Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-688-11.htm
Timestamp: 2018-12-19 03:46:51+00:00

Document:
C-688-11
Sentencia C-688/11
Referencia: expedientes D-8471, D-8478, D-8480 y D-8484 (acumulados).
Jhoan Osorio Plazas y otros (D-8471)
Andrés Gutiérrez Salgado (D-8478)
Alberto Botero Castro (D-8480)
Jairo Manolo Granda Triana (D-8484)
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jhoan Osorio Plazas, Seguey Palacios Martínez, Claudia Amín Viaña (D-8471), Andrés Gutiérrez Salgado (D-8478), Alberto Botero Castro (D-8480) y Jairo Manolo Granda Triana (D-8484) demandan la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 24 de marzo de dos mil once (2011), dispuso acumular las precitadas demandas para tramitarlas conjuntamente.
La demanda se admitió por Auto del siete (7) de abril de dos mil once (2011). En la misma providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Javeriana, Libre y del Norte para que intervinieran expresando su opinión respecto de las normas impugnadas.
1.- Expediente D-8471 (Jhoan Osorio Plazas y otros)
Los accionantes consideran que la Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 42 a 77, 83 y 84 de la Constitución, en concordancia con el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en lo referente al principio de progresividad. Explican que dicho principio irradia la esencia de los derechos económicos, sociales y culturales e implica que cuando un derecho de tal naturaleza ha sido reconocido por el Legislador, “éste no puede retrotraer su protección, sino por causas que beneficien a toda la colectividad dentro de una sociedad democrática”.
En su concepto, la Ley 1425 de 2010 es una norma regresiva por cuanto “no permite el progreso económico al quitar un derecho como es el incentivo económico en las acciones populares consagrado en la ley 472 de 1998”. A su juicio, la sociedad no puede verse asaltada en su buena fe “en un Congreso o legislador que bajo el pretexto de proteger los recursos e intereses del Estado, según él esquilmados por los actores populares en las acciones populares, desconoce un derecho económico resultado a título económico (sic), sin que existan con esa derogatoria una contraprestación que beneficie a toda la sociedad democrática (sic)”.
Concluyen que como las acciones populares ya habían sido reguladas por el Legislador en los términos del artículo 84 superior, no era dable al Congreso pretender reformarlas en detrimento de los principios de progresividad y no regresividad.
2.- Expediente D-8478 (Andrés Gutiérrez Salgado)
El ciudadano pide que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por violación de los artículos 13, 25, 29, 53, 229 y 230 de la Constitución, así como los artículos 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
De manera preliminar recuerda que el reconocimiento de los incentivos económicos para las acciones populares fue una decisión libre y soberana del Legislador colombiano, cuya derogatoria, doce años después, no puede operar retroactivamente, “pues se estaría afectando, por un procedimiento judicial administrativo, el derecho a un incentivo otorgado por ley a las personas que iniciaron procesos de acción popular con base en la Ley 472 de 1998”.
Desde la óptica descrita propone los siguientes argumentos de inconstitucionalidad:
- Transgresión del derecho a la igualdad (art. 13 CP). Afirma que al permitirse la aplicación retroactiva de la norma recientemente aprobada se establece una “odiosa discriminación entre los ciudadanos” al convalidar la adopción de decisiones judiciales desiguales respecto de la misma materia, porque los ciudadanos que han promovido acciones populares y obtenido sentencia favorable antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010 han tenido derecho al incentivo económico, mientras que los ciudadanos que no han obtenido sentencia, en muchas ocasiones por factores imputables al propio Estado, ven cercenado injustamente ese mismo derecho.
- Vulneración del derecho al trabajo (art. 25 y 53 CP). En su sentir, la supresión del incentivo a quienes adelanten exitosamente acciones populares menoscaba el derecho al trabajo, por cuanto se trata de un beneficio derivado del ejercicio de una actividad laboral, unas ocasiones compleja y otras altamente arriesgada. En esa medida, continúa el demandante, al cercenar la posibilidad de obtener el incentivo “por los procesos adelantados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010” el Estado burla un derecho que fue reconocido a los demandantes cuya actividad resulte efectiva. Así mismo, insiste en que en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, debe salvaguardarse los derechos de quienes iniciaron acciones populares durante la vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
- Desconocimiento del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP, art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sostiene el demandante que “al derogar, mediante ley con efecto retroactivo, el derecho a un incentivo económico de los ciudadanos que promovieron acciones populares bajo la vigencia de la Ley 472 de 1998, la Ley 1425 de 2010 está violando el derecho de acceso a la justicia en materia específica de derecho al incentivo de esos ciudadanos, en caso de que prosperen las pretensiones de las acciones promovidas”, lo que a su vez conduciría a una suerte de denegación de justicia.
- Menoscabo de los principios de equidad, confianza legítima y de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos como criterios auxiliares de la actividad judicial (art. 230 CP). Al respecto, luego de hacer algunas transcripciones doctrinarias y jurisprudenciales, el ciudadano concluye que el Legislador cambió las reglas de juego de los procesos en trámite, “pretendiendo hacer valer normas procesales con carácter retroactivo”, en detrimento de la seguridad jurídica y de la confianza de los ciudadanos, “que esperan del Estado, en particular del poder legislativo, la promulgación de normas claras que no causen perjuicio a las personas o que se las coloque en situación de desigualdad”.
- Violación al debido proceso (art. 29 CP, art. 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). A juicio del actor, por la forma como fue redactado el artículo 2º de la Ley 1425 de 2010, “quedó abierto el espacio para una posible aplicación retroactiva de esa disposición, por parte de los operadores judiciales, a los procesos de acción popular que estén siendo tramitados al momento de entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010”. A su parecer ello desconoce la obligación de adelantar los procesos conforme a leyes preexistentes a la fecha de inicio de los mismos, además de afectar la prohibición de aplicar normas retroactivamente.
El demandante reseña un pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (caso Baena Ricardo y otros contra Panamá), con el propósito de insistir en el carácter irretroactivo de la ley y el respeto al debido proceso. Así mismo, hace referencia a informes de prensa y pronunciamientos del Consejo de Estado, en relación con la incertidumbre que ha generado la aplicación de la Ley 1425 de 2010 frente al reconocimiento de los incentivos para las acciones populares promovidas con anterioridad a su expedición.
3.- Expediente D-8480 (Alberto Botero Castro)
El actor reclama la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 por violación del Preámbulo y de los artículos 1, 6, 13, 29, 58, 88, 150-1, 154, 169, 209, 228, 229 y 230 Superiores.
Bajo el acápite “alcance de la presente demanda”, el ciudadano aclara que como la Ley 1425 de 2010 “abre la posibilidad de interpretar que ella se dictó con efectos retrospectivos en lo relacionado con la eliminación de los incentivos”, su demanda “queda circunscrita únicamente a los cargos por la inconstitucionalidad de que esos supuestos efectos retrospectivos se interpreten y apliquen para sentencias en acciones populares en trámite, cuyos autos admisorios se hubiesen proferido antes de la fecha de promulgación de la citada ley, cuando el beneficiario patrimonial de la derogatoria de los incentivos resulte ser una persona natural o jurídica de derecho privado y cuando el sacrificado patrimonial por la eliminación sea un actor popular privado o público” (resaltado original). Para ello plantea numerosos y dispersos cuestionamientos de inconstitucionalidad que la Sala sintetiza en los siguientes términos:
- Reserva de iniciativa legislativa (art. 154 CP). El ciudadano sostiene que el artículo 154 de la Constitución hace una enunciación taxativa -para lo cual utiliza el adverbio “sólo”- de los asuntos respecto de los cuales el Gobierno tiene iniciativa legislativa, entre los que no se enmarca la temática regulada en la Ley 1425 de 2010, relativa a la derogatoria de los incentivos en las acciones populares. Por lo tanto, asegura, dicho asunto no podía ser tramitado por iniciativa del Gobierno, como en efecto ocurrió.
- Unidad de materia (art. 158 CP). En criterio del demandante, la derogatoria de los incisos 2º y 3º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 nada tenía que ver con la eliminación de los incentivos en las acciones populares y era completamente independiente de ellos, por versar sobre la responsabilidad patrimonial de ciertos servidores públicos y el acceso a documentos en materia de contratación estatal.
- Acceso a la justicia y sujeción al imperio de la ley (arts, 1, 6, 228 y 229 CP). Sobre el particular recuerda que las normas suprimidas ya habían sido avaladas por la Corte en las Sentencias C-088 de 2000 y C-459 de 2004, de manera que ahora se “establece una nueva modalidad de inconstitucionalidad, derivada de la derogatoria de normas expresamente declaradas exequibles”, más aún cuando desarrollaban principios superiores y ahora desaparecen del ordenamiento jurídico.
Dicha derogatoria, en su sentir, “da lugar a una anfibología o mejor, a una ambivalencia en materia de la hermenéutica de las leyes, la vigente y la derogada, pues el interesado en sustraerse de los efectos patrimoniales de la cláusula de responsabilidad solidaria podría aducir en su favor la derogatoria, retrospectiva o no, de la norma que antaño preceptuaba esa responsabilidad, lo cual pone a la disposición acusada en franca incompatibilidad con los arts. 228 y 230 de la Constitución, puesto que el limbo jurídico introducido por la ley acusada establecería una talanquera a la aplicación certera de los mandatos de prevalencia del derecho sustancial y del imperio de la ley”.
- Violación del derecho a la igualdad (art. 13 CP). Luego de recordar que el propósito del Legislador fue evitar la lesión al patrimonio público con el pago de incentivos en las acciones populares, advierte que el contenido final del las normas acusadas derogó todos los incentivos sin distinción alguna y, “a pretexto del castigo a los actores populares especializados en depredar sin contemplaciones los patrimonios públicos, oculta el sesgo de favorecimiento a la persona natural o jurídica de derecho privado que defraude la integridad del patrimonio público en contra de quien, acucioso quizá, afronte las consecuencias de la acción popular, sesgo violatorio del art. 13 de la Carta”. Además, afirma el demandante, la discriminación se acentúa si se tiene en cuenta que en muchos casos los actores populares se ven enfrentados a instituciones o conglomerados privados caracterizados por su enorme poderío económico y de cabildeo, “lo que determina una descomunal asimetría a la que responden los incentivos derogados”.
Cuestiona en últimas que el Legislador no haya diferenciado entre las acciones populares incoadas por los “depredadores de patrimonios públicos” y las “promovidas por otros actores populares en las cuales el incentivo no afectaría a las finanzas públicas”.
- Violación del derecho de propiedad y de las competencias del Legislador (arts. 58 y 150-1 CP). En este sentido asegura que el Congreso incurrió en una omisión legislativa y no cumplió con el deber de dictar “disposiciones positivas relacionadas con el tránsito legislativo”, olvidando que al momento de expedirse la Ley 1425 de 2010 estaban en trámite miles de acciones populares, “lo que tornaba necesario establecer las normas reguladores de las hipótesis fácticas correspondientes, normas echadas de menos no obstante que eran necesarias para los correctos entendimientos de la ley acusada”.
A su parecer, la Ley 472 de 1998 reconoció el incentivo como un verdadero “derecho”, que por su carácter patrimonial era de naturaleza sustancial tanto para los actores populares públicos como particulares. En consecuencia, sostiene el demandante, negar su reconocimiento en el caso de estos últimos representa también la violación del derecho de propiedad. Aclara que no cuestiona la supresión de incentivos cuando lo que se pretende es la depredación del erario público, pero sí “el eventual resultado de la ley acusada que, a través de interpretaciones sofísticas y amañadas referidas a la supuesta retroactividad, termine por favorecer, a través de la sentencia en las acciones populares en trámite, los intereses de los particulares involucrados en defraudaciones a los patrimonios públicos, por cualquiera de sus múltiples modalidades” (resaltado original). Por lo tanto, insiste en que el Congreso estaba obligado a dictar un régimen de transición tomando en cuenta las diferencias fácticas entre los sujetos involucrados en desarrollo de una acción popular, más aún cuando su objetivo no apuntó a restringir retrospectivamente los incentivos, sino solo hacia el futuro.
Precisa que no obstante la potestad de libre configuración del Legislador, “al derogar indiscriminadamente los incentivos, incluso aquellos a cargo de los particulares, se abstuvo de aplicar las transcritas reglas constitucionales del art. 58 Superior, con lo cual introdujo en la ley un factor de desigualdad negativa en contra de los actores en acciones populares que, por sus objetivos, no se ubicaban en contravía de los intereses patrimoniales ni de las alcaldías, ni de las gobernaciones, ni de los entes territoriales, ni de las entidades del orden nacional”.
En síntesis, el ciudadano advierte sobre un “previsible caos interpretativo por efectos de la omisión legislativa relativa por falta de regulación respecto de la vigencia del a ley y sus alcances en lo relacionado con los derechos patrimoniales intervenidos en la ley acusada”, lo que a su juicio conduce inevitablemente a declarar inexequible la Ley 1425 de 2010.
- Desconocimiento de otras normas constitucionales. Finalmente, el ciudadano señala que “en la medida que el Legislador no cumplió con su deber de concretar cuáles eran las disposiciones que derogaba y modificaba (…) viola notoriamente el Preámbulo y los arts. 1º, 13, 29 inciso 2º, 58, 150-1, 169 inciso 1º, 209, 228, 229 y 230 Superiores”. Sobre este aspecto destaca que era un requisito elemental de transparencia separar expresa y detalladamente las normas modificadas de las derogadas, indicando la vigencia en uno y otro caso, lo cual no ocurrió y ha desencadenado una compleja situación de incertidumbre que permite una “amañada interpretación” de la ley, “dejando al garete el asunto, que por ningún motivo es de poca monta”.
En todo caso, recuerda que como la Corte no puede invadir las competencias del Legislador y no le es dable dictar una sentencia de constitucionalidad condicionada para subsanar las omisiones anotadas, debe retirar del ordenamiento las normas en cuestión.
4.- Expediente D-8484 (Jairo Manolo Granda Triana)
El demandante solicita que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por infringir los artículos 1, 2, 58, 89, 90 y 158 de la Constitución.
De manera previa ofrece algunas reflexiones acerca de la razón de ser de los incentivos económicos en las acciones populares y su reconocimiento por la jurisprudencia constitucional, así como de la libertad de configuración del Congreso para regularlos dentro de los límites que la Carta Política impone en cuanto a las garantías mínimas individuales y colectivas.
Se refiere luego a los que denomina “supuestos perjuicios patrimoniales causados al erario público”, derivados de la prosperidad de las acciones populares. Sostiene que esta no es una razón válida para derogar los incentivos, porque “más allá de que este tema se haya vuelto un negocio de algunos, lo cual además no es reprochable en una sociedad capitalista como la nuestra y que constitucionalizó la libertad de empresa, lo cierto es que ello demuestra precisamente que las acciones populares han tenido éxito en la medida en que son las autoridades públicas quienes no cumplen con sus funciones y competencias, lo que ha venido generando la recurrente amenaza y vulneración de los derechos colectivos”.
Añade que en la práctica la eliminación de incentivos desnaturaliza las acciones populares, porque las personas interesadas en emplearlas no verían recompensada su actuación luego de varios años de gestión. Para sustentar su aserto, solicita se oficie al Consejo Superior de la Judicatura para que informe y certifique el número de acciones populares presentadas luego de la expedición de la Ley 1425 de 2010.
Indica que la figura de los incentivos económicos en el marco de las acciones populares desarrolla los artículos 89 y 90 de la Constitución. De un lado, porque estimula a la ciudadanía a ejercer el control a la actividad de las autoridades públicas y de los particulares; de otro, porque representa la forma de hacer responsable a las autoridades por los daños causados como consecuencia de la violación de derechos e intereses colectivos.
Por lo anterior, entiende que la norma acusada vulnera los mencionados artículos, “en la medida en que el incentivo es la única figura e institución jurídica que les da desarrollo a tales disposiciones, y es además uno de los mecanismos previstos como procedimiento necesario para propugnar por la protección de los derechos colectivos”.
En criterio del demandante, la eliminación de la figura de los incentivos económicos en las acciones populares implica dos graves consecuencias: descongestionar los despachos judiciales en contra de los intereses de la colectividad que se ha visto beneficiada del uso de las acciones populares; y cohonestar la corrupción y desidia al interior de las entidades del Estado encargadas de proteger los derechos e intereses colectivos.
De otra parte, afirma que para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 existe un “derecho adquirido” a recibir los incentivos económicos, “el cual depende únicamente de la prosperidad de las pretensiones de la acción popular, derecho adquirido que ha sido desconocido por la endilgada de inconstitucional”.
Por último menciona la posible violación del artículo 158 Superior, en el evento en que la Ley 1425 de 2010 no haya sido publicada “en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
· Viceministro de Justicia y del Derecho
Mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2011, el Viceministro de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar exequible la ley demandada.
En primer lugar, asegura que la eficacia de este mecanismo no depende en modo alguno del otorgamiento del incentivo económico, porque la Ley 472 de 1998 cuenta con una serie de dispositivos que le otorgan la idoneidad y eficacia necesarias para asegurar la vigencia de los derechos colectivos, como el régimen de medidas cautelares, su impulso oficioso, la posibilidad de promover acciones sin apoderado judicial, entre muchas otras. Por tal motivo, dice, el argumento según el cual la eliminación del incentivo anula su protección por vía judicial, carece de todo sustento.
En segundo lugar, sostiene que las medidas adoptadas mediante la Ley 1425 de 2010 no lesionan ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones:
- La eliminación del incentivo no vulnera el principio de progresividad, el cual se predica exclusivamente del contenido de los derechos y no de un mecanismo accesorio de su garantía jurisdiccional. En este sentido, únicamente se lesionaría el principio de progresividad si a través de la ley se restringiese el núcleo esencial de uno de estos derechos colectivos, fenómeno que evidentemente no se presenta en el caso concreto.
- Al contrario de lo sostenido por los demandantes, la eliminación del incentivo restaura el derecho a la igualdad que se había visto menoscabado al fijar un privilegio para las acciones populares y no para las acciones de tutela, cuando una y otra tenían igual relevancia constitucional.
- Tampoco se afecta el derecho al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, por cuanto en estricto sentido la medida no ordena la aplicación retroactiva de la ley en detrimento de los derechos adquiridos por quienes han propuesto las acciones populares con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, sino únicamente su aplicación retrospectiva. En estas circunstancias, como el derecho al incentivo solo se adquiría con su reconocimiento en la respectiva sentencia, la supresión del beneficio únicamente afecta las expectativas de quienes habían propuesto una de estas acciones, pero no habían consolidado su derecho por no existir una sentencia judicial que reconociese el correspondiente incentivo.
- Finalmente, la ley demandada no solo no vulnera ningún derecho o principio constitucional, sino que además concreta y materializa el principio de solidaridad, al permitir que las personas propongan la acción con el único fin de garantizar la vigencia de los derechos colectivos.
De otra parte, el interviniente sostiene que tampoco se configura ninguno de los vicios procedimentales y de competencia alegados por los demandantes, por las siguientes razones:
- No es cierto que el Gobierno Nacional únicamente tenga iniciativa legislativa en las materias enunciadas en el inciso 2º del artículo 154; lo que sucede es que en dichas áreas tiene iniciativa exclusiva, pero ello no obsta para que puede presentar proyectos de ley en las demás materias, como efectivamente ocurrió en el presente caso.
- Tampoco es cierto que se haya vulnerado el principio de unidad de materia, pues en realidad todo el procedimiento legislativo giró en torno a una única problemática, como es la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, una de cuyos ejes era el incentivo para las acciones populares.
Finalmente, asegura que no es admisible el argumento según el cual la ley desconoce la jurisprudencia constitucional vigente, dado que las decisiones de constitucionalidad únicamente avalaron la creación del estímulo económico, pero en modo alguno cercenaron la libertad de configuración legislativa del Congreso para eliminarlo en cualquier momento por razones de conveniencia.
· Dirección de Ordenamiento Jurídico
Procede luego al examen independiente de cada uno de los cargos formulados. Afirma que contrario a lo expuesto por los demandantes, las disposiciones demandadas no vulneran ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones:
- No se desconoce el principio de progresividad, porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998 no es por sí mismo un derecho económico del que pueda predicarse el referido principio; se trata únicamente de un elemento accesorio a una garantía jurisdiccional de los derechos colectivos.
- No se afecta el principio de buena fe sino que, al contrario, la supresión del incentivo protege la buena fe del Estado y de la sociedad que se encontraba asaltada cuando la acción popular fue tergiversada en su objeto y finalidad, y utilizada meramente para propósitos lucrativos.
- Tampoco es cierto que se vulnere la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima al conferir efectos retroactivos a la eliminación del incentivo, ya que únicamente se le otorgaron efectos inmediatos en su calidad de norma procesal. Esta aplicación inmediata de la ley no afecta ningún derecho adquirido sino únicamente las expectativas de quienes presentaron alguna acción popular con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, pero sin que se hubiese expedido la respectiva sentencia que reconoce el correspondiente incentivo.
- En cuanto la eliminación del incentivo no equivale a crear un obstáculo o barrera para promover acciones populares, no tiene cabida el argumento sobre la vulneración del derecho de acceso a la justicia.
- La supuesta omisión legislativa que lesiona el derecho a la igualdad es inexistente, ya que no hay diferencias empíricas relevantes que justifiquen un tratamiento disímil en el otorgamiento del incentivo; y en todo caso el tratamiento unitario responde a la libertad de configuración legislativa reconocida al Congreso de la República.
Finalmente, sostiene que tampoco se configura vicio alguno de tipo procedimental o de competencia que afecte la constitucionalidad del referido cuerpo legal. De un lado, porque no es cierto que el Gobierno careciera de la competencia para presentar proyectos de ley en temas diferentes a los previstos en el artículo 154 de la Constitución. De otro lado, porque se respeta el principio de unidad de materia debido a que el cuerpo normativo de la Ley 1425 de 2010 gira en torno a un único eje temático: la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 478 de 1998. Y finalmente, porque no es cierto que la Ley 1425 de 2010 sea inconstitucional por no haberse publicado la ley 478 de 1998 con las modificaciones introducidas en la nueva norma, ya que esta supuesta falencia no afecta su validez.
El Doctor Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de Presidente del Consejo de Estado, solicita declarar exequibles los artículos 1 y 2 de la Ley 1425 de 2010, en cuanto haya lugar, y desestimar los restantes cargos efectuando un pronunciamiento inhibitorio[2].
Comienza por recordar que la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por el Congreso en la Ley 472 de 1998, fue diseñada como un mecanismo judicial de protección de los derechos colectivos con una naturaleza jurídica principal e independiente de los demás procedimientos y acciones, que puede ser promovida por cualquier ciudadano con o sin recursos económicos, con o sin preparación o conocimientos jurídicos.
Precisa que en materia probatoria las facultades-deberes del juez popular son lo suficientemente amplias para garantizar que las deficiencias y dificultades económicas, técnicas o científicas, no se constituyan en obstáculo insalvable que les impida acceder eficazmente a la administración de justicia y obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados. Además, añade, el juez puede reconocer en la decisión cualquier derecho colectivo que resulte probado, aunque no se haya solicitado en la demanda, de manera que la Ley 1425 de 2010 no afecta o restringe ninguna de esas facultades de juez popular.
Dice que la garantía de la efectividad del principio de solidaridad se puede alcanzar desde diversas perspectivas éticas o filosófico-políticas, principio ese que sirve como fundamento tanto de la consagración como de la supresión de incentivos a la instauración exitosa de acciones públicas por parte de los ciudadanos. Agrega que la finalidad del actor popular es la obtención de la protección judicial de un interés colectivo, lo que demuestra la presencia del principio de solidaridad como justificación de la existencia de los derechos colectivos.
A continuación examina los cargos de las demandas. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional contenida principalmente en la sentencia C-1052 de 2001, el interviniente hace un examen de los requisitos formales y sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad. En su criterio, la mayor parte de los cuestionamientos presentados en las cuatro demandas incumplen uno, varios o todos los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, mientras que otros sí ameritan un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al incumplimiento en los requisitos para la formulación de los cargos de inconstitucionalidad, afirma que la Corte debe declararse inhibida con respecto a la demanda presentada por Jhoan Osorio Plazas, Seguey Palacios Martínez y Claudia Amin Viaña (expediente D-8471), por dos razones básicas: de un lado, porque las demandas se limitan a expresar una supuesta incompatibilidad entre la ley demandada y el texto constitucional y los instrumentos normativos que integran el bloque de constitucionalidad, sin explicar o demostrar en modo alguno la referida contradicción; y por otro lado, porque la formulación de los cargos parte de un entendimiento erróneo sobre la naturaleza y alcance de los derechos colectivos, y de una confusión con los derechos económicos, sociales y culturales, de los cuales se predica el principio de progresividad.
En cuanto a las demandas presentadas por los ciudadanos Andrés Gutiérrez Salgado (D-8458), Alberto Botero Castro (D-8480) y Jairo Manolo Granda Triana (D-8484), sostiene que en la medida en que la formulación de los cargos cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, sí justifican un pronunciamiento de fondo, pero que los mismos no están llamados a prosperar. Este parecer se sustenta en las siguientes razones:
- El argumento según el cual el artículo 2 de la Ley 1425 de 2010 es inconstitucional al ordenar la aplicación retroactiva de la eliminación del incentivo económico, en estricto sentido no es un problema que afecte la validez de la referida disposición, sino únicamente su aplicación en el tiempo. Es decir, el demandante confunde los problemas de validez con los problemas sobre la aplicación de las normas en el tiempo, temática que no corresponde definir a la Corte Constitucional sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Incluso si se aceptase que se podría afectar la validez de la disposición demandada, en cualquier caso el cargo no está llamado a prosperar dado que lo que se ordena en realidad no es la aplicación retroactiva de la ley sino su aplicación retrospectiva, por lo que no se desconocen los derechos adquiridos sino únicamente las expectativas de quienes presentaron acciones populares con el ánimo de acceder al incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998. En efecto, mientras la aplicación retroactiva de la ley supone necesariamente la afectación de derechos que se han perfeccionado por haberse cumplido todas las condiciones que legalmente se exigen para su consolidación, la aplicación retrospectiva de la ley únicamente afecta situaciones jurídicas en curso que no se han configurado como derechos, por no haberse cumplido con las exigencias legales para ello. Únicamente la aplicación retroactiva de la ley tiene la potencialidad de afectar los principios y derechos constitucionales, mientras que la aplicación retrospectiva se encuentra protegida por la libertad de configuración del legislador[3].
Como el referido artículo 2 de la Ley 1425 de 2010 únicamente tiene la potencialidad de afectar meras expectativas de quienes presentaron acciones populares con el propósito de obtener un incentivo económico, pero no un derecho consolidado, los cargos que pretenden derivar una inconstitucionalidad a partir de una supuesta vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo, al acceso a la justicia y de los principios de equidad y de tutela de la confianza legítima, no están llamados a prosperar.
- El argumento según el cual la materia regulada en la Ley 1425 de 2010 no podía tener origen en la iniciativa del gobierno nacional, parte de un entendimiento equivocado del artículo 154 del texto superior. La referida disposición constitucional regula dos tipos de materias: aquellas que son de iniciativa exclusiva del Gobierno (como las que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, las que ordenan participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, entre otras), y otras que pueden tener origen tanto en el Gobierno como en cualquiera de las cámaras del Congreso; en otras palabras, aquellas materias que no son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo también pueden tener origen en este órgano y por tal motivo el Gobierno se encontraba facultado para presentar el proyecto de ley en dicha materia.
- No es de recibo el argumento según el cual se vulneró el principio de unidad de materia, en la medida en que el procedimiento de aprobación legislativa versó exclusivamente sobre la necesidad y conveniencia de eliminar los incentivos de las acciones populares. La razón de ello es que la ley gira en torno a un único núcleo temático: la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
- Tampoco es válido el argumento según el cual la ley contiene una omisión legislativa relativa por no distinguir dos tipos de situaciones que requerían un tratamiento diferenciado: los eventos en los que el pago del incentivo debía ser asumido por entidades públicas, y aquellos en los que recae sobre una persona de derecho privado. La razón de ello es que el propósito del legislador no fue únicamente el de proteger el patrimonio estatal, sino también el de descongestionar la administración de justicia y asegurar que la utilización de este mecanismo no tuviese un propósito patrimonial, finalidades legítimas y perfectamente compatibles con el principio de libertad de configuración legislativa.
- Por último, señala que el argumento sobre la imprecisión de la ley en cuanto a las disposiciones derogadas no afecta su constitucionalidad, sino que eventualmente puede generar algún tipo de incertidumbre para su aplicación.
El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de delegado del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene para solicitar que se declare exequible la Ley 1425 de 2010[4].
En su criterio, no es cierto que la derogatoria de los incentivos viole el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, porque este no impone a los Estados parte la obligación de ofrecer estímulos a quienes promuevan los derechos colectivos y más bien, en virtud de la libre determinación de las naciones, deja a su arbitrio decidir sobre los mecanismos que utilizarán para lograr la efectividad de esos derechos.
Asevera que “la Constitución Política de ninguna manera establece la obligación por parte del Estado de procurar una indemnización o contraprestación económica a quienes voluntaria y autónomamente han decidido ejercer la acción popular y mucho menos consagra una garantía en este sentido en la protección del derecho al trabajo”.
Sostiene que la ley demandada no viola el artículo 229 superior, porque la eliminación del incentivo nada tiene que ver con el acceso a la administración de justicia y menos aún cuando la Ley 472 de 1998 prevé otros mecanismos para facilitar y promover las acciones populares, como la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Por último, tampoco encuentra afectado el debido proceso porque la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 no guarda ninguna relación con ese derecho. Además, precisa que el Consejo de Estado ya ha resuelto el problema relativo a la aplicación de la norma, aclarando que quien promovió una acción popular antes de su expedición sólo tenía una “mera expectativa” y únicamente se podría predicar la existencia de una “situación consolidada” frente a una sentencia ejecutoriada que reconociera el derecho al incentivo[5].
4.- Federación Colombiana de Municipios
El director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios allega un escrito de intervención frente a la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Alberto Botero Castro (D-8480).
Aclara que el accionante se refiere a una sentencia del Consejo de Estado posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en la cual se negó el pago del incentivo económico en una acción popular[6]. Luego de hacer transcripción expresa de la providencia, entiende que el cargo debe desecharse porque lo que se cuestiona no es la norma misma sino la interpretación que de ella ha hecho el Consejo de Estado, lo cual ha sido desestimado por la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-842 de 2010).
5.- Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
La ciudadana Adriana Huertas Bonilla, en representación de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, solicita: “se declare exequible la norma demandada. // Se declare inexequible la eliminación o derogatoria del inciso final del artículo 40” (sic)[7].
Finalmente, sostiene que la norma no regula materias diferentes, por lo que existe conexidad causal, temática y sistemática, además de que el título de la ley guarda relación con su contenido material.
6.1.- Las ciudadanas Mayerly Paola Zambrano y Yeni Viviana Español Sánchez solicitan a la Corte acoger las peticiones del accionante en la expediente D-8471, para lo cual reiteran los argumentos expuestos en la demanda en lo concerniente a la violación del principio de progresividad.
6.2.- El ciudadano Crystian Enrique Hernández Campos solicita que se declaren inexequibles las normas acusadas[8]. Afirma que las personas realizan sus acciones movidas siempre por un interés que puede ser público o privado, individual, social o en ambos sentidos, razón por la cual el principio de solidaridad no es sinónimo de gratuidad. De ahí que en la lógica capitalista solo el trabajo genera riqueza, debiendo ser remunerado o incentivado, como debe ser para quienes promueven las acciones populares.
6.3.- El ciudadano Santiago Cruz Mantilla interviene para solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo y subsidiariamente que declare exequible la norma cuestionada[9].
En su entender, la demanda es inepta porque no reúne todos los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debido a que: (i) si bien menciona las normas cuya vulneración alega, no expone el contenido normativo ni los elementos relevantes de las disposiciones que considera infringidas; (ii) no expone con claridad las razones por las cuales los textos normativos supuestamente vulneran la Constitución; (iii) los argumentos sobre los cuales sustenta la pretensión de inconstitucionalidad no corresponden a una análisis en abstracto acerca de por qué la norma podría violar preceptos constitucionales; (iv) todas las consideraciones del actor corresponden a una inconveniencia de la derogación del incentivo; (v) no hay cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes; (vi) en cuanto a los ataques por violación de los artículos 42 a 72, 83 y 84 de la Constitución, no se realiza un análisis objetivo de cada una de las normas, ni se encuentra un mínimo juicio de confrontación entre la ley impugnada y los preceptos constitucionales.
Piensa que no se lesiona el principio de progresividad, porque no existe un “derecho económico, social y cultural” a recibir el incentivo económico en acciones populares, cuando más bien de lo que se trata es del ejercicio legítimo por parte del Congreso de su libertad de configuración normativa.
Tampoco vislumbra argumentos relacionados con el quebrando del principio de buena fe (art. 83 CP) o la prohibición de exigir requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos (art. 84 CP).
6.4.- El ciudadano Henry Sanabria Santos solicita que se declare exequible la Ley 1425 de 2010[10]. Luego de reseñar los argumentos de las demandas expone las razones en defensa de la norma impugnada. Comienza por mencionar que el cargo por violación de la reserva de iniciativa “se cae de su propio peso y representa tan sólo una amañada interpretación del precepto contenido en el artículo 154 de la Carta Política”.
De otra parte, en su concepto la eliminación de los incentivos no desconoce el principio de progresividad porque ellos son un ingrediente accesorio al ejercicio de las acciones populares, cuya esencia se mantiene a salvo; además, dicho postulado no se traduce en la obligación de mantener inmutable la legislación.
Afirma que no se desconoce el principio de cosa juzgada, porque cuando la Corte avala la constitucionalidad de una norma el Legislador no pierde competencia para derogar o modificar dicha disposición. Añade que la eventual contradicción de la Ley 1425 de 2010 con otras normas legales de igual jerarquía, como las de los Códigos Civil y Contencioso Administrativo, no da lugar a declarar su inexequibilidad.
Frente a la consecuencia de “irresponsabilidad de los agentes estatales y pérdida del fin mismo de las acciones populares”, el interviniente deja en claro que la norma acusada de ninguna manera cercena las posibilidades con que cuenta el Estado de adelantar las investigaciones a que hubiere lugar, por lo que desde esa perspectiva no asiste razón alguna a los demandantes.
Recuerda que siendo las normas acusadas de naturaleza sustancial, opera el llamado efecto general inmediato relativo a su aplicación, sin que ello conduzca a la violación de los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la justicia o de la confianza legítima. A su parecer, “la eliminación de los incentivos o recompensas económicas es de aplicación inmediata y cubre, por ende, no solamente los procesos que se promuevan con posterioridad, sino también a los que están en curso y todavía no cuentan con sentencia ejecutoriada”.
Culmina su alegato rechazando la violación del principio de unidad de materia, porque el único objetivo de la ley fue suprimir los incentivos económicos en el trámite de acciones populares.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5158, radicado el veinticuatro (24) de mayo de dos mil once (2011), solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo en relación con los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010, por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas.
(ii) Por otra parte, frente al reparo por la violación del principio de reserva de iniciativa, el Procurador precisa que el artículo 154 de la Constitución se refiere a aquellas leyes en las cuales el Gobierno es titular exclusivo de la iniciativa legislativa, pero de esa norma no se sigue, como lo sugiere el demandante, que en cualquier otro asunto el Gobierno carezca de iniciativa para promover proyectos de ley.
(iii) Finalmente, en cuanto al cargo por la posible vulneración del artículo 158 de la Carta, que ordena publicar la ley reformada en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas, la Vista Fiscal advierte que este no es un requisito necesario para la validez de la norma, de manera que también por este aspecto debe proferirse un fallo inhibitorio.
2.1.- De manera previa la Sala pone de presente que la derogatoria de los incentivos en las acciones populares, dispuesta en la Ley 1425 de 2010, ha sido objeto de varias demandas de inexequibilidad. En el proceso de la referencia se ha acumulado cuatro (4) de esas demandas, las cuales plantean numerosos ataques de inconstitucionalidad que la Sala reseña a continuación:
· Expediente D-8471
Consideran los ciudadanos que la Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 42 a 77, 83 y 84 de la Constitución, en concordancia con el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La acusación se sustenta en la violación al principio de progresividad y prohibición de regresividad en la protección de derechos sociales, económicos y culturales, que a su juicio se configura con la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares. Ligado a lo anterior, mencionan también el menoscabo de los principios de buena fe (art. 83 CP) y la prohibición a las autoridades de exigir requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho (art. 84 CP).
· Expediente D-8478
El demandante pide que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por violación de los derechos a la igualdad (art. 13 CP), al trabajo (arts. 25 y 53 CP), al debido proceso (art 29 CP, art. 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), al acceso a la justicia (art. 229 CP, art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), así como por la violación de los principios de equidad y confianza legítima en la aplicación del sistema de fuentes del Derecho (art. 230 CP).
Todos sus cuestionamientos van orientados a que la Corte excluya una posible aplicación retroactiva de la ley impugnada, de manera que se reconozca el incentivo económico a las acciones populares promovidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Es desde esta óptica que formula cada una de sus acusaciones de inconstitucionalidad.
· Expediente D-8480
En este caso se invoca la violación del Preámbulo y de los artículos 1, 6, 13, 29, 58, 88, 150-1, 154, 169, 209, 228, 229 y 230 Superiores. De manera previa el accionante también advierte que como la Ley 1425 de 2010 “abre la posibilidad de interpretar que ella se dictó con efectos retrospectivos en lo relacionado con la eliminación de los incentivos”, su demanda “queda circunscrita únicamente a los cargos por la inconstitucionalidad de que esos supuestos efectos retrospectivos se interpreten y apliquen para sentencias en acciones populares en trámite, cuyos autos admisorios se hubiesen proferido antes de la fecha de promulgación de la citada ley, cuando el beneficiario patrimonial de la derogatoria de los incentivos resulte ser una persona natural o jurídica de derecho privado y cuando el sacrificado patrimonial por la eliminación sea un actor popular privado o público” (resaltado original).
Con tal derrotero, expone numerosos y dispersos cuestionamientos de inconstitucionalidad, a saber: (i) violación de la reserva de iniciativa, porque en su sentir el Gobierno no estaba autorizado para promover dicha ley (art. 154 CP); (ii) ruptura del principio de unidad de materia, con la derogatoria de los incisos 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 472 de 1998; (iii) limitación del acceso a la justicia y del deber de sujeción al imperio de la ley (art. 1, 6, 228 y 229 CP), porque se derogaron los incentivos cuando ellos ya habían sido objeto de control constitucional, dando lugar a una suerte de “anfibología”, “limbo jurídico” o “ambivalencia en materia de la hermenéutica de las leyes”, que permite a quienes han vulnerado derechos colectivos sustraerse de su responsabilidad patrimonial; (iv) ruptura del principio de igualdad (art. 13 CP), al no reconocerse las distinciones entre los sujetos involucrados en el trámite de una acción popular; (v) violación del derecho de propiedad y de las competencias del Legislador (arts. 58 y 150-1 CP), porque siendo el incentivo económico un verdadero “derecho”, el Congreso no cumplió con el deber de dictar “disposiciones positivas relacionadas con el tránsito legislativo” que aseguraran su reconocimiento para las acciones populares que se encontraban en trámite cuando se expidió la nueva normatividad; (vi) por último, aduce la violación de otras normas constitucionales (Preámbulo y artículos 1, 13, 29, 58, 150-1, 169, 209, 228, 229 y 230), al no haberse individualizado cada una de las disposiciones derogadas o modificadas, desencadenándose una situación de incertidumbre que a su vez conduce a una “amañada interpretación de la ley”.
· Expediente D-8484
El demandante solicita que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por infringir los artículos 1, 2, 58, 89, 90 y 158 de la Constitución. En su concepto, la eliminación de los incentivos es contraria a la Carta Política toda vez que se busca descongestionar los despachos judiciales en contra de los intereses de la colectividad beneficiada del uso de las acciones populares, al tiempo que se cohonesta la corrupción y desidia al interior de las entidades del Estado encargadas de proteger los derechos e intereses colectivos. Además, entiende que frente a las acciones populares iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 existe un “derecho adquirido” a recibir los incentivos económicos.
2.2.- La Corte admitió las demandas en aplicación del principio pro actione y teniendo en cuenta que para ese entonces (7 de abril de 2011) no existían decisiones en relación con la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. No obstante, a la fecha de la presente sentencia esta Corporación ya se ha pronunciado al respecto[11], lo cual exige analizar previamente si ha operado la cosa juzgada constitucional. Así mismo, debe determinar si respecto de otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos necesarios para dictar un fallo de fondo.
3.- De la existencia de cosa juzgada constitucional[12]
De manera introductoria la Corte explicó que la Ley 1425 de 2010 no comprende una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, por lo que no desconoce la reserva de ley estatutaria[13].
3.2.- Analizado el contenido de las demandas en los expedientes sometidos a control (expedientes D-8471, D-8478, D-8480 y D-8484), la Corte constata que algunos de los cargos de inconstitucionalidad ahora propuestos coinciden con los que en su momento fueron evaluados y desestimados en la Sentencia C-630 de 2011, de manera que ha operado la cosa juzgada constitucional. A continuación se ilustran por qué:
(i) En cuanto al cargo relacionados con la presunta vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad (expediente D-8471), en la Sentencia C-630 de 2011 la Corte consideró que, dentro de su amplio margen de configuración normativa, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones populares no es una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección de los derechos sociales, sino que por el contrario propende por mejorar su ejercicio. Fue así como explicó que los incentivos no constituyen un derecho subjetivo del demandante sino un instrumento originariamente previsto por el Legislador para motivar a los ciudadanos a defender los derechos e intereses colectivos. También reconoció que la supresión de dicha figura no restringe el goce efectivo del derecho a interponer acciones populares, en tanto busca evitar algunos de los efectos nocivos que en la práctica conllevó su implementación. El fallo sostuvo[14]:
9.5. La aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.[15]
(ii) Frente a los cargos por violación del principio de igualdad (expedientes D-8478 y D-8480), cabe decir que en la misma providencia la Corte descartó que la eliminación del incentivo económico represente una ruptura del equilibrio entre las partes, o que se trate de una medida irrazonable o desproporcionada. De un lado, porque de aceptarse dicha hipótesis habría que predicar el mismo desequilibrio en el ejercicio de otras acciones ciudadanas como la acción de nulidad o la de inexequibilidad, en las cuales no se prevé un estímulo económico; y de otro lado, porque de cualquier manera el juez ha de reconocer al actor popular los gastos y costas procesales pertinentes. También agregó:
Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público. No compete al juez constitucional establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los derechos colectivos.[16]
(iii) Concordante con lo anterior, algunos accionantes han reclamado la violación del derecho de acceso a la administración de justicia ante los elevados costos que, según ellos, involucra la presentación y trámite de las acciones populares (expediente D-8463). Sin embargo, en la referida providencia la Corte fue enfática en señalar que la eliminación de los incentivos en las acciones populares no menoscaba el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 228 CP) y lejos de vulnerar otros preceptos superiores es expresión del principio de solidaridad y de los deberes constitucionales que del mismo se derivan (art. 1 y 95-2 CP).
(iv) En cuanto a los cargos por exceso en las atribuciones del Legislador, desprotección de los derechos e intereses colectivos y estímulo a la corrupción y desidia en las entidades del Estado (expedientes D-8480 y D-8484), la Sentencia C-630 de 2011 rechazó tales reparos.
(v) Respecto del ataque concerniente a la violación del derecho de propiedad y los derechos adquiridos (expedientes D-8480 y D-8484), la Sentencia C-630 de 2011 precisó que en las acciones populares no se actúa a favor individual, sino en ejercicio de un derecho político para la defensa de derechos intereses colectivos, donde naturalmente existen cargas correlativas ligadas al principio de solidaridad. Al respecto señaló:
(vi) Sobre la censura por desconocimiento de los precedentes constitucionales (expediente D-8480), la providencia en mención aclaró que no existe cosa juzgada. En efecto, el control de constitucional sobre la Ley 472 de 1998 no prohíbe su eventual derogatoria, ni menos aún conduce a su inexorable permanencia en el ordenamiento jurídico. De acuerdo con la Corte:
“Ahora bien, la circunstancia de que la Corte Constitucional haya declarado exequibles los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que se derogan por la ley demandada (Sentencia C-459/04), no significa que tales normas se hubieran convertido en inmutables y por tanto, que no pudieran ser objeto de modificación, adición o derogación por parte del Congreso. Menos aún, puede aducirse la violación del principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Carta que prescribe algo distinto, como es que la declaración de inexequibilidad (no de exequibilidad) de una norma por razones de orden material, que produce su exclusión del ordenamiento jurídico, implica la prohibición de su reproducción mientras subsistan en la Constitución los preceptos vulnerados. De ninguna forma significa que toda disposición legal declarada exequible deba permanecer sin modificación alguna en el ordenamiento, lo cual desconocería la cláusula general de competencia del Congreso para derogar leyes y conduciría a la petrificación de la legislación. Por ello, la Corte aclaró que el establecimiento o supresión de un incentivo económico para el actor popular se enmarca en el ámbito de configuración legislativa de las acciones populares”[17].
3.3.- Las anteriores consideraciones permiten a la Corte concluir que, con independencia de las normas constitucionales señaladas como infringidas, buena parte de los cargos propuestos en las demandas objeto de revisión (expedientes D-8471, D-8478, D-8480 y D-8484) ya fueron analizados y desestimados por esta Corporación en la Sentencia C-630 de 2011. Por lo tanto, debe entenderse que ha operado la cosa juzgada constitucional y no queda alternativa distinta a estarse a lo resuelto en dicha providencia.
4.1.- Como quiera que los accionantes han planteado otros reproches de inconstitucionalidad para cuestionar la validez de la Ley 1425 de 2010, falta definir si las razones expuestas configuran cargos idóneos de acuerdo con las exigencias que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 impone a las demandas de esta naturaleza.
Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha insistido en que pese a la naturaleza pública y a la informalidad que caracterizan la acción de inconstitucionalidad, quien impugna una norma tiene la carga de ofrecer coherentemente los cargos por los cuales considera vulnerado el ordenamiento superior, esto es, presentar razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[18].
Así mismo, debe recordarse que el artículo 241-4 de la Constitución no atribuye a la Corte la función de revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que este Tribunal sólo puede adentrarse en el estudio de fondo cuando la acusación cumple con las condiciones referidas. Ha de recalcarse que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornarla inviable, sino que más bien su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana.
4.2.- Trasladadas estas consideraciones al asunto bajo examen la Corte encuentra que, como se explica a continuación, no se cumplen los requisitos mínimos para emitir un fallo de fondo frente a las demás acusaciones propuestas.
(i) En el expediente D-8471 la demanda tiene como eje la violación del principio de progresividad en la protección de los derechos e intereses colectivos, a partir de lo cual se invoca la vulneración de los principios de buena fe (art. 83 CP) y la prohibición de requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos (art. 84 CP). Sin embargo, los ciudadanos sólo desarrollan lo concerniente al principio de progresividad –argumento desestimado en la Sentencia C-630 de 2011- pero nada precisan frente a las demás acusaciones (no hay cargo), lo cual impide abordar un estudio de constitucionalidad al respecto.
(ii) En el expediente D-8478 todos los reproches de inconstitucionalidad van dirigidos a que la Corte excluya una posible aplicación retroactiva de la Ley 1425 de 2010, con el fin de que reconozca el derecho al incentivo económico en las acciones populares promovidas con anterioridad a su entrada en vigencia.
Nótese cómo desde sus consideraciones preliminares el accionante indica que la derogatoria no puede operar retroactivamente, por cuanto “se estaría afectando, por un procedimiento judicial administrativo, el derecho a un incentivo otorgado por ley a las personas que iniciaron procesos de acción popular con base en la Ley 472 de 1998”. Concordante con ello, los cargos por violación del derecho a la igualdad, al trabajo, al acceso a la justicia, al debido proceso y a la confianza legítima, pretenden que la Corte supere la incertidumbre que, en su sentir, ha generado la aplicación de la Ley 1425 de 2010 frente al reconocimiento de las acciones populares promovidas con anterioridad a su expedición.
A juicio de la Sala, desde tal perspectiva la censura incumple el requisito de pertinencia[19], en la medida en que se orienta a dirimir problemas de orden funcional o derivados del proceso de aplicación concreta de las normas, situación que es ajena a la competencia de la Corte por la vía del control abstracto de constitucionalidad. Recuérdese que en la acción pública de inconstitucionalidad son inaceptables los argumentos en los cuales “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[20], justamente lo que se observa en esta oportunidad.
(iii) En el expediente D-8480 el propio accionante señala de forma expresa y categórica que su demanda está “circunscrita únicamente a los cargos por la inconstitucionalidad de que esos supuestos efectos retrospectivos se interpreten y apliquen para sentencias en acciones populares en trámite, cuyos autos admisorios se hubiesen proferido antes de la fecha de promulgación de la citada ley, cuando el beneficiario patrimonial de la derogatoria de los incentivos resulte ser una persona natural o jurídica de derecho privado y cuando el sacrificado patrimonial por la eliminación sea un actor popular privado o público” (Resaltado original).
En su sentir, la Ley 1425 de 2010 genera una suerte de “limbo jurídico” y “da lugar a una anfibología o mejor, a una ambivalencia en materia de la hermenéutica de las leyes, la vigente y la derogada”, a partir de la cual se permite a quienes han vulnerado derechos colectivos sustraerse de su responsabilidad patrimonial. En la misma dirección, afirma que el Congreso no tuvo en cuenta que a la fecha de entrada en vigencia de la ley estaban en trámite miles de acciones populares, “lo que tornaba necesario establecer las normas reguladores de las hipótesis fácticas correspondientes, normas echadas de menos no obstante que eran necesarias para los correctos entendimientos de la ley acusada”. Y más adelante concluye que esa falta de regulación conduce a un “previsible caos interpretativo por efectos de la omisión legislativa relativa por falta de regulación respecto de la vigencia de la ley y sus alcances en lo relacionado con los derechos patrimoniales intervenidos en la ley acusada”.
Frente a estos ataques son igualmente aplicables las consideraciones del apartado anterior en relación con la falta de pertinencia en la formulación de los cargos. Lo que en el fondo pretende el actor es que la Corte resuelva una hipotética o eventual controversia interpretativa que no tiene que ver con el juicio abstracto de constitucionalidad sino con la aplicación de la ley en casos concretos. Por su naturaleza, esta problemática relacionada con la aplicación de la norma en el tiempo es un asunto que en principio debe ser dilucidada en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a través de la acción pública de inconstitucionalidad.
Ahora bien, si lo que el ciudadano pretendía era controvertir la interpretación de una autoridad judicial con relación al pago de los incentivos económicos en acciones populares presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, la demanda tampoco cumplió con los presupuestos mínimos exigidos en estos casos[21]. En efecto, no se acreditó que la interpretación acusada correspondiera a una posición consistente y reiterada de los operadores jurídicos, más aún cuando “una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”[22], incumpliéndose entonces los requisitos de certeza[23] y pertinencia.
(iv) Finalmente, en el expediente D-8480 el accionante propone un cargo por violación de la reserva de iniciativa, según el cual la ley no podía ser tramitada a solicitud del Gobierno Nacional, porque éste “sólo” tiene iniciativa para impulsar normas sobre las materias taxativamente señaladas en el artículo 154 de la Constitución[24], entre las cuales no se encuentra la referente a incentivos económicos y las acciones populares.
Para la Sala este cargo carece de certeza por cuanto corresponde a una lectura que claramente no se deriva del artículo 154 Superior. Como bien lo señala el jefe del Ministerio Público y varios de los intervinientes, esa norma se refiere a aquellos asuntos en los cuales el Gobierno es titular exclusivo de la iniciativa legislativa, pero no excluye la potestad del Gobierno para promover proyectos de ley en cualquier otro asunto. Así, como no es cierto que el Gobierno carezca de competencia para presentar proyectos de ley en temas diferentes a los previstos en el artículo 154 de la Carta Política, la acusación no es apta porque no suscita una “duda mínima de inconstitucionalidad”[25].
4.3.- En este orden de ideas, frente a los anteriores cuestionamientos insinuados en las demandas la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno ante la ineptitud sustantiva en la formulación de los cargos.
ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010.
[1] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[2] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[3] En la intervención del Consejo de Estado se señala que la distinción entre aplicación retroactiva y retrospectiva de la ley ha sido recogida por amplia jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de la propia Corte Constitucional, en las sentencias C-374/97, C-168/95, C-596/97, C-789/02, C-038/04 y C-428/09.
[4] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[5] Menciona, sin precisar, una Sentencia del Consejo de Estado del 24 de enero de 2011.
[6] Consejo de Estado, Sentencia del 24 de enero de 2011 (rad. 25000-23-24-000-2004-00917-01).
[7] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[8] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados por la ciudadana Digna Milena Hernández Campos en el expediente D-8456.
[9] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[10] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.
[11] Corte Constitucional, Sentencias C-630, C-631 y C-687 de 2011.
[12] La Corte sigue las consideraciones expuestas en la Sentencia C-687 de 2011.
[13] En este sentido la Corte formuló el siguiente problema jurídico implícito: “¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?”. Y para dar respuesta al mismo consideró lo siguiente: “5.4. En la medida que no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta”.
[14] La Corte se limita a hacer algunas transcripciones de la Sentencia C-630 de 2011, a cuyo contenido remite en su integralidad.
[15] Al respecto, por ejemplo, ver la sentencia C-372 de 2011, oportunidad en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos mensuales. Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales. Ello en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.
[16] Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.”
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2011. (Tomado provisionalmente del Comunicado de Prensa núm. 34, del 24 de agosto de 2011).
[18] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007, entre muchas otras.
[19] “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”. Sentencia C-1052 de 2001.
[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-447 de 1997.
[21] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-803 de 2006 y C-802 de 2008.
[22] Corte Constitucional, Sentencias C-803 de 2006 y C-802 de 2008.
[23] “Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. Sentencia C-1052 de 2001.
[24] “ARTICULO 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. // No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. // Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. // Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

References: artículo 26
 artículo 84
 artículo 2
 artículo 154
 artículo 40
 artículo 158
 artículo 154
e contrario
 artículo 154
 artículo 88
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 154
 artículo 229
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 158
 artículo 26
 artículo 40
 artículo 243
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 152
 artículo 48
 artículo 38
 artículo 156
 artículo 150