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Timestamp: 2018-01-22 14:55:12+00:00

Document:
nº 4 REVISTA DIGITAL de la REI en FISCALIZACIÓN by Fundación CEDDET - issuu
Entrevista MARTA ACOSTA ZÚÑIGA, subcontralora de la Contraloría general de la República de Costa Rica
Panorámicas LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES Y SU PAPEL ANTE LA CRISIS FINANCIERA ACTUAL , Pilar Jiménez Rius EL CONTROL PREVENTIVO: UN NUEVO ENFOQUE DEL CONTROL EN EL PERÚ
Edson Lozano Medina MARCO LEGAL Y CONSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS MUNICIPIOS ANTE EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS (ARGENTINA) Y SU VERIFICACIÓN
Artículo PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES–EFS: RETOS PARA LA DEMOCRATIZACIÓN DEL CONTROL INSTITUCIONAL, Luis Fernando Velásquez
Firma invitada ÁNGEL LUIS DEL CASTILLO GORDO, Aproximación a la auditoría operativa
en España. Especial referencia a las corporaciones locales
Nuestras EFS EXPERIENCIAS DE AUDITORÍA DE GESTIÓN EN LA PROVINCIA DE SALTA, ARGENTINA, Ana Clara Rebuffi
Actividades de la REI en Fiscalización Eventos y Convocatorias
Número 4. 20 semestre de 2009
COMITÉ DE REDACCIÓN EDSON LOZANO Redactor Jefe. Contraloría General de la República de Perú. ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF Coordinador Temático por España de la REI de Fiscalización. Tribunal de Cuentas de España.
ENTREVISTA Marta Eugenia Acosta Zúñiga. Subcontralora General de la República de Costa Rica. PANORÁMICAS
Pilar Jiménez Rius. Las entidades fiscalizadoras superiores y su papel ante la crisis financiera actual.
Edson Lozano Medina. El control preventivo: un nuevo enfoque del control en el Perú.
Hugo Rodolfo Jensen . Marco legal y constitucional de la rendición de cuentas de los municipios ante el Tribunal de Cuentas de la provincia de Entre Rios (Argentina) y su verificación.
ARTÍCULO Luis Fernando Velásquez Leal . Participación Ciudadana y Entidades Fiscalizadoras Superiores-EFS: Retos para la democratización del control Institucional.
CRISTINA BALARI Gerente Programa "Redes de Expertos" .
FIRMA INVITADA Ángel Luis Del Castillo Gordo. Aproximación a la auditoría operativa en España. Especial referencia a las corporaciones locales.
NUESTRAS EFS. Argentina. Ana Clara Rebuffi. Experiencias de auditoría de gestión en la provincia de Salta, Argentina.
ROSEMARIE ATANASIU Coordinadora Temática Latinoamérica de la REI en Fiscalización. Tribunal de Cuentas de Uruguay.
FUNDACIÓN CEDDET ELISA LÓPEZ Coordinadora Área Fiscalización.
La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a redes@ceddet.org. La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.
Editorial a tendencia internacional sobre la labor de las EFS nos está conduciendo hacia nuevas perspectivas del control, complementarias a las fiscalizaciones tradicionales de regularidad y legalidad, pues ahora más que nunca, lo que se persigue es que los escasos y limitados recursos sean destinados a satisfacer las necesidades colectivas, y a evitar la utilización de los mismos, en inversiones innecesarias que no aportan ningún beneficio económico ni social a los ciudadanos, sino mas bien que su utilización se efectué bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.En este contexto, el intercambio de información y experiencias en diversos temas vinculados al control gubernamental, se torna fundamental, pues nos permite conocer y promover las mejores prácticas que conduzcan a estas nuevas perspectivas de fiscalización, y eso, es lo que justamente nuestra Revista Digital en FISCALIZACIÓN está procurando: el intercambio de información, puntos de vista y experiencias, los cuales, también reafirman el consenso existente sobre la responsabilidad de las EFS en contribuir a la mejora de la gestión de las Entidades a las que fiscalizan. Bajo estas premisas, nos complace poner a vuestra disposición ésta cuarta edición, el cual contiene una destacada entrevista a Doña Marta Acosta Zúñiga, Subcontralora General de la República de Costa Rica, asimismo cuenta con diversos artículos provenientes de profesionales miembros de la REI en Fiscalización, quienes nos alcanzan valiosa información relacionada al accionar de sus Entidades Fiscalizadoras. Con el fin de proseguir con la tarea de transmitir información y conocimiento, reiteramos nuestra invitación a todos los integrantes de la Red de Expertos en Fiscalización a sumarse a esta labor y juntos seguir haciendo que está revista siga generando y promoviendo el intercambio de los mismos, lo cual resulta extremadamente positivo; además es bueno reconocer que el compartir información y conocimiento, también permite el acercamiento entre profesionales de diferentes países. Finalmente, expreso mi sincero agradecimiento a todos los que han colaborado con esta edición, ya que estamos seguros que sus artículos son un importante aporte para nuestros lectores y, sin ellos no sería posible seguir por la senda trazada.
EDSON LOZANO MEDINA Redactor Jefe Arequipa, Perú Noviembe de 2009
Marta Eugenia Acosta Zúñiga Licenciada en Administración de Negocios, Contadora Pública, Auditora Profesional Gubernamental Certificada (CGAP) por el Instituto Global de Auditores Internos (IIA). Ha laborado en el campo de la auditoria y el control interno en el sector público. Ha realizado trabajos a nivel nacional e internacional en estos temas así como en los de rendición de cuentas, transparencia y eficiencia de las compras y contrataciones del Estado. Desde septiembre 2004 hasta la fecha, la Lic. Acosta es Subcontralora General de la República de Costa Rica.
1) Muchas gracias por haber aceptado la entrevista para la Revista digital de la REI en Fiscalización, Doña Marta Acosta Zúñiga, y reciba un cordial saludo del equipo de redacción. En su condición de Subcontralora General de la República de Costa Rica, nos gustaría en primer lugar que hiciera una presentación de la Contraloría. La fiscalización superior de la Hacienda Pública en Costa Rica fue asignada a la Contraloría General de la República por disposición constitucional en el año 1949. En el título XIII, capítulo II de la Constitución Política de Costa Rica, se incluye la creación de la Contraloría General de la República, a quien se le considera en su artículo 183 como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, con absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores. En sus 60 años de ejercicio fiscalizador, la Contraloría General ha llegado a posicionarse como una institución fundamental en el orden institucional del país, contribuyendo con su accionar al fortalecimiento de la legitimidad y madurez de nuestro Estado constitucional, democrático y de derecho. Tanto el Contralor(a) General como el Subcontralor(a) son elegidos por la Asamblea Legislativa por un período de 8 años. Actualmente laboran 622 personas en la institución.
ENTREVISTA. MARTA
EUGENIA ACOSTA ZÚÑIGA
Procesos misionales y actividades sustantivas El artículo 184 de la Constitución Política determina las principales atribuciones que le competen ejercer a este órgano contralor. Estas atribuciones fueron luego desarrolladas por el legislador con la promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), No. 7428 de 1994. Mediante esta ley se le confiere a la Contraloría su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Fiscalización y Control, dentro del cual las Auditorias Internas del Sector Público y la Administración Activa asumen un papel importante. Seguidamente se enumeran sus principales atribuciones: 1. Realización de auditorías 2. Control de legalidad y eficiencia. 3. Fiscalización presupuestaria. 4. Aprobación de actos y contratos. 5. Investigaciones especiales. 6. Potestad reglamentaria. 7. Dirección en materia de fiscalización. 8. Control de ingresos y exoneraciones. 9. Potestad sobre Auditorías Internas. 10. Posibilidad de ordenar contratación de auditorías externas. 11. Potestad de declaración de nulidad de actos administrativos. 12. Potestad consultiva. 13. Potestad de informar y asesorar. 14. Posibilidad de coadyuvar y de legitimación procesal. 15. Potestad de recomendar medidas precautorias y de ordenar y recomendar sanciones. Por otra parte, existe una cantidad de leyes relacionadas con la fiscalización de determinados fondos públicos, administración financiera, contratación administrativa, presupuestos públicos, corrupción y enriquecimiento ilícito, entre otros temas, que constituyen el fundamento jurídico de otra serie de funciones y tareas específicas asignadas a la Contraloría General y que también determinan el accionar de este órgano contralor.
Ámbito de control El ámbito de competencia de la Contraloría General se encuentra definido, principalmente, en el artículo cuarto de su Ley Orgánica, el cual,
en síntesis, establece que la Contraloría ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.
Ideas rectoras La Contraloría General de la República define las prioridades de su gestión en función de las Ideas Rectoras Institucionales, las cuales son:
Somos el órgano constitucional, auxiliar de la Asamblea Legislativa que fiscaliza el uso de los fondos públicos para mejorar la gestión de la Hacienda Pública y contribuir al control político y ciudadano
Excelencia Respeto Justicia Integridad Compromiso
2) ¿Cuáles son las principales líneas de acción para el futuro, cuáles son las prioridades de la institución? ¿Hay algún proyecto en marcha que quiera destacar? Las principales líneas de acción actuales y futuras las marca el Plan Estratégico Institucional 2008-2012, el cual consigna Objetivos Estratégicos, Estrategias e Indicadores para cada uno de éstos, Factores Clave de Éxito con Acciones Estratégicas e Indicadores, así como una serie de Orientaciones a manera de políticas que deben caracterizar el trabajo de la institución en
todo momento. Para ilustrar las principales líneas de acción cito los Objetivos Estratégicos: 1. Concentrar las acciones del Sistema Nacional de Fiscalización y Control Superiores de la Hacienda Pública en atender los riesgos más relevantes del universo de fiscalización. 2. Fortalecer el control interno en la Administración Pública. 3. Apoyar técnicamente la discusión en el ámbito legislativo de la materia de Hacienda Pública. 4. Enfrentar la corrupción y la percepción de impunidad. 5. Incrementar el uso de los productos de la Contraloría General por parte de la Asamblea Legislativa, los medios de comunicación y la ciudadanía. 6. Aportar insumos técnicos a la discusión nacional sobre la pertinencia de los controles previos externos. 7. Incrementar la confianza en la Contraloría General por parte de la sociedad costarricense. A su vez, el Plan Estratégico cuenta con un dimensionamiento de nivel táctico para el período 2009-2011. La Unidad de Gobierno Corporativo es líder en el seguimiento y monitoreo de estos planes que fueron definidos de forma participativa. 3) Un tema de especial actualidad y al que las organizaciones internacionales conceden mucha relevancia el de la lucha contra la corrupción. ¿Cuál es el papel que en este combate desempeña la EFS de Costa Rica? ¿Cuáles son los logros conseguido en este terreno? Nuestra institución decidió, entre otras estrategias para luchar contra la corrupción, utilizar las tecnologías de la información para mantener a la ciudadanía informada y promover así su participación en temas relacionados con el uso de los fondos públicos, y a su vez, promover la rendición de cuentas y la transparencia. En tal sentido, el aporte de diversos sistemas institucionales ha sido fundamental; tal es el caso de los siguientes: El Sistema de Información de Presupuestos Públicos (SIPP), que integra la información presupuestaria de los entes y órganos públicos, fideicomisos y sujetos privados, que se encuen-
tran bajo la potestad de la Contraloría General en materia presupuestaria. En la página Web de esta Contraloría están disponibles consultas prediseñadas, mediante las cuales cualquier ciudadano, sea funcionario público o no, puede obtener información sobre los ingresos y gastos aprobados, ejecutados y liquidados de instituciones específicas para uno o varios años en particular; es decir, los ciudadanos pueden conocer por ejemplo cuánto se gastó en las diferentes partidas presupuestarias tales como servicios comunitarios, planillas, viáticos e inversiones, entre otras. El Sistema de Información sobre la Actividad Contractual (SIAC), en el cual todas las instituciones alimentan la información sobre sus compras y contrataciones, de manera que cualquier ciuCon la colaboración de:
dadano pueda enterarse de qué está comprando cada institución, a qué precios y a quién; es decir, se informa cómo están siendo utilizados los recursos públicos en materia contractual. El Sistema de Registro de Sanciones de la Hacienda Pública (SIRSA), en el que se registran las sanciones impuestas en sede administrativa, no judicial, por los entes públicos y privados que utilizan o custodian recursos públicos ante faltas que se cometan contra el correcto uso de los mismos. Comprende sanciones disciplinarias, sanciones por responsabilidad civil y prohibiciones de ingreso o reingreso a posiciones en la Hacienda Pública. El Sistema de Declaración Jurada de Bienes, dirigido a los servidores obligados a rendir declaración jurada de bienes ante la Contraloría Gene-
ral de conformidad con lo que establecen la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y su Reglamento. El Sistema de Denuncia Electrónica, que constituye una instancia relevante de participación ciudadana, pues pone al alcance de todo individuo una herramienta para contribuir a combatir los actos de corrupción. Este sistema ha venido a fortalecer de manera importante la recepción de denuncias, que durante el 2009 han ascendido a 362 en total, de las cuales 79 (22%) fueron recibidas mediante este sistema. Los temas denunciados por los ciudadanos se relacionan con contrataciones, desvío de fondos, concesiones, enriquecimiento ilícito, donaciones, medio ambiente, obras públicas, por mencionar solamente algunos. Los anteriores sistemas de información que están disponibles en nuestra página Web www.cgr.go.cr, han sido diseñados y desarrollados por nuestro personal, con la convicción de que representan mecanismos útiles para que diferentes actores como los medios de prensa, la ciudadanía y otros, tengan acceso a información valiosa sobre el uso de los fondos públicos y se pueda provocar así la necesaria participación ciudadana para combatir la corrupción. Por otra parte, desde finales de 2008 hemos venido desarrollando un proyecto denominado “Fortalecimiento de la capacidad interna para abordar el tema de la corrupción”, cuyas principales líneas de trabajo son: • Fortalecimiento de los procesos de detección de actos de corrupción mediante análisis sistemático de la información. • Desarrollo de metodologías para la investigación. • Verificación de la calidad de la información (declaraciones juradas patrimoniales o de bienes). • Investigación de casos. • Capacitación. La Contraloría ha firmado convenios con el Tribunal Supremo de Elecciones, el Instituto Nacional de Seguros, el Registro Público, entre otras instituciones, los cuales nos facilitan el acceso a información como propiedades, pólizas de seguros, direcciones, sociedades, etc., de funcionarios públicos. De esta manera podemos verificar la información incluida en las declaraciones juradas de bienes o probar hipótesis de investiga-
citación y asesoría en temas relacionados con Hacienda Pública. Desde el punto de vista de la detección, las estrategias han involucrado investigaciones que pueden culminar en sanciones administrativas y civiles, remisión de denuncias penales al Ministerio Público y utilización intensa de las tecnologías de información.
Feria Ciudadana del Parque de Ciudad Quesada, donde se explica a los ciudadanos sobre el quehacer y las responsabilidades de la Contraloría.
ción. Además, cuando funcionarios públicos declaran sus bienes, adicionalmente pueden autorizar el acceso a sus cuentas bancarias en caso de requerirse por motivos de alguna investigación. Asimismo, como parte de estos esfuerzos, es de interés destacar el proyecto de diseño de un sistema de valoración de riesgos para detectar la comisión de posibles actos de corrupción en la Administración Pública, dirigido a constituir una herramienta eficiente de fiscalización, mediante la generación de reportes y monitoreos constantes de fuentes de información interna y externa, que permitan elaborar tesis generales de investigación mediante técnicas de minería de datos, elaboración de matrices y esquemas relacionales, así como la generación de hipótesis que sustenten las tesis planteadas. Otra estrategia que cabe destacar en esta materia se refiere a la capacitación que hemos realizado a las Auditorías Internas del Sector Público para el desarrollo de auditorías de la ética, esfuerzo que ya ha alcanzado algunos objetivos como dimensionar los conceptos, alcances y metodologías que involucran este tipo de estudios. Finalmente, la Contraloría tiene un papel preventivo y de detección en la lucha contra la corrupción. Algunas estrategias, desde el punto de vista preventivo, han sido: disponibilidad de sistemas de información para el público, participación en actividades con la ciudadanía y capa-
4) Enlazando esta pregunta con la anterior, ¿es a su juicio importante la participación de la sociedad civil en nuestro ámbito de actividades? ¿Por qué cauces puede transcurrir esa participación ciudadana? La participación de la ciudadanía es imprescindible no sólo en la lucha contra la corrupción sino en lo concerniente a la vigilancia del buen uso de la Hacienda Pública. En la actualidad, las dimensiones de los Estados, en términos de cantidad y variedad de frentes y necesidades que atienden, con la consecuente complejidad que deviene de todo esto, rebasan la capacidad de acción de todo el andamiaje institucional destinado a esa vigilancia. En ese contexto y ante la realidad de recursos escasos para un ámbito de control que crece continuamente, es impostergable la participación activa de la ciudadanía en el control de los recursos públicos. Los causes más reconocidos se basan en la transparencia, propia de los regímenes democráticos, ya que la información confiable, actualizada, accesible, oportuna y sistemática hace visible la función pública, contribuyendo de esa manera a la eficacia, la eficiencia y el mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Es en este sentido que nos hemos preocupado por poner a disposición de los ciudadanos algunos sistemas de información como los mencionados anteriormente. Cualquier otro cause depende de este primero, ya sea que la participación ciudadana adopte la forma de veedurías, de sitios en Internet para la denuncia ciudadana, de grupos de discusión en los gobiernos locales, etc. Ninguno de estos medios o causes puede tener un funcionamiento óptimo sin transparencia en el sentido antes descrito. Es importante indicar que la calidad de esa participación depende también de la conciencia que tenga la ciudadanía de la necesidad de su participación activa en el control, del conociCon la colaboración de:
miento y facilidades que se le ofrezcan para ejercerlo y del acceso a soluciones tecnológicas y de acceso a información amigable, de uso simple, de fácil comprensión. La calidad de la participación también depende del acceso, coordinación y apoyo que se tenga con los demás agentes institucionales y privados, los cuales suelen interactuar y complementarse en una sociedad democrática para el ejercicio del control y para la rendición de cuentas: la propia administración activa (representada tanto por las autoridades como por los demás funcionarios públicos), los órganos de control institucional jurisdiccional (como los Tribunales) y no jurisdiccional (como muchas EFS y las Defensorías), los medios de prensa, los grupos y organizaciones de la sociedad civil, los organismos internacionales, etc. En esta necesidad de promover la participación ciudadana nos hemos interesado en participar en actividades como exposiciones y ferias ciudadanas en lugares públicos en diferentes partes del país, en donde podemos proyectar a la Contraloría y explicar a diferentes actores de la sociedad acerca de nuestro quehacer y nuestras responsabilidades, así como de los sistemas de información que pueden acceder y la forma en que pueden denunciar actos de corrupción. 5) La Red de Expertos Iberoamericanos (REI) en Fiscalización inicia sus actividades en 2007 y agrupa a los participantes de los cursos de fiscalización pública y de detección de fraudes y depuración de responsabilidades organizados por el Tribunal de Cuentas de España y la Fundación CEDDET. ¿Sabía de la existencia de la REI, uno de cuyos medios de expresión es la Revista? ¿Qué importancia otorga a este tipo de redes como instrumento de formación, de cooperación y de participación de los hablantes de nuestra lengua en el terreno de la fiscalización publica? En la Contraloría sí se conoce de estos medios, se participa en ellos y se consideran espacios fundamentales para el desarrollo de las capacidades de las EFS, por la incuestionable riqueza que surge del intercambio de experiencias. 6) Por último, Sra. Subcontralora, quisiéramos que, desde la experiencia acumulada en el car-
Feria Ciudadana del Parque de Ciudad Quesada. También se les explica a los niños que la Contraloría cuida del uso de los recursos de todos los costarricenses.
go, nos expusiera cómo ve el futuro de la auditoría o fiscalización públicas en los próximos años, no solamente en su país sino en los países iberoamericanos, así como qué fórmulas son las adecuadas para favorecer la colaboración de las EFS iberoamericanas. Haciendo abstracción de las realidades diversas a las que se enfrenta la fiscalización pública en los distintos países, es un hecho que el futuro de la fiscalización depende de la forma en que decidamos abordar los grandes retos que nos presenta la cambiante y cada vez más compleja gestión pública a la que está dirigida. Sobre el particular, la tendencia actual apunta hacia riesgos crecientes que provienen de la cada vez mayor y más veloz inserción de la tecnología en las organizaciones y las sociedades. También es creciente la actividad reguladora del Estado, menos emprendedor pero más controlador; aspecto en el que destacan figuras relativamente novedosas, al menos en nuestro medio, de colaboración público-privada para desarrollar obra pública y prestar servicios públicos. Asimismo, son comunes los retos que los Estados iberoamericanos, por no decir del mundo, tienen en cuanto al desarrollo sostenible, donde destacan temas como la protección del ambiente, la solidez de los regímenes de jubilación, la transparencia de las entidades financieras y de regulación financiera, la inserción en los mercados internacionales, la lucha contra la pobreza, la calidad de la rendición de cuentas, la
seguridad ciudadana, la lucha contra el narcotráfico y el blanqueo de capitales, entre otros. Por todos estos retos, la fiscalización también debe ir evolucionando de forma tal que las EFS que aspiran a garantizar una efectiva fiscalización de los recursos públicos puedan lograrlo, promoviendo así los resultados que espera la sociedad de la gestión pública. Al respecto, la demanda ciudadana por más y mejores servicios públicos es cada día mayor y, sin dejar de lado lo financiero, las investigaciones y la eficiencia, economía y eficacia de las operaciones, estimo que las EFS deben enfocar sus prioridades de fiscalización hacia el logro de resultados de las instituciones públicas: ¿Contribuyen éstas a satisfacer las demandas de la ciudadanía con los recursos asignados? O dicho de otra forma: ¿están utilizando los fondos públicos para lograr los resultados planteados? Este tema no es nuevo; sin embargo, no hemos avanzado lo suficiente. Debemos enfocarnos en temas estratégicos, de resultados y no solamente en la transacción; para esto es necesario hacer las valoraciones de riesgos correspondientes. La auditoría o fiscalización pública tiene mucho que aportar en todos esos frentes y ante
esos retos inscritos en un mundo cada vez más globalizado, hemos considerado que hay dos factores críticos para el éxito: el uso de las tecnologías de información y las competencias del recurso humano de las EFS. Por ello, la colaboración entre las EFS es primordial. La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI por sus siglas en inglés) ofrece una fórmula efectiva para lograr ese apoyo mutuo a través de los diferentes espacios y medios que facilita, destacando para los efectos las diversas organizaciones regionales adscritas y la Iniciativa de Desarrollo (IDI). Por otra parte, las pasantías, convenios de cooperación y trabajos conjuntos también constituyen alternativas importantes de colaboración; lo mismo que los espacios de interacción que ofrecen iniciativas como la REI y el CEDDET, los cuales hacen uso intensivo de las posibilidades de contacto que ofrecen las tecnologías de información y comunicación. Muchas gracias a Doña Marta Acosta, Subcontralora General de Costa Rica, por la descripción precisa de la institución costarricense y por las interesantísimas opiniones que ha querido compartir con los lectores de la Revista.
Panorámicas PILAR JIMÉNEZ RIUS Tribunal de Cuentas de España. Miembro de la REI en Fiscalización.
Las entidades fiscalizadoras superiores y su papel ante la crisis financiera actual RESUMEN ANALÍTICO En el presente artículo se hace una reflexión sobre el nuevo rol que a las EFS les toca asumir frente a los escenarios actuales que se están presentando en las administraciones públicas, a raíz de las diversas decisiones que los gobiernos se han visto obligados a tomar, después de la crisis financiera actual. Del mismo modo resalta las opiniones vertidas por los responsables de conducir diversas EFS quienes coinciden en que la labor de las mismas debe trascender las fronteras de sus objetivos tradicionales, y, asumir el reto de una modernización permanente para adaptarse ante estos nuevos escenarios y cautelar que los recursos públicos sean invertidos bajo criterios de eficiencia, eficacia, economía y transparencia, pues es una demanda cada vez más exigente de la sociedad. En este sentido las EFS tienen la tarea fundamental de convertirse en instituciones modernas y confiables y cumplir su misión con la intrepidez que las circunstancias exigen.
PALABRAS CLAVE Entidades Fiscalizadoras Superiores, Crisis Financiera, administración pública.
PANORÁMICA Las entidades fiscalizadoras superiores y su papel ante la crisis financiera actual Pilar Jiménez Rius
LAS EFS Y SU PAPEL ANTE LA CRISIS FINANCIERA ACTUAL En la actualidad, las EFS se enfrentan a un nuevo reto: colaborar con los gobiernos y los poderes legislativos en encontrar soluciones para luchar contra la crisis financiera que azota en estos momentos el planeta. En este sentido, Ignacio Cabeza del Salvador (auditor de la Cámara de Cuentas de Navarra) ha señalado que “la actual crisis económica y financiera va a poner a prueba la capacidad de la auditoría pública como herramienta para garantizar la transparencia en la gestión pública. Principio que, como señala Núñez Pérez, sintetiza la amplia relación de principios que han de caracterizar la actividad económico-financiera pública, es decir, legalidad, eficiencia, economía, ética, equidad y solidaridad”. “En las actuales circunstancias, -continua C. Salvador- las entidades públicas de control deben asumir un objetivo complementario a los tradicionales de sus fiscalizaciones: informar con rigor, claridad y oportunidad al ciudadano del coste que para las administraciones públicas ha supuesto el conjunto de ayudas y estímulos fiscales aplicados, qué sectores y/o quiénes han sido sus principales beneficiarios y los efectos reales del conjunto de medidas adoptadas para reactivar la economía española. El sacrificio que están realizando todos los ciudadanos -tanto los actuales como las generaciones futuras- exige una respuesta eficaz sobre este objetivo; si no se consigue tal respuesta, nos dirigiremos, en palabras de Gómez Maldonado hacia cierta “deslegitimización de la auditoría pública como una práctica objetiva, independiente e imparcial. La situación económica y social demanda, además, que los informes de auditoría pública sean emitidos dentro de un margen razonable de tiempo para que resulten verdaderamente eficaces y permitan adoptar, en su caso, a los gestores públicos y a los parlamentos las medidas correctoras precisas”.
En definitiva, las entidades públicas de control deben cumplir, tal como indica Longo e Ysa, “con el reto principal del conjunto de los gobiernos y las organizaciones del sector público, que no es otro que ejercer con eficacia y eficiencia el papel asignado en los nuevos escenarios de la gobernanza, realizarlo en un marco de transparencia y de rendición de cuentas y mantener un alto grado de autoexigencia ético. Este cumplimiento es el único capaz de garantizar el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, algo que ha pasado a formar parte de los derechos colectivos propios de las democracias más avanzadas1”. En febrero de 2009, el Presidente Obama aprobó la denominada Ley para la recuperación y reinversión de los Estados Unidos de América de 2009 (“American Recovery and Reinvestment Act”) en virtud de la cual se aprueba un plan dotado con 787 billones de dólares para luchar contra la crisis financiera en los Estados Unidos. Esta Ley exige la promulgación de legislación que permita crear puestos de trabajo, restablecer el crecimiento económico, y fortalecer la clase media de América a través de una serie de medidas concretas2. En virtud de esta Ley se exige a la GAO que garantice la responsabilidad y la transparencia en la gestión de los fondos públicos gestionados en virtud de esta norma, en concreto, la GAO debe: • fiscalizar la gestión y ejecución los créditos presupuestarios procedentes de dicho fondo por parte de los entes públicos responsables; • controlar áreas específicas tales como el comercio, la educación, los pequeños negocios y el sistema de salud norteamericano; • controlar el número de puestos de trabajos creados y de actividades y proyectos realizados en virtud de esta norma. • publicar en la web de la GAO todo el trabajo realizado en virtud de dicha Ley. • trabajar en coordinación con los Inspectores Generales, los auditores de los Estados, los
1 CABEZA DEL SALVADOR, I. “Reflexiones sobre la crisis económica y el papel de la auditoría pública”. Revista Auditoría Pública nº 47 (2009) p.p 27 - 45 45. http://www.auditoriapublica.com/revistas/47/pg27-45.pdf. 2 American Recovery and Reinvestment Act: GAO's Role in Helping to Ensure Accountability and Transparency. GAO-09-453T March 5, 2009.
Las entidades fiscalizadoras superiores y su papel ante la crisis financiera actual Pilar Jiménez Rius
Fachada del Tribunal de Cuentas de España
auditores locales y el Presidente del Consejo de Recuperación, Responsabilidad y Transparencia. A cerca de esta nueva misión encomendada a la GAO, Gene Dodaro, actual Contralor General de los Estados Unidos, ha señalado que “la GAO acoge la nueva responsabilidad que el Congreso ha depositado en nosotros para ayudarle en la aplicación de la Ley de Recuperación. La GAO continuará trabajando coordinadamente con el resto de los entes responsables de garantizar la responsabilidad y transparencia en la gestión de los fondos públicos. La GAO se compromete a realizar este trabajo en los plazos previstos y de mantener informado al Congreso sobre la evolución y finalización de dichos trabajos3” . Por su parte, Don Manuel Núñez, actual Presidente del Tribunal de Cuentas de España ha defendido “el papel esencial que están llamadas a jugar las instituciones encargadas de controlar la actividad económico-financiera del sector público; en nuestro caso particular, el Tribunal de Cuentas. La mejor respuesta que cabe dar a los ciudadanos, reticentes y escépticos por defini-
ción a incrementar su contribución tributaria, es mantenerles informados acerca de la manera en cómo y en qué se invierte su esfuerzo, y garantizar que el gestor público va a ser controlado, evaluado, reorientado en sus decisiones si así conviene a los intereses comunes, y objeto de exigencia de responsabilidades si traiciona la confianza que la colectividad le ha depositado. Las entidades de control externo están llamadas a ser el engranaje entre los ciudadanos contribuyentes y los agentes del gasto público, de ahí que resulte oportuno reflexionar acerca del papel que juegan, de los resultados que su labor ofrece, de los puntos débiles puestos de manifiesto, y de los cambios que podrían resultar necesarios para optimizar el papel que juegan en el conjunto de las instituciones públicas y, en concreto, en la sociedad. En definitiva, a ser un elemento innovador y creador en la búsqueda de soluciones y en el ofrecimiento de garantías de que la realidad social se acomoda o, al menos tiende, al modelo de satisfacciones y de excelencia por todos pretendido”… Por eso, el principal y más inmediato reto, es el que plantean las medidas financieras
3 American Recovery and Reinvestment Act: GAO's Role in Helping to Ensure Accountability and Transparency. GAO-09-453T March 5, 2009.
y económicas adoptadas por el Gobierno para hacer frente a la actual y gravísima crisis. Este reto es compartido por todas las Entidades fiscalizadoras de Europa y América, y así se ha puesto de relieve en varias reuniones celebradas en Viena, Luxemburgo y París, convocadas por INTOSAI y EUROSAI, en las que el Tribunal de Cuentas ha tenido una participación muy activa. La principal conclusión de estas reuniones es que, en estos tiempos, la actuación de las entidades de control no puede limitarse a evaluar lo ya hecho, a los meros controles “ex post”, sino que debe sincronizarse con la realidad, haciendo algo más que fiscalizaciones consuntivas. Nuestras instituciones tienen el gran reto de involucrarse más intensamente en el papel de “alerta” que les corresponde. Se espera de ellas que arrojen luz sobre la situación financiera, que asuman mayor protagonismo en ella. No sólo han de examinar y verificar la adecuación de la gestión, sino que han de evaluar también su impacto sobre las finanzas públicas, anticipar riesgos, y sugerir mejoras en los sistemas, en las organizaciones y en la actividad. La gravedad de la situación actual ha llevado a calificar a la crisis económica y financiera como una crisis sistémica que afecta a todo el sistema económico y social, que ha puesto de relieve como ya hemos señalado- clamorosos fallos de organización y de gestión de los organismos reguladores y supervisores: pero que también ha expuesto conductas y situaciones que confirman la crisis de los valores morales. Ante esta situación, las Instituciones de control no pueden permanecer al margen. Deben comprometerse en configurar un nuevo modelo de funcionamiento, fundamentado en una adecuada regulación, acompañada de la debida transparencia y en la exigencia de responsabilidades4”. En resumen, podemos concluir que los gobiernos y los parlamentos deberían asignar un papel primordial a las EFS en la lucha contra la actual crisis financiera pues estas Entidades poseen unos conocimientos técnicos en materias económicas, financieras y presupuestarias que
no poseen ninguna otra entidad u órgano. Algunos países ya lo han hecho y han asignado a sus EFS tareas concretas para combatir esta crisis y encontrar soluciones a la misma, sin embargo, otros países -quizá, entre otros, por motivos políticos- son muy reticentes a confiar en la Entidad Fiscalizadora para realizar esta nueva tarea. Ante la crisis de valores morales y éticos, cada vez se hace más patente que la sociedad necesita unas instituciones en las que confiar. Las EFS están llamadas a ser ese referente moral para los ciudadanos del siglo XXI mediante el adecuado y valiente cumplimiento de la misión que tienen asignada.
4 NÚÑEZ PÉREZ, M. (Presidente del Tribunal de Cuentas de España). “La encrucijada europea”. (Madrid, 20 de abril de 2009). “De la Constitución Española al Tratado de Lisboa: treinta años del Tribunal de Cuentas”. Conferencia Club Siglo XXI”.
Panorámicas EDSON LOZANO MEDINA Contraloría General de la República. Miembro de la REI en Fiscalización.
El control preventivo: un nuevo enfoque del control en el Perú PALABRAS CLAVE Control Gubernamental, Control Interno, Control Externo, Control Preventivo
INTRODUCCIÓN En el Perú -como consecuencia de la actual situación de crisis económica y financiera que están viviendo todos los países latinoamericanos y Perú en particular- se están implementado políticas y medidas de estímulo económico destinadas a reducir los efectos de la misma, por lo tanto, se está experimentando un incremento del gasto público para financiar, sobre todo, inversiones productivas, especialmente en obras públicas; bajo este contexto, el papel del control gubernamental se torna fundamental, pues debe constituirse, no en un fin en sí mismo, sino en un ejercicio destinado a la verificación de que todos los recursos públicos previstos y programados sean gestionados adecuadamente y sobre todo se utilicen con eficiencia, eficacia y al menor costo. Tal es así, que la Contraloría General de la República, en el ejercicio de su función de control, y, dentro de su línea de acción de contribuir a la mejora de la gestión de las entidades públicas, está promoviendo el control preventivo como un nuevo enfoque de control, el mismo que tiene como fin acompañar en el ejercicio de la gestión pública y así lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestión y utilización de los recursos públicos.
EL CONTROL GUBERNAMENTAL Se considera pertinente, hacer una referencia al control gubernamental y sus diversas modalidades, con el fin de situar al control preventivo den-
PANORÁMICA El control preventivo: un nuevo enfoque del control en el Perú Edson Lozano Medina
tro del contexto del mismo y su aplicación en las entidades públicas. En este sentido, la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, señala que el control gubernamental, consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental se puede clasificar de diversas maneras, pero, para situarnos en el contexto peruano nos referiremos a la clasificación según el órgano que lo ejerce, es decir interno y externo, los que a su vez se clasifican de acuerdo a la oportunidad en que se realiza: previo, simultáneo y posterior. Así, la mencionada Ley señala que el control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.
EL CONTROL INTERNO El Control interno es definido en muchos manuales y en diversa literatura especializada, pero en este caso en particular, voy a referirme a la definición que nos dan las “Normas de Control Interno” peruanas, el cual está formulado en armonía con los conceptos y enfoques modernos esbozados por las principales organizaciones mundiales especializadas sobre la materia, como es la “Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público” de la INTOSAI1. Por lo tanto, el control interno, “es un proceso integral efectuado por el titular, funcionarios y servidores de una entidad, diseñado para enfrentar a los riesgos y para dar seguridad razonable de que, en la consecución de la misión de la entidad, se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales (…) No obstante la similitud que existe, es preciso hacer notar que las Normas Peruanas establecen
Palacio de Justicia Lima-Perú
objetivos gerenciales más amplios, ésta diferencia, considero que se establece dada la naturaleza de las entidades públicas en el Perú. En este contexto la Ley 27785 determina que, es competencia de las autoridades, funcionarios y servidores públicos -como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes-, ejercer el control interno previo, simultáneo y posterior; los dos primeros, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la entidad y los procedimientos establecidos en sus planes,
1 Siglas en ingles de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
El control preventivo: un nuevo enfoque del control en el Perú Edson Lozano Medina
ponder a los requerimientos y necesidades del sector público, está involucrando a las propias entidades en la cautela de los recursos públicos, resaltando la priorización del control dentro de sus propias administraciones, para su mejoramiento. Es así, que se espera que las entidades públicas y sus administraciones diseñen sus procedimientos de funcionamiento interno para tener el control de sus procesos, actividades y/o operaciones.
reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, y, el último en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas; además que el control interno posterior también es ejercido por los Órganos de Control Institucional. Sobre este aspecto, considero pertinente señalar, que el control gubernamental no solamente es atribución de la Contraloría General de la República (CGR) y de los Órganos de Control Institucional (OCI), sino de las propias entidades públicas; por ello, la Ley 27785, procurando res-
El control externo es realizado por la Contraloría General, y, cuando ésta lo designe, por los Órganos de Control Institucional o por las Sociedades de Auditoría. El control externo, es el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, y, tiene como objeto el supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y los bienes del Estado; su ejercicio se concreta a través del control: de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control2. Asimismo, la Ley 27785 señala que en concordancia con su rol de supervisión y vigilancia, puede ser preventivo o simultáneo. Un aspecto a resaltar es que dicha Ley hace mención al control preventivo como una forma de control gubernamental, aclarando que en ningún caso interfiere en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, ni limita el ejercicio del control posterior que corresponda. Sin embargo, es recién en agosto de 2009 que se regula y se establecen los lineamientos y criterios orientados al ejercicio de dicho control, tanto por la Contraloría General como por los Órganos de Control Institucional, (cabe precisar que anteriormente existía una directiva que regulaba esta forma de control, pero solamente para los OCI).
EL CONTROL PREVENTIVO: UN NUEVO ENFOQUE DE CONTROL La Contraloría General, en el afán permanente de modernizarse y adaptarse a las nuevas
2 Artículo 8º de la Ley 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República
situaciones y exigencias actuales, y con el fin de agregarle mayor valor a las labores que realiza, así como constituirse en una institución más eficaz y eficiente, viene impulsando el denominado control preventivo, para esto ha emitido una Directiva que regula el “Ejercicio del Control Preventivo por la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Institucional” en el cual establece como labor de dichos Órganos de Control, efectuar control preventivo sin carácter vinculante, al más alto nivel de la entidad con el propósito de “contribuir con el correcto, transparente y probo ejercicio de la función pública en el uso de los recursos del Estado, y por tanto con una adecuada gestión de las Entidades sin interferir en su labor”, es decir, sin que ello genere prejuzgamiento o adelanto de opinión que comprometa el ejercicio del control posterior que les corresponde realizar, es más, podrá considerarse como antecedente para dicho ejercicio.
EL CONTROL EXTERNO, ES EL CONJUNTO DE POLÍTICAS,
PROCEDIMIENTOS TÉCNICOS, Y, TIENE COMO OBJETO EL SUPERVISAR, VIGILAR Y VERIFICAR LA GESTIÓN, LA CAPTACIÓN Y EL USO DE LOS RECURSOS Y LOS BIENES DEL ESTADO
De acuerdo al ítem VII. Glosario de Términos de la mencionada Directiva, el control preventivo, “es un tipo de Control Gubernamental orientado a prevenir que la Entidad incurra en desviaciones que impidan o limiten la correcta ejecución de determinadas operaciones o actividades, para lo cual colabora con la Entidad en la promoción de la transparencia, la probidad y el cumplimiento de la normativa correspondiente, cuyo resultado será comunicado oportunamente al Titular de la
Entidad con la finalidad que, de ser el caso, disponga los correctivos necesarios…”. Bajo este contexto se desprende que el control preventivo está orientado a formular sugerencias y/o recomendaciones oportunas para prevenir que las autoridades, funcionarios y servidores públicos cometan errores, omisiones, desviaciones y/o irregularidades en las entidades públicas, sin interferir en la autonomía administrativa de las mismas, dado el alcance posterior que tiene el control gubernamental; es preciso insistir que no tiene carácter vinculante. Asimismo, dicha Directiva establece cuales deben ser las modalidades que se enmarcan en el ejercicio del control preventivo, dentro de los cuales se consideran los siguientes: Veedurías: implica la acción de observar, en calidad de veedor, el desarrollo de las operaciones o actividades que realiza la entidad, y en caso se advierta de la existencia de riesgos que puedan afectar la transparencia, probidad o cumplimiento de objetivos y de la normativa correspondiente se alertará al titular de la entidad; asimismo, de por sí, es una acción disuasiva ante intentos de actos de corrupción. Esta modalidad de control preventivo puede realizarse observando el principio de carácter selectivo En el caso de veedurías a los proyectos y actividades, los órganos de control pueden orientar a las entidades durante el proceso de ejecución de los proyectos y de las actividades que realizan, con el fin de cautelar su correcto desarrollo, para ello, según la naturaleza de la operación, se identifican dos momentos para realizar la veeduría: durante el proceso de selección/contrato o durante la ejecución contractual. En mi experiencia, estas veedurías se tornan importantes porque no solo ayudan a llevar un control de la gestión pública, sino que, efectivamente, actúan como acciones disuasivas. Absolución de Consultas: en caso el titular de la entidad, formule consultas escritas referidas a la aplicación de las normas en materia de control gubernamental, éstas deben ser absueltas; de ser el caso se observará las opiniones previas de la CGR en asuntos similares. Ahora, si las consultas versan sobre aspectos que competen a otras instituciones, éstas se tienen que hacer conocer al titular.
Orientación de oficio: si en el desarrollo de los diversos aspectos de la gestión de la entidad se adviertan riesgos que pudieran conllevar a errores, omisiones e incumplimientos, se podrá alertar por escrito al titular. Esta facultad no es preceptiva, por lo que, si no se ejerce no supone la conformidad de los actos de gestión de la entidad. Si bien la función consultiva está limitado a materias de control gubernamental, considero que es un gran paso el que se está dando, pues la función consultiva, y de ser el caso la función orientativa o asesora, a veces pueden tener la misma importancia que la función contralora. No está demás señalar que toda respuesta debe proporcionarse por escrito, en términos ilustrativos y orientativos, asimismo deben ser puntuales, de tal forma que eviten interpretaciones erradas. Promoción del cumplimiento de la Agenda de Compromisos de la Entidad: es una forma de promover que la entidad cumpla, en los plazos previstos, sus obligaciones y la presentación de información ante los organismos competentes; para esto, de considerarse conveniente, se emitirán comunicaciones al titular a fin que adopte las medidas oportunas. Es necesario precisar que en el marco del ejercicio del control preventivo, los avisos y/o orientaciones que se efectúen bajo alguna de éstas modalidades, no interfieren con los actos de gestión de la entidad, tampoco tienen una connotación obligatoria que afecte el ejercicio discrecional de los funcionarios en los actos propios de su decisión; en este contexto, no restringen ni subordinan las decisiones que adopte la administración de la entidad sobre el caso materia de la misma. En este sentido, la Directiva es clara, pues indica que a través del ejercicio del control preventivo se acompaña a los funcionarios en los actos relacionados con el ejercicio de sus funciones, y que no interfiere en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, ni limita el ejercicio del control posterior que corresponda.
IMPORTANCIA DEL CONTROL PREVENTIVO Este nuevo enfoque se constituye en una nueva herramienta de los Órganos de Control, con el
que se coadyuva a la mejora de la gestión de las entidades, ya que por un lado, contribuye con el logro de una mayor eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos, y por otro, le está agregando valor a las labores de control que realizan como órganos fiscalizadores. Considero acertado este nuevo accionar, pues los órganos de control no pueden quedarse únicamente con el ejercicio del control gubernamental tradicional, pues la experiencia nos está demostrando que las recomendaciones derivadas de los mismos, aportan poco valor agregado a las autoridades y funcionarios públicos, para mejorar su gestión. Lo que se busca con esta nueva tendencia (control preventivo), es que la labor de los Órganos de Control se dirijan a orientar y colaborar con los gestores públicos, señalando y alertando de las deficiencias u omisiones, lo cual les permitirá adoptar y/o disponer, oportunamente, los correctivos necesarios; más aún por la coyuntura actual que se está viviendo en el Perú, donde,
por un lado, se ha incrementado enormemente el gasto público especialmente en Proyectos de Inversión que requieren de obras públicas, y por otro, el proceso de descentralización que se está llevando a cabo con la transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales. Esta línea de actuación, asimismo, está modificando la concepción generalizada que se tiene de los órganos de control, pues existe una visión distorsionada de los mismos, ya que se piensa que la función de control es meramente persecutoria y de acoso. Ahora, con este enfoque, se pretende que los órganos de control, al tiempo que ejercen su labor contralora, también orienten y colaboren con los gestores públicos para que los recursos públicos -que por cierto son escasos y muy limitados- se utilicen eficientemente. Por otro lado, si bien no es el tema del presente artículo, creo pertinente señalar que, la CGR dentro de las nuevas líneas de acción que viene propugnando, además está impulsando y orientando su labor hacia el control de gestión3, este tipo de control brinda la posibilidad de evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los actos de la gestión de las autoridades y funcionarios públicos, de tal forma que se puede medir los resultados, corregir deficiencias y/o desviaciones, y superar los problemas detectados, entre otros. Es decir, evaluar si está garantizada la gestión de los recursos públicos de forma eficaz, eficiente y económica. Estas tendencias del control, considero que son muy importantes, pues es necesario conocer si los recursos públicos se utilizan y se invierten eficazmente satisfaciendo las necesidades colectivas. Finalmente, es importante mencionar que al resaltar estos tipos de control, de ninguna manera se está desmereciendo a los controles posteriores tradicionales, orientadas más que todo hacia el control financiero y de legalidad, pues definitivamente éstas tienen un papel de funda-
mental importancia, sin embargo resultan insuficientes para garantizar el adecuado uso de los recursos públicos, por lo que existe la necesidad de conjugar esta vertiente tradicional con otras formas de control.
CONCLUSIÓN En mi opinión, este cambio del enfoque “tradicional” del control gubernamental hace que la labor de los Órganos de Control (CGR y OCI) sea más eficiente y más útil, pues no solo se estará acompañando a las autoridades y funcionarios públicos en la gestión de la entidad, sino que se estará asegurando que los recursos públicos (escasos y limitados) se utilicen y se invierten bajo criterios de eficacia, eficiencia y economía, y sobre todo que conlleve a la satisfacción de las necesidades colectivas. Con la práctica de estos nuevos enfoques, se está reduciendo la inversión de tiempo que los Órganos de Control utilizan para los controles financieros y de legalidad, en su lugar se realizará el acompañamiento y revisión de la gestión que es la tendencia mundial, las normas peruanas lo contemplan y en el fondo es mucho más beneficiosa. Haciendo una analogía con las palabras de Peter Drucker, se puede afirmar que no hay entidad ineficiente sino mal gestionada, y es precisamente allí donde la actuación de los órganos de control se tornan imprescindibles.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS - Contraloría General de la República de Perú, www.contraloria.gob.pe - Directrices de la INTOSAI para la Buena Gobernanza, www.issai.org - Material Académico del Curso: “Fiscalización del Sector Público”. 4ª Edición. CEDDET - Material Académico del Curso: “Desafíos y propuestas de mejora de la actualización de los tribunales de cuentas: ejemplos de buenas prácticas”. 2ª Edición. CEDDET
3 Al respecto, la CGR emitió una NOTA DE PRENSA (28.Ago.2009) en el cual indicaba que “La nueva gestión de la Contraloría General busca participar activamente en la lucha frontal contra la corrupción, trabajando en el campo mismo de la gestión pública y no solo con el análisis de gabinete; adoptando la visión moderna del control de gestión por resultados,(…) que pone énfasis en la presunción de licitud de la actuación de los funcionarios, así como de los principios de objetividad y flexibilidad, destacando el cumplimiento de los resultados según los objetivos y metas planteadas”
Panorámicas HUGO RODOLFO JENSEN Jefe de Área Administración Central, Cuerpo de Auditores, Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos. Miembro de la REI en Fiscalización.
Marco legal y constitucional de la rendición de cuentas de los municipios ante el Tribunal de Cuentas de la provincia de Entre Rios (Argentina) y su verificación RESUMEN ANALÍTICO La Rendición de Cuentas hace al Estado de Derecho y a la transparencia en la gestión de los fondos públicos. No puede existir Democracia, si quienes nos gobiernan no se someten al escrutinio de su gestión por parte de la ciudadanía. Para ello, deben existir Organismos de Control Externo, con capacidad legal y técnica para efectuar el seguimiento del cumplimiento de la obligación de rendir cuentas y de fiscalizar las mismas en forma oportuna. La transparencia mejora la gestión pública y sirve como antídoto para la corrupción. Por ello, analizaré aspectos que hacen al sistema de rendición y de control que existe para los Municipios de la Provincia de Entre Ríos, Argentina. Como conclusión, puede manifestarse que el marco legal vigente analizado permite que el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos sea eficaz en alcanzar, entre otros, los siguientes objetivos: que los Municipios de la Provincia rindan cuentas de su gestión, y que éstas sean fiscalizadas oportunamente.
PALABRAS CLAVE Rendición de Cuentas, Transparencia, Democracia, Organismos de Control Externo
PANORÁMICA Marco legal y constitucional de la rendición de cuentas de los municipios ante el Tribunal de Cuentas... Hugo Rodolfo Jensen
1. CUESTIÓN PREVIA En primer lugar, para un adecuado desarrollo de la cuestión debo decir que en Argentina, existen tres niveles de gobierno o jurisdicciones: Nacional, Provincial y Municipal. Argentina es un país federal, siendo preexistentes a la Nación, las Provincias. Estas se rigen por sus propias Constituciones. En la de la Provincia de Entre Ríos, sancionada en 1933 y modificada en 2008, se prevén los Órganos de Control, con sus atribuciones y el Régimen Municipal. Estos entes, en principio, deben rendir cuentas ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia. Digo en principio, porque a raíz de la reforma constitucional del año 2008, todavía en etapa de reglamentación, se establece la autonomía municipal. Relacionado a esta cuestión, los Municipios de más de 10.000 habitantes estarán habilitados a dictar sus cartas orgánicas (Constituciones), en las que pueden prever sus propios Organismos de Control Externo. Como conclusión, las Municipalidades hasta la fecha presentan sus rendiciones de cuentas ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia, que tiene facultades legales para aprobarlas o desaprobarlas. Más adelante, cuando los Municipios que estén legalmente capacitados, dicten sus Cartas Orgánicas, pueden someterse al control del Tribunal de Cuentas de la Provincia, o a sus propios Órganos de Control.
2. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL A continuación desarrollaré los aspectos constitucionales, legales y reglamentarios, relacionados con la rendición de cuentas. Efectúo la aclaración que al citar las normas legales, se señalan los aspectos directamente vinculados con el tema en cuestión, o sea, la parte pertinente del artículo que lo trata en cada norma.
Constitución Provincial La Constitución de la Provincia de Entre Ríos, regula entre otros aspectos, la competencia del Tribunal de Cuentas y el Régimen de las Municipalidades, de donde surgen aspectos relacionados con la rendición de cuentas.
Tribunal de Cuentas Artículo 213º. El Tribunal de Cuentas es un órgano de control externo con autonomía funcional. Sin perjuicio de la atribución conferida por el
inciso 13º del artículo 122º de esta Constitución, tiene a su cargo las siguientes funciones: 1. Resolver sobre la percepción e inversión de caudales públicos a cargo de los funcionarios y administradores de la Provincia, de las personas o entidades que manejen fondos públicos y de los municipios, mientras éstos no cuenten con sus propios órganos de control. En las contrataciones de alta significación económica, el control deberá realizarse desde su origen, sin perjuicio de la verificación posterior correspondiente a la inversión de la renta. En estos supuestos la ley deslindará las competencias del Tribunal de Cuentas y de la Contaduría. 2. Ejercer la auditoría de la administración pública, entes autárquicos, empresas del Estado y todo otro organismo estatal que administre, gestione, erogue e invierta recursos públicos. 3. Formular instrucciones y recomendaciones tendientes a prevenir o corregir cualquier irregularidad vinculada con los fondos públicos, sin
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que ello implique sustituir los criterios de oportunidad o mérito que determinaron el gasto. El Tribunal de Cuentas no ejerce funciones judiciales. Las resoluciones sobre las cuentas y las responsabilidades podrán ser apeladas ante el fuero contencioso administrativo, las que en estado y, en su caso, serán giradas a la Fiscalía de Estado para su ejecución. Presentado el informe del Poder Ejecutivo sobre ejecución presupuestaria y resultados de la gestión financiera a la Legislatura, previo a su tratamiento, será remitido al Tribunal de Cuentas para que dictamine sobre el mismo. El Tribunal deberá remitir a la Legislatura su memoria y rendición de cuentas del año anterior para su consideración, antes del 31 de marzo de cada año.
Régimen Municipal Artículo 231º. Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y
financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder. Los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias Cartas Orgánicas. Artículo 238º. Las cartas orgánicas municipales deberán observar lo dispuesto en los artículos 234º y 236º precedentes y en particular deberán asegurar: a) Los principios del régimen democrático, participativo, representativo y republicano, la elección directa de sus autoridades y el voto universal, igual, secreto y obligatorio que incluya a los extranjeros. b) Un régimen electoral directo para presidente y vicepresidente municipal y los concejales y la adopción para la asignación de bancas en el Concejo de un sistema de representación proporcional que asegure la participación efectiva de las minorías, con arreglo a lo establecido en el artículo 91º de esta Constitución.
c) La adopción de normas de ética pública con ajuste a las pautas establecidas por esta Constitución. d) Un sistema de contralor interno y un organismo de control externo de las cuentas públicas. e) El derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato. f) El procedimiento para su reforma. Las respectivas leyes Orgánicas del Tribunal de Cuentas Nº 5796 y de Municipios Nº 3001, reglamentan aspectos referidos a la rendición de cuentas.
Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Se transcriben a continuación los artículos de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, que dispone su competencia y la obligación de los Intendentes y Presidentes de las Juntas de Fomento, titulares de los Municipios de Primera o Segunda Categoría respectivamente, de rendir cuentas de su gestión. Asimismo, las facultades del Órgano de Control de llevar a Juicio de Cuentas en caso de incumplimiento. Artículo 3º. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 81º Inc. 13 de la Constitución Provincial, el Tribunal de Cuentas es el órgano fiscalizador que aprueba o desaprueba la percepción o inversión de los fondos públicos rendidos por los Poderes del Estado, entidades autárquicas, empresas del Estado y Haciendas paraestatales. Las mismas facultades las tendrá en lo relativo a las cuentas municipales. Las entidades de derecho público o privado en cuyas gestiones tenga intervención el Estado, quedan comprendidas en el régimen de control instituido por esta Ley, en todo lo que nos resulte aplicable, por los fondos o patrimonios del Estado que administren o se les asigne con un destino específico. Quedarán también comprendidas todas aquellas haciendas que gocen de concesiones, privilegios o subsidios, siempre que el régimen legal que las rija, así lo establezca. Artículo 11º. Traer a juicio de Cuenta a todo agente o funcionario de la Administración Provincial o Municipal y en general a todo estipendiario, cuentadante, ordenador primario o secundario, persona o entidad a las que, ya sea con carácter permanente o eventual, se les haya entregado o confiado el cometido de recaudar, invertir, pagar, transferir, administrar o custodiar
fondos, valores, especies u otros bienes del Estado o Municipalidades. Artículo 63º. Rendición: cada intendente municipal remitirá al Tribunal de Cuentas antes del 30 de abril de cada año, la rendición de cuentas de la percepción e inversión de la renta municipal del ejercicio vencido en la forma que reglamente el Tribunal. Si no lo hiciere, el Tribunal podrá previa intimación traerlas a su juzgamiento por intermedio de quien comisione al efecto, siendo los gastos que esto ocasione a cargo del intendente remiso en el envío de las cuentas. De la intimación e intervención del auditor, en sus casos, lo hará saber el respectivo Concejo Deliberante a sus efectos. Artículo 64º. De Segunda Categoría: el Presidente de la Junta de Fomento remitirá al Tribunal de Cuentas, antes del 30 de abril de cada año, la
tro de sus ejidos respectivos. Los censos nacionales, provinciales o municipales, legalmente practicados y aprobados, determinarán la categoría de cada municipio. Artículo 3º. Los municipios de la primera categoría, serán gobernados por municipalidades cuyas autoridades serán designadas por elección popular directa. Los municipios de segunda categoría, estarán gobernados por Juntas de Fomento elegidas en la misma forma. Las municipalidades y juntas de fomento sólo tendrán jurisdicción sobre sus respectivos ejidos, la que se extenderá a todos los terrenos que por leyes posteriores sean expresamente incorporados a los actuales.
Municipios de Primera Artículo 112º. Son atribuciones del Presidente de la Municipalidad: Inc. 7) Remitir al Tribunal de Cuentas antes del 30 de abril de cada año, las cuentas de la percepción e inversión de la Renta Municipal conjuntamente con los balances respectivos y las Ordenanzas de Presupuesto e Impositivas vigentes en el ejercicio de que se rinde cuentas.
Municipios de Segunda
rendición de cuentas de la percepción e inversión de la renta municipal del ejercicio vencido, en la fecha que establezca el Tribunal. Si no lo hiciere, se adoptará el procedimiento previsto en el artículo anterior y elevado la rendición al Tribunal, éste dictará resolución sometiéndolo al juicio de cuenta, previsto en el Libro Segundo, Capítulo I de la presente.
Ley 3001 de Municipios Artículo 1º. Considérase municipio a los efectos establecidos por la Constitución de la Provincia y la presente ley, todo centro de población que en una superficie de 75 kilómetros cuadrados, contenga más de mil quinientos habitantes. Artículo 2º. Los municipios serán de dos categorías, a saber: primera, ciudades de más de 5.000 habitantes_ y, segunda, villas o pueblos de menos de 5.000 habitantes, y más de 1500, den-
Artículo 141º. Antes del 30 de abril de cada año presentarán al Tribunal de Cuentas y a la Legislatura el balance de la ejecución del presupuesto del año anterior, con el informe de la auditoría externa, si la hubiera.
3. PROCEDIMIENTO DE RENDICIÓN El Tribunal de Cuentas, a través de la Resolución Nº 12/1991, del 20/03/1991, dispuso los formularios e información que conforman la Rendición de Cuentas de las Municipalidades y Juntas de Fomento. La información que se requiere consta en el Anexo de la Resolución y contiene 17 puntos, que se detallan: Nómina de Autoridades, Presupuesto General Aprobado y Modificaciones Presupuestarias, Ejecuciones del Cálculo de Recursos y Presupuesto de Gastos al cierre del Ejercicio, Nómina de Acreedores del Ejercicio, Deuda Consolidada, Asientos de Cierre, Certificaciones Bancarias, Conciliaciones Bancarias, Arqueo de Caja al Cierre, Planilla Analítica de Cuentas Especiales y Fondos de Terceros, Fondo
Fijo y Fondo para Cambio, Estado de Saldos, Planilla Analítica de Recursos Afectados, Planilla de Evolución del Pasivo, Licitaciones Públicas y Privadas, Fondos Nacionales Ingresados y Sumarios y Juicios iniciados en el Ejercicio. Cabe señalar que para cada uno de esos puntos, el Anexo de la Resolución fija pautas mínimas que deben informarse. Para las Cajas de Jubilaciones Municipales, la Rendición de Cuentas debe realizarse con arreglo a las disposiciones de la Resolución Nº 18/91 del 01/06/1991. En el Anexo a la citada Resolución, se establecen los 11 puntos que requiere la misma, los que se detallan a continuación: Nómina de Autoridades, Estados Contables, Detalles de Créditos a favor de la Caja al Cierre del Ejercicio, Detalle de Deudas al Cierre del Ejercicio, Asientos de Cierre, Certificaciones Bancarias, Conciliaciones Bancarias, Arqueo de Caja al Cierre, Fondo Fijo y Fondo para Cambio, Licitaciones Públicas y Privadas, Sumarios y Juicios Iniciados en el Ejercicio. Para el caso de otros entes municipales (entes de fomento, entes para la organización de algún evento recurrente vgr. Fiesta de la Artesanía, etc.) por Acordada se establece la competencia del Tribunal de Cuentas y a través de la misma norma, se dispone el sistema de rendición, con la documentación que integra la misma. A su vez se les exige a los entes municipales una serie de formularios que deben completarse y que son utilizados para relevar, por ejemplo, normas legales vigentes (viáticos, personal, contrataciones) cantidad de agentes municipales, sistema de control interno vigente, cantidad de contribuyentes de las principales tasas, fondos nacionales ingresados en el Ejercicio. En fin, son innumerables los datos que se requieren, y que son procesados por el Tribunal de Cuentas, para su aprovechamiento posterior.
4. PLAN CONTABLE Debido a la autonomía de la que gozan los Municipios de la Provincia, cada ente municipal utiliza su propio sistema contable. No obstante ello, de alguna manera el sistema renditivo que les exige el Tribunal de Cuentas hacen bastante homogéneos estos sistemas contables. Hoy conviven sistemas computarizados, con el tradicional sistema de contabilidad manual.
5. INTEGRIDAD DE LA INFORMACIÓN RENDIDA En materia de integridad de la información rendida, se puede decir que a través del asesoramiento permanente que realiza el Tribunal, ya sean consultas telefónicas o entrevistas personales, como también a través de las auditorías anuales que se practica a todos los entes municipales, en general no se detectan demasiadas incongruencias.
6. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN RENDIDA Entiendo que en materia de calidad, en general, la información rendida es adecuada y responde al marco normativo que la requiere. De todas formas, ingresada una Rendición de Cuentas, la que se realiza en papel, se hace un primer control de integridad de la misma y se intima, cuando se detectan omisiones o inconsistencias, por Oficio del Tribunal, su rectificación o completamiento.
7. ADECUACIÓN DE LA INFORMACIÓN RENDIDA A LOS OBJETIVOS DE CONTROL PROPIOS DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La información rendida cumple con los objetivos de control, teniendo en cuenta para ello, que el Tribunal de Cuentas sólo tiene competencia para el control de legalidad, no para el control de mérito o conveniencia (control de gestión).
8. VERIFICACIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS A TRAVÉS DE AUDITORÍAS La verificación de las rendiciones de cuentas presentadas ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos, se realiza con intervención del Cuerpo de Auditores, con auditorías “in situ”. Anualmente, a través de este cuerpo técnico, se confecciona el Programa de Auditoría para Municipalidades y Cajas de Jubilaciones Municipales. Este Programa es sometido a consideración de las Fiscalías de Cuentas en su conjunto, para que puedan efectuar las aportaciones que estimen convenientes, o directamente, soliciten su aprobación. Es el Tribunal de Cuentas en pleno el que aprueba el Programa, que en esa instancia, es
elevado al Cuerpo de Auditores para la programación de las verificaciones. En esta planificación, se tiene en cuenta sobre todo el plazo prescriptivo, que es de un año desde que la Cuenta fue rendida ante el ente de control. El Programa de Auditoría abarca sucintamente verificar los siguientes aspectos: Presupuesto Original del Ejercicio y sus modificaciones, Análisis Financiero del Ejercicio (que refleja el movimiento financiero de ingresos y egresos), Situación del Tesoro, Determinación del Resultado, Deuda Flotante y Consolidada. Asimismo, en el Programa de Auditoría se van variando los controles a realizar, que abarcan las contrataciones, ingresos por tasas municipales, subsidios otorgados, fondos especiales recibidos, control de personal, disponibilidades, control patrimonial, etc. Asimismo, conforman la Rendición de Cuentas una serie de formularios, en los que se vuelcan aspectos legales de la Rendición de Cuentas y del accionar de los Municipios. Entre ellos, el relevamiento de aspectos relacionados con el sistema de control interno vigente en el ente municipal. Concluida la auditoría, se prepara un informe que, analizado con la intervención de los distintos estamentos del Cuerpo de Auditores, se eleva al Fiscal de Cuentas competente. En dicho informe, se efectúan observaciones legales, se hacen recomendaciones y, eventualmente, se evalúa la existencia de responsabilidades contables. El Fiscal de Cuentas competente, en función del informe que se pone en consideración puede solicitar la comunicación de las observaciones y recomendaciones a las Autoridades Municipales. Si no existen otros reparos, solicita la aprobación del mismo, que se concreta por el Tribunal de Cuentas en pleno, mediante Resolución. Para el caso que existieran probables perjuicios a la hacienda municipal, el Fiscal de Cuentas tiene dos opciones, realizar Juicio de Cuentas o solicitar el inicio del procedimiento de investigación previo, determinando responsables, conducta antijurídica y monto del perjuicio causado. Culminado este procedimiento, el Expediente se gira a la Fiscalía de Estado de la Provincia para que se evalúe y disponga el inicio
de acciones legales ante el Poder Judicial de la Provincia.
CONCLUSIÓN Como síntesis de todo lo expuesto, puede considerarse que en materia de rendición de cuentas de las Municipalidades, en la Provincia de Entre Ríos existe un juego armónico de normas, cuyo funcionamiento, si bien es perfectible, puede considerarse eficaz. Cuando hablo de eficaz, me estoy refiriendo al cumplimiento de al menos dos objetivos, en primer lugar, que las Municipales rindan cuentas de su gestión y en segundo lugar, de efectuar su oportuna fiscalización o juzgamiento. Por otra parte existe una función de asesoramiento permanente que realizan los profesionales de este Organismo de Control Constitucional, a requerimiento de los distintos cuentadantes y funcionarios, quienes realizan consultas previas a la realización de operaciones, en general atípicas, para encuadrar las mismas en el marco legal vigente.
LUIS FERNANDO VELÁSQUEZ LEAL Director ejecutivo de la Corporación Acción Ciudadana Colombia -AC-Colombia.
Participación Ciudadana y Entidades Fiscalizadoras Superiores-EFS: Retos para la democratización del control Institucional
RESUMEN ANALÍTICO La participación ciudadana promovida desde las entidades del Estado, constituye un reto para la Administración Pública. No sólo porque es necesario abordar desde una perspectiva técnica aspectos tales como la formación, organización y fortalecimiento de las organizaciones civiles para la acción, sino porque se requiere de una alta dosis de creatividad para facilitar y concretar una verdadera interacción entre estas y el Estado. Hacer funcional la participación ciudadana para los propósitos misionales de las entidades del Estado, requiere sortear las vicisitudes de la Administración Pública y acudir, muchas veces, a reformas institucionales y a estilos gerenciales distintos a los que tradicionalmente se han venido aplicando. En primer lugar este artículo presenta una breve descripción de los mecanismos de supervisión y control de la gestión pública haciendo énfasis en sus limitaciones y desafíos para garantizar el fortalecimiento del sistema democrático, la transparencia administrativa y la eficiencia gubernamental. En segundo lugar, relaciona los esfuerzos realizados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores -EFS de América Latina por mejorar el rendimiento institucional a partir de la promoción de la participación ciudadana; y en tercer y último lugar señala los desafíos en el corto y mediano plazo de las Entidades Fiscalizadoras Superiores para generar alianzas más efectivas con la sociedad civil y fortalecer el desarrollo de sus programas de participación ciudadana en el control institucional.
INTRODUCCIÓN Durante el mes de noviembre de 2009 la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico -CEDDET y el Tribunal de Cuentas de España realizará el Foro de Expertos Iberoamericanos denominado “Sociedad Civil y Entidades Fiscalizadoras Superiores -EFS: Retos para la democratización del control Institucional”. Esta iniciativa ha sido formulada con el propósito de realizar una reflexión sobre las posibilidades reales de vinculación de la ciudadanía a la labor del control externo que realizan las EFS en América Latina, ante la necesidad de generar un diálogo constructivo sobre cómo mejorar las relaciones y mecanismos de comunicación con ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil. En esta ocasión, quisiera presentar algunas reflexiones y puntos de partida que buscan motivar la participación de los expertos de las EFS en dicho foro y que día a día tienen la responsabilidad de liderar en Iberoamerica la importante tarea de mostrar resultados efectivos de la gestión fiscalizadora de los recursos públicos, no sin antes agradecer la oportunidad de acompañarles en este ejercicio académico. En primer lugar este artículo presenta una breve descripción de los mecanismos de supervisión y control de la gestión pública haciendo énfasis en sus limitaciones y desafíos para garantizar el fortalecimiento del sistema democrático, la transparencia administrativa y la eficiencia gubernamental. En segundo lugar, relaciona los esfuerzos realizados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores -EFS de América Latina por mejorar el rendimiento institucional a partir de la promoción de la participación ciudadana; y en tercer y último lugar señala los desafíos en el corto y mediano plazo de las Entidades Fiscalizadoras Superiores para generar alianzas más efectivas con la sociedad civil y fortalecer el desarrollo de sus programas de participación ciudadana en el control institucional.
SISTEMAS DE SUPERVISIÓN Y CONTROL: LIMITACIONES Y DESAFÍOS Los avances de la última década en los procesos de modernización, reestructuración del Estado y de democratización de la gestión pública en América Latina, han requerido desarrollar impor-
tantes transformaciones hacia una gerencia pública eficiente que responda adecuadamente a las exigencias y demandas sociales. Acordes con esta tendencia, los sistemas de supervisión y control de la administración pública han sido objeto de diversas iniciativas de modernización orientadas fundamentalmente a mejorar el rendimiento institucional de las oficinas o dependencias de control interno, con el propósito de garantizar un adecuado control al interior de las agencias del Estado y convertirlo en una herramienta efectiva para garantizar el seguimiento y mejoramiento de la gestión pública; a modernizar los procedimientos del control político, ejercido por el Congreso, como instancia de representación política, de tal forma que permitan realizar una correcta evaluación del desempeño y control político sobre la administración además de facilitar los marcos normativos que viabilicen una función pública acorde con las necesidades y demandas sociales, económicas y políticas de la población; y el control externo cuya acción, generalmente ejercida por los Tribunales Superiores de Cuentas, Cortes de Cuentas y Contralorías, como instancia natural e independiente para pronunciarse sobre la calidad de la gestión, evaluando la correspondencia entre los resultados y los objetivos de las políticas públicas, y en los casos que así lo requieran, a hacer uso de los mecanismos coercitivos y de resarcimiento del daño patrimonial ocasionado en ejercicio de la función pública de administrar las entidades del Estado. Aún cuando cada uno de estos controles, el interno, el político, y el externo, se han fundamentado en principios que buscan el fortalecimiento del sistema democrático, la transparencia administrativa y la eficiencia gubernamental, el funcionamiento y articulación de los mecanismos de supervisión y control a la gestión pública y su efectiva aplicación, se ha visto limitada, particularmente en América Latina, por distintos factores, pese a los importantes esfuerzos por modernizar sus estructuras. En primer lugar, por la falta de articulación interinstitucional de las entidades responsables de ejercerlos. No hay un lenguaje común que permita adelantar una acción integral hacia el mejoramiento del desempeño de la gestión pública y facilite el intercambio de información confia-
Participación Ciudadana y Entidades Fiscalizadoras Superiores...
Jornada de capacitación en participación ciudadana dirigida a auditores. Magistrado Ricardo Galo Marenco Tribunal Superior de Cuentas de la Republica de Honduras
ble y comparable que garantice una retroalimentación permanente de las decisiones que se dan al interior de los distintos controles. En segundo lugar, por la marcada tendencia a diluir los fines y propósitos del control, al concentrar gran parte de sus esfuerzos en clarificar y justificar procedimientos y decisiones de carácter administrativo y financiero, sacrificando, de esta manera, sus bondades para garantizar la transparencia de la gestión pública, la legitimidad de las instituciones políticas, el bienestar de la sociedad, y la viabilidad del sistema económico. En tercer lugar, por una deficiente concepción del principio de rendición de cuentas a la ciudadanía, en cada uno de estos controles. Aún no se ha consolidado una cultura institucional que considere el insumo de la participación ciudadana para el ejercicio de las actividades de supervisión y control que les compete. A la falta de creatividad para desarrollar estrategias y espacios de interacción con la ciudadanía, se suma una fuerte inclinación de la institucionalidad pública a limitarse, en materia de participación ciudadana, a cumplir estrictamente lo que establece la norma, desconociendo la dinámica propia de los procesos sociales. Si bien los resultados por mejorar la efectividad de los mecanismos de supervisión y control
son muy diversos en los países de América Latina, una premisa subyace a cada una de las experiencias: la democratización de los sistemas de supervisión y control de la gestión pública implica necesariamente mejorar las relaciones interinstitucionales entre los organismos responsables del control de la gestión del Estado, además de facilitar el contexto normativo y operativo para promover estrategias que faciliten la organización y participación de la sociedad civil así como su efectiva vinculación en el mejoramiento de la gestión institucional, independientemente de si se refiere al control interno, político o externo.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ENTIDADES FISCALIZADORAS EN AMÉRICA LATINA Desde la perspectiva del control externo, la V Asamblea General Ordinaria de la Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores -OLACEFS, realizada en Lima en 1995 abrió la posibilidad de la participación de la ciudadanía en el control fiscal “como fuente de información calificada y permanente sobre las áreas críticas de la administración pública” 1. En un sentido estricto las EFS de la América Latina han tenido que abordar distintos interrogan-
1 V Asamblea General Ordinaria de la Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores -OLACEFS. “Las Nuevas Técnicas de Investigación y Control para combatir la corrupción”. Lima Perú. 1995.
tes para definir y desarrollar los sistemas de participación ciudadana contemplando aspectos relacionados con el desarrollo de normas, formas y modalidades de participación y cooperación con la sociedad civil. Muchas de las EFS de la región, aunque no de manera sistemática y renovada, han venido indagando sobre ¿qué tipo colaboración y participación de la sociedad civil desea promoverse desde las EFS? ¿Qué tan adecuados son los mecanismos o instrumentos de participación ciudadana desarrollados? ¿Qué transformaciones legales y de cultura organizacional son necesarias para propiciar la participación ciudadana en el control fiscal? ¿Qué tanto determina la voluntad política del ente de control la sostenibilidad de esquemas de diálogo con la sociedad civil? ¿Qué tanto inciden los modelos de control fiscal y las estructuras institucionales en el desarrollo de estrategias de promoción de la participación ciudadana? ¿Qué resultados concretos deben mostrar las EFS en cuanto a la promoción de la participación ciudadana en el control institucional? ¿Qué espera la Sociedad Civil de un trabajo coordinado con una entidad de control?, y ¿Qué tipo de metodologías se requieren para promover la participación de la ciudadanía en el control fiscal?, entre muchas otras. El avance de las iniciativas de participación ciudadana en el control fiscal se evidencia fundamentalmente en el esfuerzo por crear y fortalecer las oficinas de atención al ciudadano encargadas básicamente de responder a las denuncias e implementar los mecanismos para su incorporación en los procesos auditores. Tales son los casos de la Contraloría General del Perú, con su Servicio de Atención de Denuncias; el Tribunal Superior de Cuentas de Honduras con el Departamento de Control y Seguimiento de Denuncias; la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela con la Oficina de Atención al Ciudadano; la Dirección de Atención a la Ciuda-
danía de Cuba, y la Dirección de Atención al Ciudadano de la Contraloría General de la República de Colombia, entre otras2, sumado a los esfuerzos por desarrollar esquemas de promoción del control ciudadano mediante auditorías sociales, comités de vigilancia ciudadana y veedurías a la gestión pública apoyadas a través de campañas y actividades de capacitación y formación de ciudadanos y organizaciones civiles3; y más recientemente, en la incorporación de espacios para la participación ciudadana y de organizaciones civiles en sus procedimientos de auditoria mediante la puesta en marcha de nuevas metodologías de vinculación entre el control social ejercido por la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil y el control institucional desarrollados por la Contraloría General de la República de Colombia y el Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras. Los resultados obtenidos por algunas de las EFS en el campo de la participación parecen generar un consenso entorno a que alianzas más efectivas con la sociedad civil fortalecen la calidad del control externo, aumentan la credibilidad en los resultados del control ejercido por las EFS y fortalecen la calidad del control externo además de facilitar una mejora en la prestación los servicios públicos a cargo del Estado. No obstante, existe la preocupación de ¿cómo lograr alianzas efectivas con la sociedad civil y mejorar el rendimiento del control externo sobre la gestión pública sin que dicha participación y vinculación interfiera con la labor y responsabilidad de fiscalización institucional de las EFS?
DESAFÍOS DE LAS EFS PARA GENERAR ALIANZAS MÁS EFECTIVAS CON LA SOCIEDAD CIVIL Si bien son innegables los avances en materia de participación ciudadana promovidos desde las EFS, varios son los desafíos que enfrentan los
2 Información detallada sobre el tema puede encontrarse en XIV Asamblea General Ordinaria de la Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS. “Control Ciudadano: Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores”. Buenos Aires, Argentina. 2004. 3 Instituciones como la Contraloría General de la República del Perú, la Contraloría General de la República de Colombia, el Tribunal Superior de Cuentas de la República de Honduras y la Contraloría General del Paraguay cuentan con un importante portafolio de capacitación a organizaciones civiles y ciudadanas en temas relacionados con control fiscal, organización del Estado, Transparencia en la Gestión Pública, Auditoría Social y Veedurías Ciudadanas, entre otros. Para mayor información remitirse a www.tsc.gob.hn; www.contraloriagen.gov.co; www.contraloria.gob.pe y www.contraloria.gov.py
Comité de auditoria social suscribiendo el acta de el seguimiento a los Planes de Mejoramiento de la gestión local en el municipio de San Rafael, Lempira en Honduras.
entes contralores de América Latina en este sentido: En primer lugar, es necesario generar una línea de base que, desde una perspectiva comparada, permita puntualizar sobre tipos, formas, mecanismos y herramientas de participación ciudadana en el control de la gestión pública; utilidad de la participación ciudadana para los propósitos misionales de las EFS; marcos institucionales que facilitan la participación ciudadana en el control de la gestión pública; enfoques de participación ciudadana desde las EFS; y acceso a la información y rendición de cuentas, como punto de partida para valorar su impacto en los procesos de democratización del control institucional.
En segundo lugar, la estandarización e intercambio de experiencias de participación ciudadana promovidas por las EFS así como la interpretación de sus resultados, a partir de indicadores objetivos del impacto sobre la calidad del control institucional, podría delinear un camino más claro para desarrollar alianzas más efectivas entre la Sociedad Civil y las EFS. Finalmente, el principal desafío que enfrentan las EFS de la región es adecuar sus estructuras institucionales, programas y formas de actuar, a las demandas de una sociedad cambiante que cada vez más reclama una mejor prestación de servicios, con calidad y oportunidad, por parte del Estado como condición necesaria para garantizar los derechos ciudadanos.
Firma invitada Aproximación a la auditoría operativa en España. Especial referencia a las corporaciones locales ÁNGEL LUIS DEL CASTILLO GORDO Economista Consejero. Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid
PALABRAS CLAVE Control Externo, Auditoría Operativa, Eficacia, Eficiencia, Economía
INTRODUCCIÓN A lo largo de estos últimos años se ha producido, en numerosos países, un proceso de cambio en la gestión pública. Una de las consecuencias de este proceso se sustancia en la necesidad que el sector público intensifique la incorporación de los principios de eficacia y eficiencia en sus planes, programas y proyectos. Este hecho está suponiendo a su vez un reto para muchos Órganos de Control dado su tradicional anclaje, en su actividad objetiva, en la verificación de los principios asociados a la legalidad y financiero. La presente nota trata de analizar el discurrir del Control Externo en España en el tema de la verificación de los principios de eficacia y eficiencia a través de la Auditoría Operativa. Para ello se pasará revista, en primer lugar, al marco en que los Órganos de Control Externo de España desarrollan su actividad, posteriormente se hará una referencia al instrumento de la auditoría operativa así como la importancia que, para tales auditorías, tienen los indicadores de gestión. Por último se finaliza con una breve referencia a la aplicación de las auditorías operativas en España y más concretamente en el ámbito de las Corporaciones Locales.
LOS ORGANOS DE CONTROL EXTERNO EN ESPAÑA La incorporación a la Unión Europea en 1986 así como la descentralización política que se ha producido en España desde la Constitución de 1978 ha supuesto una situación orgánica compleja en las actuaciones de evaluación y control. Así hoy nos encontramos que con independencia de
Aproximación a la auditoría operativa en España. Especial referencia a las corporaciones locales Ángel Luis del Castillo Gordo
los Controles Políticos a niveles Central, Autonómico y Local, realizados por las Cortes Generales, Asambleas Autonómicas y Entidades Locales, de los Controles de Eficiencia Interna
realizados por las inspecciones de servicios de las distintas administraciones, se cuenta con unos controles financieros que se refleja en el siguiente cuadro:
Tribunal de Cuentas Autonómica
Intervenciones Autonómicas
Tribunal de Cuentas Europeo Tribunales de Cuentas Autonómicos
Tribunal de Cuentas Local
Tribunales de Cuentas Autonómicos
De entre todos los Órganos de Control, podíamos decir como señalan los “castizos” que hay mucha gente metiendo la cuchara en la misma sopa, nos vamos a referir, en concreto, a los denominados Órganos de Control Externo (OCEX) que es el término acuñado en España para los Tribunales de Cuentas Autonómicos y que mediante goteo sucesivo se han ido creando a lo largo de estos últimos años en las distintas Comunidades Autónomas creadas en España al amparo de la vigente Constitución. En la actualidad existen 12 OCEX con denominaciones diversas y son, pues, los órganos de fiscalización y control del Sector Público de cada Comunidad y su actuación están basados en los principios de transparencia, independencia, objetividad y eficacia. Los OCEX dependen orgánicamente de los respectivos Órganos Legislativos, que constituyen la sede de la representación parlamentaria de los ciudadanos de la respectiva Comunidad Autónoma. No obstante, los OCEX son organismos independientes en el ejercicio de sus funciones y gozan de autonomía organizativa y presupuestaria.
Desde una perspectiva Objetiva, y de forma general la tarea principal de los OCEX es fiscalizar la actividad económica, presupuestaria, financiera y contable del sector público correspondiente. Hay que hacer constar que en algunos casos, como la Cámara de Cuentas de Madrid, junto a la fiscalización de la actividad económico-financiera del Sector Público de la Comunidad respectiva le corresponde asesorar al Órgano Legislativo respectivo, en el caso de Madrid a su Asamblea. También pueden realizar las competencias delegadas por el Tribunal de Cuentas. Asimismo, desde la citada perspectiva objetiva, los OCEX deben velar por el cumplimiento de una serie de principios. En este sentido el siguiente cuadro nos refleja, de acuerdo con la normativa vigente, los principios por los que fundamentalmente deben velar los OCEX, los atributos de estos principios y el significado de los mismos y por último, a titulo de ejemplo, se señalan una serie de componentes que nos permiten en su caso realizar las oportunas comprobaciones.
Principio por el que las Administraciones Publicas deben gestionarse buscando la mejor utilización de los fondos públicos
Recursos. Inputs • Economía
Condiciones en que las AAPP adquieren los recursos.
Tiempo adecuado Coste mas bajo posible Calidad aceptable Cantidad adecuada
Recursos- Objetivos • Eficiencia
Relación existente entre recursos (inputs) y bienes y servicios producidos (outputs).
Objetivos. Outputs • Eficacia
Grado de cumplimiento de los objetivos fijados en los programas
Rendimiento de un servicio o de un bien adquirido con relación a su coste. Comparación con un referente estándar Recomendaciones y críticas Comparación. Intra y extra Objetivos de hechos Objetivos de resultados
Cumplimiento de la misma
La responsabilidad de la gestión debe estar claramente asignada
Se deben crear sistemas de información que permitan el control y la evaluación
La rendición de cuentas y del resultado de la gestión deben contener la información adecuada
Desde una perspectiva operativa los OCEX adoptan, en función de los objetivos de control perseguidos, por su alcance y por el ámbito temporal de la misma las siguientes modalidades de auditoría:
• POR EL ÁMBITO TEMPORAL: – Permanente – Ocasional
• POR EL OBJETO: – Auditoría de Regularidad • Financiera. • Cumplimiento. Legalidad – Auditoría Operativa o de gestión • Eficacia • Economía y eficiencia – Auditorías Parciales o completas.
Tradicionalmente el control del sector público en España se ha volcado tanto en la auditoría financiera, cuyo objetivo es verificar que los estados contables del ente auditado se presenten de acuerdo con los principios contables que les son de aplicación, como por la auditoría de legalidad que busca verificar que el órgano auditado realiza la gestión de los fondos públicos de acuerdo con la normativa aplicable. Ahora bien, la auditoría de regularidad, que incluye tanto la financiera como la de legalidad, no alcanza a verificar si los resultados obtenidos
• POR SU ALCANCE: – Completa – Limitada a aspectos concretos.
LA AUDITORÍA OPERATIVA. SU PAPEL EN ESPAÑA
FIRMA INVITADA Aproximación a la auditoría operativa en España. Especial referencia a las corporaciones locales Ángel Luis del Castillo Gordo
corresponden con los objetivos que tenía previstos el ente auditado (eficacia) ni tampoco verifica la búsqueda de la mejor relación entre los resultados obtenidos y los recursos -humanos, materiales y financieros- empleados (eficiencia). Dado el auge que los principios de eficacia y eficiencia han adquirido en el ámbito de la gestión pública, en especial a partir de la implantación de la denominada Nueva Gestión Pública, la Auditoría Operativa, que busca, entre otros aspectos, la verificación de la eficacia y eficiencia en los planes, programas y proyectos, ha comenzado a ser un instrumento cada vez mas utilizado por los OCEX. Mediante la Auditoría Operativa se persiguen una serie de Objetivos de entre los que podemos destacar: – Destinados a los órganos legislativos y ejecutivos • Valorar la ejecución de las políticas públicas desde una perspectiva económica, eficiente y/o eficaz. • Valorar la fiabilidad de los indicadores y otros aspectos de su funcionamiento declarados por las entidades auditadas. – Destinados a los órganos ejecutivos y operacionales. • Identificar ámbitos en que la gestión es ineficiente. • Suministrar, por medio de recomendaciones, indicaciones que permitan una mejor gestión o práctica en sus actuaciones. En España, pese a los avances realizados, se detecta un escaso peso relativo de las auditorías operativas. Quizá las principales causas que motivan el aún escaso peso relativo de las auditorías operativas se encuentran en diversas razones de entre las que podemos destacar: - Ámbito competencial. La descentralización político-administrativa en España así como la pertenencia a la Unión Europea supone, algunas veces, que para la ejecución de determinadas políticas, planes, programas o proyectos públicos intervienen diversos Órganos de diferentes niveles: Unión Europea; Gobierno Central; Gobierno Autonómico o Local, lo que hace necesario a efectos de la evaluación de su eficacia o eficiencia una necesaria coordinación y cooperación que no siempre es posible.
- Necesidad de contar con especialistas que tengan un buen conocimiento de la actividad a auditar y de los que normalmente no se cuenta en los OCEX que están dotados con unos recursos humanos excesivamente escorados hacia la formación económica y jurídica. - Inexistencia de un buen conjunto de indicadores de gestión. Como es conocido, los indicadores juegan un papel fundamental en la Auditoría Operativa que permita realizar comparaciones con estándares predeterminados; entre series cronológicas de evaluación; entre series comparativas o mediante técnicas de análisis envolvente de datos. La inexistencia de los indicadores o la mala calidad de alguno de ellos supone, en muchos casos, la imposibilidad de realizar comparaciones lo que conlleva a la imposibilidad de una formación de opinión correcta. - Por ultimo desde un punto de vista de Planificación y ejecución de este tipo de auditorías debemos hacer mención tanto a la Carencia de tradición como a la carencia de procedimientos y directrices comúnmente aceptados por los OCEX.
ALGUNAS REALIZACIONES: LAS CORPORACIONES LOCALES Viene siendo una constante, tanto a nivel supranacional como nacional, la incorporación de las auditorías de gestión en los distintos Órganos de Control Externo así como la búsqueda compartida de información, experiencia e intercambio de ideas para hacer posible la realización de las mismas. Así a nivel supranacional es conocido el esfuerzo que determinados organismos internacionales realizan, donde se agrupan las Entidades Fiscalizadoras nacionales o regionales, como el INTOSAI, EUROSAI etc., en la elaboración de guías cuyo objetivo es señalar los componentes básicos que deben contener determinados y variados informes. En la práctica, en España ha sido en el ámbito local así como en determinados sectores, fundamentalmente la Sanidad y la Educación donde la auditoría operativa se ha impulsado en mayor medida. Buscando razones podemos pensar que en los ámbitos sanitarios y educativos ha sido determinante el peso cuantitativo que mueven los mismos en los presupuestos, así como a
la necesidad de aportar información a niveles supranacionales a determinados Organismos, como la Organización Mundial de la Salud, UE etc., para lo que existen indicadores consolidados, en especial en la sanidad, sobre desempeño en la gestión. No obstante la búsqueda de indicadores de gestión, decisivos para las auditorías operativas, que persiguen obtener magnitudes sintéticas, ratios físicos o monetarios, que permitan describir, evaluar y comparar con otros referentes -bien sea de actividades, procesos, servicios públicosconstituye una permanente preocupación para todos los agentes involucrados en el control de la actividad pública. Las Corporaciones Locales, por su proximidad a las demandas sociales ciudadanas, han generado, históricamente, una mayor demanda de indicadores y evaluadores que les permitan conocer a los munícipes el grado de prestación de servicios, su coste y satisfacción ciudadana, así como, dar a conocer a los ciudadanos, de forma sencilla y clara, cuales son las actuaciones que se están llevando a cabo en los Ayuntamientos en cada momento. En España tanto en los ámbitos privados como en los de la esfera pública se han venido desarrollando intentos en la búsqueda, tanto en el ámbito de la contabilidad o de los indicadores de gestión, como de instrumentos operativos que permitan posteriormente su uso en las auditorías de gestión. Concretamente es de destacar, en el ámbito de las Corporaciones Locales, la “Guía para la Implantación de un Sistema de Costes en la Administración Local1” realizada por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que
es el fruto de una experiencia compartida entre once ayuntamientos, sus respectivas universidades y la FEMP. En esta guía se recogen, partiendo del análisis de tres servicios municipales (servicios sociales, deportes, y, recogida, tratamiento y eliminación de residuos) las pautas seguidas y los resultados que permiten llevar a cabo la implantación de un sistema de costes e indicadores en la Administración Local. Otra experiencia destacable lo constituye el proyecto “Sistema Normalizado de Indicadores de Gestión aplicable a las Administraciones Locales” SINIGAL desarrollado en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía mediante el que fueron diseñadas una batería normalizada de indicadores en el ámbito municipal para la gestión de servicios de seguridad en lugares públicos, prevención de incendios, cultura, deportes y parques y jardines. Por su parte existen experiencias puntuales realizadas tanto por la Federación Navarra de Municipio y Concejos como por diversos Ayuntamientos como Alcobendas, Gijón o San Cugat del Vallés2. Como final podríamos señalar que si bien es cierto que, a veces, la falta de recursos, y sobre todo de indicadores fiables, comparables, etc., viene dificultando la realización de auditorías operativas no es menos cierto, tal como señala Lourdes Torres3, siempre será posible analizar algunos aspectos como por ejemplo si la entidad fiscalizada “tiene un sistema adecuado de gestión para medir, informar y evaluar la economía y la eficiencia de cada una de las actividades o programas” y “ha establecido indicadores válidos y fiables de economía y eficiencia”.
1 Federación Española de Municipios y Provincias. Guía para la Implantación de un sistema de costes en la Administración Local. (www.femp.es) (www.costes-indicadores.com) 2 Alcobendas (www.alcobendas .org) Gijón ( www.ayto-gijon.es). Sant Cugat del Vallés (www.santcugasobert.net) 3 Torres Prada, Lourdes. La auditoría operativa: un instrumento para la mejora de la gestión pública. Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas. AECA. Monografías. (www.aeca.es)
Argentina Nuestras EFS
ANA CLARA REBUFFI Auditor Junior de la Auditoría General de la Provincia de Salta. Miembro de la Red de Expertos Iberoamericanos de Fiscalización.
Experiencias de auditoría de gestión en la provincia de Salta, Argentina El modelo de control de la Hacienda Pública de la Provincia de Salta, corresponde a la Legislatura de la Provincia, a la Sindicatura General de la Provincia y a la Auditoría General de la Provincia. El control de gestión, que es el que nos ocupa, pertenece a la esfera del control interno, ejercido por la Sindicatura General de la Provincia, ya que tiene encomendadas funciones normativas, de evaluación y recomendación sobre la gestión que ejecutan los órganos comprendidos en su competencia. En este aspecto, dado que la Auditoría General de la Provincia es el Órgano Superior de Control Externo, el rol a desempeñar por el auditor de gestión de la Auditoría General de la Provincia es el de auditor de los informes de gestión producidos por el órgano rector del Sistema de Control Interno. El respaldo legal y la conveniencia jurídica de una evaluación y control de las actuaciones de las entidades públicas se encuentran contenidos en principios constitucionales. Pero, la Provincia de Salta carece de una Ley de Administración Financiera comprensiva de los principios de la buena gestión pública, que organice el sistema y delimite funciones y responsabilidades. No obstante, se sancionó en el año 2000 la Ley 7103 de Sistema, Función y Principios del Control no Jurisdiccional de la gestión de la Hacienda Pública que
Argentina Nuestras EFS pone en cabeza de los organismos de control la evaluación de los principios de eficacia, eficiencia y economía. Esta situación descrita no provoca problemas menores a los contralores, que no obstante, hemos emprendido insipientemente el camino hacia el control de la gestión de los fondos públicos. Palabras Clave Auditorías de gestión, Informes de Situación, Informes de Gestión MODELO DE CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA DE SALTA La República Argentina es un estado Federal constituido por 23 Provincias y una Ciudad Autónoma. Cada provincia y la ciudad de Buenos Aires elige por sufragio directo a sus gobernantes y legisladores; asimismo, los estados provinciales organizan y sostienen su administración de Justicia. La Provincia de Salta forma parte de este estado Federal y posee su propio modelo de control de la Hacienda Pública estatal. El mismo está consagrado en el art. 169 de la Constitución Provincial y tiene la característica de ser integral e integrado. En este orden, la Auditoría Interna es ejercida por la Sindicatura General de la Provincia y la Auditoría Externa y posterior por la Auditoría General de la Provincia. La Ley 7103 de Sistema, Función y Principios del Control no Jurisdiccional de la Gestión de la Hacienda Pública es la que regula sus funcionamientos.
SINDICATURA GENERAL DE LA PROVINCIA Es el órgano de control interno presupuestario, contable, financiero, económico, patrimonial y legal de la Hacienda Pública Provincial centralizada y descentralizada, cualquiera fuere su modalidad de organización. Evalúa las actividades y programas a ser ejecutados en la Provincia con caudales públicos. Se trata de un órgano cuya conducción es unipersonal: su titular es el Síndico General de la Provincia, designado y removido por el Gobernador. Los restantes poderes y municipios fijan su
procedimiento de control interno, pudiendo los municipios adherir al sistema de control de la Sindicatura.
AUDITORÍA GENERAL DE LA PROVINCIA DE SALTA Es un órgano con independencia funcional, administrativa y financiera, competente para el control externo posterior y auditoría de la gestión económica, financiera, patrimonial, presupuestaria y operativa en atención a los criterios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia de la Hacienda Pública Provincial y Municipal (incluyendo sus organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos y entes privados adjudicatarios de servicios privatizados). Se conforma como un órgano colegiado, integrado por cinco miembros, con título universitario en Abogacía, Ciencias Económicas u otros graduados con especialización en administración financiera, control y auditoría. Los mismos son seleccionados por una Comisión Permanente de la Cámara de Diputados integrada por siete miembros, con participación de la minoría. Son designados previa audiencia pública por la Cámara de Senadores.
BASES LEGALES PARA LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN EN SALTA El respaldo legal y la conveniencia jurídica de una evaluación y control de las actuaciones de las entidades públicas se encuentran en los siguientes principios generales contenidos en la legislación: A) Principio de eficacia, eficiencia y economía: La Administración pública debe ser gestionada de manera que pueda utilizar los recursos públicos de la mejor forma posible. Este principio se corresponde con el artículo 61º de la Constitución Provincial: Artículo 61: PRINCIPIOS GENERALES. La administración pública, sus funcionarios y agentes sirven exclusivamente a los intereses del Pueblo. Actúa de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, desconcentración, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos….
Experiencias de auditoría de gestión en la provincia de Salta, Argentina
B) Principio de responsabilidad: Se trata de una derivación directa del vínculo agente -estado que es la existencia de deberes, derechos y responsabilidades. Por lo tanto, “la razón de ser” de la responsabilidad del funcionario público se encuentra en el contenido mismo de la función pública. Los autores han tratado de encontrar el fundamento jurídico de la responsabilidad en el principio representativo basado en la soberanía del pueblo (Bielsa), en los principios generales del derecho (Ruiz y Gómez) y en los principios propios del estado de derecho (Marienhoff).
Es un órgano con independencia funcional, administrativa y financiera, competente para el control externo posterior y auditoría de la gestión económica, financiera, patrimonial, presupuestaria y operativa en atención a los criterios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia de la Hacienda Pública Provincial y Municipal EL CONTROL DE GESTIÓN El control de gestión es un proceso que pertenece a la esfera del control interno; de acuerdo a la conceptualización dada por la Ley 7103. Así, en el articulado de la mencionada ley encontramos que la Sindicatura General de la Provincia tiene funciones de normativas, de evaluación y recomendación sobre la gestión que ejecutan los órganos comprendidos en su competencia. En este aspecto, dado que la Auditoría General de la Provincia es el Órgano Superior de Control Externo, sus acciones y procedimientos no deben caer en una duplicidad de funciones con respecto a las funciones que asigna la Ley 7103
de Sistema, Función y Principios del Control no Jurisdiccional de la gestión de la Hacienda Pública a la Sindicatura General de la Provincia. Por tal razón, el rol a desempeñar por el auditor de gestión de la Auditoría General de la Provincia es el de auditor de los informes de gestión producidos por el órgano rector del Sistema de Control Interno. En la auditoría de gestión se tendrían que cumplir dos etapas previas: • Una primera que sería responsabilidad primaria de los entes controlados en cuanto a la recopilación cuantitativa en las distintas áreas operacionales y su comparación con las metas y parámetros operativos, marcando los desvíos producidos (Informe de Situación). En estos documentos no se emiten juicios de valor, salvo poner de manifiesto los datos cuantitativos de las distintas áreas funcionales y los desvíos producidos respecto de lo presupuestado y la comparación con lo ejecutado en el mismo periodo del ejercicio anterior. En este orden de ideas, a partir del año 2008, el Ministerio de Finanzas y Obras Publicas dicta anualmente una resolución estableciendo la periodicidad con que deben remitir cada Jurisdicción o Entidad a la Oficina Provincial de Presupuesto un informe donde consten los avances respecto a la ejecución de Metas e Indicadores de Gestión definidos por Anexo de la Ley de Presupuesto. También, la Contaduría General de la Provincia establece en las Circulares de Cierre la registración de la ejecución de Metas e Indicadores de Eficiencia y Eficacia, referido al grado de cumplimiento de las mismas. • Una segunda etapa, que consiste en la emisión de un Informe de Gestión, responsabilidad también de los entes controlados pero de un estado superior al anterior, las Unidades de Sindicatura Interna. Calificará la gestión, tomando como base los Informes de Situación que apoyen fundamentalmente las opiniones o juicios de valor emitidos sobre la Gestión del Ente Controlado y sus responsables operativos. Existe una particularidad, y es que en la Provincia de Salta se sancionó en el año 2000 la Ley 7103 instaurando el nuevo sistema de control y respondiendo a los principios introducidos en la reforma de la Constitución Provincial del año
Argentina Nuestras EFS 1998, pero no se sancionó una nueva Ley de Administración Financiera, por lo que sigue vigente el Decreto Ley 705/57 de Contabilidad, que no es inclusivo de todos los principios que consagra la Constitución Provincial para la gestión pública.
Estado Informes de Situación
El siguiente cuadro resume el estado actual de la elaboración de los informes vinculados a la gestión y su correspondiente control:
Responsabilidd de su elaboración
Característica Cuantifica
SITUACIÓN ACTUAL DEL CONTROL DE GESTIÓN
De los entes controlados
Situación actual Ausencia
USI (dependencia funcional Informes de Gestión
de la Sindicatura General de Evalúa
la Provincia y jerarquía y
administrativa del ente al que controlan)
ALCANCE DE LAS TAREAS DE AUDITORÍA Según las particularidades con que nos encontremos en cada ente a auditar, se determinará el alcance de las tareas de auditoría. En el cuadro 2 se esquematizan las circunstancias posibles y el grado de ocurrencia de las mismas.
de eficacia, eficiencia y economía que rigen la gestión de la Administración Pública.
PRINCIPALES PROBLEMAS EN EL ANÁLISIS DE GESTIÓN
Los principales inconvenientes que se suscitan en la realización de tareas de auditoría de gestión se pueden englobar en los siguientes:
Del desarrollo de tareas de auditoría de gestión se han recogido las siguientes situaciones como recurrentes: • Existencia de Informes de Situación e Informes de Gestión: no elaborados. • Grado de detalle de Planes: insuficiente, con errores en la planificación y definición de objetivos • Acciones metodológicas de revisión: examen de los planes y operaciones realizadas y de la fidelidad con que los responsables cumplen con el principio de legalidad. • Opinión: 1. Abstención de opinión respecto de la eficacia y eficiencia de las operaciones, por carecer de información. 2. Adversa respecto del Control Interno, tal que presenta debilidades que no permiten garantizar el cumplimiento de los principios
• Marco Legal inadecuado. Falta de sanción de una Ley de Administración Financiera. • Funcionamiento deficiente del Sistema de Control Interno. • Falta de vertebración entre los distintos planes que componen el sistema de planificación. • Falta de un sistema de contabilidad de gestión y de generación de datos estadísticos útiles para la medición. • Fallas en la medición del desempeño. • Falta de capacitación tanto en los órganos ejecutores como en los órganos de control. Particularmente, en la evaluación se desconocen casos de aplicación de técnicas cuantitativas para la evaluación de programas presupuestarios y políticas públicas, indispensables para este nuevo modelo de control.
CUADRO 2 Situación
Que la entidad tenga elaborados programas o planes de actuación muy completos donde se concreten de forma adecuada los objetivos a alcanzar en el ejercicio, las actividades necesarioas para conseguirlos, la cuantificación de los costos necesarios para llevar a cabo dichas actividades, etc
Que la entidad elabore planes o programas pero un nivel poco detallado, por ejemplo que únicamente indique los objetivos a alcanzar pero sin concretar ni cuantificar.
Evaluación de Eficacia: La opinión se enfocaría a la eficacia de hechos, es decir, si se alcanzaron o no los objetivos planteados.
Evaluación de Eficiencia: En caso de que existieran estándares o comparadores, que en el ámbito público no es muy común, se encocaría también a la eficacia de resultados, para ver el impacto o resultado alcanzado.
Plantear la limitación al alcance encontrada ya que no se cumplen los requisitos mínimos para poder evaluar al eficacia. Esto obliga al auditor a no poder opinar sobre si la gestión reslutó o no eficaz por carecer de información.
No muy frecuentes
Renunciar a su realización: También puede ocurrir, si simplemente se realizan estudios preliminares para verificar viabilidad de los trabajos
Que la entidad no elabore ningún tipo de plan o programa con carácter formal
Desarrollar métodos alternativos para evaluar la gestión o, en su caso, opinar de algún aspecto parcial, como puede ser si las actividades realizadas son coherentes con las funciones encomendadas. Esta metodología alternativa implica, a veces, la definición de objetivos y el diseño de indicadores, función de alta complejidad pero imprescindible si se quieren emprender éste tipo de auditorías.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS — HALLIBURTON, Eduardo y otros. Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública, 1999 / 2da edición 2006. — Documento Técnico Nº 8 de la Auditoría General de la Nación, Manual de Auditoria De Gestión del Sector Publico Nacional, 1996.
— Tribunal de Cuentas de España, Módulos “Fiscalización del Sector Público”. — BIELSA, Derecho Administrativo, tomo 2º, página 251, Buenos Aires 1947. — RUIZ Y GÓMEZ, Principios generales de derecho administrativo. — MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Lexis Nexis - Abeledo-Perrot, 1998, Lexis Nº 2205/001967.
Nueva Red CEDDET en Fiscalización LANZAMIENTO DEFINITIVO a Fundación CEDDET en su ánimo de seguir contribuyendo a la creación de redes que consoliden cada vez más los lazos institucionales y personales de todos los antiguos participantes, ha lanzado definitivamente en el mes de noviembre de 2009 una nueva Red General Transversal a la que ha invitado a participar no sólo a los miembros de las actuales 14 redes en funcionamiento sino también a todos los antiguos participantes del programa de formación de CEDDET. Esta Red Transversal se erige como un nexo de unión entre los antiguos alumnos de
los cursos -cuenta con un directorio de 10.000 participantes- y en ella tendrán lugar actividades de carácter transversal que pueden ser de interés para todas las personas que trabajan en la gestión de las administraciones públicas iberoamericanas. Asimismo, contamos con un nuevo espacio virtual más acorde con las peticiones de muchos de los actuales miembros, que llevan tiempo demandando nuevas funcionalidades y el uso de herramientas más colaborativas. Este nuevo entorno, basado en la filosofía Web 2:0 de redes sociales y al que se puede acceder desde la
página web de CEDDET, cuenta con herramientas y funcionalidades que promueven una mayor interacción entre personas y propician la generación y utilización compartida de conocimiento. Todo el equipo de la Fundación CEDDET confía en que este cambio será del agrado de todos los participantes y que redundará en una mayor generación de conocimiento en red y refuerzo de los vínculos ya establecidos entre todos. Les animamos encarecidamente a participar, quedando como siempre a su disposición para atender cualquier tipo de duda, consulta o sugerencia.
a misión de la REI de Fiscalización es crear y compartir conocimiento mediante el trabajo en Red y promover el fortalecimiento de las instituciones participantes. Con la finalidad de coadyuvar a la consecución de esta misión, se establecieron una serie de objetivos para mantener el contacto entre los profesionales iberoamericanos del área de Fiscalización, crear un foro permanente para la difusión de conocimiento y contribuir a la mejora continua de los programas de formación, los cuales se articularon en un Plan de Actividades semestral
conformado por la realización de foros coordinados por expertos internacionales, cursos cortos de actualización dirigidos exclusivamente a los miembros de la REI, foros temáticos dirigidos por los coordinadores de la REI y la publicación de dos números de la Revista Digital. A punto de finalizar el año 2009, la REI en Fiscalización concluye con éxito la realización de todas las actividades programadas para este año. Aunque, a día de hoy, se está desarrollando la novena edición del curso “Fiscalización del sector público” y la tercera edición del curso
“Detección del Fraude y la depuración de responsabilidades”, la REI de Fiscalización ya cuenta con 273 profesionales que, a lo largo del año, han estado compartiendo y transfiriendo conocimiento y experiencias. Actualmente, el Equipo Coordinador de la REI de Fiscalización está trabajando en el diseño del Plan de Actividades 2010, por lo que esperamos vuestras recomendaciones y sugerencias para la mejora de nuestras actividades del año 2010. A día de hoy hay 273 participantes en la REI. Se distribuyen según el siguiente gráfico:
REI EN FISCALIZACIÓN. DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES
en Fiscalización RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
RELATORÍA DE FOROS. FOROS TEMÁTICOS JUNIO Y AGOSTO DIRIGIDO POR ROSEMARIE ATANASIU Coordinadora Temática Latinoamérica de la REI en Fiscalización.
En este período, se desarrollaron dos foros temáticos en la REI: en el mes de junio uno titulado “Los informes de auditoría: las recomendaciones y el seguimiento de las mismas”, y durante el mes de agosto el correspondiente a “La comunicación de las EFS con la opinión pública”.
FORO JUNIO. Los informes de auditoría: las recomendaciones y el seguimiento de las mismas Al iniciar el foro, se sugirió la consulta de un artículo de Luis Ordoki: “La Puesta en Práctica de las recomendaciones de los OCEx (Revista Auditoría Pública, 23 Abril, 2001)". Es posible acceder a dicho artículo desde la portada de la REI, en la sección “Documentación de la REI”, “Documentos Temáticos”, carpeta “Procedimientos de Auditoría”. Se solicitó luego a los participantes que especificaran la normativa respecto al tema en sus países, y que opinaran sobre la aplicación de la misma, detallando que tan efectivo era el seguimiento de las recomendaciones de los informes de auditoría. El debate generó 24 intervenciones según el siguiente detalle: – Brasil (2) – Argentina (5) – España (2)
– México (1) – Costa Rica (1), correspondiendo las restantes a la coordinación. Se llegó a la conclusión que la situación varía en los distintos países. En algunos, se realiza habitualmente el seguimiento de las recomendaciones, como es el caso de México, Costa Rica, Uruguay y Brasil, utilizando incluso este último país un sistema informático para ello. En otros, como es el caso de España o Argentina, no siempre el seguimiento de las recomendaciones se realiza en forma sistemática. Cabe resaltar la obligatoriedad del cumplimiento de las recomendaciones por parte del gestor público en Costa Rica y parcialmente en Brasil (de las determinaciones). El participante español aportó un segundo documento para
lectura, denominado “Algunas reflexiones sobre la posible modernización de nuestros procedimientos de fiscalización” preparado por Javier Medina Guijarro, Consejero de Cuentas de la EFS española. En el mismo se sostiene que el procedimiento fiscalizador habría que darlo por concluido más tarde de cuando en la actualidad se considera finalizado: en el momento en que el Gobierno informa sobre las medidas adoptadas en cumplimiento de las recomendaciones de los informes de fiscalización. Se sugirió también consultar la ISSAI 3000 "Directrices de aplicación de las normas de auditoría del rendimiento", aprobada en el INCOSAI celebrado en 2004, en donde se resalta la importancia de los procesos de seguimiento de las recomendaciones.
FORO AGOSTO. La comunicación de las EFS con la opinión pública En este foro, se sugirió como punto de partida, la consulta de dos documentos: una noticia publicada en el portal de la EFS de Brasil, sobre un programa que llevan adelante denominado "Diálogo Público", y el artículo "Reflexiones sobre la sociedad civil ante el control sobre el sector público" preparado por Ciriaco de Vicente Martín, Consejero Del Departamento de Seguridad Social y Acción Social de la Sección Fiscalización del Tribunal de Cuentas de España, publicado en el número 16 de la Revista Española de Control Externo (año 2004). En una primera discusión, se solicitó a los participantes que dieran a conocer la realidad de cada uno de sus países en cuanto a qué espera la sociedad de la EFS por un lado, y por otra parte, qué brinda efectivamente la EFS a la sociedad. En una segunda instancia, se planteó otra línea de discusión para que los participantes reflexionaran sobre el grado de conocimiento que tiene cada una de sus sociedades sobre la EFS, y qué opinión le merece a la sociedad la EFS. Se generó un total de 22 aportes, 4 de Brasil, 2 de México, 3 de Paraguay, 2 de Argentina, correspondiendo el resto a la coordinación. Se señaló que el grado de conocimiento que tiene la sociedad de la EFS depende en gran parte de cuan visible es la Institución, de lo que le llega al ciudadano de nuestra labor. Muchas veces la EFS no tiene
una imagen de ser efectiva ante los ciudadanos, por falta de oportunidad de los informes, los ciudadanos tienden a vernos como una institución que provoca la demora en los procedimientos de adquisición del Estado por el exceso de controles. Por ello, se vio la necesidad de contar con un sector específico en la EFS para comunicarse con la sociedad, el cual debería disponer de profesionales en comunicación. Asimismo, se planteó la conveniencia de hacer más accesibles las páginas “web” de las EFS para el ciudadano común, lograr que les encuentren un mayor interés. Incorporar en las mismas un sector dirigido a los niños y jóvenes para que logren conocer a nuestras EFS y su importancia para el desarrollo de nuestras democracias y así, una vez transformados en adultos, estén capacitados para ejercer el control social. Se llegó a la conclusión de que el grado de comunicación de la EFS y la sociedad es función directa de la esperanza que pueda tener la población sobre la actuación del control externo. La ciudadanía espera que este último vele por la legalidad y la legitimidad del gasto público, que la EFS realice una pronta detección de irregularidades y un inmediato castigo de los responsables. El interés y el grado de conocimiento de los ciudadanos en la EFS serán mayores según sea el éxito de la acción de control, la efectividad del control ejercido.
Finalmente, se señaló la conveniencia de distintas acciones emprendidas en algunos países, por ejemplo los Programas “Diálogo Público” en Brasil y “Audiencias Públicas” en Paraguay, en los cuales se mantienen reuniones informativas de la labor de las EFS con diferentes sectores de la ciudadanía. En tanto en México, el control social está regulado por Ley; se ha creado una Comisión para recibir denuncias por el mal manejo de los fondos públicos, la cual está capacitada para recibir la opinión de la ciudadanía sobre la fiscalización que realiza la EFS.
CONCLUSIÓN El debate generado en estos foros fue sumamente enriquecedor, ya que pudo conocerse las realidades de distintos países en las temáticas planteadas. Lamentablemente, no se recibieron comentarios de la totalidad de países iberoamericanos. Si ello hubiera sucedido, los conocimientos y experiencias intercambiados nos habrían enriquecido mucho más aún. Aprovecho en consecuencia este medio para hacer un llamado a los colegas fiscalizadores iberoamericanos para que nos brinden sus excelentes aportes y opiniones en próximas actividades a desarrollarse.
EVENTOS Y CONVOCATORIAS Cumbre de Representantes de Contralorías Andinas de Latinoamérica y el Caribe en Guayaquil. Ecuador 16 al 18 de septiembre 2009 Representantes de las Contralorías de 14 países de Latinoamérica y El Caribe, se reunieron en Guayaquil desde el 16 de septiembre para debatir y analizar temas encaminados al afianzamiento institucional. El Contralor General del Estado, Carlos Pólit destacó, que esta reunión forma parte de la denominada Red de Enlaces Institucionales, que “ha permitido establecer mecanismos de desarrollo, progreso y perfeccionamiento de la Organización Latinoamericana y del Caribe (OLACEFS)”. El Contralor Pólit recordó que una de las atribuciones que la OLACEFS tiene, en relación a la red de enlaces, es la de fomentar el intercambio de conocimientos técnicos entre sus miembros. En el encuentro que se efectuó en el Hotel Hilton Colón Guayaquil, del 16 al 18 de septiembre, se evaluó el funcionamiento de la Red de Enlaces Institucionales durante el periodo 2007 y 2008. Seguido de ello se reviso el Plan Estratégico OLACEFS 2006 - 2010. Luego de la revisión se dio lugar a algunos cambios y arre-
glos; la idea fue verificar si se cumplieron programas de capacitación, formación y especialización, entre otras actividades, a la vez, que se presentarán nuevas propuestas. En ese marco, se fortalecerá el conocimiento de la estructura global de la OLACEFS, se revisará su concepto general, su régimen jurídico, misión, principios, valores. También se dará a conocer sobre su integración, clasificación de miembros, derechos y obligaciones, estructura orgánica, comisiones y comités.
http://www.contraloria.gov .ec/presencia_internaciona l.asp?id_SubSeccion=29&id Noticia=80
En la cita se tratarán temas como la definición de la Red de Enlaces Internacionales, sus términos de referencia y algunos factores claves del éxito. Igualmente se conocerá la
EVENTOS Y CONVOCATORIAS misión, cuales son los objetivos y pautas de organización, funcionamiento y comunicación. Al evento acudieron el Contralor General del Estado del Ecuador, Carlos Pólit; Paola Jiménez, Asesora del Contralor General del Estado colombiano y Coordinadora General de la Presidencia de la OLACEFS; Jorge Quijada, Secretario General de la Contraloría de Panamá y Secretario Ejecutivo de la OLACEFS; así como también Pablo Celi, Subcontralor Admi-
nistrativo de la Contraloría ecuatoriana; Nelson Dueñas, Coordinador General y el Director General de la Regional 1, Tyron Campoverde. En la tercera jornada, (18) se instalaron cinco mesas de trabajo para debatir sobre la ubicación institucional de la red en la estructura de la OLACEFS, las actividades de los enlaces en el plan estratégico de la OLACEFS, la determinación de estrategias que permitan a la red de enlaces coadyuvar con
el buen funcionamiento, la articulación entre coordinadores técnicos y los enlaces y, finalmente, una quinta mesa para identificar a los participantes de las futuras comunidades de intercambio. Al final del evento se firmo un acta de compromiso y de cumplimiento de los trabajos que se desarrollaran a futuro. Al término de las jornadas, los visitantes recorrieron los lugares más turísticos de la ciudad de Guayaquil.
Primer Semestre de 2010 CURSO ONLINE “Fiscalización del sector público (10ª edición)” Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de España y Fundación CEDDET. Período de matrícula: en la web www.ceddet.org
Segundo Semestre de 2010 CURSO ONLINE “Fiscalización del sector público (11ª edición)” Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de España y Fundación CEDDET. Período de matrícula: en la web www.ceddet.org
“La detección del Fraude y la depuración de responsabilidades, (4ª edición)” Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de España y Fundación CEDDET. Período de matrícula: en la web www.ceddet.org
Número 1 1er Semestre 2008
Número 2 2º Semestre 2008
Número 3 1er Semestre 2009
Número 4 2º Semestre de 2009 www.ceddet.org www.tcu.es
nº 4 REVISTA DIGITAL de la REI en FISCALIZACIÓN
El Tribunal de Cuentas de España y la Fundación CEDDET presentan la 4ª edición de la Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscal...

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 Artículo 213
 artículo 122
 Artículo 231
 Artículo 238
 artículo 91
 Artículo 3
 artículo 81
 Artículo 11
 Artículo 63
 Artículo 64
 Artículo 3
 Artículo 112
 resolución 
 Artículo 1
 Artículo 2

Artículo 141
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 artículo 61
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