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Dictamen : 068 del 25/03/1985
C-068-85
San José, 25 de marzo de 1985.
Diputados Miembros de
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar curso a la estimable solicitud de esa Comisión de Asuntos Económicos, en el sentido de obtener el criterio de esta Dependencia en relación al convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que se encuentra en proceso de aprobación por la Asamblea Legislativa.
No obstante que la solicitud de esa Comisión ha sido formulada en términos muy genéricos, lo cual permitiría cualquier tipo de análisis y comentarios sobre el mencionado Convenio, esta Procuraduría ha considerado lo más correcto centrar su estudio en la cuestión puramente jurídica, con énfasis en el aspecto constitucional; ello por ser acorde con nuestra competencia y por haberse formulado en la misma fecha de su petición, una solicitud concreta del señor Ministro de Economía y comercio, en este sentido.
Hemos estimado conveniente dividir el estudio en cinco puntos que son: I.- El Arancel y la cuestión tributaria; - II.- La cuestión constitucional.- III.- Las reformas de 1968 a la Constitución Política. IV.- La jurisprudencia nacional.- V.- Conclusión.- Lo anterior con el fin de obtener la mayor claridad y concreción, deseables en un asunto de esta naturaleza.
I.- El Arancel y la Cuestión Tributaria.
Los ingresos fiscales provenientes de la recaudación de los impuestos aduaneros no constituyen actualmente la mayor fuente de rentas de la Hacienda Pública. El desarrollo de los sistemas tributarios ha señalado la convivencia de establecer preferentemente impuestos internos que gravan actividades económicas y de producción con el único propósito de producir ingresos al Fisco. De esta manera, los rubros más significativos de los ingresos fiscales están constituidos por el impuesto sobre la renta personal y de las empresas, por los diversos impuestos que gravan el tráfico comercial de determinados bienes y servicios, como es el caso de los impuestos sobre las ventas, selectivo de consumo; al traspaso de bienes inmuebles (Plusvalía), y otros tributos de carácter indirecto.
En el pasado, cuando la ciencia de la Hacienda Pública no tenía un suficiente desarrollo y legislación tributaria, era incipiente, los ingresos fiscales provenían fundamentalmente de la recaudación a nivel de Aduana de los tradicionales impuestos aduaneros (Ad-Valorem y Específico); así como de los impuestos a la exportación de caft, y de las cargas tributarias sobre el consumo y venta de tabaco, aguardiente, alcohol y bebidas alcohólicas (Artículos estancados). En la actualidad, la recaudación por concepto de los mencionados tributos ha perdido importancia para dar paso a formas de tributación más productivas y acordes con la realidad social y económica del país; y el Arancel ya no constituye el medio de generar ingresos fiscales por excelencia, sino-preferentemente- un instrumento de política económica del Estado. En efecto, mediante la correcta fijación de las tarifas arancelarias se puede estimular o desestimar la importancia de las diferentes mercancías, según se trate de incentivar la producción de determinados artículos en el país (Protección Arancelaria); o bien de restringir el consumo de ciertos bienes no imprescindibles (Defensa de la Balanza Comercial y Economía de divisas); asimismo, se puede alentar la importación de ciertas materias primas o bienes de capital para el desarrollo de determinadas actividades productivas o necesarias para el desarrollo económico, aplicándoles una tarifa baja (Desarrollo industrial).
Es evidente que el establecimiento de tributos y en especial la fijación de los impuestos arancelarios es una cuestión sumamente técnica, razón por la cual resulta de la mayor conveniencia el permitir a un órgano comunitario especializado la determinación de las tarifas de los impuestos arancelarios ya aprobados por éste y que se encuentren vigentes, dentro de ciertos límites, establecidos de conformidad con los criterios técnicos emanados de organismos especializados del cual forma parte el Poder Ejecutivo representado por funcionarios de la dependencia estatal competente.
II.- La Cuestión Constitucional.
El establecimiento de un Programa de Integración Económica, con el fin de constituir dentro de un plazo determinado una Unión Económica total entre diversos Estados supone la existencia de un sistema institucional conformado por órganos con una competencia “supranacional” y poder de decisión sobre determinadas materias que le han sido confiadas por los Estados que han suscrito el pacto o convenio internacional constitutivo de la entidad. Lo anterior implica en alguna medida la trasferencia o atribución de ciertas competencias propias de los Poderes Públicos de los Estados participantes, situación que se veía limitada o imposibilidad por disposiciones comunes en los textos constitucionales de los cinco países centroamericanos, que como en el caso de Costa Rica establecían que: … “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias”. Como es sabido, normas de la índole de cita se originan en la división clásica de los poderes del Estado Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo nos han demostrado la posibilidad jurídica que es una realidad en la práctica, cuando los diferentes poderes realizan, sin menoscabo de sus propias competencias, funciones propias de otro poder. Así en nuestro país nadie mira con desconfianza la existencia de “tribunales administrativos” como es el caso del Servicio Civil y el Tribunal Fiscal, menos aún cuando la Asamblea ejerce función jurisdiccional declarando si hay formación de causa penal contra el Presidente o Vicepresidente de la República; ni cuando el Ministerio de Hacienda y el Banco Central determinan aumentar o disminuir la tarifa del impuesto selectivo de consumo sobre determinadas mercancías o bien incluir en las listas artículos nuevos, o sacar de ellas los que ya estaban. Es asimismo normal, aunque no permanente o constante la realización de función administrativa por parte de los poderes legislativo y judicial. En general, puede afirmarse que dentro de la interdependencia de los poderes es posible la realización por los diferentes poderes de funciones propias de otro, sin que ello implique menoscabo de su competencia, “competencia compartida” ni violación de la norma constitucional que prohíbe la delegación de competencias.
Ahora bien, en el caso de nuestro país frente a la integración económica centroamericana, el problema de la eventual trasferencia de competencias específicas en una materia determinada, se presentó desde el año mil novecientos sesenta y cuatro, con la aprobación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano que sustrae y confiere a la jurisdicción de un órgano internacional (el Consejo Ejecutivo de la Integración), la solución de los conflictos que se presentaren en la clasificación arancelaria de las mercancías objeto de importación (Arts. 22, 175 y 177 CAUCA).
III. Reformas de 1968 a la Constitucional Política
Precisamente con el fin de solucionar el problema apuntado, pero con la suficiente amplitud como para aplicarse a situaciones futuras de índole similar, la Asamblea Legislativa aprobó mediante Ley N° 4123 de 31 de mayo de 1968, entre otras, la reforma al Artículo 121, inciso 4) del texto constitucional que se refiere a la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de los Convenios Internacionales, los Tratados Públicos y los concordatos. El legislador de 1968 fue consciente de la trascendental importancia de la integración económica centroamericana para el desarrollo económico de nuestro país; así como de los compromisos adquiridos por el Estado costarricense como sujeto de Derecho Internacional de adherirse el 23 de julio de 19621 como parte de Tratado General de Integración Económica Centroamericana suscrito originalmente en la ciudad de Managua por los plenipotenciarios de los restantes países del área; y ser aprobado dicho convenio por esa Asamblea Legislativa mediante Ley N° 3150 de 29 de julio de 1963.
En efecto, la reforma constitucional a que hemos hecho referencia fue incluida dentro de un proyecto de ley que comprendía la modificación de varios preceptos, siendo las más relevantes aquellas relacionadas con la integración económica centroamericana que afectaban los artículos 7°, 121, 4) y 140, 10) de la Constitución Política.
Consideramos de suma importancia consignar aquí, las razones expuestas en el mencionado proyecto de reforma constitucional, en su exposición de motivos, ya que conservan plena vigencia y resultan de gran valor ilustrativo a los fines de analizar el proyecto de ley para ratificar el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, el pasado 14 de diciembre de 1984, en la ciudad de Guatemala.
La justificación de la reforma al Artículo 7°, se da en términos bastante gráficos de la siguiente manera:
… “Este artículo había consagrado el criterio de la mayoría de los constituyentes de 1949 que sentía una profunda hostilidad hacia toda forma de acercamiento con los países centroamericanos. Dentro de ese celo nacionalista se fue demasiado lejos, al señalar en el párrafo primero que “se considerará traidor a la patria a quien celebrase pactos, tratados o convenios que se opongan a la soberanía e independencia de la República.” Y agrega la exposición, con muy bien tino… “Todo tratado pacto o convenio constituye una limitación de la soberanía o independencia de cualquier país. Si fuera a aplicarse dicho párrafo en forma estricta, todos los gobernantes que ha tenido el país desde 1949 en adelante, habrían de ser juzgados por tan grave delito. Creemos nosotros que dicho párrafo debe suprimirse por peligroso”.
La reforma al inciso 4) del artículo 121 que es la esencial, se complementa con la del artículo 7° ya citado, y la del inciso 10) del artículo 140. La primera y esta última fueron justificadas en el proyecto de comentario, en los siguientes términos:
… “Estas reformas tienen la finalidad de permitir el trámite acelerado de los convenios centroamericanos de menor importancia, a fin de facilitar el proceso de integración económica y cultural. Para hacer posible que el Poder Ejecutivo, mediante su ratificación ponga en ejecución dichos convenios sin necesidad de ser enviados a la Asamblea para su aprobación”.
Se aclara asimismo que estas reformas recogen una de las recomendaciones del Segundo Congreso Jurídico Centroamericano, celebrado en San José, de Costa Rica, el año anterior a la presentación del respectivo proyecto de ley.
En el caso del artículo 121, la reforma propuesta tenía una redacción un tanto tímida en relación con el tono más resuelto que fue finalmente aprobado por el legislador. Decía el proyecto, así:
Artículo 131.- “aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordamos.
En el caso de los tratados celebrados con los países centroamericanos, para la cooperación económica, cultural y social, esa aprobación será necesaria sólo para aquellos que establezcan organismos con carácter determinativo o que modifiquen la estructura de los ya existentes.”
Como fácilmente puede verse, la propuesta desconocía o no tomaba en consideración la realidad jurídica de la época, cuando ya estaba vigente el Tratado General de Integración Económica, aprobado por Ley N° 3150 de 29 de julio de 1963; en el cual ya se habían creado esos “organismos con carácter determinativo”, cuyo ejemplo típico lo constituye el Consejo Económico Centroamericano, formado por los Ministros de Economía de cada una de las Partes Contratantes, que tiene la función de dirigir la integración de las economías centroamericanas y coordinar la política, en materia económica de los estados contratantes. (Art. XX). En realidad lo importante era –y sigue siendo- no sólo la creación de los mismos, sino el dotar a esos organismos internacionales de competencias específicas o bien delimitar y configurar las que ya se encontraban enunciadas en el Tratado General y en los demás convenios derivados de éste. No obstante que el texto aprobado en su oportunidad y hoy vigente, es suficiente claro y amplio en el sentido apuntado, no dejando lugar a dudas en cuanto a su finalidad. En efecto, dispone que:
… “Los tratados públicos y convenios internacionales que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.
No requerirán aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación. (El subrayado no es del texto).
No se justifica, en consecuencia, ninguna discusión en torno a la constitucionalidad de un convenio como el de “Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que crea y atribuye competencias a un organismo comunitario de carácter determinativo como lo es el Consejo Arancelario Centroamericano, con la función de dirigir y administrar el Régimen a que se refiere el Convenio; o bien, cuando dicho instrumento internacional, establece un mecanismo que permite modificar las tarifas de los impuestos arancelarios ya establecidos por el propio legislador. Cualquier duda sobre este particular quedó definitivamente superada y salvados los obstáculos que existían, por el legislador de 1968. (Vid. Villagrán Kramer, Francisco. “Teoría General del Derecho de Integración Económica, EDUCA. San José. 1969. pags 320 ss).
Volviendo sobre nuestro comentario a la Ley N° 4123 de 31 de mayo de 1968, debemos agregar que la reforma a los textos constitucionales de los artículos 7° y 121, inciso 4) se complementó con la reforma del inciso 10) del artículo 140, cuyo texto es el siguiente:
…“Los protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Judicial”
Finalmente, cabe apuntar que la Comisión Especial nombrada con el fin de estudiar y dictaminar sobre el proyecto de reforma constitucional de 1968, integrada por los entonces señores diputados Carlos José Gutiérrez Gutiérrez, Antonio Arroyo Alfaro, Carlos Manuel Vicente Castro, Guillermo Villalobos Arce y Fernando Trejos Escalante, rindió dictamen unánime afirmativo y acogió plenamente las razones de la exposición de motivos, expresándose en los siguientes términos:
… La reforma de todos estos artículos se hace indispensable para ajustar el texto constitucional a la actual realidad centroamericana. Es imposible que la Constitución Política de un país que forma parte de un proceso de integración tan avanzado como el que vive Centroamérica, siga manteniendo en su Constitución (sic) un artículo como el 7° que declara traidor a la Patria a todo aquel que celebre pactos, tratados o convenios que se opongan a la soberanía e independencia de la República, característica esta que puede considerarse común a todos los convenios Internacionales.”
Importa señalar este punto que no es estrictamente cierto que “todos los convenios internacionales” se opongan en alguna medida a la soberanía o independencia de la República, sino el que dichos pactos algunas veces y en cierta medida, como es el caso de la integración económica, limitan la soberanía en materias muy específicas, pero en modo alguno violan o menoscaban la independencia territorial del país. Una conducta semejante por parte de personas u órganos distintos de la Asamblea Legislativa, caerían ciertamente dentro de las previsiones de los artículos 3° y 4° de la Constitución Política, que aún mantienen severas sanciones al considerar a los transgresores reos del delito de sedición o de traición a la Patria.
El dictamen unánime de la comisión Especial que comentamos, agrega, in fine, lo siguiente:
… “La reforma a los otros artículos tiende a facilitar los convenios menores de la integración, medida esta que se hace necesaria para impartirle mayor dinamismo a los procesos actualmente en desarrollo. Dada la dinámica del proceso integrativo creemos que no debe quedar restringido a Centroamérica, sino referida a convenios latinoamericanos. Claro está, la medida tomada unilateralmente por Costa Rica, no adquiriría sentido hasta que todos los demás países hayan tomado una medida igual, pero creemos que en esta materia nuestro país debe asumir un liderazgo e iniciativa que hacen falta en esta materia”.
Según se desprende de la última parte del párrafo transcrito, nuestro legislador fue un poco más lejos en su apreciación y llegó a considerar incluso la posibilidad de que Costa Rica participe “hasta todos los países hayan tomado igual medida”, en movimiento de integración de mayor amplitud, lo cual podría estar referido a una eventual participación en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o bien como miembro del llamado Acuerdo de Cartagena, constituido por un grupo menor de países suramericanos. Sea como fuera, una actitud de esa índole resulta alentadora en materia de integración y desarrollo económico.
No podríamos terminar el comentario de la génesis de la Ley 4123 de repetida cita, sin señalar que las reformas introducidas a la Constitución en esa oportunidad, aprobadas en votación nominal, por cuarenta y nueve votos afirmativos de los cincuenta y dos diputados presentes en la histórica sesión, incluyendo la totalidad de los votos de los diputados de la oposición de la época; todo lo cual resulta significativo y digno de consignarse.
IV.- La Jurisprudencia Nacional.-
Ya en una oportunidad nuestro máximo tribunal de justicia –Corte Plena- se vio enfrentado al problema que plantea la existencia de un orden jurídico comunitario que establece métodos o sistemas diferentes para la solución de ciertas controversias o la regulación de determinadas materias que aparentemente violan o chocan con nuestro ordenamiento jurídico, específicamente con el orden constitucional.
En efecto, el fallo se dio con ocasión de aplicarse una disposición del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, que a manera de ejemplo citamos al inicio de ese estudio. Es el caso del artículo 22 del CAUCA, según el cual no cabe recurso contencioso-administrativo en contra de las resoluciones del Comité Arancelario, las cuales únicamente pueden ser impugnadas ante y revisadas por el Consejo Ejecutivo del Tratado General de Integración Económica Centroamericana. La empresa a quien se le aplicó dicha norma consideró que la disposición era contraria al artículo 49 de la Constitución Política que establece la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con competencia para garantizar la legalidad de la función administrativa y conocer de toda clase de litigios que se presenten en este campo; y en consecuencia, presentó el correspondiente Recurso de Inconstitucionalidad. En esa ocasión la corte resolvió lo que sigue:
… “Si bien el artículo 49 de la Constitución Política estableció la jurisprudencia contencioso-administrativo, como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público, los artículos 7 y 121 incisos 4) párrafo primero de la mencionada constitución, dan apoyo constitucional a la medida de permitir o hacer posible que el Estado de Costa Rica, por medio de tratados públicos o convenios internacionales “transfieran o atribuyan determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes”, y si se interpretan armónicamente, en conexión, tales disposiciones para juzgar si existe el vicio de inconstitucionalidad acusado en el artículo 22 párrafo a) del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, se llega a concluir que no existe tal inconstitucionalidad, porque la prohibición que contiene el texto de conceder recurso de lo contencioso administrativo contra las resoluciones del Comité Arancelario sobre la correcta clasificación arancelaria de las mercancías objeto del comercio internacional, para que se transfiera la facultad de decidir en última instancia en forma obligatoria para todos los Estados centroamericanos, a un organismo jurídico comunitario, el Consejo Ejecutivo del Tratado General de Integración, equivale a atribuir o transferir esa competencia a un ordenamiento jurídico comunitario con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, lo cual está permitido por los mencionados textos constitucionales 7 y 121.” (Resolución de Corte Plena. Sesión extraordinaria N° 12 de las 14 horas del 22 de marzo de 1973).
Quedó pues, de ese modo sentado el criterio jurídico de mayor jerarquía en nuestro medio, a favor de la tesis igual a la que sustentamos para el caso sometido a consulta por esa Comisión Permanente de Asuntos Económicos.
De conformidad con todo lo antes expuesto, esta Procuraduría concluye que el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, suscrito por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, el día 14 de diciembre de 1984, es conforme al ordenamiento jurídico interno y en especial a la Constitución Política, a la cual no se opone ninguna de sus disposiciones; asimismo, dicho convenio es acorde con el orden jurídico internacional y constituye el cumplimiento de parte de los compromisos adquiridos por nuestro país como signatario y parte del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.
Sin otro particular, de los señores Miembros de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, me suscribo,
FVG/gchr
Cc/Sr. Ministro de Economía y comercio

References: Artículo 121
 Artículo 7
 artículo 121
 artículo 7
 artículo 140
 artículo 121

Artículo 131
 artículo 140
in fine
 artículo 22
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 22