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SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA PUBBLICAZIONE LOMBARDIA SENTENZA RESPONSABILITA' 27/07/ PDF
SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA PUBBLICAZIONE LOMBARDIA SENTENZA RESPONSABILITA' 27/07/2015
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1 SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA PUBBLICAZIONE LOMBARDIA SENTENZA RESPONSABILITA' 27/07/2015 Sentenza n. 135/2015 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LOMBARDIA composta dai seguenti magistrati: Dr. Claudio Galtieri Dr.ssa Luisa Motolese Dr. Massimiliano Atelli Presidente Componente Componente relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di responsabilità iscritto al n del registro di segreteria ad istanza della Procura regionale per la Lombardia contro: NICOLETTA SOSTARO (c.f. SST NLT 59B 65H 771W) residente in comune di Sesto San Giovanni (MI) alla via Isonzo n. 4, rappresentata e difesa dagli avvocati Micaela Chiesa e Francesca Guercio e presso lo studio dell avv. Chiesa è elettivamente domiciliata, in Milano, Corso di Porta Vittoria n. 47. VISTI: il r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 26; il r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; il d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994, n. 19; la l. 14 gennaio 1994, n. 20; il d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639; il c.p.c., artt. 131, 132 e 133. VISTO l atto introduttivo. LETTI gli atti e i documenti di causa. UDITI, nella pubblica udienza del , il relatore Cons. Massimiliano Atelli, il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Fabrizio Cerioni, gli Avvocati Francesca
2 Guercio e Micaela Chiesa per la convenuta e l Avvocato Francesco Borasi in sostituzione dell Avvocato G. Brambilla Pisoni per l interveniente Comune di Sesto San Giovanni. Ritenuto in FATTO Con atto di citazione depositato in data , la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale ha convenuto in giudizio la Sig.ra Sostaro per ivi sentirla condannare al pagamento, in favore del Comune di Sesto San Giovanni, dei danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificati in misura complessiva pari ad euro ,84, da imputarsi, oltre rivalutazione, interessi e spese di giudizio a causa del danno erariale arrecato così articolato: danno da disservizio, quantificato dalla Procura sulla scorta della stima operata dal Comune di Sesto San Giovanni (all esito dell istituzione di una Commissione consiliare speciale costituita per fare luce sulle conseguenze amministrative dei fatti illeciti accertati, al fine di assumere eventuali iniziative recuperatorio e/o riparatorie) in funzione delle spese sostenute per ripristinare la funzionalità del servizio attribuito dalla legge allo Sportello Unico, per un importo totale ritenuto imputabile alla Sig.ra Sostaro pari ad euro ,00; danno patrimoniale diretto cagionato al datore di lavoro pubblico, per la mancata corrispondenza tra la retribuzione percepita e la prestazione lavorativa effettivamente svolta, in ragione dell ammesso svolgimento di un attività extralavorativa incompatibile ai sensi dell art. 53 del D.lgs. 165/2001, e della costante distrazione di energie lavorative da destinare alle incombenze dell ufficio, in favore della realizzazione di fattispecie penalmente rilevanti, ai danni del Comune di Sesto San Giovanni e della collettività; siffatta posta di danno è determinata, in via equitativa (art.1226 c.c.), in una somma pari al 20% dello stipendio percepito nel periodo di riferimento ( ) e, dunque, in misura non inferiore ad euro ,84; danno all immagine, quantificato in una somma corrispondente al doppio delle somme ed utilità percepite quale prezzo dei reati commessi - pari a euro (come accertato nella sentenza penale) - e, perciò in misura pari ad euro ,00, muovendo dalla
3 considerazione che il recente art. 1, co. 62, della legge n. 190/2012, abbia introdotto una disposizione interpretativa di carattere processuale, come tale applicabile anche ai fatti in corso di accertamento (cfr. Corte dei conti, Sez. Puglia, 6 novembre 2013, n. 1488; Corte dei conti, Sez. Lombardia, 14 marzo 2014, n. 47). L esercizio dell azione erariale nei confronti della Sig.ra Sostaro traeva occasione dalla richiesta trasmissione alla Procura regionale presso questa Corte, da parte del Tribunale di Monza, della sentenza di patteggiamento n. 792/2012 Reg. Sent., pronunciata il 29 ottobre 2012 e divenuta irrevocabile in data 28 dicembre 2012, con la quale era stata accertata la commissione di diversi episodi di corruzione che avevano visto coinvolta, tra gli altri, la Sig.ra SOSTARO, nella sua qualità di Responsabile dello Sportello Unico per l Edilizia e le Attività produttive del Comune di Sesto San Giovanni (MI). In particolare, la citata sentenza ha applicato alla Sig.ra SOSTARO, considerate le attenuanti generiche e lo sconto di pena derivante dalla scelta del rito, la sanzione della reclusione di anni uno e mesi otto, con confisca del prezzo del reato di euro , per i seguenti delitti: G) delitto previsto e punito dagli articoli 81, 110, 319, 321 del codice penale, perché, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso quale Responsabile dello Sportello Unico per l Edilizia e le Attività Produttive del Comune di Sesto San Giovanni e dunque quale Pubblico Ufficiale, in tempi diversi, si accordava con Marco Magni, quale professionista/imprenditore interessato all attuazione di varie operazioni immobiliari, per il versamento di somme di denaro effettivamente corrisposte per un ammontare non inferiore a euro ,00 quale corrispettivo per il rilascio di permessi di costruire anche in variante di destinazione d uso o in sanatoria, per numerose costruzioni ed in particolare per gli interventi edilizi di Viale Gramsci (attraverso la società Chiara 2002), via Lacerra (attraverso la società Lacerra Immobiliare), Via Pisa (attraverso Complex S.r.l.), Via Luini (attraverso la società 2M Costruzioni), Viale Matteotti 404 (attraverso Concordia Immobiliare), Viale Casiraghi (attraverso la società Domus 4), Via Luini 219 (attraverso la Società Immobiliare Sanfilippo e Irte Costruzioni Immobili) e Via Pisa (con il committente Basile Aldo),
4 in violazione dei doveri di imparzialità e correttezza propri del Pubblico Ufficiale ; reati commessi in Sesto San Giovanni dal 2006 al 2010; H) delitto previsto e punito dagli articoli 81, 110, 319, 321 del codice penale, perché, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, in tempi diversi, nella sua qualità di Responsabile dello sportello unico per l edilizia e attività produttive del Comune di Sesto San Giovanni e, dunque, quale pubblico ufficiale, si accordava con Giuseppe Pasini, imprenditore interessato all'attuazione del Piano Integrato di Intervento sull area E. Marelli, per il versamento di una somma di denaro contante per euro /00 circa, nonché per la remissione del debito contratto per l acquisto di un immobile dallo stesso Pasini, pari ad euro ,00 quale corrispettivo al predetto pubblico ufficiale al fine di: - in generale, per la soluzione dei problemi legati all attività di costruttore di Pasini nel Comune di Sesto San Giovanni; - in particolare, per la valutazione istruttoria ed approvazione dei progetti collegati alle pratiche edilizie denominate NEXITY (per la sistemazione plani-volumetrica dell ex progetto Banca Intesa, all uopo riadattato per NEXITY), CENTRO EDILMARELLI S.r.l. (per le opere di urbanizzazione secondaria) ed ALSTOM (con riferimento all arretramento degli spazi utilizzabili all interno dell edificio per limitare gli spazi con divieto di permanenza di persone), in violazione dei doveri di imparzialità e correttezza propri del Pubblico Ufficiale. In buona sostanza, il GIP del Tribunale di Monza ha condannato la Sig.ra SOSTARO, ex art.444 c.p.p., alla pena anzidetta, per il comportamento, illecito e foriero di rilevanti danni, patrimoniali e non patrimoniale, a carico del Comune di Sesto San Giovanni, consistito nell esame agevolato delle pratiche edilizie degli imprenditori disposti a pagare per tali agevolazioni, rispetto agli altri, illeciti compensi e la conseguente cagionata e tollerata inosservanza delle regole edilizie contenute nella legge urbanistica nei piani regolatori e attuativi (nei confronti degli stessi). In questo contesto, secondo la Procura erariale, i numerosi atti d indagine compiuti in sede penale evidenzierebbero, senza ombra di dubbio, il ruolo propulsivo e attuativo della Sig.ra Sostaro nell ambito del sistema illecito volto al compiacente rilascio di autorizzazioni edilizie e
5 permessi di costruire, dapprima definito dalla stampa (anche in considerazione degli altri illeciti commessi pure da altri esponenti dell amministrazione comunale sestese), come Sistema Sesto, e poi entrato nel linguaggio comune quale sinonimo di vasta e diffusa illegalità con mercimonio di pubbliche funzioni. I documenti presenti nel fascicolo del processo penale, le risultanze delle intercettazioni telefoniche e ambientali, nonché le copiose e circostanziate notizie di stampa e le dichiarazioni rilasciate dal Segretario comunale di Sesto San Giovanni e dagli altri funzionari e dipendenti dell ente sentiti dal PM contabile nel corso dell accesso diretto effettuato in data , forniscono, ad avviso della Procura attrice, ampia prova del comportamento delittuoso, assolutamente contrario agli obblighi di servizio, posto in essere dalla convenuta, durante il periodo in cui ha ricoperto il predetto ruolo di responsabile dello Sportello Unico per l Edilizia e le Attività produttive. Emergerebbe, cioé, in modo incontrovertibile, la responsabilità della Sig.ra SOSTARO nell ideazione e nell attuazione del meccanismo volto al mercimonio delle pubbliche funzioni in cambio di denaro, come sopra descritto, da cui è derivata la sua responsabilità penale e quella amministrativa per i danni cagionati al Comune di Sesto San Giovanni. E la correttezza dell impianto accusatorio sarebbe confermata, sempre ad avviso della Procura erariale, anche dalla piena confessione resa dalla stessa Sig.ra SOSTARO nell interrogatorio contenuto nel parallelo procedimento a carico di Di Caterina e altri e dalle indagini condotte dalla Procura di Milano, nell ambito dello stesso procedimento. Di qui, l addebito di responsabilità per i danni da disservizio, da interruzione del sinallagma contrattuale e all immagine, come sopra descritti e quantificati, attesa, ad avviso della Procura regionale, l incontestabilità del rapporto di causalità tra i fatti illeciti della dipendente e l'evento dannoso, la sussistenza, all epoca dei fatti causativi dei danni in discorso, del rapporto di impiego della Sig.ra SOSTARO con il Comune di Sesto San Giovanni, e, quanto all elemento soggettivo, l accertamento della realizzazione del delitto di corruzione ex art. 319 c.p., quindi del dolo nell esecuzione delle azioni produttive di danno. Quanto alla valenza probatoria della citata sentenza n. 792/2012, la Procura fa notare che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, ex art. 444 c.p.p., pur non costituendo
6 un accertamento giudiziale incontrovertibile con efficacia di giudicato nei giudizi civili o amministrativi di danno (a differenza delle sentenze dibattimentali; cfr. artt. 445, comma 1-bis, e 651 c.p.p.), è pacificamente ritenuta, da una consolidata giurisprudenza contabile, una decisione valutabile dal giudice contabile nell esercizio della propria autonomia valutativa dei fatti posti a fondamento della statuizione dell organo penale - quale specifico ed univoco elemento di prova della commissione dei fatti contestati all imputato, senza necessità di riscontri esterni, qualora il convenuto, non abbia allegato o dedotto le ragioni per cui, benché innocente, abbia in concreto ritenuto di avvalersi del patteggiamento. Nella loro materialità, per quanto in atti, i reati contestati alla Sig.ra SOSTARO sono stati perpetrati, ad avviso della Procura erariale, non solo attraverso la materiale percezione di somme in contanti o a mezzo bonifici sui suoi conti correnti, ma anche attraverso la richiesta di versamento agli imprenditori privati facenti parte dell illecito sodalizio dei c.d. oneri conglobati. In pratica, attraverso la configurazione di una voce di costo fittizia denominata appunto oneri conglobati - che veniva posta a carico delle società che gestivano le iniziative immobiliari -, non previsti da alcuna legge urbanistica o regolamento comunale, veniva creata la provvista necessaria a remunerare la Sig.ra SOSTARO e l Assessore all Edilizia privata e al Bilancio del Comune di Sesto San Giovanni, Sig. Pasqualino DI LEVA Quanto all accordo con Marco Magni, quale professionista/imprenditore interessato all attuazione in forma preferenziale rispetto al resto dell utenza - di varie operazioni immobiliari, riguardo al versamento di somme di denaro quale corrispettivo per il rilascio di permessi di costruire anche in variante di destinazione d uso o in sanatoria, per numerose costruzioni, come emerge dall informativa del 10 gennaio 2011, n. 218/2008/PG della Sezione di P.G. della Guardia di Finanza operante presso la Procura della Repubblica di Milano, La società inglese SHORELAKE Ltd. avrebbe fittiziamente venduto all arch. Magni dei progetti immobiliari falsi già predisposti e trasmessi dall Architetto, il quale, così facendo ha creato un meccanismo di false fatturazioni allo scopo di costituire fondi neri all estero. MAGNI avrebbe, poi, utilizzato tali disponibilità finanziarie per eseguire pagamenti illeciti in favore di pubblici ufficiali ed, in particolare, dirigenti del Comune di
7 Sesto San Giovanni, tra cui l Assessore all Edilizia Pasqualino DI LEVA e la sua collaboratrice, dirigente dello Sportello Unico per l Edilizia, Nicoletta SOSTARO. Per gli stessi fatti, in data 11 aprile 2012, il Comune di Sesto San Giovanni, con nota numero 29505, chiedeva a questa Procura l apertura di un procedimento nei confronti della Sig.ra Nicoletta Sostaro per responsabilità al fine di ottenere un titolo esecutivo per il recupero dell importo di /00 dovuto a questa amministrazione ai sensi dell art. 53, comma 7, del dec. leg.vo 165/2001. Tale richiesta era motivata dal fatto che: secondo notizie comparse nel mese di ottobre 2011 sui quotidiani, sui siti web e da notizie dei telegiornali la stessa avrebbe dichiarato di aver svolto attività di consulenza in favore dell Arch. Marco Magni e dell imprenditore Giuseppe Pasini. Di talché l Amministrazione comunale, con nota n del 19 ottobre 2011, aveva contestato alla dipendente lo svolgimento di un attività extralavorativa incompatibile ai sensi del citato art. 53 del D.lgs. 165/2001, a causa delle dichiarazioni rese dalla sig.ra SOSTARO in data 17 ottobre 2011 al P.M. penale, in sede di indagini preliminari, ex artt. 64, 141 bis, 364 e 374 c.p.p. A seguito delle vicende delittuose di cui sopra il Comune di Sesto San Giovanni, con provvedimento direttoriale n in data , irrogava alla Sig.ra SOSTARO la sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso a far tempo dal 16 febbraio 2012 e, con provvedimento del successivo 14 febbraio, le chiedeva la restituzione, entro 15 giorni, della somma di ,00 per avere svolto attività extralavorativa retribuita non autorizzata. Per completezza, va evidenziato che alla Procura attrice non consta, ad oggi, che la sig.ra SOSTARO abbia provveduto a ristorare il Comune di Sesto San Giovanni di somme a titolo risarcitorio alcuno. Con memoria depositata in data si costituiva la Sig.ra SOSTARO, deducendo che: nelle notizie a mezzo stampa, nel processo penale e nel provvedimento disciplinare alla convenuta sarebbe stato contestato essenzialmente di avere svolto attività extralavorativa non autorizzata, percependo corrispettivi per tali attività non autorizzate, e non anche ipotesi di corruzione o contiguità con le grandi vicende che hanno interessato ed interessano la stampa e le aule penali;
8 che solo questo potendosi addebitarle, dal momento che essa ha restituito tutte le somme percepite a titolo di corrispettivo per consulenze non autorizzate (e restituendole anzi in misura eccedente l accertato dalle stesse richieste Comunali), ne deriverebbe l estinzione del danno erariale correlato, come dispone l art. 53 comma 7 bis, del d.lgs. n. 165/2001, testo vigente; non essendosi opposta alla sanzione del licenziamento, avrebbe interrotto qualsivoglia danno potesse derivare al Comune di Sesto dalla sua permanenza in organico, ed in primis il danno d immagine, che sarebbe pertanto oggi privo del requisito dell attualità e concretezza; il danno da disservizio che sarebbe stato subito dall ente per la disfunzione dello Sportello Unico non sarebbe provato né in sede penale né in sede amministrativa; anche il danno per la distrazione delle sue energie lavorative non risulterebbe provato, risultando al contrario provata la costante presenza in ufficio della Sig.ra Sostaro, né sarebbe provata una flessione della sua attività professionale, la quale fra l altro si risolverebbe in una duplicazione della precedente pretesa posta di danno; quanto al danno di immagine, la sua rilevanza sarebbe smentita dalla stampa, oltre che dai contenuti dei provvedimenti disciplinari e della sentenza di patteggiamento; infine, la mancata considerazione, da parte della Procura attrice, della asserita intervenuta corresponsione all ente locale da parte della Sig.ra Sostaro di euro ,00, somma eccedente la richiesta risarcitoria del Comune di Sesto, a titolo di restituzione di corrispettivi per le attività extralavorative non autorizzate. Più in dettaglio, la difesa della Sig.ra Sostaro contesta che: il versamento di un assegno di 43 mila euro sul conto della Sig.ra Sostaro da parte dell imprenditore Pasini, sarebbe sì un favore, ma comunque esulante dall ambito lavorativo, tant è che poi la convenuta lo avrebbe restituito al Pasini stesso; deve escludersi un rapporto preferenziale, di tipo illecito, con l arch. Magni, a discapito del resto dell utenza, traendo la familiarietà fra i due occasione dalla circostanza di fatto che l arch. Magni nel periodo ha presentato molti progetti in Comune di Sesto
9 e nel fatto che in un comune di queste dimensioni, il rapporto tra professionisti operanti nel territorio e funzionari amministrativi è diretto, e l arch. Magni, ad esempio, è stato componente della Commissione edilizia quale esperto ambientale, il che avrebbe comunque comportato una certa frequentazione, anche amichevole, tra uffici, amministrazione e professionisti, pur sempre nel rispetto delle leggi; il provvedimento finale di rilascio del titolo edilizio era sì firmato dal responsabile del SUE ma solo in esito alle istruttorie, verifiche, accertamenti, determinazioni, degli uffici competenti, fermo restando che la Sig.ra Sostaro era solo un funzionario, la cui attività era vigilata da un Dirigente oltre che da un Assessore e dal Segretario Comunale; del resto, in sede penale sarebbero stati contestati esclusivamente accordi fra la Sig.ra Sostaro e l Arch. Magni e fra la Sig.ra Sostaro e il Sig. Pasini, con un oggetto ben determinato, che la Sostaro ascrive a comportamenti non illeciti, come sopra descritti; inoltre, dalle dichiarazioni di Pasini (verbale di interrogatorio del , n. 1057) emerge che la Sig.ra Sostaro era sottoposta alle disposizioni dell assessore Di Leva, che eseguiva senza discutere, il che, ad avviso della difesa, varrebbe ad escludere qualsivoglia ruolo decisionale e/o propulsivo dell interessata, ponendosi la stessa, nell ambito dell organigramma comunale, come mero interfaccia unitaria nei confronti degli utenti; quanto al preteso danno da disservizio, negli anni correnti tra il 2007 e il 2010, presi a riferimento per stabilirne, il Comune di Sesto è stato interessato da poco meno di 780 pratiche edilizie-urbanistiche; quelle, invece, contestate alla convenuta sarebbero all incirca poco più di dieci se si considerano quelle esaminate dal CTU incaricato nel processo penale dal PM Mapelli, mentre 15 sarebbero quelle fatte oggetto di riesame per giustificare la quantificazione del danno da disservizio; di queste 15 pratiche, 7 sarebbero state istruite da tecnico diverso dalla Sig.ra Sostaro; sempre riguardo al danno da disservizio contestato, la giurisprudenza citata dalla Procura attrice riguarderebbe fattispecie di ben altro genere rispetto a quella per cui è
10 causa, riferendosi, ad esempio, ad incarichi non portati a termine, a periodi di astensione dal lavoro, ad omissione delle funzioni istituzionali, e simili; ancora con riferimento al danno da disservizio, le consulenze che la signora Sostaro ha ammesso di avere prestato, come risulterebbe provato dai documenti del fascicolo penale, sarebbero state svolte tutte al di fuori dell orario lavorativo, e non risulta né sarebbe stato dimostrato che dette prestazioni abbiano concretamente arrecato un qualche effettivo disservizio alla collettività amministrata; la spesa sostenuta dal Comune di Sesto per ripristinare la funzionalità del servizio attribuito dalla legge allo Sportello Unico, quantificata in euro ,48, sarebbe abnorme, non correlata ad alcun intervento di ripristino bensì a spese inutili e non necessarie, e quindi certamente discrezionali, atteso che, fra l altro, il Comune ha provveduto al riesame di pratiche edilizie già rilasciate, senza avere dimostrato che dalle stesse fossero discesi danni o responsabilità per l amministrazione comunale (per conseguenza, fra l altro, in nessun modo potrebbero essere imputati alla stessa i costi correlati alla inutile quanto incongrua decisione di organizzare un gruppo di lavoro, composto da esponenti politici, per esaminare pratiche la cui valutazione rientrava, ove si fosse rivelata opportuna o necessaria, negli ordinari compiti e competenze del soggetto subentrato alla Sig.ra Sostaro ovvero negli ordinari compiti e competenze dei responsabili dei singoli procedimenti o dei settori via via competenti); l elencazione di omesse attività (in totale, 12) che sarebbe sintomatica, secondo la Procura erariale, del presunto disservizio, sulla scorta della consulenza tecnica esperita nel processo penale, nonché della documentazione fornita dal Comune di Sesto, non dimostrerebbe in realtà alcunché, atteso che questi documenti non conterrebbero simili contestazioni, e i c.d. disservizi oggetto di contestazione, peraltro estremamente generica, sarebbero comuni a moltissimi Comuni e non particolarmente significativi; di fondo, resterebbe mancante la prova della loro concreta incidenza, a fronte del gran numero di procedimenti seguiti, e dell effettiva produzione di danni specifici;
11 del resto, insiste la difesa, non risulterebbero assenze ingiustificate dall ufficio, malattie, assenteismo, flessione della produttività rispetto ai precedenti anni, ovvero aumento dell arretrato o dei tempi di gestione delle pratiche, lamentele dell utenza, diffide, ricorsi, ecc., in misura anomala rispetto ad altri settori, ad altri comuni con analoghe caratteristiche o rispetto agli altri anni precedenti, il che renderebbe ingiusta, non dimostrata e non fondata la richiesta di danno diretto cagionato al datore di lavoro per la ritenuta, mancata corrispondenza tra la retribuzione percepita dalla convenuta e la prestazione lavorativa effettivamente svolta dalla stessa; le circostanze che darebbero luogo al preteso danno da disservizio non possono comunque considerarsi provate in forza della CTU esperita nel processo penale e dalla documentazione fornita dal Comune di Sesto, non soltanto perché la CTU non costituisce un mezzo di prova (semmai un mezzo di valutazione della stessa), essendo per sua natura neutra, ma anche in ragione degli errori errori di valutazione dei fatti e delle norme applicabili compiuti nella specie; quanto, invece, al preteso danno all immagine, l impatto mediatico a danno del Comune di Sesto San Giovanni in relazione alla condotta della Sig.r Sostaro sarebbe stato del tutto minimale, tenendo conto, tra l altro, che la produzione di articoli giornalistici versata in atti dall Ufficio requirente riguarda la più ampia e complessa vicenda legata al c.d. Sistema Sesto, vicenda alla quale si connettono fatti di ben più ampia portata e coinvolgono (o comunque hanno coinvolto) nomi e ruoli di ben più ampia rilevanza rispetto al ruolo ricoperto dalla convenuta, mentre rimarrebbe indimostrato che la stessa abbia disbrigato pratiche edilizie per favorire imprenditori amici, o che abbia violato norme di settore, mancando elementi per travalicare le contestazioni fatte in sede penale e le valutazioni delle stesse date dalla ricorrente e confermate da Pasini e Magni; infine, oltre che minimo, il danno di immagine ascrivibile alla Sig.ra Sostaro sarebbe comunque privo dei requisiti di attualità e concretezza avendo la stessa accettato il licenziamento.
12 Con atto depositato in data , il Comune di Sesto San Giovanni già costituitosi parte civile nel processo penale definito dalla menzionata sentenza di patteggiamento - interveniva nel presente giudizio, ad adiuvandum della Procura regionale, ai sensi degli artt. 47 del RD n. 1038/1933 e 105 cpc., e, invocando sul punto la giurisprudenza di questa Corte (in particolare, sez. II appello, sent. n. 241/2004), confermava quanto sostenuto in citazione ed insisteva per la conseguente condanna della convenuta. Nell atto di intervento del Comune, in particolare, si aderiva all enucleazione delle poste di danno (all immagine, derivante dalla percezione di utilità illecite, da disservizio, e, infine, da distrazione delle energie lavorative) indicate in citazione, così come alla loro quantificazione ad opera dell organo requirente. Si avanzavano, da ultimo, richieste istruttorie, in particolare si instava affinché si ammettesse prova per testi. All udienza del , a seguito della costituzione ad adiuvandum del Comune di Sesto San Giovanni, depositata il giorno , la difesa della SOSTARO richiedeva termine per controdedurre, che veniva accordato dal Collegio, con rinvio all odierna udienza. Con memoria del , la difesa della convenuta ribadiva che: - la sig.ra Sostaro non avrebbe rivestito affatto una posizione di particolare importanza nell ambito dell organizzazione comunale, avendo sopra di sé dirigenti e assessori, ed essendo priva di competenza specifica, in qualità di responsabile del SUE, riguardo all istruttoria e delle decisioni concernenti gli strumenti urbanistici tesi al recupero di grandi aree; - non risulta provato in sede penale alcun episodio di corruzione (come ideatrice ed esecutrice) della sig.ra SOSTARO, né il Comune avrebbe lamentato o dimostrato episodi di corruzione in relazione a specifiche pratiche del sig. Pasini (non oggetto di contestazione) o dell Arch. Magni (oggetto di contestazioni ad altro titolo), e del resto le stesse richieste della Procura contabile avrebbero come presupposto sostanziale lo svolgimento di attività extraprofessionale non autorizzata svolta dopo l orario di lavoro (circostanza non
13 contestata), da cui deriverebbe una non dimostrata trascuratezza dei propri doveri professionali da parte della convenuta; - riguardo al preteso danno da distrazione costante di energie lavorative dalle incombenze dell ufficio, nulla risulterebbe dimostrato, neppure in sede penale, e tantomeno sarebbe stato provato che gli specifici episodi di attività extra lavorativa svolta dopo l orario d ufficio (circostanza non contestata in nessuna sede) dalla sig.ra Sostaro abbiano alcuna attinenza con le pratiche edilizie oggetto di censura (assenza di attinenza confermata dal fatto, ad avviso delle difese, che nessuna delle pratiche riesaminate riguarda il sig. Pasini); - indimostrato sarebbe altresì rimasto, anche in sede penale, il danno da disservizio assertivamente derivante dal mancato raggiungimento delle utilità che erano state previste per un determinato servizio, ma anche che i maggiori costi sopportati per la riorganizzazione siano imputabili alla convenuta, come pure la pretesa necessità della riorganizzazione (e la sua imputabilità alla convenuta); tutto si baserebbe, ad avviso delle difese, sulla perizia svolta dall Arch. Rimoldi per conto del Pubblico Ministero penale, atto di parte alla cui redazione la convenuta non ha potuto partecipare in contraddittorio; - sarebbero documentate in atti contraddizioni palesi fra le valutazioni operate da detto perito e decisioni dell autorità giudiziaria (riguardo ad una delle 16 pratiche edilizie riesaminate, si evoca in tal senso, nella memoria, la sentenza del GIP del Tribunale di Monza n. 1554/12); - nell elenco delle somme richieste dal Comune a titolo di danno da disservizio), non vi sarebbe nessuna voce di danno direttamente correlata ad una sola pratica edilizia, contestandosi viceversa le somme spese: 1. per pagare l assistenza legale nei procedimenti complessi relativi alla trasformazione della città, relativi all anno 2011 e anno 2012: voce che non attiene alle contestazioni rivolte alla geom. Sostaro; 2. per pagare i costi di una commissione speciale formata da persone prive di competenze, in quanto composta da politici per controllare il lavoro dei tecnici, in palmare violazione degli artt. 36 e.107 D.Lgs. 267/2000; inoltre, da considerare illegittima, in quanto in palmare conflitto di interessi, perché composta dagli stessi amministratori che avevano approvato,
14 in Giunta od in Consiglio, proprio le pratiche oggetto di riesame, e certamente, non obbligatoria e quindi dettata da mera discrezionalità amministrativa; 3. per pagare i procedimenti disciplinari attivati dal Direttore del Personale, cioè attività che rientra nei suoi ordinari compiti, e quindi remunerata in via ordinaria; 4. per la riorganizzazione del Servizio Edilizia Privata e la rivisitazione dei procedimenti, iniziative che le difese ravvisano come del tutto disancorate dalla vicenda della sig.ra Sostaro; 5. infine, per pagare la consulenza legale nell ambito del progetto di riorganizzazione dello Sportello Unico per l Edilizia, riguardo al quale non sarebbero documentati in atti elementi di malfunzionamento; - alla convenuta può essere al limite contestato il solo danno all immagine connesso alle responsabilità accertate a suo carico in ragione di quanto dalla stessa riconosciuto (attività extra lavorative limitate sotto il profilo oggettivo e soggettivo), tenendo conto, oltre che del suo comportamento collaborativo e della sua trentennale attività diligente ed efficiente, anche della rilevante circostanza che non ha coltivato l opposizione al licenziamento, che avrebbe di certo amplificato a danno del Comune il clamore mediatico della vicenda; - la rinuncia della convenuta a coltivare l opposizione al licenziamento - circostanza che altra Sezione di questa Corte (ad es. Sez. Giur. Sardegna, n. 1731) avrebbe considerato rilevante per la valutazione e determinazione del danno d immagine - non solo smentirebbe la disaffezione rispetto ai propri doveri ed al proprio ruolo, ma costituirebbe di per sé misura afflittiva rilevantissima e risarcimento in forma specifica del danno che l ente sostiene avere subito. Con memoria del , la difesa del Comune di Sesto San Giovanni ribadiva quanto esposto nell atto di intervento ad adiuvandum. In particolare, insisteva sul fatto che i ,00 euro confiscati alla convenuta, diversamente da quanto sostenuto dalle difese di quest ultima, non potrebbero in alcun caso costituire pieno e totale ristoro dei danni, atteso che si tratta di profitto del reato, e non potrebbero quindi essere imputati a risarcimento di nulla. Inoltre, ribadiva, riguardo all eccezione dedotta dalla Sostaro di non essersi occupata di determinare le norme
15 generali del PGT e del PRG, che, al contrario, la convenuta aveva una posizione preminente dello sportello unico dell edilizia, ufficio strategico all interno della funzione amministrativaedilizia. Nel confermare la correttezza della ricostruzione operata dalla Procura, la memoria precisava che le pratiche edilizie presentate al Comune di Sesto San Giovanni, dal 2005 al 2010 sono state in media 835 all anno. Di queste, le pratiche minori (comunicazione di inizio lavori ad esempio per opere interne e manutenzione straordinarie) sono pari all 80 % del totale, mentre il rimanente 20% sono pratiche tese al rilascio di titolo abilitativo diretto da parte del responsabile del SUE (permessi di costruire o in alternativa alla DIA). Nell ambito di queste ultime, gli Uffici del Comune hanno riscontrato che il 6% erano pratiche curate dall arch. Magni, per il quale la Sostaro svolgeva per diretta ammissione attività non consentita, all interno e fuori dell orario di lavoro. La memoria prosegue evidenziando che, a seguito di riesame del lavoro d ufficio, con controlli a campione, gli Uffici del Comune hanno riscontrato, per il periodo in cui la Sostaro è stata responsabile del servizio, una costante carenza di documentazione all interno dei fascicoli edilizi relativi alle pratiche minori (ad es., non si rileva alcun verbale di accertamento postumo mirato alla verifica di rispondenza delle opere denunciate rispetto a quanto nei fatti realizzato). In sostanza, nel periodo in questione, il Comune avrebbe completamente mancato al proprio compito istituzionale di controllare l 80% delle pratiche cosiddette minori. Riguardo alle pratiche più importanti, infine, il Comune ha rappresentato che è stata operata anche a questo riguardo una ricognizione non generalizzata, per non gravare sul lavoro ordinario. all esito della stessa, e che per tutte le pratiche edilizie sottoposte a controllo, ovvero i ridetti 16 fascicoli, si è riscontrata una carenza rilevante, soprattutto istruttoria. All udienza del , la Procura attrice insisteva nella propria prospettazione accusatoria (ribadendo il ruolo-chiave della convenuta nella definizione e nell attuazione delle politiche edilizie del Comune di Sesto, deducendo che non risulta da alcunché che i ,00 avuti dal Pasini siano stati effettivamente restituiti e, quanto al danno all immagine, che a tutt oggi la vicenda per cui è causa ha lasciato un ampia traccia mediatica, anche sulla rete Internet),
16 insistendo da ultimo per la non applicazione del potere riduttivo; di contro, la difesa del convenuto rinnovava le argomentazioni sviluppate a sostegno della richiesta assolutoria nelle memorie. Dal canto suo, la difesa del Comune interveniente ribadiva la concordanza con la prospettazione attorea in punto di an e di quantum del petitum, osservando che non rileva tanto il numero delle pratiche edilizie la cui istruttoria si è svolta irregolarmente per effetto della condotta illecita della Sostaro, bensì il fatto in sé dell asservimento all interesse privato della funzione pubblica da essa svolta. Terminata l udienza, la causa veniva trattenuta in decisione. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Preliminarmente, il Collegio, benché non sia oggetto di contestazione tra le parti, ritiene di dover affermare l ammissibilità dell intervento in giudizio del Comune di Sesto San Giovanni. A tal proposito, è opportuno precisare che l'intervento di terzi nel giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti è disciplinato dall'art. 47 R.D. n. 1038/1933, il quale, in particolare, specifica che: Chiunque abbia interesse nella controversia può intervenire in causa con atto notificato alle parti e depositato nella segreteria della Sezione. Tanto premesso, in riferimento ai casi di intervento volontario, la giurisprudenza contabile ha più volte chiarito che vanno ritenuti generalmente inammissibili sia l'intervento adesivo principale da parte dell'ente di appartenenza del convenuto (che cioè pretenda di escludere una concorrente responsabilità con l'agente), sia l'intervento adesivo autonomo (Sez. II, n. 164/1992), nella considerazione che in tali casi si introdurrebbe un elemento nuovo nel giudizio. È stato, invece, ritenuto ammissibile l' intervento adesivo dipendente, giacché esso non amplia il thema decidendum. Pertanto, ormai, consolidata giurisprudenza di questa Corte (ivi inclusa questa Sezione: ex multis, v. sent. n. 426/2012), in presenza di un interesse qualificato e concreto, ritiene ammissibile un intervento ad adiuvandum dell azione obbligatoria del P.M. contabile, come nel caso di specie. Per quanto precede il Collegio ammette, quindi, l intervento adesivo dipendente del Comune di Sesto San Giovanni, in quanto diretto a tutelare gli interessi patrimoniali e reputazionali della comunità locale e del relativo ente esponenziale.
17 2.Non essendovi ulteriori questioni in rito da delibare, né riscontrandosi carenze istruttorie che possano rendere utile l accoglimento delle relative richieste avanzate dalla difesa della convenuta e da quella del Comune interveniente, né, infine, essendovi ragioni cogenti in favore dell avanzata richiesta di riunione del presente giudizio con quello n a carico del sig. Di Leva, a ruolo nella stessa udienza ed avente ad oggetto lo stesso danno per cui è causa nella presente sede, si osserva - nel merito - quanto segue. Non vi possono anzitutto essere dubbi sull attribuibilità alla Sostaro delle condotte produttive di danno erariale contestate in questa sede, in forza della sentenza del GIP del Tribunale di Monza, ex art. 444 c.p.p., n. 792/2012. Al riguardo, è noto che la sentenza penale di patteggiamento, ex art. 444 c.p.p., pur non facendo stato nei giudizi civili ed amministrativi, costituisce unitamente agli atti del relativo fascicolo - una fonte di cognizione soggetta al libero apprezzamento del giudice in ordine agli effetti dell accertamento penale nei giudizi restitutori e da risarcimento di danno. Tuttavia, è prevalente, anche nell ambito delle Sezioni di appello di questa Corte, l'orientamento giurisprudenziale secondo il quale la decisione dell imputato di chiedere il patteggiamento della pena va equiparata ad una tacita ammissione di colpevolezza (Sez. I, n. 809/2012) e che, in particolare dopo la modifica dell art. 445 c.p.p. da parte dell art. 2 L. 27 marzo 2001, n. 97, assimila la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti ad un elemento di prova per il giudice di merito, il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, e il Giudice penale avrebbe prestato fede a tale ammissione (Sez. I, n. 809/2012; analogamente, Sez. II, n. 387/2010; Sez. I, n. 412/2010 e nn. 24 e 404 del 2008). Il citato orientamento è confermato dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione per cui "La sentenza penale di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. (cd. patteggiamento) costituisce indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale, laddove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l'imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità ed il Giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione. Detto riconoscimento, pertanto, pur non essendo oggetto di statuizione assistita dall'efficacia del giudicato, può essere utilizzato come
18 prova (ex plurimis Cass., n del 2011 e n del 2003 e Cass., SS.UU. Civili, n del 2012). La citata sentenza del GIP del Tribunale di Monza, n. 792/2012 va dunque considerato quale specifico ed univoco elemento di prova della commissione dei fatti contestati alla convenuta, qualora il convenuto, come nella specie, non abbia allegato o dedotto le ragioni per cui, benché innocente, abbia in concreto ritenuto di avvalersi del patteggiamento (ex multis, Sez. giur. Lombardia, nn. 63/2015, 378/2012 e n. 376/2012). Anche in ordine all elemento psicologico, l accertamento della realizzazione del delitto di corruzione ex art. 319 c.p. implica di riflesso l acclaramento del dolo nell esecuzione delle azioni produttive di danno in questa sede in contestazione. Quanto alle poste di danno legate dal necessario nesso di causalità alle condotte contestate dalla Procura attrice alla Sostaro, nella sua cennata qualità di responsabile dello Sportello Unico dell edilizia (nodo nevralgico di tutte le iniziative di realizzazione edilizia tanto nel Comune di Sesto quanto in ogni altro Comune italiano), valga quanto segue. Riguardo al danno da disservizio contestato alla convenuta, per come prospettato in citazione, il Collegio ritiene che esso sussista e coincida con gli oneri sostenuti dal Comune di Sesto per lo svolgimento delle verifiche e indagini sotto la direzione della Commissione speciale insediata ai sensi dell art. 20 del Regolamento di funzionamento del relativo Consiglio comunale, da quantificarsi, complessivamente, in conformità al principio di proporzionalità, e, con specifico riferimento alla convenuta (rispetto agli altri fattori concausali), nella misura pari al 30% del totale. Viceversa, questo Giudice ritiene che detta posta di danno sia inconfigurabile per quanto attiene sia agli oneri connessi al procedimento disciplinare svolto dall ente locale a carico della convenuta, che a quelli connessi alla volontaria richiesta, da parte del Comune di Sesto, di pareri legali sulla vicenda per cui è causa. E infatti di tutta evidenza che è senz altro consentito all ente locale di insediare un organo straordinario (come tale, estraneo all organizzazione stabile degli uffici definita con idonea fonte normativa da ciascun ente, nonché investito di una missione per sua natura contingente e di limitata durata nel tempo) per fare luce su fatti (nella specie, oltretutto) penalmente rilevanti, a
19 tutela dei propri interessi patrimoniali e reputazionali. Del resto, sono gli stessi statuti (o, come nella specie, regolamenti) comunali a prevedere, diffusamente, la possibilità di istituire commissioni di verifica e/o indagine al fine di interesse pubblico, di acclarare eventuali responsabilità nella gestione di risorse pubbliche (cfr. TAR Piemonte, Sez. I, sent. n. 1016/2009). Di tal ché appare ammissibile e ragionevole addebitare (nei limiti, come si dirà, del principio costituzionale di proporzionalità, operante anche in materia di finanza pubblica: da ultimo, in tal senso, v. Corte cost., sent. n. 10/2015) l importo delle spese implicate da dette verifiche e/o indagini a chi abbia dato causa alla loro necessità, laddove, naturalmente, l ipotesi di addebito in cui essa sia esitata in sede amministrativa trovi conforto nella conseguente ipotesi accusatoria elevata dalla Procura regionale presso questa Corte. Non è invece possibile addebitare alla Sostaro gli oneri connessi al procedimento disciplinare a suo carico, né quelli connessi alla volontaria richiesta, da parte dell ente locale, di pareri legali sugli aspetti tecnici della vicenda per cui è causa. Nel primo caso, perché si tratta di funzione amministrativa non soltanto tipica degli enti pubblici (anche locali), ma anche ad attivazione doverosa, nel caso di ricorrenza dei presupposti allo scopo previsti dalla normativa vigente; nel secondo caso, perché a partire dalla delib. n. 967/2010 della Sezione reg. controllo Lombardia di questa Corte è ormai acquisito che per le funzioni ordinarie rimane fermo il principio generale della cosiddetta autosufficienza dell organizzazione degli enti, i quali devono svolgere le funzioni e i servizi di loro competenza mediante il personale in servizio, senza attingere a risorse esterne se non nei particolari casi e modi previsti dalla normativa vigente (art. 7, commi 6 ss., d.lgs. n. 165/2001). Ne consegue che, limitatamente agli oneri connessi alle verifiche e/o indagini svolte sotto la direzione della Commissione speciale di cui si è detto, risulta sufficientemente provata la sussistenza del dedotto danno da disservizio - danno che si verifica in conseguenza ad un pregiudizio arrecato al buon andamento della P.A. derivante dalla disutilità della spesa in tal modo sostenuta (Sez. Lombardia n. 1 del 2 gennaio 2012 e n. 47 del 20 gennaio 2011) non tanto e non solo per aver distolto in maniera significativa il personale dalle altre mansioni proprie della struttura, impedendo per conseguenza il raggiungimento di finalità diverse e prioritarie, ma
20 soprattutto per aver costretto il personale nel quadro delle attività di indagine svolte dalla Commissione anzidetta all ampia opera di revisione della pratiche già trattate dalla convenuta che ha costretto alcuni dipendenti ad occuparsi, con picchi sino al 90% del loro impegno, di detta revisione e, di riflesso a rallentare l attività di istruzione di nuove pratiche (per tutte, si v. le dichiarazioni della geom. Maffini e dell arch. Riganti rese al Sost. Proc. Dr. Cerioni, come da verbale di accertamento diretto del ). Sul punto, il Collegio ritiene necessario chiarire che fra le possibili declinazioni del danno da disservizio perseguibile dinanzi a questa Corte v è anche quella, avente pari dignità rispetto alle altre, che prende la forma di una intenzionale discriminazione da parte del pubblico funzionario fra le pratiche da istruire, a seconda che si tratti di questioni o affari considerati, secondo personalistici (e come tali inammissibili) punti di vista, maggiori o minori, oppure la forma della necessitata concentrazione dell attenzione (come nella specie accaduto durante le operazioni di revisione compiute in costanza di operatività della Commissione d indagine di cui si è detto) sulle pratiche già istruite dalla persona sotto inchiesta, e come tali indiziate di essere state essere pure gestite in modo irregolare, piuttosto che su quelle nuove (la cui istruttoria si trova per conseguenza a subire degli evitabili rallentamenti). In ambedue i casi, il principio che viene calpestato è quello dell ordine naturale di trattazione delle istanze dell utenza, secondo cioè l ordine di arrivo, principio - riaffermato da ultimo con l art. 12, comma 1, penultimo periodo, DPR n. 62/2013, non applicabile tuttavia alla vicenda per cui è causa, ratione temporis - che il sistema eleva a regola generale, in quanto derivante dal superiore principio di eguaglianza/imparzialità dei cittadini-utenti di cui all art. 3 Cost., e da quello di buon andamento di cui all art. 97 Cost., salve, ovviamente, le diversificate necessità di completamento dell istruttoria che possono nei singoli casi influire anche incisivamente sui tempi di conclusione di ciascun procedimento. Di questo essenziale principio è espressione, fra le altre, anche l emblematica figura prima impostasi in via pretoria con la forza delle cose e poi divenuta ius receptum con l art. 2-bis della l. n. 241/1990 del danno da ritardo, legato alla pregnante teorica della certezza dei tempi dell agire della PA, che eleva condivisibilmente il tempo (del procedimento amministrativo, e,

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
 SENTENZA 
 SENTENZA 
 Sentenza 
 SENTENZA 
 art. 26
 art. 53
 sentenza 
 art. 1
 sentenza 
 sentenza 
 art.444
e contrario
 art. 319
 sentenza 
 sentenza 
 art. 444
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 444
 sentenza 
 art. 444
 art. 445
 art. 2
 sentenza 
 sentenza 
 art. 444
 sentenza 
 art. 319
 art. 20
 art. 12
 art. 3
 art. 97
 art. 2