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Timestamp: 2020-01-29 19:16:27+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00110 de febrero 9 de 2015
SENTENCIA 2010-00110 DE 09 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:CELEBRACIÓN DE CONTRATO CON VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES, CONSTITUYE UNA CONDUCTA REPROCHABLE DISCIPLINARIAMENTE, TANTO DE QUIEN INCURRE EN LA INHABILIDAD COMO DE QUIEN DEBE ABSTENERSE A SU CELEBRACIÓN. SI BIEN ES CIERTO EL ARTÍCULO 17, NUMERAL 30 DE LA LEY 734 DE 2002 SEÑALA QUE CONSTITUYE UNA FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ESTATAL CON PERSONA QUE ESTÉ INCURSA EN INHABILIDAD O INCOMPATIBILIDAD, DICHA CONDUCTA TAMBIÉN ESTÁ PREVISTA COMO UNA FALTA GRAVÍSIMA EN EL ARTÍCULO 25, NUMERAL 10º DE LA LEY 200 DE 1995, EN TANTO QUE A PARTIR DE ESTA NORMA, NO SÓLO SE REPROCHA LA ACTITUD DE QUIEN INCURRE EN LA INCOMPATIBILIDAD, INHABILIDAD, IMPEDIMENTO O CONFLICTO DE INTERESES, SINO TAMBIÉN DE AQUEL QUE A PESAR DE TENER CONOCIMIENTO DE QUE LAS PERSONAS INVOLUCRADAS EN DETERMINADO ASUNTO NO PUEDEN HACER PARTE DEL MISMO POR DISPOSICIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES, DECIDE ACTUAR EN LA ACTUACIÓN CORRESPONDIENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SANCIÓN DISCIPLINARIA, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CAUSALES DE DESTITUCIÓN DEL ALCALDE, DESTITUCIÓN DEL ALCALDE, VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL ALCALDE
Sentencia 2010-00110 de febrero 9 de 2015
Rad.: 11001-03-25-000-2010-00110-00 (0903-2010)
La Procuraduría General de la Nación al contestar la demanda propone la excepción de caducidad de la acción (fl. 476), sin exponer las razones por las cuales estima que la demanda objeto de estudio fue presentada extemporáneamente. Sin embargo, por constituir un presupuesto procesal de la acción el respeto de los términos legales de caducidad, estima la Sala necesario precisar si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerció dentro del plazo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Para tal efecto se reitera que en tratándose del plazo para demandar actos administrativos mediante los cuales se sanciona disciplinariamente a un funcionario, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha establecido que el término de caducidad debe contarse teniendo en cuenta la fecha de firmeza del acto que ejecuta la sanción, y no desde la notificación de esta. En tal sentido pueden apreciarse las siguientes consideraciones de la sentencia del 14 de febrero de 2013 proferida por esta Subsección, C.P. Gerardo Arenas Monsalve(4):
Dicha conexidad está dada en el hecho de que el acto de ejecución encuentra su causa en los actos sancionatorios, expedidos por la autoridad disciplinaria, sin que ello signifique que formen un todo o una unidad toda vez que, el primero de ellos esto es, el de ejecución no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Al respecto, debe decirse que, la única connotación que la Sala(5) le ha conferido a los actos de ejecución en estos casos se reputa frente al cómputo del término de caducidad con el que cuenta el interesado para acudir ante esta jurisdicción con el fin de controvertir la legalidad de la actuación administrativa sancionatoria, en la medida en que el referido término se empieza a contar desde la firmeza del acto de ejecución, en lo que se entiende constituye una interpretación amplia del artículo 136(6) del Código Contencioso Administrativo.
Lo anterior, ha sostenido la Sala constituye una garantía para el disciplinado, en primer lugar, porque cuenta con la posibilidad de acudir ante el juez administrativo en el momento en que queden en firme los actos de ejecución, lo que frente a una eventual declaratoria de nulidad, en sede judicial, conllevaría a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto conexo y, en segundo lugar, porque se impide el fraccionamiento del conteo del término de caducidad en la medida en que se toma un solo término para demandar la nulidad de la totalidad de actos que integran la actuación disciplinaria, en aquellos casos en que el mismo nominador ejecuta la sanción impuesta”(7).
Hecha la anterior precisión se observa que el acto mediante el cual se ejecutó la sanción impuesta al accionante por la Procuraduría Regional de Cundinamarca y la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, consistente en destitución del cargo de alcalde municipal de Villapinzón, e inhabilidad por 5 años para ejercer cargos públicos, fue la Resolución 717 del 21 de julio de 2004 del gobernador de Cundinamarca (fls. 99-100), la cual fue comunicada al demandante mediante el oficio DG/OSI del 22 de julio de 2004 de la Gobernación de Cundinamarca (fl. 38).
En ese orden de ideas, el demandante ejercicio la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término previsto en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se declarará no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.
2. De la presunta ineptitud formal de la demanda.
Argumenta la Procuraduría General de la Nación, que la demanda presentada no precisa con claridad el concepto de violación, desconociendo lo dispuesto en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en tanto “no efectúa el ejercicio necesario de comparación de las normas con el acto administrativo demandado, para poner de presente la supuesta contradicción”.
Señala dicha entidad que al desarrollarse el concepto de violación solo se hace referencia tangencial a algunas de las disposiciones presuntamente infringidas, y que de la demanda presentada se advierte “la clara intención de discutir nuevamente hechos, argumentos y puntos debidamente agotados al interior del proceso disciplinario en vez de enfocar sus argumentos a evidenciar los supuestos vicios de nulidad de los actos objeto de la demanda”.
La Sala no comparte sobre el particular la apreciación de la Procuraduría General de la Nación, en tanto al revisar la demanda se observa que cumple con los requisitos establecidos en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, y que respecto al concepto de violación, el actor precisa las normas que estima desconocidas, que tienen relación con los motivos de inconformidad que expone alrededor de la valoración de las pruebas, el ejercicio del derecho a la defensa, la coherencia que debe existir entre el pliego de cargos y los fallos sancionatorios, la aplicación del principio de favorabilidad, entre otros asuntos respecto de los cuales se estima que cumplió con la carga mínima de exponer los fundamentos de derecho de sus pretensiones, como lo exige el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, a propósito de los requisitos de la demanda.
Para tal efecto y con el fin de lograr una mayor comprensión de las decisiones cuya nulidad se solicita, se estima pertinente destacar las principales actuaciones y decisiones que dieron lugar a los actos administrativos controvertidos, teniendo en cuenta los antecedentes que dieron lugar a los mismos allegados por la Procuraduría General de la Nación mediante oficio del 24 de febrero de 2009 (fl. 188), así como los actos demandados aportados por el actor (fls. 2-34, 39-40, 65-96, 99-100).
De otro lado se destaca que el demandante “en calidad de alcalde municipal de Villapinzón suscribió el Contrato 066 A, el primero de diciembre de 1999 con la señora María Teresa Forigua Martínez, por valor de $12.667.500, cuyo objeto era el suministro de recebo para arreglo de caminos veredales, de donde una revisada la legalidad del contrato se estableció que la señora Forigua Martínez, es servidora pública, según consta en constancia expedida por el director de núcleo de desarrollo educativo y cultural Nº 41 de Villapinzón, de donde se encuentra que la señora Forigua Martínez se ha desempeñado en los últimos 11 años en el municipio de Villapinzón en la Concentración Urbana Marco Fidel Suárez”.
Por la anterior circunstancia se consideró que el demandante violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar contemplado en la Ley 80 de 1993, especialmente el artículo 8º literal f, que establece que no pueden contratar con el Estado los servidores públicos, como la señora María Teresa Forigua Martínez, respecto de quien es un hecho notorio tal condición por trabajar para el municipio desde hace 11 años.
Adicionalmente se destaca que se dispuso tener como pruebas entre otras, la visita realizada a las instalaciones de la administración municipal de Villapinzón, “el cuadro de cuantías de contratación para la vigencia fiscal 1999”, “el Contrato 066A del 1º de diciembre de 1999”, la “certificación del director de núcleo educativo Nº 41 de Villapinzón, donde certifica la calidad de servidora pública de la señora María Teresa Forigua Martínez”, y los contratos que el actor suscribió para la construcción del centro de salud municipal.
— Precisa que la presunta división de contratos para la adecuación y dotación del centro de salud, se realizó de conformidad con el artículo 21 de la Ley 80 de 1993, según el cual “cuando se trate de la ejecución de proyectos de inversión se dispondrá la desagregación tecnológica”, por lo que no puede considerarse que actuó en contra del ordenamiento jurídico.
— Añade que la ejecución de dichos contratos se realizó “teniendo en cuenta la especialidad y materia de cada uno en donde se encuentran contratos por suministro de materiales, contratos de construcción, instalaciones eléctricas y dirección de obra”. Además que al realizar la contratación de esa forma “el municipio ahorra gran cantidad de recursos pues se contrata obra de mano local que es más económica, y porque al globalizar el contrato la firma contratista incluiría dentro de sus propuestas un porcentaje de gastos de administración que se fijan entre un 15% y un 25% en todo el proyecto, por tanto al efectuar de esta manera el contrato se ahorró recurso público, es por esta razón que la ley contempla la dirección de obra que resulta más económica y de esta manera dar aplicación al principio de economía de la Ley 80 de 1993”.
— Resalta que la Contraloría de Cundinamarca al revisar algunas de las obras llevadas a cabo en el municipio de Villapinzón, entre las que se encuentra la construcción del centro de salud, estableció que no se presentó detrimento patrimonial.
— En cuanto al reproche que se realiza de haber suscrito un contrato con una servidora pública, la señora Teresa Forigua Martínez, manifiesta que durante los años 1999 y 2000 se desarrolló un programa de arreglo de vías rurales, en especial de las veredas de “La Joya” y “Chinquira”, para el cual se requirió la adquisición de recebo, el cual fue obtenido en virtud de las negociaciones pertinentes que se llevaron a cabo con los padres de la señora Forigua Martínez, quienes son los dueños de la única cantera cercana a la zona de construcción, y además que por tratarse de obras destinadas a la vereda a la cual pertenecen, suministraron el material necesario a buen precio.
— Narra que en el momento de perfeccionar el contrato para la adquisición del recebo, el señor Laurentino Forigua se enfermó, por lo que autorizó por escrito a su hija, Teresa Forigua Martínez, para la firma del mismo, lo que en su criterio acredita que en ningún momento actuó de mala fe, y además, que el directo beneficiario de la venta fue el señor Laurentino.
— Añade que de haber adquirido el recebo en una cantera distinta a la que se encuentra ubicada en la vereda donde se realizarían las obras, se habría aumentado significativamente el costo del contrato debido a los gastos del transporte, por lo que estima actuó en aras de preservar los recursos de la entidad territorial y en aplicación del principio de economía.
— Resalta que la Ley 80 de 1993 prevé algunas excepciones frente a los procesos de selección, como la inexistencia de pluralidad de oferentes, por lo que acudió a la única cantera que existe en la zona donde se llevaron a cabo las obras.
La contratación directa, como garante del principio de economía, no es un medio para que en pro de la misma, se sacrifique el principio de transparencia, ya que este es uno de los pilares fundamentales de la actividad contractual, máxime si se tiene en cuenta el parágrafo 2º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, en el que ordena al Gobierno Nacional expedir un reglamento de contratación directa y de selección objetiva, razón por la cual se expidió el Decreto 855 de 1994.
— Contrato 052 del 13 de octubre de 1999. (fl. 75-80 CO 1).
— Contrato 053 del 13 de octubre de 1999. (fl. 84-86 CO 1).
— Contrato 054 del 13 de octubre de 1999. (fl. 81-83 CO 1).
— Contrato 056 del 27 de octubre de 1999. (fl. 31-32 CO 1).
— Contrato 059 del 4 de noviembre de 1999. (fl. 56-57 CO 1).
— Contrato 062 del 10 de noviembre de 1999. (fl. 44 a 46 CO 1).
— Contrato 068 del 16 de diciembre de 1999. (fl. 62 a 64 CO 1).
— Contrato 071 del 29 de diciembre de 1999. (fl. 95 a 97 CO 1).
— Cuadro de cuantías contratación, vigencia 1999. (F. 9 CO 1).
Con el comportamiento descrito pudo haber infringido, el artículo 6º, 123, y 209 de la Carta Política; el principio de transparencia previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 24, el principio de economía previsto en el numeral 3 del artículo 25, el principio de responsabilidad previsto en los numerales 1, 2, 4 y 5 del artículo 26, el principio de selección objetiva contemplado en el artículo 29, y el artículo 30 numeral 3 de la Ley 80 de 1993; por falta de dirección de la actividad administrativa y no haber dado cumplimiento a la ley de contratación.
Con la conducta descrita, el doctor Garzón Sánchez, posiblemente incurrió en falta disciplinaria, conforme lo describe el artículo 23 de la Ley 734 de 2002, y con ello incumplió el deber previsto en el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995.
En la condición anotada suscribió el Contrato 066 A con la señora María Teresa Forigua Martínez, el 1º de diciembre de 1999, para el suministro de recebo para el arreglo de camino veredales, siendo esta servidora pública conforme a certificación expedida por el director del núcleo de desarrollo educativo y cultural Nº 41 de Villapinzón, en los últimos 11 años en dicho Municipio, violando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
— Contrato 66 A del 1º de diciembre de 1999. (fl. 17 y 18 CO 1).
— Certificación del director del núcleo educativo Nº 41 de Villapinzón. (fl. 20 CO 1).
Con el comportamiento descrito pudo haber infringido, el artículo 6º, 123, y 209 de la Carta Política; el literal f) del artículo 8º de la Ley 80 de 1993, también el artículo 127 de la Constitución Política, el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, en lo (sic) a cumplir y hacer que se cumpla (…) las leyes (…), el numeral 22 ibídem, desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo.
Con la conducta descrita, el doctor Garzón, incurrió en falta disciplinaria, conforme lo prescribe el artículo 23 de la Ley 734 de 2002, y con ello incumplió el deber previsto en el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995.
— Indica que en virtud de la facultad de desagregación tecnológica prevista en el artículo 21 de la Ley 80 de 1993, llevó a cabo varios procesos de contratación directa cumpliendo respecto de los mismos todas y cada una de las condiciones legalmente establecidas.
— Afirma que “la desagregación tecnológica se dio porque con el rubro mencionado (213A del presupuesto municipal de la vigencia de 1999) además se adquirieron equipos médicos e instrumental a la firma Instrumental S. en C, instrumental que en su mayoría es producido por empresas extranjeras y por ende se da el caso de la competencia con firmas nacionales, este motivo de competencia es la esencia de la incorporación en nuestra legislación de la desagregación tecnológica”.
— Reitera que en la construcción y dotación del centro de salud no existió detrimento patrimonial, como lo constató la Contraloría Departamental de Cundinamarca, mediante la Resolución 197 del 27 de abril de 2001, en una investigación que se adelantó frente a los mismos hechos que se analizan en esta oportunidad.
— Precisa que al accionante se le otorgó la oportunidad de alegar de conclusión antes de que se emitiera la decisión de primera instancia, pero que no hizo uso de dicha etapa procesal.
— Luego de relacionar los contratos que el demandante en su condición de alcalde suscribió para la construcción y adecuación del centro de salud, resalta que tienen el mismo objeto contractual y que fueron desarrollados a través de la misma imputación presupuestal.
— A renglón seguido destaca que uno de los principales propósitos de la Ley 80 de 1993 consiste en establecer que por regla general la escogencia de contratistas se debe realizar mediante un proceso de licitación, a fin de garantizar entre otros principios, la transparencia, la objetividad, la igualdad, la responsabilidad y la economía(8).
— Estima que el accionante desconoció los principios antes señalados al obviar el proceso de selección objetiva previsto en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, al celebrar de manera directa respecto de la construcción de un centro de salud varios contratos.
— Añade que el actor en su condición de alcalde al contratar directamente privó a la población de la posibilidad de concursar en igualdad de condiciones para realizar la construcción y adecuación del centro de salud.
— En ese orden de ideas estima que el señor Garzón Sánchez, “incurrió en falta grave contemplada en el artículo 27 de la Ley 200 y artículo 40 numeral 1 de la misma ley”. Indica respecto de la segunda de las normas antes señaladas, que el desconocimiento del deber de cumplir y hacer cumplir la ley, se presentó respecto los “artículos 6º, 123 y 209 de la Constitución Política, artículo 23, 24, 25, 26, 29 y 30 de la Ley 80 de 1993”.
— Considera que el actor actuó de manera dolosa “por cuanto como primer mandatario del municipio, actúo a sabiendas de que el proceso de contratación para la construcción del centro de salud, debía agotarse a través de un proceso licitatorio y no a través de la contratación directa, como lo hizo”.
— Estima que carece de sustento que el actor justifique el fraccionamiento de los contratos para la construcción e implementación del centro salud, en la desagregación tecnológica a que hace referencia el artículo 21 de la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta que “lo sucedido en el Municipio de Villapinzón, referente a la celebración de varios contratos para ejecutar una obra, no puede adecuarse a la figura de la desagregación tecnológica”, que es definida por el artículo 12 del Decreto 679 de 1994 de la siguiente manera:
“(…) Desagregación tecnológica: En desarrollo de lo previsto en el parágrafo primero del artículo 21 de la Ley 80 de 1993, se entiende por desagregación tecnológica el proceso dirigido a descomponer los proyectos de inversión que pueden implicar la contratación de bienes de procedencia extrajera, en sus diferentes elementos técnico y económicos con el objeto de permitir la apertura de varias licitaciones para su ejecución buscando la participación de la industria y el trabajo nacional (…)”.
— Respecto a la tipicidad, antijuricidad y culpabilidad de la referida conducta argumenta lo siguiente:
El disciplinado, con su actuar, ha perturbado la buena marcha de su municipio, por cuanto ha infringido la normatividad contractual, alterando un proceso de contratación que debía ajustarse a los principios de transparencia, economía, igualdad, selección objetiva que deben reinar en los procesos contractuales.
— De otro lado, resalta que dentro del proceso disciplinario se probó que el demandante en su condición de alcalde suscribió el Contrato 066A con la señora María Teresa Forigua, por valor de $12.667.500, aunque esta es servidora pública, pues “fue nombrada mediante Decreto 2140 del 10 de septiembre de 1975 para el municipio de Yacopí rural Volcán Amarillo y en la actualidad labora en la Urbana Marco Fidel Suárez del municipio de Villapinzón (…) (folio 117), presentándose en este caso violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades contemplado en el artículo 8º literal f) de la Ley 80/93”(9).
— Indica que la justificación que presentó el demandante consistente en que suscribió el contrato antes señalado con la señora María Teresa Forigua, porque el padre de la misma se enfermó, no es válida por cuanto “de las pruebas aportadas al proceso, se establece que el disciplinado alcalde municipal de Villapinzón Dr. Garzón Sánchez, actúo a sabiendas de las calidades de la contratista, en el contrato de la referencia, pero no obstante de esta inhabilidad contrató con la Sra. María Teresa Forigua Martínez servidora pública”.
— Subraya que era obligación del actor constatar las calidades de la contratista, razón por la cual al no hacerlo incurrió en falta gravísima establecida en el artículo 25 numeral 10 de la Ley 200 de 1995 que establece:
— Agrega que el demandante infringió los artículos 6º, 27, 123 y 209 de la Constitución Política, 8 literal f de la Ley 80 de 1993 y 40 numerales 1 y 22 de la Ley 200 de 1995.
— Finalmente, respecto a la graduación de la sanción argumenta lo siguiente:
“Estamos en presencia de un concurso material de faltas disciplinarias, por cuanto el Dr. Hernán Rogelio Garzón Sánchez, identificado con C.C. (…) en su calidad de alcalde municipal de Villapinzón, para la época de los hechos, con varias acciones, las cuales son: primera violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y segunda violación de los principios contractuales de la Ley 80/93, le son imputables dos faltas, la primera falta como gravísima a título de dolo y la segunda como grave a título de dolo, dando lugar a que la falta gravísima subsuma la sanción de la grave y que haya lugar a imponer en el presente caso la máxima sanción a(sic) por haber cometido falta gravísima, es decir destitución del cargo de alcalde e inhabilidad por cinco (5) años para ejercer cargo público (L. 200/95 arts. 29, 30, 32 y L. 190/95).”
— Resalta que el artículo 24 numeral 1 de la Ley 80 de 1993, señala que la escogencia del contratista se efectuará a través de licitación o concurso público, salvo en los casos en que se pueda contratar en forma directa atendiendo la menor cuantía. Añade que en el año 1999 la mínima cuantía para la contratación directa en el municipio de Villapinzón era de 250 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
— Indica que la contratación para la construcción del centro de salud que realizó el actor, y que fue cuestionada mediante la actuación disciplinaria, superó el valor de la contratación directa por menor cuantía del municipio, por lo que estima respecto de dicha obra debió adelantarse un proceso de selección.
— Destaca que el objeto de los contratos que el demandante suscribió “fue idéntico y a pesar que con cada uno de los contratistas y en particular con Pablo Chavarro se estipuló la obligación de una parte de la obra, ello no obsta para pregonar que no existió identidad en las obligaciones contraídas con todos los demás contratistas que ejecutaron un solo objeto, ya que efectivamente la especie fue la misma, construcción de la sede del centro de salud”.
— Respecto a la justificación que el accionante desarrolla alrededor de los contratos que realizó para la construcción del centro de salud, indica la Procuraduría Delegada lo siguiente:
“No resulta de recibo el análisis del artículo 21 de la Ley 80 (que) hizo el investigado tanto en los descargos como en el recurso de apelación que nos ocupa, con el interés de pregonar que la norma lo facultaba, en su sentir lo obligaba, a contratar una obra pública, utilizando la figura de desagregación tecnológica, cuando lo que el instrumento enseña en forma clara y sin lugar a interpretaciones acomodadas no es otra cosa que ‘la participación de oferentes de bienes y servicios de origen nacional en condiciones de calidad, oportunidad y precio, sin perjuicio del procedimiento de selección objetiva’, y no hace referencia a procesos contractuales de obra pública como en el caso que se examina”.
— Estima que el actor se equivoca al considerar que el hecho de que la mencionada obra se ejecutó a cabalidad, permite predicar que no debe ser sancionado, en tanto no fue investigado disciplinariamente por dicha circunstancia, sino por desconocer el proceso de selección que legalmente estaba obligado a realizar.
— De otro lado argumenta que en el proceso disciplinario se comprobó que el accionante suscribió un contrato con la señora Teresa Forigua Martínez, que por su condición de servidora pública (particularmente de docente en el municipio de Villapinzón desde el 1º de diciembre de 1999) estaba inhabilitada para contratar de conformidad con lo previsto en el artículo 8º literal f de la Ley 80 de 1993.
— Añade que el demandante “como ordenador del gasto suscribió contrato con ‘servidor público’ desatendiendo la inhabilidad de la contratista para contratar prevista en la norma en cita que prohíbe a estos establecer relaciones contractuales con entidades del Estado, y que a su vez desarrolla el artículo 6º constitucional que los responsabiliza por infringir la constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aspecto estos que fueron los que precisamente infringió el investigado alcalde con su conducta al concurrir al acuerdo contractual referido conducta que el artículo 25 numeral 10 de la Ley 200 de 1995 califica como gravísima”.
— Sostiene que “el artículo 25 numeral 10 de la Ley 200 de 1995 consideraba gravísima la conducta imputada en relación con las inhabilidades e impedimentos, la nueva codificación disciplinaria, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 señala entre las faltas gravísimas la conducta contenida en el numeral 17 ‘Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales’, reproduciendo el querer del legislador de 1995”.
— Asimismo indica que “la prohibición contemplada en el artículo 8 numeral 1 literal f) de la Ley 80 de 1993 fue infringida por el sancionado, resultando claro que sí es responsable de la conducta imputada, razones suficientes para confirmar la decisión sancionatoria”.
— Considera que no son admisibles los argumentos que expone el actor alrededor de la enfermedad que padeció del padre de la señora Teresa Forigua Martínez al momento de suscribir el contrato, en atención a que es un hecho notorio que la referida ciudadana al momento de firmar aquel llevaba más de 11 años trabajando en la Concentración Urbana Marco Fidel Suárez de Villapinzón.
— Agrega que aún si en gracia de discusión el padre de la señora Teresa Forigua Martínez le hubiere otorgado poder para suscribir el mencionado contrato, “tal situación per se no exime al alcalde de la responsabilidad ya que con ese acontecer la señora Teresa Forigua no perdía su calidad de servidor público y por el contrario con las situaciones de hecho conocidas correspondía al investigado no suscribir el contrato en referencia, ya que todo indicaba que no era procedente”.
— Finalmente respecto a la solicitud del actor, consistente en tener en cuenta que en la suscripción del referido contrato actuó de buena fe, y el principio según el cual la duda debe resolverse en favor del investigado, argumenta la Procuraduría que “bastaría mencionar que probada plenamente la calidad de servidor público de la contratista, a quien se ordenó investigar por separado, cotejada con la norma que en materia contractual no le permitía contratar con entidades estatales y a su vez calificada la transgresión como falta gravísima tanto en la anterior codificación disciplinaria, Ley 200 de 1995 como en la actual, no es posible acceder a la petición de la memorialista en el sentido de intentar demostrar su inocencia sustentada en la causal señalada”.
2. Precisión y análisis de los cargos formulados.
A. Presunta incongruencia entre el pliego de cargos y los fallos disciplinarios, e irregularidades en aquel que impidieron el ejercicio del derecho a la defensa
Sobre el particular de un lado afirma, en cuanto a la conducta relacionada con la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, que fue sancionado por incurrir en la falta gravísima contenida en el artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995(10), la cual no fue precisada en el pliego de cargos, en el que simplemente se indicó que desconoció los deberes previstos en los numerales 1 y 22 del artículo 40 de la referida ley(11).
De otro lado argumenta respecto a la sanción que se le impuso por la omisión del proceso de licitación para la construcción del centro de salud municipal, que en el pliego de cargos se citaron como normas presuntamente infringidas los artículos 6º y 209 de la Constitución Política, 1, 8, 25 numeral 3, 26 numerales 1, 2, 4 y 5, 29 y 30 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, sin que se relacionaran las disposiciones del Código Disciplinario Único que presuntamente desconoció, circunstancia que a su juicio impidió que ejerciera el derecho a la defensa en debida forma.
Respecto a los referidos motivos de inconformidad, se observa de la lectura del pliego de cargos que se formuló en contra del demandante (fls. 396-406), que frente a la conducta relacionada con el desconocimiento del proceso de selección objetiva, en primer lugar se precisaron las normas de la Constitución Política y la Ley 80 de 1993, que a juicio de la Procuraduría se desconocieron al dividirse artificialmente el objeto del contrato, y posteriormente se le indicó al demandante de manera clara y precisa que desacató el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley, el cual se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, cuya violación constituye una falta disciplinaria.
En virtud lo anterior, aunque el pliego de cargos no citó la norma antes señalada, en el mismo se expusieron las razones por las que el demandante incurrió en la falta de haber actuado a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad o conflicto de intereses, lo que permitió que el señor Garzón Sánchez con posterioridad argumentara que no actúo de manera dolosa, en tanto no conocía la condición de servidora pública de la contratista, y que esta declaró bajo la gravedad del juramento que no estaba incursa en causal de inhabilidad o incompatibilidad, entre otras razones que el funcionario sancionado desarrolló en ejercicio del derecho a la defensa para justificar que con el contrato que suscribió no actuó a sabiendas de la violación del referido régimen.
Por las razones expuestas, al determinar los fallos disciplinarios controvertidos que el demandante incurrió en la falta gravísima prevista en el artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995, la parte demandada no sorprendió aquel con un reproche que no se hubiere realizado con anterioridad, o frente al cual no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho a la defensa.
En efecto, de la comparación de los motivos contenidos en las decisiones cuya nulidad se solicita y el pliego de cargos formulado al demandante, se observa que existe identidad entre las razones argüidas para determinar que este incurrió en la falta gravísima prevista en la norma antes señalada.
En conclusión, contrario a lo señalado por el señor Hernán Rogelio Garzón Sánchez, no se evidencia incongruencia entre el pliego de cargos y los fallos disciplinarios, o que en aquel se haya incurrido en alguna irregularidad que haya impedido u obstaculizado el ejercicio del derecho a la defensa.
— No existe prueba mediante la cual se acredite que actúo “dolosamente o con culpa gravísima, en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal”, o al “contratar con persona que se encontrara incursa en causal de inhabilidad o incompatibilidad prevista en la Constitución o en la ley”.
— Se dejaron de advertir los elementos de juicio a partir de los cuales podía concluirse “la configuración del eximente de responsabilidad disciplinaria”, tales como que la señora María Teresa Forigua Martínez manifestó bajo la gravedad del juramento que no se encontraba incursa en causal de inhabilidad o incompatibilidad para contratar, por lo que al suscribir un contrato con la referida ciudadana, actuó con la “convicción errada o invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria”.
— Que para la celebración de los contratos relacionados con la construcción de un centro hospitalario, se tuvieron como fundamento conceptos de desagregación tecnológica, y que con la ejecución de aquellos no se afectó el patrimonio público.
En efecto, contrario a lo que indica el señor Garzón Sánchez, en las decisiones acusadas se expone que este actúo dolosamente al desconocer las normas de la contratación estatal, teniendo en cuenta que por su condición de alcalde tenía conocimiento de las disposiciones que exigen adelantar y agotar un proceso de licitación pública para la construcción de obras como el referido centro de salud, respecto del cual tampoco se cumplían las condiciones legalmente establecidas para celebrar varios acuerdos de voluntades por vía de la contratación directa.
En tal sentido las decisiones controvertidas destacan el objeto de los distintos contratos que suscribió el demandante en su condición de alcalde de Villapinzón, tales como “elaboración de estructura en concreto”, “instalaciones eléctricas en el primer piso”, “instalaciones hidráulicas en el primer piso”, “adecuación semisótano”, “adecuación piso ala norte”, “suministro de materiales” (fls. 5-7, 27-28), entre otros, a fin de ilustrar que todos los contratos tienen como fin último la construcción de un centro de salud, para lo cual debía adelantarse un proceso licitación pública, teniendo en cuenta entre otras circunstancias, que el valor de la obra supera el monto de las contrataciones de menor cuantía de la entidad territorial.
A la misma conclusión se llega respecto de la falta en que incurrió el señor Garzón Sánchez al suscribir en su condición de alcalde Villapinzón, un contrato (de suministro de recebo(12)) con la señora María Teresa Forigua Martínez, en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, en atención a que en el proceso disciplinario se acreditó que la ciudadana antes señalada se había desempeñado como docente durante 11 años en la referida entidad territorial, que era servidora pública(13), y que dichas circunstancias debían ser conocidas por el demandante, por lo que este debió abstenerse de celebrar el mencionado contrato.
Sobre el particular se destaca que la parte demandada dentro de su autonomía funcional y de manera razonable determinó que el señor Garzón Sánchez en su condición de alcalde, conocía la condición de servidora pública que ostentaba la señora María Teresa Forigua Martínez, en atención al significativo tiempo que esta llevaba desempeñándose como docente en la entidad territorial que el demandante representaba, desvirtuándose de esa manera los argumentos que este presentó para justificar que no tenía conocimiento sobre la condición de profesora en el municipio de la referida ciudadana.
Entre los argumentos que expuso el señor Garzón Sánchez, se encuentra que inicialmente iba celebrar el contrato de suministro de recebo con el padre de la señora María Teresa Forigua Martínez, pero que este enfermó, por lo que terminó celebrando el acuerdo de voluntades con la mencionada ciudadana, ante lo cual acertadamente la parte accionada, como puede apreciarse en el fallo del 14 de octubre de 2004, en los siguientes términos precisó que en virtud de dicha circunstancia la señora Forigua Martínez no perdía su condición de servidora pública, y por ende, que al celebrarse el contrato con esta se desconoció la inhabilidad prevista en el artículo 8º, numeral 1, literal f de la Ley 80 de 1993(14) (fl. 94):
C. Presunto desconocimiento del principio de favorabilidad
En ese orden de ideas sostiene, que en virtud del principio de favorabilidad, con fundamento en la Ley 200 de 1995, no puede sancionársele porque suscribió un contrato con una persona que violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, en tanto de conformidad con la norma antes señalada se considera que comete falta disciplinaria gravísima la persona que incurre en causal de inhabilidad o incompatibilidad, y no quien contrata con aquella.
Sobre las consideraciones antes expuestas, relativas a la sanción impuesta al demandante por desconocimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, en primer lugar se precisa que de la lectura de los actos controvertidos, no se advierte que se haya sancionado al peticionario con fundamento en la Ley 734 de 2002, sino a partir de la Ley 200 de 1995, concretamente, que se determinó que incurrió en la falta prevista en el artículo 25, numeral 10 que señala:
“ART. 25.—Faltas gravísimas. Se consideran faltas gravísimas: (…)
Ahora bien, cuestión distinta consiste en que los fallos controvertidos, en especial el proferido el 14 de abril de 2004 por la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, se haya indicado que la referida falta también es calificada como gravísima por la Ley 734 de 2002, sin que lo anterior en manera alguna signifique como lo argumenta el demandante, que al mismo se le aplicó la norma antes señalada, en tanto se reitera, el mismo fue sancionado por incurrir en la conducta prevista en el artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995.
Asimismo se precisa, que si bien es cierto la Ley 734 de 2002 (art. 17, num. 30), de manera más clara señala que constituye una falta disciplinaria gravísima la celebración de contrato estatal con persona que esté incursa en inhabilidad o incompatibilidad, dicha conducta, que fue por la que el señor Garzón Sánchez fue sancionado, también está prevista como una falta gravísima en el artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995, en tanto a partir de esta norma, en interpretación de la Sala, no solo se reprocha la actitud de quien incurre en la incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses, sino también de aquel que a pesar de tener conocimiento de que las personas involucradas en determinado asunto no pueden hacer parte del mismo por disposición del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, decide actuar en la actuación correspondiente.
Asimismo debe considerarse bajo una interpretación finalista de la falta gravísima prevista en el artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995, que con la misma se pretende el respeto del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y por ende, garantizar la transparencia y la moralidad administrativa en la función pública, razón por la cual resulta tan reprochable el que hecho que una persona actúe a sabiendas de que está desconociendo el referido régimen, como el hecho de que se permita y avale con conocimiento de causa, que un ciudadano actúe con violación de aquel, y por ende, que se afecten de manera flagrante los principios antes señalados, más aún cuando quien permite dicha conducta es un servidor público a quien le asiste de manera irrestricta la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley.
Para la Sala es claro que interpretar de otra manera la mencionada falta, como si la misma solo reprochara la conducta de quien incurre en la causal de inhabilidad o incompatibilidad, y no de quien está en el deber de garantizar la transparencia y la moralidad administrativa, que debe abstenerse de realizar actos o celebrar contratos con una persona en situación de incompatibilidad o inhabilidad, conllevaría a una conclusión jurídica contraria al sentido ético del referido régimen y de los principios que el mismo busca preservar.
En ese orden de ideas, la aplicación del artículo 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995 que realizó la parte demandada es razonable, en tanto se consideró a partir de las pruebas aportadas al proceso disciplinario, que el señor Garzón Sánchez en su condición de alcalde de Villapinzón, a sabiendas que la señora María Teresa Forigua Martínez estaba incursa en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 8º, numeral 1, literal f de la Ley 80 de 1993, decidió suscribir el Contrato 66A del 1 de diciembre de 1999, que tiene como fin el suministro de recebo para la entidad territorial (fls. 245-246), con lo cual incurrió en la falta gravísima prevista en la norma antes señalada.
En consonancia con lo anterior, como el demandante incurrió en una falta gravísima, el mismo debía ser sancionado con destitución (L. 200/95, art. 32), como en efecto ocurrió, razón por la cual no se advierte que al imponerse dicha sanción se haya actuado en contra lo establecido por el ordenamiento jurídico.
(4) Proceso: 630012331000200400011 01 (0282-2010).
(5) Sobre este particular, puede verse la sentencia de 14 de noviembre de 1995, Expediente 7200, C.P. Clara Forero de Castro, en la que se sostuvo: “Sobre el particular se observa que ciertamente las argumentaciones del a quo reflejan el criterio de la Sala, en el sentido de que los actos mediante los cuales el órgano que en ejercicio del poder disciplinario atribuido por la constitución o las leyes, impone a los funcionarios públicos la sanción de destitución, no conforma con el respectivo acto de ejecución proferido por la autoridad nominadora, un acto complejo. Sin embargo la Sala, rectificando alguna providencia anterior ha dicho también que aunque son actos independientes, es incuestionable la conexidad existente entre ellos, lo que implica que, para garantizar una efectiva protección del derecho de defensa, el término de caducidad deba ser uno solo para impugnar tanto el acto de ejecución como aquellos que imponen al funcionario la respectiva penalización por faltas disciplinarias, término que comienza a contarse a partir de la notificación o comunicación del acto de ejecución. Así como el conocimiento de los actos proferidos, cuando se acusan en su totalidad, no se fracciona, tampoco debe fraccionarse o contarse separadamente el término de caducidad de la acción procedente contra ellos, que en este caso tiene como juez el Tribunal”.
(6) “ART. 136.—Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
(7) En el mismo sentido también pueden apreciarse las siguientes sentencias proferidas por esta Subsección: 1) Del 5 de noviembre de 2009, proceso 05001-23-31-000-2001-01509-01(0792-08), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) Del 11 de julio de 2013, proceso 11001-03-25-000-2009-00062-00 (1052-2009) C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(8) Sobre el particular se citan los artículos 23, 24, 25, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993.
(9) “ART. 8.—Inhabilidades e incompatibilidades para contratar.
1º Son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con entidades estatales:
f) Los servidores públicos”. (Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007).
(10) “ART. 25.—Faltas gravísimas. Se consideran faltas gravísimas:
(11) “ART. 40.—Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes:
22. Desempeñar con solicitud, eficiencia, e imparcialidad las funciones de su cargo”.
(12) Visible a folios 245-246 del expediente.
(13) Según certificación del director de núcleo de desarrollo educativo y cultural Nº 41 de Villapinzón, visible a folio 248 del expediente.
(14) “ART. 8º—De las Inhabilidades e incompatibilidades para contratar:
f) Los servidores públicos” (aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007).

References: ARTÍCULO 17
 ARTÍCULO 25
 artículo 136
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 Resolución 
 artículo 136
 artículo 137
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 artículo 8
 artículo 21
 artículo 24
 artículo 6
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 29
 artículo 30
 artículo 23
 artículo 40
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 artículo 127
 artículo 40
 artículo 23
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 artículo 21
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 27
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 artículo 21
 artículo 12
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 artículo 25
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 artículo 21
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 artículo 6
 artículo 25
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 artículo 48
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 artículo 25
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 25
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 25
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 artículo 8
 artículo 32
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