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Timestamp: 2019-05-25 19:37:29+00:00

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﻿ SENTENCIA C-983 DE SEPTIEMBRE 26 DE 2005
SENTENCIA C-983 DE 26 DE SEPTIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:FACULTAD OTORGADA AL GOBIERNO DE TRASPASAR ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS EDUCATIVOS DEL ORDEN NACIONAL AL TERRITORIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 9 DE LA LEY 715 DE 2001 Y SE INHIBE PARA FALLAR DE FONDO EN RELACIÓN CON LOS CARGOS PRESENTADOS CONTRA EL NUMERAL 18 DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 715 DE 2001CONTRA EL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY 715 DE 2001 Y CONTRA EL ARTÍCULO 208 DE LA LEY 715 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO, DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PÚBLICO, FACULTADES DEL GOBIERNO, ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PÚBLICO DE ORDEN NACIONAL, ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO PÚBLICO DE ORDEN TERRITORIAL
Sentencia C-983 de septiembre 26 de 2005
Sentencia C-983 de 2005
Ref.: Expediente D-5659
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5.18 del artículo 5º parágrafo 3º del artículo 9º y numeral 1 del artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001.
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Diario Oficial Nº 44.654 de 21 de diciembre de 2001
ART. 5º—Competencias de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural:
5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno Nacional para tal fin (...) (negrillas fuera de texto).
ART. 9º—Instituciones educativas (...).
PAR. 3º—Los establecimientos públicos educativos del orden nacional que funcionan con recursos del presupuesto nacional, serán traspasados con los recursos a las respectivas entidades territoriales, conservando su autonomía administrativa (negrillas fuera de texto).
ART. 73.—Competencias de la Nación en otros sectores. Corresponde a la Nación, además de las funciones señaladas en la Constitución y sin perjuicio de las asignadas en otras normas, las siguientes competencias.
73.1. Formular las políticas y objetivos de desarrollo del país, promoviendo su articulación con las demás entidades territoriales (negrillas fuera de texto)”.
2.1. Inexistencia de cosa juzgada material.
Si bien es cierto la Ley 715 de 2001 fue estudiada por la Corte Constitucional en otra oportunidad y en aquella ocasión la Corte, mediante Sentencia C-618 de 2002, encontró que se ajustaba a la Constitución (2) , no fue estudiada en lo que se relaciona con los presuntos cargos de inconstitucionalidad presentados frente el artículo 9º parágrafo 3º, bajo examen en esta oportunidad. Así las cosas, no se configura en este caso el fenómeno de la cosa juzgada material.
“si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a formalidades ni ritualidades incompatibles con su naturaleza ciudadana (C.P., arts. 241 y 242), sin embargo eso no excluye que el demandante deba cumplir con unos requisitos básicos que permitan la adecuada formación del debate constitucional” (3) .
Con respecto a los requisitos materiales mínimos que debe llenar la demanda de inconstitucionalidad a fin de evitar un fallo inhibitorio, la Corte ha puesto especial énfasis en que los cargos formulados por el demandante deben ser “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.” Esto, ha insistido la Corte:
“significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” (4) .
En el presente caso, frente a la supuesta inconstitucionalidad que se deriva de la disposición contenida en el artículo 5º numeral 18, el actor argumenta que la Ley 715 de 2001 le confirió al Presidente “facultad de convertir empleos.” Si se lee con detenimiento la norma, es evidente que allí no se trata de facultades otorgadas al Presidente sino a los alcaldes y a los gobernadores. La cuestión de constitucionalidad que surge es entonces otra y no fue planteada de manera clara, cierta, pertinente y suficiente por el actor. El hipotético cargo se deriva de lo expuesto por algunos de los intervinientes y, en especial, por la vista fiscal (5) .
No presenta el actor cargos frente a la presunta vulneración del numeral 1º del artículo 73 ni tampoco lo hace con relación a la supuesta violación del artículo 208 de la Constitución Nacional. En razón de ello, la Corte se inhibirá así mismo de pronunciarse al respecto.
Como se afirmó en el párrafo anterior y se reitera ahora, el demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 18 del artículo 5º; del numeral 3º del artículo 9º y del numeral 1º del artículo 73 de la Ley 715 de 2001. En vista de que el actor solo sustentó los cargos referentes a la supuesta inconstitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001, la Corte se pronunciará de fondo sobre esa solicitud. Pasa, pues, la Corte a realizar una síntesis de los argumentos presentados por el demandante y por quienes intervinieron en el proceso.
El actor considera que la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 vulnera el artículo 189 numeral 14 y 15 de la Constitución Nacional así como el artículo 150 numeral 7º y los preceptos contenidos en el título XIII de la Constitución Nacional, donde se establece que la Constitución solo puede ser reformada por el pueblo mediante Asamblea Nacional Constituyente o por referendo y por el Congreso de la República a través de acto legislativo. El demandante alega que la facultad otorgada al gobierno de traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional al territorial se concedió de manera impropia, pues “debió ser adicionada a las competencias constitucionales del Presidente de la República por medio de un acto legislativo y no de ley orgánica.” Frente a este punto, todos los intervinientes y la vista fiscal coinciden en afirmar que la facultad prevista en el artículo 9º parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 no infringe la Constitución Nacional. En contraposición al argumento ofrecido por el demandante, los intervinientes y la vista fiscal estiman que la facultad de traspasar armoniza con los preceptos constitucionales que el actor juzga supuestamente vulnerados. Todos coinciden en afirmar que la posibilidad del gobierno para traspasar establecimientos públicos educativos del orden nacional al orden territorial está prevista en el numeral 15 del artículo 189 superior. Según lo afirmado por los intervinientes, la Ley 715 de 2001 no solo busca un mejor reparto de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, sino dotar al gobierno de los instrumentos adecuados para la implementación de la descentralización educativa que incida en mejorar el cubrimiento y la calidad. Algunas de las intervenciones llaman la atención sobre la necesidad de realizar una interpretación de las facultades del gobierno a la luz del ordenamiento constitucional en su conjunto y tener en cuenta no solo lo previsto en el artículo 189 numeral 14 y 15 sino lo establecido en otras disposiciones constitucionales tales como el artículo 1º de la Constitución Nacional, el artículo 209 de la Constitución Nacional y el inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Nacional. En suma, los intervinientes y la vista fiscal no encuentran asidero para que los cargos en contra del parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 puedan prosperar.
La Ley 715 de 2001 expedida con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Nacional (estos dos últimos artículos reformados mediante Acto Legislativo 1 de 2001) tiene como una de sus finalidades reorganizar la realización de tareas conectadas con la prestación de los servicios públicos de salud y educación. En ese orden de ideas, se orienta a distribuir las competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales. El problema que se plantea en esta demanda debe responder al siguiente interrogante: ¿Adicionó la Ley 715 de 2001 de manera impropia la Constitución cuando le otorgó facultades al gobierno para traspasar los establecimientos públicos educativos del orden nacional al orden territorial?
4.1. El contexto constitucional a partir del cual debe examinarse la facultad de traspasar conferida al gobierno por medio de la Ley 715 de 2001.
4.1.1. La responsabilidad del Estado en relación con la prestación de los servicios públicos es compartida entre la Nación y las entidades territoriales y se distribuye según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
(i) El Estado —y en su representación el gobierno de turno, sea este nacional o territorial— tiene importantes responsabilidades en materia de prestación de servicios públicos, dentro de los cuales la salud y la educación juegan un papel primordial. Es en este sentido justamente que se expresa el artículo 365 de la Constitución Nacional cuando afirma que: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”. De conformidad con lo señalado en el artículo 365, el Estado debe garantizar una prestación eficiente de los servicios para todos aquellos que habiten el territorio Nacional.
(a) En el artículo 285 ubicado dentro de las disposiciones generales del título XI de la Constitución Nacional que se refiere a la organización territorial, se dispone que además de la división general del territorio, la ley podrá determinar las divisiones que considere pertinentes a fin de cumplir con las funciones a cargo del Estado (6) .
(b) El artículo 311 que pertenece al capítulo 3 del título XI de la Constitución Nacional en el cual se determina lo concerniente al régimen municipal, establece que en tanto entidad fundamental de la organización político administrativa, al municipio le corresponde prestar los servicios públicos determinados por la ley. Le atañe, de igual forma, la construcción de aquellas obras requeridas para lograr el progreso local así como propender por el florecimiento del territorio y por una mayor participación de la comunidad en los asuntos que le incumben. Le concierne así mismo velar por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones que la Constitución y la ley le asignen (7) .
(c) El artículo 334 que forma parte de las disposiciones generales del título XII de la Constitución y regula lo relacionado con el régimen económico y la hacienda pública, encarga al Estado de la dirección general de la economía. En este orden de ideas, lo autoriza a intervenir, por mandato de la ley, tanto en la explotación de los recursos naturales como en el uso del suelo, en la producción, distribución y consumo de bienes. De acuerdo con lo expresado en el artículo 334 de la Constitución Nacional, el Estado también intervendrá por mandato legal en los servicios públicos y privados a fin de racionalizar la economía y obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. En desarrollo de esta actividad interventora, el Estado procurará lograr una distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo así como la preservación de un ambiente sano. Una de los objetivos más importantes del Estado en ejecución de su actividad interventora debe ser la de dirigirse de forma especial a obtener el pleno empleo de los recursos humanos y a asegurar que todos los habitantes, en especial aquellos que disponen de menores ingresos, cuenten con un modo efectivo de acceder a los bienes y servicios básicos. También intervendrá el Estado, por mandato de la ley, a fin de promover la productividad y la competitividad y obtener el desarrollo armónico de las regiones (8) .
(d) El artículo 356 reformado mediante Acto Legislativo 1 de 2001 y que se encuentra ubicado en el capítulo 4 del título XII de la Constitución Nacional en donde se aborda lo relacionado con la distribución de recursos y de competencias entre la Nación y las entidades territoriales establece, entre otras cosas lo siguiente:
(v) El artículo 366 localizado en el capítulo 5 del título XII de la Constitución Nacional que se ocupa de la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, determina cuáles serán las finalidades sociales del Estado, a saber, velar por el bienestar general y por el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Justamente en este sentido, establece que el Estado deberá ocuparse de solucionar las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
4.1.2. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales habrán de ser ejercidas de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional. Si bien es cierto estos principios no se definen en la Constitución y como sucede con todo principio —están lejos de poder ser descritos de modo definitivo y exhaustivo—, no menos cierto es que fijar algunos criterios para interpretar tales principios puede ser muy útil cuando se trata de comprender su aplicación práctica y, lo que es aún más importante, cuando se intenta ofrecer un cauce a las distintas tensiones y conflictos siempre presentes en relación con la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en punto a la prestación de servicios de tan trascendental importancia como el servicio público de educación.
De los tres principios indicados en el artículo 288 de la Constitución Nacional quizá el principio de subsidiariedad es el que con mayor intensidad se relaciona con el tema de la descentralización. La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales es una materia compleja que involucra intereses muchas veces contrapuestos. No es un asunto completo y acabado sino que está en proceso de elaboración, tal como lo demuestran las distintas reformas constitucionales y legales que han tenido lugar a partir de la puesta en vigencia de la Constitución de 1991. De un lado, está justamente la insistencia en considerar los contextos locales a la hora de aplicar las políticas. Cada vez se le concede mayor importancia al papel que desempeñan las entidades territoriales en el diseño y sobre todo en la ejecución de las mismas. En este sentido, se procura que las decisiones se adopten de conformidad con el “principio de proximidad” o “principio de cercanía”.
Y es que no se debe ver el principio de subsidiariedad solo como un criterio para la distribución de competencias sino también como un medio para profundizar la democracia participativa. La aplicación del principio de subsidiariedad no implica una mayor centralización sino, al contrario, involucra a los ciudadanos en la adopción de aquellas decisiones que los afectan más directamente y, en este orden de cosas, trae consigo una ampliación de los canales de diálogo y comunicación sobre la base de una mayor y más fluida información realizada, en la medida de lo posible, con claridad y transparencia. Así las cosas, con la aplicación del principio de subsidiariedad los ciudadanos deberán poder participar tanto en la definición de los objetivos globales y en el diseño de las estrategias para conseguirlos como en su ejecución y en su evaluación.
La gran mayoría de las quejas frente a la aplicación del principio de subsidiariedad se orientan a mostrar cómo la subsidiariedad tiende a identificarse con una tendencia a la desregulación y al incumplimiento de las metas y de los objetivos sociales. Por ello, no falta razón cuando se subraya por un sector de la doctrina que “[las afirmaciones en torno al principio de subsidiariedad] que en un ámbito como el económico pueden parecer obvias, pueden resultar polémicas (...) si son aplicadas a otros ámbitos como la sanidad y la educación” (9) .
La Constitución recalca la necesidad de que los servicios públicos básicos —en especial el servicio público de educación— sean atendidos por los municipios y es precisamente en este sentido que se expide, primero, la Ley 60 de 1993 y, luego, la Ley 715 de 2001. Esto concuerda con el principio de subsidiariedad. Sobre este principio La Corte Constitucional se ha pronunciado en sucesivas ocasiones. En Sentencia C-263 de 1996 se refirió al modelo territorial adoptado por Colombia a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 y afirmó lo siguiente respecto del principio de subsidiariedad:
“A partir de la Carta de 1991, el modelo territorial que ella establece es de una índole radicalmente distinta. Según este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo hacia arriba, a partir de la instancia territorial más cercana a las necesidades del individuo. Este es el sentido del artículo 311 de la Constitución, según el cual el municipio es la “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado” a quien corresponde, en primera instancia, la gestación del bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la autonomía no se concibe ya como una simple concesión que el centro hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo político, que se fundamenta en el poder otorgado por la propia comunidad. En este sentido, la estructura territorial del Estado colombiano es de carácter subsidiario: el poder nace del individuo autónomo cuyas decisiones no pueden ser interferidas por el Estado. Este poder sustenta a su turno la autonomía del municipio que, para lograr el bienestar de los individuos que conforman la comunidad local, goza de libertad de opción política frente al departamento y la nación. A su turno, el departamento puede dirigir sus destinos de manera autónoma frente a la nación, la cual, como se verá más adelante al explicar el alcance del principio de subsidiariedad, conserva un rol de garante del funcionamiento general y unitario del Estado. Las instancias superiores de autoridad solo están legitimadas para intervenir en los asuntos de las autoridades más pequeñas, cuando estas sean manifiestamente incapaces o ineficientes para prestar un servicio o adoptar una determinada decisión. El nuevo esquema territorial del poder, consagrado en la Constitución de 1991, determina que la facultad de dirección política no se encuentra monopolizada por los órganos del Estado central”.
“En general la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las diversas autoridades estatales. Por ende, tal y como esta Corte lo ha señalado, la competencia de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de servicios públicos, algunas órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas. Sin embargo, es claro que no toda competencia reguladora de los servicios públicos es necesariamente legal, pues el Congreso puede radicarla en otros entes estatales” (10) .
“Debe la Corte precisar que, conforme a su jurisprudencia, el principio de subsidiariedad, como valor constitucional, según el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir con sus funciones constitucionales plenamente, le abre paso a la intervención del legislador para que este adopte una posición de ayuda y de reemplazo potencial de las competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la jerarquía territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artículo 228 superior, las distintas competencias atribuidas a los diversos niveles territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad, en los términos que establezca la ley (...). Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad), la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que estas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro, que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales, y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales”.
El principio de concurrencia —conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad— no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas. Al respecto de los principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional ha dicho la Corte Constitucional:
“El artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales. El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre estas y la Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el “diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues solo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial”. El principio de subsidiariedad consiste en que solo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que estos asuman el ejercicio de esas competencias” (11) .
Así las cosas, los tres principios contenidos en el artículo 288 no pueden verse de manera aislada. Los tres deben ser aplicados de consuno. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de concurrencia de las distintos niveles para la solución de ciertos problemas que van más allá de las fronteras de las entidades territoriales o que ellas mismas no están en posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de los cometidos sociales del Estado. La ley establece los criterios o elementos para que las diferentes dependencias gubernamentales tanto a nivel nacional como a nivel territorial trabajen de manera coordinada. Este exigente trabajo en conjunto no puede soslayarse porque la Constitución radique en cabeza de una entidad territorial determinada —por ejemplo en cabeza de los municipios la prestación de los servicios básicos y en especial el cubrimiento del servicio público de educación y salud— (12) .
1.2. Potestad de configuración del legislador.
En todas las disposiciones mencionadas más arriba es factible constatar la necesidad de acudir al legislador. La Constitución de 1991 le confiere una gran importancia a la potestad legislativa. En ejercicio de esa facultad, el Congreso recibe una titularidad normativa originaria, esto es, condicionada tan solo por la Constitución. ¿Cómo se explica ese amplio margen de acción que le cabe al Congreso para realizar los preceptos constitucionales? Si bien es cierto el Congreso no es la única instancia donde se hace efectivo el principio democrático —a partir de la Constitución de 1991, cuando por primera vez en la historia institucional colombiana se habla de democracia participativa y es factible distinguir una serie de escenarios donde la participación democrática del pueblo en las decisiones que lo afectan se amplía y profundiza—, no menos cierto es que el Congreso continúa ocupando un lugar destacado y esto, entre otras cosas, por las siguientes razones: (i) Por su composición. Los miembros del Congreso son elegidos directamente por el pueblo. En este orden de ideas, constituye uno de los escenarios donde se refleja de forma más profunda el pluralismo político. Allí no solo está representada la mayoría sino también toman asiento las minorías. (ii) Por la forma como el Congreso adopta sus decisiones. El debate reflexivo en tiempos diferentes y la discusión crítica son dos de las notas características del procedimiento legislativo. (iii) Por la repercusión que tienen las actuaciones del Congreso sobre la opinión pública: bien sea las decisiones que adopta en cumplimiento de su tarea legislativa y reformatoria de la Constitución o bien por cuenta de su desempeño en relación con la facultad de ejercer el control político sobre el gobierno y la administración.
Cuando se repara en la tarea que le encarga la Constitución al Estado en conexión con la puesta en marcha y realización del Estado social de derecho, es posible confirmar la presencia de una fuerza centrípeta que es a un mismo tiempo necesaria e irresistible. Ese proceso necesario e irresistible se deduce en gran parte de las inmensas tareas que le corresponde efectuar al Estado para la realización de los objetivos sociales establecidos en la Constitución. El diseño, la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas —con independencia del matiz político de quien detente el gobierno en un momento dado— deben tener presente la metas sociales fijadas en la Constitución. El Estado —por medio del gobierno de turno nacional o territorial— no puede intervenir en ninguna de las materias nombradas sin que antes haya sido autorizado para tales efectos por el legislador.
3. La educación: un derecho fundamental y, además, un servicio público primordial.
La prestación del servicio público de educación —asunto que se halla en el centro de la discusión en esta oportunidad— es quizá, junto con el servicio público de salud, uno de los sectores en donde se manifiesta de manera más clara el grado de complejidad y de tensión que afecta las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales. Según lo previsto en el artículo 67 de la Constitución Nacional, la educación no solo es un derecho sino que es, a un mismo tiempo, un servicio público “que tiene una función social”. El artículo 67 establece claramente que el objetivo de la educación como derecho y como función social es “buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. Esta doble dimensión del derecho fundamental a la educación en la Constitución colombiana obedece a la necesidad de garantizar un acceso real de todos los colombianos a un nivel educativo de calidad, algo que el mercado por sí solo no estaría en capacidad de ofrecer, pues de esta manera el acceso estaría determinado por el poder adquisitivo y muchos quedarían excluidos.
El inciso 5º del artículo 67 faculta al Estado para “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”. El inciso final del artículo 67 prevé la participación conjunta de la Nación y de las entidades territoriales en la “dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales”. La manera como habrá de desenvolverse esta tarea, insiste de nuevo el artículo 67, se ajustará a lo dispuesto por la Constitución y por la ley.
Con arreglo a lo anterior, la Nación y las entidades territoriales están llamadas a trabajar de manera estrecha en la realización de una de las más importantes metas del Estado colombiano, cual es, proporcionar al pueblo la oportunidad para que reciba una educación de calidad siempre dentro del espíritu de garantía y protección de los derechos y libertades fundamentales; con apoyo en la tolerancia y en la aceptación de la diferencia; características estas, que informan el ordenamiento jurídico colombiano a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, al menos desde el punto de vista teórico.
En relación con la cuestión que esta bajo examen de la Corte en esta oportunidad, a saber, si la facultad de traspasar establecimientos públicos educativos de orden nacional al orden territorial infringe o no el texto constitucional se debe responder en sentido negativo. La facultad de traspasar no constituye una adición a la Constitución. Se trata de un tema no previsto expresamente por la Constitución, pero que puede ser regulado por la ley en la medida en que no se contraríen los preceptos constitucionales. En el ordenamiento jurídico colombiano, en virtud del carácter abierto de la Constitución, la ley puede, además de desarrollar los temas previstos en la Constitución, regular otros aspectos no derivados directamente de la Constitución siempre y cuando tal regulación no suponga contradecir los preceptos constitucionales. La facultad de traspasar no es una facultad autónoma del gobierno. Para ejercerla, el gobierno debe ajustarse a lo dispuesto por el legislador. No hay lugar aquí a facultades no regladas a favor del gobierno. De otro lado, y según fue expuesto en párrafos anteriores, el constituyente le atribuyó al legislador un amplio margen de configuración. En este sentido, atina el procurador cuando sostiene que el legislador puede también originar nuevas instituciones administrativas en lo que tiene que ver con la organización del Estado y en cumplimiento de sus funciones y objetivos. Debe hacerlo, no obstante, de modo tal, que “no contravenga el espíritu de esta y el ejercicio de esa competencia obedezca a fines legítimos como los que guían los principios de la función pública”.
El orden constitucional, insistimos, no es un orden cerrado. No se agota en la normatividad expresamente consagrada. La Constitución significa un límite, pero el legislador tiene un amplio margen de configuración, desde luego, cuando crea derecho de conformidad con los límites fijados por la Constitución. Dado que la Constitución no es un huevo jurídico originario (13) a partir del cual pueda preverse con detalle la regulación de todos y cada uno de los asuntos de la vida, se le confiere al legislador la facultad de realizar la Constitución de conformidad con los lineamientos generales establecidos en ella. No se puede pensar, que cada vez que el legislador hace uso de la potestad de configuración que le confirió el constituyente para llevar a la práctica los objetivos establecidos en el texto constitucional, los cuales —como se ha tenido ocasión de mostrar, revisten gran importancia y complejidad— se esté adicionando de manera impropia la Constitución.
Como tuvo la Corte oportunidad de señalarlo, de los preceptos constitucionales que tienen como propósito regular lo concerniente a la intervención del Estado en orden a lograr una prestación más eficaz y eficiente de los servicios públicos así como del papel que en la ejecución de este propósito desempeña la repartición de competencias entre la Nación y las entidades territoriales —se deriva un muy activo papel de la administración en sus distintos niveles—. Es justamente en este orden de ideas que se expide la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las atribuciones prevista en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución y se dictan otras disposiciones”.
En el artículo 1º de la Ley 489 de 1998 se específica su objetivo, cual es, la regulación de la función administrativa así como la determinación de la estructura y la definición de los principios básicos de la organización y del funcionamiento de la administración pública. En el artículo 2º se reafirma que la función administrativa se orientará bajo el respeto de los principios constitucionales de “buena fe; moralidad; celeridad; economía; imparcialidad; eficacia; responsabilidad; transparencia”. En el artículo 4º se hace referencia a las finalidades de la función administrativa y se insiste en que tal función “buscará la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes de conformidad con los principios establecidos en la Constitución”.
Si bien es cierto, la Ley 489 de 1998 no contiene de manera expresa la facultad de traspasar prevista expresamente en la Ley 715 de 2001, constituye un paso en esa dirección. En este orden de ideas, merece especial mención lo establecido en el artículo 7º de la Ley 489 de 1998 (14) así como lo previsto en el artículo 209 de la Constitución (15) y en el artículo 287 superior (16) . Lo determinado en estas disposiciones destaca la necesidad de que el gobierno en el desempeño de sus tareas se oriente a garantizar tanto el principio de descentralización administrativa como el principio de autonomía de las entidades territoriales.
El artículo 9º parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 debe considerarse justamente como un resultado de los esfuerzos del legislador por profundizar la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. Es precisamente a fin de cumplir con lo dispuesto por el Acto Legislativo 1 de 2001 que se expide la Ley 715 de 2002. Sobre la base de los artículo 5º, 6º y 7º de esta ley se entregó a los departamentos, distritos y municipios certificados la prestación directa del servicio de educación en los niveles de educación preescolar, básica y media.
En la exposición de motivos de la ley —para ese entonces, proyecto de ley sobre distribución de competencias y participaciones 120 de 2001 Senado— se afirmó que el Acto Legislativo 1 reformatorio del sistema intergubernamental de transferencias tuvo como objetivo fortalecer “la inversión social de las entidades territoriales, para hacer de estas últimas un soporte eficiente de la actuación institucional del Estado colombiano, de tal forma que responda las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de satisfacción de sus necesidades básicas ”(17) .
¿Cuáles fueron los objetivos generales de la reforma planteada con la Ley 715 de 2001?
(i) Diseñar un instrumento efectivo para la descentralización que cristalizara en un “un sistema de transferencias intergubernamentales”. Con ello se pretendía confirmar que “la descentralización es un proceso irreversible, una política de Estado opuesta a los esquemas centralistas y basado en los principios de autonomía y participación ciudadana” (18) .
(ii) Distribuir las competencias de manera tal que procure evitarse la duplicidad a la vez que se favorezca el control social “y se logre un mejor uso de los recursos disponibles para la inversión social”.
Dentro de los objetivos de la Ley 715 de 2001 se hallaba, pues, encontrar una eficaz distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno y retornar así “a uno de los principios básicos de la descentralización según el cual, se deben aprovechar las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestación de servicios” (19) . En este orden de ideas, la Ley 715 de 2001 representa un intento por contrarrestar el impulso centrípeta —necesario e ineludible para la realización de los objetivos sociales del Estado— por medio de destacar, igualmente, la enorme importancia y potencialidad que la Constitución le concede a la autonomía de las entidades territoriales.
Con arreglo a lo anterior, el proyecto de ley —preparado bajo la dirección del Departamento Nacional de Planeación y los ministerios de Educación Nacional y Salud—, con la colaboración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público “buscó la profundización de la descentralización y la eficiencia en el uso de los recursos públicos” (20) . Con la Ley 715 de 2001 se intentó aprovechar los años de experiencia vividos bajo la vigencia de la Ley 60 de 1993 para así “mejorar la equidad y la eficiencia en el gasto [a fin de que las entidades territoriales] consoliden su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación y salud, así como de la competencia en otros sectores” (21) .
Desde esta perspectiva, el propósito general de la Ley 715 de 2001 se ajusta ampliamente a lo previsto por la Constitución Nacional en el artículo 1º cuando establece que el Estado social de derecho colombiano se organiza “en forma de república unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, democrática participativa y pluralista” (negrillas fuera de texto).
En el artículo 287 de la Constitución Nacional se enuncian los elementos que caracterizan la autonomía de las entidades territoriales. Este artículo recalca que las entidades territoriales tendrán autonomía para gestionar sus intereses “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En este sentido, las entidades territoriales podrán gobernarse por autoridades propias; podrán ejercer las competencias que les correspondan; podrán administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; podrán, también, participar en las rentas nacionales. Las entidades territoriales ejercerán tales facultades siempre dentro de los límites constitucionales y legales.
La autonomía territorial prevista en el ordenamiento constitucional colombiano presenta características fundamentales: la posibilidad de los entes territoriales de gobernarse por autoridades propias y de ejercer las competencias que les corresponden. Esto significa un paso hacia adelante en materia de descentralización. Los alcaldes y gobernadores ya no son nombrados por el Presidente de la República sino son escogidos de manera directa por el pueblo. Con esta posibilidad, el fenómeno de la descentralización en Colombia adquiere nuevos matices políticos. Se profundiza, de un lado, el principio democrático y el principio de división del poder, esta vez, en el orden vertical. De otro lado, se vuelven más complejas e interdependientes las relaciones entre el centro y la periferia. En el desenvolvimiento de esas relaciones debe existir una comunicación permanente, un diálogo constante y fructífero entre los distintos niveles. Las actividades —la mayoría de las cuales tienen que ver con funciones y servicios a cargo del Estado— deben guiarse por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, tal como lo prevé el último inciso del artículo 288 de la Constitución Nacional.
“El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales” (negrillas fuera de texto).
Según se desprende de lo anterior, el tema territorial constituye uno de los asuntos materia de regulación por medio de ley orgánica más trascendental del ordenamiento jurídico colombiano. Es posible afirmar, incluso, que el tema territorial asume un carácter cuasi constituyente. Y no es para menos. El conjunto de acciones y decisiones orientadas a regular el ordenamiento territorial incide de manera directa e inmediata —como lo expresó a Corte Constitucional en Sentencia C-795 de 2000— en “uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial” (22) . Esta dimensión involucra una serie de aspectos que abarcan desde la necesidad de la comunidad misma de poder configurar de la manera más autónoma, democrática, participativa y razonable posible los distintos espacios para la convivencia, hasta la necesidad de reflejar las distintas y —no sin frecuencia contradictorias— expectativas y esperanzas de un pueblo culturalmente heterogéneo en un medio geográfico diverso y hostil.
En el espacio físico territorial confluyen, pues, una serie de variables de “orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural” (23) que le imprimen al asunto de la regulación del territorio una especial complejidad. Así la ha expuesto la Corte Constitucional:
“Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente” (24) .
“Los aspectos medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente definido por el constituyente, solo pueden ser regulados a través de la ley orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten mediante un instrumento normativo que desde un principio —no de manera casual o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias—, se ocupe del tema territorial” (25) .
Dentro de los argumentos expresados en la presente demanda, el actor alegó que no se podía conferir al Presidente la facultad de traspasar establecimientos públicos educativos de orden nacional al orden territorial por medio de ley orgánica. Adujo, como ya fue mencionado, que para tales efectos era preciso realizar una reforma constitucional. Las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional a lo largo de los párrafos anteriores sirven de fundamento para rechazar el argumento del demandante. La posibilidad de traspasar conferida al gobierno por medio de la Ley 715 de 2001 no solo concuerda con el ordenamiento constitucional colombiano, tomado en su conjunto, sino que obedece a un desarrollo del mismo. De otro lado, no había podido ser factible que el legislador le confiriera esa facultad al gobierno mediante ley ordinaria. Al ser este un asunto de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 y con lo establecido por el artículo 288 de la Constitución Nacional, es preciso que se lleve a cabo por medio de ley orgánica. Eso fue justamente lo que sucedió: la Ley 715 de 2001 es una ley orgánica (26) . La facultad de traspaso según lo previsto por el artículo 9º, parágrafo 3º de la Ley 715 de 2001 se ajusta a la Constitución.
Cosa muy distinta, es la manera como ese traspaso se lleve a cabo. Para expresarlo en otros términos: un asunto es la disposición legal y otro muy diferente es la manera como tal disposición se aplique. En este punto es preciso considerar, incluso, los efectos impredecibles así como las consecuencias indeseadas de las medidas adoptadas. Cuando se echa una mirada a los antecedentes legislativos de la Ley 715 de 2001, es factible detectar varios motivos de preocupación. Por una parte, la posible desmejora de las condiciones laborales de las personas vinculadas a los establecimientos públicos educativos que con fundamento en lo dispuesto en esa ley serán objeto de traspaso. Por otra, la situación de entidades como el Colegio Boyacá con una trayectoria histórica arraigada dentro del contexto nacional que temen perder el estatus que la ley y una larga e intensa trayectoria en el campo educativo les ha conferido. También causa inquietud que a raíz del traspaso se queden en el aire tareas que venían siendo prestadas a nivel nacional y al ser puestas las entidades en cabeza de los municipios dichas actividades se dejen de prestar. Esa fue la cuestión planteada en la Sentencia T-826 de 2004 (27) .
Todas estas son preocupaciones legítimas muchas de las cuales se expresaron cuando la Ley 715 de 2001 fue debatida en el Congreso (28) . Precisamente en vista de esas inquietudes es imprescindible velar porque cada traspaso se lleve a cabo bajo la observancia de los preceptos constitucionales con base en un estricto respeto por los derechos constitucionales fundamentales y por los convenios o pactos internacionales sobre derechos humanos aprobados por Colombia. No sobra recordar aquí algunas de las normas constitucionales y legales que han sido expedidas en relación con el tema y deben ser observadas por el gobierno en el ejercicio de la facultad de traspaso.
(i) Como se expuso con antelación, el artículo 356 fue reformado por medio del Acto Legislativo 1 de 2001. Esta disposición se refiere a la distribución de recursos y de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y establece, entre otras muchas cosas, que el sistema general de participaciones será diseñado con el propósito de proveer los recursos para atender los servicios que se encuentren a cargo de las entidades territoriales y contribuir de esa forma a su adecuada prestación.
(ii) La Ley 790 de 2002 “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, estableció en su artículo 20 inciso 2º lo siguiente:
“Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la nación distintos al sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera” (negrillas fuera de texto).
(iii) La Ley 909 de 2004 “por medio de la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones” regula en su artículo 6º lo concerniente al cambio de naturaleza de los empleos. “El empleado de carrera administrativa cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción deberá ser trasladado a otro de carrera que tengan funciones afines y remuneración igual o superior a las del empleo que desempeña, si existiere vacantes en la respectiva planta de personal; en caso contrario, continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él” (negrillas fuera de texto).
En conclusión, no puede el gobierno al ejercer la facultad de traspasar los establecimientos públicos educativos de orden nacional al orden territorial que le confiere la Ley 715 de 2001, transgredir las disposiciones constitucionales y legales. Desde luego, también el Legislador tiene gran cantidad de responsabilidades. Como se ha mostrado a lo largo de las anteriores reflexiones, el legislador juega un papel protagónico en este asunto. Bueno es recordar, no obstante, que la libertad de configuración del legislador se presenta dentro de los linderos que le fijan los valores, principios y derechos contenidos en la Constitución. Así lo ha reiterado la Corte Constitucional en varias oportunidades y recientemente en la Sentencia C-720 de 2004. En aquella ocasión, la Corte se refirió a la potestad de configuración del legislador y determinó que, si bien tal margen es muy amplio, en todo caso ha de ajustarse a lo dispuesto por la Constitución, “bien porque ella haya fijado de manera explicita determinados parámetros, bien porque la actuación del legislador deba subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos”.
1. Declararse INHIBIDA para fallar de fondo en relación con los cargos presentados contra el numeral 18 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001; contra el numeral 1º del artículo 73 de la Ley 715 de 2001 y contra el artículo 208 de la Ley 715 de 2001.
2. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 715 de 2001 por los cargos analizados y en los términos indicados en las consideraciones de la presente sentencia.
Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería (con aclaración de voto)—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
(2) En aquella oportunidad la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, alegando su calidad de presidenta de la Federación Colombiana de Educadores —Fecode— presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1º y 2º del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma ley.
(3) Por todas, ver la Sentencia C-1116 de 2004 con más referencias.
(4) Ibídem. Ver ,además, Sentencia C-1256 de 2001 y Sentencia 1052 de 2001.
(5) La vista fiscal expone así la hipótesis de inconstitucionalidad: a lo anterior se suma que si bien el actor demandó la totalidad del numeral 18 del artículo 5º de la Ley 715, el cargo se centra en la expresión “conversión”, de manera que el presente concepto se circunscribe a tal expresión. A primera vista, el cargo parecería no tener asidero alguno pues “al Presidente de la República no se le confirió la facultad de hacer la conversión de empleos que demande la administración central, sino de expedir mediante reglamentación de la Ley 715 de 2002, el procedimiento que deben aplicar los gobernadores y alcaldes cuando sea necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal”. Desde esta perspectiva, el mandato resulta ajustado a lo dispuesto por el Acto Legislativo 1 de 2001 en relación con la “redistribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales para la prestación del servicio público educativo, en donde se conjuga el centralismo político y la autonomía territorial.”Ahora bien, cuando en desarrollo del principio pro actione (Sent. C-618/2002) se examinan con mayor detenimiento los argumentos de la demanda, es factible encontrar que el demandante plantea una omisión legislativa relativa “por no haberse establecido en la norma una definición del concepto conversión de empleos para que el Gobierno Nacional pueda expedir el procedimiento que deben seguir los gobernadores y alcaldes en relación con las plantas de personal de la educación estatal”.
(6) “Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones a cargo del Estado”.
(7) “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
(8) “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de una ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurará que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.
También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.
(9) Juan García Gutiérrez. Subsidiariedad, ciudadanía y política educativa en la UE. Departamento de teoría e historia de la educación UMC, en: www.ceu.es/fnd/juan%20garcia.pdf
(10) Sentencia C-066 de 1999. en el mismo sentido ver Sentencia C-272 de 1998.
(11) Sentencia C-1051 de 2001.
(12) Justamente esto fue puesto de relieve por la Corte Constitucional en la Sentencia C-066 de 1999 cuando se pronunció sobre el servicio público de transporte: “En general las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, por lo cual ‘generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes’, sino, además, porque desconoce los otros fundamentos constitucionales de la intervención reguladora del Estado en el transporte, ya señalados en esta sentencia, y que claramente muestran que otras autoridades públicas, y en especial el Congreso y el Gobierno Nacional, tienen competencias claras en esta materia. Así, si el transporte es en determinados casos un servicio público, es claro que su régimen jurídico debe ser fijado por la ley. Igualmente, si la idoneidad del transporte incide en el goce de los derechos fundamentales y en la preservación de la seguridad de las personas, es obvio que la regulación de esta materia no puede ser extraña a las autoridades nacionales ya que a estas, como a las otras entidades territoriales, les corresponde garantizar el bienestar y la seguridad de todos los colombianos en igualdad de condiciones”.
(13) Esta expresión ha sido utilizada por Ernst Forsthoff para criticar la tendencia a la sobreconstitucionalización. Al respecto consultar Robert Alexy. Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los principios. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2003, pág. 50 y ss.
(14) “En ejercicio de las facultades de esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma, el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre descentralización administrativa y de la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diferentes niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas, estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno velará porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal, que sin perjuicio del necesario control administrativo los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función”. El Texto de la Ley 489 de 1998 se puede consultar en: www.secretariasenado.gov.co/
(15) “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
(16) “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(17) Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, pág. 18.
(18) Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, pág. 19.
(19) Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, pág. 18.
(20) Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, pág. 18.
(21) A continuación se insertan algunos de los argumentos que se adujeron en la exposición de motivos para señalar porqué la legislación anterior no era suficiente:
“El 30% de las participaciones asignadas a educación, fueron usadas para pagar salarios de los docentes. Estos costos varían entre municipios en forma significativa y estas variaciones no están ligadas directamente a un indicador de pobreza. Esta situación puede estar contribuyendo a grandes ineficiencias asignativas en algunos municipios”.
“Las ineficiencias y distorsiones generadas por la rigidez implícita en el sistema de transferencias son, en muchos casos, ampliadas por la proliferación de normas y mandatos impuestas sobre los municipios y en cierta medida sobre los municipios”.
“Se ha evidenciado una profunda inequidad en la distribución que los departamentos realizan entre municipios, producto, en el caso de la educación, de la inadecuada distribución geográfica de docentes concentrados en zonas urbanas y en las cabeceras municipales más grandes, favoreciendo a los municipios más ricos e induciendo a los municipios más pobres a contratar docentes con cargo a los recursos de la participación municipal”.
“Sin embargo, el modelo desarrollado por la Ley 60 estableció una fórmula de distribución que hace más énfasis en los objetivos distributivos y le da muy poco peso a la eficiencia”.
“De esta manera, la falta de incentivos reales a la generación de recursos propios está ampliando los niveles de dependencia de las entidades territoriales respecto a los recursos trasferidos por el Gobierno Nacional, es por ello que a pesar de la dinámica positiva que los ingresos propios municipales han presentado a partir de 1995, de acuerdo con los resultados de las evaluaciones realizadas por el Departamento Nacional de Planeación, su ritmo de crecimiento en la generalidad de los municipios ha venido decreciendo”.
“Los principios que rigen la asignación de competencias no permiten que haya suficiente claridad y especificidad en las responsabilidades territoriales. Las competencias asignadas por la Ley 60 a departamentos y municipios se trasladan produciendo colusiones de competencia y poca claridad en los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Además, sectorialmente se siguen diferentes lógicas para la asignación de competencias que no concuerdan con el objetivo principal de la descentralización, que es el de otorgar autonomía local”.
“El uso de porcentajes fijos [determinado por la Ley 60 de 1993] para ciertos sectores y [la limitación] de la distribución de recursos (...) crea ineficiencias adicionales. El uso de porcentajes fijo puede llevar fácilmente a gasto excesivo en ciertos sectores. Por ejemplo, es probable que un 5% de las participaciones no sea el monto óptimo para gastar en cultura y deporte en todos los municipios. Sin embargo, esta es la implicación que el actual sistema tiene”.
Gaceta del Congreso 500 de jueves 27 de septiembre de 2001, pág. 18.
(22) En aquella oportunidad la Corte se pronunció sobre uno de los asuntos más complejos; una cuestión que afecta el compromiso adquirido a partir de la Constitución de 1991 y orientado no solo a reconocer la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana sino lo que es aún más importante: a obrar en consecuencia de ese reconocimiento. En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo 7º, numeral 2º, parcial, de la Ley 388 de 1997 por considerar que en la aprobación de tal ley no se cumplieron los requisitos exigidos por la Constitución. En aquella ocasión la Corte admitió el argumento del demandante en los siguientes términos: “El tema territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo, afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial —sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo—, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley ordinaria. La respuesta estatal a estas necesidades y problemas —que dan lugar a un proceso político y democrático—, debe surgir de un procedimiento legislativo que ha de surtirse conforme a las reglas previstas en la Constitución para la adopción de leyes orgánicas. Cuando está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de personas y grupos —como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos—, se percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas” (negrillas fuera de texto).
(23) Corte Constitucional. Sentencia C-795 de 2000.
(26) En el acta 110 de 2001 de octubre 31 de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso 619 del lunes 3 e diciembre de 2001 aparece una constancia según la cual las comisiones económicas de Senado y Cámara sesionaron de manera conjunta para dar debate al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de las Constitución Políticas y se dictan otras disposiciones” (negrillas fuera de texto).
(27) “[Tres jóvenes quienes superan] los dieciocho años y sufren de discapacidades de diversa índole (síndrome de Down y autismo), recibían educación especializada por intermedio de la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes, entidad sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos del municipio. Ante la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, el municipio de Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con la referida ONG, la cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar prestando el servicio de capacitación para los 37 estudiantes especiales registrados en el municipio. Al parecer, los colegios públicos del Municipio se han negado a prestar el servicio público de educación a los estudiantes con necesidades educativas especiales”.
(28) El representante Gustavo Petro realiza una síntesis de las dificultades y de las tensiones frente a las cuales se ven confrontados los temas objeto de regulación por parte de la Ley 715 de 2001; los compromisos y las renuncias que se tuvieron que admitir para dar paso a un acuerdo que debe ser llevado a la práctica de la manera más cuidadosa posible intentando mantener los equilibrios delicados y frágiles que todo acuerdo en las materias de que trata la Ley 715 implica. En la Gaceta del Congreso 38 de 20 de febrero de 2002 consta que los ponentes se permiten rendir informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara al Proyecto de Ley 135 de 2001 Cámara 120 Senado “por el cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos en competencia de conformidad con el artículo 151, 288, 347, 356, 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Una vez abierta la discusión se presentan varias intervenciones, entre ellas la del representante Gustavo Petro quien se pronuncia de la siguiente manera: “La ponencia colectiva que todos hemos firmado en Senado y Cámara representa relativamente, también, digamos las posiciones que todos los grupos políticos estuvieron representados en esa ponencia, nadie se siente a gusto con la totalidad de la ponencia, como todas las cosas que son intermedias, ¿qué fue lo que hizo la ponencia en últimas? Llegar a puntos intermedios en los aspectos fundamentales del proyecto. El proyecto genera sacrificios en todos los sectores del país, llámense sectores de servicios sociales como educación o salud, llámese poblaciones como Fecode, maestros, trabajadores de la salud, ARS, llámese entidades territoriales, en todo eso, desde diferentes perspectivas, siempre hay un sacrificio, siempre, o sea que aquí no podemos decir que alguien ganó, en realidad nadie ganó, pero la posición conjunta de los ponentes fue en cierta forma, equilibrar los perjuicios e impedir que todo el costo recayese sobre alguien en especial sobre las entidades territoriales pobres o sobre la salud o sobre los maestros, entonces en unos equilibrios matemáticos de suma cero, porque la bolsa ya está fijada por el acto constitucional y su crecimiento y cualquier cambio significa el cambio de otro sector, si Bogotá gana, pierden los departamentos más pobres, si la educación gana, pierde la salud, si los maestros ganan, pierde la calidad de la cobertura, si aumentamos la cobertura dejamos sin sueldo a los maestros. En esa serie de juegos ceros, todas las agrupaciones políticas a través de los ponentes llegamos finalmente a un equilibrio donde a la 1:30 a.m. De ayer, finalmente dijimos esta es la mejor opción”. Gaceta del Congreso 38 del miércoles 20 de febrero de 2002, pág. 10.
“Mi firma y eso lo hicimos varios ponentes está supeditada, a que el pacto político logrado entre los ponentes, gobierno, en cierta forma se cumpla, no en forma inflexible, pero en cierta forma se cumpla y esos artículos neurálgicos tienen que ver con temas como: escalafón, traslado de maestros, facultades extraordinarias (...)”. Si eso es así no puedo acompañar el proyecto, no puedo porque no puedo decirle al país que firmé una ponencia y fui protagonista finalmente de extinguir la red pública hospitalaria, no puedo, ya suficiente me cuesta decirle a los amigos de Fecode, que pena pero no puedo lograr que el escalafón esté completo, porque tienen que sacrificar, porque entre cerrar colegios y mantener el escalafón no quiero que se cierren los colegios (...)”. Gaceta del Congreso 38 del miércoles 20 de febrero de 2002, pág. 11.

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 ARTÍCULO 73
 ARTÍCULO 208
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