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Timestamp: 2016-10-24 07:06:11+00:00

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136 I 425. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public dans la cause Fondation A.X. contre Conseiller d'Etat, Chef du D�partement des finances du canton de Gen�ve (recours en mati�re de droit public)
2C_99/2009 du 14 d�cembre 2009
Art. 29a Cst.; art. 86 al. 2 et 3 LTF; garantie de l'acc�s au juge; exception en pr�sence d'une d�cision rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant. Notion de d�cision rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant (consid. 1.5). La d�cision par laquelle le Conseil d'Etat statue sur l'exon�ration d'une fondation des droits d'enregistrement et/ou de succession ne pr�sente pas un tel caract�re (consid. 1.6). Renvoi de la cause au Tribunal administratif cantonal (consid. 2). Faits � partir de page 42
A. En l'an 2000, A.X., domicili�e � Gen�ve depuis 1959, a fait don � la fondation b�loise "A.X." (ci-apr�s la fondation) d'un montant de 37'368'947 fr. Cette donation n'a pas �t� d�clar�e aux autorit�s genevoises.
A.X. est d�c�d�e le 30 juin 2007 en laissant deux h�riti�res r�servataires.
L'une des h�riti�res a demand� un inventaire successoral, qui a �t� �tabli les 13 et 18 mars 2008 par Me Y., notaire. Celui-ci a r�v�l� l'existence de la donation soumise � rapport dans la succession.
Le 11 avril 2008, le Conseiller d'Etat en charge du D�partement genevois des finances a accord� � la fondation une exon�ration de 50 % des droits de succession, conform�ment � un arr�t� de port�e g�n�rale du Conseil d'Etat du 10 mars 2008 pr�voyant une r�duction de BGE 136 I 42 S. 4350 % des droits de succession et d'enregistrement sur les donations � des institutions d'utilit� publique situ�es dans d'autres cantons suisses sans convention de r�ciprocit�.
Le 28 juillet 2008, Me Y. a d�pos�, pour la fondation, une demande d'exon�ration totale des droits d'enregistrement et/ou de succession pour la donation effectu�e en 2000.
Dans un arr�t� du 7 janvier 2009, le Conseil d'Etat a indiqu� qu'en raison notamment des attributions r�guli�res faites par la fondation depuis 2005 � la Facult� de m�decine de l'Universit� de Gen�ve, l'omission d'enregistrer la donation dans les d�lais n'entra�nerait la perception d'aucune amende. En revanche, il ne se justifiait pas de d�roger exceptionnellement � l'arr�t� du Conseil d'Etat du 10 mars 2008 fixant la quotit� de la r�duction accord�e aux institutions d'utilit� publique, philanthropiques ou de charit�. Par cons�quent, l'autorit� ex�cutive cantonale a confirm� la d�cision du Conseiller d'Etat charg� du D�partement des finances du 11 avril 2008 et a indiqu� que l'arr�t� du 10 mars 2008 �tait applicable � la soulte de la donation de 37'368'947 fr. faite en 2000 par feue A.X. (...)
B. A l'encontre de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 7 janvier 2009, la fondation interjette un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral, dans lequel elle conclut � la recevabilit� du recours, � l'annulation de l'arr�t� attaqu� et au renvoi du dossier au Conseil d'Etat pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants, sous suite de frais et d�pens.
Le D�partement cantonal des finances conclut, pour l'Etat de Gen�ve, au rejet du recours.
1. Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF). Il contr�le librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 135 II 94 consid. 1 p. 96).
1.1 Bien qu'il s'intitule "arr�t�", l'acte entrepris est une mesure individuelle et concr�te par laquelle l'autorit� a refus� d'accorder l'exon�ration compl�te des droits de succession et d'enregistrement requise par la recourante en relation avec la donation effectu�e en 2000 et confirm� la d�cision du Conseiller d'Etat du 11 avril 2008. BGE 136 I 42 S. 44Il s'agit donc d'une d�cision (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e �d. 2002, p. 156 ss; en droit genevois, voir l'art. 4 al. 1 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative [LPA/GE; RSG E 5/10]). Cette d�cision doit �tre qualifi�e de finale (cf. art. 90 LTF), d�s lors qu'elle fixe d�finitivement l'�tendue des droits de succession et d'enregistrement dus.
1.2 La d�cision attaqu�e a �t� prise en application de la loi genevoise du 26 novembre 1960 sur les droits de succession (LDS; RSG D 3 25) et de la loi genevoise du 9 octobre 1969 sur les droits d'enregistrement (LDE; RSG D 3 30). Le litige concerne donc l'exon�ration de la recourante de contributions relevant du droit cantonal. Contrairement aux d�cisions en mati�re de remise d'imp�ts (cf. art. 83 let. m LTF), les litiges portant sur l'exon�ration, en particulier de personnes morales poursuivant des buts d'int�r�t public, peuvent en principe faire l'objet d'un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral (cf. art. 82 let. a LTF; voir par exemple arr�ts 2C_592/2008 du 2 f�vrier 2009 et 2C_664/2007 du 6 mars 2008).
1.3 La loi sur le Tribunal f�d�ral impose aux cantons, � l'art. 86 al. 2 LTF, d'instituer des tribunaux sup�rieurs qui statuent comme autorit�s pr�c�dant imm�diatement le Tribunal f�d�ral, sauf dans les cas o� une autre loi f�d�rale pr�voit qu'une d�cision d'une autre autorit� judiciaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal de c�ans. Cette r�gle correspond � la garantie d'acc�s au juge pr�vue � l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des d�rogations dans des cas exceptionnels (HANSJ�RG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007,nos 13 et 20 ad art. 86 LTF). La loi sur le Tribunal f�d�ral pr�voit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les d�cisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les d�cisions rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant (art. 86 al. 3 LTF). Cette derni�re disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons � instituer une autorit� de recours autre qu'un tribunal (ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2009, n� 24 ad art. 86 LTF; ESTHER TOPHINKE, in Commentaire b�lois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, n� 25 ad art. 86 LTF).
1.4 En vertu de l'art. 130 al. 3 LTF, les cantons disposaient d'un d�lai de deux ans � compter de l'entr�e en vigueur de la loi sur le Tribunal f�d�ral au 1er janvier 2007 pour adapter les dispositions d'ex�cution relatives notamment � l'organisation des autorit�s pr�c�dentes au sens des art. 86 al. 2 et 3 LTF. La d�cision attaqu�e a �t� rendue le BGE 136 I 42 S. 457 janvier 2009, soit pass� le d�lai de l'art. 130 al. 3 LTF, de sorte que l'art. 86 al. 2 et 3 LTF est applicable (cf. ATF 135 II 94 consid. 3.1 et 3.2 p. 96 s.). D�s lors que l'acte attaqu� �mane du Conseil d'Etat, soit du pouvoir ex�cutif, il ne remplit pas les exigences de l'art. 86 al. 2 LTF. Il convient donc de d�terminer si l'on se trouve en pr�sence d'une d�cision rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF qui justifierait de d�roger � la garantie de l'acc�s au juge.
1.5 La notion juridique de "d�cision rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant" est en elle-m�me ind�termin�e (YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal f�d�ral, Commentaire, 2008, n� 3015; TOPHINKE, op. cit., n� 19 ad art. 86 LTF; SEILER, op. cit., n� 21 ad art. 86 LTF).
1.5.1 La jurisprudence ne s'est pas encore prononc�e sur la port�e � donner � l'art. 86 al. 3 LTF, mais a statu� de cas en cas. Elle a ainsi exclu le caract�re politique pr�pond�rant d'une d�cision concernant la d�tention en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4 p. 97) et le retrait de permis de circulation (arr�t 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1). En revanche, une d�cision du pouvoir ex�cutif cantonal relative � l'autorisation d'ouvrir une enqu�te p�nale � l'encontre d'un juge a �t� consid�r�e comme rev�tant un caract�re politique pr�pond�rant, au motif que l'acte attaqu� �chappait aux crit�res relevant purement du droit p�nal (cf. ATF 135 I 113 consid. 1 p. 116).
1.5.2 En introduisant l'art. 86 al. 3 LTF (art. 80 al. 3 du projet), le Conseil f�d�ral n'a pas pr�cis� ce qu'il entendait par "d�cision rev�tant un caract�re public pr�pond�rant", mais il a soulign� l'aspect exceptionnel de la d�rogation au contr�le juridictionnel cantonal des actes de cette nature. A titre d'exemple, il a mentionn� l'adoption d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 f�vrier 2001 concernant la r�vision totale de l'organisation judiciaire f�d�rale, FF 2001 4027 ch. 2.2.1.2, 4122 ad art. 78, 4124 ad art. 80).
1.5.3 Selon la doctrine, l'acc�s au juge d�coulant de l'art. 29a Cst. ne doit �tre exclu que de mani�re exceptionnelle (LUGON/POLTIER/TANQUEREL, Les cons�quences de la r�forme de la justice f�d�rale pour les cantons, in Les nouveaux recours f�d�raux en droit public, 2006, p. 108). Il en d�coule que l'art. 86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions � la garantie constitutionnelle pr�cit�e (ANDREAS KLEY, in Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2e �d. 2008, n� 20 ad art. 29a Cst.; AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale suisse (...), 2003, n� 6 ad art. 29a Cst.), trouve BGE 136 I 42 S. 46seulement application si l'aspect politique pr�vaut sans discussion (WURZBURGER, op. cit., n� 25 ad art. 86 LTF; KARL SP�HLER, in Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2006, n� 7 ad art. 86 LTF; ETIENNE POLTIER, Le recours en mati�re de droit public, in La nouvelle loi sur le Tribunal f�d�ral, 2007, p. 155 s.). La v�rification par le juge ne doit pas appara�tre admissible (TOPHINKE, op. cit., n� 19 ad art. 86 LTF). Le fait que la d�cision �mane d'une autorit� politique est un indice de son caract�re politique, mais n'est pas toujours d�terminant. Ainsi, il n'y a pas d�cision � caract�re politique pr�pond�rant, lorsque le gouvernement rend une d�cision qui porte une atteinte individuelle � des droits priv�s (cf. WURZBURGER, op. cit., n� 25 ad art. 86 LTF p. 846; SEILER, op. cit., n� 22 ad art. 86 LTF). Certains auteurs consid�rent que, lorsque des int�r�ts particuliers sont touch�s, l'acc�s au juge n'est exclu que si les consid�rations politiques l'emportent clairement (TOPHINKE, op. cit., n� 19 ad. art. 86 LTF; SP�HLER, op. cit., n� 7 ad art. 86 LTF; en ce sens �galement DONZALLAZ, op. cit., n� 3016). A titre d'exemples de d�cisions � caract�re politique pr�pond�rant, les plans directeurs cantonaux et la gr�ce sont r�guli�rement mentionn�s (TOPHINKE, op. cit., n� 22 ad art. 86 LTF; SEILER, op. cit., n� 22 ad art. 86 LTF; KLEY, op. cit., n� 24 ad art. 29a Cst.), alors que le caract�re politique pr�pond�rant des d�cisions concernant la remise ou l'ajournement d'imp�ts est exclu (TOPHINKE, op. cit., n� 19 ad. art. 86 LTF; LUGON/POLTIER/TANQUEREL, op. cit., p. 118; cf. �galement MICHAEL BEUSCH, Auswirkungen der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV auf den Rechtsschutz im Steuerrecht, Archives 73 p. 741 ss, selon lequel toutes les d�cisions en mati�re fiscale doivent b�n�ficier de l'acc�s au juge).
1.5.4 L'interpr�tation restrictive de l'exception figurant � l'art. 86 al. 3 LTF, qui ressort tant des travaux pr�paratoires que de la doctrine, doit �tre privil�gi�e. En effet, l'acc�s au juge �tant garanti par la Constitution (art. 29a), il convient d'interpr�ter l'art. 86 al. 3 LTF, qui d�roge � cette garantie, de mani�re stricte. Le texte de l'art. 86 al. 3 LTF, par l'exigence du caract�re politique "pr�pond�rant" ("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que seules les situations rev�tant � l'�vidence un caract�re politique sont vis�es. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de mani�re indubitable et rel�gue � l'arri�re-plan les �ventuels int�r�ts priv�s en jeu.
1.6 En l'esp�ce, la d�cision attaqu�e concerne une demande d'exon�ration des droits d'enregistrement et/ou de succession pour une BGE 136 I 42 S. 47donation dont a b�n�fici� la fondation recourante. Elle met donc en jeu les int�r�ts financiers de cette derni�re. Certes, cette cause rev�t aussi un int�r�t politique, d�s lors que la fondation en cause est une institution d'utilit� publique qui, depuis 2005, fait des attributions r�guli�res � la Facult� de m�decine de l'Universit� de Gen�ve. L'int�r�t politique � favoriser la recourante sur le plan financier n'est cependant qu'accessoire par rapport aux int�r�ts priv�s de la fondation � obtenir une exon�ration fiscale. Par cons�quent, on ne se trouve pas dans une situation o� l'int�r�t politique serait pr�pond�rant, de sorte que l'exception de l'art. 86 al. 3 LTF n'est pas r�alis�e.
1.7 La recourante se pr�vaut d'un arr�t du Tribunal f�d�ral du 8 mars 2007 (cause 2P.157/2006 et 2P.297/2006). Dans cette affaire, qui concernait aussi une demande d'exon�ration fiscale tranch�e d�finitivement par le Conseil d'Etat, le Tribunal f�d�ral avait rejet� un recours dans lequel �tait remis en cause le syst�me genevois, qui excluait tout recours au Tribunal administratif cantonal � l'encontre de telles d�cisions. Il s'agissait cependant d'un recours de droit public rendu sous l'empire de la loi f�d�rale d'organisation judiciaire du 16 d�cembre 1943 (abrog�e avec effet au 1er janvier 2007) et non pas en application de l'art. 86 al. 2 et 3 LTF; en outre, l'art. 29a Cst. garantissant l'acc�s au juge n'�tait pas encore en vigueur, ce que l'arr�t du 8 mars 2007 a express�ment soulign�, pr�cisant qu'en cons�quence, un recours � une autorit� judiciaire sur la base de cette disposition ne s'imposait pas (consid. 4.4). La recourante ne saurait donc d�duire de cette jurisprudence qu'elle dispose, en vertu de l'art. 86 al. 3 LTF, d'un droit de recourir au Tribunal f�d�ral � l'encontre de la d�cision du Conseil d'Etat du 7 janvier 2009.
Le recours doit donc �tre d�clar� irrecevable, d�s lors que la d�cision attaqu�e n'�mane pas d'une autorit� judiciaire (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.4 p. 104).
2. Dans un tel cas, le Tribunal f�d�ral, s'il parvient � d�terminer l'autorit� judiciaire cantonale comp�tente, lui transmet directement la cause pour qu'elle statue sur le recours (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.2 p. 102 s.).
En vertu de l'art. 56A de la loi genevoise du 22 novembre 1941 sur l'organisation judiciaire (LOJ; RSG E 2 05), le Tribunal administratif est l'autorit� sup�rieure ordinaire de recours en mati�re administrative. Cette autorit� est donc au b�n�fice d'une clause g�n�rale de comp�tence (arr�t 2C_138/2009 du 3 novembre 2009 consid. 3.4 et BGE 136 I 42 S. 48la r�f�rence cit�e). L'art. 56A al. 2 LOJ pr�voit que le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les d�cisions des autorit�s et juridictions administratives, au nombre desquelles figure le Conseil d'Etat (cf. art. 5 let. a et 6 let. c LPA).
Jusqu'au 31 d�cembre 2008, les art. 6 al. 3 LDS et 28 al. 3 LDE pr�voyaient qu'en mati�re d'exemptions, le Conseil d'Etat statuait de mani�re d�finitive sur chaque cas particulier; l'exclusion du recours au Tribunal administratif �tait ainsi express�ment pr�vue (cf. arr�t du 8 mars 2007 pr�cit� consid. 4.3). Ces dispositions ont �t� supprim�es par une modification du 1er juin 2008 entr�e en vigueur le 1er janvier 2009 (Recueil des lois 2008 p. 386 s.), qui doit �tre prise en compte en l'esp�ce, puisque, selon un principe g�n�ral, le nouveau droit de proc�dure est applicable d�s son entr�e en force (cf. ATF 129 V 113 consid. 2.2 p. 115, sous r�serve d'exceptions non r�alis�es en l'esp�ce, s'agissant notamment de la comp�tence de l'autorit� judiciaire saisie [voir ATF 130 V 90 consid. 3.2 p. 93; arr�t 2C_138/2009 du 3 novembre 2009 consid. 4.2]). Rien ne s'oppose d�s lors � ce que la cause soit transmise au Tribunal administratif, afin qu'il statue sur le pr�sent recours comme objet de sa comp�tence (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.2 p. 102 s.).
129 V 113,
art. 130 al. 3 LTF,
art. 5 let. a et 6 let

References: Art. 29
 art. 86
 art. 90
 art. 83
 art. 82
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 ATF 
 art. 86
 art. 86
 ATF 
 art. 78
 art. 80
 art. 29
 art. 29
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 86
 art. 29
 art. 86
 Art. 29
 ATF 
 ATF 
 art. 5
 art. 6
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 130

art. 5