Source: https://blog.ilcaso.it/news_803
Timestamp: 2020-02-17 13:51:00+00:00

Document:
Sulla natura della responsabilità civile dello stato per fatto illecito del dipendente: il compromesso delle Sezioni Unite
Pubblicato il 15/06/19 02:00 [Articolo 803]
Sommario: 1.Il fatto. 2.Quadro delle teorie sulla natura giuridica della responsabilità della Pubblica Amministrazione per fatto illecito commesso dal dipendente con relativa giurisprudenza e normativa di riferimento. 3.Ragioni della decisione. 4.Riflessioni rispetto alla soluzione scelta dalla Cassazione. Ricadute sul piano pratico e prospettazione delle problematiche verificabili in sede applicativa.
Cassazione Civile, Sez. Unite, 16 maggio 2019, n. 13246. Pres. Mammone Giovanni – Est. Franco De Stefano – P.M. Luigi Salvato (Conf.)
La responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico per il fatto illecito del dipendente o funzionario ha natura giuridica composita e va ricondotta nell’ambito di applicazione dei principi di responsabilità indiretta di cui all’art. 2049 c.c.
Di conseguenza, deve affermarsi la responsabilità concorrente e solidale dello Stato o dell’ente pubblico per i danni causati da condotte del preposto pubblico definibili come corrispondenti ad uno sviluppo oggettivamente non improbabile delle funzioni di regola espletate e degli incarichi conferiti, pur se devianti o contrarie rispetto al fine istituzionale del conferimento del potere di agire, purché, da un lato, si tratti di condotte a questo legate da un nesso di occasionalità necessaria, tale intesa la relazione per la quale la condotta illecita dannosa non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base al giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta; dall’altro, si tratti di condotte raffigurabili o prevenibili oggettivamente, sulla base di analogo giudizio, come sviluppo non anomalo dell'esercizio del conferito potere di agire, rientrando nella normalità statistica.
La pronuncia ad oggetto affronta il tema della responsabilità civile dello Stato e degli enti pubblici per le condotte illecite commesse dai propri funzionari o dipendenti.
Ripercorrendo i diversi orientamenti giurisprudenziali susseguitesi e incentrati sulla prevalente applicazione rispettivamente dell’art. 28 Cost. e dell’art. 2049 c.c., con la sentenza che qui si annota, le Sezioni Unite hanno operato una scelta di compromesso.
La soluzione prescelta, nell’accogliere il ricorso, non esclude nessuna delle diverse teorie formulate sul punto, ma anzi ne modula condizioni ed effetti in relazione alla differente natura dell’attività che la Pubblica Amministrazione si trova di volta in volta a svolgere.
In altri termini, nell’esercizio delle proprie funzioni iure imperio, strettamente connesse alle potestà istituzionali si troverà a rispondere per fatto proprio degli illeciti posti in essere dai propri dipendenti, in virtù del rapporto di immedesimazione organica che si viene ad instaurare. In tutte le altre circostanze, operando in rapporti pariteticamente ordinati, l’ordinamento non può tollerare alcun trattamento discriminatorio e privilegiato nei confronti degli enti pubblici, ragion per cui l’Amministrazione si troverà a rispondere, in qualità di preponente, per fatto altrui.
Ciò che rileva ai fini dell’imputazione della responsabilità statale non attiene all’elemento soggettivo cioè al fine sotteso all’azione bensì il nesso di occasionalità necessaria tra l’illecito commesso, e dunque il conseguente danno, e le circostanze lavorative connesse all’esercizio della funzione pubblicistica svolta.
1. La vicenda, oggetto della sentenza in esame, trae le mosse da un delitto (peculato) commesso da un cancelliere del Tribunale di Catania, il quale, si era illecitamente appropriato delle somme, versate su dei libretti di deposito da lui custoditi per ragioni d’ufficio, cui avrebbe avuto diritto una delle parti coinvolte in un giudizio di divisione pendente davanti al predetto ufficio giudiziario, al qual era addetto.
Convenuto in giudizio dinanzi il Tribunale di Catania il Ministero della Giustizia, la parte danneggiata ne otteneva la condanna al risarcimento del danno derivato dalle predette condotte illecite poste in essere dal dipendente, ritenendo sussistenti i presupposti di cui all’art. 28 Cost. che estendono la responsabilità in capo all’Amministrazione.
Avverso tale pronuncia ricorreva il Ministero della Giustizia, lamentando da un lato, l’omessa condanna in solido dell’autore materiale dell’illecito; dall’altro, l’erronea interpretazione e applicazione della predetta disposizione costituzionale.
La Corte d’Appello, nell’accogliere parzialmente le richieste del Ministero appellante, lo assolveva da ogni pretesa risarcitoria avversaria, per avere il suo dipendente agito per un fine strettamente personale ed egoistico ed in quanto tale idoneo ad escludere ogni collegamento con le finalità pubblicistiche dell’Amministrazione.
La Terza Sezione della Suprema Corte, cui era assegnato il ricorso proposto avverso la sentenza della Corte territoriale, ritenendo la giurisprudenza della Corte non univoca sul tema della sussistenza della responsabilità dello Stato o dell’ente pubblico per i fatti illeciti dei propri dipendenti, qualora questi, lo realizzi servendosi delle specifiche funzioni attribuitegli, ma per finalità esclusivamente personali, disponeva[1] la trasmissione degli atti al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite civili.
2. Giova premettere che la questione di diritto posta all’attenzione della Suprema Corte, rientra e coinvolge il più ampio tema della natura giuridica della responsabilità della Pubblica Amministrazione, laddove essa si trovi a rispondere per un illecito commesso da un proprio dipendente, e a che titolo.
Ebbene, da quanto illustrato nell’ordinanza di rimessione, il quadro giurisprudenziale che emerge sul punto risulta essere molto variegato, anche alla luce della trasversalità dell’argomento, idoneo di per sé ad interessare aspetti del diritto civile, di quello penale e dell’amministrativo.
In particolare, i diversi arresti della giurisprudenza di legittimità che si sono susseguiti nel tempo possono essere classificati a seconda se essa abbia orientato la propria ratio decidendi sull’interpretazione dell’art. 28 Cost., privilegiando cioè quella che in dottrina viene definita come “tesi pubblicistica”, ovvero secondo l’art. 2049 c.c., in un’ottica “privatistica”.
Ebbene, partendo dal dato normativo, l’art. 28, il quale dispone che “I funzionari e i dipendenti pubblici dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”, si evince agilmente che suo scopo primario è quello di tutelare il soggetto danneggiato garantendogli il più agevole conseguimento del risarcimento del danno ad opera dello Stato o dell’ente pubblico presso cui l’autore materiale dell’illecito esercita le proprie funzioni.
Tuttavia, la Suprema Corte, nel fornirne un’interpretazione ha diversamente modulato la sua ratio, distinguendo i casi in cui l’Amministrazione è chiamata a rispondere in via diretta, dai casi invece in cui lo è soltanto in via indiretta.
Invero, da un lato, qualificando la responsabilità come “per fatto proprio”, si è sostenuto che essa troverebbe fondamento nel rapporto di immedesimazione organica esistente tra dipendente ed amministrazione, la quale si troverebbe a rispondere in concorso con il primo e ciò anche sulla base dell’art. 2043 c.c., in quanto lo Stato o gli enti pubblici non possono che agire attraverso i propri organi.
Pertanto, la responsabilità derivante dall’attività di quest’ultimi risalirebbe alle persone giuridiche pubbliche delle quali sono espressione e, di conseguenza, secondo questa tesi l’Amministrazione sarebbe chiamata a rispondere in via diretta e immediata per i fatti illeciti dei suoi funzionari e dipendenti.
Ad ogni modo, tale giurisprudenza vi subordina comunque la sussistenza oltre che del nesso di causalità tra condotta e danno anche la necessaria riferibilità all'amministrazione del comportamento stesso, ossia questo deve essere un’esplicazione del potere pubblico e deve essere finalizzato al perseguimento delle sue finalità, atteso che, al contrario, tale collegamento deve dirsi escluso, allorquando il dipendente agisca per finalità strettamente personali ed egoistiche[2].
Presupposto della responsabilità diretta della P.A. per il fatto illecito dei propri dipendenti è, quindi, la c.d. occasionalità necessaria che ricorre quando il dipendente non abbia agito quale privato per fini esclusivamente personali ed estranei all'amministrazione di appartenenza, ponendo in essere una condotta ricollegabile, anche solo indirettamente, alle attribuzioni proprie dell'agente[3].
D’altro canto, una diversa parte della giurisprudenza era solita qualificare la responsabilità della P.A. come “per fatto altrui”, riconducendo la fattispecie nell’alveo dell’art. 2049 c.c..
Secondo la norma, l’Amministrazione risponderebbe non sulla base di un rapporto di immedesimazione organica quanto piuttosto alla luce del rapporto di servizio esistente tra preponente e preposto, essendo chiamata ad assumersi i rischi derivanti dalla scelta di servirsi del funzionario o dipendente.
Ebbene tale visione risulta prevalentemente trovare applicazione in sede penale, laddove si stabilisce che, in ossequio all’art. 2049, la responsabilità civile della P.A. sarebbe configurabile anche per le condotte dei dipendenti pubblici dirette a perseguire finalità esclusivamente personali mediante la realizzazione di un reato doloso, e anche se il dipendente abbia operato oltre i limiti delle sue incombenze, o persino trasgredendo gli ordini ricevuti, purché sempre entro l'ambito delle proprie mansioni, quando le stesse sono poste in essere sfruttando, come premessa necessaria, l'occasione offerta dall'adempimento di funzioni pubbliche, e costituiscono, inoltre, non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio di tali funzioni [4] .
La giurisprudenza penale della Corte, dunque, sembrerebbe superare la teoria prettamente “soggettiva”, che qualifica il dolo come impeditivo del nesso di causalità tra condotta del reo materiale e Amministrazione preposta, introducendo piuttosto il criterio dell’imprevedibile ed eterogeno sviluppo della condotta rispetto ai compiti istituzionali, che renderebbe le condotte prive di qualsiasi collegamento con essi.
Ed invero, in un’ottica maggiormente oggettiva, si vorrebbe ancorare la nozione di prevedibilità ad un giudizio fattuale, che avrebbe potuto essere svolto in concreto attraverso verifiche e controlli.
Tale impostazione sarebbe, altresì, ravvisabile anche nell’ambito del diritto societario, atteso che la giurisprudenza di legittimità ha anche nell’ambito dei rapporti di intermediazione finanziaria riconosciuto la responsabilità dei preponenti anche nei casi in cui sussista un nesso di occasionalità necessaria tra le incombenze attribuite ai promotori o funzionari di banche e il danno arrecato ai terzi, il quale non viene comunque meno in ipotesi di commissione da parte del preposto di un illecito penale per fini esclusivamente egoistici[5].
3. Le Sezioni Unite, al fine di ricomporre il complesso e disomogeneo quadro giurisprudenziale esistente, con la sentenza che qui si annota, hanno anzitutto analizzato e posto a confronto la norma costituzionale e quella codicistica, evidenziandone le peculiarità.
La disciplina pubblicistica avrebbe avuto il merito, da una parte, di introdurre a fianco alla responsabilità diretta o per fatto proprio della P.A. anche una concorrente responsabilità sempre diretta e solidale del dipendente, con la conseguenza che spetterebbe al danneggiato la scelta se far valere l’una, l’altra o entrambe.
Dall’altra parte, traendo le mosse dai principi generali in materia di avvalimento – secondo cui, il servirsi da parte di un soggetto dell’attività di un altro per il perseguimento di propri fini ne comporta l’imputazione sia degli effetti favorevoli che pregiudizievoli da essa derivanti – si è ritenuto sufficiente la sussistenza di un nesso di occasionalità necessaria, che sussisterebbe ogni qualvolta le funzioni esercitate dal preposto abbiano determinato, agevolato o reso possibile la realizzazione del fatto lesivo, purché la condotta costituisca il non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio delle mansioni.
Le Sezioni Unite non rilevano alcun contrasto tra le due impostazioni, così delineate, ma piuttosto ne ammettono la loro pacifica coesistenza, atteso che nessuna delle due assume carattere escludente e, anzi, ciascuna di tali impostazioni verrebbe in considerazione a seconda del tipo di attività posta in essere in concreto dall’Amministrazione.
In particolare, laddove la P.A. manifesti mediante la propria condotta le potestà istituzionali nell’esercizio di attività autoritative e prettamente discrezionali, sarà ammessa la responsabilità diretta in ragione del rapporto di immedesimazione organica che viene ad instaurarsi con l’ente. Allorquando, invece, il comportamento dell’Amministrazione si riduca ad attività meramente materiali, estranee a quelle istituzionali e privi dei caratteri di autoritatività, non vi sarebbe alcun motivo per limitare la responsabilità extracontrattuale dello Stato, che dovrebbe essere collocato in posizione paritetica con il privato.
L’applicazione di un diverso principio, secondo le SS.UU. finirebbe per risolversi in un ingiustificato trattamento privilegiato delle Istituzioni pubbliche, e di conseguenza comporterebbe uno sbilanciamento in termini di effettività della tutela giurisdizionale e risarcitoria dei diritti a danno del privato, allorquando le violazioni siano perpetrate dallo Stato.
La volontà della Suprema Corte, di ancorare il regime di responsabilità alla natura composita delle attività degli enti pubblici, ha, poi come ulteriore conseguenza, la necessità di prescindere dall’indagine soggettiva dell’autore, lasciando comunque intatta la concorrente e solidale responsabilità del funzionario o dipendente (salvo i casi in cui ciò sia specificamente escluso da un’apposita disposizione normativa).
Orbene, una volta stabilito il superamento della rigida alternatività e del rapporto di mutua esclusione tra criterio pubblicistico e criterio privatistico, le Sezioni Unite hanno ritenuto di dover puntualizzare, nell’ambito di applicazione dell’art. 2049 cod. civ. i presupposti che possano far ritenere sussistente “l’occasionalità necessaria”.
Per il Supremo Collegio, sebbene l’occasionalità necessaria sia idonea a coinvolgere una peculiare relazione di causalità, considerato che la verificazione del danno conseguenza risulta connessa, in modo intrinseco, all’esercizio dei poteri conferiti da altri, tuttavia tra le diverse categorie giuridiche di causalità, quella che viene in rilievo in questa circostanza è quella della causalità adeguata, dovendosi procedere ad un giudizio controfattuale, oggettivizzato ed ex ante, atto a verificare se la condotta abbia determinato l’evento, inteso in senso naturalistico.
Il preponente pubblico, di conseguenza, risponde del fatto illecito del proprio funzionario o dipendente ogni qual volta questo non si sarebbe verificato senza l'esercizio delle funzioni o delle attribuzioni o dei poteri pubblicistici, a prescindere dal fine soggettivo dell'agente, fatta salva comunque la disciplina in materia di concorso del fatto colposo del danneggiato, e tenuto conto della possibile elisione del nesso causale nei casi di fatto naturale o di fatto del terzo o del danneggiato che sia di per sé solo idoneo a determinare l'evento.
4. La soluzione prescelta dalla Corte ha il pregio di omogenizzare il composito quadro giurisprudenziale in materia, senza ad un tempo realizzare (interamente) una reductio ad unum, una sintesi necessariamente esclusiva, atteso che attraverso un’impostazione sistemica dualistica, si rimette il criterio di imputazione della responsabilità alla natura dell’attività concretamente esercitata dall’Amministrazione.
Nonostante le intenzioni delle SS.UU. siano indubbiamente meritevoli, tale arresto comporta una serie di conseguenze negative in sede applicativa.
Se una tale opzione garantisce, a parere di chi annota, una tutela risarcitoria piena ed effettiva per il privato, estranea a quelle logiche imperative che molto spesso operano all’interno dell’ordinamento, provocando irragionevoli trattamenti differenziati, tuttavia essa determina un’inevitabile estensione dell’ambito entro cui lo Stato e gli enti pubblici possano effettivamente essere responsabili delle condotte illecite dei propri dipendenti, giungendo in molti casi ad una dilatazione eccessiva. Con conseguenti ricadute anche sui conti pubblici.
Se è vero che il nesso di occasionalità necessaria, richiesto dalla giurisprudenza di legittimità ai fini dell’imputazione della responsabilità derivante da condotta illecita, postuli che essa costituisca lo sviluppo logicamente prevedibile delle funzioni svolte dal dipendente, tuttavia, anche analizzando il processo secondo i criteri della causalità adeguata, si finisce comunque a non poter prescindere interamente dall’indagine soggettiva dell’autore materiale del fatto. La derivabilità logica di una condotta pur in presenza di condizioni oggettive che l’agevolino, non può che prendere in considerazione anche il fine ultimo che ha mosso il soggetto, e ciò anche in virtù dei più generali principi dell’ordinamento in materia di colpevolezza. Si finirebbe in tal modo, in altri termini, per addossare allo Stato, e dunque all’intera collettività, la responsabilità per tutte quelle condotte illecite realizzate, nell’esercizio delle proprie funzioni ma per il perseguimento di finalità del tutto estranee a quelle di natura pubblicistica, e anzi alle stesse contrarie, tali da legittimare piuttosto una lesione degli stessi interessi statali, idonei a giustificarne la costituzione in qualità di parte civile offesa in sede giudiziale.
Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 16-05-2019, n. 13246. Pres. Mammone. Rel. De Stefano.
1. Per l'illecita sottrazione di somme depositate presso un ufficio giudiziario ed alle quali avrebbe avuto diritto quale parte di un giudizio di divisione, D.B.G. convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Catania, il cancelliere S.G. ed il Ministero della Giustizia, chiedendone la condanna al risarcimento del danno a lui derivato dal comportamento illecito dello S., il quale si era appropriato di quelle somme, poi venendo condannato per peculato.
2. Il Ministero convenuto si costituì e chiese il rigetto della domanda; ma, rimasto contumace lo S., per quel che qui ancora rilevaiil Tribunale - con sentenza n. 4400 del 28/12/2011 - la accolse e condannò il Ministero convenuto al pagamento, in favore del D.B., della somma di Euro 46.896,32, oltre interessi e spese di giudizio, ritenuti sussistenti i presupposti dell'estensione della responsabilità all'Amministrazione, a norma dell'art. 28 Cost..
3. L'appello del Ministero, cui resistette il solo D.B., fu in parte accolto dalla corte territoriale, che mandò assolto l'appellante da ogni pretesa risarcitoria per avere il suo dipendente agito per un fine strettamente personale ed egoistico, estraneo all'Amministrazione e addirittura contrario ai fini che essa perseguiva, idoneo ad escludere ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell'agente.
A. Inquadramento della fattispecie. 1. La sentenza impugnata ha rigettato la domanda risarcitoria della vittima del peculato del cancelliere in base all'orientamento della giurisprudenza di legittimità (richiamando: Cass. 21/11/2006, n. 24744; Cass. 17/09/1997, n. 9260; Cass. 06/12/1996, n. 10896; Cass. 13/12/1995, n. 12786; Cass. 03/12/1991, n. 12960) secondo cui, affinchè ricorra la responsabilità della P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente, poichè il fondamento di quella risiede nel rapporto di immedesimazione organica, deve sussistere, oltre al nesso di causalità fra il comportamento e l'evento dannoso, anche la riferibilità all'Amministrazione del comportamento stesso, la quale presuppone che l'attività posta in essere dal dipendente si manifesti come esplicazione dell'attività dell'ente pubblico e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell'ambito delle attribuzioni dell'ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto; tale riferibilità viene meno, invece, quando il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico, che si riveli del tutto estraneo all'amministrazione o perfino contrario ai fini che essa persegue ed escluda ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell'agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l'attività del dipendente e la P.A. (militando nello stesso senso anche Cass. 12/04/2011, n. 8306, nonchè, in precedenza e tra le altre: Cass. 08/10/2007, n. 20986; Cass. 18/03/2003, n. 3980).
3. Sostiene, ancora, il D.B. che il principio secondo cui la responsabilità dell'Amministrazione, nelle ipotesi previste dall'art. 28 Cost., debba ritenersi esclusa ogni qual volta l'agente, profittando delle sue precipue funzioni, abbia dolosamente commesso il fatto per ritrarre egli stesso utilità, non troverebbe giustificazione nel dettato costituzionale, nè in norme di legge, integrando un "disparitario postulato assolutamente privo di sostrato logico e giuridico, che non solo svuota di ogni contenuto quella norma di garanzia (evidentemente posta a tutela dell'amministrato), ma ne sbilancia smaccatamente gli effetti a tutto favore dell'Amministrazione"; sicchè la Corte di merito avrebbe dovuto piuttosto aderire al diverso orientamento espresso con la sentenza di questa Corte, VI Sez. Pen., n. 13799 del 31 marzo 2015, secondo cui "è configurabile la responsabilità civile della P.A. anche per le condotte dei dipendenti pubblici dirette a perseguire finalità esclusivamente personali mediante la realizzazione di un reato doloso, quando le stesse sono poste in essere sfruttando, come premessa necessaria, l'occasione offerta dall'adempimento di funzioni pubbliche, e costituiscono, inoltre, non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio di tali funzioni, in applicazione di quanto previsto dall'art. 2049 c.c." (annullato così il rigetto della domanda risarcitoria nei confronti di imputato che, quale agente di Ufficio notifiche esecuzioni e protesti, si era appropriato di titoli di credito ed effetti cambiari a lui consegnati per il protesto, commettendo i reati di peculato, falso e truffa).
6. Con la memoria depositata per l'udienza del 09/04/2019, poi, il Ministero nega la rilevanza dell'invocata giurisprudenza di legittimità penale, da un lato perchè anch'essa postula i caratteri dell'assoluta imprevedibilità ed eterogeneità della condotta dell'agente rispetto ai suoi compiti istituzionali (in modo da non consentire un collegamento con essi) e dall'altro perchè la stessa P.A. avrebbe potuto costituirsi parte civile nel procedimento penale per peculato contro il suo funzionario evidentemente infedele, attesa la natura plurioffensiva del delitto di peculato per il quale quello è stato poi condannato.
7. Il Pubblico Ministero, infine, nella requisitoria scritta con ampiezza di riferimenti ricostruisce i termini della questione, iniziando dalla disamina della natura della responsabilità di Stato ed Enti pubblici per i fatti illeciti commessi dai propri dipendenti e funzionari; illustra una prima impostazione ermeneutica, propria della prevalente odierna giurisprudenza civilistica e di quella penalistica più risalente (ma pure di quella amministrativa), per la quale la responsabilità dello Stato per il fatto illecito dei propri dipendenti sussiste solo in applicazione di criteri pubblicistici e quindi esclusivamente in caso di attività corrispondente ai fini istituzionali e, in virtù del rapporto organico, allorchè quella vada imputata direttamente all'ente (con orientamento definito consolidato da Cass. n. 15930/02, seguita poi, tra le altre, da Cass. nn. 2089 e 27246 del 2008, 8306 e 29727 del 2011, 21408/14 e 8991/15); ma ricorda pure una seconda interpretazione, propria soprattutto della giurisprudenza penalistica (Cass. pen. nn. 21195/11, 40613/13, 13799 e 44760 del 2015) e di una giurisprudenza civilistica ora più remota e poi superata, ora minoritaria (Cass. nn. 20928/15 e 17836/07), ora riferita a rapporti di preposizione privatistici (Cass. nn. 2226/90, 20924/15, 22058/17, 4298/19) e quindi non assimilabili al rapporto che lega il pubblico dipendente allo Stato o all'ente pubblico, la quale riconosce la responsabilità di questi pure in applicazione di criteri privatistici, corrispondenti a quelli elaborati per la responsabilità del preponente ai sensi dell'art. 2049 c.c., ammettendola così in ipotesi di nesso di occasionalità necessaria tra condotta illecita e danno.
8. Nella stessa requisitoria scritta si dubita poi della sussistenza di un effettivo contrasto: da un lato, per la costanza nella configurazione di una responsabilità diretta e, dall'altro, per la sussistenza di questa esclusivamente in caso di condotta del dipendente strumentalmente connessa con l'attività d'ufficio, benchè non esclusa in ipotesi di condotta dolosa o con abuso di poteri o con violazione di legge o di un ordine, purchè si innesti nell'attività dell'ente e sia anche soltanto indirettamente collegabile alle sue attribuzioni e non sia connotata dal carattere dell'imprevedibilità ed eterogeneità rispetto a queste ultime, sì da escluderne ogni collegamento con le medesime, dovendo rimettersi il superamento delle discrasie all'apprezzamento di fatto delle circostanze concrete. Per l'errore di diritto consistente nella violazione di tale principio si chiede così l'accoglimento del ricorso.
11. Dall'altro lato, però, almeno in tempi recenti la giurisprudenza penale di legittimità configura la responsabilità civile della pubblica amministrazione pure per le condotte dei pubblici dipendenti dirette a perseguire finalità esclusivamente personali e mercè la realizzazione di un reato doloso, ove poste in essere sfruttando l'occasione necessaria offerta dall'adempimento delle funzioni pubbliche cui essi sono preposti, nonchè integranti il non imprevedibile od eterogeneo sviluppo di un non corretto esercizio di tali funzioni, in applicazione del criterio previsto dall'art. 2049 c.c. (Cass. pen., 20/01/2015, n. 13799 - poi richiamata da Cass. pen. 03/04/2017, n. 35588, ma preceduta da Cass. pen. 11/06/2003, n. 33562 - in consapevole contrasto con l'orientamento precedente, di cui è stata ulteriore espressione la più recente Cass. pen. 04/06/2015, n. 44760).
15. E' noto l'ampio dibattito, soprattutto in dottrina e all'indomani dell'entrata in vigore della Carta fondamentale, sulla portata dell'art. 28 Cost.: superate le prime tesi sulla natura meramente sussidiaria della responsabilità di Stato od ente pubblico rispetto a quella dell'agente, è invalso il riconoscimento della natura concorrente o solidale delle due responsabilità, ricostruita quella dello Stato od ente pubblico come diretta, in forza dei principi sull'immedesimazione organica dovendo escludersi che l'attività posta in essere al di fuori dei compiti istituzionali dal pubblico funzionario o dipendente potesse imputarsi allo Stato o ente pubblico.
16. Non ha incontrato il favore degli interpreti la ricostruzione della responsabilità della Pubblica Amministrazione per l'illecito del suo dipendente quale responsabilità indiretta (o per fatto altrui, dovendo la Pubblica Amministrazione sopportare i rischi delle conseguenze dannose degli atti posti in essere da coloro che agiscono per suo conto), nè altra tesi eclettica, che ha prospettato la natura composita di quella stessa responsabilità, dovendo l'Amministrazione rispondere in via diretta per i danni causati nello svolgimento dell'attività provvedimentale (l'unica rispetto alla quale si configurerebbe un'immedesimazione organica, in quanto esplicazione della funzione diretta al perseguimento del pubblico interesse e posta in essere da funzionari dotati del potere rappresentativo - organi in senso stretto - attraverso cui l'Ente esprime la sua volontà ed agisce nei rapporti esterni) ed in via indiretta per i danni causati nell'espletamento di ogni altra attività, tra cui quella materiale.
19. La giurisprudenza amministrativa è, poi, ferma nel ritenere interrotta l'imputazione giuridica dell'attività posta in essere da un organo della pubblica amministrazione nei casi in cui siano posti in essere fatti di reato (Cons. Stato, Sez. 6, 14/11/2014, n. 5600), o di atti adottati in ambienti collusivi penalmente rilevanti (Cons. Stato, Sez. 5, 04/03/2008, n. 890; TAR Reggio Calabria, Sez. 1, 11 agosto 2012, n. 536), o comunque allorchè il soggetto agente, legato alla P.A. da un rapporto di immedesimazione organica, abbia posto in essere il provvedimento amministrativo, frutto del reato contro la P.A., nell'ambito di un disegno criminoso e quindi perseguendo un interesse personale del tutto avulso dalle finalità istituzionali dell'Ente (TAR Sicilia-Catania 25/07/2013, n. 2166, per il quale il venir meno dell'imputabilità dell'atto all'Amministrazione, per interruzione del rapporto organico, determina la nullità dell'atto stesso, per mancanza di uno degli "elementi essenziali" - L. n. 241 del 1990, ex art. 21 septies, - individuabile nel soggetto o per mancanza di volontà in capo alla stessa P.A., escludendosi che l'atto de quo possa dirsi posto in essere da una P.A. nell'esplicazione di un'attività amministrativa).
21. Il codice civile regola la responsabilità dei padroni e committenti, mutuandola pedissequamente dalla previsione del Code civil francese (ed in particolare dal suo originario art. 1384, che oggi corrisponde all'art. 1242, in forza dell'Ordonnance n. 2016-31 del 10/02/2016, in vigore dal 01/10/2016), a mente del quale "les maitres et les commettants... sont solidairement responsables du dommage causè... par leurs domestiques et prèposès dans les fonctions auxquelles ils les ont employès"; in tale fattispecie si conferma, analogamente ad altre ipotesi di responsabilità civile senza colpa, la deroga al principio ohne Schuld keine Haftung, che permea sia l'altro ordinamento cardine dei sistemi romanisti (quello tedesco in punto di Deliktsrecht, benchè in via di graduale superamento e solo in determinati settori, mediante la ricostruzione di obblighi derivanti direttamente, prima della riforma del 2002, dalla norma sulla buona fede e, poi, dalla novella del BGB sulla sussistenza di obblighi di protezione più ampi rispetto a quelli di prestazione, tali da riverberare i loro effetti anche a favore di chi non è parte del contratto), sia il sistema originario di common law (in cui la Tort Law presuppone appunto ed almeno in linea generale un difetto di due diligence).
23. Si è, al riguardo, superata l'originaria configurazione della responsabilità in esame come soggettiva o per fatto proprio, quando questo si identificava almeno in una colpa in eligendo o in vigilando: il testo normativo non concede al responsabile alcuna prova liberatoria, cosicchè il ricorso alla fictio della presunzione assoluta di colpa si risolve nell'introduzione artificiosa nella norma di un presupposto che le è irrilevante; al contrario (benchè in dottrina si parli anche di responsabilità diretta o per il fatto proprio di essere il preponente), si è dinanzi ad una responsabilità oggettiva per fatto altrui.
29. L'appropriazione dei risultati delle altrui condotte deve, in definitiva, essere correlata (e, corrispondentemente, limitata) alla normale estrinsecazione delle attività del preponente e di quelle oggetto della preposizione ad esse collegate, sia pure considerandone le violazioni o deviazioni oggettivamente probabili: sicchè chi si avvale dell'altrui operato in tanto può essere chiamato a rispondere, per di più senza eccezioni e la rilevanza del proprio elemento soggettivo, delle sue conseguenze dannose in quanto egli possa ragionevolmente raffigurarsi, per prevenirle, le violazioni o deviazioni dei poteri conferiti o almeno tenerne conto nell'organizzazione dei propri rischi; e così risponde di quelle identificate in base ad un giudizio oggettivizzato di normalità statistica, cioè riferita non alle peculiarità del caso, ma alle ipotesi in astratto definibili come di verificazione probabile o - secondo i principi di causalità adeguata elaborati da questa Corte fin da Cass. Sez. U. 11/01/2008, n. 576 "più probabile che non", in un dato contesto storico.
32. In particolare, deve ammettersi la coesistenza dei due sistemi ricostruttivi, quello della responsabilità diretta soltanto in forza del rapporto organico e quello della responsabilità indiretta o per fatto altrui: entrambi sono validi, poichè il primo non esclude il secondo ed ognuno viene in considerazione a seconda del tipo di attività della P.A. di volta in volta posta in essere.
34. Orbene, nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l'immedesimazione organica di regola - pienamente sussiste e bene è allora ammessa la sola responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all'ente; del resto, con l'introduzione della L. n. 241 del 1990, art. 21 septies, pure la carenza di un elemento essenziale - in genere esclusa se l'atto integra l'elemento oggettivo di un reato - comporta la mera nullità e non più l'inesistenza dell'atto, come invece voleva la dottrina tradizionale (col che potrebbe forse sostenersi l'attribuibilità all'ente dell'atto nullo poichè delittuoso, sia pure a certe condizioni).
36. Ogni diversificazione di trattamento, per di più nel senso di evidente favore, si risolverebbe in un ingiustificato privilegio dello Stato o dell'ente pubblico, in palese contrasto con il principio di uguaglianza formale di cui all'art. 3 Cost., comma 1, e col diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost., e riconosciuto anche a livello sovranazionale dall'art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell'Uomo (firmata a Roma il 04/11/1950, ratificata con L. 4 agosto 1955, n. 848, pubblicata sulla G.U. n. 221 del 24/09/1955 ed entrata in vigore il 10/10/1955) e dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (adottata a Nizza il 07/12/2000 e confermata con adattamenti a Strasburgo il 12/12/2007; pubblicata, in versione consolidata, sulla G.U. dell'U.E. del 30/03/2010, n. C83, pagg. 389 ss.; efficace dalla data di entrata in vigore del Trattato di Lisbona - ratificato in Italia con L. 2 agosto 2008, n. 130 - e cioè 01/12/2009): poichè escluderebbe quella più piena tutela risarcitoria, invece perseguibile con la concorrente responsabilità del preponente.
37. Ed una tale diversificazione neppure potrebbe difendersi in base a generiche esigenze finanziarie pubbliche, poichè la tutela dei diritti non può mai a queste essere - se non altro sic et simpliciter o in linea di principio - sacrificata (come, in campo sovranazionale, riconosce da sempre, perfino in tema di esecuzione coattiva contro lo Stato, la Corte di Strasburgo: da ultimo, Corte eur. dir. Uomo 14/11/2017, IV sez., Spahic e aa. c. Bosnia-Erzegovina, in ric. n. 20514/15 e altri) e poichè in ogni caso va garantita, affinchè possa dirsi apprestato un rimedio effettivo, almeno un'adeguata tutela risarcitoria in caso di violazione dei diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione, incombendo il relativo onere a ciascuno Stato ed ai suoi organi, primi fra tutti quelli giurisdizionali (per tutte, sui relativi principi generali: Corte eur. dir. Uomo 11/06/2010, Grande Camera, GMgen c/ Germania, ric. 22978/05, pp. 115 a 119).
38. In definitiva, non può più accettarsi, perchè in insanabile contrasto con tali principi fondamentali e da superarsi con una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, la conclusione che, quando gli atti illeciti sono posti in essere da chi dipende dallo Stato o da un ente pubblico (e cioè da chi è legittimo attendersi una particolare legalità della condotta), la tutela risarcitoria dei diritti della vittima sia meno effettiva rispetto al caso in cui questi siano compiuti dai privati per mezzo di loro preposti.
44. Nemmeno l'ontologica differenza tra rapporto di preposizione institoria e rapporto organico tra Stato od ente pubblico e suo funzionario o dipendente osta alla generalizzazione del principio dell'art. 2049 c.c., poichè questo è solamente espressione di un generale criterio di imputazione di tutti gli effetti, non solo favorevoli ma anche pregiudizievoli, dell'attività non di diritto pubblico dei soggetti di cui ci si avvale; e che la P.A. possa rivestire la qualità di parte lesa nel procedimento penale avente ad oggetto la condotta del dipendente infedele non muta la responsabilità della prima nei confronti dei terzi, soltanto rilevando nei rapporti interni con quello.
47. A partire dalla fondamentale elaborazione di queste Sezioni Unite di cui alle sentenze nn. 576 ss. del di 11/01/2008 (alla cui esauriente motivazione, tuttora valida e meritevole di piena condivisione, qui basti un richiamo), ai fini della definizione della causalità materiale nell'ambito della responsabilità extracontrattuale va fatta applicazione dei principi penalistici, di cui agli artt. 40 e 41 c.p., sicchè un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non).
51. Non è questa la sede per esaminare le differenze tra causa ed occasione o concausa, nè per sanare la contradictio in adiecto della nozione di occasionalità necessaria: infatti, basta qui rilevare che questa coinvolge una peculiare specie di relazione di causalità, visto che, nella concreta elaborazione che finora se ne è operata e con le precisazioni di cui appresso, una tale occasionalità necessaria si identifica con quella peculiare relazione tra l'uno e l'altro tale per cui la verificazione del danno-conseguenza non sarebbe stata possibile senza l'esercizio dei poteri conferiti da altri, che assurge ad antecedente necessario anche se non sufficiente; ma qui va affermata la necessità che tale valutazione di impossibilità sia operata in base ai principi della causalità adeguata appena riassunti e così ad un giudizio controfattuale, oggettivizzato ex ante, di regolarità causale atta a determinare l'evento, vale a dire di normalità - in senso non ancora giuridico, ma naturalistico-statistico - della sua conseguenza.
53. La conseguenza è l'integrale applicazione della disciplina della responsabilità extracontrattuale, che implica a sua volta un'adeguata delimitazione di tale conclusione: in primo luogo, valgono i principi e le regole in tema di accertamento del nesso causale secondo le regole sopra ricordate; in secondo luogo, vige l'elisione del nesso in ipotesi di fatto naturale o del terzo o del danneggiato che sia di per sè solo idoneo a determinare l'evento; in terzo luogo, si applica la regola generale dell'art. 1227 c.c., in tema di concorso del fatto colposo del danneggiato (su cui v., tra le altre, le già richiamate Cass. ord. nn. 2478, 2480 e 2482 del 2018).
57. Per sintetizzare quanto fin qui esposto, occorre dunque postulare una natura composita della responsabilità dello Stato o dell'ente pubblico per il fatto illecito del dipendente o funzionario, per applicare i principi della responsabilità indiretta elaborati per l'art. 2049 c.c., all'attività non provvedimentale (o istituzionale) della pubblica amministrazione; e, in base ad essi, affermarne la concorrente e solidale responsabilità per i danni causati da condotte del preposto pubblico definibili come corrispondenti ad uno sviluppo oggettivamente non improbabile delle normali condotte di regola inerenti all'espletamento delle incombenze o funzioni conferite, anche quale violazione o come sviamento o degenerazione od eccesso, purchè anche essi prevenibili perchè oggettivamente non improbabili.
58. Sono pertanto fonte di responsabilità dello Stato o dell'ente pubblico anche i danni determinati da condotte del funzionario o dipendente, pur se devianti o contrarie rispetto al fine istituzionale del conferimento del potere di agire, purchè:
59. Infine, adeguata protezione del preponente dal rischio di rispondere del fatto del proprio ausiliario o preposto al di là dei generali principi in tema di risarcimento del danno extracontrattuale si ravvisa nell'applicazione anche in materia di danni da attività non provvedimentale della P.A. dei principi in tema di elisione del nesso causale in ipotesi di caso fortuito o di fatto del terzo o della vittima di per sè solo idoneo a reciderlo e di quelli in tema di riduzione del risarcimento in caso di concorso del fatto almeno colposo di costoro.
60. La questione sottoposta a queste Sezioni Unite dall'ordinanza interlocutoria va così risolta alla stregua del seguente principio di diritto: "lo Stato o l'ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del dipendente anche quando questi abbia approfittato delle sue attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle dell'amministrazione di appartenenza, purchè la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che il dipendente esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa - e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l'esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviato o abusivo od illecito, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo".
61. Nella specie, non risulta mai utilmente contestato che le funzioni attribuite allo S., cancelliere in servizio presso un ufficio giudiziario (quale il Tribunale di Catania), comprendessero, anche in dipendenza delle sue attribuzioni all'interno di questo, pure quelle di custodia o di cooperazione nella custodia delle somme depositate presso il medesimo, ricavate nelle fasi di un giudizio civile - nella specie, di divisione - e funzionalizzate al perseguimento dello scopo istituzionale della loro consegna agli aventi diritto, a garanzia dell'imparzialità della Giustizia e del corretto andamento della pubblica amministrazione.
62. E' altrettanto evidente che la violazione, in concreto avutasi da parte dello stesso S., del divieto di distrarre quelle somme dal loro fine istituzionale era una conseguenza riconducibile ad una sequenza causale (purtroppo) oggettivamente non improbabile e che quindi avrebbe dovuto prevenirsi da parte di qualunque preponente:
in tanto il cancelliere infedele ha potuto appropriarsi di quelle somme proprio e soltanto perchè era titolare di quelle attribuzioni o funzioni o poteri, sia pure appunto piegandoli a fini eminentemente personali od egoistici ed oltretutto delittuosi, accedendo alla cassaforte in cui il libretto era custodito o comunque impossessandosene, falsificando la firma del responsabile del mandato di pagamento ed accedendo presso il depositario per riscuoterlo simulando l'attuazione di un atto amministrativo (nella specie, giudiziario) legittimamente emesso.
64. Va disposto il rinvio alla stessa corte territoriale, in diversa composizione, affinchè, all'esito provvedendo pure sulle spese del giudizio di legittimità ai sensi della seconda ipotesi dell'art. 385 c.p.c., comma 3, decida la controversia in applicazione del principio di diritto enunciato al precedente punto 60: il quale si declina, in relazione alla presente fattispecie, nel senso che l'Amministrazione della Giustizia risponde dei danni cagionati dal delitto di peculato del cancelliere che, in ragione dell'esercizio delle funzioni conferitegli (nella specie, di custodia o concorso nella custodia delle somme, ricavate nel corso di un giudizio civile di divisione, depositate per il perseguimento dello scopo istituzionale della consegna agli aventi diritto), abbia obiettivamente violato, per fini personali od egoistici, i propri doveri di ufficio (nella specie, appropriandosi delle somme giacenti su libretto di deposito giudiziario affidato alla sua custodia mediante falsificazione della firma del funzionario competente per il mandato di pagamento ed accesso presso il depositario per la riscossione).
Accoglie il ricorso. Cassa la gravata sentenza e rinvia alla Corte d'appello di Catania, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Depositato in Cancelleria il 16 maggio 2019.
[1] Ordinanza interlocutoria n. 28079 del 5.11.2018 (ud. 20.12.2017)
[2] In questo senso, Cass. 12/08/2000, n. 10803; v. anche Cass. 30/01/2008, n. 2089 e Cass. 17/09/1997, n. 9260; Cass. 12/04/2011, n. 8306; Cass. 8/10/2007, n. 20986, Cass. 21/11/2006, n. 24744; Cass. 18/03/2003, n. 3980; Cass. 12/08/2000, n. 10803; Cass. 13/12/1995, n. 12786.
[3] Così Cass. 10/10/2014, n. 21408; Cass. 29/12/2011 n. 29727.
[4] Così Cass., VI Sez. pen., 20/01/2015, n. 13799; Cass. V Sez. pen., 35588 del 3.4.2017; Sez. 1, Sentenza n. 2574 del 20/03/1999; Sez. III, Sentenza n. 12939 del 04/06/2007; Sez. L, Sentenza n. 22343 del 18/10/2006.
[5] Cass. 06/03/2008, n. 6033; successivamente, v.: Cass. 16/04/2009, n. 9027; Cass. 24/7/2009, n. 17393; Cass. 25/01/2011, n. 1741; Cass. 24/03/2011, n. 6829; Cass. 13/12/2013, n. 27925; Cass. 04/03/2014, n. 5020; Cass. 10/11/2015, n. 22956.

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 

Cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 21
 art. 1384
 Cass. Sez. 
 art. 21
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass.