Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-zavazne-stanovisko.p2872.html
Timestamp: 2020-02-22 17:02:56+00:00

Document:
k § 149 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Pokud zvláštní zákon výslovně neurčuje, že podle něj vydávaná stanoviska jsou závazným stanoviskem ve smyslu správního řádu z roku 2004, ani neuvádí, že se jedná o správní rozhodnutí, je rozhodující, zda příslušné stanovisko podle zvláštního zákona naplňuje znaky závazného stanoviska vymezené v § 149 správního řádu z roku 2004 a konkretizované v judikatuře správních soudů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 As 52/2012-26)
č. 625/2005 Sb. NSS a č. 2434/2011 Sb. NSS.
a) Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu a b) občanské sdružení Přátelé Slavíkových ostrovů proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o vydání závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku, o kasační stížnosti žalobců.
Rozhodnutím ze dne 8. 2. 2012 žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne 18. 10. 2011, kterým bylo vydáno souhlasné závazné stanovisko podle § 4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o och raně přírody a krajiny, k zásahu do významných krajinných prvků (Slavíkovy ostrovy; Lohenické rameno; vodní tok, les, údolní niva) v souvislosti s umístěním stavby "
" (nově "
Stupeň Přelouč II
") a kterým byly stanoveny závazné podmínky tohoto zásahu.
Žaloby obou žalobců proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích usnesením ze dne 17. 5. 2012, čj. 52 A 17/2012-56, spojil ke společnému projednání a současně je odmítl. V odůvodnění uvedl, že správní řízení bylo sice zahájeno před účinností správního řádu, ale předchozí rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno po 1. 1. 2006, takže na dané správní řízení už bylo nutné tento zákon aplikovat. Krajský soud poukázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, podle kterého závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Krajský soud konstatoval, že závazné stanovisko je pouze podkladem pro konečné rozhodnutí a získání kladného stanoviska podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt splnit, aby mohl uskutečnit zmíněnou stavbu. Skutečnost, že závazné stanovisko bylo vydáno ve správním řízení ve formě rozhodnutí, označil krajský soud za formální pochybení, které nemá vliv na soudní přezkoumatelnost. Uvedené závazné stanovisko nemá objektivně vymezený předmět řízení; jedná se o podkladový úkon vydávaný v rámci jiného hlavního řízení (řízení o umístění stavby a vydání stavebního povolení). Krajský soud uzavřel, že žalované závazné stanovisko není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a je vyloučeno ze soudního přezkumu [§ 70 písm. a), § 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Proti tomuto usnesení podali žalobci (dále jen "stěžovatelé") kasační stížnost. Namítali, že § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny sice používá název závazné stanovisko, ale formu, ve které má být vydáno, určuje § 90 odst. 1 téhož zákona. Zdůraznili, že správní řízení v této věci bylo zahájeno dne 2. 8. 2001, tj. před účinností zákona č. 186/2006 Sb., který změnil § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že se souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona vydávají formou závazného stanoviska podle § 149 správního řádu. Stěžovatelé poukázali na čl. LVI zákona č. 186/2006 Sb., podle kterého se správní řízení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí podle dosavadních předpisů. Toto ustanovení je podle stěžovatelů zvláštním ustanovením -
a zároveň i
ve vztahu k § 179 odst. 1 správního řádu. Řízení se proto dokončí mimo jiné podle § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 31. 12. 2006. Rozhodnutí městského úřadu i rozhodnutí žalovaného proto musela být vydána ve formě správního rozhodnutí a krajským soudem zmíněný rozsudek rozšířeného senátu se na ně nevztahuje. Závazné stanovisko podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny žadatele přímo zavazuje a ukládá mu povinnosti, tudíž je způsobilé k přezkumu ve správním soudnictví. Stěžovatelé dále odkázali na závěr č. 31 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 10. 4. 2006, který jejich názor podporuje. Navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svých právních názorech a usnesení krajského soudu neshledává v rozporu s platnými právními předpisy. Navrhl, aby soud kasační stížnosti nevyhověl.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu,
je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem
. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud proto považoval za důvod kasační stížnosti důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správní řízení bylo zahájeno na základě žádosti o vydání závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku, kterou podalo Ředitelství vodních cest dne 2. 8. 2001. Rozhodnutím ze dne 30. 10. 2001 vydal Okresní úřad v Pardubicích závazné stanovisko k zásahům do významných krajinných prvků vodní tok, les a údolní niva, kterým udělil souhlas ke stavbě Nový plavební stupeň Přelouč. Toto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 4. 2002 zrušil a věc vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
Rozhodnutím ze dne 3. 12. 2003 Městský úřad Přelouč vydal závazné stanovisko k zásahům do významných krajinných prvků vodní tok, les a údolní niva, kterým udělil souhlas s umístěním stavby Nový plavební stupeň Přelouč a stanovil závazné podmínky pro realizaci stavby. Toto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 3. 2004 změnil tak, že odlišně formuloval některé ze stanovených podmínek.
Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 8. 7. 2010, čj. 52 A 11/2010-572, který nabyl právní moci dne 12. 7. 2010, bylo rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne 3. 12. 2003 a rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2004 zrušeno a věc byla vrácena správním orgánům k dalšímu řízení.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu posoudil Nejvyšší správní soud jednotlivé námitky stěžovatelů a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval právní otázkou, zda na projednávanou věc dopadá ustanovení § 149 správního řádu, či nikoliv.
Podle § 179 odst. 1 správního řádu "[ř]
ízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje se podle dosavadních předpisů.
Z citovaného ustanovení
vyplývá, že pokud bylo správní řízení pravomocně skončeno před účinností správního řádu a rozhodnutí správního orgánu bylo soudem zrušeno v době účinnosti správního řádu, postupuje se v dalším řízení podle tohoto právního předpisu (blíže viz Vedral, J.
2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1423 a násl.). V projednávané věci bylo pravomocné rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2004 zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 8. 7. 2010, tedy za účinnosti správního řádu; správní orgány byly tudíž povinny v dalším řízení aplikovat právě tento předpis.
Použití správního řádu podle názoru Nejvyššího správního soudu nevylučuje ani stěžovateli namítaná skutečnost, že s ohledem na čl. LVI bod 1. zákona č. 186/2006 Sb. se v dané věci nepoužije § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2007. Pokud zvláštní zákon (tj. zákon o ochraně přírody a krajiny) výslovně neurčuje, že stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jsou závazným stanoviskem ve smyslu správního řádu, ani neuvádí, že se jedná o správní rozhodnutí, Nejvyšší správní soud považuje za rozhodující, zda příslušné závazné stanovisko podle zákona o ochraně přírody a krajiny naplňuje znaky závazného stanoviska vymezené v § 149 správního řádu a konkretizované v judikatuře správních soudů.
Podle § 149 odst. 1 správního řádu "[z]
ávazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány
V rozsudku ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že "[a]
čkoliv správní řád
již zavedl definici závazného stanoviska, terminologicky neodlišil závazné stanovisko vydané ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu
od závazného stanoviska vydaného dle § 149 téhož zákona. Kterou formou se má konkrétní závazné stanovisko vydat, je upraveno od 1. 1. 2007 v jednotlivých tzv. složkových zákonech, jež toto výslovně stanoví (viz např. § 44a odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči:
,Závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem.'
) Jinak je regulována problematika závazných stanovisek v § 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny:
,Souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu.'
a dalších zvláštních zákonech. Institut závazného stanoviska je tedy možné nalézt jak ve formě (standardního) správního rozhodnutí ve smyslu § 67
[správního řádu],
tak i (v jiné podobě) dle § 149 téhož zákona. Přitom podstatným pro rozlišení, v jaké formě má být závazné stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, finální apod.), nebo slouží teprve jako podklad pro vydání takového rozhodnutí. Pro samotný soudní přezkum je pak rozhodné hledisko dle § 65 s. ř. s., a v něm obsažená kritéria. V rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, bylo ostatně řečeno, že
,[k]oncepce citovaného ustanovení (§ 65 s. ř. s. - pozn. NSS) vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil'.
Tento názor není nadále nijak zpochybněn, a tak bez ohledu na to, jak zvláštní zákon příslušný akt pojmenuje, je nutno v konkrétním případě jeho povahu zkoumat.
V projednávané věci bylo předmětem správního řízení závazné stanovisko podle § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, o jehož vydání požádalo Ředitelství vodních cest v souvislosti s umístěním stavby "
"). Podle § 4 odst. 2 věty třetí zákona o ochraně přírody a krajiny "[k]
zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody
Je evidentní, že předmětné závazné stanovisko má být v daném případě podkladem pro rozhodnutí v územním nebo stavebním řízení. Stanovuje totiž podmínky, při jejichž splnění správní orgány souhlasí se zásahem do významného krajinného prvku. Tento zásah však může být realizován teprve na základě rozhodnutí vydaného v územním nebo stavebním řízení, tudíž samotné závazné stanovisko ještě nijak nezasahuje do právní sféry jednotlivců. Nejvyšší správní soud proto shledal, že v projednávané věci se jedná o závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu.
Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že na výše uvedené závěry nemá žádný vliv skutečnost, že závazné stanovisko bylo v tomto případě vydáno ve formě správního rozhodnutí, neboť nesprávná forma nemůže ze správního aktu, který je po obsahové stránce závazným stanoviskem, učinit správní rozhodnutí.
Ve výše citovaném rozsudku čj. 2 As 75/2009-113 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále uvedl, že "
závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu
není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.
Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí.
Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od citované judikatury odchýlit a uzavírá, že žaloby stěžovatelů v této věci směřovaly proti úkonu správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 s. ř. s. a je ze soudního přezkumu vyloučen [srov. § 70 písm. a) s. ř. s.]. Krajský soud tedy postupoval správně, pokud takové žaloby odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť jsou nepřípustné [srov. § 68 písm. e) s. ř. s.].

References: § 149
 § 149
 § 4
 zákona č. 114
 soud 
 soud 
 § 149
 § 65
 soud 
 § 4
 soud 
 soud 
 § 65
 § 68
 § 46
 § 4
 § 90
 zákona č. 186
 § 90
 § 149
 zákona č. 186
 § 179
 § 90
 § 4
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 149
 § 179
 zákona č. 186
 § 90
 soud 
 § 149
 § 149
 soud 
 § 67
 § 149
 § 44
 zákona č. 20
 § 14
 § 90
 zákona č. 114
 § 67
 § 149
 § 65
 § 4
 § 4
 soud 
 § 149
 soud 
 § 149
 § 65
 § 75
 soud 
 § 65
 § 70
 soud 
 § 46
 § 68