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Timestamp: 2019-01-21 20:45:57+00:00

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﻿ Sentencia 2007-00150 de abril 7 de 2011
SENTENCIA 2007-00150 DE 07 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:LÍMITES DERIVADOS DE LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD DE LOS USUARIOS. A FALTA DE REGULACIÓN LEGAL LAS AUTORIDADES COMPETENTES PUEDEN ADOPTAR MEDIDAS TENDIENTES A SU RESTRICCIÓN, MEDIDAS QUE AL NO PODER CONSTITUIR UNA PROHIBICIÓN ABSOLUTA, DEBEN ESTAR LIMITADAS EN EL TIEMPO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, AUTORIDAD DE TRÁNSITO
Sentencia 2007-00150 de abril 7 de 2011
Ref.: Expediente 2007-00150-01
Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de enero de 2009, proferida por la Sección Primera —Subección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Actor: José Vesner Ramírez Henao
En primer lugar, la controversia se circunscribe a determinar si la obligación que, supuestamente, mediante un volante, la Alcaldía Especial de Girardot - Secretaría de Tránsito y Trasporte Municipal, impuso a los motociclistas y a su acompañante de utilizar chaleco o chaqueta reflectiva las 24 horas del día y la restricción a la circulación y tránsito de acompañantes (parrilleros), vulnera o no las normas invocadas como violadas.
El actor manifiesta su inconformidad con lo dispuesto en el referido volante, que en su criterio se distribuyó en la ciudad de Girardot el día 1º de marzo de 2007. Se lee en el volante que se encuentra a folio 10:
“Alcaldía Especial de Girardot
Que, dando cumplimiento al Código Nacional de Tránsito y a las campañas del Fondo de Prevención Vial, a partir del primero (1º) de marzo de 2007, conductor de motocicleta y acompañante deben vestir el chaleco reflectivo o chaqueta reflectiva las 24 horas del día con el número de la placa del vehículo en que se transite, con letras y bandas reflectivas”.
Señala el actor, que el volante viola el artículo 94 del Código Nacional de Tránsito - Ley 769 de 2002, y que se incurrió en abuso de poder e incompetencia, al no existir acto administrativo alguno que lo respalde.
El artículo 2º del Código Nacional de Tránsito Terrestre - Ley 769 de 2002, define la expresión motocicleta como: “Vehículo automotor de dos ruedas en línea, con capacidad para el conductor y un acompañante”.
El capítulo V ídem se refiere específicamente a los ciclistas y motociclistas. Sobre el uso del chaleco reflectivo señalan estas normas:
“ART. 94.—Normas generales para bicicletas, triciclos, motocicletas, motociclos y mototriciclos. Los conductores de bicicletas, triciclos, motocicletas, motociclos y mototriciclos, estarán sujetos a las siguientes normas:
“ART. 95.—Normas específicas para bicicletas y triciclos.
“ART. 96.—Normas específicas para motocicletas, motociclos y mototriciclos(1). Las motocicletas se sujetarán a las siguientes normas específicas:
4. El conductor deberá portar siempre chaleco reflectivo identificado con el número de la placa del vehículo en que se transite...”.
La norma consagrada en el numeral 4º del artículo 96, es posterior y especial para quienes conduzcan motocicletas, luego su conductor, debe portar siempre el chaleco reflectivo.
El volante aportado a la demanda no hace más que reiterar la anterior disposición, al comunicar que el conductor de motocicleta debe usar el chaleco o chaqueta antireflectiva las 24 horas del día, por lo que en este sentido no puede afirmarse enfáticamente que esté desconociendo la ley, amén de que no está creando ni modificando o extinguiendo una situación particular en la medida en que la que establece tal obligación es la propia ley.
Puede considerarse entonces que se asimila a una instrucción, que por no tener el carácter de acto administrativo, no es demandable ante esta jurisdicción, por lo que la Sala se declarará inhibida de pronunciarse sobre él.
En efecto, el Consejo de Estado ha reiterado la diferencia entre los actos administrativos y aquellos de carácter informativo o instructivo, en los cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica.
Por resultar pertinente, la Sala trae a colación la sentencia de 9 de marzo de 2009 (Exp. 2005-00285, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la cual se consideró:
“Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda.
En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados” (Cfr. C.E. Sec. Primera. Rad. 5236, feb. 3/2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta)” (resalta la Sala).
Comoquiera que mediante el volante acusado la Alcaldía de Girardot recordó a los motociclistas su obligación legal, consagrada en el numeral 2º del artículo 96 del Código Nacional de Tránsito, de usar a toda hora el chaleco reflectivo con el número de la placa del vehículo, como ya se dijo, se asimila a una instrucción y no alcanza a tener la connotación de acto administrativo, de ahí que deba confirmarse la sentencia apelada que se abstuvo de hacer pronunciamiento frente al mismo.
Por lo demás, el volante se refiere a la obligación del acompañante del conductor de motocicleta y sobre el punto la Sala considera que si se aceptara que la obligación de llevar el chaleco las 24 horas no se extendiera al acompañante, se perdería el efecto útil de la norma, porque este, en este tipo de vehículo, no permitiría que el chaleco del conductor fuera visible.
Debe recordarse que la necesidad del uso del chaleco reflectivo tiene un carácter preventivo y de seguridad para quienes se movilizan en este tipo de vehículo y además, sirve para identificar el mismo en caso de infracciones a las normas de tránsito(2).
En segundo lugar, el debate jurídico se centra en relación con la pretensión del actor, relativa a que se declare la nulidad del Decreto 337 de septiembre 28 de 2006 (fl. 56), “Por el cual se dictan medidas para controlar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en motocicletas, mototriciclos o motocarros en jurisdicción del municipio de Girardot, en cumplimiento del Decreto 2961 del 4 de septiembre de 2006 expedido por el señor Presidente de la República y se dictan otras disposiciones”.
El Decreto acusado 337 de 28 de septiembre de 2006, dispone:
“El Alcalde de Girardot, en uso de sus atribuciones legales y en especial las previstas en los artículos 296, 303, 315 de la Constitución Política, el 91 literal b) de la Ley 136 de 1994, la Ley 769 de 2002 y en especial lo ordenado por el Decreto 2961 de 4 de septiembre de 2006, expedido por el Ministerio de transporte
Que el Presidente de la República expidió el Decreto 2961 del 4 de septiembre de 2006, a través del cual decretó:
‘ART. 1º—En los municipios o distritos donde la autoridad municipal o distrital verifique que se está desarrollando una modalidad ilegal de servicio público de transporte de pasajeros utilizando la movilización de personas en motocicleta, dicha autoridad deberá tomar las medidas necesarias para restringir la circulación de acompañantes o parrilleros, por zonas de su jurisdicción o en horarios especiales, de acuerdo con la necesidad. Dichas medidas se tomarán por períodos inferiores o iguales a un año”.
Que en el municipio de Girardot es de público conocimiento que se viene desarrollando la prestación del servicio público de transporte de pasajero con vehículo tipo motocicleta (mototaxismo).
ART. 1º—Restringir la circulación y tránsito de acompañantes (parrilleros) en vehículos tipo motocicleta, motocarros o mototriciclos, dentro del perímetro del municipio de Girardot, en el horario comprendido entre las 6:00 a.m. hasta las 9:00 a.m., de las 11:00 a.m. hasta las 3:00 p.m. y de 5:00 p.m. hasta las 10:00 p.m. de lunes a domingo.
“ART. 2º—Sanciones. Los infractores de las normas señaladas en el presente decreto de conformidad con los artículo 26 y 131 literal D del Código Nacional de Tránsito Terrestre —L. 769/2002— y el artículo 2º del Decreto 2961 de septiembre 4 de 2006 expedido por el señor Presidente de la República— (los propietarios, conductores o tenedores de vehículos clase motocicleta que presten el servicio público de pasajeros o servicio no autorizado, serán sancionados así:
2. Por segunda vez: Multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes; adicionalmente, inmovilización del vehículo por veinte (20) días y suspensión de licencia de conducción por un término de seis (6 meses por reincidir en la prestación del servicio no autorizado en un período no superior a un (1) año.
3. Por tercera vez: Multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes; adicionalmente, inmovilización del vehículo por cuarenta (40) días y cancelación de la licencia de conducción por reincidir en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares, una vez agotada la sanción prevista en el numeral 2º del presente artículo”.
PAR.—Inmovilizado el vehículo, este se trasladará al parqueadero de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot.
ART. 3º—Se exceptúan de la medida de que trata el presente decreto los motociclistas miembros de la fuerza pública, autoridades de tránsito, y personal de seguridad de las entidades del Estado, personal de los organismos de socorro, escoltas de los funcionarios del orden nacional, departamental y municipal, siempre y cuando se encuentren en ejercicio de sus funciones. También se exceptúa el acompañante de motocicleta que adelante curso de capacitación automovilística en un centro de enseñanza legalmente autorizado, así como los miembros del núcleo familiar del propietario o conductor, de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 2961 de septiembre 4 de 2006 expedido por el señor Presidente de la República.
PAR. 1º—Las excepciones contempladas en este artículo serán autorizadas por la Secretaría de Tránsito de Girardot, quien expedirá el respectivo carné o tarjeta de control, y no tendrá costo alguno cuando se expida por primera vez.
PAR. 2º—Los agentes de tránsito y de la Policía Nacional deberán solicitar todos los documentos al conductor de la moticicleta, con el fin de constatar el cumplimiento de las excepciones contempladas en el presente decreto.
PAR. 3º—El propietario o conductor de la motocicleta deberán portar el documento de identidad (cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad), el original del carné o tarjeta de control que acredite el núcleo familiar expedido por la secretaría de tránsito. La no presentación de los documentos señalados en este parágrafo, se sancionará de conformidad con el presente decreto.
ART. 4º—Las medidas adoptadas en el presente decreto tendrán vigencia por el término de un (1) año.
ART. 6º—Queda prohibida la prestación del servicio público de transporte terrestre municipal de pasajeros en cualquier modalidad mediante la utilización de vehículos automotores tipo motocicleta, motocarros o mototriciclos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2º, 5º, 9º, 16 y 31 de la Ley 336 de 1993 y el artículo 131 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre).
PAR.—El infractor a la presente disposición será sancionado conforme lo establece el artículo segundo del presente decreto...” (resalta la Sala).
El actor solicita que se declare la nulidad del Decreto Municipal, 337 de 2006, porque considera que solo el Congreso en ejercicio de la cláusula general de competencia o el legislador extraordinario, debidamente facultado, pueden dictar medidas contravencionales disciplinarias, punitivas o penales, señalando el procedimiento, luego el Alcalde de Girardot carecía de legitimidad para crear, modificar o adicionar sanciones y para restringir derechos fundamentales, como lo hizo mediante aquel.
Para dilucidar el asunto, la Sala se remitirá a las normas en las que el Alcalde de Girardot, de manera expresa o tácita, fundamentó su acto administrativo.
— Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, artículo 91 literal B):
PAR. 2º—...” (resalta la Sala).
— Ley 769 de 2002, artículos 1º, 3º, 6º, parágrafo y 7º:
En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público”.
Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital (resalta la Sala).
PAR. 3º—Los gobernadores y los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al Código de Tránsito (resalta la Sala).
No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan”.
“ART. 7º—Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías (resalta la Sala).
— Decreto 2961 del 4 de septiembre 2006, por el cual se dictan medidas para controlar la prestación del servicio público de transporte en motocicletas, previsto en el literal d) del artículo 131 de la Ley 769 de 2002:
“ART. 1º—En los municipios o distritos donde la autoridad municipal o distrital verifique que se está desarrollando una modalidad ilegal de servicio público de transporte de pasajeros utilizando la movilización de personas en motocicleta, dicha autoridad deberá tomar las medidas necesarias para restringir la circulación de acompañantes o parrilleros, por zonas de su jurisdicción o en horarios especiales, de acuerdo con la necesidad. Dichas medidas se tomarán por períodos inferiores o iguales a un año (resaltado y subrayas fuera de texto).
ART. 4º—De conformidad con los artículos 26 y 131 literal D del Código Nacional de Tránsito Terrestre —L. 769/2002—, los propietarios, conductores o tenedores de vehículos clase motocicleta que presten el servicio público de pasajeros o servicio no autorizado, serán sancionados así:
Por primera vez: Multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes; adicionalmente, inmovilización del vehículo por el término de cinco días.
Por segunda vez: Multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes; adicionalmente, inmovilización del vehículo por veinte (20) días y. suspensión de licencia de conducción por un término de seis (6) meses por reincidir en la prestación del servicio no autorizado en un período no superior a un (1) año.
Por tercera vez: Multa equivalente a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes; adicionalmente, inmovilización del vehículo por cuarenta (40) días y cancelación de la licencia de conducción por reincidir en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares, una vez agotada la sanción prevista en el numeral 2º del presente artículo”.
De lo anterior se colige que los alcaldes son autoridades de tránsito, que deben velar por la seguridad de las personas, que tienen funciones regulatorias y sancionatorias y que en su función de conservar el orden público, de conformidad con la ley y con las instrucciones del Presidente de la República, deben tomar medidas como restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos.
Por resultar pertinente, la Sala trae a colación la Sentencia C-981/2010, de 1º de diciembre de 2010 de la Corte Constitucional, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, que al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de una norma de la Ley 1383 de 2010, que modificó la Ley 769 de 2002 (art. 131, num. 12, lit. a)), hizo énfasis en cuanto a que las autoridades territoriales son competentes, de acuerdo con lo que al respecto la ley disponga, para señalar las modalidades en que puede prestarse el servicio público de transporte, solo que tal reglamentación debe ser clara respecto de las condiciones de tiempo, modo y lugar que originan la restricción.
En otras palabras, para la Corte resulta claro que la restricción para la prestación del servicio público de transporte en esa clase de vehículos (no automotores o de tracción animal), es viable, solo que no puede ser absoluta.
Sobre este aspecto, dijo la Corte:
“... A juicio de la Corte no cabe la exclusión absoluta y sin una justificación suficiente, de una actividad lícita. Es posible ponerle límites derivados de la regulación de los servicios públicos y de las condiciones de seguridad de los usuarios, pero sin que, en principio, quepa una completa exclusión, como la que se desprende de la disposición demandada. Como se ha dicho, es posible que el legislador, por consideraciones de seguridad vial, o de salubridad, o de movilidad o de racionalización en el aprovechamiento de la malla vial, establezca algunas restricciones, pero para que las mismas sean compatibles con la Constitución, se requiere que se acomoden a los principios de racionalidad y de proporcionalidad...”.
Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, es pertinente resaltar, que la ley no ha regulado el servicio público de transporte en motocicleta, popularmente llamado mototaxi, de ahí que el mismo sea irregular y que el acto administrativo en estudio no debiera referirse a él como servicio público de transporte. No obstante ello, y como quedó visto, a falta de regulación legal las autoridades competentes pueden adoptar medidas tendientes a su restricción, medidas estas que, conforme lo señaló la Corte Constitucional en la precitada sentencia, al no poder constituir una prohibición absoluta, deben estar limitadas en el tiempo.
En este caso, el artículo 4º del acto acusado claramente prevé que “las medidas adoptadas en el presente decreto tendrán vigencia por el término de un (1) año”. De tal manera que teniendo el Alcalde de Girardot, como autoridad de tránsito y transporte en el respectivo municipio, competencia para imponer restricciones en tal materia, bajo condiciones de tiempo, modo y lugar determinadas, el acto acusado no resulta contrario a normativa superior alguna y, por ende, habrá de confirmarse la sentencia apelada, en cuanto denegó la declaratoria de su nulidad.
Por último, precisa la Sala que se abstendrá de analizar la solicitud que el actor propone en su recurso de apelación, en el sentido de declarar la nulidad del Decreto 49 de 2008, “por el cual se dictan medidas para controlar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en motocicletas, mototriciclos y motocarros en jurisdicción del municipio de Girardot en cumplimiento del Decreto 2961 del 4 de septiembre de 2006, expedido por el señor Presidente de la República”, expedido por el Alcalde de Girardot, ya que el mismo no fue objeto de impugnación en la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia de 22 de enero de 2009, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(1) Modificado por el artículo 3º de la Ley 1239 de 2008, que en su numeral 2º dispone: “Podrán llevar un acompañante en su vehículo, el cual también deberá utilizar casco y la prenda reflectiva exigida para el conductor”.
(2) Exposición de motivos presentada al Congreso de la República: “El Código Nacional de Transito Terrestre será un conjunto armónico y coherente de normas y como objeto tendrá, entre otros, la organización del tránsito en el territorio nacional y la prevención de la accidentalidad con sus consecuencias nocivas para la vida, la integridad personal y los bienes de los ciudadanos. La propuesta que se presenta busca su aplicación, con fines de prevención de accidentes y pretende tener consecuencias de tipo sancionatorio administrativo”.

References: artículo 94
 artículo 2
 artículo 96
 artículo 84
 artículo 14
 artículo 96
 artículo 26
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 131
 artículo 91
 artículo 24
 artículo 131
 artículo 4
 artículo 3