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Timestamp: 2020-04-05 03:44:14+00:00

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POLÍTICAS, SEGURANÇA PÚBLICA E O PACTO FEDERATIVO: O Departamento da Força Nacional de Segurança Pública - Instituto Fidúcia
POLÍTICAS, SEGURANÇA PÚBLICA E O PACTO FEDERATIVO: O Departamento da Força Nacional de Segurança Pública
Os processos de combate à violência, quer na prevenção quer na repressão, têm sido discutidos amplamente e vem acompanhando a evolução social desde o início dos tempos. Desde a década de 1960, várias tentativas para a criação de instrumentos efetivos para o combate ao aumento da criminalidade têm sido discutidas e implementadas em inúmeros países. No Brasil, essas tentativas têm se baseado na filosofia do policiamento comunitário, que se pauta principalmente na interação comunidade-polícia, e tem sido base das principais políticas públicas do setor da segurança pública tanto à nível estadual/distrital como à nível nacional.
A forma como se desencadeia a relação entre as forças de segurança pública e os cidadãos se manifestam de acordo com as políticas públicas e doutrinas de formação e especialização do profissional, adotadas pelas Instituições e pelo governo dominante, com suas promessas de campanhas e programas de “combate a violência”.
Durante o regime militar, cabia às Forças Armadas o controle de políticas de segurança pública, vindo somente em 1982, com a eleição dos governadores, a retomada da responsabilidade pelos estados também no controle do aparato policial estadual, como parte de um processo de redemocratização (COSTA, 2004, p. 106).
Segundo Arthur Trindade Maranhão Costa:
Uma importante característica do aparato policial brasileiro é o fato de nenhuma das agências de polícia realizar o chamado “ciclo completo de policiamento”. Isto é, as suas atividades são limitadas por funções de polícia judiciária e as polícias militares são encarregadas do policiamento ostensivo, além da preservação da ordem pública. (COSTA, 2004, p. 83)
Costa, referindo-se ao Estado do Rio de Janeiro em 1982, afirma que desde a transição democrática dois tipos de estratégias de policiamento oscilaram. Uma primeira focada no uso da força como principal instrumento de ação (conceito de política da lei e ordem, ou de enfrentamento), como implementados na cidade de Nova Iorque pelo prefeito Rudolph Giuliani em 1993 e 2002 e por Jean Marie Le Pen na França. No outro lado, a busca para práticas policiais de implementação de policiamento comunitário. (COSTA, 2004, p. 137)
A segurança pública tem deixado de ser vista como um problema restrito do Estado, das instituições criminais e do direito, passando a inserir uma participação comunitária e despertado interesse do mundo científico, fazendo com que haja uma maior produção de conhecimento acadêmico.
Entretanto, no âmbito da segurança pública, há de se diferenciar dois tipos de “políticas” quando tratamos do assunto. Segundo Oliveira (2002, p. 47), as Políticas de Segurança Pública “referem-se às atividades policiais, mas também a todos os três subsistemas do sistema amplo de segurança pública: polícias, justiça criminal, execução penal; com a tarefa de proteger e promover os direitos humanos de todos. ” Já as Políticas Públicas de Segurança são:
representadas não somente pelas Políticas de Segurança Pública, mas por todas as políticas, que de forma complementar implantam medidas preventivas à insegurança humana, `a violência e ao crime, e construtoras da segurança humana, segurança cidadã e do direito de vida digna, protegendo e atendendo aos direitos humanos de todos os cidadãos: os direitos individuais e coletivos, econômicos, sociais, culturais e ambientais – que em seu todo orientam a construção de uma verdadeira justiça social.
Resumidamente, Oliveira (2002) define as Políticas de Segurança Pública como expressão referente às atividades tipicamente policiais, é a atuação policial strictu sensu, enquanto as Políticas Públicas de Segurança seriam a expressão que engloba as diversas ações, governamentais e não governamentais, que sofrem impactos ou os causam no problema da criminalidade e da violência.
Percebe-se então, que a segurança pública deve ser inserida dentro das Políticas Públicas de Segurança, como parte de todas as políticas de um Estado democrático de direito. A Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) do Ministério da Justiça – MJ, ao analisar ocorrência de homicídios entre 1998 e 2002 afirma que:
a dinâmica itinerante da criminalidade impõe o desafio de que os governos devem desenvolver políticas de segurança pública que não selecionem o seu público-alvo em função dos limites geográficos impostos pelas áreas de municípios ou estados, dado que diversos fatores determinantes dos eventos criminais são dispersos e itinerantes, ultrapassando as fronteiras estabelecidas pelos limites legais entre as unidades geográficas. (SOUZA, 2007, p. 01)
Outrossim, políticas públicas na área da segurança pública vêm sendo desenvolvidas pelos estados e municípios após o processo de redemocratização na década de 1980, com ações pontuais, sem coordenação e limites de fronteiras não apenas territoriais, mas de informações e operativas conjuntas.
Em 1993, o Governo Federal lançou o Programa Segurança Comunitária, com vistas a implantar uma nova forma de gestão do sistema de segurança pública e defesa social oferecendo à população uma participação mais efetiva na discussão das questões afetas à segurança do cidadão, sendo criado o Plano Nacional de Segurança Pública – PNSP e o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que viria a ser uma iniciativa a omissão da União em assuntos de segurança pública a nível nacional, passando com os anos a adotar outras políticas federais no setor. Costa reforça a ideia que a “omissão dos governos federais com relação a violência policial perdurou até 1996 quando do lançamento do Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH, promovendo debates entre governo e entidades da sociedade civil” (COSTA, 2004, p. 114-115).
Segundo Alcindo Gonçalves, analisar políticas públicas sob o ângulo da Ciência Política requer uma atenção especial a duas visões clássicas sobre o Estado, o Welfare State e o Pensamento liberal, o neoliberalismo. Todavia, cabe ao analista de políticas públicas considerar que o “Estado não existe como entidade global suscetível de um tratamento específico”, mas “somente sua ação deve ser objeto de atenção do pesquisador”, contribuindo com análise da relação que o Estado mantem com o ambiente. (GONÇALVES, 2006, p. 76–77).
Nesse contexto, Inagcio Cano faz uma retrospectiva das tentativas federais de implementação de políticas públicas voltadas ao setor da segurança pública, como a reorganização e fortalecimento da Secretaria Nacional de Segurança Pública e a promulgação do Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) em 2000, o qual continha 15 compromissos e 124 ações concretas de intervenção do governo federal em áreas urbanas, sendo algumas de poder exclusivo da União e outras tantas a serem realizadas em conjunto com governos locais. (CANO, 2006, p. 138 -139)
Cano destaca o Plano de Integração e Acompanhamento de Programas Sociais de Prevenção à Violência Urbana (PIAPS), criado de fato em 2001, que era vinculado ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República e funcionava como um programa intersectorial, onde não recursos próprios, mas coordenava recursos e ações de prevenção à violência entre ministérios e agências junto as três esferas do poder público (federal, estadual e municipal). O objetivo do programa era o de estabelecer convênios formais entre o governo central e os governos municipais e estaduais, onde os projetos seriam escolhidos por técnicos do nível federal e a concepção e execução dos projetos seriam de responsabilidade das agências proponentes – municipais ou não governamentais –, que não precisavam seguir critérios técnicos pré-determinados. Entretanto, o programa não foi bem-sucedido e a partir de janeiro de 2003, “o novo governo abandonou o PIAPS em troca de outros programas na área da segurança. ” (CANO, 2006, p. 139 -140)
Percebe-se que nas últimas décadas, o Governo Federal tem apresentado propostas para efetivação de um programa de cooperação mútua junto aos governos estaduais, distrital e municipais no âmbito da segurança pública, aplicando assim a ideia do pacto federativo previsto no Artigo 60°, § 4, inc. I, da Constituição Brasileira.
A respeito do tema, Silva Júnior afirma que:
As desigualdades federativas são fatores presentes no contexto das relações dentro de uma federação e contribuem para a formação dos interesses, das preferências, dos conflitos, da cooperação e da não-cooperação entre os entes federativos. (SILVA JÚNIOR, 2006, p. 04)
Desta forma, buscou-se apresentar uma proposta de um programa de cooperação federativa, com base na Constituição, para atuar diretamente no setor da segurança pública, no caso concreto, o Departamento da Força Nacional de Segurança Pública.
O Departamento da Força Nacional de Segurança Pública, da Secretaria Nacional de Segurança Púbica do Ministério da Justiça, foi criado pelo Decreto 5.289, de 29 de novembro de 2004, como um programa de cooperação federativa, “ao qual poderão voluntariamente aderir os Estados interessados” (artigo 1º). De acordo com seu artigo 2º, seu papel é o de “atuar em atividades de policiamento ostensivo”, e seu emprego só pode ocorrer “mediante solicitação expressa do respectivo governador de estado ou do Distrito Federal” (artigo 4º).
Entre a data de sua criação, no ano de 2004, e setembro de 2010, somente policiais e bombeiros militares estaduais poderiam integrar o Departamento da Força Nacional de Segurança Pública – DFNSP, após a adesão da Unidade da Federação ao programa.
O Ministério da Justiça (MJ) buscou policiais de vários estados brasileiros, especialmente das regiões sul e sudeste, para o planejamento e estruturação do Departamento, que depois de cedidos ao MJ, recebem um treinamento de duas semanas e passam a compor contingentes policiais para atuar em qualquer localização do país, em casos de necessidade e apoio a algum estado, após requisição do chefe do poder executivo estadual, ou do Distrito Federal, ao se constatar que não tem condições de gerir ou solucionar um problema sério de ordem e segurança pública ou ainda atuar em treinamentos e ações conjuntas com policiais do Departamento da Polícia Federal (DPF), conforme prevê o Artigo 4º, § 2º.
A criação do Departamento da Força Nacional, sob o aspecto jurídico, tem sido constantemente questionada judicialmente até mesmo por suposta norma inconstitucional, por não se poder criar um órgão policial por meio de Decreto e ferir os dispositivos constitucionais previstos no artigo 144.
A edição da Medida Provisória nº 345, de 14 de janeiro de 2007 (Lei nº 11.473/2007), regulamentou em seu artigo 2° que a cooperação federativa em matéria de segurança pública “compreende operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitação e qualificação de profissionais, no âmbito da Força Nacional de Segurança Pública”.
O federalismo brasileiro é cooperativo. Os entes da federação devem cooperar entre si para a realização das finalidades públicas: compartilham a “obrigação ao entendimento”. A União tem o dever de cooperar com os estados para auxiliá-los no alcance de suas metas também no campo da segurança pública. Para isso, é adequada a criação da Força Nacional de Segurança Pública, a ser empregada no auxílio aos governos estaduais, quando estes requisitarem, para a realização de policiamento ostensivo, em conjunto com a polícia estadual. A interpretação do art. 144 da Constituição Federal como taxativo, que predomina no STF, não contribui para a conformação desse tipo de arranjo cooperativo, e deve, pelo menos no tocante a este ponto, ser superada. Corrigidos os vícios formais que caracterizaram seu ato de criação, com a edição da Lei nº 11.473/2007, a Força Nacional de Segurança pode representar uma importante inovação institucional cooperativa, que possui o mérito de reduzir a pressão autoritária pela mobilização inconstitucional das Forças Armadas. (NETO, 2007, p. 48)
Segundo o IPEA, “A criação da Força Nacional representa custos consideráveis, mas ainda não foi bem avaliada sua importância. No entanto, ela tem propiciado treinamento de policiais e contribui para conter a pressão política pela utilização de uma força muito menos preparada para o trabalho policial, as Forças Armadas. ” (2007, p. 18)
O estudo do IPEA mostra que o Governo Federal, desde 2003, vem implementando acordos e convênios firmados entre a SENASP e as unidades federativas, por meio do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), com o intuito de promover a capacitação de policiais, a reestruturação dos aparatos policiais e de perícia, a aquisição de equipamentos, entre outros tipos de apoio, por meio do repasse de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). Com isso, o Governo Federal, por meio da SENASP, pretende promover a qualificação, a padronização e a integração das ações executadas pelas organizações de segurança pública no país. ” (IPEA, 2007, p. 264)
Persistem, no entanto, algumas preocupações, tais como: transparência das ações, publicidade e acesso por parte do público, accountabillity e o fato de que operações conjuntas nos estados da União remontam ideias de ineficiência do aparato estatal ou ainda uma necessidade de reformulação do sistema policial e de justiça criminal no país, etc.
O Departamento conta com um Batalhão Escola de Pronto Emprego (BEPE), localizado na cidade goiana de Luziânia, com objetivo de disseminar novas experiências e tecnologias de ponta entre as forças de segurança dos estados e proporcionar a intervenção imediata em apoio às secretarias de segurança pública em casos de grave crise, onde permanecem (ou não) de prontidão, podendo atuar em caso de pedido de intervenção federal por parte dos governadores, cabendo ao Ministro da Justiça decidir se atende ou não à solicitação.
A criação da Força vem sendo comparado com a criação de uma Guarda Nacional:
a cada dia percebe-se a necessidade da criação de um órgão para suprir as carências da segurança pública proporcionada pelo vazio de competências. Assim, a recém-criada Força Nacional de Segurança Pública, com atuação nos diversos estados da federação, organizada por intermédio de convênio realizado entre os estados e o governo federal, surgiria como uma nova alternativa. (DOS SANTOS, 2006, p. 03)
Ao Departamento da Força Nacional de Segurança Pública compete, segundo o decreto de criação:
I – coordenar o planejamento, o preparo, a mobilização e o emprego da Força Nacional de Segurança Pública;
II – definir a estrutura de comando dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública;
III – planejar, coordenar e supervisionar as atividades operacionais da Força Nacional de Segurança Pública;
IV – planejar, coordenar e supervisionar as atividades de ensino voltadas ao nivelamento, formação e capacitação dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública;
V – propor atividades de ensino, em conjunto com outros órgãos, voltadas ao aperfeiçoamento dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública;
VI – manter cadastro atualizado dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública;
VII – manter o controle dos processos disciplinares e de correição dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública, quando em operação;
VIII – manter plano de convocação imediata dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública;
IX – administrar os recursos materiais e financeiros necessários ao emprego da Força Nacional de Segurança Pública;
X – planejar, coordenar e supervisionar as atividades de registro, controle, manutenção e movimentação dos bens sob sua guarda;
XI – manter o controle e a segurança dos armamentos, munições, equipamentos e materiais sob sua responsabilidade; e
XII – desenvolver atividades de inteligência e gestão das informações produzidas pelos órgãos de segurança pública.
Desde o mês de fevereiro de 2008, o DFNSP atua em conjunto com o Departamento de Polícia Federal (DPF) e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA) em operações de preservação do meio ambiente. Em setembro de 2010, policiais civis estaduais passaram a integrar o Departamento da Força Nacional criando em sua estrutura a Polícia Judiciária da Força em apoio aos estados, sob a argumentação de que no Brasil o percentual de solução de crimes varia de 5 a 10%. A sensação de impunidade é muito grande. (BARRETO, 2010).
Os compromissos previstos no PNSP (Plano Nacional de Segurança Pública) também esbarram na relutância de alguns governadores estaduais em integrar-se de fato num sistema nacional de segurança pública. A FNSP (Força Nacional de Segurança Pública) tem o objetivo a gerir recursos destinados a apoiar projetos de responsabilidades dos governos estaduais e municipais na área de segurança pública. São cinco as áreas prioritárias: reequipamento das polícias estaduais, treinamento e capacitaçã profissional, implantação de programas de policiamento comunitário e implantação de sistemas de informações e estatísticas policiais. (COSTA, 2004, p. 116)
Nota-se, contudo, que os problemas de segurança pública são crescentes e que as instituições policiais encontram déficits de efetivo e logística suficiente para garantir a plena manutenção da ordem pública. Aliado a esses pontos, propostas de mudanças previdenciárias e a defasagem salarial tem lavada a manifestações e movimentos reivindicatórios por parte de instituições da segurança pública estaduais e distrital. As vantagens que os as Unidades Federativas recebem são as de recursos financeiros e de aquisições de materiais, enquanto que o Governo Federal mantém, com recursos humanos das unidades federativas, um programa com status de órgão policial, mesmo que não previsto na Constituição, com atuação em todo território nacional, colocando à disposição dos próprios estados e DF, reforços na segurança pública, a qual a própria União não tem previsão legal para tal, o que torna sensível o investimento a médio e longo prazo.
O Departamento da Força Nacional de Segurança Pública foi criado sob o argumento da incapacidade dos estados brasileiros em controlar e gerenciar problemas de ordem e segurança pública, onde desarranjos diretos e específicos de rompantes de violência demandam dos governadores estaduais requisitar do Governo Federal a presença do Departamento da Força Nacional. Dentro de uma previsão constitucional, a do pacto federativo, o Departamento surge como uma tentativa de institucionalização de um programa de cooperação federativa na segurança pública.
Outrossim, é evidente a fragilidade jurídica do programa, pois é um ato do poder executivo federal e pode ser revogado a qualquer momento, sem necessidade de maiores formalidades legais, o que torna questionável a efetividade e eficiência em investimento de médio e longo prazo, visto ser um programa de governo e não um órgão de Estado de caráter permanente.
Diante do abordado, fica tácita a necessidade das unidades federativas em ceder efetivo para a União em troca de recursos e materiais, assim como é de total interesse do Governo Federal aumentar seu poder e força política ao dispor de uma instituição policial, de caráter nacional e ostensivo, através de convênios celebrados com base no pacto federativo, previsto na Constituição Federal, mesmo que seja a legalidade desse ato, por decreto presidencial, questionado, pois o Departamento da Força Nacional de Segurança Pública não é uma instituição de segurança pública prevista no artigo 144 da Constituição, mas como já visto, trata-se de um programa, mantido com recursos extras da União, que fornece pagamento de diárias aos efetivos cedidos, mas não paga seus salários estaduais. Existem vantagens políticas e pecuniárias para as Unidades da Federação e a União na adesão do programa de cooperação federativa, onde as partes se beneficiam com o programa, cada um de acordo com suas necessidades.
Por se tratar de um tema essencialmente político em sua concepção, é importante que estudos, como os realizados pelo IPEA, sejam aprofundados não apenas por institutos de pesquisas oficiais, mas pelo mundo acadêmico e policial. De certo que o modelo de segurança pública no Brasil carece de uma reformulação e quiçá, programas de cooperação federativa ou mesmo mudanças constitucionais sejam necessárias a fim de se chegar ao objetivo maior, o da manutenção da ordem pública e paz social, com a devida redução dos índices criminais que assolam o país diariamente.
BARRETO, Luiz Eduardo. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJFF645CACITEMID50737AFD91144FA9A2B0AE57F6000022PTBRNN.htm>. Acesso em 14 out.2016.
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