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Timestamp: 2018-12-11 12:26:39+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1196 DE DICIEMBRE 3 DE 2008
SENTENCIA C-1196 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 797 DE 2003 Y EL ARTÍCULO 10 DE LA LEY 1122 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:SALARIO BASE DE COTIZACIÓN EN PENSIONES DEL TRABAJADOR INDEPENDIENTE, AFILIACIÓN DEL TRABAJADOR INDEPENDIENTE AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN SALUD
Sentencia C-1196 de diciembre 3 de 2008
Sentencia C-1196 de 2008
Ref.: Expediente D-7311
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19, inciso primero y 204 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6º de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993.
Actor: Federico Marulanda Mejía.
A continuación se transcriben las normas demandadas, con la advertencia de que se subrayan y resaltan las expresiones acusadas:
Diario Oficial 41.148, de 23 de diciembre de 1993
“ART. 19.—Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, y serán responsables por la totalidad de la cotización.
“Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido.
“Los afiliados a que se refiere este artículo, podrán autorizar a quien realice a su favor pagos o abonos en cuenta, para que efectúe la retención de la cotización y haga los traslados correspondientes.
“En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.
“PAR. 1º—La base de cotización de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, afiliados obligatorios al sistema general de seguridad social en salud, será la misma contemplada en el sistema general de pensiones de esta ley.
“PAR. 2º—Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos. Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos.
“PAR. 3º—Cuando se devenguen mensualmente más de 20 salarios mínimos legales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.
Diario Oficial 45.079 de 29 de enero de 2003
“ART. 19.—Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
ART. 204.—Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al régimen contributivo de salud será, a partir del primero (1º) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual solo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por cielito (0,5%).
Previamente debe advertirse que el expediente de la referencia fue repartido al magistrado Mauricio González Cuervo, pero por impedimento aceptado el 1º de octubre de 2008 por la Sala Plena, la sustanciación del proyecto de sentencia pasó al despacho del suscrito magistrado ponente.
2. Alcance de pronunciamientos previos de la Corte Constitucional sobre las normas acusadas.
El demandante pide la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización” contenida en el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 6º de la Ley 797 de 2003, que modificó el primero. El artículo 19 prescribe que los trabajadores independientes son responsables por el pago de la totalidad de la cotización que hagan al régimen de pensiones al que estén afiliados.
De igual modo, pide la declaración de inconstitucionalidad del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. El artículo 204 determina que también para efectos de los aportes en salud, los trabajadores independientes serán responsables de la totalidad del aporte.
El demandante asegura que las normas previamente citadas son inconstitucionales porque establecen una clara ventaja a favor de los trabajadores dependientes o empleados —perjudicial para los trabajadores independientes— consistente en que mientras estos deben asumir la totalidad de la cotización en pensiones y salud, aquellos no deben hacerlo porque un porcentaje de la misma la paga el empleador.
En su lógica de argumentación, el demandante sugiere que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 incurre en omisión legislativa relativa, por haberse abstenido de regular el porcentaje de cotización en salud que debe asumir el trabajador independiente.
Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-560 de 1996, estudió la exequibilidad de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993. La sentencia los consideró ajustados a la Constitución, tras lo cual procedió a declararlos exequibles sin relativizar los efectos de su decisión. En efecto, en la citada sentencia la Corte se limitó a señalar que las normas estudiadas eran exequibles, pero no limitó los alcances del fallo, por lo cual debe concluirse que los efectos de la cosa juzgada que recayeron sobre ellas son absolutos.
En estas condiciones, respecto del demandado artículo 19 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional ha perdido competencia para emitir un nuevo pronunciamiento y, por tanto, en esta providencia, la corporación se estará a lo resuelto en el fallo indicado, al igual que respecto del artículo 204 de la misma ley.
Ahora bien, en relación con el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, la Corte Constitucional emitió un pronunciamiento en la Sentencia C-1000 de 2007 (4) , pero los efectos de la decisión fueron relativos a los cargos de la demanda, por lo que la norma no quedó cobijada con decisión de efectos absolutos. Los cargos de aquella oportunidad planteaban una supuesta vulneración del principio de igualdad entre los pensionados y los trabajadores activos en cuanto al incremento en la cuota de cotización, asunto distinto al que es objeto de la presente demanda.
Lo anterior quiere decir que por razón del cargo que ahora se expone, la Corte no se ha pronunciado respecto del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo 204 de la ley 100 de 1993, así como tampoco lo ha hecho en relación con el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, que también se demanda, y que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993.
Hecho el análisis precedente, pasa la Corte a hacer el estudio de las normas acusadas.
a) El artículo 19 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003
Acaba de indicarse que el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 fue declarado exequible por la Corte en Sentencia C-560 de 1996. Aquella demanda planteaba el mismo problema jurídico que hoy presenta el impugnante, tal como se observa en el resumen consignado en esa providencia:
“Las normas acusadas desconocen el derecho a la igualdad, en cuanto discrimina a aquellas personas que por su concepción filosófica han optado por convertirse en trabajadores independientes, al disponer que estas deben asumir por su propia cuenta el costo total de su afiliación al sistema de seguridad social, mientras que para quienes decidieron ser trabajadores dependientes, exigen que el pago de la misma sea solidariamente compartido con el empleador. Es decir, que mientras el trabajador independiente tiene que sufragar el total de las cotizaciones, bien sean con destino a la pensión o para salud, el trabajador dependiente solo tiene que contribuir a estos dos sistemas sufragando parte de la cotización ya que el resto será sufragada por el empleador, estableciendo de esta forma diferencias de mejor trato y mayor protección en favor de los trabajadores dependientes por contraposición a los trabajadores independientes, situación que genera una discriminación que afecta inconstitucionalmente a estos últimos, porque se castiga la postura filosófica de aquellas personas que han decidido ser trabajadores independientes” (Sent. C-560/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
No obstante, en sentido contrario al advertido por el demandante, la Corte Constitucional concluyó que el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 —y el 204 de la misma ley—se ajustaba a los preceptos constitucionales por cuanto era legítimo que el legislador estableciera una diferencia de trato entre quienes trabajaban independientemente y quienes recibían un sueldo como empleados.
A juicio de la Corte “... los trabajadores dependientes, vinculados a un empleador mediante una relación laboral, regida por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situación jurídica y material que es sustancialmente diferente a aquella que corresponde a los trabajadores independientes. En efecto: el contrato de trabajo supone la existencia de una relación jurídica en la cual concurren tres elementos esenciales: la actividad personal del trabajador en favor del empleador, es decir, realizada por sí mismo y sin el concurso o la ayuda de otros, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, durante todo el tiempo de su duración y un salario como retribución del servicio” (5) .
Y más adelante la Corte concluyó:
“2.3. Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado específico concreto logrado con dicha actividad.
“Las obligaciones que surgen entre los trabajadores independientes y quienes contratan la prestación de sus servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no rebasan el campo propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no transcienden en el campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes puedan exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protección, como sí sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aun cuando ello no es obstáculo para que puedan utilizarse mecanismos, como los seguros para garantizar dicha protección. De ahí que el legislador no haya previsto, por el momento, que la cobertura de la seguridad social, que es progresiva por tratarse de un derecho programático, se aplique en las mismas condiciones de los trabajadores dependientes o subordinados, y que su vinculación al sistema de seguridad social sea voluntaria y no obligatoria.
“2.4. La distinta situación jurídica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social” (Sent. C-560/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Se tiene entonces que la Corte Constitucional, en pronunciamiento anterior que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, consideró constitucionalmente admisible que el legislador impusiera al trabajador independiente la carga de asumir el pago íntegro de las cotizaciones que debe hacer al régimen de seguridad social.
En este sentido, no es dable que la Corte vuelva a analizar la exequibilidad de tal medida, amén de que este tribunal no considera que estén dadas —ni hayan sido expuestas tampoco por el demandante— las condiciones que ameritarían un cambio jurisprudencial en la materia.
Ahora bien, el artículo 19 de la Ley 100 fue modificada por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, por lo que, en el análisis correspondiente, se hace imperioso determinar si tal subrogación normativa produjo un cambio en la regla que impone al trabajador independiente la responsabilidad de asumir por entero el pago de sus cotizaciones al régimen pensional. El artículo 6º de la Ley 797 de 2003, textualmente dispone:
ART. 6º—El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Cotejados el texto del artículo 6º de la Ley 797 de 2003 y el del artículo 19 de la Ley 100 de 1993 se evidencia que la modificación legal se hizo sobre los siguientes puntos: i) se eliminó el inciso tercero del artículo 19, que permitía a los afiliados autorizar a terceros la retención de las cotizaciones; ii) se agregó al inciso primero la obligación de que la cotización guarde correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos y iii) se eliminó la frase que asignaba al trabajador independiente la responsabilidad de la totalidad de la cotización.
En lo que toca con el cargo de la demanda, la modificación pertinente es la que elimina la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización” del texto del artículo 19, de la cual podría inferirse que la Ley 797 eliminó la responsabilidad de pago total de la cotización a cargo del trabajador independiente.
No obstante, es un hecho que la supresión del aparte indicado no produjo los efectos de exonerar al trabajador independiente del pago total de su cotización, pues, además de que ninguna otra disposición de la ley redistribuyó ningún porcentaje que redujera en alguna porción la obligación del trabajador independiente, la reforma tampoco eliminó la obligación principal que recae sobre este, consistente en “cotizar” al sistema en proporción a sus ingresos.
Así las cosas, en cuanto se refiere a los trabajadores independientes, la reforma de la Ley 797 de 2003 no afectó la regla de la Ley 100 de 1993 que los responsabiliza del pago total de la cotización en pensiones. El principio de pago integral de la cotización por parte del trabajador independiente permaneció inalterado.
El hecho de que la reforma legal no haya afectado la responsabilidad de pago integral implica que la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-560 de 1996 sigue siendo aplicable al caso, en cuanto que no es inconstitucional que el régimen pensional asigne al trabajador independiente el pago íntegro de sus cotizaciones.
En estas condiciones, el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, debe ser declarado exequible por el cargo de igualdad aquí expuesto, conforme los lineamientos jurisprudenciales trazados en la Sentencia C-560 de 1996.
A lo anterior podría agregarse que la Corte Constitucional, en Sentencia C-1089 de 2003 (6) , estudió la juridicidad del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, según el cual el ingreso base de cotización al sistema pensional del trabajador independiente no podrá ser inferior al salario mínimo, y debe guardar correspondencia con sus ingresos, sin que al hacerlo hubiera recriminado el hecho de que la totalidad de dicha cotización recayera en el mismo. De hecho, en el texto de la providencia, la corporación citó la jurisprudencia previa que consideró ajustado a la Carta la asunción del total de la cotización por parte del trabajador independiente. En la misma línea, la Sentencia C-333 de 2003 (7) precisó que “... la diferencia existente entre los trabajadores dependientes e independientes ha sido tomada en cuenta por el legislador para configurar el sistema general de pensiones”, al tiempo que la providencia C-714 de 1998 de(sic) precisó lo siguiente:
“Es potestativo del legislador fijar el tratamiento diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la base de cotizaciones y el monto y distribución de estas, en virtud de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales son diferentes entre una y otra categoría de trabajadores. Además, es claro para la Corte Constitucional, que una cosa es la discriminación que prohíbe el artículo 13 de la Carta y otra la diferenciación racional y razonable que establece el legislador entre distintos sujetos para atender situaciones materiales o de hecho diferentes, por lo tanto, resulta claro que, en opinión de la Corte los trabajadores independientes, les corresponda asumir en su integridad el costo total de su afiliación al sistema, el cual se produce en forma voluntaria o espontánea” (Sent. C-714/98, M.P. Fabio Morón Díaz).
No existe duda entonces que, según los pronunciamientos de la Corte, el criterio que guía esta argumentación ha permanecido inalterado y que a partir del mismo es posible afirmar que la reforma introducida por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003 sigue siendo exequible.
Ahora bien, de acuerdo con lo previamente indicado y en contra de las apreciaciones del actor, esta corporación no considera que el legislador haya incurrido en ninguna omisión legislativa relativa. El demandante dice que la supresión de la expresión “y serán responsables por la totalidad de la cotización”, contenida en el reformado artículo 19 de la Ley 100 de 1993, decidida finalmente por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, constituye una omisión legislativa relativa porque deja sin regular el monto de la cotización que debe asumir el trabajador independiente. Amén de que el cargo de la demanda no se encuentra suficientemente fundamentado, lo cual sería suficiente para que la Corte omitiera pronunciarse al respecto, de lo explicado se tiene que la modificación del artículo 19 de la Ley 100 de 1993 mantuvo incólume la regla que asigna al trabajador independiente la obligación del pago de la totalidad de su cotización y que, además, dicha regla ya fue hallada constitucional por la Corte Constitucional, circunstancia que descarta el éxito del cargo del libelista.
En conclusión, el artículo 6º de la Ley 797 de 2003 es exequible en relación con el respeto al principio de igualdad, pues no establece una discriminación entre trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo o servidores públicos y trabajadores independientes al responsabilizar a los últimos del pago de la totalidad del monto de su cotización en pensiones.
b) El artículo 204 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
En relación con el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 puede decirse algo equivalente. La Sentencia C-560 de 1996 declaró exequible la norma sobre la base de que la obligación de asumir el monto total de la cotización en salud —no ya en pensiones— no constituía una discriminación en contra de los trabajadores independientes.
No obstante, el texto original del inciso primero del artículo 204 fue modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. El siguiente es un cuadro comparativo de los contenidos normativos correspondientes:
“Ley 100 de 1993. Artículo 204. monto y distribución de las cotizaciones, la cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al fondo de solidaridad y garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Ley 1122 de 2007. Artículo 10. Modifícase el inciso 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: “Art. 10. Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al régimen contributivo de salud será, a partir del primero (1º) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual solo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).
Hecha la comparación entre el texto original y el de la reforma, se evidencia que el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 introdujo algunas modificaciones al ingreso o salario base de cotización y al método de distribución de los porcentajes que empleado y empleador deben asumir en relación con el pago de la cotización al sistema general de seguridad en salud. No obstante, la disposición no introdujo ninguna transformación respecto de la obligación que recae sobre el trabajador independiente en punto al pago de la totalidad de su cotización. El señalamiento del ingreso base de liquidación en el 12.5% y la omisión de señalar algún sistema de distribución del pago de la cotización indican que el legislador no consideró pertinente modificar la regla según la cual el trabajador independiente debe asumir la totalidad del aporte. En este sentido, como la reforma de la Ley 1122 de 2007 no cambió el régimen jurídico en la materia, le siguen siendo aplicables las consideraciones vertidas en la Sentencia C-560 de 1996 acerca del carácter no discriminatorio de dicho sistema, incluyendo aquella reflexión, hecha en la misma providencia, según la cual la tendencia de ampliación de la cobertura del sistema debería llevar al legislador a beneficiar —en el futuro— a los trabajadores independientes con la misma prerrogativa de los empleados.
“2.5. Obviamente, como es deber del Estado, con la participación de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, no se descarta que en un futuro el legislador pueda, consultando las variables propias de las relaciones que surgen entre los trabajadores independientes y sus contratantes y las posibilidades económicas de aquel, crear mecanismos que garanticen la seguridad social para dichos trabajadores en condiciones similares a las que corresponden a los trabajadores vinculados a través de contratos de trabajo” (Sent. C-560/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por la misma razón, expuesta previamente en relación con el régimen pensional, la Corte no detecta ninguna posible omisión legislativa relativa en materia de salud: para el tribunal es claro que la decisión de no regular un posible sistema de reparto del pago de la cotización implica la voluntad directa del legislador de mantener el sistema de asignación del 100% de la cotización al trabajador independiente, que ya fue encontrado constitucional por esta corporación.
En conclusión, el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 no es violatorio del artículo 13 constitucional en el sentido de no establecer una discriminación entre trabajadores independientes y trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo o servidores públicos, por razón de asignar a los primeros el pago íntegro de sus cotizaciones en salud.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-560 de 1996 en relación con la demanda dirigida contra los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, exclusivamente por el cargo referido en esta providencia.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, exclusivamente por el cargo referido en esta providencia.
(5) Sentencia C-560 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

References: ARTÍCULO 6
 ARTÍCULO 10
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 204
 artículo 10
 artículo 204
 artículo 204
 artículo 19
 artículo 204
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 204
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 19
 artículo 6
 artículo 204
 artículo 10
 artículo 204
 artículo 204
 artículo 10
 Artículo 204
 Artículo 10
 artículo 204
 Artículo 204
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 10