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Timestamp: 2020-01-28 05:40:45+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93 - openJur
Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93
BVerfG, Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93
openJur 2011, 118458
Der Bundestag überwies das Gesetz in seiner Sitzung vom 29. Oktober 1992 an die Ausschüsse unter Federführung des Ausschusses für Verkehr. Am 7. Dezember 1992 informierten sich die Berichterstatter der Ausschüsse in Stendal und Umgebung durch Gespräche und Besichtigungen über Einzelheiten des Projekts. Dabei überreichte die Stadt Stendal auch ein Positionspapier (vgl. Ausschuß für Verkehr, Ausschußdrucksachen 364, Anlage 1). Weiterhin führte der Ausschuß für Verkehr am 10. Februar 1993 eine öffentliche Sachverständigenanhörung unter Beteiligung der mitberatenden Ausschüsse zu der Frage durch, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen zur konkreten Festlegung der Trassenführung für einen Abschnitt der Neubaustrecke die Form eines Gesetzes anstelle eines ansonsten üblichen verwaltungsrechtlichen Planfeststellungsverfahrens rechtlich zulässig sowie tatsächlich zweckmäßig sei (vgl. Wortprotokoll der 39. Sitzung des Ausschusses für Verkehr am 10. Februar 1993, 12. Wahlperiode, Ausschuß für Verkehr - 744 - 2450 -). Mit Beschluß vom 21. April 1993 (vgl. BTDrucks 12/5126) empfahl der Ausschuß dem Bundestag, den Gesetzentwurf der Bundesregierung unverändert anzunehmen. Entsprechend der Beschlußempfehlung beschloß der Bundestag in seiner Sitzung vom 17. Juni 1993 das "Gesetz über den Bau der 'Südumfahrung Stendal' der Eisenbahnstrecke Berlin- Oebisfelde". In seiner Sitzung vom 9. Juli 1993 stimmte der Bundesrat mehrheitlich dem Gesetz zu. Am 29. Oktober 1993 wurde das Gesetz ausgefertigt und am 30. November 1993 im Gesetzblatt (BGBl. I S. 1906) verkündet.
a) Das Gesetz verstoße gegen die horizontale Gewaltenteilung. Maßnahmegesetze anstelle von Planfeststellungsbeschlüssen bedeuteten einen unzulässigen Eingriff in den Funktionsbereich der Verwaltung. Aus dem rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG) und dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG ergebe sich hinsichtlich des Gesetzesvollzugs ein institutioneller Verwaltungsvorbehalt, der gewährleiste, daß beispielsweise die Zulassung von Verkehrsvorhaben nach Gesetz und Recht erfolge. Der Bau der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde erfordere auch im Streckenabschnitt "Südumfahrung Stendal" ein behördliches Planfeststellungsverfahren, in dem unter Beteiligung von Gemeinden, Trägern öffentlicher Belange und betroffenen Bürgern die abwägungserheblichen Tatsachen ermittelt und untereinander abgewogen werden müßten. Die Richtigkeitsgewähr solcher Zulassungsentscheidungen sei grundsätzlich nur gegeben, wenn sie von der Verwaltung getroffen würden, da die Hauptaufgabe des Parlaments die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt sei und dem einzelnen Abgeordneten sowohl die Sachkunde als auch der Maßstab für den Vollzug fehle. Treffe der Gesetzgeber selbst die Entscheidung, schaffe er keine Sonderrechte, sondern wende in Wahrheit andere Gesetze an. Er müsse dann - wie eine Zulassungsbehörde - allen planerischen und präventiv-polizeilichen Fragen nachgehen und sei damit ebenfalls an das Gesetz gebunden, das er dabei vollziehe. Selbst wenn man aber dem Gesetzgeber ein Planungsermessen zugestehe, sei dieses allenfalls mit dem einer Planfeststellungsbehörde vergleichbar, welche bei der durchzuführenden planerischen Abwägung an das einschlägige (einfache) Planungsrecht gebunden sei. Zudem dürfe die Gewichtung öffentlicher und privater Belange nicht aufgrund parteipolitischer Erwägungen nach dem Mehrheitsprinzip erfolgen. Gebundene Entscheidungen und planerische Abwägungen seien mithin, da sie keine Mehrheitsentscheidungen gestatteten, der demokratischen Gesetzgebung wesensfremd und mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 46 Abs. 1 Satz 1 und Art. 33 Abs. 4 GG nicht vereinbar.
c) Das Gesetz verstoße ferner gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Gegen Einzelmaßnahmen, die der Gesetzgeber an sich ziehe, sei nur ein beschränkter Rechtsschutz gegeben. Die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde garantiere allein keinen effektiven Rechtsschutz. Das angegriffene Gesetz sehe zwar neben der Projektzulassung in § 3 ein gesondertes Enteignungs- und Entschädigungsverfahren vor, an das sich ein mehrinstanzliches Gerichtsverfahren anschließe. Die gesetzliche Projektzulassung erzeuge aber rechtliche Bindungen für das Enteignungsverfahren, die einer effektiven gerichtlichen Kontrolle nicht mehr offenstünden. Eine Ausnahmesituation, die eine derartige Verkürzung des Rechtsschutzes rechtfertigen könnte, sei nicht gegeben. Insbesondere bringe das Gesetz gegenüber einem regulären Planfeststellungsverfahren keinen nennenswerten Beschleunigungsgewinn. Das Vorhaben falle in den Anwendungsbereich des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 16. Dezember 1991 (BGBl. I S. 2174), das gerade mit der Zielrichtung erlassen worden sei, die Planungszeiten für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin deutlich zu verkürzen. Da die Pläne zum Bau der "Südumfahrung Stendal" ähnlich wie in einem Planfeststellungsverfahren erstellt worden seien, habe ein Zeitgewinn realistischerweise nicht erwartet werden können und sei auch nicht erkennbar. Der Formenwechsel sei daher unnötig gewesen. Er habe primär der Vermeidung des Rechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit gedient. Allein die Sondersituation in den neuen Bundesländern rechtfertige jedenfalls nicht das völlige Unterlaufen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes.
bb) Planerische Zulassungsentscheidungen, wie beispielsweise solche für den Bau von Eisenbahnstrecken, seien verfassungsrechtlich auch nicht ausnahmslos der Exekutive vorbehalten. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG belege, daß der Gesetzgeber auch Einzelfälle regeln könne. Ebenso folge aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, daß Enteignungsmaßnahmen durch ein Gesetz grundsätzlich zulässig seien. Beschränkungen ergäben sich nur insofern, als der Gesetzgeber nicht willkürlich exekutive Kompetenzen (im Einzelfall) beschneiden dürfe, sondern sein Handeln auf einer legitimen Zielsetzung und einem verfassungsrechtlich vertretbaren Eingriffszweck fußen müsse. Die Legitimation des Gesetzes über den Bau der "Südumfahrung Stendal" beruhe im wesentlichen auf dem dadurch erzielten Zeitgewinn, der erforderlich sei, um möglichst schnell die Ausnahmesituation in den neuen Bundesländern zu beheben und gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Ländern herbeizuführen. Nach den Erfahrungen mit der Durchführung von beschleunigten Planfeststellungsverfahren bei der Deutschen Bundesbahn sei hinsichtlich der Hochgeschwindigkeitsstrecke ein Zeitbedarf von zwei Jahren bis zum Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses anzusetzen gewesen. Für den Abschnitt der "Südumfahrung Stendal" habe man darüber hinaus von einer dreijährigen Dauer des Planfeststellungsverfahrens ausgehen müssen. Das Verlassen der Stammstrecke und das Durchschneiden neuer Flächen mit der Folge einer stärkeren Berührung öffentlicher und privater Belange sowie die Ankündigung erheblichen Widerstandes der Stadt Stendal gegen die geplante Linienführung hätten beträchtliche Verzögerungen bis zum Vorliegen eines Planfeststellungsbeschlusses erwarten lassen. An dieser Einschätzung habe auch das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, über dessen Wirksamkeit im übrigen zum Zeitpunkt der Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens keine Erfahrungen vorgelegen hätten, nichts ändern können. Kumulierende Fristüberschreitungen seien bei den sich erst im Aufbau befindenden, unter Personalknappheit leidenden und bisher nur über geringe Erfahrungen bei der Anwendung der gesetzlichen Planungsvorschriften verfügenden Verwaltungsbehörden der neuen Länder mit erheblicher Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen.
aa) Die Entscheidung des Gesetzgebers war ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BTDrucks 12/3477, S. 5 ff.) von der Erwägung geleitet, auf schnellstmöglichem Wege die Wirtschaft in den neuen Ländern zu stärken und auf die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im gesamten Gebiet der Bundesrepublik Deutschland hinzuwirken (vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes). Dieses Ziel verlangte einen unverzüglichen Aufbau der Verkehrsinfrastruktur in den neuen Ländern, deren Verkehrswege sich nach jahrzehntelanger Vernachlässigung zum Teil in einem desolaten Zustand befanden und den Anforderungen des modernen Verkehrs nicht gewachsen waren.
(2) Den Zeitbedarf für ein Gesetzgebungsverfahren von der Verabschiedung der Vorlage in der Bundesregierung bis zur Verkündung des beschlossenen Gesetzes im Bundesgesetzblatt veranschlagte der Gesetzgeber unter Zugrundelegung der Erfahrungen mit eilbedürftigen Gesetzen auf sechs bis sieben Monate. Zwar hat sich diese gesetzgeberische Prognose nicht bestätigt. Denn tatsächlich dauerte das Gesetzgebungsverfahren erheblich länger. Gleichwohl war die grundsätzliche Einschätzung des Gesetzgebers, daß die Planfeststellung durch Gesetz zur zeitgleichen Fertigstellung der Hochgeschwindigkeitsstrecke und ihrer angestrebten Inbetriebnahme im Jahre 1997 beitrage, vertretbar und hat sich als richtig erwiesen. So wurde nach Inkrafttreten des Gesetzes noch im Dezember 1993 im Streckenabschnitt "Südumfahrung Stendal" mit den Bauarbeiten begonnen. Dies ermöglichte nach den Angaben der Bundesregierung den termingerechten Abschluß der Erd-, Straßen- und Brückenbauarbeiten bis zum Juni 1995. Die Ausrüstung der Strecke soll bis Ende 1996 abgeschlossen sein. Ab Januar 1997 beginnen Abnahmefahrten und - anschließend - der Probebetrieb, so daß der Streckenabschnitt - wie geplant - zum Fahrplanwechsel 1997 zugleich mit den anderen Streckenabschnitten in Betrieb genommen werden kann. Daß dieses Ziel des Gesetzgebers auch bei einer behördlichen Planfeststellung zu erreichen gewesen wäre, erscheint wenig wahrscheinlich. Bei einer - von der Bundesregierung vertretbar angenommenen - Dauer von drei Jahren hätte ein Planfeststellungsbeschluß, ausgehend von der Zuleitung des Plans an die Träger öffentlicher Belange Mitte November 1991, erst Mitte November 1994 vorgelegen. Dementsprechend hätten die Bauarbeiten auch frühestens zu diesem Zeitpunkt beginnen können. Die Fertigstellung des Streckenabschnitts hätte sich gegenüber den anderen Streckenabschnitten dann um mindestens ein Jahr verzögert.
c) Bei einer Planungsentscheidung der vorliegenden Art ist dem Gesetzgeber eine Gestaltungsbefugnis und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung der verschiedenen Belange selbst vorzunehmen. Das Bundesverfassungsgericht kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen; es hat nur zu prüfen, ob sich diese in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält. Hierfür ist maßgebend, daß der Gesetzgeber sich davon hat leiten lassen, den für die Regelung erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln, anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde zu legen sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise gegeneinander abzuwägen. Das Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln, umfaßt insbesondere die Pflicht des Gesetzgebers, die individuell betroffenen Grundstückseigentümer und Gemeinden anzuhören (vgl. BVerfGE 50, 195 [202 f.]; 56, 298 [319 ff.]; 76, 107 [122]; 86, 90 [107 f.]). Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen - oft gegenläufigen - Belange ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Gesichtspunkte zu entscheiden. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen in Rede stehen, hat das Bundesverfassungsgericht seine Nachprüfungen darauf zu beschränken, ob diese Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfGE 76, 107 [121 f.]; 86, 90 [108 f.]; vgl. ebenso BVerwGE 67, 74 [75 f.]; 72, 15 [25 f.]).
Permalink: https://openjur.de/u/192256.html (https://oj.is/192256)

References: Art. 33
 Art. 38
 Art. 46
 Art. 33
 Art. 19
 § 3
 Art. 19
 Art. 14
 § 1