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Timestamp: 2019-04-23 00:57:42+00:00

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La riforma dei consorzi di bonifica | ProntoProfessionista.it
6. Legge regionale n.1 del 3 febbraio 2017: costituzione del Consorzio "Puglia Centro Sud"
Con la Legge Regionale n.1 del 3 febbraio 2017 ("Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati"), il Consiglio regionale della Puglia ha disposto da un lato, la soppressione di quattro consorzi di bonifica in precedenza commissariati (Arneo, Stornara e Tara, Terre d'Apulia e Ugento Li Foggi) e dall’altro, la costituzione di un unico ente (che li ha assorbiti) denominato "Consorzio di bonifica Centro-Sud Puglia".[1]
- dall’art. 860 c.c. secondo cui <>;
- e dal R. D. 13 febbraio 1933, n. 215, recante "Nuove norme per la bonifica integrale" e successive modifiche ed integrazioni.
- dalla Legge Regionale 21 giugno 2011, n. 12 ("Norme straordinarie per i Consorzi di bonifica");
- dalla Legge Regionale 13 marzo 2012, n. 44 ("Nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di bonifica");
Come suddetto, l’attività di bonifica del territorio e di manutenzione dello stesso è disciplinata, dal vetusto, e tuttavia vigente, R. D. 13 febbraio 1933, n. 215, recante "Nuove norme per la bonifica integrale", che stabilisce che sono tenuti alla contribuzione delle opere di competenza, che non siano a totale carico dello Stato, i proprietari degli immobili siti nel comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica.
"Per il conseguimento di fini igienici, demografici, economici o di altri fini sociali, i terreni che si trovano in un comprensorio, in cui vi siano laghi, stagni, paludi e terre paludose, ovvero terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, o terreni estensivamente coltivati per gravi cause d’ordine fisico o sociale, i quali siano suscettibili di una radicale trasformazione dell’ordinamento produttivo".
"I proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica".
Vieppiù che il contributo consortile ha natura non sinallagmatica, in quanto non sussiste alcun rapporto contrattuale tra le parti in forza del quale ciascuna possa pretendere dall’altra una prestazione avente carattere di corrispettivo. La natura del contributo è invece para - commutativa. Ciò comporta che, il contributo può essere legittimamente imposto soltanto quando, in forza dell’opera di bonifica, si sia prodotto quel particolare beneficio specifico e diretto, richiesto ex lege, che migliora la qualità ed incrementa il valore del terreno inserito nel comprensorio consortile (Comm. Trib. Prov. Matera n.304/2003).
Il vantaggio do quo può sì essere anche comune a più immobili o a tutte le proprietà, ma in nessun caso presunto o desumibile in via indiretta per il solo fatto che altri immobili abbiano tratto il beneficio in questione. [2]
Ciò posto, se da un lato, il beneficio fondiario rappresenta l’elemento costitutivo dell’obbligazione tributaria, dall’altro, costituisce il criterio di riferimento necessario ai fini di una corretta ripartizione del relativo onere economico (in tali termini si è espressa la Corte di Cassazione, sent. 23 marzo 2012, n. 4671).[3]
La Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 8770 depositata il 03 maggio 2016 ha definitivamente chiarito che "I contributi spettanti ai consorzi di bonifica ed imposti ai proprietari per le spese relative all'attività per la quale sono obbligatoriamente costituiti rientrano nella categoria generale dei tributi e le relative controversie, insorte dopo il primo gennaio 2002, sono devolute alla giurisdizione delle Commissioni Tributarie, in applicazione dell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nel testo modificato dall'art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, il quale ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie (Cass. Sez. Un., 5 febbraio 2013, n. 2598).
Queste Sezioni Unite hanno in particolare chiarito come, a norma dell'art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, come modificato dall'art. 12 della legge n. 448 del 2001, "sono sottratte alla giurisdizione del giudice tributario le sole controversie attinenti alla fase dell'esecuzione forzata; ne consegue che l'impugnazione degli atti prodromici all'esecuzione, quali la cartella esattoriale o l'avviso di mora (o l'intimazione di pagamento "ex" art. 50 del DPR n. 602 del 1973) è devoluta alla giurisdizione delle Commissioni Tributarie, se autonomamente impugnabili ai sensi dell'art. 19 del medesimo d.lgs." (Cass. Sez. Un. 31 marzo 2008, n. 8279)."
Contro la sentenza, il contribuente, proponeva ricorso per cassazione, in particolare sostenendo, per quanto qui di interesse, che era mancato nella specie il piano generale di bonifica approvato dalla regione, sicché il fondamento della pretesa tributaria non avrebbe potuto essere riconosciuto in base al rilievo che, dalla documentazione prodotta, gli adempimenti previsti dalla legge regionale erano stati assolti; in difetto di piano generale di bonifica, dunque, nessuna rilevanza poteva attribuirsi al fatto della trasmissione agli organi di controllo del piano di classifica, del perimetro di contribuenza e dei piani annuali di riparto.[4]
Ebbene, la Cassazione ha accolto il ricorso del contribuente e stabilito alcuni interessanti principi in merito alla tassazione dei contributi di bonifica.[5].
- qualora l’ente impositore dovesse dimostrare la comprensione dell’immobile nel "perimetro di contribuenza" e la relativa valutazione nell’ambito di "un piano di classifica", graverà sul contribuente l’onere di provare l’assenza del beneficio;
- tuttavia, ove il proprietario degli immobili contesti il piano di classifica, o con riferimento alla sua legittimità, o con riferimento al suo contenuto, verrà meno la presunzione del beneficio e l’onere della prova tornerà a gravare sul consorzio. Pertanto, in mancanza di "perimetro di contribuenza", o in caso di mancata valutazione dell'immobile nel "piano di classifica", graverà sul consorzio l'onere di provare la qualità, in capo al contribuente, di proprietario di immobile sito nel comprensorio e il conseguimento da parte del bene, a causa delle opere eseguite, di concreti benefici, essendo irrilevante il "catasto consortile", avente mere finalità repertoriali.
- l’impugnazione del piano di classifica da parte del consorziato obbliga il consorzio di bonifica a provare la "vantaggiosità" dell’attività consortile secondo la regola generale di cui all'art. 2697 c.c.;
- mentre, laddove non vi sia stata impugnativa del piano di classifica, la presunzione in oggetto (di natura non assoluta, ma juris tantum) deve essere superata con onere della prova a carico del consorziato. Il soggetto consorziato, in questo caso, dovrà fornire la prova del fatto che i propri fondi, inseriti nel comprensorio di intervento, non hanno fruito in concreto di alcun vantaggio specificamente e causalmente riconducibile alle opere di bonifica. "(...) Va considerato che l'attivita' di bonifica idraulica del territorio in oggetto (comprensiva anche della manutenzione e dello sviluppo delle opere infrastrutturali di mantenimento) muove - Legge Regionale Basilicata n. 33 del 2001, ex articolo 9 - dalla previa approvazione da parte della Giunta Regionale di un piano di classifica, individuante i benefici derivanti agli immobili dei consorziati, con l'elaborazione dei relativi indici di quantificazione. La ripartizione dei contributi tra i vari consorziati e' poi fatta oggetto dell'approvazione di un piano di riparto che tiene conto della concreta incidenza delle opere di bonifica in ciascuno dei sub-comprensori nei quali e' suddiviso l'intero territorio affidato al consorzio; ed al cui interno si collocano gli immobili dei singoli consorziati, i quali vengono autonomamente in rilievo sulla base delle caratteristiche fondamentali di ciascuno (ubicazione; superficie; destinazione ecc...). Orbene, su tale premessa, va qui richiamato quanto gia' stabilito da questa corte di legittimita', secondo cui: - l'adozione di tali strumenti, segnatamente del piano di classifica, ingenera una presunzione di vantaggiosita' dell'attivita' di bonifica svolta dal consorzio per i fondi ricompresi nell'area di intervento; - qualora il piano di classifica venga specificamente impugnato dal consorziato, la suddetta vantaggiosita' deve essere provata ad onere del consorzio che la deduca, secondo la regola generale di cui all'articolo 2697 c.c. (...)".
Sul punto è necessario che venga citata anche la sentenza della Suprema Corte n.18466/2016 con cui i giudici di legittimità sono tornati a ribadire che in favore dei Consorzi opera la presunzione di "un vantaggio diretto in favore dei consorziati per effetto dell’approvazione del piano di classifica". Pur tuttavia il contribuente può sempre superare tale presunzione fornendo "la prova contraria dell’inesistenza di qualsiasi beneficio".
Invero, la Suprema Corte, richiamando giurisprudenza consolidata, ha affermato che il consorzio di bonifica è esonerato dalla prova del beneficio fondiario tutte le volte in cui sussista un "piano di classifica", approvato dalla competente autorità, recante i criteri di riparto della contribuenza degli immobili compresi sia nel perimetro consortile, sia nel comprensorio di bonifica (cfr., tra le altre, sez. 5, n. 21176 del 2014; n. 4671 e 9099 del 2012; tutte nel solco delle pronunce n. 26009, 26010 e 26012 del 2008, nonché n. 11722 del 2010 rese dalle sezioni unite di questa Corte). Non è perciò onere del Consorzio - secondo la Cassazione - fornire la prova "di avere adempiuto a quanto indicato nel piano di classifica", approvato dall’autorità regionale, dovendo intendersi presunto il vantaggio diretto ed immediato per i fondi del consorziato in ragione della pacifica comprensione degli immobili nel perimetro d’intervento consortile e dell’avvenuta approvazione del piano di classifica. Tuttavia "è fatta salva la prova contraria da parte del contribuente", da fornirsi mediante dimostrazione di uno specifico fatto positivo contrario, o anche mediante presunzioni "dalle quali possa desumersi il fatto negativo dell’assenza di qualsivoglia beneficio diretto e specifico per i fondi di proprietà del contribuente".
In effetti, l’elaborazione giurisprudenziale in tema di riparto dell’onere della prova con riguardo ai contributi consortili correlati a opere di bonifica si è attestata nel senso, che in tema di contributi di bonifica, il contribuente, anche qualora non abbia impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti (e cioè il perimetro di contribuenza, il piano di contribuzione ed il bilancio annuale di previsione del consorzio), che riguardano l’individuazione dei potenziali contribuenti e la misura dei relativi obblighi, può contestare, nel giudizio avente ad oggetto la cartella esattoriale dinanzi al giudice tributario, la legittimità della pretesa impositiva dell’ente assumendo che immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall’opera del consorzio. In tal caso, però, quando vi sia un piano di classifica approvato dalla competente autorità, la "prova dell’assenza del predetto beneficio, ricadrà sul contribuente (cfr. Cass. N. 20681/14)".
6. LEGGE REGIONALE N.1 DEL 3 FEBBRAIO 2017: costituzione del Consorzio "Puglia Centro Sud".
In conclusione, e coerentemente con quanto già evidenziato in premessa, si rileva che il Consiglio regionale della regione Puglia, con la legge regionale n.1 del 3 febbraio 2017, ha disposto all’art.2 (rubricato "Norme straordinarie sulla debitoria pregressa e la riorganizzazione della gestione corrente"):
- dall’altro, la nascita di un unico consorzio di bonifica denominato "Consorzio di bonifica centro-sud Puglia" incaricato di assumere le funzioni dei 4 consorzi soppressi (art.2, co.2).
"Soppressione Consorzi Arneo, Ugento Li Foggi, Stornara e Tara e Terre d’Apulia"
2. I comprensori di bonifica ricadenti nei perimetri dei consorzi di bonifica commissariati Arneo, Ugento Li Foggi, Stornara e Tara e Terre d’Apulia, così come individuati ai sensi dell’articolo 2 della I.r. 4/2012, sono gestiti da un unico consorzio di bonifica denominato "Consorzio di bonifica centro-sud Puglia" che assume le funzioni dei Consorzi soppressi.
4. Nell’ambito del territorio gestito dal Consorzio centro-sud Puglia sono istituiti quattro ambiti funzionali idraulicamente omogenei, denominati "distretti", corrispondenti ai comprensori con il compito di individuare le azioni di bonifica idraulica e difesa del suolo e di irrigazione, necessarie ai territori, di provvedere alla gestione delle acque irrigue per i terreni rientranti nell’ambito del distretto e alle funzioni di polizia idraulica secondo quanto previsto nelle relative norme dello statuto.
In conclusione, in seguito alle soppressioni disposte dalla legge regionale e alla conseguente istituzione del "Consorzio di bonifica centro-sud puglia" è fondamentale capire se vi saranno ripercussioni processuali nei casi di liti pendenti dinanzi alle Commissioni Tributarie provinciali e regionali.
Sul punto si osserva, che l’art.110 c.p.c., rubricato "Successione nel processo" prevede che "Quando la parte viene meno per morte o per altra causa, il processo è proseguito dal successore universale o in suo confronto": ciò implica, che nei casi de quibus, il processo proseguirà regolarmente con il nuovo consorzio. Infatti, quando la successione avviene a titolo universale per atto inter vivos, la vicenda successoria non impedisce l’ordinaria prosecuzione del processo tra le parti. La norma, invero, descrive il fenomeno della successione universale, caratterizzato dal trasferimento in capo al successore della totalità dei rapporti trasmissibili del de cuius, tra cui anche la sua posizione processuale eventualmente in atto al momento della morte. Pertanto, il successore avrà nel giudizio gli stessi poteri ed oneri del dante causa e non potrà proporre domande nuove o istanze istruttorie dalle quali il de cuius sia decaduto. La ratio della norma è chiara: da un lato, tende ad evitare che il processo debba continuamente arrestarsi e dall’altro, cerca di salvaguardare la posizione della parte che non ha trasferito il diritto.
Si rileva, però, che con un orientamento ormai cristallizzato, i giudici di legittimità hanno stabilito il principio di diritto secondo cui "La societa' che propone ricorso per cassazione avverso la sentenza di appello emessa nei confronti di un'altra societa', della quale affermi di essere successore (a titolo universale o particolare), e' tenuta a fornire la prova documentale della propria legittimazione, nelle forme previste dall'articolo 372 c.p.c., a meno che il resistente non l'abbia - nel controricorso, e non successivamente, nella memoria ex articolo 378 c.p.c. - esplicitamente o implicitamente riconosciuta, astenendosi dal sollevare qualsiasi eccezione in proposito e difendendosi nel merito dell'impugnazione". (Sent. Cass. n. 4124/2016; cfr. anche Sez. U, Sentenza n. 11650 del 2006; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 16194 del 2005)".
Si ritiene, pertanto, che alla luce di quanto disposto dalla legge regionale del 3 febbraio 2017, n.1, art.2 e dall’art.110 c.p.c., i processi già in corso dinanzi alle Commissioni tributarie, potranno proseguire regolarmente con il nuovo "Consorzio di bonifica centro-sud puglia".
[1] Con la legge in commento, si è cercato di completare il processo di riforma dei Consorzi di bonifica già avviato con le leggi regionali 21 giugno 2011, n. 12 ("Norme straordinarie per i Consorzi di bonifica") e 13 marzo 2012, n. 4 ("Nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di bonifica").
[2] Cfr. Avv. Maurizio Villani e Avv. Idalisa Lamorgese "Consorzi di bonifica: la recente giurisprudenza in tema di presupposti di imponibilità" in www.altalex.com del 01.09.2016
[3] Cfr. Avv. Maurizio Villani e Avv. Idalisa Lamorgese "Consorzi di bonifica: la recente giurisprudenza in tema di presupposti di imponibilità" in www.altalex.com del 01.09.2016
[4] Cfr. Avv. Maurizio Villani e Avv. Idalisa Lamorgese "Consorzi di bonifica: la recente giurisprudenza in tema di presupposti di imponibilità" in www.altalex.com del 01.09.2016
[5] Cfr. www.ipsoa.it del 10.02.2015
di Avv. Villani - Attanasi

References: sentenza 
 art. 50
 articolo 9
 sentenza 
 Cass. 
 sentenza 
 articolo 378
 Cass. 
 Sentenza 
 Cass. Sez. 
 Sentenza 
 art.2