Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pobyt-cizincu-zruseni-platnosti-rozhodnuti-o-spravnim-vyhosteni-rizeni-pred-soudem-kompetencni-vyluka.p1085.html
Timestamp: 2019-11-18 21:45:05+00:00

Document:
Pobyt cizinců: zrušení platnosti rozhodnutí o správním ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Pobyt cizinců: zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Řízení před soudem: kompetenční výluka
Ej 109/2007
Pobyt cizinců: zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění
k § 122 odst. 5 a § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 217/2002 Sb. a č. 222/2003 Sb.*) (v textu též „zákon o pobytu cizinců“)
I. Žadatel o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění je legitimován k žalobě proti zamítavému rozhodnutí správního orgánu, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení; rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 122 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a není vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví, byť je založeno na správním uvážení. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající z ústavních principů, v prvé řadě zákazu libovůle, principu rovnosti a zákazu diskriminace. Dodržení těchto mezí musí podléhat soudnímu přezkumu.
II. Výluka ze soudního přezkumu podle § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, se na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nevztahuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52)
srov. č. 575/2005 Sb. NSS, č. 809/2006 Sb. NSS a č. 906/2006 Sb. NSS., Soudní
ve věcech správních č. 839/2001 a č. 233/1998, nález č. 76/2001 Sb. ÚS (IV. ÚS 393/2000).
Hoang H. (Vietnamská socialistická republika) proti Ministerstvu vnitra o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.
Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Ostrava, oddělení cizinecké policie Frýdek-Místek, dne 9. 9. 2003 uložila žalobci správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců s dobou platnosti na tři roky od nabytí právní moci rozhodnutí. Odvolání proti tomuto rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie v Praze, dne 5. 1. 2004 zamítla a původní rozhodnutí potvrdila.
Žalobce požádal dne 13. 10. 2005 o zrušení platnosti tohoto rozhodnutí ve smyslu § 122 odst. 5 zákona. Žádost odůvodnil zejména tím, že je držitelem platného cestovního pasu Vietnamu a víza vydaného s platností do 21. 11. 2005, a dále tím, že dne 25. 7. 2005 uzavřel manželství se státní občankou České republiky Petrou K. Od doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění pobývá na území České republiky legálně, a vzhledem k faktu, že podal též žádost o zvláštní pobytové povolení za účelem sloučení rodiny, chce na území České republiky nadále legálně pobývat. Zároveň žalobce uvedl, že již uplynula polovina doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Žádost dne 16. 11. 2005 správní orgán I. stupně zamítl. Podle něj první podmínka pro vyhovění žádosti podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, jíž je uplynutí poloviny doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, byla splněna. Nebyla však splněna druhá podmínka, stanovená tamtéž, a to pominutí důvodů pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Správní orgán I. stupně konstatoval, že žalobce sňatek s Petrou K. uzavřel v době, kdy již bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění a bylo ukončeno řízení o kasační stížnosti ve věci azylu. V době uzavírání manželství tedy muselo být žalobci známo, že na území České republiky nemůže pobývat. Stav, v němž se žalobce ocitl, si sám přivodil svým předchozím protiprávním jednáním, a musel tak předvídat nepříznivé následky, tj. včetně narušení nových rodinných vazeb. Účel přijatého opatření, jímž je žalobcovo ukončení pobytu na území České republiky, dosud nebyl naplněn.
V odvolání proti tomuto rozhodnutí žalobce poukazoval na jiné rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, tedy na odklon od stávající aplikační praxe a libovůli správního orgánu. Žalovaný dne 7. 2. 2006 odvolání zamítl a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. Aplikační odklon odůvodnil tak, že se nejednalo o stejný případ, neboť rozhodnutí trpělo nedostatky, které působily jeho nezákonnost. Dále žalovaný uvedl, že z § 118 zákona o pobytu cizinců plyne, že správním vyhoštěním se rozumí ukončení pobytu cizince na území České republiky. Rozhodnutí o vyhoštění v případě žalovaného má platnost od 24. 2. 2004 do 24. 2. 2007. Vzhledem k tomu, že cizinec z České republiky nevycestoval, nelze uplatnit § 122 zákona o pobytu cizinců, neboť nebyl naplněn účel rozhodnutí o správním vyhoštění. Žalovaný dodal, že při aplikaci § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců nepřísluší správnímu orgánu posuzovat dopad tohoto rozhodnutí do soukromého života cizince, takovou povinnost měl před vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění. Rozhodnutí o správním vyhoštění ovšem ani neodlučuje žalobce trvale od manželky, pouze dočasně omezuje jeho pobyt na území České republiky, nebrání ani soužití manželů mimo území České republiky.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou. V ní zejména uvedl, že žalovaný porušil § 3 odst. 3 a 4, § 32 odst. 1, § 46 a § 47 odst. 3 správního řádu z roku 1967. Žadatel se v souladu s jemu známou aplikační praxí žalovaného ve věci zrušení platnosti správního vyhoštění důvodně domníval, že pominuly důvody správního vyhoštění a zároveň uplynula polovina doby platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Ve smyslu § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je věcí správního uvážení správního orgánu, zda žádosti o zrušení platnosti vyhoštění vyhoví či nikoliv, rozhodně však nelze hovořit o absolutní volné úvaze správního orgánu. Míra volné úvahy správního orgánu je omezena (přinejmenším) zákazem libovůle, jenž pro orgány státní moci vyplývá z ústavně zakotvených principů demokratického právního státu.
Městský soud v Praze dne 15. 6. 2006 žalobu odmítl. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že z § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že právo na zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění neexistuje. Splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení je nezbytným předpokladem pro rozhodování správního orgánu o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, ani při jejich splnění však nevzniká žadateli nárok na vydání takového rozhodnutí, resp. povinnost správního orgánu platnost tohoto rozhodnutí zrušit. Správní orgán zde o žádném veřejném subjektivním právu žadatele nerozhoduje a s ohledem na neexistenci práva ani rozhodovat nemůže. Je tedy vyloučeno, aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popř. jeho změna, zrušení nebo jeho závazné určení. Městský soud v Praze uzavřel, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. rozhodnutí odvolacího orgánu, tak není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s., a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle ustanovení § 70 písm. a) s. ř. s., a proto žalobcovo podání odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s., a nemůže být tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. Argumentoval tím, že byť dřívější soudní
z dob právní úpravy správního soudnictví v občanském soudním řádu vylučovala ze soudního přezkumu rozhodnutí založená na tzv. absolutní volné úvaze správního orgánu (např. Soudní
ve věcech správních č. 839/2001), soudní řád správní již ovšem ustanovení obdobné tehdejšímu § 248 odst. 2 písm. i) o. s. ř. neobsahuje a koneckonců ani pozdější
ze soudního přezkumu rozhodnutí založená na absolutně volné úvaze správního orgánu nevylučuje, což dokládá např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 94/2002.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zdržuje návrhu na způsob rozhodnutí o kasační stížnosti s ohledem na podloženou námitku stěžovatele o posunu v právních názorech vysokých soudů. Dále však konstatoval, že vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Azs 12/2003 a ve shodě s ním tvrdí, že soudu nepřísluší přezkoumávat, zda v případě stěžovatele byly dány, či nikoli, důvody ke zrušení platnosti správního vyhoštění podle § 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, neboť to je věcí diskrečního oprávnění správního orgánu a soud by mohl napadené správní rozhodnutí přezkoumat pouze z hlediska dodržení příslušných procesních předpisů. Této možnosti však v daném případě brání jednak nepřípustnost žaloby podle § 68 písm. e) s. ř. s., jednak kompetenční výluka podle § 70 písm. f) s. ř. s. ve spojení s § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud jsa veden právním názorem zaujatým k možnosti či nemožnosti přezkumu správních rozhodnutí založených na volné úvaze správního orgánu rozšířeným senátem zdejšího soudu v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-48 (publikováno pod č. 906/2006 Sb. NSS), o projednávané věci uvážil takto:
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na ně i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání je nutno vždy klást otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda stěžovateli svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem, že neúspěšný žadatel o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění není legitimován k žalobě, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 či 2 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající z § 70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí ve věci o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění totiž rozhodnutím správního orgánu je.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatele. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je
rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva právotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním způsobem.
Rozhodnutí o žádosti o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění – ať již kladné či záporné – se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud správní orgán jeho žádosti vyhoví, odpadne povinnost ukončení pobytu cizince na území České republiky i zákaz vstupu na toto území; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost vstupovat, resp. pobývat na území České republiky. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění děje ve sféře volného uvážení správního orgánu či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně jak rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení či zneužití pravomoci atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, která mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha Městského soudu v Praze o tom, že správní orgán rozhodující ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nerozhoduje o žádném veřejném subjektivním právu žadatele, z níž je zřejmé připuštění toho, že takové rozhodování správního orgánu se děje ve sféře absolutní volné úvahy, je v podmínkách materiálního právního státu neudržitelná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky z nichž lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl, dále principem proporcionality, principem legitimního očekávání, ochranou práv nabytých v dobré víře atd. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v recentním právním státě neexistuje). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva stěžovatele.
V souzené věci stěžovatel v žalobě právě na porušení svých procesních práv poukazoval: správní orgán své správní uvážení zneužil, tj. jednal podle libovůle, když – podle stěžovatelova tvrzení – v obdobné věci rozhodl jinak, čímž by byl porušen i procesní princip ochrany legitimního očekávání (tj. podle starší literatury princip materiální ekvity či rovnosti); rovněž žalovanému vytýkal, že na jeho případ chybně aplikoval, resp. neaplikoval ústavní právní normu, a v důsledku toho i chybně aplikoval zákon o pobytu cizinců, čímž by byla porušena procesní zásada legality. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel domáhal přezkumu procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv účastníka řízení, je stěžovatel k žalobě nepochybně legitimován, a vzhledem k tomu, že napadené správní rozhodnutí se dotýká právní sféry stěžovatele, je legitimován podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (podle § 65 odst. 2 s. ř. s. jsou k žalobě legitimováni tzv. zájemníci, tj. ti, kteří se správního řízení účastnili z toho důvodu, že v něm uplatňovali nějaký zájem a rozhodnutí se přitom nedotýkalo jejich právní sféry – k rozlišení těchto legitimačních titulů lze v podrobnostech odkázat na výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-48).
Co se týče názoru žalovaného o výluce rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu podle § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, nutno připomenout text celého tohoto zákonného ustanovení. Podle něho jsou z přezkumu vyloučena a) rozhodnutí o neudělení víza, b) o odepření vstupu, c) rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení cizinec zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru letiště neoprávněně, d) rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením takového řízení na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště zdržoval neoprávněně. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku sp. zn. 4 Azs 419/2005 uvedl, že v případě § 171 písm. c) [nyní § 171 odst. 1 písm. c)] zákona o pobytu cizinců je třeba vycházet z toho, že toto ustanovení tvoří výjimku z jinak pravidelného soudního přezkumu rozhodování veřejné správy. Je tedy třeba při aplikaci této výluky dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti. Přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 28/2005 a na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 393/2000 (publikován pod č. 76/2001 Sb. ÚS). Z uvedeného tedy plyne, že § 177 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců nutno interpretovat s využitím argumentu
per eliminationem
, tj. pokud v tomto ustanovení je výslovně uvedeno, že za tam stanovených podmínek jsou ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí o správním vyhoštění, jimiž zákon o pobytu cizinců
rozumí rozhodnutí, kterými se rozhoduje o udělení správního vyhoštění [srov. např. § 9 odst. 5, § 62 odst. 1, § 92 písm. a), § 119 až § 120a, § 154 odst. 3 písm. b), § 167 odst. 1 písm. h)], a zároveň zde nejsou výslovně uvedena rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, nelze na posledně řečená rozhodnutí tuto kompetenční výluku vztahovat.
*) Nyní též ve znění zákonů č. 428/2005 Sb. a č. 161/2006 Sb.

References: § 122
 § 171
 zákona č. 326
 § 122
 zákona č. 326
 § 65
 § 171
 zákona č. 326
 § 119
 § 122
 § 122
 § 118
 § 122
 § 122
 § 3
 § 32
 § 46
 § 47
 § 122
 soud 
 § 122
 soud 
 § 65
 § 70
 § 46
 § 65
 § 70
 § 248
 § 122
 soud 
 § 68
 § 70
 § 171
 soud 
 čl. 36
 čl. 6
 čl. 4
 § 65
 § 70
 § 65
 § 4
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 78
 § 65
 § 65
 § 171
 soud 
 § 171
 § 171
 § 177
 § 9
 § 62
 § 92
 § 119
 § 120
 § 154
 § 167