Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv002347.html
Timestamp: 2019-01-17 15:50:14+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 2, 347 - Kehler Hafen
Rang: 8 (354)
1. Der Antrag Ziff. 1 leitet ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr ...
2. Die Antragstellerin ist eine Fraktion des Bundestages. Sie ist ...
3. Nach § 63 BVerfGG kann die Bundesregierung in diesem Verf ...
4. Die Zuständigkeit des Zweiten Senats des Bundesverfassung ...
5. Der Antrag Ziff. 1 begehrt zwar nicht, wie es dem Wortlaut von ...
6. Mit Ziff. 2 ihres Antrages begehrt die Antragstellerin die Fes ...
1. Die Antragstellerin hat in ihrem Antrag eindeutig die "Zustimm ...
2. Bei der Beurteilung des dem Gerichte unterbreiteten Verfassung ...
3. Nach Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder, soweit sie ...
4. Der Kehler Hafenvertrag ist nach seiner äußeren Ers ...
5. Prüft man schließlich die Frage, ob Baden zust ...
Bearbeitung, zuletzt am 16. Mai 2018, durch: A. Tschentscher; Djamila Strößner
-- 2 BvE 1/52 --
Der Hafen von Kehl am Rhein wurde um die Wende des 19. Jahrhunderts von der Verwaltung der Großherzoglich Badischen Staatseisenbahnen als staatseigene Einrichtung gebaut. Er wurde in den folgenden Jahren als Regieunternehmen des badischen Staates geführt und betrieben. Nach der Niederlage des Deutschen Reiches im Ersten Weltkrieg wollte Frankreich einen Teil der Kehler Hafenanlagen für seine Zwecke in Anspruch nehmen, um die Konkurrenz des Kehler Hafens für den Hafen Straßburg auszuschließen. Der Vertrag von Versailles legte Deutschland entsprechende Lasten zugunsten Frankreichs auf (Art. 65 dieses Vertrages). Danach wurden die Rheinhäfen von Kehl und Straßburg für die Dauer von sieben Jahren zu einer organisatorischen Betriebseinheit zusammengefaßt und einem Hafendirektor unterstellt, der Franzose sein mußte und von der Rheinschiffahrts-Zentralkommission ernannt wurde. Durch das gemäß Art. 65 des Versailler Vertrages abgeschlossene Abkommen zwischen der französischen Regierung und der deut schen Reichsregierung vom 1. März 1920 -- das sogenannte Baden-Badener Abkommen -- wurde für beschränkte Zeit ein Sonderstatut für den Kehler Hafen geschaffen. Die Verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung erteilte zu diesem Abkommen durch Gesetz vom 16. April 1920 ihre Zustimmung (RGBl. 1920 S. 567). Nach dem Außerkrafttreten des Baden-Badener Abkommens ging der Hafen von Kehl zunächst in die Verwaltung der Deutschen Reichsbahngesellschaft über, die den bisher zum Hafen gehörenden Grundstücksbesitz durch umfangreiche Verkäufe verringerte. Am 1. Januar 1931 wurde der Kehler Hafen dem Lande Baden wieder zurückgegeben. Der Hafen wurde seither durch das badische Ministerium der Finanzen verwaltet. Dieser Zustand währte bis zum Zusammenbruch des Deutschen Reiches am Ende des Zweiten Weltkrieges.
Im Laufe des Sommers 1949 übermittelte der französische Landeskommissar für das Land Baden dem badischen Staatspräsidenten den Wunsch des Präfekten des Departement Bas- Rhin, mit dem Lande Baden über ein Abkommen bezüglich des Kehler Hafens zu verhandeln. Es wurde gebeten, der Besatzungsbehörde zunächst den Standpunkt der badischen Regierung zu dieser Frage darzulegen und hierbei zu berücksichtigen, daß in Straßburg ein "Dumping" durch den Kehler Hafen zum Nachteil des Hafens Straßburg befürchtet werde. Die badische Regierung gab daraufhin zu erkennen, daß nach ihrer Auffassung das Hafengebiet von Kehl als unbeschränktes deutsches Staats-, Zoll- und Währungsgebiet und alle Eigentumsverhältnisse im Hafengebiet so anerkannt werden müßten, wie sie bei der Besetzung im Jahre 1945 bestanden hätten. Für die Hafenverwaltung wurde eine paritätische, gemischte deutsch-französische Kommission vorgeschlagen, mit jährlichem Wechsel eines deutschen und französi schen Vorsitzenden. Die Hafenverwaltung sollte einem deutschen Direktor unterstehen, der im Benehmen mit der Hafenkommission ernannt würde. Es war vorgesehen, daß der Kehler Hafen die Gebühren und Tarife des Hafens von Straßburg nicht unterbieten dürfe.
Der badische Staatspräsident nahm den Vertragsentwurf ohne eigene Stellungnahme entgegen und leitete ihn im September 1950 dem Bundeskanzleramt zu. Die Prüfung dieses Entwurfes durch die badische Landesregierung im Benehmen mit dem Bundeskanzleramt führte zu seiner Ablehnung. Es wurde ein badischer Gegenentwurf aufgestellt und den französischen Besatzungs behörden überreicht, wonach der Abschluß eines Abkommens über den Hafen von Kehl von der uneingeschränkten Wiederherstellung der deutschen Hoheitsgewalt, insbesondere der Zoll- und Währungshoheit, abhängig gemacht wurde.
Dieser war durch das Dekret des Präsidenten der Französischen Republik vom 27. September 1925 auf Grund des Gesetzes vom 26. April 1924 als etablissement public errichtet worden. Dem Gesetz lag ein Vertrag vom 20. Mai 1923 zwischen der Stadt Straßburg, vertreten durch ihren Oberbürgermeister, und dem franzö sischen Staat, vertreten durch den Minister für öffentliche Arbeiten, zugrunde. Als etablissement public des französischen Rechts ist der Port Autonome de Strasbourg den allgemeinen Regeln über die Führung der öffentlichen Finanzen in Frankreich unterworfen. Seine Aufgabe besteht darin, "die Unterhaltung und den Betrieb des Rheinhafens Straßburg und seiner Anlagen sicherzustellen, die für die Bedürfnisse von Handel und Industrie als notwendig erachteten Arbeiten auszuführen, nach den zur Steigerung seines wirtschaftlichen Aufschwunges geeigneten Mitteln zu forschen sowie alle zu diesem Zweck geeigneten Maßnahmen zu veranlassen und nötigenfalls zu treffen" (Art. 2 Ges. vom 26. April 1924). Die Verwaltung des Port Autonome de Strasbourg liegt in den Händen eines Verwaltungsrates und eines Direktors. Der Präsident des Verwaltungsrates ist grundsätzlich aus den von der Stadt Straßburg ernannten Mitgliedern zu wählen, der Vizepräsident aus den von der Regierung bestellten Mitgliedern. Derzeitiger Präsident ist der Oberbürgermeister von Straßburg. Artikel 14 des Vertrages behandelt die Aufsichtsrechte der französischen Regierung, die durch den Minister für öffentliche Arbeiten ausgeübt werden. Alle Beschlüsse des Verwaltungsrates sind dem Minister zuzuleiten. Dieser kann innerhalb einer Frist widersprechen und sogar Beschlüsse aufheben. Hiergegen ist der Rekurs gegeben. Artikel 16 gibt dem Minister für öffentliche Arbeiten allgemeine Instruktionsbefugnisse über das Geschäftsgebaren des Port Autonome de Strasbourg.
In Ausführung des Abkommens beschloß die badische Staatsregierung am 12. November 1951 die Errichtung der Hafenverwaltung Kehl als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Sitz in Kehl. Gleichzeitig genehmigte sie die Satzung dieser Kör perschaft in der Fassung, wie sie in der Anlage B des Abkommens vereinbart worden war. Die Bekanntmachung über die Erteilung der Körperschaftsrechte sowie über die Genehmigung der Satzung dieser Körperschaft vom 15. Dezember 1951 ist im Bad. GVBl. 1951, S. 194 veröffentlicht.
1. die Bundesregierung durch ihre am 17. Oktober 1951 erteilte Zustimmung zu dem am 19. Oktober 1951 in Straßburg zwi schen dem Lande Baden und dem Port Autonome de Strasbourg geschlossenen Vertrag über eine gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl die dem Bundestag nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 und Art. 24 Abs. 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit Art. 77 Abs. 1 des Grundgesetzes zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat,
Zur Begründung dieser Anträge hat die Antragstellerin ausgeführt, das Kehler Hafen-Abkommen sei ein Vertrag, welcher die politischen Beziehungen des Bundes regele. Es handle sich dabei um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate. Die formell als angebliche Vertragspartner vorgeschobenen Parteien -- das Land Baden und der Port Autonome de Strasbourg -- bildeten nur die Kulisse, seien aber nicht die wirklichen Subjekte des Vertrages. Die daran Beteiligten, zu deren Gunsten und zu deren Lasten die vertraglichen Abmachungen getroffen worden seien, wären vielmehr die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland. Der Inhalt des Hafenabkommens habe eine Internationalisierung des Kehler Hafens bewirkt. Die eingerichtete Hafenverwaltung sei nämlich eine zwischenstaatliche Organisation. Ein solches rechtliches Ziel hätte nach dem geltenden Bundesverfassungsrecht nur im Wege der Bundesgesetzgebung auf Grund des Art. 24 GG erreicht werden können, da es mit der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Organisation notwendig verbunden sei. Außerdem regele das Abkommen auf einem Teilgebiet politische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich. Die Mitwirkung der Bundesregierung bei dem Vorgehen der Regierung des Landes Baden und ihre Zustimmung zum Kehler Hafenvertrag hätten die Bedeutung, daß hier der Schein eines Vertragswerks geschaffen würde, bei welchem die Bundesrepublik als das in Wirklichkeit an der Sache beteiligte Rechtssubjekt nicht nach außen aufgetreten sei, obwohl das Abkommen Gegenstände berühre, über die aus schließlich die Bundesrepublik verfügen könne. Der Abschluß des Vertrages durch einen unzuständigen Repräsentanten sowie ohne Wahrung der Form des Bundesgesetzes nach Art. 59 GG sei nichts anderes als eine Umgehung des Grundgesetzes und habe daher die Rechte des Bundestages verletzt. Die Bundesregierung habe also dadurch gegen das Grundgesetz verstoßen, daß sie einer Landesregierung die Zustimmung zu einem Vertrage gegeben habe, der nur vom Bund hätte abgeschlossen werden können und vom Bundestag hätte behandelt werden müssen.
Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Damit ist die Zulässigkeit des Verfahrens an das Vorhandensein eines Rechtsschutzinteresses geknüpft, nämlich der Darlegung der Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung der Rechte und Pflich ten entweder des Antragstellers selbst oder des Organs, dem er angehört. Es handelt sich hier um eine echte Prozeßvoraussetzung. Nicht jedes verfassungswidrige Verhalten eines obersten Bundesorgans oder eines sonstigen möglichen Beteiligten kann zum Gegenstand eines Verfassungsstreites im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Ziff. 5 BVerfGG gemacht werden. Vielmehr muß das umstrittene Verhalten geeignet sein, Rechte des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, zu verletzen oder zu gefährden. Durch die Einführung einer solchen Prozeßvoraussetzung wird Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht etwa in unzulässiger Weise eingeschränkt. Durch diese Verfahrensbestimmung wird vielmehr der Begriff der "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter" prozeßrechtlich erst ausgelegt und umschrieben. Bei dieser Auslegung können begründete Bedenken gegen die Vereinbarkeit des § 64 Abs. 1 BVerfGG mit dem Grundgesetz nicht bestehen (BVerfG Urteil vom 7. März 1953, BVerfGE 2, 143 [157]).
Eine Verletzung dieser Rechte durch die Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes ist mit Bestimmtheit in den Fällen auszuschließen, in denen es sich nicht um einen Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG handelt, oder in denen ein Land zwar einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen, aber innerhalb seiner Zuständigkeit gehandelt hat.Mit der Behauptung, es seien die Rechte des Bundestages durch eine Zustimmung der Bundesregierung nach Art. 32 Abs. 3 GG verletzt, kann nur gemeint sein, daß der Bundestag zur Mitwirkung bei der Willensbildung, die zum Abschluß des Vertrages führte, berufen gewesen und übergangen worden sei. Es handelt sich also unmittelbar um einen Streit darüber, wie im Verhältnis von Bundesregierung und Bundestag hinsichtlich der Ausübung der Ver tragsgewalt durch das Grundgesetz die Zuständigkeiten verteilt sind. Mittelbar ist auch eine Meinungsverschiedenheit über die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern streitbefangen. Denn es wird behauptet, was hier mit Zustimmung der Bundesregierung durch Baden geschah, hätte nur durch die zuständigen Bundesorgane im Namen des Bundes geschehen können, wozu die Mitwirkung des Bundestages erforderlich gewesen wäre. Handelt es sich aber um einen Vertrag eines Landes mit einem Vertragspartner, der kein auswärtiger Staat im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG ist, so können die Rechte des Bundestages schon deshalb nicht verletzt sein, weil, wäre dieser Vertrag durch die zuständigen Bundesorgane abgeschlossen worden, auch in einem solchen Falle die Mitwirkung des Bundestages nach Art. 59 Abs. 2 GG nicht erforderlich gewesen wäre. Liegt andererseits ein Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate vor, so war das Land, das die Zustimmung der Bundesregierung erhielt, nach geltendem Bundesstaatsrecht dem Bunde gegenüber zum Vertragsabschluß berechtigt, wenn es sich in den Grenzen seiner Zuständigkeit gehalten hat. Da das Grundgesetz eine Mitwirkung des Bundestages beim Abschluß von Landesverträgen mit auswärtigen Staaten nicht vorsieht, ist auch dann eine Verletzung der Rechte des Bundestages durch die Zustimmung der Bundesregierung nicht denkbar.
3. Nach Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder, soweit sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge schließen. Diese Bestimmung betrifft nur den Gegensatz zwischen landesrecht licher Regelung und bundesrechtlicher Regelung und will nicht etwa die Landesgesetzgebung in einen Gegensatz zur Landesverwaltung stellen. Daraus ergibt sich, daß die Länder auch auf dem Gebiete der Landesverwaltung zum Abschluß von Verträgen befugt sind. Sie bedürfen allerdings auch bei reinen Verwaltungsabkommen der Zustimmung der Bundesregierung.
4. Der Kehler Hafenvertrag ist nach seiner äußeren Erschei nung ein Vertrag des Landes Baden mit einer nach französischem Rechte errichteten juristischen Person des öffentlichen Rechts. Der Vertrag ist auf der einen Seite im Namen des Landes Baden, auf der anderen im Namen des Port Autonome de Strasbourg geschlossen. Für die Behauptung, das Land Baden habe beim Vertragsabschluß im Namen der Bundesrepublik Deutschland gehandelt, besteht kein Anhaltspunkt. Das Land Baden hätte für den Bund nur kraft einer vom Bundespräsidenten erteilten Vollmacht handeln können (Art. 59 Abs. 1 GG). Daß eine solche vorgelegen hätte, ist weder behauptet noch dargetan. Wäre das Land Baden mit einer Vollmacht ausgestattet gewesen, und hätte es tatsächlich bei den Vertragsverhandlungen und dem Abschluß im Namen des Bundes handeln wollen, so hätte dies im Vertragswortlaut zum Ausdruck kommen müssen. Es hätte "im Namen des Bundes" auftreten müssen; nur dann wäre der Vertag ein solcher des Bundes geworden.
Der Begriff der Verträge mit "auswärtigen Staaten" im Sinne der Art. 32 und 59 GG muß allerdings ausdehnend ausgelegt werden. Als ausländische Vertragspartner kommen auch staatsähnliche Rechtssubjekte des Völkerrechts in Betracht (vgl. Mangoldt, Kommentar zum Grundgesetz Anm. 2 zu Art. 32 S. 202 und Menzel im Bonner Kommentar zu Art. 32 S. 2, 3). So wird man Verträge mit Staatenverbindungen und zwischenstaatlichen oder supranationalen Staatengemeinschaftsorganen, soweit sie im Völkerrecht als handlungs- und pflichtfähige Rechtspersönlichkeiten anerkannt sind (z. B. die Montanunion, das Internationale Arbeitsamt, der Sicherheitsrat der U. N.), in sinngemäßer Anwendung und Fortbildung der Grundsätze des Grundgesetzes als Verträge im Sinne der Art. 32 und 59 GG ansehen können. Die vorausgesetzten Eigenschaften treffen jedoch auf solche Rechtssubjekte nicht zu, die auf allen Gebieten dem Rechte einer übergeordneten staatlichen Gemeinschaft unterworfen sind (Alf Ross, Lehrbuch des Völkerrechts, 1951, S. 17). Dazu gehören die Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich inner staatlichem Recht unterstehen. Etwas anderes als eine solche Körperschaft ist der Port Autonome de Strasbourg nicht. Er ist kein Staat und auch keine Rechtspersönlichkeit, die im völkerrechtlichen Verkehr als zwischenstaatliche Organisation anerkannt ist. Für Verträge mit fremden öffentlich-rechtlichen Gebilden, die nicht Staaten oder staatenähnlich sind, enthält das Grundgesetz keine Bestimmungen. Weder die Vorschriften über die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik Deutschland noch über die Bildung des Bundeswillens beim Abschluß von Staatsverträgen des Bundes (Art. 59 GG) treffen auf sie zu und ebensowenig die Bestimmung des Art. 32 Abs. 3 GG, welche den Abschluß von Staatsverträgen eines Landes einer Kontrolle des Bundes unterwirft.
Die rechtliche Würdigung des Abkommens vom 19. Oktober 1951 ergibt, daß dessen Artikel 7 Absatz 1 nicht zum Vertragsinhalt gehört, weil es sich hier nur um eine deklaratorische Feststellung eines Vorgangs handelt, der sich als einseitiger Hoheitsakt des Französischen Hohen Kommissars außerhalb des Vertrages ereignet hat und daher nicht Gegenstand der rechtlichen Bindungen zwischen den Vertragspartnern gewesen sein kann. Über die Rückgabe des Kehler Hafengebietes durch Frankreich an die deutsche Hoheitsgewalt waren die Außenminister der drei westlichen Besatzungsmächte schon im Washingtoner Übereinkommen einig geworden. Sie konnte einseitig erklärt werden und war schon durch die Direktive Nr. 219 des französischen Ober befehlshabers vom 6. Juli 1949 vorbereitet. Dem Port Autonome de Strasbourg stand darüber keine Verfügungsgewalt zu. Daß die Rückgabe von Stadt und Hafen Kehl ein einseitiger Hoheitsakt sein sollte, ergibt sich aus dem Schreiben des Stellvertreters des Französischen Hohen Kommissars an den badischen Staatspräsidenten vom 28. Juli 1951. So ist auch nach Vertragsabschluß verfahren worden. Die Erwähnung dieser Rückgabe in Artikel 7 des Kehler Hafen- Abkommens kann daher nur die Bedeutung haben, daß eine vorausgesetzte Vertragsgrundlage beschrieben wird. Sie hat nur hinweisenden Charakter, weshalb sie offenbar auch in den Artikel des Vertrages aufgenommen worden ist, der den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrages bestimmt und eine Übergangsregelung enthält. Die Rückgabe war nicht Gegenstand der vertraglichen Bindungen und auch nicht Gegenstand einer versprochenen Leistung, um derentwillen eine Gegenleistung vereinbart worden wäre.

References: Art. 93
 § 63
 Art. 32
 Art. 65
 Art. 59
 Art. 24
 Art. 77
 Art. 24
 Art. 59
 § 64
 Art. 93
 § 13
 Art. 93
 § 64
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 59
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32