Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2018/0012s-18.html
Timestamp: 2018-12-13 16:03:13+00:00

Document:
Consulta OnLine - Sentenza n. 12 del 2018;
I. Carla Di Martino, Leggi retroattive di contenimento della spesa pubblica e giusto processo (a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 12 del 2018), in questa Rivista, Studi 2018/I
II. Andrea Pugiotto, Retroattività legislativa e materia civile: Corte costituzionale e Corte EDU parlano la stessa lingua?, per g.c. di Osservatorio AIC
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa, con ordinanza del 12 aprile 2016, iscritta al n. 135 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2016.
Visti gli atti di costituzione dell’INPS e del Fondo pensioni per il personale ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Sergio Preden per l’INPS, Aurelio Gentili per il Fondo per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.– Con ordinanza del 12 aprile 2016 (reg. ord. n. 135 del 2016), la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 102 e 117 della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, secondo cui «L’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357, si interpreta nel senso che la quota a carico della gestione speciale dei trattamenti pensionistici in essere alla data di entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, va determinata con esclusivo riferimento all’importo del trattamento pensionistico effettivamente corrisposto dal fondo di provenienza alla predetta data, con esclusione della quota eventualmente erogata ai pensionati in forma capitale». L’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357 (Disposizioni sulla previdenza degli enti pubblici creditizi) – interpretato dalla disposizione denunciata – stabilisce, a sua volta, che «La gestione speciale [istituita, dall’art. 1 dello stesso d.lgs. n. 357 del 1990, per i dipendenti degli enti creditizi pubblici dei quali era prevista la trasformazione in società per azioni precedentemente a carico di forme di assicurazione esclusive o esonerative] assume a proprio carico, per ciascun titolare di trattamento pensionistico in essere all’entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, una quota del trattamento stesso determinata secondo le misure percentuali indicate nella tabella allegata al presente decreto. Per i titolari di trattamenti pensionistici con decorrenza tra l’entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, ed il 31 dicembre 1990, la quota a carico della gestione speciale è determinata secondo la disciplina in vigore per l’assicurazione generale obbligatoria ai fini del diritto e dell’ammontare del trattamento stesso».
1.1.– La Corte di cassazione riferisce in punto di fatto: di essere investita del ricorso proposto dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) nei confronti del Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa (di seguito anche: il Fondo) avverso la sentenza della Corte d’appello di Torino 1° febbraio 2010, n. 82; che con tale sentenza la Corte d’appello, confermando la decisione del Tribunale di Torino, aveva accolto la domanda del Fondo e aveva condannato l’INPS a rifondere allo stesso (nella misura percentuale prevista dalla Tabella allegata al d.lgs. n. 357 del 1990) la quota del trattamento pensionistico da esso erogata, ai pensionati che lo avessero richiesto, in forma capitale; che tale decisione della Corte d’appello aveva fatto proprio l’orientamento espresso dalla Corte di cassazione con la sentenza 20 gennaio 2006, n. 1093 sulla scorta di una lettura dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 ritenuta conforme alla legge di delegazione 30 luglio 1990, n. 218, recante «Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico» (in particolare, al criterio direttivo dettato dall’art. 3, comma 3, lettera a, di tale legge, secondo cui la quota di pensione di pertinenza della gestione speciale dell’INPS andava determinata con riferimento al «trattamento complessivamente erogato»); che, con l’unico motivo di ricorso per cassazione, l’INPS aveva lamentato la violazione e la falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 218 del 1990 e dell’art. 3 del d.lgs. n. 357 del 1990, deducendo che, in base alla lettera di quest’ultima disposizione – là dove fa riferimento al trattamento pensionistico «in essere» – il calcolo della quota di trattamento posta a carico della gestione speciale deve essere effettuato con riguardo alla pensione corrente, cioè a quella concretamente erogata in rendita, non comprensiva, quindi, della quota capitalizzata; che, con memoria ai sensi dell’art. 378 del codice di procedura civile, l’INPS ha chiesto l’accoglimento del ricorso sulla base della sopravvenuta norma di interpretazione autentica di cui all’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011; che il Fondo ha sollevato questioni di legittimità costituzionale di tale disposizione sotto due profili, in riferimento, rispettivamente, agli artt. 3, 24, primo comma, e 102 Cost., e agli artt. 24, primo comma, 102 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU.
1.2.– La Corte rimettente ritiene tali questioni non manifestamente infondate.
1.2.1.– Quanto al primo dei prospettati profili di incostituzionalità, il giudice a quo afferma che, data l’esistenza di un orientamento interpretativo giurisprudenziale di segno opposto rispetto a quello fatto proprio dalla censurata disposizione di interpretazione autentica, difetta «una situazione di oggettiva incertezza» e deve escludersi che tale disposizione «sia valsa ad asseverare una possibile variante di senso del testo originario della norma oggetto di interpretazione».
Da ciò discenderebbe, sempre secondo la Corte rimettente, il superamento dei limiti all’efficacia retroattiva delle leggi individuati dalla Corte costituzionale e da essa ritenuti presidio di fondamentali valori di civiltà giuridica, quali il principio di ragionevolezza, la tutela del legittimo affidamento, quale principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, con la conseguente violazione degli artt. 3, 24, primo comma, e 102 Cost.
1.2.2.– Quanto al secondo degli eccepiti profili di incostituzionalità, la Corte di cassazione asserisce che l’ambito soggettivo di efficacia della disposizione denunciata è «di fatto» limitato al Fondo, «difettando essa di portata generale», ed essendo, quindi, diretta a modificare la «condizione giuridica dell’unico soggetto destinatario, per di più in concomitanza del contenzioso che oppone questo all’INPS», al fine, espressamente dichiarato nella relazione di accompagnamento «al progetto di legge presentato alla Camera dei Deputati», di condizionare l’esito dello stesso, sollevando l’Istituto da un onere economico.
Per tali ragioni, il censurato art. 18, comma 10, interferirebbe con le funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, in contrasto con il principio dell’art. 6 della CEDU, che vieta l’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia per influenzare l’esito di particolari controversie, integrando, pertanto, la violazione degli artt. 24, primo comma, 102 e 117 Cost. (quest’ultimo in relazione al citato parametro convenzionale).
1.3.– Quanto alla rilevanza delle questioni, la Corte rimettente, premessa la natura interpretativa e la conseguente retroattività del denunciato art. 18, comma 10, afferma che, in base all’orientamento da essa già espresso con la sentenza n. 1093 del 2006, «la declaratoria di illegittimità costituzionale […] comporterebbe il rigetto del ricorso […] proposto dall’INPS, tenuto conto dell’assenza di altre decisioni di senso contrario e della coerenza del testo normativo con i criteri posti dalla legge delega».
2.– Si è costituito nel giudizio il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa, resistente nel processo principale, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate fondate.
2.1.– Il Fondo chiarisce anzitutto quale sia, alla luce dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, il significato dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990, che, con la locuzione «trattamento pensionistico in essere», non intendeva certo dare una definizione di trattamento pensionistico diversa da quella utilizzata dalla legge di delegazione n. 218 del 1990, ma soltanto differenziare, nei suoi due periodi, in relazione alla data di maturazione del diritto alla pensione, le modalità con cui determinare la quota del complessivo trattamento posta a carico della gestione speciale. Il riferimento al «trattamento […] in essere» attiene, pertanto, ai soggetti percettori della pensione e non al credito da essi percepito. Tale lettura dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 sarebbe pure coerente con l’istituto della capitalizzazione, per il quale anche la quota capitalizzata continua a costituire parte integrante della pensione in essere.
2.2.– Il Fondo prosegue asserendo che il significato attribuito all’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 dalla disposizione denunciata è «semanticamente e tecnicamente escluso» in quanto: la locuzione «trattamento in essere» indica il complesso del trattamento pensionistico, del quale fanno parte anche le eventuali pregresse capitalizzazioni; è irrazionale e contraddittorio, perché irragionevolmente escluderebbe anche i ratei di rendita futuri e le pensioni di reversibilità che venissero a maturazione successivamente; contrasta con la legge di delegazione n. 218 del 1990; contraddice l’intento di bilanciamento degli oneri tra fondi e gestione speciale perseguito dalla legge n. 218 del 1990 e dal d.lgs. n. 357 del 1990, facendo irragionevolmente variare l’onere del Fondo in ragione del fatto che il pensionato abbia o no esercitato la facoltà di chiedere la capitalizzazione; contrasta «con il necessario impianto sistematico della materia pensionistica», che mostra come la quota di pensione capitalizzata conservi la propria rilevanza ogni qual volta si debba prendere a riferimento il trattamento pensionistico.
Il Fondo deduce poi che il denunciato art. 18, comma 10, abbia un unico destinatario – costituendo, perciò, una norma ad personam – e sia stato adottato al fine di influire sull’esito del giudizio principale, sottolineando che: la norma è intervenuta a distanza di ventuno anni dalla disposizione da essa interpretata; in precedenza, quest’ultima aveva dato origine a un unico giudizio, promosso dal Fondo pensioni per il personale della Cassa di risparmio Vittorio Emanuele per le province siciliane e definito con la ricordata sentenza della Corte di cassazione n. 1093 del 2006; quella di cui al giudizio principale è l’unica ulteriore controversia con lo stesso oggetto perché non esistono altri enti con fondi già esonerativi che prevedano la capitalizzazione della pensione; lo scopo di influire sull’esito del giudizio principale è esplicito negli atti parlamentari (è citata, in particolare, la scheda di lettura del d.l. n. 98 del 2011 redatta dal Servizio studi della Camera dei deputati, nella quale, richiamando la Relazione tecnica, si afferma che «la norma interpretativa […] è finalizzata ad evitare che, a causa del contenzioso in atto, si determini una maggiore spesa per l’ente previdenziale (nell’ordine di oltre 45 milioni di euro, in riferimento al contenzioso in atto […])» e che la «misura [indicata nella Tabella allegata al d.lgs. n. 357 del 1990] è, per quanto riguarda la ex Cassa di risparmio di Torino, pari all’85 per cento»).
2.3.– Ad avviso del Fondo, il denunciato art. 18, comma 10, contrasterebbe con gli artt. 3, 24, primo comma, e 102 Cost., sia se «fosse da intendere come effettiva norma di interpretazione autentica», sia se «fosse da intendere come norma innovativa retroattiva».
2.3.1.– Con riguardo alla prima di tali ipotesi, la parte costituita rappresenta che, nella specie non vi erano incertezze sull’applicazione di una disposizione né contrasti giurisprudenziali; l’interpretazione imposta dal legislatore non rientra tra le possibili varianti di senso della disposizione interpretata; la chiarezza di questa e l’orientamento unanime della giurisprudenza hanno creato un giustificato affidamento; si viene a determinare un contrasto tra la legge di delegazione e il decreto delegato; l’interpretazione imposta dal legislatore crea un’ingiustificata disparità di trattamento con i casi già giudicati; «l’ordinamento giuridico diverrebbe incoerente»; la funzione giurisdizionale sarebbe turbata.
2.3.2.– Con riguardo al caso in cui la disposizione censurata «fosse da intendere come norma innovativa retroattiva», il Fondo sottolinea che «i limiti costituzionali si sganciano dalla (vera o falsa) interpretazione autentica e si frappongono alla retroattività» e deduce che, nella specie, l’innovazione recata dall’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, determinando una contraddizione tra la legge di delegazione e il decreto delegato, mina la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; frustra l’intento di bilanciamento degli oneri tra fondi e gestione speciale perseguito dalla legge n. 218 del 1990 e dal d.lgs. n. 357 del 1990; discrimina irragionevolmente tra fondi; vanifica l’affidamento creato nel Fondo circa l’onere da sostenere; decide la controversia principale con una norma ad personam e in senso opposto alla legge vigente al tempo della domanda e al diritto vivente.
2.4.– Il Fondo deduce poi il contrasto dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 con gli artt. 6 e 14 della CEDU e con il «Protocollo n. 12», nonché «[u]lteriori ragioni di illegittimità costituzionale».
La parte ribadisce che la disposizione denunciata è una norma innovativa ad personam – come confermato dal fatto che dai «dati di carattere normativo […] si evince che […] il Fondo […] è l’unico a trovarsi nella situazione su cui vuole incidere la legge sedicente interpretativa» – che ha lo scopo specifico, esplicitato anche dagli atti parlamentari, di interferire con il giudizio in corso.
Per tali ragioni, l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, viola, per il tramite dell’art. 117 Cost., l’art. 6 della CEDU.
3.– Si è costituito anche l’INPS, ricorrente nel processo principale, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.
3.1.– Quanto al primo dei profili di incostituzionalità prospettati dal rimettente, l’INPS afferma anzitutto che il denunciato art. 18, comma 10, ha attribuito all’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990, una della possibili varianti di senso, pienamente compatibile con il suo tenore letterale nonché coerente con le altre disposizioni dello stesso d.lgs. n. 357 del 1990. A sostegno di tale assunto, l’Istituto deduce che: tale decreto non contiene alcuna norma che affermi espressamente che la quota di pensione a carico della gestione speciale debba essere calcolata sull’ammontare del trattamento inteso come comprensivo della parte eventualmente già erogata in capitale e, anzi, la locuzione «trattamento pensionistico in essere all’entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218», che figura nell’art. 3, comma 2, ben si presta a essere intesa come riferita all’ammontare del rateo di pensione in corso di pagamento alla suddetta data; l’art. 3, comma 1, nell’includere l’«ammontare relativo a ciascuna mensilità dell’ultimo anno» tra i dati che, per ciascun pensionato, dovevano essere forniti dai fondi all’INPS, utilizza il termine «mensilità», il quale corrobora il convincimento che il legislatore, ai fini del calcolo della quota da porre a carico della gestione speciale, abbia voluto prendere a riferimento l’importo del rateo mensile in corso di pagamento; l’art. 4, comma 2, prevede che la quota di pensione a carico della gestione speciale è incrementata per effetto della «disciplina della perequazione automatica», ciò che può trovare spiegazione soltanto qualora tale quota sia stata determinata sulla parte di pensione dovuta sotto forma di rendita; l’art. 6 contempla dei «sistemi di conguaglio» tra le somme per prestazioni erogate dai fondi per conto dell’INPS e «i contributi allo stesso dovuti», cioè un meccanismo che «presuppone che oggetto delle compensazioni siano somme in corso di pagamento»; l’art. 3, comma 1 (recte: comma 3), della legge n. 218 del 1990 delegava il Governo a disciplinare il trattamento previdenziale dei dipendenti degli enti creditizi dei quali era prevista la trasformazione in società per azioni «secondo le norme dell’assicurazione generale obbligatoria», finalità rispetto alla quale non sarebbe «appieno conforme» accollare alla gestione speciale i costi di capitalizzazione della pensione.
Sempre con riguardo al primo dei prospettati profili di incostituzionalità, l’INPS afferma, in secondo luogo, che il denunciato art. 18, comma 10, è valso a risolvere «una situazione di oggettiva incertezza». A sostegno della sussistenza di questa, l’INPS deduce: da un canto, di avere immediatamente sostenuto, sin da subito dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 357 del 1990 (con le circolari 19 aprile 1991, n. 104, e 28 dicembre 1991, n. 295), che la quota a carico della gestione speciale andava determinata al netto della parte di pensione eventualmente già corrisposta dai fondi in capitale; d’altro canto, che l’opposto orientamento interpretativo della Corte di cassazione era stato espresso in un’unica pronuncia, resa in una causa nella quale l’esito dei due gradi di giudizio di merito era stato difforme, sicché non potrebbe affermarsi che esso era consolidato.
3.2.– Quanto al secondo dei profili di incostituzionalità prospettati dal rimettente, l’INPS deduce anzitutto, sul piano generale, che, secondo l’orientamento della Corte costituzionale, per un verso, non esisterebbe un principio secondo cui la necessaria incidenza delle norme retroattive sui giudizi in corso si porrebbe automaticamente in contrasto con la CEDU e, per altro verso, sarebbe legittimo un intervento normativo che, per porre rimedio a un’imperfezione tecnica della legge interpretata, ne ristabilisca, con legge retroattiva, un’interpretazione più aderente all’originaria volontà del legislatore.
Nel caso di specie, sarebbe proprio l’argomentata natura realmente interpretativa della disposizione denunciata a confortare «ancor di più» il convincimento dell’insussistenza di una violazione del diritto a un giusto processo. Infatti, posta la compatibilità letterale e logica di tale disposizione con quella da essa interpretata, non sarebbe possibile addebitare all’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 di avere interferito con la funzione giurisdizionale, risultando, viceversa, palese che l’intervento con esso operato era ispirato esclusivamente dall’intento di ristabilire l’autentica volontà del legislatore, considerata l’imperfetta formulazione dell’interpretato art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990, che, infatti, si prestava ad almeno due opposte opzioni esegetiche, entrambe plausibili.
L’INPS conclude affermando che il principio del giusto processo, previsto dall’art. 6 della CEDU, non è violato perché l’interpretazione autentica sancita dal denunciato art. 18, comma 10, non costituisce un’imprevedibile alterazione o modificazione della disposizione interpretata ma rappresenta, piuttosto, un definitivo avallo di un’opzione esegetica agevolmente ricavabile da essa.
Tale conclusione non sarebbe smentita dall’osservazione del giudice a quo secondo cui la relazione di accompagnamento «al progetto di legge presentato alla Camera dei Deputati» renderebbe esplicito che il fine dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 era quello di condizionare l’esito del contenzioso che coinvolgeva il Fondo. Tale argomentazione sarebbe infatti destinata a cedere di fronte all’argomentata genuina funzione interpretativa della disposizione denunciata.
Neppure varrebbe a fondare l’illegittimità dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 l’ulteriore asserzione della Corte rimettente secondo cui esso non avrebbe portata generale ma avrebbe come unico destinatario il Fondo. Ad avviso dell’INPS, tale affermazione sarebbe erronea in quanto la disposizione censurata riguarda tutti gli enti creditizi, in numero totale di dieci, contemplati nell’allegato al d.lgs. n. 357 del 1990, e ha, quindi, un ambito soggettivo di applicazione che coincide con quello della disposizione interpretata. La circostanza che, fra i dieci enti menzionati, il censurato art. 18, comma 10, «finisce per riguardare» solo quelli i cui fondi pensionistici prevedevano la possibilità di chiedere l’erogazione di una quota di pensione in capitale, non toglie che la stessa disposizione «sia destinata a trovare astratta applicazione nei confronti di tutti i Fondi che tale capitalizzazione prevedevano».
Non avrebbe, infine, «decisivo rilievo» il fatto che, nei confronti di uno dei fondi che prevedevano la possibilità dell’erogazione in capitale di una quota di pensione, sia intervenuta sentenza passata in giudicato.
4.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate.
4.1.– Quanto al primo profilo di censura sollevato dalla Corte di cassazione, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma anzitutto che la pendenza del giudizio principale dimostra, di per sé, l’esistenza di un contenzioso tra l’INPS e i fondi pensionistici per i dipendenti degli enti creditizi e che l’orientamento espresso da un’unica sentenza di legittimità non può essere considerato espressivo né di una linea interpretativa univoca né di un orientamento giurisprudenziale consolidato.
L’interveniente afferma che l’interpretazione dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990, fornita dall’INPS con la circolare n. 295 del 1991, si fondava sul fatto che tale disposizione, col prevedere l’assunzione, da parte della gestione speciale, di una quota del trattamento pensionistico «in essere», non sembrava riferibile agli importi già erogati a titolo di capitalizzazione. Ciò sarebbe confermato dall’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 357 del 1990, secondo cui le quote a carico della gestione speciale sono assoggettate alla disciplina della perequazione automatica.
Il censurato art. 18, comma 10, non sarebbe dunque irragionevole perché si limita ad assegnare all’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 un significato già in esso contenuto.
4.2.– Quanto al secondo profilo di censura sollevato dalla Corte di cassazione, il Presidente del Consiglio dei ministri nega che la disposizione denunciata contrasti con l’art. 6 della CEDU atteso che essa è motivata dall’intento non di assicurare allo Stato un esito favorevole dei giudizi in cui esso era parte ma di sciogliere i dubbi interpretativi manifestatisi in sede di applicazione dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990.
L’interveniente ribadisce che il censurato art. 18, comma 10, pur avendo efficacia retroattiva, non è innovativo perché è rivolto a chiarire la portata di una disposizione precedente, esplicitando uno dei significati a essa ragionevolmente ascrivibili, sicché, alla luce della giurisprudenza costituzionale, sfugge alle censure di illegittimità costituzionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea ancora che neppure la Corte EDU ha affermato un divieto assoluto di interventi legislativi retroattivi e afferma che la retroattività non è di per sé causa di illegittimità costituzionale in quanto l’interpretazione autentica, se assegna alla disposizione interpretata un significato che costituisce una delle possibili letture della stessa, non viola né il canone della ragionevolezza, né il principio dell’affidamento né, infine, l’art. 6 della CEDU.
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce ancora che il denunciato art. 18, comma 10, da un lato, assicura coerenza e razionalità al sistema, dall’altro, tiene conto, nella giusta misura, dell’esigenza di garantire l’equilibrio tra mezzi disponibili e prestazioni previdenziali erogate, in ossequio sia all’art. 3 Cost. – che impone il rispetto dell’eguaglianza formale e sostanziale – sia al vincolo imposto dall’art. 81, quarto comma, Cost. Da ciò il rispetto dell’art. 6 della CEDU, sussistendo quelle ragioni imperative d’interesse generale che legittimano, ai sensi di tale parametro interposto, interventi interpretativi e retroattivi.
L’interveniente conclude che la disposizione censurata è stata adottata al fine di escludere effetti onerosi, di entità molto rilevante, tali da compromettere gli equilibri di finanza pubblica e gli impegni assunti dall’Italia con l’Unione europea in materia di contenimento della spesa pensionistica.
5.– In prossimità dell’udienza pubblica, sia il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa che l’INPS hanno depositato memorie, con le quali, nel ribadire le argomentazioni e le conclusioni già rassegnate, replicano, altresì, alle deduzioni avversarie.
1.– La Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita – in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 102 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 – della legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, con il quale il legislatore ha (dichiaratamente) interpretato autenticamente l’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357 (Disposizioni sulla previdenza degli enti pubblici creditizi).
1.1.– Per comprendere le ragioni delle censure della Corte rimettente, è necessario ricostruire preliminarmente il quadro normativo e giurisprudenziale in cui esse si inseriscono.
Nell’ambito – e in conseguenza – della cosiddetta privatizzazione degli enti pubblici creditizi, la legge 30 luglio 1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico), agli artt. 3, comma 3, e 6, delegò il Governo a emanare decreti con valore di legge ordinaria diretti, tra l’altro, a disciplinare, secondo le norme dell’assicurazione generale obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, il trattamento previdenziale dei dipendenti in servizio e in quiescenza degli enti pubblici creditizi che, alla data di entrata in vigore della stessa legge, erano esclusi o esonerati dall’obbligo di iscrizione all’assicurazione generale obbligatoria, in quanto la relativa materia era disciplinata, rispettivamente, dall’allegato T all’art. 39 della legge 8 agosto 1895, n. 486 (Legge sui provvedimenti di finanza e di tesoro) e dall’art. 15 della legge 20 febbraio 1958, n. 55 (Estensione del trattamento di riversibilità ed altre provvidenze in favore dei pensionati dell’assicurazione obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia ed i superstiti). Si trattava, in particolare, da un lato, del Banco di Napoli e del Banco di Sicilia e, dall’altro, di altri otto enti pubblici creditizi (l’Istituto bancario San Paolo di Torino, la Cassa di risparmio delle province lombarde, il Monte dei Paschi di Siena, la Cassa di risparmio di Torino, la Cassa di risparmio di Firenze, la Cassa di risparmio Vittorio Emanuele per le province siciliane, la Cassa di risparmio di Padova e Rovigo e la Cassa di risparmio di Asti).
Il d.lgs. n. 357 del 1990 – con cui la delega fu esercitata – stabilì la soppressione dei regimi pensionistici esclusivi o esonerativi dei menzionati enti pubblici creditizi (art. 5, comma 1) e la riconduzione dei loro dipendenti (attuali, futuri e in quiescenza), a decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1991, nell’ambito dell’assicurazione generale obbligatoria, attraverso l’iscrizione degli stessi in una neoistituita gestione speciale dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (art. 1, commi 1 e 2). Stabilì inoltre la contestuale trasformazione dei fondi o casse degli ex regimi esonerati in fondi integrativi dell’assicurazione generale obbligatoria, con affidamento agli stessi – o, nel caso degli ex regimi esclusivi, direttamente ai datori di lavoro – della funzione di garantire il trattamento previdenziale complessivo di maggior favore già goduto dai dipendenti in servizio o in pensione al 31 dicembre 1990 (rispettivamente, art. 5, comma 2, e art. 4).
In particolare, con riguardo ai dipendenti già titolari di trattamento pensionistico in essere all’entrata in vigore della legge n. 218 del 1990 (cioè al 21 agosto 1990), è stato previsto che: la gestione speciale assumesse a proprio carico una quota del trattamento, determinata secondo le misure percentuali indicate, per ciascuno dei regimi soppressi, nella tabella allegata al d.lgs. n. 357 del 1990 (art. 3, comma 2, primo periodo); i fondi integrativi o i datori di lavoro assumessero a proprio carico la differenza tra tale quota – incrementata per effetto della disciplina della perequazione automatica dell’assicurazione generale obbligatoria (art. 3, comma 3) – e il trattamento previdenziale complessivo di maggior favore cui i pensionati avrebbero avuto diritto in base ai soppressi regimi esclusivi o esonerativi (artt. 3, comma 4, e 4, comma 2).
L’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990, oggetto della denunciata norma di interpretazione autentica, stabilì, testualmente, che «La gestione speciale assume a proprio carico, per ciascun titolare di trattamento pensionistico in essere all’entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, una quota del trattamento stesso determinata secondo le misure percentuali indicate nella tabella allegata al presente decreto. Per i titolari di trattamenti pensionistici con decorrenza tra l’entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, ed il 31 dicembre 1990, la quota a carico della gestione speciale è determinata secondo la disciplina in vigore per l’assicurazione generale obbligatoria ai fini del diritto e dell’ammontare del trattamento stesso».
Tale disposizione pose un problema interpretativo riguardante i casi in cui i titolari di trattamento pensionistico in essere all’entrata in vigore della legge n. 218 del 1990 si fossero avvalsi della facoltà – prevista da alcuni dei soppressi regimi esclusivi o esonerativi – di capitalizzare parte della pensione all’atto del collocamento a riposo. In particolare, sorse il dubbio se, in tali casi, la quota posta a carico della gestione speciale dovesse essere determinata applicando le percentuali indicate nella tabella allegata al d.lgs. n. 357 del 1990 all’importo del trattamento pensionistico effettivamente erogato dal regime esclusivo o esonerativo di provenienza al momento dell’entrata in vigore della legge n. 218 del 1990 (senza considerare, quindi, quanto già capitalizzato), oppure all’importo, “ideale” o “teorico”, che sarebbe stato corrisposto dallo stesso regime se l’interessato non avesse, a suo tempo, chiesto e ottenuto la capitalizzazione.
Una interpretazione – più favorevole all’INPS poiché escludeva che la gestione speciale si dovesse fare carico, nelle menzionate misure percentuali, anche della parte del trattamento previdenziale dei dipendenti degli enti pubblici creditizi che era stata precedentemente capitalizzata – fu sostenuta dall’Istituto già con la circolare 19 aprile 1991, n. 104, e fu successivamente confermata con la circolare 28 dicembre 1991, n. 295.
A favore di un’altra interpretazione si è pronunciata, diversi anni dopo, la Corte di cassazione, sezione lavoro, con la sentenza 20 gennaio 2006, n. 1093. Sulla scorta di una lettura ritenuta conforme alla legge di delegazione n. 218 del 1990 – in particolare, al criterio direttivo per cui la quota di pensione di pertinenza della gestione speciale dell’INPS andava determinata con riferimento al «trattamento complessivamente erogato» (art. 3, comma 3, lettera a) – essa ha tratto dall’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 357 del 1990 l’opposta regola secondo cui la gestione speciale è tenuta ad assumere a proprio carico, nella prevista misura percentuale, anche la parte dei trattamenti pensionistici eventualmente già liquidata in forma capitale (in quanto compresa nel «trattamento complessivamente erogato»).
Il censurato art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 si colloca in questo quadro di riferimento. In senso contrario all’orientamento espresso dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 1093 del 2006, esso ha stabilito che «L’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357, si interpreta nel senso che la quota a carico della gestione speciale dei trattamenti pensionistici in essere alla data di entrata in vigore della legge 30 luglio 1990, n. 218, va determinata con esclusivo riferimento all’importo del trattamento pensionistico effettivamente corrisposto dal fondo di provenienza alla predetta data, con esclusione della quota eventualmente erogata ai pensionati in forma capitale».
1.2.– Nel sollevare le questioni di legittimità costituzionale di tale disposizione, la Corte di cassazione premette di essere chiamata a pronunciarsi sul ricorso proposto dall’INPS contro il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa (di seguito anche il Fondo) avverso la sentenza n. 82 della Corte d’appello di Torino, depositata il 1° febbraio 2010, con la quale tale giudice, nel rigettare l’appello dell’INPS, ritenne di dare continuità all’orientamento espresso dalla Corte di legittimità con la sentenza n. 1093 del 2006 e di confermare, pertanto, la decisione del Tribunale di Torino di condanna dell’Istituto a rimborsare al Fondo (deve ritenersi, nella percentuale prevista dalla tabella allegata al d.lgs. n. 357 del 1990) la parte di pensione da esso erogata, all’atto del pensionamento, in forma capitale.
La Corte rimettente reputa le questioni rilevanti nel giudizio a quo in quanto, posta la natura interpretativa e la conseguente retroattività dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 – intervenuto nelle more del giudizio di cassazione – in base all’orientamento da essa già espresso con la sentenza n. 1093 del 2006, «la declaratoria di illegittimità costituzionale [dello stesso] comporterebbe il rigetto del ricorso […] proposto dall’INPS, tenuto conto dell’assenza di altre decisioni di senso contrario e della coerenza del testo normativo con i criteri posti dalla legge delega».
Secondo lo stesso giudice a quo, il denunciato art. 18, comma 10, sarebbe incostituzionale sotto due profili.
Esso violerebbe, in primo luogo, gli artt. 3, 24, primo comma, e 102 Cost., perché, in presenza di un orientamento giurisprudenziale di segno opposto, dovrebbe escludersi che sia valso a risolvere una situazione di incertezza sull’applicazione della disposizione interpretata o ad asseverare una possibile variante di senso del suo testo originario. Si supererebbero, dunque, i limiti all’efficacia retroattiva delle leggi individuati da questa Corte e attinenti alla salvaguardia di fondamentali valori di civiltà giuridica, quali il principio di ragionevolezza, la tutela del legittimo affidamento, la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
La disposizione denunciata violerebbe, in secondo luogo, gli artt. 24, primo comma, 102 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU, perché, avendo un ambito soggettivo di efficacia «di fatto» limitato al Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa ed essendo, quindi, diretto a modificare la «condizione giuridica [di tale] unico […] destinatario, per di più in concomitanza del contenzioso che oppone questo all’INPS», con lo scopo – espressamente dichiarato nella «relazione di accompagnamento al progetto di legge presentato alla Camera dei Deputati» – di condizionarne l’esito sollevando l’Istituto dal relativo onere economico, interferirebbe con le funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, ingerendosi nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare l’esito di una particolare controversia.
2.– Va preliminarmente rilevato che, nel proprio atto di costituzione in giudizio, il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa ha dedotto la violazione di parametri ulteriori rispetto a quelli indicati nell’ordinanza di rimessione, in particolare, dell’art. 14 della CEDU e del «Protocollo n. 12».
Tali censure si traducono in questioni non sollevate dal giudice rimettente e sono, pertanto, inammissibili. In base alla costante giurisprudenza di questa Corte, «l’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione; non possono, pertanto, essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis, sentenze n. 96 del 2016; n. 231 e n. 83 del 2015)» (sentenza n. 29 del 2017; nello stesso senso, sentenza n. 250 del 2017).
3.– La mancanza di un rapporto di priorità logico-giuridica tra le questioni sollevate consente a questa Corte di esaminare preliminarmente la seconda di esse, quella con cui il giudice a quo ha lamentato che il denunciato art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 ha interferito con le funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, ingerendosi nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare l’esito di una particolare controversia.
3.1.– Questa Corte ha costantemente affermato che, ancorché non sia vietato al legislatore (salva la tutela privilegiata riservata alla materia penale dall’art. 25, secondo comma, Cost.) emanare norme retroattive – siano esse di interpretazione autentica oppure innovative con efficacia retroattiva – con riferimento alla funzione giurisdizionale, non può essere consentito di «risolvere, con la forma della legge, specifiche controversie […], violando i princìpi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi» (sentenza n. 94 del 2009, punto 7.6 del Considerato in diritto; in senso conforme, sentenze n. 85 del 2013 e n. 374 del 2000).
3.2.– Con riguardo al sindacato sulle leggi retroattive, questa Corte ha ripetutamente affermato la corrispondenza tra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU (ex plurimis, sentenza n. 191 del 2014). La Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), chiamata a decidere se, attraverso leggi retroattive, lo Stato avesse violato il diritto dei ricorrenti a un processo equo, ha costantemente ritenuto che, in linea di principio, non è precluso al potere legislativo regolamentare in materia civile, con nuove disposizioni dalla portata retroattiva, diritti risultanti da leggi in vigore. Essa ha precisato che «il principio della preminenza del diritto e il concetto di processo equo sanciti dall’art. 6 ostano, salvo che per imperative ragioni di interesse generale, all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare l’esito giudiziario di una controversia» e ha aggiunto che «l’esigenza della parità fra le parti implica l’obbligo di offrire a ciascuna parte una ragionevole possibilità di presentare la propria causa senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto alla controparte» (ex plurimis, sentenze 25 marzo 2014, Biasucci e altri contro Italia, paragrafo 47; 14 gennaio 2014, Montalto e altri contro Italia, paragrafo 47; 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia, paragrafo 58).
Al fine di verificare la compatibilità di norme retroattive con l’art. 6 della CEDU, la Corte EDU è solita valorizzare alcuni elementi, ritenuti sintomatici dell’uso distorto della funzione legislativa. Essi attengono al metodo e alla tempistica seguiti dal legislatore (ex plurimis, sentenza 11 dicembre 2012, Tarbuk contro Croazia, paragrafo 40). Può dunque rilevare che lo Stato o un’amministrazione pubblica sia parte del processo (ex plurimis, sentenza 24 giugno 2014, Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo 77). Può anche rilevare la prevedibilità dell’intervento legislativo (ex plurimis, sentenze 24 giugno 2014, Cataldo e altri contro Italia, paragrafo 50; Tarbuk contro Croazia, paragrafo 53; 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas, OGEC St. Pie X et Blanche de Castille e altri contro Francia, paragrafo 72; 23 ottobre 1997, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society contro Regno Unito, paragrafo 112). La Corte EDU si sofferma, inoltre, sull’adozione di norme in concomitanza con un determinato andamento della lite, tenuto conto anche del suo stato (ex plurimis, sentenze sui casi: Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo 77; Tarbuk contro Croazia, paragrafo 54). Ugualmente sintomatico è il dato temporale che attiene al trascorrere di molti anni prima che il legislatore scelga di intervenire (ex plurimis, sentenza 15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia, paragrafo 42).
3.3.– Nel caso in esame, l’intervento legislativo operato dal Governo con l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, ancorché attuato mediante una regola formalmente astratta, risulta chiaramente diretto a determinare l’esito della controversia in corso tra il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa e l’INPS, in senso favorevole a tale ente pubblico previdenziale.
L’intento del legislatore di influenzare l’esito di tale lite trova decisiva conferma nelle affermazioni contenute nella Relazione tecnica al disegno di legge di conversione in legge del d.l. n. 98 del 2011 (S. 2814). Dalla sentenza della Corte d’appello di Torino impugnata nel giudizio principale, risulta che l’INPS era stato condannato al pagamento di una somma in favore del Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa. Nella già menzionata Relazione si afferma espressamente che la disposizione interpretativa è finalizzata a confermare l’interpretazione adottata dalla prassi amministrativa dell’INPS. La norma interpretativa relativa alla determinazione della quota del «trattamento pensionistico in essere» a carico della gestione speciale dell’INPS, fornita da tale disposizione, si proponeva di evitare che, a causa del contenzioso in atto, si determinasse una maggiore spesa per l’ente previdenziale nella misura esattamente corrispondente alla predetta somma, non considerata negli andamenti di finanza pubblica a normativa vigente. A questo si può aggiungere che il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa è l’unico citato nella Relazione tecnica.
Le asserzioni contenute in tale Relazione confermano inequivocabilmente che l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011 non solo determina a favore dell’INPS – salvi, ovviamente, gli effetti della decisione di questa Corte sulle questioni di legittimità costituzionale – l’esito della controversia in corso fra l’Istituto medesimo e il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa, ma che l’influenza su tale specifico giudizio ne costituiva, in realtà, lo scopo precipuo.
Con riguardo al profilo di censura in esame, sia l’INPS sia l’Avvocatura generale dello Stato hanno anche dedotto che l’intenzione di determinare l’esito del giudizio a quo sarebbe esclusa dal fatto che il denunciato art. 18, comma 10, nel chiarire i criteri di determinazione della quota di pensione a carico della gestione speciale di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 357 del 1990, detterebbe una disciplina generale e astratta, riguardante «tutti gli enti creditizi (in totale 10) contemplati nell’allegato» a tale decreto e «destinata a trovare applicazione nei confronti di tutti i Fondi che [prevedevano la] capitalizzazione […], senza eccezione alcuna» (così l’atto di costituzione dell’INPS). Tuttavia, la posizione del Fondo pensioni per il personale della Cassa di risparmio Vittorio Emanuele per le province siciliane è stata definita dalla sentenza della Corte di cassazione n. 1093 del 2006. Né l’INPS né l’Avvocatura generale hanno indicato fondi (o casse) degli ex regimi esonerativi, ulteriori rispetto al Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa, che, prevedendo la facoltà di capitalizzare parte della pensione, abbiano un contenzioso in corso con l’INPS al fine di ottenere la rifusione della percentuale stabilita dall’allegato al d.lgs. n. 357 del 1990. Si deve dunque confermare che l’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, ancorché detti una regola formalmente astratta, risponde all’intento non di risolvere un più ampio contenzioso, ma di determinare, in senso favorevole all’INPS, l’esito della specifica controversia che oppone l’Istituto al Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa.
L’Avvocatura generale afferma che la disposizione denunciata mirerebbe a «garantire l’equilibrio tra mezzi disponibili e prestazioni previdenziali erogate, in ossequio sia all’art. 3 Cost. […] sia al vincolo imposto dall’art. 81, quarto comma, Cost.» ed è stata adottata «al […] fine di escludere […] effetti onerosi, di entità molto rilevante, tali da compromettere gli equilibri di finanza pubblica e gli impegni assunti dall’Italia con l’Unione europea in materia di contenimento della spesa pensionistica». È però da rilevare che i costi del contenzioso con il Fondo pensioni per il personale della ex Cassa di risparmio di Torino - Banca CRT spa – sia di quello in atto, relativo al periodo dal 1° gennaio 1991 al 31 dicembre 2007 (pari a circa 45 milioni di euro, come si evince dalla sentenza della Corte d’appello di Torino), sia di quello che potrebbe essere instaurato dal Fondo per il periodo successivo – non risultano tali da incidere in modo significativo sulla sostenibilità del sistema previdenziale e sugli equilibri della finanza pubblica. D’altro canto, la Corte EDU ha escluso che una misura di carattere finanziario possa integrare un motivo imperativo di interesse generale quando il suo impatto sia di scarsa entità (sentenza 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia, paragrafi 37 e 38).
3.4.– Sotto il profilo in esame sussiste dunque, in riferimento ai parametri costituzionali e a quello convenzionale interposto, la prospettata lesione dei principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale nonché delle disposizioni che assicurano a tutti l’effettiva tutela giurisdizionale dei propri diritti.
4.– Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 10, del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 24, primo comma, 102 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU.
5.– L’ulteriore profilo di illegittimità costituzionale dedotto dalla Corte rimettente resta assorbito.

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 art. 5
 art. 4
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