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Timestamp: 2019-09-22 14:54:00+00:00

Document:
Brasília, 22 de setembro de 2019 - 11:54
Expressão de busca: 3585.NUME.
AC 3585 MC / RS - RIO GRANDE DO SUL
Julgamento: 02/06/2014
DJe-108 DIVULG 04/06/2014 PUBLIC 05/06/2014
ADV.(A/S)           : FÁBIO MEDINA OSÓRIO
ADV.(A/S)           : ALOÍSIO ZIMMER JÚNIOR
AUTOR(A/S)(ES)      : YEDA RORATO CRUSIUS
RÉU(É)(S)           : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
EMENTA: Improbidade administrativa. Agente político. Comportamento alegadamente ocorrido no exercício de mandato de Governador de Estado. Legitimidade, em tal situação, da sujeição ao regime de responsabilização política (Lei nº 1.079/50), desde que
ainda titular de referido mandato eletivo, e igual submissão à disciplina normativa da responsabilização civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92). Extinção subsequente do mandato de Governador de Estado. Exclusão do regime fundado na Lei
nº 1.079/50 (art. 76, parágrafo único). Possibilidade, contudo, de aplicação, a  ex-Governador de Estado, do regime jurídico fundado na Lei nº 8.429/92. Doutrina. Precedentes. Regime de plena responsabilidade dos agentes estatais, inclusive dos agentes
políticos, como expressão necessária do primado da ideia republicana. O respeito à moralidade administrativa como pressuposto legitimador dos atos governamentais. Pretensão cautelar que, se acolhida, transgrediria o dogma republicano da
responsabilização dos agentes públicos. Medida cautelar a que se nega seguimento.
DECISÃO: Trata-se de “medida cautelar inominada incidental”, com pedido de provimento liminar, ajuizada com o objetivo de atribuir efeito suspensivo a recurso extraordinário que, interposto pela autora, insurge-se contra decisão que o E. Superior
Tribunal de Justiça proferiu nos autos do REsp 1.216.168-AgRg-EDcl-EDcl/RS.
1. Na sessão do dia 16.9.2013, no julgamento do AgRg na Rcl 12.514/MT, de relatoria do Ministro Ari Pargendler, a Corte Especial firmou orientação no sentido de que o foro por prerrogativa de função não se estende ao processamento das ações de
2. Não há mácula quanto ao retorno da embargante aos autos da ação civil pública que se encontraria em fase instrutória. Isso porque, consequência lógica do acórdão embargando é que a ex-governadora passará a integrar o polo passivo da Ação Civil
Pública, sendo-lhe asseguradas todas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
3. A embargante, inconformada, busca com a oposição destes embargos declaratórios, ver reexaminada e decidida a controvérsia de acordo com sua tese. Todavia, não é possível dar efeitos infringentes aos aclaratórios sem a demonstração de eventual
vício ou teratologia.
“(...) a decisão recorrida via apelo extremo, que entendeu aplicável à então Governadora a Lei nº 8.429/92, contraria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em especial o entendimento exarado nas Reclamações nº 2.138/DF e 2.186/DF. Indubitável,
portanto, o ‘fumus boni iuris’.
Em que pese entendimento doutrinário até diverso sobre o tema, porque efetivamente ousamos pensar que a Lei Federal nº 8.429/92 não deveria ser absorvida pela Lei dos Crimes de Responsabilidade (Lei Federal nº 1.079/1950)7, o momento requer
observância das normas constitucionais em vigor, notadamente nos moldes em que formatadas pelo egrégio STF (arts 37, § 4º, 102, I, ‘c’, da CRFB, consoante o precedente da Reclamação nº 2.138/DF). Nesse passo, recorde-se que a doutrina é uma fonte
crítica secundária, cabendo aos operadores jurídicos obedecer comandos emanados do egrégio STF, Tribunal Supremo de nosso País em matéria constitucional.
No caso, portanto, é dever de coerência propugnar pelo respeito à ordem jurídica vigente, sobretudo aos arts. 37, §4º c/c 105, I, ‘a’ da Carta Magna, até mesmo porque, para além de discussões doutrinárias, o que está em jogo é, efetivamente, a
isonomia no tratamento de todos os Governadores do Brasil na aplicação do regime constitucional dos crimes de responsabilidade à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vigente sobre a matéria.” (grifei)
Como se sabe, a concessão de medida cautelar, pelo Supremo Tribunal Federal, quando requerida na perspectiva de recurso extraordinário interposto pela parte interessada, quer se busque a outorga de efeito suspensivo ao apelo extremo, quer se
pretenda a sustação da eficácia do acórdão impugnado, supõe, para legitimar-se, a conjugação necessária dos seguintes requisitos: (a) que tenha sido instaurada a jurisdição cautelar do Supremo Tribunal Federal (existência de juízo positivo de
admissibilidade do recurso extraordinário, consubstanciado em decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de origem ou resultante do provimento do recurso de agravo); (b) que o recurso extraordinário interposto possua viabilidade processual,
caracterizada, dentre outras, pelas notas da tempestividade, do prequestionamento explícito da matéria constitucional e da ocorrência de ofensa direta e imediata ao texto da Constituição; (c) que a postulação de direito material deduzida pela parte
recorrente tenha plausibilidade jurídica; e (d) que se demonstre, objetivamente, a ocorrência de situação configuradora do “periculum in mora” (RTJ 174/437-438, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 191/123-124, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
A autora sustenta que agentes políticos (como os Chefes do Poder Executivo estadual) “não se sujeitam à disciplina de responsabilização de que trata a Lei Federal nº 8.429/1992, eis que submetidos ao regime constitucional dos crimes de
responsabilidade” (grifei).
Mostra-se importante assinalar – considerada a estrita delimitação que esta Suprema Corte estabeleceu no julgamento da Rcl 2.138/DF (em decisão que, inteiramente desprovida de efeito vinculante, restringiu o debate do tema, limitando-o, unicamente,
aos Ministros de Estado) – que a pretendida inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos locais (como os Governadores, p. ex.), tal como ora sustentado, conduziria, se admitida fosse, à completa frustração do dogma republicano segundo o
qual todos os agentes públicos são essencialmente responsáveis (“accountable”) pelos comportamentos que adotem na prática do respectivo ofício governamental.
O que me parece irrecusável, no exame da controvérsia em análise, é que o acolhimento da pretensão cautelar deduzida pela autora, especificamente considerado o contexto em causa, tornaria a demandante imune a qualquer responsabilização, pois, já não
mais titularizando mandato de Governador de Estado, não seria possível instaurar-se, contra ela, o concernente processo de “impeachment” (Lei nº 1.079/50, art. 76, parágrafo único).
De outro lado, e se admitida a tese ora sustentada nesta sede processual, também não incidiria, na espécie, a Lei nº 8.429/92, eis que a autora, ex-Governadora de Estado, é categórica ao pretender a sua não sujeição à disciplina estabelecida no
diploma legislativo que dispõe sobre improbidade administrativa e estabelece o procedimento ritual concernente à respectiva ação civil.
É por tal motivo que se impõe reconhecer, em situações como a destes autos (em que já cessou a investidura no mandato de Governador de Estado), a plena e integral aplicabilidade da Lei nº 8.429/92, ainda mais se se tiver presente que o Supremo
Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.797/DF e a ADI 2.806/DF, das quais foi Relator o eminente Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, declarou a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal, introduzidos pela Lei nº 10.628/2002, a
significar, portanto, que, mesmo que se pudesse reconhecer a competência originária do Supremo Tribunal Federal, de Tribunais Superiores ou de Tribunais de segundo grau (o que se alega por mera concessão dialética), ainda assim não se revelaria
invocável qualquer prerrogativa de foro, perante tais órgãos judiciários, em se tratando de  ex-titulares de determinados mandatos, cargos ou funções.
Cabe destacar, no ponto, que esta Suprema Corte tem reiteradamente enfatizado ser aplicável, a quem já exerceu determinadas titularidades políticas e/ou funcionais, o regime jurídico fundado na Lei nº 8.429/92, reconhecida, em tais hipóteses, a
competência do magistrado de primeiro grau (Pet 3.030-QO/RO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – Pet 4.070- -AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – PET 4.089-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – PET 4.314-AgR/DF, Rel. Min. ROSA WEBER – RcL 3.405-AgR/SP, Rel. Min.
SEPÚLVEDA PERTENCE – RcL 3.499- -AgR/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RE 444.042-AgR/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):
“RECLAMAÇÃO – AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – COMPETÊNCIA DE MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU, QUER SE CUIDE DE OCUPANTE DE CARGO PÚBLICO, QUER SE TRATE, COMO NA ESPÉCIE, DE TITULAR DE MANDATO ELETIVO (PREFEITO MUNICIPAL) AINDA NO EXERCÍCIO
DAS RESPECTIVAS FUNÇÕES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
- O Supremo Tribunal Federal tem advertido que, tratando-se de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), mostra-se irrelevante, para efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo
público ou de titular de mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois a ação civil em questão deverá ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.”
“AÇÃO CÍVEL DE IMPROBIDADE – EX-DEPUTADO FEDERAL. Não incumbe ao Supremo o julgamento de ação cível de improbidade envolvendo ex-deputado federal. Considerações sobre a matéria constantes do voto do relator e dos prolatados pelos demais integrantes
do Tribunal. Princípio da economia processual – o máximo de eficácia da lei com o mínimo de atuação judicante –, ficando o tema referente à competência quanto à citada ação em tese para deslinde em caso que o reclame.”
“COMPETÊNCIA. Ação civil pública por improbidade administrativa. Ação cautelar preparatória. Propositura contra ex-deputado federal. Foro especial. Prerrogativa de função. Inaplicabilidade a ex-titulares de mandatos eletivos. Jurisprudência
assentada. Ausência de razões novas. Decisão mantida. Agravo regimental improvido. Ex-deputado não tem direito a foro especial por prerrogativa de função, em ação civil pública por improbidade administrativa.”
Vale referir, no ponto, recente decisão que a eminente Ministra CÁRMEN LÚCIA proferiu como Relatora da ACO 2.356/PB e na qual, ao negar prerrogativa de foro perante o E. Superior Tribunal de Justiça a Governador de Estado em pleno exercício de seu
mandato eletivo, reconheceu submeter-se, o Chefe do Poder Executivo estadual, ao regime jurídico da Lei nº 8.429/92, definindo, para esse efeito, a competência do Poder Judiciário local:
Tanto significa que a atribuição para apuração e investigação dos fatos relacionados à ‘suposta prática de atos de improbidade pelo ex-prefeito do Município de João Pessoa, Ricardo Vieira Coutinho (atual Governador do Estado da Paraíba), na condução
do processo licitatório realizado pela Secretaria de Infraestrutura de João Pessoa, em 2005, cujo objeto era a execução de erviços de reforma e adaptação de terminal rodoviário urbano’ (fls. 2-3) é do Ministério Público Estadual.
A ação de improbidade é de natureza cível, como assentado por este Supremo Tribunal e, ainda que ao final das investigações possam ser encontradas provas de eventual ilícito, nesse momento processual não há dados suficientes a conduzirem a conclusão
que supere a atribuição proposta, que é voltada a atos indiciariamente tidos como de improbidade administrativa.
Cumpre ter presente, por necessário, que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento plenário ocorrido após o exame da Rcl 2.138/DF (que a autora invocou como fundamento de sua pretensão jurídica), ao se defrontar, uma vez mais, com idêntica
controvérsia, placitou, em unânime votação, o entendimento de que agentes políticos estão sujeitos a uma “dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos”, tanto aquela fundada na Lei nº 8.429/92, quanto aquela decorrente da Lei
nº 1.079/50:
“(...) repisa-se, nestes autos, a mesma tese sustentada na Reclamação 2.138. Ou seja, a de que as condutas descritas na lei de improbidade administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa foro, se converteriam em crimes de
Eu entendo que há, no Brasil, uma dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos: em primeiro lugar, existe aquela específica da lei 8.429/1992, de tipificação cerrada mas de incidência sobre um vasto rol de possíveis
acusados, incluindo até mesmo pessoas que não tenham qualquer vínculo funcional com a Administração Pública (lei 8.429/1992, art. 3º); e uma outra normatividade relacionada à exigência de probidade que a Constituição faz em relação aos agentes
políticos, especialmente ao chefe do Poder Executivo e aos ministros de Estado, ao estabelecer no art. 85, inciso V, que constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a probidade da administração. No plano
infraconstitucional, essa segunda normatividade se completa com o art. 9º da lei 1.079/1950.
Esse entendimento jurisprudencial, por sua vez, mereceu especial destaque de JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA (“Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional”, p. 425/428, item n. 11.1, 2009, Fórum), cuja lição, no tema, bem analisou esse
específico aspecto da controvérsia, especialmente no ponto em que destacou, tratando-se de determinados agentes políticos, a legitimidade da convivência entre o regime jurídico de responsabilização político- -administrativa (Lei nº 1.079/50 e DL nº
201/67), de um lado, e o regime jurídico de responsabilização civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.926/92), de outro:
“A similaridade do ‘conteúdo político’ das sanções por improbidade e por crime de responsabilidade não autoriza ilação no sentido de que os ‘agentes políticos’ estão salvaguardados da primeira, porque sujeitos ao processo e julgamento das infrações
político-constitucionais.
Inexiste no sistema republicano adotado pela Constituição Federal restrição à categoria de agente público que possa ser retirado do campo de incidência do regime sancionatório civil. A regra do artigo 37, § 4º não contém nenhum elemento
autorizatório de qualquer redução do seu raio de alcance subjetivo. A República não admite diferenciação de responsabilidade de agentes públicos, senão as estritamente catalogadas na própria ordem jurídica que a instaura, sobretudo temática afeta ao
controle da atuação funcional. Estruturado um sistema vocacionado à tutela direta da probidade no seio da coisa pública, não há como isentar determinados agentes com fulcro na aventada complexidade da situação funcional ou das atribuições de certo
agente público republicano. (…).
(…) Não impressiona que o agente público submetido à jurisdição política esteja sujeito à dupla normatividade em matéria de improbidade – já que cumprem ‘objetivos constitucionais diversos’, para utilizar expressão do Min. Joaquim Barbosa –, ‘com
possibilidade de sofrer punições estatais com conteúdo político assemelhado’.
É que as sanções constitucionais por crime de responsabilidade não esgotam a utilização das referidas consequências desfavoráveis aplicáveis ao agente público em razão de ilícito. Primeiro, basta referência à responsabilidade penal comum a ensejar
semelhantes punições. Segundo, a justificativa das penalidades na reação ao crime de responsabilidade está umbilicalmente atrelada no desiderato da Constituição em afastar da vida política quem não logrou observar as condições de legitimidade
necessárias para exercer uma relevante missão na sociedade política organizada. Terceiro, a improbidade também é causa legítima de perda da função pública e suspensão de direitos políticos de agentes submetidos à reprimenda político-constitucional, por
determinação expressa de juízo de valor constitucional autônomo.” (grifei)
Não é por outro motivo que autores eminentes – como FERNANDO CAPEZ (“Limites Constitucionais à Lei de Improbidade”, p. 295, item n. 4.4.3, 2010, Saraiva), FRANCISCO OCTAVIO DE ALMEIDA PRADO (“Improbidade Administrativa”, p. 69, item n. 7.3, 2001,
Malheiros), WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR (“Probidade Administrativa”, p. 241/242, item n. 41, e p. 249, item n. 42, 2001, Saraiva), WALDO FAZZIO JÚNIOR (“Atos de Improbidade Administrativa”, p. 249/250, item n. 10.4, 2007, Atlas), MÔNICA NICIDA GARCIA
(“Responsabilidade do Agente Público”, p. 278/285, item n. 10.6, 2004, Fórum), JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA (“Improbidade Administrativa – Legislação comentada artigo por artigo”, p. 27/41, 2ª ed., 2011, Impetus), CARLOS FREDERICO BRITO DOS SANTOS,
(“Improbidade Administrativa – Reflexões sobre a Lei nº 8.429/92”, p. 25/35, item n. 1.1, 2ª ed., 2007, Forense), EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES (“Improbidade Administrativa”, p. 581/585, item n. 6.1, 2010, Lumen Juris), v.g. – põem em
perspectiva o fato de agentes políticos acharem-se, também eles, passivamente legitimados “ad causam” para efeito de ajuizamento da pertinente ação civil de improbidade administrativa, pois essa particular condição político- -jurídica por eles ostentada
não os exonera do dever de probidade nem os exclui da esfera de plena incidência normativa da Lei de Improbidade Administrativa, ainda mais se se tratar, como sucede no caso ora em exame, de ex-titular de mandato eletivo de Governador de Estado.
“(...) Olhada a questão sob o ângulo exclusivamente constitucional e separados os elementos de argumentação segundo a sua natureza própria, é difícil justificar a tese de que todos os agentes políticos sujeitos a crime de responsabilidade (nos
termos da Lei 1.079/50 ou do Decreto-lei 201/67) estão imunes, mesmo parcialmente, às sanções do art. 37, § 4.º, da Constituição. É que, segundo essa norma constitucional, qualquer ato de improbidade está sujeito às sanções nela estabelecidas, inclusive
à da perda do cargo e à da suspensão de direitos políticos. Ao legislador ordinário, a quem o dispositivo delegou competência apenas para normatizar a "forma e gradação" dessas sanções, não é dado limitar o alcance do mandamento constitucional. Somente
a própria Constituição poderia fazê-lo e, salvo em relação a atos de improbidade do Presidente da República adiante referidos, não se pode identificar no texto constitucional qualquer limitação dessa natureza.
O que se conclui, em suma, é que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (sujeitos, por força da própria Constituição, a regime especial), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes
políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria igualmente incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa
natureza. O que há, inegavelmente, é uma situação de natureza estritamente processual, que nem por isso deixa de ser sumamente importante no âmbito institucional, relacionada com a competência para o processo e julgamento das ações de improbidade, já
que elas podem conduzir agentes políticos da mais alta expressão a sanções de perda do cargo e à suspensão de direitos políticos. Essa é a real e mais delicada questão institucional que subjaz à polêmica sobre atos de improbidade praticados por agentes
políticos. Ora, a solução constitucional para o problema, em nosso entender, está no reconhecimento, também para as ações de improbidade, do foro por prerrogativa de função assegurado nas ações penais.” (grifei)
Posta a questão nesses termos, não vejo como acolher a pretensão deduzida pela autora, pois, como inicialmente por mim assinalado na presente decisão, a aceitação de seu pleito implicaria conferir à ora demandante imunidade a qualquer
responsabilização de ordem jurídica, eis que, por não titularizar, atualmente, mandato de Governador de Estado, acha-se excluída do regime jurídico da Lei nº 1.079/50 (art. 76, parágrafo único), o que a torna unicamente passível de responsabilização por
improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92.
Como sabemos, a responsabilidade dos agentes estatais, num sistema constitucional de poderes limitados, tipifica-se como uma das cláusulas essenciais à configuração mesma do primado da ideia republicana, que se opõe – em função de seu próprio
conteúdo – às formulações teóricas ou jurídico-positivas que proclamam, nos regimes monárquicos, a absoluta irresponsabilidade pessoal do Rei ou do Imperador, tal como ressaltado por JOSÉ ANTONIO PIMENTA BUENO (“Direito Público Brasileiro e Análise da
Constituição do Império”, p. 203, item n. 267, 1958, Ministério da Justiça – DIN).
Mesmo naqueles Países, cujo ordenamento político revele uma primazia do Poder Executivo, derivada do crescimento das atividades do Estado, ainda assim – e tal como salienta JOSAPHAT MARINHO (RDA 156/11) – essa posição hegemônica, no plano
jurídico-institucional, “não equivale a domínio ilimitado e absorvente”, basicamente porque a expansão do arbítrio, dos excessos e dos abusos deve ser contida por um sistema que permita a aferição do grau de responsabilidade daqueles que exercem o
A consagração do princípio da responsabilidade dos agentes estatais configura “uma conquista fundamental da democracia e, como tal, é elemento essencial da forma republicana democrática que a Constituição
brasileira adotou (…)” (PAULO DE LACERDA, “Princípios de Direito Constitucional Brasileiro”, vol. I/459, item n. 621).
A sujeição dos agentes públicos às consequências jurídicas de seu próprio comportamento, é inerente e consubstancial, desse modo, ao regime republicano, que constitui, no plano de nosso ordenamento positivo, uma das mais relevantes decisões
políticas fundamentais adotadas pelo legislador constituinte brasileiro.
A forma republicana de Governo, analisada em seus aspectos conceituais, faz instaurar, portanto, um regime de responsabilidade a que se devem submeter, de modo pleno, todos os agentes públicos, inclusive aqueles que se qualificam como agentes
O princípio republicano, que outrora constituiu um dos núcleos imutáveis das Cartas Políticas promulgadas a partir de 1891, não obstante sua plurissignificação conceitual, consagra, a partir da ideia central que lhe é subjacente, o dogma de que
todos os agentes públicos – os agentes políticos, em particular – são responsáveis perante a lei (WILSON ACCIOLI, “Instituições de Direito Constitucional”, p. 408/428, itens ns. 166/170, 2ª ed., 1981, Forense; JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito
Constitucional Positivo”, p. 518/519, 10ª ed., 1995, Malheiros; MARCELO CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/239, item n. 90, 1978, Forense, v.g.).
Nesse contexto, vale referir que o princípio da moralidade administrativa (que tem, na Lei nº 8.429/92, poderosíssimo instrumento de sua concretização, na medida em que legitima a punição do “improbus administrator”) qualifica-se como valor
constitucional impregnado de substrato ético, erigido à condição de vetor fundamental que rege as atividades do Poder Público, como resulta da proclamação inscrita no art. 37, “caput”, da Constituição da República.
É preciso ressaltar, neste ponto, que a atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do
É por essa razão que o princípio constitucional da probidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o
comportamento dos órgãos e agentes governamentais.
Na realidade, e especialmente a partir da Constituição promulgada em 1988, a estrita observância do postulado da moralidade administrativa passou a qualificar-se como pressuposto de validade dos atos, que, fundados, ou não, em competência
discricionária, tenham emanado de autoridades ou órgãos do Poder Público, consoante proclama autorizado magistério doutrinário, valendo referir, no ponto, a valiosa lição expendida pela ilustre Professora e eminente Juíza desta Suprema Corte,
“O fortalecimento da moralidade administrativa como princípio jurídico deu-se, pois, com a aceitação da idéia de que o serviço público tem que atender ao que é justo e honesto para a sociedade a que se destina. A Administração Pública tem, pois, que
tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a moralidade.
A moralidade administrativa é, pois, princípio jurídico que se espraia num conjunto de normas definidoras dos comportamentos éticos do agente público, cuja atuação se volta a um fim legalmente delimitado, em conformidade com a razão de Direito
exposta no sistema normativo. Note-se que a razão ética que fundamenta o sistema jurídico não é uma ‘razão de Estado’. Na perspectiva democrática, o Direito de que se cuida é o Direito legitimamente elaborado pelo próprio povo, diretamente ou por meio
de seus representantes. A ética da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo sistema jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela afirmada pela própria sociedade segundo as suas razões de crença e confiança em
determinado ideal de Justiça, que ela busca realizar por meio do Estado.
A moralidade administrativa legitima o comportamento da Administração Pública, elaborada como ela é por um Direito nascido do próprio povo. Por isso, é o acatamento da moralidade administrativa, como princípio de Direito que dota o sistema de
legitimidade, o que se estende à qualificação legítima do Poder do Estado. O que se põe em foco, quando se cuida de moralidade administrativa, é a confiança do povo no Poder institucionalizado e a legitimidade de seu desempenho quanto à gestão da coisa
pública. ‘O maior interessado na moralidade administrativa é, permanentemente, o povo de um Estado’. Poucos princípios jurídicos dependem mais e tão diretamente da participação e da afirmação popular permanente, em sua elaboração, em sua formalização
justa, em sua aplicação e em sua garantia, do que o da moralidade administrativa.” (grifei)
“O princípio da moralidade administrativa e a probidade administrativa se relacionam. Aquele, o princípio da moralidade administrativa, constitui o gênero, do qual a probidade administrativa é espécie. ‘Então’, escreve Marcelo Figueiredo, ‘a
improbidade administrativa seria a imoralidade administrativa qualificada, ou seja, a improbidade é exatamente aquele campo específico de punição, de sancionamento da conduta de todos aqueles que violam a moralidade administrativa’ (Marcelo Figueiredo,
‘ob. e loc. cits.’).
A Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade, que tem sua gênese na Constituição Federal, art. 37, § 4º, é, portanto, instrumento de realização do princípio maior, o da
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível.’
A lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis ao administrador ímprobo é, portanto, instrumento de realização do princípio da moralidade administrativa. Assim, a interpretação desta, que tem por finalidade, vale repetir, realizar o princípio
constitucional, há de ser a mais larga, a fim de se conferir a máxima eficácia a este.
Posta assim a questão, é forçoso convir que os agentes políticos mencionados somente respondem pelos crimes de responsabilidade tipificados na lei especial (CF, parágrafo único do art. 85). No que não estiver tipificado como tal, não há falar em
crime de responsabilidade. E no que não estiver tipificado como crime de responsabilidade, mas estiver definido como ato de improbidade, responderá o agente político na forma da lei própria, a Lei 8.429, de 1992, aplicável a qualquer agente público,
certo que ‘reputa-se como agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior’ (Lei 8.429/92, art. 2º).
Assim posta a questão, verifica-se que as tipificações da Lei 8.429/92, invocadas na ação civil pública, retro transcritas, não se enquadram como crime de responsabilidade definido na Lei 1.079, de 1950, a menos que se empreste interpretação
extensiva ao crime de responsabilidade do Presidente da República inscrito no inciso 7 do art. 9º: proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo. A interpretação extensiva, entretanto, não seria possível, por isso que,
tratando-se de crime, seja crime comum, ou crime de responsabilidade, observa-se a tipificação cerrada,  sem possibilidade de interpretação extensiva ou analógica.” (grifei)
ART-00084 PAR-00001 PAR-00002
REDAÇÃO DADA PELA LEI-10628/2002
ART-00076 PAR-ÚNICO
SS 3585 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL
Julgamento: 25/08/2011
DJe-170 DIVULG 02/09/2011 PUBLIC 05/09/2011
AGTE.(S)            : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS FEDERAIS - FENAPEF
ADV.(A/S)           : ALESSANDRO MEDEIROS E OUTRO(A/S)
Despacho: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, deferido para suspender a execução do julgado proferido pelo relator do Agravo de Instrumento nº 2007.01.00.048509-9, em tramitação no Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
A parte ora agravante, mediante a petição STF nº 21.333/2010, solicita a homologação da desistência do agravo regimental por ela interposto nesta Corte, pela perda do objeto, em razão da denegação da ordem no Mandado de Segurança nº
2007.34.00.027501-0 inicialmente impetrado no tribunal de origem.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, VIII, do RISTF, homologo o requerimento de desistência.
ART-00021 INC-00008
Pet 3585 / DF - DISTRITO FEDERAL
DJ 16/06/2006  PP-00034
REQTE.(S): CIRO FERREIRA GOMES
REQDO.(A/S): ANTÔNIO CARLOS MAGALHÃES
Trata-se de interpelação judicial ajuizada por CIRO FERREIRA GOMES,
então Ministro de Estado da Integração Nacional, em face de
ANTÔNIO CARLOS MAGALHÃES, Senador da República, na qual requer a
notificação do requerido para esclarecer o teor dos apartes aos
pronunciamentos dos Senadores César Borges e José Jorge,
proferidos no Plenário do Senado Federal nos dias 19 e 20 de
julho de 2005, no sentido de "levantar suspeitas sobre eventuais
irregularidades supostamente acobertadas pelo Ministro da
Integração Nacional" (fl. 4). Este o teor dos
Quero dizer, Ciro, meu amigo, que
a obra de transposição do Rio São Francisco está sendo feita
para que os empreiteiros roubem.
(referindo-se ao requerente) se perdeu pela língua e não se
emendou, continua dizendo bobagem e defendendo obra que só é boa
para empreiteiro.
Deixem-no ficar zangado. Quando
mais ele falar, melhor para nós, brasileiros, que não vamos
assistir a essa despesa imensa do país numa obra ineficaz." (Fls.
Pede, ao fim, que tais manifestações sejam
esclarecidas "a fim de que o requerente possa precaver-se quanto
às possíveis conseqüências de ordem civil e administrativa
decorrentes das insinuações do interpelado" (fl. 06).
Ministério Público Federal, pela manifestação da lavra da
Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques,
aprovada pelo Procurador-Geral da República Dr. Antonio Fernando
Barros e Silva de Souza, opina no sentido de se negar seguimento
à  interpelação judicial, dada a inexistência de crime (fls.
Bem examinados os autos, tenho que a presente
interpelação judicial é incabível.
Objetivando "precaver-se
quanto às possíveis conseqüências de ordem civil e
administrativa" (fl. 6), busca o requerente, com a presente
interpelação judicial, que o eminente Senador Antônio Carlos
Magalhães esclareça o teor de manifestações orais proferidas no
Plenário do Senado Federal, nos dias 19 e 20 de julho de 2005,
quando aparteava Senadores que proferiam discursos contra a
requerente, que tais manifestações insinuaram que a referida obra
hídrica teria como propósito "permitir que grandes empreiteiras
'roubassem'" (fl. 5). Sustenta, ainda, que a conduta do
parlamentar foi "objeto de ampla divulgação pela imprensa, o que
concorreu para a propagação dessas insinuações vagas, imprecisas,
genéricas e equívocas" (fl. 5).
Observo, de início, que as
declarações objeto da presente interpelação, consistem em apartes
orais aos discursos dos Senadores César Borges e José Jorge,
proferidos no Plenário do Senado Federal, o que, por si só, faz
incidir a imunidade material inerente às manifestações
parlamentares, nos termos do art. 53, caput, da Constituição
Diz o referido dispositivo constitucional, na redação
dada pela EC nº 35/2001:
"Art. 53. Os Deputados e Senadores
são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas
opiniões, palavras e votos."
No caso, portanto, resta
inviabilizada qualquer pretensão futura do ora requerente, quanto
ao manejo de ação que vise responsabilizar o membro do Poder
Legislativo por sua manifestação no estrito exercício do mandato
firmou-se no sentido de que "os discursos proferidos na tribuna
das Casas Legislativas estão amparados, que para fins penais, que
para efeitos civis, pela cláusula da inviolabilidade, pois nada
se reveste de caráter mais intrinsecamente parlamentar do que os
pronunciamentos feitos no âmbito do Poder Legislativo, a partir
da própria tribuna do Parlamento" (AI 473.092/AC, Rel. Min. Celso
de Mello).
Por outro lado, penso não haver relevância
jurídica quanto ao alegado dano decorrente da divulgação do teor
das manifestações do requerido pela imprensa. Com efeito, observo
que a Lei 5.250/67 (Lei de Imprensa) dispõe, de forma expressa,
que "não constituem abusos no exercício da liberdade de
manifestação do pensamento e de informação, noticiar ou comentar,
resumida ou amplamente, projetos e atos do Poder Legislativo,
bem como debates e críticas a seu respeito" (art. 27, III).
Resta claro, portanto, que estando as manifestações
proferidas pelo requerido cobertas pela imunidade parlamentar
material, bem como pelo fato de a Lei de Imprensa ressalvar a
licitude da divulgação dos debates ocorridos no âmbito do Poder
Legislativo, não há falar em viabilidade de eventual propositura
de ação de responsabilização do parlamentar.
idênticos ao presente, a Corte tem admitido que o relator
determine o arquivamento dos autos. Cito, entre outros: Pet
3.384/CE, Rel. Min. Eros Grau; Pet 3.162/MG, Rel. Min. Celso de
Mello; Pet 3.195/AC, Rel. Min. Cezar Peluso; Pet 3.076/ES, Rel.
Min. Gilmar Mendes; e Pet 2.920/BA, Rel. Min. Carlos
Isso posto, determino o arquivamento do
ART-00053 "CAPUT"
REDAÇÃO DADA PELA EMC-35/2001
ART-00027 INC-00003
ADI 3585 / AP - AMAPÁ
Julgamento: 14/02/2006
DJ 20/02/2006  PP-00048
REQDO.(A/S): GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ
REQDO.(A/S): ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPÁ
DECISÃO: O Procurador-Geral da República propõe ação direta, com
pedido de medida cautelar, na qual questiona a
constitucionalidade da Lei n. 887/05 do Estado do Amapá, cujo
teor é o seguinte:
"Art. 1º - A Lei nº. 0424, de 01 de julho
'Art. 1º Fica o
Estado do Amapá autorizado a absorver em seus quadros os
servidores que, abrangidos pelas sentenças proferidas pela 1ª
Vara Federal da Seção Judiciária do Amapá, nos autos das Ações
Civis Públicas nºs 96.1155-9, 96.1159-1, 96.1160-5, 96.1167-2,
96.1169-9, 96.1171-0, 96.1172-9, 96.1173-7, 96.1174-5, 96.1176-1
e 96.1177-0, constantes nos Anexos da Portaria nº 2936, de 07 de
outubro de 1996/MARE.
Parágrafo único - Serão destinatários
desta Lei os servidores excluídos do serviço público federal,
consoante os termos das sentenças proferidas nos autos das Ações
Civis Públicas mencionadas no caput deste artigo.
servidores de que trata esta Lei serão convocados pela Secretaria
de Estado da Administração, por meio de Edital publicado no
Diário Oficial do Estado, com prazo de 60 (sessenta) dias, onde
constarão todos os requisitos necessários para ingresso no
serviço público estadual, conforme disposto na Lei nº. 0822, de
03 de maio de 2004, constantes do Anexo I da presente Lei.
3º - O pagamento do Auxílio de Assistência Social será cancelado
automaticamente em relação aos servidores abrangidos pelo Edital
de Convocação, a partir da efetiva absorção dos mesmos pelo
Estado do Amapá, bem como àqueles que não atenderem ao prazo
estabelecido no referido Edital.
Art. 4º - Os servidores de que
trata esta Lei ficam submetidos às disposições da Lei Estadual
nº. 0066, de 03 de maio de 1993, e demais normas legais e/ou
regulamentares aplicáveis aos servidores civis do Estado do
Amapá, inclusive quanto ao vencimento e remuneração, nos
Art. 5º - Os servidores que na data desta
Lei percebiam o Auxílio de Assistência Social de que trata a Lei
nº 0309, de 05 de dezembro de 1996, conforme o previsto na Lei nº
0410, de 25 de fevereiro de 1998, serão alcançados pela
autorização concedida pela Lei nº 0424, de 01 de julho de 1998,
ficando absorvidos no Quadro de Pessoal Civil do Estado,
inclusive os dependentes daqueles já falecidos para efeito de
§ 1º - No enquadramento dos servidores de que trata o
caput deste artigo serão observados os critérios e as condições
estabelecidas na Lei nº 0424, de 01 de julho de 1998, com as
§ 2º - Na absorção dos
servidores previstos no caput deste artigo, não poderá ocorrer
redução dos valores recebidos atualmente a título de Auxílio de
Assistência Social, estabelecido na Lei nº. 0309, de 05 de
dezembro de 1996, não surtindo qualquer efeito retroativo'.
2º - Fica a Secretaria de Estado da Administração autorizada,
mediante Portaria, a proceder a todos os atos necessários ao
enquadramento dos servidores no Plano de Cargos e Salários do
Estado do Amapá, que se dará nas Classes e Padrões iniciais,
conforme disposição da Lei nº. 0822, de 03 de maio de 2004.
3º - A presente Lei não se aplica aos servidores já absorvidos
pelo Quadro de Pessoal Civil do Estado do Amapá, de que trata a
Lei nº. 0424, de 1º de julho de 1998.
Art. 4º - As despesas
decorrentes da implantação desta Lei correrão à conta do
Art. 5º - Esta Lei gera efeitos financeiros e
Art. 6º - Revoga-se a
Lei nº. 0309, de 05 de dezembro de 1996, e demais
alterações."
2.      O requerente sustenta que o texto normativo
atacado colide com o disposto no artigo 37, inciso II, da
Constituição do Brasil . Alega ainda que a Lei n. 887/05 alarga a
excepcionalidade estabelecida pelo artigo 19  do ADCT da
Constituição do Brasil, afrontando-o.
3.      Segundo o requerente,
os sucessivos governos amapaenses incluíram na Tabela Especial de
Empregos do extinto Território Federal pessoas que não
preenchiam os requisitos do artigo 19 do ADTC da Constituição do
4.      Determinei, nos termos da decisão de fl. 167, fosse
aplicada ao caso a regra do artigo 12 da Lei n. 9.868/99.
5.      A
Assembléia Legislativa e o Governador do Estado do Amapá, embora
devidamente intimados, não prestaram as informações solicitadas,
consoante certidão de fl. 176.
6.      O Advogado-Geral da União
manifesta-se pelo não conhecimento da ação, ao argumento de que
faltaria ao preceito impugnado os aspectos de generalidade e
abstração, necessários ao controle de constitucionalidade pela
via concentrada. No mérito pugna pela improcedência do pedido
[fls. 177/185].
7.      O Procurador-Geral da República opina pela
procedência do pedido, para que seja declarada a
inconstitucionalidade da Lei n. 887/05 [fls. 187/188].
8.      É o
9.      A Lei n. 887/2005 alterou a redação do
parágrafo único do artigo 1º  da Lei n. 424/1998, subtraindo-lhe
a parte final: "Serão destinatários desta Lei somente os
servidores que, excluídos do serviço público federal, preencham
cumulativamente os requisitos de escolaridade, idade mínima,
capacitação técnica e ingresso mediante concurso público de
provas e títulos para a nomeação, posse e exercício nos
respectivos cargos, aferíveis à época do efetivo exercício,
consoante termos das sentenças proferidas nos autos das
mencionadas ações".
10.     A Assembléia Legislativa, em cumprimento
à determinação contida nas sentenças proferidas pela Justiça
Federal nas ações civis públicas, editou a Lei n. 424/1998, por
meio da qual o Estado do Amapá ficava autorizado a realocar em
seus quadros servidores excluídos do serviço público federal.
Todavia, o texto normativo, além da destinação específica dada
àqueles excluídos do serviço federal, enunciava outros requisitos
que, cumulativamente, deveriam ser cumpridos pelos servidores:
escolaridade, idade mínima, capacitação técnica e ingresso
mediante concurso público de provas e títulos para a nomeação,
posse e exercício nos respectivos cargos aferíveis à época de sua
11.     A exigência dos pressupostos, que foram indicados
na parte dispositiva da sentença, foi suprimida pela Lei n.
887/2005, ora impugnada. Atualmente o artigo vigora de modo que a
absorção alcança todo e qualquer servidor indicado nas ações
civis públicas n.s 96.1155-9, 96.1159-1, 96.1160-5, 96.1167-2,
e 96.1177-0, constantes nos anexos da portaria n. 2.936, de 07 de
12.     Daí a conclusão de que ambos os
preceitos possibilitam a absorção de grupo de servidores daquele
Estado-membro, indicados nas sentenças, consubstanciando atos de
efeito concreto, já que ausentes a abstração e a generalidade
inerentes aos atos tipicamente legislativos, circunstância que
obsta o conhecimento desta ação direta.
13.     É evidente que a
absorção contida na ordem judicial não depende de lei para ser
cumprida pelo Estado do Amapá. A lei impugnada regula situação
concreta cujos destinatários são determinados.
14.     As Leis ns.
424 e 887 consubstanciam, na verdade, meros atos administrativos.
Entendo que no caso há ato concreto, lei-medida. O que no
direito alemão é conhecido como Massnahmegesetz; conceito ao qual
me referi no julgamento de outras duas ações diretas: ADI n.
3.573, de que sou relator para o acórdão, sendo Relator
Originário o Ministro Carlos Britto, julgamento de 01/12/2005, e
ADI 3.540/MC, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de
03/02/2006. Trata-se de lei apenas em sentido formal, lei que não
é norma jurídica dotada de generalidade e abstração. Lei que não
constitui preceito primário, no sentido de que se impõe por
força própria, autônoma.
15.     O entendimento desta Corte é firme
no sentido de que os atos desprovidos de generalidade e
abstração não são passíveis do controle abstrato. [Nesse sentido:
ADI n. 767, Relator o Ministro Carlos Velloso; DJ de 18/06/1993;
ADI 2.535/MC, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de
21/11/2003]. Em caso semelhante, o Tribunal assim
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 64
DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA E LEI RONDONIENSE Nº 276,
DE 18.04.90. NORMAS QUE DISPÕEM SOBRE PENSÃO MENSAL E VITALÍCIA
PARA EX-GOVERNADORES DO ESTADO E DO ANTIGO TERRITÓRIO FEDERAL DE
RONDÔNIA, ALTERANDO A CONFIGURAÇÃO DO BENEFÍCIO SOB ENFOQUE,
ORIGINALMENTE INSTITUÍDO PELA LEI ESTADUAL Nº 50, DE 31.07.85.
Normas que, ao tratarem da pensão concedida aos ex-Governadores
do Território Federal de Rondônia, apresentam efeitos concretos,
não revestindo caráter normativo, razão pela qual são
insuscetíveis de apreciação em ação direta. Os diplomas em
referência, ademais, por promoverem alterações em benefício
preexistente, não podem ser impugnados isoladamente, mas somente
em conjunto com a lei alterada, que, sendo anterior à
Constituição em vigor, não é passível de exame em controle
concentrado de constitucionalidade. Ação direta não
[ADI n. 2347, Ministro Ilmar Galvão, DJ de
24/08/2001]
Deste modo, e nos termos do artigo 21, § 1º, do
RISTF, nego seguimento a esta ação direta e determino seu
Brasília, 14 de fevereiro de
LEG-EST   LEI-000424      ANO-1998
ART-00001 PAR-ÚNICO REDAÇÃO DADA PELA LEI-887/2005
LEG-EST   LEI-000887      ANO-2005
Julgamento: 20/10/2005
DJ 03/11/2005  PP-00024
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.585-1
PROCED.: AMAPÁ
DECISÃO: (PET SR/STF n. 124.731/2005)
José do Espírito Santo,
Fernando Jorge de A. Santos e Antonio Cabral de Castro,
advogados, requerem suas admissões nestes autos na condição de
2.      O § 2º do artigo 7º da Lei n. 9.868/99
estabelece que o Relator, considerando a relevância da matéria e
a representatividade dos postulantes, pode admitir a manifestação
de outros órgãos ou entidades.
Indefiro o pedido, por faltar
Junte-se por linha.
Brasília, 20 de outubro

References: artigo 37
 artigo 37
 artigo 19
 artigo 19
 artigo 12
 artigo 1
 artigo 21
 artigo 7