Source: https://revistascientificas.cuc.edu.co/economicascuc/article/download/2049/2142?inline=1
Timestamp: 2019-09-22 22:53:09+00:00

Document:
Roncallo-Estrada / Económicas CUC, vol. 40 no. 1, pp. 27-46, Enero - Junio, 2019
Electronic invoicing in Colombia: A reflection of its effects on the health sector
DOI: 10.17981/econcuc.40.1.2019.02
Artículo de investigación. Fecha de recepción: 12/10/2018 Fecha de aceptación: 18/02/2019
Romario Roncallo-Estrada
romarioroncallo@hotmail.com
Palabras clave: Facturación electrónica; facturación electrónica en Colombia; facturación electrónica en salud.
The introduction of electronic invoicing is a fair and necessary measure imposed by governments in order to control tax evasion and improve tax management. In Latin American countries, especially Colombia, this phenomenon of evasion is more critical, so its implementation would lead to greater collection. This study was carried out with the objective of reflecting on the relevant aspects and how they would affect the electronic invoicing process to be implemented in 2020 for companies in the health sector in Colombia, in order to provide an overview of the situation that facilitates its analysis. Based on a bibliographic search on tax evasion in Latin America and the implementation of the model of electronic invoicing in health, a description of the relevant aspects for the implementation of the model of electronic invoicing in health was elaborated; which helped to conclude how the implementation of the model of electronic invoicing in Colombia is a fact, even though the regulations of the Ministry of Health and Social Protection (Minsalud) and the Directorate of National Taxes and Customs (DIAN) are not yet harmonized. This is why it is important to define together an electronic invoicing model that really allows them to achieve their objectives of controlling evasion, while at the same time being beneficial for all actors in the system.
Keywords: Electronic invoicing; electronic invoicing in Colombia, electronic invoicing in the health sector.
La implementación de la facturación electrónica es una medida justa y necesaria que imponen los gobiernos con el fin de controlar la evasión fiscal y mejorar la gestión tributaria. Para que esta medida cumpla verdaderamente este objetivo, se requiere que la información reportada en la misma sea lo más certera posible, es decir, que lo facturado corresponda exactamente a lo que se deba pagar.
El gobierno colombiano, en cabeza de la DIAN está liderando la implementación de este modelo en Colombia, definiendo la normatividad y los anexos técnicos que hagan viable su operación en el país. No obstante, al momento de evaluar estos lineamientos versus lo que ya está reglamentado por Minsalud para el proceso de facturación y radicación de cuentas, hace que surjan una serie de contradicciones, las cuales de no ser abordadas de manera minuciosa, podrían adicionar complicaciones a las empresas del sector.
Este artículo nace de dicha investigación, la cual tenia como objetivo realizar una reflexión acerca de los aspectos relevantes que afectarían el proceso de facturación electrónica que será implementado en el 2019 para las empresas del sector salud en Colombia, con el fin de ofrecer un panorama de la situación que facilite su análisis.
En América Latina, la elevada evasión de impuestos –a nivel doméstico e internacional– y los cuantiosos gastos tributarios han impactado de forma negativa el financiamiento del desarrollo, señaló Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Cepal (EK, 2018). La evasión tributaria es un gran problema para los países en vías de desarrollo debido a la forma como afecta la equidad y eficiencia del sistema impositivo. En el informe de "Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2018" presentado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), informa que la relación de ingresos tributarios como porcentaje del producto interno bruto (PIB) fue del 22.7 % para América Latina y 19.8 % para Colombia. Este valor para los países que pertenecen a la OCDE es del 34.3 %; y adicional a esto, en el 2016, Colombia registró un descenso de 1 punto porcentual en el cociente de la tasa de impuesto con respecto al PIB y un descenso de 0,3 puntos con respecto al IVA (OCDE, 2018).
Uno de los mecanismos con los que los gobiernos de América Latina proponen reducir la evasión fiscal es con el uso de las tecnologías de información, mismas que han sido de vital importancia en esta última década por parte de la administración tributaria (Chumaceiro, Hernández, Meléndez y Acurero, 2017).
Para la administración tributaria, la diversidad, calidad, oportunidad y capacidad de procesamiento de la información del contribuyente determina su éxito o fracaso (Arias et al, 2018) y la implementación de estas tecnologías en la gestión de los gobiernos ha impactado de manera favorable en los servicios que se prestan a las personas. Pero, además, estos desarrollos han alcanzado a la hacienda pública y la recaudación de impuestos, sustento necesario para mantener buenos servicios públicos (Barreix y Zambrano, 2018).
Actualmente, América Latina se vuel­ca hacia la implementación de esta nueva forma de establecer la facturación electrónica a nivel mundial, al buscar hacer de la Factura Electrónica (FE) una de las primeras herramientas digitales para hacer de los impuestos verdaderas herramientas para su desarrollo. Según el informe del 2018 de Billentis (Koch, 2018) muestra a los países de América Latina como líderes en la facturación electrónica (Figura 1) y resume el estado de su implementación actual en los siguientes puntos:
• La facturación electrónica y los informes fiscales electrónicos son impulsados por el sector público.
• Se realiza auditoría en tiempo real o extracción de datos de facturas por parte de las autoridades fiscales con el objetivo de combatir la evasión fiscal.
• Existe normatividad legal acerca de la facturación electrónica en la mayoría de los países de América Latina.
• Brasil, México y Chile aparecen como líderes del mercado.
• México mejoró las normas de facturación electrónica desde mediados de 2017 al Segmento G2B y G2C, lo que resulta en un aumento de volumen de varios miles de millones en 2017 y 2018 en particular (primer año completo).
• El siguiente paso en la digitalización de facturas es el intercambio de todos los recursos fiscales.
• Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú etc. se encuentran extendiendo significativamente la obligación legal para la facturación electrónica para los siguientes grupos de usuarios.
Figura 1. Mercado internacional de facturación electrónica 2018.
Fuente: Koch 2018.
Colombia también está promoviendo la facturación electrónica y para acelerar la adopción del mercado, cambió su legislación e instituyó modelos similares a los de Chile y Perú. Una particularidad del modelo colombiano es como el factoring está oficialmente soportado por el modelo haciendo que las empresas pueden gestionar sus facturas electrónicas a través de un proveedor tecnológico. A partir del 2019 todas las empresas están obligadas a facturar de manera electrónica únicamente para así combatir la evasión de impuestos, que el principal objetivo del nuevo sistema. Así, la autoridad fiscal DIAN espera reducir a la mitad la evasión del IVA utilizando este nuevo sistema tecnológico (Koch, 2017)
Implementación de la facturación electrónica en América Latina
Existen en la actualidad varios estudios detallados sobre la implementación de la facturación electrónica en América Latina. El más relevante es La Factura Electrónica en América Latina de Alberto Barreix y Raul Zambrano (2018), auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). A continuación se presenta el cuadro comparativo de las características de la Factura electrónica en los diferentes países presentado en ese mismo documento:
Año de inicio del proceso de Factura Electrónica
Año en que se completaron los grandes contribuyentes
Modelo obligatorio para los contribuyentes
Formato estándar de los documentos (XML)
Portal en al AT gratuito para pequeños contribuyentes u otros
Está en planes para el 2019
La FE es obligatoria para el consumidor final
¿Incluye a los profesionales (como vendedor)?
¿Se controla la factura exenta o de tasa cero?
¿Se controlan las exportaciones?
Certificado Digital obligatorio para la firma de documentos
No (mediante servicios con clave fiscal)
Certificado Digital para la comunicación con la AT
o plataforma de terceros
Certificado Digital de personas
Certificado Digital de empresas
Entidades Certificadoras Digital privadas
Certificación soluciones de Factura Electrónica por parte de la AT
Encargado de la plataforma de validación de documentos
Admin tributaria/ terceros
La validación de los documentos es…
Tiempo real y Ex-post
El comprador tiene notificación de aceptación o rechazo de documentos
El comprador tiene confirmación de aceptación o rechazo de documentos
Opción de consulta y Posibilidad de Rechazo
Tributaria para la Cesión de Créditos (Factoring)
Sólo valida la FE
Representación gráfica de los documentos con código de barras
Intercambio de documentos entre las empresas vía e-mail
Sistema de retención de IVA por el comprador para control de facturas dudosas (tipo Factura M Argentina)
Fuente: Barreix y Zambrano (2018).
En el estudio E-Invoicing / E-Billing Significant market transition lies ahead se resumen las características típicas de la facturación electrónica en los países latinoamericanos estudiados (Brasil, Argentina, México, Chile y Perú) de la siguiente forma:
• Números de factura únicos o secuenciales (folio) proporcionados por las debidas autoridades fiscales.
• Uso de firmas digitales basadas en certificados de proveedores, emitidas por autoridades de certificación aprobadas o estatales.
• Normas XML impuestas para el despacho de la autoridad fiscal.
• Entrega de informes constantes a las autoridades fiscales, ya sea en tiempo real antes de la emisión o al menos una vez al mes.
• También se considera a las facturas clásicas, asimismo otros documentos fiscales como notas crédito, notas débito, recibos respectivamente, boletas de ventas o boletas como también se denominan.
• Mayor integración con la cadena de suministro física, como por ejemplo la impresión simultánea de documentos de transporte complementarios basados en una factura preaprobada.
• Después de revisar / aprobar las facturas de los proveedores, las autoridades fiscales ponen un “sello” visible a las facturas electrónicas. Es un código alfanumérico específico del país o un código de barras / código QR.
• Los destinatarios a menudo tienen que validar que la factura fue aprobada previamente por la administración tributaria.
• Las autoridades fiscales validan los datos de la factura en tiempo real o los datos minados para verificar las facturas más adelante.
• El período de archivo general es de cinco años.
Los proveedores tecnológicos desempeñan un papel clave, incluso en algunos países, están acreditados para realizar servicios de compensación en nombre de la administración tributaria; dichos proveedores también pueden ofrecer servicios de valor agregado en torno a estas funciones reguladas. Si bien, muchos proveedores tecnológicos son locales, algunos de ellos están activos en varios países latino­americanos y ya procesan un volumen de facturas muy notable. Pueden pertenecer a los operadores más grandes del mundo e inclusive ahora están entrando en el mercado estadounidense y europeo (Koch, 2017), lo cual ha permitido un análisis del entorno, logrando así tomar decisiones acertadas por parte de la administración tributaria en cuanto a la ampliación del ordenamiento tributario (Chumaceiro y Hernández, 2012).
De acuerdo con el Banco Mundial, el fortalecimiento de la administración tributaria a través de la modernización de la tecnología contribuye a una recaudación de impuestos más eficiente y eficaz. Citan como ejemplo a Perú por los actuales resultados favorables gracias a los incrementos en la cobertura de la facturación electrónica del país (Banco Mundial, 2018).
En un estudio realizado luego de la implementación de la facturación electrónica en Argentina se concluye la existencia de evidencias estadísticamente significativas en cuanto a una mejora en los niveles de ventas gravadas y del agregado de débitos menos créditos una vez que las empresas comienzan con la facturación electrónica. No obstante, el grupo de empresas provenientes del sector de salud, no revela diferencias significativas en las ventas declaradas luego de su incorporación a la facturación electrónica (Templado y Artana, 2018).
Normativa de la facturación electrónica en Colombia
El marco legal para la facturación electrónica inicia con el Decreto 1165 (1996) el cual define a la factura por computador como aquella que cumple con todos los requisitos establecidos en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario (2019), permitiendo al Software asociar la identificación del artículo o servicio a la tarifa del impuesto sobre las ventas correspondiente, además de interactúar la programación, el control y la ejecución de las funciones inherentes a la venta, tales como emisión de facturas, comprobantes, notas crédito, notas débito, programación de departamentos, códigos, grupos, familias, o subfamilias, etc. Luego, la Ley 962 (2005) describe como la factura electrónica podrá expedirse, aceptarse, archivarse y en general diligenciarse, usando cualquier tipo de tecnología disponible, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos legales establecidos y la respectiva tecnología que garantice su autenticidad e integridad desde su expedición y durante todo el tiempo de su conservación. La posibilidad de cobrar un servicio con fundamento en la expedición de una factura electrónica se sujetará al consentimiento expreso, informado y por escrito del usuario o consumidor del bien o servicio.
Ya para entonces, el Decreto 1929 (2007) define la factura electrónica y establece los principios básicos de autenticidad e integridad, así como los requisitos de contenido fiscal de la factura electrónica y las notas crédito. También especifica si hay lugar a devoluciones o rescisiones por la cuales deberá emitirse la nota crédito, o efectuarse la anulación cuando se presente alguna inconsistencia, antes de ser aceptada la operación por el adquirente. La Resolución 14465 (DIAN, 2007) de ese mismo año establece las características y contenido técnico de la factura electrónica y de las notas crédito y otros aspectos relacionados con esta modalidad de facturación, y se adecúa el sistema técnico de control.
Con la Ley 1607 (2012) el Gobierno Nacional instituyó que podrá instaurar tecnologías para el control fiscal con el fin de combatir el fraude, la evasión y el contrabando. Es así como el Decreto 2242 (2015) reglamenta las condiciones de expedición e interoperabilidad de la factura electrónica con fines de masificación y control fiscal e incluye a la actividad económica “Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social”. La reglamentación técnica de este decreto está dada por las resoluciones 019 (2019) y 055 de (2016) y también deroga al decreto 1929 de 2007.
Con la reforma tributaria descrita en la Ley 1819 (2016) se estableció que los contribuyentes obligados a declarar y pagar el IVA y el impuesto al consumo deberán expedir factura electrónica a partir del 1 de enero de 2019 en los términos que establezca el reglamento, y durante las vigencias fiscales del 2017 y 2018 los contribuyentes obligados por las autoridades tributarias para expedir factura electrónica serán seleccionados bajo un criterio sectorial conforme al alto riesgo de evasión identificado en el mismo y del menor esfuerzo para su implementación. Es así que se seleccionan como obligados a facturar electrónicamente a:
• Los contribuyentes que hayan solicitado rangos de numeración para la facturación electrónica durante los 5 años anteriores a la expedición de la norma, dado que cuentan con sistemas de información y tecnologías adecuadas con el objeto de continuar con la facturación electrónica (Resolución 072 de 2017).
• Los grandes contribuyentes, por los volúmenes de sus ingresos y operaciones comerciales han implementado soluciones tecnológicas para automatizar sus procesos y sistematizar su información, lo cual genera mayor facilidad para incorporar la facturación electrónica (Resolución 010, 2018).
En el año de 2018 se reglamentó la Resolución 001 de 2018 la cual actualiza los anexos de la Resolución 019 (2016). Para diciembre de este mismo año se publica la Ley 1943 (2018) por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones. En su artículo 16 establece que todas las facturas electrónicas para su reconocimiento tributario deberán ser validadas previo a su expedición, por la DIAN o por un proveedor autorizado por este organismo, además, la FE sólo se entenderá expedida cuando sea validada y entregada al cliente. Especificamente el artículo 17 lista las obligaciones e infracciones de las personas jurídicas habilitadas como proveedores tecnológicos. En ese mismo mes el Ministerio de Salud emitió la Circular 046 (2018) con el asunto “Implementación de Facturación Electrónica” y en lo que va del 2019 se han emitido varias resoluciones, de la siguiente manera:
• En enero, la Resolución 001 (2019), señalando las reglas y validaciones aplicables a la factura electrónica con validación previa.
• En febrero, la Resolución 013 (2019) actualizando las medidas en caso de inconvenientes tecnológicos o de tipo comercial.
• Y en marzo, la Resolución 020 (2019) señalan a los sujetos obligados a expedir factura electrónica de venta con validación previa a su expedición y establece el calendario para su implementación
Modelo de facturación electrónica en Colombia
En Colombia el modelo de Facturación electrónica cuenta con 4 principales actores:
El Facturador Electrónico: De acuerdo con la norma, el facturador electrónico puede ser de 3 tipos:
• La persona natural o jurídica que según el Estatuto Tributario tiene la obligación de facturar y es seleccionada por la DIAN para expedir factura electrónica.
• La persona natural o jurídica que de acuerdo con el Estatuto Tributario se encuentra obligada a facturar, pero no ha sido seleccionada por la DIAN y opta voluntariamente por expedir factura electrónica.
• La persona natural o jurídica sin obligación tributaria, que opta voluntariamente por expedir factura electrónica.
El Proveedor tecnológico: Es la persona natural o jurídica que puede prestar a los obligados el servicio de facturar electrónicamente y/o a los adquirentes que opten por recibir la factura en formato electrónico de generación, cuando unos u otros así lo autoricen, los servicios inherentes a la expedición de la factura electrónica, incluida la entrega del ejemplar a la DIAN, así como los servicios relacionados con su recibo, rechazo y conservación. El proveedor tecnológico deberá surtir el proceso de autorización por parte de la DIAN.
El Adquirente: Persona natural o jurídica que adquiere bienes y/o servicios y debe exigir factura o documento equivalente, y tratándose de la factura electrónica, la recibe o rechaza, cuando sea el caso, pudiendo conservarla para su posterior exhibición.
La DIAN: Entidad encargada del proceso de validación o verificación de la factura, notas crédito y notas débito.
El modelo de facturación electrónica parte de la empresa que está obligada a facturar electrónicamente, es decir, el facturador electrónico quien genera el documento electrónico. Se puede transmitir a la DIAN y al adquiriente de 3 formas (Figura 2):
• Directamente a través de software propio.
• Contratando los servicios a través de un proveedor tecnológico
• A través de una solución gratuita suministrada por la DIAN (para empresas de menos de 1000 facturas anuales)
Figura 2. Modelo de factura electrónica.
Fuente: (DIAN, 2018).
Una vez se ha generado la factura y se ha firmado digitalmente, el facturador la transmite al adquiriente y tiene un plazo de 48 horas para enviarla a la DIAN. Luego de validar que la factura cumple con los requisitos técnicos, se genera un acuse de recibo.
A partir del año 2019 se implementará la facturación electrónica con validación previa por parte de la DIAN. Este proceso consiste en que una vez se ha generado la factura y se ha firmado digitalmente, el facturador la transmite a la DIAN, quien en tiempo real valida que cumpla con los requisitos técnicos y entrega la respuesta de aprobación al facturador electrónico. El facturador electrónico envía la factura validada al adquiriente. El adquiriente podrá responder la aceptación o rechazo de la factura en los siguientes 3 días hábiles a la DIAN. De no darse respuesta, se emitirá una respuesta automática ante la DIAN (Figura 3).
Figura 3. Modelo de factura electrónica con validación previa.
Como se puede deducir, en esta nueva forma de facturación electrónica, el papel que cumple la DIAN es importante, al encargarse de la validación previa de la transacción. Las posibles fallas e interrupciones impactarán directamente en las operaciones y tendrán consecuencias negativas para los participantes y para la reputación de la propia administración (Barreix y Zambrano, 2018). No obstante este modelo ha sido adoptado de manera general por Brasil y México, y en determinados casos en Argentina y Ecuador.
Basándonos en la información de la Cámara de Comercio de Bogotá - Certicámara, las empresas deben tener en cuenta los siguientes elementos o etapas para la implementación del modelo de facturación electrónica (Certicámara, 2018):
• Estudio de procesos internos relacionados con la facturación.
• Identificación de sistemas contables y de facturación.
• Diseño del aplicativo de acuerdo con la normativa y personalizaciónes.
• Reingeniería de procesos relacionados con la facturación .
• Planificación y priorización de requerimientos teniendo en cuenta los tiempos especificados por la DIAN.
• Codificación / Implementación / Programación / Integración del aplicativo para la facturación electrónica.
• Pruebas generales en todos los sistemas y procesos (unitarias, de integración, de aceptación).
• Notificación a los clientes que reciben la facturación así como los proveedores: fecha de salida a producción como facturador electrónico.
Muchos artículos y publicaciones enuncian los beneficios de la implementación de los modelos de facturación electrónica. En ellos se observa como se traslapan los beneficios de sistematizar los procesos administrativos y los beneficios de la facturación electrónica en sí. En este artículo nos concentraremos únicamente en los beneficios de la implementación del modelo. Estos podrían considerarse de 2 tipos: beneficios para las empresas y beneficios para el gobierno. Entre los más relevantes para las empresas tenemos:
• Reducción de costos: actualmente hay gastos de gestión logística relacionados con la producción y radicación de facturas en papel, los cuales disminuirian drásticamente con la implementación de esta facturación (Barreix y Zambrano, 2018), Para conocer la cuantía de esa reducción es necesario que las IPS calculen el costo actual (gastos de papel, impresión, envío de facturas, mensajeros, etc). Por otra parte, el ahorro reflejado en la disminución de almacenamiento, como producto de la innecesaria utilización de espacio físico para archivar documentos en papel.
• Cuidado y protección del medio ambiente: Beneficios medioambientales por la reducción de las emisiones de CO2, reducción del consumo de papel y de los costes energéticos del transporte.
• Mejora la trazabilidad y seguridad en las operaciones: El envío de facturas se realiza empleando redes privadas o protocolos específicos. Además, los sistemas de firma digital garantizan la integridad, origen y autenticidad de estas facturas (Edicom, 2019).
Por otra parte el beneficio más importante para el gobierno es el control tributario, el cual es posible gracias a tres factores (Barreix y Zambrano, 2018):
• Control por oposición de intereses al tener que enviar la factura electrónica al poco tiempo de ser generada, dado que obliga a las empresas a ser parte del modelo y previene que el facturador y el adquiriente se pongan de acuerdo para tratar de engañar a las administradoras tributarias.
• El análisis de datos que se le haría a la información reportada de manera periódica permitiría detectar variaciones atípicas de manera más oportuna. Esto a su vez conduciría a la reducción de la evasión de impuestos (Koch, 2017).
• Se dirigen los esfuerzos a los cobros de los impuestos en un período específico dado que se puede conocer el momento de la causación de los impuestos.
Para este estudio primeramente se realizó una búsqueda bibliográfica acerca del panorama de evasión de impuestos en América Latina, luego se documentó el proceso de implementación de la facturación electrónica en Colombia, su normatividad aplicable y sus beneficios. Se realizó la consulta acerca de la implementación de modelos de facturación electrónica, buscando identificar el impacto económico en el sector salud en América Latina, Se analizaron los efectos de la implementación de la facturación electrónica en el sector salud para luego ser descritos en las respectivas conclusiones.
No existen estudios en la literatura que describan de manera específica cómo es el impacto de la implementación de la facturación electrónica en el sector salud de los países de América Latina. Adicional a eso, Barreix y Zambrano (2018) afirman que debido a las diferencias existentes entre los países estructurales relacionadas con su sistema tributario, no es posible hacer la comparación de los efectos de la facturación electrónica entre diversos países, sino solo entre empresas del mismo país.
De acuerdo con el informe “Análisis del impacto de la facturación electrónica en Argentina” del Banco Interamericano de Desarrollo a nivel sectorial, las empresas provenientes de la construcción, el comercio, el transporte, los servicios inmobiliarios, los servicios profesionales y la industria (a partir de 2011) son aquellas con un diferencial positivo a partir de la implementación de la factura electrónica. El grupo de empresas provenientes del sector salud no revela diferencias significativas en las ventas declaradas luego de su incorporación a la facturación electrónica (Templado y Artana, 2018). Lo anterior sugiere como el impacto de la incorporación al régimen de facturación electrónica varía en el tiempo y entre actividades productivas (Hernández y Robalino, 2018).
Todo esto conlleva a concluir que el caso de la facturación electrónica de la salud en Colombia debe analizarse como algo singular y excepcional. En el sector salud colombiano encontramos primeramente la particularidad de la relación entre prestadores de servicios de la salud y las entidades responsables del pago se encuentra regulada por el Decreto 4747 (2007) y luego con la Ley 1438 (2011). Cuya normatividad entre otros temas, exige:
• Entrega de soportes de atención: Anexos a la factura, por parte de la institución de salud al asegurador.
• Tiempos de gestión de glosas: Los aseguradores cuentan con 20 días hábiles para informar las glosas a la factura presentada a las instituciones de salud. Estos últimos tienen 15 días hábiles para responder a la glosa y los aseguradores tienen 10 días hábiles adiconales para tomar la decisión de si se levanta o no la glosa.
Sin embargo, en un informe realizado por la Contraloría General de la Nación hacia la Superintendencia Nacional de Salud en febrero de 2014, el 85 % de las glosas se hacen en forma extemporánea. En ese mismo año surgieron una serie de notas de prensa acerca de las glosas, resumiendo como las glosas eran mecanismos para dilatar el flujo de pago (Guzmán, 2014), además de ser utilizadas para mejorar el estado financiero de las EPS, pues no se afecta el pasivo al desconocer la deuda, mejorando así el margen de solvencia (Valdés, 2014b).
En el marco de la implementación de la factura electrónica, la existencia de la gestión de las glosas impediría el cumplimiento de los tiempos determinados por la DIAN, pues los prestadores de servicios de salud una vez presentan las facturas a los aseguradores, estas no se suponen aceptadas, sino que se someten a los procesos de glosas, reglosas y conciliaciones, las cuales en muchas ocasiones terminan convertidas en cartera morosa y pérdidas para los hospitales (Asprilla, 2004).
Ahora, aun cuando las aseguradoras cumplieran los plazos descritos por la ley, sigue habiendo desarmonía entre lo establecido por ambas normas: mientras la DIAN exige cortos plazos para la aceptación de las facturas, la normatividad en salud establece tiempos más largos. Adicional a eso, en el caso de existencia de glosas, la DIAN establece que se debe realizar la nota crédito y en el caso de devoluciones se debe a proceder a anular la factura, mientras que la normatividad en salud establece para el primer caso que antes de proceder a la nota crédito deben realizarse procesos conciliatorios y en el segundo dar la oportunidad de solventar los errores para que ocurra la devolución sin darse el caso en la mayoría de las ocasiones de anular la factura.
Se pensaría que este tema podría solventarse con la garantía por parte de las instituciones de salud de mejorar a fondo sus procesos de prestación de servicio, a fin que no hayan glosas y devoluciones. No obstante, es una práctica evidenciada, como las aseguradoras glosan las facturas para apalancarse financieramente y no en verdad porque existan razones técnicas ameritandolo (Valdés, 2014a).
De acuerdo con la Circular 46 de diciembre 27 de 2018 emitida por el Ministerio de Salud, en relación al pago y trámite de glosas, continuarán regidos por lo establecido en los artículos 56 y 57 (Ley 1438, 2011); para el trámite de facturación y pago de tecnología y servicios no financiados con cargo a la Unidad de Pago por capitación del régimen subsidiado, asumido por las entidades territoriales, continuará regido por las resoluciones 1479 (2015) y 2438 (2018). Para el recobro ante la ADRES por servicios y tecnologías no con cargo a la Unidad de Pago por Capitación, se regirán por lo normado en el Decreto 780 (2016) y la Resolución 1885 (2018). Y finalmente, para el recobro ante la ADRES, relacionadas con reclamaciones por accidentes de tránsito que involucre un vehículo no identificado, o por eventos terroristas, catastróficos, se rige por el Decreto 780 (2016).
Los tiempos para la radicación de las facturas y la gestión de las glosas estarían dados como indica la figura 4.
Figura 4. Tiempos de radicación de facturas y gestión de glosas.
Una vez el facturador electrónico cargue la factura, cuenta con un tiempo prudencial para enviar los soportes a la empresa responsable del pago. Luego empieza la gestión de glosas propiamente dicha, donde la ERP cuenta con 20 días hábiles para manifestar la glosa, el prestador 15 días hábiles para dar respuesta y 10 días hábiles la ERP para dar una respuesta final. En el peor de los casos permitidos por la ley la gestión de glosas debería durar a lo sumo 45 días hábiles posterior a la radicación dela factura.
No obstante esto no es así. Se ha detectado que un 85 % de las glosas formuladas por las EPS a las IPS en sus facturas presentadas al cobro, se hacen en forma extemporánea excediendo ampliamente el plazo previsto en el primer párrafo del artículo 56 de la ley 1438 de 2011, por lo cual no son procedentes, son impertinentes, generan costos administrativos absolutamente innecesarios tanto en las EPS que las formulan, como en las IPS a las que les son glosadas sus cuentas. Esta práctica se puede calificar como abusiva de acuerdo a lo previsto en el último párrafo del artículo 57 de la ley 1438 de 2011, ya que, injustificadamente, vía estas glosas se pretende disminuir el valor a pagar a las IPS, buscando registrar en las EPS que las presenta un costo por servicios médicos inferior al que corresponde a los efectivamente prestados. Además de lo anterior se ha detectado que las cuentas así tratadas, entran en una situación administrativa de indefiniciones, en donde la EPS no informan el estado del trámite de las facturas radicadas. Esto puede configurar un eventual abuso de posiciona dominante de las EPS frente a sus prestadores de servicios de salud. Adicionalmente, cuando la glosa se presenta dentro de los términos previstos en la ley, los procesos de conciliación de cuentas no se ajustan a los plazos previstos en el artículo en cita, llegando al extremo donde algunas entidades muestran unos montos por conciliar que implican facturación de varios meses (Consultor Salud, 2014).
En conclusión, es un tema que requiere un exhaustivo análisis por parte de los entes reguladores del sistema de salud y de hacienda de manera conjunta. Este modelo de glosas no se ve en ninguno de los países donde se encuentra implementada la facturación electrónica.
Con relación a todos los beneficios producto de no usar papel, se calcula que las empresas pueden economizar hasta un 80 % de gastos en la emisión y gestión de facturas (González, 2018). No obstante, para el sector salud existe el agravante que cada factura viene acompañada de una documentación soporte a la misma. Por ejemplo, para una institución de salud de alta complejidad en la ciudad de Barranquilla, la tabla 1 muestra la reducción de papel teniendo en cuenta el porcentaje de facturas realizadas de acuerdo con el tipo de atención y el número de hojas contenidas en cada factura, incluyendo los soportes de atención:
Como puede observarse en la tabla 1, la única forma para el sector salud tener el mismo impacto en la reducción de costos como en otros sectores es la implementación del modelo de facturación electrónica, sería gestionar los soportes de la atención al interior de las instituciones de salud y envíarlos a las empresas responsables del pago de manera electrónica, es decir, que las instituciones deberan contar con historia clínica electrónica.
Proporción de hojas por factura en Institución de salud de alta complejidad
% de facturas por tipo de servicio
Promedio de hojas por factura
Ahorro Real (%)
Si bien la implementación de la historia clínica electrónica estuvo normatizada por la Ley 1438 (2011), la cual especificaba que a partir del 31 de diciembre de 2013 sería de carácter obligatorio; este parágrafo fue derogado por la ley estatutaria en salud Ley 1751 (2015). En otras palabras, no existen incentivos legales para que los hospitales implementen la historia clínica electrónica, razón por la cual el autor considera que no es posible alcanzar los ahorros esperados por la implementación del modelo de facturación electrónica.
Esto significaría que en la práctica, las instituciones de salud estarían enviando electrónicamente sus facturas, mientras de manera física estarían haciendo llegar a las aseguradoras los soportes de dicha factura, y, seguramente, unida a la representación gráfica a la que hacen referencia. Siendo así, no se estarían ahorrando ni el papel ni tampoco los gastos logísticos para la entrega, la cual es una de las banderas dentro de los beneficios de la implementación del modelo. Al no disminuirse el uso del papel ni cambiar la gestión logística, los beneficios medioambientales de la implementación de la facturación electrónica serían casi mínimos.
En conclusión, el modelo de funcionamiento del sector salud implica una serie de factores que pueden conllevar a las empresas responsables del pago poder decidir si cancelar parcialmente la factura o incluso no pagarla. Adicional a eso, los tiempos definidos por la DIAN para la aceptación de la factura implican que las instituciones de salud deben contar con los soportes de manera sincrónica con la emisión de la misma, cosa que en la práctica ocurre mucho tiempo después, dado que una de las principales causas de glosas y devoluciones es la ausencia de soportes, razón por la cual, las IPS cuentan con procesos exhaustivos para asegurar la totalidad de los mismos. El Ministerio de la Salud y la Protección Social manifiesta en su Circular 046 (2018) que el trámite de glosas inicia una vez se hayan recibido los soportes
La Facturacion electrónica con validación previa no tiene contemplado el tiempo de diferencia entre la radicación de la factura electrónica y el envío de soportes. En términos contables, la facturación electrónica y el reporte inmediato de las glosas y devoluciones conllevaría a las IPS a realizar las notas crédito en tiempo real, incrementando la carga operativa en los procesos contables. Actualmente las IPS esperaban la terminación del proceso conciliatorio para realizar los registros contables, la implementación de la facturación electrónica obligaría a mantener conciliado el registro contable y el registro fiscal a diario.
Otro factor que no está contemplado es el tiempo que transcurre entre el momento de entrega de la factura electrónica y el tiempo de entrega de los soportes a la empresa responsable del pago. Eso está siendo puesto a discreción de las empresas responsables del pago. Dado que la Cricular 046 (2018) manifiesta que a partir de la recepción de los soportes es que empieza a contar el tiempo de gestión de las glosas y devoluciones. La DIAN en el futuro podría estar evidenciando que se realizan notas créditos a facturas radicadas con mucho tiempo de antelación. ¿Qué hará el gobierno cuando evidencie en tiempo real que las notas crédito corresponden a meses anteriores y que no se están cumpliendo los tiempos de gestión de glosas definidos por la ley?
En teoría las ERP se verán obligadas a cumplir los tiempos de gestión de glosas y devoluciones. En la práctica se requijere construir en conjunto un proceso robusto beneficioso para todos los actores del sistema.
Teniendo en cuenta la crisis que atraviesa actualmente el sector salud y lo expresado en este documento, le convendría a la DIAN analizar minuciosamente la dinámica del proceso de facturación en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social, y definir un modelo de facturación electrónica que realmente les permita alcanzar sus objetivos de controlar la evasión, y a la vez sea beneficioso para todos los actores del sistema.
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Romario Roncallo Estrada es Jefe de la Unidad Integral de Facturación en la Organización Clínica General del Norte S.A. Administrador de empresas por la Universidad Autónoma del Caribe (Colombia) y Especialista en Alta Gerencia, por la Universidad Autónoma del Caribe (Colombia). Candidato a Magíster en Gestión de las Organizaciones por la Universidad Autónoma del Caribe (Colombia). https://orcid.org/0000-0003-2470-8778
Económicas CUC vol. 40 no. 1, pp. 27-46. Enero - Junio, 2019

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