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Timestamp: 2018-05-26 23:20:51+00:00

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ACUERDO Y SENTENCIA C.S.J. Nº 1.704/17
JUICIO: "HEISECKE & CIA S.A.C.I. C/ RESOLUCIÓN N° 034-017 DICT. POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL”.
En la ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los treinta días, del mes de noviembre, del año dos mil diecisiete, estando reunidos en Sala de Acuerdos los señores Ministros de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, SINDULFO BLANCO, MIRYAM PEÑA CANDIA y MIGUEL OSCAR BAJAC quienes integran la Sala por inhibición de los Dres. Luis María Benítez Riera y Alicia Pucheta de Correa, por Ante mí, la Secretaria autorizante, se trajo el expediente caratulado: “HEISECKE & CIA S.A.C.I. C/ RESOLUCIÓN n° 034-017 DICT. POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL", a fin de resolver los Recursos de Apelación y Nulidad interpuestos respectivamente por el Abogado Santiago Quevedo Gatti en representación de la parte actora, y por el Abogado Víctor Leiva Gómez en representante de la parte demandada, contra el Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala.
Practicado el sorteo de Ley para determinar el orden de la votación, dio el siguiente resultado: BLANCO, PEÑA CANDIA y BAJAC.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Doctor SINDULFO BLANCO dijo: Que, si bien el Recurso de Nulidad se encuentra implícito junto con la interposición del Recurso de Apelación, ni el representante de la parte actora ni la parte demandada han expresado agravios en lo que respecta al Recurso de Nulidad. Por tanto, no observándose vicios o defectos en la sentencia que ameriten su tratamiento de oficio en los términos de los artículos 15, 113 y 404 del Código Procesal Civil, éste Recurso debe desestimarse. Es mi voto.
A sus turnos los Ministros PEÑA CANDIA y BAJAC, manifiestan que se adhieren al voto del distinguido Ministro preopinante por los mismos fundamentos.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Señor Ministro BLANCO prosiguió diciendo: Por Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012 el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala resolvió: "1.- NO HACER LUGAR a la presente demanda contencioso-administrativa instaurada en estos autos por "HEISECKE & CIA SACA, contra la RESOLUCIÓN N° 034-017 DE FECHA 19 DE ABRIL DEL 2011 DICTADA POR EL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL" por los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución y en consecuencia; 2.- CONFIRMAR, la resolución impugnada; 3.- IMPONER, las costas en el orden causado; 4.- ANOTAR, registrar, notificar y remitir copia a la Excelentísima Corte Suprema de Justicia.
Que, a fs. 789-792 se evidencia la expresión de agravios de la parte actora, la firma HEISECKE & CIA S.A.C.I., quien a través de su representante convencional, Abogado Santiago Quevedo Gatti, manifiesta primeramente que el Tribunal de Cuentas ha basado sus conclusiones en argumentos extrajudiciales no discutidos en autos.
Prosiguiendo sus agravios, expresa que el Artículo 58 de la Ley N° 2051/03 admite la rescisión por mutuo disenso cuando existieran circunstancias técnicas, lo cual no fue considerado ni por el IPS ni por el Tribunal de Cuentas, señalando que la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria (DINAVISA) aconsejó rescindir parcialmente el contrato atendiendo a una circunstancia técnica.
Continúa sus agravios que los argumentos de la parte demandada son insostenibles frente a la disposición contenida en el Artículo 995 del Código Civil, arguyendo que a la luz de dicha disposición el Gerente de Salud del Instituto de Previsión Social se encontraba facultado a efectuar la recisión de contrato. Por ello, existiendo causal de rescisión, y estando facultado para efectuar esta recisión el Gerente de Salud, ya no cabía que el Consejo de Administración del IPS modifique la solución a la que se había arribado.
Por todo cuanto lo referido en el mencionado escrito de expresión de agravios, concluye solicitando la revocación del Acuerdo y Sentencia dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala en estos autos.
Corrido el traslado respectivo, a fs. 802-805 se presentó la Abogada María Verónica Alegre Gentile, en representación del Instituto de Previsión Social, a fin de contestar los agravios vertidos por el apelante. Inicia su contestación efectuando un relatorio sucinto de los antecedentes administrativos, para luego señalar - a contrario de lo sostenido por la parte actora - que se constató a través de un sumario administrativo que los medicamentos proveídos por la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. no cumplían con las especificaciones del material de acondicionamiento primario, incluyendo por tanto dicha firma en una falta. Señala que consecuencia de dicho sumario fue la Resolución A.J. N° 145 de fecha 11 de marzo de 2011, por la cual se resolvió sancionar con multa a la firma HEISECKE & CIA S.A.C.I.
Prosigue atacando de falsos los fundamentos esgrimidos por su contraparte, a la vez de señalar que el producto entregado al Instituto de Previsión Social por la firma demandante no cumplía con los requisitos exigidos en el Pliego de Bases y Condiciones, extremo el cual fue comprobado por la DINAVISA. Así, al no conservar sus propiedades el medicamento individualizado como ENALAPRIL 20 mg, éste no produce el efecto deseado en los pacientes, apuntalando como válida la conclusión a la cual arribó el Tribunal de Cuentas al afirmar que efectivamente los pacientes expuestos a este medicamento se encontraron en una situación de riesgo.
Con relación a los demás agravios de la parte actora, continúa manifestando que en ningún lugar del Contrato N° 294/2010 suscripto entre el Instituto de Previsión Social y la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. se nombra al Gerente de Salud como apoderado de la Previsional con facultades para tomar decisiones de importancia, tales como la recisión del contrato. Así, los trámites efectuados por el Dr. Alejandro Jiménez Villarejo (Gerente de Salud de la Previsional) fueron simples actos preparatorios de la voluntad administrativa, y que incluso, la máxima autoridad de la Administración no está ligada a adoptar la decisión sugerida por sus gerentes, estando facultado a adoptar una determinación totalmente diferente si así lo considera. Sustenta este extremo invocando el Principio de Legalidad del Derecho Administrativo.
Concluye solicitando a esta Máxima Instancia la confirmación del Acuerdo y Sentencia apelado.
AGRAVIOS DE LA PARTE DEMANDADA, EN LO QUE RESPECTA A LA IMPOSICIÓN DE COSTAS:
A fs. 795-798 se encuentra la expresión de agravios del Instituto de Previsión Social, mediante el cual expresa agravios respecto a la imposición de las costas por el Tribunal de Cuentas en estos autos.
Manifiesta en dicha oportunidad (aquí expresado a modo de síntesis), que de la lectura del Acuerdo y Sentencia dictado por el Tribunal de Cuentas no se colige ninguna causal de exoneración de las costas a la perdidosa, sino que confirman la necesidad de su aplicación a la perdidosa.
Señala además que el Tribunal de Cuentas basa su determinación respecto a las costas en el Artículo 195 del Código Procesal Civil, el cual dispone la exoneración en casos de vencimiento recíproco, lo cual no ha tenido lugar en autos, y respecto a la necesidad de interpretación sobre la cual se funda también el Tribunal, expresa que el fallo de éste se sustentó en argumentos jurídicos expuestos por la Previsional.
Por todo ello, finaliza su escrito solicitando la revocación del tercer apartado del Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012, protestando costas.
CONTESTACIÓN DE LA PARTE ACTORA:
Contestando los agravios de la parte demandante, a fs. 808-810, se presentó el representante de la firma Heisecke & Cía S.A.C.I., manifestando en dicha oportunidad que el Tribunal seguramente se habrá querido referir al Artículo 193 del Código Procesal Civil y no al 195, siendo que aquel (el 193) se refiere a la exención de costas, en cuanto que el 195 refiere al vencimiento parcial y mutuo. Así, cita un comentario del doctrinario Casco Pagano, quien refiere que el principio general de costas a la perdidosa no es un principio absoluto, concediendo el Artículo 193 al juez la facultad de apreciar las causas de eximición, en todo o en parte, siempre que encuentre mérito para ello.
En ese orden de ideas, habiendo el Tribunal de Cuentas encontrado méritos para eximir de costas a la vencida, impuso las costas en el orden causado. Por ello, concluye solicitando la confirmación del numeral 3 del Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012.
Procedemos a efectuar un análisis razonado de la resolución apelada y de los documentos obrantes en autos, de lo cual se constata que la firma HEISECKE & CIA S.A.C.I. fue adjudicada parcialmente en la Licitación Pública Nacional N° 01/10 "Adquisición de Medicamentos Varios para el IPS”, para la provisión del medicamento denominado ENALAPRIL 20 mg, entre otros.
Conforme se desprende del documento obrante a fs. 169 de autos, ante denuncias de falta de efecto del producto denominado ENALAP 20 (perteneciente a la firma Heisecke & Cía S.A.C.I.), la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria resolvió suspender temporalmente el registro sanitario para dicho producto, además de iniciar un sumario administrativo a la empresa, siendo esto comunicado al Instituto de Previsión Social por medio de la Nota NDVS N° 013/11.
Posteriormente, por medio de la Nota GS N° 106/2010 (fs. 148), el Gerente de Salud del Instituto de Previsión Social, Dr. Alejandro Giménez, solicita la conformidad de la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. a fin de proceder a la recisión parcial por mutuo acuerdo del Contrato N° 294/10, en lo que respecta al ítem N° 231, Enalapril 20 mg.; solicitud a la cual dicha empresa prestó su consentimiento, conforme se desprende de la nota obrante a fs. 149.
Previendo un posible desabastecimiento del producto (y a fin de evitar tal situación), la Unidad de Farmacoterapéutica, por medio de la Nota 0216-2011-000112 de fecha 04 de febrero de 2011 solicitó a la Dirección Jurídica un dictamen jurídico, lo cual fuera respondido mediante Dictamen N° DIJ/DDC/N° 140/2011, por el cual dicha Dirección recomendó la recisión del contrato con la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. conforme al Artículo 59 de la Ley 2051/03.
Luego de las tramitaciones detalladas en el considerando del Acta N° 034/11 de fecha 19 de abril de 2011, el Consejo de Administración del Instituto de Previsión Social, por medio de dicho acto administrativo resolvió cuanto sigue: "1°) Disponer la Rescisión Parcial por incumplimiento del Contrato N° 294/2010, suscrito con la Empresa HEISECKE & CIA S.A.C.I. para la adquisición del producto con Código N° 1577 "ENALAPRIL 20 MG COMPRIMIDO, en el marco de la Licitación Pública Nacional N° 01/10 "ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOS VARIOS PARA EL IPS", ello en aplicación del Artículo 59 inciso a) de la Ley N° 2051/03 (fs. 465).
Contra esta Resolución, la empresa afectada interpuso Recurso de Reconsideración, que fuera denegado de forma ficta, en atención a que el Instituto de Previsión Social no se pronunció al respecto. Con ello quedó expedita la vía para que la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. se presente a promover esta demanda contencioso- administrativa.
Tramitados los estadios procesales de rigor, la presente acción fue resuelta por el Tribunal de Cuentas por medio del Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012, no haciendo lugar a las pretensiones de la parte actora y confirmando la resolución administrativa impugnada. Contra dicho Acuerdo y Sentencia se alzaron en apelación, por un lado la parte actora respecto al modo en que fue resuelto el fondo de la cuestión; y por otro lado la parte demandada respecto a la imposición de las costas - recursos los cuales motivan el presente estudio.
Así la cuestión, procedemos a responder a la cuestión: ¿Se encuentra ajustado a derecho el Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012, o por el contrario, debe el mismo ser revocado?
Analizando las disposiciones legales cuya aplicación se discute en autos, tenemos primeramente el Artículo 58 de la Ley N° 2051/03, el cual dispone: "Cuando por circunstancias imprevistas, técnicas o económicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no fuere posible o conveniente para los intereses públicos ejecutar total o parcialmente el contrato, ¡as partes podrán, por mutuo acuerdo, convenir la extinción de todas o algunas de las obligaciones contractuales, en el estado en que se encuentren.
Salvo estipulación en contrario, la extinción de las obligaciones contractuales por mutuo acuerdo no implicará renuncia a derechos causados o adquiridos a favor de la Contratante o del proveedor o contratista. En estos casos, dicha entidad no podrá celebrar contrato posterior sobre el mismo objeto con el mismo sujeto.
Por otro lado, el Artículo 59 del mismo cuerpo legal, en la parte que nos concierne dispone: “La Contratante podrá rescindir administrativamente los contratos a los que se refiere esta ley, en los siguientes casos:
c) cuando el valor de ¡as multas supera el monto de la garantía de cumplimiento del contrato;
g) en los demás casos estipulados en el contrato, de acuerdo con su naturaleza..."
Observando la expresión de agravios de la parte actora, tenemos que parte de éstos consisten en que el Tribunal de Cuentas no analizó debidamente que en las especificaciones del Pliego de Bases y Condiciones estaba previsto el tipo de embalaje de los productos objeto de la licitación, considerando la parte actora que esto dejaba a criterio de la firma adjudicada el uso de los blísters tipo Aluminio/Aluminio o Aluminio/PVC. Esta aseveración nos lleva indefectiblemente analizar el Pliego de Bases y Condiciones, en el cual se observa, en la parte de dicho pliego denominada "Sección V. Programa de Suministros”, el numeral 3 a su vez individualizado como "Embalajes, envases y otros requisitos”, en cuyo sub-ítem 3.1 claramente se establece: "Para la entrega de los productos en esta licitación serán utilizados los siguientes tipos de embalajes, envases y otros requisitos: 1. Envase primario: Blíster Al/Al o Al/PVC, Frascos, Frasco Ampolla, Ampolla (de Vidrio, Pead, Plástico, etc.); 2. Envase secundario: caja que contiene al envase primario y pueden ser de: cartón, plástico u otro material que el fabricante disponga."
Así pues, de una interpretación que no requiere de mucha profundidad, se colige que esta amplitud de opciones fue dispuesta de forma tal, en atención a que el Pliego se refería a la amplia gama de productos que estaban siendo objeto de la licitación. Ello no debe entenderse como una permisión para que uno u otro laboratorio que fuera adjudicado con la licitación pueda elegir libremente el embalaje como mejor convenga a su arbitrio e interés particular. Con mucho más razón, alguien calificado en la técnica (farmacéutica en este caso), debería tener la suficiente capacidad o conocimiento para saber de los efectos adversos que puede generar el embalaje primario inadecuado para un determinado medicamento o composición química. En este caso, no cabe duda del prestigio y la trayectoria que la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. goza en el rubro farmacéutico. No obstante, esta circunstancia no exime de responsabilidad a la empresa, en lo que respecta a este punto dilucidado en autos.-
Por otro lado, argumenta la parte actora que, conforme al Artículo 58 de la Ley 2051/03, correspondía la recisión parcial del Contrato 294/10, puesto que este artículo faculta a las partes a optar por este modo de terminación del contrato atendiendo a circunstancias técnicas. Sin embargo, estudiando detenidamente dicha norma, y efectuando la interpretación de la misma conforme a las sanas reglas de la hermenéutica, observamos que ésta dispone la posibilidad de rescindir parcialmente el contrato, por mutuo consentimiento "cuando por circunstancias imprevistas, técnicas o económicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no fuere posible o conveniente para los intereses públicos ejecutar total o parcialmente el contrato". Es decir, que el citado artículo permite la recisión por alguna circunstancia imprevista es innegable; empero, esta imprevisión debe revestir un carácter técnico, o bien un carácter económico. Entender que a los contratantes de una licitación pública les esté permitido rescindir un contrato por circunstancias imprevistas, por circunstancias técnicas o por circunstancias económicas, generarían un estado de total caos e incertidumbre en todo lo que concierne a los contratos públicos, ya que permitiría a cualquiera de los contratantes alegar una circunstancia técnica para incumplir con el contrato, y esto no ha sido la intención del legislador. Al solo efecto de enfatizar la diferencia, esta normativa, reiteramos, a fin de que corresponda la aplicación del Artículo 58, deben existir circunstancias imprevistas, ya sean éstas de carácter técnico o de carácter económico - y ninguna de tales circunstancias ha existido en el presente caso, ya que no podemos afirmar que una cuestión tan importante como es el embalaje de un producto farmacéutico sea una "circunstancia imprevista” de carácter técnico.
Hecha esta observación, no resta sino remarcar que la única vía que le quedaba al Instituto de Previsión Social para subsanar el problema suscitado con la provisión del medicamento denominado Enalapril 20 mg, era aplicar el Artículo 59, inciso a), como acertadamente lo recomendara la Dirección Jurídica del ente.
Pasando al otro punto alegado por la parte actora, en lo que respecta al Gerente de Salud como Administrador del Contrato, los argumentos de la firma demandante carecen de sustento, puesto que al hablar de Contratos Públicos nos circunscribimos a la esfera del Derecho Administrativo, en el cual no necesariamente rigen los mismos principios del Derecho Civil. Es por ello que no resulta aplicable al presente caso la disposición contenida en el Artículo 995 del Código Civil, tal como pretende el apelante. Esto, en atención al Principio de Legalidad del Derecho Administrativo, el cual establece que todo lo que no está expresamente autorizado, está prohibido. En este sentido, si bien el Artículo 16 del Contrato N° 294/10 suscripto entre la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. y el Instituto de Previsión Social solamente instituía al Gerente de Salud como administrador del contrato suscripto entre las partes - entendiendo esto un marco dentro del cual le estaba permitido al Gerente de Salud obrar en función al correcto desempeño del acuerdo de partes, y llevar a cabo cuantas acciones fueren necesarias para ese menester; pero esto no se interpreta de forma alguna como una delegación de la facultad del Consejo de Administración del IPS para celebrar y/o rescindir contratos en nombre de la máxima autoridad de la Administración.
En efecto, la doctrina nacional es clara al respecto, entre lo cual destacamos la opinión del Prof. Luis Enrique Chase Píate, quien refiere: "Ciertos contratos celebrados por la administración tienen un régimen preponderante de derecho civil...Otros, como los defunción pública, concesión de servicio público, obra pública, suministro, empréstito público, son regulados por normas del Derecho Administrativo, bajo un régimen autoritario. Es necesario resaltar que, indistintamente, aun cuando los contratos sean del Derecho Público o del Privado, el proceso de formación de la voluntad pública y el procedimiento de contratación se rigen por el Derecho Público... Todo el proceso de selección del contratista estatal está regido por el Derecho Administrativo." (Chase Plate Luis Enrique, "Los Contratos Públicos", pg. 32, 33, Editora Intercontinental).
Por todo lo expresado en las líneas que anteceden, no resta sino concordar con los fundamentos expuestos por el Tribunal de Cuentas, en lo que respecta al fondo de la cuestión, debiendo ser confirmado el Acuerdo y Sentencia N° 719 en lo que al fondo de la cuestión respecta.
Ahora bien, pasando a estudiar los agravios de la parte demandada, en lo que respecta a la imposición de costas, debemos disentir con el Tribunal de Cuentas sobre este punto. Nótese que el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala impuso las costas en el orden causado conforme al Artículo 195 del C.P.C., por haberse requerido de interpretación de normas. Sobre el punto, aunque admitamos la tesis sostenida por la parte actora, de que el Tribunal tuvo la intención de aplicar el Artículo 193 del Código Procesal Civil en lugar del Artículo 195, dicho Artículo 193 permite al juzgador eximir de las costas al vencido, si hubiere méritos para ello. No obstante, no se observan méritos suficientes en el presente juicio contencioso-administrativo para eximir de las costas a la parte vencida, por lo que dicho punto del Acuerdo y Sentencia impugnado debe ser revocado.
EN CONCLUSIÓN, en base a las consideraciones que anteceden, es mi criterio que corresponde NO HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por el representante de la firma Heiscke & Cía. S.A.C.I. contra el Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012, y en consecuencia, CONFIRMAR los numerales 1 y 2 de la citada resolución; y HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por el representante del Instituto de Previsión Social contra el numeral 3 de la citada resolución, y en consecuencia, REVOCAR dicho numeral 3. En cuanto a las costas, las mismas deben imponerse a la perdidosa en ambas instancias, de conformidad al Artículo 192 y el Artículo 203 inciso a). ES MI VOTO.
Con lo que se dio por terminado el acto firmado SS.EE., todo por ante mí, de que certifico quedando acordado la sentencia que inmediatamente sigue:
Asunción, 30 de noviembre de 2017.
2) NO HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por el Abogado Santiago Quevedo Gatti en representación de la firma Heisecke & Cía S.A.C.I. contra el Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, y en consecuencia;
3) CONFIRMAR los numerales 1 y 2 del Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012 dictado por el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala.
4) HACER LUGAR al Recurso de Apelación interpuesto por el Instituto de Previsión Social contra el numeral 3 del Acuerdo y Sentencia N° 719 de fecha 20 de noviembre de 2012, y en consecuencia;
5) REVOCAR el numeral 3 del citado Acuerdo y Sentencia; todo ello de conformidad a los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución.
6) IMPONER las costas a la perdidosa en ambas instancias.
7) ANOTAR, registrar y notificar.

References: RESOLUCIÓN 
 RESOLUCIÓN 
 RESOLUCIÓN 
 resolución 
 resolución 
 Artículo 58
 Artículo 995
 Resolución 
 Artículo 195
 Artículo 193
 Artículo 193
 resolución 
 Artículo 59
 Artículo 59
 resolución 
 Artículo 58
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 Artículo 58
 Artículo 58
 Artículo 59
 Artículo 995
 Artículo 16
 Artículo 195
 Artículo 193
 Artículo 195
 Artículo 193
 Artículo 192
 Artículo 203