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Timestamp: 2016-10-22 13:41:17+00:00

Document:
1C_417/2011 (04.06.2012)
1C_417/2011
Arr�t du 4 juin 2012
MM. les Juges Fonjallaz, Pr�sident,
Aemisegger et Chaix.
Greffi�re: Mme Mabillard.
tous les deux repr�sent�s par Me Aba Neeman, avocat,
Commune de Monthey, place de l'H�tel-de-Ville 2, case postale 512, 1870 Monthey 1,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Approbation de plans routiers; r�glementation sur les zones 30 et de rencontre,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 26 ao�t 2011.
Par avis publi� au Bulletin officiel du 27 novembre 2009, la commune de Monthey a mis � l'enqu�te publique le r�am�nagement des rues du Fay, du Th��tre, du Marquisat et de l'avenue de la Gare, la r�alisation d'un pont sur la Vi�ze en prolongement de la rue du Marquisat ainsi que la cr�ation d'un giratoire sur l'avenue du Simplon. Le dossier d�pos� contenait entre autres un plan de signalisation traduisant la nouvelle gestion du trafic que la commune entendait introduire dans le centre-ville ainsi qu'une expertise sur les zones 30 et de rencontre.
Ce projet, dit de la Petite Ceinture, d�coule du plan directeur des espaces publics du centre-ville de Monthey (ci-apr�s: le plan directeur), �labor� en novembre 2005. Adopt� par le Conseil communal le 23 janvier 2006, cet instrument propose une strat�gie d'intervention dans le centre-ville, dont l'un des axes consiste � d�placer la circulation nord-sud - qui s'�coule actuellement en sens unique sur les avenues du Crochetan, du Midi et l'avenue de Venise - sur une large avenue reprenant, en double sens, le trac� actuel des rues du Fay, du Th��tre, de la Tannerie et du Marquisat, plus � l'est. Un pont � cr�er sur la Vi�ze doit permettre le raccord de cette art�re � l'avenue du Simplon. La commune se propose de mod�rer le trafic sur ce nouvel axe en limitant la vitesse � 30 km/h sur la rue du Marquisat, puis de cr�er une zone de rencontre s'�tendant sur les rues de la Tannerie, du Th��tre et du Fay.
La publication au Bulletin officiel a suscit� plusieurs oppositions, dont celles de B.________ et A.________. Le 29 juillet 2010, la commune a transmis le dossier au D�partement cantonal des transports, de l'�quipement et de l'environnement, en proposant d'�carter les oppositions, d'approuver le projet de r�am�nagement routier et de d�clarer les travaux d'int�r�t public.
Le 7 d�cembre 2010, le Conseil d'Etat a approuv� les plans routiers et a autoris� les expropriations induites par le projet. Il a rejet� simultan�ment les oppositions.
Par arr�t du 26 ao�t 2011, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a rejet� le recours de B.________ et A.________ dans la mesure o� il �tait recevable. Il a consid�r� en substance que la proc�dure suivie n'�tait pas critiquable et que l'instauration des zones 30 et de rencontre sur les voies publiques concern�es par le projet �tait conforme au droit.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, B.________ et A.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Tribunal cantonal du 26 ao�t 2011 et de rejeter le projet soumis � l'enqu�te publique le 27 novembre 2009. Ils se plaignent de vices de proc�dure ainsi que d'une violation du droit f�d�ral relatif � la circulation routi�re.
Le Tribunal cantonal renonce � se d�terminer sur le recours. Le D�partement cantonal des transports, de l'�quipement et de l'environnement conclut au rejet du recours. La commune de Monthey conclut �galement au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilit�, et � la confirmation du projet de r�am�nagement routier approuv� par le Conseil d'Etat le 7 d�cembre 2011. Les recourants ont r�pliqu� le 20 janvier 2012; ils confirment les conclusions prises dans leur recours.
1.1 La d�cision attaqu�e a �t� rendue, en derni�re instance cantonale, dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF ne soit r�alis�e, de sorte que la voie du recours en mati�re de droit public est ouverte (art. 82 � 89 LTF).
1.2 B.________ est domicili� � l'avenue de la Plantaud, laquelle est comprise dans le p�rim�tre du plan de r�am�nagement routier litigieux et sera affect�e en zone 30. Par ailleurs, cette rue est situ�e � 75 m environ de la rue du Marquisat qui doit former, avec les rues du Fay, du Th��tre et de la Tannerie, la Petite Ceinture. Il ressort de l'arr�t attaqu� que, sans la r�alisation du projet contest�, la rue du Marquisat devrait conna�tre, � l'horizon 2025, un trafic journalier moyen compris entre 3'100 et 4'400 v�hicules; avec le projet, cette rue aurait un trafic journalier moyen de 6'100 v�hicules. Il est incontestable que cette augmentation de la circulation, sur un axe d'acc�s au domicile du recourant, est de nature � lui causer des inconv�nients de nature mat�rielle (cf. ATF 137 II 30 consid. 2.3 p. 34). B.________ est par cons�quent particuli�rement atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � son annulation. Il dispose d�s lors de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et la qualit� pour agir de A.________ peut rester ind�cise, comme elle l'a �t� devant le Tribunal cantonal.
1.3 Les autres conditions de recevabilit� sont remplies si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re.
Les recourants se plaignent tout d'abord de vices de proc�dure dans le cadre de la mise � l'enqu�te publique. Ils estiment que le texte de la publication du projet au bulletin officiel �tait tronqu�, ce qui �tait de nature � induire en erreur les citoyens. D'autre part, la publication n'annon�ait pas l'introduction des zones 30 et de rencontre, en violation de l'art. 107 al. 1 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routi�re (OSR; RS 741.21).
2.1 Le Conseil d'Etat a approuv� les plans routiers de la commune de Monthey sur la base de l'art. 47 de la loi cantonale du 3 septembre 1965 sur les routes (ci-apr�s: la LR). Il a ainsi v�rifi� la compatibilit� du projet avec l'art. 25 LR, selon lequel les voies publiques doivent �tre construites et am�nag�es conform�ment aux n�cessit�s techniques et �conomiques du trafic et d'une mani�re appropri�e � leur classement. L'examen � effectuer dans ce contexte d�pend de l'affectation des voies publiques concern�es (cf. art. 39 al. 2 LR). Celle-ci diff�re en effet selon que s'y applique la vitesse maximale g�n�rale de 50 km/h ou la r�glementation d'une zone 30 ou de rencontre.
Selon l'art. 107 al. 1 OSR, il incombe � l'autorit� d'arr�ter et de publier, en indiquant les voies de droit, les r�glementations locales du trafic qui sont indiqu�es par des signaux de prescription ou de priorit� ou par d'autres signaux ayant un caract�re de prescription.
2.2 En l'esp�ce, le texte de l'avis d'enqu�te d�crit les rues de l'axe principal vis� par le plan routier, � savoir les rues du Fay, du Th��tre, du Marquisat et l'avenue de la Gare, et n'�num�re effectivement pas toutes les rues adjacentes situ�es dans le p�rim�tre concern�. Cette omission n'est cependant pas de nature � invalider la proc�dure, dans la mesure o� toutes les rues touch�es "physiquement" par le r�am�nagement sont mentionn�es dans l'avis publi�. De m�me, l'oubli de la mention de la rue de la Tannerie ne saurait constituer un vice de proc�dure: situ�e dans le prolongement des rues du Fay et du Th��tre, et entre cette derni�re et la rue du Marquisat, sa situation supposait n�cessairement son int�gration aux travaux mis � l'enqu�te, comme l'a relev� le Tribunal cantonal. Un �ventuel doute � ce sujet pouvait au demeurant �tre lev� apr�s consultation du dossier. Par ailleurs, les recourants ne disent pas quelle base l�gale obligeait l'autorit� � publier le projet sous la d�nomination de "Petite Ceinture", utilis�e habituellement par les habitants pour d�signer l'axe concern�. Quoi qu'il en soit, l'�num�ration des rues touch�es par le plan routier �tait suffisamment explicite pour permettre aux citoyens de conna�tre sans ambig�it� l'objet mis � l'enqu�te.
2.3 Les recourants voient �galement un vice de proc�dure dans le fait que la publication ne fait pas mention des zones 30 et de rencontre.
La d�cision du Conseil d'Etat du 7 d�cembre 2010 concerne l'approbation de plans routiers, � savoir plus pr�cis�ment le r�am�nagement de certaines rues, la r�alisation d'un nouveau pont et la cr�ation d'un giratoire. L'introduction de la zone 30 km/h est pr�vue dans les charges et la proc�dure relative � la signalisation routi�re demeure r�serv�e. Il est d�s lors logique qu'un plan de signalisation ainsi qu'une expertise sur les zones 30 et de rencontre figurent au dossier de mise � l'enqu�te, � titre informatif, �tant rappel� que l'examen � effectuer dans le cadre de la LR suppose de conna�tre l'affectation des routes concern�es. Toutefois, il n'�tait pas indispensable que l'avis d'enqu�te mentionne l'introduction des zones 30 et de rencontre, puisque la d�cision d'approbation ne concernait formellement que les plans routiers et les �l�ments techniques de reconstruction de la Petite Ceinture. Il ne saurait d�s lors y avoir de violation de l'art. 107 al. 1 OSR � ce stade, la signalisation routi�re devant faire l'objet d'une publication selon une proc�dure s�par�e.
2.4 Mal fond�s, les griefs des recourants relatifs � des �ventuels vices de proc�dure doivent �tre rejet�s.
Les recourants s'opposent ensuite � l'introduction des zones 30 et de rencontre telles qu'elles ont �t� projet�es. Ils font en particulier valoir que les conditions de base pour l'instauration d'une zone de rencontre dans les rues du Th��tre et de la Tannerie ne seraient pas satisfaites et que la cr�ation de cette zone ne serait pas proportionn�e au but recherch�. Par ailleurs, ils estiment que la cr�ation d'une zone de rencontre � c�t� de zones 30 engendrera une confusion pour les pi�tons et les v�hicules, et que le double sens pr�vu sur la Petite Ceinture sera ing�rable aux heures de pointe. Ils reprochent enfin aux autorit�s communales de ne pas avoir tenu compte des remarques formul�es par les participants dans le cadre de l'adoption du projet et de s'�tre appuy�es sur une expertise incompl�te.
3.1 En vertu de l'art. 32 al. 2 de la loi f�d�rale du 19 d�cembre 1958 sur la circulation routi�re (LCR; RS 741.01), le Conseil f�d�ral limitera la vitesse des v�hicules automobiles sur toutes les routes. L'autorit� comp�tente ne peut abaisser ou augmenter la vitesse maximale fix�e par le Conseil f�d�ral sur certains tron�ons de route qu'apr�s expertise (art. 32 al. 3 LCR). La vitesse maximale g�n�rale des v�hicules est de 50 km/h dans les localit�s (art. 4a al. 1 let. a de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur les r�gles de la circulation routi�re [OCR; RS 741.11]).
L'art. 108 OSR pr�voit que, pour �viter ou att�nuer des dangers particuliers de la circulation routi�re, pour r�duire les atteintes excessives � l'environnement ou pour am�liorer la fluidit� du trafic, l'autorit� peut ordonner des d�rogations aux limitations g�n�rales de vitesse sur certains tron�ons de route (al. 1). Selon l'al. 2 de cette disposition, les limitations de vitesse peuvent �tre abaiss�es lorsqu'un danger n'est perceptible que difficilement ou n'est pas perceptible � temps et ne peut pas �tre �cart� autrement (let. a), que certains usagers de la route ont besoin d'une protection sp�ciale qui ne peut �tre obtenue d'une autre mani�re (let. b), que cela permet d'am�liorer la fluidit� du trafic sur des tron�ons tr�s fr�quent�s (let. c) ou que, de ce fait, il est possible de r�duire les atteintes excessives � l'environnement (bruit, polluants) au sens de la l�gislation sur la protection de l'environnement (let. d). Il s'agira ce faisant de respecter le principe de la proportionnalit�. Avant de fixer une d�rogation � une limitation g�n�rale de vitesse, on proc�dera � une expertise afin de savoir si cette mesure est n�cessaire, opportune et si elle respecte le principe de la proportionnalit�, ou s'il convient de donner la pr�f�rence � d'autres mesures (art. 108 al. 4 OSR). Peuvent ainsi �tre autoris�es, � l'int�rieur des localit�s, sur les routes d�sign�es au moyen d'une signalisation par zone, 30 km/h selon l'art. 22a ou 20 km/h selon l'art. 22b (art. 108 al. 5 let. e OSR).
Le signal "zone 30" d�signe des routes, situ�es dans des quartiers ou des lotissements, sur lesquelles les conducteurs sont tenus de circuler d'une mani�re particuli�rement prudente et pr�venante. La vitesse maximale est fix�e � 30 km/h (art. 22a OSR). Le signal "zone de rencontre" d�signe des routes situ�es dans des quartiers r�sidentiels ou commerciaux, sur lesquelles les pi�tons et les utilisateurs d'engins assimil�s � des v�hicules peuvent utiliser toute l'aire de circulation. Ils b�n�ficient de la priorit� mais ne doivent toutefois pas g�ner inutilement les v�hicules. La vitesse maximale est fix�e � 20 km/h (art. 22b al. 1 et 2 OSR).
Le Tribunal f�d�ral examine librement si l'introduction d'une zone 30 ou de rencontre est conforme au droit. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de revoir l'�valuation de circonstances locales, que les autorit�s comp�tentes connaissent mieux que lui. Les restrictions � la circulation sont li�es � des questions d'appr�ciation complexes. Les autorit�s locales comp�tentes disposent dans ce contexte d'un important pouvoir d'appr�ciation (cf. ATF 136 II 539 consid. 3.2 p. 548).
3.2 En l'esp�ce, les recourants all�guent que l'expertise jointe au dossier de mise � l'enqu�te est lacunaire car elle ne comprendrait pas un plan d'ensemble des routes de la localit� et ne d�montrerait pas en quoi il y aurait un d�ficit de s�curit�.
Aux termes de l'art. 3 let. d de l'ordonnance du 28 septembre 2001 sur les zones 30 et les zones de rencontre (RS 741.213.3), l'expertise requise selon l'art. 32 al. 4 LCR et d�crite plus pr�cis�ment dans l'art. 108 al. 4 OSR doit comprendre un plan d'ensemble montrant la hi�rarchie des routes d'une localit� ou de parties de celle-ci. Cette disposition prescrit l'�tablissement d'un plan d'ensemble, sans toutefois exiger qu'il montre la hi�rarchie de toutes les routes de la municipalit�. Au contraire, elle permet express�ment de n'aborder qu'une partie du r�seau routier local. Or, en l'occurrence, le r�am�nagement du r�seau routier est limit� au centre ville de Monthey et ne modifie pas les itin�raires d'acc�s, ce qui n'est pas contest� par les recourants. Les plans figurant dans l'expertise, qui pr�sentent la hi�rarchie des routes dans le p�rim�tre concern�, sont suffisants pour appr�hender le concept de circulation d�cid� par la commune de Monthey. Les recourants soutiennent par ailleurs en vain qu'un "vrai plan directeur" devrait absolument �tre adopt�; cette exigence ne ressort pas de la disposition pr�cit�e et la commune de Monthey a d�j� �labor� un plan directeur des espaces publics du centre ville, sur lequel se fonde le projet litigieux.
Ensuite, comme l'a relev� � juste titre le Tribunal cantonal, l'expertise aborde valablement les �l�ments vis�s par l'art. 3 de l'ordonnance sur les zones 30 et les zones de rencontre, en particulier l'�valuation des d�ficits existants ou pr�visibles en termes de s�curit� (let. c) et l'indication sur le niveau actuel des vitesses (let. d). Les critiques d�velopp�es par les recourants dans ce contexte concernent plut�t l'admissibilit� mat�rielle des zones 30 et de rencontre.
Les recourants ne peuvent d�s lors �tre suivis lorsqu'ils affirment que l'expertise jointe au dossier de mise � l'enqu�te �tait incompl�te.
3.3 Les contr�les de vitesse effectu�s dans le p�rim�tre concern� montrent qu'entre 94.9 % et 99.9 % des v�hicules recens�s circulent � moins de 30 km/h, et que la vitesse moyenne est de 16 � 21 km/h. L'introduction de zones 30 et de rencontre permettra d'avoir une bonne coh�sion entre les r�gles de circulation et le comportement effectif de la majorit� des usagers (expertise let. d). Actuellement, le trafic individuel motoris� dans le centre ville utilise une grande partie de l'espace public, ne laissant aux autres usagers que des espaces r�siduels. L'objectif du projet litigieux est de m�tamorphoser ce lieu de passage en lieu de vie et d'activit�s urbaines (expertise let. e). L'introduction des zones 30 et de rencontre n'a aucune incidence sur les possibilit�s de circulation dans le centre ville; le trafic n'est pas entrav�, mais seulement mod�r�. Les sens uniques actuels imposent des d�tours. La mise en double sens de l'axe des rues du Marquisat et du Th��tre doit permettre de rejoindre le r�seau principal de la ville au plus court (expertise let. f). Dans ces circonstances, il est ind�niable que l'introduction des limitations de vitesse en cause r�pond au moins � l'une des conditions de l'art. 108 al. 2 OSR, en tant qu'elle permet d'am�liorer la fluidit� du trafic sur des tron�ons tr�s fr�quent�s (let. c). Cette mesure est d�s lors en principe admissible.
Contrairement � ce que soutiennent les recourants, rien ne s'oppose � ce que les rues du Th��tre et de la Tannerie soient class�es en zone de rencontre. Ces rues sont en effet situ�es dans un quartier commercial (cf. art. 22b OSR), qui abrite de nombreux commerces et s'appr�te � accueillir un grand complexe commercial. Par ailleurs, les int�ress�s all�guent en vain que les rues englob�es dans la zone de rencontre ne sont pas homog�nes, que le p�rim�tre serait trop grand, que l'instauration d'une telle zone serait g�n�ratrice de dangers suppl�mentaires et que la commune de Monthey "se trompe dans la vision qu'elle a de la Petite Ceinture". De telles affirmations doivent �tre tax�es de vagues, g�n�rales et subjectives; elles sont en outre contredites par les experts et par le plan directeur; de toute fa�on, elles ne sont pas de nature � remettre en cause le projet dans sa globalit�. Au demeurant, les recourants n'all�guent ni ne d�montrent que les autorit�s communales auraient exc�d� les limites de leur large pouvoir d'appr�ciation. Enfin, comme l'ont soulign� les juges cantonaux, les risques de confusion engendr�s par la cr�ation d'une zone de rencontre � c�t� de zones 30 et redout�s par les recourants pourront sans autre �tre �vit�s par une mise en �vidence ad�quate du d�but et de la fin de chaque zone, point sur lequel insiste d'ailleurs l'expertise et qui sera encore v�rifi� dans le cadre de la proc�dure d'approbation de la signalisation.
Les recourants formulent encore des remarques relatives � la proportionnalit� de la mesure et � l'opportunit� d'introduire le double sens sur la Petite Ceinture. Ces critiques apparaissent sans consistance. On ne voit en effet pas en quoi une mesure qui tend � am�liorer la fluidit� du trafic et se trouve en ad�quation avec le comportement effectif de la majorit� des usagers pourrait �tre disproportionn�e. Quant au grief d'inopportunit�, d�clar� irrecevable devant le Tribunal cantonal, il �chappe �galement � l'examen du Tribunal f�d�ral. On peut n�anmoins renvoyer aux consid�rants pertinents de l'arr�t attaqu� sur ce point (cf. art. 109 al. 3 LTF), les juges cantonaux ayant apport� une r�ponse circonstanci�e aux dol�ances des recourants. Enfin, ceux-ci ne peuvent rien tirer du fait que les autorit�s communales n'ont pas pris en compte les remarques qu'ils avaient formul�es lors de l'adoption du projet. Leur droit d'�tre entendu a en effet �t� respect� dans le cadre de la proc�dure de mise � l'enqu�te, ex�cut�e dans les formes (cf. consid. 2 ci-dessus), et la commune de Monthey n'�tait en aucun cas li�e par les suggestions des opposants.
3.4 Il r�sulte de ce qui pr�c�de que l'instauration des zones 30 et de rencontre sur les voies publiques concern�es par le projet litigieux ne viole pas le droit f�d�ral.
Enti�rement mal fond�, le recours doit �tre rejet�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux, et n'ont pas droit � des d�pens (art. 66 al. 1 et 5 et art. 68 LTF). La commune de Monthey, qui agit dans l'exercice de ses attributions officielles, n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, fix�s � 3'000 fr., sont mis � la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, � la Commune de Monthey, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'� l'Office f�d�ral des routes.
Lausanne, le 4 juin 2012
La Greffi�re: Mabillard

References: ATF 
 art. 39
 ATF 
 art. 22
 art. 109
 art. 68