Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00192-de-abril-17-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423114f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-20 08:19:45+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2006-00192 DE ABRIL 17 DE 2007
SENTENCIA 2006-00192 DE 17 DE ABRIL DE 2007
CONTENIDO:CONGRESISTAS. LA SOLA POSTULACIÓN DE SUS CANDIDATOS A TRABAJAR EN LA UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO NO CONFIGURA GESTIÓN ILÍCITA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, FUNCIÓN PÚBLICA, ELECCIÓN DEL CONGRESISTA, CONGRESISTA, CANDIDATO AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, ESTATUTOS DEL CONGRESISTA, DERECHOS DEL CONGRESISTA, DEBERES DEL CONGRESISTA, CALIDADES PARA SER CONGRESISTA
Sentencia 2006-00192 de abril 17 de 2007
Rad.: 11001-03-15-000-2006-00192-00 (PI)
Actor: Giovanni Enrique Moreno Bohórquez
Demandado: Alirio Villamizar Afanador
Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil siete.
El ciudadano Giovanni Enrique Moreno Bohórquez, en escrito presentado ante la secretaría general de la corporación el 24 de febrero de 2006, solicitó la pérdida de investidura de representante a la cámara de Alirio Villamizar Afanador, porque considera que violó los artículos 110, 179 numeral 3º, 180 numeral 2º, 181 y 183 numerales 1º, 4º y 5º de la Constitución Política.
En su escrito de solicitud (fls. 1 a 26, cdno. ppal.) afirmó el demandante que el demandado incurrió en las siguientes causales de pérdida de investidura.
1.1. Primera causal. El demandado violó el artículo 110 de la Constitución que “prohíbe a quienes ejercen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley…”.
— Para sustentar la acusación anterior, afirmó que el demandado fue declarado elegido el 10 de marzo de 2002 representante a la cámara por la circunscripción electoral del departamento de Santander para el período 2002 - 2006 y durante el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y la fecha de presentación de la demanda postuló y gestionó ante la sección administrativa y de personal de la misma corporación la designación de todas las personas naturales vinculadas a la unidad de trabajo legislativo a su servicio y de otras que trabajan o trabajaron al servicio de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, entre las que mencionó a Marleny García Rodríguez, Luis Quiroz Díaz, María Celina Soto Ariza, Expedito Jaimes y Clara Inés Barrera de Ruiz.
— Que entre 1997 y 2002 el demandado, en su condición de diputado a la asamblea de Santander, “exigió, constriñó e indujo” al señor Luis Quiroz Díaz, funcionario de la Contraloría Departamental de Santander durante 10 años, a aportar periódicamente dinero para sus candidaturas a corporaciones públicas y para sufragar los gastos del directorio político de la Casa Conservadora en Bucaramanga; que Quiroz Díaz se desempeñó entre el 1º de marzo de 2001 y el 19 de marzo de 2002 en el cargo de Director de la oficina de control interno de la gobernación de Santander como cuota política del demandado en la gobernación de su aliado político Jorge Gómez Villamizar, y durante ese tiempo fue forzado a aportar dinero efectivo y especies al demandado, candidato entonces a la Cámara por Santander para el período 2002 - 2006 y Jefe de la Casa Conservadora de Bucaramanga.
— Que el demandado, en agosto de 2002, propuso a Luis Quiroz Díaz que se posesionara como asesor 2 de una unidad de trabajo legislativo de la Cámara de Representantes y le impuso como condición para designarlo en dicho cargo que le entregara para sí y para su directorio político el 100% del salario y de las prestaciones sociales que devengara, sumas que recibió durante varios meses a través del señor Milton Villamizar Afanador sin mediar la voluntad ni autorización escrita de Quiroz Díaz.
— Que la señora Celina Soto Ariza fue nombrada en la unidad de trabajo legislativo al servicio del demandado en la Cámara de Representantes como contraprestación al trabajo político que desarrolló a favor de este cuando era candidato, y mediante inducción y constreñimiento la forzó a que le aportara el valor de sus salarios y prestaciones a él y a su movimiento político.
— Que la señora Marleny García Rodríguez fue designada en la misma unidad de trabajo legislativo e inducida por el demandado para que le hiciera aportes a él y a su movimiento político; que además nombró al señor Expedito Jaimes, a quien le faltaban algunos meses para tener derecho a una pensión de jubilación, con la condición de que le entregara el 100% de sus sueldos y prestaciones y que el señor Jaimes aceptó dicha condición por necesidad y la cumplió.
— Que como retribución al trabajo político desempeñado por Norberto Ruiz Sanabria y su esposa Clara Inés Barrera de Ruiz, el demandado designó a esta en un cargo de la unidad de trabajo legislativo a su servicio en la Cámara de Representantes en julio de 2003 y que, como en noviembre del mismo año no cedió a la exigencia de que le entregara un porcentaje de su remuneración para pagar a una secretaria, la destituyó del cargo.
— Que Norberto Moyano Silva hizo parte del equipo político del demandado cuando era diputado a la asamblea de Santander, trabajó por recomendación de este en la Electrificadora de Santander S.A. ESP entre el 11 de mayo de 1999 y el 12 de julio de 2004 y fue obligado a hacerle aportes ordinarios y extraordinarios en dinero tanto a él como a su directorio político.
— Que en marzo de 2001 el demandado logró, dada su influencia sobre algunos directivos de la Electrificadora de Santander, que un vehículo de su propiedad marca Toyota, de placas FLJ 994, fuera incluido en una póliza colectiva de automotores ofrecida a precios favorables por Heath Lambert, Corredores de Seguro S.A., exclusivamente a los trabajadores de la empresa, a quienes esta les retenía una parte de sus salarios para el pago de las primas correspondientes, y que la prima que correspondía pagar a Villamizar Afanador fue pagada por Norberto Moyano Silva entre abril de 2001 y mayo de 2002, valor que se descontaba del que mensualmente debía aportar al demandado y a su directorio político.
— Que en mayo de 2002 Norberto Moyano Silva se negó a seguir pagando la prima del seguro a favor del demandado y este ofició en junio de 2002 al representante de Gil Corredores S.A., para que incluyera su vehículo en la póliza colectiva e indujo al ingeniero Edgar Efraín Niño Velandia, empleado de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, para que continuara pagando la prima correspondiente y este autorizó a la aseguradora, el 11 de junio del mismo año, a gestionar el pago de la prima ante la empresa y a esta para que la pagara mediante descuentos mensuales de su remuneración, lo que en efecto hizo entre julio de 2002 y julio de 2003.
— Que el demandado, siendo Congresista, gestionó ante la dirección regional del SENA un contrato de prestación de servicios a favor del médico Norberto Tijo Caratón, quien militó en su movimiento político y se desempeñó como alcalde del municipio de Mogotes durante el período 2001 a 2004, para que entregara un porcentaje de la remuneración que recibiera al directorio político del primero y otro porcentaje a otra persona que le señaló.
— Que el demandado por sí o por intermedio de Alberto Rodríguez, su asesor, Isleña Quitiam, secretaria de su directorio político en Bucaramanga, y de María Meneses Quintero, su cónyuge, indujo a trabajadores y contratistas recomendados a efectuar aportes económicos en efectivo y en especie (compras de bonos, boletas y rifas) para subsidiar sus gastos, los de su familia y de su directorio político.
1.2. Segunda causal. La establecida en el artículo 183 numeral 4º de la Constitución que prescribe que “los congresistas perderán su investidura … por indebida destinación de dineros públicos.
— Afirmó que la Electrificadora de Santander S.A. —ESP— desarrolla su actividad empresarial en los departamentos de Santander, parte de Bolívar y Cesar, su capital está constituido en más del 99.5% por aportes estatales y ofrece beneficios extralegales a sus trabajadores; que como un número significativo de estos son tenedores de automotores les presta desde hace años un servicio adicional que consiste en que, obrando como tomadora, celebra un contrato de seguro de daños y de responsabilidad civil extracontractal con una compañía aseguradora en condiciones favorables de costos y deducibles.
Que el demandado, siendo representante a la Cámara, constriñó e indujo a un trabajador de dicha empresa, Edgar Efraín Niño Velandia, para que pagara la prima correspondiente a un vehículo de propiedad del primero amparado con la póliza mencionada en el párrafo anterior, y dio lugar a que personal que laboraba al servicio de la ESSA S.A., y pagado por esta, utilizara sus equipos y papelería para celebrar dicho contrato —en que el demandado es el único beneficiario—, y desembolsara con cargo al patrimonio público dinero anticipado por concepto de la prima del contrato de seguro que Edgar Efraín Niño Velandia cubrió luego con aportes mensuales.
— Que al demandado, luego de posesionarse en el cargo de representante a la Cámara, se le concedieron en varias oportunidades licencias no remuneradas durante las cuales fue reemplazado por el señor Carlos Alberto Marín Ariza, quien ocupó el segundo renglón de la lista por la que el primero fue elegido, y durante el término de las licencias siguió usando el teléfono celular cuyo número es 3158576036 pues no lo devolvió a la corporación, y beneficiándose de un subsidio para el pago del servicio del mismo, establecido en reglamento expedido por la mesa directiva de la Cámara de Representantes que corresponde a quien desempeñe efectivamente el cargo.
Agregó que en períodos en que disfrutó de licencia no remunerada, especialmente el iniciado a partir de 1º de enero de 2006, el demandado no entregó a su reemplazo la camioneta marca Toyota placas MQL 593 que recibió en su condición de miembro de la Sección Quinta de la Cámara de Representantes y tampoco las oficinas en el Congreso, sus equipos, elementos y demás prerrogativas de que gozan los miembros de esa corporación.
1.3. Tercera causal. El demandado incurrió en la causal de incompatibilidad prevista en el artículo 180 numeral 2º de la Constitución que establece que “los congresistas no podrán … gestionar, en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas por sí o por interpuesta persona, contrato alguno...”.
Para fundamentar la acusación anterior afirmó que el demandado a comienzos de 1999, para aprovechar sus relaciones como diputado a la asamblea de Santander, conformó con su esposa señora María Meneses Quintero, una persona de derecho privado denominada Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe, con domicilio en Bucaramanga en la Cra. 10 Nº 41-21 que corresponde a la sede política del primero en la Casa Conservadora, cuyo objeto era la celebración de contratos de prestación de servicios con personas de derecho público y sociedades de economía mixta.
Que los directivos de Cootrasfe son parientes del demandado quien maneja a su arbitrio los beneficios producidos por su actividad, y que su esposa cobra indirectamente los servicios que presta la cooperativa y maneja la vinculación y desvinculación del personal de la misma.
Que en noviembre de 1998, en su condición de diputado, el demandado logró con su gestión que la gerencia general de la Electrificadora de Santander S.A. ESP, celebrara un contrato de prestación de servicios de aseo, limpieza y cafetería con Cootrasfe y prevaliéndose de su condición de representante a la Cámara, logró que Cootrasfe celebrara contratos de prestación de servicios con el Instituto de Desarrollo Social de Santander —Idesan—, Lotería de Santander, Fiscalía General de la Nación Seccional Santander, Instituto de Desarrollo de Santander, Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, y Centroabastos de Bucaramanga, lo cual se facilitó por la afinidad política con los gerentes de las 2 últimas entidades y con el director administrativo y financiero de la fiscalía seccional, Carlos Alberto Marín Ariza, quien le adjudicó a Cootrasfe un contrato de prestación de servicios de aseo y cafetería con vigencia entre el 25 de agosto de 2003 y el 31 de diciembre de 2004.
Para sustentar la configuración de esta causal reiteró los hechos relacionados con el pago por parte de un empleado de la Electrificadora de Santander S.A., de las primas correspondientes a un contrato para asegurar el vehículo de propiedad del demandado marca Toyota de placas FLJ 994.
1.4. Cuarta causal. El demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura de tráfico de influencias establecida en el artículo 183 numeral 5º de la Constitución.
Para sustentar esta acusación el demandante afirmó que el demandado, invocando su calidad de congresista, influyó sobre personas que actuaron como órganos de la administración y obtuvo de ellos beneficios para él, su familia y allegados a su movimiento político, así, al segundo de su lista señor Carlos Alberto Marín Ariza, le prometió dejarlo asistir en su reemplazo a la Cámara de Representantes al menos durante 18 meses o conseguirle, en su defecto, un cargo y logró que el Fiscal General de la Nación, doctor Luis Camilo Osorio lo designara Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Santander; logró que su prima Sandra Milena García Villamizar, quinto renglón de la misma lista, fuera contratada a término indefinido jefe de prensa del SENA Seccional Santander; José Vicente Villamizar Durán fue nombrado gerente de la Electrificadora de Santander S.A. ESP, por la junta directiva de dicha entidad, acatando las directrices del Ministro de Minas, Luis Ernesto Mejía Castro.
Afirmó que el demandado ocupó desde el 20 de julio de 2002 la presidencia de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes que conoce de asuntos relacionados con Minas y Energía y que políticamente es muy cercano al Ministro del ramo quien hizo parte de la campaña del candidato Álvaro Uribe Vélez en el departamento de Santander; que el 22 de enero de 2004, en ejercicio de sus funciones, solicitó al Ministro de Minas y Energía un informe sobre la gestión del gerente de ESS, S.A. —ESP—, y se refirió a presuntos contratos irregulares celebrados por este, al tiempo que promovió su citación ante la misma corporación y que, una vez la comisión quinta le fijó fecha y hora en que debía comparecer y el viceministro de Minas y Energía le había solicitado al gerente un informe sobre los aspectos mencionados por el congresista, este desistió de la proposición de citación y, curiosamente, el gerente mencionado dio por terminados sin justa causa los contratos de trabajo de Efraín Augusto Marín Ariza, gerente administraivo y financiero y Norberto Moyano Silva, jefe de la unidad de servicios administrativos y nombró a Pedro Julio Solano gerente administrativo y financiero y al ingeniero Edgar Efraín Niño Velandia, quien se desempeñaba como jefe de Málaga y Socorro, lo ascendió a jefe de la unidad de mantenimiento con una mejora salarial ostensible. Estos últimos empleados fueron ambos recomendados por el demandado.
Que entre finales de 2003 y hasta comienzos de julio de 2004 el gerente mencionado les comentó a varias personas que estaba siendo objeto de persecuciones, retaliaciones y constreñimiento por parte del demandado quien pretendía, mediante tráfico de influencias, la desvinculación de algunos directivos de la compañía y su reemplazo con personas recomendadas por él y de su entera confianza, y que le otorgaran contratos de ampliación y mantenimiento de redes y otros a sus allegados.
Finalmente, el demandante solicitó que se compulsaran copias de la actuación con destino a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que investiguen penal, disciplinaria y fiscalmente al demandado.
Mediante auto de 1º de marzo de 2006 se admitió la demanda, se ordenó notificar personalmente al demandado y al agente del Ministerio Público y librar las comunicaciones pertinentes a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior (fls. 160 y 161, cdno. ppal.).
Como el demandado no pudo ser notificado personalmente, por auto del 4 de abril de 2006 se ordenó emplazarlo (fl. 169 ibídem); mediante auto de 18 de mayo de 2006 el Consejero ponente le designó curador ad litem (fl. 202 ibídem) y por auto de 1º de junio de 2006 rechazó el recurso de reposición que interpuso contra el auto anterior por Ivo Alfonso Sanmartín Sánchez invocando la condición de agente oficioso del demandado (fls. 207 a 209 ibídem).
El demandado mediante apoderado, contestó la demandada el 16 de junio de 2006, se opuso a las pretensiones formuladas en esta y aportó pruebas documentales (fls. 213 a 285 ibídem).
Respecto del primer cargo, afirmó que los hechos mencionados por el demandante ocurridos antes del 20 de julio de 2002, fecha en que se posesionó como representante a la Cámara por el departamento de Santander, no deben ser estudiados por el Consejo de Estado porque escapan a su competencia; que su participación en la vinculación del personal que labora a su servicio en la unidad de apoyo legislativo —UTL— y en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes es una competencia que le asigna el numeral 5º del artículo 51 de la Ley 5ª de 1992, reglamento interno del congreso; que no intervino ante la Empresa de Energía de Santander para que nombraran a miembros de su movimiento político y que no indujo ni coaccionó a las personas mencionadas en la demanda para que le entregaran dinero o especies para sí o para su movimiento político.
Que el pago de las primas correspondientes a un contrato de seguro de accidentes de tránsito y de responsabilidad civil extracontractual relacionado con un vehículo de su propiedad por parte de Norberto Moyano, trabajador de la Empresa de Energía Eléctrica de Santander, ocurrió antes de que se posesionara como congresista, al igual que la autorización libre y espontánea del señor Edgar Efraín Niño Velandia, empleado de la misma empresa, para que se continuaran pagando dichas primas con cargo a los descuentos mensuales de su sueldo a cambio de poder usar el vehículo de manera esporádica; que dicha actuación tiene carácter particular y configura la excepción establecida en los artículos 1º del Decreto 2074 de 1968 que dispone que cualquier descuento para el efecto … debe contar con la autorización libre y escrita del empleado” y 14 de la Ley 130 de 1994 que expresa que “los partidos, movimientos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos podrán recibir ayudas o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas”. Y que, además, le reintegró al señor Niño Velandia el dinero que pagó por concepto de las primas tal como lo certificó el Gerente de la compañía Heath Lambert Corredores S.A.
Propuso como excepciones las que denominó “de incompetencia e inconducencia fáctica” que sustentó afirmando que el Consejo de Estado no tiene competencia para conocer de conductas del demandado anteriores al 20 de julio de 2002 en que se posesionó como representante a la Cámara; de “inexistencia de hechos configurativos de la causal invocada”, es decir de los relacionados con la presunta exigencia a servidores públicos para que entregaran dinero o especies al demandado o a su movimiento político y de “atipicidad de la causal invocada”, la cual fue reconocida, a su juicio, por el señor Álvaro Orlando Sanabria Vera quien había solicitado la pérdida de su investidura con fundamento en los mismos hechos y desistió de participar en la audiencia pública porque consideró que los hechos en que la fundó no eran suficientemente claros y útiles para proseguir la acción.
Al referirse al cargo relacionado con la presunta destinación indebida de dineros públicos, manifestó que es cierto que los empleados de la Empresa de Energía Eléctrica de Santander que mencionó el demandante le pagaron las primas que correspondían a un contrato de seguro relacionado con un vehículo de su propiedad, pero no por coacción ni imposición suyas sino a cambio del uso del mismo, que dicho contrato no fue suscrito por la empresa mencionada sino por sus empleados quienes autorizaron el pago de manera voluntaria con sus recursos y que las autorizaciones suscritas por los empleados mencionados ocurrieron antes de que él se posesionara como representante a la Cámara y no pueden ser conocidas por el Consejo de Estado en el presente proceso.
Negó que la Cámara de Representantes le hubiera asignado teléfono celular y subsidio para el pago de las facturas correspondientes y que se hubiera negado a hacer entrega de su oficina y los elementos de la misma a su reemplazo en los períodos en que estuvo en licencia no remunerada y, aunque reconoció que la Cámara de Representantes le asignó la camioneta marca Toyota placas MQL 593 en su condición de miembro de la Sección Quinta y que no hizo devolución de la misma durante el período de licencia no remunerada que disfrutó a partir del 1º de enero de 2006, explica que ello ocurrió debido a que frente al grave riesgo que corría su vida y los altos índices de terrorismo en el departamento de Santander, solicitó a la mesa directiva de la corporación que le autorizara el uso de la camioneta durante su licencia y esta lo autorizó mediante Resolución 2383 de 28 de diciembre de 2005. Trascribió apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la causal examinada, de acuerdo con los cuales la misma no se extiende a la destinación indebida de bienes o servicios cuantificables en dinero.
Como excepciones de mérito propuso las de inexistencia de los presupuestos que configuran la causal, inexistencia de prueba de la misma, exonerantes de responsabilidad y existencia de supuestos de hecho ajenos a la competencia del Consejo de Estado.
En relación con la acusación de violación del numeral 2º del artículo 180 de la Constitución negó todos los hechos en que se funda y afirmó que varios de ellos se refieren a una época en la que no tenía la condición de representante a la Cámara, por lo que configuran el presupuesto fáctico de las excepciones de “inexistencia de los presupuestos que configuran el cargo, ausencia absoluta de pruebas que sustenten el cargo, inexistencia del cargo y … existencia de supuestos de hecho fuera de la competencia del Consejo de Estado”.
Al referirse a la acusación de tráfico de influencias, negó haber influido sobre servidor público alguno para obtener beneficios para él, su familia o allegados a su movimiento político o haber prometido la obtención de tales beneficios; reconoció haber promovido una citación al gerente de la Electrificadora de Santander S.A., ESP, y solicitado la intervención del Ministerio de Minas y Energía para aclarar denuncias sobre presuntas irregularidades en la administración de la misma y haber retirado la citación, pero explicó que ello ocurrió porque obtuvo información que aclaraba y explicaba los interrogantes que se plantearon inicialmente por lo que resultaba inoficiosa la citación y que todo ello tiene fundamento en las atribuciones que le confiere la Ley 5ª de 1992. Propuso excepciones de “inexistencia de la causal de pérdida de investidura alegada, ausencia de elementos propios de la causal invocada, e inexistencia de pruebas que soporten los hechos”.
Mediante auto de 23 de junio de 2006 se abrió a pruebas el proceso (fls. 287 y 288, cdno. ppal.) y mediante auto de 3 agosto de 2006 se fijó el 15 de agosto de 2006 como fecha de celebración de la audiencia pública (fl. 315 ibídem).
3. Audiencia pública.
La audiencia pública se celebró con la asistencia del demandado, su apoderado y el procurador primero delegado ante el Consejo de Estado, quienes intervinieron en el orden establecido en el artículo 11 de la Ley 144 de 1994 (fls. 353 y 354, cdno. ppal.). El demandante se abstuvo de concurrir a la audiencia pública.
Se resumen a continuación sus intervenciones:
3.1. El Ministerio Público, solicitó en su intervención que se denieguen las pretensiones de la demanda.
Respecto de la acusación conforme a la cual el demandado indujo a funcionarios públicos a hacer contribuciones a partidos políticos, movimientos o candidatos, precisó los hechos en que se funda, trascribió jurisprudencia de la corporación que fija su sentido y alcance y afirmó que dicha acusación no se probó en el proceso porque los testimonios extrapoceso de Álvaro Orlando Sanabria Vera (fls. 27 y 28, cdno. ppal.), Clara Inés Barrera de Ruiz (fl. 29 ibídem) y Norberto Moyano Silva (fls. 30 y 31 ibídem) aportados con la demanda, no se ratificaron en el proceso de pérdida de investidura pese a que lo ordenó la corporación y de que el funcionario comisionado requirió en 2 oportunidades a los declarantes quienes no comparecieron, y que en tales condiciones carecen de eficacia probatoria conforme a los artículos 229, 298 y 299 del Código de Procedimiento Civil agregó que Celina Soto Ariza, Expedito Jaimes Suárez, Marleny García Rodríguez, Clara Inés Barrera de Ruíz, Milton Villamizar e Islena Quitian, quienes declararon bajo juramento en el proceso, manifestaron que no les constan los hechos a que se refiere el cargo. Estimó, de otra parte, que está probado documentalmente que la Electrificadora de Santander desvinculó a los señores Efraín Marín y Alberto Moyano en atención al régimen privado que en materia laboral rige en la empresa, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 142 de 1994.
Consideró que no debía prosperar la acusación referida a la indebida destinación de dineros públicos por parte del demandado porque, aunque entre agosto de 2002 y julio de 2003 el señor Edgar Efraín Niño Velandia, trabajador de la Empresa de Energía Eléctrica de Santander S.A. - ESP, autorizó a dicha empresa para que descontara de su sueldo las primas correspondientes a un contrato de seguro de daños y responsabilidad civil extracontractual del vehículo de placas FLJ 994 de propiedad del demandado, tales pagos se hicieron con dineros del trabajador que no tenían la condición de públicos; que no configura la causal examinada el uso del vehículo que el Congreso asignó al demandado durante un período de licencia no remunerada, porque él lo solicitó expresamente por razones de seguridad y fue autorizado por la corporación, y que se probó que hizo entrega de las oficinas del Congreso en dichos períodos y nunca recibió de la corporación teléfono celular ni subsidio alguno para el pago de dicho servicio.
Que no debe prosperar el cargo relacionado con la presunta violación del numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, porque no se probaron los hechos en que se funda, esto es, que el demandante hubiera constituido la Cooperativa Cootrasfe, que hubiera sido afiliado o miembro de su consejo directivo, ni que hubiera hecho gestión alguna orientada a que la misma fuera contratada por entidades públicas o se hubiera aprovechado de los contratos que ella celebra o ejecuta, y que tampoco debe prosperar la acusación de tráfico de influencias porque no obra en el proceso ninguna prueba que lo demuestre.
3.2. El demandado, al referirse al primer cargo, reprodujo en lo sustancial los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y agregó que, aunque el demandante fundamentó el cargo en la violación del artículo 110 de la Carta, lo circunscribió a la segunda de las prohibiciones descritas en el mismo y no probó los hechos en que lo sustenta. Que los testimonios de Luis Quiroz Díaz, Norberto Moyano Silva y Clara Inés Barrera fueron recibidos extraprocesalmente y no tienen valor porque no fueron ratificados en el proceso, y los testimonios recibidos dentro del proceso que sí tienen valor probatorio demuestran que el demandante no solicitó ni exigió contribución alguna para sí o para su movimiento político.
Citó en apoyo de su conclusión las sentencias del Consejo de Estado de 17 de agosto de 1994, expediente AC 1899 y de 19 de abril de 1995, expediente AC 2444, relacionadas con la causal examinada.
Respecto del cargo de indebida destinación de dineros públicos, luego de señalar distintas circunstancias que lo configuran con base en la sentencia de 30 de mayo de 2000 proferida por la Sala Plena de esta corporación en el proceso AC -9877, reiteró en lo sustancial los hechos y razones que sostuvo en la contestación de la demanda y agregó que recurrió a realizar el pago de la prima del contrato de seguro de su vehículo en la forma descrita en la demanda, porque las compañías aseguradoras se negaban a asegurar los vehículos tipo campero dado que en esa época los hurtaban de manera continua para venderlos a las Farc en la zona de distensión de San Vicente del Caguán; que los beneficios que ofrecía la póliza colectiva que aseguraba su vehículo son irrelevantes para los fines del proceso; que ninguna de las conductas que se le imputan configuran la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos porque esta requiere que el congresista sea autoridad ordenadora del gasto o que administre o custodie los dineros públicos que se destinen indebidamente y no bienes fiscales. Citó y trascribió apartes de varios fallos del Consejo de Estado que fijan el alcance de la causal examinada.
En lo que respecta a los cargos de violación del numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, de acuerdo con el cual los congresistas no podrán gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante entidades públicas o ante personas que administren tributos, ser apoderados de las mismas o celebrar con ellas por sí o por interpuesta persona contrato alguno, y del numeral 5º del artículo 183 ibídem, que proscribe el tráfico de influencias, el demandado reiteró en lo sustancial los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y expuso criterios doctrinarios y jurisprudenciales sobre el sentido y alcance de la causal en que se fundó el cargo.
3.3. Mediante auto de 31 de octubre de 2006, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, para esclarecer puntos oscuros de la contienda, la Sala Plena decretó los testimonios de Norberto Ruiz Sanabria, Celina Soto Ariza, Expedito Jaimes, Norberto Tijo Caratón, Edgar Niño Velandia y María Inés Bueno y la incorporación de algunos documentos al proceso; requirió además al Tribunal Administrativo de Santander para que recibiera los testimonios de Luis Quiroz Díaz, Marleny García Rodríguez, Clara Inés Barrera de Ruiz y Norberto Moyano Silva, decretados en el auto que abrió a pruebas el proceso en razón de que pese a haberlos citado en dos ocasiones no se había logrado su comparecencia (fls. 441 a 446, cdno. ppal.).
Mediante auto de Sala Unitaria de 25 de enero de 2007 se ordenó requerir al Tribunal Administrativo de Santander y al demandante para que suministrara las direcciones correctas y actuales de los testigos, luego de advertir que el tribunal no recibió los testimonios para los que se le comisionó porque no concurrieron los testigos a las audiencias ordenadas para tal fin; requirió igualmente la conducción por parte de la policía de los testigos renuentes (fls. 536 y 537 ibídem).
Se recibieron los testimonios de Norberto Tijo Caratón (fls. 128 a 132, cdno. 4), Edgar Niño Velandia (fls. 135 a 140 ibídem), María Inés Bueno (fls. 141 a 143 ibídem), Expedito Jaimes (fls. 160 y siguientes ibídem) y Marleny García Rodríguez (fls. 545 a 548, cdno. ppal.).
3.4. El demandado, mediante apoderado, presentó memorial en el que afirmó que los testimonios del ingeniero Edgar Niño Velandia, Norberto Tijo Caratón y María Inés Bueno, recibidos en cumplimiento del auto anterior, desvirtúan las acusaciones formuladas en su contra y que no deben tenerse en cuenta los documentos aportados por personas extrañas al proceso que obran a folios 465 a 494 del cuaderno principal en los cuales se hacen afirmaciones contrarias a la verdad que pretenden confundir a las autoridades y dan cuenta de una persecución en su contra (fls. 533 a 535 ibídem). Solicitó finalmente, en memorial que obra a folios 552 y 553 ibídem, que se proceda a dictar sentencia conforme al acervo probatorio recaudado.
3.5. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, mediante memorial recibido por la secretaría general de esta corporación, reseñó los testimonios recibidos con posterioridad a la audiencia pública celebrada en el proceso y manifestó que los mismos no acreditan los hechos en que se fundan las causales de pérdida de investidura que se imputan al demandado.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1994 y 37 numeral 7º de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la administración de justicia—, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura de representante a la Cámara que dio origen al proceso.
2. Condición de congresista del demandado.
Está demostrada en el proceso mediante certificado que obra en original a folio 33 del cuaderno principal, suscrito el 11 de enero de 2006 por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander, certificado que obra en original a folio 9 del cuaderno 2, suscrito el 5 de julio de 2006 por la asesora II de la secretaría general de la Cámara de Representantes, y constancia suscrita por el subsecretario general de la Cámara de Representantes que obra en original a folio 78 del cuaderno 2, en los que consta que el señor Alirio Villamizar Afanador, identificado con la cédula de ciudadanía 91.150.360 de Floridablanca, Santander, fue declarado elegido como representante a la Cámara el 17 de marzo de 2002 por la circunscripción territorial del departamento de Santander para el período 2002 - 2006, se posesionó en el cargo el 20 de julio de 2002 y tenía dicha condición en la fecha en que se presentó la solicitud de pérdida de investidura.
El demandado propuso en la contestación de la demanda, en relación con el primer cargo, excepciones que denominó “de incompetencia e inconducencia fáctica” “inexistencia de hechos configurativos de la causal invocada”, y de “atipicidad de la causal invocada”; sobre el segundo cargo, las de “inexistencia de los presupuestos que configuran la causal”, “inexistencia de prueba de la causal”, “exonerantes de responsabilidad” y “existencia de supuestos de hecho ajenos a la competencia del Consejo de Estado”; respecto del tercer cargo, las de “inexistencia de los presupuestos que configuran el cargo”, “ausencia absoluta de pruebas que sustenten el cargo”, inexistencia del cargo y … existencia de supuestos de hecho fuera de la competencia del Consejo de Estado”; y frente al cuarto cargo, las de “inexistencia de la causal de pérdida de investidura alegada”, “ausencia de elementos propios de la causal invocada”, e “inexistencia de pruebas que soporten los hechos”. Al respecto observa la Sala que las razones que se invocan bajo los acápites reseñados constituyen argumentos y alegaciones orientados a sustentar una decisión favorable en relación con el fondo del asunto; no se trata de hechos distintos de los que sustentan la demanda orientados a modificar, aplazar o extinguir las pretensiones. Por tanto, se examinarán en el pronunciamiento de fondo.
4. El asunto de fondo.
El demandante imputó al demandado los siguientes cargos:
4.1. Primer cargo. El demandado violó el artículo 110 de la Constitución que establece lo siguiente:
ART. 110.—Se prohíbe a quienes ejercen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha advertido que las causales de pérdida de investidura tienen rango constitucional y no se limitan a las señaladas en el artículo 183 de la Constitución sino que comprenden las establecidas en otras normas constitucionales, entre ellas, el artículo 110 ibídem, y que esta en particular, resulta aplicable a los congresistas por tener la calidad de servidores públicos de acuerdo con el artículo 123 ibídem y estar referida a ellos la noción de “investidura” utilizada en los artículos 133, 179,4; 183, 184, 237 y 291 ibídem (1) .
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, y respecto del artículo 37 numeral 7º que asignaba a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la función especial de conocer de los casos de pérdida de investidura de los congresistas y disponía que las sentencias que la impusieran fueran aprobadas por las dos terceras partes de los miembros de la Sala Plena y por las causales establecidas taxativamente en el artículo 183 de la Constitución, expresó lo siguiente:
“… Ahora bien, en cuanto a la regulación de aspectos pertenecientes al proceso de pérdida de la investidura de que trata el numeral 7º … debe señalarse que tanto el requisito de ser aprobadas las sentencias por las dos terceras partes de los miembros de la corporación, como el de señalar que las causales de pérdida de la investidura serán únicamente las que trata el artículo 183 superior, transgreden las disposiciones y el espíritu mismo de la Carta Política.
… Respecto de la decisión de consagrar como motivos de pérdida de la investidura, únicamente las que dispone el artículo 183 constitucional, debe la Corte advertir —al igual que lo hacen los ciudadanos intervinientes— que esa limitación excluye la causal prevista en el artículo 110 superior, que prevé:
ART. 110.—Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
Así las cosas, al declararse —como se hará— la inexequibilidad de la expresión “el artículo 183 de” contenida en el artículo que se estudia, resultan aplicables al proceso de pérdida de la investidura todas las causales que se señalan en la Constitución, incluyendo entonces la que se refiere a la contribución a partidos políticos por parte de quienes desempeñen funciones públicas, en este caso, los miembros del Congreso de la República.
El Consejo de Estado precisó, de otra parte, que son presupuestos de la causal bajo estudio: “a) Es una prohibición general para todas aquellas personas que desempeñen funciones públicas. b) La prohibición comprende dos tipos de conductas, a saber: la primera, realizar o efectuar contribuciones para financiar el funcionamiento de partidos, movimientos o candidatos políticos; la segunda, inducir a otros a que hagan tales contribuciones. c) Para las personas que cumplen ese tipo de funciones, la configuración de la causal se sanciona, según el caso, con la remoción del cargo o la pérdida de la investidura. d) Únicamente se exceptúan de tal prohibición los eventos expresamente señalados por el legislador” (2) ; no se requiere que la coacción ejercida se materialice en actos de violencia física o en amenazas directas y concretas, dado que el término “inducir” implica simplemente que “de alguna manera, se dirija la voluntad del funcionario hacia un fin determinado...” (3) .
4.1.1. El caso concreto.
El demandante sostiene que Alirio Villamizar Afanador, por sí o por intermedio de su asesor Alberto Rodríguez, de la secretaria del directorio político del congresista en Bucaramanga, Isleña Quitian, y de María Meneses Quintero, su cónyuge, indujo a trabajadores y contratistas recomendados a efectuar aportes económicos en efectivo y en especie (compras de bonos, boletas y rifas) para subsidiar sus gastos, los de su familia y de su directorio político.
La Sala no estudiará como fundamentos de cargo los referidos en el párrafo anterior, pues lo impide su falta de concreción en cuanto al tiempo, modo y el lugar en que pudieron ocurrir los hechos así denunciados y las personas a quienes se solicitaron los aportes a que se refieren.
Tampoco examinará si la acusada gestión del demandado para lograr que la Sección Administrativa y de Personal de la Cámara de Representantes designara a sus partidarios políticos en cargos de su unidad de trabajo legislativo de la Comisión Quinta de la Cámara porque la misma no configura una conducta irregular, pues constituye el ejercicio de una atribución legal del congresista.
En efecto, el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, reglamento interno del Congreso, dispone que “cada congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una unidad de trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas. Para la provisión de estos cargos cada congresista postulará, ante el director administrativo, en el caso de la Cámara y ante el director general o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato. En consecuencia, la sola postulación que hace el congresista de sus candidatos a trabajar en la UTL no configura gestión ilícita. No obstante, en relación con las personas señaladas en la demanda y que fueron vinculadas a cargos en la Cámara de Representantes realizará el estudio tendiente a establecer si el demandado les exigía la entrega de parte de su remuneración para su movimiento político, tal como se afirma en la demanda.
Por otra parte, la Sala no tendrá en cuenta los hechos descritos en la demanda relacionados con presuntos aportes exigidos por el demandado a Luis Quiroz Díaz entre los años 1997 y 2002, cuando se desempeñaba como diputado a la asamblea de Santander, ni los hechos relacionados con los presuntos aportes pagados por el señor Norberto Moyano Silva hasta mayo de 2002, antes de que el demandado fuera investido como congresista, ni las pruebas relacionadas con los hechos anteriores (fls. 63 a 105 y 140 a 157, cdno. ppal. y 39 y 40, cdno. 2).
El proceso de pérdida de investidura tiene como objeto sancionar a quienes, en su condición de miembros de corporaciones públicas, incurren en conductas tipificadas por la Constitución como causales de pérdida de investidura; en el sub lite, dadas las causales invocadas y la investidura de representante a la Cámara de la que se pretende despojar al demandado, es preciso que las conductas que se le imputen en los cargos hayan ocurrido durante el tiempo en que ostentó dicha investidura y no antes. Ello no significa que las conductas desplegadas por el demandado durante el término en que se desempeñó como diputado a la asamblea de Santander, que puedan tipificarse como causales de pérdida de investidura no puedan ser objeto de juzgamiento en un proceso de tal naturaleza, sino que no pueden serlo en el proceso de pérdida de investidura de congresista, pues las pretensiones en uno y otro proceso son distintas, como los hechos en que se fundan los cargos y las pruebas que deben allegarse para demostrarlos. Si se tuvieran en cuenta los hechos que la Sala excluye de su estudio se violarían el principio de congruencia de la sentencia, el debido proceso y derecho de defensa del demandado.
Los hechos de la demanda que de acuerdo con los cargos ocurrieron durante el tiempo en que el demandado ejerció el cargo de representante a la Cámara son: 1) haber exigido y recibido, para sí y para su movimiento político, aportes provenientes de los salarios y prestaciones sociales de los empleados de la Cámara de Representantes Marleny García Rodríguez, Luis Quiroz Díaz, María Celina Soto Ariza, Expedito Jaimes y Clara Inés Barrera de Ruiz, 2) haberle exigido al señor Norberto Tijo Caratón la totalidad de la remuneración de un contrato que este celebró y ejecutó con el SENA, gracias a la gestión del demandado, y 3) haber inducido al señor Edgar Efraín Niño Velandia, empleado de la Empresa de Energía de Santander ESP, a pagarle el valor de la prima de un contrato de seguro de accidentes y responsabilidad civil extracontractual que cobijaba a un vehículo de su propiedad. Aunque el demandado afirma que este último hecho no debe ser tenido en cuenta por la Sala porque la autorización de Niño Velandia se produjo en junio de 2002 antes de que el primero se posesionara como representante a la Cámara, dicho pago, según el demandante, se extendió hasta el mes de julio de 2003, fecha esta última en que el demandado ya tenía la condición de congresista.
Para probar el primero de los hechos mencionados se allegaron al proceso los siguientes medios de prueba:
1) Mediante oficio de 14 de julio de 2006 el jefe de la división de personal de la Cámara de Representantes (fl. 41 y ss., cdno. 2) certificó que Celina Soto Ariza, identificada con la cédula 30.204.725 de Barbosa, se posesionó el 1º de agosto de 2002 en el cargo de asistente IV de la unidad de trabajo legislativo del representante a la Cámara Carlos Alberto Marín Ariza, segundo renglón de la lista del demandado, y posteriormente fue nombrada en el cargo de asesor I en el que se posesionó el 13 de noviembre y laboró hasta el 10 de marzo de 2003 fecha en que fue declarada insubsistente (fl. 42 ibídem); que Expedito Jaimes Suárez, identificado con la cédula de ciudadanía 5.576.592 ingresó al servicio de la Cámara de Representantes el 27 de septiembre de 2002 en el cargo de asistente V de la unidad de trabajo legislativo del representante a la Cámara Alirio Villamizar Afanador y se le aceptó la renuncia el 6 de octubre de 2006 (fl. 44 ibídem) y que Marleny García Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadana 63.314.729 prestó sus servicios a la Cámara de Representantes desde el 24 de julio de 1986 en distintos cargos, de los cuales se resaltan los que desempeñó durante el ejercicio del cargo de representante a la Cámara del demandado, así, se desempeñó como asesor I entre el 1º de agosto de 2002 y el 11 de febrero de 2004, fecha en que fue nombrada y se posesionó en el cargo de asistente II y el 1º de abril fue nombrada asesor I, cargo que desempeñó hasta el 10 de agosto de 2004 (fl. 46 ibídem).
2) Por oficio D. P. 4.1 – 1008/2006 de 23 de noviembre de 2006, el jefe de personal de la Cámara de Representantes remitió los certificados de tiempo de servicio de Clara Inés Barrera de Ruiz y Luis Quiroz Díaz (fl 1ª, cdno. 5); el primero de ellos indica que Clara Inés Barrera de Ruiz, identificada con la cédula de ciudadanía 23.031.811, se desempeñó como asistente I de la UTL del representante a la Cámara Alirio Villamizar Afanador desde 3 de julio de 2003, fecha en que tomó posesión del cargo, hasta el 1º de febrero de 2004 en que su nombramiento fue declarado insubsistente (fl. 2 ibídem); el segundo, señala que Luis Quiroz Díaz, identificado con la cédula de ciudadanía 5.741.737 fue nombrado asesor II de la UTL del mismo representante el 30 de julio de 2002, se posesionó en el cargo el 2 de agosto de 2002 y fue declarado insubsistente su nombramiento a partir del 1º de octubre de 2002 (fl. 3 ibídem).
3) Declaración jurada rendida por Clara Inés Barrera de Ruiz ante la Notaría Primera del Círculo de Bucaramanga el 18 de febrero de 2005, quien manifestó que en julio de 2003 fue vinculada a la “Unidad de apoyo” del demandado en la Cámara de Representantes; que a finales de noviembre del mismo año concurrió con su esposo Norberto Ruiz Sanabria al despacho de aquel quien les pidió que lo ayudaran a pagarle a su secretaria porque él no tenía con qué hacerlo; que la declarante consideró que ante el requerimiento del demandado que ella no aceptó fue destituida del cargo en enero de 2004 sin explicación alguna (fl. 29, cdno. ppal.).
4) Declaración jurada rendida por Norberto Moyano Silva ante la Notaría Décima del Círculo de Bucaramanga el 11 de agosto de 2004 quien, luego de referirse a hechos ocurridos antes de que el demandado fuera elegido congresista y que no interesan a los fines del proceso, afirmó que en agosto de 2002 se posesionó en el cargo de asesor 2 de la Cámara de Representantes con una asignación de $ 2.800.000 y que por exigencias del demandado solo aprovechaba la vinculación a la seguridad social y le entregaba por intermedio de un hermano de aquel, Milton Villamizar Afanador, el 100% de los pagos que le hacía el Congreso (fls. 30 y 31 ibídem).
5) Declaración jurada rendida por Álvaro Orlando Sanabria Vera ante la Notaría Décima del Círculo de Bucaramanga el 11 de agosto de 2004, quien afirmó que en julio de 2000 el señor Alirio Villamizar Afanador convocó a una reunión para coordinar la campaña de reelección como diputado a la asamblea del departamento de Santander; que en la misma estuvo presente el señor Luis Quiroz Díaz y que el demandado le pidió al igual que a otros de los presentes el 5% de sus sueldos como aportes para la campaña. Como se advierte con facilidad, los hechos de que trata la declaración ocurrieron en una época en que el demandado no tenía la condición de representante a la Cámara y no hacen parte del marco de la litis (fls. 27 y 28, cdno. ppal.).
6) El señor Luis Quiroz Díaz rindió igualmente declaración jurada extraproceso en la que manifestó que se desempeñó como director de control interno de la Contraloría Departamental de Santander desde el 1º de marzo de 2001 hasta el 19 de marzo de 2002 y que a cambio del apoyo para ser nombrado en dicho cargo el demandado le exigió que entregara $ 1.000.000 mensuales de su sueldo de $ 2.800.000, lo que él hizo, y a partir del 15 de mayo de 2001 en que le aumentaron el sueldo a $ 4. 000.000 le entregaba al demandado $ 2.000.000 y $ 300.000 más para su directorio político y que en agosto de 2002, cuando el declarante se posesionó en la Cámara, el demandado le exigió el 100% del sueldo (fl. 30 y 31 ibídem).
7) En su declaración jurada rendida en este proceso, la señora Marleny García Rodríguez manifestó que coordinó en el municipio de San Joaquín la campaña del demandado a la Cámara de Representantes y que, luego de elegido, fue vinculada entre julio de 2002 y julio de 2004 a la unidad de trabajo legislativo del demandado en la Cámara de Representantes UTL-, en consideración a su experiencia de más de 18 años de trabajo en el Congreso; negó haber sido inducida o coaccionada por el demandado para que le hiciera aportes económicos o de otro tipo a él o a su movimiento político y manifestó que desconoce si lo fueron las demás personas que laboraban en la misma UTL u otros trabajadores o contratistas (fls. 545 a 548, cdno. ppal.).
8) La señora María Inés Bueno García rindió declaración jurada en el proceso, en la que manifestó que conoce al demandado desde hace 10 años, que ha estado vinculada a su movimiento político y participa de las actividades sociales del Comité Femenino del mismo y manifestó que a ella nunca le exigió contribución alguna ni le consta que la haya solicitado a otros (fls. 141 a 143, cdno. 4).
9) El señor Expedito Jaimes Suárez manifestó en su testimonio en el proceso, que conoce al demandado desde hace 15 años y ha mantenido con él una relación de amistad, que fue nombrado asesor en la Cámara de Representantes durante los años 2002 a 2005, porque aquel lo recomendó ante una oficina del Congreso que nombra al personal que le colabora a los congresistas en la organización de barrios, veredas, municipios y provincias, así como a los conductores, secretarios y coordinadores a que tienen derecho. Que en la misma época trabajaba con el representante Marleny García Rodríguez y no sabe quien más; que dependía directamente de él y no tenía oficina en el Congreso y que los ingresos que recibía como asesor los destinaba a los gastos de viajes a los municipios de Bucaramanga y Guanentá y lo que sobrara era para su familia. Agregó que su trabajo consistía en organizar reuniones en las veredas y municipios para motivar a la gente “para que la organización del grupo del doctor Alirio se mantuviera”, lo acompañaba a diligencias en los institutos descentralizados, pedía citas con alcaldes y con los encargados de ejecutar las obras para el progreso de las comunidades y veredas. Que no recibía viáticos del Congreso pero que el congresista siempre le reembolsaba los gastos luego de que le presentaba los correspondientes “recibos”, al igual que los gastos en que incurría cuando le hizo campaña política para concejal, diputado y representante. Afirmó que nunca hizo aportes a este o a su movimiento político, que desconoce si otras personas los hacían y que no fue nombrado en el cargo mencionado para lograr su jubilación pues aún le falta tiempo aunque trabajó con otro congresista (fls. 160 y ss., cdno. 4).
El demandante presentó memoriales dirigidos al Tribunal Administrativo de Santander y al Consejo de Estado el 6 de febrero de 2006 en los que manifestó que desistía de los testimonios de Expedito Jaimes y Luis Quiroz Díaz porque consideraba suficiente la prueba que obraba en el proceso y le resultaba imposible desplazarse hasta Bucaramanga a cuyo Tribunal Administrativo se comisionó para la práctica de aquéllos. No obstante, la Sala valorará el testimonio recibido a Expedito Jaimes el 12 de febrero pues en nuestro ordenamiento las partes no están autorizadas para desistir de la práctica de pruebas decretadas para mejor proveer.
El examen y valoración del mérito probatorio de los medios de prueba reseñados se hace a continuación:
i) El demandante afirmó que el demandado gestionó la vinculación a la Cámara de Representantes de los señores Expedito Jaimes, Luis Quiroz Díaz, Marleny García Rodríguez, María Celina Soto Ariza, y Clara Inés Barrera de Ruiz y les exigió que le entregaran para sí y para su movimiento político todo o parte de su remuneración, y se probó con los certificados expedidos por el jefe de personal de la Cámara de Representantes examinados antes, documentos públicos que conforme al artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, hacen fe de su otorgamiento, de sus fechas y de las declaraciones que en ellos hacen los funcionarios que los autorizan, que luego de la posesión como representante a la Cámara del demandado se vincularon a dicha corporación las personas mencionadas, pero no se probó que aquel les hubiera solicitado o recibido de ellos aporte alguno.
Las declaraciones juradas de Clara Inés Barrera de Ruiz, Norberto Moyano Silva y Luis Quiroz Díaz, que afirman tal circunstancia no pueden ser apreciadas en el proceso pues fueron recibidos por fuera de este, sin cumplir con los requisitos establecidos en la ley para que puedan ser valorados, no se ratificaron dentro del mismo y no pudieron ser objeto de contradicción.
En efecto, el artículo 229 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º, numeral 106 del Decreto 2282 de 1989, dispone que solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos… “2. Cuando se hayan recibido fuera del proceso en los casos y con los requisitos previstos en los artículos 298 y 299”.
Y el artículo 298 ibídem, modificado por el artículo 1º, numeral 129 del Decreto 2282 de 1989, dispone que “con el fin de allegarlos a un proceso, podrá pedirse que se reciban testimonios anticipados únicamente a personas que estén gravemente enfermas, con citación de la parte contraria, ante el juez de la residencia del testigo, expresando bajo juramento, que se considerará prestado por la presentación del escrito, que el testigo se encuentra en la circunstancia mencionada, e informando el lugar donde puede citarse a la persona contra quien se pretende hacer valer la prueba; que cuando el peticionario manifieste, también bajo juramento, que ignora dónde puede citarse a la parte contraria, se aplicará el artículo 318 ibídem; que el juez rechazará de plano la solicitud cuando no cumpla los requisitos exigidos en los incisos anteriores y que los testimonios que se reciban con violación de este artículo no podrán ser apreciados por el juez. Los testimonios examinados no fueron recibidos por juez alguno ni mediante el procedimiento que prevé el artículo anterior.
El artículo 299 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º, numeral 130 del Decreto 2282 de 1989 autoriza a los notarios y alcaldes a recibir testimonios para fines no judiciales y para fines judiciales cuando no se pida la citación de la parte contraria, caso en el cual el peticionario debe afirmar bajo juramento que se considera prestado con la presentación del escrito, que solo están destinados a servir de prueba sumaria y solo tendrán valor para dicho fin.
Como se advierte, las declaraciones juradas que ocupan la atención de la Sala fueron recibidas por notario con fines judiciales y estas solo tienen valor cuando están destinados a servir de prueba sumaria en determinado asunto para el cual la ley autoriza esta clase de pruebas, que no es el caso del proceso de pérdida de investidura.
Así, los testimonios examinados no cumplen con los requisitos de los artículos 298 y 299 del Código de Procedimiento Civil, lo que impide, de acuerdo con el artículo 229 ibídem, que pudieran ser ratificados y ser objeto de contradicción dentro del proceso.
ii) Con el fin de obtener los respectivos testimonios fueron citados al proceso los señores Norberto Moyano Silva y Clara Inés Barrera de Ruiz, pero según indican los informes del Tribunal Administrativo de Santander a quien se comisionó para su recepción, el demandante señaló erradamente las direcciones de los mismos y a pesar de haber sido requerido para el efecto, no aportó las direcciones actuales y correctas de los declarantes. Tampoco fue posible recibir el testimonio de Luis Quiroz Díaz, pues la Policía Nacional, a quien se ordenó conducirlo a declarar en el proceso certificó que no lo encontró en la ciudad de Bucaramanga, donde reside. Los certificados que dan cuenta de los hechos anteriores obran en los folios 112, 113, 177 y siguientes del cuaderno 4.
iii) Las declaraciones juradas recibidas en legal forma dentro del proceso a los señores José Vicente Villamizar, gerente general de la Electrificadora de Santander (fls. 113 a 118, cdno. 3); Milton Villamizar Afanador, hermano del demandado, (fls. 119 a 123 ibídem) e Islena Quitian Rojas, quien manifestó laborar en la unidad de trabajo legislativo al servicio del demandado (fls. 128 a 130 ibídem), dan cuenta que no les consta que el demandado haya recibido para sí y para su movimiento político, aportes provenientes de los salarios y prestaciones sociales de los empleados de la Cámara mencionados en la demanda.
Se advierte que estos últimos testigos no ofrecen credibilidad a la Sala por haber manifestado tener vínculos de amistad y parentesco con el demandado; sin embargo, sus dichos no aparecen contrariados por ninguno de los medios de prueba allegados al proceso.
iv) Tampoco probaron los hechos en que se funda el cargo en estudio las declaraciones juradas recibidas en legal forma a Marleny García Rodríguez (fls. 545 y 548, cdno. ppal.), y Expedito Jaimes Suárez (fls. 160 y ss. ibídem), quienes se desempeñaron como empleados de la unidad de trabajo legislativo al servicio del demandado, pues negaron haber sido objeto de solicitudes y exigencias de aportes por parte de este y dijeron desconocer si otros empleados o contratistas fueron objeto de las mismas. Aunque a los testigos anteriores no puede asignárseles plena credibilidad por los declarados vínculos políticos y de amistad con el demandado, sus dichos no aparecen contrariados por ninguno de los medios de prueba allegados al proceso.
El testigo Expedito Jaimes Suárez (fls. 160 y ss., cdno. 4) manifestó que destinaba su remuneración como empleado de la UTL a los gastos que le ocasionaban sus actividades de organización y promoción del movimiento político del demandado en los municipios de Guanentá y Bucaramanga; no obstante, este hecho no configura la causal de pérdida de investidura examinada pues, según afirma el declarante, los gastos en que incurría en el ejercicio de su cargo le eran reembolsados por el demandado. El testigo igualmente sostuvo que durante las campañas del demandado a concejo, asamblea y cámara de representantes sufragó igualmente gastos que podrían calificarse como aportes a la misma; al respecto se observa, por una parte, que el declarante afirmó que dichos gastos le eran reembolsados y por otra, que los hechos referidos ocurrieron cuando el demandado no tenía la investidura de Congresista y, por tanto, no hacen parte del marco de la litis.
La señora María Inés Bueno García, quien milita en el movimiento político del demandado, negó en su testimonio conocer igualmente que el demandado hiciera a empleado alguno exigencias de aportes para sí o su familia (fls. 141 a 143, cdno. 4).
v) Respecto de la presunta exigencia del demandado para que el señor Norberto Tijo Caratón le entregara la totalidad de la remuneración de un contrato que le gestionó ante el SENA y del cumplimiento por parte de este de dicha exigencia, no obra en el proceso prueba distinta de la declaración jurada de Norberto Tijo Caratón quien negó tales hechos (fls. 128 a 132, cdno. 4).
Para acreditar la acusada exigencia del demandado a Edgar Efraín Niño Velandia, empleado de la Electrificadora de Santander ESP, para que pagara el valor de la prima de un contrato de seguro de accidentes y responsabilidad civil extracontractual que cobijaba un vehículo de propiedad del primero entre agosto de 2002 y julio de 2003, se allegaron las siguientes pruebas:
1) Copia del reporte de novedades de una nómina de julio de 2002 en que figura un descuento al empleado Efraín Niño Velandia a favor de Heath Lambert Corredores de Seguros S.A., por valor de $ 197.678 por inclusión del vehículo FLJ 994 y el nombre de la aseguradora Colseguros S.A. (fl. 39, cdno. ppal.).
2) Copia del oficio de 11 de junio de 2002, mediante el cual el señor Edgar Efraín Niño Velandia autoriza al Representante de Seguros Gil Corredores a que mensualmente le hagan descuentos “de la prima de la póliza de automóviles para empleados de la Electrificadora de Santander S.A., el vehículo de placas FLJ 994” (fl. 40 ibídem).
3) Copia del oficio sin fecha dirigido al mismo representante por Alirio Villamizar Afanador en el que solicita que se incluya en la póliza de automóviles mencionada antes el vehículo FLJ 994 “a partir de la fecha” y adjunta fotocopia de la tarjeta de propiedad del vehículo (fl. 41 ibídem).
4) Copia de la hoja de vida de Edgar Efraín Niño Velandia (fls. 47 a 53 ibídem).
5) Copia del oficio de 5 de noviembre de 2003 suscrito por un funcionario de Heath Lambert, Corredores de Seguro S.A., dirigido a Luis Augusto Ortega Ariza, Jefe de departamento de personal de la Electrificadora de Santander S.A., que explica las características de la póliza colectiva de que tratan los párrafos anteriores (fls. 55 y 56 ibídem).
6) Formato o modelo que contiene las condiciones generales de la póliza (fls. 57 a 62 ibídem), y que el último de los funcionarios remitió a Edgar Francisco Mendoza en respuesta a una petición de este del 6 de noviembre de 2003 (fl. 54 ibídem).
Los documentos reseñados no tienen valor probatorio porque son documentos privados aportados al proceso en copias simples que no reúnen los requisitos establecidos en los artículos 252, 253, 254, 268 y 279 del Código de Procedimiento Civil.
7) Al proceso se allegó igualmente el historial del vehículo de placas FLJ 994, remitido por el Departamento Administrativo de Tránsito de Floridablanca, que indica, entre otros datos, que es marca Toyota, Línea Land Cruiser FZJ AA INY, clase campero, modelo 1.999, de servicio particular, color verde arrecife metal, motor IFZ0370734, y que se matriculó inicialmente a nombre de Alirio Villamizar Afanador el 18 de diciembre de 1998 y se registró el traspaso a favor de Gustavo Alfonso Acevedo Prada el 7 de mayo de 2004 (fls. 462, cdno. ppal. y 10, cdno. 5).
8) A folio 11 del cuaderno No. 5 obra, en original, el oficio 41215 de 4 de diciembre de 2006, mediante el cual el presidente (E) de la compañía de seguros La Previsora S.A., informa que “el seguro de automóviles de la Electrificadora fue tomado con la Previsora S.A., compañía de seguros solo para la vigencia del 01/12/2001 al 01/08/02, pues para la vigencia 2003 el seguro fue contratado con otra compañía”. Al oficio anterior acompañó copia auténtica de la póliza 1001068 y sus anexos, remitida por La Previsora S.A., Compañía de Seguros, mediante la cual se ampararon los vehículos de los empleados de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP (fls. 20 y siguientes ibídem).
Dicha póliza indica las fechas de inicio y terminación de la vigencia del seguro respecto de cada vehículo y las fechas en que los tomadores solicitaron su renovación, las cuales no coinciden en todos los casos; así la fecha de inicio de vigencia de la póliza respecto de la mayoría de los vehículos es el 1º de diciembre de 2001 y respecto de otros, el 1º de abril de 2002: la fecha de la terminación de la vigencia respecto de la mayoría de los vehículos es el 1º de abril de 2002 y de otros, el 1º de agosto de 2002. En el caso particular del vehículo del demandado, la póliza examinada indica que su vigencia es la comprendida entre el 1º de diciembre de 2001 y el 1º de abril de 2002 y que la solicitud de renovación de la póliza se hizo el 22 de febrero de 2002 y se expidió en la misma fecha (fl. 129 ibídem).
Como es evidente que en el período señalado el demandado no tenía la condición de congresista, los hechos de que trata el documento examinado no están comprendidos en el marco de la litis y por ello resulta irrelevante su examen para los fines del proceso.
9) Oficio SJCAS de 11 de julio de 2006, en original, mediante el cual la compañía de seguros La Previsora informa a la Sala que la prima anual a pagar, para amparar el vehículo del demandado a través de una póliza individual de automóviles sería de $ 3.663.870 sin IVA; que el mismo vehículo ingresó al seguro de automóviles póliza colectiva 1001068 cuyo tomador es la Electrificadora de Santander Empleados, el día 21 de marzo de 2001 y fue retirado el 1º de agosto de 2002 y la póliza fue de $ 1.831.935”, y que “si se hubiese solicitado la expedición de una póliza individual de automóviles para el referido vehículo, el costo sería el indicado en el 100% de la prima y para el pago total de dicha suma se otorgaría un plazo máximo de 45 días de haber iniciado vigencia el seguro, y que los beneficios otorgados frente al seguro de automóviles póliza colectiva 1001068 fueron los siguientes: 50% de descuento en la prima del seguro del vehículo y el cobro mensual de la prima sin recargo de financiación (fls. 1 y 2, cdn. 2).
El documento examinado se refiere a la misma póliza 1001068 a que se refiere el numeral anterior, pero no concuerda con el mismo en cuanto a las fechas de iniciación y terminación de su vigencia; ello no implica, sin embargo, ninguna contradicción pues la póliza, como surge de su contenido y de otros documentos allegados al proceso fue objeto de renovación. En todo caso, el documento examinado no indica quienes suscribieron la póliza como tomadores durante su vigencia.
10) Oficio de 27 de julio de 2006 mediante el cual la misma compañía, para complementar la información anterior indicó que “independientemente del tipo de póliza de automóviles que se otorgue, individual o colectiva, comercialmente se efectúan descuentos de hasta el 50 % de la prima en eventos tales como no reclamación, baja siniestralidad y buen comportamiento del asegurado (fl. 65, cdno. 2).
11) Certificado expedido el 25 de abril de 2006 por el ejecutivo de cuenta de la Electrificadora de Santander ESP, en original, en la que indica que a través de Heath Lamberth Corredores de Seguro S.A., el funcionario de la empresa Edgar Efraín Niño Velandia solicitó mediante escrito de 11 de junio de 2002 “la inclusión del vehículo FLJ – 994 a la póliza colectiva No. 12335733 expedida por Colseguros S.A.”, y que se cancelara el valor de la prima correspondiente mediante descuentos mensuales de la nómina; que “la participación de la Electrificadora de Santander S.A., se ciñó exclusivamente a descontarle mensualmente de la remuneración del señor Edgar Efraín Niño Velandia el costo de la prima que causó este seguro”; que a la Electrificadora de Santander S.A., no le causó ningún costo o gasto la expedición de la póliza de seguros para el vehículo FLJ - 994”, y que “los beneficios otorgados en la póliza colectiva para este vehículo son los mismos que concederían a otras compañías de seguros en este momento” (fl 258, cdno. ppal.).
12) A folios 45 y 46 del cuaderno principal obra el oficio 290730 de 10 de octubre de 2003, mediante el cual el jefe de departamento de personal de la Empresa de Energía de Santander S.A. —ESP—, en respuesta a petición formulada por el señor Edgar Francisco Mendoza, informa que el señor Edgar Efraín Niño Velandia es trabajador de la empresa mencionada en el cargo de jefe de zona de Málaga e indica su remuneración; que no recibe “subsidio de rodamiento”; que la firma Heath Corredores de Seguros está autorizada por la empresa a descontar del salario del Dr. Niño “por concepto de seguros , atendiendo la autorización formal presentada por el funcionario de la firma aseguradora; que el descuento se hace por concepto de seguro de vehículo y se efectuó en el período comprendido entre agosto de 2002 hasta julio de 2003; que se descontó un total de $ 2.173.358 en cuotas mensuales iguales de $ 197.578 salvo la última cuota que fue de $ 188.184; que el vehículo asegurado es el de placas FLJ 994; que la empresa no aporta ningún subsidio…”.
Es evidente que quien expidió el certificado anterior incurrió en un error aritmético al señalar que el valor total de la póliza fue de $ 2.173.358 pues dicha suma se hubiera pagado con 6 aportes de a $ 197.578.
13) La causa del error se advierte al examinar los originales de los desprendibles de pagos efectuados por Edgar Efraín Niño Velandia mediante descuentos de su sueldo entre agosto de 2002 y julio de 2003 a Heath Corredores de Seguros, que obran a folios 106 a 117 del cuaderno principal, y que se anexaron a la respuesta dada por la Electrificadora de Santander S.A., ESP, al señor Edgar Francisco Mendoza.
En efecto, los desprendibles correspondientes a agosto, septiembre, octubre noviembre y diciembre de 2002, así como a enero de 2003, indican que el valor mensual de los descuentos mensuales fue de $ 197. 578, 486, que por sí solos suman $ 2. 173.358, y los desprendibles correspondientes a febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de 2003 indican que el valor de los descuentos mensuales fue $ 188.184.
Es claro para la Sala que los pagos anteriores corresponden a la póliza mencionada en el numeral anterior.
14) A folios 135 a 140 del cuaderno 4 obra la declaración jurada de Edgar Efraín Niño Velandia quien manifestó que presta sus servicios en la Electrificadora de Santander y conoce al demandado con quien sostiene una amistad desde 1998. Agregó que en febrero de 2001 recibió $ 1.000.000 y dos meses después $ 1. 500.000 en calidad de préstamo de parte del mismo quien le solicitó que se los pagara cancelando la prima del seguro de un vehículo marca Toyota de su propiedad, para lo cual suscribió una póliza colectiva tomada y pagada por los empleados de la Electrificadora de Santander que amparaba los vehículos que ellos indicaran, sin importar quien fuera su dueño; que acordó con el demandado que luego de pagadas 12 cuotas mensuales de $ 180.000 durante un año quedaba saldada la deuda y así se cumplió, y que el demandado le sugirió esa forma de pago porque como a los camperos los robaban mucho en esa época para llevarlos a la zona del Caguán era difícil asegurarlos y que él aceptó porque era una forma cómoda de pagar su deuda.
El cargo bajo estudio es la violación del artículo 110 de la Constitución que establece: “se prohíbe a quienes ejercen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan”, y en el caso concreto, haber inducido a un funcionario de la Electrificadora de Santander a efectuar los aportes de que trata el artículo mencionado.
Los documentos enlistados en los numerales 11, 12 y 13 y el testimonio de Edgar Efraín Niño Velandia, apreciados en su conjunto, demuestran de manera incontrovertible que este, en su condición de empleado de la Electrificadora de Santander S.A., ESP, pagó con cargo a su remuneración y mediante descuentos mensuales de la nómina, las primas correspondientes a un contrato de seguro de daños y responsabilidad civil extracontractual tomada con Colseguros S.A., a través de Heath Lambert, Corredores de Seguro S.A., que cobijaba el vehículo marca Toyota, de placas FLJ 994 de propiedad del demandado y que dichos pagos se efectuaron entre agosto de 2002 y julio de 2003, época en la cual el demandado se desempeñaba como congresista.
Los medios de prueba examinados acreditan sin duda que el señor Edgar Efraín Niño Velandia efectuó los pagos que beneficiaron al demandado, pero no demuestran cual fue la causa y finalidad de los mismos.
La versión expuesta por el demandado en la contestación de la demanda, conforme a la cual el señor Niño Velandia efectuó los aportes mencionados como una contraprestación por el uso esporádico del vehículo de propiedad del primero, no se probó en el proceso pues fue contrariada por el único medio de prueba que obra en el mismo sobre ese tema, la declaración jurada del señor Edgar Efraín Niño Velandia, quien afirmó que pagó las primas del seguro mencionado como una forma de extinguir una deuda contraída con el demandado.
La causal examinada exige acreditar una cualidad especial en el destinatario de los aportes cual es la de candidato, partido o movimiento político. Pues bien, ninguna de las dos versiones traídas al proceso sobre el origen y la finalidad de los pagos efectuados por Edgar Efraín Niño Velandia ya referenciadas, de las cuales una por lo menos debe ser contraria a la verdad, permiten a la Sala tener por configurada la causal de pérdida de investidura examinada porque no se probó que se tratara de aportes a candidatos, partido o movimiento político. El cargo no prospera.
Pese a que los testimonios rendidos ante Notario, allegados al proceso por el demandante para acreditar la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 110 de la Constitución, no reúnen las condiciones legales para ser valorados dentro de este proceso y no fue posible recibirlos de acuerdo con la ley por las razones que se expusieron antes, ellos dan cuenta de la existencia de conductas que configuran faltas disciplinarias cuya investigación corresponde a la Procuraduría General de la Nación a quien se compulsará copias de los mismos para lo de su competencia.
4.2. Segunda causal: la prevista en el artículo 183 numeral 4º de la Constitución que establece que “los congresistas perderán su investidura … por indebida destinación de dineros públicos”.
4.2.1. Alcance de la causal.
La Sala, dado que el concepto de indebida destinación de dineros públicos no está definido en la Constitución ni en las Leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, lo definió en sentencia del 30 de mayo de 2000 (exp. AC-9877) en los siguientes términos:
“... ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.
Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de estos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (Sent. S. Plena, C. de Estado, oct. 19/94, exp. AC-2102).
… Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público..., con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o justificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos” (se subraya) (4) .
En la sentencia de 13 de noviembre de 2001, radicación 11001-03-15-000 -2001-0101-01(PI), proceso de pérdida de investidura contra el representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez (5) , esta Sala expresó:
“… La Sala ha adoptado una postura interpretativa, del concepto jurídico de dineros públicos que permite, dentro de la vocación constitucional, hacer efectivas las acciones e instituciones que buscan imprimirle transparencia a la actividad pública. La Sala considera entonces que los dineros públicos, es decir, el caudal del Estado conformado por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital deben cumplir la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política. El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será directa cuando el congresista —con capacidad de ordenación del gasto— dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación indirecta cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Entonces, la Sala de acuerdo con el Ministerio Público, considera que la indebida destinación de dineros públicos —aún entendida bajo el criterio jurisprudencial exclusivamente monetario—, se configura no solamente cuando el congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento”, utilizando, aplicando o destinando directa e indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias”.
4.2.2. El caso concreto.
El demandante afirmó: a). Que la Empresa Electrificadora de Santander S.A. —ESP—, cuyo capital está constituido en más del 99.5% por aportes estatales, como beneficio extralegal a sus trabajadores tenedores de automotores y obrando como tomadora, celebró un contrato de seguro de daños y de responsabilidad civil extracontractal con una compañía aseguradora en condiciones favorables de costos y deducibles, y que el demandado aseguró bajo dicho contrato un vehículo de su propiedad y constriñó al trabajador Edgar Efraín Niño Velandia para que pagara la prima correspondiente, dando lugar a que personal que laboraba al servicio de la ESSA S.A., y pagado por esta, utilizara sus equipos y papelería para celebrar dicho contrato en que el demandado es beneficiario, y desembolsara con cargo al patrimonio público dinero anticipado por concepto de la prima que Edgar Efraín Niño Velandia cubrió luego con aportes mensuales.
b). Que al demandado se le concedieron en varias oportunidades licencias no remuneradas durante las cuales fue reemplazado por el señor Carlos Alberto Marín Ariza, segundo renglón de la lista por la que el primero fue elegido, y que durante el término de las licencias siguió usando el teléfono celular número 3158576036, pues no lo devolvió a la corporación, y continuó beneficiándose de un subsidio para el pago del servicio del mismo establecido en reglamento expedido por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, el cual corresponde a quien desempeñe efectivamente el cargo.
c). Que en períodos en que disfrutó de licencia remunerada, especialmente el iniciado a partir de 1º de enero de 2006, el demandado no entregó a su reemplazo la camioneta marca Toyota placas MQL 593 que recibió en su condición de miembro de la Sección Quinta de la Cámara de Representantes y tampoco las oficinas en el Congreso, sus equipos, elementos y demás prerrogativas de que gozan los miembros de esa corporación.
En lo que atañe al primero de los hechos mencionados, advierte la Sala que el demandante se refirió al aseguramiento del mismo vehículo de propiedad del demandado mediante una póliza colectiva de que eran beneficiarios y que pagaban los trabajadores de la Electrificadora de Santander para sustentar el cargo de violación del artículo 110 de la Constitución; agregó luego nuevos elementos, referidos a los costos en que hubiera incurrido dicha empresa en el trámite del contrato de seguros referido, para sustentar la acusación de indebida destinación de dineros públicos, fundada en el artículo 183 numeral 4º de la Constitución.
En relación con esta primera parte del cargo la Sala constata la existencia de los siguientes medios de prueba en el proceso:
1) Oficio 290730 de 10 de octubre de 2003, mediante el cual el Jefe de departamento de Personal de la Electrificadora de Santander S.A. —ESP—, en respuesta a petición formulada por el señor Edgar Francisco Mendoza, informa que el señor Edgar Efraín Niño Velandia es trabajador de la empresa mencionada en el cargo de jefe de zona de Málaga e indica su remuneración; que no recibe “subsidio de rodamiento”; que la firma Heath Corredores de Seguros fue autorizada por la Empresa a descontar del salario del Dr. Niño “por concepto de seguros, atendiendo la autorización formal otorgada por el funcionario a la firma aseguradora; que el descuento se hace por concepto de seguro de vehículo y se efectuó en el período comprendido entre agosto de 2002 hasta julio de 2003; que se descontó en total $ 2.173.358 en cuotas mensuales iguales de $ 197.578 salvo la última cuota que fue de $ 188.184; que el vehículo asegurado es el de placas FLJ 994; que la empresa no aporta ningún subsidio…” (fls. 45 y 46, cdno. ppal.).
2) Originales de los desprendibles de pagos efectuados por Edgar Efraín Niño Velandia mediante descuentos de su sueldo entre agosto de 2002 y abril de 2003 a Heath Corredores de Seguros que se anexaron a la respuesta dada por la Electrificadora de Santander S.A., ESP, al señor Edgar Francisco Mendoza (fls. 106 a 117 ibídem).
3) Certificado expedido el 25 de abril de 2006 por el ejecutivo de cuenta de la Electrificadora de Santander ESP, en original, en la que indica que el funcionario de la empresa Edgar Efraín Niño Velandia solicitó mediante escrito de 11 de junio de 2002 “la inclusión del vehículo FLJ – 994 a la póliza colectiva 12335733 expedida por Colseguros S.A.”, y que se cancelara el valor de la prima correspondiente mediante descuentos mensuales de la nómina; que “la participación de la Electrificadora de Santander S.A., se ciñó exclusivamente a descontarle mensualmente de la remuneración del señor Edgar Efraín Niño Velandia el costo de la prima que causó este seguro”; que a la Electrificadora de Santander S.A., no le causó ningún costo o gasto la expedición de la póliza de seguros para el vehículo FLJ – 994”, y que “los beneficios otorgados en la póliza colectiva para este vehículo son los mismos que concederían a otras compañías de seguros en este momento” (fl. 258 ibídem).
4) Oficio 320425 de 7 de septiembre de 2004 mediante el cual la secretaria general de la Electrificadora, en respuesta a petición de Ana de Dios Ruiz García señala la composición accionaria de la empresa, que corresponde en más de un 95% a entidades públicas, como el departamento de Santander, Ecopetrol y algunos municipios (fls. 136 y 137 ibídem).
5) Al proceso se allegó el historial del vehículo FLJ 994, marca Toyota, Línea Land Cruiser FZJ AA INY, clase campero, modelo 1.999, de servicio particular, color verde arrecife metal, motor IFZ0370734, remitido por el Departamento Administrativo de Tránsito de Floridablanca, conforme al cual fue matriculado inicialmente a nombre de Alirio Villamizar Afanador el 18 de diciembre de 1998 y se registró el traspaso a favor de Gustavo Alfonso Acevedo Prada el 7 de mayo de 2004 (fls. 462, cdno. ppal. y 10 cdno. 5).
6) Declaración jurada rendida dentro del proceso por José Vicente Villamizar, gerente general de la Electrificadora de Santander, quien afirmó que las pólizas de seguros de vehículos de la empresa son tomadas por la empresa exclusivamente para vehículos de su propiedad y pagadas con sus recursos; que los empleados toman pólizas para asegurar sus vehículos de las que la empresa no es responsable ni garante y que se limita a efectuar los descuentos que los trabajadores autorizan para el pago de las primas, al igual que los que autorizan para servicios funerarios, créditos con cooperativas o por el sistema de libranzas. Agregó que desconoce qué personas o vehículos son beneficiarios de las pólizas mencionadas y que desconoce si el demandado recibía algún aporte de Edgar Efraín Niño Velandia (fls. 113 a 118, cdno. 3).
7) A folios 135 a 140 del cuaderno No. 4 obra la declaración jurada de Edgar Efraín Niño Velandia quien manifestó que presta sus servicios en la Electrificadora de Santander y que conoce al demandado con quien sostiene una amistad desde 1998, y que para cancelar una deuda de $ 2.500.000 que contrajo con él en el año 2001 pagó la prima del seguro de un vehículo marca Toyota de su propiedad, para lo cual suscribió una póliza colectiva tomada y pagada por los empleados de la Electrificadora de Santander S.A. ESP, que no comprometió recursos de esta y amparaba cualquier vehículo sin importar quien fuera su dueño.
Los medios de prueba descritos demuestran que el señor Edgar Efraín Niño Velandia, empleado de la Electrificadora de Santander S.A., ESP, pagó con cargo a su remuneración y mediante descuentos mensuales de la nómina, las primas correspondientes a un contrato de seguro de daños y responsabilidad civil extracontractual con la compañía aseguradora Colseguros S.A., tomada a través de Heath Lambert, Corredores de Seguro S.A., que cobijaba el vehículo marca Toyota, de placas FLJ 994 de propiedad del demandado y que dichos pagos se efectuaron entre julio de 2003 y agosto de 2004, período dentro del cual el demandado se desempeñó como congresista.
Acreditan igualmente que los tomadores de la póliza a que se refiere la demanda fueron los servidores de la Electrificadora de Santander S.A. —ESP—, y no esta última, lo cual descarta por este aspecto, el cargo de indebida destinación de dineros públicos.
Aunque la Electrificadora de Santander S.A. —ESP— prestaba un servicio a sus empleados al tramitar los descuentos y pagos correspondientes a la prima del contrato de seguro mencionado y ello exigía sin duda una gestión de sus empleados y un uso de sus equipos e instalaciones, no puede afirmarse razonablemente que dicha circunstancia implica desvío de sus recursos o indebida destinación de los mismos pues habría que predicar lo mismo respecto de todos los beneficiarios directos o indirectos de pagos efectuados por las entidades públicas a través de los descuentos por nómina que hacen sus tesoreros o pagadores, quienes están legalmente obligados a realizarlos en los eventos permitidos por la ley y que el empleado lo autorice. En el presente caso el pago examinado fue autorizado expresamente por el empleado. Es posible que este haya pretermitido el cumplimiento de reglamentos que solo le autorizan a utilizar el seguro colectivo en beneficio personal pero ello, obviamente, carece por completo de relevancia para los efectos del presente proceso.
En lo que respecta a la acusación de que durante sus licencias temporales el demandado usó el teléfono celular número 3158576036 que le asignó la Cámara de Representantes para el ejercicio de sus funciones y se benefició de un subsidio para el pago del servicio del mismo establecido en un reglamento de la mesa directiva de la corporación, advierte la Sala que no se allegaron al proceso medios de prueba que lo acrediten y que, por el contrario, se allegó un certificado suscrito por el jefe de la sección de suministros de la Cámara de Representantes de 27 de abril de 2006, en original, que desvirtúa la acusación, pues indica que “revisados los archivos que se encuentran en esta dependencia, no se encontró que se le haya asignado por parte de la corporación, la línea 3158576036 al representante a la Cámara Alirio Villamizar Afanador, ni se le ha dado subsidio alguno” (fl. 266, cdno. ppal.).
Para demostrar que el demandado no hizo devolución de la oficina que le asignó la Cámara de Representantes, sus equipos y elementos durante sus licencias temporales, especialmente la que disfrutó desde el 1º de enero de 2006 no se allegó medio de prueba alguno al proceso. Por el contrario, el demandado aportó certificado suscrito el 22 de diciembre de 2005 por el jefe de la sección de suministros de la Cámara de Representantes que obra en original a folio 271 del cuaderno principal, en donde consta que hizo devolución en esa fecha de los bienes y elementos de oficina que le habían asignado. La señora Marleny García Rodríguez, por su parte, manifestó en su testimonio que durante el tiempo en que prestó sus servicios entre julio de 2002 y julio de 2004 en la unidad de trabajo legislativo de la Cámara de Representantes —UTL—, el demandado hizo entrega de las oficinas de la Cámara a su reemplazo (fls. 545 a 548, cdno. ppal.).
Tampoco prospera el cargo en relación con el uso del vehículo oficial camioneta Toyota de placas MQL 593 durante la licencia no remunerada, pues el demandado, quien admitió el hecho en que el demandante lo sustenta, invocó como eximente de responsabilidad la circunstancia de que la mesa directiva de la Cámara lo autorizó a ello por razones de seguridad y lo acreditó mediante los siguientes medios de prueba:
1) El informe, en original, sobre nivel de riesgo de 20 de marzo de 2004 elaborado por el director de los servicios especializados de la Policía Nacional y dirigido a Alirio Villamizar Afanador en su condición de Representante a la Cámara, que indica que “de acuerdo a la investigación de antecedentes de seguridad, en el desarrollo del estudio técnico de nivel de riesgo y grado de amenaza se determinó valorar el nivel de riesgo como alto”, que definió así: “la persona se encuentra en peligro latente, por el cargo actual y la investidura, amenazas verificadas y antecedentes de hechos ocurridos” y hace distintas recomendaciones, entre ellas: “gestionar ante la mesa directiva de la Cámara de Representantes la asignación de un vehículo blindado con el fin de reforzar su seguridad personal, no prescindir en ningún momento de su esquema protectivo, ya que al hacerlo vulnera su integridad física y se pueden materializar atentados en su contra…” (fl. 270, cdno. ppal.).
2) Oficio de 22 de agosto de 2006, que obra en original a folio 72 del cuaderno 2, mediante el cual el jefe de la división de servicios de la Cámara de Representantes informa al Secretario General de la Corporación que “en cuanto a la licencia concedida por la mesa directiva … al Dr. Alirio Villamizar Afanador, comprendida entre el 01 de enero y el 31 de marzo de 2006, me permito comunicarle que mediante Resolución 2383 de 28 de diciembre de 2005 se autoriza el uso del vehículo Toyota MQL 593 de propiedad de la corporación por parte del honorable representante Alirio Villamizar Afanador , con el único fin de garantizar su integridad física durante su licencia” y acompaña copia de la resolución mencionada.
3) Copia de la Resolución 2383 que modifica la Resolución MD 0535 de 24 de marzo de 2004, de la presidencia de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, remitida a la Sala junto con el oficio anterior por parte del asesor II de la secretaría general, mediante oficio de 8 de septiembre de 2006 que obra en original a folio 71 del cuaderno 2. En su parte motiva da cuenta de la solicitud del 16 de diciembre de 2005 para que, dado el alto riesgo que corre en su seguridad durante el término de la licencia que inicia el 1º de enero de 2006, se le asigne la camioneta blindada Toyota Prado de placas MQL 593 que la Corporación le asignó mediante Resolución 0535 de 24 de marzo de 2004 y trascribe apartes de la sentencia de 24 de febrero de 2004 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura 11001-03-15-000-2003-01149-01 en que se sostiene que el uso de un vehículo de la corporación durante períodos de licencia por razones de seguridad no constituye un uso indebido. En s parte resolutiva la Mesa Directiva autorizó al demandado a usar la camioneta mencionada durante el tiempo de la licencia, por razones de seguridad (fls. 73 a 75 ibídem).
La resolución referida fue enviada en copia sin nota de autenticación; no obstante se tendrá como auténtica, pues el hecho de que fuera remitida por funcionarios de la oficina donde debe reposar el original a cuyo jefe se solicitó, permite asumir que fue autorizada conforme al numeral 1º del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.
Los documentos anteriores acreditan que no existió un uso indebido de dicho bien, menos aún la causal de pérdida de investidura endilgada, tal como lo corroboran las razones que expuso la Sala en la sentencia de 24 de febrero de 2004, radicación 11001-03-15-000-2003-1149-01(PI), que, por tanto, resultan aplicables al presente caso:
“… la asignación de automóviles a los Senadores de la República tiene por objeto facilitar el cumplimiento de sus funciones, por lo cual puede afirmarse que estos solo pueden hacer uso de aquéllos mientras se encuentren en pleno ejercicio de su cargo, mas no cuando se presente alguna de las situaciones generadoras de falta temporal previstas en el artículo 261 de la Constitución, entre ellas la licencia sin remuneración. En efecto, si bien en este caso el Senador sigue vinculado al Servicio y conserva su investidura —por lo cual continúa sujeto al régimen constitucional y legal de inhabilidades e incompatibilidades—, no cabe duda de que se separa transitoriamente del ejercicio del cargo, lo que impone concluir que la utilización del vehículo carece de justificación, pero la asignación de la camioneta al señor Maloof Cuse tuvo por objeto no solamente facilitar el cumplimiento de sus funciones de Senador de la República, sino garantizar su seguridad personal, visto el nivel de riesgo en que se encontraba, debiamente evaluado y certificado por los organismos de seguridad del Estado; no cabe duda de que la utilización del vehículo por parte del señor Maloof Cuse en el período indicado no se hizo de un modo indebido, dado que con ella no se buscó un fin diferente de aquel que justificó su adquisición por parte del Senado de la República, y su asignación al citado senador. Por el contrario, se cumplió uno de los objetivos específicos de estos actos, referido a la salvaguarda de su integridad física” (6) .
4.3. Tercera causal. El demandado incurrió en la causal de incompatibilidad establecida en artículo 180 numeral 2º de la Constitución en cuanto prescribe que “los Congresistas no podrán … gestionar, en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas por sí o por interpuesta persona, contrato alguno...”.
4.3.1. La Corte Constitucional, al decidir sobre la exequibilidad de los literales c) y d) del artículo 88 del Decreto 1333 de 1986, en la Sentencia C-349 de 1994 precisó sobre las incompatibilidades lo siguiente:
“En ese orden de ideas, resulta indudable que la Constitución fue severa y terminante en lo relativo a incompatibilidades de los congresistas, muy concretamente en lo relacionado con la celebración de contratos con entidades públicas o con las privadas que manejan recursos públicos, así como en lo referente a la gestión de intereses propios o ajenos ante los organismos estatales.
El objetivo de estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos; evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
El señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los superiores intereses públicos.
La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo —como es el de congresista para el caso que nos ocupa— aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (C.N., art. 183, num. 1º) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones penales que la ley contempla (7) .
Y la Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso, definió las incompatibilidades en el artículo 281 como “todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el período de ejercicio de la función”.
Según el solicitante, la conducta del demandando configura la incompatibilidad establecida en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución Nacional, en los siguientes términos:
“ART. 180.—Los congresistas no podrán:
… 2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asunto ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición…”
La norma trascrita establece como causales de incompatibilidad tres conductas diferentes: “gestionar”, “ser apoderado” y “celebrar contrato alguno” y la que el demandante imputa al demandado es la de gestionar nombramientos y contratos a favor de sus partidarios políticos y de una cooperativa, respectivamente.
La Sala, en sentencia de 26 de agosto de 2003, expediente AC -11349, mediante la cual decidió la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Manuel Guillermo Mora Jaramillo, se refirió al sentido del verbo gestionar comprendido en la causal de incompatibilidad examinada, en los siguientes términos:
“… En cuanto al verbo gestionar, componente de la causal de incompatibilidad descrita en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución Política, la Sala Plena del Consejo de Estado (8) tiene establecido que: “Dicho término, según el Diccionario de la Academia Española, consiste en “Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera, y comúnmente se entiende como el adelantamiento de trámites en procura de una finalidad concreta”. La gestión, independientemente de su resultado, entraña una conducta dinámica, positiva y concreta del gestor, que debe estar comprobada y no ser el resultado de inferencias subjetivas o suposiciones perspicaces”.
La Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el punto precisó: “Sin embargo, dado su carácter punitivo no pueden ser aplicadas mediante el razonamiento analógico, ni ser confundidas con previsiones similares, como para el caso pudiera ser el tráfico de influencias (C.N., art. 183, num. 5º), especialmente consagradas”.
La filosofía de la prohibición radica en el hecho de que, cuando es el Congresista quien realiza una gestión, de las no permitidas en la Constitución y en la ley, se rompe el principio de igualdad frente a los demás ciudadanos porque habrá preferencia o prelación en la solución del asunto, frente a los que tramitan el común de los ciudadanos” (9) .
4.3.2. El caso concreto.
El demandante afirmó que el demandado, a comienzos de 1999, para aprovechar sus relaciones como diputado a la asamblea de Santander, conformó con su esposa señora María Meneses Quintero, una persona de derecho privado denominada Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe, con domicilio en Bucaramanga Kra. 10 Nº 41-21, dirección que corresponde a la sede política del primero en la Casa Conservadora y cuyo objeto era la celebración de contratos de prestación de servicios con personas de derecho público y sociedades de economía mixta. Que los directivos de dicha cooperativa son parientes del demandado, quien maneja a su arbitrio los beneficios que produce, y que su esposa cobra indirectamente los servicios que presta y maneja la vinculación y desvinculación del personal de la misma.
Que en noviembre de 1998 logró, a través de su gestión como diputado, que la gerencia general de la Electrificadora de Santander S.A. ESP, celebrara un contrato de prestación de servicios de aseo, limpieza y cafetería con Cootrasfe y, prevaliéndose de su condición de representante a la Cámara, logró que la misma Cooperativa celebrara contratos de prestación de servicios con el Instituto de Desarrollo Social de Santander —Idesan—, Lotería de Santander, Fiscalía General de la Nación Seccional Santander, Instituto de Desarrollo de Santander, Electrificadora de Santander S.A. ESP, y Centroabastos de Bucaramanga, lo cual se facilitó por la afinidad política con los gerentes de las 2 últimas entidades y con el director administrativo y financiero de la Fiscalía Seccional, Carlos Alberto Marín Ariza, quien le adjudicó el contrato de prestación de servicios de aseo y cafetería cuya vigencia es la comprendida entre el 25 de agosto de 2003 y el 31 de diciembre de 2004.
Para sustentar la configuración de esta causal, también reiteró los hechos relacionados con el pago por parte de un empleado de la Electrificadora de Santander de las primas correspondientes a un contrato para asegurar el vehículo de su propiedad marca Toyota de placas FLJ 994.
La Sala no tendrá en cuenta las conductas irregulares imputadas al demandado en su condición de diputado a la asamblea del departamento de Santander, porque para la configuración del cargo de violación del régimen de incompatibilidades de los congresistas solo tiene relevancia el comportamiento del demandado en ejercicio de sus funciones como representante a la Cámara.
Para acreditar la afirmación de que demandado gestionó contratos de prestación de servicios de Coostrafe con el Instituto de Desarrollo Social de Santander —Idesan—, Lotería de Santander, Fiscalía General de la Nación Seccional Santander, Instituto de Desarrollo de Santander, Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, y Centroabastos de Bucaramanga, se allegaron al proceso los siguientes medios de prueba:
1) A folios 281 a 283 del cuaderno principal obra, en original, certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga que indica que la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe fue constituida el 14 de febrero de 1998 e inscrita en dicha Cámara el 16 de marzo del mismo año y que su dirección es Kra. 34 Nº 48-06, oficina 204; señala las fechas de los documentos que han modificado su objeto y en que se han inscrito, describe su objeto social y su patrimonio e indica los nombres de quienes figuran inscritos como miembros del consejo de administración, entre los que no figuran el demandado ni la señora María Meneses Quintero, quien, según afirmaciones del demandante, es su esposa.
2) Oficio de 21 de septiembre de 2004, en original, mediante el cual el director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Bucaramanga, señor Carlos Alberto Marín Ariza, en respuesta a petición formulada por la señora Ana de Dios Ruiz García, informa que “actualmente prestan servicios de aseo … la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe, del 25 de agosto al 31 de diciembre de 2004”; que el proceso de selección del contratista se rigió por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios y con el manual de contratación de la institución, y que el procedimiento seguido fue el de publicar los términos de referencia en la página web de la fiscalía; mediante acto administrativo se abrió el proceso de invitación pública y se publicaron en la misma página las evaluaciones del equipo de trabajo designado, se dejó a disposición de los oferentes por 5 días y los directores de fiscalía, CTI y administrativa y financiera procedieron a adjudicar el contrato a Cootrasfe (fls. 138 y 139 ibídem).
3) Oficio de 16 de enero de 2006, en original, mediante el cual el director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Bucaramanga, señor Jaime López Reyes, en respuesta a petición formulada por el señor Fabio Verdugo Moyano, informa que la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe ha participado en 2 invitaciones públicas efectuadas a través de la página web de la fiscalía y en las carteleras de la entidad como oferente para la prestación de servicios de aseo en los años 2004 y 2005, en la modalidad de contratación directa y que el comité de contratación de la seccional, integrado por los directores de fiscalía, CTI y administrativa y financiera, participan en todas las fases de la contratación y recomiendan a quien se le adjudica el contrato; que Cootrasfe resultó favorecida en los años 2004 y 2005 y que durante ese término el doctor Carlos Alberto Marín Ariza era el director administrativo de la seccional Bucaramanga de la Fiscalía General de la Nación (fls. 34 y 35 ibídem).
4) A folio 285 ibídem, obra copia auténtica del oficio DSAF 1042 de 10 de mayo de 2006 dirigido al demandado, mediante el cual el director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Bucaramanga, señor Jaime López Reyes, certifica que “la selección del contratista Cootrasfe en los años 2004, 2005 y 2006 se llevó a cabo a través de una contratación directa con proceso de selección, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2170 de 2002”.
5) Por su parte, el Gerente de la Electrificadora de Santander certificó el 10 de mayo de 2006 que para la contratación del servicio de aseo y cafetería del año 2003 se siguió el siguiente procedimiento: 1) invitación a cotizar de 16 de enero de 2003, acta de apertura de 23 de enero de 2003; presentaron cotización las empresas ADAS, Aseo-servicios, Cootrasfe, Internacional de negocios, Sinco LTDA, Tesco E.U.; acta de evaluación de las propuestas de febrero 19 de 2003; contrato GA- USA-007-011-2003 con fecha de inicio de 1º de marzo de 2003 y de vencimiento 31 de marzo de 2004, por un valor de $ 198. 540.757 y adicional por 6 meses hasta el 30 de septiembre de 2004 por valor de $ 91. 634.195, 82. Que para contratar el mismo servicio en 2004 se siguió el siguiente procedimiento: invitación a cotizar de 19 de agosto de 2004; acta de apertura de 30 de agosto de 2004; presentaron cotización las empresas Estrras S.A., Sánchez Gómez, Cootrasfe, y Sinco Limpieza Profesional; acta de evaluación y sorteo, septiembre de 2004; contrato GA- USA-009-087-2004 con fecha de inicio de 1º de octubre de 2004 y de vencimiento 30 de septiembre de 2005, por un valor de $ 202.618.117, 02 adicional por 5 meses hasta el 15 de marzo de 2006 por valor de $ 97.935.455 (fl. 264, cdno. ppal.).
6) A folios 273, 274 y 275 a 280 ibídem, obran en original, en su orden, certificado suscrito por la representante legal de Cootrasfe, señora Gloria Inés Manrique de Martínez, en el que señala los nombres y números de cédula de las personas que han integrado el consejo de administración de dicha cooperativa desde 2002 a 2006, y certificado suscrito por la misma representante legal que indica los nombres y números de cédula de las personas que en el mismo período han sido asociadas de la cooperativa. En ninguno de dichos certificados figura el nombre del demandado ni de la persona que, según el demandante, es su esposa.
7) A folio 284 ibídem, obra en original el certificado suscrito el 26 de mayo de 2006 por el profesional especializado - coordinador del grupo de contabilidad y recursos humanos del Instituto para el Desarrollo Municipal de Santander, Idesan, donde indica que la Cooperativa de Trabajo Asociado Cootrasfe, durante la vigencia 2002 y 2003, cumplió a satisfacción los contratos suscritos con esa entidad, cuyo objeto era la contratación de personal para las labores de servicios varios y conmutador, los cuales se celebraron y ejecutaron con los requisitos previstos en la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2170 de 2002.
8) En la declaración jurada que el gerente de la Electrificadora de Santander rindió dentro del proceso, reconoció que Cootrasfe fue contratado durante varios períodos por la empresa que dirige, que desconoce quien es su representante legal, pues la contratación estaba a cargo del área administrativa (fls. 113 a 118).
El conjunto de documentos públicos y privados allegados en legal forma al proceso y la declaración jurada del gerente de la Electrificadora de Santander, si bien demuestran que la cooperativa Cootrasfe ha celebrado en los años 2003, 2004, 2005 y 2006 contratos con entidades públicas tales como la Electrificadora de Santander S.A. —ESP—, Fiscalía General de la Nación - Seccional Santander e Instituto para el Desarrollo de Santander —Idesan—, no acreditan que el demandado hubiera adelantado alguna forma de gestión orientada a obtener para la cooperativa mencionada algún contrato.
El demandante formuló el cargo de violación del régimen de incompatibilidades por gestionar ante entidades públicas y aunque en el proceso se demostró que Carlos Alberto Marín Ariza, quien hizo parte de la lista del demandado cuando aspiró a la Cámara de Representantes, intervino en condición de director administrativo y financiero de la Fiscalía - Seccional Santander en la adjudicación de contratos a Cootrasfe no existe en el expediente prueba que infirme la legalidad del proceso de contratación. Por otra parte, tampoco se allegó al proceso prueba alguna que demuestre que el demandado y/o su esposa hubieran constituido dicha cooperativa, que tuvieran alguna clase de vínculos con sus directivos y asociados ni que hayan intervenido en la gestión de negocios a su favor o deriven provecho alguno de su actividad.
Finalmente, la Sala advierte que los hechos relacionados con el pago por parte de un empleado de la Electrificadora de Santander de las primas correspondientes a un contrato para asegurar el vehículo de su propiedad marca Toyota de placas FLJ 994, que el demandante propone también como parte del cargo en estudio, no se adecua a la causal de pérdida de investidura invocada. El demandante refirió los mismos hechos que había propuesto en los dos cargos anteriores como parte de esta causal de incompatibilidad y al igual que en los casos anteriores el cargo carece por completo de vocación de prosperidad pues no existe prueba alguna de que el demandado hubiera adelantado gestiones ante la Electrificadora de Santander con la finalidad descrita, sino ante la firma privada corredora de seguros y ante un servidor de aquella que, actuando a título personal, pagó las primas del contrato respectivo, tal como quedó demostrado al estudiar los dos primeros cargos. No prospera.
5. Cuarta causal. El demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura de tráfico de influencias establecida en el artículo 183 numeral 5º de la Constitución.
5.1. En la sentencia de pérdida de investidura de 30 de julio de 1996, expediente AC-3640, la Sala precisó que para que se estructure el tráfico de influencias para efectos de la pérdida de investidura de congresista, deben reunirse los siguientes requisitos: “a. Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista; b. Que se invoque esa calidad o condición; c. Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones; d. Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer”. Y que la ausencia de prueba de cualquiera de dichos elementos impide que prospere el cargo relacionado con dicha causal puesto que los mismos son concurrentes (10) .
El demandante afirmó que el demandado, invocando su calidad de congresista, influyó sobre personas que actuaron como órganos de la administración y obtuvo de ellos beneficios para él, su familia y allegados a su movimiento político, así: al segundo de su lista, señor Carlos Alberto Marín Ariza, le prometió dejarlo asistir en su reemplazo a la Cámara de representantes al menos durante 18 meses o conseguirle, en su defecto, un cargo y logró que el Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio lo designara director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Santander; a su prima Sandra Milena García Villamizar, quinto renglón de la misma lista, fue contratada a término indefinido Jefe de Prensa del SENA Seccional Santander; José Vicente Villamizar Durán fue nombrado por la junta directiva de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. ESP, gerente de dicha empresa.
Que el demandado, en su condición de presidente de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, calidad que ostentó desde el 20 de julio de 2002, solicitó al Ministro de Minas y Energía un informe sobre la gestión del gerente de ESS, S.A. —ESP—, e hizo alusión a presuntos contratos irregulares celebrados por este, al tiempo que promovió su citación ante la misma corporación y que, una vez la corporación fijó fecha y hora en que el gerente debía comparecer y el viceministro de Minas y Energía había solicitado al gerente que rindiera un informe sobre los aspectos mencionados por el congresista, este desistió de la proposición de citación y, curiosamente, dicho gerente dio por terminado sin justa causa los contratos de trabajo de Efraín Augusto Marín Ariza, gerente administrativo y financiero, Norberto Moyano Silva jefe de la unidad de servicios administrativos y al recomendado del congresista Pedro Julio Solano lo nombró gerente administrativo y financiero y al ingeniero Edgar Efraín Niño Velandia, también recomendadote(sic) aquel y quien se desempeñaba como jefe de Málaga y Socorro lo ascendió a jefe de la unidad de mantenimiento con una mejora salarial ostensible.
Que entre finales de 2003 y hasta comienzos de julio de 2004 el gerente mencionado les comentó a varias personas que estaba siendo objeto de persecuciones, retaliaciones y constreñimiento por parte del demandado quien pretendía, mediante tráfico de influencias, la desvinculación de algunos directivos de la compañía y su reemplazo con personas de su entera confianza, y que le otorgaran contratos de ampliación y mantenimiento de redes y otros a sus allegados.
Para acreditar los hechos anteriores se allegaron al proceso los siguientes medios de prueba:
Oficio que obra en original a folio 13 del cuaderno 2, recibido por la secretaría general de esta corporación el 12 de julio de 2006, con el cual el jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Minas y Energía remitió con destino al proceso copias de los siguientes documentos: a) comunicación dirigida al Ministerio por parte del representante a la Cámara Alirio Villamizar Afanador de fecha 22 de enero de 2004 en el que, invocando el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992, denuncia la celebración irregular de contratos en la Electrificadora de Santander S.A. ESP, y otras irregularidades administrativas (fls. 28 a 38); copia del oficio sin fecha mediante el cual el Viceministro de Minas y Energía remite al Gerente de la Electrificadora mencionada el oficio anterior y le pide un documento explicativo sobre los procesos de contratación a los que alude (fl. 27 ibídem); copia del oficio sin fecha mediante el cual el Gerente de la empresa mencionada rinde al ministro informe sobre la contratación realizada por la Electrificadora de Santander S.A. ESP, plan de anticipo de pensiones, entrenamiento de personal, plan estratégico de la empresa y certificado ISO, evaluación jurídica de los contratos de alumbrado público, programas de reducción de pérdidas, programa de monitoreo ambiental , asesoría espiritual para mejorar relaciones interpersonales, medios de comunicación y relaciones públicas, remodelación de áreas de la empresa y plan comercial de la Electrificadora de Santander (fls. 14 a 25 ibídem).
Los documentos anteriores, remitidos en copias que no tienen nota de autenticación por parte del jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Minas y Energía se tendrán como auténticos, pues el hecho de que fueran remitidos por el jefe de la oficina donde deben reposar los originales permite asumir razonablemente que los autorizó, conforme al numeral 1º del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.
De otra parte, el Subsecretario de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, mediante oficio SQ- 3.5-318/06 Leg. 06-07 de 2 de agosto de 2006 que obra en original a folio 66 y 67 del cuaderno 2, informó a la Sala que el demandado, en su condición de miembro de la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en el período 2002- 2006 y presidente de la misma entre el 13 de agosto de 2003 y el 22 de julio de 2004, suscribió una proposición junto con otros representantes que fue aprobada el 17 de marzo de 2004 mediante la cual citó al gerente de la Electrificadora de Santander, al Ministro de Minas y Energía, a la Superintendente de Servicios Públicos, al Contralor General de la República y al Procurador General de la Nación y que “el temario a tratar se relacionaba con políticas energéticas y otros aspectos relacionados con la Electrificadora de Santander , tales como política sectorial del ministerio y la Electrificadora de Santander en materia de distribución y comercialización, inversiones, políticas tarifarias, temas relativos a personal de la empresa y contratación”. Que se fijó como fecha el 5 de mayo de 2004 y que la sesión fue aplazada por el citante mediante oficio de 27 de abril en el que expresa que “en consideración a la demora que se nos ha presentado en la obtención de información técnica necesaria para la realización del mismo”.
En la declaración jurada que rindió dentro del proceso el señor José Vicente Villamizar Durán, manifestó que en su condición de gerente de la Electrificadora de Santander no fue objeto de presiones, persecuciones, sugerencias ni de recomendaciones del demandado para vincular o desvincular el personal al servicio de dicha empresa (fls. 113 a 118, cdno. 2) y el señor Edgar Efraín Velandia Niño negó igualmente que el demandado hubiera gestionado su vinculación al cargo de ingeniero en Málaga al servicio de la empresa mencionada.
Los documentos y declaraciones juradas examinados, dan cuenta que el señor José Vicente Villamizar Durán fue nombrado gerente de la Electrificadora de Santander y que el demandado promovió un debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes con citación del mismo, del Ministro de Minas y Energía y de otras autoridades, relacionado con presuntas irregularidades en la celebración de contratos por parte de la mencionada Electrificadora, debate que nunca se llevó a cabo.
Pero no acreditan las afirmaciones del demandante, conforme a las cuales el demandado gestionó el nombramiento de Villamizar Durán como gerente de la Electrificadora de Santander S.A. —ESP—, ante el Ministro de Minas y Energía, el de Carlos Alberto Marín Ariza como director administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación Seccional Santander, ante el Fiscal General de la Nación; el de Sandra Milena García Villamizar, como jefe de prensa del SENA Seccional Santander, así como la vinculación de empleados y contratistas a la Electrificadora de Santander S.A. ESP.
Tampoco que hubiera invocado para el efecto la condición de congresista, ni que hubiera recibido, o hecho dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva con el fin de obtener beneficio de servidores públicos en asuntos de su conocimiento que son, como se estableció antes, los presupuestos que deben concurrir para la prosperidad del cargo.
Como el cargo bajo estudio no se probó y tampoco los examinados previamente, la Sala denegará prosperidad a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, oído el concepto de la agente del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. DENIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura de congresista del representante a la Cámara Alirio Villamizar Afanador.
2. Comuníquese esta sentencia a la mesa directiva del Senado de la República, a la presidencia del Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior y de Justicia.
3. Compúlsense, con destino a la Procuraduría General de la Nación, copias de la demanda (fls. 1 a 26, cdno. ppal.), de la contestación de la demanda (fls. 213 a 255 ibídem), de las declaraciones juradas rendidas ante notario por Álvaro Orlando Sanabria Vera (fls. 27 y 28 ibídem), Clara Inés Barrera de Ruiz (fl. 29 ibídem), Norberto Moyano Silva y Luis Quiroz Díaz (fls. 31 y 32 ibídem), y de las rendidas en este proceso por Edgar Efraín Niño Velandia (fls. 135 a 140, cdno. 4) y Expedito Jaimes Suárez (fls. 160 a 167 ibídem), así como de la presente sentencia, piezas procesales que dan cuenta de conductas del demandado y de los declarantes en su condición de servidores públicos que podrían configurar faltas disciplinarias, a fin de que adelante las investigaciones a que haya lugar.
Magistrados: Ligia López Díaz—Camilo Arciniegas Andrade, salva voto—Alberto Arango Mantilla, salva voto—Ruth Stella Correa Palacio, salva voto—Reinaldo Chavarro Buriticá—Mauricio Fajardo Gómez, salva voto—María Nohemí Hernández Pinzón—Alier E. Hernández Enríquez, ausente—Enrique Gil Botero, salva voto—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús María Lemos Bustamante—Gabriel E. Mendoza Martelo, salva voto—Jaime Moreno García, salva voto—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordoñez Maldonado, salva voto—María Inés Ortiz Barbosa—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñones Pinilla—Bertha Lucía Ramírez de Páez, salva voto—Héctor J. Romero Díaz—Ramiro Saavedra Becerra—Martha Sofía Sanz Tobón, salva voto.
(1) En ese orden, sentencia del 24 de agosto de 1994, expediente AC-1587, de 21 de marzo de 1995, expediente AC-2362, de 19 de abril de 1995, expediente AC-2444, de 6 de mayo de 1997, expediente AC-4539 y de 5 de junio de 2001, expediente AC-11759.
(2) Sentencia de 5 de junio de 2001 proferida por la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, expediente AC – 11759.
(3) Expediente AC-1899, solicitud de pérdida de la investidura de la senadora Regina de Jesús Betancourt de Liska.
(4) Ver, entre otras, sentencias del 20 de junio de 2000, expedientes AC-9875 y AC-9876; del 5 de septiembre de 2000, expediente 10.753, y del 23 de abril de 2001, expediente AC-12591.
(5) El ponente de esta sentencia salvó voto por considerar que las causales de pérdida de investidura son, por su naturaleza, de interpretación estricta y por tanto, la “indebida destinación de dineros públicos” no puede extenderse a la indebida destinación de bienes o servicios.
(6) La sentencia mencionada decidió la solicitud de pérdida de investidura del senador Dieb Maloof Cuse.
(7) Sentencia C-349 de agosto 4 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(8) Sentencia de fecha octubre 8 de 1996, expediente AC-3864.
(9) Sentencia de 28 de noviembre de 2000, expediente AC-11349.
(10) En el mismo sentido la Sentencia AC-11854 de 6 de marzo de 2001, que decidió la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez.

References: artículo 110
 artículo 183
 artículo 180
 artículo 183
 artículo 51
 Resolución 
 artículo 180
 artículo 11
 artículo 41
 artículo 180
 artículo 110
 artículo 180
 artículo 183
 artículo 169
 artículo 110
 artículo 183
 artículo 110
 artículo 123
 artículo 37
 artículo 183
 artículo 183
 artículo 183
 artículo 110
 artículo 183
 artículo 388
 artículo 264
 artículo 229
 artículo 1
 artículo 298
 artículo 1
 artículo 318
 artículo 299
 artículo 1
 artículo 229
 artículo 110
 artículo 110
 artículo 183
 artículo 183
 artículo 345
 artículo 110
 artículo 183
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 254
 artículo 261
 artículo 180
 artículo 88
 artículo 281
 artículo 180
 artículo 180
 artículo 183
 artículo 258
 artículo 254