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Timestamp: 2020-07-03 16:48:41+00:00

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﻿ SENTENCIA 2-8801 DE FEBRERO 19 DE 2004
SENTENCIA 2-8801 DE 19 DE FEBRERO DE 2004
CONTENIDO:CUENTA ÚNICA NOTARIAL. SE DECLARA LA NULIDAD DE LA EXPRESIÓN "TANTO DE LOS QUE CONSTITUYEN LA REMUNERACIÓN DEL NOTARIO" CONTENIDA EN EL PUNTO 2 DE LA INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 03-01 DEL 10 DE ENERO DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:NOTARIO, CUENTA ÚNICA NOTARIAL, ACTIVIDAD NOTARIAL
Sentencia 2-8801 de febrero 19 de 2004
Ref.: Expediente 2-8801
110010324000200300087 01
Actor: Luis Alfonso Acevedo Prada y otros.
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por Luis Alfonso Acevedo Prada y otros, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad de la Instrucción Administrativa 03-01, emanada de la Superintendencia de Notariado y Registro con fecha 10 de enero de 2003.
Mediante la instrucción demandada, la Superintendencia de Notariado y Registro determina, entre otros, la obligación de celebrar un contrato de cuenta corriente bancaria a nombre de la notaría, pero se sabe que estas entidades no constituyen personas jurídicas y carecen de personería jurídica.
En el artículo 2º del citado acto administrativo se dispone que en dicha cuenta se tienen que depositar todos los ingresos de la notaría, tanto los que constituyen la remuneración del notario, como lo que se recauda a los usuarios por concepto de impuestos o de aportes a diversos organismos públicos.
Esta circular, al igual que la Ley 788 de 2002, en que expresa fundarse, es abiertamente inconstitucional.
a) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Se vulneran las siguientes normas superiores: artículo 13 de la Constitución Política, ya que se establece una clara discriminación violatoria de la libertad de contratación y de la igualdad que existe entre personas particulares en detrimento de los notarios del país.
Mediante el contrato de cuenta corriente bancaria, que es un contrato bilateral de estirpe comercial, las personas manejan parte de sus bienes. A ningún particular se le exige que tenga que manejar sus bienes, en forma conjunta o mancomunadamente con otras personas o con otras cuentas.
La circular que se demanda incurre en esta gravísima vulneración por cuanto a personas particulares que prestan un servicio público, como son los notarios de Colombia, se les obliga a tener que celebrar contratos forzosos de cuenta corriente bancaria en forma conjunta y mancomunadamente con otras personas, lo cual vulnera también el derecho a la intimidad, consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política.
Se vulnera igualmente el artículo 83 de la Constitución Política, que consagra el principio de la buena fe. No tiene ninguna justificación ni utilidad que mediante la citada circular se obligue e imponga a los depositarios plenos de la buena fe estatal y ciudadana, una situación discriminatoria de tener que compartir sus derechos de intimidad y ser discriminados en relación con las demás personas. Se desconfía de los depositarios de la fe pública.
b) La defensa del acto acusado.
La Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda en los siguientes términos:
La Instrucción Administrativa 03-01 fue proferida por el Superintendente de Notariado y Registro y no se encuentra viciada de nulidad, por cuanto fue expedida por el organismo legalmente competente para hacerlo. Una de las funciones del Superintendente de Notariado y Registro es la de expedir y ejecutar los actos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la superintendencia de acuerdo con las normas legales y reglamentarias.
Uno de los objetivos de la Superintendencia de Notariado y Registro es la de dirigir, inspeccionar y vigilar los servicios públicos de notaría y registro y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento y una de las funciones del superintendente es la de expedir y ejecutar los actos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la superintendencia.
La instrucción demandada se profirió, además, en desarrollo de lo previsto en el Código Civil, artículos 26 y 30, y en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 2158 de 1992. El Superintendente de Industria y Comercio al expedir una instrucción administrativa no está interpretando ni reformando una ley sino que está instruyendo a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad, estableciendo criterios y pautas para su acatamiento, en ejercicio de facultades legalmente establecidas.
“Instrucción” en sentido semántico significa conjunto de explicaciones para el cumplimiento de un servicio administrativo. El acto acusado no tiene el carácter de interpretación auténtica, que es la reservada al legislador por antonomasia. Tampoco tiene el carácter de interpretación usual, que es la reservada a los jueces y demás autoridades públicas.
Al comunicar en la Instrucción Administrativa 03-01 lo dispuesto en la Ley 788 de 2002 la creación de la cuenta única notarial como una herramienta para facilitar el manejo financiero de las notarías y el cumplimiento de las obligaciones de los notarios como agentes retenedores y recaudadores de recursos públicos se está dando cumplimiento a las funciones encomendadas al Superintendente de Notariado y Registro según el Decreto 2158 de 1992, numerales 2º y 3º, del artículo 9º.
La instrucción administrativa no reglamenta las leyes expedidas, simplemente las engrana con las diferentes normas que rigen tanto esa materia como las específicas de notariado y registro y les indica a los notarios y registradores los criterios, pautas y procedimientos para prestar legalmente los servicios públicos encomendados. No se establecen reglas o preceptos como lo afirma el demandante, ni tampoco se establece procedimiento alguno para la aplicación del artículo 112 de la Ley 788 de 2002.
No se vulnera el derecho a la intimidad y a la reserva bancaria, porque en ninguna parte contempla la posibilidad de que la cuenta sea abierta en forma conjunta por personas distintas al notario, ni que su manejo ni la disposición de los dineros allí depositados se realice en forma conjunta por quien no sea su titular.
El artículo 112 de la Ley 788 de 2002 es absolutamente claro en forma tal que no permite la interpretación que le hace el demandante. El legislador estableció la obligación de abrir una cuenta única notarial, aspecto procedimental que corresponde a la libertad de configuración del legislador en esta materia, que solo está limitada por la propia Constitución.
Por auto del 30 de abril de 2003, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
En mayo 27 de 2003 se surtió la diligencia de notificación personal al procurador delegado ante esta corporación y el 9 de julio del mismo año se notificó por aviso al superintendente de Notariado y Registro.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hicieron uso de este derecho la parte demandante y la agente del Ministerio Público.
La procuradora primera delegada ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda, considerando:
Si se analiza el contenido de la instrucción administrativa demandada frente a las normas en las cuales tuvo su origen y sustento, a la vez que en las que señalan los poderes y facultades del superintendente de Notariado y Registro, se advierte que la Ley 788 de 2002, estableció en el artículo 112 la cuenta única notarial como una obligación a cargo de los notarios con el objeto exclusivo de recaudar los ingresos de la notaría y distribuirlos entre sus titulares, incluido el notario, sin que en ningún caso pueda usarse para efectuar pagos o transferencias a terceros.
La Superintendencia de Notariado y Registro, de acuerdo con lo señalado en el Decreto 2158 de 1992 y en desarrollo de sus propios objetivos de dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos notariales y de registro de instrumentos públicos, posee como herramienta fundamental, por voluntad del propio legislador, la potestad de instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento.
Resulta entonces que la instrucción administrativa encuentra pleno sustento y piso jurídico en lo establecido expresamente en el artículo 112 de la Ley 788 de 2002, sin que en su contenido se aprecie decisión alguna que modifique, limite, suprima, corrija, amplíe o derogue el contenido normativo que le sirvió de sustento o cualquier otro de orden superior o que se adopten procedimientos no contemplados en la ley.
El superintendente, al expedir la referenciada instrucción administrativa, se ajustó al marco propio de sus atribuciones, en su papel de instructor de los notarios y registradores de instrumentos públicos en el ejercicio de sus actividades y en la aplicación de las normas que las rigen, al punto que su proceder en este caso es el claro y fiel reflejo del cumplimiento de sus obligaciones.
Se considera entonces que la Instrucción Administrativa 03-01 de enero 10 de 2003 no es contraria a regulaciones normativas de orden superior, menos las señaladas en la demanda.
Se solicita la nulidad de la Instrucción Administrativa 03-01 del 10 de enero de 2003, dirigida a los notarios, expedida por el superintendente de Notariado y Registro, y relativa a la cuenta única notarial.
Esta instrucción tuvo como finalidad precisar la actividad a seguir con ocasión de la expedición del artículo 112 de la Ley 788 de 2002, que establece la cuenta única notarial.
El texto de la instrucción demandada es el siguiente:
“Instrucción Administrativa 03-01.
Para: Señores notarios.
Asunto: Cuenta única notarial Ley 788 del año 2002 (Diario Oficial 45046)
Fecha: 10 de enero de 2003.
Se trata de un instrumento que sin duda permitirá a las notarías una adecuada y confiable ordenación de los ingresos que por mandato de la ley y por diversos conceptos recibe usted de los usuarios. Además, exime del impuesto a transacciones financieras cuando dichos recaudos, en los términos legales, son enviados a sus respectivos titulares.
Artículo 112, dice:
“Cuenta Única Notarial. Establécese la Cuenta Única Notarial como cuenta matriz de recaudo de los derechos que por todo concepto deban recibir o recaudar los notarios del país en desarrollo de las funciones que le son asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio notarial y de registro de instrumentos públicos. La cuenta única notarial será una cuenta bancaria que deben abrir los notarios, a nombre de la notaría respectiva, en la cual depositarán todos los ingresos que obtengan la notaría con destino al notario, a los fondos de cuentas parafiscales del notariado, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a los demás organismos públicos que deban recibir ingresos provenientes de los recaudos efectuados por los notarios.
A través de esta cuenta los notarios deberán hacer lo pagos o transferencias a cada uno de los titulares de los ingresos recaudados sin causar el impuesto del tres por mil (3 x 1000) a las transacciones financieras. La cuenta se constituye exclusivamente para recaudar los ingresos de la notaría y distribuirlos entre sus titulares y en ningún caso podrá usarse para hacer pagos o transferencias a terceros”.
Del texto legal transcrito, que se explica por sí solo, se derivan entonces varias acciones de cumplimiento inmediato así:
1. Deberá usted abrir una cuenta bancaria a nombre de la notaría a su digno cargo. Como la notaría no tiene NIT esta deberá abrirse a nombre de la notaría, seguida del nombre del titular. Ejemplo: Notaría Primera (aquí nombre del notario).
2. En dicha cuenta tendrá usted que depositar todos los ingresos de la notaría, tanto los que constituyen la remuneración del notario como aquellos que recauda de los usuarios con destino a fondos y cuentas parafiscales, por concepto de impuestos o por concepto de aportes a diversos organismos públicos, tal y como lo señalan actualmente las leyes y normas al respecto.
3. Una vez depositados los fondos en la cuenta única notarial a nombre de su notaría, deberá usted realizar las transferencias a los titulares de los ingresos recaudados.
4. Es importante observar la limitación en el uso de la cuenta única notarial. Ella servirá exclusivamente para recaudar la totalidad de los ingresos y hacer las distribuciones, pagos y transferencias a los diversos titulares. Nunca podrá servir para pagos o transferencias distintas a las establecidas en la ley de manera precisa y clara. Por ejemplo no podrá usted pagar contra esta cuenta los servicios públicos, los gastos de nómina arrendamiento y otros gastos personales, de tal manera que pagos como los anteriores tendrán que ser transferidos a las cuentas que usted tenga abiertas para tal efecto. Esta transferencia, como lo expresa la ley, estará exenta del impuesto a las transacciones financieras.
7. Es apenas entendible que la vigencia de la norma referida a la cuenta única notarial es a partir del primero de enero del año 2003. Esto habilita solo a los ingresos provenientes del cumplimiento de la función notarial a partir de su vigencia. En consecuencia las cuentas por pagar a otros que fueron recaudadas por usted por servicios prestados en el año 2002 no están cobijadas por la cuenta única notarial.
Hago propicia la ocasión para desearle un año venturoso y expresarle mi deseo de contar con su colaboración y consejo, para avanzar juntos en la estructuración del notario y del servicio notarial como un fundamento de convivencia y desarrollo de la cultura de la solución justa y amigable de las diferencias y como pilar del desarrollo económico y social del país.
Superintendente de Notariado y Registro”.
En el Decreto 2158 de 1992 que reestructuró la Superintendencia de Notariado y Registro, se consagra como una de las funciones a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro, la contenida en el artículo 2º, numeral 2º que dice:
“2. Instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento.
El Superintendente de Notariado y Registro, al expedir la Instrucción Administrativa 03-01 de 2003 que se demanda estaba desarrollando precisamente la función de instruir a los notarios sobre la aplicación de las normas, estableciendo criterios y procedimientos para su cumplimiento.
Respecto de la potestad de instruir a notarios y registradores esta Sala ya se ha pronunciado (1) :
“En cuanto a los cargos primero y segundo relativos a la violación del numeral 1º del artículo 150 y del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, considera la Sala que no prosperan puesto que el superintendente no está asumiendo la función de reglamentar la Ley 258 de 1996, sino que está cumpliendo una de las funciones que le corresponden cual es la de instruir y orientar a los notarios y registradores sobre la aplicación de las normas, actualizando, en este caso, la Instrucción Administrativa 9 de 1999 a las luz de la Ley 258.
“En efecto, el Decreto 2158 de 1992 “por el cual se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro”, consagra:
2. Instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento”.
“En cuanto a las funciones que corresponden al superintendente, el artículo 9º, ibídem, establece:
“ART. 9º—Funciones del superintendente. El Superintendente de Notariado y Registro ejercerá las siguientes funciones:
“Es clara entonces la competencia del Superintendente de Notariado y Registro para expedir instructivos que orienten la labor de notarios y registradores de instrumentos públicos. Y comoquiera que dicha instrucción se debe aplicar de manera general por los destinatarios de la misma y, además, afecta a los particulares que adquieran inmuebles en las condiciones señaladas, no cabe duda de que se trata de un acto administrativo.
Esta instrucción estaría comprendida dentro del género “circulares” que reglamentan procedimientos al interior de una entidad y sobre las cuales esta corporación ha señalado que son susceptibles de control jurisdiccional ya que contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos.
“El alcance jurídico de los actos administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio (2) .
“Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos actos administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia” (3) .
De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales” (4) (resaltado fuera del texto).
Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda” (5) (Cfr. C.E., Secc. Primera. Sent. feb. 10/2000. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero).
“ART. 112.—Cuenta Única Notarial. Establécese la Cuenta Única Notarial como cuenta matriz de recaudo de los derechos que por todo concepto deben recibir o recaudar los notarios del país en desarrollo de las funciones que les son asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio notarial y de registro de instrumentos públicos. La Cuenta Única Notarial será una cuenta bancaria que deben abrir los notarios a nombre de la notaría respectiva, en la cual depositarán todos los ingresos que obtenga la notaría con destino al notario, a los fondos o cuentas parafiscales el notariado, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a los demás organismos públicos que deban recibir ingresos provenientes de los recaudos efectuados por los notarios.
Posteriormente, este artículo fue reglamentado en el Decreto 449 de 2003, artículo 12, que señaló:
Decreto 449 del 27 de febrero de 2003:
La disposición de recursos de dicha cuenta con destino a los fondos o cuentas parafiscales de notariado, a la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a los demás organismos públicos que deban recibir ingresos provenientes de los recaudos efectuados, estará exenta del gravamen a los movimientos financieros, GMF.
Ante demanda de inconstitucionalidad interpuesta por los ahora demandantes contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002, la Corte Constitucional, en Sentencia C-574 de 2003 decidió declarar, por los cargos allí estudiados, exequible el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “al notario” que se declaró inexequible.
Señaló la Corte en esa oportunidad:
“En efecto, la cuenta única que debe abrir el notario no es conjunta. Por el contrario, el artículo acusado establece expresamente que la debe abrir el notario. Dice la norma, en el inciso primero, que se trata de una cuenta bancaria que “deben abrir los notarios a nombre de la notaría respectiva”. No pueden confundirse, como al parecer lo hacen los actores, dos personas distintas: el titular de la cuenta bancaria, que es indudablemente el notario, con los titulares de las sumas recaudadas por el notario. Son personas diferentes, tal como lo explica la norma.
Obsérvese, entonces, que la disposición acusada, en ninguna parte contempla la posibilidad, de que la cuenta sea abierta en forma conjunta por personas distintas al notario, ni que su manejo ni la disposición de los dineros allí depositados se realice en forma conjunta por quien no sea su titular, y que sólo este es quien puede hacer los pagos y transferencias a los titulares de los ingresos recaudados. Tampoco nada dice la disposición sobre la posibilidad de dejar sin efectos la reserva bancaria, por lo que debe entenderse que, en esta materia, tal reserva se rige por las normas generales en este tema, y, en especial, sobre cuándo es procedente legalmente levantarla.
Para la Sala este cargo parte de dos presupuestos equivocados: primero, los actores confunden la función de dar fe pública con el principio de fa buena fe; y, segundo, consideran que el principio de la buena fe le impide al Estado ejercer controles sobre los ingresos recaudados por quienes, por ley, tienen tal responsabilidad.
Sobre el primer equivoco, sólo hay que mencionar que la Corte ha desarrollado ampliamente el concepto de la función testimonial de autoridad, encomendada a los notarios, en cuanto implica la guarda de la fe pública, cuyas características resulta pertinente recordar, así:
Para la Corte, el hecho de que la disposición no sólo no hubiere previsto esta necesaria distinción, y, por el contrario, hubiere impuesto al notario el deber de depositar los dineros destinados a él mismo en la cuenta única, desconoce claramente el principio constitucional de la garantía de la autonomía de la voluntad, porque le exige a unos determinados ciudadanos —los notarios— la obligación de abrir una cuenta bancaria para depositar sus ingresos, sin dejarlos en libertad de decidir si lo quieren hacer o no, y se inmiscuye en determinaciones propias de las personas como son sus decisiones relativas al manejo de sus propios dineros, a saber: si quieren depositarlos en una cuenta bancaria, o en títulos, CDTs, e inclusive si su deseo es manejar sus dineros en efectivo, dejándolos en una caja de seguridad. Son decisiones, se repite, que corresponden a la órbita misma de la persona, sobre las cuales no tiene injerencia el legislador.
Es por ello, que la expresión “al notario” se declarará inexequible”. (Cfr. C. Const. Sent. C-574/2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
DECLÁRASE la nulidad de la expresión “tanto de los que constituyen la remuneración del notario” contenida en el punto 2 de la Instrucción Administrativa 03-01 del 10 de enero de 2003, expedida por el superintendente de Notariado y Registro.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de diecinueve (19) de febrero del año dos mil cuatro (2004).
Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Olga Inés Navarrete Barrero—Gabriel E. Mendoza Martelo.
(1) Sentencia de 25 de septiembre de 2003, expediente 7807. Actor: Ignacio Castilla Castilla, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(2) Penagos, Gustavo. El acto administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1987, página 85.
(3) Penagos, Gustavo. Op. Cit. pág. 84.
(4) Consejo de Estado. Auto de abril 23 de 1975. Citado por el doctor Gustavo Penagos. Op. Cit. pág. 89.
(5) Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente 5064. M.P. Manuel Urueta Ayola. Sentencia de 14 de octubre de 1999.

References: artículo 84
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 15
 artículo 83
 artículo 9
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 59
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 112

Artículo 112
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 9
 artículo 12
 artículo 112
 artículo 112