Source: https://www.iuracivitatis.com/elaborato-avv-massimo-garau-convegno-2007/
Timestamp: 2018-11-17 08:43:39+00:00

Document:
Elaborato Avv. Massimo GARAU – Convegno 2007 – Iura Civitatis
La Responsabilità Civile dei Magistrati ex Legge n. 117/1988
Spunti critici e rilevi all’impianto normativo
Irresponsabilità del Magistrato e risvolti sulla Società
Possibili interventi Legislativi e di modifica
La Responsabilità Civile Dei Magistrati Ex Artt. 55 E 56 C.P.C., Referendum Popolare Abrogativo e nascita Legge n. 117/1988
PARAGRAFO 1:La disciplina prescritta dagli artt. 55 e 56 c.p.c.
PARAGRAFO 2:Responsabilità ed ipotesi di dolo.
PARAGRAFO 3: Nozione di dolo.
PARAGRAFO 4: L’autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia.
PARAGRAFO 5: Referendum popolare per l’Abrogazione degli artt. 55-56-74 del c.p.c. (D.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497) e la Legge n. 117/1988.
PARAGRAFO 6: La nascita della Legge n. 117/1988.
L’IMPIANTO NORMATIVO DELLA LEGGE N. 117/1988, IPOTESI DI RESPONSABILITA’
PARAGRAFO 1: Responsabilità per dolo o colpa grave.
PARAGRAFO 2: Responsabilità per Diniego di Giustizia.
PARAGRAFO 3: Ammissibilità della domanda, competenza e termini.
PARAGRAFO 4: Intervento del Magistrato nel giudizio, Azione di rivalsa.
QUALE GIUSTIZIA QUALE RESPONSABILITÀ, “LA’ OU’ EST LA RESPONSABILITE’, LA’ EST LE POUVOIR”
PARAGRAFO 1: Quale Concetto Di Responsabilità
PARAGRAFO 2: Responsabilità E Indipendenza
PARAGRAFO 3:“La Ou Est La Responsabilite, La Est Le Pouvoir”.
PARAGRAFO 4: La Responsabilità Civile Tra Indipendenza Ed Immunità.
PARAGRAFO 5:La Responsabilità Disciplinare E Prospetti Evolutivi.
PARAGRAFO 6: La Responsabilità Politica Dei Giudici.
PARAGRAFO 7: Progetto Di Legge N. 2869
IL SISTEMA GIUDIZIARIO NEGLI STATI UNITI TRA FEDERALISMO E MECCANISMI DI RESPONSABILITA’
PARAGRAFO 1: la Costituzione degli Stati Uniti e il Governo Federale, sistema “cheks and balances”
PARAGRAFO 2: Il ramo Legislativo, Esecutivo e Giudiziario.
PARAGRAFO 3: Il Ruolo Dei Tribunali Federali Nel Governo Degli Stati Uniti.
PARAGRAFO 4: Struttura Dei Tribunali Federali
PARAGRAFO 5: Rapporti Tra Tribunali Statali E Federali: Competenza
PARAGRAFO 6: I Giudici Federali Degli Stati Uniti Nomina Dei Giudici Ai Sensi Dell’art. III e i Giudici Statali
PARAGRAFO 7: Codice Deontologico Dei Giudici Federali
PARAGRAFO 8: Istruzione Giudiziaria
PARAGRAFO 9: Il Sistema Di Contrapposizione “Adversary System” ed il Principio del Precedente
PARAGRAFO 10: Il Processo Giudiziario Federale In Breve
PARAGRAFO 11: Partecipazione Del Cittadino al Procedimento Giudiziario Federale: Servizio In Giuria e Condizioni
PARAGRAFO 12: L’amministrazione Giudiziaria Federale Singoli Tribunali ed i Consigli Giudiziari Di Circuito
PARAGRAFO 13: L’informatica Nel Ramo Giudiziario
PARAGRAFO 14: Responsabilità Meccanismi Disciplinari, altri Meccanismi Formali e Meccanismi Informali
“Ubi eadem ratio, Ibi eadem legis” la problematica della responsabilità civile dei Magistrati mi ha riportato sin da subito alla mente questo brocardo latino, reminescenza degli studi classici. L’accostamento tra una forma di responsabilità, quale quella civile dei Magistrati oggetto del presente studio, e l’idea di eguaglianza e corresponsione tra ratio e legis non avviene per caso, laddove nell’immaginario di ogni cittadino, come nel mio, vi è impressa la ormai famosa frase che “LA LEGGE E’ UGUALE PER TUTTI”.
L’esperienza di ormai 7 anni di Avvocatura, più volte mi ha posto difronte alla quaestio se veramente la legge possa essere considerata sotto il profilo della uguaglianza e se effettivamente sia uguale per tutti.
La ricerca di una risposta definitiva a tale quesito mi ha inevitabilmente portato ad una seria e profonda analisi comportamentale dei Magistrati.
La trasposizione su di un grafico cartesiano di tali analisi, vedrebbe che la stessa ed identica situazione giuridica a cui è sottesa un’identica ratio, prendendo in considerazione tutto l’iter processuale espletabile, potrebbe dar vita a percorsi completamente diversi, determinati solo in minima parte da una diversa interpretazione della norma, ma per lo più determinati da errori procedurali e non, determinati a loro volta da una c.d. “negligenza ed inefficienza” del Magistrato operante.
L’analisi immediatamente successiva, pone il conseguente problema dell’individuazione dei soggetti su cui ricade tale “negligenza”. In questo caso la risposta è molto più semplice in quanto il soggetto danneggiato da una Magistratura non funzionale è con tutta evidenza la persona che vanta un diritto o che si difende da una pretesa altrui. Nella maggior parte dei casi è quindi il cittadino e la società tutta dal c.d. “intellettuale” al “manovale” ad essere il vero soggetto danneggiato.
L’uso delle locuzioni “responsabilità” e “danneggiato” non possono non evocare contemporaneamente l’uso del termine “risarcimento”. A questo punto ci si deve porre necessariamente un interrogativo, quali mezzi ha a sua disposizione il soggetto che ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni? Ed altresì tali mezzi servono veramente a responsabilizzare i Magistrati nel loro operato?
La risposta a tale quesito passa necessariamente attraverso l’esame degli artt. 55 e 56 del codice di procedura civile, abrogati con D.P.R. 9 dicembre n. 497, nonché attraverso lo studio dell’impianto legislativo in tema di responsabilità civile dei magistrati, fornito dalla Legge 13 aprile 1988 n. 117 (inserito in gazz. Uff. 15 aprile n. 88).
Un’adeguata risposta a tutti gli interrogativi non può limitarsi al semplice studio della normativa de quo, ma ha bisogno di una necessaria critica ed interpretazione della ratio legis sottesa alla Legge 117/1988, nonché di una vera e propria fase propositiva e costitutiva di proposte modificative e/o innovative che siano più corrispondenti alle reali esigenze della società moderna e che tenga conto che se è pur vero che “legum omni servi sumus” , la stessa legge non può violare la sua essenza che è quella di imperare, vetare, permittere, punire anche quando ad essere fonte di responsabilità è lo stesso magistrato operante.
La comprensione della quaestio relativa alla responsabilità civile dei Magistrati non può prescindere da un’analisi, seppur breve e concisa, della disciplina antecedente all’entrata in vigore della Legge 13 aprile 1988 n. 117[1], in specie gli artt. 55 e 56 c.p.c., che ai sensi e per gli effetti della norma transitoria di cui all’art. 19 di tale legge, continua a regolare le fattispecie di fatti illeciti commessi prima dell’entrata in vigore della citata Legge.
L’art. 55 c.p.c. nella sua formulazione statuiva che il Giudice è civilmente responsabile soltanto:
“quando nell’esercizio delle sue funzioni è imputabile di dolo, frode o concussione”;
“quando senza giusto motivo rifiuta, omette o ritarda di provvedere sulle domande o istanze delle parti e, in generale, di compiere un atto del suo ministero.”
Le ipotesi previste al secondo punto possono considerarsi per avverate solo quando la parte ha depositato in cancelleria istanza al Giudice per ottenere il provvedimento o l’atto e sono decorsi inutilmente dieci giorni dal deposito.
Il susseguente art. 56 c.p.c. in ordine alla ammissibilità della domanda per la dichiarazione di responsabilità del giudice, statuiva che la stessa non poteva essere proposta “senza l’autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia” . A richiesta della parte autorizzata la Corte di Cassazione designava, con decreto emesso in camera di Consiglio, il Giudice che doveva pronunciarsi sulla domanda.[2]
PARAGRAFO 2:Responsabilità ed ipotesi di dolo
Nel sistema previgente alla Legge n.117/1988, che ha riconosciuto il diritto di azione verso lo Stato per atti colposi del Magistrato, l’estensione allo Stato della responsabilità dei dipendenti, ai sensi dell’art. 28 della Costituzione, è configurabile, qualora si tratti di comportamenti di Magistrati, tenuto conto delle Leggi concernenti la responsabilità civile dei predetti all’epoca vigenti, solo quando ricorrano le specifiche ipotesi di cui all’art. 55 c.p.c. e cioè solo nel caso in cui il Magistrato sia imputabile di dolo, frode o concussione.
Il combinato disposto dagli artt. 55 e 56 c.p.c., infatti, non configuravano neppure in astratto una responsabilità del Magistrato per colpa, in quanto ricollegando esclusivamente la responsabilità civile alle sole ipotesi di responsabilità Aquiliana ex art. 2043 c.c. prevedevano un responsabilità solo nell’ipotesi di dolo (oltre che nelle ulteriori ipotesi previste). Successivamente la Legge n. 117/1988 ha previsto la responsabilità civile in materia solo per dolo e colpa grave ed ha stabilito che potesse essere fatta valere soltanto con le modalità previste nella normativa medesima[3] .
PARAGRAFO 3: Nozione di dolo
La nozione di “Dolo”, cui fa riferimento l’art. 55 c.p.c., comma I n. 1, in tema di responsabilità civile dei Magistrati, va intesa nel senso non della semplice volontarietà dell’azione che si assume dannosa, bensì nel senso della diretta consapevolezza di compiere un atto giudiziario formalmente e sostanzialmente illegittimo con il deliberato proposito di nuocere ingiustamente ad altri e, segnatamente, di ledere i diritti della parte soccombente, onde la necessità, affinché possa ritenersi la sussistenza della responsabilità dei giudici, che l’attore fornisca la prova di una simile consapevolezza, ovvero del fatto che l’emissione del provvedimento sia stata determinata da fini estranei alle esigenze dell’amministrazione della giustizia[4].
PARAGRAFO 4: L’autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia
L’art. 56 c.p.c. (successivamente abrogato come si dirà in seguito) in ordine alla ammissibilità della domanda per la dichiarazione di responsabilità del giudice, statuiva che la stessa non poteva essere proposta “senza l’autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia” , ne consegue logicamente che la domanda di risarcimento, senza l’autorizzazione del Ministro di Grazia e Giustizia, così come richiesta dal primo comma del citato art. 56, è improponibile e che essa resta tale anche se, al momento della pronunzia della sentenza, il menzionato articolo risulta abrogato, atteso che, salva diversa disciplina transitoria (nella specie assente) la validità degli atti processuali deve esser verificata solo in base alle norme vigenti nel momento in cui l’atto è venuto ad esistenza[5].
La sentenza della Cassazione n. 11044/1998 ha poi stabilito che per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale del 22 ottobre 1990, n. 468, [6] il Tribunale adito in sede civile dal presunto danneggiato ha l’obbligo della deliberazione preliminare di ammissibilità dell’azione limitatamente alla ipotesi in cui questa sia diretta contro il magistrato, nessun giudizio preliminare di ammissibilità essendo, invece, richiesto in caso di proposizione dell’azione stessa (anche) contro lo Stato. Ne consegue che l’eventuale declaratoria di improponibilità della domanda nei confronti del magistrato, quale effetto negativo del giudizio preliminare di ammissibilità, ne impedisce l’esame nel merito nei confronti del magistrato, ma non si estende, “ipso facto” , all’azione proposta contro lo Stato, senza che assuma, all’uopo rilievo ostativo alla prosecuzione del giudizio nei soli confronti di quest’ultimo la circostanza che il danneggiato abbia, in concreto, richiesto la condanna in solido di entrambi i convenuti.
Altresì nella ipotesi di illeciti commessi da magistrati e rientranti, ratione temporis, nella disciplina di cui agli artt. 55 e 56 c.p.c. in quanto anteriori all’entrata in vigore della Legge n. 117/1988, quando sia mancato o non sia più possibile l’accertamento in sede penale della responsabilità dei suddetti magistrati, il soggetto leso dai loro comportamenti (rientranti tra quelli prescritti ex art. 55 c.p.c.) che, a sua volta, sia sottoposto a procedimento penale nel corso del quale detti comportamenti siano stati compiuti, non può legalmente esercitare il diritto al risarcimento, per superiori esigenze di giustizia, fino a quando il suddetto procedimento penale sia in corso, ivi compresa la fase impugnatoria e pertanto il termine quinquennale di prescrizione per l’azione risarcitoria deve ritenersi decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio penale a carico del soggetto leso da comportamenti tenuti dal magistrato nell’ambito di quel processo[7] .
PARAGRAFO 5: Referendum popolare per l’Abrogazione degli artt. 55-56-74 del c.p.c. (D.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497) e la Legge n. 117/1988
L’onda emotiva del caso Tortora che, nell’immaginario collettivo della società, aveva messo il Paese di fronte alla necessità di porre un limite alle possibilità di arbitrio e di prevaricazione irresponsabile nell’amministrazione della Giustizia e specialmente, di fronte a prevaricazioni in danno alla libertà personale dei cittadini e l’azione di alcune forze politiche che hanno sostenuto che un ruolo decisivo per indurre i magistrati al rispetto dei diritti dei cittadini poteva essere svolto dalla responsabilità civile del giudice per colpa, hanno trovato la propria leva nel voto referendario dei gg. 8 e 9 novembre 1987.
Tale referendum popolare, che aveva ad oggetto proprio la responsabilità civile dei magistrati ( e che sembrava improntato alla logica del chi sbaglia paga), malgrado la discesa in campo dell’ANM, la “potente” Associazione Nazionale dei Magistrati, per il NO, statuì l’abrogazione delle norme (artt. 55-56 e 74 c.p.c.) che limitavano grandemente tale responsabilità con una maggioranza schiacciante dell’82%.
La responsabilità voluta ed ottenuta facendo leva sul voto referendario da un lato avrebbe dovuto assicurare un sicuro ristoro ai danneggiati, che sarebbero stati garantiti meglio e maggiormente, dalla responsabilità dello Stato[8], dall’altro avrebbe posto in essere uno strumento “para-disciplinare” per il controllo dell’operato della Magistratura. In definitiva ci si aspettava che le risultanze del referendum, con un’elevata percentuale del “SI”, determinassero un costume più attento da parte dei magistrati operanti ed una migliore conduzione delle vicende giudiziarie.
PARAGRAFO 6: La nascita della Legge n. 117/1988
Se quindi il voto referendario aveva aperto ampie possibilità per la creazione di un sistema giudiziario c.d. “Giusto”, in quanto la classe politica aveva il solo dovere di attuarne il risultato così manifesto, quando dalle virulente dichiarazioni polemiche si è dovuto passare alla concreta disciplina legislativa non è stato possibile sfuggire ad alcune “esigenze pratiche”[9] che hanno in realtà dato un c.d. “schiaffo” allo stesso voto referendario espressione della Sovranità Popolare.
In virtù di quelle che furono definite “esigenze pratiche” si è dovuto prevedere, in primis, che la responsabilità civile del giudice sussista solo in caso di errori di grossa rilevanza o per meglio dire “macroscopici” e ciò per voler impedire il decuplicarsi delle controversie, con controversie volte ad accertare l’errore del giudice che nascono dalla prima controversia, in una catena per c.d. “allungabile” all’infinito.
In secondo luogo onde voler scongiurare l’ipotesi assai probabile dell’esistenza di processi paralleli, (con esiti finali magari contraddittori) si è stabilito che le controversie per l’accertamento della responsabilità civile dei magistrati possa essere introdotta sol quando l’atto fonte di responsabilità non sia più impugnabile.
Altresì e non per ultimo, si sono introdotti dei filtri e dei limiti alla possibilità di citare direttamente in causa il giudice, onde voler evitare la nascita di alcune forme di “intimidazioni” e/o forme di quella che può essere definita “ricusazione impropria”.[10]
Sulla base di queste ritenute esigenze fu messa in cantiere una legge (per l’appunto la Legge n. 117/1988) regolatrice, si fa per dire, della responsabilità civile dei magistrati.
In ordine alla vera portata e funzionalità della Legge n. 117/1988 basta sottolineare che in circa sedici anni lo scarso numero di processi intentati, un ricorso sempre più diffuso da parte dei magistrati ad assicurazioni contro i rischi, hanno finito per relegare l’istituto in un limbo del tutto marginale, in cui il cittadino che si considera danneggiato ha a sua disposizione un rimedio del tutto illusorio ed apparente, che nella maggior parte dei casi porterà ad ulteriori “delusioni”. A rafforzare tali convinzioni basti dare conto della giurisprudenza della Cassazione in ordine agli intentati processi per l’accertamento della responsabilità civile, giurisprudenza composta nella maggior parte da sentenze dichiarative di inammissibilità della domanda dell’attore.[11]
Appare inoltre del tutto significativo in merito che solo nel 1999 si è avuta una sentenza della Corte di Cassazione che ha dichiarato ammissibile l’azione.[12]
L’IMPIANTO NORMATIVO DELLA LEGGE N. 117/1988, IPOTESI DI RESPONSABILITÀ
PARAGRAFO 1: Responsabilità per dolo o colpa grave
La Legge n. 117/1988 nel cercare di ampliare i comportamenti fonte di responsabilità da parte di magistrati all’art. 2 affianca all’elemento del dolo (che era già previsto dall’abrogato artt. 55 c.p.c. e di cui si è già discusso) l’elemento della colpa grave.
Ma quali sono i comportamenti che costituiscono colpa grave? La stessa Legge 117/88, per l’individuazione di tali comportamenti, introduce a tal proposito la figura della “NEGLIGENZA INESCUSABILE” statuendo al III comma dell’art. 2 che costituisce colpa grave, quando per negligenza inescusabile, il magistrato proceda ad una grave violazione di legge, quando, sempre per negligenza inescusabile, lo stesso affermi un fatto la cui esistenza invece è inevitabilmente esclusa dagli atti del procedimento o neghi invece un fatto la cui esistenza invece è incontrastabilmente affermata dagli atti del procedimento. Insieme alle ipotesi di negligenza inescusabile costituisce altresì colpa grave l’emissione di un provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione. In nessun caso l’attività di interpretazione di norme di diritto o quella di valutazione del fatto e delle prove, nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, può dar luogo a responsabilità.
PARAGRAFO 2: Responsabilità per Diniego di Giustizia
Affianco alle ipotesi di responsabilità per dolo o colpa grave la Legge n. 117/88 ai fini dell’azione contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, introduce anche quelle concernenti il Diniego di Giustizia, laddove lo stesso concetto di diniego di giustizia viene esplicato all’art. 3 della citata Legge.
Gli elementi costituenti il diniego di giustizia e quindi conditio sine qua non per la configurazione dello stesso sono il rifiuto, l’omissione o il ritardo, del magistrato nel compimento di atti del suo ufficio, quando trascorso il termine di legge per il compimento dell’atto la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento e sono decorsi inutilmente senza giustificato motivo, 30 gg. dalla data del deposito in cancelleria. Il decorso di gg. 30 dalla data del deposito in cancelleria dell’istanza volta al provvedimento, è previsto anche nel caso in cui non vi è un termine previsto.
Il termine di 30 gg. che diviene quindi elemento essenziale ai fini dell’individuazione e dell’affermazione della esistenza del rifiuto, dell’omissione o ritardo, può essere prorogato, prima della sua scadenza e con decreto motivato, non oltre comunque tre mesi dal deposito dell’istanza. Solo in caso poi di sentenze di particolare complessità e sempre con decreto motivato adottato prima della scadenza la proroga di tre mesi può subire un’ulteriore proroga di altri tre mesi. Quale che sia il soggetto abilitato a concedere la proroga, la stessa legge parla chiaro unico soggetto abilitato a concedere sia il primo termine di proroga che il secondo è il Dirigente dell’ufficio.
In relazione poi ad ipotesi omissione o di ritardo, senza giustificato motivo, che concernono la libertà personale dell’imputato, il termine di gg. 30 viene sensibilmente ridotto, per ovvie ragioni, a gg. 5 che decorrono dal deposito della istanza o coincidono con il giorno in cui si è verificata una situazione o è decorso un termine che renda incompatibile la permanenza della misura restrittiva della libertà personale.
In tale iposi di omissione o ritardo concernente la libertà personale dell’imputato, oltre alla riduzione a 5 gg. del termine, si verifica anche una ipotesi di improrogabilità del termine.
PARAGRAFO 3: Ammissibilità della domanda, competenza e termini
Il forte voto referendario con l’abrogazione degli artt. 55-56-74 c.p.c nasceva anche dalla convinzione che i soggetti danneggiati dal una “mal-practice” dei magistrati, sarebbero stati garantiti meglio e maggiormente, dalla responsabilità civile dello Stato. La Legge n. 117/1988 sinallagmaticamente a tale esigenza ha statuito all’art. 4 che l’azione di risarcimento del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri. In relazione ai termini in cui tale azione di risarcimento contro lo Stato deve essere esercitata, la stessa sarà esperibile solo laddove siano stati già esperiti i mezzi ordinari di impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e sommari e comunque quando non siano più possibili la modifica o la revoca del provvedimento ovvero, se tali rimedi non sono previsti, quando sia esaurito il grado del procedimento nell’ambito del quale si è verificato il fatto che ha cagionato il danno.
Termine di decadenza per l’esercizio dell’azione 2 anni dal momento in cui l’azione è esperibile.
L’azione potrà invece essere esercitata anche dopo il decorso di 3 anni dalla data del fatto che ha cagionato il danno se in tal termine non si è concluso il grado del procedimento nell’ambito del quale il fatto stesso si è verificato. In tali casi l’azione deve essere promossa entro 2 anni dalla scadenza del termine entro il quale il magistrato avrebbe dovuto provvedere sull’istanza.
Ipotesi in cui non decorre il termine è quella in cui la parte a causa del segreto istruttorio non ha avuto conoscenza del fatto.
Laddove il cittadino che si ritenga danneggiato, ritenendo sussistente una responsabilità del magistrato operante ed agisca per il risarcimento dei danni, abbia rispettato in toto i termini per la proposizione dell’azione, la propria domanda sarà soggetta ad una verifica di ammissibilità. Il Tribunale competente infatti, sentite le parti, delibera in camera di consiglio sull’ammissibilità della domanda di cui all’art. 2. A tal fine il G. I. rimette le parti dinanzi al collegio che deve provvedere entro 40 gg. dal provvedimento di rimessione.
In base a quali elementi la domanda viene dichiarata inammissibile?
L’inammissibilità della domanda è prevista al III comma dell’art. 5 della L. 117/1988 quando non sono rispettati i termini o i presupposti di cui agli artt. 2,3 e 4 ovvero quando è manifestamente infondata. Qualora la domanda venga ritenuta inammissibile per i motivi di cui sopra la stessa sarà dichiarata con decreto motivato, impugnabile con i modi e con le forme di cui all’art. 739 c.p.c. innanzi alla Corte di Appello che si pronuncia a sua volta in Camera di Consiglio. Ulteriore mezzo di impugnazione contro il decreto della Corte di Appello sarà il Ricorso in Cassazione.
Nel caso in cui il Tribunale dichiari ammissibile la domanda[13], dispone la prosecuzione del processo. La Corte di Appello o di Cassazione che in sede di impugnazione dichiarano ammissibile la domanda rimettono per la prosecuzione del processo, gli atti ad altra sezione del Tribunale.
Quando la domanda viene dichiarata ammissibile, il Tribunale altresì ordina la trasmissione di copia degli atti ai titolari dell’azione disciplinare.
PARAGRAFO 4: Intervento del Magistrato nel giudizio, Azione di rivalsa
L’art. 6 della Legge n. 117/1988 disciplina altresì l’ipotesi in cui vi possa essere l’intervento del magistrato operante nel giudizio per l’accertamento della responsabilità. A tal fine l’art. 6 statuisce espressamente che il Magistrato il cui comportamento, atto o provvedimento rileva in giudizio non può essere chiamato in causa ma può intervenire in ogni fase e grado del procedimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 105, II comma del c.p.c.. Per consentire l’eventuale intervento del magistrato, il Presidente del Tribunale deve dargli comunicazione del procedimento almeno 15 gg. prima della data fissata per la
Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento non può essere assunto come teste né nel giudizio di ammissibilità , né in quello contro lo Stato.
Circostanza molto importante prevista dall’art. 6 è che “la decisione pronunciata nel giudizio promosso contro lo Stato non fa stato nel giudizio di rivalsa se il magistrato non è intervenuto volontariamente nel giudizio. Non fa stato nel procedimento disciplinare”.
L’art. 7 ed 8 della Legge n. 117/1988 disciplinano l’azione e la misura della rivalsa dello Stato esercitatile entro un anno dall’avvenuto risarcimento su titolo giudiziale i stragiudiziale stipulato dopo la dichiarazione di ammissibilità.
PARAGRAFO 1:QUALE CONCETTO DI RESPONSABILITA’
L’affermazione della responsabilità di un soggetto implica preliminarmente la necessità di identificare l’altro soggetto, nei confronti del quale, il primo assume una responsabilità.
E’ infatti possibile tracciare[14] una grande distinzione tra due tipi di responsabilità, molto diversi quanto al fine che perseguono: da una parte la responsabilità come “strumento sanzionatorio di atti illeciti” (attraverso misure sanzionatorie o risarcitorie), dall’altra la responsabilità appunto come “strumento di conformazione di un’attività” (magari lecita) a orientamenti espressi da altri. E’ molto verosimile sostenere che solo il primo tipo di responsabilità non instaura una forma di dipendenza tra il soggetto responsabile e colui a cui si risponde. Solo qui, infatti, si avrebbe a che fare con un rapporto “pienamente oggettivato”, ove conta, quale presupposto, l’esistenza di divieti normativamente imposti, la cui violazione è fatta valere da un soggetto terzo, posto in posizione disinteressata rispetto ai soggetti del rapporto. Nel secondo tipo di responsabilità, invece, può verificarsi l’esistenza di una forma di dipendenza tra il responsabile e colui in favore del quale la responsabilità è stabilita: il rapporto non è oggettivato, manca un terzo imparziale che decide della violazione di un divieto e il soggetto nei cui confronti si risponde è anche colui al quale è rimesso il compito di far valere in concreto la subordinazione del responsabile.
In particolare, il presupposto di questo tipo di responsabilità non è l’esistenza di divieti, ma l’obbligo di concordanza di orientamenti.[15]
Ora, se si considera che il tema in discussione è quello della responsabilità civile dei giudici o per meglio dire dei magistrati, e non di altri pubblici funzionari, sembra necessario precisare che il concetto di responsabilità cui qui si farà riferimento è necessariamente il primo. Il secondo, infatti, evoca inevitabilmente possibili lesioni o diminuzioni del fondamentale principio costituzionale che si rapporta dialetticamente a quello di responsabilità, cioè l’indipendenza.
Con riferimento ai giudici, l’art. 101, comma 2, cost. impedisce ovviamente di ragionare di una loro conformazione ad altro che non sia la legge (a prescindere qui dal significato che si intenda attribuire al termine “legge”). Perciò, quando si ragiona di responsabilità civile o disciplinare dei giudici, si deve sottolineare che si tratta di strumenti e procedure che consentono, da parte di un soggetto posto in condizione di terzietà, di sanzionare oggettivamente, quindi in ossequio a ciò che la legge prevede, comportamenti o atti illeciti, senza pretendere la conformazione a orientamenti o volontà di qualche soggetto od organo o persona fisica e senza perciò compromettere l’indipendenza del soggetto responsabile.
Nello stesso ordine di idee, ogni ragionamento circa la responsabilità politica dei giudici dovrebbe preliminarmente scontare la circostanza che essa sembra appartenere concettualmente al secondo tipo di responsabilità: giacché l’essere responsabili politicamente sembra evocare la necessaria conformazione del soggetto responsabile alle opinioni e agli orientamenti di un altro soggetto ( quale il popolo, l’opinione pubblica ecc.). Ed anzi, la responsabilità politica è considerata la quintessenza della responsabilità che comporta dipendenza.[16]
D’altra parte, è anche vero che le tradizionali formule con le quali si indicano le forme di responsabilità dei giudici – fondamentalmente la responsabilità civile e disciplinare – rischiano di apparire poco espressive e comunicative, ovvero troppo burocratiche o ancora inidonee ad indicare il ruolo che il principio di responsabilità può oggi svolgere, con riferimento al fondamentale ruolo del giudice nella società contemporanea. Cosicché è comprensibile che si provi ad utilizzare formule diverse: così, ad esempio, in luogo di responsabilità civile, appare più appropriata la formula “responsabilità verso le parti del processo”; in luogo di responsabilità disciplinare può sembrare più espressiva o allusiva la formula “responsabilità verso l’ordine d’appartenenza” o, meglio ancora, “verso l’ordinamento generale dello Stato” .[17]
Si tratta di formule maggiormente evocative, che mettono meglio in luce anche alcuni reali aspetti contenutistici dei tipi e delle forme di responsabilità che in tal modo rinominano. Sono naturalmente formule che devono essere accompagnate dalla precisazione che con esse non si intende anche evocare l’aspetto conformativo ad orientamenti altrui, tipico di una forma di responsabilità come si è visto incompatibile con la funzione giudicante.
La mancata distinzione tra i due menzionati tipi di responsabilità, nella nostra tradizione, ha contribuito a creare una certa diffidenza nei confronti di ogni affermazione di responsabilità del giudice, sicché ancor oggi pare funzionare la facile banalizzazione consistente nell’opporre concettualmente responsabilità e indipendenza: mentre si dovrebbe considerare subito che la responsabilità come sanzione di atti illeciti non necessariamente si accompagna a dipendenza, e perciò a una lesione dell’indipendenza.
Anche dopo l’avvento della Costituzione repubblicana, si è creata la convinzione, secondo cui ogni affermazione in via normativa di una responsabilità del giudice va vista con sospetto, in quanto idonea a metterne a rischio l’indipendenza. Ciò accade, nonostante la nostra Costituzione non statuisca a favore dei magistrati esplicite esenzioni da responsabilità o immunità paragonabili a quelle di altri soggetti ed organi costituzionali ed anzi si esprima a più riprese nel senso dell’esistenza di forme di responsabilità in capo ai giudici o comunque derivanti dall’attività giudiziaria.
L’art. 28 cost., pacificamente applicabile ai magistrati, afferma la diretta responsabilità dei funzionari pubblici per gli atti compiuti in violazione dei diritti, e costituisce il punto di riferimento per la normativa sulla responsabilità civile dei giudici. Dagli artt. 105 e 107 cost., inoltre, si evince che la presenza nell’ordinamento di una disciplina relativa alla loro responsabilità disciplinare costituisce una scelta costituzionalmente obbligata, che lascia margini di discrezionalità al legislatore ordinario quanto alla individuazione delle modalità attraverso le quali quella responsabilità sarà fatta valere.
Tuttavia, tali elementi testuali sono sopravanzati da una tradizione culturale, per così dire “precostituzionale” che, da un lato, ha sempre ritenuto l’affermazione di responsabilità del magistrato in potenziale contrasto con la garanzia della sua indipendenza, dall’altro, in modo ancor più radicale, ha fatto leva sulla natura meramente esecutivo-applicativa della funzione giudiziaria per escludere che da essa potesse derivarne una qualche forma di responsabilità.
Se l’art. 104, comma 1, cost. precisa che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, è soprattutto l’art. 101, comma 2 cost., a presentarsi sulla scena ancora carico del peso della tradizione.[18]
L’art. 101, comma, 2, cost. sottolinea l’indipendenza del giudice, non solo da organi e poteri esterni alla magistratura, ma anche dagli altri giudici, e disegna un rapporto diretto – non mediato da alcun altra istanza – tra il giudice e la norma da applicare, che egli interpreta e applica alla controversia da decidere. Tale disposizione rivela che l’indipendenza funzionale del giudice non equivale all’arbitrio, ma ha senso solo nell’ambito di ciò che la legge prevede. Se il giudice abbandona il terreno all’interno del quale gli è possibile sussumere sotto norme generali e astratte la fattispecie concreta da decidere, “in tal caso non può più essere un giudice indipendente, e nessuna apparenza di giurisdizionalità può allontanare da lui questa conseguenza”[19].
Nella tradizione del costituzionalismo liberale, l’indipendenza del giudice e la sua soggezione alla legge sono in effetti le due facce della stessa medaglia: l’una non è pensabile senza l’altra. In questa visione, la legge fornisce al giudice la norma, solitamente generale e astratta, da applicare al caso concreto, e precostituisce così l’unico vincolo ammissibile alla funzione giudiziaria.
Dietro alla norma, il giudice ripara dunque la propria indipendenza e su di essa fonda la propria impermeabilità ad influenze di altro genere. Ma soprattutto, dal punto di vista che più ci interessa, dietro alla norma e nella soggezione ad essa il giudice acquista anche, sia pur entro certi limiti, una sostanziale irresponsabilità. Se è la legge a contenere le decisioni politiche complessive, che il giudice è semplicemente incaricato di inverare nei singoli casi sottoposti al suo giudizio, la sua attività di mera applicazione non può che essere sostanzialmente esente da responsabilità. “Dove non c’è potere, non ci può essere responsabilità”, si potrebbe dire parafrasando in negativo Léon Duguit.[20]
In effetti l’indipendenza del giudice ha un significato diametricalmente opposto a quella che viene assicurata al parlamentare nei confronti dei suoi elettori e del suo partito d’appartenenza; infatti mentre l’indipendenza garantita al parlamentare ha lo scopo di consentirgli di svolgere una funzione eminentemente politica, l’indipendenza garantita invece al giudice ha esattamente la funzione opposta, quella cioè di impedirgli ogni discrezionalità politica, ogni sconfinamento da ciò che è normativamente prestabilito dalla legge. E chi non ha discrezionalità politica non esercita potere, e quindi non può essere chiamato a rispondere. Semmai, in casi estremi, potrà essere sanzionato il suo eventuale tentativo di sottrarsi alla soggezione alla legge, attraverso interventi di tipo creativo. Detto per inciso, dimostra così di essere irrimediabilmente legata a queste tradizionali ricostruzioni quell’ipotesi di illecito disciplinare contenuta nelle prime versioni dell’attuale progetto di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, facile bersaglio di molte ironie, ove si sanzionava “l’attività di interpretazione di norme di diritto che palesemente e inequivocabilmente sia contro la lettera e la volontà della legge o abbia contenuto creativo”.
PARAGRAFO 3: “Là où est la responsabilité, là est le pouvoir”.
Le tradizionali ricostruzioni sulla natura meramente esecutivo-applicativa dell’attività giudiziaria si fondano su una serie di presupposti e condizioni irrealistiche. La legge spesso non è fatta né di comandi generali e astratti, né di norme chiare, complete e facilmente interpretabili. Nei nostri ordinamenti, la legge spesso non è neanche un punto di arrivo definitivo, dal quale il giudice possa partire per determinare con sicurezza la volontà dell’ordinamento nelle fattispecie particolari: costituendo piuttosto l’esito di compromessi parziali e imperfetti, che generano risultati non univoci, l’entrata in vigore di una legge, anziché rappresentare l’introduzione di una nuova regola dal contenuto determinato e misurabile, può molte volte costituire solo il punto di partenza di una c.d. “lotta” per la specificazione del suo significato e, dunque, per la definizione della regola stessa[21].
La funzione giudiziaria e l’interpretazione non consistono in operazioni meccaniche di adattamento e applicazione a una particolare controversia di ciò che in astratto è stato deciso dalla legge. Nella lotta per la specificazione del significato delle regole poste dal legislatore, l’intervento applicativo ed interpretativo del giudice è un momento essenziale. Il giudice non si limita ad applicare meccanicamente la decisione politica assunta in via generale dal legislatore, bensì attribuisce alla legge uno dei significati possibili e lessicalmente tollerabili e da questo punto di vista la sua è una vera decisione, alla luce di valori soggettivi. Lontano dal presentarsi solo come mera bocca della legge, il giudice acquisisce una fondamentale funzione “ordinamentale”, nel senso letterale del termine: di fronte a leggi al contenuto non univoco o decisamente oscure, di fronte a un legislatore talvolta distratto o inadempiente, il giudice si trova investito della formidabile funzione di provare a “rimettere ordine”, attraverso le sue decisioni, negli sparsi elementi del compromesso legislativo, ridando così unità e coerenza al diritto attraverso la sua applicazione ragionevole ai casi. Anche nei nostri ordinamenti, il diritto di origine giurisprudenziale si affianca così, alla legge prodotta dagli organi a ciò legittimati.
Se si da per scontato il carattere inevitabilmente “creativo” dell’attività interpretativo-applicativa della funzione giurisdizionale, se si attribuisce addirittura ad inammissibili anacronismi ogni tentativo di imbrigliarla, quale risposta è in grado di dare, la nostra scienza giuridica, agli interrogativi sulla responsabilità inevitabilmente connessa alla discrezionalità giudiziaria di cui si sperimenta giornaliermente l’importanza.
La frase di Duguit suonava effettivamente: “Là où est la responsabilité, là est le pouvoir”. Nel caso della funzione giudiziaria, è giocoforza riconoscere che, se ci basassimo sulle imputazioni reali di responsabilità che nel nostro ordinamento sono possibili nei confronti di tale funzione, dovremmo riconoscere che ad essa è attribuito ben scarso potere. La realtà, però è molto diversa e ciò evidenzia la presenza di un evidente squilibrio, dal cui riconoscimento occorre necessariamente partire.
PARAGRAFO 4: La Responsabilità Civile tra indipendenza ed immunità
Lo squilibrio appare ancora più evidente se si presta attenzione al tema della responsabilità del giudice e al modo in cui tale disciplina è interpretata ed applicata.
In primo luogo, come già ampiamente detto, i meccanismi previsti dalla legge n. 117/1988 sulla responsabilità civile ne hanno determinato in realtà la sostanziale ineffettualità.
In particolare nel caso della responsabilità civile, il problema di fondo è conciliare la praticabilità di una responsabilità effettiva con la garanzia che l’indipendenza funzionale del giudice non si converta in una sorta di sua soggezione, o di timore reverenziale, nei confronti delle parti processuali, pronte a inchiodarlo alle sue – purché gravi – colpe.
L’art. 28 cost. è il fondamento della responsabilità civile dei giudici, ma non è facile trasporre le formule dell’art. 28 cost. e i tipi di responsabilità che esso disegna (la responsabilità diretta del funzionario e quella dello Stato), alla particolare posizione del giudice rispetto allo Stato e rispetto alla società. Se da un lato è funzionario dello Stato-persona è però, anche, l’intermediario tra lex e iura e quindi, in una condizione per così dire intermedia tra Stato-apparato e società. [22]. È legato da un rapporto organico e da un rapporto di servizio con l’amministrazione statale ma la Costituzione garantisce la sua indipendenza funzionale e istituzionale dagli organi politici, in particolar modo dal potere esecutivo.
Una scelta netta in favore della responsabilità diretta, senza filtri, del giudice nei confronti delle parti del processo accentuerebbe fortemente la sua dimensione di “giudice-espressione della comunità sociale”, a diretto contatto con i diritti dei soggetti privati. Una disciplina invece analoga a quella degli altri funzionari pubblici manterrebbe maggiormente l’accento sulla statualità della funzione giurisdizionale e sul rapporto organico del giudice con lo Stato apparato. Tuttavia, alla luce della giurisprudenza costituzionale, la Corte nega che il legislatore possa liberamente scegliere se applicare ai giudici una disciplina differenziata o lasciare che ad essi si applichi la comune disciplina generale in tema di responsabilità civile, affermando anzi la necessarietà, alla luce della Costituzione, di una specifica e distinta disciplina sulla loro responsabilità: una differenziazione costituzionalmente necessaria proprio in ragione della tutela della loro indipendenza.
In una sorta di equilibrio precario, sempre a rischio di sbilanciamento a favore della tutela dell’indipendenza, il risultato cui sembra giungersi è che alla legge è consentita l’affermazione, in capo ai magistrati, di quel tanto (o di quel poco) di responsabilità che non rischi di minacciare in alcun modo la loro indipendenza. Come ha più volte ribadito la Corte, l’obiettivo è la conciliabilità in linea di principio dell’indipendenza della funzione giudiziaria con la responsabilità nel suo esercizio[23]. In linea pratica, ogni affermazione di responsabilità del magistrato deve sempre confrontarsi con il significato della garanzia della sua indipendenza.
Così, se da un lato si può affermare chiaramente che non sarebbe possibile una esclusione totale della responsabilità civile, perché condurrebbe alla violazione dell’art. 3 e 28 Cost., in rapporto alla posizione degli altri pubblici impiegati, dall’altro si è attenti a sottolineare che la natura dei provvedimenti giudiziali, la stessa posizione di autonomia e di indipendenza dei magistrati possono suggerire condizioni e limiti alla loro responsabilità (sentenza n. 2 del 1968), condizioni e limiti sui quali si esercita l’ampia discrezionalità del legislatore ordinario.
L’indipendenza non può equivalere a immunità, ovvero se “gli artt. 101, 102, 104 e 108 cost. non valgono ad assicurare al giudice uno status di assoluta irresponsabilità pur quando si tratti di esercizio delle sue funzioni, riconducibile alla più rigorosa e stretta nozione di giurisdizione” (sentenza n. 385 del 1996), il legislatore ordinario è però autorizzato a prevedere meccanismi di tutela dell’indipendenza del giudice nella stessa normativa che ne afferma la responsabilità.[24]
Nell’analizzare la legge sulla responsabilità civile dei magistrati, la Corte pone l’accento sul fatto che la disciplina da questa posta sia “caratterizzata dalla costante cura di predisporre misure e cautele idonee a salvaguardare l’indipendenza dei magistrati nonché l’autonomia e la pienezza dell’esercizio della funzione giudiziaria”[25]. Perciò, se la legge n.117/1988 all’art. 4 statuisce che la domanda di risarcimento dei danni subiti – proponibile direttamente solo nei confronti dello Stato[26] sia soggetta a un controllo preliminare di ammissibilità, di tale meccanismo con sentenza n. 468 del 1990 la Corte Cost. riconosce proprio il fondamentale rilievo costituzionale.
Si tratta, essa afferma, di un importante filtro della domanda giudiziale diretta a far valere la responsabilità civile del giudice, “perché un controllo preliminare della non manifesta infondatezza della domanda, portando ad escludere azioni temerarie e intimidatorie, garantisce la protezione dei valori di indipendenza e di autonomia della funzione giurisdizionale, sanciti negli artt. da 101 a 113 cost., nel più ampio quadro di quelle condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati che la peculiarità delle funzioni giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono”.[27]
Altresì, la stessa scelta fondamentale della legge n. 117 del 1988 di proteggere la responsabilità del magistrato “dietro” a quella dello Stato, impedendo alla parte del processo di agire direttamente nei confronti del magistrato, si giustifica fondamentalmente, per la Corte, con la necessità di proteggerne l’indipendenza e la serenità nell’esercizio della funzione, che potrebbe altrimenti essere “turbata” dalla “minaccia” di un’azione di responsabilità[28].
Filtro preliminare e sostanziale inesistenza di una diretta responsabilità del giudice in caso di colpa grave[29] escono dunque assolti dalla giurisprudenza costituzionale.
Riassuntivamente si può dire che il nostro modello di responsabilità civile (una responsabilità sostanzialmente indiretta e mediata dallo Stato), a prescindere dalla sua ineffettualità, è forse coerente solo con ciò che il giudice è dal punto di vista burocratico, cioè con l’esistenza di un suo rapporto organico con lo Stato, e con il suo essere funzionario statale assunto per concorso. Ma quella separatezza e quella barriera tra giudice e parti non sono coerenti con una concezione realistica di ciò che fa nella nostra realtà il giudice, quale operatore professionale del diritto accanto ad altri operatori professionali, nell’ambito di una società, e di un mercato di utenti, che al giudice si rivolgono alla ricerca di un servizio.
In particolare, è altrettanto chiaro che questo modello di responsabilità sarebbe totalmente incoerente se dovesse accentuarsi la tendenza verso forme di accesso per c.d. “laterali” alla funzione di giudice, attraverso l’ingresso in magistratura di professionalità eminenti di altri operatori del diritto. Per questi ultimi, che entrerebbero in magistratura non attraverso il concorso, essendo inesistente qualunque rapporto di immedesimazione organica con lo Stato, non avrebbe senso prevedere che la loro responsabilità possa “scomparire” dietro quella dello Stato. D’altra parte, i requisiti di alta professionalità sarebbero per costoro gli stessi che per i magistrati di carriera.
PARAGRAFO 5: La Responsabilità Disciplinare e prospetti evolutivi
Rebus sic stantibus nell’ambito della responsabilità civile, la responsabilità disciplinare costituisce de facto, nel nostro ordinamento, l’unica reale forma di responsabilità attivabile nei confronti dei giudici. Ciò ha condotto ad un progressivo mutamento del suo tradizionale significato e alla circostanza, di non poco conto, che essa ha dovuto progressivamente farsi carico di compiti e obbiettivi che forse, ragionando in astratto, sarebbero stati e sarebbero meglio raggiungibili da una migliore disciplina della responsabilità civile.
Anche nell’ambito della responsabilità disciplinare l’esigenza di protezione dell’indipendenza del magistrato si fa sentire, infatti la tutela dell’indipendenza è un’esigenza che si avverte già nelle pieghe del procedimento disciplinare, al quale la giurisprudenza costituzionale tende bensì ad attribuire caratteri vicini a quello giurisdizionale, ma proprio e solo in funzione di una più rigorosa tutela dell’indipendenza del singolo magistrato (ad es. sentenza n. 12 del 1971). [30]
Alla responsabilità disciplinare va riconosciuta una sorta di inevitabile funzione di supplenza che ha svolto nei confronti di quella civile. Supplenza che sembra addirittura codificata dal disegno di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, almeno nelle parti in cui configura, quali ipotesi di responsabilità disciplinari, fattispecie simili, o parzialmente simili, a quelle dell’art. 2, comma 3, della legge n. 117 del 1988, ove si specificano le ipotesi di colpa grave che danno appunto luogo a responsabilità civile del giudice.[31]
Una funzione di supplenza, comunque, che ha anche contribuito, in termini assai positivi, a modificare in parte la natura della stessa responsabilità disciplinare: essa appare oggi non più solo lo strumento di tutela dei valori e dell’immagine di una corporazione “chiusa”, ma anche lo strumento attraverso il quale, almeno in parte e indirettamente, vengono tutelate le esigenze e i diritti dei cittadini, intesi come utenti del servizio-giustizia.. “Il regolare e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e il prestigio della magistratura investono il momento della concretizzazione dell’ordinamento attraverso la giurisdizione, vale a dire l’applicazione imparziale e indipendente della legge. Si tratta perciò di beni i quali, affidati alle cure del Consiglio superiore della Magistratura, non riguardano soltanto l’ordine giudiziario, riduttivamente inteso come corporazione professionale, ma appartengono alla generalità dei soggetti e, come del resto la stessa indipendenza della magistratura, costituiscono presidio dei diritti dei cittadini”.[32]
Nella ricerca di elementi evolutivi della responsabilità disciplinare si può concentrare l’attenzione su alcuni aspetti critici della disciplina e della prassi in tema di responsabilità disciplinare, valutando anche come possano incidervi le ipotesi di riforma attualmente sul tappeto.
Tali aspetti riguardano in primis la natura stessa della responsabilità disciplinare, sia la questione della tipizzazione degli illeciti, che il ruolo dell’azione disciplinare ministeriale.
In ordine primo aspetto, punto di partenza è la considerazione della responsabilità disciplinare come una responsabilità non verso l’ordine di appartenenza, una responsabilità nei confronti della corporazione, quindi ma piuttosto come una responsabilità che il magistrato assume verso l’ordinamento generale dello Stato. Prima conseguenza rilevante di questa ricostruzione sarebbe quella per cui non dovrebbe spettare allo stesso Consiglio superiore della Magistratura la sostanziale individuazione degli illeciti disciplinari, in via paranormativa o pretoria. Questa affermazione presuppone che le riserve di legge di cui all’art. 105 e all’art. 108 [33] Cost. siano riserve assolute, anche nei confronti del C.S.M.[34] La ratio che accomuna tali riserve, in altre parole, dovrebbe essere non solo quella genericamente garantista, ma anche quella, ben nota, di non consentire la creazione di un apparato giudiziario separato dall’ordinamento generale dello Stato. Ne dovrebbe conseguire una chiara ripartizione di compiti: al legislatore l’individuazione degli illeciti disciplinari, al C.S.M. l’applicazione dei provvedimenti disciplinari (come prevede l’art. 105 cost.), a seguito della valutazione del comportamento del magistrato alla luce di ciò che è previsto dalla legge.
La situazione è ben diversa. L’art. 18 r.d. lgs. n. 511 del 1946 prevede infatti che sia soggetto a sanzioni disciplinari “il magistrato che manchi ai suoi doveri, o tenga in ufficio o fuori una condotta tale che lo renda immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere, o che comprometta il prestigio dell’ordine giudiziario”. La definizione legislativa dell’illecito disciplinare è così vaga e generica da richiedere necessariamente un’attività di “riempimento” che, allo stato, non può che essere svolta dal Consiglio superiore. Attraverso questa attività di definizione e concretizzazione degli illeciti, il C.S.M. finisce per individuare anche, in termini generali, quali obiettivi vengano perseguiti dalla responsabilità disciplinare e, in ultima analisi, attraverso un controllo sui comportamenti, quale modello di magistratura e di magistrato debba prevalere nel nostro ordinamento. Riprendendo la distinzione prima fatta fra responsabilità come soggezione ad una volontà altrui e responsabilità come sanzione, il potere conformativo sull’attività giudiziaria che in tal modo viene attribuito al C.S.M. si ricollega direttamente al primo tipo di responsabilità, che è quello meno conforme alla tutela dell’indipendenza del giudice.
La Corte di Cassazione ha bensì precisato che, nella determinazione degli illeciti, la Sezione disciplinare non svolge un’attività creativa, ma un’attività ermeneutica, dovendo ogni volta interpretare sistematicamente l’art. 18 cit. con le altre norme rilevanti dell’ordinamento generale dello Stato. Però ha anche chiarito che tra queste norme trovano spazio non solo la Costituzione e le altre fonti statali, ma anche le fonti paranormative approvate dallo stesso C.S.M., nonché i precedenti della sezione disciplinare[35].
Ne consegue inevitabilmente, nella giurisprudenza della sezione disciplinare, il parziale perdurare di una visione “corporativa” nella “scelta” degli illeciti da perseguire. Esiste uno stretto legame tra la qualificazione della responsabilità disciplinare come responsabilità verso l’ordinamento generale dello Stato, da una parte, e la predeterminazione per legge degli illeciti disciplinari.
Per legge, perché, è possibile distinguere tra predeterminazione in sé e predeterminazione per legge.[36]
La tipizzazione degli illeciti spesso auspicata, in dottrina, come soluzione che potrebbe meglio garantire l’indipendenza dei giudici, infatti conoscere in anticipo gli atti e i comportamenti disciplinarmente rilevanti è una garanzia del magistrato ed inoltre, anche il controllo della Corte di Cassazione sulle decisioni della sezione disciplinare ne acquisirebbe sostanza.
La tipizzazione degli illeciti per legge si giustifica soltanto una volta definitivamente accettata l’idea della responsabilità disciplinare come responsabilità non corporativa, non verso l’ordine d’appartenenza. Se, al contrario, si è legati all’idea della responsabilità disciplinare come responsabilità verso l’ordine d’appartenenza, è del tutto accettabile che il potere disciplinare, solo genericamente fondato sulla legge, si dispieghi attraverso un potere di concretizzazione interamente affidato, sia agli organi titolari dell’azione disciplinare, sia soprattutto alla sezione disciplinare del C.S.M.
La tipizzazione per legge degli illeciti si giustifica completamente proprio e soltanto attraverso l’idea della natura della responsabilità disciplinare come responsabilità verso l’ordinamento generale dello Stato.
La tipizzazione per legge non esclude la presenza, altamente opportuna, di norme di chiusura, già nella Relazione della Commissione presidenziale per lo studio dei problemi concernenti la disciplina e le funzioni del Consiglio superiore della Magistratura (in Giur. cost., 1991, p. 1005) si era notato che le infrazioni tipizzate, previste in elenchi di illeciti in cui figurino norme di chiusura generali, assumono un chiaro valore di clausole interpretative di queste ultime, concorrendo a chiarire quali possano essere gli ulteriori comportamenti suscettibili di sanzione disciplinare: e se ne concludeva che, anche in presenza di norme di chiusura, una certa tassatività degli illeciti viene conseguita.
Acquista una corretta dimensione anche la previsione costituzionale in base alla quale il Ministro della giustizia sarebbe il titolare del potere di promuovere l’azione disciplinare. Non si tratta di un compito collegato alle funzioni che pure la stessa Costituzione attribuisce al Ministro, all’art. 110, in tema di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Si tratta invece di una statuizione coerente all’idea della responsabilità disciplinare come responsabilità verso l’ordinamento generale dello Stato. Poiché il Ministro non è espressione dell’ordine giudiziario e non può essere portatore degli interessi di questo, ne esce confermata la tesi per cui il promuovimento ministeriale dell’azione disciplinare è invece il canale attraverso il quale lo stesso ordinamento generale dello Stato è messo nelle condizioni di controllare il comportamento disciplinare dei giudici.
In coerenza a tale ricostruzione andrebbe inquadrata la previsione, contenuta nell’art. 14 della legge n. 195 del 1958, dell’estensione della titolarità dell’azione disciplinare anche al procuratore generale presso la Corte di Cassazione. L’unico modo coerente di leggere tale previsione è quello di ritenere che l’estensione in questione sia stata fatta in quanto il Procuratore generale è pubblico ministero presso la sezione disciplinare, non in quanto membro del C.S.M.[37]
Una responsabilità “da interpretazione” o da scorretto uso delle regole di interpretazione?
Uno degli aspetti cruciali del dibattito che si è svolto a proposito del disegno di legge di riforma dell’ordine giudiziario ha riguardato una delle ipotesi originariamente previste di illecito disciplinare, quella che sanzionava “l’attività di interpretazione di norme di diritto che palesemente e inequivocabilmente sia contro la lettera e la volontà della legge o abbia contenuto creativo”.
Tale norma concludeva, che non poteva dar luogo a responsabilità disciplinare “l’attività di valutazione del fatto e delle prove”. Il vigente art. 2, comma 1, della legge n. 117 del 1988, in tema di responsabilità civile, stabilisce che nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l’attività d’interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove. La stessa giurisprudenza disciplinare, esclude che l’attività d’interpretazione sia fonte di responsabilità disciplinare.
La versione modificata, presente nel testo attuale del disegno di legge, merita attenzione. Infatti (art. 6, lettera c, n. 11) recita che “non può dar luogo a responsabilità disciplinare l’attività di interpretazione di norme di diritto in conformità all’articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale”.
La distinzione tra attività interpretativa insindacabile, consistente nell’attribuire alla disposizione uno dei possibili significati, e colpa grave per violazione inescusabile di legge, sussistente nel caso in cui il magistrato adotti un’interpretazione estranea a quel ventaglio di possibilità, costituisce un problema di non facile soluzione, che sempre si è posto a coloro che hanno dovuto indagarlo al fine di riconoscere o di escludere una responsabilità civile del giudice. In giurisprudenza, è stata a questo fine accolta una nozione molto ampia di ciò che è attività interpretativa. Se questo è l’esito, non appare, a prima vista, del tutto implausibile ripiegare, per configurare una responsabilità, sui casi in cui vi sia stato un utilizzo errato delle regole sull’interpretazione. Con una prima precisazione: nell’attuale legge sulla responsabilità civile, è pur sempre necessario che l’errore sulle regole d’interpretazione determini una grave violazione di legge, mentre nel disegno di legge la responsabilità disciplinare sembra apparentemente conseguire dal solo mancato rispetto delle comuni regole d’interpretazione di cui all’art. 12 delle preleggi, vista come fattispecie disciplinare autonoma. E con una seconda, fondamentale, precisazione: sanzionare disciplinarmente un magistrato per uno scorretto uso delle regole sull’interpretazione è difficilissimo, sia perché a loro volta tali regole vanno interpretate, sia perché, almeno nel nostro ordinamento, non esiste un rapporto gerarchico tra i tipi di interpretazione, sia, infine, perché le regole sull’interpretazione servono a limitare, ma non ad impedire, nuove interpretazioni.
Come anche si sostiene dalla dottrina nell’ambito della responsabilità civile, è piuttosto sull’elemento della negligenza inescusabile che si può agire per giungere a risultati soddisfacenti e non implausibili. Così, ad esempio, nel caso di scuola in cui un giudice motivi la decisione del caso attraverso un’interpretazione in senso retroattivo di una disposizione, disattendendo la regola interpretativa di cui all’art. 11 delle preleggi, la sua responsabilità conseguirebbe non già ad una violazione delle regole sull’interpretazione, ma dall’inescusabile negligenza di non conoscere questa regola di interpretazione.
Si comprende peraltro molto bene, soprattutto da un’altra norma del disegno di legge, che la questione di fondo che tormenta il legislatore attuale è il problema dei confini dell’attività interpretativa giudiziaria, il desiderio di riaffermare un limite oltre il quale la libertà interpretativa del giudice diventa vera e propria usurpazione di altre funzioni.
PARAGRAFO 6: La Responsabilità politica dei giudici
Non sono mancati, in passato, i tentativi di rintracciare nella stessa Costituzione indizi circa la possibilità di sottoporre i giudici a forme di responsabilità politica.
Il riconoscimento della praticabilità di forme di responsabilità politica del giudice pare a taluno conseguente al riconoscimento del ruolo fondamentalmente creativo dell’attività giurisdizionale[38].
Secondo alcune opinioni, l’art. 111, comma 1, cost. richiedendo che tutti i provvedimenti giurisdizionali siano motivati, non solo permette l’assoggettamento di tali provvedimenti agli ordinari controlli endoprocessuali, ma allude anche ad una funzione extra-processuale della motivazione, in base alla quale i provvedimenti giurisdizionali sembrano implicitamente esposti a qualche forma di controllo critico esterno da parte della pubblica opinione, con correlativa soggezione dei loro autori a una qualche forma di responsabilità “politica”, appunto diffusa.
Secondo altre opinioni, che fanno leva sull’inserimento della giurisdizione nel circuito democratico disegnato dalla Costituzione, anche a partire dall’art. 101, comma 1, secondo cui la giustizia è amministrata in nome del popolo, sarebbe possibile affermare una responsabilità politica dei magistrati[39], anche qui attraverso l’affermazione di un controllo esercitato sull’operato dei giudici da parte dell’opinione pubblica, delle associazioni, dei partiti ecc.
La formula “in nome del popolo” ha invece esattamente il significato opposto. Dire che la giustizia è amministrata in nome del popolo significa infatti creare una barriera tra popolo e funzione giurisdizionale: la democrazia resta pur sempre il fondamento ultimo della stessa funzione giurisdizionale, come di ogni funzione pubblica, ma la funzione dei giudici non è soggetta, né direttamente né indirettamente, alle regole costituzionali che caratterizzano il circuito democratico e che prevedono la legittimazione popolare di ogni funzione politicamente rilevante. Non è il consenso popolare a porsi come misura di legittimazione delle modalità attraverso le quali si esercita la funzione giurisdizionale: ed anzi, si potrebbe dire che tale funzione sta realmente altrove rispetto ai luoghi in cui il consenso (ma, attenzione, anche il dissenso!) del sovrano democratico si manifesta.
Nessuno può negare la ovvia soggezione dei provvedimenti giudiziari alla libera critica di chiunque: individui, associazioni, partiti, aziende ecc. Ma resta qui valido, conoscibilità e criticabilità dei provvedimenti in questione sono principi assolutamente naturali alle nostre istituzioni e andrebbero date per scontate in un regime non autocratico, ove vige la libera manifestazione del pensiero. Presentare tutto ciò come forme di responsabilità politica, magari nei confronti dell’opinione pubblica, ha i caratteri della complicazione teorica non necessaria.
E forse non è nemmeno necessario, come fa invece la Corte di Cassazione in una recente sentenza (Cassazione, sez. V^ penale, sentenza 6 luglio 2004, n. 29232), presentare l’ampia possibilità di critica dei provvedimenti giudiziari, da riconoscersi a tutti i cittadini e non soltanto agli addetti ai lavori, come “un contrappeso all’elevato grado di indipendenza e di autonomia della magistratura”.[40]
Nell’ottica di una modificazione della Legge n. 117/1988 merita sicuramente attenzione la proposta di legge n. 2869 la quale statuisce l’auspicata responsabilità civile del magistrato. Infatti l’art. 2 della citata proposta di legge modificando l’art. 2 della Legge n. 117/1988 sostituirebbe la parte in cui si prevede l’azione contro lo Stato per il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, con la proponibilità dell’azione nei confronti del magistrato.
Più ampie sarebbero anche le ipotesi che danno luogo a responsabilità prevedendo altresì l’inosservanza della legge, determinata anche da semplice dimenticanza, l’immotivata inosservanza dei criteri generali di ermeneutica legislativa e la conseguente emissione di atti o provvedimenti determinati da interpretazioni della legge strettamente personali o manifestamente difformi dalla consolidata giurisprudenza. Nonché la previsione del IV comma dell’art. 2, secondo cui la responsabilità del magistrato per un fatto costituente reato commesso nell’esercizio delle funzioni è presunta.
In ordine poi all’art. 3 (Diniego di Giustizia) la proposta di legge prevede termini più severi e ridotti rispetto alla formulazione della Legge n. 117/1988 con la impossibilità di proroga del termine solo per una volta e con la riduzione dello stesso da gg. 5 a g. 1 dalla data di deposito dell’istanza qualora l’omissione o il ritardo concernano la libertà personale dell’imputato. Altresì qualora si verifichi una situazione che renda incompatibile la per amenza della misura restrittiva della libertà personale, l’emissione del provvedimento da parte del magistrato deve essere immediata, indipendentemente dal deposito di apposita istanza di parte.
Notevoli innovazioni riguardano poi l’art. 4 in quanto in tema di Giudice competente e termine per la domanda la proposta di legge prevede in primis al comma I che l’azione per il risarcimento deve essere proposta direttamente nei confronti del magistrato resosi responsabile ai sensi di quanto previsto dagli artt. 2 e 3. Altresì cambia il termine di decadenza dell’azione che deve essere proposta nel termine di 3 anni dalla data del fatto che ha cagionato il danno o di quello costituente reato. Nei casi previsti dall’art. 3, il termine decorre dalla data in cui il magistrato avrebbe dovuto provvedere. Il ricorso agli ordinari mezzi di impugnazione non preclude la proposizione dell’azione di risarcimento, qualora il provvedimento impugnato sia immediatamente esecutivo o contenga misure restrittive della libertà personale.
Viene abrogato l’art. 5 della legge 117/1988 in tema di ammissibilità della domanda che viene sostituito con la formulazione di un nuovo art. 5 riguardante la possibilità per il magistrato di poter stipulare una polizza assicurativa a garanzia dei rischi derivanti dall’esercizio delle sue funzioni di cui agli artt. 2 e 3. In relazione all’azione disciplinare viene stabilito nella proposta di legge che la stessa può essere esercitata dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione per i magistrati ordinari o dai titolari dell’azione disciplinare negli altri casi per i fatti che hanno dato luogo al risarcimento del danno. Resta salva la facoltà per il Ministro di Grazia e Giustizia di promuovere l’azione disciplinare di cui all’art. 107 della Costituzione.[41].
IL SISTEMA GIUDIZIARIONEGLI STATI UNITI TRA FEDERALISMO E MECCANISMI DI RESPONSABILITA’
La Costituzione degli Stati Uniti, adottata nel 1789 ed emendata solo raramente da allora, è la legge suprema degli Stati Uniti. Ha istituito una repubblica sotto la quale i singoli stati mantengono una notevole misura di sovranità e autorità. Per esempio, ogni stato ha il proprio esecutivo eletto dal popolo (il governatore), la sua legislatura e il suo sistema di tribunali. Il governo federale, o nazionale, ha poteri forti ma limitati. Può esercitare solo i poteri specificati nella Costituzione stessa. Tutti gli altri poteri sono riservati dalla Costituzione agli stati e al popolo. Tale sistema di poteri separati fra il governi nazionale e i governi statali è noto come “federalismo”. La Carta dei Diritti è l’insieme dei primi dieci emendamenti alla Costituzione. Garantisce alcuni diritti fondamentali al popolo e lo protegge da eventuali atti impropri da parte del governo. Alcuni dei diritti protetti sono relativi a temi come la libertà di parola, la libertà di assemblea, la libertà di richiedere rimedi a torti subiti, la libertà dalle perquisizioni e dalle confische irragionevoli, il giusto processo, la protezione nei confronti dell’auto-incriminazione forzata, la protezione dalla confisca di proprietà senza giusto compenso, un processo penale rapido e pubblico, il giudizio affidato a una giuria popolare sia nelle cause civili che nei procedimenti penali, e l’assistenza di un procuratore legale nei procedimenti penali. La Costituzione prevede tre rami separati del governo: Legislativo (Articolo I), Esecutivo (Articolo II) e Giudiziario (Articolo III). I tre rami del governo federale operano nell’ambito di un sistema costituzionale noto in inglese come “checks and balances”, ossia dei freni e contrappesi.
Ogni ramo è formalmente separato dagli altri due, e ciascuno ha l’autorità sancita dalla costituzione di controllo sulle azioni degli altri.
PARAGRAFO 2: Il ramo Legislativo, Esecutivo e Giudiziario
Il Congresso, organo legislativo nazionale degli Stati Uniti, è composto da due camere: il Senato e la “House of Representatives”, o Camera dei Rappresentanti. Ogni stato ha due Senatori eletti per sei anni. Ogni due anni si svolgono le elezioni per rinnovare i due terzi del Senato. I Rappresentanti vengono eletti da distretti locali all’interno degli stati. Ad ogni stato è assegnato un numero di rappresentanti proporzionale alla popolazione. Le elezioni per il rinnovo di tutta la Camera si svolgono ogni due anni. Per diventare leggi, i disegni di legge devono essere approvati da entrambe le Camere e dal Presidente. Se il presidente non firma o oppone il veto la legge può essere ugualmente promulgata, ma solo con il voto dei due terzi di ciascun ramo del Congresso.
Quello istituito dalla Costituzione americana non è un sistema di governo parlamentare, come nel Regno Unito e in molte altre democrazie del mondo. Il Presidente è sia capo dello Stato che capo del governo. Nomina un gabinetto, formato dai capi dei principali ministeri (dipartimenti) ed enti governativi, ma né il Presidente né alcun membro del gabinetto siede nel Congresso. Inoltre, il partito politico del Presidente non ha bisogno della maggioranza dei seggi al Congresso per restare in carica; anzi, accade non di rado che l’opposizione abbia la maggioranza in una o entrambe le Camere.
Ogni Camera istituisce commissioni formate da suoi membri e organizzate per tematiche all’esame; compito delle commissioni è di redigere disegni di legge, esercitare un controllo generale sugli enti e i programmi governativi, applicare leggi per lo stanziamento di fondi per le attività di governo, e vigilare sulla gestione dei programmi federali. I tribunali federali, ad esempio, intrattengono contatti regolari con le Commissioni Giudiziarie e per gli Stanziamenti del Senato e della Camera dei Rappresentanti.
Il Presidente è eletto ogni quattro anni, e la Costituzione stabilisce che non possa ricoprire l’incarico per più di due quadrienni. Dopo l’elezione, il Presidente nomina un gabinetto, ciascun membro del quale deve essere confermato a maggioranza dal Senato. Ogni membro del governo è a capo di un ministero del ramo esecutivo. Del gabinetto fanno parte, per esempio, il Segretario di Stato (Ministro degli Esteri), il Segretario alla Difesa, il Segretario del Tesoro e il Ministro della Giustizia, o Attorney General.
Il Presidente, il gabinetto e altri componenti dell’amministrazione presidenziale hanno il compito di dirigere il ramo esecutivo del governo e di promulgare e applicare le leggi. Il Ministro della Giustizia ha l’incarico di sovrintendere a tutti i processi penali, rappresentare gli interessi legali dello Stato nelle cause civili, e amministrare il Bureau of Prisons (Amministrazione Carceraria), il Federal Bureau of Investigation (FBI), il Marshal Service, l’Uffico Immigrazioni e Naturalizzazioni, e vari altri uffici per l’ordine pubblico. A livello locale, a capo di ciascuno dei 94 distretti giudiziari federali è il procuratore degli Stati Uniti: nominato dal Presidente, questi risponde al Ministro della Giustizia. Il Ministero della Giustizia non ha alcun ruolo nell’amministrazione e gestione economica dei tribunali federali. Il ramo giudiziario comunica separatamente e direttamente con il Congresso su questioni legislative e di stanziamento di fondi.
Il ramo giudiziario federale è un’istituzione completamente separata ed autonoma. I tribunali federali sono spesso definiti i custodi della Costituzione, poiché i loro pronunciamenti tutelano i diritti e le libertà sanciti dalla Carta costituzionale. Emettendo sentenze eque e imparziali, accertano i fatti e interpretano la legge per dirimere le controversie.
I tribunali non redigono le leggi: tale compito è affidato al Congresso; né hanno il potere di applicarle, che è di spettanza del Presidente e dei molti ministeri ed enti dell’esecutivo. Il ramo giudiziario ha invece il potere di interpretare e stabilire la costituzionalità delle leggi federali e di risolvere altre controversie riguardanti tali norme. Gli estensori della Costituzione ritennero che un organo giudiziario federale indipendente fosse indispensabile per garantire giustizia ed equità a tutti i cittadini degli Stati Uniti. La Carta che essi redassero favorisce l’indipendenza del ramo giudiziario principalmente in due modi: in primo luogo, i giudici federali nominati secondo l’Articolo III della Costituzione possono restare in carica a vita, e possono essere destituiti solo in seguito a “impeachment” qualora il Congresso ne abbia accertato atti di “tradimento, corruzione o altri gravi reati e illeciti”. In secondo luogo, la Costituzione prevede che la retribuzione dei giudici federali nominati secondo l’Articolo III “non possa essere ridotta durante la permanenza in carica”: dunque, né il Presidente né il Congresso hanno facoltà di ridurre lo stipendio della maggior parte dei giudici federali. Queste due salvaguardie consentono a un organo giudiziario indipendente di deliberare senza vincoli imposti dalle passioni popolari o da influenze politiche.[42]
I TRIBUNALI FEDERALI E IL CONGRESSO
La Costituzione affida al Congresso tre compiti principali che determinano il modo in cui operano i tribunali federali.
Primo: autorizza l’istituzione di tutti i tribunali federali al disotto della Corte Suprema, ne definisce la competenza, e decide il numero di giudici per ogni tribunale.
Secondo: con il procedimento di conferma, il Senato stabilisce quali dei candidati giudiziari del Presidente diverranno effettivamente giudici federali.
Terzo: il Congresso approva il bilancio dei tribunali federali e stanzia fondi per la loro gestione.[43]
I TRIBUNALI FEDERALI E L’ESECUTIVO
Secondo la Costituzione, la nomina dei giudici facenti capo all’Articolo III spetta al Presidente; la carica è a vita, salvo approvazione a maggioranza del Senato. Di norma il Presidente consulta dei senatori o altri rappresentanti del popolo riguardo ai possibili candidati a cariche nei tribunali federali rimaste vacanti.
Il potere del Presidente di nominare nuovi giudici federali non è l’unico caso in cui l’organo giudiziario interagisce con l’esecutivo. Il Ministero della Giustizia, che ha il compito di perseguire i reati federali e rappresentare lo Stato nelle cause civili, è la parte in causa più frequente nel sistema dei tribunali federali. Anche altri uffici dell’esecutivo prendono parte al funzionamento dei tribunali: il Marshals Service, ad esempio, si occupa della sicurezza degli edifici giudiziari e dei giudici federali, e la General Services Administration è incaricata della costruzione e manutenzione dei palazzi di giustizia federali.
L’esecutivo ha inoltre al proprio interno i tribunali militari e svariati altri militari
con competenze specifiche nonché enti amministrativi con il compito di dirimere in prima istanza controversie in cui si faccia riferimento a particolari leggi e agevolazioni federali, quali le norme fiscali, le leggi su brevetti e diritti d’autore, il diritto del lavoro, leggi e norme sulla previdenza sociale, l’autorizzazione per licenze radiotelevisive, e simili.[44]
I TRIBUNALI FEDERALI E IL PUBBLICO
Salvo poche eccezioni, ogni fase del procedimento giudiziario federale è aperta al pubblico. I palazzi di giustizia federali sono progettati con lo scopo di ispirare rispetto per la tradizione e le finalità dell’iter giudiziario americano, e molti di essi sono edifici storici.
Qualsiasi cittadino che desideri osservare una corte durante lo svolgimento delle sue mansioni può recarsi in un tribunale federale, controllare il calendario delle udienze, pubblicato in una bacheca o su uno schermo televisivo, e seguire il procedimento di suo interesse. Chiunque può esaminare i fascicoli e i documenti relativi a una causa, rivolgendo alla cancelleria del tribunale la richiesta di poter esaminare o copiare il contenuto del fascicolo. E’ inoltre sempre più frequente la prassi di mettere a disposizione del pubblico calendari, estratti, sentenze, pareri e ricorsi in formato elettronico su Internet. A differenza di quasi tutti i tribunali degli stati, tuttavia, quelli federali non consentono che i processi vengano trasmessi dalla televisione o dalla radio.
Il diritto di accesso del pubblico ai procedimenti giudiziari deriva in parte dalla Costituzione e in parte dalla tradizione seguita dai tribunali e dal sistema di “common law”. Svolgendo i propri compiti alla vista del pubblico, i giudici rafforza la fiducia nei tribunali e consentono ai cittadini di apprendere per conoscenza diretta il funzionamento del nostro sistema giudiziario.
In un numero ristretto di circostanze può essere impedito al pubblico l’accesso pieno a documenti e procedimenti giudiziari. Se il processo riguarda casi o personaggi di spicco, per esempio, è possibile che non vi sia abbastanza spazio nell’aula per tutti coloro che vorrebbero essere presenti; in altre situazioni l’accesso può essere limitato per motivi di sicurezza o di privacy, per esempio per proteggere un minore o un informatore segreto.
Infine, alcuni documenti possono posti sotto sigillo dal giudici, cioè resi non disponibili al pubblico: esempi di informazioni sigillate sono certi tipi di registrazioni aziendali riservate, certi rapporti relativi all’ordine pubblico, la fedina penale dei minori, e casi in cui può essere messa a repentaglio la sicurezza nazionale.
Salvo alcune eccezioni di rilievo, la competenza dei tribunali federali si estende a un’ampia varietà di casi. Gli stessi giudici federali si occupano dei procedimenti civili e penali, di controversie ricadenti sotto il diritto pubblico e privato, di cause riguardanti persone fisiche o società ed organismi governativi, di ricorsi in appello in seguito a provvedimenti di enti amministrativi, e di questione regolate dalla legge o dal diritto consuetudinario (“equity“). Non esistono corti costituzionali separate, in quanto ogni tribunale federale e i relativi giudici hanno competenza sulla costituzionalità delle leggi federali e di altri atti dello Stato cui si faccia riferimento nel corso dei procedimenti da essi giudicati.
I tribunali distrettuali degli Stati Uniti sono i principali tribunali di prima istanza nel sistema giudiziario federale. Essi hanno competenza per quasi tutti i tipi di procedimenti federali. I distretti giudiziari federali sono 94.[45]. Ogni distretto giudiziario federale comprende un tribunale fallimentare che opera che sezione del tribunale distrettuale.
Esistono inoltre due tipi speciali di tribunali di prima istanza nell’ambito del ramo giudiziario federale, con competenza su tutto il territorio nazionale per alcuni tipi di casi. Il Tribunale del Commercio Internazionale si occupa di casi riguardanti il commercio internazionale e la normativa doganale. Il Tribunale degli Stati Uniti per i Ricorsi Federali è competente per le controversie riguardanti appalti del governo federale, l’appropriazione di beni privati da parte dello stesso e una serie di altri ricorsi di natura economica nei confronti degli Stati Uniti. I procedimenti nei tribunali di prima istanza sono condotti da un solo giudice, singolarmente o congiuntamente con una giuria composta da cittadini e incaricata di accertare i fatti. La Costituzione prevede il diritto al processo con giuria in molte tipologie di casi, tra i quali: 1 tutti i processi penali per reati gravi; 2 le cause civili in cui il diritto al processo con giuria era previsto dal diritto inglese all‘epoca dell’indipendenza americana; 3 i procedimenti per i quali il Congresso degli Stati Uniti abbia espressamente previsto il diritto al processo con giuria.
I 94 distretti giudiziari sono organizzati in 12 circuiti regionali, in ciascuno dei quali è presente una Corte d’Appello; ognuna di queste giudica i ricorsi in appello dai tribunali distrettuali appartenenti al proprio circuito e da alcuni enti amministrativi federali.[46] Il diritto di appello si applica a tutti i procedimenti federali per i quali un tribunale distrettuale ha emesso una sentenza definitiva. Le Corti d’Appello sono di norma composte da tre giudici. Non sono corti di cassazione, e possono riesaminare un caso solo se una o più parti in causa presenta per tempo un ricorso in appello contro la sentenza di un tribunale di ordine inferiore o di un ente amministrativo. Presentato il ricorso in appello, la Corte riesamina la sentenza e gli atti del procedimento condotto dal tribunale di prima istanza o dall’ente governativo. La Corte d’Appello non esamina ulteriori prove e in generale deve prendere per buoni i fatti accertati dal giudice di prima istanza. Se sono necessari ulteriori accertamenti dei fatti, la Corte d’Appello può rinviare il caso al tribunale di primo appello o all’ente amministrativo. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, il rinvio non è necessario e la Corte d’Appello conferma o rovescia la sentenza precedente con un ordine o un parere scritto.
In casi di eccezionale importanza la Corte d’Appello può sedere “en banc”, cioè con la presenza di tutti i giudici d’appello del circuito, per riesaminare la sentenza di un collegio di tre giudici. La Corte in seduta plenaria ha facoltà di confermare o rovesciare la sentenza di un collegio giudicante.
La Corte Suprema degli Stati Uniti è il tribunale di ultima istanza del sistema giudiziario federale. E’ composta dal Presidente della Corte Suprema e da otto giudici associati. La Corte siede sempre “en banc”: i nove giudici cioè conducono le udienze ed emettono le sentenze congiuntamente. La competenza della Corte Suprema è quasi interamente discrezionale, e l’esame di ogni caso richiede l’accordo di almeno quattro giudici.[47] In generale, la Corte accetta di giudicare solo i casi in cui le corti d’appello hanno dato pareri discordanti o quelli che presentano importanti questioni costituzionali o relative alle leggi federali, per le quali si rendono necessari chiarimenti.
Pur trovandosi in tutti gli stati, i tribunali federali non sono gli unici fori a disposizione di chi promuove un’azione. Al contrario, la stragrande maggioranza delle controversie portate davanti ai giudici statunitensi si svolgono nei tribunali statali, sistemi a parte istituiti in ciascuno dei 50 stati. La maggior parte dei sistemi giudiziari, come quello federale, sono strutturati in tribunali di prima istanza con competenza generale, Corti d’Appello intermedie e una Corte Suprema dello stato. Essi possono inoltre prevedere tribunali di ordine inferiore per questioni specifiche, tribunali di contea, tribunali comunali, tribunali per questioni di piccola entità o giudici di pace per risolvere le controversie minori.
I tribunali statali sono competenti per una più ampia varietà di casi rispetto a quelli federali: per esempio è qui che si dibattono tutte o quasi le cause di divorzio e di affidamento dei minori, le questioni relative a successioni ed eredità, quelle immobiliari e quelle riguardanti minorenni, oltre alla maggior parte dei processi penali, controversie contrattuali, violazioni del codice della strada e cause per lesioni personali. In linea di principio i tribunali federali sono competenti a giudicare casi riguardanti il governo degli Stati Uniti o suoi rappresentanti, la Costituzione degli Stati Uniti o le leggi federali, ovvero controversie tra stati o tra gli Stati Uniti e governi esteri. L’azione giudiziaria può essere promossa presso un tribunale federale – anche se non riguarda questioni regolate da leggi federali – anche nel caso in cui le parti siano cittadini di stati diversi o la disputa sorga tra cittadini statunitensi e cittadini di altri paesi.
Nelle fasi iniziali di qualsiasi azione giudiziaria, il ricorrente deve affermare i fondamenti giuridici della competenza del tribunale sul caso in oggetto, e quest’ultimo deve accertare autonomamente di avere tale competenza. Se l’azione viene promossa inizialmente in un tribunale federale, ma la corte stabilisce di non avere la competenza per giudicare, l’azione deve essere respinta. In alcune circostanze, un’azione promossa impropriamente in un tribunale federale può essere “demandata” (“remanded”) a un tribunale statale avente competenza a giudicarla. E’ anche possibile che azioni promosse in un tribunale statale siano, in presenza di determinate condizioni, “trasferite” (“removed”) a un tribunale federale.
I tribunali federali e statali sono tenuti a riconoscere a vicenda “piena fiducia e credito” alle rispettive sentenze. La Clausola della Costituzione sulla Supremazia, comunque, stabilisce che le leggi federali prevalgono su eventuali leggi degli stati che siano in conflitto con le prime.
PARAGRAFO 6: I Giudici Federali Degli Stati Uniti, Nomina Dei Giudici Ai Sensi Dell’art. III ed I Giudici Statali
I Giudici della Corte Suprema, di Corte d’Appello, dei Tribunali distrettuali e del Tribunale per il Commercio Internazionale sono nominati in base all’Articolo III della Costituzione. La loro candidatura e nomina è affidata al Presidente degli Stati Uniti e deve essere confermata a maggioranza dal Senato. La carica di questi magistrati è a vita, e la loro destituzione può essere decisa solo dal Congresso con il processo di “impeachment” previsto dalla Costituzione. Il ramo giudiziario non ha alcun ruolo nella loro candidatura e conferma.
Il criterio principale per la nomina alla carica di giudice federale è rappresentato dal curriculum professionale e accademico globale del candidato, che non deve sostenere alcun esame, ma dovrà invece compilare una imponente quantità di moduli nei quali esporrà nel dettaglio le proprie qualifiche personali e professionali, specificando gli studi superiori effettuati, le esperienze di lavoro, gli scritti pubblicati, l’impegno intellettuale, le cause o i processi giudicati, le attività esterne. Il candidato dovrà inoltre sostenere colloqui approfonditi; saranno svolte indagini sui suoi trascorsi, e dovrà poi rispondere alle domande del caso. La politica è un fattore importante nella nomina dei giudici in base all’Articolo III. I candidati sono in genere scelti dal Presidente da un elenco presentato dai Senatori o da altri funzionari appartenenti al partito del Presidente all’interno dello stato per il quale avviene la nomina. Inoltre, la persona designata dal Presidente deve comparire personalmente davanti alla Commissione Giudiziaria del Senato, che procederà alla votazione di conferma di ogni giudice. I giudici nominati in base all’Articolo III sono di solito candidati dal Presidente, che li sceglie tra le fila dei più quotati avvocati, giudici dei tribunali federali inferiori, giudici dei tribunali statali o docenti di diritto residenti nel distretto o circuito in cui siede la corte.
Ogni Giudice Federale è nominato per un ufficio specifico e autorizzato in uno specifico distretto o circuito. I giudici non hanno facoltà di giudicare in altri Tribunali salvo che siano stati formalmente designati per tale compito. A causa dell’ingente numero di cause discusse in taluni distretti, viene spesso richiesto l’intervento di giudici di altri tribunali.
Altri Giudici Federali, i giudici fallimentari e i cosiddetti “magistrate judges” sono ufficiali giudiziari dei tribunali distrettuali, ma non sono giudici nominati in base all’Art. III, cioè mediante un procedimento politico, e né il Presidente né il Senato hanno un ruolo nella loro candidatura. Vengono invece nominati rispettivamente dalle Corti d’Appello e dai tribunali distrettuali con l’assistenza di collegi di selezione in base al merito composti da avvocati del luogo e da altri cittadini.
I giudici dei Tribunali per i Ricorsi Federali restano in carica per 15 anni e sono nominati dal Presidente, salvo conferma del Senato con voto di maggioranza.
I Giudici Statali. La maggior parte dei procedimenti intentati negli Stati Uniti si svolgono davanti ai giudici statali, che però non fanno parte del sistema dei tribunali federali, ma svolgono il proprio ufficio nei sistemi giudiziari statali istituiti dai governi degli stati. Al pari dei giudici federali, i giudici statali sono tenuti ad far osservare la Costituzione federale e possono cassare leggi statali ritenute contrarie alla Costituzione. I giudici statali vengono scelti in vari modi a seconda delle Costituzioni e delle leggi dei singoli stati. Nella maggior parte dei casi vengono eletti dal pubblico con elezioni generali o nominati dal governatore dello stato per un primo periodo in carica, e possono essere riconfermati per uno o più periodi successivi con il voto di tutti i cittadini.
GIUDICI ANZIANI E IN PENSIONE. Secondo la Costituzione, la carica dei giudici di Corte d’Appello, dei tribunali distrettuali e del Tribunale per il Commercio Internazionale è a vita; pertanto non è fissata alcuna età per il loro pensionamento. Possono però decidere volontariamente di ritirarsi dal servizio attivo a stipendio pieno una volta compiuti i 65 anni e in possesso di determinati requisiti di anzianità. La maggior parte dei giudici nominati in base all’Articolo III continuano anche dopo il pensionamento a giudicare casi a tempo pieno o parziale in qualità di “giudici anziani” senza percepire ulteriori compensi. Anche i giudici fallimentari, i “magistrate judges” e i giudici dei tribunali per i Ricorsi Federali in pensione possono essere “richiamati” al servizio attivo.[48]
La legge fa divieto ai giudici federali di giudicare casi in cui abbiano conoscenza personale dei fatti in oggetto, o motivo di pregiudizio personale riguardo a una delle parti in causa, o si siano precedentemente occupati del caso come avvocati, o abbiano interessi economici nei confronti di una delle parti in causa o dell’oggetto dell’azione giudiziaria. Inoltre i giudici federali devono attenersi al Codice Deontologico dei Giudici degli Stati Uniti, un insieme di principi etici e linee guida adottati dalla Conferenza Giudiziaria degli Stati Uniti. Il Codice Deontologico e i pareri sulla sua interpretazione forniscono ai giudici una guida su questioni riguardanti l’integrità e l’indipendenza della magistratura, la diligenza e l’imparzialità del giudice, le attività extra-giudiziarie consentite, e i criteri cui attenersi per evitare comportamenti impropri o che possano anche soltanto apparire tali.
I giudici possono ottenere orientamento su questioni di carattere etico al Comitato della Conferenza Giudiziaria per il Codice Deontologico, incaricato di stilare i codici deontologici e di presentare pareri scritti ai giudici e al personale dei tribunali. Il Comitato pubblica inoltre una selezione di tali consulenze in base ai fatti presentati in una specifica richiesta. I pareri pubblicati non rivelano l’identità del giudice o dei giudici che lo hanno richiesto, e vengono messi a disposizione del sistema giudiziario in forma cartacea ed elettronica.
Per evitare conflitti di interesse di natura economica, una legge federale impone che tutti i giudici e altri funzionari governativi di alto livello presentino ogni anno una dichiarazione sulla propria situazione economica, specificando attività, passività, posizioni, regali e rimborsi (propri e dei loro coniugi e figli minori) Le dichiarazioni di giudici federali e di alcuni funzionari del ramo giudiziario vengono conservate dall’Ufficio Amministrativo dei Tribunali degli Stati Uniti e sono a disposizione del pubblico su richiesta.
I giudici non possono svolgere attività politica né esercitare la professione forense o svolgere attività commerciali (tranne l’investimento). Possono invece dedicare parte del loro tempo a servizi di pubblica utilità e ad attività didattiche: infatti i giudici federali svolgono tradizionalmente una meritoria opera di servizio alla professione legale con scritti, conferenze e insegnamenti. Questo importante ruolo è riconosciuto dal Codice Deontologico, che invita i giudici a impegnarsi in attività volte a migliorare il diritto, il sistema giuridico e l’amministrazione della giustizia. Il reddito proveniente da attività esterne come l’insegnamento è limitato al 15% circa della retribuzione del magistrato.
Il Codice Deontologico dei Giudici degli Stati Uniti
Il giudice è tenuto a rispettare l’integrità e l’indipendenza dell’organo giudiziario.
Il giudice è tenuto ad evitare ogni comportamento improprio o che possa anche soltanto apparire tale in tutte le attività che svolge.
Il giudice svolgerà i compiti richiesti dalla sua carica con imparzialità e diligenza.
Il giudice può svolgere attività extragiudiziarie per il miglioramento del diritto, del sistema giuridico e dell’amministrazione della giustizia.
Il giudice è tenuto a regolamentare le proprie attività extra-giudiziarie in modo da ridurre al minimo il rischio di conflitti con i suoi compiti di natura giudiziaria.
Il giudice è tenuto a presentare regolarmente dichiarazioni sulla retribuzione percepita per le proprie attività sia giudiziarie che extra-giudiziarie.
Il giudice è tenuto ad astenersi dallo svolgere attività politica.
Il Centro Giudiziario Federale, istituzione operante nell’ambito del ramo giudiziario, è la principale risorsa di ricerca e formazione per i giudici Federali. Esso svolge una serie di programmi formativi per i giudici su tematiche giuridiche di rilievo, l’arte di giudicare e la gestione dei procedimenti. Oltre a frequentare un corso di formazione orientativo subito dopo la nomina, tutti i giudici sono invitati periodicamente dal Centro a partecipare a seminari su leggi recenti, sviluppo nel diritto processuale e capacità giudiziarie specifiche. Il Centro ha inoltre messo a punto svariati corsi speciali, spesso organizzati congiuntamente a una Facoltà di Giurisprudenza, averti per tema l’approfondimento di particolari campi del diritto, come la proprietà intellettuale o l’uso delle prove scientifiche. Oltre a seminari e workshop dal vivo, il Centro produce una vasta gamma di audiovisivi, manuali e altre pubblicazioni di supporto ai giudici nello svolgimento delle loro mansioni.
L’Ufficio Amministrativo svolge corsi di formazione per giudici sull’uso degli strumenti informatici e su questioni amministrative quali stipendi e benefit, assunzione di personale, organizzazione e “governance” del ramo giudiziario, etica professionale, sicurezza personale. È anche affidata all’Ufficio Amministrativo l’organizzazione di corsi di orientamento speciali su tematiche gestionali e operative per i giudici di nuova nomina dei tribunali distrettuali, delle Corti d’Appello e dei tribunali fallimentari. Il Centro Giudiziario Federale, l’Ufficio Amministrativo e la Commissione degli Stati Uniti di Irrogazione delle Pene gestiscono congiuntamente una rete televisiva che trasmette giornalmente programmi formativi e informativi per i giudici e il personale di tribunale. Inoltre, vari singoli Tribunali svolgono corsi interni di orientamento e di guida per i giudici di nuova nomina, nonché tavole rotonde o altre iniziative di rilievo per tutti i giudici.
Il procedimento giudiziario nei Tribunali Statunitensi viene definito sistema “di contrapposizione” “adversary” in quanto si affida alla presentazione della controversia da parte dei litiganti davanti a un organo giudicante neutrale incaricato di accertare i fatti. La tradizione giuridica americana, ereditata dal sistema di “common law” inglese, ritiene che lo scontro delle parti avverse davanti alla corte sia il modo più idoneo per consentire alla giuria o al giudice di stabilire la verità e risolvere la controversia. In altri sistemi giuridici, i giudici o magistrati svolgono indagini per reperire prove rilevanti o si adoperano per ottenere la deposizione di testimoni. Negli Stati Uniti invece il compito di raccogliere le prove e prepararne la presentazione alla corte è affidato ai litiganti e ai loro avvocati, di norma senza assistenza da parte del tribunale. Il ruolo principale del giudice è di strutturare e regolamentare lo svolgimento degli argomenti da parte delle parti avverse e di garantire che sia osservata la legge e che sia fatta giustizia.
IL SISTEMA DELLA “COMMON LAW”
Il processo giudiziario americano si basa in gran parte sul sistema di “common law” inglese. Viene detto “common law” il diritto elaborato e interpretato dai giudici, anziché essere costituito da un insieme fisso di norme giuridiche quali possono essere i codici di un sistema di diritto civile. Un elemento fondamentale della “common law” è il principio del “precedente”, secondo il quale i giudici si avvalgono di presupposti giuridici stabiliti in casi precedenti per giudicare casi attuali in cui i fatti e i concetti giuridici dibattuti sono analoghi. I giudici dei tribunali di ordine inferiore sono tenuti ad adeguarsi ai pronunciamenti delle corti superiori aventi medesima competenza. In quasi tutti i campi del diritto Federale, il Congresso ha promulgato nel corso di questo secolo leggi meticolosamente particolareggiate, a volte definite “codici”, che stabiliscono principi giuridici fondamentali in particolari ambiti del diritto. Tra questi corpi di leggi si possono annoverare, tra l’altro, il Codice Fallimentare, il Codice delle Entrate Fiscali, la Legge sulla Previdenza Sociale, la Legge sui Titoli Mobiliari e la Legge sulla Negoziazione dei Titoli Mobiliari. I singoli stati hanno inoltre adottato codici di ampia portata, quale il Codice Commerciale Uniforme. Queste leggi vengono spesso ulteriormente elaborate e interpretate da norme promulgate da enti amministrativi Federali e Statali. Nonostante lo sviluppo della legislazione scritta nell’ultimo secolo, comunque, negli Stati Uniti leggi e norme, anche quando sono definite “codici”, continuano a essere interpretate dai tribunali secondo il principio della “common law” o del “precedente” giurisprudenziale.[49] Nel portare le loro argomentazioni davanti alla Corte, gli avvocati non si limiteranno a dibattere se il caso ricada o meno sotto un particolare articolo della legge, ma anche se debba invece ricadere sotto un giudizio precedente emesso in un caso che si sostiene analogo. Tutti i giudici degli Stati Uniti, indipendentemente dal grado del Tribunale in cui svolgono il loro ufficio, esercitano il potere di riesame giudiziario. Pur presumendo, di norma, che le leggi o le azioni sottoposte al loro riesame siano valide, essi hanno facoltà di cassare leggi, norme o azioni esecutive ritenute chiaramente non aderenti alla Costituzione. Essi sono tenuti ad attenersi a una gerarchia del diritto che pone la Costituzione degli Stati Uniti al di sopra di ogni altra legge. I giudici pertanto non solo si rifaranno alla giurisprudenza nell’interpretare leggi, norme ed azioni promulgate da membri dell’esecutivo, ma li interpreteranno anche in modo coerente con la Costituzione.
Poiché i Tribunali di “common law” si affidano ai precedenti giudiziari per l’interpretazione e l’applicazione della legge, è indispensabile che i pareri dei giudici sulle questioni giuridiche d’attualità siano facilmente disponibili alle corti e agli avvocati che si trovano ad affrontare casi analoghi. Con il progresso della tecnologia nei Tribunali Federali, la maggior parte delle ordinanze e dei pareri emessi dai tribunali vengono redatti su personal computer con comuni programmi di elaborazione di testi; tutti o quasi vengono poi resi disponibili al pubblico, che può esaminarli e copiarli presso il Tribunale. Alcuni pareri sono oggetto di pubblicazione ufficiale, solitamente a cura di società private.[50] Oggi, molti tribunali sono dotati di un proprio sito Internet, sul quale pubblicano i pareri emessi; anche alcune Facoltà di Giurisprudenza da qualche tempo si occupano di raccogliere tali pareri, soprattutto delle Corti d’Appello, e pubblicarle su Internet. Alcuni esempi di raccolte di pareri della Corte Suprema e delle Corti d’Appello si trovano sui seguenti siti:
Per avviare un’azione civile in un tribunale federale, il ricorrente deposita presso il Tribunale un documento chiamato “ricorso” (“complaint”) e lo “notifica” al convenuto in copia. Il ricorso è una breve dichiarazione in cui si espone il danno subito dal ricorrente o altra richiesta di riconoscimento di un diritto legale, si spiega in che modo il convenuto abbia causato il danno, e si chiede alla corte di emanare un provvedimento. La Corte potrà ordinare vari tipi di provvedimenti, ad esempio una dichiarazione dei diritti legali del ricorrente in una particolare situazione. Nel preparare la causa in vista del processo, i litiganti possono condurre la cosiddetta “discovery”, in cui sono tenuti a scambiarsi informazioni sull’oggetto della causa, come ad esempio l’identità dei testimoni, ciò che si prevede testimonieranno, nonché copie dei documenti attinenti alla causa. Lo scopo della “discovery” è di prepararsi al dibattimento e di prevenire sorprese nel corso dello stesso, imponendo ai litiganti di riunire le prove a loro disposizione e di preparare la convocazione dei testimoni prima dell’inizio del dibattimento. L’ambito della “discovery” è vasto, e la procedura viene condotta dalle stesse parti in conformità alle regole procedurali dei tribunali. Il ruolo dei giudici in questa fase è solo quello di sovrintendere e di risolvere le controversie portate alla loro attenzione dalle parti. Un metodo frequente per la “discovery” è la “deposizione”, in cui un testimone risponde sotto giuramento a domande riguardanti il caso, rivolte dagli avvocati in presenza di un addetto alle registrazioni. Un secondo metodo consiste nell’“interrogatorio”, cioè una domanda scritta rivolta da una delle parti all’altra, a cui la parte interrogata deve rispondere sotto giuramento. Un terzo metodo consente a una delle parti di chiedere all’altra di produrre documenti e altro materiale che si trovano in sua custodia o sotto il suo controllo o di entrare in una proprietà dell’altra per un sopralluogo o per altri scopi connessi con l’azione in corso.
Ognuna delle parti può depositare istanze, o “mozioni”, presso il Tribunale richiedendo di emettere ordinanze su varie questioni legali.[51]
Per evitare le spese e l’allungamento dei tempi di un dibattimento in aula, i giudici incoraggiano i litiganti a raggiungere un accordo per risolvere la controversia; in genere essi indicono riunioni con le parti, e possono incaricare del caso un mediatore o arbitro esperto, per agevolare l’accordo. In seguito a ciò i litiganti spesso decidono di risolvere l’azione civile con “transazione”. La maggior parte delle cause civile si concludono con una transazione o un ritiro senza dibattimento. In caso di mancata transazione la corte procede al dibattimento; in una moltitudine di cause civili l’una o l’altra parte ha diritto, in base alla Costituzione, di richiedere il processo con giuria. Se le parti vi rinunciano, sarà il solo giudice a udire il caso.
Qualora si passi al dibattimento, i testimoni depongono sotto giuramento e rispondono alle domande poste dagli avvocati. La deposizione avviene sotto la supervisione del giudice e deve rispettare regole formali per la presentazione delle prove, formulate per garantire equità, attendibilità ed accuratezza delle testimonianze e dei documenti. Al termine della presentazione delle prove ciascuna delle parti svolge un’argomentazione conclusiva. Se la causa si dibatte davanti a una giuria, il giudice espone ai giurati il dettato della legge e spiega quali fatti e questioni sono chiamati a risolvere. Se invece non è coadiuvato da una giuria, è il giudice a decidere in base ai fatti e al diritto. Nella causa civile l’onere della prova spetta al ricorrente, che deve convincere la giuria (o, in mancanza, il giudice) con le “preponderanza delle prove”, dimostrando cioè che le probabilità che il convenuto sia legalmente responsabile dei danni subiti dal ricorrente sono superiori a quelle a favore della tesi contraria.
La parte soccombente in una sentenza di un Tribunale di merito del sistema federale ha diritto per legge a ricorrere in appello presso una corte d’appello federale. Analogamente, il litigante che non è soddisfatte della decisione di un ente amministrativo federale del ramo esecutivo può generalmente presentare istanza di riesame della decisione stessa da parte di una corte d’appello.
Nelle cause civili ognuna delle parti può appellarsi contro la sentenza; Il litigante che ricorre in appello, definito “appellante”, deve dimostrare che il tribunale di merito o l’ente amministrativo ha commesso un errore giuridico che ha influito sulla sentenza. La corte d’appello si pronuncia in base agli atti del procedimento a cura del tribunale o dell’ente, senza ulteriori prove o escussione di testimoni. La corte d’appello può anche riesaminare i fatti rilevati dal tribunale di merito o dall’ente, ma in genere può rovesciare la decisione per motivi di ordine fattuale solo se l’accertamento dei fatti è stato “chiaramente erroneo”. La corte d’appello non può esaminare nuove prove, ma a questo scopo può “rinviare” (“remand”) il caso al tribunale di merito.
Gli appelli vengono giudicati da collegi di tre giudici congiuntamente, a cui l’appellante presenta le proprie argomentazioni giuridiche per iscritto in un documento definito “memoria” (“brief”), nel quale tenta di persuadere i giudici che il tribunale di prima istanza ha commesso un errore e che quindi la sua decisione deve essere rovesciata. Da parte sua, la parte che si difende in appello, chiamata “appellato” (“appellee”) cerca nella propria memoria di dimostrare che la decisione del tribunale di merito era corretta, o il motivo per cui l’errore del tribunale stesso non è rilevante ai fini dell’esito del caso.[52]
Generalmente la Corte spiega i motivi della propria decisione con un parere scritto; se uno dei giudici non concorda con il parere della maggioranza, può scrivere un parere dissenziente a parte, che potrà servire a un’analisi dei punti controversi se il caso viene riesaminato a un livello superiore.
La decisione della corte d’appello è di norma quella definitiva, ma talvolta o il caso viene rinviato al tribunale di merito per un ulteriore procedimento, oppure le parti chiedono alla Corte Suprema di riesaminarlo. In qualche occasione il collegio di tre giudici può essere riesaminato “en banc”, cioè da un gruppo allargato di giudici (di solito tutti) delle corti d’appello del circuito. Il litigante che perde in una corte d’appello federale, o nel tribunale più alto di un sistema giudiziario statale, può presentare istanza per un riesame del caso da parte della Corte Suprema degli Stati Uniti , che però non è tenuta a concederlo, salvo in un
numero molto piccolo di casi disciplinati da leggi speciali.[53]
Di regola, la Corte Suprema consente a udire un caso solo quando riguarda un principio giuridico importante o quando due o più corti d’appello federali hanno dato interpretazioni diverse di una stessa legge. Inoltre, in alcune circostanze particolari la Corte Suprema è tenuta per legge a udire un caso o accettare un’istanza d’appello direttamente da un tribunale di merito federale. Quando la Corte Suprema giudica un caso, le parti devono depositare memorie scritte e la Corte può consentire un’argomentazione orale; anche altre parti che hanno interessi rilevanti nelle questioni giuridiche sollevate dal caso possono chiedere il permesso di depositare memorie in qualità di amici della corte (“amicus curiae”). Una di tali parti è spesso l’esecutivo, tramite il Solicitor General (rappresentante del governo federale presso la Corte Suprema), la cui memoria può essere utile a definire le questioni o comunque influire sull’esito del caso.
Come i tribunali di ordine inferiore, anche la Corte Suprema solitamente espone i motivi delle proprie decisioni in un parere scritto. I pareri della Corte Suprema costituiscono precedenti per tutti gli altri tribunali degli Stati Uniti. Come avviene nelle corti d’appello i giudici che dissentono dall’opinione di maggioranza possono redigere pareri divergenti; in alcuni casi il giudice che è d’accordo con l’esito di un caso ma non con il ragionamento seguito dalla maggioranza presentano pareri concorrenti (“concurring opinions”).
Il servizio in giuria è forse la modalità principale con cui il singolo cittadino prende parte al procedimento giudiziario federale. Nei tribunali federali sono previsti due tipi di giuria con funzioni distinte: la giuria di processo (chiamata anche “petit jury“), e il gran giurì. Nelle cause civili la giuria è composta da un numero di giurati variabile da 6 a 12; il suo ruolo è di ascoltare la presentazione delle prove durante il dibattimento, decidere se il convenuto ha danneggiato il ricorrente o comunque non ha adempiuto un obbligo legale nei suoi confronti, e stabilire quale debba essere il risarcimento o la sanzione. La giuria del processo penale è generalmente composta da 12 membri, e ha il compito di decidere se l’imputato abbia o meno commesso il reato contestatogli. La condanna è di norma fissata dal giudice. Sia nella causa civile che nel processo penale il verdetto deve essere unanime, ma in sede civile le parti possono dare il proprio assenso a un verdetto non unanime. La giuria delibera in privato, fuori dalla vista e dall’udito del giudice, dei litiganti, dei testimoni e di altri presenti in aula.
Il gran giurì, il cui numero va di solito dai 16 ai 23 membri, ha una funzione più specialistica. Il Procuratore degli Stati Uniti, pubblica accusa nei processi penali federali, presenta le prove al gran giurì perché possa stabilire se esiste “fondato motivo” di ritenere che un individuo abbia commesso un reato e debba essere sottoposto a processo. Se il gran giurì decide che le prove sono sufficienti, emanerà un atto di accusa (“indictment”) contro l’indiziato. Il procedimento con gran giurì non è aperto al pubblico. I potenziali giurati vengono scelti da qualunque provenienza che possa dare luogo a un campione rappresentativo della popolazione in generale; quasi sempre vengono estratti da un elenco casuale di nomi di cittadini prelevati dalle liste elettorali, a volte abbinati a liste di quanti hanno la patente di guida all’interno del distretto giudiziario. I potenziali giurati rispondono a un questionario per stabilire se siano qualificati al servizio in giuria: dopo aver esaminato i questionari, la corte sceglie a caso le persone da convocare per fare parte della giuria. Questi metodi di selezione servono a garantire che i giurati rappresentino uno spaccato della comunità senza distinzioni di razza, sesso, origine nazionale, età o appartenenza politica. A fronte dell’opera prestata i giurati percepiscono dal tribunale un modesto compenso e il rimborso spese. Non necessariamente la persona convocata sederà nella giuria: quando è necessario formare una giuria per una causa o un processo, i giurati qualificati vengono portati nell’aula dove si svolgerà il procedimento. Il giudice e gli avvocati rivolgono ai potenziali giurati domande per accertarne l’idoneità a far parte della giuria: questa procedura si chiama “voir dire” e ha lo scopo di escludere dalla giuria persone che potrebbero non essere in grado di giudicare il caso con equità. I membri del gruppo selezionato che conoscano personalmente una o più persone coinvolte nel caso, o informazioni sul caso, o che nutrano gravi pregiudizi sulle persone e sulle questioni in oggetto, vengono esonerati dal giudice. Anche gli avvocati hanno facoltà di escludere un certo numero di giurati senza fornire un motivo.
CONDIZIONI DEL SERVIZIO IN GIURIA
il servizio in una giuria di processo varia da tribunale a tribunale
alcuni tribunali richiedono il servizio per una giornata o per la durata di un processo, altri per un periodo fisso.
il servizio in gran giurì può durare fino a 18 mesi.
L’amministrazione giudiziaria ordinaria è compito soprattutto dei singoli tribunali, a ognuno dei quali è assegnata per legge e per prassi amministrativa la responsabilità di nominare il proprio personale ausiliario e di gestire le proprie attività. In base al programma di decentramento del budget giudiziario, inoltre, a ogni tribunale sono stati delegati compiti di rilievo in materia di di amministrazione e gestione dei fondi. Oltre alle mansioni di giudice, il presidente (“chief judge”) di ogni tribunale del sistema federale ha responsabilità amministrative relative al funzionamento del tribunale. Il “chief judge” è in genere il giudice con la maggiore anzianità di servizio nello stesso tribunale. Per diventare “chief judge”, i giudici dei tribunali distrettuali, delle corti d’appello e del Tribunale per il Commercio Internazionale devono avere età inferiore ai 65 anni; la carica ha durata massima di sette anni e non possono restare in carica oltre i 70 anni.
Il “chief judge” di ogni tribunale svolge un ruolo fondamentale di guida nel sovrintendere al funzionamento del tribunale, promuovendone l’efficienza e garantendone la responsabilità nei confronti del pubblico. Il tribunale agisce come organo collegiale: le decisioni più importanti sui suoi orientamenti vengono prese da tutti i giudici congiuntamente sotto la guida del “chief judge”. Una caratteristica basilare dell’amministrazione giudiziaria federale è che:
I giudici sono responsabili del ramo giudiziario a tutti i livelli e definiscono gli orientamenti per la gestione dei Tribunali.
I CONSIGLI GIUDIZIARI DI CIRCUITO
In ogni circuito geografico un consiglio giudiziario sovrintende all’amministrazione dei tribunali che vi appartengono; ogni consiglio è composto dal presidente di circuito (“chief circuit judge”) e da altri giudici di circuito (corti d’appello) e di distretto (tribunali di merito) in numero uguale. Ogni consiglio giudiziario nomina un responsabile di circuito, che in stretta collaborazione con il presidente di circuito coordina un’ampia gamma di questioni amministrative relative al circuito. Il circuito giudiziario garantisce la responsabilità verso i cittadini con i suoi ampi poteri di sovrintendere a numerosi aspetti del funzionamento delle corti d’appello e dei tribunali distrettuali. Il consiglio è autorizzato per legge a emanare ordini ai singoli giudici e al personale di tribunale. Nell’ambito dei suoi compiti di garantire che i singoli tribunali operino in modo efficiente, il consiglio giudiziario esamina gli orientamenti e le azioni dei tribunali locali su questioni quali le controversie di lavoro, la scelta dei giurati, la difesa degli imputati indigenti, gli arretrati del tribunale e le regole procedurali locali per lo svolgimento dei procedimenti. Il consiglio inoltre ha il potere di approvare le richieste di deroga dai criteri nazionali in materia di personale, risorse e spese, e può essere anche chiamato a intervenire su problemi che non possono essere risolti dal presidente o dal tribunale locale.
Dal 1975, anno in cui fu introdotto l’uso del computer nei Tribunali Federali, l’utilizzo dell’informatica ha avuto uno sviluppo rapidissimo. Oggi i giudici stilano pareri e ordinanze servendosi quasi esclusivamente di tecnologie per l’elaborazione di testi; i Tribunali integrano i metodi di ricerca giuridica con servizi telematici specializzati; la tenuta degli atti giudiziari è automatizzata; per redigere i rapporti delle indagini preliminari alla sentenza nei processi penali vengono utilizzati programmi informatici realizzati specificamente per questo scopo; altri programmi in uso a livello nazionale agevolano la raccolta di dati statistici relativi all’organo giudiziario. L’automazione aiuta i Tribunali nella gestione delle proprie risorse di personale, fondi o testi giuridici in modo efficace ed efficiente. I tribunali sono collegati tra loro grazie all’installazione su tutto il territorio della Rete di Comunicazione Dati. L’Ufficio Amministrativo e il Centro Giudiziario Federale informano il pubblico via Internet. L’Ufficio Amministrativo ha inoltre istituito un sito Internet interno (“intranet”) per la distribuzione di pubblicazioni, guide, memorandum, bollettini e altri documenti a giudici e personale giudiziario.
Il programma di informatizzazione dei tribunali federali è condotto in base al “Long Range Plan for Information Technology” (Piano di Lungo Raggio per l’Informatizzazione del Sistema Giudiziario Federale ”), che viene aggiornato ogni anno con suggerimenti forniti dai tribunali e approvato dalla Conferenza Giudiziaria su raccomandazione del Comitato per l’Automazione e la Tecnologia. [54]
PARAGRAFO 14:Responsabilità Meccanismi Disciplinari, altri Meccanismi Formali e Meccanismi Informali
Chiunque ritenga che un giudice si sia macchiato di comportamenti pregiudizievoli per l’efficiente e rapida gestione delle attività del tribunale, o che non sia in grado di svolgere tutte le mansioni del suo ufficio a causa di incapacità fisica o mentale, può presentare un esposto presso la cancelleria della corte d’appello del circuito in cui tale giudice ha sede. Il presidente della corte d’appello è autorizzato a respingere il esposto se l’asserito comportamento non rientra nella definizione di scorrettezza o incapacità prevista dalla legge, o se il esposto stesso si riferisce al merito di una decisione, o se il esposto è futile. Il esposto viene inoltre respinto se sono già stati intrapresi interventi correttivi o se l’intervento è stato reso superfluo da eventi successivi. Di fatto, la stragrande maggioranza dei esposti non viene accolta.
Qualora accolga il esposto, il presidente del tribunale dovrà nominare uno speciale comitato di indagine composto da giudici, che esamina le asserzioni contenute nel esposto e redige una relazione scritta accompagnata da raccomandazioni al consiglio giudiziario di circuito. Valutata la relazione del comitato speciale, il consiglio ha facoltà di condurre ulteriori indagini o di mettere in atto gli opportuni interventi, che possono consistere nel:
chiedere le dimissioni volontarie del giudice
dichiarare l’incapacità del giudice (rendendo così vacante una carica nel Tribunale)
ordinare che a quel giudice non vengano più assegnati casi per un periodo di tempo
emettere una reprimenda pubblica o privata nei confronti del giudice
attuare altri interventi ritenuti opportuni
Se il consiglio giudiziario stabilisce che un giudice nominato in base all’Articolo III può aver commesso reati penali o che il esposto non può essere risolto al proprio interno, deve demandare la questione alla Conferenza Giudiziaria degli Stati Uniti, che può a sua volta mettere ai voti la proposta di portare il caso davanti al Congresso per l’eventuale “impeachment” e destituzione. Nei fatti tale procedura avviene molto di rado, in genere quando il giudice è già stato condannato per un reato penale grave.
Il personale di tribunale non rientra nel sistema del pubblico impiego: pertanto le misure disciplinari o la rimozione dall’ufficio possono avvenire senza seguire le regole del pubblico impiego. In ogni tribunale, comunque, è stato predisposto un piano di risoluzione delle controversie relative ai rapporti di lavoro, per tutelare i dipendenti da interventi arbitrari e garantire il giusto procedimento e ragionevoli correttivi in seguito alle loro lagnanze. La decisione definitiva in merito a questioni riguardanti i rapporti di lavoro spetta al presidente di ogni tribunale, ma generalmente il personale può presentare appello al consiglio giudiziario di circuito contro una decisione su una controversia di lavoro.
Ogni qualvolta vi sia il sospetto di un reato penale commesso da un giudice o da un membro del personale di tribunale, la questione viene portata tempestivamente all’attenzione del Ministero della Giustizia che deciderà sull’eventuale incriminazione.
ALTRI MECCANISMI FORMALI
La Conferenza Giudiziaria degli Stati Uniti approva il budget destinato al ramo giudiziario e stabilisce criteri guida in materia di spese consentite ai tribunali per i vari beni e programmi. A ogni tribunale è concesso il potere di gestire il proprio budget, purché nel rispetto di tali criteri approvati dalla Conferenza Giudiziarie e delle leggi e norme che regolano l’amministrazione di fondi e l’acquisto e manutenzione di beni di proprietà pubblica. In materia gestionale, il presidente di ogni tribunale, per conto di tutti i giudici, ha il compito di sovrintendere al personale di tribunale e garantire che i fondi erogati al tribunale siano spesi siano spesi in modo legale, saggio ed efficiente. Egli è tenuto ad affrontare e risolvere i problemi amministrativi, chiedendo l’intervento di altri giudici ove opportuno. Il Direttore dell’Ufficio Amministrativo, sotto il controllo della Conferenza Giudiziaria, può ritirare a un tribunale la delega all’amministrazione del budget o i poteri amministrativi se accerta che sono state effettuate spese in eccesso rispetto ai criteri guida di spesa o agli orientamenti stabiliti dalla Conferenza, oppure che sono state violate le procedure previste da leggi o normative. Il Direttore può inoltre portare la questione all’attenzione del consiglio giudiziario di circuito per gli opportuni interventi; a tale organo infatti la legge attribuisce il potere di esercitare un controllo generale sulle questioni amministrative all’interno del circuito. Il consiglio può intimare a un tribunale, a un giudice o a un impiegato, di mettere in atto le opportune misure amministrative o gestionali. L’Ufficio Amministrativo esegue regolarmente verifiche contabili su tutti i tribunali e i relativi programmi, fornisce consulenza gestionale e a
richiesta conduce analisi della gestione del tribunale sul posto. Inoltre l’Ufficio di Contabilità Generale, che rappresenta l’organo di verifica contabile del Congresso, può procedere a riesami generali della gestione del tribunale. Lo stesso Congresso, in determinati casi, può indire udienze o chiedere informazioni sulle attività amministrative giudiziarie nell’ambito del suo compito di accertare le esigenze del sistema giudiziario ai fini di stanziare i fondi richiesti, e di stabilire se siano necessarie modifiche alle leggi che disciplinano tale materia.
MECCANISMI INFORMALI
I giudici federali e il personale di tribunale nutrono un grande orgoglio personale e collettivo per il funzionamento del sistema giudiziario federale in generale e del proprio tribunale in particolare. I tribunali federali godono di ottima reputazione a livello nazionale per la loro eccellenza ed efficienza, e i giudici e il loro staff vigilano per fare in modo che tale reputazione rimanga intatta. Il giudizio dei colleghi è molto importante, e costituisce un incentivo forte per i giudici a non accumulare arretrati. I giudici di ogni tribunale sono autorizzati per legge a suddividersi fra loro i procedimenti in corso presso il tribunale, a stabilire il ruolo dei vari giudici nei diversi procedimenti, e a definire le procedure operative locali. I dati statistici sui procedimenti affidati a ciascun giudice vengono di norma comunicati regolarmente ai colleghi, e l’Ufficio Amministrativo è tenuto per legge a mettere in atto interventi punitivi qualora emergano informazioni di rilievo sull’arretrato di un determinato giudice. Inoltre quasi tutte le decisioni dei giudici sono soggette ad appello, e quelle dei giudici federali vengono diffuse con ampia risonanza presso gli avvocati e il pubblico dai mezzi di informazione, i testi giuridici e Internet. Le loro sentenze vengono analizzate dalle comunità giuridiche e accademiche, e spesso vengono assegnate ai giudici delle “valutazioni” non ufficiali mediante indagini condotte dall’ordine forense e da pubblicazioni giuridiche. Infine, non si deve sottovalutare il ruolo svolto nelle democrazie dagli organi di informazione: soprattutto nell’attuale epoca di giornalismo “investigativo”, ogni azione di un tribunale o di un singolo giudice o impiegato giudiziario può essere sottoposta al giudizio e alla critica della stampa.
Un vera e propria comparazione con il sistema giudiziario degli Stati Uniti è alquanto difficile dato in conto che ci si trova di fronte ad un sistema totalmente diverso non solo per conformazione ma anche per cultura e modus operandi, però una valutazione seria ed attenta va fatta e non può prescindere da un dato preciso, che il sistema Statunitense mette assolutamente e chiaramente in evidenza: “la interazione frequente tra il cittadino o per meglio dire la comunità tutta ed il sistema giudiziario e la pubblicizzazzione dell’azione giudiziaria”.
L’insieme di questi due elementi, come un interruttore di corrente, è il punto di contatto che chiude il circuito della Giustizia Statunitense creando una situazione reale per cui il cittadino non si sente isolato di fronte al sistema giudiziario, bensì una parte integrante dello stesso, che partecipa alle vicende giudiziarie, non osservandole impotente e subendone le conseguenze, ma esprimendo la propria opinione, modificando orientamenti e giudicando a sua volta il magistrato operante.
La sottoposizione degli organi Giudicanti ad una continua valutazione sia da parte dell’opinione pubblica sia da parte di altri organi giudiziari inevitabilmente accelera un percorso di responsabilizzazione del soggetto giudicante, d’altronde i meccanismi di responsabilità sia formali che non, espongono in primo piano il magistrato giudicante senza filtri o responsabilità indirette.
La Legge con le sue prescrizioni, con le sue determinazioni è uno dei mezzi più importanti di conservazione e sviluppo della democrazia e del vivere in una società civile, ma “Scire leges non est verba earum tenere sed vim ac potestatem” l’applicazione della Legge non può sfuggire alla considerazione dell’efficacia e del potere che è in re ispa
q www.giustiziacarita.it/arch/respciv a cura di Mario Cicala.
q Iuris Data, Banca dati Giuridica, Giuffrè editore edizione ottobre 2007.
q Cassazione Civile, sez. III, 06/dicembre/2006, n. 26060 ed anche in Diritto e Giustizia 2007.
q Cassazione civile, sez .I, 16/gennaio/2004, n. 540 ed anche in Giustizia Civile Mass. 2004, n. 2
q Cassazione, sez. III, n. 5174 del 10/giugno/1997.
q La responsabilità civile del Magistrato, autore Mario Cicala, Milano Ipsoa, 1989.
q Cassazione civile, sez I, 29/novembre 1999, n. 13308, ed anche in La responsabilità civile del Magistrato, autore Mario Cicala, Milano Ipsoa, 1989
q Dossier Giuda al Diritto mensile n. 3/2000.
q Cassazione Civile n. 8952, in Diritto Penale e Processo, 1995,10,1140.
q Cassazione Civile, sez. I, 30 luglio 1999, n. 8260.
q G. Zagrebelsky, La responsabilità del magistrato nell’attuale ordinamento: prospettive di riforma, in Giur. cost. 1982, p. 780-781.
q G. Zagrebelsky, La responsabilità del magistrato nell’attuale ordinamento: prospettive di riforma, in Giur. cost. 1982, p. 792.
q F. Biondi, La responsabilità dei magistrati, Tesi di dottorato, Milano 2003.
q Relazione di Niccolò Zanon, Convegno AIC 2004 da: www.associazionedeicostituzionalisti.it.
q C. Schmitt, Der Huter der Verfassung (1931), trad.it. Il custode della Costituzione.
q M. Dogliani, La formazione dei magistrati, in Magistratura, Csm e principi costituzionali, a cura di B. Caravita, Roma-Bari 1974, p. 140.
q Corte Costituzionale, sentenza n. 385 del 1996.
q Sentenza Corte Cost .n. 18 del 1989.
q Sentenza Corte Cost. n. 468 del 1990.
q E. Fazzalari, Una legge difficile, in Giur. cost., 1989, I, 105.
q Sentenza Corte Cost.n. 497 del 2000.
q S. Bartole, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, Padova 1964, p. 240).
q Corte di cassazione, sez. un. civ., sentenza 20 novembre 1998, n. 11732, in Foro it., 1999, I, 871.
q F. Biondi, La responsabilità dei magistrati, cit. p. 155.
q S. Bartole, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, cit., p. 173
q Proposta di legge n. 2869, www.camera.it.
q www.uscourts.gov Ufficio Amministrativo dei Tribunali Statunitensi
[1] Disciplina che continua ad essere applicata per i fatti accaduti prima dell’entrata in vigore della Legge 117/1988 da: www.giustiziacarita.it/arch/respciv a cura di Mario Cicala
[2] Le disposizioni degli abrogati artt. 55 e 56 c.p.c. non si applicano in caso di costituzione di parte civile nel processo penale o di azione civile in seguito a condanna penale. Iuris Data, Giuffrè editore edizione ottobre 2007.
[3] In particolare l’azione di risarcimento deve essere esercitata ai sensi dell’art. 4 nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri. Cassazione Civile, sez. III, 06/dicembre/2006, n. 26060 ed anche in Diritto e Giustizia 2007
[4] Nel caso di specie, la S.C. ha confermato il Decreto impugnato, con il quale la Corte di Appello aveva ritenuto che non potesse configurarsi in termini di condotta dolosa la manifesta inescusabilità dell’errore contenuto nell’affermazione di un fatto inequivocabilmente contraddetto dalle risultanze del fascicolo di causa. Cassazione civile, sez .I, 16/gennaio/2004, n. 540 ed anche in Giustizia Civile Mass. 2004, n. 2
[5] Cassazione, sez. III, n. 5174 del 10/giugno/1997.
[6] Pronuncia dichiarativa della illegittimità costituzionale della norma di cui all’art. 19, secondo comma della Legge n. 117/1988, nella parte in cui non prevedeva che il tribunale competente verifichi la non manifesta infondatezza della domanda risarcitoria proposta nei confronti del giudice successivamente al 07 aprile 1988 per vicende anteriori al 16 aprile 1988. La responsabilità civile del Magistrato, autore Mario Cicala, Milano Ipsoa, 1989.
[7] Cassazione civile, sez I, 29/novembre 1999, n. 13308, ed anche in La responsabilità civile del Magistrato, autore Mario Cicala, Milano Ipsoa, 1989
[8] Funziona infatti con buoni risultati l’istituto della riparazione per ingiusta detenzione, ampliato successivamente dalla Legge Carotti n. 479/1999, che prescinde da una responsabilità del magistrato. Più ampiamente Dossier Giuda al Diritto mensile n. 3/2000
[9] Tutto il panorama politico era unito nel voler salvaguardare comunque la indipendenza dei giudici introducendo nei disegni di legge clausole di salvaguardia. Infatti i disegni di legge che sono sfociati nelle 117/1988 erano tutti simili, indipendentemente dalla forza politica da cui provenissero
[10] Cioè che la controversia sulla responsabilità civile sia in realtà instaurata non per raggiungere un effettivo risultato di ristoro patrimoniale, ma per indurre il magistrato operante a non doversi occupare di determinate situazioni. La responsabilità civile del Magistrato, autore Mario Cicala, Milano Ipsoa, 1989
[11] Cassazione Civile n. 8952, in Diritto Penale e Processo, 1995,10,1140.
[12] Sono stati due avvocati i primi ad ottenere dalla Cassazione la dichiarazione di ammissibilità della domanda c.f.r. più amplius, Cassazione Civile, sez. I, 30 luglio 1999, n. 8260.
[13] Circostanza che si è verificata per la prima volta, come già detto, nel 1999 a ben 11 anni dalla entrata in vigore della Legge 117/1988.
[14] Come fa G. Zagrebelsky, La responsabilità del magistrato nell’attuale ordinamento: prospettive di riforma, in Giur. cost. 1982, p. 780-781
[15] Un esempio lampante il rapporto tra procuratore della repubblica e sostituti.
[16] G. Zagrebelsky, op. cit. p. 792
[17] Queste ed altre espressioni vengono tematizzate problematicamente in F. Biondi, La responsabilità dei magistrati, Tesi di dottorato, Milano 2003.
[18] La visione tradizionale secondo cui il giudice è soggetto soltanto alla legge da un lato caratterizza lo status di indipendenza del giudice nell’esercizio delle sue funzioni, dall’altro è la sintesi efficace di gran parte dell’esperienza giuridica e istituzionale vissuta dalla cultura continentale europea post. rivoluzione francese, ed ha sempre avuto un’importanza decisiva nella ricostruzione tradizionale dei rapporti tra funzione giudiziaria e responsabilità. Relazione di Niccolò Zanon, Convegno AIC 2004 da www.associazionedeicostituzionalisti.it
[19] C. Schmitt, Der Huter der Verfassung (1931), trad.it. Il custode della Costituzione.
[20] Relazione di Niccolò Zanon, Convegno AIC 2004 da www.associazionedeicostituzionalisti.it
[21] M. Dogliani, La formazione dei magistrati, in Magistratura, Csm e principi costituzionali, a cura di B. Caravita, Roma-Bari 1974, p. 140
[22] Amplius, in Relazione di Niccolò Zanon, Convegno AIC 2004 da www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[23] Corte Costituzionale, sentenza n. 385 del 1996
[24] Amplius, in Relazione di Niccolò Zanon, Convegno AIC 2004 da www.associazionedeicostituzionalisti.it
[25] Sentenza Corte Cost .n. 18 del 1989.
[26] E non del singolo magistrato, con scelta che è apparsa a molti in contrasto con gli esiti del referendum abrogativo del 1987, come già ampiamente discusso.
[27] Sentenza Corte Cost. n. 468 del 1990; il filtro preliminare, questa sorta di autorizzazione a procedere (non più ministeriale!), di fatto, ha contribuito finora a garantire la sostanziale esenzione dei magistrati dalla responsabilità civile.
[28] Anche se è presente anche l’altra giustificazione: la diretta responsabilità dello Stato garantisce maggiormente la riparazione risarcitoria del cittadino che ha subito un danno ingiusto a causa dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
[29] Ben difficile è infatti definire “responsabilità del giudice” quella che si verifica in occasione della rivalsa dello Stato nei suoi confronti: come scrive E. Fazzalari, Una legge difficile, in Giur. cost., 1989, I, 105, la verità è che la responsabilità del giudice è, in caso di colpa grave, soltanto un modo di dire.
[30] Così, anche la dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 34, comma 2, r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, nella parte in cui esclude che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare possa farsi assistere da un avvocato del libero foro, viene motivata con la necessità di assicurare al meglio l’indipendenza del magistrato: “con riferimento ai magistrati l’esigenza di una massima espansione delle garanzie difensive si fa, se possibile, ancora più stringente, poiché nel patrimonio dei beni compresi nel loro status professionale vi è quello dell’indipendenza” (sentenza n. 497 del 2000).
[31] Si veda ad esempio la “grave violazione di legge determinata da ignoranza o da negligenza inescusabile”, che ritroviamo ora quale ipotesi di illecito disciplinare all’art. 6, lettera c, n. 3 del dl governativo.
[32] Sentenza Corte Cost.n. 497 del 2000.
[33] Anche all’art. 107, per la parte in cui sia pertinente alla materia disciplinare, ciò che accade laddove l’illecito comporti una sanzione espulsiva o suscettibile di incidere sulla stabilità nella sede o nelle funzioni, c.f.r. amplius relazione Zonon convegno AIC 2004
[34] S. Bartole, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, Padova 1964, p. 240).
[35] Corte di cassazione, sez. un. civ., sentenza 20 novembre 1998, n. 11732, in Foro it., 1999, I, 871.
[36] F. Biondi, La responsabilità dei magistrati, cit. p. 155.
[37] Ampiamente S. Bartole, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, cit., p. 173.
[38] Una ricostruzione consapevolmente problematica dei termini della questione nel saggio di G. Volpe, Sulla responsabilità politica dei giudici, in Scritti in onore di C. Mortati, vol. IV, Roma 1977, 809 ss.
[39] cfr. particolarmente M. Ramat, Responsabilità politica della magistratura, in Foro amm., 1969, III, 15.
[40] Amplius Relazione Zonon convegno AIC 2004
[41] La proposta di legge n. 2869 è visibile sul sito www.camera.it
[42] Articolo III della Costituzione degli Stati Uniti Il potere giudiziario degli Stati Uniti è affidato a una Corte Suprema e a tanti tribunali di ordine inferiori quanti il Congresso stabilirà all’occorrenza. I giudici, sia della Corte Suprema che dei tribunali di ordine inferiore, resteranno in carica per tutto il tempo in cui la loro condotta sia ineccepibile; inoltre la retribuzione da essi percepita per lo svolgimento delle loro mansioni non potrà subire riduzioni per il tempo della loro permanenza in carica. www.uscourts.gov Ufficio Amministrativo dei Tribunali Statunitensi.
[43] Il bilancio dell’organo giudiziario costituisce una parte minima – circa lo 0,002 per cento – dell’intero bilancio federale. www.uscourts.gov Ufficio Amministrativo dei Tribunali Statunitensi.
[44] Sebbene questi organi dell’esecutivo non facciano parte del ramo giudiziario istituito dall’Articolo III della Costituzione, i loro pronunciamenti finali possono spesso essere usati per appoggiare ricorsi in appello presso i tribunali istituiti dall’Articolo III. www.uscourts.gov Ufficio Amministrativo dei Tribunali Statunitensi.
[45] Uno o più d’uno in ogni stato, più il Distretto di Columbia, Porto Rico e i territori d’oltremare.
[46] Inoltre, la Corte d’Appello del Circuito Federale ha competenza su tutto il territorio nazionale per alcuni casi specifici, quali quelli riguardanti le leggi sui brevetti e quelli giudicati dal Tribunale per il Commercio Internazionale e dal Tribunale per i Ricorsi Federali. www.uscourts.gov Ufficio Amministrativo dei Tribunali Statunitensi.
[47] In un ridotto numero di casi particolari, ad esempio controversie tra stati per questioni di confini, la Corte Suprema funge da tribunale di prima istanza oppure svolge un riesame in appello obbligatorio.
[48] Senza il servizio non retribuito messo a disposizione da giudici anziani e in pensione, il sistema giudiziario necessiterebbe di un numero di giudici molto maggiore: ad esempio, i giudici anziani giudicano mediamente nei tribunali federali il 15-20% dei procedimenti complessivi di Corte d’Appello e dei tribunali distrettuali.
[49] Per fare un esempio, nell’applicare il Codice Fallimentare un tribunale fallimentare consulterà la giurisprudenza di pertinenza nel caso specifico, per stabilire se vi siano sentenze della Corte Suprema o di una Corte d’Appello in cui quel particolare articolo del codice sia stato applicato in una situazione analoga.
[50] Ci sono anche case editrici private specializzate in testi giuridici e servizi informatici per la ricerca giuridica, come Westlaw e Lexis/Nexis, che mettono a disposizione dell’ordine degli avvocati e del pubblico, a pagamento, pareri dei giudici, leggi e altro materiale giuridico.
[51] In alcuni casi si chiede al tribunale di deliberare se la causa possa procedere come questione di diritto. In una “mozione per il rigetto”, ad esempio, si può argomentare che il ricorrente non ha esposto un esposto per il quale si possa decretare un provvedimento ai sensi di legge, o che il tribunale non ha competenza sulle parti o sul ricorso in oggetto, e quindi non il potere di giudicare. In una “mozione per un giudizio sommario” si sostiene che non esistono questioni di fatto da sottoporre al giudizio di una giuria, e si invita il giudice a decidere esclusivamente in base a considerazioni legali. Altre mozioni traggono spunto dal processo di “discovery”, disputando quali informazioni siano sottoposte alle regole di tale procedura, tutelando la riservatezza o il segreto professionale che coprono tali informazioni, o chiedendo alla corte di riservare le prove per il dibattimento.
[52] Alcuni casi vengono giudicati in base alle memorie dei litiganti con brevi decisioni scritte, ma molti vengono scelti per essere dibattuti davanti alla corte con una “argomentazione orale”, una discussione strutturata sui principi giuridici oggetto della controversia, tra gli avvocati d’appello e il collegio dei giudici. Ciascuna delle parti ha circa un quarto d’ora per esporre i propri argomenti alla corte.
[53] Ogni anno la Corte riceve mediamente circa 8.000 istanze di “certiorari” e acconsente a udirne solo un centinaio.
[54] I fondi da investire in risorse informatiche vengono stanziati e spesi in conformità a quanto previsto dal Piano; inoltre gli utenti di tali risorse formulano le esigenze informatiche generali e specifiche per determinati progetti, per fare sì che il programma di informatizzazione degli organi giudiziari si mantenga adeguato a soddisfare le esigenze basilari dei tribunali federali.
Napoli lì 25/10/2007
← Precedente Post precedente: Premio Camera Europea di Giustizia 2017/18
Prossimo → Prossimo post: Elaborato Avv. Stefano Puppini – Convegno 2007

References: art. 56
 art. 2043
 art. 56
 sentenza 
 art. 55
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2
 sentenza 
 sentenza 
 art. 5
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 sentenza