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Assessorato programmazione e sviluppo territoriale. Cooperazione col sistema delle autonomie. Organizzazione - PDF
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1 Il fondo per l eliminazione e il superamento delle barriere architettoniche Struttura e valutazione del suo funzionamento A cura di Raffaele Lungarella NUVAL Presentazione di Luigi Gilli Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici2 13 2 Assessorato programmazione e sviluppo territoriale. Cooperazione col sistema delle autonomie. Organizzazione Direzione generale Programmazione territoriale e negoziata, intese. Relazioni europee e relazioni internazionali Servizio politiche abitative Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici4 3 Il fondo per l eliminazione e il superamento delle barriere architettoniche Struttura e valutazione del suo funzionamento a cura di Raffaele Lungarella Presentazione di Luigi Gilli5 by CLUEB e Regione Emilia-Romagna Cooperativa Libraria Universitaria Editrice Bologna Tutti i diritti sono riservati. Questo volume è protetto da copyright. Nessuna parte di questo libro può essere riprodotta in ogni forma e con ogni mezzo, inclusa la fotocopia e la copia su supporti magnetico-ottici senza il consenso scritto dei detentori dei diritti. Fondo (Il) per l eliminazione e il superamento delle barriere architettoniche. Struttura e valutazione del suo funzionamento / a cura di Raffaele Lungarella (in front. Presentazione di Luigi Gilli.). Bologna : CLUEB, p. ; 24 cm ISBN CLUEB Cooperativa Libraria Universitaria Editrice Bologna Bologna - Via Marsala 31 Tel Fax6 5 Indice pag. Presentazione di Luigi Gilli... 7 I. Le principali caratteristiche del fabbisogno nel 2007 di Raffaele Lungarella... 9 Appendice statistica II. Vademecum per la gestione del Fondo nazionale per l eliminazione e il superamento delle barriere architettoniche di Andrea Schiassi... 377 68 Presentazione di Luigi Gilli* Questo volume raccoglie elementi che illustrano i meccanismi di funzionamento amministrativo della legge 9 gennaio 1989, n. 13, Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati. La legge prevede la concessione di contributi a fondo perduto per la realizzazione di interventi finalizzati al superamento e all eliminazione di barriere architettoniche che costituiscono ostacolo a portatori di menomazioni o di limitazioni funzionali permanenti. Gli interventi devono essere realizzati in edifici privati ad uso abitativo oppure in edifici pubblici e privati adibiti a centri o istituti residenziali per l assistenza agli invalidi e debbono essere finalizzati a rendere accessibili e fruibili le aree in cui si trovano edifici. La prima parte del volume riporta, con un breve commento, le elaborazioni statistiche svolte sulle domande di contributo che hanno concorso a quantificare il fabbisogno finanziario per il Queste informazioni statistiche offrono alcuni elementi utili ad approfondire la conoscenza del fenomeno sul quale la legge interviene, per valutare l efficacia della norma e per riflettere sulle eventuali modifiche da proporre nella sua gestione. Il Vademecum, che costituisce la seconda parte del volume, contiene una dettagliata illustrazione della legge, dei suoi meccanismi operativi e delle condizioni di applicazione. È stato, perciò, redatto sulla base del testo della legge stessa e delle altre norme che sono state applicate per renderla operativa nonché dell esperienza maturata dalla Regione Emilia-Romagna nella sua gestione. Con questa pubblicazione si vuole fornire un utile strumento sia alle amministrazioni comunali (alle quali la legge attribuisce l importante compito di interlocuzione diretta con gli utenti) sia ai cittadini che hanno necessità di richiedere il contributo per l abbattimento delle barriere architettoniche. Come è possibile osservare i dati raccolti non riportano informazioni sul reddito dei soggetti che hanno richiesto i contributi. La ragione sta nel fatto che la condizione economica dei soggetti che richiedono il contributo9 8 non è considerata ai fini dell ammissione delle loro domande. Forse, anche per una più generale valutazione dell equità delle prestazioni sociali agevolate, questo è uno dei più rilevanti punti di riflessione che ci viene proposto dalle elaborazioni contenute in questo volume. (*) Assessore alla Programmazione e sviluppo territoriale della Regione Emilia-Romagna10 9 I. Le principali caratteristiche del fabbisogno nel 2007 In questa parte del volume sono commentati i principali risultati delle elaborazioni svolte sulle domande presentate ai Comuni dai cittadini che hanno fatto domanda per ottenere, a valere sulla legge 13/89, un contributo per l abbattimento delle barriere architettoniche. Nel Vademecum che costituisce la seconda parte del volume è dettagliata la procedura amministrativa che viene seguita per la gestione della legge 13/89. Ad esso si rinvia per ogni approfondimento. Qui è opportuno solo richiamare alcune caratteristiche della gestione necessarie alla corretta lettura dei dati statistici riportati di seguito. Ogni anno, anche in quelli in cui la legge non viene finanziata dallo Stato, i cittadini interessati possono presentare, nel Comune in cui risiedono, domanda per ottenere un contributo al pagamento delle spese che devono sostenere per realizzare i lavori per l abbattimento delle barriere architettoniche ammessi a finanziamento dalla legge 13/89. Per ogni singola domanda il contributo concedibile è calcolato frazionando per scaglioni di spesa l investimento complessivo da sostenere. Il contributo copre il 100% del primo scaglione di spesa fino a 2.582,28 euro, il 25% della spesa compresa nel secondo scaglione che va da 2.582,29 a ,42 euro ed il 5% per lo scaglione che va da quest ultima cifra fino a ,69 euro. Per la parte delle spese eccedenti quest ultima cifra non si ha diritto ad alcun contributo. Pertanto, il contributo massimo per ogni domanda non può superare 7.101,28. Sulla base delle domande presentate dai cittadini presso i Comuni, la Regione quantifica il fabbisogno finanziario per l erogazione dei contributi e lo comunica al Ministero delle Infrastrutture; a sua volta questo Ministero dovrebbe ripartire tra le Regioni, in proporzione al peso del fabbisogno di ognuna sul fabbisogno nazionale complessivo, le risorse assegnate alla legge. Negli anni in cui la 13/89 viene dotata di risorse, esse vengono trasferite alle Regioni, le quali a loro volta provvedono a ripartirle tra i singoli Comuni, proporzionalmente al loro concorso alla quantificazione del fabbisogno regionale. Normalmente le risorse ripartite non sono sufficienti ad attribuire ad11 10 ogni singolo richiedente l intero ammontare del contributo spettante, anche perché le domande vengono raccolte ogni anno, ma la legge non è finanziata ogni anno. I singoli Comuni provvedono ad erogare i contributi scorrendo le loro graduatorie. Ogni singolo soggetto avente diritto al contributo concorre a determinare il fabbisogno del Comune in cui risiede a partire dal primo anno in cui ne fa richiesta e per tutti gli anni a seguire fino a quando non ha ricevuto l intero importo spettante. Negli anni successivi al percepimento del primo parziale contributo, concorre al fabbisogno solo per la quota del contributo residuo spettante e non ancora pagato dal Comune. Al momento della presentazione della domanda, l ammontare della spesa da sostenere per realizzare i lavori necessari ad abbattere le barriere è determinata solo sulla base di preventivi. Naturalmente, su tale ammontare viene calcolato il contributo spettante. Il contributo viene, tuttavia, erogato solo successivamente alla realizzazione dei lavori finanziati. Il contributo che viene pagato è, quindi, calcolato sulla base delle fatture fiscali che quantificano l effettivo importo dei lavori. Se l importo dei lavori fatturati differisce da quello preventivato anche il contributo effettivamente pagato sarà diverso da quello calcolato sulla base del preventivo. Nelle e- laborazioni statistiche i cui risultati sono qui commentati, per importo dei lavori si intende quello risultante dai preventivi, nel caso di interventi non ancora realizzati, e quello risultante dalle fatture per gli interventi già realizzati. La raccolta delle informazioni di cui ora possiamo disporre è stata possibile grazie ad una importante innovazione introdotta nella gestione della legge nel A partire da quest anno, infatti, la sua gestione è stata oggetto di uno dei progetti denominati di paparless promossi dall amministrazione regionale, per gestire (e snellire) le procedure amministrative previste dalle diverse norme eliminando la circolazione di carte, che abitualmente accompagna i necessari rapporti all interno di ogni singola amministrazione, e quelli tra le diverse amministrazioni nello svolgimento delle operazioni richieste dall applicazione di leggi e di norme. La circolazione di carta è stata sostituta dalla trasmissione informatica delle informazioni. È successo anche per la gestione della legge 13/89. Per la sua gestione, infatti, la Regione ha predisposto un programma informatico e lo ha reso disponibile on line ai Comuni per la raccolta delle domande presentate dai cittadini. I dati raccolti con ogni singola domanda di contributo sono stati immediatamente memorizzati in un archivio informatico, che, a chiusura dei bandi, ha permesso di quantificare direttamente da parte della Regione il fabbisogno comunale. In passato, ogni Comune doveva quantificare il proprio fabbisogno e comunicarlo in forma cartacea alla Regione.12 11 La creazione di questo dettagliato archivio informatico offre per la prima volta la possibilità di classificare le domande ammesse a finanziamento sulla base di importanti variabili conoscitive delle caratteristiche dei beneficiari, della localizzazione degli interventi ed anche delle tipologie di lavori per i quali viene richiesto il contributo della legge 13/89. Tabella 1. Numero di domande, importo dei lavori, importo dei contributi per anno di presentazione della domanda e grado di invalidità. Valori in migliaia di euro Anno di presentazione della domanda Totale Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Numero domande Fino al Totale Importo dei lavori Fino al Totale Importo del contributo spettante Fino al Totale Il numero complessivo di domande di contributo che concorrono a determinare il fabbisogno finanziario per il 2007 è stato di 3.138; di esse sono state presentate da soggetti con un invalidità totale mentre per le restanti 785 è stata certificata di un invalidità parziale. Nel complesso la spesa richiesta per realizzare tutti i lavori previsti dalle domande ammonta a circa 48 milioni di euro; il fabbisogno relativo si attesta sui 13,8 milioni di euro. Il 40% delle domande è stato presentato in anni che arrivano fino al 2005, l ultimo anno in cui sono stati ripartiti contributi tra i Comuni. Non deve stupire che a determinare il fabbisogno per il 2007 concorrano anche domande presentate negli anni precedenti: esse, infatti, vengono considerate fino a quando i loro presentatori non ricevono tutto il contributo spettante.13 12 Le nuove domande raccolte dai comuni nel 2007 sono state 968, per un importo dei lavori di poco superiore ai 14 milioni di euro ed un fabbisogno di poco più di 4,3 milioni. Tabella 2. Numero di domande, importo dei lavori, importo dei contributi per provincia e grado di invalidità. Valori in migliaia di euro Grado di invalidità Piacenza Parma Province Reggio Emilia Modena Bologna Ferrara Ravenna Numero domande Forlì- Cesena Rimini Totale Totale Invalidità totale Invalidità parziale Importo dei lavori Totale Invalidità totale Invalidità parziale Importo del contributo spettante Totale Invalidità totale Invalidità parziale Tabella 3. Numero di comuni che hanno concorso al fabbisogno nel 2007 Province (A) Numero comuni delle provincia (B) Numero di comuni che concorrono al fabbisogno (A)/(B)*100 Piacenza ,6 Parma ,3 Reggio Emilia ,4 Modena ,6 Bologna ,0 Ferrara ,5 Ravenna ,4 Forlì-Cesena ,7 Rimini ,0 Totale ,414 Dalla provincia di Bologna è pervenuto il 21% del numero delle domande; percentuale che si eleva al 27% se si considerano solo quelle provenienti da soggetti con invalidità parziale. Rilevante è anche il peso della provincia di Modena, che si attesta attorno al 20%. A fronte di un importo medio regionale dei lavori per domanda di poco più di euro, si raggiunge la punta massima di per le domande provenienti dalla provincia di Bologna e la punta minima di euro per quelle provenienti dalla provincia di Reggio-Emilia. Va osservato, dalla tabella 3, che dei 341 comuni in cui è amministrativamente ripartito il territorio della regione, quelli nei quali risiedono invalidi che richiedono un contributo per l abbattimento delle barriere architettoniche sono 264, cioè il 77% del totale. La provincia in cui questa percentuale raggiunge il livello minimo è quella di Piacenza (64,6%) mentre in quella di Ravenna si raggiunge il valore massimo (94,4%). Quasi i tre quarti delle domande riguardano soggetti anziani. Infatti, il 71,4% del totale delle domande è volto ad abbattere le barriere architettoniche di persone che hanno più di 60 anni di età; quelle con più di 70 anni costituiscono il 58,2% del totale e gli ultra settantacinquenni ben il 46,8%. Considerando separatamente i soggetti con invalidità totale da quelli con invalidità parziale si evidenzia che in questi ultimi la quota di ultra sessantenni è più elevata che nei primi: 80,1% contro 68,6%. Va osservato che il peso dei giovani è più elevato tra i soggetti con invalidità totale che non tra quelli con invalidità parziale. Il grafico 1 evidenzia una accentuata relazione inversa tra età dei soggetti e percentuale di quelli di essi con invalidità totale sul numero totale delle domande. Per le domande relative a soggetti con non più di 25 anni tale percentuale raggiunge il 92,5%, e resta al di sopra dell 80% per tutte le altre classi fino ai 45 anni di età. A partire dalle classi di età il cui limite inferiore è di 51 anni, questa percentuale è inferiore a quella media complessiva del 75%; il livello più basso (67,7%) lo si raggiunge nella classe di età anni. È difficile trovare una spiegazione alle diversità che si sono appena illustrate. Si può avanzare l ipotesi interpretativa che il più forte peso delle domande relative a soggetti giovani tra i soggetti con invalidità totale, anziché in quelli con invalidità parziale, possa essere attribuita all origine della invalidità. L ipotesi interpretativa che, infatti, si può avanzare è che la causa dell invalidità dei più giovani sia dovuta ad incidenti, stradali, lavorativi o di altro tipo, che producono conseguenze invalidanti molto gravi. Nel caso delle persone anziane le invalidità che ostacolano o impediscono loro i movimenti potrebbero essere, in misura maggiore, il risultato della fisiologica perdita di funzionalità ed autonomia che accompagna l incedere degli anni. 1315 14 Tabella 4. Numero di domande, importo dei lavori, importo dei contributi per classe di età degli invalidi e grado di invalidità. Valori in migliaia di euro Numero domande Importo della spesa Fabbisogno Soggetti Classi di età Totale con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Totale Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Totale Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Grafico 1. Percentuale delle domande presentate da soggetti con invalidità totale sul totale delle domande per classi di età degli invalidi 100 % di invalidità totale su totale domande Fino a 25 Da 26 a 30 Da 31 a 35 Da 36 a 40 Da 41 a 45 Da 46 a 50 Da 51 a 55 Da 56 a 60 Da 61 a 65 Da 66 a 70 Da 71 a 75 Oltre 75 Totale Classi di età16 15 La quota nettamente prevalente dei soggetti, quasi 64%, ha richiesto il contributo per eliminare esclusivamente barriere che impediscono oppure ostacolano l accesso all alloggio; questa percentuale cresce al 72,6% per i soggetti affetti da invalidità parziale e si riduce al 61% per quelli che presentano, invece, un invalidità totale. Le domande di contributo relative ad interventi finalizzati esclusivamente al superamento di ostacoli interni all alloggio, costituiscono un quarto del totale considerando l insieme delle domande, il 27% riferendosi solo a quelle presentate da soggetti con invalidità totale ed il 21% di quelle relative alle situazioni di invalidità parziale. Nel 10,6% dell insieme dei casi la domanda di contributo ha riguardato entrambe le tipologie di intervento (12% per i soggetti con invalidità totale e 6,4% per quelli parzialmente invalidi). Grafico 2. Ripartizione percentuale delle domande tra le tipologie di interventi da eseguire per grado di invalidità dei soggetti 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Tutti i soggetti Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Per l'accesso alloggio Interne all'alloggio Miste Le elaborazioni svolte sulle domande ammesse a contributo consentono di dettagliare le tipologie di opere da realizzare sulla base degli ostacoli da superare. Come si può osservare nella tabella 5 quasi un terzo del totale delle domande ha riguardato la sola installazione di meccanismi di servo scala; questa percentuale presenta un ristretto campo di variazione relativamente al grado di invalidità dei soggetti che beneficeranno dell intervento. Nell insieme un peso rilevante hanno anche le domande con le quali si chiede il finanziamento di altre tipologie di opere necessarie per superare le barriere alla mobilità verticale degli invalidi. In oltre 700 casi la doman-17 16 da è stata presentata per installare un elevatore o un ascensore. In particolare, l installazione di una piattaforma o di un elevatore è stata oggetto di 473 casi, pari al 15% del numero totale delle domande; questa percentuale supera il 20% per i soggetti con invalidità parziale. Anche l installazione di ascensori è una tipologia di interventi relativamente più ricorrente nelle domande di soggetti con invalidità parziale di quanto non lo sia in quelle presentate da soggetti con invalidità totale. Molto rilevante è anche il peso dei progetti finalizzati ad adeguare gli spazi interni agli alloggi, con l allargamento di accesso ai bagni, alle camere da letto o con l adattamento alle esigenze dell invalido di bagni o altri ambienti dell appartamento. Questi tipi di interventi sono stati oggetto di 650 domande, cioè di una ogni 5; la percentuale delle domande relative a tale tipologia di opere è molto più elevata (22,7%) nel caso di soggetti con invalidità totale che non in quello di soggetti con invalidità parziale (14,9%). Tabella 5. Numero di domande e numero di interventi per tipologie di intervento Numero di domande Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Numero di interventi Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Tipo di intervento Totale soggetti Totale soggetti Interventi per l'accesso all'alloggio Rampa di accesso Servo scala Piattaforma o elevatore Installazione ascensore Adeguamento ascensore Ampliamento porte di ingresso Adeguamento percorsi orizzontali condominiali Installazione di dispositivi di segnalazione per non vedenti Installazione meccanismi di apertura e chiusura porte Acquisto bene mobile Altro Totale Interventi interni all'alloggio Adeguamento spazi Adeguamento percorsi Altro Totale Misti Totale complessivo18 Nelle ultime tre colonne della tabella 5 è riportato il numero di interventi per ogni tipologia di opere. Il loro numero è superiore a quello delle domande, poiché alcune di queste richiedevano il finanziamento anche di più di un intervento. Nel complesso il numero di interventi per la cui realizzazione è stato chiesto il finanziamento è di 3.607, cioè circa 500 in più del numero di domande. La distribuzione tipologica del numero degli interventi non si discosta in maniera rilevante da quella delle domande. Anche con riferimento al numero degli interventi, infatti, i più ricorrenti risultano quelli per l installazione dei servo scala, seguiti dai lavori per l adeguamento degli spazi interni agli alloggi e dal montaggio di piattaforme per l elevazione e di ascensori. Nella tabella 6 sono riportati i valori medi dell importo dei lavori per ogni domanda ammessa a contributo nonché l importo medio del contributo spettante. La realizzazione delle opere previste in ogni domanda richiede mediamente una spesa di poco più di euro, un valore questo che ha come estremi i euro per gli interventi rivolti ai soggetti con invalidità totale ed i per gli interventi con i quali abbattere le barriere che ostacolano i movimenti dei soggetti ai quali è stata riconosciuta una invalidità parziale. Va evidenziato che il valore medio più alto rilevato per i soggetti con invalidità parziale rispetto a quello rilevato per i soggetti con invalidità totale è dovuto al rilevante peso che sull insieme ha il valore dei lavori relativi ad interventi per l accesso all alloggio e di quelli misti. Nelle domande relative ad entrambe queste due classificazioni degli interventi il valore medio dei lavori a beneficio di soggetti con invalidità parziale è superiore a quello medio delle opere da realizzare a favore di soggetti con invalidità totale. Nel caso degli interventi per favorire l accesso all alloggio a fronte di un valore medio per tutti i soggetti di euro, si hanno valori rispettivamente di e per i soggetti con invalidità totale e parziale. Gli interventi interni all alloggio richiedono un investimento medio di importo più modesto: euro, che diventano per i soggetti con invalidità totale e per quelli con invalidità parziale. Gli interventi che comportano la maggiore spesa in assoluto sono quelli che prevedono l installazione di ascensori, la cui esecuzione richiede un investimento che si aggira attorno ai 40 mila euro. Anche gli interventi per rendere fruibili per gli invalidi gli ascensori esistenti richiedono una spesa rilevante, in media attorno ai 30 mila euro; quelli per l installazione di elevatori comportano un investimento che supera abbondantemente i euro. Le tabelle riportate nell appendice statistica dettagliano, con riferimento al numero, alla spesa e al contributo spettante, la distribuzione delle 1719 18 domande per tipologia dei lavori da eseguire e per classi di importo della spesa richiesta. Ad esse si rinvia per ricavare informazioni più di dettaglio su questi aspetti. Qui ci si può limitare a segnalare che delle 138 domande relative ad opere il cui costo eccede i mila euro, 94 sono riferite ad interventi che prevedono esclusivamente l installazione o l adeguamento di un ascensore o di una piattaforma elevatrice. Tabella 6. Valore medio (in euro) per domanda dell importo dei lavori e del contributo spettante per tipo di interventi Investimento Fabbisogno Totale soggetti Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Totale soggetti Soggetti con invalidità totale Soggetti con invalidità parziale Tipo di intervento Interventi per l'accesso all'alloggio Rampa di accesso Servo scala Piattaforma o elevatore Installazione ascensore Adeguamento ascensore Ampliamento porte di ingresso Adeguamento percorsi orizzontali condominiali Installazione di dispositivi di segnalazione per non vedenti Installazione meccanismi di apertura e chiusura porte Acquisto bene mobile Altro Totale Interventi interni all'alloggio Adeguamento spazi Adeguamento percorsi Altro Totale Misti Totale complessivo20 19 Grafico 3. Distribuzione percentuale per tipologie di interventi del numero delle domande e degli importi dei lavori Percentuale Per l'accesso Interni Misti Tipo intervento Numero Importo lavori Grafico 4. Rapporto percentuale tra importo del contributo spettante e spesa prevista per classi di spesa Contributo/spesa* Fino a 1.000,00 Da 1.000,01 a 2.000,00 Da 2.000,01 a 5.000,00 Da 5.000,01 a ,00 Da ,01 a ,00 Da ,01 a ,00 Da ,01 a ,00 Classi di spesa Oltre ,00 Totale21 2022 APPENDICE STATISTICA 2123 22 Tabella 7. Numero di domande per le quali è stato richiesto il contributo per classi di età dell'invalido e per provincia di residenza Classi di Province età PC PR RE MO BO FE RA FC RN Totale Totale soggetti Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Soggetti con invalidità totale Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Soggetti con invalidità parziale Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale24 23 Tabella 8. Investimento per classi di età dell'invalido e per provincia di residenza. Valori in migliaia di euro Province Classi di età PC PR RE MO BO FE RA FC RN Totale Totale soggetti Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Soggetti con invalidità totale Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Soggetti con invalidità parziale Fino a Da 26 a Da 31 a Da 36 a Da 41 a Da 46 a Da 51 a Da 56 a Da 61 a Da 66 a Da 71 a Oltre Totale Vedere altro
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