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Timestamp: 2018-12-17 12:38:51+00:00

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﻿ SENTENCIA C-41 DE ENERO 27 DE 2004
SENTENCIA C-41 DE 27 DE ENERO DE 2004
CONTENIDO:INEXEQUIBILIDAD DE LA CONCESIÓN DE ESTÍMULOS A LOS SUFRAGANTES EN MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO REFERENDO, PLEBISCITO, CONSULTA POPULAR Y REVOCATORIA DEL MANDATO. SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY 403 DE 1997 Y DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 815 DE 2003, EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL QUINTO INCISO DEL ARTÍCULO 216 DEL DECRETO 262 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTICIPACIÓN CIUDADANA, INCENTIVOS AL SUFRAGANTE, CONSULTA POPULAR, REVOCACIÓN DEL MANDATO, PLEBISCITO, REFERENDO, FORMAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Sentencia C-41 de enero 27 de 2004
Sentencia C-041 de 2004
Ref.: Expediente D-4709
Demandante: Marcela Patricia Jímenez Arango.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial) de la Ley 403 de 1997 “por la cual se establecen estímulos para los sufragantes” y el artículo 216 del Decreto 262 de 2000 “por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.
Bogotá D.C., veintisiete de enero de dos mil cuatro.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 2º de la Ley 403 de 1997, según publicación en el Diario Oficial año CXXXIII, Nº 43116 y del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, publicado en el Diario Oficial Nº 43904 año CXXXV y se subraya la parte demandada.
LEY NÚMERO 403 DE 1997
“Por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.
ART. 2º—Quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados, gozará de los siguientes beneficios:
Los siguientes numerales fueron adicionados por el artículo 2º de la Ley 815 de 2003.
PAR.—Las universidades que voluntariamente establezcan el descuento en la matrícula no podrán trasladar a los estudiantes el valor descontado ni imputarlo como costo adicional en los reajustes periódicos legalmente autorizados. El gobierno otorgará reconocimientos especiales e incentivos a las universidades que den aplicación al estímulo electoral previsto en este numeral.
DECRETO NÚMERO 262 DE 2000
“por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
Efectuados los respectivos nombramientos para proveer los empleos objeto de la convocatoria u otros iguales a estos, se retirarán de la lista de elegibles los servidores en los que hayan recaído dichos nombramientos, salvo que no hayan aceptado o no se hayan posesionado por razones ajenas a su voluntad. El nominador deberá utilizar las listas en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o en empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles.
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los numerales 4º y 5º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una ley de la República y un decreto con fuerza de ley respectivamente.
La ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demanda en acción pública de inconstitucionalidad la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo 2º de la Ley 403 del 27 de agosto de 1997, así como la siguiente que figura en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 “y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores. Si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente”, por violación del preámbulo y de los artículos 2º, 13, 29 y 112 constitucionales. Los cargos de inconstitucionalidad planteados por la ciudadana son los siguientes:
a) El establecimiento de un conjunto de estímulos legales para quienes hayan ejercido su derecho al voto “en los eventos relacionados los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados” vulnera los derechos de quienes se abstienen de participar en tales casos buscando un objetivo concreto, cual es, que no se alcancen los porcentajes constitucionalidades (sic) necesarios para que la decisión sea válida.
b) Vulnera la Constitución la previsión legal de que en caso de persistir un empate entre quienes ocupan el primer lugar en un concurso para acceder a un cargo en la Procuraduría General de la Nación, se deba preferir a aquel que “demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores”.
c) La facultad legal discrecional de que dispone el Procurador General de la Nación para realizar un nombramiento en caso de persistir un empate entre aspirantes a un cargo vulnera los artículos 29 y 125 constitucionales.
Dado que la Corte en Sentencia C-337 de 1997, con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz declaró “EXEQUIBLE el artículo 2º del proyecto de ley “Por el cual se establecen estímulos para los sufragantes”, por ser infundadas las objeciones presidenciales”, y asimismo se declaró inhibida “para emitir pronunciamiento sobre los demás artículos que conforman el proyecto de ley, por no existir objeción presidencial al respecto”, debe decidir previamente si ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo 2º de la Ley 403 de 1997.
Al respecto, cabe recordar que cuando se tramitó el Proyecto de Ley 2ª de 1995 Cámara-220 de 1996 Senado, “por la cual se establecen estímulos para los sufragantes”, cuyo texto corresponde a la actual Ley 403 de 1997, el gobierno formuló objeciones por considerar que vulneraba el artículo 13 de la Constitución. A juicio del Presidente de la República, el proyecto desconocía el derecho a la igualdad, pues hacía una diferenciación irrazonable en las oportunidades de acceso al empleo, a las becas educativas, a la adjudicación de predios rurales y a subsidios de vivienda, para aquellos ciudadanos que no pudieran ejercer su derecho al voto por cualquier razón. La Corte precisó que las objeciones recaían únicamente sobre el artículo 2º del proyecto y en relación únicamente al derecho a la igualdad, y tras considerarlas infundadas, declaró exequible la norma.
Para responder el anterior interrogante la Sala debe precisar cuál es el efecto de las sentencias proferidas en caso de objeciones presidenciales y cuál fue el alcance específico de la Sentencia C-337 de 1997. Esto último exige definir si la Corte analizó la constitucionalidad de los estímulos al sufragante en dos hipótesis distintas: en el caso de las elecciones y en el caso de los demás mecanismos de participación democrática.
Según lo previsto en el artículo 241-8 de la Constitución, corresponde a la Corte “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales (...)”, cuyo alcance ha sido delimitado por la jurisprudencia en varios sentidos Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(1) Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1043 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1246 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-256 de 1997 y C-337 de 1997, entre otras.
Bajo este prisma, el eje de la controversia consiste en delimitar cuál fue el alcance de la Sentencia C-337 de 1997, específicamente para saber frente a qué aspectos ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Según fue explicado líneas atrás, en la Sentencia C-337 de 1997 la Corte se pronunció sobre las objeciones formuladas por el Presidente contra la norma que autoriza estímulos a “quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”.
En este sentido, la Sala observa que la distinción prevista en la norma, lejos de ser puramente formal reviste particular relevancia desde una perspectiva constitucional, porque mientras las elecciones consisten, según la doctrina, en una “técnica de designación de representantes” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(2), los demás mecanismos de participación tienen que ver con otras formas de intervención ciudadana en asuntos relacionados con la vida política al interior de la sociedad, que comprenden la posibilidad de “influir en la formación política estatal” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(3), pero desde escenarios distintos. De esta manera, mientras las elecciones son concebidas como una forma de escogencia de personas característica de la democracia representativa, los otros mecanismos como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, son inherentes a un modelo de democracia participativa donde incluso no siempre el ejercicio del derecho se materializa por medio del voto.
(2) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. pág 448.
(3) Idem, pág. 955.
Pues bien, como pasa a explicarse, en el caso de las Sentencia C-337 de 1997 el alcance de la cosa juzgada está restringido únicamente a la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 403 de 1997 en lo que tiene que ver con las elecciones, pero no frente a los demás mecanismos de participación democrática.
Así, en aquella oportunidad el gobierno consideraba que los estímulos al sufragante desconocían el derecho a la igualdad, pero a juicio del Congreso la norma superaba el test de razonabilidad por cuanto, “la creación de beneficios electorales tiene pleno sustento en los fines del Estado”, para incentivar a quien, “en un contexto de endémica abstención generalizada, contribuye con su participación electoral a construir la democracia” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(4) (negrilla no original). Ello demuestra cómo el debate al interior del Congreso tuvo que ver con la necesidad de incentivar la participación ciudadana en los actos electorales, debido al elevado porcentaje de abstención registrado en épocas anteriores, pero no se analizó el tema relacionado con el sufragio en los demás actos de participación ciudadana. Y con la misma óptica la Corte abordó el estudio con el cual declaró la constitucionalidad de la norma; pero solo en el caso de los beneficios al votante en el caso de elecciones, como lo demuestra el hilo conductor de la mencionada sentencia.
(4) Trascripción tomada de la Sentencia C-337 de 1997.
“Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P., art. 152, lit. c)) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P., art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito” (negrillas fuera de texto).
Posteriormente, la sentencia señala que la ley que crea recompensas al cumplimiento del deber de votar no suprime una motivación altruista, “sino que la complementa con una serie de incentivos dirigidos a colocar a quienes sólo buscan satisfacer un interés egoísta, en la situación —que de otra manera no enfrentarían—, de considerar si votarán por éste o aquél candidato, o si preferirán hacerlo en blanco” (negrillas no original).
“enfermedad endémica que padece nuestra democracia representativa desde la década de los años treinta, acentuada luego durante el régimen del Frente Nacional. De allí que derrocar esa actitud de indiferencia colectiva frente a los eventos electorales constituye una tarea prioritaria y reto de nuestro sistema político (...)” ( negrilla no original).
Por lo anterior, la Sala encuentra que la cosa juzgada del artículo 2º de la Ley 403 de 1997 solo está restringida a la constitucionalidad de los estímulos al sufragante cuando se trata de “elecciones” y frente al derecho a la igualdad, pero no existe pronunciamiento alguno en relación con “los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”. En consecuencia, resulta pertinente abordar un análisis de fondo sobre cada uno de los cargos formulados en esta ocasión.
Para tales efectos, es necesario tomar en cuenta que la ciudadana dirige parte de su demanda contra la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, que figura en el artículo 2º de la Ley 403 de 1997. No obstante, como lo ha señalado la Corte en numerosas ocasiones procede integrar la unidad normativa cuando “la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores” (5) .
(5) Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Fundamento 5.
En el caso concreto, un examen del texto de la Ley 403 de 1997 y de la Ley 815 de 2003 “Por la cual se aclara la Ley 403 de 1997 y se establecen nuevos estímulos al sufragio”, indica que un pronunciamiento de fondo sobre la expresión legal demandada conduce a que sean examinados otros segmentos normativos con los cuales aquella se halla íntimamente vinculada. De tal suerte que la Corte se pronunciará asimismo sobre la constitucionalidad de la expresión “...o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo 6º de la Ley 403 de 1997, por cuanto esta disposición se refiere a la divulgación, empleando los medios de comunicación del Estado, de diversos estímulos a que tienen derecho quienes acrediten haber sufragado en los eventos de participación ciudadana. De igual manera, se integrará la unidad normativa con la expresión “o eventos de participación ciudadana directa”, contenida en el artículo 2º de la Ley 815 de 2003.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, Colombia era una democracia representativa en los términos clásicos expuestos por Montesquieu, para quien “El pueblo no debe entrar en el gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su alcance” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(6). En ese contexto, la abstención electoral, término que deriva de la voz latina abstentio que significa no hacer o no obrar Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(7), no producía efecto jurídico alguno; es más, diversos analistas Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(8) en el mundo han criticado, en sus respectivos países, la abstención electoral por considerarla como un simple acto de apatía, una demostración de un marcado desinterés y desconocimiento de los asuntos públicos, más no en términos de una decisión racional y expresión de una determinada voluntad política de rechazo bien sea por el sistema político, por la no identificación con los candidatos que se presentan a la contienda electoral o sus respectivos programas de gobierno.
(6) Montesquieu, De l’esprit des lois, libro II, Vol. I, pág. 15, París, 1999.
(7) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario electoral, San José de Costa Rica, 2000.
(8) J. Barthelemy, “Le vote obligatoire”, Révue de Droit Public et de la Science Politique, tomo V, libro I, París, 1923; W.H., Morris, Indefense of apathy, Political Srudies, (sic) 2 (1954), R. Rose, Electoral participation. A comparative analysis, Saga, 1980 y R.E. Wolfinger y S.J. Rosentone, Who votes?, Yale University Press, New Haven, 1980.
La Constitución de 1991 operó el tránsito de una democracia representativa, de estirpe liberal clásico y donde el ciudadano se limita a elegir periódicamente a sus representantes, a una democracia participativa donde aquel está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(9). Este cambio sustancial en el régimen político colombiano, aunado a la regulación constitucional de que fueron objeto los mecanismos de participación ciudadana, conduce a examinar la validez del establecimiento legal de estímulos para los ciudadanos que decidan participar durante los mencionados certámenes democráticos.
(9) Ver al respecto, entre otros, los siguientes fallos: T-469 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-089 de 1994, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; C-336 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-386 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-747 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-602 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1110 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-866 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1337 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-637 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-596 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-827 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
En efecto, el diseño constitucional y estatutario de los mecanismos de participación, basado en la exigencia de la consecución de unos determinados umbrales mínimos para que el acto sea válido, conduce a que en Colombia la abstención produzca ciertos efectos jurídicos.
Al respecto, la Corte en Sentencia C-551 de 2003, con ponencia del magistrado Eduardo Montealegre Lynett, realizó las siguientes consideraciones en relación con los referendos reformatorios de la Constitución:
Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula que garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no solo deben ser la mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(10) Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis Hamon. Le referéndum... Loc-cit, pág. 41.
El examen precedente ha mostrado que la abstención es una posibilidad que goza de protección constitucional en los referendos constitucionales” (negrillas fuera de texto).
En este orden de ideas, para el caso específico de los referendos constitucionales, la abstención no es vista como un fenómeno negativo, como sí sucede con la ausencia de participación de los ciudadanos en las elecciones en una democracia representativa. Todo lo contrario. La abstención es considerada como una decisión política válida, una expresión de rechazo, individual o colectiva de unos ciudadanos libres, acerca de unas propuestas de reforma constitucional que son sometidas a la aprobación del pueblo, que está llamada a producir determinados efectos jurídicos y que goza de una debida protección constitucional. Otro tanto sucede con los demás mecanismos de participación ciudadana.
De lo anterior se colige que el mismo artículo 103 constitucional trae una distinción importante en cuanto a mecanismos de participación se refiere: los que para su ejecución requieren del voto, es decir, el referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria directa, y aquellos en los cuales el ciudadano o grupo de ciudadanos participan directamente o interactúan con sus gobernantes sin necesidad de acudir al sufragio, estos son, la iniciativa legislativa y normativa y el cabildo abierto Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(11) De conformidad con el artículo 9º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, el cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. La iniciativa popular se encuentra definida en el artículo 2º de la Ley Estatutaria 134 de 1994; todo lo relacionado con la inscripción y trámite de las iniciativas legislativas se encuentra regulado en los artículos del 10 al 31 de esta misma ley.
Teniendo en cuenta que la Ley 403 de 1997, objeto de este estudio, se refiere únicamente a los estímulos a los sufragantes para quienes como ciudadanos ejerzan el derecho al voto, considera la Sala que no viene al caso examinar si es viable el establecimiento de beneficios para los casos en que los ciudadanos participen en la vida pública, ya sea como promotores de una iniciativa legislativa o normativa o de una solicitud de referendo o de quienes los respaldan, o en las reuniones que se surten con ocasión al cabildo abierto, es decir, en todos aquellos eventos en que no se requiere sufragio. Así las cosas, solo es procedente verificar si las consideraciones planteadas en la Sentencia C-551 de 2003, con ponencia del magistrado Eduardo Montealegre Lynett, en la que se estudió la ley por medio de la cual se convocó a un referendo constitucional, se pueden hacer extensivas a los mecanismos de participación cuyo ejercicio se materializa mediante el voto, los cuales como quedó señalado, además del referendo son: el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria del mandato.
El plebiscito es el pronunciamiento que el Presidente de la República le solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(12). De acuerdo con el artículo 80 de la Ley Estatutaria de los mecanismo de participación, aquel debe ser decidido por la mayoría del censo electoral, es decir, para que la decisión adoptada en virtud de la puesta en marcha de este mecanismo de participación sea válida, se requiere que necesariamente se alcance una importante cifra de votos válidos y favorables a la propuesta.
(12) Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 2º de la Ley Estatutaria 741 de 2002 “Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes, al ser esta aprobada en el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día que se eligió al respectivo mandatario”, es decir, que se exige el cumplimiento de un determinado umbral para que la decisión adoptada por el pueblo sea válida jurídicamente.
Finalmente, la consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto (L.E., art. 8º).
Para que la decisión del pueblo vincule al Presidente, gobernador o alcalde, según el caso, es necesario, de conformidad con el artículo 104 de la Constitución y el artículo 56 de la Ley Estatutaria, “el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral”, es decir, se precisa el cumplimiento de un determinado umbral para que la mencionada decisión produzca efectos jurídicos.
En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquella que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, sí se determinará si fue aprobado o no.
En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo 2º de la Ley 403 de 1997.
Dado que la expresión “o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo 6º de la Ley 403 de 1997, referente a la divulgación, empleando los medios de comunicación del Estado, de diversos estímulos a que tienen derecho quienes acrediten haber sufragado en los mecanismos de participación no electorales carece de fundamento alguno debido a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión inicialmente demandada, la Corte realizará igual pronunciamiento respecto del mencionado segmento normativo.
De igual manera, encuentra la Corte que la expresión “... o eventos de participación ciudadana directa”, contenida en el nuevo numeral 6º del artículo 2º de la Ley 815 de 2003, y que alude a un nuevo estímulo al sufragante consistente en que las universidades no oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercado, un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y posgrado que acrediten haber sufragado en las últimas elecciones “o eventos de participación ciudadana directa” o eventos de participación ciudadana directa, (sic) estímulo este que junto con otros nuevos, por mandato del artículo 4º de la Ley 815 de 2002 “No será aplicable al refrendo convocado por la Ley 796 de 2002”, también resulta ser inconstitucional por cuanto, como se ha indicado, al legislador le está vedado establecer cualquier clase de estímulo a quienes sufraguen con ocasión de una convocatoria a un mecanismo de participación.
Manifiesta la ciudadana que “tampoco es estímulo que en casos de empate en concursos públicos de mérito se prefiera a quien participó en esos otros mecanismos de participación ciudadana (D. 262/2000)”. Al respecto, considera la Corte que la demandante interpreta indebidamente la expresión demandada, ya que esta alude es a “votar en las elecciones públicas” y no en los certámenes democráticos que tienen lugar con ocasión de los mecanismos de participación ciudadana. En efecto, la ciudadana confunde el acto de sufragar en unas elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República, Congreso, asambleas departamentales, concejos municipales y juntas administradoras locales, con el acto de expresar una voluntad política, mediante el voto o absteniéndose válidamente de depositarlo, durante certámenes no electorales.
En efecto, siguiendo la valiosa doctrina sentada recientemente por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en su obra “Diccionario electoral”, el término “elecciones” presenta un sentido neutro o técnico y otro ontológico. El primero alude a una técnica de designación de representantes, no siendo procedente introducir distinciones sobre los fundamentos en que se basan los sistemas electorales, las normas que regulan su verificación y las modalidades que tiene su materialización. La segunda acepción se apoya en vincular el acto de elegir con la existencia real de la posibilidad que el elector tiene de optar libremente entre ofertas políticas diferentes y con la vigencia efectiva de normas jurídicas que garanticen el disfrute de los derechos políticos. En tal sentido, concluye el instituto “se da una confluencia entre los conceptos técnico y ontológico de “elección”, al definírsela como “método democrático para designar a los representantes del pueblo”” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
(13) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, ob. cit., pág. 1206.
Ahora bien, la Corte en Sentencia C-337 de 199, (sic) con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz consideró ajustado a la Constitución un estímulo electoral consistente en preferir, en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles, al aspirante a un cargo de carrera en una entidad estatal que hubiese participado en “la votación inmediatamente anterior” frente a quienes injustificadamente no lo hubieran hecho. Los argumentos de esta corporación fueron los siguientes:
Obsérvese además que, en este caso, la preferencia constituye factor de desempate, pues claramente se señala que la preferencia en la elección se presenta cuando existe “igualdad de puntaje”. En consecuencia, no se vulnera el derecho a la igualdad”.
Estima la Corte que los anteriores argumentos son atendibles para la situación regulada en el artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en tanto que criterio constitucionalmente válido para dirimir un empate que se presente en el primer lugar de la lista de elegibles en un concurso público organizado para la provisión de cargos en la Procuraduría General de la Nación, siempre y cuando se entienda que se trata de haber sufragado en las anteriores elecciones de gobernantes y no con ocasión de un mecanismo de participación ciudadana, por cuanto se insiste, la abstención en estos casos es una opción política amparada por la Constitución, y por ende, al legislador le está vedado establecer cualquier clase de beneficio o ventaja a favor del ciudadano que depositó su voto en un certamen democrático de esta naturaleza; tanto menos si se trata de acceder a la función pública.
En este orden de ideas, la Corte declarará exequible la expresión “y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas anteriores”, contenida en el inciso 5º del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho estímulo solo rige cuando se vota para elegir gobernantes.
El artículo 125 constitucional establece como regla general el concurso público para proveer los cargos en la administración pública, salvo las excepciones constitucionales y legales. Se trata por tanto de garantizar el derecho fundamental de acceso a la función pública en igualdad de condiciones. Al respecto, la Corte en Sentencia SU-554 de 2001, con ponencia del magistrado Eduardo Montealegre Lynett, consideró lo siguiente:
“El derecho a acceder a cargos públicos debe entenderse en el sentido de inmunizar a la persona contra las decisiones estatales que de manera arbitraria le impida acceder a un cargo público, a no ser desvinculado de manera arbitraria del mismo y, ocupando uno, que no se le impida arbitrariamente el ejercicio de sus funciones (negrilla fuera de texto).
Más recientemente, esta corporación en Sentencia T-752 de 2003, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, insistió en los principios que orientan la carrera administrativa:
En términos generales la carrera administrativa es el sistema técnico que permite el ingreso, permanencia y asenso en cargo de la administración con base en la meritocracia, esto es, en las capacidades, conocimientos e idoneidad de la persona (negrilla fuera de texto).
En tal sentido, en diversas ocasiones la Corte se ha pronunciado sobre las diferencias existentes entre la arbitrariedad y la discrecionalidad, siendo esta última compatible con los postulados del Estado social de derecho. En tal sentido, en la Sentencia C-318 de 1995, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, esta corporación consideró lo siguiente:
“Esta diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra expresamente “la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”, como lo hace el artículo 9º - 3º de la Constitución Española, este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta”.
En este orden de ideas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente”, contenida en el inciso 5º del artículo 216 del Decreto 262 de 2000.
1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo 2º de la Ley 403 de 1997.
2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo 6º de la Ley 403 de 1997.
3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o eventos de participación ciudadana directa”, contenida en el artículo 2º de la Ley 815 de 2003.
4. Declara EXEQUIBLE la expresión “y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores”, contenida en el inciso 5º del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho estímulo solo rige cuando se vota para elegir gobernantes.
5. Declarar EXEQUIBLE la expresión “si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente”, contenida en el inciso 5º del artículo 216 del Decreto 262 de 2000.

References: ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 216
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 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 241
 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 2
 artículo 13
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 artículo 241
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 artículo 6
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 artículo 103
 artículo 9
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 artículo 80
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 artículo 104
 artículo 56
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 216
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 artículo 125
 artículo 9
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 artículo 2
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