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1 Institut international de droit humanitaire San Remo Yves Sandoz* avec la collaboration de Delphine Pratlong Les Moyens de mise en œuvre du droit international humanitaire Etat des lieux, analyse des problèmes et éléments de réflexion Genève, Juin 2005 * Les opinions émises par l auteur le sont à titre personnel et n engagent que lui. 1
2 Table des Matières Introduction Résumé des principaux éléments de réflexion Partie I : Prévention A. Développement des législations nationales 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion B. Formation/ sensibilisation 1. Etat des lieux 1.1 Formation des Forces armées 1.2 Conseillers juridiques dans les Forces armées 1.3 Formation des forces de police 1.4 Formation scolaire et universitaire L enseignement primaire et secondaire L enseignement universitaire 1.5 Sensibilisation de la population 1.6 Sensibilisation du monde politique 1.7 Examen des problèmes généraux du droit international humanitaire 2. Analyse des problèmes 2.1 La lassitude 2.2 Le chaos 2.3 Le rejet politique ou idéologique 2.4 La contestation militaire 3. Eléments de réflexion 3.1 Surmonter le rejet politique ou idéologique 3.2 Renforcer l obligation de diffuser Responsabilité des supérieurs Clarification des normes Développement de la formation des militaires Systématisation de la fonction de conseiller juridique aux Forces armées Système de rapport des Etats Rapport sur l état du droit international humanitaire dans le Monde Encouragement des initiatives prises sur le plan national C. Examen de la compatibilité des nouvelles armes avec le droit international humanitaire 1. Etat des lieux 1.1 Armes classiques 1.2 Armes de destruction massive 2. Analyse des problèmes 2.1 Détermination de la licéité d une nouvelle arme 2
3 2.2 Manque d une autorité arbitrale pour interpréter les normes 2.3 Difficultés particulières de contrôler l interdiction de certains usages seulement 2.4 Statut des armes dont l interdiction n est pas universellement acceptée 2.5 Ambiguïté du statut des armes nucléaires 3. Eléments de réflexion 3.1 Etablissement de critères 3.2 Maintien et développement d un processus permanent d évaluation 3.3 Réexamen et développement de certaines interdictions 3.4 Appel à la responsabilité morale du monde scientifique D. Restriction dans le transfert d armes 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion Partie II : le contrôle A. Le contrôle permanent sur place : les Puissances protectrices et le CICR 1. Etat des lieux 1.1 Bref historique du système des Puissances protectrices 1.2 Système des conventions de Genève 1.3 Evolution du système dans le Protocole additionnel I de Rôle particulier du CICR 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion B. Responsabilité globale des Etats : l obligation de faire respecter le droit international humanitaire 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion C. Procédures d enquêtes 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion D. Rôle de l Organisation des Nations Unies 1. Etat des lieux 1.1 Rôle du Conseil de sécurité 1.2 Rôle de l Assemblée générale 1.3 Rôle des Organes des droits de l homme 1.4 Rôle de la Cour internationale de justice 1.5 Rôle des Institutions spécialisées 2. Analyse des problèmes 2.1 Le Conseil de sécurité 2.2 L Assemblée générale 2.3 Les Organes des droits de l homme 2.4 La Cour internationale de justice 3. Eléments de réflexion 3.1 Le Conseil de sécurité 3
4 3.2 L Assemblée générale 3.3 Les Organes des droits de l homme 3.4 La Cour internationale de j E. Rôle des Organisations régionales 1. Etat des lieux 1.1 Mécanismes politico-militaires L Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe L OTAN La Communauté Economique des Etats d Afrique de l Ouest 1.2 Les organisations régionales des droits de l homme Le système européen des droits de l homme Le système interaméricain des droits de l homme Le système africain des droits de l homme 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion F. Rôle de la société civile 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion Partie III : La répression 1. Etat des lieux 2. Analyse des problèmes 3. Eléments de réflexion 4
5 Introduction L on se doit, avant toute réflexion que l on engage sur le droit international humanitaire, de rappeler inlassablement la nécessité impérieuse de mettre un terme définitif au moyen barbare de régler les différends que constituent les conflits armés. Cela bien sûr d abord par compassion pour les innombrables victimes de ces conflits. Mais aussi, à notre époque, en éveillant la conscience au fait que, au-delà des problème humanitaires immédiats, la multiplication des guerres et le développement des moyens technologiques de destruction présentent un véritable danger pour l humanité tout entière : c est aussi la planète qu il s agit aujourd hui de protéger. Une nouvelle réflexion sur le système international et sur le droit international est donc indispensable et l on ne saurait entretenir l illusion que le droit international humanitaire permettra toujours à la communauté internationale de s accommoder des conflits et à l action humanitaire de s adapter à l évolution technologique. Cette prémisse étant posée, on doit aussi, à un autre niveau, continuer d encourager humblement tous les efforts entrepris pour venir en aide aux victimes des conflits et pour tenter d atténuer leurs souffrances. C est à ce second niveau que se situe le présent rapport. La réflexion à ce second niveau peut elle-même éclairer différents aspects des problèmes humanitaires rencontrés lors des conflits armés. Le premier porte sur le droit international humanitaire lui-même : ses normes sont-elles encore adaptées à la réalité des conflits armés actuels, est-il opportun de chercher à les modifier? Le deuxième se concentre non pas sur les normes elles-mêmes, mais sur les moyens de les faire mieux respecter, sur leur mise en oeuvre. Le troisième, enfin, se focalise sur la réalité pratique de l action humanitaire, sur les problèmes concrets rencontrés sur le terrain et sur les solutions envisageables pour les résoudre 1. Le présent document se concentre sur le deuxième de ces trois aspects. Il n ignore pas les deux autres, car une réflexion ne les prenant pas en compte n aurait aucun sens. Mais il est indispensable de fixer des limites à chaque débat et la mise en oeuvre du droit international humanitaire ouvre déjà un éventail très large de questions sur chacune desquelles des études approfondies doivent être entreprises ou se poursuivre. Une attention particulière est portée dans le document aux moyens de prévention et aux moyens de contrôle. La question de la répression est également abordée, mais de manière plus brève. Vu 1 On trouvera une présentation générale des moyens de mise en oeuvre du DIH dans : Sandoz, Yves, «Mise en oeuvre du droit international humanitaire», Les Dimensions internationales du droit humanitaire, Institut Henry Dunant, Unesco, Pedone, 1986 (mis à jour en 1995), Genève, pp Voir aussi Pfanner, Toni, «Le Rôle du Comité international de la Croix-Rouge dans la mise en oeuvre du droit international humanitaire», Le droit face aux crises humanitaires : de l efficacité du droit international humanitaire dans les conflits armés, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1995; Sassoli, Marco et Bouvier, Antoine, Un droit dans la guerre, Volume I, CICR, Genève, 2003, chapitre 13, pp.269ss ; et Kolb, Robert, Jus in bello, le droit international des conflits armés, Helbing et Lichtenhahn/Bruylant, Bâle et Bruxelles, 2003, chapitre 3, pp. 239ss. 5
6 son actualité et sa complexité, cette question mériterait un débat qui lui soit exclusivement consacré - pourquoi pas lors d une prochaine Table Ronde de San Remo - quand on pourra tirer les premiers enseignements de l activité de la Cour pénale internationale. Après une analyse générale et critique des moyens de mise en oeuvre prévus par le droit international humanitaire ou des moyens qui jouent un rôle à cet égard sans être inscrits formellement dans ce droit, le rapport cherche à mettre en lumière les principaux problèmes de fond qui expliquent diverses difficultés, puis à proposer quelques éléments de réflexion sur des voies qui paraissent autoriser certains espoirs. Le Document débute par un résumé synthétique des principales propositions qui son faites dans ses trois parties. La division en trois parties, établie pour faciliter le débat, n a qu un caractère relatif car certains moyens ont plusieurs fonctions. On sait notamment l indéniable effet sur la prévention qu apporte une mise en oeuvre rigoureuse des moyens de répression. Certaines institutions jouent par ailleurs un rôle dans plus d une fonction et leur mention plus approfondie dans l une des parties du rapport plutôt qu une autre est motivée par l aspect que nos considérons le plus important de leur rôle, sans aucun jugement négatif sur les autres fonctions jouées par l institution. Relevons enfin que ce Document n a pas la prétention d être exhaustif et n entre pas dans les détails de problèmes dont beaucoup mériteraient d être approfondis, son objectif étant avant tout de faciliter le débat d idées en rappelant les principaux moyens existants et en identifiant les principales questions que soulèvent les problèmes de mise en oeuvre.. Dans cette perspective, certaines des vues exprimées lors de la Table ronde organisée en septembre 2004 par l Institut international de droit humanitaire de San Remo, qui s est penchée sur une première version de ce Document, ont été insérées dans la présente version, de manière succincte. Plusieurs interventions ayant fait l objet de textes écrits qui ont été distribués et sont à disposition au siège de l Institut international de droit humanitaire, nous y renvoyons tout au long du rapport.. 6
7 Résumé des principaux éléments de réflexion La liste ci-dessous reprend quelques-unes des principales questions abordées dans les éléments de réflexion, mais de manière très succinctes et sans être exhaustive. Les questions contenues dans cette liste restent néanmoins nombreuses, et souvent complexes. Certaines n ont pu être abordées que superficiellement dans le rapport introductif et au cours de la Table Ronde et mériteraient donc d être approfondies. 1.Questions touchant au domaine de la prévention 1.1 Comment trouver et soutenir, dans tous les pays, des personnalités locales prêtes à s investir dans la mobilisation des milieux politiques, judiciaires et universitaires en faveur du droit international humanitaire, en vue de promouvoir sur le plan national les mesures, législatives et autres, les plus adéquates pour mettre en oeuvre le droit international humanitaire? 1.2 Comment développer un dialogue sur le plan international en vue de surmonter le rejet du droit international humanitaire pour des motifs religieux, idéologiques ou politiques, qui soit propre à rétablir un véritable consensus sur les valeurs qui sont à la base du droit international humanitaire? Comment mobiliser à cet effet les leaders spirituels du Monde? 1.3 De quelle manière entreprendre les efforts nécessaires de clarification de certaines normes du droit international humanitaire, notamment dans le domaine de la conduite des hostilités, en tenant compte de toutes les sensibilités et en évitant de figer les positions? 1.4 Comment et dans quel cadre sensibiliser et former les militaires à leurs éventuelles tâches de police? 1.5 Comment et dans quel cadre former et sensibiliser certaines forces de police à leur rôle dans les conflits armés et dans les situations de troubles intérieurs? 1.6 Convient-il de développer pour les militaires une forme de compétition du type du Concours Jean-Pictet organisé pour les jeunes universitaires? 1.7 Par quels moyens renforcer et augmenter le réseau des Conseiller juridiques aux Forces armées, notamment dans les pays qui en sont dépourvus? 1.8 Que penser d un système de rapports obligatoires des Etats sur la manière dont ils remplissent sur le plan national et dès le temps de paix les obligations requises par le droit international humanitaire? Le cas échéant, comment l organiser? 1.9 Que penser d un rapport annuel sur l état du droit international humanitaire dans le monde? Le cas échéant, qui devrait le rédiger, quels seraient les exigences minimales que devrait respecter un tel rapport pour avoir de la crédibilité et de l impact, serait-il opportun qu un mandat soit donné à cet égard, le cas échéant par qui? 1.10 Comment encourager les initiatives prises sur le plan national pour développer ou faire mieux appliquer le droit international humanitaire? L idée d un prix annuel récompensant, sur le plan régional, un effort particulièrement méritant, vaut-elle la peine d être poursuivie? 1.11 Faut-il viser à établir un processus permanent d évaluation des nouvelles armes en regard de leur compatibilité avec les normes du droit international humanitaire? Peut-on envisager 7
8 dans le domaine des armes classiques des procédures plus souples et rapides pour déterminer leur compatibilité avec le droit international humanitaire? Comment, dans la foulée du projet «SIRiUS», continuer de développer et mettre en oeuvre l adoption de critères objectifs propres à clarifier le caractère licite ou non d une arme? 1.12 Comment développer la responsabilisation du monde scientifique à l égard des recherches qui peuvent donner lieu à des applications guerrières, notamment dans le domaine biologique? 1.13 Outre le rôle qu elles peuvent jouer dans la réalisation des mesures évoquées ci-dessus, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge peuvent-elles développer le rôle qu elles jouent dans la mise en oeuvre du droit international humanitaire et dans la prévention des violations de ce droit? D autres ONG pourraient-elles aussi contribuer, ou augmenter leur contribution, à cette tâche? 2. Questions touchant au domaine du contrôle 2.1 Vaut-il la peine de continuer à rechercher des Puissances protectrices, le cas échéant comment? 2.2 Faut-il insister pour voir le CICR jouer plus formellement l intégralité du rôle dévolu aux Puissances protectrices dans les conflits armés internationaux? Sur un plan général, le rôle du CICR et ses modalités d action doivent-ils évoluer? 2.1. Vaut-il la peine d entreprendre un examen détaillé des mesures de contrôle prévues pour les conflits armés internationaux qui pourraient être mises en oeuvre dans les conflits armés non internationaux? 2.2. Comment développer la complémentarité des organisations humanitaires et une identité mieux marquées de chacune d entre elles? 2.3. Comment responsabiliser les parties dissidentes à des conflits armés non internationaux pour le strict respect du droit international humanitaire? 2.4. Comment clarifier et développer le rôle que doit jouer chaque Etat, sur le plan individuel, dans le cadre régional ou au sein de l ONU, pour «faire respecter» le droit international humanitaire? 2.5. Comment développer l acceptabilité de la Commission internationale d établissement des faits? Devrait-elle accepter des mandats que le Conseil de sécurité pourrait lui confier? Devrait-elle au contraire développer son rôle essentiellement dans le domaine des bons offices, dans le cadre de procédures très discrètes? Vaut-il la peine de maintenir à tout prix cette commission? Faut-il lui apporter des adaptations, voire la transformer fondamentalement? 2.6. Comment développer un rôle cohérent et systématique du Conseil de Sécurité de l ONU dans les situations où des moyens de persuasion ou d autres moyens pacifiques sont impuissants à faire cesser des violations graves et massives du droit international humanitaire, sans pour autant «politiser» le droit international humanitaire? 2.7. L Assemblée générale de l ONU devrait-elle systématiquement avoir un débat général sur l état de l application du droit international humanitaire dans le monde? 2.8. Un organe ayant une tâche de surveillance à cet égard devrait-il être envisagé, soit au sein de l ONU soit en dehors? 8
9 2.9. Peut-on/doit-on utiliser davantage les forums des organes des droits de l homme pour traiter des violations du droit international humanitaire? La Cour internationale de Justice pourrait-elle être sollicitée plus fréquemment pour donner son avis sur le sens de certaines dispositions du droit international humanitaire, voire sur des questions d applicabilité de ce droit? Le rôle des organisations militaires régionales face à des situations de violations massives du droit international humanitaire et des droits de l homme est-il satisfaisant? Doit-il être encouragé davantage? Comment développer la formation et la cohérence de l activité des organisations régionales militaires dans le domaine du droit international humanitaire? Les organisations régionales des droits de l homme doivent-elles s impliquer davantage, voire systématiquement, dans la surveillance du respect du droit international humanitaire? Comment utiliser de manière optimale la «société civile» pour la défense de certains dossiers humanitaires? Sur quel type de dossiers peut-on le faire? Quelle relation doit-on avoir avec les médias dans ce cadre et que peut-on attendre de ceux-ci? Quel rôle peuvent particulièrement jouer les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sur le plan national, au vu de leur relation particulière avec le Gouvernement de leur pays? Est-il possible de mieux fédérer et de rendre plus efficaces encore les efforts entrepris par des organisations axant leur action sur des problèmes spécifiques, tel celui des disparitions? 3. Questions touchant au domaine de la répression 3.1 Comment renforcer la crédibilité de la justice internationale et augmenter les adhésions au statut de la Cour pénale internationale? 3.2 Comment clarifier au mieux les crimes inclus dans ce statut dont l interprétation fait encore l objet de controverses? 3.3 Comment aborder la question du crime d agression? 3.4 Quel développement peut-on attendre de la compétence de juridiction universelle prévue dans le droit international humanitaire, notamment en ce qui concerne les crimes de guerre commis lors des conflits armés non internationaux? 3.5 Faut-il envisager de nouveau développement des crimes soumis à la juridiction de la Cour pénale internationale? 3.6 Quelle relation devrait s établir entre les Etats ayant arrêtés des criminels de guerre présumés dans le cadre de leur compétence de juridiction universelle et la Cour pénale internationale? 9
10 Partie I : Prévention Dans le domaine du droit international humanitaire, la prévention vise avant tout à induire un comportement conforme au droit international humanitaire de la part des combattants et de tous ceux qui pourraient, d une manière ou d une autre, commettre des actes contraires à ce droit. Il ne s agit donc pas a priori de prévenir les conflits eux-mêmes. Les principes fondamentaux du droit international humanitaire sont néanmoins des principes dont le respect en temps de paix est certainement de nature à diminuer les tensions et à maintenir des relations harmonieuses entre les peuples et au sein de ceux-ci. Quand ils sont enseignés au grand public, notamment dans le cadre de la formation scolaire, ils contribuent donc aussi au maintien de la paix. En temps de guerre, leur respect permet aussi d améliorer le climat général et de faciliter le retour à la paix. Si, donc, les actions préventives dont on parle ci-dessous visent avant tout à éviter les violations du droit international humanitaire en temps de guerre, elles ne s opposent en rien, bien au contraire, aux actions qui visent expressément le maintien, la consolidation ou le retour de la paix. A. Développement des législations et autres mesures nationales. 1. Etat des lieux Plusieurs mesures doivent être prises au niveau national et nous examinerons dans une rubrique particulière (ci-dessous, lettre B) celles concernant la formation et la sensibilisation au droit international humanitaire. Au niveau étatique, la première des mesures exigées par les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels est celle de traduire les textes dans la ou les langues locales 2, préalable nécessaire à la diffusion large de ces textes, également exigée par les Conventions et leurs Protocoles additionnels 3. C est en effet une première étape qui semble évidente si l on veut ensuite sérieusement mettre en œuvre ce droit sur le plan national. Elle n est pourtant pas toujours prise, en tout cas rapidement. Le droit international humanitaire exige aussi que la traduction des textes dans la ou les langues nationales soit transmise aux autres Parties contractantes, ainsi que les lois d application 4. C est une mesure de sécurité qui n est pas inutile dans la mesure où l on a constaté dans le passé des 2 Cf. art. 47.C.1, 48, C.2, 127, C.3, 144, C.4, 84, P.1. 3 Cf. art. 48 C.1 ; 49, C.2 ; 128, C.3 ; 145, C.IV ; 83, P.I ; 19, P.II. 4 Cf. art. mentionnés ci-dessus aux notes 2 et 3. 10
11 erreurs de traduction assez importantes, qui changeaient le sens de certains textes. Or le droit international humanitaire s appliquant en temps de guerre, il est essentiel que les devoirs et obligations qu il impose soient parfaitement clairs pour tout le monde et ne laisse pas la place à des malentendus qui pourraient créer la méfiance, voire conduire à des violations commises par ignorance, avec toutes les conséquences négatives que cela pourrait avoir. Il s agit ensuite d agir au niveau législatif, notamment dans le domaine pénal. Les dispositions du droit international humanitaire doivent être précisées et relayées dans la législation nationale, soit que le système national l exige, ne connaissant pas l application immédiate du droit international, soit, en tout cas, pour préciser le cadre de la peine des différentes infractions, ce que ne font pas les dispositions du droit international humanitaire. Cette action au niveau national démontrera le sérieux avec lequel l Etat prend ses obligations internationales et permettra à la disposition pénale de jouer pleinement son rôle dissuasif 5 La diversité des tâches demandées aux Etats pour mettre en œuvre le droit international humanitaire dès le temps de paix, qui concernent plusieurs ministères, a entraîné la création dans un grand nombre d entre eux de Commission nationale de mise en œuvre, chargées d assurer le suivi de ces tâches et de coordonner l action entreprise dans les différents ministères 6. Il est important aussi de garder à l esprit que les Etats parties aux Conventions de Genève et à leurs Protocoles additionnel ont une responsabilité collective par rapport au respect du droit international humanitaire dans le monde 7 (voir ci-dessous, II.B). Le sens de cette responsabilité et ses conséquences concrètes méritent également un débat au niveau national. A travers les services consultatifs qu il a créé il y a quelques années, le CICR a fait un effort considérable pour encourager et aider les Etats dans ces tâches, soit sur place, soit en créant des bases de données contenant toutes les informations nécessaires sur les mesures qu il convient de prendre et sur celles qui sont concrètement prises par les différents Etat, soit encore en organisant des réunions entre Etats ayant des systèmes juridiques de même nature, ou entre les représentants de commission nationale, pour faciliter les échanges d expériences et encourager la collaboration 8. 5 A ce sujet cf. Répression nationale des Violations du droit international humanitaire (systèmes romanogermaniques), Rapport de la réunion d experts du septembre 1997, Cristina Pellandini, ed., CICR (Services Consultatifs), Genève, 1998 ; Punishing Violations of International Humanitarian Law at the National Level, A Guide for Common Law States, Drawing on the proceedings of a meeting of experts, Geneva, November 1998, Anna Segal, ed., ICRC (Advisory Services), Genève, A ce sujet, cf. notamment : Committees or other national bodies for international hunanitarian law, Report of the meeting of experts, Geneva, October 1996, Cristina Pellandini, ed., ICRC (Advisory Services), Genève, Cf. infra, II.B 8 Cf. supra, notes 4 et 5. 11
12 2. Analyse des problèmes Le principal problème est de mobiliser les Etats, dont les services sont souvent débordés face à aux tâches qu ils doivent accomplir pour mettre en oeuvre leurs obligations internationales. Cette mobilisation commence par l incitation à ratifier les traités du droit international humanitaire qu ils ont signés, ou à y adhérer. Elle a longtemps été une priorité pour le CICR 9. Elle est aujourd hui d une nature un peu différente. Dans un premier temps, il ne s agissait en effet pas tellement de convaincre les Etats sur le fond, mais de faire remonter la priorité du dossier afin qu il soit traité dans un délai pas trop éloigné. Aujourd hui, la grande majorité des Etats sont parties aux Protocole additionnels 10 et c est sur les problèmes de fond avancés par les Etats qui rejettent les Protocoles que le débat doit porter avec ceux-ci. En ce qui concerne les Etats qui sont parties aux Protocoles de 1977, le problème est surtout de maintenir leur motivation dans la durée. C est d autant plus difficile dans les Etats qui manquent de tout et qui sont incapables d assurer des tâches qui paraissent plus immédiatement essentielles. On en revient là à cette réalité que le sous-développement et la misère sont des fléaux qui empêchent d envisager sereinement des évolutions positives dans presque tous les domaines. Cela dit, les obstacles rencontrés à cet égard sont similaires à ceux évoqués ci-dessous en ce qui concerne la diffusion du droit international humanitaire 11 et nous y renvoyons. 3. Eléments de réflexion Les voies à explorer en ce qui concerne la mise en œuvre du droit international humanitaire sur le plan national sont bien celles de l incitation. A cet effet, la formation et le maintien de relais dans les différents pays sont indispensables. Cette voie tracée par le CICR mérite d être poursuivie et développée. Des soutiens aux niveaux politique, judiciaire ou universitaire pourraient notamment être renforcés en établissant des liens entre des hauts fonctionnaires, des juges et des universitaires de différents pays, notamment s ils ont une langue commune et un système juridique similaire. Une contribution à la traduction et à l impression des textes pertinents ou à l élaboration de textes de vulgarisation, l envoi de matériel, des stages de formation, la mise à disposition de banques de données, une certaine mobilisation corporatiste sont autant de domaines qui ont encore un large champ d expansion. 9 A ce sujet, cf. notamment Gasser, Hans-Peter, «Faire accepter les Protocoles par les Etats», Revue internationale de la Croix-Rouge, No.827, 1999, pp Au , 163 Etats étaient parties au Protocole additionnel I et 156 au Protocole additionnel II. 11 Cf.infra, 2 B. 12
13 B. Formation/sensibilisation Pour respecter le droit, il faut le connaître. Le premier moyen de prévenir les violations du droit international humanitaire qui s impose est donc de former, ou au moins de sensibiliser, ceux qui doivent le respecter ou le faire respecter. 1. Etat des lieux de Genève comme leurs Protocoles additionnels mentionnent la diffusion comme une obligation : les Hautes Parties contractantes s engagent en effet à diffuser les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels, le plus largement possible, dans leurs pays respectifs 12. L expression «le plus largement possible» est un peu ambiguë car on voit mal à quoi rattacher cette possibilité. Elle doit être comprise comme demandant pour le moins que cette tâche soit sérieusement entreprise. L absence du moteur que constituterait un véritable contrôle, et a fortiori des sanctions, limite toutefois l espoir de voir la situation actuelle beaucoup s améliorer. 1.1 Formation des Forces armées Le droit international humanitaire s appliquant essentiellement lors des conflits armés, les Forces armées étant les premières concernées : ce sont bien les combattants dont l attitude à l égard des blessés, des prisonniers et, surtout, de la population, sera déterminante. A cela s ajoute, en particulier pour les conflits dans lesquels sont engagés des moyens de haute technologie, le rôle des pilotes d avion, des artilleurs et des techniciens responsables de missiles de longue portée, qui doivent connaître exactement les limites posées aux bombardements et à l utilisation de tels moyens, qui peuvent causer des dommages d une très grande ampleur. Il est dès lors logique que les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels aient mis l accent sur la formation des Forces armées, les Etats liés à ces instruments s engageant «à en incorporer l étude dans les programmes d instruction militaire» 13. Que signifie exactement cette obligation? En réalité, l expérience l a prouvé, elle ne peut avoir une certaine efficacité que si elle est prise au sérieux par le commandement, jusqu au plus haut niveau et que les problèmes d application du droit international humanitaire sont intégrés dans toutes les phases de l instruction militaire. Les morts, les blessés, les disparus, les prisonniers, les populations civiles qui se trouvent sur un lieu de bataille ou s enfuient sont partie intégrantes de la réalité des guerres, comme les choix stratégiques ou tactiques de certains moyens, de certaines armes plutôt que d autres, ou de certains objectifs. On peut toutefois sommairement résumer la situation actuelle en relevant que, sous l impulsion du CICR 14 et d institutions comme l Institut international de droit humanitaire 15, mais aussi, il 12 Cf. respectivement art. 47/48/127/144 des Conventions de Genève ; art. 83 du Protocole additionnel I et art. 19 du Protocole additionnel II. 13 Cf. art. cités supra, note
14 faut le dire, de l opinion publique et des Institutions qui ont dénoncé les violations du droit international humanitaire 16, les gouvernements et les autorités militaires de nombreux pays ont pris conscience de l importance de former les militaires en droit international humanitaire. Il y a donc un progrès, qui se manifeste aussi par la rédaction ou la révision de Manuels militaires et le développement de lois pénales nationales sanctionnant les violations de ce droit. Mais le chemin à parcourir reste long et butte sur certains obstacles, dont les principaux sont identifiés cidessous 17. La responsabilité pénale des supérieurs hiérarchiques pour les infractions commises par leurs subordonnés 18 et la crainte qu elle peut susciter devraient par ailleurs, si la justice pénale internationale se développe et s applique avec rigueur, inciter les autorités militaires à mieux remplir leur obligation de formation. 1.2 Conseillers juridiques dans les Forces armées La présence de conseillers juridiques dans les forces armées est une obligation conventionnelle 19, mais elle est mal respectée. La fonction de ces conseillers est d aider les commandants militaires dans l application des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels, d une part, de contribuer à la formation des forces armées au droit international humanitaire, d autre part. Le conseil sur la compatibilité de mesures prises avec le droit international humanitaire peut être donné à différents niveaux, notamment lors la préparation des plans de bataille ou dans le choix des moyens, des objectifs et des méthodes utilisées pour atteindre ceux-ci. Le conseiller juridique peut aussi contribuer à la formation des troupes en droit international humanitaire. La tâche d un conseiller juridique peut se compliquer lorsque plusieurs Etats sont engagés dans des opérations collectives et qu il s agit de déterminer les normes applicables au niveau du commandement commun et la responsabilité des membres des contingents nationaux en ce qui concerne le respect des obligations découlant de leur législation nationale respective Le CICR a un service spécial consacré à la diffusion du droit international humanitaire auprès des forces armées et des délégués spécialisés dans de nombreuses délégations 15 Depuis sa création en 1970, l Institut international de droit humanitaire a notamment organisé plus de cent cours centraux pour des officiers de forces armées provenant de toutes les régions du monde. Il a par ailleurs élargi le champ de ses cours de formations, ajoutant notamment aux cours de base des cours pour les responsables de programmes de formation, des cours avancés pour spécialistes, des cours pour responsables de la planification, de l exécution et du contrôle d opérations aériennes ou d opérations navales et des cours sur les droits de l homme applicables par les forces armes, les forces de police et les forces de sécurité dans des opérations de maintien de la paix : voir à ce sujet le document présenté lors de la XXVIIIème Table ronde par le Lieutenant-Colonel (retraité) Juhani Loikkanen : «The Role of the International Institute of Humanitarian Law in the Teaching of International Humanitarian Law», dipsonible à l Institut. 16 Parmi lesquelles on mentionnera en particulier «Amnesty International» et «Human Rights Watch». 17 Infra, 2 18 Spécifiée à l article 87 du Protocole additionnel I de 1977 et à l article 28 du statut de la Cour Internationale Pénale du 17 juillet Cf. art.82 du Protocole additionnel I. 20 On pensera notamment aux opérations militaires entreprises par l OTAN, dont la principale puissance militaire, les Etats-Unis, n est pas partie aux Protocoles additionnels de 1977, contrairement aux autres Etats membres. 14
15 1.3 Formation des forces de police La formation des Forces de police dépasse le cadre du droit international humanitaire. Toutefois la limite entre les situations de troubles intérieurs et les situations de conflit armé non international n est pas toujours facile à tracer et peut se déplacer en fonction de l évolution des événements et de l ampleur qu ils prennent. Il est donc apparu important d une part de clarifier les règles applicables dans les situations de troubles intérieurs 21, d autre part de se pencher sur la formation des forces de police qui sont engagées dans ce type de situations, comme sur celles des forces armées qui peuvent se trouver engagées dans des opérations de police. Cet examen est d autant plus justifié que le comportement requis dans les situations de troubles intérieurs est fort différent, dans certains domaines, de celui que l on attend d un combattant engagé dans un conflit armé. Il a donc fallu créer des outils de formation nouveaux, adaptés à ces situations Formation scolaire et universitaire Les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels requièrent des Parties contractantes, dans le cadre de leur obligation de diffuser ce droit, qu elles en «encouragent l étude par la population civile» 23. Même si elle est formulée de manière moins catégorique que pour l instruction aux forces armées, il y a donc là aussi une obligation conventionnelle. Les guerres actuelles touchent souvent de larges pans de territoire et la distinction entre militaires et civils tend à s estomper. Il devient donc primordial que la population connaisse les droits et devoir qui découlent du droit international humanitaire. Outre des efforts de sensibilisation dans différents milieux, l enseignement des fondements de ces droits doit être intégré à différents niveaux du cursus scolaire et, de manière plus approfondie, dans les Universités L Enseignement primaire et secondaire L enseignement scolaire doit être adapté d une part au niveau et à l âge des élèves, d autre part à leur contexte socioculturel. L accent est surtout mis, en particulier dans les pays qui n ont pas 21 A ce sujet, cf notamment Vigny, Jean-Daniel et Thompson, Cecilia, Standards fondamentaux d humanité, quel avenir?», Revue internationale de la Croix-Rouge, No.840, Déc.2000, pp , article dans lequel les auteurs font le point sur la question, en particulier sur la base de la Déclaration adoptée à Turku (Finlande) par un groupe d experts le , puis révisée en Sur cette question, cf. en outre Meron, Theodor, Human Rights in Internal Strife, Cambridge University Press, 1987; Gasser, Hans-Peter, Un minimum d humanité dans les situations de troubles et tensions internes,: proposition d un code de conduite», RICR No.769, janvier-février 1989, pp.39ss; et Momtaz, Djamchid, Les Règles minimales applicables en périodes de troubles et tensions internes», RICR No.831, septembre 1998, pp.487ss. 22 A ce sujet cf. notamment de Rover, Cees, To Serve and to Protect, Human Rights and Humanitarian Law for Police and Security Forces, CICR, Genève, Cf. art. cités supra, note
16 connu la guerre dans un passé récent, sur les principes qui sous-tendent ce droit - la compassion, le respect de la dignité, l égalité de chacun face au droit, la solidarité -, sur leur valeur universelle et sur l importance de les respecter en tout temps. Il faut relever à cet égard que les initiatives prises au niveau international ne peuvent perdurer que si des relais nationaux sont trouvés et si ceux-ci sont soutenus par les Ministères de l éducation. Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge sont bien placées pour donner des impulsions décisives à des programmes dans ce domaine. Des progrès sensibles ont été réalisés ces dernières années pour introduire cette matière au niveau de l enseignement secondaire 24, mais cette pratique est encore loin d être généralisée L enseignement universitaire L intérêt pour le droit international humanitaire dans le milieu universitaire est en constatne progression et nombre d Universités ont intégré l enseignement de ce droit, soit par des chaires de droit international humanitaire (toutefois encore rares) soit dans le cadre de cours de droit international ou de cours de droit des droits de l homme 25. Une sensibilisation au droit international humanitaire peut également être introduite dans d autres Facultés que celles de droit. On pensera notamment aux Facultés d histoire, de sciences politiques ou, particulièrement, de médecine, dans lesquelles le problème de l éthique médicale dans la guerre ou les situations d urgence - médecins dans les prisons, attitude face à la torture, priorités dans les urgences - peuvent utilement être abordés à la lumière du droit international humanitaire Sensibilisation de la population La sensibilisation de la population peut se faire à travers des conférences dans différents milieux ou des conférences publiques. En général, c est en prenant appui sur l actualité que de telles conférences peuvent attirer l intérêt sur le droit international humanitaire. Les médias ont évidemment aussi un rôle central à cet égard et eux aussi s intéressent au droit international 24 A ce sujet, cf. notamment : Explorons le droit international humanitaire, Guide à l usage des responsables de l éducation, CICR, Genève, Ce guide a été traduit à ce jour en 32 langues. Cf. aussi Baeriswyl, Edith, «Enseigner le respect de la dignité aux jeunes» Revue internationale de la Croix-Rouge, No. 826, 1997, pp.409ss. 25 Sans prétendre mentionner l ensemble des efforts entrepris, on relèvera notamment les cours organisés chaque année par le CICR, en collaboration avec la Croix-Rouge polonaise à Varsovie (cours anglophones) ou dans différents pays francophones en collaboration avec les Sociétés nationales locales ; le concours Jean-Pictet en droit international humanitaire qui réunit chaque année des équipes de francophones et anglophones de nombreuses Universités ; la mise sur pied d un Diplôme d études approfondies en droit international humanitaire à Genève par le Centre universitaire de droit international humanitaire créé en 2002, un cours similiaire organiés à Leyden ; la semaine consacrée au droit international humanitaire, depuis plusieurs années, par l Institut international des droits de l homme lors des cours d été en droits de l homme que cet Institut organise à Strasbourg ; les Cours d été organisés depuis deux ans par l Institut international de droit humanitaire ;sans parler d autres activités académiques de formation ou de recherche organisées dans des Universités de toutes les régions du monde. Le succès rencontré par ces cours et par ceux qui sont offerts dans différentes Universités démontrent l intérêt croissant rencontré par cette matière dans les jeunes générations. 16
17 humanitaire surtout en face d événements, souvent d ailleurs quand ils sont sanglants ou polémiques (massacres, accusations de tortures, mise en cause d hommes politiques ou de gouvernements, etc.). Il ne s agit pas alors d alimenter les polémiques mais d utiliser l intérêt provoqué par ces événements pour rappeler les principales règles du droit international humanitaire. Il est nécessaire d avoir à cet effet des relais locaux bien formés - ce peut être là aussi la Société nationale de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge -, capables d analyser à chaud, sous l angle du droit international humanitaire, des événements qui font la une de l actualité. En complément à celui du CICR, cet effort de sensibilisation est aujourd hui largement partagé. Au au sein du monde de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les Sociétés nationales jouent un rôle important dans de nombreux pays 26. En dehors de celui-ci, des Organisations non gouvernementales toujours plus nombreuses contribuent de manière fort diverse à cet effort Sensibilisation du monde politique On ne fait pas revenir les ministres à l école. Mais les efforts évoqués ci-dessus ne peuvent s inscrire dans la durée sans appui des autorités politiques. Il est donc essentiel de sensibiliser le monde politique - ministres, parlementaires, hauts fonctionnaires - d une part à l importance concrète de l application du droit international humanitaire, à sa signification et à ses objectifs ; d autre part au fait que des engagements ont été pris, qui imposent des obligations aux Etats. Le CICR, dans les situations de conflits mais aussi dans les pays en paix, à travers les délégations régionales qu il a ouvert dans le monde entier, cherche à le faire. Certaines Sociétés nationales de Croix-Rouge ou de Croissant-Rouge, l Union interparlementaire et différentes organisations, tels la Conférence islamique, l Union Africaine ou l Organisation des Etats Américains, se sont 26 A ce sujet, cf. notamment les rapports présentés à la XXVIIIème Table Ronde par Starcevic, Miodrag, «Dissemination in Serbia and Montenegro Red Cross Society one experience», dans lequel l auteur relate l organisation de la diffusion à travers de multiples centres dans tous le pays et souligne l accent particulier qui est mis sur la diffusion auprès des jeunes ; par Michael M. Meyer, «A Fistful of duties : manging the different aspects of a National Society s Role. The experience of the British Red Cross Society in recent and on-going armed conflicts», dans lequel l auteur souligne l importance pour sa Société d être une source neutre et fiable d information et d analyse des problèmes d application du droit international humanitaire, pour lesquelles elle joue également un rôle d incitation, de dialogue et de formation. ; et par Paul Birech «About Red Cross and Red Crescent National Societies Experiences in Recent and Ongoing armed conflict», dans lesquel l auteur relate différents événements au Kenya qui ont démontré à quel point il était important de faire mieux connaître les principes et règles du droit international humanitaire et des droits de l homme. Ces rapports sont disponibles à l Institut. 27 Voir notamment à ce sujet les rapports présentés à la XXVIIIème Table Ronde par Dahl, Arne Willy, «The role of Non governmental organizations in strenghtening the respec of IHL, dans lequel l auteur passe en revue les rôle de «chiens de garde», de formation, d incitation aux militaires et de coopération aux enquêtes sur les crimes de guerre que peuvent jouer certaines ONG ; par Rachel Brett, dans lequel l auteur met l accent, à côté de la poursuite de tâches habituelles et qui restent essentielles (comme l établissement des faits constitutifs de violations des droits de l homme ou du droit international humanitaire ; l approfondissement des liens à faire entre les droits de l homme, le droit international humanitaire et le droit des réfugiés; ou la sensibilisation et la formation des militaires), sur des approches imaginatives et inventives, notamment auprès des jeunes qui ont besoin d exemples positifs dans les pays où la crédibilité du droit international humanitaire a été mise à mal par des constantes violations de ce droit ; et par Otto Hieronymi, dans lequel l auteur, évoquant le rôle des ONG en situations de conflit armé, met l accent sur l indépendance mais aussi la complémentarité des ONG et des Gouvernements. Ces rapports sont disponibles à l Institut. 17
18 également engagées dans cette voie, notamment en organisant des débats en leur sein et en adoptant des résolutions à cet effet Examen de problèmes généraux du droit international humanitaire Le Protocole additionnel I de 1977 prévoit que les Etats parties peuvent demander l organisation de réunions pour examiner des problèmes généraux relatifs à l application des Conventions de Genève et de ce Protocole 28. Les Conférences internationales de la Croix-Rouge et du Croissant- Rouge jouent également ce rôle, au moins partiellement 29. Quand la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge prévue en 1991 a dû être annulée pour des raisons politiques, le Gouvernement suisse a convoqué une Conférence pour la protection des victimes de la guerre, en 1993, qui avait un objectif similaire à celle prévue par le Protocole I 30. Il n a cependant pas pris la disposition du Protocole comme base de son initiative pour ne pas heurter les Etats qui n étaient pas liés par celui-ci, sa fonction de dépositaire des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels lui donnant une légitimité suffisante pour prendre une telle initiative. Le Gouvernement suisse a pris par ailleurs quelques autres initiatives similaires, parfois suite à des demandes de l Assemblée générale de l ONU, mais sans non plus faire référence à la disposition du Protocole additionnel I Analyse des problèmes Malgré les progrès que l on peut constater, l obligation de diffuser le droit international humanitaire n est encore que très imparfaitement respectée. Par ailleurs la traduction concrète des efforts entrepris par une amélioration des comportements sur le terrain est difficile à évaluer et 28 Cf. art. 7 (accords spéciaux) du Protocole additionnel I de Rappelons que ces Conférences ont en principe lieu tous les quatre ans (la dernière s est réunie à Genève en 2003) et qu elles réunissent les Etats parties aux Conventions de Genève (soit aujourd hui pratiquement tous les Etats), les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge, la Fédération internationale de ces Sociétés et le Comité international de la Croix-Rouge, avec en outre de nombreux observateurs, notamment les principales Organisations intergouvernementales et non gouvernementales actives dans le domaine de l action humanitaire d urgence. Ce grand forum permet notamment de faire le point sur les problèmes rencontrés sur le terrain des conflits et les développement envisageables des normes humanitaires. Le nombre des participants à cette Conférence et la durée limitée de celle-ci ne se prêtent pas, en revanche, à l examen critique de situations spécifiques. 30 Il s agit de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre qui s est déroulée à Genève du 30 août au 1 septembre On trouvera le Rapport introductif et la Déclaration finale de cette Conférence dans la Revue internationale de la Croix-Rouge, No.296, septembre octobre 1993, pp et Il s agit notamment de la Réunion d experts des octobre 1998 et de la Conférence internationale du 5 décembre 2001 sur les problèmes généraux d application de la IVème Convention de Genève du 12 août Si ces réunions ont abouti à des recommandations que l on peut estimer positives, leur portée est toutefois restée très limitée du fait de l ambiguïté qui entourait ces réunions : malgré le libellé des résolutions de l ONU qui ont demandé au Gouvernement suisse d organiser ces conférences, l objectif de la plupart des Etats qui souhaitaient leur mise sur pied était d examiner le problème spécifique des territoires occupés par Israël, ce qu Israël et d autres Etats refusaient. 18
19 reste aléatoire. Sans prétendre en dresser une liste complète, nous mentionnons ci-dessous quelques-uns des principaux obstacles généraux rencontrés dans ces efforts de formation et de sensibilisation, soit la lassitude, le chaos, le rejet politique et la contestation militaire. 2.1 La lassitude On se doit de relever que plusieurs Etats ont entrepris de sérieux efforts au cours de ces vingt dernières années. Souvent, toutefois, des résultats prometteurs se perdent faute de suivi. La formation de base et le matériel fournis par le CICR ou diverses organisations, adaptés aux différents contextes, devraient aider à la mise en place d un système autonome, car c est bien l Etat qui doit reprendre cette tâche et assurer une instruction adéquate de manière permanente. Rien n est pourtant jamais acquis et il faut inlassablement trouver de nouveaux relais - les militaires, en particulier, ne restent pas longtemps dans la même fonction - et souffler sur les braises d un enthousiasme souvent réel mais sans cesse guetté par la lassitude : il faut beaucoup de temps et de patience pour que le droit international humanitaire soit réellement absorbé par le corps social d un pays. 2.2 Le chaos Pour lutter efficacement contre l ignorance, il faut passer par les structures militaires et par celles de l éducation. Dans de nombreux conflits, la déficience des structures étatiques, souvent déjà faibles avant le conflit et affaiblies encore par celui-ci, pose des obstacles quasi insurmontables à un enseignement sérieux, qui s inscrive dans la durée, du contenu et des valeurs du droit international humanitaire. Par ailleurs, la grande majorité des conflits étant non internationaux, l instruction des membres des forces dissidentes, à moins qu elle n ait été très bien assurée par le Gouvernement avant que le conflit n éclate, court le risque d être fort déficiente, ne pouvant pas s appuyer sur les structures nationales déjà en place. Dans de tels contextes, la perte de toute référence morale, le grand banditisme, la corruption, remettent en cause l intangibilité des valeurs fondamentales du droit international humanitaire. 2.2 Le rejet politique ou idéologique Le droit international humanitaire repose sur la reconnaissance universelle de l intangibilité des valeurs sur lesquelles il est fondé et sur l acceptation par tous les belligérants des principes et règles qui en découlent. Il y a universalité en ce qui concerne les Etats, qui ont pratiquement tous 19
20 adhéré aux Conventions de Genève 32. Cette acceptation universelle a-t-elle des racines profondes dans les peuples ou est-elle de façade? Il y a toujours eu des dissidences plus ou moins importantes. Certains doctrinaires prétendaient que les valeurs préconisées par le communisme étaient si importantes que tous les moyens étaient permis, même ceux proscrits par le droit international humanitaire, pour aider à l avènement d un monde nouveau, fondé sur les valeurs de cette doctrine. Après le démantèlement de l URSS, le regain de sentiments nationalistes a provoqué des excès et conduit à l intolérance, notamment par rapport aux ethnies qui s étaient établies volontairement dans ces pays ou qui avaient été déplacées de force, modifiant des équilibres délicats. La fin de l ère coloniale a également engendré des tensions entre certaines ethnies, dont les antagonismes avaient été engendrés ou exacerbés par les Puissances coloniales et dont les membres se sont souvent retrouvés séparés par les frontières des pays nouvellement indépendants. D où le développement d exécrables politiques visant à ce que certains ont nommé la «purification ethnique», sinon au génocide. Dans ces situations, la population civile n est pas épargnée puisqu elle devient l enjeu même du conflit. Ceux qui apportent de l aide aux populations ne sont plus considérés comme «neutres» par ceux qui veulent précisément attaquer celles-ci : ils sont alors eux aussi pris à partie, sans détour quand on va jusqu'à les attaquer ouvertement, de manière plus insidieuse parfois. On peut aussi rencontrer un rejet politique du droit international humanitaire dans certaines situations d occupation, quand l Etat occupant a des revendications sur le territoire occupé 33. Bref, dès que l on relativise les valeurs du droit international humanitaire par rapport à d autres, jugées plus importantes, les efforts pour faire appliquer ce droit se heurtent inévitablement à la détermination des belligérants qui ressentent son respect comme contraire à leur projet. 2.4 La contestation militaire Quand le droit international se confine à préserver le sort des personnes qui se trouvent à la merci ou au pouvoir de leur ennemi, il reste en marge de l intérêt militaire, sans effet significatif sur l issue de la guerre. Dès qu il cherche à restreindre, pour des motifs humanitaires, la liberté des militaires de conduire les hostilités à leur guise, il réveille l attention de ceux-ci et rencontre beaucoup plus difficilement leur adhésion. La difficulté de s entendre précisément sur la notion d objectif militaire et sur la portée exacte du principe de proportionnalité en est l illustration Au , il y avait 192 Etats parties. 33 Cela a notamment été le cas dans le cadre du conflit israélo-palestinien, Israël contestant la notion d occupation sur certains territoires (sur la position de cet Etat, cf. notamment Dinstein, Yoran, «The Israël Supreme Court and the Law of Belligerent Occupation : Reunification of Families», Israël Yearbook on Human Rights, Vol. 18, 1988) ou dans le cadre du conflit chypriote. 34 A cet égard, cf. notamment Andru E.Wall, edit., Legal and Ethical Lessons of NATO s Kosovo Campaign, International Law Studies, vol.78, Naval War College, Newport, Rhode Island, 2002 ; les réflexions tenues lors des séminaires sur les moyens d intervention organisés par le «Carr Center for Human Rights Policy» de l Université d Harvard, tout particulièrement celui des 7et 8 mars 2002 : «Humanitarian issues in military targeting» (pour plus d information, cf. et le Rapport préparé dans le cadre du Centre Universitaire de droit 20

References: art. 47
 art. 48
 art. 47
 art. 83
 art. 19
 art.82
 art. 7