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Timestamp: 2019-07-23 13:41:47+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00005 de diciembre 10 de 2015
SENTENCIA 2012-00005 DE 10 DE DICIEMBRE DE 2015
CONTENIDO:TRABAJADORES INDEPENDIENTES APLICACIÓN DE LA TASA DE RETENCIÓN EN LA FUENTE. SE DECLARA LA NULIDAD DE LAS EXPRESIONES “EN TODOS LOS CASOS”, “Y ES REQUISITO PARA EL PAGO O ABONO EN CUENTA AL CONTRATISTA”, DEL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO REGLAMENTARIO 3590 DE 2011, SOBRE APLICACIÓN DE LA TABLA DE RETENCIÓN PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES. PARA EL CONSEJO DE ESTADO SE CONDICIONA EL PAGO AL CUMPLIMIENTO DE UNA OBLIGACIÓN AJENA A LA NATURALEZA DEL NEGOCIO JURÍDICO, MODIFICANDO ASÍ, LA RELACIÓN CONTRACTUAL, SIN ESTAR AUTORIZADO PARA ELLO POR EL LEGISLADOR, LO QUE DISTORSIONA EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD, PROPIO DE UN MODELO ECONÓMICO FUNDADO EN LA INICIATIVA PARTICULAR Y LA LIBRE EMPRESA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR INDEPENDIENTE, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, RETENCIÓN EN LA FUENTE
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:530 DE FEBRERO DE 2016, PÁG.358
Sentencia 2012-00005 de diciembre 10 de 2015
Rad. 11001-03-27-000-2012-00005-00 (19234)
Acumulado con 11001-03-27-000-2011-00035-00 (19114)
Demandante: Leonardo Emilio Paz Matuk y Elizabeth Whittingham García
Temas: Facultad reglamentaria. Derecho a la intimidad y el trabajo.
1.1. Los ciudadanos Leonardo Emilio Paz Matuk y Elizabeth Whittingham García, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuestionaron en sus respectivas demandas, la legalidad del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3590 de 2011(1), por el cual se reglamenta el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011.
“ART. 1º—Aplicación de la tabla de retención para trabajadores independientes. Para la aplicación de la tabla de retención en la fuente contenida en el artículo 383 del Estatuto Tributario, el trabajador independiente deberá allegar en todos los casos ante el agente retenedor, una certificación que se entenderá expedida bajo la gravedad del juramento que contenga los siguientes requisitos:
2.1. Proceso 19234.
2.1.1. El demandante cuestiona la legalidad del artículo 1º del Decreto 3590 de 2011, porque considera que contraría lo dispuesto por los artículos 1º, 2º, 4º, 15, 25, 33 y 84 de la Constitución Política, en la medida en que exige a los trabajadores independientes revelar información personal sobre los honorarios que cobra a sus diferentes clientes, para poder obtener el pago o abono en cuenta por sus servicios, en contra del derecho a la intimidad y el secreto profesional.
2.1.2. Antes de la expedición del acto demandado, no se consultó a la comunidad eventualmente afectada, pese a que uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica de la Nación.
2.1.3. El decreto demandado establece requisitos que no fueron estipulados por la Ley 1450 de 2011 para la aplicación de la tabla de retención en la fuente del artículo 383 del E.T.
2.2. Proceso 19114.
2.2.1. La demandante pide la nulidad de los apartes “en todos los casos” y “es requisito para el pago o abono en cuenta al contratista”, del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3590 de 2011, que considera contrarios a los artículos 189-11 de la Constitución Política, 173 de la Ley 1450 de 2011, 392 del E.T. y 1602 del Código Civil.
2.2.2. Todo, porque excede las facultades reglamentarias del gobierno nacional, comoquiera que exige a todos los trabajadores independientes, una certificación que, en los términos de la Ley 1450 de 2011, solo es obligatoria para aquellos profesionales que pretenden que se les aplique la tabla de retención especial que trae el artículo 383 del E.T.
2.2.3. La imposición de esa carga, en los casos en los que no se procura la aplicación de la tabla de retención del artículo 383 del E.T., desconoce el principio de eficiencia que rige en el sistema tributario, porque obliga al agente retenedor a exigir, recibir, analizar y clasificar las certificaciones aportadas por trabajadores independientes que, finalmente, no accederán al beneficio tributario, porque no cumplen los requisitos de ley para ello, o no están interesados en que se les aplique.
2.2.4. El contrato es de obligatorio cumplimiento para las partes, de manera que, una vez realizada la labor contratada, no puede omitirse su pago porque el contratista no aportó la certificación a que se refiere el decreto. Por eso, lo pertinente era que la consecuencia de la no presentación de la certificación, fuese la pérdida del beneficio, y la consecuente facultad del agente retenedor para aplicar las tarifas de retención del artículo 392 del E.T.
3.1. Proceso 19234.
3.1.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, y señaló en su defensa, que la certificación exigida por el Decreto 3590 no excede los límites de la facultad reglamentaria, porque constituye un mecanismo eficaz a fin de conocer los ingresos de los contratistas y así determinar si les es aplicable la tabla de retención en la fuente del artículo 383 del E.T.
3.1.2. La norma demandada no exige que se detallen las condiciones específicas de cada contrato, pues solo requiere la indicación del NIT, nombre o razón social de los contratantes, el valor de cada contrato, así como las fechas de iniciación y terminación, de manera que se mantiene en reserva la información sobre las condiciones contractuales particulares de cada negocio jurídico; luego, no se compromete el secreto profesional, y tampoco se vulnera el derecho a la intimidad.
3.1.3. La expedición del decreto parcialmente acusado no requería de consulta previa a la comunidad, porque se profirió en ejercicio de la facultad reglamentaria y esta no requiere de dicho procedimiento.
3.1.4. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, intervino como coadyuvante en la defensa de la legalidad de la disposición demandada, con los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.2. Proceso 19114.
3.2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró todos los argumentos expuestos al contestar la demanda correspondiente al proceso 19234.
La DIAN, que actúa en el proceso 19234, ratificó lo expuesto al coadyuvar la defensa de la disposición demandada. Precisó, además, que el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado por la norma acusada, fue derogado por la Ley 1527 de 2012.
1. Proceso 19234.
1.1. El Ministerio Público rindió concepto, en el que indicó, que la Ley 1450 de 2011 no señaló “el modo [en] que el agente retenedor debe obtener la información sobre los ingresos del trabajador independiente, para determinar a partir del monto por este concepto la tasa de retención de acuerdo con la tabla de los asalariados(2)”. En consecuencia, el decreto llena ese vacío, y hace efectiva la finalidad de la ley.
1.2. Los trabajadores independientes son los que conocen la información que permite determinar sin son acreedores del beneficio; luego, son ellos los llamados a suministrar esos datos.
Además, “se trata de una información económica que si bien pertenece a la órbita de la persona no compromete aspectos inherentes a su dignidad, derecho al trabajo, intimidad ni la libertad de empresa, en cuanto se trata de la determinación de los tributos, información cuyo suministro y manejo la propia Constitución avala en los términos de la ley (art. 13 inc. 4º C.P.)”.
2. Proceso 19114.
2.1. El agente del Ministerio Público manifestó que es necesaria la presentación de la certificación por parte de los independientes que superan el monto de 300 UVT mensuales en un año, fijado por la ley, para que el agente retenedor pueda tener certeza de que estos no tienen derecho al beneficio. Por lo tanto, concluye:
“Así, la aplicación de la tabla prevista el (sic) citado artículo 383, no puede depender de si el trabajador independiente allega o no la certificación a que se refiere el reglamento, en la medida que se trata de una responsabilidad atribuida por la ley al agente retenedor (arts. 368, 370 y 375 E.T.) razón por la que se justifica dicha certificación en todos los casos, es decir, respecto de los trabajadores independientes superen o no las 300 UVT mensuales(3)”.
2.2. Sin embargo, la consecuencia por la falta de presentación de la certificación, no puede ser la de impedir el pago, porque ello interfiere en la relación contractual.
En consecuencia, solicitó que se declarara la nulidad de la expresión “y es requisito para el pago o abono en cuenta al contratista”, del inciso final del artículo 1º del Decreto 3590 de 2011.
2.1. El artículo 173 de la Ley 1450 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, reglamentado mediante el decreto parcialmente demandado en este proceso, fue derogado por el artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, “por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”.
2.2. El artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, señalaba:
“ART. 173.—Aplicación de retención en la fuente para trabajadores independientes. A los trabajadores independientes que tengan contratos de prestación de servicios al año, que no exceda a trescientos (300) UVT mensuales, se les aplicará la misma tasa de retención de los asalariados estipulada en la tabla de retención en la fuente contenida en el artículo 383 del E.T., modificado por la Ley 1111 de 2006”.
“ART. 13. Retención en los pagos a los trabajadores independientes. La retención en la fuente aplicable a los pagos o abonos en cuenta realizados a trabajadores independientes pertenecientes al régimen simplificado, o que cumplan los topes y condiciones de este régimen cuando no sean responsables del IVA, cuya sumatoria mensual no exceda de cien (100) UVT no están sujetos a retención en la fuente a título de impuestos sobre la renta.
La base para calcular la retención será el 80% del valor pagado en el mes. De la misma se deducirá el valor total del aporte que el trabajador independiente deba efectuar al sistema general de seguridad social en salud, los aportes obligatorios y voluntarios a los fondos de pensiones y administradoras de riesgos profesionales, y las sumas que destine el trabajador al ahorro a largo plazo en las cuentas denominadas ‘Ahorro para Fomento a la Construcción (AFC)’.
2.2. En esas condiciones, por efecto de la derogatoria de la norma objeto de reglamentación, desaparecen los fundamentos de derecho del Decreto 3590 y, en consecuencia, este último pierde fuerza ejecutoria (que no es más que una derogatoria implícita).
2.3. No obstante, la Sala abordará el análisis de la disposición acusada, por los efectos que pudo tener durante el tiempo que estuvo vigente, de acuerdo con la tesis jurisprudencial que de manera unánime ha sostenido esta Corporación, sobre la necesidad de pronunciarse sobre actos derogados para controlar sus efectos, “... en razón a que la derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado(4)”.
3. Primer cargo(5): Alcances de la facultad de fiscalización y de los deberes que se derivan de las obligaciones tributarias, frente al derecho a la intimidad de los trabajadores independientes y la libertad económica.
3.1. Según la demanda, el artículo 1º del Decreto 3590 de 2011, que reglamentó el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, desnaturaliza la finalidad de esta última, atinente a mejorar la condición de los trabajadores independientes cuyos ingresos están sujetos a retención en la fuente, porque desincentiva el trabajo profesional independiente, al establecer condiciones que atentan contra la intimidad y, en consecuencia, contra la dignidad, el secreto profesional, el derecho al trabajo y la libertad económica.
Todo, porque exige revelar a sus clientes información sobre los honorarios recibidos en otros contratos, y esto podría generar reclamos por parte de los contratantes. Requisito que, —agrega—, no fue establecido por la ley, ni consultado a la comunidad a la que eventualmente afectaría.
3.2. Al respecto es necesario precisar que las facultades de fiscalización y la garantía de recaudo tributario efectivo requieren la colaboración de los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás sujetos del sistema tributario, para su correcto funcionamiento. Una de las manifestaciones de ese deber de colaboración consiste en la entrega de la información necesaria para determinar las obligaciones tributarias y ejercer el debido control respecto de su cumplimiento.
Sobre dicha obligación, y las facultades que de manera correlativa le asisten a la administración para obtener informaciones relativas a las obligaciones tributarias, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha fijado algunos límites como garantía al derecho constitucional a la intimidad(6).
3.3. Tratándose de aquellos que actúan como agentes retenedores, esta Sección ha afirmado que a estos les es aplicable la obligación de reserva establecida en el artículo 583 del E.T. para bancos y otras entidades recaudadoras. En un proceso de nulidad, en el que se alegaba el desconocimiento de las disposiciones constitucionales sobre derecho a la intimidad, señaló la Sala:
“Tampoco se observa la alegada vulneración al derecho fundamental a la intimidad, pues la información a la que acceden los intermediarios cambiarios tiene como finalidad permitir la vigilancia estatal sobre el deber de contribuir y en estos casos ha sido reconocido por la Corte Constitucional que los datos de carácter económico no tienen el mismo nivel de protección que el otorgado a la esfera íntima de la persona. (...)
Adicionalmente, debe resaltarse que en virtud del artículo 583 del Estatuto Tributario, los bancos y demás entidades que en virtud de la autorización para recaudar impuestos y recibir declaraciones tributarias conozcan informaciones y demás datos de carácter tributario, deben guardar la más absoluta reserva con relación a ellos, previsión esta que es aplicable a los intermediarios cambiarios cuando intervienen como agentes de retención(7)”.
3.4. En esas condiciones, es claro que mientras la información solicitada tenga por finalidad la correcta determinación de las obligaciones tributarias, su control, discusión, y administración, no puede hablarse de una intromisión injustificada en la esfera íntima de los obligados.
3.5. En el caso concreto concurren estas condiciones, tal como se verá.
“ART. 1º. Aplicación de la tabla de retención para trabajadores independientes. (...):
3.6. Como puede verse, el decreto exige que se indiquen los contratos de prestación de servicios por los cuales el contratista percibió ingresos en el respectivo mes, los datos generales del contratante y los valores de cada contrato.
3.7. En esa medida, existe una relación de conexidad entre la información solicitada y el propósito perseguido, toda vez que el agente retenedor necesita determinar si los ingresos obtenidos por el contribuyente son inferiores al tope fijado por la ley, con el fin de establecer la tabla de retención que aplicará en su caso.
3.8. En conclusión, no puede hablarse de una intromisión injustificada en la esfera íntima de los trabajadores independientes, y un consecuente desconocimiento de la dignidad humana y el secreto profesional, porque la exigencia que trae la norma demandada es proporcionada y responde al objetivo que motivó su creación; luego, es manifestación de la facultad de fiscalización que le asiste al Estado, y del correlativo deber que tienen los sujetos tributarios, de colaborar con la administración, recaudo, determinación, control y demás procesos que se derivan de las obligaciones fiscales.
3.9. Además, debido a esa relación de necesidad entre el beneficio creado por la ley, y los requisitos desarrollados por el decreto para acceder al mismo, es claro que no se trata de un requisito adicional, ajeno a la Ley 1450 de 2011, que desborde la facultad reglamentaria del gobierno.
En otras palabras, el artículo 1º del Decreto Reglamentario 3590 de 2011, comporta un “complemento de la regulación legal, indispensable por motivos técnicos, para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la ley(8)”.
3.10. Ahora bien, para la Sala, tampoco puede afirmarse que los requerimientos establecidos por el Decreto 3590 generen un efecto negativo en la oferta laboral independiente, en el sentido de desincentivarla.
4. Segundo cargo(9): Nulidad por omisión de consulta previa.
4.1. Para el demandante, en la expedición de la norma demandada no se tuvo en cuenta al sector que eventualmente se vería afectado con la medida, lo que desconoce el principio de participación, como fin esencial del Estado.
4.2. Sobre la participación de la comunidad en la toma de decisiones que los afectan, como fin esencial del Estado, debe decirse, que tratándose de la expedición de normas, ya sean de orden legal o no, aquella se ejerce de varias maneras: una, la elección de representantes (en sentido amplio) que expongan sus intereses y necesidades, en desarrollo del principio democrático que informa el modelo de Estado en Colombia; otras, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa, la asistencia a los escenarios de deliberación dispuestos para tal propósito, o la consulta previa, entre otras.
La consulta previa, en el marco constitucional y legal colombiano, es obligatoria, entre otros casos, cuando se trata de decisiones sobre la explotación de los recursos naturales en territorios indígenas(10), pero no para el ejercicio de la potestad reglamentaria, particularmente en el asunto fiscal que se trató en la norma demandada.
Recuérdese, que el deber de someter a consideración del público la información sobre proyectos específicos de regulación antes de su expedición, es fijado directamente por la Constitución y la ley. En esos casos, para dar a conocer el proyecto a los sectores interesados, este deberá estar disponible en el sitio web de la respectiva entidad que lo prepara(11).
4.3. De acuerdo con las anteriores premisas, es claro que en este caso, la falta de consulta a los trabajadores independientes no afecta la legalidad del artículo 1º del Decreto 3590 de 2011, pues no es un requisito de validez de una decisión de esa naturaleza, y por lo tanto, el cargo no prospera.
5. Tercer cargo(12): Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
5.1. Se dice en la demanda, que la expresión “en todos los casos” del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3590 de 2011, desvirtúa la naturaleza de la medida dispuesta en el artículo 173 de la Ley 1450 de 2011, porque obliga a todos los trabajadores independientes a presentar una certificación que solo es necesaria cuando se pretende la aplicación del beneficio creado por la ley, de manera que, aquellos que no estén interesados en que se calcule el monto a retener, de acuerdo con la tabla especial del artículo 383 del E.T., no están obligados a acreditar los supuestos fácticos a que alude el decreto.
5.2. Tal como se precisó en el punto 3) de esta sentencia, la posibilidad de que a los trabajadores independientes se les aplicara la tabla de retención en la fuente diseñada para los asalariados, obedeció a la necesidad de mejorar sus condiciones. Se trata, por lo tanto, de un beneficio a favor de dicho sector.
5.3. Por eso, no puede obligarse su presentación “en todos los casos”, pues, se reitera, la exigencia solo es predicable de los trabajadores independientes que pretenden la aplicación del artículo 173 de la Ley 1450 de 2011; es decir, que la retención en la fuente se les realice con fundamento en lo dispuesto en el artículo 383 del E.T.
5.4. En conclusión, la exigencia de la certificación a todos los trabajadores independientes, desconoce el carácter discrecional del beneficio de retención en la fuente creado por la Ley 1450, y en esa medida, la expresión acusada modifica la naturaleza de la figura legal objeto de reglamentación.
5.5. Ahora bien, en lo que respecta a la expresión “y es requisito para el pago o abono en cuenta al contratista”, debe precisarse:
5.6. La retención del pago es una condición que no se deriva de la ley reglamentada, en tanto que esta no previó o proyectó efectos sobre las relaciones contractuales de los trabajadores independientes, y tampoco es un desarrollo necesario de la misma.
5.7. De otro lado, el contrato de prestación de servicios, es de los denominados onerosos conmutativos, comoquiera que allí se pactan obligaciones para ambas partes, y en términos generales, dichas cargas son equivalentes. De esa manera, el pago, como obligación del contratante, es un asunto sustancial, que debe ser determinado por las partes y, en su defecto, por el legislador; luego, en principio(13), no podría ser tratado vía decreto reglamentario.
5.8. Así las cosas, la Sala declarará la nulidad de la expresión “y es requisito para el pago o abono en cuenta al contratista”, del inciso final del artículo 1º del Decreto 3590 de 2011, porque con su expedición, el gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria.
1. DECLARAR la nulidad de las expresiones “en todos los casos” y “y es requisito para el pago o abono en cuenta al contratista”, del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3590 de 2011, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
2. NEGAR las demás pretensiones de las demandas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
3. Sin condena en costas en atención a la naturaleza pública de esta acción.
Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidenta de la Sección—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
1 Aunque en el proceso 19234 se solicita la nulidad de todo el Decreto 3590, lo cierto es que el cuestionamiento del demandante se dirige a desvirtuar la legalidad del artículo 1º.
2 Fl. 84.
3 Fl. 35.
4 Sección Cuarta. Sentencia del 12 de abril de 2012. Exp. 18238. C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.
5 Corresponde al presentado en el proceso 19234.
6 Ver sentencia C-505/99. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
7 Sentencia de 4 de septiembre de 2003. Exp. 13051. C.P. Dra. Ligia López Díaz.
8 Cfr. Martín-Retortillo, Sebastián. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Aranzadi, S.A. Página 186.
9 Fue presentado en el proceso 19234.
10 Artículo 330 C.P.
11 Ver artículo 10 del Decreto 1345 de 2010. “Por el cual se establecen directrices de técnica normativa”.
12 Corresponde al único cargo planteado en el proceso 19114.
13 Se dice que en principio, en atención a las facultades extraordinarias que pueden atribuírsele al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley.

References: ARTÍCULO 1
 artículo 84
 artículo 1
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 1
 artículo 383
 artículo 1
 artículo 383
 artículo 383
 artículo 392
 artículo 383
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 1
 artículo 173
 artículo 15
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 1
 artículo 173
 artículo 583
 artículo 583
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 173
 artículo 383
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 Artículo 330
 artículo 10