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Timestamp: 2018-03-23 01:01:55+00:00

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N° 2435 - Rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi organique , adopté avec modification en 2e lecture par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n°2406)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2005.
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE (N° 2406), relatif aux lois de financement de la sécurité sociale,
Sénat : 1re lecture : 208, 252, 256 et T.A. 91 (2004-2005).
2e lecture : 391, 399 et T.A. 123 (2004-2005).
Assemblée nationale : 1re lecture : 2216, 2246, 2244, 2245 et T.A. 447.
2e lecture : 2406.
Article premier (art. L. O. 111-3, L. 114-5 et L. 114-6 du code de la sécurité sociale) : Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale 11
Article 2 (art. L.O. 111-4 et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale) : Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale 21
Article 3 quater (art. L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale) : Débat d'orientation sur les finances sociales 24
Article 4 (art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale) : Procédure de vote 25
Article 5 (art. L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale) : Contrôle de l'application
des lois de financement de la sécurité sociale 28
Article 6 bis (art. L.114-5 du code de la sécurité sociale) : Coordination 29
Article 6 quater (art. L.O.132-3 du code de la sécurité sociale) : Coordination 30
Article 6 sexies (art. L.723-12 du code rural) : Saisine de la Caisse centrale
de la mutualité sociale agricole 30
Article 6 septies (art. L.731-6 du code rural) : Trésorerie du Fonds de financement
des prestations sociales agricoles 31
Article 6 decies (art. L.O.111-12 du code de la sécurité sociale) : Délai de réponse
aux observations d'une mission d'évaluation et de contrôle 31
Article 6 duodecies [nouveau] (art. L.111-10-2 du code de la sécurité sociale) : Procédure de rendu de l'avis des commissions parlementaires sur la liste
des sous-objectifs de dépenses 31
Article 6 terdecies [nouveau] : Coordination et nomenclature du code de la sécurité sociale 33
Article 7 : Entrée en vigueur 34
En première lecture au Sénat, la commission des Affaires sociales du Sénat, saisie au fond du projet de loi, avait présenté, dès le début de l'examen du texte en séance publique, un amendement posant le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales par l'État. Cet amendement, qui avait reçu l'avis défavorable du Gouvernement ainsi que de nombreux membres de la commission des Finances saisie pour avis, avait été rejeté et la commission des Affaires sociales avait alors retiré l'ensemble de ses amendements. Aussi, le débat en avait été écourté et les modifications apportées par le Sénat réduites.
L'Assemblée nationale avait ensuite eu l'occasion, lors de son examen en première lecture du présent projet de loi organique, de modifier substantiellement le texte tel qu'issu d'un premier examen par le Sénat.
Les apports de l'Assemblée nationale ont principalement eu trait à la structure, à la procédure et enfin au contenu de ces lois de financement.
En matière de structure, l'Assemblée nationale a :
- remplacé la bipartition initialement prévue pour le projet de loi de financement de l'année par une quadripartition, permettant de distinguer plus nettement les dispositions relatives à l'année précédente (première partie), à l'année en cours (deuxième partie), à l'année à venir (troisième et quatrième parties, concernant respectivement les recettes et l'équilibre général et les dépenses, comme pour une loi de finances) ;
- défini plus précisément le contenu des lois de financement rectifi-catives.
En matière de procédure, les apports ont consisté à :
- ajouter au principe de sincérité des comptes des régimes de sécurité sociale le principe de sincérité des évaluations de l'équilibre financier pour l'année à venir ;
- préciser que le ministre chargé de la sécurité sociale prépare les projets de loi de financement et faire peser sur les organismes gestionnaires d'un régime obligatoire de base l'obligation de transmettre à ce ministre les données dont ils disposent.
En ce qui concerne le contenu des lois de financement, l'Assemblée nationale a prévu que :
- pourront être fixés des sous-objectifs de dépenses pour chacune des branches de sécurité sociale ;
- les sous-objectifs de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) seront au nombre minimal de cinq et les commissions de chaque assemblée compétentes pour les lois de financement donneront leur avis sur ces sous-objectifs ;
- figureront obligatoirement en loi de financement un plus grand nombre de dispositions relatives à la Caisse d'amortissement de la dette de la sécurité sociale (cades) ainsi qu'au Fonds de réserve des retraites (frr) ;
- le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales devra obligatoirement être approuvé en loi de financement de l'année ;
- la loi de financement pour l'année pourra procéder à une habilitation du Gouvernement à agir par voie d'ordonnance si les tableaux d'équilibre votés dans la loi ne sont pas respectés.
L'Assemblée nationale a aussi modifié le nombre et le contenu des annexes transmises au Parlement avec le projet de loi de financement de l'année, afin d'enrichir le contenu de ces annexes (notamment en y faisant figurer plus fréquemment les organismes et les fonds concourant au financement de la sécurité sociale) et d'en réduire le nombre (14 après la première lecture au Sénat, 9 après la première lecture à l'Assemblée nationale).
Dans un souci de gestion responsable et transparente des déséquilibres financiers, deux mesures décisives ont été adoptées :
- la création d'un nouveau rapport annexé, décrivant les mesures d'affectation des excédents ou de couverture des déficits résultant du dernier exercice clos, qui sera approuvé chaque année en première partie de loi de financement ;
- l'obligation de compenser tout nouveau transfert de dette à la cades par une augmentation des recettes de cette Caisse, de telle sorte que la durée d'amortissement de la dette sociale ne soit pas modifiée.
L'Assemblée nationale a enfin souhaité donner au Parlement les moyens d'exercer un contrôle plus efficace sur les finances sociales autour du cadre créé par les lois de financement en prévoyant :
- la possibilité d'un débat d'orientation sur les finances sociales, concomitant du débat d'orientation budgétaire ;
- la transmission par le Gouvernement au Parlement d'un état semestriel des dettes de l'État à l'égard des régimes obligatoires de base ;
- la possibilité pour les commissions de faire cesser sous astreinte toute entrave à la communication de renseignement dans le cadre d'une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financements de la sécurité sociale ;
- une réponse du Gouvernement ou d'un organisme de sécurité sociale dans les deux mois lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations.
En deuxième lecture, la commission des Affaires sociales du Sénat s'est reconnue « globalement satisfaite des modifications apportées par l'Assemblée nationale », y voyant « une source d'inspiration commune » aux commissions de l'Assemblée saisies au fond et pour avis et à la commission du Sénat saisie au fond.
L'examen du présent projet de loi organique par le Sénat en seconde lecture a donné l'occasion à la commission des Affaires sociales de manifester enfin son point de vue en faisant adopter une série d'amendements s'efforçant de tendre vers l'objectif recherché par l'amendement de première lecture relatif à la compensation intégrale.
Le Gouvernement a par ailleurs présenté des amendements, qui ont été adoptés, accordant à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa) une plus grande place tant en loi de financement que dans les annexes transmises avec les projets de loi de financement de l'année.
D'autres amendements proposés par la commission des Affaires sociales sont venus heureusement compléter les dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture.
La commission des Affaires sociales du Sénat a enfin eu le souci de corriger les imperfections formelles qui avaient subsisté et d'améliorer la lisibilité (et par conséquent l'intelligibilité) de certains alinéas.
Le Sénat a modifié l'article premier.
Certaines de ces modifications sont des ajouts qui permettent d'améliorer le dispositif voté à l'Assemblée. En effet, le Sénat :
- ajoute dans la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos l'approbation des dépenses relevant du champ de l'ondam constatées lors de cet exercice (ce qui est cohérent avec le fait que la partie relative à l'année en cours rectifie l'ondam pour l'année en cours et que la partie relative aux dépenses pour l'année à venir fixe l'ondam) ;
- précise que les mesures législatives définissant les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice devront respecter « l'équilibre financier de chaque branche » ;
- prévoit que pourront figurer en loi de financement les dispositions relatives à la cnsa (amendement du Gouvernement) ;
- précise que les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement appliquent un plan comptable unique et adoptent les principes de la comptabilité en droits constatés.
D'autres modifications de l'article premier concernent des dispositions qui confèrent aux lois de financement un monopole sur les dispositions financières relatives aux régimes de sécurité sociale. En effet, le Sénat :
- étend la disposition introduite par l'Assemblée (amendement de la commission des Finances) qui prévoit une compétence exclusive des lois de financement pour décider de l'affectation totale ou partielle d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Sur proposition du Gouvernement, les recettes exclusives de la cnsa font aussi l'objet d'une affectation réservée aux lois de financement. Sur proposition de la commission des Affaires sociales du Sénat, l'affectation d'une recette non exclusive, dès lors que n'est pas porté atteinte à l'exclusivité prévue en faveur des lois de finances par l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances, est aussi réservée aux lois de financement ;
- prévoit que les dérogations apportées au principe législatif de compensation intégrale des exonérations de cotisations ne peuvent résulter que d'une loi de financement.
Enfin, le Sénat a effectué un certain nombre de suppressions de dispositions introduites en première lecture par l'Assemblée. Il a supprimé dans l'article premier :
- la possibilité d'habiliter le gouvernement à prendre des mesures par voie d'ordonnance en cours d'année (amendement de la commission des Lois et de la commission des Finances) ;
- la possibilité de modifier les règles relatives à la gestion des risques par des régimes complémentaires (amendement de la commission des finances) ;
- la possibilité pour les parlementaires de demander des annexes supplémentaires (amendement de la commission des Affaires culturelles).
Le Sénat a modifié l'article 2, dans le sens d'une extension des informations devant figurer dans les annexes. Il a cependant conservé le nombre et l'objet des annexes tels qu'issus de la première lecture à l'Assemblée nationale.
Les principales corrections apportées sont :
- pour l'annexe 1°, relative aux programmes de qualité et d'efficience, la mention d'un programme de qualité et d'efficience concernant la cnsa (amendement du Gouvernement) ;
- pour l'annexe 3°, relative à la liste et à l'évaluation des recettes des régimes de sécurité sociale, le rétablissement de la mention spécifique des régimes des non salariés non agricoles (supprimée à l'Assemblée) ;
- pour l'annexe 5°, relative à l'évolution des champs d'intervention de la sécurité sociale et de l'Etat et aux conséquences financières de cette évolution, l'ajout de la présentation des mesures destinées à assurer la neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale (qui est en fait la reprise de l'annexe 5° bis ajoutée par le Sénat en première lecture puis supprimée par l'Assemblée) ;
- pour l'annexe 8°, relative à la justification de l'évolution des dépenses et à la mesure de l'impact des mesures prises en compte par le projet de loi de financement, la suppression de la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et de la mention du nombre de leurs cotisants (cette disposition ayant été introduite à l'Assemblée, par un amendement de la commission des Finances) ;
- pour le rapport présentant les comptes au titre de l'année en cours et de l'année à venir transmis au Parlement, l'ajout de la présentation des comptes de la cnsa.
Le Sénat a par ailleurs :
- modifié l'article 3 quater (issu d'un amendement de la commission des Finances de l'Assemblée), relatif à la création d'un débat d'orientation en matière de financement de la sécurité sociale similaire au débat d'orientation budgétaire, pour rendre sa tenue indépendante de celle du débat d'orientation budgétaire et la transmission par le Gouvernement d'un rapport sur les orientations des finances sociales purement facultative ;
- modifié l'article 4, en adoptant un amendement proposé par le Gouvernement qui fixe les règles de vote au sein de chaque partie d'un projet de loi de financement de telle sorte qu'il n'y aura qu'un nombre restreint de votes (un seul pour les approbations de la partie relative au dernier exercice clos ; quatre pour la partie relative à l'année en cours ; six pour la partie relative aux recettes et à l'équilibre général ; six pour la partie relative aux dépenses) ;
- complété l'article 5, afin que la mission et les pouvoirs de suivi et de contrôle de l'application des lois de financement soient aussi confiés au président de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale ;
- modifié l'article 7, afin de prévoir de manière précise l'entrée en vigueur progressive et adaptée des différentes dispositions de la présente loi organique (amendement du Gouvernement).
En outre, le Sénat a adopté, sur proposition du Gouvernement, deux nouveaux articles :
- l'article 6 duodecies, qui prévoit les conditions de délai qui s'appliqueront aux avis rendus par les commissions sur la liste des sous-objectifs ;
- l'article 6 terdecies, qui effectue des renumérotations des articles organiques du code de la sécurité sociale.
La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale a procédé, lors de sa réunion du 5 juillet 2005, à l'examen des articles du projet de loi organique.
(art. L. O. 111-3, L. 114-5 et L. 114-6 du code de la sécurité sociale)
Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale
L'article premier du présent projet de loi organique est au cœur de la réforme des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, car il a pour objet la structuration et le contenu de chaque loi de financement.
À l'issue de la première lecture au Sénat, l'article premier n'avait été que peu modifié, notamment en raison du retrait en séance publique, par la commission des Affaires sociales saisie au fond, de tous les amendements qui avaient été adoptés par cette commission (1). En revanche, l'Assemblée nationale, au terme d'une collaboration fructueuse entre la commission des Lois, saisie au fond, et les deux commissions saisies pour avis (commission des Affaires culturelles et commission des Finances), a substantiellement modifié cet article.
En deuxième lecture, le Sénat a apporté à l'article premier un certain nombre de modifications supplémentaires, soit à l'initiative de la commission des Affaires sociales, soit à celle du Gouvernement : certaines améliorent le dispositif voté par l'Assemblée nationale ; d'autres prolongent tout en l'atténuant la position de la commission des Affaires sociales du Sénat en première lecture sur la question du monopole à attribuer éventuellement aux lois de financement en matière de recettes sociales ; d'autres enfin suppriment des dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture.
1. Les modifications améliorant le dispositif issu de la première lecture à l'Assemblée nationale
a) Approbation des dépenses de l'ondam du dernier exercice clos
L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) est un objectif qui est voté chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.
En deuxième lecture au Sénat, un amendement de la commission des Affaires sociales a permis d'ajouter aux dispositions obligatoires de la première partie de la loi de financement l'approbation des dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) constatées pour le dernier exercice clos. Cet ajout est cohérent avec les dispositions figurant dans les parties relatives à l'année à venir ainsi qu'à l'année en cours, qui permettent respectivement de fixer le niveau de l'ondam et de rectifier l'ondam en cours d'année.
Le suivi de l'ondam d'une année N pourra ainsi être assuré en se référant successivement à la quatrième partie de la loi de financement de N, à la deuxième partie de la loi de financement de N+1 et enfin à la première partie de la loi de financement de N+2.
b) Encadrement des dispositions législatives relatives aux conditions d'emploi de l'excédent ou de couverture du déficit du dernier exercice clos
Sur proposition de la commission des Lois, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture une disposition prévoyant que devront figurer dans la partie de la loi de financement relative au dernier exercice clos, le cas échéant, les mesures législatives définissant les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits de cet exercice (2° du A du I de l'article L.O. 111-3). En outre, un rapport annexé à la loi de financement et approuvé en première partie décrira les mesures prévues pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits résultant de l'exécution du dernier exercice clos. Cette disposition est un moyen pour le Parlement d'être informé par le Gouvernement tous les ans de la manière dont les conséquences du déséquilibre financier de la sécurité sociale sont gérées.
M. Alain Vasselle, rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat, s'est inquiété en seconde lecture de la disposition ainsi proposée par votre rapporteur et adoptée par l'Assemblée nationale, considérant qu'elle « pourrait autoriser l'apparition de mouvements financiers soit contraires au principe de l'autonomie des branches, soit contraires au principe de rattachement des recettes et des dépenses à l'exercice de leur constatation ».
Cependant, il est nécessaire de rappeler que le principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale n'est pas un principe constitutionnel et qu'il n'existe pas d'interdiction générale de tout transfert financier entre l'une des branches de la sécurité sociale et une autre branche. Comme l'a exposé très clairement le Conseil constitutionnel, tout transfert financier entre branches de la sécurité sociale est autorisé dès lors qu'il préserve les capacités d'action de chaque branche : « si l'autonomie financière des branches ne constitue pas, par elle-même, un principe de valeur constitutionnelle, le législateur ne saurait décider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions » (2).
Le Sénat, souhaitant malgré cela cantonner les ressources de chacune des branches de la sécurité sociale, a adopté un amendement de la commission des Affaires sociales précisant que les mesures législatives affectant les excédents ou couvrant les déficits du dernier exercice clos devront respecter « l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale ».
Cette formule peut être interprétée de deux manières :
- soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question interdit tout transfert en capital entre branches et ne laisse subsister qu'une gestion commune de trésorerie, et il est dès lors interdit de procéder à tout transfert financier a posteriori, pour le dernier exercice clos, entre branches ;
- soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question est celui qui a été voté initialement pour une année donnée pour chacune des branches, et il est dès lors possible de procéder à un transfert financier a posteriori entre une branche qui a dégagé un surplus par rapport à l'équilibre initialement prévu et une branche qui a au contraire souffert d'un manque à gagner par rapport à l'équilibre initialement prévu.
Ces deux interprétations sont divergentes et peuvent avoir des conséquences financières très différentes. Dans la mesure où le terme employé est celui d'équilibre financier et non celui d'autonomie financière, votre rapporteur considère que la seconde interprétation doit prévaloir.
Ainsi, des transferts financiers seront possibles entre une branche qui a dégagé un surplus de ressources pour l'exercice considéré et une branche dont le résultat est au contraire inférieur aux prévisions pour ce même exercice, dès lors que ces transferts ne remettront pas en cause l'équilibre voté pour l'une de ces branches.
c) Dispositions facultatives relatives à la cnsa
Lors de la première lecture du présent projet de loi organique, la place de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa) était demeurée incertaine. Cette Caisse pouvait en effet sembler ne pas faire partie du champ de la sécurité sociale, en raison de son rôle, qui n'est pas uniquement de financer des dépenses relevant de la branche maladie mais aussi de verser aux départements un concours prenant en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie.
En première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement de la commission des Finances avait été adopté, qui permettait de faire figurer en loi de financement des dispositions modifiant les règles relatives aux contributions et cotisations affectées à la cnsa (3° du A du III de l'article L.O. 111-3). Il s'agissait ainsi d'une position a minima, de crainte que le Conseil constitutionnel ne censurât une disposition relative à un aspect de la cnsa qui ne serait pas rentré dans le champ du financement de la sécurité sociale. En vertu de cet amendement, les seules dispositions relatives à la contribution de solidarité des employeurs publics et privés (contribution de 0,3 % portant sur une assiette identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie) pourraient être prises en loi de financement de la sécurité sociale.
En deuxième lecture au Sénat, le Gouvernement a présenté des amendements visant à introduire pleinement la cnsa dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, qui ont été adoptés. Le principal amendement est celui qui ajoute au III de l'article L.O. 111-3 (paragraphe relatif aux dispositions facultatives d'une loi de financement) un C dont l'objet est de permettre que figurent en loi de financement les dispositions relatives à la cnsa. Cela signifie que pourront figurer en loi de financement de la sécurité sociale toutes les dispositions relatives aux recettes et aux dépenses de cette caisse, dès lors qu'elles auront un effet sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Un amendement de coordination proposé par le Gouvernement a supprimé la mention de la cnsa dans le 3° du A du III, devenue inutile. Un autre amendement du Gouvernement a introduit la mention des recettes exclusives de la cnsa dans le paragraphe relatif à l'affectation des recettes des organismes de sécurité sociale à une autre personne morale (II bis de l'article L.O. 111-3).
Votre rapporteur ne peut que se féliciter d'une telle avancée, qui confirme la démarche menée en première lecture. La première lecture à l'Assemblée nationale avait en effet permis de confirmer la place importante qu'occuperont dans les futures lois de financement de la sécurité sociale les différents organismes et fonds qui sont liés par des mécanismes financiers aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. En deuxième lecture, le Sénat a prolongé cette orientation, en étendant le champ des dispositions relatives à la cnsa pouvant figurer en loi de financement.
LA PRÉSENCE DES FONDS ET ORGANISMES EN LOI DE FINANCEMENT
Approbation des tableaux d'équilibre ou des montants affectés pour l'exercice clos (1° du A du I)
Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d'équilibre ou de l'objectif d'amortissement (B du I)
Prévisions de recettes, tableaux d'équilibre ou objectif d'amortissement pour l'année à venir (a, b et d du 2° du C du I)
Habilitation à recourir à des ressources non permanentes (e du 2° du C du I)
Charges prévisionnelles (1° du D du I)
Dispositions rectificatives ayant un effet sur les dépenses ou les recettes (AA du III)
Dispositions ayant un effet sur les dépenses ou les recettes (1° et 2° du A du III et 1° et 2° du B du III)
Modification des règles relatives aux cotisations et contributions et dispositions relatives à l'amortissement de la dette et à la mise en réserve de recettes (3° et 4°du A du III)
Dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité (3° bis du A du III)
Modification des règles d'organisation ou de gestion interne (3° du B du III)
Conséquences des dispositions législatives ou réglementaires susceptibles d'avoir un effet sur les recettes et dépenses (IV)
N.B. : Les dispositions qui ont été ajoutées en première lecture à l'Assemblée nationale figurent en gras dans le tableau. Les dispositions qui ont été ajoutées en deuxième lecture au Sénat figurent en gras et sont soulignées dans le tableau.
Les paragraphes et alinéas mentionnés dans la colonne « Objet » figurent tous dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.
d) Règles comptables applicables aux organismes de sécurité sociale
L'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale est relatif au régime comptable qui s'applique aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement.
La nouvelle rédaction de cet article, à l'issue de l'examen en seconde lecture par le Sénat, permet de préciser que le plan comptable unique que doivent appliquer les régimes et organismes de sécurité sociale est « fondé sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. ».
Est ainsi confirmé le fait que les régimes de base et organismes concourant au financement de ces régimes appliquent une comptabilité en droits constatés, qui présente l'avantage, par rapport à une comptabilité d'exercice, de présenter de manière exhaustive les engagements financiers pour une année donnée.
2. La question du monopole des lois de financement sur les ressources sociales
a) Le monopole sur l'affectation de ressources
Lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture, le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, M. Alain Vasselle, soucieux d'assurer l'autonomie des finances sociales, expliquait que l'affectation intégrale des recettes en loi de finances était défavorable à cette autonomie. Aussi, à la recherche d'une solution de compromis, M. Alain Vasselle avait proposé un amendement ayant pour objet de réserver aux seules lois de financement de la sécurité sociale la répartition du produit d'une contribution affectée dans sa majorité à un ou plusieurs régimes obligatoires de base ou organismes concourant à leur financement. Cet amendement, adopté par la commission des Affaires sociales, avait ensuite été retiré lors de l'examen en séance publique.
L'Assemblée nationale n'était pas restée insensible à cette proposition, mais avait souhaité trouver un moyen plus efficace de concilier un éventuel monopole de la loi de financement sur l'affectation de certaines recettes avec l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (lolf), qui dispose : « L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. ». Un amendement de la commission des Finances, adopté par l'Assemblée nationale, a ainsi introduit dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale une disposition qui prévoit que seule une loi de financement puisse modifier l'affectation d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Un amendement du Gouvernement adopté en deuxième lecture au Sénat est venu ajouter à la liste des recettes exclusives ainsi concernées les recettes perçues par les organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Le Sénat a aussi adopté en deuxième lecture un amendement de la commission des Affaires sociales qui étend le monopole des lois de financement à l'affectation de toute ressource établie au profit des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, dès lors que la ressource en question n'est pas aussi établie au profit de l'État et ne doit pas par conséquent faire l'objet d'une affectation en loi de finances conformément à l'article 36 de la lolf.
Ainsi, toute affectation d'une ressource établie au profit de la sécurité sociale et ne faisant pas l'objet d'un partage avec l'État devra obligatoirement figurer en loi de financement. Est par exemple envisageable le cas, pour l'instant purement théorique, d'une ressource partagée entre la sécurité sociale et les collectivités territoriales : la modification de son affectation serait prévue en loi de financement de la sécurité sociale, et non pas en loi de finances, en vertu de l'amendement adopté par le Sénat.
b) Le monopole sur la compensation des exonérations, réductions et abattements de cotisations et contributions sociales
La commission des Affaires sociales du Sénat avait demandé, lors de la discussion en première lecture du présent projet de loi, l'examen prioritaire d'un amendement relatif à la compensation des exonérations, réductions et abattements de cotisations sociales.
L'amendement prévoyait d'introduire dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 une disposition rendant obligatoire la compensation, par le budget de l'État, de toute mesure d'exonération, de réduction ou d'abattement de cotisations sociales, à l'exclusion des mesures ne donnant pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi. Cet amendement avait reçu un avis défavorable du Gouvernement ainsi que des membres de la commission des Finances et n'avait pas été adopté par le Sénat.
Votre rapporteur, lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, avait rappelé les différents arguments s'opposant à l'élévation au rang organique du principe de compensation des exonérations de charges sociales par le budget de l'État :
- l'État doit rester en mesure de décider, s'il le juge opportun, de mettre en œuvre une mesure d'exonération non compensée ;
- les parlementaires doivent pouvoir conserver la possibilité de déposer des amendements prévoyant des exonérations de charges sociales ;
- le principe de compensation est déjà prévu, depuis la loi du 25 juillet 1994, par un dispositif codifié depuis à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, et il est donc nécessaire de recourir à un texte législatif pour pouvoir déroger à ce principe.
Cependant, conscient que les dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale ne doivent pas s'accumuler ni être oubliées, votre rapporteur avait proposé un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, prévoyant la transmission d'un état semestriel des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base, chaque année, avant et après la discussion du projet de loi de financement (nouvel article L. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, inséré par l'article 6 octies du présent projet de loi).
L'annexe prévue au 4° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale permettra par ailleurs de présenter les mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions sociales, leur impact financier, les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu. En outre, un amendement de la commission des Finances, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit que devra figurer dans la partie relative aux recettes et à l'équilibre général de la loi de financement l'approbation du montant de la compensation mentionné dans l'annexe prévue au 4° du II de l'article L.O. 111-4.
La commission des Affaires sociales du Sénat a néanmoins voulu améliorer les procédures relatives à la compensation des exonérations de charges sociales. Le paragraphe II ter introduit en deuxième lecture au Sénat dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit le monopole des lois de financement pour « les dérogations apportées aux compensations, prévues par la loi, aux mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ». Aujourd'hui, un allègement de cotisations sociales non compensé peut être voté en loi ordinaire. Désormais, il relèvera du domaine exclusif des lois de financement, le rapporteur de la commission des Affaires sociales ayant souhaité que « toute nouvelle dérogation au principe de la compensation, qui fait supporter une charge aux régimes sociaux, [ne puisse] avoir lieu qu'en loi de financement ».
Cette disposition aura pour effet d'interdire au Gouvernement de proposer dans une loi ordinaire une réduction des ressources d'un régime social non compensée. Ainsi, par exemple, une mesure telle que la non-compensation des contrats d'avenir ou des contrats d'accompagnement dans l'emploi, créés par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, avait pu être prévue par cette loi. Dans le futur, une telle mesure ne pourra être adoptée qu'en loi de financement.
L'incidence sur le droit d'amendement des parlementaires est en revanche plus incertaine et dépend de l'interprétation qui sera faite du paragraphe II ter de l'article L.O. 111-3. En effet, en application de l'article 40 de la Constitution, les parlementaires ont d'ores et déjà l'obligation de compenser toute diminution d'une ressource d'un régime social par l'augmentation d'une autre ressource. Si la compensation doit obligatoirement être faite, comme l'exige l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, « par le budget de l'État », aucun amendement parlementaire prévoyant une exonération de charge ne sera plus recevable dans une loi ordinaire, car l'amendement créerait ainsi une charge pour l'État et serait jugé irrecevable. En revanche, si la compensation « prévue par la loi » ne fait pas référence à une obligation de compensation intégrale par le budget de l'État, les parlementaires pourront toujours proposer, en loi ordinaire comme en loi de financement, la réduction d'une ressource d'un régime social compensée par l'augmentation d'une autre ressource établie au profit de ce même régime.
Compte tenu de l'imprécision de la référence à la compensation des exonérations, qui ne vise pas explicitement l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, et compte tenu du fait que M. Alain Vasselle a indiqué dans son rapport de deuxième lecture que « l'institution de ce monopole de la loi de financement [...] contraindra le Gouvernement à assumer l'incidence de son choix comme une mesure dépensière », votre rapporteur considère que le monopole des lois de financement pour la dérogation au principe de compensation des exonérations a vocation à réguler le recours aux dispositifs d'exonération non compensés mais pas à limiter le droit d'amendement des parlementaires, qui devraient continuer à pouvoir déposer en loi ordinaire des amendements d'exonération, dès lors que ces amendements prévoiront de compenser la perte de ressources qui en résulte par l'augmentation d'une autre ressource.
3. Des extensions du champ de la loi de financement supprimées par le Sénat
a) La possibilité d'habiliter le Gouvernement à prendre en cours d'année des mesures correctrices par voie d'ordonnance
Votre rapporteur, à l'issue des auditions auxquelles il avait procédé en vue de la première lecture du présent projet de loi organique à l'Assemblée nationale, avait constaté qu'il était nécessaire de prévoir la possibilité d'agir en cours d'année pour corriger le plus rapidement et le plus efficacement possible des déséquilibres qui n'étaient pas prévus lors du vote de la loi de financement pour l'année et apparaissaient en cours d'année. Une disposition législative originale avait été proposée par la commission des Lois ainsi que par la commission des Finances et adoptée par l'Assemblée nationale : la possibilité pour le Gouvernement de demander au Parlement, dans le projet de loi de financement de l'année, une habilitation à prendre par voie d'ordonnance les mesures législatives relatives aux recettes ainsi qu'aux dépenses, afin d'assurer le respect des tableaux d'équilibre adoptés en loi de financement de l'année.
Le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, tout en reconnaissant « le mérite de cet amendement » (qui est de permettre l'adoption rapide de dispositions relevant du domaine de la loi pour préserver l'équilibre prévisionnel voté en loi de financement pour l'année), y voyait une double faiblesse : « l'abandon potentiel de son pouvoir législatif » par le Parlement ; l'affichage, dès la loi initiale, que « les objectifs votés seront vraisemblablement non tenus ».
En ce qui concerne la première faiblesse, il faut préciser que la faculté de prévoir une habilitation en loi de financement pour l'année respecte les principes de toute habilitation. Le Parlement n'est pas dessaisi de sa compétence, dans la mesure où :
- l'habilitation est donnée à seule fin de permettre de respecter les tableaux d'équilibre prévisionnels votés par le Parlement en loi de financement de l'année ;
- l'habilitation, qui doit obligatoirement être demandée par le Gouvernement (soit dans le texte initial du projet de loi de financement, soit par amendement), peut toujours être refusée par le Parlement ;
- le champ de l'habilitation, restreint à des mesures qui ne sont pas réservées aux lois de financement, est validé le Parlement ;
- les mesures prises par ordonnance en cours d'année en vertu de cette habilitation devront par la suite être ratifiées, dans la plus prochaine loi de financement.
En ce qui concerne la seconde faiblesse, elle l'est seulement a priori et devient au contraire une force a posteriori, dans la mesure où l'habilitation peut permettre de corriger en cours d'année une dégradation des comptes.
L'argument principal à l'encontre de l'habilitation relève en fait de la théorie mertonienne de la « prophétie auto réalisatrice » : les objectifs ne seraient plus respectés dans la mesure où la loi de financement qui vote ces objectifs envisagerait les mesures à prendre en cas de dépassement de ces objectifs et conduirait par là même aux dépassements envisagés. Il est cependant plus rationnel et plus prudent de prévoir que des données socio-économiques objectives mais que l'on ne peut pas forcément anticiper lors du vote de la loi de financement pourraient venir mettre à mal en cours d'année l'équilibre prévisionnel. Il peut d'ailleurs sembler que la création, par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, d'un comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, témoigne de la reconnaissance de cet aléa prévisionnel. Dès lors, vouloir donner tous les moyens pour agir en cas de dépassement des prévisions n'est pas une façon de remettre en cause la réforme de 2004, mais bien plutôt de la prolonger.
Cependant, le Sénat, à l'issue d'un vote par scrutin public, a adopté à l'unanimité l'amendement, proposé par la commission des Affaires sociales et accepté par le Gouvernement, de suppression de cette disposition, introduite à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement.
b) La possibilité de modifier les règles relatives à la gestion des risques par les régimes complémentaires
Après l'examen en Commission, le rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Yves Bur, avait présenté en séance publique un amendement permettant de faire figurer dans la partie relative aux dépenses d'une loi de financement les dispositions modifiant les règles de gestion des risques par des régimes complémentaires. Cette possibilité était restreinte à celles de ces dispositions susceptibles de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, afin de respecter l'objet des lois de financement tel qu'il est défini par l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution. Dès lors, il pouvait sembler que les exigences manifestées par le Conseil constitutionnel dans son contrôle des lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale étaient respectées (3).
En deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet amendement, sur proposition de la commission des Affaires sociales et le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Parlement. Cette suppression, fondée sur la volonté de s'immiscer le moins possible dans la gestion des régimes complémentaires, ne signifie pas pour autant qu'une loi de financement ne pourra pas comporter de dispositions affectant les régimes complémentaires. Les dispositions ne seront cependant validées par le Conseil constitutionnel que dans la mesure où il s'agira de dispositions relatives au régime général.
c) La possibilité de demander des annexes supplémentaires
L'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale prévoit la communication au Parlement, en même temps que celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année à venir, d'annexes dont le but est de permettre aux députés de se prononcer sur le texte qui leur est proposé en toute connaissance de cause.
La refonte des annexes par le présent projet de loi a été effectuée dans un but d'amélioration et d'exhaustivité de l'information à fournir aux parlementaires. Néanmoins, il est possible que les différentes annexes prévues par le présent projet de loi organique, aujourd'hui pertinentes pour donner une information complète aux parlementaires, soient par la suite insuffisantes.
Aussi, par parallélisme avec l'article 51 de la lolf qui prévoit la possibilité de demander, en sus des annexes énumérées dans cet article, des « annexes générales », la commission des Affaires culturelles et la commission des Finances de l'Assemblée nationale avaient souhaité ouvrir la possibilité de demander, dans le cadre d'une loi de financement, la communication d'annexes supplémentaires lors de la transmission de la prochaine loi de financement de l'année.
Cette disposition, issue de l'amendement de la commission des Affaires culturelles adopté par l'Assemblée nationale, a été supprimée au Sénat sur proposition de la commission des Affaires sociales et avec un avis du Gouvernement favorable à la suppression. Les compléments apportés par le Sénat à l'article 2 du présent projet de loi organique permettront d'obtenir des annexes suffisamment complètes et de satisfaire ainsi indirectement l'amendement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale.
La Commission a adopté dix amendements rédactionnels (amendements nos 1 à 10) présentés par le rapporteur.
Puis la Commission a adopté l'article premier ainsi modifié.
(art. L.O. 111-4 et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)
Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale
L'article 2 du présent projet de loi organique a pour objet de fixer une nouvelle liste d'annexes et documents à joindre au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.
Alors que le texte du projet de loi initial prévoyait la communication d'un rapport sur les perspectives pluriannuelles, de neuf annexes ainsi que de trois rapports transmis par la Cour des comptes, le Sénat avait ajouté en première lecture cinq annexes. L'Assemblée nationale, soucieuse d'améliorer les informations transmises au Parlement tout en ne multipliant pas le nombre d'annexes, avait ensuite réduit le nombre d'annexes tout en essayant d'enrichir leur contenu.
En deuxième lecture, le Sénat a conservé le nombre et l'objet des annexes telles qu'issues de la première lecture à l'Assemblée nationale. Elle a dans le même temps contribué à l'enrichissement du contenu de ces annexes et rapports annexés.
La présence de la cnsa dans les documents annexés au projet de loi de financement a été confortée :
- l'annexe relative aux programmes de qualité et d'efficience comprendra un programme de qualité et d'efficience concernant la cnsa (amendement du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat) ;
- l'annexe relative à la liste et à l'évaluation des recettes (1° du II de l'article L.O. 111-4) comprendra les recettes de la cnsa (amendement de la commission des Finances de l'Assemblée nationale) ;
- l'annexe présentant les comptes pour les années N-2, N-1 et N (7° du II de l'article L.O. 111-4) comprendra les comptes de la cnsa (texte initial du projet de loi) ;
- le rapport transmis par la Cour des comptes au Parlement en vertu du 2° du III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale et présentant les comptes au titre de l'année en cours et de l'année à venir concernera aussi les comptes de la cnsa (amendement de la commission des Affaires sociales du Sénat en deuxième lecture).
Les annexes et documents annexés permettront ainsi d'obtenir des informations utiles sur les organismes et les fonds qui sont liés par des mécanismes financiers aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.
LA PRÉSENCE DES FONDS ET ORGANISMES DANS LES RAPPORTS ET ANNEXES
Prévisions quadriennales (I)
Programmes de qualité et d'efficience (1° du II)
Liste et évaluation des recettes
(3° du II)
Mesures d'exonération ou réduction des cotisations ou contributions et moyens assurant la compensation (4° du II)
Effet des mesures de périmètre sur les recettes, dépenses et tableaux d'équilibre (5° du II)
Présentation des comptes de N-2,
N-1 et N, justification de l'évolution et détail de l'impact des mesures du projet de loi de financement (7° du II)
Rapport présentant les comptes de N-1 et N (2° du III)
Les paragraphes et alinéas mentionnés dans la colonne « Objet » figurent tous dans l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.
Trois autres modifications ont été apportées par le Sénat au contenu des annexes à transmettre chaque année au Parlement en même temps que le projet de loi de financement :
1°) L'annexe prévue au 3° du II de l'article L.O. 111-4 est relative aux recettes perçues par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Cette annexe, qui détaille la liste et l'évaluation de ces recettes, doit le faire de manière spécifique pour certains régimes obligatoires de base. L'Assemblée nationale avait ajouté parmi ces régimes dont les recettes sont précisées le régime des salariés agricoles, mais supprimé dans le même temps les régimes des non salariés. Le Sénat a réintroduit en deuxième lecture la mention des régimes de non salariés non agricoles. Dans la mesure où le détail de la liste et de l'évaluation des recettes sera de ce fait précisé pour le régime général, pour le régime des salariés agricoles et pour le régime des non salariés non agricoles, il est possible de se demander si le régime des non salariés agricoles ne mériterait pas aussi de faire l'objet de cette précision.
2°) L'annexe prévue au 5° du II de l'article L.O. 111-4, qui doit détailler les mesures ayant affecté les champs respectifs d'intervention de la sécurité sociale, de l'État et des autres collectivités publiques, avait été complétée par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, afin que l'effet de ces mesures sur les recettes, les dépenses et les tableaux d'équilibre de l'année soit précisé.
En deuxième lecture, le Sénat a ajouté sur proposition de sa commission des Affaires sociales une présentation des mesures destinées à assurer « la neutralité des relations financières » entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette d'une part et l'État et les autres collectivités publiques d'autre part. Cet ajout est en fait la transposition d'une annexe 5° bis, qui avait été introduite en première lecture au Sénat sur proposition de la commission des Affaires sociales, puis qui avait été supprimée par l'Assemblée nationale au profit d'un amendement présenté par la commission des Lois qui avait complété l'annexe 4° afin que cette dernière précise « les moyens permettant d'assurer la neutralité de [la] compensation » des exonérations de cotisations ou de charges sociales. Le Sénat a estimé cette transposition effectuée par l'Assemblée nationale insuffisante, car ne comprenant pas la neutralité financière des opérations pour compte de tiers de la sécurité sociale (notamment pour le paiement du Revenu minimum d'insertion, ou encore celui de l'Allocation adulte handicapé). Il est dès lors utile de prévoir que l'annexe 5° présente les mesures destinées à assurer la neutralité des relations financières entre l'État et les autres collectivités publiques d'une part, les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette d'autre part, mais souhaitable de préciser de quelles opérations financières il est question, afin de ne pas créer de confusion avec le paiement par l'État des cotisations de ses agents.
3°) L'annexe prévue au 8° du II de l'article L.O. 111-4 avait été modifiée par un amendement de la commission de Finances de l'Assemblée nationale qui avait ajouté à cette annexe la présentation de la liste des régimes obligatoires de base et du nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. Cet ajout permettait de ne pas faire disparaître la transmission de la liste de ces régimes et du nombre de leurs cotisants, qui a actuellement lieu de manière triennale en vertu du IV de l'article L.O. 111-4 : « Tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et précisant le nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. ». Si le fait de rendre cette information triennale annuelle est peut-être excessif, il serait par contre souhaitable, pour la bonne information du Parlement, que cette information subsiste.
La Commission a adopté sept amendements présentés par le rapporteur :
- le premier de nature rédactionnelle (amendement n° 11) ;
- le deuxième visant à réparer l'oubli de la mention du régime des non-salariés agricoles dans l'annexe prévue au 3° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale (amendement n° 12) ;
- le troisième, précisant les flux financiers concernés par la neutralité des relations entre l'État et la sécurité sociale (amendement n° 13) ;
- les deux suivants, de nature rédactionnelle (amendements nos 14 et 15) ;
- le sixième, rétablissant l'obligation pour le Gouvernement de transmettre tous les trois ans au Parlement la liste de tous les régimes obligatoires de base et du nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres (amendement n° 16) ;
- le dernier, de coordination (amendement n° 17).
(art. L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale)
Débat d'orientation sur les finances sociales
L'article 3 quater a été introduit dans le projet de loi à l'initiative du rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Il prévoyait l'obligation pour le Gouvernement de présenter un rapport sur les orientations des finances sociales, avant la fin de la session ordinaire - c'est-à-dire entre avril et juin - en vue de la discussion à l'automne du projet de loi de financement de l'année suivante. Le texte adopté prévoyait également la possibilité que ce rapport donne lieu à un débat, lié au débat d'orientation budgétaire prévu par la loi organique relative aux lois de finances.
Ce dispositif avait donc pour objet, au printemps, d'établir une procédure liant la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement, d'autant plus légitime que les déficits publics sont analysés de manière globale par les autorités communautaires. Cette disposition s'apparentait également à la procédure, prévue à l'automne, du dépôt du rapport sur les prélèvements obligatoires, pouvant donner lieu à un débat.
Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires sociales, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a souhaité :
- rendre la présentation du rapport facultative pour le Gouvernement, de façon à éviter, par un débat sur ce rapport, de surcharger l'ordre du jour si les circonstances doivent appeler l'examen d'autres textes jugés plus prioritaires. Le texte adopté paraît toutefois en partie inutile car, en tout état de cause, rien n'interdit au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement à tout moment, et sur tous les sujets qui lui paraissent pertinents ;
- rendre le débat éventuel sur ce rapport, devenu lui-même facultatif, indépendant du débat d'orientation budgétaire. Cette rédaction appelle deux remarques : en premier lieu, le débat ne devrait sans doute pouvoir avoir lieu que si le rapport a été présenté ; en second lieu, si l'intention consistait à « déconnecter » le débat d'orientation social du débat d'orientation budgétaire, il n'était peut-être pas indispensable d'exclure pour autant toute possibilité que les deux débats se déroulent concomitamment. Dans cette perspective, une formulation plus souple, consistant seulement à ne pas contraindre à un débat concomitant, mais néanmoins à le permettre, aurait été préférable.
La Commission a adopté deux amendements présentés par le rapporteur :
- le premier rendant obligatoire chaque année la présentation par le Gouvernement d'un rapport sur les orientations des finances sociales avant la fin de la session ordinaire (amendement n° 18) ;
- le second permettant de tenir concomitamment le débat auquel ce rapport peut donner lieu et le débat d'orientation budgétaire prévu par la loi organique relative aux lois de finances (amendement n° 19).
(art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale)
Le Sénat a adopté conformes les paragraphes I, I bis et III du présent article, prévoyant respectivement les conditions de passage de l'examen d'une partie à l'autre du projet de loi de finances de l'année, les conditions de passage de la première à la deuxième partie d'un éventuel projet de loi de financement rectificative, et les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution aux amendements parlementaires afférents aux objectifs de dépenses.
En particulier, dans le I, malgré une position initialement différente de la commission des Affaires sociales du Sénat, celui-ci a maintenu la distinction souhaitée par l'Assemblée nationale et votre rapporteur entre la simple condition de la mise aux voix pour passer de la première partie à la deuxième, puis de la deuxième à la troisième, et celle de l'adoption effective de la troisième partie avant de passer à la quatrième et dernière. Cette différence revêt en effet une signification politique, puisqu'elle ne permet d'examiner les objectifs de dépenses de l'année à venir qu'après que chaque assemblée aura adopté les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre général, ce qui semble de bonne politique et correspond d'ailleurs aux dispositions applicables aux lois de finances depuis la célèbre jurisprudence n°79-110 DC du Conseil constitutionnel, confirmées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Dans le paragraphe III, le Sénat n'a pas non plus souhaité modifier la formulation adoptée par l'Assemblée nationale et retenue, malgré une erreur matérielle, par analogie directe avec l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances. Ce paragraphe indique en effet que « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi de financement (...) s'appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l'ondam ». Or, l'article 34 de la Constitution ne mentionne pas le mot « charge » dans la définition des lois de financement, contrairement à ce qu'il prévoit pour les lois de finances, qui « déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».
À l'initiative du Gouvernement, le Sénat a en revanche adopté un amendement proposant une rédaction entièrement nouvelle du II de cet article, destiné à rationaliser les modalités de vote de chacune des quatre parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, de façon à réduire de plus de quarante-cinq à dix-sept le nombre total de votes sur les données financières, en globalisant certaines des unités de vote.
Ainsi que l'a indiqué le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, « le texte proposé ne semble pas particulièrement limpide », même si l'on en comprend l'objectif consistant principalement à rassembler dans des articles uniques les dispositions visant à approuver les recettes et les dépenses effectives relatives au dernier exercice clos, ainsi que les dispositions visant à les rectifier.
Le tableau ci-après synthétise l'organisation des votes résultant de cette nouvelle rédaction. Il convient, en tout état de cause, de souligner que celle-ci n'empêche nullement la possibilité d'amender individuellement chacun des tableaux ou montants inclus dans une même unité de vote.
RÉPARTITION DES VOTES POUR CHACUNE DES QUATRE PARTIES
Contenu de chaque unité de vote
Ire partie (exercice clos)
Tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base
Tableaux d'équilibre du régime général
Tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement
Dépenses de l'ONDAM constatées
Recettes affectées au FRR et montants d'amortissement de la CADES
(rectifications pour l'année en cours)
Quatre votes :
Prévisions de recettes des régimes obligatoires de base
Prévisions de recettes du régime général
Prévisions de recettes des organismes concourant au financement
Prévisions de recettes affectées au FRR et objectif d'amortissement de la CADES
Objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base
Objectifs de dépenses par branche du régime général
ONDAM décomposé en sous-objectifs
(recettes et équilibre pour l'année à venir)
Six votes :
Habilitation à recourir à des ressources non permanentes
(dépenses pour l'année à venir)
Charges prévisionnelles des organismes concourant au financement
Objectif de dépenses de la branche maladie des régimes obligatoires de base
Objectif de dépenses de la branche maladie du régime général
Objectif de dépenses de la branche AT/MP des régimes obligatoires de base
Objectif de dépenses de la branche AT/MP du régime général
Objectif de dépenses de la branche vieillesse des régimes obligatoires de base
Objectif de dépenses de la branche vieillesse du régime général
Objectif de dépenses de la branche famille des régimes obligatoires de base
Objectif de dépenses de la branche famille du régime général
Votre rapporteur observera que la rédaction adoptée ne prévoit pas, en revanche, de manière explicite, quelles doivent être les unités de vote des deux parties d'un éventuel projet de loi de financement rectificative.
Néanmoins, dans la mesure où le II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que la première partie d'une loi de financement rectificative « correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général » et que la deuxième partie « correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses », il est logique de considérer que les unités de vote des première et deuxième parties d'un projet de loi de financement rectificative seront semblables à celles des troisième et quatrième parties d'une loi de financement de l'année.
Cela contribuera, dans l'hypothèse où un projet de loi de financement rectificative serait un jour déposé, à distinguer plus nettement, par un examen plus solennel et plus détaillé, l'examen de ce projet de celui de la partie rectificative du projet de loi de financement de l'année. En effet, alors que la partie du projet de loi de financement de l'année comprenant les rectifications pour l'année en cours réunira en un seul et même vote les tableaux d'équilibre ainsi que les prévisions de recettes des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, la première partie d'un projet de loi de financement rectificative donnera lieu à un vote distinct sur les prévisions de recettes d'une part, les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base d'autre part, les tableaux d'équilibre du régime général par ailleurs, les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de ces régimes enfin. De même, alors que la partie du projet de loi de financement de l'année comprenant les rectifications pour l'année en cours réunira en un seul et même vote les différents objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, l'examen de la deuxième partie d'un projet de loi de financement rectificative permettra de procéder à un vote distinct sur les objectifs de dépenses de chacune des quatre branches de la sécurité sociale.
Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 20), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
(art. L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale)
Contrôle de l'application des lois de financement
Le présent article élève au niveau organique les dispositions aujourd'hui prévues par une loi ordinaire, relatives au contrôle parlementaire de l'application des lois de financement.
Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté, à l'initiative du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, deux amendements de précision, tendant :
- à harmoniser les termes désignant les commissions chargées d'examiner au fond les projets de loi de financement, en évitant notamment l'emploi de l'expression saisies « à titre principal », qui ne fait pas partie du vocabulaire parlementaire classique ;
- à corriger une erreur matérielle.
Avec un avis de sagesse du Gouvernement, et à l'initiative du même auteur, le Sénat a également prévu que la mission de contrôle de l'application des lois de financement et d'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale est partagée non seulement entre le président de la commission saisie au fond, année après année, du projet de loi de financement - sous-entendu de l'année -, les rapporteurs de cette commission et les membres de l'opposition désignés à cet effet, mais également avec le président de la mission mentionnée à l'article L. 111-9-1 (4), inséré par la loi nº 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance-maladie. Celui-ci prévoit la possibilité de créer, « au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d'évaluation et de contrôle chargée de l'évaluation permanente de ces lois ».
Cet élargissement, qui se substitue au souhait initial de la commission des Affaires sociales du Sénat d'ouvrir la faculté de désigner un rapporteur général sur les finances sociales, est opportun. Il doit toutefois être compris, le cas échéant, de manière collégiale : en effet, à l'Assemblée nationale, cette mission est actuellement co-présidée par deux députés, l'un appartenant à la majorité et l'autre à l'opposition. Toutefois, ce choix pouvant toujours être modifié à l'avenir, soit avec un seul président, soit en augmentant le nombre de co-présidents, il n'y a pas lieu de figer cette organisation dans le texte organique.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 21) et cet article ainsi modifié.
(art. L. 114-5 du code de la sécurité sociale)
Le Sénat a adopté conformes les trois paragraphes I, III et IV du présent article, introduit par l'Assemblée nationale, mais, avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé le II.
Ce paragraphe procédait à une mesure de coordination dans l'article L.114-5, qui prévoit que « les régimes et organismes [de sécurité sociale] appliquent un plan comptable unique » et que « un décret fixe les règles comptables applicables, ainsi que les modalités de transmission et de centralisation des comptes de ces régimes et organismes».
Cette suppression est justifiée par coordination avec la réécriture complète de ce même article par l'Assemblée nationale elle-même, dans un paragraphe I bis de l'article 1er du présent projet, d'ailleurs complété par le Sénat pour y inclure l'obligation d'un plan comptable unique fondé sur le principe des droits constatés.
(art. L.O. 132-3 du code de la sécurité sociale)
L'article 6 quater, introduit par l'Assemblée nationale, précise, dans le code des juridictions financières, les modifications du contenu du rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement, en y intégrant un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre des derniers exercices clos. Il prévoit en outre que ce rapport, à l'origine formellement transmis uniquement au Parlement, doit également l'être au Gouvernement, en application de l'article 47-1 de la Constitution.
Le Sénat n'a apporté à cet article qu'une modification de coordination, simplifiant sa rédaction.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 22) et cet article ainsi modifié.
(art. L. 723-12 du code rural)
Saisine de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la saisine pour avis de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole sur le projet de loi de financement. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que cette saisine s'effectuait dans les conditions prévues par le seul premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, le ministre devant donc saisir le conseil d'administration de la Caisse centrale, qui doit elle-même rendre un avis motivé.
Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires sociales, a souhaité que les conditions de la saisine soient identiques à celles prévues par l'ensemble de l'article L. 200-3, de façon à permettre également la transmission de cet avis au Parlement, et à inscrire le rendu de l'avis dans le délai déterminé par décret en conseil d'État prévu par le même article. Selon le rapport de la commission des Affaires sociales du Sénat, « il ne serait pas absurde que la Caisse centrale de la MSA puisse, comme les autres organismes, faire des propositions de réforme». Le texte du présent article doit donc être entendu comme ouvrant cette faculté d'intervention de manière large, au-delà de la simple formulation de propositions d'ajouts au projet de loi de financement, même si, formellement, il ne mentionne que la demande obligatoire d'un avis sur celui-ci.
(art. L. 731-6 du code rural)
Trésorerie du Fonds de financement des prestations sociales agricoles
L'article 6 septies a été introduit par l'Assemblée nationale pour prévoir les dispositions de coordination nécessaires pour permettre au fonds de financement des prestations sociales des exploitants agricoles, qui a succédé au budget annexe des prestations sociales agricoles supprimé en conséquence de la loi organique relative aux lois de finances, de recourir à des emprunts de trésorerie, dans les conditions de plafond prévues par chaque loi de financement de l'année. Le Sénat a rectifié une erreur matérielle dans l'appellation de ce fonds, définie par l'article L. 731-1 du code rural.
(art. L.O. 111-12 du code de la sécurité sociale)
Délai de réponse aux observations d'une mission d'évaluation et de contrôle
Le présent article transpose dans le code de la sécurité sociale l'obligation, prévue par l'article 60 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le Gouvernement, de répondre dans un délai de deux mois aux observations que lui notifierait une mission d'évaluation et de contrôle, tout en l'étendant aux organismes de sécurité sociale. Le Sénat n'a apporté à ce dispositif que la nécessaire correction d'une erreur matérielle.
Article 6 duodecies [nouveau]
(art. L. 111-10-2 du code de la sécurité sociale)
Procédure de rendu de l'avis des commissions parlementaires sur la liste des sous-objectifs de dépenses
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, le Sénat a adopté cet article additionnel, qui a pour objet d'encadrer la procédure de consultation du Parlement sur les propositions de liste et de périmètre des sous-objectifs, prévue, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par les 2° et 3° du D du I de l'article L.O. 111-3, tel qu'issu de l'article premier du présent projet de loi organique.
Cette consultation portera à la fois sur les sous-objectifs de l'ondam, dont le nombre ne pourra pas être inférieur à cinq, et, le cas échéant, si le Gouvernement le souhaite, sur les sous-objectifs des objectifs de dépenses par branche. Les instances consultées seront celles saisies au fond, dans les deux assemblées, des projets de loi de financement. La liste et le périmètre des sous-objectifs seront ensuite arrêtés par le Gouvernement.
Le Gouvernement a souhaité inscrire cette procédure de consultation dans un cadre garantissant les délais nécessaires à la préparation des projets de loi de financement, et éviter en particulier que l'absence d'avis de l'une des commissions saisies, ou le simple retard dans son émission, n'empêche formellement la poursuite des travaux de préparation de ces projets. Il a donc proposé que l'avis soit rendu par notification au ministre chargé de la sécurité sociale dans un délai de quinze jours francs à compter de la réception de la liste proposée, et que, en l'absence de notification, l'avis soit présumé favorable.
Ce mécanisme a été prévu dans le cadre d'un article ordinaire, et non organique. Ce choix s'appuie, selon les informations transmises à votre rapporteur, sur l'exemple des dispositions organiques prévues, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, pour des procédures de consultation du Parlement portant sur des informations de même nature, c'est-à-dire de nomenclature. Ainsi, aucun délai n'est prévu au niveau organique pour la consultation, prévue par le II de l'article 66 de la lolf, des commissions des Finances des deux assemblées, par le Gouvernement, sur la nomenclature budgétaire envisagée pour les missions et les programmes du premier projet de loi de finances qui sera présenté à l'automne 2005 selon le nouveau format.
Mais le cas présent peut paraître différent : la seule procédure analogue directement comparable dans la loi organique relative aux lois de finances, associant pleinement le Parlement à une décision de nature réglementaire - ce qui constitue un cas constitutionnel très particulier- semble plutôt être celle des décrets d'avance, prévue par l'article 13 de la lolf. Son deuxième alinéa prévoit en effet, selon une formulation proche de celle du présent article, que : «la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions, ou à défaut, après l'expiration du délai susmentionné ».
La nature ordinaire du délai lui-même paraît donc discutable : il aurait, en tout état de cause, pu sembler préférable de le préciser au sein du dispositif prévoyant le principe de l'avis lui-même, ainsi qu'il a été fait à l'article 13 de la loi organique précité. La question se poserait d'ailleurs dans les mêmes termes pour ce qui concerne la consultation préalable des commissions parlementaires sur les projets de programme de qualité et d'efficience, qui, en application de l'article 7, dans sa version résultant de la deuxième lecture au Sénat, seront transmis pour avis aux commissions parlementaires au plus tard le 30 juin 2006, mais sans délai organique - ni d'ailleurs de loi ordinaire - particulier pour rendre cet avis.
En revanche, le fait de ne pas faire de ce délai une norme organique présentera l'avantage substantiel de permettre de le modifier plus simplement, par une loi ordinaire ou une loi de financement, si, à l'usage, le besoin s'en faisait sentir.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 23) et cet article ainsi modifié.
Article 6 terdecies [nouveau]
Coordination et nomenclature du code de la sécurité sociale
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, le Sénat a adopté cet article additionnel, composé de quatre paragraphes, dont l'objet global consiste à déplacer et regrouper certains articles du code de la sécurité sociale relatifs aux lois de financement, constituant des ensembles cohérents, en créant des sections.
Le I a ainsi pour objet de renuméroter une série d'articles du titre Ier du code de la sécurité sociale, en conséquence de plusieurs déplacements à des fins de regroupement des articles organiques en quatre sections du chapitre Ier bis, intitulé « Lois de financement de la sécurité sociale », du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale.
La composition et les numéros des articles constituant ces quatre sections, prévus par les paragraphes II à V du présent article, sont indiqués dans le tableau suivant :
STRUCTURE DU CHAPITRE IER BIS DU TITRE IER DU LIVRE IER
Nos de départ des articles
1.- « Contenu et présentation des lois de financement »
L.O. 111-3 du projet
Inchangé par rapport au projet et au droit en vigueur
contenu des lois de financement
L.O. 111-4 du projet
liste et contenu des annexes
2.- « Préparation des projets de loi de financement »
L.O. 111-5-1 du projet
L.O. 111-5
responsabilité de la préparation des projets confiée au ministre chargé de la sécurité sociale
L.O. 111-5-2 du projet
L.O. 111-5-1
Pouvoir de ce ministre d'accéder aux informations qui lui sont nécessaires à cet effet
L.O. 111-5-3 du projet
L.O. 111-5-2
Présentation d'un rapport donnant éventuellement lieu à débat au printemps, avant l'élaboration du projet de loi de financement pour l'année suivante
3.- « Examen et vote des lois de financement »
L.O. 111-6 du droit en vigueur
N° et contenu inchangés par rapport au droit en vigueur
Délais de dépôt du projet de loi de financement de l'année
L.O. 111-7 du droit en vigueur
Procédure parlementaire d'examen dudit projet de loi
L.O. 111-7-1 du projet
Inchangé par rapport au projet
Modalités d'examen des parties successives du projet, organisation des votes sur les tableaux financiers, et conditions d'application de l'article 40 de la Constitution
4.- « Information et contrôle sur le financement de la sécurité sociale »
L.O. 111-8 (L. 111-8 du droit en vigueur)
Inchangé par rapport au projet, organicisation du droit en vigueur
Procédure des questionnaires parlementaires
L.O. 111-9 (L. 111-9 du droit en vigueur)
Pouvoir des rapporteurs parlementaires
L.O. 111-10 du projet
L.O. 111-9-1
Accès aux documents demandés par les parlementaires par référé sous astreinte
L.O. 111-5 du droit en vigueur, modifié par le projet
L.O. 111-9-2
Ratification des décrets de dépassement des plafonds d'emprunt
L.O. 111-12 du projet
L.O. 111-9-3
Réponse sous deux mois aux observations notifiées
L. 111-9-1 du droit en vigueur, organicisé
L.O. 111-10
Mission d'évaluation et de contrôle permanente des lois de financement
L. 111-10-1 du projet
Transmission d'un état semestriel des dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale
L. 111-10-2 du projet
Avis rendu sous quinze jours par les commissions saisies de la liste des sous-objectifs
On observera que, à cette occasion, le présent article a également pour effet d'élever au rang organique les dispositions de l'actuel article L. 111-9-1, introduit par la loi du 17 août 2004, et permettant de créer une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale. Cette « organicisation » est cohérente avec celle des articles L. 111-8 et L. 111-9, relatifs aux pouvoirs d'investigation et d'accès à l'information des parlementaires.
L'article 7 prévoit les modalités d'entrée en vigueur de la loi organique.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait, conformément au projet initial du Gouvernement, le principe d'une entrée en vigueur pour la loi de financement pour 2006, c'est-à-dire pour le projet de loi de financement qui sera examiné à l'automne prochain. Deux exceptions seulement étaient prévues concernant, d'une part, la présentation de l'annexe sur les programmes de qualité et d'efficience, et, d'autre part, la certification des comptes clos par la Cour des comptes ; toutes deux étaient en l'espèce renvoyées pour leur première application à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
Souhaitant disposer d'un délai suffisant pour analyser la pertinence des futurs programmes de qualité et d'efficience, seuls véritables gages d'une démarche évaluative attentive à l'adéquation des moyens consentis aux résultats obtenus au regard des objectifs recherchés, l'Assemblée nationale avait prévu, pour sa part, que les commissions parlementaires seraient saisies pour avis des avant-programmes de qualité et d'efficience au plus tard le 31 décembre 2006.
Le présent article a été modifié au Sénat, par un amendement du Gouvernement le réécrivant quasi-intégralement. M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, a présenté cet amendement en indiquant que « les annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ont été très largement remaniées et enrichies au cours de la première lecture par les deux assemblées. Le premier projet de loi de financement présenté en application du présent projet de loi organique sera le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Or ce projet de loi organique ne sera probablement publié au Journal officiel dans son texte définitif qu'à la fin du mois de juillet ou au début du mois d'août prochain, après avoir été examiné par le Conseil constitutionnel. Pour tenir compte de ces contraintes, l'objet du présent amendement est de prévoir, sans dénaturer la portée du projet de réforme et sans affecter l'information nécessaire des parlementaires, une entrée en vigueur progressive de plusieurs dispositions de la loi organique. »
Le tableau ci-après présente, de manière synthétique, les différents éléments faisant l'objet d'une entrée en vigueur différée, ou d'un traitement transitoire.
DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DONT L'ENTRÉE EN VIGUEUR EST ADAPTÉE
LOI DE FINANCEMENT POUR 2006
LOI DE FINANCEMENT POUR 2007
LOI DE FINANCEMENT POUR 2008
Sous-objectifs de l'ONDAM pour l'année en cours
Transitoirement : ondam sans sous-objectifs tel que voté pour 2005
Sous-objectifs de l'ONDAM pour le dernier exercice clos
Annexe 1° (programme de qualité et d'efficience)
Ancienne annexe a (situation sanitaire et sociale)
Transmission au Parlement des avant-programmes de qualité et d'efficience
oui (au plus tard le 30 juin 2006)
Rapport de certification des comptes
Oui, pour les comptes clos de l'exercice 2006, présenté au plus tard le 30 juin 2007
Annexe 5° (mesures ayant modifié le champ de compétence relatif de la sécurité sociale)
b et c de l'annexe 7° (présentation des comptes, clos et prévisionnels pour l'année en cours et l'année suivante, des organismes financés par des régimes obligatoires et des fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime de base
Annexe 6° (ONDAM)
Annexe transitoire réduite sur l'ONDAM, identique à celle prévue au 6°, sauf l'évolution à structure constante de l'ondam et de ses sous-objectifs et les modalités de passage des objectifs de dépenses des branches à l'ondam
Délai de réponse des commissions parlementaires sur la liste de sous-objectifs
7 jours francs, à titre transitoire
15 jours francs (cf. article 6 duodecies)
NB : En gras et italiques, figurent les éléments nouveaux par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale ; en droit et maigre, ceux qui étaient déjà prévus.
Les modifications introduites à l'initiative du Gouvernement sont donc les suivantes :
- la décomposition en sous-objectifs ne donne pas lieu à une rétrospection. Elle n'apparaît donc qu'à compter du plfss pour 2008 pour ce qui concerne le dernier exercice clos, et dans celui pour 2007 pour ce qui concerne les rectifications pour l'année en cours. À titre transitoire, pour l'année précédente, dans chacun de ces deux cas, l'ondam de comparaison est celui retenu, sans décomposition, dans la loi de financement pour 2005 ;
- à titre transitoire, l'actuelle annexe a) sur la situation sanitaire et sociale est maintenue jusqu'au plfss pour 2008, à partir duquel lui succèderont les programmes de qualité et d'efficience, de façon à conserver, d'ici l'automne 2007, des informations sur ce sujet ;
- la transmission des projets de programmes de qualité et d'efficience est avancée de six mois, du 30 décembre 2006 au 30 juin 2006, ce qui permettra aux commissions parlementaires de disposer du temps nécessaire pour les analyser précisément et, si nécessaire, de demander à en faire évoluer le contenu en temps utile ;
- l'annexe 5°, détaillant les mesures ayant modifié le champ de compétence relatif de la sécurité sociale, de l'État et des collectivités territoriales, les incidences financières de ces mesures et les mesures destinées à assurer la neutralité des relations entre eux, ne sera présentée qu'à compter de l'automne 2006 ;
- il en est de même pour les parties b) et c) de l'annexe 7°, qui prévoient la présentation des comptes, clos et prévisionnels pour l'année en cours et l'année suivante, des organismes financés par des régimes obligatoires et des fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime de base ;
- à titre transitoire, l'annexe 6° sur l'analyse de l'évolution du périmètre de l'ondam sera communiquée avec le plfss pour 2006 sous une forme restreinte, excluant, faute de pouvoir matériellement le faire, l'évolution à structure constante de l'ondam et de ses sous-objectifs et les modalités de passage des objectifs de dépenses des branches à l'ondam ;
- enfin, le délai pour l'avis des commissions parlementaires compétentes sur les sous-objectifs de l'ondam dans le cadre du plfss pour 2006 sera réduit de quinze jours à sept, compte tenu de la période très courte entre la publication du projet de loi organique et le dépôt du projet de loi de financement pour 2006, au début du mois d'octobre. À cet égard, on peut rappeler que M. Xavier Bertrand, alors ministre délégué à la sécurité sociale, a indiqué, à l'Assemblée nationale, lors de la deuxième séance du mercredi 4 mai 2005 que : « À ce stade, on pourrait envisager la décomposition suivante : soins de ville, hôpital public, hospitalisation privée, médico-social des personnes handicapées, médico-social des personnes âgées. » Cette éventuelle décomposition n'était toutefois encore qu'éventuelle.
Après avoir adopté trois amendements rédactionnels présentés par le rapporteur (amendements nos 24, 25 et 26), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi organique n° 2406, adopté avec modifications en deuxième lecture par le Sénat, compte tenu des amendements figurant au tableau comparatif ci-après.
Texte adopté par le Sénat en deuxième lecture
I. - L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« Art. L.O. 111-3. - I. - La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend quatre parties :
« Art. L.O. 111-3. - I. - (Alinéa sans modification).
« - une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
« - une partie comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours ;
... dispositions relatives à l'année
« - une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ;
« - une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir.
« A. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :
« A. - (Alinéa sans modification).
« A. - (Sans modification).
« 1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes. Elle approuve également, pour cet exercice clos, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette au titre de cet exercice clos ;
« 1°
... régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
« 1° bis (nouveau) Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;
« 2° Prévoit, le cas échéant, les mesures législatives définissant les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° , et approuve les autres mesures prévues par le rapport mentionné au I bis de l'article L.O. 111-4.
« 2° Approuve le rapport mentionné au I bis de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi ... ... au 1°.
« B. - Dans sa partie comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale rectifie, pour l'année en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes, de même que les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs. Elle rectifie également, pour cette année, l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de leur dette et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit.
« B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :
« 1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux ...
... régi-mes ;
« 2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche ...
... ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la loi de financement de la sécurité sociale de l'année précédente ;
« 3° Rectifie l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de leur dette et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit.
« B. - (Alinéa sans modification).
« 1° (Sans modification).
« 2° (Sans modification).
« 3°
... de la dette des régimes obligatoires de base et les prévisions ...
« C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :
« C. - (Alinéa sans modification).
« 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;
« 2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette fin :
« 2° (Alinéa sans modification).
« 2°
... économiques, sociales et financières ...
« a) Elle prévoit les recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes. L'évaluation de ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;
« a) Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble ...
« a) (Sans modification).
« b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;
« b) (Sans modification).
« b)
... l'année à venir des organismes ...
« c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 4° du II de l'article L.O. 111-4 ;
« c) (Sans modification).
« d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour chaque branche du régime général, ainsi que pour chaque organisme concourant au financement de ces régimes ;
... d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble ...
pour le régime général ainsi que pour les organismes concourant ...
« d) (Sans modification).
« e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.
« e) (Sans modification).
« D. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :
« D. - (Sans modification).
« 1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ;
« 2° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs. La liste des éventuels sous-objectifs et la détermination du périmètre de chacun d'entre eux sont fixées par le Gouvernement après consultation des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
« 3° Fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs. La définition des composantes des sous-objectifs est d'initiative gouvernementale. Les commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale sont consultées sur la liste des sous-objectifs et la définition des composantes de ces sous-objectifs. Le nombre de sous-objectifs ne peut être inférieur à cinq.
« II. - La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale.
« II. - (Alinéa sans modification).
« II. - (Sans modification).
« La loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. Sa première partie correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général. Sa deuxième partie correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses.
« Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I.
« L'affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, ne peut résulter que d'une disposition de loi de financement.
« II bis (nouveau). - L'affectation ...
... profit ou aux organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une disposition de loi de financement. Ces dispositions sont également applicables, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation d'une ressource établie au profit de ces mêmes régimes et organismes à toute autre personne morale que l'État.
« II bis. -
... sociale, des organismes ...
... ou des organismes ...
(amendements nos 5 et 6)
« II ter (nouveau). - Les dérogations apportées aux compensations, prévues par la loi, aux mesures de réduction ou d'exonération de cotisations, de contributions de sécurité sociale ou des ressources mentionnées au II bis, affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou aux mesures d'abattement sur l'assiette de ces cotisations, contributions et ressources ne peuvent résulter que d'une disposition de loi de financement. Cette disposition est également applicable à toute modification des mesures ne faisant pas l'objet, à la date de l'entrée en vigueur de la loi n° du relative aux lois de financement de la sécurité sociale, des dispositifs de compensation applicables.
« II ter. -
de ressources ...
... financement ainsi que les dérogations apportées aux compensations, prévues par la loi, aux mesures de réduction de l'assiette ...
(amendements nos 7 et 8)
« III. - AA (nouveau). -Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours, outre celles prévues au B du I, les dispositions ayant un impact sur les recettes des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, relatives à l'affectation de ces recettes, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, ou ayant un impact sur les dépenses de ces régimes et organismes.
« III. - AA. -
... un effet sur ..
... base ou des ...
effet ... ... régimes ou organismes.
... dispositions relatives à l'année ...
« A. - Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, outre celles prévues au C du I, les dispositions :
« 1° Ayant un effet sur les recettes de l'année des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, à l'affectation de ces recettes ;
« 2° Ayant un effet sur les recettes de l'année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, à l'affectation de ces recettes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;
« 3° Modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ou gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ;
« 3° bis (nouveau) Relatives à la trésorerie et à la comptabilité des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
« 3° bis (Sans modification).
« 4° Relatives au transfert, à l'amortissement et aux conditions de financement de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base, et relatives à la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base et à l'utilisation de ces réserves, à la condition que ces dernières opérations aient une incidence sur les recettes de l'année ou, si elles ont également une incidence sur les recettes des années ultérieures, que ces opérations présentent un caractère permanent ;
« 4° (Sans modification).
« 5° (nouveau) Habilitant le Gouvernement, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures législatives prévues par les 1° à 3° du présent A et du B du présent III, pour contribuer à assurer, par des mesures relatives aux recettes ou aux dépenses, le respect des tableaux d'équilibre adoptés en vertu du d du 2° du C du I, en cas d'évolution des recettes ou des dépenses incompatible avec le respect de ces tableaux.
« 5° Supprimé.
« Cette habilitation précise les conditions dans lesquelles elle peut intervenir, tenant notamment à l'ampleur de l'écart prévisible entre les équilibres fixés en loi de financement initiale et l'évolution constatée des recettes et dépenses.
« La ratification des mesures prises dans le cadre de cette habilitation doit intervenir dans la plus prochaine loi de financement.
« B. - Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, outre celles prévues au D du I, les dispositions :
« B. - (Sans modification).
« 1° Ayant un effet sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses de l'année des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes ;
« 2° Ayant un effet sur les dépenses de l'année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;
« 3° Modifiant les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les règles d'organisation ou de gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
« 3° (Sans modification).
« 3° bis (nouveau) Modifiant les règles relatives à la gestion des risques par des régimes complémentaires, si elles sont susceptibles de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
« 3° bis Supprimé.
« 4° Relatives à l'amélioration de l'information et au contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale et à la communication d'annexes aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.
« 4° Améliorant l'information et le contrôle ...
... sociale.
« C (nouveau). - Peuvent également figurer en lois de financement, dans les conditions et sous les réserves prévues au AA et aux 1°, 2° et 3° du A et du B du présent III, les dispositions relatives aux organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
« C. -
... figurer dans la loi de financement ...
« IV. - Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires sont susceptibles d'avoir un effet sur les recettes ou les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement ou des organismes chargés de l'amortissement de leur dette, les conséquences de chacune d'entre elles doivent être prises en compte dans les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la plus prochaine loi de financement.
« IV. - (Sans modification).
« Les commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale sont informées par le Gouvernement, dans des conditions prévues par la loi, des mesures législatives, réglementaires ou conventionnelles ayant un effet sur l'équilibre financier de la sécurité sociale.
« V. - Les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.
« V. - (Sans modification).
« VI (nouveau). - La mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement, confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, comporte notamment :
« VI. - (Alinéa sans modification).
« VI. - (Sans modification).
« 1° La production du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, prévu à l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières ;
« 2° La production d'un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos, mentionnés au I du présent article ;
« 3° La production du rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes de sécurité sociale, prévu à l'article L.O. 132-2-1 du même code. »
« 3° La production du rapport, mentionné à l'article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du présent livre. Ce rapport présente le compte rendu des vérifications opérées aux fins de certification. »
I bis (nouveau). - L'article L. 114-5 du même code est ainsi rédigé :
I bis . - (Alinéa sans modification).
I bis. - (Sans modification).
« Art. L. 114-5. - Les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement appliquent un plan comptable unique fondé sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement.
« Art. L. 114-5. - Un décret fixe les règles comptables applicables aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, ainsi que les modalités de transmission et de centralisation des comptes de ces régimes et organismes. »
... régimes et organismes visés au premier alinéa, ainsi que les modalités de transmission et de centralisation des comptes de ces régimes et organismes. »
II. - Le premier alinéa de l'article L. 114-6 du même code est ainsi rédigé :
II. - Non modifié. . . . . . . . . .
« Pour l'application du V de l'article L.O. 111-3, les organismes nationaux et les organismes de base des régimes obligatoires de sécurité sociale respectent les dispositions prévues aux alinéas suivants. »
I. - L'article L.O. 111-4 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L.O. 111-4. - I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif de dépenses mentionné au 3° du D du I de l'article L.O. 111-3 pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
« Art. L.O. 111-4. - I. -
... objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre ...
« Art. L.O. 111-4. - I. - (Sans modification).
« I bis (nouveau). - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits résultant de l'exécution du dernier exercice clos dont les tableaux d'équilibre sont approuvés en application du 1° du A du I de l'article L.O. 111-3.
« I bis. -
... déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.
« I bis. - (Sans modification).
« II. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :
« 1° A Supprimé. . . . . . . . . .
« 1° B Supprimé. . . . . . . . . .
« 1° Présentant, pour les années à venir, les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale ; ces programmes comportent un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens, y compris administratifs, mis en œuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints lors des deux dernières années civiles écoulées et, le cas échéant, lors de l'exercice en cours ;
moyens mis...
deux derniers exercices clos et, le cas échéant, lors de l'année en cours. Cette annexe comprend également un programme de qualité et d'efficience relatif aux dépenses et aux recettes des organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« 1° bis (nouveau) Présentant, pour les années à venir, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des régimes obligatoires de base disposent pour les atteindre, tels qu'ils sont déterminés conjointement entre l'État et les organismes nationaux des régimes obligatoires de base et indiquant pour le dernier exercice clos les résultats atteints au regard des moyens de fonctionnement effectivement utilisés ;
« 1° bis
... indiquant, pour ...
... clos, les ...
« 1° bis (Sans modification).
« 2° Rendant compte de la mise en œuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de la sécurité sociale mises en œuvre au cours de cette même année ;
« 3° Détaillant, par catégories et par branches, la liste et l'évaluation des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, du régime général et du régime des salariés agricoles, ainsi que de chaque organisme concourant au financement de ces régimes, à l'amortissement de leur dette, à la mise en réserve de recettes à leur profit ou gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ;
... général, du ...
... agricoles et des régimes des non-salariés non agricoles, ainsi que...
« 3° ... par catégorie et par branche, la liste ...
... agricoles, du régime des non-salariés agricoles et des régimes ...
(amendements nos 11 et 12)
« 4° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;
« 5° Détaillant les mesures ayant affecté les champs respectifs d'intervention de la sécurité sociale, de l'État et des autres collectivités publiques, ainsi que l'effet de ces mesures sur les recettes, les dépenses et les tableaux d'équilibre de l'année des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes ;
« 5°
... régimes, et présentant les mesures destinées à assurer, pour les régimes de base de la sécurité sociale, les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette, la neutralité de leurs relations financières avec l'État et les autres collectivités publiques ;
... assurer la neutralité des opérations pour compte de tiers effectuées par les régimes de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement pour la trésorerie desdits régimes et organismes ;
« 5° bis Supprimé. . . . . . . . . .
« 6° Précisant le périmètre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et sa décomposition en sous-objectifs, et analysant l'évolution, au regard des besoins de santé publique, des soins financés au titre de cet objectif. Cette annexe présente les modifications éventuelles du périmètre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ou de la composition des sous-objectifs, en indiquant l'évolution à structure constante de l'objectif ou des sous-objectifs concernés par les modifications de périmètre. Elle précise les modalités de passage des objectifs de dépenses des différentes branches à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Cette annexe indique également l'évolution de la dépense nationale de santé ainsi que les modes de prise en charge de cette dépense. Elle rappelle, le cas échéant, l'alerte émise par une autorité indépendante désignée par la loi ;
« 6° bis Supprimé. . . . . . . . . .
« 7° Présentant, pour le dernier exercice clos, le compte définitif et, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels, justifiant l'évolution des recettes et des dépenses et détaillant l'impact, au titre de l'année à venir et, le cas échéant, des années ultérieures, des mesures contenues dans le projet de loi de financement sur les comptes :
« 7° (Alinéa sans modification).
« 7°
... financement de l'année sur ...
« a) Des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à l'amortissement de leur dette, à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
... dette et à ...
« b) Des organismes financés par des régimes obligatoires de base ;
« c) Des fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime obligatoire de base ;
« d) Des organismes qui financent ou gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« d) ... financent et gèrent ...
« 7° bis Supprimé. . . . . . . . . .
« 8° Présentant la liste des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et le nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, justifiant l'évolution de leurs recettes, de leurs dépenses et de leurs besoins de trésorerie et détaillant l'impact, au titre de l'année à venir et, le cas échéant, des années ultérieures, des mesures du projet de loi de financement, ainsi que des mesures réglementaires ou conventionnelles prises en compte par le projet de loi de financement, sur les comptes des régimes de base et sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'année à venir ;
« 8° Justifiant, d'une part, les besoins de trésorerie des régimes et organismes habilités par le projet de loi de financement de l'année à recourir à des ressources non permanentes et détaillant, d'autre part, l'effet des mesures du projet de loi de financement ainsi que des mesures réglementaires ou conventionnelles prises en compte par ce projet sur les comptes des régimes de base et de manière spécifique sur ceux du régime général, ainsi que sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, au titre de l'année à venir et, le cas échéant, des années ultérieures ;
« 8° (Sans modification).
« 9° Supprimé. . . . . . . . . . . .
« II bis. - Tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement de l'année, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et précisant le nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres. »
« III. - Sont également transmis au Parlement :
« III. - (Alinéa sans modification).
« III. - (Sans modification).
« 1° Le rapport de la Cour des comptes prévu à l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières ;
« 2° Un rapport présentant les comptes, au titre de l'année en cours et de l'année à venir, des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que les comptes des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ainsi qu'à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
... dette, à la mise en réserve de recettes à leur profit et des organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« 3° Un rapport présentant le compte rendu des vérifications opérées notamment en application du 3° du VI de l'article L.O. 111-3 du présent code. »
II (nouveau). - L'article L. 131-8 du même code est abrogé.
III. - À l'article L.O. 111-6 du même code, la référence : « I et II de l'article L.O. 111-4 » est remplacée par la référence : « I, I bis et II de l'article L.O. 111-4 ».
« Art. L.O. 111-5-3. -
Gouvernement peut présenter, au cours ...
Gouvernement présente, au ...
« Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat, concomitant avec le débat prévu à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. »
Sénat, indépendant du débat ...
Sénat. Ce débat peut être concomitant au débat...
« Art. L.O. 111-7-1. - I. - (Sans modification).
« I bis (nouveau). - La partie du projet de loi de financement rectificative comprenant les dispositions relatives aux dépenses ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption par la même assemblée de la partie du même projet comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général.
« II. - Les tableaux d'équilibre prévus au 1° du A, au B et au d du 2° du C du I de l'article L.O. 111-3 font l'objet de trois votes distincts selon qu'il s'agit de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général ou des organismes concourant au financement de ces régimes.
« L'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, décomposé en sous-objectifs, fait l'objet d'un seul vote, de même que chaque objectif de dépenses par branche, décomposé le cas échéant en sous-objectifs.
« III. - Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale s'appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
« III. - Au sens de l'article 40...
« Tout amendement doit être motivé et accompagné des justifications qui en permettent la mise en œuvre.
« Les amendements non conformes aux dispositions du présent chapitre sont irrecevables. »
« Art. L.O. 111-9. - Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent l'application de ces lois et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Cette mission est confiée à leur président, ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs et, pour un objet et une durée déterminés, à des membres d'une de ces commissions désignés par elle à cet effet. À cet effet, ils procèdent à toutes auditions qu'ils jugent utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place auprès des administrations de l'État, des organismes de sécurité sociale et de tout autre organisme privé gérant un régime de base de sécurité sociale légalement obligatoire et des établissements publics compétents. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.
« Art. L.O. 111-9. -
... saisies au fond du projet ...
... président, au président de la mission mentionnée à l'article L.O. 111-10, ainsi que ...
... respect du secret de l'instruction et ...
...sociale, de tout ...
« Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le ou les rapporteurs de la commission, dans leur domaine d'attribution, ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l'alinéa précédent. »
... prévues au premier alinéa. »
I. - Dans l'article L. 14-10-2 du code de l'action sociale et des familles, la référence : « L. 111-9 » est remplacée par la référence : « L.O. 111-9 ».
I. - Non modifié. . . . . . . . . .
II. - Dans le premier alinéa de l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale, les mots : « Les régimes et organismes visés au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du présent code » sont remplacés par les mots : « Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et les organismes concourant au financement de ces régimes ».
III. - Dans le second alinéa du III de l'article L. 227-1 du même code, les mots : « à la commission mentionnée à l'article L. 111-9 » sont remplacés par les mots : « aux commissions parlementaires mentionnées à l'arti-cle L.O. 111-9 ».
III. - Non modifié. . . . . . . . .
IV. - L'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 (n° 96-1160 du 27 décembre 1996) est abrogé.
IV. - Non modifié. . . . . . . . .
« Ce rapport comprend l'avis de la cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre mentionnés au 1° du A du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. » ;
... d'équilibre relatifs au dernier exercice clos présentés dans la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. » ;
...partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos. » ;
2° Dans la dernière phrase, après le mot : « Parlement », sont insérés les mots : « et au Gouvernement ».
Après le II de l'article L. 723-12 du code rural, il est inséré un II bis ainsi rédigé :
« II bis. - La Caisse centrale de la mutualité sociale agricole est saisie, pour avis, par le ministre chargé de la sécurité sociale, des projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par le premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale. »
... par l'article L. 200-3 ...
L'article L. 731-6 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 731-6. - Le fonds de financement des prestations sociales des salariés non agricoles peut recourir à des ressources non permanentes dans les limites prévues par la loi de financement de la sécurité sociale de l'année. »
« Art. L. 731-6. -
... des non salariés agricoles peut ...
Article 6 decies (nouveau)
Après l'article L. 111-11 du même code, il est inséré un article L.O. 111-12 ainsi rédigé :
« Art. L.O. 111-12. - Lors-qu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale, celui-ci dispose d'un délai de deux mois pour y répondre. ».
« Art. L.O. 111-12. -
... sociale, ceux-ci disposent d'un ...
Article 6 duodecies (nouveau)
« Art. L. 111-10-2. - Les avis formulés par les commissions saisies au fond des projets de loi de financement dans le cadre des consultations sur la liste des sous-objectifs de dépenses de l'objectif national d'assurance maladie et celle des éventuels sous-objectifs de dépenses par branche prévues aux 2° et 3° du D du I de l'article L.O. 111-3 sont rendus dans un délai de quinze jours francs à compter de leur réception. À défaut de notification au ministre chargé de la sécurité sociale dans ce délai, l'avis est réputé rendu. »
« Art. L. 111-10-2. -
...financement de la sécurité sociale dans le cadre de leurs consultations...
Article 6 terdecies (nouveau)
I. - Dans le titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale, les articles L.O. 111-5, L.O. 111-5-1, L.O. 111-5-2, LO 111-5-3, L.O. 111-10, L.O. 111-12 et L. 111-9-1 deviennent respectivement les articles L.O. 111-9-2, L.O. 111-5, L.O. 111-5-1, L.O. 111-5-2, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10.
Article 6 terdecies
II. - Dans le chapitre Ier bis du même titre, il est créé une section 1 intitulée « Contenu et présentation des lois de financement », et comprenant les articles L.O. 111-3 et L.O. 111-4.
III. - Dans le même chapitre, il est créé une section 2 intitulée « Préparation des projets de lois de financement », et comprenant les articles L.O. 111-5, L.O. 111-5-1 et L.O. 111-5-2.
IV. - Dans le même chapitre, il est créé une section 3 intitulée « Examen et vote des lois de financement », et comprenant les articles L.O. 111-6, L.O. 111-7 et L.O. 111-7-1.
V. - Dans le même chapitre, il est créé une section 4 intitulée « Information et contrôle sur le financement de la sécurité sociale », et comprenant les articles L.O. 111-8, L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-2, L.O. 111-9-3, L.O. 111-10, L. 111-10-1 et L. 111-10-2.
Toutefois, les dispositions du 3° du VI de l'article L.O. 111-3 et du 1° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, ainsi que de l'article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières s'appliquent pour la première fois à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
1° Les sous-objectifs de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie mentionnés à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale figurent dans la partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours et dans la partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, et dans ces parties et dans la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. À titre transitoire, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie présenté sans être décliné en sous-objectifs est construit à partir de l'objectif voté dans la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;
2° L'annexe prévue au 1° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est jointe pour la première fois au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. À titre transitoire, est jointe aux projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et pour 2007 l'annexe présentant les données de la situation sanitaire et sociale de la population mentionnée au a du II de l'article L.O. 111-4 du même code en vigueur avant la publication de la présente loi organique.
Sont transmis, pour avis, aux commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale, au plus tard le 31 décembre 2006, à titre indicatif, les avant-programmes de qualité et d'efficience.
Les projets de programmes de qualité et d'efficience sont transmis, pour avis, aux commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale, au plus tard le 30 juin 2006 ;
3° Les dispositions du 3° du VI de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ainsi que de l'article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières sont applicables pour la première fois en ce qui concerne la certification de l'exercice 2006. Aussi, ces dispositions s'appliquent respectivement, d'une part, à l'occasion du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et, d'autre part, au plus tard au 30 juin 2007 ;
...fois pour la certification de l'exercice 2006. Ces...
4° L'annexe prévue au 5° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale et les parties b et c de l'annexe prévue au 7° de ce même II sont jointes pour la première fois au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ;
... sociale et l'annexe prévue au 7° de ce même II, pour ses parties concernant les organismes et fonds mentionnés respectivement aux b) et c), sont jointes...
5° L'annexe prévue au 6° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est jointe pour la première fois au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. À titre transitoire, est jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 une annexe précisant le périmètre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et sa décomposition en sous-objectifs, ainsi qu'analysant l'évolution, au regard des besoins de santé publique, des soins financés au titre de cet objectif. Cette annexe indique également l'évolution de la dépense nationale de santé ainsi que les modes de prise en charge de cette dépense. Elle rappelle, le cas échéant, l'alerte émise par une autorité indépendante désignée par la loi ;
5° (Sans modification).
6° Les dispositions de l'article L. 111-10-2 du code de la sécurité sociale sont applicables pour les nouveaux sous-objectifs présentés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Pour la détermination des sous-objectifs de l'objectif national d'assurance maladie figurant, en application du 1° du présent article, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, les commissions saisies au fond du projet de loi de financement de la sécurité sociale doivent se prononcer dans un délai de sept jours francs à compter de la réception de la liste des sous-objectifs. À défaut de notification au ministre chargé de la sécurité sociale dans ce délai, l'avis est réputé rendu.
...national de dépenses d'assurance ...
N° 2435 - Rapport sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (M. Jean-Luc Warsmann)
1 () Ce retrait de tous les amendements adoptés en commission « constituait un cas sans précédent dans la procédure parlementaire [et] a semblé faire de cette première lecture [au Sénat] un rendez-vous manqué » (Rapport de deuxième lecture fait au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat, n° 399, session 2004-2005).
2 () Considérant 64 de la décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001.
3 () Considérants de la décision n° 96-379 DC du 16 juillet 1996.
4 () Renuméroté L.O. 111-10 par le I de l'article 6 terdecies du présent projet, qui, au passage, l'élève également au rang organique.

References: l'article 36
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 7
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 36
 l'article 36
 l'article 34
 l'article 6
 l'article 40
 l'article 34
 l'article 51
 l'article 2

L'article 2

L'article 3
 l'article 40
 l'article 47
 l'article 34
 l'article 1

L'article 6
 l'article 47

L'article 6
 l'article 60
 l'article 66
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 40

L'article 7
 l'article 50
 l'article 36
 l'article 36
 l'article 36
 l'article 36
 l'article 38
 l'article 47
 l'article 50
 l'article 48
 l'article 40
 L'article 3
 l'article 6