Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-odvolani-proti-rozhodnuti-predsedy-ceskeho-statistickeho-uradu.p3760.html
Timestamp: 2020-02-22 12:30:24+00:00

Document:
Kompetenční spory: odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3774/2018
Kompetenční spory: odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu
k § 162 odst. 4 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě
O odvolání proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu ve věci státní služby rozhoduje náměstek ministra vnitra pro státní službu jako nadřízený služební orgán [§ 162 odst. 4 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, čj. Komp 3/2017-34)
č. 2557/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 199/2015 Sb.
Český statistický úřad proti Ministerstvu vnitra, za účasti Ing. Petry K., o určení pravomoci mezi správními orgány.
Předsedkyně žalobce dne 27. 7. 2017 rozhodla o platu – snížení osobního příplatku osoby zúčastněné na řízení. Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení opravný prostředek. Žalobce tvrdil, že jde o rozklad proti rozhodnutí jeho předsedkyně, žalovaný měl za to, že jde o odvolání proti rozhodnutí žalobce jako služebního orgánu, o kterém má rozhodnout náměstek ministra vnitra pro státní službu. Tento spor nevyřešilo ani jednání mezi žalobcem a žalovaným (které žalobce považoval za dohadovací řízení ve smyslu § 133 správního řádu, žalovaný nikoliv, neboť trval na tom, že je nadřízeným služebním orgánem vůči předsedkyni žalobce).
Rozhodnutím ze dne 12. 9. 2017 náměstek ministra vnitra pro státní službu zrušil rozhodnutí tehdejší předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 a vrátil jí věc jako služebnímu orgánu I. stupně k novému projednání. Žalobce měl za to, že vydáním rozhodnutí náměstkem ministra vnitra ze dne 12. 9. 2017 byl završen kladný kompetenční spor mezi účastníky tohoto řízení. Žalobce trval na tom, že o rozkladu měl rozhodnout jeho předseda.
Žalobce odvodil pravomoc předsedy vydat rozhodnutí ve věci osoby zúčastněné na řízení zejména s ohledem na postavení Českého statistického úřadu v systému dělby moci a nezávislosti tohoto úřadu. Stanovení platu úzce souvisí s problematikou nezávislosti, garantované též právem EU. Tato věc přesahuje dle názoru žalobce jeho vlastní zájem, dotýká se obdobně i dalších ústředních orgánů státní správy. Některé z těchto orgánů spadají pod vykonavatele státní správy mimo její organizační soustavu a spojují v sobě dva zdánlivě protikladné prvky: nezávislost a výkon státní správy. Jejich nezávislost je dána právě tím, že tvoří relativně samostatné organizační složky státu, mají vlastní rozpočtovou kapitolu a v jejich čele nestojí člen vlády.
Poté, kdy Ústavní soud nálezem ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, zrušil § 17 odst. 3 větu čtvrtou zákona o státní službě, může hypoteticky nastat situace, že žalovaný, jehož ministr je členem vlády, svým rozhodnutím natolik navýší platy – osobní příplatky jednotlivých státních zaměstnanců u žalobce, až by tím byla narušena systemizace a nebyl by dostatek prostředků na platy potřebného počtu státních zaměstnanců u žalobce. Ostatně nelze ani teoreticky dopustit, aby prostřednictvím rozhodování náměstka pro státní službu byl žalobce „
“ v rovině finanční.
Žalobce měl za to, že zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, je zvláštním předpisem ve vztahu k zákonu o státní službě. Správní řád v § 152 neobsahuje výčet věcí, v nichž by nebyla dána pravomoc „
vedoucího jiného ústředního správního úřadu
“ rozhodnout o rozkladu. Platná právní úprava tak poněkud paradoxně umožňuje souběh dvou opravných prostředků. Za předpokladu, že by byla dána pouze jedna možnost, pak je to s ohledem na specifické postavení předsedy žalobce rozklad. V neposlední řadě je třeba vzít v úvahu i jistou horizontálně-vertikální hierarchii, kdy předseda žalobce stojí v čele žalobce, zatímco náměstek ministra vnitra pro státní službu v čele ministerstva nestojí. Nelze přehlédnout ani to, že rozhodnutí o platu nese v sobě kromě prvků veřejnoprávních i prvky soukromoprávní. V případě, že by byla dána pravomoc žalovaného, ocitl by se žalobce ve druhé instanci mimo řízení; o jeho platební povinnosti by bylo rozhodnuto, aniž by se mohl jako účastník řízení vyjádřit k opravnému prostředku státního zaměstnance.
Proto žalobce navrhl vydat rozsudek, kterým by soud určil, že příslušným rozhodnout o opravném prostředku (rozkladu) osoby zúčastněné na řízení proti rozhodnutí bývalé předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 je nyní předseda žalobce. Současně navrhl vyslovit nicotnost rozhodnutí náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 12. 9. 2017.
Žalovaný vycházel z názoru, že rozhodnutí ze dne 12. 9. 2017, kterým podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil rozhodnutí předsedkyně žalobce a věc jí vrátil k novému projednání, vydal náměstek ministra vnitra pro státní službu v rámci jemu zákonem o státní službě svěřené působnosti. Právě tento náměstek je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě nadřízeným služebním orgánem vůči předsedkyni žalobce, resp. odvolacím služebním orgánem ve věcech, v nichž předsedkyně žalobce rozhodla v prvním stupni jako služební orgán příslušný podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě.
Podle § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, je Český statistický úřad dalším ústředním orgánem státní správy. Okruh působnosti žalobce jako ústředního správního úřadu není zákonem č. 2/1969 Sb. vymezen. Působnost žalobce jako ústředního správního úřadu je vymezena zákonem o státní statistické službě. Žalobce je ústředním správním úřadem se stanovenou věcnou působností v oblasti státní statistické služby, nikoli v oblasti státní služby ve smyslu zákona o státní službě. Podle § 3 odst. 2 zákona o státní statistické službě v čele žalobce stojí předseda. Předseda se považuje za služební orgán podle zákona o státní službě.
Žalovaný proto položil soudu otázku, zda daný spor je vůbec kompetenčním sporem ve smyslu § 97 a násl. s. ř. s. a zda je žalobce k podání kompetenční žaloby aktivně legitimován ve smyslu § 98 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejde o spor mezi Ministerstvem vnitra a Českým statistickým úřadem, tj. o spor mezi dvěma ústředními správními úřady, ale o spor mezi náměstkem ministra vnitra pro státní službu a předsedou žalobce jakožto dvěma služebními orgány, z nichž jeden má podle zákona o státní službě postavení nadřízeného služebního orgánu. Žalobce není správním úřadem, který si osobuje pravomoc vést řízení a vydat rozhodnutí, neboť tím je jeho předseda, jakožto služební orgán v ústředním správním úřadu.
Podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě je předseda žalobce, jako vedoucí služebního úřadu, služebním orgánem vůči státním zaměstnancům zařazeným v Českém statistickém úřadu. Podle § 162 odst. 2 zákona o státní službě je příslušný k rozhodování v ostatních věcech služby (tj. kromě rozhodování ve věcech kárné odpovědnosti) v prvním stupni.
Ze zákona o státní službě jednoznačně vyplývá, že nadřízeným služebním orgánem vůči předsedovi žalobce, jako vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad, je podle § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě náměstek ministra vnitra pro státní službu. Proti rozhodnutí žalobce jako služebního orgánu lze podle § 81 a násl. správního řádu podat odvolání, odvolacím orgánem je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě nadřízený služební orgán, tj. náměstek ministra vnitra pro státní službu (jde o zvláštní zákon ve smyslu § 178 odst. 1 správního řádu).
Rozklad proti rozhodnutí předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017, jenž osoba zúčastněná na řízení podala, bylo třeba podle obsahu posoudit jako odvolání, neboť působnost předsedy žalobce, svěřená mu zákonem o státní službě, nespadá do věcné působnosti v oblasti státní statistické služby, tj. do věcné působnosti vedoucího ústředního správního úřadu – Českého statistického úřadu. Zákon č. 2/1969 Sb., ani zákon o státní statistické službě a ani zákon o státní službě nesvěřují žalobci ani jeho předsedovi působnost jiného ústředního správního úřadu v oblasti státní služby.
Žalovaný se neztotožnil s žalobcem v tom, že platná právní úprava umožňuje souběh dvou opravných prostředků, neboť § 178 odst. 2 správního řádu na uvedený případ nedopadá. Specialitu § 162 odst. 4 zákona o státní službě ve vztahu k § 178 správního řádu uvádí i odborná literatura.
Na základě shora uvedených skutečností měl žalovaný za to, že je podle § 168 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 162 odst. 4 písm. a) zákona o státní službě správním (služebním) orgánem příslušným k projednání a rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně žalobce jakožto služebního orgánu, který vydal rozhodnutí v řízení ve věcech služby v prvním stupni. Proto žalovaný navrhl, aby soud vydal rozsudek, kterým prohlásí, že příslušný vydat rozhodnutí o opravném prostředku (odvolání) proti rozhodnutí předsedkyně žalobce ze dne 27. 7. 2017 je náměstek ministra vnitra pro státní službu.
Nejvyšší správní soud rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně Českého statistického úřadu o platu je náměstek ministra vnitra pro státní službu.
[17] Soud musel nejprve zvážit, zda jde o kompetenční spor ve smyslu § 97 s. ř. s. Žalobce a žalovaný si oba osobují pro své orgány pravomoc rozhodnout o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedkyně žalobce jakožto služebního orgánu, který vydal rozhodnutí v řízení ve věcech služby v prvním stupni. Při splnění dalších podmínek by tak šlo o kladný kompetenční spor.
[18] Je nepochybné, že ve věci lze uvažovat jen o kompetenčním sporu ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Aplikace § 97 odst. 1 písm. a) nebo b) s. ř. s. z logiky věci nepřichází do úvahy, neboť obě posléze uvedená ustanovení odkazují na spory správního úřadu s orgánem územní, zájmové nebo profesní samosprávy, resp. mezi orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem.
[19] Ministerstvo vnitra i Český statistický úřad jsou bezesporu ústřední správní úřady ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a to ať již z hlediska materiálního, tak hlediska formálního (viz § 1 bod 8, resp. § 2 bod 1 zákona č. 2/1969 Sb.). Působnost Českého statistického úřadu leží v oblasti státní statistické služby a je blíže vymezena v § 4 zákona o státní statistické službě.
[20] Soud si je vědom toho, že v daném případě žalobce i žalovaný usilují o vyslovení pravomoci rozhodnout o opravném prostředku nikoliv přímo pro sebe, ale pro předsedu žalobce, respektive náměstka ministra vnitra pro státní službu, kteří mají o věci rozhodovat jako služební orgány podle zákona o státní službě. Ani tato skutečnost však nebrání soudu kompetenční spor věcně rozhodnout.
[21] Soud již ve své minulé rozhodovací praxi dospěl k závěru, že může rozhodnout o pravomoci vydat rozhodnutí i ve vztahu k takovému správnímu orgánu, který není a ani nemůže být účastníkem kompetenčního sporu, jelikož není ústředním správním úřadem ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Vycházel přitom z toho, že dospěje-li k závěru, že pravomoc vydat rozhodnutí ve věci uvedené v kompetenční žalobě má správní orgán, který není žalobcem ani žalovaným, ale je některému z nich organizačně podřízen, soud rozsudkem uloží povinnost rozhodnout v dané věci přímo tomuto správnímu orgánu (viz rozsudek ze dne 4. 8. 2011, čj. Komp 5/2010-35, č. 2557/2012 Sb. NSS, bod [53]). Obdobné úvahy samozřejmě platí i tehdy, je-li správní orgán jinak součástí organizační struktury účastníka řízení o kompetenční žalobě. V tomto smyslu se neuplatní ani norma uvedená v § 98 odst. 3 s. ř. s. (přibrání jiného správního orgánu jako dalšího žalovaného), neboť tato norma zjevně míří jen na takové správní orgány, které mohou být účastníky kompetenčního sporu podle § 97 s. ř. s.
[22] Předseda žalobce i náměstek ministra vnitra pro státní službu jsou v zákonem vymezeném rozsahu správními orgány, současně jsou oba součástí organizační struktury žalobce i žalovaného jako ústředních správních úřadů. Je sice pravda, že ve výsledku dospěl soud k závěru, že předseda žalobce je v rozsahu věcí státní služby podle zákona o státní službě ve vztahu k náměstkovi ministra vnitra pro státní službu podřízeným služebním orgánem (viz dále). Ani to však nebrání soudu rozhodnout, protože to je již otázka věcného posouzení tohoto případu. Pro vymezení sporu jako sporu kompetenčního je klíčové jen to, že účastníky řízení jsou ústřední správní úřady ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s., které si osobují pravomoc vydat rozhodnutí pro správní orgány, které jsou součástí jejich struktury. Podstatné je, že žalobce i žalovaný jsou i formálně ústředními správními úřady, pročež již jen proto mezi nimi nemůže být v obecné rovině vztah instanční nadřazenosti a podřazenosti.
[23] Soud tedy dále posoudil podstatu sporu mezi žalobcem a žalovaným.
[24] Spor o pravomoc vyvěrá ze zákona o státní službě. Podle § 10 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě je služebním orgánem mj. vedoucí služebního úřadu, tedy i předseda žalobce, vůči ostatním státním zaměstnancům. Skutečnost, že sám předseda žalobce ve služebním poměru není [§ 2 odst. 1 písm. j) zákona o státní službě], nemá vliv na jeho postavení služebního orgánu vůči ostatním státním zaměstnancům v daném úřadu. Podle § 162 odst. 2 zákona o státní službě je předseda žalobce jako služební orgán příslušný k rozhodování v ostatních věcech služby (tj. kromě rozhodování ve věcech kárné odpovědnosti) v prvním stupni.
[25] Podle § 162 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě je nadřízeným služebním orgánem náměstek ministra vnitra pro státní službu vůči vedoucímu služebního úřadu, který nemá nadřízený služební úřad. Skutečnost, že toto ustanovení je speciální normou, která nahrazuje pro účely řízení ve věcech státní služby úpravu § 178 správního řádu o nadřízeném správním orgánu, je nepochybná; stejného názoru je ostatně též právní doktrína (srov. Kopecký, M. komentář k § 162, in: Pichrt, J. a kol.
. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer, 2015, s. 517).
[26] Žalobce nepředkládá žádné
argumenty ve prospěch jiného závěru. Odkazuje jen na odlišná či konkurující stanoviska k nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, N 122/77 SbNU 759, č. 199/2015 Sb., ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona o státní službě. Naproti tomu nález sám potvrzuje shora podané argumenty. Ústavní soud vysvětloval, že hierarchicky uspořádaný systém správních úřadů a jejich vykonavatelů či nositelů není v rozporu s požadavkem funkční nezávislosti mj. ČSÚ. Dělba moci a mocí vyžaduje klíčovou funkci vlády v ní: „
Je proto zásadní rozdíl v situaci, kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže atd. při plnění jejich kompetencí
“ (bod 237 nálezu). „
Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda souhlasila
“ (bod 239).
[27] Nic jiného neplyne ani z požadavků práva EU, na které se žalobce (vágně) odvolává. Nařízení č. 223/2009 stanoví právní rámec pro vývoj, vypracovávání a šíření evropské statistiky (čl. 1, srov. též bod 29 preambule nařízení). Nařízení sice nezávislost, integritu a odpovědnost vnitrostátních orgánů, včetně Českého statistického úřadu, předpokládá (čl. 1, srov. též bod 20 preambule, podle něhož „[a]
by se posílila důvěra v evropskou statistiku, vnitrostátní statistické orgány v každém členském státě by měly, podobně jako statistický úřad Společenství v rámci Komise, požívat profesionální nezávislosti
“), žádná konkrétní pravidla v tomto ohledu však nestanoví.
[28] „
“ nařízení definuje tak,
že se statistika musí vyvíjet, vypracovávat a šířit nezávisle, zejména pokud jde o výběr používaných technik, definic, metodik a zdrojů a o načasování a obsah všech forem šíření, bez jakýchkoliv tlaků politických či zájmových skupin nebo orgánů Společenství či vnitrostátních orgánů, aniž jsou dotčeny institucionální rámce, jakými jsou institucionální nebo rozpočtová ustanovení či definice statistických potřeb, ať již na úrovni Společenství, či na vnitrostátní úrovni; ‚
‘ pak rozumí, že se statistika musí vyvíjet, vypracovávat a šířit neutrálním způsobem a že se všem uživatelům musí dostat rovného zacházení
[čl. 2 odst. 1 písm. a) a b) nařízení]. Detaily přesného postavení statistických orgánů ohledně jejich profesionální nezávislosti a nestrannosti nařízení ponechává na členských státech, s přihlédnutím k tradicím jejich uspořádání státní služby.
[29] Jakkoliv žalobce v tomto ohledu poukazuje na separátní stanovisko soudce Zemánka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, ani z tohoto stanoviska neplyne nic jiného, než bylo právě uvedeno. Soudce Zemánek sice v odůvodnění nálezu postrádal větší poukaz na „
politický rozměr unijního požadavku nezávislosti některých správních orgánů
“. Současně však upozornil, že ani větší rozbor práva EU „
by neoslabil názor Ústavního soudu
“, který Zemánek sdílí, že ani posun unijní legislativy směrem k požadavku politické nezávislosti „
neukládá členským státům povinnost frontálního prolomení zásady národní institucionální autonomie. Předmětné unijní směrnice ponechávají vnitrostátním opatřením prostor pro volbu forem a mechanismů implementace požadavku nezávislosti, odpovídající modelu ukotvení postavení nezávislých správních orgánů v právním řádu toho kterého státu, což platí i pro institucionální opatření, nutně doprovázející přímo aplikovatelná unijní nařízení.
[30] Na základě výše uvedeného dospěl soud k závěru, že rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí předsedy Českého statistického úřadu jako služebního orgánu ve věci platu přísluší náměstkovi ministra vnitra pro státní službu (výrok I.). Pokud již náměstek ministra vnitra takové rozhodnutí vydal, učinil tak na základě zákonem mu svěřené pravomoci a jeho rozhodnutí proto nemůže být nicotné, jak tvrdí žalobce.

References: § 162
 zákona č. 234
 zákona č. 234
 § 133
 soud 
 § 17
 § 152
 soud 
 § 90
 § 168
 § 162
 § 10
 § 2
 zákona č. 2
 § 3
 § 97
 § 98
 § 10
 § 162
 § 162
 § 81
 § 168
 § 162
 § 178
 § 178
 § 162
 § 178
 § 168
 § 162
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 97
 § 97
 § 97
 § 97
 § 1
 § 2
 zákona č. 2
 § 4
 Soud 
 Soud 
 § 97
 soud 
 § 98
 § 97
 soud 
 § 97
 Soud 
 § 10
 § 162
 § 162
 § 178
 § 162
 SbNU 759
 soud 
 soud