Source: http://www.pravnilabyrint.cz/vyvoj-pravni-upravy-verejnych-zakazek/
Timestamp: 2019-03-25 08:26:06+00:00

Document:
Vývoj právní úpravy veřejných zakázek – Právní labyrint
Vývoj právní úpravy veřejných zakázek
Posted on 30.7.2015 1.4.2016 by JUDr. Andrea Schelleová, LL.M, MBA
1. Počátky právní úpravy zadávání veřejných zakázek
První právní regulace zadávání veřejných zakázek údajně pochází již z roku 1535 z Francie a byla obsažená v tehdy vydaném stavebním řádu. Další vývoj musíme sledovat v širších souvislostech v kontextu s vývojem celého soutěžního práva, protože konečně i o veřejné zakázky se mezi zájemci soutěží. V tomto smyslu první známá právní úprava v rakouské monarchii pochází z roku 1870, jež byla vtělena do zákona č. 43/1870 ř. z., jímž se zrušily §§ 479, 480 a 481 obecného zákona trestního z roku 1852. Zákon tehdy zakazoval úmluvy zaměstnavatelů o snižování mzdy nebo vytváření špatných pracovních podmínek. Zároveň se však zakazovaly dohody dělníků o zastavení práce za účelem získání vyšší mzdy nebo vytváření lepších pracovních podmínek. Tedy pod sankcí neplatnosti smluv byly zakázány jak společné dohody zaměstnavatelů, tak společné dohody zaměstnanců. Zákon přitom hrozil jak sankcí neplatnosti těchto smluv, ale osobám, které by chtěly takovéto smlouvy realizovat trestem vězení osmy dnů až tří měsíců. Tento zákon byl zrušen až v roce 1950 trestním zákonem č. 86 Sb.
Konkrétně samotné veřejné zakázky na území předlitavské části monarchie se první právní úpravy dočkaly v nařízení vlády č. 61/1909 ř. z., z 3. dubna 1909, které bylo doplněno řadou prováděcích výnosů. Toto nařízení platilo pro dodávky a práce, které zadávaly stát a státní nebo státem spravované ústavy, podniky a fondy. Naopak netýkalo se:
dodávek a prací pro c. a k. vojsko a c. a k. válečné loďstvo jakož i pro ostatní společné úřady;
dodávek a prací pro c. k. zeměbranu a domobranu ode dne mobilizace až do demobilizace, jakož i těch dodávek v čase míru, které byly vyhrazeny drobným živnostníkům podle zvláštních ustanovení;
dodávek výrobků polního a lesního hospodářství;
dodávek a prací, které se prováděly ve vlastní režii, některým státním správním odvětvím buďto pro vlastní potřebu nebo pro potřebu jiného státního správního odvětví;
státních uměleckých zakázek a uměleckých oprav. Pokud však v takových případech šlo o stavební úpravy, vztahovalo se úplně ke všem dodávkám, kterých bylo při tom třeba, ustanovení tohoto nařízení.
Všechny ostatní podávky a práce podle uvedeného předpisu musely být veřejně rozepisovány.
S vyloučením veřejnosti mohly být rozepsány pouze dodávky a práce pro tzv. omezenou soutěž:
když by veřejné rozepsání nedalo se spojit s vojenskými nebo jinakými důležitými veřejnými zájmy nebo by způsobilo průtah v provedení, který by ohrožoval zájmy veřejné bezpečnosti;
když dodávka nebo práce v čase rozepsání mohla být provedena vhodným způsobem jen omezeným počtem podnikatelů nebo když k provedení byly tak podstatné zvláštní znalosti věcí, hodnověrnost a výkonnost podnikatelova, že bez těchto vlastností nebylo zaručeno přiměřené provedení;
jejichž úhrnná hodnota nepřesáhla 10 000 K.
Dále bez rozepsání mohly být zadávány tzv. z volné ruky:
při dodatečných objednávkách u původního vydražitele, ač nežádá-li vyšší ceny a pokud tyto dodatečné objednávky nečinily více než 20 % původní dodávky nebo práce. Tato omezení neměla místa v těch případech, ve kterých šlo o doplnění dodávek nebo prací, které v zájmu věci mohly býti provedeny jen původním vydražitelem, zejména také při rozšíření stavěných budov;
při dodávkách a pracích, které se zadávaly jen k účelům pokusným nebo studijním;
při dodávkách a pracích, které mohly býti provedeny v tuzemsku jen určitým podnikem v přiměřené jakosti, nebo když dodávané předměty, především materiál, jehož bylo třeba k provedení prací, nebo při pracovním postupu bylo třeba použít patentové nebo vzorkové ochrany;
v případech naléhavé potřeby, nebo když zadání z volné ruky jevilo se být potřebným z vojenských nebo jiných důležitých veřejných zájmů;
při opatřování monopolních předmětů a nerostného uhlí;
když bylo „zadávající místo nuceno, dodávku nebo práci provésti dáti na místo a na nebezpečenství vydražitelů, kteří smlouvě nedostáli“;
při náhradních objednávkách následkem omluvitelného zpoždění dodávek nebo prací v případech uvedených v příslušných ustanoveních nařízení;
když při veřejném nebo omezeném rozepsání nebyl dosažen vhodný výsledek;
při dodávkách, jejichž úhrnná hodnota nepřesahovala 2000 K, a při pracích, jejichž úhrnná hodnota nepřesahovala 5000 K.
Uveřejněné rozepsání muselo ve stručné formě obsahovat všechny údaje, které byly důležité, pro zájemce o účast v soutěži.
V oznámení musely být uvedeny zejména tyto údaje:
jméno rozepisujícího místa, a kdyby jemu zadávání nepříslušelo, také jméno zadávajícího místa;
předmět a rozsah dodávky nebo práce s co možná nejzevrubnější popisem; při tom buď v příslušném případu měl být vytčen rozvrh podle druhů práce, nebo losů, přípustnost nabídek na částečné dodávky, jakož i výhrada rozděleného zadání;
lhůta, kdy provedení mělo být započato a kdy dodávka nebo práce měla být vykonána;
způsob, jak se cena počítá;
bylo-li toho třeba, tak i výše vadia a kauce;
kalendářní lhůty pro podání a otevření nabídek, jméno místa, u kterého nabídky měly být podány a kde měly být otevřeny, jakož i ustanovení o tom, zdali soutěžící budou při tom připuštěni;
všechny pomůcky, které činily doplňující část oznámení, i s ustanoveními o nahlédnutí a vyzdvižení opisů, po případě o koupi a ceně těchto pomůcek.
Oznámení veřejných rozpisů mělo být publikováno v příslušných úředních zemských novinách a skrze obchodní ministerium v listu „Österreichischer Zentralanzeiger für das öffentliche Lieferungswesen“. Příslušné texty pokládaly se za autentické.
Rozepsání stavebních prací mělo být kromě toho publikováno také v listu „Österreichische Wochenschrift für den öffentlichen Baudienst“.
Došlé nabídky i s přílohami, dodatky, vzorky atd. musely být opatřeny u podacího místa na neotevřené obálce podacím záznamem, ihned zapsány do seznamu pro příslušné rozepsání připraveného, uzavřeny a neotevřené odevzdány ustanoveného dne předsedovi komise k jich otevření ustanovené.
Došlé nabídky byly otevřeny komisí určeného dne a opatřeny postupnými čísly v pořadí, ve kterém byly zapsány v podacím seznamu. Potom byly přečteny jména nabízečů, nabízená dodávka nebo práce, jakož i jinak rozhodné zvláštní okolnosti, avšak s vyloučením uvedených pramenů odběru a konečně vypočtené ceny.
Soutěžící subjekt a jeho zmocněnci byli oprávněni být přítomni při otvíracím jednání.
V uherské části monarchie byla právní úprava zadávání veřejných dodávek obsažena v § 13 – 15 zák. čl. III/1907 pro dodávky veřejné vůbec a v prováděcím nařízení č. 55800/1907.
2. Právní úprava zadávání veřejných zakázek v meziválečném Československu
Rakouské a uherské právní předpisy byly recipovány Československou republikou zákonem č. 11/1918 Sb. Došlo tak i v této oblasti k právnímu dualismu, a tak vláda musela mít eminentní zájem na sjednocení právní úpravy.
Právní úprava zadávání veřejných zakázek byla samozřejmě součástí celého komplexu právních norem z oblasti soutěžního práva, a proto i výklad o historii veřejných zakázek je nutné začlenit do tohoto širšího rámce.
Zadávání veřejných zakázek však mělo prioritu. Proto bylo dne 17. prosince 1920 vydáno na základě zmocnění zákonem č. 337/1920 Sb. nařízení č. 667/1920 Sb. o zadávání státních dodávek a prací, podle kterého se postupovalo až do padesátých let. Nařízení platilo pro dodávky a práce, které zadávaly státní úřady a jimi spravované ústavy a fondy. Ustanovení nařízení se naopak netýkaly dodávek vyhrazeným drobným živnostníkům, vojenských prací a dodávek, dodávek výrobků polního a lesního hospodářství. Dále pak také dodávek a prací, které státní správa prováděla ve vlastní režii nebo pro jiné odvětví státní správy a také uměleckých zakázek a oprav. V tomto směru do značné míry vycházelo z rakouské právní úpravy. Další výjimka byla připuštěna nařízením č. 206/1924, Sb., kterým se prováděl zákon č. 404/1922 Sb. o úpravě hospodaření ve státních závodech, ústavech a zařízeních. Výjimka byla stanovené potud, pokud by ustanovení nařízení č. 667/1920 Sb. nebyla slučitelná se zásadami obchodního hospodaření, o čemž ovšem rozhodoval rezortní ministr.
Ovšem i v dalších ustanoveních vidíme, že se tvůrci předpisu inspirovali rakouskou úpravou.
Projdeme-li podrobně příslušné nařízení, tak zjistíme, že znalo následující způsoby zadávání: veřejnou soutěž, omezenou soutěž („s vyloučením veřejnosti“ – vojenské, specializované zakázky a také zakázky s hodnotou do 80 tisíc korun, zde však měli být vyzváni k podání nabídky nejméně 3 uchazeči) a zadání „z volné ruky“, tj. s vyloučením soutěže (například dodatečné objednávky, naléhavé zakázky, monopolní a speciální předměty, dodávky do 20 tisíc korun a práce do 50 tisíc korun).
Dále zde bylo řešeno zmenšení nebo zvětšení dodávek a prací. To bylo možné beze změny smluvních cen, pokud se jednalo o dodávku do 10 procent rozepsaného množství téhož druhu, u prací do 20 procent (větší výjimky byly možné u vojenských zakázek nebo u jiných veřejných nebo obchodních zájmů).
U prací mohl býti v rozepsání stanoven závazek, že byl dodavatel nebo podnikatel povinen provést práce rozmnožené i o více než 25 %, avšak bez újmy nového ujednání cen, bylo-li v zájmu správného provedení nebo z veřejných ohledů nutno, aby původní podnikatel provedl zvětšenou práci sám.
Nařízení vlády dbalo na domácí firmy a zaměstnance. Paragraf 34 nařízení totiž přímo uváděl povinnost zaměstnávat domácí dělníky a zřízence. Dodavateli nebo podnikateli mohla být dokonce uložena povinnost zaměstnávat „válečné poškozence.“ Paragraf 20 zvýhodňoval domácí uchazeče. Zněl následujícím způsobem: „Dodávky nebo práce smějí býti zadány výhradně uchazečům usedlým v území Československé republiky, pokud zakázka může býti včasně a v příslušné jakosti v území republiky provedena a nepožadují-li tito uchazeči více než o 20 % vyšších cen nežli uchazeči cizí. Jinak lze dodávku nebo práci zadati uchazeči usedlému v cizině, při čemž však jest při ceně zakázky nad 5000 Kč zadání vázáno povolením ústředního úřadu.“
Podobně měli být podle následujícího paragrafu vyloučeny nabídky uchazečů, kteří v minulých 3 letech „opětovně hrubě porušili zákonná nebo smluvní ustanovení na ochranu dělníků a zřízenců, o nemocenských pokladnách a úrazových pojišťovnách, jakož i těch, o nichž se prokáže, že v téže době opětovně neplatili smluvených, předepsaných neb v místě obvyklých mezd a platů.“ Dále měly být vyloučeny nabídky „uchazečů, kteří byli prokazatelně shledáni při některé v posledních 3 letech provedené veřejné dodávce nebo práci nesolidními nebo nespolehlivými anebo přijali nebo jiným poskytli majetkové výhody za tím účelem, aby se buď sami, nebo jiní o zakázku neucházeli nebo nabídku odvolali.“
Samotné zadávání veřejných zakázek pak řešil § 22. Nařízení dávalo zadavateli dosti volnosti, neboť cena nebyla výhradně rozhodujícím faktorem. Zvýhodněni byli drobní živnostníci. Text uvedeného paragrafu byl následující:
„Přihlíženo budiž jen k nabídkám, jež jsouce v každém ohledu přijatelny, zaručují včasné a správné provedení práce nebo dodávky. Výše nabídky není výhradně rozhodující pro zadání.
Za šetření zásad uvedených v odst. 1. budiž po vyloučení nabídek uvedených v § 21. přijata zpravidla ze tří nejnižších nabídek ona, již dlužno pokládati v uvážení veškerých okolností za nejpříznivější. Nevyhovuje-li žádná z těchto nabídek a má-li býti přijata nabídka vyšší, nebo je-li nabídka nejvýhodnější o více než 15 % vyšší nabídky nejlevnější, rozhodne o zadání ústřední úřad.
Při volbě nabídky budiž dána pokud možno přednost drobným živnostníkům a živnostníkům, kteří sami provádějí dotyčné práce nebo dodávky proti generálním podnikatelům, dále živnostníkům usazeným v dotyčném místě nebo jeho okolí; mimo to budiž přihlíženo k stupni zaměstnanosti toho kterého podniku.“
V případě, že výběrové řízení nemělo úspěch, měla být vypsána soutěž nová. Jestliže ani druhý pokus nevyšel, následovalo zadání z volné ruky, ovšem za stejných podmínek jaké byly v původním zadání.
Předpis dále zakotvoval institut kauce, což byla finanční částka, která byla skládána podnikatelem (resp. vybraným uchazečem, smluvní stranou) na dobu ručení podnikatele za předmět zadání, tak, jak bylo stanoveno ve smlouvě. Pokud byla požadována kauce, musela být ve smlouvě přesně stanovena její výše s přesným označením předmětu a doby ručení. Zpravidla neměla být kauce vyšší než 5% smluvní ceny, nepřesahovala-li smluvní cena 10 000 Kč, nebo nedosáhla-li kauce částky 500 Kč, mělo být od jejího složení ustoupeno. Způsoby složení kauce byly stejné jako u vadia (jistoty). Mezi instituty kauce a vadia byl však zásadní rozdíl z hlediska jejich účelu i doby, kdy mělo dojít k jejich složení. Vadium mělo uchazečům zabránit v dohodách o tom, jak postupovat, aby dodávku získal některý ze skupiny uchazečů za předem dohodnutou a pochopitelně značně vyšší cenu. Kauce měla jiný účel, byla skládána po uzavření smlouvy s vybraným uchazečem s cílem zajistit řádné plnění této smlouvy ve smluvené kvalitě a po dohodnutou dobu, jakož i ručení z této smlouvy plynoucího.
K uvedenému nařízení ministerstvo veřejných prací vydalo řadu prováděcích předpisů:
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 10. června 1923 č. 10-2/69-1923/36, kterým se vydávají prováděcí předpisy k „zadávacímu řádu“,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 21. ledna 1925 č. 10-2/155-1923-42, o přímém zadávání řemeslných prací živnostníkům,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 16. února 1925 č. 10-2/157-1923, o zadávání státních dodávek a prací,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 3. února 1922 č. 61.425-XII-1921, o závaznosti nabídnutých cen při zadávání stavebních prací,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 15. února 1925 č. 25 d-1961-89.892, o zadávání státních staveb, odnětí stavby a omezení cesse pohledávek,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 28. července 1925 č. 10-87-81.722-1924, o závaznosti nabídnutých cen při zadávání státních dodávek a prací,
Výnos ministerstva veřejných prací ze dne 14. července 1922 č. 2/6 přes., o dani z obratu a o dani přepychové při státních dodávkách.
Tyto předpisy přijala i ostatní ministerstva s výjimkou ministerstva zemědělství, které s ohledem na zvláštní povahu melioračních podniků a jiných zemědělsko-technických ze státních prostředků podporovaných dodávek a prací, včetně zemědělských vodovodů, vydalo zvláštní předpisy k zadávání takovýchto dodávek a prací, zejména výnos ministerstva zemědělství ze dne 28. června 1924 č. 36905/1924-XI. Současně s uvedenými předpisy a jako jejich příloha bylo vydáno Poučení o poplatkové povinnosti uchazečů o státní dodávky a práce.[1]
Zadávací řád č. 667/1920 Sb. platil i pro hospodařená autonomních korporací, ovšem v podrobnostech byl rozpracován zemskými výbory.[2] Tímto předpisem se řídily in obce.[3]
Nařízení o zadávání dodávek a prací č. 667/1920 Sb. doplnil zákon č. 115/1934 Sb. ze dne 19. června 1934 o pletichách při zadávání veřejných dodávek a prací. Podle tohoto zákona kdo v řízení o zadání veřejné dodávky nebo práce
jinému přímo či nepřímo nabídne, slíbí nebo poskytne majetkový prospěch za to, že se zdrží nebo zdržel účasti při soutěži, nebo přímo či nepřímo za takové chování požaduje nebo přijme majetkový prospěch neb slib takového prospěchu,
jinému přímo či nepřímo nabídne, slíbí nebo poskytne majetkový prospěch za to, že se soutěže zúčastní nebo zúčastnil určitým způsobem, nebo kdo přímo či nepřímo za takové chování požaduje nebo přijme majetkový prospěch nebo slib takového prospěchu,
vůbec dopustí se jakýchkoli jiných pletich, které jsou způsobilé přivoditi škodu veřejného zadateli, mohl být potrestán soudem, nebyl-li čin přísněji trestný, pro přečin vězením od 8 dnů do jednoho roku, při zvlášť přitěžujících okolnostech tuhým vězením od 8 dnů do jednoho roku. Byla-li však takovýmto činem způsobena nebo hrozila-li z něho veřejnému zadavateli škoda vyšší než 20.000 Kč, nebo byl-li viník pro takový čin již odsouzen a od odpykání trestu neuplynulo ještě 5 roků, mohl být potrestán pro zločin žalářem od jednoho roku do pěti let.
Vedle trestu na svobodě mohl být uložen peněžitý trest od 5.000 Kč do 500.000 Kč.
Věděl-li podnikatel, člen správního nebo dozorčího orgánu, vedoucí úředník nebo likvidátor podniku, že zaměstnanec nebo zmocněnec se dopustil ve prospěch podniku takovéhoto trestného činu a opomněl to zadavateli bez průtahu oznámit, mohl soud uložit podnikateli ručení za nedobytný peněžitý trest uložený viníkovi.
Mimo jiné tato ustanovení citovaného zákona svědčí o zajímavém vztah tohoto zákona se zákonem kartelovým přijatým v roce 1933. V odborné literatuře se vedla diskuse o tom, zda toto ustanovení není v rozporu s jinými předpisy. Převládl však názor, že tento rozpor zde není „Předstíraly-li by strany, že volně soutěží, pak klamou toho, kdo veřejnou práci nebo dodávku zadává a předstírání takové zde může býti, budou-li jednotlivě oferovati, aniž uvedly, že oferty jsou výsledkem kartelové úmluvy nebo jejího provádění,“ uvádí E. Hexner.[4] Pouze takovéto jednání by bylo možné označit za pletichy ve smyslu zákona. Pokud kartel vystupoval jako celek, například prostřednictvím své kartelové organizace, nedocházelo ke klamání zadavatele a jednání tak bylo v souladu se zákonem a dobrými mravy. Problém by samozřejmě také byl, kdyby kartel jednal korupčním způsobem ve smyslu uvedeného znění zákona o pletichách.
Jak jsme již řekli, není možné sledovat vývoj právní úpravy zadávání veřejných zakázek bez širšího rámce soutěžního práva. A tak je třeba připomenout, že v roce 1927 vyšel první zákon o nekalé soutěži (zákon č. 111/1927 Sb.), jehož účelem bylo zajistit dobré mravy hospodářské soutěže. Porušením pravidel soutěže byla například nekalá reklama, nesprávné označení původu zboží, zneužívání podnikových značek, porušování a využívání obchodních a výrobních tajemství a podplácení. Ochrana tu byla jak v rovině soukromoprávní, tak trestní. Soukromoprávní ochrana spočívala v možnosti podání žaloby na zdržení se závadného jednání a odstranění stavu, případně též žaloby na náhradu škody. V rovině trestněprávní mohl podat soukromou trestní žalobu každý soutěžitel, jakož i každá korporace, která podle svých stanov byla povolaná hájit hospodářské zájmy soutěžitelů. Porušovatelům tohoto zákona hrozil trest až šest měsíců vězení. Zákon byl zrušen až novým občanským zákoníkem z roku 1950.
Vedle uvedené právní úpravy samozřejmě stát reguloval hospodářskou sféru nepřímými formami jako daněmi, cly, rozpočtem a podobnými nástroji. Radikální změnu přinesla v tomto ohledu ekonomická recese 30. let, která motivovala přijetí rozsáhlého souboru soustavných regulativních opatření ze strany státu. Hojně používanou se stala nucená syndikalizace. Uplatňovala se například v oblasti výroby skla (vládní nařízení č. 2/1936 Sb.), textilní výrobě (vládní nařízení č. 228/1936 Sb.), ale též těžbě dřeva (vládní nařízení č. 170/1933 Sb., ve znění novel) a jiných odvětvích.
Nucený syndikát vznikl, požádal-li o jeho ustavení právním předpisem stanovený počet podnikatelů v dané oblasti, tzv. směrodatná část (např. v oblasti sklářského průmyslu šlo o podnikatele, na které připadalo alespoň 70% z celkového souhrnu mezd a platů nebo tržeb za zboží nebo počtu zaměstnanců). Do pravomoci nuceného syndikátu, kam byli povinni vstoupit všichni výrobci dotyčného odvětví, náleželo například určování nejvyššího přípustného rozsahu výroby a odbytu, stanovení podmínek pro převod výrobních a odbytových možností mezi členy, péče o dovoz a vývoz a další. Syndikát byl oprávněn zřizovat si svoje místní složky a dozorčí orgány. Na jeho činnost dohlížel vládní komisař.
Dalším způsobem regulace byla kontingentace výroby. V tomto případě nebyly zřizovány žádné zvláštní organizační formy, ale právní předpisy určovaly pro jednotlivé odvětví, jaké množství výrobků zde může být produkováno. Například zákon č. 105/1932 Sb. stanovil maximální množství výroby cukru, vládní nařízení č. 51/1934 Sb. pověřilo ministerstvo průmyslu, aby přidělovalo jednotlivým producentům jedlých tuků kvóty z celkově stanoveného ročního rozsahu.
Zákonem č. 141/1933 Sb. bylo upraveno zřizování a fungování kartelů a soukromých monopolů. Pojem kartelu byl vymezen jako úmluva mezi samostatnými podnikateli, jíž se tito zavazovali mezi sebou omezit či vyloučit volnost soutěže, a to reglementováním výroby, odbytu, obchodních podmínek atp., pokud bylo smyslem smlouvy co nejúčinněji ovládnout trh. Zákon uznával stávající kartely a zároveň zrušil ustanovení koaličního zákona, která kartely zakazovala.
Kartely mohly vznikat jednak podle předpisů obchodního zákoníku na základě jednoduchých smluv i jako instituce trvalejšího charakteru. V zájmu zajištění kontroly musely mít kartelové smlouvy písemnou formu a být registrovány v rejstříku u Státního statistického úřadu. Evidovány byly rovněž kartelové ceny a sazby, jakož i zásahy vůči subjektům stojícím mimo kartel.
Pokud by prováděním kartelové dohody mohl být ohrožen veřejný zájem, nastupovalo smírčí řízení. Vláda byla navíc zmocněna, aby zakázala provádění kartelové úmluvy, došlo-li by nepřiměřeně vysokými cenami k ohrožení podnikání v určitém odvětví. Ustaveny byly též kartelová komise a kartelový soud, které měly bdít nad tím, zda nejsou porušovány stanovené povinnosti.
Citovaný zákon obsahoval rovněž ustanovení ohledně odstoupení od smlouvy, k čemuž mohlo dojít v případě, že jejím prováděním by bylo podnikání hospodářsky povážlivě ohroženo, ztíženo nebo znemožněno takovou měrou, která nemohla být předvídána při uzavírání smlouvy ani, když dotyčný subjekt dbal povinností řádného obchodníka.
S výjimkou určených částí (například zápis do rejstříku, povinnost hlásit ceny) platil obdobný režim i pro soukromé monopoly.
K realizaci kartelového zákona bylo vydáno několik prováděcích nařízení týkajících se vedení kartelového rejstříku a sbírky listin, smírčího řízení, postupu při řešení nepřiměřeně vysokých cen a další
Podstatným z hlediska státní intervence se stal zákon č. 95/1933 Sb. o mimořádné moci nařizovací (ve znění novel). Vláda jím byla zmocněna, aby po dobu mimořádných hospodářských poměrů svými nařízeními upravila celní sazebník a činila opatření pro přiměřenou úpravu cen a výrobních a odbytových poměrů v průmyslu, živnostech a zemědělství, jakož i pro zachování rovnováhy ve státním hospodářství, státních nebo státem spravovaných podnicích, ústavech, fondech a dalších zařízeních a institucích, k nimž by jinak bylo třeba zákona. Její nařízení musela být do 14 dní od vyhlášení předložena parlamentu, a pokud by obě komory odepřely dát souhlas, pozbývala platnosti. Na základě tzv. zmocňovacího zákona pak byla v dalších letech vydána řada vládních nařízení týkajících se různých stránek řady hospodářských.
V poválečném období kartelový zákon sice ještě nějakou dobu platil, ale vzhledem k nastalé situaci nebyl v praxi realizován. Zrušen byl fakticky až ústavou z roku 1948 (Ústava 9. května).
3. Zadávání veřejných zakázek v období socialismu (1948 – 1989)
Nařízení o zadávání dodávek a prací č. 667/1920 Sb. platil po celé období předválečného Československa a také v bezprostředně poválečném období. Jeho osud však zpečetily zásadní změny v právním řádu uskutečňované v rámci tzv. právnické dvouletky po Únoru 1948. V letech 1950 – 1951 došlo k zrušení téměř všech zásadních právních kodexů a dalších zákonů. To se týkalo i zmíněného nařízení, které bylo zrušeno zákonem č. 99/1950 Sb., o hospodářských smlouvách a státní arbitráži. Zakázky byly přidělovány na základě pevně daného státního plánu a systému státních hmotných bilancí. Určitou výjimkou bylo stavebnictví, kde zadávání veřejných zakázek bylo řešeno již v roce 1947 „všeobecnými stavebními podmínkami“. Tento předpis platil v podstatě až do novely hospodářského zákoníku v roce 1982 (zákonem č. 165/1982 Sb., kterým se s účinností od 1. ledna 1983 změnil a doplnil hospodářský zákoník).
Prvorepublikové nařízení bylo tedy zrušeno, zrušen byl i obchodní zákoník. Zamýšlené zásahy do ekonomických poměrů promítly především do ústavy z roku 1948, nových plánovacích aktů a dalších předpisů přijatých v době právnické dvouletky, zejména do občanského zákoníku, zákona o hospodářských smlouvách, nové úpravy národních podniků atd.
Pokud můžeme hovořit o soutěžní formě zadávání veřejných zakázek za socialismu, tak se to velmi omezeně týkalo právě jen stavebnictví. Jednak platily zmíněné všeobecné obchodní podmínky, jednak v roce 1973 byla vydána vyhláška č. 101/1973 Sb., o projektových soutěžích, která byla zrušena až zákonem č. 513/1991 Sb. (obchodním zákoníkem).
V období socialismu tedy obchodní veřejné soutěže na zadávání veřejných zakázek v podstatě neexistovaly. Veřejné zakázky byly přidělovány příslušnými ministerstvy podnikům nebo jiným státním institucím (organizacím), které měly obvykle monopolní postavení. Cena výrobku nebo služby neměla obchodní ani motivační význam, neboť byla pevně stanovena a případně i dotována státem.
Pro úplnost je ovšem třeba ještě zmínit oblast uměleckých děl. V roce 1965 byla vydána vyhláška ministerstva školství a kultury č. 23/1965 Sb., o soutěžním řádu pro díla výtvarných umění, jež byla vydána na základě tehdy platného občanského zákoníku, který upravoval veřejnou soutěž (pro organizace) v §§ 412 až 414 a v ustanovení § 508 odst. 1 zmocňoval příslušná ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy k vydání podrobnějších předpisů k provedení občanského zákoníku.
V roce 1964 byl vydán hospodářský zákoník (zákon č. 109/1964 Sb.), jenž obsahoval určité omezené možnosti soutěže. Šlo především o institut veřejné soutěže (§ 356a HZ), doplněný novelou z roku 1970. Takovou soutěž bylo možno vyhlásit na určitý výrobek, práci nebo výkon. Organizace, která soutěž vyhlašovala, byla povinna ve vyhlášení vymezit předmět a čas soutěže, výši případných odměn, způsob vyhodnocení soutěžních návrhů a ostatní soutěžní podmínky. Dále zde byla upravena užší soutěž (§ 356c) a veřejný příslib (§ 356d). Možnosti pro uplatnění těchto ustanovení v systému plánovaného hospodářství byly značně omezené.
K určitým úpravám nekalosoutěžního jednání došlo rovněž v souvislosti s reformními snahami v letech 1968 – 1969. Zejména vládní nařízení č. 169/1969 Sb., jež novelizovalo vládní nařízení č. 100/1966 Sb. přineslo celkem podrobnou úpravu jednání socialistických organizací, které nesmělo být v rozporu s dobrými mravy soutěže a nesmělo poškodit jiné soutěžící organizace. Podle tohoto předpisu organizace, která byla poškozena nebo ohrožena jednáním, které bylo v rozporu s dobrými mravy soutěže, byla oprávněna požadovat, aby druhá organizace se tohoto jednání zdržela, odstranila protiprávní stav a nahradila škodu včetně ušlého zisku. Vládní nařízení zakazovalo organizacím zneužívat svého postavení na trhu k získání neoprávněných nebo nepřiměřených výhod na úkor jiných organizací.
Za zneužívání postavení na trhu bylo zejména považováno:
a) vynucování nepřiměřených hospodářských podmínek při uzavírání smluv o dodávkách anebo o poskytnutí služeb (zvláště dohody o plnění, které je v době uzavření smlouvy v nápadném nepoměru k plnění organizaci poskytovanému nebo dohody o neodůvodněně nižších majetkových důsledcích pro případ porušení smluvních závazků, než jaké jsou podpůrně stanoveny právním předpisem),
b) vázání uzavření smlouvy o dodávce anebo o poskytnutí služby na další dodatkové plnění, které podle hospodářských zvyklostí s předmětem smlouvy nesouvisí.
Vládní nařízení jasně stanovilo, že socialistické organizace nesmějí zneužívat situace na trhu způsobem, který může vyvolat poruchu na trhu, zejména zastavit nebo omezit výrobu nebo prodej zboží, zatajovat nebo hromadit zboží, aby byl vyvolán jeho nedostatek za účelem udržení nebo neoprávněného zvýšení cen anebo získání jiného neoprávněného hospodářského prospěchu. Organizace se nesměly samy nebo v dohodě s jinými organizacemi ve své hospodářské činnosti dopouštět jednání, které by mohlo vést k vyloučení nebo k omezení soutěže, jež by v rozporu se zájmy rozvoje národního hospodářství nepříznivě ovlivňovalo poměry na trhu na újmu jiných organizací nebo na újmu spotřebitelů.
Vládní nařízení z roku 1969 bylo ovšem zrušeno vládním nařízením č. 14/1971 Sb. a do novelizovaného hospodářského zákoníku v roce 1970 bylo převzato pouze ustanovení, které organizacím zakazovalo zneužívat svého hospodářského monopolního postavení vůči jiným organizacím a bylo ve shodě s dřívější koncepcí negace trhu a soutěže zařazeno pod záhlavím „spolupráce socialistických organizací“. V praxi však zůstalo toto ustanovení nepoužíváno.
4. Oživení právní úpravy zadávání veřejných zakázek po roce 1989[5]
V důsledku politiko-ekonomických změn po listopadových událostech roku 1989 muselo urychleně dojít k návratu k soutěžnímu právu a s tím i k formulování nových předpisů pro zadávání veřejných zakázek.
Z těchto důvodů bylo již v období let 1989 až 1991 upraveno zadávání tzv. „státních zakázek“ formou novely hospodářského zákoníku, a to v ustanoveních § 356a a násl
Dalším krokem bylo vydání zadávacího řádu staveb vydaného na základě hospodářského zákoníku dne 24. července 1991[6] federálním ministerstvem hospodářství, Ministerstvem průmyslu ČR a Ministerstvem výstavby a stavebníctva SR jako doporučující postup při uzavírání smluv pro přípravu a realizaci výstavby. Zadávací řád staveb popisoval podmínky soutěže, předmět plnění, lhůty, způsobilost uchazečů, stejně jako samotný průběh soutěže.
Povinnost postupovat podle tohoto zadávacího řádu staveb byla uložena společným výměrem ministerstev financí č. 01/1991, který měl povahu nástroje cenové regulace. Výměr stanovil za povinné používání zadávacího řádu staveb v případech zadávání staveb, stavebních objektů, provozních souborů, stavebních a montážních prací, jakož i projektových prací, pokud byly financovány zcela nebo zčásti z rozpočtu československé federace, republik nebo z prostředků poskytnutých z těchto rozpočtů místním orgánům. Zadávací řád staveb počítal s využitím formy užší soutěže a zadání z volné ruky; zakotvoval požadavky na způsobilost uchazečů. Zadavatel mohl požadovat od uchazečů ověření jejich odbornosti, výkonnosti a spolehlivosti poskytnutí údajů a informací zejména o:
odborné způsobilosti k požadovaným úkonům,
obchodním obratu dosaženém v posledních třech letech,
již realizovaných porovnatelných dodávkách,
počtu zaměstnanců a jejich profesní struktuře,
technickém a výrobním vybavení,
finanční situaci.
K ověření těchto údajů si zadavatel mohl od uchazečů vyžádat příslušné doklady. Podle čl. 14 mohl zadavatel u rozsáhlejších dodávek požadovat složení jistoty (vadia). Jistou zvláštností bylo, že se u vybrané nabídky vadium následně použilo ke krytí případných škod vzniklých nesplněním smluvních povinností dodavatele.
S účinností od 1. ledna 1992 byl vydán obchodní zákoník, jenž zrušil zákon o národohospodářském plánování a zavedl a rámcově upravil v ustanoveních §§ 281 až 288 obchodní veřejnou soutěž.
Pro oblast stavebnictví došlo v březnu 1992 k vydání aktualizovaného zadávacího řádu staveb, opět jako metodické opatření, tentokrát spíše orientované na úpravu veřejné soutěže a pouze okrajově také na zadávání z volné ruky. Obligatornost jeho použití s ohledem na veřejné zakázky byla stanovována každoročně v cenovém výměru ministerstva financí. Nedodržení postupu stanoveného cenovým výměrem bylo pokládáno za neoprávněné použití rozpočtových prostředků.
Rozšíření soutěžního způsobu zadávání veřejných zakázek na celou oblast veřejných zakázek, které byly chápany jako „…dodávky prací, výkonů, služeb a výrobků financované plně nebo zčásti z rozpočtu ČR…“ napomohlo usnesení vlády ČR č. 458/1992 ze dne 24. června 1992 (s účinností od 1. července 1992). Přílohu tohoto usnesení vlády ČR tvořily „Zásady pro širší uplatnění zadávání veřejných zakázek formou soutěže“. Tímto usnesením vláda ČR uložila:
ministrům, vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy a představitelům okresních úřadů zajistit uplatnění zásad veřejného zadávání uvedených v příloze usnesení,
přednostům okresních úřadů seznámit s přijatými zásadami obce v územních obvodech,
ministru státní kontroly a předsedovi Českého úřadu pro hospodářskou soutěž průběžně kontrolovat realizaci opatření k širšímu uplatnění veřejného zadávání a doporučila primátorům hlavního města Prahy, Brna, Ostravy a Plzně obdobný postup podle bodu II/1 tohoto usnesení.
Na úrovni profesní samosprávy vznikl v roce 1993 soutěžní řád Komory architektů, v jehož případě samozřejmě nešlo o obecně závazný předpis; zavazoval pouze členy České komory architektů.
Čím dál více se ukazovala nutnost jednotné právní úpravy a tak od roku 1992 se začalo s přípravou zákona o zadávání veřejných zakázek. Významným vzorem při práci zákonodárců se stal Model Law on Procurement vypracovaný Komisí OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL).
Zákon o zadávání veřejných zakázek č. 199 byl hotový a schválený v roce 1994, jenž do roku 214 by celkem 13 krát novelizován zákony č. 148/1996 Sb., č. 93/1998 Sb., č: 28/2000 Sb., č. 256/2000 Sb., č. 39/2001 Sb., č. 142/2001 Sb., č. 278/2002 Sb., č. 130/2002 Sb., č. 211/2002 Sb., č. 424/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 517/2002 Sb. a č. 41/2004 Sb. Zákon preferoval zadání veřejné zakázky na základě veřejné soutěže. Při obchodní veřejné soutěži, která mohla být i dvoustupňová, zadavatel měl postupovat podle obchodního zákoníku. Jiné způsoby zadávání veřejných zakázek popisovaly § 49 (výzva více zájemcům k podání nabídky – zakázky do 5 mil. korun šlo-li o nemovitost, nebo 1 mil. v ostatních případech) a § 50 (výzva 1 zájemci k podání nabídky).
Veřejnou zakázkou byla podle tohoto zákona „koupě, nájem, zhotovení, montáž, údržba, oprava nebo úprava věcí movitých či nemovitých anebo provedení jiných činností (např. dopravní služby regionu, odvoz a likvidace tuhých domovních odpadů, čistění komunikací, projektová činnost), jestliže byla zadávána:
ministerstvem, jiným správním úřadem, územním samosprávným celkem a jimi zřízenými rozpočtovými a příspěvkovými organizacemi, Nejvyšším kontrolním úřadem, soudy, státními zastupitelstvími a státními fondy, jakož i právnickými osobami, které v souladu s rozpočtovými pravidly hospodaří s prostředky státního rozpočtu, státních fondů, rozpočtů okresních úřadů nebo rozpočtů územních samosprávných celků, nebo 2. právnickou nebo fyzickou osobou, která k úhradě zakázky spočívající ve zhotovení, montáži, úpravě nebo opravě, popřípadě koupi věci nemovité či souboru strojů a zařízení tvořících samostatný funkční celek použije prostředky státního rozpočtu, státních fondů, rozpočtu okresních úřadů nebo rozpočtů územních samosprávných celků, a výše peněžitého závazku bez daně z přidané hodnoty z příslušné smlouvy přesahuje 500 000 Kč, jde-li o nemovitost s výjimkou nájmu nebo o soubor strojů a zařízení tvořících samostatný funkční celek, a 100 000 Kč v ostatních případech.“
Na ochranu hospodářské soutěže byl zřízen zákonem České národní rady č. 173/1991 Sb. ze dne 26. dubna 1991 Český úřad pro hospodářskou soutěž, který zahájil činnost k 1. červenci 1991. V roce 1992 byl Úřad nahrazen Ministerstvem pro hospodářskou soutěž. V roce 1996 však od 1. listopadu se zmíněné ministerstvo změnilo v současný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Působnost Úřadu je vymezena zákonem č. 273/1996 Sb., ve znění zákona č. 187/1999 Sb. Úřad je jedním z ústředních orgánů státní správy včele s předsedou jmenovaným na návrh vlády prezidentem republiky. Za svoji patnáctiletou existenci si svoji činností získal respekt a stal se neodmyslitelnou částí státního mechanismu v České republice.
Tehdejší Ministerstvo pro hospodářskou soutěž se tak stalo orgánem dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, a to i přesto, že se původně uvažovalo o Ministerstvu hospodářství, které bylo v pozdější době zrušeno. Z tohoto ministerstva také orgán dohledu získal první odborníky, kteří se na přípravě zákona podíleli. Veřejnými zakázkami se na Ministerstvu pro hospodářskou soutěž zabýval pražský odbor, ač sídlo této instituce bylo v Brně. Původně přitom šlo pouze o necelých deset specialistů pod vedením jednoho z tvůrců zákona Václava Šedivého. Zřízení orgánu dohledu mělo velký význam zejména pro uchazeče o zakázky. Ti totiž získali možnost odvolání v případě, že nebyli spokojeni s postupem zadavatele a cítili se poškozeni. Orgán dohledu pak ve lhůtách kratších než tomu bylo u soudů, rozhodl, zda rozhodnutí zadavatele zruší a případně uloží nový výběr, popřípadě uloží zadavateli vyhlásit novou soutěž. Tehdejší Ministerstvo pro hospodářskou soutěž také získalo možnost ukládat zadavatelům pokuty, které původně činily maximálně 0,5 procent z ceny zakázky, nejméně však 10 tisíc korun. Tato možnost však nebyla zpočátku příliš využívána. Je zajímavé, že od nového zákona si tehdejší politická elita slibovala zejména zavedení ucelené právní úpravy v dané oblasti, vyšší hospodárnost a průhlednost předepsaných postupů a v neposlední řadě snížení korupce. Zákon však také obsahoval určitá „ochranářská opatření“ výhodná pro domácí podniky. Ty mohly být oproti zahraniční konkurenci zvýhodněny až do výše 10 procent od nejnižší nabídkové ceny zahraniční osoby.
5. První novela
Zákon o zadávání veřejných zakázek začal platit 1. ledna 1995. Už po pár měsících bylo ale zřejmé, že jej bude nutné novelizovat. Mluvilo se zejména o zvýšení finančních limitů, kterých musí zakázka dosáhnout, aby na ni byla vyhlášena veřejná soutěž (limit původně činil 5 mil. u stavby nemovitostí a 1 mil. u ostatních). Problémy byly i s kontrolou postupu zadavatelů, námitky k orgánu dohledu byly totiž přípustné pouze u veřejných obchodních soutěží. I zde ovšem v praxi docházelo k řadě chyb. Do poloviny května 1995 bylo orgánem dohledu vydáno přes 150 rozhodnutí o zrušení nedostatečně vyhlášených soutěží. Ministr pro hospodářskou soutěž proto v druhé polovině roku 1995 navrhl více než 70 změn zákona.
Od poloviny roku 1996 obsahuje zákon ustanovení o tzv. zjednodušeném zadání u zakázek nad 100 tisíc korun, ale do 2,5 mil. korun. V těchto případech bylo nutné si vyžádat nabídky nejméně od tří zájemců. U veřejných zakázek, u kterých výše budoucího peněžitého závazku ze smlouvy bez daně z přidané hodnoty měla přesáhnout 2 500 000 Kč, jde-li o nemovitost s výjimkou nájmu nebo o soubor strojů nebo zařízení tvořících samostatný funkční celek, a 500 000 Kč v ostatních případech, pak mohl zadavatel uzavřít smlouvu na podkladě písemné výzvy učiněné nejméně pěti zájemcům. Obchodní veřejná soutěž zůstala pro největší zakázky nad 20 000 000 Kč (nemovitosti a soubor strojů a zařízení), resp. v ostatních případech nad 5 000 000 Kč. Zákon však čekaly i další změny. Ministr mj. navrhoval, aby zakázky mohly zadávat i jednotlivé městské části statutárních měst, nikoliv pouze magistráty (tato skutečnost pak byla v novelizovaném zákoně výslovně uvedena). Z režimu zákona byly vyjmuty například nákupy uměleckých děl v dražbách či pořízení knihovních fondů jako celku, poskytování účelové finanční podpory vědecké činnosti, zakázky, jejichž předmět používá ochrany autorského zákona, zakázky zastupitelských úřadů ČR v zahraničí a některé další. Rozšířila se nově pravomoc orgánu dohledu, kterým je dodnes Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dříve ministerstvo). Přezkum se začal vztahovat i na zadání v případě výzvy více zájemcům podle § 49 zákona. Mimo jiné z důvodu zvýšené možnosti podávat podněty a stížnosti navrhoval orgán dohledu začlenit do zákona i kauci za podání stížnosti, tento návrh však vládou v roce 1996 schválen nebyl. Zadavatel nově nesměl vyzývat k podání nabídek opakující se okruh zájemců.
6. Zákon a směrnice ES
V roce 1996 byla Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže zpracována analýza, která konstatovala, že zákon o zakázkách je „převážně slučitelný s právem Evropských společenství (ES)“. K zajištění plné kompatibility měly být odstraněny určité odchylky. Zákon například nezahrnoval některé sektory, v kterých existují tzv. administrativní monopoly (např. voda, energie…). Dále nezakotvoval povinnost vyhlášení veřejné soutěže v Úředním věstníku Evropské unie (Official Journal), zadávací postupy také nebyly harmonizovány s příslušnými směrnicemi ES. V § 11 byli stále zvýhodněni domácí uchazeči, což bylo v rozporu s legislativou Evropské unie, umožňovala to však tzv. Asociační dohoda. Začalo se diskutovat i o zpětném začlenění zakázek, jejichž předmět požívá ochrany zákonů upravujících práva z průmyslového a duševního vlastnictví, do režimu zákona.
Úřad proto následně v dalších letech předložil vládě v roce 1998 návrh další novely, kde měly být některé z uvedených problémů řešeny. Vláda návrh schválila v únoru 1999, Parlament pak o necelý rok později. Novela č. 28/2000 Sb. vstoupila v platnost 1. června 2000. Nejvýznamnější změnou se stala transpozice směrnice ES o koordinaci řízení při zadávání veřejných zakázek orgány působícími v sektorech vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Zadavateli se tak stala celá řada sektorových monopolů a dominantů (dále také provozovatelé letišť a přístavů, firmy těžící ropu, plyn, uhlí a jiná paliva, zdravotní pojišťovny, roce 2001 pak mezi zadavatele přibyla Česká televize a Český rozhlas).[7] Obecně bylo „novelou“ dotčeno prakticky celé znění zákona.[8]
Tím byl učiněn významný krok k harmonizaci zákona s právem ES, nicméně bylo třeba dalších kroků. K dosažení plné slučitelnosti měl být ovšem vypracován zcela nový zákon, který měl důsledně harmonizovat zadávací řízení s ustanovením směrnic ES a rovněž upravit povinnost publikovat vyhlášení soutěže v Official Journalu. Vypracováním nového zákona bylo pověřeno Ministerstvo pro místní rozvoj, ÚOHS vypracoval část dohledovou. Návrh ministerstva však Parlament vrátil k dopracování. Úřad při jednotlivých konzultacích zejména doporučoval maximální uplatnění soutěžních principů a omezení různých výjimek.
Mezitím však vstoupila v platnost další, v pořadí již pátá novela stávajícího zákona. Ze zákona byly vyjmuty telekomunikační společnosti a dále firmy těžící ropu, plyn, uhlí a jiná paliva. To vše cca rok poté, kdy uvedené sektory byly mezi zadavatele zařazeny. Novela č. 142/2001 Sb. rovněž navýšila limity peněžních závazků u jednotlivých způsobů zadávání.[9]
V té době probíhaly stále přípravy nového zákona a konzultace s Evropskou komisí. Návrhy byly v polovině roku 2003 předloženy Poslanecké sněmovně, která je schválila 30. října 2003, a následně Senátu, který je schválil 17. prosince 2003. Po podpisu prezidentem republiky zákon vyšel ve Sbírce zákonů pod číslem 40/2004 Sb. Nový zákon transponoval evropské zadávací směrnice.[10]
7. Další novelizace
Sotva zákon č. 40/2004 Sb. vstoupil v platnost, začalo se vážně hovořit o jeho změnách. Transponované zadávací směrnice ES přestaly být aktuální, nové č. 17 a 1 8 byly přijaty právě v roce 2004. Znovu se tedy začal připravovat nový zákon. Směrnice EU se totiž významně změnily. Vyňaty byly telekomunikace z důvodu jejich liberalizace, změny byly schváleny v jednotlivých finančních limitech, směrnice také mj. zavádějí nové způsoby zadávání či možnost použití tzv. rámcových dohod. Řadu změn zákona navrhoval i ÚOHS. Týkaly se například příliš vysokých kaucí, dlouhé 60denní lhůty, do kdy nemohl zadavatel podepsat smlouvu o dílo, a to i v případě, kdy nebyl podán návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele a další změny. Výsledkem byl návrh nového zákona, který vstoupil pod č. 137/2006 Sb. v platnost v polovině roku 2006.
Zákon přinesl několik novinek. Mezi nové instituty byly zařazeny: dynamický nákupní systém, elektronická aukce, rámcová smlouva a centrální zadavatel. Dynamický nákupní systém je plně elektronický systém pro pořizování běžných veřejných zakázek, který je časově omezený a otevřený po celou dobu trvání všem dodavatelům, kteří splní vstupní podmínky. Elektronická aukce je elektronický systém hodnocení nabídek, který umožňuje předkládání nových hodnot nabídek a sestavování aktuálních pořadí nabídek na základě automatických metod hodnocení. Institut rámcové smlouvy umožňuje uzavřít smlouvu s jedním nebo třemi a více dodavateli na dobu určitou upravující podmínky jednotlivých dílčích plnění. A konečně institut centrálního zadavatele je nově vymezen jako subjekt, který zadává veřejné zakázky na účet jiných zadavatelů nebo pro ně přímo pořizuje dodávky, služby či stavební práce. Zákon dále zachoval dělení na zakázky nadlimitní a podlimitní.[11] Změnil se částečně i okruh zadavatelů, vyjmuty byly telekomunikační firmy, a naopak zadavatelem je provozovatel vyhrazených poštovních služeb.
Kromě zákona bylo vydáno i šest prováděcích předpisů, které jej v mnoha ohledech upřesňují. Například Nařízení vlády č. 304/2006 Sb., informuje o přepočtu finančních částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu a o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, na které se vztahuje finanční limit stanovený v zákoně o veřejných zakázkách. Zmiňované přepočty pak budou v budoucnu pravidelně aktualizovány. Dále se jedná o vyhlášky, přičemž jedna z nich stanoví co je a co není vojenským materiálem, další například upřesňuje atestační řízení pro elektronické nástroje. Podstatnou je i vyhláška č. 328/2006 Sb., která stanovuje paušální částku 30 tisíc korun za náklady řízení u ÚOHS, které platí zadavatel v případě porušení zákona. Neméně důležitá je i vyhláška č. 330/2006 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zákona o veřejných zakázkách. Naopak posledně citovaný zákon č. 137/2006 Sb. zrušil prováděcí předpisy k zákonu č. 40/2004 Sb., a sice vyhlášku č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby a vyhlášku č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a o metodách hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti.
Na tomto místě se sluší doplnit, že ačkoliv zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách nabyl účinnosti teprve 19. března 2006, byl brzy novelizován. V prvém případě šlo o tzv. „technickou“ novelu zákonem č. 110/2007 Sb., a to v souvislosti se zrušením Ministerstva informatiky. Druhá novela byla provedena zákonem č. 296/2007 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2008. Změna souvisela s novelizací zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolventní zákon). Další změna byla provedena zákonem č. 76/2008 Sb., a to zejména v § 12, který byl zcela nově formulován. Podstatou změny bylo, že zákon o veřejných zakázkách již nebude přímo stanovit finanční limity pro jednotlivé kategorie zadavatelů a druhy veřejných zakázek, případně kategorie dodávek nebo služeb (včetně přepočtu finančních částek na českou měnu), nýbrž prováděcí právní předpis. Tímto prováděcím předpisem se stalo nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu. Citované nařízení vlády, které nabylo účinnosti dne 29. února 2008, snížilo pro všechny zadavatele všechny dosavadní finanční limity.[12]
Další novelizace byly obsaženy v zákonech č. 124/2008 Sb., č. 110/2009 Sb., č. 41/2009 Sb., č. 417/2009 Sb., č. 179/2010 Sb., č. 227/2009 Sb. č. 423/2010 Sb., č. 73/2011 Sb., č. 258/2011 Sb., č. 367/2011 Sb., č. 420/2011 Sb., č. 1/2012 Sb., č. 55/2012 Sb., č. 167/2012 Sb., č: 303/2013 Sb., č. 341/2013 Sb. a č. 458/2011 Sb.[13]
JUDr. Andrea Schelleová, LL.M, MBA
[1] Janoušek, A., Dodávky veřejné. In: Slovník veřejného práva československého. I. díl, Brno 1929, s. 421 n.
[2] Obešlo, J., Dodávky autonomních korporací. In: Slovník veřejného práva československého, I. díl, Brno 1929, s. 424 n.
[3] Obešlo, J., Dodávky obecní. In: Slovník veřejného práva československého. I. díl. Brno 1929, s. 427.
[4] Hexner, E., Martínek, K., Kartelové a syndikalisační předpisy československé. Praha 1936, s. 174.
[5] K sepsání této části této kapitoly věnované období 1989 – 2006 byly použity interní materiály Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jejímiž autory jsou Miroslav Šumbera a Filip Vrána. Použity byly s jejich laskavým svolením.
[6] Text zadávacího řádu staveb byl otištěn in Pelc, V. Zákon o zadávání veřejných zakázek (komentář). 1. vydání. Praha: LINDE, 1995.
[7] Tito zadavatelé byli vystaveni na roveň veřejných zadavatelů, což způsobilo jejich negativní reakce, protože museli začít v režimu zákona veřejné zakázky zadávat (dnes se na ně zákon vztahuje pouze u přesně vymezených a poměrně vysokých limitů). Byly však učiněny i některé další změny. Například byl zvýšen limit pro malé zakázky, kdy rozhodoval zadavatel přímo, ze 1 00 tisíc korun na 500 tisíc. V § 50, výzva jednomu zájemci k podání nabídky, se objevilo značně problematické ustanovení umožňující Vládě České republiky zadávat zakázky „z ruky“ bez výběrového řízení (toto ustanovení bylo vypuštěno až v polovině roku 2002). ÚOHS byla nově dána možnost zvyšovat pokuty, a to až do výše 1 procenta z ceny zakázky. Zdvojnásobila e také lhůta, do které ÚOHS mohl pokutu uložit, a to na 1 ok ode dne, kdy se Úřad dozvěděl o porušení zákona. Zprávy o veřejných zakázkách se dále začaly zveřejňovat podle zákona také na internetové centrální adrese. (viz Miroslav Šumbera, Filip Vrána)
[8] Změny se totiž dotkly vymezení jeho působnosti, definic klíčových pojmů, požadavků na kvalifikační předpoklady uchazečů, přesněn byl i průběh obchodní veřejné soutěže i jiných způsobů zadávání.
[9] Zadavatel tak byl povinen vyhlásit od 26. dubna. 2001 obchodní veřejnou soutěž, jestliže výše budoucího peněžitého závazku ze smlouvy bez daně z přidané hodnoty, jde-li o nemovitost, s výjimkou nájmu, nebo o soubor strojů nebo zařízení tvořících samostatný funkční celek, přesáhla 30 mil. Kč a v ostatních případech 7,5 mil. Kč. U sektorových zadavatelů tato hranice byla vyšší, a to 50 mil. Kč a 1 2 mil. Kč. U výzvy více zájemcům k podání nabídky (min. 5 zájemců) se limity zvedly z 2,5 mil na 5 (nemovitost), resp. z 1 na 2,5 mil. (ostatní). Zjednodušené zadání s nabídkami min. od tří zájemců bylo možné využít až od objemu 2 mil. (původně 500 tisíc). Nově tak byla nastavena i hranice pro zakázky malého rozsahu, která se ustálila i v pozdější praxi na 2 milionech. Uvedené limity se až do aplikace nového zákona o veřejných zakázkách a vstupu ČR do EU k 1. květnu 2004 nezměnily. Snížena byla také možnost nevypisovat nová výběrová řízení na dodatečné dodávky. Pokud dodatečné nebo opakované veřejné zakázky překročily 20 procent zakázky původní (dříve 50 procent) nebylo možné zadat tuto zakázku výzvou jednomu zájemci k podání nabídky. Proces zadávání veřejných zakázek se stával stále složitějším. Jen v roce 2002 bylo schváleno 6 novel reagujících například na zrušení okresních úřadů, záplavy a další dílčí skutečnosti. (viz Miroslav Šumbera, Filip Vrána)
[10] Původní právní úprava ani po četných novelizacích neodstranila některé nejasnosti při výkladu pojmů, což vedlo při aplikaci zákona k právní nejistotě, a tím k nadměrnému počtu žádostí o přezkum. Celý zadávací proces se tak neúměrně prodlužoval. Nový zákon měl tyto nedostatky eliminovat. Byly prosazeny změny v ustanoveních o hodnotící komisi, o posuzování a hodnocení nabídek, které byly podrobněji rozpracovány ve vazbě na prováděcí právní předpis. Nový zákon odstranil také diskriminaci zahraničních uchazečů. Zvýšena byla hranice pro ukládání pokut. ÚOHS může nyní sankcionovat zadavatele až do výše pěti procent z ceny veřejné zakázky (dříve šlo jen o 1 procento). Nový zákon však především významným způsobem změnil okruh zadavatelů. Mezi ně již bylo nutné počítat i některé veřejnoprávní subjekty. V řadě případů však nebylo jednoduché toto postavení jasně identifikovat. Docházelo tak ke sporům, zda určitá společnost (například Lesy České republiky) je či není zadavatelem ve smyslu zákona. Podle zákona musely postupovat i další firmy, které na realizaci zakázky dostaly dotaci činící více než 50 procent ze státních zdrojů. Z působnosti zákona pak byly na druhou stranu vyjmuty podobně, jako je tomu jinde v EU armádní zakázky. Zákon se nevztahoval také na všechny zakázky do 2 mil. korun. Nad touto hranicí byly vymezeny nové způsoby zadávání tak, že v otevřeném zadávacím řízení mohli podat nabídku všichni dodavatelé, kteří měli zájem. V užším zadávacím řízení tak mohli učinit zájemci, které zadavatel vybral z těch dodavatelů, kteří podali žádost o účast v tomto řízení. V jednacím řízení s uveřejněním podávali nabídku pouze vybraní zájemci, kteří byli poté zadavatelem vyzváni k jednání a konečně v jednacím řízení bez uveřejnění, při splnění stanovených podmínek, zadavatel mohl vyzvat přímo jednoho nebo více dodavatelů. Jednotlivé druhy zakázek (na dodávky, služby nebo stavební práce) měly přitom své cenové limity v eurech, odlišné i podle typu zadavatele. Například finanční limity pro otevřené řízení byly stanoveny následovně: 130 tisíc eur pro stát a příspěvkové organizace, 200 tisíc pro územněsprávní celky a další veřejnoprávní instituce, 400 tisíc pro zadavatele v odvětvích vodního hospodářství, energetiky a dopravy, 600 tisíc eur pro zadavatele z oblasti telekomunikací. U stavebních prací byl stanoven limit stejný pro všechny, a to 5 mil. eur. Řadu novinek přinesl zákon i v dohledové části. Jestliže některý z uchazečů nesouhlasil s postupem zadavatele v zadávacím řízení a podal k ÚOHS návrh na jeho přezkoumání, musel s tímto návrhem složit kauci, která se rovnala jednomu procentu z jejich nabídkové ceny, nejvýše však 1 mil. korun. V případě, že podání bylo nedůvodné a ÚOHS návrh následně ve správním řízení zamítl, propadla tato kauce do státního rozpočtu. Začalo tak docházet k paradoxní situaci, kdy ÚOHS začal v oblasti veřejných zakázek vybírat za kauce vyšší částky než za pokuty (například v roce 2006 bylo na kaucích vybráno 22 mil., do státního rozpočtu propadlo více než 10 mil. korun, za pokuty zadavatelé zaplatili 3,4 mil. korun). V souvislosti s novým zákonem začal ÚOHS v mnohem větší míře využívat také předběžných opatření ve snaze zabránit zadavatelům uzavírat smlouvy na plnění zakázky před rozhodnutím ÚOHS ve věci. (viz Miroslav Šumbera, Filip Vrána)
[11] Podlimitní zakázky jsou takové, které mají vyšší hodnotou než zakázky malého rozsahu, ale nedosahují hodnoty nadlimitních zakázek. Nadlimitními zakázkami jsou stavební práce nad 165,288 mil. Kč, dodávky a služby nad 4,290 mil., zadávané státem, nad 6,607 mil. (územní samosprávným celkem nebo jejich příspěvkovou organizací, a dále tzv. „jinou právnickou osobou“ a nad 13,215 mil. sektorovým zadavatelem. (viz Miroslav Šumbera, Filip Vrána)
[12] U veřejných zakázek na dodávky a služby zadávané Českou republikou a státními příspěvkovými organizacemi, z částky 4 290 000 Kč na 3 782 000 Kč, u stejných zakázek zadávaných územně samosprávnými celky, jeho příspěvkovými organizacemi a tzv. „jinými právnickými osobami“, z částky 6 607 000 Kč na 5 857 000 Kč. Sektoroví zadavatelé mají u těchto zakázek dosavadní finanční limit snížen z 13 215 000 Kč na 11 715 000 Kč. U veřejných zakázek na stavební práce byl finanční limit, který je společný pro všechny zadavatele, snížen z částky 165 288 000 Kč na 146 447 000 Kč. Stejně tak byla provedena změna i u koncesí na stavební práce. (viz Miroslav Šumbera, Filip Vrána)
[13] Další literatura k vývoji právní úpravy zadávání veřejných zakázek: HERMANN, Gustav, ed. Ministerstvo veřejných prací: přehled činnosti za prvé pětiletí republiky Československé. Praha: Ministerstvo veřejných prací, 1923. 141 s., [58] s. obr. příl.; HERMANN, Gustav. Technická činnost československého ministerstva veřejných prací v r. 1919 a 1920: podle zpráv jednotlivých odborů. V Praze: Československé ministerstvo veřejných prací, 1921. 39 s.; LIBÁNSKÝ, V., Státní zakázka — nový institut socialistického hospodářského práva. In: Arbitrážní praxe, roč. 28, s. 181. (1988); MALÝ, J., Finanční řízení a veřejné zakázky. Hronov. (2000); PELTRÁM, A., Koordinace postupů pro uzavírání smluv na dodávky veřejných prací. Část 1. Praha. (1994); PELC, V., Zákon o zadávání veřejných zakázek: komentář k zákonu, rejstřík, resumé, slovník, zadávací řád staveb. Praha. (1995); PELC, V., Zadávání veřejných zakázek. Praha. (1996); OCHRANA, F., Veřejné projekty a veřejné zakázky: (hodnocení a výběr). Praha. (1999); SECHTEROVÁ, J., SOKOL, J., Zákon o zadávání veřejných zakázek: komentář. Praha. (1995); SECHTEROVÁ, J., Průvodce zákonem o zadávání veřejných zakázek včetně úplného znění zákona. Praha. (2000); TILLMANN, J., Veřejná zakázka. Praha. (1995); Zadávací řád (vládní nařízení č. 667/20 Sb. z. a n. o zadávání státních dodávek a prací: Prováděcí předpisy k zadávacímu řádu (výnos ministerstva veřejných prací č.j. 10/2/69-36375 z 10. VI. 1923): Poučení o poplatkové povinnosti uchazečů o státní dodávky a práce a jich podnikatelů (dodavatelů) (příloha k výnosu ministerstva veřejných prací č. j. 10/2/69-36375 z 10. VI. 1923). Praha. (1928); Zadávání veřejných zakázek: přístup českých podnikatelů na trh veřejných zakázek v zemích Evropské unie: texty. Praha. (1994).
LIBÁNSKÝ, Václav. Státní zakázka — nový institut socialistického hospodářského práva. Arbitrážní praxe. 1988, roč. 28. s. 181.; MALÝ, Josef. Finanční řízení a veřejné zakázky. Hronov: Grafické závody Hronov, 2000. 110 s.;
PELTRÁM, Antonín. Koordinace postupů pro uzavírání smluv na dodávky veřejných prací. Část 1. Vyd. 1. Praha: Nakladatelství dopravy a turistiky, 1994. 32 s.
PELC, Vladimír. Zákon o zadávání veřejných zakázek: komentář k zákonu, rejstřík, resumé, slovník, zadávací řád staveb. Praha: Linde, 1995.
PELC, Vladimír. Zadávání veřejných zakázek. 3., aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Linde, 1996. 282 s.
OCHRANA, František. Veřejné projekty a veřejné zakázky: (hodnocení a výběr). Vyd. 1. Praha: Codex Bohemia, 1999. 232 s.
SECHTEROVÁ, Jaroslava a SOKOL, Jan. Zákon o zadávání veřejných zakázek: komentář. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 1995. ix, 134 s.
SECHTEROVÁ, Jaroslava. Průvodce zákonem o zadávání veřejných zakázek včetně úplného znění zákona. 1. vyd. Praha: Polygon, 2000. 111 s.
TILLMANN, Jiří. Veřejná zakázka. Praha: Prospektrum, 1995. 169 s
Zadávací řád (vládní nařízení č. 667/20 Sb. z. a n. o zadávání státních dodávek a prací: Prováděcí předpisy k zadávacímu řádu (výnos ministerstva veřejných prací č.j. 10/2/69-36375 z 10. VI. 1923): Poučení o poplatkové povinnosti uchazečů o státní dodávky a práce a jich podnikatelů (dodavatelů) (příloha k výnosu ministerstva veřejných prací č. j. 10/2/69-36375 z 10. VI. 1923). V Praze: [s.n.], 1928. 52 s.
Zadávání veřejných zakázek: přístup českých podnikatelů na trh veřejných zakázek v zemích Evropské unie: texty. 2., aktualiz. vyd. Praha: Sekurkon, 1994. 22 s. Texty; sv. 21.
Posted in veřejné zakázky.
← Správní organizace Podkarpatské Rusi v…
Němci ve správě města Jihlavy →
Přehled jednání Ústavního soudu pro 13. kalendářní týden roku 2019 22.3.2019
Výjimka z poučovací povinnosti soudu ohledně některých obsahových náležitostí dovolání není protiústavní 20.3.2019
Další nález Ústavního soudu k možnosti prolomení tzv. blokačního ustanovení zákona o půdě 19.3.2019
Soud má povinnost obviněnému cizinci zajistit řádné tlumočení trestního příkazu i poučení o možnosti podat opravný prostředek 19.3.2019
Přehled jednání Ústavního soudu pro 12. kalendářní týden roku 2019 15.3.2019

References: zákona č. 43
 § 13
 § 22
 § 21
 soud 
 § 508
 § 356
 čl. 14
 § 49
 § 50
 zákona č. 187
 § 49
 § 11
 zákona č. 182
 § 12
 § 50

Soud