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Timestamp: 2020-02-22 13:26:18+00:00

Document:
Transparenzdefizite der Netzregulierung / Canty, Kevin - Digitale Landesbibliothek Berlin - Zentral- und Landesbibliothek Berlin
Transparenzdefizite der Netzregulierung / Canty, Kevin
Creator: Canty, Kevin Publication: Berlin: Agora Energiewende, 2015
URN: https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-opus-260027
Full text: Transparenzdefizite der Netzregulierung / Canty, Kevin
https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-opus-260027
STUDIE Transparenzdefizite der Netzregulierung Bestandsaufnahme und Handlungsoptionen Erstellt im auftrag von Agora Energiewende Rosenstraße 2 | 10178 Berlin Projektleitung: Dr. Thies F. Clausen
Durchführung der Studie Kevin Canty infraCOMP Dircksenstr. 41 | 10178 Berlin Redaktion: Mara Marthe Kleiner Korrektorat: infotext GbR, Berlin Satz: Maren Rabe, www.marenrabe.com Titelbild: Eigene Illustration auf Basis von Bundesnetzagentur (2008)
075/10-S-2015/DE Veröffentlichung: Juni 2015
Bitte zitieren als: infraCOMP (2015): Transparenz­ efizite der Netzregulierung d Studie im Auftrag von Agora Energiewende. www.agora-energiewende.de
Liebe Leserin, lieber Leser, zehn Jahre nach Einführung der Regulierung für Strom­ netze gibt es in Deutschland keine verlässlichen Daten zu den tatsächlichen Kosten der Netzinfrastruktur. Da­ bei bilden die Netzentgelte mit jährlich etwa 18 Mrd. Euro nach dem EEG den zweitgrößten Kostenblock der öffen­ tlichen, über Umlagen bzw. Entgelte auf die Verbraucher gewälzten Kosten der Stromversorgung. Die Bundesnetza­ gentur selbst bemängelt in ihrem jüngsten Evaluierungsbe­ richt zur Anreizregulierung, dass Deutschland im Vergleich von acht europäischen Ländern in Sachen Datentrans­ parenz an vorletzter Stelle steht. Das ist fatal, denn ge­ rade bei den Netzen gibt es einen großen Umbau- und damit Investitionsbedarf im Zuge der Energiewende. Transparenz ist Voraussetzung für die aktive Gestaltung der Energiewende und für eine informierte öffentliche Debatte gleichermaßen. Als Entscheidungsgrundlage sind be­ lastbare Daten unverzichtbar. Sie ermöglichen überhaupt erst wissenschaftliche Forschung und fundierte Diskus­ sionen. Auch die Verbraucher verlangen zu Recht verlässli­ che Informationen zu Umfang und Ursachen der Kosten des Stromsystems - schließlich müssen sie über Abgaben und Umlagen für diese Kosten aufkommen. Nicht zuletzt benöti­ gen die Akteure im wettbewerblichen Bereich ausreichende Informationen, da sie ihre Investitions- und Betriebs­ entscheidungen beeinflussen. Eine Regulierung (und ihre Evaluierung) „im Blindflug“ steht hierzu im Widerspruch. Um den öffentlichen Diskurs über Transparenz in der Netz­ regulierung im Rahmen der anstehenden Novellierung der gesetzlichen Grundlage anzuregen, hat Agora Energie­ wende das Beratungsunternehmen InfraCOMP damit beauftragt, den Transparenzbedarf, die heutige Datenver­ fügbarkeit und den nötigen Verbesserungsbedarf auf­ zuzeigen. Im Ergebnis bestätigt sich das vermutete Defizit an Transparenz – zugleich zeigt sich, dass dieses Defizit überwindbar ist. Denn allein die konsequente Umsetzung bestehender Regelungen würde Licht ins Dunkel bringen. Wir wünschen Ihnen eine anregende Lektüre! Ihr Patrick Graichen, Direktor Agora Energiewende
Effiziente Regulierungs- und Politikentscheidungen setzen Datentransparenz voraus, um Ausgangslage und Wirkungen beurteilen zu können. Dazu müssen zumindest die den Netzbetreibern zugestandenen Kosten und Erlöse veröffentlicht werden. Vor allem auch Wissenschaftler benötigen umfassende Akten- und Dateneinsicht. Datentransparenz ist im regulierten Monopol für die Netzbetreiber hinnehmbar. Anders als im wettbewerb­ lichen Bereich sind Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse für den Unternehmenserfolg im regulierten Bereich praktisch nicht relevant. Der internationale Vergleich zeigt, dass Transparenz in anderen Ländern bereits ohne Probleme für den wirtschaftlichen Netzbetrieb praktiziert wird. Der Verbraucher hat einen Anspruch auf Datentransparenz. Das gilt für die Kosten der regulierten Netzinfrastrukturen, die über die Netzentgelte auf die Verbraucher gewälzt werden. Es gilt aber auch für die behördliche Genehmigungspraxis und deren demokratische Kontrolle. Deshalb muss an die Stelle der Regelgeheimhaltung die Transparenz behördlicher Entscheidungen treten. Bestehende gesetzliche Regelungen zur Datentransparenz müssen durchgesetzt und ergänzt werden. Die Datenlage wäre schon deutlich besser, wenn bestehende Vorgaben systematisch umgesetzt und ihre Nicht-Einhaltung konsequent sanktioniert würden. Einfache gesetzgeberische Ergänzungen bestehender Regelungen können den Zugang zu Regulierungs- und Netzdaten weiter verbessern.
Vorwort	 1	Einleitung	 2	 Transparenz: Eine Bestandsaufnahme	 	 2.1	 Transparenzbegriff im Rahmen der Regulierung der Stromnetze	 	 2.2	 Wozu Transparenz?	 		 2.2.1	 Planung, Umsetzung und Kontrolle politischer Entscheidungen	 		2.2.2	 Verbraucherschutz	 		 2.2.3	 Effizienter Netz- und Marktzugang	 	 2.3	 Transparenz heute: Bestehende Regelungen im Überblick	 		2.3.1	 Energiewirtschaftsgesetz (EnWG)	 		 2.3.2	 Stromnetzentgeltverordnung und Stromnetzzugangsverordnung	 			(StromNEV, StromNZV)	 		2.3.3	 Anreizregulierungsverordnung (ARegV)	 		2.3.4	 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG)	 		2.3.5	 Informationsfreiheitsgesetze (Bund/Länder)	 		2.3.6	 Europäisches Recht
1 5 7 7 7 8 8 8 8 9 9 10 11 11 11
3	 Transparenz in der Praxis	13 	 3.1	 Status quo und aktuelle Herausforderungen	 13 		 3.1.1	 Bewertung der Regulierungstätigkeit	 			(Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden)	 13 		 3.1.2	 Bewertung der Anreizregulierung: Ertragslage (Erfolg) der Netzbetreiber	 19 		 3.1.3	 Wissenschaftliche Forschung und Beratung	 20 	 3.2	 Kosten der Intransparenz	 21 		3.2.1	 Vergleichsvereinbarungen/Kompromisse 	 			im regulierungsbehördlichen Verfahren	 21 		 3.2.2	 Festlegung der Eigenkapitalverzinsung für die zweite Regulierungsperiode 	 			(2014 bis 2018)	 21 	 3.3	 Exkurs: „Betriebs- und Geschäftsgeheimnis“ im Monopol und behördliche Praxis	 23 		 3.3.1	 Begriff des „Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses“	 23 		3.3.2	 Rechtsprechung	 23 		 3.3.3	 Praxis der Bundesnetzagentur	 24 		 3.3.4	 Andere Behörden (Bundeskartellamt/Monopolkommission)	 26 	 3.4	 Praxis im Ausland	 27 		3.4.1	 Großbritannien	 27 		3.4.2	 Niederlande	 27 		3.4.3	 Norwegen	 27 		3.4.4	 Österreich	 28
4	 Defizite und Vorschläge für ihre Behebung	31 	 4.1	 Verfügbarkeit behördlicher Entscheidungen	 31 	 4.2	 Transparenz behördlicher Verfahren 	 		 (Nebenabreden, öffentlich-rechtliche Verträge etc.)	 31 	 4.3	 Verfügbarkeit elektrizitätswirtschaftlicher- und 	 		betriebswirtschaftlicher Netzbetreiberdaten	 32 	 4.4	 Zuverlässigkeit veröffentlichungspflichtiger Daten	 33 	 4.5	 Verfügbarkeit von Statistiken für Forschungszwecke (Akteneinsicht)	 33 	 4.6	 Ausgewogenheit des Regulierungsprozesses (Verfahrensbeteiligung Dritter)	 33 5	Fazit	35 6	 English Summary	37
Literatur	38 1
Studie | Transparenzdefizite der Netzregulierung
Transparenz und Öffentlichkeit staatlichen Handelns bil­ den einen zentralen Aspekt des demokratischen Rechts­ staats. Denn wesentliche Voraussetzung demokratischer Selbstbestimmung ist das Wissen der Bürger über das Han­ deln der Verwaltung.1 Neu ist diese Erkenntnis nicht, sie reicht zurück in die Zeit der Aufklärung: „Alle auf das Recht anderer Menschen bezogenen Handlungen, deren Maxime sich nicht mit der Publizität verträgt, sind unrecht“, heißt es bei Immanuel Kant.2 Hoheitliche Geheimhaltung, auch als Regelgeheimhaltung bezeichnet, steht demnach grund­ sätzlich in einem Spannungsverhältnis zur demokratischen Teilhabe der Bürger, zumal es sich um ein Überbleibsel ab­ solutistischer Herrschaft handelt. Erst 2006 wurde dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis auf Bundesebene durch Ge­ setzgebung zur Informationsfreiheit3 umgekehrt. Die Folge ist, dass seitdem die Zugänglichkeit, also die Öffentlichkeit behördlicher Informationen, nicht die Ausnahme ist, son­ dern zur Regel wurde – zumindest theoretisch. Dies sich vor Augen zu halten, ist auch für die vorliegende Betrachtung der Transparenz der Stromnetzregulierung von Bedeutung. Die Regulierungstätigkeit ist Verwal­ tungshandeln mit erheblichen wirtschaftlichen Auswir­ kungen – sowohl auf die unmittelbar betroffenen Netz­ betreiber als auch auf sämtliche Netzkunden, die in ihrer Gesamtheit die Kosten des Netzes zu tragen haben. Nach zehn Jahren Regulierung der Stromnetze sind wich­ tige Fragen unbeantwortet. Selbst die zentrale Zahl, näm­ lich die Kosten des Stromnetzes pro Jahr, ist nicht verfüg­ bar – weder für das zurückliegende Jahr noch für andere Jahre seit Einführung der Regulierung 2005 oder gar seit Beginn der Liberalisierung 1998. Infolgedessen wissen wir auch nicht, wie sich die Netzkosten seit Einführung der Netzkostenregulierung 2005 entwickelt haben. Ebenso
1	 vgl. hierzu grundlegend Wegener 2006 2	 zitiert nach Wegener 2006, S. 138 3	 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG)
offen ist die Frage, inwieweit sich ein Regulierungser­ folg eingestellt hat? Und im Hinblick auf die Energie­ wende: Verdienen Netzbetreiber genug, um auch fortan zu investieren? Verdienen sie zu wenig? Verdienen sie zu viel? Darüber hinaus stellt sich die Frage nach der gerech­ ten Verteilung der Kosten des Netzausbaus und des Netzes insgesamt. Eine Analyse diesbezüglich ist aufgrund feh­ lender Daten nicht möglich. Trotz der zahlreichen Publikationen der Bundesnetzagen­ tur – jährlich jeweils ein Monitoringbericht (seit 2012 ge­ meinsam mit dem Bundeskartellamt) und ein Jahresbericht sowie diverse weitere Berichte – lassen sich darin keine Antworten auf die genannten Fragen finden. Zu Netzkos­ ten beinhalten diese Berichte weder Zahlen noch syste­ matische Statistiken im Sinne einer kontinuierlichen und regelmäßigen Erfassung zentraler Daten. In dieser Datenlücke liegt ein zentrales Problem. Ohne Daten lässt sich eine Diskussion über die Energiewende allenfalls qualitativ, nicht aber quantitativ führen. Und ohne Daten lässt sich auch keine Bewertung vornehmen, inwieweit die Regulierung der Energienetze als Erfolg zu werten ist. Die Umsetzung der Energiewende macht dem­ nach zunehmend deutlich, dass der wichtige Aspekt der Transparenz – und damit einhergehend die Verfügbarkeit von Daten – in der Diskussion bislang nicht ausreichend berücksichtigt wurde und wird. Ziel des vorliegenden Gutachtens ist, die Bedeutung der Transparenz für eine erfolgreiche Energieregulierung in Zeiten der Energiewende herauszuarbeiten, bestehende Transparenzdefizite aufzuzeigen und darzulegen, welche Maßnahmen erforderlich sind, diese Defizite zu beseiti­ gen. Kapitel 2 hebt nach einer begrifflichen Klärung zu­ nächst die Bedeutung von Transparenz für die Energiere­ gulierung hervor und gibt einen Überblick zu bestehenden nationalen Transparenzvorschriften und entsprechenden europäischer Regelungen. Kapitel 3 zeigt konkrete Trans­ parenzdefizite in Bezug auf die Regulierungstätigkeit der
Agora Energiewende | Transparenzdefizite der Netzregulierung
Bundesnetzagentur auf, unter anderem im Hinblick auf die unlängst durchgeführte Evaluierung der Anreizregulie­ rung. Anhand einzelner Beispiele wird verdeutlicht, dass unzureichende Transparenz geeignet ist, den politischen Entscheidungsprozess zu verzerren, oftmals zum Nachteil der Verbraucher. In einem Exkurs wird der Begriff des Be­ triebs- und Geschäftsgeheimnisses in Bezug auf Strom­ netze untersucht. Ferner wird die Transparenzpraxis aus­ gewählter europäischer Länder dargestellt. Den Abschluss bildet Kapitel 4 mit konkreten Vorschlägen zur Behebung der Defizite bei Transparenz und Datenverfügbarkeit.
2	 Transparenz: Eine Bestandsaufnahme
Transparenz ist kein Selbstzweck. Um dies zu veranschau­ lichen, wird in diesem Abschnitt – nach einer kurzen be­ grifflichen Klärung (2.1) – dargelegt, wozu Transparenz im Hinblick auf die Regulierung der Stromnetze dienlich ist (2.2). Ferner wird ein Überblick gegeben über die beste­ henden nationalen Transparenzregelungen und die ent­ sprechenden europarechtlichen Vorgaben (2.3). wenn das behördliche Handeln bezüglich seiner Rechts­ grundlagen, seines Verlaufs, seiner Datengrundlage und seiner Ergebnisse für Dritte nachvollziehbar und über­ prüfbar ist.
2.2	 Wozu Transparenz?
Öffentliche Transparenz hat das Potenzial, wichtige Bei­ träge zur Erreichung der Regulierungsziele einer mög­ lichst sicheren, preisgünstigen, verbraucherfreundlichen, effizienten und umweltverträglichen leitungsgebunde­ nen Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas (§ 1 EnWG) zu leisten. Allem voran ist sie Voraussetzung für eine informierte öf­ fentliche und insoweit politische Diskussion über die kon­ krete Umsetzung der Regulierungsziele. Ohne öffentliche Transparenz der Regulierung vollzieht sich Regulierung weitgehend im Dunkeln, mit entsprechenden Risiken: Denn je weniger öffentliche Transparenz besteht, desto größer ist die Gefahr, dass durch vornehmlich bilaterale Kommunikation zwischen Regulierungsbehörde und re­ gulierten Unternehmen die Regulierungsbehörde von den Argumenten der regulierten Unternehmen vereinnahmt wird. Einer solchen Vereinnahmung steht öffentliche Transparenz entgegen: Je ausgeprägter aber die öffentliche Transparenz der Regulierung gestaltet ist, desto gerin­ ger ist das Risiko einer Verzerrung der Regulierung durch einseitige Einflussnahme auf die Regulierungsbehörde. Überdies ist eine öffentliche Transparenz der Regulierung Voraussetzung dafür, hinreichend Daten für die Analyse komplexer Umbruchsituationen, wie die Energiewende eine darstellt, verfügbar zu haben. Gerade unter solchen Umständen ist eine möglichst breite Zugänglichkeit von Daten für ergebnisoffene wissenschaftliche Analysen und Beratung von großer Bedeutung. Je komplexer die Um­ stände, desto größer die Wahrscheinlichkeit, dass sich erst im Verlauf von Forschungsvorhaben herausstellt, welche Daten für die Analyse bestimmter Phänomene zusätzlich
2.1	 Transparenzbegriff im Rahmen der 	 Regulierung der Stromnetze
Bei Verwendung des Begriffs der Transparenz im Kontext der Regulierung der Energienetze ist zwischen einer be­ hördlichen Perspektive und einer öffentlichen Perspektive zu unterscheiden. Für die Regulierung der Energienetze sind beide Perspektiven von Bedeutung. Es versteht sich von selbst, dass die mit der Regulierung von Energienetzen betraute Behörde weitreichende Aus­ kunftsbefugnisse gegenüber den regulierten Unternehmen benötigt. Zu den Voraussetzungen für eine erfolgreiche Regulierung zählt insoweit, dass sich die Regulierungsbe­ hörde größtmögliche Transparenz verschafft über das zu regulierende Unternehmen. Die Behörde hat hierfür ge­ setzliche Auskunftsbefugnisse gegenüber den Unterneh­ men, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Trotz dieser Auskunftsrechte der Behörde und der korres­ pondierenden Auskunftspflichten der regulierten Unter­ nehmen wird es einer Behörde infolge knapper Ressourcen jedoch nicht gelingen, die zwischen ihr und dem regulierten Unternehmen bestehende Informationsasymmetrie aufzu­ lösen. Für Regulierungsbehörden ist es eine grundsätzliche und insoweit dauerhafte Herausforderung, ihre Aufgabe trotz bestehender Informationsasymmetrie zu erfüllen. Demgegenüber ist mit öffentlicher Transparenz die Trans­ parenz in Bezug auf den Regulierungsvorgang und das Regulierungsergebnis, also die Öffentlichkeit des behörd­ lichen Handelns gemeint. Öffentliche Transparenz besteht,
erforderlich sind. Ist der Regelfall dadurch gekennzeich­ net, dass Daten zugänglich sind, fördert dies Forschung und wissenschaftliche Beratung. Im energiepolitischen Kontext ist Transparenz also insbe­ sondere in drei Themenfeldern von besonderer Relevanz: Erstens als Voraussetzung für informierte und robuste po­ litische Entscheidungen und deren Kontrolle, zweitens zur Sicherstellung eines Verbraucherschutzes im Lichte stei­ gender Netzausbaukosten und drittens für die Gewähr­ leistung eines möglichst effizienten Netz- und Marktzu­ gangs in Zeiten der Energiewende. 2.2.1		Planung, Umsetzung und Kontrolle 		 politischer Entscheidungen Damit die Politik fundierte Entscheidungen zur Regulie­ rung der Energienetze treffen kann, ist eine umfassende Verfügbarkeit entsprechend relevanter Daten unabding­ bar. Ohne Daten ist es nicht möglich, Handlungsalterna­ tiven durch Kosten-Nutzen-Analysen zu bewerten. Die Verfügbarkeit von Bestandsdaten und Zeitreihen ist eine notwendige Voraussetzung für die Analyse aktueller Ent­ wicklungen und des Istzustands, für die Ausarbeitung er­ forderlicher Problemlösungen, für deren Umsetzung und für deren spätere Evaluierung. Jedoch ist selbst in wissen­ schaftlichen Fachkreisen so gut wie nichts bekannt über die Kosten im Netzbereich und über deren Entwicklung. Gleiches gilt für das Investitionsverhalten der Netzbe­ treiber, wozu es lediglich hochaggregierte und lediglich auf Stichproben basierende Zahlen gibt. Obwohl sich die Bundesnetzagentur (BNetzA) aktuell im zehnten Jahr ihrer Regulierungstätigkeit befindet und die Energiewende seit 2011 verstärkt betrieben wird, wird die politische Diskus­ sion über zu treffende Maßnahmen in weiten Teilen noch immer rein qualitativ geführt, das heißt ohne hinreichend konkrete quantitative Absicherung. Transparenz ist die Voraussetzung für eine robuste quantitative Absicherung politischer Entscheidungen, für deren Umsetzung und de­ ren Kontrolle. Besondere Relevanz hat dies für die bevor­ stehende Änderung der Anreizregulierungsverordnung.
2.2.2		 Verbraucherschutz In Anbetracht der Tatsache, dass der Umbau des Systems der Energieversorgung in Deutschland Kosten verursacht, denen die Verbraucher nicht ausweichen können, kommt der Transparenz der Netzregulierung eine besondere Ver­ braucherschutzbedeutung zu. Bislang besteht in dieser Hinsicht ein erhebliches Defizit, da den Netznutzern, die letztlich die Netzkosten zu tragen haben, bislang keine Da­ ten zur Verfügung stehen, die eine substanzielle Beteili­ gung an dem Regulierungsprozess und dessen Bewertung ermöglichen würden. Dies ist umso bedeutsamer, als die Berücksichtigung von Verbraucherinteressen im aktuellen Regulierungssystem nicht durch Verbrauchervertreter si­ chergestellt werden kann, sondern lediglich mittelbar von der Bundesnetzagentur übernommen wird (§ 1 EnWG). 2.2.3		Effizienter Netz- und Marktzugang Um im Zuge der Energiewende den Wandel des Energie­ systems innovativ und effizient vorantreiben zu können, sind die wettbewerblichen Akteure des Energiemarktes (Erzeuger, Händler, Vertriebe, Mess- und IT-Dienstleis­ ter, Verbraucher) auf verlässliche Daten und massenge­ schäftstauglich ausgestaltete Schnittstellen zum regulier­ ten Bereich angewiesen. Auf dieser Basis sollen möglichst effiziente Investitionsentscheidungen und eine kostenop­ timierte Energiewende und sichere Energieversorgung ge­ währleistet werden. Insbesondere die Entwicklung hin zu einer großen Zahl kleiner und dezentraler Anlagen macht Transparenz und Datenverfügbarkeit im Verteilnetz­ bereich erforderlicher als jemals zuvor. Relevant für die Effizienz des Marktzugangs und die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle im Netzbereich sind darüber hinaus eine hinreichende Transparenz des Regulierungsprozesses insgesamt und eine Nachvollziehbarkeit der behördlichen Auslegungsgrundsätze im Einzelnen. Transparenz fungiert insoweit als Garant für ein Level Playing Field.
2.3	 Transparenz heute: Bestehende 	 Regelungen im Überblick
Bereits heute besteht eine Reihe von gesetzlichen Regelun­ gen mit Relevanz für die Transparenz der Energieregulie­ rung. Je nach Vorschrift sind die Adressaten entweder die
Bundesnetzagentur und die Landesregulierungsbehörden (insbesondere hinsichtlich der getroffenen Entscheidun­ gen) oder die Netzbetreiber selbst (insbesondere im Hin­ blick auf Jahresabschlüsse und elektrizitätswirtschaftli­ che Daten). Maßgeblich ist natürlich das nationale Recht. Darüber hinaus ist ein Blick auf europäische Vorgaben hilfreich, da die nationalen Regelungen vielfach europäi­ sche Gesetzgebung umsetzen. 2.3.1		Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) Das Energiewirtschaftsgesetz enthält an drei Stellen maß­ gebliche Transparenzvorschriften in Form von Veröffent­ lichungspflichten für Betreiber von Strom- und Gasnetzen: →→ § 74 EnWG bestimmt, dass sämtliche Entscheidungen der Regulierungsbehörde im Hinblick auf die Regulie­ rung der Netzbetriebs (= Teil 3 des EnWG) „auf der Inter­ netseite und im Amtsblatt der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen“ sind, im Wortlaut: „Die Einleitung von Verfahren nach § 29 Abs. 1 und 2 und Entscheidungen der Regulierungsbehörde auf der Grundlage des Teiles 3 sind auf der Internetseite und im Amtsblatt der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen.“ Adressaten dieser Veröffentlichungspflicht („Regulie­ rungsbehörde“) sind die Bundesnetzagentur und die Landesregulierungsbehörden. →→ § 6b EnWG verpflichtet Netzbetreiber seit 2011, für ih­ ren Strom- und Gasnetzbetrieb jeweils separate Bilan­ zen und Gewinn- und Verlustrechnung nach den Maß­ stäben des Handelsrechts aufzustellen (§ 6b Abs. 3 Satz 6 EnWG) und diese im elektronischen Bundesanzeiger zu veröffentlichen (§ 6b Abs. 4 Satz 1 EnWG). Die amtliche Begründung unterstreicht, dass die Ver­ pflichtung, Spartenabschlüsse zu erstellen und zusam­ men mit dem Jahresabschluss beim Betreiber des elek­ tronischen Bundesanzeiger einzureichen und dort zu veröffentlichen, der Markttransparenz dienen und eine Schutzwirkung für potenzielle Investoren wie für Gläu­
biger und alle Netzkunden entfalten soll.4 →→ § 12f EnWG zur „Herausgabe von Daten“ ist ebenfalls von Bedeutung. Nach dieser Vorschrift gibt die Regulie­ rungsbehörde Daten mit Relevanz für die Netzplanung an Dritte (auf deren Antrag) heraus. Die Herausgabe ist an eng gefasste Voraussetzungen geknüpft, denn nach­ zuweisen sind sowohl Fachkunde zur Überprüfung der Netzplanung als auch eines berechtigten Interesses. Au­ ßerdem ist die vertrauliche Behandlung der Informati­ onen zuzusichern. Die Bundesnetzagentur ist ihrerseits verpflichtet, die Daten in einem standardisierten, elekt­ ronisch verarbeitbaren Format zur Verfügung zu stellen. Ausdrücklich von der Herausgabe ausgeschlossen sind jedoch „Daten, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen“.5 2.3.2		Stromnetzentgeltverordnung und Stromnetz		 zugangsverordnung (StromNEV, StromNZV) Stromnetzbetreiber unterliegen gemäß § 27 StromNEV und § 17 StromNZV einer Reihe verschiedener Veröffentli­ chungspflichten im Hinblick sowohl auf die Struktur ihres jeweiligen Netzes als auch auf elektrizitätswirtschaftliche Eckdaten. Zweck der Regelungen des § 27 StromNEV ist die Erhöhung der Transparenz in Bezug auf das Netz.6 Die Veröffentli­ chungspflichten gemäß § 17 StromNZV haben zum Ziel, Transparenz als Voraussetzung für einen funktionieren­ den Wettbewerb auf den nachgelagerten Markt der Belie­ ferung von Endkunden zu schaffen.7
4	 Bundesregierung (2011), S. 139: „Die Verpflichtung, Sparten­ abschlüsse zu erstellen und zusammen mit dem Jahresabschluss beim Betreiber des elektronischen Bundes­anzeiger einzureichen und dort zu veröffentlichen (Absatz 4), dient der Markttransparenz und entfaltet eine Schutzwirkung für potenzielle Investoren wie für Gläubiger und alle Netzkunden.“ 5	 zum Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses bei Netzbetreibern vgl. Abschnitt 3.3 6	 Bundesregierung (2005a), S. 43 7	 Bundesregierung (2005b), S. 27
Veröffentlichungspflichtige Daten gemäß StromNZV und StromNEV
§ 17 Abs. 2 StromNZV 1. Jahreshöchstlast und Lastverlauf 2. Netzverluste 3. Summenlast der nicht leistungsgemessenen Kunden und die Summenlast der Netzverluste 4. Summenlast der Fahrplanprognosen für Lastprofilkunden und die Restlastkurve der Lastprofilkunden bei Anwendung des analytischen Verfahrens 4. Summenlast der Fahrplanprognosen für Lastprofilkunden und die Restlastkurve der Lastprofilkunden bei Anwendung des analytischen Verfahrens 5. Höchstentnahmelast und der Bezug aus der vorgelagerten Netzebene 6. Summe aller Einspeisungen pro Spannungsebene und im zeitlichen Verlauf 7. Mengen und Preise der Verlustenergie
§ 27 StromNEV
1. Stromkreislänge jeweils der Kabel- und Freileitungen in der Nieder-, Mittel-, Hoch- und Höchstspannungsebene 2. installierte Leistung der Umspannebenen 3. im Vorjahr entnommene Jahresarbeit in Kilowattstunden pro Netz- und Umspannebene 4. Anzahl der Entnahmestellen jeweils für alle Netz- und Umspannebenen 5. Einwohnerzahl im Netzgebiet von Betreibern von Elektrizitätsversorgungsnetzen der Niederspannungsebene 6. versorgte Fläche nach § 24 Abs. 2 Satz 2 und 3 7. geografische Fläche des Netzgebietes (sämtliche Daten jeweils zum 31. Dezember des Vorjahres)
Über die bestehenden Veröffentlichungspflichten hinaus sind Bundesnetzagentur und die Landesregulierungsbe­ hörden gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 12 StromNZV ausdrücklich befugt, Festlegungen zu treffen über die Veröffentlichung weiterer Daten. Eine umfassende Übersicht (Stand 2008) zu den Veröf­ fentlichungspflichten bietet ein von der Bundesnetzagen­ tur veröffentlichter Leitfaden für die Internet-Veröffent­ lichungspflichten der Stromnetzbetreiber.8 Erstellt hat die Bundesnetzagentur diesen Leitfaden mit folgendem Ziel: „Diese Daten sollen vollständig und möglichst standardi­ siert dargestellt werden, damit sich Netznutzer wie Erzeu­ ger, Lieferanten oder auch Letztverbraucher informieren
und die verschiedenen Stromnetzbetreiber miteinander vergleichen können.“9 Der Leitfaden enthält neben Rechtsgrundlage, Kurzbe­ schreibung und inhaltlicher Definition der einzelnen Ver­ öffentlichungspflichten auch Hinweise zum Datenformat, zum Zeitpunkt und zur Dauer der Bereitstellung sowie zur Platzierung der Informationen auf den Internetseiten der Stromnetzbetreiber. 2.3.3		 Anreizregulierungsverordnung (ARegV) Die Anreizregulierungsverordnung verpflichtet in § 31 („Veröffentlichung von Daten“) die Regulierungsbehörde, die ermittelten Effizienzwerte in nicht anonymisierter Form sowohl im Amtsblatt als auch auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen. Ferner hat die Regulierungsbehörde den generellen sektoralen Produktivitätsfaktor, die Kenn­
9	 Bundesnetzagentur (2008b)
8	 Bundesnetzagentur (2008a)
zahlenvorgaben nach §§ 19 und 20 sowie die Abweichun­ gen der Netzbetreiber von diesen Vorgaben zu veröffentli­ chen. Die Veröffentlichung des von der Bundesnetzagentur festzulegenden generellen sektoralen Produktivitätsfak­ tors ist indes erst für die dritte Regulierungsperiode ab 2019 relevant, da dessen Höhe für die ersten beiden Regu­ lierungsperioden bereits in § 9 Abs. 2 ARegV festgelegt ist. Andere Veröffentlichungspflichten enthält die Anreizre­ gulierungsverordnung nicht, weder für die Regulierungs­ behörden noch für die Netzbetreiber. 2.3.4		Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) Gemäß § 77 EEG (2014) sind sämtliche Netzbetreiber und Elektrizitätsversorgungsunternehmen verpflichtet, zur Information der Öffentlichkeit sämtliche Datenmeldungen, die gemäß § 70 bis § 74 EEG (2014) an den jeweiligen Über­ tragungsnetzbetreiber gemacht wurden, auf ihren Inter­ netseiten zu veröffentlichen. Ebenso sind sie verpflichtet, einen Bericht über die Ermittlung der insoweit mitgeteil­ ten Daten unverzüglich nach dem 30. September eines Jah­ res auf ihren Internetseiten zu veröffentlichen. Zu diesen veröffentlichungspflichtigen Daten zählen anlagenscharfe Angaben zu den Einspeisungen aus Erneuerbaren Ener­ gien nach dem jeweiligen Energieträger. Für die Betrachtung der vermiedene Netzentgelte ist rele­ vant, dass sich die Veröffentlichungspflicht nach § 77 EEG auch erstreckt auf die nach § 57 Abs. 3 EEG an den vorge­ lagerten Übertragungsnetzbetreiber ausgezahlten vermie­ denen Netzentgelte. 2.3.5		Informationsfreiheitsgesetze (IFG) auf 		 Bundes- und Landesebene Relevant für die Transparenz der Regulierung sind auch die Informationsfreiheitsgesetze, die es auf Bundes- und teilweise auf Landesebene10 gibt. Das seit 2006 geltende IFG des Bundes eröffnet jedermann, ob natürliche oder
10	 Bundesländer mit Informationsfreiheitsgesetz: Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, MecklenburgVorpommern, Hamburg, Bremen, Saarland, Thüringen, SachsenAnhalt, Rheinland-Pfalz; ohne Informationsfreiheitsgesetz: Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Sachsen
juristische Person, Zugang zu amtlichen Informationen der öffentlichen Stellen des Bundes und Einsichtnahme in deren Verwaltungsvorgänge, wobei gewisse Schranken gelten (Urheberrecht, personenbezogene Daten, Betriebsund Geschäftsgeheimnisse). Die Bedeutung der Gesetze zur Informationsfreiheit liegt darin, dass damit der bisherige Regelfall der administrativen Geheimhaltung zur Aus­ nahme wird. Das IFG dient – so die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – einer informellen öffentli­ chen Kontrolle staatlichen Handelns durch einen grund­ sätzlich umfassend ausgestalteten Anspruch auf Informa­ tionszugang.11 Im Hinblick auf die Akten der Energieregulierung ist die maßgebliche Frage, welche Reichweite dem Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses zuzumessen ist. Da­ mit eine Information in rechtlicher Hinsicht als Betriebsund Geschäftsgeheimnis gelten kann, muss der betroffene Netzbetreiber nach einem objektiven Maßstab ein berech­ tigtes Interesse an der Geheimhaltung haben. Dass dies bei einem Monopol, wie es der Betrieb eines Stromnetzes ist, in aller Regel nicht zutrifft, ist in Abschnitt 4.2 erläutert. Unabhängig von der Frage, welche Informationen tatsäch­ lich als Geschäftsgeheimnisse einzustufen sind, kann das IFG durch seine bloße Anwendbarkeit auf die Bundesnetz­ agentur eine gewisse „Vorfeldwirkung“ entfalten: Je mehr Informationen die Behörde von vornherein öffentlich zu­ gänglich macht, desto weniger Anlass für zum Teil bear­ beitungsintensive IFG-Anfragen bietet sie. 2.3.6 Europäisches Recht Die Transparenz des Regulierungsprozesses wird insbe­ sondere in den Strom- und Gasrichtlinien12 in den dortigen Bestimmungen zu den Aufgaben und Befugnissen der Re­ gulierungsbehörde adressiert. Die einschlägigen Artikel 37 der StromRL und Artikel 41 der GasRL bestimmen gleich zu Anfang (Buchstabe a), dass die Regulierungsbehörden
11	 Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. November 2011 7 C 3.11, Rz. 22 (http://www.bverwg.de/031111U7C3.11.0) 12	 Richtlinien 2009/72/EG vom 13. Juli 2009 (Stromrichtlinie) und 2009/73/EG vom 13. Juli 2009 (Gasrichtlinie)
dafür verantwortlich sind, „anhand transparenter Krite­ rien die Fernleitung- oder Verteilungstarife bzw. die ent­ sprechenden Methoden festzulegen oder zu genehmigen“. Aussagen dafür, wie der Begriff „transparente Kriterien“ aus­ zulegen ist, enthalten die Richtlinien selbst nicht. Aus der Tätigkeit der Europäischen Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) – worauf auch der Evaluierungsbericht der Bundesnetzagentur hinweist13 – er­ geben sich hierzu jedoch einige Hinweise. Denn ACER hat im November 2013 einen Entwurf für eine sogenannte Rahmen­ leitlinie zu „Harmonized Transmission Tariff Structures“ pu­ bliziert, der die Vereinheitlichung der Strukturen der Fern­ leitungsnetzentgelte, einschließlich der zugrunde liegenden Methoden der Entgeltkalkulation, zum Gegenstand hat. Darin werden Veröffentlichungspflichten, hergeleitet aus Arti­ kel 41 (1) der Gasrichtlinie, konkret aufgeführt. Unter den zu veröffentlichenden Informationen sind – jeweils pro Netzbe­ treiber– die Erlösobergrenzen, die erwarteten Erlöse sowie der Wert des kalkulatorischen/regulierten Anlagevermögens (Re­ gulatory Asset Base). Diese Einschätzung wird auch von dem am Prozess maßgeblich beteiligten Verband der Europäischen Fernleitungsnetzbetreiber für Gas (ENTSO-G) geteilt. In dem jüngsten Vorschlag für einen Network Code schlägt ENTSO-G folgende Veröffentlichungspflichten bereits selbst vor:14 →→ Erlösobergrenzen, →→ tatsächlich erzielte Erlöse und →→ Auflösungsbeträge des Regulierungskontos. Der Vorschlag von ENTSO-G beinhaltet darüber hinaus auch die Regelungen, dass die Veröffentlichungen frei und ohne Kosten zugänglich sein sollen und insbesondere in einem he­ runterladbaren Dateiformat verfügbar gemacht werden.15 Kommt es – wie zu erwarten ist – zu der gesetzlichen Umsetzung der ACER-Rahmenleitlinie, würde dies in Deutschland bindende Wirkung entfalten.
Transparenzrelevant sind vor allem aber die Artikel 37 (16) StromRL beziehungsweise Artikel 41 (16) GasRL.16 Die Re­ gelungen schreiben vor, dass die von den Regulierungs­ behörden getroffenen Entscheidungen (a) umfassend zu begründen sind, um eine gerichtliche Überprüfung zu er­ möglichen, und (b) die Entscheidungen der Öffentlichkeit unter Wahrung der Vertraulichkeit wirtschaftlich sen­ sibler Informationen zugänglich zu machen sind. Hieraus ergibt sich unmittelbar die Veröffentlichungspflicht aller Entscheidungen, wie es in § 74 EnWG auch vorgeschrieben ist, aber von Bundesnetzagentur und Landesregulierungs­ behörden weitgehend ignoriert wird (siehe Abschnitt 3.1.1). Die Frage, welche Informationen als „wirtschaftlich sen­ sibel“ anzusehen sind, ist nach Auffassung der Europä­ ischen Kommission in einer Interpretative Note zu den beiden Richtlinien von den Regulierungsbehörden je­ weils in einer Einzelfallbetrachtung zu entscheiden.17 Insbesondere geht die Europäische Kommission da­ von aus, dass die zu veröffentlichenden Entscheidung auch deren Begründung zu umfassen hat, um allen von der Entscheidung Betroffenen („any party affected“) die Prüfung zu ermöglichen, ob hinreichend Gründe für eine Beschwerde gegen die Entscheidung der Regulierungs­ behörde vorliegen.18
16	 Artikel 37 (16) der Stromrichtlinie beziehungsweise Artikel 41 (16) der Gasrichtlinie im Wortlaut: „Die von den Regulierungsbehörden getroffenen Entscheidungen sind umfassend zu begründen, um eine gerichtliche Überprüfung zu ermöglichen. Die Entschei­dun­ gen sind der Öffentlichkeit unter Wahrung der Vertraulichkeit wirtschaftlich sensibler Informationen zugänglich zu machen.“ 17	 Europäische Kommission (2010) 18	 ebd., S. 19; Bedeutsam im Hinblick auf Beschwerden gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde ist die Bezugnahme auf „any party affected“, da zu diesem Kreis auch die Netznutzer zählen. In Deutschland jedoch ist Netznutzern die Beschwerde gegen eine Genehmigungsentscheidung regelmäßig verwehrt. Voraussetzung für die Beschwerde ist nach § 75 Abs. 2 EnWG eine Beiladung zu dem behördlichen Verfahren. Nach der Praxis der Bundesnetzagentur wurden Beiladungsanträge von Netznutzern aber grundsätzlich abgelehnt.
13	 Bundesnetzagentur (2015), S. 334 14	 ENTSO-G (2014), S. 37/38 15	 ebd., S. 39
3	 Transparenz in der Praxis
Die Relevanz der Transparenz liegt vor allem darin, dass sie Voraussetzung ist sowohl für die Bewertung der re­ gulierungsbehördlichen Praxis als auch für die wissen­ schaftliche Begleitung der Regulierung (3.1). In welcher Größenordnung die wirtschaftlichen Auswirkungen un­ zureichender Transparenz liegen können, wird anschlie­ ßend anhand zweier Beispiele dazulegen versucht (3.2). In einem Exkurs wird sodann der Begriff des „Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses“ im konkreten Fall des Stromnetz­ betriebs beleuchtet (3.3). Schließlich wird die Praxis der Transparenz in vier europäischen Ländern skizziert (3.4). behördliche Praxis der letzten zehn Jahre bewerten zu können? Der folgende Abschnitt zeigt die Problemfelder der aktuellen Transparenzpraxis auf. 3.1.1	 Bewertung der Regulierungstätigkeit (Bundes	 netzagentur und Landesregulierungsbehörden) Im Juli 2015 jährt sich zum zehnten Mal die Novellierung des EnWG 2005, mit welchem in Deutschland die Stromund Gasnetzregulierung eingeführt wurde. Ein nahelie­ gender Zeitpunkt also, um ein Resümee der bisherigen Regulierungstätigkeit sowohl der Bundesnetzagentur als auch der Landesregulierungsbehörden zu ziehen. Es erge­ ben sich jedoch in mehrerlei Hinsicht Probleme: →→ Keine Verfügbarkeit der behördlichen Entscheidungen, trotz Veröffentlichungspflicht Seit Einführung der Netzregulierung sind in Bezug auf Stromnetze Tausende Behördenentscheidungen zu
3.1	 Status quo und aktuelle 	Herausforderungen
Wie steht es um die praktizierte Transparenz seitens der Regulierungsbehörden? Und inwieweit sind hinreichend Informationen öffentlich verfügbar, um die regulierungs­ Regulierung der Stromnetze: Grundbegriffe Mit der Liberalisierung des Strommarktes im Jahr 1998 wurde die Öffnung der Stromnetze für neue Lieferan­ ten erzwungen, um Wettbewerb bei der Belieferung von Endkunden zu ermöglichen. Stromnetze sind sogenannte natürliche Monopole. Das bedeutet, dass es sich für ei­ nen potenziellen Wettbewerber nicht lohnt, in Konkur­ renz zum bestehenden Stromnetz ein weiteres Netz zu bauen. Stromnetzbetreiber sind demnach Monopolisten, die aufgrund ihrer Marktmacht einer besonderen Auf­ sicht bedürfen. Da sich die anfängliche Aufsicht durch die Kartellbehörden zur Gewährleistung eines diskriminie­ rungsfreien Netzzugangs zu angemessenen Netzentgel­ ten als unzureichend erwies, wurde 2005 eine regulierungsbehördliche Aufsicht eingeführt. Für Netzbetreiber ab 100.000 unmittelbar oder mittelbar angeschlossenen Kunden sowie für länderübergreifende Netzbetreiber ist die Bundesnetzagentur zuständig, für alle übrigen sind grundsätzlich die Landesregulierungsbehörden zuständig. Wesentlicher Bestandteil der Regulierung ist die Prüfung und Genehmigung der Netzkosten.
Zu unterscheiden ist die Phase der Kostenregulierung (2005 bis 2008), bei der den Netzbetreibern ausschließlich die Kostendeckung zuzüglich eines festgelegten Gewinns gestattet war (sogenannte Cost-plus-Regulierung), so­ wie die aktuelle Phase der Anreizregulierung (seit 2009), bei der – wie es der Name sagt – den Netzbetreibern ein Anreiz gegeben werden soll, im Laufe einer fünfjährigen Regulierungsperiode von sich aus Kostensenkungen zu realisieren. Auf der Grundlage geprüfter Netzkosten setzt die zuständige Regulierungsbehörde für jeden Netzbetrei­ ber eine Erlösobergrenze fest. Einfach gesprochen: Gelingt es dem Netzbetreiber, im Verlauf einer Regulierungsperi­ ode seine Kosten zu senken, vergrößert er wegen der fest­ gelegten Erlösobergrenze seinen Gewinn. Der Vorteil für den Netznutzer, also den Verbraucher, liegt darin, dass die Regulierungsbehörden die Kostensenkungen (= Effizienzverbesserungen), die ein Netzbetreiber realisiert hat, in der nachfolgenden Regulierungsperiode bei der Ermittlung der Erlösobergrenze berücksichtigen und insoweit – jedenfalls in Teilen – an die Netznutzer weitergeben.
Netzentgelten ergangen. Wie viele es genau sind, müsste eigentlich einfach ermittelbar sein. Denn gemäß § 74 EnWG sind Regulierungsbehörden verpflichtet, sämt­ liche Entscheidungen auf ihrer Internetseite zu veröf­ fentlichen. Dieser Pflicht kommen aber weder die Bun­ desnetzagentur noch die Landesregulierungsbehörden nach. BNetzA-Genehmigungsentscheidungen Stromnetzentgelte 2005 bis 2008: Veröffentlichungen gemäß § 74 EnWG (Anzahl)* Abbildung 1 481
nuar 2014) hat die Bundesnetzagentur – soweit dies auf ihrer Internetseite zu erkennen ist – bislang keine einzige Entscheidung veröffentlicht. Gleiches gilt für die gemäß § 31 ARegV veröffentlichungs­ pflichtigen Effizienzwerte der Netzbetreiber für die zweite Regulierungsperiode: Bislang (Stand: Mitte April 2015) ist kein einziger Effizienzwert durch die Bundesnetzagentur veröffentlicht worden. Bei den Landesregulierungsbehörden herrscht ebenfalls weitgehende Intransparenz im Hinblick auf die behördli­ chen Entscheidungen. Von den zehn Landesregulierungs­ behörden veröffentlicht lediglich Baden-Württemberg seit Einführung der Anreizregulierung (1. Januar 2009) immerhin die Ergebnisse der Entscheidungen, nämlich die Erlösobergrenzen und deren Anpassungen im Zeitver­ lauf.20 Auf den jeweiligen Internetseiten der übrigen neun Lan­ desregulierungsbehörden (Bayern, Brandenburg, Ham­ burg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt) ist keine einzige unternehmensindividuelle Entscheidung zu finden – obwohl diese Länder seit Regulierungsbeginn zusammen weit über 2.000 Entscheidungen, die allesamt veröffentlichungspflichtig sind, getroffen haben (siehe Ta­ belle 2). →→ Pressemitteilungen der BNetzA zu den Genehmigungsergebnissen unpräzise Angaben zu ihrer Regulierungstätigkeit hat die Bun­ desnetzagentur in der Phase vor Einführung der An­ reizregulierung 2009 regelmäßig in Pressemitteilungen gemacht. Dort wurden unternehmensspezifische Pro­ zentsätze zu den erreichten Absenkungen mitgeteilt. Es handelte sich jedoch nicht um die Absenkungen im Ver­ gleich zu den bisherigen Entgelten und erzielten Erlösen, sondern um die Absenkungen in Bezug auf den gestellten
57 Entscheidungen (2005-2008) veröffentlicht (Ergebnis geschwärzt)
0 ungeschwärzt veröffentlicht
*inklusive Organleihe; Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Bundesnetzagentur
Von den circa 500 Genehmigungsentscheidungen, die die Bundesnetzagentur in der ersten Phase der Netzentgelt­ regulierung 2006 bis 2008 getroffen hat19, sind lediglich zwölf Prozent in der Beschlussdatenbank der Bundesnetz­ agentur verfügbar – allerdings in vollständig geschwärz­ ter Form, sodass aus keiner einzigen dieser „veröffentlich­ ten“ Entscheidungen erkennbar ist, zu welchem konkreten Prüfergebnis die Bundesnetzagentur gelangt ist. Auch die im Rahmen der Anreizregulierung ergangenen Entscheidungen der Bundesnetzagentur und der Landes­ regulierungsbehörden sind weitestgehend unveröffent­ licht. Für die zweite Regulierungsperiode (Beginn: 1. Ja­
19	 www.bundesnetzagentur.de > Beschlusskammern > Beschlusskammer 8 > Abgeschlossene Verfahren > 23a EnWG Übersicht - Genehmigung allgemeiner Entgelte
20	 www.versorger-bw.de/versorger-in-baden-wuerttemberg/strom/ weitere-bekanntmachungen/erloesobergrenzen-effizienzwerteund-anpassungen/
Entscheidungen zu Stromnetzentgelten und Erlösobergrenzen (EOG) seit 2005 (geschätzt) Anzahl der Stromnetzbetreiber* (teilweise geschätzt) 115 213 40 57 120 52 20 34 28 772 BNetzA Anzahl der StromnetzengeltEntscheidungen (geschätzt)** 460 852 160 228 480 208 80 136 112 3.088
Regulierungsbehörde Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt
Gemäß § 74 EnWG auf Internetseite veröffentlicht? nein nein nein nein nein nein nein nein nein
Ergebnisse (EOG) veröffentlicht? ja (100 %) nein nein nein nein nein nein nein nein
originäre Zuständigkeit Organleihe**
100 93 872
400 372 3.488
<15% (alle geschwärzt)
*Nur wenige Regulierungsbehörden haben eine Liste der Stromnetzbetreiber in ihrer jeweiligen Zuständigkeit veröffentlicht, **Ohne Entscheidungen zur Mehrerlösabschöpfung, zu Erweiterungsfaktoren, Investitionsbudgets, individuellen Netzentgelten etc. sowie ohne Korrekturbeschlüsse; Grundlage der Schätzung: vier Entscheidungen je Netzbetreiber (zwei Entgeltgenehmigungsrunden 2006/07 und 2008 und zwei Festlegungen der Erlösobergrenzen (Regulierungsperioden 2009/13 und 2014/18)), ***Sechs Bundesländer haben die Bundesnetzagentur mit der Wahrnehmung der Aufgaben beauftragt (Organleihe): Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Thüringen; Quelle: Internetseiten der Regulierungsbehörden, eigene Darstellung
Antrag. Aber selbst diese Zahl ist nicht verlässlich, weil Netzbetreiber regelmäßig kurz vor Erteilung der Geneh­ migung den Antrag geändert und die beantragte Summe abgesenkt haben, sodass der veröffentlichte Prozent­ satz entsprechend niedriger ausfiel. Insoweit ist auf der Grundlage dieser Pressemitteilungen im Hinblick auf die von der Bundesnetzagentur tatsächlich erzielten Kostensenkungen keine Analyse durchführbar.
→→ Wenig Informationen über Verhandlungslösungen und Nebenabreden der Regulierungsbehörden mit Netzbetreibern Die immense Anzahl der Genehmigungsanträge und der Festlegungen im Rahmen der Anreizregulierung, die die Regulierungsbehörden in den vergangenen zehn Jahren zu bescheiden beziehungsweise zu treffen hatten, ver­ anschaulicht, dass die Regulierungsbehörden vor keiner geringen Herausforderung standen. Insbesondere die
BNetzA-Beschluss mit Schwärzung des Datums, des Aktenzeichens 	 und des Namens des Netzbetreibers
Bundesnetzagentur (2013)
Landesregulierungsbehörden waren personell unzurei­ chend ausgestattet, aber auch die Bundesnetzagentur hatte für eine Antragszahl von 250 im November 2005 keine ausreichende Personalausstattung. Hinzu kamen im Zeitverlauf noch die zahlreichen Gerichtsverfah­ ren (Anzahl 2009: 770 mit Beteiligung der BNetzA 21), die durch Beschwerden der Netzbetreiber bei den zuständi­ gen Gerichten zu führen waren. Es mag diese Belastung gewesen sein, die dazu geführt hat, dass die Bundes­ netzagentur und die Landesregulierungsbehörden sich bereits in der ersten Genehmigungsrunde für Verhand­
21	 Bundesnetzagentur (2009), S. 197
lungslösungen offen zeigten.22 Einher gingen solche
22	 bereits Anfang 2006: Schalle, Boos (2006), S. 26: „Im Rahmen der Erörterungen zum Ansatz von tatsächlichen Kostenpositionen oder Schlüsselungen zeigen sich die Regulierungsbehörden zur Vereinfachung des Verfahrens teilweise durchaus ‚verhandlungs­ bereit‘. Es ist anlässlich der Vor-Ort-Prüfungen möglich, sich mit den Prüfern über einzelne Kostenpositionen – selbstverständlich nicht die Höhe der Netzentgelte insgesamt – zu einigen.“ Ebenso Tschentscher (2009), S. 207:„Denn da den Regulierungsbehörden nicht daran gelegen ist, in zahlrei­ chen Gerichtsverfahren die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Bescheide verteidigen zu müssen, kann der Verzicht auf die Beschwerdeeinlegung ein wichtiger Aspekt bei der Findung der genehmigungsfähigen Kosten sein. In den Gesprächen mit der
BNetzA-Beschluss mit vollständiger Schwärzung der Prüfungsergebnisse
Bundesnetzagentur (2008c)
Verhandlungslösungen regelmäßig mit einem Rechts­ mittelverzicht des Netzbetreibers.23 Darüber, welche
Bundesnetzagentur spielte diese Frage insbesondere im Rahmen der ersten Entgeltgenehmigungsrunde eine wichtige Rolle.“ 23	 Hinweise auf Rechtsmittelverzichtserklärungen: OLG Düsseldorf, Beschluss VI-3 Kart 6/07 vom 10. August 2007, Rz. 13 (https://www.justiz.nrw.de/nrwe/olgs/duesseldorf/j2007/VI_3_ Kart_6_07__V_beschluss20070810.html); OLG Koblenz, Beschluss W 91/09 Kart vom 19. August 2010, S. 2 (http://rsw.beck.de/rsw/ upload/IR/01_2011_OLG_Koblenz_W91_09_Kart.pdf); ovag Netz AG, Jahresabschluss zum 31. Dezember 2007 (veröffentlicht im elektronischen Bundesanzeiger): „Die ovag Netz AG hat im Rahmen der ersten Netzentgeltgenehmigungsrunde Rechtsmittelverzicht gegenüber der BNetzA erklärt, sodass gegen den Netzentgeltbescheid keine rechtlichen Schritte eingeleitet wurden.“
Gegenleistung Netzbetreiber für den Verzicht auf die Beschwerde erhielten, kann nur spekuliert werden, da es hierzu keine Verlautbarungen der BNetzA oder der Lan­ desregulierungsbehörden gibt. Inzwischen gibt es Hin­ weise darauf, dass die Bundesnetzagentur im Rahmen der Anreizregulierung zu den Festlegungen der Erlöso­ bergrenzen ergänzende „öffentlich-rechtliche Verträge“ schließt.24 Darüber hinaus weisen einige BGH-Ent­ scheidungen darauf hin, dass sich die Bundesnetzagen­
24	 zum Beispiel Bundesnetzagentur (2014a), S. 8: „Sofern ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen Beschlusskammer und Netzbetreiber geschlossen wurde, sind die daraus resultierenden Ansätze in der Erlösobergrenze 2015 zu berücksichtigen.“
tur in zahlreichen Gerichtsverfahren mit den jeweiligen Netzbetreibern im Wege eines Vergleichs auf die Ein­ stellung des Verfahrens geeinigt hat25, ohne dass jedoch der Inhalt dieser Vergleiche bekannt geworden ist. Ohne Kenntnis des Regelungsgehalts und der Reichweite all dieser unveröffentlichten Nebenabreden ist jedoch eine Bewertung des Regulierungsergebnisses nicht möglich. →→ Mangelnde behördliche Durchsetzung bestehender Veröffentlichungspflichten der Netzbetreiber Neben dem beschriebenen Veröffentlichungsdefizit bezüglich der behördlichen Entscheidungen bestehen Defizite auch im Hinblick auf Veröffentlichungspflich­ ten, die von Netzbetreibern zu erfüllen sind. Dies liegt vor allem an der mangelnden behördlichen Durchset­ zung dieser Veröffentlichungspflichten. Zwar hat die Bundesnetzagentur, wie erwähnt, zu den bestehenden Veröffentlichungspflichten einen Leitfaden veröffent­ licht (siehe Abschnitt 2.3.2). Sie hat dem Leitfaden aber gleich zu Beginn die Verbindlichkeit und Schärfe ge­ nommen, indem sie den Netzbetreibern mitgeteilt hat, dass nicht beabsichtigt sei, den Leitfaden im Wege einer Festlegung verbindlich zu machen. Der Leitfaden solle lediglich „als Empfehlung zur Erfüllung ihrer gesetzli­ chen Pflichten dienen“26. Eine Überwachung der Ein­ haltung der gesetzlichen Veröffentlichungspflichten hat die Bundesnetzagentur weder in Angriff genommen noch angedroht. Die Folge: Die Veröffentlichungen sind notorisch lückenhaft und hinsichtlich der zugrunde ge­ legten definitorischen Basis unzuverlässig. Das soge­ nannte Monitoring der Bundesnetzagentur zu den Ver­ öffentlichungspflichten, im Rahmen dessen die Behörde nicht die Einhaltung überprüft, sondern die Verteil­ netzbetreiber lediglich „befragt, ob sie ihren Veröffent­ lichungspflichten entsprechend EnWG und den darauf basierenden Verordnungen […] nachkommen“27, belegt
25	 vgl. zum Beispiel Bundesgerichtshof, Beschluss vom 3. Februar 2014 – EnVR 11/11 (http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/ rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&nr=66870&p os=0&anz=7&Blank=1.pdf) 26	 Bundesnetzagentur, Pressemitteilung vom 28.01.2008. 27	 Bundesnetzagentur/Bundeskartellamt (2013), S. 208
dies: Lediglich 70 Prozent der Unternehmen, die sich am „Monitoring“ beteiligt haben, geben an, ihren Veröf­ fentlichungspflichten entsprechend dem Leitfaden der BNetzA nachgekommen zu sein. Über die Verlässlichkeit dieser Selbsteinschätzung ist nichts bekannt. Zweifel sind jedoch angebracht, da den Unternehmen im Falle fehlerhafter Umsetzungen der Veröffentlichungspflich­ ten keinerlei Konsequenzen drohen. Insoweit kann bezüglich der veröffentlichungspflichtigen Daten festgehalten werden, dass diese Daten als Grundlage für wissenschaftliche Untersuchungen, insbesondere im zeitlichen Verlauf, nicht geeignet sind. Anreizregulierung: Effizienzwert und sektoraler Produktivitätsfaktor Die zentrale Aufgabe der Regulierungsbehörden im Rah­ men der Anreizregulierung besteht darin festzulegen, welchen Betrag ein Netzbetreiber im Verlauf eine Regu­ lierungsbehörde pro Jahr erlösen darf (Erlösobergrenzen). Zu diesem Zweck führt die Bundesnetzagentur vor Beginn der Regulierungsperiode einen Effizienzvergleich al­ ler Netzbetreiber durch, um für jeden Netzbetreiber einen Effizienzwert zu ermitteln. Dieser Effizienzwert ist als Effizienzvorgabe zu verstehen, die auf die Erlösobergrenze schrittweise angewendet wird und den Abbau von Ineffi­ zienzen anreizen soll. Je größer die im Effizienzvergleich festgestellte Ineffizienzen eines Netzbetreibers sind, desto stärker wird dessen Erlösobergrenze im Verlauf der Regu­ lierungsperiode, also Jahr für Jahr, abgesenkt. Bei der Er­ mittlung der Erlösobergrenzen wird zudem ein sektoraler Produktivitätsfaktor berücksichtigt. Damit soll sicherge­ stellt werden, dass Netzbetreiber die spezifische Produkti­ vitätssteigerung in ihrem Sektor (Netzwirtschaft) nach­ vollziehen. Dementsprechend wird die Erlösobergrenze im Verlauf der Regulierungsperiode jährlich angepasst.
3.1.2	Bewertung der Anreizregulierung: 	Ertragslage (Erfolg) der Netzbetreiber Im Rahmen der Evaluierung der Anreizregulierung hat die Bundesnetzagentur ein breites Themenspektrum bewäl­ tigt28 und damit angeknüpft an ihren ebenfalls detailrei­ chen Bericht aus dem Jahr 2006 zur Einführung der An­ reizregulierung.29 Eines der Themenfelder, dem sich die Bundesnetzagentur in ihrem Evaluierungsbericht zur Anreizregulierung wid­ met, ist die „Kosten- und Erlösentwicklung“. Für Netzbe­ treiber und Netznutzer stellt dieser Bereich – jedenfalls in wirtschaftlicher Hinsicht – das vermutlich bedeutsamste Themenfeld dar. Auch die Bundesnetzagentur selbst nennt die Analyse, „wie sich die Kosten- und Erlössituation der Netzbetreiber unter dem Rechtsrahmen der ARegV entwi­ ckelt haben“, in ihrem Vorhabenplan 2014 in Bezug auf die Evaluierung an erster Stelle.30 Die Evaluierung der Bundesnetzagentur hinsichtlich der Entwicklung der Kosten- und Erlössituation erfolgte auf der Grundlage von Leitfragen. Eine dieser Fragen lautete: „Wie hat sich der wirtschaftliche Erfolg von Netzbetreibern entwickelt?“31 Aus Sicht sowohl der Netzbetreiber als auch der Netzkun­ den, der Verbraucher, ist diese Frage in wirtschaftlicher Hinsicht von zentraler Bedeutung. Auch die Bundesnetz­ agentur hebt die Bedeutung der Frage hervor, indem sie darauf hinweist, dass „[die] Diskussion um den wirtschaftlichen Erfolg der Netzbetreiber seit Einführung der Anreizregulierung
28	 Die Themenfelder umfassten; „Kosten und Erlösentwicklung“, „Investitionsverhalten und Kosten und Erlöse“, „Innovation“, „Entwicklung der Effizienz“, „Innovation“, „Entwicklung der Effizienz“, „Versorgungsqualität“, „Stabilität des Regulierungs­ rahmens“ und „Verfahren der Anreizregulierung“, vgl. Bundesnetzagentur (2015), S. 26 ff. 29	 Bundesnetzagentur (2006) 30	 Bundesnetzagentur (2014b), S. 136 31	 Bundesnetzagentur (2015), S. 26; oder auch Bundesnetzagentur (2014c), S. 16: „Zahlen wir zu viel? Oder zu wenig?“
eng mit dem zeitlichen Auseinanderfallen zwischen dem Investitionszeitpunkt und dem Zeitpunkt der Erlös­ wirkung verbunden [ist]. Seitens der Netzbetreiber und ihrer Verbände wurde regelmäßig auf die mangelnde Auskömmlichkeit und damit den verminderten wirt­ schaftliche Erfolg durch nicht ausreichend vergütete In­ vestitionen verwiesen.“32 Verwunderlich aber ist, dass dem Evaluierungsbericht nicht zu entnehmen ist, welche Bestimmungsgrößen die Bundesnetzagentur für die Analyse des wirtschaftlichen Erfolgs ausgewählt hat. Der Evaluierungsbericht enthält lediglich den Hinweis, dass in dem von der Netzagen­ tur beauftragten Gutachten von der DIW Econ GmbH zum Investitionsverhalten der Strom- und Gasnetzbetreiber die Eigenkapitalrenditen als Bestimmungsgrößen für den wirtschaftlichen Erfolg der Netzbetreiber ermittelt und herangezogen wurden.33 Dem Gutachten von DIW Econ ist hierzu Folgendes zu entnehmen:
Durchschnittliche Eigenkapitalund Umsatzrenditen 2006 bis 2012 (Gas- und Stromnetze) Eigenkapitalrendite* (handelsrechtlich) Verteilnetz Strom Gas Umsatzrendite* Verteilnetz Strom Gas
Durchschnitt 2006 bis 2012 14,4 % 20,3 % Durchschnitt 2006 bis 2012 8,0 % 19,7 %
*jeweils arithmetische Mittelwerte der jeweiligen Stichprobe; DIW Econ (2014) gemäß BNetzA-Datenerhebung 2014 (eigene Darstellung)
32	 Bundesnetzagentur (2015), S. 156 33	 Bundesnetzagentur (2015), S. 166
Diese Zahlen sind beachtlich, weil sie für die Zeit ab 2006 eine durchgehend hohe Ertragskraft der Netzbetreiber aufzeigen, die aber in deutlichem Kontrast stehen zu Ver­ lautbarungen der Netzbetreiber und deren Verbänden, ins­ besondere 2011 im Zuge der Diskussion um die Höhe des behördlich festzulegenden Eigenkapitalzinssatzes. Seiner­ zeit war vonseiten des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. (BDEW) davor gewarnt worden, dass die von der Bundesnetzagentur zunächst angekün­ digte Absenkung des Eigenkapitalzinses ein „fatales Sig­ nal“ sei und „die Energiewende und den damit verbunde­ nen Aus- und Umbau der Energienetze gefährdet“.34 Die Bundesnetzagentur sah sich schließlich unter dem Druck der Netzbetreiber veranlasst, den sogenannten Wagnis­ zuschlag, der maßgeblich die Höhe des Eigenkapitalzin­ ses mit beeinflusst, nicht abzusenken, wie dies der von ihr beauftragte Gutachter hergeleitet und empfohlen hatte35, sondern unverändert zu lassen.36 Trotz der zentralen Bedeutung der Eigenkapitalverzinsung aber enthält der Evaluierungsbericht der Bundesnetzagen­ tur zur Anreizregulierung überraschenderweise keine Angaben zur Höhe der realisierten Eigenkapitalrendi­ ten. Auch Angaben zu Umsatzrenditen oder andere Kenn­ zahlen zur Ertragskraft der Netzbetreiber finden sich in dem Bericht nicht, obwohl die Bundesnetzagentur hierzu Daten erhoben hatte37 und durch ein Beratungsunterneh­ men (DIW Econ GmbH) hatte analysieren lassen. Das von DIW Econ im Verlauf des Evaluierungsprozesses erstellte
Gutachten38 enthält einige Zahlen zur Umsatzrendite und Eigenkapitalrendite (siehe oben), allerdings lediglich in hochaggregierter Form. Dass die Bundesnetzagentur inso­ fern diese zentralen Zahlen nicht präsentiert hat, ist über­ raschend. Besonders erstaunlich ist aber, dass der Evaluierungsbe­ richt auf jene Leitfrage, wie sich der wirtschaftliche Erfolg der Netzbetreiber entwickelt hat, keine Antwort liefert – obwohl die Frage selbst ausdrücklich Bestandteil der Eva­ luierung war. 3.1.3	Wissenschaftliche Forschung und Beratung Aus der Ende 2014 vorgelegten Analyse Netzentgelte in Deutschland – Herausforderungen und Handlungs­ optionen39 von RAP im Auftrag von Agora Energiewende ist ablesbar, dass das System der Netzentgelte in Deutsch­ land insbesondere hinsichtlich der Allokation der Netz­ kosten reformbedürftig ist. Die Studie stellt insoweit aber auch dar, dass aufgrund mangelnder Transparenz nicht hinreichend genau abgeschätzt werden kann, in welchem Ausmaß die Ausnahme- und Sonderregeln, insbesondere für industrielle Verbraucher und Speicher, das ursprüng­ liche Allokationsprinzip der Gleichzeitigkeit relativieren oder gar aushebeln. Unzureichende Verfügbarkeit von Daten verhindert dar­ über hinaus bislang auch Untersuchungen in anderen Be­ reichen, beispielsweise hinsichtlich →→ vermiedener Netzentgelte und deren energiewirt­ schaftlichen Nutzens, →→ einer Reform der Struktur der Netzentgelte und der Lastenverteilung, →→ einer Analyse der Anreizwirkung dynamischer Arbeitspreis-Netzentgelte oder →→ der Allokationswirkungen eines bundesweiten Kostenausgleichs.
34	 BDEW (2011), S. 4 35	 Frontier Economics (2011) 36	 Zur Begründung ihrer Abkehr von dem beauftragten Gut­ achten führte die BNetzA den „erheblichen Kapitalbedarf in Zusammenhang mit dem anstehenden Netzausbau aufgrund des Atomausstieg und der Energiewende“ an, vgl. Bundesnetzagentur (2011), S. 15 37	 vgl. Datenerhebung der Bundesnetzagentur im Rahmen der Evaluierung der Anreizregulierung, www.bundesnetzagentur.de/ cln_1412/DE/Sachgebiete/ElektrizitaetundGas/Unternehmen_ Institutionen/Netzentgelte/Evaluierung_Anreizregulierung/ Evaluierung_Beginn_Datenerhebung/Evaluierung_Beginn_ Datenerhebung_node.html
38	 DIW Econ (2014) 39	 RAP (2014)
Für weitere Einzelheiten sei auf einschlägige Analysen verwiesen.40 Wissenschaftliche Forschung zu empirischen Phänomenen ist ohne Daten zu diesen Phänomenen nicht möglich. Das gilt insbesondere in der aktuellen, unstreiti­ gen Umbruchzeit, in der es darauf ankommt, aus der Pers­ pektive des Stromverteilernetzes Energiewendeszenarien kalkulieren zu können. Voraussetzung dafür ist die Ver­ fügbarkeit von Netzdaten. Relevanz hat dies aktuell für die anstehende Novellierung der Anreizregulierungsverordnung, zu der das Bundes­ wirtschaftsministerium im März 2015 ein Eckpunktepa­ pier41 veröffentlicht hat. Welche wirtschaftlichen Aus­ wirkungen die dortigen Vorschläge haben, lässt sich ohne grundlegende Daten nicht ermessen.
3.2.1 Vergleichsvereinbarungen/Kompromisse im 	 regulierungsbehördlichen Verfahren Im Falle der verhandelten Netzentgeltgenehmigungen in der ersten Kostenprüfungsrunde 2006/07, bei denen sich Netzbetreiber mit einem erklärten Rechtsmittelverzicht den Verzicht der Behörde auf einzelne Kostenkürzungen gewissermaßen erkauft haben42, ist fraglich, ob ein solches Verhandlungsergebnis im Falle eines hinreichend transpa­ renten Genehmigungsverfahrens überhaupt möglich wäre. Denn im Hinblick auf die Genehmigung der Netzentgelte eröffnet der Regelungszweck des § 21 Abs. 2 EnWG keinen Raum für ein Entgegenkommen der genehmigenden Be­ hörde gegenüber dem Antragsteller Netzbetreiber. Das Volumen, um das es geht, ist beträchtlich: Wenn man annimmt, dass das Gesamtkostenvolumen der zu geneh­ migenden Netzkosten bei 18 Milliarden Euro pro Jahr liegt43 und dass – sehr konservativ geschätzt – die verhan­ delten Entgeltgenehmigungen zu einer um zwei Prozent­ punkte geringeren Kürzung geführt haben, dann belie­ fen sich die nicht realisierte Kürzungen der Netzkosten auf 360 Millionen Euro pro Jahr. Würde man eine um fünf Prozentpunkte geringere Kürzung infolge der Verhandlun­ gen annehmen, läge der nicht realisierte Kürzungsbetrag sogar bei jährlich 900 Millionen Euro. 3.2.2 Festlegung der Eigenkapitalverzinsung für die 	 zweite Regulierungsperiode (2014 bis 2018) Das zweite Beispiel betrifft die Festlegung des Zinssatzes für die Eigenkapitalverzinsung in der zweiten Regulie­ rungsperiode (2014 bis 2018). Die kalkulatorische Eigen­ kapitalverzinsung stellt – vereinfacht gesprochen – den Gewinn des Netzbetreibers dar. In welcher Größenordnung die kalkulatorische Eigenkapitalverzinsung sich bewegt, ist nicht bekannt, da auch hierzu vonseiten der Regulie­ rungsbehörden bislang keine Angaben veröffentlicht wur­ den. Aus dem Evaluierungsbericht der Bundesnetzagentur zur Anreizregulierung lässt sich jedoch entnehmen, dass
42	 siehe Abschnitt 3.1.1, insbesondere Fußnoten 22 und 23
3.2	 Kosten der Intransparenz
Eine unzureichende Transparenz des Regulierungsver­ fahrens und der Regulierungsergebnisse birgt das Risiko in sich, dass Regulierungsentscheidungen in der Tendenz eher zugunsten der regulierten Unternehmen und eher zu­ lasten der Netznutzer getroffen werden. Mit dem Begriff „Kosten der Intransparenz“ sind insoweit jene Mehrkos­ ten zu verstehen, die allein aufgrund der unzureichenden Transparenz dem am Regulierungsprozess nicht beteilig­ ten Netznutzer aufgebürdet werden und sich bei hinrei­ chender Transparenz mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht eingestellt hätten. Der Effekt ist eine in der ökonomi­ schen Theorie allgemein anerkannte Folge unzureichender Transparenz: Die Vereinnahmung des Regulierers durch die zu regulierenden Unternehmen (Regulatory Capture). Es liegt in der Natur der Sache, dass eine konkrete Bezif­ ferung der Kosten der Intransparenz kaum möglich ist. Gleichwohl kann anhand der nachfolgenden Beispiele an­ schaulich gemacht werden, dass die wirtschaftlichen Di­ mensionen durchaus erheblich sein können.
40	 RAP (2014) sowie Hinz et al. / TU Dresden (2014) 41	 BMWi (2015)
43	 Vortrag des Bundesnetzagentur-Referatsleiters Heinz Werner Gottlob bei der 6. Göttinger Tagung zu aktuellen Fragen zur Entwicklung der Energieversorgungsnetze (27. bis 28. März 2014)
jedenfalls für die Netzbetreiber-Stichprobe, die für die Evaluierung herangezogen wurde, circa zehn Prozent der anerkannten Netzkosten auf die kalkulatorische Eigen­ kapitalverzinsung entfielen. Bei einem angenommenen Netzkosten-Gesamtvolumen von 18 Milliarden Euro be­ liefe sich mithin der Anteil der kalkulatorischen Eigenka­ pitalzinsen auf 1,8 Milliarden Euro pro Jahr. Wie hoch der Eigenkapitalzinssatz ist, bestimmt die Bundesnetzagentur jeweils „vor Beginn einer Regulierungsperiode“.44 Für die zweite Regulierungspe­ riode (Beginn: 1. Januar 2014) hat die Bundesnetzagentur den Zinssatz jedoch nicht 2013, wie es vermutlich geset­ zeskonform gewesen wäre, sondern bereits 2011 festgelegt. Diese frühzeitige Festlegung hatte erhebliche Auswirkun­ gen auf die Höhe des Zinssatzes, weil die Basis des Eigen­ kapitalzinssatzes aus dem Durchschnitt der Umlaufsren­ dite festverzinsliche Wertpapiere der letzten zehn Jahre gebildet wird. Der Durchschnitt der Umlaufsrenditen von 2001 bis 2010 betrug 3,80 Prozent. Hätte die Bundesnetz­ agentur jedoch die Festlegung des Zinssatzes im Verlauf des Jahre 2013 vorgenommen und die Umlaufsrenditen der Jahre 2003 bis 2012 zugrunde gelegt, hätte sich ein Zehnjahresdurchschnitt von lediglich 3,25 Prozent erge­ ben. Die Differenz liegt demnach bei 0,55 Prozentpunkten (3,80 Prozent minus 3,25 Prozent). Hochgerechnet auf den Eigenkapitalzinssatz beträgt die Differenz sogar 0,68 Pro­ zentpunkte (9,05 Prozent minus 8,37 Prozent): →→ Zinssatz 2014 bis 2018	 bei Festlegung 2011: 	 →→ Zinssatz 2014 bis 2018 	 bei Festlegung 2013:
Anders formuliert: Durch die um zwei Jahre verfrühte Festlegung des Eigenkapitalzinssatzes für die zweite Re­ gulierungsperiode beträgt der Zinssatz seit dem 1. Januar 2014 nicht 8,37 Prozent, sondern 9,05 Prozent. Wirtschaftlich bedeutet dies, dass – bei den gemachten Annahmen – die jährliche Eigenkapitalverzinsung, die in die Netzkosten einfließt, infolge der verfrühten Festlegung im Jahr 2011 um circa 145 Millionen Euro pro Jahr höher ausfällt, als dies bei einer Festlegung im Jahr 2013 der Fall gewesen wäre. Auf die Regulierungsperiode gerechnet (fünf Jahre) summiert sich diese Differenz auf circa 720 Millionen Euro. Auch bei der Bestimmung der zweiten Komponente des Ei­ genkapitalzinssatzes, dem sogenannten Wagniszuschlag, kam es – wie in Abschnitt 3.1.2 erwähnt – zu einer über­ raschenden Entscheidung der Bundesnetzagentur. Wäh­ rend die von der Bundesnetzagentur selbst beauftragten Gutachter eine Absenkung des Wagniszuschlages von 3,59 Prozentpunkten auf 2,90 Prozentpunkte hergeleitet und empfohlen hatten45 und die Bundesnetzagentur dies in ih­ rem Beschlussentwurf zunächst so übernommen hatte, be­ ließ sie schließlich den Wagniszuschlag überraschend bei 3,59 Prozentpunkten, ohne ihre Entscheidung gemäß den Vorgaben des § 7 Abs. 5 StromNEV46 hergeleitet zu haben.47
45	 vgl. Frontier Economics (2011) 46	 § 7 Abs. 5 StromNEV im Wortlaut: „1. Verhältnisse auf den natio­ nalen und internationalen Kapitalmärkten und die Bewertung von Betreibern von Elektrizitätsversorgungsnetzen auf diesen Märkten; 2. durchschnittliche Verzinsung des Eigenkapitals von Betreibern von Elektrizitätsversorgungsnetzen auf ausländischen Märkten; 3. beobachtete und quantifizierbare unternehmerische Wagnisse“ 47	 Die Bundesnetzagentur zog stattdessen den zuvor selbst pro­ pagierten sogenannten „CAPM-Ansatz“ in Zweifel, ohne diese Zweifel jedoch in quantitativer Hinsicht zu konkretisieren oder gar zu belegen. Stattdessen heißt es in dem Beschluss zur Festlegung der Eigenkapitalzinssätze in Bezug auf den Wagniszuschlag: „Eine Überprüfung des aktuellen Ergebnisses aus dem CAPM-Ansatz vor dem Hintergrund der zurückliegenden und anhaltenden Entwicklungen an den Kapitalmärkten hat ergeben, dass sich eine Erholung an den Kapitalmärkten abzeichnet. Die uneingeschränk­ te Verwendung des CAPM-Ergebnisses könnte unter diesen Umständen zu einer Unterschätzung des Zuschlags zur Abdeckung netzbetriebsspezifischer unternehmerischer Wagnisse füh­
9,05 Prozent 8,37 Prozent
44	 Einschlägig ist § 7 Abs. 4 StromNEV, im Wortlaut: „Über die Eigenkapitalzinssätze nach § 21 Abs. 2 des Energie­w irtschafts­ gesetzes entscheidet die Regulierungsbehörde in Anwendung der Absätze 4 und 5 vor Beginn einer Regulie­r ungs­­periode nach § 3 der Anreizregulierungsverordnung, erstmals zum 1. Januar 2009, durch Festlegung nach § 29 Abs. 1 des Energiewirtschaftsgesetzes. Die Festlegung nach Satz 1 erfolgt jeweils für die Dauer einer Regu­ lierungsperiode nach § 3 der Anreizregulierungsverordnung.“
Auch diese Entscheidung wirkt sich sehr spürbar auf die Höhe des Eigenkapitalzinssatzes aus. Denn hätte die Bun­ desnetzagentur den Zinssatz erst 2013 und unter Berück­ sichtigung des von den Gutachtern empfohlenen Wag­ niszuschlags festgelegt, hätte sich statt 9,05 Prozent ein Eigenkapitalzinssatz von nur 7,53 Prozent ergeben. →→ Zinssatz 2014 bis 2018 bei Festlegung 	 im Jahr 2013 und Gutachterempfehlung 	 bezüglich Wagniszuschlag:
Transparenz im Hinblick auf die wirtschaftlichen Aus­ wirkungen gegeben gewesen wäre.
3.3	 Exkurs: „Betriebs- und Geschäftsgeheim	 nis“ im Monopol und behördliche Praxis
In der Diskussion um Transparenz ist in rechtlicher Hin­ sicht der Begriff des „Betriebs- und Geschäftsgeheim­ nisses“ von besonderer Relevanz. Welche Auswirkung die Monopoleigenschaft des Stromnetzbetriebs auf die Klassi­ fizierung von Unternehmensdaten als „Betriebs- und Ge­ schäftsgeheimnisse“ hat, wird nachfolgend erörtert. 3.3.1		 Begriff des „Betriebs- und 		Geschäftsgeheimnisses“ Es ist allgemein anerkannt48, dass unter einem Betriebsund Geschäftsgeheimnis solche auf ein Unternehmen be­ zogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge zu verstehen sind, →→ die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und →→ an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berech­ tigtes Interesse hat. Es handelt sich dabei um kumulativ erforderliche (not­ wendige) Voraussetzungen. Ein Sachverhalt ist demnach nicht schon dann ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis, wenn er lediglich nicht offenkundig ist. Es bedarf zwin­ gend eines „berechtigten Interesses“. 3.3.2		Rechtsprechung Wann aber besteht ein „berechtigtes Interesse“? Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts immer dann, wenn zu befürchten steht, dass die Offenbarung ei­ ner bestimmten Information die Wettbewerbsposition des Informationsinhabers beschädigt wird.49 Dementspre­
7,53 Prozent
In wirtschaftlicher Hinsicht beläuft sich allein der Unter­ schied zwischen einem Wagniszuschlag von 2,90 Prozent­ punkten und 3,59 Prozentpunkten bei den dargestellten Annahmen auf circa 185 Millionen Euro pro Jahr (circa 925 Millionen Euro pro Regulierungsperiode von fünf Jahren). Beide Aspekt zusammengenommen, also die verfrühte Festlegung des Zinssatzes und der Verzicht auf die emp­ fohlene Absenkung des Wagniszuschlages, entsprechen einer Differenz von circa 360 Millionen Euro pro Jahr be­ ziehungsweise circa 1,8 Milliarden Euro pro fünfjähriger Regulierungsperiode. Auch hier stellt sich die Frage, ob dieses Ergebnis zustande gekommen wäre, wenn Transparenz im Hinblick auf die wirtschaftliche Dimension der Entscheidung bestan­ den hätte. Gerade an diesem Beispiel zeigt sich, dass die Entscheidungen der Bundesnetzagentur ganz erhebliche (Mehr-)Kosten für die Verbraucher verursachen können. Eine Diskussion darüber, ob diese Mehrkosten – wie die Bundesnetzagentur in ihrem Beschluss darlegt – in Anbe­ tracht der Aufgaben der Energiewende tatsächlich erfor­ derlich sind und insbesondere vonseiten der Verbraucher akzeptiert werden, fand indes nicht statt. Insoweit es nicht auszuschließen, dass die Entscheidung der Bundesnetz­ agentur im Hinblick auf den festgelegten Zinssatz eher bei 7,53 Prozent als bei 9,05 Prozent gelegen hätte, wenn
ren. Vor diesem Hintergrund hält die Beschlusskammer nicht an der im Konsultationsverfahren vorgeschlagenen Absenkung des Zuschlags zur Abdeckung Netzbetriebs spezifischer unternehme­ rischer Wagnisse fest.“ Bundesnetzagentur (2011), S. 14 f.
48	 Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 14.03.2006, 1 BvR 2087/03, Rz. 87 (http://www.bundesverfassungs­ gericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2006/03/ rs20060314_1bvr208703.html) 49	 Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 14.03.2006,
chend hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt ge­ urteilt, dass ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse nur dann vorliegt, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nach­ teilig zu beeinflussen.50 Ruft man sich insoweit in Erinnerung, dass die staatliche Regulierung der Strom- und Gasnetze gerade auf den Mo­ nopolcharakter des Netzbetriebs und den folglich fehlenden Wettbewerb gründet, wird deutlich, dass die Gefahr einer Beeinflussung der „Wettbewerbsposition“ eines Stromoder Gasnetzbetreibers von vorneherein ausgeschlossen werden kann – der Netzbetreiber ist und bleibt Monopolist. Hinweise darauf, inwieweit Monopolisten generell Be­ triebs- und Geschäftsgeheimnisse haben können bezie­ hungsweise geltend machen dürfen, hat das Oberverwal­ tungsgericht Berlin-Brandenburg gegeben. Im Falle der Berliner Wasserbetriebe hatte das Gericht die Schutz­ bedürftigkeit von Kalkulationsdaten für deren Berliner Geschäft verneint: Den Wasserbetrieben könnten, so das Gericht, aufgrund ihrer Monopolstellung aus der Preis­ gabe dieser Informationen keine Wettbewerbsnachteile entstehen.51 In einem anderen Fall stellte das Oberverwal­ tungsgericht Berlin-Brandenburg klar, dass „das Erforder­ nis einer Wettbewerbsrelevanz der betreffenden Informa­ tion dem Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses immanent [ist]“.52 Insbesondere, so das Gericht, genüge für
das Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnis­ ses weder ein bloß subjektiv empfundener Nachteil noch ein irgendwie gearteter Nachteil, der keinen Bezug auf die grundrechtlich geschützte Teilnahme des Unternehmens am Wettbewerb hat.53 Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist über­ raschend, dass der Bundesgerichtshof (BGH) – trotz des Monopolcharakters des Strom- und Gasnetzbetriebes – unlängst die Auffassung vertreten hat, dass die von der Bundesnetzagentur im Rahmen des Effizienzvergleichs (Anreizregulierung) erhobenen Daten Geschäftsgeheim­ nisse seien.54 Die entsprechenden Entscheidungen des BGH konstatieren ein berechtigtes Interesse der Netzbe­ treiber, legen aber nicht dar, worin das berechtigte Inter­ esse der Netzbetreiber an einer Nichtverbreitung der Da­ ten besteht oder bestehen könnte. Es sei angemerkt, dass sich hier ein Konflikt zu anderen Entscheidungen des BGH abzeichnet, die der BGH zur zivilrechtlichen (Billigkeits-) Kontrolle von Stromnetzentgelten getroffen hat.55 3.3.3		Praxis der Bundesnetzagentur Woran liegt es, dass trotz der klaren Regelung des § 74 EnWG (Veröffentlichung aller Entscheidungen auf den In­ ternetseiten der Regulierungsbehörden) die Bundesnetz­ agentur und die Landesregulierungsbehörden hinsichtlich ihrer eigentlichen Regulierungstätigkeit derart wenige Informationen veröffentlichen?
53	 ebd. 1 BvR 2087/03, Rz. 85 (http://www.bundesverfassungs­ gericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2006/03/ rs20060314_1bvr208703.html) 50	 Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.01.2012 20 F 3.11, Rz.8 (http://www.bverwg.de/190112B20F3.11.0) 51	 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil 12 B 11.07 vom 02.10.2007, Rz. 33 (http://www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg. de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE080000277&psml=sammlu ng.psml&max=true&bs=10) 52	 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil 12 B 50.09 vom 16.01.2014, Rz. 48 (http://www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg. de/jportal/?quelle=jlink&docid=JURE150007149&psml=sammlu ng.psml&max=true&bs=10) 54	 BGH, Beschluss vom 21.01.2014 - EnVR 12/12 („Stadtwerke Kon­ stanz GmbH“), Rz. 77; BGH, Beschluss vom 07.10.2014 - EnVR 25/12 55	 In seiner Leitsatzentscheidung „Stromnetznutzungsentgelt V“ (EnZR 105/10) vom 15. Mai 2012 geht der BGH von einer Indizwirkung der behördlichen Genehmigungsentscheidungen zu Netzentgelten im Hinblick auf die „Billigkeit“ (Angemessenheit) der Netzentgelte aus. Nur wenn ein Netznutzer im Rahmen einer zivilrechtlichen Klage ebendiese Indizwirkung zu er­ schüttern vermag, sind – nach der Rechtsprechung des BGH – die behördlich genehmigten Netzentgelte einer gerichtlichen Billigkeitskontrolle zugänglich. Hierbei entsteht aber ein Dilemma: Können Entscheidungen, die regelmäßig unter Einschluss sogar des Ergebnisses der behördlichen Prüfung geschwärzt sind, eine solche Indizwirkung von vornherein überhaupt entfalten?
Die Antwort hierauf ist nicht einfach, da es eine Kombi­ nation von Ursachen gibt. Blickt man zurück auf die An­ fangszeit der Regulierung 2005 und Anfang 2006, so fällt auf, dass die Bundesnetzagentur zunächst entschieden für die Transparenz der Unternehmensdaten eingetreten ist. Dies kommt beispielsweise in dem Bericht zur Einführung der Anreizregulierung zum Ausdruck, wo sie sich für eine „weitgehende Transparenz“ der Unternehmensdaten aus­ spricht.56 Auch in Schriftsätzen an das Oberlandesgericht Düsseldorf Anfang 2006 vertrat die Bundesnetzagentur die Auffassung, dass Netzbetreiber kein berechtigtes Ge­ heimhaltungsinteresse an Erlös- und/oder Kostendaten haben, da sie als Monopolisten keinerlei Wettbewerb aus­ gesetzt sind.57 Aus bis heute nicht bekannten Gründen rückte die Bun­ desnetzagentur jedoch Mitte 2006 plötzlich von ihrer Rechtsauffassung, dass die Erlös- und/oder Kostendaten keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellten, ab und verpflichtete sich im Sommer 2006 im Rahmen eines außergerichtlichen Vergleichs mit über hundert Netzbe­ treibern, von einer Veröffentlichung solcher Daten abzu­ sehen.58 Aus heutiger Sicht erscheint es wahrscheinlich, dass die Bundesnetzagentur in diesen Pakt mit den Netz­ betreibern einwilligte, um in der sehr arbeitsintensiven
56	 Bundesnetzagentur (2006), Abschnitt 14.7 „Transparenz der Daten“, S. 313. Die Transparenz der Unternehmensdaten – so die BNetzA in dem Bericht – soll insbesondere der Nachvollziehbarkeit der Anreizregulierungskonzeption dienen, einen dynami­ schen Selbstregulierungsprozess initiieren sowie generell Markttransparenz und Chancengleichheit gewähren. 57	 vgl. zum Beispiel Schriftsatz („Schutzschrift“) der Bundes­ netzagentur vom 21.04.2006 an das OLG Düsseldorf (von der BNetzA auf IFG-Antrag vorgelegt). Es ging dabei um die Auseinandersetzung mit circa 115 Netzbetreibern, die durch Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz beim OLG Düsseldorf die in der StromNEV vorgeschriebene Veröffentlichung des dorti­ gen Vergleichsverfahrens verhindern wollten; erwähnt ist die Episode auch im Evaluierungsbericht der Bundesnetzagentur zur Anreizregulierung, vgl. Bundesnetzagentur (2015), S. 42. 58	 Den Steuerzahler hat dieser Vergleich ca. ein Viertelmillion gekos­ tet, da sich die Bundesnetzagentur zur Übernahme der außerge­ richtlichen Kosten der opponierenden Netzbetreiber verpflichtete (202.868,03 Euro, von der BNetzA auf IFG-Antrag mitgeteilt) und sich von einer Anwaltskanzlei vertreten ließ (ca. 50.000 Euro).
Anfangszeit der Regulierung nicht noch in einem weiteren Themenfeld gerichtliche Auseinandersetzungen führen zu müssen. Tatsächlich hat die Bundesnetzagentur ab diesem Zeitpunkt die Schwärzungen der Netzbetreiber akzep­ tiert. Der Bruchteil der Entscheidungen, der bislang in die Beschlussdatenbank der Bundesagentur aufgenommen wurde, belegt dies. Soweit zu sehen ist, hat die Bundesnetzagentur ihre da­ malige Entscheidung seitdem nicht revidiert und somit – gewollt oder ungewollt – die Grundlage für die heutige Intransparenz gelegt. Dass die Entscheidung im Sommer 2006, von jeglicher Veröffentlichung unternehmensin­ dividueller Daten abzusehen, den Nebeneffekt einer sehr eingeschränkten Überprüfbarkeit des behördlichen Han­ delns durch Dritte, insbesondere Netznutzer, hatte, wurde in der Behörde indes nicht nur negativ bewertet, da da­ durch die Spielräume für Verhandlungslösungen mit Netz­ betreibern erweitert wurden.59 Dass die Bundesnetzagentur knapp zehn Jahre später ihre bisherige Politik der Intransparenz unternehmensindi­ vidueller Daten inzwischen kritisch sieht, wird in dem Anfang 2015 vorgelegten Evaluierungsbericht zur An­ reizregulierung erkennbar. Ausdrücklich stellt sie dort in Abrede, dass es sich bei unternehmensindividuellen Daten von Netzbetreibern um Betriebs- und Geschäftsgeheim­ nisse handelt: „An der Veröffentlichung unternehmensindividueller Daten, insb. der Erlösobergrenzen, sieht sich die Bun­ desnetzagentur durch die Behauptung von Netzbe­ treibern gehindert, es handele sich um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Sinne des § 71 EnWG. Die BNetzA teilt diese Auffassung nicht. Die Durchsetzung ihrer Auffassung würde aber erfordern, eine Vielzahl von Grundsatzrechtsstreitigkeiten zu führen. Insofern ist eine gesetzliche Klarstellung für alle Beteiligten der sinnvollere Weg.“60
59	 Dies ergaben zahlreiche Gespräche mit aktuellen und ehemaligen Mitarbeitern der Bundesnetzagentur. 60	 Bundesnetzagentur (2015), S. 333 f. (Hervorhebung nicht im
Diese Position, dass es sich bei unternehmensindividu­ ellen Daten von Monopolisten wohl nicht um Betriebsund Geschäftsgeheimnisse handelt, ist in Anbetracht der Monopoleigenschaft des Netzbetriebes und der Recht­ sprechung folgerichtig, wie im vorangehenden Abschnitt erläutert wird. An dieser Monopolsituation und der wirt­ schaftlichen Position eines Netzbetreibers können über­ dies weder Netznutzer eines Netzbetreibers noch benach­ barte Netzbetreiber auf absehbare Zeit etwas ändern: →→ Die Netznutzer können den „Anbieter“, nämlich den monopolistischen Netzbetreiber, nicht wechseln, auch dann nicht, wenn sie Kenntnisse über dessen unterneh­ mensindividuelle Daten haben. Sie haben auch keine Möglichkeit, Einfluss auf die wirtschaftliche Situa­ tion des Monopolisten zu nehmen. An der Tatsache, dass sie Kunde eines Monopolisten sind, können Netznutzer nichts ändern. →→ Auch andere Netzbetreiber können an der Monopol­ situation eines benachbarten Netzbetreibers nichts ändern. Weder können sie Kunden aus dem Netzgebiet des Nachbarn gewinnen noch kann der Nachbar bei ihnen Kunden gewinnen. Selbst wenn ein Netzbetrei­ ber detaillierte Kenntnis hätte von der wirtschaftlichen Situation eines benachbarten Netzbetreibers, so könnte er daraus weder einen Vorteil ziehen noch irgendeinen Einfluss auf die wirtschaftliche Situation des benach­ barten Netzbetreibers nehmen. 3.3.4	 Andere Behörden (Bundeskartellamt/ 		Monopolkommission) Unzureichende Transparenz und mangelnder Datenaus­ tausch sind im Energiebereich jenseits der regulierungs­ behördlichen Sphäre auch zwischen anderen Behörden/ Institutionen zu beobachten. Besonders bemerkenswert ist die Auseinandersetzung um Datenzugang, die sich zwischen dem Bundeskartellamt und der Monopolkommission zugetragen hat. In ihrem XX. Hauptgutachten widmete die Monopolkommission dieser
Problematik ein eigenes Kapitel.61 Gegenstand der Aus­ einandersetzung war der Zugang zu jenen Daten, die das Bundeskartellamt im Rahmen der Sektoruntersuchungen erhoben hatte. Die Monopolkommission sieht sich „an­ haltend beeinträchtigt“ durch die Weigerung des Bundes­ kartellamts, ihr im Rahmen ihres Akteneinsichtsrechts gemäß § 46 Abs. 2a GWB Zugang zu dem im Bundeskar­ tellamt vorliegenden Daten zu gewähren. Angesichts der Tatsache, dass das Bundeskartellamt sowohl im Rahmen von Sektoruntersuchungen als auch in kartellrechtlichen Entscheidungen zunehmend auf quantitative Analysen zurückgreife, sehe sich die Monopolkommission ohne um­ fassenden Datenzugang nicht in der Lage, ihre Aufsichts­ funktion ordnungsgemäß zu erfüllen. Im Hinblick auf den Energiesektor ist dies bemerkenswert, da das Bundeskar­ tellamt in den Jahren 2009 und 2010 eine Sektoruntersu­ chung zur Wettbewerbssituation und dem Preisbildungs­ mechanismus auf den deutschen Stromerzeugungs- und Stromgroßhandelsmärkten unternommen hatte. Darin hatte sich das Bundeskartellamt aber nur auf einen Teil­ aspekt der Strompreisbildung – nämlich dem konkreten Kraftwerkseinsatz im Lichte der Börsenpreisentwicklung – beschränkt; die Analyse hat wesentliche Aspekte, die ei­ ner Untersuchung bedurft hätten, ausgeblendet gelassen.62 Denkbar ist also, dass die Monopolkommission bei umfas­ sender Analyse des Datenbestands zu einem anderen Er­ gebnis gelangt wäre. Die Verweigerung des Datenzugangs trägt nicht zur Klärung der Kritik bei. Der Vorschlag der Monopolkommission zur Lösung dieser Problematik, falls das Bundeswirtschaftsministerium eine Klärung nicht herbeiführt, ist die Aufnahme eines klar­ stellenden zweiten Satzes in § 46 Abs. 2a GWB: „Das Recht auf Akteneinsicht schließt ein, dass der Monopolkommission die bei der Kartellbehörde vor­ liegenden Daten zur Verfügung gestellt werden.“63
61	 Monopolkommission (2014), S. 158 62	 Canty (2011), S. 10-14 Original) 63	 Monopolkommission (2014), S. 164, Rz. 393
3.4	 Praxis im Ausland
Bestandteil der Evaluierung der Anreizregulierung durch die Bundesnetzagentur war unter anderem der Vergleich ausländischer Regulierungsansätze und -erfahrungen, wozu auch ein externes Gutachten erstellt und im Rahmen des Evaluierungsprozesses vorgestellt und erörtert wor­ den ist.64 Im Hinblick auf „Transparenz“ ist das Fazit des internationalen Vergleichs nicht mehr nur ernüchternd: Die Bundesnetzagentur musste feststellen, dass Deutsch­ land in Sachen Transparenz der Energieregulierung auf dem vorletzten Platz steht – vor Italien.65 Als gute Beispiele voran gehen Großbritannien, Niederlande und Norwegen. Im Hinblick auf Beteiligung Dritter an laufenden Regu­ lierungsverfahren und dem einhergehenden Datenzugang lohnt es sich, nach Österreich zu schauen. 3.4.1	Großbritannien In Großbritannien ist für eine hinreichende Verfügbar­ keit von Daten aus der Regulierungstätigkeit der Regulie­ rungsbehörde Ofgem gesorgt: Sowohl Ofgem als auch die 14 Verteilnetzbetreiber und der Übertragungsnetzbetreiber selbst veröffentlichen alle relevanten Daten, einschließlich der Kostendaten der Netzbetreiber, siehe Abbildung 4. Herauszuheben ist, dass die hohe Transparenz der Netzbe­ treiberdaten auch der vergleichsweise hohen Komplexität des Regulierungsregimes entgegenkommt. Die Anreizre­ gulierung in Großbritannien erstreckt sich auch auf die Kundenzufriedenheit, die Einhaltung von Plankosten, die zeitgerechte Fertigstellung von Netzanschlüssen und die Einhaltung von Umweltzielen.66 Die weitreichende Trans­ parenz ermöglicht es insoweit auch Dritten, die Regulie­ rung der Netzbetreiber und die Einhaltung der Vorgaben nachzuvollziehen. 3.4.2	Niederlande Auch in den Niederlanden herrscht weitgehende Transpa­ renz der regulierungsrelevanten Daten. Das von E-Bridge
64	 E-Bridge (2014) 65	 Bundesnetzagentur (2015), S. 417 66	 E-Bridge (2014), S. 22
für die Bundesagentur erstellte Gutachten „internationale Regulierungssysteme“ veranschaulicht dies beispielhaft anhand Tabelle 4. Nutzerfreundlich gestaltet ist die Internetseite der nieder­ ländischen Regulierungsbehörde im Hinblick auf archi­ vierte Dokumente, wo die Suche nach Dokumententyp, Themenbereich und Datum konkretisiert werden kann.67 Auch die Zugänglichkeit von Dokumenten ist eine wesent­ liche Dimension der Transparenz. 3.4.3	Norwegen Im europäischen Vergleich zählen die nordischen Länder zu den Vorreitern der Liberalisierung nationaler Strom­ märkte, auch im Hinblick auf Transparenz. Dies gilt insbe­ sondere für Norwegen, das mit einer relativ hohen Anzahl an Stromnetzbetreibern (150) strukturell Deutschland am ähnlichsten ist. Die Situation in Norwegen ist schnell beschrieben: Es gibt keine nennenswerten Beschränkungen bei der Verfügbar­ keit von Daten der dortigen Verteilnetzbetreiber. Sämtliche von der Regulierungsbehörde erfassten Netzbetreiberda­ ten werden dort jährlich publiziert. Bemerkenswert ist insbesondere die lange Zeitreihe, die inzwischen entstanden und dokumentiert ist. Die verfüg­ baren Rechnungslegungs- und technischen Daten reichen bis in das Jahr 1994 zurück.68 Ebenso veröffentlicht wer­ den sämtliche Erlösobergrenzen und die dazugehörigen Berechnungen im Rahmen des zugrunde liegenden Effizi­ enzvergleichs.69 Erwähnenswert ist ferner die Tatsache, dass die Daten auf der Internetseite der Regulierungsbehörde einfach zu­
67	 www.acm.nl/en/publications/search-publications/?zf[]=qu%3A 68	 www.nve.no/no/Kraftmarked/Regulering-av-nettselskapene/ Okonomisk-og-teknisk-rapportering/Okonomisk-og-teknisk-data/ 69	 www.nve.no/no/Kraftmarked/Regulering-av-nettselskapene/ InntektsrammerNy/, für 2015: http://www.nve.no/no/Kraftmarked/ Regulering-av-nettselskapene/InntektsrammerNy/Varsel-ominntektsrammer-2015/
gänglich sind und durch das einheitliche Format einfach zu analysieren sind. 3.4.4	Österreich Im Hinblick auf die öffentliche Verfügbarkeit von Netz­ betreiberdaten ist die Situation in Österreich ähnlich un­ zureichend wie in Deutschland.70 Gleichwohl verfügt Österreich über eine besondere Rege­ lung für den Zugang zu regulierungsrelevanten Daten, die explizit darauf gerichtet ist, die Informationsasymmetrie zwischen Netzbetreiber einerseits und Netznutzern an­ derseits zu verringern: Seit der Novellierung 2010 des ös­ terreichischen Elektrizitätswirtschafts- und -organisa­ tionsgesetz (ElWOG), dem Pendant zum deutschen EnWG, sind die vier Sozialpartner (Wirtschaftskammer Öster­ reich, Landwirtschaftskammer Österreich, Bundesar­ beitskammer und der Österreichischen Gewerkschafts­ bund) gesetzlich an dem Verfahren zur Feststellung der Kostenbasis für die Netzentgelte formal beteiligt.71 Die Regulierungsbehörde hat den Vertretern der genann­ ten Verbände nicht nur Auskünfte zu geben, sondern muss ihnen auch Einsicht in den Verfahrensakten geben. Wirtschaftlich sensible Informationen, von denen die Vertreter bei der Ausübung ihrer Einsichtsrechte Kennt­ nis erlangen, sind vertraulich zu behandeln. Darüber hinaus ist der Wirtschaftskammer Österreich sowie der Bundesarbeitskammer ein gesetzliches Be­ schwerderecht gegen die Entscheidungen der Regulie­ rungsbehörde eingeräumt, soweit ein Verstoß gegen die vorgegebenen Grundsätze der Kosten- und Mengener­ mittlung vermutet wird.72 Ausdrücklicher Zweck dieser Verfahrensbeteiligung ist nach den Gesetzeserläuterun­ gen, „auf Seiten der Kunden“ einen „Ausgleich“ zu schaf­
fen zu dem Rechtsschutz, der den Netzbetreibern gesetz­ lich zusteht.73
70	 E-Bridge (2014), S. 83 71	 ElWOG 2010, § 48 Abs. 2 (http://www.e-control.at/portal/page/ portal/medienbibliothek/recht/dokumente/pdfs/ElWOG-2010Fassung-vom-07.02.2014-1.pdf) 72	 ElWOG, § 59 bis § 61 (Kostenermittlung, Finanzierungskosten, Ermittlung des Mengengerüsts)
73	 Erläuterungen zum Gesetzesentwurf zum ElWOG 2010, § 48, S. 18, (http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIV/ME/ME_00198/ imfname_196682.pdf)
Veröffentlichte Kapitalkosten (capex) und Kosten des betrieblichen Aufwands (opex) 2010/11 	 der Stromverteilnetzbetreiber in Großbritannien, absolut und relativ	 Abbildung 4
Ofgem (2012): Datensatz in separater Datei (Excel): www.ofgem.gov.uk/ofgem-publications/46554/edannualreport201011datapublic.zip, Website: www.ofgem.gov. uk/publications-and-updates/electricity-distribution-annual-report-2010-11
Veröffentlichte Daten der niederländischen Netzbetreiber Einnahmen →Umsatzerlöse → →Erträge aus → Anbindungsentgelten →Sonstige Einnahmen → →Einnahmen aus → nicht preisregulierten Aktivitäten Kosten →Anlagevermögen, → Gesamtkosten der Kostenbasis →Realisierte Erwei→ terungsinvestitionen, Buchwerte, Abschreibungen, Anlagezeiträume →Gesamtbeschaffungs→ kosten →Kosten für System→ dienstleistungen →Abschreibungen → →Betriebskosten (ver→ gangene und effiziente); sonstige Kosten für Leistungserbringungen, Dienstleistungskosten, Kosten für vorgelagerte Netze, Personalkosten →Gesetzliche Rücklagen, → Kosten für F&E und Kunst →Rückstellungen für → zweifelhafte Forderungen →Lokale Steuern → Effizienzwerte →Individuelle Effizienz→ werte der Netzbetreiber →X-Faktoren, → Q-Faktoren →Effiziente Kosten → der folgenden Regulierungsperiode →→Zulässige Erlöse →→Erreichte Einsparungen der letzten Regulierungsperiode →→Durchschnittliche Gesamtkosten
Tabelle 4 Technische Daten →→Pro Kundengruppe: → vertragliche Leistung → maximale Leistung pro Monat/Jahr →→Standardtarif →→Blindleistung →→Eingespeiste Menge pro Spannungsebene → Menge gesamt → maximale Menge (absolut und Zeit)
E-Bridge (2014), S. 49
4	 Defizite und Vorschläge für ihre Behebung
Die Analyse bestehender Veröffentlichungspflichten of­ fenbart, dass das beobachtbare Transparenzdefizit nicht bestehen dürfte, jedenfalls nicht in diesem Ausmaß. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die gesetzliche Pflicht der Regulierungsbehörden, alle Regulierungsentschei­ dungen auf ihren jeweiligen Internetseiten zu veröffentli­ chen (siehe Abschnitt 2.3.1). Indem aber die Regulierungs­ behörden diese Bestimmung auf breiter Front ignorieren, bleiben der Öffentlichkeit sämtliche Informationen zu den Regulierungsergebnissen und deren Herleitung vorent­ halten. Dies betrifft in gleicher Weise sowohl die Phase der Entgeltgenehmigungen (Kostenregulierung) bis zum 31. Dezember 2008 als auch die Phase der Anreizregulierung seit dem 1. Januar 2009. Um die identifizierten und nachfolgend nochmals aufge­ zählten Defizite zu beseitigen, bedarf es zuvorderst einer Erfüllung gesetzlicher Pflichten durch die Bundesnetz­ agentur und die Landesregulierungsbehörden. Ebenso wie die Veröffentlichungspflicht der netzbezogenen Bilanz so­ wie Gewinn- und Verlustrechnung nach § 6b Abs. 3 EnWG, dokumentiert die Veröffentlichungspflicht nach § 74 EnWG den Willen des Gesetzgebers, die in den Regulierungsent­ scheidungen enthaltenen Informationen gerade nicht als schutzwürdig anzusehen. Ohnehin sind im Falle des Mo­ nopolbetriebes Stromnetz die rechtlichen Voraussetzungen für die Schutzwürdigkeit, nämlich die Beeinträchtigung einer Wettbewerbsposition, nicht gegeben. Der Erfüllung der gesetzlichen Veröffentlichungspflicht durch die Regu­ lierungsbehörden steht insoweit nichts im Wege. und klare gesetzliche Veröffentlichungspflicht gibt (§ 74 EnWG), wäre dieses Defizit durch bloße Einhaltung der ge­ setzlichen Bestimmungen zu beseitigen. Dass die Bundesnetzagentur in den wenigen öffent­ lich zugänglich gemachten Entscheidungen weitgehende Schwärzungen der Netzbetreiber akzeptiert hat, liegt nach Angaben der Bundesnetzagentur allein daran, dass die Behörde damit „eine Vielzahl von Grundsatzrechtsstrei­ tigkeiten“ vermeidet.74 Ausdrücklich hat die Bundesnetz­ agentur im Evaluierungsbericht mitgeteilt, dass sie die Auffassung der Netzbetreiber, es handele sich bei unter­ nehmensindividuellen Daten, insbesondere den Erlösober­ grenzen, um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, nicht teilt. Faktisch resultiert in dieser Hinsicht das Transpa­ renzdefizit also nicht aus einem rechtlichen Defizit, son­ dern aus rein pragmatischen Abwägungen der Bundes­ netzagentur. Lösung: →→ Umsetzung des § 74 EnWG →→ gesetzliche Klarstellung dahingehend, dass in Bezug auf die Inhalte der Entscheidungen der Bundesnetzagen­ tur und der Landesregulierungsbehörden nach Teil 3 des EnWG ein berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung ausgeschlossen ist.
4.2	 Transparenz behördlicher Verfahren 	 (Nebenabreden, öffentlich-rechtliche 	 Verträge etc.)
In unmittelbarem Zusammenhang mit den behördlichen Entscheidungen steht die unzureichende Transparenz so­ wohl des vorangegangenen Verfahrens als auch in zahl­ reichen Fällen vorgenommener nachträglicher Änderun­ gen der Entscheidungen (siehe Abschnitt 3.1.1). Weder die Bundesnetzagentur noch die Landesregulierungsbehörden veröffentlichen Hinweise darauf, ob zu ergangenen Ent­
74	 Bundesnetzagentur (2015), S. 333 f.
4.1	 Verfügbarkeit behördlicher 	Entscheidungen
Das augenscheinlichste Transparenzdefizit in der Regulie­ rung der Stromnetze ist die fast vollständige Nichtverfüg­ barkeit behördlicher Entscheidungen. Dies betrifft sowohl die Phase der Genehmigung der Netzentgelte (2005 bis 2008) als auch die Phase der Anreizregulierung (seit 2009). In Anbetracht der Tatsache, dass es bereits eine gültige
scheidungen ergänzende Vereinbarungen getroffen wur­ den. Diesbezügliche Inhalte sind bislang unbekannt. Darüber hinaus besteht regelmäßig unzureichende Trans­ parenz auch im Hinblick auf Verfahrenseinleitungen und den jeweiligen Verfahrensstand. Auch hier bestimmt § 74 EnWG, dass sämtliche Verfahrenseinleitungen zu Geneh­ migungen und Festlegungen auf den Internetseiten der Regulierungsbehörden zu veröffentlichen sind, was jedoch von Behördenseite in großem Umfang nicht beachtet wird. Intransparenz besteht auch, soweit im Nachgang zu Be­ hördenentscheidungen Gerichtsverfahren anhängig wer­ den. Weder wird vonseiten der Behörden bekannt gegeben, in welchen Verfahren Gerichtsverfahren anhängig sind, noch wird mitgeteilt, welchen Ausgang diese nehmen be­ ziehungsweise – im Falle außergerichtlicher Einigungen – welche Vereinbarungen getroffen wurden. Da Nebenabreden zu Entscheidungen der Regulierungsbe­ hörden letztlich Bestandteile dieser Entscheidungen sind, erstreckt sich § 74 EnWG nach dessen Sinn und Zweck auch auf derartige ergänzende Vereinbarungen. Die Ein­ haltung des § 74 EnWG würde die Intransparenz in Bezug auf diese Vereinbarung insoweit beseitigen. Hilfreich wäre indes, in die gesetzliche Regelung eine Klarstellung in Bezug auf die Reichweite der Veröffentlichungspflicht aufzunehmen. Die Intransparenz bezüglich der gerichtlichen Verfahren könnte durch eine Ergänzung des § 74 EnWG dahingehend, dass auch Verlauf und Ergebnis etwaiger gerichtliche Ver­ fahren, die im Zusammenhang mit einer Entscheidung stehen, zu veröffentlichen sind, verringert werden. Lösung: →→ Umsetzung des § 74 EnWG: Bekanntmachung von Ver­ fahrenseinleitungen →→ gesetzliche Klarstellung, dass sich die Veröffentli­ chungspflicht auch auf sämtliche Vereinbarungen der Regulierungsbehörde mit Netzbetreibern erstreckt, die im Zusammenhang mit Entscheidungen der Regulie­ rungsbehörde getroffen wurden und werden
→→ gesetzliche Ergänzung, dass Verlauf und Ergebnis et­ waiger gerichtliche Verfahren, die im Zusammenhang mit einer Entscheidung nach Teil 3 des EnWG stehen, zu veröffentlichen sind →→ Einführung eines Verfahrensregisters je Aktenzeichen, das über die Internetseite der Regulierungsbehörden je­ weils zugänglich ist
4.3	 Verfügbarkeit elektrizitätswirtschaft	 licher- und betriebswirtschaftlicher 	Netzbetreiberdaten
Netzbetreiber unterliegen bezüglich verschiedener elek­ trizitätswirtschaftlicher und betriebswirtschaftlicher Daten bereits einigen Veröffentlichungspflichten (siehe Abschnitt 2.3). Soweit Netzbetreiber diesen Veröffentli­ chungspflichten nachkommen, besteht jedoch im Hinblick auf beispielsweise vergleichende Analysen das Problem, dass die Daten lediglich „dezentral“ verfügbar sind, das heißt nur auf den Internetseiten der jeweiligen Netzbetrei­ ber. Hinzu kommt, dass die Daten nicht in standardisier­ tem Format verfügbar sind. In Anbetracht der großen An­ zahl von Stromnetzbetreibern in Deutschland (880) stellt dies ein ganz wesentliches Hindernis für wissenschaftli­ che Analysen dar. Insoweit interessant ist, dass schon 2006 von der Bun­ desnetzagentur selbst vorgeschlagen wurde, dass die Veröffentlichung von Daten auf einer Internetplattform geschehen solle, wodurch Unternehmen, Bürgern und Netznutzern gleichermaßen der Zugang ermöglicht wür­ de.75 Ferner, so die Bundesnetzagentur seinerzeit, sollte nicht nur die Möglichkeit der Einsichtnahme von Daten geschaffen werden, sondern auch der Vergleich von Daten verschiedener Unternehmen zueinander.76 Insbesondere im Hinblick auf die Diskussion um die Ef­ fektivität der Anreizregulierung im weiteren Zeitverlauf ist ein solches zentrales Datenregister von großer Bedeu­
75	 Bundesnetzagentur (2015) S. 312 76	 Ebenda
tung. Ohne eine zentrale Verfügbarkeit der Daten ist eine robuste wissenschaftliche Analyse kaum möglich. Lösung: →→ Schaffung eines zentralen, internetbasierten und öf­ fentlich zugänglichen Datenregisters für veröffentli­ chungspflichtigen Daten bei der Bundesnetzagentur un­ ter Einbindung der Landesregulierungsbehörden →→ gesetzliche Ergänzung der Veröffentlichungspflichten der Netzbetreiber dahingehend, dass sich die Veröf­ fentlichungspflicht auch auf die Pflege der unterneh­ mensindividuellen Daten im zentralen Datenregister der Bundesnetzagentur erstreckt →→ gesetzliche Ergänzung des § 31 ARegV („Veröffentli­ chung von Daten“), dass sich die Veröffentlichungs­ pflichten in dem Datenregister auch erstrecken auf → die jährliche Absatzstruktur gemäß Anlage 5 StromNEV → die Mitteilungspflichten der Netzbetreiber gemäß § 28 ARegV („Mitteilungspflichten“) →→ gesetzliche Ergänzung der Befugnisse der Regulierungs­ behörden, die Veröffentlichung von Daten ersatzweise auf Kosten der Netzbetreiber vorzunehmen, wenn die Veröffentlichungs- oder Mitteilungspflicht nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht in der vorgeschrie­ benen Weise erfüllt wird (analog § 4 Abs. 6 WpHG)
Lösung: →→ Verbindliche Festlegung der definitorischen Basis elek­ trizitätswirtschaftlicher Daten durch die Bundesnetz­ agentur →→ aktive Überwachung durch die Bundesnetzagentur in Bezug auf die Einhaltung der definitorischen Festlegung durch die Netzbetreiber
4.5	 Verfügbarkeit von Statistiken für 	 Forschungszwecke (Akteneinsicht)
Ein wesentliches Merkmal ergebnisoffener Forschungstä­ tigkeit ist, dass sich zu Beginn eines Forschungsvorhabens nicht immer sagen lässt, welche Daten für die Analyse bestimmter Phänomene letztlich erforderlich sein wer­ den. Im Hinblick auf die wissenschaftliche Analyse des Datenbestands der Bundesnetzagentur bedeutet dies, dass eine Festlegung auf eine Positivliste veröffentlichungs­ pflichtiger Daten die Gefahr in sich birgt, offene Forschung zu behindern – nämlich genau dann, wenn offenbar wird, dass Daten benötigt werden, die nicht auf einer solchen Positivliste stehen. Eine Lösung hierfür wäre eine Regelung, die sich anlehnt an die bestehende Regelung des § 12f Abs. 2 EnWG (siehe Abschnitt 2.3.1) zur „Herausgabe von Daten“. Lösung: →→ gesetzliche Ergänzung dahingehend, dass die Regulierungsbehörden zu wissenschaftlichen Zwecken auf An­ trag umfassende Akteneinsicht zu gewähren haben in Analogie zu § 12f EnWG
4.4	 Zuverlässigkeit veröffentlichungs	 pflichtiger Daten
Ein wesentliches Problem für die wissenschaftliche Ana­ lyse von Netzdaten ist die unsichere definitorischen Basis der veröffentlichten Daten (siehe Abschnitt 3.1.1). Insoweit wäre es zweckdienlich, wenn die Bundesnetz­ agentur den von ihr bereits erarbeiteten Leitfaden zu den bestehenden Veröffentlichungspflichten (siehe Abschnitt 2.3.2) sowie weitere definitorische Mitteilungen (zum Bei­ spiel im Rahmen der Datenabfrage zur Evaluierung der Anreizregulierung) im Wege einer Festlegung verbindlich machen würde.
4.6	 Ausgewogenheit des Regulierungs	 prozesses (Verfahrensbeteiligung Dritter)
Aufgrund der Tatsache, dass Netznutzer und Verbrau­ cher grundsätzlich nicht an den Regulierungsverfahren in Bezug auf die Netzkosten und Erlösobergrenzen beteiligt, ja von diesen sogar ausgeschlossen sind, sind ebendiese Interessen im Regulierungsprozess unzureichend reprä­ sentiert. Die einhergehenden Gefahren wurden skizziert (siehe Abschnitt 3.2).
Um dieses Defizit zu beseitigen, bedarf es einer gesetz­ lich verankerten Beteiligungsmöglichkeit der Netznutzer/ Verbraucher. Eine denkbare Möglichkeit wäre, einem oder mehreren Verbraucherverbänden auf Antrag das Recht einzuräumen, sich zu Verfahren der Regulierungsbehörde beiladen zu lassen sowie Beschwerde gegen die Entschei­ dung der Behörde einzulegen. Hierfür müsste auch ein umfassendes Recht auf Akteneinsicht gesetzlich geregelt werden. Ein weiteres Defizit besteht darin, dass es für Dritte keine rechtliche Handhabe gibt, die Einhaltung bestehender ge­ setzliche Pflichten (zum Beispiel Veröffentlichungspflich­ ten sowohl der Netzbetreiber als auch der Regulierungs­ behörden) gerichtlich zu erzwingen. Könnten Verbände insoweit gegen Untätigkeit klagen, entstünde ein „Damo­ klesschwert-Effekt“, der die gesetzlich Verpflichteten von vornherein stärker an die Einhaltung der Normen bindet. Lösung: →→ gesetzliche Ergänzung des § 66 EnWG dahingehend, dass Verbrauchervertretern ein Beteiligungsrecht auf Antrag eingeräumt wird →→ gesetzliche Ergänzung des § 79 EnWG dahingehend, dass beigeladenen Verbrauchervertretern ein Beschwerde­ recht eingeräumt wird →→ gesetzliche Ergänzung des § 84 EnWG dahingehend, dass beigeladenen Verbrauchervertretern Recht auf Akteneinsicht haben →→ gesetzliche Ergänzung dahingehend, dass Verbänden ein Antragsrecht und ein gerichtliche Beschwerdebefugnis bei Nichterfüllung gesetzlicher Pflichten durch Netzbe­ treiber oder Regulierungsbehörden einräumt
Die vorliegende Analyse zeigt auf, dass die Transparenz der Stromnetzregulierung in Deutschland in hohem Maße unzureichend ist. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die Re­ gulierungspraxis der Bundesnetzagentur und der Landes­ regulierungsbehörden als auch in Bezug auf die Ergebnisse der Regulierung, also die konkreten Entscheidungen. Zehn Jahre nach Einführung der Stromnetzregulierung ist noch nicht einmal bekannt, wie hoch die Kosten des Ver­ teilernetzes in Deutschland sind und wie sich diese Kosten im Verlauf von zehn Jahren Regulierung entwickelt haben. Dieses Ausmaß der Intransparenz ist bedenklich, weil es eine konkrete Bewertung der Regulierung sowohl unter­ nehmensindividuell als auch im volkswirtschaftlichen Sinne faktisch unmöglich macht. Die wesentlichen Ergebnisse der vorliegenden Untersu­ chung sind Folgende: →→ Ein wesentlicher Grund für die Intransparenz der Stromnetzregulierung liegt in der unzureichenden Umsetzung gesetzlicher Bestimmungen. Obwohl bei­ spielsweise § 74 EnWG die Veröffentlichung sämtlicher Regulierungsentscheidungen auf den Internetseiten der Regulierungsbehörden vorschreibt, sind dort – mit der Ausnahme der Landesregulierungsbehörde BadenWürttemberg – allenfalls geschwärzt Entscheidungen zu finden, bei denen aber selbst das Ergebnis der Entschei­ dung geschwärzt ist (Abschnitt 3.1.1). →→ Eine Bewertung der bisherigen Ergebnisse der Anreiz­ regulierung, insbesondere im Hinblick auf die Ertrags­ lage der Netzbetreiber und deren Investitionsfähigkeit, ist bislang nicht möglich. Obwohl es sich dabei um einen zentralen Aspekt handelt, enthält der – ansonsten sehr ausführliche – Evaluierungsbericht der Bundesnetz­ agentur zur Anreizregulierung hierzu keine Angaben (Abschnitt 3.1.2). →→ Es besteht die reale Gefahr einer Vereinnahmung der Bundesnetzagentur und der Landesregulierungsbehör­ den durch die regulierten Unternehmen aufgrund der Intransparenz der Entscheidungen und getroffener Zu­ satzvereinbarungen. Transparenz wirkt einer solchen Vereinnahmung entgegen, weil damit die behördliche Regulierungspraxis einer Bewertung durch Dritte zu­ gänglich gemacht wird (Abschnitt 3.2). →→ Die oftmals angeführte Notwendigkeit des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der Netzbetreiber erweist sich als nicht ohne Weiteres tragfähig, da es sich bei dem Stromnetzbetrieb ausnahmslos um ein natürli­ ches, reguliertes Monopol handelt, das keinerlei Wett­ bewerb ausgesetzt ist (Abschnitt 3.3). Die aktuelle Praxis der Bundesnetzagentur, weitreichende Schwärzungen der Netzbetreiber unbeanstandet zu lassen, geht zurück auf eine rein pragmatische Entscheidung der Bundes­ netzagentur im Jahre 2006, spiegelt aber nicht die heu­ tige Rechtsauffassung der Behörde wider (3.3.3). →→ Die Beispiele Norwegens, der Niederlande und Großbri­ tanniens veranschaulichen, dass die Realisierung umfas­ sender Transparenz bei der Regulierung der Stromnetze möglich, vor allem aber praktikabel ist (Abschnitt 3.4). →→ Eine Verbesserung der Transparenzsituation ist – über die Einhaltung bestehender gesetzlicher Verpflichtun­ gen hinaus – durch einfache gesetzgeberische Ergän­ zungen bestehender Regelungen möglich (Abschnitt 4). Es sei abschließend nochmals angemerkt, dass die Bun­ desnetzagentur das bestehende Transparenzdefizit durchaus erkennt. Der Evaluierungsbericht zur Anreiz­ regulierung enthält hierzu die Feststellung, dass bei den betrachteten europäischen Ländern insgesamt ein höhe­ res Maß an Transparenz als in Deutschland vorhanden ist - mit Ausnahme von Italien.77 Der Evaluierungsbericht zur Anreizregulierung enthält überdies den Hinweis, dass die Bundesnetzagentur ausdrücklich nicht der Auffassung ist, dass unternehmensindividuelle Daten von Netzbetreibern Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen.78
77	 Bundesnetzagentur (2015), S. 417 78	 ebd., S. 333 f.
5	 English Summary
Ten years after the introduction of electricity network re­ gulation in Germany (2005), this study shows that the level of transparency in this respect is highly insufficient. While countries such as Norway, UK and the Netherlands publish detailed data on the regulatory process and its results, Ger­ man regulatory authorities have published no information on the results of their activities, not even aggregate data on distribution network costs. This broad lack of transparency and the resulting lack of data is problematic in several res­ pects: Firstly, it hinders political decision making by effec­ tively withholding data needed to evaluate economic effects of necessary decisions in light of the “Energiewende”, the transformation of Germany’s energy system. Secondly, it considerably limits participation by consumers and thus precludes meaningful evaluation of the success (or failure) of electricity network regulation while raising the risk of regulatory capture. Thirdly, without sufficient transpa­ rency of the regulatory process and its results, new and innovative market players will hesitate to enter the mar­ ket. Yet the observed lack of transparency doesn’t primarily result from inadequate or absent legal provisions. Rather, this study shows that relevant provisions are either not effectively enforced or not adhered to. Solving the problem of insufficient transparency therefore mainly requires for regulatory authorities to both follow and to enforce the law, thus complying with European legislation. Measures are recommended both to enable access to regulatory records for academic purposes as well as to counter the risk of re­ gulatory capture by strengthening the procedural position of consumers within the regulatory process.
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Auf dem Weg zum neuen Strommarktdesign: Kann der Energy-only-Markt 2.0 auf Kapazitätsmechanismen verzichten? Ausschreibungen für Erneuerbare Energien
Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2014 Die Rolle des Emissionshandels in der Energiewende
Untersuchung zum Bedarf an neuen Stromspeichern in Deutschland für den Erzeugungsausgleich, ­Systemdienstleistungen und im Verteilnetz
Comparing the Cost of Low-Carbon Technologies: What is the Cheapest Option? Cost Optimal Expansion of Renewables in Germany Current and Future Cost of Photovoltaics
Wie gelingt uns die Energiewende? Welche konkreten Gesetze, Vorgaben und Maßnahmen sind notwendig, um die Energiewende zum Erfolg zu führen? Agora Energiewende will helfen, den Boden zu bereiten, damit Deutschland in den kommenden Jahren die Weichen richtig stellt. Wir verstehen uns als Denk- und Politiklabor, in dessen Mittelpunkt der Dialog mit den relevanten energiepolitischen Akteuren steht.

References: § 74
 § 29
 § 6
 § 12
 § 27
 § 17
 § 27
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§ 17

§ 27
 § 24
 § 27
 § 31
 § 9
 § 77
 § 70
 § 74
 § 77
 § 57
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 § 75
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 § 31
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 § 21
 § 7
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 § 3
 § 29
 § 3
 BGH 
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 § 71
 § 46
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 § 59
 § 61
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 § 28
 § 4
 § 12
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 § 66
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 § 84
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