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Timestamp: 2019-05-19 20:51:02+00:00

Document:
BVerwG, 4 BN 1.12: Verordnung, Übergangsregelung, Genehmigungsverfahren, Fürsorge
Urteil des BVerwG vom 05.04.2012, 4 BN 1.12
4 BN 1.12
Verordnung, Übergangsregelung, Genehmigungsverfahren, Fürsorge
Verordnung, Übergangsregelung, Genehmigungsverfahren, Fürsorge, Abstimmung, Erlass, Betreiber, Belastung, Berufsausübung, Begriff
BVerwG 4 BN 1.12 VGH 6 S 707/10
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 27. September 2011 wird zurückgewiesen.
3a) Die Antragstellerin wirft die Frage auf, ob der Antragsgegner zum Erlass des
Landesheimgesetzes vom 10. Juni 2008 (GBl S. 169), geändert durch Gesetz
vom 11. Mai 2010 (GBl S. 404) - im Folgenden: LHeimG - zuständig war, das
nach Darstellung der Antragstellerin nur noch ordnungsrechtliche Regelungen
enthält, nachdem die Bestimmungen zum Heimvertragsrecht gestrichen worden
sind. Ist die Frage allgemein zu bejahen, entspricht auch die Ermächtigung in
§ 24 Satz 1 Nr. 1 LHeimG, auf der die umstrittene Landesheimbauverordnung
vom 18. April 2011 (GBl S. 197) - im Folgenden: LHeimBauVO - beruht, der
Kompetenzordnung.
4Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu der von der Antragstellerin formulierten Frage bislang nicht geäußert. Das zwingt indes nicht zur Zulassung der Revision. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsverfahrens ist Voraussetzung, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der
Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung
gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der
ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann
nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage des
Gesetzes, der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln
sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt. So liegt
5Der Verwaltungsgerichtshof hat die Frage, ob der Landesgesetzgeber zum Erlass des Landesheimgesetzes zuständig ist, zu Recht bejaht (UA S. 23 f.). Er
hat überzeugend begründet, dass das Heimrecht, jedenfalls soweit es Bestandteil des Ordnungsrechts ist, in die Kompetenz des Landesgesetzgebers fällt.
Ursprünglich war es als Materie der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 7 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung. Seit Inkrafttreten des Föderalismusreformgesetzes (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034), mit dem Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
um den Klammerzusatz „ohne das Heimrecht“ ergänzt worden ist, ist es der
ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1
GG überantwortet.
6Die frühere Zurechnung des ordnungsrechtlichen Heimrechts zum Begriff der
öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG entspricht der
höchstrichterlichen Rechtsprechung. Das Bundesverwaltungsgericht versteht
den Begriff der öffentlichen Fürsorge seit jeher weit. Es beschränkt ihn nicht auf
die Gewährung von Hilfe und Leistungen zur Behebung von Notlagen, sondern
erstreckt ihn auch auf vorbeugende Maßnahmen zur Abwendung von Gefahren
(Urteil vom 8. Juli 1964 - BVerwG 5 C 172.62 - BVerwGE 19, 94 <97>). Damit
deckt der Begriff das Landesheimgesetz, das nach seinem gesetzlichen Anspruch und seinem damit übereinstimmenden Regelungsgehalt (§ 2 Abs. 1
i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2) in erster Linie den Schutz alter, pflegebedürftiger, psy-
chisch kranker oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen bezweckt,
die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den daraus
folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können (Korbmacher,
Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, Dissertation, Berlin, 1989, S. 10). In
der Zielrichtung ist das Landesheimgesetz identisch mit dem Heimgesetz des
Bundes, das nach der Begründung des Bundesrats u.a. auf den Kompetenztitel
der öffentlichen Fürsorge gestützt ist (BTDrucks 7/180 S. 7). Diesen Gedanken
hat das Bundesverfassungsgericht aufgegriffen und für tragfähig gehalten, indem es „vor diesem Hintergrund“ die Kosten des Altenpflegegesetzes der Materie des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zugeordnet hat (BVerfG, Urteil vom 24. Oktober
2002 - 2 BvF 1/01 - BVerfGE 106, 62 <134 f.>).
7b) Die Antragstellerin hält die Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung, die erhebliche neue bauliche Anforderungen an Heime stellt, auch für bereits bestehende Heime, dadurch begründet werden kann, dass die unbestimmten Rechtsbegriffe der nicht unangemessen benachteiligenden Anwendung im Einzelfall dienen sollen,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung, die erhebliche neue bauliche Anforderungen an Heime stellt, auch für bereits bestehende Heime, dadurch begründet werden kann, dass die unbestimmten Rechtsbegriffe wie „möglichst hoher Anteil“, „in der Regel“ und andere der nicht unangemessen benachteiligenden Anwendung im Einzelfall dienen sollen,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung, die erhebliche neue bauliche Anforderungen an Heime stellt, auch für bereits bestehende Heime, dadurch begründet werden kann, dass die unbestimmten Rechtsbegriffe wie „möglichst hoher Anteil“, „in der Regel“, und andere der nicht unangemessen benachteiligenden Anwendung im Einzelfall dienen sollen, wenn diese zugleich den Tatbestand einer ordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigung enthält,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung mit Auswirkung auf eine gewichtige Investitionsentscheidung ohne ein Genehmigungsverfahren dadurch hergestellt wird, dass die Möglichkeit zur vorherigen Abstimmung mit der Ordnungsbehörde besteht,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung mit baulichen Anforderungen mit Auswirkung auf eine gewichtige Investitionsentscheidung ohne ein Genehmigungsverfahren dadurch hergestellt wird, dass die Möglichkeit zur vorherigen Abstimmung mit der Ordnungsbehörde besteht,
- ob die ausreichende Bestimmtheit einer Regelung mit baulichen Anforderungen an Heime ohne ein Genehmigungsverfahren dadurch hergestellt wird, dass die Möglichkeit zur vorherigen Abstimmung mit der Heimaufsichtsbehörde über die technische Durchführbarkeit und wirtschaftliche Vertretbarkeit besteht,
- ob eine Regelung, die eine finale Normstruktur aufweist, zugleich Tatbestand einer ordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigung sein darf,
- ob eine Regelung, die die Normstruktur eines Planungsleitsatzes aufweist, zugleich Tatbestand einer ordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigung sein darf,
- ob eine Regelung zu baulichen Anforderungen an Heime, die eine finale Normstruktur oder die Normstruktur eines Planungsleitsatzes aufweist, zugleich Tatbestand einer heimordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigung sein darf,
- ob die Bestimmtheit des Tatbestandsmerkmals der wirtschaftlichen Vertretbarkeit durch die Möglichkeit der Refinanzierung über den Investitionsbetrag im Heimentgelt hergestellt wird, wenn dieser zu einem Wettbewerbsnachteil führt, ohne dass das zumutbare Maß dieses Wettbewerbsnachteils näher bestimmt ist.
8Keine der Fragen rechtfertigt die Zulassung der Grundsatzrevision. Die Antragstellerin möchte geklärt wissen, ob der Verwaltungsgerichtshof einzelne Bestimmungen der irrevisiblen Landesheimbauverordnung zu Recht als inhaltlich
hinreichend bestimmt angesehen hat. Sie übersieht, dass es im Verfahren der
Nichtzulassungsbeschwerde nicht genügt, die Frage der Vereinbarkeit von
Landesrecht mit Bundesrecht - hier dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot - aufzuwerfen. Vielmehr muss dargelegt werden, dass der bundesrechtliche Maßstab selbst einen die Zulassung der Revision rechtfertigenden Klärungsbedarf aufweist (vgl. Beschluss vom 21. Dezember 1994 - BVerwG 4 B
266.94 - NVwZ 1995, 601 <602>; stRspr). Daran fehlt es hier.
9Im Übrigen sind die Grundsätze des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt. Der Verwaltungsgerichtshof hat sie in seinem Urteil (S. 26 f.) zusammengefasst. Darauf nimmt der
Senat zwecks Vermeidung von Wiederholungen Bezug.
10c) Die Antragstellerin möchte ferner grundsätzlich geklärt wissen,
- ob die Belastung durch die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO wie diejenige einer Berufsausübung zu werten ist, oder ob sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommt,
- ob die Belastung der Betreiber bestehender Heime durch die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO wie diejenige einer Berufsausübung zu werten ist, oder ob sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommt,
- ob die Belastung der Betreiber bestehender Heime durch die Einzelzimmerregelung des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO wie diejenige einer Berufsausübung zu werten ist, oder ob sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommt, wenn durch die Verpflichtung nach § 3 Abs. 1 LHeimBauVO die Refinanzierung der bestehenden Einrichtung nicht mehr gewährleistet ist,
- ob die Verpflichtung zum Bau von Einzelzimmern nach § 3 Abs. 1 LHeimBauVO dem Betreiber eines bestehenden Heims zumutbar ist, dessen Refinanzierung noch nicht abgeschlossen ist, da der Wettbewerbsnachteil durch die Erhöhung des Investitionsbetrags im Heimentgelt unerheblich ist.
11Die Antragstellerin bezweifelt die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO mit
dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG und dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ihre Fragen rechtfertigen die Zulassung der
Grundsatzrevision nicht, weil die Antragstellerin - wie schon bei den Fragen unter 1. b) - nicht darlegt, dass der bundesrechtliche Maßstab, an dem § 3 Abs. 1
LHeimBauVO zu messen ist, seinerseits grundsätzlichen Klärungsbedarf aufweist.
12Zu den Fragen,
- ob ein Gesetz oder eine Verordnung Regelungen zu Standort und Größe für ein Heim in Form von Programmsätzen und Optimierungsgeboten enthalten darf, wenn es zugleich nur ein Anzeigeverfahren und kein Genehmigungsverfahren vorsieht,
- ob ein Gesetz oder eine Verordnung Regelungen zu Standort und Größe für ein Heim in Form von Programmsätzen und Optimierungsgeboten enthalten darf, wenn es zugleich nur ein Anzeigeverfahren und kein Genehmigungsverfahren vorsieht, ohne zugleich auszuschließen, dass die Anforderungen an Standort und Größe als Mangel im Sinne der §§ 11, 12 LHeimG ordnungsrechtlich sanktioniert sind,
stellt die Antragstellerin keinen bundesrechtlichen Bezug her.
13d) Die Antragstellerin erstrebt des Weiteren die grundsätzliche Klärung der Fragen,
- ob der Verordnungsgeber bei der Normierung neuer und weitgehender baulicher Anforderungen berechtigt ist, den Eintritt der materiellen Verpflichtung in das Ermessen der Verwaltung zu stellen,
- ob der Verordnungsgeber bei der Normierung neuer und weitgehender baulicher Anforderungen an Heime berechtigt ist, den Eintritt der materiellen Verpflichtung in einem Rahmen zwischen zehn Jahren ab Inkrafttreten der Verordnung bis 25 Jahre nach Inbetriebnahme des Heims in das Ermessen der Verwaltung zu stellen,
- ob der Verordnungsgeber bei der Normierung neuer und weitgehender baulicher Anforderungen verpflichtet ist, den Eintritt der materiellen Verpflichtung nach Lage der Dinge und nach bestimmten Kriterien selbst zu regeln.
14Die Antragstellerin bezeichnet die Frage nach der Reichweite der „Normierungsverantwortung“ des Verordnungsgebers zum einen als eine solche des
bundesrechtlichen Rechtsstaatsgebots. Bedarf für eine grundsätzliche Klärung
des Inhalts des Rechtsstaatsgebots zeigt sie jedoch nicht auf. Zum anderen
meint sie, dass sich die Frage nach Art. 61 LVerfG beantwortet, dessen Auslegung deshalb grundsätzliche Bedeutung habe, weil er Art. 80 Abs. 1 GG ent-
spreche. Hierzu ist zu sagen, dass Landesrecht auch dann nicht revisibel ist,
wenn es mit einer bundesrechtlichen Vorschrift wörtlich übereinstimmt (Beschluss vom 12. März 1998 - BVerwG 6 B 10.98 - NVwZ-RR 1999, 239).
15e) Die Antragstellerin sieht schließlich grundsätzlichen Klärungsbedarf hinsichtlich der Fragen,
- ob der Verordnungsgeber berechtigt ist, bei der Normierung einer Übergangsregelung zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen,
- ob der Verordnungsgeber berechtigt ist, bei der Normierung einer Übergangsregelung zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen, auch wenn diese für den Betroffenen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung sind,
- ob der Verordnungsgeber berechtigt ist, bei der Normierung einer Übergangsregelung zu einer Verordnung mit Pflichten zu erheblichen wirtschaftlichen Investitionen zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen, auch wenn diese für bestehende Heime von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung sind,
- ob der Verordnungsgeber berechtigt ist, bei der Normierung einer Übergangsregelung zu einer Verordnung mit Pflichten zu erheblichen wirtschaftlichen Investitionen zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen, auch wenn diese zur Folge haben, dass die Refinanzierung erheblicher baulicher Investitionen unterbleibt,
- ob der Verordnungsgeber berechtigt ist, bei der Normierung einer Übergangsregelung zu einer Verordnung mit Pflichten zu erheblichen baulichen Veränderungen an bestehenden Heimen zu typisieren und von atypischen Ausnahmefällen abzusehen, auch wenn diese zur Folge haben, dass die Refinanzierung erheblicher baulicher Investitionen durch den Investitionsbetrag im Heimentgelt unterbleibt.
16Der Senat unterstellt, dass die Antragstellerin den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Gebot des Vertrauensschutzes in einem Revisionsverfahren
weiter entwickelt wissen will. Dazu besteht kein Anlass. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden, dass weder der Grundsatz der Verhält-
nismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes zu einer Übergangsregelung verpflichten, die jedem Betroffenen die Fortsetzung einer früheren Tätigkeit
ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet. Auch ein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben, besteht nicht. Der Verordnungsgeber muss auch nicht jedem Einzelfall und jeder konkreten Disposition Rechnung tragen. Vielmehr ist er
auch bei Übergangsregelungen befugt, zu typisieren und von untypischen
Ausnahmefällen abzusehen (Urteil vom 23. Oktober 2008 - BVerwG 7 C 48.07 -
BVerwGE 132, 224 Rn. 41).
172. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen eines Verfahrensfehlers zuzulassen.
18a) Die Antragstellerin rügt einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
durch eine aktenwidrige Sachverhaltsfeststellung. Der Verwaltungsgerichtshof
habe der Stellungnahme des Bundesverbandes privater Anbieter sozialer
Dienste e.V. vom 26. Mai 2009 entnommen, dieser habe selbst eine Übergangsvorschrift von 25 Jahren für bestehende Heime vorgeschlagen. Tatsächlich habe der Verband angeregt, im Bau oder im baureifen Planungsstadium
befindliche Heime dauerhaft von den Anforderungen des § 3 Abs. 1
LHeimBauVO zu befreien.
19Die behauptete Aktenwidrigkeit liegt nicht vor. Im angefochtenen Urteil heißt es
zur Übergangsvorschrift des § 5 Abs. 2 LHeimBauVO, soweit es vorliegend darauf ankommt (UA S. 40): „Im Anhörungsverfahren zum Erlass der Landesheimbauverordnung haben fast alle Verbände und Beteiligte, die eine längere Übergangsfrist als 10 Jahre gefordert haben, eine Frist von 25 Jahren für ausreichend erachtet. Der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste e.V.
(bpa) hat in seiner Stellungnahme zum Entwurf der Landesheimbauverordnung
vom 26.05.2009 selbst eine Übergangsvorschrift von 25 Jahren für bestehende
Heime vorgeschlagen.“ Der Verwaltungsgerichtshof hat die Stellungnahme richtig wiedergegeben. Der bpa hatte in der Tat angeregt, § 6 Abs. 1 Satz 2 des
Entwurfs dahingehend zu ändern, dass für Heime, die bei Inkrafttreten der Verordnung im Betrieb, im Bau oder im baureifen Planungsstadium sind, die Rege-
lungen der Verordnung nach einer Übergangsfrist von 25 Jahren gelten. Mit
seinem Änderungsvorschlag zu § 6 Abs. 2 des Entwurfs, Heime, die bei Inkrafttreten der Verordnung im Betrieb, im Bau oder im baureifen Planungsstadium
sind, dauerhaft von den Anforderungen des § 3 Abs. 1 LHeimBauVO (Verpflichtung zur Zurverfügungstellung von Einzelzimmern) zu befreien, hat er keiner
längeren Übergangsfrist das Wort geredet.
20b) Die Antragstellerin beanstandet außerdem als Verfahrensmangel, dass ihr
der Verwaltungsgerichtshof die Befugnis oder das Rechtsschutzinteresse zur
Anfechtung einzelner Regelungen der Landesheimbauverordnung abgesprochen hat. Sie geht zutreffend davon aus, dass die Verkennung der Möglichkeit
der Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO oder die irrtümliche Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses einen Verfahrensmangel darstellt. Ein
solcher Mangel liegt aber nicht vor.
21Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag als unzulässig behandelt, soweit er sich auf § 2 Abs. 2 und 3, § 3 Abs. 2 und 4, § 5 Abs. 4 Satz 2
und § 5 Abs. 7 LHeimBauVO bezieht. Die Antragstellerin sei derzeit und werde
auch von den Regelungen in Zukunft nicht betroffen. Die Vorgaben des § 2
Abs. 3 LHeimBauVO seien eingehalten und die in § 3 Abs. 4 LHeimBauVO gestellten Anforderungen deutlich überschritten (UA S. 19, 20). Warum das
rechtsfehlerhaft sein soll, zeigt die Antragstellerin nicht auf. Soweit sie moniert,
der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht angenommen, dass sie durch die
übrigen Vorschriften der Landesheimbauverordnung nicht in ihrer durch die
Baugenehmigung vom 14. September 2006 vermittelten Rechtsposition verletzt
sein könne (UA S. 21 f.), ist sie nicht beschwert. Denn der Verwaltungsgerichtshof hat ihre Befugnis zur Anfechtung gleichwohl bejaht und sie aus Art. 12
Abs. 1 GG hergeleitet (UA S. 21).
22Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

References: § 24
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 70
 Art. 74
 § 1
 Art. 74
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 12
 § 3
 Art. 61
 Art. 80
 § 132
 § 108
 § 3
 § 5
 § 6
 § 6
 § 3
 § 47
 § 2
 § 3
 § 5
 § 5
 § 2
 § 3
 Art. 12
 § 154
 § 47
 § 52