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Timestamp: 2019-04-19 07:17:28+00:00

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BVerwG 9 A 40.07 , Urteil vom 18. März 2009 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 9 A 40.07 , Urteil vom 18. März 2009
BVerwG 9 A 40.07ECLI:DE:BVerwG:2009:180309U9A40.07.0
LG NRW §§ 4a, 5
Ausgleichsmaßnahme; Einschätzungsprärogative; Existenzgefährdung; Flächeninanspruchnahme; Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung; Verhältnismäßigkeitsprüfung; gerichtliche Kontrolle; Übermaßverbot;
BVerwG, Urteil vom 18.03.2009 - 9 A 40.07 [ECLI:DE:BVerwG:2009:180309U9A40.07.0]
BVerwG 9 A 40.07
Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Februar 2007 in der Gestalt, die er durch die Erste Änderung vom 28. Dezember 2007, die Zweite Änderung vom 19. Februar 2009 und die in der mündlichen Verhandlung vom 18. und 19. Februar 2009 zu Protokoll gegebenen Ergänzungen des Beklagten erhalten hat, ist rechtswidrig. Er darf nicht vollzogen werden.
2 Der Kläger zu 2 bewirtschaftet einen ihm von seiner Mutter, der Klägerin zu 1, verpachteten landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb. Zu dem Betrieb gehören ca. 183 423 m² Eigentumsflächen, von denen 24 190 m² für die Straßenbaumaßnahme, 4 302 m² für das sonstige Wegenetz und 103 176 m² für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen erworben werden sollen; 380 m² unter der geplanten Brücke über das Tal des Homberger Bachs sollen dauernd beschränkt und 654 m² vorübergehend in Anspruch genommen werden. Der Kläger zu 2 hat außerdem Flächen von Dritten hinzugepachtet, von denen 28 304 m² für die Straßenbaumaßnahme und 99 650 m² für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden sollen. Das entspricht etwa 10 % der hinzugepachteten Flächen. Die Hofstelle mit den beiden Wohngebäuden der Kläger liegt im Homberger Bachtal südlich der Trasse; der Trassenabstand der Gebäude beträgt ca. 30 bzw. 70 m.
3 Auf Antrag des Beklagten vom 28. Februar 2005 leitete die Bezirksregierung Düsseldorf das Anhörungsverfahren ein und veranlasste, dass der Plan nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung in den Stadtverwaltungen Heiligenhaus, Ratingen, Velbert und Wülfrath vom 4. April bis zum 3. Mai 2005 ausgelegt wurde. Die Kläger erhoben fristgerecht Einwendungen gegen das Vorhaben, mit denen sie sich unter Vorlage eines landwirtschaftlichen Sachverständigengutachtens gegen die Inanspruchnahme des Grundeigentums, gegen existenzgefährdende Auswirkungen der Planung auf den landwirtschaftlichen Betrieb sowie gegen Beeinträchtigungen durch Lärm, Erschütterungen und Schadstoffe wandten. Die Planung weise eine Vielzahl von Mängeln auf, die u.a. die Trassenwahl, die Verkehrsprognose, die darauf beruhenden Lärm- und Schadstoffberechnungen, die Berücksichtigung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Natur, namentlich auf geschützte Tierarten, den notwendigen Schutz von Grundwasser und Oberflächengewässern sowie die Standsicherheit baulicher Anlagen beträfen. Das Planungskonzept für die vorgesehenen Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen sei nicht nachvollziehbar.
4 Aufgrund von Einwendungen und behördlichen Stellungnahmen kam es zu verschiedenen Planänderungen, die der Vorhabenträger mit zwei Deckblättern in das Verfahren einbrachte. Sie betrafen insbesondere die Aktualisierung der Verkehrsprognose, die schalltechnische Berechnung und darauf basierende Schutzmaßnahmen, die Schadstoffuntersuchung und die Ergänzung des landschaftspflegerischen Begleitplans um eine Untersuchung zu streng geschützten Arten und Vogelarten des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie. In der schalltechnischen Berechnung des zweiten Deckblatts wurden - wie schon in der Ursprungsfassung der Berechnung - für die Wohnhäuser der Kläger keine Überschreitungen der als maßgeblich zugrunde gelegten Grenzwerte von 64 dB(A) tags und 54 dB(A) nachts ermittelt. Im Deckblattverfahren wurden die Kläger nicht beteiligt. Im nachfolgenden Erörterungstermin erhielten sie ihre Einwendungen aufrecht.
5 Mit Beschluss vom 21. Februar 2007 stellte der Beklagte den Plan für das Vorhaben fest und erteilte dem Vorhabenträger für die Einleitung des Straßenoberflächenwassers in die in den Planunterlagen dargestellten Entwässerungsanlagen eine wasserrechtliche Erlaubnis. Der Planfeststellungsbeschluss enthält zahlreiche Nebenbestimmungen, die u.a. den Naturschutz, den Schutz des Grundwassers und den Lärmschutz betreffen. Rodungsarbeiten werden zeitlich reglementiert und außerdem eine qualifizierte ökologische Baubegleitung angeordnet. Soweit die Trasse das künftige Wasserschutzgebiet der Trinkwassergewinnungsanlage Homberg-Meiersberg berührt, hat die bauliche Ausgestaltung die Richtlinien über bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wassergewinnungsgebieten (RiStWag) - Ausgabe 2002 - zu beachten. Zusätzlich ordnet der Beschluss an, die vom Vorhabenträger auf Brücken beidseitig geplanten 1,2 m hohen Spritzschutzwände auf den Bauwerken Nr. 3 - 6, darunter der Brücke über das Homberger Bachtal, in einer Höhe von 3 m auszuführen. Zur Minderung der Lärmbelastung wird dem Vorhabenträger aufgegeben, einen lärmmindernden Straßenoberflächenbelag, der einen Korrekturwert DStrO von - 2 dB(A) erzielt, zu verwenden und an Brückenbauwerken lärmmindernde Fahrbahnübergänge anzubringen.
6 Die Einwendungen der Kläger wies der Planfeststellungsbeschluss zurück: Die planfestgestellte Trasse verdiene gegenüber den untersuchten Alternativtrassen den Vorzug. Das gelte auch im Verhältnis zur Variante II b, die zwar unter Umweltgesichtspunkten nahezu gleichwertig sei, aber unter den Aspekten der verkehrlichen Entlastungswirkung und der Verkehrssicherheit schlechter abschneide. Die Belastung mit Lärm und Schadstoffen sei auf der Grundlage einer tragfähigen Verkehrsprognose und auch im Übrigen fehlerfrei ermittelt worden. Soweit mancherorts wie möglicherweise auch auf dem Anwesen der Kläger eine Überschreitung der einschlägigen Grenzwerte für NO2 zu erwarten sei, ergäben sich aus dem Vorhaben keine Hinderungsgründe, die Einhaltung der Grenzwerte mit den Mitteln der Luftreinhalteplanung zu sichern. Artenschutzrechtliche Verbote stünden dem Vorhaben mit Rücksicht auf die getroffenen Schutzvorkehrungen nicht entgegen. Sollte die betriebliche Existenzgefährdung der Kläger, die anerkannt werde, nicht durch Bereitstellung von Ersatzland oder Betriebsverlagerung abgewendet werden können, so scheitere das Vorhaben daran nicht; denn das Gewicht der Planungsziele rechtfertige die Inkaufnahme einer Existenzgefährdung.
8 Nach Erhebung der am 11. Mai 2007 bei Gericht eingegangenen Klage hat der Vorhabenträger die Planunterlagen in artenschutzrechtlicher Hinsicht durch ein drittes Deckblatt ergänzt, das zusätzliche Vermeidungsmaßnahmen vorsieht und in dem für den Fall, dass artenschutzrechtliche Verbotstatbestände gegeben sein sollten, für zahlreiche Tierarten vorsorglich ein Antrag auf Erteilung einer Ausnahme gemäß § 43 Abs. 8 und - hilfsweise - einer Befreiung nach § 62 BNatSchG n.F. gestellt wird. Die Kläger haben von der ihnen eingeräumten Möglichkeit, hierzu Stellung zu nehmen, fristgerecht Gebrauch gemacht und dabei Mängel der dem Deckblatt zugrunde liegenden ergänzenden Prüfung gerügt.
10 Mit einem in der mündlichen Verhandlung übergebenen Zweiten Änderungsbeschluss vom 19. Februar 2009 hat der Beklagte auf Antrag des Vorhabenträgers den Planfeststellungsbeschluss nochmals ergänzt. Gegenstand dieser Ergänzung sind zusätzliche Schutz- und vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen wie die nochmalige Erhöhung der Schutzwand auf der Autobahnbrücke über das Homberger Bachtal auf 4 m, die Schaffung eines ca. 5 ha großen Ergänzungshabitats und die Anbringung von zwei künstlichen Niströhren für den Steinkauz, die ausschließen sollen, dass trotz der vorhabenbedingten Beeinträchtigungen von zwei Steinkauzrevieren die Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG n.F. bezogen auf diese Vogelart eingreifen. Außerdem wird vorsorglich eine Ausnahme von diesen Verboten erteilt. Wegen weiterer Planergänzungen, die der Beklagte durch Protokollerklärungen in der mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 2009 vorgenommen hat, wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen. Darüber hinaus hat der Beklagte sich in der mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 2009 bereiterklärt, sein Ausgleichskonzept so zu ändern, dass die Inanspruchnahme der vom Kläger zu 2 bewirtschafteten Flächen um 5 ha reduziert wird; er hat weiterhin angeboten, ihm einen Teilbereich von 13,5 ha des Grundstücks Gemarkung Homberg, Flur x, Flurstück y zu veräußern und als Entschädigung für die verloren gehenden Pachtflächen und zur Wahrung seiner betrieblichen Existenz Grünland- oder Ackerflächen pachtweise zur extensiven Bewirtschaftung zu überlassen.
11 Die Kläger haben die Änderungsbeschlüsse und sonstigen Planergänzungen in ihr Klagebegehren einbezogen und von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, in einem nachgelassenen Schriftsatz zur Zweiten Änderung des Planfeststellungsbeschlusses und zu den zu Protokoll gegebenen Ergänzungen Stellung zu nehmen.
14 In materiellrechtlicher Hinsicht verstoße der Beschluss gegen das Abwägungsgebot und gegen zwingendes Recht. Die Erklärungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung hätten bestätigt, dass die Existenzgefährdung des Betriebs der Kläger bei der Konzeption der Ausgleichsmaßnahmen nicht berücksichtigt worden sei. Unabhängig davon sei die durch die Ausgleichsmaßnahmen bewirkte Existenzgefährdung im Ergebnis unverhältnismäßig, weil sie sich durch Änderung der Maßnahmen vermeiden lasse. Ob die durch Protokollerklärungen angebotenen Leistungen die Existenz des Betriebs sichern könnten, sei allerdings ungewiss. Der lärmtechnischen Untersuchung und der Abschätzung von Luftschadstoffen liege eine Verkehrsprognose zugrunde, die methodisch verfehlt sei und von unzutreffenden Daten ausgehe. Die Schadstoffuntersuchung sei mittels einer Methode durchgeführt worden, die den örtlichen Verhältnissen im Trassenbereich nicht gerecht werde. Zudem fehle der Nachweis, dass sich die Grenzwertüberschreitung bei Stickstoffdioxid mit den Mitteln der Luftreinhalteplanung bewältigen lasse. Das Vorhaben verletze weiterhin zwingende artenschutzrechtliche Regelungen. Die durchgeführten Untersuchungen seien methodisch fehlerhaft, lückenhaft und teilweise veraltet. Sie böten deshalb keine tragfähige Grundlage für die artenschutzrechtliche Beurteilung, die im Übrigen daran leide, dass der Beklagte ihr einen populationsbezogenen Ansatz zugrunde gelegt habe. Bei der gebotenen individuenbezogenen Betrachtung seien die Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 BNatSchG erfüllt, ohne dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung vorlägen.
16 Die Kläger beantragen, den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 21. Februar 2007 in der Gestalt, die er durch die Erste Änderung vom 28. Dezember 2007, die Zweite Änderung vom 19. Februar 2009 und die in der mündlichen Verhandlung vom 19. Februar 2009 zu Protokoll gegebenen Ergänzungen des Beklagten erhalten hat, aufzuheben, hilfsweise, festzustellen, dass dieser Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist, äußerst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, diesen Planfeststellungsbeschluss um zusätzliche Schutzauflagen zur Vermeidung von Lärmbeeinträchtigungen der Kläger zu ergänzen.
18 Er trägt zusammengefasst vor: Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an formellen Fehlern. Eine strikte Trennung von Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde sei rechtlich nicht geboten. Beide Funktionen seien beim Landesbetrieb organisatorisch getrennt. Zu den nach der Erörterung eingeholten Gutachten seien die Betroffenen gehört worden. Eine Auslegung aller Gutachten sei nicht geboten gewesen, da die ausgelegten Unterlagen eine hinreichende Anstoßwirkung entfaltet hätten. Das Einvernehmen mit den Wasserbehörden werde hergestellt. Unterstellte Verfahrensfehler hätten sich im Übrigen nicht auf das Ergebnis ausgewirkt.
19 Der Planfeststellungsbeschluss sei auch materiell rechtmäßig. Mit der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme sowie den ergänzenden Leistungen, zu denen der Beklagte sich in der mündlichen Verhandlung bereiterklärt habe, lasse sich die Existenzgefährdung des Klägers zu 2 abwenden. Die Beurteilung von Lärm- und Schadstoffbelastungen basiere auf einer ordnungsgemäß erstellten Verkehrsprognose und sei auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Die artenschutzrechtliche Beurteilung beruhe auf tragfähigen tatsächlichen Feststellungen und beachte die Vorgaben der mittlerweile novellierten artenschutzrechtlichen Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes, die ihrerseits mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht in Einklang stünden. Durch das Vorhaben würden unter Berücksichtigung der getroffenen Vermeidungs- und Ausgleichsmaßnahmen keine artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände verwirklicht; unabhängig davon entsprächen die vorsorglich erteilten Ausnahmen und Befreiungen den für sie geltenden Anforderungen. Zum Schutz vor geologischen und hydrogeologischen Risiken des Baugrundes seien Fachgutachten eingeholt worden, die geeignete Schutzmaßnahmen festlegten. Dass weitergehende Detailerkundungen erst im Zuge der Ausführungsplanung erfolgen sollten, sei rechtlich unbedenklich, zumal die Ausführungsunterlagen der Planfeststellungsbehörde vor Baubeginn vorgelegt werden müssten. Die wasserrechtliche Erlaubnis berühre keine Rechte der Kläger. Das Vorhaben führe auch nicht zu einem planungsrechtlichen Torso, da die Zulassungsakte für die nötigen Anschlüsse an das vorhandene Straßennetz ihre Gültigkeit behalten hätten. Bei einem Variantenvergleich erweise sich die planfestgestellte Trasse unter Berücksichtigung aller berührten Belange als die ausgewogenste Lösung.
21 Namentlich ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 17e Abs. 1 Nr. 5 FStrG zur Entscheidung über diesen Rechtsstreit berufen. Wie der Senat mit Urteil vom 9. Juli 2008 - BVerwG 9 A 14.07 - (BVerwGE 131, 274 <Rn. 26 ff.>) entschieden hat, begegnet die gesetzliche Zuständigkeitsregelung keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Anhaltspunkte dafür, dass die Aufnahme des Teilstücks der A 44 zwischen Ratingen (A 3) und Velbert in Nr. 22 der Anlage zu § 17e Abs. 1 FStrG offensichtlich fehlsam oder evident unsachlich wäre, sind weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich.
22 Die Klage ist mit ihrem ersten Hilfsantrag auch begründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden, weil die vorgesehene Flächeninanspruchnahme für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen die Kläger in ihren Rechten verletzt. Der Hauptantrag, mit dem die Kläger die Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses begehren, ist dagegen unbegründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem Mangel, der nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden könnte (§ 17e Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 FStrG).
23 A. Mit einer die erwähnte Flächeninanspruchnahme betreffenden Ausnahme greifen die Rügen, auf die die Kläger ihren Hauptantrag und ihren ersten Hilfsantrag stützen, nicht durch. Zur Begründung nimmt der Senat Bezug auf die nachfolgend wiedergegebenen Ausführungen in seinem Urteil vom selben Tage zum Parallelverfahren BVerwG 9 A 39.07 , in dem er auf insoweit gleichgerichtete Rügen der Klägerin jenes Verfahrens den Planfeststellungsbeschluss einer Überprüfung in formeller und materieller Hinsicht unterzogen hat:
Bezogen auf Verfahrensfehler der wasserrechtlichen Erlaubnis ist die Klägerin indessen nicht rügebefugt. Die wasserrechtlichen Ge-stattungstatbestände vermitteln Drittschutz nur nach Maßgabe des Rücksichtnahmegebots. Geschützt sind mithin allein solche Dritte, deren Belange in einer qualifizierten und individualisierten Weise betroffen sind (Urteile vom 15. Juli 1987 - BVerwG 4 C 56.83 - BVerwGE 78, 40 <41 ff.> und vom 16. März 2006 a.a.O Rn. 452). Eine derartige eigene Rechtsbetroffenheit durch die wasserrechtliche Erlaubnis hat die Klägerin weder unter dem Aspekt der Überschwemmungsgefahr noch unter dem der Gefahr von Gewässerverunreinigungen auch nur ansatzweise dargetan.
(a) § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG n.F. verbietet es, Fortpflanzungs- und Ruhestätten wild lebender Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Erfolgt der Zugriff im Zuge eines nach § 19 BNatSchG zulässigen Eingriffs in Natur und Landschaft, der auch in einem unter dem Blickwinkel der Eingriffsregelung unbedenklichen Straßenbauvorhaben bestehen kann, so findet gemäß § 42 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG n.F. eine ergänzende Regelung Anwendung. Dann scheidet, soweit Tierarten nach Anhang IVa der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl EG Nr. L 206 S. 7 - Habitat-richtlinie - FFH-RL) oder europäische Vogelarten betroffen sind, ein Verstoß gegen das Verbot des Abs. 1 Nr. 3 und im Hinblick auf damit verbundene unvermeidbare Beeinträchtigungen auch gegen das Verbot des Abs. 1 Nr. 1 aus, soweit die ökologische Funktion der betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird (§ 42 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG n.F.). Um dies zu gewährleisten, können nach Abs. 5 Satz 3 auch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt werden. Im Anwendungsbereich des § 42 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG n.F. hat die Verbotsprüfung demnach zweistufig zu erfolgen: Auf der ersten Stufe stellt sich die Frage, ob auf eine geschützte Lebensstätte mit einer der genannten Tathandlungen eingewirkt wird. Trifft dies zu, so sind auf der zweiten Stufe die Konsequenzen in den Blick zu nehmen, die damit für die von der betroffenen Lebensstätte für die sie nutzenden Tiere erfüllte Funktion verbunden sind.
Bezogen auf Fledermäuse sind bei der durchgeführten Bestands-aufnahme Wochenstuben, Balzquartiere und örtlich tradierte Winterquartiere nicht aufgefunden worden. Der von Klägerseite gegebene Hinweis, im Trassenbereich seien Wochenstuben bekannt, ist unsubstanziiert geblieben. Da der Umfang der Bestandsaufnahme nicht zu beanstanden ist, brauchte eine Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten insoweit nicht in Betracht gezogen zu werden. Hingegen fallen dem Vorhaben Höhlenbäume zum Opfer, für die der Beklagte in Rechnung stellt, dass sie Exemplaren einiger Fledermausarten im Wechsel mit anderen Höhlenbäumen als Tagesquartiere dienen. Werden sie gefällt, so liegt hierin unabhängig davon, ob sie unmittelbar vorher aktuell belegt gewesen sind, in Anbetracht ihrer in ständigem Wechsel wiederkehrenden Nutzung die Zerstörung von Ruhestätten i.S.v. § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG n.F. Nach § 42 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG n.F. kommt das Zerstörungsverbot gleichwohl nicht zum Tragen. Den Feststellungen des vom Beklagten beauftragten Instituts für Landschaftsentwicklung und Stadtplanung (ILS) zufolge sind im räumlichen Zusammenhang der Rodungsflächen genügend weitere Quartierbäume vorhanden; es besteht also bisher ein Überangebot an Quartieren mit der Folge, dass der Eingriff funktional nicht ins Gewicht fällt. Der Senat sieht keinen Grund, warum diese naturschutzfachliche Einschätzung nicht zumindest vertretbar sein sollte.
Unbeachtlich ist schließlich auch der Umstand, dass der Vorhaben-träger möglicherweise erst im Jahr 2011 auf die bis dahin verpachtete Fläche zugreifen kann. Die Gefahr einer verspäteten Realisierung der Ausgleichsmaßnahme ist damit nicht verbunden, weil der Planfeststellungsbeschluss i.d.F. der Zweiten Änderung ausdrücklich einen einjährigen Vorlauf der Maßnahme vor der Baufeldräumung vorschreibt, der Beginn der Realisierung des Vorhabens also ggf. entsprechend hinausgeschoben werden muss.
Die Grenzwerte, die die Verordnung für Schwefeldioxid, Stickstoff-dioxid und Stickstoffoxide, Partikel, Blei, Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft festlegt, stehen in engem Zusammenhang mit dem System der Luftreinhalteplanung (vgl. § 47 BImSchG, § 11 der 22. BImSchV). Mit diesem System hat der deutsche Gesetz- und Verordnungsgeber in Umsetzung der Vorgaben gemeinschaftsrechtlicher Luftqualitätsrichtlinien einen abgestuften Regelungsmechanismus vorgesehen, der Grenzwertüberschreitungen immissionsquellenunabhängig begegnen soll. Die durch das Gemeinschaftsrecht gewährte Freiheit, zwischen den zur Einhaltung der Grenzwerte geeigneten Mitteln zu wählen, wird durch die Regelungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der 22. BImSchV jedoch nicht beschränkt. Sie schließt grundsätzlich eine Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde aus, die Einhaltung der Grenzwerte vorhabenbezogen zu garantieren (Urteil vom 26. Mai 2004 - BVerwG 9 A 6.03 - BVerwGE 121, 57 <61> und vom 23. Februar 2005 - BVerwG 4 A 5.04 - BVerwGE 123, 23 <28>).
Die Voraussetzungen für die Anwendung des Prognoseverfahrens waren hier erfüllt. Anders als die Klägerin meint, hängt die Anwendung nicht von einer geländegleichen Führung der Straße, sondern davon ab, dass Trogtiefen und Dammhöhen unter 15 m verbleiben (Nr. 1.3 Abs. 1 Spiegelstrich 3 MLuS 02). Für das Planvorhaben trifft dies zu. Soweit die Klägerin darauf hinweist, dass das Abschätzungsmodell bei häufigen Schwachwindlagen und/oder im Bereich von relevanten Kaltluftabflüssen und -seen unanwendbar bzw. seine Anwendung problematisch ist (Nr. 1.3 Abs. 2 Spiegelstrich 2 MLuS 02), sind diese negativen Anwendungsbedingungen nicht gegeben. Dem Vortrag der Klägerin, nach Beobachtungen des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW im Rahmen der Luftreinhalteplanung (Sektor 4) seien bezogen auf den maßgeblichen Trassenraum für über 40 % eines Jahres Schwachwindlagen mit Geschwindigkeiten von 0 bis 2 m/s zu prognostizieren, ist der Beklagte entgegengetreten; die Luftreinhalteplanung verfüge nicht über Winddaten für den Raum Velbert/Heil-igenhaus, sondern nur für Düsseldorf, Essen, Neuss und Reisholz, wobei die Spannbreite der Schwachwindhäufigkeiten von 17,3 bis 34,4 % reiche. Diesen substanziierten Ausführungen hat die Klägerin nicht mehr widersprochen. Es fehlen deshalb Anhaltspunkte, dass die Windverhältnisse im Trassenbereich in ungewöhnlichem Maße durch Schwachwindlagen geprägt sind, zumal die Trasse ganz überwiegend in Kuppenlage verläuft. Kaltluftströmungen sind - wie der Gutachter des Beklagten Dipl.-Ing. Dr. Bö. in der mündlichen Verhandlung erläutert hat - in den Bachtälern zu erwarten. Da die Autobahn die Täler im oberen Bereich der Talschultern und damit oberhalb dieser Strömungen quert, überzeugt den Senat die Annahme, die Kaltluftabflüsse seien für die Schadstoffausbreitung nicht relevant.
Die Planfeststellungsbehörde hat zur Begründung ihrer Auswahlentscheidung darauf verwiesen, dass die planfestgestellte Trasse im direkten Vergleich mit der Variante II b trotz mancher Nachteile in Einzelpunkten bei einer Gesamtschau besser abschneide. Allein unter Umweltgesichtspunkten sei keiner dieser beiden Varianten zwingend der Vorzug zu geben; bei einer vergleichbaren Belastung für die Schutzgüter ‚Tiere und Pflanzen’ sowie ‚Grundwasser’ stünden Vorzügen der Variante II b für die Schutzgüter ‚Landschaftsbild’ sowie ‚Freizeit und Erholung’ Vorzüge der planfestgestellten Trasse vor allem für die Schutzgüter ‚Wohnen und Wohnumfeld’, ‚Klima/Luft-hygiene’ und ‚Boden’ gegenüber. Angesichts dessen gebe den Ausschlag, dass die Vorzugsvariante wegen ihrer geringeren Länge einen höheren Verkehrswert biete, wegen ihres weniger kurvenreichen Verlaufs verkehrssicherer sei und zudem geringere Kosten verursache. Diese vergleichende Bewertung hält sich im Rahmen der planerischen Gestaltungsfreiheit. Ihr liegen keine erheblichen Mängel bei der Ermittlung und Gewichtung der Gesichtspunkte zugrunde, die für und gegen die beiden in die engere Wahl gezogenen Varianten sprechen.
24 Diese Ausführungen gelten für das Begehren der Kläger entsprechend. Eine letztlich nicht entscheidungserhebliche Besonderheit besteht lediglich insofern, als die Kläger im Deckblattverfahren nicht beteiligt worden sind, obgleich in der aktualisierten Schadstoffuntersuchung des zweiten Deckblatts für ihr Anwesen bezogen auf ein Wirtschaftsgebäude erstmals die Grenzwerte der 22. BImSchV geringfügig überschreitende NO2-Belastungen ermittelt worden sind. Ungeachtet der Frage, ob dieses Berechnungsergebnis trotz der Einschätzung in der Untersuchung, durch die Brückenlage werde die Schadstoffbelastung überschätzt, eine erneute Beteiligungspflicht ausgelöst hat, ist jedenfalls ein erheblicher Verfahrensfehler zu verneinen. Da die Schadstoffprognose in Würdigung des eingehenden Vorbringens der Klägerseite im Klageverfahren gerichtlicher Überprüfung standhält, fehlt es an der konkreten Möglichkeit, dass sich ein etwaiger Beteiligungsmangel auf die Sachentscheidung ausgewirkt haben könnte.
25 B. Die Kläger werden jedoch durch die Inanspruchnahme eines Teils ihrer Flächen für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen in ihren Rechten verletzt. Der Beklagte hat es versäumt, bei der Flächenauswahl das eigentumsrechtlich geschützte Interesse der Kläger am Erhalt ihrer betrieblichen Existenz zu berücksichtigen und so zu gewährleisten, dass das Ausgleichskonzept dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot entspricht. Dieser Mangel rechtfertigt allerdings nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern nur die Feststellung, dass der Beschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf (§ 17e Abs. 6 Satz 2 Halbs. 1 FStrG).
26 1. Die mit einer großflächigen Inanspruchnahme von Grundstücken der Kläger verbundene Anordnung naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen ist zu messen an § 4a Abs. 2 Satz 1 LG NRW in der bis zum 4. Juli 2007 geltenden Fassung (a.F.). Nach dieser Regelung war dem Vorhabenträger als Verursacher des mit dem Bau der A 44 verbundenen Eingriffs im Planfeststellungsbeschluss aufzuerlegen, die eingriffsbedingten unvermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorrangig auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder in sonstiger Weise zu kompensieren (Ersatzmaßnahmen). Soweit für solche Maßnahmen auf privaten Grund und Boden zurückgegriffen werden sollte, war mit Rücksicht auf die enteignende Vorwirkung der naturschutzrechtlichen Anordnung das rechtsstaatliche Übermaßverbot zu beachten, um dem Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG Rechnung zu tragen (vgl. Urteile vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8 S. 12 und vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - BVerwGE 105, 178 <185 f.>).
27 Danach setzt die Anordnung zunächst voraus, dass die Ausgleichsmaßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet ist; es dürfen nur solche Flächen in Anspruch genommen werden, die sich für diesen Zweck objektiv eignen. Weiterhin muss der Zugriff auf privates Grundeigentum zur Erfüllung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsverpflichtung erforderlich sein. Daran fehlt es, sofern Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle ebenfalls Erfolg versprechen, dort aber bei einer Gesamtschau den Vorteil bieten, dass dem Betroffenen geringere Opfer abverlangt werden. Schließlich dürfen die mit Ausgleichsmaßnahmen verbundenen nachteiligen Folgen nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen. Die Schwere der Beeinträchtigung muss vor dem Hintergrund des Gewichts der sie rechtfertigenden Gründe zumutbar sein. Diese Grenze kann überschritten sein, wenn durch Ausgleichsmaßnahmen die wirtschaftliche Existenz des Betroffenen gefährdet oder gar vernichtet wird (Urteil vom 1. September 1997 a.a.O. S. 186).
28 Für die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben ist zu beachten, dass der Planfeststellungsbehörde bei der Bewertung der Kompensationswirkung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zusteht und dass die Ausgestaltung des naturschutzrechtlichen Kompensationsmodells hinsichtlich der Auswahl zwischen grundsätzlich gleich geeigneten Kompensationsmaßnahmen, der naturschutzfachlichen Abstimmung der Kompensationsmaßnahmen untereinander sowie der Berücksichtigung etwaiger multifunktionaler Kompensationswirkungen in erheblichem Umfang Elemente einer planerisch abwägenden Entscheidung aufweist (vgl. Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 <84 f.>). Aufgrund dessen ist einerseits die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Erwägungen zur Dringlichkeit des konkreten Ausgleichskonzepts beschränkt. Andererseits haben die behördlichen Einschätzungs- und Planungsspielräume aber auch zur Konsequenz, dass das Gericht keine eigenständige Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen hat, sondern darauf verwiesen ist, die behördlichen Erwägungen am Maßstab des Übermaßverbots nachzuvollziehen.
29 2. Hiervon ausgehend erweist sich die naturschutzrechtliche Ausgleichskonzeption in Bezug auf die Flächeninanspruchnahme der Kläger als rechtswidrig.
30 Gegen die Eignung der für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommenen Flächen der Kläger sind Bedenken weder vorgetragen worden noch sonst hervorgetreten. Im Gegenteil sprechen die im Erläuterungsbericht des landschaftspflegerischen Begleitplans unter Nr. 4.2.1 und 4.2 .3 benannten Grundsätze, nach denen die Flächenauswahl vorgenommen worden ist, für eine funktionsgerechte Auswahlentscheidung. Es ist aber nicht gesichert, dass die Flächeninanspruchnahme den weiteren Anforderungen des Übermaßverbots entspricht.
31 Der Beklagte hatte Anlass, diese Anforderungen bezogen auf die Kläger besonders sorgfältig zu prüfen. Nach dem von den Klägern vorgelegten Gutachten des Sachverständigen Dipl.-Ing. agr. S. vom 11. Mai 2005, dessen Aussagen der Beklagte nicht in Zweifel gezogen hat, wird ihr Betrieb durch die mit dem festgestellten Plan verbundene Flächeninanspruchnahme in seiner Existenz gefährdet. Von den ca. 25 ha insgesamt für das Vorhaben benötigten Flächen entfallen 20 ha auf Ausgleichsmaßnahmen. Die Eigentumsflächen des Betriebes sollen sogar mehr als zur Hälfte für Ausgleichsmaßnahmen verwendet werden. Deshalb liegt die Annahme nahe, dass die Flächeninanspruchnahme für Ausgleichsmaßnahmen die entscheidende Ursache für die prognostizierte Existenzgefährdung bildet.
32 Anstatt diesen Gesichtspunkt - ggf. nach weiteren Ermittlungen - bei der Flächenauswahl zu berücksichtigen, hat der Beklagte seine Auswahlentscheidung hinsichtlich der Flächen der Kläger allein auf naturschutzfachliche Erwägungen gestützt. Dies ist in der mündlichen Verhandlung von dem Vertreter des mit der Erarbeitung des Ausgleichskonzepts betrauten Planungsbüros, Herrn Dipl.-Ing. W., ausdrücklich eingeräumt worden. Daher bleibt ungewiss, ob sich ein nach fachlicher Einschätzung des Beklagten vertretbares Ausgleichskonzept auch anders bewerkstelligen ließe, ohne den dann Betroffenen Opfer gleichen Gewichts abzuverlangen. Ohne die hierzu nötigen Ermittlungen und fachlichen Bewertungen fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die Beurteilung, ob die Inanspruchnahme der Kläger das mildeste Mittel zur Erreichung des Ausgleichsziels darstellt und damit erforderlich ist. In Anbetracht der insoweit defizitären Erkenntnislage lässt sich auch die Ergebnisrelevanz des aufgezeigten Mangels nicht verneinen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass etwaige Lagenachteile alternativ in Betracht zu ziehender Ausgleichsflächen möglicherweise durch einen größeren Flächenumfang oder durch besondere Vorkehrungen bei der Ausgestaltung der Maßnahmen aufgefangen werden könnten.
33 Darüber hinaus hat der Beklagte es auch versäumt, die Zumutbarkeit der Flächeninanspruchnahme für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen zu prüfen; es ist deshalb offen, ob die mit dem Ausgleichskonzept verfolgten Ziele so gewichtig sind, dass sie die Existenzgefährdung rechtfertigen. Im Planfeststellungsbeschluss wird in dem Abschnitt „Zusammenfassende Bewertung der Grundstücksinanspruchnahmen“ (S. 190 f.) ausgeführt, der Eingriff in das Eigentum der Einwender müsse selbst um den Preis einer Existenzgefährdung in Kauf genommen werden, weil ein Verzicht auf das Bauvorhaben aus Gründen des Allgemeinwohls nicht hinnehmbar sei. Diese undifferenzierte Bewertung der Flächeninanspruchnahmen für den eigentlichen Straßenbau einerseits und für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen andererseits bringt die Annahme zum Ausdruck, auch die geplanten Ausgleichsmaßnahmen seien zwingend notwendig, um die Autobahn bauen zu können. Damit hat die Planfeststellungsbehörde die Begrenzung der Ausgleichspflicht des § 4a Abs. 2 Satz 1 LG NRW a.F. durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip verkannt. Die Ausgleichspflicht ist Teil des gestuften Reaktionsmodells der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Eingriffsbedingte Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind danach in erster Linie zu vermeiden (§ 4a Abs. 1 LG NRW). Unvermeidbare Beeinträchtigungen sind auszugleichen oder, sofern dies nicht in dem erforderlichen Maße möglich ist, durch Ersatzmaßnahmen zu kompensieren (§ 4a Abs. 2 Satz 1 LG NRW). Ist auch ein Ersatz nicht ausreichend möglich, so kann dies nach Maßgabe einer spezifisch naturschutzrechtlichen Abwägung hinzunehmen sein (§ 4a Abs. 4 Satz 1 LG NRW a.F. bzw. § 4a Abs. 7 Satz 1 LG NRW n.F.) mit der Folge, dass die Abgeltung der unterbliebenen Kompensation durch ein Ersatzgeld verlangt werden konnte (§ 5 LG NRW a.F.) bzw. zu erfolgen hat (§ 5 LG NRW n.F.). Auf die jeweils nachrangige Reaktionsstufe ist aber nicht nur dann auszuweichen, wenn eine Befolgung der vorrangigen Reaktionspflicht tatsächlich unmöglich ist, sondern auch dann, wenn die Befolgung mit unverhältnismäßigen Belastungen für die Belange Betroffener verbunden wäre (vgl. Urteil vom 19. März 2003 - BVerwG 9 A 33.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 173 S. 163 f.).
34 Demzufolge ist bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer Flächeninanspruchnahme für Ausgleichsmaßnahmen nicht das Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens, sondern nur das Interesse an einem Ausgleich der zu kompensierenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft ins Verhältnis zu den Auswirkungen der Flächeninanspruchnahme für den Betroffenen zu setzen. Eine so ausgerichtete Prüfung, deren Ergebnis je nach dem konkreten Gewicht der Beeinträchtigungen und der für den Grundstückseigentümer absehbaren Opfer von Fall zu Fall unterschiedlich ausfallen kann, hat die Planfeststellungsbehörde versäumt. Da die insoweit maßgeblichen Umstände nicht ausreichend ermittelt bzw. fachlich bewertet worden sind, ist wiederum ungewiss, ob dieser Mangel die Ausgleichskonzeption im Ergebnis beeinflusst hat.
35 3. Der Mangel, an dem die planfestgestellte Ausgleichskonzeption zu Lasten der Kläger leidet, ist nicht dadurch entfallen, dass der Beklagte sich in der mündlichen Verhandlung bereiterklärt hat, durch Änderung der Konzeption die Inanspruchnahme von Flächen der Kläger um 5 ha zu reduzieren und ihnen andere Flächen zu veräußern. Diese Erklärung stellt keine Planänderung dar, sondern bringt lediglich die Bereitschaft zu einer solchen Änderung zum Ausdruck. Daher vermindert sich mit ihr noch nicht die Belastung, deren Vereinbarkeit mit dem Übermaßverbot die Planfeststellungsbehörde zu prüfen versäumt hat. Im Übrigen kann in der Erklärung auch deshalb kein geeignetes Mittel zur Fehlerbehebung gesehen werden, weil sie sich - unbeschadet der Anordnung der Ausgleichsmaßnahme A 9.21 in einer Größe von ebenfalls 5 ha durch die Zweite Änderung des Planfeststellungsbeschlusses - auf eine einschränkende Veränderung des Ausgleichskonzepts richtet. Eine solche kann nicht im Wege schlichter Planergänzung vorgenommen werden, sondern setzt die Beteiligung der Naturschutzbehörden und -verbände in einem ergänzenden Verfahren voraus. Ferner bleibt nach der Erklärung offen, welche Flächen nicht mehr in Anspruch genommen werden und neu übertragen werden sollen, so dass das Gewicht der verbleibenden Betroffenheit der Kläger und die Frage, ob eine Existenzgefährdung fortbesteht, nicht verlässlich beurteilt werden kann.
36 4. Der festgestellte Fehler verhilft nicht dem Hauptantrag, sondern nur dem ersten Hilfsantrag zum Erfolg. Er betrifft kein zwingendes Planungshindernis; es ist nicht ausgeschlossen, sondern im Gegenteil sogar wahrscheinlich, dass er in einem ergänzenden Verfahren durch eine ordnungsgemäße Verhältnismäßigkeitsprüfung behoben werden kann, ohne die Gesamtplanung in Frage zu stellen.
37 C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
BVerwG 9 A 40.07 (Leitsatz)

References: § 43
 § 62
 § 42
 § 42
 § 50
 § 17
 § 17
 § 42
 § 19
 § 42
 § 42
 § 42
 § 42
 § 47
 § 11
 § 4
 Art. 14
 § 19
 § 4
 § 4
 § 17
 § 155