Source: https://senat.cz/informace/z_historie/studie/sbornik/sbornik1.php?ke_dni=15.11.2019&O=12
Timestamp: 2020-02-25 09:51:03+00:00

Document:
Senát v českém ústavním a politickém systému : Senát PČR
Senát v českém ústavním a politickém systému
Na úvod malého sborníku, který máte nyní před sebou, je třeba říci několik slov k postavení Senátu Parlamentu České republiky ("Senát") ve společnosti a k jeho vnímání našimi spoluobčany. Senát je dnes ve společnosti a v politickém životě České republiky představován povětšinou jako instituce zbytná až zbytečná. Je tomu tak dosud i přesto, že většina senátorů se pokouší změnit tento zkreslený obraz poctivou a nelehkou prací na poli legislativy i pomocí svým voličům ve volebních obvodech. Přes všechnu snahu se nám ale příliš nedaří roli Senátu dostatečně vysvětlit a obhájit. Ataků na Senát a senátory o mnoho neubylo, často se zdá, že k vyvolání negativních reakcí stačí sebemenší záminka. Politik na tyto podněty nemůže nereagovat a musí se na příčiny dotazovat sám sebe, kolegů i svého bezprostředního a vzdálenějšího okolí. Se značnou mírou nadsázky můžeme říci, že jednou z reakcí na tyto vnější i vnitřní podněty byla i dosavadní práce Komise Senátu pro Ústavu České republiky ("Komise"), která v rámci svého obecného poslání, spočívajícího ve vyhodnocování dosavadních zkušenosti s aplikací Ústavy, zkoumá, zda již v tomto klíčovém a základním zákoně republiky nejsou obsaženy prazáklady převážně negativního náhledu občanů na Senát.
Otázky po důvodech vzniku Senátu v České republice i jeho obdaření konkrétními pravomocemi nejspíše patří mezi zdroje stávajících obtíží. Ale to, jak se dobrat nápravy ve vztazích mezi jednotlivými ústavními orgány a jak rehabilitovat Senát před tváří veřejnosti, to je úkolem na léta poctivé práce. Dokazování oprávněnosti bytí Senátu, a neváhám říci dokonce jeho potřeby pro společnost, nebude mít zcela jistě podobu mávnutí kouzelným proutkem.
Komise uspořádala 14. října 1999 seminář. Završila jím jednu etapu své činnosti, etapu věnovanou hlavně Senátu a jeho místu v českém ústavním systému. Tento sborník si dovoluji uvodit svou zahajovací řečí, přednesenou právě na onom semináři.
"Dnešní seminář svolává Komise pro Ústavu jako reflexi vystoupení profesora Vojtěcha Cepla dne 3. června 1999 zde v Senátu při projednávání pracovní verze změn Ústavy navržených Komisí. Nejen od něj tehdy, ale mnohem častěji v těchto dnech, slyšíme výtky z nesystémovosti nejrůznějších navrhovaných změn Ústavy, my sami jsme upozorňováni na problémy spojené s částečnou reparací Ústavy jen ve vztahu k Senátu a zákonodárnému procesu. Jsme si vědomi toho, že velmi obecná, konstitucionalistická a politologická diskuse nad navrhovanými změnami se téměř nekonala a dodnes nekoná. Tady a teď se pokusíme tuto vadu alespoň zčásti napravit.
Budeme se zde zabývat tématem velmi souvisejícím s Ústavou, ale i s politikou obecně, na rozdíl od mnoha jednání o změnách Ústavy vedených v Komisi, kde jsme se politické debatě až úzkostlivě vyhýbali. Přesto, nebo možná právě proto, že jsou členové Komise zástupci všech politických sil v Senátu, vedli jsme naše jednání ve věcném duchu. Předložená novela Ústavy však vstupuje do sféry politiky.
Doufám, že zde uslyšíme zásadní názory na funkci Senátu, na jeho dnešní a snad i budoucí postavení. K uvedení do tematiky semináře si vám dovolím ocitovat část stenozáznamu z odpoledne 20. ledna roku 1920, kdy v Národním shromáždění Československé republiky při projednávání a schvalování Ústavní listiny Republiky Československé pan dr. Adolf Stránský, poslanec za Národně demokratickou stranu, na adresu projednávané problematiky dvoukomorového parlamentu, konkrétně role Senátu řekl toto :
"Já jsem netvrdil, že by měl snad Senát někdy právo dělat nějaké zákony proti usnesení Poslanecké sněmovny. Toho také nechci. Účelem dvoukomorového systému jest, aby veškeré vrstvy, veškeré třídy státní společnosti nalezly patřičné váhy při rozhodování o zákonech a při kontrole vlády.
Pan předseda mi dá za pravdu, pravím-li, že tento Senát, který se nám navrhuje, není žádný Senát - řekněme si to upřímně. Strana Sociálně demokratická nechtěla - co já vím - ale konečně si dala říci a řekla: Tak dobře, dáme jim ten Senát, ale ten Senát nebude míti žádného významu a žádné moci. Pan předseda připouští, že Senát má mít právo korektivu. Já to nazvu jinak - on může stylizovati a tu a tam opraviti nějakou stylistickou chybu, ale změniti zákon nemůže, poněvadž když zákon změní a sněmovně tato změna není vhod, stane se celé usnesení celého Senátu nulou.
Pan předseda dále praví, že Senát má jisté právo iniciativy - odpusťte, to přece nemá žádné ceny. Jestliže podnět k nějakému zákonu vyjde ze Senátu nebo od někoho jiného, od jednotlivých poslanců nebo od vlády, je přece lhostejno. Je to jen podnět, na který se může dát a nebo nedat. Senát může udělat celý zákon, ale Poslanecká sněmovna ho nepřijme, když jí nevyhovuje a nestane se tedy tento zákon zákonem. Kdyby to vzal nepředpojatý člověk do rukou a díval se na toto postavení Senátu, řekl by si: "Mají ti lidé rozum, stojí tohle za to, na základě všeobecného rovného volebního práva jíti k volbám a platiti na ten Senát jenom za tím účelem, aby tu byla stylizační komise, která by dávala pozor, jestli se někde nestane chyba? Jiný efekt to přece míti nemůže."
Budu-li míti na zřeteli i jen vážnost naší ústavodárné moci řeknu - to se raději smířím s myšlenkou nedělat Senát, než abych se učinil účastníkem spoluvinným na uzákonění takovéto komedie. Nač si to máme namlouvat? Oni nám dávají tento Senát, ale vykuchaný. Je to vlastně kašírovaná zákonodárná moc. Kdo bude tak pošetilý, že se bude domnívati, že je skutečně členem zákonodárného sboru, může míti z toho třeba i radost, ale zákonodárný sbor to není rozhodně.
Připouštím, že bych tomu Senátu nedal právo, aby mohl rozpočet odmítnouti s úspěchem. Připouštím, že v demokratické republice musí míti Národní shromáždění tuto avantáži, nebo jak se říká mezi hráči "vor", ale ve všem ostatním musí býti rovnocennost. Když Senát navrhne nějakou předlohu a Národní shromáždění ji nechce, nesmí se tato předloha státi zákonem, když však Poslanecká sněmovna podá takovou předlohu, musí se státi zákonem i přes odpor Senátu.
Snad by se mohla učinit tu koncese potud, že když by Senát zamítl předlohu Poslanecké sněmovny kvalifikovanou většinou - o takovém omezení Senátu dalo by se ještě mluviti - ale co nám § 44 vykládá, to je fráze, to není vážná korporace zákonodárná, to nenamlouvejme ani sobě, ani světu. Nebude přece nikoho, kdo by nechápal, že se to děje pouze proto, aby se zdálo, že se něco učinilo.
A protože jsem v této otázce seriózní a nerad bych jednal o něčem, o čem nevím, že je věcné, navrhuji tudíž, aby toto ustanovení bylo vypuštěno". Tolik pan dr. Stránský v roce 1920.
Jsme o 80 let dále, ale není ta problematika stále stejná a živá?"
Senát jako stabilizující prvek politického systému
Senát jako druhá komora Parlamentu může být v České republice důležitým stabilizujícím prvkem jejího politického systému. Nemusí, může být: ústavní definice jeho postavení jako protiváhy Sněmovny není dosud uspokojivě výstižná a dostatečně přesná, a to ani vzhledem k záměrům ústavodárců.
Na tyto záměry lze usuzovat poměrně spolehlivě. V unitárním státě bez tradic institucionalizovaného stavovství a také bez sebemenších reziduí osobité role aristokracie nemohli mínit druhou komoru jinak než "pouze" jako protiváhu komory první. Být protiváhou znamená vyvažovat, vyvažovat znamená stabilizovat. Proto lze charakterizovat český Senát (za předpokladu jeho přesnější ústavní definice) jako instituci stabilizující.
Takovéto vymezení role Senátu v politickém a ústavním systému České republiky není však nutné pokládat za toliko zbytkové. A to nejen proto, že ve vyspělém světě není nikterak výjimečné. Z takového vymezení neplyne, že žádná jiná role už pro něj nezbývá. Pro jeho roli jako protiváhy mluví však důvody, které mají svou vlastní, rozhodující přesvědčivost.
Ve všech zemích bez silnějších liberálních tradic, v nichž dosud nebyla dostatečně rozvinuta občanská společnost, existuje riziko regrese k té či oné podobě "neliberální demokracie". Tento frekventovaný pojem uvedl nedávno do oběhu Fareed Zakaria k označení režimu, nastoleného sice svobodnými demokratickými volbami, avšak ignorujícího ústavou daná omezení moci a upírající občanům základní práva a svobody. V takovýchto zemích musí být zátarasy na možné demokratické cestě k nesvobodě důkladnější než tam, kde tradice "konstitučního liberalismu" (opět termín Zakarii) a silná občanská společnost dokáží tlumit důsledky krizí nejen vládních, ale i politických. Bezprecedentní přechod k tržní ekonomice a parlamentní demokracii se patrně nikde nemůže vyhnout krizím, v nichž stoupají šance populistů všeho druhu. Postkomunistickým zemím hrozí proto nestabilita v nesrovnatelně větší míře než zemím se zavedenými demokratickými institucemi. Dosud křehkou demokracii je v těch prvních třeba chránit obzvláště důkladně.
Konkrétně v naší zemi čtyři roky před poslední válkou a pak znovu rok po ní zvítězily ve volbách strany, které uznávaly demokracii jen do té doby, dokud umožňovala jejich vlastní mocenský vzestup. Pak následovalo téměř půl století panování jedné strany bez parlamentní demokracie, resp. s její karikaturou. A nyní procházíme slzavým údolím transformace. Přitom ani nevíme, zda jsme již alespoň "v půli se svou poutí". Obezřetnost v podobě účinné instituční obrany proti všemožným pokušením populismu je tedy na místě: ani zítra nemusí vítězná většina respektovat omezení, která sebou parlamentní demokracie, lidská práva, a především vláda práva přinášejí. Záruk proti možným regresivním zvratům demokracie v tyranii většiny nebude tedy ještě dlouho dost.
Zdvojený, a takto k vnitřnímu dialogu zkonstruovaný Parlament je jednou z těchto záruk. Platí to ovšem za dvou předpokladů. Prvním je, že dvě komory tohoto parlamentu se od sebe odlišují, a to nikoli proto, že si to někdo přeje, ale proto, že je to logickým důsledkem rozdílných způsobů, jimiž jsou vytvářeny - tedy bez ohledu na to, kdo jsou zrovna jako poslanci a senátoři zvoleni. Druhým předpokladem je, že dialog mezi komorami není pouhou konverzací, nýbrž že v procesu tvorby práva má za jistých předvídaných okolností závazné důsledky.
Odůvodnění existence Senátu v ČR nezakotveností demokracie automaticky otevírá otázku, zda v menším unitárním státě s málo zřetelnou regionální strukturou, jakým Česká republika je, bude Senát potřebný i poté, kdy bude demokracie zakotvena pevněji. Otázku by sice bylo lze odbýt jako předčasnou, přesto však je již dnes možné naznačit, že dvoukomorovost Parlamentu v České republice může být za jistých okolností také účinným nástrojem k trvalému vyrovnávání jedné notorické české asymetrie, totiž nevyváženosti centrální ("pražské") politiky na jedné straně a místní politiky na straně druhé.
Senát může plnit stabilizující funkci jedině za předpokladu významné, nikoli nahodilé, tedy trvalé odlišnosti obou komor Parlamentu. Ta pak ovšem nesmí být shledávána ve vágních osobnostních charakteristikách senátorů jako lidí údajně rozvážnějších, zkušenějších, méně stranicky vyhraněných a podobně. Takovéto subjektivistické výměry na způsob "přání otcem myšlenky" nejen právem iritují poslance, ale prozrazují zneklidňující nejistotu o skutečném smyslu Senátu.
Definiční, odlišující znaky obou komor parlamentu jsou dány v článku 18 Ústavy. První komora je volena "podle zásad poměrného zastoupení", druhá "podle zásad většinového systému", dvoukolově, v jednomandátových obvodech. Z toho plyne, že komora, která je nutně stranicky vyhraněnější (voliči totiž své reprezentanty volí na stranických kandidátních listinách, volí je tedy tím, že volí určitou politickou stranu), by měla být tou komorou, která bude dávat či odnímat důvěru vládě, která bude schvalovat či neschvalovat jí navržený rozpočet, která bude provádět denní kontrolu vlády. Složení vlády je vždy výslednicí dojednání politických stran zastoupených právě ve Sněmovně jako stran vládních i opozičních, a měla by být proto kontrolována touto straničtěji strukturovanou komorou.
Používám tu záměrně pojmy "ta komora, která.", protože se lze setkat s představami, že by si komory Parlamentu České republiky měly "vyměnit" volební systémy. To by patrně čistě teoreticky bylo možné, pak by ale, podle mého názoru, byla Sněmovna ve skutečnosti Senátem a Senát ve skutečnosti Sněmovnou v tom smyslu, že kontrola vlády by měla i potom příslušet té komoře, která by byla zvolena podle zásad poměrného zastoupení. Na tomto tvrzení nic nemění skutečnost, že mandát získaný ve většinovém volebním systému je přinejmenším subjektivně pociťován jako mandát silnější.
Většinový volební systém svazuje senátory zvolené v jednomandátových obvodech železnou logikou, v neposlední řadě totiž legitimním zájmem na znovuzvolení, s problémy a zájmy místní (komunální, obecní) politiky. Senát se tak stává "nejvyšším patrem obecní politiky", svrchovanou tribunou priorit této politiky, tedy zájmů obecních a městských zastupitelstev. Místní politika je patrně všude na světě obtížněji uchopitelná podle stranických hledisek, často je takto docela neuchopitelná. Obhajoba zájmů lidí i institucí, realizující takovouto politiku, by proto měla přináležet komoře, která byla zvolena podle většinového systému. Účinná může být mj. za předpokladu, že nikoli až celý Senát, jak je tomu dnes, ale již skupina senátorů bude mít zákonodárnou iniciativu.
Není proto na závadu, že volební obvody senátorů dnes nejednou přesahují hranice budoucích krajů. Zájmy krajů nechť hájí budoucí krajské parlamenty a poslanci, zvolení v obvodech uvnitř krajů. Senát, senátoři nechť hájí zájmy obecních a městských zastupitelstev, nechť jsou reprezentací "malé" politiky, avšak reprezentací na té nejvyšší mocenské úrovni. Obecní politika v dosud tak centralizovaném (adjektivum "pragocetrickém" není přehnané), zbyrokratizovaném a dnes i zpolitizovaném státě, jakým je Česká republika, takovou obranu zájmů potřebuje.
Senát tedy způsobem, jímž je vytvářen a obnovován, nabízí se logicky jako svrchovaná tribuna zájmů obecní politiky, nikoli jako aréna vždy nutně rivalizujících sporů dejme tomu karlovarských s Jihočechy o prostředky z celostátního rozpočtu, o investice celostátního významu.
Odlišnosti obou komor zakládají nejen rozdíly mezi důsledky poměrného a většinového volebního systému, ale také okolnost, že senátoři jsou voleni na šest let, tak, že se vždy po dvou letech volí jedna třetina senátorů. Časový horizont starostí senátora je tedy vždy delší než časový horizont starostí poslance, přičemž není podstatné, že rozdíl v délce volebního období činí jen dva roky, ani to, že šest let má před sebou vždy jen třetina senátorů. I tento nevelký rozdíl dvou let stačí k tomu, aby se Senát nemusel sebezáchovně upínat na plus mínus čtyřletý rytmus střídání politických stran v čele exekutivy a jí podporující většiny ve Sněmovně. Dává mu možnost vidět problémy z odstupu, který si Sněmovna, upnutá na kontrolu stávající vlády, nemůže vždy dovolit.
Proto zejména právě Senát by se měl zajímat o otázky, jejichž možnosti řešení přesahují horizont každých příštích voleb, jako je strategická koncepce zahraniční a bezpečnostní politiky, naše místo v integračních procesech, vývoj a směřování právního systému (zejména pak tvorba právních kodexů, které by měly platiti desetiletí), podmínky pro rozvoj občanské společnosti ("třetího sektoru") a podobně.
Projednávat tyto velké otázky předpokládá dostatek času a alespoň relativně volné ruce. Senát by se proto ze zásadních důvodů neměl zabývat všemi návrhy zákonů, které mu postoupí Sněmovna. Jinak nebude mít nikdy dosti času k tomu, aby svrchu zmíněné předpoklady dokázal využít. Senát by totiž měl využívat všech možností k tomu, aby se mohl uvážlivě rozhodnout, že část agendy nebude vůbec projednávat (technické normy, normy s časově omezenou účinností, normy řešící aktuální problémy stávající vlády apod.), aby však o to s větší důkladností projednával druhou část agendy. Čas a energii může ušetřit Senát již dnes vnitřní reformou svého pracovního rytmu. Navíc je k tomu ovšem třeba pozměnit jeden článek ústavy, totiž umožnit prodloužení 30ti denní lhůty k projednání návrhu zákonů na dvojnásobek. Teprve to umožní provést uvážlivou selekci toho, čím se Senát bude a čím nebude zabývat. Senát se však nikdy nestane váženou "komorou reflexe", když se nechá zahltit projednáváním všech možných norem, které ve skutečnosti projednávat nemusí, nezíská na vážnosti, když sám sebe přesvědčí, že jeho hlavním úkolem je opravovat poslancům chyby a chybičky v návrzích zákonů. To je úkol nejen nevděčný a nikdy k úplné spokojenosti nesplnitelný, ale především úkol, který Senátu nepřísluší.
Zajišťovat stabilitu systému zdola a zároveň z odstupu, to jest být tribunou zájmů obecní politiky, a přitom zvažovat také dlouhodobé priority země, vymezuje dvě dosti odlišné "domény" Senátu. Jen málokterému senátorovi budou stejně dobře pasovat, to ale není na závadu. Styl senátní debaty a rozhodování, klidný a nespěchavý, rozvážný a vzájemně si naslouchající, který nejspíše vystihuje označení kupř. belgického senátu jako "komory reflexe", oba typy senátorů a jejich zájmy spojují.
V konstrukci Senátu je ještě jedna, i když povýtce mechanická pojistka, která však v politickém systému rovněž plní stabilizační funkci: je to obměňování jedné třetiny senátorů vždy po dvou letech. V Senátu tak vždy převažuje moment kontinuity nad momentem změny. Změna ovšem není jen pozvolný vývoj, mohou jí být také prudké zvraty nálad voličstva. Senát se tak stává pojistkou proti vrtkavostem a pošetilostem politického života, v němž hraje roli také náhlé zklamání a rozčilení jako živná půda pro populistické spasitele.
Existence Senátu Parlamentu České republiky je výrazem vůle vytvořit nejvyšší zastupitelský orgán a zároveň vůle chránit se před možnostmi zneužití jeho moci - zajištěním nesourodého zastoupení v obou komorách. Je výrazem vůle zachovat většinový rozhodovací systém, a přitom účinně ochránit menšiny před svévolí většiny, jakož i zaručit občanská práva.
Oponenti dvoukomorovosti našeho parlamentu, odpůrci Senátu, by mohli o oprávněnosti své skepse přesvědčit jedině tehdy, kdyby dokázali, že takovéto ochrany nebude napříště třeba. Že práva menšin a vůbec lidská, občanská a politická práva jsou již dnes a budou vždy v budoucnosti chráněna dostatečně.
Dějiny naší země v tomto století a současné transformační potíže polemizují s takovýmto lehkomyslným optimismem.
Poznámky k filosofickému pojetí Senátu
Pane místopředsedo, pane předsedající, musím říci, že až do včerejška jsem váhal, zda se mám tohoto semináře zúčastnit. Vlastně je důvod mé přítomnosti zde jenom lidský, protože jsem si říkal, že by bylo nezdvořilé, kdybych nepřišel. Ale v zásadě mám pocit, že kostky jsou vrženy, věci jsou dány, je zde senátní návrh novely Ústavy, který jakýmsi způsobem předurčuje filozofii Senátu, tu filozofii, se kterou já, jak ještě ukážu, nesouhlasím. Já sice nesouhlasím, ale na druhé straně nechci proti tomu bojovat a nechci kazit dobrou náladu. Není vítán nikdo, kdo vnáší disharmonické prvky, a tak i ve vlastním senátorském klubu jsem se nikdy neúčastnil rozpravy, kdykoliv byl projednáván senátní návrh novely Ústavy, nechával jsem věci už v té podobě, v jaké jsou nyní. Prostě proto, že s tímto pojetím Senátu se nemohu ztotožnit, ale na druhé straně z jakéhosi důvodu lidského, nebo nevím jakého, jsem nechtěl bránit úvahám, které se tu odvíjejí.
Je Senát zbytečný? Ptají se občané této země. Já mám pocit, že se musí ptát i politici. A teď nejde o to, aby politici, zejména zde v Senátu, dospěli k názoru, že Senát není zbytečný, že jej potřebujeme. To není problém. Asi opravdu není problém, aby kdokoliv z nás pronesl: "Senát není zbytečný, vždyť proč bychom jinak kandidovali, proč bychom tady pracovali!" Otázka zní jinak. Sama skutečnost, že se, řekněme, možná i 60 % občanů domnívá, že tato instituce je zbytečná, neznamená, že takový názor vždy bezezbytku, okamžitě musíme akceptovat a Senát zrušit. Ale moudrý politik o tom minimálně musí přemýšlet a zvažovat. Jakýkoliv výrok, včetně toho, jestliže je někdo např. pro zavedení trestu smrti, musíme vnímat a musíme nějakým způsobem reagovat. V tomto konkrétním případě bude většina z nás nepochybně reagovat ofenzívou a jasně řekne: "Trest smrti - ne."
Když se v roce 1992 tvořila Ústava, a byl takový ten klíčový týden jednání ústavně-právního výboru začátkem prosince v Lánech, tak filozofie, kterou hájil Marek Benda, Anna Röschová, Oldřich Kužílek a další, vycházela z jednoho předpokladu: "Přijde doba, možná že přijde, nedej bože, doba, kdy prostě bude jiná vláda, a nebude to vláda naše." V tom prosinci 1992 se to ovšem zdálo naprosto nemožné, vůbec nepřicházelo v úvahu, že by zde někdy mohla být jiná vláda. Nicméně realita je taková, že to skutečně nastalo. A tomu byla v době zrodu Ústavy věnována tato úvaha: "Senát nechť je vytvořen jako politická nebo právně-politická záklopka možných politických změn."
Ovšem rovnou je třeba říci, že Senát byl koncipován jako velmi slabá záklopka. Někdy na semináři se studenty právnické fakulty slyším úvahy jak a proč to či ono v Ústavě je. Odpovědi na takové otázky bývají velmi jednoduché. Šlo jenom o dosažení shody. Tak třípětinová většina všech poslanců nutná ke schválení ústavního zákona, s čímž vládní návrh nepočítal, se do Ústavy dostala jenom proto, že skupina opozičních poslanců, a bylo jich šest, řekla: "Když tam nebude třípětinová většina všech poslanců, my odjíždíme - nemáte Ústavu." Dobře, tak se jednalo velmi intenzívně s Václavem Klausem a padlo politické rozhodnutí: "Ano, můžeme souhlasit s třípětinovou většinou všech poslanců." Konalo se noční horečné jednání: "Jirko, když tam bude třípětinová většina přítomných senátorů, odejdete?" V té době jsem byl poslancem ČNR, která se následně transformovala v Poslaneckou sněmovnu. Senát byl něčím tak vzdáleným... Notabene se v té době velmi intensivně snažily politické špičky z Federálního shromáždění dostat prostřednictvím Prozatímního Senátu do české politiky. Musím proto říci, že ta otázka, odejdete z jednání nebo ne, už nebyla v té zásadní poloze. Nezdálo se mi to sice čisté, zakotvit různé většiny v obou komorách, ale prosím, kvůli tomu opozice odjíždět prostě nebude. A tak je v Ústavě třípětinová většina přítomných senátorů. Tak se také dostaly do Ústavy jiné věci, když se v určitém opojení řeklo: "A co kdybychom měli také Nejvyšší správní soud." Všichni měli radost, že se předtím dosáhlo dohody, takže v Ústavě je Nejvyšší správní soud.
Filozoficky zde tedy Senát působí a má působit jako blokace náhlých právních a politických změn. Celý problém je ale v tom, zda tento důvod je shledáván dostatečným alespoň nadpoloviční většinou populace, občanů. Nemluvme zde o voličích, mluvme o občanech. Na tomto místě, právě na tomto místě, je třeba říci, že podle mého soudu tento důvod existence uznává plus-minus 30 % populace. Nikdo jiný to neuznává a já musím říci, že důvodně chápu ty občany, kterým toto skutečné odůvodnění, jakási legitimita, schází. Já opravdu chápu, že si říkají: "Je vůbec nezbytné, aby existovala taková instituce?" A těch 65 %, možná 70 % občanů si odpovídá: "Ne, není to nezbytné." A přiznávám, že mají mé plné pochopení.
To je ovšem závažná otázka, významný problém. Paní senátorka Lastovecká mě prosila, abych ji necitoval, ale já jsem velmi vážně přemýšlel o tom, co mně řekla když jsme byli nedávno s delegací ústavně-právního výboru na Slovensku. Řekla mi totiž: "Pane předsedo, ale v tom případě je to poměrně vážný problém, jestliže máte vy sám, jako předseda ústavně-právního výboru Senátu takto závažné pochybnosti o poslání ústavního orgánu, v němž působíte." A já jsem celý týden přemýšlel o jejích slovech. Nakonec i proto jsem tady.
Filozofie, která je obsažena v předloženém senátním návrhu novely Ústavy, je, řekl bych, prohloubením oné základní funkce, kterou autoři-ústavodárci do Ústavy vtělili. Je to ta funkce zabraňovací, funkce, která má umožnit brzdit přijetí zákonů, které by neodpovídaly celkové koncepci právního řádu, jeho dosavadnímu směřování nebo i jen politickému kursu. Ta funkce je na mnoha místech formulována, zejména v myšlence zvyšování kvora v určitých případech zamítnutí návrhu zákona Senátem, a samozřejmě ve změně konstrukce veta prezidenta republiky, kdyby o vráceném zákonu musely hlasovat obě dvě komory. To vše je ovšem funkce negativní - čemusi prostě zabránit.
Já děkuji panu předsedovi, že mě sem pozval, protože, chtě nechtě já jsem spíš byl praktický právník, přece jenom jsem si pročítal Klokočku, pročítal jsem si také ostatní články. Musím říci, že zřejmě většina ústavních teoretiků dospívá k jednomu závěru (cituji): "Pokud horní komora nehledá jinou míru legitimity než pouze to, že má čemusi zabránit"; dokonce ten Klokočka tam říká jednoznačně, "pokud není v jakési fázi napojena na regiony a nevyjadřuje jejich zájmy, není do budoucna zajištěna existence této komory."
Proto musí být legitimita hledána. A z toho tedy vyplývá, a asi to bude celkově nové pojetí, že nemůže jít jenom o onu funkci negativní. Já totiž vím, že moje osobní ambice na opětovné vítězství v senátorských volbách klesly poté, co jsem se stal předsedou ústavně-právního výboru. Proč? Protože od úterka do pátku sedím v Praze. Moji voliči ve volebním obvodě Sokolov vůbec nechtějí, abych seděl v Praze. Oni chtějí, abych byl v místě, abych byl činný tam. Jakmile jsme teď díky prázdninám v Poslanecké sněmovně měli měsíc méně práce, strávil jsem ten měsíc tam a slyšel jsem: "No vidíš, Jirko, jak to jde, konečně zase pracuješ, jsi tady."
Aktivní funkce senátora v jeho volebním obvodu je věc, která je, alespoň podle mne, nedoceněná. Většinový systém mu přitom ve srovnání s poslanci dodává větší legitimitu - on, právě a přímo on byl zvolen. Většina občanů ho tak musí brát, toto je jediný přímo volený zástupce našeho obvodu. Jinými slovy, je třeba vázat jeho pravomoci na exklusivní postavení senátora ve volebním obvodě. Budou-li této předvídané roli odpovídat pravomoci, je senátor nezastupitelný. Zdůrazňuji, že je nezastupitelný, protože žádný poslanec prostě nemůže tuto roli zastat, on je často poslancem jenom proto, že je dobře zapsán na stranickém sekretariátu a dostal se tak na volitelné místo stranické kandidátky.
To je věc, kterou si každý uvědomí, a z toho vyplývá i pojetí, které bych chápal a prosazoval.
Domnívám se proto za prvé, že dříve či později by mělo být zakotveno, ať v té či oné podobě, že senátor je ex constitutione nebo ex lege členem krajského zastupitelstva nad rámec jeho volených členů. Tím se stane přirozeným hybným motorem dění v celém kraji. Já to vidím na svém příkladu už teď, a to nemám žádné pravomoci. Bude-li členem krajského zastupitelstva zvoleným jiným způsobem, nebude podléhat případným omezením krajských voleb. Dnes to vypadá, že půjde od shora dolů zase jenom o stranické kandidátky. Senátor zvolený většinovým systémem by měl daleko větší hybnou sílu. Byl by pojítkem mezi krajskou a centrální politikou.
Oba dva návrhy, poslanecký z dílny ODS - ČSSD, i senátní, pokud se nemýlím, ruší zákonodárnou iniciativu krajských zastupitelstev. Co z toho vyplývá? Senátor je členem krajského zastupitelstva, má zákonodárnou iniciativu, ať už sám, nebo s několika dalšími. Už z tohoto prostého důvodu prudce vzroste jeho vliv.
Mně ovšem vadí ještě jedna věc. Proč jsme se nepoučili např. z italského parlamentu, ale i z První republiky, proč není možné započít za určitých okolností legislativní proces zde v Senátu? Já vím, že to možná vypadá třeskutě, snad to vypadá dramaticky, zdá se to být absolutně nemožné. Ale každá vláda, ať to bude jakákoliv vláda, třeba i Zemanova, raději půjde v mnoha případech přes Senát, protože Senát vždy bude z 50 % více nakloněn posuzovat návrhy věcně a nikoliv politicky. A je to dáno jedním prostým faktem.
Vláda není Senátu odpovědná. V Poslanecké sněmovně mohou poslanci hodiny a dny hovořit, poslanec sedí, řečník mluví, ale navzájem se neposlouchají, je nepodstatné, co kdo řekne. V Senátu je přece jenom větší naděje, že si lidé musí objektivně naslouchat, protože jejich postavení je dáno schopností se dohodnout spíše než kladným nebo záporným vztahem k vládě. Neexistuje tady štěpení vláda - opozice.
Takže to je ta druhá věc. Mám pocit, že byla možná, myslím, že se v návrhu objevit měla. Pokud se týče zákonodárné iniciativy, já teď nechám detaily stranou, konec konců myslím si, že oba dva návrhy pozitivní náběhy obsahují. Je to klad. Jestli bude mít zákonodárnou iniciativu deset senátorů, nebo jeden senátor, to už je věc další diskuse, ale v určité podobě by tam měla určitě být.
Co je ovšem nezbytné v rámci postavení onoho mluvčího volebního obvodu jsou interpelace.
Ale nikoliv interpelace ve smyslu onoho divadla, které nastává každý čtvrtek v Poslanecké sněmovně od 16.00 hod. do 19.00 hod., kdy jsou tazatelé vylosováni a potom jdou řečnit. Jsou přítomny kamery, oni položí nesmyslnou otázku, předseda vlády něco nesmyslně odpoví a je to divadlo. Takové interpelace nehrají žádnou roli, jsou bez významu.
Mně jde o písemné věcné interpelace, interpelace dotýkající se věcných témat, na něž se věcně odpovídá. Já mám pocit, že to potřebujeme všichni. Jednou, dvakrát do měsíce dostávám závažnou otázku. Tehdy bych potřeboval, aby mně velmi solidně, rychle a seriózně vláda odpověděla. Toto bych tedy zavedl.
Někdo mi možná namítne: "Dobře, ale to už jde nad rámec této Ústavy." A já odpovídám: "Ano, to jde nad rámec této Ústavy. A proč ne, když se bavíme o roli Senátu v českém ústavním systému a o instrumentech, kterými by měl být vybaven?" Nepochybně je tedy možné uvažovat i o těchto změnách.
Dostávám se tak k závěru svého vystoupení a k závěru hodnocení senátního návrhu novely Ústavy. Jsem vděčný panu předsedovi, že v úvodu uváděl tu paralelu se Senátem za První republiky, byť nevím, kam tím přesně mířil. Pro nás všechny by to mělo být memento.
Podle mého přesvědčení Senát v této podobě nikdy nemůže získat legitimitu v očích drtivé části společnosti. Prostě nemůže. Je to pojmově vyloučeno. Senát však nebude zrušen. Jinými slovy je nezbytné mu získat legitimitu jinou, naplnit existující instituci novým obsahem. A s tím souvisí jedna praktická otázka; mnohokrát ji nadnesla paní dr. Syllová: Je to možné?
Když jsem včera přednášel na právnické fakultě těm 250 studentům, uvědomil jsem si nejen, že to možné je, ale že to prostě nastane. A nejde o to, zda projde dnes tento senátní návrh, nebo zítra návrh trochu jiný. Každá vláda, dříve či později, za pět, za deset, za dvacet let, musí přijít s jakýmisi ústavními změnami. Čas od času prostě vzniká potřeba měnit Ústavu.
Problémy totiž postupně dozrávají a dříve či později si Senát tam vezme jednu pravomoc, jindy je mu přidáno jiné oprávnění atd. Jednoho dne, snad za dvacet let, to jsem říkal těm studentům, kterým je dnes dvacet let a za dvacet let tedy mohou kandidovat na senátory, za dvacet let teoreticky může Senát mít jinou podobu a hrát jinou roli.
A v čem ještě tkví ta moje jistota? Právě v tom, že vláda není odpovědná Senátu a že senátoři jsou voleni většinovým systémem. Neexistuje totiž, aby přišel kterýkoliv předseda strany a řekl: "Bude to tak a tak, o tom se nediskutuje." Tak to nebývá. Žádný předseda strany takhle do Senátu nemůže přijít, protože rozhodující je, že tam jsou ti senátoři, kteří byli přímo zvoleni ve svých volebních obvodech. On může přijít a může je přesvědčovat. V Poslanecké sněmovně může přikazovat. A tento rozdíl by měl vést k tomu, že dříve či později vznikne jakési obecné sebevědomí senátorů, kteří Senát naplní novou energií a dosavadní stav změní.
Končím tedy tím, že Senát v dnešní podobě do budoucna nemá naději, neboť dnes nemá dostatečnou legitimitu, a musí se proto změnit.
(Tento příspěvek je upravenou verzí těsnopiseckého záznamu řečníkova vystoupení na semináři pořádaném Komisí.)
a funkčnost ústavního systému
Vážený pane předsedo, vážené paní senátorky, vážení páni senátoři, vážení přítomní, s velkým zájmem jsem poslouchal, jak senátoři Pithart a Vyvadil se podnětně a se zaujetím zamýšlejí nad rolí komory Parlamentu, jejímiž jsou členy, a to v souvislosti s návrhem Komise Senátu na změnu Ústavy (senátní tisk č.84).
Tento návrh by nepochybně znamenal podstatně zásadnější zásah do koncepce platné Ústavy, než připravili představitelé obou politických stran v PS. Uspěchanost a účelovost při tvorbě Ústavy zanechala nepochybně na roli Senátu stopy. Proto odstranění některých nedostatků i pokud jde o postavení Senátu je zcela legitimní, má-li Senát prospěšně a úspěšně působit v našem ústavním řádu.
Zkušenosti se senátem první republiky nebyly pozitivní a potvrdily dokonce i obavy, jež byly hned na počátku vyjádřeny. Nepochybně bylo také třeba hledat jiné formy činností, když se rozhodlo o tom, že Senát bude do Ústavy ČR znovu zařazen. V Ústavě ČR se podařilo prosadit dva principy, o jejichž přijetí marně usilovali tvůrci Ústavy z roku 1920.
To je stálost, tedy nerozpustitelnost Senátu, jeho dílčí obměňování a jiný způsob tvorby, než je u Poslanecké sněmovny. Malá pozornost věnovaná Senátu při tvorbě ústavy se projevila v nedomyšlenosti nebo nedotaženosti ustanovení o úloze Senátu při projednávání ústavních zákonů, zejména pokud jde o případ pozměňovacích návrhů Senátu.
Upozorňovali jsme na to v našem komentáři (V.Pavlíček, J.Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, díl 1, Linde, Praha, 2.vydání 1998), pokud jde o článek 46 odst. 2 a 47 odst. 3 Ústavy. Návrh komise Senátu tak, jak byl předložen, se pokouší řešit a odstranit tento nedostatek novým článkem 48a, je nepochybně užitečný. Právě v případech, kdy je třeba klást důraz na pečlivé zvažování ústavních změn, kdy je potřeba domýšlet určité důsledky a procedury, v tom zákonodárném, resp. ústavodárném procesu zajistit rigiditu Ústavy, je role Senátu velmi významná. Návrh komise Senátu požaduje odstranit legislativní chybu i pokud jde o článek 33 Ústavy, když nahrazuje výraz "ve věcech ústavy" termínem "ve věcech ústavního pořádku".
Domnívám se, že návrh komise Senátu obsahuje řadu dalších užitečných změn. Zmínil bych se např. i o navrhovaném omezení imunity. Lze jistě souhlasit s tvrzením v dobře zpracované důvodové zprávě, že legitimita a tedy i stupeň legitimity, se u zákonodárného sboru dosahuje volbami, tím stupněm účasti ve volbách.
Nízká účast ve volbách do Senátu při jeho ustavení podle mého názoru měla své kořeny ve zmíněném macešském vztahu k instituci Senátu při vzniku Ústavy, kdy otálením s jeho ustavením se občané prakticky přesvědčovali, že jde o instituci zbytnou. Koneckonců k tomu přispěl i ústavní zákon o zkrácení funkčního období Poslanecké sněmovny, kdy Senátu v mezidobí rovněž nebylo třeba, ač tato situace měla být jedním z důvodů jeho existence. Ještě nižší účast v dalších volbách musí být podnětem k hlubší analýze.
Zatímco ve federálním uspořádání státu se sotva lze bez druhé komory obejít, v jednotném státě je tomu jinak. Ale i některé jednotné státy včetně těch, jejichž velikost je obdobná jako České republiky, dvoukomorové parlamenty mají. Přímá volba v jednomandátových volebních obvodech zakládá užší sepětí zákonodárců s voliči i v jednotném státě, i když svádí na druhé straně k návratu k imperativnímu mandátu. Umožňuje rovněž větší profilaci a prosazení politických osobností místo politických stran, nebo vedle nich.
Je ovšem pravda, že bez politických stran se těžko senátoři obejdou při procesu voleb, nejsou-li mimořádně finančně zajištěni. To je také další otázka, která je významná pro úvahy, zda část zákonodárného sboru má být volena na základě většinového systému a o realizaci rovnosti volebního práva.
Problém je tedy místo senátu v politickém systému. Příklad, uváděný senátorem Pithartem, belgického senátu pro větší roli Senátu u nás, zejména po státní reformě v roce 1993, pro to nesvědčí. A nejen proto, že Belgie je (na rozdíl od nás) dokonce velmi složitě složený stát.
Loni o roli belgického senátu z hlediska porovnání s nizozemskou situací psal M. Adams z antverpské univerzity v článku "Nový belgický senát a proces zákonodárství: Komora opětného zvažování nebo dublování" (EMP č. 5/1998). Ukazuje, že smyslem poslední revize belgické ústavy bylo dosažení priority poslanecké sněmovny v zákonodárném procesu a omezení role senátu. Zvýraznění této role poslanecké sněmovny se projevuje dokonce v otázkách milosti, kterou král může udělovat pouze na žádost poslanecké sněmovny nebo rady příslušné dílčí komunity nebo regionu. Tato revize ústavy byla výsledkem kritiky prodlužování zákonodárného procesu v předchozím systému s větší rolí Senátu v této oblasti. Kritizovalo se dublování této činnosti. Stejná role senátu s poslaneckou sněmovnou v moderních politických poměrech (rovný bikameralismus bez odlišení komor) podle autora vedlo "pouze k nesmyslnému zpomalení procesu". Závěr stati zdůraznil, že síla senátu je ve skutečnosti v jeho slabosti, tedy opak toho, co se navrhuje v souvislosti s novou úlohou Senátu u nás.
Nedomnívám se proto, že další cesta Senátu jde přes zdvojení a tím kontrolu uvnitř moci zákonodárné, výkonné a soudní, jak se o tom někdy uvažuje v literatuře a jak to naznačoval i kolega Pithart. Uvnitř jednotlivých mocí by mělo jít z hlediska teoretických požadavků ne o jejich zdvojování, ale o přesné vymezení kompetencí.
Ostatně i toto zdvojení uvnitř jednotlivých mocí jako ústavní záruka vyváženosti moci, není podle mého názoru zcela pravdivé u nás ani jinde ve světě.
Porovnejme si to třeba v oblasti moci výkonné a soudní v prezidentském systému ve Spojených státech, kde dvě komory zákonodárného sboru jsou určeny toliko federativním uspořádáním. Soudní moc je s ohledem na ústavní soudnictví jednotná a výkonná moc na horizontální úrovni také.
Považuji tuto tezi o zdvojení mocí jako záruky demokracie za velmi problematickou po mnoha stránkách. Rozdíl mezi kontrasignovanými (a tedy spojeným s výkonnou mocí) a nekontrasignovanými rozhodnutími prezidenta republiky u nás je spíš projevem okamžité účelovosti a teoretické nedomyšlenosti než ústavní teoretické koncepce prezidenta jako orgánu moci výkonné v parlamentní republice. Role prezidenta republiky není v tom, aby byl v parlamentní republice součástí moci výkonné nebo jednou vyvažující složkou uvnitř moci výkonné, ale aby byl především hlavou státu s plnou autoritou hlavy státu v různých oblastech. Tato role hlavy státu je zcela autonomní a není projevem moci výkonné. Zasahuje i do moci soudní (milosti a amnestie), i do moci zákonodárné (např. sistace zákonů). Ale i jeho ústavní funkce jako hlavy státu musí být limitována a to v souladu s principy demokratické parlamentní republiky, která je založena na suverenitě lidu a reprezentativní demokracii.
Pokud jde o soudní moc, naše ústava nevychází z dualistického pojetí soudní moci, ale zakotvením Nejvyššího správního soudu by tady vznikl vedle obecného soudnictví a ústavního soudnictví ve skutečnosti trialistický model.
Konec konců současně zakotvený vztah obecného soudnictví a ústavního soudnictví tak, jak je formulován, je spíše zdrojem různých konfliktů ("válka soudů") než chtěné koncepce vyvažování. Podstata těchto vztahů není v potřebě zdvojení jednotlivých mocí, ale ve vymezení jejich vzájemné kompetence. Z tohoto důvodu se domnívám, že je třeba uvažovat o jiných cestách, jak naplnit roli Senátu a zvýšit jeho autoritu.
Zvyšování role Senátu v legislativním procesu, v souladu s tím, co říkal senátor Pithart, nemůže být obecné. Podle mého názoru, ale i jiných stanovisek, v evropském kontextu by působení senátu nemělo vést ke zpomalování legislativního procesu a to již s ohledem na úkoly spojené s procesem evropské integrace. Role Senátu v legislativě by tedy měla být diferencovaná s ohledem na předmět a ústavní význam projednávané věci. Bylo by kontraproduktivní a mohlo by se to ve skutečnosti obrátit v opak chtěného záměru a vést k posílení snah o zrušení Senátu. Ústavní systém jako celek musí být funkční a role Senátu by měla přispívat k této funkčnosti. Tím by se jeho existence i plně legitimovala.
Publikované zkušenosti o senátech jednotlivých států včetně toho, co se uvádí v citované stati pokud jde o nizozemský senát, zdůrazňují jejich funkčnost, racionalitu systému jako celku a specifičnost každého jeho článku, který nepřináší dublování činností, ale jejich doplňování.
V Nizozemí se uvádí, že senátoři zasedají jenom jeden den v týdnu a zbytek doby se věnují svému občanskému povolání. Po ústavní reformě v roce 1983 spatřují roli Senátu (První komory) v tom, že je prvkem systému kontrol a vyvažování tím, že senátoři svým občanským povoláním jsou mnohem úžeji spojeni s každodenním životem společnosti než profesionální politici v Poslanecké sněmovně. Z těchto důvodů citovaný autor odmítal pro podmínky Belgie a Nizozemí, aby Senát opakoval to, co již jednou vykonala Poslanecká sněmovna. Dublování byla ostatně i hlavní námitka proti existenci senátu v první republice, tedy že se kontraproduktivně opakoval týž proces. Spojení senátorů s občanským povoláním je přirozeně jen jedna z možných variant funkce druhé komory, ale požadavek racionality a specifičnosti funkce každého "článku" ústavního systému je požadavkem všeobecně platným.
Cestou k nápravě nefunkčnosti senátu první republiky v diskusích po 2. světové válce nemělo být - pokud se uvažovalo, že Senát případně zůstane - aby se všechny úkony legislativního procesu opakovaly. Uvažovalo se o působení odborníků v různých oborech, zejména vynikajících znalců práva, což mělo zabezpečit určitý profesionální pohled. Nakonec se připouštělo, že by zvažované úkoly, pokud jde o právo, mohla zabezpečit Právní rada zřízená již v Londýně v rámci ústavního systému. Nakonec ze známých důvodů k zřízení senátu nedošlo.
Domnívám se, že je užitečné se inspirovat zkušenostmi z jiných států, zejména podobně velikých, jako je Česká republika, aniž bychom je museli kopírovat.
Nepochybně vedle jeho místa jako významné součásti moci ústavodárné a záruky stability ústavního řádu, kde je jeho role plně funkční, jsou možné další oblasti legitimního působení.
Tradiční je zpravidla jeho role v procesu impeachmentu. V poměru k Ústavnímu soudu byla velká škoda, že při jeho tvorbě se nemohl Senát v této své ústavně předvídané a zcela autentické roli projevit. Bylo by užitečné, kdyby se Senát zaměřil právě na oblast kontroly soudní moci, a to z toho důvodu, že tady neexistuje zpětná vazba mezi soudní mocí a mocí zákonodárnou. Při koncepci dělby moci se hovoří o tom, že soudní moc kontroluje ústavnost zákonů. Každá moc musí být omezena a kontrolována. Role Ústavního soudu je významná, pokud jde i o jiné vztahy. Platí však klasická otázka - kdo ohlídá hlídače? Soudní moc sama musí být jako celek kontrolována též. Tento vztah k soudní moci by mohl být přínosný nejenom pro Senát, ale zejména pro občany a pro stát vůbec. Ostatně nejen Sněmovna lordů jako druhá komora má významnou roli ve vztahu k soudní moci.
Stav ochrany práv občanů a práva vůbec je obecně pociťován jako jeden z hlavních problémů společnosti. Bude tomu nepochybně i nadále. Podle článku 1 Ústavy je jedním ze základních úkolů České republiky jako právního státu vycházet z úcty k právům a svobodám člověka a občana. Soudní moc v současné době mnohdy selhává. Posuzování funkčnosti soudní moci jako celku by nepochybně přispělo k odstranění tohoto demokratického deficitu v naší společnosti. Soudní moc nemůže být uzavřena do sebe, není nezávislá na zákonu, stát nemůže být soudcovským státem. Je třeba odmítnout pokusy, kdy se zdůrazňuje stavovská výlučnost soudní moci. Česká republika je státem právním a ústavním a Senát by v této oblasti měl posuzovat takové závažné otázky, jako je reforma soudní správy, základní otázky koncepce justice, obecné otázky jejích výsledků, tedy zda plní požadavky právního státu jako nezbytného předpokladu i evropské integrace. Domnívám se, že by to s sebou přineslo i to, že by se Senát stal obecně váženou a potřebnou ústavní institucí s velkou prestiží. Výhodou by se stalo, že Senát není spojen s výkonnou moci.
Přispěla by k tomu i další skutečnost, která je opět specifická jenom pro Senát, to jest, že je tou trvalou (kontinuální) institucí, a že se tedy může z hlediska oněch obecných, trvale platných zásadních věcí, o kterých mluví senátor Pithart, na tyto koncepční otázky zaměřit.
K tomu by bylo potřeba, aby senátoři měli dostatek času a v těchto otázkách skutečně nebyli limitováni nějakými krátkými lhůtami. Jednací řád Senátu a jeho specifika, např. veřejná slyšení, ukázala k tomu některá vhodná východiska, ale patrně by bylo užitečné zvážit při nové koncepci Senátu tuto problematiku šířeji.
Bylo by vhodné zvážit roli Senátu i v jiných oblastech, které nejsou funkcemi okamžitého řešení, ale dlouhodobějších koncepčních otázek. Může k nim patřit i oblast státních vyznamenání a jiných záležitostí vyjadřujících kontinuitu státnosti. Myslím, že Senát by se neměl soustřeďovat na funkce konkurenta jiných ústavních institucí, včetně Poslanecké sněmovny, ale měl by být garantem stability, soustředit se na otázky dlouhodobé, na otázky kontinuity české státnosti. V tom by byl nepochybně nezastupitelným orgánem a navázal by na některé dosavadní zkušenosti a již zavedenou koncepci v Ústavě.
S tím souvisí také promítnutí nové role Senátu v roli předsedy Senátu. V dvoukomorových parlamentech bývá v případech uvedených v článku 66 Ústavy zástupcem prezidenta republiky. Současná úprava není logická, není ani nejvhodnější. V tomto směru by tato ústavní změna mohla být užitečná. Zvážit by ale bylo třeba, zda předseda Senátu by mohl v tomto případě zároveň vykonávat úkoly prezidenta republiky i svou funkci předsedy Senátu. Myslím, že je to věc ústavní úpravy.
Návrh Komise Senátu na změnu ústavy je dalekosáhlý. V některých ustanoveních obsahuje užitečné a potřebné legislativní upřesnění. Zásadní trend těchto změn je však jiný než dosavadní Ústava předpokládala. Mění celkovou koncepci Senátu v Ústavě České republiky. Domnívám se, že existují i jiné možnosti, snad efektivnější, než tento návrh v některých ustanoveních obsahuje. Domnívám se, že by bylo užitečné užší spojení senátorů s vyššími samosprávnými celky, protože nepochybně i zkušenosti senátorů, které získali a které mají v současné činnosti, by přispěly nejen k nastartování funkce těchto krajů, ale nepochybně i k celé jejich další činnosti.
Jak dotvořit Senát?
(Poznámky na okraj referátu P. Pitharta: "Senát jako stabilizující prvek politického systému")
Ústavní a posléze reálná existence Senátu v ČR je od roku 1992, resp. 1996 stále živým tématem diskusí, které se ve svém souhrnu týkají základních otázek konstituce Senátu: voleb a volebního systému, zákonodárných a kontrolních funkcí, titulu reprezentace, vazby na obecní a regionální politiku, a v neposlední řadě role stabilní instituce složené z nezávislých senátorů. V tomto příspěvku si kladu otázku, do jaké míry se dnešní problémy soudobého parlamentarismu dotýkají i Senátu. Dále nastiňuji rozbor role senátora na základě teoretických a empirických studií rolí členů zákonodárných sborů.
V mnoha analýzách soudobé parlamentní demokracie se čtenář setkává s názorem, že úpadek parlamentní demokracie je setrvalý. V zemi kolébky novodobého parlamentarismu, Velké Británii, tomu není jinak. Prestižní časopis Parliamentary Affairs věnoval zvláštní číslo problematice adaptace tradičních politických institucí (parlamentu) na vliv nových moderních technologií a otázce nových forem politického působení. Tradiční parlament "nestačí kráčet s dobou" a parlamentní demokracie se ocitá v problémech. Hlavními důvody a průvodními jevy jsou:
Růst významu masových politických stran, které si získaly podporu širokého voličstva, vedl k rozvoji stranické oligarchie.
Růst významu masových politických stran vedl k tuhé stranické disciplině jak uvnitř tak i vně parlamentu. To způsobilo, že parlament se dostal do područí výkonné moci ovládané politickou stranou.
Rozvoj a komercializace masových médií vede k erozi veřejného politického života tím, že se politika zprostředkovává přes manipulované skandální případy.
V důsledku narůstající složitosti sociálních a ekonomických otázek a hlubší vzájemné provázanosti vládních a nevládních organizací při výkonu veřejné politiky se rozhodování o těchto otázkách přesouvá do netransparentní soustavy institucí, mimo sféru státních orgánů (tedy i parlamentu).
V důsledku evropské integrace (a následné regionalizace) jsou národní stát a jeho orgány (parlamenty) zbaveny klasických suverénních pravomocí.
Na příkladu vývoje britského parlamentarismu se uvedení autoři výslovně zmiňují o tom, že nejde o přechodný stav, ale o dlouhodobé strukturální změny, které vedou k volebnímu diktátu většinové vlády, ke ztrátě politické způsobilosti volených zástupců i voličů. A tím, jak dochází k odcizení a ztrátě důvěry k parlamentním institucím, se prohlubuje demokratický deficit. Politické strany jsou nahrazovány sociálními hnutími a politika se netýká věcí obecného a veřejného zájmu. Politika je zúžena na řešení tematicky úzkého problému (single-issue politics). Parlament již dávno přestal být ústředním orgánem parlamentní demokracie: vytváří se post-parlamentní systém.
Klademe si otázku, do jaké míry lze analogické "neduhy" britské parlamentní demokracie vztáhnout na politické prostředí v České republice a do jaké míry mohou být pro činnost Parlamentu v ČR inspirující. Český (a československý) parlament, stejně tak jako parlamenty zemí ve střední a východní Evropě, ale ještě i před nimi parlamenty zemí jižní Evropy (Portugalska, Řecka, Španělska) podstoupily zvláštní transformaci. Její výsledky nelze podcenit ani opomenout, neboť byla odlišná od jiných historických transformací. Přesto se domnívám, že otázka, zda tyto transformované a snad konsolidované parlamenty očekává takový osud, jak jej definují zmínění britští autoři, je zcela legitimní.
V následujícím textu se omezím jen na stručná konstatování faktů a souvislostí, jimiž jsem se podrobněji zabývala v jiných pracech nebo na něž poukazují jiní autoři (Kunc, Dvořáková, Filip, Šimíček, Gerloch, Jičínský) a nevěnuji se obecně tranzitologickým proměnám parlamentu ČR. Přesto chci upozornit na to, že vznik Senátu provázely jiné (snad ne vždy pozitivní okolnosti) a že proto, od počátku své existence, je v méně výhodném postavení (ve vztahu k voličům, politickým stranám, vládě) než Poslanecká sněmovna. S tímto handicapem se Senát vyrovnává dodnes:
Senát, nejenže byl ustaven pozdě, ale ani mezi politickými elitami nepanovala jednoznačná shoda o jeho nezbytnosti. Projevem odmítání druhé komory byly opakované návrhy na jeho zrušení.
Senát vzbudil u veřejnosti mnohá očekávání, která dnes jen s obtížemi naplňuje (Senát jako orgán nezávislých politiků, Senát jako sbor moudrých zákonodárců).
Senát zatím neprokázal schopnost být tou institucí, která stabilizuje politické poměry.
Senát měl dosud málo času na to, aby si na jeho specifické postavení voliči zvykli a aby si osvojili příslušné volební mechanismy.
Ani Senátu se nevyhýbají obecné neduhy soudobého parlamentarismu. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny, jsou mnohem viditelnější.
Jak vnímat roli senátora?
Roli senátora jakožto individuální jednání politického činitele, lze vidět jako výsledek institucionálního rámce, jímž jsou normy, omezení, klasifikované postavení, preferované hodnoty, ideologická orientace či systém symbolů. Role nejsou neměnné a v socializačním procesu se reprodukují a transformují. Přitom představa o roli senátora může být jiná mezi senátory, mezi poslanci, mezi voliči, u zájmových skupin nebo u lídrů politických stran. Sám senátor se může považovat za zástupce volebního obvodu, za delegáta politické strany, za sociálního ombudsmana okresu, v němž působí, nebo za nositele celonárodního mandátu - v představě E. Burkea .
Rozdíly v představách o různých rolích veřejného činitele nejsou dány jen rozdíly mezi těmi, kteří představám podléhají ale také v tom, že skutečně každý veřejný činitel hraje několik rolí najednou, neboť sám nemá jen jeden sociální status, ale má sociálních statusů několik. Multiplicita rolí se tak týká nejen toho, kolik funkcí každý senátor zastává v parlamentu, ale zejména toho, kolik jich je mimo institucionální rámec zákonodárného sboru.
Jestliže je uvedená multiplicita rolí sympatickým fenoménem z hlediska reprezentace různorodých zájmů voličů (neboť může být jako taková nejen reflexí různorodých zájmů, ale i kvalitou samou o sobě), je rušivým elementem tam, kde se politická činnost výrazně profesionalizuje, resp. stává se profesí. Jinými slovy, čím víc se senátoři stanou závislí na setrvání v kariérní politice (chtějí být znovuzvoleni do Senátu, chtějí postupovat v hierarchii funkcí), tím se zvyšuje tlak na odstranění rušivých prvků pro jednoznačně definované postavení senátora, neboť ty mohou být zdrojem konfliktů rolí a jejich nestability.
Thomas Saalfeld, když aplikuje teorii rolí Roberta K. Mertona na analýzu rolí členů Bundestagu v letech 1949-1994, uvádí čtyři mechanismy, jak řešit otázku multiplicity rolí: a) rezignací, b) uzavřením se před veřejností, c) vzájemnou podporou aktérů, d) hierarchickou koordinací moci. Řešení rezignací považuje za krok příliš radikální na to, aby se hodil do prostředí vysoce profesionální politiky. Vhodnější je jeho využití v prostředí nekariérní politiky, v prostředí dobrovolného či čestného výkonu veřejných funkcí. Uzavření se před veřejností (insulating role-activities from observability) je taková strategie chování, která snižuje na minimum možnost veřejného (z vnějšku pozorovatelného) konfliktu rolí. Jde zejména o aktivitu soustředěnou v úzce specializovaných výborech a podvýborech zákonodárného sboru, kde se spory řeší nekonfliktně. Je tomu tak na úkor aktivity v plenárních zasedáních, kde je prostor pro možný konflikt otevřenější. Vzájemná podpora aktérů (social support by others in similar social statuses) je strategií, jež předpokládá, že se vzájemné konflikty v rámci jedné instituce překlenou, že se vytváří určitý esprit de corps, který minimalizuje riziko konfliktu rolí, jemuž je jednotlivý aktér vystaven. Profesionalizace totiž vede ke konsensualismu v legislativním procesu a ke snížení váhy stranického opozičního hlasování. Hierarchická koordinace moci (differences in the power of those involved in a role-set) vypovídá o síle stranicko-politického vlivu na rozhodování politika a vychází z předpokladu, že čím vyšší profesionalizace politiky, tím silnější je jeho závislost na straně a tím je hlasování stranicky soudržnější (jednotnější).
Je zřejmé, že dosud nemáme k dispozici tak bohatá agregovaná data, abychom mohli ověřit, zda odpovídající míře profesionalizace politiky korespondují zvolené strategie chování politických aktérů, zejména pak v prostředí parlamentu (a Senátu zvlášt). Přesto lze konstatovat, že v případě Senátu potenciální konflikt role senátora a jiných sociálních rolí (veřejných nebo soukromých) je přítomen. Uveďme jen některé: senátor - ministr, starosta, primátor, čelný odborový funkcionář, "monopolní" podnikatel nebo předseda politické strany. V této souvislosti nejde v přísném slova smyslu o konflikt zájmů (tak jak by ho definoval zákon na ochranu veřejného zájmu) a o navazující omezení slučitelnosti veřejných funkcí. Jde v pravém slova smyslu o konflikt rolí, jejichž identita, pokud není pro voliče transparentní, je zavádějící. Jestliže by se potvrdilo i na příkladu Senátu Parlamentu ČR, že vyšší profesionalizace práce vede k zužování prostoru pro možný otevřený konflikt rolí, potom by bylo na místě zkoumat, jaké strategie a modely jednání jsou pro senátory, jako členy instituce Senátu, charakteristické. Nezdá se, že by onen radikální model rezignace byl vhodným řešením. Lze říci, že se objevují prvky všech dalších modelů jednání (snaha vytvářet specializované skupiny, pokusy o konsensuální senátorskou politiku, ale i prosazování stranických postojů do činnosti Senátu) a nelze dost jednoznačně a ani odpovědně (vzhledem ke krátkému funkčnímu období Senátu) predikovat jejich další vývoj.
Senátoři však také využívají jiných než dosud zkoumaných forem činnosti. Ukazuje se, že se jimi může profilovat další role senátorů. Organizování setkání se zástupci veřejnosti, seminářů, konferencí, veřejných slyšení může rozšířit nejen spektrum aktivit Senátu, ale také prohloubit specializaci senátorů v oborech jako je např. komunální politika, nevládní organizace, životní prostředí či postavení menšin.
Klasifikovat bikamerismus lze podle různých hledisek. Podle toho, jak jsou si komory blízké co do politické soudržnosti (congruent - incongruent). V případě, že jsou soudržné, je jednodušší přijímat zákony, dosahovat "efektivních změn oproti statu quo". Politická soudržnost obou komor může vypovídat i o silné stranické disciplíně.
Ze srovnání 11 západoevropských parlamentů s dvěma komorami vyplývá, že 5 zemí patří do kategorie bikamerismu s politickou soudržností obou komor (Island, Norsko, Nizozemí, Itálie a do ústavních změn Belgie).
Jiným klasifikačním hlediskem může být způsob sbližování stanovisek mezi komorami v případě přijetí jiného znění návrhu zákona druhou komorou. Zde se můžeme setkat v zásadě s pěti formami "dohodovacího" řízení (neomezené lhůtou, končí po uplynutí stanovené doby, rozhoduje "dolní" komora, rozhoduje společné zasedání komor nebo rozhodují komory na návrh společného výboru).
Dalším klasifikačním kriteriem může být reprezentační titul. V unitárním státě jsou atraktivním titulem reprezentace právě regionální celky.
Z uvedených hledisek se zatím nezdá, že by Senát měl silné postavení v parlamentním partnerství s Poslaneckou sněmovnou. To zajisté vyplývá z ústavního vymezení jeho pravomocí v legislativním procesu. Dílčí návrhy (jako je prodloužení lhůty na posouzení schváleného návrhu zákona, vyšší kvorum pro přehlasování Senátem vráceného návrhu zákona) mohou konec konců postavení Senátu v roli korektora "narychlo" schválených norem Poslaneckou sněmovnou o něco zlepšit. Nedomnívám se však, že by Senát v rámci současných ústavních poměrů mohl reálně získat rovnocenné postavení s Poslaneckou sněmovnou.
Vzhledem k relativně krátkodobé funkčnosti Senátu je předčasné definovat bikamerismus jako soudržný nebo nesoudržný. Skutečností je, že Senátu se jeho stranická identita, na politické identitě a zájmech Poslanecké sněmovny nezávislá identita, hledá obtížně.
Úvahy o zavedení silného regionalismu do Senátu ("ať senátor sedí v kraji") může být návratem k předburkeovskému období, což by mohlo být pro proces europeizace (harmonizace práva s právem EU) legislativní činnosti kontraproduktivní, zejména tehdy, kdy celostátní (celonárodní) zájem definovaný vládou preferuje právě zájem celku a nikoli parciální, v tomto smyslu konkurenční zájem regionů.
Domnívám se, že i přesto, že se otevírají otázky principiálního charakteru a vybízejí k různým variacím na ose radikální řešení versus status quo, je pravděpodobně vhodnější nikoli ústavu o otázkách postavení Senátu přepracovat, ale domyslet, nikoli restrukturalizovat, ale dotvořit, neboť reálné možnosti změn nejsou neomezené. Každý, byť i nepatrný zásah do ústavního postavení Senátu, pokud není systematicky provázán s celým komplexem jeho ústavních a politických funkcí, může být dalším z marných očekávání efektivního fungování bikamerismu.
Senát jako strážce stability ústavy
Když jsem před třemi lety psala komentář k čl. 15 Ústavy, napsala jsem, že hlavní funkcí horní komory v demokratických unitárních státech je obrana stability právního řádu a ochrana před přílišnou radikálností dolních komor. Jde o funkci původní, ale podle mého názoru o funkci, která může odůvodnit existenci horní komory i v nově vytvořeném či obnoveném parlamentu. Tuto funkci dostala do počátku své existence i horní komora našeho Parlamentu, Senát.
Tato funkce mu byla přiřčena několika instituty.
Pokud se týká běžných zákonů, nezískal Senát příliš velkou pravomoc, a to zejména kvůli třicetidenní lhůtě a vzhledem k tomu, že je možno každé rozhodnutí Senátu ohledně běžného zákona přehlasovat v Poslanecké sněmovně. Většina Poslanecké sněmovny, která stačí k přehlasování, je přitom pouze absolutní většina, což se snad ani za kvalifikovanou většinu pořádně označit nedá. Je třeba si uvědomit, že pokud se týká většin, docházelo k velkému dohadování zejména v České národní radě a tato většina-nevětšina byla přijata politicky, nikoliv na základě nějakých vědeckých výkladů.
Ústavodárce se domníval, že Senát využije při plnění své stabilizační funkce spíše než běžnou kontrolu zákonů, které už stejně byly mnohokrát probrány v Poslanecké sněmovně, určitou plánovanou kontrolu velkých legislativních akcí. Tím se myslela zejména participace na přípravě soukromoprávních i veřejnoprávních kodexů, což je práce, která - jak vidíme v současné době - je nad síly běžných výborů Poslanecké sněmovny.
Představa byla taková, že Senát vytvoří podvýbor či komisi, která se bude průběžně věnovat novelám kodexů a vytvoří tak určitou kontrolní protiváhu vládním komisím, které často nemají dostatečnou kontinuitu. Předpokládalo se, že tento orgán by mohl být vybaven týmem odborníků, který by mohl být víceméně obdobný týmu, který podporuje komise vládní. Tento způsob práce by dovolil Senátu se podstatně vyšvihnout nad rutinní a hektickou práci Poslanecké sněmovny, která nemá na koncepční práci dostatek prostoru a času. Tento způsob práce měl umožnit institut, který je uveden v čl. 46 odst. 2, tedy že Senát vyjádří vůli se návrhem zákona nezabývat.
Senát však této nabídky nevyužil. Zrušil první čtení (což považuji za pochopitelné vzhledem ke třicetidenní lhůtě) a nenahradil jej žádnou jinou možností, jak se návrhu, kterým se nechce Senát zabývat, zbavit. Tím jsme se dostali do situace, kdy vyjádření vůle Senátu se návrhem zákona nezabývat se odehrává až poté, co je návrh projednán ve výborech a tím ztrácí svůj smysl - šetřit práci Senátu. Pokud už je návrh přidělen výboru, ten musí uvažovat o tom, zda se návrhem zákona bude nebo nebude zabývat a pak musí přijmout usnesení - to je způsob, jak zcela rozmělnit práci senátorů ve výboru.
Tato praxe, která povstala z toho, že senátoři nebyli ochotni udělit organizačnímu výboru dostatečné pravomoci k tomu, aby sám navrhl sněmovně se návrhem zákona nezabývat (což je možné, neboť z hlediska ústavy jde o běžný výbor), zcela zničila institut vyjádření vůle se návrhem zákona nezabývat a zahltila senátní výbory formální prací, která vcelku k ničemu nevede.
Tato formální práce je ještě posílena praxí, kdy některé návrhy zákona jsou projednávány nikoliv v jednom, ale ve dvou čí více výborech Senátu. Z toho pak vzniká komplikovaný program výborů Senátu, kdy - aby byly dodrženy termíny - výbor zasedá velmi často, aniž by některému podstatnému bodu věnoval delší časový úsek. To ukazuje i "výzkum", který udělal Parlamentní institut, když srovnal počet zasedání senátních výborů a sněmovních výborů. Došli jsme k pro poslance překvapivému zjištění, že senátní výbory mají více dnů schůzí než výbory sněmovní. Není to však způsobeno intenzivnější prací se zákony, ale tím, že program senátních výborů je roztříštěný, a tuto roztříštěnost posiluje i projednávání zákonů ve více výborech. Svou roli hraje i to, že Senát má méně výborů, a proto na ně připadá větší počet zákonů než na výbory sněmovní.
Výzkum bohužel neukazuje hodinové dimenze, pouze počet dnů schůzí výborů. Hodinové dimenze, tedy to, kolik hodin určitý výbor v ten den pracoval, se nám nepodařilo spolehlivě zjistit.
Tímto způsobem se Senát zbavil možnosti připravit se a projednávat jen specielně předem vybrané návrhy, které jsou dlouhou dobu vládou avizovány a které jsou významným posunem v právním řádu České republiky.
Přitom tato výběrovost je běžná v horních komorách řady evropských států. Ráda bych vzpomněla v současné době tak opovrhovanou Sněmovnu lordů, která byla prvním parlamentním místem, kde se začala projednávat evropská legislativa. Sněmovna lordů jako první místo britského parlamentu přišla na to, že expanze evropské legislativy se stala nebezpečím pro konzervativní právní řád Velké Británie a pro parlament samotný. Její výbor si vzal za svou průběžnou kontrolu a dlouhodobě se začal věnovat monitorování návrhů Komise a začal přizvávat ministry, aby vysvětlili pozici, kterou bude zastávat britská vláda při vyjednávání v Bruselu. Tento přístup přinesl sněmovně lordů značný respekt a postupně jej následovala i Dolní sněmovna. Nemohu v této souvislosti nevzpomenout heroický výkon senátního výboru pro evropskou integraci, který se snaží o něco podobného. Podobný výběrový přístup mají i některé další horní komory.
Vzhledem k roztříštěnosti své činnosti se zatím stabilizační roli v případě běžných zákonů Senátu příliš nedaří.
Na rozdíl od běžných zákonů je úloha Senátu v ústavodárném procesu podstatně silnější. Předpokládá se tedy, že Senát bude hrát úlohu odstrašovače od nedostatečně promyšlených návrhů na změny ústavy. Podle předpokladů by většinově volení senátoři, kteří se nemusí obávat rozpuštění své komory, měli přistupovat přinejmenším ke změnám ústavy opatrně, protože jsou si vědomi své nezastupitelné úlohy. Promyšlení změn se dá očekávat i vzhledem k tomu, že prostřednictvím precedentu si senátoři vynutili nedodržování třicetidenní lhůty pro přijímání ústavní změny v Senátu.
Nejsem sociolog, ale domnívám se, že stabilita ústavy je významným faktorem, který přispívá k dodržování zásad právního státu, který posiluje právní vědomí veřejnosti, který posiluje dojem, že ani politici si nemohou dělat, co se jim zlíbí.
Jakým způsobem toto odstrašování probíhá ve skutečnosti, je možno ilustrovat na dosavadních změnách ústavy, z nichž všechny byly přijaty už za existence Senátu.
Prvním z nich byl zákon o vytvoření VÚSC. Šlo o zákon velmi těžce vznikající a z celkem pochopitelných důvodů už Senát do jeho znění nezasahoval. Oprávněně předpokládal, že pokud zasáhne, nebude zákon žádný. Nicméně i v tomto případě bylo jasné, že nejde o ústavní zákon bezproblémový, že, pokud byl odůvodňován závazky vůči Evropské unii, je toto odůvodnění zcela nesprávné a že rozhodně není možno hovořit o zákonu, který je v pořádku. Senát tomuto zákonu věnoval mimořádnou pozornost, přičemž rozprava, týkající se způsobu projednávání, zmínila i to, že je Senát znerovnoprávněn vůči PS tím, že je povinen projednávat návrh tak, jak přišel z Poslanecké sněmovny, tedy i se změnami, které přijala Poslanecká sněmovna. Šlo zejména o to, že sněmovna o své vůli navrhla a přijala přímou změnu ústavy, aniž by to bylo obsaženo v původním návrhu. Tedy už v r. 1997 volali senátoři po větší úctě k ústavě, říkali, že je zbytečné kvůli slovu kraje přímo novelizovat ústavu. Přesto nakonec s novelizací ústavy i ústavním zákonem vyslovili souhlas většinou 44 senátorů z 64 přítomných. 16 nepřítomných senátorů vyjádřilo svou odpovědnost tím, že se do síně nedostavilo.
Druhým ústavním zákonem byl ústavní zákon o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny. Ačkoliv při jeho projednávání senátoři hovořili o okamžiku pravdy, který pro Senát nastal - tedy zda Senát bude skutečným strážcem ústavnosti, i v tomto případě bylo rozhodnuto proti ústavě.
Třetí příležitostí byl ústavní zákon o bezpečnosti. I zde, jako v předchozích případech, se senátoři shodli na stanovisku - když to trochu přeženu - zákon má spoustu chyb, ale přijmeme jej. Přečetla jsem si celou senátní rozpravu, s většinou námitek, které tam byly uvedeny, souhlasím. Nicméně mě zarazilo, že si senátoři nevšimli nebo na to alespoň nepoukázali, že je zákonem zcela neorganicky a zbytečně zavedena branná povinnost, což byl institut, který ústava neobsahovala. Tímto způsobem bylo zasaženo významně do práv občanů a zejména možnost vytvořit profesionální armádu se významně legislativně zkomplikovala. Pro zákon hlasovalo 45 senátorů ze 71 přítomných.
Čtvrtou příležitostí bylo přijímání změny Listiny, tedy prodloužení zadržení osoby na 48 hodin. Zde byla dokonce změna základního zákona, chránícího občany, přijata velmi rychle, v rozpravě se zúčastnilo pouze 6 senátorů, je však pravda, že návrh byl důkladně proprán ve 3 výborech. Pro hlasovalo 48 senátorů, přítomno bylo 62 senátorů. Aniž bych chtěla zpochybnit celkový záměr tohoto ústavního zákona, je možno říci, že jeho hlavním účelem bylo ulehčit policii. Proto se domnívám, že mu měla být věnována důkladnější pozornost. Přinejmenším vůči zahraničí nevypadá dobře, pokud jediná změna v základním katalogu práv a svobod je pár let po revoluci zaměřena proti základním procesním právům občanů.
Tento přehled dosud přijatých ústavních změn ukazuje, že je Senát coby strážce naší ústavnosti pouze v začátcích. Možná je to způsobeno tím, že má chránit to, co sám nepřijal. Je trochu škoda, že nemohl být spolu s PS ústavodárným orgánem, neboť v současné době má spíše ambice dodat do ústavy něco svého, než aby chránil, co mu chránit náleží.
Otázkou je, jakým způsobem se Senát postaví k navrhovaným změnám ústavy, když se dá očekávat, že bude mít možnost určitým způsobem "handlovat", tedy říci: za mé změny vaše. Domnívám se, že je stále dost možností, jak zvýšit prestiž Senátu, aniž by utrpěla ústava.
Na tomto místě bych ráda zdůraznila, že procedura přijímání ústavních změn v České republice patří k nejpružnějším v rámci celé Evropy. V ostatních státech jde o ústavy podstatně rigidnější. Uvedu některé příklady:
Belgie: Záměr revize musí prohlásit komory parlamentu. Poté jsou rozpuštěny, z nových komor je kvórum 2/3 poslanců v obou komorách, z nich 2/3 musí vyslovit souhlas. Kromě toho je třeba souhlas krále.
Dánsko: prostá většina, ovšem přijetí ústavy je podmíněno konáním nových voleb a souhlasem v novém parlamentu a ještě lidovým hlasováním (referendem), k souhlasu je třeba většina hlasů a 40% voličů
Finsko: existují 3 procedury, za prvé tzv. ponechání návrhu v klidu, kdy rozhodne prostá většina při třetím čtení návrhu, poté se návrh ponechá na žádost parlamentu v klidu až do nových voleb a poté s ním musí souhlasit 2/3 většina na prvním řádném zasedání nově zvoleného parlamentu nebo pokud je návrh prohlášen rozhodnutím 5/6 hlasů za naléhavý, je záležitost rozhodnuta běžnou většinou a za třetí procedura týkající se dočasného ústavního zákona týkající se záležitostí k překonání ekonomické krize - musí schválit 2/3 většina hlasů
Francie: prostá většina v každé z komor a následným referendem. U vládních návrhů na návrh prezidenta 3/5 většinou na společném zasedání komor (bez referenda)
Itálie: dvojí hlasování v obou komorách s odstupem 3 měsíců, absolutní většina v obou komorách při druhém hlasování
Irsko: prostá většina v obou komorách a potvrzení referendem
Lucembursko: záměr revize prohlásí Sněmovna, poté je rozpuštěna. V nové Sněmovně je třeba kvórum 3/4 a 2/3 většina hlasů.
Maďarsko: 2/3 většina všech poslanců, přijetí ústavy referendem
Německo: 2/3 většina hlasů ve Spolkové radě a 2/3 většina všech poslanců Sněmu, změna členění spolku do zemí aj. je nepřípustná. Ústava musela být schválena referendem.
Nizozemí: Záměr změnit ústavu přijmou ve formě zákona obě komory, pak se rozpustí. Nově zvolené komory přijmou návrh 2/3 většinou, kromě toho je třeba souhlas krále.
Norsko: 2/3 většina
Portugalsko: 2/3 většina všech poslanců (4/5 většina poslanců při hlasování o revizi dříve než 5 let od minulé revize). Některé části ústavy nemohou být měněny vůbec, například práva, svobody a záruky občanů a dalších 10 položek.
Rakousko: 2/3 většina v Národní radě a 2/3 většina ve Spolkové radě (o otázkách týkajících se pravomocí spolkových zemí), celková revize ústavy přijatá v parlamentu musí být potvrzena referendem
Řecko: Záměr revize ústavy musí přijmout 3/5 většina všech poslanců ve dvou hlasováních s měsíční přestávkou. Po nových volbách musí být tato revize přijata absolutní (nadpoloviční) většinou. Pokud se nepodaří u prvního parlamentu dosáhnout 3/5 většiny, je možno změnu přijmout novým parlamentem 3/5 většinou.
Španělsko: část. revize: 3/5 většina všech členů obou komor, pokud se to nepodaří, je možná 2/3 většina v Kongresu a absolutní většina v Senátu, celková revize: 2/3 většina všech členů obou komor, ty se rozpustí. V nových komorách je opět vyžadována 2/3 většina a ještě následuje potvrzení referendem.
Švédsko: prostá většina ve dvou po sobě následujících hlasováních o identických textech za podmínky, že se mezi nimi konaly všeobecné volby (o odmítnuté změně ústavy je možno vyhlásit referendum)
Švýcarsko: běžné většiny, celková revize i dílčí revize ústavy vyžaduje referendum
Z tohoto přehledu vyplývá, že naše ústava je velmi pružná. Proto se mohla stát prostředkem politického boje a je chvályhodné a částečně i překvapující, že vydržela relativně nezměněná tak dlouhou dobu.
V současné době se však pružnost ústavy projevuje stále se zvyšující aktivitou po její změně, kdy se stala bez ohledu na to, že by mělo jít o dokument, o kterém se s láskou a zájmem učí děti ve škole - jak je tomu ve většině států - předmětem politického boje. Domnívám se, že v současnosti navrhované změny, které už tu byly zevrubně probrány a nebudu je opakovat, by se mohly rozdělit do tří kategorií.
První kategorií jsou změny pracovně řečeno "zpřesňující".
Vyznačují se tím, že upravují znění dosavadní ústavy ve snaze rozjasnit spory o výklad, které se nám podařilo si během 10 let vymyslit. Zářným příkladem této změny je v senátním návrhu změna čl. 33 odst. 5 tedy "zákonné opatření Senátu musí být schváleno Poslaneckou sněmovnou na její první schůzi" slovo schváleno se mění na potvrzeno. Fakticky se nic neděje, jen autorům změny připadá jejich slovo vhodnější než slovo původní.
Obdobný charakter má řada změn, navrhovaná Senátem, například změna čl. 33 odst. 2, jehož výklad je bezrozporný, na vskutku lepší a přesnější vyjádření.
Některé změny tohoto charakteru vzbuzují pochybnosti zejména navrhovanou dikcí, např. změna čl. 46 odst. 3, "jestliže se senát nevyjádří ve lhůtě podle odstavce 1 nebo ve lhůtě, kterou svým usnesením prodloužil, platí, že je návrh zákona přijat".
Zvláštním příkladem této kategorie je navrhovaná radikální změna čl. 49, týkající se kategorií mezinárodních smluv. Kategorie smluv, které jsou dosud uvedeny v čl. 49, jsou sice nejisté, ale vzhledem k tomu, že jsou převzaty z minulých ústav, relativně stabilizované. Nová kategorizace obsahuje problém v každém slově.
Druhou kategorií jsou změny pracovně řečeno "marginálního významu".
Tyto změny obsahuje především senátní návrh novely ústavy. Vyznačují se tím, že jde o drobné změny, které nemají v reálném fungování parlamentu žádný význam či jejich význam je nepodstatný. Jde například o změnu čl. 40, podle které nemůže Poslanecká sněmovna přehlasovat Senát při přijímání jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
Obě tyto kategorie změn považuji za extrémně nebezpečné, protože vytvářejí dojem, že ústava vyžaduje řadu změn a ničí pocit rigidní ústavy, a to zcela bezdůvodně.
Až třetí kategorie změn je skutečným důvodem pro změnu ústavy.
Tyto změny byly v současných návrzích novel ústavy vymyšleny celkem tři, a to oslabení pravomocí prezidenta, nevýznamné posílení pravomocí Senátu a omezení imunity poslance, senátora a soudce ústavního soudu. Je otázkou, zda se Senátu vyplatí přistoupit na tento výměnný obchod nebo zda se pokusí splnit svou roli strážce Ústavy.
V současné době vzbuzují pracovní aktivity Senátu dojem, že se tato komora našla. Senát zorganizoval řadu akcí dlouhodobého charakteru, z nichž je perfektním příkladem nejen Komise pro Ústavu, ale i veřejná slyšení, která mají lepší úroveň než vědecké konference a probírají se na nich koncepční otázky. Kromě toho se podstatně více zabývá věcnými problémy návrhů a je jen otázkou času, kdy dojde uznání i v Poslanecké sněmovně. Domnívám se proto, že dnešní název našeho sezení - "Senát v České republice - proč a jaký?" ztratil už přibližně před rokem své opodstatnění.
Senátorka Zuzana Roithová zahájila diskusi třemi poznámkami. Měla by se vést vážná debata o rozdělení kompetencí v České republice, o dělbě moci a úkolů mezi jednotlivými ústavními orgány. Teprve z celistvého vidění demokratického státu a způsobu konstituování jeho klíčových orgánů je možné vyvozovat závěry pro postavení prezidenta republiky, Parlamentu, krajských samospráv atd.
Ústava by si měla zachovat značnou míru obecnosti. Proto je na místě se ptát, zda by senátní návrh novely Ústavy neměl být těsně provázán s tzv. stykovým zákonem, který by podrobně provedl některá ústavní ustanovení (nové články 47 nebo 48a Ústavy).
K úvahám o změnách Ústavy patří na neposledním místě také jejich styl a způsob přípravy. Novelizaci Ústavy musí předcházet vážná diskuse, v níž je mj. prozkoumána potřeba základní zákon vůbec měnit. To se nyní, alespoň pokud jde o návrh poslanců ODS a ČSSD, neděje. Naskýtá se tak otázka, zda by procedura novelizace Ústavy neměla být upravena nově a přísněji.
Senátor Jiří Stodůlka poukázal v této souvislosti na problematický moment přípravy tzv. stykového zákona. Jde totiž o to, pro jakou Ústavu má být stykový zákon připravován, pro stávající, nebo pro Ústavu nějak novelizovanou. A když pro novelizovanou, tak spíše podle představ Senátu, nebo podle představ vlády, která v zamítnutém návrhu novely Ústavy zamýšlela v součinnosti s oběma komorami vydávat nařízení s mocí zákona?
Senátorka Dagmar Lastovecká vysvětlila okolnosti, za nichž je senátní návrh novely Ústavy předkládán k diskusi. Optimální by bylo deset let shromažďovat náměty ke změnám Ústavy, promýšlet a formulovat je. Stejně tak ale platí, že by se Ústava neměla měnit příliš často. Pokud tedy nyní na senátorech nezávislá síla přichází s iniciativou základní zákona změnit, je třeba předložit všechny hotové návrhy a podrobit je společnému projednání.
Senátorka Lastovecká upozornila na skutečnost, že svébytné pole působnosti Senátu nemůže být spatřováno v pořádání veřejných slyšení a seminářů, byť jsou velmi přínosné pro senátory i pro veřejnost. Získané poznatky a znalosti širokých souvislostí projednávané problematiky však mohou senátoři využít jen v omezené míře. Poslanecká sněmovna může jejich názor příliš snadno odmítnout. Proto byl hledán způsob, jak učinit hlas senátorů silnějším.
Senát je primárně orgánem vnitroparlamentní kontroly zákonodárného procesu. Není nesporné, že by se měl zaměřovat pouze na některé oblasti práva, pouze na některé otázky, jak naznačili senátor Pithart a dr. Syllová. Byl-li by institut vyjádření vůle se návrhem zákona nezabývat používán nadmíru, bylo by zřejmě účelné oživit myšlenku výkonu senátorského mandátu pouze jako čestné funkce.
Podle senátora Jaroslava Šuly není šťastné měnit Ústavu cestou dílčích novel, a už vůbec ne v politicky napjaté situaci. Komise by proto měla ve své práci pokračovat, formulovat další návrhy, ukážou-li se potřebnými, a nakonec předložit celistvý a nikoliv monotematický návrh novely Ústavy.
Senátor Bohumil Čada se obává, že od doby uzavření tzv. opoziční smlouvy se v Senátu namísto dosavadního "naprosto věcného přístupu k problémům" projevuje častěji "politizace projednávaných věcí".
Nedomnívá se, že "čestný senátor" by mohl naplňovat všechna očekávání, do něho vkládaná. Nejde jen o práci v Senátu, jeho výborech a komisích, ale také o "trošku podceňovanou práci" ve volebním obvodu, při přípravě reformy veřejné správy a o pomoc občanům. Každý senátor je podle svých možností, zkušeností a odpovědnosti jakýmsi ombudsmanem. Na rozdíl od poslanců je voličům znám, je jim nablízku.
Přimlouvá se za nalezení mechanismu selekce návrhů zákonů projednávaných jen formálně. Senát by se mohl tím důkladněji zabývat problematickými návrhy zákonů.
Jan Kysela vyjádřil nesouhlas s tezí prof. Pavlíčka o senátním návrhu novely Ústavy jako vybočení ze stávající koncepce Senátu. Pokládá jej naopak za domyšlení této koncepce a propracování těch instrumentů, jež Senát musí mít, má-li plnit funkci, pro níž byl zřízen, tedy funkci komory reflexe. Návrh Komise nepředpokládá dublování funkcí Poslanecké sněmovny, která si nadále uchovává zřetelně silnější postavení a řadu oblastí ve své výlučné působnosti.
Dále se zeptal, zda doména Senátu, kterou prof. Pavlíček spatřuje v zajišťování zpětné vazby soudnictví, by měla najít výraz v úpravě jeho konkrétních pravomocí a působností v Ústavě. Nebo by snad mělo jít spíše o jakousi ústavní konvenci vycházející z toho, že Senát se justicí soustavně a systematicky zabývá a získá tak obecně uznanou autoritu, díky níž bude jeho hlas slyšet?
Prof. Václav Pavlíček demonstroval svou tezi na příkladu zákonných opatření Senátu. Rozšíření subjektů této specifické zákonodárné iniciativy koliduje s pojetím zákonných opatření jako zcela výjimečných a přechodných. O odklonu od stávající ústavní koncepce Senátu lze mluvit i v dalších případech, kde jde o jeho posílení vůči Poslanecké sněmovně. Náš ústavní systém, ať chceme či ne, je totiž založen na její jednoznačné prioritě.
Prof. Pavlíček dále uvedl, že nepokládá za přínos prodlužovat legislativní proces, čímž nemyslí navrhované prodloužení třicetidenní lhůty, nebo prohlubovat vzájemnou kontrolu a rivalitu mezi různými složkami v rámci jedné moci; mělo by jít naopak o kooperaci. Z tohoto hlediska by se Senát jako jedna část moci zákonodárné měl soustředit na zásadní koncepční věci a na problémy zpětné vazby. Nosná je myšlenka ústavního vymezení kompetencí. Senát se nemusí zabývat všemi návrhy zákonů, měl by se zaměřit na ochranu práv a svobod, na efektivní výkon spravedlnosti a vůbec na všechny oblasti vyznačující se charakterem trvalosti. Bude-li přijato nějaké zásadní opatření, a stane se to zejména zásluhou Poslanecké sněmovny, mohlo by se díky Senátu předem vnímat, kam by opatření vedlo, jaké by mělo důsledky.
Senátor Vladimír Zeman zdůraznil účelnost prodloužení třicetidenní lhůty pouze v případě, že bude pro Poslaneckou sněmovnu obtížnější nedbat názoru Senátu. Nemělo-li by se nic kromě lhůty změnit, šlo by skutečně o zbytečné prodloužení legislativního procesu, neboť Poslanecká sněmovna nakonec sama snadno prosadí svou vůli.
Přepolitizovaná doba, v níž žijeme, není příliš vhodná pro novelizaci Ústavy. K té by se mělo přikročit po zralé úvaze, až po dosažení široké shody na tom, co zatím leckomu připadá nevyzrálé a nezažité. Novelizována by Ústava měla být co nejméně, pokud možno jen jednou a to komplexně. Jedinými akutními změnami jsou ty, které souvisejí s členstvím České republiky v NATO a s její integrací do Evropské unie. Bez těchto změn není novelizace Ústavy žádoucí.
Senátor František Kroupa se zmínil o tom, čemu se říká "politický kšeft" nebo "licitace", t.j. výměnný obchod mezi oběma komorami, mezi oběma návrhy změn Ústavy: Posílení Senátu na úkor prezidenta republiky. Něco takového senátor Kroupa zásadně odmítá, nemyslí si však, že sám fakt současného projednávání obou návrhů musí vést k takovému závěru. Oddálením projednávání senátního návrhu novely Ústavy se nedocílí toho, aby nebyl projednáván žádný návrh změn Ústavy.
Vyjádřit vůli nezabývat se návrhem zákona by měl Senát využívat častěji než dosud, ovšem pouze za předpokladu, že by takové rozhodnutí padlo na samém počátku legislativního procesu uvnitř Senátu, a ne až na závěrečném plénu, kdy se již senátní výbory návrhem zákona tři týdny zabývají.
Úkolem senátora je skloubit činnost ve volebním obvodu s prací v zákonodárném sboru. Role zákonodárce ale nesmí být v žádném případě potlačena.
Prof. Jan Filip na závěr diskuse podotkl, že důvody ke změnám Ústavy, která má být nadčasovým pravidlem politického boje, jsou v zásadě dva: Buď nastane nová situace, s níž Ústava nepočítala, což je v našem případě např. členství v Evropské unii, nebo jde o snahu změnit dosavadní stav, pociťovaný jako nedobrý. To je případ senátního návrhu novely Ústavy, který je ve srovnání s návrhem poslaneckým propracovanější, byť obsahuje některá zbytečná vybočení (zákonná opatření aj. - viz výše).
Kromě těchto zásadních důvodů může vést ke změně Ústavy také snaha odstranit zjevné chyby, pokud nejsou odstranitelné výkladem.
Prof. Filip nedoporučuje vymezit okruh zákonů, jimiž by se Senát měl zabývat. I zdánlivě krátkodobá, technická norma může v určité situaci získat význam, vyžadující pozornost druhé komory. Právě pro senátory je důležité vědomí, že ze špatného návrhu zákona nelze udělat dobrý. Některé nedostatky je možné odstranit, zákon jako celek však Senát nepřepracuje.
Prodloužení třicetidenní lhůty se řečníkovi nezdá být nezbytné, neboť zákon je třeba sledovat od jeho zrodu. Senátoři jím pak nemohou být překvapeni. A naopak, pokud není návrhu zákona věnována dlouhodobá pozornost, prodloužení lhůty nedostatek času nevyřeší.
Na sám závěr se prof. Filip vyslovil pro koordinaci úsilí o novelizaci Ústavy, neboť současný stav jakoby navozoval dojem, že pravá ruka neví, co dělá levá.
Vladimíra Dvořáková, Jiří Kunc
Senát? Ano!
Není tomu dávno, co jsme problém vytváření Senátu naší republiky vyjádřili v dilematu mezi evoluční teorií, podle níž funkce si vytváří orgány ke svému naplnění, a administrativní vědou, podle níž si jednou vytvořený orgán vynalézá své funkce. S varováním, že od určité hranice se ocitáme v říši zákonů Parkinsonových. Český Senát, dlouho nechtěný, odstrkovaný a odkládaný, si mezitím již své místo v českém politickém životě získal a snad i dostatečně odůvodnil bez ohledu na různé průzkumy veřejného mínění, které ho řadí na dolní příčku politických institucí. Problém však trvá a dá se vyjádřit v další otázce zvýšení pravomocí této instituce, nebo jejího zrušení. Čili i jak konstruovat vzájemný vztah obou komor, mají-li být dvě. Pokud mají být dvě, je jasné, že nemohou být zcela rovnomocné a zastupovat zcela odlišné politické většiny, protože by se prostě blokovaly v každodenní politice, fungovaly by prostě dva samostatné parlamenty. Pokud by se však k sobě blížily jako většiny příbuzné nebo totožné, přecházíme tím k situaci plýtvání a zbytečnosti, zdvojování funkcí a prodlužování legislativního procesu. A k témuž dojdeme, když má druhá komora pravomoci tak minimální, že proti první komoře je zcela bezmocná.
Jde opravdu o vztahy mezi komorami v rámci celého politického systému a je poměrně druhotné, zda máme jednu, dvě nebo tři. Pro ilustraci připomeňme, že abbé Sieyes, který původně říkal, že Třetí stav tvoří národ, brzy přešel ke tvrzením, že pouze politická reprezentace tvoří národ a vymyslel ústavu pro prvního konzula Bonaparta, která měla komory dokonce čtyři: Státní radu, která navrhovala zákony, Tribunát, který o nich měl diskutovat, Zákonodárný sbor, který o nich měl bez diskuse hlasovat (čili "sbor němých"), a konečně Senát, který měl hlídat jejich věrnost Ústavě a případně vnášet korektury. Tu a tam některé komory fungovaly, tu a tam nikoli. Dělba práce, která jistě nepostrádá půvab.
Tato historická odbočka je tady však bez posměšku. Protože hlídat věrnost ústavě, dodržovat ústavnost je funkce, která je ve všech Senátech naprosto nezastupitelná a spolu s institucemi ústavního soudnictví, pokud jsou ustaveny, představuje nejvýznamnější ústavní záruku.
S formováním moderního zastupitelského systému se otazník nad užitečností druhé komory vždycky vznášel, jakmile se opouštělo Montesquieuovo zdůvodnění existencí "dvojího lidu". Veškerou váhu si toto zdůvodnění zachovávalo v situacích různých lidů, to znamená federací, respektive složených států, kde jedna komora musí hlídat, zda ta druhá komora svou legislativou nevytváří "tyranii většiny" pouze z důvodů větší početnosti některých federovaných celků.
Ilustrativní zde mohou být diskuse na Konventu 1787, který připravoval novou Ústavu USA (účinnou dodnes). I když jednoznačně převažoval názor, že je potřeba vytvořit dvoukomorový legislativní sbor (mezi významné zastánce jednokomorového parlamentu tehdy patřil jen Benjamin Franklin), dlouho se hledalo zdůvodnění existence Senátu. Neprosadil se názor o jakési "přirozené aristokracii", tj. doživotních senátorech jmenovaných z nejlepších, nejmorálnějších a nejvzdělanějších osob, a do značné míry byl odmítnut i názor Alexandra Hamiltona, že Senát má být ochráncem menšiny (tj. majetných osob). Nakonec se vyšlo vstříc požadavku malých států, které měly obavy, že se nebudou moci účinně bránit "tyranii" velkých států a Senát byl vytvořen jako sbor zastupující jednotlivé státy. Ona hamiltonovská vize "ochrany menšiny" se ovšem také částečně prosadila nepřímou volbou senátorů (zrušeno ústavním dodatkem z roku 1913) a větším věkovým (a tehdy i majetkovým cenzem) potřebným pro volbu Senátora. Je ovšem nutné říci, že i na úrovni jednotlivých států se ve většině případů bezprostředně po roce 1776 prosadil dvoukomorový systém, odpovídalo to totiž tradici, což je další nezanedbatelný rozměr.
Připomeňme, že mnozí z autorů myšlenky o dvoukomorovém parlamentu v naší zemi, mezi něž patřili hlavně Daniel Kroupa a předseda parlamentní komise pro přípravu Ústavy Tomáš Ježek, měli původně velmi zřetelnou představu o specializaci této horní komory. Měla se zabývat soukromým právem a pravidly správného chování, zatímco Sněmovně by zůstalo právo veřejné. Kroupa s Ježkem tuto myšlenku převzali od F.A. von Hayeka a s právníky ve vlastní straně sváděli debaty o tom, zda je taková dělba proveditelná.
Mohli se však klidně opřít o filosofy a politické vizionáře dávnější - v tom případě by však vyšlo zřetelněji najevo, že ambicemi jejich projekt přesahuje zkvalitnění legislativy nebo stabilizační pojistku. Že vlastně navrhují vedle zákonodárné, výkonné a soudní ještě jakousi čtvrtou moc ve státě. Například Simón Bolívar tomu říkal "morální moc" pro ústavu Venezuely, "komora cenzorů" pro ústavu Bolívie. Ježek navrhoval, aby Senát byl "soustředěn na zdokonalování pravidel správného chování, tj. těch pravidel, která jsou hledaným obsahem pojmu společný zájem české společnosti" (LN 27. 11. 1992), Bolívar chtěl "obnovit ve světě myšlenku národa, který se nespokojí tím, že je svobodný a silný, ale je také proniknut touhou po ctnosti. "Vytvořme Aeropag, jehož oborem budou děti, srdce mužů, veřejné mínění, dobré chování a republikánská mravnost." Venezuelané tuto čtvrtou moc Bolívarovi neschválili, protože jim zaváněla Inkvizicí. V Bolívii se komora cenzorů také neujala, ale dobrá myšlenka tu byla. Vždyť šlo a jednu z prababiček Ústavního soudu. Ježkovi a Kroupovi také návrh na Senát s monopolem na všeobecný zájem a správné chování a Sněmovnu, kde by se partajnicky střetávaly konkrétní zájmy, neprošel, a není divu. Vždyť idea zastupitelského mandátu se rodila jako přímé popření reprezentace parciálních zájmů a dnešní všeobecná krize tohoto pojetí na věci nic nemění.
Při jakémkoli zkoumání parlamentních institucí se vychází od zákonodárného procesu. Bez ohledu na to, odkud pochází iniciativa (z vlády), první čtení a redakce začíná ve Sněmovně. A také tam končí. Proč tedy Senát a jaký? Když mu upřeme postavení Svaté inkvizice a hlídače mravnosti ve společnosti, nezbývá než mu ponechat úlohu strážce ústavnosti. Není to málo. Každodenní politika, respektive každodenní dohadování jednotlivých dílčích zájmů je třeba vykázat do Sněmovny. Velmi výmluvné rozlišení mezi jednotlivými rovinami politického rozvažování provedl Maurizio Cotta. Rozlišil mezi metapolitikou (metapolicy), tj. definováním základních ustanovování politického režimu, dále politikou středního dosahu (medium-range policy), tj. definováním shody o důležitých aspektech ekonomické, sociální, zahraniční politiky, a mikropolitikou (micropolicies), kde dochází ke konkrétnímu vyjednávání o dílčích zájmech.
A horní komora, tedy Senát zcela zřetelně souvisí s oněmi prvními dvěma jmenovanými rovinami, protože v nich musí být bez jakýchkoli výjimek prosazen celospolečenský konsensus a prosazována pravidla, která nejsou v rozporu se zájmy jakékoli existující menšiny ve společnosti, etnické či politické, ale která zároveň nehájí některou z těchto menšin speciálně. Zabraňuje tím vlastně oné tyranii momentální politické většiny. Nejeví se nám jako náhoda, ale jako logický produkt, že v období 1993-1996 došlo k mnoha negativním jevům ve vývoji naší společnosti, právě proto, že Senát nebyl ustaven a nemohl se podílet na těchto dvou rovinách politického rozvažování.
Jaké možnosti dává českému Senátu Ústava České republiky? Pozitivním prvkem je nesporně rozdělení časového období volby Senátorů a také jiný způsob volby Senátorů, což umožňuje formování politické většiny jinak než ve Sněmovně. Autoři Ústavy také za výhodu považovali, že si Senát může vybírat a říkat své jen k tomu, kde cítí, že má co říci, což umožňuje se soustředit na ony dvě roviny politiky. A to jsou snad jediné pozitivní prvky, které můžeme konstatovat. Senát není konstituován ani na regionálním základě - a to by byla významná základna jeho autority v celé společnosti -, ale hlavně je jeho stanovisko snadno popřeno běžnou většinou ve Sněmovně.
Kvalifikovaná většina poslanců, která může zvrátit nepříznivé stanovisko Senátu, je určena nadpoloviční většinou všech poslanců, na rozdíl od nadpoloviční většiny přítomných při schvalování zákona. V každodenním provozu to může být rozdíl patrný, v čemkoli důležitějším je taková kvalifikovaná většina spíše výsměchem senátorskému snažení. Snad jen u ústavních zákonů, tam je nutný třípětinový souhlas všech poslanců a třípětinový souhlas přítomných senátorů úskalím pro jakoukoliv ústavní reformu, což může vést k vytváření konsensu a potvrzovat Senát ve funkci garanta ústavnosti.
Máme mezi sebou mnoho zastánců myšlenky zrušit Senát. Nejčastěji argumentují výzkumy veřejného mínění, kde Senát figuruje na spodní příčce co do důvěry a efektivnosti mezi státními institucemi. Problém je skutečně dvojí. Současná ústava nedovoluje Senátu to, co mu podle zakladatelské myšlenky přísluší. Druhá rovina vysvětlení je o něco složitější, souvisí s celkovou politickou kulturou. A souvisí i s hlavními tématy našich masmédií. Naše sdělovací prostředky (včetně veřejnoprávní televize) se soustřeďují takřka výhradně na onu třetí rovinu politiky, na každodenní dohadování a problém složitého vytváření konsensu v zásadních otázkách nechávají stranou, v horším (ale bohužel dost častém) případě takovýto konsensus považují za cosi negativního, blokujícího "efektivitu" rozhodování. Iniciativy Senátu, jeho jednání jsou víceméně ignorovány. K určitým změnám došlo v souvislosti s návrhy na změnu Ústavy, ale i v tomto případě to bylo jednoznačně traktováno jako "souboj", jenž bude mít své vítěze a poražené. O to ale v tomto případě nejde. Politika, v těch dvou výše zmíněných rozměrech není o vítězech a poražených, ale o tom, že vítězi, (byť někdo více a někdo méně) musí být všichni (hra s nenulovým součtem - positive sum game - řečeno slovy teorie her).
Východisko z této situace lze říci velmi jednoduše. Existují pouze dvě alternativy: Buď Senát zrušit, nebo posílit jeho pravomoci. Alternativa první (stejně jako ponechání status quo) posílí majoritní logiku řešení konfliktů, a tím onu prohlubující se propast mezi sférou sociální a politickou, alternativa druhá vytvoří širší prostor pro hledání konsensu v základních otázkách politiky. Její uskutečnění pak ovšem bude záležet i na Senátu, jak dokáže tento prostor využít a jak dokáže i na veřejnosti prezentovat svá úsilí. Senát pak může být nejen garantem ústavnosti v nejširším slova smyslu, stabilizujícím a konsensuálním prvkem v našem politickém systému, ale i prvkem, který bude inspirovat rozvoj demokratické politické kultury.
Senát českého Parlamentu - jedna z obětí
institucionální nerovnováhy
"Převažující roli sehrává Poslanecká sněmovna,
kam se soustřeďuje těžiště nevyváženého
procesu projednávání návrhů zákonů."
(Ze Zprávy vlády o stavu České společnosti.)
Konání semináře na téma "Senát v České republice - proč a jaký?" jsme pochopili jako výraz potřeby provést analýzu současného postavení Senátu a odhalit cesty ke zlepšení tohoto postavení; to vše v kontextu projednávání návrhu senátního návrhu ústavního zákona Komise Senátu pro Ústavu České republiky, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb. (senátní tisk č. 84 ve 2. funkčním období).
Pokusme se tedy s přihlédnutím k příspěvkům, které zazněly na samotném semináři, o několik poznámek k této analýze současného stavu a odhalování cest ke zlepšení. Záměrně se vyhneme odpovědi na otázku, proč má být Senát. Ta je již uspokojivě zodpovězena jednak klasiky mezi příznivci bikameralismu, jednak via facti tím, že Senát v České republice prostě existuje a už z toho důvodu v nejbližší době zrušen nebude. O to s větším nasazením je třeba se soustředit na otázku, jaký má být Senát.
Ústava České republiky je značně úsečná, pokud jde o vyjádření mechanismů vztahů mezi ústavními orgány. Především rozdělila kompetence, ale vzhledem k hektickým okolnostem svého vzniku se ve valné většině okruhů otázek nepustila příliš daleko cestou regulace jejich výkonu. To platí rovněž pro úpravu vztahů mezi komorami Parlamentu. Ponechala však záměrně prostor pro podrobnější úpravu zásad jejich vzájemných vztahů po procesní stránce zvláštním typem zákona - v některých zemích by byl nazván zákonem organickým -, a to zákonem o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, zmíněným v čl. 40 Ústavy (v parlamentním žargonu nazývaný stykový zákon).
Tento zákon však nejenže doposud přijat nebyl, ale jednací řád Poslanecké sněmovny, schválený zákonem č. 90/1995 Sb., spatřil světlo světa dříve. Tato předčasnost může být vztažena jednak k samotnému stykovému zákonu, který měl stanovit zásady jednání komor, zásady jejich vzájemného styku a zásady jejich styku s ostatními ústavními orgány, jednak k samotnému ustavení Senátu, k němuž došlo o více než rok později. Jednací řád Poslanecké sněmovny proto přirozeně předjímá zásady, na nichž by měl být spolu s jednacím řádem Senátu vybudován, a tím pravděpodobně zasahuje do materie vyhrazené stykovému zákonu.
Tuto úvahu lze uzavřít dvojím konstatováním. Po formálně procesní stránce si přinejmenším některé změny zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vyžadují použití postupu podle čl. 40 Ústavy, tedy schválení oběma komorami Parlamentu. Po stránce materiální pak byl jednací řád Poslanecké sněmovny přijat v situaci, kdy nejenže Senát neexistoval, ale nebylo ani zřejmé, zda vůbec někdy dojde k jeho ustavení. To nepochybně ovlivnilo i podobu procesních pravidel obsažených v jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zejména těch, která upravují zásady styku mezi komorami. V Poslanecké sněmovně se neuplatnil a ani nemohl uplatnit jiný pohled na status obou komor Parlamentu, než byl pohled poslanců, členů pouze jedné z komor.
Ústava tím, že předpokládala přijetí stykového zákona, naznačila, že úprava oněch zásad jednání a styku komor mezi sebou a s ostatními ústavními orgány, která je v ní samotné obsažena, není úplná. Tohoto prostoru bylo a do jisté míry stále je možno využít k dílčí nápravě některých pociťovaných nedostatků statusu Senátu, ke zmírnění oné institucionální nerovnováhy, která mezi komorami Parlamentu panuje. Tento prostor bude modifikován v případě schválení novelizace Ústavy v oblasti fungování Parlamentu.
Řadu institucionálně založených nevýhod Senátu se ovšem zatím nepodařilo uspokojivě zmírnit ani v Senátu samotném, ať už v jeho jednacím řádu, nebo alespoň v praxi. Ústava otevírá možnost, aby Senát rozhodl se nezabývat návrhem zákona postoupeným mu Poslaneckou sněmovnou. Může tak činit i implicitně, marným uplynutím třicetidenní lhůty, která je pro jeho usnesení k návrhu zákona vyhrazena. Může se pokusit racionalizovat práci Senátu vhodným (například co do počtu omezeným) rozdělením jednotlivých návrhů zákonů mezi výbory. Může tedy využít třicetidenní lhůty k projednání návrhu zákona jiným, efektivnějším způsobem, než tak činí doposud.
Může také onu poměrně krátkou lhůtu "nastavit" pečlivým sledováním dění v Poslanecké sněmovně ještě předtím, než návrh zákona dorazí ze Sněmovní ulice do Valdštejnského paláce. Nic totiž nebrání jednotlivým senátorům, aby se návrhy zákonů z vlastní iniciativy v předstihu sami zabývali. Stejně tak nic nebrání senátním výborům, aby předjednaly návrhy zákonů ještě v době, kdy tyto předlohy - a snad nám budou dovoleny tyto fyziologické výrazy - složitě přežvykuje a tráví Poslanecká sněmovna, popřípadě aby projednaly a udělaly si jasno v problematice, kterou se navrhuje nově upravit.
Veřejná slyšení pořádaná senátními výbory k různým okruhům otázek jdou ostatně tímto směrem. Lze je rovněž cílit k otázkám, které zrovna přicházejí na přetřes v první komoře Parlamentu. Pro správné rozhodnutí v jakékoli oblasti je ostatně nezbytným předpokladem mít včas dostatek informací. Podle nich lze potom správné rozhodnutí rychle učinit.
Z těchto několika úvodních poznámek také vyplývá rámec, ve kterém je možno se pohybovat při normování změn statusu Senátu. Některá opatření si vyžadují zásah do Ústavy, u jiných stačí vhodně formulovat budoucí stykový zákon, dalších se dá dosáhnout změnou jednacích řádů komor a jistě jsou i taková, u nichž se lze uspokojivých výsledků dobrat neformální změnou praxe.
Na místě je nyní otevřít ony body institucionální nerovnováhy v postavení Senátu. Tuto nerovnováhu zřejmě můžeme konstatovat na základě srovnání s postavením první komory Parlamentu - Poslanecké sněmovny. Toto srovnání bude pravděpodobně dosti korektní za situace, kdy jsou obě komory voleny v demokratických přímých volbách. A protože jedinou významnou pravomocí svěřenou Senátu je jeho pravomoc zákonodárná, zůstaneme především na poli zákonodárného procesu.
Nebudeme však analyzovat případy rovných oprávnění obou komor. Tyto případy jsou vymezeny v čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy; jde o ústavní zákony a již výše zmíněné organické zákony. U ústavních zákonů je rovnost obou komor, myslíme, nabíledni. Mezi cesty ke zlepšení statusu Senátu může patřit i rozhojnění značně kusého seznamu zákonů, k jejichž přijetí je třeba souhlasu obou komor. Domníváme se, že by mezi tyto zákony měly patřit především normy, které mají význam pro fungování ústavních orgánů a zároveň nemají podléhat politickým výkyvům. Proto nám mezi nimi chybí především zákon zmiňovaný v čl. 88 odst. 1 Ústavy o tom, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení, a o dalších pravidlech řízení před Ústavním soudem, jediný z obyčejných zákonů, jímž je Ústavní soud podle čl. 88 odst. 2 Ústavy vázán. Návrh novely Ústavy předložený senátní komisí tuto myšlenku přijal za svou. Zařazení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny mezi zákony podle čl. 40 Ústavy by pravděpodobně pomohlo vyřešit způsobem, který byl aplikován již v meziválečném Československu, otázku stykového zákona.
Ústavní role Senátu v zákonodárném procesu je určována skutečností, že vazba mezi vládou a Parlamentem je v české Ústavě zakotvena pouze u jedné z komor Parlamentu - Poslanecké sněmovny. Domníváme se, že tím bylo při tvorbě Ústavy motivováno ono slabé postavení Senátu a že se navzdory konstruovanému slabému postavení tento motiv projevil i v pozdním zřízení druhé komory Parlamentu. Když už se z nějakých důvodů na podzim roku 1992 rozhodlo pro bikameralismus, bylo třeba Senát "odkázat do příslušných mezí".
Tandem vláda - Parlament, resp. komora Parlamentu, jíž je vláda odpovědná, je osou parlamentního režimu. Připomeňme si, že charakteristickým znakem parlamentarismu je princip osobní politické odpovědnosti. Tento princip znamená, že komora Parlamentu může vyjádřit nedůvěru vládě a vláda může kontrovat rozpuštěním dotyčné komory, neboli přenesením tíhy rozhodování politického konfliktu na voliče. Tento dvojjediný princip osobní politické odpovědnosti vyplývá z požadavku vzájemné důvěry mezi vládou a dotyčnou komorou Parlamentu. Vzájemná důvěra pak umožňuje jít efektivně vpřed. Parlamentní režim je režimem kooperace ústavních orgánů.
Protože vládu tvoří elita parlamentní většiny, je přirozené, že vláda tuto parlamentní většinu vede. Tato většina jedná jsouc vedena vládou. Na otázku, co činit v případě absence pozitivní většiny, odpovídá racionalizovaný parlamentarismus takovými mechanismy, které umožňují vládnout a jít efektivně vpřed i bez pozitivní většiny.
Vládnout totiž také znamená nést odpovědnost před občany za významná politická rozhodnutí, nést rizika odvážných reforem, nést důsledky rozhodnutí vedoucích politických špiček (které, lidově řečeno, "sedí ve vládě"). Vládnout znamená rozhodnout o politickém řešení určitého problému a toto řešení v krátkodobém horizontu prosadit a realizovat. Proto je přirozené, že vláda jako orgán k vládnutí již svým názvem povolaný vykonává tlak na komoru s existenční vazbou na vládu, která tomuto tlaku po veřejné debatě vládních a opozičních poslanců buď ustoupí, nebo vládu sesadí.
Bikameralismus se také od své klasické formy parlamentu s komorami o rovných právech, snad s výhradou přednosti demokraticky zvolené komory ve finančních otázkách (podle zásady "No taxation without representation.") jako klasickém projevu přednosti jedné z komor, vyvinul k racionalizované variantě. Za jednu z větví racionalizace třeba považovat právě změnu odpovědnostních vztahů mezi vládou a určitou komorou parlamentu v zájmu stabilizace výkonné moci, za druhou pak nutno brát změnu postavení té komory parlamentu, jíž vláda není odpovědná. Obě větve ovšem rostou z jednoho kmene, kterým je úvaha o vyšší efektivnosti systému v rámci sepětí a spolupráce zákonodárné a výkonné moci v parlamentním režimu.
Ariadninou nití našeho pojednání nechť je ratio některých aspektů statusu Senátu ve světle absence jeho vazby na vládu.
I. - Absence vazby na vládu neimplikuje nutně
všechny aspekty statusu Senátu
Bylo by příliš zjednodušené se domnívat, že absence institucionální vazby Senátu na vládu neposkytuje manévrovací prostor pro jiné varianty některých aspektů statusu druhé komory českého Parlamentu. Zmíníme se nyní o volebním systému, o přednosti Poslanecké sněmovny v časové posloupnosti projednávání návrhů zákonů a o způsobu projednávání návrhů zákonů v jednotlivých komorách.
A. - Na okraj volebního systému
Podle čl. 18 Ústavy České republiky se Poslanecká sněmovna volí podle zásady poměrného zastoupení, zatímco Senát se volí většinovým systémem. Aniž bychom chtěli vzpomínat na líté koaliční diskuse o podobě volebního systému pro Senát, které fatálně oddálily jeho ustavení a potažmo vyústily v řadu institucionálních problémů, jimž Senát dodnes čelí (především v oblasti jeho demokratické legitimity), je třeba se zamyslet nad logikou uspořádání věcí podle čl. 18 Ústavy.
Logika se zřejmě tvůrcům Ústavy zdála jasná. Pro Poslaneckou sněmovnu jako pokračovatelku České národní rady se jevilo přirozené navázat na způsob volby členů republikového českého zákonodárného sboru. Měli nepochybně na mysli kontinuitu. Byl-li nakonec přijat princip ústavního zakotvení odlišného volebního systému pro komory Parlamentu, měla ona komora s vazbou na vládu vycházet z jakéhosi širšího konsensu politických sil, kromě toho, že při troše konformity je zpravidla snadné se nechat zvolit na mnohajmenné kandidátce politické strany. Poslanecká sněmovna byla koncipována jako sněmovna stranická. Naopak pro většinový volební systém pro Senát hovořila jak nutnost odlišení obou komor, nedotažené v období meziválečného Československa, tak proklamovaná vhodnost dostat do horní komory nezávislé osobnosti nebo osobnosti s vazbou na komunální politiku.
Sluší se však ptát: Bylo tohoto cíle pro Senát skutečně dosaženo? A bylo ho dosaženo skutečně většinovým volebním systémem?
Budeme-li pokládat za dílčí cíl politické odlišení obou komor, lze přisvědčit, že se tohoto dílčího cíle podařilo také dílčím způsobem dosáhnout. V Senátu se nesetkáme se zásadně jinými politickými silami než v Poslanecké sněmovně; to ani nebylo možno očekávat, ale mandáty jsou přece jen přiměřeně jinak rozděleny mezi tyto politické síly. Politické strany, které mají ústavní většinu v Poslanecké sněmovně, ji ztratily v Senátu. To lze pokládat za náznak jisté stabilizující role druhé komory Parlamentu, alespoň co se týče změn Ústavy.
Nezávislost osobností, které zasedají v Senátu, se již zdá být mnohem více diskutabilní, i když jim většinový volební systém přece jen poskytuje jiný mandát než řadě nekonkrétních a vlastním voličům neznámých poslanců. Stejně tak ona vazba na obecní politiku by si vyžadovala mnohem hlubší analýzy, když i mezi poslanci se stalo v mnoha případech zvykem projít zkušeností na komunální úrovni, přičemž teprve po tomto osvědčení se na komunální úrovni zanáší politická strana jméno adepta na poslance na kandidátku do parlamentních voleb.
Domníváme se, že větší klid, rozvážnost a menší politizace senátních debat a hlasování vyplývají nikoli z vyšší nezávislosti senátorů dané jejich většinovou volbou, ale především ze skutečnosti, že Senát nemá institucionální vazbu na vládu. Samotný volební systém hraje v charakteristice Senátu mnohem menší roli, než se zdálo tvůrcům české Ústavy. Naopak systém voleb podle zásady poměrného zastoupení ve velkých volebních obvodech v komoře s vazbou na vládu se nejeví jako příliš vhodné řešení z hlediska efektivnosti tvorby vlády a principu osobní odpovědnosti poslance za to, zda podporoval či nikoli vládu v zásadních politických rozhodnutích.
Oproti tomu druhá komora Parlamentu vnímá zpravidla věci v delších časových rozměrech než poslanci, kteří se cítí povinováni - a často neuvěřitelně schematicky - buď podporovat, nebo shazovat momentální vládní politiku. Je to dáno nejenom delším funkčním obdobím senátorů nebo postupnou obměnou složení Senátu, ale především absencí existenční vazby na vládu. Mezi projevy absence této vazby koneckonců patří i nerozpustitelnost Senátu.
Dalším faktorem odlišného náhledu na řešení problémů v Senátu může být často neopakovatelná atmosféra klubu, kterou horní komory rozličných parlamentů zpravidla samovolně vytvářejí, která sálá z jejich zdí, uzancí, společně sdílených hodnot a podobně. Zkušenost získaná z komparatistiky to potvrzuje.
Kdyby byla vláda odpovědna i Senátu, vymezovali by se senátoři mnohem výrazněji vůči vládní politice, tedy politice většiny Poslanecké sněmovny. Protože tomu tak není, mohou si senátoři dovolit vystupovat poněkud nezávisleji; jejich věcný názor bude slyšen, zároveň však neohrozí vládu a její politiku. I ostrá veřejná diskuse v Senátu nebude moci být vnímána jako výraz nedůvěry ve vládu, zatímco se možná stejná diskuse odehrává za zavřenými dveřmi poslaneckých klubů. Dilema, zda ztratit nebo neztratit tvář před veřejností, hraje nezřídka důležitou roli.
Proto absence vazby na vládu dává senátorům velikou svobodu slova na půdě Parlamentu. To není pro demokracii bez významu.
B. - Na okraj prvního slova Poslanecké sněmovny
Absence vazby vlády a Senátu se ovšem neodráží jen ve větší svobodě slova senátorů, nýbrž má i některé, podle našeho názoru v nějaké podobě nezbytné, dopady na podobu vztahů mezi komorami Parlamentu. Komora, která je s vládou spojena pupeční šňůrou principu osobní politické odpovědnosti, má požívat přednosti i v zákonodárství. Ona je i v zákonodárném procesu komorou první.
Stalo se tradicí, že se tato první komora vyjadřuje přednostně k některým projevům principu vládní odpovědnosti. První komory různých parlamentů se jako první vyjadřují k rozpočtu. Nelze rozhodnout o rozdělení získaných finančních prostředků bez toho, že by ona tento počin schválila. Česká Ústava jde v tomto směru tak daleko, že odnímá úplně Senátu právo o rozpočtu rozhodovat.
V této souvislosti vyvstává ovšem otázka ústavní definice zákona o státním rozpočtu, protože Ústava s tímto institutem v čl. 42 operuje. Lze uvažovat, že existuje autonomní ústavní vymezení zákona o státním rozpočtu? Každopádně pojem zákona o státním rozpočtu vymezuje zákon o rozpočtových pravidlech, další procesní pravidla pro projednání a schválení zákona o státním rozpočtu pak obsahuje i jednací řád Poslanecké sněmovny. Není však nutno zákon o rozpočtových pravidlech zahrnout alespoň v té části, kde se vymezuje pojem státního rozpočtu, mezi zákon, na který pamatuje čl. 40 svojí zmínkou o zákoně stykovém? Mezi zásady styku mezi oběma komorami, jakož i navenek, patří pravděpodobně i podrobnější vymezení situací, kdy styk mezi komorami v souladu s Ústavou vůbec neprobíhá, resp. kdy je třeba mimo jiné vymezit součinnost Senátu při zpracování jeho kapitoly ve státním rozpočtu.
Je však přece jen málo pochopitelné, že se přímo volená druhá komora Parlamentu - Senát - k rozpočtu ani nevyjadřuje. Jestliže má Poslanecká sněmovna v oblasti rozpočtu a kontroly hospodaření s rozpočtovými prostředky přirozenou výhodu danou jejím spojením s vládou, může si stanovisko Senátu Ústavou vymezeným způsobem vyžádat. Ústava České republiky participaci Senátu na projednávání státního rozpočtu paušálně vylučuje.
Senát je, vyjma některých svých specifických a velmi příležitostných pravomocí, konstruován především jako orgán moci zákonodárné. Avšak i v oblasti běžných zákonů, které není na místě považovat za tak specifický projev odpovědnosti vlády, jako je schvalování státního rozpočtu, má ústavně právní nauka za správné, je-li přiznána první komoře parlamentu výhoda.
Česká Ústava stojí, zdá se, na dvou výhodách: výhodě prvního a výhodě posledního slova pro Poslaneckou sněmovnu.
Veškerý zákonodárný proces začíná formálně v Poslanecké sněmovně. Chce-li Senát iniciovat přijetí zákona, musí se napřed jako celek usnést na tom, že podá senátní návrh zákona Poslanecké sněmovně. Senátoři nejsou s tímto stavem spokojeni a požadují, aby v nějaké podobě bylo přiznáno právo zákonodárné iniciativy též jednotlivým senátorům nebo jejich skupinám, kteří by podávali návrhy zákonů přímo Poslanecké sněmovně a obhajovali tyto návrhy poprvé až v prvém čtení v Poslanecké sněmovně.
Vezmeme-li v potaz, že v současné době projednává Poslanecká sněmovna na každé schůzi ohromné množství bodů pořadu - a počet návrhů zákonů různého původu je třeba násobit průměrným počtem jejich čtení -, nelze než považovat senátní filtr za pozitivní věc. Jestliže návrh senátního návrhu zákona jeho autoři neobhájí ani před komorou, jejímiž jsou členy - nehledě na možnost podat návrh zákona prostřednictvím jednotlivých poslanců -, těžko takovou iniciativu považovat za obecně prospěšnou pro blaho českého lidu. Cílem případné novely Ústavy by mělo být dosažení podstatného zlepšení statusu orgánu, který trpí institucionální nerovnováhou, nikoli změna několika iritujících ustanovení bez podstatného efektu. Ostatně Senát by mohl vycházet iniciativám svých členů vstříc i v souladu s platnou Ústavou tím, že by si quasi-automaticky tyto iniciativy osvojoval (například podal-li nebo podpořil-li by je senátorský klub nebo senátní výbor) a uplatňoval je jako senátní návrhy zákonů.
Lze namítat, že vzhledem k ustanovení čl. 44 Ústavy, které autoři jednoho z komentářů nadepsali "Práva vlády v zákonodárném procesu", je praktické zachovat ono právo prvního slova Poslanecké sněmovny. Vláda má právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů. Považovali bychom však naopak za praktické, kdyby vláda měla možnost podat návrh zákona té či oné komoře Parlamentu, podle stavu vytížení komor, podle oblasti navrhované právní úpravy, podle politické situace a podobně. Za takového právního stavu by senátoři podávali návrhy zákonů přímo Senátu, který by o nich, podobně jako o Senátu podaných návrzích vládních, rozhodoval jako první a pak je postoupil Poslanecké sněmovně. Vláda může sdělit Parlamentu své stanovisko i prostřednictvím Senátu.
Právo prvního slova Poslanecké sněmovny totiž nelze považovat za nezbytné pro respektování jejího výlučného vztahu k vládě. Naopak právo posledního slova za nezbytné nutno považovat je, proto se jím budeme zabývat až ve druhé části našeho pojednání.
C. - Na okraj způsobu projednávání návrhů zákonů
Připusťme, že pro vládu může být příznivější projednávání návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně oproti projednávání návrhů zákonů v Senátu. Například proto, že Poslanecká sněmovna snadněji slyší na stanoviska vlády, nebo proto, že v Poslanecké sněmovně má vláda více oprávnění zasahovat do dění nežli v Senátu.
Jestliže je přirozené, že má většinová vláda snadnější pozici v té komoře, kde disponuje většinou, nelze s ohledem na srovnání jednacích řádů obou komor tvrdit ani to, že by například jednací řád Poslanecké sněmovny přiznával vládě výrazně mnoho oprávnění nad rámec toho mála, které jí, garantu vývoje právního řádu, macešsky přiřkla samotná Ústava, ani to, že by se tím jednací řád Poslanecké sněmovny dramaticky lišil od jednacího řádu Senátu. Oba jednací řády totiž neobsahují žádná pravidla, o nichž by bylo možno tvrdit, že vládě, garantu vývoje legislativy, v zákonodárném procesu garantují náležité postavení či jí přímo "dělají pomyšlení".
Máme dokonce za to, že se vláda dostává do obtížnější situace v Poslanecké sněmovně, zatímco v Senátu se všemi jeho institucionálními omezeními se spíše může spolehnout na věcnou diskusi než na snahu blokovat přijetí nějaké reformy.
Způsob projednávání návrhů zákonů v jednotlivých komorách ovšem není konstitucionalizován do té míry, abychom zde mohli hledat faktory nerovnováhy mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem.
Obecně můžeme tento oddíl proto uzavřít s tím, že vláda nemá vazbu na Senát, ale že ji to po právní stránce nezvýhodňuje v Poslanecké sněmovně. Právo riskovat nevyslovení důvěry spojené s tím, že Poslanecká sněmovna, lhostejno s jakým výsledkem, neprojedná vládní návrh zákona do tří měsíců, je podle čl. 44 odst. 3 Ústavy naprosto nepoužitelné pro dosažení legislativního cíle takového kroku vlády, nikterak neomezuje Poslaneckou sněmovnu a může být s úspěchem použito nanejvýš jen jako způsob navození situace, na kterou pamatuje čl. 35 odst. 1 písm. b) Ústavy (důvod pro rozpuštění Poslanecké sněmovny).
Jsou však i aspekty ústavního statusu Senátu, které můžeme pokládat za projev racionalizace parlamentarismu. To bude předmětem druhé části našeho pojednání.
II. - Vazba na vládu však v některých aspektech
vymezuje komoru s přednostními právy
V rámci racionalizačního úsilí byla druhá komora parlamentu časově omezena ve svém rozhodování a stala se přehlasovatelnou. Jinak řečeno, byly sníženy až neutralizovány časové a věcné dopady její činnosti. Učiníme nyní několik poznámek na adresu časového rozměru parlamentního jednání, práva jedné z komor rozhodnout s konečnou platností navzdory odporu druhé komory a intervence hlavy státu do zákonodárného procesu.
A. - Na okraj lhůt pro jednání obou komor
Jednání Senátu o návrzích zákonů je ohraničeno třicetidenní lhůtou, po jejímž marném uplynutí se podle čl. 46 Ústavy má za to, že byl návrh zákona přijat i bez výslovného souhlasu Senátu. V této třicetidenní lhůtě může Senát buď přijetí zákona uspíšit, a to přijetím usnesení o tom, že se návrhem zákona nebude zabývat, nebo přijetím usnesení, kterým návrh zákona schválí, nebo může návrh zákona zamítnout či ho vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
V praxi se prosadilo, že se třicetidenní lhůta neuplatní při projednávání návrhů ústavních zákonů a zákonů podle čl. 40, tj. těch, s nimiž musí vyslovit souhlas obě komory Parlamentu. O této zvláštní skupině zákonů lze prohlásit, že se jedná o zákony, u nichž k přijetí vyžaduje Ústava dosažení náležitého konsensu; tento konsensus má být garantován souhlasem obou komor.
Jak jsme již naznačili, samotná otázka třicetidenní lhůty může být v Senátu řešena i pomocí jejího pragmatického využití, popřípadě i tím, že bude zužitkována též doba, kterou návrhy zákonů tráví v Poslanecké sněmovně. Otázkou ovšem je, zda je časové omezení činnosti Senátu adekvátní, srovnáme-li je s tím, jak je Ústavou naprosto časově neomezena Poslanecká sněmovna.
Vskutku, Ústava nevychází vládě vstříc, pokud jde o trvání legislativního procesu v první komoře Parlamentu. Neumožňuje vládě tuto dobu jakkoli zkrátit, vyjma aplikace institutu spojení vládního návrhu zákona s otázkou důvěry, kdy se Poslanecká sněmovna musí vyjádřit do tří měsíců, což, upřímně řečeno, nelze označit za krátkou dobu. A contrario z toho musíme dovodit, že ve všech ostatních případech Ústava žádná časová omezení pro Poslaneckou sněmovnu neklade. Neznamená to automaticky, že ve všech ostatních případech projednání návrhu zákona nutně trvá déle než tři měsíce. Ve valné většině případů tomu tak však je, přihlédneme-li ke lhůtám, se kterými jednací řád Poslanecké sněmovny počítá pro zapsání návrhu zákona na pořad jednání nebo pro projednání návrhu zákona ve výborech. Navíc tyto lhůty jsou povinné jen jako lhůty minimální; vždy ještě všechno závisí na tom, kdy se koná schůze Poslanecké sněmovny (sedmitýdenní cyklus) a zda nebude příslušný bod vypuštěn z pořadu jednání.
Chce-li se Senát nějakým návrhem zákona zabývat, tyto starosti odpadají. Návrh bude zapsán na pořad jednání, bude projednán, a to proto, že hora ruit. Pokud Senát návrh zákona projednat nechce nebo nestihne, platí, že je návrh zákona Parlamentem přijat ve znění, s nímž vyslovila souhlas Poslanecká sněmovna.
Jistou výjimku oproti velice dlouhým lhůtám k projednání návrhů zákonů představuje institut zkráceného jednání za stavu legislativní nouze, který má ovšem svůj základ nikoli v Ústavě, ale v jednacích řádech komor. Není bez zajímavosti, že v Poslanecké sněmovně je stav legislativní nouze podrobován neustálému zpochybňování a možnosti jej zrušit. V Senátu se v tomto směru vychází ze závěrů Poslanecké sněmovny. Jednací řád druhé komory zaujímá v otázce stavu legislativní nouze dosti vstřícný přístup k vládě, která o vyhlášení tohoto stavu může žádat.
Navrhuje se, aby byla Senátu dána možnost onu svazující třicetidenní lhůtu případně svým usnesením prodloužit, a to nanejvýše na šedesát dnů. Vzhledem k již dříve uvedenému se nedomníváme, že by toto vylepšení statusu Senátu mělo snad podstatný vliv na způsob projednávání návrhů zákonů na půdě druhé komory a že by bylo nezbytné. Časové omezení Senátu souvisí s racionalizací parlamentarismu. Nač bude ale šedesátidenní lhůta dobrá v situaci, kdy Poslanecká sněmovna může jediným hlasováním, téměř bez rozpravy, odsoudit snažení senátorů do koše na odpadky?
B. - Na okraj posledního slova Poslanecké sněmovny
Poslední slovo Poslanecké sněmovny v zákonodárném procesu je nejklasičtějším projevem racionalizace dvoukomorového parlamentního systému. Jedna z komor ukončí trvající neshodu tím, že rozhodne definitivně.
Současné znění Ústavy České republiky ponechává Poslanecké sněmovně poslední slovo u těch návrhů zákonů, které nemusí schválit obě komory Parlamentu. Takových je naprostá většina. Poslanecká sněmovna má vyřknout své poslední slovo poté, co postoupila návrh zákona Senátu a Senát ho buď zamítl, nebo jí ho vrátil s pozměňovacími návrhy. Z toho vyplývá, že se neuplatní přehazovaná či člunek, respektive se uplatní jen v té míře, že Senát zaujme nějaké stanovisko k postoupenému návrhu zákona a Poslanecká sněmovna s tímto stanoviskem naloží Ústavou předepsaným způsobem. Jestliže Senát návrh zákona zamítl, může první komora hlasy nadpoloviční většiny svých členů tento nepříznivý názor Senátu překonat a návrh zákona se stane zákonem ve znění, které přijala Poslanecké sněmovna. Jestliže Senát k návrhu zákona přijal pozměňovací návrhy a v této podobě ho vrátil Poslanecké sněmovně, ta může v prvé řadě nadpoloviční většinou hlasů přítomných poslanců přijmout senátní verzi návrhu zákona, popřípadě nadpoloviční většinou všech poslanců přijmout svoji původní verzi návrhu zákona.
Poslanecká sněmovna nadto pečetí osud vráceného návrhu zákona značně expeditivně. Často neprobíhá žádná obsáhlá rozprava, rozhodně není zvykem probírat jednotlivé změny navržené Senátem. Potom se přikročí k hlasování a je rozhodnuto. To ještě zvyšuje nepříznivý dopad ustanovení Ústavy, která nikterak nebrání alespoň důkladné rozpravě o vráceném návrhu zákona. V praxi je ovšem taková diskuse považována zřejmě za zbytečnou, nehledě na to, že globální rozhodování o dvou různých variantách textu návrhu zákona vyznívá tím rozpačitěji, čím rozsáhlejší je navrhovaná právní úprava. Snad je Senát onou výše zmíněnou třicetidenní lhůtou vyzýván k tomu, aby pokud možno neměnil nic podstatného a zabýval se pouze akceptovatelnými detaily.
Otázku po akceptovatelnosti svých pozměňovacích návrhů si musí jednotliví senátoři neustále klást. Jestliže jsme konstatovali, že absence vazby Senátu na vládu dává jeho členům velikou svobodu slova, ta je negována právě globalistickým pohledem Ústavy a Poslanecké sněmovny na dvě varianty textu návrhu zákona. Poslanci rozhodují definitivně, po minimální rozpravě a bez korektní zpravodajské zprávy o práci občany přímo voleného Senátu. Raději přijmou již jednou schválenou variantu textu, než by poctivě zvažovali, zda není senátní varianta vhodnější. Tento přístup může být diktován i tím, že se jim jedno nebo několik málo dílčích ustanovení navržených Senátem nelíbí.
Při zkoumání institucionální nerovnováhy mezi první a druhou komorou Parlamentu se tu setkáváme s problémem dvojího druhu.
Jednak jde o přístup poslanců k pozměňovacím návrhům Senátu. Ten se může změnit současně změnou filosofie poslanců a novelizací jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který nepředpokládá projednání vráceného návrhu zákona ve výborech, a to ani na popud poslanců nebo jejich skupin; jednací řád Poslanecké sněmovny předpokládá pouze hlasování o jednotlivých verzích návrhu zákona.
Jednak samotná ustanovení Ústavy, která redukují otázku vztahů komor na jedno až dvě hlasování v Poslanecké sněmovně, nepřispívají ke zhodnocení práce druhé komory Parlamentu. Ústava nestaví na dialogu mezi komorami, přitom nejlepší a společensky nejpřijatelnější řešení se často narodí v tvořivém dialogu. Je správné, že jedna z komor nese prostřednictvím vládního řízení politiky státu vyšší odpovědnost za zákonodárství; není však zřejmě správné, když není institucionálně vyjádřený hlas jiného rozměru politické reprezentace ani vyslechnut, protože není zájem ho jako legitimní a demokraticky konstituovanou politickou reprezentaci lidu České republiky vyslechnout.
Ústava staví na tom, že Senát podává Poslanecké sněmovně pouze stanovisko k návrhu zákona; negativní nebo odlišné stanovisko má jisté procesněprávní důsledky, ale zůstává pro Poslaneckou sněmovnu pouhým stanoviskem. Je v této situaci vůbec Senát mocenským subjektem v zákonodárném procesu? Je vůbec subjektem moci zákonodárné? Není onen špatně formulovaný čl. 15 odst. 1 ve spojení s odstavcem 2 téhož článku Ústavy jen výjimkou z pravidla, podle kterého zákonodárnou moc v České republice vykonává Poslanecká sněmovna a nikoli Parlament složený ze dvou komor?
Tyto otázky klademe samozřejmě s výhradou zvláštních zákonodárných procesů, které ale mají rovněž tendenci ctít tuto filosofii; ani v případě ústavních zákonů a zákonů podle čl. 40 nedošlo v praxi k prolomení zásady, podle které se přehazovaná neuplatní a Poslanecká sněmovna může jen přijmout návrh zákona vrácený Senátem ve znění těch pozměňovacích návrhů, které schválil Senát, nebo návrh zákona padá pod stůl. Praxe může tuto zásadu prolomit, vše zůstává otevřeno, precedens dosud chybí.
V tomto spatřujeme základní nedostatek statusu druhé komory Parlamentu České republiky, základní bod její nerovnovážné institucionální pozice. Nejde samozřejmě o to, že by Senát měl zaujímat mocenské postavení, respektive že by měl toto mocenské postavení také využívat na úkor komory, která má vazbu na vládu. Institut posledního slova Poslanecké sněmovny je korektní, jestliže jen ona má odpovědnostní vazbu na vládu. Když by ostatně takový institut v právu neexistoval, velel by druhé komoře Parlamentu smysl pro rozvahu a uměřenost, aby svého mocenského postavení nezneužívala. Historie ostatně prokazuje, že druhá komora musí umět vyvolat konflikt, ale zároveň musí být v kontextu celého ústavního systému schopna požár konfliktu i uhasit. Nebude-li schopna požár konfliktu uhasit, stane se faktorem dysfunkčnosti ústavních institucí a hrozí jí přinejmenším capitis diminutio. Nebude-li schopna vůbec konflikt vyvolat, bude možno ji oprávněně označit za zbytečnou.
Z těchto důvodů se jeví jako vhodné sice posílit postavení Senátu v běžném zákonodárném procesu, avšak zároveň ho nepostavit do mocenské role, ve které by přejímal politickou odpovědnost za svá blokační rozhodnutí. Druhé komoře nepřísluší určovat a vést politiku státu; tato úloha, která je úlohou vládnout, přísluší vládě. Vláda ji realizuje v rámci vazby politické důvěry mimo jiné prostřednictvím první komory Parlamentu.
Jak lze tedy z této situace vybruslit?
Domníváme se, že v prvé řadě je možno realizovat jakýsi mírný pokrok v mezích Ústavy a změnit pravidla chování v Poslanecké sněmovně.
Dále se zdá být vhodným směrem změn de constitutione ferenda, kdyby bylo umožněno Poslanecké sněmovně hlasovat o jednotlivých pozměňovacích návrzích schválených Senátem. Hlubší změnou (a také jistým, samo o sobě ne příliš žádoucím, prodloužením) zákonodárného procesu v Parlamentu by bylo zavedení přehazované, například přidáním ještě jedné výměny. Při první výměně by Poslanecká sněmovna mohla schválit některé ze Senátem navržených pozměňovacích návrhů, popřípadě přijmout další změny, které ostatně může vyžadovat přijetí některých změn navržených Senátem. Při druhé výměně, respektive při druhém návratu do Poslanecké sněmovny by například mohla platit současná úprava pro jedinou výměnu, respektive jediný návrat. Bylo by vhodné při řízení těchto výměn zároveň zdůraznit úlohu vlády jako garanta vývoje právního řádu odpovědného za průběh i výsledek zákonodárného procesu. Užitečnou roli by mohla při neshodě komor sehrát i instituce dohodovacího výboru.
Naopak bychom nepokládali za příliš šťastné, kdyby při neschválení žádné z variant textu měla automaticky platit varianta přijatá Senátem. To by již posunulo vztahy mezi komorami do roviny, ve které by byla popřena odpovědnost vlády realizovaná v součinnosti s Poslaneckou sněmovnou. (Obdobnou pochybnost o koncepční správnosti spatřujeme i stran návrhu senátní komise přiznat právo iniciovat přijetí zákonného opatření Senátu nejenom vládě, jako je tomu doposud, ale i prezidentu republiky nebo skupině senátorů; nezapomeňme kromě toho ani na skutečnost, že prezident republiky není v českém ústavním systému nikdy subjektem zákonodárné iniciativy.)
Tato odpovědnost by neměla být zpochybněna ani při jednání komor o zákonu, který prezident republiky s připomínkami Parlamentu vrátil.
C. - Na okraj prezidentského veta
Institut vrácení zákona Parlamentu se uchytil i v ústavních mechanismech parlamentních režimů. V prezidentském režimu je veto jediný způsob kooperace orgánů moci výkonné a zákonodárné v zákonodárném procesu, čemuž odpovídá také mocenská koncepce institutu veta, které platí za těžko překonatelné.
V parlamentním režimu, kde je typická kooperace vlády a alespoň jedné z komor parlamentu, bývá výkon práva vrátit zákon parlamentu hlavou státu buď ochromen (absolutní veto - odepření sankce - monarchy by zřejmě náleželo vládě), nebo podřízen kontrasignaci ze strany vlády. V této situaci lze jen obtížně určit, od koho vzešel podnět k vrácení zákona. Zároveň vrácení zákona nemá mocenský charakter. Zpravidla směřuje k nápravě dílčích nedostatků již schváleného zákona. Účel ústavní úpravy ostatně ani nelze spatřovat v upřesnění toho, jak neutralizovat odpor hlavy státu k nějakému zákonu; hlavě státu právo na odpor vůči parlamentu nepřísluší. Institut vrácení zákona zapadá do kooperativního vztahu vlády a alespoň jedné z komor parlamentu.
Z této logiky proto musí vycházet i případné úvahy o posílení role českého Senátu při projednávání vetovaných zákonů.
Doposud na jedné straně ustanovení čl. 62 písm. h) Ústavy praví, že prezident republiky má bez kontrasignace členem vlády právo vrátit Parlamentu přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního, na druhé straně ovšem ustanovení čl. 50 Ústavy ztotožňuje Parlament s Poslaneckou sněmovnou tím, že svěřuje hlasování o vráceném zákonu jen jí. Pro překonání veta stanoví jako podmínku podporu nadpoloviční většiny všech poslanců.
Tato ústavní úprava se v praxi nejeví jako příliš funkční. Od počátku se poukazovalo na mocenský charakter veta a na autonomii hlavy státu. Ani mocenský charakter veta, ani autonomie hlavy státu na vládě nejsou v parlamentním režimu zcela na místě. Dále Senát není zapojen do hlasování o vráceném zákonu. Zaujal-li Senát při projednávání návrhu zákona postoupeného Poslaneckou sněmovnou jiné stanovisko než kladné, tj. návrh zákona zamítl nebo ho vrátil s pozměňovacími návrhy, a Poslanecká sněmovna stanoviska Senátu nadpoloviční většinou všech poslanců nedbala (je to právě častý případ), stává se veto prezidenta prázdným gestem. Nehledě na to, že s vetovaným zákonem zachází Poslanecká sněmovna obdobně jako s návrhem zákona, který Senát zamítl. To znamená, že hlasuje téměř bez rozpravy, bez projednání ve výborech atd. Hlasuje dvakrát o tomtéž a pochopitelně se stejným výsledkem.
Východiskem pro zfunkčnění institutu prezidentova práva vrátit zákon Parlamentu může být větší ohled na charakteristiky parlamentarismu a zapojení Senátu do projednávání vráceného zákona.
Větší ohled na charakteristiky parlamentarismu znamená zaangažovat do procesu vracení přijatých zákonů vládu jako garanta vývoje právního řádu. Koneckonců častěji jsou vraceny právě zákony mající původ v poslanecké iniciativě; zde by vláda mohla mít zájem na jejich nepotvrzení či alespoň změně. Vedlejším produktem takové změny filosofie by též bylo, že by se tím případný konflikt mezi Hradem a Sněmovní ulicí přesunul jinam. V kontrasignovaném aktu se totiž může skrývat i síla, nikoli pouze slabost hlavy státu. Sluší se i zvážit případné otevření cesty k úpravám v přijatém zákonu, aby se stal akceptovatelným pro prezidenta republiky a vládu. To by kráčelo ruku v ruce s odstraněním bariér pro opětovné schválení zákona v Parlamentu.
Návrh novely Ústavy, který připravila senátní komise, se pouští pouze druhou cestou možných změn, to jest zapojením Senátu do projednávání vráceného zákona. O vráceném zákonu mají obě komory hlasovat znovu, přičemž v Poslanecké sněmovně platí pro překonání veta požadavek podpory nadpoloviční většiny všech poslanců, zatímco v Senátu se tatáž většina vztahuje pouze k přítomným senátorům.
Nepříliš šťastnou filosofii mocenského a autonomního charakteru prezidentova veta návrh novely Ústavy ještě paradoxně zdůrazňuje upřesněním, že když prezident republiky vrátí Parlamentu přijatý zákon o státním rozpočtu, hlasuje o něm pouze Poslanecká sněmovna, přičemž prezidentovo veto může překonat opět nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů. Taková úprava, byť je po hříchu součástí pozitivního práva, se ovšem jeví jako naprostá negace kooperativního vztahu mezi ústavními orgány v parlamentním režimu. Akt prezidenta republiky, kterým by vetoval rozpočet, plod často velice delikátních politických jednání, by byl aktem otevřeného nepřátelství vůči vládě. Jsou akty otevřeného nepřátelství pro hlavu státu příznačné?
Inu, moc nebývá vždy vykonávána tak přímočaře, jak to ve své stručnosti umožňuje text ústavy. Pro český Senát budiž rozhodujícím vodítkem pro zlepšení jeho inferiorního postavení cestou změny Ústavy, obyčejných zákonů nebo vzorců chování aktérů zákonodárného procesu snaha dosáhnout vlivu na zákonodárství, nikoli moci nad zákonodárstvím. Jedině tehdy bude jeho úloha v rámci parlamentního režimu adekvátní a s povděkem přijímaná.
Zkrátka parlamentní režim, toť svým založením koncert orchestru, nikoli přestřelka sólových pistolníků z divokého západu.
Z našeho pojednání vyplývá snad i odpověď na otázku, proč je Senát v nadpisu zdánlivě tajemně označen za jednu z obětí institucionální nerovnováhy. Není totiž jedinou obětí hegemonie Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna ve své ústavní hegemonii nadměrně limituje nejenom Senát, ale i vládu. Ani vláda nemá právní prostředky k tomu, aby mohla vládnout, to jest určovat a vést politiku státu. Ani v jejím případě neplatí ono úsloví, že "každému, co jeho jest." Jestliže totiž v parlamentním režimu bývá racionalizace používána především ke zvýšení efektivnosti výkonu politické moci - a k ničemu jinému opětovná stabilizace a posílení moci vládní neslouží -, můžeme tvrdit, že český parlamentarismus není z tohoto hlediska dostatečně racionalizován a že v praxi ignoruje raison d′ętre ústavní přednosti první komory Parlamentu.
Samotné postavení vlády však nebylo předmětem našeho pojednání.

References: § 44
 čl. 15
 čl. 46
 čl. 33
 čl. 33
 čl. 46
 čl. 49
 čl. 49
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 39
 čl. 40
 čl. 88
 soud 
 čl. 88
 čl. 40
 čl. 18
 čl. 18
 čl. 42
 čl. 40
 čl. 44
 čl. 44
 čl. 35
 čl. 46
 čl. 40
 čl. 15
 čl. 40
 čl. 62
 čl. 50