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Timestamp: 2020-02-19 03:40:44+00:00

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Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Febrero de 2001, C. 409. XXXV - Jurisprudencia - VLEX 40028692
409. XXXV.
Corvin S.A.
-Sorsa S.A.c/ Provincia de Buenos Aires.
A fs. 46/55 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), CORVIN S.A. y SORSA S.A. promovieron demanda contencioso administrativa contra el Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA, de aquí en más), a fin de que se anulen las resoluciones 20/90 y 2220/90, por las que se denegó su pedido de reconocimiento de gastos improductivos y se rechazó el recurso de revocatoria que dedujeron contra aquélla, respectivamente.
Solicitaron, en consecuencia, que se les reconozcan tales gastos por la paralización de la obra, en forma total durante el período noviembre de 1986 a julio de 1987 y parcial desde agosto de 1987 hasta su finalización, el 13 de junio de 1990; así como la actualización monetaria e intereses de cada suma hasta su efectivo pago y los honorarios profesionales y aportes por representación técnica e impuestos al valor agregado e ingresos brutos.
Relataron que resultaron adjudicatarias de la licitación pública convocada por IVBA para la construcción de 256 viviendas en Tandil y que, el 9 de noviembre de 1984, suscribieron el contrato respectivo, en el que se dispuso que todos los plazos comenzarían a computarse a partir de la aprobación del cronograma de inversiones, por parte de la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental de la Nación.
El 13 de febrero de 1986, la citada repartición aprobó el financiamiento, pero el IVBA dispuso una reducción contractual del orden del 18,84% y modificó el plazo de obra, llevándolo a quince meses. Las actoras, por su parte, en respuesta a una comunicación del IVBA -en el que notificaba esa circunstancia y que: AA partir de la fecha comienza a conta-
bilizarse los 30 días que fija el Contrato de Obra Pública N° 25/84 a fin de dar inicio a los trabajos@-, presentaron el plan de trabajos y solicitaron la iniciación de las tareas, con fecha 20 de octubre de ese año.
Sin embargo, la obra no pudo comenzarse, pese a que el plan de trabajos fue tácitamente aprobado en noviembre de 1986, porque al comitente aún no disponía del lugar de emplazamiento de los trabajos y, como consecuencia, las empresas no pudieron proveer ni certificar, por vía de acopio, la totalidad de las placas de hormigón armado elaboradas en su fábrica, desde el inicio de sus obligaciones contractuales.
Recién el 26 de junio de 1987, cuando el IVBA hizo entrega parcial de las tierras, se empezó la ejecución de la primera etapa, de 136 viviendas. En tales condiciones, las contratistas formularon reserva de los derechos resultantes de la prolongación del plazo de obra, el 10 de julio de aquel año y lo reiteraron el 4 de diciembre. El 7 del mismo mes y año, presentaron una liquidación por los gastos improductivos que se devengaron hasta ese momento y solicitaron su reconocimiento.
Fundaron su pretensión en dos supuestos diferentes, aunque con igual régimen normativo: uno, la paralización total de la obra, entre el mes de inicio de los trabajos -noviembre de 1986- y la entrega parcial de los terrenos -26 de junio de 1987-. A partir de ahí, reclamaron por la paralización parcial de la obra, siguiendo el esquema del art.
56 del decreto 5488/59 (modificado por el decreto 1329/78), reglamentario de la Ley de Obras Públicas provincial.
El pedido fue rechazado por resolución 20/90, acto contra el que dedujeron recurso de revocatoria, que también fue desestimado por resolución 2220/90, por las razones que expuso la Fiscalía de Estado, contrarias a las que expresaron
Procuración General de la Nación otros órganos de control que se expidieron favorablemente con respecto a su reclamo (en el caso, la Asesoría General de Gobierno y la Contaduría General de la provincia).
Ante esta situación, demandaron judicialmente la declaración de nulidad de tales actos, por considerarlos violatorios del orden normativo aplicable -ley 6021, en particular sus arts. 55, 63 y 64, así como art. 56 de su decreto reglamentario (texto según decreto 1329/78)- y apartarse de dictámenes legales sin suficiente fundamentación, circunstancia que apareja los vicios de los arts. 103 y 108 del decretoley 7647/70 (de procedimientos administrativos local).
A fs. 213/221 vta., la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires hizo lugar parcialmente a la demanda interpuesta y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos impugnados y reconoció -a las actoras- el derecho a cobrar los gastos improductivos originados entre el 26 de junio de 1987 y el mes de octubre de 1989 inclusive y dispuso que el monto total no podría superar el valor de la obra, por aplicación de la ley 24.283.
Para así resolver, consideró que las diferencias entre las partes se originaron en los alcances atribuidos a la postergación del inicio de las tareas y a la modificación del término de ejecución previsto en el contrato.
Después de relatar la forma en que se sucedieron los hechos del caso -tanto en lo que respecta a la aprobación financiera del proyecto como a la efectiva iniciación de los trabajos-, le otorgó parcialmente la razón a las reclamantes, en cuanto a que la falta de liberación de los terrenos -debido a reparos en su aptitud hidráulica, que determinaron la necesidad de emplazar las viviendas en otros lugares-, constituyó la causal que autorizó la aprobación de los nuevos
plazos de obra, con sus consecuentes modificaciones (resolución IVBA 2781/90), así como que tal hecho -no imputable a las contratistas- importa un motivo de prórroga, que legitima el reconocimiento de los gastos improductivos.
En tales condiciones, entendió que se configuraron los presupuestos que surgen de sus propios precedentes para la procedencia del reclamo de las actoras y desestimó la defensa de la provincia -en cuanto a la necesidad de acudir a la figura de la rescisión para resolver la controversia-, porque, con fundamento en la jurisprudencia que citó, distinguió entre el Aderecho a percibir la indemnización tasada por ley en concepto de gastos improductivos@ y el Aderecho a incorporar al patrimonio los importes emergentes de la indemnización por rescisión@. Así, las demoras sin culpa del contratista son generadoras autónomas del reconocimiento por erogaciones que no producen, ni para el particular, ni para la administración y, si ello culmina en rescisión, deben liquidarse los conceptos previstos en el art. 64 de la ley 6021.
Respecto al período comprendido y su estimación, hizo mérito de unas copias certificadas por funcionario público respecto de la composición de algunas diferencias contractuales que acompañó la Fiscalía de Estado provincial, fuera de la oportunidad procesal pertinente y sin fórmula de juramento, de las que extrajo como conclusión que la actora aceptó, para la obra de autos, el reconocimiento de reparaciones patrimoniales excepcionales y renunció a los gastos improductivos devengados entre el 1° de mayo de 1984 y el 30 de abril de 1987.
Fundó su decisión de admitir dicha prueba, en la amplitud de facultades del tribunal contencioso administrativo, ya que sus jueces están obligados a averiguar la verdad, trayendo a juicio todos aquellos elementos que puedan concu-
Procuración General de la Nación rrir a descubrirla, aun cuando las partes no lo pidan, aun cuando alguna de ellas se oponga y aun cuando estén vencidos todos los términos que a ellas acuerdan las leyes (el subrayado está en el original, v. fs. 218).
En cuanto a su contenido, lo consideró válido en tanto no se demostró lo contrario y desestimó la oposición a su incorporación, que formularon las actoras en su alegato, porque consideró que sus réplicas eran de índole formal, sin que hubieran acompañado elementos contrastantes que lo invalide sustancialmente.
Sobre tales bases, y otras que estimó relevantes para limitar los alcances temporales del reconocimiento -falta de pruebas demostrativas de la efectiva realización de tareas de acopio en fábrica, mediante la construcción de las piezas a utilizar en la obra-, resolvió que la fecha de origen de los gastos improductivos debe coincidir con la entrega de los terrenos (26.06.87) y extenderse hasta la recepción de las obras, aunque, en el caso concreto, la limitó hasta octubre de 1989, con fundamento en el dictamen pericial.
Con relación al monto de los gastos reconocidos, decidió que debía estarse a la estimación actualizada realizada por el fiscal de Estado en autos, tanto en lo que fue objeto de liquidación administrativa como por el resto de los períodos, porque si bien había receptado los criterios de interpretación de las expresiones matemáticas utilizadas en el decreto 1329/78, de acuerdo a la opinión del Laboratorio de Matemática Aplicada de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad Nacional de La Plata y al juicio coincidente de los peritos oficiales, en el sub lite, las actoras se encontraban condicionadas por el contenido de sus requerimientos.
Por último, acogió la solicitud de la provincia
demandada y dispuso que el monto final de la liquidación por gastos improductivos no puede superar el valor de la obra, por aplicación de las previsiones de la ley 24.283.
Disconformes con este pronunciamiento, ambas partes dedujeron recursos extraordinarios y, ante la denegación de fs. 293 y 294, se presentaron en forma directa ante el Tribunal, trayendo el asunto a conocimiento de V.E.
III.1.Recurso de la Provincia de Buenos Aires (fs.
225/243):
Sostiene que la sentencia es arbitraria, porque atenta contra los derechos de propiedad y de defensa en juicio (arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional), así como que, en el sub lite, se está en presencia de una cuestión que reviste gravedad institucional.
Funda esta última causal en la trascendencia económica del asunto en debate, dado que la sentencia reconoce una Aelevadísima y desproporcionada@ indemnización por gastos improductivos, equivalente al precio de la obra, y en que el método empleado para su reconocimiento -acumulativo- también será utilizado en otros juicios que actualmente tramitan ante el a quo (cuya enumeración efectúa a fs. 233 y lo reitera a fs. 242). De ahí que -afirma- el recurso tiene por objeto preservar el patrimonio de la provincia ante la seria amenaza que supone la subsistencia de un irracional criterio jurisprudencial, aplicado para determinar el monto de aquellos gastos.
Los principales agravios que desarrolla contra la sentencia pueden resumirse del siguiente modo:
Reconocimiento indebido de gastos improductivos desde el 26 de junio de 1987. El a quo decidió que aquéllos debían abonarse desde la fecha indicada -momento en el que se entregó
Procuración General de la Nación el primer terreno a las contratistas- pero omitió considerar que, para tal reconocimiento, es preciso que la paralización alcance el 20% del monto del contrato, según lo exige el art.
56, ap. 6.2. del decreto 1329/78, circunstancia que recién se produjo en noviembre de 1987, así como que las actoras -por su propio incumplimiento- recién comenzaron con los trabajos en agosto de aquel año. Por ello, es arbitrario considerar que durante los meses de junio y julio de 1987 la obra estuvo paralizada por culpa de la administración.
Con este proceder, la decisión es descalificable por aplicación de la doctrina de arbitrariedad de sentencias, pues, por una parte, no se pronunció sobre una cuestión que había sido planteada en el juicio y, por la otra, se apartó de la norma que resultaba aplicable al caso. b) El fallo entiende, con manifiesta arbitrariedad, que la circunstancia de que la administración haya decidido conceder, a las contratistas, ampliaciones del plazo contractual después de finalizada la obra, debe interpretarse como que aquéllas ejecutaron sus trabajos en forma normal. En su opinión, dichas ampliaciones tuvieron como único fin evitar sancionarlas por su retraso, pero en modo alguno sanear el atraso en que incurrieron mientras ejecutaban los trabajos.
Ello tiene una enorme trascendencia económica, porque los ítems sin ejecutar por las empresas -por haber trabajado a un ritmo muy inferior al previsto en el plan de trabajos- es premiado por el a quo, al considerarlos paralizados por culpa de la administración. c) Independientemente de lo anterior, la sentencia también es arbitraria porque omitió tratar una defensa que alegó en ocasión de contestar la demanda y la mantuvo durante todo el curso del proceso, cual es la falta de cumplimiento de la exigencia prevista en el art.
56, ap.
6.2. del decreto
/78, en cuanto determina la necesidad de que el contratista presente las Aliquidaciones@ de sus gastos improductivos hasta la fecha de la recepción provisional de la obra. En efecto, las actoras no presentaron sus liquidaciones por el período comprendido entre noviembre de 1987 y octubre de 1989 y ello impide que se les pueda reconocer el derecho por todo este lapso de tiempo, tal como ya lo había decidido el a quo en casos análogos, hasta la sentencia que dictó en autos en que se apartó de su propia doctrina sin dar razones. d) La modalidad de cálculo de los gastos improductivos dispuesta por la sentencia, conduce a que se incrementen en forma abusiva, porque cuando la ley 6021 admite su procedencia no define ni la cuantía ni la modalidad de cálculo de tal reconocimiento, y difiere dichos parámetros a la reglamentación. Cuestiona el criterio del a quo -que al monto de cada mes le adiciona el monto del mes anterior- por las consecuencias que se derivan de él, en la medida que en tan sólo un mes de paralización pudieron ejecutarse la totalidad de las labores dejadas de realizar durante un prolongado período. La irrazonabilidad surge porque, de ese modo, la indemnización final por gastos improductivos suele superar varias veces el monto de la obra, tal como sucede en el sub examine. e) La sentencia soslaya la aplicación de la ley 11.192, de consolidación de deudas provinciales, porque ordena calcular intereses a partir del 1° de abril de 1991, de acuerdo con la tasa pasiva del Banco de la Provincia de Buenos Aires, cuando aquella norma dispone que las liquidaciones judiciales no deben practicarse más allá de la fecha indicada. También sostiene que la falta de aplicación de la citada ley local, constituye un motivo de gravedad institucional que habilita la vía extraordinaria del art.
14 de la ley 48, tal como lo admitió la Corte en los precedentes que cita.
Procuración General de la Nación III.2. Recurso de C.S.A. y S. S.A. (fs. 245/262 vta.):
La actoras también cuestionan la sentencia del a quo por considerarla violatoria de diversas garantías constitucionales, tales como las de igualdad ante la ley, propiedad, debido proceso legal y adjetivo, defensa, congruencia, legalidad, razonabilidad; así como los derechos implícitos que también reconoce la Carta Magna y los que se encuentran amparados en distintos tratados de jerarquía constitucional (arts. 16, 17, 18, 19, 28, 33 y 75, inc. 22).
La sentencia es arbitraria, porque se apoya en datos falsos, juicios o afirmaciones subjetivas y dogmáticas, que no se corresponden con las constancias A. incorporadas a la causa@ (v. fs. 250 vta.). Ello es así, en la medida que afirma que las contratistas suscribieron el acta de recepción provisional parcial el 28 de diciembre de 1989 (oportunidad en que se finalizó la construcción de 136 viviendas correspondientes a la primera etapa de los trabajos), cuando se encuentra probado que las obras se recibieron el 17 de julio de 1990, al momento de completarse las 256 viviendas previstas en el contrato. b) El fallo es contradictorio, porque si bien reconoce, al desestimar la pretensión de la demandada, que la rescisión prevista en el art. 64 de la ley 6021 nada tiene que ver con los gastos improductivos acaecidos con anterioridad, luego, en oportunidad de acoger parcialmente la demanda, aplica las disposiciones de la ley nacional 24.283.
Con ello -dice-, confunde conceptos que no son homogéneos, ya que los gastos improductivos se generan por paralizaciones totales o parciales no imputables a la empresa, sin relación con el valor de
Por otra parte, la decisión de limitar el reconocimiento fue adoptada por la aplicación de oficio de la ley indicada, en contradicción con la regularidad del proceso y el principio de congruencia, toda vez que el fiscal de Estado no la invocó al momento de contestar la demanda y, por ello, no fue materia de debate. En su opinión, la inferencia que realiza el a quo de la manifestación de fs.
87 no puede llegar a dicho resultado, porque el representante de la demandada sólo esgrimió una defensa para cuestionar la metodología del decreto 1329/78, pero en modo alguno introdujo el planteo de la ley 24.283. c) También critica la sentencia porque considera que la citada ley es inaplicable al sub lite, en la medida que su pretensión procesal no fue cobrar el valor de la obra, de un bien o de una prestación, sino que reclamó el reconocimiento de gastos improductivos ocurridos durante el desarrollo de una obra. Además, el fallo resuelve que el valor de la obra será la resultante de actualizar su monto original, siguiendo la misma metodología adoptada para la liquidación de los gastos improductivos (con su actualización e intereses), cuando, en realidad, la ley no habilita a que el valor histórico de la cosa, bien o prestación se actualice por índices distorsivos de su real y actual valor.
En tales condiciones, sostiene que el a quo no comprendió que la ley 24.283 fue sancionada para fijar el valor actual de la prestación, sin que, a tales efectos, se puedan incluir los intereses de la liquidación por gastos improductivos, pues la norma alude a Aíndices, estadísticas@, sin computar el rubro intereses. d) Cuestiona el período de gastos improductivos que reconoce la sentencia. Respecto de su fecha de finalización,
Procuración General de la Nación reitera que la recepción de la obra se produjo el 17 de julio de 1990 y no el 28 de diciembre de 1989 como lo decidió el a quo -ver la reseña efectuada supra, en ap. a-. En cuanto a la fecha de inicio del período reclamado, afirma que la decisión es violatoria del derecho de defensa y de igualdad ante la ley, así como del principio de congruencia. Ello es así -a su modo de ver- porque la accionada, al contestar la demanda, sólo ofreció como prueba los expedientes administrativos y se opuso a la producción de prueba pericial, por carecer de interés. Sin embargo, al momento de impugnar el informe del perito, acompañó una serie de fotocopias, que el Superior Tribunal provincial reconoció como incorporadas A...fuera de la oportunidad procesal pertinente...sin fórmula de juramento...@, de las que extrajo como conclusión que su parte había aceptado, para la obra en discusión, reparaciones patrimoniales excepcionales, con renuncia a su derecho de gastos improductivos por el período comprendido entre el 1° de mayo de 1984 y el 30 de abril de 1987.
Sostiene que tal proceder afectó su derecho de defensa y el principio de igualdad entre las partes, circunstancias que puso de manifiesto en oportunidad de presentar su alegato sobre las pruebas producidas en el sub examine, en donde desconoció el documento y su contenido. Por ello, discrepa con el a quo cuando aquél afirma que sus argumentos son sólo replicas formales, sin que haya acompañado pruebas que invaliden sustancialmente el documento así incorporado.
Además, califica de falsa la afirmación del a quo, en cuanto a que -según surge de las fotocopias incorporadas por la demandada- aceptó el reconocimiento de reparaciones patrimoniales excepcionales, porque ese presunto convenio, al definir su objeto y alcance -en su num. 1-, se refiere a la
forma de solucionar las diferencias que surgieron como consecuencia del cambio de signo monetario (conversión de pesos argentinos a australes), al reconocimiento de las variaciones del costo financiero y de los rubros indicados en los nums.
1.1.c y 1.1.d de la misma fotocopia. En tal contexto, los gastos improductivos que allí se mencionan tienen exclusiva relación con el objeto del convenio y no con los que dieron origen a este pleito. También considera relevante que el IVBA -de quien provendría la fotocopia traída inconstitucionalmente a la ponderación de la sentencia- no la haya invocado pese a la importancia que tendría, al ser el convenio temporal y formalmente cercano a la obra y a la sustanciación del pedido de reconocimiento de los gastos improductivos.
Culmina este agravio señalando que la sentencia trata de justificar lo injustificable: introducir una presunta prueba cuando las partes no lo pidieron, una de ella se opone y están vencidos todos los términos legales, y descalifica los fundamentos dados por el a quo para admitir su incorporación, porque la cita de la nota al art. 54 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como del art. 36, incs. 2° y 6° del Código Procesal Civil y Comercial, sólo autorizan a dictar medidas para mejor proveer, respetando siempre los derechos de defensa y de igualdad. e) A. también que el fallo es arbitrario, al desplazar el inicio del período reconocido desde el 1° de mayo de 1987 al 26 de junio de ese año, fundado en la falta de pruebas que demuestren la realización de trabajos en la planta de construcciones industriales.
En su opinión, del expediente administrativo surge su derecho de acopio, así como que, una vez que la administración liberó parcialmente los terrenos, los sucesivos certificados de obra registraron la fuerte incidencia de los trabajos que, inevitablemente, debieron rea-
Procuración General de la Nación lizarse en fábrica antes del montaje y mientras aquélla resolvía la aptitud hidráulica de los terrenos. Sostiene que el informe pericial -que no fue descalificado- es categórico en indicar que, el proceso constructivo en fábrica, con materiales, mano de obra y equipos de fabricación, representa un 45/50% del costo total de la vivienda. Por ello, la sentencia es infundada, ya que se aparta de medios probatorios regularmente incorporados a la causa. f) Por último, alega que la decisión recurrida carece de fundamentos cuando dispone que, para determinar el monto del reconocimiento, debe estarse a la liquidación actualizada por el fiscal de Estado a fs. 182 y, por el resto del período, debe sujetarse a los mismos criterios utilizados en sede administrativa. A su modo de ver, la ley 9064, que previó el sistema financiero y pago de la obra, comprende una serie de componentes en los costos de los rubros que forman los gastos reclamados, los que fueron liquidados provisoriamente en aquella sede, pero que, en la medida que fueran reconocidos judicial o extrajudicialmente, deberían liquidarse definitivamente, con precisión de los valores de costos e índices de actualización que permitan determinar el valor final de la deuda. De ahí que -contrariamente a lo que decidió el a quono haya realizado ninguna conducta contradictoria con su actuación en sede administrativa, porque siempre reclamó su derecho de improductividad en la extensión y con los fundamentos que esgrimió en su demanda, sin que pueda sostenerse que, una diferencia matemática, de mero cálculo en la confección de su liquidación administrativa, condicione jurídicamente su conducta empresaria, pues la faz liquidatoria final será la ejecución instrumental y técnica con todos los valores ciertos al momento de practicarse tales cálculos. También es antojadizo y carente de todo fundamento el Acorte@ que decidió
el a quo en la liquidación de los gastos reconocidos (hasta octubre de 1987, fecha de la estimación de la demandada) porque introdujo criterios de determinación que no son homogéneos, con el agravante que admitió la pretensión de su contraparte, sin respetar el derecho de defensa en juicio, toda vez que no le confirió traslado del escrito de fs. 182.
A fs. 298, la actora prestó conformidad para que se aplique la ley 11.192, de consolidación de deudas de la Provincia de Buenos Aires, a la sentencia dictada por el Superior Tribunal local.
En atención a su expreso consentimiento, entiendo que resulta inoficioso un pronunciamiento de la Corte respecto del agravio planteado por la demandada referido a esta cuestión (v. reseña efectuada supra, acápite III.1.e), por aplicación de la constante jurisprudencia que señala: A...si lo demandado carece de objeto actual, su decisión es inoficiosa...por lo que no corresponde pronunciamiento alguno cuando las circunstancias sobrevinientes han tornado inútil la resolución pendiente puesto que falta uno de los requisitos indispensables para la viabilidad del recurso extraordinario...Esto impone entonces que la Corte deba atender a las circunstancias existentes al momento de su decisión -aunque sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario-@ (Fallos:
310:819; 313:1081, entre muchos otros).
Sentado lo anterior, cabe recordar que las resoluciones que resuelven controversias surgidas durante la ejecución de un contrato de obra pública, por tratarse de cuestiones de Derecho Público local, resultan ajenas a la instancia extraordinaria (Fallos: 275:133; 315:1585, entre otros), en
Procuración General de la Nación virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (Fallos: 305:112; 311:1791, entre otros), máxime cuando, por otra parte, tal como también sucede en el sub examine, se encuentran en discusión cuestiones de hecho y prueba, también ajenas a la instancia de excepción. Sin embargo, tales principios no son absolutos y ceden cuando la decisión adolece de arbitrariedad (conf. doctrina de Fallos: 311:1435; 312:1722; 316:2477 y 3231).
Sobre la base de tales criterios, considero que deben examinarse los agravios de los recurrentes, para determinar la admisibilidad formal de la vía extraordinaria del art. 14 de la ley 48.
A mi modo de ver, el recurso de la provincia demandada es formalmente inadmisible. En primer término, porque no se configura un supuesto de gravedad institucional que permita su consideración por parte del Tribunal, toda vez que los perjuicios que supuestamente le acarrearía la sentencia recurrida, no dejan de ser conjeturales e hipotéticos, en la medida que la mera existencia de otras causas en donde se debaten controversias similares a las del sub lite, no autorizan a concluir que, en tales casos, tendrá un resultado adverso a sus pretensiones. Máxime cuando, por otra parte, no Ale compete a la Corte transformarse en el intérprete final de las decisiones que adoptan los tribunales provinciales, dentro de sus atribuciones y por aplicación de las normas que integran sus ordenamientos jurídicos, o en un órgano de unificación de la jurisprudencia provincial, sin perjuicio de señalar que el Tribunal puede llegar a cumplir tales funciones cuando, excepcionalmente, le toque intervenir en causas que presenten
cuestiones federales@ (dictamen de esta Procuración General, in re B.132.X.A., A.P. y otra c/ Provincia de Formosa (Policía de la Provincia) s/ demanda contencioso administrativa@, del 18 de febrero de 2000, a cuyos fundamentos y conclusiones se remitió V.E. en su sentencia del 10 de octubre de 2000).
En segundo lugar, porque sus restantes agravios sólo trasuntan su discrepancia con la solución otorgada al caso, por el a quo, sobre la inteligencia de normas de Derecho Público local, extrañas al remedio federal que intenta (Fallos: 303:862).
En efecto, el Superior Tribunal local admitió el reconocimiento de gastos improductivos teniendo en cuenta la doctrina que surge de sus pronunciamientos en causas anteriores, tanto respecto de la falta de imputación al contratista de las demoras en la ejecución de las obras, como de la interpretación que cabe asignarle a la fórmula que contiene el decreto 1329/78, que reglamenta el art. 56 de la ley provincial 6021, de obras públicas -fundada, a su vez, en la opinión técnica del Laboratorio de Matemática Aplicada de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad Nacional de La Plata- y, en especial, de la limitación que le atribuyó al reclamo administrativo de la actora (v. fs 219 vta., num.
3), circunstancia que, unida a la aplicación de la ley 24.283, impiden que la indemnización final supere varias veces el monto final de la obra.
En tales condiciones, contrariamente a lo sostenido por la provincia demandada, entiendo que la sentencia cuenta, en este aspecto, con fundamentos suficientes que la ponen a salvo de la tacha que se le endilga, pues la doctrina de la arbitrariedad tiene un carácter estrictamente excepcional, y no puede pretenderse, por su intermedio, el reexamen de cues-
Procuración General de la Nación tiones no federales cuya solución es del resorte exclusivo de los jueces de la causa, si es que no se demuestran defectos graves de fundamentación. Tal tacha indica una grosera omisión que, en definitiva, produce un pronunciamiento cuyo sustento es la sola voluntad del juez. El error en la interpretación de normas o en la estimación de pruebas no es suficiente para descalificar el fallo (Fallos: 303:386).
En cuanto al recurso de la parte actora, considero que los agravios contra la sentencia, en tanto dispone aplicar las disposiciones de la ley 24.283; ordena liquidar los gastos improductivos que reconoce de acuerdo con la conducta asumida por aquella parte en sede administrativa y los limita hasta la fecha de recepción provisoria de la obra, tampoco son aptos para suscitar la apertura de la instancia del art. 14 de la ley 48.
Así lo pienso porque, respecto de la aplicación de la ley de desindexación de deudas, entiendo que no se vulneró su derecho de defensa, pues si bien es cierto que su contraparte no la invocó en oportunidad de contestar la demanda puesto que, vale la pena recordarlo, todavía no había sido sancionada-, sí expuso como defensa, para oponerse al reclamo, que:
A...Si se accediera a los gastos improductivos peticionados por las demandantes [...] se estaría reconociendo una indemnización equivalente a más de siete veces el valor total de la obra...@ (v. fs.
87, segundo párrafo, las partes resaltadas se encuentran en el original). De ahí que -contrariamente a lo que afirman las actoras-, en mi opinión el a quo no aplicó de oficio una ley, sino que encuadró en el derecho positivo, vigente al momento de dictar sentencia, la defensa esgrimida por una de las partes, es decir, hizo uso del
principio iura novit curia, sin afectación del derecho constitucional de defensa en juicio.
Tampoco demuestran -tal como era menester- que la decisión del a quo de limitar el reconocimiento de gastos improductivos al costo actual de la obra que los originó, sea arbitraria, toda vez que tales gastos se computan teniendo en cuenta los valores ofertados con relación a una obra en particular, tal como lo dispone el decreto 1329/78 -norma en que fundaron su demanda- y, en tales condiciones, no satisfacen aquel requisito indispensable para admitir la vía extraordinaria, cuando se trata de la aplicación de normas no federales, resuelta por los jueces de la causa. No es ocioso recordar la jurisprudencia del Tribunal respecto de la citada ley 24.283, en cuanto señala que A. reviste naturaleza federal. En efecto, tal norma no instaura un sistema de política económica del Estado, sino que su finalidad es reparar supuestas situaciones de indexación indebida producidas por la aplicación mecánica de los índices@ (conf. Fallos: 320:2829 y su cita; 322:3030, entre otros).
Finalmente, los agravios reseñados supra, en el acápite III.2.a y g, al igual que los similares esgrimidos por la parte demandada -aunque con sentido opuesto-, remiten a la consideración de cuestiones de hecho, prueba y a la interpretación de normas del régimen legal de obras públicas típica materia del Derecho Público local-, resueltas por el a quo con fundamentos de igual carácter, que impiden apartarse del principio general que veda su revisión por la vía del recurso extraordinario, tal como ya se indicó en el acápite V.
Distinta es la solución respecto de las críticas que las actoras formulan a la sentencia del Superior Tribunal provincial que admitió la incorporación de pruebas fuera de la
Procuración General de la Nación etapa procesal oportuna y sin cumplir con las prescripciones del Código de Procedimientos, y sobre las que sustentó su decisión de limitar, el reconocimiento de gastos improductivos, hasta la fecha de entrega del terreno en donde se construyeron las viviendas objeto del contrato de obra pública que ligó a las partes.
A mi modo de ver, les asiste razón cuando afirman que tal proceder vulneró su derecho de defensa, por no preservar el principio de igualdad de tratamiento entre las partes en litigio.
Así lo considero porque, más allá de las dudas que puede generar, en un primer momento, la lectura del auto de fs. 189, en cuanto hace constar que las fotocopias incorporadas corresponden a originales del expediente administrativo agregado sin acumular, éstas se despejan rápidamente cuando se advierte el modo enfático con el que el a quo admitió que las fotocopias del convenio -en el que una de las empresas actoras habría renunciado a reclamar gastos improductivos por un determinado período comprendido en la demandafueron incorporadas a la causa Afuera de la oportunidad procesal pertinente@ y sin la fórmula de juramento que -para tales situaciones- exige el art. 38, inc. 2° del Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo provincial (v. fs.
217 vta., ap. X.1.) y la demandada, por su parte, también reconoció esta circunstancia, al aclarar que agregó tales copias en ocasión de contestar la pericia (v. fs. 272, último párrafo, del escrito de contestación de recurso extraordinario).
En tales condiciones, estimo que se alteró el equilibrio procesal de las partes litigantes, sin que tal proceder pueda ser subsanado con la invocación de la nota aclaratoria
del art. 54 de aquel código, ni la pretendida fundamentación en normas del Código Procesal Civil y Comercial de la provincia, cuerpo legal que rige supletoriamente el proceso contencioso administrativo local.
Ello es así, porque si bien es cierto que el tribunal debe procurar averiguar la verdad material, no puede hacerlo a costa de sacrificar el derecho de defensa de las partes, ya que, por muy amplias que sean las facultades que, para ello, le otorguen las normas rituales, no alcanzan para admitir una prueba incorrectamente incorporada al expediente, desestimando la oposición que formulara la parte perjudicada, por medio de serias y fundadas alegaciones, en la primera oportunidad procesal posterior al conocimiento de tal irregularidad (en el caso, el alegato de fs. 192/206 vta., en especial, fs.
200/201), haciendo privar -a tal finuna nota aclaratoria puesta por el codificador a un artículo que faculta al tribunal contencioso administrativo a adoptar medidas para mejor proveer, por sobre otras normas expresas que regulan la admisión de las pruebas instrumentales en tales procesos, antes y después de contestada la demanda, tal como lo prevé el art. 38 del código ritual respecto de los nuevos documentos que pueden arrimar las partes a la causa judicial.
Tal forma de actuar constituye, en mi opinión, un claro apartamiento de la norma específica que rige la situación controvertida -la admisión tardía de un documento probatorio- que, al privilegiar la solución que surgiría de la aclaración de una disposición normativa que regula otras incidencias procesales, torna en arbitraria la decisión recurrida.
Asimismo, entiendo que las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, también invocadas por el a quo en sustento de su decisión, tampoco pueden remediar la violación
Procuración General de la Nación infringida al derecho constitucional de las actoras, porque el inc. 2° del art. 36 de aquél faculta a los jueces a AOrdenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos controvertidos, respetando el derecho de defensa de las partes@, mientras que el inc.
6° del mismo artículo, los autoriza a AMandar, con las formalidades prescritas en este Código, que se agreguen documentos existentes en poder de las partes o de los terceros en los términos de los artículos 385 y 387". En el primer caso, se trata de una norma atributiva de facultades para ordenar diligencias y, en el segundo, si bien admite la incorporación de documentos, exige que se cumplan ciertas formalidades, entre las que se encuentran, por un lado, la exhibición de los documentos originales -o la individualización del protocolo o archivo en que se encuentren- (art. 385) y, por el otro, intimar al tercero en cuyo poder se encuentre el documento para que lo presente (art. 387). Ninguno de estos requisitos fueron satisfechos para admitir la incorporación de un documento -que, por lo demás, ni siquiera es original, en la medida que, según surge del sello inserto en las fotocopias que obran a fs. 157/166, se trata de A...copia fiel de la copia que he tenido a mi vista@-, ni tampoco se confirió un traslado a la parte contraria, para que pudiera ejercer su derecho de defensa.
En este sentido, estimo oportuno recordar que V.E. ha dicho que si bien es cierto que el objeto del juicio es la averiguación de la verdad objetiva, dicha averiguación no puede llevarse a cabo sino conforme a las pautas rituales, que aseguran la igualdad de las partes en el proceso y la consiguiente garantía de defensa en juicio (Fallos: 312:2095), pues esta última Aen su aspecto más primario, se traduce en el principio de contradicción o bilateralidad que supone, en
substancia, que las decisiones judiciales deben ser adoptadas previo traslado a la parte contra la cual se pide, es decir, dándole oportunidad de defensa@ (Fallos: 320:1789).
Por ello, entiendo que existe relación directa e inmediata con las garantías constitucionales invocadas por las actoras (art. 15 de la ley 48) y que la sentencia recurrida, en este aspecto, es arbitraria y pasible de ser descalificada como acto jurisdiccional válido.
A igual conclusión arribo respecto del agravio que dirigen contra la sentencia, en cuanto hizo coincidir la fecha de iniciación de los gastos improductivos con la entrega de los terrenos (reseñado supra III.2.e), por considerar que no existían pruebas que acreditaran la efectiva realización de los trabajos contratados.
Si bien esa decisión surge de la ponderación de elementos de hechos y pruebas, entiendo que, en el sub lite, se configura una excepción a la jurisprudencia que indica que el recurso extraordinario no es admisible para revisar aquella materia, porque el a quo omitió toda referencia a las alegaciones de las actoras que señalaban la existencia de acopio de materiales para la posterior edificación de las viviendas, inclusive la mención e individualización de una resolución administrativa que les reconoce aquel derecho, efectuada tanto en el escrito de iniciación de demanda, como en su alegato (vide, en especial, fs. 47 vta., 48 vta./49; 196 vta., en este último caso, con remisión al expediente administrativo en donde se encontraría aquel acto administrativo).
En tales condiciones, aun cuando el tribunal no tenga la obligación de ponderar todas las pruebas rendidas en autos, sí debe, al menos, considerar aquellas que sean conducentes a la adecuada resolución de las cuestiones discutidas,
Procuración General de la Nación circunstancia que no ocurrió en el fallo recurrido, en cuyos términos se advierte que el a quo afirmó categóricamente la falta de todo elemento probatorio al respecto (v. fs. 219, primer párrafo) y olvidó examinar las manifestaciones que formularon las actoras con relación a la resolución administrativa que les reconocía el derecho de acopio de materiales, así como las relativas al sistema de construcción de las viviendas. Todo ello quita sustento válido a la sentencia en crisis, máxime cuando -también cabe recordarlo- la aprobación del plan de trabajos implicaba el comienzo de los plazos contractuales, con la consecuente obligación para las partes de realizar las tareas comprometidas.
Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde rechazar la queja y declarar inadmisible el recurso extraordinario incoado por la provincia demandada a fs.
225/243, así como que, con el alcance indicado en el acápite anterior, cabe acoger la queja de las actoras, declarar parcialmente admisible el remedio federal de fs. 245/262 vta., revocar la sentencia recurrida y devolver los autos al tribunal de origen para que, por intermedio de quien corresponda, dicte una nueva ajustada a derecho.
Sentencia nº AyS 1997 II, 327 de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 22 de Abril de 1997 (caso Del Castillo, Darío N. c/ Provincia de Bs. As. (I.P.S.) s/ Demanda contencioso administrativaOBS. DEL FALLO: Nueva sentencia SCBA. Anterior de fecha 4-10-94, anulada por CSN)

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