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Timestamp: 2018-11-21 06:18:54+00:00

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﻿ Sentencia 2000-00014 de febrero 8 de 2012
SENTENCIA 2000-00014 DE 08 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. POR DAÑO QUE SE ORIGINA POR UN ACTO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL DAÑO SUFRIDO SE ORIGINA EN UN ACTO ADMINISTRATIVO, EL INTERESADO DEBE ACUDIR A LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. EXPLICA QUE EL CRITERIO PARA DETERMINAR LA ACCIÓN PROCEDENTE PARA REPARAR DAÑOS GENERADOS POR LA ADMINISTRACIÓN ES EL ORIGEN DE LOS MISMOS. POR ELLO, SI LA CAUSA ESTÁ EN UN HECHO, OMISIÓN, OPERACIÓN ADMINISTRATIVA O LA OCUPACIÓN TEMPORAL O PERMANENTE DE UN INMUEBLE, SE DEBE DEMANDAR A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA. CUANDO EL DAÑO ES GENERADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL, PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ES NECESARIO DEJARLO SIN EFECTOS POR MEDIO DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2000-00014 de febrero 8 de 2012
Rad. 88001-23-31-000-2000-00014-01(22244)
Actor: Sociedad Ferrocarriles de San Andrés y Providencia LTDA.
Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la entidad demandada contra la sentencia de 9 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la entidad enjuiciada.
2.1. Naturaleza y objeto de la acción de reparación directa y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo establece que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño sufrido cuando la causa de este se origine en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
A través del ejercicio de dicha acción, se pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado y podrá intentarse dentro de los dos años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa, según lo indica el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
A su turno, el artículo 85 de la misma codificación prevé que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño causado. La misma acción también la podrá ejercer quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente, y caducará al cabo de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, tal como lo indica el numeral 2º del artículo 136 del mismo ordenamiento jurídico.
Si bien las dos acciones coinciden en su finalidad, en cuanto ambas persiguen la reparación de los daños causados, difieren en la causa del daño reclamado. El criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera que si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal, deberá acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, solo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo(1).
2.2. Caso concreto y análisis probatorio.
Se encuentra acreditado que la Sociedad de Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Ltda. es la propietaria del tractor de servicio público de placas YAZ-132, color rojo, marca CASE IH, línea 7895TS, clase maquinaria industrial, tal como lo indica la copia de la licencia de tránsito 0592849, expedida por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte, documento que fue remitido al proceso por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante oficio DDTT-435-00 de 14 de diciembre de 2000 (fls. 101, 115, cdno. 1).
Según constancia de 8 de julio de 1996, expedida por el Director Encargado del Departamento de Tránsito y Transporte de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, documento que también fue allegado al proceso por la demandada:
“El vehículo distinguido con las placas YAZ-132, matriculado en esta dependencia a nombre de Ferrocarriles San Andrés y Providencia, fue matriculado en esta dependencia según manifiesto de aduana 00299 del 21 de enero de 1993, pagaré a la orden expedido en Cali el 27 de agosto de 1993, compraventa con reserva de dominio expedida en Cali en la misma fecha, después fueron efectuados los trámites de Matrícula inicial mediante Formulario Único Nacional 093-4655859 del 02 de febrero de 1995 y posteriormente fue asignada la tarjeta de propiedad 0592849 del 4 de marzo de 1996” (fl. 112, cdno. 1).
Mediante oficio DDTT-345/99 de 23 de abril de 1999, el director Departamental de Tránsito y Transporte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ordenó la suspensión de actividades del tren turístico de la sociedad de Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Ltda., por estimar que el Ministerio de Transporte no había homologado aún la prestación del servicio público para esa clase de vehículos. Su contenido se transcribe a continuación, tal cual obra en el expediente:
“En el mes de febrero la Secretaría de Gobierno consultó a la Dirección General de Transporte y Tránsito en la ciudad de Bogotá sobre la homologación de vehículos tipo tractor para la prestación de servicios públicos y en respuesta de fecha abril 06/99, recibimos el oficio MTT-1111 0-523 00008648 donde plasma que hasta el momento el Ministerio de Transporte no ha homologado trenes, máquina de tractores para la prestación del servicio público de transporte, por lo consiguiente le pido señor Reyes suspender de sus labores de dicha clase de maquinaria hasta que el Ministerio de Transporte o la dirección general de transporte y tránsito homologue esa maquinaria para tal servicio, además revisando los decretos que rigen para el transporte no se encuentra en ninguno de sus artículos dicha homologación” (se destaca) (fl. 7, cdno. 1).
Como el oficio transcrito fue aportado en copia simple, se debe recordar que el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil indica que los documentos podrán allegarse al expediente en original o en copia, pero tanto unos como otros deben ser auténticos para que puedan ser valorados por el juez, pues solo así es posible inferir con certeza el origen y el contenido de los mismos, a efectos de que la parte contra la cual se aducen pueda controvertirlos, de manera que los documentos se presumen auténticos en los supuestos establecidos por el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil y las copias son auténticas en los casos previstos por el artículo 254 del mismo ordenamiento jurídico.
Sobre el valor probatorio de las copias, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente(2):
“De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial (Destacado fuera del texto).
Así, la Sala no puede, en principio, conferir valor probatorio alguno al oficio atrás transcrito, pues no cumple con las exigencias establecidas para ello en los artículos 253 y 254 ibídem; no obstante, la conducta procesal asumida al respecto por la entidad demandada, permite a la Sala valorarlo, toda vez que la enjuiciada no solo no cuestionó su autenticidad, sino que, además, lo convalidó al estructurar su defensa con fundamento en él, señalando a lo largo del proceso que el daño cuya reparación es perseguida por la parte actora se originó en dicho acto administrativo, frente al cual el demandante debió impugnarlo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, configurándose así una indebida escogencia de la acción.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado:
“La entidad demandada aprovechó la prueba traída al proceso por la parte demandante, que, en principio, carecía de mérito probatorio, para edificar o estructurar su defensa y, con tal conducta, hizo la prueba suya y la convalidó para efectos de que el juzgador analizara el supuesto de hecho de su defensa con base en la misma, de tal manera que habiendo sido aportada por el demandante y argüida por el demandado sin advertencia alguna y, por el contrario, utilizándola en su favor, no existe razón alguna para omitir valorarla, entre otras, porque se garantizó el derecho de defensa y contradicción de las partes”(3) (se destaca).
Así las cosas, es incuestionable que hay un acto administrativo, esto es, el oficio DDTT 345/99, que dispone la suspensión de las labores del vehículo atrás mencionado y es ello lo que genera el daño por el cual se demanda, al punto que el señor José Reyes Vargas, coordinador del Tren Blanco de la Sociedad de Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Ltda., manifestó lo siguiente en relación con el mismo, mediante escrito dirigido al director de tránsito y transporte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (se transcribe tal cual obra en el expediente):
“1. Que su despacho suspenda cualquier orden que haya impartido para retener o paralizar actividades a la Sociedad que coordino; según el señor director respaldado en el oficio proferido el 6 de abril de la presente anualidad, distinguido con el Nº 1111, por la doctora Magola Eugenia Molina Ceballos, directora general de transporte y tránsito terrestre automotor.
“2. Esta petición señor director tiene como respaldo el diálogo que sostuvimos en su despacho el día miércoles 21 de abril en horas de la tarde, que le presenté el permiso proferido por el Instituto Nacional del Transporte de fecha 8 de enero de 1.974, distinguido con el Nº 0073, que se encuentra vigente porque ninguna autoridad lo ha derogado.
“3. Usted señor director leyó el permiso que le presenté y el único reparo que le puso fue que no accionaba los stop desde la máquina.
“4. El permiso es muy claro, plasma: Después de haber revisado con un equipo de técnicos del Instituto los planos que nos suministró la Corporación Nacional de Turismo sobre el Tren Turístico ‘Chatanooga Chu Chu’ y atendiendo el concepto del jefe seccional de la Corporación Nacional de Turismo, y el visto bueno del director general de conservación del Ministerio de Obras Públicas, no encontramos ningún inconveniente para que se preste la vuelta a la isla en las horas del día siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones de seguridad, las cuales deben ser constatadas por el director intendencial de circulación y tránsito.
“5. Señor director, al oficiar al Ministerio del Transporte solicitando concepto, si el ministerio ha homologado el tractor que moviliza los vagones del tren, su despacho ha abusado de la buena fe de la directora general de transporte terrestre, porque lo correcto era junto con la petición anexar copia del permiso que posee la sociedad, distinguido con el Nº 0073, que en varias oportunidades he presentado con escritos ante su despacho y que además en la carpeta del vehículo que moviliza los vagones, tiene que estar la copia del permiso, según reza finalizando el permiso Nº 0073 c.c. director intendencial de circulación y tránsito.
“6. Al enviar la solicitud al Ministerio en forma torcida, su despacho está llevando a error a la doctora Magola Eugenia Molina Ceballos, demostrando una vez más la mala fe que emplea en contra de la Sociedad que coordino y poniendo en práctica lo que habló por la radio el día que rindió indagatoria ante la Fiscalía 44 por la denuncia que le formulé por extorsión, por pedirme $ 10’000.000 de pesos para dejarme trabajar tranquilo, manifestó que tan pronto le llegara la respuesta del Ministerio inmediatamente procedía con la Policía a retener el carromato, porque de tren no tiene nada.
“7. Señor Director lo invito a que obre dentro de la Constitución y la ley, deje esa persecución que tiene en contra de el (sic) Tren desde que era presidente del sindicato de los señores taxistas.
“8. Una vez más anexo copia del permiso distinguido con el Nº 0073, el tren está funcionando desde el año 1.974 sin que hasta la fecha haya tenido ningún accidente lo que lleva en 24 años de estar funcionado significa un record” (fls. 18, 19, cdno. 1).
A raíz de lo anterior, la parte actora solicitó al juez de lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, que se declarara patrimonialmente responsable al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por la suspensión de actividades del tren turístico de su propiedad, actuación que calificó como ilegal y arbitraria, por considerarla contraria a normas de superior jerarquía; sin embargo, a juicio de la Sala, la acción escogida por la parte actora, a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le habrían causado como consecuencia de la suspensión de actividades del citado automotor, no fue la correcta, pues, como el daño lo origina —según se acaba de ver— lo dispuesto en el precitado oficio DDTT 345 del 23 de abril de 1999, debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que el juez declarara la ilegalidad de ese oficio y, como consecuencia de ello, restableciera el derecho conculcado con dicho acto administrativo.
Sobre el particular, resulta de suma importancia citar algunos de los apartes contenidos en los hechos de la demanda:
“1º. El señor director de tránsito y transportes (sic) de San Andrés Isla (sic), señor Alberto Gordon Guzmán, en oficio DDTT 345/99 de fecha 23 de Abril de 1999, ordenó suspender las actividades turísticos-laborales del Tren Blanco de propiedad de la sociedad Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Limitada, aduciendo que el tren mencionado no había recibido homologación del Ministerio de Transporte.
“2º. El Ministerio de Transporte, en Oficio MTT-1635-13047-0786 de 20 de mayo de 1999 advierte al señor director de Tránsito y Transporte de San Andrés Isla (sic), que el mencionado vehículo, llamado anteriormente Chatanoga Chu Chu, hoy Tren Blanco, no está sujeto a homologación alguna dado que se encuentra matriculado en el servicio particular, considerándose viable por ese ministerio que el tren continúe prestando el servicio bajo algunas condiciones todas cumplidas por la sociedad propietaria del vehículo, Tren Blanco.
“4º. Durante la parálisis decretada por orden del señor director de tránsito y transporte, la sociedad demandante dejó de percibir una entrada de $ 56’000.000, sufriendo además gastos mensuales durante los meses de parálisis de 23 de abril/99, mayo/99 y junio/99.
“7º. Naturalmente, los daños y perjuicios ocasionados a la familia propietaria del tren reseñado están ligados inescindiblemente cusalmente (sic) con la actitud arbitraria del señor director de tránsito y transportes (sic) del departamento (...)
“El señor director de tránsito y transportes (sic) del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Alberto Gordon Guzmán, con mala fe desconoció e ignoró el texto de la ley y las directrices del ministerio de transportes (sic), al que no dio cumplimiento. La ignorancia de la ley no sirve de escusa se proclama desde el siglo antepasado en el Código Civil (...) y mucho menos si es funcionario público ya que según el artículo 149 del Código Penal, ‘El servidor público que profiera resolución o dictamen manifiestamente contrario a la ley incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8) años, multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas hasta por el mismo término de la pena impuesta’ porque esta ilícita conducta de los funcionarios públicos se denomina en nuestro Código Penal como prevaricato que es un delito atroz.
“Forzoso es concluir que al no actuar el señor director de tránsito en forma legal y según se lo imponen las leyes y los reglamentos, surge el quebrantamiento de la ley por producción de la afectación del derecho de la parte, Sociedad Tren Turístico de San Andrés y Providencia Limitada, y su detrimento que es el bien jurídico tutelado por la norma, y la inobservancia de la legalidad de las decisiones de los agentes de la Administración Pública que propende a restablecer el imperio de la justicia.
“Los hechos anteriormente detallados hacen aflorar igualmente el delito de ‘prevaricato’, cometido por el mismo director de tránsito y transporte, Alberto Gordon Guzmán, por ser representante de la administración pública departamental (...). Igualmente se tiene el prevaricato como ‘el acto de delinquir los funcionarios públicos dictando o proponiendo a sabiendas o por ignorancia inexcusable, resolución manifiestamente injusta’” (se destaca) (fls. 39 a 43, cdno. 1).
En el acápite denominado “concepto de violación”, la demanda señaló:
“(...) El funcionario público está obligado a actuar dentro de los parámetros que le señalen la Constitución, las leyes y los reglamentos y salirse de esos parámetros engendra responsabilidad para el funcionario.
“Probatoriamente se demostró la parálisis de que fue objeto el Tren Blanco de propiedad de la sociedad Ferrocarriles San Andrés y Providencia Limitada, demostrándose la existencia del hecho; los daños y perjuicios ocasionados; la relación de causalidad entre el hecho y el daño como consecuencia del proceder arbitrario e ilegal del director de tránsito.
“Se hizo parálisis de una explotación y producción económica que en forma legal y lícita venía realizando Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Limitada por intermedio del Tren Blanco.
“Se vio que la parálisis era arbitraria e ilegal según los certificados del ministerio de transportes (sic).
“Por lo relatado y fundado en el Derecho, el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina es responsable extracontractualmente de los daños y perjuicios ocasionados al Tren Blanco, de propiedad de Ferrocarriles de San Andrés y Providencia Limitada, en virtud de que el señor director departamental de tránsito y transporte, Alberto Gordon Guzmán, actuó indebidamente, violando las leyes y normas constitucionales” (se destaca) (fls. 44 a 46, cdno. 1).
Lo transcrito en precedencia ratifica que los señalamientos de la actora están orientados a cuestionar la legalidad de la decisión mediante la cual el director de tránsito y transporte del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina le ordenó a la Sociedad Ferrocarriles de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Ltda. suspender el funcionamiento del tren turístico de su propiedad. Siendo ello así, no hay duda que le asiste razón a la demandada al considerar que la actora escogió la acción equivocada, pues el daño por ella sufrido se originó en un acto administrativo, esto es, en el contenido en el Oficio DDTT 345 de 23 de abril de 1999 y, por lo tanto, debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, como el supuesto daño se originó en la expedición del citado oficio, según lo pone de presente el propio demandante, forzoso resulta la realización de un juicio de legalidad del mismo y, consecuencialmente, el restablecimiento del derecho, a efectos de reparar los daños causados con su viciada expedición.
La omisión de la sociedad demandante en la formulación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión administrativa causante del perjuicio deja incólume su legalidad, habida consideración de que no se impetró en su contra la acción judicial que resultaba procedente, de tal suerte que dicho acto administrativo quedó ejecutoriado y se presume ajustado a derecho, situación frente a la cual no es posible derivar un daño originado en su presunta ilegalidad, pues la única posibilidad de que los efectos de la decisión aludida desaparezcan del mundo jurídico es que el juez los anule y ello solo es posible si se ejerce la acción correspondiente que, en este caso, no es otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.3 Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.
Dado que la procedencia de una u otra acción y su elección, a cargo del actor, tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida escogencia no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, entendida esta como el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez.
Advertida la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”(4); por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, pues resulta necesario cumplir con los requisitos que ha dispuesto el ordenamiento legal a fin de configurar una demanda en debida forma. Por ejemplo, los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo prescriben lo siguiente:
“6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (se resalta).
Cuando falta alguno de los presupuestos señalados, como ocurre, por ejemplo, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido lo siguiente:
“La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos (sic) ‘los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que este pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria’, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora”(5).
En línea con lo anterior, cabe recordar que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad. Así lo ha sostenido esta corporación:
“Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”(6).
Hechas las anteriores precisiones y siguiendo los criterios trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, puede concluirse que la acción de reparación directa instaurada por la sociedad demandante es una vía procesal equivocada, circunstancia que impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas por los actores, pues la indebida escogencia de la acción configura una ineptitud sustantiva de la demanda.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de 9 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se proferirá un fallo inhibitorio.
2.4 Condena en costas.
1. REVÓCASE la sentencia de 9 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; en su lugar se inhibe.
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 30 marzo de 2006, expediente 31.789.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-023 del 11 de febrero de 1998.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de marzo de 2011, expediente 28.270.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de abril de 2010, expediente 18.530.
(5) Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, expediente 17.311.
(6) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de noviembre de 1995.

References: artículo 86
 artículo 136
 artículo 85
 artículo 136
 artículo 85
 artículo 253
 artículo 252
 artículo 254
 artículo 86
 artículo 149
 resolución 
e contrario
 resolución