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Timestamp: 2016-10-23 12:10:34+00:00

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131 I 20523. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Apothekerverband des Kantons Z�rich sowie A., B. und C. gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (Staatsrechtliche Beschwerde)
2P.131/2004 vom 9. M�rz 2005
Art. 8 al. 1 Cst.; principe de la s�paration des pouvoirs; art. 88 OJ; art. 37 al. 3 LAMal; � 17 de la loi zurichoise sur la sant� publique; � 51 du r�glement zurichois sur le commerce de m�dicaments; remise de m�dicaments par des m�decins (dispensation directe); qualit� des pharmaciens pour agir par la voie du recours de droit public (contr�le abstrait de normes). La disposition figurant au � 17 de la loi zurichoise sur la sant� publique, d'apr�s laquelle la dispensation directe est g�n�ralement interdite dans les villes de Zurich et Winterthour et permise (avec autorisation) dans le reste du canton, assume, en relation avec l'art. 37 al. 3 LAMal, la fonction de norme protectrice fondant la qualit� pour recourir en faveur des pharmacies situ�es dans ces villes (consid. 2). En d�pit de d�fauts non n�gligeables sous l'angle de l'�galit� devant la loi, la r�glementation l�gale peut continuer � s'appliquer, tant que le l�gislateur cantonal comp�tent n'aura pas �dict� de nouvelles r�gles. Une modification au niveau r�glementaire qui tend � admettre la dispensation directe m�me dans les villes de Zurich et Winterthour viole le principe de la s�paration des pouvoirs (consid. 3). Faits � partir de page 207
A. Das z�rcherische Gesetz �ber das Gesundheitswesen vom 4. Nov ember 1962 (im Folgenden: Gesundheitsgesetz bzw. GesG/ZH) gew�hrt in � 17 den �rzten ausserhalb der St�dte Z�rich und Winterthur das Recht, mit Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens eine Privatapotheke zu f�hren. Die T�tigkeit der Apotheker ist in �� 23 ff. GesG/ZH geregelt. Die regierungsr�tliche Verordnung �ber den Verkehr mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978 (im Folgenden: Heilmittelverordnung bzw. HMV/ZH) enth�lt in �� 51 ff. n�here Bestimmungen �ber die Privatapotheken der �rzte. Die Inhaber von Privatapotheken d�rfen Arzneimittel nur f�r Patienten mitgeben, die bei ihnen in Behandlung stehen (� 52 HMV/ZH).
B. In einem Urteil vom 13. Juli 1973 (publ. in: ZBl 74/1973 S. 504 ff.) verneinte das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich das Vorliegen einer rechtsungleichen Behandlung durch den in � 17 GesG/ZH statuierten Ausschluss der in Z�rich und Winterthur praktizierenden �rzte von der Selbstdispensation. Hingegen gelangte das Verwaltungsgericht im genannten Urteil zum Schluss, das f�r die �rzte in den St�dten Z�rich und Winterthur geltende Selbstdispensationsverbot verstosse gegen die Handels- und Gewerbefreiheit. Aufgrund einer Vereinbarung der �rztegesellschaft des Kantons Z�rich mit dem Apothekerverein des Kantons Z�rich wurden in der Folge aber nur wenige Selbstdispensationsbewilligungen f�r �rzte in Z�rich und Winterthur erteilt (vgl. ZBl 99/1998 S. 572-574).
C. C.a Mit Entscheid vom 26. Februar 1998 (publ. in: ZBl 99/1998 S. 568 ff.) - betreffend das Gesuch eines HMO-Zentrums in Z�rich um Erteilung der Bewilligung zur Medikamentenabgabe - bejahte das Verwaltungsgericht aufgrund der dahingehenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung die grunds�tzliche Vereinbarkeit von Einschr�nkungen der Selbstdispensation mit der Handels- und Gewerbefreiheit. In der Beschr�nkung des Verbotes auf die St�dte Z�rich und Winterthur erblickte das Gericht aber einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit. Der kantonale Gesetzgeber sei bei Erlass bzw. Weiterf�hrung der in � 17 GesG/ZH enthaltenen Regelung davon ausgegangen, die Medikamentenabgabe sei zum Schutze der �ffentlichen Gesundheit durchwegs den Apotheken vorzubehalten, wobei in Gebieten mit ungen�gender Versorgung durch �ffentliche Apotheken die Selbstdispensation trotz der damit BGE 131 I 205 S. 208verbundenen Gefahren als das kleinere �bel zugelassen werden m�sse. Die seit dem Jahre 1951 bestehende Abgrenzung zwischen den St�dten Z�rich und Winterthur einerseits und den �brigen Gemeinden andererseits habe seinerzeit noch als zul�ssige Pauschalierung gelten k�nnen. Nachdem jedoch heute in zahlreichen Landgemeinden eine oder mehrere Apotheken best�nden, halte die in � 17 GesG/ZH getroffene r�umliche Abgrenzung vor dem Rechtsgleichheitsgebot nicht mehr stand. Aufgrund der heutigen Dichte und Verteilung von Apotheken im Kanton Z�rich bestehe f�r die in � 17 GesG/ZH getroffene Unterscheidung kein vern�nftiger und sachlicher Grund mehr. Ob dar�ber hinaus auch ein Verstoss gegen die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vorliege, liess das Gericht offen. Aufgrund akzessorischer Normenkontrolle sei � 17 GesG/ZH nicht anzuwenden, soweit diese Bestimmung eine Selbstdispensationsbewilligung f�r �rzte in Z�rich und Winterthur ausschliesse. Da es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Verwaltungsgerichts sei, die Frage der Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln und der Entscheidungsspielraum durch das ergehende Urteil nicht eingeschr�nkt werden d�rfe, sei die konkret anbegehrte Selbstdispensationsbewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung zu erteilen, ohne dass hief�r dannzumal ein Bestandesschutz beansprucht werden k�nne.
C.b Der Inhaber einer in der N�he des oben erw�hnten HMO-Zentrums gelegenen Apotheke f�hrte gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willk�rverbotes sowie der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, auf welche das Bundesgericht mit Urteil 2P.195/1998 vom 15. Juni 1999 (publ. in: ZBl 101/2000 S. 533 ff.), von gewissen Verfahrensr�gen abgesehen, mangels Legitimation des Beschwerdef�hrers nicht eintrat.
D. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich bewilligte in der Folge 87 Gesuche f�r die Medikamentenabgabe durch �rzte in Z�rich und Winterthur. Seit September 1998 sistierte sie die noch h�ngigen, zu hunderten eingegangenen Gesuche, dies zun�chst bis zum Vorliegen des bundesgerichtlichen Entscheides vom 15. Juni 1999 bzw. bis zum Vorliegen der Begr�ndung desselben, dann bis zu einem Volksentscheid �ber die Neuregelung der Selbstdispensation. Die dagegen beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich erhobenen Beschwerden blieben erfolglos. BGE 131 I 205 S. 209
Im Fr�hjahr 2001 befasste sich der Kantonsrat mit der Neuregelung der Selbstdispensation. Eine erste Vorlage, welche als Gegenvorschlag zu zwei eingereichten und wieder zur�ckgezogenen Volksinitiativen der Apothekerschaft einerseits und der �rzteschaft andererseits konzipiert war, sah im Wesentlichen vor, dass �rzten die F�hrung einer Privatapotheke bewilligt wird, wenn sich in einer Gemeinde keine oder im Verh�ltnis zur Bev�lkerung zu wenige �ffentliche Apotheken befinden oder wenn diese f�r wesentliche Teile der Bev�lkerung schlecht erreichbar sind. Ferner war die Abgabeberechtigung f�r den Fall vorgesehen, dass sich innerhalb eines Umkreises von 500 m zur Praxis keine Apotheke befindet und der Arzt sich an den allgemeinen medizinischen Notfalldiensten der Standesorganisationen beteiligt. Diese Vorlage wurde von den Stimmberechtigten am 23. September 2001 mit 54 % Neinstimmen verworfen.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich hielt trotz dieses Ergebnisses die Sistierung der Gesuche um Selbstdispensation f�r �rzte in Z�rich und Winterthur aufrecht, wogegen eine Gesuchstellerin erfolglos an das Verwaltungsgericht und hernach an das Bundesgericht gelangte (Urteil 2P.225/2002 vom 26. Mai 2003).
Eine zweite, vom Regierungsrat ausgearbeitete Gesetzesvorlage sah vor, dass �rzte in Gemeinden ohne mindestens eine Apotheke mit durchgehender �ffnungszeit die Abgabeberechtigung erlangen konnten. Seitens der �rzte wurde gegen diese vom Kantonsrat verabschiedete Gesetzes�nderung das Referendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 30. November 2003 wurde auch diese Neuregelung mit einer Mehrheit von 59 % abgelehnt.
E. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beschloss in der Folge am 10. M�rz 2004 eine �nderung von � 51 der Verordnung �ber den Verkehr mit Heilmitteln, wonach �rzte nunmehr im ganzen Kantonsgebiet, d.h. auch in den St�dten Z�rich und Winterthur, mit Bewilligung der Gesundheitsdirektion eine Privatapotheke f�hren k�nnen. Die ge�nderte Bestimmung lautet wie folgt:
Zur F�hrung einer �rztlichen Privatapotheke ist eine Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens erforderlich. Die Bewilligung wird praxisberechtigten �rztinnen und �rzten sowie ambulanten gemeinn�tzigen Institutionen nach � 9 der �rzteverordnung erteilt.
F�r die Einrichtungen der Privatapotheken gelten die �� 15 bis 18 sowie 23 und 35 dieser Verordnung. Zur Behebung untergeordneter BGE 131 I 205 S. 210M�ngel kann die Bewilligung mit Auflagen versehen werden. Die Bewilligungen werden befristet und auf Gesuch erneuert, wenn die Voraussetzungen fortbestehen.
Die zur Abgabe von Medikamenten berechtigten �rztinnen, �rzte und ambulanten gemeinn�tzigen Institute sind verpflichtet, in ihren Praxisr�umen an gut sichtbarer Stelle den Hinweis anzubringen, dass die Medikamente auch gegen Rezept in der Apotheke bezogen werden k�nnen.
F. Der Apothekerverband des Kantons Z�rich sowie drei Inhaber von in Z�rich, Winterthur und Fehraltdorf gelegenen Apotheken f�hren gegen diesen Beschluss des Regierungsrates am 19. Mai 2004 staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnungs�nderung aufzuheben. Sie r�gen eine Verletzung der Gewaltenteilung, der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sowie der Rechtsgleichheit und des Vertrauensschutzes.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 10. M�rz 2004 betreffend �nderung von � 51 der Verordnung vom 28. Dezember 1978 �ber den Verkehr mit Heilmitteln auf.
2. Zu pr�fen ist die Legitimation der Beschwerdef�hrer zur staatsrechtlichen Beschwerde.
2.1 Im Vordergrund stehen die R�gen der Verletzung der Gewaltenteilung sowie der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. F�r beide R�gen bedarf es, auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, wo an sich eine virtuelle Betroffenheit gen�gt, eines Eingriffes in rechtlich gesch�tzte Interessen (BGE 127 I 60 E. 2a S. 63 und E. 4 S. 68 mit Hinweisen). Der Beschwerdef�hrer muss durch die als bundesrechtswidrig oder kompetenzwidrig beanstandete Norm in seiner eigenen Rechtsstellung oder in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen betroffen sein.
2.2 Die angefochtene Verordnungsvorschrift richtet sich nicht an Apotheker, sondern an die im Kanton t�tigen �rzte. Die Beschwerdef�hrer (bzw. der f�r sie mitrekurrierende Apothekerverband) sind insoweit nicht in der eigenen Rechtsstellung betroffen. Sie k�nnen sich, da zwischen den Berufsgruppen der Apotheker und der �rzte (solange diesen der Handverkauf verwehrt bleibt) gem�ss Rechtsprechung keine direkte Konkurrenz besteht, gegen�ber der behaupteten unzul�ssigen Beg�nstigung der �rzte auch BGE 131 I 205 S. 211nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen (vgl. Urteil 2P.287/2002 vom 22. Dezember 2003 betreffend Apothekerverein Schwyz, E. 2.3 mit Hinweisen). Es besteht kein Anlass, auf diese Rechtsprechung zur�ckzukommen.
Seitens der Beschwerdef�hrer wird geltend gemacht, dass die den �rzten durch die angefochtene Verordnungs�nderung einger�umte erweiterte Selbstdispensationsbefugnis in durch Normen des Bundesrechtes gesch�tzte Interessen der Apotheker eingreife. In seinem (eingangs zitierten) Urteil vom 15. Juni 1999, welches ebenfalls die hier streitige Frage der Zul�ssigkeit der Selbstdispensation in den St�dten Z�rich und Winterthur betraf, hat das Bundesgericht der Vorschrift von Art. 37 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 18. M�rz 1994 �ber die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) den Charakter einer den Interessen der Apotheker dienenden (selbst�ndigen) Schutznorm abgesprochen. Im gleichen Sinne entschied es im Urteil vom 22. Dezember 2003 betreffend den Kanton Schwyz. Von dieser Rechtsprechung grunds�tzlich abzuweichen besteht kein Anlass.
2.3 Zu pr�fen bleibt, ob und wieweit � 17 des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes - mit dem die streitige Verordnungsvorschrift offensichtlich in Widerspruch steht - von den Apothekern als legitimationsbegr�ndende Schutznorm angerufen werden kann. Diese Gesetzesvorschrift steht, auch wenn ihr das Verwaltungsgericht in einem konkreten Anwendungsfall aus Gr�nden der Rechtsgleichheit die Gefolgschaft verweigert hat, nach wie vor in Kraft und kann insoweit die Funktion einer Schutznorm immer noch erf�llen, ohne dass es darauf ank�me, ob sie mit der Rechtsgleichheit vereinbar ist; letzteres w�re eine Frage der materiellen Beurteilung.
2.3.1 In BGE 119 Ia 433 E. 2c S. 437 f. hat das Bundesgericht einer Gesetzesvorschrift des Kantons Schaffhausen, welche die Bewilligung der Selbstdispensation durch �rzte nur zuliess, soweit dies "f�r die �rztliche Betreuung der Bev�lkerung notwendig ist", den Charakter einer Schutznorm zugunsten der Apotheker zuerkannt. Die Bestimmung wolle die gen�gende Medikamentenversorgung der Bev�lkerung sichern, indem sie Apotheken unter gewissen Voraussetzungen vor der Konkurrenz durch selbstdispensierende �rzte sch�tze. Dieser Konkurrenzschutz sei zwar nicht das eigentliche Ziel der Norm, sondern nur ein Mittel zur Erreichung des BGE 131 I 205 S. 212mit ihr verfolgten Zweckes. Er sei aber nicht eine blosse faktische Reflexwirkung, sondern vom Gesetzgeber durchaus beabsichtigt. Die betroffenen Apotheken h�tten damit ein rechtlich gesch�tztes Interesse an der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen f�r die Zulassung der Selbstdispensation.
Das Bundesgericht nahm bei der Beurteilung der staatsrechtlichen Beschwerde gegen das Urteil des z�rcherischen Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 1998, worin dieses � 17 des kantonalen Gesundheitsgesetzes die Gefolgschaft verweigerte und allen kantonalen �rzten einen (bis zu einer gesetzlichen Neuordnung befristeten) Anspruch auf Zulassung der Selbstdispensation zuerkannte, auf die erw�hnte Rechtsprechung zur Schaffhauser Regelung Bezug. Es erblickte aber einen wesentlichen Unterschied der in � 17 des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes enthaltenen Vorschrift darin, dass diese Bestimmung, indem sie die Selbstdispensation in einem Kantonsteil generell zulasse und im andern Kantonsteil (Z�rich/ Winterthur) generell verbiete, nicht spezifisch darauf ausgelegt sei, den Weiterbestand des vorhandenen Apothekennetzes zu sch�tzen oder den Ausbau desselben zu f�rdern. Der aus � 17 GesG/ZH f�r die Apotheken (in Z�rich und Winterthur) resultierende Vorteil sei hier, anders als nach der Ordnung des Kantons Schaffhausen, eine blosse (ungewollte) faktische Reflexwirkung, die als solche kein rechtlich gesch�tztes Interesse zu begr�nden verm�ge (zit. Urteil 2P.195/1998 vom 15. Juni 1999, publ. in: ZBl 101/2000 S. 533 ff., E. 3d/aa).
2.3.2 Es fragt sich, wieweit an dieser Betrachtungsweise festgehalten werden kann. � 17 GesG/ZH ist zwar nicht direkt auf die Erhaltung oder den Ausbau des bestehenden Apothekennetzes ausgerichtet, indem er die Zulassung der Selbstdispensation nach einer r�umlichen Zweiteilung des Kantonsgebietes entweder generell zul�sst oder generell verbietet, ohne auf die jeweils vorhandenen Versorgungsm�glichkeiten durch die bestehenden Apotheken bzw. auf die tats�chliche Bed�rfnislage abzustellen. Das Gesetz nimmt aber in klarer Weise eine Aufgabenteilung vor, indem es f�r das Gebiet der beiden grossen St�dte die Medikamentenversorgung ausschliesslich den Apotheken vorbeh�lt. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang Art. 37 Abs. 3 KVG, wonach die Kantone bei der Zulassung der Selbstdispensation die Zugangsm�glichkeiten zu �ffentlichen Apotheken zu ber�cksichtigen haben. Zwar erscheint diese bundesrechtliche Vorschrift, wie das Bundesgericht in seinem BGE 131 I 205 S. 213Entscheid vom 15. Juni 1999 (E. 3d/bb, publ. in: ZBl 101/2000 S. 537/38) festgestellt und in einem sp�teren Urteil 2P.287/2002 vom 22. Dezember 2003, E. 2.3 (betreffend die Ordnung des Kantons Schwyz) best�tigt hat, zu allgemein, um f�r sich allein als Schutznorm gegen�ber der Zulassung der Selbstdispensation angerufen werden zu k�nnen. In Verbindung mit dieser - wenn auch lange nach Erlass des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes in Kraft getretenen - Vorschrift von Art. 37 Abs. 3 KVG, welche die Aufgabenteilung zwischen Apotheken und �rzten f�r die Leistungserbringung im Rahmen der Krankenversicherung als anzustrebendes Ziel zum Ausdruck bringt, kann jedoch der in � 17 des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes getroffenen Ordnung, was den Ausschluss der Selbstdispensation in den St�dten Z�rich und Winterthur anbelangt, objektiv die Funktion einer Schutznorm zugunsten der in diesen St�dten gelegenen Apotheken zuerkannt werden. Insoweit ist an der im Urteil vom 15. Juni 1999 erfolgten Beurteilung der Legitimationsfrage nicht festzuhalten. Die Apotheker in den St�dten Z�rich und Winterthur haben ein rechtlich gesch�tztes Interesse, zu verlangen, dass das vom Gesetzgeber f�r diesen Teil des Kantons statuierte Selbstdispensationsverbot eingehalten und die Medikamentenverteilung dementsprechend ausschliesslich den Apotheken �berlassen wird.
Festzuhalten ist jedoch - wie vorausgeschickt (oben E. 2.2 in fine) - an der bisherigen Rechtsprechung insoweit, als Art. 37 Abs. 3 KVG nicht als Schutznorm gegen�ber Anordnungen des kantonalen Gesetzgebers angerufen werden kann. Die im Urteil 2P.287/2002 vom 22. Dezember 2002 betreffend den Kanton Schwyz sowie in dem mit heutigem Datum ergangenen Entscheid betreffend den Kanton Solothurn (BGE 131 I 198) erfolgte Beurteilung der Legitimationsfrage wird durch die ge�nderte Einsch�tzung der Tragweite von � 17 des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes nicht in Frage gestellt.
2.4 Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nach dem Gesagten einzutreten. Die Beschwerdef�hrer 2 und 3 sind als Inhaber von in Z�rich bzw. Winterthur gelegenen Apotheken durch die angefochtene Verordnungs�nderung in ihren rechtlich gesch�tzten Interessen direkt betroffen; die Beschwerdef�hrerin 4, welche eine ausserhalb der beiden St�dte gelegene Apotheke betreibt und eines Tages auf Stadtgebiet eine Apotheke er�ffnen k�nnte, ist zumindest virtuell betroffen (sofern man nicht schon im Wegfall der BGE 131 I 205 S. 214Ausf�hrung von Verschreibungen durch �rzte aus den Stadtgebieten eine unmittelbare Betroffenheit erblicken will); der mitrekurrierende Apothekerverband vertritt gem�ss Art. 2 seiner Statuten u. a. die Interessen seiner Mitglieder gegen�ber den Beh�rden und erscheint, da eine Grosszahl der ihm angeschlossenen Apotheker durch die Aufhebung des Selbstdispensationsverbotes f�r das Gebiet Z�rich und Winterthur direkt oder virtuell betroffen ist, ebenfalls als zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
3. 3.1 Die angefochtene Verordnungs�nderung, durch welche die Befugnis zur Selbstdispensation entgegen � 17 GesG/ZH auch den �rzten in Z�rich und Winterthur zuerkannt wird, h�lt vor dem Grundsatz der Gewaltentrennung nur stand, sofern die in der genannten Gesetzesbestimmung vorgenommene Unterscheidung zwischen �rzten in den beiden St�dten Z�rich und Winterthur einerseits und jenen im �brigen Kantonsgebiet andererseits, wie im Urteil des z�rcherischen Verwaltungsgerichts vom 26. Februar 1998 seinerzeit angenommen, tats�chlich gegen das Rechtsgleichheitsgebot verst�sst und daher nicht zur Anwendung gelangen darf. Der genannte Verwaltungsgerichtsentscheid ist zwar damals beim Bundesgericht - wegen Verneinung der Legitimation - erfolglos angefochten worden und in Rechtskraft erwachsen. Er beinhaltete jedoch lediglich eine inzidente Kontrolle der Verfassungsm�ssigkeit von � 17 GesG/ZH, welcher formell nach wie vor in Kraft steht, weshalb das Ergebnis der damaligen Pr�fung das Bundesgericht f�r das vorliegende Verfahren nicht bindet. Ob � 17 GesG/ZH mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar ist, beurteilt das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 126 I 180 E. 2a S. 182 mit Hinweisen), und zwar aufgrund der heutigen Verh�ltnisse.
3.2 Es ist zuzugeben, dass die in � 17 GesG/ZH bez�glich des r�umlichen Geltungsbereiches des Selbstdispensationsverbotes getroffene Unterscheidung sehr pauschal erscheint. Die vorgenommene r�umliche Abgrenzung vermag insofern nicht zu befriedigen, als heute auch andere grosse Gemeinden im Kanton ein relativ dichtes Netz von Apotheken aufweisen und damit bez�glich der Medikamentenversorgung durch �ffentliche Apotheken in gewissen Gebieten ausserhalb von Z�rich und Winterthur �hnliche Verh�ltnisse wie in den genannten St�dten bestehen k�nnen. Eine feinere r�umliche Abgrenzung - falls �berhaupt an einer abstrakten BGE 131 I 205 S. 215gebietsweisen Umschreibung des Geltungsbereiches der beiden Regimes festgehalten und nicht, wie in den beiden abgelehnten Gesetzesvorlagen vorgesehen, auf eine an die jeweilige lokale Versorgungslage ankn�pfende Regelung umgestellt wird - w�re daher w�nschbar. Damit ist aber noch nicht gesagt, dass die in � 17 GesG/ZH festgelegte Abgrenzung aufgrund der heutigen Verh�ltnisse geradezu als verfassungswidrig einzustufen ist. Dem Gesetzgeber sind schematische Aufteilungen, wenn sie tendenziell vern�nftig und sachgerecht erscheinen, nicht verwehrt. Die in � 17 GesG/ZH vorgenommene gebietsm�ssige Aufteilung hat insofern nach wie vor ihre Berechtigung, als jedenfalls in den beiden grossen St�dten Z�rich und Winterthur ein dichtes und durch �ffentliche Verkehrsmittel gut erschlossenes Apothekennetz besteht, so dass f�r dieses Gebiet das Bed�rfnis nach �rztlicher Selbstdispensation zul�ssigerweise generell verneint werden darf, w�hrend im �brigen Kantonsgebiet die Versorgungsm�glichkeit mit Medikamenten tendenziell nicht im gleichen Masse gew�hrleistet ist. Wohl m�gen die Verh�ltnisse, was die Apothekendichte und die Erschliessung durch �ffentliche Verkehrsmittel anbelangt, in gewissen Gebieten sich von jenen in den beiden grossen St�dten kaum mehr unterscheiden, und die Versorgungslage, welcher der Gesetzgeber mit � 17 GesG/ZH Rechnung tragen wollte, d�rfte sich im Laufe der Zeit auch insgesamt wesentlich ge�ndert haben. Bevor jedoch der vom Gesetzgeber in � 17 GesG/ZH getroffenen Unterscheidung aus Gr�nden der Rechtsgleichheit die Verbindlichkeit abgesprochen wird, sind - unter dem Gesichtspunkt des Verh�ltnism�ssigkeitsgebotes - die damit verbundenen Konsequenzen abzuw�gen. Sowohl die generelle Zulassung der �rztlichen Selbstdispensation im ganzen Kantonsgebiet (so die Rechtsfolge nach der im Urteil des z�rcherischen Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1998 vertretenen Betrachtungsweise, welcher der Regierungsrat mit der angefochtenen Verordnungs�nderung nach der Ablehnung der beiden Gesetzesvorlagen folgen m�chte) als auch die als Alternative ebenfalls in Betracht fallende Ausdehnung des f�r die beiden St�dte statuierten Selbstdispensationsverbotes auf den ganzen Kanton widerspr�chen klar dem Willen des historischen Gesetzgebers, wie er in � 17 GesG/ZH zum Ausdruck kommt. Eine �nderung des heutigen Zustandes in die eine oder andere Richtung h�tte aber auch weitreichende sachliche Konsequenzen; die dadurch neu geschaffenen und nicht mehr ohne weiteres BGE 131 I 205 S. 216reversiblen Verh�ltnisse k�nnten mit den Intentionen des heutigen kantonalen Gesetzgebers, welche aufgrund des Ergebnisses der k�rzlich durchgef�hrten Abstimmungen �ber die beiden gescheiterten Gesetzesvorlagen nicht ohne weiteres erkennbar sind, kollidieren. Andererseits ist zu beachten, dass die Ungereimtheiten der heutigen r�umlichen Abgrenzung des Selbstdispensationsverbotes unter dem Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit wie auch des Gebotes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen insofern nicht schwer ins Gewicht fallen, als sie nicht den Kern der �rztlichen T�tigkeit, sondern nur einen potentiellen Nebenbereich derselben betreffen, welcher aufgrund der ausbildungsbedingten Aufgabenteilung zwischen �rzten und Apothekern so oder so von untergeordneter Bedeutung bleiben muss und legitimerweise nicht zu einem wichtigen Teil der �rztlichen Erwerbst�tigkeit werden darf. Eine Abw�gung dieser Umst�nde f�hrt zum Schluss, dass die in � 17 GesG/ZH festgelegte Regelung, auch wenn sie mit nicht unbedenklichen M�ngeln behaftet ist, weiterhin Geltung beanspruchen darf, solange der zust�ndige kantonale Gesetzgeber keine neue Ordnung beschlossen hat. Damit ist zugleich gesagt, dass f�r die streitige Verordnungs�nderung - welche den aufgrund des Verwaltungsgerichtsurteils vom 26. Januar 1998 geschaffenen "faktischen" Rechtszustand gleichsam kodifizieren will - kein Raum besteht. Die angefochtene neue Verordnungsvorschrift ist in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung aufzuheben. Eine Behandlung der weiteren R�gen er�brigt sich.

References: Art. 8
 art. 88
 art. 37
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 37
 BGE 
 BGE 
 Art. 37
 BGE 
 Art. 37
in fine
 Art. 37
 BGE 
 Art. 2
 BGE 
 BGE