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Timestamp: 2019-09-21 13:40:55+00:00

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﻿ SENTENCIA C-780 DE SEPTIEMBRE 10 DE 2003
SENTENCIA C-780 DE 10 DE SEPTIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:LICENCIAS DE CONDUCCIÓN. OBLIGACIÓN DE RENOVAR LAS LICENCIAS DE CONDUCCIÓN QUE NO CUENTEN CON CIERTOS REQUISITOS TÉCNICOS. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "LAS LICENCIAS DE CONDUCCIÓN QUE NO CUENTEN CON ESTOS ELEMENTOS DE SEGURIDAD DEBERÁN SER RENOVADAS DE ACUERDO CON LA PROGRAMACIÓN QUE EXPIDA EL MINISTERIO DE TRANSPORTE AL RESPECTO" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY 769 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:VIGENCIA DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO, RENOVACIÓN DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO, CATEGORÍAS DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO
Sentencia C-780 de septiembre 10 de 2003
Sentencia C-780 de 2003
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 (parcial) de la Ley 769 de 2002.
Bogotá, septiembre diez de dos mil tres.
El siguiente es el texto de la norma, dentro del cual se destaca la parte parcialmente demandada:
“ART. 17.—Otorgamiento. La licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción.
“El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes.
“Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, domicilio y dirección; fecha de expedición y organismo que la expidió.
“Dentro de las características técnicas que deben contener las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de seguridad. Las licencias de conducción que no cuenten con estos elementos de seguridad deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto.
“Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de la ley vigentes sobre la materia.
“En caso que el aspirante presente certificado expedido por un centro de enseñanza automovilística, la licencia de conducción solamente podrá expedirse en el lugar donde tenga sede dicho centro “o en su área metropolitana”.
V. (Sic) Consideraciones de la Corte
2. Conforme a lo aducido en la demanda, la orden contenida en la parte acusada del artículo 17 de la Ley 769 de 2003, según la cual deben ser renovadas las licencias de conducción que no cuenten con un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de seguridad, resulta contraria al principio general de buena fe y al de moralidad de la función administrativa, por fundarse en la consideración de que las licencias que carecen de estos requisitos son falsas. Además, dicha orden irrespeta el principio de eficacia de la función pública, pues no se entiende cómo la ley en el artículo 17 acusado ordena la renovación de las licencias de conducción, al paso que en el artículo 22 establece su vigencia indefinida.
Por otra parte, las normas de la ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales” (1) .
(1) Sentencia C-371 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Al tratar de descubrir cuál fue la intención que llevó al Congreso a expedir la orden de renovación de las licencias de conducción a fin de que las nuevas cuenten, con los requisitos técnicos señalados, no se encuentra en los antecedentes legislativos de la Ley 769 una referencia expresa a que la necesidad de renovación se motive en la existencia actual de un amplio número de licencias falsas, o presuntamente falsas. En cambio, se hacen breves alusiones a la necesidad de contar con un nuevo registro único nacional de conductores y de infracciones cometidas por los mismos. Al respecto, en la exposición de motivos al proyecto de ley 1 de 2002 Cámara, se indica lo siguiente: “Se dictan normas para hacer aplicable el registro nacional de conductores, una gran base de datos donde se consigne información sobre todas las licencias expedidas en el país, y sobre los infractores a las normas de tránsito” (2) . En similar sentido, en la exposición de motivos al proyecto de ley 10 de 2000 – Cámara, que fue acumulado con el anterior, se dice que en él “se han propuesto mecanismos para que los infractores no solamente sean castigados, sino para que se corrijan las faltas cometidas, basados en educación y prevención, actualizando los sistemas utilizados por las autoridades competentes para conocer cada infracción” (3) . Todo lo anterior indica a la Corte que la intención del legislador fue crear un sistema técnico de registro de conductores y de infracciones que permitiera a las autoridades regular con mayor eficacia el otorgamiento de licencias y hacer efectivo el cumplimiento de las sanciones, para lo cual los requisitos técnicos incorporados en las nuevas licencias, consistentes en “un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de seguridad”, resultan ser necesarios.
(2) Gustavo López Cotes. Exposición de motivos al proyecto de ley 1 de 2000 Cámara. Gaceta del Congreso Nº 289 de 2000, página 19.
(3) Varios autores. Exposición de motivos al proyecto de ley 10 de 2000 Cámara, Gaceta del Congreso Nº 301 del martes 1º de agosto de 2000, página 20.
5. Ahora bien, independientemente de lo que revela el estudio de los antecedentes legislativos de la Ley 769 de 2003 en lo referente a los motivos que condujeron a ordenar la renovación de las licencias de conducción que no cuenten con los requisitos técnicos de un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de seguridad, dentro del expediente la intervención del propio Ministro del Interior señala que el artículo acusado busca que todas las licencias de conducción cuenten con una información básica y unos elementos mínimos de seguridad en su elaboración, que permitan a las autoridades tener certeza absoluta respecto de la identidad de quien los porta e impedir que el documento sea susceptible de ser falsificado. No obstante, agrega que en la actualidad, debido a que las licencias de conducción no cuentan con elementos mínimos de seguridad, “existen habilitadas para conducir con apariencia de legalidad, personas que no cumplen con las mínimas conducciones (sic) de idoneidad, de responsabilidad y/o que las han obtenido por medios fraudulentos”, y que esta es la razón por la cual se hace necesario ordenar la renovación de aquellas licencias de conducción que no cuentan con las especificaciones técnicas de seguridad mencionadas.
— En la Sentencia C-490 de 2000, al estudiar los artículos 327 y 513 del Código de Procedimiento Civil, referentes a la adopción de medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo, acusadas de desconocer la presunción general de buena fe, la Corte dijo:
“La práctica de las medidas cautelares antes de la notificación del auto que las decreta tiene una razón obvia, y es evitar que el demandado, al conocer que un embargo o un secuestro fueron ordenados, pueda intentar insolventarse a fin de eludir el cumplimiento de la sentencia. Por ende, esa regulación persigue un propósito constitucionalmente relevante, como es asegurar la efectividad de la sentencia, sin que pueda aducirse que de esa manera las expresiones acusadas desconocen el principio constitucional de la buena fe, al suponer que el demandado podría intentar sustraerse a las consecuencias de un fallo adverso. En efecto, el principio constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El Federalista, “si los hombres fueran ángeles, no sería necesario ningún gobierno” (4) , ni habría necesidad de regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas las personas vivirían en perfecta armonía. Los ordenamientos jurídicos existen en gran medida como un reconocimientode las imperfecciones del ser humano, que hace necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y de cumplimiento de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable pensar que algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas normativas. Por ende, mal puede considerarse que desconoce el principio de buena fe la expresión acusada, simplemente porque el legislador establece mecanismos para evitar que el demandado intente insolventarse para eludir una condena en su contra. Esos comportamientos ocurren en la práctica, por lo cual bien puede la ley prevenirlos, sin que por tal razón desconozca la buena fe. Argumentar que ese tipo de reglas atenta contra el principio de buena fe llevaría a concluir que todo el Código Penal viola la Constitución porque la ley presume que los ciudadanos pueden cometer delitos” (5) (negrillas fuera del original).
En la Sentencia C-412 de 2001 (6) , al estudiar la constitucionalidad del artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, en el aparte que ordena que en los documentos otorgados en el extranjero que hayan sido autenticados por cónsul o agente diplomático colombiano, la firma del mismo debe ser abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, obligación esta última que el demandante consideraba contraria a la presunción general de buena fe, la Corte señaló:
“La Corte Constitucional ha sostenido, con apoyo en el artículo 83 de la Carta, que, en virtud del principio cardinal en éste plasmado, se presume la buena fe de las personas en todas las actuaciones que adelanten ante las autoridades, ya para el cumplimiento de sus deberes o para el ejercicio de sus obligaciones (7) .
(7) Ver sentencias C-540 del 23 de noviembre de 1995, C-023 del 11 de febrero de 1998 (M.P. Jorge Arango Mejía) y C-963 del 1º de diciembre de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
“De todo ello se deduce que, mientras en los mandatos superiores en referencia se introduce un claro límite a las autoridades administrativas, judiciales y de control para agregar requisitos no previstos en la ley, ésta goza de expresa autorización constitucional para preverlos, cuando reglamenta de manera general derechos o actividades. Al estipular requisitos el legislador no viola el principio de la buena fe, pues no presume nada en contra de ella; no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo en lo que respecta al servicio público y al funcionamiento de los entes estatales” (negrillas fuera del original).
De otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha puesto de presente que el principio a que se refiere el artículo 83 de la Carta no puede ser interpretado aisladamente del resto del texto superior, para darle un alcance absoluto que impida a las autoridades exigir requisitos para el ejercicio de actividades, garantías del cumplimiento de deberes, o pruebas de hechos con relevancia jurídica, cuando tales requisitos, garantías o pruebas se exigen en defensa del interés general. En este sentido ha dicho:
“Esta Corte ha sido enfática en señalar que, el principio de la buena fe no equivale a una barrera infranqueable que pueda aducirse para impedir la eficaz protección del interés público y de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la integridad del patrimonio público, pues, como también lo ha puesto de presente, la protección del interés general y del bien común, que son también postulados fundamentales en el Estado social de derecho, imponen al mencionado principio límites y condicionamientos que son constitucionalmente válidos.
“En efecto, desde su Sentencia T-460 de 1992, de la que fue ponente el honorable magistrado José Gregorio Hernández Galindo, la Corte puso de presente que, so pretexto de la vigencia de este principio, no puede hacerse nugatorio el deber de sancionar los actos contrarios a la Constitución y a la ley.
... el mencionado principio también tiene sus límites y condicionamientos, derivados de otro postulado fundamental como es el de la prevalencia del interés común. En modo alguno puede pensarse que el principio de la buena fe se levante como barrera infranqueable que impida a las autoridades el cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las faculte para hacerlo, pueden y deben exigir los requisitos en ella indicados para determinados fines...”.
6. En el presente caso, el aparte acusado del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 obliga a renovar las licencias de conducción que no cuenten con ciertos requisitos técnicos, y lo hace no sólo por que se haya estimado que en la actualidad un amplio margen de las licencias que detentan los conductores son falsas, sino también porque el Estado debe asegurarse que quienes conducen automotores sean personas capacitadas para ello, pues en el ejercicio de esta actividad, que tradicionalmente el derecho ha considerado como “peligrosa”, se ven implicados caros intereses públicos como lo son la protección general de la vida y la integridad física de la ciudadanía expuesta al riesgo correspondiente. Dentro de este contexto, los dispositivos tecnológicos incorporados en las nuevas licencias, que permiten la plena identificación del conductor y el conocimiento de sus antecedentes como tal, constituyen una garantía para las autoridades y para el público en general, de que quienes conducen vehículos automotores son realmente las personas a quienes el Estado ha concedido autorización para ello, por haber verificado su idoneidad para el desempeño de la actividad. Estimar que la presunción general de buena fe impide de manera general la imposición de los nuevos requisitos señalados, que gracias a los avances tecnológicos permiten al Estado ejercer un mejor control sobre la identidad e idoneidad de los conductores, es olvidar que también la Constitución obliga a las autoridades a garantizar de la mejor manera la vida de los ciudadanos y que el interés general prima sobre el particular. Este interés general de regular el derecho de circulación con miras a proteger la seguridad de los ciudadanos, explícito en la Ley 769 de 2002, ya había sido destacado por esta corporación:
“Es claro que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (C.P., art. 2º) serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación” (8) .
A juicio de la Corte, para acceder a la anterior solicitud sería necesario adelantar un examen de constitucionalidad sobre un contenido normativo que el aparte acusado no tiene, y que es el referente a quién asumirá los costos de la renovación de las licencias, costos que de ser trasladados a los particulares responderían al concepto jurídico de tasa. En efecto las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad (9) . En este caso, la prestación pecuniaria pretendería remunerar el servicio de expedición de la nueva licencia de conducción.
(9) Cf., entre otras, la Sentencia C-1179 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Si bien el Ministro de Transporte, al intervenir personalmente dentro del presente proceso, afirmó que era “consciente de que el cambio implicará un desembolso para todos los usuarios, que será más que retribuido con las bondades de la nueva licencia, entre las que se encuentra que para el caso de vehículos particulares, su vigencia será indefinida”, agregando también al respecto que “el progreso impone a los ciudadanos unas cargas razonables”, lo cierto es que la norma acusada guarda silencio respecto de la creación legal de la tasa llamada a compensar el costo de renovación de las licencias, y que tampoco se encuentra en el resto de la ley una disposición que regule la materia. De esta manera, a pesar de lo dicho por el ministro, actualmente no se encuentra legalmente definido que sean los conductores quienes deban soportar el costo de tal renovación. Obviamente, sin un señalamiento expreso hecho en el texto de una ley, que indique que los costos de expedición de las nuevas licencias serán trasladados total o parcialmente a los conductores, debe entenderse que no serán de su cargo, pues al tenor de lo dispuesto por el artículo 338 superior solo el Congreso, las asambleas y los concejos pueden decretar tasas, concepto al que, como se dijo, correspondería el pago que los particulares se vieran obligados a hacer para renovar la licencia de conducción a fin de ajustarla a los nuevos requerimientos técnicos.
Cabría empero preguntarse, si el silencio del legislador en cuanto a quién asumirá los costos de la renovación de las licencias de conducción origina una institucionalidad por omisión legislativa que la Corte deba declarar.
La jurisprudencia ha clasificado las omisiones legislativas en absolutas y relativas y ha señalado que un cargo fundado en una omisión absoluta plantea una ausencia total de regulación. En este caso, ha considerado que como la omisión se deriva de la completa inactividad del legislador, “la Corte carece de referente normativo para hacer la confrontación con la Carta” (10) , lo que le impide llevar a cabo el examen de constitucionalidad; en efecto, por definición este es un juicio comparativo entre una norma legal y otra constitucional. No existiendo norma legal, faltaría uno de los extremos normativos de comparación. Por ello la jurisprudencia ha dicho que la acción de inconstitucionalidad “si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales” (11) . Esta es la razón por la cual la Corte no tiene competencia para “conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta” (12) .
(10) Sentencia C-528 de 2003.
(11) Sentencia C-543 de 1996. Cfr. también, las sentencias C-073 de 1996 y C-540 de 1997.
“— Cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;
“— Cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
“A esta clasificación propuesta cabe agregar otra instancia: cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. V. gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa” (13) .
(13) Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Finalmente, debe destacarse que si bien la Nación y las entidades territoriales están facultadas por las normas superiores para establecer tasas por los servicios que prestan, no están constitucionalmente obligadas a ello, como lo señaló esta corporación en la Sentencia C-511 de 1999 (14) en donde vertió los siguientes conceptos:
“No ofrece duda alguna que la Nación y las entidades territoriales, gozan de la potestad para establecer, a través de sus órganos de representación popular, tasas a cargo de los usuarios por la prestación de servicios públicos, y específicamente los domiciliarios, e inclusive para subsidiar a los usuarios de estos últimos (arts. 338 y 368). En consecuencia, es posible no exigir el pago del costo por los servicios que el Estado presta a los usuarios de un servicio público...” (15) (negrillas fuera del original).
(15) En esa oportunidad se estudiaba la constitucionalidad de la norma que permitía que el Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalara el valor de las renovaciones de las cédulas de ciudadanía. La Corte estimó que era inconstitucional que ese costo se podía trasladar al ciudadano.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las licencias de conducción que no cuenten con estos elementos de seguridad deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto” contenida en el artículo 17 de la Ley 769 de 2002.

References: ARTÍCULO 17
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 22
 artículo 259
 artículo 83
 artículo 83
 artículo 17
 artículo 338
 artículo 17