Source: https://giurisprudenzaamministrativa.com/2018/04/18/provvedimento-illegittimo-danno-risarcibile-allimpresa-e-lutile-che-sarebbe-potuto-essere-conseguito-senza-gli-atti-annullati/
Timestamp: 2020-02-28 18:10:08+00:00

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Provvedimento illegittimo: danno risarcibile all’impresa è l’utile che sarebbe potuto essere conseguito senza gli atti annullati. – Giurisprudenza amministrativa
Il Consiglio di Stato, sent. 1457/2018, ha affermato che il danno risarcibile per l’impresa destinataria di un provvedimento illegittimo deve essere determinato con riferimento agli utili che l’operatore economico avrebbe conseguito senza gli atti annullati. Nel caso di specie, la revoca delle autorizzazioni paesaggistiche da parte della Soprintendenza aveva provocato un ritardo di circa due anni per l’inizio dell’attività economica. Di conseguenza, i Giudici di Palazzo Spada hanno individuato quale parametro per il calcolo del danno da risarcire gli utili indicati a bilancio per i primi due anni di effettivo esercizio dell’impresa.
Antonio Sardella, Vincenzo Di Bello, Rocco Vincenzo Castelluccia, Domenico Alba, Penna Grande S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Nino Sebastiano Matassa, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia – Bari, Soprintendenza per i Beni Archeologici della Puglia – Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della sentenza del T.a.r. Puglia – Sez. Staccata di Lecce: Sezione I n. 01568/2012, resa tra le parti, concernente risarcimento danni a seguito di occupazione di area;
della sentenza del T.a.r. Puglia – Sez. Staccata di Lecce: Sezione I n. 01538/2012, resa tra le parti, concernente risarcimento danni a seguito di revoca autorizzazione archeologica e di occupazione di area.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Nino Sebastiano Matassa e M. Vittoria Lumetti;
2 – Con istanza del 31.12.2003, la società Penna Grande s.r.l. presentava al Comune di Fasano un progetto finalizzato alla fruizione del suolo in esame per il tempo libero e la balneazione. L’intervento prevedeva la ristrutturazione di alcuni trulli e la collocazione sull’area di opere rimovibili in legno (pedane con ombrelloni e chiosco-bar); per la sosta degli autoveicoli si prevedeva la perimetrazione di un’area.
3 – In data 12 aprile 2007, sopravveniva un provvedimento di sospensione dell’intervento in itinere da parte della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Lecce. A fondamento dell’ordine di sospensione, l’Amministrazione poneva asserite difformità tra le previsioni di progetto ed i lavori in corso di realizzazione. L’appellante era, quindi, costretta a ricorrere dinanzi al TAR di Lecce che, con ordinanza n. 650 dell’11.7.2007, sospendeva il provvedimento gravato.
4 – Con ordinanza prot. n. 6526 del 31.07.2008, l’Amministrazione revocava l’autorizzazione archeologica rilasciata in 9.08.2005. Con il medesimo provvedimento, il Direttore regionale ordinava al Soprintendente di procedere all’effettuazione di saggi di scavo sull’area di proprietà dei ricorrenti “entro sette giorni”.
4.1 – Con decreto del 9.9.2008, il Soprintendente per i Beni Archeologici della Puglia -Taranto disponeva l’occupazione temporanea dell’intera area della complessiva estensione di circa mq. 40.000 (ha 4.23.89), per 12 mesi, allo scopo di effettuare i saggi archeologici in questione.
4.2 – Con autonomo ricorso, gli odierni appellanti impugnavano entrambi i provvedimenti menzionati; con sentenza del TAR Lecce n. 328/2009 il ricorso veniva accolto e, con decisione del 19.1.2010 n. 187, questo Consiglio respingeva l’appello proposto dall’Amministrazione.
5.1 – Con sentenza del TAR Lecce n. 531/2010, anche tale decreto veniva annullato e, con sentenza n. 3430 del 7.6.2011, il Consiglio di Stato respingeva l’appello proposto dall’Amministrazione.
9.1 – Alla luce di tali evenienze, emerge quello che appare un vero e proprio ‘accanimento’ nei confronti dell’iniziativa imprenditoriale dell’appellante, posto in essere, senza giustificazione alcuna, in modo del tutto sproporzionato rispetto al fine da perseguire – ed invero tutti i relativi provvedimenti sono stati annullati dal giudice amministrativo – ed in totale spregio del fatto che, pochi anni prima, la stessa Soprintendenza aveva autorizzato la medesima iniziativa. Con ciò trascurando completamente l’affidamento che legittimamente il privato nutriva circa la fattibilità dell’opera e per la quale si era già attivato effettuando i necessari investimenti.
9.2 – Ciò che emerge dalla vicenda appare sintomatico di uno svolgersi dell’attività amministrativa secondo logiche lontane dal modello di correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, come si è andato evolvendo nel diritto vivente. Modello in cui, alla tradizionale ed imprescindibile funzione di garanzia di legalità nel perseguimento dell’interesse pubblico, la funzione amministrativa viene a rivestire anche un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto idoneo a consentire l’intrapresa di iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese nell’attuale contesto internazionale, secondo la logica del confronto e del dialogo tra P.A. e cittadino.
9.3 – Nessun dubbio, quindi, sulla sussistenza del presupposto oggettivo della tutela risarcitoria. Come messo in luce dal Giudice di prime cure, risulta parimenti integrato il requisito della colpa, non avendo trovato giustificazione alcuna i provvedimenti di revoca dell’autorizzazione archeologica e di occupazione dell’area, tanto più che, come già sottolineato, il secondo provvedimento di occupazione è stato emesso nonostante l’accertamento dell’illegittimità del primo. Anche da tale punto di vista, non può inoltre trascurarsi che nel 2005 la medesima autorità aveva invece autorizzato l’iniziativa.
12 – Sotto tale profilo la domanda non può trovare accoglimento.
12.1 – Tanto precisato, in primo luogo, quanto ai ricorrenti persone fisiche, ai quali, secondo la prospettazione di parte appellante spetterebbe il ristoro per l’illegittima occupazione, deve evidenziarsi che gli stessi avevano concesso in comodato gratuito l’area. Ne consegue che non può dirsi integrato alcun danno, posto che, indipendentemente dai sopravvenuti provvedimenti di occupazione, stante la natura gratuita del contratto di comodato, i proprietari non avrebbero tratto alcun frutto dall’area. Così che unico soggetto danneggiato dai provvedimenti illegittimi è la società.
13.1 – Il Giudice di prime cure ha ritenuto che tale voce di danno non sarebbe sufficientemente provata; ciò perché il “potenziale pieno funzionamento della struttura risulta del tutto indimostrato”, considerato che “l’area in questione si trova tuttora allo stato incolto … risultando realizzata solo la ristrutturazione del trullo”. In altre parole, ad avviso del Giudice, la mancata realizzazione della iniziativa imprenditoriale “nel periodo successivo all’annullamento degli atti impeditivi pone fondati dubbi sull’effettività dell’impedimento costituito da questi ultimi”.
13.3 – Tanto precisato, è indubbio che parte appellante avesse di mira la realizzazione di uno stabilimento balneare, avendo già ottenuto tutte le autorizzazioni a tal fine necessarie ed avendo già iniziato i lavori nel momento in cui è sopravvenuta la revoca del precedente provvedimento di assenso. Non può, altresì, essere messo in discussione che attraverso i provvedimenti illegittimi, con i quali è stata revocata l’autorizzazione archeologica e si è proceduto all’occupazione dell’area, si è di fatto precluso all’appellante di ultimare le opere nei termini preventivati. Ciò ha comportato un ritardo nell’attivazione dell’iniziativa commerciale; la quale è stata, poi, pacificamente, avviata, e con successo, come si evince inequivocabilmente dai documenti comprovanti l’attuale effettivo funzionamento dello stabilimento, che, oltretutto, ha ottenuto anche diversi riconoscimenti per la bontà del progetto particolarmente attento al rispetto dell’ambiente in cui si colloca.
13.4 – A giudizio del Collegio, rientra pertanto nelle conseguenze immediate e dirette, nel senso innanzi precisato, il pregiudizio consistente nel mancato introito dei guadagni ricavabili dall’attività commerciale poi effettivamente attivata sull’area.
14.1 – Tenuto conto che un nuovo decreto di occupazione con efficacia di dodici mesi è stato emesso in data 1 settembre 2009, ne consegue che, valutando complessivamente il pregiudizio subito dal privato – essendo inopportuno parcellizzarlo in riferimento a ciascun atto illegittimo, pena il rischio di sopravvalutare il danno effettivamente patito – questo può essere valutato come coincidente con il mancato introito di due annualità di utili, anche in applicazione dell’art. 1226 c.c., nonché delle affermazioni delle parti che in più punti hanno lamentato un ritardato avvio dei lavori, e quindi dell’attività, di durata sostanzialmente biennale. Come anticipato, tale valutazione include anche il danno derivante dalla revoca dell’autorizzazione archeologica. Difatti, l’autonomo effetto impeditivo di tale provvedimento, seppur ricadente nella stagione estiva, non pare possa incidere in senso accrescitivo sul pregiudizio come innanzi determinato, posto che nel luglio del 2008 l’attività non era ancora attiva, pertanto, non può affermarsi che gli effetti del provvedimento abbiano inciso sugli introiti della stagione; avendo, invero, influito solo sulla tempistica di ultimazione della struttura, con l’arresto dei lavori un solo mese prima del decreto di occupazione, oltretutto in coincidenza con il mese di agosto. Ne consegue che, come anticipato, il danno effettivamente patito dall’appellante può essere complessivamente determinato in via equitativa facendo riferimento a due intere annualità di utili ‘a regime’.
15 – Pertanto, in assenza di contestazioni sul punto, si può determinare il danno subito nell’importo pari alla somma degli utili ante imposte risultanti dai bilanci depositati relativi agli esercizi 2013 e 2014, dovendosi a tal fine intendere per “utile ante imposte” il risultato del conto economico, depurato da proventi e oneri straordinari, così come risultante dal predetto conto economico ai sensi dell’art. 2425 c.c. (A – B +/- C +/- D), riguardante il ramo d’azienda riferibile alla gestione dello stabilimento balneare per il quale è causa. Fermo il fatto che la somma complessiva così determinata, nel rispetto del principio della domanda, non potrà in ogni caso superare l’importo delle somme richieste nei due ricorsi. Su tale somma andranno calcolati interessi e rivalutazione, secondo le regole ordinarie, a decorrere dal momento in cui tali utili avrebbero potuto essere prodotti, ovvero dal 1° gennaio 2013 (considerando, equitativamente, i primi due anni di utili ‘a regime’ 2013 e 2014 come virtualmente percepiti due anni prima, ovvero negli anni 2011 e 2012, come se i lavori fossero stati ultimati secondo le originarie previsioni) fino al saldo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, riunisce gli appelli e li accoglie nei sensi di cui in motivazione, riformando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Scritto il 18 aprile 2018 11 aprile 2018 Autore Giurisprudenza amministrativaCategorie Edilizia,Procedimento amministrativo,Senza categoriaTag Attività di impresa,Attività economica,consiglio di stato,Danno risarcibile,Illegittimità,Ministero Beni Culturali,Nulla-osta,Nulla-osta paesaggistico,Procedimento amministrativo,Provvedimento illegittimo,Revoca,Revoca provvedimento,Ritardo,Soprintendenza,Soprintendenza per i beni archeologici,Stabilimento balneare,Utile,Utile d'esercizio
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