Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-prikaz-pozemni-komunikace-prikaz-vlastnikum-a-uzivatelum-pozemnich-komunikaci-k-odstraneni-nedostatku.p2507.html
Timestamp: 2020-02-21 17:31:03+00:00

Document:
Správní řízení: příkaz; Pozemní komunikace: příkaz ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní řízení: příkaz; Pozemní komunikace: příkaz vlastníkům a uživatelům pozemních komunikací k odstranění nedostatků
Správní řízení: příkaz Pozemní komunikace: příkaz vlastníkům a uživatelům pozemních komunikací k odstranění nedostatků
k § 41 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
k § 150 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Písemný příkaz vlastníkům a uživatelům pozemních komunikací k odstranění zjištěných nedostatků vydaný na podkladě § 41 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, osobou pověřenou výkonem státního dozoru není výsledkem žádného správního (příkazního) řízení, nelze jej kvalifikovat jako příkaz ve smyslu § 150 správního řádu z roku 2004, a proto na něj nedopadají ani ustanovení předepisující obsahové náležitosti příkazu, konkrétně § 150 odst. 4 správního řádu (poučení o možnosti podat proti příkazu odpor).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 2. 2010, čj. 57 Ca 70/2009-67)
č. 735/2006 Sb. NSS a č. 1324/2007 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06).
Ladislav B. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty.
Dne 2. 3. 2009 vykonala osoba pověřená výkonem státního dozoru státní dozor nad veřejně přístupnou účelovou komunikací cesta z Vlčic na Novou Huť a zjistila, že se na ní nachází překážky, které komunikaci zcela uzavírají, a vylučují tak její veřejné užívání. Příkazem ze dne 3. 3. 2009 nařídila osoba pověřená výkonem státního dozoru žalobci odstranit všechny překážky z pozemní komunikace a obnovit veřejný přístup na ni do 15 dnů od obdržení výzvy. Žalobce byl upozorněn, že za nesplnění příkazu může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč. Dne 5. 3. 2009 podal žalobce proti příkazu odpor Městskému úřadu Blovice s argumentací, že nemovitosti v jeho vlastnictví nejsou účelovou ani jinou komunikací veřejnosti přístupnou. Městský úřad Blovice přípisem ze dne 5. 3. 2009 žalobci sdělil, že příkaz je formou výzvy vydané podle § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nikoliv rozhodnutím podle § 150 správního řádu, a nelze proti němu podat odpor. Proto se s ním správní úřad nebude nadále zabývat. Dne 23. 3. 2009 konstatovala osoba pověřená výkonem státního dozoru v protokolu o provedení výkonu státního dozoru na této účelové komunikaci, že došlo k umístění nové překážky na komunikaci.
Rozhodnutím ze dne 16. 4. 2009 uložil správní orgán prvního stupně žalobci pod bodem I podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pořádkovou pokutu ve výši 60 000 Kč za nesplnění písemného příkazu ze dne 3. 3. 2009. V odůvodnění k prvnímu výroku rozhodnutí uvedl, že 15denní lhůta k odstranění překážek vypršela dnem 20. 3. 2009. Dne 23. 3. 2009 bylo zjištěno, že žalobce překážky neodstranil a naopak umístil překážku další. Za nesplnění příkazu osoby pověřené výkonem státního dozoru ve věci odstranění překážek a obnovení veřejného přístupu na cestu z Vlčic na Novou Huť uložil již správní orgán dvě pokuty, jejichž výše však nepřiměla žalobce k odstranění překážek. Proto byla tímto rozhodnutím uložena pokuta ve dvojnásobné výši ve srovnání s posledně uloženou pokutou.
Žalobce v odvolání ze dne 4. 5. 2009 navrhl zrušení příkazu a rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Namítal, že na pozemku v jeho vlastnictví nikdy neexistovala veřejně přístupná účelová komunikace. Uvedený pozemek byl vždy zemědělskou půdou, případně zahradou a vedle pozemku se nacházel pozemek, který byl označován jako místní komunikace a který je vlastnictvím města Blovice. Tato komunikace však nevede po jeho pozemcích. Komunikace, která je ve vlastnictví města Blovice, nebyla dlouhodobě udržována a byla v neutěšeném stavu. O tom svědčí i reakce města Blovice na stížnost paní Jiřiny K. ze dne 11. 2. 2003, kdy Městský úřad Blovice poukázal na to, že obec Vlčice je dostupná jinou veřejnou komunikací a že pokud se paní K. nezdá komunikace ve vlastnictví města Blovice dostatečně zachovalá, může používat tuto jinou komunikaci. Městský úřad poučil paní Jiřinu K., že pokud by byla názoru, že vydržela jakési právo k pozemkům žalobce, má se svých nároků domáhat cestou občanskoprávní. Tímto způsobem reagoval Městský úřad Blovice na dotazy dotyčné paní v roce 2003 opakovaně. Je zjevné, že v této době Městský úřad Blovice nezastával názor, že by existovala komunikace vedoucí přes pozemky ve vlastnictví žalobce. Z dopisu vyplývalo, že existuje jiný nezbytný komunikační přístup na pozemky paní Jiřiny K. a pana Františka Ř., tedy že není splněna podmínka toho, že by přes pozemky ve vlastnictví Městského úřadu Blovice nebo přes žalobcovy pozemky měla vést komunikace, která představuje jediné možné komunikační spojení. Jeví se nepochopitelným, proč v současné době postupuje městský úřad jinak, když mu musí být známo, že přes pozemky žalobce žádná komunikace nevede. Pokud jde o nárok na přístup na pozemky, jejž uplatňovala paní Jiřina K., k těmto pozemkům existuje městem Blovice neudržovaná místní komunikace.
Žalobce poukázal na závěry formulované v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud zdůraznil význam vlastnického práva a podmínky, za nichž je možné ochranu vlastnického práva omezovat. Podle něj je nezbytné, aby bylo jednoznačně doloženo, že vlastník věci, jehož právo je omezováno, bezvýhradně souhlasí s tímto omezením. V daném případě však žalobce nikdy svůj souhlas s takovým omezením nevyjádřil. Taktéž není znám souhlas předchozího vlastníka. Ústavní soud dospěl opakovaně k závěrům, že jediný ústavně konformní výklad je takový, že vlastník příslušného pozemku souhlasí s tím, aby byl omezen a aby komunikace vedla přes jeho pozemky, a dále že je nutná existence ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z korespondence mezi Městským úřadem Blovice s paní Jiřinou K. je zřejmé, že zde existuje jiná možnost komunikačního spojení, která vede jinudy a je kratší, a tedy není dána žádná komunikační potřeba přes žalobcovy pozemky. Z popsaných důvodů považoval žalobce uloženou pokutu za údajné nesplnění povinností za nepřiměřeně vysokou a neodůvodněnou.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 8. 2009 odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Konstatoval, že příkaz je písemnou výzvou vydanou osobou pověřenou výkonem státního dozoru ve smyslu § 41 zákona o pozemních komunikacích. Příkaz nevydává Městský úřad Blovice jakožto správní orgán (silniční správní úřad) a nevztahují se na něj náležitosti podle § 150 správního řádu. Nelze zaměňovat písemný příkaz (výzvu) podle zákona o pozemních komunikacích a příkaz (správní rozhodnutí) podle správního řádu. Tyto informace obdržel žalobce od zdejšího orgánu dopisem ze dne 11. 5. 2009, který převzal dne 13. 5. 2009.
Žalovaný dále uvedl, že existenci či neexistenci účelové komunikace řešil před zahájením prvního řízení o uložení pokuty správní orgán prvního stupně, který je příslušným silničním správním úřadem, a dospěl k závěru, že „
cesta z Vlčic na Novou Huť
“, vedoucí také po pozemcích odvolatele, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Toto doložil v rozhodnutí ze dne 8. 1. 2008: „
Před zahájením řízení silniční úřad prostudoval dostupné materiály týkající se dosavadního řešení problému umístění překážek na cestě z Vlčic na Novou Huť a též mapové podklady pocházející z různých období. Na císařském otisku stabilního katastru z roku 1838 je v předmětném úseku cesta již zakreslena, takže její existence sahá minimálně 170 let do minulosti. Dotčený úsek je v nezměněném průběhu zakreslen též na mapě bývalého pozemkového katastru (stav v letech 1950–1955) a též v mapě Českého úřadu geodetického a kartografického z roku 1975. Dalším dokladem o existenci předmětné komunikace je pasport místních komunikací obce Bílovice z roku 1987 (uvedena jako místní komunikace třetí třídy pod č. 23c), turistická mapa Brdy a Třemšínsko vydaná v roce 1994 (značena jako zpevněná cesta) a turistická mapa Plzeňsko vydaná v roce 2004 (zde je též značena jako zpevněná cesta). Existence komunikace jako takové je tedy nade vší pochybnost dokázána a její veřejné užívání v minulosti taktéž.
“ Pozemky splňují veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Žalovaný odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu k veřejně přístupným účelovým komunikacím. Komunikace byla v minulosti vždy veřejně přístupná a nikdo proti tomu, vyjma žalobce, nebrojil. Žalobce umístil na veřejně přístupnou účelovou komunikaci překážky. Byl tedy v souladu s právem vyzván k odstranění překážek, a pokud tak neučinil, silniční správní úřad správně opakovaně vymáhá nesplněnou povinnost uložením pořádkové pokuty. Žalobcovo vlastnické právo není nijak zpochybňováno, ale on je v jeho výkonu omezen institutem obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS). Podle žalovaného je pokuta přiměřená, neboť dříve uložené pokuty ve výši 12 000 Kč a 30 000 Kč prozatím nevedly ke splnění uložené povinnosti.
Žalobou ze dne 20. 8. 2009 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009 a rozhodnutí prvního stupně. Dále žádal přezkoumat jako podkladové rozhodnutí příkaz a zrušit jej. Žalobce proti příkazu odstranit překážky z pozemní komunikace a obnovit veřejný přístup na ní podal odpor, v němž namítal, že se nejedná o řešení stavu komunikační nouze a že neexistuje právní podklad pro to, aby byl nucen strpět omezení ve výkonu svých vlastnických práv na úkor veřejnosti. Vycházel z toho, že jde o příkaz, který byl vydán ve správním řízení podle § 150 správního řádu. Uvedený příkaz neobsahoval náležitosti, které by obsahovat podle správního řádu měl, zejména poučení o tom, že lze podat odpor, v jaké lhůtě, od kterého dne se tato lhůta počítá a u kterého správního orgánu se odpor podává. I přesto, že žalobce včas a řádně podal odpor, správní orgán prvého stupně nerespektoval § 150 odst. 3 správního řádu, podle něhož se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje, a žalobci sdělil, že se v daném případě nejedná o žádné správní rozhodnutí, a že tedy nelze přihlížet k jeho odporu. Následně vydal správní orgán prvního stupně na podkladě vydaného příkazu rozhodnutí, proti kterému žalobce podal odvolání. Nejenže uvedený příkaz je rozhodnutím, ale chybějící základní obsahové náležitosti způsobují jeho nicotnost a o té by mělo být z úřední povinnosti rozhodnuto. Z důvodu nicotnosti nemůže uvedený příkaz jako rozhodnutí zakládat žádná práva ani žádné povinnosti, a nelze k němu tedy přihlížet ani jako k podkladu, na základě něhož je žalobci následně ukládána pokuta. Rozhodnutím správních orgánů obou stupňů tedy byly porušeny § 77, § 78 a § 150 správního řádu, ale též § 2 odst. 1 a 2 téhož zákona. Správní orgány obou stupňů nepostupovaly správně, když se nezabývaly otázkou prohlášení nicotnosti, a žalovaný v rámci odvolacího řízení neučinil žádné kroky, jimiž by reagoval na nečinnost správního orgánu prvního stupně, a to ani na základě podnětu žalobce k opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu.
I pro případ, že by příkaz nebyl shledán nicotným, je žalobce přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí nezákonné. Došlo k porušení § 2 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalovaný v rozhodnutí uzavírá, že předmětný pozemek je veřejně přístupnou účelovou komunikací, což dedukuje z toho, že pozemek se stává takovou komunikací věnováním obecnému užívání. Z rozhodnutí žalovaného není patrno, na jaký projev vůle, ať žalobce nebo jeho právních předchůdců, chce žalovaný poukázat a který úkon těchto osob považuje za toto věnování. Omezuje se na konstatování, že komunikaci, která byla „
užívána veřejností jako dopravní cesta, je třeba poskytnout právní ochranu a zajistit její veřejné užívání
“. Žalovaný tedy dedukuje, že pokud „
“ začne chodit po libovolném pozemku, z tohoto pozemku se stává bez ohledu na názor jeho vlastníka účelová komunikace. Tento závěr hrubým způsobem zasahuje do zásady zákonnosti vycházející z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Tímto postupem je porušována ochrana vlastnického práva žalobce vyplývající z čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny. Správní orgány obou stupňů se nezabývaly namítanou neexistencí komunikační nezbytnosti, což je zásadní podmínka pro to, aby bylo možno uvažovat o tom, zda jsou splněny podmínky pro to, aby určitý pozemek se mohl stát komunikací. Žalobce poukazoval na to, že jak ve směru do Blovic, tak ve směru do Vlčic vedou jiné, vhodnější komunikace. V této souvislosti žalobce poukázal i na názor, který vyslovil správní orgán prvního stupně ve svém přípisu adresovaném Jiřině K.
V daném případě není splněna ani podmínka toho, že by komunikace byla věnována žalobcem nebo jeho právními předchůdci k veřejnému užívání. Správní orgány vydávají žalobci příkazy, aby odstranil zde se nacházející movité věci, a opakovaně mu ukládají pokuty. Tímto zasahují do vlastnického práva žalobce bez toho, že by se zabývaly otázkou splnění podmínek pro to, zda je vůbec údajná komunikace skutečně účelovou veřejnou komunikací, a aniž by přihlédly k jeho námitkám. Reálně vedla veřejně přístupná komunikace ve vlastnictví města Blovice vedle pozemku žalobce, ovšem město Blovice se o tuto komunikaci nestaralo, nechalo ji zpustnout a nyní by muselo vynakládat nemalé finanční prostředky na její zprovoznění. Tomuto nákladu se město snaží vyhnout tím, že vychází z údajné existence účelové komunikace vedoucí po pozemku žalobce. Tato údajná účelová komunikace vznikla právě z důvodu neprůjezdnosti komunikace vedoucí přes pozemky města Blovice. I přesto, že v minulosti žalobce nabízel městu Blovice zprůjezdnění jeho místní komunikace svým nákladem ve formě sponzorského daru, pouze za podmínky geodetického zaměření, město Blovice tuto jeho nabídku odmítlo. Navíc správní orgány vyšly při svých úvahách o existenci vzniku údajné účelové komunikace z tvrzení svědků, kdy tito např. uváděli, že na pozemek, který byl zemědělskou půdou, bez vědomí a souhlasu jeho vlastníků (právních předchůdců žalobce) naváželi kámen a snažili se takto tuto zemědělskou půdu zpevňovat, aby jim mohla sloužit jako komunikace s tím, že jiné komunikace nebyly v dobrém stavu. Z tohoto měly správní orgány vyvodit, že údajná účelová komunikace byla vytvořena třetími osobami na základě jejich libovůle a bez jakéhokoliv vědomí nebo souhlasu vlastníka. Tento zásah do vlastnického práva žalobce správní orgány svým postupem legalizují, když se snaží, aby žalobce byl donucen zajistit vedení komunikace přes své pozemky. Rozhodnutí žalovaného obsahuje pouze obecná konstatování nezabývající se jednotlivými námitkami žalobce. Podle názoru žalobce je zde dána i nepřezkoumatelnost rozhodnutí v důsledku nedostatku důvodů. Správní orgány obou stupňů dále porušily § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pořádkovou pokutu totiž lze ukládat pouze vlastníkovi veřejně přístupné účelové komunikace, tedy musí být postaveno najisto, že se skutečně jedná v daném případě o veřejnou účelovou pozemní komunikaci. Správní orgány obou stupňů nezjistily náležitým způsobem stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, vycházely ze stavu, který je v rozporu se skutečností, čímž byly porušeny i § 3 a § 2 odst. 3 správního řádu. Současně tím bylo porušeno i právo žalobce podle článku 36 Listiny. Správní orgány obou stupňů zneužily zákonem dané správní uvážení, když evidentně ukládají pokutu ve výši naprosto nepřiměřené dané situaci. Žalobce proto navrhl, aby soud rozhodl o upuštění od jejího uložení.
Žalovaný v písemném stanovisku k žalobě ze dne 17. 12. 2009 trval na správnosti a zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobce byl v minulosti opakovaně poučen o tom, že příkaz je písemnou výzvou vydanou osobou pověřenou výkonem státního dozoru ve smyslu § 41 zákona o pozemních komunikacích. K žalobcovu zpochybňování, že na pozemcích existuje účelová komunikace, žalovaný uvedl, že pozemky splňují veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Existenci účelové komunikace řešil před zahájením prvního řízení o uložení pokuty správní orgán prvního stupně, který je současně příslušným silničním správním úřadem, a dospěl k závěru, že „
“, vedoucí také po pozemcích odvolatele, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Předmětné veřejně přístupné účelové komunikaci, kterou veřejnost užívala jako dopravní cestu, je třeba poskytnout právní ochranu a zajistit její veřejné užívání. To je úkolem silničního správního úřadu. Správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí ani žalovaný v napadeném rozhodnutí se navíc nezabývali otázkou, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či nikoliv. Toto správní řízení bylo řízením o uložení pořádkové pokuty ve smyslu § 42 odst. 1 za nesplnění písemného příkazu osoby pověřené výkonem státního dozoru v souladu s § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
Žalobce v replice zdůraznil, že je vlastníkem mimo jiné pozemku v katastrálním území Vlčice obec Blovice, který je a byl vždy ornou půdou. Vedle pozemku ve vlastnictví žalobce se nachází pozemek označovaný jako místní komunikace ve vlastnictví města Blovice. Tato komunikace však neprochází po pozemcích žalobce.
(...) Podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. „[b]
Právní pojem „
jiný úkon správního orgánu
“ ve smyslu výše uvedeného ustanovení je třeba vyložit dle názoru soudu tak, že jde o úkon učiněný správním orgánem na základě příslušného zákona, který není samostatně přezkoumatelný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., úkon je nezbytným předpokladem vydání finálního aktu a jeho obsah je závazný pro výrok konečného rozhodnutí správního orgánu (výrok přímo ovlivňuje). Právní teorie takové „
jiné úkony správního orgánu
“ označuje jako subsumované správní akty. Jak judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 37/2005-83, č. 1324/2007 Sb. NSS: „
Ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s. umožňuje soudům ve správním soudnictví přezkoumávat zákonnost subsumovaných správních aktů; toto ustanovení však nezakládá pravomoc správních soudů takové akty zrušovat. Měla-li zjištěná nezákonnost subsumovaného aktu vliv na zákonnost žalobou napadeného aktu finálního, zruší soud tento finální akt a s nezákonností subsumovaného aktu se vypořádá v odůvodnění svého rozsudku.
Mezi příkazem a rozhodnutím o uložení pořádkové pokuty podle § 42 zákona o pozemních komunikacích dle názoru zdejšího soudu však vztah předpokládaný § 75 odst. 2 větou druhou s. ř. s. neexistuje. Ačkoliv z § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích lze jednoznačně dovodit, že silniční správní úřad může uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč vlastníku (správci) nebo uživateli pozemní komunikace jen tehdy, nesplní-li písemný příkaz daný mu při výkonu státního dozoru osobou pověřenou výkonem státního dozoru podle § 41 odst. 2 nebo 3 téhož zákona, a tedy v jistém smyslu je příkaz nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí o uložení pokuty, nelze považovat rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty za akt finální a příkaz za akt subsumovaný. Rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je výsledkem zcela samostatného správního řízení zahájeného silničním správním úřadem
. Vydání rozhodnutí dle § 42 zákona o pozemních komunikacích zákon nepodmiňuje vydáním žádného dalšího subsumovaného správního aktu jiného správního orgánu, který by přímo a závazným způsobem ovlivnil výrok o uložení pokuty (tj. pokuta se ukládá nebo pokuta se neukládá). Rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je zákonem předpokládaný právní důsledek nesplnění příkazu. Proto požadavku žalobce přezkoumat příkaz jako podkladové rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. vyhovět nelze.
Podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „[v]
lastníku (správci) nebo uživateli pozemní komunikace, který
nesplní písemný příkaz
daný mu při výkonu státního dozoru osobou pověřenou výkonem státního dozoru podle § 41 odst. 2 nebo 3, může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč
Nesplnění písemného příkazu je tedy znakem skutkové podstaty deliktního jednání, za které lze uložit jeho pachateli sankci. Proto se soud musel zabývat povahou písemného příkazu a případnou opodstatněností námitky žalobce o jeho nicotnosti, řečeno jinak existencí či neexistencí písemného příkazu.
Shodně s žalovaným sdílí soud názor, že písemný příkaz vydaný osobou pověřenou výkonem státního dozoru na podkladě § 41 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nemá povahu příkazu ve smyslu § 150 správního řádu. Příkaz upravený § 150 správního řádu je koncipován jako zvláštní typ správního rozhodnutí, které je výsledkem zvláštní, zjednodušené formy správního řízení, tj. řízení příkazního. To lze dovodit např. z dikce odstavce 1 („
z moci úřední a ve sporném řízení lze uložit formou písemného příkazu. Příkaz může správní orgán vydat, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné; vydání příkazu může být prvním úkonem
“) či odstavce 2 („
V řízení o vydání příkazu
může být jediným podkladem kontrolní protokol pořízený podle zvláštního zákona týmž správním orgánem, který je věcně a místně příslušný ke správnímu řízení navazujícímu na kontrolní zjišťování
[...]“) § 150 správního řádu. Osoba pověřená výkonem státního dozoru v intencích § 41 zákona o pozemních komunikacích je jedním ze subjektů vykonávajících státní kontrolu v ČR podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole [§ 2 písm. d)], přičemž podle tohoto kontrolního řádu postupují kontrolní orgány uvedené v § 2 tohoto zákona jen v těch případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup (§ 8 odst. 2). „
“ obsahuje právě § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, který opravňuje osobu pověřenou výkonem státního dozoru, aby v případě, že zjistí porušení povinností stanovených tímto zákonem, písemně uložila podle potřeby a povahy zjištěných nedostatků způsob a lhůtu pro jejich odstranění. Z tohoto ani jiného ustanovení zákona o pozemních komunikacích však nelze dovodit, že by písemnému příkazu mělo předcházet jakékoliv správní řízení. To by ostatně odporovalo smyslu tohoto právního instrumentu, tj. zjednat rychle a bez větších formalit nápravu zjištěných nedostatků. Písemný příkaz vydaný na podkladě § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích osobou pověřenou výkonem státního dozoru tudíž není výsledkem žádného správního (příkazního) řízení, nelze jej kvalifikovat jako příkaz ve smyslu § 150 správního řádu, a proto na něj nedopadají ani ustanovení předepisující obsahové náležitosti příkazu, konkrétně § 150 odst. 4 správního řádu, dle kterého „[p]
říkaz musí obsahovat poučení, v němž správní orgán uvede, že je možné proti příkazu podat odpor, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá a u kterého správního orgánu se odpor podává
“, jehož se žalobce dovolával. Shora uvedené důvody vedly soud k závěru o neopodstatněnosti všech žalobních výtek majících základ ve vadném právním názoru žalobce na povahu písemného příkazu a tvrdících porušení § 2 odst. 1 a 2, § 77, § 78 a § 150 správního řádu. Neopodstatněnou je i související námitka o nezákonnosti rozhodnutí – příkazu.
Jen pro úplnost soud dodává, že výše popsaný závěr, že písemný příkaz vydaný na podkladě § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích osobou pověřenou výkonem státního dozoru není rozhodnutím, může vyvolat dojem, že jeho adresát nemá proti takovému úkonu soudní ochranu. Přitom osoba pověřená výkonem státního dozoru prováděním tohoto dozoru uplatňuje státní moc. V důsledku toho je vázána čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jenom v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Soud vyšel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004- 110, č. 735/2006 Sb. NSS, a z rozsudku téhož soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006-54, v nichž se Nejvyšší správní soud zabýval pojmem zásahu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Dovodil, že jím rozumí „
velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd. Jedná se tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Tyto osoby jsou povinny na jejich základě konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu. Při nedodržení zákona nebo překročení jeho rámce by se mohlo jednat o nezákonný zásah. Nemůže se však o něj jednat, plní-li správní orgán své úkoly v rámci svých pravomocí a kompetencí způsobem, který zákon umožňuje, resp. přímo stanoví. V posledně uvedeném rozsudku pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že faktické jednání správních orgánů musí pro to, aby bylo
zásahem‘ ve smyslu § 82 s. ř. s., naplňovat mj. dva znaky: 1) musí jít o aktivitu (úkon), nemůže se jednat o pasivitu (nekonání) správního orgánu, a 2) úkon musí být pro osoby, vůči nimž směřuje, závazný tak, aby tyto osoby na základě tohoto úkonu byly povinny něco dát, konat, nekonat (opominout, zdržet se) či strpět.
“ Dospěl pak k závěru, že písemný příkaz naplňuje oba definiční znaky „
“ ve smyslu § 82 s. ř. s. a soudní ochrany proti eventuálnímu nezákonnému zásahu se lze domáhat za zákonem stanovených předpokladů žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s.
Stěžejní žalobní bod o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud považuje na rozdíl od předchozích za zcela opodstatněný.
Podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
Podle § 68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění rozhodnutí uvedou „
důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí
“. Podle § 90 odst. 5 správního řádu „[n]
eshledá-li odvolací správní orgán důvod pro postup podle odstavců 1 až 4, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Jestliže odvolací správní orgán změní nebo zruší napadené rozhodnutí jen zčásti, ve zbytku je potvrdí.
“ Odvolací orgán postupuje podle § 90 odst. 5 správního řádu pouze v tom případě, když dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí je v souladu s právními předpisy a je správné (§ 90 odst. 1, 2 a 3 správního řádu), a není proto dán důvod k zastavení řízení. Podle § 89 odst. 2 správního řádu je odvolací orgán krom jiného povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v odvolání. Rozhodnutí odvolacího orgánu podle § 90 odst. 5 správního řádu je tudíž důsledkem závěru správního orgánu o tom, že námitky uvedené v odvolání jsou nedůvodné. Závěry žalovaného o tom, jak se vypořádal s odvolacími námitkami, musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí o odvolání (§ 68 odst. 3 správního řádu).
Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 26. 2. 1993, čj. 6 A 48/92-23, uveřejněném v časopise Správní právo pod č. 27, uvedl, že „
z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí.
“ Soud se se závěry vrchního soudu zcela ztotožňuje.
lastníku (správci) nebo uživateli pozemní komunikace, který nesplní příkaz daný mu při výkonu státního dozoru osobou pověřenou výkonem státního dozoru podle § 41 odst. 2 nebo 3, může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč
“. Státní dozor na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích vykonávají silniční správní úřady v rozsahu své působnosti (§ 41 odst. 1 zmíněného zákona).
Správní orgány obou stupňů vycházely ze závěru, že žalobce umístil překážky na veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Zodpovězení otázky, zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, je zcela zásadní pro možnost uložení pokuty podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Je tomu tak proto, že v případě, že by se na předmětných pozemcích nenacházela pozemní komunikace, nebo se nacházela toliko veřejně nepřístupná účelová komunikace, nebylo by možné žalobci uložit pořádkovou pokutu. Pořádkovou pokutu podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je totiž možné uložit pouze vlastníku (správci) nebo uživateli dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace, neboť silniční správní úřad vykonává státní dozor podle § 41 odst. 1 téhož zákona pouze ve vztahu k dálnicím, silnicím, místním komunikacím a veřejně přístupným účelovým komunikacím.
Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace „
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků
“. Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a pojmem veřejně přístupné účelové komunikace se zabýval Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06. Soud se s jeho závěry zcela ztotožňuje. (...)
K tomu, aby bylo možné učinit jednoznačný závěr o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázáno: zaprvé, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva, zadruhé, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu (slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi) a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).
Žalobce v odvolání vznášel konkrétně formulované odvolací námitky, kterými rozporoval závěr správního orgánu prvního stupně, že se na jeho pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobce rozporoval mimo jiné jak to, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva, tak to, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti. V té souvislosti poukazoval rovněž na změnu názoru Městského úřadu Blovice dokumentovanou odkazem na písemnou komunikaci s paní Jiřinou K.
Žalovaný opřel výrok napadeného rozhodnutí o § 90 odst. 5 správního řádu, odvolání žalobce zamítl a správní rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalovaný byl tudíž povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v odvolání a své závěry o těchto námitkách uvést v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Ač to bylo povinností žalovaného, žalovaný se odvolacími námitkami žalobce konkrétněji zabýval pouze stran povahy písemného příkazu, naproti tomu námitkami zpochybňujícími závěr správního orgánu prvního stupně o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích žalobce v rozsahu jak první, tak druhé podmínky se v odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec nezabýval. Žalovaný se vůbec konkrétním způsobem nevypořádal se žádnou z odvolacích námitek, jen v naprosto obecné rovině konstatoval, že „
pozemky splňují veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace, že se jedná ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
“. V té souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, ve které se uvádí, že „
veřejně přístupnou účelovou komunikací se pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním. Jestliže vlastník souhlasil se zřízením veřejného přístupu na komunikaci, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci. U starších cest platí, že byly-li užívány od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci. Předmětné veřejně přístupné účelové komunikaci, která byla užívána veřejností jako dopravní cesta, je třeba poskytnout právní ochranu a zajistit její veřejné užívání.
“ V závěru napadeného rozhodnutí pak žalovaný zmínil, že „
žalobce neuvedl v záležitosti žádné nové skutečnosti
“. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není seznatelné, proč žalovaný považuje námitky žalobce za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané žalobcem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Žalovaný se nevypořádal s jediným tvrzením žalobce a zcela pominul důkazy, které žalobce připojil k odvolání.
Pokud se žalovaný domnívá, že přezkoumávané rozhodnutí náležitě odůvodnil tím, že uvedl, že „
existenci či neexistenci účelové komunikace řešil před zahájením prvního řízení o uložení pokuty prvoinstanční správní orgán, který je současně příslušným silničním správním úřadem, a dospěl k závěru, že ,
cesta z Vlčic na Novou Huť‘
, vedoucí mj. po pozemcích žalobce, je veřejně přístupnou účelovou komunikací, toto doložil, viz odůvodnění rozhodnutí ze dne 8. 1. 2008, kde je uvedeno: ...
“ a následuje citace příslušné pasáže rozhodnutí, což vyplývá nejen z napadeného rozhodnutí, ale především ze stanoviska žalovaného k žalobě, soud jeho názor zcela kategoricky odmítá. Žalovaný nebyl zbaven své povinnosti vypořádat se s námitkami žalobce ani odkazem na rozhodnutí Městského úřadu Blovice ze dne 8. 1. 2008. Toto rozhodnutí je rozhodnutím, jímž byla žalobci uložena podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v pořadí první pořádková pokuta ve výši 12 000 Kč za nesplnění písemného příkazu ze dne 19. 10. 2007 daného mu osobou pověřenou výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnými účelovými komunikacemi v obci Bílovice. Nejedná se předně o rozhodnutí, které by bylo možné považovat např. za rozhodnutí o předběžné otázce, které by žalovaného zavazovalo v posouzení otázky, zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, nýbrž o jiné, zcela samostatné rozhodnutí v obdobné věci. Obě rozhodnutí jsou autonomními správními akty, které musí být samostatně a řádně odůvodněny, včetně uvedení toho, jakými úvahami se správní orgán při svém rozhodování řídil. Podstatnou je dále skutečnost, že ani ocitovaná pasáž nereaguje na žalobcovu obranu vůči závěru o veřejně přístupné účelové komunikaci na pozemcích žalobce v rozsahu jak první, tak druhé podmínky.
Žalovaný porušil § 68 odst. 3 správního řádu. Soud zásadně přezkoumává v rozsahu žalobních bodů závěry odvolacího orgánu, které k jednotlivým odvolacím námitkám v odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný zaujal. Pokud se odvolací orgán některými odvolacími námitkami nezabýval, nejsou zde závěry, které by bylo možné v řízení o žalobě proti napadenému rozhodnutí přezkoumat. Zaujetí těchto závěrů je proto nezbytnou podmínkou možnosti soudního řízení o žalobě. Vzhledem k tomu, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neodpovídá požadavkům uvedeným v § 68 odst. 3 správního řádu, nelze z něho seznat, jaké závěry k odvolacím námitkám žalobce žalovaný zaujal, a proto je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Tato procesní vada mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobce odvolacími námitkami zpochybňoval, že se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, což je nezbytnou podmínkou pro možnost uložení sankce žalobci. Z důvodů shora uvedených je správné též tvrzení žalobce o porušení čl. 11 a čl. 36 Listiny. (...)

References: § 41
 zákona č. 13
 § 150
 § 41
 zákona č. 13
 § 150
 § 150
 § 41
 § 150
 § 42
 soud 
 soud 
 § 41
 § 150
 § 7
 § 150
 § 150
 § 77
 § 78
 § 150
 § 2
 § 80
 § 2
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 11
 § 42
 § 3
 § 2
 soud 
 § 41
 § 7
 § 42
 § 41
 § 75
 § 65
 soud 
 § 75
 soud 
 § 42
 § 75
 § 42
 § 41
 § 42
 § 75
 § 42
 § 41
 soud 
 soud 
 § 41
 § 150
 § 150
 § 150
 § 41
 zákona č. 552
 § 2
 § 41
 § 41
 § 150
 § 150
 soud 
 § 2
 § 77
 § 78
 § 150
 soud 
 § 41
 čl. 2
 Soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 § 82
 § 82
 § 82
 soud 
 § 76
 soud 
 § 68
 § 90
 § 90
 § 89
 § 90
 soud 
 Soud 
 § 41
 § 42
 § 42
 § 41
 § 7
 § 7
 soud 
 Soud 
 § 90
 § 7
 soud 
 § 42
 § 68
 Soud 
 § 68
 čl. 11
 čl. 36