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Timestamp: 2017-11-22 21:47:47+00:00

Document:
Société canadienne des postes c. Hamilton (Ville), 2016 ONCA 767 | CTDJ
Société canadienne des postes c. Hamilton (Ville), 2016 ONCA 767
Dossier : C60687
Les juges Doherty, Epstein et Miller
Intimée (Appelante)
Peter Griffin et Rory Gillis, pour l’appelante
John B. Laskin et Yael Bienenstock, pour l’intimée
Stéphane Ėmard-Chabot, pour l’intervenante, la Fédération canadienne des municipalités
Date de l’audience : le 2 février 2016
Appel du jugement du juge Alan C. R. Whitten de la Cour supérieure de justice rendu le 11 juin 2015, dont les motifs sont rapportés dans 2015 ONSC 3615 (CanLII), 126 O.R. (3d) 501.
Le juge Miller :
[1] L’intimée, la Société canadienne des postes, a-t-elle le pouvoir de prendre des décisions unilatérales en ce qui concerne l’installation des boîtes postales communautaires? Il s’agit, en dernier ressort, d’une question de droit constitutionnel et de la question au centre de l’appel dont sous sommes saisis.
[2] À l’époque de la Confédération, un service postal national était essentiel pour l’épanouissement de l’économie nationale. Comme pour beaucoup d’autres infrastructures nationales, la compétence sur les services des postes a été dévolue au parlement fédéral en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. Plus récemment, le Parlement a exercé ce pouvoir de légiférer en édictant la Loi sur la société canadienne des postes, L.R.C. 1985, ch. C-10 (« LSCP »), une loi qui confère à Postes Canada, un mandataire de la Couronne fédérale, la responsabilité d’établir le service postal et de fournir des services postaux.
[3] Les services postaux conventionnels tiennent un rôle restreint dans les communications commerciales et personnelles d’aujourd’hui. Les communications par voie électronique ont eu pour effet de réduire de façon draconienne la demande en services postaux conventionnels, un fait qui a contribué à la chute importante des recettes de Postes Canada. Pour s’adapter au déclin structurel de ses revenus, Postes Canada a annoncé qu’elle allait restructurer ses services de livraison en délaissant la livraison à la porte pour se tourner vers la livraison dans les boîtes postales communautaires (« BPC »). Ce changement a suscité de l’opposition, comme on pouvait s’y attendre. L’appelante, la ville de Hamilton, fait partie des municipalités qui se sont farouchement opposées au plan de Postes Canada de mettre progressivement fin à la livraison du courrier à la porte dans les quartiers établis. Bien que la ville ait pressé Postes Canada de porter son choix sur d’autres solutions en vue de réduire les coûts, comme espacer les livraisons à domicile, elle reconnaît que la décision de passer aux BPC appartient à Postes Canada et non à la ville. La ville soutient toutefois qu’elle a un rôle de surveillance – en fait, un droit de veto – pour ce qui est des endroits que retiendra Postes Canada pour y installer des BPC dans les limites de la ville.
[4] En réaction à une décision de Postes Canada de déployer la première étape de sa migration vers la livraison dans les BPC au centre-ville de Hamilton, la ville a adopté un règlement municipal établissant un régime réglementaire lui accordant la mainmise sur l’installation du matériel, notamment les BPC, le long des routes municipales : le règlement municipal no 15-091 (le « règlement municipal »). Postes Canada s’est appuyée, notamment, sur des motifs constitutionnels pour contester ce règlement devant la Cour supérieure de justice. La Cour lui a donné entièrement raison et a donc accueilli sa requête.
[5] À mon avis, l’appel interjeté par la ville à l’encontre de cette décision ne saurait être accueilli. Même si l’objet du règlement municipal est du ressort de la ville, il n’en reste pas moins que ce règlement est incompatible avec la législation fédérale et qu’il est pour cette raison inopérant en raison de la doctrine de la prépondérance, dans la mesure où il vise Postes Canada.
(1) La compétence de Postes Canada
[6] Postes Canada tient son pouvoir et sa responsabilité d’administrer le service postal de la LSCP. La LSCP confère à Postes Canada, avec l’approbation du gouverneur en conseil, le pouvoir de prendre des règlements aux fins de « régir les caractéristiques, l’installation et l’utilisation des contenants […] prévus pour le dépôt […] ou la distribution » du courrier : al. 19(1)k).
[7] Fort de ce pouvoir, Postes Canada a pris le Règlement sur les boîtes aux lettres, DORS/83-743 (le « Règlement »). L’article 3 du Règlement prévoit que Postes Canada « peut installer […] dans un lieu public, y compris une voie publique, tout récipient […] destiné à la levée, à la distribution et à l’entreposage du courrier ». L’article 4 prévoit aussi qu’il est interdit d’enlever ou de remettre à un autre endroit un récipient destiné au courrier, sans avoir obtenu au préalable l’autorisation de Postes Canada.
[8] Ces dispositions autorisant Postes Canada à installer des boîtes aux lettres le long des routes municipales sont le prolongement, accordé à Postes Canada, d’un pouvoir dont jouissait auparavant le ministre des Postes. En vertu du paragraphe 10(14) de la loi intitulée Acte du Bureau des Postes, 1867, S.C. 1867, ch. 10, le ministre des Postes était autorisé à installer des boîtes aux lettres [traduction] « le long des rues […] ou dans d’autres lieux publics, là où il les juge nécessaire » (je souligne). Une version ultérieure de cette loi fut encore plus explicite en ce qui a trait au pouvoir discrétionnaire accordé : « le ministre des Postes doit administrer […] la poste au Canada et […] peut […] fournir et faire installer des boîtes aux lettres ou autres récipients aux endroits qu’il juge appropriés » (je souligne) : Loi sur les postes, S.C. 1950-51, ch. 57, al. 5f). Le pouvoir d’installer des boîtes aux lettres le long des routes municipales a été exercé par Postes Canada, ainsi que par ses prédécesseurs au temps de la Confédération.
[9] Fait important, pour atteindre l’objectif prévu par la loi, qui consiste à fournir des services postaux au Canada, Postes Canada est tenue de « veille[r] à l’autofinancement de son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux besoins de la population du Canada » : LSCP, al. 5(2)b). Satisfaire les besoins des Canadiens en services postaux de façon autonome devenait de plus en plus difficile. À cette fin, Postes Canada a annoncé le 11 décembre 2013 qu’elle mettrait en place un « Plan d’action en cinq points » en vue de s’acquitter le mieux possible de cette obligation double. Le remplacement de la livraison à domicile par la livraison dans les BPC au plus tard en 2019 fait partie intégrante de ce plan.
(2) La contestation du plan de Postes Canada par la ville
[10] Le plan de Postes Canada a soulevé beaucoup d’opposition, notamment de la ville de Hamilton. Le 26 février 2014, son conseil municipal a approuvé une résolution avisant Postes Canada et le gouvernement fédéral qu’il [traduction] « s’oppose à l’interruption du service de livraison du courrier à la porte ». La résolution énonce les conditions auxquelles Postes Canada doit se soumettre si elle entend néanmoins remplacer le service aux portes par des BPC. Ces conditions prévoient notamment que, lorsqu’elle choisit des emplacements pour y installer des BPC, Postes Canada doit tenir compte des préoccupations de la ville, comme l’incidence qu’elles pourraient avoir sur la circulation routière, le stationnement ou l’entretien des routes en hiver, et qu’elle doit consulter des groupes des secteurs public et privé au sujet du processus de sélection des emplacements.
[11] Postes Canada a maintenu le cap. En juin 2014, elle a annoncé qu’elle s’apprêtait à remplacer 36 000 adresses résidentielles par des BPC dans la ville. En septembre 2014, dans le cadre de ce plan, Postes Canada a présenté à la ville une liste d’environ 1 000 emplacements où elle entendait installer des BPC dans une première étape. À terme, les BPC devaient être réparties entre quelque 4 000 emplacements aux quatre coins de la ville.
[12] Le conseil municipal a réagi le 24 septembre 2014 en adoptant une motion dans laquelle non seulement il reconnaissait la compétence exclusive de Postes Canada sur les services postaux au Canada, mais il affirmait le pouvoir de la ville de réglementer les voies publiques, la protection de la propriété, la prévention de la nuisance, ainsi que la santé, la sécurité et le bien-être de ses résidents. Le conseil s’est opposé au projet de Postes Canada parce que celle-ci a omis d’établir, pour choisir les emplacements où installer les BPC, des critères adéquats en vue de protéger la santé et la sécurité des résidents. Il a aussi exprimé des préoccupations quant à la commodité, à l’accessibilité et à la sécurité des BPC.
[13] Le conseil municipal a, par conséquent, donné à son personnel pour consigne de lui fournir un rapport [traduction] « faisant état des options à la disposition de la ville pour empêcher l’installation des super boîtes postales communautaires sur les réserves routières de la municipalité en attendant qu’une entente soit prise avec Postes Canada en ce qui concerne les critères à respecter pour choisir les emplacements et les autres mesures nécessaires pour prévenir les risques pour la sécurité, l’endommagement des biens ou la nuisance, avant que Postes Canada n’installe des boîtes postales communautaires » (je souligne). Entretemps, Postes Canada a été avisée par du personnel de la ville, dans une lettre en date du 3 octobre 2014, qu’elle n’aurait de leur part aucune aide pour ce qui est de la mise en œuvre du projet de BPC, c’est-à-dire que le personnel s’abstiendrait pour l’instant de lui présenter des commentaires au sujet des emplacements préconisés.
[14] Les auteurs du rapport, soumis au conseil municipal le 4 février 2015, recommandèrent que le maire écrive au premier ministre et au ministre des Transports afin [traduction] « d’exprimer son opposition à l’élimination de la livraison à domicile ». Ils y recommandent aussi que le maire demande la suspension immédiate du déploiement des BPC de manière : (1) que Postes Canada puisse mener une consultation [traduction] « pleine et utile » auprès de la ville et (2) que le gouvernement fédéral puisse modifier le Règlement « de façon à reconnaître le pouvoir de la ville de réglementer l’installation et l’entretien des boîtes postales communautaires situées sur des voies publiques ».
[15] La portée de la consultation « pleine et utile » que défend le rapport ne visait pas seulement (ni même essentiellement) la détermination des emplacements des BPC; la consultation devait explorer les [traduction] « options autres que celle d’éliminer la livraison du courrier à domicile », notamment réduire la fréquence des livraisons.
[16] Fait révélateur, le rapport mentionnait que le Règlement [traduction] « prévoit à l’heure actuelle le pouvoir de Postes Canada d’installer des boîtes postales communautaires sur des biens municipaux, sans poser de limites ». Il nie que le Règlement omet de reconnaître que les « voies publiques relèvent essentiellement de la responsabilité » de la municipalité. En dernier lieu, le rapport contient la recommandation que le personnel de la ville ait la consigne « d’inclure » la question des BPC dans un prochain règlement municipal portant sur les installations aux abords des routes, que le comité des travaux publics devait rédiger.
(3) Règlement municipal 15-091
[17] La ville a adopté la recommandation, puis le 15 avril 2015, elle a pris le règlement municipal no 15-091 régissant l’installation de matériel le long des routes municipales.
[18] Le paragraphe 3.1(1) du règlement municipal interdit à quiconque d’entreprendre des « travaux » (définis de façon à inclure l’installation de tout matériel le long des routes) sans avoir d’abord obtenu un permis, conformément au règlement municipal et au manuel de la ville intitulé Roads – Equipment Installation Manual (le « manuel »). Le manuel en vigueur ne traitait toutefois pas du matériel de surface. Autrement dit, aucun critère n’était donné pour régir les autorisations d’installer des BPC, ce qui posait problème.
[19] Pour corriger cette lacune, le règlement municipal comporte une disposition moratoire interdisant au directeur des services d’ingénierie de la ville d’examiner des demandes de permis de Postes Canada en vue d’installer des BPC, ou d’accorder des permis à Postes Canada avant que 120 jours se soient écoulés après qu’elle a payé un droit de 200 $ pour chacun des 500 premiers permis d’installer des BPC. Selon l’art. 4.1, la période moratoire vise à :
[traduction] […] stopper temporairement l’installation de matériel auquel accède le public (boîtes postales communautaires et tout matériel similaire) en attendant que le directeur élabore des normes adéquates à ajouter au [manuel] et qu’il prenne toutes les autres mesures nécessaires pour traiter ces permis.
Stopper temporairement ces travaux garantira que l’installation d’un grand nombre de boîtes postales communautaires par la Société canadienne des postes dans des quartiers établis sera régie conformément à des normes adéquates.
[20] La partie 5 du règlement municipal crée le processus de demande de permis et définit les pouvoirs du directeur. Les pouvoirs du directeur sont discrétionnaires et comportent celui de refuser un permis pour non-respect du règlement ou du manuel : par. 5.3(1). Le paragraphe 6.3(1) autorise le directeur à imposer des conditions qu’il [traduction] « juge adéquates pour protéger une route, tout bien jouxtant une route, ou toute personne ».
[21] Le manuel a été mis à jour avant l’audition de la requête. Néanmoins, comme Postes Canada n’a pas payé le droit de 100 000 $ fixé par la ville pour obtenir les permis, le moratoire continue de s’appliquer.
(4) La requête de Postes Canada
[22] Postes Canada a contesté le règlement municipal en se fondant sur six motifs. Elle a eu gain de cause. Le juge saisi de la requête a déclaré le règlement inapplicable et inopérant en ce qui a trait à l’installation de BPC par Postes Canada ou en son nom.
[23] Premièrement, le juge saisi de la requête a déclaré que le règlement municipal était inopérant en ce qui concerne les BPC pour des raisons d’imprécision.
[24] Deuxièmement, il a jugé que le règlement municipal était sans effet dans la mesure où les BPC étaient en cause, car il contrevenait au par. 14(1) de la Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25. Le paragraphe 14(1) annule l’effet de tout règlement municipal incompatible avec une loi ou un règlement de ressort fédéral. Le juge saisi de la requête a conclu qu’il y avait incompatibilité puisque le règlement municipal faisait obstacle à l’objet du Règlement, qu’il dépeint comme [traduction] « la nécessité pour [Postes Canada], compte ternu des contraintes de temps, de s’acquitter de son mandat de livrer le courrier tout en assurant son autonomie financière ».
[25] Troisièmement, le juge saisi de la requête a caractérisé l’objet du règlement municipal en déclarant que son caractère véritable était d’assurer une mainmise sur la détermination des emplacements des BPC, laquelle, a-t-il conclu, est [traduction] « outrepassait le pouvoir de la ville, même si elle s’inscrit dans un domaine, à savoir les routes, relevant de la compétence de la ville ». La conclusion du juge saisi de la requête sur la validité a été influencée par son opinion selon laquelle le règlement municipal a été adopté comme moyen de stopper la transition vers les BPC : [traduction] « [l]e règlement municipal a été rédigé à dessein par des conseillers dont l’intention avouée était de stopper la transition de la livraison à domicile vers la livraison dans les BPC, une intention exprimée dans un règlement municipal qui, pour l’essentiel, prend le contrôle de la prise de décision de [Postes Canada] en matière de modèle d’affaires ».
[26] Quatrièmement, il a déclaré que le règlement municipal empiétait sur la compétence fondamentale du fédéral sur le service postal, et qu’il ne pouvait s’appliquer à Postes Canada en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
[27] Cinquièmement, il a déclaré que Postes Canada n’était pas liée par le règlement municipal, du fait de l’immunité de la Couronne.
[28] Sixièmement, bien que le juge saisi de la requête ait conclu que le règlement municipal excédait le pouvoir conféré à la ville, il n’en reste pas moins que, s’il en était arrivé à une conclusion autre, il l’aurait déclaré inopérant en ce qui concerne Postes Canada, en raison de la doctrine de la prépondérance.
[29] En appel, la ville soutient que le juge saisi de la requête a commis des erreurs en tirant les conclusions suivantes :
(1) Le règlement municipal est d’une imprécision inconstitutionnelle.
(2) Postes Canada est soustrait à l’application du règlement municipal en raison de l’immunité de la Couronne.
(3) Le règlement municipal outrepasse la compétence de la ville, car il a pour caractère véritable un objet de compétence exclusivement fédérale.
(4) Le règlement municipal ne saurait s’appliquer à Postes Canada en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
(5) Si le règlement municipal n’était pas ultra vires, il n’en serait pas moins inopérant en raison de l’application de la Loi de 2001 sur les municipalités et de la doctrine de la prépondérance fédérale.
[30] Les motifs qui suivent portent sur les questions de la compétence et de la prépondérance, qui sont déterminantes dans le présent appel. Les autres questions soulevées par la ville – l’imprécision, l’immunité de la Couronne et l’exclusivité des compétences – seront tranchées sommairement.
La division des pouvoirs : l’excès de pouvoir et la prépondérance
[31] Dans la prochaine section, nous énoncerons les principes généraux de l’analyse du partage des pouvoirs, et plus précisément les doctrines de l’excès de pouvoir et de la prépondérance, avant de les appliquer aux faits de l’appel dont nous sommes saisis.
a) Caractère véritable
[32] La première étape d’une analyse du partage des pouvoirs consiste à qualifier la loi contestée. Cette qualification revient à déterminer « le but et la portée » (« pith and substance ») des dispositions contestées : Union Colliery Co. of British Columbia v. Bryden, [1899] A.C. 580 (P.C.), p. 587. Dans un vocabulaire plus contemporain, cette étape a été décrite comme le fait de déterminer le « caractère véritable » (RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), 1995 CanLII 64 (CSC), [1995] 3 R.C.S. 199, au par. 29) ou « la nature véritable de la loi » (Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22 (CanLII), [2007] 2 R.C.S. 3, au par. 26) ou « d’identifier la “matière” sur laquelle [la loi] porte essentiellement » (Banque canadienne de l’Ouest, par. 26).
[33] Malgré une terminologie bien établie, il n’existe pas de critère unique pour déterminer la « matière » visée par une loi et, comme le souligne la Cour suprême dans l’arrêt R. c. Morgentaler, 1993 CanLII 74 (CSC), [1993] 3 R.C.S. 463, p. 481, « [i]l faut procéder avec souplesse et éviter tout formalisme ».
[34] La première question, à savoir celle « de connaître le caractère véritable de la loi », entraîne deux questions préalables : « [c]e que la loi accomplit en réalité, et pourquoi » : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39 (CanLII), [2010] 2 R.C.S. 536, au par. 17 (l’« arrêt COPA »), citant D. W. Mundell, « Tests for Validity of Legislation under the British North America Act : A Reply to Professor Laskin » (1955), 33 R. du B. can. 915, p. 928; voir aussi Grégoire Webber, « Asking Why in the Study of Human Affairs », (2015) 60:1 Am. J. Juris. 51, p. 54. Ces deux pistes d’investigation sont souvent formulées comme une recherche en vue de cerner : (1) « le but visé par le législateur qui l’a adoptée » et (2) « l’effet juridique de la loi » : arrêt Banque canadienne de l’Ouest, au par. 27; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31(CanLII), [2001] 1 R.C.S. 783, au par. 16. Les deux questions sont connexes : tandis que l’objet est souvent « l’élément clef de la constitutionnalité », « [l]’effet juridique est souvent une bonne indication de l’objet du texte » : arrêt Morgentaler, aux p. 482 et 483.
(i) L’effet de la loi
[35] L’effet de la loi peut comprendre (1) l’effet juridique et (2) les conséquences pratiques qui découlent de la loi : arrêt Morgentaler, aux p. 482 et 483; Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38 (CanLII), [2010] 2 R.C.S. 453, au par. 20.
[36] Les textes législatifs sont, par définition, des plans motivés, édictés soit pour changer soit pour confirmer des droits et des obligations qui préexistent en droit. Ainsi, l’effet juridique de la loi est déterminé « en fonction des termes mêmes du texte législatif », ce qui amène la question de savoir comment le texte législatif influe sur les droits et les obligations juridiques de ceux qui sont assujettis à ses dispositions (arrêt Morgentaler, p. 480. Voir aussi Richard Ekins, The Nature of Legislative Intent (Oxford : Oxford University Press, 2012), aux pages 121 à 127).
[37] Les effets de la loi constituent un indice solide quant à son objet. La Cour suprême a toutefois servi l’avertissement de ne pas escamoter l’examen des effets en ne se penchant que sur les moyens choisis par le législateur et en fermant les yeux sur des fins ultimes. Par exemple, l’arrêt Ward c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 17 (CanLII), [2002] 1 R.C.S. 569, portait sur un règlement fédéral interdisant la vente de deux types de jeunes phoques. La Cour suprême a rejeté l’argument selon lequel la loi avait pour objet de régir la vente de produits du phoque, un sujet relevant de la compétence des provinces (soit un sujet se rapportant « à la propriété et aux droits civils dans la province »). Le règlement avait pour effet immédiat d’interdire la vente des phoques. Mais cet effet n’était qu’une fin intermédiaire, soit un moyen : en retirant l’incitatif financier de la chasse au phoque et en freinant la chasse commerciale, afin de réaliser le but ultime de protéger une ressource halieutique. Un bon compte rendu fera état des effets visés et des moyens choisis pour les réaliser.
(ii) Le but du législateur
[38] Les effets de la loi constituent un des indices de son objet, mais il y en a d’autres. Il convient de garder à l’esprit que l’objet pertinent pour procéder à l’analyse est, comme l’a déclaré le juge Binnie au par. 27 de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest, le but visé par le « législateur » qui a adopté la loi, par opposition à l’objectif d’un membre particulier de la législature.
[39] Pour déterminer le but du législateur, une cour de révision peut examiner la preuve intrinsèque (les éléments figurant dans le texte, comme les énoncés du préambule ou les dispositions de la législation énonçant ses objectifs généraux) et la preuve extrinsèque (les éléments figurant hors du texte, comme les comptes rendus des débats parlementaires) : Banque canadienne de l’Ouest, au par. 27.
[40] Cette analyse ne porte pas sur les motivations du gouvernement qui propose la loi en question, ni sur celles du législateur ou de certains membres particuliers de la législature : Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14 (CanLII), [2015] 1 R.C.S. 693, aux par. 35 à 38 (l’« arrêt Registre des armes d’épaule II »). Les motifs, dans ce contexte, doivent être compris comme le désir d’atteindre un objectif autre que le changement immédiat dans les droits et les obligations juridiques opéré par la loi.
[41] Par exemple, dans l’arrêt Registre des armes d’épaule II, la Cour suprême s’est penchée sur l’argument du Québec selon lequel la loi fédérale donnant lieu à la destruction de la base de données sur les armes d’épaules était motivée par le désir d’empêcher le Québec d’élaborer son propre registre des armes d’épaules, ou de l’entraver dans ce projet. La Cour a jugé que tels ont peut-être été les motifs du gouvernement, mais que la caractérisation du sujet de la loi ne s’en trouve pas changée pour autant. Au paragraphe 38, la Cour commente comme suit :
Nous sommes d’avis que le Québec confond dans son argumentation l’objet de l’art. 29 de la LARA ainsi que les motifs du Canada et le moyen employé par le Parlement. Pour déterminer la nature véritable de l’art. 29, nous ne nous intéressons pas aux questions de savoir s’il est judicieux de détruire les données, si les motifs du Canada étaient valables ou si la destruction de ces données est en conflit avec les objectifs de politique générale du Québec. Nous reconnaissons que le gouvernement fédéral avait fort possiblement comme but ultime d’empêcher le Québec de créer son propre registre des armes d’épaule. Nous convenons aussi que la destruction des données est le moyen choisi par le Canada en raison de son caractère irrémédiable. Cela dit, ces considérations ne dénotent pas un objet « déguisé » du point de vue du partage des compétences. L’intention d’un ordre de gouvernement d’empêcher un autre de réaliser un objectif de politique générale auquel il ne souscrit pas ne mène pas, à elle seule, à la conclusion qu’il y a empiétement sur le champ de compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement.
Ainsi, l’objet de la loi est à distinguer des motifs du gouvernement et des particuliers qui le forment.
b) Les champs de compétence
[42] Une fois confirmée le sujet de la loi contestée, l’étape suivante est de déterminer si le sujet entre dans l’un des champs de compétence conférés à la législature qui a adopté la loi en vertu de l’art. 91 ou de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Dans la négative, la loi est ultra vires et nulle.
[43] La loi ne sera cependant pas ultra vires simplement parce que son objet – à une autre fin – aurait pu relever de la compétence d’un autre ordre de gouvernement, dans un autre champ de compétence. La théorie du double aspect veut que [traduction] « des matières qui, sous un aspect donné et pour un objet précis, relèvent de l’art. 92 peuvent, sous un autre aspect et pour un objet différent, relever de l’art. 91 » : Hodge v. The Queen (1883), 9 A.C. 117, à la p. 130 (P.C.). Par conséquent, la théorie envisage que certains sujets puissent être rattachés de manière équivalente à deux champs de compétence distincts, l’un fédéral et l’autre provincial : Rogers Communications Inc. c. Châteauguay (Ville), 2016 CSC 23 (CanLII), 397 D.L.R. (4th) 611, au par. 50.
c) La prépondérance
[44] Ce double aspect fait ressortir le risque d’incompatibilité entre des lois fédérales et provinciales valables traitant d’un même objet. Selon la doctrine de la prépondérance, ce genre d’incompatibilité doit être réglé en faveur de la loi fédérale : Banque canadienne de l’Ouest, au par. 32. En cas d’incompatibilité, la loi fédérale l’emporte et la loi provinciale incompatible est inopérante dans la mesure de l’incompatibilité.
[45] La Cour suprême a récemment donné des précisions sur sa jurisprudence quant à ce qui constitue une incompatibilité ou un conflit : Alberta (Procureur général) c. Moloney, 2015 CSC 51 (CanLII), [2015] 3 R.C.S. 327, au par. 17 à 29. Elle résume ainsi, au par. 29, ce qui fait surgir un conflit :
[S]i l’application de la loi provinciale a pour effet de rendre impossible le respect de la loi fédérale, ou s’il est techniquement possible de respecter les deux lois, mais que l’application de la loi provinciale a quand même pour effet d’entraver la réalisation de l’objectif du Parlement, il y a conflit.
[46] C’est avec ces principes juridiques en tête que je me pencherai maintenant sur le règlement municipal adopté par la ville.
(2) L’application des principes
a) Le caractère véritable du règlement municipal
[47] Quel est le caractère véritable, ou l’objet, du règlement municipal?
[48] Selon les observations produites par la ville, le règlement municipal vise à régir l’installation de matériel (y compris les BPC) le long des routes municipales. Le préambule du règlement municipal énonce son motif. Il mentionne que le pouvoir de la ville de prendre, en vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités, des règlements municipaux, à des fins municipales, et mentionne expressément son obligation de [traduction] « veiller à ce que les personnes soient à l’abri des blessures, que les biens soient protégés des dommages et que ceux qui utilisent les routes et les biens contigus subissent le moins de perturbation possible ».
[49] Le juge saisi de la requête a rejeté ces observations et a accepté l’argument de Postes Canada portant que le « véritable but » du règlement municipal se révèle par les circonstances de son adoption, notamment l’opposition exprimée verbalement par le conseil contre l’imposition des BPC, ainsi que les déclarations faites individuellement par des membres du conseil et exprimant un désir de faire « dérailler » la mise en œuvre des BPC et d’assumer le contrôle du processus de conversion. Il a conclu que cette intention de stopper la transition se reflétait dans le règlement municipal même.
[50] Le juge saisi de la requête a conclu que [traduction] « [l]e règlement municipal a été rédigé à dessein par des conseillers dont l’intention avouée était de stopper la transition de la livraison à domicile vers la livraison dans les BPC ». Il a conclu, de cette qualification du but, que le règlement municipal avait pour objet de régir les services postaux.
[51] Je souscris à l’argument de la ville portant que le juge saisi de la requête a commis une erreur en qualifiant le caractère véritable du règlement municipal. Pour être précis, je suis d’avis qu’il a commis une erreur en confondant les notions de but et de motif. Bien que les membres du conseil se soient opposés à l’imposition des nouvelles BPC et qu’un, ou plus d’un, membre puisse avoir souhaité que le règlement municipal fasse « dérailler » la mise en œuvre du plan de Postes Canada en ce qui a trait aux BPC, les motifs des membres du conseil (ou même du conseil dans son ensemble) ne constituent pas en soi le caractère véritable du règlement municipal. Pour reprendre les mots de la Cour suprême, « [l]’intention d’un ordre de gouvernement d’empêcher un autre de réaliser un objectif de politique générale auquel il ne souscrit pas ne mène pas, à elle seule, à la conclusion qu’il y a empiétement sur le champ de compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement » : arrêt Registre des armes d’épaule II , au par. 38.
[52] Le juge saisi de la requête a commis une erreur en portant son attention sur la question de savoir si le conseil était de manière générale opposé aux BPC ou si les membres individuels du conseil cultivaient l’espoir que le règlement municipal puisse faire dérailler le projet de Postes Canada. Un meilleur indice quant au but du règlement municipal, et ultimement à son objet, réside dans son effet juridique, ou dans le changement opéré au regard des droits et des obligations.
[53] Comme je l’exposerai ci-après, le règlement municipal modifie les relations juridiques de deux façons : (1) il crée un processus d’octroi de permis imposant à toute personne d’obtenir un permis avant d’installer du matériel le long des routes de la ville et donne au directeur le pouvoir d’accorder ou de refuser le permis d’installation de matériel selon des critères fixés par la ville; et (2) il impose un moratoire à la délivrance de permis à Postes Canada, visant ainsi l’installation de BPC, à raison d’un délai de 120 jours après le paiement par Postes Canada des droits relatifs aux 50 premiers permis accordés pour des BPC, des droits totalisant 100 000 $.
(i) Les dispositions relatives au permis
[54] Comme je l’ai déjà mentionné, la partie 3 du règlement municipal interdit les « travaux », y compris l’installation de matériel aux abords des routes de la ville, sans permis. La partie 5 confère au directeur le pouvoir d’accorder ou de refuser les permis, et exige que celui-ci prenne sa décision à la lumière du manuel, qui a été mis à jour de façon à traiter de toutes les installations de matériel de surface subséquentes à l’adoption du règlement municipal.
[55] Les critères figurant dans le manuel mis à jour et régissant le matériel de surface sont censés restreindre l’exercice du pouvoir discrétionnaire du directeur. Ils comprennent notamment l’accessibilité du matériel pour les personnes handicapées, la sécurité des conducteurs et des piétons, les marges de reculement, le respect de la vie privée des occupants des maisons avoisinantes, ainsi que la protection des arbres. Ces critères sont, pour plusieurs, imprécis et non limitatifs, et ne peuvent s’appliquer que dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
[56] Fait important, ces critères ne visent pas l’efficacité ou les modalités de la livraison du courrier. Le directeur n’est pas investi du pouvoir d’accorder ou de refuser un permis en se fondant sur un jugement relatif à l’adéquation du service de courrier qui en résulterait. Cette partie du règlement municipal a pour objet de régir les emprises municipales afin de protéger la sécurité physique des personnes et la sécurité des biens.
[57] Le règlement municipal est facile à distinguer du cas de l’avis de réserve qui a été déclaré ultra vires dans l’arrêt Rogers Communication. Dans cette affaire, la municipalité soutenait qu’elle avait pour objectif, en émettant un avis de réserve visant à empêcher Rogers d’installer sur un terrain une tour de communication cellulaire pour laquelle la société avait reçu l’autorisation du fédéral, de protéger la santé et le bien-être des résidents vivant près du terrain en question. La Cour suprême a rejeté cette qualification, classant plutôt l’avis comme ayant pour objet de déterminer l’emplacement d’un système d’antennes de radiocommunication. Elle a conclu que l’avis excédait la compétence de la province étant donné qu’il relevait de l’exercice d’un pouvoir fédéral exclusif sur les radiocommunications. La Cour a expliqué que décider autrement « risquerait d’inciter les municipalités, en alléguant des intérêts locaux, à exercer de manière systématique la compétence fédérale de choisir l’emplacement des infrastructures de radiocommunication » (par. 47). Décider autrement aurait eu pour effet d’élargir la portée de la compétence municipale bien au-delà de ce qui est prévu dans la division établie dans la Loi constitutionnelle de 1867.
[58] En l’espèce, le caractère véritable du règlement municipal est de protéger contre les risques de préjudice aux biens ou aux personnes qui utilisent les routes municipales. Contrairement à l’affaire Rogers, le règlement municipal est d’application générale, car il établit des normes qui régissent la mise en place de tout matériel le long des routes de la ville. De plus, contrairement à l’avis dans l’affaire Rogers, le règlement n’interdit pas les BPC ni ne restreint leur installation d’une manière qui équivaudrait à une interdiction.
(ii) La disposition moratoire
[59] Contrairement aux dispositions générales relatives aux permis, la disposition relative au moratoire vise expressément et exclusivement Postes Canada. Il importe cependant de noter la relation étroite qui existe entre la disposition de moratoire et le processus d’octroi de permis. La disposition moratoire ne constitue pas une interdiction indirecte, mais elle est imbriquée dans le processus d’octroi de permis.
[60] Le délai de 120 jours avait pour but de donner à la ville du temps pour élaborer les normes qui régiraient la délivrance de permis. Ces normes ont été créees depuis.
[61] Selon la ville, les droits de permis avaient pour but de lui permettre d’embaucher des employés supplémentaires pour gérer le processus d’octroi de permis, notamment pour : (1) mettre en œuvre un système visant à suivre et à gérer le processus d’octroi de permis; (2) évaluer la nécessité pour la ville de conclure une entente avec Postes Canada afin de « traiter les effets sur l’infrastructure, les coûts des travaux d’amélioration et les effets sur les opérations »; et (3) embaucher du personnel supplémentaire pour traiter les demandes de permis.
[62] Bien que ce soit la perspective de l’installation de BPC à grande échelle qui ait donné lieu à la partie 4 du règlement municipal, le règlement municipal faisait déjà l’objet d’une révision lorsqu’il a été adapté de façon à traiter du déploiement des BPC. Comme je l’ai déjà mentionné, il est, par ailleurs, d’application générale, puisqu’il s’applique à toutes les installations de matériel sur les réserves routières municipales. Le fait qu’il vise précisément les BPC dans une de ses dispositions, celle du moratoire, n’annule pas sa qualification comme texte législatif d’application générale. Comme la ville l’a fait valoir, la mention expresse des BPC dans le règlement municipal était nécessaire pour faire de celui-ci une ordonnance globale efficace régissant l’installation de matériel le long des routes de la ville, et le simple fait que Postes Canada soit visée expressément dans le règlement municipal ne pose pas problème en soi : voir l’arrêt Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31 (CanLII), [2002] 2 R.C.S. 146, aux par. 66 et 76 (une disposition législative n’excède pas la compétence de la province du simple fait qu’on y trouve le mot « autochtone »). L’ampleur du déploiement des BPC posait à la ville un problème logistique immédiat. La disposition de moratoire était nécessaire pour permettre à la ville de façonner l’infrastructure nécessaire à la réglementation des emplacements des BPC.
[63] L’exigence imposée à Postes Canada de payer à l’avance 100 000 $ en droits de permis doit être comprise dans ce contexte. Postes Canada procède normalement à une consultation des municipalités hôtesses avant de déployer ses BPC. Postes Canada reconnaît que cette consultation entraîne des coûts pour la municipalité, aussi a-t-elle pour pratique de verser 50 $ par installation. La ville a jugé que ce paiement ne couvrait pas adéquatement les coûts du processus d’octroi de permis, et exige donc des droits de 200 $ par BPC. Le fait que le règlement municipal prévoit des droits quatre fois supérieurs au tarif que Postes Canada est disposée à payer volontairement n’a pas d’effet sur l’analyse de son objet.
[64] Même si Postes Canada a refusé de payer les droits, aucune preuve au dossier ne montre que l’imposition des droits aurait créé pour Postes Canada un obstacle de nature à faire en sorte que le sujet du règlement municipal devrait être caractérisé comme s’il était lié à la livraison du courrier plutôt qu’à la régie de l’utilisation des emprises municipales. Autrement dit, cette affaire diffère de la situation en cause dans l’affaire Attorney-General for Alberta v. Attorney-General for Canada, 1938 CanLII 251 (UK JCPC), [1939] A.C. 117 (P.C.), dans laquelle les banques se sont vu imposer une taxe provinciale qui était tellement excessive que la seule inférence qu’on pouvait tirer était que la taxe n’avait pas pour but de hausser les revenus par voie de taxation (une finalité provinciale valable), mais plutôt de faire en sorte que les banques ferment boutique. La cour a donc jugé qu’elle avait pour but principal de régir les banques plutôt que de prélever des revenus par voie de taxation.
[65] Je conclus, par conséquent, que le juge saisi de la requête a commis une erreur de droit lorsqu’il a qualifié l’objet du règlement municipal. L’objet est, essentiellement comme la ville le soutient, la protection des personnes et des biens contre les préjudices occasionnés par le matériel installé sur les réserves routières municipales.
[66] La prochaine étape de l’analyse consiste à déterminer si cet objet entre dans l’un des champs de compétence dévolus aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867.
[67] Les municipalités jouissent des pouvoirs que leurs délèguent les législatures provinciales. La ville de Hamilton situe son pouvoir ultime, en ce qui concerne le règlement municipal attaqué, dans les par. 92(10) et (13) de la Loi constitutionnelle de 1867, respectivement les pouvoirs en matière de travaux et entreprises d’une nature locale et les pouvoir en matière de propriété et de droits civils dans la province.
[68] Pour passer de l’idée que le règlement municipal se qualifie comme s’il vise la protection des personnes et des biens contre les préjudices occasionnés par le matériel installé sur les réserves routières municipales à la conclusion que le règlement municipal relève de la compétence provinciale en vertu des par. 92(10) et (13), il n’y a qu’un pas.
[69] Toutefois, l’objet du règlement municipal a, comme l’a à juste titre souligné le juge saisi de la requête, aussi un effet sur le champ de compétence fédéral en matière de services postaux, champ énoncé au par. 91(5) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cela a amené le juge saisi de la requête à conclure, incorrectement à mon avis, que le règlement municipal usurpe la compétence de Postes Canada, laquelle détient, en vertu de la LSCP et avec l’approbation du gouverneur en conseil, le pouvoir de prendre des règlements afin de régir l’installation de boîtes aux lettres. Plus précisément, le juge saisi de la requête a commis une erreur dans son application de la théorie du double aspect. Selon cette théorie, la compétence d’un ordre de gouvernement de légiférer en ce qui a trait à un objet ne signifie pas que les autres ordres de gouvernement n’ont pas la compétence de légiférer quant à un autre aspect du même objet, à une autre fin : arrêt Banque canadienne de l’Ouest, au par. 30.
c) Conclusion sur la validité
[70] Le règlement municipal relève de la compétence de la ville. Cette conclusion mène à l’étape suivante, celle de l’analyse du partage des pouvoirs, qui consiste à déterminer s’il existe un conflit entre le règlement municipal et toute disposition législative fédérale.
[71] Pour les motifs qui suivent, je conclus qu’il y a incompatibilité, au sens pertinent du terme, que les dispositions fédérales l’emportent et que le règlement municipal est par conséquent inopérant dans la mesure où il s’applique à Postes Canada.
d) La prépondérance
[72] Comme nous l’avons vu, il existe deux types de conflits sur lesquels appuyer une analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance : le conflit d’application et l’entrave à la réalisation de l’objet fédéral. N’est en cause que cette dernière; il est bien établi que le juge saisi de la requête a correctement conclu qu’il n’y avait pas de conflit d’application.
[73] La ville affirme que le juge saisi de la requête a commis une erreur en portant son attention sur un conflit avec un « objet fédéral » au sens large, ou avec l’objectif sous-tendant le plan d’entreprise de Postes Canada, plutôt que sur le but de tout instrument législatif. Elle avance que la doctrine de la prépondérance exige qu’il y ait conflit avec un instrument législatif, et qu’elle ne peut donc pas être invoquée s’il y a uniquement un conflit avec un plan d’entreprise d’une société de la Couronne.
[74] Je ne souscris pas à cette interprétation des motifs du juge saisi de la requête. Sa description de l’objet fédéral se lit comme suit :
[84] L’objet fédéral défendu consiste en la nécessité pour [Postes Canada], compte ternu des contraintes de temps, de s’acquitter de son mandat de livrer le courrier tout en assurant son autonomie financière. Comme il été dit, le recours au courrier est en déclin en raison des communications électroniques, tandis que, concurremment, l’augmentation du nombre de résidences a fait de la livraison à la porte le mode de livraison du courrier transactionnel le plus onéreux. Par conséquent, [Postes Canada] cherche activement à passer aux BPC afin d’arriver ultimement à réduire sa main d’œuvre, l’une des composantes les plus coûteuses de la livraison du courrier.
[85] Comme il a aussi été dit, le [Règlement] permet l’installation de boîtes aux lettres dans les lieux publics, y compris le long des voies publiques. Une BPC constitue clairement une boîte visée par le Règlement. Les affidavits d’employés de la ville et la correspondance échangée avec [Postes Canada] témoignent clairement du mandat de [Postes Canada].
Lus ensemble, ces paragraphes montrent que l’analyse de l’objet fédéral par le juge saisi de la requête ne portait pas sur le plan d’entreprise de Postes Canada, mais plutôt sur le Règlement, ainsi que sur la LSCP. Le conflit pertinent se situe entre le règlement municipal qui, selon l’interprétation du juge saisi de la requête, accorde à la ville le pouvoir ultime de décider des emplacements des boîtes aux lettres, et l’objet fédéral du Règlement et de la LSCP, qui accorde à Postes Canada le pouvoir exclusif de décider de l’emplacement des boîtes aux lettres.
[75] La ville invoque aussi l’arrêt COPA, pour avancer que le juge saisi de la requête a commis une erreur du fait que le Règlement serait simplement permissif (en ce sens qu’il permet à Postes Canada d’installer des boîtes le long des routes municipales, sans toutefois exiger qu’elle le fasse) et qu’un règlement permissif ne peut, sans plus, établir l’exigence nécessaire pour constituer un conflit justifiant une analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance. La ville s’appuie sur l’arrêt COPA, dans lequel la Cour a déclaré, entre autres, aux par. 66 et 68 :
La norme d’invalidation d’une loi provinciale au motif qu’elle entrave la réalisation de l’objet fédéral est élevée; une loi fédérale permissive, sans plus, ne permettra pas d’établir l’entrave de son objet par une loi provinciale qui restreint la portée de la permissivité de la loi fédérale : voir 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40 (CanLII), [2001] 2 R.C.S. 241.
Comme je l’ai indiqué précédemment, pour invoquer la prépondérance fédérale parce que la réalisation de l’objet est entravée, plutôt qu’en raison d’un conflit d’application, il faut une preuve claire de l’objet; le simple fait qu’une loi fédérale soit permissive ne suffit pas.
[76] Je ne souscris pas à l’interprétation que fait la ville de l’arrêt COPA. L’arrêt COPA met de l’avant les affirmations suivantes : (1) la partie faisant valoir la prépondérance prend sur elle le lourd fardeau d’établir qu’il y a un conflit; (2) pour conclure à un conflit dans le deuxième volet, il faut établir une « preuve claire de l’objet »; et (3) la simple existence d’une disposition législative fédérale permissive ne suffit pas en soi pour prouver l’objet fédéral. Dans l’arrêt COPA, une incertitude planait quant à l’objet fédéral dans le cas de règlements permettant, en règle générale, aux citoyens de construire des aérodromes sans autorisation préalable. La Cour a rejeté l’argument selon lequel l’existence de règlements permettant la construction d’aérodromes constituait, en soi, une preuve suffisante d’un objet précis; en l’occurrence, il était avancé qu’il s’agissait d’encourager « la construction généralisée d’installations aéroportuaire » : arrêt COPA, au par. 68.
[77] Je ne vois pas d’incertitude analogue en ce qui a trait à l’objet du Règlement, surtout à la lumière de l’établissement de longue date du pouvoir discrétionnaire du ministre des Postes au chapitre de l’installation des boîtes aux lettres.
[78] Selon moi, les faits de la présente espèce ressemblent davantage à ceux de l’affaire Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23(CanLII), [2007] 2 R.C.S. 86. Dans cette affaire, la Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch. 10, conférait à l’Administration portuaire de Vancouver le pouvoir de prendre des décisions relativement à l’aménagement du port de Vancouver, notamment en ce qui concerne l’approbation d’un projet d’aménagement de Lafarge Canada, projet qui enfreindrait les règlements municipaux. La Cour a jugé qu’il y avait un conflit entre l’objet fédéral visé dans la Loi maritime du Canada, à savoir conférer une compétence à l’Administration portuaire de Vancouver, et le règlement municipal de Vancouver régissant la délivrance de permis.
[79] De façon analogue, dans l’appel dont nous sommes saisis, l’objet fédéral de la LSCP et du Règlement de conférer à Postes Canada le pouvoir d’installer des boîtes aux lettres le long des routes municipales poursuit les objets de Postes Canada, notamment celui de « veille[r] à l’autofinancement de son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux besoins de la population du Canada » : LSCP, al. 5(2)b). En accordant à la ville un droit de veto sur la détermination des emplacements des boîtes aux lettres, le règlement municipal entre en conflit avec l’objet fédéral visé dans le Règlement.
[80] La ville s’est opposée en soutenant que, contrairement à la détermination des sites où installer des tours de relais cellulaire, une question tranchée dans l’arrêt Rogers et déjà exposée plus tôt, l’installation exacte d’une BPC constitue une question « subtile » qui ne peut, de par sa nature, être en relation étroite avec les opérations de Postes Canada. Selon la ville, lui accorder le pouvoir de relocaliser une BPC plus loin sur une rue n’aura aucune incidence sur les opérations de Postes Canada; de plus, l’accessibilité pour le public pourrait même en être améliorée.
[81] Là encore, je ne peux souscrire à l’argument de la ville. Le dossier montre que le processus adopté pour convertir la livraison du courrier dans les BPC est complexe, non seulement en raison de la coordination nécessaire avec des tiers, comme des clients résidentiels, des municipalités et des sous-traitants, mais aussi en raison de procédures internes imposées par les conventions collectives qui s’appliquent lorsque Postes Canada reconfigure un itinéraire de livraison du courrier. Si la ville devait opposer un refus, même si ce n’était que pour quelques emplacements, Postes Canada serait obligée de redessiner ses itinéraires de livraison du courrier et de relancer son cycle de consultation auprès des clients, de décompte des volumes de courrier livré, de reconfiguration des itinéraires et de la dotation en personnel, et d’embauche de sous-traitants. Puis, bien entendu, rien ne garantit que les emplacement sélectionnés dans le cadre de ce deuxième cycle satisferont aux critères d’approbation de la ville. De plus, ce n’est pas seulement l’emplacement d’une seule boîte aux lettres qui est en jeu, ni même de quelques centaines d’entre elles. Les BPC s’insèrent dans un réseau national. Ces difficultés d’ordre logistique se décupleraient au gré du nombre de municipalités qui prendraient ce type de règlement municipal, chacune d’elle ayant son propre décideur et ses propres critères, collectivement dotées de pouvoirs de veto sur l’installation des BPC d’un bout à l’autre du pays.
[82] La ville avance par ailleurs qu’il n’y a pas de conflit, car le Règlement et le règlement municipal peuvent être interprétés ensemble, et que le respect des principes constitutionnels du fédéralisme coopératif et de la subsidiarité impose d’appliquer une interprétation harmonieuse au règlement municipal et au Règlement, dans la mesure du possible.
[83] Il est cependant impossible, à mon avis, de faire une interprétation harmonieuse du règlement municipal et du Règlement. Il ne s’agit pas, contrairement à ce qu’avance la ville, d’un cas où le Règlement ne prévoit pas de normes pour la mise en œuvre des BPC et où le règlement municipal pallie cette lacune. Il est vrai que le Règlement n’énonce pas de critères pour régir l’emplacement des BPC. Postes Canada a bien sûr adopté des politiques et des normes relatives au choix d’emplacements, y compris des politiques régissant la consultation des collectivités et des gouvernements municipaux. Le règlement municipal (comme le manuel) ne complète, ni ne précise, le travail entrepris dans le Règlement. Il affirme plutôt un pouvoir de contrôle sur le processus de prise de décision de Postes Canada. Il n’est pas coopératif, mais plutôt concurrent, car il déloge un pouvoir discrétionnaire pour lui en substituer un autre.
[84] Le principe constitutionnel de la subsidiarité ne peut être invoqué pour modifier le partage des pouvoirs, comme la Cour l’a déclaré, à la majorité de ses membres, dans le Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61 (CanLII), [2010] 3 R.C.S. 457, au par. 72, la juge en chef McLachlin. Comme pour tous les principes constitutionnels, celui-ci peut toutefois jouer un rôle dans l’interprétation de la loi et dans l’élaboration et l’application d’un principe juridique, y compris la doctrine de la prépondérance. La ville fait valoir que le respect de la subsidiarité, compris comme l’idée que les décisions du gouvernement devraient être prises par l’ordre de gouvernement le plus proche des parties touchées, devrait conduire à une interprétation harmonieuse de la LSCP, du Règlement et du règlement municipal.
[85] Par ailleurs, l’intervenante a fait valoir que les municipalités détiennent un [traduction] « rôle historique dans la gestion des emprises municipales » qui devrait être respecté dans l’analyse du partage des pouvoirs, non seulement parce que les municipalités sont mieux placées pour coordonner les exigences imposées aux réserves routières par les utilisateurs qui se font concurrence, mais aussi parce qu’il s’agit d’une fonction qui a historiquement été exercée par les municipalités. Cet argument trouve un appui dans un autre aspect de la subsidiarité soutenu par certains universitaires, à savoir que la raison pour laquelle les ordres supérieurs de gouvernement et de pouvoir devraient s’abstenir de remplacer des initiatives déjà implantées par les ordres de gouvernement inférieurs et la société civile parce qu’elles constituent des éléments de grande valeur intrinsèque pour les institutions et les collectivités locales qui ont été capables de soutenir des projets et des engagements qui leur sont propres : voir, par ex., N. W. Barber et Richard Ekins, « Situating Subsidiarity » (2016) 61:1 Am. J. Juris 5.
[86] Néanmoins, peu importe la façon de le formuler, le principe de la subsidiarité n’a pas d’application sur les faits de l’espèce. Le pouvoir du ministre des Postes (et de sa successeure, Postes Canada) de situer les boîtes aux lettres dans son réseau national, sans entrave, existe depuis l’époque de la Confédération et a été exercé sans interruption depuis. Postes Canada ne remplace aucune initiative locale déjà en place. Et comme je l’ai mentionné relativement à l’argument fondé sur le fédéralisme coopératif, il est impossible d’arriver à une interprétation harmonieuse de la LSCP et du Règlement combiné au règlement municipal.
[87] Je conclus par conséquent qu’il y a un conflit entre le règlement municipal, d’une part, et la LSCP et le Règlement, d’autre part, et que le juge saisi de la requête n’a pas commis d’erreur en arrivant à cette conclusion. Le règlement municipal est donc inopérant dans la mesure de l’incompatibilité, y compris les dispositions relatives aux permis et au moratoire dans la mesure où elles visent Postes Canada.
[88] Comme le juge saisi de la requête l’a affirmé, la conclusion qu’il y a un conflit aux fins du partage des pouvoirs règle de façon analogue la question de savoir si le règlement municipal est incompatible avec le paragraphe 14(1) de la Loi de 2001 sur les municipalités, puisque cette dernière rend inapplicable un règlement municipal qui est incompatible avec une disposition législative ou règlementaire fédérale.
[89] Bien que la conclusion fondée sur la doctrine de la prépondérance tranche l’appel, j’aborderai brièvement les autres questions soulevées par la ville.
(1) L’imprécision
[90] Lorsque Postes Canada a introduit sa requête et a notamment soulevé l’imprécision dans les lacunes du règlement municipal, la ville n’avait pas encore rédigé sa mise à jour du manuel. Comme nous l’avons déjà noté, elle l’a fait peu avant que la requête soit débattue. Malgré la conclusion du juge saisi de la requête selon laquelle le règlement municipal était déraisonnablement imprécis, même en tenant compte des critères énoncés dans le manuel mis à jour, Postes Canada concède en appel que le règlement municipal n’est pas imprécis.
[91] À mon avis, cette concession est juste. Le juge saisi de la requête a commis une erreur en qualifiant le règlement municipal de texte dénué de normes et imprécis, compte tenu des normes énoncées dans le manuel. La situation à laquelle la ville faisait face y était adéquatement traitée par voie de délégation de pouvoir, de sorte que le pouvoir discrétionnaire, exercé dans des cas individuels et guidé par les critères énoncés dans le manuel, puisse être appliqué dans des circonstances particulières : Batty v. Toronto (City), 2011 ONSC 6862 (CanLII), 108 O.R. (3d) 571, au par. 120.
(2) L’immunité de la Couronne
[92] Étant donné ma conclusion quant à la doctrine de la prépondérance, j’estime qu’il est inutile de répondre à cette question.
(3) L’exclusivité des compétences
[93] La doctrine de l’exclusivité des compétences protège le « cœur » d’un chef de compétence législative contre l’empiétement du fait des mesures prises par un gouvernement d’un autre ordre : voir l’arrêt COPA, au par. 26. Son application comporte deux étapes : (1) déterminer si une loi ou une mesure adoptée par un gouvernement d’un ordre empiète sur le cœur d’un pouvoir d’un autre gouvernement et (2) déterminer si la loi ou la mesure a, sur le pouvoir protégé, un effet suffisamment grave pour entraîner l’application de la doctrine : COPA, au par. 27.
[94] Son application s’étend à une large gamme de conséquences, et la Cour suprême a récemment réitéré qu’elle devrait être appliquée « avec retenue » et « être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence » : Banque de Montréal c. Marcotte, 2014 CSC 55(CanLII), [2014] 2 R.C.S. 725, au par. 63, citant les par. 67 et 77 de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest.
[95] Je souscris à l’argument de la ville que Postes Canada n’a désigné aucun précédent recommandant l’application de cette doctrine. Le fait que la doctrine ait, dans le passé, été appliquée au champ de compétence en matière de services postaux ne suffit pas. Il faut établir un lien plus étroit avec l’objet réel du règlement municipal.
[96] Comme cette affaire présente une situation nouvelle en ce qui concerne l’exclusivité des compétences, il aurait été nécessaire que le juge saisi de la requête dégage un raisonnement exceptionnel pour étendre la doctrine. Or il ne l’a pas fait. En conséquence, je suis d’avis qu’appliquer la doctrine à ce cas constitue une erreur de droit.
[97] La ville a demandé l’autorisation de présenter de nouveaux éléments de preuve consistant en des comptes rendus relatifs à la décision du gouvernement du Canada de suspendre temporairement, après l’élection de 2015, le déploiement de la conversion aux BPC. Les éléments de preuve en question ne contribuent pas à régler les questions juridiques litigieuses dans le cadre du présent appel.
[98] Pour ces motifs, je suis d’avis de refuser l’admission de nouveaux éléments de preuve et de rejeter l’appel.
[99] Si elles n’arrivent pas à un accord quant aux dépens, les parties peuvent déposer des observations écrites d’au plus trois pages (à l’exclusion d’un mémoire de frais y joint). Postes Canada déposera ses observations dans les 15 jours qui suivent la date des présents motifs, et la ville donnera sa réplique dans les dix jours qui suivent la réception des observations de Postes Canada.
Jugement communiqué le 19 octobre 2016
« Le juge B. W. Miller »
Le juge Doherty : « Je souscris aux motifs du juge Miller »
La juge Gloria Epstein : « Je souscris aux motifs du juge Miller »

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