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Timestamp: 2019-03-20 05:55:59+00:00

Document:
N. 00034/2018 AFFARE
Numero 00121/2018 e data 16/03/2018 Spedizione
Adunanza di Sezione del 13 marzo 2018
NUMERO AFFARE 00034/2018
Schema di “Regolamento recante norme per la ripartizione degli incentivi da corrispondere al personale dell'Amministrazione regionale ai sensi dell'art. 113 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recepito nella Regione Siciliana con legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, come modificata dall'art. 24 della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8”;
Vista la nota, prot. n. 1543/gab, del 9 marzo 2018, con la quale l’Assessore delle infrastrutture e della mobilità ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e uditi i relatori, consigliere Gabriele Carlotti e consigliera Elisa Maria Antonia Nuara;
1. Insieme alla sopra citata nota dell’Assessore delle infrastrutture e della mobilità (nel prosieguo: Assessore) è pervenuta alla sezione la seguente documentazione:
- la nota intitolata “Promemoria per l’On. Assessore” (d’ora in poi: Promemoria);
- la nota n. 58324 del 3 dicembre 2014 della Segreteria Generale della Presidenza della Regione Siciliana;
- il verbale di contrattazione sindacale del 25 settembre 2017;
- lo schema di regolamento, nella versione già modificata a seguito della contrattazione decentrata integrativa tenutasi in data 25 settembre 2017;
- e, infine, lo schema di decreto presidenziale di emanazione del regolamento.
Successivamente è stato trasmesso il parere, prot. n. 2025/328.04, del 26 gennaio 2018, reso dall’Ufficio legislativo e legale (di seguito: ULL).
2. Nel Promemoria, che può essere considerato alla stregua di una relazione di accompagnamento allo schema di decreto, si riferisce, tra l’altro, quanto segue.
Con l'art. 113, commi 2 e 3, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 sono state fissate le modalità di costituzione e gestione del "fondo risorse finanziarie" per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici esclusivamente per lo svolgimento delle attività elencate nel comma 2 del medesimo articolo.
Già con la predetta nota n. 58324 del 3 dicembre 2014, con riferimento al precedente assetto normativo di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, la Segreteria Generale della Presidenza della Regione aveva suggerito la predisposizione di un atto regolamentare unico per tutta l'Amministrazione regionale, i cui criteri potessero costituire linee guida per gli enti di cui all'art. 2 della l.r. 12 luglio 2011, n. 12 presenti nel territorio della Regione stessa.
Stante la natura del provvedimento, esso dovrebbe rivestire la forma di un regolamento regionale.
L’attività istruttoria compiuta
3. Lo schema di regolamento è stato predisposto sulla falsariga del precedente regolamento adottato ai sensi dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, emanato con decreto presidenziale 5 dicembre 2016, n. 3, pubblicato nella G.U.R.S. n. 8 del 24 febbraio 2017, ed è stato sottoposto al parere delle Organizzazioni sindacali, come previsto dal comma 3 dell'art. 113 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nella riunione del 25 settembre 2017.
Su detto schema di regolamento è stato acquisito il parere di competenza dell'ULL. L’ULL ha indicato alcune integrazioni o rettifiche da apportare al testo, recepite nella versione inviata a questo Consiglio.
Il contenuto dello schema di regolamento
4. Lo schema di regolamento si compone di 10 articoli, così rispettivamente rubricati: art. 1 (Ambito d'applicazione e definizione), art. 2 (Destinazione delle somme per gli incentivi), art. 3 (Costituzione e quantificazione delle somme degli incentivi per attività tecniche), art. 4 (Ulteriori spese tecniche da prevedere nei quadri economici), art. 5 (Personale partecipante alla ripartizione delle somme per gli incentivi - Procedure), art. 6 (Onorari, distribuzione e ripartizione delle somme per gli incentivi), art. 7 (Sostituzione delle figure professionali e amministrative), art. 8 (Termine per le prestazioni), art. 9 (Penalità), art. 10 (Disposizioni transitorie e finali). Completano il regolamento due allegati, “A” e “B”, dedicati rispettivamente agli appalti di lavori e a quelli di servizi e forniture.
5. Come sopra riferito, lo schema di regolamento è stato predisposto sulla base dell’art. 113 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (d’ora innanzi anche: codice dei contratti pubblici o codice), rubricato “Incentivi per funzioni tecniche”, come corretto dal Comunicato del 15 luglio 2016, pubblicato nella G.U.R.I. 15 luglio 2016, n. 164 e, successivamente, modificato, nella parte qui d’interesse, dall'art. 76, comma 1, lett. a), b) e c), del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56 (c.d. “correttivo”).
I primi tre commi del sunnominato art. 113 dispongono: “1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.”.
6. L’art. 24 della l.r. 17 maggio 2016, n. 8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie.), rubricato “Modifiche alla legge regionale 12 luglio 2011, n. 12 per effetto dell'entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”, ha, per l’appunto, modificato la l.r. n. 12/2011 (Disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Recepimento del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modifiche ed integrazioni e del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 e successive modifiche ed integrazioni. Disposizioni in materia di organizzazione dell'Amministrazione regionale. Norme in materia di assegnazione di alloggi. Disposizioni per il ricovero di animali.).
Il suddetto art. 24, al comma 1, ha disposto che il comma 1 dell'art. 1 della l.r. n. 12/2011 fosse sostituito, a decorrere dal 24 maggio 2016 (ai sensi di quanto stabilito dall'art. 32, comma 1, della medesima legge), dal seguente:
"1. A decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si applicano nel territorio della Regione le disposizioni in esso contenute e le successive modifiche ed integrazioni nonché i relativi provvedimenti di attuazione, fatte comunque salve le diverse disposizioni introdotte dalla presente legge." E, al comma 4, che: “Tutti i riferimenti al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modifiche ed integrazioni, contenuti nella legge regionale n. 12/2011 e nel D.P.Reg. 31 gennaio 2012, n. 13, si intendono riferiti alle omologhe disposizioni previste dal decreto legislativo n. 50/2016 e dai relativi provvedimenti di attuazione.”.
A seguito della riportata novella l’art. 1 della l.r. n. 12/2011, quindi, attualmente prevede: “1. A decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si applicano nel territorio della Regione le disposizioni in esso contenute e le successive modifiche ed integrazioni nonché i relativi provvedimenti di attuazione, fatte comunque salve le diverse disposizioni introdotte dalla presente legge.
2. I riferimenti al "Bollettino Ufficiale della Regione" e alla "Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana" contenuti nel decreto legislativo n. 163/2006 devono intendersi riferiti alla "Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana"; nel caso di riferimenti ad organi ed istituzioni statali deve farsi riferimento ai corrispondenti organi ed istituzioni regionali.
3. Sono fatti salvi l'articolo 3 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 20, e l'articolo 7 della legge regionale 3 agosto 2010, n. 16.”.
7. Deve ritenersi che le riferite fonti regionali abbiano effettuato un pieno rinvio mobile alla disciplina statale contenuta nel d.lgs. n. 50/2016 e alle successive modifiche ed integrazioni di esso, nonché ai relativi provvedimenti di attuazione, fatte salve solo le diverse disposizioni introdotte dalla l.r. n. 12/2011, la quale, tuttavia, non contiene norme derogatorie al predetto art. 113 del codice. Tale ultima disposizione deve dunque considerarsi il parametro legislativo di riferimento dello schema di regolamento in esame.
Evidenzia e rafforza il rinvio mobile alla disciplina statale il comma 4 dell’art. 1 dello schema in esame, secondo cui ogni richiamo al codice e successive modifiche e integrazioni si debba intendere implicitamente esteso alle correlate linee guida emanate dall'Autorità Nazionale Anticorruzione ed ai decreti ministeriali di attuazione.
8. Giova aggiungere, per completezza del quadro normativo, che sull’oggetto dello schema fu adottato in pregresso, come già anticipato, il d.P.Reg. 5 dicembre 2016, n. 3, recante il “Regolamento recante norme per la ripartizione degli incentivi di cui all'art. 93, commi 7-bis e 7-ter, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recepito nella Regione siciliana con legge regionale 12 luglio 2011, n. 12”, in relazione al cui schema questa Sezione rese, nell’adunanza del 7 luglio 2015, il parere n. 770/2015 del 2 settembre 2015.
9. Il Collegio ritiene che l’atto di cui allo schema in esame presenti tutti requisiti, formali e sostanziali, di un atto regolamentare.
Sul piano formale, è esplicita la lettera del comma 3 dell’art. 113 del codice che rinvia a un “regolamento”.
Sul versante sostanziale non è dubbio che il futuro provvedimento, una volta entrato in vigore, sarà provvisto del carattere dell’innovatività, sarà cioè idoneo a modificare l’ordinamento giuridico, attraverso l’introduzione di norme generali e astratte, in grado di creare obblighi in capo alle amministrazioni e correlative situazioni giuridiche soggettive di pretesa nella sfera giuridica dei destinatari delle incentivazioni. Da ciò consegue, pertanto, sul crinale procedimentale, che il provvedimento dovrà essere adottato dal Presidente della Regione Siciliana, previa deliberazione della Giunta, a seguito del parere obbligatorio (il presente) di questo Consiglio, per esser poi sottoposto al controllo della Corte dei conti, siccome previsto dall'art. 2, comma 1, lett. a), n. 1), del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana), come sostituito dall'art. 2 del d.lgs. 18 giugno 1999, n. 200, secondo cui la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, esercita, tra l’altro il controllo di legittimità sui regolamenti emanati dal governo regionale.
10. Con riferimento alla documentazione istruttoria pervenuta si registra la mancanza della una relazione tecnico-finanziaria, della relazione di analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e della relazione di analisi tecnico-normativa (ATN).
Dalla prima, nel caso di specie, può prescindersi dal momento che gli effetti economici, finanziari e contabili del provvedimento sono stati considerati e valutati ex ante dalla norma di rango primario attuata, dal momento che l’art. 113, commi 1 e 2, codice, ha stabilito che gli incentivi per le funzioni tecniche siano destinati a valere sugli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
Sennonché, in linea generale, il vaglio consultivo, preventivo e obbligatorio, di questo Consiglio si estende a ogni aspetto della legittimità di uno schema di regolamento e, quindi, ferme restando le specifiche competenze della Corte dei conti, l’amministrazione richiedente il parere deve rappresentare anche le conseguenze economico-finanziarie di ogni intervento regolatorio, onde consentire alla Sezione una valutazione completa in relazione a ogni profilo di rilievo, anche tenuto conto di quanto stabilito dall’art. 97 Cost.
Altrettanto importanti sono le relazioni AIR e ATN: la prima - oltre a dar conto dell’istruttoria compiuta, anche tramite lo strumento delle consultazioni pubbliche - è diretta a stimare gli effetti attesi e gli obiettivi perseguiti con un atto normativo, una volta scartata la c.d. “opzione zero”; la seconda è volta ad offrire una panoramica di contesto costituzionale, unionale, normativo e giurisprudenziale. La fondamentale importanza dell’AIR, ai fini di un esercizio consapevole ed efficace della potestà normativa, è stata ampiamente approfondita nel parere della Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato n. 1458/2017 e a quel parere si rinvia; l’ATN, di specifica utilità per l’esame delle questioni giuridiche intercettate dai nuovi interventi normativi e in grado di concorrere all’incremento del complessivo grado di certezza del diritto, assumerebbe un particolare valore nell’ambito dell’ordinamento giuridico siciliano, stante la peculiare e vasta autonomia che lo Statuto riconosce al Legislatore e al Regolatore regionali.
Si esprime, dunque, in questa sede l’auspicio che, in futuro, la Presidenza della Regione Siciliana e gli Assessorati proponenti, anche eventualmente avvalendosi dell’ULL, corredino le richieste di parere con le relazioni sunnominate, riservandosi la Sezione l’esercizio della potestà di interruzione del termine per l’espressione del parere nelle ipotesi in cui la mancata allegazione di dette relazioni dovesse dar luogo a gravi lacune istruttorie degli schemi trasmessi per il parere.
11. Con riferimento all’istruttoria compiuta, si osserva in via generale che nell’ambito applicativo del futuro regolamento risultano inclusi anche gli appalti relativi a beni culturali, nonché gli appalti di servizi e forniture, ossia l’atto normativo sembra destinato a trovare applicazione anche ad appalti rientranti nella competenza di Assessorati diversi da quello delle infrastrutture. Non è dato comprendere, tuttavia, sulla base della documentazione pervenuta (e anche a cagione della mancanza delle relazione AIR; v. supra) se nel corso dell’istruttoria siano stati coinvolti tutti gli Assessorati che potrebbero svolgere compiti di stazione appaltante e il cui personale svolga funzioni tecniche incentivate ai sensi del ridetto art. 113 del codice.
Nemmeno consta se vi sia stato l’interessamento della centrale unica di committenza regionale e dell’ufficio regionale di gara, il cui apporto istruttorio acquista rilevanza in considerazione delle regole di partecipazione all’incentivo di cui all’art. 113 del codice dei dipendenti delle centrali di committenza cui si rivolga una stazione appaltante.
La Sezione auspica, dunque, il coinvolgimento di detti Organi qualora sia mancato.
12. Più nello specifico, quale ulteriore osservazione di carattere generale, si segnala che la disciplina dell’incentivo dell’art. 113 del codice non è riferita solo agli appalti, ma più in generale ai contratti aventi ad oggetto lavori, servizi, forniture. Nell’ambito dello schema di regolamento, però, talora si fa riferimento ai contratti (v. l’art. 1, comma 2), più spesso ai soli appalti (v. l’art. 2, ultimo inciso; l’art. 3, commi 1 e 3; art. 10, comma 1). Per esigenze di uniformità e di coerenza con la fonte statale, occorre allora sostituire nell’intero testo le parole “appalti” e “appalto” con “contratti” e “contratto”.
13. Si rileva poi che gli allegati A e B, pur assolvendo a un’importante funzione al fine della distribuzione delle somme destinate agli incentivi, sono pressoché completamente ignorati dal testo regolamentare, fatta eccezione per una fugace menzione nel comma 3 dell’art. 6 (nella versione dello schema pervenuta alla Sezione). Ritiene, invece, il Collegio che essi meritino dignità normativa, in quanto essi integrano il disposto surrichiamato e perché conferiscono compiutezza regolatoria alla disciplina. Si suggerisce, pertanto, di inserire nell’articolato una previsione che chiarisca che gli allegati sono parte integrante del regolamento.
14. Quale ultima osservazione di carattere generale, il Collegio rileva che l’art. 14, lett. p) e q), dello Statuto d’autonomia ha attribuito alla potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana le materie dell’ordinamento degli uffici e degli enti regionali e dello stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione. Tale richiamo si rende necessario onde chiarire che le previsioni estranee al perimetro contenutistico dello schema di regolamento, siccome delimitato dall’art. 113 del codice (v., infra, gli artt. 4, 5 e, in parte, 7 del testo inviato dall’Assessore), e talune soluzioni imposte dal medesimo dettato della fonte primaria dell’art. 113 del codice (non tutte riconducibili alla materia concorrenza e ordinamento civile, e almeno in parte riconducibili alla materia del trattamento economico dei pubblici impiegati: v., ad esempio, infra, in tema di collaborazioni o il tema dell’ambito soggettivo dell’art. 113 del codice, da cui sono esclusi i dirigenti e i progettisti) potranno essere eventualmente recuperate o riesaminate nell’ambito di un rinnovato esercizio di potestà normativa regionale, fatto salvo il rispetto delle competenze legislative esclusive spettanti allo Stato.
Osservazioni sui singoli articoli dello schema di regolamento
15. L’art. 1 individua la base legislativa (ossia il già citato art. 113, commi 2 e 3, del codice) e indica l’oggetto del regolamento nella fissazione delle modalità e dei criteri di ripartizione delle quote parti delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 dell'art. 113 del codice, previste dal comma 3 del medesimo articolo, prevedendo che esso si applichi al personale non dirigenziale in servizio presso l'Amministrazione regionale e, in conformità del comma 2 dell’art. 113 sunnominato, per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti della stessa esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
Al fine di scongiurare il rischio di una elusione della normativa regolamentare il comma 3 dell’articolo in esame prevede, come già stabiliva l’art. 1, comma 3, del sunnominato d.P.Reg. n. 3/2016, che ogni autorizzazione eventualmente rilasciata al personale regionale al fine di rendere prestazioni su incarico di altre stazioni appaltanti o enti pubblici deve essere subordinata all’applicazione dei criteri che saranno stabiliti dal futuro regolamento.
15.1. Dal punto di vista redazionale, considerato il contenuto della disposizione, appare preferibile eliminare dalla rubrica le parole “e definizione”.
15.2. Posto che l’art. 1 è dedicato alla perimetrazione dell’ambito di applicazione del regolamento, si ravvisa la necessità logica di ricondurre alla previsione alcune disposizioni ora inserite in altri articoli e, segnatamente, negli artt. 3 e 10 dello schema in oggetto.
15.3. Anzitutto, nel comma 1, va precisato l’ambito di applicazione come ora definito nell’art. 10, comma 1, dello schema (che, al contempo, delinea l’ambito di applicazione e il regime transitorio), prevedendo che il regolamento riguarda i contratti nei settori ordinari e dei beni culturali. Conseguentemente, in conformità all’osservazione di carattere generale sopra svolta, la parola “appalti”, attualmente contenuta nel comma 1 dell’art. 10 e da spostare nel comma 1 dell’art. 1, va sostituita con “contratti”. Per l’effetto nell’art. 1, comma 1, vanno aggiunte infine, dopo le parole “2016, n. 8”, le parole “e disciplina i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, nei settori ordinari, ivi inclusi quelli relativi ai beni culturali, affidati dalla Regione Siciliana”.
15.4. Tenuto conto poi del paradigma legislativo rappresentato dall’art. 113 del codice, occorre inserire, alla fine del comma 2 dell’art. 1 dello schema di regolamento, l’ultimo periodo del suddetto art. 113, comma 2, secondo cui: “La disposizione del presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione.”. Per l’effetto, devono essere espunte dall’art. 3, comma 10, del medesimo schema le parole: “e, per gli appalti di servizi o forniture, solo nel caso in cui sia nominato il direttore dell’esecuzione”.
15.5. Ancora, sempre allo scopo di concentrare nell’art. 1 tutte le disposizioni relative alla definizione dell’ambito applicativo del futuro regolamento, debbono essere inseriti, rispettivamente come commi 4 e 5 (con la conseguenza che l’attuale comma 4 diverrà il comma 6), il comma 2 dell’art. 10 (“Il presente regolamento non si applica qualora siano in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai dipendenti”) e il secondo periodo dell’attuale comma 4 del medesimo art. 10, che ora recita: “I criteri individuati costituiscono linee guida per gli enti di cui all’art. 2 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12 e successive modifiche e integrazioni”.
15.6. A quest’ultimo proposito, va, nondimeno, osservato che il periodo dovrà essere così riformulato: “I criteri individuati nel presente regolamento costituiscono linee guida per le amministrazioni aggiudicatrici aventi sede nella Regione Siciliana”. Ed invero, questa Sezione ha già osservato, nel parere n. 885/2017 (reso nell’adunanza del 17 ottobre 2017 su un quesito in ordine al pagamento dell’incentivo di progettazione di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163/2006), che il regolamento disciplinante l’incentivo di progettazione va “adottato da ciascuna amministrazione - stazione appaltante, recependo gli accordi raggiunti in sede di contrattazione collettiva decentrata per ciascuna amministrazione” ed esso “si applica al solo personale dipendente dalla amministrazione – stazione appaltante che lo adotta”; pertanto il regolamento, di cui allo schema in esame, potrà valere, per le amministrazioni diverse dalla Regione, come linee-guida (non vincolanti), e in tal senso la previsione regolamentare proposta va condivisa.
15.7. Tuttavia si rivela erroneo il rinvio generalizzato a tutti gli enti di cui all’art. 2 della l.r. n. 12/2011, ancorché tal genere di rimando sia contenuto anche nel vigente regolamento, ossia nell’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 10 del d.P.Reg. 5 dicembre 2016, n. 3. Infatti l’art. 2 della l.r. n. 11/2012, nell’individuare le stazioni appaltanti, fa riferimento anche agli enti privati che fruiscono di finanziamento pubblico. Sennonché l’art. 113 del codice non si applica ai soggetti privati che fruiscono di finanziamento pubblico: questi, invero, sono sottoposti al rispetto delle regole di evidenza pubblica, ma non alle disposizioni sull’incentivazione del personale pubblico (v., sul punto, l’art. 1, comma 3, del codice). Da ciò consegue che la proposta riformulazione del periodo normativo in parola è corretta sul piano del rapporto tra le fonti normative e, al contempo, consente di perseguire l’obiettivo avuto di mira, volto ad attribuire al regolamento – che risulta applicabile in via diretta solo al personale dipendente dalla Regione – anche il valore di linee guida per le altre stazioni appaltanti pubbliche siciliane. Si osserva che, nella riformulazione proposta, si menzionano solo le amministrazioni aggiudicatrici e non anche gli enti aggiudicatori, in quanto l’art. 113 non si applica nei settori speciali (non essendo richiamato dall’art. 114, comma 8, del codice).
16. L’art. 2 dello schema individua il personale al quale destinare gli incentivi e le attività incentivate. In particolare, è usata, nel secondo periodo (che dovrebbe esser trasformato in un comma 2), la locuzione “Le somme sono ripartite tra le figure professionali incaricate dello svolgimento delle seguenti attività”, cui segue una elencazione tendenzialmente, ma non esattamente (v. infra), coincidente con le attività di cui all’art. 113, comma 2, del codice.
16.1. Si osserva, tuttavia, che l’art. 113 del codice, rubricato non a caso “(i)ncentivi per funzioni tecniche”, prevede, al comma 2, che l’incentivo spetta, per l’appunto, per lo svolgimento di “funzioni tecniche”. Si deve perciò escludere che l’incentivo possa essere attribuito, con l’eccezione delle collaborazioni (v. infra), a dipendenti che svolgano compiti di tipo amministrativo e non tecnico. Occorre perciò modificare l’incipit del secondo periodo, futuro comma 2, dell’articolo in esame, come segue: “Le somme sono ripartite tra i dipendenti che svolgono funzioni tecniche esclusivamente nell’ambito delle seguenti attività”.
16.2. Si è poi accennato alla circostanza che l’elencazione delle attività beneficiate non coincide esattamente con quella contenuta nell’art. 113, comma 2, del codice. Più in dettaglio, onde evitare incertezze esegetiche, è opportuno riformulare il richiamo al “collaudo statico” nei termini, restrittivi, stabiliti dal predetto comma 2 dell’art. 113 del codice e dallo stesso art. 1, comma 2, dello schema di regolamento (in fine).
16.3. Inoltre, tra le attività incentivate il regolamento, nel periodo in esame, include anche la “collaborazione alle attività di responsabile del procedimento e di direzione dell’appalto”. La previsione è corretta, giacché l’incentivazione dei collaboratori è contemplata anche dall’art. 113, comma 3, del codice, ma va estesa, in coerenza con il citato art. 113, comma 3, ai collaboratori di tutti i soggetti che svolgano funzioni tecniche, senza distinzione, dunque tra collaborazione tecnica e amministrativa, mentre ora essa è circoscritta ai collaboratori solo del responsabile del procedimento e del direttore dell’appalto.
Si propone pertanto la seguente riformulazione: “- collaborazione alle attività del responsabile del procedimento e degli altri soggetti che svolgono le funzioni tecniche di cui all’art. 113, comma 2 del codice dei contratti pubblici.”.
16.4. Sul piano formale si suggerisce di sostituire i trattini dell’elenco di attività con le lettere dell’alfabeto.
17. L’art. 3 contiene le norme: (i) sulla costituzione del fondo su cui far confluire le risorse finanziarie (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara, compresi gli oneri per la sicurezza), (ii) sulle regole da seguire in caso di contratti misti, sulle percentuali graduate in base all’entità, rispettivamente, dei lavori e dei servizi e forniture da affidare, (iii) sulla modalità di applicazione, per scaglioni, delle scale di percentuali, (iv) sulle condizioni per l’erogazione degli incentivi e, (v) infine, sull’individuazione dei soggetti che partecipano alla ripartizione del fondo.
17.1. Come già osservato in via generale, ogni riferimento agli “appalti” (nei commi 1, 3, 5 e 10), va sostituito con il riferimento ai “contratti”, con la conseguenza che divengono superflue, e quindi vanno eliminate nel comma 1, le parole: “come definiti alle lettere ll), ss), tt) dell’art. 3 del Codice dei contratti pubblici”.
17.2. Sempre nel comma 1, non è chiaro perché venga operato il rinvio ai soli commi 5 e 6 (che riguardano i lavori) e non anche ai successivi commi 7 e 8 del medesimo art. 3 (che concernono i servizi e le forniture): bisogna, allora, integrare il rinvio con l’aggiunta anche dei commi 7 e 8.
17.3. Ancora nel comma 1, al fine di quantificare la base di calcolo dell’incentivo (l’importo a base di gara), si intende che l’importo a base di gara computato secondo i criteri di cui all’art. 35 del codice e dunque al netto dell’IVA. A tal fine nel comma 1 le parole “degli importi posti a base di gara, compresi gli oneri di sicurezza” vanno sostituite con le parole “degli importi posti a base di gara, al netto dell’IVA, e compresi gli oneri di sicurezza”.
17.3. Il comma 3 indica i criteri di quantificazione e attribuzione dell’incentivo in caso di appalti misti. In primo luogo va ribadito che si deve far riferimento ai contratti, dal momento che il codice contempla diverse ipotesi di negozi misti (v., ad esempio, gli artt. 28, 160 e 169). Contrasta poi con il principio di gerarchia delle fonti l’introduzione, nel comma 3 dell’articolo in esame, di una definizione di appalti misti differente da quella dettata dal succitato art. 28 del codice, recepito in Sicilia in virtù del sopra richiamato art. 24 della l.r. n. 8/2016, giacché la l.r. n. 12/2011 non reca alcuna diversa disciplina dei contratti misti. D’altra parte nemmeno si presenta immediatamente percepibile il significato giuridico della locuzione, contenuta nel comma 3, secondo cui “l’incentivo di cui al comma 2 è corrisposto facendo riferimento ai corrispondenti importi appositamente specificati nel progetto”.
Dal momento che, sul piano logico, occorre anzitutto stabilire come si quantificano le somme da destinare al fondo in caso di contratti misti, e che, solo dopo, si può stabilire come si corrispondano le somme qualora il beneficiario svolga attività riconducibili solo a lavori, servizi, o forniture, o a tutte le tipologie, si propone di riformulare il comma 3, come segue: “In caso di contratti misti, le risorse da destinare al fondo di cui al comma 1 sono quantificate secondo i criteri di cui ai commi 5, 6, 7 e 8 facendo riferimento agli importi indicati a base di gara distintamente per i lavori, i servizi, le forniture; in difetto di indicazione distinta, il contratto si qualifica secondo l’oggetto principale ai sensi dell’art. 28, comma 1, del codice dei contratti pubblici, ai fini dell’applicazione dei commi 5 e 6 ovvero dei commi 7 e 8 del presente articolo; le somme da destinare agli incentivi ai sensi dei commi 6 e 8 sono corrisposte sulla base dell’attività effettivamente svolta dal soggetto incentivato e, in caso di attività non scindibili riconducibili sia ai lavori sia ai servizi sia alle forniture, secondo l’oggetto principale dell’attività svolta”.
17.4. In relazione al comma 5, si osserva che il regolamento esclude dall’incentivazione gli interventi di manutenzione ordinaria. Tuttavia, secondo una consistente giurisprudenza della Corte dei conti relativa anche alla disciplina dell’art. 113 del codice, sono esclusi dall’incentivazione anche gli interventi di manutenzione straordinaria (Corte conti, sez. contr. Veneto, 12 maggio 2017, n. 338; Corte conti, sez. contr. Marche, 27 aprile 2017, n. 52; Corte conti, sez. contr. Umbria, 26 aprile 2017, n. 51; Corte conti, sez. contr. Puglia, 24 gennaio 2017, n. 5).
Non si può, però, ritenere che il riferito orientamento sia consolidato, atteso che nel parere reso dall’ULL, versato in atti è richiamata anche giurisprudenza contabile di segno contrario.
Sono allora percorribili due alternative soluzioni regolamentari:
a) potrebbe difatti estendersi l’esclusione dall’incentivo anche alla manutenzione straordinaria, in ossequio alla giurisprudenza della Corte dei conti, sicché il primo periodo del comma 5 dovrebbe essere così riformulato: “Sono esclusi dalla corresponsione dell’incentivo i contratti di lavori relativi ad interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria come definiti dalle lettere oo-quater) e oo-quinquies) dell’art. 3 del codice dei contratti pubblici”); oppure,
b) in attesa del consolidamento della giurisprudenza, potrebbe scegliersi di non disciplinare lo specifico profilo, rimettendolo all’applicazione pratica, con la consequenziale eliminazione del primo periodo del comma 5.
La scelta tra le due riferite opzioni è riservata al Regolatore regionale.
17.5. Per ragioni di corretta definizione delle soglie occorre:
- nel comma 7, n. 1), sostituire le parole: “e sino alle soglie”, con le parole: “e inferiori alle soglie”;
- nel comma 7, n. 2), sostituire la parola “superiori” con le parole “pari o superiori”;
- nel comma 8, lett. a), sostituire le parole: “e sino alle soglie”, con le parole “e inferiori alle soglie”;
- nel comma 8, lett. b), sostituire la parola “superiori” con le parole “pari o superiori”.
17.6. In relazione al comma 10, si rinvia a quanto osservato in relazione all’art. 1 e, quindi, vanno eliminate le parole: “e, per gli appalti di servizi o forniture, solo nel caso in cui sia nominato il direttore dell’esecuzione”.
17.7. Nel comma 12, per le ragioni già esposte in relazione all’art. 2 dello schema, occorre sostituire, nelle lett. a) e d), le parole: “al quale è stata affidata formalmente l’attività” con le parole: “al quale sono state formalmente affidate funzioni tecniche inerenti l’attività”.
17.8. Il comma 13 prevede l’incentivo, oltre che in caso di collaudo o verifica di conformità, anche nel caso in cui sia previsto in sostituzione il certificato di regolare esecuzione. Si osserva che l’art. 113 del codice è di stretta interpretazione e contempla tra le attività incentivate solo il collaudo e la verifica di conformità, e non anche i casi di modalità semplificate, vale a dire il certificato di regolare esecuzione. Tale ultima attività non forma oggetto di incentivazione e, pertanto, il comma 13 deve essere espunto.
18. L’art. 4, ricalca in parte il precedente regolamento regionale n. 3/2016, e indica le ulteriori spese tecniche da prevedere nei quadri economici di ciascun intervento (tra cui, le polizze assicurative per la copertura dei rischi di natura professionale a favore dei dipendenti incaricati della progettazione, gli oneri inerenti all'assolvimento delle attività tecniche correlate all'appalto quali ad esempio il rimborso delle spese sostenute per le trasferte anticipate dalla struttura di appartenenza, le spese di copia, di bollo) e il relativo criterio di imputazione.
18.1. La materia disciplinata, testé sinteticamente tratteggiata, esula, tuttavia, dai confini dell’alveo regolamentare tracciati dall’art. 113 comma 3, del codice, sicché la disposizione deve essere espunta dallo schema.
19. Analogamente va soppresso anche l’art. 5 dello schema che reca un’articolata disciplina volta alla individuazione delle figure professionali e alle modalità di conferimento degli incarichi, nonché alla costituzione di un nucleo tecnico di progettazione e alla nomina del direttore dei lavori o del direttore dell'esecuzione, del coordinatore della sicurezza nella fase di esecuzione e dei relativi collaboratori tecnici ed amministrativi, nonché del collaudatore tecnico amministrativo e statico, ovvero del tecnico incaricato della verifica di conformità. Si tratta all’evidenza di profili del tutto estranei alle previsioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 113 del codice (v., in tal senso, il già ricordato parere di questa Sezione del 2 settembre 2015, n. 770).
20. L’art. 6 dello schema - che a seguito delle eliminazioni dei precedenti artt. 4 e 5 diverrà l’art. 4 - disciplina le procedure, le modalità e le tempistiche procedimentali e le condizioni per il pagamento degli incentivi; detta altresì le regole da seguire per i casi di perizie di varianti, di parti affidate a soggetti diversi dai dipendenti alle parti non eseguite e, infine, fissa l’ammontare massimo di incentivi percepibili dal singolo dipendente nella misura del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.
20.1. Della previsione è dubbia l’utilità del comma 1, dal momento che ribadisce quanto già disposto dal comma 1 del precedente art. 3.
20.2. Nel comma 3, dopo la parola “allegati”, inserire le parole: “A e B”.
20.3. Nel comma 5 è preferibile, sul piano redazionale, sostituire le lettere dell’alfabeto ai trattini, ma soprattutto occorre estendere ogni previsione, in corrispondenza di ciascun trattino, anche ai collaboratori di ciascuna figura professionale distintamente considerata (v., supra, le osservazioni a proposito dell’art. 2).
21. L’art. 7, destinato a diventare l’art. 5 del futuro regolamento, è pressoché integralmente dedicato a disciplinare i casi di sostituzione del responsabile del procedimento e delle altre figure professionali; il comma 3 tratta invece degli effetti della sostituzione sul regime di responsabilità delle predette figure professionali.
21.1. In entrambi i casi si è al cospetto di previsioni estranee al contenuto del regolamento, siccome stabilito dall’art. 113 del codice. Sia il primo periodo del comma 1, sia il comma 2 sia il comma 3, pertanto, possono essere eliminati.
21.2. Va, invece, conservato, seppur previa riformulazione, il secondo periodo del comma 1, che potrebbe esser riscritto come segue: “In tutti i casi di sostituzione del responsabile del procedimento e degli altri dipendenti svolgenti le funzioni tecniche di cui all’art. 113, comma 2, del codice dei contratti pubblici, e relativi collaboratori, ai soggetti sostituiti spetta l’incentivo per le sole attività effettivamente svolte, e certificate dal responsabile del procedimento subentrante, nel caso di sostituzione del responsabile del procedimento, o dal responsabile del procedimento negli altri casi, con le modalità di cui all’articolo 4. Resta ferma l’applicazione dell’art. 7” (nota: art. 9 dello schema che diverrà 7 se verranno accolte le indicazioni di soppressione di alcuni articoli dello schema).
22. L’art. 8, ossia il futuro art. 6, contiene la disciplina dei termini entro i quali devono essere eseguite le prestazioni, eventualmente suddivisi in relazione ai singoli livelli di progetto, con previsioni specifiche per i termini della direzione dei lavori e dell'esecuzione, nonché per quelli del collaudo e della verifica di conformità.
Al riguardo la Sezione non ha alcun rilievo da formulare.
23. L’art. 9, che diverrà l’art. 7, disciplina le ipotesi in cui dovranno essere applicate delle penalità al personale che beneficia delle incentivazioni e stabilisce anche la relativa misura. Si tratta dei casi di: a) varianti in corso d’opere per errori od omissioni di progettazione (comma 1); b) ritardi negli affidamenti o aumenti di costo dovuti alla fase di predisposizione e controllo delle procedure di gara (comma 2); c) ritardi in sede di esecuzione di lavori (comma 3). Il comma 4 contiene una norme sulla giustificazione dei ritardi.
23.1. Sul piano redazionale, per esigenze di omogeneità e di coerenza, si consiglia di utilizzare sempre la locuzione “per cento” in luogo del segno “%”. A parte ciò, non è dato comprendere perché il comma 2 si riferisca ai soli affidamenti dei lavori, mentre il comma 3 anche a quelli relativi ai servizi e alle forniture. Per uniformare i due commi si propone, quindi, di inserire, nel comma 2, dopo le parole: “di lavori”, le parole: “, servizi e forniture”.
23.2. Il comma 4 si riferisce poi esclusivamente alle giustificazioni dei ritardi e non di altre cause, sicché l’incipit del comma deve essere riscritto nei seguenti termini: “Le penalità previste per il ritardo”, in luogo delle parole: “(l)e suddette penali”.
24. L’art. 10 dello schema, ossia il futuro art. 8, è rubricato “disposizioni transitorie e finali”.
24.1. In realtà, contiene anche una norma sull’entrata in vigore del regolamento e, ad avviso della Sezione, dovrebbe contenere anche una norma di abrogazione del precedente regolamento, di cui al d.P.Reg. n. 3/2016. Conseguentemente, la rubrica dell’articolo va modificata in “Disposizioni transitorie e finali, abrogazioni, entrata in vigore”.
24.2. Alla luce delle osservazioni svolte in relazione all’art. 1 vanno apportate alla disposizione le seguenti modifiche:
- dal comma 1, vanno espunte le parole “nell’ambito degli appalti nei settori ordinari e nel settore dei beni culturali”;
- va eliminato l’intero comma 2;
- dal comma 4, va soppresso l’ultimo periodo.
24.3. Nel comma 1 desta comunque, almeno in parte, perplessità il regime transitorio, dal momento che viene attribuita efficacia retroattiva al futuro regolamento: si prevede, difatti, che le previsioni trovano applicazione anche ai contratti relativi a procedure di affidamento indette prima della entrata in vigore del regolamento, purché successive alla data di entrata in vigore del codice dei contratti pubblici.
La soluzione delineata potrebbe attagliarsi, a certe condizioni, a una norma di rango primario, ma non anche a una previsione regolamentare che non può derogare, salvi casi eccezionali (che nella fattispecie non ricorrono) al disposto del primo comma dell’art. 11 disp. prel. c.c.
Al riguardo, tuttavia, va rilevato che la Corte dei conti (Corte conti, sez. contr. Piemonte, 9 ottobre 2017, n. 177) ha già avuto modo di chiarire che “in materia d'incentivi per funzioni svolte dai dipendenti tecnici (…) i regolamenti attuativi adottati dall'ente non possono avere effetti retroattivi e la loro adozione è necessaria per distribuire gli incentivi fra i dipendenti tecnici. Se, tuttavia, l'ente ha provveduto ad accantonare le risorse economiche sulla base della norma di legge, è possibile con regolamento disciplinare la distribuzione delle risorse anche in relazione ad attività incentivabili svolte prima dell'emanazione del regolamento purché sussista uniformità fra la disciplina normativa circa l'accantonamento e quella sulla distribuzione delle risorse”.
Le riferite considerazioni della Magistratura contabile offrono lo spunto per riformulare il comma 1 dell’articolo in esame nei seguenti termini: “Il presente regolamento trova applicazione per le attività riferibili a contratti le cui procedure di affidamento sono state avviate successivamente alla data di entrata in vigore del codice dei contratti pubblici, anche se avviate prima dell’entrata in vigore del presente regolamento, a condizione che le stazioni appaltanti abbiano già provveduto ad accantonare le risorse economiche nel rispetto dell’art. 113 del codice dei contratti pubblici. Restano incentivabili secondo la previgente disciplina, recata dal d.lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163, come recepito nella Regione siciliana con legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, e dal d.P.Reg. 5 dicembre 2016, n. 3, le attività riferite a contratti i cui bandi siano stati pubblicati o, nelle procedure senza bando, i cui inviti sono stati diramati prima dell’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici, anche se ancora in corso di svolgimento.”.
A questo proposito il Collegio non ignora che il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ha diramato il 6 settembre 2017 un comunicato, recante “Chiarimenti in ordine all’applicabilità delle disposizioni normative in materia di incentivi per le funzioni tecniche”, nel quale si trova, tra l’altro, scritto che: “… le disposizioni di cui all’art. 113 del nuovo codice dei contratti si applicano alle attività incentivate svolte successivamente all’entrata in vigore del Codice”, anche se sulla base di contratti banditi secondo la previgente disciplina.
La soluzione adottata dallo schema di regolamento, e approvata dalla Sezione con il correttivo di cui sopra, si scosta, dunque, dal richiamato comunicato. Sennonché si osserva che, per un verso, il conflitto è, in parte, apparente, posto che il riferito passaggio del comunicato deve esser letto nella prospettiva del contrasto della prassi delle varie forme di “anticipazione” dell’incentivo (prassi che lo schema di regolamento in esame scongiura con la previsione contenuta nel comma 5 dell’art. 6), cui è dedicata l’ultima parte del comunicato medesimo.
Per altro verso, il Collegio ritiene, secondo quanto già statuito dal Consiglio di Stato, sezione affari normativi, che i comunicati dell’ANAC, seppur autorevoli in ragione della loro provenienza soggettiva, consistano comunque in mere interpretazioni del dato positivo prive di qualunque effetto vincolante (Cons. St., sez. affari normativi, comm. spec., 22 dicembre 2017, n. 2698).
Nel caso di specie, il codice non prevede in relazione all’art. 113 un regime transitorio specifico, sicché non può che valere la regola transitoria generale dettata dall’art. 216, comma 1, a tenore del quale le disposizioni del codice si applicano alle procedure i cui bandi siano pubblicati, o inviti diramati, dopo l’entrata in vigore del codice medesimo. Regola transitoria da coniugare con la portata non retroattiva del regolamento di attuazione del citato art. 113.
24.4. In relazione all’attuale comma 3, che diverrà il comma 2 a seguito della suindicate modificazioni, le parole: “al dirigente organicamente superiore” devono essere sostituite dalle seguenti: “All’Assessore di riferimento o, per gli enti diversi dalla Regione, all’organo di vertice”. Sul punto la Sezione ha già avuto modo di precisare, nel citato parere n. 770/2015, che la relazione annuale doveva essere presentata all’organo politico, come infatti ora prevede l’art. 10, comma 2, d.P.Reg. n. 3/2016. Occorre infatti un controllo di tipo “politico” sulla corretta applicazione del regolamento e sulle sue eventuali criticità, al fine di possibili ed eventuali modifiche.
24.5. Bisogna poi inserire nella disposizione un ulteriore comma, ossia un comma 3, recante le abrogazioni, formulato come segue: “Dalla data di entrata in vigore del presente regolamento è abrogato il d.P.Reg. 5 dicembre 2016, n. 3, fatta salva la sua perdurante applicazione nei casi di cui al comma 1”.
24.6. Infine il comma 4, nella parte residua, laddove prevede la immediata entrata in vigore del regolamento, va soppresso, difettando una norma primaria che consenta di derogare nel caso di specie all’ordinaria vacatio legis di 15 giorni, prevista dall’art. 10 disp. prel. c.c., che costituisce un principio generale per le leggi e, a fortiori, per i regolamenti, a garanzia della conoscibilità degli atti normativi da parte delle amministrazioni, cittadini e imprese, e della disponibilità di uno spazio sufficiente di adattamento alle nuove regole (v., tra gli altri, il parere di questa Sezione n. 74/2017). La soppressione del comma 4 è soluzione equivalente, ancorché preferibile per esigenze di sinteticità dell’articolato, alla riformulazione del medesimo comma nei seguenti termini: “Il presente regolamento entra in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione”.
25. Per quanto riguarda gli allegati, in conseguenza dei rilievi sopra svolti, si suggerisce di inserire sotto ciascun titolo (“Allegato A” e “Allegato B”) le parole: “(art. 4, comma 3)”.
Inoltre nell’ultimo rigo della prima colonna di ciascuna tabella, dopo le parole: “Collaboratore alla attività del direttore dei lavori” (nell’allegato A) e “Collaboratore alla attività del direttore dell’esecuzione” (nell’allegato B), le parole: “o di altra figura professionale che svolga funzioni tecniche”.
Con le osservazioni di cui alla suestesa motivazione, è il parere favorevole della Sezione.
Gabriele Carlotti Rosanna De Nictolis

References: art. 1
 art. 2
 art. 3
 art. 4
 art. 5
 art. 6
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 113
 art. 24
 art. 113
 art. 113
 art. 10
 art. 113
 art. 113
 art. 10
 art. 1
in fine
 art. 113
 art. 3
 art. 28
 art. 24
 art. 3
 art. 9
 art. 6
 art. 8
 art. 113