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Timestamp: 2020-01-19 15:41:19+00:00

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By Francesco Pizzetti on	 May 28, 2019 Comments
TAGS: Corte costituzionale, dati personali, privacy, pubblica amministrazione, riuso di dati pubblici
1. Con sentenza 21 febbraio 2019, n. 20, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, c. 1-bis del d.lgs. n. 33/2013, nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni debbano pubblicare i dati di cui all’art. 14, c. 1, lett. f) dello stesso decreto legislativo anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo attribuiti, ivi inclusi quelli conferiti dall’organo di indirizzo politico senza procedure selettive pubbliche, anziché solamente per i titolari degli incarichi degli dirigenziali previsti dall’art. 19, cc. 3 e 4 d.lgs. n. 165/2001[1].La questione era stata sollevata dal TAR Lazio, sezione I-quater con ordinanza 19 settembre 2017, n. 9828, nell’ambito di un giudizio promosso da alcuni dirigenti di ruolo dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali avverso la nota del Segretario generale della stessa Autorità che imponeva, sia pure con alcune esclusioni, la pubblicità dei dati previsti dalla legge a loro relativi.
I ricorrenti lamentavano, inoltre, una più grave incisione del loro diritto alla riservatezza nel divieto, da parte della PA, di prevedere meccanismi informatizzati atti ad impedire la consultazione e l’indicizzazione automatizzata, da parte dei motori di ricerca, dei dati pubblicati previsto dall’art. 7-bis, c. 1 e art. 9, c. 1 d.lgs. n. 33/2013.
Dal canto suo, nel sollecitare l’intervento della Consulta, il remittente TAR dubita, in particolare, della compatibilità costituzionale della normativa di cui all’art. 14, c. 1-bis d.lgs. n. 33/2013, sotto un duplice profilo.
a) Da un lato, infatti, la norma nazionale si porrebbe in contrasto con l’art. 117, c. 1 Cost., nella parte in cui non rispetterebbe, a detta del TAR, i principi di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza che costituiscono, a mente delle norme interposte di cui agli 7, 8 e 52 CDFUE, 6 TUE, 8 CEDU e 6 dir. n. 95/46/CE (oggi art. 5 GDPR), l’intelaiatura di fondo che governa l’equilibrio del rapporto tra il rispetto del diritto fondamentale alla tutela dei trattamenti di dati personali, e l’esigenza, di interesse pubblico, di garantire la trasparenza dell’attività della PA, con particolare riferimento alle finalità di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 33/2013.
a) Da una parte, la Corte costituzionale ritiene che gli obblighi di pubblicazione indicati dell’art. 14, c. 1, lett. f), d.lgs. n. 33/2013, imposti dal comma 1-bis a carico di tutti i titolari di incarichi dirigenziali, eccedano i principi di ragionevolezza e proporzionalità in ragione delle tipologie di dati di cui si richiede l’ostensione.
Infatti, la pubblicazione di quantità così massicce di dati, quali sono quelle previste dal d.lgs. n. 33/2013, non agevola affatto la ricerca di quelli più significativi a scopi anticorruttivi, ma semmai determina, tutt’al contrario, forme di “opacità per confusione” che ostacolano l’effettivo controllo da parte dei singoli cittadini sull’azione amministrativa.
Ciò nonostante, la salvaguardia di un nucleo minimo di tutela del diritto alla trasparenza amministrativa in relazione ai dati personali indicati dalla disposizione di legge censurata impone alla Corte di individuare almeno tra quelle previste dalla norma impugnata le categorie di incarichi dirigenziali che, per la natura delle loro funzioni e della loro posizione, possono ritenersi pacificamente soggette a obblighi di trasparenza analoghi a quelli degli organi di decisione politica. Categorie, queste, che la Corte ritiene di riscontrare nelle figure dirigenziali indicate dall’art. 19, cc. 3 e 4 d.lgs. n. 165/2001.
Ed è sulla base di questo complesso percorso argomentativo che la Corte perviene ad una pronuncia di accoglimento di tipo “sostitutivo”, circoscrivendo l’obbligo di ostensione obbligatoria dei dati dell’art. 14, c. 1, lett. f), previsto dall’art. 14, c. 1-bis, del d.lgs. n. 33/2013 ai soli i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 19, c. 3 e 4, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Pertanto la stessa Corte sottolinea – dando così alla pronuncia n. 20/2019 anche i caratteri di un vero e proprio “monito” al legislatore – la necessità e l’urgenza di procedere alla revisione complessiva della materia sia per «prevedere eventualmente, per gli stessi titolari degli incarichi dirigenziali indicati dall’art. 19, commi 3 e 4, modalità meno pervasive di pubblicazione, rispetto a quelle attualmente contemplate dal d.lgs. n. 33 del 2013», sia per «soddisfare analoghe esigenze di trasparenza in relazione ad altre tipologie di incarico dirigenziale, in relazione a tutte le pubbliche amministrazioni, anche non statali».
Da questo punto di vista, merita suggerire al legislatore di affrontare il suo compito andando anche oltre alle indicazioni e alle riflessioni svolte della Corte, la quale è stata costretta, dal modo stesso col quale il TAR Lazio ha prospettato la questione relativa all’art. 14, comma 1-bis, a limitarsi ad affrontare la questione unicamente con riguardo alla norma impugnata e tenendo conto soltanto del rapporto tra le norme europee e italiane in materia di tutela dei dati personali, da un lato, della disciplina della trasparenza, dall’altro.
Limiti, questi, che originano dalla stessa impugnativa dei dirigenti del Garante rispetto alla nota del Segretario generale, la quale riguardava unicamente l’attuazione dell’art. 1, c. 1-bis. I ricorrenti, infatti, hanno impugnato unicamente la nota sotto il profilo del rapporto tra contenuto normativo, normativa europea e nazionale in materia di tutela dei dati personali e conseguente lesione del principio di proporzionalità in rapporto alla finalità di trasparenza come definita dal d.lgs. n. 33/2013, e che è posta alla base anche della norma dell’art. 14 comma 1-bis.
In questo quadro, anche il riferimento all’obbligo per l’Amministrazione di rendere accessibili dai motori di ricerca, senza alcun filtro od ostacolo, i dati e documenti pubblicato nei siti “Amministrazione trasparente”, previsto in particolare dall’art. 9, c. 1 per tutti i dati e i documenti pubblicati sui siti, è richiamato, sia nell’impugnativa dei ricorrenti che dal TAR e poi dalla Corte costituzionale, solo come una modalità di esercizio della trasparenza che appare lesiva, per gli effetti che può determinare, del principio di proporzionalità richiesto dalla normativa a tutela dei dati personali con riferimento specifico a quanto disposto nell’art. 14, c. 1-bis d.lgs. n. 33/2013.
3. È certamente vero che l’art.1 del d.lgs. n.33/2013, nel definire il principio generale della trasparenza la qualifica come accessibilità totale ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, finalizzata «a tutelare i diritti di cittadini, a promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e a favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche».
Non va dimenticato, però, che l’art. 3, rubricato “Pubblicità e diritto alla conoscibilità”, prevede che «tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, fruirli gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli si seni dell’art.7».
Dunque, il d.lgs. n. 33 esplicitamente disciplina la pubblicità e conoscibilità dei dati e documenti della Pubblica Amministrazione non solo per finalità di trasparenza ex art. 1, ma anche per finalità di pubblicità e conoscenza ex art. 3, con particolare riguardo all’utilizzazione e riutilizzazione dei dati e documenti resi pubblici per obbligo di legge o accesso civico.
Non solo: l’art. 7-bis, aggiunto al d.lgs. 33/2013 dall’art. 7 del d.lgs. n. 97/2016, e cioè dallo steso decreto legislativo n. 97 che ha aggiunto al decreto legislativo n. 33 anche il comma 1-bis dell’art. 14, specifica che «Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari di cui all’art. 4, comma 1, lettere d) ed e) del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell’art. 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali»[3].
Infine, a dimostrazione di quanto il “riuso” dei dati e dei documenti sia centrale nell’ambito del d.lgs. n. 33/2013, l’art. 7 del decreto è rubricato proprio “Dati aperti e riutilizzo” e specifica che «i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito di accesso civico ai sensi dell’art. 5, sono pubblicati a formato aperto ai sensi dell’art. 68 del Codice dell’amministrazione digitale e sono riutilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 e del decreto legislativo 30 giugno 2003, n.196, senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità».
A maggior ragione, e per lo stesso motivo, non si può pensare che le finalità di trasparenza coincidano con quelle relative al riuso, né che quelle che giustificano il riuso delle informazioni possano essere applicate indiscriminatamente a ogni forma di trasparenza basata sulle finalità di cui all’art. 1 d.lgs. n. 33/2013.
Proprio su questo aspetto, invece, il d.lgs. n. 33/2013 è palesemente ambiguo, o almeno contiene norme che possono giustificare un pluralità di interpretazioni diverse, alcune delle quali potrebbero essere anche orientate a far coincidere i due differenti, e per certi aspetti persino opposti, profili connessi alle finalità di trasparenza come partecipazione e controllo, da un lato, e quelle legate alle finalità di uso e di riuso, compreso il legittimo sfruttamento economico dei dati, dall’altro.
È vero, e non poteva essere diversamente, che l’art. 7 costituisce comunque e in ogni caso, anche nell’ambito del d.lgs. n.33 del 2013, la norma di rinvio alla legislazione che disciplina più specificamente i vincoli al riuso, a cominciare dal decreto legislativo 24 gennaio 2006 n. 36 (che andrebbe comunque aggiornata alla direttiva n. 2013/37 UE) e al d.lgs. n. 196/2003, ora novellato dal d.lgs. n. 101/2018. Tuttavia, nel quadro complessivo del decreto, non è esplicitato in modo adeguato quale debba essere il corretto rapporto e il giusto punto di equilibrio tra l’utilizzazione dei dati, documenti e informazioni resi pubblici dalla PA per finalità di trasparenza o per scopo di riuso.
5. Di questo aspetto, che fa del d.lgs. n. 33/2013 un sistema normativo nel quale tutto tende a equipararsi e in qualche modo a confondersi, è riprova la norma di cui all’art. 9, c. 1, in materia di “Accesso alle informazioni pubblicate dei siti”. Con riferimento all’obbligo per le Amministrazioni di collocare tutte le informazioni pubblicate ai sensi della normativa vigente in un apposito sito denominato “Amministrazione trasparente”, la disposizione specifica che «le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte a impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno della sezione “Amministrazione trasparente”».
È da chiedersi, infatti, se un accesso illimitato ai siti della Amministrazione trasparente da parte dei motori di ricerca sia coerente con le finalità di trasparenza, da un lato, con quelle di conoscibilità a fini di uso e riuso, dall’altro. Soprattutto, è da chiedersi se il legislatore abbia, a suo tempo, riflettuto a fondo sul fatto che in ogni caso, essendo fra loro diverse le finalità della trasparenza e conoscibilità di cui all’art. 1 e all’art. 3 del d.lgs. n. 33, l’art. 9, che non prevede distinzione alcuna, non concretizzi di per sé stesso una violazione dei principi di tutela dei dati personali e una violazione dell’art. 3 Cost. per irragionevolezza di una normativa che disciplina in modo uniforme situazioni fra loro del tutto diverse.
È chiaro, infatti, che fin dalla adozione della Direttiva n. 2003/98/CE (modificata successivamente dalla Direttiva n. 2013/37/UE), il riuso dei dati, dei documenti e delle informazioni in possesso delle Pubbliche amministrazioni è sempre stato concepito e regolato dalla Comunità economica, prima, e dalla Unione Europa successivamente, come finalizzato a «creare le condizioni propizie allo sviluppo di servizi su scala comunitaria» nella convinzione che «le informazioni del settore pubblico sono una importante materia prima per i prodotti e i servizi imperniati sui contenuti digitali»[4].
In conformità a questa Direttiva, e per dare ad essa attuazione nell’ordinamento nazionale, il legislatore italiano ha adottato il più volte citato d.lgs. n. 36 del 2006 che, infatti, è stato richiamato all’art. 7 del d.lgs. n. 33 del 2013 nel quadro delle norme da rispettare per il riuso delle informazioni rese pubbliche dalla PA
Con questa Comunicazione, la Commissione ha inteso tracciare anche una road map per il completamento del Digital Single Market e per questo ha allegato ad essa alcuni documenti, tra i quali una proposta di revisione della Direttiva n. 2013/37/UE (a sua volta modificativa della precedente Direttiva n. 2003/98/CE)[7]; un aggiornamento della Raccomandazione sull’accesso all’informazione scientifica e sulla sua conservazione[8]; orientamenti sulla condivisione dei dati nel settore privato[9].
Per contro, come dimostra fin troppo minutamente e dettagliatamente la Opinion dello EDPS citata, la quale richiama anche altri precedenti documenti del medesimo EDPS[13], il tema del bilanciamento e della compatibilità tra tutela del diritto alla protezione dei trattamenti dei dati personali e riuso delle informazioni pubbliche, è oggi assolutamente centrale nel dibattito sull’evoluzione della società digitale in una Unione Europea che intenda rinunciare né allo sviluppo delle economia digitale e dei suoi benefici né alla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone è chiamata a confrontarsi ad ogni passo col tema della compatibilità delle nuove regolazioni in materie di sviluppo digitale con la regolazione a tutela dei dati personali, considerata, anche dalla Commissione, come un corner stone che ogni nuovo intervento regolatorio europeo deve rispettare e al quale deve conformarsi.
È giunto il momento di dire con chiarezza che il d.lgs. n. 33 del 2016 è stato adottato in un’ottica interamente orientata a favorire la trasparenza “magis quam valeat”, anche a scapito della tutela dei principi di proporzionalità e minimizzazione che la regolazione in materia di tutela dei dati personali pone a presidio di un ragionevole bilanciamento fra valori della trasparenza e tutela dei diritti fondamentali. Non solo: la normativa contenuta in questo decreto, che pur collega costantemente trasparenza, conoscenza delle fonti pubbliche e riuso dei dati, dei documenti e delle informazioni rese pubbliche dalla PA, sconta anche una qualche eccessiva semplificazione sia in termini di policy legislativa che di norme adottate.
È chiaro, infatti, che la trasparenza di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 33 è ben altra cosa, e ha ben altre finalità del diritto alla conoscenza delle fonti pubbliche per scopi di riuso delle informazioni rese conoscibili dalla PA
Può essere che in questo quadro anche la lettura, oggi forse troppo restrittiva, che le Autorità garanti, a cominciare dallo EDPS, danno del GDPR rispetto al riuso a fini economici delle informazioni pubbliche possa trovare un approdo più equilibrato e meno “fondamentalista”. Del resto lo stesso Garante europeo, nel suo Parere del settembre 2016 su “L’applicazione coerente dei diritti fondamentali nell’era dei Big Data”[14] ha individuato alcune misure (riprese solo per richiamo anche nella Opinion n. 5 del 10 luglio 2018) che potrebbero, se approfondite con spirito costruttivo, offrire tracce importanti per trovare soluzioni più equilibrate fra i diversi valori e interessi in gioco.
Se così avverrà, e si saprà trovare un equilibrio più solido tra due esigenze entrambi vitali per la UE, quello di tutelare i dati personali e quello di favorire lo sviluppo economico anche attraverso il riuso delle informazioni pubbliche, specialmente nel quadro della Intelligenza Artificiale sarà certamente una buona cosa per tutti. Per il momento accontentiamoci di dire che la decisione della Corte costituzionale n. 20 del 2019, col suo monito al legislatore italiano, offre l’opportunità di affrontare più compiutamente il tema del riordino del d.lgs. n. 3 del 2016. E questa è certamente una ottima cosa.
[1] Sulla sentenza n.20 del 2019 della Corte costituzionale non sono mancati commenti in varie sedi. Fra quelli più interessanti e immediati si segnalano O. Pollicino e F. Resta, Trasparenza amministrativa e riservatezza, in Agenda digitale, 25 febbraio 2015; O. Pollicino e G. Repetto, Not to be pushed aside. The Italian Constitutional Court and the European Court of Justice, in Verfassung blog; A. Corrado, Gli obblighi di pubblicazione dei dati patrimoniali dei dirigenti alla luce delle indicazioni della Corte costituzionale, in Federalismi.it, 27 febbraio 2019; G. Bronzini, La sentenza n.20/2019 della Corte costituzionale italiana verso un riavvicinamento all’orientamento della Corte di Giustizia? in Questione giustizia, febbraio 2019; A. Ruggeri, La Consulta rimette a punto i rapporti tra diritto eurounitario e diritto interno con una pronunzia in chiaroscuro (a prima lettura), in Consulta online, Studi, 2019/I, 113; R. Conti, Giudice comune e diritti protetti dalla Carta UE: questo matrimonio s’ha da fare o no?, in Giustizia insieme; G. Vitale, I recenti approdi della Consulta tra Carte e Corti. Brevi considerazioni sulle sentenze nn. 20 e 63del 2019 della Corte costituzionale, in Federalismi.it; S. Catalano, Doppia pregiudizialità: una svolta opportuna della Corte costituzionale, in Federalismi.it
[2] Sulla norma, contenuta nell’art. 9 del d.lgs. n. 33 del 2013, che impedisce alle Amministrazioni di frapporre alcun filtro o altro impedimento tecnico che impedisca o limiti l’accesso dei motori di ricerca sul web ai loro siti dedicati “amministrazione trasparente” e alle informazioni, dati e documenti in essi contenuti, si era espresso molto criticamente già il Garante della privacy nel suo parere del 7 febbraio 2013. Si veda: Parere del Garante su uno schema di decreto legislativo concernente il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della PA, 7 febbraio 2013 (2243168), specialmente al punto 7. Il Garante ha ripetuto le medesime osservazioni anche nel parere reso il 3 marzo 2016 sullo schema di decreto legislativo di modifica al d.lgs. n. 33 del 2013, poi adottato come decreto legislativo 25 maggio 2016 n. 97. Cfr. Garante Privacy Parere su uno schema di decreto legislativo concernente la revisione e semplificazione delle disposizioni di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, 3 marzo 2016 (4772830), nella parte “rilevato”.
[3] Enfasi sottolineata aggiunta.
[14] Cfr. EDPS, Opinion 8/2016, “On coherent enforcement of fundamental rights in the age of big data”, 23 September 2016, cit., specialmente pag. 9.

References: sentenza 
 art. 9
 art. 5
 art. 1
 art. 3
 sentenza 
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