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Timestamp: 2019-05-23 21:39:51+00:00

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O papel dos Tribunais de Contas no controle externo da Administração Pública - Artigos - Conteúdo Jurídico
Sexta, 15 de Agosto de 2014 05h45
LEOPOLDO GERMANO RODRIGUES: Assessor Jurídico do Ministério Público Estadual do Rio Grande do Norte. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Especialista em Direito Processual Civil pelo Centro Universitário FACEX - UNIFACEX.
O papel dos Tribunais de Contas no controle externo da Administração Pública
» Leopoldo Germano Rodrigues
RESUMO: A Constituição Federal de 1988 outorga aos Tribunais de Contas uma parcela do controle externo da Administração Pública. Este trabalho objetiva refletir sobre esse tipo de fiscalização, descrevendo os tipos de controle existentes empregando maior atenção ao papel do Tribunal de Contas, especificando suas características e mecanismos de atuação. O controle pode ser classificado em interno, externo e popular. O controle interno é realizado dentro da mesma estrutura hierárquica; o externo é exercido de um Poder para outro Poder; e o popular autoriza a participação dos administrados ou dos órgãos que possuam finalidade de controle a participar da fiscalização dos atos da administração pública. O Tribunal de Contas é o mais importante Órgão de controle externo, atuando com relevante independência, o que lhe confere significativa isenção para apreciar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. O Tribunal de Contas da União é composto por 9 (nove) Ministros, enquanto que no âmbito Estadual é integrado por 7 (sete) Conselheiros. Na atuação, os Tribunais podem, por exemplo, sustar atos administrativos reputados ilegais; exercer o controle de constitucionalidade de leis ou atos do Poder Público; adotar medidas cautelares, dentre outras providências. Portanto, os Tribunais de Contas atuam no sentido de garantir a moralidade dos atos e a probidade na gestão, fiscalizando a atuação dos administradores e dos agentes públicos em geral.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Administrativo. Controle da Administração Pública. Controle Externo. Tribunal de Contas.
A Constituição Federal de 1988 delega ao Tribunal de Contas um importante papel no acompanhamento e fiscalização dos atos administrativos. Essa relevância decorre dos próprios valores da Administração Pública, pautados na moralidade, probidade e transparência.
A profissionalização da administração; a adoção de um modelo gerencial de gestão; a busca por uma maior eficiência e efetividade, com excelência nas práticas e na gestão dos recursos, resultou num processo de empoderamento, autonomia e responsabilização do gestor público – o que impõe novas formas de controle.
É objetivo deste trabalho é refletir sobre o controle administrativo dos atos governamentais, descrevendo os tipos de controle que perpassam o papel do Tribunal de Contas, especificando suas características e mecanismos de atuação.
2 TIPOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO
A Administração Pública, no desempenho de sua função constitucional, tem a incumbência de dirigir os seus atos na busca pela melhor forma de gestão e de gerenciamento, determinando o modo de realização de seus objetivos e estabelecendo as diretrizes que irão pautar a sua atuação, tentando buscar a harmonia entre o Estado e a sociedade.
Nesse mister, o Poder Público deve praticar atos que reúnam, ao mesmo tempo, a forma de produzir o melhor resultado aliado ao menor custo despendido.
O exercício dessa atividade nem sempre é dotada de liberdade e discricionariedade, posto que os atos administrativos estão, constantemente, sendo submetidos a controle.
Esse controle, que costuma abordar diversos aspectos, sejam eles de legalidade, legitimidade, economicidade, dentre outros, classificam-se em controle interno, externo e popular.
O controle interno é aquele exercido dentro do mesmo Poder, seja mediante a análise, por parte do chefe, do ato praticado pelo seu subordinado, seja por meio dos “Setores de Controle Interno” dos órgãos públicos, ou, ainda, quando algum ente da Administração Indireta é submetido a controle por parte do órgão instituidor.
Ou seja, sempre que um ato administrativo é analisado e controlado por qualquer agente ou setor, dentro da mesma estrutura hierárquica, temos o “controle interno”.
A Constituição Federal, em seu artigo 74, determina a obrigatoriedade dos Poderes manterem, de forma integrada, sistema de controle interno, estabelecendo, inclusive, a sua finalidade.
Em sentido contrário, quando o controle é exercido de um Poder para outro Poder, temos o que chamamos de “controle externo”. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo[1] elencam, com bastante clareza, alguns exemplos de controle externo, in verbis:
a) a sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V);
b) a anulação de um ato do Poder Executivo por decisão judicial;
c) o julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da República e a apreciação dos relatórios, por ele apresentados, sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX);
d) a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União sobre despesas realizadas pelo Poder Executivo federal.
Não obstante a heterogeneidade nos exemplos de controle externo, como visto acima, aquele exercido pelos Tribunais de Contas ainda é o mais lembrado e discutido pela doutrina.
Por fim, temos o controle popular, que decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público e autoriza, em diversas ocasiões, a participação dos administrados ou dos órgãos que possuam essa finalidade institucional a participarem do controle dos atos da administração pública.
São exemplos dos instrumentos judiciais que realizam esse tipo de controle a ação popular, de improbidade administrativa, o mandado de segurança, e de forma extrajudicial, as representações do cidadão ao Tribunal de Contas ou ao Ministério Público, a análise das contas dos municípios que devem ficar expostas por 60 (sessenta dias), conforme previsão do artigo 31, § 3º, da Carta Magna. Em uma análise mais abrangente, até o próprio voto é uma forma de controle popular da Administração Pública.
3 FUNÇÃO E CARACTERÍSTICAS DO TRIBUNAL DE CONTAS
O Tribunal de Contas, sem sombra de dúvidas, é o órgão mais importante no contexto do exercício do controle da Administração Pública, de qualquer tipo de controle, inclusive, pois o controle interno nem sempre possui a autonomia que dele se espera e o controle popular ainda carece de participação mais efetiva.
Porém, o controle exercido pelo Tribunal de Contas é dotado de relevante independência, o que lhe confere significativa isenção para apreciar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, bem como das contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulta prejuízo ao erário (artigo 70, parágrafo único, CF).
Tal isenção só não é absoluta em virtude de, não raras vezes, depararmo-nos com nomeações para o exercício do cargo de Conselheiro (ou Ministro, em se tratando do TCU) do Tribunal de Contas de cunho altamente político.
Algumas características dos Tribunais de Contas merecem ser destacadas, como o fato de serem tribunais que exercem atos de natureza meramente administrativa, apesar do texto constitucional incorrer em atecnia no caput do artigo 73, quando dispõe que o TCU exerce “jurisdição” em todo o território nacional. Sabe-se que o exercício da jurisdição é exclusivo do Poder Judiciário.
A Corte de Contas, muito embora vinculada ao Poder Legislativo apenas para fins orçamentários, possui autonomia administrativa e é, para a doutrina majoritária, órgão anômalo, assim como o Ministério Público. Assim já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República[2].
Pedro Lenza[3] leciona sobre essa autonomia, senão vejamos:
Conforme visto e deixando mais claro, o Tribunal de Contas, apesar de autônomo (autonomia institucional), não tendo qualquer vínculo de subordinação ao Legislativo, em determinadas atribuições é auxiliar desse Poder. A fiscalização, em si, no caso do controle externo, é realizada pelo Legislativo. O Tribunal de Contas, como órgão auxiliar, apenas emite pareceres técnicos nessa hipótese.
Enfim, esse é o panorama geral acerca das características e das funções dos Tribunais de Contas, que, ainda, serão tratadas com mais profundidade no item 5 deste trabalho, quando forem discutidos os mecanismos de atuação dos Órgãos.
4 FORMAÇÃO E COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O Tribunal de Contas da União é composto por 9 (nove) Ministros, nomeados dentre brasileiros maiores de trinta e cinco e menores de sessenta e cinco anos de idade, que possuam idoneidade moral e reputação ilibada, sejam dotados de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública e que tenham mais de dez anos no exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exijam os conhecimentos listados.
A escolha desses Ministros é disciplinada no art. 73, § 2º, da Constituição Federal, litteris:
No que diz respeito às garantias e prerrogativas, a Carta Política equiparou os Ministros do TCU aos do Superior Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º)[4], tais garantias se aplicam, inclusive, aos auditores que estejam temporariamente no exercício da função de Ministro. Ressalte-se que o artigo 73, § 4º da CF impõe aos auditores as mesmas prerrogativas dos juízes de Tribunais Regionais Federais.
No âmbito estadual, o Tribunal de Contas é formado por apenas 7 (sete) Conselheiros, escolhidos na forma da Súmula 653 do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 653, STF: No Tribunal de Contas Estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha.
Noutro pórtico, a Constituição Federal, em seu artigo 31, § 4º, proíbe a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, porém, os que haviam sido criados antes de 1988 permanecem funcionando, são eles os dos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro.
O que pode ocorrer é o Tribunal de Contas do Estado criar um órgão em sua estrutura interna que tenha competência para fiscalizar determinado município, assim decidiu o Supremo Tribunal Federal, vejamos:
A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - ADI 445/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). - Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios - embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) - atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores[5].
5 MECANISMOS DE ATUAÇÃO
Diversos são os mecanismos de atuação que o ordenamento deixa à disposição dos Tribunais de Contas para que seja realizado o controle externo da administração pública, passemos a analisá-los.
Inicialmente, podem os Tribunais de Contas sustar atos administrativos reputados ilegais, aqui é necessário ressaltar que, em se tratando de contrato administrativo, a Corte de Contas não susta, mas pode determinar que a autoridade competente promova a sua anulação, como bem explicitam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo[6]:
O terceiro ponto diz respeito à diferença que a Constituição estabeleceu para a atuação do TCU diante de irregularidades apuradas em ato administrativo e de irregularidades verificadas em contrato administrativo.
No caso de ato administrativo, cabe ao próprio TCU sustar a sua execução, dando ciência dessa providência à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (CF, art. 71, X).
No caso de contrato administrativo, não foi conferida, de início, essa competência ao TCU, uma vez que o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará de imediato, ao Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas cabíveis para a sustação do contrato é que o TCU adquirirá competência para decidir a respeito (CF, art. 71, §§ 1º e 2º).
Assim é o entendimento do Supremo Tribunal Federal:
O Tribunal de Contas da União - embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos - tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou[7].
Na busca pelos seus objetivos, os Tribunais de Contas também podem exercer o controle de constitucionalidade de leis ou atos do Poder Público, tal controle se dá de forma concreta, com efeitos ex nunc e inter partes, portanto. Esse é o entendimento sumulado do Pretorio Excelso[8]. Registre-se, por oportuno, que a decisão que declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato administrativo deve ser tomada pela maioria do Tribunal, em respeito à cláusula de reserva de plenário, prevista no artigo 97 da Constituição Federal.
Ademais, as Cortes de Contas podem adotar medidas cautelares em respeito à Teoria dos Poderes Implícitos, como lembrou Pedro Lenza[9] do entendimento do STF:
Conforme já analisamos no item 3.8, o Min. Celso de Mello, em interessante julgado, anotou que a teoria dos poderes implícitos decorre de doutrina que, tendo como precedente o célebre caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819), da Suprema Corte dos Estados Unidos, estabelece que “...a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos” (MS 26.547-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 23.05.2007, DJ de 29.05.2007).
Acrescentamos que os meios implicitamente decorrentes das atribuições explicitamente estabelecidas devem passar por uma análise de razoabilidade e proporcionalidade.
Nesse sentido, podemos dar como exemplo de aplicação da teoria dos poderes implícitos o reconhecimento, pelo STF, dos poderes do TCU de conceder medidas cautelares no exercício de suas atribuições explicitamente fixadas no art. 71 da CF/88 (MS 26.547-MC/DF).
A adoção de medidas cautelares, entretanto, encontra óbice na possibilidade de quebra de sigilo bancário, afastada pelo Supremo Tribunal Federal:
A Lei Complementar nº 105, de 10/1/01, não conferiu ao Tribunal de Contas da União poderes para determinar a quebra do sigilo bancário de dados constantes do Banco Central do Brasil. O legislador conferiu esses poderes ao Poder Judiciário (art. 3º), ao Poder Legislativo Federal (art. 4º), bem como às Comissões Parlamentares de Inquérito, após prévia aprovação do pedido pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito (§§ 1º e 2º do art. 4º)[10].
Importante ressaltar, ainda, que o controle exercido pelo Tribunal de Contas é concomitante (nos casos de inspeções e auditorias) ou posterior (nos casos de apreciação de prestação de contas), mas nunca prévio. A decisão das Cortes que reconhecem débito tem eficácia de título executivo extrajudicial, cuja legitimidade para o ajuizamento da execução é do ente público beneficiário da condenação, e não do próprio Tribunal de Contas[11].
No caso dos chefes do Poder Executivo, os Tribunais de Contas não julgam as contas, ao contrário do que faz com os outros detentores de bens ou valores públicos, apenas emitem parecer. O julgamento das contas é incumbência das respectivas casas legislativas (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa ou Câmara Municipal, a depender do ente federativo).
Na verdade, a Constituição Federal só estabeleceu esse modelo para o plano federal, porém, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3715 MC/TO[12], determinou que essa forma de organização é de repetição obrigatória para os demais níveis do Poder Executivo.
Por fim, é importante mencionar que o artigo 74, § 2º, da Carta Magna estabelece o rol dos legitimados a formular denúncia, perante o Tribunal de Contas da União, acerca de irregularidades ou ilegalidades cometidas no âmbito da administração pública. São eles qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, adicionando-se, ainda, a possibilidade de investigação de ofício.
Dessarte, esses são os principais mecanismos de fiscalização dos Tribunais de Contas para exercer fielmente o mister constitucional do exercício do controle externo da Administração Pública.
Em uma gestão pública marcada pela autonomia e descentralização, o controle externo da atividade governamental com foco no acompanhamento dos resultados e impactos das ações administrativas configura-se essencial para um Estado eficiente.
A sociedade, cada vez mais informada, consciente e organizada, faz urgir a necessidade de avaliação contínua dos gastos públicos, sob o enfoque da legalidade, legitimidade, economicidade, dentre outros, na tentativa de assegurar o bom uso dos recursos que o Estado recolhe do próprio cidadão.
Portanto, os Tribunais de Contas atuam no sentido de garantir a moralidade dos atos e a probidade na gestão, fiscalizando a atuação dos administradores, agentes públicos, e particulares que detenham bens ou valores públicos.
O desafio dos Tribunais de Contas, finalmente, é estabelecer parcerias e integrar as atividades de controle, otimizando o fluxo de informações para, efetivamente, fiscalizar.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. - 19. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2011.
BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 11 ago. 2014.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. - 16. ed. - São Paulo: Saraiva, 2012 (versão digital).
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. - 4. ed. - Niterói: Impetus, 2010.
PADILHA, Rodrigo. Direito constitucional. - 4. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2014 (versão digital).
[1] Direito administrativo descomplicado. - 19. ed. - São Paulo: Método, 2011. p. 792/793.
[2] STF - Tribunal Pleno, ADI 4190 MC-REF/RJ, rel. Min. Celso de Mello, julgada em 10/03/2010.
[3] Direito constitucional esquematizado. - 16. ed. - São Paulo: Saraiva, 2012. p. 550 (versão digital).
[4] Vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios.
[5] STF - Tribunal Pleno, ADI 687/PA, rel. Min. Celso de Mello, julgada em 02/02/1995.
[6] Op. cit., p. 845.
[7] STF - Tribunal Pleno, MS 23550/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 04/04/2001.
[8] Súmula 347, STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.
[9] Op. cit., p. 621/622.
[10] STF - Tribunal Pleno, MS 22801/DF, rel. Min. Menezes Direito, julgado em 17/12/2007.
[11] Nesse sentido julgou a 2ª Turma do STF (RE 510034 AgR/AC, rel. Min. Eros Grau, 24/06/2008).
[12] STF - Tribunal Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, julgada em 24/05/2006.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: RODRIGUES, Leopoldo Germano. O papel dos Tribunais de Contas no controle externo da Administração Pública. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 15 ago. 2014. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.49440&seo=1>. Acesso em: 23 maio 2019.
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 Artigo 19