Source: http://www.ktp.org.pl/index.php?module=subjects&func=printpage&pageid=72&scope=all
Timestamp: 2018-02-23 16:41:54+00:00

Document:
Regulacja dostępu do informacji publicznej w USA w świetle podstaw do regulacji polskiej
Obowiązek informacji publicznej tzn. informowania o wszystkich aspektach funkcjonowania władz publicznych jest w USA i w Polsce obowiązkiem konstytucyjnym. Obowiązek informacji publicznej zgodnie z amerykańską ustawą o informacji publicznej ma charakter powszechny i ciąży na każdej jednostce administracji państwowej. Odpowiada mu prawo do informacji po stronie każdej osoby zainteresowanej. Taka sama zasada przyjęta jest w Konstytucji RP w art. 61. Społeczeństwo (w rozumieniu każdej jednostki) ma zagwarantowane prawo otrzymywać informacje, których dostarczanie jest obowiązkiem jednostek administracji państwowej i odbywa się w oparciu o zasady i w sposób przewidziany ustawą o informacji publicznej. Taki sam obowiązek i prawo wynika z Konstytucji RP art. 61. Informacji publicznej (w rozumieniu konstytucyjnym) poświęcone są w regulacjach polskich nieliczne, rozproszone w różnych ustawach przepisy. Zagadnienia tego dotyczą przepisy k.p.a. w zakresie skarg i wniosków oraz informacji o decyzjach (aktach administracyjnych), przepisy prawa prasowego w zakresie udostępniania informacji mediom, ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie wyłączania z obowiązku informacji spraw objętych tajemnicą państwową czy ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie zabezpieczenia prawa do prywatności przy tworzeniu i dysponowaniu zbiorami danych.
Jednak nigdzie nie ma uregulowanych spraw związanych z realizacją i zagwarantowaniem prawa do informacji publicznej. Obowiązek informacji publicznej jednostek administracji państwowej (z zastrzeżeniem wyłączeń) według obowiązującej w USA ustawy o informacji publicznej polega na:
1 odrębnym formułowaniu i publikowaniu na bieżąco w Rejestrze Państwowym (Rejestr Państwowy jest ogólnodostępnym, powszechnym, zbiorczym publikatorem utworzonym dla potrzeb ustawy):
opisu struktury organizacyjnej jednostek na szczeblu centralnym i lokalnym z podaniem miejsc, nazwisk pracowników (a w przypadku służb mundurowych - ich członków) oraz metod za pomocą których społeczeństwo może uzyskiwać informacje, składać wnioski lub otrzymywać decyzje;
oświadczeń odnośnie ogólnego trybu i metod określania i wykonywania swoich funkcji, w tym odnośnie charakteru i wymogów wszelkich dostępnych procedur formalnych i nieformalnych;
zasad procedury, opisu dostępnych formularzy i miejsc, w których są o­ne dostępne oraz instrukcji odnośnie zakresu i zawartości wszystkich dokumentów, sprawozdań i wyników inspekcji;
formalnych reguł ogólnego zastosowania przyjętych jako zgodne z prawem oraz deklaracji ogólnej, lub interpretacji ogólnego zastosowania sformułowane i przyjęte przez jednostkę administracji państwowej;
wszelkiej nowelizacji, zmiany lub odwołania powyższego. Nikt nie może ponosić negatywnych skutków braku publikacji jeżeli taki obowiązek istniał ze strony jednostki administracji państwowej, z wyjątkiem sytuacji, kiedy dana osoba w odpowiedni sposób i na czas została poinformowana o zaistniałych warunkach. Takich obowiązków i prawa nie ma w regulacjach polskich.
udostępnianiu do wglądu społecznego i do powielania, zgodnie z opublikowanymi wyżej regułami:
ostatecznych opinii, w tym opinii zgodnych i rozbieżnych oraz zarządzeń zastosowanych przy osądzaniu spraw;
deklaracji polityki i interpretacji, które zostały przyjęte przez jednostkę administracji państwowej, a które nie zostały opublikowane w Rejestrze Państwowym;
podręczników dla personelu administracyjnego i instrukcji dla personelu, które oddziałują na członka społeczeństwa;
kopii wszelkich dokumentów, niezależnie od ich formy lub postaci, które wydano jakiejkolwiek osobie na jej wniosek i które z racji swojego zakresu tematycznego określonego przez jednostkę administracji państwowej stały się lub mogły się stać się przedmiotem często ponawianych podań;
ogólnego indeksu ww. dokumentów, chyba że materiały te zostaną niezwłocznie opublikowane i zaoferowane do sprzedaży. Jeżeli udostępnienie lub publikacja ww. dokumentów mogłaby prowadzić do wyraźnie bezzasadnego naruszenia prywatności, jednostka administracji państwowej może usunąć szczegóły i elementy identyfikujące. Tego rodzaju decyzja i działanie ze strony jednostki administracji państwowej w każdym przypadku musi znajdować pełne pisemne uzasadnienie wraz z określeniem zakresu dokonanego usunięcia (o ile brak jest technicznych przeciwwskazań w miejscu gdzie dokonano usunięcia); chyba, że określenie to może zaszkodzić interesowi chronionemu na podstawie przepisów ustawy o wyłączeniach w zakresie informacji publicznej, na podstawie których dokonuje się usunięcia. Ostateczne zarządzenie, opinia, deklaracja polityki, interpretacja, podręcznik dla personelu lub instrukcja mająca wpływ na członka społeczeństwa może być wykorzystana lub cytowana przez jednostkę administracji państwowej przeciwko stronie innej niż jednostka administracji państwowej pod warunkiem, że dokumenty te zostały ujęte w formie indeksu i udostępnione lub opublikowane oraz strona została poinformowana rzeczowo i terminowo o warunkach sprawy. Częściowo ww. obowiązki i prawa można zidentyfikować lub wywieść z Konstytucji RP art. 5, art. 30, art. 31, art. 41, art. 51, art. 49, art. 52 jak również art. 63 oraz prawa prasowego i ustawy o ochronie danych osobowych.
zapewnieniu dostępności ww. indeksu w formie telekomunikacji komputerowej; Taki obowiązek nie występuje w regulacjach polskich.
niezwłocznym udostępnieniu dokumentów każdej zainteresowanej osobie na jej prośbę (wniosek):
w formie i postaci zgodnej z prośbą osoby zainteresowanej jeżeli tylko dokument może być szybko przygotowany w tej formie i postaci przez jednostkę administracji państwowej. Jednostka ta ma obowiązek dołożyć starań, aby dysponować dokumentami w formie i postaci nadającej się do powielenia na potrzeby ustawy.
podejmując odpowiednie wysiłki w celu poszukiwania dokumentów w formie i postaci elektronicznej, za wyjątkiem sytuacji, gdzie wysiłki takie prowadziłyby do zakłócenia w sposób znaczący funkcjonowania automatycznego systemu informacji jednostki administracji państwowej. Pod pojęciem "poszukiwania" należy rozumieć przeglądanie, w sposób ręczny lub zautomatyzowany, dokumentów jednostki administracji państwowej, w celu znalezienia dokumentów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie.
Wyżej wymienionym obowiązkom odpowiadają prawa osób zainteresowanych w określonym ustawowo zakresie każdego z tych obowiązków, a zatem: prawo bycia informowanym, prawo wglądu, prawo do powielania oraz prawo do otrzymania - przeglądania dokumentów przez osobę składającą wniosek. Takich praw nie można wywieść z polskich regulacji. Po złożeniu wniosku przez osobę zainteresowaną jednostka administracji państwowej ma obowiązek:
podjąć w ciągu 10 dni (z wyłączeniem sobót, niedziel i świąt państwowych) od otrzymania wniosku decyzję w sprawie jego rozpatrzenia;
niezwłocznie poinformować osobę zainteresowaną o podjętej decyzji i uzasadnieniu jej podjęcia oraz o przysługującym wnioskodawcy prawie do odwołania w przypadku decyzji odmownej; w powiadomieniu o odmownym załatwieniu wniosku muszą zostać podane nazwiska i tytuły lub stanowiska wszystkich osób odpowiedzialnych za odmowne rozpatrzenie wniosku;
ustosunkować się do odwołania w przeciągu 20 dni (z wyłączeniem sobót, niedziel i świąt państwowych) od jego wpłynięcia.
Terminy, o jakich mowa powyżej mogą zostać wydłużone jeżeli zaistnieją szczególne ku temu okoliczności w trybie pisemnego powiadomienia osoby zainteresowanej. Pod pojęciem "szczególnych okoliczności" należy rozumieć:
potrzebę znalezienia i zebrania potrzebnych dokumentów w biurach bądź placówkach znajdujących się poza biurem załatwiającym wniosek;
potrzebę znalezienia, zebrania i odpowiedniego przeanalizowania znacznej ilości odrębnych i różniących się od siebie dokumentów, których dotyczy pojedynczy wniosek;
potrzebę konsultacji z inną jednostką lub pomiędzy dwiema lub większą ilością jednostek przeprowadzoną w odpowiednim, potrzebnym na wykonanie tych czynności czasie; w stopniu w sposób uzasadniony niezbędnym dla prawidłowego załatwiania konkretnych wniosków.
Jednostka administracji państwowej ma obowiązek publikacji regulacji określających wykaz opłat stosowanych przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie dokumentów po uwzględnieniu uwag i komentarzy opinii publicznej w tym względzie. Wykaz taki powinien być jednolity i powszechny dla wszystkich jednostek administracji państwowej. Zasady ustalania i pobierania opłat określa ustawa. O ile ujawnienie informacji leży w interesie publicznym, co może przyczynić się w sposób znaczący do zrozumienia przez społeczeństwo działań i akcji podejmowanych przez organy władzy publicznej a nie służy to zasadniczo komercyjnym interesom osoby zainteresowanej, jednostka administracji państwowej ma obowiązek udostępnić dokumenty bez pobierania jakichkolwiek opłat, lub przy zastosowaniu stawki zmniejszonej niż powszechnie stosowana.
W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie dokumentów, jednostka administracji państwowej jest bezzwłocznie zobowiązana do wydania tych dokumentów osobie zainteresowanej. W przypadku natomiast utrzymania w całości lub części decyzji odmawiającej udostępnienia dokumentów jednostka administracji państwowej ma obowiązek powiadomić osobę składającą wniosek o możliwości drogi sądowej wobec tej decyzji stosownie do przepisów ustawy. Jeżeli dojdzie do wniesienia powództwa sprawa podlega rozpatrzeniu przez sąd, który może zbadać na posiedzeniu niejawnym treść dokumentów, jakich dotyczy odmowa udostępnienia w celu stwierdzenia czy istnieje ustawowa podstawa prawna do wyłączenia w całości lub części ich udostępnienia.
Pozwana jednostka administracji państwowej zobowiązana jest do ustosunkowania się do złożonego pozwu w przeciągu 30 dni od jego otrzymania chyba, że sąd z uzasadnionych powodów postanowi inaczej. Po rozpatrzeniu sprawy sąd może zakazać jednostce administracji państwowej odmowy ujawnienia dokumentów i nakazać okazanie dokumentów, których wydania niesłusznie odmówiono powodowi. Ponadto, sąd jest kompetentny, aby obciążyć państwo z tytułu honorarium adwokata oraz pokrycia pozostałych kosztów procesu w każdym przypadku podjęcia przez sąd decyzji korzystnej dla strony skarżącej. Sąd uzna, iż wyczerpany został tryb administracyjny w stosunku do złożonego przez osobę zainteresowaną wniosku o wydanie dokumentów jeżeli jednostka administracji państwowej w wykonaniu przepisów ustawy nie dochowała przewidzianych ustawą terminów. Brak jest w regulacjach polskich tak drogi postępowania administracyjnego dla ubiegania się o informację jak i możliwości dochodzenia udostępniania informacji na drodze sądowej. Z obowiązku informacji publicznej ustawowo wyłączone są sprawy, które:
podlegają odrębnym regulacjom ustawowym;
odnoszą się wyłącznie do wewnętrznych regulaminów dotyczących kadry i funkcjonowania jednostki administracji państwowej;
są konkretnie wyłączone z ujawnienia na mocy odrębnych przepisów, o ile przepisy te wymagają nie ujawniania pewnych spraw opinii publicznej w sposób nie pozwalający na podejmowanie decyzji w sposób uznaniowy;
stanowią tajemnicę handlową lub informację finansową o charakterze uprzywilejowanym lub poufnym, uzyskaną od pewnej osoby;
notatki służbowe sporządzane wewnątrz jednostek administracji państwowej lub dotyczące związków pomiędzy tymi jednostkami oraz listy, które nie byłyby prawnie dostępne stronom innym, niż jednostka administracji państwowej pozostająca w sporze prawnym z inną jednostką;
dane osobowe i medyczne oraz pozostałe akta, których ujawnienie stanowiłoby wyraźnie bezzasadne naruszenie prywatności;
dokumenty lub informacje opracowane dla celów egzekwowania prawa, lecz tylko w stopniu, w którym okazanie tych dokumentów lub informacji mogłoby w wysoce prawdopodobny sposób spowodować zakłócenie procedury egzekwowania prawa, pozbawiłoby daną osobę prawa do uczciwego procesu lub do bezstronnego orzeczenia, mogłoby z dużym prawdopodobieństwem stanowić wyraźnie bezzasadne naruszenie prywatności, mogłoby z dużym prawdopodobieństwem ujawnić tożsamość poufnego źródła informacji, w tym państwowej, lokalnej lub zagranicznej agencji lub organu władzy, albo jakiejkolwiek instytucji prywatnej, która udziela informacji na zasadach poufnych, a w przypadku dokumentów lub informacji opracowywanych przez organ egzekwujący prawo karne w trakcie śledztwa w sprawie kryminalnej lub przez organ prowadzący zgodne z prawem dochodzenie w sprawie kryminalnej lub przez organ prowadzący zgodne z prawem dochodzenie w sprawie wagi bezpieczeństwa narodowego, informacji dostarczanej przez poufne źródło, mogłoby ujawnić techniki lub procedury dochodzeń lub postępowań prokuratorskich, jeśli ujawnienie to mogłoby z dużym prawdopodobieństwem oznaczać niebezpieczeństwo obejścia prawa lub mogłoby z dużym prawdopodobieństwem oznaczać zagrożenie życia lub bezpieczeństwa fizycznego jakiejkolwiek osoby;
raporty przygotowane przez, w imieniu lub na użytek jednostki odpowiedzialnej za regulację lub nadzór nad instytucją finansową, odnoszące się do jej oceny, stanu lub warunków działania;
Powyższe wyłączenia na gruncie prawa polskiego miałyby podobny zakres i podstawy tak w Konstytucji RP jak i w ustawach (ochrona prywatności, danych osobowych, tajemnicy skarbowej, bankowej, tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym handlowej i przemysłowej).
Z powyższego przeglądu i porównania wynika, iż przewidziana Konstytucją RP w art. 61 pkt. 4 ustawa mogłaby mieć zbliżony zakres do omówionej regulacji w Stanach Zjednoczonych a przedstawione obowiązki władz publicznych oraz prawa podmiotów prywatnych mają podstawy konstytucyjne i powinny być zagwarantowane ustawowo. Obowiązujące ustawy, a w szczególności ustawy określające tajemnicę państwową, dostęp dziennikarzy do informacji, ochronę danych osobowych, postępowanie administracyjne w zakresie skarg i wniosków dotykają omawianego problemu w różnym zakresie i powinny być przy projektowaniu nowej regulacji uwzględniane oraz zamieszczane tak, aby całość zagadnienia dostępu do informacji była uregulowana w sposób spójny (kompatybilny) i przejrzysty.

References: art. 61
 art. 61
 art. 5
 art. 30
 art. 31
 art. 41
 art. 51
 art. 49
 art. 52
 art. 63
 art. 61