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Timestamp: 2017-10-21 01:02:13+00:00

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DECRETO LEY NO.149 DE 1994 Y SU REGLAMENTO
INSUFICIENCIAS LEGISLATIVAS QUE LIMITAN LAS GARANTÍAS DE LOS SUJETOS, OBJETOS DE PROCESOS CONFISCATORIOS DEL DECRETO LEY NO.149 DE 1994 Y SU REGLAMENTO
José A. Bello Cordoví (CV)
josebcult.edu.cu
Tania C. Kindelán Rubio
Desde enero de 1959 Cuba ha sido objeto de innumerables ataques externos, que han influido negativamente en el desarrollo de la economía y la sociedad de la nación. Para su enfrentamiento el Estado se vio en la necesidad de adoptar medidas encaminadas en preservar y mantener las conquistas alcanzadas.
El derrumbe del campo socialista dio lugar al desarrollo de vicios y tendencias negativas, acentuándose las diferencias sociales y el individualismo en todas las esferas de la sociedad. La economía se caracterizó por la ausencia de controles administrativos eficientes e insuficientes manejos de los recursos financieros de las empresas estatales y de muchos de sus representantes.
El Estado se vio obligado a hacer transformaciones económicas y jurídicas, tales como la legalización del uso de la divisa, aprobación de regulaciones que ampliaron el ejercicio del trabajo por cuenta propia y el desarrollo de la inversión extranjera entre otras.
Una de las medidas tomadas en el campo legislativo, fue la promulgación del Decreto Ley 149/1994, que permitió la adopción de medidas contra quienes, venían obteniendo un patrimonio ilegítimo.
La norma que nos ocupa concibe un proceso ágil, que permite poner al descubierto los resultados de las actividades indebidas de los procesados, pero su procedimiento dista de la efectividad y garantías necesarias, para ser perfeccionado, en aras de lograr una mayor protección jurídica para los destinatarios.
En el presente trabajo se esboza el tratamiento que se ha dado en la doctrina a la confiscación de bienes, la forma en que se regula en las constituciones de diferentes países y en el nuestro, así como la necesidad perentoria de su perfección en los momentos actuales.
Palabras claves: Insuficiencias legislativas, enriquecimiento indebido, garantías, destinatarios de procesos confiscatorios.
SUMARIO. 1. Evolución histórica del proceso confiscatorio. 2. Tratamiento a la confiscación de bienes en las constituciones cubanas. 3. Razones para la confiscación de bienes en la sociedad cubana. Algunos comentarios sobre el procedimiento administrativo, regulado por el Decreto Ley No. 149/94 y su Reglamento, el Decreto 187/94. Propuestas de modificaciones al Decreto Ley No.149 y al Decreto 187, ambos del año 1994.
Bello Cordoví, J. y Kindelán Rubio, T.: "Insuficiencias legislativas que limitan las garantías de los sujetos, objetos de procesos confiscatorios del Decreto Ley No.149 de 1994 y su Reglamento", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Abril 2012, www.eumed.net/rev/cccss/20/
1. Evolución Histórica del proceso confiscatorio.
El Enriquecimiento Indebido tuvo su expresión en el conocido aforismo “nadie debe enriquecerse sin causa en perjuicio de otro”. El Derecho Romano recogió en diversos textos la prohibición de enriquecerse a expensas de otro sin que existiera razón que lo justificara. Esta posición también se consagra en algunos Códigos: el Suizo de 1881, artículo 62, Alemania 1896, artículo 812. Es en el Sistema de Derecho Francés durante los años veinte del siglo pasado en que se mueve el concepto de enriquecimiento injusto al de enriquecimiento sin causa influenciado por la legislación Alemana, con mayor rigor técnico que las otras.
El término de enriquecimiento indebido que se emplea en nuestra legislación Penal y Administrativa no tiene el mismo significado y alcance que la interpretación semántica del diccionario de la Lengua Española, pues allí es alcanzar la riqueza, adinerarse o ser acaudalado, y en las referidas leyes el significado está definido en nuestra Ley 59 de 1987 Código Civil, al establecer el artículo 100 el Enriquecimiento Indebido “cuando se trasmiten valores de un patrimonio a otro sin causa legítima”, por lo que lo puntualiza como enriquecimiento sin causa, y en el 101.1 se obliga a la persona natural o jurídica que sin causa legítima se enriquezca, a la restitución.
Los ordenamientos jurídicos civiles y penales se organizan con el fin de evitar o limitar el enriquecimiento sin causa y de fracasar en la prohibición, recurren a las penas ejecutivas o punitivas, ya sea el procedimiento de conocimiento administrativo, civil o penal.
Los autores españoles Luis Diez Picazo y Antonio Güilón califican la acción de enriquecimiento como personal, pues “no tiene por objeto la restitución o recuperación de las cosas salidas del patrimonio del demandante, sino que es una acción dirigida a la reintegración del equivalente. Es pues una acción de reembolso que busca una condena pecuniaria”.
Similar tratamiento se le da por nuestro Código Civil, con la primicia jurídica de que al formularse para el tratamiento administrativo, la acción de restitución a favor del Estado se encamina no a obtener el reembolso, sino a la confiscación de bienes de carácter individual que en lugar de aportar a la sociedad el equivalente de su valor, incorporan su valor de uso.
Por consiguiente, la naturaleza del enriquecimiento indebido de nuestro Código Civil, con formulación administrativa en el Decreto Ley 149 de 1994, es de carácter confiscatorio de bienes, de forma individual, que están integrados a un patrimonio de procedencia ilícita, que aunque mantiene su carácter abstracto, está enmarcada la acción confiscatoria del Estado al límite de los ingresos indebidos del ciudadano como garantía de su propiedad.
La confiscación ha existido como una sanción a los enemigos del poder público, es desposeer al sancionado de sus bienes total o parcialmente y transferirlos a favor del Estado, y no lleva aparejada indemnización alguna por el valor de los bienes confiscados. Reviste afectación al patrimonio de una persona que puede incluir bienes muebles, inmuebles, cuentas bancarias, dinero en efectivo, además abarca a terceros beneficiados que pueden ser los cónyuges, hijos o cualquier otra persona.
Si nos remontamos a los tiempos de la España romana, encontramos el instituto de la confiscación de bienes derivada de determinadas sanciones penales (bona damnatorum) o de los bienes sin dueño que se atribuían al fisco (bona caduca, bona vacantia). Para los romanos la propiedad era la pertenencia plena de una cosa, pero esta plenitud no excluía posibles limitaciones.
El derecho romano no conoce una teoría de la expropiación como se da en la actualidad, pero la práctica de este instituto existía realmente como acto de imperium y sin sujeción a principios jurídicos, ya que los magistrados, con la autorización del Senado, podían disponer de los bienes privados, por ejemplo, a causa de confiscación penal.
Tiempo después, los recursos de la Hacienda hispano-goda procedían de las rentas de los dominios territoriales de la Corona, de los impuestos, de las penas pecuniarias, de las “regalías” o derechos exclusivos del rey, como la acuñación de moneda; y de algunos ingresos extraordinarios, como las confiscaciones de bienes
En el año 673, el rey Wamba reformó la legislación militar y promulgó una ley disponiendo el destierro para quienes no acudiesen a cumplir su obligación militar, y la pérdida de su patrimonio a todo el que, alzada una rebelión en el interior del reino y hallándose cerca de la comarca en que se produjo, no acudiese a sofocarla con las armas (Lex Visig., IX, 2, 8).
La Constitución argentina prohíbe la confiscación de bienes y reconoce la expropiación por causa de utilidad pública, exigiendo que debe ser calificada por la ley y previamente indemnizada.
En la venezolana se recoge que no se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por la Constitución, y que por vía de excepción pueden ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de actividades comerciales, financieras o cualquier otra vinculadas al tráfico ilícito de estupefacientes.
Nicaragua reconoce la expropiación de bienes inmuebles de acuerdo a la ley, previo pago en efectivo de justa indemnización, pero prohíbe la confiscación de bienes. En Perú se recoge solamente la expropiación por causa de seguridad nacional o interés público, declarado por ley y previo pago de indemnización, y similar tratamiento reciben en las constituciones de Ecuador, El Salvador y Guatemala.
La Constitución colombiana prohíbe la confiscación de bienes, pero establece que por sentencia judicial se declarará extinguido el dominio sobre bienes adquiridos en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
En el artículo 22 de la Constitución de Bolivia se establece que la expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función social, calificada conforme a ley y previa indemnización justa.
En el caso de Brasil también se garantiza el derecho a la propiedad entre los derechos fundamentales, y se dispone que la ley establezca el procedimiento para la expropiación en casos de necesidad o utilidad pública o por interés social, mediante justa y previa indemnización.
El artículo 105 de la Constitución de Honduras prohíbe la confiscación de bienes, establece que la propiedad no puede ser limitada en forma alguna por causa de delito político y que el derecho de reivindicar los bienes confiscados es imprescriptible.
En Costa Rica se refrenda la inviolabilidad de la propiedad; la Constitución prevé que a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley excepto en los casos de guerra o conmoción interior en que no es indispensable que se indemnice previamente.
La norma constitucional cubana vigente sí recoge la confiscación como sanción, pero en períodos anteriores tuvo una regulación distinta, ajustada a las doctrinas burguesas que imperaban.
Atendiendo a que es la propia Ley Constitucional la que exige el carácter de procedimiento para llegar a la declaración indebida del patrimonio, resulta necesario detenerse en el concepto de procedimiento administrativo y su carácter.
La naturaleza o esencia del proceso administrativo confiscatorio la encontramos en una de las formas en que el derecho administrativo se relaciona con el derecho penal desarrollada por el profesor español García Oviedo al expresar “… la administración tiene un derecho penal propio correctivo y disciplinario… realiza una cierta función judicial penal, mediante la cual toma directamente a su cargo la defensa de sus derechos e intereses contra determinado orden de trasgresiones punibles, la noción de lo ilícito administrativo y de un derecho penal administrativo es una realidad”.
2. Tratamiento a la confiscación de bienes en las constituciones cubanas.
En Cuba esta figura ha tenido tratamientos diferentes en cuanto a su regulación jurídica. En primer lugar, las Constituciones de Guáimaro, Jimaguayú y La Yaya no recogieron el derecho de inviolabilidad de la propiedad. La de 1901 en su artículo 33 prohibía la confiscación de bienes, estableciendo: “La pena de confiscación de bienes no podrá imponerse, y nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, previa la correspondiente indemnización. Si no procediera este requisito los jueces ampararán y, en su caso, reintegrarán al expropiado”
Esta tesis jurídica se mantuvo en las restantes constituciones burguesas de la República mediatizada, reafirmando el comentario del Fiscal del Tribunal Supremo de Justicia Dr. José Clemente Vivanco a la Constitución de 1901:
“Se derivan los cuatro artículos que anteceden del sagrado derecho de propiedad, y que considerado por la ciencia política como uno de los derechos individuales del hombre, como la extensión de su persona, al igual que sucede con el domicilio y la correspondencia, se ha creído conveniente consagrarlo como tal derecho en las Constituciones Políticas, a fin de garantizarlo contra la arbitrariedad del Poder Público”.
Con el ascenso al poder del Gobierno de Grau - Guiteras el 14 de septiembre de 1933 se promulgaron los estatutos por los que habría de regirse y se derogó la Constitución de 1928. En el artículo sexto de dichos estatutos, a la vez que se mantuvieron los principios de límites y garantías a la propiedad que constituyen la expropiación forzosa, se dispuso lo siguiente:
Nadie podrá ser privado de su propiedad legítima sino por autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, previa la correspondiente indemnización. Si no procediera este requisito, los jueces y tribunales ampararán y, en su caso, reintegrarán al expropiado. La adición del término legítima excluyó de la protección constitucional a la propiedad ilegítimamente adquirida.
En los propios estatutos se crearon los tribunales de sanciones para juzgar a los que se habían apropiado de los bienes del Estado, y aún de los particulares, de una manera ilegítima, pero los mismos no llegaron a funcionar al caer el Gobierno de los Cien Días, por lo que no se llegó a expropiar ninguna propiedad ilegítima, además la acción no tenía un carácter confiscatorio, solo se daba un mayor alcance a la institución administrativa de la expropiación forzosa que se perfeccionó y reguló aún más con el artículo 24 de la Constitución de 1940, eliminando el término referido.
La constitución del 7 de febrero de 1959, al abordar la cuestión del derecho de propiedad mantuvo la prohibición de la confiscación de bienes, pero autorizó la de los bienes del depuesto presidente Batista y de sus colaboradores, la de las personas naturales y jurídicas responsables de delitos cometidos contra la economía nacional o la hacienda pública, la de los que se enriquecieron o se hubieran enriquecido ilícitamente al amparo del poder público y la de las personas sancionadas por la comisión de delitos que la Ley calificara de contrarrevolucionarios, o que para evadir la acción de los Tribunales revolucionarios abandonaran el territorio nacional.
Mantener la expropiación forzosa como límite y garantía de la propiedad obligó al legislador a que todas las leyes que se promulgaran para la transformación de la economía cubana en relaciones de producción socialista, sobre la base de la propiedad estatal socialista de todo el pueblo, tuvieran carácter constitucional hasta la promulgación de la Constitución Socialista del 24 de febrero de 1976.
En la misma, sin abandonar el rango constitucional de la expropiación forzosa establecido en el artículo número 25 de la Constitución, el legislador revolucionario elabora una nueva garantía del derecho de propiedad, separada ya de la fórmula técnico jurídica adoptada en el artículo 24 de la Ley Fundamental de 1959, pues si bien mantiene la expropiación dentro del Capítulo I: Fundamentos Políticos Sociales y Económicos del Estado, establece la confiscación de bienes en el artículo 59 de la Constitución de 1976 (60 en la Constitución Reformada en 1992) dentro del articulado del Capítulo VII: Derechos, Deberes y Garantías fundamentales.
En ella se refrenda: “La confiscación de bienes se aplica solo como sanción por las autoridades, en los casos y por los procedimientos que determine la Ley”.
El comentarista a la Constitución de 1976, Fernando Álvarez Tabío, la define en su concepto tradicional como “el apoderamiento general por el Estado de los bienes del condenado a sufrir esa pena”, concepto al que se contrapone el derecho constitucional burgués porque como se aprecia, el afectado es privado de su propiedad “sin la justa y previa indemnización”, atacando el concepto burgués de la propiedad como algo sagrado.
Esa concepción tiene su fundamentación en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que establece: “si la propiedad es un derecho sagrado e inviolable, nadie puede ser privado de ella, sino cuando la necesidad pública legalmente justificada, lo exija evidentemente y a condición de una justa y previa indemnización”.
Álvarez Tabío expone que sobre la base de “esta concepción del derecho de propiedad, los juristas al servicio del imperialismo pretenden identificar la confiscación de bienes y aún la nacionalización, como medida de expropiación o despojo, particularmente en cuanto a lo segundo, cuando la misma no va seguida de indemnización o cuando ésta es muy reducida” y más adelante, abordando la naturaleza de la institución, dice: “corresponde al Estado fijar con entera independencia su propia constitución, y de igual manera también le toca determinar el régimen de propiedad y modificarlo, al igual que puede modificar sus leyes fundamentales”, y define al final la sanción confiscatoria “cuando a un particular determinado se le priva de sus bienes, o de parte de ellos, por vía de sanción, consecutiva a un quebrantamiento legal de su parte”.
El profesor Vega Vega, al comentar el artículo 59 de la Constitución, afirma que la Ley Penal es tributaria del mandato constitucional en el artículo 44 como sanción accesoria y facultativa del Tribunal, ya sea total o parcialmente y limitado a que la misma no comprende los bienes u objetos que sean indispensables para satisfacer las necesidades vitales del sancionado o de las personas a su abrigo.
Se establece además de forma genérica para los delitos contra la seguridad del Estado y para el resto de los delitos, si específicamente se señala.
Como puede apreciarse, la institución en el derecho penal tiene un carácter limitado al ser una sanción subsidiaria, casuística para una familia delictiva o delitos específicos y de aplicación facultativa por el Tribunal, salvo la disposición preceptiva del artículo 240-6 del Código Penal para el delito de Sacrificio Ilegal de Ganado Mayor y Venta de sus Carnes.
Agrega el propio autor en su comentario que “… la Constitución no se opone a que la confiscación de bienes pueda disponerse como sanción administrativa, ya que la garantía de seguridad jurídica solo exige que se aplique por las autoridades y por los procedimientos que determina la Ley”.
3. Razones para la confiscación de bienes en la sociedad cubana.
En febrero del año 1959, el gobierno revolucionario de la República de Cuba dictó una Ley Fundamental que estableció los lineamientos básicos del nuevo régimen político, económico y social, escogido en ejercicio del derecho de autodeterminación. Este derecho "natural", presupuesto del Derecho Internacional Público, aparece refrendado en la Carta de la Organización de Naciones Unidas como inalienable e imprescriptible.
"Se prohíbe la confiscación de bienes pero se autoriza la de los bienes del Tirano depuesto el 31 de diciembre de 1958 y de sus colaboradores, los de las personas naturales o jurídicas responsables de los delitos cometidos contra la economía nacional o la hacienda pública, los (bienes) de las (personas) que se enriquezcan o se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público, y los de las personas que fueren sancionadas por la comisión de delitos que la Ley califica de contrarrevolucionarios, o que para evadir la acción de los Tribunales Revolucionarios abandonen en cualquier forma el territorio nacional, o que habiéndole abandonado realicen actividades conspirativas en el extranjero contra el Gobierno Revolucionario. Ninguna otra persona natural o jurídica podrá ser privada de su propiedad si no es por autoridad competente, por causa de utilidad pública o de interés social o nacional. La Ley regulará el procedimiento para las expropiaciones y establecerá los medios y formas de pago así como la autoridad competente para declarar la causa de utilidad pública o interés social o nacional y la necesidad de la expropiación".
La disposición transcrita fue desarrollada y aplicada mediante diversos y sucesivos instrumentos jurídicos, que conformaron un solo y único proceso nacionalizador de todas las propiedades existentes en ese momento en Cuba. Haciendo énfasis en el mismo, en ejercicio de su soberanía la República de Cuba adoptó en dichos instrumentos procedimientos diferentes de nacionalización, en consideración a las características de ciertas inversiones extranjeras y al tipo de relación que Cuba tenía con el país de origen de la inversión.
El proceso de expropiación comenzó con la primera Ley de Reforma Agraria del 17 de mayo de 1959, fundamentada en el principio de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública plasmado en el citado artículo 24 de la Ley Fundamental.
Continuó con la Ley 851 y se complementó el proceso de nacionalización con otros actos jurídicos como fueron las leyes 890 (1 3 de octubre de 1960); 891 (13 de octubre de 1960); y 1076, (5 de diciembre de 1962), cuyo propósito fue la expropiación de los demás bienes pertenecientes a nacionales y extranjeros.
Posteriormente, mediante el procedimiento de Resoluciones conjuntas emanadas del Presidente de la República y del Primer Ministro y otros actos jurídicos se confirmó el proceso efectivo de nacionalización de bienes muebles e inmuebles propiedad de nacionales norteamericanos en la República de Cuba.
Como se patentiza en el citado Artículo 24 de la Ley Fundamental en vigor, para el momento en que tuvieron lugar los actos expropiatorios, la regla constitucional pautada reconocía expresamente el derecho del propietario nacional o extranjero expropiado al pago de una indemnización; la excepción fue la confiscación contemplada para el supuesto de los bienes pertenecientes a las personas que en ella se mencionaban por las causas también determinadas.
Debe destacarse que la decisión y ejecución de las expropiaciones obedecieron a un propósito e interés público, que atendía a requerimientos generales de la sociedad cubana. Al respecto expresó Fidel: “El único derecho de propiedad que conocía la casi totalidad de Cuba hasta 1959, era el derecho de las grandes empresas extranjeras (…) la Revolución convirtió al pueblo cubano en propietario de su propio país.”
Ante la necesidad de convivir e insertarse en el mundo globalizado de hoy, para resistir y desarrollar nuestra sociedad en medio del bloqueo norteamericano, el derrumbe del campo socialista y la desintegración de la antigua Unión Soviética, la economía cubana se vio precisada a abrirse a la inversión extranjera y promover intensivamente el turismo, que además de sus bondades, constituye un canal por el que pueden extenderse los vicios y actividades vinculados a la corrupción internacional.
La realidad económica del país, enfrentado a la existencia de dos monedas en circulación, el trabajo por cuenta propia, el mercado agropecuario e industrial con precios de oferta y demanda, el contrato especial de trabajo, entre otros elementos, originaron en determinados individuos el desmedido afán de lucro, lo que unido a la violación de mecanismos de control económico les permitieron acumular bajo su dominio o posesión un cúmulo de bienes de significativo valor y cantidades apreciables de efectivos, que se vinculaban cada vez más a formas organizadas de comisión de delitos y sustracciones a la economía que era necesario reprimir por la vía más rápida, sin que se exigieran las garantías del debido proceso que exige el Procedimiento Penal .
Por otra parte, la falta de experiencia en el control de normas jurídicas de regulación económica de reciente formulación en los primeros años de la década del 90 no permitía enfrentar con eficacia y celeridad en el plano jurídico un conjunto de conductas delictivas que tenían como primer resultado apreciable el enriquecimiento del sujeto, ya muy alejado de las normas de convivencia socialista, que solo podía enfrentarse de forma masiva en aquellos años mediante un procedimiento administrativo, ágil y sencillo que, aún significando la despenalización al privarse a los mismos de sus bienes de una manera ejecutiva y de la mayor inmediatez, los lastraba de su condición de peligrosidad para la sociedad que los circundaba y que en la mayoría de las veces influenciaban de manera corruptora en la individualidad de alguno de sus miembros.
El exceso de liquidez en manos de pocos individuos ha sido un factor negativo de la economía cubana de estos tiempos, porque deriva hacia la economía sumergida sin equidad alguna, presiona negativamente sobre el alza de los precios, fundamentalmente de productos de primera necesidad de los que siempre ha existido déficit en la oferta, situación que se agrava con el permanente descontrol de sectores importantes del comercio y los sistemas de almacenaje de las mercancías, que resultan los proveedores de la economía sumergida y originan la figura corruptora, que se enriquecen con recursos que tienen un fin social. Estos, alejados del control que le es afín al sistema capitalista, (el tributo, el contrato y el registro de la propiedad) en las condiciones difíciles de nuestro país, regulaban la oferta y la demanda, se organizaron a semejanza de su ilícito negocio y adoptaron el consumismo como meta del éxito, se han combatido por el Estado con la prevención normativa o la prevención técnica.
En relación con estos términos, el Dr. Ramón de la Cruz Ochoa afirma que “se deberá distinguir la prevención normativa de la prevención técnica y esta última debería de constituirse con el propósito de descargar y aliviar a la primera”, lo que se ha mantenido y potenciado en Cuba antes y durante el llamado Período Especial, y sigue exponiendo que “ en muchos países se ha realizado el combate de la criminalidad organizada casi exclusivamente por medio de la prevención normativa con el desmontaje de derechos y la ampliación de las facultades para los ataques del Estado” .
Este desmontaje se hace generalmente a expensas del estado de derecho, y en tal sentido el citado criminólogo cubano argumenta: “la defensa de los límites propios del estado del derecho en el campo de la lucha contra la criminalidad organizada se hará más fácil en la medida que este combate se concentra en las acciones más dañinas para la sociedad. Los límites emanan del ámbito esencial indispensable, de los derechos fundamentales, así como de los principios tradicionales aún vigentes, de una prevención y persecución de los delitos dentro del estado de derecho”.
Precisamente esta fue la solución del poder revolucionario en tiempos difíciles: no limitar la vigencia del Derecho Penal y recurrir a la prevención normativa y su fortalecimiento, atacando administrativamente la capacidad económica y financiera adquirida ilegítimamente por este grupo de individuos.
En ese contexto se promulgaron diferentes normas administrativas de carácter confiscatorio; en el año 1994 entró en vigor el Decreto Ley No.149, que será objeto de análisis más adelante, pero también haremos breve referencia a otras regulaciones no menos importantes por el alcance y resultados de su aplicación.
Ante la amenaza que constituye para el mundo la expansión del tráfico de drogas, a la que no escapó nuestro país y que se evidenció en el aumento del uso indebido de estas así como de hechos de arribos al país de ciudadanos extranjeros transportando sustancias de este tipo; y por la necesidad de combatir con mayor rigor otras manifestaciones de corrupción y conductas antisociales que afectan a nuestra sociedad en las que se emplean locales y viviendas, se promulgó el Decreto Ley No. 232 del 21 de enero del 2003, “Sobre la confiscación por hechos relacionados con las drogas, actos de corrupción y otros comportamientos ilícitos”
Tanto los medios de prensa del país como las diferentes organizaciones sociales y de masas se hicieron eco del apoyo incondicional a esta medida. El periódico GRANMA de 10 de enero de 2003, en un editorial titulado “Impostergable combate para defender el presente y el futuro”, afirmaba: “Cada minuto que transcurre, la humanidad vive el horror silencioso de una verdadera guerra que desconoce fronteras, generada por el comercio ilegal de drogas, que se expande indeteniblemente como una amenaza global, afecta a todos los rincones del planeta y a centenares de millones de consumidores habituales, al tiempo que engendra violencia, corrupción, inestabilidad social, ingobernabilidad, inseguridad, deterioro de la salud física y mental del hombre, lavado de dinero, entre otros males” y más adelante patentizaba la disposición invariable de Cuba a la cooperación en el enfrentamiento a este flagelo, lo que le ha valido el reconocimiento mundial.
El propio órgano de prensa, en fechas 24 y 25 de enero de ese año publicó las muestras de apoyo de la Central de Trabajadores de Cuba y los Comités de Defensa de la Revolución respectivamente; el diario Juventud Rebelde de 26 de enero reflejó la posición de la Unión de Jóvenes Comunistas y las organizaciones estudiantiles de todos los niveles de enseñanza del país, señalando: “Esta será una lucha que desde ya asumimos sin tregua, conscientes de que está en juego la defensa del futuro y el cuidado de la salud física, mental y espiritual de la juventud presente y de la que está por venir. (…) No habrá resquicios ni impunidad para quienes, alentados por el afán de lucro, intenten hacer regresar a nuestro país vicios que son incompatibles con la pureza de la Revolución”.
La supra citada norma establece la confiscación o en su caso, la pérdida de derechos sobre la vivienda o locales en los que se produzca, trafique, consuma, oculte o de cualquier otro modo se realicen hechos que directa o indirectamente estén relacionados con las drogas ilícitas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas u otras de efectos similares, y también donde se practiquen actos de corrupción, prostitución, proxenetismo, trata de personas, pornografía, corrupción de menores, tráfico de personas u otros de similar connotación. También extiende su aplicación a la confiscación de las tierras y de los bienes agropecuarios donde se cultive la Cannabis Indica o marihuana, u otras de propiedades similares; o que oculte, transporte o trafique cualquier tipo de drogas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas y otras de efectos similares.
En este sentido, el Capítulo VIII del citado reglamento establece el procedimiento para la confiscación prevista en la Disposición Final Primera del Decreto Ley 171, a cargo de las Direcciones Provinciales de la Vivienda que radicarán de oficio expedientes a tales efectos y a propuesta de las Direcciones de Vivienda, que dentro de las 72 horas de conocidos los hechos iniciarán a sustanciar el expediente, aunque este último trámite también puede realizarse directamente por los Directores Provinciales.
Sostiene la justeza de la aplicación de estas normas el hecho irrebatible de que en Cuba los derechos sobre la vivienda, la tierra y otros bienes de los que se ocupan, han sido refrendados por la obra de la Revolución, resultado del esfuerzo del pueblo y en beneficio del pueblo, por consiguiente es inadmisible que personas inescrupulosas los empleen en fines ajenos a los principios y valores sobre los que se erige la sociedad socialista que construimos.
4. Algunos comentarios sobre el procedimiento administrativo, regulado por el Decreto Ley No. 149/94 y su Reglamento, el Decreto 187/94.
El Decreto Ley No. 149/94 y su Reglamento, el Decreto 187/94 van dirigidos a reprimir la conducta patrimonial indebida de los sujetos a quienes se aplica, sobre la base de establecer la proporcionalidad entre el avalúo total de su patrimonio y lo que del mismo puede ser justificado partiendo de la licitud de sus ingresos; para demostrar esto el legislador ha instituido un procedimiento administrativo confiscatorio.
Precisamente por su carácter administrativo, el procedimiento establecido en el Decreto Ley 149 necesita ser conciliado con una definición que doctrinalmente justifique sus fines, para lo cual resulta ajustada la del profesor Armando Castanedo Abay: “El procedimiento administrativo es la sucesión de actos encaminados a lograr legitimar el interés de una de las partes, a partir de las normas jurídicas administrativas existentes y por el órgano del Estado con jurisdicción para ello”.
Esta definición responde a la ubicación garantista del derecho de propiedad del precepto constitucional confiscatorio, que autoriza y legitima la promulgación del Decreto Ley objeto de análisis. Es obvio que la pretensión de legalizar los bienes en cautela es del administrado, que ha colocado en entredicho su posesión por incurrir en conducta dudosa en la vida económica o social, que trasciende a las personas que se vinculan al mismo y que tiene como contrapartida la actuación del Estado, representado por la Fiscalía, en un choque de intereses contrapuestos que tiene solución en el marco de leyes administrativas, no sólo con la sanción condenatoria de confiscación, sino también con la liberación del bien, una vez acreditada la licitud de su origen e ingreso dentro de la norma jurídica que lo ampare .
En nuestro procedimiento confiscatorio del Decreto Ley 149 de 1994 la pretensión de la administración tiene un mayor alcance, pues si bien se persigue el castigo de los particulares, la infracción rebasa en la inmensa mayoría de los casos el quebrantamiento de las normas administrativas, ya que el enriquecimiento tiene sus causas en la vulneración de las normas del Derecho Agrario, Económico, Laboral, Mercantil, Penal o cualquier otra del sistema jurídico del país que facilite el aumento patrimonial indebido o sin causa.
El Decreto Ley establece el procedimiento general para la confiscación y consecuente adjudicación al Estado cubano, sin derecho a indemnización, de los bienes e ingresos adquiridos por personas que directamente o mediante terceros incrementan sin causa legítima su patrimonio, en cantidad desproporcionada en relación con sus ingresos lícitos. Hace recaer en el Ministerio de Finanzas y Precios la facultad de disponer, mediante resolución, la sanción confiscatoria y otorga a la Fiscalía General de la República todas las atribuciones y facultades legales necesarias para realizar las investigaciones y sustanciar los procedimientos a tales fines.
En las disposiciones finales Primera y Segunda recoge el carácter retroactivo de la norma en virtud de su interés social, utilidad pública y necesidad nacional, así como la nulidad de los actos realizados para encubrir el carácter indebido de la adquisición de los bienes e ingresos y de los que persigan el fin de burlar su aplicación. En el primer punto cabe señalar que no se contradice la norma comentada con lo preceptuado al respecto en el artículo 61 de la Constitución de la República de Cuba, pues queda claro en esta última que las leyes (excluye la penal) no tienen efecto retroactivo a menos que se disponga lo contrario por razones de interés social o utilidad pública, y como ya señalamos son esos los motivos que lo justifican en este caso.
A pesar de eso, al regularse el procedimiento se omitió establecer cómo se tendrá en cuenta este carácter, lo que resulta necesario para que no quede el procesado en estado de indefensión y se afecten sus garantías durante el sumario, dejando al arbitrio del actuante definir el período en que se enmarcará el supuesto enriquecimiento, de qué fechas pueden ser las pruebas que presentará el expedientado y otros elementos relacionados con este tema.
Atendiendo a que el procedimiento objeto de análisis se regula expresamente en el Decreto 187/94, Reglamento del Decreto Ley 149 sobre Confiscación de Bienes e Ingresos Obtenidos Mediante Enriquecimiento Indebido, en lo sucesivo el Decreto, haremos énfasis en este remitiéndonos, cuando sea preciso, a la norma jurídica que complementa.
Esto resume lo regulado para las investigaciones preliminares. Ya el artículo 4 establece que una vez concluida esta fase el Fiscal decidirá mediante Resolución, si procede o no dar inicio al Expediente de Confiscación. En este punto del proceso existe contradicción con el propio Decreto Ley 149/1994 que en su artículo 7 prevé:
Una vez adoptadas por el Fiscal las medidas cautelares sobre bienes e ingresos a que hubiere lugar, dispondrá de inmediato el inicio de un expediente (…)
El Decreto, en el Capítulo II, da la posibilidad de que se inicie o no el expediente al finalizar la etapa preliminar, en la que pueden haberse emitido Resoluciones de medidas cautelares sin que se regule expresamente cómo proceder respecto a las mismas si la decisión es no iniciarlo, pues en el caso contrario queda resuelta la omisión ya que, si bien no se recoge la posibilidad de ratificar la medida dispuesta en esa fase inicial, queda claro que todas las acciones y diligencias practicadas en la misma son válidas para sustanciarlo.
Nótese además que el Decreto Ley, sin definir términos, se pronuncia por la inmediatez para radicar el expediente a partir de la adopción de las medidas cautelares, no así la norma complementaria que es omisa en este aspecto.
El Decreto establece que en la ya referida Resolución de inicio del Expediente Confiscatorio el Fiscal concede a la persona afectada un término de diez días para presentar los documentos que justifiquen la licitud de los bienes e ingresos a que se refiere el mismo, transcurrido el cual, se haya evacuado o no dicho trámite, procede a concluir el expediente adoptando una de las decisiones siguientes:
archivar el expediente, dejando sin efecto las medidas cautelares y ordenando la devolución de los bienes e ingresos a sus respectivos poseedores, cuando no se infiera la existencia de un enriquecimiento indebido; o
emitir un Dictamen y elevar de inmediato el expediente al Fiscal General de la República.
Preceptúa además en el artículo 4 que desde que se emite la Resolución de inicio hasta la terminación del expediente el término es de treinta días, prorrogable por el Fiscal Jefe Provincial cuando sea imprescindible para su conclusión.
Amerita una reflexión lo expuesto hasta el momento. En lo que a regulación se refiere, limita los medios de prueba a presentar por el expedientado a los documentos y omite todas las restantes que reconoce la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico vigente, sin embargo son amplias las posibilidades de acciones, diligencias y pruebas que puede practicar el Fiscal durante las investigaciones preliminares (y es de suponer que también en la tramitación del expediente, aunque la norma no lo refiere), aspecto contradictorio con el hecho de que en este procedimiento, la carga de la prueba recae sobre la persona afectada.
Únase a esto la facultad que se concede al actuante de rechazar las pruebas que considere no se ajustan al proceso, lo que viene a limitar aún más las posibilidades que tiene el expedientado de presentar en el sumario lo que considere oportuno para acreditar la licitud de sus ingresos.
Por otra parte, es omisa la norma comentada en cuanto a disponer las acciones a realizar por el Fiscal una vez presentadas las pruebas de que intenta valerse el procesado, elemento a nuestro juicio necesario si se tiene en cuenta que debe ser en este momento procesal en el que se investiga la licitud y pertinencia de las mismas, que puede derivar inclusive en la declaración de nulidad de los actos que se hayan realizado tanto para encubrir adquisiciones indebidas como para burlar la aplicación de la acción confiscatoria, tal y como se recoge en el Decreto Ley, como explicamos con anterioridad. Esto justifica que se conceda el término antes señalado para la sustanciación.
Tampoco se recoge expresamente mediante qué documento se le da a conocer a la persona objeto del proceso cuáles son los bienes e ingresos que se intentan confiscar; se infiere que es notificado del resultado del registro, de las Resoluciones disponiendo medidas cautelares y de la Resolución de inicio del Expediente, pero no se expone que en esta última deban relacionarse los mismos dejando clara la pretensión.
Para concluir el comentario a este capítulo haremos referencia a dos momentos del proceso en los que se dejó de establecer el período y la forma de evacuar el trámite que se recoge, lo que atenta contra la celeridad del mismo y origina un vacío en el sumario:
cuando el Fiscal General, una vez recibido el dictamen con el expediente, dispone la ampliación de las investigaciones realizadas por el Fiscal; y
cuando el Ministro de Finanzas y Precios, al recibir el Expediente de Confiscación, solicita del Fiscal General de la República información complementaria que precise, aclare o amplíe los extremos que lo requieran.
El Capítulo III está dedicado al Recurso de Reforma que pueden interponer las personas afectadas contra la Resolución disponiendo la confiscación, que procede ante el Ministro de Finanzas y Precios dentro de los cinco días hábiles posteriores a la fecha de notificación, mediante escrito sin formalidades en el que pueden alegar las razones que a su juicio lo justifiquen. Dicha autoridad lo resolverá sin más trámite dentro del término de diez días hábiles, mediante Resolución contra la que no procede otro recurso ni proceso en lo administrativo ni en lo judicial.
Se establece expresamente que la presentación del recurso no interrumpe el proceso confiscatorio ni las medidas cautelares, que seguirán vigentes hasta que se dicte la Resolución que dé respuesta al mismo.
Por el Decreto Ley, excepcionalmente se faculta al Ministro de Finanzas y Precios a disponer la revisión de las resoluciones confiscatorias dictadas, de oficio o a instancia del Fiscal General de la República. El Decreto establece para ello el término de un año posterior a la fecha de firmeza de la Resolución (que en este caso es coincidente con la de notificación, atendiendo a su condición de irrecurrible), siempre que se conozcan hechos de los que no se tuvieran noticias antes o aparezcan nuevos elementos o documentos que demuestren la improcedencia de la Resolución dictada.
El Ministro designa funcionarios de su organismo para que, en un término que no exceda de treinta días, realicen las investigaciones que considere convenientes y le presenten sus resultados, a fin de dictar la Resolución que corresponda. También puede obtener la colaboración que requiera de los demás órganos y organismos del Estado a los fines antes expuestos.
Es evidente que todas las decisiones relacionadas con la confiscación de los bienes recaen sobre la misma autoridad. El Ministro de Finanzas y Precios dicta la Resolución confiscatoria, da respuesta al recurso de Reforma sin más acción que el análisis de lo expuesto por el recurrente en su escrito (al menos esto es lo que se infiere cuando se plantea sin más trámite) y es incluso quien dispone las investigaciones a practicar durante el procedimiento de Revisión, lo que va en detrimento de garantías para las personas afectadas, aspecto que consideramos de vital importancia si se tiene en cuenta la trascendencia que adquiere este proceso para ellas, al afectar de manera considerable su patrimonio, sea lícita o no su procedencia.
Llama la atención que el Fiscal no es notificado de las alegaciones del recurso a pesar de ser quien realiza las investigaciones e insta el proceso; en realidad después de presentado el Expediente Confiscatorio al Ministro de Finanzas y Precios y encontrado completo, la Fiscalía no es tenida en cuenta en el resto de los trámites, incluso en los casos en que el Ministro acoja en parte la pretensión confiscatoria o la desestime no se prevé la posibilidad de que el Fiscal pueda combatir la Resolución, pues como recoge la norma, la Reforma se presenta por las personas afectadas, no pudiendo ser considerado como tal el actuante.
La norma concede al Fiscal General de la República la posibilidad de solicitar se promueva procedimiento de revisión en los casos en que considere, pero aquí tampoco queda claro si los afectados pueden interesar el mismo, pues solo se hace mención a la iniciativa de oficio o a solicitud de la mencionada autoridad.
En cuanto a este particular, pensamos que un adecuado proceso no debería concluir en la misma autoridad que decidió sobre el fondo del asunto, y si se tiene en cuenta la trascendencia del que nos ocupa y que ya hemos mencionado antes, bien pudiera la Resolución de Finanzas y Precios ser recurrible ante la Sala de lo Administrativo del Tribunal Provincial Popular del territorio y el Tribunal Supremo Popular conocer de las solicitudes de Revisión que se promovieran. Atemperado con esto, debería ser la Dirección Provincial de Finanzas y Precios quien emitiera la Resolución confiscatoria, pues de lo contrario se pudiera originar un conflicto de competencia.
Por otra parte, en ningún momento procesal las personas pueden contar con representación letrada, siendo nuestro criterio que por el alcance y los efectos del proceso que comentamos, debería concederse esa posibilidad a los expedientados y a los terceros que así lo consideraran oportuno, pues resulta elemental que la parte afectada pueda contar con asistencia jurídica lo que sin duda brindará mayor garantías al proceso y los implicados, propiciando un acto no solo con mayor legalidad sino justeza.
El Decreto en sus Disposiciones Finales Primera y Segunda faculta al Ministro de Finanzas y Precios, a los jefes de los organismos de la Administración Central del Estado y de los Consejos de la Administración de las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular, para dictar dentro del límite de sus respectivas competencias, las disposiciones y medidas que sean necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma y de las facultades y atribuciones que les han sido conferidas, sin que se incluyera al Fiscal General de la República a esos efectos cuando en la práctica, según nuestro criterio, es la autoridad que ha dotado al Fiscal de un verdadero instrumento para llevar a cabo la tramitación de los procesos, como expondremos a continuación.
5. Propuestas de modificaciones al Decreto Ley No.149 y al Decreto 187, ambos del año 1994.
Del estudio realizado, pensamos resultan necesarias algunas modificaciones a la norma analizada, en aras de obtener mayores garantías a sus destinatarios, como a continuación se detalla:
Dar cuenta al expedientado del Dictamen del Fiscal.
No confinar a la prueba documental las opciones de los expedientados para demostrar la presunta licitud de los bienes adquiridos, dándoles la posibilidad de emplear otros medios probatorios que establece la ley y que de esta forma, sean ellos quienes realmente asuman la carga de la prueba.
No circunscribir a diez días el término de los procesados para aportar las pruebas, que es un tercio del establecido para la tramitación, y en su lugar recoger un período de prueba con más participación para ellos.
Limitar la facultad que se concede al Fiscal para rechazar las pruebas que se presenten por los expedientados, dejando este particular a la consideración de la autoridad que al final decidirá sobre el proceso.
Proponemos que sea la Dirección Provincial de Finanzas y Precios la que se pronuncie en cuanto a la Resolución Confiscatoria, pudiendo ser previa aprobación del Ministro.
Modificar íntegramente la fase de impugnación en el sentido de introducir a la Sala de lo Administrativo del Tribunal Provincial Popular como órgano que resuelva el recurso de Reforma, y su instancia superior el procedimiento de revisión. Esto daría respuesta también a la dificultad de que el Fiscal no es notificado de los recursos ni tiene la oportunidad de mostrar inconformidad con lo resuelto en primera instancia por el órgano de Finanzas y Precios.
Dar la posibilidad de que los expedientados cuenten con representación letrada en cualquier momento del procedimiento.
De los países cuyas Constituciones consultamos, solamente la de Venezuela recoge la confiscación de bienes como sanción por el enriquecimiento indebido, en cambio en el resto se autoriza la expropiación de bienes previa indemnización, prohibiéndose en algunos expresamente la aplicación de la misma. En el caso de Cuba, esta figura tiene respaldo en la Constitución vigente.
En la década de los 90 se sucedieron transformaciones en el ámbito internacional que repercutieron en la economía cubana y por consiguiente en la sociedad, y obligaron al Estado, como cuestión vital para su supervivencia, a la adopción de medidas encaminadas a prevenir los gérmenes de la corrupción, que incluyeron la promulgación de los cuerpos legales objeto de análisis en nuestra investigación.
El Decreto Ley 149 y su norma complementaria el Decreto 187, ambos de 1994, presentan omisiones e insuficiencias que limitan las garantías para los destinatarios de su aplicación originando desigualdad entre las partes, por lo que se impone introducir modificaciones encaminadas a desarrollar el procedimiento en busca de una mayor equidad.
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References: artículo 62
 artículo 812
 artículo 100
 artículo 22
 artículo 105
 artículo 33
 artículo 24
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 artículo 59
 artículo 17
 artículo 59
 artículo 44
 artículo 240
 artículo 24
 Artículo 24
 artículo 61
 artículo 4
 artículo 7
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 artículo 4
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