Source: http://www.ucps.sk/clanok-100-3350/PROCESNOPRAVNE_ASPEKTY_NASTROJA_JUDICIAL_REVIEW_V_ANGLICKU_(AJ_V_KONTEXTE_PRAVNEJ_UPRAVY_SR)_%E2%80%93_PRIMARNE_INSTITUTY_%E2%80%93_%E2%80%9EPOVOLENIE%E2%80%9C_%E2%80%9ESUHLAS%E2%80%9C_NA_PRIJATIE_VECI_NA_MERITORNE_KONANIE_A_%E2%80%9EPREDZALOBNE_ROKOVANIA%E2%80%9C_V_SPRAVNOM_SUDNICTVE.html
Timestamp: 2020-02-17 01:14:54+00:00

Document:
UčPS - PROCESNOPRÁVNE ASPEKTY NÁSTROJA JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU (AJ V KONTEXTE PRÁVNEJ ÚPRAVY SR) – PRIMÁRNE INŠTITÚTY – „POVOLENIE“/„SÚHLAS“ NA PRIJATIE VECI NA MERITÓRNE KONANIE A „PREDŽALOBNÉ ROKOVANIA“ V SPRÁVNOM SÚDNICTVE
PROCESNOPRÁVNE ASPEKTY NÁSTROJA JUDICIAL REVIEW V ANGLICKU (AJ V KONTEXTE PRÁVNEJ ÚPRAVY SR) – PRIMÁRNE INŠTITÚTY – „POVOLENIE“/„SÚHLAS“ NA PRIJATIE VECI NA MERITÓRNE KONANIE A „PREDŽALOBNÉ ROKOVANIA“ V SPRÁVNOM SÚDNICTVE NEPREČÍTANÉ MagOff
01.03.2019, doc. JUDr. PhDr. Peter Potasch PhD. (Spracoval: Veronika Vicová )
POJMY: správne súdnictvo,	súdny prieskum,	povolenie/súhlas na meritórny prieskum,	dvojštádiovosť konania,	predžalobné rokovania,	uspokojenie žalobcu,	Anglicko,	Slovenská republika (Slovensko)
PROCEDURAL ASPECTS OF JUDICIAL REVIEW IN ENGLAND (ALSO IN THE CONTEXT
OF THE RELEVANT LAWS OF THE SLOVAK REPUBLIC) – PRIMARY ELEMENTS –
„LEAVE“/“PERMISSION“ AND „PRE-ACTION PROTOCOL“ IN JUDICIAL REVIEW
SERIES OF MONOTHEMATIC STUDIES – PART: 4 OF 7
správne súdnictvo, súdny prieskum, povolenie/súhlas na meritórny prieskum, dvojštádiovosť konania, predžalobné rokovania, uspokojenie žalobcu, Anglicko, Slovenská republika
administrative judiciary, judicial review, leave/permission for judicial review, two-stage proceedings, pretrial conference, meeting the request of the complainant, England, Slovak Republic
Táto štúdia je pokračovaním série štúdií (4/7) zameraných na administratívnu justíciu (osobitne na nástroj judicial review) v Anglicku. Predkladaná štúdia nadväzuje na štúdiu rovnakého autora – s názvom – „Primárne dôvody opodstatňujúce súdny prieskum správnych rozhodnutí v režime judicial review v Anglicku“. V uvedenom kontexte potom odkazujeme čitateľa na skôr publikované štúdie z tejto série publikačných výstupov autora, a to s cieľom získania komplexného obrazu skúmanej problematiky. Osobitný priestor sa venuje dvom parciálnym inštitútom, a to tzv. povoleniu/súhlasu na prijatie správnej žaloby na ďalšie konanie (ako prvej etapy z dvojštádiového súdneho konania) a obligatórne predžalobné rokovania žalobcu a žalovaného. Uvedené je porovnateľné s inštitútom uspokojenia žalobcu (podľa § 101 SSP), ktorý úkon sa však už uskutočňuje po podaní správnej žaloby.
This study is a follow-up (4 of 7) of some previous articles of the same author (most importantly it is a follow-up article to „Primary Grounds for the Application of Judicial Review in England“). To this end, we would like to refer the reader to that article before proceeding to this one in order to obtain a complex image of the analysed issues. The author focuses in this study primarily on two things. First of all, on the “leave”/”permission” that is needed in judicial review proceedings in order for the administrative decision to be reviewed on the merits by a court (i.e. on the issuance of a leave/permission it being a condition for a material review thus presenting that judicial review is technically a two-stage proceeding). Secondly, the author looks into the pretrial procedures that ought to be applied before a claim for judicial review is filed with the Administrative Court. The pretrial conference is similar to the matter of “meeting the request of the complainant” as per Article 101 of the Slovak Administrative Judicial Proceedings, although this procedural element (in the Slovak Republic) is applied already in the course of judicial review.
POVOLENIE/SÚHLAS NA PRIJATIE SPRÁVNEJ ŽALOBY NA MERITÓRNE KONANIE
Slovenský režim správneho súdnictva vychádza z princípu, že každé právoplatné rozhodnutie správneho orgánu je preskúmateľné súdom (v režime správneho súdnictva), ak zákon neurčuje inak. Podľa ustanovenia § 7 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (SSP), správne súdy nepreskúmavajú
b) správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú povahu rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby, najmä rozhodnutia a opatrenia organizačnej povahy a rozhodnutia a opatrenia upravujúce vnú-torné pomery orgánu, ktorý ich vydal, ak tento zákon neustanovuje inak,
Predmetné vymedzenie je relatívne širokospektrálne a vo svojej podstate umožňuje preskúmať v režime správneho súdnictva (prostredníctvom rôznych typov správnych žalôb), takmer každé právoplatné správne rozhodnutie vo veci samej. Samozrejme, uvedené neznamená, že o každej podanej žalobe bude aj v merite rozhodnuté. Pre tento účel – vo veciach, v ktorých z akéhokoľvek dôvodu nie je opodstatnené alebo objektívne možné vydať meritórne rozhodnutie, SSP upravuje inštitút odmietnutia žaloby.
V ustanovení § 98 ods. 1 SSP, zákon určuje, že žalobu správny súd uznesením odmietne, ak
a) o tej istej veci už bolo správnym súdom právoplatne rozhodnuté,
b) o tej istej veci toho istého žalobcu už prebieha pred správnym súdom skôr začaté iné konanie,
c) bola podaná predčasne a lehota na jej podanie v čase rozhodovania správneho súdu ešte nezačala plynúť,
d) bola podaná oneskorene,
e) bola podaná zjavne neoprávnenou osobou,
f) žalobca nebol pri jej podaní zastúpený podľa § 49 ods. 1 SSP alebo § 50 SSP,
g) je neprípustná,
h) tak ustanoví tento zákon.
Na strane druhej, podľa § 99 SSP, správny súd konanie uznesením zastaví, ak
a) žalobca vzal žalobu späť skôr, ako správny súd vo veci rozhodol,
b) zistil taký nedostatok procesnej podmienky konania, ktorý nemožno odstrániť, a nebol dôvod na odmietnutie žaloby podľa § 98 ods. 1 SSP,
c) preskúmavané rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy bolo medzitým zrušené na základe protestu prokurátora; ak rozhodnutie o proteste prokurátora bolo následne napadnuté na správnom súde v inom konaní inou osobou, správny súd uznesením konanie zastaví len so súhlasom žalobcu,
d) preskúmavané rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej sprá-vy bolo medzitým zrušené alebo zmenené na základe mimoriadneho opravného prostriedku; ak zrušujúce rozhodnutie vydané v konaní o mimoriadnom opravnom prostriedku bolo následne na správnom súde napadnuté v inom konaní inou osobou alebo zmeňu-júce rozhodnutie vydané v konaní o mimoriadnom opravnom prostriedku bolo následne napadnuté na správnom súde v inom konaní tým istým žalobcom, správny súd uznesením zastaví konanie len so súhlasom žalobcu,
e) žalobca po prerušení konania podľa § 100 ods. 2 písm. c) SSP zostal nečinný dlhšie ako šesť mesiacov,
f) žalobca nevyčerpal pred podaním žaloby postupy ustanovené týmto zákonom pri jednot-livých typoch konania,
g) odpadol dôvod na pokračovanie v konaní a nejde o prípady ustanovené v písmenách c) a d),
h) tak ustanoví tento zákon alebo osobitný predpis.
Tak odmietnutie, ako aj zastavenie konania[1]sú však v princípe rozhodnutia, ku ktorým dochádza v čase, keď už súdne konanie vo veci začalo a súd sa podanou žalobou začal zaoberať. Osobitný význam však autor tejto štúdie – najmä v kontexte skúmania spoločných znakov s anglickým reži-mom správneho súdnictva – pripisuje ustanoveniu § 28 SSP, podľa ktorého „Správny súd môže výnimočne odmietnuť žalobu fyzickej osoby a právnickej osoby, ktorá má zjavne šikanózny charakter alebo ktorou sa sleduje zneužitie práva či jeho bezúspešné uplatňovanie. Správny súd môže tiež sankcionovať procesné úkony účastníkov konania, ktoré slúžia na zneužitie práv, najmä na prieťahy v konaní.“. Uvedené ustanovenie § 28 SSP je možné vnímať ako iný dôvod pre odmietnutie žaloby v spojitosti s § 98 ods. 1 písm. h) SSP („h) tak ustanoví tento zákon“).
Základné parametre, ktorým je potrebné venovať priestor (v ustanovení § 28 SSP), sú nasledovné:
fakultatívnosť odmietnutia („môže“)
odmietnutie žaloby (ako rozhodnutie súdu)
dôvody odmietnutia: zjavne šikanózny charakter, žalobyzneužitie práva (žalobcom), bezúspešné uplatňovanie práva (žalobcom)
Odmietnutie žaloby podľa § 28 je teda odmietnutím kvalitatívne iným, ako odmietnutie podľa ostatných dôvodov uvedených v § 98 SSP. Odmietnutie žaloby z dôvodov uvedených v predmetnom ustanovení SSP je založené na materiálnych okolnostiach týkajúcich sa podanej žaloby, kým koncepcia § 28 je úplne odlišná. Ustanovením § 28 sa sleduje také odmietnutie žaloby, ktoré je vo svojej podstate nepriamym postihom žalobcu za podanie žaloby, resp. za podanie žaloby s určitým obsahom, cieľom a účelom.
Rovnako je potrebné poukázať na to, že medzi odmietnutím žaloby s odkazom na § 98 SSP a odkazom na § 28 SSP existuje aj niekoľko kvalitatívnych rozdielov – napr.:
kým dôvody pre odmietnutie žaloby podľa § 98 SSP sú fakticky pozitívnoprávne, objektívne verifikovateľné a bez možnosti uplatnenia diskrečnej právomoci zo strany súdu, dôvody pre odmietnutie podľa § 28 SSP sú založené výlučne na diskrečnej právomoci a vlastnej úvahe súdu (šikanóznosti žaloby, jej bezúspešnosti, príp. na úvahách súdu o zneužití práva žalobcom), ktorá by následne mala byť detailne odôvodnená
kým ustanovenie § 98 upravuje tzv. „kogentné“ odmietnutie žaloby, ustanovenie § 28 upravuje možnosť správneho súdu žalobu odmietnuť (nie jeho povinnosť).
Účelom ustanovenia § 28 SSP je zabrániť tomu, aby sa do systému správneho súdnictva dostávali žaloby bez reálneho vecného opodstatnenia, ktoré by spôsobovali spomalenie celkového výkonu spravodlivosti, a to tak v rovine individuálnej, ako aj v rovine všeobecnej. To, že ustanovenie § 28 SSP je nástrojom ochrany pred zjavným zneužitím práva, vyplýva aj z dôvodovej správy k danému ustanoveniu: „V tomto ustanovení je rozvedený princíp zákazu zjavného zneužitia práv. Podanie žaloby, ktorou fyzická osoba alebo právnická osoba zneužíva právo alebo sleduje šikanózne, či vyslovene bezúspešné uplatňovanie práv je dôvodom pre jej odmietnutie podľa § 98 ods. 1 písm. h)...“
Existencia zákazu zneužitia práva sa odvodzuje predovšetkým z teórie práva ako všeobecný právny princíp, ktorý ďalej rozvíja judikatúra civilných súdov i správnych súdov a ústavného súdu. Teória, z ktorej bolo vychádzané, definuje zneužitie práva ako situáciu, kedy niekto vykoná svoje subjektívne právo k neodôvodnenej ujme niekoho iného alebo spoločnosti – takéto správanie, ktorým sa dosahuje výsledku nedovoleného, je iba zdanlivo dovolené. O správanie iba zdanlivo dovolené ide z toho dôvodu, že objektívne právo nepozná správanie zároveň dovolené a zároveň nedovolené.[2]V právnej teórii sa pod zneužitím práva rozumie použitie určitej právnej normy v rozpore (či nie v súlade) s jej účelom[3]. Ide teda o konanie zdanlivo dovolené, ktorým má byť dosiahnutie výsledku nedovoleného, resp. o tzv. obchádzanie zákona (obchádzanie jeho ducha a zmyslu), aby sa zámerne dosiahlo výsledku právnou normou nepredvídaného a nežiaduceho.[4]
Čiastočne sa žalobám majúcim šikanózny, resp. „zneužívajúci“ charakter venuje v rozsudku – sp. zn.: 5Sži/6/2012 aj Najvyšší súd SR, ktorý vyslovil nasledovný názor:
„Záverom nedá najvyššiemu súdu nepoznamenať, že zákon o slobode informácií nemá slúžiť ako zámienka na kritiku orgánov verejnej správy, ale ako nástroj spoločenskej kontroly. Najvyšší súd nepopiera právo žalobcu na informácie, avšak je nevyhnutné, aby toto právo bolo uplatňované efektívne, t. j. povinným osobám budú adresované len žiadosti, ktoré sú tieto osoby reálne povinné poskytnúť, t. j. žiadosti o informácie v rozsahu ich rozhodovacej činnosti. Len takto možno hovoriť o účinnej spoločenskej kontrole verejnej správy. V opačnom prípade ide zo strany žiadateľov, osobitne s prihliadnutím na žalobcu, ktorého nemožno označiť za „bežného občana“ nezorientovaného v právomoci jednotlivých orgánov, za zneužívanie práva na informácie, kedy je toto právo zámienkou pre formalistické a bezúčelné spory. Nemožno prehliadnuť ani skutočnosť, že sama kontrola bola žalovaným vykonávaná v roku 2009, a žalobca ako občianske združenie, ktoré „pozerá politikom na prsty a poukazuje na to, kde kradnú, podvádzajú a kde by sa mali správať čestnejšie, a navrhuje riešenia, ako vniesť do politického a verejného života viac slušnosti a poctivosti,“ zbytočne pokračoval v správnom a súdnom konaní ďalšie tri, resp. štyri roky, hoci žiadaná informácia už mohla byť poskytnutá priamo dotknutou povinnou osobou.“, t. j. súd v odôvodnení rozhodnutia nepriamo identifikoval okolnosti, ktoré by mohli byť subsumovateľné pod ustanovenie § 28 SSP a súčasne pod položku akademických sporov, ktoré by v anglickom režime judicial review nepožívali ochranu, (k tomu pozri aj výklad v skôr publikovaných štúdiách). Zbierka stanovísk a rozhodnutí NS SR – č. 5/2014 – č. rozhodnutia 82 – obsahuje aj nasledovnú právnu vetu: „Žiadosť o sprístupnenie informácií podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov má slúžiť iba ako nástroj spoločenskej kontroly a nie ako prostriedok na zneužitie práva.“ (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 28. februára 2013, sp. zn. 5Sži/6/2012), čím sa potvrdzuje skutočnosť, že ani v podmienkach Slovenskej republiky by nemal požívať súdnu ochranu taký výkon práva, ktorý má šikanózny základ alebo ktorý predstavuje zneužitie práva (zo strany účastníka konania).
Ústavný súd SR v uznesení, ktorým sťažnosť sťažovateľa (žalobca v režime správneho súdnictva) vo vyššie uvedenej veci odmietol (ako zjavne neopodstatnenú) – akceptoval postup Najvyššieho súdu SR (pozri vyššie), avšak súčasne poukázal na špecifickosť veci a na to, že takýto prístup nemôže mať tzv. šablonovitú povahu („Pre úplnosť veci, v záujme zamedzenia dezinterpretácie, je nutné dodať, že spôsob, akým bola právne uchopená predmetná vec, môže byť v zásade uplatnený pri jednoznačných prípadoch, kde je zrejmé, že ide o informáciu z jedného úradu, ktorá je súčasťou zapožičanej spisovej dokumentácie, ktorá musí byť vrátená a nestáva sa takpovediac informačnou akvizíciou úradu, ktorému bola zapožičaná.“) – ÚS SR – sp. zn.: II. ÚS 482/2013 – zo dňa 03.10.2013. Ústavný súd SR teda „schválil“ postup NS SR vo veci, ale súčasne sa prostredníctvom akéhosi obmedzujúceho výkladu pokúša toto pravidlo vrátiť do rovín, aby nemohlo dôjsť „zneužitiu“ príslušného rozhodnutia NS SR v budúcnosti (zo strany správnych orgánov ako povinných osôb, resp. zo strany správnych súdov v rovine súdneho prieskumu).
Z vyššie uvedeného krátkeho exkurzu (do SSP) teda vyplýva, že s účinnosťou od 01.07.2016 sa do právneho poriadku Slovenskej republiky dostáva aj pozitívnym právom výslovne uvedená právomoc (možnosť) správneho súdu správnu žalobu odmietnuť z dôvodu, že má šikanózny charakter, predstavuje zneužitie práva, resp. zjavné bezúspešné uplatňovanie práva, ale aj s odkazom na rozhodovaciu činnosť ÚS SR (síce ešte z čias, kedy takáto možnosť súdu explicitne v zákone zakotvená nebola), musí ísť vždy o senzibilné rozhodovanie súdu (s prihliadnutím na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu).
Ako prvá otázka, ktorú by sme si však v súvislosti s ustanovením § 28 SSP mohli položiť, je časový okamih možného uplatnenia tohto ustanovenia (v praxi). Ustanovenie § 28 je systematicky zaradené do druhej časti SSP („Konanie v správnom súdnictve“), prvej hlavy („Všeobecné ustanovenia o konaní“), prvého dielu („Všeobecné ustanovenia“), čo naznačuje, že predmetné ustanovenie má prierezový a univerzálny charakter. Platí pre celé správne súdnictvo, a to v ktoromkoľvek časovom úseku konania správneho súdu o podanej žalobe.
Samozrejme, bolo by asi nelogické a v rozpore s inými zásadami (princípmi) konania, keby sa správny orgán o „šikanóznosti žaloby“, resp. „zneužití práva“ alebo o „zjavne bezúspešnom uplatňovaní práva“ dozvedel až v priebehu konania vo veci samej, príp. v rámci pojednávania alebo krátko pred vyhlásením rozhodnutia vo veci. Ustanovenie § 28 SSP je teda koncipované tak, že dôvody pre odmietnutie veci by mali byť natoľko jasné, zrejmé a kvalitatívne silné, že by ich mal súd byť schopný identifikovať už v úvodných procesných štádiách konania. Ak by k odmietnutiu správnej žaloby došlo v neskorších etapách konania, zrejme by účel sledovaný zákonodarcom (vylúčenie irelevantných vecí zo súdneho režimu) nebol splnený.
Máme za to, že odmietnutie žaloby podľa § 28 SSP by sa v zásade malo diať relatívne krátky časový úsek po podaní žaloby na správny súd (a nie v neskorších etapách konania) – aj keď je nepochybné, že vlastné tvrdenia žalobcu nemôžu byť vždy bez ďalšieho postačujúce na vyhodnotenie predmetnej otázky (t. j. toho, či tu existujú dôvody na odmietnutie žaloby podľa § 28 SSP alebo nie). Z dôvodu, že posúdenie obsahu a povahy podania v kontexte § 28 SSP bude asi vo väčšine vecí náročnou otázkou (najmä z dôvodu, že sa odmietnutím žaloby vo svojej podstate vstupuje do ústavného práva žalobcu na účinnú súdnu ochranu) a súdy budú zrejme inklinovať skôr k výnimočnému použitiu tohto zákonného ustanovenia v praxi, určite bude žiaduce, ak sa prípadný právny záver o tom, či sú (príp. či je čo i len jedna z podmienok) uvedených v ustanovení § 28 SSP ustáliť až po tom, čo prebehne písomná komunikácia vo veci (vyjadrenie, replika, duplika). Správny súd by totiž otázku posúdenia účelu podania nemohol zrejme vždy riadne vyhodnotiť bez toho, aby nemal k dispozícii aspoň písomnú argumentáciu žalovaného (a až následne by mal rozhodnúť o tom, či sú dôvody na odmietnutie žaloby podľa § 28 SSP). V každom prípade by ale rozhodnutie súdu o odmietnutí žaloby malo byť v skorých procesných etapách, keďže neskoršie odmietnutie veci by fakticky mohlo byť vnímané ako porušenie iných zásad konania (napr. zásady hospodárnosti konania – procesná ekonómia a i.). Na strane druhej, nie je vylúčené ani to, aby k odmietnutiu žaloby (s odkazom na § 28 SSP) došlo ešte skôr ako dôjde k písomnej komunikácií, keďže v určitých prípadoch už samotný text žaloby, príp. listinné dôkazy k nej priložené, budú dávať súdu dostatočný podklad pre odmietnutie žaloby v kontexte § 28 SSP.
Filtračný mechanizmus podobného druhu pozná aj právna úprava anglického správneho súdnictva, aj keď tá je koncipovaná na iných procesných elementoch ako slovenská právna úprava (odmietnutia žaloby podľa § 28 SSP).
Tak ako uvádza Fordham[5], resp. Phil Shiner/James Pereiera[6], anglický systém správneho súdnictva prostredníctvom mechanizmu „povolenia“ („súhlasu“) („leave“/“permission“) sleduje, aby sa do systému správneho súdnictva nedostávali žaloby, ktoré sú zjavne neopodstatnené. Zjednodušene povedané, skôr ako súd začne žalobu riešiť v merite veci, posudzuje najskôr to, či bude o žalobe vôbec konať v merite.
Žiadosť o povolenie súhlasu sa podáva v písomnej forme – na predpísanom formulári (ktorý je súčasne podaním vo veci samej) a spravidla sa o tejto žiadosti rozhoduje len na základe podanej písomnej žiadosti – aj keď nie je vylúčené, aby súd vo veci nariadil pojednávanie[7] smerujúce k predbežnej verifikácii opodstatnenosti žaloby.
Správny súd pri rozhodovaní o tom, či „povolenie“ udelí, prihliada primárne na to, či:
a) je opodstatnené vo veci uskutočniť meritórny súdny prieskum
b) existuje pravdepodobnosť úspechu (žiadateľa/žalobcu) vo veci samej
c) neexistujú iné prekážky, pre ktoré by sa súd so správnou žalobou nemal zaoberať (napr. zmeškanie lehôt, nevyužitie iných právnych režimov pred dosiahnutie nápravy a pod.).
Ak neexistujú dôvody pre nevydanie povolenia súhlasu (nepovolenie konania vo veci samej), súd pripustí konanie v merite veci. Samotné rozhodovanie je pritom procesne relatívne jednoduché, keď žalobca vypĺňa štandardizovaný formulár[8], prostredníctvom ktorého Správny súd jeho žiadosť posúdi.
Zákon o najvyššom súde (z r. 1981), časť „Vrchný súd“[9](odsek 31, pododsek 3) určuje:
„Žaloba o súdny prieskum na Vrchný súd nemôže byť podaná v prípade, ak vo veci nebolo získané povolenie (súhlas) súdu na takéto podanie v súlade s pravidlami súdu. Súd predmetné povolenie (súhlas) nevydá, ak bude mať za to, že žiadateľ nemá na veci, ku ktorej sa žaloba viaže, dostatočný záujem.“
Z vyššie uvedených skutočností vyplýva, že časové okamihy začatia konania o žalobe (v merite) sa pri porovnaní anglickej a slovenskej právnej úpravy líšia. Kým v podmienkach Slovenskej republiky sa na súd dostáva každá meritórna žaloba a s každou meritórnou žalobou je aj správny súd povinný sa riadne zaoberať, ak sa nepreukáže, že by tu boli dôvody na jej odmietnutie (najmä podľa § 28 SSP), t. j. uplatňuje sa tzv. sekundárny filtračný mechanizmus, anglický režim je založený na tzv. preventívnom (primárnom) filtračnom mechanizme, ktorého podstata spočíva v tom, že pri podaní žaloby (resp. pred jej prijatím na meritórne riešenie), Správny súd preskúma žalobu ako celok, pričom už v tomto štádiu môže súd rozhodnúť, ale nie len tak, že rozhodne v merite, ale aj tak, že žalobu na meritórne konanie neprijíma. Uvedený úkon pritom realizuje Správny súd „za súčinnosti“ žalovaného správneho orgánu, keďže podľa anglickej právnej úpravy má žalovaný – po doručení žaloby (ktorej súčasťou je aj žiadosť o vydanie súhlasu/povolenia na meritórne konanie) – dve možnosti, a to: a) môže namietnuť meritum podanej žaloby (fakticky akceptuje, že sú dôvody na to, aby Správny súd konal vo veci samej, ale žalobu po vecnej stránke považuje za neopodstatnenú), alebo b) žalovaný správny orgán môže v rámci svojho vyjadrenia k zaslaným podkladom negovať aj samotnú existenciu opodstatnenosti riešiť vec meritórne (v takom prípade bude žalovaný správny orgán fakticky argumentovať v tom zmysle, aby sa o žalobe nekonalo, a to z dôvodu, že konanie o žalobe – ani v prípade úspechu žalobcu – by v konečnom dôsledku nemohlo žalobcovi privodiť podstatne priaznivejší výsledok ako ten, ktorý je predmetom žalobou napadnutého rozhodnutia) a pod. Ak by vznikol spor o tejto otázke (písm. b) v predchádzajúcej vete), súd má možnosť k veci nariadiť pojednávanie, aby strany (primárne žalovaný) prezentoval argumentáciu, ktorou súd presvedčí o faktickej vecnej správnosti žalobou napadnutého rozhodnutia (t. j. neopodstatnenosti uskutočniť súdny prieskum žalobou napadnutého rozhodnutia).
V právnej veci R v Secretary of State for Trade and Industry (2000), 1 WLR 2222, 2227H, súd – okrem iných – vyslovil názor: „Požiadavka predbežného povolenia (súhlasu) na podanie žaloby o súdny prieskum je v právnom poriadku primárne zakotvená z dôvodu ochrany orgánu verejnej moci pred slabými a neopodstatnenými podaniami.“ V prípade Neill v North Antrim Magistrates´ Court (1992), 1 WLR 1220, 1231G súd uvádza, že prostredníctvom uvedeného nástroja sa má zabezpečiť, aby sa v merite rozhodovalo len o veciach „v ktorých je preukázané, že došlo k podstatnej vade, ktorá má za následok zjavnú nespravodlivosť/nezákonnosť.“
Uvedený nástroj je kladne vnímaný aj z hľadiska verejných financií, keď napr. vo veci S v Knowsley Borough Council (2004), EWHC 491 v súvislosti s požiadavkou predbežného povolenia/súhlasu na súdny prieskum, súd uvádza, že „sa jedná o záruku, ktorá chráni orgány verejnej správy pred strácaním času v súdnych konaniach, ktoré sú zjavne bezúspešné. Je dokonca všeobecne známe, že rozpočty územnej samosprávy sú naozaj obmedzené [pozn.: poddimenzované] a aj z uvedeného dôvodu mám za to, že systém súdneho prieskumu tak, ako je nastavený [pozn.: t. j. spolu s inštitútom požiadavky predbežného súhlasu/povolenia na konanie vo veci samej], predstavuje užitočný filtračný mechanizmus („sito“) vo verejnom záujme.“
Tak, ako sme to uviedli vyššie, resp. v našich predchádzajúcich štúdiách, pre Správny súd v Anglicku bude vždy relevantné, aby preskúmaval len skutočné právne otázky, nie hypotetické alebo akademické spory. Zabezpečenie stavu, že správny súd rieši naozaj len veci, ktoré sú opodstatnené, sa realizuje práve aj prostredníctvom konania o udelenie povolenia (súhlasu). Vo veci R v Social Security Commissioner (1995), 5 Admin LR 219, 223 súd ustálil, že žalobca musí v štádiu konania o udelení povolenia (súhlasu) presvedčiť súd o tom, že má skutočný záujem na podaní správnej žaloby o preskúmanie (rozhodnutia/postupu orgánu verejnej správy), pričom súd (sudca) nie sú oprávnení takýto súhlas (povolenie) vydať, ak s v konaní o jeho vydanie nepreukáže, že tu taký skutočný záujem na strane žalobcu existuje.
V prípade R v London Docklands Development Corporation (1997), 73 P & CR 199, 204 súd dospel k nasledovnému záveru „...bolo by nesprávne domnievať sa, že počet namietaných bodov a rozsah – často mimoriadne veľký rozsah – písomných podaní, príp. ústnych prejavov žalobcu [pozn.: odkazuje sa na ústne prejavy v procesnom štádiu preskúmavania, či bude udelený súhlas/povolenie na konanie vo veci samej] bez ďalšieho znamená, že tu naozaj existuje právna okolnosť, pre ktorú by sa o veci malo konať meritórne. Prístup typu „na kvalite nezáleží, dôležitá je kvantita (rozsah)“ vo veciach správneho súdnictva nemá opodstatnenie“.
Inštitút predbežného súhlasu pritom vo svojej podstate nechráni len záujmy verejnosti (napr. aby súdy neboli zahlcované neopodstatnenými a zjavne bezúspešnými podaniami), ale v konečnom dôsledku je tento inštitút aj v záujme práve samotného žalobcu, ktorý žiada o súdny prieskum. Výstižne to vo veci R v Camden London Borough Council (1997), 1 WLR 359, 364G vyslovil súd prostredníctvom nasledovnej myšlienky: „Podstata inštitútu žiadosti o vydanie povolenia (súhlasu) na súdny prieskum spočíva v tom, že sa tým žalobcovi poskytuje možnosť na jednoduché a lacné overenie toho, či by jeho vec obstála na súde v rámci súdneho prieskumu.“ Lord Woolf na prednáške konanej v roku 1989 (Hamlyn Lecture) povedal: „Tento nástroj umožňuje žalobcovi rýchle a hospodárne posúdenie toho, či by jeho vec aj v merite obstála pred Vrchným súdom. Paradoxne, ten istý právny nástroj chráni aj žalovaného (správny orgán) pred nepotrebnými úkonmi a nákladmi spojenými so súdnym konaním, ktoré by v konečnom dôsledku nemuselo obsahovať žiadnu materiálnu podstatu“.
Tu je zaujímavé uviesť, že režim filtrácie podaní na súd (v správnom súdnictve) nie je úplne neznámy ani v podmienkach Strednej Európy. Konkrétne v ustanovení § 104a Správního soudního řádu (ČR) – zákon č. 150/2002 Sb. – existuje vo vzťahu ku kasačnej sťažnosti vo veciach medzinárodnej ochrany (t. j. nie vo vzťahu k žalobe, ale vo vzťahu ku kasačnej sťažnosti a aj to len vo veciach medzinárodnej ochrany) inštitút „odmietnutia pre neprijateľnosť“, a to v prípade, ak takáto kasačná sťažnosť) „svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele“ (k tomu pozri § 104a ods. 1 SSŘ)[10]. Hoci sa na prvý pohľad môže javiť, že by takýto inštitút mohol byť v rozpore so základnými právami dotknutej osoby (právo na spravodlivý proces, právo na prístup k súdu, denegatio iustitiae), Ústavný súd Českej republiky vo veci vedenej pod sp. zn.: I.ÚS 597/06 rozhodol, že tomu tak nie je (a vzhľadom na uvedené ústavnú sťažnosť sťažovateľa odmietol). Z rozhodnutia Ústavného súdu ČR v tejto veci pritom vyplýva „Ústavní soud z ústavní stížnosti a přiložených rozhodnutí zjistil, že Nejvyšší správní soud své usnesení odůvodnil tak, že o přijatelnou kasační stížnost se zásadně jedná tehdy, kdy se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu nebo byly judikaturou řešeny rozdílně, kasační stížnost bude přijatelná též pro potřebu učinit judikatorní odklon nebo pokud Nejvyšší správní soud shledá zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Stěžovatel přípustně namítal nesprávnou aplikaci § 14 zákona o azylu, tj. pochybení při udělení tzv. humanitárního azylu. Nejvyšší správní soud uvedl svá předcházející rozhodnutí, ve kterých byla tato otázka již řešena. Na závěr konstatoval, že ustálená a vnitřně jednotná judikatura Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečnou odpověď na všechny přípustné námitky podávané v kasační stížnosti. Proto uzavřel, že kasační stížnost svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele.“:
Ústavný súd Českej republiky teda akceptoval existenciu predbežného filtračného mechanizmu, kedy dospel k záveru, že odmietnutie žiadanej súdnej ochrany (v podobe kasačnej sťažnosti) ešte skôr ako dôjde k meritórnemu preskúmaniu veci, t. j. odmietnutím kasačnej sťažnosti pre neprija-teľnosť – nepredstavuje porušenie práv, ktorých porušenie sťažovateľ namietal („V této souvislosti Ústavní soud dále připomíná, že při soudním přezkumu správních rozhodnutí je ústavně konformní i to, že v některých případech je definitivně rozhodováno bez připuštění opravného prostředku. Ke stejnému závěru dospěl z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva") i Evropský soud pro lidská práva, když ve věci Delcourt proti Belgii potvrdil, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy nenutí smluvní státy, aby vytvářely odvolací nebo kasační soudy. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle čl. 36 odst. 2 Listiny“).
Na strane druhej, na predmetný alebo podobné inštitúty predbežnej filtrácie (v akomkoľvek režime súdnictva) je potrebné nazerať s mimoriadnym rešpektom, keďže ich implementácia alebo nesprávne vymedzenie (najmä, ak pojednávame o správnych žalobách), príp. nesprávna aplikácia – by nepochybne mohlo predstavovať ohrozenie alebo porušenie práv fyzických osôb a právnických osôb (a to aj v kontexte ich základných/ústavných práv).
OBLIGATÓRNE PREDŽALOBNÉ ROKOVANIA A PREDSÚDNE REPARAČNÉ NÁSTROJE
Predžalobné rokovania sú skôr doménou súkromného práva (aj keď nie povinnou). Niektoré takéto predžalobné rokovania majú výsostne fakultatívnu povahu a spravidla sa viažu na súkromnoprávne nároky adresáta verejnej správy, v iných prípadoch môžu mať kogentnú povahu a môžu predstavovať aj podmienku (predpoklad) realizácie súdneho konania (občianskoprávneho). Typickým príkladom takéhoto povinného mimosúdneho (predsúdneho) rokovania je napr. inštitút predbežného prerokovania nároku (podľa § 15 a nasl. zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov), pričom náhrady škody sa v civilnom súdnom konaní môže poškodený domáhať až po tom, čo medzi ním a orgánom verejnej správy prebehli mimosúdne rokovania (vedúce v ideálnom prípade k uspokojeniu nárokov údajného poškodeného zo strany údajného škodcu – orgánu verejnej správy)[11].
Podobný inštitút mimosúdnych rokovaní medzi žalobcom (fyzická osoba alebo právnická osoba) a správnym orgánom (ako žalovaným) existuje v Anglicku aj v režime správneho súdnictva (tzv. pre-action/pre-claim protocol).
Opodstatnenosť tohto úkonu v podmienkach Slovenskej republiky – ako záväzného nástroja, resp. podmienky, ktorá by sa mala uplatniť pred každým podaním správnej žaloby na súd – vidíme najmä v nasledovných rovinách:
budúci žalobca sa o dôvodoch, pre ktoré mieni podať žalobu, dozvedá neraz až z rozhodnutia správneho orgánu 2. stupňa, proti ktorému následne podáva žalobu na súd v režime správneho súdnictva. V danom štádiu však už žalobca nemá k dispozícii žiadny riadny opravný prostriedok, ktorým by mohol nárokovateľným spôsobom apelovať na správny orgán 2. stupňa a poukazovať na nesprávnosť jeho postupu vo veci s cieľom zmeniť rozhodnutie správneho orgánu
režim správneho práva (v SR) rozoznáva okrem riadnych opravných prostriedkov aj nie-koľko mimoriadnych opravných prostriedkov, resp. prostriedky dozoru, pričom niektoré z nich sú aplikovateľné aj z úradnej moci
Aj keď v podmienkach Slovenskej republiky je málo pravdepodobné, že by sa to stalo pravidlom, nie je ale vylúčené, že ak by rozhodnutie odvolacieho správneho orgánu bolo zo strany účastníka konania v rámci mimosúdnych rokovaní riadne znegované, správny orgán by mohol pristúpiť – v rámci existujúcich zákonných možností – k reparácii svojho vlastného rozhodnutia (v prospech účastníka konania)[12].
Zámerne v tejto súvislosti nehovoríme o uplatnení povinných zákonných nástrojov zo strany účastníka konania. Odbornej verejnosti je dobre známe, že s niektorými žalobami sa účastník konania môže na súd obrátiť len v prípade, ak preukáže, že pred podaním žaloby (neúspešne) vyčerpal iné dostupné prostriedky ochrany a nápravy. V prípade navrhovaného postupu by zo strany účastníka konania bola povinná len iniciácia mimosúdnych rokovaní (s cieľom sekundárnej iniciácie reparácie nezákonného rozhodnutia ex offo). Účastník konania by teda nemusel v rámci konania preukazovať, že napr. podal mimoriadny opravný prostriedok, resp. prostriedok dozoru, ale postačovalo by, keby súdu preukázal, že sa správny orgán pokúsil „presvedčiť“ o nezákonnosti jeho rozhodnutia/postupu aj iným spôsobom ako podaním správnej žaloby (a to najmä po doručení rozhodnutia druhého stupňa).
Uvedený postup by:
a) v ideálnom prípade mohol viesť k absolútnej eliminácii súdneho konania vo veci (vec by sa v prospech účastníka konania vybavila uplatnením iného právneho nástroja – z úrovne samotného správneho orgánu – najmä mimoriadnymi opravnými prostriedkami), a to ešte pred podaním žaloby
b) v menej úspešnom prípade by sa ešte pred podaním žaloby medzi stranami zadefinovali okruhy právnych a skutkových otázok, ktoré sú sporné, a to tým spôsobom, že ak by aj správny orgán neuplatnil vo veci mimoriadny opravný prostriedok, musel by odôvodniť (najmä v podobe úradného listu), prečo tak neurobil (t. j. musel by účastníkovi konania poskytnúť meritórnu argumentáciu negujúcu uplatnenie existujúcich reparačných nástrojov správnoprávnej povahy).
V neposlednom rade by bolo možné tento inštitút implementovať aj tak, že by nemusel byť viazaný na aplikáciu mimoriadnych opravných prostriedkov. Účastník konania by na základe zákonného ustanovenia (implementovaného do SSP alebo ZoSK) bol povinný – po doručení rozhodnutia druhého stupňa a pred podaním žaloby vo veci samej – písomne informovať správny orgán o tom, v čom vidí nesprávnosť alebo nezákonnosť rozhodnutia (rozhodnutí) správneho orgánu/správnych orgánov. Toto podanie by následne správny orgán – podľa jeho obsahu – mohol vyhodnotiť ako podanie smerujúce k uplatneniu mimoriadneho opravného prostriedku alebo prostriedku dozoru/dohľadu – a pre prípad, že argumentáciu účastníka správneho konania správny orgán neakceptuje, bol by povinný písomne reagovať na námietky žalovaného vznesené v jeho písomnom podaní. Táto korešpondencia medzi účastníkom správneho konania a správnym orgánom by tvorila povinnú prílohu správnej žaloby.
Z časového hľadiska máme za to, že uvedené inštitúty by bolo potrebné viazať na časový úsek, ktorý má účastník správneho konania zo zákona k dispozícii na podanie správnej žaloby a súčasne by sa mali zaviesť fikcie (rovnako ako je tomu v prípade predbežného prejednania nároku podľa zákona č. 514/2003 Z. z.) pre prípad, že by si správny orgán komunikačnú povinnosť vo vzťahu k účastníkovi konania nesplnil (odpoveď na predžalobnú výzvu účastníka správneho konania), a to buď v tom zmysle, že:
a) ak bude správny orgán nečinný a na predžalobnú výzvu účastníka konania nebude reagovať (vo výzve alebo v zákonom určenej lehote), bude sa mať za to, že správny orgán argumentáciu žalovaného v plnom rozsahu odmietol (pozn.: fikcia v neprospech účastníka konania) – alebo –
b) ak bude správny orgán nečinný a na predžalobnú výzvu účastníka konania nebude reagovať (vo výzve alebo v zákonom určenej lehote), bude sa mať za to, že správny orgán argumentáciu účastníka správneho konania v plnom rozsahu akceptoval, ale odmietol zjednanie nápravy nástrojmi správneho práva alebo má za to, že takáto náprava nástrojmi správneho práva možná nie je (pozn.: fikcia v prospech účastníka konania)
Podľa anglickej právnej úpravy vo veciach správneho súdnictva, predžalobná výzva od účastníka konania (žalobcu) vo vzťahu k žalovanému správnemu orgánu, by mala obsahovať najmä: označenie správneho orgánu (adresáta), označenie účastníka správneho konania, označenie osoby, ktorá vec vybavuje (ak je určiteľná), dátum, špecifikáciu rozhodnutia, ktorého sa vec týka, sporné otázky, krátke zhrnutie okolností, na základe ktorých mieni účastník konania podať žalobu, aké konanie sa očakáva od správneho orgánu vo veci (petit), informácie o právnom zástupcovi, informácie o ďalších účastníkoch konania, príp. osobách, ktorých sa vec môže týkať, prípadná požiadavka na ďalšie zdôvodnenie rozhodnutia (napr. z dôvodu neúplnosti, nezrozumiteľnosti a pod.), dokumenty, ktoré sú vo veci relevantné, spiatočnú adresu a termín, v ktorom sa očakáva od správneho orgánu odpoveď na zaslanú výzvu. Výzva by mala obsahovať aj akékoľvek iné informácie relevantné z pohľadu účastníka správneho konania, ako aj odôvodnenie, prečo považuje tieto informácie, resp. skutočnosti za dôležité (relevantné). Ak neexistujú okolnosti hodné osobitného zreteľa, žalobu vo veci samej by účastník konania nemal podať skôr ako uplynie lehota na zaslanie odpovede (na výzvu) – či už podľa samotného textu výzvy alebo lehoty určenej zákonom. Samotná predžalobná výzva však nemá bez ďalšieho dopad na vykonateľnosť rozhodnutia, o ktorom sa má následne konať (v režime správneho súdnictva).
Správny orgán sa má k predžalobnej výzve účastníka konania vyjadriť spravidla do 14 dní. Ak tak neurobí, súd mu môže uložiť peňažnú pokutu (ak nepreukáže opodstatnené a ospravedlniteľné dôvody, prečo tak neurobil).
Neuplatnenie vyššie opísaného režimu predžalobnej výzvy je v Anglicku sankcionované napr. aj v podobe následného riešenia náhrady trov konania. Vo veci R v Borough of Milton Keynes (1996) súd odmietol priznať náhradu trov konania z dôvodu neiniciovania mimosúdnych rokovaní – predžalobnej výzvy: „Opätovne by som v tejto súvislosti rád podčiarkol význam predžalobnej komunikácie vo veciach súdneho prieskumu, keďže jej aplikáciou by bolo možné dosiahnuť na strane žalobcu podstatne rýchlejšiu nápravu nežiaduceho stavu. Je to jeden zo spôsobov, ako podstatne lacnejšie (hospodárnejšie) ukončiť spor medzi stranami“. Na strane druhej, napr. v právnej veci R v Royal Borough of Kensington & Chelsea (1995), 27 HLR 602 – súd priznal žalobcovi náhradu trov konania súvisiacich s vydaním povolenia (súhlasu) na správnu žalobu (pozri vyššie), a to s odôvodnením, že domnelý žalovaný (správny orgán) kontinuálne odmietal reagovať na predžalobnú výzvu žalobcu, a to napriek tomu, že táto výzva bola veľmi jasne formulovaná. Už v roku 1996 Woolf vo svojej správe „Prístup k spravodlivosti“ (Access to Justice, 1996) uviedol, že „pred podaním (správnej) žaloby by mal účastník správneho konania upovedomiť domnelého žalovaného o svojom zámere podať vo veci žalobu a mal by mu poskytnúť dostatočný priestor na to, aby na túto výzvu reagoval, avšak súčasne tak, aby mal účastník správneho konania zároveň dostatok času na podanie žaloby v lehote na to určenej... spravidla tri mesiace.“[13]
V tejto súvislosti je zaujímavé, že aj keď vo všeobecnosti (aj v Anglicku platí), že zmeškanie lehoty na podanie žaloby nie je možné odpustiť (musia sa preukázať mimoriadne vážne okolnosti, aby sa tak mohlo stať), Správny súd môže pri posudzovaní toho, či vydá povolenie (súhlas) na podanie správnej žaloby prihliadať aj na to, že žalobca sa pokúšal o vyriešenie veci inak ako súdnou cestou a práve uvedená skutočnosť viedla ku zmeškaniu lehoty na podanie žaloby. Vo veci R v Borough of Milton Keynes (1996) súd v súvislosti s predžalobnou výzvou vyslovene uviedol: „Ak uplatnenie uvedeného nástroja [pozn. predžalobná výzva] sa ukáže ako neúspešné, bude málo pravdepodobné, že by v rámci konania o vydanie povolenia (súhlasu) so správnou žalobou bol žiadateľ neúspešný – z dôvodu jej nepodania včas – keďže bude zrejmé, že žalobca uplatnením predžalobnej výzvy sledoval spôsob vybavenia veci inak ako súdnou cestou.“
Z dôvodov uvedených vyššie sa javí byť žiaducim, zaviesť do režimu správneho súdnictva Slovenskej republiky režim tzv. povinnej predžalobnej komunikácie medzi účastníkom správneho konania a správnym orgánom. Realizácia takejto komunikácie by bola procesnou podmienkou prípustnosti správnej žaloby (povinná príloha správnej žaloby), pričom účastník konania a správny súd by v rámci týchto rokovaní mali primárne svoju pozornosť zamerať na okolnosti, na ktorých mieni účastník správneho konania (ako budúci žalobca) postaviť žalobu vo veci samej.
Pri vhodnej implementácii tohto inštitútu do právneho poriadku SR by predžalobná komunikácia mohla nahradiť (aspoň do určitej miery) komunikáciu medzi stranami súdneho konania o správnej žalobe (vyjadrenie, replika, duplika), ak bude zrejmé, že dôvody žaloby sú totožné, resp. do pod-statnej miery sa prekrývajú s argumentáciou žalobcu prezentovanou v predsúdnom konaní. Uvedený režim by mohol podstatne zrýchliť konanie a rozhodovanie o správnej žalobe, kedy by už súd nemusel opakovane vyzývať strany konania k tomu, aby sa vyjadrili k jednotlivým písomným podaniam druhej strany[14].
V prípade, ak by predžalobné rokovania splnili svoj účel (a žaloba by podaná nebola – najmä z dôvodu, že správny orgán by požiadavke účastníka konania vyhovel cez niektorý zo správnoprávnych nástrojov), účastník konania by žalobu na správny súd – logicky – nepodával. Ak by rokovania síce prebehli, ale hlavný cieľ účastníka konania by splnený nebol (t. j. rozhodnutie správneho orgánu by zrušené/zmenené nebolo), s veľkou pravdepodobnosťou by došlo aspoň k špecifikácii skutočného objemu sporných skutočností medzi stranami (či už právnych alebo skutkových), čo by v konečnom dôsledku mohlo pomôcť aj správnemu súdu a urýchliť tak rozhodovanie súdu vo veci samej. Z dôvodu procesnej ekonómie by bolo žiaduce do právnej úpravy inkorporovať fikcie odpovede správneho orgánu (v prípade jeho nečinnosti) a rovnako by bolo žiaduce, aby správne súdy v rámci rozhodovania vo veci samej (primárne v otázke trov konania), prihliadali na postoje strán k uplatňovaniu predžalobných rokovaní.[15]
V predkladanej štúdii sme poukázali na dva základné procesné elementy anglického judicial review. Ide o tzv. súhlas s meritórnym riešením správnej žaloby ako procesného štádia spočívajúceho v predbežnom preskúmaní opodstatnenosti žaloby. Na rozdiel od právnej úpravy SR, kde správny súd síce má možnosť odmietnuť uznesením žalobu pre jej neopodstatnenosť (§ 28 SSP), deje sa tak už po tom, čo bola žaloba podaná a fakticky sa o nej začalo vecne konať. Anglický model je rozdielny v tom, že ešte pred „povolením“ na meritórne konanie súd preskúma žalobu a ak dospeje k záveru, že žalobca by v konaní nebol úspešný (z dôvodov vyplývajúcich zo zákona), nevydá súhlas s meritórnym konaním vo veci, čím sa vytvára priestor na odbremenenie správnych súdov. V štúdii stručne riešime odmietnutie kasačnej sťažnosti vo veciach medzinárodnej ochrany podľa Správního soudního řádu (SSŘ) – ČR, ktorý predstavuje akýsi analogický nástroj (avšak už na úrovni kasačnej sťažnosti). Inštitút predžalobných rokovaní medzi žalobcom a žalovaným je inštitút, ktorý by v ideálnom prípade – aj keď v modifikovanej podobe – mohol zabrániť súdnemu konaniu (o správnej žalobe) a ak by k podaniu žaloby takéto rokovania nezabránili, minimálne by to mohlo viesť k zúženiu sporných právnych a skutkových otázok v rámci nadväzujúceho konania o správnej žalobe (ktoré konanie by tým pádom mohlo byť – min. z hľadiska časového – o niečo flexibilnejšie).
GERLOCH, A. Teorie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2013, s. 184
KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 184-185
PRIBELSKÁ, P./BARICOVÁ, J. IN: BARICOVÁ, J. – FEČÍK, M. – ŠTEVČEK, M. – FILOVÁ, A. a kol. – Správny súdny poriadok. Veľké komentáre. C. H. Beck : Bratislava. 2018
SHINER, P. – PEREIRA, J. Leave Applications and Third Parties. 1998. In: Judicial Review. Vol. 3, č. 4, str. 190
UKHL (United Kingdom (House of Lords)
Inštitút uspokojenia žalobcu podľa § 101 a nasl SSP môže tiež viesť k skončeniu konania bez meritórneho rozhodnutia, tomuto inštitútu sa však v tejto štúdii nevenujeme.^
PRIBELSKÁ, P./BARICOVÁ, J. In: BARICOVÁ, J. – FEČÍK, M. – ŠTEVČEK, M. – FILOVÁ, A. a kol. – Správny súdny poriadok. Veľké komentáre. C. H. Beck : Bratislava. 2018, str. 215 ^
KNAPP, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 184-185^
GERLOCH, A. Teorie práva. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2013, s. 184^
FORDHAM, M. Judicial Review Handbook. 4th edition. Oxford – Portland Oregon : Hart Publishing. ISBN: 1-84113-439-2. 2004. Str. 426^
SHINER, P. – PEREIRA, J. Leave Applications and Third Parties. 1998. In: Judicial Review. Vol. 3, č. 4, str. 190^
V prípade, že by súd rozhodol o nevydaní súhlasu/povolenia (len na základe písomných podkladov), príp. by takýto súhlas/povolenie vydal len vo vzťahu k časti podania (t. j. čiastočne), žalobca môže požiadať o nariadenia pojednávania vo veci pre účely argumentácie v prospech meritórneho konania vo veci. To neplatí v prípade, ak súd v rámci predbežného rozhodovania o súhlase/povolení dospel k záveru, že podanie je zjavne neopodstatnené.^
Právna úprava, resp. samotný formulár určujú, aké prílohy je potrebné priložiť k návrhu vo veci (príp. k vyjadreniu k podanému návrhu). Okrem tohto právna úprava určuje aj ďalšiu dokumentáciu, ktorú sú strany povinné vypracovať a doručiť (ako aj lehoty, v ktorých sú tak povinné urobiť). Tu je napr. možné uviesť, že žalobca je povinný najneskôr 21 dní pred pojednávaním (a žalovaný najneskôr 14 dní pred pojednávaním) doručiť súdu tzv. argumentačný spis, ktorý obsahuje: a) predokladaný časový rozsah argumentácie (fakticky predpokladaný rozsah trvania pojednávania tak, aby mohla strana odprezentovať všetky súvisiace okolnosti – vrátane prípadného vyhlásenia rozhodnutia súdu vo veci), b) žalobné body/sporné otázky, c) relevantné právne otázky/právna argumentácia – vrátane odkazov na konkrétne rozhodnutia súdov – precedensy s uvedením čísla strany a odseku, ktorým strana mieni argumentovať, d) časový (chronologický) opis rozhodných skutočností, e) textový materiál – najmä odborná literatúra a pod. – s ktorou by sa mal súd oboznámiť pred pojednávaním vo veci (číslo strany, odsek a pod.) – s uvedením predpokladaného časového úseku, ktorý je potrebný na naštudovanie si uvedeného materiálu, f) zoznam osôb, na ktoré strana odkazuje. K argumentačnému spisu strana prikladá žurnalizovaný súbor listín (listinných podkladov), ktoré sú relevantné pre pojednávanie (argumentácia strany) vrátane obsahu, pričom tento súbor by mal obsahovať listinné podklady aj k tým skutočnostiam, ktoré boli žalovaným namietané (v priebehu konania) pred ústnym pojednávaním. Ak by súd vo veci rozhodoval bez pojednávania, potom sú strany povinné predmetnú dokumentáciu doručiť súdu v určenej lehote.^
Pozn.: Správny súd je (Administrative Court) súčasťou Vrchného súdu (The High Court).^
Takéto uznesenie o odmietnutí nemusí byť odôvodnené, ale musí byť prijaté na základe súhlasu všetkých členov senátu.^
Neuskutočnenie týchto rokovaní nie je dôvodom pre zamietnutie žaloby. Súdy neuskutočnenie týchto rokovaní vnímajú ako procesnú prekážku ďalšieho postupu v konaní, ktoré z uvedeného dôvodu prerušujú a v ktorom následne pokračujú po pominutí prekážky (t. j. po uskutočnení predbežného prerokovania nároku).^
Predžalobná výzva v režime správneho súdnictva by bola nevhodná a neúčelná v prípadoch, v ktorých vlastná reparácia rzodnutia správnym orgánom neprichádza do úvahy, resp. je vylúčená zákonom.^
Vymedzenie časového úseku je v anglickej právnej úprave realizované bipolárne, a to tak, že žiadosť o súdny prieskum/žaloba, musí byť podaná a) bezodkladne, b) najneskôr však do troch mesiacov... Správny súd pritom pri hodnotení toho, či o žalobe bude konať v merite (k tomu pozri naše skoršie štúdie týkajúce sa súhlasu/povolenia na konanie v merite v systéme judicial review) prihliada – okrem iných – právne na to, či nedošlo k bezdôvodnému oddialeniu podania návrhu na súd (a to dokonca aj v prípade, ak by žaloba bola podaná v lehote troch mesiacov, resp. v nej objektívnej lehote vyplývajúcej zo všeobecne záväznej právnej úpravy)^
Vec by mohla byť riešená odkazovaním súdu na predžalobné rokovania (založené v spise), čo by mohlo celé konanie (pred správnym súdom) zrýchliť.^
Uvádzame, že inštitút uspokojenia žalobcu podľa § 101 a nasl. SSP nie je inštitútom identickým anglickému modelu pre-action protocol, keďže inštitút uspokojenia žalobcu tak, ako je v súčasnosti právne koncipovaný, sa viaže už na začaté konanie o správnej žalobe.^

References: § 101
 § 7
 § 98
 súd 
 § 49
 § 50
 § 99
 súd 
 súd 
 § 98
 súd 
 súd 
 § 100
 súd 
 § 28
 súd 
 súd 
 § 28
 § 98
 § 28
 § 28
 § 98
 § 28
 § 28
 § 98
 § 28
 § 98
 § 28
 § 98
 § 28
 § 28
 § 28
 § 98
 súd 
 súd 
 súd 
 § 28
 súd 
 súd 
 § 28
 § 28
 § 28
 súd 
 § 28
 súd 
 § 28
 § 28
 § 28
 súd 
 § 28
 § 28
 § 28
 § 28
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 Súd 
 súd 
 súd 
 § 28
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 § 104
 § 104
 súd 
 § 14
 súd 
 čl. 6
 čl. 36
 § 15
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 § 101
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 súd 
 § 101