Source: https://absta.pl/cezary-tomasz-szyjko-enigma-nowego-regionalizmu-europejskiego.html?page=8
Timestamp: 2019-07-18 00:29:32+00:00

Document:
2. Cechy samorządu terytorialnego
. Akty prawa miejscowego
3.1. Statuty (gminy, powiatu, województwa)
3.3. Przepisy porządkowe
3.4. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego
4. Miejsce gminy w strukturze samorządu
4.1. Podział pomocniczy
.3. Organy wykonawcze gminy
ompetencje samorządności lokalnej
3.2. Akty wykonawcze
4.3. Organy wykonawcze gminy
W przepisach polskich i unijnych o działalności administracji samorządowej oczekuje się, że władze jednostek samorządu terytorialnego wychodząc naprzeciw potrzebom społecznym, wykażą się kreatywnością i innowacyjnością, a w obszarze organizacji obsługi administracyjnej obywateli także konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne analogie do ogólnej teorii zarządzania, dot. m.in. jakości świadczonych usług i zarządzania przez cele. Od urzędnika administracji samorządowej dzisiaj wymaga się nie tylko znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania w konkretnych przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki i uprzejmości. Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz większym zakresie oczekują od pracowników administracji samorządowej obsługi kompetentnej, kompleksowej i szybkiej.
Problem w tym, ze administracja samorządowa funkcjonuje od wielu dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, polityczno-gospodarczych, stąd tez niekończący się proces jej dostosowań do tych zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań jej działalności do wymogów harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE, w których określa się sposoby działania i zachowania urzędników administracji samorządowej, zasady regulujące ich działania, m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji.
Historycznie biorąc, podstawowym aktem dot. organizacji i funkcjonowania administracji samorządowej w Polsce, jest ustawa z dnia 22.03.1990 r. (obowiązuje od maja 1990 r.). Od tej daty w Polsce obowiązuje trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego: samorząd gminy, powiatowy i wojewódzki. Gmina stała się podstawowa jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP). Tworzą ją mieszkańcy oraz odpowiednie terytorium. Wyróżnia się trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Gmina w świetle tej ustawy, ma realizować wszystkie zadania niezastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy dot. kompetencji innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu, województwa), poprzez swoje organy: radę gminy (organ stanowiący i kontrolny) oraz wykonawczy (wójta, burmistrza lub prezydenta). Samorząd terytorialny obecnie jest powszechnie występująca w krajach UE postacią zdecentralizowanej, demokratycznej władzy lokalnej.72
Samorząd terytorialny jest samorządem podstawowym, obowiązkowym i powszechnym w UE. Określenie „terytorialny” znaczy, że istnieje on na szczeblu lokalnym podziału terytorialnego państwa. Jego kompetencje obejmują także tworzenie norm prawnych obowiązujących na określonym terytorium obok norm tworzonych przez organy państwa. Najogólniej samorząd terytorialny to organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczeństwa lokalnego, który w drodze demokratycznych wyborów powołuje odpowiednie władze lokalne (regionalne) posiadające ustalone prawem kompetencje dla wykonywania zadań administracji publicznej i wyposażone w środki materialne umożliwiające ich realizację. Tak więc podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna. O zakresie tej samorządności decydują określone przepisy ustrojowo-prawne: od zapisów konstytucyjnych poczynając w każdym konkretnym państwie.
Zaś przedmiotem władzy samorządowej jest administracja publiczna, najczęściej dzielona z administracją rządową (nadzór). Istoty samorządności i władzy samorządowej nie należy upatrywać w przeciwstawianiu interesów państwa interesom społeczeństwa lokalnego i odwrotnie.73 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana w kwietniu 1993 r.), w art. 3 ust. 1 definiuje samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadnicza częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców.
Z definicji tej wynikają trzy zasadnicze cechy samorządu lokalnego:
1) prawny charakter wyodrębnienia społeczności lokalnych;
2) powierzenie im przez prawo zasadniczej części spraw publicznych;
3) samodzielność zarządzania tymi sprawami w interesie mieszkańców.
Karta wskazuje także na konieczność realizacji posiadanych uprawnień samorządowych przez organy kolegialne (rady, zgromadzenia) wybierane w wolnych wyborach, bezpośrednich i powszechnych oraz na możliwość stosowania form demokracji bezpośredniej (zgromadzenie obywateli, referendum). W Karcie zwraca się też uwagę na wyposażenie samorządu terytorialnego w odpowiednie zasoby finansowe.74
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 16 określa samorząd terytorialny jako ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, stanowiących z mocy prawa wspólnoty samorządowe. W konstytucyjnej wykładni wspólnota samorządowa wykonuje zadana w mieniu własnym, a nie w imieniu państwa. Zasada ta dotyczy zarówno zadań własnych, jak i zleconych. Wykonując zadania w imieniu własnym wspólnota samorządowa czyni to na własną odpowiedzialność – jest to konsekwencja wyodrębnienia prawnego i organizacyjnego. Państwo (administracja rządowa), poza przypadkami określonymi w przepisach o nadzorze, nie powinno wkraczać w sferę jej działalności. Jedynym ograniczeniem tej samodzielności jest więc obowiązujące prawo. Jeszcze inaczej mówiąc, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone konstytucyjnie lub ustawowo dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji).75
Do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym w jej granicach, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Natomiast samorząd powiatowy realizuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, określone odpowiednimi ustawami. I w tym wypadku powiat wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast samorząd wojewódzki wykonuje zadania niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej, również ponosząc odpowiedzialność za ich wykonanie.
Ustawowo zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy, a zakres działania samorządu województwa wyklucza bezpośrednie oddziaływanie na powiaty i gminy, prócz roli nadzorczej i kontrolnej. Ustawodawca posługując się pojęciem „zadania”, wskazuje na cele, które ma osiągnąć w swej działalności samorząd danego szczebla, lub na kierunki działań tegoż samorządu. Natomiast pojęcie kompetencji to, ogólnie, zespół praw i obowiązków danego organu samorządu terytorialnego, obejmujący formy i metody działania. Wyznaczają je prawne przepisy realizacji zadań samorządu, ale i wskazówki teorii zarządzania i etyki.76
W działalności jednostek samorządu terytorialnego ważną rolę odgrywa stanowienie aktów prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie ze względów ustrojowych posiadają statuty oraz inne akty, w tym prawa wewnętrznego, które mogą dotyczyć problematyki organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami oraz rozporządzeniami. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane także przez terenowe organy administracji rządowej. Do aktów prawa miejscowego zaliczamy statuty, przepisy wykonawcze, przepisy porządkowe.
Prawo do stanowienia statutów przez jednostki samorządu terytorialnego jest realizacją konstytucyjnego przepisu (art. 169 ust. 4) upoważniającego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania ustroju wewnętrznego jednostek. Uprawnienie jest ograniczone jedynie przez ustawy ustrojowe. W orzecznictwie SN wypowiedział się przeciwko powtarzaniu w statucie postanowień ustawowych, zwłaszcza, że niedokładne ich przepisanie może być powodem niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych.77 Statuty stanowią przejaw samodzielności samorządów, mogą normować procedurę działania organów. Uchwały i inne akty organów samorządu muszą być zgodne ze statutem jako prawem ustrojowym.
Statut gminy stanowi o ustroju gminy. Gmina jak i powiat jest wyłącznie jednostką samorządu terytorialnego, a na tym szczeblu nie funkcjonują organy administracji rządowej o kompetencji ogólne, wobec czego statut reguluje zagadnienia związane z tą jednostką. Statut gminy uchwala rada gminy. Wcześniej projekt statutu (w gminie powyżej 300 tys. mieszkańców) powinien być uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra do spraw administracji publicznej. W przypadku sporu rozstrzygnięcia podejmuje Rada Ministrów. Statut określa: organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy, zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zasady działania klubów radnych, zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich, stanowiska, na których mają być mianowani pracownicy samorządowi oraz zasady dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych takich pracowników. Obowiązkowe regulacje obejmują wiele zagadnień związanych na poziomie gminy jednostkami pomocniczymi, jak: zasady tworzenia, łączenia, oraz znoszenia jednostki pomocniczej; zasady uczestniczenia przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy; zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z ego źródła przez jednostki pomocnice; uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Statut gminy ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym.78
Statut powiatu – reguluje ustrój powiatu. Uchwala go rada powiatu. Statut obejmuje: organizację wewnętrzną, tryb pracy rady i komisji, zasady tworzenia klubów radnych, organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu, liczbę członków zarządu powiatu (od 3 do 5) oraz zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Statut powiatu ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut województwa określa ustrój województwa. Na poziomie wojewódzkim mamy do czynienia z samorządem i administracją rządową. W statucie nie może być żadnych przepisów dotyczących administracji rządowej działającej na obszarze województwa, gdyż to inny podmiot administracji publicznej, nie podporządkowany władzy samorządowej.
Sejmik wojewódzki posiada wyłączność do uchwalania statutu, wcześniejszym uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut województwa ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut określa: zasady i tryb działania zarządu województwa, przedmiot działania, zakres zadań, zasady dotyczące składu, organizację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanych przez sejmik, przepisy regulujące stosunki województwa z innymi podmiotami, zasady działania klubów radnych oraz zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Akty prawa miejscowego stanowią również: statut związku gminnego, statut związku powiatów, odmiennym zaś jest statut stowarzyszeń gmin lub powiatów.
Akty wykonawcze wydają jednostki samorządu terytorialnego, wojewodowie oraz organy rządowej administracji niezespolonej. Wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych i w granicach uprawnień ustawowych. Upoważnienie to określa organ uprawniony do wydawania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Organowi nie wolno wykroczyć poza określony w nim zakres spraw, a takie wykroczenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu. Większość upoważnień zawartych jest w przepisach prawa materialnego, niektóre zawarte są w ustawach ustrojowych. W ustawie gminnej znajduje się upoważnienie do określenia przez radę gminy zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2). W ustawie o samorządzie powiatowym określone jest upoważnienie dla rady powiatu do wydania szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2).
Przepisy porządkowe mają charakter odrębnych regulacji lokalnych, wydawanych w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz dla ochrony dóbr publicznych, określonych ustawowo. Podejmują je: wojewodowie, organy powiatu i organy gminy oraz dyrektorzy urzędów morskich. W przypadku organów powiatu są to: ochrona zdrowia, ochrona życia, mienia obywateli, ochrona środowiska naturalnego, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy; organów gminy: ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Warunkiem wydania przepisu jest niezbędność ochrony wymienionych dóbr. Na poziomie powiatu dodatkowo przyjęto, że konieczne jest wykazanie, iż jest to wyjątkowy przypadek. Przykładowo niedopuszczalne może być zakazanie poruszania się w miejscach publicznych na rolkach, łyżworolkach i deskorolkach, ponieważ ten problem reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r.79 Prawo o ruchu drogowym80 na poziomie gminy i powiatu wydają akty organy stanowiące. Zaś w przypadku niecierpiącym zwłoki – w gminie wydaje wójt w formie zarządzenia, w powiecie zaś zarząd w formie uchwały, podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady. Natomiast tracą one moc w terminie określonym przez radę, w razie nie przedstawienia ich w celu zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia. Możliwe jest zatwierdzenie przez radę takich przepisów porządkowych, które w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiadają obu przesłankom określonym w ustawach samorządowych.81
Gminne przepisy porządkowe dany wójt/burmistrz do wiadomości przesyła wójtom sąsiednich gmin oraz staroście powiatu, w której leży gmina, następnego dnia po ustanowieniu. Powiatowe przepisy porządkowe starosta przesyła organom wykonawczym gmin położonych na terenie powiatu oraz starostom sąsiednich powiatów. Cechą szczególną tych przepisów jest to, że mogą one przewidywać za naruszenie zakazów i nakazów w nich zawartych kary grzywny wymierzone w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g., art. 41 ust. 2 u.s.p.).82
Obowiązek ogłaszania aktów normatywnych został wyrażony w art. 88 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Celem uregulowań jest danie obywatelowi możliwość zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby swoje działania dostosował do nowej sytuacji prawnej.83 Ogłoszenie aktów prawa miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.84 Akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Zgodnie z orzecznictwem NSA wojewoda musi opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, która została mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a której nieważności z prawem nie orzekł ani wojewoda, ani Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSA 3-4/00). Dniem ogłoszenia aktu jest dzień wydania dziennika.
Jeśli chodzi o ogłaszanie przepisów porządkowych wchodzą one w życie po upływie trzech dni od ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy. W sytuacji, gdy zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub zagrożenie życia, zdrowia lub mienia mogą wejść w życie z dniem ogłoszenia. Oprócz dziennika urzędowego, podlegają publikacji w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przyjmuje się dzień wskazany w obwieszczeniu, a nie publikacji wojewódzkiego dziennika urzędowego. Uproszczenie przyjęto ze względu na nadzwyczajny charakter zdarzeń, wymagający szybkiej reakcji oraz znaczne opóźnienia w wydawaniu wojewódzkich dzienników urzędowych.
W obecnym systemie prawnym RP głównym ogniwem samorządu terytorialnego jest gmina. Konstytucja RP wyraźnie podkreśla, że „podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina” (art. 164 ust. 1). Wynika z tego, iż samorząd powinien posiadać większość kompetencji w zdecentralizowanej strukturze samorządu, gdyż to właśnie na tym szczeblu koncentruje się życie lokalne. Dlatego też art. 7 ustawy samorządowej z 8 marca 1990 r. powierza gminie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W razie wątpliwości do kogo należy dane zadanie lub kompetencja na szczeblu lokalnym, należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, co stwierdza art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Na tym właśnie szczeblu powinna być zlokalizowana podstawowa infrastruktura (zakłady, inne jednostki organizacyjne), zaspokajające podstawowe potrzeby jednostki w zakresie oświaty, kultury, zdrowia, opieki społecznej.
Polska gmina jako jednostka jest obszarowo duża i może spełniać samodzielnie przypisane jej zadania własne. Ustawa o samorządzie powiatowym (art. 4) deklaruje, że powiat obejmuje tylko zadania ponadgminne, a art. 2 i art. 4 ustawy o samorządzie województwa zastrzega dla tego samorządu tylko zadania o charakterze wojewódzkim i deklaruje brak ingerencji w sferę samorządu powiatowego i gminnego. Samorząd lokalny powinien mieć istotny wkład w rozwój gospodarczy oraz społeczny swoich społeczności lokalnych, dzięki któremu można podnieść jakość życia swoich mieszkańców. Zwykle produktem planowania dla lokalnego rozwoju gospodarczego jest strategia rozwoju gminy. W przypadku gmin istnieje obowiązek opracowania studium uwarunkowań rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aby właściwie opracować studium, warto zastanowić się, czy połączenie z opracowaniem lokalnej strategii rozwoju przyniosłoby wiele dobrego dla społeczności lokalnej.
W latach 1990–2001 wiele społeczności lokalnych podjęło pracę nad opracowaniem i wdrożeniem takich strategii. Były to koncepcje świadomego i systemowego sterowania długofalowym rozwojem danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczyły rozwiązań podstawowych, decydujących o kierunkach, skali i tempie rozwoju. Strategia określa, co ma być realizowane, kiedy, jakie koszty i kto ma realizować przyjęte zadania. Dzięki tym instytucjonalnym działaniom można zidentyfikować zasoby (bogactwa naturalne, kapitał społeczny czy finansowy, istniejąca infrastruktura techniczna) występujące na określonym terytorium oraz przedstawić strategię wykorzystania w sposób przynoszący społeczności lokalnej pożądane rezultaty w obszarach: ożywienie lokalnej gospodarki, utworzenie nowych miejsc pracy, poprawa stanu szkolnictwa i opieki medycznej, budowa nowej infrastruktury technicznej, zwiększenie bezpieczeństwa, rozwój turystyki czy poprawę stanu środowiska. Pozytywne zmiany przyczyniają się do wzrostu zasobności całej społeczności lokalnej. Szczegółowa klasyfikację instrumentów formalnoprawnych, dzięki którym samorząd lokalny może stymulować rozwój przedsiębiorczości lokalnej można znaleźć w art. Andrzeja Sztando.85 Autor analizuje normy prawa, doświadczenia praktyki samorządowej, podkreśla konieczność większego usamodzielnienia finansowego gmin.
Ustawa samorządowa z 8 marca 1990 r. gminę traktuje w dwóch kategoriach. W kategorii prawnosocjologicznej jako wspólnotę samorządową (por. art. 16 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jako jednostkę podziału terytorialnego (art. 1 ustawy samorządowej). Jeśli chodzi o gminę jako jednostkę podziału terytorialnego, chodzi tu o przestrzenny, trwały podział państwa dla realizacji zadań publicznych. Istotnego znaczenia nabiera podział zasadniczy (podstawowy), pomocniczy podział terytorialny oraz podział terytorialny specjalny.86 Jednostkę podziału zasadniczego stanowią główny element struktury przestrzennej państwa. Działają w nich podstawowe organy administracji publicznej (rządowej administracji ogólnej lub samorządu terytorialnego) i inne organy terenowe państwa.
Jednostki pomocnicze to jednostki utworzone z myślą o udzieleniu pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych. Dla samorządu terytorialnego istotne znaczenie posiada podział zasadniczy na gminy, powiaty i województwa, a w gminach – podział pomocniczy na sołectwa, dzielnice, osiedla i inne jednostki. Ustawa ustala tryb tworzenia i przekształcania gmin. Z art. 4 ust. 1 wynika, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin jak ustalanie nazwy gmin i siedziby, wymaga rozporządzenia Rady Ministrów. Nadanie statusu miasta wymaga aktu tej samej rangi (tj. rozporządzenia Rady Ministrów). W ustawie nie jest określone, w jakim trybie może nastąpić odebranie danej miejscowości statusu miasta. Wymagana jest opinia zainteresowanych rad gmin, a w sytuacji zmiany granic powiatu lub województwa, dodatkowo opinia rady powiatowej i sejmiku. Zmiany te wymagają konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych nimi miejscowości. Konsultacje zgodnie z art. 5a ustala rada gminy, co do trybu przeprowadzenia.
Najbardziej demokratycznym kształtowaniem granic gminy byłoby referendum gminne (por. art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). O trybie przekształceń mówi rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiana nazwy gmin i siedzib ich władz (Dz.U. nr 86, poz. 943). W kwestii tworzenia jednostek pomocniczych ustawa z 8 marca 1990 r. stanowi, że następuje to w drodze uchwały rady. Zmieniony w 2001 r. art. 35 dodaje, że statut jednostki pomocniczej powinien ustalać nazwę i obszar jednostki. Utworzenie jednostki pomocniczej może nastąpić na wniosek mieszkańców lub z inicjatywy rady. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji. Brak konsultacji może być przyczyna uchylenia uchwały rady w trybie nadzoru.87
Rada gminy jest podstawowym organem samorządu gminnego, wybranym w drodze wyborów. To organ stanowiący i kontrolny gminy. Rola stanowiąca polega na podejmowaniu aktów prawnych – zarówno powszechnie obowiązujących, jak i wewnętrznych. Natomiast funkcja kontrolna obejmuje kontrolę działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a niezastrzeżonych dla referendum. Jeśli siedziba rady gminy znajduje się w mieście na terytorium gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej.
Kadencja rady gminy trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów (art. 16). Ustawa o samorządzie ustala liczbę radnych odpowiednio do liczebności mieszkańców gminy (art. 17). Najmniejsza rada, w gminach do 20 tys. mieszkańców – 15 radnych. Największa do 200 tys. mieszkańców – 25 radnych. Na każde dalsze rozpoczęte 100 tys. mieszkańców po 3 radnych, nie więcej jednak niż 45 radnych. Do wyłącznej właściwości rady gminy należą następujące sprawy:
1) uchwalanie statutu gminy, budżetu gminy, przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
2) powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika,
3) ustalanie zakresu działania sołectwa i dzielnicy oraz przekazywania im składników mienia do wykorzystywania,
4) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach ustawowych, w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej, w sprawach współdziałania z gminami, w sprawie herbu, nazw ulic i placów oraz wznoszenia pomników,
5) podejmowanie uchwał w sprawach finansowych przekraczających zakres zarządu – nieruchomości gruntowych, spadków, zaciągania pożyczek, inwestycji, remontów, przystępowania do spółek i spółdzielni,
6) nadawanie honorowego obywatelstwa oraz stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady.
Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji rady gminy w zakresie zadań gminy. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłączność właściwości rady w innych sprawach zastrzeżonych innymi ustawami do kompetencji rady gminy. Przykładem może być podejmowanie uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie, czy tworzenie form ochrony przyrody, np. pomników przyrody, użytków ekologicznych, czy zespołów przyrodniczo-krajobrazowych.
Rada gminy pracuje w systemie sesyjnym. Pierwszą sesję nowo wybranej rady, w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju, zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji. Sesje rady gminy mogą mieć charakter zwyczajnych sesji zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał oraz sesji nadzwyczajnych, zwoływanych także przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 składu rady w ciągu 7 dni od złożenia wniosku. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1–3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem wójta, burmistrza, prezydenta.
Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Organizację wewnętrzną oraz tryb rady i jej organów określa sama rada w uchwalonym przez siebie statucie gminy.
Organami wewnętrznymi rady są komisje. Komisje są organami pomocniczymi, mogą być powoływane stałe i doraźne. Stałe działają przez cały okres kadencji rady, doraźne w celu rozwiązania określonych zadań, wykraczających poza zakres działania stałych komisji. Szczególną pozycję posiada komisja rewizyjna. W skład komisji wchodzą wyłącznie radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Komisja rewizyjna ma szczególne zadania: wykonuje zlecone przez radę kontrole, w tym zwłaszcza organu wykonawczego, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium wójtowi (art. 18a).
Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zmianami) wprowadziła znaczne zmiany w zakresie organów wykonawczych gminy. Od 2002 r. kolegialny organ zarządu gminy na cele z jej przewodniczącym, który występował w podwójnej roli (przewodniczącego organu kolegialnego – zarządu oraz organu monokratycznego o własnych kompetencjach), wprowadził wybieralne monokratyczne organy wykonawcze. Ustawa wprowadziła nowy art. 11a do ustawy o samorządzie gminnym o następującym brzmieniu:
„1) Organami gminy są:
– rada gminy,
– wójt (burmistrz, prezydent miasta).
2) Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rady gminy oraz wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określają odrębne ustawy.
3) Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta.”88
W gminie jest wójt. W gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy jest burmistrz. Natomiast w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Kadencja burmistrza rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Po upływie kadencji wójt pełni funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Po upływie kadencji wójta, także zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta. Wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym przez mieszkańców danej gminy. Prawo wybieralności ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybierania do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat na wójta nie musi stale mieszkać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawo zgłaszania kandydatów na stanowisko wójta mają partie polityczne i ich koalicje, stowarzyszenia i organizacje społeczne, a także sami wyborcy. Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy (w przypadku określonym w art. 11 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia ślubowania wobec rady gminy. Wójt w drodze zarządzenia powołuje swego zastępcę lub zastępców.
Wójt jest organem wykonawczym, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta określone w ustawie o samorządzie gminnym należy wyszczególnić:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wójt jest podstawowym organem posiadającym inicjatywę uchwałodawczą. Jest ustawowo określonym podmiotem, który może przygotowywać takie uchwały;
2) określenie sposobu wykonywania uchwał – wskazanie odpowiedniego podmiotu, określenie sposobu finansowania;
3) gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje wójtowi upoważnienie do jednoosobowego składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem;
4) wykonywanie budżetu; wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy; przysługuje mu wyłączne prawo do: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowanie papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywanie wydatków budżetowych, zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy, dysponowania rezerwami gminy, blokowanie środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych;
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; wójt również kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jako jedyny podmiot ustawowo upoważniony do reprezentowania gminy. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.
Wygaśnięcie mandatu wójta reguluje art. 26–27 ustawy z 20 czerwca 2002 r. O wygaśnięciu mandatu wójta decyduje uchwała rady gminy, gdy wystąpią następujące okoliczności: odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów, naruszenie zakazów dotyczących łączenia funkcji wójta z określonymi w ustawie funkcjami lub prowadzeniem zakazanej działalności gospodarczej, prawomocnego wyroku sądu za przestępstwo popełnione umyślnie, orzeczenie niezdolności do pracy oraz śmierci. Mandat wójta wygasa również w przypadku zmian w podziale terytorialnym lub odwołania w trybie nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. ?? z 1990 r. Wójt może być odwołany w drodze referendum z powodu nie udzielenia absolutorium (art. 28a–28f znowelizowanej w 2002 r. ustawy z 1990 r.). Nieudzielanie absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum o jego odwołanie.89
W nowej sytuacji wójt, burmistrz i prezydent miasta uzyskali kompetencje dotychczasowych zarządów gmin czy miast oraz przewodniczących tych zarządów. Wójt kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jeśli chodzi o oświadczenia woli, w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa ją wójt, albo na podstawie upoważnienia zastępca. Wójt jest kierownikiem urzędu gminy (miasta). Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu (art. 33). Z uwagi na rozległe kompetencje w sprawach wydawania decyzji administracyjnych należących zarówno do zakresu administracji własnej, jak i zleconej, art. 39 ust. 2 i 4 przewidują możliwość upoważnienia przez wójta lub burmistrza (prezydenta) do wydawania w ich imieniu decyzji przez różne podmioty. Dotyczy to zastępców wójta, zastępców burmistrza (prezydenta) lub określonych pracowników urzędu gminy. Wydają oni decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia w imieniu i zastępstwie wójta lub burmistrza.
Sekretarz, skarbnik gminy nie są członkami zarządu, choć uczestniczą w jego pracach bez prawa głosowania. Funkcje sekretarza normuje art. 33 ust. 4 – prowadzenie spraw gminnych w imieniu wójta, burmistrza. Skarbnik gminy ma pełnić zadania głównego księgowego budżetu. Skarbnika i sekretarza powołuje i odwołuje rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3), na wniosek wójta czy burmistrza, gdyż są oni najbliższymi współpracownikami. Formą prawną, która reguluje sprawne funkcjonowanie urzędu jest regulamin organizacyjny. Określa on, jakie jednostki organizacyjne wchodzą w skład urzędu gminy i jakie zakresy czynności powierza się poszczególnym pracownikom urzędu. Regulamin jest wewnętrznym aktem prawnym uchwalonym przez radę gminy na wniosek zarządu w drodze zarządzenia. Wójt ma pełny wpływ na kształt organizacyjny tego podstawowego podmiotu administracyjnego pomagającego mu w realizacji jego zadań.

References: art. 3
 art. 16
 art. 41
 art. 88
 art. 7
 art. 6
 art. 2
 art. 4
 art. 16
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 35
 art. 11
 art. 11
 art. 26
 art. 96
 art. 39
 art. 33