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Timestamp: 2019-11-14 08:19:57+00:00

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Dictamen : 242 del 07/09/2001
Texto Dictamen 242
C-242-2001
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio No. DM-1343-2001 de 03 de agosto del presente año, recibido en la Procuraduría General de la República el 23 del mismo mes, por el que nos indica que "para su respectivo aval y dictamen correspondiente se remiten los antecedentes del expediente administrativo 424-97 correspondiente a los permisos forestales otorgados a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica, para proceder a declarar su nulidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública".
Sobre el particular nos permitimos manifestar que lamentablemente no es posible acceder a lo solicitado, por cuanto una vez revisado el expediente administrativo remitido (el cual consta de 250 folios el primer tomo y 259 folios el segundo tomo), se ha podido comprobar la existencia de una serie de vicios dentro del mismo que no hace posible emitir el dictamen requerido.
I.- INDEBIDA NOTIFICACION DEL TRASLADO O INTIMACION
Mediante oficio No. DM-949-2001 de 11 de junio del 2001, la señora Ministra del Ambiente y Energía comunica a los Licenciados Ana Luisa Leiva Vega y Carlos Lizano Rodríguez, que se les ha designado "como órgano director del procedimiento para que procedan a instruir la tramitación administrativa y solicitar ante la Procuraduría General de la República la nulidad de los actos que aprobaron el aprovechamiento forestal de la Asociación de Desarrollo Integral Conte Burica, expediente administrativo 424-97 del Área de Conservación Osa" .(1) Es oportuno hacer notar la conveniencia de que en el acto de investidura y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo, se identifiquen puntual y detalladamente, el o los actos administrativos específicos sobre los que versará la investigación o instrucción, y no hacerlo de manera general, máxime si se trata de la aplicación del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Recordemos que dichos actos son los que se indicarán, a su vez, en la correspondiente resolución de traslado o intimación. Todo ello conforme con lo que sobre el particular ha dispuesto en reiteradas ocasiones la Procuraduría General de la República a través de su jurisprudencia administrativa –véase, entre otros, el dictamen No. C-182-2001 de 26 de junio del 2001-.
Acto seguido el órgano director emite la resolución No. R-226-01 MINAE de las 9:00 horas del 12 de junio del 2001, en la cual se cita al señor Julio Espinoza Palacios, en su condición de Presidente con facultades de apoderado general de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte de Burica de Corredores (esta agrupación en su carácter de permisionaria afectada), a la comparecencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 18 de julio del 2001 en el Departamento Legal del Ministerio del Ambiente y Energía, "para que se manifieste sobre los hechos indicados en esta resolución y la nulidad evidente y manifiesta que acarrean los actos R 27-97 SRC de las 11:00 horas 4 de marzo de 1997 y R 041-00 SRC ACOSA de las 11:00 horas del 14 de abril del 2000, que otorgaban permisos forestales a su favor, siendo estos actos contrarios a lo establecido en la Ley Indígena en sus artículos 6 y 7 y los Decretos Ejecutivos No. 24777 MIRENEM que estuvo vigente desde el 11 de enero de 1996 hasta el 18 de diciembre de 1997, el No. 26511 MINAE rigiendo del 18 de diciembre de 1997 al 25 de abril de 1999 y el No. 27800-MINAE del 26 de abril de 1999".
Para proceder a la notificación de dicha resolución No. R-226-01 MINAE, así como de los oficios No. ACOSA SPF-109 de 20 de mayo del 2001 y No. ACOSA SPF-119 de 25 de mayo del 2001 (ver en este sentido los folios 222 a 224 del tomo segundo del citado expediente administrativo), se levanta un acta en la copia de "reporte de actividad" de uso de fax en los siguientes términos:
"San José, a las diez horas del día diecinueve del mes de junio del año dos mil uno. De conformidad con el artículo 8 del Reglamento de Uso de Fax se realizaron los siguientes intentos 11:25, 11:39, 12:44, 13:26 y 13:48 horas del día dieciocho de junio sin que se obtuviera el reporte positivo por el que se da por notificada la respectiva resolución a partir del día 19 de junio del 2001. XXX".
Dicho reporte de actividad se refiere a la serie de intentos que se realizaron para notificar lo anterior al representante de la Asociación afectada, al fax número 2-55-32-25, de los cuales, tal y como se advierte en la referida acta, no obtuvo reporte positivo. Además, adjunto a dicha acta aparecen dos portadas de fax en las que se indica la fecha 18 de junio del 2001, expediente No. 424-97-SRC, materia forestal, proceso comparecencia, partes y destinatario Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica de Corredores y fax No. 2-55-32-25, mencionando que se notifican la resolución No. R-226-01 MINAE, y los oficios No. ACOSA SPF-109 y No. ACOSA SPF-119.
El día y hora señaladas para la celebración de la audiencia, se hace constar por parte del órgano director del procedimiento lo que seguidamente se transcribe de la resolución dictada a las 9:00 horas del 18 de julio del 2001: "Siendo las nueve horas del dieciocho de julio del 2001, se hace constar que no se llevó a cabo la comparencia toda vez que el señor Julio Espinoza Palacios no se presentó a la diligencia citada" (ver en este sentido folio 231 del expediente administrativo, tomo segundo).
A lo anterior se le debe adicionar la circunstancia particular de que a folio 230 de dicho expediente administrativo, tomo segundo, aparece una nota suscrita por el Lic. XXX y dirigida al Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía, expediente No. 424-97 SRC, indicando expresamente que señala "nuevo lugar para atender notificaciones al FAX: 255-27-63", pidiendo incluso que se tomara nota de lo anterior.
Es claro que por la forma en que se practicó la notificación de la resolución de traslado o intimación No. R-226-01 MINAE y sus respectivos documentos, adolece evidentemente de un vicio de tal naturaleza que acarrea la nulidad de la misma. Nótese que en la especie a los representantes de la asociación afectada, no se les notificó ni se les puso en conocimiento pleno y conforme a derecho, de dichos actos y documentos, tal y como lo exige en estos casos nuestro ordenamiento jurídico, por lo que bajo esa circunstancia se entendería y justificaría la no presencia de dichos representantes de la asociación en la comparecencia oral y privada fijada por el órgano director.
Lo anterior adquiere especial relevancia si tomamos en consideración, además, que en esa misma fecha, vía fax, el Lic. XXX advierte y comunica expresa y claramente, que señala para atender notificaciones el fax 2-55-27-63, o sea, un número distinto al que se practicaron e intentaron las comunicaciones anteriores y que no tuvieron resultado positivo. Extrañamente, teniendo conocimiento de lo anterior la administración activa, no aparece señalamiento alguno en el expediente administrativo en el que se indique que se haya intentado verificar o cumplir con la notificación de traslado o intimación a ese número de fax suministrado, tal y como se exigiría en estos casos, causándosele así un claro y evidente estado de indefensión a la asociación particular afectada, en los términos que advierte el numeral 223.2 de la Ley General de la Administración Pública cuando dispone que "... causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento", entendiendo como sustancial aquella formalidad cuya omisión causare indefensión.
Sobre este mismo particular la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General es reiterada y consecuente en relación con las formalidades y exigencias legales que se deben cumplir, al momento de realizar o verificar las notificaciones o comunicaciones de este tipo de actos de traslado e intimaciones, so pena de causar nulidad de todo lo actuado al dejar en estado de indefensión al afectado. (2) Véase entre otros los siguientes pronunciamientos de la Procuraduría General de la República: No. C-164-2001 de 3 de mayo del 2001, No. C-188-2001 de 2 de julio del 2001, No. C-049-99 de 5 de mayo de 1999 y No. C-055-99 de 18 de marzo de 1999. -
A modo de ejemplo téngase presente lo expresado en su oportunidad por la Procuraduría General mediante dictamen No. C-220-2001 de 7 de agosto del 2001:
"I.- RESPECTO A LAS NOTIFICACIONES:
Las notificaciones de las distintas resoluciones tramitadas durante el procedimiento administrativo que nos ocupa, no han seguido los lineamientos que en Derecho corresponden, por cuanto en el expediente no se encuentra ningún acta de notificación propiamente dicha, sino simples firmas de algunas de las resoluciones, a excepción del oficio que nombra el órgano director en el cual ni siquiera consta la firma del funcionario.
Téngase presente que tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).
"El derecho de defensa o derecho al debido proceso en materia administrativa comprende básicamente: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde, e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. " (Lo subrayado no es del original) (Voto15-90 de las 16: 45 horas del 5 de enero de 1990)
Siendo así, el necesario apego al debido proceso le proporciona al administrado la oportunidad de evitar que se le prive arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le corresponden. Además debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27)".
II.- SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD PARA EJERCER LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS
Si bien en el acto de investidura y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo, no se identifican de manera puntual y específica el o los actos administrativos sobre los cuales versará dicho procedimiento administrativo, toda vez que se limita a mencionar que se trata de "la nulidad de los actos que aprobaron el aprovechamiento forestal a favor de la Asociación de Desarrollo Integral Conte Burica, expediente administrativo 424-97 del Area de Conservación de Osa" (ver en este sentido lo advertido por nosotros en la nota al pie de página número (1) de este dictamen); En la resolución de traslado dictada por el órgano director No. R-226-01 MINAE de las 9:00 horas del 12 de junio del 2001, sí se determinan y especifican dichos actos administrativos, al mencionar que se refiere a "la nulidad evidente y manifiesta que acarrean los actos R 27-97 SRC de las 11:00 horas 4 de marzo de 1997 y R 041-00 SRC ACOSA de las 11:00 horas del 14 de abril del 2000, que otorgaban permisos forestales a su favor, siendo estos actos contrarios a la establecido en la Ley Indígena en sus artículos 6 y 7 y los Decretos Ejecutivos No. 24777 MIRENEM que estuvo vigente desde el 11 de enero de 1996 hasta el 18 de diciembre de 1997, el No. 26511 MINAE rigiendo del 18 de diciembre de 1997 al 25 de abril de 1999 y el No. 27800-MINAE del 26 de abril de 1999".
Ahora bien, identificados que han sido los actos administrativos sobre los cuales se pretende levantar el presente procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha considerado más que conveniente y oportuno que la administración activa tenga presente, analice y valore, lo que se ha establecido por parte de nuestra jurisprudencia administrativa, en relación con el plazo de caducidad cuando se refiere a los casos de nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos.
Así, a modo de ilustración para su respectivo análisis y estudio, transcribimos en lo pertinente lo desarrollado sobre el tema en el dictamen No. C-188-2001 de 2 de julio del 2001:
"II.- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.
"Artículo 173. - ... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."
Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles".
Partiendo lo expresado hasta ahora, y particularmente por haberse detectado la existencia de una serie de vicios substanciales en la tramitación e instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la pretendida anulación administrativa de los permisos forestales otorgados a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica, la Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios aquí descritos, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que se refiere el inciso 5) del artículo 173 antes citado.
Finalmente, conviene recordar lo dispuesto en el aparte 6) del precitado numeral 173, que advierte de las consecuencias de proceder a la anulación administrativa de los actos cuestionados, según las circunstancias analizadas:
6. - La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199."
PROCURADOR FISCAL ABOGADA DE PROCURADURIA
Adjunto: Expediente administrativo: dos tomos.-
ARCHIVADO: CONSULTAS/CONS-21/242-NULIDAD 173 LGAP.MAE-2

References: artículo 173
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 8
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 199