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⭐Causas de incompatibilidad y abstención del personal al servicio de las entidades locales (autoridades y funcionarios)
Causas de incompatibilidad y abstención del personal al servicio de las entidades locales (autoridades y funcionarios)
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Marta Cruz Segura
1 Causas de incompatibilidad y abstención del personal al servicio de las entidades locales (autoridades y funcionarios) Carme Fibla Nicolau Letrada coordinadora del Servicio de Asistencia Jurídica Local de la Diputación de Barcelona 1. Cuestiones previas 2. Inelegibilidad, incompatibilidad y abstención: definiciones 3. Causas de inelegibilidad 4. Incompatibilidades de los cargos electos 4.1. Incompatibilidades previstas en la LOREG 4.2. Incompatibilidades previstas en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades de personal al servicio de la Administración pública Concejales con dedicación exclusiva Concejales con dedicación parcial Un curioso supuesto 4.3. Prohibiciones de contratar Extensión de la prohibición de contratar Posibilidad de que el concejal participe en licitaciones 5. Incompatibilidades del personal al servicio de la Administración local 5.1. Marco normativo 5.2. Principio general de incompatibilidad 5.3. Excepciones al principio general de incompatibilidad 5.4. Prohibiciones de contratar 6. La abstención 6.1. Marco normativo 6.2. Clases 6.3. Causas 6.4. El incidente de la abstención 7. La recusación 7.1. Concepto 7.2. El incidente de recusación 7.3. La perversión de la utilización de la figura 8. Conclusiones 1. Cuestiones previas El derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, que proclama el artículo 23 de la Constitución, no abarca todo cargo público; exige que estos cargos hayan sido elegidos y que ostenten la representación política en los diversos entes territoriales del Estado, entre los que se encuentran los ayuntamientos. Un cargo público ostenta: una representación política, ya que ha sido elegido por sufragio universal ciudadano, y, en los diversos órganos del Estado, el ejercicio de la representación que le ha sido otorgada. La representación es el fundamento del concepto de cargo político representativo, y es el bien jurídico protegido por el derecho fundamental que proclama el artículo 23.2 de la Constitución Española. El cargo público no es concebido como un lugar de trabajo de su titular, sino como una comisión o encargo para participar en la expresión de la voluntad de los órganos del Estado, de acuerdo con los vínculos que provienen de los electores. 166 I QDL 23. Junio de 20102 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES En la Administración pública, concurren dos ámbitos diferenciados: Un ámbito que sirve con objetividad a los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho. En este ámbito son del todo necesarios los funcionarios, considerados como categoría de personas que ocupan puestos de trabajo públicos, en virtud de un reclutamiento objetivo que responde a criterios de selección previamente aprobados. Un ámbito que tiene como objetivo la determinación de este interés general, donde se mueven los representantes de la voluntad popular. Los cargos públicos representativos tienen, entre sus funciones, la elaboración de políticas públicas, y deben responder políticamente de los criterios que han elegido y que llevan a la práctica los funcionarios. 2. Inelegibilidad, incompatibilidad y abstención: definiciones Nuestro sistema constitucional ha creado unos mecanismos para garantizar el principio que proclama el artículo 103 de la CE, servir con objetividad a los intereses generales. 2.1) Las causas de inelegibilidad son impedimentos al ejercicio del derecho de sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido. La normativa trata de evitar que la persona que se encuentra en unas situaciones fijadas legalmente, pueda concurrir como candidata a unas elecciones. 2.2) La incompatibilidad es un impedimento funcional para ejercer dos o más actividades y/o cargos. Ante esta circunstancia, la persona afectada debe optar por el ejercicio de una de estas actividades y/o cargos. La diferencia fundamental entre las causas de inelegibilidad e incompatibilidad radica en que las primeras operan con carácter previo a la obtención de la condición de concejal, e impiden presentarse a una elección; las segundas, por el contrario, no impiden presentarse a la elección: si la persona sale elegida, deberá optar entre la toma de posesión en el cargo o la renuncia al mismo y, en consecuencia, continuará ejerciendo la tarea considerada incompatible con el anterior. 2.3) La abstención es la obligación de inhibirse en la intervención de asuntos que pueden poner en peligro la imparcialidad del cargo afectado. 3. Causas de inelegibilidad El marco normativo de las causas de inelegibilidad, lo constituyen los artículos 6, 7 y 177 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG). Del contenido del artículo 6 de la LOREG, se deriva que las causas de inelegibilidad obedecen a varias circunstancias: Pertenecer a la familia real española. Ostentar determinados cargos públicos en el Poder Judicial; ser defensor del pueblo; ser fiscal general del Estado; ser magistrado, juez o fiscal; ser militar profesional y de complemento o ser miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o ser policía en activo. Estar afectado por condenas derivadas de procesos judiciales penales, como los condenados por sentencia firme a una pena privativa de libertad, durante el tiempo que dure la pena o, si la sentencia no es firme, cuando la condena deriva de un delito de rebelión o de pertenencia a organizaciones terroristas, cuando se haya sido condenado por delitos contra la vida, la integridad física o la libertad de las personas. Ostentar cargos que se ejercen en una jurisdicción que coincida, en todo o en parte, con la circunscripción electoral por la que se pretende presentar una persona: por ejemplo, delegados provinciales de la Oficina del Censo Electoral, los secretarios generales de las delegaciones y subdelegaciones de Gobierno, delegados territoriales de RTVE, etc. A estas causas, se puede añadir otra, que recoge el artículo de la LOREG, que considera no elegibles para el cargo de alcalde o concejal a las personas deudoras directas o subsidiarias de la entidad local, contra las que se haya expedido mandamiento de apremio por resolución judicial. El problema radica en que los procedimientos de apremio por deudas ante los ayuntamientos son de carácter administrativo: es casi imposible que exista una orden previa de apremio por resolución judicial. La Junta Electoral Central se ha pronunciado mediante acuerdos de 2 de junio de 1986, de 30 de junio de 1987 y de 4 de abril de 1991 en este sentido. En estos acuerdos ha afirmado que no se da causa de inelegibilidad con el cargo de concejal/ deudor contra el que se haya expedido mandamiento de apremio por resolución administrativa firme, QDL 23. Junio de 2010 I 1673 CARME FIBLA NICOLAU ya que la LOREG exige que la orden sea dictada por resolución judicial firme. La Audiencia Territorial de Valencia, va mucho más lejos, y en la Sentencia de 7 de diciembre de 1985, dice que el aspecto que recoge el artículo de la LOREG es del todo inoperante, porque los procedimientos para el cobro de tributos y créditos de las entidades locales tienen siempre carácter administrativo y, en base a la potestad de ejecución forzosa que ostentan los entes locales (artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local), no existirá ninguna resolución judicial, ya que los mandamientos de apremio siempre serán ejecutados por la Administración. Hay que decir que el artículo 7 de la LOREG regula de manera específica el caso de magistrados, jueces, fiscales, militares profesionales y de complemento, miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y policías en activo. Así, si quieren presentarse a unas elecciones, deberán solicitar su pase a la situación administrativa que corresponda. Además, tendrán derecho a reserva de puesto o plaza y de destino, en las condiciones que fije la normativa especial de aplicación. Acuerdos significativos de la Junta Electoral Central que interpretan las causas de inelegibilidad Las causas de inelegibilidad deben ser interpretadas de manera muy restrictiva, y no se admite una interpretación analógica ni extensiva: al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias del Tribunal Constitucional: STC 57/1985, 28/1986 y 169/1987, así como múltiples acuerdos de la Junta Electoral Central, entre los que podemos invocar, por todos, los de 5 de julio de 1994 y 10 de mayo de Según los acuerdos de la Junta Electoral Central de 15 de septiembre de 1982, de 29 de enero de 1996 y de 20 de abril de 1999, la inelegibilidad afecta a toda persona que ostente alguno de los cargos inelegibles a partir de las 0 horas del día en que la entidad o formación política de la que forma parte presente la candidatura. También son inelegibles las personas que acceden a estos cargos en cualquier fecha posterior y anterior al día de la votación. Según el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 20 de abril de 1999, la renuncia al cargo debe formularse antes de la presentación de la candidatura. En el mismo Acuerdo, la Junta dice que, si se produce alguna irregularidad, puede ser subsanada en el plazo previsto en el artículo 47.2 de la LOREG, 48 horas, siempre que haya desaparecido en este plazo la causa de inelegibilidad. Especial mención a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: según el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 19 de junio de 1991: Conforme al artículo 7 de la Ley Electoral, la calificación de inelegible procede respecto de quienes incurran en alguna de las causas mencionadas en el artículo 6 y, entre ellas, la pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo el mismo día de la presentación de la candidatura, no constando la formulación por el recurrente de la solicitud de pase a la situación administrativa que corresponda en ese momento, como resulta preceptivo a tenor del artículo 7.3 de la Ley Electoral. También la Junta Electoral Central se ha referido a miembros de la policía local en los acuerdos de 19 de octubre de 1992, 7 y 17 de abril de 1995 y 8 de octubre de Los policías locales se pueden presentar a las elecciones, incluso en listas electorales de partidos que se presentan en el mismo consistorio de donde son policías, siempre que, antes de finalizar el plazo de presentación de candidaturas, así lo comuniquen al ayuntamiento. Durante el período electoral, incluido el día de las elecciones, quedarán automáticamente en situación de servicios especiales: no podrán ejercer de policía local, ni vestir como tal, ni llevar el arma reglamentaria. En caso de no ser elegido, el policía deberá solicitar el reintegro al servicio activo dentro del plazo de un mes, a contar desde la fecha de celebración de las elecciones. De no hacerlo, pasaría automáticamente a la situación de excedencia voluntaria por interés particular. En caso de ser elegido, deberá optar entre el cargo de policía o el cargo electo. Y esto ocurre a diferencia del resto de funcionarios locales, que únicamente son incompatibles para ejercer el cargo de concejal en el propio ayuntamiento donde prestan sus servicios y, por tanto, pueden ser funcionarios de un ayuntamiento y concejales de otro. Los policías locales no pueden ser policías en un ayuntamiento y concejales en otro, y esto, porque la causa de inelegibilidad se extiende a todos los municipios. Así, si el policía local opta por ser cargo electo, quedará en situación de servicios especiales durante la legislatura y tendrá derecho a reserva de puesto de trabajo, y se computará, a efectos de trienios, el tiempo dedicado a la tarea de concejal. 168 I QDL 23. Junio de 20104 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES 4. Incompatibilidades de los cargos electos Marco normativo: Artículo 23 de la Constitución Española (CE). Artículos 72 a 78 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LRBRL). Artículos 6, 7, 177 y 178 de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG). Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas (LI). Artículo 49 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (LCSP). Las causas de incompatibilidad de los cargos electos, las recogen diversas normas: la LOREG, la LI y la LCSP. Pero esta primera afirmación merece unas reflexiones: El derecho de representación proclamado por el artículo 23 de la CE, es un derecho de configuración legal, y el estatuto de los cargos electos de un ayuntamiento, lo recogen los artículos 72 a 78 de la LRBRL. El artículo 73.1 de la LRBRL, señala que la determinación del número de miembros de las corporaciones locales, el procedimiento para su elección, la duración de su mandato y los supuestos de inelegibilidad e incompatibilidad, se regularán por la legislación electoral. Nos encontramos, pues, con una remisión a la LOREG. Las incompatibilidades a que se refiere la LOREG son incompatibilidades para acceder al cargo y mientras dure el mandato representativo como concejal. Son unas incompatibilidades unidas a la vertiente representativa de los cargos electos. Las incompatibilidades que regula la LI, no son unas incompatibilidades que se hayan de añadir a las previstas en la LOREG (cosa que no podríamos hacer, ya que una ley ordinaria no puede modificar una ley orgánica), sino que operarán cuando el concejal con dedicación exclusiva remunerada pretenda desarrollar, además, una actividad no representativa, una actividad meramente profesional, ya sea en el campo público o en el privado. Y lo mismo podemos decir de las prohibiciones de contratar previstas en la LCSP. El artículo que regula las prohibiciones de contratar remite, en el caso de los cargos electos, a las incompatibilidades previstas en la LOREG Incompatibilidades previstas en la LOREG De acuerdo con el contenido del artículo 178 de la LO- REG, es incompatible con la condición de concejal, la titularidad de los siguientes cargos: Abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en procesos judiciales o administrativos contra la corporación, con excepción de las acciones judiciales promovidas ante el orden contencioso-administrativo por miembros electos de la corporación que hubieran votado en contra de los actos impugnados [artículo 63.1.b) de la LRBRL]. Los directores de servicios, funcionarios, o el resto de personal en activo del ayuntamiento respectivo y de las entidades y establecimientos dependientes, sin que la LOREG distinga entre entidades de Derecho Público (sometidas al Derecho Administrativo) y entidades sujetas a Derecho Privado, como las sociedades mercantiles. En estos casos, el funcionario o empleado que opte por el cargo de concejal debe pasar a la situación de servicios especiales o a la prevista en su convenio (en casos de personal laboral) que supondrá la reserva del puesto de trabajo. Cabe destacar que el artículo 74.1.a) de la LRBRL dispone que si un funcionario es elegido miembro electo de la entidad local en la que presta servicios, y opta por este último cargo, quedará en situación de servicios especiales. Lo mismo sucederá en casos de funcionarios de carrera de otras administraciones públicas que ostenten el cargo de concejal en una corporación diferente, siempre que el cargo se ostente en régimen de dedicación exclusiva (que no en régimen de dedicación parcial). Para el personal laboral rigen las mismas reglas, de acuerdo con las previsiones de la normativa específica de aplicación. Los directores generales o asimilados de las cajas de ahorro provinciales y locales que actúen en el término municipal. El motivo de esta incompatibilidad radica en el vínculo existente entre estas entidades y el municipio, posiblemente derivado del origen histórico municipal de las cajas de ahorro. Los contratistas o subcontratistas de contratos, la financiación total o parcial de los cuales corra a cargo de la corporación o de establecimientos de ella dependientes. Debemos centrarnos en esta incompatibilidad y, al respecto, invocaremos varios acuerdos de la Junta Electoral Central y varias resoluciones judiciales que han interpretado esta causa de incompatibilidad: QDL 23. Junio de 2010 I 1695 CARME FIBLA NICOLAU Con arreglo al artículo d) de la LOREG, son incompatibles con la condición de concejal, los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiación total o parcial corra a cargo de la Corporación Municipal o de establecimientos de ella dependientes, entre los que pueden entenderse incluidos los trabajadores contratados por el Ayuntamiento para trabajar con cargo a una subvención concedida por el mismo en virtud del convenio INEM-Corporaciones Locales (Acuerdo de fecha 27 de enero de 1992). La Junta Electoral Central ha acordado, de manera reiterada, que no existe incompatibilidad con la condición de concejal si el interesado no se incorpora a la plantilla de personal del ayuntamiento, ni tampoco cuando nos encontramos ante obras de corta duración, financiadas con fondos ajenos al Ayuntamiento, siempre y cuando no se convierta en contratista de la corporación local. Es en este último supuesto cuando podemos hablar de supuesto de incompatibilidad, de acuerdo con el contenido del artículo d) de la LOREG (vid., por todos, acuerdos de fechas 2 de junio de 2005 y 10 de noviembre de 2005, respectivamente). En un acuerdo de la Junta Electoral Central de 27 de septiembre de 1996, se dice que, del expediente enviado por la corporación, resulta que los concejales afectados son socios de una sociedad de servicios médicos a la que una Mutua requiere sus servicios. El hecho de que sean socios no los convierte en subcontratistas y, como no consta la participación societaria, la JEC no se define sobre la cuestión. Las participaciones minoritarias de una concejala casada en régimen de gananciales en una empresa que suministra materiales al ayuntamiento, no permite configurarla como contratista o subcontratista en los términos del artículo d) de la LOREG, según Acuerdo de fecha 8 de junio de Por el contrario, sí se declara incompatible a un concejal que es socio, al 50%, de la sociedad civil que suministra materiales a un ayuntamiento (Acuerdo de fecha 3 de diciembre de 2001). La condición de concejala de una trabajadora de empresa participada por el ayuntamiento en un 35% y que tiene una concesión de este, incurre en incompatibilidad de acuerdo con el artículo b) de la LOREG, ya que la participación del ayuntamiento en la empresa (35%), permite entender que es una empresa que depende del consistorio (Acuerdo de fecha 9 de abril de 2003). En el marco de la legislación electoral y de conformidad con el contenido del artículo b) de la LOREG, la incompatibilidad con la condición de concejal afecta a directores de servicios, funcionarios o resto de personal en activo del ayuntamiento respectivo y de las entidades y establecimientos dependientes, y no afecta a personal de entes supramunicipales (acuerdos de 11 de enero y 12 de abril de 1991, respectivamente) o de la diputación provincial (Acuerdo de 15 de octubre de 2001). La incompatibilidad afecta a todo el personal en activo del ayuntamiento, con independencia del régimen jurídico de la relación, sea administrativa o laboral (acuerdos de 12 de abril de 1991, 19 de julio de 1996, 13 de marzo de 1997 y 21 de abril de 1997). La incompatibilidad también se aplica a personas contratadas por la corporación local, aunque esta no abone la retribución (Acuerdo de 4 de abril de 1991). El personal eventual que ostenta cargos de confianza o asesoramiento especial que prevé el artículo de la LRBRL, forma parte del personal al servicio de las entidades locales, conforme a lo dispuesto en el artículo 89 de la LRBRL, y se ha de considerar incurso en la causa de incompatibilidad que prevé el artículo b) de la LOREG. Esta causa se refiere a los funcionarios y al resto de personal en activo de los respectivos ayuntamientos (Acuerdo de 10 de noviembre de 2005). Sentencia de la Audiencia Territorial de Bilbao de 3 de octubre de 1988, confirmada posteriormente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de Se declaró la inexistencia de la causa de incompatibilidad contenida en el artículo d) en un concejal que, antes de acceder al cargo, obtuvo una subvención del ayuntamiento destinada a una cooperativa, de la que era promotor. Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1998 que a continuación se transcribe en parte: Frente al criterio del Tribunal a quo que anuló la declaración de incompatibilidad de un concejal acordada por la Corporación, se alega que, con arreglo al artículo 283 del Código de Comercio, el gerente de una empresa tiene el concepto legal de factor y, en consecuencia, contrata en nombre de sus principales que quedan obligados, por lo que si se permitiera a un Director-Gerente de una empresa contratista con el Ayuntamiento que fuera a la vez Concejal del mismo, se estaría en definitiva poniendo en peligro el principio de imparcialidad que debe regir toda actuación administrativa y de defensa de sus intereses generales 170 I QDL 23. Junio de 20106 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES sobre los particulares. Por otra parte, se cita también la Ley de Contratos del Estado, según el cual son incompatibles para contratar con la Admi nistración pública los cargos electivos regulados en la LOREG. El motivo no puede prosperar pues, como señala el Ministerio Fiscal, las causas de incompatibilidad establecidas por la LOREG, en tanto en cuanto son excepciones o, al menos, desviaciones de criterios generales de participación en tareas de carácter público, han de ser interpretadas de modo restringido, de suerte que, siendo este el principio general, si el artículo 178 de dicha Ley Orgánica se refiere a contratistas o subcontratistas, no cabe extender la causa de incompatibilidad a quienes no lo son en realidad, por alta que sea su función en la empresa de que se trate. Debe prevalecer, por tanto, el criterio mantenido por la Sentencia recurrida que, por lo expuesto, no puede considerarse lesivo del citado artículo d) de la LOREG. Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2004, que a continuación se transcribe en parte: No se pierden los derechos civiles frente a la Administración por ser elegido para un cargo representativo de la voluntad popular, sino que lo que ocurre, es que se queda sujeto al régimen de prohibiciones e incompatibilidades legalmente previstas para quien ostenta dicho cargo, esta blecidas, no sólo con la finalidad de asegurar que su ejercicio no se traduzca en un indebido beneficio propio en detrimento del interés público, sino también para crear las condiciones objetivas que hagan creíble que no sea posible un inadecuado aprovechamiento del cargo para el que se ha sido elegido. A los concejales les es aplicable la prohibición de contratar establecida en el artículo 20.e) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en cuanto cargo electivo de la corporación municipal. Y con ello, la Ley pretende evitar que, al mismo tiempo, se ejerza dicho cargo y se ostente la condición de contratista en una relación contractual con la corporación local a la que pertenece y en la que, lógicamente, se darán las situaciones de intereses contrapuestos propias de los contratos bilaterales. Pero también se establece la prohibición para evitar que exista, en realidad o en apariencia, un aprovechamiento del cargo para obtener la adjudicación del contrato. En puridad de principios, no estamos ante una incompatibilidad sino ante una prohibición para contratar fundada en razones de moralidad pública para dar solución a los posibles conflictos de intereses, entre los públicos que representa el Ayuntamiento a que se pertenece como concejal y los propios o privados; o, dicho en otros términos, la imposibilidad que resulta del precepto legal alcanza al concejal, no sólo para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones en una relación contractual ya constituida por la corporación local propia sino, incluso, para la adquisición de la condición de contratista, pues se trata, asimismo, de garantizar que no existe un aprovechamiento del cargo para obtener el contrato en detrimento de los principios que rigen la adjudicación de los contratos de las administraciones públicas. Por consiguiente, en materia de contratación, la opción a que se refiere el artículo de la LOREG ha de ejercitarse, en todo caso, antes de la adjudicación del contrato, no después de la notificación de ésta [...] 4.2. Incompatibilidades previstas en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades de personal al servicio de la Administración pública Concejales con dedicación exclusiva El artículo 75 de la LRBRL, determina que: 1. Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen general de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior. En el supuesto de tales retribuciones, su percepción será incompatible con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desempeño de otras actividades, todo ello en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. De la lectura del artículo 75.1 de la LRBRL, se deduce claramente que el legislador se ha mostrado especialmente sensibilizado por el tema de las incompatibilidades retributivas y, en especial, de las retribuciones que provienen de los presupuestos públicos. Pero después, ha añadido la frase que constituye la clave que nos debe permitir interpretar el artículo: así como para QDL 23. Junio de 2010 I 1717 CARME FIBLA NICOLAU el desarrollo de otras actividades. A continuación, el artículo hace una remisión en bloque a la Ll. Es decir, si bien de una primera lectura, habría que entender que las incompatibilidades lo son a nivel retributivo, cuando se reciben contraprestaciones dinerarias, que provienen de diversas administraciones públicas, una segunda lectura más atenta nos lleva a considerar que las incompatibilidades también lo pueden ser por otros elementos: por coincidencia horaria y por la confluencia de intereses públicos y privados. Y esto, porque el artículo invoca actividades que nada tienen que ver con la tarea representativa. Esta incompatibilidad, que parece absoluta, se modula con la remisión en bloque a la LI: si un concejal con dedicación exclusiva decide, además, desarrollar otra tarea pública o privada, nos debemos remitir a la LI, para comprobar si incurre (o no) en incompatibilidad. Si un concejal sobrepasa lo que le es propio, que le es inherente, la representación política, es cuando el legislador considera que no debe concederle una protección especial. Porque nadie le está impidiendo el acceso al cargo ni el posterior mantenimiento en el mismo, sino que le está modulando el hecho de que quiera compatibilizar su labor con otras. Ante el bloque de incompatibilidades reguladas en la LOREG, nos encontramos con el bloque de incompatibilidades reguladas en la LI, que solo serán aplicables a un concejal con dedicación exclusiva cuando pretenda desarrollar una actividad no representativa, una actividad meramente profesional, ya sea en el campo público o en el campo privado. Las incompatibilidades de la LOREG van del todo unidas al carácter representativo de los cargos electos. Si una persona se presenta como concejal de un municipio, el régimen de inelegibilidad e incompatibilidad al que se encuentra sometido es el previsto en los artículos 6, 7, 177 y 178 de la LOREG. Ahora bien, si el mismo concejal, que ostenta la representación popular, decide llevar a cabo una actividad profesional paralela, cuando quiere compaginar representación (dedicación exclusiva) y profesión (en el ámbito público o privado), se encuentra equiparado legalmente con los trabajadores que forman parte de la Administración. Y el legislador ha hecho esta equiparación para que el órgano administrativo decida, con adecuación a la normativa aplicable, si la compatibilidad de tareas es posible, teniendo en cuenta: el horario de los dos trabajos, las retribuciones y la posible confluencia de intereses públicos y privados en los asuntos a tratar. Solo conociendo estos datos se podrá llegar a decidir si la compatibilidad es (o no) posible. Evidentemente, en caso de apreciarse la incompatibilidad, el concejal podría renunciar a percibir la retribución de alguno de los puestos de trabajo que desarrollara en el sector público. Al efecto, hay que recordar que, de acuerdo con lo que determina el artículo 13.4 del ROF, el nombramiento de un miembro de la corporación para un cargo que conlleve la dedicación exclusiva, solo supondrá la aplicación de este régimen en caso de contar con la aceptación del cargo. No nos encontramos ante un nombramiento automático: la aceptación se configura como un requisito constitutivo de la condición de miembro electo con una determinada dedicación. Lo mismo se puede predicar cuando el puesto de trabajo a compatibilizar se encuentra en el sector privado, ya que, en aplicación del articulado de la LI, deberíamos estudiar, caso por caso, si es posible la compatibilidad retributiva, horaria o de posible confluencia de intereses públicos y privados en los asuntos a tratar. Como novedad, también hay que decir que el artículo 75.8 de la LRBRL, en la redacción que resulta de la entrada en vigor del Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el Texto refundido de la Ley de suelo, determina que, durante los dos años siguientes a la finalización del mandato, a los concejales con dedicación exclusiva que hayan ostentado responsabilidades ejecutivas en las diferentes áreas en que se organiza el Gobierno local, y dentro del ámbito territorial de su competencia, se les aplicarán las limitaciones al ejercicio de actividades privadas que establece el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado Concejales con dedicación parcial Las reflexiones predicadas de los concejales con dedicación exclusiva no son aplicables a los concejales con dedicación parcial. La norma diferencia claramente al representante con dedicación exclusiva del que la tiene parcial. En el primer caso, existe una remisión en bloque a la LI, y en el segundo caso, únicamente se prevé el tema de las incompatibilidades retributivas si se perciben con cargo a presupuestos públicos y horarias. La dedicación parcial se encuentra regulada en los párrafos 2 y 6 del artículo 75 de la LRBRL. 172 I QDL 23. Junio de 20108 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES Concejal con dedicación parcial que forma parte del personal de administraciones públicas o de los entes, organismos y empresas dependientes Estos concejales solo podrán percibir retribuciones por su dedicación parcial cuando se realice fuera de la jornada laboral a prestar en el respectivo puesto de trabajo, en los términos señalados en la LI. Tanto la LR- BRL como la LI indican que las retribuciones no pueden superar los límites que se establezcan con carácter general. La Administración en la que ejerce como miembro electo y el ayuntamiento del que sea trabajador se deben comunicar la jornada respectiva, así como las retribuciones que se perciben y cualquier modificación posterior que pueda suceder. Si las tareas como concejal tuvieran que desarrollarse en horario de trabajo como funcionario o laboral de la Administración, la percepción de ambos sueldos sería incompatible, tal y como señala, con carácter genérico, el artículo 5.2 de la LI Concejal con dedicación parcial que trabaja en el ámbito privado La normativa vigente permite que se puedan compatibilizar ambas tareas, siempre que la jornada horaria no sea coincidente. El problema, lo da la aplicación del artículo 37.3.d) del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, aprobado por Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, cuando el miembro electo pretende compatibilizar su puesto de trabajo en la empresa privada con una dedicación parcial retribuida en la corporación local, previa reducción de su jornada en el sector privado. El artículo 75.6 de la LRBRL establece que, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 37.3.d) del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores y el artículo 30.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, se entiende por tiempo indispensable para el desarrollo del cargo electo de un ente local, el necesario para la asistencia a las sesiones de los órganos colegiados de los que forme parte, así como la atención a las delegaciones que tenga. Si la reducción del horario de trabajo en la empresa privada no supera el 20% del total trimestral, la compatibilidad no ofrecerá ningún problema. Si lo supera, el empresario puede optar por pasar al trabajador a la situación de excedencia forzosa, con reserva del puesto de trabajo (artículo 46.1 del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores). Como sea que el artículo 74.3 de la LRBRL garantiza el derecho del miembro electo, que no tenga dedicación exclusiva, a permanecer en el puesto de trabajo sin que pueda ser trasladado a otra localidad, se plantea la duda de si esta garantía impide, en el supuesto específico de los electos locales, que el empresario haga uso del derecho de pasar a su empleado a la situación de excedencia forzosa con reserva del puesto de trabajo. De las opiniones consultadas 1 se desprende de manera unánime que las previsiones del artículo 74.3 de la LRBRL, no impedirán que el empresario haga uso de la potestad que le reconoce el artículo 37.3.d) del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, para pasar a la situación de excedencia forzosa al trabajador que reduzca en más de un 20% trimestral su jornada de trabajo, con el fin de dedicarse parcialmente a sus tareas como electo local. Se trata, pues, de una excedencia forzosa que conlleva la reserva del puesto de trabajo y que cuenta con la garantía adicional del artículo 74.3 de la LRBRL, según el cual, el trabajador afectado tendrá derecho a reincorporarse en el mismo centro de trabajo en que prestaba sus servicios en el momento de ser declarado en excedencia. Ahora bien, esto no asegura la estabilidad laboral de manera absoluta, ya que la relación laboral se puede extinguir en caso de acontecer una causa legal suficiente, por ejemplo, si el contrato fuera temporal. En cuanto al salario a percibir con cargo a la empresa privada, en principio no debe sufrir ninguna reducción, pero el artículo 37.3.d) del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, prevé que si el empleado recibe algún tipo de compensación por el desarrollo de su cargo público, la empresa tendrá derecho a descontar del salario el importe de esta compensación. 1. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, consultas números 2958/1991, 3234/1995 y 785/1997, respectivamente. MONTOYA MELGAR y otros, Comentarios al Estatuto de los Trabajadores, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1995, p. 165: [...] como quiera que el cumplimiento del deber puede generar ausencias importantes (v. gr., en concejales, diputados, etc) es razonable y equitativa la regla que faculta a la empresa para poner en práctica la situación de excedencia contemplada por los artículos 46.1 y concordantes... QDL 23. Junio de 2010 I 1739 CARME FIBLA NICOLAU Un curioso supuesto Desde el Servicio de Asistencia Jurídica Local de la Diputación de Barcelona, en el año 2001, se emitió un informe sobre las posibles incompatibilidades en que podía incurrir el concejal de Urbanismo de un ayuntamiento de la provincia que tenía dedicación parcial y, además, desarrollaba la profesión de arquitecto en un despacho abierto en el mismo término municipal. Quien otorgaba las licencias de obras era la Comisión de Gobierno, y el concejal, que formaba parte de este órgano, se abstenía cuando creía que existía una confluencia de intereses públicos y privados en la licencia a otorgar. A continuación expondremos lo que dijimos al efecto: Que resultaba ocioso entrar en el tema de compatibilización horaria entre la labor de concejal a tiempo parcial y el trabajo de arquitecto en un despacho profesional propio, ya que el concejal se podía fijar el horario que considerase oportuno en el despacho para respetar el horario que había fijado el consistorio. Una Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1984 (RJ 1984/139) resolvió un caso idéntico y no apreció incompatibilidad entre el desempeño del cargo de concejal y el ejercicio libre de la profesión de arquitecto, dentro del mismo término municipal. Esta resolución judicial consideró que no se puede hacer extensible a los concejales el régimen de incompatibilidades aplicables a los arquitectos municipales. Somos del parecer que este pronunciamiento, en caso de que el concejal tuviera dedicación exclusiva, con la actual redacción del artículo 75 de la LRBRL no hubiera sido el mismo, teniendo en cuenta la remisión que hace este artículo, en bloque, a la LI. No se puede obviar que el concepto de cargo público se caracteriza por las ideas de desinterés privado y confianza pública: la responsabilidad de carácter representativo debe dejar de lado intereses particulares: por ello, parece difícil pensar que la imparcialidad o independencia de un concejal con dedicación parcial, no se vea comprometida cuando existe una confluencia de intereses públicos y privados en su doble actividad. Un concejal de urbanismo que dispone de despacho propio en el mismo municipio del que es representante; despacho donde puede elaborar proyectos de obra que controla el departamento del que es responsable político; concejal que, posteriormente, elevará las propuestas de resolución de los expedientes que darán lugar al pronunciamiento de la Junta de Gobierno Local de las licencias de obras, son premisas que, a pesar de no encontrarse ajustadas a ninguno de los supuestos de incompatibilidad, no pueden dejar indiferentes a los operadores jurídicos. Este razonamiento puede ser llevado mucho más allá, al centrarse en la información de la que dispone un concejal por razón de su cargo y que puede utilizar en su labor profesional. Poníamos en evidencia hasta qué punto se muestra frágil la frontera que separa la imparcialidad y la parcialidad: conductas que, en caso de ser traspasadas, deberían merecer una respuesta que, en cuanto a la dedicación parcial, no encuentra su ajuste legal en ninguna norma electoral ni administrativa. Creíamos que el peligro más grave que podría representar la actuación continuada del concejal del ayuntamiento, sería su hipotética inclusión en diversos tipos definidos en el Código penal: El tipo que define el artículo 428, que se encuentra incorporado dentro del capítulo VI, dedicado al tráfico de influencias, y que determina: El funcionario público o autoridad que influyere en otro funcionario público o autoridad, prevaliéndose del ejercicio de las facultades de su cargo o de cualquier otra situación derivada de su relación personal o jerárquica con éste o con otro funcionario o autoridad para conseguir una resolución que le puede generar directa o indirectamente un beneficio económico para sí o para un tercero, incurrirá en las penas de prisión de seis meses a un año, multa del tanto al duplo del beneficio perseguido u obtenido, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de tres a seis años. Si obtuviere el beneficio perseguido se impondrán las penas en su mitad superior. El delito que tipifica el artículo 439 del Código penal que, como indica Quintero Olivares, 2 es uno de los principales exponentes de la función suplente que el Derecho Penal cumple en relación con la falta de aplicación u operatividad de otras ramas del ordenamiento jurídico. Las conductas previstas en este delito suponen, en realidad, un incumplimiento del deber de abstención de funcionarios y autoridades. Este artículo dice: La autoridad o funcionario público que, debiendo informar, por razón de su cargo, en cualquier clase de contrato, asunto, operación o actividad, se aprovechó de tal circunstancia para forzar o facilitar 2. QUINTERO OLIVARES, Gonzalo, y otros, Comentarios al nuevo Código Penal, Editorial Aranzadi, Navarra, I QDL 23. Junio de 201010 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES cualquier forma de participación, directa o por persona interpuesta, en tales negocios o actuaciones, incurrirá en la pena de multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años. El artículo 441 tipifica la siguiente conducta: La autoridad o funcionario público que, fuera de los casos admitidos en las leyes o reglamentos realizare, por sí o por persona interpuesta, una actividad profesional o de asesoramiento permanente o accidental, bajo la dependencia o al servicio de entidades privadas o de particulares, en asunto en que deba intervenir o haya intervenido por razón de su cargo, o en los que se tramiten, informen, o resuelvan en la oficina o centro directivo en que estuviere destinado o del que dependa, incurrirá en las penas de multa de seis a doce meses, y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años. En este artículo, el bien jurídico tutelado es el respeto del principio de imparcialidad en el ejercicio de funciones públicas: se trata de evitar la posible confluencia en la autoridad o funcionario, de intereses públicos y privados que puedan incidir en el ejercicio de sus funciones. Quintero Olivares 3 afirma, sin embargo, que con esta tipificación se elevan a la categoría de delito, meras infracciones disciplinarias. Por último, entre los delitos que suponen un abuso de las funciones del cargo, encontramos el que tipifica el artículo 442 del Código Penal, que dice: La autoridad o funcionario público que haga uso de un secreto del que tenga conocimiento por razón de su oficio o cargo, o de una información privilegiada, con ánimo de obtener un beneficio económico para sí o para un tercero, incurrirá en las penas de multa de tanto al triplo del beneficio perseguido, obtenido o facilitado e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de dos a cuatro años. Si obtuviere el beneficio perseguido se impondrán las penas en su mitad superior. Si resultara grave daño para la causa pública o para tercero, la pena será de prisión de uno a seis años, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de siete a diez años. A los efectos de este artículo, se entiende por información privilegiada toda información de carácter concreto que se tenga exclusivamente por razón del oficio o cargo público y que no haya sido notificada, publicada o divulgada. Concluimos que, con la enumeración de conductas delictivas señaladas, no se afirmaba que la conducta genérica del concejal se pudiera incluir en ninguna de las mismas, sino que existía ese peligro, en caso de darse los elementos típicos de los tipos penales mencionados Prohibiciones de contratar El artículo 20.e) del Texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, hoy derogado, declaraba la incompatibilidad de los cargos electos de las administraciones públicas para contratar, en los términos contenidos en la LOREG. Esta incompatibilidad se aplicaba también a las personas casadas con los cargos, o vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva, y también a los descendientes de las personas anteriores, cuando estos ostentaban su representación legal. La aplicación de este artículo ha sido muy controvertida. Como sea que hace una remisión a la LOREG, debemos acudir al artículo 178 de dicha Ley y, así, son incompatibles los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiación (total o parcial) vaya a cargo de la corporación o establecimientos dependientes. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en el Informe 60/1996, de 18 de diciembre, declara que la prohibición de contratar de los miembros electos de las corporaciones locales no está incluida en la Ley 12/1995, ni en la Ley 53/1984. La única disposición en la que se pueden fundamentar situaciones de incompatibilidad es la LOREG, a la que nos remite de forma expresa la normativa sectorial contractual. La constante doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en materia de prohibición de contratar e incompatibilidades de cargos electos, se manifiesta en tres informes: 60/1996, de 18 de diciembre, 28/2000, de 30 de octubre, y 29/2001, de 13 de noviembre. A continuación transcribiremos parte del Informe 2/2003, de 28 de febrero, que recoge la doctrina incorporada en los informes previamente citados: [...] se determina que la incompatibilidad de alcaldes y concejales viene establecida en el artículo 20, apartado e) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto refundido, aprobado por Real 3. QUINTERO OLIVARES, Gonzalo, y otros, op. cit. QDL 23. Junio de 2010 I 17511 CARME FIBLA NICOLAU Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio y que, por remisión al artículo 178 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, existe, respecto de los alcaldes y concejales para los contratos cuya financiación, total o parcial, corra a cargo de la corporación municipal o de establecimiento de ella dependientes [...] Debe advertirse, sin embargo, que el artículo 20.e) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas extiende la incompatibilidad a las personas físicas y a los administradores de personas jurídicas, por lo que en este último supuesto, también procederá apreciar la incompatibilidad que determina la prohibición de contratar. [...] si se trata de un contrato celebrado entre el Ayuntamiento de X y una empresa de transporte de viajeros y mercancías de la que el ex-alcalde y actual Concejal es administrador, existe la incompatibilidad y causa de prohibición de contratar prevista en el artículo 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 178 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y, por tanto, el contrato o los contratos celebrados [...] serían nulos de pleno derecho [...] Consideramos interesante mencionar un relativamente reciente Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, el 48/2003, de 12 de marzo de 2004, relativo a incompatibilidades de concejales por resultar adjudicatarios de contratos de arrendamiento de fincas rústicas. La Junta se pronunció así: [...] En cuanto a la prohibición de contratar o incompatibilidad para ser adjudicatario de contratos de arrendamiento de fincas rústicas los concejales, sus cónyuges e hijos, hay que remitirse a nuestros informes de 21 de diciembre de 1999, reproducido en el de 17 de noviembre de 2003, en los que se declara que un contrato de arrendamiento de un bien inmueble de propiedad municipal, en el que figura como arrendador el Ayuntamiento y como inquilino o arrendatario un concejal, no tiene encaje en el artículo 178 de la Ley Electoral General y, por tanto, en el artículo 20, letra c), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, si se tiene en cuenta que, en este caso concreto, el contrato no es financiado por el Ayuntamiento, ni por establecimiento del mismo dependiente, sino que es el concejal, mediante el cumplimiento de su obligación de pago de la renta, el que está, en cierto modo, financiando al Ayuntamiento, desapareciendo un elemento básico de la incompatibilidad, cual es el de que los concejales, vía contractual, perciban fondos del Ayuntamiento Extensión de la prohibición de contratar La LOREG se refiere de forma individual al cargo electo, sin hacer extensiva la incompatibilidad a marido/ esposa y descendientes, ni a la participación en una empresa. Recordemos que una ley ordinaria no puede modificar una ley orgánica. Podríamos entender, pues, que la LOREG se refiere a la persona física cargo electo y que no extendería la prohibición de contratar a marido/esposa o descendientes del cargo público. Pero esta interpretación literal choca con la normativa vigente hasta el año 1995, es decir, el artículo 5 del Reglamento de contratación de las corporaciones locales, derogado por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las administraciones públicas, y también chocaría con el régimen de incompatibilidades que rige para los altos cargos y para el personal al servicio de las administraciones públicas. Por tanto, el artículo 20 del hasta hace poco vigente Texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, solo se puede interpretar de la siguiente manera: Se remite al régimen de incompatibilidades del artículo 178 de la LOREG e impone una prohibición para contratar a marido/mujer del cargo electo y los descendientes sobre los que ostente la representación legal. La prohibición de contratar no se extendería a la participación accionarial en sociedades contratistas Posibilidad de que el concejal participe en licitaciones El artículo 178 de la LOREG declara incompatibles con la condición de concejales a los contratistas o subcontratistas de contratos financiados, total o parcialmente, por la corporación municipal de la que forman parte. Cuando se produzca esta situación, el afectado debe optar entre la renuncia a la condición de concejal o abandonar la situación que da lugar a la incompatibilidad. Teniendo en cuenta el contenido de la Ley de contratos, el concejal ha de justificar en su propuesta de licitación, que no se encuentra incurso en prohibición de contratar, lo que supone que si un concejal se presenta a una licitación convocada por la Administración de la que es concejal, tiene que renunciar con carácter previo a la presentación de plicas. Esta afirmación, no la hacemos gratuitamente. La Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2004 dice que: A los concejales les es aplicable la prohibición de contratar establecida en el artículo 20.e) LCAP, en cuanto cargo electivo de la corporación municipal. Y 176 I QDL 23. Junio de 201012 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES con ello, es verdad, la Ley pretende evitar que, al mismo tiempo, se ejerza dicho cargo y se ostente la condición de contratista en una relación contractual con la corporación local a la que pertenece, y en la que, lógicamente, se darán las situaciones de intereses contrapuestos propias de los contratos bilaterales. Pero, también se establece la prohibición para evitar que exista, en realidad o en apariencia, un aprovechamiento del cargo para obtener la adjudicación del contrato. En puridad de principios, no estamos ante una incompatibilidad, sino ante una prohibición para contratar fundada en razones de moralidad pública para dar solución a los posibles conflictos de intereses, entre los públicos que representa el ayuntamiento a que se pertenece como concejal y los propios y privados; o, dicho en otros términos, la imposibilidad que resulta del precepto legal alcanza al concejal no sólo para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones en una relación contractual ya constituida con la corporación local propia, sino incluso, para la adquisición de la condición de contratista, pues se trata, asimismo, de garantizar que no existe un aprovechamiento del cargo para obtener el contrato en detrimento de los principios de publicidad, concurrencia e igualdad que rige la adjudicación de los contratos de las administraciones públicas. Por consiguiente, ha de considerarse que, en materia de contratación, la opción a que se refiere el artículo LOREG ha de ejercitarse, en todo caso, antes de la adjudicación del contrato, no después de la notificación de ésta o de haber sido elegido... Otra Sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de julio de 2006, dice que: [...] La prohibición de contratar se impone a los administradores de la persona jurídica y no a la sociedad propiamente dicha de la que podria formar parte un concejal o el propio alcalde, pero esa prohibición sin duda se hace efectiva cuando, como en este caso ocurre, el alcalde es administrador de la sociedad que contrató con la corporación. Es precisamente en este caso y no en otro en el que se produce la prohibición ineludible para contratar que afecta a los administradores de la persona jurídica y, en este caso, al alcalde que ostentaba esa condición en el seno de la sociedad recurrente. Interpretación del artículo 49.1.f) de la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público: 1. No podrán contratar con el sector público las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes: [...] f) Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006, de 10 d abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma. La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altos cargos de cualquier administración publica, así como los cargos electos al servicio de las mismas. La prohibición se extiende igualmente, en ambos casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal. La Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana ha emitido el Informe 5/2007, de enero de 2008, relativo a la incompatibilidad de concejales y prohibición de contratar, que estudia el alcance de la novedad contenida en el artículo 49 (que consta en cursiva en el párrafo anterior). El supuesto que estudiaba era el siguiente: un ayuntamiento de la provincia solicitó un informe relativo a si la empresa del marido de la concejala de Hacienda podía contratar obras con el citado municipio. El marido era socio de la empresa. El informe dice: A la vista de la redacción del artículo 20.e) del TRLCAP, el hecho de ser socio el marido de la concejal del ayuntamiento de X, no da lugar a esta prohibición, la que se produciría en caso de ser de acuerdo con el citado precepto administrador de la misma, lo que deberá tener en cuenta el Ayuntamiento consultante, por si se produce esta circunstancia. [...] No obstante todo ello, esta Junta advierte que esta situación cambia radicalmente en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, en el sentido de la nueva redacción que el citado texto da a la prohibición de contratar, por mor de incompatibilidad. Así, el nuevo art. 49, apartado f) in fine, establece: La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altos QDL 23. Junio de 2010 I 17713 CARME FIBLA NICOLAU cargos de cualquier administración publica, así como los cargos electos al servicio de las mismas. Por tanto, a la entrada en vigor de la citada ley, que se producirá, como hemos señalado, el 2 de mayo de 2008, afectará de pleno la situación que se deriva del escrito de la consulta, resultando la incapacidad para contratar que, con el actual TRLCAP, no se da en la actualidad. 5. Incompatibilidades del personal al servicio de la Administración local 5.1. Marco normativo La disposición final tercera de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, ha modificado las letras a) y g) del apartado 1 del artículo 2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas. El preámbulo de la Ley 7/2007, proclama: Por otro lado, aunque este Estatuto mantiene en vigor el sistema de incompatibilidades actual, se hace necesario adecuarlo en parte al nuevo régimen jurídico establecido en nuestro Estatuto. En este sentido, la Disposición Final Tercera refuerza la total incompatibilidad del personal directivo, incluido el sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección, para el desempeño de cualquier actividad privada. Y además se incluye en el personal sujeto a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades al servicio de las Administraciones Públicas, al personal al servicio de agencias, así como de fundaciones y consorcios en determinados supuestos de financiación pública, como consecuencia de la aparición de nuevas figuras y entes. Dicho esto, se puede afirmar que el régimen de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración local, lo regula la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades de personal al servicio de la Administración pública y, de forma supletoria en Cataluña, el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, que la desarrolla. También debemos hacer mención al Reglamento de personal al servicio de las entidades locales de Cataluña, aprobado por el Decreto 214/1990, de 30 de julio. El artículo 321 de este Decreto dice que el régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las entidades locales comprendido en el ámbito del Reglamento, es el que establece con carácter general para la función pública la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, así como el que contiene la Ley 21/1987, de 26 de noviembre, de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración de la Generalitat de Cataluña Principio general de incompatibilidad De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la LI, el personal al servicio de las entidades locales no puede compatibilizar sus actividades públicas con el desarrollo, por sí mismo o por sustitución, de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, ni puede percibir más de una retribución con cargo a los presupuestos de las administraciones públicas, ni de los entes, organismos y empresas dependientes. Además, el apartado 3) del artículo, dice que el desarrollo de un puesto de trabajo por parte del personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley, será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir el cumplimiento estricto de los deberes o comprometer la imparcialidad o independencia. Del contenido de los artículos 1 y 2 de la LI, se deduce que la Ley es aplicable a los funcionarios de carrera, a los funcionarios interinos, a los funcionarios eventuales y al personal laboral al servicio de la Admi nistración local, incluido el personal de organismos autónomos y sociedades municipales participadas por la entidad local, directa o indirectamente, en más del 50% del capital social, al personal al servicio de entidades y corporaciones de Derecho Público, fundaciones y consorcios, cuyos presupuestos se doten ordinariamente en más de un 50% con subvenciones y otros ingresos procedentes de las administraciones públicas. La LI parte del principio general de incompatibilidad, al prohibir la compatibilidad de dos actividades, tanto si se desarrollan en el sector público como en el privado. Esta prohibición se complementa con la contenida en el artículo 3.2, que declara la incompatibilidad entre un puesto de trabajo en el sector público y: la percepción de pensión de jubilación o retiro por derechos pasivos o por cualquier régimen de Seguridad Social público y obligatorio ; en estos supuestos, la percepción de las pensiones quedará en suspenso mientras dure el desempeño del puesto de trabajo público, sin afectar a las actualizaciones. Y también se complementa con la disposición transitoria novena en relación con las pensiones por orfandad. 178 I QDL 23. Junio de 201014 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES En cuanto a las actividades privadas, el artículo 12 de la LI establece unas prohibiciones absolutas para ejercerlas: 1. En todo caso, el personal comprendido en el ámbito de aplicación de esta Ley no podrá ejercer las actividades siguientes: a) El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo dependencia o al servicio de entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto publico. Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público. b) La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de empresas o entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el Depar tamento, Organismo o Entidad en que preste sus servicios el personal afectado. c) El desempeño, por si o persona interpuesta, de cargos de todo orden en Empresas o Sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquéllas. d) La participación superior al 10% en el capital de las Empresas o Sociedades a que se refiere el párrafo anterior. 2. Las actividades privadas que correspondan a puestos de trabajo que requieran la presencia efectiva del interesado durante un horario igual o superior a la mitad de la jornada semanal ordinaria de trabajo en las Administraciones públicas sólo podrán autorizarse cuando la actividad pública sea una de las enunciadas en esta Ley como de prestación a tiempo parcial Excepciones al principio general de incompatibilidad Pero estas prohibiciones quedan moduladas por el contenido del artículo 11 de la LI; artículo que, tras recordar el contenido del artículo 1, faculta al Gobierno para determinar, mediante un Real decreto, las funciones, puestos o colectivos del sector público incompatibles con determinadas profesiones o actividades privadas, que puedan comprometer la imparcialidad o independencia del personal, impedir el cumplimiento estricto de sus deberes o perjudicar a los intereses generales. Esta delimitación, la contiene el artículo 11 del RD 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los entes, organismos y empresas dependientes. Y, en el ámbito autonómico, la contienen los artículos 322 y siguientes del Decreto 214/1990, de 30 de julio. Actividades que no necesitan declaración de compatibilidad (artículo 19 LI) a) Las actividades derivadas de la administración del patrimonio personal o familiar, siempre que no se trate de las actividades privadas que comprende el artículo 12, declaradas como absolutamente incompatibles. b) La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en centros oficiales destinados a la formación de funcionarios o profesorado, y la preparación para el acceso a la función pública, cuando no tengan carácter permanente o habitual ni supongan más de 75 horas anuales ni impliquen un incumplimiento del horario de trabajo. c) La participación en tribunales calificadores de pruebas selectivas para el ingreso a las diversas administraciones públicas, excepción hecha de que se hayan preparado aspirantes en los 5 años anteriores a la publicación de la convocatoria, tal como dice Alonso 4 por la remisión que hace el artículo 17.2 del RD 598/1985, de 30 de abril, al artículo 12.3 del RD 2223/1984, de 19 de diciembre. d) La participación del personal docente en exámenes, pruebas o evaluaciones distintas a las que proceden con carácter habitual. e) El ejercicio del cargo de presidente, vocal o miembro de juntas rectoras de mutualidades o patronatos de funcionarios, siempre que no sea retribuido. f) La producción y creación literaria, artística, científica y técnica, y las publicaciones derivadas, siempre que no se originen como consecuencia de una relación de trabajo o de prestación de servicios. g) La participación ocasional en coloquios y programas en cualquier medio de comunicación social. h) La colaboración y asistencia ocasional a congresos, seminarios, conferencias o cursos de carácter profesional. 4. ALONSO HIGUERA, Carmen, Manual del Secretario. Teoría y práctica del Derecho Municipal, Editorial Atelier, Barcelona, QDL 23. Junio de 2010 I 17915 CARME FIBLA NICOLAU Actividades que están sujetas a previa autorización de compatibilidad Actividades públicas a) Por razones de interés público, en la previsión contenida en el artículo 3 de la LI: el Consejo de Ministros o el órgano de Gobierno de las CCAA, pueden establecer otros supuestos específicos de compatibilidad para ejercer otra actividad por razones de interés público, siempre que se presten en régimen laboral, a tiempo parcial y con duración determinada, de acuerdo con las condiciones exigidas por la legislación laboral. A título de ejemplo, podemos citar, en nuestra CA, el Decreto 69/2006, de 11 de abril, de aprobación del Reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora: el artículo 15 declara la existencia de interés público en el ejercicio del cargo de miembro de la Comisión, así como razones de especial interés para el servicio. b) Actividad docente y sanitaria, en la previsión contenida en el artículo 4 de la LI. c) Cargos electos, en la previsión contenida en el artículo 5 de la LI. d) Actividades de investigación y asesoramiento, en la previsión contenida en el artículo 6 de la LI. e) Pertenencia a consejos de Administración u órganos de Gobierno de entidades o empresas públicas o privadas: de acuerdo con el artículo 8 de la LI, podrá desarrollar una segunda actividad pública el personal que actúe en representación del sector público, por pertenencia a consejos de Administración u órganos de Gobierno de entidades o empresas públicas o privadas, si únicamente reciben dietas o indemnizaciones por asistencia a los mismos, de acuerdo con la cuantía prevista con carácter general por las administraciones públicas (Real decreto 462/2002, de 24 de mayo). No se puede pertenecer a más de dos consejos de Administración u órganos de Gobierno, excepción hecha de que lo autorice el Pleno de la corporación, con carácter excepcional. Actividades privadas El Gobierno, mediante Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, ha determinado las funciones, puestos y colectivos del sector público incompatibles con determinadas profesiones o actividades privadas (vid., al efecto, el artículo 11). Según Alonso, 5 el artículo 12 de la LI determina unas actividades privadas que, en ningún caso, podrán ser desempeñadas por personal al servicio de las administraciones públicas. Por lo tanto, todas las actividades privadas que no coincidan con estos supuestos, podrán ser objeto de declaración de compatibilidad, siempre que no se den las siguientes circunstancias: Que la persona ocupe un cargo público que comporte la percepción de complemento específico o esté retribuido mediante arancel. La excepción a esta declaración genérica, la contiene el artículo 16.4 de la LI: se podrá declarar la compatibilidad a pesar de percibir complemento específico si la cuantía no supera el 30% de la retribución básica, excluidos los conceptos que tengan origen en la antigüedad. Que el ejercicio de la actividad privada pueda impedir el cumplimiento estricto de los deberes públicos o comprometer la imparcialidad o independencia (artícu lo 11 de la LI). Que previamente se haya autorizado al interesado la compatibilidad para un segundo puesto o actividad en el sector público, y la suma de jornadas de ambos lugares sea igual o superior a la máxima establecida en las administraciones públicas (artículo 10 del RD 598/1985, de 30 de abril) Prohibiciones de contratar El artículo 49.1.f) de la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, determina: 1. No podrán contratar con el sector público las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes: [...] f) Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma. La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altos cargos de cualquier administración publica, así como 5. ALONSO HIGUERA, Carmen, op. cit. 180 I QDL 23. Junio de 201016 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES los cargos electos al servicio de las mismas. La prohibición se extiende igualmente, en ambos casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal. Hasta ahora, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado ha interpretado la prohibición de contratar del personal al servicio de las administraciones públicas de la manera que se transcribe a continuación: 6 La prohibición de contratar prevista en la letra e) del artículo 20 del TRLCAP sólo es aplicable a las personas jurídicas si alguno de sus administradores está incurso en causa de incompatibilidad legal. Por tanto, si la persona física en la que concurra una causa de incompatibilidad legal sólo es partícipe en el capital social y no es administradora, la persona jurídica no incurrirá en aquella causa de prohibición legal de contratar, siempre que, además, no sean administradores alguna de las personas a que se refiere el párrafo segundo de la letra e) del artículo citado. De todo cuanto antecede se deduce como conclusión que la prohibición de contratar prevista en el artículo 20.e) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sólo se extiende a las empresas o entidades contratistas en los casos en que la incompatibilidad a que el precepto se refiere afecte a alguno de sus administradores. Pues bien, el vigente artículo 49 de la LCSP ha variado esta situación, tal como determina el Informe 3/2009, de 18 de junio, de la Junta Regional de Contratación Administrativa de Murcia: El significado de la prohibición de contratar por la introducción del párrafo segundo del apartado 1.f) no ofrece duda en cuanto a su interpretación y significado, que no es otro que las personas jurídicas estarán incursas en prohibición de contratar, no sólo cuando las personas afectadas por incompatibilidad (el propio personal dependiente de la administración y personas allegadas) sean administradores de aquellas por aplicación de lo dispuesto en el párrafo primero de dicho apartado, sino también cuando tengan una participación superior al 10 por 100 en el capital de las mismas, aunque no ostenten ningún cargo de administración en ellas, de manera que lo que realmente se produce es una extensión de la prohibición de contratar [...] En definitiva, y de acuerdo con la actual redacción del artículo 49.1.f) de la LCSP en relación con los apartados c) y d) del artículo 12 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, no podrán contratar con el sector público: El propio personal al servicio de la Administración Regional. Su cónyuge o persona con la que mantenga análoga relación afectiva. Sus descendientes respecto de los cuales ostente su representación legal. Las personas jurídicas en las que el propio personal o cualquiera de las personas allegadas antes mencionadas, ostenten un cargo de administrador en estas o tengan una participación superior al 10% en el capital de las mismas. 6. La abstención 6.1. Marco normativo Artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAP) Artículo 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LRBRL) 6.2. Clases Voluntaria: la plantea voluntariamente el funcionario (artículo 28.1 LRJAP) Forzosa: la ordena el superior (artículo 28.4 LRJAP) 6.3. Causas Las detalla el artículo 28 de la LRJAP: a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. 6. Informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 55/2000, de 5 de marzo de 2001, y 55/2007, de 24 de enero de QDL 23. Junio de 2010 I 18117 CARME FIBLA NICOLAU Según González Pérez, 7 el interés personal debe entenderse como un interés privado, contrapuesto al interés público. El Tribunal Supremo ha consolidado la siguiente doctrina en torno al interés personal: la Administración debe servir con objetividad a los intereses públicos y se ha de someter a la ley y al Derecho. Además, un principio general del Derecho Natural debe completar esta exigencia, imponiendo a las autoridades y personal un comportamiento ejemplar que evite situaciones comprometidas y sospechosas en orden a la confusión entre intereses públicos y privados. Son numerosos los casos en que se alega como causa de abstención o recusación de un concejal, tener interés personal en la aprobación inicial de las figuras de planeamiento general. Pues bien, como criterio general, en estos supuestos no juega la figura de la abstención. Los corporativos, como el resto de vecinos del municipio, pueden ser propietarios de terrenos que se encuentran afectados por la aprobación de las normas urbanísticas y no por este motivo, se abstendrán en la votación de los acuerdos a adoptar. Y esto, porque existe un interés institucional por encima del privado. No existe un interés concreto patrimonial directo en estas situaciones. Ahora bien, la abstención sí operaría cuando lo que se debe aprobar es un instrumento de gestión urbanística que concreta el aprovechamiento, por ejemplo, si se ha de aprobar un proyecto de reparcelación. Actualmente, la competencia de aprobación compete al alcalde y la abstención operaría en caso de ser uno de los propietarios del ámbito reparcelatorio. El mismo razonamiento podemos hacer en relación con las aprobaciones de presupuesto y expedientes de imposición y ordenación de contribuciones especiales que afectan a diferentes propietarios dentro del municipio. A pesar de esta afirmación genérica, también hay que decir que existen casos en que las modificaciones puntuales de planeamiento afectan únicamente a una finca que pertenece a un concejal: en este supuesto, sí que estaríamos ante una causa de abstención. Ante la múltiple casuística, los tribunales de justicia son muy cuidadosos al estudiar los elementos que concurren en todos y cada uno de los supuestos. Sentencias que aprecian la existencia de interés personal Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 24 de febrero de 2003 (RJCA 2003/442): se declara no válido un acuerdo plenario de aprobación de las bases para otorgar subvenciones a parcelistas de urbanizaciones dentro del término municipal, porque uno de los concejales que votó, era propietario de una parcela y también presidente de una entidad urbanística colaboradora. Su voto fue determinante para adoptar el acuerdo. SEGUNDO. Alegan, en primer lugar, los recurrentes que los acuerdos impugnados están viciados desde su origen, puesto que el órgano administrativo que lo adoptó no gozaba de la imparcialidad necesaria para ello; ya que el acuerdo plenario de 3 de septiembre de 1999, ratificando y ampliando las subvenciones a los parcelistas de las urbanizaciones del término municipal de Torrejón del Rey, fue aprobado gracias al voto favorable de un Concejal de la Corporación Local, el de Don Guillermo, que votó a favor de las bases para el otorgamiento de subvenciones de las urbanizaciones, siendo Presidente de la Entidad Urbanística Colaboradora, Parque de las Castillas 1ª, 2ª y 3ª fase, y titular de una vivienda en la citada urbanización. La confirmación probatoria de esta realidad fáctica (según resulta del certificado dado por el Secretario de la Administración pública local demandada, en fecha 19 de enero de 2001, y que obra en el ramo de prueba de la parte demandante), viene a confirmar la antijuridicidad de los acuerdos administrativos impugnados, en la medida en que la intervención del referido Concejal ha supuesto una ruptura del objetivo de que la Administración en su actuación obre con imparcialidad y asegure la legalidad de la actuación administrativa (ATC 383/82, de 1 de diciembre); pues como señalara nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de 25 de junio de 1991 (RJ 1991, 6326), si la Administración debe servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho, un principio de derecho natural debe completar esta exigencia, imponiendo a sus autoridades y agentes un comportamiento ejemplar que evite situaciones comprometidas y sospechosas, lo que ha dado lugar a la construcción de una moralidad administrativa, tratando el ordenamiento de evitar tales situaciones a través de las técnicas de la 7. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, y GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco, Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Editorial Thomson Civitas, Cuarta edición, Pamplona, I QDL 23. Junio de 201018 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES abstención y la recusación. La quiebra de talas principios en el presente se ha producido por la existencia de un interés personal en el Concejal que intervino en la votación del acuerdo recurrido sobre la aprobación de las bases, al ser Presidente de una de las Entidades de Conservación y titular de una de las parcelas; lo que le obligaba a abstenerse conforme a lo dispuesto en el art y 2.a), de la LRJ-PAC (RCL 1992, 2512, y RCL 1993, 246) y 183 del ROF, de las Corporaciones Locales (RCL 1986, 3812 y RCL 1987, 76). Este incumplimiento del deber de abstención se hace esencialmente relevante, desde el momento en que su voto se hacía necesario para que el acuerdo pudiera ser aprobado, pues adviértase que la votación fue de empate, es decir, dos votos a favor, dos en contra y tres abstenciones (que se correspondían con los tres concejales que vivían en la urbanización Parque de las Castillas, que si advirtieron causa objetiva para ello), decidiendo finalmente el voto de calidad del Alcalde; por ello al ser determinante o decisiva (arts. 76 LBRL [RCL 1985, 799 y 1372], y 185 ROF), la intervención de aquél para la adopción de los Acuerdos impugnados, debemos proceder a declarar la invalidez de los mismos (según ha venido a reconocer nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia de 6 de diciembre de 1985), por ser dichos actos contrarios al Ordenamiento jurídico, con estimación del recurso (arts. 67, 68, 70 y 71, todos ellos de la Ley Reguladora). Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1993 (RJ 1993/7367): declara la nulidad de un acuerdo de aprobación provisional de la modificación parcial de NNSS. Dos concejales, socios únicos de una mercantil propietaria de los terrenos, no se abstuvieron, y su voto fue decisivo para obtener un resultado favorable. SEGUNDO. En cuanto al fondo del asunto, constituido, como se ha dicho, por la concurrencia de la referida causa de abstención en los señores B. R. y G. C., motivada por la circunstancia de ser los únicos socios de la sociedad anónima P. B. C. en unión de sus esposas, condición que no se niega, y estar esta sociedad interesada en la aprobación de la modificación de las Normas Subsidiarias por incidir la misma favorablemente en la calificación urbanística de unas propiedades, que de situarse en zona residencial extensiva pasarían a estar en zona intensiva, con las consiguientes ventajas edificatorias, lo que tampoco se niega, también ha de coincidir con la Sala a quo en su existencia, con la consiguiente desestimación de la apelación y confirmación de la sentencia recurrida. En efecto, en primer lugar, aun prescindiendo de la gran probabilidad de que en el momento de votarse el acuerdo continuasen siendo dueños de ellas en aplicación estricta de la legislación civil y prescindiendo de toda suspicacia en orden a reputar simulada la compraventa de las mismas, ya que el contrato se instrumentó en documento privado y pese a que en él se indique que el comprador toma posesión real y material de lo vendido en el acto de la firma, en nada se ha acreditado que ello fuera así, con lo que faltaría la necesaria tradición para la efectiva transmisión del dominio conforme al sistema de nuestro Código Civil, contrato seguido de la entrega según sus arts. 609 y 1095, puesto que al no demostrarse la real del art del mismo Código y posponerse la ficta de este mismo artículo, otorgamiento de la escritura pública, a seis meses más tarde, la tradición o entrega habría de tenerse por inexistente, ello no obstante, se da un conjunto de circunstancias suficientes para que aun no siendo dueña en el día de adopción del Acuerdo de aprobación provisional , continuase interesada en que se tomase, tales como el contrato se celebrase el , o el 30 de este mismo mes si atendemos a su fecha cierta conforme al art del citado Código, y se pospusiese el total pago y el otorgamiento de la escritura pública al 30 noviembre siguiente, es decir, con el lapso de tiempo suficiente para que entre ambas fechas se produjesen las aprobaciones provisional y definitiva, que tuvieron lugar dicho 17 mayo y el 27 septiembre 1990, respectivamente, y en virtud de las cuales el suelo adquiría un valor mayor, que el destino de lo vendido fuese la construcción de viviendas de protección oficial, antes no posible por la calificación del suelo como zona residencial extensiva y por ello de un valor inferior, y que en el contrato se pactase una verdadera condición resolutoria bajo la forma de las arras penitenciales prevista en el art del mismo Código, ya que las partes, evidentemente, podían desligarse del contrato perdiéndolas la compradora y devolviéndolas duplicadas la vendedora, si en caso de incumplimiento aquélla pagaba un millón de pesetas, cantidad entregada a cuenta del precio, y ésta devolvía dicho millón de pesetas y, además, abonaba otro millón, con lo que perfectamente se podía jugar con el resultado favorable adverso de la aprobación de la modificación de las Normas Subsidiarias y decidir en consecuencia por la recuperación o no recuperación de lo vendido. Y en segundo lugar, no puede minimizarse la incidencia del interés en razón de la naturaleza de los instrumentos del planeamiento y por el hecho QDL 23. Junio de 2010 I 18319 CARME FIBLA NICOLAU de afectar éste siempre a quienes los aprueban como integrantes de la comunidad vecinal que habita sobre el territorio a que se extienden, siendo al particular bastantes las razones dadas por la Sala de instancia para descartarla, sin que las alegaciones del recurrente en esta alzada sean suficientes para desvirtuarlas, ya que el que la modificación fuese de iniciativa de la Comisión Municipal de Obras y Urbanismo, de la que no eran miembros los señores B. y G. C., es totalmente intrascendente por cuanto la aprobación inicial se hizo por el Pleno del Ayuntamiento, del que sí formaban parte, el que los recurrentes, ahora apelados, no impugnasen la aprobación inicial, también lo es, puesto que podían confiar en que la aprobación provisional a la modificación fuese conforme a sus deseos, el que ésta afectase a otros diez propietarios igualmente, no empece a que dichos señores les fuese en cierto modo beneficiosa, y finalmente, la condición técnica y jurídica de la formación o modificación del planeamiento, por incidir en ella la discrecionalidad, no convierte sin más a los Ayuntamientos en meros sancionadores de lo proyectado por los profesionales técnicos, si no en órganos decisorios cuyas determinaciones, si únicamente afectan a intereses locales, no pueden ser variadas por los órganos autonómicos en el momento de la aprobación definitiva según es doctrina de esta Sala contenida, entre otras, en sus SS (RJ 1990\6034), (RJ 1992\2974) y 19 mayo del presente año (RJ 1993\3499). Sentencias que no aprecian la existencia de interés personal Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1991 (RJ 1991/6326): en este supuesto, el alcalde de un municipio otorgó licencia para la instalación de un vertedero en un terreno del que era propietario. Además, facilitó el uso del terreno en favor de una mancomunidad a través de un contrato de alquiler, por 25 años. Recibía una contraprestación anual por este último concepto. El Tribunal aprecia interés personal pero modulado, ya que no se muestra incompatible con la defensa de los intereses municipales. El Tribunal también considera importante que en el supuesto no solo interviniera el alcalde: en la decisión también había intervenido el órgano urbanístico que vela por los intereses generales, la Comisión Provincial de Urbanismo de Girona. QUINTO. Debe quedar puntualizado, pues, que la aprobación de las obras de que se trata, por el organismo provincial, deja a salvo la competencia natural y básica del Ayuntamiento del lugar de emplazamiento de las mismas, y, por tanto, la de su Alcalde-Presidente, normalmente investido de esta facultad en sus Ordenanzas. Lo que significa que es el acuerdo de esta Autoridad el que atrae la atención, al ser el que ha resuelto definitivamente la cuestión litigiosa en la vía administrativa, y sobre cuya validez hemos de pronunciarnos. Así las cosas, el primer punto que salta a la vista es el constituido por el hecho de la intervención de este Alcalde en el asunto que nos ocupa, a pesar del interés personal y directo que tiene en el mismo, puesto que los terrenos sobre los que se ha de asentar el vertedero son de su propiedad, facilitando el uso de los mismos mediante un contrato de arrendamiento, por veinticinco años, a base de una renta anual de un millón doscientas mil pesetas. SEXTO. Al llegar aquí no queremos dejar pasar la ocasión sin subrayar que si la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho art de la Constitución Española (RCL 1978\2836 y ApNDL , 2875), un principio de Derecho Natural debe completar esta exigencia exigiendo a sus autoridades y agentes un comportamiento ejemplar, que evite situaciones comprometidas y sospechosas, lo que ha dado lugar a la construcción de una moralidad administrativa, objeto de estudio en más de una ocasión. Tratando el Ordenamiento de evitar tales situaciones a través de las técnicas de la abstención y de la recusación, ya aplicadas en la Ley de Régimen Local de 1955 (RCL 1956\74, 101 y NDL 611) (art. 382) y en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 (RCL 1952\1642 y NDL 610) (arts. 35, 297 y 298). Sin embargo, en este caso, la Sala, ponderando las circunstancias concurrentes, y haciendo uso de la permisibilidad que ofrece el art de la Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 1958\1258, 1469, 1504; RCL 1959\585 y NDL 24708), al establecer que la actuación de funcionarios en los que concurran motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido, ha considerado oportuno superar este dato, sin perjuicio de las posibles responsabilidades en que se haya incurrido, entre ellas, las políticas, de acuerdo con lo previsto en el n.º 5 del repetido art. 20 de la Ley de Procedimiento. SÉPTIMO. Las circunstancias que la Sala tiene en cuenta para no servirse del interés personal del referido 184 I QDL 23. Junio de 201020 CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD Y ABSTENCIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES Alcalde en el otorgamiento de la licencia de que se trata convirtiéndolo en motivo de nulidad del acto, principalmente son las siguientes: 1.ª) la de que su dicho interés no ha sido incompatible con la defensa de los intereses de su Municipio, situando el emplazamiento del vertedero en el lugar que menos podía perjudicarle; permitiéndole el percibo de un canon o tasa de doscientas pesetas por tonelada de residuos, la construcción de una carretera hasta el Santuario de la Virgen, el arreglo y pavimentación de otra carretera y la consolidación y restauración de tres iglesias románicas; 2.ª) la de que su acuerdo, aun siendo el definitivo en vía administrativa, como hemos expuesto, viene ya muy marcado en la parte material y sustantiva por lo acordado por la citada Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona. Lo que permite presumir que una nulidad del acto recurrido, por el simple hecho de la no abstención del Alcalde, sólo pudiera servir para una pérdida de tiempo y un gasto de energías, sin influjo en el resultado final de las nuevas actuaciones. Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1997 (RJ 1997/8150): en este supuesto, se recusó a una concejala para que no votara en una moción de censura que ella misma y otros suscribieron contra la Alcaldía. TERCERO. Aunque nos encontramos ante un proceso tramitado por el procedimiento especial y sumario de la Ley 62/1978 y el motivo de casación que se invoca estima que la sentencia impugnada ha infringido un precepto de legalidad ordinaria [el artículo 28.2, a) de la Ley 30/1992 (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246)], debemos entrar a considerar el referido motivo casacional, ya que la aplicación del artículo 23.1 de la Constitución depende del dato de que la Concejala doña Eutimia P. S. estuviera o no debidamente excluida de la posibilidad de votar la moción de censura, voto que era decisivo para que dicha moción prosperase. Ahora bien, esto dicho, debemos desestimar el motivo alegado como base del recurso de casación. El artículo 23.1 de la Constitución establece el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes libremente elegidos, derecho que protege el núcleo esencial de las funciones de dichos representantes, vulnerándose este derecho cuando se impide la participación y votación de uno de estos representantes (la Concejala doña Eutimia P. S.) en las sesiones plenarias de una Corporación Municipal, en la que se va a votar una moción de censura presentada contra el Alcalde, no existiendo motivo legal para ello y siendo el voto de dicho representante decisivo para que la moción de censura pueda prosperar, como ocurre en el supuesto enjuiciado. En este sentido, estimamos acertada la apreciación que hace la sentencia de instancia de que no concurría en doña Eutimia P. S. la causa de recusación que el Ayuntamiento consideró aplicable (Pleno de 29 de julio de 1996) y que le impidió votar la moción de censura (Pleno de 2 de agosto de 1996), lo que implica una infracción del artículo 23.1 de la Constitución, al privar indebidamente a un representante libremente elegido por los ciudadanos del ejercicio de su derecho de participar y votar los correspondientes acuerdos, sin motivo legal para ello. En efecto, no entendemos que exista conexión entre la oferta que la señora P. S. hizo al Ayuntamiento de efectuar un trabajo a cambio de una remuneración y de ser dada de alta en la Seguridad Social, aunque fuese acompañada de una advertencia de dimitir de su cargo como Concejala Socialista y pasar al Grupo Mixto, y el hecho de que la Concejala suscribiera, junto con otros cinco miembros de la Corporación Municipal, una moción de censura contra el Alcalde en la que los motivos de la moción no guardan relación con la causa invocada para la recusación (nada se dice a este respecto), por lo que no resulta que la Concejala afectada tuviera un interés personal en la moción de censura. A ello se añade que constituye un hecho extremadamente significativo, como pone de relieve la sentencia de instancia, que el escrito en que la Concejala hacía su ofrecimiento esté fechado el 16 de enero de 1996 y la recusación sólo se plantee después de promovida la moción de censura contra el Alcalde (la primitiva moción de censura se presentó el 11 de junio de 1996, reiterándose el 23 de julio siguiente), siendo así que el voto de la repetida Concejala era imprescindible para que la moción pudiese prosperar, sin que a este respecto sean admisibles las razones de la dilación expuestas por el Alcalde, que aluden a unos posibles incidentes, que en definitiva no llegaron a evitarse, o a la elección del momento adecuado, que no se acredita que pudiera tener otra causa que la de estar promovida la moción de censura. En consecuencia, debemos desestimar el único motivo en que la presente casación se fundamenta, por no apreciar que la sentencia combatida haya vulnerado por inaplicación el artículo 28.2, a) de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 23.1 de la Constitución. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 12 de mayo de 1998 (RJCA 1998/2203): QDL 23. Junio de 2010 I 185 Mostrar más
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