Source: http://journals.openedition.org/revus/1562
Timestamp: 2018-01-18 09:59:28+00:00

Document:
Slovenska identiteta v primežu evropskega prava
Prispevek se dotika vprašanj, povezanih s položajem slovenskega ustavnega sodstva v okviru Evropske unije. V tem okviru obravnava možna stikanja med nacionalnim ustavnim pravom in evropskim pravom, še posebej pa se dotika vprašanj, na katera bo moralo odgovoriti Ustavno sodišče, ko se bo znašlo v »primežu evropskega prava«. Temeljna misel prispevka je, da se bo delovanje Ustavnega sodišča vsekakor gibalo med dvema skrajnostma: na eni strani bo v območju omejene suverenosti priča pritisku evropskih institucij in predvsem Sodišča ES, ki delujejo v imenu načela enotnosti evropskega prava in ki praviloma ne bodo dovoljevali bistvenih nacionalnih odstopanj. V luči učinkovitosti delovanja evropskega prava bo morala biti presoja Ustavnega sodišča nujno zadržana. Toda po drugi strani pa bo prav Ustavno sodišče moralo – upajmo, da čim manjkrat oziroma le v izjemnih primerih – »skrbeti« za ohranjanje nacionalne ustavnopravne identitete s tem, da bo pazilo, da evropsko pravi ne bi prekoračilo pooblastila, ki smo ga državljani Slovenije predali Evropi s prenosom dela suverenosti: namreč varstva človekovih pravic, pravne države in demokratičnih vrednot (vsaj) v bistveno enakem obsegu, kot ga določa naša Ustava.
The article deals with issues concerning the position of Slovenian constitutional review in the framework of the European Union. In this respect, it analyses possible junctures between national constitutional law and European law, in particular the issues which the Constitutional Court will need to address when it finally faces the effects of the European legal system. The basic idea of this article is that the Constitutional Court’s activities will be taking place between two extremes: on the one hand, in the area of limited sovereignty the Court will be facing the activities of European institutions and especially the European Court striving to preserve the principle of the uniformity of European law, which will not allow for essential national deviations. Thus, in light of the effectiveness of European law, the review of the Constitutional Court will need to be restrained. However, on the other hand, the Constitutional Court will be the authority which – hopefully as few times as possible or only in extraordinary cases – will be in charge of preserving national constitutional identity, in the sense that it will ensure that European law will not exceed those powers that the citizens of the Republic of Slovenia transferred to the European organizations: i.e. the protection of human rights, the rule of law and democratic values to at least some extent as provided by our Constitution.
Constitutional Court of RS, European legal system, constitutional identity, transfer of sovereignty
Ustavno sodišče RS, evropsko pravo, ustavnopravna identiteta, prenos suverenosti
2 Prenos izvrševanja dela suverenih pravic
3 Položaj Ustavnega sodišča v situaciji omejene suverenosti
3.1 Presoja pristopne pogodbe (in iz nje izpeljane sekundarne zakonodaje)
3.2 Abstraktna presoja skladnosti domačih predpisov z evropskim pravom
3.3 Presoja kršitev človekovih pravic
3.3.1 Enako ali širše evropsko varstvo človekovih pravic
3.3.2 Nižje evropsko varstvo človekovih pravic?
4 Sklepna misel
1Smo tik pred vstopom v Evropsko unijo. V ta namen smo z ustavo v skladu z voljo državljanov Republike Slovenije prenesli del suverenih pravic na Evropsko unijo. Kaj to pomeni, gotovo že vemo. Kaj bo to pomenilo za prakso Ustavnega sodišča kot najvišjega razlagalca ustave, pa zanesljivo še ni povsem jasno. Pred­vsem so v tej zvezi zanimiva vprašanja morebitnih "stikanj" oziroma morebit­nih konfliktov med evropskim pravom in (domačimi) ustavnopravnimi vpra­šanji. Do kod bo torej seglo pravo Evropske unije, ki bo pomenilo pravno po­dročje, na katerem nismo več popolnoma suvereni, kaj bo ostalo v pristojnosti Ustavnega sodišča - to so temeljna vprašanja, na katera bo treba še odgovoriti.
2Prav v ta namen, torej kot poskus uvodnih oziroma preliminarnih razmiš­ljanj o teh problemih, sem se lotil tega pisanja. Treba je poudariti, da o tej temi v slovenskem prostoru do zdaj še ni bilo napisanega veliko. Seveda se pri tem močno zavedam, da gre v tej zvezi lahko le za uvodna razmišljanja o problemu, saj je nemogoče tako abstraktno in vnaprej predvideti stališče, ki bi ga lahko zavzelo naše Ustavno sodišče, oziroma opozoriti na vso paleto ali vsaj na veči­no vprašanj, ki jih bo v prihodnosti porodila konkretna praksa. Tako se zdi takšno hipotetično in spekulativno razmišljanje pravzaprav nehvaležno delo. Obenem je pri tem treba opozoriti predvsem na primerjalnopravne izkušnje drugih evropskih držav, predvsem tistih, ki so že (dolgo) v Evropski uniji, kolikor se seveda njihova pravna situacija ujema z našo. Na to sem v okviru tega pisanja skušal opozoriti, kolikor se je pač dalo. Opozoriti pa je vsekakor treba tudi na mednarodno konferenco ustavnih sodišč držav pristopnic, ki jo bo letos jeseni na Bledu organiziralo naše Ustavno sodišče. Predvsem tam bo v tej zvezi gotovo povedanega veliko relevantnega in kompleksnega o tej temi. Pričujoči zapis je tako lahko le delček v mozaiku celote možnih strokovnih razpravljanj o tem problemu.
1 Glej prvi odstavek novega 3.a člena Ustave Republike Slovenije. Ustavni zakon o spremembah I. pogla (...)
6Kakšen pa bo glede tega položaj Ustavnega sodišča kot varuha slovenske ustave - še posebej torej v odnosu do prava takšnih mednarodnih organizacij, kot je EU, oziroma evropskega prava?
7 Ta problem kot bodoči izziv ustavnopravne teorije izpostavlja na primer tudi Teršek v prispevku k O (...)
7S takšno novo ustavno situacijo se hkrati določa tudi položaj Ustavnega sodišča predvsem v zvezi z omejeno suverenostjo. Pri tem bo treba namreč odgovoriti na vprašanje, kakšen bo odnos Ustavnega sodišča do evropskega prava. Ali bo lahko vanj posegalo? Kdaj bi morebiti lahko vanj poseglo oziroma v kolikšnem obsegu? Ali ga bo pristojno sploh razlagati itd.?7
8 O tem priča temeljno načelo evropskega prava, namreč načelo supremacije (nadvlade) evropskega prava (...)
9 J. H. H. Weiler, Ustava Evrope, Pravna fakulteta v Ljubljani (2002), str. 426.
8Tako je na splošno mogoče reči, da bo - seveda ob omejeni suverenosti ­odnos Ustavnega sodišča do evropskega prava močno odvisen tudi od stališča, ki ga bo Ustavno sodišče do tega vprašanja zagovarjalo. Najprej je treba po eni strani ugotoviti, da si ni mogoče predstavljati, da bi lahko Ustavno sodišče kar "vsevprek" oziroma po redni poti presojalo ustavnost evropskega prava (pred­vsem uredb in direktiv), tako kot presoja na primer ustavnost domače zakono­daje. Koncept enotnega evropskega prava bi namreč "padel", če bi nacionalna ustavna sodišča brez zadržkov razveljavljala evropsko pravo oziroma ugotav­ljala njegovo neskladje z domačo ustavo.8 Navsezadnje gre pri prenosu suve­renosti prav za to, da se zagotovi takšna enotna uporaba evropskega prava. A po drugi strani je v demokratičnem združenju, kar naj bi EU vendarle bila, treba delno upoštevati tudi morebitna različna stališča (držav članic), in ne izvajati absolutnega diktata. Tako se lahko strinjamo z Weilerjem, ki pri tem meni, da se mora evropski konstitucionalizem zanašati na logiko precedenčnega prava, ki privlači in združuje nacionalne ustavnopravne ureditve. Tako mora biti po njegovem mnenju ustavnopravna razprava v Evropi zasnovana kot pogovor številnih akterjev v skupnosti, ki je usmerjena h konstitucionalizmu in priprav­ljena svoje namere razložiti. Pri tem ne sme iti ne za ustavnopravni diktat Evropskega sodišča niti za državni diktat določenega nacionalnega (ustavnega) sodišča Evropske unije.9
9Takšen koncept dualne narave nadnacionalnosti,10 pri katerem gre za medsebojno sodelovanje oziroma medsebojno priznavanje stališč na evropski oziroma nacionalni ravni, gotovo dopušča dejstvo, da tudi ustavno sodišče v nekem smislu bedi nad prekoračitvijo pristojnosti (oziroma čezmernim posegom v temeljne ustavne vrednote) od strani na primer Evropskega sodišča. To seveda pomeni, da ne bi šlo za redno (meritorno) presojo11 evropskega prava s strani nacionalnega (ustavnega) sodišča, temveč da bi nacionalno sodišče v neki zade­vi (meritorno) odločalo le v izjemnih primerih, ko bi šlo za očitne oziroma bistvene odmike od nacionalnih demokratičnih ustavnih vrednot. Presoja ustavnega sodišča bi bila torej v takšnih primerih nujno samozadržana (self­-restrained).12
13 V tem primeru (Germany v. Commission, primer C-280/93, (1994) ECR 1-4973) je Evropsko sodišče zavrn (...)
12V vsakem primeru je glede na zgoraj povedano mogoče skleniti, da je konflikt nacionalnega ustavnega sodišča z Evropskim sodiščem smiseln le, ko gre za izreden primer oziroma ko gre za temeljne ustavne vrednote, ki naj bi jih kršil ukrep Evropskega sodišča. Šlo bi za primer, ko bi evropsko pravo bistveno (z)nižalo raven demokratične ureditve oziroma takšnih temeljnih ustavnih vrednot. Le tedaj se zdi namreč smiselno, da se nacionalno ustavno sodišče odzo­ve. Drugače si ni mogoče predstavljati enotnega in učinkovitega delovanja skup­nega evropskega pravnega prostora. Kot bomo videli v nadaljevanju, so takšni občasni konflikti v bistvu pozitivno pripomogli k razvoju evropskega prava (predvsem človekovih pravic). Zato se zdi smiselno, da si nacionalno ustavno sodišče pridobi možnosti za odločanje oziroma presojanje tudi evropskega prava, ko bi šlo za očitne odmike od temeljnih ustavnih vrednot.
18 Glej o tem na primer neobjavljeno verzijo predavanja, ki ga je imel predsednik nizozemskega Vrhovne (...)
13Koncept evropskega prava na splošno temelji na sodelovanju nacionalnih institucij (sodišč) z evropskimi institucijami, pri sodstvu predvsem z Evropskim sodiščem v Luksemburgu. Nacionalna sodišča so v nekem smislu tudi sodišča Evropske unije, saj so pristojna za razlago in uporabo evropskega prava.18 Če se jim pri tem pojavi dvom, lahko sodišča zahtevajo - sodišča zadnje instance, zoper katera ni pravnih sredstev v posamezni državi, pa morajo zahtevati ­pojasnila s strani Evropskega sodišča (t. i. postopek predhodnega odločanja19). Primerjalnopravni podatki nam povedo, da gre takrat, ko gre za vprašanje od­nosa med ustavnim sodiščem in Evropskim sodiščem ("varuhom" evropskega prava), se pravi glede tega, ali je tudi ustavno sodišče takšno "nacionalno so­dišče" (zadnje instance), ki mora v dvomu nasloviti predhodno vprašanje Evropskemu sodišču, v glavnem za dva trenda stališč v zvezi s tem, ali sta evropsko pravo in državno pravo povsem ločena sistema ali pa gre za njuno pre­pletanje. O tem nekaj več v nadaljevanju.
14Glede na ustavne pristojnosti Ustavnega sodišča razpravljam v nadaljevanju predvsem o tistih pristojnostih, pri katerih bi lahko prišlo do "soočenja" ustav­nega sodišča z evropskim pravom. Najprej razpravljam o "usodi" pristopne po­godbe.
15Pristopno pogodbo je državni zbor ratificiral 28. januarja 2004.20 To je storil brez glasu proti in pri tem ni izrabil pristojnosti po tretjem odstavku 160. člena ustave, da bi zahteval predhodno mnenje Ustavnega sodišča o njeni ustavnosti. To se gotovo zdi posledica velikega političnega konsenza med političnimi stran­kami za ratifikacijo te pristopne pogodbe, po drugi strani pa so že državljani Slovenije na lanskem referendumu izkazali veliko podporo vstopu Slovenije v EU. Toda predhodno mnenje o ustavnosti mednarodne pogodbe lahko zahteva­jo le t. i. kvalificirani predlagatelji. V tem primeru so to predsednik republike, predsednik vlade ali tretjina poslancev državnega zbora. Prav lahko pa bi se zgodilo, da s takšno pristopno pogodbo ne bi bili zadovoljni (nekateri) držav­ljani, ki bi pred Ustavnim sodiščem izpodbijali ustavnost ratifikacijskega za­kona.
16Da bi bilo Ustavno sodišče dolžno presojati takšno pobudo21 oziroma zahtevo, izhaja že iz mnenja, ki ga je Ustavno sodišče zavzelo v odločbi št. Rm-1/9722 z dne 5. junija 1997. Tam je navedlo, da na podlagi prve alinee prvega odstavka 160. člena ustave lahko odloča o skladnosti zakona o ratifikaciji med­narodne pogodbe z ustavo. Če ob takšni presoji ugotovi, da je določba medna­rodne pogodbe v nasprotju z ustavo, lahko zakon o ratifikaciji - z učinkom samo za notranjepravno ureditev - razveljavi.23 Četudi na tej podlagi Ustavno sodišče doslej še ni meritorno presojalo nobene ratificirane pogodbe,24 je to svoje stališče še nekajkrat ponovilo,25 tako da bi se lahko zgodilo, da bi takšno stališče uporabilo v konkretnem primeru.
26 V zadevi Maastricht so kljub amandmajem k nemški ustavi, ki naj bi olajšali delovanje PES, in njeni (...)
17Do izpodbijanja pristopne pogodbe bi lahko prišlo na primer po nemškem zgledu izpodbijanja pogodbe podobnega statusa.26 Pobudniki bi denimo meni­li, da pristopna pogodba ne zagotavlja zadostne ravni varstva temeljnih ustav­nih vrednot in da gre pravzaprav za prekoračitev prenosa suverenosti, ki smo ga določili v dopolnilnem 3.a členu ustave. In kakšna bi bila, kot se zdi, v tem primeru pot odločanja Ustavnega sodišča?
18Videti je, da Ustavnemu sodišču ne bi bilo treba prehoditi tiste poti, ki sta jo morali v preteklosti predvsem nemško in italijansko ustavno sodišče, ko se Evropsko sodišče tedaj še ni izrecno zavezalo varovanju človekovih pravic.27 V tej zvezi je gotovo dobro znano, da ustavni sodišči Nemčije28 in Italije29 v začetku nista hoteli sprejeti nadvlade prava Evropske unije nad nacionalnim pravom predvsem v zvezi z varstvom človekovih pravic. Svoje ugovore sta umaknili šele potem, ko je varstvo temeljnih pravic v Evropski uniji doseglo standard, ki je bil v bistvu primerljiv s tistim v njunih ustavah.30Sicer pa je v odločitvi iz leta 1993 glede presoje ustavnosti maastrichtske pogodbe nemško Zvezno ustavno sodišče zapisalo, da se nikakor ni popolnoma odpovedalo svoji pristojnosti pri določanju uporabljivosti sekundarne zakonodaje Evropske unije v Nemčiji.31 Pri tem je zapisalo, da bo izvrševalo takšno sodno oblast le v sode­lovanju z Evropskim sodiščem, pri čemer bo to sodišče (primarno) varovalo temeljne pravice vseh posameznikov v okviru Evropske unije, Ustavno sodišče Nemčije pa se bo omejilo na splošno zagotavljanje spoštovanja zahtev glede temeljnih pravic (če do takšnega varstva s strani Evropskega sodišče ne bi priš­lo). Zanimiva pa je tudi obveza, ki jo je naložilo evropskim ustanovam, naj ob nadaljnji širitvi svojih pristojnosti dosežejo večjo stopnjo demokratičnosti odločanja.32
33 Glej A. Teršek, ZDIJZ - nad konvencijo in proti ustavi, Pravna praksa, let. 23, št. 3-4 (2004), str (...)
19Sicer se zdi, da si v zdajšnjih razmerah odločne usmeritve Evrope glede varovanja človekovih pravic in odpravljanja demokratičnega primanjkljaja naše Ustavno sodišče verjetno ne bi moglo privoščiti ugotovitve neustavnosti takšne pristopne pogodbe. Zdi pa se verjetno in tudi smiselno, da bi si prihranilo kakšen pridržek - morda v določenem smislu nemške maastrichtske odločitve - če bi morebiti v kakšni prihodnji pogodbi ali aktu sekundarne zakonodaje prišlo do nižanja ravni varstva človekovih pravic ali drugih temeljnih ustavnih vrednot od tistega, ki ga zagotavlja naša Ustava. K temu nas zavezuje tudi dodani 3.a člen ustave, po katerem morajo organizacije, na katere prenašamo svojo suverenost, temeljiti na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države. Pri tem se lahko sicer upravi­čeno vprašamo, kakšna je vsebina teh pojmov, se pravi, za katere človekove pravice, katero demokracijo in načelo pravne države pri tem gre. Če prenašamo svojo suverenost in zahtevamo spoštovanje določenih postulatov, se gotovo zdi, kot že omenjeno, da gre vsaj za tiste pravice in načela, ki jih zagotavlja naša ustava in njena razlaga v odločbah Ustavnega sodišča. Kar bi bilo bistveno manj od tega, pa bi lahko bilo tudi protiustavno - se pravi, da bi bila bodisi medna­rodna pogodba bodisi iz nje izvedena sekundarna zakonodaja lahko protius­tavna. Do tega bi prišlo, če bi bila evropska raven varstva človekovih pravic, ki bi bila bistveno nižja od nacionalne, uporabljena za (bistveno) nižanje te nacionalne, sicer višje domače ravni varstva pravic. Sicer lahko že zdaj zatrdi­mo, da evropsko pravo v nekem smislu zagotavlja "minimum človekovih pra­vic" v primerjavi z našo ustavo.33 To vsaj deloma velja za EKČP,34 na katero se EU sklicuje, je pa res, da to za EU ni edini vir varstva človekovih pravic. Toda tudi listina človekovih pravic, ki bo v polnosti prej ali slej zaživela v Ustavi Evrope, ne bi smela imeti avtomatične prevlade nad ureditvami v nacionalnih ustavah, če ne bi zagotovila višjega standarda kot nacionalne ustavne ureditve. V tem smislu bi šlo za konkurenco ustavnih ureditev, izmed katerih bi zmagala tista, ki bi bila človekovim pravicam bolj naklonjena.35 To pomeni, da bodo morali biti tako Evropsko sodišče kot druge ustanove EU dovolj občutljivi in da bodo morali pri svojem odločanju upoštevati raven varstva človekovih pravic v nacionalnih ustavnih ureditvah držav članic.
36 O tem, da Ustava RS namenja pravici do zasebnosti večje varstvo kot EKČP, glej vA. Teršek, Ustavnop (...)
20Glede sedanje ravni varstva človekovih pravic v EU se zdi, da je ta primerljiva z varstvom v Sloveniji. Morda bi podrobnejša analiza tu in tam pokazala, da ta odstopa v našo škodo,36 a to še ne pomeni, da gre (l) za bistveno odstopanje oziroma da bi (2) si Ustavno sodišče že na začetku svojega "evropskega delovanja" lahko "privoščilo" konflikt z EU oziroma Evropskim sodiščem ob tem, kako veliko podporo državljanov je dobil vstop v EU na referendumu oziroma kako veliko politično podporo je dobil zakon o ratifikaciji pristopne pogodbe. Res pa se takšna primerjava nanaša bolj na sedanje stanje stvari, kako bo v pri­hodnje, pa ne moremo z gotovostjo sklepati. Tako se zdi primerno, da bi si Ustavno sodišče v morebitnem primeru presojanja ustavnosti pristopne pogodbe izborilo možnosti za morebitno prihodnje presojanje določenih ukre­pov evropskih ustanov, ki bi morebiti nižale že dosežene domače standarde.
37 Ribičič je (bil) mnenja, da mora evropski člen ohraniti vsaj priprta vrata za to, da lahko na prime (...)
21Zdi se namreč smiselno, da bi Ustavno sodišče - po nemškem zgledu v maastrichtski odločbi - v svoji sicer potrditveni odločbi med obiter dicta (tj. nenosilnimi razlogi za odločitev) morda ugotovilo, da bo presojalo evropsko pravo, če se bo to odmikalo od tiste ravni zagotavljanja varstva človekovih pra­vic, demokracije in pravne države, na podlagi katere smo EU predali del svoje suverenosti. Delni odstop suverenosti namreč ne bi smel "legalizirati" nižanja ravni varstva človekovih pravic.37 Po drugi strani pa se je treba zavedati, da bi že samo presojanje ustavnosti evropskega prava s strani nacionalnega sodišča hkrati v določenem smislu ogrožalo enotno veljavo tega prava in s tem tudi temelje same Unije, kar bi gotovo naletelo na burne odpore v EU.
22Bolj bistveno od takšne izjemne situacije je realno oceniti, kako bi potekal odnos Ustavnega sodišča do evropskega prava v bolj normalni oziroma "redni" situaciji. V takšni normalni situaciji - če bi bila raven spoštovanja vrednot, zapisanih v 3.a členu Ustave, v bistvu zagotovljena - si ni mogoče predstav­ljati, da bi Ustavno sodišče lahko kar "vsevprek" (in meritorno) presojalo ustavnost evropskega prava, bodisi primarnega bodisi sekundarnega. To bi namreč pomenilo prenos suverenosti s "figo v žepu". Ker tako - v normalni situaciji - prava Evropske unije tudi po odločbi Evropskega sodišča38 načeloma ni mogoče presojati glede na človekove pravice nacionalnih ustav, bi lahko v takšni situaciji na primer zahtevali od Evropskega sodišča, da (na zahtevo deni­mo naše države) na podlagi 230. člena Pogodbe o ES odpravi takšen akt insti­tucije skupnosti.
23Sicer v nadaljevanju opozarjam na morebitni "stik" Ustavnega sodišča z evropskim pravom v zvezi z njegovima glavnima pristojnostima, namreč po­stopkom abstraktne presoje in postopkom varovanja ustavnih pravic z ustavno pritožbo.
39 Tako tudi D. Wedam Lukič, Ustavno sodišče RS, v: Večina slovenskih pravosodnih organov aktivna, nek (...)
24Če ni verjetno, da bi Ustavno sodišče po "redni" poti presojalo ustavnost evrop­skega prava,39 pa se postavlja vprašanje, kako je s presojo "evropskosti" doma­čega prava: torej, ali je domače pravo v skladu z evropskim pravom. Vsaj na prvi pogled se zdi, da naša ustava to možnost predvideva40 v drugi alineji prve­ga odstavka 160. člena ustave.41 To seveda pride v poštev, če pravo Evropske unije štejemo kot mednarodno pravo. Zgoraj smo že nakazali, da to pri nas ven­darle v določenem smislu velja.
42 Če je torej jasna, brezpogojna in če njena uporaba ni odvisna od nadaljnjih dejanj s strani evropsk (...)
25Sam menim, da bi bila ekstenzivna razlaga takšnih pristojnosti Ustavnega sodišča tako nepotrebna kot neprimerna. Naprej, zakaj bi bila nepotrebna? Glede prava Evropske unije je gotovo znano, da ima neposredno učinkujoča do­ločba42 prava Evropske unije vedno primat glede na podobno določbo nacional­nega prava. Tako mora nacionalno sodišče takrat, ko gre za konflikt z domačo določbo, neposredno uporabiti takšno "evropsko" določbo. V tem primeru ne sme čakati na spremembo nacionalnega prava, bodisi da takšno spremembo opravi ustavno sodišče ali zakonodajalec.43 Sicer pa ima država dolžnost, da takšno konfliktno nacionalno določbo odpravi oziroma uskladi, četudi je neu­porabljiva.44 Takšen neposreden učinek prava Evropske unije velja navadno tako za uredbe kot za direktive,45 potem ko se izteče rok za njihovo uvelja­vitev.46 Nepotrebnost odločanja Ustavnega sodišča o skladnosti domače do­ločbe z evropskim pravom v takšnem primeru se zdi v tem, da gre tako ali tako v takem primeru za prevlado in neposredno uporabo evropskega prava. Za naknadno usklajevanje takšne konfliktne določbe z evropskim pravom (t. i. har­monizacijska funkcija) pa se zdi bolj primeren zakonodajalec ali izvršilna veja oblasti kot pa ustavno sodišče. Sicer pa bo v dvomu o takšni konfliktnosti odločilo Evropsko sodišče na podlagi postopka odločanja o predhodnih vpra­šanjih, o čemer več v nadaljevanju.
47 Da ni samoumevno, ali je ustavno sodišče neke države članice tudi "nacionalno sodišče" v smislu 234 (...)
26Da je ekstenzivno izvajanje takšne pristojnosti s strani ustavnega sodišča tudi neprimerno, pa se zdi zato, ker lahko pri presojanju o skladnosti domače­ga prava z evropskim, ko ustavno sodišče tudi nujno razlaga evropsko pravo, prihaja do dualizma v zvezi z razlago evropskega prava, to pa seveda ni dovo­ljeno v vidu enotne uporabe in razlage evropskega prava. Po četrtem odstavku 234. člena PES (postopek predhodnega odločanja) so nacionalna sodišča, zoper katerih odločitev po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, zadevo v zvezi z razlago evropskega prava dolžna predložiti Evropskemu sodišču. A četudi bi bilo tudi Ustavno sodišče RS takšno "nacionalno sodišče",47 ki bi moralo pred­ložiti takšno vprašanje v zvezi z razlago evropskega prava Evropskemu sodišču, je treba povedati, da to ni dolžno storiti v naslednjih primerih, ki so izjeme od obvezne napotitve zadev Evropskemu sodišču v predhodno odločanje: (a) če pravo Evropske unije ni relevantno za razrešitev spora, (b) če je o vprašanju v zvezi z določenim evropskim pravom že odločilo Evropsko sodišče (aete eleaire) ali (c) če je uporaba pravil prava Evropske unije tako očitna, da ne pora­ja utemeljenega dvoma (aete claire).48 Ustavno sodišče torej ne bi bilo dolžno predložiti vprašanja v predhodno odločanje Evropskemu sodišču, če bi šlo za povsem jasno določbo oziroma njeno razlago. A četudi bi morebiti šlo za jas­nost, bi razlaga s strani Ustavnega sodišča lahko vendarle dala evropski določbi neko novo vsebino - še posebno glede na morebitni različni dejanski stan. To je še posebej neprimerno, ker gre za ustavno sodišče kot poslednjega razlagalca ustave v državi. Dejstvo, da je Evropski pravni prostor še zlasti občutljiv za razlago evropskega prava s strani najvišjih sodišč v državah članicah, se izraža prav v določbi 4. odstavka 234. člena PES, ki zahteva predložitev (spornih) vprašanj Evropskemu sodišču. V ozadju je prav ta nevarnost dualizma evrop­skega prava, razlaga Evropskega sodišča pa naj bi zagotovila predvsem enotnost njegove uporabe. Zato bi se vendarle zdelo bolj primerno, če bi Ustavno sodišče takšno vprašanje naslovilo na Evropsko sodišče, pri čemer pa se zdi, da Evrop­sko sodišče - zaradi zasutosti s primeri - ne bi ravno dopuščalo pogosto postavljanje takih vprašanj. Poleg tega je nacionalno ustavno sodišče gotovo manj usposobljeno za razlago zapletenega evropskega prava kot pa Evropsko sodišče. Nadaljnji razlog za zadržanost (self-restraint) ustavnega sodišča, ko gre za razlago evropskega prava, je tudi v tem, da bi se ob morebitnem večjem zani­manju pobudnikov in vlagateljev zahtev po abstraktni presoji "evropskosti" domačega prava (že prej omenjena t. i. "harmonizacijska funkcija" ustavnega sodišča) še precej povečal že tako velik pripad zadev na ustavnem sodišču.
49 A. Alen, M. Melchior, Relations between Constitutional Courts and other national courts, including (...)
28Doslej je Evropsko sodišče prejelo (le) štiri zahteve po predhodnem odlo­čanju, ki so jih naslovila ustavna sodišča: trikrat Ustavno sodišče Avstrije in enkrat Arbitražno sodišče Belgije. Vse štiri zadeve so se nanašale na vprašanje razlage akta sekundarne zakonodaje Evropske unije. V enem izmed takšnih primerov50 je na zahtevo po predhodnem odločanju s strani avstrijskega Ustav­nega sodišča Evropsko sodišče odločilo, da mora Republika Avstrija dovoliti de­lavcem turške narodnosti, da lahko kandidirajo na volitvah za generalno skupščino Delavske zbornice. Pri tem je šlo za vprašanje, ali je pravo evropske unije v nasprotju z avstrijsko zakonodajo, ki delavcem, državljanom držav zunaj Evropskega ekonomskega področja, ne dovoljuje kandidirati za funkcionarje takšne zbornice.
51 Razen nekega delnega primerjalnopravnega pogleda se v to vprašanje tu sicer ne spuščam. Zato pa gle (...)
31Mimogrede povedano, takšnemu postopku bi pri nas rekli "razširitev" postopka na abstraktno presojo v zadevi postopka na podlagi ustavne pritožbe. To pomeni, da neposrednih evropskih zgledov za izvrševanje takšne pristojnos­ti Ustavnega sodišča pravzaprav nimamo, to pa še posebno otežuje situacijo oziroma stališče, ki ga bo moralo v tej zvezi sprejeti Ustavno sodišče.
32Iz zgornjega izvajanja v okviru tega poglavja se zdi, da ustavno sodišče kot takšno ni najbolj potreben oziroma ni najboljši forum za razlago evropskega prava. Seveda se to nanaša na normalno, demokratično situacijo, kajti v skrajni nedemokratični situaciji bo državno suverenost vendarle treba braniti tudi ali predvsem s pomočjo Ustavnega sodišča. A vendarle bo njegova vloga v okviru omenjenih pristojnosti v glavnem takšna, kot si jo bo samo določilo, bodisi da bo ubralo pot dualističnega sistema po zgledu Nemčije (domače in evropsko pravo sta dva med seboj ločena pravna sistema) bodisi da bo zagovarjalo bolj monistični sistem po zgledu Avstrije (domače in evropsko pravo predstavljata celoto). Toda pri tem je treba še enkrat opozoriti na določbo druge alineje prve­ga odstavka 160. člena ustave, ki vendarle daje Ustavnemu sodišču pristojnost, da presoja skladnost (domače) zakonodaje z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami (tj. evropskim pravom). Kako je - v okviru obeh zgoraj omenjenih sistemov - mogoče rešiti dileme v zvezi s to ustavno določbo?
33(a) Nemškemu modelu ločenih sistemov bi Ustavno sodišče lahko sledilo tako, da bi omenjeno določbo 160. člena ustave razlagalo skupaj s 3.a členom, ki pomeni delni prenos suverenosti na Evropsko unijo. Ko bi se torej pred Ustavnim sodiščem postavilo vprašanje v zvezi z razlago evropskega prava (prek pobude ali zahteve po presojanju skladnosti domače zakonodaje z njim), bi lahko Ustavno sodišče - morda že v morebitni presoji pristopne pogodbe ali v prvem precedenčnem primeru abstraktne presoje - sprejelo stališče, da smo tako ali tako v teh zadevah že predali suverenost Evropski uniji in da je v skladu s četrtim odstavkom 3.a člena Ustave, po katerem "se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrše­vanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij," ekskluzivni forum za razlago evropskega prava pač Evropsko sodišče, do katerega je mogoče priti prek neposredne uporabe evropskih pravnih mehanizmov ali prek domačih rednih sodišč (postopek predhodnega odločanja). Ustavno sodišče bi si tako pridržalo pravico presojati bodisi sklad­nost evropskega prava z ustavo ali pa skladnost domače (prelite) zakonodaje z evropsko le v izjemnih primerih, sicer pa se v ta vprašanja ne bi spuščalo.
34(b) Druga možnost bi bila uporaba avstrijskega modela. V tem kontekstu bi odločili, da je tudi Ustavno sodišče nacionalno sodišče v smislu 234. člena PES. Pri tem bi lahko neprimerno široko pristojnost Ustavnega sodišča pri odločanju , o pobudah in zahtevah omejili tako, da bi pravni interes za takšno izpodbijanje razlagali kar se da restriktivno. Se pravi, da bi imel nekdo pravni interes za izpodbijanje "harmonizirane" domače določbe takrat, ko bi že izkoristil konkretni postopek pred rednim sodiščem, kjer se je o vprašanju (razlage ali veljavnosti) evropskega prava že odločalo, po možnosti tudi prek postopka predhodnega odločanja s strani Evropskega sodišča.
35Ustavno sodišče bo v tej zvezi sprejelo stališče, toda četudi bo njegov pristop v zvezi z razlago evropskega prava zadržan v smislu ohranjanja enot­nosti evropskega prava, bi bilo dobro, da bi obenem vendarle bila odprta določe­na pot vsaj za odločanje v izjemnih primerih.
55 Glede "razširitve" Up-zadev (zadev v zvezi s ustavnimi pritožbami) na t. i. abstraktno presojo pa p (...)
36Zaradi posebnosti ustavnega postopka za presojo kršitve človekovih pravic ­zgornje premise odločanja so le določbe o človekovih pravicah - je logično, da se bodo v tem okviru lahko pojavljala vprašanja le v zvezi z določbami človeko­vih pravic.55 In to ne le domačih, torej iz naše ustave, temveč tudi morebitnega širšega varstva človekovih pravic, ki bi ga zagotavljajo evropsko pravo. Z rati­fikacijo pristopne pogodbe bo varstvo človekovih pravic v okviru EU veljalo tudi za Slovenijo. To bo že po naši notranjepravni ureditvi veljalo tudi v takrat, ko ne bo šlo za 1. i. evropske zadeve, saj se po 8. členu naše ustave ratificirane med­narodne pogodbe uporabljajo neposredno, veljavnost človekovih pravic iz takšne pogodbe pa je treba spoštovati po petem odstavku 15. člena ustave.
37Pri tem se tako zastavlja vprašanje, ali takšen evropski sistem varovanja človekovih pravic prinaša višji ali v bistvu enak standard varstva takšnih pravic, kot so ga deležni državljani Slovenije doma.
38Po petem odstavku 15. člena ustave namreč "nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji,56 ni dopust­no omejevati z izgovorom, da je ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri". Po pristopu Slovenije k Evropski uniji bodo torej predpisi Evropske unije "tisti pravni akti, ki bodo veljali v Sloveniji". Ker pa v smislu navedenega petega odstavka 15. člena slovenske ustave ta zagotavlja (le) minimum varstva človekovih pravic in če katerakoli določba v kateremkoli pravnemu aktu, ki velja v Sloveniji, določa širše področje varovanja posamezne človekove pravice ali vsebuje človekovo pravico, ki je ustava ne pozna, je treba posamezniku priz­nati človekovo pravico v širšem obsegu.57 Pri tem gre torej za situacijo, ko človekova pravica iz pravnega akta, ki velja v Sloveniji, določa širše varstvo kot slovenska ustava. Tako človekovo pravico je torej treba priznati, saj pomeni nad­gradnjo obstoječih ustavnih pravic, ki je v skladu z ustavo. Nanjo se lahko sklicujejo ustavni pritožniki in Ustavno sodišče jim jo mora priznati.
39Glede na trenutne pravno-veljavne razmere v EU ni pričakovati, da bo naš vstop v EU na tem področju prinesel kake novosti. Evropsko sodišče se v glavnem sklicuje na tiste mednarodnopravne dokumente, ki jih je Slovenija že ratificirala in ki so pri nas že doslej veljali.
40Na drugi strani je sicer za Evropsko unijo do slej veljalo, da ni posvečala pre­več pozornosti človekovim pravicam. K večji pozornosti na tem področju ­najprej v obliki sodb Evropskega sodišča, potem pa tudi v obliki sprejetja dopol­nil k primarni zakonodaji - so jo prisilili odpori v zvezi s supremacijo evropskega prava predvsem s strani nemškega in italijanskega ustavnega sodišča.58 Do razvoja človekovih pravic v Evropski uniji, ki je bila v svojem nas­tanku predvsem ekonomska tvorba, je tako prišlo predvsem po "uporu" nemškega zveznega59 in tudi italijanskega ustavnega sodišča. Evropsko sodišče je kot odgovor na takšne odpore nato priznalo, da priznava temeljne pravice,60 predvsem tiste človekove pravice iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in EKČP,61 in da bo ob njihovi kršitvi razveljavilo takšno evropsko pravo. Evropsko sodišče je tako priznalo varstvo človekovih pravic kot svoje temeljno načelo.62 Poleg EKČP se je Evropsko sodišče v tem kontekstu tudi že sklicevalo na Evropsko socialno listino.63
41Zgoraj omenjeno za nas trenutno pomeni, da v evropskih pravnih doku­mentih v glavnem ni širšega (oziroma bistveno večjega) varstva človekovih pravic, kot ga zagotavlja slovenska ustava. To nam je Evropa potrdila tudi s tem, da nas je sprejela v svoj okvir. Vprašanje pa se zastavlja predvsem glede nji­hovega nadaljnjega razvoja na evropskem kontinentu bodisi da gre za tiste človekove pravice, ki bodo vključene v ustavno pogodbo, bodisi še za nadaljnji razvoj teh pravic v prihodnosti. Vsekakor mislim, da mora biti odgovor jasen: če bo šlo za višje varstvo, kot ga pozna naša ustava, bo to treba upoštevati tudi doma. Temu smo namreč zavezani že po naši ustavi.
42Kaj pa če bi šlo v prihodnosti za določeno raven nižanja varstva človekovih pravic v primerjavi s tistim, ki ga priznava naša ustava? Do tega bi lahko ob morebitnih sedanjih primerih razlikovanja prišlo na primer v prihodnji želji Unije po večji integraciji oziroma poenotenju ravni varstva človekovih pravic, ki bi pomenilo nižanje ravni varstva pravic od tistega, ki je zagotovljeno v določeni državi članici in je morda posledica kulturnih razlik med evropskimi narodi.
43S stališča naše ustave bi bilo takšno nižanje ravni varstva pravic nedopust­no64 oziroma bi bilo protiustavno. V bran takšnega stališča bi lahko navedli naj­manj kršitvi 3.a člena65 oziroma IS. člena ustave. Sicer pa menim, da bi do tega lahko prišlo le ob skrajni situaciji, ko bi Evropsko sodišče poskušalo izvajati nedopustni diktat nad našim Ustavnim sodiščem. Seveda velja, da če naše pravo zagotavlja v določenem primeru višjo raven varstva določene človekove pravice, velja za naslovnika takšne človekove pravice ugodnejša rešitev. Glede na dosedanje delovanje Evropskega sodišča v takih primerih pa sem prepričan, da bo tudi v prihodnje zelo obzirno in tenkočutno, ko bo šlo za različne standarde oziroma ureditve v državah članicah.
44Čeprav Evropsko sodišče formalno priznava nadvlado evropskega prava nad nacionalnim, kar resnici na ljubo edino lahko zagotavlja enotnost evropskega prava, pa je na področju človekovih pravic - sicer bolj dejansko kot formalno - to Sodišče bolj dovzetno za nacionalne določbe kot na primer na drugih področjih evropskega prava. To je po svoje priznalo že tedaj, ko je priznalo, da v zvezi s človekovimi pravicami črpa "navdih" iz ustavnih tradicij držav članic,66 kar v določenem smislu priznava tudi v 6. členu Pogodbe o Evropski uniji.67
47Navsezadnje je za sam obstoj Unije bistveno, da je - vsaj glede temeljnih ustavnih pravic - dovzetna za morebitno različno raven varstva v državah člani­cah, ki v bistvu pomeni nacionalno nadgradnjo človekovih pravic Evropske unije. Po drugi strani mora biti dovzetna tudi za nacionalne posebnosti, ki so stvar kulturnega oziroma zgodovinskega razvoja, kajti "evropska uravnilovka," ki takšnih razlik ne bi upoštevala, ne zagotavlja njenega preživetja. Bistveno nižja raven varstva temeljnih pravic v določeni državi članici pa po drugi strani tako ali tako pomeni nezmožnost pridružitve oziroma izgubo članstva v EU. Verjetno bi bilo mogoče sklepati, da se bo Unija osredotočila oziroma omejila na to, da bo zagotavljala minimum varstva pravic ob soobstoju njihove "nacionalne nadgradnje," čeprav je prav ob splavu, kjer gre za diametralno različni pravici, težko govoriti o minimumu.
73 Glede izraza "ustavna identiteta" glej A. Teršek, Izhodišča iskanj ustavne identitete, Pravna praks (...)
74 Primerjaj z nemško maastrichtsko odločbo, supra.
48Zgornje pisanje naj sklenem z mislijo, da se bo usoda naše ustavne identitete73 v primežu evropskega prava v temelju gibala med tem, da bo po eni strani učinkovitost evropskega prava zahtevala enotnost veljavnosti in razlage tega prava in v glavnem ne bo dovoljevala bistvenih odmikov (navzdol) v posamezni državi članici. Po drugi strani pa bi bil politično-pravni samomor, če bi svojo suverenost predali za vsako ceno. Svojo suverenost smo namreč odstopili pod najmanj sedanjimi okoliščinami varstva človekovih pravic v Evropi, kar je cena, ki se ne sme nikakor znižati. S tem bi bilo namreč izigrano naše zaupanje, katerega skrajna sankcija bi bila lahko tudi zapustitev Unije.74
10 J. H. H. Weiler, The Community System: the Dual Character of Supranationalism, 1 YBEL 267, 275-6 (1981).
11 V procesnem smislu bi bilo pomembno stališče, da bi ustavno sodišče lahko vzelo v presojo akt evropskega prava, ki bi pomenil ultra vires, ki pa bi dosegel meritorno odločanje le v redkih, izjemnih primerih.
13 V tem primeru (Germany v. Commission, primer C-280/93, (1994) ECR 1-4973) je Evropsko sodišče zavrnilo tožbo Nemčije za odpravo uredbe Sveta št. 404/93. Ta je pomenila uvedbo skupnega režima za trgovanje z bananami, ki je omogočil ugodnosti proizvajalcem ACP pred proizvajalci iz Srednje Amerike, od katerih so Nemci tradicionalno kupovali po ugodnejših cenah. Evropsko sodišče je zavrnilo argumente, da je bila ured­ba diskriminatorna in da je kršila načelo sorazmernosti kot tudi temeljna načela Unije glede trgovine in last­nine ter določbe splošnega sporazuma o carinah in trgovini (GATI). Uvozniki so kljub odločbi Evropskega sodišča nadaljevali tožbe pred nemškimi upravnimi in davčnimi sodišči. Menili so, da je uredba kršila njiho­vo ustavno pravico do lastnine in da je kršila določbe GATT, ki mora, kot prej sklenjena pogodba, imeti prednost pred pravom Unije. Tako je Zvezno davčno sodišče leta 1996 potrdilo odločbo nižjega sodišča, ki je uvoznikom banan dovolilo začasne ugodnosti zoper carinske organe, in odločilo, da je evropski režim banan kršil GATI ter da nemška sodišča ne smejo uporabljati aktov Unije, ki pomenijo ultra vires. Vmes pa je to nižje sodišče, ki je uvoznikom banan dovolilo ugodnosti, spet predložilo primer na Evropsko sodišče. To je zavrnilo argumente glede nadvlade prejšnjih mednarodnih obveznosti nad pravom Unije (četudi ni odločalo o neposrednem učinku GATI), je pa delno razveljavilo uredbo zaradi diskriminacije. - P. Craig, G. De Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press (1998), str. 274-275.
50 Whlergruppe Gemeinsam Zajedno v. Birlikte Alternative und Gme Gewerkschafterlnnen/UG, C.l7l/O1 z dne 8. maja 2003.
51 Razen nekega delnega primerjalnopravnega pogleda se v to vprašanje tu sicer ne spuščam. Zato pa glej zani­mivo študijo o tem vprašanju v: A. Zalar, op. cit., ibidem.
61 381.f člen maastrichtske pogodbe. Glej tudi pri odstavek člena F (po preštevilčenju člen 6) amsterdamske pogodbe, ki določa, da temelji Unija tudi na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin:
"1. Unija temelji na načelih svobode, demokracije, spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravne države, ki so skupna vsem državam članicam.
2. Unija spoštuje temeljne pravice, kot jih zagotavlja Evropska konvencija o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skup­nih ustavnih tradicij držav članic.
3. Unija spoštuje nacionalno identiteto svojih držav članic ... "
Marko Novak, « Slovenska identiteta v primežu evropskega prava », Revus [Online], 2 | 2004, Online since 19 September 2013, connection on 18 January 2018. URL : http://journals.openedition.org/revus/1562 ; DOI : 10.4000/revus.1562
10.4000/revus.1562
Idealni tipi prava v luči psihološke tipologije [Full text] Published in Revus, 19 | 2013

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče