Source: https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2007/RAP/SUP-RAP-00020-2007.htm
Timestamp: 2019-03-24 09:44:56+00:00

Document:
SUP-RAP-20/2007
EXPEDIENTE: SUP-RAP-20/2007
MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
SECRETARIOS: JORGE SÁNCHEZ CORDERO GROSSMANN - ROBERTO JIMÉNEZ REYES
México, Distrito Federal, a nueve de mayo de dos mil siete.
VISTOS para resolver los autos del expediente al rubro indicado, relativo al recurso de apelación, promovido por Dora Alicia Martínez Valero, en su carácter de representante propietaria del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en contra de la resolución recaída al expediente CG58/2007, por el que se determina desechar la queja interpuesta en Altamira, Tamaulipas, por actos que considera violatorios del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, aprobada en sesión extraordinaria de veintitrés de marzo del presente año; y
I. Antecedentes. a) Mediante oficio número CL-TAM/0161/2006 del tres de abril de dos mil seis, suscrito por el M.C. Jaime Arturo Ortiz González, Consejero Presidente del Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Tamaulipas, y presentado ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el seis de abril de dos mil seis, se remitió el escrito signado por la C. Romana Saucedo Cantú, representante suplente del Partido Acción Nacional ante dicho órgano desconcentrado. En este último escrito se expusieron ciertos hechos que la propia ciudadana consideraba que constituían infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
b) El dos de mayo del año dos mil seis, la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral acordó integrar el expediente de cuenta, quedando registrado bajo el número JGE/QPAN/JL/TAMPS/122/2006.
c) El veintitrés de marzo del dos mil siete, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión extraordinaria, aprobó el dictamen de la Junta General Ejecutiva, en el cual se proponía desechar la queja interpuesta por no ser competente el instituto para resolver.
II. Recurso de apelación. Disconforme con lo anterior, el veintiocho de marzo de dos mil siete, el Partido Acción Nacional, por conducto de su representante legal ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, Dora Alicia Martínez Valero, interpuso recurso de apelación.
III. Tramitación. 1. El treinta de marzo de dos mil siete, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibió el oficio número SCG/065/2007, de la misma fecha, a través del cual el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral dio aviso a este órgano jurisdiccional federal sobre la interposición del presente medio de impugnación.
2. El once de abril de dos mil siete, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibió el oficio número SCG/091/2007, de la misma fecha, por el cual el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió el expediente número ATG-020/2007, en el que se integran: a) Escrito de recurso de apelación y sus anexos; b) Acuerdo de recepción del citado recurso, de dos de abril de dos mil siete; c) Cédula de publicitación de dicho medio de impugnación, de tres de abril de dos mil siete; d) Razón de retiro de los estrados de la referida cédula, en la cual se hace constar que dentro del plazo legalmente establecido no se presentó escrito de tercero interesado; e) Informe circunstanciado de ley, y f) Acuerdo que ordena turnar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el expediente integrado con motivo de dicho recurso de apelación de once de abril de dos mil siete.
IV. Turno. Por acuerdo de once de abril de dos mil siete, el Magistrado Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, acordó integrar el expediente SUP-RAP-20/2007 y turnarlo al Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En sesión pública de nueve de mayo de dos mil siete, el Magistrado Ponente propuso al Pleno de esta Sala un proyecto de resolución, mismo que no fue aprobado, por lo que se encomendó el engrose a la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa.
PRIMERO. Jurisdicción y competencia.- El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior es competente, para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo 2, fracción IV, y 99, párrafo 4, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 40, párrafo 1, inciso b), 42 y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra un acto del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
SEGUNDO. Causales de Improcedencia.- En el caso, al no hacerse valer causal de improcedencia, ni advertirse de oficio la actualización de alguna que deba analizarse, lo conducente es entrar al estudio de fondo de la cuestión planteada.
TERCERO. Los motivos de agravio expuestos por el partido político apelante, en lo medular se circunscriben a las siguientes cuestiones:
a) El ilegal desechamiento de la queja, y por ende la falta de investigación de los hechos denunciados, con la finalidad de deslindar responsabilidades, y que en su oportunidad hubiese permitido imponer una sanción en términos de lo que dispone el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
b) La indebida valoración de las pruebas y la errónea interpretación que la autoridad responsable realizó de los hechos que se pusieron a su consideración, pues de los mismos se podía desprender la intervención de servidores públicos de extracción Priísta, en el retiro de propaganda electoral del Partido Acción Nacional, en contravención a la ley electoral.
El primero de los motivos de disenso, suplido en su deficiencia en términos de lo dispuesto por el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, resulta fundado y suficiente para revocar la resolución impugnada, en atención a lo siguiente:
De las constancias que obran en el sumario, se advierte que la responsable en su resolución determinó desechar de plano la queja interpuesta por el Partido Acción Nacional, en razón de que en el caso se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 15, párrafo 2, inciso e), del Reglamento para la tramitación de los procedimientos para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues a su consideración no se surtía la competencia para seguir un procedimiento administrativo sancionador, y en su caso, imponer una sanción a sujetos no previstos en la norma.
Tal determinación la sustenta en que, desde su perspectiva, los ciudadanos que fueron señalados como responsables de la comisión de ciertas conductas ilícitas, en su carácter de Presidente Municipal y Director de Servicios Públicos, respectivamente, del municipio de Altamira, Tamaulipas, no pueden ser sujetos de un procedimiento administrativo, ya que atentos al contenido de lo que disponen los numerales 264, 265, 266, 267, 268 y 269 del Código sustantivo de la materia, así como el Reglamento para la tramitación de los procedimientos de faltas y aplicación de sanciones administrativas que regula el Libro Quinto, Título Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la autoridad electoral únicamente se encuentra facultada para iniciar un procedimiento sancionador, en relación a las faltas cometidas por partidos políticos, agrupaciones políticas nacionales, observadores electorales y organizaciones a las que pertenezcan dichos observadores.
De la misma manera, citó que no se encuentra facultado para sancionar a autoridades federales, estatales y municipales, notarios públicos, extranjeros, ministros de culto religioso, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta, ya que el procedimiento administrativo instaurado contra dichos entes, únicamente se constriñe en términos del Título Tercero del aludido Reglamento para la tramitación de los procedimientos para el conocimiento de faltas y sanciones administrativas, a integrar un expediente y remitirlo al superior jerárquico, en los casos en que no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral, situación que no acaecía en la especie, pues los sujetos denunciados tenían el carácter de miembros de un Ayuntamiento.
No obstante lo anterior, contrariamente a lo afirmado, resulta incuestionable que le asiste razón al Partido Acción Nacional, ya el Consejo General sí cuenta con facultades para iniciar un procedimiento administrativo sancionador, no sólo en contra de sujetos previstos en el Libro Quinto del Título Quinto del Código sustantivo de la materia, sino también, en contra de otros actores, como lo pueden ser militantes, dirigentes, particulares o autoridades, tal y como se demuestra a continuación:
En efecto, atentos a lo que dispone el numeral 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo autónomo denominado Instituto Federal Electoral, quien a su vez guiará su actividad bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
A su vez, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 73, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General del referido Instituto, como órgano superior de dirección y vigilancia, es el encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, teniendo entre sus diversas atribuciones, tal y como lo disponen los numerales 2 y 82, incisos t) y w), del Código de referencia, requerir a la Junta General Ejecutiva, investigue por los medios a su alcance, hechos que afecten de modo relevante los derechos de los partidos políticos, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.
Para este último efecto, en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se contempla que el Instituto Federal Electoral conocerá de las irregularidades en que haya incurrido un partido político o una agrupación política, a través del procedimiento sancionador que el mismo dispositivo desarrolla.
Para darle una mayor especificidad a lo anterior, creó el Reglamento del Consejo General para regular la tramitación de los procedimientos, para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dentro de sus finalidades prevé la relativa a determinar la existencia de dichas faltas y la responsabilidad en materia administrativa mediante la valoración de los medios de prueba e indicios que obren en el expediente y, en su caso, de la investigación oportuna e imparcial de los hechos que originaron el procedimiento.
Hecho lo que antecede, el Consejo General procederá de resultar conducente, a imponer las sanciones contempladas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tomando en cuenta las circunstancias del caso y la gravedad de la falta.
Cabe mencionar, que las sanciones que en su caso se llegarán a aplicar como resultado de un procedimiento de investigación incoado por la responsable, caen dentro del ámbito denominado derecho penal administrativo, y por otros, derecho administrativo sancionador.
Sobre esta situación, la doctrina ha sido uniforme en establecer que está disciplina, corresponde a las agrupadas en el género del ius puniendi, de las cuales la más desarrollada y antigua está en el derecho penal, que casi absorbe al género, y por tanto constituye obligada referencia o prototipo en las otras de las citadas especies, mutatis mutandi, en todo lo que no requiera de regulación y principios diferentes, para responder a sus particularidades. Al respecto, es de tener presente la Tesis relevante S3EL045/2002, sustentada por ésta Sala Superior, publicada en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 483 a 485, cuyo rubro y texto dice:
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.- Los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador electoral. Se arriba a lo anterior, si se considera que tanto el derecho administrativo sancionador, como el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; de las cuales, el derecho penal es la más antigua y desarrollada, a tal grado, que casi absorbe al género, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las otras especies. Para lo anterior, se toma en cuenta que la facultad de reprimir conductas consideradas ilícitas, que vulneran el orden jurídico, es connatural a la organización del Estado, al cual el Constituyente originario le encomendó la realización de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar común, con las limitaciones correspondientes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo a los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada, ha establecido dos regímenes distintos, en los que se pretende englobar la mayoría de las conductas ilícitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La división del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora jurisdiccional y otra administrativa, tienen su razón de ser en la naturaleza de los ilícitos que se pretenden sancionar y reprimir, pues el derecho penal tutela aquellos bienes jurídicos que el legislador ha considerado como de mayor trascendencia e importancia por constituir una agresión directa contra los valores de mayor envergadura del individuo y del Estado que son fundamentales para su existencia; en tanto que con la tipificación y sanción de las infracciones administrativas se propende generalmente a la tutela de intereses generados en el ámbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la autoridad administrativa lleve a cabo su función, aunque coinciden, fundamentalmente, en que ambos tienen por finalidad alcanzar y preservar el bien común y la paz social. Ahora, el poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como finalidad inmediata y directa la prevención de la comisión de los ilícitos, ya sea especial, referida al autor individual, o general, dirigida a toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado éste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferación y comisión futura. Por esto, es válido sostener que los principios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador, como manifestación del ius puniendi. Esto no significa que se deba aplicar al derecho administrativo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean útiles y pertinentes a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de éstas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administración, en razón de que no existe uniformidad normativa, sino más bien una unidad sistémica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de él caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa peculiaridad de su regulación normativa; si bien la unidad del sistema garantiza una homogeneización mínima.
En cuanto a los sujetos, que pueden ser sancionables dentro del procedimiento sancionador, es de apuntar que si bien, en atención a lo dispuesto por los numerales 269 y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sólo se prevé que el Instituto Federal Electoral, conocerá de las irregularidades y aplicará las sanciones que deriven de la conducta irregular de un partido político o una agrupación política nacional, no lo es menos que este máximo tribunal en materia electoral, en el expediente SUP-RAP-18/2003, se pronunció en el sentido de que de que no sólo los partidos políticos y/o agrupaciones políticas nacionales, pueden ser sancionados por las conductas ilícitas, que por sí mismos cometan en contravención a la normatividad electoral, pues se concluyó que un partido político es vigilante de la conducta de sus dirigentes, militantes, miembros, simpatizantes, trabajadores del partido o incluso de personas distintas, siempre que sea en interés de esa entidad o dentro del ámbito de actividad del instituto político, en cumplimiento a sus funciones y en la consecución a sus fines y, por ende, también responde de la conducta de éstas, con independencia de la responsabilidad que corresponda a cada sujeto en lo particular. Lo que se traducía en que se puede generar tanto una responsabilidad individual, como una responsabilidad del partido como persona jurídica encargada de la vigilancia del correcto cumplimiento de las obligaciones de sus miembros. Dicho criterio, ha sido recogido por la doctrina jurídica mayoritariamente aceptada del derecho administrativo sancionador, en la llamada culpa in vigilando, en la que se destaca el deber de vigilancia que tiene una persona jurídica o moral sobre las personas que actúan en su ámbito de actividades.
Respecto a lo anterior, es pertinente considerar el criterio que se sostiene en la Tesis relevante, emitida por esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada con la clave S3EL 034/2004, en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 754 a 756, cuyo rubro y contenido es el siguiente:
PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTAbles POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES.- La interpretación de los artículos 41, segundo párrafo, bases I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38, apartado 1, inciso a) y 269, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales permite concluir, que los partidos políticos son personas jurídicas que pueden cometer infracciones a disposiciones electorales a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político. Para arribar a esta conclusión, se tiene en cuenta que las personas jurídicas (entre las que se cuentan los partidos políticos) por su naturaleza, no pueden actuar por sí solas, pero son susceptibles de hacerlo a través de acciones de personas físicas, razón por la cual, la conducta legal o ilegal en que incurra una persona jurídica sólo puede realizarse a través de la actividad de aquéllas. El legislador mexicano reconoce a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales a través de personas físicas, tanto en la Constitución federal, al establecer en el artículo 41 que los partidos políticos serán sancionados por el incumplimiento de las disposiciones referidas en el precepto, como en el ámbito legal, en el artículo 38, que prevé como obligación de los partidos políticos conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático; este precepto regula: a) el principio de respeto absoluto de la norma, que destaca la mera transgresión a la norma como base de la responsabilidad del partido, lo que es acorde con el artículo 269 mencionado, el cual dispone que al partido se le impondrá una sanción por la violación a la ley y, b) la posición de garante del partido político respecto de la conducta de sus miembros y simpatizantes, al imponerle la obligación de velar porque ésta se ajuste a los principios del estado democrático, entre los cuales destaca el respeto absoluto a la legalidad, de manera que las infracciones que cometan dichos individuos constituyen el correlativo incumplimiento de la obligación del garante —partido político— que determina su responsabilidad por haber aceptado o al menos tolerado las conductas realizadas dentro de las actividades propias del instituto político; esto conlleva, en último caso, la aceptación de las consecuencias de la conducta ilegal y posibilita la sanción al partido, sin perjuicio de la responsabilidad individual. El partido político puede ser responsable también de la actuación de terceros que no necesariamente se encuentran dentro de su estructura interna, si le resulta la calidad de garante de la conducta de tales sujetos. Lo anterior sobre la base de que, tanto en la Constitución como en la ley electoral secundaria, se establece que el incumplimiento a cualquiera de las normas que contienen los valores que se protegen con el establecimiento a nivel constitucional de los partidos políticos, acarrea la imposición de sanciones; estos valores consisten en la conformación de la voluntad general y la representatividad a través del cumplimiento de la función pública conferida a los partidos políticos, la transparencia en el manejo de los recursos, especialmente los de origen público, así como su independencia ideológica y funcional, razón por la cual es posible establecer que el partido es garante de la conducta, tanto de sus miembros, como de las personas relacionadas con sus actividades, si tales actos inciden en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines. Lo anterior se ve reforzado con lo establecido en la doctrina, en el sentido de que los actos que los órganos estatutarios ejecutan en el desempeño de las funciones que les competen se consideran como actos de la propia persona jurídica, y del deber de vigilancia de la persona jurídica —culpa in vigilando— sobre las personas que actúan en su ámbito.
En las relatadas circunstancias, sobre este aspecto, es dable afirmar, que de la interpretación de los artículos 41, párrafo segundo, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 38, apartado 1, inciso a) y 269, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es de reconocerse a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales, a través de personas físicas, concretamente y que, por tanto, tienen responsabilidad que los hace acreedores a la imposición de una sanción, con independencia de la responsabilidad en que pudieran incurrir sus dirigentes, miembros o simpatizantes.
Ahora bien, de lo antes expuesto, se puede colegir que ante la comisión de cualquier conducta presuntamente transgresora del marco constitucional y legal en materia electoral, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, como órgano máximo de dirección, y encargado de la función electoral de organizar las elecciones, cuenta con una serie de atribuciones expresas que le permiten remediar e investigar de manera eficaz e inmediata, cualquier situación irregular que pueda afectar la contienda electoral y sus resultados o que hayan puesto en peligro los valores que las normas electorales protegen, independientemente de las sanciones administrativas que el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, prevé sobre el particular.
No obstante, puede darse el caso que las citadas atribuciones explícitas de las que goza el referido Consejo General del Instituto Federal Electoral, como lo son la de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, vigilar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la normatividad aplicable, o incluso la de requerir que la Junta General Ejecutiva investigue ciertos hechos, que afecten de modo importante el desarrollo del proceso electoral federal, en la práctica, en ciertos casos, pudieran ser disfuncionales, al no reconocer la existencia y no ejercer ciertas facultades implícitas que resultan necesarias para hacer efectivas aquellas atribuciones.
En tal razón, la existencia de facultades implícitas ha de deducirse de otras facultades expresamente reconocidas en el orden jurídico, por lo que su existencia no es autónoma sino que está subordinada a las segundas, por lo que éstas tienen el carácter de principales. Dichas consideraciones, han sido recogidas en la Tesis relevante, emitida por esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la clave S3EL 047/98, en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 656 y 657, cuyo título y texto expone:
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. PARA EL EJERCICIO DE UNA FACULTAD IMPLÍCITA, POR EL CONSEJO GENERAL, REQUIERE DE UNA EXPRESA PARA LOGRAR LA EFECTIVIDAD DE ÉSTA.- El inciso z), del artículo 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, autoriza al Consejo General del Instituto Federal Electoral, para dictar los acuerdos necesarios con el objeto de hacer efectivas las atribuciones contenidas en los incisos del a) al y), de ese numeral y las demás señaladas en el propio ordenamiento. Esta facultad implícita requiere la existencia, a su vez, de alguna expresa, a la que tienda hacer efectiva, por cuanto a que, el otorgamiento de la implícita al Consejo General, por el Congreso de la Unión, tiene como aspecto identificatorio la relación de medio a fin entre una y otra. Si el Consejo General responsable del acto recurrido, afirma haberlo emitido en ejercicio de una facultad implícita, pero en realidad no hace efectiva una expresa o explícita, dicho acto carece de la debida fundamentación y motivación, por no existir esa relación de causa-efecto entre los dispositivos legales citados y los hechos a que pretende adecuarse.
El ejercicio de las facultades antes mencionadas, debe estar encaminado de manera particular, a la consecución de los fines asignados al Instituto Federal Electoral, y a su relación con las atribuciones o facultades conferidas al Consejo General, tales como el asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político electorales, garantizar la celebración periódica y pacífica de elecciones para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo, y de manera general, velar que todos los actos en materia electoral, se sujeten a los principios, valores y bienes protegidos constitucionalmente.
Lo anterior, sobre la base de que el ejercicio de las facultades tanto explícita como implícitas otorgadas al Consejo General, deben estar encaminadas a cumplir los fines para los cuales fue creado el Instituto Federal Electoral, entre otros, el garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones, y de manera general, a que todos los actos en materia electoral se apeguen a los principios constitucionales establecidos. De otra manera, tales atribuciones se tornarían ineficaces y difícilmente se alcanzarían los fines institucionales previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En el caso a estudio, la autoridad responsable determinó desechar la queja interpuesta por parte de la representante del Partido Acción Nacional, y por ende, no iniciar un procedimiento administrativo sancionador, sobre la base de que los denunciados, no se encontraban dentro del catálogo de sujetos sancionables, que contempla el propio Título Quinto del Libro Quinto, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el Reglamento para la tramitación de faltas y aplicación de sanciones.
Sin embargo, tal conclusión no resulta del todo correcta, ya que de una interpretación sistemática de los artículos 41, párrafo segundo, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2, 73 y 82, párrafo 1, incisos t) y w), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige que el Instituto Federal Electoral por conducto de su Consejo General, como organismo encargado de velar por el desarrollo armónico del proceso electoral, así como vigilar porque los principios de certeza, legalidad, objetividad e imparcialidad, sean los rectores de la contienda, cuenta con atribuciones suficientes para hacer efectivas precisamente cada una de las obligaciones y responsabilidades que por mandato constitucional y legal tiene encomendadas, y que en consecuencia le permiten por un lado, ordenar la integración e investigación exhaustiva de una queja, en contra de cualquier partido político, agrupación, militante, simpatizante, servidor público o autoridad, y por el otro, de actualizarse la ilicitud, imponer las sanción que diera lugar, en contra del partido político o agrupación en razón de su propio actuar ilegal, o la que le pudiera surgir solidariamente como persona jurídica moral, responsable de la conducta ilícita de sus miembros, a través de los cuales se haya válido para alcanzar sus fines, y se que se acrediten resultaran atentatorios a los principios del Estado Democrático.
En tal virtud, es dable afirmar que cuando un partido político, haga sabedora a la autoridad administrativa electoral, de una inconformidad producto de actos realizados por los demás partidos políticos, militantes, candidatos, o autoridades, en el proceso electoral federal, que estime son contrarios a los principios que deben de regir toda elección auténtica, libre y periódica, el organismo electoral federal, en uso de sus atribuciones y velando por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en la materia, está obligada a iniciar la investigación de los hechos denunciados, y actuar en consecuencia, en contra de los presuntos infractores de la norma jurídica, con independencia de la calidad con la que se ostenten.
Esto es así, ya que sostener una postura adversa, sería tanto como desconocer las facultades de vigilancia, investigación y de sanción con que cuenta el Instituto Federal Electoral, así como también implicaría restarle eficacia al procedimiento administrativo sancionador, diseñado para castigar y disuadir cualquier clase de conductas irregulares que infrinjan la normatividad electoral aplicable. De igual modo, conduciría a pensar que hay normas diseñadas para algunos en específico, y no para todos en lo general, y de que, la voluntad de los particulares pudiera abstraerse del cumplimiento de la normatividad electoral, situación que incluso pudiera derivar por parte de los partidos políticos, agrupaciones, candidatos y militantes, en un fraude a la ley, pues para evitar la aplicación de una norma jurídica que no les favorece, podrían buscar una cobertura que les pudiera sortear la prohibición o las obligaciones que les impone el dispositivo violado.
En consonancia, es válido afirmar que a los partidos políticos, particulares, autoridades, y los poderes ejecutivo y legislativo, les está impedido realizar conductas que puedan ir en contravención a la ley electoral y a los principios rectores que deben prevalecer en toda contienda electoral, y que incluso, dañaran la libre participación política de los demás institutos políticos contendientes, pues de lo contrario, el Instituto Federal Electoral, se encuentra en aptitud de incoar en su contra, el procedimiento sancionador previsto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y regulado en el Reglamento para la tramitación de faltas y aplicación de sanciones.
Al respecto, conviene tener presente el criterio adoptado por esta Sala Superior, al resolver el diverso SUP-RAP-05/2007, y en el que se determinó entre otras cuestiones, que si el Instituto Federal Electoral es el garante de velar y salvaguardar el desarrollo periódico y pacífico del proceso electoral, ante la presencia de cualquier publicidad de la cual se derive la posibilidad de tener un vínculo evidente con el desarrollo del proceso electoral y lo afecte de manera notable y grave, resulta incuestionable que dicho instituto está en aptitud de tomar las medidas que sean necesarias, en su caso, para restaurar el orden jurídico electoral violado, con independencia de las sanciones que por la comisión de infracciones administrativas o penales se pudiera hacer acreedor el sujeto de derecho electoral o el particular.
También arribó a la idea de que, corresponde al Instituto Federal Electoral observar que se cumplan las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y que las actividades de los ciudadanos, partidos o coaliciones políticas se apeguen a la normativa electoral para evitar que se altere, por ejemplo, el normal desarrollo del proceso electoral o que los partidos o coaliciones políticas contendientes realicen conductas ilícitas.
Así, llegó a la conclusión de que al resultar fundados los agravios en lo referente a que en oposición a lo considerado por la autoridad responsable, sí es competente para conocer e investigar, si existe responsabilidad, y en su caso, quiénes resultan responsables de los desplegados de los que se queja el actor, por las supuestas violaciones a diversas disposiciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, aun en el supuesto de que dichos responsables fueran particulares, dada su corresponsabilidad en el proceso, de ahí que, lo conducente era revocar el acto reclamado.
Sentado lo anterior, es inconcuso tal y como ha quedado detallado, el Instituto Federal Electoral, a través de su Consejo General, en atención a una interpretación sistemática de la norma constitucional y legal de las disposiciones antes referidas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tiene atribuciones bastantes para por una parte, iniciar el procedimiento sancionador en contra de cualquier partido político, agrupación política nacional, dirigentes, miembros, autoridades, e incluso particulares, respecto de cualquier situación que pudiera resultar atentatoria de la correcta consecución del proceso electoral o de los derechos de los partidos políticos contendientes, y por la otra, de resultar fundada la queja formulada, en términos de lo dispuesto por el numeral 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos, imponer la sanción que por su propia conducta le resulte al partido o agrupación política, o la que solidariamente le resulte como persona jurídica, encargada de vigilar que la conducta de los sujetos que actúan en su ámbito, se conduzca en estricto apego a lo dispuesto por las normas jurídico-electorales.
Sobre este último aspecto, conviene precisar que si de los hechos irregulares que se demandan, al concluirse la indagatoria de mérito, diera como resultado la comisión de alguna conducta irregular por parte de un sujeto en lo individual, en su carácter de funcionario partidista, candidato, militante, simpatizante, o servidor público, de la cual no pudiera desprenderse una responsabilidad vía culpa in vigilando a un partido político o agrupación, o que propiamente no trasgrediera alguna norma de las contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero que pudiera resultar atentatorio de otra clase de normas jurídicas amparadas por el derecho penal o administrativo, es menester que el Instituto Federal Electoral, derivado de las conclusiones a las que arribe, proceda a dar vista con las constancias de mérito a la autoridad que corresponda, como podría ser a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, a la Secretaría de la Función Pública o a la Contraloría local del Estado, para que en uso de sus atribuciones, inicie el procedimiento conducente, y en oportunidad, apliquen las sanciones en contra del sujeto infractor.
Resulta oportuno señalar, que no es obstáculo para arribar a la anterior conclusión, el hecho de que en el artículo 15, párrafo 1, inciso d), del Reglamento para la tramitación de los procedimientos de faltas y aplicación de sanciones administrativas, se disponga que una queja será desechada de plano, entre otras cosas, cuando el sujeto no se encuentre dentro de los previstos dentro del Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues tal catálogo no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo, ni que establezca un listado taxativo de los supuestos que de no actualizarse pueden dar lugar a desestimar una denuncia, sino que debe de interpretarse armónicamente con las normas que establece el sistema federal en la materia, con la finalidad de que no queden acotados otros supuestos. Es decir, deben favorecerse hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en el texto legal, cumplan una finalidad manifiesta de tutelar que todos los actos electorales se sujeten a los principios rectores que deben imperar en todo proceso electoral y que garanticen la celebración de elecciones libres y auténticas.
Tal cuestión bajo el supuesto, de que la autoridad administrativa electoral, únicamente se encontraría en aptitud de investigar cualquier posible trasgresión a las normas electorales, ya que en tratándose de sanciones, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales es muy claro en señalar, a quienes se les puede considerar como sujetos de responsabilidad producto de conductas contrarias a la normatividad electoral.
En adición, es de apuntar que las consideraciones adoptadas en el presente asunto, no riñen con lo resuelto por esta Sala Superior, al resolver la queja formulada por los partidos revolucionario institucional y de la revolución democrática en el expediente SUP-RAP-14/2007 y acumulado, ya que en aquélla, el Instituto Federal Electoral sí concluyó una investigación exhaustiva, determinó perfectamente quién fue el responsable de los hechos irregulares, no así la responsabilidad directa o indirecta de algún sujeto electoral que pudiera haber sido susceptible de sanción, pues en tal caso el infractor resultaba ser un militante que había efectuados conductas irregulares en perjuicio de su propio partido político.
En las relatadas condiciones, lo conducente es que el Instituto Federal Electoral, por conducto de la Junta General Ejecutiva, inicie el procedimiento administrativo sancionador, investigue de manera oportuna, eficaz, expedita y exhaustiva los hechos denunciados puestos a su conocimiento, determine si se actualizan o no las infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, imponga las sanciones que en la esfera de su competencia en derecho procedan, o en su caso, remita las actuaciones a la autoridad que resulte, para que ésta en uso de sus atribuciones, determine lo conducente.
En tal tesitura, esta Sala Superior concluye que se debe revocar la resolución impugnada en la parte conducente, para efecto de que la autoridad administrativa electoral, tomando en consideración los lineamientos establecidos en este fallo, proceda a iniciar el procedimiento administrativo sancionador, en contra de la autoridad municipal señalada en la queja interpuesta por parte del Partido Acción Nacional.
Por lo anteriormente expuesto y fundado se :
PRIMERO. Se revoca la resolución CG58/2007 emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la sesión extraordinaria de veintitrés de marzo de dos mil siete.
SEGUNDO. Se ordena devolver el expediente al Consejo General del Instituto Federal Electoral a efecto de que, en uso de sus atribuciones, inicie las investigaciones conducentes, determine si se actualizan o no las faltas denunciadas en perjuicio de la normatividad electoral, quién o quiénes son los infractores, en su caso, imponga la sanción que corresponda, o remita las actuaciones a la autoridad que resulte, para que ésta en uso de sus atribuciones, determine lo que en derecho proceda.
TERCERO. La responsable deberá informar a esta Sala Superior el cumplimiento que dé a la presente ejecutoria, en un plazo de treinta días, computados a partir del día siguiente al de la notificación del fallo.
NOTIFÍQUESE, personalmente al Partido Acción Nacional, en el domicilio que señaló para tal efecto; por oficio a la autoridad responsable, acompañándole copia de la presente ejecutoria, y por estrados a los demás interesados.
Así lo resolvieron, por mayoría, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, quien formula voto particular, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, RESPECTO DE LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE SUP-RAP-20/2007, LA CUAL FUE APROBADA POR SEIS VOTOS EN FAVOR.
Lamento disentir de la resolución mayoritaria que se pronuncia en el presente recurso de apelación, con profundo respeto y reconocimiento a la trayectoria como juzgadores de la magistrada y los cinco restantes magistrados, por lo cual me permito formular voto particular con las consideraciones jurídicas que contenía mi proyecto no aprobado. Para los integrantes de la posición mayoritaria, los agravios expresados por el Partido Acción Nacional son considerados como fundados, a diferencia de mi conclusión que es por estimarlos infundados y que, en consecuencia, debe confirmarse la resolución de desechamiento.
La tesis de la mayoría es que: "…El Consejo General sí cuenta con facultades para iniciar un procedimiento administrativo sancionador, no sólo en contra de sujetos previstos en el Libro Quinto del Título Quinto del Código sustantivo de la materia, sino también, en contra de otros actores, como lo pueden ser militantes, dirigentes, particulares o autoridades…"
Desde mi perspectiva, en el asunto no existen elementos o indicios (así sea leves) que evidencien la posible existencia de una falta o infracción legal, de las cuales sí le corresponda conocer al Instituto Federal Electoral (a través de la Junta General Ejecutiva y el Consejo General), como autoridad investigadora y sancionadora. En el asunto, el denunciante no aportó algún medio de convicción que permitiera ese alcance, ya que se limitó a hacer una imputación que no era directa, inmediata o natural.
Con la postura que sostengo, en primera instancia, lo que se fortalece es el principio de legalidad, el cual debe imperar en todo Estado constitucional y democrático de derecho. Ciertamente, en el ordenamiento jurídico nacional existe un sistema de distribución de competencias entre autoridades de los ámbitos federal, estatal, del Distrito Federal y municipales, e incluso en cada uno de dichos niveles, también existen autoridades federales que son competentes para conocer de ciertos actos, en razón de la materia (algunas autoridades conocen de infracciones administrativas y otras, de civiles, o bien, laborales, penales, civiles o políticas). No hay autoridades con competencias ilimitadas u omnicomprensivas. Igualmente, con una conclusión como la que propongo en el proyecto rechazado, no se produce ningún riesgo de impunidad ni se resquebrajan los principios rectores de la función electoral.
Lo anterior es así, porque: Primero, si de los elementos probatorios aportados por el quejoso únicamente hay datos (así sea indiciarios) que involucran a servidores públicos federales, estatales y municipales, en la comisión de conductas ilícitas que incidan en el proceso electoral federal, y dichos elementos probatorios no permiten relacionar, de manera directa, natural o lógica e inmediata, a un partido político nacional, entonces debe darse vista al ministerio público federal.
Segundo, si de las probanzas se desprende un leve indicio o si de los hechos expuestos en la queja hay referencias consistentes y coherentes que precisen circunstancias de modo, tiempo y lugar que vinculen a un partido político nacional, es claro que debe iniciar la investigación correspondiente. En efecto, esos datos hacen que se surta la competencia del Instituto Federal Electoral para iniciar el procedimiento administrativo sancionador, ya que se trataría de un partido político nacional que podría sujetarse a dicho procedimiento y eventualmente ser responsable, en términos de lo dispuesto en el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En el presente asunto no hay indicios, así sea leves, que involucren al partido político nacional en los hechos. Las notas periodísticas constituyen un indicio que estaría circunscrito hacia los servidores públicos municipales, no al partido político. Fuera de esto último, sólo existe una referencia en la queja, por la cual se sostiene que como es posible que los servidores públicos municipales estén actuando por instrucciones de sus superiores y que uno de ellos es el presidente municipal y que éste, a su vez, fue postulado por el partido político nacional denunciado, en consecuencia, dicho instituto político debe ser responsable, en virtud de la culpa in vigilando, de la conducta de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político. Esta mera afirmación del quejoso es insuficiente para desencadenar una investigación en el ámbito administrativo sancionador, porque es dogmática y que sugiere una inferencia mediata, indirecta, no natural o lógica.
Si es válido que en las averiguaciones previas federales o locales, verbi gratia, a partir de los datos existentes en las denuncias o querellas se determine la incompetencia del ministerio público, sin la realización de alguna diligencia ulterior, para que sean remitidas a la autoridad que sí sea competente, también estoy convencido que cabe esa posibilidad en un procedimiento administrativo sancionador electoral para que se determine la incompetencia e, incluso, sólo se dé vista a la autoridad ministerial que sea competente para investigar y, en su caso, ejercer la acción penal ante la autoridad jurisdiccional que corresponda. Basta con revisar, por ejemplo, lo previsto en los artículos 113, párrafo segundo, del Código Federal de Procedimientos Penales; 4°, fracción I, apartado A, inciso j), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y 18, fracción II, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como 265 Bis del Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, para llegar a una conclusión semejante.
Es claro que las conductas de servidores públicos federales, estatales o municipales que el Instituto Federal Electoral sí podría conocer, para el efecto de integrar un expediente que se remitiría al superior jerárquico de la infractora, para que éste proceda en términos de ley, pero sin que el Instituto Federal Electoral pueda sancionar, son aquellas previstas en el artículo 131 del Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales, las cuales consisten en no proporcionar, en tiempo y forma, la información que sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral. En el presente asunto, no se trataba de este supuesto.
La solución que propongo va en beneficio y reconocimiento del carácter fragmentario, subsidiario y de última ratio del derecho penal, porque si las conductas de los servidores públicos municipales están tipificadas y sancionadas en el orden penal federal (artículos 407 del Código Penal federal), entonces, no me parece adecuado que se deba iniciar un procedimiento administrativo sancionador para dichas conductas que no están tipificadas en la legislación electoral federal como infracciones administrativo-electorales. Lo anterior, me preocupa porque podría, incluso, traducirse en una inobservancia del principio de non bis in idem.
A mi juicio, el resumen de los agravios, debía ser el siguiente:
En su recurso de apelación, el actor sostiene que la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, la cual fue emitida el veintitrés de marzo de dos mil siete y recayó en el procedimiento administrativo sancionador con número de expediente JGE/QPAN/JL/TAMS/122/2006, viola lo previsto en los artículos 41, base III, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 69, párrafo 2, y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la tesis de jurisprudencia emitida por la Sala Superior que lleva por rubro: "PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL", incluso, los principios de constitucionalidad, legalidad y exhaustividad. El actor formula dos puntos de agravio, mismos que se sintetizan a continuación:
a) La autoridad no revisó a cabalidad la denuncia presentada por el partido actor. Es decir, su estudio fue deficiente, al valorar de manera incorrecta las pruebas aportadas en el escrito de queja e interpretar de manera equívoca los hechos, por lo cual, según el actor, se le dejó en estado de indefensión. La autoridad estaba obligada a analizar los hechos a efecto de corroborar si habían existido violaciones a la ley electoral.
b) En el considerando "4", así como todos y cada uno de los puntos resolutivos del acuerdo recurrido le causan agravio al recurrente, en específico, cuando la autoridad responsable no consideró los hechos denunciados y que se atribuían al Partido Revolucionario Institucional, con lo cual, a juicio del recurrente, aquélla emitió una resolución equívoca e ilegal, con una argumentación subjetiva.
Para el promovente, la responsable debió determinar que el Partido Revolucionario Institucional debía ser sancionado por su responsabilidad sobre la conducta de Juvenal Hernández Llanas y Othón Zárate Acosta, presidente y director de servicios públicos del Municipio de Altamira Tamaulipas, en su carácter de militantes del citado instituto político, en términos de lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Tal circunstancia fue ignorada por la autoridad electoral. La responsable debió resolver como fundada la queja, ordenar una investigación exhaustiva, a partir de las pruebas aportadas por su representado y adminiculadas con los hechos esgrimidos en la queja, según la responsabilidad de de los partidos políticos sobre la conducta de sus militantes y su carácter especial. La responsable ignoró todos y cada uno de los hechos denunciados, así como las probanzas y alegatos presentados con oportunidad, pues nunca inició el debido procedimiento y no entró al estudio de fondo del asunto.
El estudio de fondo, según mi perspectiva, debía concluir en que no le asistía la razón al actor.
En la resolución impugnada, la autoridad responsable consideró que se actualizaba una causa de improcedencia de la queja presentada por el Partido Acción Nacional, ya que los sujetos a quienes se atribuía la supuesta infracción tenían el carácter de autoridades municipales y, en consecuencia, no podían ser sujetos de un procedimiento administrativo disciplinario ante el propio Instituto Federal Electoral, ya que éste carecía de facultades expresas para sancionarlos. Fue así que el mismo Consejo General del Instituto Federal Electoral desechó la queja, con fundamento en artículos 15, párrafo 2, inciso e), y 16, párrafo 1, del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales, en relación con el 264, párrafo 3, de dicho ordenamiento legal.
En efecto y según lo precisa la responsable, el Partido Acción Nacional refería que los ciudadanos Juvenal Martínez Llamas y Othón Zárate Acosta, presidente y Director de Servicios Públicos, respectivamente, del municipio de Altamira, Tamaulipas, ordenaron el retiro y destrucción de la propaganda electoral del quejoso, la cual estaba colocada en diversos lugares de dicha población.
En los artículos 264, 265, 266, 267, 268 y 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a juicio de la responsable, se establecía de manera limitada quiénes eran los sujetos previstos en materia de faltas administrativo (-electorales) y sanciones. En dicha enumeración, la responsable incluía a los observadores electorales; las organizaciones a las que pertenecían los observadores electorales; los funcionarios electorales; los notarios públicos; los extranjeros; los ministros de culto religioso; los partidos y las agrupaciones políticas, y las autoridades federales, estatales y municipales.
Sin embargo, aclaraba que no estaba facultada para sancionar a las autoridades federales, estatales y municipales; los notarios públicos; los extranjeros; los ministros de culto; las asociaciones, las iglesias y las agrupaciones de cualquier religión o secta, según lo establecido en el Título Tercero del reglamento ya citado y las disposiciones aplicables del código de la materia (artículo 264, párrafo 3).
En forma particular, la misma responsable concluyó que los denunciados tenían el carácter de autoridades municipales y por eso no podían ser sujetos de un procedimiento de carácter sancionatorio ante el propio Instituto Federal Electoral. Esto último porque el Instituto Federal Electoral sólo podría integrar un expediente para remitirlo al superior jerárquico en los casos en que no proporcionen, en tiempo y forma, la información que les sea solicitada por los órganos de esta autoridad, en términos de lo dispuesto en el artículo 264, párrafo 3, del Código federal de Instituciones y procedimientos Electorales.
Para el que suscribe este voto particular, las conclusiones a las que arriba la responsable son correctas, en el sentido de que no es procedente una queja (administrativo-electoral), cuando en la misma y a partir de los elementos probatorios que obran en autos, sólo se involucra a servidores públicos municipales. Por tal razón, a mi juicio debía confirmarse la resolución de desechamiento impugnada.
No hay elementos probatorios (así sea indiciarios) por los cuales se pusiera de relieve que, en los supuestos hechos (retiro de pendones), estuviera involucrado un partido político nacional. Es decir, las pruebas aportadas por el partido político nacional denunciante (la sola nota periodística –que apareció en dos diarios pertenecientes al mismo grupo editorial-, cuyo contenido se precisa más adelante; seis impresiones de las fotografías que aparecen en la misma noticia de uno de los periódicos, así como las imputaciones formuladas en el escrito de queja) no permiten desprender algún dato indiciario. Además, tampoco la autoridad responsable, de oficio, allegó más probanzas al expediente, puesto que la misma estimó que era incompetente.
En efecto, en las pruebas que constan en autos (una nota periodística –que apareció en dos diarios pertenecientes al mismo grupo editorial- y las imputaciones que, a partir de esta última, se formulan en la queja), sólo se hacen ciertas referencias a personal de la Dirección Municipal de Servicios Públicos Municipales (en forma genérica, sin identificarlos por nombre y apellidos) y a los ciudadanos Juvenal Hernández Llanos (tanto en la nota como en la queja) y Othón Zárate Acosta (sólo en la queja), a quienes se identifica como presidente municipal y Director Municipal de Servicios Públicos, respectivamente, en Altamira, Tamaulipas.
Sin embargo, ni en la queja como tampoco en la nota periodística se precisan las conductas omisivas o activas en que hubiere incurrido el partido político nacional (Partido Revolucionario Institucional); tampoco, en la última probanza se expresan circunstancias de modo, tiempo y lugar que involucren directa o indirectamente a un partido político nacional o coalición en específico (como lo es el Partido Revolucionario Institucional), o bien, que permitan establecer elementos fácticos que, así sea en la forma de un leve indicio, puedan ser la base mínima indispensable para dar inicio al procedimiento administrativo sancionador, en su fase inquisitiva. No hay un principio de prueba que permita establecer que la versión planteada en la queja (responsabilidad del Partido Revolucionario Institucional) está suficientemente sustentada para considerar probables los hechos de que se trata (retiro de pendones del candidato presidencial del Partido Acción Nacional, de una avenida en Altamira, Tamaulipas).
En efecto, lo anterior se corrobora a través del escrito del tres de abril de dos mil seis, el cual está suscrito por la Lic. Romana Saucedo Cantú, quien se ostenta como representante suplente del Partido Acción Nacional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral, en el Estado de Tamaulipas, así como de la nota periodística aparecida en los periódicos Zona conurbada Cinco. La prensa del puerto industrial y Tamaulipas Cinco (los cuales corresponden al mismo grupo editorial y cuya nota pertenece al mismo corresponsal, Arturo Guerrero). Igualmente, se arriba a esa misma conclusión, en la nota más extensa (cuyo contenido coincide, en esencia, en los dos periódicos), la cual aparece en las páginas 1 y 5 de la edición del veintinueve de marzo de dos mil seis del periódico de la ciudad de Altamirano.
En dicho escrito de queja se precisa que se presenta denuncia "en contra del ayuntamiento de Altamira, Tamaulipas", así como de los ciudadanos "JUVENAL HERNÁNDEZ LLANAS, Alcalde de Altamira, OTHON ZARATE ACOSTA; Director Municipal de Servicios Públicos, Partido Revolucionario Institucional y quienes resulten responsables, por infracciones al COFIPE consistente en retiro y destrucción de publicidad de pendones del Candidato del PAN a la Presidencia de la República FELIPE CALDERÓN HINOJOSA…" Además, se describen los siguientes "Hechos":
"1.- En fecha 29 de marzo del año dos mil seis, en un periódico que se edita en Tamaulipas, denominado el CINCO salió publicado en la portada una foto en la que se aprecia una camioneta del Ayuntamiento de Altamira, Tamaulipas, deduciendo esto ya que en el costado trasero del lado derecho de dicha camioneta de color blanco, se aprecia el logotipo del gobierno Municipal y los colores emblemáticos del Partido Revolucionario Institucional, como encabezado dicen RETIRAN EN ALTAMIRA PENDONES DE CALDERÓN, por órdenes del Alcalde Priísta, por estas circunstancias me veo en la imperiosa necesidad de ocurrir ante ustedes solicitando su intervención… por la destrucción de propaganda de nuestro candidato, contemplado no sólo lo económico, sino que debe observarse que por la colocación de esta en dicha arteria vial tenía gran influencia sobre el pensamiento, emociones o actos de los ciudadanos de dicha zona…"
En la nota periodística destacada (cuyo contenido, en esencia coincide, con la del diario del Estado), se refiere lo siguiente:
Juvenal Hernández VIOLA LEY ELECTORAL
MÁS DE 200 PENDONES DEL CANDIDATO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, FELIPE CALDERÓN HINOJOSA, FUERON RETIRADOS ARBITRARIAMENTE DE LOS POSTES DEL ALUMBRADO PÚBLICO DE LA AVENIDA DE LA INDUSTRIA DE LA CIUDAD DE ALTAMIRA POR PERSONAL DE LA DIRECCIÓN MUNICIPAL DE SERVICIOS PÚBLICOS
Más de 200 pendones del candidato del Partido Acción Nacional a la presidencia de la república, Felipe Calderón Hinojosa, fueron retirados arbitrariamente de los postes del alumbrado público de la Avenida de la Industria de la ciudad de Altamira por personal de la Dirección Municipal de Servicios Públicos, siendo recuperados ayer sólo 9 de ellos por el secretario de Organización del Comité Municipal del PAN, Edgar Maciel Ceballos.
Este directivo panista declaró a este medio de comunicación que ayer al mediodía recibió una llamada de la coordinadora municipal de la compaña de Calderón Hinojosa, Beatriz Collado Lara, quien le dijo que había estado recibiendo varias llamadas de ciudadanos altamirenses en el sentido de que personal del Ayuntamiento local estaba retirando la propaganda panista en la referida avenida.
Manifestó que, una vez que concluyó con su jornada laboral en la oficina de gestoría de la regidora Silvia Cacho Tamez al filo de las 3:00 de la tarde, realizó un recorrido por la comentada avenida sorprendiendo a varios empleados municipales retirando propaganda a 300 metros al norte de la Gasolinera Las Palmas, por lo que les preguntó si habían solicitado permiso del PAN para retirar su propaganda, respondiéndole estos servidores públicos que ellos sólo recibían órdenes de sus superiores, siendo en este caso el director municipal de Servicios Públicos, Othón Zárate Acosta.
Declaró que estos servidores públicos alegaron que ellos se encontraban realizando labores de pinta de color verde a los postes del camellón central de esta avenida, por lo que los referidos pendones de Felipe Calderón Hinojosa tenían que retirarlos, para que el alambre con el cual estaban sujetados los mismos no dañaran la pintura; sin embargo, Edgar Maciel Ceballos les aclaró que era gran cantidad de postes donde el PAN había colocado propaganda y donde ahora la pintura se veía claramente seca pero los pendones retirados no habían sido devueltos a los mismos, aparte de que también había decenas de postes sin pintar donde había sido retirada propaganda sin justificación alguna.
Así mismo les advirtió que los pendones de Acción Nacional, que, ellos llevaban en esos momentos amontonados en la caja de una camioneta con canastilla del Ayuntamiento local eran muy pocos en comparación con la cantidad de pendones que faltaban, los cuales eran más de 200 de los 400 que ellos habían colocado en esta ciudad, por lo que ellos y sus superiores tendrían que responder por el destino de la comentada propaganda faltante, mientras tanto iba a recoger los pendones que traían porque ni siquiera traían alambre para sujetarlos de nuevo al poste y podría ocurrir que también "desaparecieran" como el resto de su publicidad.
Finalmente el funcionario panista les explicó a estos empleados municipales que conforme a la Ley Federal Electoral en un proceso electoral en marcha como el que actualmente se vive en la lucha de la Presidencia de la República es un grave delito retirar propaganda política sin autorización del partido político afectado, por lo que ellos y sus superiores se estaban incurriendo en tal delito en perjuicio del candidato presidencial Felipe Calderón Hinojosa.
AYUNTAMIENTO NO PIDE PERMISO
Minutos más tarde este medio de comunicación se entrevistó vía telefónica con la presidencia del Comité Municipal del PAN, Silvia Cacho Tamez, quien en ese momento se encontraba en la ciudad de Querétaro cumpliendo con una encomienda como regidora del Cabildo de Altamira, la cual manifestó que ella en ningún momento había recibido una solicitud por escrito del actual Ayuntamiento de Altamira encabezado por el alcalde Juvenal Hernández Llanos, para que permitiera el comentado retiro temporal de la propaganda del candidato presidencial panista Felipe Calderón Hinojosa.
Es más dudó que tales labores de pintado de postes alegadas por la Dirección Municipal de Servicios Públicos a cargo de Othón Zárate Acosta se estuvieran llevando a cabo, por lo que externó que estas acciones contrarias a la Ley Federal Electoral claramente tenían el propósito de afectar la campaña de Calderón Hinojosa en el municipio de Altamira, por lo que ella se disponía a regresar a Altamira para asumir la defensa de su partido y de su candidato presidencial interponiendo la respectiva demanda en contra de quien resulte responsable de estas acciones.
Por su parte, la coordinadora municipal de la campaña de Calderón Hinojosa, Beatriz Collado Lara, afirmó que ella al igual que Cacho Tamez tampoco había recibido solicitud alguna del Ayuntamiento local para permitir el retiro temporal de la referida propaganda, por lo que inmediatamente iba a poner del conocimiento del Comité Directivo Estatal del PAN de estas acciones llevadas a cabo por el actual Ayuntamiento de Altamira encabezado por el alcalde Juvenal Hernández Llanos, para asesorada por sus dirigentes actuar en consecuencia en contra de quienes resulten responsables de esto.
En la nota periodística se señala a personal de la Dirección Municipal de Servicios Públicos como autores materiales del retiro de más de doscientos pendones del candidato a la presidencia de la República por el Partido Acción Nacional. También, se hace una referencia a ciertas imputaciones que realizaron tres distintas personas que se ostentaron como dirigentes del Partido Acción Nacional, en la demarcación municipal, pero, las mismas están circunscritas a servidores públicos municipales como responsables del retiro de dicha propaganda electoral.
Una primera corresponde a Edgar Maciel Ceballos, quien se identifica como Secretario de Organización del Comité Municipal del Partido Acción Nacional. En ella dirige cierto cuestionamiento a tal personal, en el sentido de que "si habían solicitado permiso del PAN para retirar su propaganda" y cuya respuesta correlativa fue "…que ellos sólo recibían órdenes de sus superiores, siendo en este caso el director municipal de Servicios Públicos, Othón Zárate Acosta". Ese mismo sujeto reseñó, según la nota, que el personal había alegado que se encontraba realizando labores de pintado de los postes y por lo cual tenían que retirar los pendones; igualmente, les advirtió que los pendones que llevaban en la caja de una camioneta del ayuntamiento eran muy pocos en comparación con los que faltaban, "por lo que ellos y sus superiores tendrían que responder" de su destino, y les explicó que los propios empleados municipales y sus superiores estaban incurriendo en un grave delito.
La segunda de las referencias atañe a Silvia Cacho Tamez, quien es identificada como Presidente del Comité Municipal del Partido Acción Nacional, la cual, en una entrevista telefónica, manifestó que no había recibido una solicitud por escrito del actual ayuntamiento de Altamira, encabezado por el alcalde Juvenal Hernández Llanos, para que permitiera el retiro de dicha propaganda. Por su parte, Beatriz Collado Lara, como coordinadora municipal de la campaña de Felipe Calderón Hinojosa, también según la nota periodística, señaló que tampoco había recibido solicitud alguna del ayuntamiento local para dicho retiro de la propaganda, por lo que iba a poner en conocimiento del Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional dichas acciones llevadas a cabo por el actual ayuntamiento de Altamira, el cual está encabezado por el alcalde precisado.
Las fotos que agrega el partido político quejoso coinciden totalmente con las aparecidas en dicha publicación periodística, por lo cual no agregan algún elemento probatorio distinto de los ya reseñados. De ellas se debe destacar que en cinco aparece una camioneta pick up de color blanco, con una canastilla colocada en la caja del vehículo, la cual ostenta leyendas del ayuntamiento municipal, en las puertas.
El titular de la primera plana, el encabezado de la nota periodística, las manifestaciones referidas en dicha nota (que, en esencia, coincide en los dos diarios del mismo grupo editorial y que está suscrita por el mismo corresponsal) y cuatro distintas fotografías, así como los pies correspondientes a tres de ellas, involucran en los hechos a supuesto personal del ayuntamiento municipal, incluido, el denominado alcalde. De la circunstancia de que supuestos empleados públicos manifestaran que trabajaban para el ayuntamiento de Altamira, Tamaulipas, y que "sólo obedecían órdenes de sus superiores", era lógico o natural suponer la seria probabilidad de que el presidente municipal y el Director Municipal de Servicios Públicos estuvieran involucrados en los hechos. Es decir, si bien es cierto que la nota periodística y las fotografías que ahí aparecían generaban un indicio y que éste, a su vez, podría abrir una razonable línea de investigación que requería de mayores probanzas para reforzarse o desvirtuarse, también lo es que sólo la autoridad realmente competente podría continuar con la indagatoria. De ahí que fuera acertado concluir que la queja era improcedente y dar vista al ministerio público competente con dichos hechos, como lo hizo la responsable de la siguiente forma:
A mayor abundamiento, conviene precisar que toda vez que de las manifestaciones vertidas por la coalición impetrante se desprende la posible comisión de conductas delictivas que podrían ser materia de conocimiento del Ministerio Público, la autoridad de conocimiento estima procedente dar vista con las presentes actuaciones a la autoridad ministerial competente, para que en el ámbito de sus atribuciones, determine lo que en derecho proceda.
Empero, de las supuestas manifestaciones de los empleados y de la probabilidad de que sus superiores hubieran ordenado el retiro de la propaganda, no se sigue, en forma inequívoca e ineluctable, que el Partido Revolucionario Institucional también fuera responsable por los actos de dichos servidores públicos, como lo plantea el Partido Acción Nacional, en su carácter de quejoso y ahora como recurrente. Tampoco hay elementos indiciarios (así sea leves) que debieran corroborarse, a partir siquiera de un principio de prueba, porque las documentales aportadas (nota periodística, seis impresiones de las fotografías que también constaban en la nota e, incluso, la queja) no contenían datos o circunstancias que justificaran la realización de diligencias indagatorias por la autoridad electoral federal para verificar o desvanecer circunstancias que no se desprendían lógica o naturalmente de las mismas probanzas. No existe coherencia narrativa ni un vínculo de inmediatez entre los probables elementos fácticos que indiciariamente derivan de las pruebas referidas y los supuestos "indicios iniciales" que expresa el actor, en su queja (énfasis añadido), cuando sostiene que:
"Motivo por el cual consideramos que el C. JUVENAL MARTÍNEZ LLANAS Y OTHÓN ZÁRATE ACOSTA siendo el primero Presidente Municipal de Altamira Tamaulipas, y el segundo Director de Servicios Públicos tienen una íntima relación con el Partido Revolucionario Institucional ya que dicha Alcalde es emanado del partido en mención, y no tiene excusa que lo justifique por el retiro de la publicidad ya que conoce perfectamente el procedimiento electoral, porque éste en su momento fue candidato de su partido y conoció y conoce el procedimiento electoral… por lo cual consideramos que debe aplicarse sanción al Partido Revolucionario Institucional, consistente en multa una vez valorado el daño causado…"
"…solicitando se aplique al Partido Revolucionario Institucional la sanción correspondiente en multa en razón del daño sufrido a nuestra publicidad, nuestro candidato y partido. Aplica la siguiente tesis.
PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTAbles POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES.—La interpretación de los artículos 41, segundo párrafo, bases I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38, apartado 1, inciso a) y 269, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales permite concluir, que los partidos políticos son personas jurídicas que pueden cometer infracciones a disposiciones electorales a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político. Para arribar a esta conclusión, se tiene en cuenta que las personas jurídicas (entre las que se cuentan los partidos políticos) por su naturaleza, no pueden actuar por sí solas, pero son susceptibles de hacerlo a través de acciones de personas físicas, razón por la cual, la conducta legal o ilegal en que incurra una persona jurídica sólo puede realizarse a través de la actividad de aquéllas. El legislador mexicano reconoce a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales a través de personas físicas, tanto en la Constitución federal, al establecer en el artículo 41 que los partidos políticos serán sancionados por el incumplimiento de las disposiciones referidas en el precepto, como en el ámbito legal, en el artículo 38, que prevé como obligación de los partidos políticos conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático; este precepto regula: a) el principio de respeto absoluto de la norma, que destaca la mera transgresión a la norma como base de la responsabilidad del partido, lo que es acorde con el artículo 269 mencionado, el cual dispone que al partido se le impondrá una sanción por la violación a la ley y, b) la posición de garante del partido político respecto de la conducta de sus miembros y simpatizantes, al imponerle la obligación de velar porque ésta se ajuste a los principios del estado democrático, entre los cuales destaca el respeto absoluto a la legalidad, de manera que las infracciones que cometan dichos individuos constituyen el correlativo incumplimiento de la obligación del garante —partido político— que determina su responsabilidad por haber aceptado o al menos tolerado las conductas realizadas dentro de las actividades propias del instituto político; esto conlleva, en último caso, la aceptación de las consecuencias de la conducta ilegal y posibilita la sanción al partido, sin perjuicio de la responsabilidad individual. El partido político puede ser responsable también de la actuación de terceros que no necesariamente se encuentran dentro de su estructura interna, si le resulta la calidad de garante de la conducta de tales sujetos. Lo anterior sobre la base de que, tanto en la Constitución como en la ley electoral secundaria, se establece que el incumplimiento a cualquiera de las normas que contienen los valores que se protegen con el establecimiento a nivel constitucional de los partidos políticos, acarrea la imposición de sanciones; estos valores consisten en la conformación de la voluntad general y la representatividad a través del cumplimiento de la función pública conferida a los partidos políticos, la transparencia en el manejo de los recursos, especialmente los de origen público, así como su independencia ideológica y funcional, razón por la cual es posible establecer que el partido es garante de la conducta, tanto de sus miembros, como de las personas relacionadas con sus actividades, si tales actos inciden en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines. Lo anterior se ve reforzado con lo establecido en la doctrina, en el sentido de que los actos que los órganos estatutarios ejecutan en el desempeño de las funciones que les competen se consideran como actos de la propia persona jurídica, y del deber de vigilancia de la persona jurídica —culpa in vigilando— sobre las personas que actúan en su ámbito.
Recurso de apelación. SUP-RAP-018/2003.—Partido Revolucionario Institucional.—13 de mayo de 2003.—Mayoría de cuatro votos.—Engrose: Leonel Castillo González y Mauro Miguel Reyes Zapata.—Los Magistrados Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo y Eloy Fuentes Cerda, no se pronunciaron sobre el tema de la tesis.—Secretaria: Beatriz Claudia Zavala Pérez.
Sala Superior, tesis S3EL 034/2004.
Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 754-756.
Por el hecho (por cierto, no demostrado en autos) de que servidores públicos municipales hubieran recibido instrucciones de sus superiores (Presidente municipal y Director Municipal de Servicios Públicos), para retirar propaganda del Partido Acción Nacional, en forma directa e inmediata, no se sigue que el Partido Revolucionario Institucional sea responsable de la supuesta conducta individual de personas físicas, en tanto autores intelectuales o materiales. No está demostrado que alguno de los servidores públicos referidos en la nota periodística o en la queja milite en el Partido Revolucionario Institucional, ni siquiera mediante alguna prueba indiciaria. Inclusive, aun si estuviera demostrado que alguno de los servidores públicos municipales militara en el Partido Revolucionario Institucional, tampoco esa circunstancia, por sí misma, sería suficiente para determinar alguna responsabilidad para dicho instituto político.
En forma incorrecta, el partido político quejoso pretende el establecimiento de una heterorresponsabilidad o responsabilidad por el hecho ajeno (el Partido Revolucionario Institucional, en cualquier circunstancia o con independencia de las propiedades relevantes del caso, es responsable de la conducta de sus militantes) derivada de un derecho administrativo sancionador de actor (eres responsable por tu condición de partido político), a partir de una lectura incorrecta de lo previsto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (en cuyo texto, en principio, se establece la calidad de garante de los partidos políticos), así como una interpretación y aplicación imprecisa de la tesis relevante que tiene el rubro PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES (la cual ya fue transcrita).1
1 Vid, jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, volumen Tesis relevantes, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, páginas 754-756.
Es correcto concluir que, en el caso de las personas jurídicas, como lo son los partidos políticos y las agrupaciones políticas, el principio de societas delinquerer non potest (la irresponsabilidad de las personas jurídicas) ha sido superado, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 269, párrafos 1 y 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En efecto, en dichas disposiciones del precepto legal de referencia, se establecen diversos tipos, porque constan ciertas hipótesis normativas y las sanciones respectivas; es decir, se establecen las constantes genéricas de un hecho que es considerado como prohibido y la sanción a imponer. Así, el tipo cumple su función preventiva y de garantía, porque predetermina las infracciones en las cuales pueden incurrir los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas, por la inobservancia de un deber jurídico de abstención, de hacer o de protección, así como las consecuencias a las cuales se hacen acreedores, siempre que las conductas sean típicas. Es decir, el derecho administrativo sancionador electoral que involucra a personas jurídicas también es un derecho sancionador de actos, porque atiende al principio de exclusiva incriminación de conductas.
Sin embargo, a pesar de que los partidos políticos nacionales y las agrupaciones nacionales también pueden ser responsables por la comisión de infracciones, también debe imperar el principio de culpabilidad, por el cual se postula que la pena sólo puede justificarse en la comprobación de que el hecho le es reprochable al actor, como ocurre en todo Estado constitucional y democrático de derecho; es decir, que la culpabilidad es el fundamento y medida de la pena, y que, aún tratándose de personas jurídicas, se debe atender a un modelo de autorresponsabilidad o responsabilidad genuina o directa por el hecho propio.
En suma, en el derecho administrativo sancionador electoral se ha reconocido que los principios del ius puniendi son aplicables en dicha materia, por lo que no pueden resquebrajarse los principios de un Estado constitucional y democrático de derecho, o bien, atemperarse las exigencias de su aplicación.
En el presente asunto, a partir de lo dispuesto en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del código federal electoral, el Partido Acción Nacional pretende establecer que el Partido Revolucionario Institucional es responsable de las conductas de sus militantes con trascendencia electoral, por infringir, en la especie, lo previsto en el artículo 185, párrafo 2, del código de la materia (los límites que son aplicables a la propaganda electoral), en cualquier circunstancia. Tal planteamiento es impreciso, porque la conducta de los partidos políticos y las agrupaciones políticas les será reprochable, cuando se infrinja un deber de cuidado que derive de la ley (incluida, la normativa partidaria) y esté a cargo de los órganos que tengan atribuciones formal y materialmente de administración y vigilancia (en un modelo de buen gobierno corporativo).
Efectivamente, atendiendo a lo prescrito en los artículos 269, párrafo 2, inciso a), en relación con el 41, fracción I, de la Constitución General de la República, y los artículos 25, párrafo 1, incisos a) y d); 26, párrafo 1, inciso c); 27, párrafo 1, incisos c) y g), y 38, párrafo 1, inciso a), del código federal electoral, debe tenerse claro que los partidos políticos nacionales son estructuras formalmente organizadas en el plano horizontal (al menos con asamblea nacional o equivalente, comité nacional o equivalente, órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y de la presentación de los informes de los ingresos y egresos anuales y de campaña, así como de los órganos responsables de resolver los medios de defensa) y vertical (como mínimo, órganos nacionales y órganos en las entidades federativas –al menos los comités-), así como una base social que generalmente está conformada por la militancia, con independencia de las estructuras adicionales de corte democrático que se generen en la normativa partidaria.
También debe tenerse presente que sobre los partidos políticos nacionales, en razón de los preceptos precisados, pesa la obligación de observar la Constitución General de la República, así como de respetar las leyes e instituciones que de ella emanan; de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática; formar ideológica y políticamente a sus afiliados, infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política, así como de prever sanciones aplicables a sus miembros que infrinjan sus disposiciones internas, así como el deber de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos. Son entidades de interés público que tiene como fines constitucionales la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática; la contribución para la integración nacional y, como organizaciones de ciudadanos, el posibilitar el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
De acuerdo con lo precedente y para el supuesto complejo previsto en los artículos 269, párrafo 2, inciso a), en relación con el 38, párrafo 1, inciso a), del código federal electoral, los partidos políticos nacionales, por su calidad de garante, son responsables de una infracción administrativo electoral por incumplir un deber de cuidado o de vigilancia (culpa in vigilando), sobre sus militantes, adherentes o simpatizantes, incluso de terceros, cuando les sea reprochable la conducta, ya que razonablemente les sea exigible a los órganos directivos en la estructura partidaria ("hombres de detrás") impedir la comisión de la conducta de los terceros (personas físicas e, incluso, jurídicas, como ocurre con las organizaciones adherentes), si está dentro de sus atribuciones hacerlo o por su situación de dominio, según la normativa legal y partidaria, siempre que puedan y deban controlar los factores de riesgo, ya sea porque la toleren o acepten, o bien, porque directamente la provoquen o acuerden. Es decir, se debe atender a la esfera de dominio de dichos órganos, para establecer cuáles son las personas y los sujetos que están bajo su control, según sus atribuciones, y así el criterio de imputación debe atender a datos materiales y diferenciales, así como a la posibilidad de actuar y evitar el resultado.
No pasa desapercibido para mí que la tesis en la cual el actor intenta sustentar que se debe sancionar al Partido Revolucionario Institucional, la misma esta identificada con el rubro: "PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES". Dicha tesis refiere que los partidos políticos por su naturaleza, no pueden actuar por sí solos, pero son susceptibles de hacerlo a través de acciones de personas físicas, razón por la cual, la conducta legal o ilegal en que incurra una persona jurídica sólo puede realizarse a través de la actividad de aquéllas.
La tesis es correcta en principio, pero a través de la lectura de la misma, no puede afirmarse que el Partido Revolucionario Institucional en el Estado de Tamaulipas, haya actuado a través del Presidente Municipal y del Director de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Altamira, ya que las pruebas aportadas por el quejoso no demuestran, ni llevan al convencimiento indubitable de que así haya sucedido. Lo único que puede apreciarse de los instrumentos de probanza es que de los mismos se observa a ciertos sujetos, identificados por el partido actor, como supuestos trabajadores del Ayuntamiento de Altamira, Tamaulipas; mismos que realizan conductas consistentes en el retiro de la propaganda del candidato presidencial en la pasada elección del dos mil seis, pero no puede llegarse a la convicción plena de que el Partido Revolucionario Institucional, en una desbordada "calidad de garante", incumpliera un deber de cuidado que, según se vio, resultaba de desproporcionada exigencia, según como en forma equivocada se planteaba en la queja interpuesta por el Partido Acción Nacional, a través de su representante ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral, porque, sus inferencias o deducciones, no eran lógicas, inmediatas ni directas.
Debe decirse que si bien es cierto que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través del Instituto Federal Electoral y que, en el ejercicio de esa función, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad son principios rectores; también lo es que el Instituto no puede vigilar todos y cada uno de los actos que realizan los militantes o simpatizantes de los partidos políticos. Ahora bien, esto no quiere decir que el Instituto no ejerza sus facultades de investigación cuando se suscite un hecho contrario a las leyes en materia electoral, pero, hasta el propio Instituto tiene limitantes señaladas en la ley, y, en el caso concreto, no podía iniciar una investigación puesto que el partido demandante no alegó (fuera de su inferencia no directa, natural o lógica) ni aportó elementos que arrojaran siquiera un leve indicio para que el Instituto iniciara una línea de investigación y, a la postre, se pronunciara sobre el particular.
Lo anterior, como quedó evidenciado, no resulta suficiente para demostrar la participación de los sujetos denunciados en los hechos cometidos, ni mucho menos la participación directa o indirecta del Partido Revolucionario Institucional; por lo que, a mi juicio, debía confirmarse la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en la Sesión Extraordinaria de veintitrés de marzo del año dos mil siete. Rúbricas.

References: resolución 
 artículo 19
 artículo 38
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 artículo 15
 artículo 73
 artículo 270
 artículo 41
 artículo 38
 artículo 269
 artículo 82
 artículo 15
 resolución 
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 ARTÍCULO 187
 resolución 
 resolución 
 artículo 269
 artículo 131
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 resolución 
 artículo 38
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 artículo 264
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 artículo 41
 artículo 38
 artículo 269
 artículo 38
 artículo 269
 artículo 38
 artículo 185
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