Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/5286
Timestamp: 2019-10-20 16:10:39+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 26/2005
SENTENCIA 26/2005, de 14 de febrero
ECLI:ES:TC:2005:26
En el recurso de amparo núm. 3621-2001, promovido por doña María Estrella Palacios Fernández, representada por el Procurador de los Tribunales don Jacinto Gómez Simón y asistida por el Abogado don Alfonso Pérez Moreno, contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 6 de septiembre de 1991 y la Resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1991, confirmatoria de aquélla; contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de enero de 1995, desestimatoria de recurso contencioso-administrativo (núm. 302/92) interpuesto contra las mencionadas resoluciones administrativas; y contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2001, que inadmitió el recurso de casación formulado contra aquélla. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 27 de junio de 2001, el Procurador de los Tribunales don Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de doña María Estrella Palacios Fernández, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones administrativas y judiciales mencionadas en el encabezamiento de esta Sentencia.
a) La recurrente en amparo, titular de la expendeduría de tabacos núm. 4 de Aranda de Duero, fue sancionada por Resolución de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 6 de septiembre de 1991, por suministrar a puntos de venta con recargo distintos de los adscritos con la suspensión del ejercicio de la concesión durante 15 días. La sanción se impuso de acuerdo con lo previsto en los arts. 27.8 (constituye infracción grave el "suministro a puntos de venta con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos") y 30.1 b) (las infracciones graves se sancionarán con "suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses") del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, regulador de las actividades de importación y comercio mayorista y minorista de labores de tabaco. Estos preceptos desarrollan lo dispuesto en el art. 8.4 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, del monopolio fiscal de tabacos ("también podrá la Delegación del Gobierno imponer sanciones de hasta 200.000 pesetas de multa y suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses, cuando los Expendedores incurran en infracciones que se determinen en el Reglamento de la Red de venta al por menor del Monopolio, que será aprobado por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda").
b) Contra la resolución sancionadora formuló la demandante de amparo recurso de alzada, que fue desestimado por Resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1991. Seguidamente interpuso recurso contencioso-administrativo en el que alegó -junto a determinados defectos de carácter formal que determinarían la invalidez de las Resoluciones impugnadas- que la sanción se habría impuesto sin que existiera la regulación de rango legal constitucionalmente exigible. El recurso contencioso-administrativo (tramitado con el núm. 302/92) fue desestimado por Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de enero de 1995.
c) En último término, contra dicha resolución judicial se interpuso recurso de casación, que fue inadmitido por Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2001, por insuficiencia de la cuantía, aunque el recurso se hubiera tramitado en la primera y única instancia como de cuantía indeterminada.
3. En la demanda de amparo la recurrente considera vulnerado el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE). A su juicio, la sanción impuesta carecería de la suficiente cobertura legal y, por otra parte, no sería aplicable la doctrina que mitiga las exigencias del principio de legalidad sancionadora en los supuestos de "relaciones especiales de sujeción" porque la relación que vincula al expendedor con la Administración no tendría este carácter.
4. Por providencia de 26 de mayo de 2003 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, conforme a lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que remitieran, respectivamente, testimonio del recurso de casación núm. 9556-1995 y del recurso contencioso-administrativo núm. 302/92; y se emplazara a quienes fueron parte en el procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, para que pudieran comparecer en este proceso constitucional. Asimismo, se acordaba formar la correspondiente pieza separada de suspensión, que fue resuelta por ATC 299/2003, de 29 de septiembre, que accedió a la solicitud formulada.
5. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 27 de junio de 2003, se acordó tener por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos por la Sala Tercera del Tribunal Supremo y la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y por personado y parte al Abogado del Estado; y, conforme a lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que tuvieran por conveniente.
6. El 11 de julio de 2003 fue registrado en este Tribunal el escrito de alegaciones presentado por el Procurador de los Tribunales don Jacinto Gómez Simón, en representación de doña María Estrella Palacios Fernández, en el que, en síntesis, se reproducían las argumentaciones formuladas en el escrito de demanda y se solicitaba que se otorgase el amparo interesado.
7. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones por escrito registrado en este Tribunal el 17 de julio de 2003. Tras la exposición de los antecedentes, entiende que, a la vista fundamentalmente de la doctrina contenida en la STC 60/2000, de 2 de marzo (FJ 3), debe otorgarse el amparo solicitado. El art. 8.4 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, del monopolio fiscal de tabacos, con independencia de que señala el núcleo de las infracciones muy graves, remite plenamente al Reglamento la tipificación del resto de las infracciones y se limita a fijar sanciones máximas, lo que supondría un incumplimiento manifiesto del principio de legalidad sancionadora, con independencia de la calificación que mereciera la relación jurídica entre la recurrente y el Estado. Por todo ello, el Fiscal interesa la estimación del recurso de amparo y que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas por vulnerar el principio de legalidad sancionadora.
8. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 18 de julio de 2003. Comienza destacando la similitud entre el presente recurso de amparo y el núm. 6842-2000, interpuesto frente a una sanción impuesta a quien es -según parece- padre de la recurrente en amparo y titular de otro estanco en Aranda de Duero. En opinión de la representación procesal de la Administración, la relación concesional remueve para un caso singular una prohibición general que afecta a todo género de comercio o distribución de las labores de tabaco. Nadie podría ignorar -y menos aún los concesionarios que asumen una relación de manera voluntaria- que no se puede comerciar con estos productos estancados sino dentro del marco específico en que se haya sido autorizado. Las diferencias entre esta situación y la derivada de cláusulas penales pactadas entre particulares o en relaciones contractuales de Derecho público (STC 141/1996, de 16 de septiembre, FJ 1) serían sólo nominales y fruto de razones históricas: en todos estos casos, la "sanción" reflejaría realmente un incumplimiento imputable de unos deberes asumidos.
9. Por diligencia de ordenación de la Secretaria de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 17 de marzo de 2004 se acordó conceder al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la recurrente el plazo común de diez días para que alegaran lo que estimaran pertinente en relación con la posible acumulación del presente recurso de amparo y del núm. 4140-2001 al seguido bajo el núm. 6842-2000, tal como había interesado el Fiscal en el escrito de alegaciones formuladas en el recurso de amparo núm. 4140-2001. El Abogado del Estado solicitó que se acumulara el presente recurso al núm. 6842-2000. La recurrente y el Ministerio Fiscal solicitaron que se acordara la acumulación en los términos a los que se hizo referencia en la diligencia de ordenación por la que se concedió audiencia. Por ATC 364/2004, de 4 de octubre, la Sala Primera de este Tribunal acordó denegar la acumulación interesada.
10. Por providencia de 27 de enero de 2005 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 31 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de la fecha.
1. La recurrente, titular de la expendeduría de tabacos núm. 4 de Aranda de Duero, fue sancionada por la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos por suministrar a puntos de venta con recargo, distintos de los adscritos, con la suspensión del ejercicio de la concesión durante 15 días, en aplicación de lo previsto en los arts. 27.8 -constituye infracción grave el "suministro a puntos de venta con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos" y 30.1 b) -las infracciones graves se sancionarán con "suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses"- del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, regulador de las actividades de importación y comercio mayorista y minorista de labores de tabaco.
2. El recurso de amparo se dirige formalmente contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 6 de septiembre de 1991 (que impuso la sanción), la Resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1991 (que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra aquélla), la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de enero de 1995 (que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la sanción) y la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2001 (que inadmitió el recurso de casación formulado contra la citada Sentencia).
3. La jurisprudencia de este Tribunal ha declarado en múltiples ocasiones que forma parte del contenido del derecho fundamental a la legalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE una garantía calificada como "de carácter formal", que se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilícitas y reguladoras de las sanciones correspondientes, "por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término 'legislación vigente' contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 61/1990, de 29 de marzo, FJ 7; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3). A este respecto es preciso reiterar que en el contexto de las infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y ello tanto 'por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas' como 'por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad' (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). En todo caso, el art. 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9, y 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (STC 177/1992, de 2 de noviembre, FJ 2), que no excluye la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero sí que tales remisiones hicieran posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4)" (entre las últimas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2; y 25/2004, de 26 de febrero, FJ 4).
4. Ya en este punto, habrá que examinar el contenido del precepto legal que sirvió de cobertura formal a la sanción impuesta a la recurrente en amparo. El art. 8 de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, del monopolio fiscal de tabacos (Ley derogada por la posterior Ley 13/1998, de 4 de mayo, de ordenación del mercado de tabacos y normativa tributaria), disponía, en su apartado 3, que "mediante normas reglamentarias" se establecería "el régimen sancionador"; y su apartado 4 prescribía:
5. Las alegaciones del Abogado del Estado, que se opone al otorgamiento del amparo, apuntan implícitamente, por una parte, a cuestionar que la suspensión de la concesión sea una verdadera sanción administrativa situada en el ámbito protegido por las garantías del art. 25.1 CE; y, por otra, a destacar las modulaciones que estas garantías debieran admitir en virtud de la especial relación existente entre el concesionario de la expendeduría y el Estado.
a) "De las denominadas 'relaciones especiales de sujeción' -también conocidas en la doctrina como 'relaciones especiales de poder'- se ha ocupado ya este Tribunal en anteriores ocasiones, no ocultando que, como se dijo en la STC 61/1990, FJ 6, la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello debemos considerar ahora, con la extensión que el supuesto reclama, el juego que el concepto de 'relaciones especiales de sujeción' puede desempeñar en nuestra Constitución, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE)".
b) "Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de 'especial sujeción', 'de poder especial', o simplemente 'especiales'. Lo importante ahora es afirmar que la categoría 'relación especial de sujeción' no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos".
c) "Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales; así lo entendió este Tribunal -al menos de forma implícita- en relación con un preso (STC 2/1987, de 21 de enero, FJ 2) o con un Policía Nacional (STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1); también se apreció aquella modulación constitucional de derechos fundamentales en relación con un Arquitecto colegiado, haciéndose mención expresa del art. 36 CE (STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Sólo tangencialmente, y sin constituir propiamente ratio decidendi del caso, se aludió en la STC 61/1990, FJ 8, a que un detective privado con autorización administrativa se encontraba en una 'relación especial de sujeción', aun cuando aquella relación administrativa especial no tuviera base directa en la Constitución o en una ley conforme con la Constitución. Con todo, y como también declaró este Tribunal en las SSTC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1, y 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, incluso en el ámbito de una 'relación de sujeción especial' una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE".
Otorgar el amparo solicitado por doña María Estrella Palacios Fernández y, en consecuencia:
1º Reconocer el derecho de la recurrente a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
2º Declarar la nulidad de la Resolución de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 6 de septiembre de 1991 y la Resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1991, confirmatoria de aquélla; así como de la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de enero de 1995, desestimatoria de recurso contencioso-administrativo (núm. 302/92) interpuesto contra las mencionadas resoluciones administrativas.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada en el recurso de amparo número 3621-2001, al que se
Tipo y número de registro Recurso de amparo 3621-2001
Promovido por doña María Estrella Palacios Fernández frente a las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestimaron su demanda contra la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos sobre sanción por suministro a puntos de venta con recargo distinto.
La Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (SSTC 3/1988 y 132/2001) [FJ 5].
Incluso en el ámbito de una relación de sujeción especial. una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE [FJ 5].
El art. 25.1 CE exige la cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero aunque la reserva de Ley en este ámbito no excluye la colaboración reglamentaria en la tarea de tipificación de las infracciones y atribución de sanciones, tales remisiones no pueden generar una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (SSTC 83/1984 y 25/2004) [FJ 3].
La ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (SSTC 60/2000 y 132/2001) [FJ 3].
Las llamadas relaciones de sujeción especial no son un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa (SSTC 2/1987, 234/1991) [FJ 3].
Artículo 25.1, ff. 1, 3 a 5
Artículo 8.4, ff. 1, 4, 5
Artículo 27.8, ff. 1, 5
Ley 13/1998, de 4 mayo. Ordenación del mercado de tabacos y normativa tributaria
Garantías formales del principio de legalidad penalGarantías formales del principio de legalidad penal, f. 3

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 Real Decreto 
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 Resolución 

Artículo 25

Artículo 8

Artículo 27