Source: http://filizanka-prawa.pl/blog/zwrot-kosztow-sporzadzenia-planu-zagospodarowania-przestrzennego/
Timestamp: 2020-08-06 15:56:02+00:00

Document:
Autor: Kancelaria Skibiński Data: 2014-01-22 Tagi: administracyjne, bezpodstawne wzbogacenie, Cywilne, koszty planu, MPZP, Odszkodowanie, planowanie przestrzenne, prawo
Czy możliwe jest skuteczne obciążenie przez gminę osoby trzeciej kosztami przeprowadzenia procedury planistycznej, a w szczególności – kosztami sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
Problem ten z pewnością spędza sen z powiek wielu osób – zarówno samorządowców, którzy nie do końca mają pomysł na pokrycie kosztów przeprowadzenia procedury planistycznej, jak również osób już obciążonych (albo lada moment mających zostać obciążonymi) kosztami sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan prawny w zakresie przedstawionego problemu jest teoretycznie prosty. Niestety, jak to zwykle bywa w nietypowych sytuacjach, prosty stan prawny wcale nie prowadzi do jednolitej i w miarę zrozumiałej praktyki.
Co do zasady – w zakresie ustalania kto ma ponieść koszty procedury planistycznej – stosujemy art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dostępny pod tym adresem), o następującej treści:
Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2.
Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają:
budżet państwa – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego oznaczeniu krajowym;
budżet województwa – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego oznaczeniu wojewódzkim;
budżet powiatu – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego oznaczeniu powiatowym;
inwestora realizującego inwestycję celu publicznego – w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.
Sytuacja w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego jest stosunkowo jasna – w tym zakresie ani praktyka, ani doktryna nie mają wątpliwości. Jeśli dla danej inwestycji została wydana decyzja lokalizująca inwestycję celu publicznego – w oparciu o m.in. art. 50 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102, poz. 651, dostępny tutaj) – nie ma wątpliwości, że zainteresowany inwestor będzie zobowiązany, na podst. art. 21 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do pokrycia kosztów sporządzenia planu.
Pytanie – co zrobić w przypadku, gdy jakiemuś podmiotowi (którego dla uproszczenia będziemy dalej nazywać „inwestorem”, mimo że chodzi nie tylko o przedsiębiorcę, ale o zwykłych, szarych obywateli chcących np. odrolnić swoją działkę) zależy na zmianie, bądź uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gmina zamierza obciążyć tegoż inwestora kosztami sporządzenia planu? Inwestor z różnych przyczyn nie może (lub zwyczajnie nie chce) wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i znajduje się w sytuacji patowej – zazwyczaj wyraża się zgodę na propozycję gminy i wykłada się stosowne środki na sporządzenie planu.
I tutaj zaczynają się komplikacje...
Ciężko w tej sytuacji winić gminy, które forsują taką politykę od lat – pracownicy samorządowi bardzo często stosuję tego typu wybieg z kilku powodów – tak zawsze w urzędzie robiono, inwestorzy na to się zgadzają, nie ma to wpływu na prawidłowość planu. I tak właśnie jest.
Zasadniczo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego koszty przygotowania pokrył inwestor, jest jak najbardziej prawidłowe – pod względem proceduralnym. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn., II SA/Gd 799/07, wyraził pogląd, że kwestia sfinansowania planu jest oderwana od formalnych i materialnych podstaw podjęcia uchwały gminy w przedmiocie planu. Zręcznie wybrnięto przy tym z kłopotu, jakim było wypowiedzenie się w przedmiocie zasadności takiego „rozszerzonego finansowania planu”, zasłaniając się właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Można jednak między wierszami wyczytać, że WSA obciążania inwestorów nie aprobuje.
Jak zaś wygląda kwestia ew. zwrotu kosztów w oparciu o przepisy prywatnoprawne? Niestety dość chimerycznie. Za plus należy przyjąć twardą interpretację art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika bezwzględny zakaz obciążania przez gminę inwestora kosztami planu. W takich sytuacjach najczęściej korzysta się z przepisów dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia, gdyż gminy nie mogą zawierać takich umów. Tylko że w praktyce takie umowy zawierane są na porządku dziennym.
Pytanie – co zrobić w przypadku zawarcia porozumienia/umowy między gminą i inwestorem (bywa, że również z podmiotem wykonującym projekt planu) w tym zakresie? Mamy do czynienia z ewidentną podstawą prawną rozporządzenia prawem na rzecz gminy i przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu bezproblemowo nie można. Częstym wybiegiem jest konstruowanie wzajemnych powiązań prawnych w formie pewnego koła – obejmującego inwestora, gminę i biuro projektowe – w taki sposób, że jedyna odpłatność istnieje na linii inwestor – biuro projektowe. Ustalenia między gminą a inwestorem mają charakter miękki, powstaje tam tylko „wyrażenie zgody na zawarcie odpłatnej umowy między inwestorem i biurem projektowym”. Natomiast samo biuro projektowe przenosi na gminę wszelkie prawa do planu (wraz z nośnikami) pod tytułem darmym.
Czy dalej możliwe jest dochodzenie zwrotu kosztów sporządzenia planu? Wydaje się, że tak, jest to jednak bardziej skomplikowane niż zastosowanie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Opisana wyżej konstrukcja znacznie utrudnia choćby prawidłowe sformułowanie żądania ewentualnego pozwu, na szczęście istnieje wyjście z sytuacji.
Po pierwsze, redakcja art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że gmina bezwzględnie nie może obciążać kosztami sporządzenia planu osób trzecich. Oznacza to, że czynność prawna mająca za przedmiot zwolnienie gminy z konieczności pokrycia wspomnianych kosztów jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i na gruncie art. 58 § 1 KC nieważna. Co więcej – warto się choćby pobieżnie zastanowić, czy gmina w ogóle ma kompetencję do zawarcia umowy w tym zakresie (pojęcie „kompetencja” użyte celowo, gmina w tym zakresie działa bowiem w ramach władztwa, imperium, a nie w sferze dominium).
Mając rozerwaną więź obligacyjną, można przystąpić do dochodzenia zwrotu kosztów sporządzenia planu z powodu bezpodstawnego wzbogacenia (nawet gdyby między gminą, a biurem projektowym istniała inna umowa, np. darowizny, to odpada jej kauzalność!).
Co zaś zrobić w zastrzeżenia, że inwestor zrzeka się wszelkich roszczeń względem gminy? Wydaje się, że sytuacja nie ulega zmianie – wszak nieważna jest cała czynność. Prawdziwy problem pojawia się dalej – art. 405 KC, mówiący o bezpodstawnym wzbogaceniu, przewiduje jeszcze inne przesłanki, od których zależy skuteczne dochodzenie zwrotu dokonanego przez inwestora świadczenia. Chodzi o zubożenie tegoż inwestora, przy jednoczesnym wzbogaceniu gminy.
Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne w tej kwestii (zob. dowolny komentarz do Kodeksu cywilnego, czy choćby szerokie wywody w tym zakresie zamieszczone w Tomie VI „Systemu prawa prywatnego”). Czytelnicy zapewne zastanawiają się jaki ma to wpływ na omawiany problem – otóż po uchwaleniu planu zagospodarowania zazwyczaj wzrasta wartość nieruchomości. Sam fakt potwierdzenia klasyfikacji gruntu w MPZP może spowodować wzrost jej wartości. W przypadku „odrolnienia nieruchomości planem” wartość działek może skoczyć nawet o kilkaset procent (w sprawie, którą się obecnie zajmujemy, wartość jednej z działek wzrosła prawie dziewięciokrotnie).
Czy w takiej sytuacji da się mówić o bezpodstawnym wzbogaceniu kosztem inwestora? Prawdę mówiąc zarówno gmina, jak i inwestor, działają kauzalnie. Po drugie – Inwestor w chwili uchwalenia MPZP dostaje automatyczny wzrost wartości nieruchomości, który zazwyczaj przekracza kwotę wyłożoną z góry na sporządzenie planu.
Stan prawny w omawianym zakresie pozostawia wiele do życzenia. W moim odczuciu dochodzenie roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia jest w tej sytuacji niecelowe. Pozostaje ewentualne dochodzenie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie administracji, tylko z drugiej strony ze względu na możliwość faktycznego wzbogacenia się inwestora na skutek uchwalenia MPZP, ciężko będzie wykazać powstanie szkody.
Problemu nie da się jednoznacznie rozwiązać. Przydatne byłoby w tej sprawie dobrze uzasadnione orzeczenie, bądź też uchwałę, Sądu Najwyższego. Niestety, wiele wskazuje, że na to przyjdzie nam trochę poczekać…
Zdjęcie wykorzystane w artykule pochodzi ze strony www.dzialkinadmorzem.pl

References: art. 21
 art. 50
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 58
 art. 405