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INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PRESTADOS EN MATERIA DE MERCADOS POR LOS AYUNTAMIENTOS, EJERCICIO PDF
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Carolina Coronel Serrano
1 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PRESTADOS EN MATERIA DE MERCADOS POR LOS AYUNTAMIENTOS, EJERCICIO DE JULIO DE 2015
2 El Pleno de la Audiencia de Cuentas de Canarias, en el ejercicio de la función fiscalizadora establecida en el artículo 5.1 de la Ley 4/1989, de 2 de mayo, y a tenor de lo previsto en el artículo 18 de la misma disposición y concordantes del Reglamento de Organización y Funcionamiento, ha aprobado, en su sesión de 28 de julio de 2015, el Informe de Fiscalización de los servicios prestados en materia de mercados por los Ayuntamientos, ejercicio Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 de la Ley 4/1989, ha acordado su elevación al Parlamento de Canarias, al Tribunal de Cuentas y a todas las Entidades Locales fiscalizadas.
3 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PRESTADOS EN MATERIA DE MERCADOS POR LOS AYUNTAMIENTOS EJERCICIO 2012 ÍNDICE ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS INTRODUCCIÓN Justificación Objetivos Alcance Limitaciones al alcance Antecedentes Marco jurídico RESULTADO DE LA FISCALIZACIÓN Introducción Consideraciones generales sobre el servicio de mercado y su situación actual Procedimiento de Gestión, Organización y Normativa Reguladora Establecimientos e instalaciones Información Presupuestaria y Económica. 26 1
4 3. OPINIONES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO TRÁMITE DE ALEGACIONES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones Recomendaciones.. 51 ANEXOS Tipo de gestión, puestos y superficie de los mercados municipales Opiniones y perspectivas de futuro Contestación a las alegaciones
5 ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS art. LBRL TRRL LRSAL RB Artículo. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia del Régimen Local. Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 3
6 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Justificación. En virtud del artículo 1 de la Ley Territorial 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias, a este Órgano le corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el que están integradas las Entidades Locales que forman parte del territorio de la Comunidad Autónoma, según el artículo 2 de la misma Ley. El Programa de Actuaciones de la Audiencia de Cuentas para el ejercicio 2014, aprobado por el Pleno en sesión celebrada el 20 de diciembre de 2013 incluye la Fiscalización de los servicios prestados en materia de mercados por los Ayuntamientos, ejercicio La presente actuación tiene su origen en la solicitud de la Comisión Mixta Congreso Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas de 8 de junio de 2010, con la finalidad de comprobar el cumplimiento de la obligación de prestar el servicio de mercado por los Ayuntamientos de más de habitantes. Es de tener en cuenta que la obligatoriedad de prestar el servicio de mercado por los Ayuntamientos de más de habitantes, que venía establecida en el artículo 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dejó de existir con la modificación llevada a cabo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local Objetivos. Los objetivos de esta fiscalización son los siguientes: 4
7 1. Verificar la prestación del servicio de mercado por las Entidades Locales que estaban obligadas a ello o, en su caso, la existencia de dispensa de la prestación del servicio por la Comunidad Autónoma. 2. Analizar la gestión de la actividad económico financiera del servicio de mercado adoptada por las Entidades Locales que prestan el servicio Alcance. La actuación realizada ha sido de regularidad, contable y legal. El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por aquellos municipios de población superior a habitantes, que estaban obligados por la legislación a prestar el servicio de mercado. El número de Ayuntamientos de población superior a habitantes, a 1 de enero de 2012 (datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística) ascendía a 64. La fiscalización se ha realizado sobre la base de un cuestionario enviado a los 17 Ayuntamientos que prestan el servicio de mercado. La fiscalización se refiere al ejercicio 2012, si bien para posibilitar la comparación interanual se han recabado datos económicos del ejercicio Una vez obtenida la información correspondiente, se ha procedido a su análisis crítico y, con posterioridad, se ha contrastado, cuando ello ha sido preciso, con los responsables técnicos, a fin de aclarar todas las cuestiones dudosas que se han considerado necesarias. 5
8 El trabajo concluyó el 6 de febrero de Limitaciones al alcance. De los 64 Ayuntamientos obligados a prestar el servicio de mercados sólo 17 lo prestaban. Con carácter general, las respuestas a los cuestionarios remitidos a los Ayuntamientos, no se han completado en su totalidad Antecedentes. Los servicios de abastos, mercados y mataderos constituyen servicios públicos de competencia municipal, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL). No obstante, en el ejercicio 2012, el artículo 26 de la citada Ley establecía la obligatoriedad de prestar servicios de mercado únicamente para los municipios con población superior a habitantes. El apartado 2 del mencionado artículo 26 determinaba que los municipios podrían solicitar de la respectiva Comunidad Autónoma la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondían cuando, por sus características peculiares, resultara de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento. Asimismo, el artículo 86.3 de la LBRL declaraba la reserva en favor de las Entidades Locales de las actividades de mercados y lonjas centrales, si bien la reserva legal de tales servicios esenciales afectaba a la titularidad, de forma que la utilización o explotación del recurso se podía confiar a otros sujetos jurídicos de acuerdo con las distintas modalidades de gestión previstas en la legislación (artículos 85 de la LBRL y 95 del Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, en adelante, TRRL). 6
9 El apartado 2 del artículo 25 de la LBRL, tras la modificación efectuada en el mismo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante LRSAL), con entrada en vigor a 31 de diciembre del 2013, mantiene el listado de materias sobre las que en todo caso, el municipio ejercerá competencias propias las ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante letra i). En el apartado 1 de ese mismo artículo faculta al municipio para, en el ámbito de sus competencias, promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Sin duda, los mercados municipales de abasto constituyen un servicio que contribuye a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal. Servicio que además, puede encuadrarse en las competencias propias de los municipios en materia de ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante. Se trataría pues de un servicio que el Ayuntamiento presta en el ámbito de sus competencias y que contribuye a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal de donde se deduce que el Ayuntamiento está facultado para prestarlo. El artículo 26.1 no contiene la enumeración de los servicios que pueden prestar los Ayuntamientos, sino que los servicios recogidos en ese apartado son los que obligatoriamente deben prestar y los que, además, los vecinos del municipio pueden exigir su prestación, tal como establece el artículo 18.1 g) de la LRBRL. La desaparición del mercado de los servicios que obligatoriamente deben prestar los municipios de más de habitantes modificación del artículo 26.1.b) de la LBRL efectuada por el apartado nueve del artículo primero de la LRSAL, no significa por tanto que los Ayuntamientos ya no puedan prestar este servicio, sino que ya no tienen obligación de prestarlo. Lo que significa que podrán hacerlo, pero en concurrencia con la iniciativa privada (salvo que otra Ley de Estado o de la Comunidad Autónoma haya establecido esta reserva). 7
10 Otro tanto ocurre con la desaparición de los mercados de entre las actividades y servicios reservados en favor de las Entidades Locales modificación del artículo 86 de la LBRL efectuada por el apartado veintitrés del artículo primero de la LRSAL. Este artículo 86 tampoco contiene la enumeración de las actividades y servicios que pueden prestar los Ayuntamientos, sino que las actividades y servicios recogidos en su apartado 2 son los que los Ayuntamientos pueden realizar o prestar en régimen de monopolio (previa la tramitación del oportuno expediente conforme al artículo 97 del TRRL, y aprobados por el Pleno de la Corporación y por el órgano competente de la Comunidad Autónoma). Además, las prestaciones del servicio de mercado, en tanto que se refiere a una materia sobre la que los municipios ejercen competencias propias, tampoco requiere el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 7.4 de la LBRL, ya que tales requisitos sólo son exigibles para el ejercicio de las competencias distintas de las propias y de las delegadas. No obstante, debe de tenerse en cuenta que la normativa aplicable al periodo de esta fiscalización, es la vigente con anterioridad a la referida LRSAL. La normativa que regula el funcionamiento de estos servicios de mercados municipales se articula en diversos niveles, esto es, comunitario, nacional y autonómico, además de las ordenanzas que tengan aprobadas los propios Ayuntamientos para regular esta materia Marco jurídico. La normativa específica de la Unión Europea y la estatal básica de necesaria aplicación es, fundamentalmente, la siguiente: 8
11 - Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, reformada por la Ley 1/2010 de 1 de marzo, y por el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, que tiene por objeto establecer el régimen jurídico general del comercio minorista, así como regular determinadas ventas especiales y actividades de promoción comercial, sin perjuicio de las leyes dictadas por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias en esta materia. - Directiva 2006/123/CE de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. - Real Decreto 1882/1978, de 26 de julio, de canales de comercialización de productos agropecuarios y pesqueros de alimentación, modificado por el Real Decreto 200/2010, de 26 de febrero, que regula el funcionamiento de los mercados centrales. 9
12 2. RESULTADO DE LA FISCALIZACIÓN 2.1. Introducción. La existencia de los mercados es paralela a la de los núcleos urbanos, no siendo hasta mediados del siglo XIX cuando surgen como establecimientos cerrados, iniciándose en las grandes urbes unidos a la arquitectura del hierro, que posibilitando grandes superficies con amplio espacio diáfano y cubiertos, capaces de albergar una variada oferta comercial, básicamente alimentaria y necesariamente en fresco. Este fenómeno también tuvo lugar en España pasando de las grandes poblaciones a todo tipo de núcleos urbanos, tomando la iniciativa de su construcción fundamentalmente los Ayuntamientos. La distribución comercial hace que se especialice en canales mayoristas y minoristas, adecuándose los mercados fundamentalmente en puestos minoristas. En los años 60 ante la falta de iniciativa privada, es la pública quien interviene en la distribución comercial a través de la Comisaria de Abastecimiento y Transporte, que creó canales de distribución mayorista complementarios con los mercados minoristas de gestión municipal, que tuvieron gran pujanza comercial hasta finales de la década de los 60. La empresa nacional MERCASA es la sucesora de esa iniciativa pública en el fomento de los canales minoristas para la distribución de productos alimentarios. MERCASA es un empresa pública de la Administración del Estado, que presta un servicio público al conjunto de la cadena alimentaria de manera especial en el escalón mayorista de alimentación fresca a través de un red de 23 Mercas, dos de ellos en Canarias, Mercatenerife y Mercalaspalmas, el primero desde el año 1974 y el segundo desde el año En la década de los 70 se desarrolla en España el comercio minorista aislado (fuera de los mercados) con nuevas formas comerciales (autoservicios, supermercados y los primeros hipermercados) que han tenido un desarrollo vertiginoso, de manera que en la actualidad las grandes superficies en sus diferentes formas son líderes de la distribución alimentaria. 10
13 En el ejercicio 2012, la distribución alimentaria en Canarias abarcó, a habitantes (según datos del Instituto Nacional de Estadística a 01/01/2012) y a una extensión de Km 2 ; con un gasto per cápita en alimentación de euros. En Canarias tal y como se observa en el siguiente cuadro se ha cuantificado en actividades comerciales minoristas especializadas en alimentación que ocupan m 2. La provincia de Las Palmas tiene el 64,6 % de las licencias y el 54,5 % de la superficie, mientras que la provincia de Santa Cruz de Tenerife el 35,4 % de las licencias y el 45,5 % de la superficie. Hay instalados 921 supermercados y 33 hipermercados, estos 954 establecimientos ocupan m 2. Licencias de alimentación Distribución alimentaria en Canarias Superficie alimentación (m 2 ) Supermercados pequeños (< 399m 2 ) Supermercados medianos ( m 2 ) Supermercados grandes ( > m 2 ) Hipermercados Licencias de comercio ambulante y mercadillos Canarias Canarias/ España (%) 3,8 4,8 4,8 4,4 4,8 6,9 8,8 En el gráfico siguiente se muestra el reparto de la superficie de los supermercados e hipermercados en Canarias: 11
14 2.2. Consideraciones generales sobre el servicio de mercado y su situación actual. A los efectos de esta fiscalización se entiende por mercado de abastos a la actividad comercial desarrollada por un conjunto de establecimientos detallistas, generalmente de alimentación, instalados con carácter permanente en un edificio, en ocasiones de notable interés histórico artístico, de funcionamiento acorde a un calendario y horario comercial, con una gestión común controlada por un Ayuntamiento, u otra entidad por concesión de éste. Quedando fuera otras actividades también integrantes del sistema de abastecimiento de productos alimentarios, tales como los mercados específicos para diverso género (mercados o ferias de ganado) o los mercadillos con puestos alimenticios pero que no tienen un carácter permanente. En una primera fase, para la realización de la fiscalización se requirió, a los 64 Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Canarias con población superior a habitantes, a fecha 1 de enero del 2012, información sobre si en los ejercicios 2012 y 2013 eran titulares de mercados municipales o habían solicitado a la Comunidad Autónoma la dispensa de la prestación del servicio. Un total de 17 Ayuntamientos manifestaron prestar dicho servicio con 20 mercados, ya que el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria tiene cuatro. En el siguiente cuadro se observa cómo se encuentra distribuida la prestación del servicio de mercados en el ejercicio 2012 entre los Ayuntamientos, clasificados por Islas: 12
15 Extractos de Ayuntamientos mayores de habitantes. Total El Hierro Fuerteventura Gran Canaria La Gomera Lanzarote La Palma Tenerife Con mercado Total Con mercado Total Con mercado Total Con mercado Total Con mercado Total Con mercado Total Con mercado a a > que TOTAL De los 64 municipios mayores de habitantes que debían entonces prestar el servicio de mercados sólo el 26,6 % lo prestaban. De los 47 restantes que no poseen mercados, muchos han sustituido este servicio por mercadillos del agricultor, cuyos horarios son normalmente de fin de semana. En virtud de la LBRL, los Ayuntamientos tendrían que haber solicitado la dispensa de la prestación del servicio a la Administración de la Comunidad Autónoma. No obstante dicha solicitud no consta haber sido solicitada por ninguno de los Ayuntamientos. Los 47 Ayuntamientos mayores de habitantes que manifiestan no prestar el servicio de mercados son los siguientes: 13
16 Ayuntamientos Población 01/01/2012 Ayuntamientos Población 01/01/2012 Valverde Santa María de Guía de Gran Canaria Garachico Santa Úrsula San Juan de la Rambla Yaiza Los Silos El Rosario La Guancha San Miguel de Abona Breña Baja Güímar Arafo San Bartolomé Tinajo Santa Brígida Agaete Tías Breña Alta Guía de Isora Firgas Teguise Vega de San Mateo Icod de los Vinos El Paso La Oliva Moya Mogán Arico Candelaria La Aldea de San Nicolás Agüimes La Matanza de Acentejo Ingenio La Victoria de Acentejo Los Realejos Valsequillo de Gran Canaria La Orotava Tegueste Granadilla de Abona Antigua Adeje Santiago del Teide Santa Lucía de Tirajana Teror Arona Tuineje Y por tanto, los 17 Ayuntamientos objeto de fiscalización con sus correspondientes mercados son los siguientes: 14
17 Ayuntamientos Arrecife Arucas El Sauzal Gáldar Haría Las Palmas de Gran Canaria Las Palmas de Gran Canaria Las Palmas de Gran Canaria Las Palmas de Gran Canaria Los Llanos de Aridane Pájara Puerto de la Cruz Puerto del Rosario San Bartolomé de Tirajana San Cristóbal de la Laguna San Sebastián de la Gomera Santa Cruz de la Palma Santa Cruz de Tenerife Tacoronte Telde Denominación de los mercados Mercado de la Recova Mercado Municipal de Arucas Mercado El Sauzal Mercado Municipal de Gáldar Mercado Municipal de Abastos Mercado de Vegueta Mercado Central Municipal de Abastos de Alcaravaneras Mercado del Puerto de la Luz Mercado Municipal del Altavista Mercado Municipal de Los Llanos de Aridane Mercado Municipal de Morro Jable Mercado de San Felipe El Tejar Mercado Municipal Mercado Municipal de Minoristas de Maspalomas Mercado Municipal de San Cristóbal de la Laguna Mercado Municipal de San Sebastián Mercado Municipal de Abastos Mercado de Nuestra Señora de África Mercado Municipal de Tacoronte Mercado Municipal de Minoristas de Telde Cabe señalar que según el censo, no se ha cerrado ningún mercado en el ejercicio fiscalizado y se encuentra en proceso de adjudicación y puesta en funcionamiento el mercado correspondiente al Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana. En el siguiente gráfico se observa el porcentaje de prestación del servicio de mercados por Islas, pudiéndose comprobar cómo, en las Islas capitalinas, Gran Canaria y Tenerife presta el servicio sólo el 28 % y el 19 % de Ayuntamientos mayores de habitantes, respectivamente. Por otro lado en las Islas no capitalinas, donde la mayoría de sus municipios son de menos de habitantes, y no obligados a la prestación del servicio; se observa que en la Isla del Hierro no se presta por el único Ayuntamiento obligado a ello, en el otro extremo se encuentra la Gomera ya que el único Ayuntamiento con población superior a habitantes lo presta. 15
18 A nivel nacional según el censo de mercados del Tribunal de Cuentas, a 1 de enero de 2012 existían 965 mercados cuya distribución por comunidades autónomas era la siguiente: 16
19 COMUNIDAD AUTÓNOMA Nº MERCADOS POBLACIÓN A 1/1/2012 Andalucía Aragón Principado de Asturias Canarias Cantabria Castilla y León Castilla La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Islas Baleares La Rioja Comunidad de Madrid Foral de Navarra País Vasco Región de Murcia TOTAL Fuente: Datos población INE a 1/1/2012. Censo de mercados Tribunal de Cuentas. Los 20 mercados pertenecientes a Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Canarias representan un 2,1 % del total de mercados en una población que representa el 4,5 % de total de población de las Comunidades Autónomas. En la segunda fase de la fiscalización se remitió, a los 17 Ayuntamientos que manifestaron que prestaban el servicio, un cuestionario en el que se abordan cuestiones de muy diversa índole, tales como el procedimiento de gestión, logístico, económico, de perspectivas de futuro, etc. Se recibió en esta fase de la fiscalización 20 cuestionarios, ya que tal y como se indicó anteriormente el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria posee cuatro mercados. 17
20 2.3. Procedimiento de Gestión, Organización y Normativa Reguladora. El servicio público de mercados de competencia local según el art. 85 de la LBRL habría de gestionarse mediante gestión directa o indirecta, la primera mediante alguna de las siguientes formas: gestión de la propia Entidad local, Organismo Autónomo, Entidad Pública Empresarial Local o Sociedad Mercantil Local cuyo capital social sea de titularidad pública. La gestión indirecta se establecerá mediante la distinta forma prevista para el contrato de gestión de servicios públicos en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Islas Gestión Directa Gestión Indirecta Aytos. % Aytos. % El Hierro Fuerteventura Gran Canaria La Gomera La Palma Lanzarote Tenerife Total La forma mayoritaria de prestación del servicio fue la directa, ya que 14 Ayuntamientos de los 17 que prestan el servicio utilizaron en el ejercicio 2012 esta forma de gestión. La gestión directa se desarrolló mediante la gestión por el propio Ayuntamiento excepto en el Ayuntamiento de El Sauzal, que gestionó el servicio mediante una Sociedad Mercantil de capital íntegramente local. La gestión de los puestos del mercado es llevada a cabo mediante arrendamiento o concesión a particulares, tratándose de arrendamientos o concesiones de puestos de mercado de forma individual. 18
21 Los tres Ayuntamientos que gestionan el servicio de mercados mediante concesión, lo realizan por concesión sin obras; el Mercado de la Recova, del Ayuntamiento de Arrecife, está constituido por dos puestos de pescadería y una cafetería, los dos primeros se adjudicaron por una concesión de cuatro años y la cafetería por una de dos; el Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria gestiona sus cuatro mercados mediante la concesión de dos, a distintas sociedades anónimas, y los otros dos a sociedades cooperativas. El Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife realiza la gestión mediante la concesión a una sociedad cooperativa. En la prestación del servicio, de los 17 Ayuntamientos que comunicaron disponer de un Reglamento municipal o normas específicas que regularon el funcionamiento de su actividad, 16 facilitaron copia de los mismos. Dichas normas regulan la clasificación y tipos de puestos de mercados, su régimen de adjudicación, uso y cesión, derechos y obligaciones, régimen de funcionamiento y normas de higiene, vigilancia y seguridad. Respecto a la existencia de Ordenanzas Fiscales municipales reguladoras de las tasas o precios públicos por el servicio de mercado municipal, de los 17 Ayuntamientos, en dos de ellos no procede su establecimiento por el tipo de gestión, el Ayuntamiento de Arrecife y el Ayuntamiento del Sauzal. De los 15 Ayuntamientos restantes, dos de ellos, el de Santa Cruz de Tenerife y el de Las Palmas de Gran Canaria, establecieron en sus contratos de gestión de servicios por concesión, que se debían establecer Ordenanzas Fiscales para el cobro del servicio y que el mismo se gestionara y cobrara por la Entidad concesionaria; cuando la contraprestación del servicio gestionado directamente por la Administración tiene la naturaleza de tasa, mientras que si quien gestiona el servicio es una sociedad privada municipal o una empresa privada mediante contrato administrativo de gestión, dicha contraprestación se convierte en un ingreso de Derecho privado, y por tanto, puede ser reconducida al ámbito de los precios privados. Seis Ayuntamientos no remitieron copia de las mismas, los Ayuntamientos de Arucas, Pájara, Puerto de la Cruz, Puerto del Rosario, San Cristóbal de la Laguna y San Sebastián de la Gomera. 19
22 Los otros siete restantes aportaron las Ordenanzas Reguladoras de los ingresos por la utilización y servicios de los mercados municipales. Del examen de las mismas se deduce que: a) La naturaleza del tributo en todos los Ayuntamientos tiene la consideración de tasa, de conformidad con los previsto en el artículo 20.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. b) El hecho imponible de la tasa lo constituye, con carácter general, la utilización y concesión de las instalaciones y bienes municipales destinados al servicio de mercado, tales como puestos, cámaras frigoríficas, etc. c) La cuota tributaria que varía en función del hecho imponible, presenta diversidad en los distintos Ayuntamientos en su cuantía, ya que las tarifas se fijan en función de la superficie y usos de los puestos. Las tarifas de las tasas oscilan sensiblemente en su cuantía en función de la dimensión del municipio donde esté ubicado el mercado de abastos Establecimientos e instalaciones. De los 20 mercados de abastos canarios, ocho de ellos se localizan en edificios históricos artísticos o de especial protección; el mercado canario más antiguo se inauguró en correspondiendo al Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma, y el último en inaugurarse fue en el año correspondiente al Mercado Municipal de Abastos del Ayuntamiento de Haría. Del resto, las instalaciones más recientes corresponden al mercado del Ayuntamiento San Cristóbal de la Laguna en el año Los mercados se encuentran en edificios independientes en 15 casos, tres de los mercados, los correspondientes a los Ayuntamientos Arucas, Pájara y Tacoronte, comparten el uso con otros usos públicos, y lo de los Ayuntamientos de Arrecife y San 20
23 Bartolomé de Tirajana no contestan a la pregunta correspondiente al uso dado a esa parte del edificio. La actividad comercial del mercado se desarrolla en 18 casos en inmuebles propiedad íntegra del Ayuntamiento, no obteniendo información al respecto del Mercado Municipal de AltaVista, del Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria y el Mercado Municipal de San Sebastián, del Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera. La superficie media construida destinada a los mercados es de m 2 (teniendo en cuenta que no se ha obtenido la información de dos: Mercado Municipal de Tacoronte del Ayuntamiento de Tacoronte y el Mercado de la Recova del Ayuntamiento de Arrecife), siendo inferior a 500 m 2 en un 5,5 % de los mercados municipales, entre 500 y m 2 el porcentaje es de 38,9 % y superan los m 2 diez mercados, que equivalen al 55,6 % del total de mercados analizados, y que pertenecen a los municipios de Las Palmas de Gran Canaria, Puerto de la Cruz, San Bartolomé de Tirajana, San Cristóbal de La Laguna, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de Tenerife y Telde. En el siguiente cuadro se observa la distribución por número de puestos comerciales del mercado así como; superficie total, siendo ésta la suma de la superficie del mercado y la del aparcamiento y superficie del aparcamiento, entendiendo como tal, la ocupada por la zona de acceso público, excluida la de las dársenas de descarga si ésta es diferenciable. La mayoría de los mercados, 12 poseen menos de 50 puestos y sólo tres tienen más de 100 puestos, el Mercado de Vegueta, el Mercado Central Municipal de Abastos de Alcaravaneras del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y el Mercado de Nuestra Señora de África, del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. Nº de puestos comerciales del mercado Mercados Superficie total m 2 Superficie del aparcamiento Entre 0 y Entre 51 y Entre 101 y
24 Respecto a las infraestructuras de los edificios destinados a albergar los mercados de abastos cabe señalar lo siguiente: a) Disponen de una planta única con todos sus accesos a la altura de la calle, ocho (40 %); con al menos un acceso a la altura de la calle, dos (10 %); el resto posee más de una planta, estando dotados todos ellos con ascensores y escaleras mecánicas de acceso a las plantas superiores y algún acceso a la altura de la calle. Distribución en plantas de los puestos comerciales en los mercados Nº mercados Puestos en una planta única, con todos los accesos a la altura de la calle 8 Puestos en una planta única, con algún acceso a la altura de calle 2 Puestos en más de una planta, con algún acceso a la altura de la calle 10 Puestos en más de una planta, ninguna con acceso a la altura de la calle 0 b) Posibilidad de acceso al mercado con vehículo propio, con facilidad de estacionamiento, 14. En cuatro no se puede acceder al mismo con vehículo propio: el Mercado de la Recova del Ayuntamiento de Arrecife, el Mercado Municipal de Gáldar del Ayuntamiento de Gáldar, el Mercado del Puerto de la Luz y el Mercado Central Municipal de Abastos de Alcaravaneras del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. No contestando a la pregunta el Mercado Municipal de Altavista del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y el Mercado Municipal de San Sebastián del Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera. c) Posibilidad de acceder al mercado con trasporte público lo poseen todos los mercados excepto el Mercado Municipal de Abastos del Ayuntamiento de Haría. d) Disponen de almacenes separados en zonas independientes, 12 (60 %). 22
25 e) Poseen cámaras frigoríficas y de conservación en zona independiente, 18 (90 %). f) Poseen aseos o zona de vestuarios de uso interno, 11 (55 %). g) Disponen de dársenas interiores de descarga, nueve (45 %). h) Poseen aparcamientos públicos con acceso directo al mercado, diez (50 %). Además, el 90 % posee bares o cafeterías, cinco de ellos, el 25 %, con restaurantes o establecimientos de degustación gourmet. Sólo uno cuenta con sala de exposiciones y actividades culturales, el Mercado Municipal de Abastos del Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma, y ninguna cuenta con guardería. La estructura comercial de los mercados se desarrolla según el tipo de servicio que ofrece al consumidor habitualmente en comercios de alimentación y no alimentación. En el gráfico siguiente se observa la distribución, que en los mercados de los Ayuntamientos de más de habitantes, el porcentaje de comercios de alimentación es el mayoritario con un 77 %, estando en el resto de los mercados alrededor del 60 %. De esta información relativa a la estructura de los mercados no se ha podido tener en cuenta al Mercado Municipal de San Sebastián del Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera, al no dar respuesta a estas preguntas. Igualmente de las contestaciones obtenidas se ha comprobado que sólo ha habido cambios en la estructura de los mercados entre el 1 de enero del 2012 y el 31 de diciembre del 2013, en el Mercado Municipal de Abastos del Ayuntamiento de Haría en el que se ha incrementado un puesto de no alimentación, igualmente el Mercado Municipal de Abastos del Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma ha experimentado cambios pero no en su número de puestos, sino en la superficie comercial de alguno de ellos dedicados a la alimentación. 23
26 Estructura de los mercados 120% 100% 80% 34% 39% 23% 60% 40% 20% 66% 61% 77% 0% Entre y habt Entre y habt Mayores de habt. Alimentación No alimentación En los mercados gestionados con medios propios, es decir directamente, en cuanto al grado de ocupación de los puestos en función de si están dedicados a la alimentación o no, se puede observar en el cuadro siguiente que de los 14 mercados gestionados de esta forma, sólo se ha obtenido respuesta de ocho de ellos, figurando con un 0 los Ayuntamientos que no han contestado a las preguntas realizadas. Observándose que el 10 % de los puestos dedicados a la alimentación estaban vacantes al 31 de diciembre de 2013, y el 35 % de los puestos dedicados a no alimentación, porcentaje tan elevado debido al Mercado Municipal de Tacoronte del Ayuntamiento de Tacoronte tiene vacantes todos sus puestos de no alimentación, 19 concretamente. Si no se tiene en cuenta a este mercado se comprueba que la desocupación de los citados puestos asciende a un 18 %. 24
27 Alimentación ocupados No alimentación ocupados Ayuntamientos Puestos alimentación 31/12/ /12/2013 Vacantes alimentación 31/12/13 Puesto de no alimentación 31/12/ /12/2013 Vacantes no alimentación 31/12/13 Arucas El Sauzal Gáldar Haría Los Llanos de Aridane Pájara Puerto de la Cruz Puerto del Rosario San Bartolomé de Tirajana San Cristóbal de la Laguna San Sebastián de la Gomera Santa Cruz de La Palma Tacoronte Telde TOTAL En cuanto a los mercados en concesión, en el siguiente cuadro se recogen algunas características referidas a número de puestos clasificados según tipo comercial. La estructura de este cuadro no es la misma que el anterior ya que el cuestionario variaba sus preguntas en función del tipo de gestión; en éstos no se preguntaba el grado de ocupación de los puestos, pero sí los datos relativos a la fecha de contrato de la concesión y el número de años de la mismas. Igualmente del análisis de las cuestiones planteadas se comprueba que estos Ayuntamientos no han experimentado cambios en el periodo fiscalizado, en lo que respecta al número de puestos del mercado. AYUNTAMIENTOS MERCADOS Fecha de contrato vigente Años de concesión Puestos de alimentación Puestos de no alimentación Total Puestos Arrecife Mercado de la Recova no contesta no contesta Las Palmas de Gran Canaria Mercado Municipal del Altavista 18/06/ Las Palmas de Gran Canaria Mercado del Puerto de la Luz 07/01/ Las Palmas de Gran Canaria Mercado Central Municipal de Abastos de Alcaravaneras 07/01/ Las Palmas de Gran Canaria Mercado de Vegueta 28/06/ Santa Cruz de Tenerife Mercado de Nuestra Señora de África 25/09/
28 2.5. Información Presupuestaria y Económica. Ningún Ayuntamiento dispuso de una contabilidad separada para la actividad de los mercados no facilitando, dos de ellos, la información presupuestaria solicitada. Para llevar a cabo este análisis se han separado los mercados por la forma de gestión de los mismos. Así tenemos entre los gestionados directamente por el propio Ayuntamiento están: Mercado Municipal de Arucas (Ayuntamiento de Arucas). Mercado Municipal de Gáldar (Ayuntamiento de Gáldar). Mercado Municipal de Abastos (Ayuntamiento de Haría). Mercado Municipal de Los Llanos de Aridane (Ayuntamiento de los Llanos de Aridane). Mercado Municipal de Morro Jable (Ayuntamiento de Pájara). Mercado de San Felipe El Tejar (Ayuntamiento de Puerto de la Cruz). Mercado Municipal (Ayuntamiento de Puerto del Rosario). Mercado Municipal de Minoristas de Maspalomas (Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana). Mercado Municipal de San Cristóbal de la Laguna (Ayuntamiento de San Cristóbal de la Laguna). Mercado Municipal de San Sebastián (Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera). Mercado Municipal de Abastos (Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma). Mercado Municipal de Tacoronte (Ayuntamiento de Tacoronte). Mercado Municipal de Minoristas de Telde (Ayuntamiento de Telde). 26
29 Gestionado directamente por el propio Ayuntamiento pero a través de una Sociedad Mercantil de capital íntegramente local, el Mercado El Sauzal, del Ayuntamiento del Sauzal. Y gestionados mediante concesión: Mercado de la Recova (Ayuntamiento de Arrecife). Mercado de Vegueta (Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria). Mercado Central Municipal de Abastos de Alcaravaneras (Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria). Mercado del Puerto de La Luz (Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria). Mercado Municipal de Altavista (Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria). Mercado Nuestra Señora de África (Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife) Mercados Gestionados por el propio Ayuntamiento (Gestión Directa). De los mercados gestionados por el propio Ayuntamiento no han aportado datos sobre su gestión presupuestaria y económica los Ayuntamientos de San Bartolomé de Tirajana y San Cristóbal de La Laguna. En lo que respecta a los 11 mercados restantes, a la pregunta de si el servicio responsable del mercado posee algún registro auxiliar para el control de los ingresos y gastos, o no contestan, o la respuesta fue negativa, por lo que no se controlan de manera separada los ingresos y gastos de los mercados de abasto. En materia de contabilización y control de los ingresos y gastos relacionados con la actividad los Ayuntamientos de Gáldar, Los Llanos de Aridane, Pájara, Santa Cruz de 27
30 la Palma tienen, en el presupuesto de ingresos, algún concepto que permite conocer la ejecución del mismo e igualmente, en el presupuesto de gastos una clasificación orgánica o por programas que permita conocer la ejecución de los mismos. El Ayuntamiento de Haría y de Puerto del Rosario tienen un concepto de gastos para llevar a cabo dicho control pero no aportan información con respecto a los ingresos; por su parte, los Ayuntamientos de Arucas, San Sebastián de la Gomera y Tacoronte, controlan los ingresos pero no los gastos. Los Ayuntamientos del Puerto de la Cruz y Telde no tienen conceptos en el presupuesto de ingresos, ni clasificación orgánica o por programas para control de los gastos Análisis de Ingresos y Gastos. Uno de los tipos de ingresos a percibir por el Ayuntamiento con respecto a los mercados, es por la adjudicación de los puestos. En los ejercicios 2012 y 2013 seis Ayuntamientos han adjudicado o renovado la concesión de puestos, los Ayuntamientos de Arucas, Pájara y Tacoronte lo han hecho por concurso y los Ayuntamientos de Gáldar, Santa Cruz de la Palma y Telde a solicitud del comerciante ya que estas últimas se han tratado de renovaciones; no obteniendo ingresos por este concepto los Ayuntamientos de Arucas y Gáldar. Además no han realizado adjudicaciones en los ejercicios analizados cuatro Ayuntamientos, no obteniendo respuesta por parte del Ayuntamiento de los Llanos de Aridane. Otros de los ingresos que satisfacen los comercios es por la ocupación de los puestos, clasificados como tasas por ocupación del dominio público en cinco Ayuntamientos, como tasa por prestación de servicios en dos, y como precio público en el Ayuntamiento de Tacoronte. El Ayuntamiento de Haría responde que no percibe ingresos y los Ayuntamientos de los Llanos de Aridane y Puerto del Rosario no han facilitado información al respecto. En la mayoría de los casos este ingreso se fija en función de la superficie de los puestos, aunque en algunos casos, también se tiene en 28
31 cuenta la situación del puesto en el mercado, el tipo de puesto, y la planta en la que se localiza el mismo. De los 11 Ayuntamientos analizados para este tipo de gestión, sólo cuatro, los Ayuntamiento de Arucas, Gáldar, Pájara y Santa Cruz de la Palma, han revisado las tarifas en los últimos años, con criterios diferentes: expectativas comerciales, vencimientos del coste de explotación, variación del índice de precios, etc., no realizando el Ayuntamiento de Arucas la memoria económica financiera de la tarifa de acuerdo con el artículo 25 del TRLHL, así como, de forma supletoria el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Otros de los ingresos relacionados con el servicio de mercados es el relativo los gastos generales de mantenimiento del mercado como son la limpieza, vigilancia, etc, que pueden estar incluidos en la tasa de ocupación o repercutirse de forma independiente a la misma, así como que los comerciantes lo satisfagan directamente; esta última modalidad no se aplica en ninguno de los casos analizados. Los siguientes Ayuntamientos no han respondido a las preguntas relacionadas con los gastos generales de mantenimiento: Ayuntamiento de Haría. Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane. Ayuntamiento de Puerto del Rosario. Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera. Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma. Ayuntamiento de Telde. Los Ayuntamientos de Arucas y Tacoronte no repercuten a los comerciantes adicionalmente o independientemente estos gastos, en tanto que los Ayuntamientos de 29
32 Gáldar, Pájara y Puerto de la Cruz los repercuten; el primero, en su totalidad y los otros dos de forma parcial, es decir, parte de los gastos los asumen los comerciantes y parte el Ayuntamiento. Esta tasa es aplicada en los tres Ayuntamientos en función de las dimensiones del puesto, no habiendo sido revisado en los últimos tres años por el Ayuntamiento del Puerto de la Cruz, el cual ha aclarado que la misma está siendo actualizada en la fecha de contestación del cuestionario. Los Ayuntamientos para una mejor gestión de los mercados deberían de elaborar una memoria o informe económico financiero sobre el coste del mantenimiento del mercado y los ingresos que éste produce, permitiendo así conocer la necesidad o capacidad de financiación del mantenimiento del mercado. No aportan información al respecto cinco Ayuntamientos, no elaboran ningún informe los Ayuntamientos de Arucas y Telde, y lo elaboran los Ayuntamientos de Gáldar, Pájara, Puerto de la Cruz y Tacoronte. Los ingresos correspondientes al servicio de mercados se contabilizan en siete Ayuntamientos por el criterio de devengo, siendo éste el criterio correcto a aplicar, sólo dos Ayuntamientos aplican el criterio de caja, el Ayuntamiento de Gáldar y de Telde, no facilitando información al respecto el 36 % de los Ayuntamientos. Con respecto a los gastos se contabilizan con el criterio del devengo, no facilitando información al respecto sólo un Ayuntamiento de los 11 tratados, el Ayuntamiento de Haría. En el siguiente cuadro se relacionan los importes de ingresos obtenidos por ocupación de puestos, gastos de mantenimiento, instalaciones complementarias (tales como almacenes, cámaras de conservación, vestuarios, etc ), y adjudicaciones en los ejercicios 2012 y Los Ayuntamientos de Haría y Puerto del Rosario no facilitan información de los importes de ingresos, aclarando el Ayuntamiento de Haría que no posee ingresos correspondientes al mercado. 30
33 INGRESOS DE LOS ÚLTIMOS EJERCICIOS Ayuntamientos Ocupación Gastos mantenimiento /Instalaciones complementarias/ Adjudicaciones Total ingresos Arucas , ,29 0,00 0, , ,29 Gáldar , ,16 0,00 0, , ,16 Los Llanos de Aridane , ,83 0,00 0, , ,83 Pájara , , , , , ,70 Puerto de la Cruz , , , , , ,49 San Sebastián de la Gomera , , , , , ,00 Santa Cruz de la Palma , ,74 0,00 0, , ,74 Tacoronte , ,15 0,00 0, , ,15 Telde , , ,08 0, , ,64 TOTAL , , , , , ,00 Los ingresos medios según datos aportados por los nueve Ayuntamientos fueron de euros para el ejercicio 2012 y euros para el 2013 superando los euros, tres mercados, los dependientes del Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma, Puerto de la Cruz y San Sebastián de la Gomera, destacando este último con unos ingresos superiores a los euros. Por otra parte, los ingresos municipales derivados de la actividad del mercado superaron en todos los casos analizados los euros. Tal y como se observa en el cuadro anterior los ingresos corresponden mayoritariamente a ingresos por ocupación de los puestos, representando éstos el 66,2 % y el 76,4 % del total de ingresos para los ejercicios 2012 y 2013 respectivamente. En el cuadro siguiente se relacionan los importes de gastos obtenidos del cuestionario realizado, correspondiente a los ejercicios 2012 y Los Ayuntamientos de Haría y Tacoronte no facilitan información, aclarando el Ayuntamiento de Haría que los gastos que asumen son los de mantenimiento del edificio que alberga el mismo, pero no se encuentran desagregados de los gastos de mantenimiento del resto de los edificios municipales no habiendo sido posible su cuantificación. 31
34 GASTOS Ayuntamiento Gastos de Personal Compra corrientes y suministros Inversiones Total gastos Arucas , , ,36 427,55 0, , , ,28 Gáldar , , , ,06 0,00 0, , ,97 Los Llanos de Aridane , , , ,08 0,00 0, , ,82 Pájara , , , , ,28 0, , ,62 Puerto de la Cruz , , , ,71 0,00 0, , ,26 Puerto del Rosario 0,00 0,00 582, ,10 0, ,37 582, ,47 San Sebastián de la Gomera , , , ,00 0,00 0, , ,00 Santa Cruz de la Palma , , , , ,09 0, , ,34 Telde , , , , ,87 0, , ,03 TOTAL , , , , , , , ,79 Los gastos medios municipales derivados de la prestación del servicio de mercados según los datos aportados por los nueve Ayuntamientos fueron de euros en el ejercicio 2012 y de euros en el ejercicio 2013; destacando al igual que en ingresos los gastos del mercado del Ayuntamiento del Puerto de la Cruz que ascienden a euros y euros, correspondientes al ejercicio 2012 y 2013 respectivamente; pero se debe tener en cuenta una aclaración realizada por el Ayuntamiento explicando que el aumento de gastos correspondientes al ejercicio 2012 se debió al plan de pago a proveedores. El Mercado El Sauzal del Ayuntamiento del Sauzal, tal y como se explicó se gestiona directamente por una Sociedad Mercantil de capital íntegramente local, obteniendo del cuestionario planteado para su tipo de gestión, que el mismo no reporta ingresos al Ayuntamiento pero en cambio, sí genera gastos al mismo, no dando detalle de los importes correspondientes. 32
35 Gastos ,49% 38,61% 55,90% ,98% 32,43% 57,59% 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% Inversiones Compra corrientes y servicios Gastos de personal En el gráfico anterior se comprueba la composición de gastos del servicio de mercados, en el que vemos que el coste de personal implica más de la mitad del mismo con un 56 % y un 58 % para los ejercicios 2012 y 2013 respectivamente, existiendo, en lo que respecta a los gastos por inversión un aumento en el 2013, debido principalmente al Mercado Municipal de Arucas del Ayuntamiento de Arucas, ejercicio en el que se efectúan obras Resultado Contable Ayuntamientos Total ingresos Total Gastos Superávit/ déficit Total ingresos Total Gastos Superávit/ déficit Arucas , , , , , ,99 Gáldar , , , , , ,19 Los Llanos de Aridane , , , , , ,99 Pájara , , , , , ,92 Puerto de la Cruz , , , , , ,77 Puerto del Rosario no contesta 582,07 no contesta 2.539,47 San Sebastián de la Gomera , , , , , ,00 Santa Cruz de la Palma , , , , , ,40 Tacoronte ,27 no contesta ,15 no contesta Telde , , , , , ,39 33
36 En el cuadro anterior se comprueba el resultado contable de la prestación municipal del servicio, según datos aportados por los 10 mercados, teniendo en cuenta que el cálculo del superávit/déficit no ha podido llevarse a cabo para los Ayuntamientos de Puerto del Rosario y Tacoronte por no facilitar la información oportuna. El servicio de mercados fue deficitario en cinco casos, las pérdidas medias fueron de euros en el ejercicio 2012 y de euros en el ejercicio 2013, cifras medias superadas por dos mercados en los ejercicios; los correspondientes a los Ayuntamientos del Arucas y Puerto de la Cruz. En el primer caso hay que tener en cuenta la aclaración realizada por el mismo acerca del aumento de los gastos producidos en el 2012 explicada anteriormente; en el segundo igualmente hay que tener en cuenta que en el ejercicio 2013, año en el que estas pérdidas son mayores, es el ejercicio en el que se realiza inversiones en el mercado. Para los tres restantes las ganancias medias fueron para el ejercicio 2012 de euros y para el 2013 de euros, cifras superadas en el ejercicio 2012 y 2013 por un mercado, el Mercado Municipal de San Sebastián, del Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera Inversiones y Financiación. Han comunicado obras de construcción, remodelación o gran reparación en las instalaciones del mercado en el periodo dos Ayuntamientos, el de Pájara en el ejercicio 2012, y el de Arucas en los ejercicios 2011 y 2013; obras gestionadas por la Entidad local en los dos casos, ascendiendo el importe de las mismas, en el caso del Ayuntamiento de Pájara a euros, y en el caso del Ayuntamiento de Arucas a euros, repartidos euros en el ejercicio 2011 y euros en el ejercicio

References: artículo 5
 artículo 18
 artículo 19
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 26
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 86
 Real Decreto 
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 18
 artículo 26
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 97
 artículo 7
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 artículo 20
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 artículo 25