Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-610-12.htm
Timestamp: 2019-03-23 17:08:38+00:00

Document:
C-610-12
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Inhibición, por ineptitud sustantiva para pronunciarse sobre la demanda respecto de la expresión “Contra el acto que decida solicitud de pruebas no proceden recursos”
Si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias del derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento administrativo, y deben ser aseguradas durante su desarrollo a fin de garantizar el equilibrio entre los sujetos que resultan involucrados en una decisión administrativa, también ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen. En este sentido ha indicado que “Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, de la Libre, Eafit de Medellín, de Antioquia, de Ibagué, y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia-, y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
En este sentido, afirma que la disposición acusada “deja al arbitrio del juez que decida qué pruebas considera pertinentes sin permitir que la parte demandante o demandada controviertan la decisión del mismo cuando niegan determinadas pruebas que alguna de las partes consideran que son de importante valor probatorio para resolver el proceso o viceversa, cuando el juez decida positivamente la solicitud de determinadas pruebas, quedando sin recurso legal alguno para controvertir las decisiones del juez, el aparte subrayado se antepone (sic) al debido proceso por cuanto permite que el juez no permita la práctica de determinada prueba al dejarse potestad absoluta de decidir sin que se pueda controvertir dicha decisión, lo cual es contrario al debido proceso por cuanto uno de sus pilares es que las partes puedan aportar pruebas a un proceso lo cual se esta negando de plano con la norma demandada”.
2. En segundo término, señala el accionante, que la norma impugnada “quebranta el derecho al debido proceso ya que elimina la posibilidad de que las personas controviertan a través de los recursos las decisiones judiciales con las que están en desacuerdo. De hecho, la oportunidad de impugnar decisiones judiciales ante la misma autoridad o el superior jerárquico es un presupuesto básico del artículo 29 de la Carta Política”.
1.1.1. Inicialmente, precisa que la proposición jurídica acusada se encuentra en ubicada en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 relativa al “Procedimiento Administrativo”, la cual se diferencia de la segunda parte de este estatuto llamada del “Procedimiento de lo contencioso administrativo”. La primera regula las actuaciones de la administración pública cuando cumplen funciones administrativas. En efecto, la norma demandada no es aplicable a los jueces en su función de administrar justicia, en la medida que no contiene reglas sobre el proceso judicial de lo contencioso administrativo, por el contrario, comprende el procedimiento aplicable a la actuación administrativa.
Así mismo, el artículo 41[3] prevé la posibilidad para el ciudadano de solicitarle a la administración, antes de que culmine el procedimiento administrativo, que corrija las irregularidades que se presentaron, entre ellas la de no practicar un medio de convicción esencial para la decisión. Por su parte el artículo 42[4] precisa que antes de resolver de fondo una actuación administrativa, las autoridades deben dar la oportunidad al interesado para que se exprese al respecto. De modo que “los recursos contra el acto que decide sobre las pruebas dentro del proceso administrativo no es la única garantía que pueda tener el administrado para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción, lo cual significa que por el hecho de contemplarse la improcedencia de recursos contra dicho acto no se desconoce el núcleo esencial del derecho al debido proceso”. Lo expuesto ha contado con el aval de la jurisprudencia de la Corte Constitucional[5].
Concluye que el aparte acusado, al establecer que el acto que decide sobre las pruebas carece de recurso no vulnera el derecho al debido proceso. Por ende, el legislador no se excedió en los límites de configuración legislativa fijadas por esta Corporación como lo aduce el demandante, puesto que sin desconocer el núcleo esencial del debido proceso, “se establece un limite razonable al derecho de contradicción del administrado, de tal manera que al mismo tiempo que se de oportunidad de pedir y presentar pruebas y de controvertir las que obren en el expediente, no se dilate el proceso injustificadamente con la insistencia en que se practique una prueba que, motivadamente, la autoridad administrativa considere superflua, innecesaria, impertinente, ineficaz que impida la eficacia de la actuación”.
De esta manera, el esfuerzo argumentativo que el actor despliega en la construcción de los tres cargos formulados se orienta a señalar la inconstitucionalidad de la norma con referencia a las actuaciones o procesos judiciales y a las potestades conferidas a los jueces de la república. Indican los intervinientes que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6] ha precisado que los juicios de inconstitucionalidad no pueden partir de supuestos normativos inexistentes derivados de interpretaciones subjetivas, como ocurre en el caso sub-examine cuando el aparte demandado no dice lo que entiende el actor. Incluso, subrayaron que el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 no opera en procesos judiciales ni vincula a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario su incidencia está dada: “i) en el contexto de una función administrativa, y no una función judicial como lo entiende la demanda; ii) para las autoridades administrativas señaladas en el artículo 2º de la ley 1437, y no para los jueces de la republica como erróneamente afirma el demandante; y iii) para adelantar una actuación administrativa y en modo alguno una actuación judicial, como equívocamente lo plantea el actor”.
Advierte que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, las obligaciones de la administración en materia probatoria, consisten en que: “i) en los procedimientos administrativos las facultades de la administración en materia probatoria son idénticas a las de los jueces; ii) la facultad de la administración para decretar y practicar pruebas no es arbitraria, sino que debe ejercerse en forma racional y ponderada para no afectar el derecho de defensa del interesado, y (iii) las solicitudes probatorias deben decidirse antes de adoptar la decisión de fondo”.
Señala que el Congreso en el ejercicio de sus competencias legislativas cuenta con límites constitucionales como son las garantías fundamentales. En materia probatoria y procesal identifica las siguientes reglas jurisprudenciales: “i) el legislador goza de libertad para diseñar la estructura de los procesos judiciales y procedimientos administrativos, incluidos los aspectos probatorios y los recursos; (ii) dicha libertad está limitada por los derechos y garantías consagradas en la constitución; y (iii) en materia procesal se deben respetar los principios procesales y principios del derecho probatorio respectivamente”.
2.3.1. El artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 no vulnera el derecho al debido proceso en su fase de aportar pruebas, toda vez que establece un amplio término para que estas sean allegadas al procedimiento administrativo y adicionalmente aumentó los medios probatorios admisibles. Destaca que la normatividad acusada “amplió las posibilidades en materia de pruebas, tanto en oportunidad para presentarlas, como para controvertirlas, admitiendo la posibilidad de esgrimir todos los medios de prueba previstos en el Código de Procedimiento Civil”.
2.3.2. Adicionalmente, manifiestan que la disposición en cuestión no quebranta el derecho al debido proceso por negación de recursos, porque el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo en su artículo 74 prevé los recursos que proceden contra los actos administrativos definitivos, con los cuales se garantiza la impugnación de las decisiones que denieguen pruebas en el marco del procedimiento administrativo. Así, el derecho al debido proceso se ha entendido por la Corte Constitucional “como el conjunto de garantías que busca asegurar a los interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre sus derechos”[7].
Destaca el interviniente que la norma impugnada privilegia el “eficientismo” criterio que desconoce los principios enunciados y no armoniza con los fines de la administración de justicia. Resalta que lo pretendido por “la norma es evacuar a como dé lugar el gran cúmulo de asuntos que se ventilan ante [la jurisdicción contenciosa]; y para arribar a ese cometido desconoce el principio a la prueba – de raigambre superior- y en su lugar destaca una mera técnica como es la celeridad procesal”.
Al mismo tiempo, asevera que el canon legal acusado genera una “disonancia cognitiva de carácter judicial” comoquiera que el juez se encuentra obligado, por una parte, a desconocer las garantías constitucionales al negar una prueba, y por otra a descubrir la verdad real a través del decreto de las pruebas de oficio.
2.4.2. En segundo lugar, opina que la proposición jurídica censurada “asistematiza” el régimen probatorio colombiano dado que va en contravía de los lineamientos decantados por las normas integradoras, verbigracia el estatuto procesal civil el cual establece que el auto que decreta la práctica de una prueba es susceptible de reposición, mientras aquél que la niega es pasible de apelación (Art. 351 No 3 del C.P.C).
2. El demandante considera que la expresión “Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no procede recurso alguno” contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, es violatoria de los artículo 29 y 150.2 de la Constitución, comoquiera “no permite el uso de los recursos judiciales sea el de reposición o apelación a sabiendas de que uno de los pilares sobre los que descansa un debido proceso es que las decisiones de los jueces puedan ser controvertidas mediante los recursos judiciales cuando se está en desacuerdo con una determinación del juez”. Esta regulación plasmaría a su vez, un exceso en el ejercicio de la potestad legislativa.
4. A partir de una interpretación de la demanda correspondería a la Corte establecer si el aparte demandado del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 que establece que “contra el acto que decida la solicitud de pruebas [en el procedimiento administrativo] no proceden recursos”, vulnera el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), en su dimensión de “presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”.
6. Si bien el principio jurídico que domina la admisibilidad de la demanda es el principio pro actione, ello no significa que el actor no tenga que cumplir con una carga mínima que haga posible el examen de constitucionalidad que solicita. Ciertamente, el principio pro actione indica que, teniendo en cuenta que se trata de una acción pública, y por ende abierta a todos los ciudadanos, que no exige acreditar la condición de abogado, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.[12] No obstante, este principio de interpretación no exime del cumplimiento de los mencionados requisitos, que enumera el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
7.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[16] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[17].”[18]
7.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[19]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
7.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [20]
8.1. Como se indicó, para el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas la expresión “Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no procede recurso alguno” contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, es violatoria de los artículo 29 y 150.2 de la Constitución, en razón a que “no permite el uso de los recursos judiciales sea el de reposición o apelación a sabiendas de que uno de los pilares sobre los que descansa un debido proceso es que las decisiones de los jueces puedan ser controvertidas mediante los recursos judiciales cuando se está en desacuerdo con una determinación del juez”. Esta regulación, a su juicio, plasmaría a su vez un exceso en el ejercicio de la potestad legislativa.
El artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 se inserta en la “Parte Primera” del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que contiene el catálogo de normas que se aplican al procedimiento administrativo, es decir a las actuaciones desarrolladas por todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art. 2°). Forma parte así mismo del título III, capítulo I (Arts. 34 a 45) que compila las reglas generales sobre el procedimiento administrativo común y general.
La norma parcialmente acusada contiene las reglas que regulan la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del interesado, durante la actuación administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii) la improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas; (iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil.
Una somera revisión de la Ley 1437 de 2011 permite a la Sala constatar que el régimen probatorio aplicable a los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, establece unas reglas propias que se compilan en el capítulo IX del Título V, de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este apartado, además de remitir al Código de Procedimiento Civil para colmar los vacíos del estatuto en materia probatoria(Art. 211), el legislador reguló las oportunidades probatorias dentro del proceso judicial (Art. 212); dispuso el decreto de pruebas de oficio por parte del juez o magistrado (art. 213); previó la exclusión de la prueba por violación del debido proceso (Art. 214); asignó pleno valor probatorio a las copias (Art. 215); autorizó el uso de medios electrónicos para fines probatorios (Art. 216); y reguló minuciosamente la prueba pericial (Arts. 218 a 222).
En lo que concierne a los mecanismos de control de las decisiones judiciales sobre pruebas estableció que es apelable el auto proferido por los jueces administrativos “que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente” (Art. 243.9).
8.6. En desarrollo de un ejercicio pro actione podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso también para las actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes probatorias en el marco de una actuación de esta índole.
En este sentido ha indicado que “Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”[23].
“Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”[24].
Por las anteriores consideraciones la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda presentada por el ciudadano Armando Enrique Colón Cárdenas, respecto de la expresión “Contra el acto que decide la solicitud de pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.
[2] Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificción de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
[3] Artículo 41. Corrección de irregularidades en la actuación administrativa. La autoridad, en cualquier momento anterior a la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla.
[4] Artículo 42. Contenido de la decisión. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos.
[9] Decreto 2067 de 1991. Artículo 2º: “Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
[11] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
[18] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
[22] Corte Constitucional C-1189 de 2005. En esta sentencia la Corte señaló: “Las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión administrativa”.

References: resolución 
 artículo 40
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 41
 artículo 42
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 40
 artículo 74
 artículo 40
 artículo 29
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 40
 artículo 29
 artículo 40
 artículo 29
 resolución 
 artículo 40
 Artículo 74
 Artículo 41
 Artículo 42
 Artículo 2