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Timestamp: 2017-11-20 02:05:33+00:00

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CISP Contabilidad Gubernamental: septiembre 2012
PREDICTAMEN DE LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL APROBADO POR LOS SENADORES
PROYECTO DE DICTAMEN DE LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
Los suscritos Senadores y Senadoras integrantes de la Comisión Técnica encargada de analizar y elaborar un informe de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforma y Adiciona la Ley General de Contabilidad Gubernamental, y con fundamento en el Acuerdo Quinto del Acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República de fecha 11 de septiembre de 2012, sometemos a la Mesa Directiva el siguiente:
PREDICTAMEN DE LAS COMISIONES DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS RELATIVO AL PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, PARA TRANSPARENTAR Y ARMONIZAR LA INFORMACIÓN FINANCIERA RELATIVA A LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS EN LOS DISTINTOS ÓRDENES DE GOBIERNO.
Estas Comisiones Legislativas suscriben, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 85, 86, 89, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y artículos 113, 117 y 135, fracción I, 163, fracción I, 174, 175, párrafo 1, 176, 177, párrafo 1, 178, 182, 183, 186, 187 y 190 del Reglamento del Senado de la República, el siguiente Dictamen donde se analiza y valora el Proyecto de Decreto sobre la Iniciativa para trámite preferente que se menciona.
Conforme a las consideraciones de orden general y específico, se somete a la consideración de los miembros de ambas Comisiones, el siguiente:
En sesión de Congreso General celebrada con fecha 1º de septiembre de 2012, se recibió comunicado oficial del Titular del Poder Ejecutivo Federal dirigido al Diputado Jesús Murillo Karam, Presidente de la Asamblea, mediante el cual hizo llegar una INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, PARA TRANSPARENTAR Y ARMONIZAR LA INFORMACIÓN FINANCIERA RELATIVA A LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS EN LOS DISTINTOS ÓRDENES DE GOBIERNO para el efecto de que fuera considerada con carácter de trámite preferente y solicitando que fuera enviada a la Cámara de Senadores para sus efectos constitucionales.
En sesión del Senado de la República celebrada el 4 de septiembre de 2012, el Pleno conoció el comunicado oficial ya aludido. Al respecto, el Presidente de la Mesa Directiva informó que el asunto corresponde a los que el Artículo 71 constitucional identifica como Iniciativa Preferente y, por tanto, tiene un plazo establecido para su resolución y que en esa virtud se notificará a la Junta de Coordinación Política que es necesaria la presentación de un Acuerdo que proponga el trámite y el procedimiento que podría aplicarse para el análisis de este asunto.
Es así que con fecha 11 de septiembre de 2012 en sesión de la Junta de Coordinación Política se aprobó el Acuerdo mediante el cual se aprobó la creación de una COMISIÓN TÉCNICA con el encargo específico de analizar y elaborar un predictamen de la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, PARA TRANSPARENTAR Y ARMONIZAR LA INFORMACIÓN FINANCIERA RELATIVA A LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS EN LOS DISTINTOS ÓRDENES DE GOBIERNO.
2. Objeto y descripción de la iniciativa
La Iniciativa en estudio pretende modificar la Ley General de Contabilidad Gubernamental publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2008, teniendo como objetivo general el de transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de los recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno.
A mayor abundamiento, la Iniciativa busca que la información financiera de los tres órdenes de gobierno se presente de forma clara, sencilla y accesible no sólo a los órganos de fiscalización y evaluación, sino a la sociedad en general. Lo anterior tiene un doble propósito: primero, que la sociedad cuente con mayor y mejor información y con ella poder involucrase a mayor profundidad con lo que están haciendo sus gobiernos y, así, tener capacidad de demandar más y mejores resultados. Y, segundo, cerrarle espacios a la corrupción y a los desvíos de recursos públicos, permitiendo a los órganos fiscalizadores conocer la información financiera fidedigna sobre el uso de los recursos, con el objeto de sancionar las prácticas indebidas e inhibir las mismas.
Para lograr esos objetivos, la iniciativa contempla dos caminos complementarios: el primero consiste en establecer nuevas reglas de transparencia para toda la información financiera generada durante el proceso presupuestario. Es decir, desde la elaboración de los presupuestos hasta la rendición de cuentas. El segundo consiste en la aplicación general de estas disposiciones, armonizando la presentación de la información financiera de todos los entes públicos; es decir, se pretende obligar a las autoridades de los órdenes de gobierno federal, del Distrito Federal, estatal y municipal, a ser transparentes, a dar cuentas claras y a informar a los ciudadanos, a través de documentos homogéneos que permitan analizar y comparar el desempeño de los entes públicos. Con ello, los ciudadanos podrán evaluar la gestión de sus gobernantes y exigirles una debida rendición de Cuentas.
Con base en los objetivos generales anteriormente descritos, la Iniciativa incluye las siguientes propuestas que se someten a consideración del H. Congreso de la Unión:
Se señalan rubros específicos de información que deben incluir los entes públicos en sus leyes de ingresos y presupuestos de egresos, tales como sus fuentes de ingresos, sus obligaciones de deuda pública, sus principales programas y proyectos, los pagos efectuados a sus servidores públicos por concepto de remuneraciones; los pagos por pensiones, gastos de inversión, así como sus proyectos de asociaciones público privadas y proyectos de prestación de servicios, el listado de programas que serán sometidos a la evaluación del desempeño, así como sus indicadores estratégicos y de gestión aprobados.
Para garantizar la armonización de la información y fortalecer la rendición de cuentas, se establece que no podrán realizarse traspasos de recursos entre las cuentas específicas, así como que existirán cuentas por cada ejercicio fiscal, entre otras.
Se establece la información financiera que las entidades federativas deberán hacer pública, relativa a los recursos federales que reciban y a su vez los que por su conducto sean ministrados a los municipios, a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, los organismos descentralizados estatales, universidades públicas, asociaciones civiles y demás beneficiarios. Asimismo, se otorgará acceso a los sistemas de información a la Auditoría Superior de la Federación e instancias de fiscalización, de control y evaluación de las entidades federativas, dentro del marco de sus respectivas atribuciones, para comprobar el cumplimiento en la entrega de la información relacionada con la aplicación de los recursos federales y sus resultados.
Incorpora la obligación para la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal de remitir trimestralmente la información citada en el punto anterior a la Cámara de Diputados y de ponerla a disposición del público en general a través de su página de lnternet, señalando asimismo que debe actualizarse con la misma periodicidad.
Asimismo, la presente reforma prevé transparentar el ejercicio y destino de los recursos públicos ministrados a las entidades federativas por concepto de los fondos de ayuda federal en materia de seguridad pública, estableciendo la obligación para éstas de incluir en la generación periódica de los estados e información financiera, aquella relativa a: i) al ejercicio, destino, y resultados obtenidos con los recursos de los fondos; ii) disponibilidades financieras de los mismos; y iii) presupuesto comprometido, devengado y pagado. Dicha información deberá ser difundida en Internet y estar claramente asociada con los objetivos de las estrategias definidas previamente por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.
Se prevé incorporar el mandato a las entidades federativas de incluir en los informes trimestrales, información relativa a las características de las obligaciones en materia de saneamiento financiero y aquéllas establecidas en el artículo 50 de la Ley de Coordinación Fiscal, especificando entre otros rubros: i) el tipo de obligación; ii) el fin, destino y objeto; iii) el acreedor, proveedor o contratista; iv) Importe total; v) importe y porcentaje del total que se paga o garantiza con los recursos de dichos fondos; v) plazo; vi) tasa a la que, en su caso, esté sujeta, y vil) información específica respecto a los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas destinados al saneamiento financiero.
Se prevé incorporar un nuevo Capítulo V referente a la información sobre la evaluación y rendición de cuentas, lo que permitirá armonizar la información que en dichos rubros presentan y ponen a disposición del público los entes públicos.
En este nuevo capítulo se prevé la obligación para los entes públicos de publicar en sus páginas de Internet los programas que serán objeto de evaluación durante el ejercicio fiscal correspondiente, a través de su programa anual de evaluaciones, así como las metodologías e indicadores de desempeño. Asimismo, las evaluaciones realizadas durante el ejercicio fiscal, los resultados de las mismas y las personas que las llevaron a cabo.
Se establece la obligación de mantener actualizados los indicadores y de incluir éstos en los informes trimestrales y en la Cuenta Pública. La información respecto de las adecuaciones que se realicen a los indicadores correspondientes a los recursos ministrados a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales, así como la justificación de las mismas, deberán entregarse a más tardar el último día hábil del mes de abril a la Cámara de Diputados.
Por otra parte, se establece que la Auditoría Superior de la Federación y las instancias de fiscalización locales serán responsables de vigilar la calidad de la información que proporcionen las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respecto al ejercicio y destino de los recursos públicos federales que por cualquier concepto les hayan sido ministrados, así corno la obligación para la Auditoría Superior de la Federación de informar en su programa anual de auditorías, sobre la realización de éstas respecto del gasto público federalizado.
Las disposiciones transitorias pretenden otorgar una vacatio legis por 6 meses que permita a los distintos órdenes de gobierno hacer los ajustes necesarios a sus procesos a efecto de estar en posibilidad de dar cumplimiento a las disposiciones de la presente reforma.
La Iniciativa del Ejecutivo Federal resalta que ésta es congruente con el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012, el cual dentro del Eje 2 Economía Competitiva y Generadora de Empleos, en su apartado 2.1. Política Hacendarla para la Competitividad, contempla como uno de sus objetivos el de contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica; también señala que la Iniciativa es congruente con la estrategia 1.3. de dicho objetivo, a saber: garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico.
3. Método de trabajo, análisis, discusión y valoración de las propuestas
A efecto de proceder al análisis, discusión y valoración de la Iniciativa preferente enviada por el Ejecutivo Federal, y con base en el Acuerdo del 11 de septiembre del presente de la Junta de Coordinación Política, las Comisiones Unidas aplicaron el siguiente método de trabajo:
Se procedió a clarificar y a establecer los objetivos que se pretenden lograr con la Iniciativa.
Se procedió a estudiar cada una de las disposiciones a añadir y a reformar contenidas en tal Iniciativa preferente para examinar si el contenido normativo planteado contribuye o no al logro de los objetivos pretendidos.
Se escuchó a representantes de la Federación, de los Estados y Municipios a fin de conocer si están en capacidad de cumplir con las nuevas normas de transparencia y conocer sus propuestas para mejorar la Iniciativa del Ejecutivo.
Se escuchó la opinión del Auditor Superior de la Federación sobre la Iniciativa.
Con base en los puntos anteriores, las Comisiones Unidas procedieron a realizar sus consideraciones.
Estas Comisiones Unidas señalan que con la Iniciativa del Titular del Ejecutivo para transparentar y armonizar la información financiera de los tres órdenes de gobierno se inaugura el instrumento constitucional denominado “iniciativa preferente”, cuyo espíritu fue plasmado en los considerandos de esta Cámara de Senadores cuando procedió a dictaminar la reforma política que aprobó el Constituyente Permanente en la anterior legislatura:[1]
La facultad del Poder Ejecutivo para presentar proyectos de leyes y decretos al Parlamento, se remonta al sistema inglés de los siglos XI y XII.
El modelo presidencial -adoptado originariamente en los Estados Unidos de América y, posteriormente, por la gran mayoría de las naciones iberoamericanas- retomó la facultad del Ejecutivo para presentar iniciativas ante la representación popular. Así, nuestra Carta Magna en su artículo 71 establece la facultad del Presidente de la República para iniciar leyes o decretos. Asimismo, establece la remisión inmediata a comisiones de las iniciativas. Sin embargo, la reglamentación de trámite legislativo posterior no garantiza que dichas iniciativas se discutan en un periodo determinado o que lleguen siquiera a dictaminarse. Es decir, no existe certidumbre respecto de la resolución del proyecto legislativo presentado.
Hoy la existencia de un sistema democrático, plural, incluyente y abierto hace necesario adoptar mecanismos de colaboración entre los Poderes de la Unión y entre las fuerzas políticas; en un contexto plural, como el que vive México actualmente, la capacidad del Ejecutivo Federal para generar acuerdos con el Congreso se dificulta por la falta de mayorías. Con base en esto se justifica la revisión de la facultad de iniciativa del Poder Ejecutivo. Lo anterior con el fin de fortalecer la cooperación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo y para beneficio del funcionamiento general del régimen de gobierno mexicano.
En ese contexto, se propone que el Presidente de la República, como responsable de la acción del gobierno, tenga la facultad de presentar iniciativas para trámite preferente, con objeto de que éstas sean resueltas por el Congreso en un breve lapso.
Lo que se propone es un instrumento que fortalezca la colaboración entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal. Se trata de prever la atención legislativa preferente de aquellas iniciativas que la ameriten, cuando se trate de asuntos cuya relevancia, trascendencia y urgencia a juicio del Presidente de la República, así lo justifiquen.
La propuesta es crear la figura del "proceso legislativo preferente", que ya existe con variaciones y matices, en algunas democracias consolidadas -como Francia y Alemania- así como en varios países de América Latina - Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Uruguay -, la cual consiste en acotar los tiempos para la votación de una iniciativa presentada por el Ejecutivo, a partir del establecimiento de plazos específicos que agilicen la discusión y votación correspondientes.
Lo anterior, porque el Poder Ejecutivo, en esta nueva etapa de equilibrio de poderes, necesita contar con nuevos instrumentos constitucionales que le permitan que su mandato sea más eficaz, con el propósito de responder a las tareas de Estado más apremiantes.
El carácter de preferente no limita de modo alguno las facultades del Congreso de modificar o rechazar en su totalidad las propuestas que presente el Ejecutivo, sino que simplemente incide en el plazo para el desahogo y resolución de las mismas, es decir, el Congreso General conserva, intocada, su potestad de aprobar, modificar o rechazar las iniciativas del Ejecutivo.
Con esta nueva figura se trata de darle mayor certidumbre al proceso legislativo, dónde los Poderes Ejecutivo y Legislativo sean coadyuvantes en asuntos de gran relevancia para la sociedad y el Estado mexicanos.
La transformación del sistema político mexicano que se dio a partir del año 2000 y la dinámica democrática que se derivó de este proceso, para su consolidación requiere de una profunda apertura y pluralidad de los actores políticos, por lo cual exige adoptar mecanismos de colaboración entre los poderes de la Federación, en este caso, en lo que respecta al Legislativo y al Ejecutivo.
El trámite legislativo preferente procederá ante la solicitud que formule el Presidente de la República. Al respecto, conviene precisar que no se trata de un trato preferente respecto del contenido de los argumentos o del sentido de la votación; por el contrario, la preferencia consiste exclusivamente en la obligación del Congreso de pronunciarse sobre las iniciativas, como ya se ha referido, para aprobarlas en sus términos, modificarlas o rechazarlas.
Con el objetivo de establecer el trámite preferente se propone reformar el artículo 71 constitucional para establecer que el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el Presidente de la República pueda presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores y estén pendientes de dictamen.
Recibida la iniciativa en la cámara de origen, ésta deberá pronunciarse en un plazo máximo de 30 días naturales y, en caso de que no lo haga, la iniciativa del Ejecutivo, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión ordinaria del Pleno.
En caso de ser aprobada o modificada por la cámara de origen, pasará de inmediato a la cámara revisora, la cual deberá discutirla y votarla en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas para la cámara de origen.
Asimismo, la propuesta contempla la restricción de que no puedan ser objeto de este tratamiento preferencial las iniciativas que pretendan reformar o adicionar la Constitución Federal, ello debido a que tales iniciativas están sujetas a un procedimiento diverso al que siguen las relativas a la creación o reforma de las leyes.
Es importante señalar que el hecho de otorgar trámite legislativo expedito a las iniciativas presentadas por el Presidente de la República no implica una subordinación del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo, sino un espacio de preferencia en la agenda legislativa para que discutan aquellos asuntos que por su naturaleza representen prioridad nacional.
En conclusión, la reforma permitirá la corresponsabilidad entre el Congreso de la Unión y el Presidente de la República, en la construcción de la democracia socialmente eficaz, simplificando el trámite legislativo de acciones gubernamentales y flexibilizando la discusión de temas prioritarios que requiere la Nación.
Es así que los Señores Senadores y las Señoras Senadoras se avocaron al estudio de la Iniciativa del Ejecutivo desde el primer día de trabajo de la actual Legislatura, aun sin haberse instalado formalmente las Comisiones Ordinarias. Por ello, con el presente dictamen se quiere sentar un claro precedente de que el Congreso de la Unión será sensible a la exigencia social de contar con un Poder Legislativo funcional, que legisla de manera expedita todos los asuntos de interés de la República, y sobre todo, aquellos que el Jefe del Estado Mexicano considere prioritarios, y sin dejar de reiterar que los legisladores estamos obligados a acatar las disposiciones constitucionales. Más aún, tratándose de un asunto de tal relevancia como es la transparencia de la información gubernamental, tema sobre el que la mayoría de los Partidos Políticos representados en el Congreso le dedicaron apartados especiales para exponer su visión y sus propuestas al respecto, en sus plataformas electorales:[2]
Un México Próspero
La primera condición para la prosperidad nacional es la estabilidad y fortaleza económica nacional, para lo cual es imperativo continuar con la aplicación de una política económica responsable, que ha caracterizado a los gobiernos de Acción Nacional, aunada a estrategias de crecimiento acelerado que propicien la generación de empleos bien remunerados. Sobre esta base, el impulso al crecimiento de la economía debe garantizar el bienestar de las familias mexicanas, generar y ampliar las oportunidades para el emprendimiento, así como favorecer la creación y conservación de empleos de calidad, así como el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales lo que nos hace solidarios con las generaciones futuras. La noción de prosperidad que propone Acción Nacional al país es una noción incluyente, centrada en la dignidad de la persona y en la búsqueda del bien común. Un crecimiento con prosperidad debe poner énfasis en las oportunidades para los jóvenes, las mujeres y las personas en condiciones de vulnerabilidad.
Si bien es imposible hacer de lado el hecho fundamental de que toda economía nacional sólo puede ser viable mediante una inserción favorable en la economía global, Acción Nacional propone crecer fortaleciendo el desarrollo regional, las cadenas productivas locales y nacionales, y la expansión del mercado interno nacional, incentivando y promoviendo estándares de alto desempeño global en las empresas nacionales. Consideramos que sólo teniendo empresas globalmente competitivas podremos tener crecimiento y empleo de calidad. A nivel internacional seguiremos combatiendo las prácticas proteccionistas de nuestros potenciales y actuales socios comerciales, así como promoviendo un orden global económico justo, que respete la dignidad de las personas, y la integridad de los entornos humanos y naturales.
Un elemento fundamental para el fortalecimiento de la economía seguirá siendo la infraestructura. Los gobiernos de Acción Nacional han impulsado una inversión sin precedentes para combatir el rezago que dejaron las administraciones del viejo régimen, por lo que seguiremos empujando la consolidación de la redes carreteras, portuarias y aérea, así como la modernización regulatoria de las comunicaciones, la convergencia digital y la ampliación de la carretera de la información, para que todas la empresas, y todos los mexicanos, puedan disfrutar de sus beneficios que ofrecen las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Política fiscal y hacendaria
1. Sostendremos la estabilidad como herramienta del crecimiento sostenido. En consecuencia, habremos de manejar presupuestos equilibrados, que han generado confianza en nuestra economía.
2. Alcanzaremos un crecimiento económico superior al 5% anual, con base en la inversión pública y privada, nacional e internacional, además de la utilización innovadora y creativa de nuevas tecnologías.
3. Mantendremos la autonomía del Banco de México, a fin de garantizar la correcta conducción de la política monetaria que genera estabilidad de precios, mantiene el poder adquisitivo de los salarios y permite que los mexicanos fortalezcamos nuestro patrimonio.
4. Promoveremos el manejo responsable y prudente de la deuda pública, fortaleciendo los mecanismos de transparencia en el orden estatal y municipal, para evitar los excesos en que han incurrido algunos gobiernos locales.
5. Proponemos una política tributaria basada en una recaudación competitiva, con la participación de los tres órdenes de gobierno. Entre las medidas necesarias para lograrlo, consolidaremos el federalismo fiscal y fortaleceremos los ingresos de los municipios y estados, ejerciendo cabalmente las potestades recaudatorias con el objetivo de atender de mejor manera la dotación de servicios públicos.
6. Fomentaremos la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para generar sinergias en el cobro de los impuestos, así como con los estados y municipios la inversión conjunta para instalaciones de módulos de gobierno electrónico, con un sistema de ventanilla única, que permita el cumplimiento de trámites gubernamentales federales, estatales o municipales en línea, aprovechando la infraestructura instalada por alguno de los órdenes de gobierno y ampliando la cobertura de la red e-México.
7. Reconocemos la importancia que tienen los recursos derivados de los ingresos petroleros en las finanzas publicas nacionales, proponemos que los ingresos excedentes de éstos puedan ser utilizados en inversiones productivas que potencien el desarrollo de México, poniendo énfasis en aquellos procesos que el mismo PEMEX presente de acuerdo a sus plan de negocios.
8. Simplificaremos y haremos más eficiente el pago de impuestos, facilitando el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y así obtener el beneficio de la formalidad a menor costo.
Eficiencia, equidad y transparencia del gasto público
9. Seguiremos impulsando medidas que hagan que el gasto público sea una herramienta efectiva para reducir la pobreza, la marginación, la desigualdad y la vulnerabilidad, por lo cual debe enfocarse a reducir brechas de bienestar.
10. Reorientaremos el gasto hacia: 1).- la educación, 2).- la salud, 3).- la generación de empleo, 4).- la construcción de infraestructura, 5).- medio ambiente, 6).- la innovación, y el desarrollo tecnológico y 7).- la seguridad.
11. Promoveremos la evaluación del gasto como un requisito para todos los órdenes de gobierno, garantizando un impacto favorable y generalizado en el bienestar de los mexicanos.
12. Impulsaremos un marco regulatorio para que el 100% del gasto de los programas federales, se sustente con base en el sistema de presupuesto por resultados.
13. Apoyaremos reformas que lleven a transparentar la información sobre los subejercicios del gasto, con la finalidad de mejorar y agilizar los tiempos para su reasignación a inversión productiva o programas y proyectos que den mejores resultados. Apoyaremos reformas para que las auditorias de la cuenta pública se hagan a más tardar 3 meses después de terminar el año fiscal.
Coalición “Compromiso por México”
Un gobierno transparente que rinda cuentas
La transparencia y rendición de cuentas son principios básicos del Estado de derecho y el régimen democrático. Sin información pública, los ciudadanos no pueden valorar objetivamente la gestión de sus gobernantes y los gobiernos no pueden obtener información completa sobre las demandas y exigencias de la ciudadanía.
Una sociedad democrática y funcional se construye con el debate público e informado. El gobierno tiene el deber de socializar la información pública, mejorar su calidad y propiciar las bases de veracidad para la evaluación, fiscalización y rendición de cuentas de los asuntos públicos. Para lograrlo, es indispensable garantizar el acceso a la información de la ciudadanía, para que sean informados no sólo del ejercicio de los recursos, sino también para conocer las causas de la toma de las decisiones y la integración de proyectos gubernamentales, así como sus resultados.
En México el proceso para adoptar una cultura de transparencia y rendición de cuentas ha sido lento, y en muchos casos simulado, privilegiando más la estadística que la calidad y oportunidad informativa. Estamos convencidos de que es nuestra responsabilidad la tarea permanente de construir mecanismos más eficientes para que los ciudadanos sean cada vez más partícipes de los procesos de control, fiscalización y de seguimiento del gasto público. Proponemos encabezar un gobierno con cero tolerancia a la corrupción, que rinda cuentas a la sociedad con transparencia, que cumpla con su mandato, y que cueste menos a los contribuyentes.
1.- Otorgaremos mayores atribuciones para el Instituto Federal de Acceso a la Información a efecto de que en un marco de autonomía tenga facultades para:
• Vigilar el cumplimiento y resolver sobre posibles negativas de acceso a la información de los poderes Legislativo y Judicial.
• Imponer sanciones por incumplimiento a sus re-soluciones.
• Ordenar a los sujetos obligados a que generen in-formación en el caso de que sea declarada previa-mente como inexistente, siempre que esto guarde relación con sus mandatos legales.
• Alertar a la ASF sobre las áreas de opacidad que detecte por negación, presentación incompleta o declaración de inexistencia de la información pública.
2.- Fortaleceremos las áreas de información del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, capacitando a las personas encargadas de éstas para establecer el dominio público de la información que está en manos del Estado, así como los medios legales para responder en tiempo y forma a las peticiones de la ciudadanía.
3.- Revisaremos el marco jurídico del sistema de compras, adquisiciones y obras públicas, flexibilizando y transparentando las normas para las adquisiciones y contrataciones del sector público.
4.- Reformaremos el marco jurídico aplicable al sistema de mejora regulatoria para modificar el mandato, el alcance y los instrumentos de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y de las comisiones estatales respectivas, a fin de lograr una auténtica desregulación de normas y trámites al interior de la administración pública sobre la base de la autonomía de estos órganos de Estado.
5.- Facultaremos el ejercicio y la efectividad del servicio público, y elevaremos las sanciones y los castigos por la comisión de actos ilícitos.
6.- Estableceremos un sistema de rendición de cuentas que combata la corrupción, evite la impunidad y promueva la transparencia de las instituciones de gobierno, involucrando a la sociedad.
7.- Impulsaremos un sistema nacional de fiscalización, con la finalidad de establecer parámetros uniformes en el sistema de rendición de cuentas, en lo relativo al gasto público federal.
8.- Aprovecharemos el potencial de las tecnologías de la información y la comunicación para ampliar las vías de acceso a la información pública, con base en sus capacidades y cualidades.
Queremos encabezar un gobierno con cero tolerancia a la corrupción, transparente, que rinda cuentas, que logre su mandato, que le cueste menos a los contribuyentes y que mantenga la apertura necesaria para que los ciudadanos obtengan información, puedan constatarla y además nos puedan pedir una exhaustiva explicación de las decisiones que se toman y de los resultados que se alcanzan. Estamos conscientes que con esta base se fortalece la democracia y reencausa el diálogo con la sociedad en un escenario de legitimidad y corresponsabilidad.
• Buscaremos mayores atribuciones para el Instituto Federal de Acceso a la Información a efecto de que tenga facultades para:
>Vigilar el cumplimiento y resolver sobre negativas de acceso a la información del Poder Legislativo y Judicial.
>Imponer sanciones vía multas o fincando responsabilidades por incumplimiento a sus resoluciones.
>Ordenar a los sujetos obligados a que generen información declarada previamente como inexistente, siempre que ésta guarde relación con sus mandatos legales.
>Alertar a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sobre todas las áreas de opacidad que detecte por negación, presentación incompleta o declaración de inexistencia de la información pública.
• Promoveremos una reforma a la legislación sobre fiscalización a fin de permitir que la ASF realice sus funciones oportunamente y que sus recomendaciones sean vinculantes. Evaluaremos la conveniencia de dotarla de autonomía constitucional.
• Promoveremos el fortalecimiento de las áreas de información del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, capacitando a las personas encargadas de éstas, para obtener un claro dominio en la clasificación de la información que está en manos del Estado, así como los medios legales para responder en tiempo y forma.
• Impulsaremos una reforma al marco jurídico del sistema de compras, adquisiciones y obras públicas, flexibilizando y transparentando las normas para las compras y contrataciones del sector público, generando sistemas de subasta electrónica y de información homologada de precios.
• Impulsaremos una reforma al marco jurídico aplicable al sistema de mejora regulatoria para modificar el mandato, el alcance y los instrumentos de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y de las comisiones estatales respectivas a fin de lograr una auténtica desregulación, homologación y simplificación de normas y trámites al interior de la administración pública.
• Impulsaremos la reforma del Régimen de Responsabilidades y Rendición de Cuentas para simplificar y precisar los distintos tipos de faltas, infracciones y delitos en que pueden incurrir los servidores públicos cuando no acatan ni cumplen con sus atribuciones, cuando cometen actos de corrupción, cuando no alcanzan resultados satisfactorios para la sociedad, no toman decisiones con rapidez o provocan que las dependencias o entidades incurran en gastos innecesarios.
• Facilitaremos el ejercicio y la efectividad del servicio público, pero reconociendo que el burocratismo también afecta el uso racional de los recursos endureceremos, a la vez, las sanciones y los castigos cuando se cometen actos ilícitos.
• Reorganizaremos al aparato burocrático a fin de que éste tenga mandatos claros y se enfoque con eficacia, transparencia y eficiencia a lograr los objetivos del desarrollo nacional mediante metas precisas e indicadores fiables de rendición de cuentas.
Coalición “Movimiento Progresista
I.- REFORMA DEL ESTADO, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y NUEVA CONSTITUCIONALIDAD
La falta de transparencia y la ausencia de un modelo de administración pública que castigue el conflicto de intereses y el tráfico de influencias, que erradique el clientelismo y el corporativismo, que efectivamente implante la medición del desempeño y exija la rendición de cuentas, contribuye a perpetuar el problema de la corrupción. Esto genera una sangría permanente de recursos y contribuye a las dificultades que enfrenta el crecimiento económico, cuestiona al Estado de Derecho y es un factor determinante en el incremento de la criminalidad e inseguridad pública.
Eso significa, entre otras cosas, terminar con el régimen presidencialista que hemos padecido, acotando las facultades que hoy tiene el Presidente de la República; darle nuevas atribuciones al Congreso en la conformación y supervisión del gobierno; contar con un Poder Judicial cercano a la sociedad, austero, confiable, en el que predomine el sentido de justicia y no permee la corrupción; realizar reformas electorales para garantizar la equidad y erradicar el dispendio; legislar sobre los medios masivos de comunicación para que se desenvuelvan en un sistema que efectivamente los regule, que garantice el fortalecimiento del régimen democrático y la libertad de expresión y que acote el gran poder que tienen; propiciar mayor participación ciudadana; crear mecanismos para que se ejerza de manera directa la soberanía popular en la toma de decisiones importantes sobre temas sobresalientes de interés público; como la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum; garantizar la transparencia como forma cotidiana de control social sobre la cosa pública; y generar un vigoroso federalismo sustentado en el fortalecimiento del municipio libre y en el auténtico equilibrio de poderes.
1. Establecer el principio de austeridad republicana como criterio rector del servicio público, reduciendo el costo del gobierno mediante la disminución de los sueldos de los altos funcionarios y la eliminación del gasto improductivo.
2. Le costará menos al pueblo mantener al gobierno. Se acabarán los privilegios de la alta burocracia, se reducirán los sueldos a la mitad de directores generales hacia arriba. Se cancelarán bonos, viáticos, pensiones de ex presidentes, servicios médicos privados, cajas de ahorro especiales, el uso de aviones, helicópteros y otras canonjías.
3. Dar plena transparencia al manejo y aplicación de los recursos públicos. Erradicar el carácter "electorero" y clientelar de las políticas sociales y de combate a la pobreza.
4. Revisar la legislación penal para que efectivamente se castiguen el tráfico de influencias y el conflicto de intereses en todas las esferas del poder público, a fin de erradicar la complicidad e impunidad entre política y negocios.
5. Establecer la participación de la sociedad en la vigilancia de los actos de gobierno mediante el establecimiento de contralorías ciudadanas.
6. Revisar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para redefinir los criterios relativos a la información reservada y la confidencial. Es necesario homogeneizar los principios que rigen el derecho a la trasparencia en las entidades del país con el orden federal. Asimismo, es necesario incorporar el carácter vinculante de las resoluciones de los organismos federales y estatales en las respectivas leyes en la materia.
7. Garantizar la licitación abierta de la obra y adquisiciones públicas.
8. Actualizar los tipos punibles y las sanciones que consignan la ley y el Código Penal en materia de ilícitos cometidos en el ejercicio de la función pública.
Consideraciones específicas y modificaciones realizadas
Primera. Estas Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos comparten los objetivos expuestos por el Titular del Ejecutivo Federal, en su Iniciativa preferente, que para mayor claridad se reproducen a continuación:
Transparentar y armonizar la información financiera relativa a la aplicación de los recursos públicos en los distintos órdenes de gobierno.
Primero, que la sociedad cuente con mayor y mejor información que le permita involucrase a mayor profundidad con sus gobiernos y, con ello, tener capacidad de demandar más y mejores resultados.
Segundo, cerrar espacios a la corrupción y a los desvíos de recursos públicos, permitiendo a los órganos fiscalizadores conocer la información financiera fidedigna sobre el uso de los recursos, con el objeto de sancionar las prácticas indebidas e inhibir las mismas.
Tercero, que la información financiera de los tres órdenes de gobierno se presente de forma clara, sencilla y accesible no sólo a los órganos de fiscalización y evaluación, sino a la sociedad en general.
Cuarto, establecer nuevas reglas de transparencia para toda la información financiera generada durante el proceso presupuestario. Es decir, desde la elaboración de los presupuestos hasta la rendición de cuentas.
Quinto, armonizar la presentación de la información financiera de todos los entes públicos, obligando a todas las autoridades a ser transparentes, a dar cuentas claras y a informar a los ciudadanos, a través de documentos homogéneos que permitan analizar y comparar el desempeño de los entes públicos.
Segunda. Para el logro de los objetivos antes planteados el Ejecutivo Federal pretende incorporar 27 nuevos artículos (del 56 al 83, y el 86) y modificar ligeramente los actuales 56 y 57 mismos que se convertirían en los nuevos artículos 84 y 85. Cabe señalar que los artículos 70 a 80 recogen lo que actualmente está plasmado ya en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación en relación al gasto federalizado.
Tercera. Estas Comisiones Unidas reconocen el derecho fundamental que tienen los ciudadanos para informarse sobre lo que hacen sus gobiernos, derecho que está tutelado en el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo cual, ningún ente público debe tener secretos para la población, menos aún tratándose de información financiera. Las instituciones gubernamentales, al administrar recursos públicos, tienen el deber de poner a disposición de la gente informes de rendición de cuentas, como ya lo ha señalado ampliamente en múltiples tesis el Poder Judicial de la Federación.
La información financiera ayuda a discernir si se están cumpliendo los fines del servicio público de manera eficiente y eficaz. Por ello, estas Comisiones Unidas encuentran pertinente que los tres órdenes de gobierno tengan que publicitar de manera periódica toda la información relativa al patrimonio, la deuda y demás compromisos de pago, el ejercicio del gasto, los ingresos y los resultados de los programas y políticas públicas. Lo anterior en virtud de que actualmente no todos las entidades federativas, municipios y entes federales lo hacen, amén de que en la mayoría de los casos, la información que llegan a publicar está fuera de contexto o desactualizada.
Cuarta. Aun cuando la Iniciativa preferente enviada por el Ejecutivo representa un notable avance en materia de transparencia, se considera que ésta es insuficiente para alcanzar plenamente los objetivos pretendidos, en particular, el relativo a cerrar espacios a la corrupción y a los desvíos injustificados de recursos públicos que pongan en riesgo la salud de la hacienda pública de los tres órdenes de gobierno.
El simple hecho de que se publique periódicamente información, no es garantía de que se evitarán abusos ni de que se tendrá una administración pública responsable. Lo anterior porque se está presuponiendo que existe un ejército de ciudadanos que al detectar desvíos o sobre-endeudamiento podrán corregir las desviaciones, siendo que éstos no tienen ni instrumentos ni atribuciones para ello, salvo actuar mediante la presión pública y en su caso, mediante el voto de castigo. Sin menospreciar este supuesto, las Comisiones Unidas consideramos que las reglas de transparencia planteadas por el Ejecutivo deben ir acompañadas de reglas de responsabilidad fiscal que garanticen el cuidado del patrimonio de las haciendas públicas, evitándose los excesos y los abusos de los funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Estas reglas de responsabilidad fiscal deben prohibir tajantemente que las administraciones públicas, con o sin el consentimiento de los Poderes Legislativos y los Cabildos, dejen haciendas públicas debilitadas o en situación de bancarrota.
Asimismo, las Comisiones dictaminadoras consideran que es necesario revisar el marco jurídico de actuación del órgano garante de la información y transparencia para que tenga plena autonomía y facultades suficientes para hacer valer el derecho constitucional que tienen los ciudadanos para estar informados. También estiman pertinente hacer una revisión al marco jurídico que norma la construcción y aprobación del gasto público así como la ejecución del gasto federalizado para reducir las áreas de opacidad y mejorar los resultados.
Sin embargo, las Comisiones dictaminadoras estamos conscientes de que estos pasos siguientes requieren una reforma constitucional y modificaciones legales a otros ordenamientos, lo cual sale del alcance del presente dictamen en virtud de los tiempos que mandata la Constitución para el desahogo de las Iniciativas preferentes. Por ello, han considerado pertinente dejar en disposiciones transitorias mandatos para que en un corto periodo de tiempo, se hagan las adecuaciones que permitan cumplir con los objetivos que la Iniciativa que hoy se dictamina pretende alcanzar.
Quinta. Derivado del estudio y análisis que han hecho los miembros de estas Comisiones Unidas al predictamen presentado por la Comisión Técnica y al texto de la Iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal, se advierte que sus planteamientos representan un notable avance para armonizar y homogeneizar la elaboración y difusión de información financiera, contable, presupuestaria y fiscal de los tres órdenes de gobierno, conforme al mandato constitucional.
Sin embargo, las Comisiones Unidas no quieren dejar de mencionar que si bien están de acuerdo con el espíritu e intención del Ejecutivo, no comparten en algunos casos la vía propuesta para arribar a los objetivos pretendidos. En particular, porque la Iniciativa contempla algunos problemas de técnica jurídica y visos de afectación al pacto federal: el primero consiste, en términos generales, en el hecho de que se incluyeron obligaciones de registro del gasto, de deuda y de ingresos que pudieran ser materia de otras leyes, como las de coordinación fiscal y las de presupuesto. El segundo tiene que ver con conflictos competenciales que harían inoperante a la legislación pues si bien el Congreso de la Unión tiene la facultad expresa de legislar en materia de contabilidad gubernamental conforme a la fracción XXVIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y toda vez que la Iniciativa ha incluido disposiciones que pudieran exceder el ámbito de esta materia, muchos servidores públicos o en su caso, entidades federativas y municipios, podrían promover litigios para no cumplir con las nuevas disposiciones alegando que sus leyes locales en materia de presupuesto, gasto y deuda disponen cosas distintas a las de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Por ello, estas Dictaminadoras procedieron a hacer una adecuación exhaustiva de cada uno de los planteamientos de la Iniciativa para que no haya conflictos de normas y así evitar posibles impugnaciones en tribunales.
Sexta. En términos generales, las modificaciones que se proponen a la Iniciativa del Ejecutivo consisten en 4 puntos:
Se establecen plazos realistas para el cumplimiento de las disposiciones tanto del presente Decreto como de la Ley en virtud de que a la fecha existen retrasos en la implementación del programa de homologación y armonización contable por la falta de recursos, de infraestructura, de normas jurídicas locales y por la complejidad que tal armonización y homologación implican.
Se le da la facultad al Consejo Nacional de Armonización Contable para que éste determine los formatos y las estructuras de información por medio de los cuales los tres órdenes de gobierno elaboren y publiquen la información financiera, presupuestaria y contable.
Se mandata al Congreso de la Unión a que reforme el marco jurídico de la deuda pública de los tres órdenes de gobierno a fin de modificar, ampliar y hacer más transparente a los registros de deuda, pasivos y obligaciones y el marco del proceso presupuestario para hacer más funcional y eficaz la administración del gasto público.
Se adecuan las obligaciones de divulgación de la información para que éstas sean armónicas con lo que establezcan las normas jurídicas locales.
Séptima. Con base en el examen hecho a los artículos contenidos en la Iniciativa preferente del Ejecutivo, en las consultas realizadas y en las consideraciones antes expuestas, estas Comisiones Unidas emiten las siguientes consideraciones particulares:
El artículo 5º, que no fue previsto en la Iniciativa del Ejecutivo, fue modificado para reforzar los principios de la Ley. Toda vez que por virtud de la presente reforma se está incorporando un nuevo título de transparencia, las Comisiones Dictaminadoras consideran necesario agregar un párrafo que determine que en la interpretación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental se privilegiarán los principios constitucionales establecidos en el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativos a la transparencia y máxima publicidad de la información financiera, contable y presupuestaria de los entes públicos.
El artículo 8º, que no fue previsto en la Iniciativa del Ejecutivo, fue modificado para incorporar con derecho a voz al Auditor Superior de la Federación en el Consejo Nacional de Armonización Contable. Dicha participación sólo será para efectos de que éste emita opiniones y sea escuchado cuando se aprueben las normas, formatos y lineamientos que le corresponde aprobar al Consejo en el ámbito de sus atribuciones, habida cuenta, que la Auditoría Superior de la Federación es la instancia que vigilará la veracidad de la información que los entes públicos reporten.
El artículo 9º, que no fue previsto en la Iniciativa del Ejecutivo, fue modificado para precisar dentro de las facultades del Consejo Nacional de Armonización Contable que el programa anual de trabajo que éste elabore sea para el cumplimiento de esta Ley y que posteriormente elabore y publique el informe correspondiente. Lo anterior en virtud de que con motivo de la reforma a esta Ley se advirtió que el Consejo no ha elaborado a la fecha un diagnóstico sobre el nivel de implantación y cumplimiento de las disposiciones legales. Asimismo, se le está otorgando al Consejo la facultad de aprobar proyectos de asistencia técnica que, en su caso, prevean el otorgamiento de apoyos financieros autorizados por la H. Cámara de Diputados, para que los entes públicos implementen lo dispuesto en esta Ley
El artículo 46º, que no fue previsto en la Iniciativa del Ejecutivo, fue modificado para precisar que estado analítico de ingresos, del que se derivará la presentación de la información financiera en clasificación económica por fuente de financiamiento y concepto, debe incluir a los ingresos extraordinarios. Por su parte, el estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos deberá identificar los montos de adecuaciones presupuestarias y subejercicios.
El artículo 56 fue modificado para establecer que toda la información financiera que vayan generar y a publicar los entes públicos se base en normas, estructuras y formatos comunes. Esto para cumplir con el objetivo de la homogeneización y armonización, que es el fin último que busca la legislación por mandato del artículo 73, fracción XXVIII. Asimismo, estas Comisiones Unidas consideran que no es posible obligar a un municipio a publicar información con el mismo detalle que las entidades federativas o la Federación sino que cada orden de gobierno debe tener un nivel de especificidad particular con base en el principio de “trato igual a iguales”. Lo anterior en virtud de que el ámbito de atribuciones y los recursos que manejan los tres órdenes de gobierno son distintas, y porque el nivel de desarrollo social y económico es dispar. Por ello, las Dictaminadoras han considerado que sea el Consejo Nacional de Armonización Contable, la máxima instancia de decisión en la materia y donde están representados todos los responsables de la información financiera, contable y presupuestaria, el que determine el detalle y el alcance de la información a ser publicada atendiendo a la realidad particular de cada orden de gobierno. Finalmente, este artículo fue modificado también para señalar que la información que señale la Ley es complementaria a la que otros ordenamientos jurídicos aplicables al ámbito de gobierno dispongan. Esta precisión pretende evitar posibles conflictos respecto al ámbito de aplicación de esta Ley y las disposiciones de carácter local.
El artículo 57 fue modificado para especificar que son las tesorerías de los municipios o equivalentes en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal las responsables de publicar su información. Lo anterior para respetar la autonomía constitucional que les confiere el artículo 115 de la Carta Magna. No es dable que los gobiernos de las entidades federativas sean responsables de la publicación de la información que generan aquellos órdenes de gobierno. Asimismo, en el caso de algunos municipios que por falta de recursos e infraestructura no sean capaces de cumplir con las disposiciones de esta Ley, los Estados podrían publicar su información previa firma de un convenio de colaboración. Finalmente, también se contempla en este artículo que las áreas responsables de publicar la información establecerán en las páginas de internet vínculos hacia los órganos o instancias de transparencia competentes.
El artículo 58 fue modificado para precisar la obligación de exceptuar la publicación o presentación de informes y documentos que por disposición legal, local o federal, determinen un plazo distinto al trimestral. Esto evitará futuros conflictos de normas pues la Iniciativa del Ejecutivo contempla una publicación trimestral obligatoria para toda la información.
El artículo 59 fue modificado para fortalecer las atribuciones del Comité Consultivo de presentarle propuestas al Consejo Nacional de Armonización Contable para modificar las normas y los formatos a los que se sujetarán los entes públicos cuando procedan a publicar la información financiera. A dicho fin, y de manera correlativa, se propone una modificación al artículo 13 de la Ley. A juicio de las Dictaminadoras, el Consejo Consultivo es la instancia idónea para evaluar la calidad de la información que se publica y con base en dicha evaluación, proponer modificaciones al Consejo por conducto de su Secretario Técnico. Lo anterior en virtud de que ahí están representados funcionarios públicos directamente responsables de la operación y la generación de la información financiera así como especialistas y representantes de las instancias de fiscalización. De ser aprobada esta modificación, el Secretario Técnico será el responsable de recibir, procesar y dar seguimiento a las recomendaciones que presente el Comité.
El artículo 60 fue modificado para matizar que la obligación de publicar en internet las disposiciones que generen los entes públicos para el proceso presupuestario sólo aplique en aquellos casos en que las disposiciones federales o locales así lo prevean actualmente.
El artículo 61 fue modificado para determinar que la información que deberá incluirse en los documentos que conforman el paquete económico está sujeta a los formatos que apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable, por las razones expuestas en el punto número 1 anterior. Asimismo, se complementó el inciso b) de la fracción I para incluir la obligación de transparentar las obligaciones de garantía o pago causante de deuda pública u otros pasivos de cualquier naturaleza con proveedores, contratistas y acreedores, entre otros. Este inciso b) contiene un mandato del Poder Legislativo para que se transparenten todas las deudas, pasivos y obligaciones a cargo de los tres órdenes de gobierno, según se expone en el punto 20 siguiente. Finalmente, estas Comisiones Unidas consideran que lo dispuesto en este artículo para su cumplimiento, requiere de modificaciones a otros ordenamientos jurídicos. Para dicho efecto, han establecido un mandato al Consejo Nacional de Armonización Contable en un artículo transitorio, que se describe más adelante.
El artículo 62 fue modificado para establecer que es obligación de los entes públicos fomentar la cultura de la información entre la población, divulgando guías y documentos que permitan explicar de una manera sencilla el contenido de la información de los paquetes económicos. El Consejo Nacional de Armonización Contable emitirá las normas y los lineamientos para dicho efecto.
El artículo 63 fue modificado para que la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos en conjunto con otros documentos que dispongan las legislaciones locales que deban presentarse en forma conjunta a las instancias legislativas o los cabildos, sean publicados en internet. Actualmente, solo algunos de los entes públicos lo hacen pues todos se limitan a publicar en internet únicamente los documentos aprobados.
El artículo 64 fue modificado para establecer la obligación de incluir las evaluaciones más recientes de los programas en el paquete económico a publicar. Esto debe ser así toda vez que la elaboración y publicación de las evaluaciones está normada en otras disposiciones, por lo cual, de permanecer la redacción del Ejecutivo provocaría un conflicto de normas.
El artículo 65 fue modificado en congruencia con lo señalado en el punto 12 anterior.
El artículo 66 fue modificado para precisar que la Federación publicará los calendarios de ingresos y gastos conforme a lo establecido en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Tratándose de las entidades federativas y los municipios, la publicación se hará en los términos que determine el Consejo Nacional de Armonización Contable. Este cambio se justifica en atención al hecho de que las entidades federativas no conocen al inicio del año la totalidad de los ingresos que percibirán de origen federal, puesto que algunos de éstos están sujetos a la publicación posterior de reglas de operación y a la suscripción de convenios.
El artículo 67 fue modificado para eliminar la obligación de publicar en internet una versión sencilla y accesible del avance en la información financiera a lo largo del ejercicio por considerar que dicha información no es de utilidad para la población amén que su generación implica grandes costos administrativos a la mayoría de los entes públicos. Lo importante a juicio de estas Dictaminadoras, es que se publiquen los proyectos que se someten a las instancias de aprobación, como se expuso en el punto 12 anterior. Asimismo, se ha precisado la propuesta del Ejecutivo relativa a que los entes públicos tienen la obligación de implementar programas para que los pagos se hagan directamente en forma electrónica y sólo por excepción, cuando esto no sea posible, toda vez que las Dictaminadoras están conscientes que la penetración y cobertura de los servicios bancarios todavía es baja en el país. Finalmente, se ha incluido una obligación de transparencia de los donativos, ayudas y transferencias que se otorgan a los sectores social y económicos. A dicho fin, los entes públicos publicarán en internet la información sobre los montos pagados durante el periodo, identificando el nombre del beneficiario, la Clave Única de Registro de Población cuando el beneficiario sea persona física o el Registro Federal de Contribuyentes con Homoclave cuando sea persona moral o persona física con actividad empresarial y profesional, y el monto recibido.
El artículo 68 fue modificado para precisar que cada orden de gobierno se sujetará a sus ordenamientos aplicables para efectos de la presentación de la información financiera. Tratándose del gasto federalizado, se deberá atener a lo que dispongan las leyes federales.
El artículo 69 fue modificado para establecer la obligación de informar en la cuenta pública las cuentas bancarias productivas donde se depositarán los recursos federales transferidos. Dichas cuentas, deberán además hacerse del conocimiento de la Tesorería de la Federación. Fue eliminada la prohibición relativa a que los gobiernos locales están impedidos a transferir recursos entre fondos federales, pues ello reduce el margen de respuesta frente a las necesidades de la población cuando se presentan urgencias. Por ejemplo, cuando suceden desastres naturales, los entes públicos tienen que hacer frente a las necesidades de la población, y si por alguna razón, alguna dependencia federal no ha radicado los recursos, pero se tienen disponibilidades en otros fondos, es lógico que haya una transferencia temporal de recursos de otros fondos o programas siempre y cuando lo traspasado sea reintegrado antes de que termine el ejercicio fiscal, que se cubran si así procediera los intereses correspondientes y que no se afecten las metas de los fondos o programas de donde se obtuvo el dinero. Finalmente, se estableció la obligación de incluir en las cuentas públicas la relación de bienes que conforman el patrimonio de la hacienda pública, habida cuenta que la administración de los bienes que la conforman (vehículos, terrenos, edificios, obras artísticas, etc.) constituye un tema sensible de opacidad, sin dejar de advertir que dicha lista deberá apegarse a los formatos que apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable.
El artículo 70 fue modificado solo para precisar que la documentación comprobatoria debe especificar claramente qué parte del gasto se cubrió con recursos federales y qué parte con recursos de otras fuentes. Asimismo, se eliminó la prohibición expuesta en el punto 14 anterior de hacer traspasos entre fondos y cuentas federales.
El artículo 71 fue modificado para precisar que la obligación de informar el avance físico de las obras públicas deberá apegarse a los formatos que para dicho efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable.
El artículo 72 fue modificado para precisar que la información sobre el ejercicio del gasto federal sujeto a reglas de operación debe mostrar que se observaron las disposiciones federales y locales aplicables. Asimismo, que para la remisión y la divulgación de la información no podrá oponerse la reserva fiduciaria, bursátil, bancaria o cualquier otra análoga salvo las excepciones que señalen las disposiciones aplicables. Esto último con el fin de dar la mayor transparencia posible al destino de los recursos públicos, y que salvo en casos legalmente justificados como podrían ser los datos personales, la seguridad nacional, entre otros, ninguna figura de secrecía debe ser impedimento para divulgar la información financiera.
Los artículos 73, 74 y 77 fueron modificados para determinar que para el cumplimiento de las obligaciones de información ahí previstas los entes públicos deberán apegarse a los formatos que para dicho efecto apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable, instancia que a su vez, solicitará a las dependencias federales los formatos y el modelo de estructura de información que sean necesarios a su juicio.
Los artículos 75 y 76 fueron modificados para precisar que la obligación de enviar a las entidades federativas la información sobre el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal es de los municipios así como el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Lo anterior para respetar la autonomía que a dicho orden de gobierno le ha conferido el artículo 115 de la Constitución Federal. Asimismo, tal orden de gobierno tiene la obligación de publicarla, y solo mediante convenio, los gobiernos de las entidades federativas podrían publicarla en sus respectivos portales de internet.
El artículo 78 en conjunto con el artículo 61, fracción I, inciso b) fueron reforzados para establecer la obligación de publicar la deuda pública y todos aquellos compromisos y pasivos que constituyan una obligación de pago a cargo de los de los tres órdenes de gobierno. Esto permitirá que la ciudadanía conozca el nivel de salud de las haciendas públicas. Sin embargo, para que este mandato sea cumplido, las Dictaminadoras advierten que será necesario reformar el marco jurídico de la deuda pública a efecto de transformar los registros de obligaciones actuales, que solo reflejan una parte de los pasivos, lo cual conlleva modificar otros ordenamientos jurídicos que no son materia de la Iniciativa Preferente del Ejecutivo Federal. Para dicho fin, en disposiciones transitorias se mandata al Poder Legislativo para que prepare y apruebe las iniciativas que sean necesarias para lograr la plena transparencia de la deuda. Las Comisiones Dictaminadoras quieren dejar claro también que el fin último de este mandato no es únicamente la transparencia, sino el establecimiento en la legislación de reglas de responsabilidad fiscal que eviten los quebrantos de las haciendas públicas, pues es frecuente que se den casos de que algunos estados o municipios tengan montos registrados de deuda pública bajos, pero fuera de dichos registros, tienen contratos con acreedores, proveedores y prestadores de servicios (principalmente los denominados como “proyectos de prestación de servicios” o “pps”, modalidades “Pidiregas”, avales y garantías) que reducen el margen de maniobra de las finanzas públicas. En el mismo caso se ubica la Federación, orden de gobierno que si bien sí publica regularmente la mayoría de sus obligaciones, ello se hace de manera aislada y fragmentada. Por lo mismo, se considera que las calificaciones de la deuda de los tres órdenes de gobierno posiblemente no están reflejando la real capacidad de pago. De ahí que estas Dictaminadoras piensen que además de transparentar todas las obligaciones, con independencia de que sean o no deuda pública, debería incluirse también en el marco jurídico reglas de responsabilidad fiscal.
El artículo 79 fue modificado para precisar la obligación de publicar un programa anual de evaluaciones a más tardar el último día hábil de abril, mismo que deberá contener los programas que se evaluarán durante el ejercicio, los objetivos que se pretenden y los criterios y razones por los cuales se seleccionaron tales programas. A fin de homologar y estandarizar las evaluaciones y los indicadores de los programas, el Consejo Nacional de Evaluación y las Dependencias Federales responsables, enviarán al Consejo Nacional de Armonización Contable los lineamientos respectivos. Finalmente, las Dictaminadoras también han juzgado importante establecer que a más tardar 30 días posteriores a la conclusión de las evaluaciones, éstas deberán publicarse.
El artículo 80 fue modificado para precisar que la revisión de los indicadores se hará conforme a lo establecido en el artículo 79, es decir, el Consejo Nacional de Evaluación y las Dependencias Federales responsables, enviarán al Consejo Nacional de Armonización Contable los lineamientos respectivos al Consejo Nacional de Armonización Contable.
El artículos 81 se propone dejarlo en los términos propuestos por el Ejecutivo. El Artículo 82 también, salvo por una pequeña precisión de redacción.
El artículo 83 fue modificado para precisar que la Auditoría Superior de la Federación publique su programa anual de auditorías, donde incluirá las que hará a las entidades federativas. Los lineamientos que propuso el Ejecutivo respecto a qué es lo que se debe incluir en dicho programa fueron eliminados en virtud de que son innecesarios porque esa instancia fiscalizadora, en el ámbito de sus atribuciones y autonomía constitucionales previstas en el artículo 79, es la que determina los criterios, la profundidad y las áreas de revisar en función del mapa de riesgos que ésta determine.
El artículo 84 se propone dejarlo en los términos propuestos por el Ejecutivo.
El artículo 85 fue modificado en su fracción II para precisar que la conducta se tipifica cuando se lleguen a alterar los documentos que integren la contabilidad pero siempre y cuando la alteración tenga como fin desvirtuar la veracidad de la información financiera. Cuando alguien trata de falsear la información con dolo, es que tiene la intención de ocultar alguna irregularidad o ilícito. Solo en estos casos procede responsabilidad penal. Asimismo, la fracción IV fue modificada para señalar que será sancionada la alteración o falsedad de la documentación o de la información que tenga como consecuencia daños a la hacienda pública o al patrimonio de cualquier ente público y, cuando el servidor público estando dentro de sus atribuciones, no lo evite o no lo haga del conocimiento a su superior jerárquico o autoridad competente. Asimismo, este artículo fue complementado para tipificar las infracciones ahí contenidas, señalándose que se considerará como infracción grave, para efecto de la imposición de las sanciones administrativas correspondientes, cuando el servidor público incurra en cualquiera de los supuestos establecidos en las fracciones II y IV del presente artículo así como las reincidencias en las conductas señaladas en las demás fracciones de dicho artículo.
El artículo 86 fue compactado para establecer que se impondrá una pena de dos a siete años de prisión, y multa de mil a quinientos mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, a quien causando un daño a la hacienda pública o al patrimonio del ente público correspondiente, incurra en las conductas prevista en las fracciones II y IV del artículo 85 de esta Ley. Es decir, sólo será penalmente responsable quien incurra en esos dos supuestos y además lo haya hecho con dolo.
Las Comisiones Unidas también han modificado las disposiciones transitorias propuestas por el Ejecutivo en los términos siguientes:
Artículo Primero. Las Comisiones Unidas proponen que la entrada en vigor sea a partir del 1º de enero de 2013. Lo anterior para dar margen a las entidades federativas, al Gobierno Federal, a los municipios y a las Demarcaciones Territoriales a que tengan tiempo para planear los cambios normativos y técnicos que implicará la entrada en vigor del presente Decreto.
Artículo Tercero. Las Comisiones Unidas, habiendo escuchado a los representantes de los tres órdenes de gobierno, concluyen que a la fecha no se han podido cumplir todas las disposiciones previstas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Por lo mismo, el plazo de 6 meses que previsto en la Iniciativa para las obligaciones adicionales contempladas en el presente Decreto, resulta insuficiente. Por tal razón, estas Dictaminadoras plantean que el plazo para que los tres órdenes de gobierno lleven a cabo sus reformas legales, reglamentarias y administrativas a efecto de armonizarlas con lo dispuesto en el presente Decreto, sea de 6 meses contados a partir del 1º de enero de 2013.
Artículo Cuarto Transitorio. Este artículo fue reformado para establecer que la obligación de publicar la información financiera será escalonada e iniciará a partir de la fecha que apruebe el Consejo Nacional de Armonización Contable.
Artículo Quinto Transitorio. Este artículo fue reformado para mandatar al Consejo Nacional de Armonización Contable establecer las fechas a partir de las cuales los tres órdenes de gobierno comenzarán a publicar la información prevista en el presente Decreto y en la Ley. Dichas fechas deberán tomar en cuenta su realidad económica, sus capacidades técnicas, su infraestructura, el marco jurídico local y demás circunstancias pertinentes. En todo caso, el plazo máximo para que en la República Mexicana los entes públicos transparenten su información financiera y para que la contabilidad esté homologada y armonizada es el 31 de diciembre de 2013 en el caso de las entidades federativas. En el caso de los municipios el plazo es el 31 de diciembre de 2014 y de manera excepcional y a juicio del mismo Consejo, éste se podrá extender a 2015; el Consejo informará al Congreso de la Unión cuáles municipios se ubicarán en este último supuesto. Se ha juzgado que estos plazos son suficientes para lograr los objetivos de la Ley, habida cuenta que la principal limitación que se tienen es normativa, de recursos e infraestructura.
Artículo Sexto Transitorio. Este artículo fue adicionado conforme a lo expuesto en el punto 20 de las consideraciones particulares ya señaladas. Por ello, la disposición transitoria mandata que el Congreso de la Unión, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de la publicación del presente Decreto, aprobará las modificaciones que sean necesarias al marco jurídico para reformar los registros de deuda pública actuales en términos del artículo 61, fracción I, inciso b) con la finalidad de transparentar todas las obligaciones de pago a cargo de la Federación, las entidades federativas y municipios. Para dicho fin, las Comisiones de Hacienda del Senado de la República y de la Cámara de Diputados podrán solicitar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al Consejo Nacional de Armonización Contable y a la Auditoría Superior de la Federación, diagnósticos e informes sobre el nivel de endeudamiento y capacidad de pago de los tres órdenes de gobierno.
Artículo Séptimo Transitorio. Este artículo fue adicionado para mandatar al Consejo Nacional de Armonización Contable a que envíe a las Comisiones de Hacienda del Senado de la República y de la Cámara de Diputados así como a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública y de la Función Pública de la Cámara de Diputados, en un plazo no mayor a 6 meses contados a partir de la publicación del presente Decreto, una informe detallado sobre el estado de avance en la implantación de las disposiciones de esta Ley y un plan de acciones para estar en posibilidad de cumplir con lo previsto en el Artículo Quinto Transitorio del presente Decreto. A estas Comisiones Unidas les preocupa el hecho de que los plazos previstos para cumplir con las disposiciones de esta Ley no se estén cumpliendo, y por lo mismo, que las nuevas que se incorporan por virtud del presente Decreto, tampoco se observen. Con base en dicho informe, el Poder Legislativo podrá normar mejor su criterio sobre el problema de implantación y así juzgar la conveniencia de ulteriores reformas. Finalmente, se considera que el Consejo Nacional de Armonización Contable debería pronunciarse en su informe sobre la pertinencia de establecer una guía de certificación de entidades federativas y municipios sobre el cumplimiento de los principios contables previstos en esta Ley que podría en su momento ser aplicada por despachos externos.
Artículo Octavo Transitorio. Este artículo mandata al Congreso de la Unión, para que en un plazo no mayor a un año, contado a partir de la publicación del presente Decreto, apruebe las modificaciones que sean necesarias al marco jurídico para transparentar el proceso de integración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación a fin de mejorar los resultados del gasto público federal. Para dicho fin, las Comisiones de Hacienda del Senado de la República y de la Cámara de Diputados y la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados podrán solicitar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Auditoría Superior de la Federación, diagnósticos e informes sobre las debilidades del proceso presupuestario.
Artículo Noveno Transitorio. Finalmente, las Dictaminadoras han juzgado conveniente dar un incentivos a las entidades federativas para que envíen semestralmente la información a que se refieren los artículos 73 y 74 de esta Ley y no cada trimestre cuando la totalidad de las nóminas de salud y educación que se cubren con recursos federales, se pague mediante transferencia electrónica.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a la consideración de los integrantes de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, el siguiente PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, PARA TRANSPARENTAR Y ARMONIZAR LA INFORMACIÓN FINANCIERA RELATIVA A LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS EN LOS DISTINTOS ÓRDENES DE GOBIERNO:
ÚNICO. Se reforman y adicionan los artículos 5, 8, 9, 13, 46 y 56 a 86, todos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para quedar como sigue:
Sala de Comisiones del Senado de la República, a 24 de septiembre de 2012.

References: Artículo 71
 resolución 
 artículo 50
 artículo 71
 resolución 
 resolución 
 artículo 71
 artículo 6
 artículo 73
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 46
 artículo 56
 artículo 73
 artículo 57
 artículo 115
 artículo 58
 artículo 59
 artículo 13
 artículo 60
 artículo 61
 artículo 62
 artículo 63
 artículo 64
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 67
 artículo 68
 artículo 69
 artículo 70
 artículo 71
 artículo 72
 artículo 115
 artículo 78
 artículo 61
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 79
 Artículo 82
 artículo 83
 artículo 79
 artículo 84
 artículo 85
 artículo 86
 artículo 85
 artículo 61