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Timestamp: 2016-08-30 11:47:24+00:00

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BrowseUploadSign inJoinBooksAudiobooksComicsSheet MusicWelcome to Scribd! Start your free trial and access books, documents and more.Find out moreCAPITULO PRIMERO CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA POTESTAD TRIBUTARIA 4.11.CONCEPTO SOBRE POTESTAD O PODER TRIBUTARIO Nos encontramos ante un tema discutible en cuanto a su denominación, toda vez que no hay uniformidad de criterios y opiniones entre los conocedores e investigadores del Derecho Tributario para definir esta cuestión, pues para algunos se le identifica como poder impositivo, para otros es el Poder Tributario, también se le conoce como supremacía tributaria, soberanía fiscal o potestad tributaria, lo cierto es que en todos los casos o enfoques se conduce a un solo punto,.que consiste en explicar o definir el modo o manera que utiliza el Estado para obtener recursos tributarios que vengan a sufragar el gasto público, haciendo uso de su soberanía o autoridad.
Existe una corriente que patentiza mi inquietud, recomendando que no se utiliE1á expresión Poder Tributario , porque ello da a entender.quesetrata4e otro poder del Estado aparte de los que tradi cionalmente señala la Constitución (Ejecutivo, Legislativo yjudicial), y que para. evitar esa incertidumbre y discusión en su denominación, que se use simple y llanamente la terminología Potestad Tributaria , o competencia tributai-i para aludir al órgano que legisla los tributos, 1 órgano que determina, cobra y los administra y al órgano que re suelve los conflictos tributarios, porque en cierta forma los tres Poderes del Estado intervienen en la Potestad Tributaria para alcanzar un res peto a las garantías individuales y sobre todo al principio de legalidad que debe regir toda obligación contributiva. Sin embargo, las expresiones Poder y Potestad en su significa ción Técnico, gramatical.y lógica se equiparan, cm siIióPim-0S4 . No encuentro diferencia sustancial entre los dos vocablos, por eso, indis tintamente usaré en éste punto ambas expresiones para. cumplir el objeto de ésta investigación, y para no provocar confusiones, dudas y discusiones entre los estudiantes que se inician en el conocimiento del derecho fiscal.
En lopersonal sostengo que la potestad tributaria del Estado es la atribución legal que le confiere La Constitución Política Federal para establecer las contribuciones necesarias que se requieren dentro de su espacio territorial para cubrir el gasto público y que debe ejercitarse bajo los principios de generalidad, equidad, proporcionalidad legalidad y ámbito de competencia fisico-geógráfico.. // Prácticamente se ejercita por el Poder Legislativo en el momento de dictar las leyes de carácter general, obligatorio e impersonal en el rubro tributario, en donde se definen los
elementos fundamentales de la obligación respectiva, tales como (sujetos activo y pasivo, objeto, base, cuota o tarifa, forma y período de pago, exenciones y exigibilidad de tal aportación). Es así que para el ámbito federal dicha atribución es ejercitada por el Congreso de la Unión integrado por una Cámara de Diputados y otra de Senadores cuyo proyeso legislativo tributario - ya ha sido comentado en líneas precedentes. Para las entidades federativas y municipios se cuenta con una Legislatura local, que se enarga de discutir y aprobar las leyes fiscales de esas esferas de gobierno y por lo tanto en esa actividad, indiscutiblemente encontramos encerrada la potestad tributaria en cuestión. En efecto, la potestad tributaria es consustancial a la razón de ser del propio Estado, desde el momento en que surge como una forma superior de organización social, se ve en la necesidad de allegarse recursos para hacerle frente a sus diversos cometidos de orden público y de interés social y la vía fundamental para lograrlo ha sido mediante el establecimien+o-de contribuciones provenientes del patrimonio de los particulares, pero ello desde un principio fue establecido mediante un sistema normativo para que los súbditos quedarán obligados para con el Poder Público en hacer sus aportaciones con un carácter general y - proporcional, sin perder de vista que en los tiempos más remotos se hizó en una forma arbitraria, injusta y desproporcionada, pero con el tiempo al establecerse las normas constitucionales de cada Estado se empezaron a observar los principios fundamentales de la obligación contributiva, y es cuando se empieza a hablar de la justicia tributaria. Asienta Carlps M. Giuliani Fonrouge, que la expresión Poder Tributario significa a facultad o la posibilidad jurídica del Estado, de exigir contribucioies con respecto a personas o bienes que se hayan en su jurisdicción. Este cóncepto tan genéricamente consignado a dado lugar a interpretaciones divergentes, que comienzan con la terminología. Hay quienes hablan de supremacía tributaria (Berlin) de potestad impositiva (Micheli), de Potestad tributada (Cocivera, Alessi-Stammati), poder fiscal (Bielsa), poder de imposición (lngrosso, Blumestein), poder tributario, concebido como El Poder General del Estado aplicado a determinado sector de la actividad estatal, la impósición (Hensel), pero son varian-
tes de la ideaexpuesta. Quieñes se refieren al impuesto, lo hacen en consideració.n a.que, indudablemente, es el triLuto típico y la base fundamental del ordenamiento de todos los gravámenes, pues en verdad, tanto el impuesto corno la tasay las contribuciones especiales tienen análoga estructurajurídica y reconocen el mismo origen (Poder de imperio), diferenciándose por la naturaleza del presupuesto de hecho quee determina por drcunstancias extrajurídicas o metajurídicas. El misnw autor en consulta agrega que para Berlin existe sinonimia entre las etpresiones Poder y Potestad, se decide en favor de otra distinta: Derecho de Supremacía Tributaria. Por su parte Narciso Amorós prefiere utilizar la expresión de Poder Tributario y no la de Potestad -tributaria, porque la primera parece más unida a la idea de soberanía, mejor dicho, al concepto etimológico de soberanía como situación de preeminencia sobre todos, pues en el Poder Tributario aparece claramente esta concepción. Por nuestra parte no hallamos
diferencia sustancial entre los dos vocablos mencionados, pero, en general, usaremos la expresión Poder por estar en nuestra tradición, sin que ello obste a la utilización de potestacj cuando la frase lo haga aconsejable. 2 Rafael Bielsa a combatido el criterio de que la soberanía constituye el fundamento del Poder Tributario. Considera que la soberanía es política, antes que jurídica y corresponde a la idea de Estado como entidad de Derecho internacional; por otra parte, la soberanía es una e indivisible, y pertenece a la nación misma, esto es, al pueblo, y no se refleja en las actividades del Estado sino en la Constitución. Asujuicio, dentro de sujurisdicción o ámbito territorial, el Estado no debe ni tiene porque invocar su soberanía; le basta su poder de imperio que ejerce por los tres poderes que forman su gobierno: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.S Por su parte Gian Antonio Micheli, argumenta que se habla fre- - cuentemente de Poder Tributario o de Poder de imposición para indicar tanto el Poder Legislativo, en cuanto se dirige al establecimiento de normas tributarias, corno para indicar el Poder de la Administración Pública llamada a aplicar dichas normas. Los dos significados son legítimos pero es necesario tener cuidadosamente separados los dos momentos que se examinan diferenciados. El Poder Legislativo encuentra límites jurídicos en el momento de establecimiento de las, normas tributarias. Y este poder que es expresión de la soberanía se define como potestad normativa tributaria para subrayarlo y distinguirlo en con teGIULIANI
nido del Poder Administrador del Estado (Poder Ejecitivo), que tiene a su cargo la función de aplicar. las normas en donde se definen los tributos o impuestos. Así se usan expresiones como potestad o poder tributario y poder de imposición abstracto y concreto para individualizar los dos momento4s citados que se han preferido, concretamente uno c orre a cargo .del ?oder Legislativo que es el encargado de crear los preceptos tribútarios en un sentido abstracto, general y obligatoy el Poder Ejecutivo que es el encargado del segundo momento consistente en concretizar la obligación tributaria, determinarla y exigirla, y se trata de dos fenómenos jurídicos complementarios y relacionados entre sí y que le dan vida y sustento al poder tributario o de imposición.41i Para el maestro Sergio Francisco de la Garza, recibe el nombre de Poder Fiscal o Tributaricla facultad del Estado por virtud de la cual puedç imponer a los particulares la obligación de aportarle una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le están encomendadas( E.l poder fiscal tiene un carácter consustancial al Estado, pues por su naturaleza misma el Estado tiene encomendadas tareas que debe realizar para que la sociedad civil pueda encontrar organización y vida.., Para realizar todas esas actividades, el Estado tiene necesidad de obtener recursos, que deben encontrar su fuente, en la gran mayoría de los casos y en su máximo volumen en los patrimonios de los particulares que integran ese Estado... Así pues, en todos los Estados y en todas las épocas de la historia de la humanidad, el Estado a ejrcitado el Poder Fiscal, es decir ha exigido a los particulares que le
trasladen una parte de su riqueza. Tales aportaciones han recibido el nombre de tributos, de contribuciones, de impuestos... El Poder Fiscal, no es ejercido por el Estado en el momento en que procede a hacer efectivas las contribuciones que los particulares deben pagarle, ya que ello se configura en el momento en que actuando soberanamente, y de manera general, determina cuales són los hechos o situaciones que, en casd de pro4ucirse en la realidad, harán que los particulares se encuentren en la obligación de efectuar el pago de las contribuciones, por ello dicho Ppder es atribuible exclusivamente al Poder Legislativo, el cual lo ejerce en el momento en que expide las leyes fiscáles... En efecto, el Poder Tributario, es la facultad propia del Estado para establecer los tributos necesarios para realizar sus funciones. Correspondiéndole al Poder Ejecutivo, en su carácter de Administrador Fiscal, el determinar o comprobar cuando se han producido en la realidad esos hechos o situaciones que generan la obligación de pagar las
contribuciones, señalar y determinarsu. cuantía o bienverificar si las prestaciones que se han realizado se encuentran ajustadas ala ley. 5 2. CARACTERES DE LA POTESTAD TRIBUTARIA Al referirse a los aspectos generales de la Potestad o.Poder Tributario Giuliani Fonrouge, señala como caracteres del mismo a los siguientes: abstracto, permanente, irrenunciable e indelegable. a) Abstracto, significa que el poder tributario siempre debe materializarse en una norma jurídica expedida por el Poder Legislativos que no se refiera a una persona en concreto, sino a toda la colectividad, sin distinción de religión, idiosincrasia, raza, condiciones sociales, políticas, etc. b) Permanente, desde el momento en que se le identifica como una función connatural al Estado y propia de su soberanía, sólo puede exdnguirse con la desaparición del mismo Estado, en otras palabras, desde el momento en que surge dicha entidad política. se instituye el poder tributario, y su razón de ser lo hace permanente dinámico y cambiante conforme a las exigencias sociales, por ello no puede aceptarse su extinción por prescripción, caducidad o pacto entre naciones. c) Irrenunciable, el Estado nó puede ni debe desprenderse de este atributo esencial de su autoridad, puesto que sin el poder tributario no podría subsistir y menos cumplir sus múltiples cometidos de orden público y de interés colectivo.
d Indelegable, ello nos da a entender que no puede transtrirse o ceclerse a un tercero, ni en forma transitoria, temporal o permanente, sobre todo entre Estados soberanos en el ámbito internacional. En lo interno dentro de una nación, dandose casos de deLegación de dicho poder, como puede ocurrir en que por mandato constitucional la federación transfiera el ejercicio de una parte de esa potestad a. favor de las entidades federativas o municipios pero condicionado a ciertas reglas, materias y por tiempo determinado, o el Poder Legislativo pueda delegar sus facultades en favor del Ejecutivo para regular la economía pública en el rubro tributario, aunque no es muy común verlo en la práctica, sobre todo en el primer ejemplo que se ha mencionado.6 En lo particu ar dbo señalar como caracteresde la potestad tributaria del Estado a ls siguientes:. a) Es ejercitado por el Poder Legislativo al dictar las normas tributarias con carácter general, obligatorio cimpersonal. b) Nace de la Constitución Política Federal, toda vez que debe regir- se bajo el principio de legalidad tanto el ejercitado para la federación, entidades federativas, como para los municipios. c) Es producto de la autoridad soberana del Estado, lo cual significa que es connatural, propio o exclusivo de dicha entidad política y que surge desde el momento en que se instituye como una forma superior de organización social. ci) Es de carácter abstracto, tomando en consideración que al dictarse las normas jurídicas tributarias van enfocadas a toda la poblacióno a los sectores de la misma cuya situación coincida con el hecho generador del tributo, y que por tal motivo deben aportar una parte de su riqueza para cubrir el gasto público, en una forma proporcional y equitativa que dispongan las leyes respectivas. e) Es permanente, por su propia razón de ser, toda vez que con el propio surgimiento del Estado se le da sustento y esencia jurídica para que sea ejercitada esa potestad como uno de los altos fines de su soberanía, para que de esta forma en cada ejercicio fiscal sea regulado en favor de la colectividad al fijarse las contribuciones que sean necesarias para cubrir el gasto público federal, estatal y municipal, y sólo puede desaparecer con la extinción del propio Estado. fi Esirrenunciable e imprescriptible, porque el Poder Público jamás debe desprenderse de esa potestad, toda vez que de ella depende su subsistencia, y el propio marco constitucional lo dota de la autoridad suficiente, para su ejercicio, observancia y vigencia. Puede ser originario y delegado. En el primer supuesto es cuando nace originalmente de la Constitución, y por lo tanto esa potestad no se recibe de ninguna otra entidad, tal es el caso de la que detentan la federación y las entidades federativas, que a través del Congreso de la Unión. y de las Legislaturas Locales establecen las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público en sus propios ámbitos de gobierno. El segundo supuesto puede presentarse
cuando una entidad política ejerce un poder tributario que le ha sido transmitido, a su vez, por otra entidad que tiene poder originario, como puede ocurrir que en un momento dado el gobierno federal delegue parte de su potestad tributaria sobre ciertas materias para que sea ejercitada por las entidades federativas, pero. eso si, ello debe partir de la Constitución Política Federal. g) Puede ser privativo y concurrente. El primero de ellos esta-constituido por el ejercicio de la potestad tributaria por una entidad política, con exclusión de las otras para establecer las contribuciones que vengan a cubrir el gasto público en su ámbito de gobierno. Esto es, que por disposición constitucional, el Gobierno Federal tenga señaladas las fuentes o materias tributarias que son exclusivas de su propia órbita de
competencia, para que dicte el Congreso de la Unión las leyes conducentes, para que de esta forma solamente se tribute por los particulares a favor de la misma, sin injerencia legislativa de las entidades federativas sobre dichas fuentes, y vice$ersa, que estas últimas por conducto de sus Legisláturas Locales y conforme a la Ley Suprema, puedan establecer contribuciones para su ámbito de gobierno o en favor de los munici pios, sin intervención de. lá federación. El poder tributario concurrente noS da a entender que puede ser ejercitado tanto por la federación como por las entidadés federativas sobre las mismas fuentes o materias gravables1 para establecer contribuciones en favor de sus esferas de gobierno1 exigiéndole el pago de tributos a las mismas personas fisicas y morales sobre sus mismos ingresos, riqueza o actividades económicas, para contribuir a sufragar el gasto público, lo que conduce al grave problema de la doble tributación y a la injusticia contributiva. La concurrencia tributaria es uno de los grandes males que se ha padecido en el sistema tributario mexicano, ante la carencia de reglas específicas en nuestra Constitución Política Federal para crear contribucione, Federales, Estatales y Municipales, y que prácticamente es el probl4ma que debe resolverse en bien de la economía pública y de nuestro sistema federal por los gobiernos respectivos, si se quiere preservar nuestra orma de gobierno y de Estado consagrados en la y..Suprem del paí á Ji) Puede ser limitado e ilimitadoEi primer caso la propia terminología lo dice todo, lo que significa que por mandato constituciona] existan reglas específicas que señalen los campos de acción tributaria propios de la federación, de las entidades federativas y de los municipios, lo cual nos conduce a sostener que se hace un reclamo para que se establezcannormas más claras en la Constitución Política Federal, que eñumeren las fuentes tributarias de cada esfera de gobierno1 en forma privativa, equilibrada yjusta, y que de plano desaparezca la concurrencia impositiva, en eso estriba la esencia de una potestad tributaria ii1ad. El segundo s puesto provoca la injusticia, el abuso y la desor --ganización en el ejercicio del Poder Tributario, tal es el caso de la Federación que no ha dejado de ejercitar su potestad en forma ilimitada. en observancia de diversos preceptos de la Carta Magna que le dan cabida para caer en esa conducta, tal como quedará demostrado en líneas posteriores, pues lo que no ejerce en forma privativa, lo hace de
manera concurrente e ilimitada, en perjuicio de las entidades federativas y municipios, agudizándose el centralismo político, y restándole autoridad a la potestad tributaria local, pues los gobiernos estatales y municipales han tenido que renunciar a su imperio impositivo, permitiendo el establecimiento de impuestos federales únicos cn la esfera concurrente a la luz de los convenios de coordinación fiscal.
3. PANORÁMICA CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD TRIaUTARIA. Nuestro país ha sido, la mayor parte de tiempo, desde la consumación de la independencia de 1821 y corroborado en las Constituciones Federales de 1824, 1857 y 1917, una República Federal, compuesta de Estados libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, teniendo como modelo e inspiración la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. La Constitución vigente dispone en sus normas de interés lo siguiente: ARTÍCULO 31. Son obligaciones de los mexicanos: ... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal, del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. ARTÍcULo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa, Democrática, Federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo Concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental. ARTÍCULO 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.,. ARTÍCULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para, su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo yjudicial... ARTÍCULO 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cíñi.aias, una de Diputados y Otra de Senadores. ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; ... IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se esiáb 1ecan restricciones; X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123; XXIX-A. Para establecer contribuciones: 1°. Sobre comercio exterior;
2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5° del artículo 27; 3° Sobre institucio es de crédito y sociedades de seguros; 40 Sobre sçrvidios públicos coricesionados o explotados directamente por la federación; y 5°. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; fi
Explotación forestal; y.g) Producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción quç la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctricas4f XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social... Ax rici.a.o 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política yad ministrariva el municipio libre,... IV. Los Municipios administrarán li bremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros in gresos que las legislaturas establezcan a su favor, .., ARTiCULO 116. El Poder Público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo, Lçgislativo yjudicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni deposi tarse el Legislativo en un solo individuo. Lo Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, .., ARTÍCULO 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: ... IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V. Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjçra; VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe, por aduanas locales, requieran inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía; VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia; ... ARTÍCULo 118. Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones... ARTÍCULO 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. ARTÍCULO 131. Es facultad privativa de lá Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo, y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la
República de toda clase de efectos cualquiera qüe sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las .fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las. importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar el Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida De las normas que se han transcrito, se alcanzan las siguientes convicciones: Que es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos piblicos de la federación, entidades federativas y municipios de una manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; que en el Estado Federal Mexicano, existen tres esferas de competencia política, administrativa y tributaria, que son la federación,las entidades federativa.s yios municipios; que las entidades federativas han dado margen a lo que conocemos como competencia nacional m çIiante el pacto federal, de ahí que indistintamente se hable de Poderes Federales o de la Unión, en contraposición con los poderes de las entidades federativas; que estas últimas son partes integrantes de la Federación, dotadas de un gobierno autónomo en lo que toca a su régimen interior; que la Federación no debe contravenir los intereses políticos de las entidades federativas, y viceversa, estas últimas no deben contrariar los intereses de aquélla en observancia de nuestra Ley Suprema; que los Municipios constituyen la base de la división territorial y de la organización política y administrativa-de los Estados de la República; en el rubro tributario es notable en la Constitución Política Federal que se tiene un sistema muy impreciso, conflictivo y hasta incongruente ante la carencia de reglas específicas para delimitar la esfera tributaria federal, estatal y municipal, y ello ha orillado sobre todo al gobierno federal para interpretar a
su manera y con una tendencia centralista los preceptos de dicha Constitución, en perjuicio del federalismo mexicano; tan es así que ha legitimado dos facultades tributarias que son propias de su esfera impositiva, mismas que son conocidas como privativa y concurrente, de tal manera que su potestad tributaria es equiparable a un excesivo centralismo político, con una tendencia ilimitada para establecer contribuciones en el terreno concurrente, con un enfoque privativo mediante los convenios de coordinación fiscal, para que las entidades federativas y municipios solo se limiten a participar en el rendimiento de esas con-
tribuciones a cambio de no establecer grávámenes locales sobre las materias que. son motivo de esa coordinación, independientemente de que la misma Constitución también le señala ingresos tributarios netamente privativos, y ello quedará plenamente demostrado en los párrafos subsecuentes. Dado el comlicadoprobIema de la distribución de poderes tributarios entre la Fderación y las entidades federativas, a partir de 1944 la Suprema Corté de justicia de la Nación estableció cinco casos en el mismo sentido formando jurisprudencia sobre ese particular y que se expresa de la siguiente forma: La Constitución General no 0pta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y de los Estados en la mayoría de fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante Ja reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones X y XXIX); c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII, y 118) . 7 Tal jurisprudencia ha sido reiterada en varias ocasiones por nuestro más alto tribunal jurisdiccional, de tal manera qüe ello nos permite corroborar que la federación no tiene limitaciones constitucionales para el ejercicio de su potestad tributaria, y la puerta abierta en forma desmedida tiene su respaldo en la fracción VII del artículo 73 de la Constitución Política Federal. 4. LA POTESTAD TRIBUTARIA FEDERAL Indiscutiblemente por mandato de nuestra Ley Suprema e Gobierno Federal ha legitimado dos tipos de poderes tributarios en u esfera de competencia, que son conocidos como concurrente y privativo, el primero de ellos tiene su respaldo en la fracción VII del artículo 73 de dicha compilación, al decir que es facultad del Congreso de la Unión, para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, esto quiere decir que se encuentra en posibilidad de dictar leyes que vengan a gravar materias, actos u operaciones que no estén expresamente señaladas en la Ley Suprema como privativas de su esfera de competencia, pero que tampoco están prohibidas, de tal manera que puede concurrir con las entidades federativas para establecer contribuciones que pueden dar margen a la doble o triple tributación sobre
la misma utilidad, rendimiento o riqueza de las personas físicas o morales cuya situación coincida con el hecho generador del tributo, lo que por lógica e injusticia fastidia y empobrece a los contribuyentes involucrados, porque en ese sector el legislador federal no deja de abusar de su potestad impositiva, ante la carencia de reglas específicas que delimiten su campo de actuación, facultad que ha tomado carta de naturalización y de legitimidad al expedirse la Ley cleCoordinación Fiscal de la Federación, para crear impuestos federales únicos en la esfera concurrente, a cambio de las participaciones que en el rendimiento de los tributos coordinados reciban los Estados y Municipios, pero condicionado a que estos últimos no establezcan gravámenes sobre las materias que son motivo de la coordinación, permitiéndole fijar la regla del juego tributario al gobierno federal tanto a nivel nacional como local, además existen tributos netamente Federales que son muy redituables sobre este particular como son: Los impuestos sobre la renta, al valor agregado y algunos rubros que están contemplados en la ley sobre producción y servicios, el de tenencia de vehículos y sobre automóviles nuevos, etc. La potestad tributaria concurrente de la Federación también encuentra otro apoyo en el artículo 124 de la Carta Magna, al decir que: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. De tal manera que este precepto enlazándolo con la comentada fracción VII del dispositivo 73 del mismo cuerpo legal, el Congreso de la Unión se encuentra autorizado para establecer las cotribuciones que sen necesarias para cubrir el gasto público de esa esfera de gobierno, y ue desde luego no estén enumeradas o tipificadas las materias sobre las cuales se pueda ejercitar la potestad tributaria en comento, propia de lo que se entiende como concurrencia impositiva , terreno en el cual también es factible instituir tributos para las entidades federativas y municipios, en donde por lógica se puede caer en el problema de la doble o triple tributación sobre los mismos objetos o ingresos gravables, con grave perjuicio para la economía de los particulares. El poder tributario privativo, propio o exclusivo de la Federación encuentra sustento en los artículos 73 fracciones IX, X y XXIX-A, 117 fracciones IV,V, VI y VII, 118 fracción 1 y 131 de la Constitución Política Federal, de donde se desprenden las diversas materias, capitales, ingresos, actos u operaciones que. pueden ser gravados por la Federación, y que de ellos existe prohibición para las Legislaturas Locales estatuir contribuciones de carácter estatal o municipal. Concretamente se trata de las siguientes cuestiones que le dan sustento: a) Sobre comercio exterior. Se refiere a las contribuciones que el Congreso Federal puede establecer sobre la importación y exporta DERECHO
ción de bienes y servicios o por el tránsito de personas y cosas que llegan o salen del. território ñaciónal y que llevan como Tinalidad cubrit el gasto público. Se les identifica cómo impuestos o derechos al tránsito de cosas, biénes, personas y servicios que entran o salen del territorio nacional, lo cual a su vez permite su control, iditiTiéación, ubicación y conocer su órigen y destino, este tipo de tributos también se les denomina como de carácter alcabalatorio, cuyos alcances también comprenden, el gravar la circulación de personas, cosas, mercancías dentro de dicho territorio, ya sea que entren, salgan o atraviesen alguna o varias de sus entidades federativas o municipios, en observancia de los artícülos 73 fracción XXIX-A, 117, fracciones IVa la VII, 118 fracción 1 y 131 de la Constitución Política Federal. La alcabala originalmente fue un impuesto de traslación de dominio o enajenación de ciertos bienes, convirtiéndose después en un gravamen a la circulación interior de las mercancías por el territorio de un Estado, y finalmente se le ha ubicado como una contribución que debe cubrirse por el tránsito de personas, cosas, mercancías, vehículos o insumos dentro de las entidades federativas, o por entrar o salir en un país determinado, y la facultad para establecerlo es netamente del ámbito Federal. «_Desde la época de la colonia, las provincias y posteriormente los Estados impusieron tributos que gravaban la entrada y la salida de mercancías dentro de su circunscripción territorial, y se llamaba peaje cuando gravaban lirfico de las personas y el de alcabala si gravaban el de mercancías, insumos o vehículos. Actualmente se ha utilizado en una forma genérica y unificada la expresión alcabala para establecer contribuciones sobre el tránsito de personas, cosas, mercancías o vehícuTos, de tal manera que ha perdido utilidad la expresión peaje . En nuestro país el primer impuesto con el nombre de alcabala fue establecido por la Regencia mediante decreto del 20 de febrero de 1822, ordenándose que pagaran en las aduanas interiores ese tributo por la introducción de aguardientes y de vinos de procedencia extranjera, en un porcentaje del 20% sobre su valor, este gravamen se controlaba a trav de és garitas circulantes establecidas en los principales puertos de entrada o salida de una entidad a otra, y en las principales carreteras del interior del país. Este sistema causaba notorios perjuicios a la libertad de comercio y al tránsitoTespectivo por ló pesado que resultaba la carga tributaria. En el año de 1846, se pretendió suprimirlas alcabalas en nuestro país, sin embargo en 18.62 se volvierón a restablecer, de tal manera que. han sido contemplaçLas tanto en la Constitución Federal de 1857, como en la de 1917, sobre todo por los importantes ingresos fl11 ranra .,.+ .1.
En efecto, el objeto de los impuest?s al comercio exterior (importación y exportación) esta constituidopor la entrada al territorio nacional o la salida del mismo de mercancas, bienes, productos, servicios y los medios .en que se transporten o conduce así cómo el despacho n,
aduanero y los hechos o actos que deriven de éste o de dicha entrada y salida de mercancías conocidas como actos de importación y exportación. Los sujetos pasivos son las personas fisicas y.morales, propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, apoderados o agentes aduanales, que introduzcan o extraigan del territorio nacional mercancías, productos, artículos, efectos y cualesquiera otra clase de bienes, incluyendo a sus medios de transporte que se equiparen a la importación o exportación de bienes y servicios de conformidad con la Ley Aduanera y demás disposiciones relativas. La base gravable del impuesto de importación o exportación, es el valor normal de los bienes, mercancías, insumos, vehículos o servicios a importar o exportar, mismo que debe de corresponder a la fecha de su llegada al territorio nacional, como consecuencia de la compraventa efectuada en condiciones de libre competencia entre el comprador y el vendedor, corroboránclose con la nota de venta, factura, precio oficial, valor comercial de mercado o avalúo practicado. El pago de los impuestos respectivos y derechos se hará por los importadores o los exportadores al presentar en la aduana respectiva el pedimento de su trámite, antes de que se actúe el mecanismo de selección aleatoria o configuración de dicho acto, lo cual debe ocurrir antes de retirar las mercancías, insumos o vehículos del recinto fiscal o aduana. La cuota o tarifa, es el tanto porciento o la cantidad que en forma específica debe aplicarse legalmenteobre su base, según el tipo de importación o exportación, y que se encuentre en vigor al momento de configurarse esa operación. Diversos tratadistas del Derecho Tisca1, han clasificado los impuestos alcabalatorios en: al tránsito, de circulación, de extracción, de introducción y diferenciales. Los impuestos al tránsito son aquéllos que recaen sobre el simple paso de las mercancías por el territorio de una entidad, viniendo de otra y destinada a una tercera. Los impuesto de circulación se aplican por el solo hecho de circular las mercancías dentro de una misma entidad federativa o una nación determinada. Los impuestos de extracción, gravan la exportación o salida de productos, insumos, vehículos o bienes de una entidad con destino a otra o al extranjero. Los impuestos de introducción o importación son aplicables a la entrada de mercancías a una entidad federativa, provenientes de otra provincia o del extranjero.
Los impuestos diferenciales, esta clase de tributos se instituyen por la entrada o salida de productos, bienes vehículos o insumos en un país determinadó con distintas cuotas o tarifas relativas a su importación o exportación.,
b) Sobre aprovechamiento y explotación de recursos naturalçs comprendidos en los párrafos 4°y5° del argculo 27 de la Ley Fundamental del país. Prácticamente se refiere al establecimiento de tributos sobre bienes del dominio directo de Ja nación1 de todos los recursos naturales, de la platafprma continental y los zócalos submarinos de las islas; de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas;, los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utiliadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y. todos los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extenSión y términos que fije el Derecho Internacional; de igual forma sobre las aguas de los mares territoriales por su uso, explotación y aprovechamiento incluyendo lo relativo a su flora y fauna en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional; de las aguas marinas interiores; de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar, las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes, las de los ríos y sus afluentes, desde su fuente, cause, depósito hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros que sean propiedad de la nación; las coriines o aguas de los lagos y de los ríos que sirvan de límite al territorio nacional o a dos o más entidades federativas; las aguas de los manantiales que broten de las playas, zona marítima terrestre, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros o del subsuelo que sea propiedad de la nación. Parte de dichos recursos naturales de propiedad nacional son inalienables, inembargables e imprescriptibles y la explotación, uso y aprovechamiento de los mismos se encuentra regulada y gravada por el gobierno federal, en ciertos casos se permite su aprovechamiento por los particulares, mediante concesión a través de las normas, modalidades, limitaciones.y requisitos que establecen los preceptosjurídicos en la matçria, sobre todo para alcanzar su mejor aprovechaniento y utilidad en beneficio de la colectividad. En esavirtud las aguas naciol3ales, los hidrocarburos, los minerales, los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear, la
producción de energía eléctrica y demás recursos naturales previstos en los párrafos 4° y5° del artículo 27 constitucional, en relación con el diverso precepto 73 fracción XXIX-A, punto dos de la Constitución Política Federal, sólo pueden ser gravadas a favor de la Federación mediante las diversas normas que dicte el Congreso de la Unión. c) Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros. Se trata de otra facultad privativa de la Federación para establecer contribuciones en relación con el servicio público que presten las personas físicas y morales en las materias de banca y crédito a través de instituciones de banca múltiple y de desarrollo de conformidad con la Ley de instituciones de Crédito y demás
disposiciones apIiables en ese rubro, para fomentar el ahorro nacional, promover la adecuada participación de la banca mexicana en los mercados financieros nacionales e internacionales, propiciando el desarrollo equilibrado del sistema bancario involucrado en la materia para beneficio de la economía de ks mexicanos. De igual forma le compete gravar las actividades desari olladas por instituciones nacionales de seguros; sociedades mexicanas privadas, facultadas para practicar operaciones de seguros, por compañías extranjeras autorizadas para operar en la República Mexicana el servicio de seguros y sus actividades conexas, en congruencia con la Ley General de Instituciones de Seguros, Ley Sobre el Contrato de Seguros; Ley Federal de Instituciones de Fianzas; Ley del Impuesto Sobre la Renta y demás disposiciones fiscales aplicables en dichas materias. d) Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación. De la misma Coñstituctón Política Federal se desprende esa potestad tributaria a la luz riel artículo 73 fracción XXIX-A punto 4°, tales como los relativos a: radio, televisi&n, cinematografía, correos, telégrafos, radiotelegrafía, comunicación vía satélite, ferrocarriles, transporte aéreo, transporte marítimo, transporte público fe1e- ral terrestre, etc. Para ese efecto debe consultarse la Ley de Vías Generales de Comunicación; Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; Ley de Aviación Civil; Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario;Ley Orgánica de los Ferrocarriles Nacionales; Ley Federal de Telecomunicaciones; Ley Federal de Radio y Televisión; Ley del Servicio Postal Mexicano; Ley del Impuesto sobre la Renta; Ley del Impuesto al Valor Agregado; Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; Ley Federal de Derechos; Ley Federal de Aguas Nacionales, entre otros ordenamientos administrativos y fiscales aplicables a ese sector. e Impuestos especiales sobre producción y consumo de: energía eléctrica; tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal y cerveza. Relación que se encuentra contenida en la fracción XXIX-A, punto 5°, del artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y qué desde luego se trata de una potestad tributaria ejercida por el Congreso de la Unión para cubrir el gasto público Federal Estatal y Municipal, tal como se aprecia en el contenido dé dicho preepto, y que en su parte final dispone que, Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentajd coTi pondiente a los Münicipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.., Realmente aquí encontramos también un fundamento constitucional del sistema nacional de coordinación fiscal, que lleva como finalidad otorgarles participaciones de tributos federales a las entidades federativas y a los municipios para fortalecer sus finanzas públicas. Dichos impuestos especiales, por sus características se les ubica como indirectos, porque el sujeto pasivo traslada el monto del gravamen a terceras personas hasta llegar al consumidor final, que realmente es el individuo que carga con el monto del tributo, lo cual es común en todos los indirectos, al presentarse el fenómeno de la repercusión, esto es, el sujeto pasivo al recibir la caída del impuesto lo traslada a otros y su poder adquisitivo queda intacto, sin
embargo debe retener y enterar al fisco el monto del tributo que se va trasladando, pára que exista un correcto control de las obligaciones respectivas, y de esta forma se eviten fenómenos de evasión tributaria. Las materias en cuestión son gravadas por la Ley del Impuesto al Valor Agregado, como es el caso de la energía eléctrica, y en otras es aplicable la Ley del impuesto Especial sobré Pióducción y Servicios, que es propia para la Producción y consumo de tabacos labrados; de la cerveza; y de la gasolina y otros productos derivados del petróleo, cuyos elementos de la obligación fiscal como son: el objeto, los sujetos activo y pasivo, la base, la cuota o tarifa, período de pago, exencionés, obligaciones de los contribuyentes, facultades de las autoridadesfiscales, las participaciones a favor de las entidades federativas y municipios, deben corroborarse consultando dicha legislación y los demás ordenamientos legales observables en esos rubros. Corno antecedente del contenido de las referidas fracciones IX, X y XXIXdel artículo 73 de la Constitución Federal, debo asentar, que en el año de 1940, el Presidente Lázaro Cárdenas envió al Congreso de la Unión el proyecto de las reformas y adiciones respectivas, las que fueron aprobadas, y después de su ratificación por la móría de las Legislaturas de los Estados, se promulgaron por el titular del Ejecutivo Federal en el mes de octubre de 1942, entrandoen vigor el 1° de enero de 1943, en donde es notable que dicho Congreso esta autorizado constitucionalmente para expedir leyes con el objeto de impedir que en el comer-
cio de Estado. a Estado se establezcan restricciones, así como legislar en las materias que son privativas de la esfera impositiva federal que ya han sido citadas y que se contienen en tales fracciones, lo cual constituye el cambio más importante que se ha dado hasta la fecha en el sistema de distribución de poderes tributarios entre la Federación y las Entidades Federativas. Es una atribución legal que por mandato constitucional debe ejercitar la Legislatura Local, para dictar las leyes respectivas, que establezcan las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público en esa esfera de gobierno. Se trata del ejercicio de un mandatfr público conferido al Congreso Local, en virtud del cual, puede imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqueza, ganancias o ingresos en una forma proporcional y equitativa que dispongan las rrnrmasjur ídicas relativas, y cuyo destino va enfocado a cubrir.el gasto público, que es programado en el presupuesto de egresos que se apruebe legalmente. Dicha potestad es incierta, preocupante y discutible desde el punto de vista del Derecho Constitucional, ante la falta de claridad e impreciSión Cfl nuestra Ley Suprema, es un problema añejo que viene desde las Constituciones Federales de 1824, 1857 y en la vigente de 1917, ante la falta de reglas específicas que delimiten las esferas de acción tributaria Federal, de las entidades federativas y municipios, sobre tcido porque no hay un claro señalamiento de las materias sobre las cuales se pueda ejercitar el Poder Tributario de los Estados de la República.
Así las cosas, tradicionalmente y en una forma titubeante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y algunos tratadistas del Derecho Fiscal han sostenido que la potestad tributaria local se le ubica como concurrente, en vista de que la Constitución Política Federal no le finca, ni le señala materias o fuentes que puedan ser gravadas como propias o exclusivas de eseámbito de gobierno, y ante esa situación imprecisa se ha llegado a la convicción, de que partiendo del artículo 124 de la Ley Fundamental del país, la potestad en cuestión indiscutiblemente se le debe identificar como de índole concurrente , al decir que: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. , 9o que como consecuencia lógica quiere decir, que podrán establecer tributos sobre aquellas materias u objetos gravables que no están reservados a la Federación, y también cabe agregar que tampoco pueden hacerlo sobre los rubros tributarios que enumera el artículo 115 5. L POTESTAD TRISI.TrARIA ESTATAL O LOCAL
de La misma Constitución a favor de los Municipios sobr:e la serie de actos y operaciones relacionados con la propiedad inmobiliaria y por los servicios públicos que prestan las autoridades de las comunas. . La concurrencia tributaria, significa acudir a la misma fuente u objeto gravable dos o más entidades políticas, exigiéndole a las mismas personas físicas y morales el pago de tributos sobre su riqueza, bienes, operaciones o ingresos, lo que indiscutiblementepuede conducir al problema de la doble tributación en perjuicio de la economía de los mismos contribuyentes. También puedo sostener que no obstante dicha imprecisión sobre la potestad tributaria de las entidades federativas, esa atribución no deja de encontrar otro respaldo más en los artículos 31 fracción IV, 40, 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al decir el primero de ellos que: es obligación de los mexicanos, contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y municipio en que residan, de la manera propotcional y equitativa que dispongan las leyes, en donde se toma como marco de referencia la residencia de los cbntribuyentes y conforme a las leyes que se expidan para cada esfera de gobierno mencionadas; en el segundo es visible la indicaci n de ó que, es voluntad del pueblo mexicano onstituirse en una República Representativa, Democrática, Federal, çompuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental. Lo que nos confirma que en esa norma encontramos la esencia y el sustento básico del federalismo mexicano, la existencia de dos ámbitos de competencia fundamentales, el nacional o federal y el provincial o estatal, con plena autonomía e independencia cada uno de ellos para gobernarse, y con la autoridad necesaria para cimpliria razón de ser de dicho federalismo. En el tercer precepto titado, es atendible lo siguiente: el pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal; ello corrobora la plena independencia que debe existir para el ejercicio del Poder Público de la Federación y de los Estados de la República, dejando en claro la obligación que existe entre ambas esferas de gobierno para respetarse y no contravenir las estipulaciones del Pacto Federal; regla que no ha dejado de quebrantarse con el surgimiento de los convenios de coordináción fiscal, que le han restado autoridad a las entidades federativas para establecer sus contribuciones al renunciar parcialmente al ejercicio de su potestad tributaria, a cambio
de las participaciones de tributos federales que son la base de dicho sistema nacional de coordinación fiscal. Finalmente en el artículo 116, es atendible lo siguiente: El Poder Público de los Estadqs se dividirá para sii ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo, yJudicialy no podrán reunfrse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporáción, ni depositarse el Legislativo en un sólo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos. En estas condiciones corresponde al Poder Legislativo Local decretar las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público de eS ámbito de gobierno, al expedir las leyes fiscales con carácter general, obligatorio e impersonal. Al Poder Ejecutivo le compete determinar, recaudar y exigir las contribuciones que se causen en cada situación con- creta y específica, así mismo debe administrarlas para cubrir el gasto público conducente. Al Poderjudicial se le autoriza para resolver los conflictos que surjan entçe particulares, y en el caso de los conflictos fiscales sü tramitación y reslución en una mayoría de casos son resueltos por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y el Poder judicial Federal, este último mediante el juicio de amparo. Ante la falta de una potestad tributaria privativa y expresa de lds Estados de la República conforme a nuestra Ley Suprema, es necesario y urgente reformar dicha compilación legal para que en su artículo 116 se adicione una fracción que contenga las materias o fuentes tributarias exclusivas de ese nivel de gobierno y que de plano desaparezca la concurrencia impositiva federal, estatal y munícipal, sobre los mismos objetos o ingresos gravables, ya que esa regla imperante ha sido la culpable de la doble y triple tributación que tanto daño ha ocasionado a la economía de los contribuyentes y dl propio fisco, siendo además una muestra palpable de un sistema cotisritucional deficiente, impreciso, obsoleto e injusto que debe modificarse por conveniencia política y para una mayor estabilidad económica y social de los mexicanos, pues ha sido muy atacada y critícada no solo por los contribuyentes involucrados, sino también por otros países con los cuales tiene relaciones México. En esas condiciones, la Federación debeceder parte de las materias o actividades que son gravadas tanto en su esfera privativa, como concurrente, a favor de las entidades federativas, para integrar en forma clara, contundente y explícita los rubros que deben cimentar el poder
tributario privativo de estas últimas, mediante una reforma constitucional que se emprenda previa una consulta popular de los sectores público, social y privado, para que queden claramente delimitadas las órbitas de acción tributaria Federal, Estatal y Municipal, y que de plano desaparezca del escenario jurídico nacional la tan discutida, injusta y
La Federación debe dar margen para que los impuestos: al valor agregado, sobre automóviles nuevos, sobre tenencia de vehículos, sobre adquisición de vehículos, sobre loterías,juegos permitidos y espectáculos públicos entre otros, queden incorporados constitucionalmente a la potestad tributaria de las entidades federativas. Pués básicamente todos los tributos relacionados con el comercio, la industria y la prestación de servicios que sean regulados por las Legislaturas Locales para cubrir su presupuesto de ese ámbito competencial, entre las otras materias que ya han sido señaladas, y desde luego respetándose otros ingresos tributarios que les competen por concepto de los derechos y contribuciones especiales que en su caso operen, conforme a su marco constitucional. El tratadista Sergio Francisco de la Garza, argumenta lo siguiente: Es una opinión muy extendida y aún sostenida por la Suprema Corte y por los tratadistas, que el fundamento constitucional del poder tributario de los Estados, reside en el artículo 124 de la Constitución Federal, el cual dispone que Todas las facultades que no estén en esta Constitución expresamente concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Una disposición similar se contiene en el artículo décimo de la Constitución de los Estados Unidos de América: Los poderes no delegados a los Estados Unidos por esta Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados son reservados para los Estados, respectivamente, o para el pueblo. Sin embargo tengo la opinión de que el artículo 124 dela Consti.tución Federal Mexicana no es aplicable a la distribución dpoderes tributarios. «En materia de tributación no existe un poder tributatio reservado a los Estados, aún cuando la Constitución confiere algunos poderes tributarios exclusivos a la federación. Es una doctrina no discúticjue la Constitución establece un sistema de concurrencia entre la Federación y los Estados en materia de tributación, con excepción de algunas materias reservadas a la federación y algunas otras prohibidas a los Estados. Por tanto, el artículo 124, que es indudablemente aplicable a otras materias distintas a la tributaria, no es utiliáable para ésta. Me parece que el poder tributario de los Estados esta fundado en otros preceptos de la Constitución, particularmente en el artículo 40, que dispone que: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa, Democrática, Federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior; pero isnidos por una Federación establecida según los principios de ésta léy funclamen tal. Es en la autopornía y soberanía de los Estados don te radica
reconocido universalmente que la soberanía implica el poder de tributación y que la falta de dicho poder significa ausencia de soberanía... 8 El investigador Emilio Margáin Manautou al hablar de la competencia impositiva de los Estados entre sí, dice que: Sobre este problema poco se ha escrito en México, y nuestros tribunales no han resuelto casos originados por la concurrencia de dos o más Estados en gravar el mismo ingreso, persistiendo la anarquía que se ha tratado de solucionar con la Ley Federal de Coordinación Fiscal. Ha contribuido a complicar su solución lo que nos dice el articulo 31 fracción IV constitucional acerca de que, es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de la Federación, los Estados y los Municipios en que résidan, lo que parece indicarnos que los Estados y Municipios sólo tienen competencia para gravar a las personas que tienen residencia dentro de sus respectivos territorios, propiciando el desarrollo de los impuestos alcabalatorios y el empobrecimiento económico en que se encuentran un buen número de Estados y Municipios de la República. Los principales problemas son los siguientes: 1 Como sólo la Federación puede gravar los bienes y recursos naturales a que alude al artículo 27 constitucional, tenemos que hay entidades federativas que no obstante de ser ricas en dichos bienes y recursos, carecen de capacidad económica. 2. La delegación de facultades que en materia impositiva hicieron los Estados en favor de la Fedeçación en 1942, consagrada en la fracción XXIX del artículo 73 Constitucional, ha constituido un impedimento para que aquéllos puedan stabIecer su propio irñpuesto sobre la renta. 3. Hay ciudades de algunas entidades federativas que son centros de producción o de distribución que impiden el desarrollo de una industria o comercio en otras entidades. 4. La fracción IV del artículo 31 es otro obstáculo para algunos Estados al no poder gravar a las personas que residen fuera de su territorio, aún cuando en el mismo perciban todos los ingresos o utilidades que generan sus negocios o industrias asentadas en otro. 5. La solución que la Federación pretendió dar al problema de que un mismo peso estuviese gravado en forma distinta por dos entidades y dos municipios simultáneamente, era la de expedir leyes impositivas a la industria y al comercio a las que podían coordinarse los Estados que previamente derogasen los impuestos locales que gravaran las mismas actividades. 6. También contribuye a una mala recaudación por parte de las entidades federativas, de los impuestos que mantienen en vigor, la designación de tesoreros que carecen de conocimientos de derecho tributario, aún cuando sean buenos prác8
ticos de la legislación local. 7. Otra causa que determina las recaudaciones insuficientes de los Estados deriva de la desconfianza de los contribuyentes hacia los funcionarios fiscales, que son arbitrarios en sus procedimientos de control y recaudación. 8. Es más facil determinar o precisar cuáles son las fuentes impositivas que pueden gravar los Estados, que determinar las, que corresponden a la Federación, Para tratar de resolver el caos y la anarquía que existen en materia impositiva por falta de una delimitación adecuada de la competencia entre la Federación y los Estados, se ha propuesto lo siguiente: a), Que constitucionalmente sólo la Federación puede establecer contribuciones y su rendimiento otorgue participaciones a los Estados; b) Que constitucionalmente sólo los Estados puedan establecer contribuciones y de su rendimiento concedan participaciones a la Federación. En contra de tales proposiciones han surgido opiniones que las rechazan porque se argumenta que cualquiera de esos dos métodos destruiría el sistema federal mexicano. Y que para resolver el problema impositivo que priva en México, y fortalecer la economía de los Estadosy municipios, lo recomendable es que se analice cuidadosamente enuna convención nacional fiscal y con las conclusiones y recomendaciones tomadas en ella se promueva la reforma de la Constitución, estableciendo cuáles son las fuentes exclusivas de la Federación, de los Estados y de los Municipios, y que las restantes serán gravadas concurrentemente por las tres entidades.9 A.rrioja Vizcaino, dice que: se ha criticado la terminología empleada por el artículo 40 Constitucional, que señala que los Estados son bres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior... ya que el çoncepto de soberanía es único e individual y aunque teóricamente residaéii él pueblo, en la práctica es ejercida por el gobierno federal, particularmente en el orden internacional; por eso resulta indebido hablar de una sobera nía compartida o dividida entre la Federación y las entidades federativas, en consecuencia es preferible utilizar el término autonomía para expresar la libertad de gobierno interir de que están dotadas dichas entidades. En acatamiento a lo que mrca la Ley Suprenia, el régimen interior de los Estados a pçsar de su autonomía relativa, no puede en ningúñ caso contravenir las estipulaciones del pacto federal. Esto reviste singular importancia, pues, a más de constituir la esencia del sistema federativo permite delimitar con alguna precisión los respectivos campos de.acción del Gobierno Federal y los de las Entidades Federativas. La presencia de tres sü,jetos activos de los tributos o contribuciones es una fuente de innumerbles problemas para a recaudacion de ingresos tributarios para sufraga el 1 1
gasto público de cada una de esas esferas de gobierno, y en la concu- rrencia impositiva se corre el riesgo de que un mismo ingreso, rendi- miento o utilidad, se vea gravado por tres clases distintas de tributos, En esa tesitura el Estado se convierte en un poder arbitrario que confisca injustamente el acervo patrimonial de sus súbditos bajo el pretexto de tener que costear los gastos públicos generando situaciones de inconformjdad y descontento y desalentando la realización de todo tipo de actividades productivas, y todo ello parte de un problema con- fuso, contradictorio e incierto previsto en nuestra Carta Magna; sobre todo el abuso del gobierno federal, que le arrebata casi todos los posibles ingresos tributarios a las entidades federativas, y estas últimas han te- nido que caer en lo absurdo e injusto al no poder crear su propio im- puesto sobre la renta, por ser una materia reservada a la Federación,. pues decidieron gravar no a quienes perciben sueldos o salarios, sino a los que los pagan, se trata de un acto de barbarie fiscal, pues es total- mente injusto gravar un gasto, gravar el pago de sueldos y salarios ante la carencia de otras fuentes imponibles, y lo ¡tiás sorprendente es de que posteriormente el fisco federal lo incorporó a su potestad tributaria, impuesto que recientemente lo dejo sin efecto. Pero lo más grave de todo ello es la carencia de reglas fijas en la Constitución Política Federal que solo desemboca en el caos, la incerti- dumbre y la injusticia, que, irremisiblemente da pauta a la doble tributación o al absurdo de crear tributos en actos u operaciones que no deben ser motivo de los mismos, y ello a fin de cuentas es anieconómjco, inconstitucional y muy perjudicial para las finanzas públicas mexicanas, en esas condiciones, la única solución viable consiste en la elabora- ción de una enmienda constitucional que, dejando de lado am bigüe- dades y supuestos requerimientos presupuestales, defina y delimite ta- jantemente las materias tributarias que respectivamente debe integrar las áreas competenciales de la Federación y de las entidades federativas Particularmente se requiere de una división expresa de las fuentes gravables, a fin de evitar las competencias tácita y derivada que ahora prevalecen y que como hemos visto inevitablemente conducen a casos de doble tributación. Por eso valdría la pena rescatar y actualizar el proyecto enviado al Congreso de la Unión en 1936 por el Presidente Láza- ro Cárdenas, el que inexplicablemente fue rechazado en ese entonces, el que en su parte conducente contiene lo siguiente; a) División tajante entre las fuentes de riqueza exclusivas para la Federación y las reservadas a los fiscos de los Éstados; b) Fortalecimiento de las economías locales median te la asignación permanente de ingresos tributarios intocables para el Fisco Federal. lo
Dadas las situaciones imperantes, en el Estado de México, la potestad tributaria que ha ejercido su Legislatura, al elaborarse esta obra, en el rubro de impuestos ha recaído en las siguientes materias: sobre etógaciones por remuneraciones al trabajo persnal subordinado, cuyos sujetos pasivos son las personas físicas y morales que en su territorio realicen el pago de
sueldos o salarios, incluyendo premios, gratificaciones, participaciones de los trabajadores en las utilidadés de las empresas, primas dominicales, indemnizaciones derivadas de la terminación la boral; el objeto del impuesto está constituido por dichas erogaciones relativas al pago del trabajo personal subordinado, se trata de ün impuesto muy discutible en principio por lo injusto, y por otro lado, por lo inequitativo, pues se exime del mismo a varios casos que marca lléy. El impuesto sobre tenencia o uso de vehículos automotores usados, cuyos sujetos pasivos son las personas físicas y morales que aparzcan como propietarias, poseedras, tenedoras o usuarias de los mismos en el territorio del Estado, y que estén liberadas del impuesto federal que tiene la misma denominación, siguiendo las estipulaciones del Código Fi- nanciero respectivo, identificar el objeto, la base, el período de pago, las exenciones entre otros elementos. Impuesto sobre adquisición de vehículos automotores usados, los sujetos pasivos son las personas físicas y morales que adquieran en el territorio del Estado dichos vehículos, cuando por tales oacione no se cause el impuesto federal al valor agregado, y que 4eriven de todo acto por el que se trasmite la propiedad, incluyendo la donación ylá que ocurra por causa de muerte, la permuta, los remates judiciales y administrativos, entrers operaciones. El impuesto sobre lotería&, ris, sorteos, concursos yjuegos permitidos con cruce de apuestas, los sujetos pasivos son las personas físicas y morales que en territorio del Estado organicen o exploten dichos actos; istribuyafl o vendan los billetes, boletos, contraseñas o instrumentos que permitan participar en los eveñtos o aéti. idades referidas, también las personas qie obtengan los premis derivados de las loterías, rifas, sorteos, concursos yjuegos permitidos, siguierído las estipulaciones del expresadCódigo. En el rubro de derechos dicha legislatura ha decredo las cofltribuciones consecuentes de la prestación de los siguielites servicios públicos: registro públicó de la propiedad; de las autoridades fiscals,,por la expedición de copias certificadas, práctica de auditoría, expedicton y canje anual de placas, cédulas de empadronamiento, licencias para el transporte de algunos productos o bebidas alcohólicas; de educación pública; de desarrollo urbano y obras públicas; de salud; de seguridad pública y tránsito, de administración de la Procuraduría General deJusticia; del Tribunal Superior de Juticia; del Tribunal de lo Contencioso
Transportes, de Ecología y de Protección Civil. Servicios que se encuentran especificados en .dicha coinpi1ación y que debe consultarse para identificar el objeto, los sujetos pasivos, la base, la cuota o tarifa, el período de pago, las exenciones y otras obligaciones de los contribuyentes.
Otro tributo del Estado, que, no deja de ser discutible desde eL punto de vista del Derecho Constitucional, es el relativo a las contribuciones especiales, WÓTido coñ el nombre de aportaciones de mejoras , toda vez que deconformidad con la fracción IV del artículo 115., de la Constitución Política Federal, todas las contribuciones relacionadas con bienes inmuebles, como son: su propiedad, traslación de dominio, fraccionamiento y las mejoras materiales a inmuebles son privativas de la esfera mnicipal, y por ello los gobiernos estataíes no deben crear gravámenes en el sector de aportaciones de mejoras, porque de darse estará invadiendo una esfera de competencia reservada a otra entidad política. En dicha entidad federativa la Ley de Aportación de Mejoras, fue de carácter concurrente, aplicable para el ámbito estatal como municipal, expedida por decreto número 149 de la Legislatura del Estado, publicado en la Gaceta del Gobierno, el 28 de diciembre de 1992, para entrar envigor el 1° de enero de 1993, definiendo a las aportaciones de mejoras, como los tributos que el poder público fija a quienes independientemente de la utilidad general colectiva, obtengan beneficios diferencias particulares derivados de la realización de obras públicas, de la dotación de equipamiento o equipo, de la prestación de servicios públicos por los que no se, causen derechos o de la expropiación de bienes inmuebles que pasen a constituirse en reservas ecológicas o en bienes de uso común. Los sujetos activos son el gobierno del Estado por conducto de sus dependencias y organismos descentralizados encargados de planear, administrar y recaudar dichas contribuciones; los ayuntamiento municipales o sus organismos descentralizados que tengan a su cargo la responsabilidad de las obras y servicios públicos o bienes relacionados con dichas aportaciones. Los sujetos pasivos, son las personas físicas y morales que alcancen los beneficios o ventajas materiales, técnicas o económicas relacionadas con las obras, servicios públicos, bienes de uso común o reservas ecológicas que dieron motivo y que son el objeto de dicho gravamen. El Código Financiero del Estado de México vigente desde el ocho de abril de 1999, en sus artículos 202 al 216, regula los elementos de las aportaciones ele mejoras en estudio.
pueden imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqUeZa ingresos o utilidades, para cubrir el gasto público municipal fórmaliZáfldose al expedir las leyes fiscales respectivas. Para algunos estudiosos del tema se sostiene que la potestad, tributaria de los municipios la detenta por un lado, la Legislatura estatal al establecer las contribuciónes necesarias para atender su gasto público mediante la formulación de normasjurídicas generales, obligatorias e impersonateSp0r elotro lado, se ejercita por conducto de las tesorerías municipales que representa a su fISCO, y que por lo tanto se encargan de determinar, exigir y recaudar las referidas contribuciones previstas en los ordenamientos propios de la materia.
Pero también hay otros que sostienen que carecen de potestad tributaria los municipios, porque no están autorizados constituCiOnalinente para decretar sus ingresos tributarios,y que por ello no cuentan ni con la suficiente autonomía política, ni financiera para hacerle frente a sus múltiples problemas económicos, pues en la práctica dependen de la voluntad y los caprichos del gobierno del Estado, toda vez, que sus ingresos públicos son fijados por el Poder Legislativo local, al grado tal que se llega a la convicción de que hay una completa ausencia de poder tributario municipal. Así las cosas, se trata de un asunto polémico, espinoso y preocupante, ya que desde el Constituyente de Querétaro de 1917, se pretendió darle la suficiente autoridad y autonomía a los Ayuntamientos Municipales para que establecieran sus contribuciones, sin injerencia de los gobiernos federal y estatal, de tal manera que sólo así se podría justificar la esencia del Municipio libre, desde las perspectivas política y económica, lo cual lamentablemente no llegó a cristalizarral existir una corriente de diputados que argumentaron la falta ele preparación, de madurez y capacidad de sus autoridades y de los propios habitantes de ese espacio territorial de gobierno, y por lo tanto perdura la determinante presencia y voluntad política federal y estatal para establecer los ingresos fiscales de los Municipios, partiendo de las prescripciones del artículo 115 de la Ley Fundamental del país. La ausencia del poder o potestad tributaria municipal se confirma con el análisis de la fracción IV del Articulo 115 de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer, que: Los muIUC LpLOS administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan así como de las contribuciones y otrós ingresos que las legislaturas establezcan a su favor,... En esas condiciones es indjscuÚbl que dicha potestad la lleva a cabo el gobierno del Estado por conducto de su Poder Legis1ativO al establecer sus contribuciones y ptros ingresos a su-tavor para atender sus necesidades sociales, es por ello que no puede hablarse de autoflOma
hacendaria, ni de Municipio libre en nuestro país, no obstante en la doctrina del Derecho Fiscal, se explica que en nombre de los Ayuntamientos municipales las legislaturas locales ejercen dos tipos de potestad tributaria, una conocida como privativa y la otra es ¡a concurrente. La. potestad tributaria privativa tiene su fúndamento en los artículos .31 fracción IV, y 115 fracción IV de la Contitución Política Federal, en virtud de que de tales normas se desprende por un lado que, es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de los municipios en que residan de una manera proporcional y equitativa que disp ongan las leyes respectivas; y por el otro, se dan las bases de los tributos que exclusivamente pueden ser creados para los municipios, tales como: el predial, sobre traslación de dominio de bienes inmuebles, sobre fraccionamientos, las aportaciones de mejotamiento inmobiliario, y los derechos derivados de los servicios públios que prestan las autoridades municipales.
Se les llama privativos, porque sobre dichas materias no pueden crearse tributos a favor de la Federación y de las Entidades Federativas, ni tampoco en sus leyes fiscales pueden otorgarse exenciones, estímulos o subsidios sobre esos rubros reservados a los Municipios, porque así lo estatuye la indicada fracción IV de dicho artículo 115 constitucional. La potestad tributaria concurrente a favor de los municipios, tiene su respaldo en los artículos 31, fracción 1V, y 124 de nuestra Ley Suprema, en virtud de que en base a dichos preceptos las Legislaturas Locales, pueden instituir las leyes fiscales que regulen las obligaciones contributivas a favor de los municipios, para cubrir su gasto público sobre aquellas materias que no están reservadas a la federación, lo cual permite reiterar mi convicción, en el sentido de que en el terreno concurrente existe la posibilidad de crear contribuciones federales, locales y municipales sobre los mismos ingresos, utilidades, bienes o actos que así lo determinen las leyes respectivas, ya que no existen limitaciones: ni prohibiciones constitucionales para el ejercicio de dicho poder tributario, y ante la urgente necesidad de ingresos públicos para las tres esferas de gobierno, se ha pecado, y se ha caído en lá injusticia fiscal, en perjuicio de los contribuyentes, al dar paso al grave problema de la doble o triple tributación, el que en una forma parcial se ha resuelto gracias a los convenios de coordinación fiscal federal y local, para crear impuestos federales únicos en el marco concurrente, a cambio de que los Estados y Municipios renuñcien a instituir contribuciones en ese contexto. Con el riesgo de que se siga cayendo en e1 problema de la doble tributación que propicia la concurrencia impositiva, en el Estado de México, tanto de su Ley de Ingresos Municipales para 1999, como de su Código Financiero, se contemplan los siguientes impuestos propios de dicha esfera: sobre anuncios en la vía pública; y diversiones, juegos y
espectáculos públicos; y sobre servicios de hospedaje. Muy discutible el último, porque se tacha de inconstitucional ya que no deja de chocar con las máximas de proporcionalidad y equidad contenidas en la fracción IV del artículo 31 de la Ley Suprema. Al referirse al proceso de formulación del artículo 115 Constitucional, Sergio Francisco de la Garza, asienta lo siguiente: Don Venustiano Carranza, al entregar al Congreso Constituyente que se inauguraba el 1° de diciembre de 1916 el Proyectó de Constitución, en su mensaje al mismo, aludía al Municipio Libre como Una de las grandes conquistas que no sólo.dará libertad política ala vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndose así a la voltintad insacible que de ordinario han demostrado los gobernadores. Con ello introducía el Señor Carranzauna radical innovación en s Proyecto de Constitución, con relación a la de 1857, La Segunda. Comisión de Constitución así lo hace notar, al decir que La diferencia más importante y por tanto la gran novedad respect6 con la Constitución de
1857, es la relativa al establecimiento del Municipio Libre conio la futura base de la administración política y municipal de los stados y por ende del país . Dicho artículo conf ome a su proyecto original se encontraba redactado en los siguientes términos: Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política, el Municipio Libre, administrado cada uno por Ayuntamiento de elección popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre éste y el Gobierno del Estado. El Ejecutivo Federaiy lo gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública donde residieren habitual o transitoriamente. La Segunda Comisión de Constitución le pareció que el precepto era poco enérgico y que no garantizaba la obtención de los buenos propósitos que animaban al Señor Carranza y propuso la adición de ti-es reglas fundamentales, que son: la independencia de los Ayuntamientos, la autonomía y fortalecimiento de su Hacienda, y el otorgamiento de una personalidad jurídica propia para realizar toda clase de açtos, contratos y adquirir bienes. El.Diputado Heriberto jara afirmaba que No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada, tanto mdiual como colectivamente, AJ Municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; pues sólo se ha concretado al cuidade la población y de la política y podemos decir que no ha habido funcionamiento de una entidad en pequeño que esté consti: ]stá por sus tres poderes...
De iaGat,1 qte a pe de qié la Cónstituión hable nente del Municipio Libre , su autonomía no esta más que a misma. Y ello porque aún suponiendo una sincera intención propósito, no existen los medios indispensables para garantionomía, tanto en su aspecto político como en el económico. ngunode los proyectós del Constituyente de Querétaro de frecieron medios de dçfens de la autonomía poLítica, pero sistemas de resguardo de la economía, quizá porque estista como supuesto de aquélla, al garantizarse la hacendaria ba automáticamente la política... Dicho Congreso se dio cabal que la autonomía política no es más-que-una bella palabra D descansa sobré una segura autonomía hacendaría, es así la fecha el establecimiento de Los ingresos públicos municisujetos al capricho del gobierno del Estado, incluyendo su iscalización. 11
amparo adesivoÓRGANOS DE LA ÁCTIVIDAD FISCALtesis
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