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Timestamp: 2019-03-23 05:01:45+00:00

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2 BvL 9/07 - Urteil BVerfG vom 04.05.2010
BVerfG 04.05.2010 - 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07
Vereinbarkeit von § 7 Abs 1 Nr 4 LuftSiG iVm § 4 Abs 1 S 2 Nr 3 LuftVG idF vom 11.01.2005 mit dem GG, soweit für Luftfahrer iSd § 4 Abs 1 S 1 iVm § 1 Abs 2 Nr 1, Nr 4 LuftVG (Privat- und Segelflugzeugführer) eine Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich ist - insb keine Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates - Zu den Voraussetzungen einer Aufgabenübertragung iSd Art 87d Abs 2 GG
vorgehend VG Darmstadt, 27. Juni 2007, Az: 5 E 1495/06 (1), Vorlagebeschlussvorgehend VG Darmstadt, 27. Juni 2007, Az: 5 E 1854/06 (3), Vorlagebeschluss
Art 84 Abs 1 GG
Art 85 Abs 1 S 1 GG vom 28.08.2006
Art 85 Abs 2 S 1 GG
Art 87d Abs 2 GG
§ 16 Abs 2 LuftSiG
§ 16 Abs 3 S 2 LuftSiG
§ 16 Abs 3 S 3 LuftSiG
§ 7 Abs 1 Nr 4 LuftSiG
Art 2 Nr 1 LuftSiNRG
§ 29c Abs 1 S 1 LuftVG vom 27.03.1999
§ 29d LuftVG vom 21.08.2002
§ 31 Abs 2 Nr 19 LuftVG vom 29.12.2003
§ 4 Abs 1 S 2 Nr 3 LuftVG
1. Bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG bedürfen nicht der Zustimmung des Bundesrates.
2. Art. 87d Abs. 2 GG unterwirft nur die Übertragung von Aufgaben auf die Länder, nicht die Rückübertragung auf den Bund der Zustimmung des Bundesrates.
3. Änderungen in der Ausgestaltung einer bereits übertragenen Aufgabe stellen nur dann eine gemäß Art. 87d Abs. 2 GG zustimmungspflichtige neue Aufgabenübertragung dar, wenn sie der übertragenen Aufgabe eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen. Dazu genügt es grundsätzlich nicht, dass eine Gesetzesänderung nur zu einer quantitativen Erhöhung der Aufgabenlast führt.
Auf die seit Beginn der siebziger Jahre vermehrt aufgetretenen kriminellen Angriffe auf Flugzeuge und Flughäfen reagierte der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 18. September 1980 (BGBl I S. 1729). Der neu eingefügte § 29c LuftVG bestimmte in Abs. 1 Satz 1 - insoweit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben unverändert - den "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten," zur Aufgabe der Luftfahrtbehörden und erweiterte mit den Absätzen 2 bis 4 deren Zuständigkeiten unter anderem um Fluggast- und Gepäckkontrollen, die zuvor auf der Grundlage der Beförderungsbedingungen der Luftfahrtunternehmen durchgeführt worden waren. § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG wies gemäß der durch Art. 87d Abs. 2 GG eröffneten Möglichkeit, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, die in § 29c LuftVG bezeichnete Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs den Ländern zur Ausführung im Auftrag des Bundes zu.
"§ 31 LuftVG
19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d). Auf Antrag eines Landes kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben von der vom Bundesminister des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde wahrgenommen; § 29c Abs. 1 Satz 3 bleibt unberührt."
"§ 29d LuftVG
(5) Die Luftfahrtbehörde darf die nach Absatz 2 erhobenen Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit verarbeiten und nutzen. Sie unterrichtet den Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber und das Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen über das Ergebnis der Überprüfung; dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber dürfen die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden. Weitere Informationen dürfen dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt werden, soweit sie für die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sind. § 161 der Strafprozessordnung bleibt unberührt."
"§ 7 LuftSiG
(6) Ohne eine abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben, darf diesem kein Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes gewährt werden (Absatz 1 Nr.1 und 5) oder er darf seine Tätigkeiten (Absatz 1 Nr. 2 und 3) nicht aufnehmen.
Wenn Grund zu der Annahme besteht, dass durch die Löschung die schutzwürdigen Interessen des Betroffenen beeinträchtigt würden, sind die Daten zu sperren. Gesperrte Daten dürfen ohne Einwilligung des Betroffenen nur verwendet werden, soweit dies zur Abwehr einer erheblichen Gefahr unerlässlich ist."
"§ 16 LuftSiG
(4) Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht gemäß Absatz 2 erfolgt durch das Bundesministerium des Innern. Maßnahmen, die sich auf betriebliche Belange des Flugplatzbetreibers oder des Luftfahrtunternehmens auswirken, werden vom Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen angeordnet."
Art. 2 Nr. 1 LuftSiANRG sah vor, dass in § 4 Abs. 1 LuftVG, der die zuverlässigkeitsbezogenen Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zum Führen und Bedienen von Luftfahrzeugen regelt, dem Satz 1 Nr. 3 (gemeint offensichtlich: Satz 2 Nr. 3) die Wörter "und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen" angefügt werden. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG lautet in der zur Prüfung gestellten Fassung:
"§ 4 LuftVG
3. Im Gesetzgebungsverfahren rief der Bundesrat den Vermittlungsausschuss an, verlangte eine Überarbeitung des Gesetzes unter anderem dahingehend, dass die Überführung von Aufgaben in bundeseigene Verwaltung nur im Einvernehmen mit dem betroffenen Land stattfinden dürfe, und vertrat die Auffassung, das Ge- setz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben sei zustimmungsbedürftig (vgl. BTDrucks 15/3587). Das Luftsicherheitsgesetz enthalte mit den Bestimmungen zur Überprüfung der Luftfahrer und zur Unterrichtung über Zuverlässigkeitsüberprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 8 LuftSiG) Regelungen zum Verwaltungsverfahren der Länder sowie, indem es zur Einrichtung von Luftsicherheitsbehörden verpflichte und diesen bestimmte, teilweise qualitativ neue Aufgaben und Befugnisse zuweise, Regelungen über die Einrichtung von Landesbehörden; daher bedürfe es der Zustimmung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG. Darüber hinaus sei es aufgrund der Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG zustimmungsbedürftig nach Art. 87d Abs. 2 GG. Nach dieser Bestimmung erfordere nicht nur die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, sondern auch die Entziehung übertragener Aufgaben die Zustimmung des Bundesrates. Anders als nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG, der einen Antrag des Landes vorsehe, seien die Länder nach § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG nicht mehr gegen das Eindringen des Bundes in den prinzipiell den Ländern vorbehaltenen Bereich der Verwaltung geschützt. Zudem müsse, wenn die Übertragung eines Gesetzes bedürfe, Gleiches für die Rückübertragung als actus contrarius gelten (a.a.O., S. 3).
Die Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich allerdings nicht bereits daraus, dass das Luftsicherheitsgesetz die Wahrnehmung der Aufgaben nach diesem Gesetz durch die "Luftsicherheitsbehörde" vorsehe. Es handele sich hier nicht um eine organisatorische Vorgabe, sondern um eine reine Funktionsbezeichnung; den Ländern werde der volle organisatorische Handlungsspielraum belassen.
Ferner sei die Ablösung der bisherigen "Länderantragslösung" des § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. durch die "Bundesinitiativlösung" des § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG gemäß Art. 87d Abs. 2 GG zustimmungspflichtig gewesen. Die in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG geregelte Möglichkeit der Rückübertragung von Aufgaben auf den Bund weiche von der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben geltenden Rechtslage ab; der Bund habe es nunmehr in der Hand, ohne Zutun eines Landes durch einfachen Organisationsakt die Zuständigkeit an sich zu ziehen. Soweit unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 97, 198 <226 ff.>) die Auffassung vertreten werde, die Rückübertragung nach § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG stelle nur die verfassungsrechtliche Ausgangslage der bundeseigenen Verwaltung wieder her, könne dem nicht gefolgt werden. Die in das Ermessen des Bundesministeriums des Innern gestellte Rückübertragungsmöglichkeit belaste wegen des nach Inhalt und Ausmaß nicht genau bestimmten Merkmals der "Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen" die Länder mit kaum überschaubaren Organisations- und Finanzierungsrisiken. Zur Wahrung der berechtigten Interessen der Länder sei es erforderlich, dass eine Rückübertragung von Zuständigkeiten ausschließlich im Einvernehmen mit dem jeweiligen Land erfolgen könne. Auch in der verfassungsrechtlichen Literatur überwiege die Auffassung, dass gemäß Art. 87d Abs. 2 GG die vollständige oder partielle Beschränkung einer Zuständigkeit der Länder als actus contrarius zur Begründung der Zuständigkeit der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 97, 198 <227>) zu der Frage, ob auch durch gesetzesvertretende Rechtsverordnung eine Rückübertragung der Aufgaben auf den Bund möglich ist, beruhten augenscheinlich auf der Grundannahme, dass eine Rückübertragung durch förmliches Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfe.
Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben sei mangels Zustimmung des Bundesrates verfassungswidrig. § 7 LuftSiG beziehe in das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung erstmals alle Piloten, auch soweit diese keinen Zugang zu Verkehrsflughäfen in Anspruch nähmen, ein. Dies beinhalte eine ganz erhebliche und umfassende Erweiterung der Aufgaben der Landesbehörden. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung sei auch qualitativ anders ausgestaltet worden. Bei § 29d LuftVG habe es sich um eine "Kann-Bestimmung" gehandelt; bisher sei eine Zustimmung des Betroffenen erforderlich gewesen. § 7 LuftSiG sei eine "Muss-Bestimmung", und es sei ein "freiwilliger Antrag" erforderlich. Ferner seien weitere Behörden beim Datenabgleich einbezogen worden. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung werde nunmehr durch eine Luftsicherheitsbehörde durchgeführt, während früher die Luftfahrtbehörden zuständig gewesen seien. In Rechtsprechung und Literatur seien Bedenken hinsichtlich des rechtmäßigen Zustandekommens des Gesetzes geäußert worden; dies auch unter dem Gesichtspunkt, dass § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. aufgehoben worden und die Aufhebung eines ursprünglich zustimmungsbedürftigen Gesetzes ihrerseits zustimmungsbedürftig sei.
3. a)Die AOPA-Germany- Verband der Allgemeinen Luftfahrt e.V. - macht geltend, es bestehe nur ein geringes Risiko durch Privatflugzeuge; die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG sei für den angestrebten Zweck der Terrorismusbekämpfung ungeeignet, ineffizient und eine die Piloten ohne jeden konkreten Anlass belastende Maßnahme. Auf der Ebene der Europäischen Union und in den USA bestünden keine vergleichbaren Regelungen. Im Gesetzgebungsverfahren hätten sich die Länder Bayern und Schleswig-Holstein dezidiert gegen die Regelung ausgesprochen. Die Vollzugspraxis in den Ländern sei uneinheitlich. Es fehlten unabdingbare Kriterien für die Beurteilung der Zuverlässigkeit.
Das Luftsicherheitsgesetz verwendet in zahlreichen Vorschriften den Begriff der Luftsicherheitsbehörde(n) und bestimmt Aufgaben der so bezeichneten Behörden. Darin liegt jedoch keine Einrichtungsregelung im Sinne des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG. Zwar wird im Sinne dieser Verfassungsbestimmung die Einrichtung der Behörden geregelt, wenn ein Gesetz die Länder zur Schaffung neuer Behörden verpflichtet (vgl. zum gleichlautenden Merkmal in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. BVerfGE 75, 108 <150, 151 f.>). Eine solche Verpflichtung begründet aber das Luftsicherheitsgesetz nicht. Der Ausdruck "die Luftsicherheitsbehörde(n)" steht abkürzend für die mit der Wahrnehmung der Aufgaben nach dem Luftsicherheitsgesetz betrauten Behörden und hat allein die Funktion, diese umständlichere Umschreibung zu erübrigen. Eine Vorgabe, die die Organisationshoheit der Länder berührte - etwa dahingehend, dass die genannten Aufgaben bestimmten vorhandenen oder neu zu errichtenden Behörden oder jeweils nur einer einzigen Behörde zugewiesen werden müssten -, ist damit nicht verbunden (vgl. OVG NW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05.AK -, juris).
Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung besteht kein Zustimmungserfordernis für bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens (so auch Groß, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Art. 85 Rn. 13 ; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 5; Badura, Staatsrecht, 3. Aufl. 2003, G 48; Clemens/Umbach, in: Clemens/Umbach, GG, Bd. 2, 2002, Art. 85 Rn. 23; Bull, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 85 Rn. 11; Steinberg, Bundesaufsicht, Länderhoheit und Atomgesetz, Heidelberg 1990, S. 19; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 85 Rn. 28 ; Finkelnburg/Lässig, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Bd. 1, 1979, Einleitung, Rn. 52; Bettermann, Das Verwaltungsverfahren, in: VVDStL 17 <1959>, S. 118 <159, Fn. 123>).
Art. 85 Abs. 1 GG auf einen Gleichlauf mit den bei Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vorgesehenen Zustimmungserfordernissen hin auszulegen (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 3; Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 10; Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; Bartlsperger, in: Bonner Kommentar, Art. 90 Rn. 84 ; Ipsen, Staatsrecht I, 18. Aufl. 2006, Rn. 640; Jänchen/Kiefer, ZLW 2009, S. 245 <248>), liegt auch nicht aus systematischen oder teleologischen Gründen nahe. Zwischen der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit (Art. 84 GG) und der Ausführung von Bundesgesetzen in Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) bestehen Unterschiede, an die sich systemkonform und sinnvoll eine Differenzierung hinsichtlich des Erfordernisses der Bundesratszustimmung zu Verfahrensregelungen knüpfen lässt. Soweit die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, sind sie grundsätzlich nicht nur befugt, die Gesetze selbst - durch eigene Behörden - auszuführen, sondern auch berechtigt, innerhalb des jeweiligen materiellrechtlichen Rahmens über die Art und Weise der Gesetzesausführung selbst zu befinden; ihnen steht nicht nur die Wahrnehmungskompetenz, sondern auch die Sachkompetenz zu. In diese Sachkompetenz greifen für die Länder verbindliche bundesgesetzliche Verfahrensregelungen ein. Das in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vorgesehene Zustimmungserfordernis für Verfahrensregelungen entsprach daher der allgemeinen Funktion der Zustimmungserfordernisse nach Art. 84 und 85 GG, einen nicht vom Willen des Bundesrates gedeckten Einbruch in die verfassungsrechtliche Verwaltungszuständigkeit der Länder und die damit verbundene Systemverschiebung im föderalen Gefüge auszuschließen (vgl. BVerfGE 48, 127 <178>; 55, 274 <319>; 75, 108 <150>; 114, 196 <231>). Die Bundesauftragsverwaltung zeichnet sich dagegen dadurch aus, dass den Ländern schon nach der Ausgestaltung dieses Verwaltungstyps in Art. 85 GG nur die Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zusteht, während die Sachkompetenz ihnen von vornherein nur unter dem Vorbehalt zugewiesen ist, dass nicht der Bund die konkurrierende Sachkompetenz in Anspruch nimmt, die ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG in Gestalt einer umfassenden Weisungsbefugnis zusteht (vgl. BVerfGE 81, 310 <331 f.>; 104, 249 <264 ff.>). Dass Art. 85 Abs. 1 GG für die bundesgesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens ein Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nicht vorsieht, ist daher keine Systemwidrigkeit, die darauf hindeuten könnte, dass der Verfassungsgeber eine andere als die formulierte Regelung gewollt hat.
Ebensowenig spricht es für die Zustimmungsbedürftigkeit verfahrensregelnder Bundesgesetze im Bereich der Auftragsverwaltung, dass Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesregierung die Möglichkeit, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, nur mit Zustimmung des Bundesrates einräumt. Die Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ist - anders als die zur gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens - eine der Exekutive inhärente Befugnis (vgl. BVerfGE 100, 249 <261>). Mit dem Erlass von Verwaltungsvorschriften nimmt der Bund unmittelbar selbst Verwaltungsbefugnisse wahr, die über das ihm durch Art. 85 Abs. 3 GG eingeräumte Weisungsrecht hinausgehen. Ein Erst-recht-Schluss von der Zustimmungsbedürftigkeit allgemeiner Verwaltungsvorschriften auf die Zustimmungsbedürftigkeit bundesgesetzlicher Verfahrensregelungen (vgl. Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 85 Rn. 10; Hermes, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 29; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 85 Rn. 12; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 85 Rn. 3; Bartlsperger, in: Bonner Kommentar, Art. 90 Rn. 84 ; Ipsen, Staatsrecht I, 18. Aufl. 2006, Rn. 640) drängt sich daher nicht auf.
Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber im Zuge der Föderalismusreform, die wesentlich gerade die Neuordnung der Zustimmungserfordernisse im Verfahren der Bundesgesetzgebung zum Gegenstand hatte (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034), dem Art. 85 Abs. 1 einen die Aufgabenübertragung an Gemeinden und Gemeindeverbände ausschließenden Satz 2 angefügt, sich aber nicht veranlasst gesehen hat, den Wortlaut des Satzes 1 zu ändern, obwohl dies aus dem Kreis der angehörten Sachverständigen angeregt worden war (vgl. Huber, Stellungnahme in der Gemeinsamen öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses und des Ausschusses für innere Angelegenheiten am 15. und 16. Mai 2006, Stenographischer Bericht , Anlage 2, S. 219 <227 f.>) und bei entsprechendem inhaltlichen Willen eine Klarstellung nahegelegen hätte.
a) Eine gesetzliche Regelung "überträgt" den Ländern Aufgaben, soweit sie ihnen Aufgaben zuweist, die ihnen zuvor nicht oblagen. Aufgabenbezogene Regelungen, die - wie etwa die Wiederholung oder Konkretisierung bereits früher erfolgter Aufgabenzuweisungen im Rahmen der gesetzlichen Neuregelung einer Materie - den Aufgabenbestand der Länder gegenüber dem bisherigen Rechtszustand nicht vergrößern, stellen keine Aufgabenübertragung im von Art. 87d Abs. 2 GG gemeinten, konstitutiven Sinne dar. Sinn der grundgesetzlichen Erfordernisse einer Zustimmung des Bundesrates ist es, eine von der Verfassung zugelassene einfachgesetzliche Systemverschiebung im föderalen Gefüge, die die primären verfassungsrechtlichen Kompetenzzuordnungen zulasten der Länder verändert, an das Einvernehmen der Ländervertretung zu binden (vgl. BVerfGE 48, 127 <178>; 114, 196 <231>). Dies gilt auch für Art. 87d Abs. 2 GG. Wo eine Systemverschiebung mangels konstitutiver Bedeutung der gesetzlichen Regelung nicht stattfindet, greift das Zustimmungserfordernis nicht ein (vgl. BVerfGE 10, 20 <49>; 37, 363 <388>; 114, 196 <224 f.>).
Danach kommt es hier zunächst auf einen Vergleich der den Ländern übertragenen Aufgaben vor und nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben an. Die Frage, was dabei als Aufgabe im Sinne des Art. 87d Abs. 2 GG anzusehen ist - ob etwa die Einbeziehung neuer Personengruppen in eine bestehende Überprüfungspflicht eine eigenständige neue Aufgabe begründet oder ob damit nur eine bereits zuvor übertragene Aufgabe neu ausgestaltet wird -, lässt sich nicht allein aus Art. 87d Abs. 2 GG beantworten. Der Aufgabenbegriff des Art. 87d Abs. 2 GG ist insofern nicht determiniert, als er keine Vorgaben für den Zuschnitt der Aufgaben enthält, an deren Übertragung er das Zustimmungserfordernis knüpft. Übertragen werden können sowohl Aufgaben kleinen Zuschnitts, wie zum Beispiel die Aufgabe, bestimmte Personengruppen einer bestimmten Sicherheitsüberprüfung zu unterziehen, als auch umfassendere Aufgaben wie etwa die der Ausführung aller Vorschriften, die dem Schutz vor näher bezeichneten Gefahren dienen. Der Zuschnitt der übertragenen Aufgaben wird daher innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens allein durch den einfachen Gesetzgeber definiert. Bestimmt dieser die übertra-gene Aufgabe kleinteilig - etwa dahin, dass die Sicherheitsüberprüfung näher bezeichneter Personengruppen von den Ländern vorzunehmen ist -, so handelt es sich um eine neue Übertragung, wenn die von den Ländern durchzuführende Prüfung später auf andere Personengruppen erweitert wird. Weist er den Ländern dagegen eine Aufgabe zu, die von vornherein so weit bestimmt ist, dass auch Prüfungspflichten in Bezug auf neu hinzugekommene Personengruppen ihr unterfallen, dann liegt in einer entsprechenden Ausdehnung der den Ländern zufallenden Prüfpflichten keine Übertragung einer neuen Aufgabe, sondern nur eine Ausgestaltung der bereits früher zugewiesenen.
aa) Bereits mit § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. war den Ländern der "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d)" als im Auftrage des Bundes auszuführende Vollzugsaufgabe übertragen. Der in dieser Aufgabenübertragungsnorm enthaltene Verweis auf die §§ 29c, 29d LuftVG a.F. ist nicht dahin zu verstehen, dass den Ländern anstelle der Gesamtaufgabe "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs" nur die in den §§ 29c, 29d LuftVG a.F. aufgeführten Einzelaufgaben zugewiesen worden wären. Bei einer derartigen Regelungsabsicht wäre unverständlich, weshalb eine zusammenfassende Umschreibung der Aufgabe mit den Worten "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs" erfolgte. Hätten nur die "Aufgaben nach den §§ 29c, 29d" übertragen werden sollen, so wären nur diese in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. zu benennen gewesen. Hinzu kommt, dass in § 29c Abs. 1 Satz 1 LuftVG a.F. noch einmal der "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs", insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, insgesamt zur Aufgabe der Luftfahrtbehörden erklärt war. Die Annahme, dass mit der in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. gewählten Aufgabenbezeichnung allein die in den §§ 29c, 29d LuftVG a.F. genannten Aufgaben übertragen wurden, wäre daher nicht geeignet, einen engeren Zuschnitt der erfolgten Aufgabenübertragung zu begründen.
Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben hat den Ländern kei- ne Aufgaben zugewiesen, die aus dem Rahmen dieser bereits durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. übertragenen Aufgabe fallen. Die neue Aufgabenübertragungsnorm des § 16 Abs. 2 LuftSiG nimmt im Verhältnis zur früheren keine inhaltliche Erweiterung der übertragenen Aufgabe vor. Gemäß § 16 Abs. 2 LuftSiG werden - vorbehaltlich anderweitiger Regelung in den nachfolgenden Absätzen - die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz und nach der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt. Das Luftsicherheitsgesetz dient nach § 1 LuftSiG dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Aufgabe der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz ist es, "Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs im Sinne des § 1 abzuwehren" (§ 2 Satz 1 LuftSiG). Mit den in § 16 Abs. 2 LuftSiG bezeichneten behördlichen Aufgaben nach diesem Gesetz sind den Ländern demnach ausschließlich Aufgaben zugewiesen, die der bereits zuvor durch das Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs zugehören.
Nichts anderes gilt für die in § 16 Abs. 2 LuftSiG angesprochenen Aufgaben nach der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002. Diese zwischenzeitlich durch eine Nachfolgeregelung (Verordnung Nr. 300/2008, ABl Nr. L 97 S. 72) ersetzte Verordnung wurde in Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 erlassen, um vergleichbare Eingriffe innerhalb der Europäischen Union zu verhindern (vgl. Erwägungsgründe 1 und 2 der VO Nr. 2320/2002). Sie enthält ausschließlich Regelungen, die diesem Ziel dienen und deren Ausführung gleichfalls der den Ländern schon mit dem Luftverkehrsgesetz übertragenen Aufgabe des behördlichen Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs unterfällt. Danach kann offenbleiben, inwieweit neben den Aufgaben nach dem Luftsicherheitsgesetz den Aufgaben nach dieser Verordnung überhaupt noch eine selbständige Bedeutung zukommt (vgl. Giemulla, in: Giemulla/van Schyndel, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.3, LuftSiG, Abschnitt 1, Rn. 35, 54 ff.). Der Rahmen der bereits früher übertragenen Aufgabe wäre durch hinzukommende Vollzugspflichten nach dieser Verordnung jedenfalls nicht gesprengt.

References: § 7
 § 4
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 § 1

§ 16

§ 16

§ 16

§ 7

§ 29

§ 29

§ 31

§ 4
 Art. 85
 Art. 87
 Art. 87
 § 29
 § 31
 Art. 87
 § 29
 § 29
 § 161

Art. 2
 § 4
 § 7
 § 4
 Art. 84
 § 16
 Art. 87
 § 31
 § 16
 § 31
 § 16
 Art. 87
 § 16
 § 16
 Art. 87
 § 7
 § 29
 § 7
 § 31
 § 7
 Art. 85
 Art. 84
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85

Art. 85
 Art. 84
 Art. 85
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 Art. 85
 Art. 90
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 Art. 85
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 Art. 85
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 Art. 85
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 31
 § 31
 § 29
 § 31
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 § 16
 § 16
 § 1
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 § 16
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