Source: http://www.ustavprava.cz/cz/sekce/casopis-pravo-2011-3-k-ustavnosti-tzv-komplexnich-pozmenovacich-navrhu-a-k-nekterym-aspektum-organizace-soudnictvi-253/
Timestamp: 2018-01-17 07:13:59+00:00

Document:
K ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů a k některým aspektům organizace soudnictví - Ústav práva ®
K ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů a k některým aspektům organizace soudnictví
1) Tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v České republice. Byť Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu nezná, jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele.
2) Podkladem pro jednání je komplexní pozměňovací návrh, proto subjekt s právem zákonodárné iniciativy nepřestává být „pánem návrhu“, neboť se jedná stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná, se souhlasem Poslanecké sněmovny ještě i ve třetím čtení.
3) Imanentním rysem soudcovské funkce je kontinuálnost jejího výkonu. Proto členství v poradních orgánech ministerstva, vlády i obou komor Parlamentu, stejně jako plnění úkolů těchto odlišných složek státní moci, je v rozporu s principem dělby moci, nehledě k tomu, že osobní a mimosoudní vazby, k nimž při takové činnosti dochází, nevyhnutelně zvyšují pravděpodobnost možného střetu zájmů a činí tak nestrannost v podobě nepodjatosti soudců zpochybnitelnou.
4) Ústavní soud nadále považuje přidělování soudců k plnění úkolů v rámci jiné větve státní moci za činnost odporující čl. 82 odst. 3 Ústavy, a vzhledem k tomu, že tento právní názor Ústavní soud již jednou vyslovil, tak i čl. 89 odst. 2 Ústavy; v tomto ohledu se rovněž ztotožňuje s požadavkem zachování tzv. vnější či objektivní nezávislosti soudce, který by se takovým způsobem měl účastníkům řízení, ale i veřejnosti jevit.
5) Není možné konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Stále se jedná o tutéž osobu a osobnost, která v sobě spojuje dění v obou funkcích. To se musí týkat nejen způsobu odvolávání funkcionářů soudů, nýbrž i jejich dočasného zproštění funkce. I taková úprava musí respektovat ústavní principy dělby moci a nezávislosti soudní moci, tzn. že v daném případě musí mít předseda nebo místopředseda soudu možnost dovolat se ochrany před zásahem do svého veřejného ústavně zaručeného subjektivního práva, ale i právě ochrany před zásahem moci výkonné do moci soudní. Prostředky ochrany soudních funkcionářů proto musí být srovnatelné s prostředky ochrany soudce.
6) Samotné použití jednotného nebo množného čísla v právním předpisu ještě definitivně neurčuje, kolika osob se může dotýkat, neplyne-li to z povahy věci samé. Ani výslovné použití množného čísla v Ústavě by bez dalšího nevylučovalo i existenci pouze jednoho místopředsedy, popř. ukládalo jmenování většího počtu místopředsedů. Totéž platí i pro použití množného čísla v obyčejném zákoně. V případě jmenování místopředsedů Nejvyššího soudu je však třeba spatřovat ve vložení množného čísla do uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích záměr zákonodárce, kterým se má umožnit prezidentu republiky jmenování většího počtu místopředsedů Nejvyššího soudu.
7) Samotná možnost opětovného jmenování může vést soudní funkcionáře k tomu, aby postupovali způsobem vytvářejícím předpoklady pro jejich opětovné jmenování, resp. aby jejich jednotlivé kroky, včetně způsobu rozhodování (funkcionáři soudů jsou především soudci), byly vnějším světem takto nahlíženy a posuzovány.
8) Závažný nepoměr mezi funkčním obdobím předsedy Nejvyššího soudu, a to jak z hlediska časového, tj. poměru stanoveného přechodného období k délce funkčního období, tak i v poměru k funkčnímu období místopředsedy Nejvyššího soudu a předsedy Nejvyššího správního soudu, je projevem svévole zákonodárce a představuje zásah do principů právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Současně je s ohledem na okolnosti případu porušením práva na přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Vzhledem k okolnostem případu se současně jedná o nepřípustnou skrytou formu individuálního právního aktu namířeného proti konkrétní osobě, a proto o pokus o zásah do nezávislosti výkonu soudní moci.
Rozhodnutí Ústavního soudu ČR [Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010]
1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“) podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), v jehož rubrice požaduje „zrušení částí zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, in eventum zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 228/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 349/2002 Sb., zákona č. 192/2003 Sb., zákona č. 441/2003 Sb., zákona č. 626/2004 Sb., zákona č. 349/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 79/2006 Sb., zákona č. 221/2006 Sb., zákona č. 233/2006 Sb., zákona č. 264/2006 Sb., zákona č. 267/2006 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 397/2006 Sb., zákona č. 184/2008 Sb. a zákona č. 314/2008 Sb., jakož i některých ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 192/2003 Sb., zákona č. 22/2004 Sb., zákona č. 237/2004 Sb., zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 555/2004 Sb., zákona č. 127/2005 Sb., zákona č. 350/2005 Sb., zákona č. 357/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 79/2006 Sb., zákona č. 112/2006 Sb., zákona č. 159/2006 Sb., zákona č. 165/2006 Sb., zákona č. 189/2006 Sb., zákona č. 267/2006 Sb. a zákona č. 314/2008 Sb., a některých ustanovení zákona č. 314/2008 Sb.“.
2. S ohledem na způsob formulace rubriky návrhu, strukturu jeho odůvodnění a závěrečný petit (nekryje s rubrikou), je třeba uvést, že návrh se ve skutečnosti skládá z několika různě kombinovaných a různě odůvodněných návrhů, ve kterých navrhovatel vždy požaduje zrušení určité části ustanovení výše uvedených právních předpisů, a v případě, že by Ústavní soud v této části návrhu nepřistoupil na předestřenou argumentaci a takto odůvodněnému návrhu nevyhověl, navrhuje další formulace petitu in eventum. Proto bylo třeba, v zájmu přehlednosti, návrh podle jednotlivých variant petitu rozložit na jednotlivé námitky neústavnosti a postupně k nim zaujmout stanovisko. Jako rozhodující ve smyslu své judikatury [již nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] vzal Ústavní soud varianty petitu návrhu, neboť rubrika a odůvodnění s ním vždy nekorespondují. Souhrnně a obecně možno konstatovat, že navrhovatel:
a) Upřednostnil zrušení těch částí zákona č. 314/2008 Sb., jejichž přijetí podle jeho názoru představuje porušení procesních pravidel zákonodárného procesu cestou komplexního pozměňovacího návrhu. Tento návrh je spojen s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích s odlišnou argumentací, neboť tato ustanovení nebyla dotčena projednáním vládního návrhu formou komplexního pozměňovacího návrhu.
b) Pro případ, že se s jeho argumentací Ústavní soud neztotožní, navrhl navrhovatel zrušení stejných částí zákona č. 314/2008 Sb., avšak z důvodu jejich hmotněprávního nesouladu s ústavními předpisy. V tomto případě by tak bylo třeba zrušit příslušná níže uvedená ustanovení v zákonech, které zákon č. 314/2008 Sb. novelizoval. Rovněž tato varianta petitu je spojena s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích.
c) Konečně pro případ, že by ani tomuto návrhu Ústavní soud nevyhověl, navrhovatel předkládá ke zrušení některá ustanovení zákona o soudech a soudcích a soudního řádu správního, novelizovaná zákonem č. 314/2008 Sb., popř. některá samostatná ustanovení zákona č. 314/2008 Sb. s odůvodněním, které již není založeno na tvrzené neústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu. I v tomto případě se navrhuje zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích.
II.Text napadených ustanovení a argumentace navrhovatele
II.a Neústavnost institutu komplexního pozměňovacího návrhu
5. Pro případ, že Ústavní soud základní návrh [sub 2a)] posoudí jinak a dospěje k závěru, že argumenty k němu předestřené jsou – jak uvádí navrhovatel – spíše hmotněprávního charakteru, je in eventum navrhováno zrušení všech ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. a č. 150/2002 Sb., která jsou v nich změněna těmi ustanoveními zákona č. 314/2008 Sb., jež přesáhla rozsah původní zákonodárné iniciativy vlády. V zákoně o soudech a soudcích se proto navrhuje zrušit
- v § 15 odst. 1 slova „místopředsedů“,
- v § 15 odst. 2 slova „místopředsedové“,
- v § 23 odst. 1 slova „místopředsedů“,
- jako celek § 102, § 103 odst. 1 a 2, § 104 odst. 1 a 2, § 105 odst. 1 a 2, § 105a, § 108 odst. 2,
- v § 119 odst. 2 slova „místopředsedové Nejvyššího soudu“,
- v § 121 odst. 2 slova „místopředsedové“,
- v § 168 slova „místopředsedy“.
7. Ústavně závadná procesní pochybení při projednávání tisku Poslanecké sněmovny č. 425, která navrhovatel Ústavnímu soudu předestřel, spočívají ve způsobu přijetí zákona č. 314/2008 Sb. formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. K tomu navrhovatel uvedl, že Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) ve svém čl. 41 vyjmenovává subjekty zákonodárné iniciativy a v dalších ustanoveních konstruuje základy zákonodárného procesu, na něž jsou kladeny další vrstvy tzv. reglementového práva v podobě zákonné úpravy či autonomních usnesení parlamentních komor, parlamentních zvyklostí a ustálené praxe. Zdůraznil, že Ústavní soud poskytuje ochranu především výslovné úpravě ústavní [viz nález č. 331/2005 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9)], nikoliv však pouze jí [srov. např. nálezy č. 476/2002 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 37/2007 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349]. Význam jednotlivých vrstev pravidel zákonodárného procesu totiž neplyne pouze z případného stupně právní síly, ale též z míry detailnosti úpravy: čím stručnější úprava na vyšším stupni právní síly, tím významnější úprava stupně nižšího.
8. Navrhovatel dále uvedl, že z práva zákonodárné iniciativy vyplývá právo nejen návrh zákona podat, ale také právo, aby byl projednán. Podstatné je, že k právu zákonodárné iniciativy je akcesorickým právo podávat pozměňovací návrhy. Ty však nesmí podle jeho názoru nabývat podoby „zastřené zákonodárné iniciativy“. Zde připomněl, že Ústavním soudem již byly identifikovány a zakázány tzv. přílepky (nález č. 37/2007 Sb.), přičemž tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou podle něj institutem příbuzným, neboť jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému „návrhu zákona“, ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s „právem na dobré zákonodárství“ a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb.
15. Možno tak souhrnně konstatovat, že první dvě varianty petitu návrhu tak považují za základní problém neústavnost použití komplexního pozměňovacího návrhu. První z nich směřuje proti vybraným částem zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Druhá varianta návrhu petitu směřuje již nikoli proti novele, tj. zákonu č. 314/2008 Sb., nýbrž ve stejném rozsahu proti přesně označeným ustanovením zákona o soudech a soudcích, soudního řádu správního a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., avšak pouze s poznámkou, že se tak děje pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že argumenty uvedené v první verzi petitu návrhu jsou spíše hmotněprávního charakteru, tzn. že obsahový rozpor je založen i vadnou procedurou v podobě komplexního pozměňovacího návrhu.
II.b Neústavnost § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích
18. U návrhu na zrušení § 100a zákona o soudech a soudcích za nejspornější navrhovatel považuje oprávnění ministra spravedlnosti dočasně zprostit soudce výkonu funkce předsedy a místopředsedy soudu, bylo-li v kárném návrhu proti němu navrženo odvolání z funkce soudního funkcionáře. Jde o zneužitelný instrument zejména tehdy, když ministr působí jako kárný žalobce, který sám příslušnou sankci navrhl. Je v tom jen málo omezen dosti vágní formulací skutkové podstaty. Ministr jako kárný žalobce vytváří podmínky pro to, aby ministr jako představitel ústředního orgánu státní správy soudů dočasně zprostil soudního funkcionáře jeho funkce. Týž ministr bude současně muset zajistit provizorní řízení soudu, který se tak do doby případného zprošťujícího verdiktu kárného soudu může výrazně proměnit. Tím se zasahuje do nezávislosti soudců a soudů, dělby mocí a otevírá se možnost svévole a nahodilosti při výkonu státní správy soudnictví.
II.c Neústavnost neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu
21. Navrhovatel namítá, že tato změna je spojena s domnělým rozporem mezi zákonem (singulár „místopředseda“) a čl. 62 písm. f) Ústavy (plurál „místopředsedové“). Podle názoru navrhovatele zde rozpor neexistoval, neboť zákon o soudech a soudcích upravil na základě zmocnění v čl. 91 odst. 2 Ústavy organizační strukturu Nejvyššího soudu tak, že v ní bylo věcně zdůvodněné pouze jedno místo místopředsedy, což je u nás ostatně tradiční. Pro období 1918 až 1952 byl u vrcholných soudů typický předseda s jedním zástupcem. Následovalo období předsedy a jeho náměstků z titulu funkce předsedů kolegií („odborní místopředsedové“)‚ které trvalo v zásadě až do roku 1988. Narušeno bylo na úrovni federálního Nejvyššího soudu opětovným zřízením (doplněním) funkce místopředsedy v reakci na federalizaci Československa k 1. lednu 1970. Po roce 1988 se obnovily poměry podobné první etapě, tzn. funkce předsedy a místopředsedy. Kombinace více místopředsedů s předsedy kolegií tedy vybočuje z tradice a musela by být důkladně odůvodněna: odůvodněna však není vůbec. Navíc tato změna vedla k zastavení řízení ve věci návrhu prezidenta republiky sp. zn. Pl. ÚS 17/07 (usnesení neuveřejněné ve SbNU, dostupné na http://nalus.usoud.cz) směřovaného právě k tomuto rozporu.
22. Podle navrhovatele zákonodárce jistě může organizační strukturu Nejvyššího soudu upravit jinak, musí to však provést způsobem ústavně korektním. Zde však chybí zdůvodnění potřebnosti dalších místopředsedů Nejvyššího soudu, ale hlavně se opomíjí skutečnost, že vztah zákonů a Ústavy je založen na konkretizaci obecných ustanovení, nikoliv na jejich mechanickém přebírání, jež má navíc v tomto případě významné ústavní následky. Zákonodárce totiž zvolil neurčitou dikci, neboť – na rozdíl od zákona o Ústavním soudu – přesně nestanovil počet místopředsedů. Zatímco u ostatních obecných soudů limituje svým návrhem počet místopředsedů předseda soudu, zde je to ponecháno úvaze jmenujícího orgánu, tedy prezidenta republiky. Tím se otevřel prostor moci výkonné, zosobněné právě prezidentem republiky, pro zcela neadekvátní a arbitrární zasahování do poměrů na Nejvyšším soudu. Prezident republiky nenese za činnost Nejvyššího soudu odpovědnost, přitom se mu nyní přiznává oprávnění jmenovat neurčitý počet místopředsedů, čímž může změnit postavení předsedkyně Nejvyššího soudu, model řízení soudu, zatížit rozpočet soudu finančními a jinými materiálními nároky nových místopředsedů atd. U soudců Nejvyššího soudu může vzbuzovat kariérní očekávání, což nemusí být bez dopadu na jejich rozhodování.
23. Proto je podle navrhovatele taková právní úprava v rozporu s principy demokratického právního státu v požadavcích určitosti zákonů a jasného zákonného stanovení pravomocí státního orgánu, jak je obsahuje čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Poukázal též na nálezy Ústavního soudu např. č. 88/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303), č. 198/2003 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309). Stanovení neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu je rovněž v rozporu s ústavně zakotveným zákazem libovůle a nahodilosti (čl. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), a v konečném důsledku může oslabit rovněž rozdělení moci.
II.d Neústavnost zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů
II.e Neústavnost opakovaného jmenování soudních funkcionářů
(a) po dobu výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nebyl shledán odpovědným za kárné provinění, kterého se dopustil během výkonu této funkce, nebo
(b) po dobu výkonu funkce nebyl pravomocně odsouzen za trestný čin.“.
29. Návrh odůvodnil tím, že podle jeho názoru je možnost znovujmenování předsedy a místopředsedy soudu v rozporu s nezávislostí soudů a soudců. Platí to zvláště s přihlédnutím k tomu, jak jsou, resp. nejsou formulována kritéria opětovného jmenování, z nichž je patrné, že dominovat nutně budou hlediska v zákoně nevyjádřená. Vzhledem k tomu, že v roli těch, kdo jmenují soudní funkcionáře, vystupují (politické) orgány moci výkonné, a nikoliv např. orgán zahrnující rovněž soudcovskou reprezentaci, vytváří se prostor nejistoty stran toho, jak si bude soudní funkcionář, jenž je rovněž soudcem, počínat ve snaze docílit opětovného jmenování. Takovou nejistotu lze jistě vnímat jako kolidující s požadavky Evropského soudu pro lidská práva, aby soudce nejen nezávislým a nestranným byl, ale takovým se i jevil. Citlivost této tematiky je dále umocněna zachováním stáží soudců na Ministerstvu spravedlnosti, jež se nově prodlužují až na dobu tří let (viz argumentaci sub II.b). Ministr spravedlnosti by mohl jmenovat či ke jmenování navrhovat právě soudce dlouhodobě působící mimo soudy, identifikující se s ministerstvem nebo dokonce konkrétním ministrem, jemuž jako úředníci sloužili. Některá vyjádření ministra spravedlnosti o stážích jako kritériu pro „funkcionářskou kariéru“ tyto obavy aktualizují. Podobně jako v nálezu Ústavního soudu k volební reformě tedy jde i zde – mimo jiné – o negativní kumulativní efekt jednotlivých ustanovení zákona.
II.f Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů
II.g Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu
IV. Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
36. Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh byl podán podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu skupinou 21 senátorů a po formální stránce je v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
39. K obsáhlým argumentům, předestřeným navrhovatelem sub II.a (body 4 až 14), Ústavní soud uvádí, že již několikrát projednával návrh na zrušení zákona, jehož základem byl komplexní pozměňovací či pozměňovací návrh [zejména nález č. 88/2008 Sb. (viz výše), dále např. nález č. 257/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 Sb NU 873), č. 163/2009 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 a nejnověji č. 9/2010 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009]. Nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly parlamentního práva [výslovně např. v nálezu č. 160/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 Sb NU 791) konstatoval, že k přijetí a vydání napadeného zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, došlo předepsaným způsobem (obdobně nález č. 163/2009)]. Naopak v nálezu III. ÚS 455/08 ze dne 10. března 2009 vzal Ústavní soud za směrodatnou při výkladu právního předpisu právě tu část, která do něj byla vložena teprve v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. Stejně tak v případě nálezu č. 37/2007 Sb. (viz výše) v této souvislosti Ústavní soud pouze s odkazem na názor vyjádřený v odborné literatuře (Kysela, J.: Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem?, Právní zpravodaj č. 7/2006) připomněl, že by vláda měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu. V daném případě je však evidentní, že tento návrh byl iniciován právě vládou, která svým zastupováním při projednávání návrhu novely zákona o soudech a soudcích pověřila ministra spravedlnosti. Není úkolem a kompetencí Ústavního soudu, aby zkoumal všechny detaily a postupy při přijímání zákonů, pokud to neodporuje ústavním pravidlům zákonodárného procesu (viz nález č. 331/2005 Sb. – viz výše). Neshledal to ani v případě komplexního pozměňovacího návrhu, který při svém jednání použil Senát [nález č. 207/2003 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02 ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 Sb NU 263 Sb.)]. Námitka použití komplexního pozměňovacího návrhu v nálezu č. 88/2008 Sb. (viz výše) byla uplatněna jen jako odlišné stanovisko. Stejně tak skutečnost, že návrh v této části postrádá odůvodnění naplňující požadavky § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednaného a schváleného zákona. Navrhovatel sice v této části upozorňuje na aktuální problémy praxe zákonodárného procesu, ty však nedosahují úrovně neústavnosti.
41. Komplexní pozměňovací návrh v podobě tisku č. 425/1 byl proto stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Vláda jako navrhovatel proto měla rovněž možnost postupovat podle § 63 odst. 2 jednacího řádu a navrhnout přerušení projednávané věci, v případě nevyhovění jej vzít zpět podle § 64 jednacího řádu. V daném případě tak vláda nepostupovala, naopak její zástupce návrh podpořil při jednání v Poslanecké sněmovně a obhajoval v Senátu. To, že vládu zastupující ministr při druhém čtení návrhu 18. června 2008 v Poslanecké sněmovně prohlásil, že může „konstatovat za Ministerstvo spravedlnosti, že s těmito doplňky souhlasíme“, nic nemění na tom, že se jednalo o návrh vládní a stanovisko zástupce vlády. Proto Ústavní soud nepovažuje tento postup nejen za narušující obecně pravidla ústavně předepsaného postupu schvalování zákonů, ale ani za obsahově rozporný s ústavním pořádkem v konkrétním případě schvalování tisku č. 425/0 v Poslanecké sněmovně. Jiný postup by konečně znamenal, že Ústavní soud, stejně jako v případě tzv. přílepků (nález č. 37/2007 Sb. – viz výše), založí pro futuro povinnost ex offo přezkoumávat každý návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rovněž z hlediska toho, zda přezkoumávaný zákon nebyl přijat na základě komplexního pozměňovacího návrhu (první varianta petitu – sub 4) a zda v tomto případě byla šetřena reglementová práva iniciátora návrhu, případně ad hoc (druhá varianta petitu – sub 5), zda obsahuje dostatečně dlouhé odůvodnění. Takovýto neústavní zásah tato procedura nepředstavuje. Zde Ústavní soud připomíná, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku – v roce 1991 Listina a v roce 1992 Ústava.
42. Proto byl v těchto částech návrh zamítnut jako nedůvodný. Kromě toho musí pro úplnost Ústavní soud uvést, že v případě námitky neústavního postupu při schvalování zákonů platí navrhovatelem zmíněný princip minimalizace zásahu tak, že v takovém případě se již o obsahu zákona nerozhoduje [srov. nálezy č. 30/1998 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 Sb NU 399), č. 476/2002 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 Sb NU 25) a č. 283/2005 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 Sb NU 593) a usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/98 ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 Sb NU 309)]. Vůbec tak již není možná kombinace petitů uvedených sub II. a v té podobě, že by návrh částečně ústavní byl nebo částečně ústavní nebyl. Ústavní soud si proto nemůže v takovém případě vybírat to, co přezkoumávat bude a co nikoli, neboť to je věcí rozhodování uvnitř komor Parlamentu. Ústavní soud (viz nález č. 331/2005 Sb. – viz výše) se zde musí omezit na dodržení ústavních pravidel zákonodárného procesu a na hodnocení výsledku rozhodnutí Parlamentu při jejich dodržení. Zachovává-li jednací řád komory postavení navrhovatele zákona jako pána návrhu, není zde obecně prostor pro zásah Ústavního soudu. Úkolem Ústavního soudu proto nemůže být, aby podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu obligatorně podrobil každý návrh výše uvedenému přezkumu, který by vyšel za hranice procedury a znamenal hodnocení obsahové. I zde platí, že vláda při provádění své politiky musí dbát na svá práva. Není proto ani korektní, aby např. v dalším volebním období byl takový postup předchozí vlády dodatečně zpochybňován.
43.Návrh byl proto v této části z hlediska obou argumentačních rovin, jak byly navrhovatelem předestřeny (sub II.a), tj. procesní i hmotněprávní, zamítnut jako nedůvodný.
V. Posouzení ústavnosti návrhem dotčených jednotlivých ustanovení
45. Obecně Ústavní soud předesílá, že v rámci svého postavení se mohl zabývat pouze napadenými ustanoveními zákona o soudech a soudcích a zákona č. 314/2008 Sb., nikoli množinou všech právních řešení postavení soudců a soudních funkcionářů na jedné straně a orgánů moci zákonodárné či zejména výkonné (prezident republiky, vláda, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo financí) na straně druhé. Role Ústavního soudu spočívá v posouzení napadených ustanovení, nikoli v rozvíjení úvah de lege ferenda a hledání vhodných legislativních řešení tam, kde k tomu zákonodárci dává ústavní pořádek prostor. Jsou-li proto možná jiná řešení na bázi soudcovské samosprávy, avšak Ústava taková řešení nepožaduje, není možné z tohoto pohledu hodnotit napadenou zákonnou úpravu ani ji proto napadat. Stejně tak nebylo možné vracet se k historickým souvislostem soudní správy ve vazbě na federativní uspořádání (neexistence federálního ministerstva spravedlnosti v československé federaci na rozdíl od většiny federací, a tím i jiná pozice Nejvyššího soudu mimo dosah republikových ministerstev spravedlnosti). Konečně je třeba zdůraznit, že navrhovatel svou argumentaci opírá o působení „negativního kumulativního efektu“ (sub 29) jednotlivých ustanovení novely zákona o soudech a soudcích. Zásah do nezávislosti soudů spatřuje v provázanosti působení jednotlivých novelizovaných řešení. Ústavní soud musí v této souvislosti připomenout, že tato jeho doktrína [zejména nálezy č. 64/2001 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 Sb NU 113), č. 349/2002 Sb. (viz výše) a č. 318/2009 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009] může vést k posílení argumentační pozice navrhovatele tam, kde současně platí všechny jím namítané ústavní vady právní úpravy. V případě, že je váha jednotlivých namítaných vad u části napadených ustanovení zpochybněna, klesá tím i jejich dopad na jiná ustanovení, která pak mohou v testu ústavnosti obstát. Konečně musí Ústavní soud zdůraznit, že se musel omezit pouze na výtky směřované proti konkrétním ustanovením zákona o soudech a soudcích, aniž mohl své závěry vztáhnout na jiná řešení vnesená do tohoto zákona po vynesení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (č. 349/2002 Sb.) – viz výše.
V.a Ústavnost přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích
48. Nelze též nevidět, že v této souvislosti § 99 odst. 3 zákona o soudech a soudcích stanoví, že po dobu dočasného zproštění výkonu funkce za účelem přidělení k Ministerstvu spravedlnosti náleží soudci plat a další náležitosti spojené s výkonem funkce soudce podle zvláštního právního předpisu, kterým však je zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, nikoli podle zákoníku práce. Ve své judikatuře již Ústavní soud vícekrát zdůraznil důvody, pro které je třeba soudcům poskytnout ochranu před odnímáním platů či dalších náležitostí spojených s výkonem soudcovské funkce [nejnověji v řízeních vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 – nález ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 Sb NU 303; 88/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 – nález ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 Sb NU 273; 251/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 – nález ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 Sb NU 85; 166/2008 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 13/08 – nález ze dne 2. 3. 2010 (104/2010 Sb.)]. V tomto případě však tyto důvody nemohou platit, neboť v ústředním orgánu státní správy k výkonu soudní moci docházet nemůže, takže nutně vzniká nerovnost v platovém ohodnocení zaměstnanců takového orgánu na základě § 110 zákoníku práce a přidělených soudců na základě zákona č. 236/1995 Sb., ačkoli v tomto případě soudnictví nevykonávají a jsou navíc dočasně podle § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích výkonu soudcovské funkce zproštěni.
V.b Ústavnost možnosti dočasného zproštění výkonu funkce (§ 100a zákona o soudech a soudcích)
52. Protože je navrženo zrušení § 100a zákona o soudech a soudcích jako celku, považuje nicméně k této části napadeného ustanovení Ústavní soud za potřebné uvést, že v těchto případech se jedná o stavy, které svým postupem nemůže přivodit či navodit sám ministr spravedlnosti. V případě trestního stíhání jde o rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení spolu s předběžným souhlasem prezidenta republiky (§ 76 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). V případě § 91 zákona o soudech a soudcích se pak jedná o situace, které jsou dány rovněž jinými důvody než případně myslitelným arbitrárním postupem ministra spravedlnosti, a jejich použití je spojeno s možností ochrany ze strany dotčeného soudce. Podle § 91 zákona o soudech a soudcích se jedná především o případ, kdy je soudce nezpůsobilý vykonávat soudcovskou funkci, jestliže mu to nedovoluje dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav. Dále to jsou situace, kdy byl soudce pravomocně odsouzen za trestný čin a takové odsouzení nebylo důvodem k zániku funkce soudce podle § 94 písm. c), jestliže čin, za který byl soudce odsouzen, svou povahou zpochybňuje důvěryhodnost jeho dalšího setrvání v soudcovské funkci, nebo byl v posledních 5 letech před podáním návrhu na zahájení řízení o způsobilosti soudce vykonávat svou funkci nejméně třikrát pravomocně uznán vinným kárným proviněním, jestliže tato skutečnost zpochybňuje důvěryhodnost jeho dalšího setrvání v soudcovské funkci (tzv. zásada třikrát a dost). Proto Ústavní soud v této části návrh jako nedůvodný zamítl, když v samotné právní úpravě porušení ústavního pořádku neshledal, což však nevylučuje, že k němu může dojít její svévolnou aplikací nebo jejím zneužitím v konkrétním řízení.
56. V tomto směru se Ústavní soud s námitkami navrhovatele ztotožnil v té části, která směřuje proti chybějícímu opravnému prostředku proti dočasnému zproštění z funkce předsedy nebo místopředsedy soudu. Ústavní soud zde zastává názor, který byl podrobně zdůvodněn v nálezu sp. zn. Pl. 18/06 (č. 397/2006 Sb. – viz výše) a podle kterého není možné konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Stále se jedná o tutéž osobu a osobnost, která v sobě spojuje dění v obou funkcích. To se musí týkat nejen způsobu odvolávání funkcionářů soudů, nýbrž i jejich dočasného zproštění funkce. I taková úprava musí respektovat ústavní principy dělby moci a nezávislosti soudní moci, tzn. že v daném případě musí mít předseda nebo místopředseda soudu možnost dovolat se ochrany před zásahem do svého veřejného ústavně zaručeného subjektivního práva, ale i právě ochrany před zásahem moci výkonné do moci soudní způsobem, který umožňuje § 100a odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích, a to tím spíše, že uplatnění takového zásahu je v dispozici ministra spravedlnosti jak z hlediska podání návrhu na kárné řízení před Nejvyšším správním soudem, tak z hlediska dočasného zproštění výkonu funkce. Prostředky ochrany soudních funkcionářů proto musí být srovnatelné s prostředky ochrany soudce. Do doby, než se tak stane, je § 100a odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích, viděno v kontextu ostatních ustanovení, v rozporu s ústavním principem dělby moci a nezávislosti soudní moci před zásahy moci výkonné.
V.c Ústavnost neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu
57. Navrhovatel dále napadá (sub II.c) neurčitý počet místopředsedů Nejvyššího soudu vyjádřený ve slovech „místopředsedů“ v § 15 odst. 1, § 23 odst. 1 a v § 102 odst. 2, slovo „místopředsedové“ v § 15 odst. 2 a v § 121 odst. 2, slovo „místopředsedy“ v § 102 odst. 1 a v § 168 a slova „místopředsedové Nejvyššího soudu“ v § 119 odst. 2 v zákoně o soudech a soudcích. V novelizovaném znění zákona o soudech a soudcích se tak v podstatě jedná o záměnu jednotného čísla slova „místopředseda“ slovem „místopředsedové“ v různých pádech. Navrhovatel poukazuje na to (podrobně sub 22n.), že tato změna není zdůvodněna s výjimkou tvrzeného rozporu mezi čl. 62 písm. f) Ústavy, kde je použit plurál, zatímco v zákoně o soudech a soudcích je používán singulár. Podle navrhovatele zde vzniká neústavní stav z toho důvodu, že u ostatních obecných soudů limituje svým návrhem počet místopředsedů předseda soudu, u Nejvyššího soudu je to však ponecháno úvaze jmenujícího orgánu, tedy prezidenta republiky. Tím se otevřel prostor moci výkonné pro zcela neadekvátní a arbitrární zasahování do poměrů na Nejvyšším soudě. To je podtrženo tím, že prezident republiky nenese za činnost Nejvyššího soudu odpovědnost, přitom se mu nyní přiznává oprávnění jmenovat neurčitý počet místopředsedů, čímž může změnit postavení předsedkyně Nejvyššího soudu, model řízení soudu, zatížit rozpočet soudu finančními a jinými materiálními nároky nových místopředsedů, navíc u řadových soudců Nejvyššího soudu může taková situace vzbuzovat kariérní očekávání, což nemusí být bez dopadu na jejich rozhodování.
60. Napadené ustanovení tak není v rozporu s ústavním pořádkem proto, že by nemohl být z pohledu Ústavy u Nejvyššího soudu větší počet místopředsedů než jeden, nýbrž proto, že tímto způsobem se vytváří prostor pro zásah do fungování tohoto soudu jako nejvyšší soudní instance ze strany výkonné moci, aniž by zde bylo nějaké vyvážení jako v případě § 70 zákona o soudech a soudcích. V tomto případě je úkolem Ústavního soudu předem samotnou možnost vzniku takových problémů odstranit, i když je možné, že v praxi již na základě dosavadní judikatury Ústavního soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/06 ze dne 12. 12. 2006 (N 222/43 Sb NU 457), sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (viz výše) a zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 87/06 ze dne 12. 9. 2007 (N 139/46 Sb NU 313)] v tomto směru problém nevznikne. To platí tím více, že ve srovnání s předsedy ostatních soudů je postavení předsedy Nejvyššího soudu zvláštní v tom směru, že Ministerstvo spravedlnosti správu Nejvyššího soudu vykonává jeho prostřednictvím (§ 120 odst. 2 zákona o soudech a soudcích), nikoli přímo, a že místopředsedové Nejvyššího soudu vykonávají státní správu Nejvyššího soudu v rozsahu předsedou určeném (§ 121 odst. 2 citovaného zákona). Dále je třeba, s ohledem na možný počet místopředsedů Nejvyššího soudu, zdůraznit tu skutečnost, že zde působí rovněž předsedové kolegií Nejvyššího soudu jmenovaní jeho předsedou (§ 18 a § 102 odst. 3 zákona o soudech a soudcích). Neurčitý počet místopředsedů proto může v budoucnu vytvořit situaci, kdy by mohlo být na základě tohoto ustanovení do výkonu soudnictví Nejvyšším soudem zasaženo. Je to o to významnější, že v České republice neexistuje orgán soudcovské samosprávy srovnatelný se zahraničními vzory, působící při rozhodování o personálních otázkách soudnictví, a že předseda Nejvyššího soudu zde není ve stejné pozici jako v případě přidělení soudce k Nejvyššímu soudu. Ústavní soud však z hlediska maximy minimalizace zásahu dospěl k závěru, že není třeba rušit všechna návrhem napadená ustanovení obsahující plurál slova „místopředseda Nejvyššího soudu“, nýbrž je možné omezit zásah na právní východisko jmenování obsažené v § 102 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. Vedly ho k tomu tyto důvody.
61. Ústavní soud si je v této souvislosti vědom toho, že jeho dosavadní judikatura [zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 87/06 ze dne 12. 9. 2007 (N 139/46 Sb NU 313)] řeší požadavek zachování záruk nezávislosti soudnictví jen částečně, když určuje ústavní limity pro určení soudce, který může být místopředsedou jmenován. Podle Ústavního soudu z postavení místopředsedy Nejvyššího soudu, jakož i z obsahové náplně jeho funkce vyplývá, že nejdřív se musí stát soudcem tohoto soudu, aby mohl jeho státní správu vykonávat. Proto Ústavní soud vyloučil, že by pravomoc prezidenta republiky jmenovat místopředsedy Nejvyššího soudu v sobě zahrnovala, a tím v důsledku nahrazovala, kteroukoliv etapu procesu ustanovování soudce, tedy i fázi přidělení soudce k Nejvyššímu soudu ministrem spravedlnosti, po předchozím souhlasu předsedy Nejvyššího soudu, neboť se jedná o pravomoc ve vztahu k funkcionářům Nejvyššího soudu. Ústavní soud proto vyslovil právní názor, podle kterého pravomoc prezidenta republiky jmenovat místopředsedu Nejvyššího soudu nezahrnuje, a tudíž ani nenahrazuje kteroukoliv etapu procesu ustanovování soudce tohoto soudu, neboť by to mohlo vést k obcházení kompetencí jiných státních orgánů (ministra spravedlnosti, předsedy Nejvyššího soudu). Protože však na rozdíl od jmenovacího postupu v případě místopředsedů jiných soudů (§ 103 odst. 1, § 104 odst. 1, § 105 odst. 1) v případě Nejvyššího soudu ustanovení § 102 odst. 1 zákona o soudech a soudcích neobsahuje dostatečnou záruku zachování nezávislosti soudní moci z hlediska účasti soudcovské rady Nejvyššího soudu, stejně jako především z hlediska předsedy tohoto soudu, bylo uvedené ustanovení nutno zrušit v té části, která pro takový možný zásah do nezávislosti soudní moci vytváří předpoklady. Úkolem Ústavního soudu je takovou možnost odstranit. Protože možná ohrožení spočívají nikoli v samotném počtu místopředsedů (jeho upřesnění ani Ústavnímu soudu nenáleží), nýbrž v popsaných vadách postupu jmenování místopředsedů Nejvyššího soudu, jak je zakotven v § 102 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, omezil se Ústavní soud na zrušení této části uvedeného ustanovení. Navrhovatel sice požadoval pouze zrušení slova „místopředsedy“. Protože by však tímto způsobem došlo ke vzniku zmatečné podoby § 102 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, bylo rozhodnuto o zrušení slov „a místopředsedy“. Úkolem zákonodárce bude, aby upravil (do doby případného zřízení orgánů soudcovské samosprávy nikoli pouze poradní povahy) postup jmenování místopředsedů Nejvyššího soudu takovým způsobem, aby nemohla být nezávislost soudní moci i v této oblasti zpochybněna nebo dokonce zasažena. K tomu využil Ústavní soud možnosti odložit vykonatelnost nálezu a podle § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak učinil s odkladem přibližně jednoho roku od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Současně je třeba respektovat nekontrasignovanou jmenovací pravomoc prezidenta republiky, což ve svém důsledku znamená, že vázat jmenování na souhlas by bylo možné jen v případě, že by ústavní předpis nějakému orgánu takovou kompetenci svěřil. Ústavní princip nezávislosti soudní moci tak neumožňuje omezit obyčejným zákonem tento ústavní prerogativ prezidenta republiky souhlasem jiného státního orgánu. Je přitom třeba zohlednit tu okolnost, že zařazení jmenovací kompetence prezidenta republiky mezi nekontrasignované není vedeno snahou ústavodárce posílit roli prezidenta, nýbrž posílit nezávislost soudnictví tím, že ze jmenovacího (a tím spíše odvolávacího) procesu – viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/06 a účast vlády na odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu – bude vyřazen politický vliv v podobě rozhodování vlády, která za takové rozhodnutí navíc nese odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou podle čl. 63 odst. 4 a čl. 68 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud zdůrazňuje, že nepovažuje doslovné převzetí citace ustanovení Ústavy v čl. 62 písm. f) – množné číslo u místopředsedů Nejvyššího soudu – do obyčejného zákona za dostatečně určité. Aniž by byla zpochybňována nekontrasignovaná jmenovací pravomoc prezidenta republiky ve vztahu k místopředsedům Nejvyššího soudu, neznamená to, že by měl prezident republiky pravomoc určovat jejich počet. Tento deficit je přitom možné odstranit např. zákonným stanovením počtu místopředsedů Nejvyššího soudu ve smyslu čl. 91 odst. 2 Ústavy nebo úpravou analogickou jmenování místopředsedů v případě soudů okresních, krajských a vrchních.
V.d Ústavnost zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů soudů
62. Dále navrhovatel napadl zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů okresních, krajských a vrchních soudů a Nejvyššího soudu v ustanoveních § 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 108 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Argumentace navrhovatele (podrobně viz sub 25 až 27) je založena na tom, že „má pocit“, že to je pokus obejít judikaturu Ústavního soudu (zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/02 a sp. zn. Pl. ÚS 18/06 – oba viz výše) a omezit princip nezávislosti soudnictví výslovně vyjádřený v čl. 81 a 82 Ústavy a čl. 36 Listiny. Navrhovatel mimo jiné uvedl, že to, co by mohlo být tolerováno u rozhodování kolegiátního orgánu s podílem soudcovské reprezentace, by nemělo být tolerováno při rozhodování politických orgánů exekutivy. Proto je třeba v zájmu soudcovské nezávislosti určité atributy nezávislosti přiznat i soudnímu funkcionáři, který má být případně zbaven funkce jen rozhodnutím nezávislého a nestranného orgánu. Zákon kárná řízení jako cestu k odvolání soudních funkcionářů akceptuje, aby ji vzápětí devalvoval stanovením dalšího důvodu, kdy k zániku funkce dochází, což lze považovat podle navrhovatele i za porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy. Zdůraznil, že je-li současně připuštěno opakované jmenování s téměř prázdnou množinou kritérií, vytváří se riziko ovlivňování chování soudců, kteří ve funkci chtějí pokračovat a blíží se konec jejich funkčního období.
63. Ústavní soud se s touto argumentací neztotožnil a návrh v této části jako nedůvodný zamítl. Argumentace navrhovatele vychází z jiné právní situace a nerozlišuje důsledně mezi odnětím funkce z důvodu kárného provinění (sankce) a zánikem funkce v důsledku uplynutí času. Na rozdíl od časově neomezeného jmenování do funkce soudce v čl. 93 odst. 1 Ústava takovouto podmínku pro výkon funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nestanoví, s výjimkou nejvyšších soudů ani takové funkce výslovně neuvádí. Rozhodl-li se proto zákonodárce pro zavedení funkčního období, může se to stát předmětem přezkumu Ústavního soudu jen z hlediska možného zásahu do jiných ústavně zakotvených zásad organizace a činnosti soudů, neboť samotný princip časového výkonu omezení určitých funkcí není sám o sobě v rozporu s principem dělby moci (je spíše jeho konkretizací), zejména netýká-li se přímo vlastního výkonu soudnictví. Časové omezení výkonu funkce státní správy soudu (byť soudcem) proto nemusí být neústavní. Nutno však zdůraznit, že jmenování na omezenou dobu musí být (jako v jiných případech) nepřímo úměrné ztíženým nárokům na předčasné odvolání z dočasné funkce. Čím kratší je funkční období, tím větší nároky je třeba klást na možnost předčasného zbavení funkce. Tento aspekt je však v dané věci Ústavním soudem řešen v jiné souvislosti (sub 53 až 56). Přiměřenost stanovení délky funkčního období podle názoru Ústavního soudu odpovídá tomu, že do funkce jsou soudní funkcionáři jmenováni v případě předsedů a místopředsedů výkonnou mocí, nikoli volbou soudcovskou samosprávou (v takovém případě je v zahraničí funkční období kratší).
64. Další ústavní kautelou je doba, na kterou se jmenování provádí. V tomto směru je stanovené funkční období 10 let pro předsedy a místopředsedy nejvyšších soudů a 7 let pro předsedy a místopředsedy ostatních soudů srovnatelné s postavením funkcionářů jiných orgánů nebo institucí (Bankovní rada České národní banky 6 let, prezident a viceprezident Nejvyššího kontrolního úřadu 9 let), kterým Ústava zaručuje nezávislost postavení. Délka funkčního období též přesahuje délku funkčního období jmenujícího orgánu, takže si tímto způsobem výkonná moc nevytváří „svou“ funkcionářskou sestavu. Argumentace navrhovatele tak směřuje k otázkám možnosti odvolání soudního funkcionáře [zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (č. 397/2006 Sb.) – viz výše], nikoli k problematice ústavnosti stanovení pevného funkčního období. Stejně tak v tomto případě, na rozdíl od přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích (sub V.a), nejde o porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, neboť zavedení funkčního období soudních funkcionářů dosud Ústavní soud meritorně neřešil. Argumentace jinými státy, zejména z oblasti anglosaského práva, v tomto směru nemůže být relevantní již s ohledem na to, jaké jsou podmínky pro jmenování a jaký je zpravidla věk v případě jmenování soudců a soudních funkcionářů. Úkolem Ústavního soudu též není posuzování, zda je zde problém „manažerského opotřebování“ či nikoli, popř. kolik funkcionářů a jak dlouho je či není aktuálně ve své funkci.
V.e Ústavnost možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů
V.f Ústavnost přechodných ustanovení pro zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů
67. Navrhovatel dále napadá přechodná ustanovení v bodech 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II části první zákona č. 314/2008 Sb. k zavedení funkčních období předsedů soudů, která jsou kratší než nově stanovená funkční období příslušných funkcionářů. Zde nezbývá Ústavnímu soudu než konstatovat, že přechodné období samo o sobě nemůže být neústavní, není-li v nepoměru k samotnému funkčnímu období. Takovýto nepoměr nebyl zjištěn s ohledem na poměr 19 let výkonu funkce a 1 rok přechodného období u funkcionářů jmenovaných do roku 1989, 18 let výkonu funkce a 2 roky přechodného období u funkcionářů jmenovaných v roce 1990, 14 až 17 let výkonu funkce a 3 roky přechodného období u funkcionářů jmenovaných v letech 1991 až 1994, 10 až 13 let výkonu funkce a 4 roky přechodného období u funkcionářů jmenovaných v letech 1995 až 1998, 8 až 9 let výkonu funkce a 5 let přechodného období u funkcionářů jmenovaných v letech 1999 až 2000, 6 až 7 let výkonu funkce a 6 let přechodného období u funkcionářů jmenovaných v letech 2001 až 2002 a přechodné období v délce funkčního období u funkcionářů jmenovaných od roku 2003 do účinnosti zákona č. 314/2008 Sb. Proto Ústavní soud návrh na zrušení přechodných ustanovení k zavedení funkčních období předsedů soudů v bodech 4, 5, 6, 7, 8, 9 a 10 čl. II části první zákona č. 314/2008 Sb. zamítl jako nedůvodný.
V.g Ústavnost funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnosti jejich opětovného jmenování do funkce
a) ustanovení § 68 odst. 1 ve slovech „ministerstvu nebo“ a ustanovení § 68 odst. 2 písm. b) ve slovech „ministerstvu nebo“ zákona č. 6/2002 Sb. pro rozpor s ústavním principem dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní a nestrannosti soudců podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 a 3 Ústavy a pro rozpor s čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby,
b) ustanovení § 100a odst. 1 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb. pro rozpor s ústavním principem dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a pro rozpor s ústavně garantovaným právem na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s ústavně garantovaným právem na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem podle čl. 36 odst. 2 Listiny,
c) ustanovení § 102 odst. 1 ve slovech „a místopředsedy“ zákona č. 6/2002 Sb. pro rozpor s ústavními principy určitosti zákona a zákazu svévole při výkonu státní moci, vyvěrajícími z pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, pro rozpor s ústavním principem dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a pro rozpor s ustanovením čl. 91 odst. 2 Ústavy, podle něhož je stanovení organizace soudů v působnosti zákonodárce, který tak musí učinit ve formě zákona,
d) ustanovení bodu 11 čl. II zákona č. 314/2008 Sb. pro rozpor s principy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, zakazujícími svévolný výkon státní moci a zneužití formy zákona k přijetí individuálního právního aktu proti konkrétní osobě, pro rozpor s ústavně garantovaným právem na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny a pro rozpor s ústavním principem nezávislosti moci soudní podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a konečně
e) ustanovení § 105a zákona č. 6/2002 Sb. a § 13a zákona č. 150/2002 Sb. pro rozpor s ústavním principem dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní a nestrannosti soudců podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 a 3 Ústavy,
přičemž vykonatelnost nálezu v případě derogace ustanovení § 102 odst. 1 ve slovech „a místopředsedy“ zákona č. 6/2002 Sb. a ustanovení bodu 11 čl. II zákona č. 314/2008 Sb. podle § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu odložil přibližně o jeden rok, aby poskytl zákonodárci dostatečný časový prostor k přijetí ústavně konformní právní úpravy a aby předešel závažným důsledkům, které by byly spojeny s případnou okamžitou derogací těchto ustanovení. Ve zbývající části návrh důvodným neshledal, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila k části výroku I derogující slova „ministerstvu nebo“ v § 68 odst. 1 a v § 68 odst. 2 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb. a k výroku IV
Nesouhlasím s částí výroku I a s výrokem IV nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 6. října 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08, kterým byla mj. zrušena ustanovení § 68 odst. 1 ve slovech „ministerstvu nebo“ a ustanovení § 68 odst. 2 písm. b) ve slovech „ministerstvu nebo“ a kterým bylo zrušeno ustanovení § 105a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 314/2008 Sb., a ustanovení § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k těmto částem nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
I. Údajná neústavnost dočasného přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích
1. Derogační nález zdůvodňuje neústavnost dočasného přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti (v bodě 47 a 48 odůvodnění nálezu) několika argumenty:
a) rozporem s principem dělby moci, který vylučuje sepětí moci soudní s mocí výkonnou
b) porušením požadavku nezávislosti soudce
c) porušením požadavku „kontinuálního výkonu soudcovské funkce“
d) nerovností vznikající v platovém ohodnocení zaměstnanců Ministerstva spravedlnosti na jedné straně a přidělených soudců na straně druhé
e) nerespektováním předchozího nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02.
2. Domnívám se, že institut dočasného přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti nijak neporušuje ústavní princip důsledného oddělení moci soudní a moci výkonné, princip nezávislosti soudce ani princip neslučitelnosti funkce soudce s funkcí ve veřejné správě (článek 82 odst. 1 a 3 Ústavy). Námitky vyslovené v nálezu, týkající se „sepětí moci soudní s mocí výkonnou“ a „porušení požadavku nezávislosti soudce“, by zajisté byly relevantní za situace, kdyby během přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti docházelo ze strany soudce k souběžnému vykonávání obou mocí, tj. jak k souzení, tak k výkonu administrativních pravomocí na ministerstvu. K ničemu takovému ovšem de facto nedochází. Po dobu přidělení k ministerstvu se výkon soudcovské funkce reálně přerušuje a soudce po tuto dobu vykonává jiné úkoly na ministerstvu „v zájmu využití jeho zkušeností“ (§ 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích).
3. Hypotéza o tom, že ve své budoucí soudcovské činnosti (po skončení dočasného přidělení) bude soudce ovlivněn předchozí činností na ministerstvu, je ryze spekulativní – osobnostní integrita a požadavky kladené na výběr a činnost soudce musí skýtat dostatečné záruky proti takovému ovlivňování někdy v budoucnosti. Při logice, z níž taková hypotéza vychází, by bylo třeba důsledně zabránit již tomu, aby ani před svým jmenováním do funkce nevykonávali budoucí soudci žádné činnosti v legislativě a v administrativě, aby jimi nebyli „kontaminováni“; představa o tom, že soudce je jakási „tabula rasa“, žijící mimo společenskou realitu, je zcela iluzorní.
4. Abych nezatěžoval toto odlišené stanovisko dlouhými a duplicitními výklady, chci z důvodu stručnosti odkázat na argumentaci, vyslovenou ve společném odlišném stanovisku soudců Jiřího Malenovského, Vlastimila Ševčíka a Pavla Varvařovského ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02, která se týkala analogické problematiky. Tito disentující soudci vyslovili mj. tyto názory (s nimiž se ztotožňuji):
- „Svými derogačními zásahy demonstroval nález Ústavního soudu pojetí soudní moci oproštěné od vazeb a konkrétních vztahů s oběma dalšími pilíři moci státu, a to i od takových vazeb a vztahů, které nejsou způsobilé vyvolat újmu nezávislosti soudů a soudců, a tudíž nejsou v rozporu s principy právního státu. Smyslem právního státu totiž není dle našeho názoru soudní moc ponořená sama do sebe a izolovaná od mocí ostatních, ale rozumně spolupracující s mocí zákonodárnou a výkonnou.“.
- „Soudci proto nelze zakazovat jakékoli osobní či mimosoudní sociální vazby, k nimž dochází mimo příčinnou souvislost s jeho rozhodováním. Platí to i o dočasném přidělení soudce k ministerstvu či o jeho působení v poradních orgánech moci výkonné či zákonodárné.“.
- „Samotné ‚přidělení‘ k ministerstvu ostatně není zajisté výkonem ‚funkce‘ ve veřejné správě. V rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy by mohlo případně být, kdyby v průběhu přidělení soudce převzal ‚funkci‘ ve veřejné správě, tj. plnil by samostatně úkoly státní správy a byl by k tomu nadán příslušnými pravomocemi a působností. Dostatečnou zárukou proti újmě na nezávislosti či nestrannosti soudců jsou dočasnost přidělení, dočasné zproštění výkonu funkce soudce i souhlas soudce s tímto přidělením. Považujeme za nepochybné, že za uvedených podmínek je zajištěna ‚reálná nezávislost‘ soudce …“.
- „Ústavu ani principy právního státu nelze interpretovat tak, že vylučují rozumnou spolupráci soudní moci s mocemi výkonnou či zákonodárnou, pokud při této spolupráci nedochází k nátlaku, nepatřičnému vlivu či jiným ingerencím vůči soudci v souvislosti s výkonem jeho rozhodovací činnosti …“.
5. Nález se v bodu 47 dovolává požadavku „kontinuálního výkonu soudcovské funkce“, který byl vysloven již dříve v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02. Domnívám se, že takový požadavek nelze vyvodit z žádného ústavního předpisu. Ostatně zákon o soudcích (§ 99) zná hned tři důvody dočasného zproštění výkonu funkce soudce. Lze si zajisté též představit situace, kdy funkce soudce zanikne (např. z důvodu vzdání se funkce – § 95), osoba po jistou dobu své profesní dráhy vykonává jinou činnost a poté bude znovu jmenována do funkce soudce – v dnešní době, vyznačující se značnou profesní mobilitou, nemusí jít o případ nijak atypický. V řadě zahraničních zemí bývá střídání různých právnických profesí během života zcela obvyklé (např. střídání profesí soudce, státního zástupce, advokáta, ministerského úředníka, vysokoškolského pedagoga apod.) a je dokonce pokládáno za prospěšné pro růst odborné kvalifikace.
6. Argument poukazující (v bodě 48 odůvodnění nálezu) na nerovnosti vznikající v platovém ohodnocení zaměstnanců Ministerstva spravedlnosti na jedné straně a přidělených soudců na straně druhé nemá podle mého názoru žádnou ústavněprávní relevanci. Tuto situaci lze řešit jinými prostředky na úrovni podústavních norem, aniž by bylo třeba napadené ustanovení rušit.
7. K argumentu, že napadená právní úprava nerespektuje předchozí nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, uvádím: Námitky obsažené v tomto nálezu ve vztahu k institutu dočasného přidělení soudce k ministerstvu byly tehdy zasazeny do jiného referenčního rámce právní úpravy, než jaký existuje dnes.
Zmiňovaný předchozí nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 byl přijat dne 18. 6. 2002, tedy osm let před vydáním nynějšího nálezu. V tomto mezidobí byl zákon o soudech a soudcích osmnáctkrát novelizován. I když prováděné změny zákona se týkaly velmi různorodých záležitostí, domnívám se, že některé z nich adekvátně reagovaly na výtky obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, týkající se přílišného vlivu ministerstva na chod justice. Ostatně již samotná derogace řady ustanovení zákona o soudech a soudcích nálezem sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (např. bylo odstraněno řízení ohledně posuzování odborné způsobilosti soudců) vedla k oslabení možností, jak by ministerstvo mohlo chod justice ovlivňovat.
Za této nové situace bylo namístě znovu zvažovat, zda institut dočasného přidělení soudce k ministerstvu má i nadále takovou váhu, aby narušoval ústavní principy soudnictví. I když samozřejmě plně respektuji ústavní princip závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu pro všechny orgány (čl. 89 odst. 2 Ústavy), domnívám se, že vzhledem ke změně podmínek nebyl tento princip zákonodárcem porušen.
8. Institut dočasného přidělení soudce k ministerstvu patří k naprosto běžnému standardu zahraničních právních úprav, v nichž nevyvolává žádné ústavněprávní pochybnosti ani praktické problémy (např. Německo, Francie, Švédsko, Itálie, Polsko, Slovensko, Rakousko, Island). Pokud se nález dovolává specifických poměrů v České republice, které by snad měly odůvodňovat náš odlišný přístup, není pro mne tato argumentace nijak přesvědčivá; uváděné zvláštnosti nemají s dočasným přidělením žádnou kauzální souvislost.
9. Dodávám, že přidělování soudců k ministerstvu má mnoho praktických výhod, v praxi se osvědčuje a podle mého názoru není v současné době Ministerstvem spravedlnosti nadužíváno ani zneužíváno k jiným než legitimním účelům. Zásadní význam má zejména pro přípravu legislativních projektů, za něž ministerstvo nese odpovědnost (zmínit lze např. tvorbu nového trestního zákoníku).
II. Údajná neústavnost možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů podle § 105a zákona o soudech a soudcích a podle § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
10. Možnost opakovaného jmenování soudních funkcionářů (tj. předsedů a místopředsedů obecných soudů všech stupňů včetně Nejvyššího správního soudu) nepokládám za protiústavní a nesouhlasím se zrušením § 105a zákona o soudech a soudcích a § 13a soudního řádu správního.
11. Ztotožňuji se v této záležitosti s odlišným stanoviskem soudce Pavla Rychetského a z důvodu stručnosti na ně plně odkazuji.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů k výroku IV nálezu
Odlišuji se od názoru většiny pléna v otázce ústavnosti, resp. protiústavnosti opětovného jmenování do funkce předsedy (místopředsedy) soudu. Jsem toho názoru, že odůvodnění protiústavnosti opětovného jmenování, jak je uvedeno v bodech 65 a 66 nálezu, postrádá ústavněprávní argumentaci.
Již ve svém odlišném stanovisku k části odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/06 jsem zdůraznila v mezinárodní komparaci poměrně standardní model omezeného funkčního období (nejvyšších) soudních funkcionářů, v němž není výjimkou možnost opakovaného jmenování. Moje argumentační linie úvah v tehdy projednávané věci byla vedena vůči modelu neomezeného (doživotního) funkčního období, tváří v tvář individualitě osobností soudců, u nichž excelentní způsobilost soudcovská nemusí vždy zahrnovat mimořádné vlastnosti manažerské. Vyslovila jsem obavu, že „právě v těchto situacích je neomezené funkční období, které může trvat i desítky let, překážkou pro výběr vhodnější osoby.“.
Domnívám se, že i v nyní projednávané věci tento argument platí a umožňuje mi být konsistentní. Pokud většinový názor apriorně vyloučil ústavní konformitu eventuality opakovaného jmenování soudním funkcionářem, nastavil tak zcela analogicky předchozímu právnímu stavu „překážku pro výběr vhodnější osoby“, kterou nade vší pochybnost může být i soudní funkcionář, který tuto funkci již vykonával a v níž se nadmíru osvědčil.
Reservoir soudců v České republice není bezedný a většinovým názorem pléna zvolený přístup se časem (po několika funkčních obdobích) může na některých menších soudech projevit i v problému zajistit dostatek nových kandidátů. Má-li být výkon funkce v rámci soudu součástí opakovaně traktovaného „kariérního postupu“ soudce, kladu si otázku, nakolik je tato myšlenka naplňována při nemožnosti soudního funkcionáře být při jakkoliv úspěšném výkonu funkce opakovaně jmenován. Jsou-li závěry pléna vedeny obavami z účelového jednání soudců a soudních funkcionářů ve snaze zalíbit se z jakéhokoliv důvodu orgánům moci výkonné, vrací se zde do hry opět principiální otázka, nakolik je osobní integrita soudů, jejich stavovské postavení a institucionální autonomie vůbec zárukou řádné správy soudů v kontextu permanentního napětí, které mezi jednotlivými mocemi ve státě panuje.
V podrobnostech odkazuji na odůvodnění uvedené v odlišném stanovisku soudců Vladimíra Kůrky a Pavla Rychetského.
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k výroku IV nálezu
Většina pléna pominula, že Ústavní soud není v pozici orgánu, který režim kreace soudních funkcionářů obecných soudů ustavuje, resp. že jeho ústavním úkolem není hledání režimu vhodného nebo i „lepšího“ oproti „horšímu“, pročež mu nepřísluší uvažování typu „spíše ano“ či „spíše ne“, případně „jest se přiklonit“, nebo naopak nikoli. Je to zákonodárce, kdo je povolán určitý právní stav (zde opakovatelnost ustanovení soudců do funkcí předsedů a místopředsedů obecných soudů) normativně založit, což napadeným zákonem učinil, a k zvrácení v něm zakotvených poměrů je tudíž – již logicky – zapotřebí silného argumentu; nejen silného vůbec, nýbrž argumentu k důkazu, že tyto právní poměry jsou protiústavní.
Názory většiny pléna, vtělené do příslušné části odůvodnění nálezu (odstavce 65 a 66), však adekvátní (ústavněprávně relevantní) argumentaci neobsahují. Zdůrazňované ohrožení nezávislosti soudce v postavení předsedy (místopředsedy) soudu sledujícího opětovné jmenování do této funkce je pojato výlučně v poloze hypotetické a spekulativní, a nikterak se nedokládá, že tomu tak je, resp. musí být, byť i jen v rovině abstraktní a ve stupni vnějšího „zdání“.
Není jakkoli naznačeno, jak si většina pléna představuje, že by snaha o takové jmenování do uvažovaných funkcí mohla ovlivnit soudcovské rozhodování (sic!), což dokázat bylo potřebné, neboť jen o to může jít. Je-li vůbec přípustné sestoupit na tuto úroveň uvažování, pak nelze nezmínit, že takové „ohrožení“ je představitelné již v situaci, kdy soudce směřuje k ustanovení do funkce předsedy (místopředsedy) poprvé.
Jestliže není ohrožením nezávislosti Ústavního soudu, může-li soudce být jmenován (a rovněž „zvnějšku“, reprezentanty jiných mocí) do své funkce opakovaně, pak stěží obstojí, že jinak by tomu mělo být při obdobném jmenování (toliko) soudního funkcionáře.
Zamezení opětovnosti jmenování do funkce předsedy (místopředsedy) nepřekáží ostatně, aby „bývalý“ předseda (místopředseda) byl jmenován do téže funkce, avšak jiného soudu.
Namítaná neurčitost podmínek pro opětovné jmenování, vyjádřených v § 105a zákona, odpadá výkladem, dle kterého samozřejmým předpokladem je kvalitativní zhodnocení, jakým způsobem byla dosud funkce předsedy (místopředsedy) vykonávána, přičemž (byť jen „konzultativní“) roli soudcovských rad netřeba předem diskvalifikovat.
Ačkoli to ve sledovaném „ústavním“ kontextu není samozřejmě významné, stojí přesto za zaznamenání, že většinou pléna založeným praktickým důsledkem bude i oslabení „dobré“ soudní správy, neboť funkce předsedy (místopředsedy) soudu ztratí dosavadní prestiž („jednou bude předsedou soudce každý“); soudci nebudou mít ani dostatek motivace si ji efektivně („manažersky“) osvojit, jelikož z povahy věci by tak museli učinit na úkor jejich formace soudní, což se na pouhých sedm roků uvnitř jinak celoživotní kariéry soudcovské nemůže „vyplatit“.
4. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského k výroku IV nálezu
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje výlučně proti výroku sub IV uvedeného nálezu. Tímto výrokem většina Ústavního soudu zrušila možnost opakovaného jmenování soudních funkcionářů (tj. předsedů a místopředsedů obecných soudů všech stupňů včetně Nejvyššího správního soudu) po uplynutí jejich nově stanoveného funkčního období. Plénum Ústavního soudu se přitom neztotožnilo s argumentací navrhovatele, který návrh na zrušení institutu opakovaného jmenování soudních funkcionářů odůvodňoval nedostatečnými kritérii pro možnost znovujmenování soudního funkcionáře a tím v protiústavním ohrožení nezávislosti soudní moci. Plénum Ústavního soudu k této argumentaci naopak výslovně konstatuje, že „jim nelze v tomto směru z hlediska ochrany ústavnosti nic vytknout“. Protiústavnost napadených ustanovení (§ 105a zákona o soudech a soudcích a § 13a s. ř. s.) však většina soudcovského sboru Ústavního soudu spatřuje dle odůvodnění nálezu v „samotné možnosti opětovného jmenování, která může vést soudní funkcionáře k tomu, aby postupovali způsobem vytvářejícím předpoklady pro jejich opětovné jmenování, resp. aby jejich jednotlivé kroky, včetně způsobu rozhodování, byly vnějším světem takto nahlíženy a posuzovány.“. Citovaná argumentace ovšem dle mého soudu nasvědčuje spíše ústavní konformitě a celkové užitečnosti institutu umožňujícího opakované jmenování soudních funkcionářů, neboť prima facie předpokládá, že soudní funkcionáři budou – vedeni snahou o své znovujmenování – vykonávat svěřené funkce při výkonu správy soudu co nejkvalitněji. Následující pasáž odůvodnění nálezu o tom, že napadená právní úprava tak vytváří podmínky pro „personální korupci“ a představuje potenciál ohrožující ústavní příkaz nezávislosti a nestrannosti soudců, vychází z premisy potenciální zlé vůle jak na straně soudců, které stát funkcí soudní správy pověřil, tak představitelů státu, kterým zákon jmenovací pravomoc svěřuje. S argumentací, která vychází z existence takové zlé vůle se ovšem nemohu v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zákona ztotožnit, neboť samozřejmě každý právní předpis lze z pozice „zlé vůle“ zneužít. Navíc soudím, že pokud by toto východisko při abstraktní kontrole norem mělo být jedním ze základních kriteriálních vodítek pro posuzování ústavnosti institutu obsazování funkcí, se kterými je spojena pravomoc správy soudů, muselo by ve stejné míře platit i pro prvé jmenování do takové funkce. Z celkové argumentace k této derogační části nálezu, která se navíc omezuje na jediný odstavec pod bodem 65, akceptuji pouze úvahy o tom, že celková koncepce zákonné (případně i ústavní) úpravy soudní moci dosud nepředstavuje dostatečné záruky vyváženosti mocí ve státě odpovídající požadavkům na plné institucionální zakotvení soudcovské nezávislosti. Úlohou Ústavního soudu při abstraktní kontrole norem ovšem není hledání optimálních modelů fungování demokratického právního státu (ty může pouze vymezovat), ale výlučně ochrana ústavnosti právního řádu s exkluzivní derogační pravomocí vůči těm jeho částem, které shledá protiústavními, nikoli však pouze nepovedenými. Uzavírám tedy, že ustanovení § 105a zákona o soudech soudcích a ustanovení § 13a s. ř. s. nejsou podle mého názoru v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k výroku V nálezu
Odlišným stanoviskem vyjadřuji nesouhlas se zamítnutím návrhu na zrušení čl. II bodů 4 až 10 – tj. přechodných ustanovení části první zákona č. 314/2008 Sb., která diferencovaně stanoví konec funkčního období stávajících předsedů a místopředsedů soudů, a to v závislosti na počtu let jimi ve funkci odsloužených, přičemž jde o období vesměs kratší, než je funkční období zákonem zaváděné.
Zcela se shoduji s navrhovatelem v tom, že samo zavedení funkčního období je retroaktivním zásahem do výkonu veřejné funkce, jíž bezesporu je funkce soudce působícího jako předseda či místopředseda soudu. Nicméně, pro zavedení funkčního období jako takového předkládal zákonodárce racionální důvody reprezentující různé aspekty veřejného zájmu na řádném fungování soudnictví, které je možno ústavněprávně akceptovat, neboť při poměřování retroaktivního zásahu do nerušeného výkonu funkce se zájmem na řádném výkonu soudnictví lze přisvědčit zákonodárcovu vyvážení obou zájmů tak, jak je promítl do stanovení základních délek funkčních období reprezentantů soudů (§ 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2 zákona o soudech a soudcích). Zájem na řádném fungování soudnictví je totiž projevem ústavního principu či konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), jehož realizace je bez fungujícího soudnictví nemyslitelná.
Jinak je tomu v případě úpravy stanovení konce funkčního období stávajících reprezentantů soudů obsažené v přechodných ustanoveních. V tomto případě zákonodárce krátil funkční období tak razantně, že jeho postup vzbuzuje dojem, že vůbec nerozpoznal nutnost šetřit i zájem na nerušeném výkonu veřejné funkce, projevující se nejen jako základní právo aktuálně sloužících předsedů a místopředsedů soudů (do něhož tak neproporcionálně zasáhl), nýbrž i jako princip (hodnota) – součást objektivního práva [čl. 21 odst. 4 Listiny v interpretaci Ústavního soudu – viz nález sp. zn. II. ÚS 53/06 ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305) – nerušený výkon veřejné funkce], který strukturuje postavení a vzájemné vztahy mezi mocemi ve státě. Neboť podobně jako soudy jsou povinny rozhodovat tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip, je i zákonodárce vždy povinen hledat takové řešení, které by umožnilo zachování kolidujících ústavních principů v co možná nejvyšší míře. Není-li to možné, musí být zcela zřejmé a zřetelné, v čem tkví naléhavá potřeba výrazně krátit jeden z kolidujících ústavních principů.
O neexistenci vskutku naléhavé potřeby, resp. důležitého veřejného zájmu odůvodňujícího neproporcionální zkrácení principu nerušeného výkonu veřejných funkcí svědčí to, že zákonodárce umožnil opakování předsednického, resp. místopředsednického mandátu (§ 105a zákona o soudech a soudcích, resp. § 13a soudního řádu správního). Na tomto závěru nic nemění skutečnost, že tato zákonná ustanovení byla dnešním nálezem zrušena, byť z jiných důvodů (možnost personální korupce či alespoň její zdání). Konečně i empirická data v podobě nedávného, opakovaného jmenování některých předsedů soudů sloužících již desetiletí svědčí o tom, že zajištění veřejného zájmu na fungujícím soudnictví cestou obměny reprezentantů soudů nepovažoval ani zákonodárce, ani exekutiva (ministr spravedlnosti) za tak zcela jednoznačně naléhavý důvod, který by byl i ústavněprávně způsobilý odůvodnit tak zásadní zásah do principu nerušeného výkonu veřejných funkcí. Přijatá úprava naopak může přinejmenším budit podezření, že si skrze ni legislativa a exekutiva vytvořila předpoklady pro to, aby v relativně velmi krátkém období obměnila vedení všech soudů dle svých (tj. politických) představ, když zákon žádná věcná kritéria pro výběr soudní reprezentace nestanoví, jakož ani neobsahuje žádnou korekci, resp. vyvážení jmenovacích oprávnění exekutivy. Takovýto zájem by samozřejmě nebyl ani v nejmenším způsobilý jakkoliv omezit princip nerušeného výkonu veřejných funkcí.
Všechny uvedené důvody mě vedly k tomu, že jsem nemohla souhlasit se zamítnutím návrhu v rozsahu, který vymezuji v prvním odstavci svého odlišného stanoviska.
6. Odlišné stanovisko soudce Pavla Holländera k odůvodnění výroku IV nálezu
S výrokem IV nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/08, kterým se zrušuje ustanovení § 105a zákona o soudech a soudcích, jsem vyslovil souhlas, avšak z jiných než v odůvodnění nálezu uvedených důvodů. Tyto jsou založeny na argumentu možnosti „vzniku personální korupce, která by ohrožovala ústavně přikázanou nezávislost a nestrannost soudců“.
Spojuje-li většinové votum jmenování předsedů a místopředsedů soudů s eventualitou úsilí soudců ucházet se o tyto funkce i za cenu „personální korupce“, a přijmeme-li uvedený předpoklad, není pak důvod se domnívat, že se tak bude dít pouze při opakovaném jmenování. Z tohoto pohledu nesplňuje dle mého názoru v odůvodnění nálezu formulovaný účel derogovaného zákonného ustanovení první krok testu proporcionality, a to podmínku vhodnosti.
Zastávám stanovisko, že ústavnost předmětného ustanovení nutno posuzovat ve vazbě na délku funkčního období (§ 102 až § 105 zákona o soudech a soudcích) a dále s ohledem na kautely, jež ve své judikatuře k povaze funkce předsedy (a místopředsedy) soudu vyslovil Ústavní soud. Jejich tenorem je teze obsažená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/06: „Při posuzování postavení předsedů soudů jako soudních funkcionářů jmenovaných ministrem spravedlnosti a prezidentem republiky je nutno reflektovat, že soudní funkcionář se nadále podílí na vlastní rozhodovací činnosti jako soudce. Je třeba potom vyjít z premisy, že funkce předsedů soudů, jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Atributy nezávislosti soudní moci, resp. nezávislosti soudců je tak nutno vztahovat ve shora naznačeném směru i k předsedům soudů.“.
Dle mého názoru opakovaná možnost výkonu funkce předsedy, resp. místopředsedy soudu ve spojení s délkou funkčního období vytváří stav, v němž u předsedů a místopředsedů soudů již převažuje role výkonu státní správy na úkor role soudce, v čemž spatřuji porušení ústavního principu nezávislosti soudní moci a nezávislosti soudců dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy.

References: soud 
 čl. 82
 soud 
 čl. 89
 čl. 1
 čl. 21
 § 64
 zákona č. 182
 zákona č. 314
 zákona č. 6
 zákona č. 151
 zákona č. 228
 zákona č. 192
 zákona č. 441
 zákona č. 626
 zákona č. 349
 zákona č. 413
 zákona č. 79
 zákona č. 221
 zákona č. 233
 zákona č. 264
 zákona č. 267
 zákona č. 342
 zákona č. 184
 zákona č. 314
 zákona č. 150
 zákona č. 192
 zákona č. 22
 zákona č. 237
 zákona č. 436
 zákona č. 555
 zákona č. 127
 zákona č. 350
 zákona č. 357
 zákona č. 413
 zákona č. 79
 zákona č. 112
 zákona č. 159
 zákona č. 165
 zákona č. 189
 zákona č. 267
 zákona č. 314
 zákona č. 314
 soud 
 SbNU 189
 soud 
 zákona č. 314
 § 68
 § 68
 § 100
 soud 
 zákona č. 314
 § 68
 § 68
 § 100
 soud 
 zákona č. 314
 § 68
 § 68
 § 100
 soud 
 zákona č. 6
 zákona č. 314
 § 15
 § 15
 § 23
 § 102
 § 103
 § 104
 § 105
 § 105
 § 108
 § 119
 § 121
 § 168
 zákona č. 314
 čl. 41
 soud 
 SbNU 9
 SbNU 25
 SbNU 349
 zákona č. 314
 zákona č. 314
 soud 
 § 68
 § 68
 § 100
 § 100
 čl. 62
 čl. 91
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 2
 SbNU 303
 SbNU 309
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 § 64
 soud 
 zákona č. 181
 soud 
 soud 
 čl. 44
 § 86
 § 63
 § 63
 § 64
 soud 
 čl. 87
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 zákona č. 314
de lege ferenda
 soud 
 soud 
 § 68
 § 68
 § 99
 soud 
 § 110
 zákona č. 236
 § 99
 § 100
 soud 
 § 91
 § 91
 § 94
 soud 
 soud 
 soud 
 § 100
 § 100
 § 15
 § 23
 § 102
 § 15
 § 121
 § 102
 § 168
 § 119
 čl. 62
 § 70
 § 102
 soud 
 § 102
 soud 
 soud 
 soud 
 § 104
 § 105
 § 102
 § 102
 soud 
 § 102
 soud 
 § 58
 čl. 63
 čl. 68
 soud 
 čl. 62
 čl. 91
 § 102
 § 103
 § 104
 § 105
 § 108
 čl. 81
 čl. 36
 čl. 89
 soud 
 čl. 93
 § 68
 § 68
 čl. 89
 soud 
 zákona č. 314
 zákona č. 314
 soud 
 zákona č. 314
 § 68
 § 68
 zákona č. 6
 čl. 2
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 89
 § 100
 zákona č. 6
 čl. 2
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 21
 čl. 36
 § 102
 zákona č. 6
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 91
 zákona č. 314
 čl. 1
 čl. 21
 čl. 81
 čl. 82
 § 105
 zákona č. 6
 § 13
 zákona č. 150
 čl. 2
 čl. 81
 čl. 82
 § 102
 zákona č. 6
 zákona č. 314
 § 58
 § 70
 § 68
 § 68
 zákona č. 6
 § 68
 § 68
 § 105
 zákona č. 6
 zákona č. 314
 § 13
 zákona č. 150
 § 14
 zákona č. 182
 § 68
 § 68
 čl. 82
 § 95
 § 105
 § 13
 zákona č. 150
 § 105
 § 13
 soud 
 § 105
 § 14
 zákona č. 182
 § 13
 § 105
 § 13
 zákona č. 314
 § 103
 § 104
 § 105
 SbNU 305
 § 13
 § 105
 § 105
 čl. 81
 čl. 82