Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv102197.html
Timestamp: 2020-02-21 10:44:30+00:00

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Rang: 73 (451)
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Spielbank Baden-Baden Gesellschaft mit beschränkter Haftung & Co Kommanditgesellschaft, Baden-Baden, 2. der Spielbank Baden-Baden Gesellschaft mit beschränkter Haftung & Co Spielbank Konstanz Kommanditgesellschaft, vertreten durch die Spielbank Baden-Baden Gesellschaft mit beschränkter Haftung, Baden-Baden, 3. des Herrn Professor Dr. A..., 4. des Herrn Dr. K..., 5. des Herrn von R..., 6. des Herrn von R..., 7. des Herrn O..., 8. des Herrn S..., 9. des Herrn T..., 10. des Herrn R..., 11. des Herrn G... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Professor Dr. Rüdiger Zuck und Koll., Möhringer Landstraße 5, Stuttgart -- gegen 1. § 1 Abs. 3 und 5, § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 des baden-württembergischen Gesetzes über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz -- SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl. S. 271), 2. Art. 1 des baden-württembergischen Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl. S. 127), 2. Art. 1 des baden-württembergischen Gesetzes zur Änderung des Spielban kengesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl. S. 127) und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, Beteiligte: Landesregierung Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde und Dr. Winfried Porsch, Heilbronner Straße 156, Stuttgart.
Auch bei den privat geführten Spielbanken haben die Länder in hohem Maße Anteil an den erzielten Erlösen. Spielbankunternehmer sind zwar weitgehend von den allgemeinen Steuern (insbeson dere Einkommen-, Umsatz- und Lotteriesteuer) befreit (vgl. § 6 Abs. 1 der Verordnung über öffentliche Spielbanken vom 27. Juli 1938 [RGBl I S. 955], § 4 Nr. 9 Buchstabe b des Umsatzsteuergesetzes 1999 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1999 [BGBl I S. 1270], § 12 SpBG), unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe von in der Regel 80 % des Brutto-Spielertrags (vgl. §§ 6 und 7 SpBG), deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG den Ländern zusteht. Außerdem erheben die Länder Abgaben auch auf das so genannte Troncaufkommen (vgl. § 8 Abs. 2-4 SpBG); das sind Zuwendungen, die von den Spielbankbesuchern für in der Spielbank beschäftigte Personen aufgebracht werden, von diesen jedoch nicht entgegengenommen werden dürfen und deshalb dem Tronc zugeführt werden (vgl. § 8 Abs. 1 SpBG). Das Troncaufkommen beträgt erfahrungsgemäß zwischen 45 und 55 % der Brutto-Spielerträge und wird nach Abzug der Troncabgabe zur Deckung der Personalkosten der Spielbanken verwendet (vgl. Lauer, Staat und Spielbanken, 1993, S. 79). Darüber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der öffentlichen Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankverträgen weitere Einnahmequellen. Trotzdem verbleibt den privaten Spielbankunternehmen wegen der durch die Beschränkung der Zahl legaler Spielbanken erzeugten Knappheit des Markts regelmäßig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20 % der Brutto-Spielerträge geschätzt wird (vgl. Lauer, a.a.O., S. 81 f.).
Grundlage des Betriebs der beiden Spielbanken ist derzeit die im Dezember 1983 nach dem Spielbankengesetz 1933 erteilte Spiel bankerlaubnis in Verbindung mit Besonderen Bedingungen zur Spielbankerlaubnis vom Februar 1991, die umfangreiche Kontrollrechte des Landes Baden-Württemberg vorsehen. Inhaberin der Erlaubnis, die bis zum 31. Dezember 2000 gilt, ist die Bäder- und Kurverwaltung Baden-Baden, die heute den Namen "Bäder- und Kurhausverwaltung Baden-Baden" führt (vgl. LTDrucks 11/5198, S. 5, 8; 11/6878, S. 4). Sie hat diese Erlaubnis mit Zustimmung des Innenministeriums Baden-Württemberg jeweils durch Spielbankvertrag vom 20. Juni 1984 auf die Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 übertragen.
Dass diese Rechtsfolgen für die Zeit ab dem 1. Januar 2001 eintreten werden, ist für die Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 als Adressatinnen der Regelung ohne weiteres erkennbar. Dies trifft sie auch unmittelbar. Zwar setzt die Anwendung der Übergangsvorschriften auf die Beschwerdeführerinnen mehrere Vollzugsakte voraus, weil danach, wie ausgeführt, über die erneute Erteilung der Erlaubnisse zum Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz erst die Landesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags und sodann nach § 1 SpBG das Innenministerium abschließend durch Verwaltungsakt zu entscheiden haben. Doch ergibt sich die unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 daraus, dass diese veranlasst worden sind, im Hinblick auf die ihre Rechtsstellung verschlechternde neue Rechtslage Dispositionen vorzunehmen, die sie später nicht mehr rückgängig machen können. Sie haben dazu vorgetragen, dass sie langfristige, über den 31. Dezember 2000 hinausreichende Investi tionsentscheidungen für die beiden Spielbankbetriebe nicht mehr treffen könnten und damit zu Dispositionen gezwungen seien, die nicht mehr ungeschehen gemacht werden könnten. Die Landesregierung Baden-Württemberg ist dem nicht entgegengetreten. Auch sonst ist nicht erkennbar, dass die Einschätzung der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 nicht zutrifft.
Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Es schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Bei diesem weiten, nicht personal ge bundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (vgl. BVerfGE 97, 228 [252 f.] m.w.N.). Auch ihnen garantiert es mit der freien Berufswahl grundsätzlich das Recht, einen Geschäftsbetrieb zu eröffnen, fortzusetzen oder zu beenden (vgl. BVerfGE 44, 105 [117]; 84, 133 [146]).
Angestrebt war mit dem Änderungsgesetz nach der Gesetzesbegründung außerdem, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung öffentlicher Zwecke abzuschöpfen, die Spielerträge also möglichst vollständig zugunsten der Allgemeinheit zu verwenden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4, 6). Auch diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. In ihr findet einer der für die Zulassung von Spielbanken maßgeblichen Grundgedanken seinen Ausdruck (vgl. BVerfGE 28, 119 [146]). Dabei geht es nicht nur darum, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staats zu erhöhen, was allein als Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen der Berufswahlfreiheit nicht ausreichen würde. Sinn und Zweck der Abschöpfung ist vielmehr, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne, wie ausgeführt, aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmern verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft und - ebenso wie sonstige Erträge aus dem Betrieb einer Spielbank - zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet wer den (vgl. § 9 SpBG). Auch dieser Belang ist so gewichtig, dass er Beschränkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann.
Das kann für den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz nicht mit der nötigen Sicherheit festgestellt werden. Allerdings ist in der Begründung zum Entwurf des Änderungsgesetzes von 1996 nur allgemein die Rede davon, dass bei landeseigenen Spielbankunternehmen wegen der in diesem Fall bestehenden um fangreicheren und intensiveren staatlichen Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bis hin zur Einschaltung des Landesrechnungshofs die Gefahrenabwehr besser gewährleistet werde als durch staatliche Kontrollmechanismen gegenüber privaten Betreibergesellschaften, die von Dritten beherrscht werden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 5). Warum das Mehr an erwarteter "Kontrolldichte" (vgl. a.a.O.) erforderlich sein soll, wird damit nicht ausdrücklich gesagt. Insbesondere ist nicht ohne weiteres erkennbar, weshalb sich das im Interesse wirksamer Gefahrenvorsorge gebotene Maß an Aufsicht und Kontrolle vor dem Hintergrund gesetzlicher Vorgaben (vgl. insbesondere § 5 SpBG) nicht wie bisher auf vertraglicher Grundlage erreichen und sicherstellen lässt. Auch die Beratungen des Gesetzentwurfs im Landtag geben darüber keinen Aufschluss. Von ineffizienter Kontrolle in der zurückliegenden Zeit wird dort nicht berichtet. Im Gegenteil bestand im Parlament Übereinstimmung darin, dass die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz hervorragend geführt worden und Skandale sowie sonstige Unzuträglichkeiten nicht hervorgetreten sind (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Plenarprotokolle, Bd. 8, 1995/96, S. 6791, 6796). Gleichwohl lässt sich nicht eindeutig ausschließen, dass Spielbankkontrolle und Eindämmung der Spielleidenschaft wirksamer sein werden, wenn die Spielbanken auch in Baden-Baden und Konstanz künftig in staatlicher Trägerschaft geführt werden.
Dass der Kreis der von Art. 1 ÄndG Betroffenen klein sei, wie die Landesregierung in ihrer Stellungnahme ausgeführt hat, ändert an dieser Beurteilung nichts. Abgesehen davon, dass nicht bekannt ist, wie viele private Interessenten sich um die Erlaubnis für den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bewerben werden, wenn die Möglichkeit dazu wieder geschaffen wird, mindert die geringe Zahl von Betroffenen nicht die Schwere des den Einzelnen treffenden Eingriffs. Diese wird auch nicht durch die angestrebte Verbesserung der Gefahrenabwehr aufgewogen. So wirkungsvoll und Erfolg versprechend, dass die Schwere des Grundrechtseingriffs ausgeglichen und damit gerechtfertigt werden könnte, ist diese Verbesserung nicht. Weder den Gesetzesmaterialien noch der Stellungnahme der Landesregierung sind dazu überzeugende Hinweise zu entnehmen. Auch sonst ist in dieser Hinsicht nichts ersichtlich. Offenbar ist davon noch 1995 auch der Landesgesetzgeber ausgegangen, als er zugunsten der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz die Sonderregelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG beschloss. Es ist nicht erkennbar und auch von der Landesregierung im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht behauptet worden, dass sich insoweit die Verhältnisse binnen Jahresfrist geändert haben. Auch inzwischen mögliche Erkenntnisse aus Vergleichen unter den ver schiedenen baden-württembergischen Standorten hat die Landesregierung nicht für ihren Standpunkt herangezogen.

References: § 1
 § 13
 Art. 1
 Art. 1
 § 6
 § 4
 § 12
 Art. 106
 § 8
 § 8
 § 1
 Art. 12
 Art. 19
 § 9
 § 5
 Art. 1
 § 13