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Timestamp: 2020-08-13 20:32:06+00:00

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NUEVA ESTRATEGIA PARA EL IMPULSO DE LA SOBERANÍAALIMENTARIA Y EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN by Grupo Emaus Fundacion Social - Issuu
CAPÍTULO IV. LAS LEYES MARCO Nueva estrategia para el impulso de la soberanía alimentaria y el derecho a la alimentación
2. SOBRE LA FORMA Y EL CARÁCTER JURÍDICO DE LAS LEYES MARCO
3. LEYES MARCO SORBE SOBERANÍA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA APROBADAS Y DERECHO A LA ALIMENTACIÓN APROBADAS EN CADA CONTINENTE
4. ANÁLISIS INTERNO DE LAS LEYES MARCOSOBRE SOBERANÍA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DERECHO A LA ALIMENTACIÓN APROBADAS
4.1 DISPOSICIONES GENERALES 4.2 ALCANCE GENERAL DE LAS LEYES 4.3 DEFINICIONES CONTENIDAS EN LAS LEYES MARCO 4.4 PRINCIPIOS CONTENIDOS EN LAS LEYES MARCO 4.5 OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS 5. INSTITUCIONALIDAD DERIVADA DE LAS LEYES MARCO
5.1 LA AUTORIDAD COMPETENTE 5.2 FUNCIONES ASIGNADAS 6. RECURSOS ECONÓMICOS
7. COMPATIBILIDAD DE LAS LEYES MARCO CON EL RESTO DE LA LEGISLACIÓN
8. RECURSOS Y JUSTICIABILIDAD
10. PROPUESTAS LEGALES PROMOVIDAS Y PRESENTADAS POR LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
1. INTRODUCCIÓN En los últimos cinco años se ha producido un hecho significativo de avance; varios países como Ecuador, Guatemala, Bolivia, Nicaragua, Mali, Sudáfrica, Brasil, Salvador, Costa Rica o Indonesia han aprobado Leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. Otros países también han emprendido iniciativas relacionadas con el ejercicio del derecho a la alimentación y aunque no cuenten aún con legislación específica para estos fines se ha comenzado la discusión encaminada a la elaboración. El instrumento de las Leyes marco se ha ido imponiendo poco a poco y puede constituir un elemento claro de avance. Sin embargo en este proceso existen muchas puntualizaciones que es necesario hacer. Las leyes se enuncian como Leyes de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional en muchos casos, en otros casos como leyes de seguridad alimentaria y en otros como leyes que crean el sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional. El desarrollo que cada una de ellas hace del concepto de soberanía alimentaria es muy variado como veremos, pero en todo caso, todas ellas abordan el desarrollo de su contenido desde un enfoque de derechos humanos apoyándose en el reconocimiento internacional del derecho humano a una alimentación adecuada para desde este marco jurídico plantear la ley. Según el Artículo 2.1 del PIDESC, cada uno de los Estados Partes tiene la obligación de “adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas (subrayado fuera del texto), la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. En última instancia, a cada uno de los Estados Partes del PIDESC le corresponderá determinar la categoría jurídica que otorgará a estas disposiciones, en este caso el derecho a la alimentación, en el contexto del ordenamiento legal del país. Si bien podemos decir que los derechos reconocidos en el PIDESC son directamente aplicables por los Estados signatarios, la experiencia acumulada nos dice que es necesaria alguna actuación concreta por parte de los Estados que traduzcan estos derechos al ordenamiento jurídico nacional. Dependiendo del sistema jurídico y constitucional del país, las disposiciones de un tratado internacional pueden convertirse en ley del país ya sea a través de la “incorporación automática”, mediante la cual tendrán fuerza de ley de manera directa e inmediata, o de la “incorporación legislativa”, a través de la cual las disposiciones de un tratado no tendrán carácter vinculante a menos que sean aplicadas mediante la legislación interna. En algunos Estados, la aplicación interna de un tratado internacional se lleva a cabo a través del método de la transformación, es decir, enmendando las leyes internas correspondientes para que éstas concuerden con las obligaciones del tratado. Algunos países también aplican un enfoque dualista/monista combinado. En el plano interno, la estrategia jurídica que se considere adecuada para aplicar el derecho a la alimentación dependerá de la coyuntura del país y el conjunto de políticas, instituciones y marcos jurídicos específicos existentes. En algunos países, las actuales disposiciones constitucionales, junto con la legislación sectorial vigente, podrían ser suficientes para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la alimentación de toda persona dentro de su jurisdicción. En otros países, en tanto, podría ser necesario elaborar una ley marco especial para el derecho a la alimentación antes de incorporarlo a las leyes pertinentes en materia de este derecho. El conjunto de acontecimientos descritos y su traducción en avances concretos en el reconocimiento del derecho a la alimentación han favorecido el desarrollo de una “práctica legislativa nacional” concreta que se ha ido extendiendo poco a poco en muchos países de 3
forma que hoy somos capaces de poder analizar la forma en la que se desarrolla y las buenas y malas experiencias. Esta práctica legislativa nacional incluye varios pasos concretos: 1.Reconocimiento constitucional del derecho a la alimentación. 2.Elaboración y aprobación de una Ley Marco sobre Derecho a la Alimentación, y que en algunos casos incluye en el título las palabras soberanía alimentaria y en muchos casos incluye la seguridad alimentaria y nutricional. 3.La definición de un Sistema Nacional sobre derecho a la alimentación. Este sistema implica la definición institucional de las competencias y la arquitectura orgánica necesaria para el desarrollo de la ley marco. El título incluye en muchos casos las palabras seguridad alimentaria y en algunos casos soberanía alimentaria. 4.La definición de una Estrategia Nacional para el desarrollo del derecho a la alimentación. 5.Por último la evaluación de la compatibilidad de las leyes sectoriales afectadas con el contenido del derecho humano a la alimentación. Este último paso pocos Estados lo han dado aunque sin duda es definitivo para la coherencia interna del sistema jurídico. En este capítulo nos vamos a detener en el análisis de esta práctica legislativa nacional construida a partir del reconocimiento constitucional y que se ha traducido en la mayoría de los casos en la adopción de una Ley Marco que trae consigo el avance en los siguientes pasos. Es quizás en los procesos de elaboración de estas leyes marco y en su aprobación donde más avances detectamos a nivel internacional en la adopción de políticas marco para la soberanía alimentaria. Sobre este punto debemos hacer de entrada varias consideraciones. A partir del análisis de todas las leyes marco elaboradas y aprobada podemos hacer una primera clasificación: por un lado tenemos leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. Son leyes desarrolladas sobre todo en América latina y su contenido recoge básicamente la configuración de un sistema nacional marco que permita el desarrollo de políticas públicas coordinadas en este sentido. Por otro lado tenemos leyes de Orientación o Planificación Agrícola aprobadas sobre todo en algunos países africanos como Mali, Níger, Namibia, Sudáfrica o Uganda y que aunque recogen aspectos esenciales similares a las anteriores relativos al sistema institucional, al reconocimiento del derecho a la alimentación, los principios de la soberanía y seguridad alimentaria, están estructuradas más desde la concepción de una ley marco para el sector productivo agropecuario. Este tema es de sumo interés y probablemente a nosotros nos sea de mucha utilidad. Por ello hemos decidido analizar en este capítulo las del primer grupo y tomar tres ejemplos del segundo grupo con la intención de hacer un análisis comparativo, pero además dedicaremos un capítulo exclusivo a analizar las leyes marco de orientación agropecuaria sobre todo por el carácter de respuesta continental desde África. Además de este primer aspecto existen otros elementos de las leyes marco que analizaremos detenidamente a lo largo del texto: Por una parte si bien parece que es América Latina el continente donde más se ha avanzado, debemos decir que el proceso es similar en África y en Asia aunque desde luego todavía no se alcance un nivel de concreción tan amplio como en el continente americano. Las circunstancias en las que se avanza sí son similares y tienen que ver con determinados factores políticos, económicos, y sociales que confluyen en un grupo de países de cada continente que facilitan la extensión al resto del continente. En muchos casos el esfuerzo de las organizaciones sociales y campesinas, indígenas o de comunidades pesqueras se ha centrado en la elaboración de estas leyes marco y en el ejercicio de una incidencia política muy fuerte en este nivel que implica la construcción de una alianza social amplia, la elaboración y discusión interna de la propuesta, las
acciones de movilización y comunicación, la relación con el ámbito gubernamental y la negociación final de los textos definitivos. El esfuerzo en la propuesta de estos instrumentos legales tiene elementos positivos pero también riesgos concretos ligados al propio carácter de las leyes marco. En general la aprobación de las leyes marco se consigue en un contexto de avance del reconocimiento institucional y político del derecho humano a la alimentación, en pocas ocasiones, aunque sí que las hay, en un contexto de reconocimiento de la soberanía alimentaria en casos como Ecuador, Bolivia o Nicaragua. Sin embargo, y este es uno de los aspectos en los que a nivel estratégico se podría discutir, tal y como se ha desarrollado el contenido del derecho a la alimentación existe un grado de coincidencia muy alto en las cuestiones de fondo. Esto hace que por un lado las organizaciones sociales que defienden la soberanía alimentaria empujen de forma decidida por esta puerta, y por otro lado, el que los Estados reconozcan y desarrollen el derecho a la alimentación permite discutir de forma mucho más amplia y abrir debates antes cerrados. Está claro que la aprobación de las Leyes marco sin más tiene una efectividad limitada y que el desarrollo de un Sistema Nacional o una Estructura Nacional acorde y por otro lado la elaboración de la Estrategia Nacional y por último la evaluación de la compatibilidad legal del resto de normas con el contenido de la ley marco son elementos necesarios para el éxito de la estrategia política global. Sucede que el siguiente paso concretado en la definición de un Sistema nacional o estructura nacional es algo a lo que no siempre se le da suficiente importancia por parte de las organizaciones sociales y sin embargo determinará la posibilidad de trabajo o no una vez que la Ley Marco está aprobada. Sin embargo del análisis de las mismas podemos decir que aunque en gran medida todas comienzan por afirmar como principal objetivo la realización de la soberanía alimentaria o del derecho a la alimentación, en la mayoría de los casos son leyes que se centra en la creación de instituciones encargadas de adoptar o implementar las políticas de Estado en materia de seguridad alimentaria y nutricional o estipula los medios para crearlas. En la mayoría de los casos las leyes examinadas no incluyen una definición clara de la obligación del Estado de respetar, proteger y cumplir el derecho a la alimentación y tampoco estipulan explícitamente los recursos judiciales a los que se puede recurrir en caso de una presunta violación de este derecho. Son en general leyes que requerirán de otros instrumentos legales (reglamentos, decretos para desarrollar su contenido) y que desde luego exigen la elaboración de estrategias nacionales y planes operativos para traducir sus contenidos. Por último, en muy pocas ocasiones se ha hecho una evaluación de compatibilidad con el resto de la legislación sectorial afectada. La unidad sobre el derecho a la alimentación de la FAO y también las principales organizaciones especializadas en el tema inciden sobre la importancia de una serie de cuestiones previas a la elaboración de una Ley Marco. Estas cuestiones se plantean como deficientes en la mayoría de los procesos analizados para la elaboración de este análisis: Realizar y desarrollar un buen diagnóstico de partida encaminado al objeto de la ley. Este diagnóstico incluye un análisis a partir de estudios y datos disponibles de la realidad de la producción agropecuaria del país, tanto de los datos micro como macroeconómicos, de los distintos grupos sociales y de la importancia que tiene cada uno de ellos en la realidad productiva nacional, de los diversos modelos de producción y sistemas productivos y de sus limitaciones, estrangulamientos y oportunidades. Es importante también haber analizado el marco legislativo y analizar las medidas existentes y los grupos a quienes benefician para a partir de este punto poder definir de manera clara y coherente los
objetivos perseguidos. De la misma forma es importante analizar el funcionamiento de la cadena de producción – distribución de alimentos y el papel que cada uno de los agentes desempeña en el proceso. Para terminar es necesario determinar los grupos sociales que tienen problemas en el acceso a los alimentos y las causas existentes. Diseñar y consensuar con las organizaciones sociales legitimas un proceso de participación real. Las leyes que incluimos y analizamos en este capítulo son de especial trascendencia en los países donde se aprueban y significan de manera efectiva la apuesta pública por la soberanía alimentaria. En la mayoría de las ocasiones las propuestas de ley han sido elaboradas desde las organizaciones sociales en el marco de una alianza social amplia pero muy comprometida con el tema en cuestión y en cierta forma homogénea a nivel ideológico. Estas propuestas han sido presentadas en muchas ocasiones en contextos políticos favorables a este tipo de leyes, pero una ver presentadas los gobiernos han tenido que discutirlas con el resto de las fuerzas políticas y sobre todo con el resto de los intereses afectados y en este camino, la falta de un diseño del proceso y un acuerdo entre la ciudadanía y el gobierno implica falta de claridad y dificultades en el avance. En otras ocasiones ha sido la iniciativa de algunos gobiernos la que ha encendido la posibilidad y de manera casi discrecional ha creado el órgano consultivo pero sin abrir de manera real la participación de todas las organizaciones o grupos interesados. Calcular el impacto de la ley en términos financieros. La posibilidad de elaborar y de que sea aprobada una ley de este tipo genera enormes expectativas y es necesario dar los pasos de manera que la efectividad de la misma sea lo más alta posible. Uno de los temas en los cuales existe mayor debilidad es en la parte financiera. Si bien como veremos todas las leyes incluyen un capítulo dedicado a la financiación y donde se prevén las fuentes de financiación de las mismas, no existe un cálculo económico del impacto de la ley en términos amplios y analíticos que se haya realizado previamente. Calcular los beneficios económicos, el ahorro del Estado, la liberación de otros gastos por efecto de los logros alcanzados es un camino. Otra vía necesaria es analizar en términos concretos la disponibilidad presupuestaria y sobre todo las vías alternativas que por el cambio de la fiscalidad puede generar recursos extras. Al mismo tiempo es necesario calcular el impacto negativo en determinados sectores económicos y sociales que se verán perjudicados por la ley y su efecto sobre los recursos del Estado.
2. SOBRE LA FORMA Y CARÁCTER JURÍDICO DE LAS LEYES MARCO El CESCR, en su OG 121, invita a los Estados Partes a adoptar la “ley marco” como principal instrumento para la aplicación del derecho a la alimentación. El término “ley marco” es un mecanismo técnico usado generalmente para legislar materias multisectoriales de manera más consistente, coordinada e integral. La legislación marco, a pesar de que define el marco global de acción, no describe en gran detalle las áreas que regula, sino que más bien fija los principios y obligaciones generales, para dejar su implementación en manos de las normas de ejecución y delegar en las autoridades correspondientes la definición de medidas específicas que deberán adoptarse para cumplir estas obligaciones, generalmente dentro de un plazo determinado. Dichas medidas incluyen los instrumentos subsidiarios, las normas y decisiones administrativas, los cambios en las políticas de Estado y los mecanismos de financiamiento. Al definir dichas medidas, las autoridades deben actuar en conformidad con los principios y condiciones estipuladas en la ley marco. Sin embargo, es posible que existan países que no conocen o no emplean comúnmente este mecanismo legislativo. Estos países podrían optar 6 1 OG Nº 12 del CESCR. El texto completo se puede consultar en la página web creada al efecto www.righttofood.org. La Observación General Nº 12 completa y los informes pueden consultarse en el espacio de la FAO sobre derecho humano a la alimentación www.fao/righttofood.org
por formular una ley especial en materia del derecho a la alimentación que contenga disposiciones más pormenorizadas sobre todos los aspectos y dimensiones pertinentes de su contenido o introducir este concepto inédito y, al mismo tiempo, formular la legislación o normativa subsidiaria para implementarlas. La ley marco, debido a que está formulada para abarcar esta área temática integralmente y garantizar el derecho humano a la alimentación, servirá de norma de referencia2 para el país en materias relativas a la alimentación. Por lo tanto, el lugar que ocupe la ley marco dentro del ordenamiento jurídico interno es esencial para su eventual interpretación y cumplimiento debido a su interrelación con las demás leyes sectoriales que afectan al ejercicio de este derecho. En un ordenamiento jurídico interno que establece la superioridad de determinadas leyes con respecto a las leyes ordinarias3 la ley marco para la soberanía alimentaria o la Ley Marco para el derecho a la alimentación deberían de gozar de un rango superior. Esto garantizará que, en caso de conflicto con la disposición de alguna otra ley que podría ser incluso más específica, las disposiciones de la ley marco tendrán prevalencia. Además, la adopción y posteriores modificaciones de una ley “superior” de esta naturaleza generalmente requieren de una amplia mayoría en el Congreso, lo que asegura una mayor estabilidad a este tipo de legislación. En el caso de que el derecho a la alimentación esté reconocido en la Constitución, las limitaciones estipuladas en la legislación sectorial podrían ser impugnadas en virtud de las disposiciones constitucionales pertinentes. El resultado de una impugnación de esta naturaleza estará sujeto, sin embargo, a la interpretación que haga el juez que deba pronunciarse sobre el caso. Siempre y cuando se le otorgue un rango superior en el ordenamiento jurídico interno. Más difícil es calibrar la preeminencia de una ley marco que viene a desarrollar un principio de la política del Estado como puede ser en algunos casos la soberanía alimentaria o el progreso de la clase campesina. Lo que sí que podemos decir es que una ley marco sobre el derecho a la alimentación o sobre la soberanía alimentaria servirán de orientación para todas las instituciones del Estado a la hora de aplicar o ejecutar acciones de cualquier tipo. El rango jurídico de la ley marco en los Estados federales y en ciertos Estados descentralizados podría suscitar cierta preocupación debido al conflicto que se puede producir con el gobierno central: si las autoridades subnacionales (estatales/ provinciales/regionales) ejercen competencias sobre el derecho a la alimentación (por ejemplo, Canadá) y el gobierno central adopta una ley marco nacional relativa al derecho a la alimentación, esto podría considerarse un acto ultra vires, es decir, que se extralimita de las funciones otorgadas al ejecutivo federal. Por el contrario, si determinadas autoridades subnacionales adoptan leyes de manera autónoma a nivel subnacional (con la probabilidad de que algunas no adopten ninguna ley al respecto) existirá la posibilidad de crear diferentes niveles de protección del derecho a la alimentación en el país. Sin embargo, al final, el nivel de protección tendrá que medirse en función de las obligaciones internacionales a las que está sujeto el país.
7 2 Guide on legislation for the right to food. Dubrovka Bojic y Margret Vidar. Roma. FAO 2010 3 En algunos países son las Leyes Orgánicas las leyes previstas de manera específica para el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas o para las cuestiones fundamentales del estado.
3. LEYES MARCO SOBRE SOBERANÍA ALIMENTARIA, DERECHO A LA ALIMENTACIÓN O SEGURIDADES ALIMENTARIAS Y NUTRICIONALES APROBADAS EN CADA CONTINENTE Antes de continuar con el análisis interno y de las propuestas desarrolladas por las organizaciones recogidas en el último punto del capítulo, consideramos importante tener una imagen lo más clara posible de la situación actual para poder luego calibrar los avances que representan su aprobación. En las tablas recogeremos tanto las leyes marco aprobadas como las estrategias o programas nacionales tanto los emanados de las leyes marco como aquellos que no están referenciados a ninguna ley4. El objetivo de hacerlo así es poder reconocer más claramente la situación actual.
4 Para la elaboración de estas tablas y el análisis de las leyes marco, así como de las estrategias nacionales y planes nacionales hemos utilizado dos bases de datos disponibles en FAO dentro del sitio de la unidad del derecho a la alimentación. www.fao/righttofood.org. Las dos bases de datos son: Base de datos legislativa. Centro de conocimiento. www.fao/righttofood.org/kc/legal_about y la segunda base está dedicada a las estrategias nacionales y se accede a ella www.fao.org/righttofood/inaction/ajustice_strategylist_.htm
PAISES DE AMERICA LATINA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN Leyes de Soberanía Alimentaria
AÑO DE INICIO Y APROBACIÓN
ESTRATEGIA O PLAN NACIONAL
Ley Orgánica de régimen de la soberanía y seguridad alimentaria
Declaración de seguridad alimentaria y nutricional del Congreso aprobada en el año 1998 generó un política de Estado activa y en vigor desde este año.
Ley de Soberanía y Seguridad Nacional. Ley Nº 693 de 16 de julio de 2009
Política Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional 2010 y Programa Hambre Cero 2007.
Ley de revolución productiva agropecuaria comunitaria 26 de junio, (conocida como la Ley de soberanía alimentaria y los derechos de la tierra para el buen vivir)
Sin política específica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, pero sí se menciona en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011 y el Programa Desnutrición Cero. Las organizaciones del Pacto de Unidad con asesoramiento externo prepararon una propuesta de anteproyecto de ley sobre soberanía alimentaria y derechos de la madre tierra para vivir bien. Esta propuesta ha sido revisada en diversas ocasiones con el gobierno hasta que en el año 2011 se promulgó la ley actual en el mes de junio.
Ley Marco de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional
Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional 20062010.
Ley Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
A partir de la ley se elaboró y promulgó por decreto del mes de julio de 2009 el Plan nacional de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional asesorado por la FAO y que además ha contado con una amplia participación.
Estrategia nacional Seguridad Alimentaria y Nutricional 2004.
PAISES DE AMERICA LATINA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN Proyectos de ley en soberanía alimentaria en el Congreso
Proyectos de ley sobre derecho alimentación
Leyes de seguridad alimentaria y nutricional
Proyecto de ley del Sistema Nacional de Soberanía, Seguridad Alimentaria y Nutricional 2008
Política nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del año 2003 y un Plan Seguridad Alimentaria y Nutricional 2006. En el año 2010 y 2011 se ha reactivado la discusión y está a punto de ser aprobada.
Proyecto de ley de planeación de soberanía y seguridad Agroalimentaria y nutricional
No tiene una política específica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, pero se menciona en la política de desarrollo social 2007-2012. Estrategia Nacional para reducir el sobrepeso. Está a punto de ser aprobada la ley.
Proyecto de ley marco de la política boliviana sobre el derecho humano a una alimentación adecuada
Proyecto de Ley de Derecho a una Alimentación Adecuada
Estrategia de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2005 – 2015.
Ley programa nacional de alimentación y nutrición
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2003.
Ley orgánica sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional
Estrategia Nacional sobre seguridad alimentaria y nutricional.
Ley sistema de seguridad alimentaria y nutricional
Plan Estratégico Seguridad Alimentaria y Nutricional de 2007-2016.
PAISES DE AMERICA LATINA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN
Proyectos de ley sobre seguridad alimentaria y nutricional
Ley Marco sobre seguridad alimentaria y nutricional
Inicialmente se planteó como una Ley Marco por el derecho a la alimentación. Con el golpe de Estado se paralizó y solo se reanudaron las conversaciones en el año 2010. En marzo de 2011 el gobierno de P.Lobo aprueba la ley con esta formulación motu propio y con muchas críticas de las principales redes. Honduras cuenta con una Política nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2005 -2015 con varios programas muy positivos que fueron paralizados con el nuevo gobierno
Distrito Federal (DF): Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Provincia de Neuquén: Proyecto de Ley del Sistema Integral de Seguridad Alimentaria
Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del año 2008.
Proyecto de Ley del Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Plan Seguridad Alimentaria y Nutricional aprobado en el año 2000 y que se revisa anualmente.
Proyecto de Ley Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Sin una política específica Seguridad Alimentaria y Nutricional, pero sí se menciona en el plan estratégico de salud 2008-2009. Este proyecto de ley está totalmente parallizado.
11 Fuente. Elaboración a partir de las bases de datos legislativas de la FAO. www.fao.org/righttofood.org/incomes
Destaca entre los países que no han planteado leyes marco de ningún tipo el caso de Haití que si bien tiene una Estrategia Nacional de reducción de la pobreza y existe una alianza muy activa que plantea la necesidad de avanzar en la soberanía alimentaria nacional – la producción nacional y el derecho a la alimentación, no se producen apenas avances desde el gobierno. Tampoco cuentan con leyes marco países como Chile y Uruguay. PAISES DE AFRICA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN Leyes de Planificación y orientación agrícola
Ley 08-16 sobre la orientación agrícola
Política de renovación agrícola y rural 2010-2014. Tiene como objetivo la seguridad alimentaria mediante la producción agrícola, fomentando la incorporación jóvenes, respetando las especificidades agrícolas locales, valorizando y protegiendo los recursos genéticos, el agua, fomentando la participación y modernizando e intensificando.
Ley 06-045 de orientación agrícola
Tiene como objetivos el derecho a la alimentación y la Soberanía Alimentaria (en MMPP apuesta por modernización). Art.24 promueve acceso a tierra por grupos marginados (mujeres y otros), Art.46 jóvenes en agricultura. Acceso a tierra, agua y otros recursos naturales. Programa Nacional de Seguridad Alimentaria (2006 a 2015).
Ley de orientación agro-silvo pastoril
Reconoce la Soberanía Alimentaria (Art. 6) como objetivo y forma de erradicar la pobreza rural mediante apoyo a campesinado, con políticas de desarrollo rural integral. La estrategia que se denomina “Ofensiva agropecuaria por la dignidad” tiene el objetivo de alcanzar la soberanía alimentaria.
PAISES DE AFRICA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN
ESTRATEGIA O PLAN NACIONAL Estrategia de crecimiento y reducción de la pobreza con objetivo de la seguridad alimentaria. Programa de refuerzo de la nutrición que garantiza el derecho a la alimentación.
Ley de desarrollo productivo agropecuario.
Tienen una política de seguridad alimentaria basada en autosuficiencia a nivel de declaraciones pero no encuentro las normativas correspondientes. Se mencionan: Estrategia de seguridad alimentaria (2004). Plan de desarrollo agrícola 2007-2010 (modernización producción, irrigación, para seguridad alimentaria local)
Ley Nacional de Seguridad alimentaria.
Incluye el acceso a la alimentación y al agua potable (Art.1) y el desarrollo rural como un pilar fundamental (Art.11). Se desarrolla en la Estrategia nacional 2000-2015, que incluye apoyo a pequeña producción y artesanal, apoyo a comercialización, desarrollo de servicios sociales en el medio rural y electricidad, aunque hablan de sedentarización de pueblos nómadas. En la agricultura apuesta por extensión de la irrigación. Crean un comisariado de seguridad alimentaria (decreto n° 192-2008) con una visión asistencialista y contra la malnutrición infantil.
Leyes o proyectos de ley en soberanía alimentaria en el Congreso Leyes o Proyectos de ley derecho alimentación Leyes o proyectos de seguridad alimentaria y nutricional
Estrategias Nacionales, políticas nacionales o planes nacionales sobre seguridad alimentaria en países que no cuentan con leyes sobre la materia
No ha desarrollado ningún plan nacional ni estrategia nacional para desarrollar la ley. Sin embargo si que ha desarrollado la normatividad para reconocer los derechos comunales sobre la tierra y ha legislado sobre la tenencia y seguridad jurídica de la tierra
Ley de política de seguridad alimentaria
Esta ley surge de Plan de acción e inversión en seguridad alimentaria de julio de 2007 en vigor hasta finales de 2011.
Ley sobre seguridad alimentaria y nutricional
Política sobre seguridad alimentaria y nutricional aprobada en el año 2003 y una Estrategia Nacional y Plan de inversiones para la seguridad alimentaria y Nutricional aprobados en el año 2004.
Programa Nacional para el desarrollo del sector agropecuario.2006. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. 2006 – 2010.
Programa Nacional para la seguridad alimentaria 2008 – 2012.
Programa Nacional de seguridad alimentaria 2008 – 2013.
Estrategia y Plan de acción e inversiones para la seguridad alimentaria y nutricional 2008 – 2015.
Estrategia Nacional sobre seguridad alimentaria y nutricional 2008 - 2013 .
Programa Nacional por la seguridad alimentaria y nutricional 2008 – 2013.
Estrategia Nacional sobre seguridad alimentaria y nutricional 2008. Aprobada en el año 2009 y en vigor hasta el año 2014.
Fuente. Elaboración propia a partir de las bases de datos disponibles de laFAO sobre estrategias nacionales y legislación nación. www.righttofood.org
Merece la pena anotar algunas cuestiones básicas: Constatar el bajo nivel de desarrollo legislativo existente en la materia en los países africanos. Dentro del continente además existen contrastes importantes puesto que salvo Argelia, ningún país del Norte de África ha desarrollado legalmente sus opciones respecto al tema. Es destacable como ningún país ha desarrollado una ley o proyecto de ley sobre soberanía alimentaria, y tampoco sobre derecho a la alimentación. El desarrollo legislativo se orienta en dos caminos: leyes de planificación y/o orientación agrícola y tan solo en dos casos leyes de seguridad alimentaria y nutricional que recogen además en su interior el derecho a la alimentación. Las leyes de orientación agrícola sí que constituyen leyes marco puesto que hacen un planteamiento global del sector estableciendo principios y objetivos rectores de las políticas que se definan. Estas leyes son interesantes como leyes marco, sin embargo requieren un desarrollo normativo puesto que la materia sobre la que versan es amplísima. Destaca un número de países que sobre todo desde el año 2007 y 2008 han elaborado con apoyo de la FAO Planes o Estrategias Nacionales de seguridad alimentaria y nutricional que incluyen algunas de ellas planes de inversión y programas dirigidos directamente al sector agrícola familiar. Estos Planes y Estrategias han sido desarrollados con el apoyo de la FAO en el marco precisamente del apoyo técnico del PESA. En muchos casos los programas son elaborados como apoyo técnico con la intención de que los gobiernos tengan un marco político de actuación a través del cual haber sistematizado todos los programas y proyectos y por otra parte haber concretado las necesidades de financiación frente a donantes externos.
PAISES DE ASIA QUE CUENTAN CON UNA LEYES MARCO DE SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL O ESTÁ EN PROYECTO SITUACIÓN Leyes de Planificación y orientación agrícola
Ley sobre regulación y desarrollo del sector agropecuario y de las zonas rurales
Ley de modernización del sector agropecuario y pesquero
Leyes o proyectos de seguridad alimentaria y nutricional
Ley 68/2002 de 30 de diciembre de seguridad alimentaria
Estrategias Nacionales, políticas en países que no cuentan con leyes
Política Nacional Alimentaria 2006.
Marco estratégico para la seguridad alimentaria y nutricional (2008 a 2012)
Leyes o proyectos de ley en soberanía alimentaria Leyes o proyectos de ley derecho alimentación Programa Nacional descentralizado de apoyo a la seguridad alimentaria (2006 – 2015)
Fuente. Elaboración propia a partir de la base de datos de la FAO sobre legislación
4. ANÁLISIS INTERNO DE LAS LEYES SOBRE SOBERANÍA ALIMENTARIA, SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Tal y como hemos expuesto, progresivamente diversos países han aprobado o elaborado proyectos de Leyes marco encaminadas a hacer avanzar el cumplimiento del derecho humano a la alimentación y en ocasiones el logro de la soberanía alimentaria o la seguridad alimentaria y nutricional. Sobre la base del análisis de las leyes o proyectos de ley de Argentina, Brasil, Bolivia (Estado plurinacional), Ecuador, Guatemala, Honduras, Indonesia, México, Malawi, Mali, Nicaragua, Perú, Sudáfrica, Uganda y Venezuela podemos sacar unas conclusiones sobre el contenido y la efectividad de estas leyes. La FAO en una publicación titulada “Guía para la legislar sobre derecho a la alimentación”5 ha elaborado una tabla de sumo interés que recoge a modo de preguntas una metodología útil para analizar estas leyes. La guía de preguntas si bien sigue los aspectos esenciales que se recoge en la Observación General Nº 12 y en las Directrices Voluntarias para el desarrollo efectivo del derecho a la alimentación podemos ampliarla añadiendo algunas otras cuestiones básicas para el logro de la soberanía alimentaria. DISPOSICIONES
-¿En qué posición se ubica la ley marco dentro de la jerarquía jurídica del país? -¿Se encuentra en una posición superior respecto del derecho común?
-¿Aparece “soberanía alimentaria o ‘derecho a la alimentación’ en el título de la ley y en qué orden o relación?
Objetivos y metas establecidas
-¿Cuál es el propósito y objetivo de la ley? ¿Se encuentra entre ellos el ejercicio del derecho humano a la alimentación? ¿Especifica la ley que el propósito y objetivos deberán alcanzarse en conformidad con los principios de los derechos humanos?
-¿Incluye términos como “soberanía alimentaria” ‘seguridad alimentaria’, ‘seguridad nutricional’, ‘adecuación’, ‘disponibilidad’, ‘vulnerabilidad’, “acceso” etc.? -¿Concuerda la definición empleada para la soberanía alimentaria con la manejada por las organizaciones sociales y la del derecho a la alimentación con el derecho internacional? ¿Se incluyen definiciones claras de todos los términos clave? ¿Falta algún término relevante por definir?
-¿Incluye una sección sobre los principios fundamentales que deben regir las acciones de todos los órganos del gobierno encargados de su implementación? ¿Forman parte de dichos principios la participación, rendición de cuentas, no discriminación, transparencia, dignidad humana, empoderamiento, Estado de derecho/recurso? ¿Cómo han sido definidos en la ley? ¿Se exige en la ley explícitamente que las autoridades públicas a cargo deban ejercer sus funciones en conformidad con los principios establecidos?
Principios de derechos humanos y disposiciones sustantivas
-¿Se hacen efectivos los principios de derechos humanos en las disposiciones sustantivas de la ley y no sólo en la sección de principios? ¿De qué manera se hacen efectivos estos principios a lo largo de la ley, en que elementos nos apoyamos para hacer esta valoración?
17 5 Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación. Dubravka Bojic Bultrini bajo la supervisión técnica de Margret Vidar y con la valiosa contribución de Lidija Knuth. Aportes significativos fueron proporcionados por Isabella Rae. FAO Roma.2010
-¿Se incluye una explicación más profunda de sus elementos (accesibilidad, disponibilidad, estabilidad, adecuación y utilización)? ¿Se establece también el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre?
-¿La ley contiene cláusulas restrictivas o limitaciones? ¿La redacción de la ley refleja las limitaciones que estipula el PIDESC para el caso de los derechos humanos? ¿Qué otras limitaciones establece la ley para el desarrollo de la soberanía alimentaria en su caso?
-¿Está incluido de manera explícita en la ley el derecho de toda persona a no ser objeto de discriminación? ¿Se incluye una lista de motivos de discriminación que están prohibidos en virtud del derecho internacional? -¿Se prohíbe la discriminación contra la mujer? Qué desarrollo se hace de la no discriminación y sobre qué aspectos la plantea? -¿Qué tipo de medidas especiales establece la ley para reparar las consecuencias de la discriminación y para establecer la igualdad formal y sustantiva? ¿Se definen grupos especiales como mujeres y pueblos indígenas?
-¿Cómo han sido estipuladas las obligaciones respecto del derecho a la alimentación en las disposiciones sustantivas de la ley? -¿Cómo se han estipulado las obligaciones respecto al logro de la soberanía alimentaria y a quien se dirige las obligaciones?
Respetar, proteger, realizar (facilitar, proveer)
-¿La ley incluye alguna disposición general sobre la obligación del Estado de respetar, proteger y realizar el derecho a la alimentación? -¿La ley establece asignaciones específicas de asistencia?¿Se establece alguna cantidad mínima de alimentos a ser asignada? ¿Se incluye en la ley alguna reseña de los elementos clave que determinan la cantidad mínima de alimentos a ser asignada que deberá ser definida en leyes derivadas? -¿Incluye disposiciones que establecen como prioritarios los grupos y personas más vulnerables? ¿Se incluye una definición de los grupos específicos, tales como los niños, las mujeres embarazadas y lactantes y personas que padecen alguna enfermedad debilitadora?
-¿La ley incluye disposiciones que exigen una evaluación del efecto previa en materia de alimentación de los actores estatales y no estatales?
-¿La ley estipula el derecho de toda persona a recabar información relevante en materia del derecho a la alimentación? ¿Las autoridades competentes tienen la obligación de difundir la información y entregarla cuando sea solicitada?
-¿La ley incluye disposiciones sobre medidas de educación y sensibilización? ¿Incluye disposiciones específicas para niños y para adultos?
-¿La ley incluye disposiciones sobre el derecho a la alimentación en situaciones de emergencia? -¿Incluye disposiciones respecto de los mecanismos y la coordinación institucionales?
¿La ley incluye disposiciones sobre la cooperación internacional? ¿La ley incluye disposiciones sobre las obligaciones extraterritoriales?¿De qué tipo? ¿Hasta dónde llegan las obligaciones extraterritoriales? ¿Establece algún mecanismo de control por parte del Estado hacia terceros nacionales (empresas o personas) por actos que impliquen violaciones del derecho humano a la alimentación?
-¿La ley incluye disposiciones sobre la coordinación de las actividades del sector público?¿Crea nuevas instituciones? ¿Fortalece las que ya existen? ¿Desarticula alguna de las antiguas? ¿Las funciones y atribuciones están claramente definidas? ¿Está garantizada la no duplicidad de esfuerzos en instituciones análogas? -¿Quiénes son los miembros del órgano de coordinación? ¿Están representados todos los sectores públicos pertinentes? ¿La ley estipula la participación de la sociedad civil? ¿Participan las organizaciones de la sociedad civil en la selección de dichos representantes? ¿Se incluyen disposiciones sobre la coordinación vertical? ¿La ley incluye disposiciones para los órganos de coordinación a nivel regional o municipal
Función que desempeñan los otros órganos
-¿Se define el las funciones o responsabilidades de las distintas autoridades públicas designadas?
-¿La ley explica cómo se realizará la vigilancia del ejercicio del derecho a la alimentación y la implementación de la misma ley marco? -¿Incluye disposiciones sobre la vigilancia en base a los derechos humanos? ¿Se ha designado a alguna institución para encabezar la vigilancia? ¿La ley incluye disposiciones sustantivas para indicadores o parámetros de referencia como, por ejemplo, quién debe definirlos y cómo deben ser modificados?
-¿La ley incluye disposiciones sustantivas sobre la participación de la sociedad civil: en el órgano de coordinación (véase también anterior)? ¿En las instituciones de vigilancia? ¿En los procesos de consulta regulares con las autoridades públicas?
-¿La ley incluye disposiciones sustantivas para recursos ante violaciones del derecho a la alimentación? -¿El derecho a recurso ha sido reconocido/reafirmado? ¿Incluye alguna lista de tipos de recursos posibles?
-¿Lay ley especifica ante qué autoridad administrativa deben presentarse los recursos?
-¿La ley reafirma de manera explícita el papel de los tribunales de velar por su cumplimiento y que se otorgue la reparación correspondiente en casos de violación del derecho a la alimentación?
Función que desempeñan las instituciones nacionales de derechos humanos
-¿La ley incluye disposiciones sustantivas para las instituciones de derechos humanos y el papel que cumplen en: vigilar la realización del derecho a la alimentación y resolver denuncias de violaciones del derecho a la alimentación?
Disposiciones respecto de su observancia
-¿Se incluyen disposiciones específicas sobre su observancia? ¿Se establecen plazos para la adopción de leyes para su implementación?
-¿La ley estipula la evaluación de la legislación sectorial para determinar su compatibilidad con el derecho a la alimentación? ¿Se incluye una lista de áreas sectoriales que deben ser revisadas de manera prioritaria? ¿Se incluye alguna disposición respecto de los plazos a cumplir?
-¿Se incluyen disposiciones sobre los acuerdos financieros necesarios para aplicar la ley? ¿Existe alguna indicación respecto de la obligación de presentar informes financieros?¿Se considera la posibilidad de crear un fondo especial?
Fuente: Guía para legislar sobre derecho humano a la alimentación. FAO. Roma. 2010. Dubravka Bojic Bultrini
Completando esta guía de análisis con otras preguntas pertinentes desde el enfoque de la soberanía alimentaria, podemos construir una guía que nos permita analizar las leyes que vayan promulgándose. DISPOSICIONES
¿Hace algún análisis de la realidad del sistema agropecuario nacional? ¿Determina los problemas concretos de la población campesina? ¿Cuáles son los elementos que quiere resolver? ¿Sobre qué cuestiones jurídica o sobre qué instrumentos internacionales apoya la aprobación de la ley?
-¿Aparece “soberanía alimentaria” en el título de la ley?
-¿Cuál es el objetivo general de la ley? ¿Establece objetivos específicos para cada uno de los elementos que definen la soberanía alimentaria o sólo para algunos de ellos? ¿Sobre qué elemento pivota el conjunto de la ley; derecho a la alimentación, mejorar la producción, calidad de vida del campesinado…? -¿Establece algún objetivo relativo a la posición del campesinado, pueblos indígenas o comunidades pescadoras en la sociedad? ¿Establece algún otro derecho de estos grupos sociales?
-¿Concuerda la definición empleada para la soberanía alimentaria por la manejada por las organizaciones sociales y la del derecho a la alimentación con el derecho internacional? ¿Se incluyen definiciones claras de todos los términos clave? ¿Falta algún término relevante por definir?
-¿Qué principios relacionados con la soberanía alimentaria presiden la ley?¿Cómo se formulan estos principios?¿A qué sectores afectan?
-¿Se hace referencia a los derechos humanos campesinos establecidos en la Carta de la Vía Campesina?¿En qué partes de la ley se hace referencia a estos derechos reconocidos como tales?
Compatibilidad con el resto de la normativa aplicable
-¿Se establece los ámbitos con los cuales la ley entre en relación?¿Identifica las leyes con las que entra en relación?
-¿Sobre cuáles de los elementos de la soberanía alimentaria se establecen disposiciones y con qué amplitud? ¿Se establecen disposiciones relacionadas con tierra, recursos genéticos, agua, crédito, formación, mercados, modelo productivo, apoyos sectoriales?
-¿Cómo se han estipulado las obligaciones respecto al logro de la soberanía alimentaria y a quien se dirige las obligaciones?
-¿La ley estipula una lista de indicadores macroeconómicos y microeconómicos para evaluar el avance de la soberanía alimentaria nacional? ¿Se incluye una lista de áreas sectoriales que deben ser revisadas de manera prioritaria? ¿Se incluye alguna disposición respecto de los plazos a cumplir?
-¿Se incluyen disposiciones sobre ayudas, incentivos, medidas legales de apoyo o fomento concretas….?
Fuente: Elaboración propia. A modo de completivo de la tabla sobre evaluación de leyes marco de derecho a la alimentación
4.1 DISPOSICIONES GENERALES DE LAS LEYES MARCO Dentro de este punto analizaremos diversos apartados que constituyen la parte general de las leyes hasta ahora promulgadas. a. Preámbulo En el preámbulo se recoge el contexto en el cual se desarrolla la ley. Será el punto en el cual se expliquen los motivos por los cuales la ley se ha aprobado. También recogerá los elementos fundamentales del contexto socioeconómico del país en cuestión, y también las cuestiones a las que la ley pretende responder. En este caso en el preámbulo se hará referencia a los instrumentos internacionales tales como el pacto del PIDESC, o las Directrices Voluntarias, y también a los compromisos adquiridos en las Cumbres de la FAO o en otros tratados como el Convenio 169 de la OIT. Es interesante analizar el preámbulo de las distintas leyes aprobadas. Una de las cuestiones que llaman la atención es comprobar que las referencias a los compromisos internacionales son constantes, pero que sin embargo las referencias a la realidad interna a la que se quiere responder y sobre todo los aspectos de la misma que se pretenden corregir con estas leyes apenas aparecen. La mayoría de las leyes enfatizan en su preámbulo la necesidad de construir de nuevo una política pública sobre soberanía y seguridad alimentaria para lo cual la ley Marco cumple una función crucial en cuanto que define principios rectores, objetivos, ámbito y además institucionaliza la operatividad de la misma. b. Todas las leyes basan su enfoque en el derecho a una alimentación adecuada y en segundo lugar en la necesidad de la soberanía alimentaria como cuestión de orden público e interés social Si bien el título de las leyes incluye cuestiones como la soberanía alimentaria o la seguridad alimentaria, es importante destacar como en todos los casos el enfoque de abordaje es desde los derechos humanos y en algunos casos como Ecuador o Bolivia desde el concepto indígena “de los derechos del buen vivir” y en concreto desde el derecho humano a una alimentación 21
adecuada. En algunos casos se reconoce un derecho a la seguridad alimentaria o a la nutrición adecuada, pero el contenido que se dota a estos derechos coincide con el derecho a la alimentación. Esto es importante e indicativo de la evolución de las políticas para la soberanía alimentaria. De nuevo podemos decir que el desarrollo del derecho a una alimentación adecuada ha permitido un enfoque amplio comprensivo de muchos elementos.
La Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN) en Brasil señala que “la seguridad alimentaria y nutricional consiste en la realización del derecho de todos al acceso regular y permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin comprometer el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base prácticas alimentarias que promuevan la salud, que respeten la diversidad cultural y que sean ambiental, cultural, económica y socialmente sostenibles”(a3) La Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ecuador “determina como política de Estado y acción prioritaria del Gobierno Nacional la soberanía alimentaria y nutricional, comprendida como un derecho humano que garantiza la capacidad de abastecimiento con garantía de acceso físico y económico de todos los habitantes a alimentos sanos, nutritivos, suficientes, inocuos, de buena calidad y concordantes con la cultura, preferencias y costumbres de la población, para una vida sana y activa” (Art. 1). En Guatemala, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional establece como “la seguridad alimentaria y nutricional el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa” (Art. 1). Según el proyecto de Ley del Derecho a una Alimentación Adecuada del Perú: “El derecho a una alimentación adecuada es el derecho humano de las personas, sea en forma individual o colectiva, de tener acceso físico y económico en todo momento a alimentos adecuados, inocuos y nutritivos con pertinencia cultura, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, mantener una vida sana y lograr un desarrollo integral. Este derecho humano comprende la accesibilidad, disponibilidad, uso y estabilidad en el suministro de alimentos adecuados” (Art. 2). El Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Uganda reconoce de manera explícita “el derecho de toda persona a la alimentación y el derecho a estar protegido contra el hambre y la desnutrición” (Art. 5.1) Fuente. Análisis de las leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria aprobadas.
c. Objetivos El objetivo o propósito definido en la ley orienta la actuación de las autoridades competentes en su aplicación de la ley y ayuda a interpretar sus disposiciones. El objetivo de cualquier ley marco para el derecho a la alimentación debe ser el ejercicio pleno del derecho humano a una alimentación adecuada. Los objetivos de las leyes marco por la soberanía alimentaria son más amplios y se incluyen cuestiones como; mejorar la situación de las clases campesinas, mejorar el funcionamiento del sistema de producción y abastecimiento de alimentos, corregir desequilibrios internos en el acceso a los alimentos y otros.
A modo de ejemplo….. El Proyecto de Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de México, noviembre de 2005, incluye entre sus objetivos el establecimiento de políticas de Estado que “garanticen el derecho humano de todos a una alimentación y nutrición adecuadas.” (Art. 2). La ley de orientación agrícola de Mali establece en el Art. 1 que la política de desarrollo agrícola del país vendrá enmarcada por el contenido de la misma. En el Art. 2 además establece que el objetivo de esta política de desarrollo agrícola será hacer de la agricultura un sector sostenible, moderno, competitivo, orientado hacia las pequeñas explotaciones familiares a través de la valorización máxima del potencial agroecológico y del saber hacer del campesinado. Es objetivo de la política de desarrollo agrícola garantizar la soberanía alimentaria del país y hacer del sector agrícola un motor de desarrollo económico En Nicaragua, el objetivo de la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, julio de 2010, es garantizar “el derecho de todo nicaragüense a disponer de alimentos suficientes, inocuos y nutritivos acorde a sus necesidades vitales y que estos sean accesibles física, económica y socialmente, y conformes a su cultura, y que se garantice de este modo la disponibilidad y estabilidad a través del desarrollo por parte del Estado de políticas públicas vinculadas a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, para su aplicación” (Art. 1). El Proyecto de Ley para el Derecho a una Alimentación Adecuada del Perú, noviembre de 2007 establece como objetivo “crear un marco para el ejercicio del derecho a una alimentación adecuada, como parte de los derechos fundamentales de la persona, reconocidos en la Constitución Política y los tratados internacionales ratificados por el Estado” (Art. 1). El Proyecto de Ley de Alimentación y Nutrición de Uganda, septiembre de 2008, establece como objetivo “hacer posible el ejercicio pleno del derecho a la alimentación.” (Preámbulo).
Fuente. Análisis de las leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria aprobadas.
Además del objetivo general de la ley, se suelen establecer una serie de objetivos específicos que son diferentes en función del carácter de la ley: Por una parte los objetivos de las leyes que crean sistemas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional son objetivos más instrumentales e institucionales. En este caso confunden los objetivos de la ley con los objetivos del sistema institucional que se crea.
El Art. 7 de la Ley de Guatemala establece que el objetivo fundamental del SINASAN es establecer y mantener, en el contexto de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, un marco institucional estratégico de organización y coordinación para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones de SAN a través de planes, siendo sus objetivos principales: a. Impulsar acciones encaminadas a la erradicación de la desnutrición y reducción de enfermedades carenciales y por exceso en todo el territorio nacional y la eliminación de la transmisión intergeneracional de la desnutrición, creando y fortaleciendo condiciones que contribuyan a que toda la población acceda a oportunidades de desarrollo humano digno; b. Diseñar e implementar acciones eficaces y oportunas de disponibilidad de productos básicos de la alimentación y asistencia alimentaria a los grupos de población que padecen desnutrición, complementadas con programas de desarrollo comunitario y seguridad alimentaria y nutricional; c. Impulsar los objetivos de la Política Nacional de SAN del Estado guatemalteco en los planes estratégicos, programas y proyectos sectoriales orientados al desarrollo socioeconómico del país Fuente. Ley del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional aprobado por decreto 032 – 2005.
Existen otro grupo de objetivos inscritos en leyes marco de soberanía y seguridad alimentaria y que van dirigidos a establecer las reglas de funcionamiento para alcanzar la soberanía y seguridad alimentaria En este caso los objetivos específicos de las leyes sobre derecho a la alimentación y las leyes sobre soberanía y seguridad alimentaria y nutricional son diferentes puesto que estas segundas leyes van dirigidas más directamente a modificar el funcionamiento del aparato productivo agropecuario nacional. El proyecto de Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de México enumera, entre sus objetivos, el establecimiento de políticas de Estado que garanticen el derecho humano de todos a la soberanía alimentaria, y establecer y apoyar una red de seguridad tecno-económica para los productores nacionales así como incentivos e intervenciones estratégicas para aumentar la producción, procesamiento y distribución de alimentos nacionales. El proyecto de Ley Nacional de Seguridad Alimentaria de Sudáfrica incluye entre sus objetivos “proveer... la adquisición, y mantenimiento del suministro de alimentos de emergencia..., asegurar la gobernabilidad de la seguridad alimentaria cooperativa.., establecer las instituciones que promoverán la gobernabilidad cooperativa y los procedimientos para coordinar las tareas relacionadas con la seguridad alimentaria de los organismos del Estado [y] garantizar el entorno y la capacidad necesaria para garantizar la creación y mantenimiento de un sistema de comercio honesto y responsable de alimentos...” El proyecto de Ley de Alimentación y Nutrición de Uganda enumera entre sus objetivos “a) reconocer, promover, proteger y cumplir el derecho a la alimentación como derecho humano fundamental; [...] c) planificar, presupuestar e implementar la Política de Alimentación y Nutrición de Uganda empleando un enfoque basado en los derechos y garantizar la participación de los titulares de los derechos y la rendición de cuentas de las autoridades responsables; d) asegurar que los alimentos sean tratados como un recurso estratégico nacional…” Fuente. Análisis de las leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria aprobadas.
Sin embargo resulta necesario destacar como en las leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria los objetivos específicos de las leyes suelen estar enfocados a los grupos que padecen inseguridad alimentaria y no a los actores fundamentales de la soberanía alimentaria que son los pequeños productores y productoras. Así por ejemplo en la LSSAN de Nicaragua en su Art. 4 solo el primero de los objetivos habla de la necesidad de fomentar la producción para el consumo interno6. Sin embargo en otros casos las leyes han establecido con precisión los márgenes de lo que se entiende por un régimen de soberanía alimentaria y los objetivos son mucho más precisos para dirigir una política hacia la soberanía alimentaria. Art 1 párrafo segundo de la Ley Orgánica de Ecuador “…El régimen de la soberanía alimentaria se constituye por el conjunto de normas conexas, destinadas a establecer en forma soberana las políticas públicas agroalimentarias para fomentar la producción suficiente y la adecuada conservación, intercambio, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos, nutritivos, preferentemente provenientes de la micro, pequeña y mediana producción campesina, de las organizaciones económicas populares y de la pesca artesanal así como microempresa y artesanía; respetando y protegiendo la agrobiodiversidad, los conocimientos y formas de producción tradicionales y ancestrales, bajo los principios de equidad, solidaridad, inclusión, sustentabilidad social y ambiental. El Estado a través de los niveles de gobierno nacional y subnacionales implementará las políticas públicas referentes al régimen de soberanía alimentaria….” Fuente. Ley Orgánica de soberanía y seguridad alimentaria de Ecuador.
Por último tenemos un quinto grupo de leyes con objetivos diferentes. Se trata de las leyes marco de orientación de la agricultura que sobre todo han sido desarrolladas por países africanos. Sin bien en un capítulo posterior analizaremos este tipo de leyes incluimos aquí un ejemplo puesto que también funcionan como leyes marco por la soberanía y seguridad alimentaria. El art 10 de le ley de orientación agrícola de Mali establece como objetivos de la política de desarrollo agrícola los siguientes: -La soberanía y seguridad alimentaria del país -La promoción económica y social de las mujeres, jóvenes, y hombres del medio rural y periurbano -La reducción de la pobreza rural -La modernización de la agricultura familiar y el desarrollo del sector agropecuario -La protección del medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales -El incremento de la contribución del sector rural al crecimiento económico del país -El desarrollo agrícola equilibrado y coherente con el territorio A esto le sigue una lista de objetivos específicos que incluyen desde la mejora en el acceso a la tierra hasta la mejora de la calidad de los suelos o la disminución de la zoonosis Fuente: Loi d´orientation agricole Nº 06-045 de 2006.
6 (Art. 4.a) Propiciar las condiciones que incidan en el mejoramiento de la producción interna de alimentos para facilitar la disponibilidad a la población nicaragu.ense, impulsando programas de corto, mediano y largo plazo que mejoren los niveles de producción y productividad de alimentos que armonicen las políticas sectoriales a cargo de las distintas instituciones y la promoción de la pequeña y mediana producción nacional frente a la introducción de productos por políticas de libre mercado.
4.2 ALCANCE DE LAS LEYES MARCO Dentro de este punto se abordan algunas cuestiones que son fundamentales: por una parte las leyes marco deben ser vinculantes para todos los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y para todas las instancias y niveles de la administración del Estado debiendo todos los organismos aplicar la ley en sus actuaciones y remover aquellas prácticas que vulneran el contenido. Este tema está recogido en todas las leyes aprobadas. Por otra parte, el garante de los derechos es el Estado, y si bien las normas internacionales no son de obligado cumplimiento por parte de los actores privados, los Estados deben legislar para que todos los actores cumplan con el contenido. En este caso entonces, el gobierno es el que debe hace cumplir los derechos emanados, pero todos los actores (públicos y privados, individuales y colectivos) deben actuar conforme a la ley. Otra de las cuestiones importantes en cuanto al alcance se refiere a quiénes son las personas titulares de los derechos. Obviamente, son las personas individuales las titulares de los derechos humanos, pero lo son todas las personas independientemente de su estatus legal dentro del país. De esta manera el Estado es el garante que debe proteger y respetar el derecho de todas las personas incluidas las migrantes, refugiadas, trabajadoras estacionales y pueblos nómadas. Las dos cuestiones más controvertidas con respecto al alcance de las leyes son: Por una parte la responsabilidad de los Estados por actos ejercidos por ellos mismos pero que dañan los derechos de otros pueblos o naciones. Este tema es abierto aunque la evolución está siendo favorables sobre todo de la mano de la Corte de Justicia Internacional7. Por otra parte la jurisdicción extraterritorial por acciones desarrolladas por empresas del Estado que ha promulgado la ley. Las leyes aprobadas apenas dicen nada sobre el tema y será la acción de los tribunales y la jurisprudencia las que irán marcando el camino. En muchas de las leyes marco como la norma de Nicaragua, el proyecto discutido de El salvador, o la ley de Costa Rica reconocen que en todo caso hablamos de cuestiones de orden público y por lo tanto a ellas se supeditan otras muchas cuestiones del Estado. De entre todas las leyes marco, la de Ecuador es la que resalta de forma más clara el carácter de orden público y el contenido de tal calificación (Art 2. “…Las disposiciones de esta Ley son de orden público, interés social y carácter integral e intersectorial. Regularán el ejercicio de los derechos del buen vivir -sumak kawsay- concernientes a la soberanía alimentaria, en sus múltiples dimensiones. Su ámbito comprende los factores de la producción agroalimentaria; la agrobiodiversidad y semillas; la investigación y diálogo de saberes; la producción, transformación, conservación, almacenamiento, intercambio, comercialización y consumo; así como la sanidad, calidad, inocuidad y nutrición; la participación social; el ordenamiento territorial; la frontera agrícola; los recursos hídricos; el desarrollo rural y agroalimentario; la agroindustria, empleo rural y agrícola; las formas asociativas y comunitarias de los microempresarios, microempresa o micro, pequeños y medianos productores, las formas de financiamiento; y, aquéllas que defina el régimen de soberanía alimentaria. Las normas y políticas que emanen de esta Ley garantizarán el respeto irrestricto a los derechos de la naturaleza y el manejo de los recursos naturales, en concordancia con los principios de sostenibilidad ambiental y las buenas prácticas de producción…”. Fuente: Loi d´orientation agricole Nº 06-045 de 2006. 7 Consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado. CIJ Opinión consultiva, 9 de julio de 2004, 43 International Legal Materials: 1009. En este caso, la CIJ consideró que la construcción del muro por el gobierno israelí tuvo como consecuencia, entre otras, la destrucción de las tierras agrícolas y los medios de subsistencia de la población palestina y que esto constituía una infracción de las obligaciones de Israel en virtud del PIDESC, particularmente del derecho a un nivel de vida adecuado, incluyendo alimentos suficientes, el derecho al trabajo, el derecho a la salud y el derecho a la educación.
4.3 DEFINICIONES DE LAS LEYES MARCO El propósito de la inclusión de una lista de definiciones en la ley marco no es presentar un glosario de términos relacionados con la soberanía alimentaria o con el derecho a la alimentación, sino más bien explicar sólo aquellos términos que aparecen en la ley. La sección de definiciones sirve fundamentalmente de referencia para la terminología que podría generar dudas en el momento de aplicarse la ley. Las definiciones contenidas en las leyes analizadas muestran que se han tomado de los instrumentos internacionales ya adoptados como las Directrices voluntarias sobre derecho a la alimentación, o de la Observación General nº 12 o directamente de las definiciones propuestas por las organizaciones y movimientos internacionales como es el caso de las definiciones de soberanía alimentaria de la Vía Campesina. Tabla. Tres Definiciones fundamentales contenidas en las leyes marco aprobadas y en proyecto DEFINICIÓN BÁSICA
Ecuador, Nicaragua, Costa Rica, Salvador, Bolivia, Paraguay, México, Mali. En la ley de Guatemala aparece como principio así como en la de Brasil.
Derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sostenibles de producción, distribución y consumo de alimentos, que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental. La soberanía alimentaria garantiza la seguridad alimentaria y nutricional.
Nicaragua, Costa Rica, Salvador, Bolivia, Paraguay, México, Brasil, Sudáfrica, Uganda, Mali, Indonesia.
Por Seguridad Alimenticia y Nutricional se entiende la disponibilidad y estabilidad del suministro a todas las personas de alimentos, culturalmente aceptables, los mismos en cantidad y calidad, libres de contaminantes, así como el acceso a otros servicios como saneamiento, salud y educación, que aseguren el bienestar nutricional y les permita hacer una buena utilización biológica de los alimentos para alcanzar su desarrollo, sin que ello signifique un deterioro del ecosistema.
POLÍTICA DE SOBERANÍA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA
Nicaragua, Costa Rica, El salvador, Ecuador.
Política que el Estado asume estableciendo los principios rectores y los lineamientos generales que orientan las acciones de las diferentes instituciones, sectores involucrados, organizaciones de la sociedad civil y la empresa privada que desarrollan actividades para promocionar la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional con enfoque integral, dentro del marco de las estrategias de reducción de la pobreza que se definan y de las políticas globales, sectoriales y regionales, en coherencia con la realidad nacional.
Fuente: Elaborado a partir del análisis de las leyes marco.
Dos de los conceptos más controvertidos son el de “vulnerabilidad” y el de “inseguridad alimentaria”. La razón es que al definir estos dos términos los Estados identifican grupos sociales concretos, y que además identifican causas de vulnerabilidad, algunas de las cuales son estructurales en el sistema. La “vulnerabilidad”8 se refiere a toda la gama de factores que hacen que las personas queden expuestas a inseguridad alimentaria. Estos factores pueden ser externos o internos. Los factores externos incluyen tendencias como la sobreexplotación de los recursos naturales de los cuales depende la población para su subsistencia; la degradación ambiental o el aumento de precios de los alimentos; sucesos imprevistos como desastres naturales y conflictos, y la estacionalidad tanto en la producción como en el precio de los alimentos. Entre los factores internos que determinan la capacidad de las personas para afrontar las dificultades se incluye la naturaleza misma de las personas; el entorno general en el que viven y la dinámica familiar. El grado de vulnerabilidad de las personas, familias o grupos de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad de hacer frente o sobrellevar situaciones estresantes. El SICIAV también define la “inseguridad alimentaria” como la situación que existe cuando la población carece de un acceso seguro a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos para un desarrollo normal que les permita llevar una vida activa y saludable. La inseguridad alimentaria puede obedecer a factores como la falta de disponibilidad de alimentos, un poder adquisitivo insuficiente, la distribución inadecuada de alimentos o la utilización incorrecta de alimentos en el seno familiar. Las principales causas de un Estado nutricional deficiente son la inseguridad alimentaria y las malas condiciones sanitarias e higiénicas, así como unas prácticas de atención y alimentación incorrectas. La inseguridad alimentaria puede ser crónica, estacional o transitoria. Según el Proyecto de Ley de Alimentación y Nutrición de Uganda, la población “’vulnerable’ incluye bebés, niños, escolares, mujeres embarazadas y lactantes, ancianos, refugiados, desplazados internos, discapacitados, personas que sufren enfermedades crónicas como el VIH/SIDA, víctimas de conflictos, población rural que vive en condiciones precarias, población marginada en zonas urbanas, grupos en riesgo de marginación social y discriminación y cualquier otro grupo que pueda identificarse periódicamente”. En Guatemala, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (de 2006) define la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria como “la probabilidad de una disminución drástica del acceso a los alimentos debido a riesgos ambientales o sociales y a una reducida capacidad de respuesta”.
4.4 PRINCIPIOS QUE INCLUYEN LAS LEYES MARCO Todas las leyes aprobadas incluyen en su articulado un punto dedicado a los principios que las sustentan. La idea es que todas las leyes complementarias elaboradas para la aplicación de la ley marco incluyan estos principios, y que todas las autoridades apliquen los principios en sus actos. Destacamos el hecho de que algunas leyes planteadas como Leyes marco de sistema de seguridad alimentaria, también incorporan entre los principios la soberanía alimentaria lo que demuestra que el reconocimiento del concepto está mucho más extendido de lo que en principio pudiera parecer. 8 Definición de vulnerabilidad del SICIAV. Aceptada internacionalmente
Según la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil, dicho sistema se basará en los siguientes principios: universalidad y equidad en el acceso a alimentos adecuados sin discriminación de tipo alguno; soberanía alimentaria, preservación de la autonomía y dignidad de las personas; participación social en la formulación, ejecución, seguimiento, supervisión y control de las políticas y planes de seguridad alimentaria y nutricional en todas las esferas de gobierno; transparencia de los programas, medidas y recursos públicos y privados, así como los criterios para su concesión (Art. 8). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala establece los principios básicos que orientan a las diversas instituciones en el desempeño de las acciones en pro de la seguridad alimentaria y nutricional de la población. Estos principios son los de solidaridad, transparencia, protección, equidad, integridad, sostenibilidad, soberanía alimentaria, precaución, descentralización y participación ciudadana. La Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua, en sus disposiciones sobre los principios rectores para su aplicación, menciona, entre otros, los principios de participación, eficiencia, no discriminación, solidaridad, transparencia, equidad, integridad, sostenibilidad y descentralización (Art. 3) Pero además introduce unos principios fundamentales para avanzar en la soberanía alimentaria: utilización biológica9, soberanía alimentaria, precaución y prevención10 (Art. 9). Fuente. Análisis de las leyes aprobadas o en proyecto de aprobación.
En varios de los ejemplos de leyes marco recogidos la soberanía alimentaria aparece como el principio rector de la política del Estado. En algunos casos se define simplemente el concepto y se recoge entre el resto de los principios como ya hemos visto por los ejemplos, pero en otros casos la soberanía alimentaria es tratada como el elemento fundamental a la hora de legislar. La ley de orientación agrícola de Mali recoge un capítulo integro dentro del título III dedicado a este punto. El capítulo I “De la soberanía alimentaria”….. Art 51. La soberanía alimentaria constituye la línea directriz de toda la política de desarrollo agrícola. La seguridad alimentaria es una dimensión de la soberanía alimentaria. Art 52. La estrategia de desarrollo de la producción agrícola se basará en medidas de especialización, intensificación, diversificación y sostenibilidad de la producción según las ventajas comparativas de competitividad de productos, satisfacción de las necesidades nacionales, regulación de las importaciones y promoción de las exportaciones. Art. 53. El Estado en concertación con las comunidades territoriales definirán las políticas de desarrollo de la producción vegetal, animal, acuícola, forestal. Los objetivos prioritarios de la soberanía alimentaria y las disposiciones y principios son recogidos en el título I de la ley. Art. 54. El Estado en colaboración con las colectividades territoriales establecerá una estrategia de aprovisionamiento y de coordinación de las operaciones comerciales en las zonas estructuralmente deficitarias. Art 55. Las colectividades territoriales podrán beneficiarse de programas y ayudas para el desarrollo de programas especiales de promoción de la agricultura local. Fuente. Loi d´orientation agricole. Nº 06-045 de 2006. 9 Se define como utilización biológica en la LSSAN de Nicaragua como: el Estado promoverá que se dé el máximo aprovechamiento que da el organismo a la salud de las personas y del entorno ambiental, genético e inmunológico son a los nutrientes contenidos en los alimentos que consume, el mejoramiento de las condiciones de biodiversidad 10 Definiciones dadas en la ley nicaragu.ense. a. Soberanía Alimentaria. Sin detrimento de lo definido en el numeral 1, artículo 2 de la presente Ley, Soberanía Alimentaria es el derecho del Estado a definir sus propias políticas y estrategias sostenibles de producción, transformación, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación a toda la población, con preferencia hacia la valorización y el consumo de productos nacionales, sin perjuicio del ejercicio del derecho a la libre empresa y comercio. b. Precaución. Garantiza la inocuidad de la producción interna de alimentos, así como de las importaciones y donaciones de alimentos, para que estos ocasionen daño a la producción y al consumo humano nacional.c. Prevención. Se refiere a la preparación anticipada para evitar un riesgo de daño grave o irreversible a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.
4.5 OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS Quizás el punto más importante de estas leyes se refiere al reconocimiento de las obligaciones del Estado respecto al derecho a la alimentación o respecto al logro de la soberanía alimentaria. Si estas obligaciones son desarrolladas de forma amplia y adecuada la posibilidad de exigir el cumplimiento o de denunciar la inacción del Estado siempre será posible. El contenido concreto de las obligaciones será luego desarrollado por las leyes complementarias y por la jurisprudencia de los tribunales. Otra posibilidad es que la ley reconozca las implicaciones de cada una de estas obligaciones para las autoridades competentes, sin embargo esta segunda fórmula exige de nuevo hacerlo de forma muy general y por lo tanto que siga supeditada a su desarrollo e interpretación.
Según el artículo 4 del Proyecto de Ley del Derecho a una Alimentación Adecuada del Perú: 1. El Estado respetará el derecho a una alimentación adecuada y se abstendrá de tomar medidas que tengan como resultado impedir el libre ejercicio de este derecho. El Estado protegerá el derecho a una alimentación adecuada mediante la adopción de medidas para que ninguna persona o empresa restrinja o impida el libre ejercicio de este derecho. 2. El Estado realizará progresivamente el derecho a una alimentación adecuada, favorecerá y creará condiciones para el progreso social y económico y tomará medidas específicas inmediatas para: a) Erradicar la desnutrición crónica, la anemia y otras enfermedades vinculadas a la malnutrición y la inseguridad alimentaria y nutricional, en toda la población según ciclo de vida y, en especial, durante la gestación y los dos primeros años de vida. b) Promover una cultura alimentaria y nutricional que revalore los conocimientos locales y permita desarrollar buenas prácticas alimentarias y de higiene. c) Mejorar la disponibilidad de alimentos preferentemente mediante el fomento de la competitividad y sostenibilidad de la oferta de alimentos de origen nacional. d) Fortalecer el acceso económico a alimentos nutritivos, inocuos y en cantidad suficiente para las poblaciones en riesgo de padecer inseguridad alimentaria y nutricional. e) Crear espacios propicios para el establecimiento de mercados locales y regionales de alimentos especialmente en las zonas urbanas y rurales pobres. 3. La asistencia alimentaria que brinda el Estado busca el logro de la seguridad alimentaria y nutricional, en la perspectiva del libre ejercicio del derecho a la alimentación. Esa medida, es temporal y se implementa de manera planificada, contando con objetivos, resultados esperados e indicadores que muestren objetivamente los avances anuales dirigidos al logro de la seguridad alimentaria y nutricional en cada zona de intervención. 4. Para el cumplimiento de sus obligaciones, el Estado aprobará una estrategia nacional que garantice la seguridad alimentaria y nutricional, sobre la base del derecho a una alimentación adecuada y formulará las políticas correspondientes en los ámbitos nacional, regional y local. Fuente. Proyecto de ley sobre derecho a la alimentación de Perú.
Según el artículo 5 (3) de la Ley sobre seguridad alimentaria y nutricional de Uganda el Estado, para dar plena efectividad al derecho a la alimentación, debe garantizar: a) Que las autoridades respeten del derecho a la alimentación y se abstengan de cualquier acción que pueda obstaculizar el acceso a los alimentos; b) La disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad de los alimentos para toda la población en Uganda adoptando las medidas necesarias que permitan acceder a recursos de producción, ingresos y apoyo, y mantener un entorno propicio que permita a cada familia alcanzar la seguridad alimentaria por sus propios medios; c) El abastecimiento y mantención de sistemas sostenibles de alimentos y la protección del derecho a la alimentación, evitando abusos de cualquier autoridad pública o persona. Fuente: Ley de seguridad alimentaria y nutricional de Uganda.
Por otra parte las obligaciones recogidas en la Ley Orgánica de Ecuador, una ley estrictamente basada en la soberanía alimentaria como régimen son mucho más concretas.
Art 4. Son Obligaciones del Estado: a) Fomentar la producción sostenible y sustentable de alimentos, reorientando el modelo de desarrollo agroalimentario, que en el enfoque multisectorial de esta ley hace referencia a los recursos alimentarios provenientes de la agricultura, actividad pecuaria, pesca, acuacultura y de la recolección de productos de medios ecológicos naturales; b) Establecer incentivos a la utilización productiva de la tierra, desincentivos para la falta de aprovechamiento o acaparamiento de tierras productivas y otros mecanismos de redistribución de la tierra; c) Impulsar, en el marco de la economía social y solidaria, la asociación de los microempresarios, microempresa o micro, pequeños y medianos productores para su participación en mejores condiciones en el proceso de producción, almacenamiento, transformación, conservación y comercialización de alimentos; d) Incentivar el consumo de alimentos sanos, nutritivos de origen agroecológico y orgánico, evitando en lo posible la expansión del monocultivo y la utilización de cultivos agroalimentarios en la producción de biocombustibles, priorizando siempre el consumo alimenticio nacional; Adoptar políticas fiscales, tributarias, arancelarias y otras que protejan al sector agroalimentario nacional para evitar la dependencia en la provisión alimentaria; y, e) Promover la participación social y la deliberación pública en forma paritaria entre hombres y mujeres en la elaboración de leyes y en la formulación e implementación de políticas relativas a la soberanía alimentaria. Fuente: ley Orgánica del Régimen de la soberanía alimentaria de Ecuador.
5. INSTITUCIONALIDAD DERIVADA DE LAS LEYES MARCO La aprobación de una ley Marco sobre soberanía alimentaria o sobre el derecho a la alimentación no garantiza los cambios necesarios. Al ser una ley marco que aborda un tema transversal que toca diversas áreas es necesaria una institucionalidad que básicamente impulse y coordine11. La coordinación requeriría un mecanismo de coordinación fuerte que contase con la capacidad técnica y presupuestaria suficiente y las atribuciones correspondientes para articular y organizar los diversos elementos con miras a cumplir los objetivos afirmados en las leyes. Este mecanismo de coordinación podría estar conformado por una sola entidad (la autoridad nacional para el derecho a la alimentación o la soberanía alimentaria) o integrado por varios órganos encargados de tareas específicas (un órgano para la toma de decisiones, otro para la ejecución de aspectos técnicos y un tercero con facultades consultivas). Si se opta por el modelo consistente en crear una autoridad nacional la ley marco debería, por lo tanto: establecer o estipular la creación de una autoridad nacional para el derecho a la alimentación para que cumpla la función de órgano central de coordinación para la implementación del derecho en el ámbito nacional. La ley marco en sí no necesariamente tendrá que incluir detalles respecto del funcionamiento de las entidades coordinadoras; esta información debería aparecer en las normas de ejecución que deba aprobarse dentro de los plazos establecidos en la ley principal. Sin embargo, las atribuciones, composición y principales funciones, así como las disposiciones para garantizar que las instituciones creadas con este fin cuenten con los recursos financieros y humanos necesarios para cumplir su misión, deben estar estipuladas en la misma ley marco. Los modelos de coordinación o de institucionalidad creados en función de las leyes marco se pueden casi agrupar en dos tipos: PAÍSES Brasil Nicaragua Ecuador Bolivia Salvador Guatemala
INSTITUCIONALIDAD Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
-Las leyes crean el sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional. En el caso de Nicaragua, México, Bolivia, Venezuela se llama Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional -La idea de sistema refuerza la creación de una institucionalidad que funciona de manera independiente al resto de las instituciones pero que al mismo tiempo refuerza la transversalidad de la acción. -Por ejemplo, en el caso de Brasil. Los órganos responsables de implementar la seguridad alimentaria y nutricional son los siguientes: a) la Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, instancia responsable de la indicación al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA) de las directrices y prioridades de la Política y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, así como la evaluación del SISAN, b) CONSEA, el órgano de asesoramiento inmediato al Presidente de la República en materias de seguridad alimentaria y nutricional y c) la Cámara Interministerial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el órgano responsable de elaborar, la
11 Guide on legislating for the right to food. Dubrovka Bojic y Margret Vidar. FAO. Rome. 2010
PAÍSES Brasil Nicaragua Ecuador Bolivia Salvador Guatemala
DEFINICIÓN BÁSICA Política y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, coordinar su ejecución y articular las políticas y planes de sus congéneres estaduales y del Distrito Federal, que se creará por decreto del Poder Ejecutivo Federal. La participación de los diversos órganos e instituciones en el SISAN se definirá a partir de criterios establecidos por el CONSEA y por la Cámara Interministerial de Seguridad Alimentaria y Nutricional. - En Guatemala, el SISAN está integrado por diversas instancias gubernamentales y no gubernamentales. Está conformado por tres niveles de acción: a) nivel de dirección y decisión política, por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), b) nivel de coordinación y planificación técnica, constituido por la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la República y c) nivel de ejecución, conformado por las instituciones responsables de la ejecución directa de las acciones en seguridad alimentaria y nutricional en todos los niveles. disposiciones sobre la autoridad nacional para el derecho a la alimentación. El SISAN, en tanto, está integrado además por dos órganos: d) una instancia de consulta y participación social y e) un grupo de instituciones de apoyo que no son miembros formales del CONASAN y las agencias de cooperación internacional que proporcionan apoyo técnico, financiero y operacional. -Ecuador. Crea como órgano del sistema la Conferencia Nacional por la soberanía alimentaria formada por 180 delegados y delegadas elegidos entre diversas formaciones políticas y sociales que elaborará la estrategia y el Plan Nacional y que en el plazo de 180 días propondrá una ley de reactivación productiva para la soberanía alimentaria (DT 3ª y 4ª).
Honduras Perú Uganda Sudáfrica
Autoridad Nacional en dos niveles diferentes
-Las leyes crean una Comisión, Consejo o Comité para la seguridad alimentaria y nutricional bajo la Presidencia del país o del Ministerio de la Presidencia y donde se integran todos los ministerios responsables. Órgano muy político. Comisión Interministerial -Secretaría técnica muy operativa encargada de elaborar los documentos que la comisión debe aprobar y ejecutar los acuerdos. Unidad técnica adscrita al ministerio responsable. En unos casos al de Asuntos sociales, en la mayoría al de Agricultura. -En Perú crea la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria presidida por el Presidente del Consejo de Ministros (PCM). La Comisión está encargada de coordinar, evaluar y priorizar las políticas y medidas
DEFINICIÓN BÁSICA sectoriales orientadas a garantizar la seguridad alimentaria de la población. El Comité Técnico es el órgano operativo y de toma de decisiones de la Comisión Multisectorial y está subordinado a la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros. -En Uganda la ley marco estipula la creación del Consejo Nacional de Alimentación y Nutricional como entidad coordinadora, consultiva y de vigilancia en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Contará con el apoyo de la Secretaría, cuya conformación será definida por el Primer Ministro o Ministro (pendiente de definición).
Fuente. Elaboración propia a partir de las leyes de Uganda, Brasil, Guatemala.
Algunos de los sistemas establecidos para coordinar la seguridad alimentaria nutricional mencionados involucran una diversidad de instituciones y son bastante complejos; la participación de tantas instituciones puede llevar a responsabilidades sobrepuestas y a una excesiva burocracia que podría minar la transparencia del sistema en la práctica. Aunque esta podría ser la alternativa más adecuada para ciertos países, establecer una sola entidad, compuesta de dos o tres órganos a cargo de tareas específicas. 5.1 LA AUTORIDAD COMPETENTE Las leyes actuales establecen dos tipos de autoridad; o bien se ubica dentro de un Ministerio, normalmente el de Agricultura y Ganadería, o se crea un órgano autónomo para la coordinación. La mayoría de las leyes crean comisiones o consejos nacionales de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, sin embargo hay que decir que todas estas estructuras están siendo bastante ineficientes debido en primer lugar a un mandato poco claro y una débil capacidad de maniobra efectiva. La falta de recursos es una de las causas y las dificultades internas dentro de los mismos gobiernos propulsores es otra. Lo que está claro, es que en este momento y a la luz de las experiencias ya existente, una autoridad ubicada dentro de un ministerio en concreto fomenta la fragmentación y debilita la función coordinadora necesaria debido a la misma dinámica interna instalada en los gobiernos. La creación de una autoridad independiente y autónoma ofrece en principios mayores garantías. Lo que tenemos que tener claro es que en este momento y analizando lo que hay tanto las leyes aprobadas como los proyectos de ley abiertos, es necesario separar por una parte la autoridad competente del órgano de coordinación competente en la materia. La autoridad puede ser el Ministerio de Agricultura o el de la Presidencia, y el órgano puede ser la Comisión Nacional o el Consejo Nacional sobre soberanía y seguridad alimentaria. 34
ORGANO DE COORDINACIÓN Y TOMA DE DECISIONES
POSICIÓN EN LA ESTRUCTURA
-Cámara Interministerial para la Seguridad Alimentaria y Nutricional
-Pendiente de definición a través de un Decreto del Ejecutivo Federal.
-Consejo Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN)
-Comisión Nacional del Derecho a la Alimentación
-Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN)
-Presidencia de la República; Gabinete General, Gabinete Social y Gabinete de Desarrollo Rural.
-Consejo de Seguridad y Soberanía Alimentaria
-Presidencia de la República (Art. 1.4. Decreto n.º 03-2007).
-Comisión Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASSAN)
-Presidencia de la República (Art. 12. Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional).
-Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria
-Presidencia del Consejo de Ministros (Decreto Supremo 118- 2002-PCM del 13 de noviembre de 2002).
-Comisión Interministerial de los Asuntos Sociales
-Consejo de Alimentación y Nutrición de Uganda
-Presidencia del Consejo de Ministros (Proyecto de Ley sobre el Derecho a una Alimentación Adecuada, 2007). -Primer Ministro o Ministro de Agricultura (aún está por determinarse cuál de las dos alternativas se adoptará).
Fuente. Leyes marco aprobadas o proyectos de leyes de los países referidos.
5.2 FUNCIONES ASIGNADAS A LA AUTORIDAD COMPETENTE Las funciones encomendadas a esta autoridad a partir del análisis de las diferentes leyes son: Asesorar al gobierno y coordinar las diversas actividades y actores involucrados en las diversas etapas de la realización del derecho a la alimentación en el plano nacional, regional y local. Formular, negociar, adoptar y revisar las políticas nacionales en materia del derecho a la alimentación para garantizar que aborden adecuadamente las cambiantes necesidades e inquietudes de la población. Determinar los indicadores adecuados para medir el progreso en la aplicación de la ley marco y el ejercicio del derecho a la alimentación. Los indicadores establecidos deben ser específicos, comprobables y limitados en el tiempo.
Reunir la información en materia de la realización del derecho a la alimentación y asegurar que sea compartida y difundida entre todos los actores pertinentes, en el formato correcto y contenido adecuado para una diversidad de usuarios. Presentar sugerencias que permitan armonizar las políticas sectoriales pertinentes para el ejercicio del derecho a la alimentación y recomendaciones para los cambios requeridos en base a los datos obtenidos en el proceso de vigilancia técnica y de los derechos humanos. Establecer las prioridades y coordinar la asignación de recursos en conformidad con dichas prioridades. Presentar ante el ministerio competente o los órganos del Estado correspondientes propuestas para la introducción de enmiendas a las leyes, los reglamentos o las políticas vigentes, o para formular nuevas leyes, disposiciones reglamentarias o políticas relativas al derecho a la alimentación o uno de sus componentes (accesibilidad, disponibilidad y adecuación de los alimentos). Presentar informes al parlamento sobre el Estado de aplicación de la ley marco y del derecho a la alimentación, así como las observaciones finales de los órganos de vigilancia de los tratados internacionales que han evaluado la actividad del país en materia del derecho a la alimentación.
6. RECURSOS FINANCIEROS Uno de los problemas evidentes para la aplicación de estas leyes marco es la falta de recursos disponibles. Las leyes marco contemplan todas de alguna forma la procedencia de estos recursos: Exigen al Ministro de Hacienda o Finanzas Públicas destinar del presupuesto anual una cantidad determinada y suficiente de recursos para la implementación del derecho a la alimentación, en conformidad con las prioridades establecidas por la autoridad nacional para el derecho a la alimentación. La creación de un fondo especial formado por aportes definidos previamente de cada uno de los ministerios implicados. La posibilidad de establecer otras posibles fuentes (fondos especiales, impuestos, etc.) para financiar las actividades de implementación del derecho a la alimentación. En Ecuador, la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional estipula el establecimiento de un fondo nacional para la seguridad alimentaria y nutricional que se financia a través de, entre otras fuentes, recursos provenientes del presupuesto nacional y de instituciones nacionales e internacionales, de la sustitución de la deuda externa pública por proyectos de seguridad alimentaria y nutricional (Art. 20). La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala exige al Ministerio de Finanzas Públicas incluir en el Presupuesto General, la asignación de medio punto porcentual (0,5 %), específicamente para programas y proyectos de seguridad alimentaria y nutricional destinados a la población más afectada (Art. 38). Asimismo, anualmente CONASAN solicitará al Ministro de Finanzas Públicas la estimación de los recursos provenientes del IVA, a efecto que se contemple dentro del proceso de gestión y planificación presupuestaria, el recurso que corresponderá a las instituciones inmersas dentro del Plan Estratégico Nacional de SAN (Art. 39). Finalmente, el Ministerio de Finanzas Públicas, tomando en cuenta la 36
disponibilidad de recursos y espacios presupuestarios, contemplará dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada año, la asignación financiera que demande la implementación del SINASAN en su conjunto, el cual será formulado por la SESAN por los conductos pertinentes (Art. 40). La Ley de Planificación Agrícola de Malí obliga al gobierno a “proporcionar, a través de la Ley de finanzas y la legislación en materia de planificación del gasto y las inversiones públicas, los recursos presupuestarios suficientes en conformidad con los objetivos y pretensiones de la ley” (Art. 196). Según el Proyecto de Ley de Derecho a una Alimentación Adecuada del Perú, “La Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas orientarán en materia de seguridad alimentaria y nutricional la inversión y el gasto hacia prioridades establecidas en todos los ámbitos de gobierno, bajo la metodología de presupuesto por resultados” (Art. 11). Asimismo, “La Contraloría de la República auditará el uso de los recursos en materia de seguridad alimentaria y nutricional a fin de asegurar su eficiencia” (Art. 14.1). Fuente. Elaboración propia a partir del Análisis de las leyes disponibles.
Sin embargo, estamos hablando de una dotación presupuestaria suficiente para poder desarrollar la labor de la autoridad en la materia, pero lógicamente muchas de los programas o acciones a implementar caerán dentro de la competencia de ministerios concretos. De esta forma una de las mayores necesidades en la aplicación de estas leyes está siendo poder contar con un presupuesto consolidado de todas aquellas acciones ya previstas y que cuentan con presupuesto propio procedente del ministerio responsable. Para llegar a desarrollar esta forma de trabajo es necesarios previamente haber analizado la compatibilidad del resto de las leyes afectadas por la ley marco de forma que la autoridad competente pueda conocer realmente con que recursos cuenta el Estado para poder llegar a los objetivos previstos.
7. COMPATIBILIDAD DE LAS LEYES CON LA LEY MARCO Como dijimos al inicio del capítulo este es uno de los puntos en los que la dinámica que se ha desarrollado a partir de la promulgación de las leyes marco sobre soberanía y seguridad alimentaria se la juega de manera definitiva. Los aparatos legislativos y ejecutivos en todos los Estados son difíciles de cambiar sobre todo cuando representan intereses tan poderosos, por otra parte dentro de un mismo gobierno popular o tan solo progresista pueden coexistir intereses contrapuestos debido precisamente a las dinámicas acumuladas y a los espacios de poder que subsisten dentro de las administraciones. Los países que han promulgado leyes marco de soberanía y seguridad alimentaria o sobre derecho a la alimentación, deberían realizar análisis completos de coherencia o compatibilidad de las leyes y normas preexistentes, y también de las que se aprueben a partir de este momento con los objetivos de las leyes marco. Este análisis es un proceso complejo que no puede realizarse de manera efectiva en un espacio corto de tiempo tras la promulgación, sino que sigue un camino mucho más pausado y progresivo por lo que se vuelve necesario el que tanto los funcionarios responsables, como las autoridades judiciales, pero también las organizaciones sociales desarrollen un trabajo de vigilancia constante para que una vez detectados los casos pueda actuarse. Una de los mayores frenos que existen a este ejercicio, es la poca experiencia existente a nivel mundial de evaluar el impacto de las leyes de acuerdo a los objetivos para las que fueron promulgadas.
La amplitud de las normas y leyes afectadas por una Ley Marco de este tipo puede ser increíble. No estamos hablando solo de leyes orgánicas, sino también de leyes ordinarias, decretos, reglamentos, normas de rango inferior como órdenes ministeriales y así de esta forma no solo nos referimos a las normas a nivel de Estado, sino también de aquellas dictadas en los ámbitos regionales (subnacionales) En función de esto podemos establecer unas normas que centren este esfuerzo de alguna manera: Determinar los ámbitos o sectores afectados y la priorización entre ellos. Por ejemplo; reforma agraria, acceso a recursos hídricos, recursos genéticos y semillas, normas aplicables a la puesta en marcha de una instalación agropecuaria … A partir de lo anterior nos fijaremos para evaluar sobre todo las LIMITACIONES existentes al logro del objetivo de la ley marco en: Disposiciones que limiten o puedan limitar, directa o indirectamente la capacidad de las personas y evaluar si estas restricciones son justificadas y a quién benefician: un salario mínimo demasiado bajo; condiciones discriminatorias para acceder a tierras; procedimientos engorrosos para poner en marcha pequeñas explotaciones agropecuarias y/o requisitos de elegibilidad demasiado exigentes para solicitar servicios. Normas aparentemente beneficiosas y neutrales que sin embargo perjudican el acceso de determinados colectivos a determinados derechos; por ejemplo no establecer disposiciones especiales para el acceso de las mujeres o de otros grupos, como la juventud. Aspectos que constituyen lagunas en el ordenamiento jurídico y que son necesarias para el correcto desarrollo de la ley marco o para el avance de sus objetivos. Si las normas existentes son realmente aplicadas por el funcionariado responsable y de no ser así cuales son las razones y que aspectos no son aplicados. Los efectos reales de la aplicación de las leyes y normas. Si las restricciones que se establecen están justificadas en aras de obtener un interés global más amplio.
Así por ejemplo la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria de Nicaragua prevé la armonización legal en su art 37 “La Junta Directiva de la Asamblea Nacional ordenará a los responsables del Digesto Jurídico Nicaragüense que prioricen la recopilación y ordenamiento de la legislación en materia de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, así como sugerir, cuando proceda, las reformas y derogaciones pertinentes. La Asamblea Nacional garantizará que la futura legislación nacional guarde coherencia y armonía con la presente Ley”. Fuente: Ley de soberanía y seguridad alimentaria de Nicaragua.
8. RECURSOS Y JUSTICIABILIDAD Este será un tema al que le dedicaremos un apartado específico en otras muchas partes del estudio, sin embargo, y para destacar su debilidad, diremos que tan solo una de las leyes aprobadas reconoce explícitamente el derecho de acción ciudadana por las violaciones a la ley En La Ley de Nicaragua, el Art. 32. Infracciones. Son infracciones a las disposiciones de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional todas las acciones y omisiones de los servidores públicos y demás personas responsables que vulneren o contravengan la presente Ley y su reglamento. …. Toda actuación que contravenga la presente Ley y su reglamento, o las normas derivadas de éstos, dará lugar a la imposición de sanciones a las y los servidores públicos y demás personas responsables, de conformidad con lo dispuesto en los códigos y las leyes específicas de la materia. El Art. 34. Establece con carácter general el Derecho de Acción. El ejercicio de la acción civil y penal que corresponda, se regirá por la legislación de la materia. Fuente: Ley de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional de Nicaragua
9. VIGILANCIA Y SEGUIMIENTO EN EL CUMPLIMIENTO Debido a la enorme complejidad de las leyes marco los sistemas de vigilancia del cumplimiento o aplicación de las mismas son especialmente importantes. De todas las leyes elaboradas de nuevo es la de Nicaragua la que establece una regulación más precisa respecto al órgano competente de la vigilancia de los derechos derivados de la ley. El Art. 38. de la ley de Nicaragua habla de la Defensa de los Derechos Humanos relacionados con esta Ley y establece que la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, con el objetivo de garantizar el derecho de las personas, con equidad de género, a la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional deberá: a. Designar un Procurador o Procuradora Especial en materia de Soberanía, Seguridad Alimentaria y Nutricional; b. Incluir en su Informe Anual Ordinario ante la Asamblea Nacional, la situación del Derecho a la Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional y sobre el cumplimiento progresivo del derecho a la alimentación. Fuente. Ley de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional de Nicaragua.
10. PROPUESTAS LEGALES PROMOVIDAS, ELABORADAS Y PRESENTADAS DESDE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES En la estrategia de aprobación de leyes marco que se ha venido extendiendo en los últimos años y que constituye una buena práctica para el avance de la soberanía alimentaria ha tenido mucho que ver la capacidad de las organizaciones de la Vía Campesina y sus aliadas para elaborar propuestas y desarrollar campañas de movilización e incidencia para presentarlas de
manera oportuna ante las cámaras legislativas. En América Latina este esfuerzo se ha logrado concretar con mayor rapidez y quizás sea una cuestión a discutir si esta estrategia es oportuna en el resto de los continentes y sobre todo si el esquema funcionaría en el entorno jurídico e institucional de Africa o Asia. Nos parece interesante reproducir a continuación el resumen de algunos de los proyectos elaborados por las organizaciones de la Vía Campesina y aliados que han logrado un camino de mayor éxito y analizar algunas de las claves del mismo. La mayoría de las leyes son promovidas y elaboradas desde una plataforma o alianza amplia de organizaciones sociales pero donde las organizaciones campesinas tienen un peso fundamental Las mejores leyes son elaboradas en contextos políticos muy favorables y destacan por encima de otras leyes con el mismo propósito pero que sin embargo tienen debilidades importantes y que fueron aprobadas por gobiernos neoliberales. En algunos casos el proceso de aprobación una vez presentadas al congreso correspondiente ha sido o es muy dilatado en el tiempo desgastando enormemente la fuerza de las organizaciones promotoras. Las leyes más favorables al ser muy dependientes de la situación política positiva son más vulnerables a los cambios en el contexto (por ejemplo lo sucedido con la ley marco de Honduras) sin embargo otras leyes en principio más suaves resisten mejor los cambios y pueden favorecer un camino de fondo en el que poco a poco se logren avances considerables.
HONDURAS. Proyecto Ley Marco sobre alimentación en Honduras. Presentada al Congreso en el año 2007 PROCESO DE ELABORACIÓN -El planteamiento surge en el marco de la Red SARA (Soberanía Alimentaria y Reforma Agraria) donde participan organizaciones campesinas de la Vía Campesina, organizaciones ecologistas, sociales, ONGDs nacionales y alguna internacional. -Se aprovecha el marco que da el Gobierno de Manuel Zelaya y el hecho de que sus planteamientos con respecto al campo eran próximos a los de la soberanía alimentaria. -El proceso de elaboración de la propuesta fue impulsado por una comisión de SARA pero la revisión de los textos se hizo en cada una de las organizaciones hasta el momento de presentarse. -En el año 2008 con el Golpe de Estado se paraliza y en febrero de 2011 el gobierno a través del Ministerio de Agricultura ha vuelto a convocar a los agentes para discutir el proyecto de ley pero en este momento las condiciones son otras.
CONTENIDO Y PLANTEAMIENTO -El preámbulo de la Ley establece de forma muy clara el marco jurídico donde se enmarca el proyecto. Se parte de la definición del derecho humano a la alimentación recogida en la Declaración de DDHH y en el Art. 11 del PIDESC. Se hace referencia a la Cumbre Mundial de la alimentación y se reconoce como interpretación autorizada del derecho la OG Nº 12 y las Directrices Voluntarias para la aplicación del derecho humano a la alimentación. -A partir de lo anterior establece que la soberanía alimentaria es un requisito previo al desarrollo del derecho humano a la alimentación y define la soberanía alimentaria. -Termina el preámbulo nombrando las obligaciones del Estado hondureño de proteger, respetar, garantizar y hacer cumplir. -El Art. 1 determina que la política y acción prioritaria del Estado debe ser respetar, proteger, y garantizar el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria y nutricional. -El Art. 2. Lo anterior se logrará mediante la formulación y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos estratégicos que garanticen el apoyo a la producción nacional de alimentos, faciliten su control de calidad y distribución, posibiliten su acceso, y mejoren el consumo, preserven la salud y la nutrición de la población. -El Art. 4 establece que la seguridad alimentaria y nutricional derivada del derecho a la alimentación será una POLITICA DE ESTADO. -El Art. 6 establece que para la definición de las política se favorecerá la participación activa de las organizaciones sociales en todo el proceso integrando con igualdad a todos los sectores y garantizando la igualdad de género, de edad y étnica. -Los Art. 7, 8 y 9 hablan de la necesidad de incorporar a las políticas concretas las cuestiones de protección de la biodiversidad, sostenibilidad ambiental, manejo de recursos naturales de acuerdo con lo establecido en los convenios internacionales para lo cual se incorporará la práctica cotidiana del monitoreo y la evaluación.
VALORACIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL Valoración: -La ley se centra en el derecho humano a la alimentación pero procurando que su interpretación y aplicación sea acorde con lo que establecen los instrumentos internacionales y con el contenido de la OG Nº 12 y las Directrices. -La ley toca todos los temas sensibles e importantes para el ejercicio de tal derecho y además lo enmarca dentro de la soberanía alimentaria nacional. -Es una ley que desarrolla un derecho humano fundamental, pero al mismo tiempo toca una gran cantidad de aspectos de política económica que desarrollan otros ministerios. -No establece el encuadre de aplicación de la ley. Es decir, de quien depende la política nacional sobre el derecho a la alimentación -Muy positivo y bien elaborado el Art. 20 dedicado a la justiciabilidad. Situación actual: -Se han iniciado de nuevo las conversaciones entre las organizaciones y el gobierno. El problema es que el proceso golpista también ha dañado la cohesión interna y no existe acuerdo ni siquiera sobre si es oportuno sentarse a negociar con este
HONDURAS. Proyecto Ley Marco sobre alimentación en Honduras. Presentada al Congreso en el año 2007 PROCESO DE ELABORACIÓN Elementos del contexto que hicieron posible su elaboración y propuesta. Gobierno de Zelaya. Proclive a la soberanía alimentaria. Equipo de asesores en agricultura miembros de la Vía Campesina. Gobierno de Zelaya. Avances concretos en normas que desbloquearon temas importantes de conflictividad en el campo. Red SARA. Solida y cohesionada con un trabajo real durante años Organizaciones de apoyo técnico con mucha tradición y experiencia en el tema junto a organizaciones campesinas y sociales con fuerte base.
CONTENIDO Y PLANTEAMIENTO -El Art. 13 habla de manera específica de la soberanía alimentaria y en concreto del control del proceso productivo, de las tecnologías apropiadas, del acceso a la tierra y el resto de los recursos, de la defensa de la biodiversidad y de los mercados internos. -También establece de manera clara que en caso de conflicto entre un tratado internacional y el derecho a la alimentación o la soberanía alimentaria estos últimos tendrán preeminencia. -Art. 14 introduce el derecho de los consumidores a estar plenamente informados de los alimentos que consumen. -El Art. 15 rechaza la introducción de OGMs en Honduras y el Art. 16 extiende la prohibición a los casos de necesidad de ayuda alimentaria. -El Art. 16 hablando de la ayuda alimentaria establece la obligación de primar el consumo de alimentos producidos a nivel nacional. Capítulo II de los Beneficiarios.
VALORACIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL gobierno. Hasta ahora y para múltiples cuestiones cotidianas las mismas organizaciones campesinas han buscado vías de diálogo no públicas de forman que no aparezcan como negociadores con el gobierno, pero al mismo tiempo les permita ir resolviendo temas concretos. En este caso sin embargo esta posibilidad no existe. -El 15 de marzo de 2011 se aprobó la Ley de seguridad alimentaria y nutricional sin contar con el apoyo de las organizaciones sociales: cambios fundamentales. Se desarrolla no desde el derecho humano y por lo tanto desde la obligación del Estado de hacerlo cumplir sino desde la existencia de un problema. Además es incongruente puesto que utiliza diversos conceptos de manera aleatoria
-El Art. 17 habla de la obligación del Estado de respetar, es decir de no hacer nada que impida el acceso a las fuentes de alimentos y de promover, es decir desarrollar políticas activas para que así sea. -El Art. 18 establece la obligación de desarrollar políticas de protección social para los casos de las personas que no puedan garantizar pos si mismas los alimentos. -El Art. 19 establece una serie de grupos prioritarios por las condiciones de vulnerabilidad alimentaria. -El Art. 20 reconoce la justiciabilidad del derecho y que la carga de la prueba corresponde a la parte demandada. Al mismo tiempo permite a los jueces establecer medidas cautelares cuando haya riesgo de violación del derecho humano a la alimentación. Este artículo detalla de manera exhaustiva cuestiones importantes para el ejercicio de la justicia. Acceso a recursos
HONDURAS. Proyecto Ley Marco sobre alimentación en Honduras. Presentada al Congreso en el año 2007 PROCESO DE ELABORACIÓN
CONTENIDO Y PLANTEAMIENTO
VALORACIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL
legales, el derecho de reparación, la obligación del cumplimiento, el deber de interpretar la ley con arreglo a los instrumentos jurídicos internacionales… Los Art. 21 y 22 hablan de la creación de la Comisión Nacional del derecho a la alimentación y de la creación de una unidad técnica y del nombramiento de un relator especial de ámbito nacional para este tema. Capítulo III. Recursos. Los artículo 23 a 25 establecen la creación de un Fondo Especial que se dotará con las partidas procedentes del presupuesto general de la República, con donaciones de organismos internacionales y de otros Estados que no podrán desviarse a otros fines y de la armonización e integración de todos los programas y proyectos dispersos en este momento. Para terminar la ley deberá desarrollarse por reglamento aprobado en el plazo de 90 días desde la entrada en vigor de la misma.
NICARAGUA. Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria Nicaragua. 16.07 de 2009. Elaborado sobre la base de la propuesta de las organizaciones reunidas en el GISSAN PROCESO DE ELABORACIÓN El GISSAN comenzó su andadura como red social sobre soberanía y seguridad alimentaria y nutricional en el año 2006. Agrupa a las organizaciones campesinas y de trabajadores y trabajadoras agrícolas integradas en la Vía Campesina, junto con otras organizaciones indígenas, de pescadores y también ONGDs especializadas en apoyo al sector agropecuario, especialmente el agroecológico, organizaciones de derechos humanos y alguna organización internacional. EL GISSAN desarrolló una ingente labor durante los años 2006 a 2008 consistente en desarrollar un sistema de indicadores sobre soberanía alimentaria aplicable a Nicaragua. Desde su inicio la cohesión interna del GISSAN ha sido suficiente como para poder plantear proyectos de largo alcance. Por ello se plantea la elaboración y presentación de un proyecto de ley sobre soberanía y seguridad alimentaria.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO -El objeto de la ley recogido en el Art. 1 es garantizar el derecho de todos y todas las nicaragüenses de contar con los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos acordes a las necesidades vitales: … el artículo sigue diciendo que la accesibilidad de los mismos debe desarrollarse a partir de la rectoría del Estado a través de las políticas públicas necesarias vinculadas a la soberanía y seguridad alimentaria. -El Art. 2 define algunos de los conceptos claves de la ley. Empieza definiendo la soberanía alimentaria asumiendo el contenido dado por la Vía Campesina. -El Art. 3 establece los principios de la ley: disponibilidad, equidad y acceso, consumo, utilización biológica, participación, eficiencia, no discriminación, solidaridad, transparencia, tutela, equidad, integralidad, descentralización, sostenibilidad. Estos principios se complementan con los que enumera la ley en el Art. 9: soberanía alimentaria, precaución y prevención. -Entre los objetivos recogidos en el Art. 4, el primero de ellos se dirige a propiciar las condiciones que incidan en el mejoramiento de la producción de alimentos para facilitar el acceso a la población nicaragüense, impulsando programas a corto, medio y largo plazo que mejoren los niveles de producción. El texto habla incluso de primar la pequeña producción nacional frente a políticas de libre mercado que primen la importación de alimentos. -Se crea el Sistema Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es el mismo esquema que han utilizado otros países. El objetivo de esta ley es implantar el derecho a una alimentación adecuada. -El Art. 10 y ss desarrollan la estructura de este SNSSAN. Se estructura territorialmente desde el nivel nacional al local: Comisión Nacional, La Secretaría Ejecutiva, los Consejos Técnicos Sectoriales de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nicaragua (COTESSAN) Comisiones Regionales en el Atlántico Norte y Sur. Comisiones Departamentales y Comisiones Municipales.
VALORACIÓN -La cuestión es valorar como está siendo el funcionamiento del Sistema Nacional y cada una de las comisiones para entonces ver si se ha podido implementar alguna política concreta. -La ATC y el resto de GISSAN considera que es un avance aunque no han logrado que la ley reconozca el rechazo a los transgénicos y el apoyo específico a la pequeña producción campesina sino que habla en general del apoyo a la producción -Además la ley elimina el sistema anterior en el que existían dos comisiones separadas y creadas por decretos diferentes: una política y otra consultivo-técnica. Ahora se crea un sistema nacional integrado. -Las organizaciones campesinas están representadas en toda la estructura del sistema.
NICARAGUA. Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria Nicaragua. 16.07 de 2009. Elaborado sobre la base de la propuesta de las organizaciones reunidas en el GISSAN PROCESO DE ELABORACIÓN Elementos que favorecieron su elaboración y aprobación: -Con el triunfo de FSLN el nuevo gobierno es proclive a estos planteamientos y se presenta dispuesto a discutir una ley en este sentido. -EL GISSAN ha funcionado de manera cohesionada y se ha podido avanzar de manera efectiva elaborando instrumentos y estudios fiables. -Organizaciones campesinas fuertemente implantadas y con base social con legitimidad y con capacidad de influir socialmente y políticamente.
-El Art. 13 a 15 explican la composición de las Comisiones La Secretaría Ejecutiva es quien tiene la función de coordinar y formular las políticas, estrategias, planes y programas Se crean dos unidades, una de planificación (Art. 17) y la unidad de evaluación de políticas (Art. 18). -Se crea un Fondo Nacional de Emergencia de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional que se alimenta de las aportaciones del Presupuesto General de la República junto a las donaciones y aportaciones de la cooperación. -Existe un capítulo íntegro dedicado a las infracciones y sanciones (Art. 30 a 34) peros sobre todo reconoce con carácter general en el Art. 34 el derecho de acción judicial y el resto de recursos administrativos. -La ley también prevé la armonización legislativa de todo el resto de las leyes a esta. Para ello se establece que la Procuraduría de la República hará un examen de todas las leyes. Este tema es de suma importancia.
EL SALVADOR. Propuesta de Ley de soberanía alimentaria y nutricional presentada por la CNTC 2008 PROCESO DE ELABORACIÓN -Las organizaciones de la Vía Campesina comenzaron en el año 2004 un proceso de acercamiento y fortalecimiento del trabajo conjunto. Fruto de este proceso se crea la CNTC como estructura de coordinación. -Como alianza a partir del año 2008 desarrollan una intensa campaña de movilización contra la política gubernamental. -La elaboración de un proyecto de ley sobre soberanía y seguridad alimentaria constituía un elemento concreto que terminaría por aglutinar las fuerzas del movimiento campesino. -Una vez el FLMN sube al poder en el año 2009 la bancada agrarista del partido se pone a disposición del movimiento y a pesar de tener que guardar enormes equilibrios poco a poco se dan pasos concretos. En este momento el gobierno empieza a ver la mejor manera de introducir el proyecto y sacar la ley adelante.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO Es un proyecto de ley sencillo elaborado por las organizaciones a modo de “documento de mínimos” Es decir, se trata de un proyecto elaborado con la finalidad de introducir el debate en la sociedad y en el Congreso en un momento en el que la subida al poder del FLMN era el momento propicio. -El Art. 1 establece como objeto de la ley garantizar a todos los salvadoreños/as contar con los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos acorde a sus necesidades y que estos sean accesibles física, económica, social y culturalmente de forma oportuna -El Art. 2 establece de forma muy precisa algo interesante: se declaran de interés público todas las actividades relacionadas con la producción, agro industrialización, y comercialización de alimentos. -El Art. 4 del proyecto plantea que sea el Ministerio de Agricultura t ganadería la autoridad competente creando una Dirección General específica para la soberanía alimentaria -El Art. 6 recoge los objetivos generales de la ley y en el c y en el d si establece de manera prioritaria la producción nacional, favorecer el incremento de la producción nacional y el art 7 establece los objetivos específicos haciendo un recorrido exhaustivo a lo largo de todo el ciclo productivo.
VALORACIÓN -El proyecto es un documento de mínimos del movimiento campesino respecto a lo que debiera contener una ley de este tipo que logra sacar el debate a la palestra congresual. -El proyecto como es lógico se ha sometido a muchas presiones y matizaciones puesto que muchos aspectos estaban por definir. -El proyecto no se ha aprobado todavía pero los distintos diputados representantes de grupos políticos afines han ido haciendo poco a poco suyo el planteamiento y en sus documentos presentados al efecto en el Congreso van matizando los elementos de la ley. Algunos de estos documentos presentados son casi copias de la Ley de soberanía y seguridad alimentaria de Nicaragua12.
46 12 Documento presentado el 18 de mayo de 2011 a la Asamblea Legislativa para ser discutido y aprobado. El documento se presentí por el Grupo Parlamentario Cambio Democrático. Ley de soberanía y seguridad alimentaria
COSTA RICA. Ley Marco de seguridad y soberanía alimentaria y nutricional. Presentada en el año 2004 y aprobada en el 2009 PROCESO DE ELABORACIÓN -Las organizaciones campesinas de Costa Rica vivieron un proceso de debilitamiento durante parte de la década de los 90 y de la primera mitad de la primera década del 2000. A partir del año 2006 comienza un proceso de reestructuración que comenzó a dar sus frutos. El papel del movimiento ambientalista en Costa Rica fue importante. -En el parlamento se crea un Grupo Consultivo sobre seguridad alimentaria compuesto por: UPANACIONAL, Mesa Campesina, UPIAV, Foro Mixto de Desarrollo Rural, Ministerio de Agricultura, SEPSA y actuando como facilitador la FAO.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO -En el preámbulo se reconoce entre otras cosas la necesidad de una política de Estado sobre soberanía y seguridad alimentaria que ofrezca un marco coherente e integral. Este es el objeto de la ley establecido en el Art. 1 de la ley, y en el Art. 2 se asume la soberanía alimentaria como política de Estado. -En el Art. 4 se establecen los objetivos específicos de la ley y en las letras se establece: fortalecer la estructura productiva agroalimentaria del país y propiciar las condiciones para lograr una mayor participación sustentable y sostenible de los pequeños y medianos productores y productoras, respetando los principios de diversidad cultural y productiva de las comunidades. f) Ejercer la soberanía alimentaria, procurando que el abastecimiento de productos básicos, provenga en mayor proporción de la producción nacional, mejorando los ingresos de los pequeños y medianos productores y productoras, para lo cual deben prevalecer condiciones de producción competitiva y sostenible. -El Art. 5 establece que a partir de esta ley el Estado deberá formular y ejecutar una política y un plan estratégico nacional de seguridad alimentaria y nutricional, elaborado de manera participativa y articulada por los sectores público y privado. -Todo el Capítulo II se dedica a desarrollar la estructura institucional encargada de ejecutar la ley: el Consejo Nacional de Soberanía y Seguridad alimentaria y nutricional.
VALORACIÓN -Se trata de un proyecto débil en su contenido y aspiraciones. Si bien el preámbulo, los objetivos y fines están bien definidos y la estructura institucional sigue la fórmula promovida por otros Estados de crear una autoridad independiente existen carencias en el proyecto: -No recoge ningún artículo relativo a las infracciones y sanciones ni tampoco recoge el derecho a la acción judicial. -No se reconoce en ningún momento el derecho humano a la alimentación. -No se hace referencia a órganos de vigilancia y control. -No se hace referencia a ningún mecanismo de armonización legislativa.
ECUADOR. Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria. 28. Abril de 2009 PROCESO DE ELABORACIÓN -El primero de los logros fue haber incluido en el texto de la constitución de 2008 una serie de cuestiones básicas referidas a los derechos humanos, los derechos del buen vivir, los principios rectores de la política del Estado y las prioridades de la política nacional acordes con la soberanía alimentaria. -A partir del texto constituyente las organizaciones indígenas y campesinas de Ecuador fueron capaces de producir un primer texto elaborado como propuesta de ley de soberanía alimentaria nacional. Este texto establecía de forma mucho menos clara y directa el contenido de la política pública y se asemejaba a los textos ya conocidos de otros países de la región centroamericana. -Las organizaciones han Estado en diálogo permanente hasta la aprobación de una ley en un tiempo record puesto que tan solo un año después de la entrada en vigor de la nueva constitución se promulgaba esta ley.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO -En el preámbulo establece las bases jurídicas sobre las que se apoya la Ley Orgánica y en el párrafo segundo de manera específica dice. “…Que, entre los Derechos del Buen Vivir, el artículo 13 de la Constitución prescribe que las personas y las colectividades tienen derecho al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos; preferentemente producidos a nivel local y en correspondencia con sus diversas identidades y tradiciones culturales, para lo cual el Estado deberá promover la soberanía alimentaria…” Además recuerda que la constitución en los artículos 281, 282 y 283 establece que son principios rectores de la política del Estado la soberanía alimentaria, la reforma agraria y el fomento de la producción nacional y la biodiversidad. -El Art. 1 establece que la finalidad de la ley es que el Estado cumpla con los objetivos estratégicos establecidos para lo cual define el régimen de la soberanía alimentaria y que el Estado implementará las políticas públicas en aplicación de este régimen -El Art. 2 referido al ámbito de la ley establece que se trata de cuestiones de orden público e interés general y por lo tanto están por encima de otras cuestiones para luego decir que su ámbito comprende los factores de la producción agroalimentaria; la agrobiodiversidad y semillas; la investigación y diálogo de saberes; la producción, transformación, conservación, almacenamiento, intercambio, comercialización y consumo; así como la sanidad, calidad, inocuidad y nutrición; la participación social; el ordenamiento territorial; la frontera agrícola; los recursos hídricos; el desarrollo rural y agroalimentario; la agroindustria, empleo rural y agrícola; las formas asociativas y comunitarias de los microempresarios, microempresa o micro, pequeños y medianos productores, las formas de financiamiento; y, aquéllas que defina el régimen de soberanía alimentaria -El Art. 3 establece cuales son los deberes del Estado además de los contenidos en el Art. 281 de la Constitución.
VALORACIÓN -Se trata de uno de las leyes marco más claras a favor de la soberanía alimentaria. Su contenido es claro y preciso en todos los extremos y puntos necesarios para el desarrollo de una política a favor de la soberanía alimentaria. -Es una ley de contenido. En ella destaca la parte dispositiva y no institucional. El grueso de la ley se dedica a definir los principios y la orientación adecuada de cada uno de los elementos que deben constituir la política pública a favor de la soberanía alimentaria -Por la estructura y contenido de la ley es básico su desarrollo. Tanto la necesidad de un reglamento, como la elaboración de la estrategia nacional y la política que emanen de la conferencia nacional, como la necesaria armonización legislativa de todas las leyes de acuerdo a las orientaciones establecidas sobre todo en el título II y III. En este sentido si no se hace un desarrollo de esta ley marco acorde, no habrá servido de nada el esfuerzo. -La ley marca la institucionalidad que regirá el proceso, pero no es una ley que crea un sistema o una institucionalidad como la de Brasil o Guatemala y en menor medida la de Nicaragua.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO A partir del Art. 4 la parte dispositiva de la ley es muy diferente a las promulgadas en Nicaragua, Costa Rica, Guatemala y otros países, puesto que la parte institucional la orienta en las disposiciones transitorias para que se defina en un proceso de 180 días y se dedica la ley a establecer el contenido programático concreto del régimen de la soberanía alimentaria. -El título II de la ley está íntegramente dedicado a “acceso a los factores de producción” Capítulo I acceso al agua y la tierra, el capítulo II. Protección de la agrobiodiversidad, Capítulo III. Investigación, asistencia técnica y diálogo de saberes. -El título III. Dedicado íntegramente a la producción agropecuaria. En este sentido este título es casi como una ley básica de orientación agropecuaria y su contenido es similar a las leyes de ordenación y planificación agropecuaria. El capítulo I está dedicado al fomento de la producción y establece de forma detallada como será esta producción y que leyes deberán orientarse para tal fin. Además establece que el Estado elaborará una planificación participada de la política agropecuaria nacional. -El capítulo II del título II está dedicado al acceso al capital y al crédito definiendo en una ley marco los principios que regularán dicho acceso. Se centra en tres cuestiones fundamentales para el desarrollo de una política agrícola eficiente orientando directamente hacia la pequeña producción campesina. -Art. 18.- Capital.- Para desarrollar actividades productivas de carácter alimentario, el Estado impulsará la creación de fuentes de financiamiento en condiciones preferenciales para el sector, incentivos de tipo fiscal, productivo y comercial, así como fondos de garantía, fondos de re-descuento y sistemas de seguros, entre otras medidas. Los microempresarios, microempresa o micro, pequeños y medianos productores tendrán acceso preferente y diferenciado a estos mecanismos, de conformidad con el Art. 311 de la Constitución de la República.
VALORACIÓN Como elementos críticos de la ley: -No se contempla mecanismo de vigilancia o seguimiento de la ley y de su aplicación -No se establece de forma clara la justiciabilidad de los derechos emanados de la ley a través de ningún proceso y ni siquiera se establece el derecho de acción judicial por parte de los ciudadanos y ciudadanas. Al ser además una ley tan programática su falta de desarrollo puede generar indefensión. -El tratamiento de los biocombustibles que la ley hace deja la puerta abierta a su aprobación posterior, sin embargo no podemos calificarlo de negativo puesto que dependiendo del desarrollo legal posible de este tema en el contexto de un Ecuador sumamente popular pudiera ser positivo. Uno de los elementos más buenos de la ley está siendo el proceso ulterior, tanto la constitución y trabajo de la Conferencia Nacional de Soberanía Alimentaria, como los procesos participativos abiertos para la elaboración de las leyes que deben ser reconducidas a partir de la ley marco. En concreto está abierto el proceso de la ley de tierras y el proceso de la ley de recursos hídricos.
-Art. 19.- Seguro agroalimentario.- El Ministerio del ramo, con la participación y promoción de la banca pública de desarrollo y el sector financiero, popular y solidario, implementarán un sistema de seguro agroalimentario para cubrir la producción y los créditos agropecuarios afectados por desastres naturales, antrópicos, plagas, siniestros climáticos y riesgos del mercado, con énfasis en el pequeño y mediano productor. -Art. 20.- Subsidio agroalimentario.- En el caso de que la producción eficiente no genere rentabilidad por distorsiones del mercado debidamente comprobadas o se requiera incentivar la producción deficitaria de alimentos, el Estado implementará mecanismos de mitigación incluyendo subsidios oportunos y adecuados, priorizando a los microempresarios, microempresa o micro, pequeños y medianos productores afectados. -El Art. 21 establece que el Estado creará el sistema nacional de comercialización para la soberanía alimentaria y establecerá mecanismos de apoyo a la negociación entre productores y consumidores y racionalizará los mecanismos de la distribución y de la cadena alimentaria. Además en el Art. 22 se prevé el mecanismo de control del abastecimiento interno de alimentos para programas y hacer un seguimiento de las necesidades anuales de forma que se puedan prever las crisis alimentarias. -En el Art. 24 se habla de la política arancelaria más adecuada para proteger al mercado interno. -En el Art. 26 declara el Ecuador libre de semillas transgénicas y además que el Estado regulará el uso de la biotecnología moderna con arreglo a los principios de precaución y prevención. -En el título V se establece la participación social como eje rector en la elaboración de las políticas del régimen de soberanía alimentaria que se articularán en torno al sistema nacional de soberanía y seguridad alimentaria creando la autoridad nacional encargada de la coordinación y promoción que será la Conferencia nacional de soberanía alimentaria (Art. 33 y 34).
INDONESIA. Regulación Gubernamental sobre seguridad alimentaria 68-002 de 30 de diciembre de 2002 PROCESO DE ELABORACIÓN -Las organizaciones de la Vía Campesina (FSPI) ha colaborado de manera importante en la elaboración de la ley y su planteamiento ha sido recogido en el contenido de la misma. -FSPI mantiene una relación con los órganos del sector y por lo tanto a pesar de la crítica fuerte al proceso político mantiene la interlocución.
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO -El Art. 1 establece los conceptos clave de la ley y entre ellos además de seguridad alimentaria destacan: alimentos, oferta de alimentos, reserva nacional de alimentos, producción de alimentos, transporte, distribución, emergencia. -En el Art. 2 establece que la seguridad alimentaria depende sobre todo de una oferta de alimentos constante y estable que depende a su vez de varios elementos: el desarrollo de los sistemas de producción basado en recursos locales y adecuados cultural y socialmente, el desarrollo de un sistema comercial eficiente, el desarrollo de un nivel tecnológico adecuado, el uso eficiente de la tierra, el acceso de los productores a los recursos y las infraestructuras. -El Art. 3 establece que la prioridad esencial de la producción es la necesidad nacional y que al mismo tiempo la producción nacional está orientada sobre todo a cubrir la demanda interna. Además establece que las políticas deberán prever las cuestiones de almacenamiento, distribución y volatilidad de los precios. -Se establece de manera específica que la importación de alimentos solo será aceptable si la producción nacional no puede garantizar el abastecimiento interno (Art. 3.4). -El Art. 4 regula el sistema de almacenamiento y reserva público estableciendo el derecho de la ciudadanía a ello (Art. 8) y la obligación del Estado. Además se establecen las prioridades del almacenamiento y el sistema tanto desde lo local a lo nacional como el abastecimiento de la producción local. -El capítulo IV está dedicado a la diversificación alimentaria y ello depende de la mejora de los sistemas productivos, de un nivel de desarrollo tecnológico adecuado y de un cambio en los hábitos de consumo. -La ley establece en el capítulo V la regulación para hacer frente a las situaciones de inseguridad alimentaria y el seguimiento de los grupos vulnerables. -Art. 12 recoge normas generales respecto a la regulación de precios como mecanismo de control de las políticas para la seguridad alimentaria. -El resto del articulado de la ley recoge la institucionalidad y la gobernabilidad interna de la ley.
VALORACIÓN -La ley está estructurada orientada hacia la consecución de la seguridad alimentaria, sin embargo el contenido favorece la soberanía alimentaria. -Es una ley bien estructurada que aborda todos los aspectos del funcionamiento de la estructura agroalimentaria desde la producción hasta la distribución y la regulación de los precios y la oferta. -La ley prioriza de forma clara la producción nacional orientada hacia el mercado interno y reconoce el derecho del Estado a utilizar los mecanismos de política económica que estime necesarios para el logro de los objetivos. -La ley reconoce el papel crucial que juegan los sistemas de almacenamiento público de reservas alimentarias y como hacer uso de estas reservas. -Es una ley muy distinta a las leyes aprobadas en América Latina y en este sentido se asemeja más a una ley de planificación agrícola sin llegar a abordar todos los temas que incluyen las leyes de este tipo aprobadas en África. En este sentido su contenido está muy centrado en el objeto que persigue.
BIBLIOGRAFÍA Legislación trabajada disponible: Argentina. Ley 25.724 de 27 de diciembre de 2002 que crea el sistema nacional de nutrición y alimentación. Bolivia. Ley 144 de 26 de junio de 2011 de la revolución productiva comunitaria agropecuaria. Brasil. Lei Nº 11.346,de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá outras providências. Paraguay. Ley 2343 de 2011 de Planeamiento para la soberanía y seguridad agroalimentaria y nutricional de Paraguay. Uganda. The food and nutrition bill de Uganda. Guatemala. Decreto nº 32 – 2005 de Guatemala de 6 de abril de 2005 que crea el sistema nacional de seguridad Alimentaria y nutricional. Guatemala. Acuerdo gubernativo de 75 – 2006 que aprueba el reglamento que desarrolla la ley del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional. Honduras. Proyecto de Ley Marco sobre derecho a la alimentación en Honduras. Presentada por red SARA al Congreso de la república en el año 2006. Indonesia. Government regulation 68/02 de 30 December 2002. Food security. México DF. Ley de Soberanía y seguridad Alimentaria y nutricional de México DF de 17 de agosto de 2009. El Salvador. Proyecto de ley de soberanía y seguridad alimentaria. Elaborado por la CNTC de El Salvador. Mayo de 2011 (última versión) presentada por el grupo parlamentario Cambio Democrático. Mali. 16 de agosto de 2006. Loi Nº 06-045/ du 5 septembre 2006 portant loi d´orientation agricole. Costa Rica. Propuesta de ley marco sobre seguridad y soberanía alimentaria y nutricional 2004. South Africa. National food security bill. June 2002. Venezuela. Decreto 6.071de 31 de Julio de 2008 Ley Orgánica de seguridad y soberanía alimentaria. Ecuador. Ley de 28 de abril de 2009 Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria. Nicaragua. Ley 693/ de 18 de junio de 2009 sobre soberanía y seguridad alimentaria de Nicaragua.
Bases de datos: FAO. Estrategias de coordinación, www.fao.org/righttofood/inaction/ajusticiable_strategy_e.htm FAO. Legislación, www.fao.org/righttofood/kc/legal_db-e.asp.htm Bibliografía: Bojic, D. y Vidar, M. Guide on legislating for the right to food. FAO. Roma, 2010. Knuth, L. y Vidar, M. Protección jurídica y constitucional del derecho a la alimentación a nivel mundial. FAO. Roma, 2010. Franceschimi, T.; Burity, V. y Cruz, L. Exigibilidade: Mechanisms to claim the human right to adequate food in Brazil. FAO. Roma, 2010. Golay, C. Derecho a la alimentación y acceso a la justicia. Ejemplos a nivel nacional, regional e internacional. FAO. Roma, 2010.
NUEVA ESTRATEGIA PARA EL IMPULSO DE LA SOBERANÍAALIMENTARIA Y EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
Capitulo IV. Políticas Públicas para la Soberanía Alimentaria Análisis internacional

References: Artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 23
 artículo 13