Source: http://kraken.slv.cz/2As97/2015
Timestamp: 2018-01-18 17:15:43+00:00

Document:
2As97/2015
2 As 97/2015-55
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù JUDr. Karla ©imky a Mgr. Evy ©onkové v právní vìci navrhovatele: Ing. J. L., zastoupen JUDr. Tomá¹em Vymazalem, advokátem se sídlem Olomouc, Wellnerova 1322/3C, proti odpùrci: Statutární mìsto Olomouc, se sídlem Olomouc, Horní námìstí è. p. 583, zastoupenému JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Olomouc, Riegrova 12, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-Územního plánu Olomouce vydaného Zastupitelstvem mìsta Olomouce usnesením dne 15. 9. 2014, è. 1/2004, v øízení o kasaèní stí¾nosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 19. 2. 2015, è. j. 79 A 8/2014-69,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 19. 2. 2015, è. j. 79 A 8/2014-69, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se navrhovatel jako stì¾ovatel domáhá zru¹ení shora nadepsaného rozsudku Krajského soudu v Ostravì, jím¾ byl zamítnut jeho návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy-územního plánu Olomouce vydaného Zastupitelstvem Olomouce usnesením ze dne 15. 9. 2014, è. 1/2014 (dále té¾ jen územní plán Olomouce, nebo územní plán ). Tímto návrhem brojil stì¾ovatel proti èásti územního plánu Olomouce týkající se plochy è. 13/045Z a plochy è. 13/156Z ve vztahu k pozemku parc. è. 533/27, jen¾ je v jeho vlastnictví, jako¾ i ve vztahu k dal¹ím pozemkùm v jeho vlastnictví, a to parc. è. 555/3 a 555/2, v¹e v katastrálním území Slavonín. Územním plánem Olomouce je pøímo dotèen pozemek parc. è. 533/27 tak, ¾e na jeho ji¾ní èásti je vymezeno veøejné prostranství urèené plochou 13/156Z a na jeho severní èásti je vymezena smí¹ená plocha obytná 13/045Z. Dal¹í uvedené pozemky stì¾ovatele vèetnì stavby stì¾ovatelova rodinného domu se nacházejí v bezprostøedním sousedství uvedených ploch a jsou jimi také, by» nepøímo, dotèeny. Navrhovatel se cítil uvedeným územním plánem dotèen na svém vlastnickém právu jako¾ i na právu na ochranu zdraví a na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Vlastnické právo stì¾ovatele bylo dle jeho názoru omezeno nedovoleným zpùsobem, nebo» pro takové omezení nebyl dán veøejný zájem. Dle pùvodního územního plánu byl pøedmìtný pozemek parc. è. 533/27 souèástí zastavitelného území ve funkèní plo¹e s oznaèením 1609-BON (bydlení mìstské v¹eobecné-nízkopodla¾ní). Plocha slou¾ila pro bydlení individuálního i hromadného charakteru a výjimeènì bylo pøípustné i oplocení pozemku. Podle stì¾ovatele bylo mo¾no tento pozemek vyu¾ít jako stavební èi jej jiným vhodným zpùsobem vyu¾ít pro bydlení. S tímto vìdomím jej v roce 2006 poøídil do svého vlastnictví.
Krajský soud stì¾ovatelovým námitkám nepøisvìdèil. Prvnì stì¾ovateli objasnil, ¾e z ¾ádného právního pøedpisu nelze dovodit závaznost obsahu stávajícího územního plánu ve vztahu k územnímu plánu budoucímu. V posuzované vìci navíc nastala zásadní zmìna legislativy v podobì nového stavebního zákona, zákon è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, dále jen stavební zákon, s úèinností k 1. 7. 2006, jen¾ zejména v oblasti územního plánování pøinesl zcela jiné, a to detailnìj¹í a propracovanìj¹í pojetí, které se muselo projevit i pøi tvorbì nového územního plánu. Zmìna zaøazení pozemku stì¾ovatele z funkèní plochy 1609-BON do funkèní plochy veøejného prostranství byla odùvodnìna územní studií Slavonín-sever vypracovanou v roce 2006, která se stala územnì plánovacím podkladem územního plánu Olomouce (viz § 30 stavebního zákona). Tím byl také vymezen veøejný zájem na vyu¾ití dotèeného pozemku pro veøejné úèely. Krajský soud se vyjádøil také k tvrzenému legitimnímu oèekávání stì¾ovatele, kdy¾ ohlednì potenciálních právních nárokù na realizaci soukromých zájmù odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 1 Ao 2/2011. Aèkoli územní studie není sama o sobì závazná, pøedstavuje nepochybnì cíl nebo úkol, k nìmu¾ územní plánování smìøuje a s jeho¾ realizací lze v budoucnu poèítat. Krajský soud uvedl, ¾e souhlasí s odpùrcem, ¾e bylo v zájmu stì¾ovatele, poøizoval-li si pozemek s konkrétním zámìrem, aby si peèlivì ovìøil, zda z hlediska veøejných zájmù a zámìrù v dané lokalitì bude s to svoji soukromou pøedstavu realizovat.
Krajský soud neakceptoval ani argumentaci ohlednì nedostateèného zpùsobu vypoøádání námitky stì¾ovatele ze dne 4. 4. 2014. Krajský soud pøedeslal, ¾e k prvnímu veøejnému projednání návrhu územního plánu do¹lo v termínu od 18. 1. do 12. 3. 2013, pøièem¾ dne 5. 3. 2013 probìhlo veøejné projednání s odborným výkladem projektanta. Stì¾ovatel v této fázi nevyu¾il sedmidenní lhùty k podání námitek. V dùsledku uplatnìní námitek a pøipomínek jiných subjektù byla provedena úprava pùvodního návrhu územního plánu a následnì byl územní plán v rozsahu tìchto úprav projednán v termínu od 3. 3. 2014 do 10. 4. 2014. Teprve na základì tohoto projednání uplatnil stì¾ovatel svoji námitku ze dne 4. 4. 2014, která v¹ak obsahovì nesmìøovala k provedeným úpravám. Jednalo se tak o námitku uplatnìnou opo¾dìnì. Vzhledem k opo¾dìnosti námitky pak odpùrce nemusel tuto námitku vùbec vìcnì vypoøádat, a pokud tak uèinil, uèinil tak nad rámec svých povinností. Pokud se tedy nevypoøádal s celou námitkou, resp. zejména s variantními øe¹eními navr¾enými stì¾ovatelem, ne¹lo o poru¹ení ust. § 68 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, dále jen správní øád, nebo» k jejich vypoøádání nebyl odpùrce povinen.
Ohlednì námitky poru¹ení zásady proporcionality zásahu do vlastnického práva stì¾ovatele krajský soud poukázal na to, ¾e soud je oprávnìn zkoumat proporcionalitu øe¹ení pouze v pøípadì, ¾e se k ní ji¾ vyjádøil odpùrce v procesu pøípravy opatøení obecné povahy. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatel uplatnil svou námitku opo¾dìnì, sám se zbavil mo¾nosti pøezkumu této otázky. Stejnì tak krajský soud posoudil námitky ohlednì zvý¹ení ¹kodlivých imisí nebo ohlednì nezákonnosti veøejné vyhlá¹ky datované dnem 12. 9. 2014, nebo» byly prvnì vzneseny a¾ v soudním návrhu, a proto nesluèitelné s právní úpravou pøezkumu opatøení obecné povahy; soud se jimi proto nezabýval. pokraèování Krajský soud koneènì nepøisvìdèil ani námitce, ¾e mìl odpùrce zohlednit vydání územního rozhodnutí ze dne 20. 1. 2014, è. 11/2014, na umístìní oplocení pozemku parc. è. 533/27, nebo» toto rozhodnutí nikdy nenabylo právní moci, kdy¾ bylo zru¹eno je¹tì pøed vydáním územního plánu.
Stì¾ovatel napadl rozsudek krajského soudu kasaèní stí¾ností z dùvodù podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, dále jen s. ø. s.
Stì¾ovatel se domnívá, ¾e krajský soud nedostateènì odùvodnil své rozhodnutí ve smyslu tvrzené procesní pasivity stì¾ovatele v øízení pøedcházejícím vydání územního plánu. Jeho rozhodnutí je navíc v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu. Aèkoli soud odkázal na rozhodnutí roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního sodu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116, nepostupoval v souladu s jeho závìry, èím¾ byl naru¹en mj. princip právní jistoty a poru¹eno právo stì¾ovatele na spravedlivý proces. K podpoøe svých tvrzení stì¾ovatel odkázal také na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 11. 2014, è. j. 4 As 141/2014-39.
Stì¾ovatel se dále domnívá, ¾e se krajský soud nedostateènì vypoøádal s jeho námitkou ohlednì zkrácení jeho vlastnického práva k pozemku parc. è. 533/27 v k. ú. Slavonín v dùsledku pøijetí územního plánu. Stì¾ovatel nesouhlasí ani s argumentem, ¾e zmìna funkèního vyu¾ití pozemku byla odùvodnìna územní studií z roku 2006, která navíc není závaznou územnì plánovací dokumentací. Takové odùvodnìní má obsahovat právì územní plán, který je závazným dokumentem, jen¾ pøedstavuje záva¾ný zásah do práv vlastníkù. V nyní projednávané vìci v¹ak k odùvodnìní zásadní zmìny funkèního vyu¾ití pozemku stì¾ovatele v územním plánu nedo¹lo. Stì¾ovatel poukazuje dále na rozsudek ze dne 6. 4. 2011, è. j. 9 Ao 1/2011-96, v nìm¾ byla øe¹ena otázka dostateèné konkretizace veøejného zájmu s výsledkem, ¾e jeho pouhá deklarace není dostateèná. Krajský soud tuto otázku vypoøádal pouze tak, ¾e odùvodnìní po¾adavku veøejného zájmu nalezneme v územní studii z roku 2006, ale u¾ neuvádí konkrétní formulaci, která by mìla pøesvìdèit o oprávnìnosti tohoto závìru. V územním plánu tedy schází odùvodnìní veøejného zájmu a tato otázka byla nesprávnì odùvodnìna rovnì¾ krajským soudem. I s ohledem na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu se stì¾ovatel domnívá, ¾e tak zásadní zmìna funkèního vyu¾ití pozemku mìla být v odùvodnìní územního plánu dùkladnì vyargumentována, co¾ se nestalo. Nedostatek rozhodovacích dùvodù tak zpùsobuje nepøezkoumatelnost územního plánu (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, è. j. 1 Ao 3/2008-136). Stì¾ovatel se dále domnívá, ¾e tato vada pøedstavuje také rozpor s § 18 a § 19 stavebního zákona. Krajský soud tedy vùbec neodùvodnil, proè pova¾oval územní plán za pøijatý v souladu se zákonem, ani¾ by reagoval na námitku ohlednì nedodr¾ení kogentních ustanovení stavebního zákona.
Stì¾ovatel spatøuje nedostatek odùvodnìní rozsudku krajského soudu také v tom, ¾e se pouze zcela okrajovì zabýval jeho námitkami stran zkrácení práva na ochranu zdraví a práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Stì¾ovatel se domnívá, ¾e se soud mìl jeho námitkami zabývat, a nikoliv je odmítnout pouze proto, ¾e nebyly vzneseny bìhem pøípravy územního plánu, nebo» se jedná o zásah do soukromého zájmu stì¾ovatele.
Pokud jde o tvrzení nedostateèného vypoøádání námitky stì¾ovatele ze dne 4. 4. 2014 odpùrcem v odùvodnìní územního plánu, stì¾ovatel setrvává na svém názoru, ¾e judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 9 Ao 3/2011 a sp. zn. 1 Ao 5/2010, je¾ byla uplatnìna v návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy, se na danou vìc vztahuje. Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e pøedmìtná námitka byla uplatnìna øádnì, v zákonem stanovené lhùtì a odpùrce se s ní mìl øádnì vypoøádat. Je evidentní, ¾e ani odpùrce nepova¾oval námitku za lichou, nebo» se k ní vyjádøil, aèkoli ne dostateènì. Stì¾ovatel v námitce uplatnil také dvì mo¾né varianty øe¹ení; k tìm se v¹ak odpùrce vyjádøil pouze tak, ¾e pova¾oval za správné pouze jím navrhované øe¹ení, ani¾ by své tvrzení jakkoli zdùvodnil. Opo¾dìnost pøedmìtné námitky byla odpùrcem prezentována a¾ v jeho replice v prùbìhu øízení pøed krajským soudem a krajský soud proto nemìl tuto argumentaci pøipustit.
Pokud jde o posouzení námitky ohlednì proporcionality pøijatého øe¹ení, soud k ní nepøihlédl, nebo» stì¾ovatel dle jeho názoru øádnì a vèas neuplatnil v øízení svou námitku. S tímto závìrem stì¾ovatel nesouhlasí. Stì¾ovatel má za to, ¾e proporcionalita zásahu do vlastnického práva opatøením obecné povahy má urèité meze, jimi¾ je napø. pøimìøenost zvolené regulace s ohledem na rozumné uspoøádání vztahù v území, sledování stanoveného cíle a mo¾nost jeho dosa¾ení jinak. Stì¾ovatel poukazuje na to, ¾e pokud má dojít k upøednostnìní veøejného zájmu pøed zájmem soukromým, má se tak dít tak, aby byl konkrétní soukromý zájem naru¹en v co nejmen¹í mo¾né míøe, tj. aby nedo¹lo k poru¹ení principu minimalizace zásahù (rozsudek ze dne 4. 8. 2010, è. j. 4 Ao 3/2010-54). Stì¾ovatel v návrhu na zru¹ení územního plánu poukazoval na algoritmus pøezkumu opatøení obecné povahy v logicky na sebe navazujících pìti krocích podle rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-95, a není mu zøejmé, proè se soud prvnì zabýval otázkou proporcionality. Stì¾ovatel poukazuje také na rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 15. 10. 2013, è. j. 1 Aos 5/2013-45, z nìj¾ plyne, ¾e je to odpùrce, kdo nese odpovìdnost za dodr¾ení po¾adavku proporcionality zvoleného øe¹ení, a není to vlastník dotèené nemovitosti, kdo by mìl prokazovat, ¾e zásah je neproporcionální nebo nesleduje veøejný zájem. V odùvodnìní územního plánu v¹ak takovéto posouzení chybí.
Soud se ve svém rozsudku dále nezabýval konkrétnìj¹ím rozborem zbývajících krokù, pøièem¾ vyjádøení ke krokùm 1. a 2. zcela absentuje. Stì¾ovatel zdùrazòuje, ¾e nebyl neèinný ve smyslu judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (napø. rozsudek ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. 9 Ao 2/2009) ani ve smyslu tvrzení krajského soudu. Z judikatury navíc plyne, ¾e procesní pasivita a priori neznamená neúspìch soudního pøezkumu (rozsudek ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116, resp. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12). Ponìvad¾ se krajský soud nezabýval stì¾ovatelem namítaným rozporem územního plánu s kogentními normami (§ 101d odst. 2 s. ø. s.), zatí¾il svùj rozsudek vadou nepøezkoumatelnosti.
Stì¾ovatel nesouhlasí ani s posouzením své námitky ohlednì nesrozumitelnosti veøejné vyhlá¹ky datované dne 12. 9. 2014, jí¾ bylo oznámeno vydání územního plánu dne 15. 9. 2014, jako nového návrhového bodu, se kterým se krajský soud proto nevypoøádal. Stì¾ovatel ji¾ v uplatnìné námitce jednoznaènì namítal nezákonnost pøijetí územního plánu, které tuto námitku implicitnì obsahuje.
Stì¾ovatel soudu vytýká také formální pochybení v úvodu odùvodnìní napadeného rozsudku, v nìm¾ uvedl, ¾e se stì¾ovatel domáhal zru¹ení opatøení obecné povahy, aèkoli se domáhal jeho zru¹ení pouze v èásti.
Stì¾ovatel závìrem poukazuje na skuteènost, ¾e pozemek parc. è. 533/27 nebyl ani pøed pøijetím územního plánu v nezastavitelném území, jak to tvrdil odpùrce v odùvodnìní územního plánu (ve vypoøádání jeho námitky), nýbr¾ byl souèástí zastavitelného území s funkèním vyu¾itím bydlení mìstské v¹eobecné (nízkopodla¾ní). Z odùvodnìní územního plánu vùbec neplyne, proè si odpùrce vybral právì stì¾ovatelùv pozemek, kde zøídí veøejné prostranství, kdy¾ zásah do jeho vlastnického práva je výraznì vy¹¹í, ne¾ kdyby to uèinil u jiného pozemku (napø. jak to stì¾ovatel navrhl). Dùvod zmìny funkèního vyu¾ití pozemku v¹ak musí pokraèování být seznatelný právì z územního plánu. S ohledem na absenci øádného odùvodnìní má stì¾ovatel za to, ¾e územní plán je ve vztahu k této èásti nepøezkoumatelný.
Stì¾ovatel koneènì nesouhlasí ani s posouzením významu územního rozhodnutí ze dne 20. 1. 2014, è. 11/2014, na umístìní oplocení pozemku parc. è. 533/277, které bylo zru¹eno pouze v dùsledku pøijetí územního plánu. Stì¾ovatel popsal genezi dal¹ích rozhodnutí v této vìci, v nich¾ docházelo k urèitým vadám, pøièem¾ Nejvy¹¹ímu správnímu soudu pøedlo¾il rozhodnutí Krajského úøadu Olomouckého kraje ze dne 14. 4. 2015, è. j. KUOK 31011/2015, jím¾ bylo zru¹eno prvostupòové rozhodnutí pro jeho nepøezkoumatelnost a jím¾ chce poukázat na øadu pochybení správních orgánù v jeho vìci.
S ohledem na v¹e uvedené navrhuje stì¾ovatel rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení, pøíp. rozhodnout podle § 110 odst. 2 písm. b) s. ø. s. a zru¹it rovnì¾ územní plán v èásti grafického a textového vymezení veøejného prostranství plochy 13/156Z týkající se pozemkù parc. è. 533/27, 555/2 a 555/3.
Odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti setrval na své argumentaci prezentované v pøedchozím øízení. Odkázal také na svá vyjádøení uèinìná v øízení pøed krajským soudem a na jeho rozhodnutí a navrhl kasaèní stí¾nost zamítnout.
Pro nyní projednávanou vìc je podstatné, ¾e krajský soud pova¾oval za zcela zásadní procesní pasivitu stì¾ovatele, resp. skuteènost, ¾e pøi (prvním) projednávání návrhu územního plánu vèas a øádnì neuplatnil námitky. Právì z tohoto dùvodu se krajský soud nezabýval zejména proporcionalitou øe¹ení schváleného územním plánem, dle kterého je pozemek parc. è. 533/27 z vìt¹í èásti pøeøazen z funkèního vyu¾ití bydlení mìstské v¹eobecné-nízkopodla¾ní do funkèního vyu¾ití veøejné prostranství. Krajský soud se ze stejného dùvodu nezabýval ani tvrzeným zásahem do vlastnického práva, resp. do práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Namítanou absenci odùvodnìní veøejného zájmu pro toto pøeøazení krajský soud neshledal, kdy¾ za dostateèné pova¾oval zdùvodnìní veøejného zájmu odkazem na územní studii Slavonín-sever z roku 2006.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti na více místech uplatnil námitku nepøezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù. Touto námitkou se Nejvy¹¹í správní soud zabýval nejdøíve, nebo» pouze u pøezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla vá¾it dùvodnost konkrétních kasaèních námitek. Vady naplòující kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. je navíc Nejvy¹¹í správní soud povinen zkoumat i bez návrhu (§ 109 odst. 4 vìta za støedníkem s. ø. s.). K nepøezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek dùvodù se zdej¹í soud vyjádøil napø. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, è. j. 2 Ads 58/2003-75, publikovaném pod è. 133/2004 Sb. NSS (v¹echna rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na stránkách www.nssoud.cz), v nìm¾ uvedl, ¾e [n]edostatkem dùvodù pak nelze rozumìt dílèí nedostatky odùvodnìní soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek dùvodù skutkových. Skutkovými dùvody, pro jejich¾ nedostatek je mo¾no rozhodnutí soudu zru¹it pro nepøezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zji¹tìní, která utváøejí rozhodovací dùvody, typicky tedy tam, kde soud opøel rozhodovací dùvody o skuteènosti v øízení nezji¹»ované, pøípadnì zji¹tìné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zøejmé, zda vùbec nìjaké dùkazy v øízení byly provedeny. Obdobnì se Nejvy¹¹í správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, è. j. 2 Azs 47/2003-130 (publ. pod è. 244/2004 Sb. NSS), èi v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, è. j. 2 Ads 33/2003-78 (publ. pod è. 523/2005 Sb. NSS). Nepøezkoumatelným judikatura shledává i rozhodnutí, v nìm¾ krajský soud opomene pøezkoumat by» jen jednu ze ¾alobních námitek (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, è. j. 1 Afs 135/2004-73, nebo ze dne 8. 4. 2004, è. j. 4 Azs 27/2004-74). V rozsudku ze dne 14. 7. 2005, è. j. 2 Afs 24/2005-44, zdej¹í soud uvedl, ¾e [n]ení-li z odùvodnìní napadeného rozsudku krajského soudu zøejmé, proè soud nepova¾oval za dùvodnou právní argumentaci úèastníka øízení v ¾alobì a proè ¾alobní námitky úèastníka pova¾uje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. zejména tehdy, jde li o právní argumentaci, na ní¾ je postaven základ ¾aloby. Soud, který se vypoøádává s takovou argumentací, ji nemù¾e jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v èem konkrétnì její nesprávnost spoèívá.
V nyní posuzované vìci Nejvy¹¹í správní soud nalezl právì tuto vadu napadeného rozsudku, jeliko¾ krajský soud nevypoøádal ve¹keré ¾alobní námitky (návrhové body) stì¾ovatele. Nutno podotknout, ¾e této vady se dopustil krajský soud vìdomì zejména proto, ¾e závìry zdej¹ího soudu obsa¾ené v relevantní judikatuøe (viz dále) nesprávnì aplikoval na posuzovaný pøípad.
Krajský soud toti¾ s poukazem na závìry Nejvy¹¹ího správního soudu napø. v rozsudcích ze dne 7. 10. 2011, è. j. 6 Ao 5/2011, resp. ze dne 23. 9. 2013, è. j. 8 Aos 2/2012-59, dovodil, ¾e námitky uplatnìné v procesu pøijímání územního plánu jsou zásadní pro mo¾nost soudního pøezkumu proporcionality pøijatého øe¹ení. Pokud námitky stì¾ovatel neuplatnil, aè mohl, soudní pøezkum je limitován na posouzení nedostatkù zákonných nále¾itostí územního plánu, resp. jeho souladu s právními pøedpisy.
Krajský soud se v¹ak mýlí. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v rozhodnutí ze dne 16. 11. 2010, 1 Ao 2/2010-116, posuzoval, ve které z pøezkumných fází pìtikrokového algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy (jak se v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu podle právního stavu soudního øádu správního ke dni 31. 12. 2011 ustálil v návaznosti na stì¾ejní rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98) má a musí být zohlednìna pøípadná pasivita úèastníka øízení pøi podání námitek v prùbìhu procesu poøizování opatøení obecné povahy. V uvedeném rozhodnutí roz¹íøený senát dovodil, ¾e [p]rocesní pasivita navrhovatele ve fázích správního øízení pøedcházejícího pøijetí opatøení obecné povahy mù¾e být zpùsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspì¹nost ¾aloby posoudí soud s pøihlédnutím ke v¹em individuálním okolnostem pøípadu, a to pøi zkoumání procesního postupu správního orgánu, pøi hodnocení pøípadného rozporu opatøení obecné povahy s právními pøedpisy, jako¾ i pøi hodnocení pøimìøenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Pøitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti tìch, jim¾ by zru¹ení opatøení obecné povahy podle návrhu zpùsobilo újmu na jejich vlastních právech (srovnej II. výrok usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116; zvýraznìní provedeno NSS).
Z uvedeného plyne, ¾e zmínìnou procesní pasivitu navrhovatele je tøeba zohledòovat a vzít v potaz ve tøetí, ètvrté a páté fázi pìtikrokového pøezkumného algoritmu, tedy ve fázi zkoumání procesního postupu správního orgánu, pøi hodnocení pøípadného rozporu opatøení obecné povahy s právními pøedpisy i v rámci hodnocení pøimìøenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Nejvy¹¹í správní soud neopomnìl, ¾e s úèinností od 1. 1. 2012 ji¾ pokraèování øízení o zru¹ení (èásti) opatøení obecné povahy (§ 101a a násl. s. ø. s.) neprochází zmínìným pìtikrokovým algoritmem, jeliko¾ krajský soud, který od uvedeného data soudní pøezkum opatøení obecné povahy prvotnì provádí, je nyní (oproti právnímu stavu do 31. 12. 2011-srov. § 101d odst. 1 vìta druhá s. ø. s. v tomto znìní) vázán nejen rozsahem, ale novì i dùvody návrhu (101d odst. 1 s. ø. s.). Pøesto v¹ak v rámci jednotlivých tvrzených dùvodù návrhu (které soudní øád správní pøipou¹tí a které v zásadì korespondují hodnotícím kritériím formulovaným ve zmínìném esenciálním rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98) je tøeba také jednotlivì u ka¾dého z nich posoudit význam a vliv pasivity navrhovatele v procesu projednávání opatøení obecné povahy. Takové posouzení v rámci jednotlivých návrhových bodù (nejde-li pochopitelnì o námitky týkající se nedostatku pravomoci a pùsobnosti správního orgánu k vydání opatøení obecné povahy, kde procesní pasivita navrhovatele nemá ¾ádný význam) tedy nelze neprovést s odùvodnìním, ¾e pokud námitky uplatnìné teprve v øízení pøed soudem nebyly podány ji¾ v procesu pøijímání opatøení obecné povahy, soud se jimi nadále bude zabývat pouze v omezeném rozsahu pøi pøezkoumání základních zákonných nále¾itostí pøezkoumávaného opatøení obecné povahy, resp. vùbec, jak nesprávnì dovodil krajský soud. Nelze jistì nevidìt, ¾e procesní pasivita navrhovatele pøi projednávání opatøení obecné povahy (zde územního plánu) bezesporu mù¾e ovlivnit a zpravidla také významnì ovlivní posouzení opodstatnìnosti uplatnìné vìcné argumentace, kterou navrhovatel brojí proti opatøení obecné povahy èi jeho èásti. Ani tak v¹ak není mo¾no striktnì odmítnout posouzení této argumentace toliko s poukazem na nepodání námitek v procesu projednávání opatøení obecné povahy. Jednalo by se o nepøípustné zú¾ení rozsahu soudního pøezkumu, který je konec koncù, jak ji¾ vý¹e uvedeno, vymezen právì návrhovými body a dùvody v nich uplatnìnými (obdobnì srov. také rozsudek ze dne 6. 11. 2014, è. j. 4 As 141/2014-39).
V nyní posuzovaném pøípadì je nepochybné, ¾e v rámci uplatnìných ¾alobních námitek se stì¾ovatel dovolával mj. nepøimìøenosti zkrácení vlastnického práva k dotèeným pozemkùm, zejména k pozemku parc. è. 533/27, územním plánem Olomouce, s ohledem na zásadu subsidiarity a minimalizace zásahù do vlastnických práv soukromých osob a dále namítal zkrácení práva na ochranu zdraví a práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Stì¾ovatel ve svém návrhu napadl také rozpor územního plánu s cíli a úkoly územního plánování dle § 18 a 19 stavebního zákona, tedy rozpor s hmotným právem, jako¾ i nedostateèné odùvodnìní souladu územního plánu s cíli a úkoly územního plánování, nepøezkoumatelnost územního plánu v dùsledku absence dostateèného zdùvodnìní zmìny funkèního vyu¾ití pøedmìtného pozemku, resp. veøejného zájmu, a nepøezkoumatelnost územního plánu v dùsledku nedostateèného odùvodnìní jím uplatnìné námitky, tedy vytýká i rozpor s právem procesním (§ 68 odst. 3 správního øádu ve smyslu § 174 odst. 1 správního øádu). Ve svém celku se tedy vznesené ¾alobní námitky týkají rozporu opatøení obecné povahy se zákonem. Pøi posouzení námitek stì¾ovatele uplatnìných v ka¾dém z návrhových bodù je tak na místì samostatnì vá¾it, zda a jaký význam má skuteènost, ¾e zùstal døíve, v procesu pøijímání územního plánu, resp. pøi jeho prvním projednání, pasivní.
Nejvy¹¹í správní soud také upozoròuje, ¾e dle jeho názoru se v nyní projednávané vìci nejedená o èistý pøípad procesní pasivity, jak jej má na mysli krajským soudem citovaná judikatura, nebo» stì¾ovatel námitky proti územnímu plánu uplatnil. S krajským soudem sice nelze ne¾ souhlasit, ¾e stì¾ovatel neuplatnil námitky pøi prvním projednávání návrhu územního plánu, a uplatnil je a¾ pøi jeho druhém projednání, nicménì odpùrce pøi jejich vypoøádání zaujal, oproti jiným opo¾dìným námitkám, neobvyklý postup. Odpùrce sice pøednì pøedeslal, ¾e vymezení veøejného prostranství 13/156Z nebylo pøedmìtem opakovaného projednání návrhu územního plánu, následnì ale uvedl, ¾e projednávaná zmìna se týkala rozsahu územní studie, jejím¾ zpracováním je podmínìno vyu¾ití daného území (US-106 Arbesova-Durychova) a uvedenou námitku projednal a odùvodnil. Ponìvad¾ je pozemek stì¾ovatele souèástí území, o nìm¾ má být vypracována nová územní studie, mìl krajský soud zva¾ovat, zda skuteènì nebyl stì¾ovatel oprávnìn uplatòovat námitky i ve druhém kole projednávání návrhu územního plánu, navíc za situace, kdy odpùrce sám zvolil nestandardní postup a námitku stì¾ovatele vypoøádal. V ostatních pøípadech, kdy lokalita, o ní¾ pojednávala námitka, nebyla pøedmìtem opakovaného projednání, odpùrce uvedl toliko, ¾e námitce se nevyhovuje, nebo» nebyla uplatnìna ve stanovené lhùtì pøi prvním projednání návrhu. Závìr krajského soudu o procesní pasivitì stì¾ovatele tak nelze bez dùkladnìj¹ího posouzení aprobovat. Krajský soud toti¾ sám v odùvodnìní napadeného rozsudku na základì judikatury zdej¹ího soudu (sp. zn. 6 Ao 5/2011) dospìl k závìru, ¾e je oprávnìn zkoumat proporcionalitu øe¹ení pouze v pøípadì, ¾e se k ní ji¾ vyjádøil odpùrce v procesu pøípravy opatøení obecné povahy, k èemu¾ v nyní projednávané vìci do¹lo. Ponìvad¾ se tedy odpùrce námitkou stì¾ovatele zabýval, bylo na místì zkoumat, zda tímto postupem nedo¹lo k akceptování stì¾ovatelovy námitky jako pøípustné, zda bylo její odùvodnìní dostateèné a pøijaté øe¹ení pøimìøené. Námitku stì¾ovatele ohlednì proporcionality zásahu do jeho vlastnického práva proto nebylo lze bez dal¹ího odmítnout.
Krajský soud tedy, vycházeje z nesprávné aplikace judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, vzal procesní pasivitu stì¾ovatele jako základní rámec pro vymezení rozsahu soudního pøezkumu, a ten proto omezil na pouze formální vypoøádání stì¾ovatelových námitek. Z uvedeného dùvodu tak v napadeném rozsudku absentují závìry, které se týkají ¾alobních námitek uplatnìných v návrhu na zru¹ení (èásti) územního plánu, tj. ohlednì pøimìøenosti zkrácení vlastnického práva, resp. zdùvodnìní veøejného zájmu pro zmìnu funkèního vyu¾ití pøedmìtného pozemku.
Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e je tøeba v¾dy zkoumat, zda i pøes eventuální pasivitu navrhovatele v procesu projednávání opatøení obecné povahy bylo v øízení pøed soudem prokázáno jeho tvrzení o zkrácení na právech pøijatým opatøením obecné povahy (§ 101a odst. 1 s. ø. s.), a to s pøihlédnutím k okolnostem toho kterého konkrétního pøípadu a pøedev¹ím s ohledem na to, zda a jak významnou mìrou by pøípadným zru¹ením (èásti) opatøení obecné povahy do¹lo k zásahu do práv a povinností tìch, kteøí se naopak aktivnì do procesu projednání opatøení obecné povahy zapojili, a zda by jim zru¹ením (èásti) opatøení obecné povahy nevznikla bez záva¾ných dùvodù újma a nedo¹lo k nepøípustnému naru¹ení jejich právní jistoty ohlednì døíve legitimnì nabytých práv (srov. bod 32 usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 1 Ao 2/2010-116).
Aèkoli stì¾ovatel namítl, ¾e územní plán Olomouce trpìl pøi vydání záva¾ným poru¹ením procesního a hmotného práva chránícího zásadní veøejné zájmy, které stì¾ejním zpùsobem pøedurèují proces pøijímání a obsah opatøení obecné povahy (viz rozsudek ze dne 18. 1. 2011, è. j. 1 Ao 2/2010-185), krajský soud na základì formálního odùvodnìní pouze obecnì konstatoval, ¾e územní plán byl pøijat v souladu s právními pøedpisy. Krajský soud toti¾ zcela pominul vìcné posouzení vìt¹iny námitek uplatnìných v návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy, tedy rezignoval na provedení tzv. testu proporcionality pøijatého øe¹ení územního plánu (jeho obsahu) ve vztahu k dotèeným pozemkùm z pohledu kritérií, jak je Nejvy¹¹í správní soud formuloval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, k nìmu¾ se pøihlásila i ve¹kerá pozdìj¹í judikatura zdej¹ího soudu napøíklad v rozsudcích ze dne 2. 10. 2013, è. j. 9 Ao 1/2011-192, nebo ze dne 31. 1. 2013, è. j. 4 Aos 1/2012-105. Jakákoliv úvaha v tomto smìru v napadeném rozsudku chybí, aèkoliv nepøimìøenost omezení èi zásahu do vlastnického práva stì¾ovatel vytýkal.
Pokud krajský soud dále dovodil, ¾e stì¾ovatel nemohl mít legitimní oèekávání ohlednì vyu¾ití jeho pozemku a ¾e zmìna jeho funkèního vyu¾ití (veøejný zájem) byla dostateènì zdùvodnìna odkazem na územní studii Slavonín-sever z roku 2006, je tento závìr nedostateèný a nepøezkoumatelný. Pøedmìtná studie toti¾ není souèástí ani pøílohou územního plánu a nelze pokraèování tak ovìøit, jakým zpùsobem byl veøejný zájem ohlednì zmìny funkèního vyu¾ití odùvodnìn (na stránkách www.olomouc.eu je dohledatelná pouze územní studie Slavonín-sever, Durychova z prosince 2013). Je-li navíc územním plánem stanoveno, ¾e je vyu¾ití pøedmìtného území podmínìno zpracováním dal¹í územní studie (US-106), nelze si s takovým odùvodnìním vystaèit. Nejvy¹¹í správní soud kromì toho ustálenì rozhoduje v tom smyslu, ¾e územní studie má ( ) zásadnì charakter podkladu pro poøizování územnì plánovací dokumentace (tomu odpovídá její zaøazení do dílu 1., hlavy III, èásti tøetí stavebního zákona vìnovaného územnì analytickým podkladùm) a nemìla by slou¾it k nahrazení úkolù územnì plánovací dokumentace samotné (viz napø. rozsudek ze dne 20. 1. 2010, è. j. 1 Ao 2/2009-86).
Je tedy evidentní, ¾e posouzení pøimìøenosti zásahu do vlastnického práva stì¾ovatele k dotèeným pozemkùm schváleného územním plánem krajský soud neprovedl. Krajský soud neodùvodnil, z jakého konkrétního dùvodu a s poukazem na které konkrétní èásti obsahu opatøení obecné povahy lze pøijatou zmìnu funkèního vyu¾ití dotèených pozemkù (srovnej § 4, 7 a 8 vyhlá¹ky è. 501/2006 Sb., o obecných po¾adavcích na vyu¾ívání území) pova¾ovat za zmìnu pøimìøenou a proè tvrzený zásah do vlastnického práva stì¾ovatele je zákonný a nikoliv excesivní. Ve shodì s námitkou stì¾ovatele obsa¾enou v kasaèní stí¾nosti má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e nelze zásadní nepomìr mezi dosavadním a novým funkèním vyu¾itím pozemku parc. è. 533/27, tedy i nepøimìøený zásah do vlastnických práv stì¾ovatele, odùvodnit pouhým odkazem na územní studii z roku 2006, nýbr¾ rozhodným je právì pouze obsah územního plánu. Bude tedy na krajském soudu, aby posoudil, zda územní plán obsahuje dostateèné zdùvodnìní zmìny funkèního vyu¾ití uvedeného pozemku (veøejný zájem), nebo» takovéto posouzení v napadeném rozsudku absentuje.
Ani jinak správný názor vyslovený krajským soudem o mo¾ném vlivu zmìny právní úpravy na intenzitu legitimního oèekávání stì¾ovatele nevyèerpává obsah zásadní námitky stì¾ovatele o nepøimìøenosti zásahu územního plánu do jeho vlastnického práva a tato otázka (posouzení pøimìøenosti regulace opatøení obecné povahy formou zmìny funkèního u¾ití dotèených pozemkù) tak ze strany krajského soudu zùstala nevypoøádána.
Obdobné závìry lze vztáhnout i na hodnocení námitek stì¾ovatele, jimi¾ je územnímu plánu v èásti, jí¾ se ¾aloba týká, vytýkán rozpor s cíli a úkoly územního plánování. Ani tuto otázku soud blí¾e neposuzoval a zde se pouze omezil na konstatování souladu územního plánu s právními pøedpisy. Krajský soud se tedy nezabýval obsahem územního plánu, pokud jde o dotèené pozemky, z hlediska souladu s hmotným právem, zde § 18 a § 19 stavebního zákona, ani tím, zda obstojí, ¾e byl jako veøejné prostranství zvolen právì stì¾ovatelùv pozemek pùvodnì zaøazený do zastavitelného území.
Zákonnost územního plánu v naznaèeném smìru tak krajský soud nehodnotil vùbec, a jak ji¾ bylo uvedeno, pova¾oval za dostateèné vymezení veøejného zájmu v územní studii z roku 2006. Krajský soud poukázal pouze na to, ¾e bylo v zájmu stì¾ovatele, poøizoval-li si pozemek s konkrétním zámìrem, aby si peèlivì ovìøil, zda z hlediska veøejných zájmù bude moci svou soukromou pøedstavu v dané lokalitì realizovat. Pokud soud argumentoval tím, ¾e si stì¾ovatel poøizoval pozemek ve stejném roce, kdy byla vyhotovena územní studie Slavonín-sever, tj. v roce 2006, nelze toto odùvodnìní pøijmout, nebo» nebylo povinností stì¾ovatele ovìøovat si budoucí úmysly odpùrce vycházející z nezávazných podkladù, nýbr¾ vycházet z tehdy platné a závazné územnì plánovací dokumentace (územního plánu), v ní¾ byl pøedmìtný pozemek zahrnut do zastavitelného území, s eventuální mo¾ností jeho oplocení. Po¾adovat po stì¾ovateli, aby si zji¹»oval budoucí zámìry odpùrce cca 8 let pøed jejich skuteènou realizací (pøijetí nového územního plánu), jde nad rámec jakýchkoli zákonných povinností.
Ve svìtle vý¹e uvedeného je pøitom zjevné, ¾e pokud døívìj¹í územní plán odpùrce vymezil pøedmìtný pozemek parc. è. 533/27 jako souèást zastavitelného území ve funkèní plo¹e s oznaèením 1609-BON (bydlení mìstské v¹eobecné-nízkopodla¾ní), a nový územní plán jako veøejné prostranství, tím spí¹e bylo na místì odùvodnit zmìnu pùvodní koncepce z hlediska cílù a úkolù územního plánování. Ani z tohoto pohledu napadený rozsudek neobsahuje ve vztahu k pøedmìtnému pozemku ¾ádné závìry.
Stejnì tak zùstaly nevypoøádány námitky ohlednì tvrzeného sní¾ení kvality bydlení èi zásahu do práva na zdraví a na ¾ivotní prostøedí.
Koneènì se tak jako pøedèasný ve svìtle shora uvedeného jeví závìr krajského soudu o dostateènosti a pøezkoumatelnosti odùvodnìní zmìny funkèního vyu¾ití dotèených pozemkù, a tedy o zákonnosti územního plánu v èásti týkající se stì¾ovatelových pozemkù, jeliko¾ takový závìr lze uèinit teprve poté, co krajský soud posoudí námitku spoèívající v nepøezkoumatelnosti územního plánu z dùvodu obecného a nekonkrétního odùvodnìní jeho souladu s cíli a úkoly územního plánovaní, tedy z hlediska jeho zákonnosti v návaznosti na § 18 a § 19 stavebního zákona (konkrétní odùvodnìní zmìny funkèního vyu¾ití a veøejného zájmu).
Lze proto uzavøít, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal opodstatnìným kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., nebo» napadený rozsudek je nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù. Proto jej podle § 110 odst. 1, èást vìty první pøed støedníkem, s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil krajskému soudu k dal¹ímu øízení. V nìm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Jeho úkolem tak bude posoudit, zda bylo lze chování stì¾ovatele v prùbìhu pøijímání územního plánu skuteènì pova¾ovat za procesní pasivitu, zejména se zohlednìním nestandardního postupu odpùrce, a také znovu vypoøádat stì¾ovatelovy námitky v souladu s relevantní judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu.
Z uvedeného dùvodu se Nejvy¹¹í správní soud nezabýval dal¹ími v kasaèní stí¾nosti uplatnìnými dùvody, spoèívajícími v tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. a ve vadách øízení pøed správním orgánem dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., nebo» to pova¾oval za pøedèasné.
O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V Brnì dne 14. èervence 2015

References: soud 
 soud 
 § 30
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 18
 § 174
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 19
 soud 
 § 103
 § 110
 soud 
 soud 
 § 103
 § 103
 soud