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Timestamp: 2020-07-15 18:40:42+00:00

Document:
Anmerkung zu: OVG Berlin-Brandenburg 10. Senat, Urteil vom 22.10.2019 - OVG 10 B 9.18
Autor: Dr. Michael Burrack, RA und FA für Verwaltungsrecht
Normen: Art 14 GG, § 27a BBauG, § 93 AktG, Art 20 GG, § 24 BBauG, § 172 BBauG, § 556d BGB, § 27 BBauG, § 26 BBauG
Fundstelle: jurisPR-ÖffBauR 6/2020 Anm. 1
Zitiervorschlag: Burrack, jurisPR-ÖffBauR 6/2020 Anm. 1
Reichweite und Grenzen bei Ausübung und Sicherung des gemeindlichen Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten
1. Zur Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft beim Kauf eines mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungssatzung.
2. Das gesetzliche Vorkaufsrecht der Gemeinde nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, durch welche die Sozialbindung des Grundeigentums näher ausgestaltet wird.
3. Die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB ist dahin gehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt wird, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen sind.
„Das Leben hat immer mehr Fälle, als der Gesetzgeber sich vorstellen kann.“ Diese dem unlängst verstorbenen Norbert Blüm zugeschriebene, pointiert formulierte Erkenntnis führt immer wieder dazu, dass Gerichte im Wege der Auslegung Regelungen an konkrete Lebenssachverhalte „anpassen“ müssen. So auch das OVG Berlin-Brandenburg in dem hier besprochenen Urteil, das als eine der ersten obergerichtlichen Entscheidungen in jüngerer Zeit versucht, mehr Klarheit hinsichtlich der Reichweite und Grenzen bei der Ausübung und Sicherung des gemeindlichen Vorkaufsrechts in den sog. „Milieuschutzgebieten“ (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) zu schaffen. Diese Besprechung soll ein kritisches Schlaglicht nur auf einige ausgewählte Aspekte der Entscheidung werfen, die nach Beobachtung des Verfassers für die Praxis von nicht zu unterschätzender Bedeutung sind.
Die Klägerin, ein Immobilienunternehmen in der Rechtsform einer GmbH & Co. KG, hatte ein Grundstück erworben, das mit einem Mehrparteienwohnhaus mit 20 Mietwohnungen bebaut ist. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich sowohl des übergeleiteten Baunutzungsplans 1958/60, der dort ein allgemeines Wohngebiet der Baustufe V/3 festsetzt, als auch in einem Erhaltungsgebiet nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Den Antrag auf Erteilung eines Negativzeugnisses hatte der betroffene Bezirk abgelehnt und stattdessen das Vorkaufsrecht zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft ausgeübt.
Mit ihrer dagegen gerichteten Klage war die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht unterlegen (VG Berlin, Urt. v. 17.05.2018 - 13 K 724.17). Das Verwaltungsgericht hatte die Ausübung des Vorkaufsrechts als rechtmäßig eingestuft und seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, die Ausübung sei gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt und nicht durch § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen.
Die zugelassene und von der Klägerin eingelegte Berufung blieb erfolglos. Das OVG Berlin-Brandenburg teilt in seiner Entscheidung die Auffassung der Vorinstanz. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB seien erfüllt. Das Erfordernis der Allgemeinwohlrechtfertigung sei im Gegensatz zur Enteignung bereits erfüllt, wenn die Vorkaufsrechtsausübung das Erhaltungsziel fördere; insoweit genüge es, wenn Tatsachen vernünftigerweise eine erhaltungswidrige Entwicklung befürchten ließen. Vorliegend würden im Hinblick auf das legitime Ziel der Erhaltung der Wohnbevölkerung überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt. Durch die Ausübung zugunsten einer landeseigenen Wohnungsgesellschaft sei aufgrund der Bindungen der Gesellschaft eine Dämpfung des Mietenanstiegs zu erwarten. Das Grundstück sei zudem in einem Gebiet belegen, in dem Verdrängungseffekte zulasten einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen zu befürchten seien. Weiteres Indiz sei der vereinbarte hohe Kaufpreis, der befürchten lasse, dass die Klägerin den Erwerb durch mieterhöhende bauliche Maßnahmen refinanzieren werde. Schließlich sei ein weiteres Indiz für eine künftige erhaltungswidrige Entwicklung, dass die Klägerin die ihr von dem Bezirk angebotene Verpflichtungserklärung zur Abwendung des Vorkaufsrechts nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht angenommen habe.
In seinem Urteil bezieht das OVG Berlin-Brandenburg dezidiert Stellung zu einigen bislang durchaus streitigen Aspekten. Dies gilt zum einen hinsichtlich der Frage der Erstreckung des Ausschlusstatbestands in § 26 Nr. 4 BauGB auf Vorkaufsrechte in Milieuschutzgebieten sowie zum anderen in Bezug auf einige Anforderungen und Indizien für die erforderliche Rechtfertigung aus Gründen des Allgemeinwohls gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die ausführlich und sorgfältig begründete Entscheidung behandelt dabei eine ganze Reihe interessanter Fragen. Da eine umfassende Auseinandersetzung den Rahmen dieser Besprechung sprengen würde, soll hier im Sinne einer Schwerpunktbildung vor allem ein Schlaglicht geworfen werden auf die Ausführungen zu der These, die Ablehnung einer dem Erwerber angebotenen Verpflichtungserklärung zur Abwendung i.S.d. § 27 Abs. 1 BauGB indiziere die Allgemeinwohlrechtfertigung der Ausübung des Vorkaufsrechts.
I. Der Vollständigkeit halber sollen allerdings zunächst zwei weitere Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts in seiner Entscheidung nicht vollständig unkommentiert bleiben.
1. Das Oberverwaltungsgericht bestätigt die Auffassung der Vorinstanz, die Regelung über den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sei dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken einer sozialen Erhaltungssatzung als städtebauliche Maßnahme genutzt wird, auch die zu erwartenden künftigen Nutzungen durch den Käufer zu berücksichtigen sind (vgl. Leitsatz 3).
Nach § 26 Nr. 4 BauGB ist die Ausübung des Vorkaufsrechts u.a. dann ausgeschlossen, wenn das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird. Nach dem Wortlaut der Regelung ist damit (nur) auf die Bebauung und Nutzung zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts abzustellen und nicht auf künftige Entwicklungen. Ob die Vorschrift im Wege der Auslegung dahingehend zu verstehen sein soll, dass in Erhaltungsgebieten (die sich gerade dadurch auszeichnen, dass dort im Unterschied zu anderen städtebaulichen Maßnahmen die Situation nicht verändert sondern gerade bewahrt werden soll) entgegen dem Wortlaut auf die zukünftige Entwicklung im Lichte der Ziele der entsprechenden Milieuschutzsatzung (an die Stelle der Satzung tritt in Berlin gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB eine Verordnung des zuständigen Bezirksamts) abzustellen ist, ist umstritten (so wie das Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung wohl jedenfalls die h.M. in der Literatur, u.a. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Lfg. 119, § 26 Rn. 22 m.w.N.; Köster in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 26 Rn. 11; Grziwotz in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 3. Aufl. 2018, § 26 Rn. 14; a.A. Kronisch, NVwZ 2018, 1161 m.w.N.; ebenso a.A. LG Berlin, Urt. v. 26.04.2017 - O 2/15 Baul). Ohne den Streit hier im Einzelnen nachzeichnen zu müssen, ist jedenfalls einleuchtend, dass der Sache nach in sozialen Erhaltungsgebieten ein praktisches Bedürfnis besteht, nicht so sehr den gegenwärtigen Zustand, sondern vor allem die zu erwartende künftige Entwicklung in den Blick zu nehmen. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG aber nur begrenzt zu. Sie ist unter anderem dann gegeben, wenn die Beschränkung des Wortsinns einer gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist, die gesetzliche Regelung also nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der sogenannten teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Ob eine planwidrige Gesetzeslücke als Voraussetzung einer teleologischen Reduktion vorliegt, ist nach dem Plan des Gesetzgebers zu beurteilen, der dem Gesetz zugrunde liegt (so u.a. BVerwG, Urt. v. 28.02.2019 - 5 C 1/18, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 25.03.2014 - 5 C 13/13; BVerwG, Urt. v. 23.04.2015 - 5 C 10/14). Ob nach diesem Maßstab die Voraussetzung für eine Uminterpretation des § 26 Nr. 4 BauGB gegen den klaren Wortlaut gegeben ist, bleibt danach nicht ganz eindeutig. Das Oberverwaltungsgericht begründet seine Entscheidung zwar mit nachvollziehbaren Hinweisen auf die Entstehungsgeschichte der Norm. Ob diese Hinweise allerdings zwingend auf einen klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers bzw. einen gesetzgeberischen Plan hindeuten, mag weiterhin Zweifeln unterliegen. Denn ein klar artikulierter Plan des Gesetzgebers ergibt sich danach nicht. Vielmehr erfolgt die Interpretation hier eher umgekehrt in der Weise, dass die Regelungen in ihrem Kontext nur dann Sinn ergeben, wenn man einen entsprechenden Plan unterstellt.
2. Nur kurz kommentiert werden soll hier zudem die Arbeitshypothese des Oberverwaltungsgerichts, mit der Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft werde das Ziel der Erhaltungsverordnung gefördert, weil aufgrund der rechtlichen Bindungen der Gesellschaft eine Dämpfung des Mietenanstiegs zu erwarten sei. Dass durchaus Zweifel daran angebracht sein könnten, dass es bei einer vollständig im Eigentum einer Kommune (oder – wie hier – eines Stadtstaates) befindlichen und deren Kontrolle unterliegender Gesellschaft, der die Finanzierung des Ankaufs durch Steuermittel ermöglicht wird, überhaupt um einen geeigneten „Dritten“ i.S.d. § 27a BauGB handelt, sei hier nur angedeutet (vgl. dazu bereits Burrack, jurisPR-ÖffBauR 9/2018 Anm. 5). Aber auch bei der Annahme, dass eine kommunale Gesellschaft „aufgrund der rechtlichen Bindungen“ die Erwartung eines gedämpften Mietenanstiegs eher rechtfertigen soll als eine nicht-kommunale Gesellschaft, ist jedenfalls vor einer unkritischen Übernahme und Verallgemeinerung ohne konkrete Prüfung des Einzelfalls zu warnen. „Rechtliche Bindungen“, wie sie das Oberverwaltungsgericht anführt, können sich nur aus dem Gesetz, aus der Satzung der Gesellschaft und aus entsprechenden Gesellschafterbeschlüssen ergeben; auch die Rechtsform ist dabei nicht unerheblich (vgl. z.B. § 93 AktG). Welche Satzungsregelungen und Gesellschafterbeschlüsse maßgeblich sind, unterliegt bei einer kommunalen oder Landesgesellschaft wiederum politischen Entscheidungen, die sich mit der gesellschaftlichen Gesamt- und Stimmungslage schnell ändern können. Insoweit ist eine genaue Einzelfallprüfung angezeigt und keinesfalls eine widerlegliche Vermutung dahingehend gerechtfertigt, dass eine Ausübung des Vorkaufsrecht zugunsten einer kommunalen Gesellschaft immer eine Ausübung zum Wohl der Allgemeinheit indiziert.
II. Dezidiert Widerspruch zu erheben ist allerdings gegen die auch durch das OVG Berlin-Brandenburg in seiner Entscheidung nunmehr übernommene These, die Nichtannahme einer angebotenen Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch den Erwerber stelle ein Indiz für eine künftige erhaltungswidrige Entwicklung dar und sei damit geeignet, die Ausübung zum Wohl der Allgemeinheit zu rechtfertigen (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Jedenfalls, soweit dies als allgemeine bzw. verallgemeinerungsfähige Aussage gemeint sein sollte – und darin liegt die Gefahr –, soll dies nicht unkommentiert bleiben.
Das Oberverwaltungsgericht führt aus, die Rechtsauffassung der Klägerin, dass Abwendungsverpflichtungen i.S.d. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nur dann erforderlich seien, wenn unzweifelhaft die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts vorlägen, finde im Gesetz keine Stütze und vermöge daher nicht zu überzeugen. Verpflichte sich der Erwerber, wie hier, nicht, auf die Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen durch Begründung von Wohn- oder Teileigentum an dem derzeit vermieteten Mehrfamilienwohngebäude grundsätzlich zu verzichten, rechtfertige dies regelmäßig die Ausübung des Vorkaufsrechts im Interesse des Wohls der Allgemeinheit, da ansonsten nicht gewährleistet sei, dass die Verdrängung der Mieter, die das Wohn- oder Teileigentum an dem Grundstück wirtschaftlich nicht erwerben können, unterbleibe. Damit folgt das Oberverwaltungsgericht einem Teil der Stimmen in Schrifttum und Rechtsprechung, der dies auch bisher schon vertritt (so u.a. Beckmann, BauR 2018, 594, 597 f.; VG München, Urt. v. 15.02.1993 - M 8 K 92.1600; VG Berlin, Urt. v. 17.05.2018 - 13 K 724.17).
Daran fällt zunächst auf, dass – so umfassend und sorgfältig die Entscheidung zu anderen Punkten begründet ist – das Oberverwaltungsgericht die Begründung hier ausgesprochen knapp hält. Vor allem aber überzeugt diese Auffassung – zumindest in so verkürzter Form – inhaltlich nicht und findet vielmehr ihrerseits im Gesetz keine Stütze. Denn sie berücksichtigt nicht mit dem hinreichenden Gewicht, dass es sich bei der Abwendungsmöglichkeit in § 27 Abs. 1 BauGB um ein Abwendungsrecht des Käufers handelt und nicht etwa um eine Pflicht bzw. eine Abwendungslast. Man mag konzedieren, dass von einem Recht auch Gebrauch gemacht werden kann, ohne dass dies zwingend erforderlich ist (also z.B. ohne dass es mangels ausübbaren Vorkaufsrechts objektiv etwas abzuwenden gibt – gleichsam vorsorglich). Doch auch dann kann – erst recht – aus dem Nichtgebrauchmachen kein für den Abwendungsberechtigten negativer Schluss gezogen werden. Wenn es in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB heißt: „Der Käufer kann die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden …“, so ist damit rechtslogisch vorausgesetzt, dass das Vorkaufsrecht im Lichte von Art. 20 Abs. 3 GG rechtmäßig ausgeübt werden könnte. Dabei kann das Nichtgebrauchmachen von dem Abwendungsrecht gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht die Rechtfertigung für die Ausübung bilden. Denn eine rechtswidrige Ausübung muss der Erwerber nicht durch eine Verpflichtungserklärung abwenden. Eine rechtmäßige Ausübung – wie in § 27 BauGB vorausgesetzt – liegt nur vor bei entsprechender Allgemeinwohlrechtfertigung (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Anders gewendet: Wenn einzig das Fehlen der Abwendungserklärung i.S.d. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB das erforderliche Indiz für die künftige Gefährdung der Erhaltungsziele bildet, kann die Ausübung nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein (in diesem Sinne kritisch auch: Kronisch, NVwZ 2018, 1161, 1164; Hellriegel, Grundeigentum 2017, 403, 405).
In diesem Zusammenhang ist zudem kritisch anzumerken, dass auch das VG München, auf das sich die Befürworter der nunmehr wohl auch vom OVG Berlin-Brandenburg vertretenen Auffassung im Ausgangspunkt sämtlich beziehen, diese These so gar nicht uneingeschränkt vertreten hat. Zum einen lag der fraglichen Entscheidung (VG München, Urt. v. 15.02.1993 - M 8 K 92.1600) ein Sachverhalt zugrunde – wie im Übrigen auch dem hier besprochenen Urteil des OVG Berlin-Brandenburg –, bei dem das Fehlen der Abwendungserklärung nur eines von mehreren Indizien bildete. Zum anderen setzt das VG München dort – gleichsam als weitere Anforderung – die Angemessenheit der angebotenen Abwendungserklärung voraus und bejaht sie im dortigen Fall deswegen, weil die angebotene Verpflichtung in ihrer Dauer auf die Laufzeit der Erhaltungssatzung beschränkt war. Dieselbe Kammer hat zudem die Forderung nach einer Abwendungserklärung mit dem Verzicht auf die Bildung von Wohnungs- und Teileigentum für die Fälle als nicht verhältnismäßig eingestuft, wenn der Käufer auf andere Weise sicherstellt, dass der Wohnraum – trotz Aufteilung – den von einer Verdrängung betroffenen Bevölkerungsteilen zu angemessenen Bedingungen erhalten bleibt (VG München, Urt. v. 20.10.2003 - M 8 K 02.4972). Demgegenüber geht die inzwischen in Berlin übliche Verwaltungspraxis sogar dahin, Erwerbern u.a. Verpflichtungen im Hinblick auf das keine städtebaulichen Bezüge i.S.d. § 172 BauGB aufweisende sog. „Mietendeckelgesetz“ (Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin, MietenWoG Bln, Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung vom 11.02.2020 (GVBl Nr. 6 v. 22.02.2020, S. 50)) sowie betreffend die sog. „Mietpreisbremse“ in § 556d BGB aufzuerlegen. Unabhängig von den vorerwähnten grundsätzlichen Bedenken würde in solchen Fällen jedenfalls auch die Angemessenheit der angebotenen Verpflichtungserklärung ganz erheblichen Zweifeln begegnen.
Nach alldem sowie nach dem mitgeilten Sachverhalt dürfte ein Verständnis der hier besprochenen Entscheidung verkürzt sein, wonach bei Ablehnung einer angebotenen Abwendungserklärung bzw. -vereinbarung (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB) die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.
Bekanntermaßen problematisch an aus dem Zusammenhang gerissenen und verkürzt wiedergegeben Zitaten ist, dass sie sich mit der Zeit verselbstständigen. Deshalb bleibt sehr zu hoffen, dass sich nach dieser Entscheidung nicht die Auffassung festsetzt, das OVG Berlin-Brandenburg habe entschieden, bei Ablehnung einer angebotenen Abwendungserklärung durch den Erwerber sei die Ausübung des Vorkaufsrechts grundsätzlich durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Wenn das Gericht bei nächster Gelegenheit die Möglichkeit zu einer Präzisierung wahrnehmen könnte, wäre dies sicher hilfreich. Gleichermaßen: Wenn der Gesetzgeber im Rahmen von § 26 Nr. 4 BauGB bei städtebaulichen Maßnahmen auf künftige Entwicklungen abstellen will, dann wäre eine Klarstellung des Gesetzeswortlauts zu begrüßen.

References: § 27
 § 93
 § 24
 § 172
 § 556
 § 27
 § 26
 § 24
 Art. 14
 § 26
 § 172
 § 24
 § 26
 § 24
 § 27
 § 26
 § 24
 § 27
 § 26
 § 26
 § 30
 § 26
 § 26
 § 26
 § 26
 § 27
 § 93
 § 27
 § 27
 § 27
 § 27
 Art. 20
 § 27
 § 27
 § 27
 § 172
 Art. 1
 § 556
 § 26