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Timestamp: 2020-02-22 04:28:01+00:00

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﻿ ﻿ Responsabilidade Civil do Estado | Portal Jurídico Investidura - Direito
4.1. Agentes da responsabilidade civil
4.2. Responsabilidade objetiva
4.2.1. Teorias da responsabilidade civil do Estado
4.3. Responsabilidade por omissão do estado
4.3.1. Teoria do Risco Criado
4.4. Indenização
4.5. Excludentes de responsabilidade do Estado
4.6. Responsabilidade do Agente Público
4.6.1. Denunciação à lide do Agente Público
4.7. Prazo prescricional
4.8. Responsabilidade por obras públicas
5.1. Leis de efeitos concretos
5.2. Leis em sentido formal e material
7. RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURÍDICAS POR ATOS PRATICADOS CONTRA O PODER PÚBLICO (LEI ANTICORRUPÇÃO)
7.1. Responsabilidade administrativa
7.2. Processo Administrativo
7.3. Responsabilidade judicial
O estudo do Direito Administrativo se revela a cada dia mais imprescindível para que se entenda de forma correta como funciona a máquina pública. Nos seus diversos temas, vemos a necessidade de compreensão de como acontecem todas as relações onde o Estado figura como agente principal.
E dentre esses temas que são muitos, (Organização do Estado, Poderes Administrativos, agentes públicos, licitações, etc.) um ganha bastante destaque que é a temática da Responsabilidade Civil do Estado. Vemos cada dia que passa até mesmo nos concursos públicos este tema está sendo muito mais cobrado.
Essa importância que é dada se justifica em razão do estreitamento que existe entre Estado e Particular. Sabemos que essas relações acabam por gerar diversos efeitos jurídicos criando, modificando, transformando e extinguindo direitos. Mas a temática da Responsabilidade ganha mais espaço no âmbito do dano gerado.
É sabido que pra aquele que gera dano ou perda para outrem, surge a obrigação de reparação. Esse assunto é visto na temática civilista e é de suma importância para o direito. Apesar disso, no âmbito administrativo também temos os institutos do dolo e d a culpa, que geram direito de reclamação por parte do lesado.
A discussão se torna interessante, pois sabemos que existe uma Supremacia do Estado perante o particular o que em tese dificultaria a noção de responsabilidade. Em razão disso esse tema é aqui debatido, pois deve ser analisado como será realizada de forma justa a responsabilização quando o ente público causa prejuízos ao particular.
Nesse sentido, é possível observar que será necessária uma comunicação entre as disciplinas do Direito Civil (que traz a Responsabilidade) e do Direito Administrativo (que traz a Supremacia do Interesse Público) para a perfeita harmonização e justa reparação daquele que sofreu algum dano.
No presente exposto será possível analisar como acontece na prática esse instituto da responsabilização, seus principais caracteres, os pontos que mais geram discussão na doutrina do direito administrativo e de que forma a legislação traz para o aplicador do direito as normas referentes a esse tema de relevância ímpar em nosso ordenamento.
Entender o que verdadeiramente significa Responsabilização do Estado da a garantia ao particulares de defender os seu direitos e de serem ressarcidos por prejuízos que lhe foram ocasionados.
2. FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE
É sabido pacificamente, tanto pela doutrina quanto pelo ordenamento jurídico do país, que os danos provocados por agentes públicos a terceiros particulares são de total responsabilidade do ente público, chamada de responsabilidade extracontratual, já que é evidente a não existência de contrato entre o ente público e o indenizado.
Tendo em vista a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, nota-se que o Estado possui prerrogativas na sua atuação, entretanto, justamente por essa ação estatal ser necessária e urgente em face da sociedade, é que se aumenta ainda mais o cuidado e limitações dirigidos a atividade da administração pública, principalmente no que se refere aos danos causados a terceiros particulares.
Entende-se que a atividade estatal é em favor de toda a sociedade, trazendo benefícios e executando atividades necessárias em face do cidadão. Por conta disto, o princípio da isonomia atua de forma rigorosa sob a administração pública, esta não deve causar danos a um ou alguns indivíduos, já que com isso feriria este princípio. Causado o dano, dolosa ou culposamente, a desigualdade se faz presente, com isso se faz necessária a reparação de qualquer prejuízo causado pela administração pública a particulares, mesmo que estes não possuam qualquer vínculo com o ente público.
3. HISTÓRICO: EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil é instituto jurídico que visa a reparação de danos e que implica na obrigação de indenizar, em outras palavras, é um artifício do qual se vale o direito para obrigar alguém a reparar o dano a outrem em virtude de sua ação ou omissão. Responsabilidade civil é “a obrigação que pode incumbir uma pessoa a reparar o prejuízo causado a outra, por fato próprio, ou por fato de pessoas ou coisas que dela dependam” (RODRIGUES, 2003).
O estado democrático de direito confere garantias ao cidadão seja na seara privada, seja na seara pública. Nesta, o Estado deve prestar serviços que materializem os direitos do cidadão regulamentados pela Constituição. Uma vez que o Estado atua de forma imperativa, a responsabilização dos atos estatais incide com um rigor maior. A responsabilidade civil do Estado está previsto no art. 37, §6º, da Constituição Federal:
Art. 37, §6º - As pessoas jurídicas de direito e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O art. 43 do Código Civil estabelece a modalidade dessa responsabilidade do estado, qual seja a objetiva:
4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CRFB/88
Na Constituição Federal de 1988, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, porém quando se fala na responsabilização do agente público, está deverá ser subjetiva, ou seja, deve haver prova de que o ato lesivo do agente ocorreu por meio de dolo ou culpa, por isso é imprescindível a análise aprofundada dos elementos que ensejam na responsabilização subjetiva do agente.
A responsabilidade civil encontra-se expressa no artigo 37 §6° da CRFB/88:
§ 6°- As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
4.1 Agentes da responsabilidade civil
A responsabilização objetiva abarca os entes da administração direta e indireta, bem como as concessionárias e permissionárias de serviços, neste ultimo caso o estado possui responsabilidade subsidiária, onde atuará apenas após esgotarem-se todas as alternativas do prestador de serviços sanar os prejuízos causados e este não conseguir seu desiderato.
A despeito dos agentes públicos, em razão do princípio da impessoalidade a responsabilização do ato que o agente público pratica deve ser atribuído à pessoa jurídica a qual ele representa, cumpre ressaltar que a responsabilidade do Estado é objetiva e a responsabilidade do agente perante o Estado é subjetiva necessitando de comprovação de dolo ou culpa.
Frise-se que agente público é todo aquele que preste serviços nos órgãos públicos, com cargo, emprego, mandato ou função, isto é, agentes temporários, celetistas, estatutários e, ainda, os particulares em colaboração com o poder público.
Responsabilidade Civil Objetiva do Estado é aquela que se fundamenta apenas em três elementos: a conduta do agente público, dano e nexo de causalidade.
Conduta é o comportamento do agente que atua comissivamente causando dano para outrem em virtude do sua posição pública, estando ele em seu horário de trabalho ou não.
Dano é o prejuízo ou violação de um bem jurídico seja ele de característica patrimonial ou moral, desde que se consiga comprovar sua anormalidade ou especificidade e do qual não resultem apenas em um risco social, um dano genérico o qual todos os cidadãos suportam.
O nexo de causalidade, por sua vez, representa o elo, a relação de causa e consequência entre a conduta e o dano, no caso do Estado ele existe quando a conduta do agente público tenha sido preponderante para causar o dano.
4.2.1 Teorias da responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado se explica por duas teorias: a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.
A teoria do risco administrativo, que é a abordada no art. 37, 6º da Constituição e adotada no Brasil, trata-se de uma teoria onde o ente estatal responde pelos danos que seus agentes causaram a terceiros admitindo, para isso, a exclusão de algumas hipóteses excludentes de responsabilidade (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior) em certas situações.
A teoria do risco integral, como o próprio nome já sugere, não admite a exclusão do nexo causal, e é necessário apenas o dano e nexo causal deste com a conduta para responsabilizar o ente publico, ainda que este concorra remotamente para o resultado danoso, o Estado é responsável integral pelo dano ocorrido.
4.3 Responsabilidade por omissão do estado
Diferente das hipóteses citadas anteriormente, as faltas comissivas, existem os casos em que o dano é causado em função de uma não atuação estatal, em razão de uma omissão do Estado perante seu dever legal.
O artigo 37 da Constituição Federal em seu §6º no qual diz “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Como o artigo deixa subtendido que nos casos de omissões do Estado não caracterizaria a responsabilidade objetiva, a doutrina e jurisprudência decidiram que nestes casos se aplica a Teoria da responsabilidade subjetiva, nesta espécie de responsabilidade não é levado em caracterização o dolo ou culpa do agente administrativo como na teoria civilista, chama-se esta modalidade de culpa anônima.
Portanto para que se configure a reponsabilidade subjetiva é necessário apenas a comprovação da má prestação do serviço público a sua ineficiência, ou até mesmo o atraso do Estado na prestação deste, aqui é irrelevante a culpabilidade do Agente público.
Os requisitos para a responsabilidade do Estado nos casos de omissão são: comportamento omissivo do Estado, o dano, nexo de causalidade e a culpa do serviço público, necessita-se ainda a omissão do agente em relação ao cumprimento do seu dever legal, ou ainda o ato omissivo ilícito.
O Estado não responderá por fatos de terceiros e atos de multidões, como chuvas, enchentes ou ainda tumultos respectivamente, este, portanto desde que tenha tomado as providências para impedir ou amenizar não será responsabilizado, porém se este tinha conhecimento e nada fez a respeito deverá responder pela inércia.
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2015, p. 655):
(...) os danos em regra não são causados por agentes públicos. São causados por fatos da natureza ou fatos de terceiros. Mas poderiam ter sido evitados ou minorados se o Estado, tendo o dever de agir, se omitiu. Isto significa dizer que, para a responsabilidade decorrente de omissão, tem que haver o dever de agir por parte do Estado e a possibilidade de agir para evitar o dano.
4.3.1 Teoria do Risco Criado
O Estado muitas vezes com o intuito de criar melhorias para a massa assume o risco de que sua conduta positiva possa gerar danos a algum particular, nestes casos o Estado responderá objetivamente, ainda que o fato não se dê por conduta omissiva de nenhum agente público.
Essas situações decorrem na maioria das hipóteses da guarda de pessoas ou de bens. Matheus Carvalho cita exemplo bastante esclarecedor:
Um detento foge e assalta, na fuga a casa ao lado do presídio, gerando grandes prejuízos a uma família que ali reside. O Estado deve ser responsabilizado objetivamente em razão do risco causado à vizinhança, quando assumiu construir o presídio naquela região residencial e não cuidou da segurança necessária. (CARVALHO, 2015, p. 332)
Portanto sempre que o Estado deter algo ou alguém sobre sua custódia, estará diante de uma situação de risco diferenciado ou suscitado quanto à pessoa, portanto os danos causados pelo custodiado e mesmo os danos causados a este, será de responsabilidade objetiva do Estado.
Existem ainda as situações de caso fortuito que segundo a doutrina moderna deverá também o Estado ser responsabilizado. A primeira delas é o caso fortuito interno, que é quando alguém causa dano a um dos custodiados do Estado, como no caso de uma rebelião e um presidiário é feito de refém e morto logo em seguida. A segunda hipótese é chamado de fortuito externo ou força maior, é algo fora do controle humano, como por exemplo, a incidência de um raio sobre um custodiado, não há que se falar em responsabilização do Estado, somente no caso fortuito interno.
4.4 Indenização
É importante não confundir a hipóteses de indenização do art. 37, § 6º citado acima, com outras modalidades existentes no ordenamento jurídico, como o da Lei 8.666/93 que trata de danos contratos administrativos que ocorreram um descumprimento ou desequilíbrio contratual.
O art. 5º, nas hipóteses em que trata da desapropriação pra uso do bem comum, o particular que sofrer o ato será ressarcido pela sua retirada de direito, portanto, as situações fáticas acima não devem ser confundidas com a responsabilidade civil do Estado, visto que essa nada mais é que a reparação de danos causados indiretamente a um particular.
Como já se estudou em parágrafos alhures, nosso ordenamento jurídico adotou referente ao tema de responsabilização do ente estatal a teoria do risco administrativo, com o intuito de demonstrar a responsabilidade civil objetiva do Estado. Fora essas situações no qual a pessoa do Estado assume os atos que cometeu, são admitidas no Direito Brasileiro, as excludentes de responsabilidade do Estado.
Caracterizando o caráter de responsabilidade civil pública que o Estado tem, observamos que três características o definem, são elas: a conduta do agente que realiza o serviço público (conduta), a ocorrência de dano causado a pessoa do particular (dano) e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano (nexo). Caindo por terra, a alegação de determinada doutrina que comentava que a presença de caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima eram os únicos requisitos para configurar o evento de excludente de responsabilidade do Estado; concordando CARVALHO (2016, p. 335) sobre a conduta, dano e nexo que “(...) a ausência de qualquer um destes exclui o dever de indenizar do ente público (...)”.
CARVALHO (2016, p. 335) sobre como essas excludentes se organizariam para que a responsabilidade do Estado seja afastada, aduz:
Com efeito, se não houver dano jurídico (ainda que exclusivamente moral) estará afastada a responsabilidade do Estado, assim como se exclui a responsabilização pública se não houver conduta de agente público, ou se ele não estiver atuando na qualidade de agente quando praticou a conduta. Por fim, a exclusão do nexo causal também retira o dever de indenizar do Estado. (...).
Ocorre que as vezes não se pode atribuir tão somente a pessoa da vítima o dano causado, evento esse em que sua participação acontece no caso doloso. Dizemos que se analisa um acontecimento de “culpa concorrente” mediante Estado e a vítima, no qual não se pode aqui, afastar a responsabilidade do Estado, mas possibilitar a redução do valor indenizatório a ser realizado pelo ente público.
Nossa Constituição Federal de 1988 em seu art. 37, § 6º dispõe o seguinte: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Assim, poderíamos dizer que a responsabilidade do Estado é objetiva - porque a vítima cobra do ente público - e as de seus agentes públicos subjetiva, uma vez que o Estado agora após a análise de dolo ou culpa, cobra de seus agentes, respondendo estes tão somente de forma subjetiva, perante o Estado em ação de regresso.
Pergunta-se: “a vítima pode deixar de cobrar do Estado e cobrar diretamente do agente?”. A doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello (2015) concorda em afirmar que sim, desde que essa vítima abra mão de seu garantia de responsabilidade objetiva e institua uma ação indenizatória, alegando o caráter dolo ou culpa dos atos desse agente público.
De maneira contrária a esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal transparece seu entendimento no sentindo de que não, a vítima não poderá deixar de cobrar o ente público e cobrar diretamente do agente público. Fundamentando tal decisão, a Suprema Corte no Recurso Extraordinário 327904/SP, apresentou o argumento de que na leitura que se faz ao dispositivo do art. 37, § 6º da CF, percebe que o texto constitucional assegura à vítima lesada o direito de ser indenizada pelo que sofreu, e a garante ao agente, de apenas ser cobrado pelo Estado - configurando a responsabilidade subjetiva já analisada. Chama-se tal situação, de teoria da dupla garantia.
O entendimento acima enseja a não admissão da propositura de ação per saltum da pessoa natural que representa o agente. Tem-se dessa forma, posicionado a Doutrina e a Jurisprudência mediante o Princípio da Impessoalidade.
Em contrapartida a essa posição, o Superior Tribunal de Justiça entendeu no Recurso Especial 1325862/PR a possibilidade de atuação vítima, podendo essa cobrar diretamente do agente, explanando dentre os motivos expostos sobre o porquê de o tribunal aderir esse entendimento, as fundamentações de economicidade e eficiência do processo para que isso ocorra; nestes casos, a vítima de forma necessária deverá comprovar o dolo ou a culpa do agente público, para que possa sair vencedora no conflito.
4.6.1 Denunciação à lide do Agente Público
A denunciação à lide demonstra uma modalidade de intervenção do terceiro, como explana o art. 70 do Código de Processo Civil (CPC): “A denunciação da lide é obrigatória: III – àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”.
Essa denunciação, de forma clara, enseja uma eficiência maior e uma respectiva celeridade do rito do processo, porque como bem explica Carvalho (2016, p. 338) “(...) se faz desnecessária a propositura de nova ação para cobrar do terceiro, que, in casu, seria denunciado a participar do processo ordinário”.
Apesar de o CPC em sua norma do art. 70 se posicionar no sentido de que o Estado deve denunciar da lide do agente, a doutrina majoritária diz não ser possível tal intervenção. Com o argumento de uma suposta ampliação subjetiva do mérito da ação, a vítima sairia prejudicada na economia processual da prestação jurisdicional, pois no momento em que o agente se encontrasse dentro do processo, discutindo-se dolo ou culpa, a garantia da vítima seria quebrada.
Baseando-se no fundamento da economia processual, eficiência e celeridade, os julgados do STJ tem admitido a denunciação à lide do agente público. No Recurso Especial 631723, o tribunal superior deixa claro, que apenas nesses casos, o ente público não tem a obrigação de realizar essa denunciação, permanecendo assegurado o direito de regresso no momento em que o Estado não optar por se utilizar a intervenção de terceiro, para cobrar seu agente; ou seja, tal denunciação é facultativa, e não obrigatória.
Não sendo proferidas decisões recentes acerca do tema, a doutrina mantém seu entendimento referente a vedação desse instrumento. Não obstante, é interessante comentar uma observação com intuito de não serem feitas confusões: em certas situações, a discussão sobre o dolo ou culpa do agente, torna-se inerente à responsabilidade do ente público, no qual nesses casos, não se pode falar em vedação a denunciação da lide.
Como por exemplo: a ambulância que atravessa o sinal vermelho com o giroflex ligado e colide com o carro. Sendo negada na via administrativa a indenização, a vítima ajuíza ação comprovando que por não existir nenhuma vítima a ser socorrida, urgência não ocorria para a ambulância ultrapassar o sinal. Comprovado o dolo do agente, o Estado responde por seu ato, Carvalho (2016, p. 340) “(...) haja vista o fato de que a intervenção de terceiros não ensejará ampliação subjetiva do mérito da ação principal.”.
Carvalho Filho (2015) esclarece que a responsabilidade civil tem como pressuposto o dano (ou prejuízo). Significa dizer que o sujeito só é civilmente responsável se sua conduta, ou outro fato, provocar dano a terceiro. Sem dano, inexiste responsabilidade civil.
Conforme Alexandre Mazza (2015), todo aquele que for patrimonialmente lesado por conduta omissiva ou comissiva de agente público pode pleitear administrativa ou judicialmente a devida reparação.
O referido autor menciona que na esfera administrativa, o pedido de ressarcimento pode ser formulado à autoridade competente, que instaurará processo administrativo para apuração da responsabilidade e tomada de decisão sobre o pagamento da indenização. Mais comum, entretanto, é a opção pela via judicial por meio da propositura da ação indenizatória.
Porém com relação ao prazo prescricional para a propositura da ação indenizatória em face do Estado há muita divergência doutrinária e jurisprudencial.
Matheus Carvalho (2016) afirma que tradicionalmente, a prescrição para as ações de reparação civil contra o Estado ocorrem em cinco anos, conforme disposto no art. 1º de Decreto 20.910/32 e artigo 1º- C da Lei 9494/97.
Como se pode observar, tais diplomas trouxeram benefícios ao Estado uma vez que o Código Civil de 1916 estabelecia prazo de dez anos para as reparações civil em feral. Portanto, enquanto um civil permanecia sujeito a um longo prazo para propositura de ação contra outro particular, a mesma ação em face de um ente público deveria ser proposta no prazo de cinco anos.
No entanto, com a vigência do Código Civil de 2002, houve uma alteração significativa dos prazos. O art. 206, § 3º, V reduziu o prazo prescricional para ação de reparação civil de cinco para três anos.
Com isso, Matheus Carvalho (2016) menciona que muitos autores passaram a admitir este novo prazo para reparação do Estado, assim, de acordo com o estabelecido pelo Código Civil e a jurisprudência o prazo de reparação civil contra o Estado seria de três anos, sendo mais benéfico para a Fazenda Pública e por se compatibilizar com o ordenamento jurídico.
O problema é que outra parcela da doutrina adotou posicionamento contrário, defendendo a manutenção do prazo de cinco anos tendo em vista que o Código Civil é lei geral e não modifica lei especial.
Segundo Mazza (2015), este foi o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, que passou a sustentar, desde 23/ 05/ 2012, a aplicação do prazo de cinco anospara ações indenizatórias propostas contra o Estado, previsto no Decreto n. 20.910/32, ao argumento de que, sendo o Código Civil uma lei de direito privado, não poderia ser aplicada a relações jurídicas de direito público.
Ainda conforme Matheus Carvalho (2016), o Superior Tribunal de Justiça fundamenta em sua decisão, que se caso seja a intenção do legislador alterar o prazo prescricional das ações de reparação civil contra a fazenda pública, deve expor isso em legislação específica sobre a o tema, revogando as disposições anteriores.
Desta forma, percebe-se que tal ponto ainda não se encontra pacificado na doutrina, sendo recomendado adotar o posicionamento que entende como prazo prescricional valido o de cinco anos.
De acordo com Matheus Carvalho (2016) a responsabilidade decorrente de obras públicas deve ser analisada sob diferentes enfoques, uma vez que podem ser resultado tanto da má execução da obra, quanto da execução em si, ou seja, de sua simples existência.
a) Responsabilidade decorre da má execução a obra pública
Conforme o autor supracitado, nos casos em que é o próprio Estado o responsável pela execução da obra, a responsabilidade objetiva é indiscutível, no entanto, se a obra foi realizada por um empreiteiro, através de um contrato administrativo e o dano foi causado por culpa exclusiva do executor, de acordo com posicionamento doutrinário majoritário, lhe será atribuída responsabilidade objetiva. Desta forma, a ação deverá ser movida contra o empreiteiro, sendo que a responsabilização se dará nos moldes previstos pela legislação civil.
A responsabilidade do ente público, nesta situação, é subjetiva desde que comprove a não fiscalização do contrato por parte do ente público contratante. É evidente, assim, que a responsabilidade do Estado decorre do fato de este não ter fiscalizado o contrato celebrado, deixando o empreiteiro agir da forma como bem entendesse.
b) Responsabilidade pelo simples fato da obra
Nesta situação, o dano ao particular não decorre de problemas na execução da obra pública, mas pelo próprio fato de ela existir.
É irrelevante o conhecimento sobre o executor da obra, sendo o Estado responsabilizado objetivamente pela construção.
Como exemplos Matheus Carvalho (2016) cita a construção de um viaduto que deixou determinada casa abaixo do nível da rua ou de um cemitério em frente a um hotel de luxo que ensejou o fechamento do mesmo pela ausência de hóspedes.
5. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS
É de grande importância o estudo minucioso da responsabilidade estatal decorrente da edição legislativa, pois esse tema está diretamente relacionado ao dever do legislador em indenizar danos causados ao patrimônio através da atividade legislativa. Para melhor compreender essa responsabilidade por atos legislativos faz-se necessário o entendimento acerca da diferença entre leis de efeitos concretos e leis em sentido formal e material.
As leis de efeitos concretos são leis que respeitam o sentido formal, porém não atendem o sentido material, ou seja, as leis de efeitos concretos descrevem o procedimento pelo qual deve acontecer para obtenção de direito. De acordo com Carvalho (2015, p. 347): “De tais leis decorre a responsabilidade civil do ente que a emanou, assegurado ao lesado o direito à reparação do dano, nos mesmos moldes da responsabilidade civil do Estado por atos administrativos, com base da teoria do risco administrativo”.
As leis em sentido formal e material são os atos legislativos típicos, pois são decorrentes do Poder Legislativo e derivam normas gerais e abstratas. Então como emanam do Poder Legislativo a responsabilidade civil estatal é inexistente, pois o Estado não participa da edição de tais leis. Para Matheus Carvalho (2015): “Isso decorre do fato de que, sendo a lei veículo de regras gerais, normalmente, não causará danos específicos a ninguém e o prejuízo eventualmente causado será geral à coletividade e não a determinado sujeito”, ou seja, a simples ação de editar leis não implicará em danos passiveis de indenização ao meio coletivo.
Entretanto para grande parte doutrinaria alguns atos legislativos são passiveis de responsabilização, citadas nas seguintes situações: primeiro, se de forma cumulativa, uma lei causar dano especifico a alguém e esse ato normativo for declarado inconstitucional. É necessário que seja dano especifico, por que se não todos os atos declarados institucionais responsabilizariam o Estado. Nesse caso faz se necessário, de acordo com a doutrina majoritária, que a lei seja declarada inconstitucional por meio de ação direta, em controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal. Após esse processo, terá efeito erga omnes e assim o estado poderia ser responsabilizado. Então sintetizando, ocorrerá responsabilidade estatal quando uma lei lesar um particular de forma direta e esta for declarada inconstitucional através de ADI.
6. RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS
O Poder Judiciário executa funções típicas e atípicas, uma de suas funções atípicas é quando ele pratica ações de cunho administrativo podendo assim ser enquadrado na Teoria do Risco Administrativo e no artigo 37, § 6º da Constituição Federal (CF) de 1988. Acerca do conceito da Teoria do Risco administrativo Matheus Carvalho (2015, p. 333) diz que: “Esta teoria responsabiliza o ente público, objetivamente, pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, contudo, admite a exclusão da responsabilidade em determinadas situações em que haja a exclusão de algum dos elementos desta responsabilidade”. E no artigo 37, § 6º CF trata: “ as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos de seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa. ”
Mas o estado poderá ser responsabilizado também quando executar sua função típica, por exemplo, o magistrado se enquadra no conceito de agente público, então sua ação será vinculada ao ente público que ele pertence. Se por alguma circunstância uma ação judicial o magistrado prejudicar uma das partes, esta que foi lesada poderá recorrer embasada no princípio do duplo grau da jurisdição.
No entanto como o Estado é Soberano, nos casos cíveis, ele não será totalmente responsabilizado. Já nos casos criminais como está em risco à liberdade do indivíduo que é um direito fundamental preservado pela nossa constituição cidadã, a responsabilidade estatal tem uma atenção maior. Essa é a exceção da responsabilidade estatal quando trata da função típica, prevista no art. 5º, LXXV da CF: “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença. ” Ou seja, o Estado é responsável pela aplicação da pena privativa de liberdade, se for o caso, então ele responderá se deste ato decorrer algum dano.
Disposta na Lei 12846/13, trata de responsabilizar as pessoas jurídicas de direito privado, no que se refere aos atos contra a administração publica.
Esta lei se aplica a qualquer forma de organização empresária ou modelo societário, bem como as fundações, associações de entidades ou pessoas e sociedades estrangeiras que tenham sede, representação ou filial no território nacional. A responsabilização da pessoa jurídica ocorre independentemente da responsabilização individual de seus dirigentes, porem estes não serão excluídos de sua responsabilidade, valendo ressaltar que estes serão responsabilizados de acordo com sua culpabilidade.
Em caso de fusão, incorporação, alteração contratual e outros, subsiste a responsabilização da pessoa jurídica, e em caso de fusão e incorporação a responsabilização da sucessora será restrita a obrigação de pagamento de multa e reparação integral do dano causado, ate o limite do patrimônio transferido. Em caso de consorcio de empresas, haverá responsabilidade solidária entre as sociedades controladoras, controladas, coligadas ou consorciadas.
Constituem atos lesivos à administração publica nacional ou estrangeira:
Oferecer vantagem indevida a agente publico ou a terceira pessoa a ele relacionada;
Financiar ou de qualquer modo subvencionar a pratica dos atos ilícitos previstos nesta lei;
Dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos ou intervir em sua atuação;
No tocante as licitações e contratos: fraudar o caráter competitivo de procedimento licitatório, fraudar licitação publica, afastar licitante por meio de fraude, criar de modo fraudulento pessoa jurídica para participar de licitação e outros.
O texto legal prevê duas sanções a serem aplicadas administrativamente às pessoas jurídicas mediante processo administrativo especifico. A multa, que pode variar de 0,1% a 20% do ultimo faturamento anual, antes do processo administrativo, excluído os tributos; lembrando que a multa não será inferior a vantagem auferida, quando possível sua estimação. Quando não for possível utilizar o critério do valor do faturamento bruto da pessoa jurídica, a multa pode variar de 6.000,00 a 60.000.000,00. E a publicação extraordinária da decisão condenatória, que possui caráter sancionatório e não informativo; sua publicação ocorrera na forma de extrato de sentença, em meios de comunicação de grande circulação na área da pratica da infração; não sendo possível, esta será feita em jornal de circulação nacional, bem como por meio de afixação de edital, por 30 dias, no próprio estabelecimento ou no local de exercício da atividade.
Vale ressaltar que as sanções citadas acima não excluem, a reparação integral do dano causado e a aplicação dessas sanções devem ser precedidas de manifestação da Advocacia Publica ou por órgão equivalente.
Na aplicação dessas sanções serão levados em consideração, segundo art. 7º da Lei 12.846/13:
Gravidade da infração;
A vantagem auferida;
O grau da lesão;
A cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações, entre outros.
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. (CRFB/88, art. 5º)
A possibilidade de defesa em um processo, seja judicial ou administrativo, está resguardada na Constituição, seria injusto um processo correr sem que a parte processada possa ao menos ser ouvida. A abertura e o julgamento de um processo administrativo que levante a responsabilidade, de acordo com a lei, concernem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ou também, por outra autoridade que atue por outorga destas. Cabe a Controladoria-Geral da União instaurar ou avocar os processos já instaurados no âmbito do Poder Executivo Federal.
Uma comissão deverá ser formada por escolha da autoridade que instaurou o processo, sendo que, deverá ser integrada, no mínimo, por dois servidores estáveis e deve concluir o processo no período de 180 dias, que podem ser prorrogados por motivos de interesse público, sendo devidamente justificado. No momento em que se der o início do processo, ocorrerá uma instrução probatória e será notificada a pessoa jurídica para que apresente sua defesa, no prazo de 30 dias. O Ministério Público, após o término do procedimento administrativo, tomará conhecimento dos fatos pela comissão processante. É possível que o infrator colabore com o decorrer da investigação, através do acordo de leniência.
Firmado pela autoridade máxima do órgão público, com as pessoas jurídicas que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo, desde que dessa colaboração resulte a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber, e a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o lícito sob apuração. (CARVALHO, 2015, pág. 353)
Como benefício desse acordo, extingue-se o agente da ação punitiva da administração pública, ou redução da penalidade imposta pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). O acordo também reduz em até 2/3 o valor da multa imposta. Caso se descumpra o acordo, a pessoa jurídica ficará proibida de realizar novo acordo pelo prazo de 03 anos.
De acordo com a regra da independência das instâncias, mesmo que esteja correndo um processo administrativo, isso não impede que ocorra um processo na área civil também. Algumas penalidades podem ser aplicadas de forma isoladas ou cumulativas, sendo, que deve respeitar-se ao princípio da proporcionalidade. A lei afirma que o prazo de prescrição para essas infrações são de 05 anos, que são contabilizados da data da ciência da infração, ou, do dia em que tiver cessado caso seja uma infração permanente ou continuada.
Durante todo o trabalho que foi aqui exposto, identificamos a tentativa de expor de forma clara todas às nuances que permeiam o tema da Responsabilidade Civil do Estado. Na abordagem do conceito e caraterísticas tal instituto ficou evidente o amplo campo de estudo que possui relação com o cerne do trabalho em questão.
A evolução histórica do assunto, desde as teorias da Irresponsabilidade e as demais, passando pela promulgação da nossa Lex Fundamentalis de 88, a doutrina cada vez mais preocupada com a temática e as próprias decisões judiciais acerca da responsabilização revelam uma total modernização do tema, se adequando à atualidade.
Como já dito, com o crescente número de relações entre particulares e o Ente Estatal, se torna cada vez mais importante não só o trabalho legislativo referente à Responsabilidade, mas também um melhor entendimento do aplicador do direito sobre o assunto.
O Estado no modelo em que conhecemos hoje continua a realizar, financiar, fiscalizar e normatizar todos os serviços sociais referentes às suas finalidades, e por esse motivo, lhe cabe a responsabilidade por todos as atos de seus agentes.
A Responsabilização do Estado por danos gerados ao particular, como vimos, possui alguns caracteres que lhe fazem tema peculiar com aspectos bastante interessantes e que reclamam estudos aprofundados para uma total compreensão. A possibilidade de o cidadão reaver aquilo que lhe foi retirado, lhe causado perca ou dano corrobora com todos os ideais de justiça e racionalidade que devem ser objeto da busca do aplicador do direito.
Entender como se desenrola de forma correta a temática e de suma importância para que o cidadão possa alcançar seu ideal, e para que o Estado aja da melhor forma possível na busca da realização do Interesse Coletivo, mas sem causar prejuízo a ninguém.
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Autor: Bernardo Araújo Castelo Branco Neto
NETO, Bernardo Araújo Castelo Branco. Responsabilidade Civil do Estado. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 24 Out. 2019. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-administrativo/337586-responsabilidade-civil-do-estado. Acesso em: 22 Fev. 2020

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in casu
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