Source: https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-2617
Timestamp: 2019-02-18 06:33:09+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-A-2017-2617
Documento BOE-A-2017-2617
«BOE» núm. 59, de 10 de marzo de 2017, páginas 18000 a 18008 (9 págs.)
BOE-A-2017-2617
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente: doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
Por lo que se refiere a la competencia estatal en materia de «sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos» (art. 149.1.16 CE), tras analizar la doctrina constitucional, señala que la normativa estatal, al fijar el catálogo de prestaciones sanitarias, define el contenido primario y común del derecho a la protección de la salud de todas las personas. Mediante este catálogo de prestaciones se establecen las condiciones básicas y comunes para una atención integral, por lo que su contenido es indispensable para las Comunidades Autónomas. Estas podrán añadir nuevas prestaciones con cargo a sus presupuestos en los términos del art. 8 quinquies de la Ley 16/2003 mediante la aprobación de carteras complementarias, pero en ningún caso podrán excluir ninguna de las previstas en la cartera común. Las Comunidades Autónomas no pueden regular a la baja el nivel de prestaciones garantizado para todo el Sistema Nacional de Salud y tampoco pueden rebajarlo de facto. En definitiva, constituyendo una de las prestaciones sanitarias incluidas en el catálogo, la prestación farmacéutica no es sólo el mínimo común normativo exigible en todo el territorio español para garantizar la igualdad de todos los españoles en el acceso a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud (art. 149.1.16 CE), sino una condición básica para todos los ciudadanos en el ejercicio de un derecho constitucional (art. 149.1.1 CE), como es el derecho a la protección de la salud reconocido en el art. 43 CE.
Por último, alude el Abogado del Estado a la competencia estatal en materia de «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social» (art. 149.1.17 CE). Señala que pese a que la asistencia sanitaria ha abandonado la partida presupuestaria especial de la Seguridad Social –caracterizada por el principio de caja única– y ha pasado al sistema general de financiación autonómica con el resto de partidas presupuestarias, esta nueva forma de financiación no puede significar la absoluta supresión de la conexión que existe entre la prestación farmacéutica y la Seguridad Social. Si atendemos a la propia Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, se observa que dicho sistema de financiación adopta como pilares básicos los principios de generalidad, estabilidad, suficiencia, autonomía y solidaridad; concretamente, este último principio «garantiza que las Comunidades Autónomas puedan prestar sus servicios en condiciones equivalentes» (exposición de motivos de la Ley 21/2001), que no idénticas; salvo en materia de prestación farmacéutica en atención a sus propias características que, por incluirse dentro de la asistencia sanitaria, constituye una prestación de la Seguridad Social.
g) Afirma el Abogado del Estado que del modelo andaluz se derivan importantes diferencias con el común: 1.ª) los descuentos que hacen los laboratorios en Andalucía repercuten exclusivamente en el Servicio Andaluz de Salud, no afectan al precio de venta del medicamento y, por tanto, no benefician al consumidor final en el porcentaje que deba satisfacer de la prestación farmacéutica; 2.ª) durante el plazo de vigencia de dos años del convenio, el suministro de un medicamento por agrupación homogénea se adjudica a un laboratorio, quedando excluidos el resto de ese mercado regional; 3.ª) en Andalucía no existen adaptaciones mensuales al precio más bajo que fija la legislación estatal, sino que, existirán modificaciones trimestrales, en función de la bajada del precio menor, siempre que el laboratorio adjudicatario acepte la bajada. De no aceptarla se resolvería el convenio, debiendo el Servicio Andaluz de Salud realizar nuevas convocatorias.
3. Por providencia de 12 de marzo de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados a la Junta de Andalucía, al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportara cuantos documentos y alegaciones considerara convenientes. Asimismo, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnare la resolución, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
b) El mínimo común igualitario del catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud (art. 7 de la Ley 16/2003), entre las que se encuentran las prestaciones farmacéuticas (art. 16 de la Ley 16/2003), que corresponde establecer al Estado ex art. 149.1.16 CE, se verifica a través de la «cartera común de servicios» (art. 8 de la Ley 16/2003 y Real Decreto 1030/2006). Este marco general se completa con la legislación que con carácter específico regula la prestación farmacéutica –la Ley 29/2006, modificada en diversas ocasiones– como regulación actual de cabecera. A partir de ahí comienza el terreno propio del desarrollo normativo y ejecución en materia de ordenación farmacéutica, en cuanto posibilidad de regular, dentro del marco estatal, la dispensación de medicamentos desde la perspectiva de la actividad ordinaria de las oficinas de farmacia, en el marco de la necesaria racionalización del gasto público, como viene sancionado en el art. 88 de la Ley 29/2006.
Los arts. 60 bis y 60 ter de la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de farmacia de Andalucía (añadidos por el Decreto-ley 3/2011), que dan cobertura a la resolución impugnada, no inciden en la legislación estatal sobre productos farmacéuticos, ya que no resulta afectado el ámbito propio de la ordenación de los medicamentos en cuanto sustancias (STC 98/2004), sino en su dimensión de prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud y, más concretamente, en el aspecto relativo a la dispensación farmacéutica ordinaria, en cuanto modo de incidir por vía indirecta en la rebaja de los costes de financiación pública. No se innova ni contradice la legislación básica estatal en materia de financiación pública de medicamentos; por el contrario, se parte de dicha legislación para procurar el ahorro en el gasto sanitario. La financiación pública de los medicamentos y productos sanitarios es un aspecto esencial de la regulación básica en materia de prestaciones farmacéuticas; su piedra angular es el denominado «precio de referencia» (art. 93 de la Ley 29/2006, que ha sufrido en los últimos tiempos múltiples modificaciones, la última a través del Real Decreto-ley 16/2012, cuya entrada en vigor ha sido posterior a la resolución impugnada).
Ni el art. 60 bis de la Ley 22/2007 (añadido por el Decreto-ley 3/2011) ni la resolución que se impugna interfieren en el sistema de precios de referencia, y por lo tanto tampoco en la competencia estatal, dado que se mueven en el ámbito autonómico de la ordenación farmacéutica: la dispensación de medicamentos en las oficinas de farmacia. Por consiguiente, queda extramuros de esta regulación el supuesto de prescripción y, en consecuencia, el de dispensación de medicamentos por marcas comerciales. Por ello el encuadramiento correcto de la cuestión no está en el título VII de la Ley 29/2006 («sistema de financiación pública de medicamentos y productos sanitarios»), sino en su título VI, sobre «uso racional de los medicamentos», y más concretamente en el capítulo IV, sobre el uso racional de los medicamentos en las oficinas de farmacia. El concepto esencial a estos efectos no es pues el «sistema de precios de referencia» (artículo 93), sino el que denomina «sistema de precio menor» (artículo 85.3), aun cuando este último presuponga el primero.
El precepto esencial para la resolución de esta controversia es pues el art. 85 de la Ley 29/2006, que contiene dos principios fundamentales: la preferencia de la prescripción y dispensación por principio activo, y la dispensación por el farmacéutico del medicamento de «menor precio» (redacción según el Real Decreto-ley 9/2012) o «precio más bajo» (redacción según la corrección de errores del Real Decreto-ley 16/2012), de acuerdo con las agrupaciones homogéneas determinadas por el Ministerio de Sanidad. La dispensación de medicamentos por principio activo debe referirse a agrupaciones homogéneas, concepto no equivalente al conjunto de los precios de referencia. Presupone una labor farmacéutica de selección de lo prescrito por los médicos, mientras su financiación la asume el servicio sanitario público de Andalucía. El art. 60 bis de la Ley 22/2007 (añadido también por el Decreto-ley 3/2011) pretende incidir precisamente sobre dicha opción. Mediante el sistema de concurso, la elección del producto de precio menor (más bajo), que venía correspondiendo al farmacéutico de forma absolutamente libre, se ejercitaría a través de unas pautas regladas. Se pretende que el poder de decisión corresponda al comprador y no al dispensador al público; esto permite que sea la Administración pública la que se beneficie de los descuentos que por volumen de ventas o pronto pago ofrecen los distribuidores (admitidos en el art. 3.6 de la Ley 29/2006).
Tal razón, absolutamente económica, lleva a la Comunidad Autónoma en tiempos de grave crisis financiera y necesidad de cumplimiento de los objetivos de déficit, a asumir dicha elección de dispensación, que por otro lado es la de mayor eficacia administrativa (art. 103 CE), sin afectación al sistema de financiación sanitario nacional ni al sistema prestacional público. La seguridad del paciente queda en todo caso salvaguardada, dado que el medicamento ha sido prescrito por el profesional médico y el producto dispensado se encuadra en los listados respectivos –precios de referencia y precios menores más bajos– elaborados por el Ministerio de Sanidad. La única afectación posible en su caso es la que atañe a la relación del farmacéutico con los distribuidores de farmacia, lo que se inserta plenamente en la competencia autonómica de ordenación farmacéutica y ahorra al erario público el margen de incentivos por volumen de compra o pronto pago.
«La inclusión de un medicamento en ese nomenclátor [estatal] es condición necesaria pero insuficiente para su financiación en cada caso concreto, pues a ello ha de añadirse que para su dispensación es preciso que se trate del medicamento de menor precio dentro de los incluidos en la correspondiente agrupación homogénea, y, por otro que, en la actualidad, y como consecuencia de la aprobación del sistema de precios seleccionados por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, recogido en el art. 99 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, la normativa estatal también excluye de la financiación por el Sistema Nacional de Salud a los medicamentos y/o productos sanitarios que superen el precio máximo financiable seleccionado a pesar de figurar en el nomenclátor. En consecuencia, debemos afirmar que la selección por el Servicio Andaluz de Salud, a través de la correspondiente convocatoria pública, de los medicamentos a dispensar por las oficinas de farmacia no establece diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud, catálogo y precios.» (FJ 8).

References: Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto