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Timestamp: 2020-02-18 19:18:25+00:00

Document:
Resposta ao Ofício nº. 335/2009-GABPR/THF
AO EXMO. SR. DR. PROCURADOR DA REPÚBLICA
TARCÍSIO H. P. HENRIQUES FILHO
Referência: PAC nº. 1.22.000.000284/2009-68
Ilustríssimo Sr. Dr. Procurador da República,
Em resposta ao ofício supra mencionado, o CONSELHO REGIONAL DOS DESPACHANTES DOCUMENTALISTAS DE MINAS GERAIS – CRDD/MG, pessoa jurídica de direito público, autarquia corporativa, com sede em Belo Horizonte, Estado-membro de Minas Gerais, na Rua Espírito Santo, nº. 1.557, CEP: 30160-031, vem, respeitosamente à presença de Vossa Senhoria, por meio de seu procurador jurídico, ao final assinado, prestar informações no procedimento administrativo (PAC) em epígrafe e ato contínuo requer vistas dos autos, pelo lapso legal permitido, para expedição de cópias reprográficas, pelos argumentos de fato e direito adiante expendidos e assim articulados:
SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS E ORDENS DE NORMATIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL – AUTARQUIAS CORPORATIVAS – SOBRE A ADIn Nº. 1.717 – SOBRE A LEI FEDERAL Nº. 10.602, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2002 – A ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA CFDD/CRDD´S – A FORMA DE CREDENCIAMENTO DO DESPACHANTE DOCUMENTALISTA – SOBRE AS ANUIDADES PROFISSIONAIS E A LEI FEDERAL Nº. 11.000/2004
Ab initio necessária uma consideração: tanto é efetivo que o Sistema CFDD/CRDD´s constituí-se de uma autarquia pública corporativa que o CRDD/PR é réu em uma demanda consistente em ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal, em trâmite pela 4ª. Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Paraná.
Os dados da demanda são os seguintes:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº. 2007.70.00.024643-5 (PR)
Data de autuação: 22/08/2007
Observação: NULIDADE DE CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO; PRESTAÇÃO DE CONTAS AO TCU; AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.
Juiz: Soraia Tullio
Órgão Julgador: JUÍZO SUBSTITUTO DA 04ª. VF DE CURITIBA
Órgão Atual: 04ª. VF DE CURITIBA
Situação: MOVIMENTO-AGUARDA SENTENÇA
Valor da causa: R$ 1.000,00
Assuntos: 1. Concurso
A Coordenadoria Jurídica do Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR sempre entendeu, acompanhando a melhor doutrina e jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal - STF, que todos os conselhos profissionais de normatização e fiscalização profissional são pessoas jurídicas de direito público, portanto, autarquias corporativas.
A parte dispositiva da r. sentença é a seguinte:
“Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, formulado pelo Ministério Público Federal, em face do Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas do Estado do Paraná, para, diante da natureza autárquica do Conselho Profissional, declarar a obrigatoriedade do CRDD/PR de prestação de constas ao Tribunal de Contas da União, a partir de 18 de maio de 2001, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para cada irregularidade eventualmente constatada.”. (grifei).
DO CERNE DA DENÚNCIA APRESENTADA
O cerne da denúncia apresentada refere-se a apuração de supostas irregularidades atribuídas a autarquia corporativa, conselho regional de normatização e fiscalização profissional, criado pela Lei Federal nº. 10.602, de 12 de dezembro de 2002. Afirma que o Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas de Minas Gerais está se valendo da lei federal para obrigar os despachantes a se inscreverem e pagarem anuidades.
Preliminarmente, observa-se que, conforme será minuciosamente explicado abaixo, a filiação nos conselhos profissionais, quando existentes, é obrigatória e não facultativa. Desta forma, qualquer uma das mais de cinquenta profissões de nível técnica e universitário, alcançados pelos 28 (vinte e oito) conselhos profissionais existentes no Brasil hodiernamente, é coercitiva, vale dizer: só é profissional que está inscrito no seu respectivo conselho profissional.
Fazemos estas considerações propedêuticas porque na lei federal que criou o conselho federal e os conselhos regionais consta a expressão “privada”. Mas, isso se explica porque o projeto de lei tramitou na vigência do art. 58 da Lei Federal nº. 9.649/1998 que atribuía personalidade jurídica de direito provado a todos os conselhos. Ocorre que a prestação jurisdicional já tratou de reconhecer a efetiva natureza jurídica do Sistema CFDD/CRDD´s.
PRECEDENTE RECONHECENDO O ESTATUS DE AUTARQUIA CORPORATIVA AO CONSELHO-AGRAVANTE
Precedente afirmando a natureza jurídica de direito público do conselho de normatização e fiscalização profissional ocorreu na 4ª. Vara do Trabalho de Brasília/DF, no julgamento em primeira instância do processo nº. Processo: 00218-2008-004-10-00-0, que teve como Reclamante: HÉLIO MARKS e como Reclamado:
CONSELHO FEDERAL DOS DESPACHANTES DOCUMENTALISTAS DO BRASIL – CFDD/BR. Em 23 de abril de 2008, na sala de audiências da MM. 4ª Vara do Trabalho de Brasília-DF, em audiência de julgamento presidida pelo Exmo Juiz Osvani Soares Dias, relativa ao processo supra identificado, ficou exarado: “(...) A defesa se sustenta nos seguintes fundamentos: a) o mandato era eletivo; b) a reclamada tem natureza jurídica de direito público, na espécie autarquia, exigindo o ingresso por concurso, ao qual não se submeteu o reclamante; c) a ré é uma autarquia corporativa e seus diretores são representantes dos associados; d) não estavam presentes os requisitos da relação de emprego, em especial a subordinação e a remuneração. (...) Pacificou-se a jurisprudência no sentido de que os conselhos profissionais possuem natureza jurídica de direito público, havendo divergência, no entanto, quanto aos efeitos desse regime, discussão essa que muito pouco influi na solução desta demanda.”.
No Tribunal Regional do Trabalho - 10ª Região, o Processo: 00218-2008-004-10-00-0-RO, em Acórdão do(a) Exmo(a) Desembargador(a) Federal do Trabalho MARIA REGINA MACHADO GUIMARÃES, foi assim ementado:
Ementa: DIRIGENTE DE CONSELHO REGIONAL/COMISSÃO ESPECIAL. RELAÇÃO DE EMPREGO NÃO-CONFIGURADA. Comprovado nos autos que o reclamante, eleito como presidente de um Conselho Regional e, em razão disso, nomeado para dirigir uma comissão especial administrativa do Conselho Federal, ou seja, representava uma específica categoria profissional e os interesses dessa, mas não exercia funções tipicamente administrativas e de suporte ao regular funcionamento da tal entidade corporativa, como os auxiliares administrativos, sujeitos a concurso público (inciso II do art. 37 da Constituição Federal), correta a declaração de inexistência de vínculo empregatício entre as partes.
Na fundamentação do V. acórdão consta, já com trânsito em julgado, a seguinte argumentação:
“Os conselhos federais, criados como autarquias corporativas, se sujeitam ao regime jurídico das pessoas jurídicas de direito público, também denominada "autarquia corporativa". Trata-se, portanto, de mandato eletivo em conselho profissional de fiscalização, autarquia corporativa criada pela Lei Federal nº 10.602, de 12 de dezembro de 2002 e, em que pese constar em seu art. 1º a expressão "privada", é, em verdade, pública, já que no território nacional os conselhos e órgãos de normatização e fiscalização de profissões são considerados pessoas jurídicas de direito público. Aliás, de se registrar que consoante o inciso XXVI do art. 21 da Constituição Federal, compete à União "organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;" e, na forma do inciso XVI do art. 22, também da Constituição Federal, "Compete privativamente à União legislar sobre "(...) XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;..." Pode-se afirmar que os conselhos de fiscalização e profissões regulamentadas exercem funções delegadas pelo Poder Público, constituindo-se em autarquias corporativas ou especiais e, como tal, não há falar em vínculo de emprego. Assim, considerando-se que o reclamante fora eleito para exercer a diretoria da já citada entidade profissional e em período determinado, por certo que a relação jurídica havida é tão-somente a de mandato eletivo. Reafirma-se que o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil - CFDD/BR é uma autarquia corporativa, sendo os seus dirigentes representantes dos associados. Nesses moldes, depreende-se que a Portaria de Constituição da CEA - Comissão Especial Administrativa não cogita em contratação na forma da CLT, já que seus integrantes (sete despachantes documentalistas e um assessor jurídico, consoante os arts. 1º e 2º da Portaria nº 6/2002) não mantinham relação de emprego com a entidade. Cumpre ressaltar que o vínculo efetivado com os conselhos profissionais somente se estabelece por meio de concurso público, a exceção da OAB, consoante decisão do STF - ADI nº 3026/DF. Depreende-se dos autos, assim, que o reclamante foi eleito para exercer a Presidência do Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas de Rondônia e Acre (CRDD/RO-AC), ou seja, fora nomeado para representar específica categoria profissional e os interesses desta e, não, para o exercício de funções tipicamente administrativas e de suporte ao regular funcionamento da entidade corporativa, como os auxiliares administrativos que devem necessariamente se sujeitar a concurso público (inciso II do art. 37 da Constituição Federal).”(grifei).
Com as devidas desculpas, o CRDD/MG pede vênia para transcrever novamente o entendimento da DD. Desembargadora Federal do Trabalho, Dra. MARIA REGINA MACHADO GUIMARÃES:
“Trata-se, portanto, de mandato eletivo em conselho profissional de fiscalização, autarquia corporativa criada pela Lei Federal nº 10.602, de 12 de dezembro de 2002 e, em que pese constar em seu art. 1º a expressão "privada", é, em verdade, pública, já que no território nacional os conselhos e órgãos de normatização e fiscalização de profissões são considerados pessoas jurídicas de direito público.”(grifei).
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL RECONHECENDO A NATUREZA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO - AUTARQUIA CORPORATIVA AO SISTEMA CFDD/CRDD´s
Com relação à competência já existe precedente envolvendo inclusive o CFDD/BR. Processo nº. 2003.01.1118902-0, que tramitou pela Sexta Vara Cível de Brasília, em ação declaratória que tinha como autor o Sr. Idelton Gomes da Silva e como réu o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil. Em decisão interlocutória foi decidido:
“Trata-se de ação em que é parte o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil, entidade de fiscalização de profissões regulamentadas criada pela Lei nº 10.602/2002. Não obstante a Lei n. 94.69, de 27 de maio de 1998 ter reconhecido nas entidades de fiscalização de profissões a natureza de pessoa jurídica de direito privado, as atribuições que desempenham são privativas do Poder Público e inerente ao poder de polícia e típicas de atos de império. Dentre essas se destacam as de cobrar tributos e aplicar multas (art. 58, § 4º.). Essas atribuições, que não se permitem aos particulares importa em reconhecer nos conselhos a natureza autárquica federal. Em face do disposto no art. 109, Inciso I da Constituição Federal a competência para o processamento e julgamento de ação em que forem partes referidas entidades é da Justiça Federal, como confirma o art. 53, § 8º, da Lei 9.6409/2002. Sobre o tema, assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça: “CONSELHO REGIONAL DE PSICOLOGIA. Execução. Competência da Justiça Federal. MP 1651-43/98. É da competência da Justiça Federal processar a execução promovida pelo CR de Psicologia. Art. 58, par. 8., da MP 1651/43/98. (CC 22056/ RJ Min. RUY ROSADO DE AGUIAR). Mais recentemente a posição se manteve: “O Superior Tribunal de Justiça entende que os Conselho Regionais de fiscalização do exercício profissional têm natureza jurídica de autarquia federal e, como tal, atraem a competência da Justiça Federal nos feitos de que participem (CF/88, Art. 109. IV)” (AGREsp nº 314.237/DF, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ de 09.06.2003). ANTE O EXPOSTO, declaro este juízo incompetente para processar e julgar o feito, e encaminho-o para uma das Varas Federais da Seção Judiciária do Distrito Federal, competente para processar e julgar o feito, com as cautelas de praxe. Brasília – DF, Quarta feira, 03 de março de 2004 às 10h36. Aiston Henrique de Sousa Juiz de Direito.”. (grifei).
OUTRO PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL SOBRE A CORRETA ATUAÇÃO DO SISTEMA CFDD/CRDD´s
Aliás, já existe precedente neste sentido no Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, no agravo de instrumento nº 2005.01.00.039381-2/RO, em que foi agravante o Conselho Regional dos Despachantes Documentalistas do Estado de Rondônia e Acre – CRDD/RO-AC e como agravado Sr. José Luiz Valdir Chaves e Outros, nos seguintes termos:
“Esclareço, por fim, que a negativa das inscrições não representa ofensa ao princípio constitucional do livre exercício profissional, eis que o artigo 5º, da Constituição Federal, disciplina que é livre o exercício de qualquer trabalho,ofício ou profissão atendidas as qualificações profissionais que a Lei estabelecer e as situações dos impetrantes não se amoldam à previsão do art. 7º, da Lei 10.602/2002, que disciplina sobre os Conselhos Federal e Regionais de Despachantes Documentalistas. Diante do exposto, defiro o pedido de efeito suspensivo ao presente agravo de instrumento, para determinar a reforma da r. decisão agravada no sentido de autorizar ao Conselho em não proceder aos registros e/ou inscrições dos nomes dos ora agravados como despachantes documentalistas para o exercício da profissão em Porto Velho/RO.” (grifei em itálico).
Mais recentemente, ainda, o julgamento procedente e unânime pelo Pleno (os 25 mais antigos Desembargadores) da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade no Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que o Sindicato dos Despachantes Documentalistas moveu em face da Assembléia da declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº. 8.107/92, que regulava, a então atividade de despachante policial no Estado-membro de São Paulo, ADIn nº. 136.160-0-7-00, com a seguinte ementa:
COMPETÊNCIA – Norma que afrontaria ao artigo 22, inc. XVI, da Constituição Federal, de molde a deslocar a competência ao E. STF – Rejeição – Afronta também ao artigo 1º., da Constituição Estadual, de molde a fixar a competência deste E. Tribunal de Justiça.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Estadual nº. 8.107, de 27 de outubro de 1992 – Dispõe sobre a atividade dos despachantes perante os órgãos da Administração Publica do Estado – Matéria atinente às condições para o exercício de profissões, de competência privativa da União, artigo 22, inciso XVI, da Constituição Federal – Afronta aos artigos 1º e 144, da Constituição Estadual – Procedência.
Também já restou decidido no Mandado de Segurança nº. 583.53.2008.100084-0, em trâmite pela 14ª. Vara da Fazenda Pública do Estado de São Paulo, cuja r. sentença segue, in verbis:
“Sindicato dos Despachantes Documentalistas no Estado de São Paulo impetrou mandado de segurança contra ato do Delegado de Polícia Titular do Serviço de Fiscalização dos Despachantes, pretendendo a nulidade integral da Portaria DIRD-1, de 31/10/07. Sustenta que essa Portaria estabelece, com fundamento em lei estadual inconstitucional porque trata de matéria reservada à competência legislativa da União, requisitos e condições para a profissão de despachante documentalista, que só pode ser regulamentada pelo Conselho regulador da atividade, criado pela Lei Federal 10602/02. Deferida a liminar, foi interposto agravo com efeito suspensivo. Em suas informações, depois de argüir carência de ação por ausência de liquidez e certeza do direito, a autoridade impetrada sustenta a legalidade de seu ato. O MP recusou parecer. É o relatório. Passo a fundamentar. Rejeito a preliminar. Liquidez e certeza é expressão que reflete a exigência, no mandado de segurança, de prova documental a respeito dos fatos relevantes, pois inadmissível dilação probatória nesse procedimento sumário. No caso, não é necessária a produção de provas, de modo que presente o requisito legal. No mérito, a segurança deve ser efetivamente concedida. O artigo 22, inciso XVI, da CF, reserva exclusivamente à União a competência legislativa para tratar da ‘organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões’. Estas condições para o exercício de profissões mereceram o seguinte comentário de José Afonso da Silva: “no que tange ao exercício das profissões o texto correlaciona-se com o disposto no art. 5º, XIII, já comentado, onde se prevê a liberdade do exercício de trabalho, ofício fou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. É tal ‘lei’ que o inciso inclui na competência exclusiva da União” (Comentário Contextual à Constituição, Malheiros, 2007, p. 270). Ora, lei federal (Lei 10602/02) reservou ao Conselho Federal e Conselhos Regionais dos Despachantes Documentalistas competência para normatizar e fiscalizar a profissão de despachante documentalista. Ora, a Portaria DIRD SFD-1, de 21/12/07, efetivamente traça normas para regulamentação e fiscalização dessa atividade, exigindo alvará e crachá de identificação aos despachantes, com renovação anual, para o que são exigidos diversos requisitos e recolhimento de taxa. Há nítida usurpação de competência, portanto, porque o não atendimento a essas exigências impede o exercício da profissão perante a Administração Estadual. Dessa forma, patente a inconstitucionalidade do ato impugnado, fundado em lei local que é, igualmente, inconstitucional, ao passo que a única regulamentação possível é a regulamentação determinada na forma de lei federal, dado que a competência para tanto é exclusiva da União. Por todo o exposto, e pelo mais que dos autos consta, decido, para julgar procedente o pedido e tornar definitiva a liminar, inclusive com sua complementação, anulando a Portaria acima mencionada. Custas pela ré. Não há condenação em honorários. P.R.I. São Paulo, 6 de maio de 2008. FERNÃO BORBA FRANCO Juiz de Direito.”. (grifei).
FEITA ESTA NECESSÁRIA INTRODUÇÃO PASSAMOS A DISCORRER SOBRE A QUESTÃO DA NATUREZA JURÍDICA DO SISTEMA CFDD/CRDD´S E A CARACTERIZAÇÃO DAS DENOMINADAS AUTARQUIAS SUI GENERIS
O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO VIGENTE
A Constituição Federal de 1988, no art. 22, inc. XVI atribui competência privativa à União para legislar sobre condições para o exercício de profissionais, no mesmo sentido, o art. 21, inc. XXIV atribui também à União a organização, manutenção e a execução da inspeção do trabalho.
Por outro lado há quem argumente que a Constituição Federal de 1988 não especifica extremamente um fundamento para o estabelecimento legal de restrições ao princípio da liberdade de trabalho. Contudo, é posição majoritária em decisões nos órgãos do Poder Judiciário e na doutrina que o legislador não esta desapegado aos princípios informativos quando de elaboração de leis que buscam regulamentar determinada profissão. Assim como pressupostos principais de legitimidade constitucional de regulamentação profissional, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho justificam restrições à liberdade de trabalho sempre que a lei regulamentadora da profissão busque preservar a vida, a saúde, a liberdade, a honra e a segurança do trabalho do que a exercer ou da coletividade que dela necessita. Aqui apontamos mais uma peculiaridade que envolve os despachantes documentalistas. Das profissões regulamentadas e com o respectivo conselho existente para normatização e fiscalização profissional, apenas o representante comercial e o despachante documentalista não exigem a formação em curso superior ou técnico específico, sendo certo que a profissão de corretor de imóvel só possui o nível técnico, todas as demais, portanto, exigem formação acadêmica ou, ao menos, a formação técnica em curso secundário aprovado no Conselho Federal de Educação e nos Conselhos Estaduais de Educação para as profissões de nível técnico.
Como regra geral, a União, em cumprimento ao disposto no já referido art. 21, inc. XXIV, da Constituição Federal, realiza essa fiscalização por órgãos do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. Em relação a determinadas profissões, entretanto, a fiscalização é delegada a outras pessoas jurídicas, muitas vezes criadas especialmente para esse fim. É exatamente o que ocorreu com os despachantes documentalistas.
É o que ocorre com as profissões as quais foram criadas Conselhos Profissionais. É nesta seara que se encontra o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR e os Conselhos Regionais dos Despachantes Documentalistas – CRDD´s, isto é, o Sistema CFDD/CRDD´s. Não escapando o CRDD/MG.
Neste contexto entende-se que profissão é a atividade ou ocupação especializada, e que supõe determinado preparo, sendo profissional aquele que exerce uma atividade por profissão.
OS CONSELHOS DE NORMATIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL
Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas (OAB, CRM, CRO, CREA, COREN, CRC, CRA, etc.) exercem uma função que lhes é delegada pelo Poder Público, logo, são autarquias corporativas, ou autarquias especiais, sendo dotadas da função normativa e fiscalizadora dos membros de determinadas categorias profissionais em defesa da sociedade. No Brasil existem 28 (vinte e oito) conselho profissionais e mais de 80 (oitenta) profissões com legislação federal regulamentadora mas, sem a existência de conselhos.
Urge mencionar, ainda, que a Classificação Brasileira de Ocupações – CBO lista mais de 6.000 (seis mil) profissões. A última versão da CBO do MTE é de 2002 (abril).
Com relação a Lei Federal nº. 10.602/02, esta determinou que as diretorias fossem substituídas no prazo de 120 (cento e vinte) dias. Ora, a Lei Federal nº. 10.602/02 não criou o CFDD/BR e os CRDD´s, mas reconheceu a existência dos mesmos, até por uma questão de lógica, haja vista, que o referido diploma (art. 7º.) determinou a substituição das diretorias já existentes. Urge mencionar que o CRDD/MG funciona efetivamente desde 2003.
A atribuição é delegada, pois originalmente a fiscalização das profissões é uma atribuição da União, prevista na Constituição Federal de 1988, art. 21, inc. XXIV, a qual pode ser delegada. Desta forma, compete aos conselhos profissionais defender à sociedade, pelo ordenamento da profissão, tendo por função, o controle das atividades profissionais respectivas, zelando pelo privilégio e controlando a ética, valorizando a profissão ao impedir que pessoas inabilitadas exercitem as atividades profissionais.
Sempre profícua a lição de Hely Lopes Meirelles, ao conceituar poder de polícia, como: “a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.”.
O CFDD/BR sempre explicitou as diferenças da natureza jurídica entre conselhos de normatização e fiscalização profissional, que são autarquias corporativas e sindicatos. Esclarecendo que são competências do CFDD/BR e do CRDD´S: 1) efetuar a inscrição e o credenciamento; 2) publicar os atos; 3) fazer comunicações; 4) cobrar taxas, entre outras; 5) zelar pela reserva legal da profissão entre outras. A denuncia encaminhada está assinada pelo Sr. José de Souza Santos, na qualidade de representante do Sindicato dos Despachantes Documentalistas de Trânsito de Belo Horizonte – SIND-BH. Não acompanhou os documentos que comprovam a qualidade do mesmo como Presidente ou Representante da entidade sindical e nem ao menos os estatutos e a CARTA SINDICAL com a homologação do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE. O que o Sr. José de Souza Santos pretende é negar a qualidade de autarquia ao CRDD/MG, por divergências de ordem política-institucional.
Mas, é imperiosa a lembrança de que a jurisprudência, mesmo antes da Constituição de 1988, consagrou o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional eram sem dúvida autarquias corporativas.
Cite-se, neste sentido, dois precedentes do Colendo Supremo Tribunal Federal - STF:
“Ordem dos Músicos. Sendo autarquias corporativas e participando do rateio do Fundo Social Sindical, se sujeita à fiscalização do Ministério do Trabalho por parte de sua Inspetoria Geral de Finanças. Motivação. Recurso extraordinário limitado à letra “A” não conhecido, à míngua de seu único pressuposto” (2ª Turma, STF, Recurso Extraordinário 75016/GB, relator Ministro Thompson Flores, DJ 04.05.1973, p. 2.910).
“Conselhos federais de fiscalização de profissionais liberais. Autarquias corporativas mantidas por contribuições instituídas pela União e cobradas dos respectivos profissionais inscritos. Argüição de inconstitucionalidade dos arts. 3º e 4º da Lei 6.994, de 26 de maio de 1982 e, bem assim, do art. 5º e seus parágrafos do Decreto 88.147, de 8 de março de 1983 representação julgada improcedente adotando-se os próprios fundamentos do parecer da Procuradoria-Geral da República” (Tribunal Pleno, STF, Representação RP – 1169/DF, relator Ministro Soares Munhoz, DJ 06.09.1984, p. 14.330).
Após a promulgação da Constituição de 1988, não ocorreu alteração, a princípio, na natureza jurídica dos conselhos e ordens de fiscalização profissional, sendo que a jurisprudência continuava seguindo o entendimento, já pacificado, de que tais entidades eram consideradas autarquias.
Não restavam dúvidas de que eram entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, instituídas por lei, com autonomia administrativa e financeira, sujeitas ao controle do Estado, através do Tribunal de Contas da União - TCU.
A MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.549/1997 E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES E A TRAMITAÇÃO DA LEGISLAÇÃO DO DESPACHANTE DOCUMENTALISTA
No governo Fernando Henrique Cardoso, entretanto, a Medida Provisória nº. 1549, de 09 de outubro de 1997, em sua 35ª. reedição, atribuiu nova configuração para as entidades de fiscalização profissional. Após diversas outras reedições, tal medida provisória foi convertida na Lei Federal nº. 9.649 de 27 de maio de 1998, transformando a personalidade jurídica de direito público para direito privado das referidas entidades.
A partir da publicação da decisão da ADIn nº. 1717, em 22 de abril de 2003, os conselhos e ordens de fiscalização profissional retomaram seu papel de pessoas jurídicas de direito público, frutos da descentralização da Administração Pública e integrantes desta, considerados como autarquias.
Autarquias são entidades constituídas para execução de atividades inerentes ao Estado. Podemos dizer que são extensão do Estado, vez que este delega funções para serem executadas por aquelas, funções que deveriam ser executadas pelo próprio Estado. São as auxiliares mediatas.
As autarquias possuem alguns privilégios que visam assegurar um melhor desempenho de suas funções tais como: imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e serviços; prescrição qüinqüenal de suas dívidas, salvo disposição diversa de lei especial; execução fiscal de seus créditos; direito de regresso contra seus servidores; impenhorabilidade de seus bens e rendas; prazo em quádruplo para responder e em dobro para recorrer; proteção de seus bens contra usucapião.
As autarquias corporativas são aquelas que foram instituídas com a finalidade de organizar e fiscalizar o exercício das profissões regulamentadas.
Os conselhos de fiscalização profissional se enquadram dentro desta classificação, possuindo algumas peculiaridades como bem ensina Anadyr de Mendonça Rodrigues (1999, pag. 5):
“as características fundamentais dessas entidades diferem das demais porque possuem peculiaridades uma vez que além de personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar as atividades de fiscalização do exercício profissional, não se acham sob o controle político do Estado pois, não possuem os nomes de seus administradores aprovados pelo poder competente, nem se submetem ao controle administrativo através da supervisão ministerial, e muito menos dependem de controle financeiro, de vez que são custeadas com recursos obtidos das contribuições de seus filiados, não auferindo qualquer subvenção ou dotação orçamentária dos cofres de qualquer das pessoas jurídicas de capacidade política do Estado”.
Os conselhos e ordens de fiscalização profissional são autarquias corporativas, dotadas da função de fiscalizar os membros de determinadas categorias profissionais na defesa da sociedade, possuindo natureza jurídica de direito público. Pretende, em verdade, o denunciante conseguir através do Ministério Público Federal impedir a fiscalização ético-profissional do profissional despachante documentalista que já foi reconhecido, inclusive, na Lei Estadual nº. 18.037, de 12 de janeiro de 2009, que trata do sistema de registro automático de veículo – SRAV. Conforme será explicado abaixo com a advento da Lei Federal nº. 10.602, de 12 de dezembro de 2002 não mais existe a profissão ou a atividade delegada de despachante de trânsito (como existe em Minas Gerais), policial (a denominação utilizada em São Paulo), público (a denominação utilizada no Rio de Janeiro) ou emplacador (denominação comum nos Estados-membros da região Nordeste do Brasil) e, sim, o profissional despachante documentalista.
O MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A CBO – CLASSIFICAÇÃO BRASILEIRA DE OCUPAÇÕES NO TEMA DAS PROFISSÕES REGULAMENTADAS
Esclareço, ainda, que por intermédio da Portaria Ministerial 397, o Executivo Federal (MTE) baixou normas (CBO) sobre várias profissões, dentre elas a de despachante documentalista. Essa catalogação oficial do Ministério do Trabalho não tratou de despachante de trânsito como atividade exclusiva, e nem admitiu a existência de profissão qualquer instituída por intermédio de normas baixadas por Departamentos de Trânsito (DETRAN’s), aliás, consigne-se desde já, totalmente incompetentes para tanto, em face da Constituição Federal de 1988.
Como se vê, quem normatizou a atividade do despachante documentalista foi o próprio Ministério do Trabalho, desde 2002, o mesmo ano em que a Lei dos Despachantes Documentalistas foi publicada. Embora a lei haja remetido essa incumbência para os Estatutos dos Conselhos Federal e Regionais de Despachantes Documentalistas, ainda assim, não se há de cogitar em falta de normatização das atividades desses profissionais. Não se deve olvidar, ademais, que os Conselhos de fiscalização profissionais estão subordinados ao Ministério do Trabalho. Deste desiderato pode-se afirmar que existe a profissão de despachante documentalista, mas não existe a profissão específica de despachante de trânsito.
É, portanto, ilegal e injurídico e afronta direito líquido e certo qualquer convênio entre DETRAN´s e sindicatos que passem a regulamentar aspectos profissionais, pois somente o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR poderá baixar normas e fixar os critérios de ingresso na profissão e, ainda, determinar, após a conclusão de processo no MEC e nas Secretarias de Educação Estaduais, as normas para realização de curso de formação e qualificação profissional.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 1.717-6 – DF, restou patente, tanto na decisão do plenário de 22 de setembro de 1999, quanto no mérito, em 07 de novembro de 2002, que o art. 58, da Lei nº. 9.649/98 é inconstitucional.
O Colendo Supremo Tribunal Federal - STF, portanto, firmou posição no sentido de que os conselhos de normatização e fiscalização profissional são autarquias, por exercerem atividade de polícia administrativa, que é indelegável a pessoas jurídicas de direito privado.
Do relatório do Ministro Sydney Sanches se extrai:
“Com efeito, não me parece possível, a um primeiro exame, em face de nosso ordenamento constitucional, mediante a interpretação conjugada dos artigos 5º. XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, a delegação, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrande até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne ao exercício de atividades profissionais.”.
Em vários pareceres a Coordenadoria Jurídica do CFDD/BR exarou:
“No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717-6 DF, pelo Supremo Tribunal Federal (relator Min. Sydnei Sanches – D.J.U de 28.03.2003, pág. 61, que teve por objeto o art. 58, da Lei nº. 9.649/98, ,de 27-05-1998 definiu-se sobre a “indelegabilidade a uma entidade privada de atividade típica do Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne a atividades profissionais regulamentadas”. Diante deste aresto, restou recepcionada, de conseqüência, pela Justiça de maior hierarquia do País, a natureza de direito público, também, do CFDD/BR e dos CRDD´s.
A jurisprudência, mesmo antes da Constituição de 1988, consagrou o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional eram sem dúvida autarquias corporativas. Foram externadas as razões técnico-jurídicas da profissão de despachante documentalista criada pela Lei Federal nº 10.602/02 e, que não resta outra alternativa ao CRDD´S, nos casos de negativa do órgão de trânsito, a não ser demonstrar o seu direito incontestável, líquido e certo e buscar no provimento jurisdicional a declaração de ilegalidade e usurpação de competência dos órgãos de trânsito sobre os conselhos de fiscalização dos despachantes documentalistas, que estão inseridos conforme a CBO – Classificação Brasileira de Ocupações do Ministério do Trabalho, os serviços de trânsito realizados por despachantes, no verbete 4231, com os títulos: 4231 – 05 – Despachante Documentalista – despachante de documentos, despachante policial, emplacador. Esclareceu, ainda, que por intermédio da Portaria Ministerial nº. 397, o Executivo Federal (MTE) baixou normas (CBO) sobre várias profissões, dentre elas a de despachante documentalista. Essa catalogação oficial do Ministério do Trabalho não tratou de despachante de trânsito como atividade exclusiva, e nem admitiu a existência de profissão qualquer instituída por intermédio de normas baixadas por Departamentos de Trânsito (DETRAN’s), aliás, consigne-se desde já, totalmente incompetentes para tanto, em face da Constituição Federal de 1988. Deste desiderato pode-se afirmar que existe a profissão de despachante documentalista, mas não existe a profissão específica de despachante de trânsito. É, portanto, ilegal e injurídico e afronta direito líquido e certo qualquer convênio entre DETRAN´S e sindicatos que passem a regular aspectos profissionais, pois somente o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR poderá baixar normas e fixar os critérios de ingresso na profissão e, ainda, determinar, após a conclusão de processo no MEC, as normas para realização de curso universitário.”.
Não há dúvida de que os conselhos de fiscalização profissional exercem atividade de polícia administrativa por outorga da União. Por outro lado, e isso é extremamente importante também, em razão de sua natureza, por representarem a mais clara expressão do poder estatal, as atividades de polícia não podem ser delegadas a particulares (e nem a sindicatos), mesmo porque, como reconhece a doutrina, gozam elas de coercibilidade e auto-executoriedade, atributos que são desconhecidos, como regra, nas relações de direito privado.
No Parecer nº. 594, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, do Relator Sr. Senador Almir Lando, lavrado em 8 de maio de 2002, se extrai, in verbis:
“A matéria – criação de Conselhos Profissionais – insere-se no campo do Direito do Trabalho. É de competência privativa da União, nos termos do inciso I do art. 22 da Constituição Federal. A Carta Magna estabelece também que é “livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer” (Inciso XIII do art. 5º Constitucional). Portanto, a lei pode estabelecer normas sobre as qualificações exigidas para o exercício de determinadas profissões, submetidas, via de regra, a Conselhos profissionais.
Constatados a observância dos pressupostos supracitados, analisamos a iniciativa em seus diversos aspectos e não detectamos impropriedades constitucionais, jurídicas e regimentais. Ela está, em conseqüência, apta a ingressar em nosso ordenamento.
No mérito, registre-se a importância dos profissionais contemplados com a criação dos referidos Conselhos. A excessiva burocracia presente nas relações entre a Administração Pública e aos cidadãos gerou a necessidade de atuação de pessoas especializadas, capazes de responder com rapidez às demandas dos interessados, disseminar conhecimentos a respeito das exigências legais, organizar previamente os documentos e facilitar o trabalho dos servidores públicos. Nada mais justo, então, que reconhecer o valor desse trabalho e viabilizar a instituição de órgãos que normatizem essa atividade.
Finalmente, noutro aspecto também vemos justificada a necessidade de criação dos citados órgãos. Não raras vezes, as relações entre os servidores e os despachantes documentalistas acabam gerando práticas pouco éticas nos serviços públicos. A existência de Conselhos, a habilitação dos profissionais perante essas entidades e o exercício privativo da atividade por pessoas habilitadas podem criar mecanismos de controle e coibir eventuais abusos. Assim será possível excluir e responsabilizar os profissionais moralmente inaptos para o exercício da profissão.”.
Aos 27 de maio de 1.998, contrariando a doutrina e a jurisprudência, foi publicada a Lei Federal n°. 9.649, dispondo que as entidades fiscalizadoras de profissões regulamentadas possuíam natureza privada, com meus grifos e nestes termos:
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
§ 1o A organização, a estrutura e o funcionamento dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas serão disciplinados mediante decisão do plenário do conselho federal da respectiva profissão, garantindo-se que na composição deste estejam representados todos seus conselhos regionais.
§ 2o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.
§ 3o Os empregados dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são regidos pela legislação trabalhista, sendo vedada qualquer forma de transposição, transferência ou deslocamento para o quadro da Administração Pública direta ou indireta.
§ 4o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas, que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes.
§ 5o O controle das atividades financeiras e administrativas dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas será realizado pelos seus órgãos internos, devendo os conselhos regionais prestar contas, anualmente, ao conselho federal da respectiva profissão, e estes aos conselhos regionais.
§ 6o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, por constituírem serviço público, gozam de imunidade tributária total em relação aos seus bens, rendas e serviços.
§ 7o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas promoverão, até 30 de junho de 1998, a adaptação de seus estatutos e regimentos ao estabelecido neste artigo.
§ 8o Compete à Justiça Federal a apreciação das controvérsias que envolvam os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, quando no exercício dos serviços a eles delegados, conforme disposto no caput.
§ 9o O disposto neste artigo não se aplica à entidade de que trata a Lei no 8.906, de 4 de julho de 1994.
Vê-se que a lei, expressamente, só excetuava a Ordem dos Advogados do Brasil, que, se não tinha caráter privado", mantinha, então, a sua natureza autárquica, já que o legislador dispôs que o art. 58 da Lei Federal nº. 9.469/98 não se aplicava à Lei n°. 8.906/94, conhecida por Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil.
O regime jurídico dos demais Conselhos de Fiscalização de Profissões Legalmente Regulamentadas passavam a ser de natureza privada. Contudo, o Partido dos Trabalhadores – PT, o Partido Comunista do Brasil – PC do B, e o Partido Democrático Trabalhista – PDT, insurgiram-se contra a nova ordem e ingressaram com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn nº. 1.717-6/DF), na qual pretendiam a impugnação do caput do art. 58 e dos parágrafos 1°. ao 8°.
Esses partidos políticos fundamentaram o pedido ao Colendo Supremo Tribunal Federal - STF nos seguintes dispositivos constitucionais:
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
Aos 07 de novembro de 2002 o Plenário do Supremo Tribunal Federal – STF, (e aqui pedimos a devida atenção da DD. Procurador da República para observar a data de promulgação da Lei Federal nº. 10.602, de 12 de dezembro de 2002), julgou procedente o pedido dos partidos políticos, por votação unânime, declarando a inconstitucionalidade do caput do art. 58 e dos parágrafos 1°., 2°., 4°., 5°., 6°., 7°. e 8°., da Lei Federal n°. 9.649/98, em decisão que restou assim ementada:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº. 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS.
1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.
Portanto, a partir de 28 de março de 2003, data da publicação da decisão no Diário Oficial da União, os Conselhos de Fiscalização de Profissões Legalmente Regulamentadas deixaram de ser entidades de regime jurídico privado.
Na ADIn nº. 1.717-6/DF os efeitos vinculantes e erga omnes foram:
A interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. Decisão unânime.
Afasta-se, portanto, entendimento de categoria ímpar, qualquer que seja ele, de que conselhos de normatização e fiscalização profissional são de caráter privado, em razão dos efeitos produzidos pela ADIn n°. 1.717-6/DF, mesmo que exarado na redação do art. 1º., da Lei Federal nº. 10.602/02 a natureza jurídica da entidade.
Inobstante a isso o CFDD/BR e o CRDD/MG estão fazendo cumprir o seu papel de normatização e fiscalização em prol da sociedade. Com o advento da Portaria nº. 007/09/2005, publicada no Diário Oficial da União na data de 20 de outubro de 2005, e o seu conseqüente ingresso no mundo jurídico o cadastro do despachante documentalista é o exercício de um direito adquirido (aquele que já se incorporou ao patrimônio da pessoa) àqueles despachantes que já possuíam esse status na data de 12 de dezembro de 2002, pelo advento da Lei nº. 10.602/02, na forma do art. 7º.
O Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR firmou entendimento de que somente têm direito adquirido ao exercício da profissão de despachante documentalista os despachantes que já exerciam a então denominada atividade delegada em período anterior ao advento da Lei nº. 10.602/02. Este entendimento, inclusive, já foi acatado em segundo grau de jurisdição no Tribunal Regional Federal.
APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA nº. 200441000050797. Vêja consulta abaixo:
Processo: 2004.41.00.005079-7
Grupo: AMS - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA
Assunto: Registro/Exercício Profissional - Conselhos Regionais e Afins - Entidades Administrativas/ Administração Pública – Administrativo
Autuado em: 4/8/2005 10:40:53
Juiz Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL ANTÔNIO EZEQUIEL DA SILVA
Processo Originário: 20044100005079-7/RO
Nº de folhas dos autos: 152
Tipo Ent OAB Nome Arac
APTE CONSELHO REGIONAL DOS DESPACHANTES DOCUMENTALISTAS DO ESTADO DE RONDONIA E ACRE - CRDD/RO – AC
PROC/S/OAB RODOLFO CESAR BEVILAQUA E OUTROS(AS)
APDO OLIMPIO ANTONIETTI FILHO
ADVOGADO RO00001826 SEBASTIAO CANDIDO NETO
REMETENTE 1262 JUIZO FEDERAL DA 2A VARA - RO
23/05/2008 08:00:00 210101 ACÓRDÃO PUBLICADO NO e-DJF1 DE 21/05/2008 - PGS 109 A 164 ..
19/05/2008 19:00:00 220380 ACORDÃO REMETIDO / (A SER REMETIDO) PARA PUBLICAÇÃO NO e-DJF1 PARA PUBLICAÇÃO NO e-DJF1 DO DIA 23/05/2008. Nº de folhas do processo: 153 ..
09/05/2008 12:59:00 221100 PROCESSO RECEBIDO NO(A) SETIMA TURMA ..
09/05/2008 12:29:00 220350 PROCESSO REMETIDO PARA SETIMA TURMA ..
15/04/2008 14:00:00 172144 A TURMA, À UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO À APELAÇÃO E À REMESSA oficial ..
08/04/2008 13:10:00 210501 PAUTA DE JULGAMENTO PUBLICADA NO e-DJF1 ADITAMENTO - DIVULGAÇÃO 08/04/2008/PUBLICAÇÃO 09/04/2008 PGS. 75/80 ..
03/04/2008 08:35:15 190100 INCLUIDO NA PAUTA DE JULGAMENTO DO DIA 14/04/2008 ..
03/05/2007 13:35:00 220350 PROCESSO REMETIDO DE: 7ª TURMA PARA: GAB. DESEM. FED. ANTÔNIO EZEQUIEL APÓS O NÃO COMPARECIMENTO DO ADV. P/ CÓPIA ..
16/04/2007 16:22:00 221100 PROCESSO RECEBIDO DE: GAB. DESEM. FED. ANTÔNIO EZEQUIEL PARA: 7ª TURMA P/ CÓPIA ..
06/09/2006 16:36:27 180200 PETIÇÃO JUNTADA nr. 1710273 REQ. JUNTADA DE PROCURACAO ..
06/09/2006 16:35:00 70100 CONCLUSÃO AO RELATOR ..
04/09/2006 10:57:00 &

References: artigo 5
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SUI GENERIS