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Timestamp: 2018-04-19 17:27:31+00:00

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TNr. 20: Staatliche Zuschüsse an Fraktionen - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Die Fraktionen erhalten für ihre Arbeit Zuschüsse aus Steuermitteln. Im Landtag sind seit 2008 zwei neue Fraktionen zusätzlich vertreten, die Zahl der Abgeordneten hat sich nur geringfügig verändert. Die Zuschüsse wurden um mehr als die Hälfte erhöht. Sie betragen derzeit 14,7 Mio. € pro Jahr.
Die Fraktionen gewähren Mitgliedern mit besonderen Funktionen zum Teil erhebliche Zulagen, die über die vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Grenzen weit hinausgehen. Der ORH empfiehlt daher eine gesetzliche Regelung und erwartet, dass hierbei strenge Maßstäbe angelegt und die Leistungen an die Fraktionen reduziert werden.
Der ORH hat im Zeitraum 2010/2011 die Verwendung der Zuschüsse an die Fraktionen des Landtags nach Art. 3 des FraktG[1] in den Jahren 2009 und 2010 geprüft. Dabei wurde insbesondere die Entwicklung seit der letzten Landtagswahl im Herbst 2008 berücksichtigt. Die Prüfung beruht auf Art. 8 FraktG und schließt an den Bericht aus dem Jahr 2002 an.[2]
Nach Art. 1 Abs. 1 FraktG sind Fraktionen Vereinigungen von Mitgliedern des Bayerischen Landtags, die der politischen Willensbildung im Landtag dienen und ihren Mitgliedern helfen, ihre parlamentarische Tätigkeit auszuüben und zur Verfolgung gemeinsamer Ziele aufeinander abzustimmen.
Sie erhalten Zuschüsse und Sachleistungen, die nur für Aufgaben der Fraktionen und nicht der Parteien eingesetzt werden dürfen (Art. 2 Satz 3 FraktG).
20.2 Entwicklung der Zuschüsse seit 2008
20.2.1 Ausgangslage
Über die Höhe der Zuschüsse beschließt der Landtag im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung. Die folgende Übersicht verdeutlicht die Entwicklung der Zuschüsse seit 2007:
In den Jahren 2008 und 2009 sind die Zuschüsse deutlich angestiegen. Gegenüber 2007 haben sie sich um über 5,2 Mio. € bzw. 56,4% erhöht. Die gravierendste Erhöhung erfolgte nach der Landtagswahl im September 2008. Seither sind im Landtag nicht mehr drei, sondern fünf Fraktionen vertreten. Die Zahl der Abgeordneten ist von 180 auf 187 gestiegen.
Bei den einzelnen Fraktionen haben sich die Zuschüsse wie folgt entwickelt:
Der Zuschussbemessung und -erhöhung liegt ein veränderter Berechnungsmodus zugrunde. Gegenüber der früheren Legislaturperiode wurde der monatliche Grundbetrag pro Fraktion auf einen einheitlichen Festbetrag von 88.000 € umgestellt. Die monatlichen Beträge für jedes Mitglied wurden von 1.840 auf 2.950 € erhöht. Zusätzlich wurde der monatliche Oppositionszuschlag umgestellt; er beträgt jetzt für jedes Mitglied der Oppositionsfraktionen einheitlich weitere 2.278 € im Monat.[3]
20.2.2 Erklärungen der geprüften Fraktionen
Die Fraktionen haben die Erhöhung der Zuschüsse mit unterschiedlichen Argumenten gerechtfertigt: Zum einen sei der Mittelbedarf von fünf Fraktionen in der jetzigen Legislaturperiode gegenüber bislang drei Fraktionen naturgemäß höher. Zusätzlich gebe es jetzt verhältnismäßig mehr Abgeordnete in den Oppositionsfraktionen, so dass entsprechend höhere Oppositionszuschläge anfielen.
Zum anderen benötigten die Fraktionen in den unterschiedlichsten Bereichen mehr Mitarbeiter, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Die Anforderungen an die Ausstattung mit DV- und Kommunikationssystemen seien in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen, da der direkte Kontakt mit den Bürgern für die Fraktionen immer wichtiger werde und sich das Anspruchsverhalten der Bürger verändert habe. So würden z. B. kürzere Reaktionszeiten auf Anfragen sowie eine vermehrte Präsenz der Fraktionen vor Ort erwartet. Auch müsse man als Fraktion in den neuen Medien (soziale Netzwerke, Video/Podcast-Aufzeichnungen) präsent sein.
Schließlich müsse den Fraktionen die Möglichkeit gegeben werden, sich mit einem anderen Selbstverständnis gegenüber der Staatsregierung zu positionieren.
Eine der geprüften Fraktionen hat demgegenüber erklärt, sie halte eine Kürzung der Fraktionszuschüsse um 10% für möglich.
20.2.3 Auffassung des ORH
Durch die höhere Zahl von Fraktionen können auch höhere Zuschüsse gerechtfertigt sein. Ein Ansteigen um mehr als 50% ist jedoch unverhältnismäßig, weil sich die Zahl der Abgeordneten nur geringfügig erhöht hat.
20.3 Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit
20.3.1 Rechtslage
Die Fraktionen dürfen - wie Art. 1 Abs. 1 FraktG zeigt - Öffentlichkeitsarbeit betreiben und hierfür die öffentlichen Zuschüsse einsetzen. Zur Öffentlichkeitsarbeit zählen u. a. Interviews, Pressekonferenzen und Presseerklärungen, Berichte und Broschüren, Zeitungsanzeigen, öffentliche Anhörungen und allgemein die Darstellung der Inhalte jedweder politischen Willensbildung innerhalb der Fraktion und ihrer Gremien. Allerdings gibt es inhaltliche Grenzen. Zum einen muss sich die Öffentlichkeitsarbeit gem. Art. 1 Abs. 1 Satz 4 FraktG auf die „Arbeit der Fraktion" beziehen. Darüber hinausgehende Maßnahmen sind nicht Aufgabe der Fraktion, dürfen also auch nicht Gegenstand der Öffentlichkeitsarbeit sein. Zum anderen stellt Art. 2 Satz 3 FraktG klar, dass die Fraktionen ihre Zuschüsse nicht für Parteizwecke verwenden dürfen. Daran hatte sich der ORH schon in seiner früheren Prüfung orientiert und Hinweise für eine zulässige Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen gegeben.[4]
20.3.2 Feststellungen
Der ORH hat an verschiedenen Beispielen im Rahmen der Prüfung aufgezeigt, dass diese Abgrenzung zwischen Fraktions- und Parteiarbeit wie auch die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht immer beachtet wurden.
So haben z. B. zwei Fraktionen Umfragen zur Erforschung der öffentlichen Meinung in Auftrag gegeben, bei denen u. a. die den Parteien zugesprochene Lösungskompetenz, die Wählereinschätzung bezüglich der verschiedenen Parteien, das künftige Wahlverhalten (sog. Sonntagsfrage) und der Bekanntheits- bzw. Beliebtheitsgrad verschiedener Politiker ermittelt wurden. Die Kosten dafür betrugen 29.350 bzw. 2.380 €.
Eine Fraktion entwickelte 2010 ein umfangreiches Aktionsprogramm zur Beteiligung der Bevölkerung an der Arbeit der Fraktion. Mit der Konzeption war eine Agentur beauftragt worden. Die Kosten wurden ursprünglich mit 208.000 € veranschlagt, betrugen tatsächlich aber 334.000 €. Eine andere Fraktion beauftragte über mehrere Jahre hinweg eine Werbeagentur mit Maßnahmen unterschiedlichster Art. Die Kosten beliefen sich in drei Jahren insgesamt auf rd. 360.000 €. In beiden Fällen wurde der Auftragsumfang nicht präzise festgelegt, und es wurden bei der Auftragsvergabe keine Kostenobergrenzen vereinbart.
Eine Fraktion veranstaltete gemeinsam mit der hinter ihr stehenden Partei mehrere Medienempfänge, deren Kosten (zusammen 44.750 €) von der Fraktion alleine getragen wurden.
20.3.3 Position der Fraktionen
Die Fraktionen stimmen mit dem ORH überein, dass sich ihre Öffentlichkeitsarbeit an den hierzu entwickelten Kriterien in Rechtsprechung und Literatur orientieren muss. Sie wollen dies künftig stärker zum Maßstab ihrer Entscheidungen machen.
20.4 Funktionszulagen
20.4.1 Feststellungen
Alle Fraktionen zahlen Zulagen an ihre Vorsitzenden und darüber hinaus auch an weitere Mitglieder mit besonderen Funktionen. Das FraktG enthält keine Regelungen hinsichtlich Zahl und Höhe möglicher Funktionszulagen.
Es werden Funktionszulagen an 52 von 187 Abgeordneten gezahlt, bei einer Fraktion erhält fast jeder zweite Abgeordnete eine Funktionszulage. Im Wesentlichen wird dabei - von Fraktion zu Fraktion variierend - an folgende Funktionen angeknüpft: Fraktionsvorsitz, stellvertretende Fraktionsvorsitzende, Beisitzer im Fraktionsvorstand, Arbeitskreisvorsitzende etc. Auch in der Höhe variieren die Zulagen sowohl von Fraktion zu Fraktion als auch von Funktion zu Funktion deutlich. Zum Teil orientieren sie sich an der Grundentschädigung der Abgeordneten, zum Teil auch an Fixbeträgen. Sie reichen vom dreistelligen bis zum unteren fünfstelligen Bereich pro Monat.
Für die Zulagen werden insgesamt 8,7% der Fraktionszuschüsse aufgewendet.
20.4.2 Prüfungsmaßstab
Der ORH orientiert sich bei seiner Bewertung an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das einen „allgemeinen Maßstab" für die Zulässigkeit von Funktionszulagen in Fraktionen aufgestellt hat.[5]
Demnach sind diese Funktionszulagen nur in sehr engen Grenzen zulässig, die es bereits in seinem Urteil vom 21.07.2000 zum Thüringer Abgeordnetengesetz näher umrissen hat.[6] Danach dürfen im Rahmen der Parlamentsautonomie zwar grundsätzlich Funktionszulagen vom Landtag gewährt werden, diese Regelungsmacht werde jedoch zugleich durch die in Art. 38 GG verankerten Grundsätze der Gleichheit aller Abgeordneten und der Freiheit des Mandats begrenzt. Denn eine zu große Ausweitung der Funktionszulagen für Fraktionsmitglieder schaffe „Abgeordnetenlaufbahnen" und Einkommenshierarchien, aus denen wirtschaftliche Abhängigkeiten entstehen könnten. Das aber sei der Freiheit des Mandats abträglich und bringe die Gefahr mit sich, dass die Abgeordneten bei ihren Entscheidungen weniger das Gemeinwohl als vielmehr den eigenen wirtschaftlichen Vorteil im Blick hätten. Deshalb müssten Funktionszulagen wenigen, politisch besonders herausgehobenen parlamentarischen Funktionen vorbehalten bleiben. Das Bundesverfassungsgericht sieht diese Kriterien außerhalb der Fraktionen lediglich bei den Landtagspräsidenten und ihren Stellvertretern als gegeben und innerhalb der Fraktionen beim Fraktionsvorsitz als erfüllt an. Denn dieser sei „Schaltstelle der Macht im Parlament" und daher von herausragender Bedeutung für die parlamentarische Arbeit.
Das Gericht hat sich auch zur Höhe dieser Zulagen geäußert. Sie müsse sowohl zu der Grundentschädigung für alle Abgeordneten als auch zu der Funktionszulage des Landtagspräsidenten in einem angemessenen Verhältnis stehen.
20.4.3 Würdigung
Bereits bei seiner letzten Prüfung hatte sich der ORH an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientiert und entsprechende Regelungen angeregt.[7] Solche Regelungen wurden jedoch nicht eingeführt. Die Ausgaben für Funktionszulagen sind 2003 bis 2010 bezogen auf die drei „Altfraktionen" um 18%, bezogen auf alle fünf Fraktionen um 46% gestiegen.
Funktionszulagen sind nur an den Fraktionsvorsitzenden zulässig. In der Höhe muss sich diese Zulage an der Grundentschädigung für alle Abgeordneten einerseits und an der Vergütung für den Landtagspräsidenten andererseits orientieren. Die Grundentschädigung beträgt nach dem Bayerischen Abgeordnetengesetz (AbgG) 6.881 € für jeden Abgeordneten. Für den Landtagspräsidenten und die stellvertretenden Präsidenten beträgt die Entschädigung gem. Art. 5 Abs. 2 AbgG das Zweifache bzw. das Anderthalbfache der Grundentschädigung. Der ORH hält es für problematisch, wenn einzelne Funktionszulagen sich mit der Obergrenze decken bzw. diese sogar überschreiten.
Andere Zulagen an weitere Fraktionsmitglieder sind nur zulässig, wenn sie sich am tatsächlichen Aufwand orientieren. Diese Aufwandspauschalen dürfen aber keinen Entgeltcharakter annehmen.[8]
20.4.4 Position der geprüften Fraktionen
Eine der geprüften Fraktionen stimmt dem ORH grundsätzlich darin zu, die vom Bundesverfassungsgerichtaufgestellten Maßstäbe heranzuziehen. Sie weist aber darauf hin, dass sie insgesamt nur an drei Abgeordnete Funktionszulagen in sehr geringem Umfang gewähre und alle drei Funktionsträger einander auch gleichgestellt seien, so dass den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts entsprochen werde.
Vonseiten der anderen Fraktionen wurde darauf hingewiesen, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts in der rechtswissenschaftlichen Literatur zum Teil heftig kritisiert und als realitätsfremd abgetan worden sei. Wenn Fraktionsmitglieder zusätzlich zu ihrer Abgeordnetentätigkeit besondere, arbeitsintensive Funktionen übernähmen, dann müsse dies auch wirtschaftlich honoriert werden. Außerdem habe das Bundesverfassungsgericht sein Urteil vom 21.07.2000 aufgrund einer verfassungsrechtlichen Besonderheit damals in seiner Funktion als Landesverfassungsgericht für Thüringen gefasst und sich nur auf ein vom Thüringer Landtag verabschiedetes Abgeordnetengesetz bezogen. Deshalb entfalte es keine darüber hinausreichende Bindungswirkung und sei vorliegend als Maßstab nicht heranzuziehen.
Drei der fünf Fraktionen nehmen Bezug auf das Gutachten des früheren Bundesverfassungsrichters Professor Dr. Udo Steiner, das aus Anlass der Prüfung eingeholt wurde.[9] Dieser verneinte gleichfalls eine Bindungswirkung des Urteils vom 21.07.2000; die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27.11.2007 könne die Bindungswirkung des Urteils nicht erweitern. Die Bedeutung dieses Urteils im bayerischen Verfassungsraum beruhe auf Gewicht und Ansehen des Bundesverfassungsgerichts und der Überzeugungskraft seiner Argumente, nicht im engeren Sinne auf rechtlichen Voraussetzungen. Die Praxis des Bundes und der Länderparlamente sei dem Bundesverfassungsgericht weithin nicht gefolgt. Maßgeblich sei der Gleichheitssatz nach Art. 118 BV, der Differenzierungen zulasse, wenn sie durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt seien. Die Annahme des Bundesverfassungsgerichts, Funktionszulagen gefährdeten die verfassungsrechtlich geschützte Freiheit des Mandats, sei nicht durch Erfahrung begründet. Die Diskussion zur Verfassungsmäßigkeit von Funktionszulagen könne deshalb in respektvoller Auseinandersetzung mit der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts und dessen Argumentation begründungs- und ergebnisoffen innerhalb und zwischen den Verfassungsorganen und Behörden des Freistaats Bayern geführt werden.
20.4.5 Auffassung des ORH
Der ORH hat selbst darauf hingewiesen, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21.07.2000 keine Bindungswirkung im Sinne von § 31 BVerfGG entfaltet. Das Gericht hat jedoch später im Beschluss vom 27.11.2007 klargestellt, dass es mit seiner Entscheidung vom 21.07.2000 „allgemeine Maßstäbe zu der Frage aufgestellt habe, für welche Ämter Funktionszulagen vorgesehen werden können, ohne dass die Freiheit des Mandats und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten verletzt sind."[10]
Auch das Gutachten sieht die Gefahr, dass die Gewährung von Funktionszulagen Rangunterschiede innerhalb der Abgeordneten zur Folge haben kann, die mit dem Status des Inhabers eines freien und gleichen Mandats unvereinbar sind. Der ORH ist deshalb der Auffassung, dass gerade im Hinblick auf die von Prof. Dr. Steiner angemahnte „respektvolle Auseinandersetzung"[11] mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine gesetzliche Regelung, beispielsweise im Fraktionsgesetz, getroffen werden sollte. Der ORH erwartet, dass hierbei strenge Maßstäbe angelegt und die Leistungen an die Fraktionen reduziert werden.
[1]Gesetz zur Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Bayerischen Landtag (Bayerisches Fraktionsgesetz) vom 26.03.1992.
[2]ORH-Bericht 2002 TNr. 46.
[3]Zahlen nach dem Haushaltsplan 2009/2010; die Zuschüsse erhöhen sich entsprechend der durchschnittlichen Ände­rung der Entgelte der Arbeitnehmer des Freistaats Bayern durch Entgelttarife.
[4]ORH-Bericht 2002 TNr. 46.4.
[5]BVerfGE 119, S. 302 bis 309.
[6]BVerfGE 102, S. 224 bis 245.
[7]ORH-Bericht 2002 TNr. 46.5.
[8]Thüringer Verfassungsgerichtshof, NVwZ-RR 2003, S. 793 bis 798.
[9]Steiner, Rechtsgutachten zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Gewährung von Zulagen an Mitglieder des Bayerischen Landtags mit besonderen Funktionen in den Fraktionen vom 05.02.2012, veröffentlicht u. a. unterhttps://www.bayern.landtag.de/aktuelles/presse/pressemitteilungen/pressemitteilungen-2012/gutachten-von-bundesverfassungsrichter-a-d-steiner-bestaetigt-zulagen-fuer-abgeordnete-in-fuehrungspositionen-sind-verfassungsgemaess/.
[10]BVerfGE 119, S. 302 bis 309. Vgl. auch BVerfGE 118, S. 277/329 ff.
[11] Steiner, Gutachten S. 50 (s. Fußnote 9).
>Gutachtens- und Beratungsaufträge der Staatskanzlei zur Erforschung der öffentlichen Meinung

References: Art. 3
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 38
 Art. 5
 Art. 118
 § 31