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Fallo Isapres: Es posible en Chile descorrer el velo a la colusión?
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Cristóbal Vega Soler
1 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? Fallo Isapres: Es posible en Chile descorrer el velo a la colusión? RODRIGO CASTRO FERNÁNDEZ Director del Programa Social, Libertad y Desarrollo FELIPE BAHAMÓNDEZ PRIETO Profesor Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile RESUMEN El caso Isapres se basa en el requerimiento presentado por la Fiscalía Nacional Económica en contra de varias Isapres por una supuesta colusión entre agentes económicos para ofrecer planes de salud con una cobertura inferior a la ofrecida con anterioridad y obteniendo con ello importantes ventajas económicas. El caso se suma una jurisprudencia sobre colusión en Chile, tanto a nivel de Tribunal de Libre Competencia como de Corte Suprema, que está lejos de ser pacífica. En efecto, los criterios o estándares probatorios han sido puestos a prueba como en ningún otro tipo de casos, exigiéndose por parte de la Corte Suprema unos muy difíciles de alcanzar en casos de esta naturaleza. El propio Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ha modificado sus criterios en el tiempo, con una mayoría de tres a dos de sus ministros en este último caso, imponiéndose llegar a una convicción de culpabilidad más en la línea de pensamiento de la Corte Suprema. Todo lo anterior pone de relevancia la necesidad de buscar alternativas de políticas públicas, si hay un consenso en que el tema de la colusión debe ser atacado, por ser dicha conducta muy perjudicial para una economía de mercado toda vez que ella anula los beneficios propios de la competencia entre empresas. SUMARIO I. Introducción. II. Breve referencia a la jurisprudencia previa sobre el tema de la colusión. III. Síntesis de los hechos. IV. Algunas consideraciones a la sentencia de mayoría del TDLC. V. Particularidades de los Seguros de Salud. VI. Algunas consideraciones a la sentencia de minoría del TDLC. VII. Algunas consideraciones a la sentencia de la Corte Suprema. VIII. Conclusiones. Bibliografía. I. INTRODUCCIÓN El fallo que comentamos, resuelto a nivel de Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ( TDLC ) mediante su sentencia 57/2007 y a nivel de Corte Suprema con fecha 28 de enero de 2008 bajo el Rol que resolvió el respectivo Recurso de Reclamación, es probablemente uno de los casos más complejos que han decidido ambos organismos. 3032 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 La discusión interna de cada tribunal debe haber sido muy intensa, siendo la mejor prueba de ello que ambos fallos son divididos, lo que nos indica claramente que la suerte de lo decidido pudo haber sido distinta bastando solamente que uno de los ministros en cada tribunal cambiara de opinión, transformando lo que era una postura minoritaria en mayoritaria. Como veremos, esta tensión al interior de cada tribunal, la cual solo es posible sospechar si quedó reflejada en la redacción de los votos de minoría, que nos dejan claro que la materia de fondo está lejos de tener una jurisprudencia pacífica y que es posible anticipar cambios en un futuro cercano en la manera como se deciden los temas de colusión en Chile. Con todo, los votos de mayoría, que en definitiva sellaron la suerte de este caso, también tienen buenos argumentos económicos y legales, que fueron suficientes como para finalmente decidir el tema y que analizaremos con algún detalle en este artículo. Como un anticipo de nuestras conclusiones, creemos que el fallo de mayoría del TDLC es correcto en cuanto a su ponderación de la prueba rendida y su decisión de fondo absolutoria. En efecto, si no fue posible para los ministros llegar a la convicción de culpabilidad de las Isapres requeridas solo corresponde hacer primar el principio de inocencia, entendido como una extensión sustantiva del principio constitucional del debido proceso y, consecuentemente, desestimar el requerimiento. Con todo, discrepamos de algunos de los raciocinios del fallo de mayoría, como tendremos oportunidad de exponer, y especialmente de la forma poco concluyente en que ellos fueron expuestos en el fallo de mayoría, lo que además le valió un duro reproche de parte de la Corte Suprema. La materia de fondo es compleja, los acuerdos expresos o tácitos entre empresas de un mismo sector de la economía, que actúan concertadamente para fijar precios por sobre un nivel competitivo, repartirse el mercado, u otras prácticas que buscan anular los beneficios de la competencia entre empresas, son uno de los temas más discutidos en la literatura económica y jurídica sobre libre competencia. No en vano la cartelización, también conocida como colusión explícita, es una ofensa grave en varias legislaciones comparadas e incluso puede derivar en sanciones penales para los involucrados 1. La razón para darle a la cartelización un carácter de ofensa anticompetitiva per se, es decir, de aquellas para cuya sanción no es necesario la demostración que el precio fijado tiene un 1 ELHAUGE y GERADIN (2007). 3043 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? carácter abusivo o bien que con dicho actuar se ha dañado a terceros, radica en que es altamente improbable que una conducta de este tipo produzca algún beneficio social, por lo que su sanción se da a todo evento. Hasta aquí puede ser fácil estar de acuerdo. Las dificultades vienen a la hora de demostrar la existencia de la colusión, ya sea expresa o tácita, y especialmente esta última, toda vez que es muy complejo llegar a determinar si los precios u otras condiciones contractuales que se reciben son producto de la competencia entre los agentes económicos o bien si ellos se deben a un acuerdo o la acción concertada de los miembros de un cartel. El ideal es contar con lo que se ha llamado evidencia o prueba dura de la existencia del cartel, lo que estaría dado por documentos, correos electrónicos, grabaciones u otras pruebas materiales irrefutables de la existencia de la colusión. La otra evidencia, que llamaremos prueba indirecta, se basa en la observación del comportamiento de los agentes económicos, como por ejemplo los comportamientos paralelos en materia de precios o condiciones de venta, que podrían tener una explicación plausible solo por una concertación entre los agentes económicos. Como resulta evidente, la prueba dura o material es muy difícil de obtener, porque normalmente hay una deliberada intención de los agentes económicos de no dejar rastros de los acuerdos, y como resultado de lo anterior los casos de colusión terminan basándose en evidencia indirecta o circunstancial. Ahí radica una de las principales debilidades del tema, toda vez que los jueces que deciden estas materias tienden naturalmente a buscar pruebas duras que les despejen cualquier duda que las empresas efectivamente se concertaron, mientras que la evidencia indirecta o circunstancial deja abierta la posibilidad que los paralelismos no se deban a una conducta concertada sino a estrategias competitivas y legítimas de los agentes económicos. En efecto, y como la abundante literatura económica lo demuestra, en mercados oligopolísticos caracterizados por la interdependencia entre los oferentes, las acciones en los precios en una dirección normalmente son seguidos por el resto de los agentes, lo que podría ser concordante tanto con una estrategia coordinada como por un comportamiento competitivo 2. La literatura económica demuestra que no basta con constatar movimientos o comportamientos similares entre 2 VISCUSI Y OTROS (2005). 3054 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 empresas, o un alto grado de similitud entre ellos, para inferir la existencia de un acuerdo comercial. En tales circunstancias, se puede interpretar erróneamente como colusiva una conducta que en lugar de ser consecuencia de un acuerdo es producto de la competencia o del resultado de una estrategia individual de maximización de utilidades en un contexto de interdependencia de las decisiones. Luego, existe consenso en la literatura de que un patrón de paralelismo consciente sin pruebas adicionales que solo sean compatibles con una situación de acuerdo, no permite la inferencia de una conspiración. Ahora bien, como veremos, el voto de minoría argumenta que la hipótesis de interdependencia oligopolística descrita no es tal, es colusión tácita, y que el comportamiento sería el de una firma que envía una señal a sus rivales para coordinar un equilibrio más conveniente para ellas 3. Es importante tener presente en este punto que la teoría económica, a partir del desarrollo de la teoría de juegos, muestra cómo un comportamiento de este tipo permite sustentar equilibrios con precios no competitivos en un mercado. Es evidente que el temor a errar una decisión pesa mucho a la hora de considerar las pruebas, toda vez que sancionar por error comportamientos competitivos es la antítesis de lo que busca la legislación de libre competencia. Eso ha llevado a algunos autores a adoptar una posición bastante cauta en que solo la colusión explícita debe ser sancionada legalmente, mientras que la colusión tácita debe ser atacada por otras vías, como establecer medidas preventivas que eliminen las prácticas de negocios o factores estructurales de los mercados que puedan facilitar la colusión o bien a través del control de las fusiones empresariales 4. Es sobre estas materias que trató el caso que comentaremos y de ahí la validez de la pregunta de política pública, esto es, si con las herramientas legales que existen en nuestro país y a la luz de la jurisprudencia sobre la materia, es o no posible descorrer el velo a la colusión. La respuesta a esta pregunta, además del análisis antes indicado, tiene que ver con mejoras a la normativa sobre libre competencia, para lo cual se requiere una discusión global que permita mejorar, a pocos años de su partida, tanto la institucionalidad como las herramientas legales disponibles. 3 AGOSTINI Y OTROS (2007) pp MOTTA (2007). 3065 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? II. BREVE REFERENCIA A LA JURISPRUDENCIA PREVIA SOBRE COLUSIÓN Hay dos casos importantes en el tema de la colusión y que fueron fallados por el TDLC con anterioridad al caso de las Isapres que nos ocupa. Es relevante este análisis porque, mirados en perspectiva, claramente se percibe una tendencia argumental, sobre todo a nivel de Corte Suprema. El primer caso fue fallado por la sentencia 38/2006 y resolvió un requerimiento presentado por la Fiscalía Nacional Económica ( FNE ) y denunciado por la Asociación de Exportadores de Chile A.G. en contra de Ultramar Agencia Marítima S.A. y otras agencias marítimas, conocido simplemente como el caso de las agencias navieras. A nivel de TDLC se falló por unanimidad sobre la base de la convicción que adquirió el tribunal en el sentido que los cobros denominados Servicios Documentales Integrados a los exportadores, entre los meses de marzo y abril de 2002, correspondían a un cobro no solicitado por los clientes y concertado entre las distintas agencias navieras. En dicho expediente la prueba rendida fue simplemente indirecta, basada en el comportamiento de los agentes económicos, y no hubo evidencia material o prueba dura de la concertación. La Corte Suprema conoció del tema por la vía de sendos Recursos de Reclamación interpuestos tanto por la FNE como por las agencia navieras, y en síntesis la Corte Suprema dejó sin efectos las multas toda vez que la prueba rendida, en palabras de nuestro máximo tribunal, solo permite formular meras hipótesis de colusiones tácitas entre las denunciadas, pero en ningún caso extraer conclusiones definitivas, que es lo que se necesita para tipificar un hecho descrito en la norma legal y producto de ello imponer sanciones (Considerando 9 ). Para la Corte Suprema, la simultaneidad de cobros se explicaría en la circunstancia de tratarse de actividades y servicios similares y por la alta competitividad de los agentes en dicho mercado, lo que llevó a que los cobros fueran adoptados e imitados por todos los competidores. En teoría económica, este resultado se conoce como el modelo Líder-Seguidor (STACKELBERG), en donde una empresa líder que busca maximizar sus beneficios, debe anticipar cuál será la situación de equilibrio final, lo que le obliga a predecir cuál será la respuesta de la(s) empresa(s) seguidora(s). Por su parte, cuando la empresa seguidora decide su estrategia, ya conoce la decisión de la 3076 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 empresa líder y actúa en consecuencia. De este modo, cuando la empresa líder sigue un curso de acción predeterminado o irreversible, altera las expectativas de la otra empresa, obligándola a aceptar el papel de seguidora. El segundo caso relevante es el que presentó la FNE en contra de Air Liquide Chile S.A y otros, conocido simplemente como el caso del oxígeno líquido. Se falló por el TDLC por sentencia 43/2006 condenando, con un voto de minoría, a las empresas proveedoras de oxígeno por haberse concertado con el propósito de hacer fracasar una licitación llamada por el Ministerio de Salud. La Corte Suprema conoció del tema por la vía de sendos Recursos de Reclamación intentados tanto por la FNE como por las empresas afectadas, y nuevamente la evidencia indirecta en que se basaba el fallo del TDLC fue desestimada por la Corte Suprema 5. Con todo, es necesario destacar de estos precedentes al menos un par de ideas. Por un lado, pareciera que el TDLC ha interpretado que la evidencia indirecta es suficiente para dar por acreditada la colusión, si ponderada dicha evidencia conforme a la sana crítica, dicho tribunal llega a la convicción de culpabilidad. Por su parte la Corte Suprema ha sostenido que la evidencia indirecta no es suficiente para dar por acreditada la colusión, dejando de lado la convicción a la que pudo haber arribado el TDLC en virtud de esa evidencia. Por otro, uno de los elementos de evidencia indirecta más relevantes considerados por el TDLC, esto es, la simultaneidad o paralelismo de comportamiento de los agentes económicos es visto por el primero como un indicio relevante de colusión, mientras que la Corte Suprema tiende a verlo como parte de un comportamiento estratégico y competitivo propio de los mercados oligopolísticos. Veremos a continuación los hechos y la decisión en el fallo que nos interesa sobre las Isapres, y tendremos oportunidad de analizar si las tendencias jurisprudenciales previamente resumidas se mantienen, o si por el contrario, dependiendo de como se lean los fallos, se abren nuevos espacios para descorrer el velo al tema de la colusión. 5 Este último fallo ha sido objeto de un análisis detallado en la versión 2006 de este libro sobre Sentencias Destacadas, y compartiendo plenamente la visión y análisis ahí contenido nos remitimos al mismo para todos los efectos pertinentes. Ver ROMERO (2007). 3087 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? III. SÍNTESIS DE LOS HECHOS Con fecha 28 de septiembre de 2005 la FNE, formuló requerimiento en contra de las Isapres ING S.A. ( ING ), Isapre Vida Tres S.A. ( Vida Tres ), Isapre Colmena Golden Cross ( Colmena ), Isapre Banmédica S.A. ( Banmédica ) e Isapre Consalud ( Consalud ), por actos contrarios a la libre competencia de aquellos descritos en la letra a) del Artículo 3 del Decreto Ley N 211. Los argumentos que señala la FNE son los siguientes: Las Isapres requeridas, desde el año 2002 y hasta la fecha de la acción, habrían coincidido en ofrecer planes de cobertura máxima 90/70, es decir, bonificando el 90% de las prestaciones hospitalarias y el 70% de las ambulatorias, uniformando así las condiciones de contratación con los afiliados al sistema y concertándose para limitar la competencia dentro de un marco preestablecido, mediante la negativa de ofrecer los planes con cobertura máxima 100/80. Hasta abril de 2002, el 96,7% de los planes vendidos por las Isapres correspondía a la cobertura 100/80. A partir de mayo de 2002, ocasión en que las Isapres dejan de ofrecer estos planes con cobertura 100/80, ocurre una escalada de cambios simultáneos y uniformes, que se traducen en que los planes 100/80, luego de una serie de reducciones, llegan en marzo de 2003 a representar el 7,5% de la venta total de planes. La modalidad 90/ 70 pasó a participar, en la misma época, casi de un 90,6% de las ventas. Con anterioridad al retiro de los planes 100/80, las requeridas obtenían, según la FNE, utilidades sobre el patrimonio del orden del 30% anual, por lo que la FNE concluye que tal retiro no se produjo por una rentabilidad negativa de dichos planes. Es decir, la modificación de las condiciones generales de los planes de salud no corresponde a una respuesta racional de la industria frente a la existencia de pérdidas. Por ello, el cambio de planes solo se explica, según la FNE, como una colusión destinada a aumentar los beneficios. Los planes 100/80, según la FNE, habrían sido retirados concertadamente del mercado, para no dejar alternativa de cambio a los cotizantes. El grupo de las Isapres requeridas habrían reemplazado simultáneamente la comercialización de planes de un tipo por otro, con una cierta gradualidad dentro de un rango 3098 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 acotado de meses (mayo 2002-enero 2004), lo que se explicaría, por la FNE, en el contexto de un acuerdo que requiere de cierto monitoreo recíproco. Como un efecto de este proceso, entre los años 2002 y 2004, las utilidades del conjunto de las Isapres abiertas se habrían incrementado en 29 mil millones de pesos. Esto se explica, en concepto de la FNE, por el aumento cercano a los 39 mil millones que experimentó el margen de explotación, vale decir, los ingresos de operación menos los costos de operación, en los que tiene directa incidencia la calidad de los planes de salud. La FNE sostuvo que las Isapres requeridas aumentaron significativamente sus utilidades en dos años, período durante el cual varias de ellas las triplicaron. En versión de la FNE, una de las razones más relevantes para ello fue el aumento de los márgenes de explotación que dependen directamente del precio y costo de los planes de salud de las Isapres. Así, las Isapres denunciadas habrían aumentado sus márgenes de explotación en 39% promedio, mientras el resto del sistema solo lo hizo en un 14% en un mismo período ( ) La FNE además sostiene que las Isapres requeridas tuvieron un fuerte incremento en la rentabilidad sobre patrimonio en los años 2003 y Dicha rentabilidad se elevó en 31,2% en 2002 y 45% el año Ello con excepción de ING, que por efecto conjunto de su fusión con Cruz Blanca y el incremento del valor de sus planes, elevó su rentabilidad de 6,1% a 57,6%. Ahora bien, la defensa de las Isapres argumenta, como veremos, que las rentabilidades no deben medirse como porcentaje del patrimonio (dado el requisito de capital relativamente bajo que poseen) ni de los activos contables, e indica que parte fundamental del patrimonio es la cartera de afiliados que, de acuerdo a las normas contables vigentes, no es valorizada. Correspondería, por lo tanto, utilizar alguna medida que guarde relación con los ingresos operacionales. Medidas así, las Isapres no presentaban rentabilidades excesivas en En consideración a los hechos expuestos, la FNE acusa a las requeridas de mantener un acuerdo horizontal desde 2002 y hasta la fecha del requerimiento, a lo menos, que versa sobre las condiciones de venta y comercialización de los planes de salud, con efecto directo en la relación precio/calidad, mediante la fijación de un rango máximo de cobertura de los planes, en perjuicio de los usua- 3109 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? rios del sistema y del mercado de salud privada. La conducta descrita por la FNE implica reemplazar un producto por otro de similar precio pero de menor calidad, y sostiene que ello no es una estrategia viable o rentable para una empresa en un marco competitivo, a menos que se acuerde con sus competidores hacer todos lo mismo, evitando de esa forma la fuga de clientes y elevando las utilidades de la industria en forma ilícita. La FNE agrega en su requerimiento que las Isapres administran la salud previsional privada y por ello poseen un alto poder de mercado respecto de los usuarios que pueden acceder a coberturas superiores a las ofrecidas por el Fondo Nacional de Salud ( Fonasa ). Los sujetos que contratan con estas empresas, entonces, se encuentran bajo una situación de dependencia, cautivos o carentes de alternativas viables. La FNE concluye con las peticiones que formula al tribunal, esto es, (a) que se prevenga a las requeridas que deben poner término a los acuerdos o prácticas concertadas en materia de cobertura de planes de salud; (b) que se sancione a cada una de las requeridas con una multa ascendente a UTM, o con el monto que el tribunal estime en justicia; (c) que se condene en costas a las requeridas. IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES A LA SENTENCIA DE MAYORÍA DEL TDLC Tal como ya se indicó, el TDLC resolvió el caso de autos en virtud de la sentencia 57/2007 de fecha 12 de Julio de En un fallo dividido, una mayoría de tres ministros estuvieron por rechazar el requerimiento de la FNE mientras que el voto disidente suscrito por dos ministros estuvo por acogerlo. Veremos más adelante algunos aspectos importantes de ese voto de minoría. Por ahora, nos detendremos en el voto de mayoría y sus razones: 4.1 La falta de convicción de culpabilidad El voto de mayoría, ponderando la prueba rendida conforme a la sana crítica, y habiendo establecido que se produjo un paralelismo en el actuar de las Isapres requeridas que podría ser fruto de un acuerdo entre ellas, concluyó que no ha logrado formarse convicción a este respecto, por tanto concluyó que no existían en autos antecedentes suficientes que permitan tener por acreditado dicho 31110 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 acuerdo, por lo que rechazó el requerimiento de la FNE. En otras palabras, el voto de mayoría establece que aun existiendo prueba que acredita paralelismos en el actuar de las Isapres, ella no es suficiente para formarse una convicción de un actuar colusivo por parte de las Isapres requeridas, haciendo primar implícitamente el principio de inocencia a su favor. Sin perjuicio de ser esa la conclusión, el fallo de mayoría va avanzando en sus razonamientos de manera lógica, aunque no exento de ciertas aparentes contradicciones argumentales: Posición dominante en el mercado relevante El fallo de mayoría dedica una importante cantidad de considerandos al análisis de si las Isapres requeridas tienen, al menos en forma conjunta, una posición dominante en el mercado relevante (Considerandos Trigésimo cuarto al Quincuagésimo quinto). La razón, acertada en nuestro concepto, dice relación con la configuración del tipo infraccional que se busca sancionar, de forma tal de establecer que pudiese haber ocurrido un abuso de poder de mercado como resultado de una eventual colusión por las Isapres requeridas o parte de ellas. La conclusión a la que llega el fallo de mayoría es de la mayor trascendencia, toda vez que estima que el mercado relevante en el cual se podría haber producido la colusión estaría conformado, fundamentalmente, por aquellos segmentos de cotizantes que perciben una nula o suficientemente baja sustitución entre la oferta de planes de salud de las Isapres abiertas y la oferta de Fonasa, de forma tal que, en relación a este agregado de cotizantes, podría ser rentable para un colectivo relevante de Isapres abiertas aumentar en forma no despreciable y no transitoria el precio y/o bajar la calidad de los planes ofrecidos por ellas, sin que ello implique un éxodo de cotizantes a Fonasa (Considerando Quincuagésimo tercero). Dicho en términos más simples, el fallo de mayoría ponderó los antecedentes y determinó que el mercado relevante es el de las Isapres abiertas excluyendo a Fonasa, en cuyo caso la participación de las requeridas es cercana al 80%. De haber considerado a Fonasa, la participación de las requeridas baja a algo cercano al 30%, lo que hace difícil construir una hipótesis de posición de dominio en el mercado. Ahora bien, es importante señalar que existe una clara segmentación socioeconómica basada en el ingreso imponible, pudiendo distinguirse tres grupos entre las Isapres: las 3 grandes (ING, Banmédi- 31211 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? ca y Consalud) que compiten entre ellas en diversos grados en todos los segmentos de rentas y que además compiten fuertemente en los segmentos de renta imponible inferior a $ con Fonasa, que domina ampliamente en este segmento toda vez que concentra el 88% de los afiliados; las Isapres enfocadas en personas de altos ingresos (Colmena y Vida Tres) y las Isapres pequeñas. Por otro lado, cabe señalar que la segmentación por tipo de renta y edad de los afiliados a Isapre y Fonasa se explica por la diferente naturaleza de ambos seguros. En efecto, Fonasa tiene una lógica solidaria, brinda una cobertura que es independiente de la edad, sexo y número de cargas del cotizante y depende de manera inversa del aporte que hace el afiliado: los afiliados de mayores ingresos tienen copagos mayores. Por el contrario, las Isapres tienen una lógica de seguro individual, las personas de mayores ingresos, menor riesgo y con menos cargas pueden acceder a seguros más completos. Más aún, la información estadística muestra que la probabilidad de estar afiliado a una Isapre abierta disminuye cuando el ingreso autónomo del hogar disminuye, cuando el número de personas en el hogar aumenta, cuando el jefe de hogar es mujer y cuando el jefe de hogar reporta tener un estado de salud malo Barreras de entrada Un segundo elemento que pondera el fallo de mayoría es la existencia o no de barreras a la entrada que puedan favorecer la colusión en el mercado relevante. La conclusión, a la que arriba el fallo, con un detallado análisis de antecedentes, es que existirían barreras que, si bien no serían infranqueables, pueden retrasar o dificultar en forma significativa el ingreso oportuno de potenciales competidores, lo que podría aumentar el poder de mercado de las Isapres ya existentes (Considerando Quincuagésimo Séptimo). En efecto, es evidente que la colusión puede tener un importante disuasivo si enfrenta una posible entrada de competidores, pero no cualquiera competencia, sino solo producirá un efecto disuasivo la que esté revestida de relevancia y rapidez. El fallo de mayoría pondera, adecuadamente a nuestro juicio, las dificultades que enfrentaría esa potencial competencia, entre otras, la poca capacidad de un nuevo entrante para configurar una red de prestadores de salud que sea lo suficientemente atractiva como para ofrecer planes competitivos con las Isapres existentes, dada la integración existentes entre Isapres y algunos prestadores relevantes. 31312 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 Además, las dificultades de costo de llegar a construir una cartera relevante de clientes se ve reforzada por las restricciones a cambiarse que enfrentan los cotizantes e incluso los costos que enfrentan aquellos cotizantes que presentan alguna enfermedad preexistente. El tribunal concluye señalando que las barreras a la entrada analizadas constituyen elementos estructurales del mercado relevante que, en el hecho, han inhibido o retardado la entrada oportuna y en escala importante de nuevos competidores, otorgando a los competidores actuales una ventaja de competencia que permite establecer como hipótesis plausible la existencia de la colusión objeto del requerimiento (Considerando Sexuagésimo quinto). En efecto, para entrar en el negocio y mantenerse en el largo plazo se requiere disponer de un alto número de vendedores acorde con el segmento al cual se quiere ingresar. Asimismo, se debe invertir en creación de imagen de marca, dado la diversidad de planes y las asimetrías de información, es necesario contar con una marca que dé respaldo y confianza al afiliado. Se requiere, además, una infraestructura suficiente, tener convenios con distintos tipos de prestadores, etc. El paradigma Estructura-Conducta-Desempeño ECD (Hipótesis de Colusión) plantea que la conducta y el desempeño de las empresas son resultado de la estructura de mercado. Vale decir, industrias más concentradas (variable de estructura) reportarían mayores utilidades (variable de desempeño), debido a las mayores posibilidades de colusión y menor competencia (variable de conducta) que tendría el hecho de participar en un mercado con un menor número de empresas. En esta argumentación subyace la hipótesis de que una mayor concentración facilita los acuerdos colusivos entre las empresas, lo que se daría por diversos factores como que a mayor concentración de la industria, más fácil es disciplinar a los eventuales miembros del acuerdo entre empresas, pues también será más fácil detectar y castigar a los que se desvíen de ellos. Al contrario del enfoque tradicional ECD, una mirada actual a la organización industrial establece que, si bien existen relaciones entre la estructura de un mercado y el desempeño de sus empresas, estas relaciones no son ni mecánicas ni unidireccionales. En particular, la Hipótesis de la Eficiencia de los Mercados postula que la conducta de las empresas afecta en forma determinante su estructura y esta, a su vez, influye en su desempeño. De esta manera, las empresas podrán alterar la estructura de un mercado mediante conductas que involucren variables como investigación y desa- 31413 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? rrollo, publicidad, capacidad, innovación y diferenciación de productos. Así por ejemplo, la publicidad podría ayudar a la concentración del mercado y a la creación de barreras a la entrada aumentando la lealtad de los consumidores. Por otra parte, el desempeño de una empresa en un mercado también afecta su conducta y la estructura del mercado. De acuerdo a Demsetz, el modelo tradicional para validar la hipótesis de que la concentración produce daño desde el punto de vista de la acción monopólica era uno de correlación, es decir, la concentración se correlacionaba positivamente con la rentabilidad 6. La mayoría de los estudios realizados bajo el paradigma tradicional concluían que una estructura más concentrada originaba una mayor rentabilidad mediante un mayor poder de mercado de las empresas participantes de ese mercado. Sin embargo, esta relación no considera por lo menos una variable que afecta la rentabilidad: el tamaño de la empresa que está correlacionado positivamente con la concentración de la industria y puede vincularse, con la rentabilidad a través de por ejemplo la existencia de economías de escala. Luego, atribuir automáticamente a la concentración industrial la monopolización deja de tener validez conceptual y práctica inmediata. El efecto que se adjudica a la concentración industrial no parece atribuible a ella, sino al tamaño de la empresa. En otros términos, las empresas más rentables estarían sobrerrepresentadas en industrias concentradas porque en estas industrias están también las de mayor tamaño. Las consecuencias de esta visión son entre otras, que la mayor concentración puede significar no solo más eficiencia, sino que también menores precios para los consumidores. Respecto a las Isapres abiertas, las cinco con mayor participación totalizan un 86,8% del mercado, de lo que se puede inferir que existe una alta concentración aunque el Índice de Herfindahl es igual a 1744, lo que indica que de acuerdo al estándar internacional la industria sería moderadamente concentrada. Sin embargo, como se argumentó anteriormente, la concentración no es una característica negativa per se, ya que lo importante en este caso es lograr soluciones competitivas desde el punto de vista de los costos de provisión de los servicios. Además, la evidencia empírica sostiene que en los mercados de administración de riesgos (seguros) la concentración es beneficiosa porque el pooling de riesgo reduce la volatilidad de la cartera asegurada, reduciendo al mismo tiempo el patrimonio de seguridad requerido. 6 DEMSETZ (1973). 31514 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 Ahora bien, en un mercado como este resultan necesarias la acumulación de presencia de marca y la inversión en capital físico. La primera es relevante dado el carácter altamente heterogéneo del producto y las asimetrías de información. Por lo tanto, la confianza en la Isapre se constituye en un activo importante como argumento competitivo, el cual es creado a través de la presencia de marca que se refuerza con altos gastos de marketing y ventas. Esto puede ser considerado una barrera a la entrada, pero es también un atributo necesario para un mejor servicio al consumidor. Otra barrera está asociada a los requerimientos de oficinas de atención al público, así como de fuerzas de ventas, personal administrativo y especializado que se relacione con los proveedores. Asimismo, la capacidad de un nuevo entrante de formar redes atractivas de prestadores para los afiliados podría verse limitada por los diferentes grados de integración vertical existentes entre las Isapres y algunos prestadores relevantes. Además, producto de las restricciones que existen para los traspasos de afiliados, puede ser muy difícil para una Isapre entrante construir una cartera de clientes de tamaño importante. Por un lado, aquellos que tienen una enfermedad crónica se encuentran virtualmente imposibilitados de cambiarse de Isapre por la exclusión de preexistencias que la nueva Isapre aplicaría o porque simplemente serían rechazados y también por la restricción que hay sobre todos los afiliados que pueden cambiarse solo una vez al año (al término de su contrato) En efecto, de acuerdo a Agostini y otros, en el mejor de los casos, una Isapre entrante alcanzaría un 7% del mercado solo después de dos años. Al cabo de cuatro años este porcentaje estaría entre el 8 y 9% del mercado 7. Desde el punto de vista legal, se han ido creando en los últimos años barreras a la entrada. La exigencia de capital mínimo se establece para el monto mayor entre UF y el 30% de las deudas totales. Esta norma introduce nuevos costos fijos, que hacen más difícil la situación de la Isapres más pequeñas. Asimismo, las nuevas garantías implican importantes recursos inmovilizados. La actual Ley de Isapres incorpora una serie de normas destinadas a fortalecer la capacidad financiera de las Instituciones. Sin embargo, estos requisitos se pueden constituir en barreras a la entrada al mercado de la previsión de salud. Estas barreras solo favorecerían a los actuales competidores y perjudicarían tanto a los futuros interesados en participar del mercado como a los afiliados. Por otro lado, 7 AGOSTINI Y OTROS (2007). 31615 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? la norma que exige mantener un patrimonio mínimo igual o superior al máximo valor entre UF o el 30% de las deudas totales de la Institución, nos parece que constituye un gravamen excesivo. Larrañaga prueba la existencia de economías de escala en esta industria tomando como referencia los gastos por afiliado per cápita respecto del tamaño de cada Isapre 8. No obstante, los argumentos presentados por Paredes desestiman la importancia de las economías de escala, principalmente debido a la coexistencia de Isapres de distintos tamaños 9. De acuerdo a Libertad y Desarrollo se muestra que no existe una clara relación decreciente entre el número de cotizantes y el gasto operacional por cotizante de cada Isapre 10. Ahora bien, se podría probar la existencia de economías de escala respecto a los gastos de administración y ventas por cotizantes. En síntesis, si bien la hipótesis de colusión es vista como plausible por el tribunal, lo que sigue en su análisis sirvió para no llegar a formarse una convicción de culpabilidad y desestimar en definitiva la acusación Conducta colusiva Establecidos los dos elementos anteriores, el tribunal se concentró en: (a) Determinar si hay en el mercado relevante otros elementos que faciliten la colusión; (b) Establecer si, conforme a la evidencia rendida, hubo o no colusión entre las requeridas, para lo cual deberá establecer si se encuentran acreditados los elementos típicos de un acuerdo entre competidores o si, (c) A falta de evidencia directa de la existencia de un acuerdo, establecer si puede legalmente presumir la existencia de un acuerdo entre las Isapres requeridas a partir de los hechos acreditados en el proceso; y, por último, (d) Si las conductas observadas son o no producto de la interdependencia oligopolística que enfrentan las empresas requeridas; probablemente el análisis más medular del fallo (Considerandos Sexagésimo séptimo a Centésimo trigésimo quinto), en cuanto sus conclusiones sirvieron finalmente para desestimar el requerimiento. 8 LARRAÑAGA (1996). 9 PAREDES (1997). 10 LIBERTAD Y DESARROLLO (2005). 31716 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 a) Elementos que facilitarían una colusión entre los competidores El fallo de mayoría estima que en el mercado relevante existen una serie de factores que podrían ser compatibles con un acuerdo colusorio, a saber: La existencia de un reducido número de competidores; Una interacción frecuente entre las empresas; Una notoria transparencia de la información sobre los competidores; y La existencia de barreras a la entrada al mercado. Estos elementos facilitadores se dan por acreditados por el tribunal sobre la base de las distintas pruebas rendidas en autos. Con todo, hay un elemento de contraste que, a juicio del tribunal, podría desincentivar la colusión y que tiene que ver con los segmentos o tramos de ingresos a los cuales están enfocadas cada una de las Isapres, toda vez que dos de ellas están centradas en segmentos de ingresos medios o bajos y ello hace disminuir las condiciones favorables a la colusión toda vez que en esos segmentos se daría una posible sustitución de esos clientes por Fonasa y por otro lado, a menor participación de mercado de una Isapre, manteniendo lo demás constante, mayor sería su beneficio de desviarse del acuerdo colusivo y menores las pérdidas en la fase de castigo. b) Actuación de las Isapres requeridas Uno de los elementos característicos de la colusión es el paralelismo que se vislumbra en los agentes. Respecto del paralelismo en el actuar de la Isapres, el tribunal estima que la información de fácil acceso para el conjunto de ellas, que se adquiere por el mutuo y frecuente monitoreo sobre nuevas estrategias de comercialización y planes de salud introducidos por otras, e incluso el intercambio de información entre los propios vendedores, hace factible el paralelismo como el que se observó entre las Isapres requeridas, en el sentido que todas ellas fueron cambiando en el tiempo la cobertura de carátula de sus planes, reemplazando aquellos de cobertura 100/80 por otros con cobertura 90/70, sin que, a juicio del tribunal, ello sea producto de un acuerdo colusivo. Dicho de otra manera, el tribunal estimó que el solo paralelismo no bastaba para inferir la colusión. Respecto de la posibilidad de coludirse en un solo atributo del plan, a la luz de la defensa de las Isapres en el sentido que los planes de 31817 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? salud son productos altamente diferenciados y que la competencia entre ellas se da en los diferentes parámetros de ellos, el tribunal estimó que si bien esa característica dificulta la colusión, no la impide en términos absolutos referida a uno solo de los atributos del plan, que de más está decirlo, parece ser uno de los más relevantes a la hora de decidir por parte de los afiliados. Esa aseveración se ve luego atenuada en la sentencia al destacar que la misma existencia de muchos planes y diversos elementos que determinan la cobertura efectiva, hacen más difícil implementar y monitorear el cumplimiento de un eventual acuerdo entre las Isapres. Más aún, se puede señalar que un seguro está caracterizado por una prima que se paga para obtener una determinada cobertura. En un seguro de salud para determinar la cobertura se debe tomar en cuenta tanto la bonificación, como los topes y los prestadores preferentes. Se ha demostrado 11 que un determinante de la cobertura de una Isapre es el tope. No se dice en la acusación que haya un acuerdo en otro aspecto que no sea el porcentaje de bonificación. Sin embargo, eso deja abierta la posibilidad para diferenciar los planes entre las Isapres (aumentar los topes, aumentar el número de prestadores preferentes donde el copago es menor, etc) y por tanto constituye una caracterización insuficiente de los planes. En la misma línea de pensamiento, el tribunal agrega que al ser el mercado de las Isapres bastante transparente desde el punto de vista de los oferentes, donde los vendedores conocen rápidamente las decisiones de comercialización de las otras Isapres, si bien ello posibilita un monitoreo también es compatible con la hipótesis de un nuevo equilibrio de mercado en que se reemplaza el antiguo plan, sin que haya mediado un acuerdo al respecto. c) Concurrencia de hechos anexos al paralelismo de conducta Ello porque estos hechos permitirían explicarlo ya sea como un paralelismo propio de la interdependencia oligopólica (caso en el cual se concluye que no hay colusión) o bien si es el resultado de un acuerdo entre las partes (en cuyo caso el paralelismo se explica por la colusión). El tribunal denomina a estos hechos anexos como factores adicionales. Las Isapres alegaron en su defensa que la modificación de la estructura de comercialización de los planes fue: (i) Una respuesta natural 11 DESORMEAUX (2001). 31918 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 a un período de crisis en la industria, caracterizada por una mala situación económica general y una situación financiera difícil de las Isapres debido a una creciente siniestralidad; (ii) Lo anterior en un contexto de incertidumbre regulatoria y (iii) Además motivado por la necesidad de incentivar un cambio cultural, en los usuarios y prestadores de salud, hacia la contención de costos. El tribunal pondera los antecedentes que constituyen la prueba de los factores adicionales y concluye, en términos generales, que no es posible descartar la posibilidad que el término de los planes 100/ 80 haya estado motivado por la existencia de dichos factores adicionales. El paralelismo de la conducta puede no solo reflejarse en la similitud en precios, sino también en una tendencia a la estandarización de los productos. En un contexto donde existen productos similares pero no idénticos (diferenciación horizontal), la competencia lleva a una estandarización de muchos de ellos eliminando aquellos que no sean valorados por los consumidores. La empresas se copian entre sí los productos más exitosos. Esta mayor estandarización a su vez hará que los productos sean más comparables, reforzando que los precios tiendan a la igualdad. Existe consenso en la literatura económica de que un patrón de paralelismo consciente o de interdependencia oligopólica, sin pruebas adicionales que solo sean compatibles con una situación de acuerdo, no permite la inferencia de una conspiración 12. Sin evidencia adicional, sin presunciones graves y evidencia precisa pareciera imposible distinguir entre colusión o interacción estratégica. d) La interdependencia oligopólica El tribunal se hace cargo de uno de los principales argumentos de la defensa, esto es, que las conductas observadas en las Isapres serían consistentes con aquellas características de la interdependencia oligopolística, en cuanto a que las Isapres tomarían sus decisiones sobre variables estratégicas de competencia, anticipando la reacción de sus competidores a sus propias decisiones, razón que explicaría la sustitución de planes 100/80 por la de planes 90/70: (i) El tribunal da por acreditado que existieron fuertes similitudes en la conducta de las Isapres requeridas en cuanto a la trayectoria de 12 Ver PHILIPS (1998), KOVACIC (1993), MOTTA (2004) y VISCUSI Y OTROS (1995). 32019 FALLO ISAPRES: ES POSIBLE EN CHILE DESCORRER EL VELO A LA COLUSIÓN? sustitución de la venta de planes 100/80 por planes 90/70, con la sola excepción de Consalud. Del análisis de los gráficos sobre intensidad de sustitución el tribunal deduce que en el período mayo 2002 a febrero 2003 tuvo características distintas a los períodos precedente y posterior graficados, lo que concuerda con que en dicho período se implementa en forma intensiva el proceso de sustitución entre los planes 100/80 y 90/70. Agrega el tribunal que esa sincronía no permite descartar que ella se deba a un proceso de competencia estratégica y no necesariamente a un acuerdo colusorio. Así, ello se podría dar como resultado de un proceso sustitutivo de ajuste en una de las dimensiones importantes de competencia de esta industria, esto es, las coberturas de carátula para planes predominantes en la estrategia de comercialización de cada Isapre. (ii) En cuanto a la coincidencia en la decisión inicial de ofrecer planes 90/70, si bien el tribunal admite que es el indicio más importante para estimar que pudo existir un acuerdo colusorio, a juicio del tribunal no es un indicio de la gravedad y precisión necesario para que pueda tenerse, solo por ello, acreditado el hecho. El tribunal en este punto tiene como explicación de mayor peso el argumento de interdependencia oligopolística a lo que se agrega que una de las Isapres, Consalud, inició el reemplazo de los planes alrededor de seis meses después, lo que hace difícil pensar que a lo menos dicha institución estaba coludida. En este sentido, baste señalar que la decisión de Consalud de modificar su política comercial era particularmente compleja en vista que la fuerte competencia que representa Fonasa implicaba un riesgo mayor en términos de que, ante un aumento de precio de los planes 100/80 o un reemplazo por planes 90/70, un número significativo de afiliados podría preferir la alternativa de emigrar hacia Fonasa. Luego, la cartera de clientes no hacía conveniente inicialmente el cambio de planes, lo que explica que Consalud haya demorado la decisión de seguir al mercado en la comercialización de planes 90/70. (iii) Respecto de la racionalidad de la conducta seguida por las Isapres, el tribunal estimó que, tanto en la hipótesis de colusión como en la de interdependencia oligopolística, la sustitución de planes 100/80 a 90/70 les era conveniente, y que por tanto, una Isapre, sin necesidad de coordinarse, puede haber iniciado una rebaja de cobertura de carátula, en la convicción que las demás la seguirían, dado que les convenía hacerlo. Refuerza esta idea la 32120 SENTENCIAS DESTACADAS 2007 circunstancia que el proceso de sustitución tuvo una duración prolongada en el tiempo, de forma tal que la empresa que hubiese iniciado el proceso pudo tener la oportunidad de analizar la reacción de la competencia, y de mantener el resto sus planes 100/80 pudo volver a dicha estrategia, asumiendo unos costos limitados. Ello explica que el cambio se hizo en forma paulatina, justamente para conocer la reacción de la competencia antes de acelerar el proceso. (iv) Adicionalmente el tribunal analizó dos dimensiones anexas de posible competencia entre las Isapres, referido a los gastos en publicidad y esfuerzo de ventas. La razón es que ambos elementos podrían dar indicios sobre la intensidad de competencia en el mercado relevante. El tribunal estimó que, en principio, un posible escenario de competencia entre las Isapres durante los meses de sustitución hacia la oferta de planes 90/70 pudo implicar incentivos para realizar mayores niveles de gastos en publicidad y/o esfuerzos de venta. Los resultados que constató el tribunal fueron disímiles, aunque muestran una tendencia contraintuitiva, especialmente durante el año 2002, pero a pesar de ello concluyó que aunque la hipótesis de colusión no se puede descartar, también es posible sostener que existió un conjunto de otros factores relevantes, sobre los cuales no hay información en autos, que podrían haber condicionado los niveles óptimos de gastos, descartando así la hipótesis de colusión. (v) Por último, el tribunal analizó el tema de la calidad del plan de salud. En efecto, una de las defensas presentadas por las Isapres es que la cobertura de carátula es solo una de las dimensiones que determinan la cobertura efectiva del plan, lo que también estaría determinado por los topes o límites máximos de bonificación que apliquen las Isapres a sus planes y también por el valor que asignan los prestadores a sus atenciones. La evidencia del expediente mostró que en el período en que se sustituyeron los planes 100/80 por 90/70 las Isapres requeridas no hicieron un esfuerzo por mejorar la competitividad de la muestra de planes que ofrecían, ni por el precio, ni por los topes de bonificación. El tribunal concluyó que eso podría deberse a un acuerdo colusorio pero también podría explicarse por un paralelismo que nos sea fruto de la colusión, o por aumento del costo de la salud, que fue enfrentado disminuyendo la calidad del plan en lugar de aumentar el precio. El tribunal concluye, poniendo fin a las dudas 322 Mostrar más
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References: Artículo 3
 artículo 56

Resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 

Real Decreto 
 resolución 
 Artículo 5
 RESOLUCIÓN 
 RESOLUCIÓN 
 artículo 46
 artículo 60