todas las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o privadas conunaduraciónsuperioraun(1)mes y a los contratantes, conforme a lo previsto en el numeral 1º del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 y a los trabajadores independientes que laboren en actividades catalogadas por el Ministerio del Trabajo como de alto riesgo, tal y como lo prevé el numeral 5º del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 (…)”.
Al revisar la parte considerativa del Decreto Reglamentario demandado parcialmente, encuentra la Ponente que este fue proferido con el objeto de “reglamentar la afiliación obligatoria de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, así como de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo”, esto en desarrollo del artículo 13 del Decreto-Ley 1295 de 1994,(3) modificado por el artículo 2º de la Ley 1562 de 2012,(4)cuyo texto dispone los siguiente:
“ART. 2º—Modifíquese el artículo 13 del Decreto-ley 1295 de 1994, el cual quedará así:
‘ART. 13.—Afiliados. Son afiliados del Sistema General de Riesgos Laborales:
1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; laspersonasvinculadasatravésdeuncontratoformaldeprestacióndeserviciosconentidadesoinstitucionespúblicasoprivadas,talescomocontratosciviles,comercialesoadministrativos, con una duración superior a un mes y con precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación” (subrayas fuera de texto).
En ese sentido es innegable que el acto administrativo demandado tiene la naturaleza de Decreto reglamentario, pues, tiene como finalidad, desarrollar una norma con fuerza material de Ley, proferida por el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República. Este aspecto adquiere relevancia al momento de determinar la procedencia del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, como más adelante se explica.
Una vez leída con detenimiento la demanda, y en uso de las “facultades para interpretar la demanda”(5) otorgadas por el artículo 42 del Código General del Proceso(6), el despacho identifica las censuras, reparos o cargos propuestos por la parte actora, de la siguiente manera:
Primer cargo. Desconocimiento del derecho a la Seguridad Social.
Explican las accionantes que la expresión “con una duración superior a un (1) mes”, contenida en el artículo 2º del Decreto 723 de 2013, desconoce el artículo 48 constitucional, que tiene como finalidad la protección del derecho de la seguridad social a todos los habitantes del territorio nacional.
Advierten, con fundamento en la Sentencia T-582 de 2013 proferida por la Corte Constitucional, que el sistema general de seguridad social, en materia de riesgos laborales, tiene como finalidad atender las contingencias que pueden generarse con ocasión del ejercicio de actividades laborales, tales como accidentes de trabajo o una enfermedad profesional, así como asumir el reconocimiento y pago de eventuales prestaciones económicas, tales como la incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión por invalidez, pensión de sobrevivientes y auxilio funerario, igualmente deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, al tiempo que deben promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial, correspondiendo al empleador realizar la debida afiliación y cotización a una entidad especializada para la atención de dicho riesgo.
De conformidad con lo anterior consideran las demandantes, que todo trabajador debe ser afiliado al sistema de riesgos laborales, toda vez que al omitirlo, se desconocería su derecho a la seguridad social, impidiendo que los trabajadores reciban atención integral en salud o que les sean pagadas las prestaciones económicas a las que tienen derecho con ocasión a un accidente o enfermedad laboral.
Segundo cargo. Vulneración al derecho de igualdad
A juicio de las accionantes, la disposición demandada vulnera el derecho de igualdad de los ciudadanos vinculados a una entidad pública o privada mediante un contrato de cualquier modalidad por un término inferior a un mes, toda vez que, pone a estos en una evidente desigualdad frente a los que gozan de una vinculación laboral superior a dicho término, por cuanto a estos últimos si se les garantiza su derecho a la seguridad social.
Los aspectos de la demanda anteriormente precisados evidencian que son dos los problemas jurídicos que deben ser abordados en esta etapa inicial en la que se estudia su admisión: i) en primer lugar, el relativo a la procedencia del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad escogido; ii) y en segundo término, lo atinente a la competencia de esta corporación para conocer del proceso de la referencia.
Presupuestos del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad
Las fuentes normativas vigentes, tanto constitucionales como legales, que regulan el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, son los artículos 237 de la Constitución, 37, 43 y 49 de la Ley 270 de 1996 y 111, 135 y 184 de la Ley 1437 de 2011, a los cuales acudirá la Ponente para precisar sus presupuestos esenciales.
El artículo 237 de la Constitución Política establece, que es atribución del Consejo de Estado, entre otras, la de “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Así las cosas, es necesario precisar, que en la Constitución, las atribuciones de la Corte Constitucional están consignadas en el artículo 241 en los siguientes términos:
“ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, enlosestrictosyprecisostérminosdeesteartículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
5. DecidirsobrelasdemandasdeinconstitucionalidadquepresentenlosciudadanoscontralosdecretosconfuerzadeleydictadosporelGobiernoconfundamentoenlosartículos150numeral10y341delaConstitución,porsucontenidomaterialoporviciosdeprocedimientoensuformación.
7. DecidirdefinitivamentesobrelaconstitucionalidaddelosdecretoslegislativosquedicteelGobiernoconfundamentoenlosartículos212,213y215delaConstitución.
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los 6 días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.
‘PAR.—Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto” (subraya la Ponente).
De acuerdo con el artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional ejerce custodia de la Carta Política conociendo de las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra las normas que tengan rango constitucional y legal, tales como: i) los actos reformatorios de la Constitución, es decir, los actos legislativos; ii) las convocatorias que activan los mecanismos de participación ciudadana, a saber: referendo constitucional y legal, asamblea nacional constituyente, consulta popular nacional y plebiscito nacional; iii) los tratados internacionales; iv) las leyes, que en términos generales pueden ser: ordinarias y especiales, esto es, orgánicas, marco, de facultades extraordinarias, del plan nacional de desarrollo, de presupuesto, estatutarias, aprobatorias de tratados, de intervención en la economía; y v) los decretos con fuerza material de ley dictados por el Presidente de la República, a saber: decretos ley, decretos legislativos, decretos extraordinarios y decretos del plan nacional de desarrollo y del plan nacional de inversiones públicas.
En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo 237 Superior, corresponde al Consejo de Estado(7), a través del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, el examen judicial de constitucionalidad de los decretos del Gobierno nacional que no se encuadran en las categorías fijadas en el artículo 241 de la Carta.
La Ley 270 de 1996,(8) a través de sus artículos 37, 43 y 49, en desarrollo de los preceptos constitucionales trascritos, fijó la competencia de esta Corporación en materia de control judicial de constitucionalidad, de la siguiente manera:
“ART. 37.—De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:
9. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional;
“ART. 43.—Estructura de la Jurisdicción Constitucional. (…). El Consejo de Estado conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
“ART. 49.—Control de constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política (aparte tachado declarado inexequible en Sentencia C-037 de 1996). El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”.
Las disposiciones normativas trascritas de la Ley 270 de 1996(9), reproducen en su integridad el apartado del artículo 237 de la Constitución que le asigna al Consejo de Estado la atribución de conocer de las acciones de Nulidad por Inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; adicionalmente, fijan a la Sala Plena de la Corporación la tarea de adoptar la decisión de fondo en tales asuntos(10).
Es de la mayor importancia precisar, que el texto inicial del Proyecto de Ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, que luego se convirtió en la ley “Estatutaria de la Administración de Justicia”, era el siguiente:
“ART. 49.—Control de constitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral 2º del artículo 237de la Constitución Política. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Paratalefecto,laaccióndenulidadporinconstitucionalidadsetramitaráconsujeciónalmismoprocedimientoprevistoparalaaccióndeinexequibilidadypodráejercitarseporcualquierciudadanocontralassiguientesclasesdedecretos:
1.Losdictadosporel Gobierno nacional enejerciciodefacultadesconstitucionalesyconsujeciónaleyesgenerales,cuadroomarco;
2.Losdictadosporel Gobierno nacional enejerciciodelasleyesqueleconfierenautorizaciones;
3.Losdictadosporel Gobierno nacional enejerciciodelasleyesqueconfierenmandatosdeintervenciónenlaeconomía;y,
4.Losdictadosporel Gobierno nacional enejerciciodefacultadesquedirectamenteleatribuyelaConstituciónysinsujeciónalaleyprevia.
LadecisiónseráadoptadaporlaSalaPlenadeloContenciosoAdministrativodelConsejodeEstado,queparaestosefectosobracomotribunalconstitucional” (subraya la Sala).
Al dársele el trámite que requieren las leyes estatutarias, en aplicación del artículo 241.8 de la Constitución, dicho proyecto pasó a control automático de constitucionalidad a manos de la Corte Constitucional, Corporación que en Sentencia C-037 de 1996(11), declaró inexequibles varios apartados del aparte del proyecto que se trascribió. Dijo la Corte en aquella oportunidad:
“(…) al señalar la norma que el procedimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad será el mismo que el de la acción de inexequibilidad, se le está dando una facultad al Consejo de Estado que la Carta Política no contempla. Recuérdese, que sólo los artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano. Además, la norma, al hacer un reenvío al procedimiento de la Corte Constitucional, que obviamente no contempla la suspensión de los actos administrativos que establece el artículo 238 de la Carta Política, desconoce el instituto procesal constitucional de lo contencioso administrativo. (…).
Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2º del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional. Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición (…) una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2º del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional. (…).
En cuanto al último inciso de la norma que se examina, habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión ‘que para estos efectos obra como tribunal constitucional’. En cuanto a la parte restante, como se explicó, resulta ajustado a la Carta Política entender que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hace las veces de ‘Consejo de Estado’, para efectos de conocer de la nulidad de los decretos a los que se ha hecho referencia”.
La jurisprudencia constitucional trascrita reafirma lo expresado en apartado anterior en cuanto a que la Constitución le atribuyó al Consejo de Estado el control judicial constitucional de los decretos del Gobierno nacional que no sean de conocimiento de la Corte Constitucional, pero sin precisar cuales, y en tal virtud, de acuerdo con la aludida Sentencia C-037 de 1996, el legislativo no podía en la Ley 270 de 1996, enumerar de manera taxativa los actos administrativos a cargo de esta Corporación en ejercicio de tan delicada tarea de guardián de la Constitución.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, los artículos 111, 135 y 184 de la Ley 1437 de 2011, disponen lo siguiente:
“ART. 111.—Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:
Tambiénpodránpedirlanulidadporinconstitucionalidaddelosactosdecaráctergeneralqueporexpresadisposiciónconstitucionalseanexpedidosporentidadesuorganismosdistintosdel Gobierno nacional (…) (resaltado no es del texto).
“ART. 184.—Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. LasustanciaciónyponenciadelosprocesoscontenciososdenulidadporinconstitucionalidadcorresponderáaunodelosMagistradosdelaSecciónrespectiva,segúnlamateria,yelfalloalaSalaPlena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento:
1. Enlademandadenulidadporinconstitucionalidadsedeberánindicarlasnormasconstitucionalesqueseconsidereninfringidasyexponerenelconceptodeviolaciónlasrazonesquesustentanlainconstitucionalidadalegada.
3. Recibida la demanda y efectuado el reparto, el Magistrado Ponente se pronunciará sobre su admisibilidad dentro de los 10 días siguientes. Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en este Código, se le concederán 3 días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará.
a) Que se notifique a la entidad o autoridad que profirió el acto y a las personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso, de conformidad con lo dispuesto en este Código, para que en el término de 10 días puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas. Igualmente, se le notificará al Procurador General de la Nación, quien obligatoriamente deberá rendir concepto;
(Sic) b) Que el correspondiente funcionario envíe los antecedentes administrativos, dentro del término que al efecto se le señale. El incumplimiento por parte del encargado del asunto lo hará incurso en falta disciplinaria gravísima y no impedirá que se profiera la decisión de fondo en el proceso.
5. Vencido el término de que trata el literal a) del numeral anterior, y en caso de que se considere necesario, se abrirá el proceso a pruebas por un término que no excederá de 10 días, que se contará desde la ejecutoria del auto que las decrete.
6. Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, o cuando no fuere necesario practicar pruebas y se haya prescindido de este trámite, según el caso, se correrá traslado por el término improrrogable de 10 días al Procurador General de la Nación, sin necesidad de auto que así lo disponga, para que rinda concepto.
7. Vencido el término de traslado al Procurador, el ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional” (subraya el despacho).
Los artículos 111 y 184 de la Ley 1437 de 2011 reiteran que la competencia para conocer del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad es del Consejo de Estado, y precisa el canon 184, que la sustanciación y ponencia es tarea de uno de los magistrados de la Sección respectiva, de acuerdo con la materia, mientras que la expedición del fallo corresponde a la Sala Plena de la corporación.
Por su parte, el artículo 135(12) de la Ley 1437 de 2011 señala que por las vías de la Nulidad por Inconstitucionalidad pueden examinarse los decretos del Gobierno nacional que no correspondan a la Corte Constitucional, y también, los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno nacional. Respecto de estos últimos, entiende el despacho, que cuando la norma se refiere a “entidades u organismos distintos al Gobierno nacional”, se refiere a aquellos órganos de carácter nacional a los cuales, la propia Constitución les asignó unos ámbitos específicos y unas potestades directas, exclusivas y autónomas para regular y/o reglamentar varios apartes del texto constitucional, sin necesidad de ley previa sobre la materia, tales como el Banco de la República, el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Contraloría General de la República, entre otros.
Ello por cuanto el constituyente de 1991 introdujo respecto de ciertas materias y para determinados órganos un sistema de reglamentación especial al margen de la tradicional potestad reglamentaria del Presidente, es decir, creó ámbitos de regulación y se los asignó de manera directa(13), especial y exclusiva a otros órganos constitucionales diferentes al Gobierno nacional. En efecto, de conformidad con la enumeración hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001,(14) las competencias de regulación exclusivas asignadas por la Carta a otros órganos o autoridades distintos del Gobierno nacional, son:
“(...) el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de ‘reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado’. El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de ‘Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse’ y ‘Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial’. Al Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, (...) determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley’. Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la Constitución”.
En el mencionado fallo, la Corte hizo referencia explícita al Consejo Superior de la Judicatura, advirtiendo que dicho organismo también cuenta con una potestad de regulación autónomamente conferida por el artículo 257 de la Carta, que lo faculta para ”Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.
Entonces, por virtud de esta autorización constitucional, los organismos o autoridades nacionales a los cuales se adscribe dicha potestad, tienen la facultad directa, autónoma y exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta, es decir, tienen la atribución de producir normas administrativas de carácter general, es decir, regulaciones especiales, que reglan la actividad de los particulares y sirven de fundamento para la actuación de las autoridades públicas; respecto de los cuales, según las voces del artículo 135, numeral 2º, de la Ley 1437 de 2011, en armonía con lo dispuesto por el artículo 241 Constitucional, el juzgamiento de su constitucionalidad queda sometido al Consejo de Estado, en virtud del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad(15).
Sobre la posibilidad de que en Nulidad por Inconstitucionalidad fuesen demandados actos generales expedidos por organismos de carácter nacional diferentes al Gobierno nacional, se refirió la Corte Constitucional en el fallo C-400 de 2013,(16) en los siguientes términos:
“(…) con relación a lo que predica el principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la carta política atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al Congreso y al Gobierno nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (art. 257, Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265, ib.), la Contraloría General de la República (art. 268, ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372, ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento jurídico.
Así, fijado que el constituyente quiso asignar expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos a la Corte Constitucional (arts. 237-2 superior y 135 de la Ley 1437 de 2011)”.
De acuerdo con lo expuesto, por las vías de la Nulidad por Inconstitucionalidad no sólo pueden examinarse los decretos del Gobierno nacional que no correspondan a la Corte Constitucional y que no hayan sido expedidos en ejercicio de función propiamente administrativa, sino también los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos de carácter nacional distintos del Gobierno nacional.
Por último, resalta la Ponente que de conformidad con el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad sólo procede por infracción directa de la Constitución, razón por la que el artículo 184, numeral 1º, de dicha Ley, señale que toda demanda de este tipo deberá indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas y exponer en el concepto de violación las razones que sustentan la inconstitucionalidad alegada.
En lo que tiene que ver con este requisito atinente a que la inconformidad con el ordenamiento jurídico del acto administrativo demandado por las vías de la Nulidad por Inconstitucionalidad, resulte de la confrontación directa de la Constitución, se entiende apenas obvio en la medida que tanto este mecanismo procesal como la competencia del Consejo de Estado sobre la materia se enmarca dentro de la figura jurídica del control judicial de constitucionalidad, que aunque ligado, no se puede confundir con el objeto esencial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cual es el de controlar la actividad de las autoridades, a través de los medios de control de Nulidad Simple, Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Nulidad Electoral y Contractual.
Entonces, con fundamento en las normas trascritas, es claro que el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad tiene adscritos unos presupuestos formales y materiales propios(17), que son:
1. Que la disposición acusada sea un decreto o acto administrativo de carácter general, dictado por el Gobierno nacional, o proferido por cualquier entidad u organismo de carácter nacional diferente al Gobierno;
2. Que la disposición normativa acusada hubiere sido expedida, por el Gobierno o cualquier entidad u organismo nacional diferente al Gobierno, en ejercicio de una función o atribución derivada de la Constitución misma, sin la existencia de ley previa;
3. Que el juicio de validez, es decir, el reproche o infracción endilgada al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución Política, no respecto de alguna ley; y
4. Que la revisión de la disposición demandada no sea competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.
Habiendo precisado los presupuestos del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, observa la Suscrita, que el acto demandado administrativo demandado, esto es, el Decreto Reglamentario 723 de 2013, fue proferido el Gobierno nacional con la firma de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social y del Trabajo, colmando las exigencias del primero de los presupuestos que determinan la procedencia del medio de control consagrado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, antes expuestos.
En lo que tiene que ver con el tercer presupuesto del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, consistente en que el juicio de validez o reproche endilgado al acto enjuiciado se realice de manera directa frente a la Constitución Política, advierte el Despacho que este se configura en el caso materia de análisis, puesto que las censuras principalmente planteadas por el demandante contra el artículo 2º del Decreto 723 de 2013, versan precisamente sobre la vulneración de los derechos a la Seguridad Social y a la igualdad, consagrados por la Constitución Política.
Por otro lado advierte el Despacho, que la revisión de la legalidad del Decreto demandado no corresponde a la Corte Constitucional, por tener este la naturaleza de Decreto Reglamentario, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores.
No obstante, el segundo de los presupuestos que determinan la procedibilidad del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, no se encuentra acreditado en el presente asunto, toda vez que el acto censurado fue proferido para reglamentar el artículo 13 de Decreto-Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2º de la ley 1562 de 2012 y no en ejercicio de una función o atribución proveniente de forma directa de la constitución, sin la existencia de una ley previa tal y como lo exige el medio de control invocado en el presente caso.
De acuerdo con lo expuesto, el Decreto demandado no puede ser sometido a juicio constitucional ante esta Corporación a través del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, porque esta vía jurisdiccional resulta inadecuada, en atención a que el caso bajo estudio no cumple la totalidad de los presupuestos antes señalados, los cuales son exigidos de forma concurrente para adoptar el tramite solicitado.
En ese orden de ideas, en aplicación del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011(18) que autoriza al operador jurídico a dar a la demanda “el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”, el Despacho considera que el presente caso debe tramitarse a través del medio de control de Nulidad Simple consagrado en el artículo 137 ibídem, cuyo tenor es el siguiente:
“ART. 137.—Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
‘PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.
De acuerdo con la norma trascrita, toda persona podrá solicitar ante esta jurisdicción la nulidad de los actos administrativos de carácter general cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación o con desviación de poder. También señala el artículo 137 ibídem, que excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, siempre que con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, en los siguientes caso: i) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; i) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y iii) cuando la ley lo consagre expresamente.
En el presente caso, el Decreto 723 de 2013 es un acto de carácter general y abstracto, puesto que a través del mismo, el Gobierno nacional, representado por el Ministerio del Hacienda y Crédito Publico, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Trabajo, reglamentaron la afiliación de las personas vinculadas a través de contrato de prestación de servicio con instituciones públicas o privadas y de los trabajadores independientes que desempeñan actividades de alto riesgo al Sistema General de Riesgos Laborales; sin establecer disposición alguna en concreto para una persona o grupo de personas determinado en particular. Circunstancia que permite señalar que el medio de control de Nulidad Simple es el adecuado para demandar la legalidad de la disposición normativa demandada.
Ahora bien, al adecuarse la demanda al medio de control de Nulidad Simple, es necesario determinar si esta Corporación tiene la competencia para conocerla o si por el contrario debe ser remitida a un juez de inferior jerarquía a fin de desarrollar el trámite del mismo.
Distribución de competencias en materia de Nulidad Simple entre el Consejo de Estado, los tribunales y juzgados administrativos
El título IV de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(19), comprende la regulación atinente a la “Distribución de las competencias” entre el Consejo de Estado y los tribunales y juzgados administrativos. Hacen parte de dicho título, entre otros, los artículos 149, 152 y 155, que en materia de nulidad simple, establecen lo siguiente:
La lectura de las normas parcialmente trascritas indica que en lo que tiene que ver con el conocimiento de los asuntos de nulidad simple: i) será competente el Consejo de Estado, cuando los actos administrativos demandados hayan sido proferidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado en cumplimiento de funciones administrativas del mismo orden; ii) serán competentes los tribunales administrativos, si los actos administrativos cuestionados fueron expedidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de este mismo orden; y iii) serán competentes los juzgados administrativos, cuando los actos administrativos enjuiciados sean proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas que cumplan funciones administrativas del mismo nivel.
En el sub examine se demanda la nulidad parcial el artículo 2º del Decreto 723 de 2013, “Por el cual se reglamenta la afiliación al sistema general de riesgos laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones” proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio del Trabajo.
Teniendo en cuenta que las entidades que profirieron el acto administrativo cuya nulidad parcial se pretende, son autoridades del orden nacional, es claro que el asunto de la referencia es de la órbita de competencias del Consejo de Estado, pues, de acuerdo con el numeral 1º del artículo149 de la Ley 1437 de 2011, compete a esta Corporación conocer de los asuntos de nulidad simple de los actos administrativos de carácter general proferidos por autoridades del orden nacional, como lo es el Decreto 723 de 2013.
De conformidad con lo expuesto en el marco del presente proveído, en la parte resolutiva se adecuará el trámite del medio de control interpuesto de nulidad por inconstitucionalidad a simple nulidad y se ordenará su admisión.
1. ADECUAR la demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad presentada por las señoras Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón González al medio de control de Nulidad Simple consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
2. Por Secretaría de la Sección Segunda, ADELANTAR los trámites requeridos para corregir los datos del presente proceso en las bases del software de gestión judicial “Justicia Siglo XXI”, sistema en el que deberá aparecer que el proceso de la referencia es de Nulidad Simple y no de Nulidad por Inconstitucionalidad.
3. ADMITIR en única instancia la demanda de Simple Nulidad presentada por Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón González contra la expresión “con una duración superior a un (1) mes”, contenida en el artículo 2º del Decreto 723 de 2013.
4. NOTIFICAR personalmente este auto al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, haciéndosele entrega de copia de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.
5. NOTIFICAR personalmente este auto al señor Ministro de Salud y de la Protección Social, haciéndosele entrega de copia de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.
6. NOTIFICAR personalmente este auto a la señora Ministra del Trabajo, haciéndosele entrega de copia de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011
7. NOTIFICAR personalmente este auto al señor Agente del Ministerio Público haciéndosele entrega de copia de la demanda y de sus anexos, como lo dispone el artículo 171, numeral 2º, de la Ley 1437 de 2011.
8. CORRER traslado a las partes demandadas en los términos del artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, por el término de 30 días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 de la citada Ley, y dentro del cual podrán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, o presentar demanda de reconvención.
9. ADVERTIR a las entidades accionadas, que de conformidad con el artículo 175, numeral 4º, de la Ley 1437 de 2011, con la contestación a la demanda deben aportar todas las pruebas que tengan en su poder y pretendan hacer valer en el proceso, así como los antecedentes administrativos de los actos administrativos demandados.
10. NOTIFICAR por Estado a la parte demandante de la presente providencia, en virtud de lo dispuesto por los artículos 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.
11. INFORMAR a la comunidad la existencia de este proceso, conforme con el artículo 171, numeral 5º de la Ley 1437 de 2011.
12. INVITAR a las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario, Javeriana y de los Andes, así como a la Federación de Aseguradoras Colombianas, Fasecolda, como entidad gremial que agrupa a las ARL, para que si a bien lo tienen, rindan concepto sobre la demanda de la referencia. En consecuencia, por Secretaría de esta Sección y a través de oficio, informar sobre la existencia del proceso a las instituciones mencionadas, remitiendo a sus correos electrónicos institucionales, copia del presente auto, de la demanda.
Consejera: Sandra Lisset Ibarra Velez.
1 Del 31 de mayo de 2017. Folio 7.
2 “Por el cual se reglamenta la afiliación al sistema general de riesgos laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones”.
3 Proferido por el hoy Ministerio del Trabajo como delegatario de funciones presidenciales, otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
4 “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciónes en materia de Salud Ocupacional”.
5 Sobre las “facultades del juez para interpretar la demanda”, se puede consultar, entre otras, la providencia de 19 de agosto de 2016, proferida por la Sección Tercera en el exp. 25000233600020150252901 (57380), con ponencia del Consejero Jaime Santofimio, en la que se expresó lo siguiente: “El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción. Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que másqueaferrarsealaliteralidaddelostérminosexpuestosinteresadesentrañarelsentidodelproblemalitigiosopuestoasuconsideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”.
6 “ART. 42.—Deberes del juez. Son deberes del juez: (…). 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. (…). 6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal. (…)”.
7 Así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 1998, con ponencia del Consejero Manuel Santiago Urueta Ayola, con ocasión de una demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad presentada contra el Decreto 598 de 6 de abril de 1995, expedido por el Presidente de la República, "por medio del cual se dicta una disposición en relación con las situaciones administrativas del Vicepresidente de la República".
8 Estatutaria de la Administración de Justicia.
9 Las cuales fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional a través de sentencia C-037 de 1996, con ponencia del Magistrado Vladimiro Mesa.
10 Así lo dijo el Consejo de Estado fallo de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 18 de enero de 2000, en el que también fue ponente el Consejero Manuel Santiago Urueta Ayola, donde se estudió la constitucionalidad de varios apartes del Decreto 1421 de 1993, “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”. Igual parámetro formal usó esta corporación en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 18 de enero de 2000, cuyo ponente fue el Consejero Juan Alberto Polo Figueroa, en la que también se estudió la constitucionalidad de varios apartes del Decreto 1421 de 1993. Este criterio fue secundado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, al resolver un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con ocasión de una demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad contra el Decreto 1421 de 1993, en providencia de 13 de octubre de 1994.
11 Con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
12 El cual fue declaro exequible por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-400 de 2013 con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla y C-415 de 2012 con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo.
13 C-350 de 1997. En dicho fallo, al resolver una “Acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 335 de 1996, dijo en un obiter dicta: “Por lo anterior, no es aceptable la tesis de la actora, en el sentido de que la función de la CNTV es una “función desligada de la ley”, una función “constitucional normativa” que dicho organismo puede ejercer sin que medie la actividad legislativa, como si lo es, por ejemplo, la facultad normativa directa de la cual goza el Banco de la República, que le permite “(...) regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”, según lo dispone el artículo 371 C.P.; o la función que el Constituyente le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura a través del artículo 257-3 superior, para que, cuando no lo haya hecho el legislador, éste pueda “(...) dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador (...)”.
14 Por medio de la cual se resolvieron las “Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley 182/99 Senado y 004/00 Cámara "Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones".
15 Consejo de Estado, sentencia de 20 de mayo de 1994; Consejero Ponente: Guillermo Chahín Lizcano; Expediente: 5185; Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte; Demandado: La Nación- Banco de la República. En similar dirección puede verse Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 23 de febrero de 2006; Consejero ponente: Enrique José Arboleda Perdomo; Radicación: 11001-03-06-000-2006-00020-00(1721). También se puede consultar Consejo de Estado, sentencia de 31 de marzo de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 110010325000201500010600.
16 Con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
17 Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-1154 de 2008, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, en la que se identifican y definen de manera resumida los criterios formal y material para determinar los decretos del Gobierno nacional que son de conocimiento del Consejo de Estado en virtud del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad. También se puede ver la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 30 de junio de 2013, ponente Consejero Marco Antonio Velilla Moreno, que estudió una demanda interpuesta contra el Decreto 1421 de 1993; y la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 16 de septiembre de 2004, con ponencia de la Consejera María Claudia Rojas Lasso, en la que se estudió la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012, mediante el cual el Presidente “convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”.
19 Ley 1437 de 2011.

References: ARTÍCULO 241
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