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Timestamp: 2020-04-02 01:01:13+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 17.09.2013 - 2 BvR 2436/10 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 17.09.2013 - 2 BvR 2436/10
openJur 2013, 41922
1. Art.38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle.
2. In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in das freie Mandat gemäß Art.38 Abs.1 Satz 2 GG, der im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein kann. Dieser Eingriff unterliegt strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt.
3. Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz ? BVerfSchG) (BGBlI S.2954 <2970>) geschaffenen §8 Abs. 1 Satz 1 und §3 Abs.1 Nr. 1 in Verbindung mit §4 Abs.1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG stellen eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die Beobachtung von Mitgliedern des Deutschen Bundestages dar, auch wenn darin nicht ausdrücklich auf die Rechte der Abgeordneten aus Art.38 Abs.1 Satz2 GG Bezug genommen wird.
3. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 ? BVerwG 6 C 22.09 ? verletzt den Beschwerdeführer in seinen Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes. Es wird aufgehoben. Die Sache wird an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Das Bundesamt für Verfassungsschutz ? das dem Antragsgegner zu 1. untersteht ? beobachtet einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der Fraktion DIE LINKE angehören. Von den 53 Mitgliedern der Fraktion wurden in der 16. Legislaturperiode 27 durch das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet (vgl. BTDrucks 16/14159, S. 5 und BTDrucks 17/372, S. 3), darunter der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren, der zugleich der Antragsteller zu 1. im Organstreitverfahren ist. Dieser war ab Oktober 1999 Mitglied des Thüringer Landtags. Von Oktober 2005 bis September 2009 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und der Fraktion DIE LINKE sowie deren stellvertretender Fraktionsvorsitzender. Seit Herbst 2009 ist er Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE im Thüringer Landtag.
Die Sammlung von Informationen über den Beschwerdeführer stützt sich auf § 8 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 und § 4 Abs. 1 Buchstabe c, Abs. 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz ? BVerfSchG, BGBl I 1990 S. 2954 <2970>). Die maßgeblichen Vorschriften dieses Gesetzes lauten wie folgt:
(1) Für die Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern unterhält der Bund ein Bundesamt für Verfassungsschutz als Bundesoberbehörde. Es untersteht dem Bundesministerium des Innern. [?]
(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind [?]
(1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen einschließlich personenbezogener Daten erheben, verarbeiten und nutzen, soweit nicht die anzuwendenden Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes oder besondere Regelungen in diesem Gesetz entgegenstehen. [?]
(2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden. [?]
(3) Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist. [?]
"1. Auf welcher Rechtsgrundlage und zu welchem Zweck hat das Bundesamt für Verfassungsschutz eine Sachakte über die Fraktion DIE LINKE. angelegt?
Rechtsgrundlage für die Beobachtungstätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) ist § 3 Abs. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG) [?]. Die Bundesregierung hat seit Jahren kontinuierlich dargelegt, dass die ?Linkspartei.PDS' ? bis zu ihrer Umbenennung im Juli 2005 ?Partei des Demokratischen Sozialismus' (PDS) ? insgesamt in ihren Aussagen und ihrer politischen Praxis tatsächliche Anhaltspunkte für linksextremistische Bestrebungen im Sinne der §§ 3, 4 BVerfSchG bietet. [?]
Für die Bewertung der Gesamtpartei ist [?] deren gesamtes Auftreten in der Öffentlichkeit, insbesondere deren programmatische Aussagen und politische Praxis, maßgebend. In diesem Zusammenhang können auch die Einstellung einer Partei zum Parlamentarismus oder deren Verhalten im Parlament, gegebenenfalls dessen Instrumentalisierung, von Bedeutung sein. Insofern unterliegt auch die Teilnahme der ?Linkspartei.PDS' an parlamentarischen Wahlen der Informationsauswertung. Soweit die parlamentarische Tätigkeit oder parlamentarische Funktionen für die Bewertung der Partei von Bedeutung sind, werden diese ebenfalls sach- und personenbezogen in einer diesbezüglichen Sachakte festgehalten. Das BVerfSchG sieht in Bezug auf den gesetzlichen Auftrag des BfV keine privilegierende Sonderbehandlung von Mitgliedern parlamentarischer Körperschaften vor. Insoweit sind die gesetzlichen Vorschriften ohne Ansehen der Person anzuwenden. Sofern tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Abgeordnete in einem oder für einen extremistischen Personenzusammenschluss aktiv sind, werden zu ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften Informationen gesammelt und ausgewertet.
3. Enthält die Sachakte Informationen über jedes Mitglied der Fraktion DIE LINKE., und wenn nein, über welche Mitglieder enthält sie Informationen und nach welchen Kriterien wurden die Fraktionsmitglieder ausgewählt? [?]
8. Über wie viele Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE. hat das Bundesamt für Verfassungsschutz vermeintliche Erkenntnisse ?über extremistische Aktivitäten'? [?]
Bei Offenlegung der gespeicherten Informationen könnten vorliegend Rückschlüsse auf Erkenntnisstand und Arbeitsweise des BfV in Bezug auf die ?Linkspartei.PDS' gezogen werden. Dadurch könnte die künftige Aufgabenerfüllung des BfV im Bereich der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen der ?Linkspartei.PDS' zumindest wesentlich erschwert, ggf. sogar unmöglich gemacht werden.
Das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet die PDS bzw. die ?Linkspartei.PDS' ohne Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel. Dies gilt selbstverständlich auch in Bezug auf die Abgeordneten der Partei. Die gesammelten und ausgewerteten Informationen umfassen insbesondere Publikationen und Veröffentlichungen der Partei selbst oder zur Partei. Entsprechendes gilt für ihre Untergliederungen und Funktionäre.
10. Glaubt die Bundesregierung ausschließen zu können, dass eine Auswirkung auf die Ausübung des Mandats und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments vorliegt, wenn Abgeordnete des Deutschen Bundestages, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Abgeordneten sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Fraktionen befürchten müssen, im Rahmen einer ?Sachakte' erfasst zu werden und sich dadurch möglicherweise veranlasst sehen, ein Vermeidungsverhalten zu entwickeln (bitte begründen)?
11. Berücksichtigen das Bundesamt für Verfassungsschutz sowie andere Nachrichtendienste die Ausführungen des Gutachtens des Wissenschaftlichen Dienstes vom 8. Mai 2006 (?Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz') auch hinsichtlich der Anlage von Sachakten über Fraktionen des Deutschen Bundestages, und wenn ja, in welchem Umfang?
Das vom Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages für den Ältestenrat erstattete Gutachten vom 8. Mai 2006 (?Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz') kommt zu dem Ergebnis, dass eine Beobachtung von Abgeordneten bzw. der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel nur dann unzulässig ist, wenn die Funktionsfähigkeit des Parlaments bzw. die innerparlamentarischen Statusrechte des Abgeordneten beeinträchtigt werden (S. 11, 14 des Gutachtens). Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden auf die parlamentarische Willensbildung bzw. die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten als solche direkt oder indirekt Einfluss nehmen würde (z.B. Beeinflussung des Abstimmungsverhaltens oder der Redebeiträge). Vorbehaltlich solcher statusbeeinträchtigender Rechtswirkungen auf die verfassungsmäßigen Rechte nach den Artikeln 46 und 38 GG ist eine Beobachtung von Abgeordneten grundsätzlich zulässig. Durch die in den Antworten zu den Fragen 1 und 6 näher umschriebene Sammlung und Auswertung von Informationen durch das BfV wird weder die Ausübung des Mandats noch die Funktionsfähigkeit des Parlaments beeinträchtigt.
Die Bundesregierung sieht für eine solche Anweisung im Hinblick auf die oben dargestellte Rechtmäßigkeit der Informationssammlung keine Veranlassung."
2. Die Antragstellerin zu 2. stellte am 27. Mai 2007 den Antrag (BTDrucks 16/5455), der Deutsche Bundestag möge feststellen, dass die Beobachtung von Abgeordneten und die Anlage einer sogenannten Sachakte über sie gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 sowie gegen Art. 46 Abs. 1 GG verstoße und die Funktionsweise des Parlaments gefährde. Weiter sollte festgestellt werden, dass die Überwachung nicht vom Bundesverfassungsschutzgesetz gedeckt sei, da die Antragstellerin zu 2. die Voraussetzungen für eine Beobachtung nicht erfülle, dass dadurch gegen die in Art. 21 GG garantierte Chancengleichheit von Parteien verstoßen werde und dass das Bundesamt sowie die Landesämter für Verfassungsschutz die ihnen zur Verfügung gestellten steuerlichen Mittel entgegen Art. 104a ff. GG verwendeten, wenn sie Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE und die Linkspartei.PDS überwachten. Zudem wurde beantragt, die Bundesregierung aufzufordern, die Überwachung unverzüglich einzustellen und die erhobenen Daten zu löschen sowie die angelegten Akten zu vernichten. Darüber hinaus sollte sie aufgefordert werden, auf die Landesregierungen einzuwirken, entsprechend zu verfahren. Der Deutsche Bundestag lehnte den Antrag in seiner 225. Sitzung am 29. Mai 2009 ab (BT-Plenarprotokoll 16/225, S. 24908).
1. Der Beschwerdeführer hatte zunächst Auskunft beim Bundesamt für Verfassungsschutz über die personenbezogenen Daten, die über ihn gespeichert worden waren, begehrt. Die Auskunft wurde teilweise ? mit Bescheid vom 27. Mai 2003 ? erteilt, im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Der Beschwerdeführer erhob daraufhin Klage zum Verwaltungsgericht. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts legte das Bundesamt für Verfassungsschutz die Personenakte des Beschwerdeführers vor, die teilweise Auslassungen und Schwärzungen enthielt. Hiergegen wandte sich der Beschwerdeführer, blieb jedoch letztlich erfolglos: Mit Beschluss vom 23. Juli 2010 ? 20 F 8/10 ? entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der Antrag unbegründet und die Unkenntlichmachungen rechtmäßig seien. Die Beteiligten erklärten den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht daraufhin teilweise für erledigt. Den nicht von der Erledigungserklärung umfassten Klageantrag des Beschwerdeführers ? die Bundesrepublik Deutschland zu verpflichten, ihm Auskunft zu erteilen bezüglich aller seine Person betreffenden Informationen, über die das Bundesamt für Verfassungsschutz außerhalb seiner Personenakte verfügt ? wies das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 13. Dezember 2007 ? 20 K 6242/03 ? ab. Der Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung wurde abgelehnt. Der Beschwerdeführer erhob Verfassungsbeschwerde, die von der 1. Kammer des Ersten Senats mit Beschluss vom 17. Mai 2011 ? 1 BvR 780/09 ? ohne Begründung nicht zur Entscheidung angenommen wurde.
2. In einem weiteren Verfahren stellte das Verwaltungsgericht Köln ? nach Abtrennung des auf den Zeitraum ab 1999 bezogenen Antrags, welcher Ausgangspunkt des Verfassungsbeschwerdeverfahrens ist ? durch Urteil vom 23. April 2009 ? 20 K 5429/07 ? fest, dass die Erhebung personenbezogener Informationen über den Beschwerdeführer durch das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig gewesen sei, soweit es sich um Informationen handle, die bis zur Aufnahme des Landtagsmandats im Oktober 1999 erhoben worden seien: Die Erhebung personenbezogener Informationen in einer Personenakte "wegen seiner Nähe zur DKP" stelle sich jedenfalls als unverhältnismäßig dar. Der Beschwerdeführer sei nie Mitglied der DKP gewesen und auch nicht für diese Partei tätig geworden. Im Übrigen ? soweit der Beschwerdeführer eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sammlung von Informationen begehrt hatte, die sich außerhalb der Personenakte, zum Beispiel in Sachakten befinden ? wies das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig ab. Das Urteil wurde rechtskräftig.
3. a) In dem Verfahren, das der Verfassungsbeschwerde zugrunde liegt, stellte das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 13. Dezember 2007 ? 20 K 3077/06 ? fest, dass die Sammlung personenbezogener Informationen über den Beschwerdeführer durch das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig sei, soweit es sich um Informationen handle, die während des Zeitraums der Wahrnehmung seines Landtagsmandats im Thüringer Landtag und seiner Tätigkeit als Bundestagsabgeordneter erhoben worden seien und noch erhoben würden.
b) Auf die Berufung der Bundesrepublik Deutschland änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 13. Februar 2009 ? 16 A 845/08 ? das erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Köln teilweise ab und stellte fest, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig Informationen über den Beschwerdeführer in der Zeit der Wahrnehmung seines Landtagsmandats von Oktober 1999 bis Oktober 2005 sowie in der Zeit von der Übernahme seines Bundestagsmandats im Oktober 2005 bis zum 13. Februar 2009 aus allgemein zugänglichen Quellen erhoben habe. Ferner verurteilte es die Bundesrepublik Deutschland, es zu unterlassen, über den Beschwerdeführer künftig personenbezogene Daten aus allgemein zugänglichen Quellen zu erheben.
Im Übrigen ? soweit der Beschwerdeführer dem Bundesamt für Verfassungsschutz vorgeworfen hatte, ihn mit nachrichtendienstlichen Mitteln zu beobachten ? wies es die Klage ab, da die Beweisaufnahme ergeben habe, dass solche Mittel nicht eingesetzt worden seien und keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass ein solcher Einsatz konkret beabsichtigt sei. Dass sich das Bundesamt für Verfassungsschutz solche Maßnahmen grundsätzlich vorbehalten habe, stelle lediglich einen allgemeinen Vorbehalt dar. Eine Veränderung der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, die es dazu veranlassen könne, nachrichtendienstliche Mittel einzusetzen, sei nicht erkennbar.
Zwar bedürfe die offene Beobachtung von Abgeordneten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz ? bei der Informationen aus offenen Quellen gesammelt und ausgewertet werden ? keiner besonderen Ermächtigungsgrundlage. Auch lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beobachtung vor. Es handle sich bei der Partei DIE LINKE um einen Personenzusammenschluss im Sinne des § 4 Abs. 1 BVerfSchG. Die Auswertung der vorliegenden Unterlagen habe in ausreichender Zahl gewichtige Hinweise dafür ergeben, dass es noch immer verfassungsfeindliche Strömungen gebe, die die Richtung der Partei bestimmten. Gruppierungen, die eine mit zentralen Verfassungswerten unvereinbare sozialistische Revolution und eine sozialistisch-kommunistische Gesellschaftsordnung im klassisch marxistisch-leninistischen Sinn anstrebten, seien die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte Jugendorganisation Linksjugend ['solid]. Den Äußerungen dieser Gruppierungen komme im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtschau maßgebliche Bedeutung zu, weil sie nach ihrer satzungsmäßigen Stellung, der Zahl ihrer Mitglieder, ihrem Rückhalt bei der Gesamtheit der Parteimitglieder und dem sich hieraus ergebenden Einfluss nennenswertes Gewicht innerhalb der Partei besäßen. Ferner lägen dem Senat Dokumente der Gesamtpartei und Äußerungen führender Parteimitglieder ? die diesen Gruppierungen nicht angehörten ? vor, die Anhaltspunkte für Zweifel an der Verfassungstreue der Partei begründeten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine offene Beobachtung des Beschwerdeführers seien allein schon wegen seiner politischen Betätigung in der Partei gegeben. Das Fehlen hinreichender eigener verdächtiger Verhaltensweisen führe nicht zur Unzulässigkeit der Beobachtung.
Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei aber unverhältnismäßig. Sie diene zwar einem legitimen öffentlichen Zweck, zu dem sie auch geeignet sei, denn bei der Beurteilung der von einer Partei ausgehenden Gefahren komme den Äußerungen der Spitzenfunktionäre erhebliche Bedeutung zu. Sie sei auch erforderlich, denn das Ziel, verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei aufzuklären, ließe sich ohne eine Beobachtung des Beschwerdeführers nicht ebenso effektiv erreichen. Jedoch stehe im Einzelfall des Beschwerdeführers das freie Mandat einer offenen Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz entgegen. Die sich aus der Beobachtung ergebenden Beeinträchtigungen für seine Tätigkeit als Abgeordneter und ? als mittelbare Folge hiervon ? der Freiheit und Unabhängigkeit des Deutschen Bundestages seien zwar gering. Er müsse sie jedoch nicht hinnehmen. Eine unmittelbar drohende Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung sei nicht gegeben. Die Partei habe in ihrer parlamentarischen Arbeit und bei Regierungsbeteiligungen bislang keine Aktivitäten unternommen, die Ansätze für eine Überwindung der herrschenden Staats- und Gesellschaftsordnung erkennen ließen. Den Gruppierungen innerhalb der Partei, bei denen Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen bestünden, komme zwar nennenswerter, bislang aber nicht bestimmender Einfluss zu.
Bei den Parteien PDS, Linkspartei.PDS und DIE LINKE handle es sich um Personenzusammenschlüsse im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG, weil ? nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ? bei ihnen im streitigen Zeitraum tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung vorgelegen hätten. Unter den Begriff der Personenzusammenschlüsse im Sinne dieser Vorschrift fielen auch Parteien. Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, wonach "durchaus namhafte Teile der Partei" eine politische Umgestaltung der Bundesrepublik durch eine sozialistische Revolution und die Diktatur des Proletariats im "klassisch marxistisch-leninistischen Sinne einer sozialistisch-kommunistischen Gesellschaftsordnung" anstrebten, könne revisionsgerichtlich nicht beanstandet werden.
Dass der Einfluss der offen verfassungsfeindlichen Gruppierungen nicht merklich gewachsen sei ? und diese seit langem bestünden, ohne dass es ihnen gelungen sei, die Partei zu dominieren ?, rechtfertige noch nicht die Annahme, diese Gruppierungen und ihre Ziele hätten nach so langer Zeit nicht mehr das notwendige Gewicht, um Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen der Partei insgesamt zu liefern. Bestünden über die Jahre unverändert Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen und ließen sich diese Anhaltspunkte trotz mehrjähriger Beobachtung nicht ausräumen, rechtfertigten sie nach wie vor die Beobachtung einer Partei. Es bestehe ein berechtigtes öffentliches Interesse daran, die Entwicklung der neu zusammengesetzten Partei DIE LINKE und ihrer maßgeblichen Funktionäre zu beobachten. Insbesondere bedürfe der Aufklärung, ob es den extremistischen Kräften gelinge, die verbreiterte Basis der Partei für ihre Zwecke zu nutzen.
Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei erforderlich. Ohne sie lasse sich das Ziel, verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei DIE LINKE aufzuklären, nicht ebenso effektiv erreichen. Um ein umfassendes Bild über die Partei zu gewinnen, verspreche die Beobachtung von Spitzenfunktionären, die selbst keine eigenen verfassungsfeindlichen Aktivitäten entfalteten, ? wenn auch vergleichsweise geringfügige ? zusätzliche Erkenntnisse. Welche Entfaltungsmöglichkeiten für verdächtige Parteimitglieder bestünden, hänge entscheidend davon ab, wie sich die Spitzenfunktionäre positionierten und welche Freiräume sie anderen Strömungen gäben.
Ergänzend legt der Beschwerdeführer ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Dietrich Murswiek vom März 2011 vor. Darin wird unter anderem die Auffassung vertreten, dass danach differenziert werden müsse, ob Verhaltensweisen des Mitglieds oder Funktionsträgers beobachtet, oder ob systematisch Informationen über das Mitglied oder den Funktionsträger als Person gesammelt würden. Im ersteren Falle sei die Partei ? und nur diese ? Beobachtungsobjekt. Das Bundesverwaltungsgericht verkenne, dass die herangezogene Ermächtigungsgrundlage nur zur Beobachtung von Personenvereinigungen, nicht jedoch von Einzelpersonen ermächtige. Der Beschwerdeführer werde nicht lediglich insoweit vom Verfassungsschutz beobachtet, wie er als Funktionsträger der Partei tätig sei, sondern das Bundesamt führe eine besondere Personenakte über ihn. Damit sei er selbständiges Beobachtungsobjekt.
b) Die Statusrechte einzelner Abgeordneter ? in erster Linie des Antragstellers zu 1. ? aus Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG seien verletzt.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere ist der Beschwerdeführer auch insoweit beschwerdefähig, als er sich ? zunächst nur konkludent, nunmehr auch ausdrücklich ? auf seine Rechte als Abgeordneter aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beruft.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 ? das im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung des Verfassungsrechts uneingeschränkter Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt (vgl. BVerfGE 108, 282 <294 f.>) ? verletzt das freie Mandat des Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, in Bezug auf den Zeitraum des Landtagsmandats des Beschwerdeführers in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 GG.
a) Grundlage des freien Mandats ist Art. 38 Abs. 1 GG. Diese Norm schützt nicht nur den Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des Mandats (vgl. BVerfGE 80, 188 <218>; 99, 19 <32>; 118, 277 <324>). Der Abgeordnete ist ? vom Vertrauen der Wähler berufen ? Inhaber eines öffentlichen Amtes, Träger eines freien Mandats und, gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments (vgl. BVerfGE 56, 396 <405>; 118, 277 <324>), Vertreter des ganzen Volkes (vgl. BVerfGE 112, 118 <134>; 118, 277 <324>). Er hat einen repräsentativen Status inne, übt sein Mandat in Unabhängigkeit, frei von jeder Bindung an Aufträge und Weisungen, aus und ist nur seinem Gewissen unterworfen (vgl. BVerfGE 40, 296 <314, 316>; 76, 256 <341>; 118, 277 <324>).
In dem Wechselspiel zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung hat der Abgeordnete ? in ähnlicher Weise wie die politischen Parteien (vgl. BVerfGE 41, 399 <416 f.>) ? eine Transformationsfunktion (Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 135): Er sammelt und strukturiert die politischen Auffassungen und Interessen, die an ihn herangetragen werden, und entscheidet, ob, wie und mit welcher Priorität er sich bemüht, sie in staatliche Entscheidungen umzusetzen. Seine Aufgabe ist es, unterschiedliche politische Auffassungen und Interessen aufzunehmen, auszugleichen und in die Willensbildung von Partei, Fraktion und Parlament zu überführen, und umgekehrt den Bürgern den guten Sinn der in Parlament getroffenen politischen Entscheidungen zu vermitteln oder bessere Alternativen aufzuzeigen und für sie zu werben. Er ist ein Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger (vgl. auch Härth, Die Rede- und Abstimmungsfreiheit der Parlamentsabgeordneten in der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 142). Repräsentation erfordert Vermittlung von Informationsströmen in doppelter Richtung (Benda, ZParl 1978, S. 510 <513>). Um diese in Gang zu halten, gehört es zu den Hauptaufgaben des Mandats, engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern, insbesondere im eigenen Wahlkreis, zu halten (H. Meyer, VVDStRL 33 <1975>, S. 7 ff. <95>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde, der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch Sitzungen und inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird (vgl. BVerfGE 40, 296 <312>).
c) Der kommunikative Prozess, bei dem der Abgeordnete nicht nur Informationen weitergibt, sondern auch Informationen empfängt, ist vom Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst. Das freie Mandat schließt die Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk ein und trägt dem Gedanken Rechnung, dass die parlamentarische Demokratie auf dem Vertrauen des Volkes beruht (vgl. BVerfGE 118, 277 <353>). Sie schützt daher ? neben dem speziellen Schutz der vertraulichen Kommunikation des Abgeordneten durch das in Art. 47 GG gewährte Zeugnisverweigerungsrecht ? die Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten als Bedingung seiner freien Willensbildung und gewährleistet dabei insbesondere, dass die von ihm zu vertretenden, in die politische Willensbildung des Deutschen Bundestages einzuspeisenden Meinungen und Interessen ihn unverzerrt und ohne staatliche Beeinflussung erreichen können. Die Vielzahl der Abgeordneten soll die Chance eröffnen, dass die unterschiedlichen Ideen und Interessen in der Bevölkerung in den parlamentarischen Willensbildungsprozess eingebracht werden (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 134).
Bei alledem ist der Gewährleistungsgehalt des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auf das gesamte politische Handeln des Abgeordneten bezogen und umfasst nicht nur dessen Tätigkeit im parlamentarischen Bereich. Die Sphären des Abgeordneten "als Mandatsträger", "als Parteimitglied" sowie als politisch handelnder "Privatperson" lassen sich nicht strikt trennen; die parlamentarische Demokratie fordert insoweit den Abgeordneten als ganzen Menschen (vgl. BVerfGE 40, 296 <313>; 118, 277 <355>).
d) Der Schutz der Kommunikationsbeziehungen des Abgeordneten dient zugleich der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages, die dem Abgeordneten gemeinsam mit den anderen Mitgliedern des Parlaments zukommt (vgl. BVerfGE 104, 310 <329 f.>; 130, 318 <342>). Auch wenn das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als "Vertreter des ganzen Volkes" bezeichnet, so kann er dieses doch nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern repräsentieren. Wird das Volk bei parlamentarischen Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert, so muss die Mitwirkung aller Abgeordneten bei derartigen Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren sichergestellt sein (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; s. ferner BVerfGE 80, 188 <217 f.>; 84, 304 <321>; 104, 310 <329 f.>). Das freie Mandat stellt auch insoweit eine Vorkehrung zum Schutz der Integrität des Zustandekommens und der Willens- und Entscheidungsbildung der staatlichen Organe dar (vgl. BVerfGE 44, 125 <140>). Durch eine Behinderung der parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten werden die vom Volke festgelegten Mehrheitsverhältnisse verändert (BVerfGE 104, 310 <329>). Wird die Kommunikationsbeziehung zwischen Abgeordnetem und Bürgern gestört, so ist folglich die parlamentarische Willensbildung und infolgedessen die demokratische Repräsentationsfunktion des Parlaments berührt.
a) Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG etabliert einen spezifischen Kontrollzusammenhang zwischen Bundestag und Bundesregierung als zentrales Bindeglied zwischen Gewaltenteilung und Demokratieprinzip (vgl. Möllers, JZ 2011, S. 48 <50>; Gusy, ZRP 2008, S. 36). Dieser Kontrollzusammenhang geht von den gewählten Abgeordneten aus; er verläuft mit dem demokratischen Legitimationsstrang vom Deutschen Bundestag hin zur Bundesregierung, nicht hingegen umgekehrt von der Regierung zum Parlament. Während die Kontrolle von Regierung und Verwaltung zum Kernbereich der parlamentarischen Aufgaben gehört, das parlamentarische Regierungssystem mithin grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>), wird das Parlament seinerseits durch andere Verfassungsorgane nicht in vergleichbarer Weise kontrolliert (vgl. aber zur allgemeinen wechselseitigen Gewaltenkontrolle BVerfGE 95, 1 <15> m.w.N.). Eine demokratische "Kontrolle" des Parlaments erfolgt vor allem durch die Wähler, die im Akt der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die Konsequenz aus ihrer Beurteilung der Tätigkeit von regierender Mehrheit und Opposition ziehen.
4. Gewährleistet Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nach alledem die freie, von staatlicher Beeinflussung unberührte Kommunikationsbeziehung des Abgeordneten mit den Wählerinnen und Wählern und damit auch die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver Beaufsichtigung und Kontrolle, so stellt bereits die systematische Sammlung und Auswertung öffentlich zugänglicher ? ohne den Einsatz von Methoden der heimlichen Beschaffung erlangter ? Informationen über den Abgeordneten einen Eingriff in das freie Mandat dar (vgl. BVerfGE 120, 378 <398 f.> m.w.N.). Das gilt auch dann, wenn die gesammelten Informationen nicht digitalisiert sind (vgl. zu dieser Konstellation BVerfGE 120, 378 <398 f.> m.w.N.).
cc) Missbraucht ein Abgeordneter sein Amt zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, bestehen ? soweit die diesbezüglichen Voraussetzungen vorliegen ? die Möglichkeiten eines Parteiverbotsverfahrens gemäß Art. 21 Abs. 2 GG (vgl. auch BVerfGE 70, 324 <384>) oder eines Verfahrens gemäß Art. 18 GG. Dass letzteres gegen Abgeordnete zulässig ist, belegt Art. 46 Abs. 3 GG, der diese Möglichkeit ausdrücklich vorsieht und an eine Genehmigung des Deutschen Bundestages knüpft.
Die Gefahr, dass die "streitbare Demokratie" sich "gegen sich selbst" wendet (vgl. BVerfGE 30, 33 <45 f.>), ist gerade im Hinblick auf die Beobachtung von gewählten Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes besonders hoch. Denn in diesem Fall geht es nicht nur um eine Beeinflussung der gesellschaftlichen Meinungsbildung, sondern um eine Beeinflussung der Willens- und Entscheidungsbildung des gewählten Repräsentationsorgans des Volkes, dem in der Demokratie des Grundgesetzes die wesentlichen Entscheidungen anvertraut sind.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass nur das Notwendige zum Schutz eines von der Verfassung anerkannten Rechtsgutes ? hier: der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ? im Gesetz vorgesehen und im Einzelfall angeordnet werden darf (vgl. BVerfGE 7, 377 <397 ff.>; 30, 1 <20>). Die Einschränkung des freien Mandats darf nicht weiter reichen, als dies erforderlich ist (vgl. BVerfGE 130, 318 <353>). Zudem darf die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen (vgl. BVerfGE 90, 145 <173>; 92, 277 <327>; 109, 279 <349 ff.>; 115, 320 <345>; 125, 260 <368>; 126, 112 <152 f.>).
Die Parteimitgliedschaft des Abgeordneten kann daher ein Aspekt der gebotenen Gesamtbeurteilung sein. Dabei ist nach der Wertung von Art. 21 GG ? der den Parteien eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 <225>; 11, 239 <243>; 12, 276 <280>; 13, 54 <82>; 18, 34 <37>; 20, 56 <101>; 107, 339 <358>; stRspr) ? davon auszugehen, dass ein parteipolitisches Engagement, welches seinerseits auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese stärkt. Für sich genommen vermag die bloße Parteimitgliedschaft daher nur eine vorübergehende Beobachtung zu rechtfertigen, die der Klärung der Funktionen des Abgeordneten, seiner Bedeutung und Stellung in der Partei, seines Verhältnisses zu verfassungsfeindlichen Strömungen sowie der Beurteilung von deren Relevanz innerhalb der Partei und für das Wirken des Abgeordneten dient. Von entscheidender Bedeutung für die Beurteilung der von dem Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist insoweit die Feststellung, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß das politische Verhalten des Abgeordneten beeinflusst ist von den gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Gruppierungen und Strömungen innerhalb der Partei.
Darüber hinaus muss die Sammlung von Informationen über den betreffenden Abgeordneten in ihren Mitteln verhältnismäßig sein. Insbesondere sind gemäß Art. 46 Abs. 1 GG Äußerungen eines Abgeordneten der Informationserhebung und -sammlung entzogen, wenn er diese im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat. Gemäß Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GG darf ein Abgeordneter zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages "zur Verantwortung gezogen" werden. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn und Zweck, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern und den Abgeordneten zu schützen (vgl. BVerfGE 104, 310 <332 f.>), weit zu verstehen. Der Schutz des Art. 46 Abs. 1 GG erstreckt sich damit auch auf Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden (vgl. auch Magiera, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 8, Art. 46 Rn. 69 <Februar 2011>; H.-P. Schneider, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 46 Rn. 8 <August 2002>; Trute, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 46 Rn. 17; Brenner, in: Festschrift für Peter Badura, 2004, S. 25 <40>). Der gegen ein weites Normverständnis gerichtete Einwand, die Beobachtung durch Behörden des Verfassungsschutzes habe keinen Sanktionscharakter, weil sie keine unmittelbaren Folgen nach sich ziehe (vgl. Löwer, in: Bundesministerium des Innern, Verfassungsschutz. Bestandsaufnahme und Perspektiven, 1998, S. 240 <259>), vermag nicht zu überzeugen. Auf eine Unmittelbarkeit der Folgen kommt es für das Vorliegen eines Eingriffs in ein verfassungsrechtlich geschütztes Rechtsgut nicht an (vgl. oben C.I.4.).
Es kann offenbleiben, ob sich dieses Erfordernis bereits aus dem Gesetzgebungsauftrag in Art. 38 Abs. 3 GG ergibt, weil dieser sich auf den gesamten Absatz 1 der Vorschrift bezieht und der Gesetzgeber nicht nur in Bezug auf das Wahlrecht, sondern auch bezüglich des Abgeordnetenstatus "das Nähere" bestimmt. Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Regelung durch Parlamentsgesetz folgt jedenfalls aus dem Vorbehalt des Gesetzes, wie er durch die Wesentlichkeitsdoktrin des Bundesverfassungsgerichts ausgeformt worden ist. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 49, 89 <129>; 61, 260 <275>; 73, 280 <294, 296>; 82, 209 <224 f., 227>; 83, 130 <142>; 108, 282 <311>; 120, 378 <407>; 128, 282 <317>). Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt sein (vgl. BVerfGE 128, 282 <317>). Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 <181>; 59, 104 <114>; 78, 205 <212>; 103, 332 <384>; 128, 282 <317>). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können (vgl. BVerfGE 103, 332 <384>; 113, 348 <375>; 128, 282 <317>), und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl. BVerfGE 110, 33 <54>; 113, 348 <375>; 128, 282 <317 f.>).
Diese Grundsätze gelten auch für die wesentlichen Regelungen über die Ausübung des Mandats durch die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die Bestimmung des Verhältnisses des freien Mandats der demokratisch gewählten Abgeordneten einerseits und des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung andererseits. Die danach zu treffende Abwägung zwischen den Interessen des Parlaments und des gewählten Abgeordneten einerseits sowie der im Sinne der "streitbaren Demokratie" agierenden Exekutive andererseits, die "Synthese aus ?streitbarer Demokratie' und der Idee des auf gegenseitige Toleranz angelegten parlamentarisch-demokratischen Rechtsstaats" (Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 207 f.), bedürfen, auch soweit es um die Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes geht, einer Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Das Parlament muss selbst die wesentliche Entscheidung treffen, ob es eine Beobachtung seiner Mitglieder ? im Rahmen des verfassungsrechtlich Erlaubten ? zulässt oder nicht und unter welchen Voraussetzungen dies der Fall sein soll.
Im fachgerichtlichen Verfahren wurden tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht verfassungsfeindlicher Bestrebungen lediglich in Bezug auf einzelne Untergliederungen ? namentlich die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte Jugendorganisation Linksjugend [`solid] ? festgestellt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 ? 16 A 845/08 ?, juris, Rn. 67 ff., vgl. auch BVerwGE 137, 275 <290 ff., Rn. 41 ff. und insbes. Rn. 45, sowie S. 303, Rn. 63>).
Zugleich wurde ausdrücklich festgestellt, dass der Beschwerdeführer individuell nicht verdächtig ist, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu verfolgen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 ? 16 A 845/08 ?, juris, Rn. 104; vgl. auch BVerwGE 137, 275 <303, Rn. 67 f.>). Der Beschwerdeführer hatte zwar wichtige Parteiämter inne; unter anderem gehörte er ab Oktober 2004 dem Parteivorstand an, war bis 2008 Bundeswahlkampfleiter der Partei und nahm ab Oktober 2005 die Aufgabe eines Beauftragten für die Parteineubildung im Rahmen des Zusammenschlusses der Linkspartei.PDS mit der WASG wahr. Zudem war er im 16. Deutschen Bundestag stellvertretender Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 ? 16 A 845/08 ?, juris, Rn. 6 f.). Das Oberverwaltungsgericht hat dies dahingehend gewürdigt, dass der Beschwerdeführer ein "Spitzenfunktionär der Partei" sei (OVG NRW a.a.O., Rn. 163); in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts wird von der Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines "herausgehobenen Mitglieds" gesprochen (BVerwGE 137, 275 <302, Rn. 64>) sowie davon, dass der Beschwerdeführer eine "führende Rolle" in der Partei spiele (BVerwGE 137, 275 <303 f., Rn. 68>).
Es bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür, dass das politische Verhalten des Beschwerdeführers als Abgeordneter von den gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Anschauungen betreffenden Gruppierungen beeinflusst worden wäre. Von dem Beschwerdeführer selbst geht folglich auch unter Einbeziehung seines Verhältnisses zu der Partei DIE LINKE und den dort vorhandenen Strömungen kein relevanter Beitrag für eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung aus. Im Übrigen könnte das Verhalten des Beschwerdeführers ? insbesondere, ob er die radikalen Kräfte aktiv bekämpft ? seine Beobachtung allenfalls dann rechtfertigen, wenn diesen Kräften bereits ein bestimmender Einfluss innerhalb der Partei zukäme. Dafür ist im fachgerichtlichen Verfahren nichts festgestellt.
Verfassungsrechtlich nicht haltbar ist nach den obigen Maßstäben die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die Tätigkeit des Beschwerdeführers sei dennoch objektiv geeignet, die verfassungsfeindlichen Bestrebungen zu unterstützen; gefährlich für die freiheitliche demokratische Grundordnung könnten auch Personen sein, die selbst auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünden, jedoch bei objektiver Betrachtung durch ihre Tätigkeit verfassungsfeindliche Bestrebungen förderten, ohne dies zu erkennen oder als hinreichenden Grund anzusehen, einen aus anderen Beweggründen unterstützten Personenzusammenhang zu verlassen (vgl. BVerwGE 137, 275 <304, Rn. 69>). Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verkennt insoweit, dass nach der Wertung von Art. 21 GG ? der den Parteien eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 <225>; 11, 239 <243>; 12, 276 <280>; 13, 54 <82>; 18, 34 <37>; 20, 56 <101>; 107, 339 <358>; stRspr) ? ein parteipolitisches Engagement, das seinerseits auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese stärkt. Dies gilt auch und gerade dann, wenn es in einer Partei stattfindet, in der unterschiedliche Kräfte und Strömungen miteinander um Einfluss ringen.
Das Bundesverwaltungsgericht verkennt darüber hinaus, dass auch die eingesetzten Mittel des Bundesamtes für Verfassungsschutz unverhältnismäßig sind, soweit das Verhalten des Beschwerdeführers im von Art. 46 Abs. 1 GG besonders geschützten parlamentarischen Bereich betroffen ist. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht einerseits festgehalten, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz "den Kernbereich der parlamentarischen Tätigkeit" des Beschwerdeführers, "nämlich sein Abstimmungsverhalten sowie seine Äußerungen im Parlament und in dessen Ausschüssen, von der Beobachtung ausgenommen" habe (vgl. BVerwGE 137, 275 <313, Rn. 92>). Zugleich wird aber ausgeführt, dass unter anderem eine Sammlung und Auswertung parlamentarischer Drucksachen erfolgt sei (vgl. BVerwGE 137, 275 <312, Rn. 91>, sowie die diesbezügliche Feststellung durch das OVG NRW im Urteil vom 13. Februar 2009 ? 16 A 845/08 ?, juris, Rn. 135). Die insoweit erforderliche Abwägung hat nicht stattgefunden.
Im Falle der Anträge zu 2 liegt eine Erweiterung des Streitgegenstandes vor, weil die Antragsteller damit die Feststellung der Rechtsverletzung zusätzlicher selbständiger Rechtsträger, nämlich "weiterer" Abgeordneter begehren. Auch die Ergänzung der als verletzt angesehenen Rechtsnormen um eine weitere selbständige Vorschrift ? nämlich Art. 38 Abs. 3 GG ? verlässt den durch den bisherigen Antrag gezogenen Rahmen. Gleiches gilt für die nunmehr mit den Anträgen zu 3 ebenfalls begehrte Feststellung eines Verstoßes gegen "die Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 3 GG". Soweit die Antragsteller in ihrem Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 ergänzend vorgetragen haben, sie stellten den Antrag zu 3 (nunmehr) auch aus eigenem Recht, liegt darin eine Ergänzung des Streitgegenstandes um das Begehren der Feststellung einer Rechtsverletzung einer Fraktion und damit eines selbständigen, weiteren Trägers von Verfassungsrechten.
2. Die hiernach maßgebliche Frist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG begann an dem auf den 21. Dezember 2006 ? dem Zeitpunkt der Zuleitung der Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die Antragstellerin zu 2. ? folgenden Tag und lief sechs Monate später, am 21. Juni 2007, ab.
Diese Voraussetzung war im vorliegenden Fall am 21. Dezember 2006 ? dem Zeitpunkt der Zuleitung der Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die Antragstellerin zu 2. ? erfüllt. In dieser Kleinen Anfrage wurde ausdrücklich die Frage nach einer Anweisung der Bundesregierung an das Bundesamt für Verfassungsschutz gestellt, und die Bundesregierung hat mit ihrer Antwort eine solche Anweisung abgelehnt.
Auch im Organstreitverfahren ist gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG eine über die bloße Bezeichnung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 64 Abs. 1 und Abs. 2 BVerfGG hinausgehende nähere Substantiierung der Begründung der behaupteten Rechtsverletzung erforderlich (vgl. BVerfGE 24, 252 <258>). Die Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte im oben dargelegten Sinne muss sich aus dem Sachvortrag des Antragstellers als mögliche Rechtsfolge ergeben (BVerfGE 57, 1 <5>; 60, 374 <381>; 82, 322 <336>; stRspr). Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, wenn diese schlüssig dargelegt wurde und nach dem Vortrag möglich erscheint (BVerfGE 93, 195 <203>; 102, 224 <232>).
Zwar hat der Antragsteller zu 1. die Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Bundesamt für Verfassungsschutz aufgezeigt (vgl. dazu oben C.I.). Auch besteht gemäß dem in Art. 65 Satz 2 GG verankerten Prinzip der Ministerialaufsicht, dem § 2 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG Rechnung trägt, eine umfassende Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht des Antragsgegners zu 1. über das Bundesamt für Verfassungsschutz, die bis hin zur Möglichkeit des Selbsteintritts reicht. Rechtsverstöße einer nachgelagerten Behörde können einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht ohne Weiteres "als eigene" zugerechnet werden. Zudem besitzen aufsichtsrechtliche Vorschriften nicht ohne Weiteres einen subjektiv-rechtlichen Gehalt zugunsten des Einzelnen, sondern dienen regelmäßig dem öffentlichen Interesse an der Gesetzmäßigkeit und demokratischen Legitimation der Verwaltung (vgl. entsprechend zur Bundesaufsicht BVerwG, Beschluss vom 1. September 1976 ? VII B 101.75 ?, NJW 1977, S. 118 f.; Gröpl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 90 Rn. 69 <März 2007>; Ibler, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 90 Rn. 62; Schoch, Jura 2006, S. 188 <196>). Auch die Ministerialaufsicht ist ein Fall der Behördenaufsicht. Durch sie kann der Minister die Einhaltung der hierarchischen Ordnung innerhalb der Verwaltung steuern und so seiner Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament (Art. 65 Satz 2 GG) nachkommen (vgl. Schiedermair, Selbstkontrolle der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, 2009, § 48, Rn. 23).
Des Weiteren bezieht der Antragsteller zu 1. sich auf den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Verfassungsorgantreue. Dabei kann dahinstehen, ob der Grundsatz der Verfassungsorgantreue (vgl. entsprechend zur Bundestreue BVerfGE 8, 122 <138 ff.>) einen Anspruch auf Einschreiten zu vermitteln vermag. Denn jedenfalls hat der Antragsteller zu 1. das Vorliegen der engen Voraussetzungen eines solchen Anspruchs nicht hinreichend dargetan. Legt man die Anforderungen zugrunde, die das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat, um eine aus dem Grundsatz der Bundestreue entwickelte Pflicht der Landesaufsichtsbehörden zum Einschreiten gegen eine Gemeinde zu begründen, dann können Handlungspflichten eines anderen Verfassungsorgans nur dann ausgelöst werden, wenn eine "empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen Ordnung" vorliegt und das davon betroffene Verfassungsorgan zu einer Beseitigung dieser Störung selbst nicht imstande ist (vgl. entsprechend BVerfGE 8, 122 <138 ff.>).
bb) Die Antragstellerin zu 2. ist für den Antrag zu 2 ? mit dem eine Verletzung der Rechte des Antragstellers zu 1. aus Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geltend gemacht wird ? nicht antragsbefugt, weil es ihr damit nicht um eigene, sondern um fremde Rechte geht, nämlich um die des Antragstellers zu 1.
c) Auch die (Haupt-)Anträge zu 3 ? mit denen die Feststellung einer Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages beantragt wird ? scheitern an der jeweils fehlenden Antragsbefugnis der Antragsteller.
bb) Die Antragstellerin zu 2. ist ebenfalls für den (Haupt-)Antrag zu 3 nicht antragsbefugt. Bezüglich der geltend gemachten Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in Art. 104a ff. GG besteht bereits deshalb keine Antragsbefugnis, weil es sich hierbei nicht um Rechte des Deutschen Bundestages handelt, sondern um objektives Verfassungsrecht (1). Die von ihr des Weiteren geltend gemachte Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages ist zwar grundsätzlich ein rügefähiges Recht; die Möglichkeit einer Verletzung dieses Rechts ist aber im vorliegenden Fall ? da eine über die Verletzung einzelner Rechte von Abgeordneten hinausgehende Beeinträchtigung nicht substantiiert vorgetragen ist ? nicht hinreichend dargetan (2). Schließlich folgt auch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. für den (Haupt-)Antrag zu 3 (3).
(2) Auch die geltend gemachte Verletzung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages begründet keine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Zwar ist die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages im Rahmen des Organstreitverfahrens grundsätzlich ? auch durch eine einzelne Fraktion ? rügefähig (a). Eine Verletzung der Funktionsfähigkeit ist jedoch nicht bereits dargetan, wenn die Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter geltend gemacht wird. Vielmehr ist eine Funktionsbeeinträchtigung des Bundestages als solche darzulegen. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Antragstellerin zu 2. nicht (b).
(a) Die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages stellt ein Rechtsgut von Verfassungsrang dar (vgl. BVerfGE 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; 99, 19 <32>; 112, 118 <140>; 118, 277 <324>; 130, 318 <348 ff.>), auf das sich dieser im Organstreitverfahren berufen kann. Entsprechendes gilt für eine Fraktion, die die Rechte des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren geltend zu machen befugt ist (§ 64 Abs. 1 BVerfGG). Wie bereits ausgeführt wurde, berührt die Beobachtung eines Mitglieds des Deutschen Bundestages durch Behörden des Verfassungsschutzes die demokratische Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages (vgl. C.I.1.d) und dessen Parlamentsautonomie (vgl. C.I.2.). Es besteht insoweit grundsätzlich ein Zusammenhang zwischen dem verfassungsrechtlichen Status des einzelnen Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Gesamtorgans Deutscher Bundestag, der seine Aufgaben und Befugnisse in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahrnimmt (vgl. BVerfGE 80, 188 <217 f.>; 104, 310 <330>; 130, 318 <342 ff.>). Wenngleich das Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als "Vertreter des ganzen Volkes" bezeichnet, repräsentiert er dieses nur gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 130, 318 <342 ff.>).
Was "Funktionsfähigkeit" bedeutet, ergibt sich aus dem jeweiligen Zusammenhang. Es spricht zwar einiges dafür, dass die Garantie der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages nicht nur vor einer Funktionsunfähigkeit schützt (vgl. dazu BVerfGE 1, 208 <247 f.>; 6, 84 <92, 93 f.>; 51, 222 <236 f.>; 82, 322 <338>; 95, 408 <420>), sondern im Sinne des schonenden Ausgleichs kollidierender Verfassungsgüter als Optimierungsgebot zu verstehen ist (vgl. Lerche, BayVBl 1991, S. 517 <522>; Schwarz, BayVBl 1998, S. 710 <711 f.>; vgl. auch BVerfGE 120, 82 <113>; 129, 300 <321; 323>). Für die Antragsbefugnis genügt infolgedessen die Darlegung der Möglichkeit einer ernsthaften Funktionsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 129, 300 <321; 323>).
Eine solche Funktionsbeeinträchtigung ist aber nicht dargetan. Auch wenn bereits die Darlegung einer Funktionsbeeinträchtigung ausreicht und keine Funktionsunfähigkeit dargetan werden muss, schließt doch nicht jede Verletzung der Rechte eines Abgeordneten ohne Weiteres eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages ein. Andernfalls würden im Ergebnis Klagerechte in einem Umfang eröffnet, der dem bei einer ? dem Grundgesetz wie auch dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz fremden ? umfassenden Prozessstandschaft des Deutschen Bundestages für die Rechte seiner Mitglieder entspräche (vgl. auch die Ausführungen unter D.II.2.b)bb) zur fehlenden Prozessstandschaft der Antragstellerin zu 2. für die Rechte des Antragstellers zu 1.). Zugleich wäre eine Fraktion, die gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ihrerseits in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestages geltend machen kann, im Ergebnis in der Lage, die Rechte ihrer einzelnen Mitglieder vor dem Bundesverfassungsgericht einzuklagen, wenn diese an den Abgeordnetenstatus anknüpfen. Ein Bedürfnis für eine derartige Ausweitung der Antragsbefugnis besteht nicht. Insbesondere entsteht keine Rechtsschutzlücke, da es dem einzelnen Abgeordneten unbenommen ist, seine Rechte selbst einzuklagen.
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