Source: https://www.scribd.com/document/2472294/7-El-Rincon-de-los-Artistas-S-R-L-c-Hospital-Nacional-Profesor-A-Posadas-y-otro
Timestamp: 2018-06-21 03:35:57+00:00

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Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS) Fecha: 30/09/200 3 Partes: El Rincón de los Artistas S.R.L. c. Hospital Nacional Profesor A.
Posadas y otro Publicado LA LEY 2004-B, 663 - LA LEY 2004-C, 646, con nota de Eduardo en: Mertehikian - ED 31/12/2003, 17 - DJ 2004-1, 489 - Colección de - Fallos: Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio 326:3700 Rodolfo Comadira, 285
Vía Procesal Jurisdicción y competencia: Por apelación ordinaria Tipo de recurso: Apelación Tipo de acción: Acción contenciosoadministrativa
Información Relacionada MANTIENE LA JURISPRUDENCIA DE: Corte Suprema de Justicia de la Nación Almagro, Gabriela y otra c. Universidad Nacional de Córdoba - 1998-02-17 Cuestiones tratadas en este fallo: Acto administrativo. Estabilidad del acto administrativo. Excepciones. MANTIENE LA JURISPRUDENCIA DE: Corte Suprema de Justicia de la Nación Espacio S.A. c. Ferrocarriles Argentinos - 1993-12-22 Cuestiones tratadas en este fallo: Contrato administrativo. Normas que prevalecen sobre las cláusulas de los pliegos de licitación.
HECHOS: La Corte Suprema confirmó la resolución de Cámara que había rechazado la demanda interpuesta por el concesionario del servicio de comedor de un hospital público, ante la invalidación en sede administrativa de la licitación practicada y el llamado a una nueva. En cambio, se acogió favorablemente la acción de lesividad interpuesta por el ente demandado. SUMARIOS: 1. Son nulos de nulidad absoluta los actos del director interino de un hospital público de llamado a licitación pública y adjudicación de la concesión del servicio de comedor, con encargo al adjudicatario de construir una obra para su prestación bajo el sistema de anticresis, ya que no dio intervención a la Administración General de Inmueble Fiscales, la que reviste carácter obligatorio -art. 51, decreto 2045/80 (Adla, XL-D, 4114)-, pues si bien aquel funcionario está facultado para disponer de los bienes raíces del hospital, debe hacerlo con
ajuste a las disposiciones pertinentes -art. 4°, inc. a), ley 19.337 (Adla, XXXI-C, 3027)-, adoleciendo sus resoluciones de vicios de competencia y procedimiento. 2. El ente licitante no puede insertar cláusulas que no respetan las disposiciones vigentes en las bases del llamado a licitación -en el caso, se declaró nula la adjudicación del servicio de comedor de un hospital público con encargo al adjudicatario de construir una obra para su prestación bajo el sistema de anticresis, no habiéndose dado intervención a la Administración General de Inmuebles Fiscales-, pues los contratos públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, desplazando la plena vigencia de la autonomía de la voluntad. 3. Es aplicable la ley de procedimientos administrativos 19.549 (Adla, XXXIX-C, 2339 -t. a.-) al examen de la validez de los actos relacionados con contratos administrativos -en el caso, se declaró nula la adjudicación del servicio de comedor de un hospital público con encargo al adjudicatario de construir una obra para su prestación bajo el sistema de anticresis, al no haberse dado intervención a la Administración General de Inmuebles Fiscales-, ante la inexistencia de regulaciones especiales sobre la materia. 4. Si bien el director de un hospital público puede disponer de bienes inmuebles, tal potestad, en virtud del art. 4°, inc. a) de la ley 19.337 (Adla, XXXI-C, 3027), debe ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinentes, entre ellas, la que exige la intervención de la Administración General de Inmuebles Fiscales -art. 51, decreto 2045/80 (Adla, XL-D, 4114)-, siendo nulo de nulidad absoluta cualquier acto -en el caso, la adjudicación del servicio de comedor de un hospital público con encargo al adjudicatario de construir una obra para su prestación bajo el sistema de anticresis- de disposición que omita dicho recaudo (del voto del doctor Fayt). TEXTO COMPLETO: Buenos Aires, septiembre 30 de 2003. Considerando: 1. Que la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, por su sala I, confirmó, con costas, la sentencia de primera instancia que había rechazado la demanda entablada por El Rincón de los Artistas S.R.L. contra el Hospital Nacional Posadas y admitido la acción de lesividad incoada por este último contra la empresa mencionada, declarando la nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas del director interino del hospital (fs. 712/717). Contra ese pronunciamiento, El Rincón de los Artistas S.R.L. interpuso recurso ordinario de apelación (fs. 722/725), que fue concedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su contestación, a fs. 787/792. 2. Que el recurso ordinario es formalmente admisibles toda vez que han sido deducidos contra una sentencia definitiva, recaída en una causa en que
la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6° del dec.-ley 1285/58 y sus modificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91. 3. Que el director interino del Hospital Posadas aprobó la licitación pública 150/89, realizada con el objeto de contratar el servicio de comedor y cafetería del hospital, así como la adjudicación por un año a favor de El Rincón de los Artistas S.R.L. a cambio del pago de un canon (fs. 7/8). Años más tarde, llamó a nueva licitación pública 28/92 para la concesión del mismo servicio por medio del "sistema de anticresis". De acuerdo a lo establecido en el pliego de condiciones generales, el adjudicatario debía ejecutar la construcción de un local para aquel objeto que quedaría "a favor" del hospital una vez concluido el contrato (fs. 8 expte. adm. 20200177001516/93-8 y manifestaciones del recurrente a fs. 778 vta./779). A raíz de este llamado, el contrato inicial fue prorrogado por resolución 1377/91, del mismo funcionario, en cuya motivación se expresó que la finalidad de la prórroga consistía en que se continuara prestando el servicio en el tiempo que transcurriría entre el llamado a licitación 28/92 y la finalización de la obra que debía ejecutar el adjudicatario de aquélla (fs. 9 de esta causa y 32 del expte. adm. 2020-0177001671/93-3). Posteriormente, la licitación 28/92 fue aprobada juntamente con la adjudicación a favor de la actora por 15 años a partir de la firma del contrato respectivo, prorrogable por cinco años más (resolución 161/92 del director interino del hospital, fs. 10/11 de esta causa y 119/120 del expte. adm. 2020-0177001516/93-8). 4. Que, ante la demora en firmar el contrato respectivo, el 21 de julio de 1993 la actora envió a la demandada una carta documento en la que la intimaba para que en cinco días hábiles procediera a proponer escribano "a los fines de la constitución del derecho real de anticresis" conforme licitación pública 28/92 cuyos términos fueron rechazados por el hospital (fs. 59/60 del expte. adm. 2020-0177001671/93- 3). 5. Que, en ese estado de cosas, el 5 de octubre de 1993 la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud y Acción Social emitió un dictamen en el que enumeró diversas irregularidades en la licitación 28/92 y, en consecuencia, sugirió a la intervención en el hospital que realizara un nuevo acto licitatorio para la concesión del comedor y la cafetería. Con respecto a la resolución 1377/91, el órgano de asesoramiento jurídico opinó que correspondía ejercer la acción de lesividad (conf. art. 17, ley 19.549) (fs. 66/69 del expte. adm. 2020-0177001671/93-3). 6. Que posteriormente, el interventor en el hospital dictó la resolución 101/94, por la que dejó sin efecto la licitación pública 28/92, conforme a lo dispuesto en el inc. 77 del dec. 5720/72, intimó a la ex concesionaria para que en 60 días desocupara el local, de acuerdo a lo estipulado en la cláusula 9ª del contrato suscripto entre las partes el 17 de noviembre de 1989 y autorizó a efectuar un nuevo llamado a licitación pública para la concesión del servicio de comedor y cafetería (fs. 14/15 de esta causa y 72/73 del
expte. adm. 2020-0177001671/93-3). Contra esa decisión, la actora interpuso recurso de reconsideración (fs. 22/32), que fue rechazado (fs. 33/34), al igual que el recurso jerárquico implícito en el anterior (resolución 218/95 del Ministro de Salud y Acción Social, fs. 157/159). 7. Que El Rincón de los Artistas S.R.L. inició demanda contra el Hospital Nacional Profesor Alejandro Posadas a fin de que se declarara la nulidad de la resolución 101/94 y, en consecuencia, se mantuviera vigente la licitación pública 28/92 en la que había resultado adjudicataria, así como para que se dejara sin efecto la intimación a desalojar el local en el que desarrollaba sus actividades y la autorización para el llamado a nueva licitación (fs. 130/ 149). Más tarde, amplió demanda impugnando la desestimación del recurso jerárquico (fs. 163/164, expte. 35.485). Por su parte, el Hospital Posadas interpuso acción de lesividad a fin de obtener la declaración de nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92 (expte. 51.200). 8. Que el 19 de enero de 1995 -una vez entablada la demanda por la empresa- el interventor en el hospital dictó la resolución 74/95 por la que declaró la nulidad absoluta de las resoluciones 1377/91 y 161/92, conforme al art. 17 de la ley 19.549. Fundó su decisión en que el llamado a licitación pública 28/92 estaba afectado de nulidad absoluta, que no había sido perfeccionado el contrato correspondiente y que al quedar sin efecto la licitación referida la resolución 1377/91 -por la que se había prorrogado el contrato inicial hasta que finalizara la obra mencionada en la citada licitación- quedaba sin causa, motivación y finalidad, por lo que no constituía fuente de derechos y obligaciones (fs. 210/211). El 9 de octubre del mismo año el citado funcionario remitió a la actora una carta documento en la que le comunicó que, vencido el plazo establecido en las resoluciones 101/94 y 218/95, el 13 de octubre siguiente se procedería a labrar acta de recepción del local de comedor y cafetería conforme a las condiciones establecidas en la cláusula 9ª del contrato de concesión del 17 de noviembre de 1989 (fs. 176). La carta fue rechazada por la actora (fs. 177/178) quien, ante esta situación, solicitó el dictado de una medida cautelar que fue concedida (fs. 195), por lo que permaneció en la prestación del servicio. 9. Que el juez de primera instancia hizo lugar a la acción de lesividad y rechazó la demanda interpuesta por la aquí recurrente (fs. 500/519), decisión que fue confirmada por la cámara. 10. Que el a quo sostuvo que el Hospital Posadas se hallaba regido por la ley 19.337, en la que se estipulan las facultades del ente y su director. Agregó que del texto completo de esta norma y del dec. 5720/72 (régimen de contrataciones con el Estado) no se desprendía la facultad de otorgar licitaciones bajo el "sistema de anticresis". Por tal razón, el director del hospital carecía de competencia para obrar como lo hizo, por lo cual el llamado a licitación estuvo viciado en aquel elemento y fue nulo en los términos de los arts. 7° inc. a, y 14, inc. b, ley 19.549.
Consideró que era abstracto tratar los agravios de la empresa referentes a la supuesta "accesoriedad" del derecho real de anticresis que se iba a constituir, al que aquélla había "renunciado". Expresó que aun en la hipótesis de que el llamado a licitación bajo el sistema de anticresis hubiera resultado válido, igualmente no se había cumplido la normativa que exigía dar intervención a la Secretaría de Hacienda en toda medida de gobierno que implicara la celebración, ya sea a título oneroso o gratuito, de actos de constitución, transferencia, modificación o extinción de derechos reales o personales (dec. 2045/80, art. 1° inc. b). También entendió la cámara que era procedente la acción de lesividad pues, al haberse generado derechos subjetivos que se estaban cumpliendo, la administración se había visto obligada a interponer aquélla, conforme a lo ordenado en el art. 17 de la ley 19.549. 11. Que la empresa fundó sus recursos ordinarios de apelación ante esta Corte en agravios que pueden resumirse así: a) la sentencia es autocontradictoria, porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que eran nulas de nulidad absoluta, generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la iniciación de la acción de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la demanda entablada por su parte contra la resolución 101/94 que pretendió afectar por disposición de la administración dichos derechos subjetivos. Si, por el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debió confirmarse la resolución 161/92 y rechazarse la demanda entablada por El Rincón de los Artistas S.R.L., y declarar improcedente la acción de lesividad; b) el director del hospital que podía, conforme a la ley 19.337, enajenar inmuebles, también podía darlos en garantía mediante anticresis. Además -señaló- los contratos administrativos se rigen por sus leyes especiales, por lo que no correspondía aplicar -como lo hizo la Cámara- el art. 7° de la ley 19.549 para ponderar su validez; c) el hospital era un ente descentralizado y, en consecuencia, le resultaba "optativo" dar intervención a la Secretaría de Hacienda si sus autoridades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7°, dec. 2045/80 y 6° de la ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio acerca de si la cláusula por la que se pretendía derecho de anticresis era accesoria pues, si se consideraba que el llamado a licitación fue nulo por haberse efectuado mediante ese "sistema", la invalidez de la cláusula respectiva era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19.549. Por otra parte -agregó- el a quo nada dijo acerca de la "renuncia" formulada por su parte a la garantía de anticresis; e) la Cámara no fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91. 12. Que -tal como lo decidió el a quo- el llamado a licitación pública 28/92 fue inválido y en consecuencia ilegítima la resolución 161/92 por la que se adjudicó aquélla. Ello es así si se atiende al objeto de la licitación pública mencionada, es decir, el otorgamiento de la concesión del servicio de comedor y cafetería con el encargo de la construcción de una obra para la prestación de ese servicio mediante el sistema de anticresis, encargo que no podía ser realizado por el citado funcionario, que sólo contaba con las facultades enumeradas en los arts. 4° y 5° de la ley 19.337. 13. Que en efecto, si bien de esas disposiciones surgía su competencia para disponer de bienes inmuebles -por lo que, en forma implícita, se derivaba su
competencia para constituir derechos reales sobre ellos- aquélla debía ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinentes (art. 4° inc. a, ley 19.337). De acuerdo a los reseñados términos de la ley, el llamado a licitación y, consecuentemente, la resolución 161/92, no se sujetaron a las referidas disposiciones y adolecieron de vicios en la competencia y el procedimiento, debido a que para la constitución del derecho real citado se requería, conforme a la reglamentación del art. 51 de la ley de contabilidad pública, aprobada por el dec. 2045/80, la intervención obligatoria de la Administración General de Inmuebles Fiscales. La misma norma disponía específicamente que la administración a cargo de los organismos usuarios se limitaba al uso y mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio, y se prohibían los actos de disposición al señalar que debían abstenerse de celebrar o propiciar actos que implicaran la transferencia de su uso o propiedad a otras entidades públicas o a particulares (art. 3°), lo que significaba otro óbice al intento de constituir el derecho real citado. 14. Que resulta totalmente improcedente la aplicación al caso del art. 7° del mismo decreto, alegado por la actora para fundar la competencia del director del hospital para constituir anticresis, pues esa norma se refería exclusivamente a la venta, transferencia o disposición de bienes inmuebles devenidos innecesarios, en los términos del art. 3° del dec. 3660/61, al solo efecto de encomendar su venta a la Secretaría de Hacienda - Administración General de Inmuebles Fiscales. Es también descartable la aplicación del art. 6° de la ley 22.423 invocada por la demandante con el mismo objeto, que resulta ajena al caso pues se refiere a la venta de inmuebles del dominio privado del Estado que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 15. Que sentado lo expuesto, cabe recordar la jurisprudencia de esta Corte conforme a la cual los contratos públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes (conf. Fallos 316:3157). El ente licitante no pudo así, en las bases del llamado a licitación 28/92, insertar cláusulas que no respetaban las disposiciones vigentes en materia de administración y disposición de bienes estatales. 16. Que en el sub examine, la omisión de cumplir con las formalidades reseñadas deriva en la nulidad absoluta de los actos de llamado a la licitación 28/92 y de adjudicación de esta última por la resolución 161/92, por lo que se extingue también la resolución 1377/91 que se dictó en el marco del llamado a licitación referido. 17. Que, a diferencia de lo sostenido por la recurrente, resulta adecuado aplicar, para el examen de la validez de los actos relacionados con contratos administrativos, las disposiciones de la ley 19.549. En efecto, de acuerdo a lo establecido en el último párrafo del art. 7° de dicha ley (texto anterior a la reforma por el dec. 1023/2001), los contratos administrativos se regían por sus leyes especiales y en forma analógica por las disposiciones del título III de la ley, referente al régimen del acto administrativo.
En ese contexto, la inexistencia de regulaciones especiales referentes a los contratos sobre las materias regidas en el citado título llevaba a que aquéllos debieran considerarse regulados por la misma normativa aplicable a los actos administrativos, razón por la cual resulta jurídicamente irreprochable el examen de los recaudos de validez de los actos impugnados que la cámara efectuó a la luz de las disposiciones contenidas en la ley 19.549. 18. Que deben rechazarse las quejas de la apelante en cuanto a que la cámara no trató sus agravios relativos a la invocada "accesoriedad" de la cláusula sobre constitución de anticresis contenida en el llamado a licitación, pues si bien el a quo consideró que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la cláusula respectiva. 19. Que, por otra parte, no resulta reprobable que el a quo no haya considerado la "renuncia" que la recurrente efectuó respecto de la "garantía de anticresis" (capítulos 15 de la demanda y 14 de la expresión de agravios ante la Cámara), ya que esa renuncia era jurídicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de condiciones generales revisten condición de reglamentos (Fallos 316:3157), razón por la cual el particular que participa en la licitación carece de la facultad de sustraerse a la aplicación de alguna de sus disposiciones. 20. Que cabe señalar, finalmente, que los agravios referentes a la supuesta autocontradicción de la sentencia apelada se desvanecen si se advierte que, en atención a lo dispuesto en el art. 17 de la ley 19.549, no era imperativo para el hospital iniciar la acción de lesividad que tramitó en el sub lite para obtener la declaración de nulidad de la resolución 161/92, que podía ser válidamente revocada en sede administrativa pues no había generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo (art. 17, ley 19.549). Ello surge, en primer lugar, de la propia conducta de la actora que, como se señaló, envió una carta documento al hospital intimando a que se perfeccionara el contrato correspondiente. En este sentido, la empresa destacó que "si la obra no se ha realizado aún, ello no ha sido por una cuestión propia de mi representada. Antes bien, ha sido 'El Rincón de los Artistas S.R.L.' en su carácter de adjudicatario de la licitación 28/92 el que intimó a ese hospital, mediante su carta documento 0331 del 21/07/93 a cumplir con la concesión adjudicada, requiriendo la designación de escribano a los fines de la constitución del derecho real de anticresis y la firma del contrato respectivo"; asimismo se refirió a la omisión de entrega del terreno para construir la obra que debía ejecutarse conforme a los términos de esa licitación (fs. 141). De las declaraciones obrantes en la causa surge también que no se construyó obra alguna (fs. 368 vta., preg. 4ª, 369 vta., preg. 6ª, 371, preg. 9ª). Por su parte, en la nota del 20 de julio de 1993, dirigida por el hospital a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud y Acción Social, se expresó que la firma del contrato había sido suspendida "dado el complejo sistema de licitación y los frustrados intentos de transferencia a jurisdicción provincial
de [ese] nosocomio" (fs. 37). Por su parte, la resolución 1377/91 que prorrogaba el contrato con base en los términos de una licitación cuyas bases eran contrarias a la ley, debía extinguirse por lógica implicancia, ya que, al quedar sin efecto aquélla, carecía de causa y finalidad, y también podía ser válidamente revocada pues, como lo ha resuelto esta Corte, las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado, en el caso, el vicio en la competencia y el procedimiento- son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte, pues de lo contrario el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular (Fallos 321: 169). En esas condiciones, se torna también irrelevante el agravio según el cual la cámara no fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91. Por ello, se declaran procedentes los recursos ordinarios de El Rincón de los Artistas S.R.L. y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68, Cód. Procesal). - Carlos S. Fayt (según su voto). - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Eduardo Moliné O'Connor. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López. - Adolfo R. Vázquez. - Juan C. Maqueda. Voto del doctor Fayt: Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín dictada en las actuaciones acumuladas, que confirmó la de primera instancia que había rechazado la demanda entablada por El Rincón de los Artistas S.R.L. contra el Hospital Nacional Posadas y admitido la acción de lesividad incoada por este último contra la empresa mencionada, declarando la nulidad de las resoluciones 1377/91 y 161/92, ambas del director interino del hospital (fs. 712/718), El Rincón de los Artistas S.R.L. interpuso recurso ordinario de apelación (fs. 722/725), concedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su contestación a fs. 787/792. 2. Que el recurso ordinario es formalmente admisible toda vez que ha sido deducido contra una sentencia definitiva, recaída en una causa en la que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el mínimo establecido por al art. 24, inc. 6° del dec.-ley 1285/58 y sus modificaciones, y la res. de esta Corte 1360/91. 3. Que el a quo sostuvo que de las constancias de la causa surgía que el Hospital Nacional Alejandro Posadas habría llamado a licitación pública 28/92 para la concesión de comedor y cafetería por medio del sistema de anticresis; que por resolución 2377/91 se dispuso la prórroga del contrato aprobado por res. 345/89 y 1121/90 hasta que finalizara la obra mencionada en la citada licitación; que mediante resolución 161/92 se aprobó la licitación 28/92 y se le adjudicó a "El Rincón de los Artistas S.R.L.", y que por resolución 101/94 se dejó sin efecto dicha licitación (fs. 88 del expte. 2020- 0177001671/93-3). Agregó que a la luz de lo dispuesto por la ley 19.337, el Hospital Nacional
Posadas es un ente descentralizado, persona jurídica capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, enajenar bienes muebles e inmuebles de toda clase con ajuste a las disposiciones pertinentes cuya conducción está a cargo de un director (art. 4° inc. 1°). Tras caracterizar a la descentralización administrativa sobre la base de que importa la distribución de las competencias públicas entre múltiples entidades administrativas independientes del poder central con personalidad jurídica propia y con un ámbito de competencia exclusiva, entendió que, de acuerdo al texto completo de la ley citada y el dec. 5720/72 (régimen de contrataciones del Estado) no existía en el caso la facultad de otorgar licitaciones bajo el sistema de anticresis. Indicó que en el campo del derecho público la competencia -que es una carga- supone un texto, motivo por el cual no cabe extender el principio de libertad o capacidad en el derecho privado a los órganos públicos; el postulado según el cual "todo lo no prohibido está permitido" (art. 19, Constitución Nacional) no se extiende a la actuación del Estado que se rige, en cambio, por el principio de legalidad. Sobre esa base restó relevancia al agravio de "El Rincón de los Artistas S.R.L." en cuanto a que el Hospital Posadas fuera un ente autárquico, pues la autarquía no implica independencia, sino mera facultad de autoadministración, pero de acuerdo a una norma establecida por una autoridad superior. De allí que entendió que la circunstancia de que el hospital pueda o no celebrar determinados actos, no se relacionaba con el hecho de que fuera un ente autárquico, sino con que hubiera una norma que expresamente lo autorizara a ello. Sostuvo que el llamado a licitación es un acto administrativo -declaración unilateral dictada en ejercicio de la función administrativa productora de efectos jurídicos individuales y directos- por lo cual resultan de aplicación las disposiciones de la ley de procedimientos administrativos en cuanto establecen el régimen jurídico de los actos administrativos en sus caracteres, elementos, vicios y nulidades. Entendió que en el procedimiento licitatorio existe vicio en la competencia, cuando el acto administrativo separable emana de órgano incompetente por ausencia de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución Nacional, la Constitución provincial, los tratados, las leyes y los reglamentos. Su determinación exigía, en el caso, comprobar la existencia de habilitación legal para celebrar el acto administrativo de adjudicación. El órgano era entonces incompetente -en razón de la materia para llamar a licitación pública bajo el derecho real de anticresis, por lo que al faltar uno de los elementos esenciales del acto administrativo, el llamado a licitación deviene nulo de nulidad absoluta (arts. 7° inc. a y 14 inc. b de la ley 19.549). Consideró que aun de considerárselo válido -esto es, dictado por una autoridad competente- no se dio intervención a la Secretaría de Estado de Hacienda (Ministerio de Economía), lo cual hubiera correspondido como en toda medida de gobierno que implique la celebración, a título oneroso o gratuito, de actos relativos a inmuebles estatales por los cuales se constituyan, transfieran, modifiquen o extingan derechos reales o
personales (art. 1° inc. b, dec. 2045/80). Sobre la base de tales argumentos y tras indicar que la acción de lesividad resultó innecesaria por aplicación de lo dispuesto por el art. 17 de la ley 19.549, entendió que debía confirmar la sentencia de la instancia anterior que había declarado la nulidad del acto. 4. Que la empresa fundó su recurso ordinario de apelación ante esta Corte en agravios que pueden resumirse así: a) la sentencia es autocontradictoria, porque si las resoluciones 1377/91 y 161/92, que eran nulas de nulidad absoluta, generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la iniciación de la acción de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la demanda entablada por su parte contra la resolución 101/94 que pretendió afectar por disposición de la administración dichos derechos subjetivos. Si, por el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debió confirmarse la resolución 161/92 y rechazarse la demanda entablada por El Rincón de los Artistas S.R.L., y declarar improcedente la acción de lesividad; b) el director del hospital podía enajenar inmuebles (ley 19.337) y por lo tanto también podía darlos en garantía mediante anticresis. Además -señaló- los contratos administrativos se rigen por sus leyes especiales, por lo que no correspondía aplicar -como lo hizo la Cámara- el art. 7° de la ley 19.549 para ponderar su validez; c) el hospital era un ente descentralizado y, en consecuencia, le resultaba "optativo" dar intervención a la Secretaría de Hacienda si sus autoridades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7°, dec. 2045/80 y 6°, ley 22.423); d) no era abstracto abrir juicio acerca de si la cláusula por la que se pretendía derecho de anticresis era accesoria pues, si se consideraba que el llamado a licitación fue nulo por haberse efectuado mediante ese "sistema", la invalidez de la cláusula respectiva era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19.549. Por otra parte -agregó- el a quo nada dijo acerca de la "renuncia" formulada por su parte a la garantía de anticresis; e) la Cámara no fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91. 5. Que tal como lo decidió el a quo, el director del hospital sólo contaba con las facultades enumeradas en los arts. 4° y 5° de la ley 19.337. De esa disposición surgía su competencia para disponer de bienes inmuebles y, en forma implícita, se derivaba su competencia para constituir derechos reales sobre ellos. Sin embargo ésta debía ejercerse con ajuste a las disposiciones pertinentes (art. 4° inc. a de la ley 19.337), lo que en el caso no ocurrió. En efecto, para la constitución del derecho real citado se requería -conforme a la reglamentación del art. 51 de la ley de contabilidad pública, aprobada por el decreto 2045/80- la intervención obligatoria de la Administración General de Inmuebles Fiscales. La misma norma disponía específicamente que la administración a cargo de los organismos usuarios se limitaba al uso y mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio, prohibiéndose los actos de disposición al señalarse que debían abstenerse de celebrar o propiciar actos que implicaran la transferencia de su uso o propiedad a otras entidades públicas o a particulares (art. 3°), lo que importaba otro óbice al intento de constituir el derecho real citado. 6. Que no es de aplicación en la especie la previsión del art. 7° de ese mismo decreto, en el que la actora pretende fundar la competencia del
director del hospital para constituir anticresis: esa norma contempla exclusivamente la venta, transferencia o disposición de bienes inmuebles devenidos innecesarios, en los términos del art. 3° del decreto 3660/61, al solo efecto de encomendar su venta a la Secretaría de Hacienda Administración General de Inmuebles Fiscales. De igual modo, la cuestión no puede subsumirse en lo dispuesto por el art. 6° de la ley 22.423 que invoca el recurrente, ya que se refiere a una cuestión distinta: la venta de inmuebles del dominio privado del Estado, innecesarios para el cumplimiento de sus funciones. 7. Que es doctrina de esta Corte que los contratos públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes (conf. Fallos: 316:3157). La aplicación de este principio al caso conduce a concluir que el ente licitante no pudo así insertar, en las bases de llamado a licitación 28/92, cláusulas que no respetaban las disposiciones vigentes en materia de administración y disposición de bienes estatales. De la omisión de cumplir con las formalidades reseñadas se deriva -tal como lo señaló el a quo- la nulidad absoluta de los actos de llamado a la licitación 28/92 y de adjudicación de esta última por la resolución 161/92, por lo que se extingue también la resolución 1377/91, dictada en el marco del llamado a licitación referido. Contrariamente a lo que sostiene la recurrente, resulta adecuado aplicar para el examen de la validez de los actos relacionados con contratos administrativos, las disposiciones de la ley 19.549. En efecto, de acuerdo a lo establecido en el último párrafo del art. 7° de dicha ley (texto anterior a la reforma por el dec. 1023/2001), los contratos administrativos se regían por sus leyes especiales y en forma analógica por las disposiciones del título III de la ley, esto es, el régimen del acto administrativo. En este contexto, la inexistencia de regulaciones especiales no podía conducir sino a la aplicación de las previsiones relativas a los actos administrativos, razón por la cual no puede objetarse el examen de los recaudos de validez de los actos impugnados que la cámara efectuó a la luz de las disposiciones contenidas en la ley 19.549. 8. Que igual suerte deberán correr las quejas de la apelante vinculadas a la alegada ausencia de tratamiento de sus agravios sobre la "accesoriedad" de la cláusula de constitución de anticresis contenida en el llamado a licitación. Ello es así pues si bien el a quo consideró que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la cláusula respectiva, por lo que el alegado carácter accesorio carece de relevancia. 9. Que, del mismo modo, no resulta reprochable que el a quo no haya considerado la "renuncia" que la recurrente efectuó respecto de la "garantía de anticresis" (capítulos 15 de la demanda y 14 de la expresión de agravios ante la cámara): esa renuncia era jurídicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de condiciones generales constituyen
reglamentos (Fallos 316:3157), razón por la cual el particular que participa en la licitación carece de la facultad de sustraerse a la aplicación de alguna de sus disposiciones. 10. Que finalmente, deben desestimarse los agravios relativos a la autocontradicción del pronunciamiento apelado. En efecto, más allá de que se trata de una mera reiteración del memorial contra la sentencia de primera instancia que como tal autorizaría a declarar la deserción de este aspecto del recurso, lo cierto es que el apelante carece de interés en sostener esta queja. Es que aun cuando se admitiera por vía de mera hipótesis que del progreso de la acción de lesividad resultaría la invalidez de la resolución 101/94, ese mismo resultado positivo respecto de la mencionada acción de lesividad obstaría a la procedencia de su reclamo. Por ello, se declara procedente el recurso ordinario interpuesto por "El Rincón de los Artistas S.R.L." y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68, Cód. Procesal). - Carlos S. Fayt.
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