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Timestamp: 2018-09-24 09:07:15+00:00

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Acción procedente contra la declaratoria de siniestro
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR, Bogotá, D. C., veintidós (22) abril de dos mil nueve (2009), Radicación número: 19001-23-31-000-1994-09004-01(14667).-
Significa entonces que la Administración no obstante haber sido despojada de la potestad de adelantar, en contra de sus contratistas, el cobro ejecutivo mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva -puesto que el artículo 75 citado lo atribuyó al juez de lo Contencioso Administrativo, mediante el proceso ejecutivo, sí conservó la competencia para expedir los actos administrativos mediante los cuales se hacía efectiva la garantía como consecuencia de la declaratoria del siniestro, con el fin de conformar el título ejecutivo, así lo destacó la Sala en sentencia de 14 de abril de 2005, Expediente 13599, cuyos apartes se transcriben a continuación:
"De modo que la derogatoria ocurrida, según lo entendió entonces la Sala[1], se circunscribe a la atribución de competencias, para los procesos ejecutivos, a la jurisdicción contencioso administrativa, despojando de la misma a la jurisdicción coactiva, pero no se extiende a la posibilidad de dictar los actos administrativos a que dicha norma se refiere, ni a la conformación del título ejecutivo; luego el numeral 4 del artículo 68 sigue vigente, en cuanto al hecho de que indiscutiblemente los actos allí relacionados prestan mérito ejecutivo, pues esto no contraviene la ley 80 de 1993, luego no se ha operado una derogación tácita en este sentido; lo que si quedó derogado fue el hecho de que dichos actos presten mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, pues el artículo 75 de la Ley 80 ha dispuesto que los procesos de ejecución, derivados de los contratos estatales, sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
‘En segundo lugar, y partiendo de la vigencia del numeral 4 citado, éste regula y se refiere expresamente a las relaciones de naturaleza contractual, cuando los contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto con el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5 establece que cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado, junto con el acto administrativo que declara la correspondiente obligación.
‘Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para comprender su alcance y significado plenos, integración de la cual resulta que cualquier póliza contractual, constituida a favor del Estado, presta mérito ejecutivo -aunque no por jurisdicción coactiva-, pues no es lógico -ni es el sentido de la norma- fraccionar el mérito ejecutivo de las garantías contractuales a favor del Estado, cuando es claro que el numeral 4 citado incluye todos los amparos que puede contener una póliza; y el numeral 5 incluye cualquier otro tipo de garantía a favor del Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma es el de otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma efectiva.
‘Incluso una interpretación exegética de las normas citadas permite llegar a esta conclusión, pues bien dice el numeral 5 que todas las garantías constituidas a favor del Estado -sin exclusión- prestan mérito ejecutivo; y el numeral 4 se refiere específicamente a las contractuales, normas estas que no se excluyen entre sí, sino que se complementan en su interpretación.
‘Con mayor razón un análisis finalístico de los numerales 4 y 5 citados ratifica esta posición, pues del haz de amparos que contienen las garantías a favor del Estado, resultaría que sólo en algunos casos -caducidad, terminación y liquidación- pudiere declararse el siniestro, lo que iría en contra de la filosofía de estos preceptos y del privilegio que ellos mismos pretenden otorgar a la administración pública.
"Lo anterior permite deducir que, una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada, mediante acto administrativo, el cual podrá ser objeto de recursos en la vía gubernativa, pero la ejecución no podrá tramitarse mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción, como pasa a exponerse:" Sentencia de 24 de agosto de 2000, exp. 11318, C.P. Jesús María Carrillo.
En relación con las prerrogativas que posee la Administración frente a las garantías contractuales, también resulta pertinente establecer, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala, que en materia de contratación estatal no aplica el procedimiento previsto en los artículos 1075 y 1077 del Código de Comercio, relativos a la reclamación por parte del asegurado y a la objeción que puede formularle el asegurador[2], toda vez que tal reclamación se suple a través de la expedición de un acto administrativo mediante el cual la Administración unilateralmente declara ocurrido el siniestro y ordena la efectividad de las garantía sin la aquiescencia del asegurador, decisión que puede ser impugnada por éste y también por el contratista, administrativa y judicialmente.
Al respecto, conviene precisar el contenido y alcance del artículo 1077 del C. de Co. mediante el cual se regula lo pertinente a la carga de la prueba que corresponde tanto al asegurado como al asegurador, dicho precepto consagra lo siguiente:
Lo anterior, por cuanto no siempre el beneficiario del seguro requiere demostrar la cuantía del daño, como cuando se reclama un seguro de vida, evento en el cual basta demostrar el hecho de la muerte, puesto que la suma asegurada se considera, dada la índole de esta clase de seguro, como el monto definitivo, único e indiscutible a cargo del asegurador[3].
La disposición a que se ha hecho referencia, está orientada hacia el régimen común de los seguros regulados por el Código de Comercio, que rige las relaciones entre particulares y por ello determina que el asegurado deba acreditar ante la entidad aseguradora, la ocurrencia del siniestro y el monto del perjuicio, por lo cual la carga de demostrarlos está en sus manos, pero teniendo presente que, en todo caso, es el asegurador quien determina si reconoce o no la existencia del siniestro y el monto del perjuicio, para lo cual emplea ajustadores y personal calificado que evalúan la reclamación que hace el asegurado (art. 1080 C. Co).
Cabe agregar que el artículo 68 del C.C.A., define las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, es decir que reúnen las características de ser claras, expresas y exigibles, entre las cuales se encuentran las que se derivan de las garantías que otorgan los contratistas en favor de las entidades públicas, una vez que mediante acto administrativo se declare la existencia de la obligación, declaratoria que necesariamente debe versar sobre el monto de la obligación, pues de lo contrario no podría conformarse el título ejecutivo con las características que debe revestir la obligación que presta mérito ejecutivo.
Lo anterior no significa que la entidad pública pueda, al expedir el acto administrativo correspondiente, sustraerse de las reglas de conducta que le impone el debido procedimiento, para declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía, dichas reglas imponen, entre otras, el deber de motivar el acto administrativo indicando en él los supuestos de hecho y probatorios que soportan el acaecimiento del siniestro y por supuesto, la cuantía de la indemnización, como también, garantizar que tanto el contratista como la compañía de seguros, en ejercicio de los derechos de contradicción y legítima defensa, puedan controvertir el acto administrativo. Este es el sentido en que se debe aplicarse el art. 1077 del Código de Comercio, para aquellos casos en los cuales el asegurado y beneficiario de la póliza es una entidad estatal. De otra parte, al asegurador le corresponde la carga de probar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad, tal como lo dispone la norma.
Con esta lógica resulta claro que la Administración está investida de facultad para declarar directamente el siniestro ocurrido en relación con la ejecución del contrato estatal celebrado y hacer efectiva la garantía constituida a su favor, mediante la expedición de un acto administrativo, el cual deberá contener los fundamentos fácticos y probatorios del siniestro y el monto o cuantía de la indemnización; acto que una vez ejecutoriado permitirá exigir a la compañía aseguradora el pago de dicha indemnización, así lo ha dispuesto la ley, decisión que está sujeta al control de legalidad, tanto por vía gubernativa como por vía jurisdiccional.
N. del A.: Esta sentencia determinó que la entidad estatal debe cuantificar los perjuicios derivados del siniestro; frente a esta postura hubo salvamento de voto
[1] Cita original de la sentencia de 14 de abril de 2005, Exp. 13599 “Se refiere la Sala a la sentencia de 24 de agosto de 2000 ya citada, con ponencia del Consejero Jesús María Carrillo.”
[2] La objeción a la reclamación según el Tratadista Hernán Fabio López Blanco, se entiende como “la manifestación realizada por la compañía aseguradora frente a la reclamación debidamente formulada, indicando que no está obligada a indemnizar por no operancia del amparo o porque existiendo el mismo la cuantía reclamada excede de lo considerado como cantidad equitativa y correlativa al daño experimentado efectivamente, evento éste en que la objeción viene a ser parcial pues está aceptando la operancia del amparo y parte de la cuantía. Para realizar esa manifestación la empresa cuenta con un perentorio término legal de, por lo mismo inmodificable, de 60 días, contados a partir de aquel en que se haya completado la reclamación” (Revista Fasecolda No. 9, Aviso de siniestro, reclamación, objeción y subrogación dentro del contrato de seguro.)
[3] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Aviso de siniestro, reclamación, objeción y subrogación en el contrato de seguro. Revista Fasecolda.
CONTRATO DE SEGURO PÓLIZAS CONTRACTUALES
ACTO CONSTITUTIVO DEL SINIESTRO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR, BOGOTÁ, D.C., TRECE (13) DE DICIEMBRE DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 25000-23-26-000-1999-2225-01(18506).- “En lo que toca con el contrato de seguro, se observa que por naturaleza se trata de un contrato sometido a las reglas del derecho privado, el cual goza de las siguientes características:
“Es bilateral porque crea obligaciones recíprocas para el asegurador y el tomador, es oneroso, pues, compromete al primero a pagar el siniestro y al segundo a reconocer el valor de la prima; es aleatorio en razón a la contingencia a que quedan sometidas las partes y es de ejecución sucesiva por su cumplimiento progresivo. Este contrato se perfecciona con la suscripción de la póliza, que constituye la prueba del contrato y recoge las condiciones generales del convenio.
“c) Es irrevocable por el contratista, por lo tanto la garantía no expirará por revocación unilateral aún tratándose de mora en el pago de la prima, está tampoco expirará y no podrá la compañía de seguros alegaría como excepción ante la entidad estatal y por el contrarío, deberá reconocer el monto asegurado.
“Lo anterior permite deducir que una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada, mediante acto administrativo, el cual podrá ser objeto de recursos en la vía gubernativa, pero la ejecución no podrá tramitarse mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción."
En este orden de ideas, la Sala concluye que la competencia para conocer del proceso ejecutivo derivado de la póliza otorgada por el contratista en aras de garantizar el cumplimiento de un contrato estatal, como se trata en el asunto bajo estudio, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, en sentencia del 12 de octubre de 2000, expediente 18604, actor: Distrito Capital de Bogotá, la Sala se pronunció en el siguiente sentido: “...¿Cuándo nace la obligación de indemnizar por parte del asegurador?. Es decir: ¿A partir de cuándo es exigible por la Administración al Asegurador el pago de la acreencia?.
"Cuando el beneficiario del contrato de seguros es la Administración, la obligación de indemnizar por parte del Asegurador se hará exigible sólo cuando el acto administrativo constitutivo que reconozca la existencia del siniestro, el cual concreta una, obligación clara y expresa, esté en firme.
"En efecto: el Código Contencioso Administrativo enseña lo siguiente sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos:
‘Artículo 64. Salvo norma expresa en contrarío, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados'.
“Ese acto administrativo es la manifestación jurídica de reconocimiento del acaecimiento del riesgo asegurado (hecho).
“Por lo tanto, cuando el Estado reconoce, en acto administrativo, la existencia del siniestro de estabilidad de obra o de otros de carácter contractual en contra del asegurador puede concluirse que el crédito a favor de la Administración si tiene fuente en el contrato estatal, pues, de una parte, el siniestro que debe indemnizar el Asegurador es el reconocido por la Administración y, de otra, la causa del acaecimiento del riesgo asegurado no es nada menos que el incumplimiento del contratista estatal.
“Además en apoyo de lo anterior puede recurrirse al Código de Comercio el cual califica como víctima al beneficiario del contrato de seguro de responsabilidad. Por lo tanto si la responsabilidad del asegurador proviene de que acaeció el riesgo asegurado por el tomador, es decir el incumplimiento contractual del contratista de la Administración, se colige también que el reconocimiento del siniestro en acto administrativo que manifiesta una obligación clara expresa contra el asegurador, cuando esté en firme (exigibilidad), conformará con otros documentos una acreencia derivada de un contrato estatal. Esos documentos son: el contrato estatal y la garantía.
En tales condiciones, contrario a lo que sostiene la aseguradora en la sustentación de los recursos interpuestos (fls. 257 a 259), el título ejecutivo complejo que sirvió de fundamento al mandamiento de pago, del cual emana una obligación expresa, clara y exigible, está claramente conformado en el presente caso, por el contrato estatal de adquisición de software No. 4241 de 1995 y el convenio modificatorio No. 1, la póliza de seguros otorgada por El Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales No. 7080913, con su respectivo anexo de modificación No. 166591 y, las decisiones de la administración, debidamente ejecutoriadas y notificadas, de declarar el incumplimiento por parte del contratista e hizo efectiva los amparos de cumplimiento y anticipo de dicho contrato, así como adoptó el acta de liquidación unilateral del mismo, por la suma de $54.720.000.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR, BOGOTÁ, D.C., TREINTA (30) DE AGOSTO DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 25000-23-26-000-1999-2719-01(19024).- El argumento expuesto por el apelante, según el cual, al no imponerse expresamente en la parte resolutiva de las resoluciones en estudio una prestación a cargo del demandado, éstas no constituyen título ejecutivo, no es de recibo, toda vez que no se requiere la orden de hacer efectiva la póliza de cumplimiento, sino, únicamente la notificación de las resoluciones que declaran la ocurrencia del siniestro.
Ahora bien, aunque en la parte resolutiva de la resolución de liquidación no se hizo expresa la efectividad de la póliza de cumplimiento, de la parte motiva se infiere el llamado al garante a cumplir la obligación contraída, tal como se expresa en el numeral siete de la mencionada resolución: "7. Que de acuerdo con la Cláusula Décima Cuarta del contrato, la entidad Cooperativa constituyó la póliza número 11224, expedida por la Compañía Seguros del Caribre (sic) hoy MAPFRE de fecha 9 de diciembre de 1994 que ampara el cumplimiento general del contrato y correcto manejo de inversión del anticipo". (fl. 36).
Por lo tanto, para la Sala no es atendible la razón esgrimida por el apelante, según la cual, para la configuración del título ejecutivo es indispensable que en los actos de la administración mediante los cuales se declaró la terminación unilateral y se liquidó el contrato en referencia que, en la parte resolutiva se debe "indicar en forma clara, las personas a que se refiere o cosas que afecta, el lugar, el tiempo y modo en que habrá de producir sus efectos..." (fl. 71), por cuanto el examen integral de los distintos documentos allegados por la ejecutante para acreditar la existencia del título de recaudo, claramente permite deducir la obligación a cargo de la compañía aseguradora, sin que en la parte resolutiva de aquellos actos se haga necesario ordenar expresamente que deberá hacer efectiva la garantía del contrato.
En efecto, sobre el particular ésta Corporación ha precisado: "De acuerdo al numeral 4 del art. 68 del C.C.A., prestan mérito ejecutivo en relación con el contrato estatal: "Los contratos , las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución la caducidad o terminación según el caso;..."
"En conformidad con la norma transcrita, es el acto que declara la caducidad del contrato, el que una vez se encuentre ejecutoriado, y unido al contrato y a la póliza de seguro, conforma el título ejecutivo complejo. No es menester que el acto que declara la caducidad del contrato, ordene que se haga efectiva la póliza de cumplimiento del contrato, para que tal acto constituya título ejecutivo en contra de la entidad aseguradora con la cual se constituyó la póliza. La actuación necesaria es la notificación que se le haga de la decisión, y en este caso se cumplió adecuadamente"
DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD CONTRACTUAL
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., ABRIL TREINTA (30) DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE (1997). CONSEJERO PONENTE: DOCTOR DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, REF.: EXPEDIENTE NO. 13.180.- … es el acto que declara la caducidad del contrato, el que una vez se encuentre ejecutoriado, y unido al contrato y a la póliza de seguro, conforma el título ejecutivo complejo. No es menester que el acto que declara la caducidad del contrato, ordene que se haga efectiva la póliza de cumplimiento del contrato, para que tal acto constituya título ejecutivo en contra de la entidad aseguradora con la cual se constituyó la póliza. La actuación necesaria es la notificación que se le haga de la decisión, y en este caso se cumplió adecuadamente.
La Ley 80 de 1993 en forma expresa señala que la declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento.
En la resolución 0313 a través de la cual se declaró la caducidad, se dispuso expresamente: " ARTICULO PRIMERO: Declárase la caducidad administrativa del Contrato (…)Esa decisión también fue notificada personalmente a Seguros del Estado.
Este último acto mediante el cual se desató un recurso en contra del acto que declaró la caducidad del contrato, es un mero acto integrador del principal, que como tal no es susceptible de recurso de alguno. No puede echarse de menos su firmeza, porque no se dió a la aseguradora la oportunidad de controvertirlo; es que no existe tal oportunidad. Esta entidad tuvo la oportunidad de controvertir el acto principal en el cual se declaró la caducidad del contrato, ese si susceptible de recursos por la vía gubernativa.
La resolución 0353 no contiene una decisión nueva en relación con la aseguradora, se limitó a aclarar aquella contenida en la 0313, en el sentido de que lo que se haría con la póliza de cumplimiento sería hacerla efectiva, lo cual no constituye más que un trámite de ejecución del contenido del acto administrativo en el cual se tomó la decisión de declarar la caducidad administrativa del contrato.
El hecho de que en la resolución 0313 no se hubiera dicho en forma expresa que se haría efectiva la garantía de cumplimiento, no afecta la ejecutividad del acto frente a la aseguradora. Es evidente que se cometió un error de redacción en esa resolución como quiera que en la parte motiva es incuestionable que la intención de la administración era hacer efectiva esa garantía. Pero, en la parte resolutiva en el numeral segundo se limita a describir la póliza que garantiza el contrato, sin que se haya incluido la expresión " hacer efectiva", error que se subsana en la resolución 0353. Pero tal decisión no es nueva para la aseguradora, pues conforme a la norma citada de la ley 80 la declaratoria de caducidad es constitutiva del siniestro de incumplimiento con lo cual es posible entrar a ejecutar a la aseguradora.
Los actos administrativos presentados como recaudo ejecutivo están en firme, dado que fueron debidamente notificados y se dió la debida oportunidad para controvertirlos, en consecuencia, la obligación en ellos contenida es exigible y por tanto la orden de pago librada está acorde a la ley.
OBJECIÓN DE LA ASEGURADORA
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ. D.C., ABRIL CATORCE (14) DE DOS MIL CINCO (2005), RADICACIÓN: 0297, NO. INTERNO: 13.599.- Cabe destacar que, de acuerdo con la legislación comercial, cuando se trata de informar el siniestro, el asegurado o beneficiario del seguro debe dar noticia al asegurador de la ocurrencia del mismo y demostrar tal ocurrencia así como la cuantía de los daños (art. 1075 y 1077 C. Co.), sin que tales normas definan cómo debe darse el aviso o la noticia, lo cual lleva a que pueda hacerse por escrito o verbalmente, utilizando cualquier medio idóneo de información o de prueba.
Formulada lo reclamación por el asegurado, la aseguradora deberá pagar el valor del siniestro dentro del mes siguiente a la presentación de lo mismo, u objetar razonablemente tal reclamación, caso en el cual la póliza no prestará mérito ejecutivo y será el juez del contrato el que defina si las objeciones formuladas por la aseguradora son o no fundadas (art. 1080 y 1053 C.Co.).
En cambio, en el campo de la contratación estatal no existe la objeción del asegurador en relación con la reclamación del asegurado, la cual se manifiesta con la expedición de un acto administrativo (unilateral), en el cual declara ocurrido el siniestro, y frente al mismo, tanto la aseguradora como el contratista podrán agotar la vía gubernativa e impugnarlo judicialmente. En otras palabras, el acto administrativo es la prueba de la realización del riesgo y el ejercicio del poder decisorio y previo de la administración, el cual si bien es un privilegio para ella, también constituye una ventaja para la aseguradora, ya que tiene la posibilidad de discutir administrativa y judicialmente el acto en la medida que los fundamentos jurídicos y tácticos que la administración adujo para acreditar el siniestro no sean suficientes.
Se adelantó así el debate en torno a un acto dictado con base en una potestad que dimana de la ley, acto que una vez ejecutoriado prestará con la póliza correspondiente mérito ejecutivo contra la aseguradora, la que debe pagar el seguro en los términos convenidos.
En tales condiciones, no tiene ningún sentido seguir sosteniendo, tal como lo hace el demandante, que es el juez del contrato quien debe verificar la ocurrencia del siniestro y a quien le corresponde determinar el incumplimiento de las obligaciones aseguradas a través de una garantía o póliza de seguro".

References: artículo 75
 artículo 68
 artículo 75
 artículo 1077
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