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Timestamp: 2019-01-20 17:56:52+00:00

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﻿ Auto 2010-00165 de enero 29 de 2014
AUTO 2010-00165 DE 29 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:ACUERDO CONCILIATORIO. LOS ACUERDOS QUE RESULTEN ABUSIVOS Y DESPROPORCIONADOS PARA EL PARTICULAR QUE BUSCA SER REPARADO POR UN DAÑO ATRIBUIBLE A LA ADMINISTRACIÓN DEBEN SER IMPROBADOS. PUESTO QUE, TENIENDO EN CUENTA LA PROHIBICIÓN DE CLÁUSULAS ABUSIVAS, EL NO ABUSO DE LA POSICIÓN DOMINANTE, ENTRE OTROS ELEMENTOS PROPIOS DEL DERECHO CONTRACTUAL DE CARÁCTER PRIVADO, TAMBIÉN SE DEBEN TENER EN CUENTA EN LOS ACTOS REALIZADOS POR LA ADMINISTRACIÓN Y EN GENERAL EN TODAS LAS ACTUACIONES EN LAS CUALES LA MANIFESTACIÓN DE LA VOLUNTAD DEBA TENER EFECTOS JURÍDICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABUSO DE POSICIÓN DOMINANTE, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CLÁUSULA ABUSIVA, AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN JUDICIAL, AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL, CONCILIACIÓN, ACTA DE CONCILIACIÓN, CARACTERÍSTICAS DE LA CONCILIACIÓN
Auto 2010-00165 de enero 29 de 2014
Rad.: 180012331000201000165 01
Expediente: 46482
Ref.: conciliación judicial. Reparación directa
Demandado: La Nación - Fiscalía General de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional
Bogotá, D.C., enero veintinueve de dos mil catorce.
1. La conciliación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado(3), sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en relación con la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la privación injusta de la libertad, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación, reiterada en muchas oportunidades por esta Subsección, ha precisado lo siguiente:
“Como se expuso con anterioridad, en punto a los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado derivada de la privación injusta de la libertad de los ciudadanos, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha desarrollado una jurisprudencia consolidada, estable y reiterada, a partir de la interpretación y alcance del artículo 90 de la Constitución Política, el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 —CPP— y de la Ley 270 de 1996.
De igual forma, de conformidad con la posición mayoritaria, reiterada y asumida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, se amplió la posibilidad de que se pueda declarar la responsabilidad del Estado por el hecho de la detención preventiva de ciudadanos ordenada por autoridad competente frente a aquellos eventos en los cuales se causa al individuo un daño antijurídico aunque el mismo se derive de la aplicación, dentro del proceso penal respectivo, del principio universal in dubio pro reo, por manera que aunque la privación de la libertad se hubiere producido como resultado de la actividad investigativa correctamente adelantada por la autoridad competente e incluso cuando se hubiere proferido la medida de aseguramiento con el lleno de las exigencias legales, lo cierto es que si el imputado no resulta condenado, se abre paso el reconocimiento de la obligación, a cargo del Estado, de indemnizar los perjuicios irrogados al particular, siempre que este no se encuentre en el deber jurídico de soportarlos —cosa que puede ocurrir, por vía de ejemplo, cuando el hecho exclusivo y determinante de la víctima da lugar a que se profiera, en su contra, la medida de detención preventiva(4)—”.
En cuanto a la caducidad de la acción, observa la Sala que la acción en esta oportunidad se ejerció en tiempo, dado que la demanda se instauró el día 13 de diciembre de 2007, es decir dentro de los dos años siguientes al 6 de noviembre del 2007(5), fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia absolutoria que puso fin al proceso penal en contra de Flor Albenis Cuchimba Amaya y otros.
De otro lado, frente a los hechos demostrados, encaminados a acreditar la responsabilidad de la Nación - Fiscalía General de la Nación por la privación injusta de la libertad de la cual fue víctima la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya, la Sala observa que de conformidad con las pruebas documentales que obran dentro del proceso, se encuentra demostrado lo siguiente:
a. Que la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya estuvo detenida desde el 22 de mayo de 2003 hasta el 7 de abril de 2004 en Florencia y posteriormente fue trasladada a un centro de reclusión en Bogotá donde estuvo privada de su libertad desde el 7 de abril de 2004 hasta el 18 de enero de 2006. Se advierte que si bien en la demanda se indicó que la mencionada señora Cuchimba Amaya fue capturada el día 18 de mayo de 2003 por miembros del Ejército Nacional, lo cierto es que dentro del expediente solo obran las certificaciones expedidas por los centros penitenciarios en los que estuvo recluida (fls. 172-173, cdno. 1).
b. Que el 3 de junio de 2003, la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía de Bogotá, dictó en contra de la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, por el supuesto delito de rebelión, por el cual fue recluida en el establecimiento penitenciario y carcelario de Florencia (fls. 3-59, cdno. 5).
c. En providencia calendada el 17 de enero de 2006, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, Caquetá, resolvió absolver, entre otros, a la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya de todo cargo con fundamento en los siguientes argumentos:
Lastimosamente con una acusación tan gaseosa les tocó afrontar el proceso hasta la instancia final de la sentencia. Se trata de manifestaciones genéricas de pertenecer a una determinada cuadrilla de las FARC y tener parentesco o afinidad con sujetos que se afirman son guerrilleros. A estas simples palabras [s]e reduce la incriminación. Ni siquiera se les indica una acción concreta o directa por vaga que sea que hayan cometido. Les tocó correr con la rastra y la mala fama de los consanguíneos y los afines, como si la responsabilidad penal fuera colectiva.
(...) Empero para el caso de las procesadas Rosa Helena Muñoz y Flor Albenis Cuchimba la prueba es insuficiente, deficiente, etérea para poder afirmar con plena convicción que pertenecen al colectivo.
Recabemos sobre la presunción de inocencia, al tenor de la jurisprudencia constitucional, por ser el principio que irradia la interpretación y aplicación del derecho penal” (fls. 1-76, cdno. 4).
d. La anterior decisión quedó en firme el 6 de noviembre de 2007 con la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, Caquetá (1-78, cdno. 3).
De conformidad con el conjunto probatorio antes descrito, la corporación encuentra que quien ahora funge como demandante, señora Flor Albenis Cuchimba Amaya, fue privada de su derecho fundamental a la libertad desde el 22 de mayo de 2003, sindicada del delito de rebelión, sin embargo el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, Caquetá, resolvió absolverla de todo cargo, debido a que no se comprobó su autoría o responsabilidad en el hecho punible.
e. En relación con la condición de víctimas que invocan los demandantes, beneficiarios de la condena de primera instancia, quienes acudieron al proceso en calidad de familiares de Flor Albenis Cuchimba Amaya, obran en el proceso los siguientes medios de prueba:
• Copia auténtica del registro civil de nacimiento de la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya, el cual acredita que su madre es la señora María Elsa Amaya (fl. 21, cdno. 1).
• Copia auténtica del registro civil de nacimiento del menor Herlinson Frandey Giraldo Cuchimba, el cual demuestra que es hijo de la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya (fl. 22, cdno. 1).
• Copia auténtica de los registros civiles de nacimiento de Yaqueline y Hermides Cuchimba Amaya, los cuales reflejan que son hermanos de la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya (fls. 24-25, cdno. 1).
• Copia auténtica del registro civil de nacimiento del señor Robinson Giraldo Mavesoy, el cual acredita que su madre es la señora Pastora Mavesoy (fl. 23, cdno. 1).
Asimismo, obran en el proceso las declaraciones de los señores Pastor Lugo Montiel y Ofelia Yate Agudelo, a través de los cuales se demuestra i) la condición de compañero permanente del señor Robinson Giraldo Mavesoy, respecto de la víctima directa del daño Flor Albenis Cuchimba Amaya y, ii) los perjuicios morales y a la vida de relación ocasionados a la señora Pastora Mavesoy con ocasión de la privación injusta de la libertad de la que fue víctima la señora Cuchimba Amaya (fls. 75-78, cdno. 6).
— Perjuicios morales: verificado el parentesco con los registros civiles, la Sala da por demostrado el perjuicio moral en los actores como consecuencia de la privación injusta de la libertad de la que fue víctima directa la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya, teniendo en cuenta que según la Jurisprudencia del Consejo de Estado, en casos de privación injusta de la libertad y con apoyo en las máximas de la experiencia hay lugar a inferir que esa situación genera dolor moral, angustia y aflicción a las personas que hubieren sido privadas injustamente de su libertad(6); en la misma línea de pensamiento se ha considerado que dicho dolor moral también se genera en sus seres queridos más cercanos, tal como la Sala lo ha reconocido en diferentes oportunidades(7), al tiempo que se ha precisado que según las aludidas reglas de la experiencia, el dolor de los padres es, cuando menos, tan grande como el del hijo que fue privado injustamente de su libertad, cuestión que cabe predicar por igual en relación con el cónyuge, compañera o compañero permanente o los hijos de quien debió soportar directamente la afectación injusta de su derecho fundamental a la libertad(8).
Asimismo, en relación con la acreditación del perjuicio en referencia, se ha dicho que, con la prueba del parentesco o del registro civil de matrimonio, se infiere la afectación moral de la víctima, del cónyuge y de los parientes cercanos(9), según corresponda.
— Perjuicios materiales: de conformidad con los testimonios de los señores Pastor Lugo Montiel y Ofelia Yate Agudelo, obrantes a folios 75-78 del cuaderno 6, se acreditó que la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya se desempeñaba como secretaria del Colegio Jhon F. Kennedy. En cuanto al monto que devengaba, el Tribunal Administrativo de Caquetá, tomó como base de liquidación el salario mínimo legal mensual vigente para el período en que la aludida señora estuvo privada de la libertad —esto es, dentro de los años 2003 y 2006—, lo cual se ajusta a las directrices que a manera de simple orientación ha establecido en reiteradas ocasiones esta corporación en su jurisprudencia(10).
— Daño a la vida de relación: al respecto se tiene que el aludido perjuicio ha sido objeto de estudio por la Sala en varias oportunidades; en efecto, en la sentencia del 19 de julio de 2000 se reformuló el concepto del perjuicio fisiológico por el de daño a la vida de relación, en la cual se precisó:
“[E]l daño extrapatrimonial denominado en los fallos mencionados “daño a la vida de relación”, corresponde a un concepto mucho más comprensivo, por lo cual resulta ciertamente inadecuado el uso de la expresión perjuicio fisiológico, que, en realidad, no podría ser sinónima de aquella, ni siquiera en los casos en que este daño extrapatrimonial —distinto del moral— es consecuencia de una lesión física o corporal. Por esta razón, debe la Sala desechar definitivamente su utilización. En efecto, el perjuicio aludido no consiste en la lesión en sí misma, sino en las consecuencias que, en razón de ella, se producen en la vida de relación de quien la sufre”(11) (negrillas adicionales).
Más adelante, según lo refleja la sentencia proferida el 15 de agosto de 2007(12), la Sala abandonó dicha denominación y se refirió al perjuicio por la alteración grave de las condiciones de existencia, en los siguientes términos:
“En esta oportunidad la Sala aprovecha para, en aras de precisión y rigor en la nomenclatura, dejar de lado el nombre que hasta ahora se ha venido utilizando —en ocasiones de manera inadecuada o excesiva— para acudir al concepto de daño por alteración grave de las condiciones de existencia, el cual ofrece mayor amplitud que el anterior y abarca no solo la relación de la víctima con el mundo exterior, sino, de manera más general, esos cambios bruscos y relevantes a las condiciones de una persona en cuanto tal y como expresión de la libertad y el albedrío atributos esenciales a la dignidad humana principio fundante del Estado social de derecho colombiano y de su ordenamiento jurídico, según consagra el artículo 1º de la Constitución Política.
Sobre el particular la doctrina ha señalado, precisamente, que “para que se estructure en forma autónoma el perjuicio de alteración de las condiciones de existencia, se requerirá de una connotación calificada en la vida del sujeto, que en verdad modifique en modo superlativo sus condiciones habituales, en aspectos significativos de la normalidad que el individuo llevaba y que evidencien efectivamente un trastocamiento de los roles cotidianos, a efectos de que la alteración sea entitativa de un perjuicio autónomo, pues no cualquier modificación o incomodidad sin solución de continuidad podría llegar a configurar este perjuicio, se requiere que el mismos tenga significado, sentido y afectación en la vida de quien lo padece”(13).
Por su parte, en la doctrina francesa se ha considerado que los llamados troubles dans les conditions d’éxistence(14) pueden entenderse como “una modificación anormal del curso de la existencia del demandante, en sus ocupaciones, en sus hábitos o en sus proyectos”(15) o “las modificaciones aportadas al modo de vida de los demandantes por fuera del mismo daño material y del dolor moral”(16).
Tal como se analizó anteriormente, la Sala había considerado que cuando se trata de lesiones que producen alteraciones físicas que afectan la calidad de vida de las personas, estas tienen derecho al reconocimiento de una indemnización adicional a la que se reconoce por el perjuicio moral; es decir, el reconocimiento de esta clase de perjuicios no debe limitarse a los casos de lesiones corporales que producen alteraciones orgánicas, sino que debe extenderse a todas las situaciones que alteran de manera grave las condiciones habituales o de existencia de las personas(17).
Finalmente, la Sala cambió de nuevo la denominación de dicho perjuicio por el de daño a la salud, tal y como lo señaló mediante la providencia de 14 de septiembre de 2011, en la cual se puntualizó lo siguiente:
“se adopta el concepto de daño a la salud, como perjuicio inmaterial diferente al moral que puede ser solicitado y decretado en los casos en que el daño provenga de una lesión corporal, puesto que el mismo no está encaminado al restablecimiento de la pérdida patrimonial, ni a la compensación por la aflicción o el padecimiento que se genera con aquel, sino que está dirigido a resarcir económicamente —comoquiera que empíricamente es imposible— una lesión o alteración a la unidad corporal de la persona, esto es, la afectación del derecho a la salud del individuo.
ii) y los inmateriales, correspondientes al moral y a la salud o fisiológico, el primero tendiente a compensar la aflicción o padecimiento desencadenado por el daño, mientras que el último encaminado a resarcir la pérdida o alteración anatómica o funcional del derecho a la salud y a la integridad corporal(18).
Desde esa perspectiva, se insiste, el daño a la salud comprende toda la órbita psicofísica del sujeto. En consecuencia, la tipología del perjuicio inmaterial se puede sistematizar de la siguiente manera: i) perjuicio moral; ii) daño a la salud (perjuicio fisiológico o biológico); iii) cualquier otro bien, derecho o interés legítimo constitucional, jurídicamente tutelado que no esté comprendido dentro del concepto de “daño corporal o afectación a la integridad psicofísica” y que merezca una valoración e indemnización a través de las tipologías tradicionales como el daño a la vida de relación o la alteración grave a las condiciones de existencia o mediante el reconocimiento individual o autónomo del daño (v.gr. el derecho al buen nombre, al honor o a la honra; el derecho a tener una familia, entre otros), siempre que esté acreditada en el proceso su concreción y sea preciso su resarcimiento, de conformidad con los lineamientos que fije en su momento esta corporación”(19).
En realidad el que se pretende reparar es el daño a un bien constitucionalmente protegido, motivo por el cual es fácil encontrar precedentes en los cuales se ha accedido al reconocimiento de este último tipo de perjuicios; sobre el particular, la sentencia del 23 de junio de 2011 (Exp. 19.958) señaló lo siguiente:
“En el presente asunto resulta evidente que tanto el señor Acasio Hinestroza Cossio como sus familiares sufrieron tanto un daño moral como una alteración grave a sus condiciones de existencia. Las afectaciones que constituyen el primero han sido explicadas y se refieren, especialmente, a la preocupación y al rechazo social que les produjo la vinculación al proceso penal del señor Hinestroza Cossio y la afectación al derecho a la libertad personal de este, específicamente en cuanto corresponde a su libertad de locomoción y de residencia.
Así pues, resulta evidente que, en este caso, el perjuicio reclamado por los demandantes debe ser indemnizado. Tal razonamiento deriva de entender a la víctima a partir de su dignidad e integridad humanas, que no pueden verse quebrantadas a raíz del daño y que deben permanecer indemnes a pesar de él, para que pueda quedar en una posición frente a la vida y a las posibilidades que ella le ofrezca, como si el daño no hubiera ocurrido o lo más cercano a una situación tal(20).
En conclusión, la Sala encuentra demostrado el perjuicio a la alteración grave a las condiciones de existencia por cuanto el hecho de encontrarse privado de la libertad evidentemente alteró su entorno en relación con su esposa, hijos y modificó los aspectos externos de su vida familiar.
Así las cosas, la Sala reconocerá dicho perjuicio en la cuantía equivalente a 50 SMLMV para el señor Acasio Hinestroza Cossio y 20 SMLMV para su esposa y cada uno de sus hijos” (se subraya y resalta).
Según lo expuesto, esta corporación ha señalado que es procedente el reconocimiento del perjuicio de “daño a la vida de relación” tanto para la víctima como para los familiares de quien es sometido a una privación injusta de su libertad, tomando en cuenta que, por las circunstancias particulares de estos casos, dicho perjuicio se tiene por acreditado a partir de las máximas de la experiencia.
Así mismo, con base en los testimonios se acreditaron perjuicios a la vida de relación de la señora Pastora Mavesoy, comoquiera que tuvo que alterar su estilo de vida para asumir el papel de madre del menor Herlinson Frendey Giraldo Cuchimba.
En consecuencia, con las pruebas descritas anteriormente se encuentra acreditado que la acción se ejerció en tiempo; además no se advierte, ni las partes alegan, razón alguna que permita desvirtuar la responsabilidad de la entidad demandada, amén de que se satisfacen los presupuestos de una sentencia condenatoria, en la medida en que obran en el proceso los medios de convicción que permiten establecer el daño ocasionado a la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya como consecuencia de la privación injusta de la libertad de la que fue víctima directa.
A continuación procede a la Sala a examinar los términos del acuerdo conciliatorio.
2. Los términos del acuerdo conciliatorio alcanzado por las partes.
En la conciliación judicial que aquí se analiza se contó con la asistencia del Ministerio Público, la cual es obligatoria (L. 446/98, art. 72, par. 2º), cuyas declaraciones quedaron consignadas en el acta en los siguientes términos:
“(...) en concepto de esta delegada de la Procuraduría General de la Nación, se dan las condiciones suficientes, al comprobarse la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación - Fiscalía General de la Nación, pues quedó acreditado el daño antijurídico irrogado a los demandantes por la privación injusta de la libertad de que fue objeto la señora Flora Albenis Cuchimba Amaya, por lo cual se considera viable un acuerdo conciliatorio, a partir del reconocimiento que hizo el fallo de primera instancia por concepto de daños morales, daños a la vida de relación y perjuicios materiales, a favor de los actores, pero ajustando las cuantías y a los parámetros ya decantados por el Consejo de Estado, al haberse acreditado con los documentos idóneos correspondientes. Esta Procuraduría Delegada considera que en relación con estos daños, la conciliación resulta viable.
Igualmente manifiesta que no está de acuerdo con el ofrecimiento en la medida que el bien pudo haberse excedido la tasación de perjuicios moral[es] para quién sufrió la detención injusta, el resto de tasaciones si se encuentra dentro de los parámetros de los precedentes jurisprudenciales del honorable Consejo de Estado. Por tanto se considera por parte del Ministerio Público el desconocimiento del principio de igualdad que es de carácter constitucional ofrecer solo el 50% que abarca incluso los daños materiales sufridos por la parte demandante. No es obstáculo recalcar que el no ofrecer en sede de segunda instancia, es decir, cuando el proceso cursa en el Consejo de Estado los porcentajes correspondientes es una manera de obstaculizar la prosperidad de la conciliación frente a la cual es dable solicitar responsabilidad para el comité de conciliación” (fl. 525, cdno. ppal).
Como se observa, el Ministerio Público si bien manifestó que en el sub lite se encuentran acreditados el daño antijurídico y su imputación a la entidad pública demandada, al tiempo que expuso que el tribunal a quo en relación con la tasación de los perjuicios morales a favor de la víctima directa había reconocido una cuantía superior a la que esta corporación en la actualidad y en estas circunstancias fácticas suele fijar, lo cierto es que indicó que no estaba de acuerdo con el ofrecimiento consistente en reconocer y pagar a los demandantes el monto equivalente inicialmente al 50% de la condena proferida en primera instancia, como fórmula conciliatoria, comoquiera que tal cifra incluía también los perjuicios materiales, los cuales sí se encontraban liquidados de manera adecuada.
Con el fin de resolver si el monto del acuerdo conciliatorio, esto es el equivalente al 50% de las sumas reconocidas en la sentencia de primera instancia resultó acorde a derecho, resulta necesario referirse a los siguientes aspectos: i) la autonomía de la voluntad en la conciliación; ii) alcance y límites de la autonomía de la voluntad; iii) tratamiento en Colombia de las cláusulas abusivas, el abuso de la posición dominante en las relaciones negociales, la protección a la parte débil y el equilibrio del contrato; iv) el equilibrio económico en los acuerdos conciliatorios; v) caso concreto.
i) La autonomía de la voluntad en la conciliación
La Carta Política prevé la posibilidad de que las personas, naturales o jurídicas, acudan a mecanismos alternos para la resolución de sus conflictos, situación que desarrolla la consagración que recoge el artículo 9º de la Ley 270 de 1996 —principio de alternatividad— al disponer que la ley podrá establecer mecanismos diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados(21).
Entre los mecanismos alternativos previstos en el ordenamiento para la resolución de los conflictos jurídicos se encuentra la conciliación, la cual ha sido concebida como el procedimiento por medio del cual un número determinado de individuos entre quienes exista una controversia deciden componerla con la intervención de un tercero neutral —conciliador— quien además de proponer fórmulas de arreglo, da fe de ese acuerdo y en algunos casos le imparte su aprobación; por regla general el convenio que se obtenga resulta obligatorio y definitivo para las partes que en su adopción intervengan.
En materia Contencioso Administrativa la Ley 23 de 1991 introdujo la conciliación también como mecanismo para descongestionar los despachos judiciales y al efecto previó que tanto en la etapa prejudicial como en la judicial, las personas jurídicas de derecho público podrían conciliar de manera total o parcial en aquellos conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que se ventilaran ante la mencionada jurisdicción a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales.
Se agrega que de conformidad con el artículo 65A de la Ley 23 de 1991, tratándose de este mecanismo alternativo de solución de conflictos que judicialmente deberían ser o son de conocimiento de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el evento en que las partes logren un acuerdo conciliatorio, este debe someterse a un control de legalidad u homologación, para lo cual el operador judicial competente debe verificar que el arreglo: i) cuente con las pruebas necesarias que lo sustenten; ii) que no sea violatorio de la ley y; iii) que no resulte lesivo para el patrimonio público.
Acerca del control de legalidad que debe ejercer el juez administrativo en relación con los acuerdos conciliatorios, la Sección Tercera de esta corporación ha expuesto:
“La conciliación en el derecho administrativo es un importante mecanismo para la composición de litigios y para la descongestión de despachos judiciales con el fin de asegurar un eficaz acceso a la administración de justicia, tal y como lo ordenan el preámbulo y los artículos 2º y 229 de la Constitución Política(22). Pero, esta consideración, como ya lo tiene determinado de antaño esta sección, no puede conducir a la aprobación judicial mecánica de las conciliaciones de las partes, sin parar mientes en la indebida utilización que se pueda hacer de esta institución y en las defraudaciones que, por su aplicación, se puedan producir al tesoro público(23), comoquiera que la conciliación, como fuente reguladora de conflictos, supone la legalidad de este negocio jurídico, en tanto que la posibilidad de disponer de los intereses estatales debe ajustarse rigurosamente al ordenamiento vigente(24) y, por ello mismo, exige previa homologación judicial(25).
En otros términos, si bien la conciliación propende por la descongestión de la administración de justicia y por la composición del conflicto a través de una solución directa acordada por las partes, no lo es menos que todo acuerdo conciliatorio debe ser verificado por el juez, quien para aprobarlo debe establecer que este sea legal(26) y no resulte lesivo al patrimonio público.
Y en esta tarea el juez, ante quien se somete a consideración el acta donde consta el acuerdo conciliatorio, debe realizar las valoraciones correspondientes que le permitan concluir si la conciliación se ajusta a la ley(27). O lo que es igual, la conciliación en el derecho administrativo —y por ende en controversias contractuales del Estado(28)— como solución alternativa de conflictos, debe estar precedida, conforme el pensamiento uniforme y reiterado de la Sala, de un estudio jurídico comprensivo de las normas jurídicas y de la doctrina y jurisprudencia aplicables al caso(29), pues al comprometer recursos del erario es claro que su disposición no se puede dejar a la voluntad libérrima de los funcionarios, sino que amerita el cumplimiento de reglas y exigencias muy severas y precisas que impiden el uso de la conciliación para fines no previstos y no queridos por la ley(30).
En tales condiciones se tiene que la conciliación contencioso administrativa como instituto de solución directa de conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad —tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia—, como fórmula real de paz(31) (en tanto borra las huellas negativas del conflicto) y como instrumento de descongestión de los despachos judiciales, está suficientemente demostrada(32), no puede convertirse en un procedimiento expedito para manejar a su arbitrio el tema de la contratación pública(33).
Este control en modo alguno supone por parte de esta instancia un pre-juzgamiento, sino que su tarea se circunscribe a la revisión del acuerdo conciliatorio en orden a verificar su entera sujeción al ordenamiento jurídico. La conciliación supone, entonces, que la solución adoptada por las partes para poner fin al litigio sea ajustada a derecho, y si no es así el juez tiene la obligación de improbarla(34). Por lo mismo, la conciliación solo produce efecto hasta tanto el juez contencioso imparte su aprobación(35), en otros términos, para su eficacia jurídica requiere de homologación judicial(36).
Bajo el anterior contexto, estricto sensu, la aprobación del acuerdo conciliatorio depende de la fortaleza probatoria que lo sustenta, habida cuenta de que el juez, además de llegar a la íntima convicción de su fundamentación jurídica, tal y como se señaló, debe inferir que no resulte lesivo del patrimonio público. Nótese que, acorde con las voces del artículo 73 in fine de la Ley 446 de 1998 (que incorporó el artículo 65A de la Ley 23 de 1991, compilado por el artículo 60 del Decreto 1818 de 1998), el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en “las pruebas necesarias”(37), esto es, contar con el debido sustento probatorio”(38).
Si bien las anteriores consideraciones fueron expuestas en el marco del control que debe ejercer el juez administrativo tratándose de las conciliaciones en materia contractual, lo cierto es que revisten igual importancia y aplicación en relación con aquellos acuerdos que se efectúen con ocasión del trámite de los procesos iniciados en ejercicio de la acción de reparación directa, en los cuales, de igual manera, valga resaltarlo, al tiempo que se debe verificar que el arreglo cuente con las pruebas necesarias y no sea lesivo para el patrimonio público, este debe ajustarse a la ley, esto es debe estar en consonancia, de manera estricta, con los valores, principios y reglas jurídicas que, en su totalidad, conforman el ordenamiento.
Cabe destacar, además, en punto de la conciliación que gira en torno a circunstancias que podrían dar lugar a un proceso contencioso administrativo, que a pesar de que inicialmente se había previsto que las conciliaciones podrían adelantarse tanto ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta Jurisdicción especializada como ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia —L. 640/2001, art. 23—, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-893 del 22 de agosto de 2001(39), declaró inexequible el aparte que habilitaba a conciliadores de los centros de conciliación para adelantar tales actuaciones, al considerar que dicha habilitación suponía una delegación permanente de la función de administrar justicia y, por ende, contraria al artículo 116 de la Constitución Política; de esta manera se tienen que en la actualidad únicamente los agentes del Ministerio Público se encuentran legalmente facultados para actuar como conciliadores en asuntos prejudiciales que podrían lugar dar lugar a procesos que deberían promoverse ante esta Jurisdicción especializada.
Ahora bien, en relación con las finalidades de la conciliación como mecanismo alternativo de resolución de conflictos, la Corte Constitucional se ha referido en los siguientes términos:
“Varios son los fines que se pretende alcanzar con la conciliación prejudicial obligatoria, a saber: (i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales.
En primer lugar, la conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. No solo por las razones mencionadas cuando se aludió a las “olas” del movimiento de reformas sobre acceso a la justicia, sino al propio tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, según el cual, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia. Esto se cumple no solo cuando los particulares actúan como conciliadores, sino también cuando las partes en conflicto negocian sin la intervención de un tercero y llegan a un acuerdo, comoquiera que en ese evento también se administra justicia a través de la autocomposición.
Como mecanismo de acceso a la justicia, la conciliación constituye una oportunidad para resolver de manera rápida un conflicto, a menores costos que la justicia formal. Esto resulta obvio si las partes llegan a un acuerdo, pues el conflicto se soluciona en el mínimo tiempo posible. Pero aún en el evento en que no se llegue a un acuerdo, la conciliación permite reducir los asuntos objeto de controversia a aquellos que realmente resultan relevantes y desestimula que el litigio se extienda a temas secundarios o a puntos en los que las partes coinciden, con lo cual el eventual proceso judicial resultará menos oneroso en términos de tiempo y recursos al poderse concentrar en los principales aspectos del conflicto.
En cuarto lugar, la conciliación favorece la realización del debido proceso (art. 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto. Tal como lo ha reconocido la abundante jurisprudencia de esta corporación, el debido proceso involucra, amén de otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y cumplida justicia y comoquiera que la conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad para resolver el conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones, desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artículo 29.
En quinto lugar, la conciliación repercute de manera directa en la efectividad de la prestación del servicio público de administración de justicia, al contribuir a la descongestión de los despachos judiciales. En efecto, visto que los particulares se ven compelidos por la ley no a conciliar, pero si a intentar una fórmula de arreglo al conflicto por fuera de los estrados judiciales, la audiencia de conciliación ofrece un espacio de diálogo que puede transformar la relación entre las partes y su propia visión del conflicto, lo que contribuye a reducir la cultura litigiosa aún en el evento en que estas decidan no conciliar.
En conclusión, los fines buscados por el legislador con la conciliación prejudicial obligatoria son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional”(40) (se resalta y subraya).
Por su parte, la jurisprudencia constitucional también se ha referido al importante componente de diálogo, discusión y negociación que resulta propio, sustancial y necesario en la conciliación, al considerar:
“La conciliación desde sus orígenes ha tenido como finalidad especial y primordial servir de medio para superar situaciones de conflicto y ha sido empleada para que las controversias sean solucionadas pacíficamente por las mismas partes, quienes con la ayuda de un tercero plantean soluciones para superar las controversias presentadas.
La conciliación, como se advirtió, se soporta en la voluntad y decisión de las partes, quienes mediante la deliberación, el diálogo y la discusión de sus posiciones, generan propuestas y alternativas que pongan fin a determinado conflicto. La conciliación constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el proceso, caso en el cual este termina sin que sea necesaria la decisión de una sentencia.
De manera general, este mecanismo de solución de conflictos puede presentarse bajo tres modalidades: (i) extraprocesal, en el que las partes acuden a una autoridad o conciliador autorizado para ello, a fin de someter la disputa a un arreglo privado, sin que la ley así lo exija, sino por directa voluntad de los interesados; (ii) preprocesal, en el que se recurre al trámite conciliatorio sin que exista todavía un proceso judicial, para cumplir con un requisito o presupuesto que la ley exige antes del proceso; y (iii) procesal, que se presenta dentro del trámite del litigio por mandato normativo.
La nota característica de este mecanismo de resolución de conflictos es la voluntariedad de las partes para llegar a la solución de su controversia, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene una facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que se espera poner fin a sus divergencias. Es, entonces, un mecanismo de autocomposición porque son las partes en conflicto y no un tercero, llámese juez o árbitro, quienes acuerdan o componen sus diferencias. Sobre la autocomposición y la conciliación como una forma de mediación, la Sentencia C-1195 de 2001(41) señaló:
“En la autocomposición las partes pueden abordar la solución del conflicto, ya sea comunicándose e intercambiando propuestas directamente —y en este caso estamos ante una negociación—, o bien con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita y promueve el diálogo y la negociación entre ellas —y en ese evento nos encontramos ante la mediación, en cualquiera de sus modalidades—. Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad”.
El acuerdo al que pueden llegar las partes debe ser vertido en un documento que por imperio de la ley hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, obligatorio para estas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el término conciliación tiene o admite dos acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica como un mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en sí mismo considerado(42).
Bajo estas dos acepciones son las partes las que en ejercicio de su libertad dispositiva deciden voluntariamente si llegan o no a un acuerdo, conservando siempre la posibilidad de acudir a la jurisdicción, es decir, a los órganos del Estado que constitucional y permanentemente tienen la función de administrar justicia para que en dicha sede se resuelva el conflicto planteado”(43) (se resalta y subraya).
De lo expuesto se desprende con claridad que la conciliación, como mecanismo alternativo y de autocomposición de conflictos, se fundamenta principalmente en el acuerdo, en la gestión voluntaria y libre de resolver una controversia en atención a las expectativas de cada uno de los intervinientes, de manera que a través del consenso, la autorregulación de los intereses, el diálogo, el intercambio de ideas y propuestas se evite acudir a la jurisdicción o una vez se ha iniciado una disputa judicial se acuerde darla por finalizada a través del aludido mecanismo.
Así las cosas, la libertad negocial y dispositiva, esto es la autonomía de la voluntad, constituye el sustrato y a la vez el pilar fundamental en el que se sustenta la institución de la conciliación —al igual que los demás mecanismos de autocomposición de controversias— dado que al fin y al cabo se trata del libre intercambio de ideas entre personas y en el poder de autoobligarse como consecuencia del denominado efecto normativo de los pactos o acuerdos alcanzados.
ii) Alcance de la autonomía de la voluntad
En relación con el alcance del principio-derecho de la autonomía de la voluntad, la doctrina ha resaltado su importancia de la siguiente forma:
“La autonomía de la voluntad privada, en la forma en que la entendieron los codificadores del siglo XIX, es proyección del postulado más general, que erige la voluntad en el cimiento de la organización jurídica toda, en la cual el derecho es producto del mero querer de las personas, para lo cual se les dota —con restricciones menores— del máximo poder creador de sus propias relaciones, lo que logran a través del contrato. Por esto se encuentra un paralelismo entre la ley y el contrato, pues este, como aquella, es generador de derechos y obligaciones y los contratantes deben someterse a sus propias estipulaciones, como están sometidos a la voluntad del legislador. Es así como se equiparan contrato y ley. Más precisamente puede decirse que es la voluntad —independientemente de la ley y en tanto que fuente de derecho autónomo— la que genera los efectos del contrato y determina su contenido. Se trata, entonces, de una voluntad creadora de reglas de derecho igual a la ley.
Esta concepción voluntarista del contrato reposa sobre dos fundamentos: el de la igualdad y el de la libertad. De ahí que se diga que el derecho entraña una tutela de libertades sobre un plano de igualdad.
De estos fundamentos la doctrina clásica hace derivar diversas consecuencias y aplicaciones prácticas. Es así como se afirma que las personas son libres para celebrar contratos, pues no se les obliga a ello, ya que cada individuo se encuentra en una situación de igualdad, dentro de la libertad, para decidir si contrata o no, según su conveniencia.
Así mismo, se dice que la ley asegura las condiciones de libertad para la celebración del contrato a través de la exigencia de una capacidad de ejercicio y mediante sanción por vicio del consentimiento.
Se reconoce igualmente libertad para la determinación del contenido del contrato, esto es, para la autorregulación de los contratantes, dejándoles un amplio campo de maniobra, limitado tan solo por unas cuantas normas imperativas o prohibitivas. Así las cosas, se reconoce a la voluntad privada un amplio poder regulador, que permite a los particulares definir el contenido de sus estipulaciones según sus intereses y necesidades.
Todo lo anterior está respaldado en la fuerza vinculante del contrato, vale decir, en el poder de los individuos para autoobligarse en virtud del efecto normativo de los pactos, los cuales ligan a los contratantes y a sus causahabientes y les impide evadir sus compromisos. Se dice que esta fuerza obligatoria es fruto del uso de la libertad, mediante la cual cada parte se autoobliga. Y este poder normativo vincula también a los jueces e incluso al legislador, pues aquellos deben aplicar y hacer cumplir las previsiones contractuales que no vulneren disposición imperativa y este no puede afectar con ordenamientos nuevos las relaciones jurídicas anteriores, las que deben ser gobernadas por la legislación vigente al tiempo de la celebración del contrato”(44).
Bajo esta concepción clásica y finalista, se ha entendido que la autonomía de la voluntad comprende: “decidir si se contrata o no; establecer con quién se contrata; escoger la figura iuris; obrar personalmente o valiéndose de un intermediario; escoger el medio o la forma de expresión y, por último, determinar libremente el contenido del negocio, o mejor, ejercer la libertad de configuración interna del contrato”(45).
Así mismo, dentro de esta noción tradicional, las ideas de justicia y equilibrio contractual se garantizan con fundamento en el ejercicio de la libertad y la no intervención del Estado, de manera que el contrato o el acuerdo, desde su inicio, siempre es justo y equilibrado, puesto que su contenido es el resultado de la libre manifestación de voluntad de los propios contratantes; de ahí que lo único y principal a examinar era que el consentimiento otorgado hubiere sido libre, esto es exento de vicios(46).
“Los contratantes satisfacen sus respectivas necesidades valorando ventajas e inconvenientes, pactando libremente lo que consideran más ajustado a sus intereses y fines. Las ideas de igualdad y de libertad jurídicas, vieron en el contrato la palanca suprema de toda la vida social.
Ciertamente se hacía hincapié en que el principio dominante en el derecho contractual era el de conceder mayor libertad a los contratantes y, por esto mismo, la mayor eficacia a su voluntad. El contrato libremente discutido es necesariamente equitativo, toda traba del legislador compromete ese equilibrio e implica una injusticia. A consecuencia de que el individuo no está obligado sino por su propia voluntad, resulta inimaginable que consagre una injusticia contra sí mismo.
En la concepción tradicional, la relación contractual es obra de las dos partes en posición de igualdad, discutiendo libremente las cláusulas del acuerdo (face to face), por medio de tratos preliminares y recíprocas concesiones, cuyo resultado siempre aseguraba un negocio más o menos justo; de lo contrario ¿para qué contrataría?
Nunca, jamás el contrato sería injusto, ya que si la parte aceptó las reglas negociales es porque entendió justo celebrarlo. Era inconcebible que los acuerdos asumidos con libertad entre las partes no fueran observados, lo que se quiere no causa daño (volenti non fit injuria). Es lo que se llamó divinización del dogma de la voluntad.
En grandes líneas, Gounot resume espléndidamente esta concepción al decir que el contrato obligaba simplemente porque es el contrato, esto es el acuerdo libre de dos voluntades. El contrato es tenido por justo por el solo hecho de ser querido por ambas partes. Pues bien, basta la voluntad formalmente libre para hacer justo cualquier contenido que se proponga o que se establezca. Ya no se preguntará: es justo lo pactado?, sino ¿fue libremente consentido?”(47).
La aparición de nuevas formas de contratación basadas en las economías de escala, en la producción en masa, en la idea de ahorrar costos buscando la mayor eficacia, al tiempo que contribuyeron, por un lado, a generar crecimiento económico de la industria y proporcionar seguridad jurídica e igualdad, por lo menos, en relación con la situación de todos los “adherentes” y por el otro, la contratación fundamentada en las “condiciones generales” fue objeto de profundas críticas originadas en el aumento del poder de negociación del predisponente en perjuicio del cocontratante quien vio reducida o eliminada por completo su iniciativa en la discusión de las condiciones del acuerdo.
Acerca de la problemática generada con ocasión de esta nueva modalidad de contratación, resulta suficientemente diciente la siguiente manifestación doctrinal:
“Las empresas utilizan las condiciones generales de los contratos con otro fin: mejorar su posición contractual con respecto a la normal distribución de cargas y derechos prevista legalmente, desplazando riesgos y obligaciones hacia sus clientes o arrogándose derechos y facultades excesivos, sin contrapartida alguna para los adherentes. Aprovechando la necesidad de contratar con formularios uniformes, se introducen cláusulas novedosas (novedosas con relación a su regulación dispositiva) cuyo fin no es alcanzar un modelo de contratación más eficiente, un nuevo tipo contractual o una redistribución de cargas y derechos más acorde con la función del negocio, sino reducir los costes e incrementar los beneficios del empresario, así como asegurarse una posición de prevalencia en la relación, de modo que toda iniciativa del adherente queda eliminada, sometida a la voluntad del empresario. Así, no solo se utilizan las condiciones generales para racionalizar, agilizar y abaratar la contratación y perfeccionar la organización institucional de la empresa, sino también para fortalecer su posición jurídica en el contrato, limitando sus obligaciones y responsabilidades y asegurando y extralimitando sus derechos de modo injusto, contrariando la equidad y la buena fe y a las legítimas expectativas de los adherentes, que se ven privados de los derechos que habría que suponer implícitos en el tipo contractual, o abrumados con las cargas insospechadas, por exorbitantes al contrato formado, etc. Los predisponentes se aprovechan de que en esta forma de contratación no cabe ningún tipo de negociación, de que no es posible alterar las cláusulas prerredactadas, de que la única opción es tomar o dejar lo que se ofrece —hasta el punto de que nadie se le ocurriría intentar una modificación de su contenido, puesto que se sabe de antemano que es inmutable—, para maximizar sus beneficios y reafirmar su posición de predominio en la relación, negando toda trascendencia jurídica al desequilibrio contractual originado”(48).
El abuso de la posición de dominio, el excesivo poder de negociación, la posibilidad de predisponer, en muchas ocasiones de forma abusiva, las condiciones del acuerdo y, más importante, el evidente desequilibrio existente tanto entre las partes como en los términos del propio contrato en perjuicio de las razonables expectativas de la parte débil, ha generado la necesidad de emprender, desarrollar y aplicar medidas legislativas, administrativas y judiciales tendientes a garantizar y restablecer un equilibrio mínimo en las prestaciones, a través del cual, sin negar la autonomía de la voluntad, se dignifique su ejercicio, con el fin de lograr una verdadera justicia conmutativa en las relaciones negociales.
Respecto de la tendencia y la cultura encaminada a evitar y a combatir los desequilibrios contractuales generados con ocasión del poder de negociación y la posición de dominio, conviene resaltar el siguiente pronunciamiento de la doctrina:
“A través de una referencia panorámica se detecta que la tutela del débil aparece como una de las más significativas líneas evolutivas del derecho civil contemporáneo. Por consiguiente ha surgido una nueva moral contractual mediante la intervención del juez en el contrato para hacer reinar un mínimo de equidad en las relaciones negociales.
En el nuevo concepto de contrato, la equidad y la justicia vienen a ocupar el centro de gravedad en sustitución del mero juego de fuerzas volitivas e individualistas que en la sociedad de consumo, comprobadamente son llevadas al predominio, de la voluntad del más fuerte sobre el más vulnerable, resultando inaceptable el desequilibrio irrazonable de la ingeniería contractual, valorizándose el equilibrio intrínseco de la relación en su totalidad, redefiniéndose por tanto lo que es razonable en materia de concesiones del contratatante mas débil permitiendo así la existencia de un equilibrio mínimo en la relación contractual
Es oportuno recordar con Camilletti, que de principio existe un desinterés en el equilibrio contractual entendido como correspondencia de valores objetivos entre las prestaciones intercambiadas, siendo lógica consecuencia del reconocimiento de la autonomía privada. No obstante, si se exige una cierta proporción económica entre las prestaciones, el contrato conmutativo requiere una relación tendencial de congruidad, en cuanto el excesivo desequilibrio entre las prestaciones compromete de modo inaceptable la realización del sinalagma, considerado en su momento funcional. La entidad de la prestación no puede ser tan ínfima que vacíe de significado el contrato, de ahí que cuando su valor no satisfaga mínimamente el interés del que la recibe, ello equivale jurídicamente a una prestación inexistente que interrumpe el “nexo de interdependencia” constitutivo de la causa del contrato. Al margen de lo dicho, debe quedar claro que la exigencia de justicia simplemente impone un tendencial respeto de la relación de congruidad y no busca realizar un perfecto equilibrio objetivo entre las prestaciones; solo interviene tras una obligación manifiestamente inequitativa.
Adviértase que la buena fe objetiva actúa como criterio corrector del contenido de las obligaciones asumidas, en cuyo caso surge la tutela de la confianza como garantía del equilibrio en la relación contractual al exigir el respeto de una equitativa distribución de los riesgos, ventajas y desventajas del contrato como vestimenta formal de la operación económica. De manera que tutelar el equilibrio del intercambio, no significa reescribir el contrato, imponiéndose un modelo y contenido más oportuno, sino simplemente contemperar el reconocimiento de la autonomía privada con la necesaria remoción de la disparidad que impide su efectivo ejercicio”(49).
La razonabilidad, la conmutatividad, la equivalencia y la proporcionalidad, se convierten entonces en los criterios que deben servir de parámetro al momento de determinar el equilibrio mínimo que debe caracterizar la relación negocial, de manera que lo irrazonable o lo desproporcionado en relación con las expectativas de los contratantes, en especial de la parte débil, debe ser el punto de entrada para que los controles legales, administrativos y judiciales tengan plena operancia y se garantice la congruidad y la equidad sustancial y esencial de las prestaciones.
En este sentido resultan pertinentes y muy ilustrativas las precisiones formuladas por destacados autores que con importante autoridad académica se han ocupado de esta materia, así:
“(...) Emmert destaca la necesidad de un control sobre la economía (...) del contrato, cuya única finalidad es evitar la desproporcionalidad (...) en el cumplimiento de la obligación. En efecto, surge la noción de equivalencia funcional que determina la existencia de una razonable relación de equilibrio entre las prestaciones. El contrato como negocio jurídico debe satisfacer un mínimo de equivalencia, puesto que el desequilibrio dinamita el valor del cumplimiento por medio de un sinalagma razonable.
Bajo estas circunstancias, el contrato entonces solo es obligatorio cuando responde a una recíproca libertad negocial. En caso contrario, aparece el control de contenido para cumplir una función de filtro que asegura un standard mínimo de razonabilidad, es decir, se presenta como una garantía de proporcionalidad (...) que permite mantener la reciprocidad del acuerdo. Simplemente evita el surgimiento del contrato injusto, entendido como aquel que no es capaz de efectuar un razonable equilibrio del conflicto de intereses. En resumen, el contrato injusto no es vinculante para la parte perjudicada, porque se desnaturalizó el instrumento de la libertad contractual y hubo abuso. Cabe precisar, entonces, que la operatividad del principio de proporcionalidad entre derechos y obligaciones, no se refiere a la equivalencia entre las prestaciones, sino a la prohibición de una desproporción excesiva e injustificada entre las obligaciones acordadas.
De lo mencionado hasta aquí, se deduce que la razonabilidad deviene lineamiento para valorar la congruidad y la equidad sustancial de la regulación negocial, como criterio de garantía del equilibrio contractual mediante la exigencia de moderación de los acuerdos irrazonables.
Para que esto sea posible, se han establecido a la autonomía privada no solo límites negativos, sino exigencias positivas en cuanto al contenido de la regla privada para lograr la eficacia contractual. Se trata simplemente de exigir un cierto grado de justicia, evitando que el negocio jurídico se presente como irracionalmente favorable a una de las partes por ser expresión de un desequilibrio arbitrario, es decir, sin justificación adecuada. No toda injusticia en el contenido contractual justifica una intervención de justicia, sino solo cuando en la conclusión del negocio se originó un considerable perjuicio a causa del déficit en el funcionamiento de la libertad contractual.
La premisa básica del actual derecho de los contratos, consiste en la protección de la parte débil, mediante el reconocimiento de un mega principio de igualdad contractual, que entre sus proyecciones impone una relectura de la fuerza obligatoria del contrato, hecha bajo la reversa del principio de proporcionalidad, o mejor dicho por el control de la desproporción de los equilibrios negociales.
A pesar de lo expuesto, conviene aclarar que no puede afirmarse sin más la existencia de un principio general de la proporcionalidad; esta deviene en una excepción, funciona como una exigencia de adecuación frente al grave desequilibrio, en definitiva como una “excepción de proporcionalidad”. En esa misma orientación, Galgano destaca que el único defecto de equivalencia sancionable es aquel que determina una estridente desproporción entre las prestaciones.
Convengo con Hans Hanau en que no existe un principio general de proporcionalidad, sino que solo se trata de una prohibición de la desproporción. Este autor apunta a que debido a la pérdida de libertad (...), no puede concretarse la voluntad de una de las partes, lo que hace necesaria una proporción de justicia objetiva en la regla negocial mediante la proscripción del exceso.
En resumidas cuentas, será primordial el rescate ético del principio de igualdad en los contratos para lograr un ejercicio equilibrado de las relaciones jurídicas por medio de una distribución ecuánime de las cargas y los riesgos subyacentes a la actividad negocial. Excluir el papel relevante de las concretización de la igualdad substancial en el destino de las relaciones privadas es un error muy grave en cuanto el ordenamiento debe ofrecer los caminos e instrumentos para que las personas determinen sus propias relaciones, abordándose una clara inviabilidad de la lectura formal del principio de igualdad”(50).
A manera de ejemplo, dentro de las medidas legislativas que en el derecho comparado se han adoptado con el fin de evitar o atenuar los desequilibrios o los abusos en relación con los denominados contratos de adhesión, entre los cuales se encuentran, entre otros, el establecimiento de los “contratos imperativamente regulados”(51), ocupan lugar de preeminencia las normas especiales tendientes a proteger al consumidor, así como la consagración de un listado de cláusulas de las cuales hacen presumir que su inclusión en un contrato obedece exclusivamente al abuso de una posición dominante.
Frente al tratamiento legislativo de las cláusulas abusivas y el contrato de condiciones generales, según la doctrina existen dos tendencias:
“La primera es una amplia, de origen alemán, en el sentido de que se defiende a todo destinatario contra las condiciones generales de la contratación, con especiales preceptos para las cláusulas abusivas. La segunda es propia de la legislación francesa que ofrece su defensa solo a los consumidores en lo relativo a las cláusulas abusivas. La Directiva Europea 93/13/CEE del 5 de abril de 1993, se aproxima más a la segunda en el sentido que protege a los consumidores contra las cláusulas no negociadas individualmente, sean o no generales, pero en todo caso abusivas. Dentro de los consumidores se incluye a los profesionales que operen fuera de su ámbito común de actividad. Los otros intervinientes habituados al ramo de que se trate, quedan bajo la presunción de su autoprotección. Sobre estos profesionales que operan dentro del ámbito propio de actividad se entiende que están suficientemente protegidos por el conocimiento de su entorno y para estos no opera la norma comunitaria sino el derecho interno”(52).
Dentro de las clausulas que tanto la ley, como la jurisprudencia y la doctrina han identificado como presuntamente abusivas, se encuentran aquellas encaminadas a exonerar, limitar o extender la responsabilidad. La restricción de esa clase de estipulaciones y en algunos casos su prohibición encuentran las siguientes justificaciones según la doctrina:
“[La] exigencia de proteger la buena fe objetiva, en la medida en que esta se relaciona con toda circunstancia cuya existencia y persistencia se considera objetivamente necesaria para que el negocio pueda subsistir como un reglamento sensato de intereses; abuso del derecho; desconocimiento del orden público; incompatibilidad con el concepto mismo de obligación, el cual presupone el deber de adaptar un comportamiento acorde con lo establecido en el contrato para satisfacer las expectativas de la otra parte; ilicitud de la causa u objeto; exigencia de la adecuación de las prestaciones o, en fin, con base en la regla según la cual la condonación del dolo futuro no vale”(53).
iii) Tratamiento en Colombia de las cláusulas abusivas, el abuso de la posición dominante en las relaciones negociales, la protección a la parte débil y el equilibrio del contrato
3.1. Tratamiento legislativo.
Acerca de la materia que se viene examinando, conviene destacar que el Código Civil y el Código de Comercio, a pesar de sus orientaciones individualistas y liberales, no fueron indiferentes frente al desequilibrio de ciertas relaciones contractuales y menos han tenido el propósito de promover o autorizar abusos o desviaciones que resultan finalmente contrarias a la finalidad suprema de alcanzar un orden justo; por ello entre sus disposiciones, a pesar de la época en que cada uno de esos estatutos fue concebido e incluso no obstante de la connotada característica de limitarse a regular relaciones jurídicas entre particulares y, por tanto, constituirse en la base fundamental del derecho privado, a pesar de ello contienen diversas disposiciones según las cuales si bien no se hace referencia expresa a la prohibición de las cláusulas abusivas o al abuso de la posición dominante, sí evidencian una clara tendencia a limitar el alcance de la autonomía de la voluntad en esas materias y procurar la garantía de un equilibrio mínimo en las regulaciones negociales.
Solo para enumerar algunos ejemplos, la figura de la lesión enorme (C.C., arts. 1946 y ss.)(54), la prohibición de condonar el dolo futuro (C.C., art. 1522(55)), el precio irrisorio (C.C., art. 920(56)), la prohibición en los contratos de transporte terrestre, aéreo o marítimo de pactar cláusulas de exoneración de responsabilidad (C.C., art. 992(57))(58), el establecimiento de numerosas normas imperativas en el contrato de seguro, la obligación de indemnizar los perjuicios que causen las personas que abusen del derecho (C.C., art. 830)(59), la exigencia de la buena fe (C.C., art. 1603(60)) y la buena fe exenta de culpa (C.C., arts. 835(61) y 871(62), entre otros), la consagración de las normas de interpretación del contrato, en especial aquella según la cual las cláusulas ambiguas deben interpretarse en contra de quien las dictó(63) (interpretatio contra proferentem)(64), reflejan con claridad que en determinadas circunstancias y bajo ciertas condiciones, la manifestación de voluntad exenta de vicios no resulta vinculante y en estos casos la fuerza normativa del contrato no está llamada a surtir la plenitud de sus efectos.
En época más reciente, la Ley 142 de 1994 se encargó de establecer un listado de cláusulas que llevan a presumir que su incorporación en un contrato de servicios públicos domiciliarios ha sido consecuencia del abuso de la posición dominante de la empresa predisponente.
Por su parte, la Ley 1328 de 2009, por medio de la cual se regula el régimen de protección al consumidor financiero, prohíbe la utilización de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión elaborados por las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, para lo cual, de igual forma, se consagró un amplio listado del tipo de estipulaciones que deben considerarse abusivas.
Así mismo, la Ley 1480 de 2011, por medio del cual se expidió el estatuto del consumidor, prevé como derecho de los consumidores la obtención de protección contra cláusulas abusivas en los contratos de adhesión; en este sentido se establece como requisito para celebrar los contratos de condiciones generales o de adhesión, la obligación de informar de manera suficiente, anticipada y expresa al adherente acerca del alcance del clausulado del acuerdo, al tiempo que se prohíbe la inclusión de cláusulas que permitan al productor y/o proveedor modificar de manera unilateral el contrato o sustraerse de sus obligaciones. Finalmente, en lo que se refiere a la protección contractual al consumidor, se dispone que las condiciones del contrato deberán interpretarse de la manera más favorable al consumidor y que en caso de duda prevalecerán las cláusulas más favorables al consumidor sobre aquellas que no lo sean.
En el referido estatuto se definen las cláusulas abusivas como “aquellas que producen un desequilibrio injustificado en perjuicio del consumidor y las que, en las mismas condiciones, afecten el tiempo, modo y lugar en que el consumidor puede ejercer sus derechos. Para establecer la naturaleza y magnitud del desequilibrio, serán relevantes todas las condiciones generales de la transacción particular que se analiza”(65).
En el mismo sentido se prohíbe la inclusión por parte de los productores y proveedores de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, so pena de la operancia de la ineficacia de pleno derecho(66).
3.2. Medidas administrativas.
De otra parte, entre las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas a las superintendencias en relación con algunas actividades previstas en el ordenamiento, se encuentra que las normas legales correspondientes se han ocupado de asignarles a las superintendencias de Servicios Públicos, Financiera y de Industria y Comercio, atribuciones y competencias específicas en relación con la protección contractual de los usuarios y/o consumidores, en concreto para prevenir la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión y definir qué prácticas o estipulaciones no previstas en la ley pueden constituir cláusulas abusivas(67).
3.3. Jurisprudencia en relación con las cláusulas abusivas y el abuso del derecho.
A su turno, la Corte Suprema de Justicia se ha referido al tema de las cláusulas abusivas, para lo cual ha encontrado como fundamento principal para la aplicación de dichos postulados, el principio de la buena fe objetiva y el abuso del derecho.
Cabe resaltar que según la jurisprudencia de la referida corporación, el abuso en el ejercicio de la posición de dominio y la inclusión de cláusulas abusivas no es propia de los contratos de adhesión, ni mucho menos se circunscribe a los acuerdos típicamente contractuales, comoquiera que tales circunstancias “anómalas” dentro de una relación jurídica, bien pueden manifestarse en cualquier acto dispositivo o, lo que es igual, en toda manifestación de voluntad.
Al respecto, en sentencia del 2 de febrero de 2001, se expuso:
“Cumple anotar que tratándose de negocios jurídicos concluidos y desarrollados a través de la adhesión a condiciones generales de contratación, como —por regla— sucede con el de seguro, la legislación comparada y la doctrina universal, de tiempo atrás, han situado en primer plano la necesidad de delimitar su contenido, particularmente para “excluir aquellas cláusulas que sirven para proporcionar ventajas egoístas a costa del contratante individual” (Lukes)(68).
Con tal propósito, por vía de ejemplo, se promulgaron normas por la Comunidad Europea (Directiva 93/13 de 5 de abril de 1993 sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores), que también se encuentran incorporadas, a nivel interno, en los derechos alemán (ley de 9 de dic/76), luxemburgués (ley 25/83), italiano (C.C., arts. 1469 bis y ss.), francés (L. 95/96), español (L. 7ª/98) y, en similar sentido —además—, en las legislaciones brasileña (CDC, art. 51), paraguaya (C.C., art. 691), argentina (L. 24.240, art. 37 y D. 1798/94), e igualmente en la colombiana, circunscrita esta a los contratos de prestación de un servicio público (L. 142/94, art. 133), legislaciones en las cuales, de ordinario, se advierten como características arquetípicas de las cláusulas abusivas —primordialmente—: a) que su negociación no haya sido individual; b) que lesionen los requerimientos emergentes de la buena fe negocial —vale decir, que se quebrante este postulado rector desde una perspectiva objetiva: buena fe probidad o lealtad—, y c) que genere un desequilibrio significativo de cara a los derechos y las obligaciones que contraen las partes(69).
En este sentido, la calificación de abusiva, leonina o vejatoria —entre otras denominaciones más enderezadas a relievar el resquebrajamiento o erosión de la justicia contractual— de una cláusula que, como la aquí colacionada, impone al asegurado o beneficiario la carga de probar su derecho de una manera específica —o tarifaria—, limitando por esta vía indebidamente los diversos medios de prueba a su disposición, en contra de la preceptiva legal imperante, responde, preponderantemente, al hecho de que ella socava el equilibrio prestacional que, en línea de principio, debe existir en todo contrato, en la medida en que agrava —sin contrapartida— las condiciones en que aquellos pueden solicitar del asegurador que cumpla con su obligación de “pagar el siniestro”, concretamente como corolario de la acreditación de la ocurrencia o materialización del riesgo asegurado (onus probandi).
Dicha exigencia restrictiva, in concreto, provoca una inequitativa y de paso inconsulta dilación en el cumplimiento del deber de prestación a cargo del asegurador, desnaturalizando así la inocultable teleología bienhechora reconocida universalmente al contrato de seguro, pues si de este negocio jurídico emana la obligación condicional de la entidad aseguradora (art. 1045, num. 4º, en concordancia con el art. 1054, C. Co., en lo pertinente), ocurrido el siniestro, en virtud de la realización del referido riesgo asegurado (arts. 1054 y 1072 ib.), surge —in actus— la obligación a cargo de esta de satisfacer la prestación asegurada (art. 1080 ib.).
De esta manera, en caso de preterirse el equilibrio contractual, no solo se utiliza impropiamente un esquema válido —y hoy muy socorrido— de configuración del negocio jurídico, en el que no obstante que “el adherente no manifieste una exquisita y plena voluntad sobre el clausulado, porque se ve sometido al dilema de aceptar todo el contrato o renunciar al bien o al servicio”, en cualquier caso, “no puede discutirse que existe voluntad contractual”, o que ese acto no revista “el carácter de contrato”(70), sino que también abusa de su derecho y de su específica posición, de ordinario dominante o prevalente, en franca contravía de los derechos de los consumidores (C. Pol., arts. 78, 95, num. 1º y 333, inc. 4º y demás disposiciones concordantes), eclipsando al mismo tiempo el potísimo axioma de la buena fe, dada la confianza que el tomador —consumidor, lato sensu— deposita en un profesional de la actividad comercial, al que acude para trasladarle —figuradamente— un riesgo por el que ha de pagarle una prima (C. Co., art. 1037), en la seguridad de que si el suceso incierto configurativo del riesgo asegurado se materializa, esto es, cuando este muda su condición ontológica (in potencia a in actus), el asegurador asumirá las consecuencias económicas o patrimoniales desfavorables que de él deriven, pues esta es su “expectativa objetivamente razonable”, como lo enseñan determinados autores, la que precisamente sirvió de báculo para contratar el seguro.
De ahí que la doctrina especializada haya calificado como abusiva —y de indiscutida inclusión en las llamadas “listas negras”, contentivas de las estipulaciones que, in radice, se estiman vejatorias—, aquella cláusula que “favorece excesiva o desproporcionalmente la posición contractual del predisponente y perjudica inequitativa y dañosamente la del adherente”, entre las cuales se encuentra “La limitación indebida de los medios de prueba o los pactos que modifiquen la distribución de la carga de la prueba conforme al derecho aplicable”(71) (se resalta), restricción objetiva que en el caso sometido a escrutinio de la Sala, se “acordó” en la cláusula 13 de las condiciones generales del seguro de cumplimiento tomado por la sociedad demandada, al estipularse como única manera de probar el siniestro, la copia auténtica de la sentencia o del laudo arbitral ejecutoriado, que declare el incumplimiento del afianzado (fl. 149, cdno. 1), lo que significa, lisa y llanamente, que a través de esa aludida —y cuestionada— cláusula, se modificó un precepto de carácter imperativo, en perjuicio del asegurado-beneficiario, lo cual tampoco resulta de recibo en el ordenamiento colombiano, no solo desde el punto de vista legal, como ha quedado expuesto, sino también desde una perspectiva constitucional, si se tiene en cuenta que es deber de toda persona no abusar de sus derechos (C. Pol., art. 95, num. 1º, inc. 2º); que el Estado debe evitar o controlar “cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional” (art. 333 ib., inc. 4º), e igualmente velar por los derechos de los consumidores (art. 78 ib.).
Por eso la Sala ya ha puesto de presente, con innegable soporte en las normas constitucionales reseñadas y al mismo tiempo en el artículo 830 del Código de Comercio, que en la formación de un contrato y, específicamente, en la determinación de “las cláusulas llamadas a regular la relación así creada, pueden darse conductas abusivas”, ejemplo prototípico de las cuales “lo suministra el ejercicio del llamado ‘poder de negociación’ por parte de quien, encontrándose de hecho o por derecho en una posición dominante en el tráfico de capitales, bienes y servicios, no solamente ha señalado desde un principio las condiciones en que se celebra determinado contrato, sino que en la fase de ejecución o cumplimiento de este último le compete el control de dichas condiciones, configurándose en este ámbito un supuesto claro de abuso cuando, atendidas las circunstancias particulares que rodean el caso, una posición de dominio de tal naturaleza resulta siendo aprovechada, por acción o por omisión, con detrimento del equilibrio económico de la contratación” (CCXXXI, pág. 746)”(72) (negrilla fuera del original).
En el mismo sentido, en sentencia del 19 de octubre de 2001, la Corte Suprema de Justicia reiteró:
“No obstante, la facultad dispositiva de las partes, no es absoluta, ni comporta el reconocimiento de un poder libérrimo e incontrolado. Contrario sensu, su ejercicio está sujeto al orden jurídico, y por consiguiente, a los presupuestos de validez del acto dispositivo, a la buena fe, corrección, probidad o lealtad exigibles en el tráfico jurídico, y exclusión de todo abuso del derecho. El acto dispositivo, cualquiera sea su modalidad, a más de claro, preciso e inequívoco, debe acatar el ius cogens y las buenas costumbres y los requisitos de validez. Es menester la capacidad de las partes, la legitimación dispositiva e idoneidad del objeto o, la capacidad de los contratantes, la licitud de objeto y de causa, ausencia de vicio por error espontáneo o provocado, dolo, fuerza, estado de necesidad o de peligro. Asimismo, la estipulación dispositiva en forma alguna debe configurar ejercicio de posición dominante contractual, cláusula abusiva, abuso del derecho, ni el aprovechamiento de la manifiesta condición de inferioridad, indefensión o debilidad de una parte. Tampoco, implicar un fraude a la ley, ni utilizarse el contrato de agencia comercial para simular un acto diferente, verbi gratia, una relación laboral que, en todo caso prevalece con todas sus consecuencias legales.
Ahora, cuando el contrato de agencia o la estipulación dispositiva, sea por adhesión, estándar, en serie, normativo, tipo, patrón, global o mediante condiciones generales de contratación, formularios o recetarios contractuales, términos de referencia o reenvío u otra modalidad contractual análoga, sus estipulaciones como las de todo contrato, en línea de principio, se entienden lícitas, ajustadas a la buena fe y justo equilibrio de las partes. Con todo, dándose controversias sobre su origen, eficacia o el ejercicio de los derechos, el juzgador a más de las normas jurídicas que gobiernan la disciplina general del contrato, aplicará las directrices legislativas singulares en su formación, celebración, contenido, interpretación, ejecución o desarrollo y terminación, para verificar su conformidad o disparidad con el ordenamiento y, en particular, el ejercicio de poder dominante contractual o la existencia de cláusulas abusivas, o sea, todas aquellas que aún negociadas individualmente, quebrantan la buena fe, probidad, lealtad o corrección y comportan un significativo desequilibrio de las partes, ya jurídico, ora económico, según los derechos y obligaciones contraídos (Cas. Civ., sents., oct. 19/94, CCXXXI, 747; feb. 2/2001, Exp. 5670; feb. 13/2002, Exp. 6462), que la doctrina y el derecho comparado trata bajo diversas locuciones polisémicas, tales las de cláusulas vejatorias, exorbitantes, leoninas, ventajosas, excesivas o abusivas con criterios disimiles para denotar la ostensible, importante, relevante, injustificada o transcendente asimetría entre los derechos y prestaciones, deberes y poderes de los contratantes, la falta de equivalencia, paridad e igualdad en el contenido del negocio o el desequilibrio “significativo” (art. L-132-1, Code de la consommation Francia; art. 1469 bis Codice Civile italiano) “importante” (Directiva 93/13/93, CEE y Ley 7ª/1998 —modificada por L. 24/2001 y 39/2002— España), “manifiesto” (L. 14/7/91 Bélgica), “excesivo” (art. 51, ap. IV. Código de Defensa del Consumidor del Brasil; art. 3º Ley de contratos standard del 5743/1982 de Israel) o “exagerado” (C.D. del Consumidor del Brasil),”sustancial y no justificado” (ley alemana del 19 de julio de 1996, adapta el AGB-Gesetz a la Directiva 93/13/93 CEE) en los derechos, obligaciones y, en menoscabo, detrimento o perjuicio de una parte, o en el reciente estatuto del consumidor, las “que producen un desequilibrio injustificado en perjuicio del consumidor y las que, en las mismas condiciones, afecten el tiempo, modo o lugar en que el consumidor puede ejercer sus derechos”, en cuyo caso “[p]ara establecer la naturaleza y magnitud del desequilibrio, serán relevantes todas las condiciones particulares de la transacción particular que se analiza”, no podrán incluirse por los productores y proveedores en los contratos celebrados con los consumidores, y “en caso de ser incluidas serán ineficaces de pleno derecho” (arts. 42 y ss.), y que igualmente las Leyes 142 de 1994 (arts. 131, 132 y 133) y 1328 de 2009 (D.O. 47.411, jul. 15/2009, arts. 2º, 7º, 9º, 11 y 12), prohíben estipular”(73) (se destaca).
El Consejo de Estado también se ha referido al tema de la inclusión de cláusulas abusivas en un negocio contractual para efectos, entre otros, de determinar cuál debe ser la consecuencia jurídica de esta circunstancia. Dijo en esa oportunidad, esta corporación:
“La limitación que por orden público se impone a los contratos de seguros, en el sentido de que una de sus cláusulas no puede tener por efecto la inejecución del objeto mismo del vínculo, se deriva tanto de su carácter bilateral como de la onerosidad que es característica de este tipo de contratos; así lo ha entendido la doctrina en materia de derecho de seguros, por ello para el profesor Ruben Stiglitz:
“El contrato de seguro es oneroso pues, los beneficios (provechos) concedidos por el asegurador lo son a cambio de la prestación (perjuicio) ejecutada o prometida por el asegurado y, viceversa, la prestación a la que se obliga o realiza el asegurado lo es en vista de la prestación que asume efectivamente o promete el asegurador”(74).
Respecto de las cláusulas abusivas en el contrato de seguros, el mismo autor afirmó:
“Es característica definitoria de la cláusula abusiva, que importe un desequilibrio significativo entre los derechos del asegurado/usuario y las obligaciones y cargas del asegurador/profesional, derivadas del contrato en perjuicio del primero.
“... es precisamente la desventaja exagerada lo que desnaturaliza la relación de equivalencia en perjuicio del usuario de servicios asegurativos, pues presupone inexistencia de contrapartida o de fundamento suficiente que justifique el desequilibrio en que desemboca.
“O, dicho con otras palabras, la inequivalencia presupone ampliación de las ventajas o provechos del asegurador (profesional), o aligeramiento o supresión de sus obligaciones y, consecuentemente, agravamiento de las cargas y obligaciones del asegurado sin que de la correlación de los polos provecho/sacrificio surja una contrapartida en beneficio del usuario, o sea un fundamento legítimo, con el que quedaría preservado el principio de la máxima reciprocidad de intereses”(75).
En este marco, dentro del concepto de cláusulas abusivas, para el profesor Stiglitz, se deben incorporar las llamadas cláusulas sorpresivas que son aquellas que contradicen “de modo trascendente las expectativas normales (razonables) que genera en el adherente un contrato de la naturaleza del concluído y que aparece insólitamente en el contenido del negocio, provocando una desnaturalización de la relación de equivalencia”(76).
Desde el punto de vista del carácter bilateral del contrato de seguros, el doctrinante J. Efren Ossa afirmó:
“Es bilateral en cuanto que genera obligaciones para las dos partes contratantes. Para el asegurado, más jurídicamente, para el tomador, la de pagar la prima, fuera de otras que los expositores denominan cargas, y para el asegurador, la de asumir el riesgo y, consecuencialmente la de pagar la indemnización si llega a producirse el evento que la condiciona. Aunque, a decir verdad, la mera asunción del riesgo no es exactamente una obligación. Sin ella simplemente no se conforma, no puede conformarse, el contrato de seguro”(77).
Más recientemente, la doctrina nacional ha señalado que:
“Las cláusulas abusivas violan el principio de la buena fe pues alejan al adherente de aquello que razonablemente esperaba del contrato de seguro, o sustraen de aquel, obligaciones que deberían entenderse incluídas. Mediante las cláuslas abusivas las compañías aseguradoras se sustraen de cumplir el contrato (de ejecutarlo) conforme a su normal o natural entendimiento; mediante aquellas, las aseguradoras restringen amparos que el tomador creyó haber adquirido plenamente, o, limitan el valor asegurado de una manera tal que el tomador no habrá precavido su riesgo como originalmente lo pretendió”(78).
De lo anterior resulta que la cláusula segunda de la referida póliza contentiva de la exclusión en comento constituye, sin lugar a dudas, una cláusula abusiva, respecto de la cual se impone determinar la sanción que le corresponde y establecer su alcance en cuanto al impacto que pueda tener en el contrato de seguros suscrito entre Ecopetrol y Confianza”(79).
Se reitera que uno de los presupuestos para aprobar un acuerdo conciliatorio por parte del juez administrativo, radica en que este no resulte lesivo para el patrimonio público, lo cual, según la jurisprudencia de esta corporación, quiere significar que, al tiempo que debe existir prueba que lo sustente, resulta indispensable que guarde armonía con las directrices jurisprudenciales de la Sala sobre indemnización de perjuicios y que sea congruente con lo pedido en la demanda(80).
Como puede verse, en el derecho colombiano existe una clara tendencia a proscribir y limitar los acuerdos que contengan cláusulas abusivas, vejatorias, leoninas, esto es aquellas que muestren de manera evidente, injustificada e irrazonable una total asimetría entre los derechos, prestaciones, deberes y/o poderes de los intervinientes, en especial cuando uno de ellos sea el mismo Estado, todo lo cual, debe enfatizarse, encuentra amplio y suficiente fundamento constitucional, partiendo del preámbulo de la Carta Política; el artículo 2º según el cual constituyen fines del Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la vigencia de un orden justo; el artículo 6º que consagra el principio de legalidad, según el cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley y por “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”; el artículo 13 que prevé que el Estado debe proteger especialmente a “aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”; el artículo 83 según el cual todas las actuaciones que adelanten las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe; el artículo 90 que obliga al Estado a reparar los daños antijurídicos que le sean imputables; el numeral 1º del artículo 95 que establece el deber de toda persona de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; los principios con fundamento en los cuales debe desarrollarse la función administrativa (art. 209), en especial los de igualdad, moralidad e imparcialidad, los cuales, en virtud del principio de irradiación constitucional, deben aplicarse a cualquier actuación que adelante la administración.
iv) El equilibrio económico en los acuerdos conciliatorios
Si bien las anteriores consideraciones en relación con las cláusulas abusivas, el abuso de la posición dominante, la búsqueda de un equilibrio mínimo y proporcional en los acuerdos negociales, la aplicación del principio de la buena fe objetiva, encuentran su origen, desarrollo y, en principio, encuentran aplicación en los acuerdos de origen contractual de derecho privado, en especial aquellos contratos denominados de adhesión, lo cierto es que tales razonamientos también están llamados a tener aplicación en el terreno de la contratación estatal (L. 80/93, art. 13(81)) y a juicio de la Sala dichos criterios encuentran campo fértil para su aplicación en todos los terrenos en los cuales están llamadas a generar efectos jurídicos las manifestaciones de voluntad, comoquiera que tanto en el ámbito eminentemente contractual como en todos aquellos en que el ordenamiento vigente autoriza y tutela el ejercicio de la autonomía de la voluntad, el fundamento es idéntico, esto es la búsqueda del equilibrio y evitar cualquier comportamiento abusivo en las negociaciones.
En este punto resulta pertinente reiterar, según se expuso con anterioridad, que la conciliación, como mecanismo de autocomposición, se fundamenta principalmente en la participación de los individuos en la resolución de sus propias controversias, a través de la discusión, la negociación, la búsqueda de soluciones consensuadas, con el fin de lograr un acuerdo que consulte de manera directa y efectiva las expectativas legítimas de cada uno de los intervinientes y alcanzar, de esta manera, un equilibrio mínimo entre las prestaciones fruto del acuerdo alcanzado.
Así las cosas, en la medida en que el referido mecanismo alternativo de solución de conflictos se soporta principalmente en la voluntad y decisión de las partes —perspectiva desde la cual cabe señalar que se caracteriza por su sustrato de innegable naturaleza contractual— hay lugar a precisar que quienes mediante la deliberación y negociación, en principio en plano de igualdad, generan propuestas y alternativas para poner fin a sus controversias, pueden verse afectados en determinadas circunstancias por razón de un ejercicio abusivo del poder de negociación que genere una ventaja excesiva e injustificada respecto de aquel interviniente que se sitúe en una posición de dominio, en perjuicio de la parte “débil” de la relación y que, por ello, rompa de golpe con el sinalagma que debe informar cualquier acuerdo jurídico conforme a derecho.
Tratándose de las conciliaciones —prejudiciales, extrajudiciales o judiciales— que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial aquellas que se celebran con el fin de solucionar una controversia generada por la eventual reparación de un daño antijurídico ocasionado por la acción u omisión de una autoridad pública, no en pocos casos suele suceder que las personas que actúan en calidad de víctimas de los perjuicios cuya indemnización se pretende, se encuentren en una situación de inferioridad respecto de la entidad pública a la cual se le imputa la ocurrencia del daño antijurídico, situación que se manifiesta, entre otras razones, por la sola pero suficiente circunstancia de que en el extremo opuesto al de las víctimas, de ordinario integrado por personas naturales y/o jurídicas de naturaleza particular o privada, se encuentra el Estado, parte fuerte por definición, acompañado del poder que le es connatural, así como de prerrogativas y un vasto aparato institucional que lo respalda, lo cual, intimidante y/o indoblegable per se, suele permitirle o al menos facilitarle la posibilidad de predeterminar las condiciones en las que está dispuesto a conciliar, parámetros que de ordinario se tornan en inamovibles y, por tanto, reducen o hasta eliminan cualquier margen para su negociación.
En este orden de ideas, la víctima de entrada afectada, atropellada, violentada por la acción u omisión generadora del daño antijurídico que le ha menguando o incluso limitado o eliminado los derechos que paradójicamente ese mismo Estado tenía el deber constitucional de protegerle y garantizarle (doble victimización), al formular su expectativa legítima de obtener un acuerdo justo y equilibrado que le permita reparar, al menos parcialmente, el daño que le fue ocasionado, suele enfrentarse, con impotencia, a la situación consistente en tener que aceptar la fórmula de conciliación que le sea ofrecida, so pena de no obtener oferta distinta, dado que no tiene margen alguno de injerencia o poder de negociación en la alternativa que se le pone en consideración por la entidad pública, sumado ello a la circunstancia de que en la decisión de si se accede o no a la propuesta que se le plantea, la víctima se ve presionada muchas veces por la necesidad y urgencia de obtener algún reconocimiento ante la cruel realidad que refleja el sistema judicial, afectado y atrapado por una congestión que, lamentablemente, impide la adopción de decisiones definitivas en plazos razonables.
En este sentido, la parte “débil” de la relación conciliatoria puede verse impelida a aceptar un arreglo económico —en el cual no es posible que tenga o pueda tener participación real y efectiva en su determinación—, cuyo monto resulte inferior a lo que podría y/o debería recibir en el evento en que el proceso judicial hubiere sido resuelto de manera definitiva a través de una sentencia que acceda a sus pretensiones, para no tener que verse sometido a esperar hasta el momento en que se defina la litis.
Las circunstancias antes descritas imponen a las entidades públicas que forman parte de ese Estado que ha ocasionado e irrogado los perjuicios cuya reparación se demanda (a lo cual en una situación ideal de orden justo y eficiente debería proceder de manera oficiosa), en atención a los deberes de lealtad y buena fe objetiva con arreglo a los cuales tienen el deber de actuar y dada la prohibición del abuso del derecho, ejercer el poder de negociación de forma razonable, equilibrada y proporcional, de manera que sin dejar de atender el interés público y las finalidades para las cuales determinada autoridad se encuentre instituida, eviten obtener ventajas y menos si ellas resultan excesivas o irrazonables en perjuicio de la contraparte a la que han lesionado, más aún cuando esta no se encuentra en una posición de igualdad real y efectiva.
El deber de toda autoridad pública de ejercer la libertad negocial de forma adecuada, esto es con sujeción a los valores, principios y reglas que conforman el ordenamiento, adquiere mayor significación cuando se trate del ejercicio de la autonomía de la voluntad en el marco de la conciliación a través de la cual se persigue la solución de una controversia originada en el daño antijurídico imputable a una entidad pública, en atención a las estrictas normas jurídicas que regulan estos asuntos.
En modo alguno puede dejarse de lado que una de las finalidades esenciales del Estado la constituye la garantía efectiva y real de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, los cuales incluyen la necesidad de brindar especial protección a los más débiles y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, por lo que, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación “[o]mitir el cumplimiento de esas funciones no solo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua pone en tela de juicio su legitimación”(82).
En este sentido, al Estado le corresponde tanto respetar como adoptar todas las medidas pertinentes para garantizar los derechos y libertades de las personas, al tiempo que, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, ante el incumplimiento de estos mandatos, debe responder y reparar de manera integral, los perjuicios generados con ocasión de los daños antijurídicos imputables.
En este orden de ideas, la obligación constitucional que se le impone a toda autoridad pública de responder patrimonialmente por cualquier daño antijurídico que llegue a ocasionar, necesariamente se encuentra acompañada de unos parámetros de conducta y comportamiento especiales cuando esa misma autoridad pretende acudir a los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en especial cuando se trata de aquellos que se fundamenten en la autocomposición, comoquiera que so pretexto de acudir a una herramienta prevista en el ordenamiento, como lo es, por ejemplo, la conciliación y, con ello, buscar en el mejor de los casos la protección del patrimonio público, no puede llegar a tal extremo que en aprovechamiento de la posición de dominio que pueda ostentar en un momento determinado, desconozca o simplemente haga nugatoria, la obligación que se enmarca, por demás, en los fundamentos básicos de lo que debe entenderse por justicia en un Estado social de derecho, consistente en reparar los daños que la misma administración ha ocasionado.
Debe tenerse presente que en este caso no se trata de la regulación de aspectos eminentemente privados en los cuales solo entran en consideración intereses de naturaleza económica —circunstancia por sí sola suficiente para aplicar los postulados que se han mencionado a lo largo de la presente providencia— en la medida en que lo que se encuentra en juego, finalmente —independiente de la facultad que tienen las personas de disponer de sus derechos de contenido económico— es la obligación constitucional del Estado de responder por los daños antijurídicos ocasionados y el deber de indemnizar de manera integral —en aplicación también de los postulados de justicia, verdad y reparación— los perjuicios causados a las víctimas de estas circunstancias.
Cabe reiterar que los acuerdos conciliatorios que logren las partes tratándose de los conflictos que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo están llamados a surtir efectos a partir de la ejecutoria de la aprobación que le imparta la autoridad judicial competente, para cuyo propósito, entre otros presupuestos, debe contarse con las pruebas necesarias, esto es, como lo ha dicho de manera reiterada esta corporación, el juez de conocimiento debe tener la certeza de la existencia de una condena contra la Administración en el evento en que, surtiéndose el proceso judicial correspondiente, existiere una decisión definitiva en este sentido. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:
“Respecto de este requisito, esta sección del Consejo de Estado, de manera general y reiterada, ha sostenido que si bien la conciliación propende por la descongestión de la administración de justicia y por la composición del conflicto a través de una solución directa acordada por las partes, no lo es menos que todo acuerdo conciliatorio debe ser examinado por el juez, quien para aprobarlo debe establecer que ese arreglo económico se ajuste a la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público(83).
En tales condiciones, el solo acuerdo de voluntades entre las partes involucradas en el conflicto no basta para que dicha conciliación surta efectos jurídicos, dado que la aprobación del acuerdo conciliatorio depende de la fortaleza probatoria que lo sustenta, dado que el juez, además de llegar a la convicción de su fundamentación jurídica, debe verificar que no resulte lesivo para el patrimonio público, pues según los dictados del artículo 65A de la Ley 23 de 1991 —adicionado por el art. 73, L. 446/98—, el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en las pruebas necesarias, esto es contar con el debido sustento probatorio.
En cuanto a las pruebas, estas deben ser de tal entidad que lleven al juez al convencimiento y la certeza de que lo acordado por las partes cuenta con pleno sustento fáctico y jurídico, de manera que cualquier duda, confusión o contradicción que se presente al realizar el debido estudio de legalidad, debe considerarse como razón suficiente para improbar la conciliación realizada.
Así lo ha dicho de manera reiterada esta corporación:
“En este mismo sentido, ha manifestado la Sala, que la conciliación en materia contenciosa administrativa y su posterior aprobación, deben estar respaldadas con elementos probatorios idóneos y suficientes respecto del derecho objeto de controversia, por estar en juego el patrimonio estatal y el interés público, de manera que, con el acervo probatorio allegado, el juez de conocimiento no tenga duda alguna acerca de la existencia de la posible condena en contra de la administración y que por lo tanto la aprobación del acuerdo conciliatorio resultará provechoso para los intereses de las partes en conflicto”(84)”(85).
Por consiguiente, si la entidad pública correspondiente decide conciliar, va de suyo en esa decisión que para la propia autoridad no existe duda acerca de su responsabilidad en relación con el daño antijurídico cuya reparación se le depreca —de otra forma el acuerdo no podrá ser aprobado por el juez—, de manera que esta certidumbre debe obligar con mayor razón a la entidad a proponer un acuerdo justo, equilibrado, razonable y proporcional al daño antijurídico cuya responsabilidad se encuentra debidamente acreditada.
De manera que el sentido de lo “justo”, del “deber ser”, de la responsabilidad, de la legalidad, de la lealtad y buena fe, de la protección del débil, imponen verdaderos mandatos de comportamiento que exigen que las entidades públicas eviten abusar de su posición de privilegio a través de la imposición de condiciones en exceso ventajosas para los intereses de dicha autoridad, pero en perjuicio desmesurado, descomedido y en extremo lesivo y desequilibrado para las personas que ya en una oportunidad anterior sufrieron las consecuencias negativas de las conductas de la administración y que acuden ante ella —contando también con el respaldo de la administración de justicia— con la expectativa legítima y razonable de que finalmente, a través de una conciliación, se alcance un acuerdo equilibrado que permita reparar de una forma justa el daño antijurídico del que fueron víctimas.
En este punto resulta en extremo indispensable y necesario el control de legalidad que le ha sido asignado por la ley al operador judicial respecto de los acuerdos conciliatorios que se concluyeron con entidades públicas, comoquiera que ante cualquier ejercicio arbitrario, desproporcionado, irracional y/o abusivo de las facultades y prerrogativas de las que son titulares los diversos intervinientes, existe el deber de improbar el acuerdo conciliatorio por no ajustarse al ordenamiento jurídico(86).
Ciertamente, la circunstancia de que dentro de los presupuestos especiales contenidos en la ley para aprobar un acuerdo conciliatorio no se hubiere incluido control de legalidad alguno en relación con los montos de la indemnización cuando estos sean inferiores a aquellos que se hubieren reconocido si se hubiere surtido hasta su finalización un proceso judicial, de manera alguna resulta óbice para que el operador judicial permanezca impávido y omita aplicar los demás postulados, principios y reglas jurídicas consagradas en el ordenamiento también aplicables y que tienden a la protección de la parte débil en una relación jurídica, a evitar el abuso y garantizar en todo caso y circunstancia los derechos y libertades de las personas.
En este orden de ideas, de conformidad con el esquema normativo y jurisprudencial antes precisado, hay lugar a concluir que, así como el juez de lo contencioso administrativo debe improbar un acuerdo conciliatorio cuando este resulte lesivo para el patrimonio público, de manera correlativa y en estricto plano de igualdad, también debe proceder de idéntica manera cuando la fórmula de arreglo sea evidentemente lesiva, desequilibrada, desproporcionada o abusiva en contra del particular, afectado por la actuación u omisión del Estado.
Precisamente en aplicación coherente y sistemática del ordenamiento, esta corporación, en un caso similar al que ahora se estudia, en el cual el acuerdo conciliatorio versó sobre el 50% del valor de la condena de primera instancia, la Subsección B de la Sección Tercera improbó el aludido arreglo económico al considerar que al estar involucrado en el acuerdo un menor de edad, los términos del arreglo comprometían la satisfacción de sus necesidades básicas, situación que no podía homologarse por el operador judicial, comoquiera que de conformidad con el artículo 44(87) de la Constitución Política, el Código de Infancia y Adolescencia (L. 1098/2006) y los instrumentos internaciones que sobre la materia ha suscrito Colombia, imponían la obligación de adoptar medidas especiales de protección para los menores(88).
En un Estado como Colombia, que constitucionalmente se caracteriza por ser social y de derecho, mal podría el juez de lo contencioso administrativo mantenerse indiferente, permanecer mudo o peor aún impartir su aprobación ante los acuerdos conciliatorios que resulten exageradamente de proporcionados, leoninos, vejatorios y/o abusivos en contra de las víctimas que pretendiendo de manera lícita, legítima y con sujeción a los mandatos constitucionales, la reparación de los perjuicios antijurídicos que el Estado les ha ocasionado, terminarían teniendo que soportar de manera inadmisible el tratamiento reiterado del desconocimiento de su dignidad, al menos por las siguientes circunstancias:
Una primera por la causación de un daño antijurídico que nunca debió ocurrir, daño imputable al Estado que en lugar de atropellar o violentar a sus asociados se encuentra en el deber de protegerlos y garantizarles sus derechos y libertades.
Una segunda violación, cuando el Estado no asumió directamente su deber constitucional de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que ha ocasionado y que obliga a los afectados a someterse al vía crucis consistente en recorrer los complejos, estrechos, difíciles y enredados caminos administrativos y/o judiciales para obtener la restauración de sus derechos o la reparación, al menos parcial, de los daños que le han ocasionado.
Una tercera ocasión cuando valiéndose de su condición de parte fuerte en la negociación, el Estado le formula o mejor le impone a la víctima una fórmula conciliatoria que constituye la predeterminación del único acuerdo posible, cercenándole al afectado cualquier opción real de negociar y eliminándole la posibilidad de incidir en los términos del proyecto de acuerdo, dado que los extremos por regla general, son definidos por un calificado comité de conciliación ajeno al escenario de la audiencia de conciliación y ante el cual no tiene acceso alguno la víctima que clama por el reconocimiento de sus derechos y libertades.
Mal podría entonces el juez de lo contencioso administrativo permitir y menos patrocinar que se configurara una cuarta escena de desconocimiento o violación de la dignidad de las víctimas al impartir su aprobación a un acuerdo conciliatorio cuyos términos resulten objetivamente desproporcionados, abusivos o vejatorios en contra de las mismas.
Conviene aclarar, finalmente, que no se pretende de manera alguna que sea el juez de conocimiento el que, con ocasión de la revisión de legalidad del acuerdo conciliatorio correspondiente, sea el que, en últimas, imponga las condiciones en las cuales debe celebrarse y ejecutarse ese acuerdo, en la medida en que son las partes en el libre ejercicio de su voluntad las que deben discutir y negociar como mejor les parezca, los términos en los cuales consideran debe ponerse fin a un conflicto; sin embargo y solo en aquellos eventos en los cuales sea evidente que la fórmula de solución resulte excesivamente ventajosa y/o irrazonablemente desequilibrada en perjuicio de alguna de las partes, más aún cuando dicha desproporción ha sido fruto del ejercicio de una posición de dominio, el operador judicial no puede permanecer inalterado y convertirse, finalmente, en un testigo silencioso de una injusticia, puesto que los principios y reglas constitucionales y legales que regulan su primordial función le exigen la adopción de las medidas adecuadas y necesarias —de acuerdo con su competencia y las circunstancias propias de cada caso— para alcanzar un mínimo equilibrio en las relaciones negociales.
v) Caso concreto
Como se dejó expuesto, las partes celebraron diligencia de conciliación con el fin de solucionar la controversia que dio origen al proceso judicial de la referencia.
Para la Sala, dada su naturaleza de entidad pública y su aparato institucional, no cabe duda que en el acuerdo conciliatorio finalmente alcanzado por las partes, la Fiscalía General de la Nación ejerció una posición de dominio que le permitió proponer de manera unilateral una fórmula de conciliación que reduce a un 50% el monto de la condena impuesta en primera instancia a favor de los demandantes allí relacionados.
Ciertamente, según el documento que obra a folio 527 del cuaderno principal, el Comité de Conciliación de la Fiscalía General de la Nación consideró proponer como fórmula de arreglo de pago el equivalente de “hasta” el 50% del valor total de la condena, de manera que por encima de ese porcentaje la entidad demandada no estaba dispuesta a conciliar y, lo que resulta peor es que el límite impuesto con la expresión “hasta”, refleja que dicho comité llegó a pretender incluso que el acuerdo conciliatorio pudiera ubicarse en niveles inferiores al ya exagerado, abusivo, inaceptable y objetivamente desproporcionado 50%.
Así las cosas, a los demandantes no les quedaba otra opción diferente a aceptar o rechazar la fórmula de arreglo, en la medida en que la propuesta, en los términos en que fue planteada, no dio margen alguno para la negociación.
Ahora bien conviene analizar si el ejercicio de la posición dominante en este caso por parte de la Fiscalía General de la Nación fue razonable, proporcional y equilibrado.
Para la entidad demandada, el ofrecimiento de conciliar por el 50% del valor de la condena de primera instancia obedeció a que las sumas reconocidas en esa providencia superaban a lo que usualmente la jurisprudencia del Consejo de Estado accedía en casos similares. Lo anterior quedó consignado en el comité de conciliación que se conformó para estos efectos.
Ahora bien, al revisar la naturaleza y el monto de los perjuicios reconocidos, se encuentra que únicamente la indemnización a favor de la señora Flor Albenis Cuchimba Amaya por el valor equivalente a 155 salarios mínimos mensuales, excedió lo que de manera regular y puramente indicativa esta Sección ha reconocido como monto máximo, cuando se trata de la víctima directa de una privación injusta de la libertad y tal medida restrictiva se prolongó en el tiempo por el término ocurrido en el presente caso.
En este orden de ideas, si el motivo para disminuir en una proporción tan exagerada y abusiva la oferta conciliatoria se debió a que la suma reconocida en el fallo de primera instancia a favor de la señora Cuchimba Amaya excedió el tope máximo al cual usualmente esta corporación ha accedido, para la subsección resulta inaceptable —en relación con la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad— que la entidad demandada hubiere extendido esa misma oferta a los demás perjuicios reconocidos en la sentencia de primera instancia, en la medida en que, se reitera, esas últimas cantidades se ajustan a los parámetros ordinariamente sugeridos y aplicados por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Al respecto resulta importante señalar, además, que los denominados “topes máximos” que han sido reconocidos por la jurisprudencia, representan, en últimas, ideas o criterios de aplicación en relación con determinadas circunstancias de hecho o de derecho, pero de modo alguno significan o se constituyen en limites insuperables, pues será en cada caso en que el operador judicial de manera independiente y según su criterio, establezca, eso sí, según el material probatorio existente, el justo valor que deba reconocerse como indemnización.
El tema en mención fue objeto, precisamente, de unificación por la Sala Plena de la Sección Tercera, providencia en la cual se indicó que si bien era necesario fijar una parámetros generales para que el operador judicial pudiera contar con orientaciones objetivas al momento de tasar los perjuicios morales en los eventos de privación injusta de la libertad, lo cierto es que, de manera clara y expresa se consideró que tales criterios de ninguna alguna, significan un parámetro inmodificable, dada la necesidad de que en cada proceso se valoren las circunstancias particulares que emergen del respectivo expediente.
En la aludida sentencia se sostuvo:
“Respecto del quantum al cual deben ascender estos perjuicios, según la jurisprudencia de la Sala que aquí se reitera y unifica, se encuentra suficientemente establecido que el juez debe tener como fundamento el arbitrio judicial y debe valorar, según su prudente juicio, las circunstancias propias del caso concreto, para efectos de determinar la intensidad de esa afectación, con el fin de calcular las sumas que se deben reconocer por este concepto.
Con todo y, de nuevo, sin perjuicio de las particularidades de cada caso concreto, la Sala, para efectos de determinar el monto de los perjuicios morales en los eventos de privación injusta de la libertad, estima necesario tener en cuenta, tal como lo ha hecho de manera reiterada e invariable, algunos de los presupuestos o criterios que sirven de referente objetivo a la determinación de su arbitrio, con el fin de eliminar al máximo apreciaciones eminentemente subjetivos y garantizar así, de manera efectiva, el principio constitucional y a la vez derecho fundamental a la igualdad (C.N., arts. 13 y 209), propósito para cuya consecución se han utilizado, entre otros: i) el tiempo durante el cual se extendió la privación de la libertad; ii) las condiciones en las cuales se hizo efectiva la privación de la libertad, esto es si se cumplió a través de reclusión en centro carcelario o detención domiciliaria; iii) la gravedad del delito por el cual fue investigado y/o acusado el sindicado; iv) la posición y prestigio social de quien fue privado de la libertad.
Se reitera, los anteriores parámetros objetivos sirven como norte, guía o derrotero a efectos de que se garantice el principio de reparación integral del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, y los principios de igualdad material y dignidad humana, para lo cual el juez al momento de la valoración del daño moral es preciso que motive con suficiencia las circunstancias de tiempo, modo y lugar por las cuales se reconoce el respectivo perjuicio”(89) (se resalta).
En consecuencia, para la subsección el acuerdo conciliatorio objeto del presente estudio, no reúne los presupuestos para su aprobación, comoquiera que no se ajusta a los principios y reglas aplicables previstos en el ordenamiento, por lo cual se improbará.
1. IMPROBAR el acuerdo conciliatorio suscrito el 8 de agosto de 2013.
2. CONCEDER prelación de fallo al presente asunto.
(3) Establece el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001 que “en materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación”.
(4) Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente 13.168; sentencia del 2 de mayo de 2007, Expediente 15.463, reiteradas por esta subsección en sentencia de mayo 26 de 2011, Expediente 20.299, entre muchas otras. Incluso, el tema de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la privación injusta de la libertad fue objeto de sentencia de unificación por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de manera reciente, mediante las providencias del 28 de agosto de 2013. Expediente 25022 y la sentencia del 17 de octubre de 2013. Expediente 23.354.
(5) Constancia secretarial obrante a folio 78 del cuaderno 3.
(6) Entre otras, sentencia de 14 de marzo de 2002, Expediente 12.076. M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(7) Sentencia de 20 de febrero de 2008, Expediente 15.980. M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(8) Sentencia del 11 de julio de 2012, Expediente 23.688. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, reiterada recientemente en sentencia del 30 de enero de 2013, Expediente 23.998 y del 13 de febrero de 2013, Expediente 24.296.
(9) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1º de marzo de 2006. Expediente 15440. M.P. María Elena Giraldo Gómez.
(10) Sentencia del 2 de mayo de 2013, expediente 27.264, Sentencia del 11 de abril de 2012, expediente 23.561, entre otras.
(11) Consejo de Estado, sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2000, Expediente 11.842. M.P. Alier Hernández Sección Tercera.
(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia AG-385 de agosto 15 de 2007, actor: Antonio María Ordóñez Sandoval.
(13) Gil Botero, Enrique. Temas de responsabilidad extracontractual del Estado, Ed. Comlibros, Tercera Edición, 2006, p. 98.
(14) Navia Arroyo Felipe. Del daño moral al daño fisiológico, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000, p. 78.
(15) Chapus René. Responsabilité publique et responsabilité privée. Les influences réciproques des jurisprudences administrative et judicial, citado por Juan Carlos Henao, El daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho colombiano y francés, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, p. 252.
(16) Paillet Michel. La responsabilidad administrativa, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001, p. 278.
(17) Cf. Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 1º de noviembre de 2007, Expediente 16.407.
(18) “Se está en presencia de un nuevo sistema clasificatorio del daño que acepta la existencia de tres modalidades del mismo: los patrimoniales, los morales y el biológico. Diferenciándose el biológico en cuanto al moral en la medida en que el primero es la lesión en sí misma considerada, y otra diferente, son los sufrimientos, el dolor y los afectos que de dicha lesión se pueden derivar, lo que constituiría el efecto o daño moral; sin embargo, ambos hacen parte del daño no patrimonial, esto es, no susceptible de contenido económico”. Gil Botero, Enrique “Daño corporal —daño biológico— daño a la vida de relación”, pág. 10.
(19) Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de 14 de septiembre 2011, Expediente 19031, M.P. Enrique Gil Botero.
(20) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 17 de agosto de 2000. Expediente 12.123. C.P. Alier Hernández y del 22 de noviembre de 2001. Expediente 13.121. C.P. Ricardo Hoyos, entre otras.
(21) Sobre este principio se puede consultar la Sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “Para esta corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no solo responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para la descongestión de los despachos judiciales, problema este que desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la justicia (num 5º) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (num. 6º). Con todo, conviene puntualizar que el término ‘asociados’ que hace parte de la norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades públicas”.
(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 10 de noviembre de 2000, Expediente 18298.
(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 7891, Auto de 13 de octubre de 1993, en el mismo sentido, Expediente 16298, Auto 30 de septiembre de 1999.
(24) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 8331, auto de 7 de febrero de 2002, en el mismo sentido, Expediente 20801, auto de diciembre 12 de 2001. Según la doctrina nacional “en derecho administrativo la conciliación debe ajustarse rigurosamente a la solución jurídica que da el ordenamiento al conflicto planteado... (supone) necesariamente que en todos sus aspectos aquella se conforme rigurosamente a la norma positiva. Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que a cualquier precio permita la solución de litigios, sino uno que implica que dicha solución siendo justa equilibre la disposición de intereses con la legalidad... Debe estar claro que la conciliación en derecho administrativo supone el estudio jurídico pormenorizado del caso sometido a estudio. La conciliación en este campo, se insiste, no es solo un problema de voluntad sino de legalidad y de conocimiento jurídico” (Ministerio de Justicia y del Derecho, La conciliación... óp. cit., p. 15).
(25) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 7891, auto de 13 de octubre de 1993, en el mismo sentido, Expediente 16298, auto 30 de septiembre de 1999.
(26) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 16 de marzo de 2005, Expediente 27.921.
(27) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 15872, auto de 20 de mayo de 1999.
(28) Sobre la índole de la controversia en conciliaciones sobre actos contractuales vid: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 7633, auto de 5 de febrero de 1993.
(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 22 de mayo de 1997, actor: Tisnes Idarraga & Asociados Ltda. En el mismo sentido, Expediente 14919, auto de 22 de octubre de 1998.
(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 16116, auto de 29 de junio de 2000.
(31) Como advierte la doctrina “[l]as normas sobre conciliación no son más que la concreción de la filosofía liberal y pluralista en la solución de los litigios, que parte del reconocimiento del otro como forma de accionar social... Es decir, si la sentencia es la forma normal de terminación de un proceso en el cual las partes no pudieron avenir a un acuerdo, la conciliación es la forma anormal de terminación del litigio en el cual el acuerdo es posible precisamente por el reconocimiento del derecho ajeno” (Ministerio de Justicia y del Derecho, La conciliación... óp. cit., pág. 10).
(32) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 17219, auto de 10 de agosto de 2000, en el mismo sentido, Expediente 16116, auto de 29 de junio de 2000.
(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 20925, auto de 7 de marzo de 2002.
(34) Ministerio de Justicia y del Derecho, La conciliación en el derecho administrativo, Bogotá, segunda edición, enero de 1998, p. 14.
(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 17436, auto de 5 de octubre de 2000.
(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 18709, auto de 10 de noviembre de 2000.
(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 17219, Auto de 10 de agosto de 2000, en el mismo sentido Expediente 16758, auto de 9 de marzo de 2000; Expediente 16116, auto de 29 de junio de 2000; Expediente 22232, auto de 22 de enero de 2003.
(38) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 18 de julio de 2007. Expediente 31838. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(39) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(40) Corte Constitucional. Sentencia C-1195 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
(41) M.P. Manuel José Cepeda.
(42) Cfr. Salvamento de voto a la Sentencia C-893 de 2001, Sentencia C-1195 de 2001 y C-204 de 2003, entre otras.
(43) Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(44) Suescún Melo, Jorge. Derecho privado. Estudios de derecho civil y comercial contemporáneo. Tomo II. Segunda edición. Editorial Legis. Bogotá, 2003. Págs. 2 y 3.
(45) Rengifo García, Ernesto. De abuso del derecho al abuso de la posición dominante. Universidad Externado de Colombia. 2002. Pág. 179.
(46) Benítez Caorsi, Juan J. La revisión del contrato. Segunda Edición. Editorial Temis. Bogotá. 2001. Pág. 85.
(47) Benítez Caorsi, Juan J. Ob. cit., pág. 86.
(48) Ballesteros Garrido, citado en Rengifo García. Ob. cit., pág. 189-190.
(49) Benítez Caorsi, Juan J. Ob. cit., pág. 72
(50) Ibídem. Pág. 75-77.
(51) “En los cuales se establece un régimen mínimo de responsabilidad para la parte fuerte, la cual no puede hacer más flexible, en su favor, dicho régimen, al adicionar defensas o exoneraciones no previstas o establecer límites de responsabilidad que no hayan sido expresamente autorizados”. Suescún Melo, Jorge. Ob. cit., pág. 9.
(52) Ibídem, pág. 12
(53) Suescún Melo, Jorge. Ob. cit., pág. 283.
(54) “ART. 1946.—<Rescisión por lesión enorme>. El contrato de compraventa podrá rescindirse por lesión enorme.
ART. 1947.—<Concepto de lesión enorme>. El vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende; y el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra es inferior a la mitad del precio que paga por ella.
El justo precio se refiere al tiempo del contrato”.
(55) ART. 1522.—<Condonación>. El pacto de no pedir más en razón de una cuenta aprobada, no vale en cuanto al dolo contenido en ella, si no se ha condonado expresamente. La condonación del dolo futuro no vale.
(56) ART. 920.—<Precio>. No habrá compraventa si los contratantes no convienen en el precio o en la manera de determinarlo. Pero si el comprador recibe la cosa, se presumirá que las partes aceptan el precio medio que tenga en el día y lugar de la entrega.
El precio irrisorio se tendrá por no pactado.
(57) ART. 992.—<Exoneración total o parcial de la responsabilidad del transportador>. El transportador solo podrá exonerarse, total o parcialmente, de su responsabilidad por la inejecución o por la ejecución defectuosa o tardía de sus obligaciones, si prueba que la causa del daño lo fue extraña o que en su caso, se debió a vicio propio o inherente de la cosa transportada, y además que adoptó todas las medidas razonables que hubiere tomado un transportador según las exigencias de la profesión para evitar el perjuicio o su agravación.
Las violaciones a los reglamentos oficiales o de la empresa, se tendrán como culpa, cuando el incumplimiento haya causado o agravado el riesgo.
Las cláusulas del contrato que impliquen la exoneración total o parcial por parte del transportador de sus obligaciones o responsabilidades, no producirán efectos.
(58) No obstante que se admita que la parte fuerte renuncie en todo o parte de sus derechos y exoneraciones y aumente sus responsabilidades y obligaciones.
(59) ART. 830.—<Abuso del derecho-indemnización de perjuicios>. El que abuse de sus derechos estará obligado a indemnizar los perjuicios que cause.
(60) ART. 1603.—<Ejecución de buena fe>. Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella.
(61) ART. 835.—<Presunción de buena fe>. Se presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa. Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que esta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo.
(62) ART. 871.—<Principio de buena fe>. Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no solo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.
(63) Siempre y cuando la ambigüedad provenga de la falta de una explicación que haya debido darse por ella.
(64) ART. 1624.—<Interpretación a favor del deudor>. No pudiendo aplicarse ninguna de las reglas precedentes de interpretación, se interpretarán las cláusulas ambiguas a favor del deudor.
(65) Ley 1480 de 2011. Artículo 42.
(66) Ley 1480 de 2011. Artículo 42.
(67) Ley 1328 de 2009. Artículo 12. Prácticas abusivas. Se consideran prácticas abusivas por parte de las entidades vigiladas las siguientes:
(68) Citado por Federico de Castro y Bravo. Las condiciones generales de los contratos y la eficacia de las leyes. Civitas. Madrid. 1985, pág. 56.
(69) Cfme: Adela Serra Rodriguez. Cláusulas abusivas en la contratación. Aranzadi. 1996. Págs. 35 y ss., Atilio Aníbal Alterini. Las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas. Civitas. 1996. Pág. 89 y Vincenzo Roppo. La Nuova Disciplina Delle Clausole Abusive Nei Contratti Fra Imprese e Consumatori, en Clausole Abusive Nei e Assicurazione, Giuffré, Milán, 1994.
(70) Luis Diez-Picazo y Ponce de Leon. Las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas. Civitas. 1996. Pág. 30, y Georges Dereux. De la Nature Juridique des ‘Contrats D’Adhesion’. París. R.T.D.C. París. Pág. 541. Cfme: Carlos Gustavo Vallespinos. El contrato por adhesión a condiciones generales. Buenos Aires. 1984. Pág. 312; Juan Carlos Rezzonico. Contratos con cláusulas predispuestas. Astrea. Buenos Aires. 1987. Págs. 348 y ss. y Juan M. Farina. Contratos comerciales modernos. Astrea. Buenos Aires. 1999. Pág. 128.
(71) Rubén S. Stiglitz. Cláusulas abusivas en el contrato de seguro. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. Pág. 69, y en El contrato de seguro como contrato por adhesión. Cláusulas abusivas. Control, en memorias del primer foro de derecho de seguros. Ed. Max Limonad, São Paulo, 2000, págs. 99 a 124; y Luis Diez-Picazo y Ponce de Leon. Las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas. Civitas. 1996. Pág. 43. Cfme: Jérôme Kullmann. Clauses abusives et contrat d’assurance, en Revué Générale du Droit des Assurances. París. 1996. Pág. 27 y Claudio Russo. L’incidenza della disciplina delle c.d.’clausole abusive’ sui contratti assicurativi stipulati con i consumatori. Assicurazioni. 1998. Jul-Dic. Págs. 261 y 262.
(72) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 2 de febrero de 2001. Expediente 5670. M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.
(73) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 19 de octubre de 2011. Expediente 2001-847. M.P. William Namén Vargas.
(74) Rubén Stiglitz, Derecho de seguros, t. I, 2ª edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 126 a 127.
(75) Ibídem, pp. 372 a 373.
(76) Ibídem, pp. 380.
(77) J. Efren Ossa, Tratado Elemental de Seguros, 2ª edición, Lerner, Bogotá, 1963, p. 271.
(78) Carlos Andrés Laguado Giraldo, “Condiciones generales, cláusulas abusivas y el principio de buena fe en el contrato de seguros”, Revista Universitas, Universidad Javeriana, Nº 5, junio 2003, p. 246.
(79) Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 2 de mayo de 2013. Expediente. 24603.
(80) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 12 de octubre de 2011. Expediente 38225. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(81) ART. 13.—De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.
(82) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 20 de noviembre de 2008, Expediente 20511. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(83) En este sentido, ver autos de julio 18 de 2007, Expediente 31838; M.P. Ruth Stella Correa Palacio y de septiembre 4 de 2008, Expediente 33.367, entre otros.
(84) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 21 de octubre de 2004. Expediente 25000-23-26-000-2002-2507-01 (25140) DM. M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(85) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 3 de marzo de 2010. Expediente 37644.
(86) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2001. Expediente 18296. M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
“Si se tiene en cuenta que “aprobar”, en términos semánticos, consiste en “Calificar o dar por bueno o suficiente algo o a alguien”; en tanto que “modificar” es “Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas a otras. Reducir las cosas a los términos justos, templando el exceso o exorbitancia. Transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes” cabe concluir que la decisión contenida en el auto apelado se traduce en una modificación de la conciliación prejudicial a que llegaron las partes.
La providencia apelada contiene consideraciones propias de las providencias en las cuales el juez se pronuncia sobre las pretensiones mediante la aplicación del derecho subjetivo. En este caso el tribunal estudió y valoró las pruebas aportadas con la solicitud de conciliación, y con fundamento en los hechos que consideró probados determinó la existencia de una obligación a cargo del departamento y en favor del convocante, pero en cuantía inferior al valor conciliado entre las partes.
Al respecto la Sala precisa que la ley no prevé la posibilidad de que el juez modifique la conciliación a efecto de hacerla menos lesiva para la administración; esa potestad escapa a su competencia y riñe con la esencia de la figura de la conciliación que se sustenta en un acuerdo interpartes de solución de conflictos.
Cuando el juez considere que el acuerdo a que llegaron las partes es lesivo para la administración debe improbarlo porque no se ajusta a todos los supuestos que al efecto prevé la ley”.
(87) “ART. 44.—Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.
(88) Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 1º de febrero de 2012. M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(89) Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Expediente 25022. M.P. Enrique Gil Botero.

References: artículo 70
 artículo 90
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in dubio
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 resolución 
 artículo 9
 resolución 
 artículo 65
 artículo 73
in fine
 artículo 65
 artículo 60
 artículo 116
 resolución 
 artículo 116
 resolución 
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 resolución 
 artículo 830
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 13
 artículo 83
 artículo 90
 artículo 95
 resolución 
 artículo 90
 artículo 65
 artículo 44
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 95
 Artículo 42
 Artículo 42
 Artículo 12
 artículo 2