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Timestamp: 2019-08-26 00:55:00+00:00

Document:
Voto num. 84/2015 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 806058817
Controversia constitucional 84/2015. Municipio de Zapopan, Estado de Jalisco.
Voto concurrente que formula el señor Ministro presidente L.M.A.M. en la controversia constitucional 84/2015.
Al resolver este asunto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad de diversas disposiciones del Código Urbano para el Estado de Jalisco, respecto de las cuales se hicieron valer planteamientos de invalidez, por violación a los artículos 14, 16, 27, 40, 41, 73, 115 y 124 de la Constitución Federal.
Análisis de constitucionalidad del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al ser omiso en determinar, si se trata de bases generales o normas supletorias, por ausencia de reglamento municipal.
En el considerando noveno de la sentencia se reconoció, por unanimidad de once votos, la validez de artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al considerar que no viola el artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución General, ya que dichas disposiciones se relacionan con la congruencia, coordinación y ajustes que deben existir entre todos los actores en el ámbito del desarrollo urbano en los distintos órdenes de Gobierno Estatal o Local, con base en las siguientes consideraciones:
• De acuerdo con lo resuelto en la controversia constitucional 14/2001,(1) las Legislaturas Estatales están facultadas para emitir leyes tendientes a proporcionar una normativa homogénea que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin intervenir en cuestiones propias y específicas de cada Municipio.
• De una interpretación de los artículos 1, 2 y 3 del Código Urbano, se advierte que su objeto es establecer las bases generales para el ejercicio uniforme de las atribuciones en materia de asentamientos humanos en el Estado de Jalisco, previsión que permea a todo el ordenamiento normativo.
• Es cierto que el artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano, no establece si es una base general cuya reglamentación corresponde a la Legislatura Estatal; sin embargo, sí dispone que corresponde a los Municipios la conformación de la Comisión Municipal de Directores Responsables y, en el artículo 47, se reserva a los Municipios la determinación de su integración, organización, funcionamiento y delimitación de atribuciones, con la única señalización de que sesionen por lo menos en forma bimestral.
Aun cuando coincido con el reconocimiento de validez del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, lo hago por razones distintas a las expresadas en la sentencia, que a continuación expongo:
El objeto del Código Urbano impugnado (previsto en los artículos 1, 2 y 3) es, en general, ordenar y coordinar la materia de desarrollo urbano entre el Estado y los Ayuntamientos, así como la distribución de competencias en la materia, entre los diferentes niveles de Gobierno en la entidad, sin que se deje de advertir que, a través del cumplimiento de su objeto, se establezcan algunas bases generales, para la Administración Municipal en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano.
Bajo esa premisa considero que, en el caso, la Legislatura Estatal no se encontraba obligada a distinguir si el contenido del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, constituía bases generales o normas supletorias, pues, reitero, el objeto del Código Urbano, no es el de sentar las bases generales o supletorias para la Administración Municipal, sino distribuir competencias y ordenar la materia de desarrollo urbano, al ser una materia concurrente.
Lo anterior, pues en tales disposiciones se establece la atribución para integrar la Comisión Municipal de Directores Responsables, conformada tanto por funcionarios municipales, como por representantes de los colegios de arquitectos e ingenieros civiles (fracción LIV); la aplicación de recursos para el mejoramiento de la vivienda de interés social en régimen de condominio o proporcionar servicios públicos municipales de seguridad y vigilancia en áreas de uso común y contemplar en el último año de ejercicio constitucional del Ayuntamiento, de acuerdo con la posibilidad presupuestal, la partida para el Programa Municipal de Desarrollo Urbano (fracciones LV, LVII y LVIII).
En aquel asunto se invalidó la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., al considerar que debieron clasificarse las normas que constituían bases generales para la Administración Municipal y las normas supletorias por ausencia de reglamentos; sin embargo, el ordenamiento jurídico que se analizó en el precedente tenía por objeto homogeneizar los Gobiernos Municipales en la entidad; de ahí que la naturaleza de las normas ahí previstas era orgánica, por lo que resultaba indispensable distinguir entre bases generales y normas supletorias o de detalle.(2)
Análisis de constitucionalidad de los artículos 5, fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco.
En la ejecutoria, por unanimidad de once votos, se reconoció la validez de los artículos 5, fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, en razón de que no se invade la esfera de atribuciones del Municipio, pues se prevé que corresponde a éstos conformar la Comisión Municipal de Directores Responsables de proyectos y obras, reservándose su reglamentación a tal nivel de Gobierno; además, las funciones de los directores responsables no atañen a alguna materia propia de los Municipios, ya que éstas son de índole técnica y coadyuvante con la autoridad municipal y siempre actuarán a instancia de parte interesada.
En general coincido, aunque con algunas observaciones, respecto del reconocimiento de validez de los artículos 5, fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, porque concuerdo en que no se invaden las facultades del Municipio, por una parte, porque se establecen lineamientos generales en relación con la conformación de la Comisión Municipal de Directores Responsables; sin embargo, su regulación específica queda en el ámbito municipal.
Por mayoría de diez votos, el Pleno de este Alto Tribunal reconoció la validez del artículo 186, último párrafo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al considerar que el hecho de observar los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, respecto de obras dedicadas al rubro de la educación, no vulnera la autonomía municipal para reglamentar esta materia, porque:
• Se acota a obras destinadas a la educación en la que rige la concurrencia de los distintos niveles de Gobierno; y,
• De la exposición de motivos del Reglamento Estatal de Zonificación y de su artículo 1o., se desprende que la aplicación de ese ordenamiento únicamente operaría en ausencia del reglamento que al efecto expida el Municipio, salvaguardándose las facultades de los Municipios derivadas del artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución, 35 de la Ley General de Asentamientos Humanos, y 11, fracción III, de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
Si bien comparto sustancialmente la resolución en este apartado; adicionalmente considero que la disposición contenida en el último párrafo del artículo 186(3) del Código Urbano para el Estado de Jalisco, debe entenderse en el ámbito de concurrencia en materia educativa, porque en este precepto se establecen las edificaciones mínimas con las cuales deberán contar los distintos tipos de áreas de cesiones para destinos, de las que nos interesan específicamente las dedicadas al rubro de educación, realizadas de manera concurrente, con cargo al Instituto de la Infraestructura Física Educativa del Estado de Jalisco, a los Gobiernos Municipal, Estatal o Federal, así como a quien realice la acción urbanística, de conformidad con los convenios respectivos, en relación con las cuales se dispone que deberán observar los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, sin soslayar el cumplimiento de la reglamentación de zonas de equipamiento urbano y las que regulen el ordenamiento territorial.
De modo que las previsiones contenidas en el Reglamento Estatal de Zonificación para las obras dedicadas a la educación constituyen lineamientos generales mínimos, cuya obligatoriedad se justifica porque las características y ubicación de las construcciones de inmuebles destinados al servicio de enseñanza, así como las instalaciones con las cuales deben contar inciden, en sí mismas, en las condiciones de la prestación del servicio de educación, tan es así que el artículo 3o. de la N.F., además de reconocer a la educación como un derecho humano constitucionalmente protegido, en su tercer párrafo dispuso que: "El Estado garantizará la calidad en ... la infraestructura educativa..."
Por otra parte, considero que el artículo 186, último párrafo, del Código Urbano para el Estado, de Jalisco, es claro en cuanto a que las obras destinadas a la educación deben cumplir con el Reglamento Estatal de Zonificación y constituye una norma especial, el cual debe prevalecer sobre la norma genérica que refiere que ese reglamento es supletorio para los Municipios que no tengan regulación específica, por ello, estimo inadecuadas para las obras destinadas a la educación, las consideraciones de la sentencia en las que, a partir de la exposición de motivos del Reglamento Estatal de Zonificación y su artículo 1, se concluye que tal reglamento "... únicamente operaría en ausencia del reglamento que al efecto expida el Municipio".(5)
Lo anterior, porque aun cuando efectivamente el artículo 1 del Reglamento Estatal de Zonificación señala que "... es de observancia general y podrá ser adoptado por los Municipios que así lo decidan, de conformidad con los dos últimos párrafos(6) del artículo 132 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco"(7); ley que fue abrogada y sustituida, precisamente, por el Código Urbano para el Estado de Jalisco, en cuyo artículo 148, último párrafo,(8) el cual está comprendido en el título sexto "De la zonificación", se prevé la supletoriedad del Reglamento Estatal de Zonificación a falta de reglamentación municipal; sin embargo, esta supletoriedad no aplica para las obras destinadas a la educación, pues por disposición expresa del artículo 186, último párrafo, del Código Urbano estatal, se vincula a su cumplimiento.
Concuerdo con la sentencia, en que al disponer que la identificación de las áreas o puntos conflictivos donde el transporte colectivo de superficie sea ineficiente o riesgoso es una atribución de la autoridad estatal encargada de la vialidad y la movilidad, implica una problemática de transporte, porque incide directamente en la condición en que este servicio se presta y, por tanto, al ser el transporte de competencia estatal, me parece adecuado que sea la autoridad estatal y no municipal la encargada de identificar este problema de transporte.
Y tampoco se desconozca ni restrinja la intervención, mas no competencia absoluta de los Municipios, para intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público, cuando éstos afecten su ámbito territorial, en términos de la fracción V, inciso h), del artículo 115 de la Constitución General y del artículo 15, fracción II, inciso a),(12) de la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco.
Por otra parte, por unanimidad de once votos se reconoció la validez del artículo cuarto transitorio del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al estimar que la previsión de ciclopuertos deriva del Programa Estatal de Desarrollo Urbano y su reglamentación corresponde a los Municipios, además de que el desarrollo de éstas queda sujeto a las posibilidades presupuestales del Municipio, y son éstos quienes pueden determinar las excepciones para la utilización de las vías públicas en términos del artículo 11 de la Ley de Movilidad y Transporte en el Estado.
Este Tribunal Pleno, en diversos precedentes (controversias constitucionales 14/2001 y 18/2008), ha establecido que las bases generales constituyen la ley marco que establece los lineamientos esenciales respecto de los cuales no puede apartarse el Municipio; y las leyes supletorias son aquellas disposiciones "de detalle" sobre estas mismas materias municipales, aplicables sólo en los casos en que los Municipios no cuenten con reglamentación, cuya característica es la temporalidad de su aplicación, pues en cuanto se emita la normativa municipal correspondiente dejará de ser aplicable esta normativa auxiliar, en ese sentido, es claro que esta norma no es detalle y así debe ser analizada.
"Artículo 186. Las obras de edificación mínimas con que deberán contar las áreas de cesión para destinos serán las siguientes:
Tercer párrafo de la foja 168 de la sentencia.
El cual disponía en su penúltimo párrafo: "A falta de reglamentación municipal se aplicará el Reglamento Estatal de Zonificación que expida el gobernador del Estado ..."
Resuelta el dieciocho de enero de dos mil once, por unanimidad de nueve votos. El Ministro Zaldívar Lelo de L. reservó su derecho para formular voto concurrente en relación con la utilización de los criterios de tránsito y de transporte de los precedentes; y la necesidad de profundizar sobre los criterios interpretativos de los temas frontera; y la utilización del concepto disciplina del uso del espacio de un Municipio.
"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento."
"b) Autorizar los proyectos de infraestructura vial, infraestructura carretera, equipamiento vial y servicios conexos, en lo relativo a su territorio, a su localización y aprovechamiento de áreas, conforme a las normas aplicables de carácter técnico y de ordenamiento territorial."
Intervenir, conjuntamente con el Ejecutivo, en la formulación y aplicación de programas de transporte público, cuando éstos afecten su ámbito territorial."
"XVIII. Ciclopuerto: Mobiliario y espacio físico destinado para el estacionamiento de vehículos no motorizados de propulsión humana."

References: artículo 10
 artículo 10
 artículo 115
 artículo 10
 artículo 47
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 186
 artículo 1
 artículo 115
 resolución 
 artículo 186
 artículo 3
 artículo 186
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 132
 artículo 148
 artículo 186
 artículo 115
 artículo 15
 artículo 11