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Timestamp: 2020-01-18 10:40:10+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 13.10.1971 - 1 BvR 280/66 - openJur
Beschluss vom 13.10.1971 - 1 BvR 280/66
BVerfG, Beschluss vom 13.10.1971 - 1 BvR 280/66
openJur 2011, 118196
1. Betriebe des Kleingewerbes, die nicht Industriebetriebe sind, denen aber auch wesentliche Merkmale des Handwerks fehlen, wurden durch die Handwerksordnung vom 17. September 1953 (BGBl. I S. 1411) - HwO - nicht erfaßt. Auch diejenigen Kleingewerbetreibenden, die dem Handwerk strukturell und traditionell nahestanden, konnten deshalb den Organisationen des Handwerks nicht angehören, obwohl sie in der Praxis oft von den Handwerkskammern fachlich betreut wurden. Aus dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) - IHKG - ergab sich zwar, daß diese Betriebe zu den Industrie- und Handelskammern gehören sollten; doch waren viele Kleingewerbetreibende von der Kammerzugehörigkeit ausgenommen, weil sie nicht gewerbesteuerpflichtig waren oder lediglich zu einer Mindeststeuer herangezogen wurden (§ 2 Abs. 6 des Gesetzes).
Der Regierungsentwurf des Steueränderungsgesetzes 1961 vom 4. März 1961 (BTDrucks. III/2573) sah eine Erhöhung der Gewerbesteuerfreigrenze vor. Da dies den Kreis der kammerfreien Kleingewerbebetriebe bedeutend erweitert hätte, sollte § 2 Abs. 6 IHKG ersatzlos gestrichen werden, um diesen Gewerbetreibenden die Mitgliedschaft bei der Industrie- und Handelskammer zu erhalten. Damit wären jedoch sämtliche Kleingewerbetreibenden Angehörige der Industrie- und Handelskammer geworden. Deshalb wurde im Steueränderungsgesetz 1961 vom 13. Juli 1961 (BGBl. I S. 981) vorgesehen, daß der Wegfall des § 2 Abs. 6 IHKG nicht für Personen gilt, die ein handwerksähnliches Gewerbe betreiben (Art. 23). Zugleich wurde der Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Gewerbe als "handwerksähnlich" anzusehen und demgemäß von den Handwerkskammern zu betreuen seien.
Zu der vorgesehenen Rechtsverordnung kam es jedoch nicht. Vielmehr wurden die Verhältnisse der handwerksähnlichen Betriebe durch das Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1254) neu geordnet. Die auf Grund dieses Gesetzes in neuer Fassung bekanntgemachte Handwerksordnung vom 28. Dezember 1965 (BGBl. 1966 I S. 1) bestimmt nunmehr in § 90 Abs. 2, daß neben den selbständigen Handwerkern auch "die Inhaber handwerksähnlicher Betriebe" zur Handwerkskammer gehören. Im Ersten Teil der Handwerksordnung ist ein dritter Abschnitt "Handwerksähnliche Gewerbe" eingefügt, dessen Bestimmungen wie folgt lauten:
(1) Wer den selbständigen Betrieb eines handwerksähnlichen Gewerbes als stehendes Gewerbe beginnt oder beendet, hat dies unverzüglich der Handwerkskammer, in deren Bezirk seine gewerbliche Niederlassung liegt, anzuzeigen. Bei juristischen Personen sind auch die Namen der gesetzlichen Vertreter, bei Personengesellschaften die Namen der vertretungsberechtigten Gesellschafter anzuzeigen.
(2) Ein Gewerbe ist handwerksähnlich im Sinne dieses Gesetzes, wenn es in einer handwerksähnlichen Betriebsform betrieben wird und in der Anlage B zu diesem Gesetz aufgeführt ist.
(3) Der Bundesminister für Wirtschaft wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Anlage B zu diesem Gesetz dadurch zu ändern, daß er darin aufgeführte Gewerbe streicht, ganz oder teilweise zusammenfaßt oder trennt, Bezeichnungen für sie festsetzt oder die Gewerbegruppen aufteilt, soweit es die technische und wirtschaftliche Entwicklung erfordert.
(1) Die Handwerkskammer hat ein Verzeichnis zu führen, in welches die Inhaber handwerksähnlicher Betriebe ihres Bezirks mit dem von ihnen betriebenen handwerksähnlichen Gewerbe oder bei Ausübung mehrerer handwerksähnlicher Gewerbe mit diesen Gewerben einzutragen sind.
(2) Die Einsicht in dieses Verzeichnis ist jedem gestattet, der ein berechtigtes Interesse nachweist.
Auf handwerksähnliche Gewerbe finden § 10 Abs. 1, die §§ 11, 12, 13 Abs. 1 bis 3, §§ 14, 15 und 17 entsprechend Anwendung.
Mit dieser Regelung wurde der Begriff des "handwerksähnlichen Gewerbes" in die Handwerksordnung eingeführt und für die bereits im Steueränderungsgesetz 1961 vorgesehene fachliche Betreuung dieser Gewerbe durch die Handwerkskammern eine gesetzliche Grundlage geschaffen.
Dem Gesetz ist eine Anlage B "Verzeichnis der Gewerbe, die handwerksähnlich betrieben werden können (§ 18 Abs. 2)" angefügt, die auf der Grundlage eines gemeinsamen Vorschlags der beteiligten Spitzenorganisationen der gewerblichen Wirtschaft vom Ausschuß für Mittelstandsfragen des Bundestags unter Zuziehung von Sachverständigen und Vertretern der beteiligten Verbände eingehend beraten worden war (vgl. den Schriftlichen Bericht des Ausschusses vom 5. Juni 1965 zu Drucks. IV/3461). Innerhalb der VI. Gewerbegruppe "Gewerbe für Gesundheit und Körperpflege, sowie der chemischen und Reinigungsgewerbe" ist hier unter Nr. 34 das Gewerbe der "Schnellreiniger" aufgeführt. Die Anlage A der Handwerksordnung ("Verzeichnis der Gewerbe, die als Handwerk betrieben werden können [§ 1 Abs. 2]") enthält in der entsprechenden VI. Gruppe unter Nr. 96 das Handwerk der "Färber und Chemischreiniger".
2. Zu den in § 20 HwO auf handwerksähnliche Betriebe für anwendbar erklärten Vorschriften gehört das Auskunfts- und Besichtigungsrecht des § 17 HwO. Die Bestimmung lautet:
(1) Die in der Handwerksrolle eingetragenen oder in diese einzutragenden Gewerbetreibenden sind verpflichtet, der Handwerkskammer die für die Eintragung in die Handwerksrolle erforderliche Auskunft über Art und Umfang ihres Betriebes, über die Zahl der im Betrieb beschäftigten gelernten und ungelernten Personen und über handwerkliche Prüfungen des Betriebsinhabers und des Betriebsleiters zu geben.
(2) Die Beauftragten der Handwerkskammer sind befugt, zu dem in Absatz 1 bezeichneten Zweck Grundstücke und Geschäftsräume des Auskunftspflichtigen zu betreten und dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen. Der Auskunftspflichtige hat diese Maßnahmen zu dulden. Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.
(3) Der Auskunftspflichtige kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383
Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozeßordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.
1. Die Beschwerdeführer sind Inhaber von Schnellreinigungsunternehmen. Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sie sich unmittelbar gegen Bestimmungen der Handwerksordnung; sie beantragen festzustellen, daß die Einbeziehung der Schnellreinigungsbetriebe in die Organisation des Handwerks durch die §§ 18 bis 20 HwO und Nr. 34 der Anlage B ihre Grundrechte aus Art. 2, 3 und 12 GG verletze und daß § 20 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 HwO auch gegen Art. 13 GG verstoße.
Die Beschwerdeführer halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig, da sie durch die angefochtenen Bestimmungen gegenwärtig und unmittelbar betroffen seien; das gelte auch für § 17 Abs. 2 HwO, da sie jederzeit damit rechnen müßten, daß Beauftragte der Handwerkskammer ihre Betriebe betreten, besichtigen und prüfen könnten.
Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet: Der Gesetzgeber habe die Schnellreiniger unter falschen Voraussetzungen als "handwerksähnlich" eingestuft. Die technische Entwicklung habe dazu geführt, daß die "Färber und Chemischreiniger" (Nr. 96 der Anlage A zur HwO) kein Handwerk im Sinne der Handwerksordnung mehr seien. "Chemischreiniger" und "Schnellreiniger" arbeiteten aber nach den gleichen technischen Gesichtspunkten. Seien also die Chemischreiniger kein Handwerk mehr, dann könnten die Schnellreiniger nicht handwerksähnlich sein. Schnellreinigungsbetriebe würden überwiegend mit Maschinen betrieben; das trete besonders bei Reinigungsbetrieben mit Selbstbedienung zutage. Ein dem Handwerk unähnliches Gewerbe dürfe nicht in den Organisationsbereich der Handwerkskammern eingegliedert werden, die Zwangsmitgliedschaft in einer strukturfremden Wirtschaftsorganisation sei eine unzulässige Einschränkung der in Art. 2 Abs. 1 GG garantierten persönlichen Entscheidungsfreiheit. Sie greife zugleich in nicht gerechtfertigter Weise in die Freiheit der Berufsausübung ein. Der Begriff des "handwerksähnlichen Gewerbes" sei auch mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Gesetzesklarheit nicht vereinbar, da dem Gesetz keine Anhaltspunkte für eine deutliche Abgrenzung dieser Betriebe zu entnehmen seien. Die Eingliederung der Schnellreiniger in die Organisation des Handwerks verletze schließlich den Gleichheitssatz, da zwischen Schnellreinigungsbetrieben und Handwerksbetrieben weder Gleichheiten noch Ähnlichkeiten bestünden. Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes zeige, daß für die Zuordnung dieser Betriebe zu den Handwerkskammern keine sachlichen Erwägungen maßgebend gewesen seien. Der Gesetzgeber müsse sich den Vorwurf willkürlichen Handelns gefallen lassen.
Zu § 17 Abs. 2 führen die Beschwerdeführer aus, die hier vorgesehenen Betretungs-, Prüfungs- und Besichtigungsrechte seien durch Art. 13 Abs. 3 GG nicht gedeckt. Solche Rechte seien polizeistaatlicher Natur und durch öffentliche Interessen nicht gerechtfertigt: sie stünden auch den Industrie- und Handelskammern nicht zu.
2. a) Für die Bundesregierung hat sich zunächst der Bundesminister für Wirtschaft geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen § 18 Abs. 1 HwO richtet, für zulässig, aber nicht für begründet. Die Inkorporierung handwerksähnlicher Gewerbe in die Handwerkskammern könne nicht an Art. 12 GG gemessen werden, da sie lediglich die Folge der Ausübung einer handwerksähnlichen Tätigkeit und nicht eine Regelung der Art und Weise der Berufsausübung sei. Aber auch gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstoße die Bestimmung nicht. Der Begriff "handwerksähnlich" sei klar genug, um eine sachgemäße Abgrenzung der Betriebe zu ermöglichen, die dem Handwerk nahestünden. Die Zuordnung dieser Betriebe zu den Handwerkskammern sei zweckmäßig und belaste die Betroffenen nicht unverhältnismäßig. Sie entspreche der typischen Interessenlage handwerksähnlicher Betriebe und folge den Tendenzen, die sich in den Berufsverbänden selbst herausgebildet hätten. Auch die Aufnahme der Schnellreiniger in die Anlage B zur Handwerksordnung sei sachgemäß, da ihre Berufstätigkeit eine Teiltätigkeit der in Anlage A Nr. 96 aufgeführten "Färber und Chemischreiniger" darstelle. Wenn im Einzelfall der maschinelle Betrieb überwiege, folge hieraus nicht die Unzulässigkeit der gesetzlichen Regelung; es könne dann allenfalls im Einzelfall festgestellt werden, daß der konkrete Betrieb nicht handwerksähnlich sei.
Die Verpflichtung, Prüfungen und Besichtigungen durch Beauftragte der Handwerkskammern zu dulden, sei erforderlich, um dringende Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne des Art. 13 Abs. 3 GG abzuwehren. Diese Verfassungsbestimmung stehe den Besichtigungsrechten, die traditionell zur Kontrolle der Einhaltung von Wirtschafts- und Steuergesetzen bestünden, nicht entgegen. Sie dienten hier der Beachtung der Zulassungsvorschriften der Handwerksordnung und dem öffentlichen Interesse an der vollständigen Erhebung der Kammerbeiträge.
b) Auf Ersuchen des Bundesverfassungsgerichts hat sich namens der Bundesregierung der Bundesminister für Justiz - im Einvernehmen mit den Bundesministern des Innern, für Wirtschaft, der Finanzen und für Arbeit und Sozialordnung - nochmals eingehend zur Auslegung des Art. 13 GG in dem hier in Frage stehenden Zusammenhang geäußert. Er vertritt die Auffassung, daß der Begriff "Wohnung" in Art. 13 Abs. 1 GG seinem gewöhnlichen Wortsinn entsprechend nur Wohnräume, nicht aber Geschäfts- und Betriebsräume umfasse. Ein angemessener Schutz der Geschäfts- und Betriebsräume sei durch andere Grundrechte, insbesondere durch Art. 2 Abs. 1 GG, hinreichend gewährleistet.
Gegenüber der im verfassungsrechtlichen Schrifttum wie auch in der Rechtsprechung fast einhellig vertretenen weiten Auslegung des Wohnungsbegriffs beruft sich der Minister zunächst auf den Wortlaut des Art. 13 Abs. 1 GG, der für die engere Auslegung spreche. Er macht aber auch geltend, die Auslegung des Begriffs "Wohnung" sei vom Sinn des Grundrechts und seiner Stellung im Grundrechtssystem her zu ermitteln. Die Freiheit der Wohnung stehe nach ihrer geschichtlichen Entwicklung in einer unmittelbaren Beziehung zur allgemeinen Bewegungs- und Handlungsfreiheit des Menschen. Zu ihrem Schutz müsse ihm ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung gewährt werden, der der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen sei. Ein solcher "Innenraum" sei die Wohnung des Menschen, also der räumliche Bereich, in dem sich sein Privatleben vollziehe. Diesem inneren Lebensbereich stehe derjenige Bereich individueller Entfaltung gegenüber, der seiner Natur nach einen Bezug zur "Außenwelt" habe: die geschäftliche Betätigung, die Berufs- und Arbeitswelt. Hier trete der Bürger in einen sozialen Bezug und berühre mit der Außenwelt den Bereich des öffentlichen Interesses. Diesem grundsätzlichen Verhältnis von "Innenwelt" und "Außenwelt" entspreche die Regelung der Vorbehaltsschranken in Art. 13 Abs. 2 und 3 GG. Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung sei mit einem relativ engen Vorbehalt versehen; Einschränkungen seien nur unter ganz bestimmten, genau umschriebenen Voraussetzungen zulässig. Das deute darauf hin, daß nur der Bereich der Innenwelt durch dieses Grundrecht geschützt werden sollte, also nur die eigentlichen Wohnräume, nicht auch Betriebs- und Geschäftsräume.
Zur Staatspraxis legt der Bundesjustizminister eingehend dar, daß in der Bundesgesetzgebung etwa seit 1965 ein engerer Begriff der "Wohnung" verwendet werde, während vorher durchweg von einem weiten Wohnungsbegriff ausgegangen worden sei. Allerdings sei die Gesetzgebungspraxis nicht einheitlich. Deshalb sei auch eine Neuformulierung des Art. 13 Abs. 3 GG erwogen worden.
Der Minister weist schließlich darauf hin, daß es bei der von der herrschenden Meinung vertretenen weiten Auslegung des Wohnungsbegriffs fraglich erscheinen müsse, ob zahlreiche den Wirtschaftsverwaltungsbehörden eingeräumte Rechte zum Betreten von Betriebs- und Geschäftsräumen im Zusammenhang mit der Einholung von Auskünften und der Überprüfung der Richtigkeit dieser Auskünfte bei den Auskunftspflichtigen noch als verfassungsrechtlich zulässig angesehen werden könnten. In allen diesen Fällen seien die Betretungs- und Besichtigungsrechte aber erforderlich, um eine einheitliche und gleichmäßige Gesetzesdurchführung zu gewährleisten. Sie seien ein unentbehrliches Mittel der Wirtschaftsaufsicht; auf eine Tätigkeit der Verwaltung "an Ort und Stelle" könne nicht verzichtet werden. Der Gesetzgeber sei deshalb seit Inkrafttreten des Grundgesetzes stets davon ausgegangen, daß derartige Betretungs- und Besichtigungsrechte durch Art. 13 Abs. 3 GG nicht ausgeschlossen sein könnten.
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise zulässig.
1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 18 Abs. 3 und § 19 HwO richtet, ist sie unzulässig. Der Bundesminister für Wirtschaft hat von der ihm in § 18 Abs. 3 erteilten Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht. Die Ermächtigung als solche beschwert die Beschwerdeführer nicht unmittelbar. § 19 HwO bedarf zu seiner Durchführung eines besonderen Vollziehungsaktes, nämlich der Eintragung in das nach dieser Bestimmung zu führende Verzeichnis der Betriebsinhaber. Bereits gegen die Mitteilung der beabsichtigten Eintragung ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben (§§ 20, 12 HwO), ebenso gegen eine Eintragung ohne vorherige Mitteilung. Die Beschwerdeführer sind also durch § 19 HwO nicht unmittelbar beschwert.
2. Soweit die Verfassungsbeschwerde § 20 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 HwO angreift, ist sie - entgegen der Auffassung des Bundesministers für Wirtschaft - als zulässig anzusehen. Die Duldungspflicht der Beschwerdeführer nach § 17 Abs. 2 Satz 2 HwO besteht unmittelbar kraft Gesetzes. Zwar setzt sie ein Tätigwerden der Handwerkskammer voraus, nämlich einen Auftrag zum Betreten des Betriebs und zur Vornahme der Prüfung oder Besichtigung. Ob und wann aber die Kammer dieses Recht tatsächlich ausübt, steht in ihrem Ermessen. Sie kann jederzeit auch formlos Beauftragte in den Betrieb entsenden. Die Beschwerdeführer können weder darauf verwiesen werden, gegen eine bevorstehende Betriebsbesichtigung erst den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten, noch darauf, die Besichtigung zunächst zu verweigern und damit den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit (§ 118 Abs. 1 Nr. 2 HwO) zu erfüllen, die ein Ordnungswidrigkeitsverfahren nach sich ziehen kann. Die gesetzliche Duldungspflicht beschwert sie unmittelbar.
Die Beschwerdeführer halten es für verfassungswidrig, daß das Gewerbe der "Schnellreiniger" durch § 18 Abs. 2 HwO in Verbindung mit Nr. 34 der Anlage B in die Gruppe der zur Handwerkskammer gehörenden Betriebe aufgenommen worden ist.
1. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist entgegen der Annahme der Beschwerdeführer durch die angegriffenen Vorschriften nicht berührt. Sie enthalten weder eine Regelung der Berufswahl noch Vorschriften über die Berufsausübung. Die Einfügung der Bestimmungen über die handwerksähnlichen Gewerbe verfolgte nicht den Zweck, die Führung dieser Betriebe umfassend neu zu ordnen. In dem Schriftlichen Bericht des federführenden Ausschusses für Mittelstandsfragen des Deutschen Bundestages (BTDrucks. zu IV/3461) heißt es hierzu:
Der Ausschuß war der Auffassung, daß für die handwerksähnlichen Gewerbe kein Befähigungsnachweis in Frage kommen kann, die Gewerbefreiheit also durch diese Einbeziehung in den Betreuungsbereich des Handwerks nicht berührt werden dürfe... Der Ausschuß stellt ... ausdrücklich fest, daß mit der Aufzählung in der neuen Anlage B keine Einschränkung der Gewerbefreiheit verbunden ist. Es darf auch - nach Meinung des Ausschusses - aus dieser Anlage B nicht die Auffassung abgeleitet werden, daß das eine oder andere handwerksähnlich betriebene Gewerbe eigentlich ein handwerklich zu betreibendes Gewerbe sei und deshalb den vollen Voraussetzungen der Handwerksordnung zu unterwerfen sei. Beispielhaft sind hierfür vor allem das unter Nr. 34 der Anlage B aufgeführte Gewerbe der "Schnellreiniger"...
Die Vorschriften des § 18 Abs. 2 HwO und der Anlage B grenzen lediglich ab, welche Betriebe grundsätzlich als handwerksähnliche Gewerbe Pflichtmitglieder der Handwerkskammer sein sollen, und regeln ihr Rechtsverhältnis zur Handwerkskammer, dienen also der Durchführung und näheren Ausgestaltung der in § 90 Abs. 2 HwO angeordneten Zwangsmitgliedschaft. Die Zugehörigkeit zur Handwerkskammer ist eine einfache Folge der Ausübung eines bestimmten Gewerbes. Sie berührt den in Art. 12 Abs. 1 GG verbürgten Freiheitsraum nicht; sie kann nur unter dem Gesichtspunkt des Art. 2 Abs. 1 GG gewürdigt werden (BVerfGE 15, 235 [239]).
2. Die Statuierung einer Pflichtmitgliedschaft der selbständigen Handwerker und der handwerksähnlichen Betriebe bei den Handwerkskammern ist als solche verfassungsrechtlich ebensowenig zu beanstanden wie die der übrigen gewerblichen Betriebe bei den Industrie- und Handelskammern (BVerfGE 15, 235 [239 ff.]). Auch die Handwerkskammern haben in ihrem Bereich die Gesamtinteressen des Handwerks zu fördern, die Interessen der einzelnen Handwerke und ihrer Organisationen untereinander auszugleichen, die Behörden in der Förderung des Handwerks durch Anregungen, Vorschläge und Gutachten zu unterstützen und sie über die Verhältnisse des Handwerks zu unterrichten. Darüber hinaus obliegen ihnen zahlreiche aus der besonderen Eigenart des Handwerks erwachsende Aufgaben der Selbstverwaltung, beruflichen Ausbildung des Nachwuchses und fachlichen Betreuung ihrer Mitglieder (vgl. im einzelnen §§ 90, 91 HwO). Der Zusammenschluß des Handwerks zu besonderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften rechtfertigt sich aus der Eigenart des Handwerks als sozialer Gruppe (vgl. BVerfGE 13, 97 [110]) und entspricht im übrigen der Rechtstradition. Die Aufgaben der Kammern sind legitime öffentliche Aufgaben im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 10, 89 [102]; 15, 235 [241]).
3. Die Beschwerdeführer wenden sich weniger gegen die allgemeine Begründung der Pflichtmitgliedschaft für handwerksähnliche Betriebe; sie greifen vielmehr in erster Linie die Entscheidung des Gesetzgebers an, das von ihm als potentiell "handwerksähnlich" charakterisierte Gewerbe der Schnellreiniger in den Betreuungsbereich der Handwerkskammern einzugliedern. Doch haben sie in diesem Zusammenhang auch einige allgemeine Einwendungen gegen die rechtliche Behandlung der handwerksähnlichen Gewerbe durch den Gesetzgeber erhoben. Sie sind nicht begründet.
Kommen zur Wahrung der Interessen bestimmter Gruppen von Gewerbetreibenden sowohl die Handwerkskammern als auch die Industrie- und Handelskammern in Betracht, so hat der Gesetzgeber zu entscheiden, welcher Körperschaft er die einzelnen Gewerbe zuteilen will. Daß die grundsätzliche Zuweisung der handwerksähnlichen Betriebe an die Handwerkskammern nicht unsachlich und in diesem Sinne willkürlich ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Aber auch die Angriffe, die die Beschwerdeführer gegen die gesetzliche Regelung im einzelnen richten, sind nicht berechtigt. Das Tatbestandsmerkmal "handwerksähnlich" in den angefochtenen Bestimmungen ist bestimmt genug, um einen einwandfreien Vollzug des Gesetzes sicherzustellen. Die Aufzählung der für die Mitgliedschaft in der Handwerkskammer überhaupt in Betracht kommenden Gewerbe in der Anlage B gibt deutliche Hinweise auf die Intentionen des Gesetzgebers. Ob eine "handwerksähnliche" Betriebsform vorliegt, muß freilich im Einzelfall auf Grund der gesamten Struktur des Betriebes ermittelt werden. Dies obliegt der Rechtsanwendung durch die Handwerkskammern und der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die sich hier jedoch auf lange Erfahrung und ein umfangreiches rechtswissenschaftliches, volks- und betriebswirtschaftliches Schrifttum stützen können. Der erwähnte Schriftliche Bericht des Mittelstandsausschusses gibt nähere Merkmale für die Handwerksähnlichkeit an (S. 5). Betriebe, die nach der Art ihrer Tätigkeit zu den Gewerben der Anlage B gehören, im Einzelfall aber keine handwerksähnliche Betriebsstruktur aufweisen, sind von der Mitgliedschaft ausgenommen.
Für die Ansicht der Beschwerdeführer, daß der Gesetzgeber mit der Zuweisung der handwerksähnlichen Gewerbe an die Handwerkskammern einen Weg beschritten habe, der zwangsläufig minderberechtigte Gewerbe schaffe und dadurch den Gleichheitssatz verletze, ergibt sich aus dem Gesetz kein Anhalt. Aus der Eingliederung dieser Betriebe in die Handwerkskammern folgt nicht "zwangsläufig" ein minderer Rechtsstatus. Die einzelnen gesetzlichen Vorschriften, auf die die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang hinweisen - ohne sie im übrigen ausdrücklich anzugreifen -, rechtfertigen sich ohne weiteres aus den sachlichen Verschiedenheiten, die zwischen Handwerksbetrieben und handwerksähnlichen Betrieben bestehen. Sie verletzen den Gleichheitssatz nicht.
Die in § 18 Abs. 1 HwO normierte Anzeigepflicht verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Eingriff in die Handlungsfreiheit der Unternehmer ist ganz geringfügig. Er ist andererseits erforderlich, um den Handwerkskammern die Feststellung der Voraussetzungen für die Eintragung in das nach § 19 HwO zu führende Verzeichnis und damit für die gesetzliche Zugehörigkeit zur Kammer zu ermöglichen.
Was im besonderen die Aufnahme der Schnellreinigungsbetriebe in die Anlage B betrifft, so meinen die Beschwerdeführer, da schon die Tätigkeit der "Chemischreiniger" (Anlage A Nr. 96 zur Handwerksordnung) kein Handwerk mehr sei, könne auch der Betrieb eines Schnellreinigers, der einen Ausschnitt aus dem umfassenderen Arbeitsgebiet des Chemischreinigers darstelle, nicht als handwerksähnlich angesehen werden.
Es läßt sich jedoch nicht feststellen, daß das Gewerbe der "Chemischreiniger" generell nicht mehr dem Handwerk zuzurechnen wäre. Bei der Erörterung der Anlage A und B zur Handwerksordnung im Bundestagsausschuß für Mittelstandsfragen hat der Vertreter des Bundesfachverbands Chemischreinigung im Gegenteil den handwerklichen Charakter seines Gewerbes unterstrichen und betont, daß auch die technische Entwicklung den Fachmann in diesem Gewerbe nicht entbehrlich gemacht habe (vgl. Kurzprotokoll der 76. Sitzung des Ausschusses vom 7. April 1965, 4. Wp., S. 8). Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sieht die in den Betrieben der Chemischreiniger ausgeübte Tätigkeit dann als Handwerk an, wenn in ihnen eine individuelle Vollreinigung von Textilien verschiedener Art angeboten wird, die trotz des Einsatzes von Maschinen noch in erheblichem Umfang Fachkenntnisse und Handfertigkeiten verlangt (BVerwG in GewArch 1964, S. 108 f.). Daß einzelne Betriebe dieser Art nicht mehr handwerklich betrieben werden, erlaubt keinen Schluß auf die Struktur des Gewerbes im ganzen.
Die Aufnahme des Gewerbes der Schnellreiniger in die Anlage B war bei den Beratungen des Mittelstandsausschusses umstritten. Nach dem Schriftlichen Bericht (S. 21) ist dem Ausschuß hier "die Entscheidung besonders schwer gefallen". Er hat schließlich die Aufnahme beschlossen, "weil die Mehrheit des Ausschusses glaubte, daß die gemeinsame Betreuung zusammen mit dem entsprechenden Handwerk durch die Handwerkskammer eine gewisse Gewähr dafür bietet, daß bisher aufgetretene Spannungen zwischen den unmittelbar beteiligten Organisationen ausgeglichen werden können". Das Motiv des Interessenausgleichs war danach nicht allein entscheidend, es hat lediglich, als die eingehende Erörterung der Sachfragen nicht zu einer alle Zweifel ausschließenden Lösung führte, den Ausschlag gegeben. Diese gesetzgeberische Entscheidung ist jedenfalls nicht willkürlich, da sie auf sachbezogenen Erwägungen beruht. Sie läßt im übrigen den Weg zu sachgemäßer Behandlung der Einzelfälle offen. Die Inhaber von Schnellreinigungsbetrieben können die Struktur ihrer Unternehmen selbst bestimmen. Es steht bei ihnen, ob und inwieweit sie in ihre Leistungen neben der rein maschinellen Reinigung auch eine manuelle Behandlung der Textilien aufnehmen wollen, die gewisse Kenntnisse und Fertigkeiten voraussetzt. Jedenfalls können Schnellreinigungsunternehmen handwerksähnlich betrieben werden; schon dies rechtfertigt ihre Aufnahme in die Anlage B. Einzelne Betriebe, bei denen das Merkmal der Handwerksähnlichkeit zu verneinen ist, sind, wie bereits erwähnt, nach § 18 Abs. 2 HwO von der Mitgliedschaft bei der Handwerkskammer ausgenommen. Sollte sich bei der Anwendung des Gesetzes ergeben, daß infolge der technischen Entwicklung die überwiegende Zahl der Schnellreinigungsbetriebe nicht mehr in handwerksähnlicher Betriebsform geführt wird, so wird der Bundesminister für Wirtschaft Anlaß haben, auf Grund der ihm in § 18 Abs. 3 HwO erteilten Ermächtigung das Schnellreinigungsgewerbe aus der Anlage B wieder zu streichen.
Ein besonderer Angriff der Beschwerdeführer richtet sich gegen § 20 HwO, insoweit er § 17 Abs. 2 für anwendbar erklärt. Sie sehen es als eine Verletzung ihres Grundrechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung an, daß die Beauftragten der Handwerkskammer das Recht erhalten sollen, ihre "Grundstücke und Geschäftsräume" zu betreten, um dort "Prüfungen und Besichtigungen" vorzunehmen.
Wortlaut und erkennbarer Zweck der Bestimmungen legen es nahe anzunehmen, daß sie nur das Betreten gewerblich genutzter Räumlichkeiten erlauben wollen, nicht auch das der privaten Wohnräume des Betriebsinhabers. Die Rüge der Beschwerdeführer wäre also gegenstandslos, wenn Geschäfts- und Betriebsräume überhaupt nicht unter den Begriff "Wohnung" im Sinne des Art. 13 GG fielen. Dieser Ansicht, die auch vom Bundesminister der Justiz vertreten wird, vermag das Bundesverfassungsgericht jedoch nicht beizutreten.
1. Art. 13 Abs. 1 GG umschreibt den von ihm geschützten Grundrechtsbereich mit einer seit langem feststehenden Formel. Schon die belgische Verfassung von 1831 hatte in Art. 10 dieses Grundrecht in die kurze und einprägsame Fassung gebracht: Le domicile est inviolable. Sie ist unverändert in den Grundrechtsabschnitt der Frankfurter Reichsverfassung von 1848/49 (§ 140) und in Art. 6 der Preußischen Verfassung vom 5. Dezember 1848/31. Januar 1850 übergegangen. Im Anschluß daran bestimmte Art. 115 der Weimarer Reichsverfassung: Die Wohnung jedes Deutschen ist für ihn eine Freistätte und unverletzlich.
Im Geltungsbereich der Preußischen Verfassung war es einhellige Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum, daß der Begriff "Wohnung" weit auszulegen sei und die Geschäftsräume (auch von Vereinen) mitumfasse (vgl. die Entscheidungen des Preußischen OVG in PrOVG 1, 375; 27, 325; 49, 207 und im PrVerwBl. Bd. 25 [1903/04], S. 795; ferner Anschütz, Die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat, Bd. I, 1912, Anm. II 1 zu Art. 6).
Die Staatsrechtslehre der Weimarer Zeit folgte ganz überwiegend dieser Auffassung (so etwa Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl., 1933, Erl. 1 zu Art. 115; Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 8. Aufl., 1931, Anm. 1 zu Art. 115).
Bei den Vorarbeiten zum Grundgesetz ging man zunächst im Anschluß an den Herrenchiemsee-Entwurf (Art. 5) von der Fassung des Art. 115 der Weimarer Reichsverfassung aus. Die Redaktoren kehrten schließlich jedoch zu der einfachen Formel der Preußischen Verfassung und der Frankfurter Reichsverfassung zurück. Eine Änderung der bisherigen Auslegung des Wohnungsbegriffs war nicht beabsichtigt (vgl. insbesondere die Äußerungen der Abgeordneten Zinn und v. Mangoldt, JbÖffR 1, S. 139 und 181). Das verfassungsrechtliche Schrifttum hat sich durchweg diese Auslegung zu eigen gemacht und bezieht Geschäftsräume in den Schutzbereich des Grundrechts ein. Dabei wird die Kontinuität der Rechtsentwicklung ebenso betont wie der Schutzzweck der Norm, die den räumlichen Bereich individueller Persönlichkeitsentfaltung sichern solle, zu der auch die ungestörte Berufsarbeit gehöre. Auch auf die praktischen Schwierigkeiten, die sich bei einer engeren Auslegung des Wohnungsbegriffs ergeben würden, wird hingewiesen (vgl. im einzelnen die Erläuterungswerke zum Grundgesetz: v. Mangoldt-Klein, 2. Aufl., Bd. I, S. 401; Bonner Kommentar - Zweitbearbeitung [Dagtoglou] - Rdnr. 21 zu Art. 13; Maunz-Dürig-Herzog, Rdnr. 1 zu Art. 13; ferner etwa Gentz, Die Unverletzlichkeit der Wohnung, 1968, S. 24 ff. mit weiteren Literaturangaben).
Ein Blick auf ausländische Regelungen zeigt, daß bei gleicher oder annähernd gleicher Fassung der Gesetzestexte die weite Auslegung des Wohnungsbegriffs vorherrscht (vgl. etwa für die Schweiz BGE 81 I, S. 119 ff.; für Österreich die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 22. November 1932 Nr. 1486, vom 14. März 1949 Nr. 1747, vom 2. Juli 1955 Nr. 2867 und vom 16. Dezember 1965 Nr. 5182, sowie Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten und der Menschenrechte, 1963, S. 241; für Italien: Enciclopedia del Diritto XIII [1964], S. 859 ff. und Faso, La Liberte di Domicilio, 1968, S. 34 ff.; für die USA die Dissenting opinion von Justice Frankfurter zur Entscheidung Davis v. United States vom 10. Juni 1946 - 328 US 582, 596 f. - und die Entscheidung See v. City of Seattle vom 5. Juni 1967 - 387 US 541 -).
2. Von der weiten Auslegung des Wohnungsbegriffs abzugehen, besteht kein Anlaß, auch wenn man berücksichtigt, daß in den dargestellten früheren und zum Teil auch in den ausländischen Regelungen dem Gesetzgeber stärkere Eingriffsrechte vorbehalten sind als in Art. 13 GG. Wurden die Geschäfts- und Betriebsräume schon in Zeiten eines prinzipiell weit weniger ausgebildeten Grundrechtsschutzes mit Selbstverständlichkeit zum Bereich der individuellen Freiheitssphäre des Bürgers gerechnet und damit den besonderen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen zum Schutze des Hausfriedens unterstellt, so wäre es schwer verständlich und würde der grundsätzlichen Einstellung des Verfassungsgebers von 1949 zuwiderlaufen, diese Räumlichkeiten jetzt generell von dem Schutz dieses Grundrechts auszunehmen. Die nunmehr seit mehr als einem Jahrhundert unverändert gebliebene Auslegung hat sich zu einer allgemeinen Rechtsüberzeugung verfestigt und dem Grundrecht eine Reichweite gegeben, die nur verkürzt werden dürfte, wenn nachgewiesen würde, daß zwingende sachliche Gründe eine solche Substanzminderung erforderten und daß die Entstehungsgeschichte ihr wenigstens nicht entgegenstünde. Das Gegenteil ist aber, wie dargelegt, der Fall. Nicht nur ist die herkömmliche Formulierung des Grundrechts unverändert übernommen worden; die zu ihrer Begründung abgegebenen und unwidersprochen gebliebenen Äußerungen der maßgebenden Redaktoren erweisen klar, daß mit der überlieferten Formel auch die bisherige Interpretation festgehalten werden sollte. Daß man angesichts der unmittelbar vorausliegenden geschichtlichen Erfahrung, die die Anfälligkeit gerade dieses Lebensbereichs gegenüber Eingriffen der öffentlichen Gewalt gezeigt hatte, an eine Einengung des Grundrechts gedacht haben sollte, ist ohnehin nicht zu vermuten. Nur die weite Auslegung wird auch dem Grundsatz gerecht, wonach in Zweifelsfällen diejenige Auslegung zu wählen ist, welche die juristische Wirkungskraft der Grundrechtsnorm am stärksten entfaltet (BVerfGE 6, 55 [72]. Sie fügt sich überdies sinnvoll in die Grundsätze ein, die das Bundesverfassungsgericht zur Interpretation des Grundrechts der Berufsfreiheit entwickelt hat. Wenn dort die Berufsarbeit als ein wesentliches Stück der Persönlichkeitsentfaltung gesehen und ihr deshalb im Rahmen der individuellen Lebensgestaltung des Einzelnen ein besonders hoher Rang zuerkannt wird [BVerfGE 7, 377 [397]; 13, 97 [104 f.]], so ist es nur folgerichtig, dem räumlichen Bereich, in dem sich diese Arbeit vorwiegend vollzieht, einen entsprechend wirksamen rechtlichen Schutz angedeihen zu lassen, jedenfalls den bereits bestehenden verfassungsrechtlichen Schutz dieser Räume nicht ohne zwingende Notwendigkeit zu schmälern. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß auch nur bei dieser Auslegung den juristischen Personen und den Personenvereinigungen der Schutz dieses Grundrechts, dessen sie bisher nach allgemeiner Meinung teilhaftig waren, erhalten werden kann.
Der Wortlaut des Art. 13 Abs. 1 GG kann demgegenüber nicht entscheidend sein. Die sprachliche Einkleidung dieses Grundrechts hat seit jeher die juristische Präzision zugunsten des feierlichen Pathos einer einprägsamen Kurzformel zurücktreten lassen. "Wohnung" ist in diesem Zusammenhang immer im Sinn der "räumlichen Privatsphäre" verstanden worden.
3. Die vom Bundesminister der Justiz vertretene engere Auslegung des Wohnungsbegriffs ist ersichtlich auch von der Sorge bestimmt, daß bei Einbeziehung der Geschäfts- und Betriebsräume in den Schutzbereich des Art. 13 GG viele herkömmliche Betretungs- und Besichtigungsrechte von Verwaltungsbehörden im Rahmen der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht nicht aufrechterhalten werden könnten, weil sie durch die Schrankenbestimmung des Art. 13 Abs. 3 GG nicht mehr gedeckt wären. Selbst wenn dies zuträfe, müßte es bedenklich erscheinen, den Wirkungsbereich des Grundrechts vom Schrankenvorbehalt her zu bestimmen und etwa zu argumentieren: weil bei weiter Auslegung die Schrankenziehung praktische Schwierigkeiten bereite, sei die engere Auslegung zu wählen, bei der die Schranken gegenstandslos würden. Vielmehr ist zunächst die materielle Substanz des Grundrechts zu ermitteln; erst danach sind unter Beachtung der grundsätzlichen Freiheitsvermutung und des Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit die rechtsstaatlich vertretbaren Schranken der Grundrechtsausübung zu fixieren. Die vom Bundesminister der Justiz befürchteten praktischen Schwierigkeiten lassen sich zudem, wie noch zu zeigen ist, durch eine differenzierende Auslegung weithin überwinden.
4. a) Die Einbeziehung der Geschäftsräume in den Schutzbereich des Art. 13 GG bedeutet zunächst, daß "Durchsuchungen" auch solcher Räume grundsätzlich nur durch den Richter angeordnet werden dürfen (Abs. 2). Der Bundesminister der Justiz erkennt an, daß insoweit prinzipiell das gleiche Schutzbedürfnis wie für Wohnräume besteht, und er ist der Auffassung, daß angesichts des in allen rechtsstaatlichen Demokratien ebenso wie in Deutschland seit langem anerkannten Schutzes auch von gewerblichen und betrieblichen Räumen gegen Durchsuchungen eine Einschränkung des grundsätzlichen Erfordernisses vorheriger richterlicher Anordnung nicht in Betracht komme. Dieses Ergebnis läßt sich aber bei der engeren Auslegung des Wohnungsbegriffs verfassungsrechtlich nicht mit genügender Sicherheit erreichen.
Es braucht hier nicht entschieden zu werden, wie weit der verfassungsrechtliche Begriff der "Durchsuchung" im einzelnen zu erstrecken ist (vgl. dazu BVerwGE 28, 285); denn die hier in Frage stehenden handwerksrechtlichen Betretungs- und Besichtigungsrechte sind keine Durchsuchungen.
b) Die prinzipielle Unverletzlichkeit der Wohnung wird in Art. 13 Abs. 3 GG dadurch gesichert, daß "Eingriffe und Beschränkungen", die nicht "Durchsuchungen" sind, nur unter ganz bestimmten, genau umschriebenen Voraussetzungen vorgenommen werden dürfen. Bei Wohnräumen im engeren Sinn entspricht diese strenge Begrenzung der zulässigen Eingriffe dem grundsätzlichen Gebot unbedingter Achtung der Privatsphäre des Bürgers. Zwar geht es zu weit, wenn der Bundesminister der Justiz annimmt, die Vorbehaltsschranken des Abs. 3 seien "der Sache nach (nur) auf Wohnräume zugeschnitten"; denn sowohl "zur Bekämpfung von Seuchengefahr" als auch "zum Schutze gefährdeter Jugendlicher" (namentlich unter dem Gesichtspunkt des Jugendarbeitsschutzes) kann auch das Betreten von Betriebs- und Arbeitsräumen durch die zuständigen Behörden sachdienlich und erforderlich sein. Doch kann es in der Tat als fraglich erscheinen, ob bei Einbeziehung der Geschäftsräume in den Geltungsbereich des Art. 13 Abs. 3 GG das in einer Reihe von Gesetzen den Verwaltungsbehörden eingeräumte Recht, zu Kontrollzwecken Betriebsräume zu betreten und darin Besichtigungen und Prüfungen verschiedener Art vorzunehmen, eine zureichende verfassungsrechtliche Grundlage hat. Zwar wird in manchen Fällen der Zweck der "Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" den Eingriff rechtfertigen, zumal bei der weiten, die mittelbare Gefahrenverhütung einschließenden Auslegung dieser Klausel, wie sie der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Februar 1964 (BVerfGE 17, 232 [251 f.]) zugrunde liegt. Soweit aber den mit der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht betrauten Behörden das Recht eingeräumt wird, Betriebs- und Geschäftsräume zu betreten, um dort im Zusammenhang mit der Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Auskunftserteilung Geschäftsbücher und Akten zu prüfen oder Waren und Einrichtungen zu besichtigen, wäre eine verfassungsrechtliche Grundlage für diese Maßnahmen nach herkömmlicher Auslegung nur durch eine nicht mehr vertretbare Überdehnung des Anwendungsbereichs des Abs. 3 zu gewinnen. Auf der anderen Seite ist dem Minister darin zuzustimmen, daß solche Betretungs- und Besichtigungsrechte vielfach ein unentbehrliches Kontrollinstrument der modernen Wirtschaftsaufsicht darstellen; ihre Bedeutung für einen wirksamen und gleichmäßigen Gesetzesvollzug wächst sogar noch mit dem Eindringen öffentlich-rechtlicher Steuerungselemente in die Wirtschaftsführung privater Unternehmen und der ihr korrespondierenden Verfeinerung und Intensivierung der Wirtschaftsaufsicht im weitesten Sinne.
Der Bundesminister der Justiz geht davon aus, daß es nicht in der Absicht des Parlamentarischen Rats lag, diese - ihm bekannten - Betretungs- und Besichtigungsrechte der Verwaltung zu beseitigen; er meint, bei der Formulierung des Art. 13 Abs. 3 GG seien diese Fälle "erkennbar nicht bedacht" worden. Diese Auffassung wird auch im Schrifttum vertreten (vgl. etwa die Kommentare von Maunz-Dürig-Herzog, Rdnr. 22 zu Art. 13; v. Mangoldt-Klein, 2. Aufl., Bd. I, S. 405 f. und Kern in Neumann- Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II, S. 105 ff.). Demgemäß ist der Bundesgesetzgeber, wie der Minister betont, seit Inkrafttreten des Grundgesetzes stets davon ausgegangen, daß solche Betretungs- und Besichtigungsrechte durch Art. 13 Abs. 3 GG nicht ausgeschlossen seien. Dieses Fortgelten auf Gewohnheitsrecht zu stützen, lehnt der Minister freilich mit Recht ab. Gegen die Annahme gewohnheitsrechtlicher Beschränkung von Freiheitsrechten sprechen angesichts der vom Verfassungsgeber jeweils sorgfältig dem Wesen der einzelnen Grundrechte angepaßten Schrankenregelung schon grundsätzliche Bedenken. Die einwandfreie Feststellung einer gemeinsamen Rechtsüberzeugung aller Beteiligten wäre in diesem Bereich überdies kaum möglich.
c) Bei dieser Sachlage erscheint eine Auslegung geboten und zulässig, die bereits bei dem Begriff der "Eingriffe und Beschränkungen" ansetzt und ihn in einer Weise interpretiert, die dem Schutzzweck des Grundrechts gerecht wird, dem erkennbaren Willen des Verfassungsgebers entspricht, aber auch auf die sachlichen Notwendigkeiten der Verwaltung des modernen Staates angemessen Bedacht nimmt. Diese Auslegung geht davon aus, daß - bei prinzipieller Einbeziehung auch der Geschäfts- und Betriebsräume in den Schutzbereich des Art. 13 GG - doch das Schutzbedürfnis bei den insgesamt der "räumlichen Privatsphäre" zuzuordnenden Räumen verschieden groß ist. Den Geschäfts- und Betriebsräumen eignet nach ihrer Zweckbestimmung eine größere Offenheit "nach außen"; sie sind zur Aufnahme sozialer Kontakte bestimmt, der Inhaber entläßt sie damit in gewissem Umfang aus der privaten Intimsphäre, zu der die Wohnung im engeren Sinn gehört. Dem stärkeren Bedürfnis nach Fernhaltung von Störungen des privaten Lebens und der räumlichen Sphäre, in der es sich entfaltet, entspricht es, daß die Begriffe "Eingriffe und Beschränkungen", soweit sie sich auf die Wohnung im engeren Sinn beziehen, streng ausgelegt werden. Das bedeutet, daß ein Betretungs- und Besichtigungsrecht der hier geregelten Art bei Wohnräumen ausgeschlossen ist. Denn hier greift der Schutzzweck des Grundrechts voll durch, dem Einzelnen das Recht, "in Ruhe gelassen zu werden" (BVerfGE 27, 1 [6]), zu sichern. Das gilt auch, soweit in diesen Räumen zugleich eine berufliche oder geschäftliche Tätigkeit ausgeübt wird. Bei reinen Geschäfts- und Betriebsräumen wird dieses Schutzbedürfnis durch den Zweck, den sie nach dem Willen des Inhabers selbst erfüllen sollen, gemindert. Die Tätigkeiten, die der Inhaber in diesen Räumen vornimmt, wirken notwendig nach außen und können deshalb auch die Interessen anderer und die der Allgemeinheit berühren. Dann ist es folgerichtig, daß die mit dem Schutz dieser Interessen beauftragten Behörden in gewissem Rahmen diese Tätigkeiten auch an Ort und Stelle kontrollieren und zu diesem Zweck die Räume betreten dürfen. Dieser zweckbestimmte Vorgang ist nicht eigentlich eine Störung des Hausfriedens. Der Betriebsinhaber wird demgemäß in aller Regel das Betreten der Räume durch Behördenbeauftragte nicht als einen Eingriff in sein Hausrecht empfinden. Sein psychischer Widerstand mag sich gegen die Besichtigung und Prüfung selbst richten, die er etwa als unnötig, belästigend und deshalb unzumutbar ansieht; in dem bloßen Betreten der Räume, die er durch ihre Zweckwidmung selbst nach außen geöffnet hat, wird er im allgemeinen eine Beeinträchtigung seiner Grundrechtssphäre nicht erblicken.
Geht man im Hinblick auf die Lückenhaftigkeit der Regelung mit dem Bundesminister der Justiz davon aus, daß Art. 13 Abs. 3 GG "von vornherein" nicht die üblichen Betretungs- und Besichtigungsrechte bei Betriebsgrundstücken und Geschäftsräumen erfassen sollte, so erscheint die Annahme nicht unberechtigt, daß auch der Parlamentarische Rat von dieser "unbefangenen" Betrachtungsweise ausgegangen ist. Es muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben zu prüfen, ob Anlaß besteht, zu gegebener Zeit diesen Willen durch eine Neuformulierung des Verfassungstextes eindeutig zum Ausdruck zu bringen.
5. Grenzt man den Kreis der hiernach nicht mehr als "Eingriffe und Beschränkungen" zu qualifizierenden Betretungs- und Besichtigungsrechte für Geschäfts- und Betriebsräume sachgemäß - d. h. unter Beachtung namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit - ab, so ergibt sich, daß insbesondere folgende Voraussetzungen zu fordern sind:
a) eine besondere gesetzliche Vorschrift muß zum Betreten der Räume ermächtigen;
b) das Betreten der Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen müssen einem erlaubten Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein;
c) das Gesetz muß den Zweck des Betretens, den Gegenstand und den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lassen;
d) das Betreten der Räume und die Vornahme der Besichtigung und Prüfung ist nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen.
Ist unter diesen Voraussetzungen das Betreten der Geschäfts- und Betriebsräume durch Beauftragte von Behörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit nicht als eine Beeinträchtigung des Rechts der Unverletzlichkeit der Wohnung anzusehen, so wird dadurch naturgemäß nicht ausgeschlossen, daß das Verwaltungshandeln, dessen Durchführung es dient, als solches unter anderen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten beanstandet werden kann.
6. Bei Anlegung dieser Maßstäbe bestehen gegen die hier angegriffenen Vorschriften der §§ 20, 17 Abs. 2 HwO keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie dienen berechtigten Interessen der Verwaltung und belasten den Betriebsinhaber nicht in unzumutbarer Weise. Seine privaten Wohnräume sind nicht betroffen.
(gez.) Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Brox, Dr. Simon
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