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Avv. Sara Zaniboni.
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1 Avv. Sara Zaniboni
2 1. Unione e Fusione di Comuni: disciplina statale, costituzionale. 2. Normativa regionale. 3. Dati Statistici. 4. Considerazioni conclusive.
3 Misure volte alla razionalizzazione e al riordino territoriale per contrastare inefficienze, eccessiva frammentazione, inadeguatezza dimensionale dei piccoli Comuni, inidoneità delle strutture preposte all esercizio delle funzioni comunali. Situazione aggravata da riforme amministrative che hanno ampliato le competenze comunali. Esercizio in forma associata di funzioni e servizi: persistente collegamento tra le norme che disciplinano le forme associative e quelle che assegnano funzioni e gestione di servizi.
4 Attraverso l Unione i Comuni condividono alcuni servizi decisi dalle proprie amministrazioni, possibilità offerta, in forma limitata e temporanea, anche dalle Convenzioni. Con la Fusione invece, due o più Comuni si fondono per farne nascere uno nuovo e, a questo fine, è necessario l assenso delle rispettive comunità, mentre il nuovo Comune che ne risulta deve essere istituito con legge regionale.
5 Fusione misura individuata a tal fine dal legislatore. L 142/1990 disciplina il processo che porta dall Unione alla Fusione. Art. 26 Unione costituita solo in previsione della Fusione per Comune della stessa Provincia e ciascuno con meno di abitanti (possibilità fino a ma senza agevolazioni). Per esercitare una pluralità di funzioni e servizi.
6 Spettanza all Unione di tasse tariffe e contributi sui servizi gestiti. Carattere provvisorio e contributi aggiuntivi con la Fusione, contributi straordinari per dieci anni dopo la costituzione. Eccezione al divieto di costituire nuovi Comuni con popolazione inferiore ai abitanti. La Regione doveva predisporre un programma di modifica dei Comuni e con la legge istitutiva doveva prevedere forme di partecipazione e decentramento delle comunità originarie.
7 Già prima del 1990 la Corte Costituzionale n. 38/1969 e n. 204/1981 ha riconosciuto che la Cost. ha assegnato alle Regioni potestà legislativa in materia di costituzione di nuovi Comuni e afferma il principio di integrità territoriale dei Comuni a cui le Regioni devono ispirarsi nell'emanazione della normativa di riferimento, referendum e consultazioni popolari. Ai sensi dell art. 117 Cost. (potestà legislativa statale) è la Regione che deve emanare la normativa generale e poi, di volta in volta, quella riferita alla singola istituzione di nuovo Comune sempre ricorrendo al referendum consultivo.
8 Costituzione Italiana: istituzione di un nuovo Comune - disciplina diversa se Comuni appartenenti alla stessa Regione e Provincia o meno. Art. 133 secondo comma: potestà legislativa regionale sentite le popolazioni interessate. Art. 132 secondo comma: potestà legislativa statale per disciplinare il passaggio di un Comune a Regione o Provincia diversa sentiti i consigli regionali.
9 Modifiche alla L. 142/1990. L insuccesso della normativa prevista dalla L. 142/1990 ha spinto alla scissione dell istituto dell Unione da quello della Fusione avvenuta con la L. 265/1999 (art. 6). Scelta confermata dal Tuel, che individua l Unione come istituto non necessariamente prodromico alla Fusione, che promuove la libera associazione tra Comuni e rappresenta una proiezione dell autonomia delle amministrazioni. E un ente locale costituito da più Comuni allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni con potestà statutaria e regolamentare (statuto per funzioni, organi con garanzie per le minoranze, risorse; regolamento per funzionamento e rapporti finanziari coi Comuni).
10 Tuel d.lgvo 267/2000. Art. 32 Unione Conferma la natura di ente locale e la potestà regolamentare e statutaria per la quale si applicano i principi previsti per i Comuni (status degli amministratori, ordinamento finanziario, personale, organizzazione). Statuto e Atto costitutivo devono essere approvati dai Consigli comunali. Determina la forma di governo dell Unione (Presidente, giunta, consiglio formati da amministratori in carica nei Comuni associati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.
11 Il Presidente è scelto tra i Sindaci dei Comuni associati e la giunta tra i componenti dell esecutivo dei Comuni associati. Ciascun Comune può aderire ad una sola Unione. Le Unioni possono stipulare convenzioni tra di loro o con singoli Comuni (art. 32, c. 3, Tuel). Esplicita che i Comuni devono conferire le risorse umane e strumentali necessarie all esercizio delle funzioni: lo statuto deve prevedere le funzioni e le corrispondenti risorse. Confermata la natura di strumento per l esercizio associato di funzioni e servizi.
12 Tuel art 15. Passaggio da Unione a Fusione: in conformità al dettato costituzionale rimette alla legge regionale la modifica territoriale dei Comuni e le modalità di svolgimento del referendum, nonché garantire adeguate forme di partecipazione e decentramento dei servizi per le comunità di origine. La L.R. deve inoltre individuare la dimensione ottimale per lo svolgimento delle funzioni fondamentali. Prevede contributi regionali e contributi straordinari statali per dieci anni dopo la Fusione.
13 L 42/2009, dl 78/2010, dl 95/2012 permessa la Fusione, prevista l Unione obbligatoria (ridurre spese, predeterminare dimensioni: leggi invasive potestà regionale e autonomia enti locali?) Molteplici interventi del legislatore caratterizzati da frammentarietà e caoticità dei contenuti, ma espressamente volti a razionalizzare la spesa pubblica. Comuni con dimensione inferiore a quella ottimale devono obbligatoriamente svolgere le funzioni fondamentali in forma associata.
14 Il Dl 78, individua le funzioni fondamentali e dispone che i Comuni con popolazione inferiore a abitanti devono svolgerle in forma associata (Unioni o Convenzione). Dl 95 indica il limite demografico minimo in abitanti e introduce un dettagliato scadenziario per l attuazione (1 gennaio 2013 per 3 funzioni, 1 gennaio 2014 per tutte le altre funzioni fondamentali Art. 19 elenca le funzioni fondamentali.
15 Dl 138/2011individua una Unione speciale per i Comuni con popolazione sotto i abitanti diversa da quella prevista dal Tuel.Tali Comuni devono obbligatoriamente gestire in forma associata tutte le funzioni amministrative e servizi loro spettanti. Deve avere complessivamente almeno abitanti. I Consigli comunali approvano l istituzione dell Unione e formulano alla Regione la proposta di aggregazione. Ogni anno la Regione sancisce l istituzione di tutte le Unioni del proprio territorio e deve provvedere nel caso in cui nessuna proposta pervenga. Organi: consiglio composto dai Sindaci che eleggono il Presidente, la giunta composta dal Presidente e da Assessori tra i Sindaci componenti il Consiglio. La giunta dei Comuni di origine decade ope legis.
16 Il successo della nuova normativa è molto limitato; si passava, infatti, dalle 67 Unioni del 2000, alle 132 del 2001, alle 222 del 2003 alle 370 dell inizio del L. 56/2014 rafforzamento ruolo delle Unioni: confermata obbligatorietà e limiti minimi; rivisto il timing di attuazione, e richiesta la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune (c. 105). Si affida all Unione potestà regolamentare e statutaria (c. 105). Viene previsto che il Presidente dell Unione si avvalga obbligatoriamente del Segretario comunale di uno dei Comuni.
17 Per semplificare l attività amministrativa: è previsto che le funzioni di Responsabile anticorruzione e di Responsabile per la trasparenza possano essere svolte da un unico funzionario nominato dal presidente dell Unione anche per i Comuni associati. Viene poi stabilito che le funzioni di revisione possono essere demandate ad un Revisore unico per le Unioni formate da Comuni.
18 L 56/2014 incentivante per Fusioni: offre ai Comuni sorti a seguito della Fusione di più Comuni piccoli, particolari agevolazioni fiscali e contributi; procedure per facilitare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione (cc ), introduce principi volti a superare reticenza su base identitaria (cap, differenziazione dei servizi..) Sono previste esenzioni per il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai Comuni estinti al nuovo Comune (c. 128).
19 Sono previste (c.130) nuove modalità di Fusione di Comuni per incorporazione, fermo restando quanto previsto dall art 15 del Tuel, secondo il quale l incorporazione è disposta con legge regionale e si procede a referendum tra le popolazioni interessate. Il nuovo procedimento prevede che il Comune incorporante mantenga la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del Comune incorporato, a tutela della cui popolazione è comunque previsto che lo statuto del Comune incorporante sia integrato da adeguate misure di partecipazione e di decentramento.
20 Ulteriori misure di incentivazione per le Fusioni, ma anche per le Unioni, possono essere previste dalle Regioni nella definizione del patto di stabilità interno verticale. Priorità nell accesso alle risorse del Primo programma campanili (art. 18, c. 9, DL. 69/2013) Obiettivo della riforma è quello di rendere le forme associative dei Comuni strumenti finalizzati ad esercitare le proprie funzioni in un modo più efficiente (c. 134).
21 Panorama ricco e articolato. Ogni Regione deve adottare sia la normativa generale di disciplina del procedimento di formazione delle singole leggi istitutive di nuovi comuni, sia le singole leggi istitutive. Leggi non incentivano affatto la Fusione proponendo procedimenti articolati e farraginosi e prevedendo che le richieste referendarie siano comunque subordinate alla successiva approvazione del Consiglio regionale (nemmeno vincolato a decidere).
22 La gestione associata di funzioni e servizi comunali non è tra le materie riservate dall art. 117 della Costituzione allo Stato, nè tra quelle riservate alla legislazione concorrente. Regione Lombardia incentiva la gestione associata a partire dal Il primo atto è la D.C.R. 871/1998 Contributi regionali per le Unioni e le Fusioni di Comuni costituite ai sensi, rispettivamente, dell art. 26 e dell art. 11 della legge 142/1990.
23 La durata dell incentivazione era di 10 anni, due erano le tipologie dei contributi: contributi straordinari (a sostegno delle spese di investimento), per l avvio; contributi ordinari annuali, a sostegno delle spese di gestione. È poi intervenuta la D.C.R. 802/2003 e D.G.R /2003 Contributi regionali alla gestione associata di funzioni e servizi comunali. La durata dell incentivazione diminuisce a 7 anni.
24 Il 27 giugno 2008 è stata approvata una nuova Legge Regionale, la n. 19 "Riordino delle Comunità Montane della Lombardia, disciplina delle Unioni di Comuni lombarde e sostegno all'esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Sostituisce la normativa precedente, promuove gestioni associate riordina la materia degli incentivi e rinvia ai criteri ad un regolamento n. 2/2009.
25 I finanziamenti previsti dal Regolamento 2/2009 sono ordinari e straordinari, per l avvio e per la continuità della gestione associata. Contributi regionali ordinari (conto corrente). Contributi regionali straordinari (conto capitale). Territorializzazione delle procedure di finanziamento. Ridotti i tempi dell iter amministrativo, è aumentata la sua tracciabilità e si sono consolidate proficue sinergie locali.
26 Dalla gestione associata volontaria incentivata a quella obbligatoria (DL95/2012). Dl 6 luglio 2012 n. 95, ha previsto il limite minimo demografico di diecimila abitanti per le sole Unioni di Comuni, rimanendo invariata la facoltà delle Regioni di fissare un limite diverso. Già prima la legge regionale 22/2011 aveva attuato l art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78. In particolare gli artt. 8, 9 e 10 hanno stabilito i seguenti limiti demografici sia per le Unioni di Comuni sia per le Convenzioni, prevedendo altresì una possibilità di deroga motivata ai limiti fissati.
27 Il limite demografico minimo che le Gestioni Associate Obbligatorie devono raggiungere in Lombardia è di abitanti o il quadruplo degli abitanti del Comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. Relativamente alla possibilità di deroga, le richieste pervenute sono state esaminate dagli uffici competenti che non hanno individuato i presupposti per la concessione di alcuna deroga.
28 Regione N. comuni in regione (a) N. UC N. comuni in UC (b) % comuni in UC (b/a) Piemonte ,3% Valle d'aosta % Lombardia ,0% Trentino-Alto Adige ,9% Veneto ,1% Friuli-Venezia Giulia ,8% Liguria ,1% Emilia-Romagna ,0% Toscana ,7% Umbria ,7% Marche ,2% Lazio ,9% Abruzzo ,0% Molise ,8% Campania ,3% Puglia ,9% Basilicata ,1% Calabria ,5% Sicilia ,9% Sardegna ,3% ITALIA ,6%
29 Regione N. nuovi comuni (a) N. comuni soppressi (b) Differenza (a-b) Lombardia Veneto Friuli-Venezia Giulia Emilia-Romagna Toscana Marche Campania ITALIA
30 Mancato raggiungimento degli obiettivi imposti per legge Il processo di Fusione, Unione o gestione associata deve essere collocato nel più ampio quadro delle autonomie locali; ci riporta a principi consolidati (sussidiarietà, integrità dei territori, autonomina degli enti locali) e a riflessioni sulle peculiarità e tradizioni dei territori Il legislatore è invece mosso dall esigenza di razionalizzazione delle spese da soddisfare attraverso un processo ridefinizione dei territori (ambiti provinciali, geografia giudiziaria): imposizioni dall alto con limiti e termini da rispettare
31 Decisioni non sono maturate dal basso. Gestione associata prevista solo per mero taglio di spesa scaricato sulle piccole comunità. Esigenze di finanza pubblica e non di tutela dell identità dei Comuni. Dal punto di vista del diritto costituzionale la riflessione risiede nella garanzia costituzionale delle autonomie locali che devono potersi dare un indirizzo politico proprio e avere un adeguatezza anche dimensionale raggiungibile mediante forme di cooperazione. Principio di sussidiarietà e di autonomia.
32 La normativa che obbliga gli Enti locali all esercizio associato di funzioni è stata considerata costituzionalmente legittima dalla Corte Costituzionale. Pronunciandosi con sentenza n. 22/2014, ha ritenuto che il legislatore statale possa imporre alle Regioni e agli Enti locali per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali limitazioni all autonomia di spesa degli enti territoriali.
33 Vincoli possono considerarsi rispettosi dell autonomia delle Regioni e degli Enti locali quando sono rispettosi del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell intervento normativo rispetto all obiettivo prefissato. Le norme che impongono l esercizio associato delle funzioni fondamentali, ad avviso dei giudici costituzionali, rappresentano un legittimo esercizio della potestà statale concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell art. 117 Cost.

References: Art. 26
 art. 117
 Art. 133
 Art. 132
 Art. 32
 Art. 19
 art. 117
 art. 26
 art. 11
 art. 14
 sentenza 
 art. 117