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Timestamp: 2020-06-04 07:36:36+00:00

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VG Stuttgart, 10 S 1116/13: VG Stuttgart: öffentlich, gebot der erforderlichkeit, aeuv, recht der europäischen union, europarechtskonforme auslegung, abfallentsorgung, eugh, vergabeverfahren, gefährdung, trennung
Urteil des VG Stuttgart vom 09.09.2013, 10 S 1116/13
Aktenzeichen: 10 S 1116/13
VG Stuttgart: öffentlich, gebot der erforderlichkeit, aeuv, recht der europäischen union, europarechtskonforme auslegung, abfallentsorgung, eugh, vergabeverfahren, gefährdung, trennung
VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 9.9.2013, 10 S 1116/13
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Mai 2013 - 2 K 936/13 - wird zurückgewiesen.
Der Streitwert wird unter entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf jeweils 7.500,-- EUR festgesetzt.
1Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist unbegründet.
2Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass der Widerspruch des Antragstellers gegen die Verfügung vom 11.02.2013, mit der der Antragsgegner die gewerbliche Altkleidersammlung im Sammelgebiet (Gebiet des Beigeladenen) untersagt hat, nach summarischer Prüfung wahrscheinlich Erfolg haben wird und deshalb dem Suspensivinteresse des Antragstellers der Vorrang vor dem entsprechend geringer zu gewichtenden öffentlichen Interesse am Sofortvollzug der Verfügung gebührt. Die im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründe, auf die der Senat seine Entscheidung zu stützen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Änderung der angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.
3Das Verwaltungsgericht hat erkannt, dass die Untersagung der vom Antragsteller im Gebiet des Beigeladenen betriebenen gewerblichen Sammlung von Altkleidern, Textilien und Schuhen (nachfolgend: Alttextilien) nicht mit einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) begründet werden kann: Selbst wenn durch die Sammeltätigkeit des Antragstellers (im Verbund mit anderen gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen) dem Beigeladenen jährlich Verwertungserlöse zwischen 200.000 Euro und 600.000 Euro an erzielbaren Verwertungserlösen entzogen würden, gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beigeladene im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG an der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehindert wäre. Zu der vom Antragsgegner behaupteten wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG) auf Grund der gewerblichen Sammlung fehlten verifizierbare Angaben zur Relation
zwischen dem Ausmaß des entzogenen Abfalls und dem insgesamt gesammelten Abfall. Infolgedessen sei in Bezug auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht erkennbar, inwieweit der Beigeladene als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger wesentliche Änderungen und Anpassungen seiner Entsorgungsstruktur vorgenommen habe. Zu einer eventuellen Erschwerung bzw. zu einem Unterlaufen des durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG geschützten Vergabeverfahrens fehlten valide Erkenntnisse, zumal eine genaue Vorhersage der zu erwartenden Sammelmengen ohnehin nicht möglich sei.
4Die Beschwerdebegründung macht in erster Linie geltend, dass das Verwaltungsgericht durchgehend unzutreffende Prüfungsmaßstäbe angelegt habe: Zu „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) könne der öffentlichrechtliche Entsorgungsträger die Pflichten nach § 20 KrWG schon dann nicht erfüllen, wenn möglichst niedrige, sozialverträgliche Gebühren infolge der gewerblichen Sammlung nicht eingeführt werden könnten; denn durch den dadurch bewirkten Entzug von Verwertungserlösen sei die - nach Europarecht zulässige - Quersubventionierung zwischen rentablen und unrentablen Bereichen der Abfallentsorgung nicht möglich. Beim Untersagungsgrund gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG (wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Einzelfallprüfung unzulässig; in Bezug auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei die gesetzlich geforderte „wesentliche Beeinträchtigung“ schon immer dann anzunehmen, wenn eine gewerbliche Sammlung und eine kommunale Sammlung um die gleichen Abfälle konkurrierten; ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG liege bereits vor, wenn - wie hier - der im Vergabeverfahren unterlegene Bieter eine eigene gewerbliche Sammlung einrichte oder wenn auf Grund gewerblicher Sammlungen die Menge der zu verwertenden Abfälle bei künftigen Ausschreibungen nicht belastbar kalkuliert werden könne.
5Dieser Vortrag des Beschwerdeführers begründet keine durchgreifenden Bedenken an der Richtigkeit der rechtlichen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Die Untersagungsverfügung vom 11.02.2013 ist auch nach Auffassung des Senats bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig. Infolgedessen muss die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO getroffene Aussetzungsentscheidung des Verwaltungsgerichts Bestand haben.
6Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG (vgl. in diesem Sinne ferner NdsOVG, Urt. v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - NdsVBl 2013, 218, 219; VG Würzburg, Beschl. v. 28.1.2013 - W 4 S 12.1130 - juris RdNr. 28).
71. Der Rückgriff auf § 62 KrWG (so VG Hamburg, Urt. v. 9.8.2012 - 4 K 1905/10 - ZUR 2013, 43, 44) ist ausgeschlossen, da es sich bei § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG um eine eigenständige Befugnisnorm handelt, die bei einer angezeigten gewerblichen Sammlung als spezielle Ermächtigungsgrundlage gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG Vorrang genießt (OVG Hamburg, Beschl. v. 20.3.2013 - 5 Bs. 208/12 - juris RdNr. 12; NdsOVG, Beschl. v. 15.8.2013 - 7 ME 62/13 - BA S. 2; Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung, Stand: EL 3/13 Mai 2013, § 18 KrWG RdNr. 60). Der Rückgriff auf § 62 KrWG kommt in Betracht, wenn eine Sammlung nicht angezeigt worden ist (VG Düsseldorf, Beschl. v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris RdNr. 9). Hier hat der Antragsteller die Sammlung formularmäßig am 24.12.2012 angezeigt; die
Anzeige ist am 28.12.2012 beim Antragsgegner eingegangen.
8§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normiert, anders als § 62 KrWG, eine gebundene Verwaltungsentscheidung. Wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind, muss die zuständige Behörde eine Untersagung der gewerblichen Sammlung vornehmen; Ermessen räumt das Gesetz der Behörde nicht ein. Im Regelungsgefüge des § 18 Abs. 5 KrWG fungiert Satz 2 allerdings als ultima ratio; das Verbot einer angezeigten Sammlung kommt nur in Betracht, wenn die Einhaltung bestimmter gesetzlicher Vorgaben „anders nicht zu gewährleisten ist“, d. h. Maßnahmen nach Satz 1 des § 18 Abs. 5 KrWG insbesondere die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht sicherzustellen vermögen. Dass dies der Fall ist, hat der Antragsgegner nicht dargetan (dazu unten III. 2. a aa).
92. In der Sache ist die Untersagungsverfügung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt. Letztgenannte Bestimmung ist lediglich als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert und setzt für die Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung von Abfällen zudem voraus, dass einer derartigen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. An der Rechtmäßigkeit dieser gesetzlichen Regelungen hat der Senat entgegen den verfassungs- bzw. europarechtlichen Zweifeln des Antragstellers nach summarischer Prüfung keine Bedenken.
10a) § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG steht in Einklang mit dem Grundgesetz. Zur Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW- /AbfG) wurde höchstrichterlich geklärt, dass der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt (BVerwG, Urt. v. 18.6.2009 - 7 C 16/08 - E 134, 154, 163 RdNr. 36). Für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung uneingeschränkt zu (VG Hamburg, a. a. O.), zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird.
11b) Bei europarechtskonformer Auslegung und Anwendung der §§ 18 Abs. 5 Satz 2, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG hat der Senat auch keine Zweifel an der Vereinbarkeit der gesetzlichen Bestimmungen mit dem EU-Recht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar (so ausdrücklich auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG, BT-Drucks. 17/6052, S. 85), diese sind jedoch europarechtlich gerechtfertigt. Dabei kann allerdings bei getrennt gesammelten Abfällen zur Verwertung aus privaten Haushaltungen nicht auf das sekundäre EU-Recht (Abfallrahmenrichtlinie, Abfallverbringungsverordnung) zurückgegriffen werden, weil dieses Recht insoweit nicht anwendbar ist (VG Hamburg, a. a. O., S. 44 f.). Die Rechtfertigung ergibt sich jedoch aus Art. 106 Abs. 2 AEUV. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Bestimmung können unter den dort genannten Voraussetzungen Beschränkungen sowohl der Warenverkehrsfreiheit als auch der Wettbewerbsfreiheit legitimiert werden.
12aa) Art. 106 Abs. 2 AEUV ist auf die Entsorgung von Alttextilien anwendbar (ebenso VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 38). Dass die Abfallverwertung Gegenstand einer Dienstleistung
von „allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ sein kann, ist geklärt (EuGH, Urt. v. 23.5.2000 - Rs. C-209/98 - Slg. 2000, I-3743 RdNr. 75). Speziell zum Abholen und zur Behandlung von Haushaltsabfällen hat der Gerichtshof entschieden, diese Tätigkeiten seien „unbestreitbar eine im Allgemeininteresse liegende Aufgabe“, die von privaten Unternehmen möglicherweise nicht in dem notwendigen Maß erfüllt werden könnten, so dass der Staat die Aufgabe „von Behörden wahrnehmen lassen kann“ (EuGH, Urt. v. 12.11.1998 - Rs. C-360/96 - Slg. 1998, I-6846 RdNr. 52). Danach kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, dass die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu qualifizieren ist (VG Ansbach, Urt. v. 23.1.2013 - AN 11 K 12.01588 - juris RdNr. 71). Die mitgliedstaatliche gesetzliche Zuweisung von zur Verwertung bestimmten Abfallfraktionen aus privaten Haushaltungen an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG) ist dem Grunde nach durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gedeckt (Dolde/Vetter, VBlBW 2010, 22 f.; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 526; Schink, in: ders./Versteyl, KrWG, 2012, § 20 RdNr. 21).
13Bestätigt wird dieses Verständnis des Art. 106 Abs. 2 AEUV durch das Protokoll Nr. 26 „über Dienste von allgemeinem Interesse“ (ABlEU 2010 C 83/308). Dieses Protokoll ist gemäß Art. 51 EUV Bestandteil des primären Unionsrechts. In dem Protokoll werden „die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden“ zu der Frage hervorgehoben, „wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind“. Dieses Protokoll Nr. 26 ist bei der Auslegung des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu beachten; inhaltlich weist es den Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum zu (Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Mai 2013, Art. 51 EUV RdNr. 13). Davon ist mit § 17 KrWG dem Grunde nach europarechtskonform Gebrauch gemacht worden (Dolde/Vetter, AbfallR 2011, 22, 23; Karpenstein/Schink, AbfallR 2011, 222, 230; Franßen, in: Hansmann/Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, 4. Aufl. 2012, Kap. 14 RdNr. 6).
14bb) In der Sache ist die Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit nach Art. 106 Abs. 2 AEUV nur gerechtfertigt, soweit die Abfallentsorgung ohne monopolartige öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen rechtlich oder tatsächlich „verhindert“ würde. Dafür ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Existenzgefährdung des mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Aufgabenträgers nicht notwendig, es genügt vielmehr, dass ohne die Exklusivrechte die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen Aufgaben gefährdet wäre oder dass jene Rechte erforderlich sind, um ihrem Inhaber die Erfüllung seiner Aufgaben zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen; bloße Zweckmäßigkeitserwägungen können dagegen die Schaffung von Monopolstrukturen nicht rechtfertigen (EuGH, Urt. v. 17.5.2001 - Rs. C-340/99 - Slg. 2001, I-4109 RdNr. 54; Urt. v. 15.11.2007 - Rs. C-162/06 - Slg. 2007, I-9911 RdNr. 35 und RdNr. 41).
15Diesen europarechtlichen Anforderungen wird § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dadurch gerecht, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ nach § 17 Abs. 3 KrWG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV konkretisiert werden. Darauf weist die Gesetzesbegründung ausdrücklich hin und betont, nach der Kollisionsklausel des § 17 Abs. 3 KrWG, für deren Auslegung „primär die Rechtsprechung des EuGH zu Artikel 106 Absatz 2 AEUV heranzuziehen“ sei, hätten öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, Drittbeauftragte und Rücknahmesysteme „zwar Beeinträchtigungen hinzunehmen, ihre Funktionsfähigkeit muss jedoch gewahrt bleiben“ (BT-Drucks. 17/6052,
S. 87). Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass dieses Verständnis des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG den Vorgaben des Art. 106 Abs. 2 AEUV in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs gerecht wird (ebenso VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 73). Folglich steht die Normgeltung auch insoweit außer Frage.
16cc) Der „soweit“-Satz in Art. 106 Abs. 2 AEUV ist rechtsnormativer Ausdruck des Gebots der „Erforderlichkeit“ (Wernicke, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, a. a. O., Art. 106 AEUV RdNr. 63 und RdNr. 72). Seine Anwendung gerade auf dem Gebiet der Abfallentsorgung ist geklärt (EuGH, Urt. v. 25.6.1998 - Rs. C-203/96 - Slg. 1998, I-4075 RdNr. 67; Rs. C-209/98, a. a. O., RdNr. 79 ff.). Eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit ist rechtlich nur zulässig, soweit es dem Inhaber eines ausschließlichen Rechts ermöglicht werden muss, seine im Allgemeininteresse liegende Aufgabe unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu erfüllen; eingeschlossen ist darin die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen (EuGH, Urt. v. 19.5.1993 - Rs. C-320/91 - Slg. 1993, 2533 RdNr. 16, 17; Urt. v. 25.10.2001 - Rs. C-475/99 - Slg. 2001, I-8089 RdNr. 57; Rs. C-162/06, a. a. O., RdNr. 36). Von Bedeutung ist das Gebot der “Erforderlichkeit” bei trennbaren Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Steht ein milderes Mittel zur Gewährleistung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstrukturen zur Verfügung, sind Monopolstrukturen im Entsorgungsbereich insoweit nicht erforderlich (Petersen, NVwZ 2009, 1063, 1070; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 526), etwa wenn und soweit das mit der Aufgabenerfüllung betraute Unternehmen die Abfallentsorgung auch ohne die Privilegierung ordnungsgemäß erfüllen kann (EuGH, Rs. C-203/96, a. a. O., RdNr. 67). Verwiesen ist damit auf die Beurteilung im Einzelfall.
17Auch vor diesem europarechtlichen Hintergrund hat der Senat keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG. Die gesetzliche Regelung nimmt keine europarechtswidrige (vgl. dazu Petersen, NVwZ 2009, 1063, 1070; Suhl, AbfallR 2012, 201, 212 f.) pauschale Zuordnung der getrennt erfassten Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor. Ausdrücklich betont die Gesetzesbegründung, die Einräumung exklusiver Rechte für jene Aufgabenträger stehe unter dem Vorbehalt der „Erforderlichkeit“; daher komme den Ausnahmetatbeständen, insbesondere der gewerblichen Sammlung (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG), eine wichtige Funktion zu, weil der vom Gesetz eingeräumten Möglichkeit gewerblicher Sammlungen im Bereich der Hausmüllentsorgung der Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit der notwendige Raum gegeben und dadurch die Verhältnismäßigkeit der Überlassungspflichten sichergestellt werde (BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f.). Daraus wird deutlich, dass die grundsätzliche Zuständigkeit öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für getrennt gesammelte Abfallfraktionen deshalb europarechtskonform ist, weil auch gewerbliche Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zugelassen werden können (Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 526; Kropp, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., Art. 16 AbfRRL RdNr. 37). Stehen § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Satz 1 des § 17 Abs. 3 KrWG gleichsam im Dienst des Art. 106 Abs. 2 AEUV, bedürfen Satz 2 und Satz 3 des § 17 Abs. 3 KrWG einer restriktiven, d. h. europarechtskonformen Auslegung (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 39), damit die praktische Wirksamkeit der Vorgaben des EU-Rechts nicht etwa im Gesetzesvollzug unterlaufen wird.
18Der Senat teilt die im Schrifttum (Suhl, AbfallR 2012, 201, 205 f.; Bickenbach, LKRZ 2012, 222, 227) geäußerten Bedenken an der Möglichkeit einer europarechtskonformen Handhabung jener gesetzlichen Bestimmungen nicht. Das Gesetz trifft keine starren
Festlegungen, sondern verwendet auslegungsfähige unbestimmte Rechtsbegriffe (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG: „überwiegende öffentliche Interessen“; § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG: „Funktionsfähigkeit“ des Aufgabenträgers etc.) und normiert in Satz 2 und Satz 3 des § 17 Abs. 3 KrWG, wie noch darzulegen sein wird, widerlegbare Vermutungen. Auslegung und Anwendung der Öffnungsklausel des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG können demnach im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV gehandhabt werden. Die praktische Wirksamkeit des EU-Rechts ist folglich zu bewerkstelligen. Dazu trägt auch die Verteilung der Darlegungs- und Beweislast bei; im Rahmen des Art. 106 Abs. 2 AEUV obliegt dem Mitgliedstaat bzw. dem Aufgabenträger, der sich zu seinen Gunsten auf diese Bestimmung beruft, der Nachweis für das Vorliegen der Privilegierungsvoraussetzungen (EuGH, Rs. C- 340/99, a. a. O., RdNr. 59; Rs. C-162/06, a. a. O., RdNr. 49). Diese verfahrensrechtliche Vorkehrung trägt zur europarechtskonformen Anwendung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei, so dass auch von daher an der Normgeltung ernsthafte Zweifel nicht bestehen.
19Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist die Untersagungsverfügung nicht schon deshalb rechtswidrig, weil nicht die „zuständige Behörde“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gehandelt hat. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht erkannt, dass das tätig gewordene Landratsamt des Antragsgegners nach § 23 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 LAbfG i. V. m. § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG als untere Verwaltungsbehörde für den Erlass der Untersagungsverfügung zuständig gewesen ist.
201. Ein Zuständigkeitsmangel liegt entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht etwa deshalb vor, weil eine „Interessenkollision“ gegeben wäre. Die Untersagungsverfügung ist vom Landratsamt als staatliche Behörde des Landes (Antragsgegner) erlassen worden; öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist der beigeladene Landkreis. Die im Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052, S. 17) zur Vermeidung von Interessenkonflikten vorgesehene „neutrale Behörde“ (§ 18 Abs. 1 Satz 2 des KrWG-E: Die zuständige Behörde oder ihr Träger „darf nicht mit Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 20 Absatz 1 betraut sein“.) ist auf Grund des Widerstands des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren (vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 116) nicht geltendes Recht geworden (vgl. die Beschlussempfehlung des BT-Umweltausschusses, BT-Drucks. 17/7505, S. 4). Die Bestimmung der „zuständigen Behörde“ obliegt demnach dem Landesrecht (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG). Dem Bundesrecht lässt sich keine verwaltungsorganisationsrechtliche Neutralitätspflicht in der Form entnehmen, dass die „zuständige Behörde“ und der „öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger“ zwingend unterschiedlichen Rechtsträgern angehören müssen. Es kann daher kein Verstoß gegen Bundesrecht darin gesehen werden, dass das als untere Verwaltungsbehörde agierende Landratsamt Behörde des Landkreises und zugleich untere staatliche Verwaltungsbehörde ist (§ 1 Abs. 3 LKrO).
21Die landesrechtliche Interessenkollisionsnorm des § 23 Abs. 3 Satz 2 LAbfG ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Danach geht die sachliche Zuständigkeit von der – an sich zuständigen – unteren Abfallrechtsbehörde auf die höhere Abfallrechtsbehörde über, wenn die Gebietskörperschaft (vgl. § 6 LAbfG), für deren Bezirk die untere Abfallrechtsbehörde zuständig ist, Antragsteller oder Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme ist. Im vorliegenden Fall decken sich zwar gemäß § 1 Abs. 4 LKrO der Bezirk des nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelnden Landratsamts und des beigeladenen Landkreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (§§ 20, 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 6 Abs. 1 LAbfG), jedoch ist die Gebietskörperschaft, d. h. der
Beigeladene, nicht Antragsteller oder Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme im Sinne des § 23 Abs. 3 Satz 2 LAbfG. Der Beigeladene hat am Verwaltungsverfahren lediglich in Gestalt der Stellungnahme vom 10. Januar 2013 gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG teilgenommen; dadurch ist er aber weder „Antragsteller“ noch „Adressat“ einer behördlichen Anordnung oder sonstigen abfallrechtlichen Maßnahme im Sinne des § 23 Abs. 3 Satz 2 LAbFG geworden.
222. Gegen die gesetzliche Zuständigkeitsregelung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, § 23 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 LAbfG bestehen nach summarischer Prüfung entgegen der Auffassung des Antragstellers keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit eine kompetentielle „Neutralitätspflicht“ als Gebot einer fairen Verfahrensgestaltung aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet wird (VG Düsseldorf, Beschl. v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris RdNr. 15; Beschl. v. 26.4.2013 - 17 L 580/13 - BA RdNr. 15; Beschl. v. 8.5.2013 - 17 L 585/13 - BA RdNr. 15), folgt daraus nicht zwingend die Trennung der Zuständigkeiten dergestalt, dass die Aufgabenbereiche (behördlicher Vollzug des KrWG, öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger) unterschiedlichen Rechtsträgern zugeordnet werden müssen. Das mag zweckmäßig und rechtspolitisch wünschenswert sein; rechtsstaatlich geboten ist eine solche organisatorische Aufgabentrennung nicht. Zu fordern ist die neutrale Aufgabenwahrnehmung der zuständigen Behörde. Diese kann sogar bei einer Behörde mit Doppelzuständigkeiten in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise dadurch gesichert werden, dass behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt ist (BVerwG, Urt. v. 18.3.2009 - 9 A 39/07 - E 133, 239, 245 RdNr. 24).
23Der Antragsgegner hat im Beschwerdeverfahren überzeugend dargelegt, dass die neutrale Aufgabenwahrnehmung in rechtlicher Hinsicht im vorliegenden Fall schon dadurch gesichert wird, dass das Landratsamt (intern: Amt für Wasserwirtschaft) als untere Abfallrechtsbehörde „zuständige Behörde“ im Sinne des § 18 KrWG ist, während die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vom Abfallwirtschaftsbetrieb des Landkreises in Gestalt eines Eigenbetriebs wahrgenommen werden. Dies stellt - zumal nicht einmal eine Doppelzuständigkeit des Landratsamts besteht - eine hinreichende Trennung der Aufgabenbereiche dar. Die personelle Trennung setzt voraus, dass unterschiedliche natürliche Personen als Amtswalter in den beiden Aufgabenbereichen entscheidungsbefugt sind (OVG NRW, Beschl. v. 19.7.2013 - 20 B 530/13 - juris RdNr. 25). Auch diese Anforderung ist nach gegenwärtigem Erkenntnisstand hier gewahrt. Für die Aufgaben der Abfallwirtschaft im Eigenbetrieb einerseits und der Vollzugsbehörde nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG andererseits sind unterschiedliche Amtswalter verantwortlich, eine „Personalunion“ der verantwortlichen Personen ist nicht ersichtlich. Die rechtsstaatlich gebotene Distanz und Unabhängigkeit sind demnach beachtet.
243. Auf Grund summarischer Prüfung hat der Senat keine ernsthaften Zweifel daran, dass die gesetzlichen Zuständigkeitsregelungen auch mit europarechtlichen Vorgaben vereinbar sind. Das EU-Abfallrecht (insbesondere die Abfallrahmenrichtlinie) verlangt nicht die Schaffung einer „neutralen Behörde“ als zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Das positivierte Unionsrecht steht § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, § 23 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 LAbfG folglich nicht entgegen.
25Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 102, 106 AEUV im Sinne des EuGH-Urteils „MOTOE“ (EuGH, Urt. v. 1.7.2008 - Rs. C-49/07 - Slg. 2008, I-4863 = EuZW 2008, 605 m. Anm. Fuders), wonach es europarechtlich problematisch sein soll, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über Sammlungen von dessen
Wettbewerbern entscheide (Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 RdNr. 8; ähnliche Kritik bei Weidemann, AbfallR 2012, 96, 100; Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16). Die Entscheidung „MOTOE“ ist mit der vorliegenden Fallkonstellation kaum vergleichbar. Dort war einer juristischen Person, die selbst Motorradrennen veranstalten und kommerziell nutzen konnte, durch staatlichen Akt die Befugnis verliehen worden, ihr Einverständnis zu Anträgen auf Genehmigung der Durchführung solcher Rennen zu erklären, ohne dass diese Befugnis Beschränkungen oder Bindungen oder einer Kontrolle unterlag (EuGH, Rs. C-49/07, a. a. O., RdNr. 51); hier geht es um den rechtlich geprägten Gesetzesvollzug durch die Abfallrechtsbehörde, die als solche in keinem Wettbewerb zu privaten Abfallentsorgungsunternehmen steht (vgl. auch VG Hamburg, a. a. O., S. 47; Buch/Strecker, AbfallR 2013, 121, 124). Sodann entscheidet die Abfallrechtsbehörde auch nicht „in eigener Sache“; diese Behörde fungiert im vorliegenden Zusammenhang als staatliche Behörde des Antragsgegners (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, § 1 Abs. 3 Satz 2 LKrO) und unterliegt der Fachaufsicht des Landes (§ 20 Abs. 2 LVG, vgl. auch § 53 Abs. 1 LKrO), während die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 1, § 20 KrWG) vom Beigeladenen wahrgenommen (§ 6 Abs. 1 LAbfG) und als weisungsfreie Pflichtaufgabe (§ 2 Abs. 3 Satz 1 LKrO) erfüllt wird. Europarechtlich ist zu differenzieren: Die Verbote nach 106 Abs. 1 AEUV sind an die Mitgliedstaaten gerichtet, während Art. 102 AEUV an die Unternehmen adressiert ist; daher gilt Art. 102 AEUV unmittelbar nur für wettbewerbswidrige Verhaltensweisen der Unternehmen selbst und nicht für staatliche Maßnahmen (EuG, Urt. v. 20.9.2012 - T-169/08 - RdNr. 86, 107). Der Beigeladene, nicht der Antragsgegner, betreibt mit seinem Abfallwirtschaftsbetrieb ein „Unternehmen“ im Sinne des Art. 102 AEUV; in der Sache kann angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und Stadtkreise mit den Aufgaben der Abfallentsorgung (§ 6 LAbfG) kaum von einer marktbeherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder einem wesentlichen Teil desselben gesprochen werden (BVerwG, Urt. v. 18.6.2009 - 7 C 16/08 - E 134, 154, 164 RdNr. 39; VG Düsseldorf, a. a. O., jeweils RdNr. 25). Folglich kann die gesetzliche Zuständigkeitsregelung nicht über Art. 106 Abs. 1 i. V. m. Art. 102 AEUV europarechtswidrig sein.
26Dass die behördliche „Neutralitätspflicht“ auch unter europarechtlichen Vorzeichen auf unterschiedliche Art und Weise erfüllt werden kann, steht außer Frage. Die Bundesregierung weist auf „geeignete organisatorische Maßnahmen“ hin, wie etwa „Aufgabendelegation an andere Landesbehörden, interne Trennung von Zuständigkeiten, Transparenz der Entscheidungsabläufe oder spezifische Kontrollvorbehalte“ (BT-Drucks. 17/6052, S. 88). Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass die vorstehend dargelegte Trennung der Aufgabenbereiche von unterer Abfallrechtsbehörde (als staatliche Behörde) einerseits und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger (als Selbstverwaltungskörperschaft) andererseits der geforderten Trennung der Zuständigkeiten im Abfallrecht genügt; hinzu tritt die erwähnte personelle Trennung der entscheidungsbefugten Amtswalter (s. o. B. II. 2.). Da die Verwaltung verfassungsrechtlich an Gesetz und Recht gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 25 Abs. 2 LV), gibt es ohne konkreten gegenläufigen Anhaltspunkt keinen Anlass für die Annahme, die im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zuständige Behörde werde mangels Wahrung der gebotenen Distanz und Unabhängigkeit das Neutralitätsgebot im Verwaltungsverfahren nicht beachten.
27An dieser Einschätzung ändern die vom Antragsteller mit Schriftsatz vom 22. August 2013 - erneut und bekräftigend - vorgetragenen Zweifel (noch) nichts. Der Antragsteller weist darauf hin, dass im Land Thüringen das dort landesweit zuständige Landesverwaltungsamt auf 221 angezeigte gewerbliche Sammlungen in weniger als 5 %
der Fälle mit Untersagungen und Befristungen reagiert habe, während der Antragsgegner eine Quote von 100 % erreiche. In seiner Antwort auf eine entsprechende parlamentarische Anfrage betont das für die Abfallwirtschaft zuständige Thüringer Ministerium (unter Auswertung divergierender Quoten auch aus Bayern und Nordrhein- Westfalen), seit dem Inkrafttreten des neuen Abfallrechts habe sich insbesondere zu § 17 Abs. 3 KrWG noch keine einheitliche und gefestigte Rechtsprechung herausgebildet; es sei daher „leicht nachvollziehbar, weshalb bei der Anwendung der einzelnen Kriterien unterschiedlich vorgegangen wird“ (Thüringer Landtag, Drucks. 5/6410, S. 2). Vor dem Hintergrund dieser zutreffenden Beurteilung der Rechtslage hat der Senat keinen Grund zu der Annahme, dass der Antragsgegner den gesetzeskonformen Vollzug des neuen Rechts auch dann noch verweigern wird, wenn sich zur Auslegung des § 17 Abs. 3 KrWG eine einheitliche und gefestigte Rechtsprechung herausgebildet haben wird.
28Ob in Fallgestaltungen der vorliegenden Art abweichend von § 23 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 LAbfG die Aufgabendelegation an eine andere Landesbehörde die zweckmäßigere Lösung zur Vermeidung denkbarer Interessenkonflikte wäre, um bereits jeden Anschein einer Entscheidung „in eigener Sache“ zu vermeiden (vgl. insoweit zum niedersächsischen Landesrecht NdsOVG, Urt. v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - NdsVBl 2013, 218, 220 m. krit. Anm. Schwind und zust. Bespr. Dippel, AbfallR 2013, 186 ff.; seine Rspr. bestätigend NdsOVG, Beschl. v. 15.8.2013 - 7 ME 62/13 - BA S. 6 f.), ist eine hier nicht zu beurteilende rechtspolitische Frage.
29Die Untersagungsverfügung ist rechtswidrig, weil sie nicht im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der – hier allein in Betracht kommenden – Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen dient. Danach ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen aus privaten Haushaltungen (bei ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung) nur unzulässig, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung entgegenstehen. Der Senat zweifelt nicht daran, dass es sich bei den fraglichen Alttextilien um „Abfall“ im Rechtssinne (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG) handelt; die vom Antragsteller hiergegen vorgebrachten Einwände (Wunsch der ehemaligen Besitzer nach Wiederverwendung der Alttextilien, hohe tatsächliche Wiederverwendungsquoten etc.) mögen bei einer Weitergabe der Alttextilien beispielsweise an „Second Hand Shops“ zum Tragen kommen; werden derartige Gegenstände jedoch in Sammelcontainer gegeben, liegt eine „Entledigung“ im Sinne des § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG vor, weil nach der Aufgabe der Sachherrschaft über die Alttextilien lediglich eine bloße Hoffnung auf Wiederverwendung der Gegenstände nach einem Sortierungsprozess besteht (VG Düsseldorf, Beschl. v. 21.3.2013, a. a. O., RdNr. 35 ff.; ebenso zum KrW-/AbfG - unter Einbeziehung europäischen Rechts - BVerwG, Urt. v. 19.11.1998 - 7 C 31/97 - NVwZ 1999, 1111). Ernstliche Zweifel bestehen auch nicht daran, dass der Antragsteller eine „gewerbliche Sammlung von Abfällen“ (§ 3 Abs. 18 KrWG) im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen betreibt (vgl. zu der insoweit seit dem 1. Juni 2012 geltenden neuen Rechtslage NdsOVG, Urt. v. 21.3.2013, a. a. O., S. 219).
301. Der gewerblichen Sammlung des Antragstellers stehen indessen nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand keine „überwiegenden öffentlichen Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Das wäre nur dann der Fall, wenn die betreffende gewerbliche Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten oder des nach Maßgabe von § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdete (§ 17 Abs. 3 Satz
1 KrWG). Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine abschließende Regelung der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG maßgeblichen öffentlichen Interessen. Rechtsdogmatisch ist § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, wie schon der Wortlaut deutlich macht, als zwingende Vorschrift ausgestaltet (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 38; Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 2012, § 17 RdNr. 41: „Abwägungsvorgang durch das Gesetz antizipiert“). In der Sache muss jedoch ausweislich des insoweit unmissverständlichen Wortlauts von Satz 1 und Satz 2 des § 17 Abs. 3 KrWG eine „Gefährdung“ des Schutzguts (Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers etc.) vorliegen. Das ist hier nicht der Fall; vom Antragsgegner ist dies jedenfalls nicht dargelegt und nachgewiesen worden.
31a) Für eine „Funktionsgefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG fehlen konkrete Anhaltspunkte. Der Antragsgegner hat keine Fakten dafür vorgetragen, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten gefährdet oder zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird, falls der Antragsteller die gewerbliche Sammlung von Alttextilien - auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen - durchführt. Die Darlegungslast insoweit obliegt der Verwaltung (OVG NRW, Beschl. v. 19.7.2013 - 20 B 122/13 - juris RdNr. 15). Dies fordert gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV auch das EU-Recht (s. o. B. I. 3 b cc). Den sich daraus ergebenden Anforderungen genügt der Vortrag des Antragsgegners nicht.
32aa) Der Antragsgegner macht geltend, die gewerbliche Sammlung stehe einer möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebührengestaltung entgegen; in Bezug auf „unrentable“ Bereiche sei dem Beigeladenen die - europarechtlich nach Art. 106 Abs. 2 AEUV zulässige - Quersubventionierung im Abfallwirtschaftsbetrieb nicht möglich. Konkrete Zahlen nennt der Antragsgegner nicht; was unter „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) verstanden wird, ist im Beschwerdeverfahren nicht spezifiziert worden. Sodann spricht der Antragsgegner von einer „fühlbaren Behinderung“ bei der vom Beigeladenen angestrebten sozialverträglichen Gebührengestaltung und verweist darauf, dass durch die Konkurrenz der gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen dem Gebührenhaushalt Verwertungserlöse von rund 850.000,- Euro jährlich entzogen würden; dieser Betrag fehle, um den unrentablen Bereich der Hausmüllentsorgung ausgleichen zu können. Konkrete Zahlen dazu, welche Gebührenreduzierung der Einsatz von 850.000,- Euro für eine Quersubventionierung im Abfallwirtschaftsbetrieb des Beigeladenen dem einzelnen Gebührenzahler brächte, nennt der Antragsgegner ebenfalls nicht. Die allzu vagen und pauschalen Annahmen und Thesen des Antragsgegners genügen der Darlegungslast nicht (OVG NRW nennt in seinem Verfahren 20 B 122/13, a. a. O., RdNr. 16, einen derartigen Vortrag „dürftig“). Um eine tragfähige Beurteilung der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG vornehmen zu können, ist eine Analyse und Bewertung der tatsächlichen, konkreten Auswirkungen der gewerblichen (und ggf. gemeinnützigen) Sammlung(en) auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unerlässlich (VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 83). Das verlangt nicht zuletzt das Unionsrecht. Die dafür vom Antragsgegner zu schaffenden tatsächlichen Grundlagen fehlen.
33bb) Der Argumentation des Antragsgegners liegt ein Modell der Abfallentsorgung zu Grunde, in dem jede gewerbliche Sammlung, die den Abfällen aus privaten Haushaltungen veräußerbare (Wert-)Stoffe und Gegenstände entzieht, unzulässig ist, weil sie per se niedrigere Abfallgebühren verhindert, so dass gewerbliche Sammlungen mit der öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungswirtschaft systematisch unvereinbar sind (in
diesem Sinne VG Hamburg, a. a. O., S. 49; Queitsch, AbfallR 2012, 290 ff.). Eine derartige Deutung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist indes mit Art. 106 Abs. 2 AEUV nicht vereinbar; danach muss die Möglichkeit zum Wettbewerb auf dem Abfallentsorgungsmarkt durch private Konkurrenz erhalten bleiben und die Prüfung im Einzelfall erfolgen (Schomerus, a. a. O., § 17 RdNr. 48, 49; Dippel, a. a. O., § 17 RdNr. 49, 57). § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG lässt die gebotene europarechtskonforme Handhabung zu; die Bestimmung wird verschiedentlich als widerlegbare Vermutungsregel qualifiziert (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 38; Dippel, a. a. O., § 17 RdNr. 57). Richtig dürfte zur Sicherung der Europarechtskonformität des deutschen Rechts jedenfalls der Zugriff auf den normativen Gehalt der maßgeblichen Bestimmungen sein: Wenn der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung, um private Wettbewerber ausschließen zu können, eine „Gefährdung“ drohen muss (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) bzw. die Aufgabenerfüllung bei Zulassung der privaten Konkurrenz „verhindert“ werden würde (Art. 106 Abs. 2 AEUV), ist das vom Antragsgegner postulierte Modell der systematischen Unvereinbarkeit zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Abfallentsorgung im Hausmüllbereich de lege lata nicht vertretbar, sondern es muss im konkreten Fall zumindest eine Art Geringfügigkeitsschwelle beachtet werden, um „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“ der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung gefährdet zu sehen (VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 82, spricht mit Blick auf die Müllgebühren von einer Erheblichkeitsgrenze bzw. Toleranzschwelle von 10% bis 12%; ähnlich OVG Hamburg, a. a. O., RdNr. 15 f.). Dazu hat der Antragsgegner nichts von Substanz vorgetragen. Auch sonst ist eine wirkliche „Gefährdung“ der Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht erkennbar.
34Die vagen, pauschalen und unspezifischen Annahmen des Antragsgegners erlauben allenfalls die rechtliche Schlussfolgerung, dass die gewerbliche Sammlung des Antragstellers - sowie andere gewerbliche Sammlungen im Landkreisgebiet - den Abfallwirtschaftsbetrieb des Beigeladenen bzw. einen von diesem beauftragten Dritten beeinträchtigen könnte. Dies genügt jedoch für die Bejahung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht. Nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Gesetzgebers sind „Beeinträchtigungen“, also unterhalb der Schwelle einer „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit bleibende Nachteile, hinzunehmen (BT-Drucks. 17/6052, S. 87). Jede andere Deutung des Gesetzes wäre mit Art. 106 Abs. 2 AEUV unvereinbar; die europarechtskonforme Handhabung des nationalen Rechts ist indessen nicht disponibel.
35b) Der Antragsgegner hat auch nicht dargetan, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 KrWG deshalb zu bejahen sind, weil die „Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird“ (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG). Nach summarischer Prüfung ist weder ein Fall nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gegeben, noch ist das Regelbeispiel gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG vorliegend erfüllt; den Tatbestand des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG macht der Antragsgegner nicht geltend.
36aa) Der Antragsgegner beruft sich darauf, dass der Beigeladene in dem betroffenen Entsorgungsgebiet bereits in öffentlich-rechtlicher Verantwortung Alttextilien über Sammelcontainer haushaltsnah erfasst und einer hochwertigen Verwertung zuführt; daher sei nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine konkurrierende gewerbliche Sammlung unzulässig, eine Einzelfallprüfung dürfe nicht (mehr) durchgeführt werden. Folglich komme es auf den Umfang der gewerblichen Sammlung nicht an, und auch die Relation des gewerblich gesammelten Abfalls zur Abfallmenge insgesamt sei unbeachtlich. Konkurrierten eine gewerbliche Sammlung und eine kommunale Sammlung um die
gleichen Abfälle, nehme das Gesetz eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung an, so dass die gewerbliche Sammlung unzulässig sei.
37(1) Diese Maßstabsbildung verfehlt das geltende Recht. Die Argumentation des Antragsgegners stützt sich auf ein enges Verständnis des Gesetzeswortlauts. Danach soll ein bestehendes Entsorgungssystem (falls „haushaltsnah“, „hochwertig“) gegen jedwede private Konkurrenz geschützt werden, sofern nicht ausnahmsweise § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG eingreift; ob tatsächlich eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt, soll - auch im Falle der Drittbeauftragung - unbeachtlich sein, weil ein Nebeneinander von Sammlungen gleicher Abfallarten gesetzlich ausgeschlossen sei (VG Köln, Beschl. v. 25.1.2013 - 13 L 1796/12 - BA RdNr. 10 und 11; Queitsch, UPR 2012, 221, 226; ders., AbfallR 2012, 290, 292). Diese Rechtsauffassung führt im Ergebnis zu einem absoluten Konkurrentenschutz, falls ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem besteht; danach soll jedweder Wettbewerb im Bereich der hier fraglichen Abfallentsorgung per se unzulässig sein.
38Ein solches Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, das die bloße Existenz eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. einen von diesem beauftragten Dritten für den Ausschluss einer gewerblichen Sammlung genügen lässt, ist nicht europarechtskonform (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 41 f.); sie verfehlt die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV, verstößt insbesondere gegen das Gebot der „Erforderlichkeit“. Eine derartige Deutung des Gesetzeswortlauts ist allerdings keineswegs zwingend und wird durch die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte widerlegt, so dass Sinn und Zweck des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung der Bestimmung gebieten.
39(2) Ob § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen eine - ggf. widerlegbare (so VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 85; VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 38; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 527; Dippel, a. a. O., § 17 RdNr. 65) oder unwiderlegbare (so Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136; Queitsch, AbfallR 2013, 169, 173) - Vermutungsregelung trifft , bedarf jedenfalls in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner Klärung, weil die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Mit der Formulierung „insbesondere“ stellt der Gesetzgeber klar, dass auf der Tatbestandsseite Regelbeispiele normiert werden; dies schließt nicht aus, dass die in dem Regelbeispiel zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise nicht zutrifft. Nach dem Gesetzeswortlaut liegt im konkreten Fall mithin nicht zwingend eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vor, falls das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bejaht wird; vielmehr kann im Einzelfall eine gewerbliche Sammlung bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durchaus zulässig sein (Beckmann/Wübbenhorst, DVBl 2012, 1403, 1408).
40Gesetzessystematisch fungiert § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach wird in einem materiellen Sinne vorausgesetzt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich beeinträchtigt wird“. Dieses schon europarechtlich gebotene materielle Verständnis ist gleichsam nicht hintergehbar, weil jene Bestimmung in dem Kaskadenmodell des § 17 Abs. 3 KrWG ihrerseits eine Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG darstellt; die dort geschützte
Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten kann sinnvollerweise nicht bereits auf Grund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden. Schließlich darf nicht verkannt werden, dass die in § 17 Abs. 3 KrWG angelegten Konkretisierungsstufen der Konturierung „überwiegender öffentlicher Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dienen; dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff nicht allein mit einem formalistischen Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zureichend ausgefüllt werden kann, liegt auf der Hand.
41Entstehungsgeschichtlich hat das Merkmal „wesentliche Beeinträchtigung“ europarechtliche Ursprünge. Vor dem Hintergrund des Art. 106 AEUV hatte die EU- Kommission im Notifizierungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 28. Mai 2011 darauf hingewiesen, dass nur „wesentliche“ Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Kommunen im Rahmen der Einzelfallabwägung des § 17 Abs. 3 KrWG berücksichtigt werden dürften; andernfalls könne der Zugang eines neuen Wettbewerbers EU-rechtswidrig behindert werden (Mitteilung SG[2011] D/51545 im Notifizierungsverfahren 2011/0148/D). Unter ausdrücklicher Erinnerung an diesen Vorgang hat die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates die EU-rechtskonforme Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG angemahnt (BT-Drucks. 17/6645, S. 5). Der zuständige BT-Ausschuss hat in seiner Beschlussempfehlung darauf reagiert (BT-Drucks. 17/7505, S. 3). Die europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des innerstaatlichen Rechts drängt sich geradezu auf.
42Nach Sinn und Zweck des Kaskadenmodells gemäß § 17 Abs. 3 KrWG steht Satz 3 Nr. 1 im Dienste der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungssystems (Satz 1). Eine „Gefährdung“ dieser Funktionsfähigkeit (Satz 2) durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann allenfalls angenommen werden, wenn die gewerbliche Sammlung – „in ihrer konkreten Ausgestaltung“ und ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) – mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Aufkommens einer bestimmten Abfallart (hier: Alttextilien) im Entsorgungsgebiet erfasst (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 42: keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit bei lediglich 10% bis 15% einer getrennt erfassten Abfallfraktion; ebenso Dippel, a. a. O., § 17 RdNr. 66 m. Nachw. zur entsprechenden Rechtsprechung nach dem KrW-/AbfG). Ein anderes Gesetzesverständnis wäre europarechtlich kaum haltbar (VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 85). Und selbst bei rein innerstaatlich angelegter Gesetzesdeutung kann ernsthaft nicht davon gesprochen werden, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich“ beeinträchtigt wird, wenn nur eine eher geringfügige gewerbliche Sammlung bestimmter Abfälle stattfindet (OVG Hamburg, a. a. O., RdNr. 19). Andernfalls bewirkte die Gesetzesanwendung einen rechtlich unzulässigen absoluten Konkurrentenschutz.
43Der Antragsgegner hat - von seinem Standpunkt aus folgerichtig - kaum substantielle Ausführungen zur Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen gemacht. Es werden lediglich Prognosen darüber angestellt, welche Mengen von Alttextilien aus privaten Haushaltungen jährlich eingesammelt werden könnten (ca. 1.600 t). Was dies für die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen bedeutet, wird nicht dargelegt; insbesondere bleibt offen, ob darin eine „wesentliche Beeinträchtigung“ gesehen werden kann. Keine Angaben finden sich ferner
dazu, ob eine eventuelle „wesentliche Beeinträchtigung“ als „Gefährdung“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gedeutet werden könnte. Auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG (im Sinne der europarechtskonformen Deutung) kann sich der Antragsgegner demzufolge nicht berufen.
44bb) Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht etwa deshalb anzunehmen, weil die Zulassung der gewerblichen Sammlung des Antragstellers gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschweren oder unterlaufen würde. Diese Bestimmung schützt das – bereits durchgeführte oder bevorstehende – Vergabeverfahren; Prämisse der Regelung ist die Gewährleistung von Wettbewerb um den Abfallentsorgungsmarkt, nicht in diesem Markt. Nach dem gesetzgeberischen Willen zielt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG auf „die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung

References: § 17
 § 20
 § 17
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 § 17
 § 17
 § 80
 § 18
 § 62
 § 18
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 § 17
 § 17
 Art. 12
 § 22
 § 17
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 § 20
 Art. 106
 Art. 51
 Art. 106
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 § 17
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 EuGH 
 § 17
 Art. 106
 Art. 106
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 § 17
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 Art. 16
 § 17
 § 17
 Art. 106
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 § 17
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 § 23
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