Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1568873321718.html
Timestamp: 2020-02-22 01:06:37+00:00

Document:
KHO:2019:120 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2019:120
KHO:2019:120
Vuosikirjanumero: KHO:2019:120
Antopäivä: 20.9.2019
Taltionumero: 4229
Diaarinumero: 1364/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:120
A oli vaatinut Rikosseuraamuslaitoksen kumoamaan päätöksen tai toimenpiteen, jolla A:n sivutoimisen vankilalääkärin julkisoikeudellista palvelussuhdetta oli ryhdytty pitämään muuna kuin virkasuhteisena 9.10.2004 lukien, ja vahvistamaan, että A oli toiminut eri vankiloiden poliklinikoilla virkasuhteessa tuosta ajankohdasta lukien. A vaati lisäksi, että Rikosseuraamuslaitoksen tuli vahvistaa A:n virkasuhteesta johtuvan vuosilomapalkan määräytyvän 1.1.2007 lukien siten, että se oli 11,5 prosenttia kunkin lomamääräytymisvuoden aikana virassaolon ajalta maksetusta tai maksettavaksi erääntyneestä palkasta. Rikosseuraamuslaitos hylkäsi päätöksellään 18.12.2014 A:n vaatimukset.
A haki päätökseen muutosta hallinto-oikeudelta ja kirjelmässään vaati toissijaisesti, että asia oli käsiteltävä hallintoriitana. Asiassa vaadittiin virkasuhteiden vahvistamista 1.3.2000 alkaen sekä virkasuhteisiin liittyviä maksamatta jääneitä vuosilomapalkkoja.
Hallinto-oikeus tutki asian hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana ja hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, ettei toimivaltainen viranomainen ollut perustanut virkoja, minkä vuoksi A:n ei voitu vahvistaa toimineen virassa tai virkasuhteessa. Tämän johdosta myös virkasuhteisiin perustuvat vuosilomapalkkaa koskevat vaatimukset hylättiin. Hallinto-oikeus hylkäsi myös A:n vaatimuksen oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain mukaisen hyvityksen määräämisestä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että oikeudellista tulkintaa A:n jo päättyneiden palvelussuhteiden laadusta ei voitu pitää vain esikysymyksenä, joka liittyi A:lle kuuluvien taloudellisten etuuksien maksamista koskevaan vaatimukseen ja sen ratkaisemiseen. Koska tätä pääkysymystä ei voitu ratkaista valtiotyönantajaa sitovalla tavalla valituksena Rikosseuraamuslaitoksen 18.12.2014 tekemästä päätöksestä, hallinto-oikeuden oli tullut käsitellä A:n tekemät vahvistusvaatimukset ja niistä seuraavat mahdolliset taloudelliset seuraamukset hallintoriita-asiana.
Korkein hallinto-oikeus vahvisti A:n valituksesta, kumoten samalla tältä osin hallinto-oikeuden päätöksen, A:n toimineen valtion virassa tai virkasuhteessa eri vankiloissa sekä eräiden sijaisuuksien hoitajana päätöksestä tarkemmin ilmi käyvinä ajanjaksoina. Korkein hallinto-oikeus palautti asian, siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös kumottiin, Rikosseuraamuslaitokselle uudelleen käsiteltäväksi A:n esittämien taloudellisten vaatimusten ratkaisemiseksi.
Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin kestona oleva aika alkaa jo oikaisuvaatimuksen tai muun vastaavan hallintomenettelyssä käsiteltävän vaatimuksen tekemisestä, jos tällainen vaatimus on lain mukaan tehtävä ennen kuin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Erityisestä syystä oikeudenkäynnin kestona huomioitava aika voi alkaa tätä aikaisemmasta ajankohdasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:n asiassa, joka oli lopulta käsitelty hallintoriitana, oikeudenkäynnin keston alkamisajankohtana oli pidettävä oikaisuvaatimuksen esittämistä Rikosseuraamuslaitokselle. A:lle määrättiin kokonaiskeston viivästymisen hyvityksenä 3 000 euroa. Koska kysymys oli sivutoimisista palvelussuhteista, hyvityksen yhteismäärää ei korotettu.
Äänestys 4-1 pääasiasta
Hallintolainkäyttölaki 69
Valtion virkamieslaki 1 § 2 momentti, 2 §, 4 § 1 momentti, 9 § 1 ja 3 momentti, 13 §, ja 52 § 1 momentti (750/1994) ja 2 momentti (604/1997)
Valtion virkamiesasetus 5 § 1 momentti
L oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä 3 §, 4 §, 5 § 2 momentti, 6 § ja 7 §
Helsingin hallinto-oikeus 21.2.2017 nro 17/0130/2
A on Rikosseuraamuslaitokselle osoitetussa oikaisuvaatimukseksi otsikoidussa kirjelmässään vaatinut, että Rikosseuraamuslaitos kumoaa päätöksen tai toimenpiteen, jolla A:n sivutoimisen vankilalääkärin julkisoikeudellista palvelussuhdetta on ryhdytty pitämään muuna kuin virkasuhteisena 9.10.2004 lukien, ja vahvistaa A:n toimineen virkasuhteessa vankiloiden poliklinikoilla sanotusta ajankohdasta lukien. Lisäksi vuosilomapalkkaan perustuvat maksupäätökset tai toimenpiteet on kumottava 1.1.2007 lukien. Rikosseuraamuslaitoksen on vahvistettava A:n virkasuhteesta johtuvan vuosilomapalkan määräytyvän 1.1.2007 lukien siten, että se on 11,5 prosenttia kunkin lomanmääräytymisvuoden aikana virassaolon ajalta maksetusta tai maksettavaksi erääntyneestä palkasta lukuun ottamatta hätätyöstä ja lain tai sopimuksen mukaisesta ylityöstä maksettavaa korvausta. Rikosseuraamuslaitoksen on suoritettava A:lle vuosilomapalkkaa 1.1.2007 lukien yhteensä 20 501,48 euroa.
Rikosseuraamuslaitos on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä (diaarinumero 1/094/2014) hylännyt A:n vaatimuksen. A:n ei voida katsoa toimineen virkasuhteessa 9.10.2004 lukien. A on palkkionsaaja. A:lle maksettavaan palkkioon sisältyy vuosilomapalkkaa vastaava osuus (11,5 prosenttia) maksettavasta palkkiosta. Näin ollen A:lle maksettavaan palkkioon sisältyy vastaava taloudellinen etuus, jonka hän saisi, jos lomapalkka maksettaisiin erillisenä. A ei ole näin ollen kärsinyt taloudellista edunmenetystä.
A:n määräaikaisiin virkasuhteisiin nimittämisten perusteella vuosina 2005 ja 2007 (virkasuhteet 10.1.–28.2.2005, 1.3.–31.8.2005, 1.9.–30.9.2005 sekä 1.1.–31.1.2007) sekä sen perusteella, että A on oikaisuvaatimukseen liitetyn terveydenhuoltoyksikön muistion mukaan nimitetty 9.7.–4.8.2007 väliseksi ajaksi virkasuhteeseen, ei voida todeta, että hän olisi toiminut virkasuhteessa 9.10.2004 lukien. Näin ollen ei voida myöskään todeta, että Rikosseuraamuslaitos olisi muuttanut A:n virkasuhteen yksipuolisesti muuksi.
Rikosseuraamusvirasto on Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtavalle ylilääkärille B:lle osoitetussa kirjeessä 4.5.2007 nimenomaisesti todennut, että A ei toimi virkasuhteessa. Jotta A on voitu määrätä hoitamaan ylilääkärin tehtäviä, hänet on tullut nimittää virkasuhteeseen 9.7.–4.8.2007 väliseksi ajaksi.
Oikaisuvaatimuksen liitteenä olevassa Rikosseuraamusviraston kirjeessä 15.6.2006 todetaan, että vankiloiden ja vankimielisairaaloiden virat muuttuvat Vankeinhoitolaitoksen yhteisiin kuuluviksi viroiksi. Tämä ei tarkoita uusien virkojen perustamista tai sitä, että virkasuhteet tai palkkiotoimet muuttuisivat viroiksi tai että palkkiotoimeen otettu tai virkasuhteeseen nimitetty siirrettäisiin virkaan.
Sivutoimisen lääkärin tehtävä on potilaiden hoito vankivastaanotolla. Tavanomainen potilaan hoito ei yleensä merkitse julkisen vallan käyttämistä. Sivutoimilääkärit ovat vankilassa kerran viikossa 1,5 tunnista aina 8 tuntiin.
Virkaan nimittäminen edellyttää, että on olemassa virka. Virka perustetaan erityisessä lain mukaisessa menettelyssä. Valtion virkamieslain 4 §:n mukaan virkoja voidaan perustaa käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa. Valtion virkamiesasetuksen 5 §:n mukaan perustettaessa virka on määrättävä viran nimi ja peruste, jonka mukaan viran palkkaus määräytyy. Virkaa perustettaessa voidaan siihen kuuluva työaika tai muu työmäärä rajoittaa tietyksi osaksi virkaan yleensä kuuluvasta työmäärästä. Virka voidaan siten perustaa myös osa-aikaisena.
Valtion virkamieslain mukaan pysyviä tehtäviä hoidetaan virassa. Valtion virkamieslain mukaan virkamies ei voi olla toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa ilman, että hänet olisi nimitetty virkaan.
F:n vankilan poliklinikalle on haettu helmikuussa 2007 sivutoimista lääkäriä palkkiotoimeen. Hakuilmoituksessa ei ole missään kohdassa todettu, että lääkäriä haettaisiin virkaan tai virkasuhteeseen. Kyseistä tehtävää varten ei ole myöskään perustettu virkaa.
Sivutoimisille lääkäreille maksetaan palkkiota ja toimenpidepalkkiota. Palkkio on kokonaispalkkio. Palkkionsaajille ei ole perusteita maksaa erikseen vuosilomapalkkaa, koska he eivät ole palvelussuhteessa.
Koska sivutoimisten palkkiotoimisten lääkäreiden palkkioon on sisällytetty lomapalkkaa vastaava osuus, sivutoimiset lääkärit eivät ole kärsineet taloudellisia menetyksiä verrattuna siihen, että heille olisi maksettu erikseen palkka ja lomapalkka. Kompensaatio on toteutettu 1.9.2009 lukien. Sitä ennen vuosilomapalkan maksamiseen oli liittynyt epäselvyyksiä, eli lomapalkkaa oli maksettu myös palkkionsaajille. Vuonna 2011 Rikosseuraamuslaitos on maksanut erikseen palkkion korotusta (11,5 prosenttia) kompensaationa sille, että erillistä lomapalkkaa ei ollut maksettu enää vuonna 2008. Koska A:lle maksetaan edelleen palkkiota, johon korotus sisältyy, ei ole perusteita maksaa erillistä lomapalkkaa A:n vaatimalla tavalla 1.1.2007 lukien.
Rikosseuraamuslaitoksessa ja sitä edeltävissä organisaatioissa on ollut pitkään palkkiotoimisia lääkäreitä. Palkkiotoimiset lääkärit ovat olleet toimeksiantosuhteessa, eivät virka- tai työsuhteessa.
Rikosseuraamuslaitos on todennut vuonna 2011, että palkkiotoimisten lääkärien tehtävät tulisi hoitaa virkasuhteessa. Tällöin palkkiotoimisuuteen liittyvät epäselvyydet poistuisivat ja lääkärit voisivat tehdä myös työtehtäviä, joita voi tehdä vain virkasuhteessa.
Koska kysymyksessä on pysyvä tehtävä, on tullut perustaa virat, joihin palkkiotoimisina tehtäviä hoitavat lääkärit nimitetään. Virat on perustettu Rikosseuraamuslaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtavan ylilääkärin päätöksellä vuonna 2013. Virkaan nimittäminen edellyttää kuitenkin nimitettävän suostumusta, joten työnantaja ei voi tehdä nimitystä ennen kuin se on saanut nimitettävän suostumuksen. Ennen nimityspäätöstä sivutoimiset lääkärit eivät voi edelleenkään tehdä tehtäviä, joita voi tehdä vain virkasuhteessa.
Rikosseuraamuslaitoksen päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.
A on Helsingin hallinto-oikeudessa vaatinut, että hänen vaatimuksensa tutkitaan ensisijaisesti valitusasiana ja toissijaisesti hallintoriita-asiana. A on pääasian osalta vaatinut seuraavaa:
Hallinto-oikeuden tulee ensisijaisesti kumota Rikosseuraamuslaitoksen päätökset tai toimenpiteet, joilla A:n osa-aikaisen vankilalääkärin virkasuhteita (1.3.2000–4.8.2007) ja osa-aikaisen vankilalääkärin virkoja (1.1.2001–30.11.2004 ja 1.4.2007 lukien) on ryhdytty pitämään oikeudelliselta luonteeltaan muina kuin virkasuhteina tai virkoina. Hallinto-oikeuden on vahvistettava A:n toimineen virkasuhteessa tai virassa.
Hallinto-oikeuden on kumottava A:n vuosilomapalkkaa koskevat maksupäätökset tai toimenpiteet 1.1.2007 lukien ja vahvistettava, että A:n virkasuhteesta johtuva vuosilomapalkka määräytyy 1.1.2007 lukien siten, että se vastaa 11,5 prosenttia kunkin lomanmääräytymisvuoden aikana virassaolon ajalta maksetusta tai maksettavaksi erääntyneestä palkasta lukuun ottamatta hätätyöstä ja lain tai sopimuksen mukaisesta ylityöstä maksettavaa korvausta. Rikosseuraamuslaitos on velvoitettava korvaamaan virkasuhteesta tai virasta johtuvaa vuosilomapalkkaa 1.1.2007 lukien yhteensä 20 501,48 euroa.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.
Hallinto-oikeus on poistanut Rikosseuraamuslaitoksen 18.12.2014 tekemään päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt A:n vaatimukset valituksena tutkimatta. Hallinto-oikeus on tutkinut asian hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriitahakemuksena. Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen sen vahvistamisesta, että A on ollut hakemuksessa tarkemmin mainituissa virkasuhteissa tai viroissa 1.3.2000 alkaen, sekä vaatimuksen mainittuihin virkasuhteisiin perustuvan vuosilomapalkan maksamisesta.
Hallinto-oikeus on jättänyt A:n hallintokantelun luonteiset vaatimukset tutkimatta.
Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
A on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista itsensä ja nimeämiensä todistajien kuulemiseksi. Hän on ilmoittanut todistusteemoiksi seuraavat seikat: A:n toiminta osa-aikaisen sivutoimilääkärin virkasuhteissa/viroissa ja tehtävien luonne, A:n nimittäminen ja nimittämiskirja, peruste maksaa lomapalkkaa, A:n nimikirjan puutteet, A:n oikeus lomapalkkaan, riitaiset seikat. Kun otetaan huomioon asian laatu, esitetyistä todistusteemoista asiakirjoista saatava selvitys ja tämän asian ratkaisuperusteet, ei asiassa ole tarpeen toimittaa suullista käsittelyä.
Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.
Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kun hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia) käsittelee hallinto-oikeus.
A on esittänyt hallinto-oikeudelle vuosilta 2000–2001 ja 2004–2007 annettuja nimittämisasiakirjoja lääkäreiden eripituisista viransijaisuuksista ja määräyksiä ylilääkärin viran sijaisuuksista vuosilta 2005–2007. Hän on esittänyt myös nimittämiskirjoja sivutoimisen palkkiotoimisen lääkärin tehtävään vuosilta 2006 ja 2009. Hakukuulutuksessa (19.2.2007) on haettavaksi julistettu sivutoimisen lääkärin palkkiotoimi. Tästä tehtävästä A on esittänyt 27.2.2007 päivätyn nimittämiskirjan sivutoimiseksi lääkäriksi 1.3.2007 lukien. A on katsonut, että hänet on tuolloin nimitetty toistaiseksi voimassa olevaan virkaan. Koska A on katsonut toimineensa virkasuhteessa ja virassa, hän on vaatinut, että Rikosseuraamuslaitos maksaa hänelle vuosilomapalkkaa 1.1.2007 lukien yhteensä 20 501,48 euroa.
A on vaatinut, että kaikki edellä mainitut nimittämiskirjat ja hänen hallintovalitukseksi otsikoimassaan kirjelmässä tarkoittamat toimenpiteet, joilla hänen virkasuhdettaan on alettu pitää muuna kuin virkasuhteena, on kumottava. Toissijaisesti hän on vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että hän on vuodesta 2000 lukien toiminut virkasuhteisena lääkärinä vankiloiden poliklinikoilla.
Asiassa saadun selvityksen mukaan Rikosseuraamuslaitoksessa ja sitä edeltävässä organisaatiossa on vuosikymmeniä ollut sivutehtäviä hoitavia henkilöitä, jotka eivät ole olleet virassa, ja lääkärin virkoja on ollut vain harvoissa vankiloissa. Palkkiotoimisten lääkäreiden ottamiseen on annettu erikseen lupa, mutta tehtävien hoitamista varten ei ollut perustettu virkoja. Palkkiotoimiset lääkärit eivät ole olleet virka- tai työsuhteessa. Palkkiotoimen oikeudellinen asema oli osoittautunut epäselväksi. Vuonna 2011 Rikosseuraamuslaitoksessa on katsottu, että palkkiotoimisten lääkäreiden tehtävät tulisi hoitaa virkasuhteessa. Palvelussuhteen lajina on päädytty virkasuhteeseen muun muassa sen johdosta, että vuonna 2010 eduskunnan oikeusasiamies on katsonut, että vain virkasuhteessa oleva lääkäri voi kirjoittaa tarkkailulähetteen. Koska Rikosseuraamuslaitoksessa ei ole ollut sivutoimisten lääkäreiden virkoja, ne on perustettu Rikosseuraamuslaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtavan ylilääkärin päätöksellä vuonna 2013.
Kuten edellä mainitusta selvityksestä ilmenee, Rikosseuraamuslaitos on pitkään järjestänyt toimintansa siten, että sillä on ollut palkkiotoimisia ja virkasuhteisia lääkäreitä, ja tässä järjestelmässä ei ole perustettu palkkiotoimisille lääkäreille virkoja ennen vuotta 2013. Kysymys on siten ollut Rikosseuraamuslaitoksessa työskentelevien lääkäreiden tehtävien organisoinnista Rikosseuraamuslaitoksen tarkoituksenmukaiseksi katsomalla tavalla. Koska toimivaltainen viranomainen ei ole perustanut virkoja, ei hallinto-oikeus voi vahvistaa A:n toimineen virassa tai virkasuhteessa palkkiotoimisen lääkärin tehtävässään. Näin ollen tulee myös A:n vuosilomapalkkaa koskeva vaatimus hylättäväksi.
Lisäksi hallinto-oikeus katsoo, että A on esittänyt hallinto-oikeudelle osoittamassaan kirjelmässä nimikirjan otteen laatimiseen, Rikosseuraamuslaitoksen ja sen virkamiesten menettelyyn ja tehtäviensä luonteeseen liittyviä vaatimuksia. A on myös katsonut, että viraston menettely on ollut virheellistä ja lainvastaista siltä osin, kun sivutoimisten lääkäreiden on sallittu toimia palkkiotoimisina lääkäreinä, vaikka tehtävät olisivat edellyttäneet virkasuhdetta. Nämä ovat hallintokantelun luonteisia vaatimuksia, joiden tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskeva vaatimus
Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (jäljempänä hyvityslaki) 3 §:n 1 momentin mukaan yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa.
Hyvityslain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti: 1) asian laatu ja laajuus; 2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä; 3) asian merkitys asianosaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin viivästymistä arvioitaessa otetaan lisäksi huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990) 6 artiklan 1 kappaleen soveltamista.
Hyvityslain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvityksen tarkoituksena on korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä asianosaiselle aiheutunutta huolta, epävarmuutta ja muuta niihin rinnastettavaa haittaa. Pykälän 2 momentin mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvityksen yhteismäärää korotetaan enintään 2 000 eurolla, jos pääasia on erityisen merkittävä asianosaiselle. Asiaa pidetään erityisen merkittävänä, jos se liittyy välittömästi henkilön terveyteen, toimeentuloon, oikeudelliseen asemaan tai muuhun vastaavaan seikkaan. Hyvitystä voidaan alentaa tai korottaa 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella.
A:n hakemus on tullut vireille hallinto-oikeudessa 21.1.2015. Hallinto-oikeus toteaa, että asian käsittelyaika hallinto-oikeudessa on ollut riidattomasti keskimääräistä pidempi. A:n hakemuksen kohteena olevat vaatimukset eivät kuitenkaan ole luonteeltaan sen laatuisia, että hänelle olisi katsottava aiheutuneen käsittelyn kestosta hallinto-oikeudessa sellaista huolta, epävarmuutta tai muuta näihin rinnastettavaa haittaa, joita laissa on tarkoitettu hyvitettäväksi. Hallinto-oikeus on ottanut oikeudenkäynnin viivästymisasiaa arvioidessaan huomioon myös sen, että A:lle sinänsä tärkeää asiaa ei ole pidettävä asianosaiselle poikkeuksellisen merkityksellisenä. Itse asia on myös ollut lähtökohdiltaan vaikeaselkoinen ja työläs. Edellä mainituista syistä asian käsittelyaikaa ei ole pidettävä kohtuuttoman pitkänä. Kun asiassa on ollut ensisijaisesti kyse A:n palvelussuhteen oikeudellisesta luonteesta, se ei myöskään koske A:n oikeuksia ja velvollisuuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetuin tavoin. A:lla ei siten ole oikeutta hyvitykseen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Airi Helenius, joka on myös esitellyt asian.
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hän on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn hänen hallinto-oikeudessa nimeämiensä henkilöiden kuulemiseksi hänen siellä esittämistään todistusteemoista.
A on myös vaatinut, että Rikosseuraamuslaitoksen päätökset tai toimenpiteet, joilla hänen hoitamiaan osa-aikaisen vankilalääkärin virkasuhteita (1.3.2000–4.8.2007) ja osa-aikaisen vankilalääkärin virkoja (1.1.2001–30.11.2004 ja 1.3.2007 lukien) on ryhdytty pitämään oikeudelliselta luonteeltaan muina kuin virkasuhteina tai virkoina, kumotaan ja A:n vahvistetaan toimineen virassa tai virkasuhteessa. A on myös uudistanut aiemmin esittämänsä vaatimuksen vuosilomapalkan maksamisesta.
A on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan Rikosseuraamuslaitokselle edellä mainittuja virkasuhteita ja vuosilomapalkkaa koskevien päätösten tekemistä varten.
A on vielä vaatinut, että Rikosseuraamuslaitos velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen ja että hänelle suoritetaan valtion varoista hyvityksenä oikeudenkäynnin viivästymisestä 1 500 euroa jokaiselta oikeudenkäynnin kestämältä vuodelta ja että näin laskettua hyvitystä korotetaan 2 000 eurolla.
Vaatimustensa tueksi valittaja on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
A on toiminut eri vankiloiden poliklinikoilla osa-aikaisen tai sivutoimisen lääkärin virassa ja lukuisissa määräaikaisissa virkasuhteissa 1.3.2000 lähtien. A hoitaa edelleen osa-aikaisen lääkärin virkaa 1.3.2007 tehdyn nimityksen johdosta.
Rikosseuraamuslaitos ei ole voinut yksipuolisesti ja jälkikäteen muuttaa A:n virkasuhdetta toimeksiantosuhteeksi. Perustuslain 21 §:ssä edellytetään oikeusturvan saatavuutta riippumatta siitä, onko asiassa tehty päätöstä.
Hallinto-oikeus on arvioinut asiassa saatua selvitystä virheellisesti ja kirjannut selvityksen arvioinnin puutteellisesti päätökseensä. Hallinto-oikeuden päätös on ristiriitainen. Asiassa olisi tullut toimittaa A:n vaatima suullinen käsittely.
Rikosseuraamuslaitos on laiminlyönyt lomapalkan maksamisen A:lle kokonaisuudessaan 1.1.2007 alkaen vuoteen 2011 asti. Vuosilomapalkkaa on myöhemmin maksettu hänelle määrältään virheellisenä ja osittain vasta jälkikäteen.
Hallinto-oikeus ei ole riittävästi selostanut Rikosseuraamuslaitoksen kantaa päätöksessään. Tämän johdosta Rikosseuraamuslaitoksen esittämät ristiriitaisuudet eivät ilmene hallinto-oikeuden päätöksestä.
Rikosseuraamuslaitos on esittänyt A:lle antamassaan 12.4.2011 päivätyssä vastauksessa, että A:n palvelussuhteen oikeudellisena luonteena olisi pidettävä virkasuhdetta. A:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan päätöksessä Rikosseuraamuslaitos on puolestaan katsonut A:n toimineen toimeksiantosuhteessa palkkionsaajana.
A ei ole hakenut kysymyksessä olevia tehtäviä yrittäjänä. Häntä ei ole merkitty ennakkoperintärekisteriin yrittäjäksi.
Oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä ei ilmene, millä perusteella A:n hoitamien tehtävien oikeudellinen luonne olisi muuttunut joksikin muuksi kuin mihin hänet on nimitetty alun perin annettujen nimityskirjojen mukaan. A:n on tullut voida luottaa siihen, että kysymys on ollut virkasuhteista.
Nimikirjan tulee sisältää oikeat tiedot. Todistustaakka asiakirjan sisällöstä on sen virheellisyyteen vetoavalla. A:n osalta nimikirjaa on muutettu jälkikäteen. Nimikirjan merkinnät ovat puutteellisia ja virheellisiä.
Sivutoimiset lääkärit eivät aina ole toimineet palkkiotoimisina yrittäjinä. Tämä ilmenee A:n oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä. A:lle annetuista nimittämiskirjoista puolestaan ilmenee, että kysymys on ollut virkasuhteista. Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että A:n hoitamia tehtäviä varten ei olisi ollut perustettuna virkaa.
Rikosseuraamuslaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtava ylilääkäri B on 15.12.2014 päivätyn lausuntonsa mukaan nimittänyt A:n virkaan tai virkasuhteeseen. B on 25.8.2014 lähettämässään sähköpostiviestissä esittänyt A:n tulleen nimitetyksi virkaan. B:llä on ollut toimivalta nimittää A virkaan. A on aikaisemmin muun ohella määrätty toimimaan Terveydenhuoltoyksikön johtavan ylilääkärin sijaisena. Tällainen sijaisuus edellyttää sijaiselta vakituista virkasuhdetta.
Rikosseuraamuslaitoksen esittämä väite siitä, että A:ta ei ole voitu nimittää virkaan 1.3.2007 lukien, koska virkaa ei ollut perustettu, on virheellinen. Virkaa ei ole tarvinnutkaan perustaa, koska kysymys on aiemmasta D:n vankilan sivutoimisen vankilalääkärin viran siirtämisestä F:n vankilaan. Asia käy ilmi Vankeinhoitolaitoksen pääjohtajan 15.6.2006 allekirjoittaman ilmoituksen liitteenä olevasta muistiosta, jossa on todettu seuraavaa: ”Muut virkoihin liittyvät muutokset”...”3. D:n sivutoimisen vankilan lääkärin virka siirretään F:n vankilaan”.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 25.2.2009 antaman päätöksen (diaarinumero 133/4/08) perusteluista ilmenee muun ohella, että eristämistarkkailua koskevia vankeuslain 18 luvun 4 §:n 3 momentin mukaisia tehtäviä hoitavan henkilön on oltava virkasuhteessa. A:n on tämän johdosta tullut olla virkasuhteessa.
Se, että Rikosseuraamuslaitos on jälkikäteen maksanut A:lle lomapalkkaa, osoittaa A:n olleen virkasuhteessa. Jos kysymyksessä olisi ollut palkkiosuhteinen yrittäjätoimi, lomapalkkaa ei olisi tullut maksaa. A:lle maksetut lomapalkat on vähennetty hänen vaatimuksissaan mainitusta rahamäärästä.
Valtion virkamiesasetuksen 5 §:n ei ole tulkittava tarkoittavan sitä, että virkasuhteessa työajan olisi oltava rajoitettu. Rikosseuraamuslaitos ja sen edeltäjät ovat maksaneet kilometrikorvausta virkasuhteissa oleville lääkäreille.
Rikosseuraamuslaitos ei voi vedota edukseen omaan lainvastaiseen tai muutoin virheelliseen menettelyynsä.
Rikosseuraamuslaitos on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että A:n valitus ja hänen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimuksensa hylätään.
Selityksessä on vaatimusten tueksi viitattu Rikosseuraamuslaitoksen päätöksen perusteluihin ja Rikosseuraamuslaitoksen hallinto-oikeudelle antamaan selitykseen liitteineen sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Virat perustetaan valtion virkamieslain ja virkamiesasetuksen mukaisessa järjestyksessä. Virkaan nimittäminen edellyttää, että tehtävää varten on perustettu virka. Lisäksi edellytetään valittavan henkilön suostumusta virkaan nimittämiseen. Asiakirjan nimeäminen nimittämiskirjaksi ei yksinään perusta virkasuhdetta. Palkkiotoimiset tehtävät eivät voi muuttua virkasuhteeksi, vaan nimittäminen virkaan edellyttää mainittua lain mukaista menettelyä.
Mikäli virka on valtion virkamiesasetuksen 5 §:n mukaan perustettu tehtäviltään osa-aikaiseksi, on virkaan kuuluva työaika tai työmäärä rajoitettu tietyksi prosenttimääräksi virkaan normaalisti kuuluvasta työmäärästä. Muutoin virka on päätoiminen. Virassa olevilla lääkäreillä on aikasidonnainen kuukausipalkka. Heille ei makseta toimenpidepalkkioita. Palkkiotoimisilla lääkäreillä ei ole työaikaa, koska he eivät ole virassa.
Rikosseuraamuslaitoksessa ei ole aikoinaan perustettu virkoja palkkiotoimisten lääkärien tehtäviä varten, sillä se ei ole ollut tarkoituksenmukaista toiminnan järjestämiseksi. Rikosseuraamuslaitoksessa on vuosikymmeniä toiminut lääkäreitä myös muussa kuin virkasuhteessa, eikä vankien terveydenhuolto ole perustunut vain virassa olevien lääkärien tarjoamaan hoitoon. Suuri osa tehtävistä on luonteeltaan hoidollisia toimenpiteitä, jotka eivät ole julkisen vallan käyttöä. Palkkiotoimisen lääkärin ottaminen virkasuhteeseen ei ole ollut mahdollista, jos tarkoitusta varten ei ole perustettu virkaa.
Rikosseuraamuslaitos on vuonna 2011 päätynyt siihen, että palkkiotoimisten lääkäreiden tulisi jatkossa olla palvelussuhteessa, jonka lajiksi on valittu virkasuhde. Palkkiotoimisia lääkäreitä varten on perustettu kuusi virkaa. Virkaan nimittäminen edellyttää kuitenkin lisäksi henkilön suostumusta. A on kieltäytynyt nimityksestä perustettuun virkaan. Palkkiotoimi ei ole voinut takautuvasti muuttua virkasuhteeksi.
Nimikirjan merkintä ei perusta virkasuhdetta. A:n nimikirjassa olevat virheelliset merkinnät on poistettu. Koska A ei ole virkasuhteessa, valtion virkamieslakia ei sovelleta häneen. Ottaen huomioon, että A ei ole ollut virkasuhteessa, hänen virkasuhdettaan ei ole voitu päättää eikä hänen virkaansa ole voitu siirtää.
Ennakonpidätyksen toimittaminen tai työnantajavelvoitteiden maksaminen ei perusta palvelussuhdetta.
Siltä osin kuin A on viitannut D:n vankilalääkärin viran siirtoon F:n vankilaan, Rikosseuraamusviraston kirjeessä todetaan, että virat muuttuvat Vankeinhoitolaitoksen yhteisiksi viroiksi, mikä tarkoittaa sitä, ettei sijoittaminen edellytä virkamieslain 5 §:n mukaista päätöstä. Kyse ei ole viran siirtämisestä eikä palkkiotoimisten tehtävien muuttumisesta viroiksi tai siirtämisestä virkaan eikä uusien virkojen perustamisesta.
Koska A ei ole ollut virkasuhteessa, hänellä ei ole ollut oikeutta vuosilomalain mukaiseen lomapalkkaan. Rikosseuraamuslaitoksessa on aiemmin virheellisesti maksettu lomapalkkaa myös palkkiotoimisille lääkäreille. Kun virhe on huomattu, palkkiotoimisten lääkärien kuukausipalkkioita ja toimenpidepalkkioita on korotettu 11,5 prosentilla 1.9.2009 lukien. Tämä vastaa valtion virka- ja työehtosopimuksen mukaista vuosilomapalkkaa. Rikosseuraamuslaitos on katsonut kohtuulliseksi maksaa kompensaatiota myös siltä ajalta, jolta korotusta ei ollut vielä tehty ja jonka osalta lomapalkkaa ei enää maksettu. Perusteita lomapalkan maksamiseen uudelleen ei ole. A:lle ei ole aiheutunut vahinkoa.
A on antamassaan vastaselityksessä todennut, ettei erillisten palkkioiden maksaminen ole esteenä viran tai virkasuhteen olemassa ololle. A ei ole myöskään yrittäjäasemassa suhteessa Rikosseuraamuslaitokseen.
A:lle myönnetty Vankeinhoidon ansioristi, Rikosseuraamusviraston A:lle tarjoamat työterveydenhuollon palvelut ja Valtiokonttorin A:lle vankilassa tapahtuneesta tapaturmasta suorittamat korvaukset osoittavat nekin hänen olleen virkasuhteessa. Lisäksi Vankiterveydenhuollon yksikön johtava viranhaltija on pitänyt A:ta toukokuussa 2017 vakituisessa virassa olevana.
Rikosseuraamuslaitokselle on lähetty tiedoksi valittajan vastaselitys.
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta hallintokantelun luonteisilta osin. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.
2. A:n suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.
3. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituksen siltä osin kuin valitus koskee A:n työskentelyä Å:n vankilan vankilalääkärinä ajalla 7.–23.12.2004.
Muilta osin hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Korkein hallinto-oikeus vahvistaa A:n olleen valtion virassa tai virkasuhteessa valtioon seuraavasti:
- C:n vankilan sivutoimisen lääkärin määräaikainen virkasuhde ajalla 1.3.–31.12.2000
- D:n vankilan sivutoimisen lääkärin virka 1.1.2001–30.11.2004
- E:n vankilan sivutoimisen lääkärin määräaikaiset virkasuhteet ajanjaksoilla 10.1.–28.2.2005, 1.3.–31.8.2005 ja 1.9.–30.9.2005
- F:n vankilan sivutoimisen lääkärin määräaikainen virkasuhde ajalla 1.1.–30.9.2006
- Vankeinhoitolaitoksen G:n alueterveydenhuoltoyksikön sivutoimisen lääkärin määräaikainen virkasuhde Z:n vankilan poliklinikalla ajalla 1.1.–31.1.2007
- Vankeinhoitolaitoksen G:n alueterveydenhuoltoyksikön sivutoimisen lääkärin määräaikainen virkasuhde F:n vankilan poliklinikalla ajalla 1.2.–28.2.2007
- Vankeinhoitolaitoksen G:n alueterveydenhuoltoyksikön sivutoimisen lääkärin virka F:n vankilan poliklinikalla 1.3.2007 alkaen
- Vankeinhoitolaitoksen ylilääkärin eräiden tehtävien hoitamista koskevat määräaikaiset virkasuhteet ylilääkärin vuosiloman aikana ajalla 16.5.–29.5.2005, 18.7.–29.7.2005, 8.5.–12.5.2006 ja 19.5.–27.5.2006
- Vankeinhoitolaitoksen johtavan ylilääkärin eräiden tehtävien hoitamista koskevat määräaikaiset virkasuhteet ajalla 18.5.–25.5.2007 ja 9.7.–4.8.2007.
Asia palautetaan kumotuilta osin, siltä osin kuin asia koskee vuosilomapalkkaa, Rikosseuraamuslaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.
Rikosseuraamuslaitos velvoitetaan korvaamaan, vaatimus enemmälti hyläten, A:n oikeudenkäyntikuluina hallinto-oikeudessa 7 000 euroa.
4. Rikosseuraamuslaitos velvoitetaan korvaamaan, vaatimus enemmälti hyläten, A:n oikeudenkäyntikuluina korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 euroa.
5. Suomen valtio / Valtiokonttori määrätään maksamaan A:lle hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä 3 000 euroa. Vaatimus hyvityksen maksamisesta hylätään enemmälti.
A:n esittämien nimikirjan otteen laatimista sekä Rikosseuraamuslaitoksen ja sen virkamiesten menettelyä koskevien vaatimusten tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan lainkäyttöasiana. Tämän vuoksi nämä hallintokantelun luonteiset vaatimukset on jätettävä tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.
2. Suullisen käsittelyn toimittaminen
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.
Valtion virkamieslain 1 §:n 2 momentin mukaan virkasuhde on julkisoikeudellinen palvelussuhde, jossa valtio on työnantajana ja virkamies työn suorittajana.
Valtion virkamieslain 2 §:n mukaan lain tavoitteena on turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen sekä turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.
Valtion virkamieslain 4 §:n 1 momentin mukaan virkoja voidaan perustaa palkkauksiin käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa.
Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen. Nimittävästä viranomaisesta ja nimitysmenettelystä tässä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa säädetään erikseen. Pykään 3 momentin (1088/2007) mukaan, jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.
Valtion virkamieslain 13 §:n 1 momentin mukaan asianomaisen viranomaisen on huolehdittava siitä, että virkamiehelle annetaan virkasuhteesta johtuvat edut ja oikeudet sellaisina kuin ne hänelle kuuluvat.
Valtion virkamieslain 52 §:n (sellaisena kuin alkuperäisessä laissa 750/1994) 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Pykälän 2 momentin (sellaisena kuin laissa 604/1997) mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun viranomaisen päätökseen saadaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Valtion virkamiesasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan perustettaessa virka on määrättävä viran nimi ja peruste, jonka mukaan viran palkkaus määräytyy. Pykälän 2 momentin mukaan virkaa perustettaessa voidaan siihen kuuluva työaika, opetusvelvollisuus tai muu työmäärä rajoittaa tietyksi osaksi virkaan yleensä kuuluvasta koko työmäärästä.
Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.
Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.
Hallintolainkäyttölain 73 §:n mukaan menettelystä mainitun lain 12 luvussa tarkoitetussa asiassa (hallintoriita) on muuten soveltuvien osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta.
3.2 Pääasiassa saatu keskeinen selvitys
C:n lääninvankilassa on ollut haettavana sivutoimisen lääkärin viransijaisuus 31.12.2000 saakka. C:n lääninvankila on 18.2.2000 päivätyllä nimittämiskirjalla nimittänyt A:n virkamieheksi virkasuhteeseen C:n lääninvankilan sivutoimiseksi lääkäriksi ajalle 1.3.–31.12.2000, kuitenkin enintään niin pitkäksi aikaa kuin W on virkavapaalla. Nimittämiskirjan ovat allekirjoittaneet johtaja H ja apulaisjohtaja I.
Oikeusministeriön vankeinhoito-osasto on 14.12.2000 päivätyllä nimittämiskirjalla nimittänyt A:n D:n vankilan sivutoimisen lääkärin virkaan 1.1.2001 lukien. Nimittämiskirjan ovat allekirjoittaneet vankeinhoitolaitoksen ylijohtaja J ja K, jonka virkanimike ilmenee mainitusta asiakirjasta puutteellisesti. Asiassa saadun selvityksen mukaan mainittu virkasuhde on päättynyt A:n irtisanoutumisen johdosta 30.11.2004.
Vankeinhoitolaitoksen antaman Å:n vankilassa 15.11.2004 päivätyn otsikoimattoman asiakirjan mukaan A toimii Å:n vankilan vankilalääkärinä ajalla 7.12.–23.12.2004. Asiakirjan mukaan korvaus työstä sovitaan erikseen. Asiakirjan ovat allekirjoittaneet ylilääkäri L ja johtaja M.
E:n vankila on 10.1.2005 päivätyllä nimittämiskirjalla nimittänyt A:n virkamieheksi virkasuhteeseen E:n vankilan sivutoimiseksi lääkäriksi ajalle 10.1.–28.2.2005. Määräaikaisuuden perusteeksi on nimittämiskirjassa esitetty ylilääkärin avoinna olevan viran hoito. Asiakirjan ovat allekirjoittaneet johtaja N ja hallintopäällikkö O. A:lle on annettu vastaavat nimittämiskirjat myös ajanjaksoille 1.3.–31.8.2005 ja 1.9.–30.9.2005.
Rikosseuraamusviraston hallintoyksikkö on 20.5.2005 määrännyt A:n suostumuksensa mukaisesti hoitamaan Vankeinhoitolaitoksen ylilääkärin vuosiloman aikana osa-aikaisesti eräitä mainittuun ylilääkärin virkaan kuuluvia tehtäviä ajalla 16.–29.5.2005. Päätöksen ovat allekirjoittaneet Vankeinhoitolaitoksen pääjohtaja P ja hallintotarkastaja Q. A on hoitanut mainittuja ylilääkärin virkaan kuuluvia tehtäviä 6.6.2005, 5.5.2006 ja 18.5.2006 tehtyjen päätösten perusteella myös ajanjaksoilla 18.7.–29.7.2005, 8.5.–12.5.2006 ja 19.5.–27.5.2006.
Rikosseuraamusvirasto on 16.5.2007 päivätyllä päätöksellään määrännyt A:n toimimaan Vankeinhoitolaitoksen johtavan ylilääkärin sijaisena ajalla 18.5.–25.5.2007. Mainitussa päätöksessä, jonka ovat allekirjoittaneet Rikosseuraamusviraston pääjohtaja P ja ylitarkastaja R, on korostettu vakinaisessa virkasuhteessa olevien sijaisten välttämättömyyttä ja esitetty, että vakituinen sijaisuus edellyttää sijaiselta vakituista virkasuhdetta.
Muistioksi otsikoidun, 27.6.2007 päivätyn asiakirjan mukaan Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikkö on päättänyt nimittää A:n hänen suostumuksensa perusteella hoitamaan määrä- ja osa-aikaista lääkärin virkasuhdetta ajalla 9.7.–4.8.2007. Asiakirjan mukaan A:n tehtävänä on ollut suorittaa eräät johtavan ylilääkärin virkaan kuuluvat välttämättömät tehtävät. Johtavan ylilääkärin B:n allekirjoittaman asiakirjan mukaan Rikosseuraamusviraston pääjohtaja tulee antamaan A:lle määräyksen toimia johtavan ylilääkärin sijaisena.
Rikosseuraamusviraston 5.7.2007 antaman päätöksen mukaan A määrätään toimimaan Vankeinhoitolaitoksen johtavan ylilääkärin sijaisena ajalla 9.7.–4.8.2007. Päätöksen ovat allekirjoittaneet pääjohtaja P ja erityisasiantuntija S.
F:n vankila on 1.1.2006 päivätyllä nimittämiskirjalla nimittänyt A:n sivutoimiseksi virkamieheksi virkasuhteeseen ajalle 1.1.–30.9.2006. Asiakirjan mukaan kysymyksessä oleva virka on sivutoimisen lääkärin palkkiotoimi. Nimittämiskirjan mukaan palkkaus on 1 300 euroa kuukaudessa, jonka lisäksi A:lle maksetaan nimittämiskirjassa tarkemmin mainittuja toimenpidepalkkioita sekä kilometrikorvaus oman auton käytöstä. Nimittämiskirjan ovat allekirjoittaneet johtajan sijainen T ja virastosihteeri U.
Rikosseuraamusviraston hallintoyksikkö on 15.6.2006 päivätyssä tiedotteessaan vankiloiden johtajille ja Vankimielisairaalan ylilääkärille todennut, että rangaistusten täytäntöönpanon hallinnosta annetun lain 2 ja 3 §:n muuttamisen yhteydessä vankiloiden ja Vankimielisairaalan virat muuttuvat Vankeinhoitolaitoksen yhteisiin kuuluviksi viroiksi. Tiedotteen liitteenä olevan muistion mukaan virkoihin liittyvinä muutoksina muun ohella D:n vankilan sivutoiminen lääkärin virka siirretään F:n vankilaan.
Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtava ylilääkäri on 2.1.2007 tekemällään päätöksellä perustanut 1.1.2007 lukien F:n vankilan poliklinikalle sivutoimisen lääkärin palkkiotoimen, joka julistetaan avoimeksi. Päätöksen mukaan samalla lakkautetaan D:n vankilan poliklinikan sivutoiminen lääkärin palkkiotoimi 1.2.2007 lukien.
F:n vankilan poliklinikalle sivutoimisen lääkärin palkkiotoimi on 12.2.2007 julistettu haettavaksi.
Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikkö on 20.12.2006 päivätyllä nimittämiskirjalla nimittänyt A:n määräaikaiseen virkasuhteeseen G:n alueterveydenhuoltoyksikön sivutoimiseksi lääkäriksi Z:n vankilan poliklinikalle ajalle 1.–31.1.2007. Nimittämiskirjan ovat allekirjoittaneet johtava ylilääkäri B ja hallintopäällikkö V. A:lle on annettu vastaavasti nimittämiskirja määräaikaiseen virkasuhteeseen sivutoimiseksi lääkäriksi F:n vankilan poliklinikalle ajalle 1.2.–28.2.2007.
A on nimitetty 27.2.2007 päivätyllä nimittämiskirjalla 1.3.2007 alkaen sivutoimiseksi lääkäriksi F:n vankilan poliklinikalle. Johtavan ylilääkärin B:n allekirjoittaman päätöksen esittelytekstissä on viitattu rangaistusten täytäntöönpanon hallinnosta annetun asetuksen (84/2006) 5 luvun nimittävää viranomaista ja nimitettäviä virkamiehiä koskevaan 37 §:ään ja todettu, että Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtava ylilääkäri nimittää lääkärin.
Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön 11.10.2006 voimaan tulleen työjärjestyksen 20 §:n mukaan Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtavan ylilääkärin ratkaisuvaltaan kuuluu muun ohella vankilalääkärien nimittäminen.
Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikkö on 4.6.2009 päivätyssä asiakirjassa, jonka otsikkona on ”A:n valintaa 1.3.2007 lukien sivutoimisen lääkärin palkkiotoimeen F:n vankilan poliklinikalle koskeva Rikosseuraamuslaitoksen lausuntopyyntö”, esittänyt muun ohella, että A:n osalta on aikaisemmin erehdyksessä käytetty virkasuhteen käsitettä. Asiakirjassa on edelleen esitetty, että (--) ”Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikkö esittää kantanaan ja asian ratkaisuksi, että kysymyksessä on ollut asiakirjoilla selvästi todennettava sivutoimisen lääkärin palkkiotoimen täyttäminen”. Asiakirjan ovat allekirjoittaneet johtava ylilääkäri Y ja hallintopäällikkö V.
Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikkö on antanut 20.8.2009 päivätyn asiakirjan, jonka otsikkona on nimittäminen palkkiotoimiseen sivutoimitehtävään 1.3.2007 lukien. Asiakirjan ovat allekirjoittaneet johtava ylilääkäri Y ja hallintopäällikkö V.
Rikosseuraamuslaitoksen pääjohtajan P:n ja erityisasiantuntija X:n allekirjoittamassa 12.4.2011 päivätyssä A:n lomapalkan maksamista koskevaan asiaan liittyvässä vastauksessa on esitetty muun ohella, että ”palkkionsaajan suhde rikosseuraamuslaitokseen on muuttunut palvelussuhteeksi”. Edelleen asiakirjan mukaan A:n palvelussuhde on katsottava luonteeltaan virkasuhteeksi.
Rikosseuraamuslaitoksen 19.9.2011 päivätyn sivutoimisten lääkäreiden asemaa koskevan asiakirjan mukaan sivutoimisten lääkärien asemaa on selkeytettävä. Palvelussuhteen olemassaoloa puoltaa se, että lääkärit toimivat vankiloiden tiloissa käyttäen vankiloiden kalustoa, välineitä ja tarvikkeita. He eivät voi valita työaikojaan. Myös työnjohdon ja valvonnan on syytä olla mahdollista työnantajana toimivalle Rikosseuraamuslaitokselle. Asiakirjassa todetaan edelleen, että lääkärien tulisi olla sellaisessa palvelussuhteessa, jonka tulisi olla luonteeltaan virkasuhde. Lääkäreillä on monia sellaisia tehtäviä, jotka on katsottava julkisen vallan käytöksi ja joita voidaan tästä syystä tehdä vain virkasuhteessa.
Johtava ylilääkäri B on muiden ohella A:lle 25.8.2014 lähettämässään sähköpostiviestissä ja Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikölle A:n oikaisuvaatimuksen johdosta 15.12.2014 antamassaan lausunnossa esittänyt, että sivutoimiset vankilalääkärit ovat olleet koko Vankeinhoitolaitoksen terveydenhuoltoyksikön ja sitä seuranneen organisaation toiminnan ajan virkasuhteisia.
3.3. Oikeudellinen arviointi
A:n hallinto-oikeudelle osoittamassa kirjelmässä on ollut kysymys sen vahvistamisesta, onko A:n katsottava olleen hakemuksessaan tarkoitettuina ajanjaksoina valtion virkamieslaissa tarkoitetulla tavalla julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valtioon virassa tai virkasuhteessa ja siitä, onko hänen vaatimaansa maksamatta jäänyttä vuosilomapalkkaa pidettävä mainittuun palvelussuhteeseen kuuluvana etuutena.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että A:n hallinto-oikeudessa vireille panema asia on tullut käsitellä hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriita-asiana. Oikeudellista tulkintaa A:n jo päättyneiden palvelussuhteiden laadusta ei voida pitää vain esikysymyksenä, joka liittyy A:lle kuuluvien taloudellisten etuuksien maksamista koskevaan vaatimukseen ja sen ratkaisemiseen. Koska tätä pääkysymystä ei voida ratkaista valtiotyönantajaa sitovalla tavalla vain valituksena Rikosseuraamuslaitoksen 18.12.2014 tekemästä päätöksestä, hallinto-oikeuden on tullut käsitellä A:n tekemät vahvistusvaatimukset ja niistä seuraavat mahdolliset taloudelliset seuraamukset hallintoriita-asiana.
Hallinto-oikeus on esittänyt pääasiaratkaisunsa perusteluissa muun ohella, että vankilalääkärien aseman osalta on ollut kysymys viraston toiminnan järjestämisestä työnantajan kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla, ja koska toimivaltainen viranomainen ei ollut perustanut virkoja, A:n ei ole voitu vahvistaa toimineen virassa tai virkasuhteessa palkkiotoimisen lääkärin tehtävässään. Tämän vuoksi myös A:n lomapalkan maksamista koskeva vaatimus on tullut hylätä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetyillä edellytyksillä henkilö voidaan ottaa määräajaksi valtion virkasuhteeseen riippumatta siitä, onko kysymyksessä olevia tehtäviä varten perustettu virka. Näin ollen hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä A:n hakemusta ilmoittamallaan perusteella siltä osin kuin hänelle on annettu nimittämiskirjoiksi otsikoituja asiakirjoja, joiden mukaan hänet on otettu määräajaksi virkasuhteisiin.
A:lle annetut nimittämiskirjat sekä vankilalääkärien asemasta ja tehtävistä esitetty selvitys huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että A on nimitetty edellä tarkemmin mainittuihin määräaikaisiin virkasuhteisiin ajanjaksoille 1.3.–31.12.2000, 10.1.– 28.2.2005, 1.3.–31.8.2005 1.9.–30.9.2005, 1.1.–30.9.2006, 1.1.–31.1.2007 ja 1.2.–28.2.2007.
Edellä mainittujen lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että A on nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen hoitamaan tiettyjä ylilääkärin virkaan kuuluvia tehtäviä ajanjaksoille 16.5.–29.5.2005, 18.7.–29.7.2005, 8.5.–12.5.2006 ja 19.5.–27.5.2006 sekä tiettyjä johtavan ylilääkärin tehtäviä ajanjaksoille 18.5.–25.5.2007 ja 9.7.–4.8.2007.
Mitä tulee A:n sivutoimisen lääkärin tehtäviin D:n vankilan poliklinikalla ajalla 1.1.2001–30.11.2004 ja 1.3.2007 alkaen vastaavissa tehtävissä F:n vankilan poliklinikalla, Rikosseuraamuslaitos ei ole esittänyt asiassa sellaista selvitystä, jonka perusteella A:n voitaisiin katsoa työskennelleen suhteessa valtioon yrittäjänä tai yksityisoikeudellisessa palvelussuhteessa, kun otetaan huomioon edellä selostetut määräaikaiset virkasuhteet ja A:n lääkärin tehtävien luonne, johon voi kuulua myös julkisen vallan käyttöä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Rikosseuraamuslaitoksen terveydenhuoltoyksikön johtava ylilääkäri, joka on nimittänyt A:n lääkärin tehtäviin F:n vankilan poliklinikalle 1.3.2007 alkaen, on todennut sivutoimisten lääkärien olleen virkasuhteessa, korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, että A on ajalla 1.1.2001–30.11.2004 ja 1.3.2007 alkaen työskennellyt sivutoimisen lääkärin tehtävissä julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valtion virassa.
A:n tehtävien hoitamista Å:n vankilan vankilalääkärinä ajalla 7.–23.12.2004 koskevan päätöksen 15.11.2004 mukaan korvaus työstä sovitaan erikseen. Päätöksestä ei ilmene, että kysymys olisi ollut nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että A ei ole ollut kysymyksessä olevassa tehtävässä virkasuhteessa valtioon. Tältä osin A:n valitus on hylättävä.
3.4 Johtopäätös ja pääasian lopputulos
Edellä lausutun johdosta hallinto-oikeuden päätös on pääasian osalta kumottava. A:n virat ja virkasuhteet vahvistetaan edellä päätösosassa selostetulla tavalla.
Asian näin päättyessä asia on vuosilomapalkan määrittämistä koskevilta osin palautettava Rikosseuraamuslaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.
3.5 Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa
Korkeimman hallinto-oikeuden pääasiaratkaisu ja asiassa saatu selvitys huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava oikeudenkäyntikulujen osalta ja Rikosseuraamuslaitos on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Rikosseuraamuslaitos on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
5. Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskeva vaatimus
5.1 Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisen osalta sovellettavat säännökset
Hyvityslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallintolainkäyttöasiassa oikeus hyvitykseen 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä on vain sellaisella yksityisellä asianosaisella, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia välittömästi koskee.
Hyvityslain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti: 1) asian laatu ja laajuus; 2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä; 3) asian merkitys asianosaiselle.
Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin viivästymistä arvioitaessa otetaan lisäksi huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990) 6 artiklan 1 kappaleen soveltamista.
Hyvityslain 5 §:n 2 momentin mukaan hallintolainkäyttöasiassa oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa, kun vireillepanoasiakirja on toimitettu asianomaiselle tuomioistuimelle tai viranomaiselle. Oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa kuitenkin jo oikaisuvaatimuksen tai muun vastaavan hallintomenettelyssä käsiteltävän vaatimuksen tekemisestä, jos tällainen vaatimus on lain mukaan tehtävä ennen kuin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Erityisestä syystä oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika voi alkaa tätä aikaisemmasta ajankohdasta.
Hyvityslain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvityksen tarkoituksena on korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä asianosaiselle aiheutunutta huolta, epävarmuutta ja muuta niihin rinnastettavaa haittaa.
Pykälän 2 momentin mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvityksen yhteismäärää korotetaan enintään 2 000 eurolla, jos pääasia on erityisen merkittävä asianosaiselle. Asiaa pidetään erityisen merkittävänä, jos se liittyy välittömästi henkilön terveyteen, toimeentuloon, oikeudelliseen asemaan tai muuhun vastaavaan seikkaan. Hyvitystä voidaan alentaa tai korottaa 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella.
Hyvityslain 7 §:n 1 momentin mukaan hyvitystä on vaadittava pääasiaa käsittelevältä tuomioistuimelta. Vaatimus on tehtävä hyvissä ajoin ja viimeistään ennen pääasian käsittelyn päättymistä puhevallan menettämisen uhalla.
5.2 Johtopäätös oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevasta vaatimuksesta
Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että Rikosseuraamuslaitos on 12.4.2011 antanut vastauksen A:n lomapalkan maksamista koskevaan vaatimukseen. Mainitussa vastauksessa tarkoitettu vaatimus on perustunut A:n esittämään käsitykseen siitä, että hänen on katsottava olleen virkasuhteissa valtioon.
Rikosseuraamuslaitoksen päätöksessä 18.12.2014 on edelleen ollut kysymys edellä mainituista vaatimuksista.
A:n hallintoriitahakemuksena tutkittu kirjelmä on saapunut Helsingin hallinto-oikeuteen 6.3.2015. Hallinto-oikeus on päätöksellään 21.2.2017 nro 17/0130/2 hylännyt A:n pääasiaa koskevan vaatimuksen sekä jättänyt tutkimatta tai hylännyt muut hänen esittämänsä vaatimukset.
A:n valitus hallinto-oikeuden päätöksestä on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen 27.3.2017. Tämän jälkeen Rikosseuraamuslaitos on antanut selityksen 29.5.2017 ja A vastaselityksen 29.6.2017. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Rikosseuraamuslaitokselle. Asia on tämän jälkeen ollut esiteltävissä. A on toimittanut omasta aloitteestaan lisäselvitystä 24.1.2018. Asia on esitelty 18.6.2019.
A:n on katsottava korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatineen hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä myös prosessin kokonaiskeston perusteella.
Käsittelyajan kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava muun ohella huomioon, että nyt ei ole kysymys sellaisesta asiasta, jota koskeva valitus on käsiteltävä tuomioistuimessa kiireellisenä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen asian kokonaiskesto on tässä asiassa laskettava siitä, kun A esitti Rikosseuraamuslaitokselle edellä tässä päätöksessä selostetun oikaisuvaatimuksen.
Esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että A on oikeutettu hyvityslain mukaiseen korvaukseen oikeudenkäynnin viivästymisestä oikeudenkäynnin kokonaiskeston perusteella.
Hyvityslain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvitys on 1 500 euroa kultakin sellaiselta vuodelta, jona oikeudenkäynti on viivästynyt tuomioistuimen vastuulla olevasta syystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lle tulee suorittaa hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä yhteensä kahden vuoden ajanjaksoa vastaava määrä eli 3 000 euroa. Koska kysymyksessä olevat palvelussuhteet ovat olleet pääosin sivutoimisia, asiassa ei ole ollut sillä tavoin kysymys A:n toimeentulon edellytyksistä, että korvausta tulisi hyvityslain perusteella vielä erikseen korottaa vaaditulla tavalla. Vaatimus viivästyshyvityksen maksamisesta hylätään siten enemmälti.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.
”Hylkään A:n valituksen suullisen käsittelyn toimittamista koskevine vaatimuksineen. Suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 37 §:n perusteella ei ole tarpeen asian selvittämiseksi. Kun otan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, katson, että hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Velvollisena lausumaan A:n oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta, olen niistä samaa mieltä kuin enemmistö. Myös A:n oikeudesta viivästyshyvitykseen olen samaa mieltä kuin enemmistö. En kuitenkaan yhdy enemmistön perusteluihin siltä osin, kun niissä todetaan A:n olleen palvelussuhteessa Rikosseuraamusvirastoon.”

References: § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2