Source: http://tribunalsupremo.organojudicial.gob.bo/AS/social/S1-2019/as201931114.html
Timestamp: 2019-11-20 20:21:57+00:00

Document:
as201931114
AUTO SUPREMO Nº 114
Expediente: 548/2017-C
Demandante: Armando Téllez Pérez
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo-Pando.
VISTOS: El recurso casación en el fondo de fs. 222 a 223 vta., de obrados, interpuesto por el Gobierno Municipal de San Lorenzo, representada por Hansy Gonzales Aguirre, contra la Sentencia N° 12/2017 de 29 de agosto, cursante de fs. 213 a 219, emitida por la Sala Civil y Contenciosa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso Contencioso de Cumplimiento de Contrato y Pago por la Obra, seguido por Armando Téllez Pérez, contra la entidad recurrente, el Auto Supremo N° 548-A de 22 de noviembre de 2017, por el que se admitió el recurso (fs. 234 y vta.), los antecedentes del proceso y,
Que, tramitado el proceso contencioso, la Sala Civil y Contenciosa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió la Sentencia N° 12/2017 de 29 de agosto (fs. 213 a 219), declarando probada en parte la demanda contenciosa de fs. 36 de cumplimiento de obligación, consiguientemente se dispuso que el Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo, realice el pago de Bs.214.352,52 (DOSCIENTOS CATORCE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS 52/100 BOLIVIANOS), al demandante Armando Téllez Pérez en el plazo de tercero día de ejecutoriada la indicada resolución.
Contra la referida Sentencia, el Gobierno Municipal de San Lorenzo, representado por Hansy Gonzales Aguirre, interpone recurso de casación en el fondo, conforme los fundamentos del escrito de fs. 222 a 223 vta., recurso que fue respondido por el demandante, mediante memorial cursante a fs. 227 con los argumentos expuestos en el mismo, por lo que, luego de su remisión ante este Tribunal, mediante Auto Supremo Nº 548-A de 22 de noviembre de 2017 (fs. 234 y vta.), se declaró admisible; por consiguiente, dicho recurso se pasa a considerar y resolver:
Atribuye la incorrecta valoración de la prueba por cuanto no se evaluó fundadamente, ya que no se consideraron los informes técnicos emitidos por la Secretaría Municipal Financiera con números G.A.M.S.L./SAF/Nº 20/2016 en fecha 30 de diciembre de 2016 y el G.A.M.S.L./SAF/Nº 05/2017 de 22 de febrero de 2017, los cuales señalan que de acuerdo a los documentos presentados adjuntos a las planillas de avance de obra Nº 1 y 2, las mismas no cumplen con requisitos mínimos exigidos, existiendo la falta de documentación como ser: Resumen ejecutivo de certificado de avance de obra, cronograma de ejecución física de actividades, cronograma financiero, cómputos métricos debidamente firmados por el superintendente o director de la obra detallando con exactitud las cantidades ejecutadas en el periodo, respaldando a cada ítem del periodo ejecutado, reporte fotográfico a colores, fichas técnicas de cada ítem a pagarse del proceso de avance físico del periodo certificado, Copia del Libro de Órdenes debidamente notariado, realizado a la fecha del avance de obra, por lo que no fue procedente admitir su pago correspondiente, solicitando previamente se subsane las observaciones señaladas, transcribiendo a continuación el art. 14 de la Ley 1178.
Tampoco se habría considerado la Resolución Ministerial Nº 07 de 13 de abril de 2016, aprobación de la “Guía de Supervisión de obras”, que en su art. 28 define a la planilla de avance de obra como un documento técnico-administrativo que certifica oficialmente los volúmenes de la obra ejecutados en un periodo de tiempo, con el objeto de gestionar un pago parcial por avance de obras. El documento “justifica el gasto”, por tanto su valor tiene implicancias contables y financieras, es decir, está sujeto a control interno previo y auditoria posterior, implica responsabilidades penales y civiles para los que generan el gasto, ejecutivas para el que la aprueba y administrativas para el responsable del manejo financiero contable y que para su gestión de pago requiere acompañar una serie de documentos enunciados del inc. a) al o) de la indicada Resolución Ministerial, que no existen en las planilla de pago presentados por el demandante.
Respecto a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, DS Nº 181, art. 32 inc. d), señala que dentro de las atribuciones de la Máxima Autoridad Ejecutiva está la de designar al Responsable de Recepción o comisión de recepción, asimismo en su art. 39 establece que éste responsable o comisión, deberán ser o estar conformados por servidores públicos de la entidad técnicamente calificados y estará conformada por la unidad administrativa y la unidad solicitante; sin embargo, en las pruebas aportadas por el demandante se verificaría que los técnicos que suscriben las actas provisionales y definitivas, no han sido designados para el efecto conforme a los artículos señalados anteriormente.
Prosigue señalando que, siendo el Contrato Administrativo de Obra Nº 07/2016, un instrumento legal de naturaleza administrativa, se debió previamente agotar la vía administrativa conforme al art. 69 de la Ley del Procedimiento Administrativo.
Por lo señalado, se establecería con claridad la falta de cumplimiento de los elementos señalados en los arts. 144, 145, 147, 149 del Código Procesal Civil, no hay relación de hechos comprobados, no existe coherencia en la valoración de pruebas. En tal sentido se violan estos artículos, así como los 115, 119 y 180 de la CPE., los arts. 1,2,5,6 de la Ley del Procedimiento Administrativo; arts., 3,10,12 de la Ley 1178 y el art. 32 y 39 de las Nomas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios DS Nº 181, generando gran perjuicio al Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo, disponiendo el pago en favor del demandante, siendo que los documentos de los cuáles ampara su solicitud no cumplen con las normas que establecen para el efecto lo cual acarrearía responsabilidades a técnicos de su institución, conforme la Ley 1178. Además el art. 47 de esta ley, establece que son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratos de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza; en esa perspectiva las controversias deben resolverse bajo la Ley del Procedimiento Administrativo.
Peticiona finalmente se revoque la sentencia recurrida y se disponga la nulidad hasta el vicio más antiguo y se declare IMPROBADA la demanda en todas sus partes y se ordene previamente agotar la vía administrativa conforme establece la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo.
El demandante, presentó memorial de respuesta al recurso de casación interpuesto, que cursa a fs. 226, conforme los argumentos en el insertos, pidiendo en definitiva se confirme la sentencia recurrida.
Que, así expuestos los fundamentos del recurso de casación en el fondo de fs. 222 a 223 vta., para su Resolución corresponde realizar las siguientes consideraciones:
Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "… son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".
Por otra parte se debe señalar que la Constitución Política de Estado Plurinacional, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contencioso, desarrollada y regulada por la Ley 620, al igual que la Ley 1178 de 20 de julio de 1990; D.S. 181 de 28 de junio de 2009, así también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775 dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”. Precepto normativo que señala la competencia para resolver la controversia en los contratos administrativos a la Extinta Corte Suprema de Justicia y que actualmente se encuentra regulada por la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179.I de la Constitución Política del Estado, de manera que corresponde referir a lo que dispone el art. 6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo texto dice: “(Procesos en trámite).“Los procesos en curso, archivados y los presentados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas Plenas de los Tribunales Departamentales de Justicia, hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la promulgación de la presente Ley.”
Consiguientemente son los Tribunales mencionados, a quienes por ley se les atribuye la competencia para ejercer la jurisdicción contenciosa, razón que por expreso mandato de la ley deben conocer las causas a que se refieren los arts. 775 del Código de Procedimiento Civil; haciendo referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido sólo en su nivel Central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contenciosa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función administrativa y existe el interés público, que cuando se constituye en el objeto directo de la contratación determina la naturaleza administrativa del contrato.
Se debe puntualizar de inicio que el recurrente confunde, hierra su recurso de casación en el fondo, cuando en su petitorio, pide se revoque la sentencia recurrida, disponiendo su revocatoria total y se dicte nueva resolución que anule obrados hasta que el Juez Aquo dicte nueva sentencia de acuerdo a las líneas arriba mencionadas; siendo esta forma de petición anulatoria propia del recurso de casación en la forma; más no en el fondo por cuanto lo que se pretende en ésta, es la casación del auto de vista recurrido en base a una de las causales, establecidas para el efecto; empero, pese a las deficiencias técnicas del escrito de recurso planteado, se lo resuelve a objeto de dar una respuesta jurídica al recurrente.
De la lectura del recurso de casación en el fondo, se evidencia que el recurrente, por una parte acusa centralmente: la no valoración de los informes técnicos administrativos que darían cuenta del incumplimiento de requisitos mínimos en la documentación adjuntada a la planilla de avance de obra Nº 1 y 2, del proyecto “Ampliación Tinglado Polifuncional de la Unidad Educativa Bruno Racua Comunidad Sinai; así como que no fue considerada la Guía de Supervisión de obras; que no se designó de forma legal la comisión de recepción y que debió agotarse de forma previa la vía administrativa.
Al respecto, conforme se evidencia de los datos del proceso la empresa demandante cumple con la carga de la prueba cuando acompaña a su demanda contenciosa el contrato de obra suscrito con la entidad demandada y las planillas por avance de obra. En tal sentido, ejecutada la obra se emitieron primero el Acta de Recepción Provisional de 16 de febrero de 2017, cursante en original a fs. 18 y a continuación se suscribe el Acta de Entrega Definitiva por Conclusión de Obra, que cursa en original a fs. 33 de obrados, debidamente suscrita por el Alcalde Municipal de San Lorenzo y el Fiscal de Obra del Gobierno Municipal de dicho municipio, dando su conformidad con la obra entregada. Tómese en cuenta que la MAE de cada entidad pública, para el caso el Alcalde Municipal, es responsable de todos los procesos de contratación, desde su inicio hasta su conclusión. Pudiendo o no haber conformado la comisión de recepción, lo cual no desvirtúa ni enerva la entrega de la obra a satisfacción del municipio, dándole validez con su participación y firma.
En ese contexto, la Entidad demandada en ningún momento negó el hecho irrefutable de que la Empresa demandante construyó el referido tinglado, limitándose sólo a expresar que por temas administrativos de contabilidad no corresponde el pago, cuando en los hechos la obra contaba primero, con el respaldo económico, mediante la Certificación Presupuestaria Nº 690/2016 que certifica la existencia de efectivo disponible para tal obra. Segundo, la contratación de Armando Téllez Pérez, para la ejecución del tantas veces repetido proyecto, mismo que nació de un proceso de contratación CUCE 16-1990-00-690927-21, resultando ganador el ahora demandante.
En ese orden, a efectos de brindar seguridad jurídica a cualquier contratista a nivel nacional, con carácter previo a una licitación, existe un proyecto debidamente aprobado con su respectiva certificación presupuestaria, que garantiza la existencia de recursos anteladamente presupuestados y apropiados para el pago de la ejecución del Proyecto al que pertenece hasta su total conclusión. Con el cumplimiento de los requisitos exigidos al contratista, se suscribe el contrato de obra que contiene el marco normativo al que se sujetaron las partes, que para el caso, el Contrato en su cláusula quinta, refiere a la fiscalización permanente del contratante a cargo de un fiscal de obra, que será un servidor público de dicha institución quien elaborará informes sobre el avance físico y financiero de la obra, además de hacer notar cualquier anormalidad en el avance de la misma, informes que deben ser respaldados por fotografías a colores de la obra en detalle. Al margen que debe sugerir el desembolso económico en función al avance y/o estado de la obra. En ese sentido la cláusula décima referida al monto y forma de pago, indica que el contratante procederá al pago del monto según planilla o certificado de avance emitido por el Fiscal de Obra, aprobado por las partes. (Ver fs. 6 de obrados)
Es decir, que es el Supervisor de obras para el caso denominado Fiscal de Obra, quién debe elaborar los informes relacionados al avance de obra y pedir el pago a favor del contratista de la planilla de avance de obra, previo el cumplimiento de las formalidades administrativas, en ese contexto la “Guía de Supervisión de obras”, es un documento de referencia para este funcionario que actúa como supervisor o fiscal de la obra, que con su firma da fe del avance referido en la planilla y consecuentemente su exigencia de pago, implica el cumplimiento de las formalidades administrativas previas, lo cual tampoco desvirtúa el cumplimiento del contrato.
En la especie, la entidad demandada, se apartó de su marco normativo contractual y no aplicó las correcciones o procedimiento para el pago de las planilla de avance, consintiendo la continuidad del mismo hasta su cumplimiento final, traducido en la suscripción de las Actas de Entrega Provisional y Definitiva, que dan fe de la recepción de la obra y a su cargo como contratante. (Ver. Fs. 18 de obrados) y el Informe de 20 de marzo de 2017 a fs. 1, emitido por el Fiscal de Obras del Municipio demandado ahora recurrente. Por ende no puede desconocer su obligación, y desconocer el pago final de la obra, -se reit era- por temas administrativos que pudieron ser subsanados en su oportunidad entre partes, máxime si por la aplicación directa del principio de verdad material se encuentra totalmente demostrada la ejecución de la obra contratada por tal entidad, de conformidad a las fojas citadas.
La Administración Pública a través de sus instituciones, en este caso, el Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo, tiene los mecanismos administrativos a su alcance para determinar las responsabilidades que puedan emerger de las irregularidades que pudieron o no cometer los funcionarios públicos que generaron el no pago por la obra ejecutada y concluida satisfactoriamente, situación que de ninguna manera puede ser responsable el que prestó el servicio efectuado en base a los requerimientos de trabajo encargados por la propia institución y que no pueden ser desconocidos en su pago, toda vez que por imperio de la Constitución Política del Estado como norma fundamental, no se reconoce servidumbre gratuita alguna, menos por la prestación del trabajo realizado, conforme al art. 15.V de la CPE, concordante con la disposición constitucional del art. 46.I.1.
Por lo expuesto, en atención a los fundamentos señalados anteriormente, demostrada la materialización de la Ampliación Tinglado Polifuncional de la Unidad Educativa Bruno Racua Comunidad Sinai, correspondió en derecho se disponga su pago respectivo.
Por otra parte, la apreciación y valoración de la prueba es facultad privativa de los jueces de instancia, e incensurable en casación; y que excepcionalmente podrá producirse una revisión o revaloración de la prueba, en la medida en que en el recurso se acuse y se pruebe la existencia de error de hecho o de derecho, de acuerdo con la regla que establecía el art. 253.3) del Código de Procedimiento Civil, ahora art. 271.I del Código Procesal Civil que textualmente señala: “…Cuando en la apreciación de las pruebas se hubiere incurrido en error de derecho o error de hecho. Este último deberá evidenciarse por documentos o actos auténticos que demostraren la equivocación manifiesta de la autoridad judicial ”. Nótese que la disposición citada expresa que deberán cumplirse dos condiciones; es decir, que deberá demostrarse el error por documentos o actos auténticos, que a su vez demuestren la equivocación manifiesta del juzgador, lo que en el recurso que motiva la presente resolución, no sucedió.
Finalmente sobre que no se agotó la vía administrativa conforme al Parágrafo III de la presente resolución, bajo el título de fundamentos jurídicos del fallo, se hace una explicación fundada sobre la calidad de los contratos administrativos como el de la especie y su forma de resolución judicial, sin la necesidad de que previamente se agote la vía administrativa, por cuanto; la vía contenciosa está diseñada para resolver las controversias que emerjan en la ejecución de estos contratos ya sea en el plazo de su ejecución del servicio u obra o en los incumplimientos de las partes, en el pago de planilla de avance de obras o deterioro de la obra, etc., en la que se acude directamente ante la autoridad jurisdiccional conforme a la Ley Nº 620, para hacer valer en derecho las cláusulas del contrato administrativa que suscriben al efecto, en el caso de autos, el Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo y por otra Armando Téllez Pérez como persona individual de índole privado. De contario el recurrente confunde la aplicación del art. 69 de la Ley 2341 diseñado para actos administrativos diferentes de los contratos, ya que esta exigencia de agotar la vía, es factible cuando se hace el control de legalidad del acto o actos administrativos a través del proceso contencioso administrativo, que ataca a la Resolución Jerárquica que pone fin a la vía administrativa, lo cual ya no amerita mayor comentario al respecto, siendo además, inatinente la cita de diferentes artículos que sólo fueron nombrados por el recurrente sin la adecuación o subsunción al caso, y que no enervan la deuda real que tiene el municipio con su contratista.
Por lo analizado, se concluye que no son evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación, al carecer de sustento fáctico y jurídico; lo que conlleva a afirmar que el Tribunal Ad quem, realizó una adecuada apreciación y valoración de los antecedentes del proceso en la emisión de la Sentencia Nº 12/2017 de 29 de agosto, no incurriendo en transgresión de norma alguna, correspondiendo en tal circunstancia resolver en el marco de las disposiciones legales contenidas en los arts. 271.2) y 273 del CPC (1975), aplicables por disposición del art. 4 de la Ley Nº 620.
La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184.1 de la CPE, 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial y art. 5 de la Ley Nº 620, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 222 a 223 vta., de obrados, interpuesto por el Gobierno Municipal de San Lorenzo, representada por Hansy Gonzales Aguirre. Sin costas, por ser institución pública conforme el art. 39 de la Ley 1178.

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