Source: http://www.saarheim.de/Faelle/sammlerstueck-loesung.htm
Timestamp: 2013-05-22 02:13:46+00:00

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Sammlerst�ck: L�sungsvorschlag L�sungsvorschlag Sammlerst�cke Stand der Bearbeitung: 8. Juni 2012 � Klaus Grupp (Universit�t des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universit�t f�r Verwaltungswissenschaften Speyer) mit freundlicher Unterst�tzung der jurmatiX GbR, Ottweiler In Verbindung bleiben mit Saarheim auf Facebook Siehe zum sog. "Hamburger Stadtsiegel-Fall": BVerwG, 7 B 86.93 v. 12.08.1993 = NJW 1994, 144 f.; OVG M�nster, 20 A 12 S 9/91 v. 25. 2. 1993 = NJW 1993, 2635 f.; VG K�ln, 8 K 4501/89 v. 20.3.1991 = NJW 1991, 2584 ff.; BGH, IX ZR 265/88 v. 5.10.1989 = NJW 1990, 899 ff.; Axer, NWVBl 1992, 11 ff.; Buchheister, JuS 1994, 175 ff.; Ehlers, NWVBl 1993, 327 ff.; Germann, A�R 128 (2003), S. 458 ff.; H�de JuS 1993, 113 ff.; Manssen, JuS 1992, 745 ff.; Thormann, NWVBl 1992 354 ff.; Wernecke, AcP 195 (1995), S. 445 ff. zu einem vergleichbarem Fall: OVG Greifswald, 3 M 117/05 v. 27.5.2008 = NVwZ-RR 2009, 76 f. zum �ffentlichen Sachenrecht und seinem Verh�ltnis zum Zivilrecht (nach der traditionellen Auffassung) s. a. Frotscher, VerwArch 62 (1971), S. 153 ff. Die Klage der Stadt Saarheim hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zul�ssig und begr�ndet ist. A) Zul�ssigkeit Die Klage vor dem Verwaltungsgericht ist zul�ssig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der �� 40 ff. VwGO erf�llt sind. Anmerkung: F�r die Pr�fung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis. I. Verwaltungsrechtsweg (� 40 VwGO) Der Verwaltungsrechtsweg ist er�ffnet, wenn eine �ffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.S.d. � 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt. Eine Streitigkeit ist �ffentlich-rechtlich, wenn die f�r die Streitentscheidung ma�gebliche Norm dem �ffentlichen Recht angeh�rt. Soweit vom Beklagten ein Tun oder Unterlassen begehrt wird, ist die f�r die Streitentscheidung ma�gebliche Norm diejenige Norm, aus der sich der geltend gemachte Anspruch herleiten l�sst (BGHZ 102, 280, 283; BVerwG, 7 C 9.89 v. 15.11.1990 = BVerwGE 87, 115, 119; Rennert, in: Eyermann, � 40 Rn. 31). Anmerkung: Siehe hierzu auch den Hauptsach'-gudd-g'rillt-Fall und den Sauna-Fall. Hier begehrt die Stadt Saarheim von Escher die Herausgabe der von ihm im Wege der Zwangsversteigerung erworbenen Gl�ser. Dieser Anspruch k�nnte sich aus den zivilrechtlichen Bestimmungen des � 985 BGB oder des � 826 Abs. 1 i. V. m. � 249 Satz 1 BGB ergeben, so dass f�r seine Geltendmachung nach � 13 GVG der Zivilrechtsweg gegeben w�re (BGH, IX ZR 265/88 v. 5.10.1989 = NJW 1990, 899, 900). Jedoch leitet die Stadt ihren Herausgabeanspruch nach dem Sachverhalt gerade nicht aus � 985 BGB her, weil feststeht, dass sie das Eigentum an den Gl�sern durch deren Ablieferung nach � 817 ZPO an Escher verloren hat, ohne dass es auf eine Gutgl�ubigkeit des Erwerbers oder ein "Abhandenkommen" der Gl�ser nach � 935 BGB ank�me. Sie macht auch keine vors�tzliche sittenwidrige Sch�digung seitens Eschers geltend, wegen der sie als Naturalrestitution u. U. eine R�ck�bereignung der Gl�ser nach � 249 Satz 1 BGB verlangen k�nnte. Vielmehr st�tzt sich die Stadt allein auf Nr. 2 des "Erlasses" vom 5. Mai 1978 i.V.m. � 24 der Satzung betreffend das Saarheimer Glasbl�sereimuseum vom 24. M�rz 1978. Die Stadt behauptet damit die Existenz einer �ffentlich-rechtlichen Sachherrschaft �ber die Gl�ser, kraft derer sie die Herausgabe zwecks Ausstellung im Glasbl�sereimuseum verlangen kann (vgl. VG K�ln, 8 K 4501/89 v. 20.3.1991 = NJW 1991, 2584). Ein solcher Herausgabeanspruch k�nnte nur �ffentlich-rechtlicher Natur sein, weil sowohl die Satzung als auch der hierauf beruhende "Erlass" �ffentlich-rechtlicher Natur sind. Somit ist die f�r die Streitentscheidung ma�gebliche Norm �ffentlich-rechtlicher Natur, so dass der Verwaltungsrechtsweg nach � 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO er�ffnet ist. II. Statthafte Klageart Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Kl�gers, wie es sich bei verst�ndiger W�rdigung der Rechtslage darstellt (� 88 VwGO). Hier beantragt der Oberb�rgermeister namens der Stadt, Escher zur Herausgabe der (genau bezeichneten) Gl�ser zu verurteilen, die dieser im Rahmen der Zwangsversteigerung erworben hat. F�r dieses Begehren k�nnte die allgemeine Leistungsklage statthaft sein. Sie ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erw�hnt (vgl. � 43 Abs. 2, � 111, � 113 Abs. 4, � 191 Abs. 1 VwGO) und ist als zul�ssige Klageart im Verwaltungsprozess allgemein anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von �ffentlich-rechtlichen Leistungsanspr�chen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. Somit ist die Leistungsklage statthaft. III. Klagebefugnis (� 42 Abs. 2 VwGO analog) � 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden, um auch hier Popularklagen auszuschlie�en. Die Stadt m�sste also geltend machen k�nnen, dass ihr ein Anspruch auf Herausgabe der Gl�ser zusteht (vgl. Hufen, � 17 Rn. 8; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 387). Anmerkung: Einen groben, unverzeihlichen Fehler stellt es hier dar, die Klagebefugnis mit der Adressatentheorie zu begr�nden, etwa dahingehend, dass die Stadt durch die Ablehnung der Herausgabe durch Escher belastet sei, siehe hierzu diesen Hinweis. Da � 24 der Satzung betreffend das Saarheimer Glasbl�sereimuseum unmittelbar keinen Herausgabeanspruch begr�ndet, sondern nur eine Erm�chtigungsgrundlage f�r ein weiteres Handeln des Oberb�rgermeisters darstellen soll, kann sich ein Herausgabeanspruch nur aus Nr. 2 des "Erlasses" vom 5. Mai 1978 ergeben: Nach deren Wortlaut soll der Erwerber einer der in der Anlage des "Erlasses" genannten Sachen verpflichtet sein, diese der Stadt Saarheim zu �berlassen, was bedeutet, dass er verpflichtet ist, diese der Stadt herauszugeben. Als selbst�ndige Rechtsgrundlage f�r einen Herausgabeanspruch kann der "Erlass" jedoch nur dann angesehen werden, wenn es sich bei ihm um einen auch gegen�ber Escher wirksamen Verwaltungsakt handelt (� 35, � 43 Abs. 1 SVwVfG [anwendbar gem. � 1 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG]), da sich anderenfalls - hier wie sonst - aus der blo�en einseitigen Behauptung eines Rechts kein Recht ergeben kann. Anmerkung: Siehe zum umgekehrten Fall (Anspruchsbegr�ndung des B�rgers gegen�ber Beh�rde durch Verwaltungsakt) den Wasser-Fall. Dass der "Erlass" vom 5. Mai 1978 ein solcher auch gegen�ber Escher wirksamer Verwaltungsakt ist, ist indes nicht von vornherein unter jeder Betrachtungsweise - insbes. im Hinblick auf die von � 35 Satz 2 SVwVfG geregelte M�glichkeit von jedermann verpflichtenden Allgemeinverf�gungen - ausgeschlossen. Somit ist die Stadt auch klagebefugt. IV. Beteiligtenf�higkeit (� 61 VwGO) Die Stadt ist als juristische Person, Escher als nat�rliche Person nach � 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenf�hig. Anmerkung: Klagen muss die Stadt, denn dem Oberb�rgermeister als Beh�rde und damit als Organ der Stadt kommt im Au�enverh�ltnis keine Rechtsf�higkeit zu, er kann nicht Tr�ger von Rechten und Pflichten sein. Eine dem � 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. � 19 Abs. 2 AGVwGO entsprechende Norm fehlt f�r die allgemeine Leistungsklage, und � 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. � 19 Abs. 2 AGVwGO kann auch nicht analog herangezogen werden (eine aktive Prozessf�hrungsbefugnis des Oberb�rgermeisters lie�e sich hiermit ohnehin nicht begr�nden). Siehe allgemein zur Bedeutung des � 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und des � 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis. V. Allgemeines Rechtsschutzbed�rfnis Das allgemeine Rechtsschutzbed�rfnis fehlt, wenn der Kl�ger nicht wirklich der Hilfe des Gerichtes bedarf, um zu seinem Recht zu kommen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Kl�ger sein Ziel anders als durch eine Klage leichter und billiger erreichen kann (Hufen, � 23 Rn. 10, 12; Schmitt Glaeser/Horn, Rn. 119 ff.). 1. Durchsetzung des Herausgabeanspruches im Wege der Vollstreckung des "Erlasses" nach �� 13 ff. VwVG als einfacherer Weg? Hier ist zu erw�gen, ob die Stadt den vermeintlichen Anspruch auf Herausgabe der Gl�ser nicht unmittelbar aus dem "Erlass" heraus h�tte vollstrecken k�nnen. Dies w�re dann denkbar, wenn der Erlass als Verwaltungsakt anzusehen w�re, da er in diesem Fall mittlerweile unanfechtbar geworden w�re, so dass die Vollstreckungsvoraussetzungen der �� 13 ff. des nach seinem � 1 Abs. 1 anwendbaren SVwVG vorl�gen. Dass Escher nicht als Pflichtiger (vgl. � 15 SVwVG) in dem Erlass namentlich bezeichnet ist, steht dem nicht entgegen. Einer Allgemeinverf�gung - nur eine solche kann der Erlass darstellen (siehe unten B I 1) - kommt wie jedem Verwaltungsakt Titelfunktion zu, auch wenn der Adressatenkreis nicht namentlich benannt ist; der Grundsatz des � 750 ZPO ist im Verwaltungsvollstreckungsrecht nicht entsprechend anwendbar (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 276). Dass dies allgemeiner Auffassung entspricht, zeigt deutlich etwa die Rechtsprechung zur Vollstreckbarkeit der in einem Verkehrszeichen enthaltenen Handlungsge- und -verbote (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 334). Anmerkung: Siehe hierzu den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall. W�re die Beh�rde in dieser Weise vorgegangen, w�re Escher als Pflichtiger i.S.d. � 15 SVwVG erst im Rahmen der Zwangsmittelandrohung nach � 19 SVwVG individualisiert worden. Allerdings ist bisher die Zul�ssigkeit der unmittelbaren Verwaltungsvollstreckung aus Allgemeinverf�gungen gegen dort nicht namentlich bezeichnete Pflichtige - mit Ausnahme der Verkehrszeichenf�lle - weder in der Rechtsprechung noch im Schrifttum vollst�ndig gekl�rt. Zudem hat Escher vor Klageerhebung deutlich gemacht, dass er keine Grundlage f�r einen Herausgabeanspruch sieht und das Begehren der Stadt f�r rechtswidrig h�lt. Damit w�re auch bei einer Geltendmachung des (vermeintlichen) Herausgabeanspruchs unmittelbar im Verwaltungsvollstreckungsverfahren mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen gewesen. Es w�re voraussehbar gewesen, dass sich Escher gegen die (notwendige) Zwangsmittelandrohung nach � 19 SVwVG - einen Verwaltungsakt (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 165) - mit Widerspruch und Anfechtungsklage mit der Begr�ndung wehren w�rde, dass der Erlass gar kein Verwaltungsakt i.S.d. � 13 Abs. 1, � 18 Abs. 1 SVwVG ist, aus dem vollstreckt werden k�nnte, weil die Tatbestandsvoraussetzungen des � 35 SVwVfG nicht vorliegen. Zudem bringt er vor, dass er aus diesem Verwaltungsakt nicht verpflichtet sei. Damit w�re er m�glicherweise nicht als Vollstreckungsschuldner i.S.d. � 15 SVwVG anzusehen. In einem Fall, in dem aber nicht sicher ist, ob die Beh�rde �ber einen vollstreckbaren Titel verf�gt, erscheint es nicht als gerechtfertigt, der Beh�rde die M�glichkeit zu verweigern, einen "sicheren" Titel zu erstreiten. 2. Durchsetzung der Herausgabeverpflichtung durch Erlass eines "Herausgabebescheides" als einfacherer Weg? Aus denselben Gr�nden erscheint es nicht als leichterer und billigerer Weg, die Beh�rde auf die M�glichkeit zu verweisen, den ihr (vermeintlich) zustehenden Herausgabeanspruch durch Leistungsbescheid festzusetzen. Dies ist nach der Rechtsprechung bei Fehlen ausdr�cklicher zum Erlass eines Verwaltungsakts erm�chtigender Bestimmungen im materiellen Recht jedenfalls dann problematisch, wenn diejenige Person, der gegen�ber ein Verwaltungsakt erlassen werden soll, sich nicht bereits in einem Rechtsverh�ltnis befindet, in dem sie zu der Beh�rde, die den Verwaltungsakt erlassen will, in einem �ber-/Unterordnungsverh�ltnis steht (vgl. etwa Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 44 Rn. 62 ff.). Anmerkung: Siehe zum hiermit angesprochenen Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" diesen Hinweis. Eine solche Situation besteht hier: Es fehlen ausdr�ckliche materiellrechtliche Regelungen, welche den Oberb�rgermeister zur Geltendmachung des Herausgabeanspruchs durch Verwaltungsakt erm�chtigen. Auch bestehen zwischen Escher und der Stadt Saarheim keine Rechtsbeziehungen, welche als Subordinationsverh�ltnis bezeichnet werden k�nnten. Daher erscheint es �beraus zweifelhaft, ob der Stadt Saarheim f�r die Geltendmachung des Herausgabeanspruches eine "Verwaltungsaktbefugnis" zusteht (ablehnend etwa Buchheister, JuS 1994, 175, 176; Erbguth, VR 1981, 152, 155; Pappermann/L�hr, JuS 1980, 193, 197 f., und , jeweils m. w. N.). In einem solchen Fall wird man der Beh�rde aber gestatten m�ssen, den sichereren Weg der Leistungsklage zu w�hlen (vgl. BVerwG, VI C 113.67 v. 26.4.1968 = BVerwGE 29, 310, 312; BVerwGE 58, 316, 318; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, Vorb. � 40 Rn. 84 ff.; Rennert, in: Eyermann, Vor � 40 Rn. 13). 3. Ergebnis zu V Mangels einfacherer M�glichkeiten der Stadt Saarheim, ihr (vermeintliches) Recht ohne gerichtliche Hilfe durchzusetzen ist somit das Rechtsschutzbed�rfnis gegeben. VI. Ergebnis zu A Sonstige Voraussetzungen f�r die allgemeine Leistungsklage bestehen nicht. Alle notwendigen Formalia sind eingehalten, so dass die Klage insgesamt zul�ssig ist. B) Begr�ndetheit Die Klage ist begr�ndet, wenn die Stadt Saarheim einen durchsetzbaren Anspruch auf Herausgabe der Gl�ser hat. Ein solcher Anspruch kann sich vorliegend nur aus Nr. 2 des "Erlasses" vom 5. Mai 1978 ergeben (s. oben A III). Voraussetzung hierf�r ist, dass es sich bei dem "Erlass" tats�chlich um einen gegen�ber Escher wirksamen Verwaltungsakt i.S.d. � 35 SVwVfG handelt (I). Ist dies der Fall und besteht dementsprechend der Herausgabeanspruch "dem Grunde nach", ist zu fragen, ob Escher ihm nicht Gegenrechte entgegenhalten kann, welche seiner Durchsetzbarkeit entgegenstehen (II). I. Vorliegen eines gegen�ber Escher wirksamen Verwaltungsaktes Damit sich aus dem "Erlass" ein Anspruch der Stadt Saarheim gegen�ber Escher ergeben kann, muss es sich hierbei um einen Verwaltungsakt i.S.d. � 35 SVwVfG handeln (1), der auch gegen�ber Escher nach � 43 Abs. 1 i.V.m. � 41 SVwVfG wirksam geworden ist (2) und nicht nichtig i.S.d. � 43 Abs. 3 i. V. m. � 44 SVwVfG ist (3). Anmerkung: Zur Pr�fung der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis. 1. Vorliegen eines Verwaltungsaktes (� 35 SVwVfG) Fraglich ist somit zun�chst, ob es sich bei dem "Erlass" vom 5. Mai 1978 tats�chlich um einen Verwaltungsakt i.S.d. � 35 SVwVfG handelt. Anmerkung: Zur Bestimmung der Rechtsnatur einer beh�rdlichen Ma�nahme siehe diesen Hinweis. Insoweit ist es im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung, dass die Beh�rde offensichtlich selbst - und f�r jeden erkennbar - vom Vorliegen eines Verwaltungsakts ausging, da sie ihn in die Form eines Verwaltungsaktes gekleidet hat (Rechtsmittelbelehrung nach � 58 Abs. 1 VwGO etc.). Die Verwaltungsaktdefinition des � 35 SVwVfG stellt nicht auf formelle, sondern allein auf materielle Kriterien ab. Nur an Ma�nahmen, die diese materiellen Kriterien erf�llen, kn�pft das SVwVfG Rechtsfolgen, wie z. B. Bestandskraft oder beschr�nkte Aufhebbarkeit. Wenn sich die Beh�rde bei der Handlungsform vergreift, kann dies somit nicht zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen f�hren, weil man andernfalls der Beh�rde einen vom Gesetzgeber nicht vorgesehenen Spielraum bei der Wahl der Handlungsform einr�umen w�rde (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 17). Anmerkung: Zum insoweit weiteren Begriff des Verwaltungsakts der VwGO siehe den Ausgeh�hlt-Fall, den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall und den Ruprechts-Razzia-Fall. Damit kommt es darauf an, ob der "Erlass" vom 5. Mai 1978 die Tatbestandsvoraussetzungen der Legaldefinition des � 35 SVwVfG erf�llt. Durch den "Erlass" soll sichergestellt werden, dass der Verlust des zivilrechtlichen Eigentums nicht dazu f�hrt, dass die in der Anlage aufgez�hlten Sachen der Stadt Saarheim nicht mehr zur Verf�gung st�nden. Deshalb soll durch den "Erlass" einseitig und in einer f�r Private nicht m�glichen Weise (also hoheitlich: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 104) ein dingliches, d. h. gegen�ber jedermann wirkendes Recht begr�ndet werden, welches der Stadt eine Dienstbarkeit an den genannten Sachen einr�umt, welche sie zur Nutzung der Sachen berechtigt. Folglich liegt eine hoheitliche, auf Au�enwirkung gerichtete Regelung einer Beh�rde vor. Fraglich ist indes das Vorliegen des Merkmals "Einzelfall", das durch � 35 Satz 2 SVwVfG n�her konkretisiert wird. Hiernach liegt u. a. auch dann noch ein Verwaltungsakt (und damit eine Einzelfallregelung) vor, wenn sich die Regelung zwar an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richtet, jedoch die �ffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft (� 35 Satz 2 Alt. 2 SVwVfG). a) Regelung der Eigenschaften "einer Sache"? Mit "Sache" in diesem Sinne sind nur konkrete, tats�chlich existierende Sachen gemeint (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 314). Durch den Begriff "eine Sache" wird jedoch andererseits nicht ausgeschlossen, dass in einem Verwaltungsakt gleichzeitig Regelungen in Bezug auf mehrere Sachen getroffen werden, sofern diese Sachen nur bereits zum Zeitpunkt der Regelung existieren (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 315). Somit konnten grunds�tzlich die in der Anlage des "Erlasses" konkret bezeichneten Gl�ser der Vollmund-Sammlung als Ankn�pfungspunkt f�r eine Regelung nach � 35 Satz 2 Alt. 2 SVwVfG dienen. b) Regelung der "rechtlichen Eigenschaft" einer Sache Die "rechtliche Eigenschaft" einer Sache ist angesprochen, wenn die Regelung allein in Ansehung der Sache selbst ergeht und damit die Rechte und Pflichten regelt, die eine oder mehrere Personen oder auch die Allgemeinheit an dieser Sache haben k�nnen und beachten m�ssen (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 317). Eine rechtliche Eigenschaft einer Sache wird somit geregelt, wenn dingliche Rechte an einer Sache begr�ndet, aufgehoben, ge�ndert oder festgestellt werden sollen. Durch Nr. 1 und Nr. 2 des "Erlasses" sollten erkennbar dingliche Rechte an den Gl�sern der Vollmund-Sammlung begr�ndet werden, n�mlich ein gegen�ber jedermann (vor allem gegen�ber jedem sp�teren Eigentumserwerber) durchsetzbares Recht der Stadt Saarheim, die Ausstellung der Gl�ser im Saarheimer Glasbl�sereimuseum zu dulden und sie zu diesem Zweck an die Stadt Saarheim herauszugeben. c) Regelung der "�ffentlich-rechtlichen" Eigenschaft einer Sache Fraglich ist jedoch, ob hierdurch auch eine "�ffentlich-rechtliche Eigenschaft" der Gl�ser begr�ndet werden sollte. Hieran k�nnten im Hinblick auf eine Entscheidung des BVerfG vom 10. Mai 1977 (BVerfGE 45, 297, 343 ff.) Zweifel bestehen. Das BVerfG geht in jenem Falle n�mlich davon aus, dass alle sachenrechtlichen Regelungen ausnahmslos dem b�rgerlichen Recht i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzurechnen seien, weil das BGB das Sachenrecht abschlie�end kodifiziere und es dem Landesgesetzgeber nicht gestattet sein k�nne, den im BGB vorgesehenen numerus clausus der Sachenrechte dadurch zu unterlaufen, dass er bestimmte dingliche Rechte als "�ffentlich-rechtlich" deklariere. �bertragen auf � 35 Satz 2 Alt. 2 SVwVfG w�rde diese Argumentation allerdings bedeuten, dass die Vorschrift leer liefe, weil dann die Begr�ndung �ffentlich-rechtlicher Eigenschaften einer Sache begrifflich ausgeschlossen w�re. Zudem w�re auch das Tatbestandsmerkmal "auf dem Gebiet des �ffentlichen Rechts" des � 35 Satz 1 SVwVfG bei dinglichen Regelungen niemals gegeben, weil dingliche Regelungen ausschlie�lich privatrechtliche Regelungen w�ren, die Begr�ndung dinglicher Rechte also immer "auf dem Gebiet des Privatrechts" stattfinden w�rde (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 318). Folgte man der Entscheidung des BVerfG vom 10. Mai 1977, w�re somit die M�glichkeit eines �ffentlichen Sachenrechts insgesamt in Frage gestellt. Von einer solchen M�glichkeit wird indes allgemein ausgegangen; sie ist v�llig unstreitig: So erkennt auch das BVerfG in einer Entscheidung vom 10. M�rz 1976 an, dass der Landesgesetzgeber etwa im Stra�enrecht dinglich wirkende Regelungen treffen kann, welche die sich aus dem Privatrecht ergebenden Nutzungsbefugnisse �berlagern (BVerfGE 42, 20, 34). �ffentlich-rechtliche sachenrechtliche Regelungen liegen damit immer dann vor, wenn die Regelung nach den herk�mmlichen Abgrenzungstheorien dem �ffentlichen Recht zuzuordnen w�re. Allein die Dinglichkeit einer Regelung steht ihrer �ffentlich-rechtlichen Rechtsnatur nicht entgegen (wie hier auch Germann, A�R 128 [2003], S. 458, 474 Fn. 55). Hier wird man mit der sog. neueren Subjektstheorie (vgl. Maurer, � 3 Rn. 13) davon ausgehen k�nnen, dass die durch den "Erlass" begr�ndete Eigenschaft der in deren Anlage genannten Sachen deshalb dem �ffentlichen Recht angeh�rt, weil sie einen Hoheitstr�ger (n�mlich die Stadt Saarheim) als solchen berechtigen und verpflichten soll. Somit begr�ndet der "Erlass" auch eine "�ffentlich-rechtliche" Eigenschaft der in seiner Anlage genannten Sachen. d) Ergebnis zu 1 Damit erf�llt der "Erlass" vom 5. Mai 1978 die Tatbestandsvoraussetzungen des � 35 SVwVfG. Es handelt sich folglich um einen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverf�gung nach � 35 Satz 2 Alt. 2 SVwVfG. 2. Wirksamkeit des "Erlasses" gegen�ber Escher nach � 43 Abs. 1 i. V. m. � 41 SVwVfG Der "Erlass" m�sste weiterhin auch Escher gegen�ber nach � 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam geworden sein, damit die Stadt Saarheim hieraus Rechte gegen�ber Escher herleiten kann. Dies setzt voraus, dass der Verwaltungsakt auch Escher nach � 41 SVwVfG bekannt gegeben worden ist. Da der "Erlass" nur in dem Blatt "SaarheimInForm" - dem vom Oberb�rgermeister der Stadt Saarheim herausgegeben "Amtlichen Bekanntmachungsblatt f�r die Stadt Saarheim" - ver�ffentlicht wurde, also nicht Escher pers�nlich �bermittelt wurde, ist die Form der �ffentlichen Bekanntgabe gew�hlt worden. a) Wirkungen zul�ssiger �ffentlicher Bekanntgabe Die �ffentliche Bekanntgabe bewirkt, dass der Verwaltungsakt f�r und gegen�ber jedermann wirksam wird, unabh�ngig davon, ob er von ihm Kenntnis genommen hat oder ob ihn die Regelung zur Zeit ihres In-Kraft-Tretens schon etwas angeht oder ob er zum Zeitpunkt der Bekanntgabe bereits lesen kann (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 41 Rn. 136 ff.). Anmerkung: Die hier beschriebenen Wirkungen der �ffentlichen Bekanntgabe einer Allgemeinverf�gung sind im Grundsatz unbestritten (s. auch U. Stelkens, NJW 2010, 1184, 1185 f. m. w. N.). BVerwG, 3 C 37/09 v. 23. 9. 2010, Abs. 14 ff. = BVerwGE 138, 21 ff. hat in Bezug auf Verkehrszeichen allerdings entschieden, dass ein Verkehrszeichen - obwohl es �ffentlich bekannt gegeben werde - gegen�ber dem Betroffenen erst wirksam werde, wenn er sich erstmals dem Schild gegen�bersehe. Erst dann beginne auch die Rechtsbehelfsfrist f�r den Betroffenen zu laufen (die Frist beginne aber nicht erneut zu laufen, wenn sie sich dem Schild erneut gegen�bersehe). Alles andere sei mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar (siehe hierzu ausf�hrlich den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall). Diese Entscheidung ist schon im Hinblick auf die Wirkungen der �ffentlichen Bekanntgabe von Verkehrszeichen kaum noch nachvollziehbar (n�her zu den Gr�nden auch Ehlers JZ 2011, 155 ff.; die Entscheidung des BVerwG dagegen billigend: Mauer, in: Festschrift Schenke, 2011, S. 1013, 1020 f.; Muckel, JA 2011, 477 ff.). Jedenfalls handelt es sich um eine "Sonderrechtsprechung" f�r Verkehrszeichen, die sich nicht auf die Frage �bertragen l�sst, wann und wem gegen�ber andere Allgemeinverf�gungen als Verkehrzeichen wirksam werden. Siehe zur �ffentlichen Bekanntgabe auch den Ausgeh�hlt-Fall, den Dr.-Eisenbart-Fall und den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall. Im �brigen: Da Kennzeichen eines Verwaltungsaktes - wie � 43 SVwVfG deutlich zeigt - seine fehlerunabh�ngige Wirksamkeit ist, stellt es einen sehr groben Fehler dar, die Wirksamkeit der Allgemeinverf�gung von ihrer Rechtm��igkeit abh�ngig zu machen. Dadurch zeigt man deutlich, dass man das Wesen des Verwaltungsaktes nicht verstanden hat. Damit die �ffentliche Bekanntgabe diese Wirkungen haben kann, m�ssen aber deren spezielle Voraussetzungen nach � 41 Abs. 3 und 4 SVwVfG vorliegen: b) Zul�ssigkeit der �ffentlichen Bekanntgabe Da es sich vorliegend um die Bekanntgabe einer Allgemeinverf�gung i.S.d. � 35 Satz 2 Alt. 2 SVwVfG handelt, richtet sich die Zul�ssigkeit ihrer �ffentlichen Bekanntgabe nach � 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG. Die Bekanntgabe der Allgemeinverf�gung an die Beteiligten m�sste demnach untunlich sein: Bei sachbezogenen Allgemeinverf�gungen i.S.d. � 35 Satz 2 Alt. 2 und 3 SVwVfG ist eine Bekanntgabe an die Beteiligten (vgl. � 13 SVwVfG) jedoch nicht nur untunlich, sondern - weil es sich um adressatenlose Verwaltungsakte handelt, die letztlich die Rechtsbeziehungen von jedermann zu einer bestimmten Sache regeln - auch unm�glich (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 41 Rn. 153). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erf�llt, so dass die �ffentliche Bekanntgabe grunds�tzlich zul�ssig war. c) Form der �ffentlichen Bekanntgabe Da der "Erlass" ein schriftlicher Verwaltungsakt ist, bestimmt sich die Form der �ffentlichen Bekanntgabe nach � 41 Abs. 4 SVwVfG: Aufgrund der Tatsache, dass es sich um das amtliche Bekanntmachungsorgan der Stadt Saarheim handelt, ist anzunehmen, dass die Ver�ffentlichung von Allgemeinverf�gungen der Stadt in "SaarheimInForm" orts�blich ist. Auch die sonstigen Vorgaben des � 41 Abs. 4 SVwVfG wurden eingehalten. Anmerkung: Siehe zur �ffentlichen Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes auch den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall, den Ausgeh�hlt-Fall, den Dr.-Eisenbart-Fall und den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall. d) Ergebnis zu 2 Der "Erlass" ist damit ordnungsgem�� �ffentlich bekannt gegeben worden. Er wurde deshalb auch Escher gegen�ber nach � 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam, der sich folglich nicht darauf berufen kann, niemals etwas von seiner Existenz erfahren zu haben. 3. Nichtigkeit des "Erlasses" (� 43 Abs. 3 i. V. m. � 44 Abs. 1 SVwVfG) Der "Erlass" kann jedoch nur dann Escher zur Herausgabe der Gl�ser verpflichten, wenn er nicht nach � 44 SVwVfG nichtig ist, da er auch dann gem�� � 43 Abs. 3 SVwVfG nicht wirksam ist. Da keiner der speziellen Nichtigkeitsgr�nde des � 44 Abs. 2 SVwVfG einschl�gig ist, kommt dies nur in Betracht, wenn die Voraussetzungen der Generalklausel des � 44 Abs. 1 SVwVfG vorliegen. Dann m�sste der "Erlass" an einem Fehler leiden, also rechtswidrig sein (a). Dieser Fehler m�sste dar�ber hinaus besonders schwerwiegend (b) und offenkundig (c) sein. Anmerkung: Anders als im VwVfG des Bundes und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der meisten anderen Bundesl�nder spricht � 44 Abs. 1 SVwVfG noch von "Offenkundigkeit", w�hrend in � 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes durch das 2. VwVfG�ndG vom 6. August 1998 (BGBl. I. 2022) der dort zun�chst ebenfalls verwendete Begriff der "Offenkundigkeit" durch den der "Offensichtlichkeit" ersetzt worden ist, um eine einheitliche Begrifflichkeit zu erreichen, ohne dass sich hierdurch inhaltlich etwas �ndern sollte, siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 44 Rn. 122, 204. a) Rechtswidrigkeit des "Erlasses" Fraglich ist daher zun�chst, ob der "Erlass" rechtswidrig ist. Anmerkung: Zur Pr�fung der Rechtm��igkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis. Dies k�nnte dann der Fall sein, wenn der "Erlass" einer gesetzlichen Grundlage bedurft h�tte und es an einer solchen Grundlage fehlt. aa) Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage f�r den "Erlass" Durch den "Erlass" wird ein dingliches Recht und rechtsnachfolgef�higes Recht der Stadt Saarheim auf �berlassung der in der "Erlass-Anlage" aufgez�hlten Sachen begr�ndet, das weder gutgl�ubig noch im Wege der Zwangsversteigerung hinwegerworben werden kann. Sollte sich dies als "Eingriff" in die Rechte sp�terer Eigent�mer und Besitzer dieser Sachen darstellen, bed�rfte er aufgrund des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes f�r Grundrechtseingriffe einer gesetzlichen Grundlage. Bereits das Vorliegen eines Eingriffs in Grundrechte wird allerdings teilweise mit der Begr�ndung bestritten, dass Art. 14 GG nicht betroffen sei, weil der Erwerber das Eigentum an der Sache von vornherein mit der �ffentlich-rechtlichen Dienstbarkeit belastet erworben habe (so Germann, A�R 128 [2003], S. 458, 475 ff.; Thormann, NWVBl. 1992, 354, 357; Wernecke, AcP 195 [1995], S. 445, 465). Hierbei wird jedoch �bersehen, dass die Belastung gerade darin liegt, dass dem Erwerber im Wege der Rechtsnachfolge eine von seinen privatrechtlichen Rechten an der Sache zu unterscheidende dingliche Verpflichtung auferlegt werden soll. F�r die Frage, ob in der Auferlegung von Pflichten ein Eingriff in Grundrechte zu sehen ist, ist aber unerheblich, ob dieser Eingriff dem Verpflichteten origin�r auferlegt wird oder ob die Verpflichtung auf den Verpflichteten im Wege der Rechtsnachfolge �bergeht. Daher greift der "Erlass" in die Rechte sp�terer Eigent�mer und Besitzer dieser Sachen sowie in die Rechte der Inhaber dinglicher Rechte an diesen Sachen ein. Diese k�nnen die Sachen nicht nutzen, so dass von ihrer zivilrechtlichen Rechtsstellung nicht viel mehr als eine leere H�lle �brig bleibt. Der "Erlass" stellt sich somit als belastender Verwaltungsakt dar, welcher in das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG, zumindest jedoch in dasjenige aus Art. 2 Abs. 1 GG der hiervon Betroffenen eingreift. Folglich bedarf dieser Verwaltungsakt einer gesetzlichen Erm�chtigungsgrundlage (so auch BVerwG, IV C 40.77 v. 1.2.1980 = NJW 1980, 2538, 2541; BVerwG, 7 B 86.93 v. 12.08.1993 = NJW 1994, 144, 145; Axer, NWVBl 1992, 11, 13; Ehlers, NWVBl. 1993, 327, 329; Manssen, JuS 1992, 745, 747) bb) � 24 der Satzung betreffend das Saarheimer Glasbl�sereimuseums als Rechtsgrundlage? Die somit notwendige Erm�chtigungsgrundlage k�nnte zun�chst in � 24 der Satzung betreffend das Saarheimer Glasbl�sereimuseum zu sehen sein, welche grunds�tzlich den Oberb�rgermeister zum Erlass dinglicher Regelungen in Bezug auf die Ausstellungsst�cke des Saarheimer Glasbl�sereimuseums zu erm�chtigen scheint. Da eine Satzung jedoch kein Gesetz i.S.d der Lehre vom Gesetzesvorbehalt ist, bedarf sie ihrerseits einer formell-gesetzlichen Grundlage (Satzungserm�chtigung). � 12 Abs. 1 Satz 1 KSVG, wonach die Gemeinden ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten durch Satzung regeln d�rfen, reicht nach allgemeiner Ansicht insoweit nicht aus, vielmehr sollen die Gemeinden nur dann berechtigt sein, durch Satzung zu Grundrechtseingriffen zu erm�chtigen, wenn sie ihrerseits durch oder aufgrund eines die m�glichen Eingriffe in hinreichend bestimmter Weise umschreibenden formellen Gesetzes hierzu erm�chtigt werden (Maurer, � 4 Rn. 27). Anmerkung: Siehe hierzu auch den Satellitenempfangsanlage-Fall und den Starenhut-Fall. Auch eine spezialgesetzliche Regelung, welche die Gemeinden berechtigt, durch Satzung ihnen geh�rige Archiv- und Ausstellungsst�cke mit einer �ffentlich-rechtlichen Dienstbarkeit auszustatten, welche sich auch gegen�ber denjenigen durchsetzt, die nach den zivilrechtlichen Bestimmungen lastenfreies Eigentum an diesen Sachen erwerben, ist nicht erkennbar. cc) Gewohnheitsrecht als Rechtsgrundlage? Jedoch k�nnte sich eine solche Befugnis auch der Gemeinden aus Gewohnheitsrecht ergeben: Nach der traditionellen Lehre des �ffentlichen Sachenrechts vermag n�mlich jede juristische Person des �ffentlichen Rechts die ihr geh�renden Sachen, welche unmittelbar den Zwecken der Verwaltung dienen, durch Widmung einer �ffentlich-rechtlichen Dienstbarkeit zu unterstellen, mit der Folge, dass sie ohne vorherige Aufhebung der Widmung nicht ihrer �ffentlichen Zweckbestimmung entzogen werden k�nnen, so dass die widmende Beh�rde jederzeit gegen den Eigent�mer oder Besitzer oder sonstige dinglich an der Sache Berechtigte einen �ffentlich-rechtlichen Anspruch auf Zuf�hrung der Sache zu ihrem Widmungszweck geltend machen kann (so etwa OVG Greifswald, 3 M 117/05 v. 27.5.2008 = NVwZ-RR 2009, 76 f. [lesenswert!]; VG K�ln, 8 K 4501/89 v. 20.3.1991 = NJW 1991, 2584, 2586; Forsthoff, S. 379 ff.; Frotscher, VerwArch 62 [1971], S. 153, 158 ff.; H�de, JuS 1993, 113, 115; Pappermann/L�hr, JuS 1980, 191, 197). (1) Gewohnheitsrecht als "Gesetz" im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes? Es ist jedoch sehr fraglich, ob Gewohnheitsrecht als "Gesetz" im Sinne des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts angesehen werden kann: Gewohnheitsrecht entsteht durch eine lange allgemeine �bung (longa consuetudo), die sich als Rechtssatz formulieren l�sst, dessen Rechtm��igkeit von der �berzeugung der beteiligten Kreise (opinio iuris) getragen wird (vgl. etwa Ehlers, in: Erichsen/Ehlers, � 2 Rn. 60; Krebs/Becker, JuS 2013, 97, 98 ff.; Maurer, � 4 Rn. 29; ). Das Erfordernis der lange anhaltenden �bung hat zur Folge, dass Gewohnheitsrecht einen sehr langen Entstehungszeitraum hat. So lange dieser Entstehungszeitraum andauert, ist das "Gewohnheitsrecht in spe" gerade keine Rechtsquelle und kann damit auch nicht als Gesetz im Sinne des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts angesehen werden. Dies bedeutet: Nach In-Kraft-Treten des Grundgesetzes kann sich kein grundrechtseinschr�nkendes Gewohnheitsrecht mehr bilden, weil allgemein angenommen wird, dass die st�ndige fehlerhafte Anwendung einer Norm nicht zur Bildung von Gewohnheitsrecht f�hren kann (vgl. Forsthoff, S. 147 m.w.N.). Die st�ndige �bung einer Grundrechtseinschr�nkung ohne gesetzliche Grundlage w�re indes nichts anderes als die Verkennung der Reichweite der Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG und w�rde damit die fehlerhafte Anwendung einer Norm darstellen (Stern III/2, S. 442 ff.). Umgekehrt geht das BVerfG jedoch davon aus, dass vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht den Anforderungen des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts gen�gt: Wenn Art. 123 Abs. 1 GG die Fortgeltung von Recht aus der Zeit vor dem ersten Zusammentreten des Deutschen Bundestages anordne, so werde hiervon nicht nur geschriebenes Recht erfasst, sondern auch vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht (vgl. etwa BVerfGE 15, 226, 233;
BVerfGE 22, 114, 121; BVerfGE 28, 21, 28; BVerfGE 34, 293, 303; BVerfGE 54, 224, 234; BVerfGE 60, 215, 223). Dem ist grunds�tzlich zuzustimmen, weil vor In-Kraft-Treten des Grundgesetzes die Entwicklung grundrechtseinschr�nkenden Gewohnheitsrechts nicht gegen Art. 1 Abs. 3 GG versto�en konnte. Anmerkung: Zweifelnd Maurer, � 6 Rn. 9 a.E., der von einer Pflicht des parlamentarischen Gesetzgebers ausgeht, vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht zu kodifizieren oder abzul�sen, jedoch offen l�sst, welche Wirkungen die Verletzung einer solchen Pflicht (Au�erkrafttreten des Gewohnheitsrechts nach einer bestimmten Zeitspanne?) haben soll. Auch vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht soll schlie�lich nicht zu Freiheitsentziehungen berechtigen, weil Art. 104 Abs. 1 GG insoweit ausdr�cklich ein f�rmliches Gesetz verlange (BVerfG, DtZ 1995, 436). Damit kann nur vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht als "Gesetz" im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes angesehen werden. (2) Vorliegen von vorkonstitutionellem Gewohnheitsrecht? Sieht man die Befugnis der Tr�ger der �ffentlichen Verwaltung zur Begr�ndung �ffentlich-rechtlicher Herrschaftsverh�ltnisse an den unmittelbar Verwaltungszwecken dienenden Sachen als gewohnheitsrechtlich begr�ndet an (so etwa Thormann, NWVBl 1992, 354, 357; Wernecke AcP 195 [1995], S. 445, 456 ff.), w�rde es sich jedenfalls um vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht handeln, weil bereits vor 1945 allgemein von der Geltung der o.g. Rechtsgrunds�tze ausgegangen wurde (siehe etwa die Nachweise bei Forsthoff, S. 379 Fu�n. 5). Dieses Gewohnheitsrecht k�nnte damit grunds�tzlich eine taugliche Erm�chtigungsgrundlage f�r den "Erlass" darstellen. Es ist jedoch fraglich, ob tats�chlich ein Gewohnheitsrecht besteht. Zwar wird man davon ausgehen k�nnen, dass die Annahme eines dinglichen �ffentlich-rechtlichen Herrschaftsrechts an unmittelbar Verwaltungszwecken dienenden Sachen allgemeiner Rechts�berzeugung entsprach, so dass eine opinio iuris vorlag. Es fehlt aber wohl an einer ebenfalls f�r die Entstehung von Gewohnheitsrecht notwendigen lang anhaltenden �bung (vgl. OVG M�nster, 20 A 12 S 9/91 v. 25. 2. 1993 = NJW 1993, 2635 f.): Bis auf die Entscheidung des VG K�ln zum Hamburger-Stadtsiegel-Fall (VG K�ln, 8 K 4501/89 v. 20.3.1991 = NJW 1991, 2584) und einer Entscheidung des VGH M�nchen zur eisenbahnrechtlichen Widmung (BayVBl. 1994, 441) wurde ein entsprechender Rechtssatz (au�erhalb des gesetzlich normierten Stra�en- und Wegerechts) von den Gerichten niemals angewendet, sondern sogar ausdr�cklich abgelehnt (BVerwG, IV C 40.77 v. 1.2.1980 = NJW 1980, 2538, 2540; ebenso
BVerwG, 7 B 86.93 v. 12.08.1993 = NJW 1994, 144, 145, und OVG M�nster, 20 A 12 S 9/91 v. 25. 2. 1993 = NJW 1993, 2635 f., jeweils zum Hamburger-Stadtsiegel-Fall). Man wird aber nicht ohne weiteres annehmen k�nnen, dass durch die �bereinstimmende L�sung erdachter F�lle in der Lehrbuchliteratur Gewohnheitsrecht begr�ndet werden kann (allgemein
Krebs/Becker, JuS 2013, 97, 98 ff.; zweifelnd hinsichtlich der Begr�ndbarkeit eines Gewohnheitsrechts im vorliegenden Zusammenhang auch Germann, A�R 128 [2003], S. 458, 466 ff.). Anmerkung: Ohne auf diese Problematik einzugehen, nimmt OVG Greifswald (OVG Greifswald, 3 M 117/05 v. 27.5.2008 = NVwZ-RR 2009, 76 f.) f�r gemeindliche Akten an, dass diese als Sachen, die unmittelbar der �ffentlichen Verwaltung dienen und von dieser f�r die Zwecke der �ffentlichen Verwaltung genutzt werden, eine spezielle �ffentlich-rechtliche Zuordnung zum Tr�ger der �ffentlichen Verwaltung begr�nden. Diese �ffentlich-rechtliche Sonderbeziehung �berlagere das private Eigentumsrecht und k�nne nicht durch Ver�nderung der Eigentumsverh�ltnisse aufgel�st werden. (3) Ergebnis zu cc Daher wird man davon ausgehen m�ssen, dass der "Erlass" schon zum Zeitpunkt seiner Bekanntgabe nicht durch Gewohnheitsrecht gedeckt war. dd) Ergebnis zu a Der "Erlass" war somit von Anfang an rechtswidrig, weil nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes hierf�r eine gesetzliche Erm�chtigungsgrundlage notwendig gewesen w�re, eine solche jedoch fehlt. b) Besonders schwerwiegender Fehler Ein besonders schwerwiegender Fehler liegt dann vor, wenn die an eine ordnungsgem��e Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem so hohen Ma�e verletzt sind, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen. Der Versto� muss �ber die unrichtige Anwendung hinausgehen und schlechthin unertr�glich f�r die Rechtsordnung sein (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 44 Rn. 104). Allein der Umstand, dass der "Erlass" ohne Erm�chtigungsgrundlage ergangen ist, reicht daf�r allerdings nicht aus (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 44 Rn. 105). Hinzu kommt in diesem Fall jedoch, dass - wie schon unter B I 3 a aa festgestellt - dieser "Erlass" dingliche Rechte begr�ndet, die in die Rechtsstellung anderer Rechtsinhaber eingreifen. Ein zentraler Grundsatz unserer Rechtsordnung ist jedoch, dass Begr�ndung und Ausgestaltung dinglicher Rechte durch formelles Gesetz geregelt sein m�ssen (sog. numerus clausus der Sachenrechte), um die Sicherheit und Klarheit des Rechtsverkehres nicht zu gef�hrden (Ehlers, NWVBl. 1993, 327, 329). Indem durch den "Erlass" ein neues, gesetzlich nicht vorgesehenes dingliches Recht geschaffen wird, weicht er von diesem allgemeinem Ordnungsprinzip des Sachenrechts ab. Man wird daher von einem besonders schwerwiegenden Fehler ausgehen k�nnen. Anmerkung: Die gegenteilige Meinung ist an dieser Stelle ebenfalls vertretbar, auf die Frage nach der Offenkundigkeit des Fehlers kommt es dann nicht mehr an. c) Offenkundiger Fehler Zu der besonderen Schwere des Fehlers muss hinzukommen, dass die Fehlerhaftigkeit bei verst�ndiger W�rdigung aller in Betracht kommenden Umst�nde offenkundig ist, d. h. der Fehler muss dem Verwaltungsakt gleichsam "auf die Stirn geschrieben sein". Ein unvoreingenommener Betroffener muss m. a. W. ohne weiteres erkennen k�nnen, dass er die durch den fraglichen Verwaltungsakt getroffene Regelung missachten kann, ohne das Risiko einer Sanktion einzugehen. Diese Voraussetzung liegt jedoch dann nicht vor, wenn die besondere Schwere des Fehlers oder die Rechtswidrigkeit �berhaupt erst sp�ter, insbesondere nach Rechtsprechungs�nderung, ersichtlich wird (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 44 Rn. 125). Die hier in Frage stehende Allgemeinverf�gung wurde 1978 erlassen. Zu diesem Zeitpunkt ging man in der rechtswissenschaftlichen Literatur nahezu �bereinstimmend davon aus, dass eine juristische Person des �ffentlichen Rechts ohne weiteres �ffentlich-rechtliche Herrschaftsverh�ltnisse an den unmittelbar den Verwaltungszwecken dienenden Sachen begr�nden k�nne (s. o. B I 3 a). Der schwerwiegende Fehler einer fehlenden Erm�chtigungsgrundlage h�tte - dieser Meinung folgend - gar nicht vorgelegen. Die erste gerichtliche Entscheidung, die diese Meinung ablehnte, ist 1980 ergangen (BVerwG, IV C 40.77 v. 1.2.1980 = NJW 1980, 2538, 2540); erst 1993 bzw. 1994 ergingen weitere Entscheidungen (BVerwG, 7 B 86.93 v. 12.08.1993 = NJW 1994, 144, 145 und OVG M�nster, 20 A 12 S 9/91 v. 25. 2. 1993 = NJW 1993, 2635 f.), die das Vorliegen von Gewohnheitsrecht ablehnten. Im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverf�gung war dieser daher nicht "auf die Stirn geschrieben", dass sie ohne Erm�chtigungsgrundlage ergangen und damit fehlerhaft sei. Ein offenkundiger Fehler liegt damit nicht vor. Anmerkung: Eine andere Frage ist, ob eine heute erlassene Allgemeinverf�gung mit dem Inhalt des "Erlasses" nach � 44 Abs. 1 SVwVfG nichtig w�re (so etwa - ohne n�here Begr�ndung - Ehlers, NWVBl. 1993, 327, 331 Fu�n. 57). Der "Erlass" ist damit nicht nach � 44 Abs. 1 SVwVfG nichtig. 4. Ergebnis zu I Der "Erlass" stellt folglich einen gegen�ber Escher wirksamen Verwaltungsakt dar. Grunds�tzlich l�sst sich dementsprechend aus Nr. 2 des "Erlasses" ein Anspruch der Stadt Saarheim auf Herausgabe der Gl�ser gegen�ber Escher herleiten. II. Gegenrechte Eschers Die Stadt kann jedoch nur dann von Escher die Herausgabe der Gl�ser auf Grundlage der Nr. 2 des "Erlasses" verlangen, wenn dem keine Gegenrechte Eschers entgegenstehen. Die Geltendmachung des Anspruchs k�nnte hier aber treuwidrig sein. � 242 BGB ist zwar im �ffentlichen Recht nicht direkt, sondern nur entsprechend anwendbar; grunds�tzlich ist aber anerkannt, dass auch das �ffentliche Recht einschlie�lich des Verwaltungsrechts von dem Grundsatz von Treu und Glauben beherrscht ist (BVerwG, II C 405.57 v. 24.9.1959 = BVerwGE 9, 155, 160; BVerwGE 25, 299, 303; Maurer, � 3 Rn. 41). Eine Treuwidrigkeit der Geltendmachung des Anspruchs aus Nr. 2 des "Erlasses" k�nnte sich hier aus dem aus Treu und Glauben entwickelten allgemeinen Grundsatz ergeben, dass keine Leistung gefordert werden darf, die alsbald zur�ckzugew�hren w�re ("dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est"). Auch dieser Grundsatz kann im �ffentlichen Recht Anwendung finden. Anmerkung: Siehe hierzu auch den Schlachthof-Fall. Fraglich ist somit, ob eine Pflicht zur sofortigen R�ckgabe der Gl�ser bestehen kann. Eine solche Pflicht w�re gegeben, wenn die Stadt Saarheim den "Erlass" zwingend aufheben m�sste, weil sie in diesem Fall nach erfolgter Aufhebung keinerlei Rechte an den Gl�sern mehr geltend machen k�nnte und dementsprechend zur Herausgabe der Gl�ser an Escher (als deren Eigent�mer) aufgrund des �ffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs verpflichtet w�re. Anmerkung: Der �ffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch (und nicht etwa � 985 BGB) w�re hier anwendbar, weil die Stadt die Gl�ser aufgrund eines �ffentlich-rechtlichen Anspruchs erhalten h�tte und ein �ffentlich-rechtliches Recht zum Besitz geltend machen k�nnte (zur Rechtsgrundlage des Folgenbeseitigungsanspruchs siehe Maurer, � 30 Rn. 4 ff.; Ossenb�hl/Cornils, S. 360 ff.). Es ist insoweit allgemein anerkannt, dass sich die hieraus ergebenden �ffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen auch dann fortsetzen, wenn das �ffentlich-rechtliche Recht zum Besitz entf�llt (vgl. z. B. VGH M�nchen BayVBl. 1994, 441; ferner den Fahrrad-weg-Fall). 1. Wiederaufgreifen des Verfahrens i.e.S. (� 51 SVwVfG) Die Verpflichtung zur Aufhebung des "Erlasses" k�nnte sich f�r die Stadt Saarheim aus � 51 SVwVfG ergeben. Liegen die Voraussetzungen des � 51 Abs. 1 und 2 SVwVfG vor, hat die Beh�rde den angegriffenen Verwaltungsakt durch Zweitbescheid aufzuheben oder so zu �ndern, dass er der materiellen Rechtslage entspricht. Ein Ermessen besteht insoweit nicht, als das materielle Recht den Erlass des angegriffenen Verwaltungsakts (und damit auch den Zweitbescheid) nicht in das Ermessen der Beh�rde stellt (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 51 Rn. 32). Anmerkung: Dies ist nicht unumstritten. Die Gegenmeinung (vgl. etwa Maurer, � 11 Rn. 61) geht davon aus, dass es sich bei � 51 SVwVfG nur um eine Verfahrensregelung handele, die der Beh�rde keine Erm�chtigungsgrundlage f�r die Aufhebung des Verwaltungsakts gebe. Die Folgen des Wiederaufgreifens gem�� � 51 SVwVfG bestimmten sich somit nach � 48, � 49 SVwVfG, so dass die Beh�rde selbst bei Bestehen eines Wiederaufnahmegrundes etwa noch nach � 48 Abs. 1 SVwVfG eine Ermessensentscheidung �ber die R�cknahme eines belastenden Verwaltungsakts zu treffen habe. Diese (unn�tig komplizierte) Ansicht stellt letztlich den Sinn des � 51 SVwVfG in Frage: Es w�re mit der Zielsetzung, die das Gesetz mit der Verpflichtung zur Wiederaufnahme ersichtlich verfolgt, ebenso unvereinbar wie mit der bewusst engen Anlehnung an die Regeln �ber die gerichtliche Wiederaufnahme, wenn die erneute Entscheidung schlie�lich doch allgemein dem beh�rdlichen Ermessen nach � 48 Abs. 1 Satz 1, � 49 Abs. 1 SVwVfG �berlassen bliebe. Der dazu gem. � 51 Abs. 1 SVwVfG notwendige Antrag des Betroffenen, hier von Escher, liegt laut Sachverhalt vor. Dieser m�sste sich gegen einen wirksamen, aber unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt richten. Escher verlangt in seinem Antrag die Aufhebung des "Erlasses" vom 5. Mai 1978. Dieser war laut Sachverhalt mit einer ordnungsgem��en Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass er gem. � 70 Abs. 1 VwGO nach Ablauf eines Monats unanfechtbar wurde. Der "Erlass" ist auch - wie unter B I festgestellt - gegen�ber Escher wirksam. Weiterhin m�sste einer der unter � 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 SVwVfG genannten Wiederaufgreifensgr�nde vorliegen. In Betracht kommt hier lediglich die Nummer 1, wonach ein Wiederaufgreifensgrund dann besteht, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachtr�glich zugunsten des Betroffenen ge�ndert hat. Eine �nderung der Rechtslage k�nnte durch die Rechtsprechung des BVerwG (BVerwG, IV C 40.77 v. 1.2.1980 = NJW 1980, 2538, 2540; BVerwG, 7 B 86.93 v. 12.08.1993 = NJW 1994, 144, 145) und des OVG M�nster (OVG M�nster, 20 A 12 S 9/91 v. 25. 2. 1993 = NJW 1993, 2635 f.) eingetreten sein, weil diese - entgegen der bisher ganz herrschenden Meinung in der Literatur - f�r den Erlass dinglicher Regelungen in Bezug auf �ffentliche Sachen eine gesetzliche Erm�chtigungsgrundlage forderten. Ein Wandel in der Rechtsauffassung aufgrund h�chstrichterlicher Rechtsprechung ist jedoch nicht mit einer �nderung der Rechtslage gleichzusetzen, da sie in der Regel nur bedeutet, dass das Recht bisher nicht richtig erkannt worden ist (BVerwG, 1 C 15/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 21 = BVerwGE 135, 121, Abs. 21; BVerwG, 1 C 26/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 16 = BVerwGE 135, 137, Abs. 16; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 51 Rn. 104 ff. m.w.N.). Mangels Wiederaufgreifensgrund kann sich daher keine Verpflichtung der Stadt Saarheim zur Aufhebung des "Erlasses" aus � 51 SVwVfG ergeben. 2. Wiederaufgreifen des Verfahrens i.w.S. (� 48 Abs. 1 SVwVfG) Wie � 51 Abs. 5 SVwVfG ausdr�cklich festlegt, ber�hrt der in � 51 Abs. 1 bis 4 SVwVfG geregelte Anspruch des Betroffenen auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht die R�cknahme- und Widerrufsregelungen der � 48 Abs. 1 Satz 1 und � 49 Abs. 1 SVwVfG. Auch ohne das Vorliegen eines Wiederaufgreifensgrundes ist daher die Beh�rde von sich aus befugt, einen Verwaltungsakt gem. � 48 Abs. 1 Satz 1 und � 49 Abs. 1 SVwVfG zur�ckzunehmen bzw. zu widerrufen (BVerwG, 1 C 15/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 24 = BVerwGE 135, 121, Abs. 24). Einen speziellen Antrag setzt diese Vorgehensweise nicht voraus, sie schlie�t ihn allerdings auch nicht aus. Liegt ein Antrag des Betroffenen - wie in diesem Fall - vor, entscheidet die Beh�rde �ber ihn nach pflichtgem��em Ermessen, dem grunds�tzlich ein Anspruch des Betroffenen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung entspricht (BVerwG, 1 C 15/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 26 = BVerwGE 135, 121, Abs. 26; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 51 Rn. 15). Anmerkung: Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, � 26 Rn. 12, geht davon aus, dass beim Wiederaufgreifen i.w.S. der Ermessensentscheidung nach � 48, � 49 SVwVfG noch eine Ermessensentscheidung nach � 22 SVwVfG vorausgehe, ein Verwaltungsverfahren �ber die Wiederaufnahme einzuleiten. Es ist jedoch nicht erkennbar, was die hiermit verbundene "Verdoppelung" von Ermessensentscheidungen bewirken soll. Wenn ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung �ber die Wiederaufnahme besteht, besteht vielmehr zwingend auch ein Anspruch auf Durchf�hrung des Verwaltungsverfahrens nach �� 9 ff. SVwVfG, der jedoch - wie � 44a und � 75 VwGO zeigen - nicht selbst�ndig durchsetzbar ist. Da es sich bei dem "Erlass" um einen rechtswidrigen, aber nicht beg�nstigenden Verwaltungsakt handelt, hat Escher also einen Anspruch darauf, dass die Stadt Saarheim nach pflichtgem��em Ermessen �ber die R�cknahme des "Erlasses" gem. � 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG entscheidet. Eine Pflicht zur R�cknahme des "Erlasses" kann sich daraus indes nur dann ergeben, wenn f�r die Stadt eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt. Dies wird etwa angenommen, wenn die Beh�rde in gleichgelagerten F�llen das Verfahren wieder aufgenommen hat, wenn die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes schlechthin unertr�glich w�re oder wenn Umst�nde ersichtlich sind, die die Berufung der Beh�rde auf die Unanfechtbarkeit des Erstbescheides als einen Versto� gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen (BVerwG, 1 C 15/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 30 = BVerwGE 135, 121, Abs. 30; BVerwG, 1 C 26/08 v. 22. 10. 2009, Abs. 20 = BVerwGE 135, 137, Abs. 20; Maurer, � 11 Rn. 65). F�r den vorliegenden Fall k�nnte sich eine Ermessensreduzierung auf Null aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben. W�rdigt man die Vorgehensweise der Stadt unter Rechtsschutzgesichtspunkten, zeigt sich n�mlich, dass ohne die Gew�hrung eines R�cknahmeanspruchs faktisch jeglicher Rechtsschutz gegen den "Erlass" ausgeschlossen w�re (vgl. Vogel, BayVBl. 1977, 617, 620): Insoweit ist zu ber�cksichtigen, dass die in dem "Erlass" enthaltenen Bestimmungen nur diejenigen belasten, die Besitzer oder Eigent�mer der Gl�ser bzw. Inhaber von dinglichen Rechten an den Gl�sern sind, die jedoch nicht identisch mit der Stadt Saarheim sind. Nur solche Personen h�tten somit Rechtsschutz gegen die Allgemeinverf�gung erlangen k�nnen, weil nur sie widerspruchs- bzw. klagebefugt gewesen w�ren. Im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverf�gung war jedoch die Stadt Saarheim selbst Eigent�merin und Besitzerin der Gl�ser und sollte es - wie � 24 der Glasbl�sereimuseumssatzung deutlich zeigt - auch bleiben. Praktische Bedeutung sollte und konnte den Bestimmungen des "Erlasses" somit erst dann zukommen, wenn auf irgendeine Art und Weise - wie im vorliegenden Fall geschehen - die Stadt Saarheim das zivilrechtliche Eigentum oder den Besitz an den in der Anlage des "Erlasses" aufgez�hlten Sachen verliert. Sieht man von dem unwahrscheinlichen Fall ab, dass die Stadt Saarheim ihr Eigentum innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der - mit einer ordnungsgem��en Rechtsmittelbelehrung versehenen - Allgemeinverf�gung verliert, war damit schon von Anfang an klar, dass ihre Regelung erst dann belastende Wirkungen entfalten konnte, wenn die Widerspruchsfrist nach � 70 VwGO abgelaufen und die Allgemeinverf�gung damit - gegen�ber jedermann (s.o. B I 2 ) - bestandskr�ftig geworden ist. Vor Ablauf der Widerspruchsfrist waren somit f�r jedermann Rechtsbehelfe gegen den "Erlass" ausgeschlossen, da niemand widerspruchsbefugt war, nach Ablauf der Widerspruchsfrist sind Rechtsbehelfe auch nunmehr f�r Widerspruchsbefugte wegen formeller Bestandskraft des "Erlasses" ausgeschlossen. Schlie�t man hieraus nicht, dass �ffentlich bekannt gemachte (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 280) sachbezogene Allgemeinverf�gungen nach � 35 Satz 2 Alt. 2 und 3 SVwVfG, deren Adressatenkreis in die Zukunft hinein offen ist, von vornherein wegen Art. 19 Abs. 4 GG nicht anerkannt werden k�nnen (so wohl Vogel, BayVBl. 1977, 617, 620), wird man doch jedenfalls folgern k�nnen, dass sich aus Art. 19 Abs. 4 GG in einer solchen Situation ein Anspruch auf R�cknahme einer derartigen Allgemeinverf�gung f�r denjenigen ergeben kann, der von einer von Anfang an rechtswidrigen Allgemeinverf�gung nach Eintritt ihrer Bestandskraft zum ersten Mal betroffen wird (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, � 35 Rn. 309, 323, � 41 Rn. 140), weil nur so gew�hrleistet ist, dass eine solche Regelung �berhaupt einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Notwendigkeit eines derartigen Anspruchs wird besonders deutlich, wenn man die Rechtslage ber�cksichtigt, die bestehen w�rde, wenn der Stadtrat selbst die Regelung des "Erlasses" in seine Satzung aufgenommen h�tte, also die "Widmung" durch Rechtssatz geregelt h�tte, was grunds�tzlich m�glich ist (Becker/Siechert, JuS 2000, 348, 349). Deren materielle Rechtswidrigkeit h�tte ohne weiteres ihre Nichtigkeit zur Folge gehabt. W�rde man damit im vorliegenden Fall einen Anspruch auf Aufhebung des "Erlasses" verneinen, h�tte dies zur Folge, dass ein Rechtsfehler, der bei Wahl der Handlungsform "Satzung" zu deren Nichtigkeit f�hrt, bei Wahl der Handlungsform "Verwaltungsakt" faktisch v�llig unbeachtlich w�re, obwohl beide Handlungsformen hier ihrer Funktion nach austauschbar sind. Dies der Verwaltung zu erm�glichen, war jedoch sicherlich nicht Sinn der "Erweiterung" des Verwaltungsaktsbegriffs durch � 35 Satz 2 SVwVfG. Folglich ist hier wegen Art. 19 Abs. 4 GG das R�cknahmeermessen nach � 48 Abs. 1 SVwVfG auf Null reduziert. Escher hat einen Anspruch auf R�cknahme des "Erlasses". 3. Ergebnis zu II Der Oberb�rgermeister als Beh�rde der Stadt Saarheim war (und ist) somit aufgrund Eschers Antrag verpflichtet, den "Erlass" vom 5. Mai 1978 nach � 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG zur�ckzunehmen. Kommt er dieser Pflicht nach, entf�llt ein Anspruch auf Herausgabe der Gl�ser gem�� Nr. 2 des Erlasses und dementsprechend auch ein Rechtsgrund zum Behaltend�rfen der Gl�ser. Anmerkung: Dementsprechend ist es f�r Escher unerheblich, ob eine R�cknahme des Erlasses nach � 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG mit Wirkung f�r die Vergangenheit oder (nur) mit Wirkung f�r die Zukunft erfolgt. Dies ist folglich nicht n�her zu problematisieren. Die Stadt w�re nach erfolgter R�cknahme also verpflichtet, aufgrund des allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs die Gl�ser an Escher wieder herauszugeben. Die Rechtsposition, aus welcher sich derzeit ein Anspruch der Stadt auf Herausgabe der Gl�ser ergibt, ist somit rein formaler Natur und besteht nur deshalb, weil der Oberb�rgermeister seiner Pflicht zur R�cknahme des Erlasses bisher nicht nachgekommen ist. Dementsprechend w�re es mit Treu und Glauben nicht zu vereinbaren, wenn die Stadt einen Anspruch durchsetzen k�nnte, der nur wegen eines pflichtwidrigen Verhaltens ihrer Organe (noch) besteht. III. Ergebnis zu B Die Stadt Saarheim hat demnach keinen (durchsetzbaren) Anspruch auf Herausgabe der Gl�ser gegen�ber Escher. Ihre Klage ist folglich unbegr�ndet. C) Gesamtergebnis Die Klage der Stadt Saarheim ist zwar zul�ssig, aber unbegr�ndet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg. Fragen und Anregungen zur L�sung? stelkens@uni-speyer.de Zur�ck zum Sachverhalt Zur�ck zum Inhaltsverzeichnis Zur�ck zum Stadtplan

References: Art. 74
 Art. 19
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 123
 Art. 1
 Art. 104
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19