Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2004/a1115-A02.asp
Timestamp: 2017-10-20 10:49:45+00:00

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N° 1115 - 02 - Avis de M. Gérard Léonard sur le projet de loi de finances - sécurité intérieure
N° 1115 - 1ère partie
I. - LE REFLUX DE LA DÉLINQUANCE : DES PROGRÈS À PROLONGER 7
1. La délinquance globale : changement de période 7
2. Baisse ou ralentissement des différentes catégories d'infractions 9
3. L'infléchissement de la délinquance des mineurs 13
4. Le redressement spectaculaire du taux d'élucidation 14
II. - BUDGET 2004 : L'AN II DE LA PROGRAMMATION QUINQUENNALE 27
A. UNE ÉVOLUTION D'ENSEMBLE CONTRASTÉE 27
1. Les crédits de la police : dynamisme 28
2. Les crédits de la gendarmerie : modération 32
B. LA DEUXIÈME TRANCHE DE LA LOPSI 35
1. Police : 55 % de l'enveloppe en deux ans 35
2. Gendarmerie : incertitude sur l'ampleur du « décrochage » 36
C. LES PRINCIPALES MESURES NOUVELLES D'APPLICATION DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE 38
1. Le niveau des effectifs 40
a) 1000 créations d'emplois 40
b) 11 300 adjoints de sécurité 41
2. La première étape de la refonte des corps et carrières de la police nationale 43
a) Rendre plus efficace l'organisation hiérarchique en redéfinissant et en redistribuant les fonctions 43
b) Renforcer les compétences et la polyvalence 45
c) Remotiver en reconnaissant mieux les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière 46
d) Récupérer du potentiel par une gestion du temps de travail plus rigoureuse 48
e) Mieux prendre en compte l'intérêt du service dans la gestion des personnels 48
3. La poursuite de l'effort d'équipement courant des unités
a) Moyens de fonctionnement
b) Informatique et télématique
d) acropol et l'équipement informatique
e) Les véhicules lourds
D. APRÈS 2004 : UNE MISSION, DEUX PROGRAMMES, POUR UN SUIVI DE LA PROGRAMMATION
1. La définition des missions et des programmes : un choix crucial pour le Parlement
2. La définition des indicateurs budgétaires : pour une culture du résultat
III. - UNE NOUVELLE CARTE DE FRANCE POUR LA POLICE ET LA GENDARMERIE
A. UN DIAGNOSTIC POSÉ DÈS 1995
1. Des principes de répartition qui demeurent applicables
2. 1997-2002 : l'enlisement
B. UNE FORTE VOLONTÉ POLITIQUE
C. UN SOLIDE DISPOSITIF D'ACCOMPAGNEMENT
1. L'accompagnement immobilier et logistique dans la police
2. Les sureffectifs transitoires et l'accompagnement dans la gendarmerie
3. En zone gendarmerie nationale : les communautés de brigades
4. La réorganisation de la gendarmerie en zone périurbaine
PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
La sécurité des citoyens est au c_ur du contrat social qui les unit. Jean-Jacques Rousseau l'a établi en deux phrases fondatrices :
« "Trouver une forme d'association qui défende et protège de toute la force commune la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle chacun s'unissant à tous n'obéisse pourtant qu'à lui-même et reste aussi libre qu'auparavant." Tel est le problème fondamental dont le contrat social donne la solution. » ()
La sécurité intérieure est aussi au centre du contrat politique passé, en 2002, par le Président de la République et la nouvelle majorité parlementaire avec les Français. Le support juridique privilégié de ce contrat conclu dès le début de la législature est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002.
Pour le Gouvernement qui en a pris l'initiative et le Parlement qui l'a votée, la LOPSI représente aussi un contrat moral à l'égard des forces de police et de gendarmerie qui se sont vigoureusement mobilisées pour en assurer le succès. Le recul de la délinquance depuis le milieu de l'année 2002 est le fruit de cette mobilisation au service d'une nouvelle politique de sécurité intérieure.
L'année 2004 sera la deuxième étape de la mise en _uvre de la LOPSI. Elle sera décisive. Le budget devra confirmer la poursuite de la dynamique. A défaut d'amélioration tangible des moyens, policiers et gendarmes seraient en droit de douter de la détermination de l'État à tenir ses engagements.
En 2004, les moyens de la police nationale dépasseront 5,76 milliards d'euros, soit une hausse de 5,75 % après 5,8 % en 2003. Plus de 870 emplois seront créés, prolongeant l'effort considérable de recrutement de l'année en cours. L'effort d'équipement des services demeure soutenu.
Le budget 2004 de la gendarmerie nationale, qui relève du ministère de la Défense, s'élève à 4,34 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation modérée : 1,9 % mais qui fait suite à une progression remarquable : + 8,4 % en 2003. Cette inflexion est-elle le signe d'un « décrochage » par rapport au cheminement prévu par la programmation ? Sans s'arrêter à une simple logique comptable, le rapporteur nourrit des craintes à cet égard.
Le paradoxe actuel du budget de la gendarmerie est bien celui-là. Au sein d'un budget prioritaire, celui de la défense, avec lui-même des crédits en progression, il donne pourtant des signes de perte de vitesse. Dès à présent, il est permis d'être réservé sur la capacité du budget de la gendarmerie à rattraper le « cheminement » de croissance qu'impliquent les objectifs programmés : en matière d'équipement, dès la deuxième année, un retard équivalant à une tranche annuelle est déjà pris. La difficulté à accéder à des indicateurs budgétaires pertinents ne peut qu'ajouter au trouble.
2004, « an II de la LOPSI », sera par ailleurs une année déterminante dans la mise au point de la future architecture du budget de l'État. L'enjeu est de taille pour le Parlement, qui y jouera sa capacité d'évaluation et de contrôle.
Face aux projets du ministère de la Défense, qui envisage l'émiettement des dotations de la gendarmerie, il faudra plaider pour une mission interministérielle « sécurité intérieure », regroupant les programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale ». C'est l'esprit de la loi organique de 2001 relative auxlois de finances. C'est aussi la condition d'un suivi effectif des engagements pris devant les Français dans la loi d'orientation et de programmation.
I. - LE REFLUX DE LA DÉLINQUANCE : DES PROGRÈS À PROLONGER
Au cours de ses visites de terrain et de ses rencontres avec des responsables des forces de police et de gendarmerie, le rapporteur a pu constater combien les résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance étaient liés à la qualité des chefs et à la motivation des fonctionnaires. C'est dans le moyen terme que ces résultats doivent être mesurés, car il s'agit d'une _uvre de longue haleine.
Or, les statistiques de moyen et long terme révèlent une corrélation frappante entre l'évolution de la délinquance et les changements d'orientation de la politique de sécurité. À l'évidence, afficher des objectifs clairs, dégager des moyens à la hauteur de l'enjeu, optimiser l'organisation et mobiliser les acteurs de la sécurité, tout cela assure l'efficacité de l'État.
Depuis le milieu de l'année 2002, l'évolution de la délinquance marque un net retournement à la baisse. Le rapporteur est enclin à y voir un « effet Sarkozy », lié à la confiance des forces de sécurité, mais aussi à l'effet dissuasif de la nouvelle politique sur les auteurs d'infractions. Toutefois, la poursuite de la tendance favorable suppose que les moyens supplémentaires programmés dans la LOPSI soient au rendez-vous.
1. La délinquance globale : changement de période
Au cours des dix dernières années, le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie a progressé de 6 %, soit quelque 232 000 faits supplémentaires. Cette hausse résulte de la succession de périodes contrastées. C'est ainsi que les années 1993-1994, qui enregistrent une augmentation modérée de + 2,3 % (respectivement + 1,3 % en 1993 et + 1 % en 1994) sont suivies d'une période caractérisée par une baisse de la criminalité de - 4,7 %, entre 1995 et 1997. Les années 1998 à 2002 marquent une nouvelle dégradation de + 15,4 %.
Durant l'année 2002, la criminalité globale s'est caractérisée par une augmentation, en nombre de + 52 090 faits et en pourcentage de + 1,3 %, dont
- 1,4 % pour la police nationale et + 8,6 % pour la gendarmerie nationale. Ce résultat traduit une maîtrise de l'évolution de la délinquance après les fortes aggravations enregistrées en 2000 (+ 5,7 %, avec 204 000 faits supplémentaires) et en 2001 (+ 7,7 %, avec 290 000 faits supplémentaires).
+ 231 988 faits
+ 0,18 point
Le « point de rebroussement » de la tendance se situe très précisément au milieu de l'année 2002 et coïncide avec le changement de législature. C'est au second semestre 2002 et au premier semestre 2003 que le nombre de crimes et délits s'inscrit en baisse. Au cours des six premiers mois de l'année 2003, la délinquance globale a connu un recul de 4,2 % par rapport à la même période de 2002 ; avec 2 001 597 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, soit un recul de 86 978 faits.
Cette baisse est constatée, à des degrés divers, par l'ensemble des services chargés de la sécurité intérieure. Ainsi, l'ensemble des crimes et délits constatés par la police nationale au premier semestre 2003 est en recul de 5,1 %, alors qu'il augmentait de 0,8 % au cours du premier semestre 2002. La même inversion est enregistrée pour les faits constatés par la gendarmerie nationale : à l'aggravation de 10,9 % au premier semestre 2002 doit se comparer une diminution de 1,8 % au cours des six premiers mois de 2003.
Le coup d'arrêt ainsi donné à la dérive de la délinquance est clairement lié à l'effet de dissuasion dû à la mobilisation de la police et de la gendarmerie. En effet, les indicateurs d'activité des services sont tous orientés à la hausse. C'est ainsi que les infractions révélées par l'action des services, bon outil de mesure du travail d'initiative des forces de sécurité intérieure, sont en forte hausse : + 13,8 % sur un an entre fin juillet 2003 et fin juillet 2002. Cette progression correspond à 32 175 infractions supplémentaires. Or, sur la même période, le nombre global d'infractions relevées s'inscrit, lui, en baisse de 135 359 infractions.
La mobilisation accrue des services se traduit également dans l'amélioration remarquable du taux d'élucidation. Au premier semestre 2003, 28,15 % des faits constatés ont été élucidés, soit 3,5 points de mieux qu'au premier semestre 2002, où le taux était de 24,62 %. Sur les six premiers mois de l'année, la proportion de faits élucidés a été améliorée de 6,3 % dans la police nationale et de 16,4 % dans la gendarmerie nationale.
Autres indicateurs pertinents de la hausse de l'activité :
- le nombre de personnes mises en cause : 468 278 de janvier à juin 2003, concernant 31 857 personnes de plus qu'au cours de la même période de 2002 (+ 7,3 %) ;
- les gardes à vue : 207 298 mesures prises au premier semestre 2003, soit 23 711 de plus (+ 12,9 %) qu'au premier semestre 2002 ;
- le nombre de personnes écrouées : 30 949 durant la même période, soit 1 079 de plus qu'au cours des six premiers mois de 2002 (+ 3,6 %).
2. Baisse ou ralentissement des différentes catégories d'infractions
Les vols, qui représentent environ 6 infractions sur 10, ont connu sur dix ans une tendance à la baisse. L'aggravation de la délinquance sur le long terme est donc imputable aux autres catégories d'infractions. Depuis un an, toutes connaissent soit un recul, soit un ralentissement.
1 - Vols (y compris recels)
4 - Autres infractions, dont stupéfiants
1 280 199
2 088 575
· Les vols (y compris le recel), après une forte augmentation en 2001 et au premier semestre 2002 (+ 2,8 %), sont en recul depuis lors. Ils ont enregistré une baisse de - 6,35 % (soit 81 319 faits de moins) au premier semestre 2003, par rapport à la même période de 2002.
Cette tendance globale résulte essentiellement de la baisse affectant les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (- 13,3 %, soit 74 991 faits de moins), et secondairement de celles des cambriolages (- 8,2 %), les vols avec violences contre les particuliers sur la voie publique (- 8,5 %), et les vols à main armée (- 27,2 %). Seuls les vols simples au préjudice de particuliers connaissent une hausse de 6 % (soit 18 550 faits supplémentaires), amplifiant la tendance du premier semestre, qui était de + 3,4 %.
- 133 390 faits
· Les infractions économiques et financières ont diminué de 13,2 % en dix ans (soit - 53 904 faits).
En 2002, elles ont connu une baisse de 3 %, la plus forte des quatre catégories d'infractions. Ce résultat est essentiellement imputable à la diminution des escroqueries et des abus de confiance (- 8,8 %, soit - 13 514 faits). Est également à noter la baisse de 4,8 % de la délinquance économique et financière proprement dite ainsi que des infractions à la législation sur les chèques.
- 53 904 faits
Au premier semestre 2003, le recul se poursuit, quoique ralenti : - 0,4 %. Cette tendance résulte de la forte baisse affectant les falsifications, usages de chèques volés (- 8,8 %), ainsi que les infractions à la législation sur les chèques
(- 18,2 %).
La délinquance économique et financière proprement dite (infractions à la législation sur les sociétés) progresse de 5,2 %, les escroqueries et abus de confiance de 4,4 % (soit 3 046 faits supplémentaires), et les falsifications, usages de cartes de crédit de 10,4 %, soit 2 375 faits supplémentaires.
· En dix ans, le nombre de crimes et délits contre les personnes a doublé, soit un accroissement numérique de plus de 150 000 faits.
En 2002, cette catégorie d'infractions impliquant un recours à la violence contre les personnes a enregistré une hausse de + 8,6 %, soit presque 24 000 faits par rapport à 2001. Cette aggravation est essentiellement imputable à l'augmentation des coups et blessures volontaires (+ 8 803 faits) ainsi que des menaces et chantages (+ 6 652 faits).
+ 150 788 faits
Si la situation demeure donc préoccupante, un net ralentissement est en cours depuis l'été 2002. La décroissance toute récente du nombre de faits supplémentaires le montre : 13 781 au premier semestre 2002, 10 160 au second semestre, puis 8 555 au premier semestre de cette année.
L'évolution des atteintes les plus graves justifie également un optimisme mesuré. En dépit d'une progression encore forte des coups et blessures volontaires (+ 6,2 %, soit + 3 830 faits), des menaces et chantages (+ 6,7 %, soit + 2 076 faits) ainsi que des atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 8,6 %, soit + 664 faits), il convient de noter les baisses des homicides (- 19,8 %, avec
- 117 faits) et des tentatives d'homicides (- 6,7 %, soit - 44 faits) ainsi qu'une certaine stabilité des atteintes aux m_urs (+ 0,4 %, soit + 66 faits), particulièrement marquée pour les viols . Si, à l'évidence, ces résultats sont encore fragiles, ils caractérisent une inflexion de tendance.
· En dix ans, la catégorie des « autres infractions », qui comprend les infractions à la législation sur les stupéfiants, a augmenté de 40 % (soit plus de 268 000 faits). A l'exception de 1995, toutes les années ont enregistré des hausses.
En 2002, l'augmentation a été de 6,1 % (soit + 54 333 faits) avec, là encore, un ralentissement au second semestre. Si les diverses composantes de cette catégorie sont orientées à la hausse, plusieurs d'entre elles sont liées à la progression de l'activité des services. Tel est en particulier le cas en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants, qui a fait l'objet d'un effort prioritaire : + 18 % (soit 16 503 faits supplémentaires), ou de délits à la police des étrangers : + 21,45 % (soit + 10 181 faits).
+ 268 494 faits
Au premier semestre de 2003, le nombre d'infractions de cette catégorie a diminué de 2,8 %(soit + 13 556 faits).
Cette baisse globale résulte principalement des destructions et dégradations de biens (- 9 %, soit - 28 082 faits) et dans cette rubrique les destructions et dégradations de véhicules privés (- 10,2 %, soit - 16 398 faits). La nouvelle doctrine d'emploi des compagnies républicaines de sécurité, mise en _uvre à titre expérimental depuis le mois de septembre 2002, porte ici ses fruits.
À l'inverse, demeurent orientées à la hausse les catégories d'atteintes dont la constatation est liée à l'initiative des services : infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 23 %, soit + 11 378 faits) parmi lesquelles les faits de trafic et de revente sans usage progressent de + 37,7 % (soit + 876 faits), délits à la police des étrangers (+ 6,95 %, soit + 1 874 faits). Le résultat d'une lutte plus intensive contre la délinquance est ici spectaculaire.
· La délinquance de voie publique, qui a un caractère particulièrement traumatisant, reflète également cette évolution. Cet agrégat regroupe en effet les infractions qu'une présence policière efficace sur la voie publique est susceptible de faire diminuer (les vols à main armée, les vols avec violences, les vols à la tire, les cambriolages, les vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, les vols d'accessoires automobiles, les vols de véhicules motorisés à deux roues, les vols à la roulotte et les destructions et dégradations autres que les incendies et attentats).
Sur les dix dernières années, cette délinquance a diminué de 4,7 %, soit 114 700 faits de moins.
En 2002, avec 2 315 565 faits constatés, la délinquance de voie publique a diminué de 0,9 %, soit 21 809 faits de moins qu'en 2001. Elle représente 56,3 % du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine, au lieu de 57,6 % en 2001.
2 430 234
Au premier semestre 2003, avec 1 076 584 faits constatés, ce type de délinquance a baissé de - 10,6 % (soit - 127 220 faits de moins). Sa part dans la délinquance globale est donc en recul : 53,8 % contre 57,6 % au premier semestre 2002.
3. L'infléchissement de la délinquance des mineurs
Les années 1990 auront été marquées par un phénomène de société d'une grande ampleur : l'aggravation de la délinquance des mineurs. Leur part, qui croissait progressivement, mais lentement, a subi une brusque accélération au milieu de la décennie. Le nombre de mineurs mis en cause a quasiment doublé en dix ans, pour dépasser 180 000 en 2002.Le changement de dimension s'est produit au cours des années 1994-1998. Parallèlement, la part des mineurs dans la délinquance globale a augmenté de moitié : proche de 14 % en 1993 et 1994, elle a explosé, pour se stabiliser au-dessus de 21 % à partir de 1998. Pour prendre la mesure du problème, il convient de rappeler que les mineurs de 13 à 18 ans représentent 4,64 millions de personnes, soit 7,8 % de la population totale.
Une nette inflexion apparaît en 2002-2003. La part des mineurs dans les personnes mises en cause repasse sous le seuil des 20 % en 2002 pour la première fois depuis 1997. Le nombre des mineurs mis en cause a cependant continué à augmenter l'an dernier, de 3 365 personnes. Il faut attendre le premier semestre 2003 pour enregistrer une baisse de l'effectif. 92 315 mineurs ont été mis en cause en six mois : - 1,3 %, soit 1 174 personnes, par rapport au premier semestre 2002.
De façon concomitante, on relève que la part des mineurs dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie publique est en légère diminution : 35 % en 2002 contre 36,1 % en 2001.
Si 19,7 % des mis en cause pour crimes et délits sont des mineurs (contre 21,4 % au premier semestre 2001), cette part varie fortement d'une infraction à l'autre. Par exemple, 61 % des mis en cause pour des vols de deux routes à moteur sont des mineurs, alors que ces derniers ne représentent que 7,6 % des mis en cause en matière de trafic de stupéfiants.
infractions (dont stupéfiants)
+ 87 470
+ 2 577
+ 20 564
+ 43 218
4. Le redressement spectaculaire du taux d'élucidation
Le taux d'élucidation rapporte les faits élucidés aux faits constatés par les services. Au cours de la dernière décennie, le taux global s'est fortement dégradé. Entre 1994 et 2001, il a quasiment perdu 10 points, passant de 34,9 % à 24,9 %.
Pour l'année 2002, ce taux s'est amélioré en milieu d'année, pour s'établir globalement à 26,3 %.
Il demeure très différent selon la nature des infractions. Elevé pour les viols (73,9 %) et les homicides (72,7 %), il est sensiblement plus faible pour d'autres délits, notamment les vols avec violences sans armes à feu (12,3 %). Enfin, les taux les plus bas concernent les aspects les plus fréquents de la petite délinquance : vols à la roulotte et vols d'accessoires (élucidés à 4,7 %), vols d'automobiles (élucidés à 7,3 %), cambriolages d'habitations principales (élucidés à 6,9 %). Ces infractions sont généralement portées à la connaissance de la police ou de la gendarmerie par des victimes qui n'en connaissent pas les auteurs.
Le taux d'élucidation de la délinquance de voie publique est de 9,2 %. Il reste cependant très variable selon les infractions : ainsi les vols à main armée sont élucidés à 32,1 % (pour 26,5 % au premier semestre de l'an dernier) alors que les vols d'automobiles ne le sont qu'à 8,1 % (contre 6,6 % au premier semestre 2002).
Vols (y compris
Au premier semestre de cette année, l'évolution positive s'est poursuivie : parmi les 2 001 597 faits constatés, 28,15 % ont été élucidés par la police ou la gendarmerie, soit 563 462 faits. Ce résultat correspond à 65 000 faits élucidés de plus qu'avec l'application du taux constaté en 2001. On mesure le chemin parcouru grâce à la mobilisation des services.
Comme le rapporteur a pu le mesurer au cours de ses visites de terrain, la nouvelle politique de sécurité intérieure a fait lever un grand espoir au sein des forces de police et de gendarmerie. La mobilisation qui en est résultée a sans nul doute contribué aux remarquables résultats déjà enregistrés sur le front de la délinquance.
Mais ces résultats demeurent fragiles. Pour les confirmer et atteindre les ambitieux objectifs assignés par le Premier ministre, la mise en _uvre de la programmation quinquennale de la LOPSI doit être respectée. C'est grâce au renforcement réel de leurs moyens d'action que policiers et gendarmes seront en mesure de prolonger le premier reflux de la délinquance.
Le tableau des pages 16 à 26 ci-après dresse, pour chaque circonscription de sécurité publique, un « état des lieux » de la situation de la délinquance, en faisant apparaître le nombre d'habitants par policier, le taux de criminalité et le taux d'élucidation. Il met en évidence la diversité des situations locales. Si l'effectif policier est bien entendu un facteur favorable, le niveau de la délinquance et le taux d'élucidation sont d'abord affaire d'organisation, de réactivité et de moral.
DANS LES CIRCONSCRIPTIONS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE
d'habitants pour 1 policier
WITTENHEIM WITTELSHEIM
Ciat fermé
PORT DES GALETS -OUEST
(1) Base : recensement 1999.
(2) Effectifs des quatre corps de la police nationale (y compris les agents administratifs techniques et scientifiques) au
1er janvier 2003, hors adjoints de sécurité.
(3) Nombre de faits pour 1 000 habitants.
II. - BUDGET 2004 : L'AN II DE LA PROGRAMMATION QUINQUENNALE
L'article 2 de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) en approuvait l'annexe II, intitulée « rapport sur la programmation financière de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour les années 2003 à 2007 ». Ce rapport se conclut par les objectifs suivants pour les moyens de la sécurité intérieure :
de la gendarmerie nationales
(dépenses ordinaires + crédits de paiement)
Le Conseil constitutionnel, au considérant 21 de sa décision n° 2002-460 DC du 22 août 2002, a jugé que cette programmation « a la valeur normative qui s'attache aux lois de programme prévues à l'article 1er de l'ordonnance » n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
Les montants globaux figurant au tableau qui précède sont assortis de quelques précisions concernant les moyennes annuelles de crédits relatifs à certaines catégories d'équipement. En revanche, la loi de programmation n'a fixé ni calendrier, ni montant des tranches annuelles de crédits.
La réalisation de la programmation se joue donc chaque année lors de l'élaboration du budget. Or, si les budgets de la police pour 2003 et 2004 correspondent déjà à l'engagement de 55% de l'objectif quinquennal, les crédits de la gendarmerie sont en retard sur le simple engagement de tranches annuelles égales.
Avant de faire le constat de ce décalage, il convient de faire le point sur les crédits demandés pour 2004.
A. UNE ÉVOLUTION D'ENSEMBLE CONTRASTÉE
Au total, 10,1 milliards d'euros de crédits sont demandés pour la sécurité intérieure en 2004, dont 57 % sur le budget de l'intérieur, au titre de la police, et 43 % au titre de la gendarmerie, sur le budget de la défense. Mais, après un fort rattrapage en 2003, la croissance de cette deuxième part est sensiblement plus modérée.
1. Les crédits de la police : dynamisme
Les crédits de la police nationale sont regroupés sur l'agrégat n° 13 du budget de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Avec 5,76 millions d'euros, ils représentent près de 55 % du total du budget du ministère.
L'augmentation des crédits demandés pour la police nationale porte sur 313 millions d'euros, soit une progression de 5,75 %, qui fait suite à la hausse de 5,8 % des crédits initiaux en 2003. Par comparaison, l'évolution globale du budget général, à structure constante, doit être de 1,5 % en 2004.
La police, ce sont d'abord des hommes et des femmes. Avec un peu plus de 4,7 milliards d'euros en 2004 contre 4,5 milliards d'euros en 2003, les crédits de personnel représentent près de 82 % de l'ensemble, sur les chapitres 31-01 à 33-91. Les effectifs s'élèveront à 134 806 agents, soit une augmentation nette de 873 emplois sur 2003 (133 933 agents). Compte tenu de 11 300 postes d'adjoints de sécurité (ads) recrutés par contrat, le total des effectifs s'établira à 146 106 agents pour la police nationale. La principale mesure nouvelle porte sur la création de 1 000 emplois au titre de la LOPSI, dont 740 gardiens de la paix.
Les crédits de fonctionnement, sur les chapitres 34-41 à 37-50, représentent un total de 790 millions d'euros, soit près de 14 % de la dotation totale de la police nationale. L'augmentation de 78 milliards d'euros prévue par rapport à 2003 s'explique principalement par l'augmentation des moyens des services de police au titre de la deuxième tranche de la LOPSI : 65,6 millions d'euros sur le chapitre 34-41.
Les crédits d'équipement, retracés par les chapitres 57-40 à 67-50, s'élèvent, en crédits de paiement pour 2004, à 267 millions d'euros, soit une progression de 33 millions d'euros sur 2003. Ils se rapportent principalement aux crédits de rénovation du parc immobilier de la police nationale, à hauteur de 148,7 millions d'euros, dont 80,4 millions d'euros au titre de la deuxième tranche de la LOPSI. Le programme de télécommunications cryptées acropol ferait quant à lui l'objet de 60,5 millions d'euros, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement pour 2004. Le montant cumulé des autorisations de programme ouvertes pour acropol de 1993 à 2004 atteindrait ainsi 590 millions d'euros.
(agrégat 13 : Police nationale)
(Agrégat 13 - Police)
nouvelles 2004 (1)
Evolution (B/A)
31-01 : Administration centrale et services techniques communs. Rémunérations principales
Personnels administratifs et techniques des services techniques de la police nationale
9 650 580
+ 592 383
10 310 517
31-02 : Administration centrale et services techniques communs. Indemnités et allocations diverses
+ 261 539
31-41 : Police nationale. Rémunérations principales
2 554 834 615
- 19 183 666
2 553 534 791
6 179 617
6 222 874
Personnels administratifs affectés dans les services actifs
282 556 258
+ 11 625 208
296 159 360
2 843 570 490
- 7 558 458
2 855 917 025
31-42 : Police nationale. Indemnités et allocations diverses
1 111 634 609
+ 20 631 104
1 136 497 532
6 698 693
50 751 357
+ 2 756 551
53 588 111
+ 7 899
1 170 533 585
+ 23 395 554
1 198 253 444
31-95 : Personnels ouvriers. Salaires et accessoires de salaire
Police nationale. Services techniques
29 816 668
- 926 120
29 697 525
Police nationale. Services actifs. Ouvriers cuisiniers.
+ 221 680
8 612 685
37 986 558
- 704 440
38 310 210
31-96 : Emplois de proximité. Dépenses de personnel
59 800 132
+ 153 499 868
59 800132
31-98 : Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations
4 914 399
+ 255 513
5 169 912
+ 7 254
Police nationale : réserve civile (nouveau)
5 950 605
+ 3 262 767
9 213 426
33-90 : Cotisations sociales. Part de l'État
268 833 967
+ 965 828
271 681 633
Police nationale. Personnels techniques
3 920 591
+ 26 955
3 974 990
Police nationale. Service national
(1) Rappel : les mesures nouvelles pour 2004 s'ajoutent aux mesures acquises, positives ou négatives, résultant des précédentes lois de finances.
273 567 911
992 783
276 475 941
33-91 : Prestations sociales versées par l'État
96 272 592
- 230 184
97 679 042
1 631 673
+ 38 472
1 697 882
1 548 980
Police nationale. Emplois de proximité
100 283 353
- 191 712
101 796 456
34-41 : Police nationale. Moyens de fonctionnement
205 755 657
Services spécialisés : Compagnies républicaines de sécurité
39 939 156
Services spécialisés : Ecoles et formation
34 623 115
Services spécialisés : Police judiciaire
21 753 961
Services spécialisés : Surveillance du territoire
6 666 273
7 104 525
Services spécialisés : renseignements généraux
6 062 453
19 818 372
Compagnies républicaines de sécurité : frais de déplacement (hors changement de résidence)
41 215 612
3 534 977
Services centraux : police nationale
6 274 694
952 480
37 313 523
154 922 255
+ 33 807 582
188 729 837
10 612 961
21 953 318
Police nationale : frais de transport : versements à des organismes de transport ou à d'autres personnes morales
36 284 086
654 787 418
688 595 000
34-42 : Police nationale. Sécurité routière (nouveau)
34-82 : Dépenses d'informatique et de télématique
Police nationale. Informatique
+ 2 406 000
25 177 500
Police nationale. Systèmes d'information et de télécommunication
13 350 200
+ 8 625 000
21 975 200
Police nationale. Autocommutateurs
4 703 997
Dépenses liées aux accords de Schengen (fonctionnement du système informatique central et interface aux systèmes nationaux)
41 352 816
+ 9 031 000
52 353 316
36-51 : Participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la ville de Paris
2 109 073
+ 115 235
2 224 308
Financement des dépenses de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police
4 790 457
+ 247 910
5 038 367
10 263 270
+ 482 480
10 745 750
37-50 : Instituts d'études et autres organismes
1 577 847
4 077 847
1 824 339
6 451 166
8 951 166
5 216 005 688
+ 251 371 346
5 496 302 032
Titres, parties et chapitres
CP mesures nouvelles 2004 (1)
57-40 : Equipement immobilier
Police nationale. Equipement immobilier
129 266 000
148 713 000
Police nationale. Logement
131 966 000
153 713 000
57-50 : Equipement matériel
57-60 : Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement
Police nationale (hors programme ACROPOL)
Police nationale : programme ACROPOL
65-51 : Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires du ministère
Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires de police
67-50 : Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours
Participation de l'État au financement d'ACROPOL souterrain
233 675 000
+ 89 860 000
266 728 000
+ 341 231 000
5 763 030 000
2. Les crédits de la gendarmerie : modération
Les crédits de la gendarmerie, actuellement regroupés sur l'agrégat n° 4 du budget de la défense, représentent au total 4,34 millions d'euros, soit à peine plus de 10 % du total de ce budget. Ils s'élevaient à 4,26 millions d'euros en loi de finances pour 2003. Leur progression de 82 millions d'euros représente 1,9 % sur un an, soit à peine plus que l'évolution d'ensemble du budget général et que l'érosion monétaire.
Or, dans le même temps, les autres dotations du budget de la défense connaissent une croissance de 4,3 %. La loi de programmation militaire 2003-2008, à la différence de la précédente, connaît une exécution satisfaisante. Le retard relatif de la gendarmerie ne manque de surprendre si l'on considère qu'elle est au point de rencontre de deux priorités du budget 2004 : la sécurité intérieure et la défense. Il étonne moins, en revanche, si l'on tire les enseignements des années récentes, où la gendarmerie jouait le rôle de « variable d'ajustement » du budget de la défense.
Par comparaison avec la police nationale, les crédits de personnel représentent traditionnellement une part plus faible de l'agrégat : 72 % au lieu de 82 %, ce qui tient principalement au poids du logement des gendarmes et de leur famille dans ce budget. Les crédits de personnel atteindraient 3,11 milliards d'euros, contre 3,07 milliards d'euros en 2003, sur les chapitres 31-31 à 33-91. Les effectifs s'élèveront en 2004 à 98 502 gendarmes, auxquels devraient s'ajouter 15 166 gendarmes adjoints volontaires recrutés sous contrat. Si l'augmentation globale de ces crédits est seulement de 46 millions d'euros, les mesures nouvelles prises pour l'application de la LOPSI correspondent à une majoration de crédits de 79 millions d'euros, dont 53 millions d'euros pour la création programmée de 1 200 emplois, imputée pour une demi-année.
L'évolution des crédits de fonctionnement est très « sage » : +1,7 %, à presque 780 millions d'euros, au lieu de 766 millions d'euros en 2003. C'est la progression des coûts de formation liés aux recrutements qui absorbe la quasi-totalité des crédits supplémentaires relatifs à la gendarmerie sur les chapitres 34-04 à 27-02.
Avec 445 millions d'euros, les crédits d'équipement représenteraient un peu plus de 10 % de l'enveloppe de la gendarmerie, en progression de 23 millions d'euros (+5,4 %). L'augmentation se concentre sur certaines actions de soutien des forces : habillement, couchage et ameublement, d'une part, (+21 millions d'euros), armement et munition, d'autre part (+11 millions d'euros).
(agrégat 04 : Gendarmerie)
(Agrégat 04 - Gendarmerie)
nouvelles 2004(1)
3 834 197 145
+ 40 515 959
3 893 082 784
31-31 : Personnels militaires des armées et de la gendarmerie, rémunérations principales
1 699 102 117
- 7 687 894
1 703 258 962
Personnels en position autre que l'activité
19 618 317
+ 15 115 267
34 870 592
Nouvelle bonification indiciaire. Gendarmerie
8 479 511
- 67 756
8 471 112
1 727 199 945
+ 7 359 617
1 746 600 666
31-32 : Personnel militaire des armées et de la gendarmerie, indemnités et allocations diverses
913 860 861
+ 6 960 815
924 724 722
3 757 027
+ 3 066 143
6 836 159
917 617 888
+ 10 026 958
931 560 881
31-61 : Volontaires. Rémunérations principales
121 545 635
+ 2 738 048
124 283 683
31-62 : Volontaires. Indemnités et allocations diverses.
53 204 646
+ 827 490
54 032 136
31-96 : Autres rémunérations (Gendarmerie. Pécules d'incitation aux départs).
176 933 182
- 1 040 645
177 131 069
71 423 701
- 1 229 328
71 368 382
34-06 : Gendarmerie. Fonctionnement
668 483 604
+ 15 078 815
683 562 419
34-07 : Gendarmerie. Maintien de l'ordre
58 775 804
53 775 807
39 012 740
+ 12 910
39 025 650
37-02 : Dotations globalisées des formations de la marine, de la gendarmerie et de la délégation générale pour l'armement (nouveau)
Écoles des sous-officiers de Montluçon. Dépenses de personnel (nouveau)
+ 8 762 094
8 762 094
Écoles des sous-officiers de Montluçon. Dépenses de fonctionnement (nouveau)
+ 2 980 000
+ 11 742 094
11 742 094
CP mesures
411 092 000
+ 117 247 000
434 965 000
53-71 : Équipements communs, interarmées et de la gendarmerie
Programme rubis
25 258 000
+ 6 719 000
+6 812 000
54-41 : Infrastructure
171 326 000
+ 36 014 000
55-11 : Soutien des forces
Habillement, couchage, ameublement
42 239 000
+ 26 347 000
63 633 000
60 059 000
+ 17 555 000
60 163 000
+ 13 056 000
36 961 000
+ 2 556 000
+ 12 520 000
Équipement divers (ancien)
180 191 000
+ 72 034 000
216 170 000
55-21 : Entretien programmé des matériels
Maintien en condition opérationnelle des matériels électroniques
+ 830 000
Maintien en condition opérationnelle des matériels informatiques
Maintien en condition opérationnelle des matériels aériens. Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD)
+ 1 203 000
+ 2 387 000
66-50 : Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire
Autres équipements. Subventions pour la construction de casernes
TOTAUX DÉPENSES EN CAPITAL
+117 747 000
444 965 000
4 256 397 145
+158 262 959
4338 047 784
B. LA DEUXIÈME TRANCHE DE LA LOPSI
Le ministère de l'intérieur a délibérément choisi un engagement de la LOPSI très rapide les deux premières années, alors qu'au contraire le ministère de la défense reste en dessous du profil linéaire qui correspondrait à cinq tranches annuelles identiques.
Disons-le sans ambages : le choix retenu par le ministère de l'intérieur est de bonne tactique budgétaire, dans un contexte de fortes contraintes pesant sur les finances publiques. De plus, il est de nature à atténuer l'effet des délais de mise en _uvre, qu'il s'agisse du temps de formation du personnel ou de la durée de conception et de réalisation des constructions immobilières.
1. Police : 55 % de l'enveloppe en deux ans
La prise en compte des mesures est comptabilisée ainsi : aux crédits ouverts au titre d'une année, s'ajoutent les services votés qui leur sont associés au cours des années suivantes.
En 2003, 301 millions d'euros de moyens nouveaux ont été inscrits en loi de finances pour 2003 au titre de la LOPSI, à la fois en dépenses ordinaires et crédits de paiement. En considérant l'impact sur cinq ans des mesures concernant les personnels, ainsi que les 40 millions d'euros obtenus par anticipation en loi de finances rectificative de printemps 2002 (sur le chapitre 34-41 « fonctionnement de la police nationale »), ce sont 985 millions d'euros qui ont été engagés dès la première année au titre de la LOPSI, soit 36 % de la programmation financière totale.
Dans le cadre du présent projet pour 2004, près de 307 millions d'euros sont demandés pour la mise en _uvre de la deuxième année de la LOPSI, engageant ainsi sur les quatre années restantes 19 % de l'enveloppe globale. En prenant en compte les services votés associés à ces crédits pour les années suivantes, l'impact total des mesures prévues cet année représente plus de 522 millions d'euros.
Au total, sur les deux premières années de la LOPSI, 55 % de l'enveloppe globale sera ainsi engagée. Il resterait ainsi un peu plus de 1 240 millions d'euros à ouvrir de 2005 à 2007, dont 520 millions d'euros au titre du personnel et 720 millions d'euros pour la poursuite du programme d'équipement.
POLICE : MISE EN _UVRE DE LA LOPSI (en millions d'euros)
LFI 2003 + LFR 2002
Impact des mesures 2003 sur
Reste à ouvrir (2004-2007)
Impact des mesures 2004 sur 4 ans
Reste à ouvrir (2005-2007)
A) Personnels
1. Créations d'emplois (2003 : 900 « actifs » et 1 000 administratifs ; 2004 : 750 « actifs » et 250 administratifs)
2. Autres mesures concernant le personnel dont :
- mesures catégorielles
- mesures indemnitaires, ARTT
- réserve civile
B) Dépense ordinaires d'équipement (titre III)
Total chapitre 34-41
C) Investissements (titres V et VI)
Total autorisations de programme pluriannuelles (AP)
Total crédits de paiement (CP)
1. Parc lourd
2. Transmission et équipements informatiques (Acropol, lieux souterrains, CIC, système d'information)
3. Immobilier et logement
Total équipements et investissement (DO + CP)
Total général LOPSI
301,01(1)
1 764,95
Part dans le montant total
(1) Ce montant de 301,01 millions d'euros de crédits LOPSI en lois de finances pour 2003 est établi sans tenir compte d'un « bonus » d'un million d'euros lié aux mesures de transformation d'emplois au profit d'autres directions.
2. Gendarmerie : incertitude sur l'ampleur du « décrochage »
Le rapporteur s'étonne de n'avoir pas reçu réponse à ses questions relatives à l'exécution de la LOPSI dans la gendarmerie. Ce silence lui paraît symptomatique d'une attitude générale tendant à entretenir un certain flou autour du sujet. Or, les informations disponibles sont autant de sujets de préoccupation.
· C'est probablement en matière de crédits de personnel que les budgets 2003 et 2004 sont le plus « en ligne » avec la LOPSI. La programmation de 7 000 créations d'emplois sur cinq ans correspond à une moyenne de 1 400 créations par an ; mais un rythme annuel croissant a été prévu.
En 2003, 1 200 créations d'emplois ont été effectuées, dont 60 d'officiers et 1 140 de sous-officiers ; il est rappelé que, dans la gendarmerie, ces créations sont « pyramidées », c'est-à-dire qu'elles sont réparties de façon proportionnelle entre les grades, du haut en bas de la hiérarchie. D'autres mouvements ont conduit à un solde net de 1 188 créations d'emplois.
En 2004, une nouvelle mesure de création de 1 200 emplois, dans le cadre de la LOPSI, fait l'objet de 53,7 millions d'euros de crédits. Cet effectif est conforme à la programmation. Compte tenu des réformes modifiant la pyramide hiérarchique, il se décompose en 50 emplois d'officiers et 1 150 emplois de sous-officiers. Toutefois, une incertitude pèse sur une demi-année. Compte tenu des délais de formation du personnel entrant, l'effet sur les effectifs réels des unités serait peu sensible en 2004.
Une autre mesure nouvelle, d'un montant de 25,9 millions d'euros, réunit diverses opérations sous la bannière de la LOPSI. Pour 11,9 millions d'euros, il s'agit, non de moyens nouveaux, mais simplement d'une écriture de neutralisation, après le gel, en gestion 2003, de 700 postes de gendarmes adjoints volontaires. Cette neutralisation porte sur les rémunérations, les indemnités et l'équipement des volontaires. En outre, une « provision pour expérimentation d'une prime de résultat » fait l'objet de 3 millions d'euros ; au budget de la police, 5 millions d'euros sont parallèlement demandés à cet effet. Enfin, cinq mesures catégorielles d'un montant total de 11 millions d'euros procèdent à diverses revalorisations, dont 6,6 millions d'euros en vue de revaloriser le taux de la prime d'officier de police judiciaire dans la gendarmerie.
L'enveloppe quinquennale relative à l'emploi et aux mesures catégorielles dans la gendarmerie est de 1 130 millions d'euros, soit 226 millions d'euros en moyenne annuelle. Les deux mesures précitées, qui totalisent 80 millions d'euros, ne représentent qu'un peu plus du tiers de cet ordre de grandeur indicatif moyen.
· En ce qui concerne les loyers et l'entretien du parc immobilier, un rattrapage très bienvenu, intitulé « rebasage », a été réalisé en 2003, en vue de mettre fin aux retards de loyers. Les crédits à cet effet ont été portés de 243,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002 à 303 millions d'euros en 2003. Cet effort doit être salué.
Il est cependant dommage que l'occasion n'ait pas été saisie d'apurer le passé. Comme l'indique le rapport sur l'exécution de la LOPSI (), les estimations de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) « exprimées en août 2003 font toutefois prévoir un report de charge de l'ordre de 16 millions d'euros de 2003 à 2004. Il est à noter à ce propos que le déplacement du personnel de gendarmerie dans des circonscriptions nouvelles, dans lesquelles il n'y a le plus souvent pas de capacité de logement dans des casernes existantes, impose, au moins à court terme, des charges de loyers supplémentaires ou, avec des délais, des dépenses supplémentaires d'infrastructure. »
· Mais le plus préoccupant est le retard manifeste pris par les crédits d'équipement retracés aux titres V et VI du budget de la gendarmerie.
La programmation porte sur 1 020 millions d'euros au total sur cinq ans, soit en moyenne un peu plus de 200 millions d'euros.
En 2003, 94 millions d'euros seulement de crédits de paiement ont été ouverts, associés à 182 millions d'euros d'autorisations de programme. Or, indique le même rapport, « les opérations d'acquisition de matériels et de travaux d'infrastructure ainsi financées en 2003 ont été engagées ou sont en cours d'engagement en septembre 2003. La réalisation d'une grande partie de ces opérations et les paiements correspondants devront se poursuivre sur les exercices ultérieurs, simultanément avec l'engagement des autres opérations prévues, et supposent que les crédits de paiement correspondants soient disponibles dès 2004. »
Pourtant, aucun rattrapage des crédits de paiement-mesures acquises n'apparaît dans le présent projet pour 2004. Dès lors, le retard de crédit de paiement se traduira inévitablement par des étalements de programmes en cours.
De plus, pour la deuxième annuité de la programmation, le montant des crédits de paiement-mesures nouvelles serait reconduit à 94 millions d'euros, soit à peine la moitié de l'objectif moyen.
Avec 188 millions d'euros de crédits de paiement ouverts sur deux ans, l'objectif quinquennal en matière de crédits d'équipement de la gendarmerie ne serait couvert qu'à hauteur de 18,4 %. On voit mal comment les programmes annoncés pourront être réalisés. Quoique malaisé à mesurer - ce qui est également regrettable- le « décrochage » de l'effort d'équipement est certain et inquiétant. Outre son incidence directe sur les moyens mis au service de la sécurité intérieure, il risque de nuire au moral des forces de gendarmerie. Or ce moral est actuellement très satisfaisant, comme le rapporteur l'a constaté au cours de ses déplacements sur le terrain, et a fortement contribué aux résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance.
C. LES PRINCIPALES MESURES NOUVELLES D'APPLICATION DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE
Une remarque liminaire s'impose, relative, non aux crédits, mais à l'organisation. Une fois les dotations ouvertes conformément à la programmation, l'engagement des dépenses doit être aussi efficace que possible, pour que les services bénéficient dans les meilleurs délais de l'augmentation -ou du rattrapage- de leurs moyens.
Tel est le rôle des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP), créés en 1971 en vue d'assurer une gestion déconcentrée des moyens. Pour en améliorer l'efficacité, ils ont été réformés par le décret n° 2002-916 du 30 mai 2002, qui fait correspondre leur ressort géographique avec celui des zones de défense, sauf à Paris et Versailles.
Abrogeant les décrets de 1971, ce décret a intégré les effets du décret n° 92-361 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, du décret n° 2000-555 du 21 juin 2000 relatif à l'organisation territoriale de la défense, du décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif aux compétences des préfets de zone et du décret n° 2002-917 du 30 mai 2002 relatif aux préfets délégués pour la sécurité et la défense auprès des préfets de zone.
Le SGAP est désormais placé sous l'autorité du préfet de zone de défense. Dirigé par le préfet délégué pour la sécurité et la défense auprès du préfet de région, préfet de zone de défense, le SGAP est un service déconcentré du ministère de l'Intérieur. Il peut comporter une délégation régionale et des antennes logistiques dont l'implantation est fixée par arrêté du ministre de l'intérieur. Il est chargé :
- de gérer les moyens de fonctionnement, le recrutement, les personnels, la logistique et les opérations immobilières de la police nationale ;
- et de mettre en _uvre le contrôle de gestion des services de police.
En outre, le SGAP peut être chargé d'autres missions :
- par les préfets des départements de leur ressort : de la gestion budgétaire des services de police et de la gestion immobilière d'autres services du ministère de l'Intérieur ;
- par le ministre de l'Intérieur, notamment de l'organisation d'opérations de recrutement de personnel et de la gestion de personnels techniques et spécialisés de ce ministère.
Une conférence de police présidée par le préfet de zone est constituée dans le ressort de chaque SGAP. Elle est consultée sur la répartition des crédits alloués aux services de police dans les départements de la zone ainsi que sur toute question administrative ou logistique concernant la police nationale.
Ce dispositif permet très opportunément une adaptation aux conditions locales. Durant sa visite en Corse, le rapporteur a constaté des dysfonctionnement appelant des mesures rapides, pour remédier à la lourdeur des circuits : factures de téléphone impayées durant des mois, délais de quatre à cinq mois pour le remplacement de matériel endommagé, jusqu'à des cadres et commissaires de police menacés d'expulsion, en raison des retards dans le paiement du loyer de leur logement de fonction... De telles situations nuisent de façon inacceptable au crédit de l'État.
La solution serait probablement, usant de la faculté ouverte par l'article 1er du décret du 30 mai 2002, de mettre en place en Corse une antenne logistique du SGAP de Marseille, à même de compenser les effets de l'insularité et de la distance. Il resterait à déterminer l'étendue exacte de son domaine de compétence.
1. Le niveau des effectifs
La loi de programmation prévoit, pour la période 2003-2007, au sein de la police nationale, la création de 6 500 postes, dont un nombre substantiel d'emplois administratifs pour, d'une part, libérer des personnels actifs de tâches administratives et renforcer la présence policière sur le terrain et, d'autre part, renforcer les missions d'administration et de gestion.
4 500 postes dits « actifs » - encore que le terme de postes « opérationnels » serait plus heureux et plus exact - seraient ainsi renforcés par 2 000 postes de personnels administratifs, techniques ou spécialisés, que le rapporteur proposerait de désigner par les termes de « personnels administratifs et de soutien ».
a) 1000 créations d'emplois
Le présent projet prévoit, dans le cadre de la deuxième tranche de la programmation, une mesure nouvelle de création de 1 000 emplois. Cette mesure fait suite à la création de 1 900 emplois en 2003. Elle a pour objet de renforcer la capacité opérationnelle des services en dépit de l'incidence, d'une part, de la mise en _uvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT), d'autre part, d'un rythme encore très soutenu de départs en retraite.
Le nombre des départs à la retraite de fonctionnaires opérationnels, qui était inférieur à 2 500 en 1995, a progressivement doublé jusqu'en 2001. Après un pallier en deçà de 5 000 par an, il atteindrait en 2003 l'effectif record de 5 393, dont les deux tiers (3 625 départs) seraient des départs en retraite anticipés. C'est parmi les gradés et gardiens, corps les plus nombreux, que la proportion de départs anticipés est la plus forte : 71 %.
L'âge moyen des retraites anticipées est proche de 51 ans et demi parmi les officiers, gradés et gardiens. Il est de 54 ans et demi pour les commissaires partant en retraite avant l'âge normal, qui seraient au nombre de 37 sur 111 cette année.
La structure des corps de fonctionnaires est fortement déformée par ces départs d'agents expérimentés.
DES PERSONNELS « ACTIFS » DE LA POLICE NATIONALE
Total « actifs »
A hauteur des trois-quarts, les créations d'emplois en 2004 porteraient sur des postes opérationnels. Est ainsi prévue la création nette de :
- 740 gardiens de la paix ;
- 10 contrôleurs généraux, dans le cadre du renforcement des emplois de direction et de contrôle : voir b ci-après.
EFFECTIFS BUDGETAIRES DES CORPS DE LA POLICE NATIONALE
PERSONNELS « ACTIFS »
Directeurs adjoints, sous-directeurs, contrôleurs gx
Commandants de police emploi fonctionnel
14 785(1)
Secrétaires administratifs de la police nationale
Inspecteurs du service intérieur et du matériel
1 530(1)
AGENTS CONTRACTUELS (« berkaniens »)
ADJOINTS DE SECURITE
144 603(1)
(1) Auxquels s'ajoutent, sur le chapitre 31-01, article 93, 10 postes d'assistantes de service social, gérés par la direction générale de l'administration, mais comptabilisés au titre de la LOPSI.
De plus, 250 emplois de soutien administratif, technique et scientifique seraient créés, soit :
- 80 adjoints administratifs ;
- 35 emplois spécialisés (10 psychologues, 10 infirmières, 10 assistantes sociales, 5 médecins contractuels) ;
- 100 emplois dans la filière de la police technique et scientifique (20 ingénieurs, 50 techniciens, 30 agents spécialisés) ;
- 20 emplois techniques : 10 agents des services techniques affectés principalement dans les compagnies républicaines de sécurité et 10 emplois de contractuels techniques comme supports d'emploi pour recruter des ouvriers-cuisiniers (en raison du moratoire actuel sur les ouvriers cuisiniers à statut ouvrier d'État).
Le coût budgétaire de ces 1 000 créations d'emplois est de 29,83 millions d'euros en 2004.
En outre, une mesure de suppression de 78 emplois contractuels relevant de l'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ou « agents berkaniens ») est programmée avec le transfert des crédits correspondants, soit 1,086 millions d'euros, sur les lignes de fonctionnement de la police nationale (chapitre 34-41). En effet, les 754 emplois de contractuels inscrits en loi de finances pour 2002 n'ont pas vocation à être pérennisés : les fonctions de nettoyage exercés par ces personnels sont externalisables au fur et à mesure des sorties du dispositif (retraites, démissions, licenciements), conformément à l'orientation fixée par l'annexe II de la LOPSI. Cette mesure de suppression consolide la constatation des départs intervenus en gestion 2001 à 2003 et des virements de crédits correspondants (décrets de virement n° 2003-223 du 12 mars 2003 et n° 2003-782 du 21 août 2003).
Par ailleurs, deux mesures de transfert sont prévues : 6 emplois (4 commissaires et 2 officiers) sont transférés au secrétariat général de la défense nationale (SGDN) dans le cadre de la régularisation de mises à dispositions existantes. Le coût de cette mesure est de 0,32 million d'euros. De plus, la gestion de trois emplois de « personnels berkaniens » est transférée à la police nationale (0,07 millions d'euros sur le chapitre 31-41, article 40). Ils seront affectés au SGAP de Marseille, dont les moyens ont grandement besoin d'être renforcés.
b) 11 300 adjoints de sécurité
En complément des emplois budgétaires, les adjoints de la sécurité (ads) apportent depuis 1987 un complément précieux aux effectifs de police. Ce dispositif, qui accueille des jeunes motivés, joue également un rôle de présélection et de formation pour les meilleurs d'entre eux. Leur taux de réussite au concours spécifique de gardiens de la paix est de 1 pour 3, contre 1 pour 6 pour les concours externes (concours 2002). Toutefois, le vivier commence à se tarir, et la baisse tendancielle du niveau des candidats contribue au reflux des effectifs.
En flux, d'octobre 1997 jusqu'au début août 2003, plus de 32 538 jeunes ont été recrutés. Au cours de la même période, 19 111 sont sortis du dispositif, dont 446 au terme de leur contrat de cinq ans. En stock, l'objectif initial de 20 000 postes n'a jamais été atteint. L'effectif (en poste et en école) au 4 août 2003 est de 13 427, pour un nombre de 13 500 postes budgétaires ouverts en loi finances pour 2003. À noter qu'à la même date, 9 920 adjoints, soit près des trois-quarts, étaient affectés à la sécurité publique.
D'ici la fin de l'année 2003, il est prévu d'incorporer en école environ 856 nouveaux adjoints de sécurité, ce chiffre devrait permettre de compenser un nombre de départs prévisibles à peu près équivalent, pour la période considérée.
En 2003, le Gouvernement a décidé que les adjoints de sécurité étaient désormais détachables des emplois-jeunes, et qu'en conséquence le recrutement de ces contractuels de droit public pourrait être poursuivi au-delà de 2003, en application des dispositions de l'article 36 de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité (lops) du 21 janvier 1995.
Le recrutement de ces agents qui avaient été temporairement conclu sur des contrats limités à trois ans, sur instructions gouvernementales, pourra donc être désormais être de nouveau autorisé sur des contrats de cinq ans non renouvelables, conformément aux dispositions de l'article 36 précité.
EFFECTIFS D'ADJOINTS DE SÉCURITÉ
13 427 (1)
dont 334 fins de contrat
(1) dont 470 affectés à la préfecture de police de Paris.
En 2004, le nombre d'emplois budgétaires d'adjoints de sécurité serait réduit de 13 500 à 11 300. Les crédits correspondants seraient désormais intégralement inscrits sur le chapitre 31-96 du budget de l'intérieur dès la loi de finances initiale, et non plus à hauteur de 20 % comme actuellement. Ce changement d'imputation donne lieu au transfert, en provenance du budget des affaires sociales, de 150,3 millions d'euros, complété par une mesure nouvelle de 3,2 millions d'euros. L'ensemble de ces crédits permettra en outre d'instaurer un régime indemnitaire pour les adjoints, actuellement rémunérés dans la base du smic (voir ci-après, l'audition du ministre de l'intérieur par la commission des Lois).
2. La première étape de la refonte des corps et carrières de la police nationale
Les mesures catégorielles et indemnitaires figurant dans le présent projet pour 2004 s'élèvent au total à 28 millions d'euros. Elles correspondent essentiellement à l'engagement de la première tranche de la réforme d'ensemble des corps et carrières. Cette réforme repose sur cinq objectifs.
a) Rendre plus efficace l'organisation hiérarchique en redéfinissant et en redistribuant les fonctions
Il s'agit de mener à bien les grands axes tracés par la loi d'orientation et de programmation de 1995, un peu délaissés sous la précédente législature.
· En ce qui concerne la conception et la direction des services, le corps de conception et de direction doit se concentrer sur ses missions d'élaboration et de mise en _uvre des doctrines d'emploi et de direction des services. Il devra développer sa « compétence managériale » en vue d'une gestion par objectifs, selon les termes du ministère. Comme on le verra ci-après (D-2), à partir de l'exemple de la Préfecture de police de Paris, ces orientations commencent à être mises en oeuvre, autour de tableaux de bord de moyens et de résultats.
Dans le domaine opérationnel, le rôle et les responsabilités de cadres des membres du corps de commandement et d'encadrement doivent être affirmés. Les officiers assurent le commandement opérationnel des services et des fonctions techniciennes supérieures en matière de police. Quant au corps de maîtrise et d'exécution, il comporte deux niveaux hiérarchiques :
- les gardiens, au contact des citoyens. Leur polyvalence doit être accrue.
- les brigadiers et les brigadiers-majors, premier niveau d'autorité pour diriger l'équipe de base et organiser le temps de travail, disposant d'un réel degré d'initiative face à l'événement.
Dans le domaine administratif et de soutien, l'importance de la fonction administrative et technique doit être valorisée, dans le cadre d'une démarche de gestion par objectifs. C'est l'emploi et non le grade qui définit le niveau d'autorité sur les personnels. La filière scientifique, restructurée et développée, prendra de plus en plus de place dans l'établissement de la preuve.
Cette rationalisation des fonctions repose en premier lieu sur l'établissement de nomenclatures de postes, à commencer par celle des commissaires, afin de vérifier que chacun de leurs postes est bien du niveau d'un commissaire. L'élaboration d'une nomenclature des officiers se traduira par une forte « déflation » de leur nombre, qui passera à terme de 15 000 à moins de 9 000. Certains responsables syndicaux entendus par le rapporteur se sont même déclarés prêts à envisager un objectif de déflation encore plus ambitieux.
L'élaboration d'une nomenclature pour les attachés et les secrétaires administratifs devra permettre de bien définir la fonction administrative d'encadrement. A cet égard, le rapporteur appelle de ses v_ux le recrutement, auprès des commissaires, de gestionnaires de haut niveau, aptes à les libérer de leurs tâches administratives pour leur permettre de se consacrer pleinement à leurs fonctions opérationnelles.
Les postes ainsi libérés par la « déflation » des divers corps d'encadrement devront être réaffectés au profit des postes opérationnels de gradés et gardiens de la paix, mais aussi des corps de soutien :
- corps administratifs, techniques et scientifiques ;
- création d'une filière informatique ;
- augmentation des emplois de contractuels pour recruter certains spécialistes dont la police a besoin (linguistes, psychologues...).
· Pour 2004, dans le cadre de la « déflation » des corps, le présent projet prévoit la suppression, d'une part, de 550 emplois du corps de commandement et d'encadrement (soit 125 commandants, 119 capitaines et 306 lieutenants), d'autre part, de 50 emplois de commissaires, au titre du corps de conception et direction.
Cette mesure comporte en contrepartie la création de 550 emplois de personnel opérationnel et de soutien : 150 brigadiers-majors, 133 brigadiers, 117 gardiens de la paix, 60 commandants échelon fonctionnel, 31 attachés (dont 6 attachés principaux de 2ème classe, 30 secrétaires administratifs de classe supérieure, 20 secrétaires administratifs de classe exceptionnelle, 15 psychologues contractuels, 10 ingénieurs contractuels de haut niveau, 4 contractuels linguistes et 30 ouvriers professionnels. La mesure engendre une économie nette de 1, 3 million d'euros.
A noter qu'au total, pour 2004, 390 emplois administratifs sont créés, dont les 250 qui viennent d'être énumérés et 140 par transformation d'emplois.
b) Renforcer les compétences et la polyvalence
La réalisation de ce deuxième objectif passe d'abord par le renforcement de la formation juridique au sein de la scolarité initiale des gardiens de la paix, afin qu'ils puissent assurer, dès leur titularisation, des fonctions d'investigation puis accéder plus rapidement et dans de meilleures conditions à la qualification d'officiers de police judiciaire (« OPJ 16 »).
A cet effet, une mesure de 1,2 million d'euros est destinée à financer les indemnités de 2 000 officiers de police judiciaire supplémentaires pour la deuxième année consécutive en 2004. La norme était de 1 000 agents par an dans les précédentes lois de finances. Comme le montre le tableau ci-après, ces nouvelles qualifications sont en partie compensées numériquement du fait des départs en retraite de commissaires et d'officiers.
FONCTIONNAIRES DE POLICE AYANT LA QUALITÉ
PPrévision 2003
GRADÉS - GARDIENS
DIFFÉRENCE PAR ANNÉE
+ 5 804
Les capacités « managériales » des commissaires et des officiers seront renforcées par la diversification de la scolarité à l'École nationale des officiers de police (ENSOP), pour qu'elle soit moins centrée sur la formation d'officier de police judiciaire (« bloc OPJ 16 »).
La formation du personnel administratif, actuellement trop générale, doit être transformée en une préparation concrète à la prise de poste.
Le rapporteur a constaté, lors de son déplacement à Mayotte en avril 2003, que la direction générale pouvait élaborer des programmes de formation adaptés et personnalisés, y compris pour des publics dont les besoins et les attentes sont très particuliers. En effet, l'intégration dans la police nationale, au 1er août 2004, des 149 policiers mahorais qui relevaient jusqu'à présent de la collectivité départementale, a été subordonnée au suivi de cycles de formation, qui ont débuté en janvier 2003 et se poursuivront jusqu'en août 2004. D'une durée de dix semaines, ces cycles concernent, à chaque fois, une vingtaine d'agents. Or, à l'issue du premier cycle de formation, les agents, leurs représentants syndicaux et les chefs de service se déclaraient extrêmement satisfaits tant du contenu des enseignements proposés que de la qualité des formateurs.
c) Redonner des perspectives de carrière, remotiver en reconnaissant mieux les compétences et les mérites
· Une revalorisation indiciaire programmée des corps opérationnels correspondant à la nouvelle architecture sera organisée dès 2004. Ses objectifs sont :
- pour les commissaires, la recherche de la parité avec les officiers généraux de la gendarmerie nationale ayant des responsabilités équivalentes (revalorisation des inspecteurs généraux et contrôleurs généraux en 2004, pour 0,21 million d'euros) ;
- pour les officiers, l'accès à un indice terminal revalorisé en 2004 : coût de 1,06 million d'euros en 2004;
- pour les gradés et gardiens, une grille indiciaire rehaussée en 2004 : des mesures de revalorisation indiciaire sont prévues à cet effet pour chaque grade. Leur coût est de 5,83 millions d'euros en 2004 ;
- le « repyramidage » prévu permettra, au sein de chaque corps, une carrière plus rapide ;
- la reconnaissance de la technicité de la filière scientifique : revalorisation des indices des corps des ingénieurs et des techniciens pour assurer une fluidité et un déroulement de carrière homogène ; création d'un régime indemnitaire propre à cette filière dont les personnels subissent des contraintes dont certaines s'assimilent à celles des personnels actifs : tel est le cas des agents qui interviennent pour faire les analyses sur les scènes de crimes ;
- l'engagement de la fusion des corps administratifs (catégories A, B et C) au sein du ministère de l'intérieur et la poursuite de la revalorisation indemnitaire des personnels administratifs et techniques, pour un coût évalué par le présent projet à 3,73 millions d'euros en 2004. S'agissant des fusions de corps administratifs, le rapporteur a noté, en rencontrant les organisations syndicales, que les sujétions, notamment d'horaires, propres aux agents administratifs de la police nationale impliqueraient des obstacles difficilement surmontables à leur réunion en corps unique avec les agents des préfectures.
· Afin de faciliter la promotion interne au corps des commissaires et à celui des officiers, une voie d'accès professionnelle sera créée, qui s'ajoutera au concours interne. Elle se caractérisera par la sélection des candidats sur dossier et sur entretien, suivie d'un stage probatoire avec évaluation finale. Les reçus rejoindront l'École nationale supérieure de police (ENSP) ou l'École nationale supérieure des officiers de police (ENSOP).
· De nouvelles méthodes d'évaluation et de notation seront définies pour rendre plus objectives les promotions internes et les affectations sur des emplois à responsabilité. Ces mesures de gestion des corps sont de nature à améliorer, sans surcoût de fonctionnement, la qualité du climat au sein des unités.
· La création d'une prime de résultat a pour objet de récompenser les résultats exceptionnels, individuels, collectifs (par services ou pour la bonne maîtrise d'un événement exceptionnel, comme le passage à l'euro). 5 millions d'euros sont prévus en 2004 au titre de l'expérimentation de cette prime.
La définition de ses règles d'attribution fera l'objet de discussions avec les organisations syndicales les plus représentatives, dès l'issue des élections professionnelles de novembre. Toutes les organisations entendues par le rapporteur en approuvent ou en acceptent le principe. Mais elles ont souligné leur vigilance quant au caractère objectif de ses critères et à la transparence de ses mécanismes d'attribution. A cet égard, le rapporteur considère qu'une procédure de publicité auprès des organismes paritaires serait bienvenue.
En Corse, où le rapporteur s'est rendu en septembre dernier, se pose d'une façon particulière la question de la reconnaissance du mérite ou de la difficulté du service. Dans un contexte local qui demande expérience et maîtrise de soi, les forces de police et de gendarmerie accomplissent un travail remarquable, avec un sens de l'État qui mérite d'être salué.
Les gendarmes qui servent en Corse y bénéficient du régime de « campagne double ». Le garde des Sceaux, au cours de son voyage du début septembre, a, pour sa part, annoncé aux magistrats exerçant en Corse des mesures spécifiques. Accorder aux fonctionnaires de police des primes ou d'autres régimes de compensation de leurs sujétions particulières est donc aussi un enjeu d'équité.
Plusieurs modalités seraient imaginables. Conférer aux policiers servant en Corse la prime de zone difficile supposerait de l'accorder dans l'ensemble du ressort du SGAP de Marseille, ce qui serait injustifié. Même une prime spécifique pour l'ensemble du personnel de police servant en Corse, indépendamment de son coût, serait sans aucun doute trop générale, car tous les postes ne sont pas également exposés. Il conviendrait donc de conduire une réflexion à laquelle le personnel soit associé pour définir les services particulièrement exposés. L'intérêt de l'État est d'y encourager les vocations des fonctionnaires les plus efficaces.
Cette aide pourrait revêtir la forme d'une prime spécifique, ou d'une bonification indiciaire, ou encore se traduire par des mesures d'avancement lors du départ des postes concernés.
On voit bien que cette question doit s'inscrire dans le cadre plus général de la réflexion qu'engage le ministre de l'Intérieur sur la prise en compte des résultats et du mérite. Avec l'abandon de la « cogestion » au ministère de l'Intérieur depuis un an, le dialogue avec les représentants du personnel peut s'engager sur des bases saines.
d) Récupérer du potentiel par une gestion du temps de travail plus rigoureuse
Cet objectif suppose la généralisation et le renforcement des outils actuels de gestion du temps : logiciel GEOPOL, main courante informatisée, y compris pour la préfecture de police de Paris.
Il appelle également, dans toute la mesure du possible, la transformation en paiement des récupérations en temps. D'ores et déjà, 80% des astreintes sont indemnisées. Le ministère souhaite parvenir au paiement de la totalité des astreintes, d'une partie des heures supplémentaires et du troisième jour de récupération pour un week-end travaillé. Une provision de 5,8 millions d'euros est inscrite dans le présent projet pour le rachat des récupérations en temps en 2004.
- de porter de six à huit le nombre de « jours ARTT » obligatoirement rachetés ;
- de définir un compte épargne retraite pour résoudre le problème lancinant que constitue le stock d'heures supplémentaires impayées, à condition de les comptabiliser plus rigoureusement. A la fin 2002, 11,4 millions d'heures supplémentaires restaient dues à l'ensemble des personnels « actifs » ;
- de faire passer les officiers à un régime hebdomadaire forfaitaire de cadre, sans heures supplémentaires, comme celui des commissaires, ce à partir d'un niveau de revalorisation indiciaire à fixer après concertation ;
- de créer une réserve civile permettant de faire face à des à-coups saisonniers ou exceptionnels d'activité sans trop peser sur le reste des services. Une mesure nouvelle de 3 millions d'euros est demandée à cet effet pour 2004.
e) Mieux prendre en compte l'intérêt du service dans la gestion des personnels
Au cours de ses déplacements, à Paris et en « petite couronne », le rapporteur a pu constater l'ampleur d'un problème particulier de la gestion du personnel, qui affecte tant la police que la gendarmerie.
Les fonctionnaires y sont souvent très jeunes, car ils trouvent souvent en Ile de France leur première affectation. Spontanément, la région Ile-de-France ne s'auto-alimente en policiers qu'à hauteur de 20%.
Dès lors, la « noria », c'est-à-dire le flux régulier de demandes de départ de Paris vers la province, est considérable. A titre d'exemple, un cinquième des effectifs de la Seine-Saint-Denis est renouvelé chaque année. Dans ce département, sur quelque 300 officiers de police judiciaire en formation, on peut s'attendre à ce que 230 à 240 environ demandent à quitter le département aussitôt après avoir été formés. Ce mouvement déstabilise les services. Il conduit à une situation de sous-encadrement des gardiens de paix.
Pour réguler ces mouvements de personnel et en atténuer les effets, plusieurs pistes sont envisageables :
- imposer statutairement une obligation de rester 6 ans sur la première affectation, dont l'année de stage, au lieu de 3 ans actuellement ;
- renforcer le nombre de majors et brigadiers en poste en région parisienne ;
- mettre en place un mouvement de mutations propre aux officiers de police judiciaire ;
- créer une sous-direction de l'action sociale au sein de la Direction générale de la police nationale pour conduire une politique plus active en vue de réserver plus de logements pour les actifs et les administratifs de la police nationale, ainsi que pour gérer les crédits nécessaires. Une mesure de fond consisterait à favoriser l'accession à la propriété des fonctionnaires de police, en particulier au moyen de prêts bonifiés par l'État ;
- mettre en place une procédure d'affectation déconcentrée. Par exemple, l'affectation des gradés et gardiens pourrait se faire en deux étapes : affectation des gardiens stagiaires auprès des préfets de départements sans détermination du service de résidence (sécurité publique, police aux frontières...) et déconcentration des mutations au niveau du département. Les mutations internes à la région seraient du domaine de la commission régionale. Les recrutements des gardiens seraient organisés au niveau des SGAP.
Par ailleurs, la gestion des personnels administratifs de catégorie B (la déconcentration de la gestion des personnels de catégorie C étant déjà complète) serait déconcentrée au niveau des SGAP après création des commissions administratives paritaires correspondantes, dans l'hypothèse où la fusion des corps ne serait pas réalisée.
Cette déconcentration doit permettre un meilleur ajustement des effectifs à l'évolution des besoins réels des services.
Avis n° 1115 tome de M. Gérard Léonard au nom de la commission des lois sur le budget de la sécurité intérieure du projet de loi de finances pour 2004
() Du contrat social, livre I .
() Rapport déposé par le Gouvernement, en principe à l'ouverture de la session ordinaire à compter de 2003, en application de l'article 7 de la LOPSI, page 37. Ce document est élaboré conjointement par l'inspection générale de l'administration du ministère de l'Intérieur et par le contrôle général des armées.

References: L'article 2
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 34
 l'article 36
 l'article 36
 l'article 7