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Timestamp: 2016-08-25 21:56:25+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. Juni 2010 - Az. 13 A 2775/07 x
OVG Nordrhein-WestfalenRechtsprechungUrteil vom 24. Juni 2010 - Az. 13 A 2775/07
OVG Nordrhein-Westfalen · Urteil vom 24. Juni 2010 · Az. 13 A 2775/07
13 A 2775/07
openJur 2011, 72320
TenorAuf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 8. August 2007 geändert. Die Anschlussberufung der Klägerin wird zurückgewiesen. Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Voll-streckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand Die Klägerin importiert Mischfuttermittel, die tierische Fette enthalten und in Frankreich sowie in den Niederlanden hergestellt werden. Sie beabsichtigt, diese Mischfuttermittel an Kälber im Kreis X. zu verfüttern.
Mit Schreiben vom 8. Februar 2005 bat die Klägerin den Beklagten, dessen eingenommenen Standpunkt zu überprüfen, wonach eine Verfütterung von tierische Fette enthaltenden Mischfuttermitteln an Kälber und Ferkel verboten sei. Sie begründete ihr Anliegen mit der mangelnden Vereinbarkeit des Verbots mit dem Gemeinschaftsrecht. Der Beklagte erwiderte, das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen habe ihm mitgeteilt, dass eine Verfütterung von Mischfuttermitteln, die tierische Fette enthielten, an Nutztiere nach wie vor in der Bundesrepublik Deutschland nicht gestattet sei.
Am 10. Oktober 2005 hat die Klägerin Klage erhoben und geltend gemacht: Das nationale Verfütterungsverbot bewirke in rechtswidriger Weise, dass die von ihren niederländischen und französischen Schwesterfirmen hergestellten Mischfuttermittel, soweit diese die üblichen tierischen Fette wie Rindertalg, Schweineschmalz und Fischöl enthielten, nicht frei gehandelt, verwendet oder verfüttert werden dürften. Die gemeinschaftsrechtlichen BSE/TSE - Bekämpfungsmaßnahmen im Futtermittelbereich beschränkten sich nach der maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auf ein Verbot der Verfütterung von tierischen Proteinen und Mischfuttermitteln, die tierische Proteine enthielten. Mit den gemeinschaftsrechtlichen Verfütterungsverbotsvorschriften sei, wie bereits die Entstehungsgeschichte der Verordnung zeige, eine vollständige und abschließende Harmonisierung des in Rede stehenden Rechtsgebiets erreicht worden. Auf Grund des abschließenden Charakters seien abweichende mitgliedstaatliche Regelungen unzulässig. Einseitige Verbote seien auch nicht unter Berufung auf Schutzklauseln zu rechtfertigen. Zudem sei die Anwendung des Verfütterungsverbots auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte, dort rechtmäßig hergestellte Mischfuttermittel mit tierischen Fetten mit gemeinschaftsrechtlichen Verfassungsvorschriften nicht vereinbar. Der nationale Alleingang der Bundesrepublik Deutschland sei auch sinnwidrig, weil einerseits für Futtermittel ein gespaltener innergemeinschaftlicher Markt geschaffen werde, während andererseits die mit Futtermitteln erzeugten tierischen Produkte (Vieh, Fleisch usw.) frei in der gesamten Gemeinschaft gehandelt werden dürften.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 8. August 2007 hat die Klägerin die Klage zurückgenommen, soweit ihr Feststellungsbegehren über das Gebiet des Kreises X. hinaus auf das gesamte Bundesgebiet bezogen gewesen war. Der Beklagte hat in diesem Termin erklärt, er werde nicht einschreiten, solange das Verbot der Verfütterung von Futtermitteln mit tierischen Fetten - ausgenommen Wiederkäuerfette - nicht vollzogen werde; dies gelte auch, wenn der Vollzug des Gesetzes wieder eingeführt werde, für Tiere, die bis dahin entsprechende Futtermittel erhalten hätten. Im Anschluss an diese Erklärung haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit die Klage die im Kreis X. beabsichtigte Verfütterung von Mischfuttermitteln betroffen hatte, die andere Fette als Wiederkäuerfette enthielten und/oder an Nichtwiederkäuer verfüttert werden sollten.
Sodann hat die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie berechtigt ist, die in den Niederlanden oder in Frankreich hergestellten, Wiederkäuerfette enthaltenden Mischfuttermittel für Kälber
Unistart (Rohfettgehalt 15 - 16 %) Denkamilk Topstart (Rohfettgehalt 15 - 16 %) Denkamilk Excellent (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Royal (Rohfettgehalt 14 - 15 %) Denkamilk Fresserstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Stierstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkaveal Start (Rohfettgehalt 19 - 20 %) Denkaveal Mast (Rohfettgehalt 11 - 12 %) Denkaveal Gold (Rohfettgehalt 17 - 18 %)
für die Verfütterung an Kälber im Kreis X. zu verwenden.
Zur Begründung hat der Beklagte im Wesentlichen ausgeführt: Es sei von der Geltung des nationalen Verfütterungsverbots auszugehen. Wegen des durchgeführten Schutzklauselverfahrens und auf Grund der aktuellen Risikobewertung durch das Bundesinstitut für Risikobewertung sowie das Friedrich-Löffler-Institut halte der Bund an der nationalen Vorschrift über das Verbot der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer fest.
Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, und der fortgeführten Klage unter Zulassung der Berufung stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Das in § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LFGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 2006 (BGBl. I. 945) geregelte Verfütterungsverbot sei mit unmittelbar geltendem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar. Die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 enthalte zwar kein Verfütterungsverbot für Wiederkäuerfette. Die Auslegung der Verordnung ergebe indes, dass die aus Gründen des Gesundheitsschutzes in der Verordnung enthaltenen futtermittelrechtlichen Vorschriften in Bezug auf die TSE/BSE-Bekämpfung abschließend seien und der Einführung bzw. Beibehaltung eines über die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen hinausgehenden nationalen Verfütterungsverbots grundsätzlich entgegenstünden. Aus der Entstehungsgeschichte folge, dass der europäische Gesetzgeber eine abschließende Harmonisierung der BSE/TSE-Regelungen bezweckt und in diesem Zusammenhang bewusst auf ein Verfütterungsverbot für tierische Fette verzichtet habe. Mit der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 seien die Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von TSE vereinheitlich worden. Ein Verbot der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer sei bis heute nicht aufgenommen worden, obwohl ein solches Gegenstand von Erörterungen gewesen sei und einige Mitgliedstaaten bereits vor Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 entsprechende Verfütterungsvorschriften erlassen hätten. Mit der Vereinheitlichung der zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlichen Vorschriften zur TSE/BSE-Bekämpfung habe der europäische Gesetzgeber die Schaffung klarer Regelungen für die gesamte Lebensmittelkette beabsichtigt. Die Bildung eines einheitlichen Rechtsrahmens habe einheitliche "Garantieforderungen" sichern, gemeinschaftsweit die Einhaltung eines hohen Schutzniveaus gewährleisten und für eine einheitliche Durchführung der Vorschriften sorgen sollen. Hierdurch habe der Verordnungsgeber zugleich abweichenden einzelstaatlichen Regelungen ihre Grundlage entzogen, zumal diese nicht mit spezifischen geographischen, geologischen, wirtschaftlichen oder sonstigen Besonderheiten hätten gerechtfertigt werden können. Zudem habe sich der Verordnungsgeber nicht auf die Schaffung allgemeiner Rahmenregelungen beschränkt, sondern habe - wie insbesondere die detaillierten Regelungen zum Verfütterungsverbot für tierische Proteine zeigten - auf wissenschaftlicher Grundlage einheitliche, spezifische Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von TSE eingeführt. Dass die Verordnung abschließend sei, werde auch durch andere Vorschriften wie die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 bestätigt, wonach ausgeschmolzene Fette und Fischöle unter bestimmten Voraussetzungen als Ausgangserzeugnisse für Futtermittel zugelassen seien. Das Vorliegen einer abschließenden Harmonisierung werde zudem zumindest formal durch die Entscheidung der Kommission vom 29. Juni 2007 zur Festlegung des BSE-Status von Mitgliedstaaten, Drittländern oder Gebieten nach ihrem BSE-Risiko und im Übrigen durch die Entscheidung des EuGH vom 22. Oktober 2002 - C - 241/01 -, National Farmers‘ Union, bestätigt, in der es heiße, mit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 sei "wohl" eine vollständige Harmonisierung der Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien bewirkt worden. Die dem europäischen Recht entgegenstehende Regelung in § 18 LFGB sei auch nicht durch Berufung auf Schutzklauseln zu rechtfertigen. Art. 152 Abs. 4 Satz 1 b) EG erlaube es den Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht, von einer unmittelbar dem Gesundheitsschutz dienenden Gemeinschaftsmaßnahme in Richtung eines stärkeren Gesundheitsschutzes abzuweichen. Auf Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 könne sich die Bundesrepublik nicht berufen, weil die Regelung nur für Schutzmaßnahmen nach Inkrafttreten dieser Verordnung gelte und nicht für zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung bereits - wie im Fall des Verfütterungsverbots von Fett - existierende Schutzmaßnahmen. Zur Rechtfertigung der Beibehaltung des Verfütterungsverbots könne auch nicht auf Art. 95 Abs. 4 EG zurückgegriffen werden, weil es sich bei der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 nicht um eine auf Art. 95 EG gestützte Maßnahme handele. Nichts anderes gelte auch unter Berücksichtigung von Art. 15 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Mindestvoraussetzung für eine behördliche Maßnahme i. S. d. Vorschrift sei eine Risikobewertung nach Art. 6 und 7 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Die Beweislast für die gesundheitliche Schädlichkeit liege beim Mitgliedstaat. Auf europäischer Ebene lägen wissenschaftliche Erkenntnisse, die zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier eine Verschärfung der Verbotsvorschriften rechtfertigen könnten, bislang nicht vor. Soweit Wissenschaftler des Bundesinstituts für Risikobewertung und des Friedrich-Löffler-Instituts die Auffassung der Europäischen Behörde für Lebensmittelrecht, wonach das für Talg berechnete Expositionsniveau unter Berücksichtigung der Verfütterungspraxis so gering sei, dass es als minimal betrachtet werden könne, nicht teilten, gälten die tierische Fette enthaltenden Mischfuttermittel bis zum Ausgang des deswegen nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 eingeleiteten Verfahrens als sicher und dürften nach Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung verfüttert werden. Die Vorgaben des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts entfalteten eine Sperrwirkung gegenüber entgegenstehendem nationalen Recht; dieser Vorrang habe zur Folge, dass jedes Organ eines Mitgliedstaats verpflichtet sei, die mit dem EG-Recht unvereinbare nationale Norm nicht anzuwenden.
Hiergegen richtet sich die Berufung des Beklagten. Zur Begründung führt er aus:
Es fehle bereits an einem konkreten Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO. Denn es sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin Mischfuttermittel, die Wiederkäuerfette enthielten, selbst an Kälber verfüttern wolle. Ihre Tierhaltereigenschaft sei zweifelhaft. Schließlich stelle sie Landwirten lediglich Jungtiere und die in Rede stehenden Mischfuttermittel zur Verfügung. Die Verfütterung erfolge jedoch durch die Landwirte, sodass ordnungsrechtliche Maßnahmen gegen diese und nicht gegen die Klägerin gerichtet würden und zwar selbst dann, wenn diese Landwirte auf Grund der Verträge mit der Klägerin dazu verpflichtet sein sollten, das von der Klägerin gelieferte Mischfuttermittel an Kälber zu verfüttern.
Eine Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts vor der mit Wirkung zum 24. Juli 2009 in Kraft getretenen Vorschrift des § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB scheide mangels vollständiger Harmonisierung der Vorschriften zur Bekämpfung der TSE auf europäischer Ebene aus. Denn die Verordnung enthalte keine Regelung über die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer. Eine Auslegung des Wortlauts und des Inhalts der Verordnung sprächen nicht für eine solche Harmonisierung. Nichts anderes ergebe sich auch aus der Regelungssystematik sowie Sinn und Zweck der Verordnung. Die Verordnung diene dem Gesundheitsschutz. Im Gesundheitsbereich komme den Mitgliedstaaten neben der Gemeinschaft ein eigenständiger Verantwortungsbereich zu, dies insbesondere auch im Hinblick auf die Bestimmung des Gesundheitsschutzniveaus. Sofern von der Gemeinschaft nicht ausdrücklich - wie in Bezug auf das Verfütterungsverbot von Fett - eine abschließende Harmonisierung gewollt sei, sei sogar zwingend von einer Beibehaltung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Gesundheitsbereich auszugehen. Zudem sei aus der Entstehungsgeschichte der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 zu entnehmen, dass sich der Gemeinschaftsgesetzgeber vor ihrer Verabschiedung noch nicht abschließend mit den Gesundheitsproblemen, die mit der Verfütterung von tierischen Körperfetten einhergingen, befasst habe. Bis heute sei auf Gemeinschaftsebene ein Wille zur vollständigen Vereinheitlichung der Regelungen über die Verfütterung tierischer Körperfette nicht gebildet worden. Wenn der Gemeinschaftsverordnungsgeber bei der Einführung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 eine Totalharmonisierung beabsichtigt hätte, hätte er sich zwingend mit den Regelungen aus den Mitgliedstaaten, die neben Deutschland Verfütterungsverbote für tierische Körperfette geregelt hätten, auseinandergesetzt. Das Schweigen des Gemeinschaftsverordnungsgebers darüber könne nur dahingehend gedeutet werden, dass insoweit eine vollständige Regelung der TSE-Maßnahmen auf europäischer Ebene nicht beabsichtigt gewesen sei. Außerdem habe zum Zeitpunkt des Erlasses auf Gemeinschaftsebene eine große Unsicherheit geherrscht, wie die Risiken zu bewerten seien, die aus der Verfütterung von tierischen Körperfetten an Nutztiere für die Gesundheit von Mensch und Tier folgten. Auch durch die späteren Rechtsänderungen der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 sei keine Harmonisierung im Hinblick auf die Behandlung von tierischen Fetten für die Verfütterung an Wiederkäuer eingetreten.
Die Vorschrift in § 18 Abs. 1 LFGB verletze kein primäres Unionsrecht, weil das darin geregelte Verfütterungsverbot aus Gründen des Schutzes von Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren sowie zum Schutz bedeutender Sachwerte und zum Schutz vor Lebensmittelverknappung gerechtfertigt sei. Vorsorglich sei darauf hinzuweisen, dass, selbst wenn durch die Einführung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 von einer Totalharmonisierung auch im Hinblick auf die Verfütterung von tierischen Körperfetten auszugehen sei, die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 1 LFGB durch Schutzklauseln gerechtfertigt sei.
Das Verbot, Körperfette anderer Tiere als Wiederkäuer an Wiederkäuer zu verfüttern, sei dadurch begründet, dass derzeit keine hinreichend verlässlichen Analysemethoden zur Verfügung stünden, um zu ermitteln, von welcher Tierart Körperfette in tierischen Futtermitteln stammten. Dies betreffe den Nachweis von Wiederkäuerfett in Tierfett als Einzelfuttermittel wie auch den Nachweis von Wiederkäuerfett als Bestandteil eines Mischfuttermittels. Solange nicht ausgeschlossen werden könne, dass Futtermittel für Wiederkäuer keine Wiederkäuerfette enthielten, bestehe keine Möglichkeit, den vom deutschen Gesetzgeber geregelten Schutzstandard in der Vorsorge vor TSE und der Bekämpfung von TSE anders als durch das Verbot in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB zu gewährleisten.
Die Klägerin hat im Termin zur mündlichen Verhandlung Anschlussberufung eingelegt.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 8. August 2007 zu ändern, die Anschlussberufung zurückzuweisen und die Klage abzuweisen.
festzustellen, dass sie berechtigt ist, die in den Niederlanden oder in Frankreich hergestellten und nachfolgend aufgeführten Mischfuttermittel für Kälber, die andere tierische Fette als Wiederkäuerfette enthalten, für die Verfütterung an Kälber im Kreis X. verwenden zu dürfen:
Unistart (Rohfettgehalt 15 - 16 %) Denkamilk Topstart (Rohfettgehalt 15 - 16 %) Denkamilk Excellent (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Royal (Rohfettgehalt 14 - 15 %) Denkamilk Fresserstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Stierstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkaveal Start (Rohfettgehalt 19 - 20 %) Denkaveal Mast (Rohfettgehalt 11 - 12 %) Denkaveal Gold (Rohfettgehalt 17 - 18 %).
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil, wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus:
Sie betreibe neben dem Handel mit Futtermitteln auch selbst Jungtiermast. Zu diesem Zwecke schließe sie Lohnmastverträge mit als Pensionstierhalter auftretenden Landwirten ab, die die ihr gehörenden Jungtiere während der Mastperiode unterstellten und mit den von ihr importierten Mischfuttermitteln fütterten.
Die in der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auf tierische Proteine beschränkten Verfütterungsvorschriften seien abschließend. Aus dem Schweigen des Gemeinschaftsgesetzgebers zur Problematik der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer könne nicht abgeleitet werden, dass eine vollständige abschließende Harmonisierung nicht gegeben sei. Art. 7 Abs. 2 i. V. m. Anhang IV, I. c) der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 in ihrer ursprünglichen Fassung, wonach ausdrücklich die Möglichkeit vorgesehen gewesen sei, das für tierische Proteine geltende Verfütterungsverbot in Mitgliedstaaten oder in ihren Gebieten der BSE-Statusklasse 5 (d. h. gemäß Kapitel C des Anhangs II zur Verordnung: Länder oder Gebiete mit der höchsten BSE-Inzidenz) auf die Verfütterung von ausgelassenem Wiederkäuerfett an Wiederkäuer auszudehnen, zeige vielmehr, dass sich der Gemeinschaftsgesetzgeber mit dieser Problematik befasst habe. Mit Blick darauf, dass von dieser aufgezeigten, in der ursprünglichen Fassung vorgesehenen Möglichkeit bis zur endgültigen Ausdehnung des Geltungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auf Futtermittel ab dem 1. September 2003 mittels der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1234/2004 kein Gebrauch gemacht und die Regelung insbesondere in den neu gefassten Anhang IV der Verordnung nicht übernommen worden sei, sei davon auszugehen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber ein Fettverfütterungsverbot nicht für erforderlich gehalten habe. Darüber hinaus habe der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 sogar spezifische Herstellungs- und Qualitätsmerkmale für als Futtermittelausgangserzeugnisse zu verwendende tierische Fette festgestellt. Die allgemeinen Vorschriften über die Zusammensetzung und Beschaffenheit von Mischfuttermitteln und Futtermittelausgangserzeugnissen seien in der Mischfuttermittel- und Einzelfuttermittelrichtlinie niedergelegt. Danach sei die Verwendung von tierischen Fetten als Futtermittelausgangserzeugnisse weder beschränkt noch verboten. Die Mitgliedstaaten dürften nach diesen Richtlinien das Inverkehrbringen von Futtermitteln im Rahmen der in diesen Richtlinien enthaltenden Bestimmungen keinen anderen als den durch die jeweilige Richtlinie vorgeschriebenen Beschränkungen unterwerfen.
Die Verfütterungsverbotsvorschrift des inzwischen geltenden § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB verstoße auch gegen primäres Unionsrecht. Nach der "Cassis de Dijon" - Rechtsprechung des EuGH seien bei der Prüfung, ob eine Ausnahme von der Grundregel des Art. 28 EG (nunmehr Art. 34 AEUV), der insbesondere alle Hemmnisse für den freien Warenverkehr verbiete, strenge Anforderungen an die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit einer handelsbehindernden Maßnahme zu stellen, wobei es stets Sache der nationalen Behörde sei, in jedem Einzelfall nachzuweisen, dass ihre Regelung oder Maßnahme die für eine solche Ausnahme erforderlichen Voraussetzungen und Kriterien tatsächlich erfülle. Hinsichtlich der von der Bundesrepublik Deutschland in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB getroffenen Regelung könnten die deutschen Behörden weder den Beweis erbringen noch hätten sie diesen erbracht, dass mit der Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln konkrete Gesundheitsrisiken für Menschen und Tiere verbunden seien. Eine Rechtfertigung des Verfütterungsverbots ergebe sich auch nicht aus der Ausnahmebestimmung des Art. 30 EG (jetzt Art. 36 AEUV). Das Verbot des Inverkehrbringens eines Erzeugnisses dürfe nach ständiger Rechtsprechung des EuGH nur erlassen werden, wenn es im Rahmen einer umfassenden Risikobewertung auf die zuverlässigsten wissenschaftlichen Daten, die zur Verfügung stünden, insbesondere auf die neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung gestützt werden könne, wobei die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden dürfe. Letzteres sei hier der Fall. Denn in Bezug auf das streitgegenständliche Fettverfütterungsverbot sei die Risikobewertung durch die EFSA, die Europäische Behörde für Lebensmittelrecht, maßgebend, die davon ausgehe, mit der Verfütterung von Wiederkäuerfetten an Wiederkäuer seien konkrete BSE-Risiken nicht verbunden.
Zudem sei auf die Rechtsprechung des EuGH hinzuweisen. Dieser habe nicht nur in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Urteil vom 22. Oktober 2002 C 241/01 entschieden, durch die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 sei eine vollständige Harmonisierung eingetreten; der Gerichtshof habe seiner Rechtsauffassung in der französischen Originalfassung auch keine Einschränkung - wie sie in der deutschen Übersetzung durch das Wort "wohl" zum Ausdruck komme - beigefügt. Des Weiteren sei auf das Urteil vom 3. Oktober 1985 28/84 -, Kommission/Deutschland und das sie betreffende Urteil vom 3. Oktober 1985 195/85 -, Denkavit Futtermittel GmbH/Land Nordrhein-Westfalen hinzuweisen. Dort habe der Gerichtshof die auch jetzt vom Beklagten vorgebrachten Argumente zum Gesundheitsschutz, zur Zuständigkeitsverteilung und zum Schweigen einer Gemeinschaftsmaßnahme insbesondere im erschöpfend harmonisierten Futtermittelbereich verworfen.
Soweit der Beklagte das Verbot der Verfütterung von anderen tierischen Fetten als Wiederkäuerfette an Wiederkäuer mit dem angeblichen Risiko begründe, dass solche Fette durch Wiederkäuerfette verunreinigt seien oder seien könnten, ohne dass ausreichende Analysemöglichkeiten zur Verfügung stünden, um solche Verunreinigungen aufzudecken, sei diese Argumentation nicht geeignet, das Verbot zu rechtfertigen. Das weitaus wichtigste andere tierische Fett als Wiederkäuerfett für die Zusammensetzung von Kälberfutter sei Schweineschmalz. Die Beschaffenheit dieses Fetts könne hinsichtlich der Abwesenheit von Verunreinigungen mit Wiederkäuerfett durch die amtliche Überwachung der Fettverarbeitungsbetriebe sichergestellt werden. Ein Kontrollsystem zur Vermeidung von Verunreinigungen und Kreuzkontaminationen in tierischen Produkten werde auch im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 angewandt. Wenn aber ein solches Kontrollsystem für die Zulassung von bestimmten Nichtwiederkäuerproteinen ausreiche, müsse dies erst recht für die Zulassung von Nichtwiederkäuerfetten gelten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die von den Beteiligten im Übrigen eingereichten Unterlagen Bezug genommen.
GründeDie Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Anschlussberufung der Klägerin bleibt hingegen erfolglos.
Die Berufung des Beklagten ist zulässig. Das gilt auch für die zum Zweck der Klageänderung im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat durch die Klägerin eingelegte Anschlussberufung.
Die Anschlussberufung ist fristgemäß erfolgt. Die in § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO für die Einlegung dieses Rechtmittels geregelte Frist von einem Monat nach Zustellung der Berufungsbegründung steht dem nicht entgegen. Diese (neue) Monatsfrist ist durch den am 4. März 2010 bei der Klägerin erfolgten Zugang der weiteren Berufungsbegründungsschrift des Beklagten vom 25. Februar 2010 nicht in Lauf gesetzt worden.
Dieser Schriftsatz - und nicht der Berufungsbegründungsschriftsatz des Beklagten vom 27. November 2007 - ist hinsichtlich der eingelegten Anschlussberufung für die Berechnung der Frist nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO maßgeblich. Denn mit diesem hat der Beklagte neuen begründungserheblichen Vortrag abgeben, als er erklärte, mit Inkrafttreten der Neuregelung des § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB ordnungsrechtlich auch dann einschreiten zu müssen, wenn andere tierische Fette als Wiederkäuerfette enthaltende Mischfuttermittel an Kälber verfüttert würden.
Vgl. zur Frage, an welchen Begründungsschriftsatz für die Berechnung der Frist nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO anzuknüpfen ist: Meyer-Ladewig/Rudisile in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, 19. Ergänzungslieferung, § 127 Rdnr. 7d; Bader in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, Kommentar, 4. Aufl., § 127 Rdnr. 22 u. 23 sowie i. d. S. auch Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 127 Rdnr. 14.
Mit diesem neuen Vorbringen war der Beklagte trotz Ablaufs der Berufungsbegründungsfrist auch nicht präkludiert. Denn neue Tatsachen und Beweismittel i. S. d. § 128 Satz 2 VwGO können, wenn - wie hier - dem Begründungserfordernis im Übrigen schon vor Ablauf der Begründungsfrist genügt wurde, auch nach Ablauf dieser Frist vorgetragen werden.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, a. a. O., § 124a Rdnr. 36 m. w. N.
Die durch diesen weiteren Berufungsbegründungsschriftsatz ausgelöste neue Anschließungsfrist gemäß § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO begann aber nicht zu laufen. Nach § 57 Abs. 1 VwGO beginnt der Lauf einer Frist wie der der Anschließungsfrist des § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO mit der Zustellung. Daran fehlt es, denn dieser Schriftsatz ist dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin lediglich formlos übermittelt worden. Eine Heilung dieses Zustellungsmangels gemäß § 56 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 189 ZPO kommt nicht in Betracht. Danach gilt ein Dokument, wenn sich seine formgerechte Zustellung nicht nachweisen lässt oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem es der Person, an die die Zustellung dem Gesetz gemäß gerichtet war oder gerichtet werden konnte, tatsächlich zugegangen ist. Die Heilung einer unwirksamen Zustellung nach § 189 ZPO setzt jedoch voraus, dass das Gericht mit Zustellungswillen gehandelt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1998 9 C 14.98 -, juris; BGH, Beschluss vom 26. November 2002 - VI ZB 41/02 -, MDR 2003, 407 = NJW 2003, 1192; BAG, Beschluss vom 25. November 2008 - 3 AZB 55/08 -, NZA-RR 2009, 158 = FamRZ 2009, 687; BFH, Beschluss vom 18. August 2009 - X B 14/09 -, juris; BSG, Urteil vom 23. Juni 1971 - 4 RJ 485/70 -; OVG NRW, Urteil vom 25. November 2009 - 13 A 1536/09 -, juris; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 56 Rdnr. 82; Stöber, in: Zöller/Stöber, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 189 Rdnr. 2; Wolst, in: Musielak, ZPO, 7. Aufl. 2009, § 189 Rdnr. 2; Häublein, in: Münchener Kommentar zur ZPO, 3. Aufl. 2008, § 189 Rdnr. 3.
An einem Zustellungswillen fehlte es hier. Ausweislich der fraglichen Verfügung der Berichterstatterin vom 2. März 2010 und des Abvermerks der Senatsgeschäftsstelle vom 3. März 2010 sollte dieser Schriftsatz lediglich mit einfachem Schreiben und nicht mittels Zustellung an die Beklagte zur Kenntnisnahme und Stellungnahme übersandt werden.
Dass die Klägerin durch das der Klage stattgebende verwaltungsgerichtliche Urteil nicht beschwert ist, steht der Zulässigkeit der von ihr eingelegten Anschlussberufung ebenfalls nicht entgegen. Die Anschlussberufung setzt keine Beschwer des Anschlussberufungsführers voraus. Entscheidend ist vielmehr, dass mit der Anschlussberufung mehr erstrebt wird als die bloße Zurückweisung der Berufung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 15 A 3432/94 -, NWVBl. 1998, 110 m. w. N.; Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a. a. O., § 127 Rdnr. 19; Kopp/Schenke, a. a. O., § 127 Rdnr. 13.
Das ist hier der Fall. Die Klägerin strebt neben der Zurückweisung der Berufung des Beklagten eine Klageänderung an. Eine Klageänderung kann nach einem stattgebenden Urteil erster Instanz nur im Wege der Anschlussberufung des obsiegenden Klägers erfolgen, weil das im Berufungsverfahren verfolgte Klagebegehren von dem abweicht, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 15 A 3432/94 -, a. a. O. und auch Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a. a. O., § 127 Rdnr. 20; Kopp/Schenke, a. a. O., § 127 Rdnr. 11.
Die durch den im Wege der Anschlussberufung gestellten Feststellungsantrag vorgenommene Klageänderung ist auch zulässig.
Eine Klageänderung liegt vor. Die Klägerin hat zusätzliches Klagebegehren in die Klage einbezogen und dadurch den sachlichen Streitstoff erweitert. Sie begehrt nunmehr auch (wieder) die Feststellung, dass sie berechtigt ist, andere tierische Fette als Wiederkäuerfette enthaltende Mischfuttermittel für die Verfütterung an Kälber zu verwenden.
Gegen diese Klageänderung ist nichts zu bedenken, weil der Beklagte der Klageänderung zugestimmt hat (§ 91 Abs. 1 VwGO). Darüber hinaus stellt sich die Klageänderung als sachdienlich dar. Sie trägt insbesondere dazu bei, einen weiteren Prozess zu vermeiden, denn die Klägerin könnte den nunmehr (wieder) gestellten weiteren Feststellungsantrag jederzeit rechtshängig machen, da sie nicht durch besondere - wie im Falle der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage - Sachurteilsvoraussetzungen gebunden ist und die teilweise Erledigung des Rechtsstreits wegen der danach erfolgten Änderung der Vorschrift über das Verfütterungsverbot der Zulässigkeit des Feststellungsantrags nicht entgegensteht. Die Klageänderung beeinträchtigt die Entscheidungsreife zudem nicht.
Die geänderte Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Zwischen der Klägerin und dem Beklagten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i. S. d. Vorschrift. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis werden rechtliche Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlichrechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben.
Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 3 C 50.89 -, a. a. O.
Die streitige Beziehung muss sich zudem durch ein dem öffentlichen Recht zuzurechnenden Verhalten zu einer konkreten Rechtsbeziehung verdichtet haben. Dies setzt voraus, dass die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehung zu einem konkreten Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden.
Die Beziehung zwischen den Beteiligten hat sich zu einem konkreten Rechtsverhältnis verdichtet. Zwischen den Beteiligten besteht ein Streit über die Vereinbarkeit des in § 18 Abs. 1 Satz 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände und Futtermittelgesetzbuchs (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juli 2009 (BGBl. I S. 2630) geregelten Verfütterungsverbots mit gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001, zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 220/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009. Der Beklagte hat als nach § 1 Abs. 1 ZustVOVS NRW zuständige Kreisordnungsbehörde darüber zu wachen, ob dieses Verbot eingehalten wird. Das Verbot richtet sich an die Klägerin; sie ist Tierhalterin; sie betreibt im Kreis X. eine Lohnmasthaltung, stellt Vertragsmästern Kälber, Futter und die tiermedizinische und fachliche Betreuung zur Verfügung und übernimmt das Mast- und Marktrisiko.
Vgl. hierzu ihren Internetauftritt unter www.denkavit.nl./deutsch/kalbermast.asp.
Der Tierhaltereigenschaft der Klägerin steht nicht entgegen, dass sich die Tiere nicht in ihrer, sondern in der Obhut der Vertragsmäster befinden. Denn entscheidend für die Eigenschaft als Tierhalter ist, wem die Bestimmungsmacht über das Tier zusteht, wer aus eigenem Interesse für die Kosten des Tieres aufkommt und wer das wirtschaftliche Verlustrisiko trägt. Sind diese Kriterien - wie im Fall der Klägerin - erfüllt, bleibt die Tierhaltereigenschaft auch hinsichtlich solcher Tiere bestehen, die längerfristig einem Dritten überlassen werden und zwar selbst dann, wenn dieser die Tiere - wie die Vertragsmäster - zu eigenen Zwecken nutzt.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der erstrebten Feststellung. Das berechtigte Interesse i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein.
Vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rdnr. 23.
Die Klägerin hat ein schutzwürdiges wirtschaftliches und rechtliches Interesse an der gerichtlichen Feststellung. Denn im Falle antragsgemäßer Feststellung könnte die Klägerin das von ihr importierte Mischfuttermittel zur Kälbermast einsetzen, ohne ordnungs- oder strafrechtlich belangt zu werden.
Das berechtigte Interesse der Klägerin entfällt nicht mit Blick auf das - wegen divergierender wissenschaftlicher Gutachten der Europäischen Behörde für Lebensmittelrecht (EFSA) auf der einen Seite und dem Friedrich-Löffler-Institut (FLI) sowie dem Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) auf der anderen Seite - durch die Europäische Kommission veranlasste und noch laufende Verfahren nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002, geändert durch Verordnung (EG) Nr. 575/2006 der Kommission vom 7. April 2006.
S. zur Veranlassung durch die Europäische Kommission, Schreiben der Kommission an Staatssekretär Lindemann vom 15. Mai 2005 mit dem Betreff "Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Nutztiere - SANCO/E2/KVD/eg D (2006) 520355 - und zum Verfahren, Niederschrift über das Treffen am 27. Februar 2007 von Vertretern der EFSA und des BfR sowie des FLI.
Denn es ist nicht absehbar, wann das der Klärung dienende Verfahren, ob die Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln für Wiederkäuer risikobehaftet ist oder nicht, zum Abschluss kommt; frühestens danach könnte aber das berechtigte Interesse der Klägerin entfallen, weil dann, je nach Ausgang, entweder der Bundesgesetzgeber oder der Gemeinschaftsverordnungsgeber möglicherweise eine Änderung der Verfütterungsvorschriften herbeiführt.
Die Zulässigkeit der Klage scheitert nicht an der Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Der Klägerin ist nicht zuzumuten, ihr Begehren im Wege einer Gestaltungsklage zu verfolgen; denn dies setzte voraus, dass sie dem Verfütterungsverbot zuwiderhandelt, um eine im Wege einer Gestaltungsklage anfechtbare Ordnungsverfügung des Beklagten zu erhalten. Das ist aber schon deshalb unzumutbar, weil ein Verstoß gegen § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB nicht nur ein ordnungsrechtliches Einschreiten des Beklagten nach sich zöge, sondern auf der Grundlage des § 58 Abs. 1 Nr. 9 LFGB zudem zu strafrechtlichen Sanktionen führte.
Vgl. hierzu auch Pietzcker in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a. a. O., § 43 Rdnr. 49 ff.
Die Klägerin ist weder berechtigt, die in den Niederlanden oder in Frankreich hergestellten, Wiederkäuerfette enthaltenden Mischfuttermittel für Kälber
noch berechtigt, die in den Niederlanden oder in Frankreich hergestellten, andere tierische Fette als Wiederkäuerfette enthaltenden Mischfuttermittel für Kälber
Unistart (Rohfettgehalt 15 - 16 %)
Denkamilk Topstart (Rohfettgehalt 15 - 16 %) Denkamilk Excellent (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Royal (Rohfettgehalt 14 - 15 %) Denkamilk Fresserstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkamilk Stierstart (Rohfettgehalt 17 - 18 %) Denkaveal Start (Rohfettgehalt 19 - 20 %) Denkaveal Mast (Rohfettgehalt 11 - 12 %) Denkaveal Gold (Rohfettgehalt 17 - 18 %)
Dem steht das in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB normierte Verfütterungsverbot entgegen. Dieses - im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende - Verfütterungsverbot verstößt nicht gegen Gemeinschaftsrecht.
Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB ist das Verfüttern von Fetten aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen sowie von Mischfuttermitteln, die diese Einzelfuttermittel enthalten, an Nutztiere, soweit es sich um Wiederkäuer handelt, verboten. Das Mischfuttermittel, welches die Klägerin zu verwenden beabsichtigt, enthält tierische Fette aus Gewebe warmblütiger Landtiere. Es soll an Kälber zu Mastzwecken verfüttert werden und damit an Wiederkäuer, die als Nutztiere der Lebensmittelgewinnung dienen.
Die Anwendung des § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB ist nicht durch unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht gesperrt. § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB steht nicht im Widerspruch zur Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (TSE), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 220/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009.
Die nach ihrem Art. 26 ab dem 1. Juli 2001 in allen ihren Teilen verbindlich und mit unmittelbarer Geltung in jedem Mitgliedstaat in Kraft getretene Verordnung (EG) Nr. 999/2001 enthält kein Verbot der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 ist die Verfütterung von tierischen Proteinen an Wiederkäuer verboten. Nach dem Anhang IV, I. der Verordnung wird das in Art. 7 Abs. 1 vorgesehene Verbot ausgeweitet
auf die Verfütterung folgender Stoffe an Nutztiere mit Ausnahme von zur Gewinnung von Pelzen gehaltenen Fleischfressern: verarbeitetes tierisches Protein aus Wiederkäuern gewonnene Gelatine Blutprodukte, hydrolysiertes Protein Dicalciumphosphat und Tricalciumphaosphat tierischen Ursprungs (Dicalciumphosphat und Tricalsiumphosphat), Futtermittel, die die unter den Ziffern i) bis v) aufgeführten Proteine enthalten; tierischer Proteine und Futtermittel, die solche Proteine enthalten, an Wiederkäuer.
Eine Auslegung der Verordnung führt nicht dazu, dass die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen über Verfütterungsverbote für Wiederkäuer abschließend sind und das nationale Verfütterungsverbot von tierischen Fetten an Wiederkäuer diesen deshalb entgegensteht. Insoweit ist nicht von einer vollständigen und erschöpfenden Harmonisierung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auszugehen.
Ob auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung für einen bestimmten Anwendungsbereich geschaffen worden ist, ergibt sich nach der Rechtsprechung des EuGH aus dem Wortlaut einer Verordnung sowie dem Kontext, in dem diese erlassen wurde, und aus den Zielen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden,
vgl. EuGH, Urteile vom 13. Dezember 2001 C 324/99 -, DaimlerChrysler AG, Slg. 2001, I09897, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 42, vom 12. November 1998 - C - 102/96 -, Kommission/Deutschland (Pflicht zur besonderen Kennzeichnung und zur Hitzebehandlung von Eberfleisch), Slg. 1998, I-06871, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 24, vom 19. Oktober 1995 - C - 128/94 -, Hönig, NJW 1996, 113,
sowie - wenn mit Hilfe der obengenannten Grundsätze eine klare Auslegung nicht möglich ist - aus der Entstehungsgeschichte,
vgl. hierzu i. d. S.: EuGH, Urteil vom 9. März 2010 - C - 518/07 -, Kommission/Deutschland (Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und freier Datenverkehr) www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 29 und auch Wegener in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Kommentar, 3. Aufl., § 220 EGV Rdnr. 13 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des EuGH, wonach die Entstehungsgeschichte als Auslegungshilfe regelmäßig mehr Züge einer Hilfsbegründung trage.
Die Auslegung orientiert am Wortlaut der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 spricht nicht für ihren abschließenden Charakter in Bezug auf darin geregelte Verfütterungsverbote.
Die Verordnung schweigt über ein Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer. Aus dem Schweigen einer Regelung über einen bestimmten Tatbestand des die Regelung betreffenden Sektors kann aber nicht geschlossen werden, die Gemeinschaft habe notwendigerweise bewusst beschlossen, die Mitgliedstaaten könnten in einem solchen Sektor keine Maßnahmen mehr treffen.
Der Wortlaut lässt auch sonst keine Deutung in die Richtung zu, der Verordnungsgeber habe sich mit der Problematik der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer befasst, sei zu einem Ergebnis gekommen und habe dies, wenn auch nicht ausdrücklich, so aber doch in anderem Zusammenhang hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Dagegen sprechen der bereits zitierte Art. 7 nebst Anhang IV, I. und der der Verordnung vorangestellte Erwägungsgrund 11a. Diese durch die Verordnung (EG) Nr. 1923/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 geänderten Bestimmungen werden durch den ebenfalls mit dieser Verordnung eingefügten Erwägungsgrund 11a wie folgt begründet:
"In der Entschließung vom 28. Oktober 2004 hat das Europäische Parlament seine Besorgnis im Hinblick auf die Verfütterung tierischer Proteine an Wiederkäuer geäußert, da diese nicht Bestandteil der natürlichen Nahrung von adulten Rindern sind. Im Zuge der BSE-Krise und der Krise aufgrund der Maul- und Klauenseuche ist man zunehmend zu der Überzeugung gekommen, dass die menschliche und tierische Gesundheit am besten sichergestellt werden kann, wenn die Tiere so gehalten und gefüttert werden, wie es den besonderen Merkmalen der verschiedenen Arten entspricht. Gemäß dem Vorsorgeprinzip und unter Beachtung der natürlichen Ernährung von Wiederkäuern ist es daher notwendig, das Verbot der Verfütterung tierischer Proteine an Wiederkäuer in Formen, die normalerweise nicht Bestandteil ihrer natürlichen Nahrung sind, aufrechtzuerhalten."
Mit Blick darauf dürfte (nur) in Bezug auf das Verbot der Verfütterung von tierischen Proteinen von einer (vollständig) harmonisierten Regelung auszugehen sein. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, der Verordnungsgeber habe gleichzeitig (konkludent) ein Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer ausschließen wollen. Es ist schon nicht ersichtlich, dass sich der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang überhaupt mit dem mit der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer einhergehenden Risiko befasst hat; zudem spricht die Äußerung, die beste und in Bezug auf die menschliche Gesundheit sicherstes Tiernahrung sei die natürliche Ernährung, für die gegenteilige Annahme. Bei Wiederkäuern, die Pflanzenfresser sind, zählen aus tierischem Gewebe gewonnene Fette nicht zur natürlichen Nahrung. Insofern kann nicht angenommen werden, der Gemeinschaftsverordnungsgeber habe mit dem Erlass der Regelungen über das Verbot der Verfütterung von tierischen Proteinen gleichzeitig den Ausschluss von Verboten der Verfütterung anderer artfremder (und deshalb für die menschliche Gesundheit nicht sicherer) Futtermittel geregelt.
Der Kontext, in dem die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 erlassen wurde, spricht ebenfalls nicht für eine Harmonisierung, die auch die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer umfasst. Die Verordnung ist nach deren Erwägungsgrund 1 Satz 1 im Zusammenhang mit dem Auftreten der Bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) beim Menschen und Tier erlassen worden. Laut Erwägungsgrund 2 Satz 3 der Verordnung sollten angesichts des Ausmaßes der gesundheitlichen Gefährdung von Mensch und Tier durch TSE spezifische Vorschriften zu deren Verhütung, Kontrolle und Tilgung erlassen werden. Die Vorschriften sollten nach Erwägungsgrund 5 Satz 1 der Verordnung für die Produktion und das Inverkehrbringen von lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen gelten. Aus Erwägungsgrund 5 der Verordnung ergibt sich im Übrigen, dass durch die Vorschriften sichergestellt werden sollte, dass tierische Erzeugnisse, die die Gesundheit von Mensch und Tier gefährden, nicht in Nahrungs-, Futter- oder Düngemitteln verwendet werden. Dieser kurze Abriss aus der Begründung der Verordnung und insbesondere auch der Umstand, dass nicht bekannt ist, welche Mengen des BSE-Erregers die tödliche Erkrankung beim Menschen auslösen kann,
vgl. hierzu BfR, Wiederzulassung der Verfütterung tierischer Fette von Wiederkäuern an Wiederkäuer birgt BSE-Risiko für den Verbraucher, Gemeinsame Stellungnahme Nr. 010/2006 des BfR und des FLI vom 9. Februar 2006,
machen die Komplexität des Sachverhalts deutlich, der durch die Verordnung erfasst und geregelt werden sollte. Es liegt auf der Hand, dass angesichts der Vielfalt der Faktoren, die im Zusammenhang mit der Übertragung von BSE eine Rolle spielen, und insbesondere deren nicht im Einzelnen einschätzbaren Risiken, die Schaffung einer Regelung, die sämtliche, sich in diesem Zusammenhang ergebenden Gefahren umfasst, kaum möglich ist. Insofern kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber mit dem Erlass der Vorschrift eine bis ins Detail abschließende Harmonisierungsmaßnahme der Regelungen zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von BSE angestrebt hat, dies insbesondere nicht hinsichtlich solcher Regelungsgegenstände, zu denen er sich nicht verhalten hat.
Auch aus den mit der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 verfolgten Zielen lässt sich nicht auf eine in deren Art. 7 nebst Anhang IV abschließend getroffene Regelung über Verfütterungsverbote schließen.
Ausweislich ihrer Erwägungsgründe ist die Verordnung hauptsächlich dem Gesundheitsschutz zu dienen bestimmt. So lautet es in Erwägungsgrund 2 Satz 1 der Verordnung, die Gemeinschaft habe eine Reihe von Maßnahmen erlassen, um die Gesundheit von Mensch und Tier zu schützen. Zudem ist in dem bereits zitierten Satz 2 dieses Erwägungsgrundes davon die Rede, spezifische Vorschriften sollten angesichts des Ausmaßes der gesundheitlichen Gefahren von Mensch und Tier durch BSE geschaffen werden. In Erwägungsgrund 3 Satz 1 der Verordnung heißt es, die Verordnung sei von unmittelbarem Belang für die Gesundheit der Bevölkerung.
Laut ihrer Präambel ist die Verordnung auf Art.152 Abs. 4 Satz 1 b) des außer Kraft getretenen Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EG - (nunmehr Art. 168 des am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -) gestützt, wonach der Rat zur Verwirklichung der Ziele des Art. 152 EG mit Maßnahmen u. a. in dem Bereich Veterinärwesen, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben, beiträgt. Als auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützte Verordnung beansprucht sie die Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus (vgl. Art. 152 Abs. 1 Satz EG).
Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Verordnung die Verfütterungsverbote vollständig geregelt und damit gleichzeitig (durch Schweigen) das Verbot der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer ausgeschlossen werden sollte. Denn eine solche Auslegung ist nicht mit dem mit der Verordnung verfolgten Anspruch eines hohen Gesundheitsschutzniveaus zu vereinen. Insofern ist nämlich zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung noch kein Gutachten vorlag, aus dem sich ergab, dass die Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln für Wiederkäuer ein BSE-Risiko nicht in sich birgt. Das durch die EFSA erarbeitete Gutachten über die "Bewertung des von Talg ausgehenden BSE-Risikos für Menschen und Tiere im Hinblick auf das BSE-Restrisiko", das auf der Sitzung der EFSA am 27. und 28. April 2005 veröffentlicht worden ist, geht zwar davon aus, das für Talg berechnete Expositionsniveau sei unter Berücksichtigung der Verfütterungspraxis so gering, dass es als minimal betrachtet werden könne. Dem widersprechen aber das BfR und FLI mit der Begründung, eine für die Routineüberwachung geeignete Analysemethode für den Nachweis der Herkunft der tierischen Fette in Futtermitteln sei nicht verfügbar; deswegen könne die Freiheit einer BSE-Restinfektiosität der in der Wiederkäuerfütterung eingesetzten tierischen Fette nicht gewährleistet werden. Wiederkäuerfette könnten nicht ohne Kontaminationsrisiko gewonnen werden und deren BSE-Infektiosität sei auch nach Hitzebehandlung nicht vollständig auszuschließen; zudem könnten Kreuzkontaminationen bei der Mischfutterherstellung nicht ausgeschlossen werden. Daher beinhalte die Verfütterung von tierischen Fetten, insbesondere an Kälber und Lämmer, bei denen eine erhöhte Empfänglichkeit für eine TSE-Infektion anzunehmen sei, ein grundsätzliches Risiko für das Auslösen einer BSE-Infektion.
Vgl. hierzu Stellungnahme des BfR vom 9. Februar 2006 a. a. O. und BfR, Überprüfung der Rahmenbedingungen zur Einführung eines Verbots der Verfütterung von Wiederkäuerfett an Wiederkäuer, Stellungnahme vom 16. August 2007 sowie BfR, FLI und BfR lehnen Intra-Spezies-Recycling von Futterfetten bei Wiederkäuern ab, Gemeinsame Stellungnahme 030/2008 des BfR und des FLI vom 17. März 2008.
Danach wäre gerade auch mit Blick auf das bereits erwähnte, wegen substanzieller Divergenz in dieser wissenschaftlichen Frage eingeleitete Verfahren nach Art. 30 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 178/2002, jedenfalls solange das Verfahren nicht abgeschlossen ist und sämtliche Unsicherheiten beseitigt sind, durch einen (bewussten) Ausschluss eines Verbots der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer das von der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 beanspruchte hohe Gesundheitsschutzniveau nicht zu gewährleisten.
Des Weiteren spricht der Umstand, dass es sich bei der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 um eine gesundheitspolitische Ziele verfolgende Regelung auf der Grundlage des Art. 152 EG handelt, gegen die Annahme, die Verordnung habe durch die Verfütterungsverbotsregelungen gleichzeitig (konkludent) ein Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer ausgeschlossen.
Als auf Art. 152 Abs. 4 Satz 1 b) EG (nunmehr Art. 168 Abs. 4 Satz 1 b) AEUV) gestützte Verordnung versteht sie sich als Ergänzung der Gesundheitspolitik der Mitgliedstaaten und überlässt den Mitgliedstaaten einen eigenen Verantwortungsbereich. Dies folgt aus Art. 152 Abs. 1 Satz 2 EG (nunmehr Art. 168 Abs. 1 Satz 2 AEUV), wonach die - auf die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, die Verhütung von Humankrankheiten und die Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der menschlichen Gesundheit gerichtete - Tätigkeit der Gemeinschaft die Politik der Mitgliedstaaten ergänzt sowie aus § 152 Abs. 5 Satz 1 EG (nunmehr Art. 168 Abs. 7 Satz 1 AEUV), wonach bei der Tätigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Gesundheit der Bevölkerung die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation des Gesundheitswesens in vollem Umfang gewahrt bleibt.
Mit Blick auf dieses Verständnis ist davon auszugehen, dass die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gemeinsam für den Gesundheitsbereich zuständig sind, wobei insbesondere durch die Worte "ergänzt" in Art. 152 Abs. 1 Satz 2 EG und "die Verantwortung" werde "in vollem Umfang gewahrt" in Art. 152 Abs. 5 Satz 1 EG eine nationale Dominanz
- vgl. i. d. S.: Schlussanträge des Generalanwalts Yves Bot vom 16. Dezember 2008, Verbundene Rechtssachen - C - 171/07 und C - 172/07 -, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 25 -
und zum Ausdruck kommt, dass die Mitgliedstaaten "Herren der Gesundheitspolitik" bleiben.
Vgl. hierzu Wichard in: Callies/Ruffert, a. a. O., § 152 EGV Rdnr. 10 m. w. N.
Daraus lässt sich folgern, dass es vor allem Sache der Mitgliedstaaten ist, den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung sicherzustellen sowie zu bestimmen, auf welchem Niveau sie diesen Schutz gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht wird
- vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 19. Mai 2009 C 171/07 und C - 172/07 -, Apothekerkammer des Saarlandes u. a., ABl. 2009 C 153, S. 5 und vom 11. Dezember 2003 - C - 322/01 , Deutscher Apothekerverband, Slg. 2003, I-14887, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 103 -
und ferner, dass ihr Verantwortungsbereich sowie ihr Bestimmungsrecht in Bezug auf das Schutzniveau solange unangetastet bleibt, wie die Gemeinschaft nicht (ergänzend) tätig geworden ist.
Zum Schutz vor Gefahren, die von der Verfütterung mit durch tierische Fette mit TSE-Prionen kontaminierten Futtermitteln an der Lebensmittelgewinnung dienende Wiederkäuer ausgehen, ist die Gemeinschaft bisher nicht regelnd tätig geworden.
Die Verordnung Nr. 999/2001 verhält sich nicht (ausdrücklich) darüber und aus dem bloßen Schweigen kann - wie oben bereits ausgeführt - nicht geschlossen werden, die Gemeinschaft habe bewusst beschlossen, die Mitgliedstaaten würden bezüglich dieses Regelungsgegenstands aus ihrem Verantwortungsbereich verdrängt und hätten sich jeglicher diesbezüglicher Schutzregelungen zu enthalten.
Die Gemeinschaft ist in Bezug auf diesen Regelungsgegenstand auch nicht anderweitig, etwa im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Oktober 2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verkehr bestimmte tierische Nebenprodukte, tätig geworden. Diese Feststellung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass aus deren Anhang VII, Kapitel IV, A. 1. zu entnehmen ist, ausgeschmolzene und gereinigte Wiederkäuerfette könnten als Futtermittelausgangserzeugnisse verwendet werden. Denn diese Vorschriften in Anhang VII können nicht als der abschließenden Harmonisierung der der Verhütung und Tilgung von BSE dienenden Verfütterungsverbote angesehen werden, weil die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002, wie sich dies bereits aus der amtlichen Bezeichnung ergibt, einen anderen Regelungsbereich betrifft und im Übrigen in Art. 1 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 vorgesehen ist, dass Veterinärvorschriften zur Tilgung und Überwachung bestimmter Tierseuchen wie BSE - von dieser Verordnung unberührt bleiben.
Nichts anderes gilt auch unter Berücksichtigung der Richtlinie 96/25/EG des Rates vom 29. April 1996 über den Verkehr mit Futtermittelausgangserzeugnissen (Einzelfuttermittelrichtlinie) und der Richtlinie 79/373/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln (Mischfuttermittelrichtlinie); diese bleiben in Bezug auf die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 außer Betracht und es lassen sich aus diesen auch im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, die Gemeinschaft habe mit diesen eine abschließende sowie erschöpfende - und damit die Mitgliedstaaten aus ihrem gesundheitspolitischen Verantwortungsbereich verdrängende - Harmonisierung der Verfütterungsverbotsvorschriften bewirken wollen.
Die ursprünglich - auf Art. 43 AEUV (vormals Art. 37 EG = Ex-Art. 43 EG) gestützten und damit agrarpolitische - und nicht gesundheitspolitische - Ziele verfolgenden Richtlinien wurden zwar durch Richtlinie 2000/16/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 2000 zur Änderung der Richtlinie 79/373/EWG und der Richtlinie 96/25/EG sowie der Richtlinie 2002/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Änderung der Richtlinie 79/373/EWG und zur Aufhebung der Richtlinie 91/357/EWG rechtswirksam auf Art. 152 Abs. 4 Satz 1 b) EG gestützt,
vgl. hierzu bezogen auf die Richtlinie 2002/2/EG: EuGH, Urteil vom 6. Dezember 2005 Verbundene Rechtssachen C 453/03, C 11/04, C 12/04 und C 194/04 -, ABNA Ltd. u. a., ABl. 2006 C 36, S. 6,
berührten aber gleichwohl nicht den Regelungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 und lassen diesen im Übrigen bis heute unberührt. Dies lässt sich u. a. aus der Entscheidung 2004/217/EG der Kommission vom 1. März 2004 zur Annahme eines Verzeichnisses von Ausgangserzeugnissen, deren Verkehr oder Verwendung in der Tierernährung verboten ist, sowie aus der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Futtermitteln, u. a. zur Aufhebung der Richtlinien 79/373/EWG und 96/25/EG und der Entscheidung 2004/217/EG (mit Wirkung zum 1. September 2010, vgl. Art. 30 der Verordnung) herleiten. Die das Verzeichnis der Futtermittelausgangserzeugnisse der Einzelfuttermittelrichtlinie und der Mischfuttermittelrichtlinie (vgl. Art. 11 b) der Richtlinie 69/25/EG und Art. 10a Abs. 3 der Richtlinie 79/373/EWG i. d. F. der Richtlinie 2000/16/EG) neu fassende Entscheidung 2004/217/EG gilt nach deren Art. 1 ausdrücklich "unbeschadet" der Verordnung (EG) Nr. 999/2001; genau so verhält es sich auch im Fall der Verordnung (EG) Nr. 767/2009, nach deren Art. 2 Abs. 2 c) beansprucht auch diese Geltung (nur) "unbeschadet" der Verordnung (EG) Nr. 999/2001. Aus Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 und deren vorangestellten Erwägungsgründen, aus Erwägungsgrund 4 der Entscheidung 2004/217 EG sowie aus den jeweiligen englischen und französischen Fassungen, in denen es jeweils "without prejudice" bzw. "sans préjudice", also "ohne Schaden", lautet, ergibt sich, dass die durch diese Vorschriften getroffenen Regelungen ohne Einfluss auf die in der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 geregelten bleiben, diese also unberührt lassen sollten.
Die Annahme, dass die Regelungen der Mischfuttermittelrichtlinie und der Einzelfuttermittelrichtlinie (oder auch andere futtermittelrechtliche Gemeinschaftsvorschriften), insbesondere deren sich aus dem Verzeichnis über Futtermittelausgangserzeugnisse ergebenden Verkehrs- und Verwendungsverbote oder beschränkungen, keine im Hinblick auf die Verfütterungsverbotsvorschriften abschließende und erschöpfende Harmonisierung bewirkt haben, wird zudem durch den Erwägungsgrund 10 der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 bestätigt. Danach heißt es:
"Zum Management von Futtermittelsicherheitsrisiken sollte das Verzeichnis der Materialien, deren Inverkehrbringen zum Zweck der Tierernährung derzeit gemäß der Entscheidung 2004/217/EG der Kommission verboten ist, zusammen mit einem Verzeichnis der Materialien, deren Inverkehrbringen zum Zweck der Tierernährung eingeschränkt ist, in einen Anhang zu der vorliegenden Verordnung aufgenommen werden. Die Tatsache, dass dieser Anhang vorhanden ist, sollte jedoch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass alle dort nicht aufgeführten Erzeugnisse automatisch als sicher gelten können."
Mit Blick darauf, dass der Gemeinschaftsverordnungsgeber selbst davon ausgeht, dass im Verzeichnis über Futtermittelausgangserzeugnisse nicht aufgeführte Erzeugnisse - wie tierische Fette - nicht notwendigerweise sicher sind, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die von ihm getroffenen Regelungen über Verfütterungsverbote gleichzeitig (konkludent) ein Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer ausschließen sollten.
Auch aus der Entstehungsgeschichte der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 folgt nicht, dass der gemeinschaftsrechtliche Verordnungsgeber eine Harmonisierung in Bezug auf die Verfütterungsverbote bezweckt und bewusst auf die Regelung eines Verbots der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer verzichtet hat.
Der Umstand, dass mit der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 die zuvor zur BSE-Bekämpfung ergangenen Vorschriften vereinheitlich werden sollten und diese einen "einzigen Rechtsrahmen" für TSE in der Gemeinschaft bieten sollte (vgl. Erwägungsgrund 1 der Verordnung (EG) Nr. 1923/2006), spricht gleichwohl nicht für eine vollständige Harmonisierung auch in Bezug auf die Verfütterungsverbote.
In einer von der Klägerin zu den Akten gereichten Mitteilung der Europäischen Kommission über den Sachstand von BSE (letztere Änderung: 20.1.2005) heißt es, die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 bilde fortan die Rechtsgrundlage für alle Rechtsakte in Bezug auf BSE. Gemäß den allgemeinen Grundsätzen der Lebensmittelsicherheit würden damit Rechtsvorschriften konsolidiert, die bis dahin in eine Vielzahl von Einzelvorschriften für verschiedene Sektoren gefasst gewesen seien. Außerdem stütze sich die Verordnung auf die jüngsten wissenschaftlichen Erkenntnisse und Empfehlungen der internationalen zuständigen Organisationen. Sie lege Maßnahmen zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von TSE bei Rindern, Schafen und Ziegen und insbesondere u. a. Verbote im Bereich der Tiernahrung fest.
Danach waren in dem hier interessierenden Zusammenhang die Gemeinschaftsvorschriften von der Konsolidierung betroffen, die es untersagten, bestimmte tierische Proteine in der Produktion von Futtermitteln für Wiederkäuer zu verwenden,
vgl. hierzu Erwägungsgrund 1 der Entscheidung des Rates 2000/766/EG vom 4. Dezember 2000 über Schutzmaßnahmen in Bezug auf TSE und die Verfütterung von tierischem Protein,
nicht jedoch solche (insoweit nicht vorhandene) Gemeinschaftsvorschriften, die die Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln für Wiederkäuer verbaten.
Bei den in der Mitteilung benannten Gutachten, auf die sich die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 stützte, sind wissenschaftliche Gutachten gemeint, die sich mit der Infektiosität von aus verarbeitetem Säugetierprotein gewonnenen Futtermitteln befassten,
vgl. hierzu Erwägungsgrund 3 der Entscheidung des Rates 2000/766/EG,
nicht aber solche, deren Gegenstand die Bewertung der tierischen Fette unter dem Aspekt des von ihnen ausgehenden BSE-Risikos gewesen ist; denn ein solches wissenschaftliches Gutachten lag erst mit der Wiederkäuerfette betreffenden Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses (WLA) am 28./29. Juni 2001 und in aktualisierter Fassung am 6./7. September 2001 vor,
vgl. hierzu Antwort von Kommissionsmitglied Byrne im Namen der Kommission vom 12. November 2001, ABl. 2002 C 115E/142, S. 138,
und damit erst nach Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 vom 22. Mai 2001. Insofern konnten die durch die Verordnung festgelegten Verbote im Bereich der Tiernahrung zum Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht auf dieses Gutachten gestützt gewesen sein.
Eine abschließende und erschöpfende Harmonisierung in Bezug auf die Verfütterungsverbote hat auch nicht stattgefunden, als die Verfütterungsvorschriften in Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2003 der Kommission vom 10. Juli 2003 mit Wirkung vom 1. September 2003 in Kraft traten und der Anhang IV die im Wesentlichen noch heute geltende Fassung erhielt. Denn als diese Verfütterungsvorschriften Eingang in die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 fanden, lag noch kein abschließendes Gutachten zur Risikobewertung bezüglich der Sicherheit von Wiederkäuerfetten in Futtermitteln für Wiederkäuer vor. Dies ergibt sich aus der am 10. Juli 2003 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten Antwort der Kommission, wonach der WLA in seiner - bereits zitierten - im Juni 2001 abgegebenen und im September 2001 aktualisierten Stellungnahme zu dem Schluss gekommen war, dass nichts darauf hindeute, dass Talg von Wiederkäuern eine Gefährdung durch BSE darstellte, aber der Auffassung war, das potenzielle BSE-Risiken in Verbindung mit Talg auf Proteinverunreinigungen zurückzuführen seien und deshalb zusätzliche Bestimmungen für die Verwendung von Wiederkäuerfett in Futter empfahl,
vgl. hierzu Antwort von Kommissionsmitglied Byrne im Namen der Kommission vom 18. November 2002, ABl. 2003 C 151E, S. 46,
und dem Umstand, dass das durch die EFSA erarbeitete Gutachten über die "Bewertung des von Talg ausgehenden BSE-Risikos für Menschen und Tiere im Hinblick auf das BSE-Restrisiko" erst knapp zwei Jahre nach der Neuregelung, nämlich auf der Sitzung der EFSA am 27. und 28. April 2005, veröffentlicht worden ist. Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, der Verordnungsgeber habe, als er die Verfütterungsvorschriften mit der Verordnung (EG) Nr. 1234/2003 eingefügte, die Vorschriften über die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer - ohne zu diesem Zeitpunkt über hinreichende wissenschaftliche Erkenntnisse zu verfügen - mitregeln und ein Verbot der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer ausschließen wollen.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Verordnungsgeber mit der Änderung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2003 gleichzeitig die in deren ursprünglicher Fassung in Anhang IV, 1. c) enthaltene Regelung, in Mitgliedstaaten oder ihren Gebieten der Statusklasse 5 werde das Verbot nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung auf die Verfütterung von ausgelassenem Wiederkäuerfett an Wiederkäuer ausgedehnt, nicht mehr aufgegriffen hat. Daraus kann nämlich nicht der Schluss gezogen werden, der Verordnungsgeber habe das ursprünglich geregelte (für Staaten mit der höchsten BSE-Inzidenz geltende) Verbot gezielt aus der Verordnung genommen, weil er die Aufrechterhaltung eines solchen Verbots mangels von der Fettverfütterung ausgehenden BSE-Risikos für nicht mehr erforderlich gehalten habe. Denn es lagen ihm - wie ausgeführt - zu diesem Zeitpunkt keine diesbezüglichen Gutachten vor, die ihn hätten veranlassen können, von der Regelung aus diesem Grunde bewusst und gewollt Abstand zu nehmen. Auch die der Verordnung (EG) Nr. 1234/2003 vorangestellten Erwägungsgründe verhalten sich nicht zu einer (bewusst und gewollten) Herausnahme dieser ursprünglichen Regelung. Dass es sich nicht um ein gezieltes Weglassen der Regelung gehandelt hat, wird ferner durch den Umstand bestätigt, dass die ursprüngliche gesamte Regelung in Anhang IV, 1., die das Verbot der Verfütterung auch auf von aus Säugetieren gewonnenen Proteinen an Nutztiere ausdehnte, bereits einen Monat nach dem Erlass der Verordnung und vor ihrem Inkrafttreten ab dem 1. Juli 2001 durch die Verordnung (EG) Nr. 1326/2001 der Kommission vom 29. Juni 2001 laut deren Erwägungsgrund 1 suspendiert worden war und zwar allein deswegen, weil keine Entscheidungen über die Klassifizierung zur Festlegung des BSE-Status der jeweils betroffenen Mitgliedstaaten vorlagen und nicht etwa deshalb, weil davon ausgegangen wurde, ein BSE-Risiko gehe von der Verfütterung tierischer Proteine an Nutztiere oder tierischer Fette an Wiederkäuer nicht aus.
Darüber hinaus spricht gegen eine bewusste Herausnahme oder ein gezieltes Unterlassen der Regelung dieses (für bestimmte Staaten geltenden) Verbots der Verfütterung von Wiederkäuerfetten an Wiederkäuer durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2003, dass es sich bei dieser (wie im Übrigen bei 39 der insgesamt 44 Änderungsverordnungen) um eine durch die Kommission erlassene Durchführungsverordnung i. S. d. Art. 202 Spiegelstrich 3 Satz 1 EG (Art. 202 EG ist im Wesentlichen durch die Art. 290, 291 AEUV ersetzt worden, vgl. Fußnote 28, Anhang Übereinstimmungstabellen nach Artikel 5 des Vertrags von Lissabon,
ABl. 2007 C 306, 202 ff.) handelte. Nach dieser Vorschrift überträgt der Rat der Kommission in den von ihm vorgenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. Durch den Rat und das Parlament müssen aber im Basisrechtsakt die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie festgelegt werden.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 14. Oktober 1999 C - 104/97 -, Atlanta AG, Slg. 1999, I6983,www.curia.europa.eu Rdnr. 76; s. auch Wichard in: Callies/Ruffert, a. a. O., § 202 Rdnr. 6 m. w. N.
Innerhalb dieser vom Rat und Parlament festgelegten Grenzen setzt die Kommission die Basisrechtsakte um und zwar gemäß dem sog. Komitologiebeschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 (vgl. hierzu die Bezugnahme in Erwägungsgrund 22 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001). Aus Art. 2 b) des Beschlusses 1999/468/EG ergibt sich, dass Maßnahmen von allgemeiner Tragweite, mit denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollen, wie Maßnahmen u. a. zum Schutz der Gesundheit der Menschen nach dem in Art. 5 des Beschlusses 1999/468/EG vorgesehenen Regelungsverfahren erlassen werden (vgl. hierzu die Bezugnahme in Erwägungsgrund 24 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001).
Danach hatte die Kommission entsprechend der ihr übertragenen Befugnisse Durchführungsvorschriften im Rahmen des Anwendungsbereichs der Verordnung zu erlassen (so wie sie dies im Hinblick auf das in der ursprünglichen Fassung geregelte Verfütterungsverbot von Proteinen an Wiederkäuer und andere Nutztiere in Art. 7 nebst Anhang IV durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2003 und die damit aufgenommenen detaillierten Vorschriften hierzu getan hat). Die ihr übertragenen Befugnisse ermächtigten sie aber nicht dazu, den Anwendungsbereich zu ändern und etwa über die (gezielte) Herausnahme oder das (bewusste) Unterlassen des dort ursprünglich durch den Rat und das Parlament aufgenommenen Verbots der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer zu entscheiden. Denn diese Entscheidung dürfte der Zuständigkeit des Rates vorbehalten sein, da dieses Verfütterungsverbot - wie das Verbot der Verfütterung von tierischen Proteinen - als auch wesentlicher Bestandteil für die durch die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 zu regelnde Materie zu qualifizieren sein dürfte.
Dafür dass eine Harmonisierung im Hinblick auf die Behandlung tierischer Fette als Futtermittel für Wiederkäuer auf EU-Ebene nicht, auch nicht etwa infolge von auf das Gutachten der EFSA gestützte Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 999/2001, eingetreten ist, sprechen insbesondere auch die Stellungnahmen der Europäischen Kommission vom 25. November 2005 - SANCO KDS/eg D (2005) 421046 - und vom 15. Mai 2006 - SANCO/E2/KVD/eg D (2006) 520355 -.
In der Stellungnahme vom 25. November 2005 wies die Europäische Kommission auf das Gutachten der EFSA hin, in dem die EFSA zu dem Schluss gekommen war, die von der Verfütterung von Talg ausgehenden Gefahren seien minimal. Ferner teilte die Europäische Kommission mit, das in Deutschland (damals noch) geltende generelle Verbot der Verwendung tierischer Fette zur Verfütterung an Nutztiere stimme nicht mit dem Gemeinschaftsrecht überein. Nach der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 sei die Verwendung aller tierischen Fette erlaubt, die von für den menschlichen Verzehr geeigneten Tieren stammten und so gereinigt würden, dass der Rest an unlöslichen Unreinheiten 0,15 % nicht überschreite. Die deutsche Regierung werde in Anbetracht der Ergebnisse des EFSA-Gutachtens gebeten, das in Deutschland verhängte Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Nutztiere aufzuheben und die einschlägigen Vorschriften dem Gemeinschaftsrecht anzugleichen.
Der Hinweis der Europäischen Kommission auf die Regelungen in der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 über die Fettverwendung in Futtermitteln bekräftigt die Annahme, die Gemeinschaft habe nicht abschließend durch die in der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 geregelten Verfütterungsvorschriften auch die Verfütterung von tierischen Fetten (an Wiederkäuer) mitgeregelt. Denn hätte die Gemeinschaft Entsprechendes in der Verordnung Nr. 999/2001 geregelt, hätte die Kommission wohl auf diesen Umstand hingewiesen und den Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht durch das nationale generelle Fettverfütterungsverbot damit begründet, jedenfalls aber nicht mit einer fehlenden Übereinstimmung mit den Regelungen in der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002, die wie ausgeführt - einen anderen Regelungsbereich betrifft und insbesondere nach ihrem Art. 1 Abs. 3 die in der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 geregelten BSE-Schutzmaßnahmen - wie die Verfütterungsvorschriften in Art. 7 nebst Anhang IV - unberührt lässt.
Dass die Gemeinschaft die Verfütterungsvorschriften nicht abschließend auch in Bezug auf die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer geregelt hat, wird durch den Inhalt der weiteren Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 15. Mai 2006 zudem (nochmals) bestätigt.
Mit dieser Stellungnahme reagierte die Europäische Kommission auf das Schreiben des Staatssekretärs Lindemann vom 22. Februar 2006, der die nationale Entscheidung, das Verbot der Verwendung tierischer Fette in der Futtermittelproduktion aufrechtzuerhalten, mit der Bewertung des BfR und des FLI in der - bereits zitierten - Stellungnahme vom 6. Februar 2006 begründet hatte. Die Europäische Kommission wies abermals auf das Gutachten der EFSA hin sowie darauf, dass es in der BioHaz-Panel-Sitzung vom 15. März 2006 zu einer Erörterung der Stellungnahme des BfR sowie erneut des Themas gekommen sei und sich das BioHaz-Panel auf einen Entwurf einer detaillierten Antwort auf die Stellungnahme des BfR geeinigt habe. Ferner teilte die Europäische Kommission mit, dass das Verfahren nach Art. 30 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Anwendung kommen solle und sie die EFSA auf Art. 30 Abs. 4 dieser Verordnung hingewiesen habe. Abschließend erklärte die Kommission, erst nach Abschluss dieses Verfahrens werde die Kommission entscheiden, ob in dieser Angelegenheit weitere Schritte einzuleiten seien.
Ausgehend hiervon spricht alles dafür, dass die in der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 geregelten Verfütterungsvorschriften sich nicht auf die Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln (für Wiederkäuer) beziehen. Denn sonst hätte die Europäische Kommission nicht nur auf die Erforderlichkeit der Durchführung eines Verfahrens nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 wegen divergierender wissenschaftlicher Gutachten hingewiesen, sondern insbesondere auf die bereits durch die Gemeinschaft durch die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 getroffene abschließende Entscheidung über die Verwendung von tierischen Fetten in Futtermitteln (für Wiederkäuer) und die deswegen bestehende Notwendigkeit der Einhaltung der abschließend geregelten gemeinschaftsrechtlichen BSE-Schutzmaßnahmen durch die Bundesrepublik Deutschland. Vor allem wäre die Kommission aber - angesichts eines dann aus den nationalen Verbotsvorschriften der Fettverfütterung resultierenden Verstoßes gegen die gemeinschaftsrechtlichen Verfütterungsvorschriften - entweder unmittelbar eingeschritten oder hätte ihr Einschreiten angedroht, jedenfalls aber nicht erklärt, sie werde erst nach Abschluss des Verfahrens nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 entscheiden, ob weitere Schritte einzuleiten seien.
Nichts anders gilt unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht als Bestätigung für sein Auslegungsergebnis herangezogenen Entscheidung der Kommission 2007/453/EG vom 29. Juni 2007 zur Festlegung des BSE-Status von Mitgliedstaaten, Drittländern oder Gebieten davon nach ihrem BSE-Risiko. Soweit dort im Erwägungsgrund 5 von "harmonisierten strengen BSE-Schutzmaßnahmen, die in der Gemeinschaft angewendet werden" die Rede ist, ist daraus nur der Schluss zu ziehen, dass die Schutzmaßnahmen, soweit sie geregelt und angewandt werden, abschließend sind, nicht aber, dass eine Harmonisierung auch in Bezug auf nicht geregelte Schutzmaßnahmen - wie das Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer - eingetreten ist.
Auch aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidung des EUGH,
s. Urteil vom 22. Oktober 2002 - C - 241/01 -, NationaI Farmers‘ Union, Slg. 2002, I-09079, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 52,
kann nicht auf eine Harmonisierung der Verfütterungsvorschriften in Bezug auf die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer geschlossen werden. Der Entscheidung lag die Frage zugrunde, ob Frankreich berechtigt war, sein Embargo für Rindfleisch aus Nordirland aufrechtzuerhalten, nachdem das zuvor auf EG-Ebene verhängte Embargo durch die - von Frankreich nicht angefochtenen und darum für Frankreich bestandskräftigen - Entscheidungen 98/692 zur Änderung der Entscheidung 98/256 und 1999/514 aufgehoben und der Verkehr innerhalb der EU unter bestimmten Sicherheitsvorkehrungen wieder zugelassen worden war. Der Gerichtshof entschied darin u. a., dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Art. 30 EG berufen könne, um sich der Wiederaufnahme der gemäß der geänderten Entscheidung 98/256 und der Entscheidung 1999/514 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Data-Based Export Scheme = DBES) gemäß Art. 6 Abs. 5 der Entscheidung 98/256 aufgenommen werden darf, durchgeführten Einfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich zu widersetzen. Die französische Regierung hatte vorgetragen, dass sie zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden stillschweigenden Entscheidungen über die Aufrechterhaltung des Embargos zur Anwendung von Artikel 30 EG befugt gewesen sei, da noch keine vollständige Harmonisierung bestanden habe. Denn diese sei erst später, nämlich mit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 verwirklicht worden. In diesem Zusammenhang hat der EuGH ausgeführt:
"Auch wenn die Verordnung Nr. 999/2001 wohl eine vollständige Harmonisierung der Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien bewirkt hat, so haben doch die Entscheidungen 98/256 und 98/692 mit der Aufstellung der DBES-Regelung, wie der Generalanwalt in den Nummern 91 bis 94 seiner Schlussanträge festgestellt hat, die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit bei der Wiederaufnahme der Rindfleischausfuhr aus dem Vereinigten Königreich in andere Mitgliedstaaten erforderlichen Vorschriften erlassen."
Danach wird deutlich, dass es auf die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 nicht entscheidungserheblich ankam, der EuGH diese Rechtsansicht vielmehr lediglich als "obiter dictum" beigefügt und keinen in jeder Beziehung verbindlichen Rechtssatz hat aufstellen wollen. Durch die Verwendung des Wortes "wohl" hat der EuGH kenntlich gemacht, dass er diese Rechtsansicht zudem lediglich unter dem Vorbehalt einer weitergehenden Prüfung im Einzelfall abgegeben hat. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang meint, der Ausdruck "sans doute" in der französischen Originalfassung sei mit dem schwächeren Wort "wohl" übersetzt worden, hätte aber tatsächlich wie in der Übersetzung ins Englische ("no doubt") und ins Niederländische ("ongetwijfeld") mit "zweifellos" übersetzt werden müssen, ist dem entgegenzuhalten, dass im Französischen mit "sans aucun doute" zweifellos gemeint ist, nicht aber notwendigerweise bereits mit "sans doute", was nämlich eher "wahrscheinlich" oder eben "wohl" bedeutet. Entsprechend verhält es sich auch im Englischen; "no doubt" bedeutet in einem solchen Zusammenhang wie hier zumeist "wohl". Insofern ist allein die niederländische Übersetzung, nicht aber die deutsche ungenau.
Abgesehen davon ergibt die - vorstehend im Einzelnen dargestellte - Auslegung, dass die durch Verordnung (EG) Nr. 999/2001 bewirkte "wohl" vollständige Harmonisierung der Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von TSE das durch § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB geregelte Verbot der Verfütterung von Fett nicht erfasst hat. Davon, dass durch andere Vorschriften geregelte andere oder weitere Sachverhalte nicht notwendigerweise durch die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 erfasst werden, ist der EuGH im Übrigen in der zitierten Entscheidung auch ausgegangen; sonst hätte er wohl nicht zu der Feststellung gelangen können, dass den Entscheidungen 98/256 und 98/692 trotz der durch die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 bewirkten vollständigen Harmonisierung weiterhin eine eigenständige Geltung zukommt.
Nichts anderes ergibt sich unter Berücksichtigung der von der Klägerin herangezogenen Entscheidungen des EuGH.
Vgl. Urteile vom 3. Oktober 1985 - 28/84 -, Kommission/Deutschland, Slg. 1985, 3115 und vom 3. Oktober 1985 - 195/84 -, Denkavit Futtermittel GmbH gegen Land Nordrhein-Westfalen, Slg. 1985, 3188.
Diese befassten sie sich mit der Auslegung der bereits zitierten - "unbeschadet" der Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 geänderten - Mischfuttermittelrichtlinie 79/373/EWG und der Richtlinie 70/524/EWG des Rates vom 23. November 1970 (Zusatzstoffrichtlinie), die seit ihrer Aufhebung durch die Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 nur noch mit ihrem Art. 16 fortgilt, sowie der Richtlinie 74/63/EWG des Rates vom 17. Dezember 1973 (Schadstoffrichtlinie), die auf Art. 43 AEUV (vormals Art. 37 EG = Ex-Art. 43 EG) gestützt, also agrarpolitischen Zielen zu dienen bestimmt war, und durch Richtlinie 1999/29 EG aufgehoben worden ist. Vor diesem Hintergrund konnten sich die Entscheidungen des Gerichtshofs mithin zur Frage der Harmonisierung der zudem erst später erlassenen Verordnung (EG) Nr. 999/2001 durch diese drei - entweder den Regelungsbereich dieser Verordnung unberührt lassenden oder inzwischen im Wesentlichen bzw. zuvor vollständig aufgehobenen - Richtlinien (noch) nicht verhalten.
Aus den Entscheidungen des Gerichthofs lässt sich aber auch sonst kein verallgemeinerungsfähiger Rechtssatz entnehmen, der die Auffassung der Klägerin einer vollständigen Harmonisierung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Hinblick auf die Verfütterungsvorschriften stützte. Dort hatte der EuGH ausgeführt,
vgl. Urteil vom 3. Oktober 1985 - 28/84 -, Kommission/Deutschland, a. a. O., Rdnr. 24,
soweit sich die Beklagte auf Art. 36 AEUV (vormals Art. 30 EG = Ex-Art. 36 EG) berufe, wonach die Mitgliedstaaten Einfuhrbeschränkungen aufrechterhalten dürften, die aus Gründen der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt seien, hätten die Zusatzstoff- und Schadstoffrichtlinie, wie sich aus ihrem System ergebe, die Fragen der Gesundheit im Zusammenhang mit der Verwendung von Stoffen, die von ihnen erfasst würden, erschöpfend geregelt. Hier stellt sich das System der Regelungen zur BSE-Bekämpfung aber - wie die vorstehende Auslegung ergibt - nicht als erschöpfend in Bezug auf die Fragen der Gesundheit im Zusammenhang mit der Verfütterung dar. Denn das gemeinschaftsrechtliche System enthält keine Regelung über eine BSE-Infektion auslösende Gefahren durch die Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer.
Anders verhält es sich hingegen mit dem vom Beklagten zitierten, ebenfalls die Klägerin betreffenden Urteil des EuGH.
Vgl. Urteil vom 8. November 1979 - 251/78 -, Denkavit Futtermittel GmbH gegen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen, Slg. 1979, 3369, s. insbesondere Rdnr. 15.
Dort heißt es nämlich, die Untersuchung der von der Klägerin angeführten Richtlinien (Zusatzstoff- und Schadstoffrichtlinie sowie die Richtlinie 70/373 des Rates vom 20. Juli 1970 über die Einführung von gemeinschaftlichen Probenahmeverfahren und Analysemethoden für die amtliche Untersuchung von Futtermitteln) zeige, dass diese die Harmonisierung der gesundheitspolizeilichen Vorbeugung gegen Salmonellen und die gesundheitsbehördliche Überwachung von deren Auftreten in Futtermitteln tierischer Herkunft, insbesondere in Mischfuttermitteln, die Milcherzeugnisse und tierische Fette enthielten, nicht zum Gegenstand hätten oder jedenfalls zum Zeitpunkt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Vorgänge nicht gehabt hätten; deshalb könne sich der Beklagte auf die durch Art. 36 AEUV (vormals Art. 30 EG = Ex-Art. 36 EG) zugelassene Ausnahme berufen. Aus dieser Entscheidung lässt sich entnehmen, dass die Mitgliedstaaten gerade nicht gehindert sind, eine einzelstaatliche Regelung zum Schutz der Gesundheit zu treffen, soweit die gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung den von der einzelstaatlichen Regelung betroffenen Gegenstand nicht beinhaltet.
Das Verbot der Verfütterung in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB verstößt auch nicht gegen primäres Unionsrecht. Der durch das Verfütterungsverbot gegebene Eingriff in den Schutzbereich des Art. 34 AEUV (vormals Art. 28 EG) ist aus Gründen des Gesundheitsschutzes nach Art. 36 AEUV (vormals Art. 30 EG) gerechtfertigt.
Durch das Verfütterungsverbot liegt ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 34 AEUV (vormals Art. 28 EG) vor. Danach sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung ist nach der Rechtsprechung des EuGH
- vgl. hierzu Urteil vom 11. Juli 1974 - 8/74 -Dassonville, Slg. 1974, 837 (die durch das Urteil vom 24. November 1993 - C - 267/91 -, Keck, Slg. 1993, I 6097, eine hier nicht interessierende Einschränkung erfahren hat) -
jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten anzusehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern. Gemessen hieran stellt das Verfütterungsverbot eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar. Die Einfuhr von Tierfett enthaltenden Mischfuttermitteln ist zwar erlaubt; durch das in § 18 Abs. 1 Abs. 1 LFGB normierte Verfütterungsverbot können aber in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Futtermittel in der Bundesrepublik Deutschland nicht an Wiederkäuer verfüttert werden, was eine mittelbare tatsächliche Behinderung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellt und daher als Maßnahme gleicher Wirkung im vom EuGH definierten Sinne zu qualifizieren ist.
Die Regelung über das Verfütterungsverbot findet ihre Rechtfertigung auf der Grundlage des Art. 36 AEUV (vormals Art. 30 EG). Danach stehen die Bestimmungen des Art. 34 AEUV u. a. Einfuhrbeschränkungen nicht entgegen, die zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch nach Satz 2 dieses Artikels weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
Gemessen hieran ist das dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Tiere vor einer BSE-Infektion dienende Verfütterungsverbot gerechtfertigt.
Der Gesundheitsschutz gehört zu den nach Art. 36 AEUV geschützten Belangen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist es Sache der Mitgliedstaaten, in den vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz dieser Belange gewährleisten wollen; eine einzelstaatliche Regelung, die sich einfuhrhemmend auswirkt, ist aber nur insoweit mit dem Vertrag vereinbar, als sie für einen wirksamen Schutz dieser Belange notwendig ist.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 2. Februar 1989 274/87 -, Kommission/Deutschland (Einfuhr von Fleischerzeugnissen), Slg. 1989, 250 Rdnr. 6 und vom 12. März 1987 - 178/84 , Kommission/Deutschland (Reinheitsgebot für Bier), Slg. 1987, 1262 Rdnr. 41, in denen der EuGH - wie auch in anderen jüngeren Entscheidungen zum Gesundheitsschutz - nicht (mehr) die in dem (von der Klägerin als "Cassis de Dijon"- Rechtsprechung zitierten) Urteil vom 20. Februar 1979 120/78 , Rewe-Zentral-AG gegen Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Slg. 179, 649 Rdnr. 8 als möglichen Rechtfertigungsgrund für einen Eingriff in Art. 34 AEUV in Betracht kommenden "zwingenden Erfordernisse" des Allgemeinwohls herangezogen, sondern eine etwaige Rechtfertigung nur aus den sich insoweit unmittelbar aus Art. 36 AEUV ergebenden Rechtfertigungsgründen geprüft hat.
Eine solche einzelstaatliche Regelung muss sich folglich am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen, der Art. 36 AEUV zugrunde liegt und zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört. Danach sind solche einzelstaatlichen Regelungen nur rechtmäßig, wenn sie zur Erreichung der legitimerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die damit verbundenen Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.
Das Verbot der Verfütterung von Mischfuttermitteln, die Fette aus Gewebe warmblütiger Landtiere enthalten, an der Fleischgewinnung dienende Wiederkäuer, stellt eine Maßnahme dar, die geeignet ist, BSEFälle bei Wiederkäuern zu verhindern und dadurch das angestrebte Ziel zu erreichen, nämlich das Übertragungsrisiko von BSE durch den Verzehr von Wiederkäuerfleisch weiter einzuschränken.
Die Geeignetheit fehlt der Regelung auch nicht deshalb - wie die Klägerin dies meint -, weil in anderen Mitgliedstaaten die Fettverwendung in der Wiederkäuerfütterung erlaubt ist und ein Großteil des in der Bundesrepublik Deutschland verzehrten Wiederkäuerfleisches aus anderen Mitgliedstaaten stammt. Der sich daraus ergebende (vermeintliche) Widerspruch der nationalen Regelung mit den tatsächlichen gemeinschaftlichen Gegebenheiten ist Ausfluss von nationalen Regelungskompetenzen im Bereich des Gesundheitsschutzes und der den einzelnen Mitgliedstaaten zugestandenen Befugnis zu bestimmen, auf welchem Niveau der einzelne Mitgliedstaat den Schutz der Gesundheit seiner Bevölkerung gewährleisten will und wie dieses Niveau, das sich von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheiden kann, erreicht werden soll,
vgl. hierzu, EuGH, Urteile vom 19. Mai 2009 C 171/07 und C 172/07 -, Apothekerkammer des Saarlandes u. a., a. a. O., vom 2. Dezember 2004 - C - 41/02 -, Kommission/Niederlande, Slg. 2004, I-11375, www.curia.europa.eu Rdnr. 46 u. 51 und vom 11. Dezember 2003 C 322/01 - (Deutscher Apothekerverband), a. a. O.,
und kann aus diesem Grunde nicht zur Ungeeignetheit einer zum Zwecke des Gesundheitsschutzes abweichend von den übrigen Mitgliedstaaten getroffenen nationalen Regelungen führen.
Das Verfütterungsverbot ist auch zum wirksamen Schutz der von dieser Bestimmung erfassten Interessen erforderlich.
Vor dem Hintergrund, dass Art. 36 AEUV eine - eng auszulegende - Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft darstellt, ist eine einzelstaatliche Regelung zum Gesundheitsschutz nur erforderlich, wenn die Vermarktung der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellte. Eine durch ein einzelstaatliches Verbot bewirkte Handelsbeschränkung muss daher auf eine eingehende Prüfung des Risikos gestützt werden, das der Mitgliedstaat geltend macht, der sich auf Art. 36 AEUV beruft und kann nur dann erlassen werden, wenn die geltend gemachte Gefahr für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen, die bei Erlass eines solchen Verbots zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. Gegenstand der Risikobewertung, die der Mitgliedstaat vorzunehmen hat, ist die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der negativen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Schwere dieser potenziellen Auswirkungen. Bestehen wissenschaftliche Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens und des Umfangs tatsächlicher Gefahren für die öffentliche Gesundheit ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind. Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden.
Vgl. i. d. S. EuGH, Urteil vom 23. September 2003 - C - 192/01 , Kommission/Dänemark (Verbot des Inverkehrbringens von mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherten Lebensmitteln), Slg. 2003, I-9693, www.curia.europa.eu und juris Rdnr. 46 ff. m. w. N. wie u. a. Urteile vom 22. Oktober 2002 - C - 241/01 -, National Farmers‘ Union, a. a. O. und 12. März 1987 178/84, Kommission/Deutschland (Reinheitsgebot für Bier), a. a. O.
Ausgehend hiervon ist die Erforderlichkeit des Verfütterungsverbot nachvollziehbar belegt. Die Bundesrepublik Deutschland stützt sich bei ihrer Risikobewertung auf die bereits zitierten wissenschaftlichen Gutachten des BfR und des FLI. In der gemeinsamen Stellungnahme des BfR und des FLI vom 17. März 2008 heißt es hierzu:
1. Gegenstand der Bewertung:
... Die Verwertung von Futterfetten innerhalb derselben Tierart (Intra-Spezies-Recycling) ist grundsätzlich abzulehnen. Mit Blick auf die Wiederkäuer bedürfen insbesondere Kälber und Lämmer eines besonderen Schutzes.
Auch ein Expertengespräch zum "Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Nutztiere", welches am 27. März 2007 im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) stattfand, führte u. a. zum Ergebnis, dass die Verfütterung tierischer Fette an Nutztiere nur unter der Prämisse wieder zugelassen werden kann, dass Mischfuttermittel für Wiederkäuer keine Fette aus Geweben von Wiederkäuern enthalten und Kreuzkontaminationen bei der Mischfuttermittelherstellung ausgeschlossen werden können. Dies setzt bisher nicht verfügbare analytische Möglichkeiten voraus. Insbesondere die eindeutige Identifizierung der Einzelkomponenten in gemischten Fetten aus Geweben verschiedener Spezies ist bisher nicht zuverlässig möglich. ...
Aus Sicht des BfR und des FLI kann derzeit das Vorhandensein infektiöser proteinhaltiger Materialien in be- und verarbeiteten Fetten aus Geweben von Wiederkäuern nicht ausgeschlossen werden. Eine Verwertung von Futterfetten im Rahmen eines Intra-Spezies-Recyclings muss demnach weiterhin abgelehnt werden, um das Risiko einer Re-Zirkulation des BSE-Erregers in den Tierbeständen so weit wie möglich auszuschließen. Auch aus der Sicht des gesundheitlichen Verbraucherschutzes ist eine konsequente Verhinderung des Intra-Spezies-Recyclings von Futterfetten zu fordern. Dabei gelten für tierische Fette die gleichen Vorbehalte wie für tierische Proteine. Eine unterschiedliche Risikobewertung dieser Produkte ist wissenschaftlich nicht begründbar.
3.1. Risikobewertung
Durch epidemiologische Studien wurde zweifelsfrei ein Zusammenhang zwischen der Verfütterung von BSE-Erregerhaltigem Material in Futtermitteln an Wiederkäuer und der Übertragung dieser Krankheit belegt. ...
Ergebnisse mehrerer epidemiologischer Studien in Deutschland, die in ihrer Gesamtheit bestätigt haben, dass tierische Fette enthaltende Milchaustauscher zum BSE-Infektionsgeschehen beitragen können, rechtfertigen diesen deutschen Sonderweg. Zudem können Wiederkäuerfette bei den derzeit üblichen Schlachttechniken nicht nervengewebsfrei gewonnen werden und Teile des autonomen Nervensystems können bei BSE-infizierten Rindern den Erreger enthalten, ohne dass dies durch den BSE-Schnelltest erkannt wird, da der Erreger das zu testende zentrale Nervengewebe noch nicht erreicht hat.
Alle Forderungen nach einem grundsätzlichen Verbot der Intra-Spezies-Verfütterung finden ihre Basis in der sog. Intra-Species Recycling-Opinion des Scientific Steering Committee (SSC) vom 17. September 1999. In der dort vorgenommenen Risikobewertung wird die Forderung nach einem Verbot der Intra-Spezies-Verfütterung nicht auf das Verbot der Verfütterung verarbeiteter Proteine beschränkt, sondern umfasst alle Materialien tierischen Ursprungs. Eine Opinion des SSC aufbauende Argumentation bzw. dessen konsequente Weiterführung findet sich in der EFSA-Opinion des BioHazard-Panels vom 17. Oktober 2007 in der jedoch, entsprechend dem wissenschaftlichen Auftrag, nur auf die verarbeiteten Proteine Bezug genommen wird.
Die bisherigen, gemeinsam von BfR und FLI erarbeiteten Risikobewertungen und Stellungnahmen zur Thematik haben eine inhaltliche Verbindung zwischen diesen beiden Opinions des SSC (1999) und EFSA (2007) hergestellt, da die Möglichkeit des Auftretens potenziell infektiöser (proteinhaltiger) Agenzien im Fettgewebe von Wiederkäuern derzeit nicht ausgeschlossen werden kann. Die Forderungen nach einem Verfütterungsverbot von Fetten aus Geweben von Wiederkäuern an Wiederkäuer ist demnach in der Tatsache begründet, dass mögliche infektiöse Beimengungen in den be- bzw. verarbeiteten Fetten, die aus Körpern oder Teilen von Körpern von Wiederkäuern stammen, enthalten sein können. ..."
Mit Blick darauf wird deutlich, dass das Verfütterungsverbot auf eine eingehende Prüfung und wissenschaftliche Risikobewertung gestützt ist, die auf den bisher zur Verfügung stehenden Daten und den Ergebnissen der europäischen sowie der deutschen Forschung beruht. Diese wissenschaftliche Risikobewertung lässt den Schluss zu, dass die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Tier- und damit die menschliche Gesundheit durch die Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer besteht, solange nicht ausgeschlossen werden kann, dass es durch die Fettverwendung bei der Herstellung und Verarbeitung von Mischfuttermitteln zu deren Kontamination mit TSE-Erregern kommt und eine Analyse der Einzelbestandteile dieser Futtermittel nicht möglich ist.
Dem steht das bereits zitierte Gutachten der EFSA aus dem Jahr 2005, in dem diese zu dem Schluss gekommen war, die von der Verfütterung von Talg ausgehenden Gefahren seien gering, nicht entgegen. Die EFSA beurteilt ihr Gutachten selbst als ein dynamisches Gutachten, das angepasst werde, wenn und soweit neue verlässliche Informationen verfügbar seien,
vgl. hierzu Niederschrift über das Treffen am 27. Februar 2007 von Vertretern der EFSA und des BfR sowie des FLI im Rahmen des Verfahrens nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002,
und hat zudem erklärt, sie erkenne die wissenschaftlichen Positionen des BfR und des FLI an und werde auf der Grundlage neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse und neuer Informationen eine Überarbeitung des Gutachtens veranlassen.
Vgl. hierzu Stellungnahme des BfR vom 16. August 2007.
Eine weniger einschneidende Regelung - etwa eine Einschränkung des Verbots dahingehend, dass eine Verfütterung von Mischfuttermitteln an Wiederkäuer verboten ist, sofern diese (offensichtlich) Wiederkäuerfette enthalten und die Verfütterung von Mischfuttermitteln mit anderen Tierfetten im Übrigen zugelassen wird - ist vor dem Hintergrund der wissenschaftlichen Gutachten des BfR und des FLI nicht in gleichem Maße zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet. Denn diese gehen - wie oben wiedergegeben - davon aus, dass es keine verfügbaren analytischen Möglichkeiten gebe, die Einzelkomponenten in Mischfuttermitteln zuverlässig zu bestimmen, dies aber erforderlich wäre, um ein Risiko der Kontaminierung des Futters mit TSE-Erregern auszuschließen, weil eine Rückverfolgbarkeit der einzelnen in der Mischung eingesetzten Fettkomponenten in der Praxis bisher nicht möglich sei. Zudem wird in den Gutachten auf das nicht auszuschließende Risiko von Kreuzkontaminationen hingewiesen, zu denen es jederzeit auf dem Transport der Rohmaterialien, Zwischenerzeugnisse und Futtermittel kommen könne und darauf, dass sich ein erhöhtes Kreuzkontaminationsrisiko für Wiederkäuerfuttermittel insbesondere auch in landwirtschaftlichen Betrieben ergebe, die neben Wiederkäuern auch Schweine und Geflügel hielten.
Vgl. hierzu Gemeinsame Stellungnahme des BfR und FLI vom 6. Februar 2006.
Ein milderes, gleich geeignetes Mittel als das Verbot der Verfütterung tierischer Fette wäre auch nicht - so wie die Klägerin dies meint - die Einführung eines wie in Anhang IV, II. D. der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 zur Vermeidung von Verunreinigungen und Kreuzkontaminationen mit TSE-Erregern bei der Herstellung, Verarbeitung und Verwendung von Futtermitteln vorgesehenen Kontrollsystems. Diese Regelungen gelten für aus Nichtwiederkäuern gewonnene Blutprodukte und Blutmehl, deren Verfütterung an Nichtwiederkäuer und Fische erlaubt und deren Herstellung und Verarbeitung an strenge Voraussetzungen gebunden sind; das Blut muss bspw. aus Schlachthöfen mit EU-Zulassung stammen, die keine Wiederkäuer schlachten und als solche registriert sind, und die mit Fahrzeugen ausgestattet sind, die ausschließlich für den Transport von Nichtwiederkäuerblut vorgesehen sind. Ein vergleichbares Kontrollsystem zur Überwachung der Herstellung und Verarbeitung von tierischen Fetten wäre auf der Grundlage eines nationalen Gesetzes nicht durchführbar, dies schon allein deshalb, weil die Fettverwendung in anderen Mitgliedstaaten erlaubt ist und die Herstellung und Verarbeitung von Futtermitteln mit tierischen Fetten aus diesem Grunde nicht derart strengen Bedingungen unterworfen ist und insbesondere nicht durch ein nationales Gesetz unterworfen werden könnte.
Die Feststellung des BfR und des FLI, dass eine Analyse der einzelnen Bestandteile in Mischfuttermitteln notwendig wäre, um ein BSE-Risiko tatsächlich auszuschließen, findet ihre Bestätigung gerade auch mit Blick auf den vorliegenden Fall. Denn die Klägerin benennt exakt dieselben Namen für Wiederkäuerfette enthaltende Mischfuttermittel und für solche, die andere Tierfette als Wiederkäuerfette enthalten sollen. Insofern liegt es auf der Hand, dass erst eine - bisher nicht verfügbare - Analyse Aufschluss über die tatsächliche Zusammensetzung geben kann; schließlich ist es kaum vorstellbar, dass Futtermittel mit identischen Namen unterschiedlich zusammengesetzt sein könnten, dies insbesondere nicht vor dem Hintergrund, dass diese in den Niederlanden und Frankreich hergestellt werden, wo die Verwendung von Wiederkäuerfetten in Mischfuttermitteln für die Verfütterung an Wiederkäuer nicht untersagt ist.
Das Verfütterungsverbot ist auch angemessen. Es führt insbesondere nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg, nämlich der weiteren Verminderung des Übertragungsrisikos von BSE, außer Verhältnis stünde. Der darin bestehende Nachteil, dass das in den Niederlanden und Frankreich rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte tierische Fette enthaltende Mischfutter in der Bundesrepublik nicht an der Lebensmittelgewinnung dienende Wiederkäuer verfüttert werden darf, ist im Vergleich zu dem mit dem Verfütterungsverbot verfolgten Schutz der Gesundheit von Tier und damit dem Menschen nicht unangemessen, dies schon deshalb nicht (mehr), weil die Verfütterung dieser Futtermittel an andere Nutztiere als Wiederkäuer (seit Inkrafttreten des LFGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juli 2009) uneingeschränkt erlaubt ist.
Von einer Vorlage an den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV (vormals Art. 234 EG) sieht der Senat ab. Eine Verpflichtung des Senats zur Vorlage besteht nicht. Denn eine solche ergibt sich nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (vormals Art. 234 Abs. 3 EG) nur für das letztinstanzliche Gericht, also das Bundesverwaltungsgericht, nicht jedoch für den Senat. Aber auch auf der Grundlage des Art. 267 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 234 Abs. 2 EG) sieht sich der Senat nicht zur Vorlage veranlasst. Danach kann ein Gericht, wenn die Auslegung von Gemeinschaftsrecht in Frage steht und das Gericht eine Entscheidung darüber für den Erlass seines Urteils für erforderlich hält, diese Frage dem Gerichtshof vorlegen. Der Senat hegt keine Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 999/2001, denn aus seiner Sicht enthält diese Verordnung keine abschließenden Regelungen in Bezug auf die der Bekämpfung von TSE dienenden Verfütterungsverbotsvorschriften.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 709 Satz 2 ZPO.
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References: § 18
 EuGH 
 § 18
 Art. 152
 Art. 4
 Art. 95
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 Art. 15
 Art. 6
 Art. 30
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 § 43
 § 18
 § 18
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 EuGH 
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 Art. 34
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 EuGH 
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 § 127
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 § 18
 § 127
 § 127
 § 127
 § 127
 § 128
 § 124
 § 127
 § 57
 § 127
 § 56
 § 189
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 § 43
 § 18
 § 1
 § 43
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 Art. 26
 Art. 7
 Art. 7
 EuGH 
 § 220
 Art. 7
 Art. 7
 Art.152
 Art. 168
 Art. 152
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 Art. 1
 Art. 43
 Art. 37
 Art. 152
 Art. 30
 Art. 11
 Art. 10
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 7
 Art. 202
 Art. 290
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 Art. 5
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 Art. 1
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 Art. 30
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 Art. 6
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 Art. 36
 Art. 30
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 § 18
 Art. 34
 Art. 28
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 Art. 30
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 Art. 267
 Art. 234
 Art. 267
 Art. 234
 Art. 267
 Art. 234
 § 154
 § 167