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Timestamp: 2017-11-19 08:28:19+00:00

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Niedersächsisches OVG, Urteil vom 17. April 2013 - Az. 4 LC 46/11
Urteil vom 17. April 2013 - Az. 4 LC 46/11
Niedersächsisches OVG · Urteil vom 17. April 2013 · Az. 4 LC 46/11
openJur 2013, 21675
Die Kläger wenden sich gegen die beabsichtigte Erteilung des Einvernehmens durch die Beklagte zu dem von der Europäischen Kommission erstellten Entwurf einer Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung für die atlantische Region nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) in Bezug auf das Gebiet Unterems und Außenems.
Der Kläger zu 1. ist ein Landkreis, in dessen Gebiet die Hafenstadt Papenburg mit dem Standort der Meyer-Werft an der Ems liegt. Die Stadt Papenburg und die nördliche Kreisgrenze des Klägers zu 1. sind ungefähr 30 km von der Nordsee entfernt. Nördlich des Gebietes des Klägers zu 1. liegt beidseits der Ems das Kreisgebiet des Klägers zu 2.. Nordwestlich davon schließt sich an der Ems das Gebiet der kreisfreien Stadt Emden an. Tideunabhängig ist die Befahrbarkeit der Ems von Papenburg zur Nordsee bis zu einer Wassertiefe von 5,60 m gewährleistet. Zur Überführung großer Schiffe mit einem Tiefgang von bis zu 7,30 m, insbesondere von Kreuzfahrtschiffen, auf deren Bau die genannte Werft sich spezialisiert hat, wird die Ems durch sogenannte Bedarfsbaggerungen vertieft. Der Planfeststellungsbeschluss der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest vom 31. Mai 1994 gestattet es der Stadt Papenburg, dem Kläger zu 1. und dem Wasser- und Schifffahrtsamt Emden, den Fluss bei Bedarf entsprechend auszubaggern. Unter dem 11. und 13. Oktober 1996 haben die Beklagte, das Land Niedersachsen, die Kläger zu 1. und 2. und die Stadt Papenburg vereinbart, dass die Beklagte die zur Herstellung der mit dem Planfeststellungsbeschluss vom 31. Mai 1994 festgestellten Bedarfstiefe von 7,30 m erforderlichen Wiederholungsbaggerungen ab dem 1. Januar 1997 durchführt und hierfür die Kosten trägt. Zur Überführung noch größerer Schiffe mit einem Tiefgang von bis zu 8,50 m kann die Ems auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses der Bezirksregierung Weser-Ems vom 31. August 1998 durch das Emssperrwerk zwischen Gandersum und Nendorp aufgestaut werden.
Die Beklagte meldete der Europäischen Kommission am 17. Februar 2006 ein Gebiet mit der Bezeichnung “Unterems und Außenems“ (DE 2507-331) als mögliches Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der FFH-Richtlinie. Dieses Gebiet beginnt ungefähr auf der Höhe der Stadt Leer ca. 10 km nördlich der Stadt Papenburg und erstreckt sich bis in das Mündungsgebiet der Ems hinein. Die Europäische Kommission nahm dieses Gebiet in ihren Entwurf einer Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung für die atlantische Region auf und bat die Beklagte mit Schreiben vom 15. März 2007, hierzu ihr Einvernehmen nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie zu erteilen. Die Beklagte möchte dem nachkommen.
Dagegen haben die Kläger sich mit ihrer am 29. April 2008 erhobenen Klage gewandt.
Das Verwaltungsgericht setzte das Klageverfahren durch Beschluss vom 2. Juni 2008 bis zu einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die ihm in dem Parallelverfahren der Stadt Papenburg gegen die Bundesrepublik Deutschland (1 A 510/08) vorgelegten Fragen aus. In diesem Verfahren hatte das Verwaltungsgericht dem Europäischen Gerichtshof durch Beschluss vom 13. Mai 2008 folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Am 5. Mai 2010 nahm das Verwaltungsgericht das Klageverfahren wieder auf.
Die Kläger haben zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen Folgendes vorgetragen: Die Ems sei als ihr Zugang zur Nordsee und als Bundesschifffahrtsstraße von erheblicher wirtschafts-und strukturpolitischer Bedeutung. Für ihr Gebiet bestünden verschiedene kommunale und staatliche Planungen und Vorhaben, die sich auf die Unterems und Außenems bezögen und eine Nutzung der Ems als Wasserstraße und Zugang zur Nordsee sowie die Nutzung der Seehäfen der Städte Emden, Leer und Papenburg vorsähen. Die Unterschutzstellung des Gebiets Unterems und Außenems habe erhebliche Auswirkungen auf diese Planungen und Vorhaben und damit auf ihre kommunale Planungshoheit und ihr ebenfalls von der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG geschütztes Recht auf Wirtschaftsförderung. Konkret beabsichtigte oder bereits begonnene Projekte, wie etwa die Vertiefung der Ems, der Bau eines neuen Anlegers am Emskai, der Umbau einer Mole in Emden, Bauleitplanverfahren für Gewerbe-, Industrie- und Sondernutzungen in unmittelbarer Nachbarschaft zum FFH-Gebiet, Planfeststellungsverfahren für die bereichsweise Anpassung der Unterems, die Änderung des Planfeststellungsbeschlusses zum Emssperrwerk und Wirtschaftsförderungsmaßnahmen zur Stärkung der Hafenwirtschaft und Werftindustrie, würden durch die Aufnahme in die Gebietsliste wesentlich eingeschränkt und oder sogar unmöglich gemacht. Das gelte unabhängig davon, ob das beabsichtigte FFH-Gebiet sich auf ihr Gebiet erstrecke oder nur daran angrenze, da die Wirkungen des Gebietsschutzes in jedem Falle auch ihre Planungen betreffen würden. Denn die Nutzung der Ems als zentrale Verkehrsachse der Region und insbesondere als Transportweg u. a. für die in Papenburg gebauten Hochseeschiffe stehe im Zentrum ihrer wirtschaftlichen Entwicklung und Wirtschaftsförderung. Sämtliche Maßnahmen, Planungen und Projekte ließen sich nicht mehr oder nur unter erheblichen Einschränkungen durchführen, wenn die Unterems und Außenems in die Gemeinschaftsliste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie aufgenommen würden. Da ihre kommunalen Belange bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie durch die Beklagte zu berücksichtigen seien, bestehe daher jedenfalls die Möglichkeit, dass ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzt werde. Daraus ergebe sich ihre Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO. Daran ändere auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Januar 2010 (C-226/08) nichts. Denn den Mitgliedstaaten verbleibe bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie eine Entscheidungskompetenz mit einem gerichtlich nur beschränkt nachprüfbaren Beurteilungsspielraum. Insoweit habe die Beklagte eigenverantwortlich zu entscheiden, ob naturschutzfachliche Gründe der Einvernehmensherstellung entgegenstünden. Die Kriterien, die bei dieser Entscheidung anzuwenden seien, bezögen sich u. a. auf den relativen Wert des Gebietes auf nationaler Ebene. Dies setze einen Vergleich mit anderen in Frage kommenden Gebieten voraus. Ein solcher Vergleich sei nicht möglich, wenn dabei alle nicht naturschutzfachlichen Belange, die den Wert eines solchen Gebietes relativieren könnten, ausgeblendet würden. Deshalb bestünde weiterhin die auch verfassungsrechtlich gebotene Möglichkeit, bei der naturschutzfachlichen Bewertung kommunale Belange einfließen zu lassen. Hinzu komme, dass nach Art. 4 Abs. 2 EUV in der am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Fassung die Union die jeweilige nationale Identität zu achten habe, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck komme. Damit sei die kommunale Selbstverwaltung erstmals auf der Ebene des Primärrechts anerkannt. Sie hätten auch ein besonderes Rechtsschutzinteresse, das für die Zulässigkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage erforderlich sei. Denn es bestehe für sie keine Möglichkeit, die Verletzung ihrer Rechte in einem nachträglichen Rechtsschutzverfahren effektiv und in zumutbarer Weise zu rügen. Nach Aufnahme des Gebietes Unterems und Außenems in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung könnten nämlich wesentliche Fragen nicht mehr gerichtlich geklärt werden. Der grundgesetzlich gewährte Schutz der kommunalen Selbstverwaltung sei in einem späteren Verfahren, das gemeinschaftsrechtlich bestimmt werde, nicht mehr durchsetzbar. Effektiver Rechtsschutz könne ihnen daher nur gewährt werden, wenn vor der Erteilung des Einvernehmens die Verletzung ihrer Rechte verhindert werde. Ihre Klage sei auch begründet. Denn mit der von der Beklagten beabsichtigten Einvernehmenserteilung gegenüber der Europäischen Kommission werde ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Es bestehe ein überragendes öffentliches Interesse an einer fortgesetzten Nutzung der Ems als Wasserstraße für den Schiffsverkehr und für die Überführung von Seeschiffen von Papenburg in die Nordsee. Demgegenüber komme dem Interesse an einer Unterschutzstellung des Gebietes Unterems und Außenems und an einer Einbindung dieses Gebietes in das Natura 2000 - Netz allenfalls ein sehr geringes Gewicht zu. Deshalb sei jede andere Entscheidung als die Versagung der Erteilung des Einvernehmens gegenüber der Europäischen Kommission rechtswidrig.
die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 1 der FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems zu versagen,
hilfsweise die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 1 der FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems nicht ohne vorherige förmliche Anhörung der Kläger und nicht ohne Berücksichtigung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts und ihrer insoweit zu berücksichtigenden Belange zu erteilen.
Zur Begründung hat die Beklagte ausgeführt, dass die Klage unzulässig sei. Den Klägern fehle bereits die Klagebefugnis. Sie hätten zwar eine Reihe von Vorhaben benannt, deren Verwirklichung von der streitgegenständlichen Einvernehmenserteilung betroffen sein soll. Unabhängig davon, ob all diese Vorhaben bereits hinreichend konkret und verfestigt seien, hätten sie aber nicht aufgezeigt, dass die Erteilung des Einvernehmens diese Planungen nachhaltig störe bzw. kommunale Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtige. Denn selbst wenn die benannten Vorhaben geeignet sein sollten, das Gebiet Unterems und Außenems erheblich zu beeinträchtigen, würde die Aufnahme dieses Gebietes in die Gemeinschaftsliste nach § 34 Abs. 1 BNatSchG zunächst lediglich die Pflicht zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung auslösen. Selbst wenn diese zu einem negativen Ergebnis gelangen würde, könnten die Kläger ggf. aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses eine Ausnahmeentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG erreichen. Dass dies keine fern liegenden Erwägungen seien, zeige sich nicht zuletzt darin, dass zumindest zwei der von den Klägern benannten Vorhaben, nämlich die Fahrwasseranpassung und der Ausbau der Jann-Berghaus-Brücke sowie die Änderung des Planfeststellungsbeschlusses für das Emssperrwerk im Hinblick auf die Flexibilisierung des Sommerstaus, zwischenzeitlich unter Zugrundelegung des FFH-Schutzregimes verwirklicht worden seien. Letztlich könnten diese Fragen jedoch dahinstehen, da mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Januar 2010 (C-226/08) feststehe, dass Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 der FFH-Richtlinie es einem Mitgliedstaat nicht erlaube, sein Einvernehmen zur Aufnahme eines oder mehrerer Gebiete in einen von der Europäischen Kommission erstellten Entwurf einer Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen zu verweigern. Damit verdränge diese Bestimmung einen etwaigen, nach nationalem Recht bestehenden Anspruch der Kläger auf Berücksichtigung ihrer Interessen bzw. auf Abwägung dieser Interessen mit den Interessen des Naturschutzes. Das Unionsrecht habe auch Vorrang vor dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht der Kommunen.
“Die Klage ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages unzulässig, weil es den Klägern an der erforderlichen Klagebefugnis fehlt. Die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit ist gegeben. Es ist unerheblich, ob die Behörden aufgrund deutschen Rechts oder Gemeinschaftsrechts - hier Art. 4 Abs. 2 FFH-RL - handeln. Ob Gemeinschaftsrecht ausschließlich oder neben nationalem Recht zur Anwendung kommt, ist Frage der Zulässigkeit oder der Begründetheit, nicht aber des Zugangs zur nationalen Gerichtsbarkeit. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage in Gestalt einer vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Auch die in der VwGO nicht ausdrücklich geregelte allgemeine Leistungsklage setzt ebenso wie die anderen Klagearten der VwGO eine Klagebefugnis voraus, d. h. die Verletzung eigener Rechte muss möglich erscheinen. Deshalb kann eine - vorbeugende - Unterlassungsklage nicht zur Klärung der objektiven Rechtslage, sondern nur zum Schutz eigener Rechte erhoben werden. Dabei macht es keinen Unterschied, ob Klägerin eine Person des Privatrechts oder eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist. Letztere sind in ihrer Rechtsverteidigung allerdings dadurch eingeschränkt, dass sie in der Regel nicht grundrechtsfähig sind und eigene Rechte nur geltend machen können, soweit sie ihnen - wie hier den Gemeinden und Landkreisen - durch Verfassung oder Gesetz eingeräumt sind. Trotz der verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltung fehlt es den Klägern an der erforderlichen Klagebefugnis, weil die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG hier nicht zum Tragen kommt. Nach deutschem Recht ist das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde oder eines Landkreises als Gemeindeverband durch die Entscheidung anderer Verwaltungsträger berührt, wenn die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird oder wenn das sie betreffende Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt. Darüber hinaus sind die Gemeinden und Gemeindeverbände unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung ihres Gebietes beeinflussen. Dann steht der betroffenen Gemeinde - verfahrensrechtlich - ein Recht auf Beteiligung am Entscheidungsprozeß des überörtlichen Verwaltungsträgers durch Anhörung und - materiellrechtlich - ein Anspruch darauf zu, dass dieser die zu ihrem Wirkungsbereich gehörenden Belange bei seiner Entscheidung berücksichtigt (vergl. zur Beteiligung bei der Ausweisung von Vogelschutzgebieten: VerfGH Rheinland-Pfalz, U. v. 11.07.2005, N 25/04, NVwZ 2006, 206). Eine solche Mitwirkung der Gemeinden und Gemeindeverbände an den Entscheidungen überörtlicher Verwaltungsträger kommt namentlich dann in Betracht, wenn es um die Gestaltung ihrer Infrastruktur geht (BVerwG, U. v. 14.12.1994, 11 C 18/93, BVerwGE 97, 203 Nr. 30). Dabei ist die Klagebefugnis bei Maßnahmen außerhalb des Gemeindegebietes mit Fernwirkungen auf die klagende Gemeinde nur bei einer möglichen nachhaltigen Betroffenheit gegeben, die nur bei Auswirkungen gewichtiger Art anzunehmen ist (Nds. OVG, B. v. 13.09.2010, 12 LA 18/09, juris). Aus diesen Rechtsschutzgewährungen des nationalen Rechts können weder die Kläger zu 1) und zu 2) als Landkreise noch die Klägerin zu 3) als kreisfreie Stadt etwas zu ihren Gunsten herleiten. Hier geht es um die Anwendung von Gemeinschaftsrecht, nämlich der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992, die eine Berücksichtigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, auch als Recht auf Abwägung von gemeindlichen Planungsbelangen, nicht zulässt. Das Gemeinschaftsrecht genießt nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG gegenüber nationalem Recht einen Anwendungsvorrang, der auch die Berufung auf Verfassungsrecht ausschließt, soweit es nicht den Grundrechtsteil oder das Demokratieprinzip betrifft. Die in Art. 28 GG enthaltene kommunale Selbstverwaltungsgarantie gehört nicht zu integrationsfesten Prinzipien (vergl. VerfGH Rheinland-Pfalz, aaO). Die Kläger könnten also ihre Belange nur einbringen und die Nichtberücksichtigung rügen, wenn ihnen gemeinschaftsrechtlich derartige Rechte eingeräumt wären. Wenn jedoch eine Norm in Übereinstimmung mit ranghöherem Recht Rechte des Betroffenen ausdrücklich oder nach Sinn und Zweck ausschließt, kann eine Klagebefugnis nicht gegeben sein, weil Rechte nicht verletzt sein können (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 16. Aufl., Anm. 159 zu § 42 VwGO). Für die von den Klägern eingeforderte Berücksichtigung ihrer kommunalen Belange fehlt es an der erforderlichen Rechtsnorm. Zwar ist im nationalen Fachplanungsrecht mit dem Abwägungsgebot ein Recht auf Geltendmachung eigener Belange der von der Fachplanung betroffenen Gemeinden und Landkreise verbunden. Bei dem gemeinschaftsrechtlichen Verfahren zur Einvernehmenserteilung nach Art. 4 Abs. 2 UA1 FFH-RL fehlt es gerade an dieser wehrfähigen Rechtsposition. Den Klägern steht deshalb keine Klagebefugnis zu, weil die anzuwendende FFH-RL für das hier in Rede stehende Verfahrenstadium Rechte der Gemeinden und Landkreise auf Berücksichtigung ihrer Belange ausschließt. Bei Einleitung des Verfahrens durch die Klägern war ungewiss, ob sich aus der FFH-RL ein Recht auf Berücksichtung kommunaler Planungsbelange ergibt, das von den nationalen Behörden bei der Einvernehmenserteilung nach Art 4 Abs. 2 UA 1 FFH-RL zu berücksichtigen ist. Die Kammer hat das für möglich gehalten und deshalb mit Beschluss vom 13. Mai 2008 im Parallelverfahren 1 A 510/08 eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes eingeholt. Mit Urteil vom 14. Januar 2010 (Rs. C-226/08) hat der EuGH dazu entschieden, dass es einem Mitgliedsstaat nicht erlaubt ist, sein Einvernehmen aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen zu verweigern. Damit ist die Berücksichtigung kommunaler Belange, die sich aus ihrer Planungshoheit und dem Recht auf Gestaltung der gemeindlichen Entwicklung herleiten, ausgeschlossen. Für die erste Phase der Gebietsausweisung nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL war schon bei Klageerhebung gesicherte Rechtsprechung, dass Belange der wirtschaftlichen und infrastrukturellen Entwicklung sowie der kommunalen Selbstverwaltung außer Betracht bleiben müssen (vergl. EuGH, U. v. 07.11.2000, Rs. C- 371/98, NVwZ 2001, 1147; BVerwG, U. v. 19.05.1998, 4 A 9/97, BVerwGE 107, 1, 24; U. v. 27.01.2000, 4 C 2/99, BVerwGE 110, 302 ff.). Nach der Vorlage des erkennenden Gerichts an den Europäischen Gerichtshof ist jetzt zusätzlich geklärt, dass auch in der hier in Rede stehenden zweiten Phase für eine solche Prüfung kein Raum ist. Damit dürfen die von den Klägern geltend gemachten Interessen nicht Gegenstand der Entscheidung der Beklagten über die Erteilung des Einvernehmens sein. Die Klägern können deshalb nicht in ihren Rechten auf Berücksichtigung ihrer Belange verletzt sein, weil die von ihnen für maßgeblich gehaltenen Erwägungen gar nicht Gegenstand der angegriffenen Entscheidung der Beklagten sein dürfen. Die Kläger können mit ihren Einwendungen, dass die Voraussetzungen der FFH-RL für eine Einbeziehung des Gebietes in den Listenentwurf nicht gegeben seien, nicht gehört werden. Diese naturschutzfachlichen Erwägungen können sie nicht geltend machen, weil sie die Überlegungen zur Begründung der Verletzung ihrer kommunalen Planungs- und Gestaltungsrechte einbringen, die aber gerade nicht berücksichtigt werden dürfen. Die Kläger sind als Selbstverwaltungskörperschaften nicht zur Wahrung naturschutzfachlicher Belange berufen. Sie können nur ihr Selbstverwaltungsrecht geltend machen, das aber gerade gemeinschaftsrechtlich nicht berücksichtigt werden darf. Die Mitgliedstaaten dürfen ihr Einvernehmen nicht auf Grund regionaler oder örtlicher Besonderheiten versagen (Urteil des EuGH, aaO, Abs. 32). Auf die berufen sich aber die Kläger, auch wenn sie naturschutzfachliche Einwendungen gegen die Unterschutzstellung erheben. Der EuGH hat eindeutig zu erkennen gegeben, dass Planungsabsichten und Entwicklungsinteressen der Gemeinden auf keinen Fall zu berücksichtigen sind. Eine entsprechende Frage war im Vorlagebeschluss vom 13. Mai 2008 unter Nr. 3 formuliert worden, ist vom EuGH aber nicht beantwortet worden, weil schon die vorangegangene Frage 1, von der Frage 3 abhängig war, verneint worden war (Urteil d. EuGH, aaO, Abs. 34). Die Kammer teilt nicht die Einschätzung der Kläger, sie habe im Vorlagebeschluss die erforderliche Klagebefugnis angenommen und bleibe nunmehr hinter dieser Rechtsposition zurück. Nach ihrer Beurteilung der Rechtslage hat es die erkennende Kammer im Vorlagebeschluss lediglich für möglich gehalten, die Beklagte könne berechtigt sein, die Erteilung oder Versagung des Einvernehmens auch von Interessen vom Gemeinden und Landkreisen abhängig zu machen und dem entsprechend eine Vorabentscheidung eingeholt (Abs. 11 d. Vorlagebeschlusses; sowie B. v. 31.03.2008, 1 B 512/08 UA. 10-12). Die Kammer hat in dem Vorlagebeschluss die sich aus dieser Einschätzung ergebenden Folgen dargelegt und damit die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen begründet. Wenn die Belange von Gemeinden und Gemeindeverbänden aus ihrem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht bei der Einvernehmenserteilung zu berücksichtigen seien, dann stellte sich auch die Frage nach der Durchsetzbarkeit dieser Rechte in den verschiedenen Phasen der Unterschutzstellung und bei der Ausweisung des Schutzgebietes sowie bei den Maßnahmen zur Verwirklichung der Schutzziele. Die Kammer hat dazu die Fragen Nr. 2 bis Nr. 4 gestellt. Der EuGH hat bereits die Frage 1 nach der Berücksichtigungsfähigkeit der Selbstverwaltungsbelange verneint. Damit waren die Fragen zu 2 bis 4 des Vorlageschlusses erledigt. Die Kammer hat somit schon im Vorlagebeschluss vom 13. Mai 2008 keine Klagebefugnis einer Gemeinde angenommen, und weicht deshalb nunmehr im vorliegenden Urteil davon auch nicht ab. Im Vorlagebeschluss hat die Kammer sich mit den möglichen Folgen befasst, die sich aus einer positiven Antwort auf die erste Frage und aus unterschiedlichen Varianten für die Beantwortung der Fragen 2 bis 4 ergeben. In Absatz 28 des Vorlagebeschlusses hat die Kammer aber keine Zweifel daran gelassen, dass Rechtsschutz nicht in Betracht kommt, wenn der EuGH die erste Frage, von der die drei folgenden abhängen, verneint. Diese Situation ist eingetreten. Ebenso wenig wie aus gemeinschaftlichem Sekundärrecht können die Kläger ihre Klagebefugnis aus gemeinschaftsrechtlichem Primärrecht herleiten, auch wenn die Verträge durch den Vertrag von Lissabon (BGBl II 1223) erheblich geändert worden sind. Durch die Aufnahme der lokalen Selbstverwaltung in das Primärrecht hat sich gegenüber der Rechtslage beim Vorlagebeschluss vom 13. Mai 2008 (siehe dazu Abs. 26) eine Änderung des Gemeinschaftsrechts ergeben. In Art. 4 Abs. 2 S 1 EUV ist bestimmt, dass die Union die jeweilige nationale Identität der Mitgliedsstaaten achtet, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Für die Kläger ist aus dem geänderten Primärrecht nichts zu gewinnen. Ob die kommunale Selbstverwaltung durch Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV so gestärkt ist, dass von einer Anerkennung der kommunalen Selbstverwaltung gesprochen werden kann, aus der den Gemeinden und Gemeindeverbänden Ansprüche erwachsen können, mag offen bleiben (vergl. Stern, Kommunale Selbstverwaltung in europäischer Perspektive, Nds. VBl. 2010, 1 (6)). Wenn in Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV die Selbstverwaltung so geregelt wäre, wie die Kläger meinen, so bliebe die Klage gleichwohl ohne Erfolg. Wenn es einen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch der Gemeinden auf Beachtung ihrer Selbstverwaltungsrechte gäbe, dann wäre dieses Recht von den Europäischen Organen zu beachten und könnte bei Verletzung auch vor dem Gerichtshof eingeklagt werden. Dann bestünde aber gerade kein Anlass für nationalen vorbeugenden Rechtsschutz, den die erkennende Kammer als Grundlage für ihren Vorlagebeschluss nicht ausgeschlossen hat. Gerade die Argumentation im Vorlagebeschluss, dass die kommunale Selbstverwaltung nicht Inhalt des Primärrechts sei, hat die Vorlage gerechtfertigt. Die Kammer ging nämlich davon aus, das Selbstverwaltungsrecht sei nur nationalrechtlich gewährleistet. Weil es deshalb nicht Gegenstand einer Entscheidung des Gerichtshofes sein könne, sei zu überlegen, ob nationaler Rechtsschutz zu gewähren sei. Wenn nun die kommunale Selbstverwaltung als subjektives Recht Bestandteil der Verträge ist, könnte es auch vor dem Gerichtshof geltend gemacht werden und nationaler vorbeugender Rechtsschutz wäre dann nicht erforderlich. Wenn es sich aber in Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV lediglich um einen Auftrag bzw. Programmsatz handeln sollte, hätte sich gegenüber dem Vorlagebeschluss der erkennenden Kammer nichts geändert. Es bleibt bei der Auffassung der Kammer, das Gemeinden gemeinschaftsrechtlich keine eigenen Rechte geltend machen kann. Eine Vorlage an den EuGH zur Vorabentscheidung über die Anwendung von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV kommt nicht in Betracht. Das Urteil des EuGH zu den von der Kammer gestellten Vorabentscheidungsfragen ist am 14. Januar 2010 und damit unter Geltung des Art. 4 Abs. 1 S. 1 EUV ergangen, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist. Schon seit Mai 2008 war die offizielle Publikation des Vertragstextes nach seiner Unterzeichnung durch die Mitgliedsstaaten im Dezember 2007 bekannt. Obwohl also Änderungen des Primärrechts schon länger diskutiert wurden und während des Vorabentscheidungsverfahrens in Kraft traten, hat der Gerichtshof dennoch nicht das - geänderte - Primärrecht angewandt, sondern ausschließlich unter Anwendung gemeinschaftlichen Sekundärrechts Mitspracherechte der Gemeinden verneint. In dieser Situation würde eine erneute Vorlage bedeuten, dass nach Ansicht des vorlegenden Verwaltungsgerichts der Gerichtshof seiner Pflicht zur Beachtung der Verträge nicht nachgekommen wäre. Eine (nochmalige) Vorabentscheidung mit den Fragen aus dem Schriftsatz vom 5. Mai 2010 im Parallelverfahren 1 A 510/08 ist nicht geboten. Der Rechtsstreit kann mit der bisherigen Rechtsprechung sowohl des EuGH als auch der nationalen Gerichte entschieden werden. Eine dem gemeinschaftsrechtlich geregelten Verfahren vorgelagerte Entscheidungskompetenz der deutschen Behörden, die nach nationalem Recht und damit unter Berücksichtigung auch der kommunalen Gestaltungs- und Mitwirkungsrechte gerichtlich zu überprüfen wäre, kann nicht angenommen werden. Die verfahrensrechtliche Beteiligung der nationalen Behörden ist in Art. 4 FFH-RL ebenso abschließend geregelt wie die materiellrechtlichen Voraussetzungen, an denen sich die Behörden der Mitgliedstaaten auszurichten haben. Selbst wenn die Auswahlentscheidung und die Beurteilungskriterien des Art. 4 Abs. 2 FFH-RL eine "zutiefst politische Wertung" erfordern, spricht nichts dafür, dass die Ausfüllung dieser Entscheidungsräume nach nationalem Recht, und somit im Falle der Bundesrepublik auch unter Berücksichtigung kommunaler Belange erfolgen könnte oder müsste. Auch wenn man die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 und 2 FFH-RL für die Listung und Meldung von Gebieten als "Eckpunkte" oder "Entscheidungsrahmen" versteht, führt das nicht zu einer ergänzenden Anwendung nationalen Rechts, wie sie die Vorlagefragen aus dem Schriftsatz vom 5. Mai 2010 voraussetzen. Komplexe Sachverhalte mit wertenden Entscheidungen sind nicht nur im Naturschutzrecht durch gemeinschaftliches Sekundärrecht zu bewältigen. Der EuGH hat den Unionsorganen bei diesen Sachverhalten einen großen Einschätzungsspielraum zugestanden, der außerhalb gerichtlicher Überprüfung liegt. Anders als die deutsche Verwaltungsrechtsprechung unterscheidet die Rechsprechung des Gerichtshofes nicht scharf zwischen Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe, Beurteilungsspielraum und Ermessen. Das mag bei einer großzügigen Prüfung der Abwägungsfehler und bei einer zu Gunsten der Unionsorgane ausgeübten Verhältnismäßigkeitskontrolle zu einer nach deutschem Verwaltungsrechtsverständnis geringen Kontrolldichte führen (vergl. M. Herdegen, Europarecht, 12. Aufl. § 9 VII). Diese Methodik des Gerichtshofes ist aber gemeinschaftsrechtlich bedingt und kann nicht zu einer ergänzenden nationalen Kontrolle führen, wie sie die Klägerin wegen der aus der VwGO herrührenden intensiveren Kontrolldichte für erforderlich hält. Im übrigen hat der EuGH in seinem Urteil vom 14. Januar 2010 (Abs. 31) ausreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass wie auch immer geartete nationale Erwägungen außerhalb der FFH-RL nicht zulässig sind. Der Gerichtshof will der Gefahr begegnen, dass bei Zulassung anderer Kriterien, als sie in Anhang III der FFH-RL aufgeführt sind, die Ziele der Richtlinie nicht erreicht werden können. Damit ist für Erwägungen außerhalb der Richtlinie kein Platz. Insbesondere wertende Beurteilungen der Mitgliedstaaten, wie sie etwa bei der Entscheidung zur Ausweisung von Schutzgebieten nach deutschem Naturschutzrecht anzustellen sind (vergl. Blum/Agena/Franke, NNatschG, §§ 24-34 Rdnr. 14 und 15), sind nicht zulässig. Eine Vorlage gem. Art. 100 Abs. 1 GG an das BVerfG zur Überprüfung, ob Art. 4 Abs. 2 FFH-RL die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des Art 28 unzulässig einschränkt, kommt ebenfalls nicht in Betracht. Zum Einen hat das BVerfG seine Kompetenz zur Prüfung der Übereinstimmung von sekundärem Gemeinschaftsrecht mit den Grundrechten eingeschränkt. Solange wirksamer Grundrechtsschutz durch Gerichte der Gemeinschaft gesichert ist, wird das BVerfG seine Gerichtsbarkeit über die Anwendung von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht nicht ausüben. Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG sind somit unzulässig (BVerfG, B. v. 22.10.1986, 2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339 (387)). Deshalb müsste die Vorlage im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist (BVerfG, B. v. 07.06.2000, 2 BvL 1/97, BVerfGE 102, 147 (162); M. Herdegen, Europarecht, 12. Aufl., § 10 Rdnr. 29). Abgesehen davon, dass eine solche Begründung hier nicht gegeben worden ist, kommt eine Vorlage auch schon deshalb nicht in Betracht, weil die Kläger nicht Grundrechtsträger sind. Aber auch eine Vorlage zur Gewährleistung der verfassungsgerichtlichen Ultra-vires- und Identitätskontrolle kommt nicht Betracht. Erstere setzt voraus, dass Unionsgewalt offensichtlich kompetenzwidrig ausgeübt wurde (BVerfG, B. v. 06.07.2010, 2 BvR 2661/06, NJW 2010, 3422). Davon kann hier nicht die Rede sein. Die Identitätskontrolle durch das BVerfG ermöglicht die Prüfung, ob infolge des Handelns europäischer Organe die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG verletzt werden und stellt damit sicher, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nur kraft und im Rahmen der fortbestehenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung gilt (BVerfG, U. v. 30.06.2009, 2 BvE 2/08, BVerfGE 123, 267, Abs. 240). Ein derartiger Verstoß gegen Grundprinzipien ist in Art 4 Abs. 2 UA 1 FFH-RL nicht zu sehen, wenn dort die Einflussnahme von Gemeinden auf Gebietsvorschläge ausgeschlossen wird. Die Selbstverwaltungsgarantie gehört nicht zu den integrationsfesten Prinzipien aus Art. 23 Abs. 1 GG und 79 Abs. 3 GG (vergl. VerfGH Rheinland-Pfalz, U. v. 11.07.2005, N 25/04, NVwZ 2006, 206). Gegen die sich aus der Ablehnung der Klagebefugnis ergebende Versagung vorbeugenden Rechtsschutzes ist auch unter Beachtung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG nichts einzuwenden, weil Rechte der Kläger als Gemeinde und Gemeindeverbände in nachfolgenden Verfahren ausreichend geltend gemacht werden können. Vorbeugender Rechtsschutz gegen drohende Verfahrensakte ist nur ausnahmsweise und nur dann zulässig, wenn ein besonderes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes mit Blick auf das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes erfordert (BVerwG, B. v. 12.06.2008, 7 B 24/08, NVwZ 2008, 1011, Rdnr. 11; vergl. Nds. OVG, B. v. 12.07.2000, 3 M 1605/00, juris; B. v. 21.03.2006, 8 LA 150/02, Vnb). Diese Ausnahmegründe liegen hier nicht vor. Nachteilige Folgen für die Kläger entstehen nicht durch die Meldung des Gebietes, sondern frühestens nach der Entscheidung der Kommission und Aufnahme in die Gemeinschaftsliste. Ob schon gegen die Kommissionsentscheidung nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL Rechtsschutz nach Gemeinschaftsrecht mit der sog. Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV erreicht werden kann, mag offen bleiben (vergl. dazu OVG Bremen, U. v. 31.05.2005, 1 A 346/02, NuR 2005, 654 ff; und B. des Präsidenten des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaft v. 05.07.2005, T–117/05 R – Rodenbröker u.a., juris ). Entscheidend sind die ausreichenden Rechtsschutzmöglichkeiten nach nationalem Recht gegen die mit der Umsetzung der Kommissionsentscheidung verbundenen und sich ergebenden Maßnahmen und Einschränkungen. Bis zur nationalen Ausweisung als Schutzgebiet treten gem. Art. 4 Abs. 5 FFH-RL schon mit der Bekanntgabe der Gebiete Rechtsfolgen ein (vergl. § 7 Abs. 1 Nr. 6 BNatSchG v. 29.07.2009, BGBl 2542, entspr. § 10 Abs. 6 BNatSchG v. 25.03.2002 - BNatschG a.F-). Bis zur Unterschutzstellung sind Vorhaben, Maßnahmen, Veränderungen oder Störungen, die zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen führen können, vorbehaltlich einer ausnahmsweisen Zulassung verboten. Dieser Schutz ist nur vorübergehend bis zur Unterschutzstellung der Gebiete durch die Mitgliedsstaaten. Endgültiger Schutz wird dadurch gewährt, dass die deutschen Behörden die in die Liste aufgenommen Gebiete gem. § 32 Abs. 2 BNatSchG (entspr. § 33 Abs. 2 BNatSchG a.F.) zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft zu erklären haben. Daraus folgen normative allgemeine Gebote und Verbote nach § 33 Abs. 3 BNatSchG (§ 33 Abs. 3 BNatSchG a.F) und einzelfallbezogene Verwaltungsakte. Für die Nutzung und Inanspruchnahme des Schutzgebietes gilt dann § 33 BNatSchG. Die Zulassung von Projekten bestimmt sich dann nach § 34 BNatSchG (entspr. § 34 BNatSchG a.F.). Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass für Betroffene von Maßnahmen deutscher Behörden auf Grund der FFH-RL bzw. auf Grund der Umsetzungsvorschriften des BNatSchG ausreichend Rechtsschutz durch abstrakte oder inzidente Normenkontrolle erlangt werden kann.( BVerwG, B. v. 12.06.2008, 7 B 24/08, NVwZ 2008, 1011; B. v. 07.04.2006, 4 B 58/05, NVwZ 2006, 822; OVG Münster, B. v. 23.01.2008, 8 A 154/06, juris; weitere Nachweise bei Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 33 BNatschG Anm. 68 und bei Nds. OVG, B. v. 21.03.2006, 8 LA 150/02, Vnb). Dabei kann vor nationalen Gerichten die Rechtswidrigkeit der Kommissionsentscheidung geltend gemacht werden (OVG Münster, aaO). Wenn der Schutz der Unterems und Außenems als gelistetes Gebiet durch eine Gebietsausweisung gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG (§ 33 Abs. 2 BNatschG a. F.) erfolgt, kann die Rechtmäßigkeit durch einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO i. V. m. § 7 Nds. AG -VwGO überprüft werden, soweit die Kläger geltend machen können, durch die Ausweisung in ihren Rechten als Gemeinde oder Landkreis verletzt zu sein. Auch Kommunen sind antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 VwGO, wenn sie die Verletzung von Selbstverwaltungsrechten geltend machen können (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 16. Aufl. § 47 VwGO Anm. 79 mwN). Die Planungshoheit ist wesentlicher Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und kann durch Maßnahmen beeinträchtigt sein, wenn diese nachhaltige Auswirkungen auf das Gebiet haben. Auch bei Maßnahmen außerhalb des eigenen Gebietes kann eine Rechtsverletzung gegeben sein, wenn diese erhebliche Auswirkungen für die klagende Selbstverwaltungskörperschaft haben (Nds. OVG, B. v. 13.09.2010, 12 LA 18/09, juris). Aber auch inzident kann die Unterschutzstellung von deutschen Gerichten überprüft werden. Die Unterschutzstellung der Unterems und Außenems wird Auswirkungen auf die Befahrbarkeit für große Seeschiffe haben, deren Einschränkung besonders der Kläger zu 1) befürchtet und als Beeinträchtigung oder gar als Verhinderung der wirtschaftlichen Entwicklung eines Werftstandortes abwenden will. Die für die Werft und mittelbar für den Kreis als Wirtschaftsraum erforderliche Baggerungen sind bereits durch Planfeststellungen genehmigt. Zukünftig bedürfen sie einer Überprüfung als Projekt nach der FFH-RL. Der EuGH hat sich in seinem Urteil vom 14. Januar 2010 auf die Vorlagefrage der erkennenden Kammer dahin geäußert, dass Unterhaltungsmaßnahmen nach der Aufnahme des Gebietes in die Kommissionsliste eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 und Abs. 4 FFH-RL erfordern könnten (Abs. 50 UA). Diese würde nach § 34 BNatSchG (§ 34 BNatSchG a.F.) erfolgen. Soweit die Kläger zu 1) und zu 2) davon in ihren Rechten auf Berücksichtigung ihrer Belange bei Planungen oder auch in Ansprüchen aus behaupteten vertraglichen Abreden betroffen sind, können sie gegen Nutzungsbeschränkungen des Fahrwassers der Ems oder gegen die Versagung von Genehmigungen die Verwaltungsgerichte anrufen, die bei entsprechender Entscheidungserheblichkeit auch zu klären haben, ob die Aufnahme des Gebietes in die Gemeinschaftsliste mit den Bestimmungen der FFH-RL, aber auch mit höherrangigem europäischem Recht zu vereinbaren ist. Wenn nach Ansicht der Verwaltungsgerichte die Aufnahme der Unterems und Außenems in die Gemeinschaftsliste mit der FFH-RL und/oder höherrangigen europarechtlichen Bestimmungen nicht vereinbar ist, legen sie dem Europäischen Gerichtshof die Frage nach der Wirksamkeit der Listung des betreffenden Gebiets im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (ehem. Art. 234 EGV) vor. Der Gerichtshof prüft, ob das gelistete Gebiet zu Recht auf der Grundlage der in Anhang III (Phase 2) der FFH-Richtlinie festgelegten Kriterien in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden ist (vergl. EuGH, Urt. v. 13. 1. 2005, Rs. C 117/03 (Dragaggi), NVwZ 2005, S. 311). Mit diesen gestuften gerichtlichen Kontrollen ist ausreichender nachträglicher Rechtsschutz gegen die Listung der Unterems und Außenems gegeben. Die Effektivität dieses Rechtsschutzes wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Prüfung der Liste von Gebieten gemeinschaftlicher Bedeutung als sekundärem Gemeinschaftsrecht nicht nach deutschem Recht einschließlich der Grundrechte stattfindet, sondern dem Gemeinschaftsrecht unterliegt. Es ist unerheblich, wenn die "Ermittlungstiefe" des Europäischen Gerichtshofs anders gestaltet ist als das Amtsermittlungsprinzip der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit, (Nds. OVG, B. v. 21.03.2006, 8 LA 150/02, Vnb). Der Europäische Gerichtshof entwickelt auf Grund der ihn bindenden Normen eine eigene Methodik und auch eine eigenständige Dogmatik, die sich nicht am Prozessrecht oder Verfahrensrecht nur eines Mitgliedsstaates orientiert.“
Gegen dieses ihnen am 18. Januar 2011 zugestellte Urteil haben die Kläger am 15. Februar 2011 die vom Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung haben die Kläger ausgeführt, dass das Verwaltungsgericht ihre Klage keinesfalls als unzulässig hätte abweisen dürfen, weil in ihrem Falle die Möglichkeit einer Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch die fehlende Berücksichtigung ihrer Belange bei der beabsichtigten Einvernehmenserklärung und die fehlende Anhörung vor der Erteilung des Einvernehmens gegeben sei. Das Verwaltungsgericht irre, wenn es aus den Feststellungen des Europäischen Gerichtshofs in dessen Entscheidung vom 14. Januar 2010 (C-226/08) ableite, dass eine Berücksichtigung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts bei der Einvernehmenserteilung vollständig ausscheide und es insofern an der erforderlichen Rechtsnorm fehle. Die Rechtsnorm, aus der sich nicht nur das Recht, sondern die verbindliche Pflicht der Beklagten ergebe, ihr Selbstverwaltungsrecht zu berücksichtigen, sei Art. 28 Abs. 2 GG. Der Anwendung dieser Vorschrift würde das Gemeinschaftsrecht allenfalls dann entgegenstehen, wenn das Gemeinschaftsrecht die Verfassung pauschal verdrängen würde. Das sei jedoch nicht der Fall, wenn das Gemeinschaftsrecht, wie hier, im konkreten Einzelfall einen nicht abschließend europarechtlich determinierten Entscheidungsspielraum eröffne oder es um die Geltung eines integrationsfesten Kerns des deutschen Verfassungsrechts gehe. Tatsächlich erlaube es das Gemeinschaftsrecht, das Einvernehmen hinsichtlich der Aufnahme des Gebietes Unterems und Außenems in die Gemeinschaftsliste wegen ihres dem entgegenstehenden kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu versagen, jedenfalls aber die kommunalen Belange bei der Entscheidung zu berücksichtigen. Wenn diese Handlungsoption aber europarechtlich erlaubt sei, sei sie nach deutschem Verfassungsrecht für die Beklagte zwingend geboten. Es sei durchaus denkbar, dass das europäische Recht bei ausschließlicher Anwendung der Kriterien aus dem Anhang III, Phase 2, Nr. 2 FFH-Richtlinie sowohl die Erteilung als auch die Versagung des Einvernehmens erlaube. In einem solchen Fall, in dem das Gemeinschaftsrecht der nationalen Behörde keine eindeutige Vorgabe mache, sondern einen Entscheidungsfreiraum einräume, müssten verfassungsrechtliche Bindungen zum Tragen kommen, so dass die Beklagte nicht ohne Berücksichtigung der Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG über die Einvernehmenserteilung entscheiden dürfe. Wäre demgegenüber davon auszugehen, dass unabhängig von der Frage, ob in der konkreten Entscheidungssituation ein Entscheidungsfreiraum der handelnden Behörde bestehe, jegliche verfassungsrechtliche Bindungen ausgeschaltet und kommunale Belange in keinem Falle zu berücksichtigen wären, würde das bedeuten, dass die FFH-Richtlinie sich über das nationale Verfassungsrecht hinwegsetzt. Dies wäre jedoch mit dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts im Sinne des Art. 23 GG nur vereinbar, wenn wiederum die aus dem Verfassungsrecht folgenden Grenzen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts eingehalten würden. Insoweit gelte jedoch nach wie vor, dass die Grundprinzipien des deutschen Verfassungsrechts, nämlich die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG, die Menschenwürde gemäß Art. 1 GG und die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG unantastbar seien. Die Auffassung, die kommunale Selbstverwaltung gehöre nicht zum europafesten Kern des Grundgesetzes sei in Anbetracht der Lissabon-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 2009 zweifelhaft. Diese Frage hätte das Verwaltungsgericht daher durch eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht klären lassen müssen. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht sei durch den durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügten Art. 4 Abs. 2 AEUV (gemeint ist offenbar Art. 4 Abs. 2 EUV) erheblich gestärkt worden, was nicht ohne Einfluss auf die Auslegung des Sekundärrechts bleiben könne. Die Frage, ob die kommunale Selbstverwaltung hierdurch so gestärkt worden sei, dass von einer Anerkennung gesprochen werden könne, aus der den Gemeinden und Gemeindeverbänden Ansprüche erwachsen könnten, hätte durch eine erneute Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantwortet werden können und müssen. Die für die Lösung des anhängigen Rechtsstreits verkürzte Beurteilung der Rechtslage durch den Europäischen Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 14. Januar 2010 dürfte in erster Linie durch die Formulierung der ersten Vorlagefrage, ob Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie es einem Mitgliedstaat erlaube, sein Einvernehmen zu dem von der Kommission erstellten Listenentwurf aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen zu verweigern, bedingt sein. Jedenfalls das Berufungsgericht sei nun aufgefordert, dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV die Rechte kommunaler Gebietskörperschaften in der Weise stärke, dass bei Eröffnung eines Entscheidungsspielraums durch das europäische Sekundärrecht in einer Situation, in der mehrere Entscheidungsoptionen mit dem Sekundärrecht vereinbar wären, die Pflicht bestehe, eine gemeindefreundliche Entscheidung zu treffen, insbesondere die von der Entscheidung betroffenen Rechte und Belange der kommunalen Gebietskörperschaften im Entscheidungsverfahren mit zu berücksichtigen. Bei der Erteilung des Einvernehmens zu dem Entwurf der Gebietsliste handele es sich auch nicht um ein bloßes Verwaltungsinternum ohne Außenwirkung, da zum einen die deutsche Rechtsdogmatik auf diesen Gemeinschaftsrechtsakt nicht anwendbar sei und zum anderen eine Außenwirkung nur dann verneint werden könne, wenn gegen spätere Maßnahmen hinreichender Rechtsschutz gewährleistet sei, was hier jedoch nicht der Fall sei. Unzutreffend sei daher die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sie ihre Rechte in nachfolgenden Verfahren ausreichend geltend machen könnten. Bereits mit der Meldung eines Gebietes an die Kommission liege ein potentielles FFH-Gebiet vor, für dessen angemessenen Schutz die Mitgliedstaaten Sorge zu tragen hätten. Sie hätten daher bereits jetzt ein legitimes Interesse an der endgültigen Beendigung dieses vorläufigen Schutzstatus, was durch die endgültige Versagung des Einvernehmens erreicht werden könne. Aber auch unabhängig davon wäre nachfolgender Rechtschutz nicht in jedem Falle effektiv. Es sei zu befürchten, dass sie ihr Selbstverwaltungsrecht und ihren daraus folgenden Anspruch auf Beteiligung am Verfahren bzw. auf die Versagung des Einvernehmens nicht mehr in effektiver Weise geltend machen könnten, sobald die Beklagte ihr Einvernehmen, bei dem es sich um eine vorbereitende Verfahrenshandlung handele, erklärt habe. Dies beruhe auf dem spezifischen Zusammenspiel gemeinschaftsrechtlicher und mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften und dem gestuften, aus mehreren Verfahrenshandlungen zusammengesetzten Gebietsausweisungsverfahren. Sofern man unterstelle, dass ihre fehlende Beteiligung vor Erteilung des Einvernehmens und die fehlende Berücksichtigung ihrer kommunalen Belange einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG begründe, wäre nachfolgender Rechtschutz nur effektiv, wenn genau diese Rechtsverletzung in dem nachfolgenden Verfahren erfolgreich eingewandt und abgewendet werden könnte. Dies sei jedoch höchst zweifelhaft. Nach Erteilung des Einvernehmens durch den Mitgliedstaat erfolge nämlich automatisch die endgültige Aufnahme des Gebietes in die Kommissionsliste, die die unmittelbare Verpflichtung des Mitgliedstaates begründe, das Gebiet so schnell wie möglich als Schutzgebiet auszuweisen. Ob dann noch in einem Rechtsschutzverfahren die ordnungsgemäße Beteiligung der Gebietskörperschaften bei der Einvernehmenserteilung geprüft werde, sei fraglich, weil zu diesem Zeitpunkt die vorhergehenden Verfahrensschritte - die Erstellung der vorläufigen Liste durch die Kommission und die Erteilung des Einvernehmens durch den Mitgliedstaat - unerheblich seien. Es handele sich nämlich nur um vorbereitende Verfahrenshandlungen, deren Fehlerhaftigkeit nicht die Unwirksamkeit der endgültigen Kommissionsliste nach sich ziehe. Sobald aber eine wirksame Kommissionsliste vorliege, bestehe wiederum eine verbindliche Verpflichtung des Mitgliedstaats, die darin aufgenommenen Gebiete unter Schutz stellen. Die Kläger könnten in diesem Zeitpunkt die Rechtmäßigkeit der Gebietsliste vermutlich nicht mehr wegen eines Verstoßes gegen nationales Recht in Frage stellen. Es könne gegenüber der Kommission insbesondere nicht die fehlerhafte Berücksichtigung nationalen Verfassungsrechts durch den Mitgliedstaat im Zuge der Einvernehmenserteilung gerügt werden, da diese Verpflichtung eben nicht der Kommission, sondern dem Mitgliedstaat obliege. Der Europäische Gerichtshof wäre deshalb nicht befugt, die ordnungsgemäße Anwendung nationalen Verfassungsrechts einschließlich Art. 28 Abs. 2 GG durch den Mitgliedstaat im Zuge der Einvernehmenserteilung zu überprüfen. Andererseits dürfte aber auch ein Verwaltungsgericht, sobald eine endgültige Kommissionsliste vorliege, nicht mehr befugt sein, vorangehende Verfahrensschritte am nationalen Verfassungsrecht zu messen und sich damit über die verbindlichen Rechtswirkungen der Gebietsliste hinwegzusetzen. Deshalb sei es zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG zwingend erforderlich, ihnen vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren und die gegen Art. 28 Abs. 2 GG verstoßende Erteilung des Einvernehmens zu verhindern.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 1. Kammer - vom 22. November 2010 zu ändernund die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems zu versagen,
hilfsweise die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems nicht ohne ihre vorherige förmliche Anhörung, die Berücksichtigung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts und ihrer insoweit zu berücksichtigenden Belange zu erteilen.
Zur Begründung trägt sie vor, dass die von den Klägern erhobene vorbeugende Unterlassungsklage schon mangels Klagebefugnis unzulässig sei. Zum einen fehle es an einer unmittelbaren tatsächlichen Betroffenheit der Kläger in einer geschützten Rechtsposition. Das Einvernehmen zum Entwurf der Gebietsliste habe als interne verfahrensrechtliche Verwaltungshandlung keine Rechtswirkungen für die Kläger. Die Kläger seien auch nicht Adressaten der beabsichtigten Einvernehmenserteilung. Die Kläger hätten eine unmittelbare tatsächliche Betroffenheit durch das beabsichtigte Einvernehmen nicht dargelegt. Zum anderen seien die Kläger durch die beabsichtigte Einvernehmenserteilung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in eigenen Rechten verletzt. Es sei bereits zweifelhaft, inwieweit das Selbstverwaltungsrecht der Kläger als Gemeindeverbände im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG berührt sei, da die verfassungsrechtliche Stellung von Landkreisen gegenüber den Gemeinden eingeschränkt sei. Diese Frage könne jedoch offen bleiben, da das Unionsrecht Anwendungsvorrang vor dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Körperschaften genieße. Die hier einschlägige verfahrensrechtliche Norm des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie sehe die Berücksichtigung kommunaler Belange nicht nur nicht vor, sondern schließe sie auch aus. Darüber hinaus fehle den Klägern auch das für eine vorbeugende Unterlassungsklage notwendige qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis. Denn der Verweis auf nachträglichen Rechtsschutz sei für die Kläger nicht unzumutbar.
Die vom Verwaltungsgericht nach den §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Kläger ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Denn die Klage der Kläger ist sowohl mit dem Hauptantrag (I.) als auch mit dem Hilfsantrag (II.) unzulässig, weil die Kläger hinsichtlich beider Anträge nicht klagebefugt sind und überdies kein besonderes schützenswertes Interesse an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes haben.
Der Hauptantrag der Kläger, die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems zu versagen, ist unzulässig.
1. Die Kläger sind insoweit nicht klagebefugt.
Der Hauptantrag der Kläger ist auf die Unterlassung der Erteilung des Einvernehmens gerichtet. Auf eine solche Unterlassungsklage ist § 42 Abs. 2 VwGO analog anwendbar (BVerwG, Urteile vom 26.1.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262, 271, und vom 28.10.1970 - VI C 48.68 -, BVerwGE 36, 192, 199). Danach setzt die Klagebefugnis voraus, dass die Kläger geltend machen können, durch ein behördliches Handeln in eigenen Rechten verletzt zu werden (BVerwG, Urteil vom 27.5.2009 - 8 C 10.08 -, NVwZ 2009, 1305). Hierfür ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass eine solche Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Daran fehlt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 27.5.2009 - 8 C 10.08 -, NVwZ 2009, 1305, vom 17.6.1993 - 3 C 3.89 -, BVerwGE 92, 313, 315, vom 21.10.1986 - 1 C 44.84 -, BVerwGE 75, 86, und vom 23.3.1982 - 1 C 157.79 -, BVerwGE 65, 167; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 9.1.1991 - 1 BvR 207, 87 -, BVerfGE 83, 182), wenn offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, dass eigene Rechte der Kläger verletzt sein könnten.
Die Erteilung des Einvernehmens zu dem Entwurf der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (GGB) nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie, die die Kläger verhindern wollen, stellt nämlich eine lediglich vorbereitende verwaltungsinterne Mitwirkungshandlung der Bundesrepublik Deutschland an dem Zustandekommen eines Rechtsakts der Kommission dar, die selbst keine Außenwirkung hat und deshalb für die Kläger keine Rechtswirkungen entfaltet, die eine Rechtsverletzung begründen könnten. Denn das Einvernehmen der Beklagten ist kein Akt öffentlicher Gewalt gegenüber den Klägern, sondern trägt als bloße Mitwirkungs- bzw. Vorbereitungshandlung lediglich zu der Festlegung der Liste der GGB durch die Kommission bei, als das Einvernehmen der Beklagten zur Erstellung des Entwurfs einer Liste der GGB benötigt wird, auf deren Grundlage die Liste der GGB von der Kommission nach dem Verfahren gemäß Art. 21 FFH-Richtlinie festgelegt wird. Das Einvernehmen nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie ist deshalb nur ein “Verwaltungsinternum“ ohne Außenwirkung.
Diese Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts sind zwar zu der Mitwirkung der Bundesregierung an einer EG-Richtlinie nach Art. 249 Abs. 3 EGV (jetzt Art. 288 Abs. 3 AEUV) ergangen, während das Einvernehmen zu dem Entwurf der Liste der GGB zur Vorbereitung eines Beschlusses der Kommission nach Art. 288 Abs. 4 AEUV erforderlich ist. In beiden Fällen handelt es sich aber um (nunmehr im Abschnitt I “Die Rechtsakte der Union“ des AEUV geregelte) Rechtsakte des sekundären Gemeinschaftsrechts (Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 288 AEUV Rn. 23; Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 288 AEUV Rn. 4), an deren Zustandekommen die Mitgliedstaaten mitwirken. Insofern können die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze für den hier zu entscheidenden Fall entsprechend herangezogen werden. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann auch die Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie nicht als ein die Kläger unmittelbar beschwerender und in ihr durch Art. 28 Abs. 2 GG geschütztes Selbstverwaltungsrecht eingreifender Hoheitsakt mit Außenwirkung angesehen werden. Die Erteilung des Einvernehmens ist vielmehr lediglich ein vorbereitender verwaltungsinterner Mitwirkungsakt der Bundesrepublik Deutschland an der Festlegung der Liste der GGB durch die Kommission.
Nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie erstellt die Kommission jeweils im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten aus den Listen der Mitgliedstaaten den Entwurf einer Liste der GGB. Aufgrund dieses Entwurfs wird dann die Liste der GGB von der Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 letzter Satz FFH-Richtlinie nach dem Verfahren des Art. 21 FFH-Richtlinie i.V.m. Art. 5, 7 und 8 des Beschlusses 1999/468/EG und seit dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 am 1. März 2011 gemäß den Übergangsbestimmungen des Art. 13 Abs. 1 c) und e) dieser Verordnung i.V.m. Art. 5, 10 und 11 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 festgelegt. Danach unterbreitet der Vertreter der Kommission dem Ausschuss nach Art. 20 FFH-Richtlinie den Entwurf der zu treffenden Maßnahmen, zu dem der Ausschuss eine Stellungnahme abgibt. Ohne die (befürwortende) Stellungnahme des Ausschusses kann die Kommission die beabsichtigte Maßnahme gemäß Art. 13 Abs. 1 c) i.V.m. Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 2 Buchst. b und Art. 5 Abs. 2 und 3 Satz 1 Verordnung (EU) Nr. 182/2011 nicht erlassen. Dies zeigt, dass der Entwurf der Liste, an dem der Mitgliedstaat durch die Erteilung seines Einvernehmens mitwirkt, noch keine Rechtswirkung gegenüber den von einer möglichen späteren Schutzgebietsausweisung Betroffenen entfaltet, sondern lediglich den an dem Verfahren nach Art. 21 FFH-Richtlinie beteiligten Institutionen als Grundlage für die Festlegung der endgültigen Liste dient. Selbst die von der Kommission auf der Grundlage ihres Entwurfs in dem Verfahren nach Art. 21 FFH-Richtlinie erstellte Liste stellt noch keinen Dritte unmittelbar betreffenden Hoheitsakt im Sinne des Art. 263 Abs. 4 AEUV dar (vgl. hierzu das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften -Erste Kammer- in der Rechtssache “Rasso Freiherr von Cramer-Klett und Rechtlerverband Pfronten gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“, Beschluss vom 22.6.2006 - T-136/04 -). Akte öffentlicher Gewalt, die die Betroffenen unmittelbar beschweren, liegen vielmehr erst mit den Maßnahmen vor, die der Mitgliedsstaat aufgrund der Erstellung der Gemeinschaftsliste ergreift, wie die Ausweisung von Schutzgebieten nach Art. 4 Abs. 4 FFH-Richtlinie i.V.m. §§ 32 Abs. 2, 20 Abs. 2 BNatSchG oder Maßnahmen zum Schutz der in die Liste aufgenommenen Gebiete nach Art. 4 Abs. 5 i.V.m. Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-Richtlinie und § 33 BNatSchG. Folglich kann dem im Rahmen des mehrstufigen Verfahrens erteilten Einvernehmen zum Entwurf der Liste der GGB erst recht keine unmittelbare rechtliche Wirkung zukommen.
Diese Rechtsauffassung steht auch im Einklang mit dem Beschluss des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (Erste Kammer) vom 22. Juni 2006 in der Rechtssache “Rasso Freiherr von Cramer-Klett und Rechtlerverband Pfronten gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“ (T-136/04), mit dem dieses eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EGV gegen die Entscheidung der Kommission zur Verabschiedung der Liste der GGB für die alpine biogeografische Region wegen fehlender unmittelbarer Betroffenheit der klagenden Grundeigentümer als unzulässig abgewiesen hat. In diesem Beschluss hat das Gericht ausgeführt, dass die Entscheidung zur Verabschiedung der Liste der GGB sich nicht selbst auf die Rechtsstellung des Klägers auswirke. Sie berühre weder die Rechte und Pflichten der Grundeigentümer noch die Ausübung dieser Rechte, verpflichte Wirtschaftsteilnehmer oder Private in keiner Weise und enthalte keine Bestimmung über die Regelung zum Schutz der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, wie etwa Erhaltungsmaßnahmen oder Genehmigungsverfahren. Desgleichen träfen die Pflichten der Art. 4 und 6 FFH-Richtlinie, denen die Mitgliedstaaten nachzukommen hätten, nachdem die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesen worden seien, die Wirtschaftsteilnehmer nicht unmittelbar, da sie eine Handlung des betreffenden Mitgliedstaats erforderten, mit der dieser klarstelle, wie er ihnen nachzukommen gedenke, ob es sich um die nötigen Erhaltungsmaßnahmen (Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie), um die geeigneten Maßnahmen zur Vermeidung der Verschlechterung des Gebiets (Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie) oder um die erforderliche Zustimmung der zuständigen einzelstaatlichen Behörden zu einem Projekt, das ein Gebiet erheblich beeinträchtigen kann (Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie), handele. Der FFH-Richtlinie, auf deren Grundlage die angefochtene Entscheidung ergangen sei, sei zu entnehmen, dass sie den Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Zieles binde, den einzelstaatlichen Behörden aber die Zuständigkeit belasse, was die zu treffenden Erhaltungsmaßnahmen und die einzuhaltenden Genehmigungsverfahren angehe (ebenso das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften in der Rechtssache “Sahlstedt u. a. / Kommission“, Beschluss vom 22.6.2006 - T-150/05 -). Damit geht auch das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften davon aus, dass selbst mit der Erstellung der Liste der GGB noch keine einen Grundeigentümer, Wirtschaftsteilnehmer oder Privaten unmittelbar betreffende und von diesem angreifbare Entscheidung vorliegt. Demzufolge kommt dem Einvernehmen zum Entwurf der Liste der GGB erst recht keine unmittelbare rechtliche Wirkung - auch nicht in Bezug auf die Kläger als kommunale Gebietskörperschaften - zu.
Im vorliegenden Fall geht es zwar nicht um die Meldung bzw. die Rücknahme der Meldung eines “FFH-Gebiets“, sondern um die Einvernehmenserteilung nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie. Diese stellt aber ebenso wie die Meldung eines FFH-Gebiets lediglich einen vorbereitenden, verwaltungsinternen Mitwirkungsakt dar, der mangels Außenwirkung keine Rechte der Kläger tangiert. Für die Frage, ob die Erteilung des Einvernehmens ein lediglich verwaltungsinterner Akt ist, ist nach dem oben wieder gegebenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts ohne Bedeutung, dass die Kläger kommunale Gebietskörperschaften sind, die einen Eingriff u. a. in ihre kommunale Planungshoheit geltend machen.
Eine Außenwirkung der Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie lässt sich ferner nicht damit begründen, dass die Mitgliedsstaaten die in der nationalen Liste nach Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie vorgeschlagenen Gebiete nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteile vom 11.9.2012 (Große Kammer) - C-43/10 -, NVwZ-RR 2013, 18, vom 14.9.2006, “Bund Naturschutz in Bayern u.a.“ - C-244/05 -, und vom 13.1.2005, “Dragaggi u.a.“ - C-117/03 -) von dem Zeitpunkt der Meldung an schützen müssen, indem sie Schutzmaßnahmen ergreifen, die im Hinblick auf das mit der Richtlinie verfolgte Erhaltungsziel geeignet sind, die erhebliche ökologische Bedeutung, die diesen Gebieten auf nationaler Ebene zukommt, zu wahren. Diese “Vorwirkung“ wird nämlich schon durch die Vorlage der nationalen Liste in der Phase 1 nach Art 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie und nicht durch die Erteilung des Einvernehmens in der Phase 2 nach Art 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie ausgelöst. Das Einvernehmen selbst hat daher keine derartige “Vorwirkung“. Doch selbst wenn das Einvernehmen eine solche rechtliche Vorwirkung hätte, würde diese allein die Mitgliedstaaten betreffen, keineswegs jedoch unmittelbare Verhaltenspflichten für den einzelnen Bürger oder eine Gemeinde, die - wie jedenfalls der Kläger zu 1. - nicht selbst als Naturschutzbehörde zur Ergreifung der genannten Schutzmaßnahmen verpflichtet ist, bzw. Rechtsbeziehungen diesen gegenüber begründen. Soweit der Kläger zu 2. als eine der unteren Naturschutzbehörden, in deren Zuständigkeitsbereich mögliche Schutzmaßnahmen fallen könnten, eventuell selbst für derartige Schutzmaßnahmen zuständig ist (vgl. §§ 31 Abs. 1 Satz 1, 32 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NAGBNatSchG), fehlt es auch an der Außenwirkung, weil der Kläger zu 2. dabei lediglich innerhalb des übertragenen Wirkungskreises und damit im staatlichen Innenbereich tätig werden würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 4/94 -, NVwZ 1995, 910). Auch unter dem Gesichtspunkt der “Vorwirkung“ besteht daher keine Außenwirkung der Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie.
Eine Außenwirkung des Einvernehmens lässt sich schließlich auch nicht damit begründen, dass vor der Erteilung des Einvernehmens eine Anhörung oder sonstige Beteiligung der Kläger auch im Hinblick auf ihre Planungshoheit erfolgen müsse. Denn Art. 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie sieht ein Anhörungs- oder sonstiges Beteiligungsrecht der Kläger vor der Erteilung des Einvernehmens nicht vor; ein solches Recht ergibt sich auch nicht aus anderen europarechtlichen Vorschriften.
Da die Erteilung des Einvernehmens nach alledem ein Verwaltungsinternum ist und keine Rechtswirkungen gegenüber den Klägern entfaltet, kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich darauf an, welche materiellen Belange bei der Entscheidung der Beklagten über die Erteilung des Einvernehmens zu berücksichtigen sind.
Im Übrigen weist der Senat zur Klarstellung aber darauf hin, dass Belange der Kläger bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH- Richtlinie keine Berücksichtigung finden können. Der EuGH hat in seinem Urteil vom 14. Januar 2010 (“Stadt Papenburg gegen Bundesrepublik Deutschland“ - C-226/08 -) entschieden, dass Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie es einem Mitgliedstaat nicht erlaubt, sein Einvernehmen zur Aufnahme eines oder mehrere Gebiete in einen von der Kommission erstellten Entwurf einer Liste der GGB aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen zu verweigern. Zur Begründung hat er ausgeführt:
Darf der Mitgliedstaat sein Einvernehmen demnach aber nur aus naturschutzfachlichen Gründen verweigern, sind bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens Belange oder Rechte der Kläger wie etwa ihr in Art. 28 Abs. 2 GG geschütztes Selbstverwaltungsrecht einschließlich des von ihnen geltend gemachten Rechts auf Anhörung und Beachtung ihrer kommunalen Belange nicht zu berücksichtigen. Ein Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange können die Kläger im Übrigen auch ohnehin gar nicht für sich in Anspruch nehmen. Das Abwägungsgebot folgt aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung, dient der Lösung der in der räumlichen Umgebung eines Vorhabens auftretenden Probleme und Interessenkonflikte und begrenzt die planerische Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276). Die hier streitige Erteilung des Einvernehmens stellt jedoch keine Planungsentscheidung im Rahmen einer staatlichen Planungsaufgabe dar, sondern die Mitwirkung bei der Vorbereitung einer Entscheidung der Kommission.
Der hier vertretenen Rechtsauffassung, dass bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens nur naturschutzfachliche Gründe zu berücksichtigen sind, können die Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass es durchaus denkbar sei, dass das europäische Recht bei ausschließlicher Anwendung der Kriterien aus dem Anhang III, Phase 2, Nr. 2 FFH-Richtlinie sowohl die Erteilung als auch die Versagung des Einvernehmens erlaube, und dass in einem solchen Fall, in dem das Gemeinschaftsrecht der nationalen Behörde keine eindeutige Vorgabe mache, sondern einen Entscheidungsfreiraum einräume, verfassungsrechtliche Bindungen zum Tragen kommen müssten, so dass die Beklagte nicht ohne Berücksichtigung der Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG über die Einvernehmenserteilung entscheiden dürfe. Denn der EuGH hat in seinem Urteil vom 14. Januar 2010 (C-226/08) eindeutig festgestellt, dass Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie es einem Mitgliedstaat nicht erlaubt, sein Einvernehmen zur Aufnahme eines oder mehrere Gebiete in einen von der Kommission erstellten Entwurf einer Liste der GGB aus anderen als naturschutzfachlichen Gründen zu verweigern. Die Berücksichtigung von beispielsweise wirtschaftlichen und kommunalen Belangen (einschließlich der Interessen der Kläger), also anderen als naturschutzfachlichen Gründen, kommt daher bei der Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens entgegen der Auffassung der Kläger bei keiner möglichen Entscheidungskonstellation in Betracht. Die Beklagte hat nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie entweder das Einvernehmen zu erteilen oder dieses zu verweigern, darf sich dabei aber nach der o. a. Entscheidung des EuGH ausschließlich auf naturschutzfachliche Gründe stützen, wobei es ohne Belang ist, ob ihr hierbei ein - naturschutzfachlicher - Beurteilungsspielraum zukommt.
Die Erteilung des Einvernehmens hat für die Kläger schließlich auch keine mittelbaren faktischen Folgen, die geeignet sein könnten, eine Rechtsverletzung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, insbesondere eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Kläger aus Art. 28 Abs. 2 GG zu begründen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass auch die von einem schlicht-hoheitlichen staatlichen Handeln ausgehende bloße tatsächliche und mittelbare Betroffenheit eines Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff bedeuten und eine solche mittelbar-faktische Grundrechtsbeeinträchtigung abgewehrt werden kann, wenn sie besonders schwerwiegend ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.3.1992 - 7 C 21.90 -, BVerwGE 90, 112, 121, und 18.10.1990 - 3 C 2.88 -, BVerwGE 87, 37, 42 m.w.N.). Der Senat lässt dahinstehen, ob diese Erwägungen auch auf den vorliegenden Fall der Erteilung des Einvernehmens nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie übertragen werden können. Denn selbst wenn dies zu bejahen sein sollte, läge ein solcher Fall hier im Hinblick auf das von den Klägern geltend gemachte Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG jedoch nicht vor. Zunächst führt die Erteilung des Einvernehmens durch den Mitgliedstaat nicht automatisch dazu, dass das Gebiet in die Liste der GGB endgültig aufgenommen wird. Das Einvernehmen ist zwar eine der Voraussetzungen dafür, dass ein Gebiet in den Entwurf der Liste aufgenommen wird. Die Kommission kann sich aufgrund des ihr zustehenden eigenen Beurteilungsspielraums aber gegen die Aufnahme des Gebiets in die endgültige Liste entscheiden (EuGH, Urteil vom 13.1.2005, “Dragaggi u.a.“ - C-117/03 - Rn. 24). Außerdem kann auch das weitere Verfahren nach Art. 21 FFH-Richtlinie dazu führen, dass ein von der Kommission in den Entwurf der Liste aufgenommenes Gebiet nicht in der endgültigen Liste der GGB enthalten ist, da der Ausschuss nach Art. 20 FFH-Richtlinie von der Kommission zu beteiligen ist und die Kommission ohne eine befürwortende Stellungnahme des Ausschusses die beabsichtigte Maßnahme gemäß Art. 13 Abs. 1 c) i.V.m. Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 2 Buchst. b und Art. 5 Abs. 2 und 3 Satz 1 Verordnung (EU) Nr. 182/2011 nicht erlassen kann. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass die in die Liste aufgenommenen Gebiete nach Art. 4 Abs. 4 und 5 FFH-Richtlinie zwar vom Mitgliedstaat so schnell wie möglich - spätestens binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet auszuweisen sind und den Bestimmungen des Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 FFH-Richtlinie unterliegen. Wie sich diese Regelungen und die zu ihrer Umsetzung ergehenden nationalen Regelungen im Einzelnen auf das Selbstverwaltungsrecht der Kläger aus Art. 28 Abs. 2 GG auswirken, lässt sich unabhängig von der Frage, ob der Kläger zu 2. insoweit möglicherweise selbst als untere Naturschutzbehörde tätig werden wird, nicht im Voraus feststellen und auch nicht abstrakt bestimmen. Denn es kann weder allgemein festgestellt werden, welche konkreten Schutzmaßnahmen aufgrund der Aufnahme in die Gemeinschaftsliste überhaupt getroffen werden noch wie sich solche Schutzmaßnahmen auf das Selbstverwaltungsrecht der Kläger aus Art. 28 Abs. 2 GG und insbesondere ihre Planungshoheit auswirken werden. Durch die Aufnahme eines Gebiets in die Gemeinschaftsliste werden die darin zulässigen Nutzungen nicht endgültig festgelegt. Den örtlichen Naturschutzbehörden verbleibt vielmehr ein weites Spektrum an Maßnahmen zur Sicherung der Schutzziele und deren Konkretisierung durch gebietsspezifische Ge- und Verbote insbesondere im Hinblick auf situationsgebundene Gefährdungen und Störungspotenziale. Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften hat in seinem Beschluss vom 22. Juni 2006 in der Rechtssache “Rasso Freiherr von Cramer-Klett und Rechtlerverband Pfronten gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften“ (T-136/04) ausdrücklich hervorgehoben, dass die FFH-Richtlinie “den Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Zieles bindet, den einzelstaatlichen Behörden aber die Zuständigkeit belässt, was die zu treffenden Erhaltungsmaßnahmen und die einzuhaltenden Genehmigungsverfahren angeht.“ Welche Maßnahmen von den nationalen Naturschutzbehörden im Einzelnen getroffen werden, wird häufig von deren Beurteilungen und Zweckmäßigkeitserwägungen abhängen. Dies gilt auch im Hinblick auf die Dispensmöglichkeiten nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie, §§ 33 Abs. 1 Satz 2, 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG. Zudem ist durch die FFH-Richtlinie keine bestimmte Handlungsform zur Gewährleistung des notwendigen Schutzes vorgegeben. Der Schutz muss auch gar nicht zwingend durch einseitige hoheitliche Maßnahmen, insbesondere durch Erklärung des betroffenen Gebiets mit gemeinschaftlicher Bedeutung zu einem geschützten Teil von Natur und Landschaft nach §§ 32 Abs. 2, 20 Abs. 2 BNatSchG erfolgen. Vielmehr lässt § 32 Abs. 4 BNatSchG in Übereinstimmung mit Art. 4 Abs. 4 i.V.m. Art. 1 Buchst. l FFH-Richtlinie ausdrücklich auch vertragliche Vereinbarungen zu, soweit dadurch ein gleichwertiger Schutz gewährleistet wird. Es versteht sich von selbst, dass Rechte nicht verletzt werden, wenn es zum einvernehmlichen Abschluss einer Vereinbarung zum Gebietsschutz mit betroffenen Rechtsträgern kommt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 21.3.2006 - 8 LA 140/02 -).
Mittelbar faktische Folgen der Erteilung des Einvernehmens ergeben sich auch nicht daraus, dass die Mitgliedstaaten die Gebiete nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteile vom 11.9.2012 (Große Kammer) - C-43/10 -, NVwZ-RR 2013, 18, vom 14.9.2006, “Bund Naturschutz in Bayern u.a.“ - C-244/05 -, und vom 13.1.2005, “Dragaggi u.a.“ - C-117/03-) schon vor der Festlegung der Liste der GGB nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-Richtlinie von dem Moment an schützen müssen, in dem sie die Gebiete nach Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie in der der Kommission zugeleiteten nationalen Liste vorschlagen. Denn die genannte “Vorwirkung“ wird - wie oben ausgeführt - schon durch die Vorlage der nationalen Liste in der Phase 1 nach Art 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie und nicht durch die Erteilung des Einvernehmens in der Phase 2 nach Art 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie ausgelöst. Das Einvernehmen selbst hat keine derartige “Vorwirkung“ und daher auch unter diesem Gesichtspunkt keine mittelbar-faktische Folgen, die geeignet sein könnten, eine Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu begründen. Im Übrigen gilt hinsichtlich dieser Vorwirkung erst recht, dass den nationalen Naturschutzbehörden ein weites Spektrum an Maßnahmen zur Sicherung der Erhaltungsziele durch gebietsspezifische Ge- und Verbote insbesondere im Hinblick auf situationsgebundene Gefährdungen und Störungspotenziale verbleibt und daher unabhängig von der Frage, ob der Kläger zu 2. selbst möglicherweise als untere Naturschutzbehörde tätig werden wird, keineswegs absehbar ist, welche Maßnahmen im Einzelnen getroffen werden. Auch insoweit lässt sich daher nicht im Voraus feststellen und auch nicht abstrakt bestimmen, ob überhaupt und gegebenenfalls wie sich solche eventuellen Schutzmaßnahmen im Einzelnen auf das Selbstverwaltungsrecht der Kläger aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und insbesondere ihre Planungshoheit auswirken. Auch kann nicht festgestellt werden, dass sich aus dieser die Mitgliedstaaten verpflichtenden “Vorwirkung“ der nach Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie der Kommission zugeleiteten nationalen Liste unmittelbare Verhaltenspflichten für den einzelnen Bürger oder eine Gemeinde, die - wie jedenfalls der Kläger zu 1. - nicht selbst als Naturschutzbehörde zur Ergreifung der genannten Schutzmaßnahmen verpflichtet ist, bzw. Rechtsbeziehungen diesen gegenüber ergeben.
2. Unabhängig von den Ausführungen zu 1. ist die Klage auch deshalb unzulässig, weil den Klägern ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes fehlt.
Verwaltungsrechtsschutz ist grundsätzlich nachträglicher Rechtsschutz. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der der Gerichtsbarkeit nur die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit aufträgt, ihr aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen (BVerwG, Urteil vom 25.9.2008 - 3 C 35/07 -, BVerwGE 132, 64). Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt daher ein System nachgängigen - ggf. einstweiligen - Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dieses zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) grundsätzlich ausreicht (BVerwG, Urteil vom 25.9.2008 - 3 C 35/07 -, BVerwGE 132, 64). Vorbeugende Klagen sind daher nur zulässig, wenn ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, wenn also mit anderen Worten der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (BVerwG, Urteil vom 25.9.2008 - 3 C 35.07 -, BVerwGE 132, 64, Beschluss vom 12.6.2008 - 7 B 24.08 -, NVwZ 2008, 1011, Urteil vom 7.5.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, und Urteil vom 29.7.1977 - 4 C 51.75 -, BVerwGE 54, 211).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn die Kläger können zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung im Regelfall als angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden, weil ihnen in ausreichendem Umfang nachträglicher Rechtsschutz - auch nachträglicher vorläufiger Rechtsschutz - zur Verfügung steht.
Die Kläger können nachträglichen Rechtsschutz gegen eventuelle der Aufstellung der Liste der GGB nachfolgende nationale Umsetzungsakte anderer Behörden zum Schutz der in der Liste aufgenommenen Gebiete in Anspruch nehmen, der auch die Prüfung der Gültigkeit der Liste der GGB einschließt.
Gegen die Unterschutzstellung der Gebiete durch andere Naturschutzbehörden nach §§ 32 Abs. 2, 20 Abs. 2 BNatSchG ist die Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO und der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.4.2006 - 4 B 58.05 -; OVG Bremen, Urteil vom 31.5.2005 - 1 A 346/02 -, NuR 2005, 654). Ebenso stünde den Klägern der Rechtsweg offen, wenn die Aufnahme des Gebiets Unter- und Außenems in die Liste der GGB zu einer sonstigen sie belastenden Einzelmaßnahme anderer Naturschutzbehörden bzw. zur Ablehnung eines Antrages gemäß §§ 3 Abs. 2, 33 Abs. 1, 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG, 2 NNatG bzw. Art. 4 Abs. 5, 6 Abs. 2 bis 4 FFH-Richtlinie führen würde; die Kläger können in diesen Fällen auch um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchen. Zudem ist anerkannt, dass im Rahmen solcher verwaltungsgerichtlicher Verfahren im Falle der Entscheidungserheblichkeit über die Prüfung der streitgegenständlichen Maßnahme nach Maßgabe der nationalen naturschutzrechtlichen Bestimmungen hinaus auch zu klären ist, ob die betreffende nationale Umsetzungsmaßnahme mit dem nationalen Verfassungsrecht und der FFH-Richtlinie und die Aufnahme des Gebiets in die Gemeinschaftsliste mit den Bestimmungen der FFH-Richtlinie und höherrangigem Unionsrecht zu vereinbaren ist (vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 29.9.2006 - 8 LC 217/04 - und 21.3.2006 - 8 LA 150/02 - m.w.N.; OVG Bremen, Urteil vom 31.5.2005 - 1 A 346/02 -, NuR 2005, 654; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14.5.2003 - 8 A 4229/01 -, NuR 2003, 706). Das Verwaltungsgericht hat dabei nicht nur die Rechtmäßigkeit der Listung unter formellen Gesichtspunkten, sondern auch die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlich nach Art. 4 i.V.m. den Anhängen I bis III FFH-Richtlinie vorgegebenen Maßstäbe und damit die naturschutzfachliche Bewertung zu prüfen. Weiterhin ist vom Verwaltungsgericht zu klären, ob die Aufnahme in die Gemeinschaftsliste mit sonstigem höherrangigem europäischem Recht zu vereinbaren ist. Letzteres beinhaltet auch eine Prüfung anhand der europarechtlich geschützten Grundrechte (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE 124, 47) und der Achtungspflicht des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV. Gelangt das Verwaltungsgericht im Rahmen eines solchen Rechtsstreits zu der Überzeugung, dass die Aufnahme des betroffenen Gebietes in die Gemeinschaftsliste mit der FFH-Richtlinie und/oder höherrangigen europarechtlichen Bestimmungen nicht vereinbar ist, so kann es die Kommissionsentscheidung zwar nicht selbst verwerfen, weil nach Art. 267 Buchst. b AEUV (vormals 234 Abs. 1 Buchst. b EGV) der EuGH im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Gemeinschaft und damit auch über die Gültigkeit der von der Kommission nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-Richtlinie festgelegten Liste der GGB entscheidet. Das Verwaltungsgericht kann dann jedoch die Frage nach der Wirksamkeit der Listung des betreffenden Gebiets dem EuGH im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (vormals Art. 234 EGV) vorlegen und ist hierzu sogar verpflichtet, wenn seine Entscheidung selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. Streitgegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Buchst. b AEUV ist die “Gültigkeit“ und damit die Rechtmäßigkeit der Entscheidung (Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 267 AEUV Rn. 23). Diese Gültigkeitsprüfung entspricht einer umfassenden Rechtmäßigkeitskontrolle der betreffenden Rechtshandlung des EU-Organs (Lenz/Borchardt, EU-Verträge, 6. Auflage 2012, Art. 267 AEUV Rn. 11). Dies befugt und verpflichtet den EuGH zur vollständigen sachlichen Überprüfung, ob das betreffende Gebiet zu Recht auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang III (Phase 2) und Art. 2 FFH-Richtlinie in die Liste der GGB aufgenommen worden ist (OVG Schleswig, Beschluss vom 26.4.2002 - 1 L 162/01 -, NordÖR 2002, 317). Während eines Vorabentscheidungsverfahrens bleiben im Übrigen die nationalen Gerichte befugt, unter den vom EuGH aufgestellten Voraussetzungen Eilrechtsschutz zu gewähren (EuGH, Urteile vom 9.11.1995 - C-465/93 -, DVBl. 1996, 247, und 21.2.1991 - C-143/88, C-92/89 -, DVBl. 1991, 480).
Damit ist sowohl für den Kläger zu 1. als auch für den Kläger zu 2. effektiver nachträglicher Rechtsschutz gegen nationale Umsetzungsakte anderer Behörden zum Schutz der in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiete gewährleistet.
Effektiver nachträglicher Rechtsschutz steht dem Kläger zu 2. aber auch dann zur Verfügung, wenn er als eine der unteren Naturschutzbehörden, in deren Zuständigkeit die der Aufstellung der Liste der GGB nachfolgenden nationalen Umsetzungsakte zum Schutz der in die Liste aufgenommenen Gebiete fallen könnten, nach §§ 31 Abs. 1 Satz 1, 32 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NAGBNatSchG selbst für die betreffenden Schutzmaßnahmen zuständig sein sollte. Gelangt der Kläger zu 2. nämlich zu der Auffassung, dass die Liste der GGB wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig ist, soweit sie das Gebiet Unterems und Außenems einschließt, unterlässt er deshalb Umsetzungsakte zum Schutz dieses Gebiets und erhält er daraufhin eine fachaufsichtliche Weisung der oberen Naturschutzbehörde, die nach § 32 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG die Fachaufsicht über die untere Naturschutzbehörde ausübt, mit dem Inhalt, bestimmte Umsetzungsakte vorzunehmen, kann er gegen diese Weisung klagen, sofern diese in sein Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG übergreift, etwa weil eine Anordnung, das Gebiet Unterems und Außenems als Schutzgebiet auszuweisen und/oder andere Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die Planungshoheit des Klägers zu 2. beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 4.94 -, NVwZ 1995, 910; Bayerischer VGH, Urteil vom 13.8.2001 - 11 B 98.1058 -, BayVBl 2002, 336). Das angerufene Gericht hätte dann zu prüfen, ob die fachaufsichtliche Weisung zu Recht erfolgt ist, was die Gültigkeit der Liste der GGB in Bezug auf das Gebiet Unterems und Außenems voraussetzt. Folglich wäre die Gültigkeit der Liste der GGB im Klageverfahren gegen eine fachaufsichtliche Weisung ebenso wie im Rahmen von Klagen gegen nationale Umsetzungsakte zum Schutz der in die Liste aufgenommenen Gebiete zu prüfen.
Damit ist effektiver nachträglicher Rechtsschutz gewährleistet, so dass für den von den Klägern begehrten vorbeugenden Rechtsschutz kein besonderes schützenswertes Rechtsschutzinteresse besteht.
Dieser Rechtsauffassung steht nicht entgegen, dass eine Überprüfung der Liste der GGB als sekundäres Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab des deutschen Rechts einschließlich der Grundrechte des Grundgesetzes stattfindet und Grundrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof und nicht das Bundesverfassungsgericht gewährt wird (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7.6.2000 - 2 BvL 1/97 -, BVerfGE 102, 147; BVerwG, Urteil vom 30.6.2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE 124, 47). Denn dieser Umstand stellt keinen hinreichenden Grund dafür dar, den gerichtlichen Rechtsschutz auf Mitwirkungsakte der Bundesregierung vorzuverlagern, weil der Grundrechtsschutz im Hoheitsbereich der Europäischen Union nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im Wesentlichen gleich zu erachten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.10.2003 - 1 BvR 2075/03 -, NVwZ 2004, 208, Beschluss vom 7.6.2000 - 2 BvL 1/97 -, BVerfGE 102, 147, Urteil vom 12.10.1993 - 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92 -, BVerfGE 89,155, und Beschluss vom 22.10.1986 - 2 BvR 197/83 -, BVerfGE 73, 339) und damit keine Rechtsschutzlücke besteht, die eine derartige Vorverlagerung des Rechtsschutzes rechtfertigen könnte (BVerfG, Beschluss vom 16.10.2003 - 1 BvR 2075/03 -, NVwZ 2004, 208). Entsprechendes gilt für das von den Klägern geltend gemachte kommunale Selbstverwaltungsrecht. Denn nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV achtet die Union die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Demnach verpflichtet Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV auch zur Achtung der kommunalen Selbstverwaltung als Teil der nationalen Identität des Mitgliedstaats (Vedder / Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 1. Aufl. 2012, Art. 4 EUV Rn. 11). Zwar kann dem keine eigenständige unionsrechtliche Garantie der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung entnommen werden, doch wird durch Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV die nationalverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, wie beispielsweise in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, gegen unionsrechtliche Übergriffe abgesichert (Vedder / Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 1. Aufl. 2012, Art. 4 EUV Rn. 11; Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 4 EUV Rn. 15 f.). Die Einhaltung der Achtungspflicht des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV unterliegt der Kontrolle durch den EuGH (Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl. 2012, Art. 4 EUV Rn. 19).
Eine andere Beurteilung der Rechtsschutzmöglichkeiten der Kläger ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des EuGH in der Rechtssache “Dragaggi“ (C-117/03) vom 13. Januar 2005. Zwar hat sich der EuGH in diesem Urteil nicht zu einer Prüfungspflicht des Gerichtshofs in Bezug auf die von der Kommission aufgestellte Liste der GGB geäußert. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass der EuGH eine solche Prüfungspflicht verneint. Abgesehen davon ist dem Urteil des EuGH zu entnehmen, dass die Kommission nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen der FFH-Richtlinie für die Aufnahme der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Gebiete in die Liste der GGB vorliegen. Der EuGH hat in der genannten Entscheidung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass, wenn die Kommission daran gehindert wäre, die Nichtaufnahme eines von einem Mitgliedstaat gemeldeten Gebiets in den Entwurf der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in Betracht zu ziehen, obwohl das Gebiet nach ihrer Ansicht keine prioritären natürlichen Lebensraumtypen oder prioritären natürlichen Arten beherbergt, dies gegen Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 i.V.m. Anhang III Phase 2 Nr. 1 FFH-Richtlinie verstoßen würde. Da die Kommission ihre Entscheidung über die Aufnahme eines Gebiets in die Gemeinschaftsliste aufgrund von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 i.V.m. Anhang III Phase 2 FFH-Richtlinie trifft, ist sie demnach nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, die darin festgelegten Voraussetzungen zu überprüfen. Folglich ist geklärt, dass die Kommission auch die Gebiete mit prioritären Bestandteilen einer eigenständigen Prüfung unterzieht und insoweit nicht an die Vorschläge der Mitgliedstaaten gebunden ist. Für die sonstigen von den Mitgliedstaaten gemeldeten Gebiete ergibt sich ohnehin aus den Kriterien des Anhangs III Phase 2 Nr. 2 FFH-Richtlinie, die die Kommission nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie bei der Erstellung der Liste zu beachten hat, dass die Kommission anhand der dort festgelegten Kriterien eine Auswahlentscheidung zu treffen hat.
Bei dieser Prüfung im Vorlageverfahren handelt es sich auch nicht lediglich um eine rudimentäre Überprüfung der Auswahlwürdigkeit des Gebiets durch den EuGH gemessen an den Kriterien der FFH-Richtlinie. Denn die Entscheidung über die Gültigkeit der Liste der GGB nach Art. 267 AEUV setzt eine eingehende Prüfung der Liste voraus. Schließlich kann auch nicht angenommen werden, dass nachgelagerter Rechtsschutz nicht ausreichend ist, weil davon auszugehen ist, dass wegen des gestuften Verfahrens zur Ausweisung der FFH-Gebiete in jedem einzelnen Verfahrensstadium den jeweiligen Institutionen weitreichende Beurteilungsspielräume zugestanden werden, so dass am Ende allenfalls eine bloße Unvertretbarkeitskontrolle erfolgt. Sollte nämlich der Kommission bei der Erstellung der Liste der GGB - auf die Institutionen in den vorherigen Verfahrensstadien kommt es nicht an, da die Kommission selbst zur Prüfung der Schutzwürdigkeit der Gebiete verpflichtet ist - nach der FFH-Richtlinie oder anderen europarechtlichen Rechtssätzen ein Beurteilungsspielraum zustehen, müssten die Kläger dies hinnehmen, ohne geltend machen zu können, dadurch werde ihnen effektiver Rechtsschutz versagt. Im Übrigen ist es auch nach deutschem Recht nicht ungewöhnlich, dass einer Behörde ein Beurteilungs- oder Ermessensspielraum zusteht, ohne dass dadurch die Gewährung effektiven Rechtsschutzes der von der Entscheidung der Behörde Betroffenen in Frage gestellt wird.
Nach alledem kann hier durch nachgelagerten Rechtschutz umfassender und effektiver Rechtsschutz, der auch die Überprüfung der Gemeinschaftshandlungen, wie die Aufstellung der Liste der GGB nach Art. 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie, einschließt, gewährt werden. Für den von den Klägern begehrten vorbeugenden Rechtsschutz besteht daher nicht das erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse.
Der Hilfsantrag der Kläger, die Beklagte zu verurteilen, das Einvernehmen gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems nicht ohne ihre vorherige förmliche Anhörung, die Berücksichtigung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts und ihrer insoweit zu berücksichtigenden Belange zu erteilen, ist ebenfalls unzulässig.
Auch der Hilfsantrag ist sinngemäß auf ein Unterlassen der Beklagten gerichtet, nämlich die Erteilung des Einvernehmens gegenüber der Europäischen Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie im Hinblick auf das durch das Land Niedersachsen gemäß Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie gemeldete Gebiet Unterems und Außenems zu unterlassen, solange die Kläger nicht vorher förmlich angehört worden sind und ihr kommunales Selbstverwaltungsrecht einschließlich ihrer insoweit zu beachtenden Belange berücksichtigt worden ist.
1. Auch hinsichtlich dieses Antrags fehlt eine Klagebefugnis der Kläger analog § 42 Abs. 2 VwGO. Auch insoweit besteht nämlich offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise kein Recht der Kläger, das durch eine Einvernehmenserteilung gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 FFH-Richtlinie ohne eine vorherige Anhörung der Kläger und die Berücksichtigung ihrer kommunalen Belange verletzt werden könnte. Denn weil die Einvernehmenserteilung als bloß verwaltungsinterner Mitwirkungsakt der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission nach dem oben Gesagten auch im Verhältnis zu den Klägern als kommunale Gebietskörperschaften keine Außenwirkung entfaltet und mithin unter keinem Gesichtspunkt in ihr durch Art. 28 Abs. 2 GG geschütztes kommunales Selbstverwaltungsrecht eingreift, kann dieses Recht auch nicht durch eine Einvernehmenserteilung ohne eine vorherige Anhörung der Kläger und die Berücksichtigung ihrer kommunalen Belange verletzt werden. Im Übrigen kommt die Verletzung eines Anhörungs- oder sonstiges Beteiligungsrechts vor der Erteilung des Einvernehmens auch deshalb nicht in Betracht, weil Art. 4 Abs. 2 FFH-Richtlinie eine Anhörung oder sonstige Beteiligung Dritter vor der Erteilung des Einvernehmens nicht vorsieht; ein solches Recht ergibt sich nicht aus anderen europarechtlichen Vorschriften. Ein Anhörungs- oder Beteiligungsrecht lässt sich im Übrigen auch nicht aus der Art der Belange, die bei der Erteilung des Einvernehmens zu berücksichtigen sind, herleiten. Denn da die Erteilung des Einvernehmens nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 14.1.2010 - C-226/08 -) nur aus naturschutzfachlichen Gründen verweigert werden darf, besteht kein Grund für ein Anhörungs- oder sonstiges Beteiligungsrecht der Kläger.
2. Den Klägern fehlt ferner auch hinsichtlich ihres Hilfsantrags das für eine vorbeugende Unterlassungsklage erforderliche besonders schützenswerte Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes. Denn soweit die Kläger durch eventuelle der Aufstellung der Liste der GGB nachfolgende nationale Umsetzungsakte anderer Behörden zum Schutz der in der Liste aufgenommenen Gebiete bzw. der Kläger zu 2. als untere Naturschutzbehörde durch eine Anordnung der Fachaufsichtsbehörde, derartige Schutzmaßnahmen zu ergreifen, in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. in einem aus ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht folgenden Anhörungs- bzw. Beteiligungsrecht verletzt werden sollten, stünde ihnen dagegen nach dem oben Gesagten (siehe hierzu die Ausführungen unter I. 2.) ausreichender nachträglicher Rechtsschutz zur Verfügung. Ihr Hilfsantrag ist deshalb auch aus diesem Grunde unzulässig.
Da die Klage demnach bereits sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag unzulässig ist, kommt es auf die Ausführungen der Beteiligten zur Begründetheit der Klage nicht an.
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References: Art. 4
 Art. 4
 Art. 28
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 28
 § 42
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 28
 Art. 4
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 § 34
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 Art. 23
 Art. 28
 § 42
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 EuGH 
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 EuGH 
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 EuGH 
 Art. 4
 Art. 4
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 EuGH 
 § 9
 EuGH 
 Art. 100
 Art. 4
 Art. 100
 § 10
 Art. 79
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 23
 Art. 19
 Art. 4
 Art. 263
 Art. 4
 § 7
 § 10
 § 32
 § 33
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 § 34
 § 34
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 § 47
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 EuGH 
 Art. 6
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 Art. 267
 Art. 234
 Art. 28
 Art. 28
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 Art. 19
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 § 42
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 Art. 21
 Art. 4
 Art. 249
 Art. 288
 Art. 288
 Art. 288
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 Art. 21
 Art. 5
 Art. 13
 Art. 5
 Art. 20
 Art. 13
 Art. 5
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 Art. 21
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 Art. 263
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 § 33
 Art. 230
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 Art. 4
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 EuGH 
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