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Timestamp: 2016-10-26 21:24:57+00:00

Document:
1C_22/2010 (06.10.2010)
1C_22/2010
VFSN Verein Flugschneise S�d - Nein,
2. Thomas Morf,
3. J�rg Gossweiler,
4. Daniel Kolb,
5. Yvonne Wewerka,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Hauser,
Kantonsrat des Kantons Z�rich, Gesch�ftsleitung, Limmatquai 55, Postfach, 8090 Z�rich.
Beschluss vom 30. November 2009 des Kantonsrats �ber den Gegenvorschlag von Stimmberechtigten zum Kantonsratsbeschluss vom 23. Februar 2009 �ber die Beh�rdeninitiative betreffend �nderung des Gesetzes �ber den Flughafen Z�rich vom 12. Juli 1999 (Keine
Neu- und Ausbauten von Pisten),
Beschwerde gegen den Beschluss vom 30. November 2009 des Kantonsrats Z�rich.
Am 27. November 2006 reichten 42 Gemeinden des Kantons Z�rich dem Kantonsrat eine Beh�rdeninitiative betreffend die �nderung des kantonalen Gesetzes vom 12. Juli 1999 �ber den Flughafen Z�rich (Flughafengesetz; LS 748.1) ein. Die Initiative sieht vor, das Flughafengesetz wie folgt zu erg�nzen:
� 1 Abs. 3 (neu)
Unter Vorbehalt zwingender Bestimmungen des Bundesrechts setzt sich der Staat - im Rahmen seiner Kompetenzen nach dem Raumplanungsrecht, aber auch im Rahmen seiner Stellung als Aktion�r und Verwaltungsratsmitglied - daf�r ein, dass Neubauten oder Ausbauten von Pisten unterbleiben.
Der Kantonsrat stimmte der Beh�rdeninitiative am 23. Februar 2009 zu. Gegen diesen Beschluss wurde das Kantonsratsreferendum ergriffen. Zudem reichte der Verein "Flugschneise S�d - Nein" (im Folgenden: VFSN) ein Referendum mit Gegenvorschlag ein. Der Gegenvorschlag hat folgenden Wortlaut (hervorgehoben sind die inhaltlichen �nderungen gegen�ber dem Beschluss des Kantonsrats vom 23. Februar 2009 bzw. gegen�ber dem Flughafengesetz, wie es derzeit in Kraft ist):
� 1 Abs. 2 (neu)
Unter Vorbehalt zwingender Bestimmungen des Bundesrechts setzt sich der Staat - im Rahmen seiner Kompetenzen nach dem Raumplanungsrecht, aber auch im Rahmen seiner Stellung als Aktion�r und Verwaltungsratsmitglied - daf�r ein, dass Neubauten oder Ausbauten von Pisten und neue Flugrouten (gegen�ber Zustand 2000) �ber dicht besiedelten Gebieten unterbleiben. Schnellabrollwege sind Pistenausbauten gleichgestellt.
� 10 (�nderung)
Die Gesellschaft stellt sicher, dass der Verwaltungsrat �ber folgende Gesch�fte nur beschliessen kann, wenn ihnen die Vertretung des Staates im Verwaltungsrat zustimmt:
a. Gesuche an den Bund �ber �nderungen der Lage und L�nge der Pisten;
b. Gesuche um �nderungen des Betriebsreglementes mit wesentlichen Auswirkungen auf die Flugl�rmbelastung - insbesondere �nderungen der Nachtflugsperre von 7 Stunden oder neue Flugrouten �ber dicht besiedeltes Gebiet;
c. Massnahmen und Betriebsbeschr�nkungen, welche wegen der �berschreitung des Richtwerts oder wegen Erreichens von mehr als 320'000 Flugbewegungen notwendig werden.
� 19 (�nderung)
1 F�r Beschl�sse des Verwaltungsrates, welche Gesuche an den Bund �ber �nderungen der Lage und L�nge der Pisten, Gesuche um �nderungen des Betriebsreglementes mit wesentlichen Auswirkungen auf die Flugl�rmbelastung - insbesondere �nderungen der Nachtflugsperre von 7 Stunden oder neue Flugrouten �ber dicht besiedeltes Gebiet - Massnahmen und Betriebsbeschr�nkungen, welche wegen der �berschreitung des Richtwerts oder wegen Erreichens von mehr als 320'000 Flugbewegungen notwendig werden, betreffen, erteilt der Regierungsrat der Staatsvertretung im Verwaltungsrat Weisungen.
2 Weisungen betreffend die Zustimmung zu Gesuchen, Massnahmen und Betriebsbeschr�nkungen nach Abs. 1 genehmigt der Kantonsrat in der Form des referendumsf�higen Beschlusses.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragte dem Kantonsrat, die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags f�r ung�ltig zu erkl�ren. Dabei st�tzte er sich auf ein Gutachten von Dr. Markus R�ssli, der zum Schluss gekommen war, dass die �� 10 und 19 den Grundsatz der Einheit der Materie im weiteren Sinn verletzten und � 10 lit. c zudem undurchf�hrbar sei. Am 30. November 2009 beschloss der Kantonsrat, die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags f�r ung�ltig zu erkl�ren.
Mit Stimmrechtsbeschwerde vom 15. Januar 2010 an das Bundesgericht beantragen der VFSN, Thomas Morf, J�rg Gossweiler, Daniel Kolb und Yvonne Wewerka, der Beschluss des Kantonsrats vom 30. November 2009 sei aufzuheben, soweit er die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags f�r ung�ltig erkl�re. Der Gegenvorschlag sei den Stimmberechtigten vollst�ndig zur Abstimmung zu unterbreiten.
Der Kantonsrat beantragt in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdef�hrer halten in ihrer Stellungnahme dazu im Wesentlichen an ihren Antr�gen und Rechtsauffassungen fest. Mit Eingabe vom 17. Juni 2010 liess sich der Kantonsrat erneut vernehmen.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 22. Juli 2010 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung beigelegt.
1.1 Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Dazu z�hlt die R�ge, ein Referendum mit Gegenvorschlag sei zu Unrecht f�r ung�ltig erkl�rt worden. Von der Beschwerde werden sowohl eidgen�ssische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG).
1.2 Das Beschwerderecht steht gem�ss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Die Beschwerdef�hrer 2 bis 5 sind unbestrittenermassen im Kanton Z�rich stimmberechtigt und daher im Hinblick auf die Ung�ltigerkl�rung des Gegenvorschlags zur Beschwerde legitimiert. Ebenfalls als legitimiert gelten nach der Rechtsprechung die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens t�tig sind, sowie politische Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, mit juristischer Pers�nlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees (BGE 134 I 172 E. 1.3.1 S. 175; Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 1.1, in: Pra 2009 Nr. 83 S. 564; je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf den VFSN gegeben. Er bezweckt nach seinen Statuten, �berfl�ge der s�dlichen Region des Flughafens Kloten durch zivile Flugzeuge zu verhindern und legt dar, die Erhebung des Referendums massgeblich mitgetragen zu haben.
1.3 Die Stimmrechtsbeschwerde steht nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide offen (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Gem�ss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG m�ssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen beh�rdliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte verletzen k�nnen. Vor dem Hintergrund von Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes hat das Bundesgericht entschieden, dass die Kantone als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Beh�rde einsetzen m�ssen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Artikel 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdr�cklich aus. F�r diese Akte steht es den Kantonen daher frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen oder nicht.
Die Beschwerdef�hrer haben gegen den angefochtenen Beschluss des Kantonsrats neben der Beschwerde an das Bundesgericht auch Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich erhoben. In seinem Entscheid vom 10. Februar 2010 legte dieser in �berzeugender Weise dar, dass nach dem anwendbaren kantonalen Recht der Beschluss weder beim Regierungsrat noch beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich angefochten werden k�nne. Folglich trat er auf den Rekurs nicht ein und sah auch davon ab, die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zu �berweisen. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, was von keiner Seite bestritten wird.
1.4 Mit der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte kann gem�ss Art. 95 lit. a und d BGG namentlich die Verletzung von Bundesverfassungsrecht und von kantonalen Bestimmungen �ber die politischen Rechte geltend gemacht werden. Vor diesem Hintergrund sind die von den Beschwerdef�hrern vorgetragenen R�gen der Verletzung von Art. 34 Abs. 1 BV und von verschiedenen Bestimmungen des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 1. September 2003 �ber die politischen Rechte (LS 161; im Folgenden: GPR) zul�ssig.
1.5 Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen, der Gegenvorschlag sei zu Unrecht als mit dem Grundsatz des hinreichenden Sachzusammenhangs nicht vereinbar erachtet worden. Indem der Kantonsrat den Gegenschlag f�r ung�ltig erkl�rte, habe er Art. 34 Abs. 1 BV und verschiedene Bestimmungen des kantonalen Rechts �ber das Referendum mit Gegenvorschlag verletzt (Art. 22, Art. 28, Art. 30, Art. 33 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a sowie Art. 35 KV; � 121, � 127 Abs. 1 und � 143c Abs. 3 GPR). Es sei nicht richtig, Gegenvorschl�ge von Stimmberechtigten strenger zu beurteilen als Gegenvorschl�ge des Kantonsrats zu Volksinitiativen. Zu ber�cksichtigen sei auch, dass ein Gegenvorschlag gerade dazu diene, eine echte Alternative vorzuschlagen.
2.2 Art. 34 Abs. 1 BV gew�hrleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Die Bestimmung bedarf der gesetzlichen Konkretisierung und ist damit der kantonalen Differenzierung zug�nglich (BGE 116 Ia 242 E. 3c S. 251 mit Hinweisen; Urteil 1C_11/2009 vom 3. Juni 2009 E. 3.1).
Gem�ss Art. 35 KV k�nnen 3 000 Stimmberechtigte das Referendum ergreifen, indem sie zu einer Vorlage innert 60 Tagen nach ihrer amtlichen Ver�ffentlichung einen ausformulierten Gegenvorschlag einreichen. Dieses Volksrecht, das auch als konstruktives Referendum bezeichnet wird, stellt das "direktdemokratische Spiegelbild des parlamentarischen Gegenvorschlages zu einer Volksinitiative" dar (so YVO HANGARTER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz. 2181 f.). Es muss deshalb ebenso wie ein parlamentarischer Gegenvorschlag den Grundsatz der Einheit der Materie wahren und einen hinreichenden Zusammenhang zur Vorlage aufweisen, wobei diese zweite Voraussetzung gewissermassen das Prinzip der Einheit der Materie in einem weiteren Sinn darstellt (BGE 113 Ia 46 E. 5a S. 54; 100 Ia 53 E. 6a S. 59; vgl. auch BGE 132 I 291 E. 4.1 S. 293 f.; je mit Hinweisen).
Die Prinzipien der Einheit der Materie und des hinreichenden Sachzusammenhangs gelten von Bundesrechts wegen. Sie wurden unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung aus dem Stimm- und Wahlrecht abgeleitet und sind heute durch Art. 34 Abs. 2 BV gew�hrleistet, welcher die freie Willensbildung und unverf�lschte Stimmabgabe sch�tzt. In Bezug auf das Referendum mit Gegenvorschlag k�nnen sie auch aus einer analogen Anwendung von Art. 28 Abs. 1 lit. a KV und � 121 GPR (zur Volksinitiative) sowie Art. 30 KV (zum Gegenvorschlag des Kantonsrats bei Volksinitiativen) hergeleitet werden (CHRISTIAN SCHUHMACHER, Initiative und Referendum in der Verfassung des Kantons Z�rich, 2007, N. 18 und 26 zu Art. 35 KV). Seit dem 1. Januar 2010 verweist zudem � 143c Abs. 3 GPR f�r die G�ltigkeit eines Referendums mit Gegenvorschlag ausdr�cklich auf die Bestimmungen �ber Volksinitiativen, welche "sinngem�ss" gelten sollen.
Aus der Anlage von Art. 34 Abs. 1 BV als konkretisierungsbed�rftiger Norm folgt, dass es dem kantonalen Gesetzgeber grunds�tzlich offen steht, strengere Beurteilungsvoraussetzungen bez�glich der Einheit der Materie und des hinreichenden Sachzusammenhangs zu w�hlen als sie aus der Rechtsprechung zu Art. 34 Abs. 2 BV hervorgehen (PATRIZIA EGLI, Die Einheit der Materie bei kantonalen Gesetzesvorlagen, ZBl 107/2006 S. 400; Etienne Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, 3. Aufl., 2004 Rz. 683-686; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2482; CRISPIN HUGENSCHMIDT, Einheit der Materie - �berholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, 2001, S. 113; vgl. auch BGE 132 I 291 E. 4.1 S. 293 f. mit Hinweisen). Ein in diesem Sinne abweichendes Begriffsverst�ndnis ist indessen nicht leichthin anzunehmen (BGE 130 I 185 E. 3 S. 195). Aus den zitierten Bestimmungen des kantonalen Rechts ergeben sich daf�r keine Anhaltspunkte (vgl. dazu auch SCHUHMACHER, a.a.O., N. 10 zu Art. 28 KV; BGE 129 I 366 E. 2.1 S. 369 f. mit Hinweisen). Die umstrittene Einhaltung des Grundsatzes des hinreichenden Sachzusammenhangs ist somit ausschliesslich vor dem Hintergrund von Art. 34 BV zu pr�fen.
2.3 Der Grundsatz des hinreichenden Sachzusammenhangs gilt nach dem Gesagten einerseits f�r den parlamentarischen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative und andererseits f�r das (historisch j�ngere) Volksrecht des Referendums mit Gegenvorschlag (vgl. zur ersten Konstellation: BGE 113 Ia 46 E. 5 und 6 S. 53 ff.; 100 Ia 53 E. 6a S. 58 ff.; je mit Hinweisen; zur zweiten: Urteil 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E. 4). Im Hinblick auf die �bereinstimmende Zielsetzung - zu gew�hrleisten, dass der Stimmb�rger seinen Willen frei und unverf�lscht zum Ausdruck bringen kann - sind grunds�tzlich die gleichen Gesichtspunkte massgebend. In diesem Sinne ist f�r das Referendum mit Gegenvorschlag eine enge Beziehung zwischen Vorschlag und Gegenvorschlag erforderlich, wobei ein Gegenvorschlag, der die gleiche Materie und den gleichen Zweck betrifft wie der Vorschlag, in der Realisierung der Anliegen leicht weiter gehen darf (BGE 113 Ia 46 E. 5b S. 55 mit Hinweis). Es ist indessen nicht zu verkennen, dass insofern ein gewisses Missbrauchspotential besteht, dem im Einzelfall Rechnung zu tragen ist (a.a.O., E. 5b S. 55 f.). Dies gilt akzentuiert in F�llen wie dem vorliegenden, wo es dem Kantonsparlament verwehrt ist, auf die von ihm verabschiedete Vorlage zur�ckzukommen (� 143d Abs. 4 GPR). Sodann ist auch zu ber�cksichtigen, dass eine Volksinitiative gem�ss Art. 24 lit. a KV von 6 000 Stimmberechtigten eingereicht werden muss, w�hrend f�r ein Referendum mit Gegenvorschlag gem�ss Art. 35 Abs. 1 KV lediglich die H�lfte, n�mlich die Unterschriften von 3 000 Stimmberechtigten, erforderlich ist. Damit die Voraussetzungen zur Einreichung einer Volksinitiative nicht unterlaufen werden, ist deshalb eine etwas strengere Handhabung der Voraussetzung des hinreichenden Sachzusammenhangs angezeigt als dies bei einem parlamentarischen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative der Fall ist (zum Ganzen: Urteil 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E. 4 mit Hinweisen).
2.4 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, das Ziel des Gegenvorschlags stimme mit jenem der kantonsr�tlichen Vorlage �berein. Es bestehe darin, den Flugl�rm zu bek�mpfen und dem starken Wachstum des Flugverkehrs entgegenzuwirken. Durch die Erw�hnung von neuen Flugrouten und Schnellabrollwegen in � 1 Abs. 2 des Gegenvorschlags solle sichergestellt werden, dass nicht einfach die bestehenden Pisten intensiver bewirtschaftet werden, denn dies w�rde der genannten Zielsetzung zuwiderlaufen. Durch die vorgeschlagenen �nderungen von �� 10 und 19 Flughafengesetz w�rden wirksame Instrumente zur Verf�gung gestellt, um den Flugl�rm und die Intensivierung des Flugverkehrs effektiv bek�mpfen zu k�nnen.
Der Kantonsrat argumentiert, die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags zielten darauf ab, die vom Volk beschlossenen Eckwerte (Nachtruhe von mindestens sieben Stunden) und den Z�rcher Flugl�rm-Index (ZFI) einzuhalten. Damit gehe der Gegenvorschlag bez�glich seines Regelungsgegenstands deutlich �ber die Vorlage des Kantonsrats hinaus. Diese betreffe einzig die Frage des Pistenausbaus und -neubaus bzw. die damit verbundene Kapazit�tserweiterung. Der Gegenvorschlag kn�pfe in Tat und Wahrheit an eine fr�here �nderung von � 3 Flughafengesetz an. In den von jener Revision erfassten Bereichen (Einsatz des Kantons f�r eine siebenst�ndige Nachtflugsperre, Marschhalt und neue Lagebeurteilung bei Erreichen von 320 000 Flugbewegungen pro Jahr, Einf�hrung des ZFI und Massnahmen bei �berschreitung des Richtwerts) solle nun der Schutz der Bev�lkerung verst�rkt werden, indem Regierungsrat-, Kantonsrat und Stimmberechtigten ein gr�sseres Mitspracherecht einger�umt werde. Damit stelle der Gegenvorschlag eine Alternative zu jener Revision dar, wohingegen zur aktuellen Vorlage des Kantonsrats kein bzw. h�chstens ein loser Sachzusammenhang bestehe.
2.5.1 Vorliegend ist ausschliesslich zu beurteilen, ob der Gegenvorschlag in einem hinreichenden Zusammenhang zur Beh�rdenvorlage steht. Nicht von Bedeutung ist, ob der Gegenvorschlag im Sinne der Ausf�hrungen des Kantonsrats auch eine Alternative zu einer fr�her beschlossenen Gesetzesrevision darstellt.
2.5.2 Die Beh�rdeninitiative, auf welche die Vorlage des Kantonsrats zur�ckgeht, wurde diesem mit einer Begr�ndung versehen eingereicht. Daraus geht insbesondere hervor, dass der Planungssicherheit grosse Bedeutung beigemessen wird und dass mit der Initiative der Zunahme des Flugverkehrs und des Flugl�rms entgegengewirkt werden soll. Gleichzeitig gesteht die Initiative laut den Initianten dem Flughafen ein weiteres Wachstum in Bezug auf die Flugbewegungen zu und soll damit wirtschaftsfreundlich sein.
Die Motive der Beh�rdeninitiative - bei zu wahrender Planungssicherheit der Zunahme des Flugverkehrs und des Flugl�rms entgegenzuwirken - pr�gten augenscheinlich auch den Gegenvorschlag der Stimmberechtigten. Indessen zielt der Gegenvorschlag darauf ab, die Ziele konsequenter und weitergehend zu verwirklichen. Zu diesem Zweck ist in � 1 Abs. 2 des Gegenvorschlags vorgesehen, dass sich der Staat Z�rich nicht nur gegen Neu- und Ausbauten von Pisten einsetzt, sondern auch gegen neue Flugrouten �ber dicht besiedeltem Gebiet. Weiter sollen Schnellabrollwege Pistenausbauten gleichgestellt werden. Bei den Schnellabrollwegen handelt es sich gem�ss dem Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 12. August 2009 um Verbindungen zwischen den Pisten und dem Vorfeld, die es einem landenden Flugzeug erm�glichen, die Piste rasch zu verlassen, sodass sie anderen Flugzeugen zur Verf�gung steht. Auch diese Bestimmung richtet sich gegen eine intensivere Nutzung des Flughafens.
2.5.3 W�hrend sich die Vorlage darauf beschr�nkt, den Staat Z�rich dazu anzuhalten, sich f�r das beschriebene Ziel einzusetzen, will der Gegenvorschlag mit einer Revision der �� 10 und 19 des Flughafengesetzes die verfahrensrechtlichen Grundlagen f�r eine effektive Zielerreichung legen. Aus diesem Grund werden einerseits die in � 10 enthaltenen sogenannten Veto-Tatbest�nde erweitert. Diese betreffen jene Gesch�fte, bei welchen die Vertretung des Staats im Verwaltungsrat zuzustimmen hat. Andererseits werden die in � 19 Abs. 1 erw�hnten Beschl�sse erg�nzt, f�r welche der Regierungsrat dem Staatsvertreter im Verwaltungsrat Weisungen erteilt, wobei nach � 19 Abs. 2 des Gegenvorschlags f�r s�mtliche Weisungen im Sinne von Abs. 1 die Genehmigung durch den Kantonsrat in der Form eines referendumsf�higen Beschlusses vorgesehen ist.
2.5.4 Das Ziel, welches sowohl die Vorlage des Kantonsrats wie auch der Gegenvorschlag verfolgen, ist eng gefasst. Im Kern geht es darum, der Zunahme des Flugverkehrs und des Flugl�rms entgegenzuwirken, welche durch den Betrieb des Flughafens Z�rich verursacht werden. Der Gegenvorschlag geht in Bezug auf die Zielverwirklichung leicht weiter, indem er neben dem Pistenbau auch Flugrouten und Schnellabrollwege erfasst. Dies wurde vom Kantonsrat zu Recht nicht beanstandet, zumal gem�ss der Rechtsprechung der Gegenvorschlag in der Realisierung der Anliegen leicht weiter gehen darf (E. 2.3 hiervor).
Dieselbe �berlegung gilt jedoch auch in Bezug auf die �� 10 und 19 Flughafengesetz. Diese Bestimmungen konkretisieren bereits heute, welcher Mittel sich der Staat bedienen kann, um dem in � 1 Flughafengesetz definierten Auftrag nachzukommen. Im Wesentlichen geht es um eine Ausweitung des Mitspracherechts der Staatsvertretung im Verwaltungsrat, des Regierungsrats, des Kantonsrats und letztlich des Stimmvolks. W�hrend die in der Vorlage enthaltene Frage des Pistenbaus in den �� 10 und 19 bereits erw�hnt wird ("Gesuche an den Bund �ber �nderungen der Lage und L�nge der Pisten"), erg�nzt der Gegenvorschlag deren Anwendungsbereich um weitere Elemente. Es handelt sich dabei zum einen um die Klarstellung, dass zu den bereits erfassten Gesuchen um �nderung des Betriebsreglements mit wesentlichen Auswirkungen auf die Flugl�rmbelastung insbesondere �nderungen der Nachtflugsperre von sieben Stunden oder neue Flugrouten �ber dicht besiedeltem Gebiet geh�ren. Zum anderen werden neu Massnahmen und Betriebsbeschr�nkungen erw�hnt, welche wegen der �berschreitung des Richtwerts oder wegen Erreichens von mehr als 320 000 Flugbewegungen notwendig werden. Allesamt beziehen sich diese Elemente auf den Betrieb des Flughafens Z�rich und erm�glichen es dem Staat, der Zunahme des Flugverkehrs und des Flugl�rms entgegenzuwirken. Sie erscheinen zudem als folgerichtige Erg�nzung von � 1 Flughafengesetz. Insgesamt wahrt der Gegenvorschlag deshalb nicht nur die Einheit der Materie - was vorliegend nicht umstritten ist -, sondern steht auch in einem hinreichenden Zusammenhang zur Vorlage des Kantonsrats.
3.1 Der Kantonsrat vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, � 10 lit. c des Gegenvorschlags verstosse gegen �bergeordnetes Recht und sei deshalb f�r ung�ltig zu erkl�ren (Art. 28 Abs. 1 lit. b KV/ZH). � 10 befinde sich unter dem Titel II des Flughafengesetzes �ber die "Voraussetzungen f�r die Verselbst�ndigung" und sei vor dem Hintergrund der im Jahre 1999 erfolgten Privatisierung zu sehen. Die heutige Flughafen Z�rich AG sei eine gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft nach Art. 762 OR und sei durch einen Zusammenschluss zwischen der fr�heren Flughafen-Immobilien-Gesellschaft und der damaligen (zu privatisierenden) kantonalen Flughafendirektion entstanden. Anl�sslich des Zusammenschlusses sei zwischen der Flughafen-Immobilien-Gesellschaft und dem Kanton Z�rich ein Fusionsvertrag geschlossen worden. In diesem seien die heute in � 10 Flughafengesetz aufgef�hrten Veto-Tatbest�nde zugunsten des Kantons vertraglich abgesichert worden. Ohne Zustimmung der Flughafen Z�rich AG bzw. ohne �nderung des Organisationsreglements der Gesellschaft oder allenfalls der Statuten - wof�r es einer Zweidrittel-Mehrheit im Verwaltungsrat bzw. im Aktionariat bed�rfe, �ber welche der Kanton nicht verf�ge - k�nnten die Veto-Tatbest�nde nicht erweitert werden. Nach vollzogener Verselbst�ndigung k�nne die Flughafen Z�rich AG als Subjekt des Bundesprivatrechts nicht in dieser Weise vom Kanton verpflichtet werden. Andernfalls w�rde gegen das Aktienrecht verstossen.
3.2 Die Beschwerdef�hrer r�umen ein, dass der kantonale Gesetzgeber die in � 10 lit. c des Gegenvorschlags vorgesehenen Beschlussmodalit�ten der Flughafen Z�rich AG nicht direkt vorschreiben darf. Er k�nne aber durch die Aus�bung seiner Aktion�rsrechte und die Erteilung von Weisungen an die von ihm abgeordneten Verwaltungsr�te darauf hinwirken. Dabei k�nne er auch mit anderen Aktion�ren zusammenarbeiten. Ob dies gelingen werde, sei genauso ungewiss wie bei den Verpflichtungen des Staats gem�ss � 1 Abs. 2 und � 3 Flughafengesetz. Im �brigen gehe der Wortlaut des Gegenvorschlags zu � 10 lit. c von der geltenden Fassung dieser Bestimmung aus. Auch diese sei entgegen ihrem Wortlaut nicht als direkte Vorschrift an die Gesellschaft zu verstehen gewesen, sondern als Pflicht der staatlichen Beh�rden, bei der �bertragung des Flughafens auf die damals bereits bestehende Aktiengesellschaft ihre privatrechtlichen Befugnisse entsprechend auszu�ben.
3.3.1 � 10 Flughafengesetz in der derzeit g�ltigen Fassung sieht vor, dass die Gesellschaft sicherstellt, dass ohne Zustimmung der Vertretung des Staats im Verwaltungsrat keine Gesuche an den Bund �ber �nderungen der Lage und L�nge der Pisten und Gesuche um �nderungen des Betriebsreglements mit wesentlichen Auswirkungen auf die Flugl�rmbelastung beschlossen werden k�nnen. Die Bestimmung findet sich im Titel II des Gesetzes, welcher die "Voraussetzungen f�r die Verselbst�ndigung" enth�lt. Sie wurde nach den unbestrittenen Darlegungen des Kantonsrats anl�sslich jener Verselbst�ndigung umgesetzt. Welche Wirkung der Vorschrift heute, das heisst nach vollzogener Gr�ndung der Flughafen Z�rich AG, zukommt, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Zu beurteilen ist lediglich, ob die Erweiterung der sogenannten Veto-Tatbest�nde gegen �bergeordnetes Recht verst�sst (Art. 28 Abs. 1 lit. b KV/ZH). Umstritten ist dies ausschliesslich in Bezug auf lit. c von � 10 Flughafengesetz, w�hrend die Erg�nzung von lit. b nach offenbar einhelliger Auffassung der Verfahrensbeteiligten lediglich eine sprachliche Pr�zisierung ohne inhaltliche �nderung der Rechtslage darstellt. Ob die umstrittene Bestimmung zul�ssig ist, bestimmt sich nach ihrer Bedeutung und ist abh�ngig von der Rechtsform der Flughafen Z�rich AG.
3.3.2 Trotz eigener kantonalgesetzlicher Grundlage ist die Flughafen Z�rich AG keine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft. Dies folgt einerseits aus dem Hinweis auf Art. 762 OR in � 2 Abs. 1 Flughafengesetz, andererseits aus dem Fehlen der Voraussetzungen, welche Art. 763 Abs. 1 OR f�r das Errichten kantonalrechtlicher spezialgesetzlicher Aktiengesellschaften vorsieht. Die Flughafen Z�rich AG ist vielmehr eine gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft gem�ss Art. 762 OR. Als solche unterliegt sie den Bestimmungen von Art. 620 ff. OR; sie ist eine Gesellschaft des Bundesprivatrechts (FRANZISKA BUOB, Aktiengesellschaften mit staatlicher Beteiligung, 2008, S. 17). Daraus folgt, dass � 10 lit. c des Gegenvorschlags nicht gegen zwingende aktienrechtliche Bestimmungen verstossen darf (Art. 122 Abs. 1 BV, Art. 5 Abs. 1 ZGB e contrario).
3.3.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich � 10 Flughafengesetz an den Kanton und damit gar nicht direkt an die Gesellschaft richtet. Dies wird aus einem Vergleich mit � 1 Flughafengesetz deutlich. W�hrend diese Bestimmung schon nach ihrem Wortlaut den Kanton zum Adressaten hat ("der Staat f�rdert ..."), spricht � 10 n�mlich klarerweise direkt die Gesellschaft an ("die Gesellschaft stellt sicher, dass ...").
Das Aktienrecht enth�lt keine Grundlage, welche es der K�rperschaft des �ffentlichen Rechts erlauben w�rde, �ber die in Art. 762 Abs. 1 OR vorgesehene Entsendung eines Vertreters in den Verwaltungsrat oder in die Revisionsstelle hinaus die Gesellschaft zur Einf�hrung eines Vetorechts des Entsendeten zu verpflichten. Vielmehr sieht Art. 762 Abs. 3 OR vor, dass die abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrats (bzw. der Revisionsstelle) die gleichen Rechte und Pflichten haben wie die von der Generalversammlung gew�hlten (vgl. auch Art. 713 OR zur Beschlussfassung im Verwaltungsrat). � 10 lit. c des Gegenvorschlags verst�sst somit gegen �bergeordnetes Recht und wurde vom Kantonsrat zu Recht f�r ung�ltig erkl�rt (Art. 28 Abs. 1 lit. b KV/ZH).
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Kantonsrat die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags, mit Ausnahme von � 10 lit. c, zu Unrecht f�r ung�ltig erkl�rt hat. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid im genannten Umfang aufzuheben.
Gerichtskosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton Z�rich hat den im Wesentlichen obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdef�hrern eine reduzierte Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss des Kantonsrats vom 30. November 2009 wird insoweit aufgehoben, als er die �� 10 und 19 des Gegenvorschlags von Stimmberechtigten, mit Ausnahme von � 10 lit. c, f�r ung�ltig erkl�rt. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Kantonsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 89
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 95
 Art. 34
 Art. 34
 Art. 28
 Art. 30
 Art. 33
 Art. 35
 Art. 34
 Art. 35
 BGE 
 Art. 34
 Art. 28
 Art. 30
 Art. 35
 Art. 34
 Art. 34
 BGE 
 Art. 28
 BGE 
 Art. 34
 BGE 
 Art. 24
 Art. 35
 Art. 762
 Art. 762
 Art. 763
 Art. 762
 Art. 620
 Art. 5
e contrario
 Art. 762
 Art. 762
 Art. 713