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Timestamp: 2017-09-19 12:16:42+00:00

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Libro Guerra y violencias en Colombia: 6. Conflicto y pobreza en Colombia by CERAC - issuu
Conflicto y pobreza en Colombia: un enfoque institucionalista1 Héctor Galindo Jorge A. Restrepo Fabio Sánchez
Introducción El conflicto violento es causa de pobreza en la medida en que produce destrucción y odio. La pobreza es, a su vez, causa del conflicto en la medida en que aumenta la probabilidad de que los individuos se vean envueltos en actividades criminales, cuestionen las instituciones y eventualmente hagan parte de grupos rebeldes. En la raíz de los conflictos armados internos se encuentra un complejo conjunto de factores: entre otros, desbalance en las oportunidades de participación política, económica y cultural entre grupos diferentes al interior de la sociedad, ausencia de mecanismos de participación democráticos inclusivos y ausencia de mecanismos de solución pacífica de conflictos. Una parte importante de la literatura económica sobre las relaciones entre pobreza y conflicto se ha centrado en una larga descripción del impacto del conflicto sobre la pobreza, es decir, ha considerado a la pobreza como una consecuencia de las situaciones de conflicto. Otro conjunto importante de trabajos ha examinado la pobreza como causa de los conflictos violentos. A pesar de que parece haber un acuerdo en que los conflictos violentos tienen
Este capítulo se basa en los materiales preparados para una investigación sobre el tema que contó con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo-sida, a la cual agradecemos. Las afirmaciones son todas de responsabilidad de los autores y no comprometen a esta agencia ni a los comentaristas. Se agradecen los comentarios y contribuciones de Alexandra Guáqueta, Claudia López, Jorge Iván González y Mauricio Romero en sucesivos borradores de trabajo de este capítulo. Se agradece, también, la asistencia de investigación de Juliana Márquez.
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como consecuencia peores situaciones de pobreza, el argumento contrario ha sido más polémico. De acuerdo con un conjunto importante y extendido de trabajos sobre el tema, es el oportunismo o las oportunidades de apropiación (greed en inglés), más que las injusticias generadas por la pobreza y la exclusión (grievance en inglés), el factor que explica causalmente los conflictos violentos. Este conjunto de trabajos, que ha recibido mucha atención, aún no se ha probado como suficiente a la hora de entender los conflictos violentos, especialmente a niveles nacionales y subnacionales, pues deja de lado complejidades como la violencia entre y basada en grupos, problemas de representación política, de diversidad institucional, el papel de las tecnologías de violencia y conflicto y razones de fondo para la emergencia, evolución y terminación de los conflictos. Investigaciones recientes han mostrado, por otra parte, que la relación entre pobreza y conflicto es bastante compleja, teniendo, sin embargo, un elemento sobre el que sí hay consenso: el conflicto tiende a afectar desproporcionadamente a los pobres. La pobreza, a su vez, alimenta el conflicto en la medida en que las menores oportunidades para los más pobres los llevan a asumir conductas de mayor riesgo, siendo además las instituciones menos capaces de resolver las disputas de manera pacífica. El Estado se involucra, entonces, en el conflicto, pudiendo además ser capturado por los grupos en disputa a nivel nacional y regional, lo que lo lleva a actuar en contra de su propia naturaleza, fallando en su función de proteger a las personas y las comunidades y siendo parte del conflicto que él debe prevenir. Esta es la hipótesis principal que es examinada a lo largo de este capítulo. Para examinar este problema, se propone una aproximación institucionalista, que consiste básicamente en concebir la relación entre pobreza y conflicto como mediada por las instituciones existentes. Las fallas institucionales están, entonces, relacionadas con el surgimiento y dinámica del conflicto a través de una baja capacidad de resolución, la carencia de provisión de oportunidades, una alta concentración de la capacidad de influir en la sociedad, altas tasas de pobreza y baja capacidad de prevenir y evitar el comportamiento predatorio. Las anteriores son condiciones casi perfectas para el surgimiento y persistencia de los grupos violentos en Colombia y en la mayoría de países de Centro y Suramérica. Las instituciones de justicia y de resolución de conflictos, de aplicación de la ley, de protección de los derechos de propiedad, del sistema electoral y, en general, de provisión de bienes públicos son producto
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de la historia. La estructura de este legado institucional, junto con características idiosincráticas de la historia colombiana (por ejemplo, la lucha armada entre los partidos políticos tradicionales, los conflictos agrarios no resueltos, la presencia de grupos ilegales a lo largo del país, apoyo externo en la guerra fría, fuerzas militares mal equipadas y entrenadas sin órdenes directas de proteger a los individuos y las comunidades), dieron nacimiento y forma al conflicto armado interno y a las condiciones actuales de pobreza en Colombia.
Antecedentes teóricos En la última década, ha aparecido una cantidad importante de estudios sobre las relaciones entre conflicto y pobreza. Una primera característica de los estudios que relacionan conflicto y pobreza es el común acuerdo de que se trata de una relación compleja, con unos rasgos básicos: el conflicto tiende a afectar desproporcionadamente a los pobres; la pobreza, a su vez, alimenta el conflicto en la medida en que las menores oportunidades para los más pobres los llevan a asumir conductas de mayor riesgo y, en estas condiciones, la instituciones son menos capaces de resolver las disputas de manera pacífica. La inseguridad humana, la destrucción del capital social, el debilitamiento de las instituciones y las pérdidas materiales que la violencia implica tienden a profundizar las condiciones de pobreza, creándose una trampa de pobreza y conflicto que empeora el problema, incluso, en una situación de posconflicto. Como Goodhand (2001) ha mostrado, la mayoría de la literatura sobre pobreza y conflicto se ha centrado, por un lado, en una larga descripción del impacto del conflicto sobre la pobreza, es decir, ha considerado a la pobreza como una consecuencia de las situaciones de conflicto y, por otro lado, ha examinado la pobreza como causa de los conflictos violentos. A pesar de que parece haber un acuerdo en que los conflictos violentos tienen como consecuencia peores situaciones de pobreza, el argumento contrario ha sido más polémico. El debate entre si es el oportunismo o las oportunidades de apropiación (greed), más que las injusticias generadas por la pobreza y la exclusión (grievance), los factores que explican causalmente los conflictos violentos. Este debate ha tenido y tiene importantes consecuencias de política y debe ser todavía explorado tanto teóricamente como en aplicaciones empíricas. Las políticas de asistencia y cooperación al desarrollo, por ejemplo,
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tienden a basarse en el supuesto de que la pobreza y la exclusión son causas del conflicto. Esto sirve de justificación a los programas de erradicación de la pobreza como una forma de prevención o manejo de conflictos. Sin embargo, si no hay una relación causal entre los conflictos actuales y la pobreza crónica, como lo argumentan muchos investigadores que comparten los primeros hallazgos de esta corriente, se sugiere que las políticas a implementar deberían afectar de manera más inmediata los incentivos asociados al oportunismo (greed) que al desarrollo. Sin embargo, como Goodhand (2001) ha señalado, “en lugar de centrar el debate en términos de esto ‘o’ aquello, es necesario examinar con más detalle la interacción entre ‘oportunismo (greed)’ e ‘injusticia (grievance)’ en determinados contextos”. Existe también un conjunto importante de trabajos que realizan un análisis a nivel micro del conflicto, la violencia y su relación con la pobreza de los hogares. Sin embargo, la evidencia empírica a este nivel ha sido escasa y en muchas ocasiones contradictoria. A pesar de ello, este campo de investigación ha crecido enormemente en los años recientes y buena evidencia ha comenzado a ser acumulada. Justino (2006), por ejemplo, ha hecho uso de nuevos hallazgos para proponer un marco teórico para comprender los mecanismos de transmisión fundamentales de la violencia al conflicto a través de la pobreza de los hogares, así como del impacto potencial de la pobreza sobre el conflicto. Su propuesta identifica tres mecanismos que se retroalimentan y a través de los cuales el conflicto puede afectar a los pobres: por el impacto sobre los activos y los medios de subsistencia; sobre la educación y la salud y por el desplazamiento de poblaciones y la desintegración de las redes socioeconómicas. Además, en su trabajo, Justino ha considerado en qué medida la pobreza puede actuar como un detonante para los conflictos violentos debido a la ausencia de capacidad de influir en las decisiones sociales por parte de las personas, el descontento social generalizado entre los diferentes grupos de la población o la búsqueda de mejores oportunidades socioeconómicas. El conflicto como causa de la pobreza La relación entre violencia, desarrollo y pobreza no es tan controversial en la literatura. La violencia asociada al conflicto tiene efectos negativos directos en el bienestar y en las capacidades de desarrollo económico y social de los individuos y las comunidades. Los conflictos violentos afectan las condicio-
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nes de pobreza de manera directa a través de la destrucción del capital físico empleado en la producción y en la provisión de bienes públicos y la destrucción directa de vidas y el capital humano de las personas (a través de asesinatos, lesiones y desplazamientos), así como la infraestructura (incluyendo puentes, edificios y otra infraestructura de comunicaciones y de energía) (Humphreys, 2003; Matuvo y Stewart, 2001). Las condiciones económicas, como empleo, ingreso, producción agrícola, inversión pública y privada y de crecimiento, tienden a ser afectadas de manera directa y negativa por la presencia de conflictos violentos (Stewart, Huang y Wang, 2001; Collier, Hoeffler y Pattillo, 2002; Hoeffler y Reynal-Querol, 2003). El conflicto también afecta a las economía de manera indirecta a través del desvió de recursos desde actividades productivas a actividades de defensa y ofensivas, reduciéndose, de esta manera, el potencial para el crecimiento y, por lo tanto, el potencial para el mejoramiento de las condiciones de los más pobres Los conflictos violentos tienen también efectos indirectos duraderos sobre el bienestar de los individuos y las comunidades más pobres a través de la destrucción de capital humano (la inseguridad humana), el menor acceso a los servicios públicos (tales como educación, salud, policía), así como una mayor tasa de mortalidad infantil y una menor tasa de escolaridad (Stewart y Fitzgerald, 2001; Hoeffler y Reynal-Querol, 2003; Humphreys, 2003). El conflicto destruye los derechos y las capacidades de los individuos y las comunidades para influir (Stewart y Fitzgerald, 2001). La destrucción del capital social a través del deterioro de la confianza, el rompimiento de redes sociales y la reducción de la capacidad de las instituciones para resolver los conflictos sociales también afecta desproporcionadamente a los pobres (Colletta y Cullen, 2000). Ciertos grupos son particularmente vulnerables a convertirse en pobres crónicos como resultado de la violencia asociada al conflicto. Los ancianos y los discapacitados, por ejemplo, son menos móviles y más dependientes de las redes familiares y los servicios gubernamentales que se ven interrumpidos por los conflictos. La violencia sexual y la violaciones, armas comunes en los conflictos modernos, tienen graves repercusiones sobre la salud y la situación económica de las mujeres. Los hogares cuyas cabezas de familia son mujeres, comunes en las sociedades afectadas por conflictos, son vulnerables –especialmente en las zonas rurales– a convertirse en personas en situación de pobreza crónica.
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Las personas desplazadas son vulnerables ante problemas de salud y carecen de protección jurídica. Los conflictos pueden reducir los ingresos directamente, amenazando la subsistencia de las poblaciones (Goodhand, 2001). La población desplazada se enfrenta a difíciles condiciones cuando llegan a los lugares que los reciben y es muy probable que caigan en trampas de pobreza crónica. Durante los conflictos armados, las mujeres y los niños son más vulnerables por el deterioro y, en algunos casos, la desaparición total de mecanismos de protección social como la familia, la comunidad y las autoridades locales. Como resultado del conflicto, la gente tiene que adaptarse a un nuevo estilo de vida. Las personas desplazadas deben buscar un nuevo trabajo, un nuevo hogar, reduciéndose con esto su nivel de vida y cambiando las funciones de los miembros del hogar. En muchos casos, las mujeres comienzan una vida laboral debido a que, como resultado del conflicto, se convierten en cabeza de hogar. Las personas desplazadas tienden a ubicarse en las grandes ciudades, de tal manera que el desempleo en dichas ciudades aumenta, teniendo algunas de estas personas, en el mejor de los casos, acceso a empleo informal pobremente regulado. La pobreza como causa del conflicto Aunque hay un acuerdo en la literatura respecto a los canales a través de los cuales el conflicto empeora las condiciones de pobreza, la hipótesis de que la pobreza causa el conflicto es más problemática. Investigadores y hacedores de política parecen estar de acuerdo en que para que esto tenga lugar deben converger un número importante de factores. La relación entre pobreza, inequidad y estancamiento económico es importante, así como otras variables, tales como la composición étnica, el deterioro político y la presencia de recursos naturales2. La literatura de los años noventa se centró, principalmente, en la hipótesis del oportunismo versus la injusticia para la explicación de los conflictos armados internos (Collier y Hoeffler, 1998 y 2004). Esta hipótesis recibió mucha atención en la década ya mencionada, pero ha sido parcialmente re-
Véase, por ejemplo, Humphreys (2002) y Collier (2000), así como Murshed y Zulfan (2007) para una discusión sobre estos factores.
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valuada recientemente por sus mismos autores (Collier, Hoeffler y Rohner, 2007; Murshed y Zulfan, 2007). A pesar de que estas dos hipótesis explicativas de las causas de los conflictos de violencia pueden coexistir (Murshed y Zulfan, 2007; Justino, 2006), son, a menudo, vistas de manera simplista como explicaciones opuestas de un mismo fenómeno. Mientras la explicación del oportunismo (greed) enfatiza el papel de la extracción de rentas como una condición necesaria para la viabilidad de los conflictos violentos (Baumol, 1982; Grossman, 1991; Hirshleifer, 1995), la explicación de la injusticia (grievance) enfatiza la exclusión política, el odio étnico y la desigualdad económica como sus determinantes (Collier y Hoeffler, 2004). Al respecto, Collier y Hoeffler (1998, 2004), por ejemplo, encuentran evidencia de una relación inversa entre ingreso per cápita y surgimiento de los conflicto violentos3. Sin embargo, basándose en la ausencia de evidencia respecto a la relación entre injusticia y conflictos violentos, afirman que no existe relación entre exclusión política, económica y social y conflicto. De acuerdo con estos resultados, Collier y Hoeffler (1998) concluyen que las variables que representan el oportunismo o la codicia son los principales determinantes de los conflictos violentos. Aunque los resultados de Collier y Hoeffler (1998) han sido muy influyentes (Murshed y Zulfan, 2007), teorías alternativas –que buscan superar la dicotomía de la forma greed vs. grievance– han sido propuestas. Estos trabajos entienden los conflictos como incompatibilidades intergrupales de preferencias, que se expresan violentamente cuando instituciones de elección colectiva fallan en la provisión de soluciones pacíficas. Los avances teóricos han permitido concebir relaciones complejas entre la distribución de ciertas características en la sociedad, las instituciones y el surgimiento e intensidad de los conflictos internos. Como un fenómeno de grupos, la exclusión extrema de individuos y comunidades puede conducir a una mayor “conflictividad”, en la medida en que las incompatibilidades se hacen necesariamente más intensas. La exclusión y la formación de grupos pueden estar basadas en enclaves sociales, religiosos, étnicos, políticos o, incluso, en el ingreso, la riqueza o una combinación de dichos factores. Homogeneidad intragrupal y heterogeneidad intergrupal
Estos resultados los obtienen, también, Elbadawi (1992), Fearon y Laitin (2003) y Sambanis (2004), por ejemplo.
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están asociadas con altos niveles de conflictividad social. Aunque conflictos basados en la exclusión grupal son comunes en las sociedades, los conflictos sólo se vuelven violentos cuando las instituciones de resolución de conflictos, de disuasión o de coerción fallan en su propósito (Esteban y Ray, 1999 y 2006; Stewart, 2003; Østby, 2006 y 2007). Los mecanismos a través de los cuales la exclusión puede dar lugar a conflictos son diversos. La pobreza lleva a los individuos y grupos a adoptar una conducta más riesgosa en la medida en que existen, para ellos, mayores incentivos para apropiarse de la producción de los otros, si las instituciones sociales no son capaces de impedir el comportamiento delictivo. La pobreza como exclusión, desigualdades horizontales y polarización, facilidades en la organización de actividades de conflicto grupales, hace que aumenten la cohesión al interior de estos grupos (Esteban y Ray, 1999). De esta manera, la pobreza hace que las instituciones fallen y sirvan eventualmente a los intereses de una minoría, incrementando la probabilidad de una solución violenta de tales diferencias intergrupales. Unas instituciones fuertes son condición necesaria para la resolución no violenta de los conflictos sociales. Estos canales a través de los cuales la pobreza puede ser causa de los conflictos violentos han sido, además, probados empíricamente. Por ejemplo, algunos modelos teóricos afirman que las diferencias y exclusión intergrupal (Esteban y Ray, 1998), así como la ausencia de oportunidades (Hirschleifer, 1982), están estrechamente correlacionadas con las actividades de conflicto. Empíricamente, se ha encontrado que la fragmentación y polarización social (Montalvo y Reynal-Querol, 2005) y las desigualdades horizontales (intergrupales) (Stewart, 2003; Gates y Murshed, 2006) han resultado estar asociados con situaciones de conflicto. Esta literatura ha mostrado cómo enclaves sociales y económicos están relacionados con el surgimiento, duración e intensidad de los conflictos. Además, la debilidad de las estructuras institucionales puede ayudar a analizar los mecanismos a través de los cuales la pobreza determina el origen y la dinámica de los conflictos violentos (Reynal-Querol y Djankov, 2007). Esta literatura hace hincapié en que la causalidad de la pobreza a los conflictos está mediada por la presencia de las instituciones del Estado, el grado de prestación de bienes públicos y el marco institucional que regula dicha prestación (centralizado, descentralizado, participativo, etc.) De hecho, una sociedad con instituciones fuertes es capaz de resolver los conflictos de distribución de manera más fácil. La protección de las personas, las
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comunidades, la provisión efectiva de justicia y la protección efectiva de los derechos de propiedad por parte de instituciones públicas significan menores incentivos para el suministro privado de protección y seguridad, para un comportamiento depredador, una resolución pacífica de conflictos y grandes eficiencias económicas. Un elemento clave en la prevención y resolución institucional de conflictos es el control democrático de las instituciones que brindan protección a los individuos y las comunidades. El debido control democrático y la participación ciudadana es la mejor garantía para proteger de la violencia, de manera efectiva, a las personas y comunidades. Ahora bien, se han dado casos en los que estas instituciones de protección actúan en contra de la ciudadanía. La vigilancia y participación democrática puede bloquear estas situaciones extremas.
Sobre las relaciones entre pobreza y conflicto: un enfoque institucionalista Una mirada un poco diferente sobre los orígenes causales y dinámicas actuales del conflicto armado interno y su relación con la pobreza, considerada en un sentido amplio, es el que hemos llamado enfoque institucionalista de los resultados sociales y de desarrollo. El punto de vista institucionalista destaca el papel de la historia y las instituciones, las reglas y condicionamientos de las sociedades y las vías en las que estas se desarrollan como factores que dan forma a las interacciones humanas y a las estructuras de incentivos en política, economía y, en general, a los comportamientos sociales (North, 1990). Un punto interesante a este respecto son las instituciones de resolución de conflictos que proporcionan oportunidades y establecen incentivos para la participación en la sociedad de los individuos y grupos. Como veremos más adelante, esta aproximación institucionalista puede arrojar luces sobre la relación entre pobreza y conflicto armado en Colombia. Las instituciones son resultado de la historia y, al mismo tiempo, le dan forma. En este sentido, las instituciones tienen un alto grado de persistencia, no sólo por su carácter (entendido por la estructura de incentivos que ellas determinan) de perdurar en el tiempo, sino también porque ellas reproducen las condiciones iniciales que las originaron. En el caso colombiano, las actuales instituciones políticas, sociales y económicas son el resultado de su herencia histórica, que viene desde tiempos coloniales, cambiando, también, durante el período de posindependencia y el siglo xx.
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Primero, se considerará la manera cómo las condiciones iniciales dieron forma al carácter de las instituciones en Colombia y cómo ellas han determinado la estructura de incentivos y de provisión de bienes públicos. La característica fundamental de las instituciones colombianas fue su estructura de exclusión en términos de poder político y económico (Engerman y Sokoloff, 2001; Duque y Sánchez, 2007; Acemoglu, Johnson, y Robinson, 2002). Las condiciones iniciales de producción favorecieron las industrias de extracción (de metales preciosos y joyas) y las economías de plantación. Ambos tipos de industrias utilizaron de manera intensiva mano de obra esclava y subyugada. Estas estructuras estaban basadas en una alta concentración de la propiedad. Los derechos de propiedad eran garantizados por instituciones coloniales que ejercían violencia en contra de los habitantes locales, teniendo estos y la población de esclavos pocos derechos. Derechos de propiedad y laborales limitados se combinaron con formas limitadas de participación. El sistema colonial de extracción y plantación no requería un alto o aun moderado nivel de provisión de bienes públicos, como justicia, seguridad o educación, una vez que el sistema productivo no estaba basado en alcanzar altos niveles de productividad o de desarrollo tecnológico. Como resultado, el sistema no sólo exhibía bajos niveles de provisión de bienes públicos, sino también pocos incentivos para la competencia económica y la innovación productiva, así como un sistema político con una participación bastante limitada. La carencia de oportunidades de educación, baja capacidad para el auto mejoramiento y una economía aislada redujeron las posibilidades de progreso económico y social. Más importante aún, las instituciones de resolución de conflictos (o bien basadas en la justicia y en la coerción, o bien disuasivas del comportamiento predatorio) tuvieron un alcance limitado a lo largo del territorio. Economías de enclave (extractivas y de plantación) fueron las únicas fuentes de renta. Adicionalmente, estas eran controladas directamente por una élite (en un principio, la élite colonial y, luego, la criolla) utilizando formas privadas de protección o siendo capaces de controlar el limitado aparato público de coerción. La protección de las personas y comunidades no fueron la prioridad por el Estado en esa época. Estas estructuras impregnaron a la sociedad colombiana, así como a sociedades similares en Latinoamérica. Los resultados de largo plazo de estas estructuras institucionales fueron: •	Acumulación limitada de capital humano, bajo crecimiento económico, altos niveles de pobreza y relativamente bajo ingreso per cápita.
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•	Alta concentración del ingreso, riqueza y poder político. •	Escaso cumplimiento de la ley, concentración de la protección de los derechos de propiedad, baja capacidad de resolución de conflictos y ausencia de presencia estatal en muchas áreas geográficas, en particular, en zonas de baja densidad de población y distantes de la frontera agraria. Esta combinación de baja capacidad de resolución de conflictos, ausencia de oportunidades productivas, alta concentración de la capacidad de influencia, altos niveles de pobreza y baja capacidad de prevención de comportamientos predatorios proporcionaron condiciones casi perfectas para el surgimiento y persistencia de grupos y situaciones violentos en Colombia, así como en la mayoría de países de Centro y Suramérica. Además, ciertos apoyos externos durante la guerra fría proporcionaron los recursos económicos y medios materiales para el surgimiento y formación del carácter militar de dichos grupos. Esta hipótesis de trabajo puede ser ilustrada mediante un diagrama de flujo que relaciona la pobreza con el conflicto armado interno en Colombia (ver siguiente página). El diagrama indica cómo las instituciones de justicia y resolución de conflictos, la aplicación de la ley, la protección de los derechos de propiedad, el sistema electoral y el suministro de bienes públicos son resultados de la historia. La estructura de esos resultados, junto con características idiosincrásicas de la historia colombiana (por ejemplo, la lucha armada entre los partidos políticos tradicionales, los conflictos agrarios sin resolver, los grupos ilegales, la guerra fría, la ayuda externa, las fuerzas armadas mal capacitadas y mal equipadas sin mandatos claros de proteger a las personas y comunidades) dio nacimiento y forma al conflicto armado interno4. Por lo tanto, la comprensión del origen de los actuales grupos armados ilegales debe partir de entenderlos como grupos que se oponen al Estado o que tratan de suplantarlo y que tienen un objetivo estratégico de derrocar y sustituir al gobierno colombiano en los planos local y nacional.
Al respecto, Sen (2008) señala: “La pobreza y la desigualdad están relacionadas de manera importante con la violencia, pero deben ser concebidas conjuntamente con factores de división como la nacionalidad, la cultura y la religión. A su vez tales factores no deben basarse en una falsa imagen de identidades solidarias y antagonismos insuperables entre grupos culturales”.
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Reformas institucionales en Colombia y agravamiento del conflicto Durante los años ochenta y noventa en Colombia, se llevaron a cabo varias reformas políticas y sociales que descentralizaron e incrementaron la provisión de bienes públicos, ampliando, además, la competencia política. Sin embargo, estas reformas institucionales fallaron en el fortalecimiento de la justicia y en el sistema de aplicación de la ley, en la protección de los derechos de propiedad y en la protección de las personas y las comunidades de la violencia. Durante el mismo período, Colombia experimentó dos fenómenos que dieron lugar a una intensificación de la violencia por el conflicto armado interno. En primer lugar, la estrategia de lucha contra los estupefacientes de Perú y Bolivia, que desplazó hacia Colombia la plantación de cultivos de coca y la producción de pasta de coca –las dos primeras etapas de la cadena de producción de cocaína. Ambas actividades tuvieron lugar en las selvas de baja altura, zonas recientemente ocupadas por los grupos guerrilleros, los cuales estaban así en condiciones de sustituir las rentas perdidas durante la guerra fría con “impuestos” cobrados por el cultivo de coca. Así mismo, los grupos criminales organizados utilizaron las actividades de producción de coca para integrar verticalmente sus actividades delictivas. Esta situación constituyó un terreno fértil para el conflicto entre la guerrilla y los grupos criminales organizados, situación que evolucionó durante los años noventa en el conflicto guerrilla-paramilitares, responsable de altos niveles de victimización de civiles en dichas zonas. El segundo fenómeno fue el fracaso de los tímidos esfuerzos del gobierno para mejorar la justicia, la aplicación de la ley y los servicios públicos. Esto facilitó la participación de los grupos ilegales (asociados o no al conflicto) en el cultivo de coca y el tráfico de cocaína, lo que aumentó sus ingresos. Por último, la descentralización, así como el aumento de los ingresos como producto de las mayores transferencias desde el gobierno nacional a las administraciones locales (la redistribución de las rentas derivadas de los recientemente descubiertos yacimientos de petróleo, carbón y minerales), fueron incentivos de los grupos en conflicto para utilizar la violencia como instrumento de control de la vida política y económica a nivel local.
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Las consecuencias de la intensificación y expansión del conflicto fueron: •	Un mayor debilitamiento de la justicia, un menor cumplimiento de la ley e instituciones de protección de los derechos de propiedad más débiles que se tradujeron en crimen y violencia. •	Interrupción en el buen funcionamiento de las instituciones; entre otros, de los sistemas electoral y de partidos (fundamentalmente a nivel regional y local), de los mecanismos de participación de la sociedad civil (como los comités de acción comunal) y de la asignación de recursos fiscales a través de servicios públicos. •	Dificultades adicionales en la provisión de bienes públicos y reducción en el acceso a educación, salud y otros servicios públicos. •	Obstáculos para la actividad económica y reducción en el empleo y el crecimiento. Las consecuencias anteriores redujeron el progreso social y económico y condujeron a un aumento de la pobreza. El conflicto interno fue alimentado por las condiciones iniciales de exclusión, la forma de las instituciones que tales condiciones inequitativas determinaron y la aparición de actividades de captación de rentas que proporcionaron una financiación mucho mayor que la necesaria (que, más tarde, se convertiría en un incentivo en sí mismo) para los grupos en conflicto. Exclusión histórica y herencia de desigualdad: relación con las trampas de pobreza Como se argumentó en la sección anterior y en el diagrama que la acompaña, el carácter multidimensional de la pobreza se remonta a sus raíces históricas. Desde la época colonial, toda la riqueza del país –en particular la asociada a la tierra– se ha concentrado en pocas personas, lo que ha tenido como resultado una alta concentración del poder económico y, a su vez, ha generado instituciones políticas y económicas excluyentes que reproducen y perpetúan las condiciones iniciales de exclusión. Por lo tanto, la provisión de bienes públicos –principalmente educación y salud– sólo está disponible para los grupos sociales conectados con las élites en el poder. Además, la falta de mecanismos democráticos de tenencia de la tierra y de riqueza económica inhibe la competencia, la inversión y la innovación, lo que finalmente termina estancando el desarrollo económico de
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largo plazo (Engermann y Sokoloff, 2001). El coeficiente de Gini de concentración de la tierra, por ejemplo, es hoy en día de alrededor de 0,75 para todo el país, aunque con algunas variaciones regionales. La investigación histórica reciente ha demostrado que los municipios en donde las instituciones coloniales (1500-1800), como la “encomienda” y la esclavitud, estaban ubicadas son aquellos en los que la concentración de la tierra tiende a ser hoy mayor (Duque y Sánchez, 2007). La combinación de instituciones políticas excluyentes, insuficiente provisión de bienes públicos y la falta de competencia económica ha tenido como consecuencia un bajo desarrollo económico y un bajo nivel de ingreso. La acumulación de capital humano y la generación de oportunidades económicas para los pobres es muy lenta y, como consecuencia, las iniciales trampas de pobreza se mantienen y perpetuán (Duque y Sánchez, 2007). Por ejemplo, a principios del siglo xx, la tasa de alfabetización de Colombia era del 10%, mientras que en Estados Unidos alcanzó el 60%5. No fue sino hasta los años sesenta que una política activa de escolarización fue implementada en Colombia. Sin embargo, la Constitución de 1991 privilegió el gasto social, y como consecuencia, en los últimos 15 años, Colombia ha experimentado un rápido aumento de las tasas de escolaridad, que alcanzan a casi un 75%. El acceso al sistema de salud también ha aumentado y mejorado a través del “régimen subsidiado”, que ha proveído de seguro de salud a más del 70% de la población pobre de Colombia. Con respecto a la exclusión política, aunque la elección popular de alcaldes y gobernadores locales y regionales revivió la vida política, las prácticas de corrupción, mala gestión, falta de capacidad técnica y, recientemente, el poder local de los grupos ilegales minaron el impacto de las reformas po-
Norteamérica se caracterizó muy temprano por altas tasas de alfabetismo. En 1870, más del 80% de la población (de 10 años o más) podía leer. En Estados Unidos, en 1910, el 92,3% de la población sabía leer: tres veces la tasa de los países con mayor alfabetismo en Latinoamérica (Argentina, Chile, Costa Rica y Cuba) y cuatro veces más que las tasas para Brasil y México (Mariscal y Engerman, 2000). En 1900, Argentina y Uruguay alcanzaron tasas de un poco más del 50%, seguidos por Chile y Cuba con el 40% y Costa Rica con el 33% (Mariscal y Engerman, 2000). Para los casos menos exitosos, México, Brasil, Venezuela, Perú, Colombia, Bolivia y Honduras, no fue sino hasta los años veinte que el 30% de la población sabía leer (Mariscal y Engerman, 2000). En Colombia, Helg (1987) y Ramírez y Téllez (2006) argumentan que al comienzo del siglo xx, el porcentaje de adultos que sabían leer en comparación de otros países de Latinoamérica era muy baja.
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líticas sobre la exclusión. Sin embargo, hay regiones y municipios que han tenido un rendimiento bastante notable (Bogotá, Medellín, Bucaramanga y la zona cafetera) en la reducción de la pobreza y la inclusión social y política. Aunque existe hoy un debate respecto a las razones de esta heterogeneidad en términos de resultados sociales regionales en Colombia, parece haber un acuerdo respecto a que, por ejemplo, la producción de café a baja escala es la base para los mejores resultados institucionales y de desarrollo y menores niveles de violencia en regiones de cultivo de café: una economía de café no concentrada ha jugado un papel fundamental en la aparición de fuertes redes sociales, instituciones de cooperación y un flujo sostenido de ingresos en estas áreas. En conclusión, Colombia ha tenido instituciones políticas y sociales que han restringido tanto el suministro de bienes públicos como la competencia política, lo que se ha traducido en una lenta acumulación de capital humano, un bajo nivel de innovación e inversión y, en el largo plazo, en un lento crecimiento económico, un escaso desarrollo social y una lenta erradicación de la pobreza. Sin embargo, los cambios institucionales y políticos de los últimos veinte años, aumentando el gasto social y ampliando la competencia política, pueden, en un futuro próximo, romper las trampas de pobreza histórica.
La compleja relación entre conflicto y pobreza en Colombia
La trampa de desarrollo-pobreza-conflicto De acuerdo con la literatura internacional (por ejemplo, Collier y Hoefler, 2004), la relación entre conflictos internos violentos y desarrollo es fuerte y va en las dos direcciones. Los conflictos violentos internos obstaculizan el desarrollo. Así mismo, fallas en el desarrollo incrementan sustancialmente la probabilidad de conflictos internos. Esto crea una trampa de conflicto-desarrollo. Sin embargo, la manera como se aplicaría este esquema al caso colombiano sin ningún tipo de mirada crítica puede ser muy problemático. Comparemos lo que la literatura dice respecto a la situación específica de Colombia: Los riesgos económicos más importantes para la existencia de conflicto a nivel nacional son el nivel de ingreso per cápita, su tasa de crecimiento y su estructura económica y política. Colombia pertenece al conjunto de países de ingreso medio y es un caso atípico en la relación ingreso per cápita/con-
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flicto violento. En otras palabras, el ingreso per cápita no es en Colombia un factor de riesgo para el conflicto interno (Collier, 2007). La reducción en la dependencia de las exportaciones de recursos naturales reduce fuertemente el riesgo de conflicto. En el caso colombiano, el recurso natural más importante que puede ser considerado como causa y consecuencia del conflicto es la coca (Sánchez y Díaz, 2005). Con el aumento de la pobreza debido al conflicto, es difícil para los gobiernos ganar o, incluso, mantener popularidad. De esta manera, la rebelión puede ser una opción atractiva para algunos grupos en la población. Sin embargo, para el caso colombiano, la pobreza se ha reducido en los peores años del conflicto interno. Por lo tanto, la tesis de la pobreza como causa del conflicto en Colombia se ha debilitado, aunque ciertamente el conflicto ha impedido una mucho más rápida reducción de la pobreza. Además, es probable que la pobreza no económica haya aumentado. Esto es particularmente cierto en términos de capacidad de influencia y de capacidad de elección para individuos y comunidades afectadas por la violencia asociada al conflicto. Aunque no existe una comprobación definitiva, la desigualdad en la tenencia de la tierra y riqueza parece haber aumentado como resultado directo de las acciones de conflicto. De acuerdo con Collier y Hoefler (2004), los países con las tres características económicas anteriores –bajo ingreso, bajo crecimiento, dependencia de recursos naturales y pobreza creciente– son propensos a caer en una trampa de pobreza-desarrollo-conflicto. Estas características no aplican al caso colombiano en general, pero pueden aplicar a regiones particulares del territorio colombiano, donde la presencia del Estado es todavía muy débil, tanto en términos de cumplimiento de la ley y la provisión de justicia, como en términos de provisión de bienes públicos y acceso a servicios sociales a los más pobres. El impacto del conflicto en la pobreza en Colombia
El conflicto y su impacto en el crecimiento y en las diferentes dimensiones de la pobreza La literatura en Colombia sobre esta relación se ha enmarcado en la conocida controversia entre oportunismo e injusticia (greed vs. grievance), la cual localmente se ha expresado en un debate sobre las causas “objetivas” de la vio-
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lencia. La primera literatura económica en Colombia (por ejemplo, Gaitán, 1995) argumentaba que la violencia –inicialmente sin hacer la distinción entre violencia asociada al conflicto y otras formas de violencia– estaba relacionada con la presencia del crimen organizado, y no con la presencia de causas “objetivas” (injusticias o grievances) como la pobreza o la exclusión (política o económica). Estos trabajos sirvieron al propósito de deslegitimar los argumentos de los grupos guerrilleros, los cuales habían evolucionado en los noventa desde una lucha puramente ideológica y anticapitalista enmarcada en una alianza de la guerra fría, a la reivindicación de los campesinos y las poblaciones rurales que vivían en la pobreza. Esta literatura también hizo borrosa la distinción entre violencia de conflicto y violencia asociada al crimen organizado, no teniendo en cuenta problemas y dificultades analíticas que surgían de la consideración del papel de la pobreza en el reclutamiento, del papel de la viabilidad financiera de los grupos en conflicto, de las complejas relaciones entre los grupos en conflicto (guerrillas, paramilitares e, incluso, funcionarios corruptos del Estado) y organizaciones criminales y del papel de las organizaciones en conflicto en la distribución de recursos obtenidos en cierta región, pero que se consumían en actividades violentas en otras áreas. Los trabajos de Sarmiento y Becerra (1998) y Sarmiento (1999) fueron pioneros en tratar de innovar en este debate, incluyendo nuevas medidas de pobreza. Estos autores encontraron un significativo e importante efecto de la desigualdad (no de la pobreza) sobre la violencia homicida. Estos trabajos fueron, sin embargo, ampliamente criticados por Gaitán (1995); Gaitán, Beltrán y Salcedo (2006); Rubio (1999, 2000); Sánchez y Núñez (2001) y Sánchez, Solimano y Formisano (2005), quienes argumentaron que la principal razón que explica la aparición y dinámica de las actividades de conflicto es la presencia de actividades de crimen organizado. Sin embargo, este debate sigue abierto. El camino de investigación empírica que la literatura tradicional ha seguido al estudiar la aparición, la intensidad y la terminación de los conflictos ha sido utilizar datos entre países, pero esto es mucho más difícil con microdatos de conflicto al interior de un país, en la medida en que ello implica cuestiones mucho más difíciles de investigar –por ejemplo, la cuestión de la movilidad de los grupos en conflicto (continua en el caso colombiano) y la redistribución de los recursos dentro de la organización– que afectan las dinámica del conflicto.
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Es muy difícil separar estos efectos en una sociedad como Colombia. Los incentivos financieros de la violencia son difícilmente más altos en algunos lugares, una vez que un gran número de actividades de extracción de rentas incentivan la toma de riesgos y el comportamiento criminal organizado. Las instituciones en Colombia han sido, no sólo excluyentes, sino también históricamente débiles, heterogéneas en operaciones y cobertura y han sido capturadas por los grupos en conflicto. El impacto del conflicto violento sobre la pobreza ha sido estudiado a través de sus consecuencias directas, indirectas y económicas, por ejemplo, respecto a sus efectos sobre las personas muertas y heridas (Restrepo y Spagat, 2002 y 2004), la educación y la salud (Sánchez y Díaz, 2005; Camacho, 2007). Como se muestra en el diagrama anterior, el conflicto tiene un fuerte efecto negativo en la actividad económica –creando desempleo y pobreza– y, por lo tanto, sobre el desarrollo social. Varios estudios han cuantificado el impacto del conflicto y la violencia sobre el crecimiento y la productividad en Colombia (Cárdenas, 2007; Zenteno, 2007; Sánchez y Zenteno 2008; Vargas, 2003; Querubín, 2003). En general, las estimaciones para Colombia indican que el conflicto y la violencia disminuyen el crecimiento económico en cerca de dos puntos porcentuales por año, en particular durante el período 1993-2005. Cárdenas (2007), por ejemplo, afirma que la caída en productividad que paralizó el crecimiento durante los noventa fue el resultado de la violencia y el narcotráfico. Querubín (2003) encontró que el conflicto provocó una desaceleración del crecimiento en el país en su conjunto y un mayor descenso en aquellas regiones en las cuales la violencia ha sido crónica. Vargas (2003) estableció que el conflicto ha reducido el crecimiento en al menos dos puntos porcentuales por año: esto ocurrió, principalmente, a través de una desaceleración en el crecimiento de la productividad y, en menor medida, por una menor acumulación de factores. Sánchez y Zenteno (2008) encuentran que el conflicto ha tenido un fuerte efecto negativo sobre la agricultura y la industria manufacturera y uno menor sobre los servicios. Estos autores también observaron que el conflicto aumentó el desempleo en promedio en 1,5 puntos porcentuales durante el periodo 1994-2005. El pico de estos efectos negativos ocurrió durante el período 1999-2002, alcanzando 2,5 puntos porcentuales. En términos de salarios e ingreso, Duranton y Sánchez (2005) establecieron que el conflicto disminuye el ingreso laboral de los trabajadores no calificados y más vulnerables, pero
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aumenta el ingreso de los trabajadores calificados. En conclusión, el conflicto ha tenido un impacto negativo en el crecimiento y en el empleo, empeorando las condiciones de vida, obstaculizando la erradicación de la pobreza y la reducción de la inequidad. El conflicto y el sistema político en Colombia Efectos sobre el sistema político y sobre los resultados políticos y electorales Los efectos del conflicto sobre el sistema político son enormes y han sido estudiados. Se puede mencionar, por ejemplo, las investigaciones sobre la “parapolítica” (Corporación Nuevo Arco Iris, 2007) o el análisis de la política local y grupos ilegales (Pizarro, 2004; Rangel, 1997; Sánchez y Palau, 2006). Estos estudios muestran que los grupos ilegales, guerrillas y paramilitares, han influenciado y restringido el funcionamiento de la democracia a nivel local, regional y nacional. Tanto los paramilitares como la guerrilla buscan el control de gobiernos y territorios locales. A través de dicho control, ellos tienen acceso a recursos que, al mismo tiempo, fortalecen su poder militar y aumentan su influencia política6. La manera cómo estos grupos se aproximan a los gobiernos y economías locales es bastante similar. Para apropiarse de las rentas de las economía locales, ambos grupos establecen metas financieras para sus respectivos frentes, que son cumplidas o bien por coerción o bien por asociaciones ilegales (Ramírez, 2005; Romero, 2003; Rangel, 1997). Y para aumentar su poder político, ambos grupos amenazan, intimidan, exilian o asesinan a líderes no dispuestos a ceder ante sus intereses, esto con el objetivo de fortalecer su control militar desplegando milicias o combatientes dispuestos a eliminar a informantes o a combatir a fuerzas enemigas7. El resultado final de este proceso
La expansión geográfica de los grupos paramilitares ha coincidido con la intensificación de las acciones guerrilleras. De hecho, en buena medida, el crecimiento del paramilitarismo fue la respuesta de diversos grupos (ganaderos, narcotraficantes, hombres de negocios, etc.) al comportamiento predatorio de la guerrilla, utilizando los mismos instrumentos de sus enemigos (Ramírez, 2005). De acuerdo con una crónica de la periodista Juanita León (2005), el control por parte de la guerrilla de un determinado municipio comenzó mediante el envío a la región de pequeños
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ha sido la transformación del conflicto interno colombiano en una lucha entre grupos ilegales por el control de las economías y la política local. El proceso de descentralización coincidió con una mayor intensidad y una expansión geográfica del conflicto interno. Al mismo tiempo, los procesos electorales municipales y la administración de los gobiernos locales se han visto gravemente restringidos por las acciones de los grupos ilegales. Las cifras sobre amenazas, secuestros y asesinatos de dirigentes y funcionarios de gobierno son sorprendentes. En los años recientes, más de quinientos alcaldes –cerca del 50% del número total de alcaldes– fueron obligados a abandonar sus municipios. Entre 1988 y 2004, 322 alcaldes, 617 concejales, 347 líderes políticos locales, 214 líderes de base, 185 dirigentes sindicales y cerca de 600 funcionarios públicos fueron asesinados por algún grupo ilegal. Además de eso, el patrón de asesinatos de políticos locales ha cambiado a lo largo del tiempo. De hecho, las tasas fueron bastante altas durante el período de los primeros alcaldes elegidos por voto popular –1988-1990–, pero cayeron en los años siguientes. En contraste, el número de secuestros de políticos creció en la segunda mitad de los noventa, en particular en los años de las elecciones locales de 1997 y 2000. Mediante la utilización de dichas actividades violentas, los grupos ilegales han influido en la contratación y nombramiento de funcionarios locales que facilitan la apropiación de los presupuestos locales (Rangel, 1997; Rubio, 2002; Ramírez, 2005). Las acciones criminales en contra de políticos y líderes locales muestran que las reformas de descentralización en la mitad de los ochenta y a comienzos de los noventa transformaron el conflicto armado interno, tanto en su escala como en su alcance. El conflicto se expandió y agravó, pero al mismo tiempo se convirtió en una disputa sobre lo “local”. La apertura de los procesos políticos, la promoción de la participación de los ciudadanos y el mejoramiento en la asignación de los recursos –todo esto consecuencia de la descentralización– tuvieron como objetivo reducir las razones del conflicto interno. En su lugar, el resultado fue más violencia.
grupos que construyeron lazos con los campesinos y trabajadores locales facilitando la llegada de más combatientes. De esta manera, ellos atacaban la estación de policía deshaciéndose de la fuerza policial. Así, el pueblo quedaba sin protección, siendo fácil la extorsión a fincas, negocios, etc., y de apropiarse del presupuesto local.
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Ataques en contra de políticos y resultados electorales Para los grupos ilegales, el objetivo de los ataques en contra de políticos es influir en los resultados electorales. Con el objetivo de controlar recursos o influir en las decisiones de los gobiernos locales, la guerrilla y los grupos paramilitares reducen la competencia electoral permitiendo que participen en las elecciones sólo aquellos candidatos o partidos políticos afines o que cedan a sus intereses. Por lo tanto, en los municipios donde los ataques contra los políticos tienen lugar, los indicadores como el número de partidos o el grado de concentración de votación en la carrera a la alcaldía deben reflejar una menor competencia electoral. Sánchez y Palau (2006) encuentran que, en promedio, un ataque en contra de políticos8 reduce en 3,1 casos el número de partidos e incrementa en 33 puntos porcentuales la concentración electoral. Estos efectos son bastante importantes, una vez que, por ejemplo, en las elecciones de 2003, el promedio de número de partidos en más de mil municipios colombianos fue de alrededor de 3,18 (con 1,18 de desviación estándar), mientras que el porcentaje de votos obtenidos por el candidato ganador en las elecciones de alcalde fue 50% (con 11% de desviación estándar). Entonces, los resultados electorales y la vida política en los municipios son severamente alterados por las acciones de los grupos ilegales en contra de los representantes de la vida política en tales municipios. Los grupos ilegales, sean guerrillas o paramilitares, tratan de influir en los resultados electorales de los municipios con el objetivo de manipularlos en su beneficio, no sólo respecto a las finanzas municipales, sino también en el cumplimiento de la ley y sistema judicial (Sánchez y Chacón, 2005). Conflicto, desarrollo social y seguridad humana en Colombia El conflicto armado interno ha tenido efectos negativos sobre el desarrollo social –en particular, respecto a la educación y la atención en salud– y sobre la seguridad humana (homicidios, secuestros, ataques en contra de la población civil). En cuanto a esto último, el aumento de la intensidad y la expansión del conflicto interno ha provocado un aumento en todo tipo de acciones en contra la seguridad humana.
El número de ataques fue calculado como el promedio anual de los períodos entre elecciones de años anteriores. La variable fue instrumentada para evitar una posible endogeneidad.
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Respecto al desarrollo social, Sánchez y Díaz (2005) encontraron que las tasas de escolarización en educación primaria y secundaria habrían sido mayores en ausencia de conflicto interno. De esta manera, la escolarización en educación primaria y secundaria fueron, respectivamente, 7% (410.000 estudiantes) y 12% (480.000 estudiantes) más bajas debido al conflicto interno. La destrucción de vías y escuelas, las minas antipersona, el reclutamiento, el empobrecimiento debido a la destrucción de infraestructura, entre otros factores, han determinado el incremento de las tasas de deserción escolar, particularmente entre los más pobres. Dueñas y Sánchez (2007) han encontrado que los niños en el quintil más bajo de riqueza pierden casi un 22% de su acumulación de capital humano frente a un 8% de pérdida de los niños en el quintil de pobreza más alto. Respecto a la atención en salud, Sánchez y Díaz (2005) encuentran que la afiliación al sistema de salud creció un 5% (400.000 personas) menos debido al conflicto interno entre 1998 y 2003. Es claro que parte de los recursos del sistema fueron apropiados o robados por los grupos ilegales, en particular por los grupos paramilitares. La reducción en la mortalidad infantil también se vio afectada negativamente por el conflicto. De acuerdo con Sánchez y Díaz (2005), la muerte de niños fue 10% mayor (10.000 niños) que en ausencia de conflicto interno. Dificultades en el acceso a centros de salud y hospitalarios y menores tasas de vacunación, entre otros factores, pueden explicar estos resultados negativos. De acuerdo con la evidencia empírica arriba mencionada, el crecimiento y la expansión de las actividades armadas ilegales han tenido importantes consecuencias negativas sobre el desarrollo social, que no pueden ser reparadas en el corto plazo y que, a su vez, perjudicarán a aquellos que sufren de dicha violencia, en particular a los más pobres. Cultivos ilícitos y narcotráfico en Colombia Los noventa se caracterizaron por una expansión de los cultivos de coca del orden del 286% (las hectáreas cultivadas pasaron de 37.500 en 1992 a 144.807 en 2001) aunque, durante este siglo, los cultivos de coca han caído cerca de 70.000 hectáreas. Esta expansión estuvo acompañada de una reducción de los cultivos en Perú y Bolivia. La literatura ha intentado explicar esta expansión de los cultivos de coca argumentando que se produjo como consecuencia de la pobreza rural, la ausencia de presencia estatal, crisis en la agricultura y
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tolerancia respecto a actividades ilícitas, entre otras razones (Mora y Cubides, 1986; Vargas, 1994; Thoumi, 1994; De Rementería, 2001)9. Existe evidencia que muestra que las plantaciones de coca y amapola en Colombia están estrechamente relacionadas con las finanzas de los grupos ilegales, lo que está en la línea de la tradicional literatura sobre conflictos internos y guerras civiles. La ausencia de fuentes de financiación externas lleva a los grupos en conflicto a actividades económicas en la cuales ellas tienen ventajas competitivas. En la mayoría de los casos, estas actividades se basan en depredación económica o extorsión –en particular de bienes primarios–, a través del uso indiscriminado o selectivo de la violencia (Bannon y Collier, 2003). Estos grupos en conflicto se encuentran también envueltos en extorsiones económicas y secuestros, en los cuales es empleada la violencia. Sin embargo, los cultivos de coca y amapola no son una actividad predatoria per se, aunque sí se trata de cultivos extremadamente perjudiciales para el medio ambiente, teniendo en cuenta las grandes áreas de deforestación y el uso extensivo de químicos. A pesar de la capacidad de los bosques para recuperarse, la colonización provocada por el cultivo de estupefacientes tiende a crear grandes y permanentes cambios en los paisajes rurales con sustanciales impactos ambientales. En años recientes, la evidencia ha mostrado la fuerte relación entre la expansión de cultivos ilegales10 y las actividades de los grupos armados. Los beneficios de la coca y la amapola, así como aquellos generados por la producción de drogas psicoactivas, se han convertido en una de las formas principales en las que estos grupos financian sus actividades. Sin embargo, los patrones de difusión espacial de la producción de coca a lo largo de las regiones y los municipios de Colombia sugiere que la expansión geográfica e intensificación del conflicto ha sido la principal causa de la expansión de los cultivos ilícitos (Sánchez y Díaz, 2005). Se ha encontrado que existe un rezago de unos dos años entre el comienzo de las actividades de conflicto en una
Véase el trabajo reciente de Mejía y Restrepo (2009) para una evaluación comprehensiva del Plan Colombia como estrategia de lucha contra el cultivo de ilícitos. 10	Por ejemplo, los cultivos de plantas como la coca, la amapola y la marihuana, que procesadas se convierten en drogas psicoactivas naturales. La coca crece en clima caliente, zonas húmedas de alta precipitación, ubicadas entre los 300 y 1.600 metros sobre el nivel del mar. La amapola, por otro lado, crece en áreas montañosas entre los 1.800 y 3.000 metros sobre el nivel del mar.
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determinada región y el aumento de los cultivos ilícitos en dicha área. Los campesinos se ven obligados o persuadidos por los grupos ilegales a sembrar coca y, una vez que su presencia se reduce, también se reduce la presión contra las comunidades rurales a participar en ese tipo de actividad. Así, la producción de cultivos ilícitos ha estado estrechamente relacionada con la presencia de actividades armadas, tanto en el caso de la guerrilla como de los paramilitares. Esta evidencia muestra que uno de los factores detrás de la expansión de la economía de la coca en Colombia es el conflicto armado. Cerca del 70% de las plantaciones municipales de coca en el 2000 aumentó después de la expansión del conflicto armado a dichos municipios. Esto muestra que la coca, en lugar de ser el “combustible” de los grupos en conflicto, ha sido, de hecho, el resultado de sus necesidades financieras, que se han incrementado pari passu con el aumento y la expansión espacial del conflicto. Estos resultados son ciertos con información tanto a nivel nacional como a nivel regional, e implican que las políticas de desarrollo alternativo y de sustitución de cultivos ilícitos funcionarían mejor cuando se reduzca la presencia de grupos ilegales en dichos territorios. Causas estructurales de la pobreza La pobreza y el lento desarrollo económico en Colombia tienen raíces históricas profundas. La combinación de una distribución desigual de la riqueza (tierra) y del poder político dio lugar a instituciones económicas y sociales que reprodujeron en el tiempo la estructura excluyente del poder económico y político. Una de las consecuencias fue la provisión insuficiente de bienes públicos como educación, salud, y servicios básicos para los pobres, carencia o tímidas políticas de redistribución de activos (tierra, por ejemplo) y acceso limitado al poder para nuevos actores sociales y políticos. Desde mediados de los ochenta en Colombia, se han llevado a cabo profundas reformas y se han implementado nuevas políticas en la provisión de bienes públicos para los pobres respecto a la cantidad de recursos invertidos y su focalización. Las tasas de escolarización, el acceso a la salud y los servicios públicos han aumentado significativamente. Al mismo tiempo, el sistema político es más abierto como resultado de una mayor competencia política, un mayor número de partidos políticos y un mayor acceso a las instituciones políticas (como el congreso) por parte de, por ejemplo, poblaciones indígenas y afrodescendientes. Además, la descentralización política y fiscal
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ha dado mayor vitalidad y fortaleza a la vida política local (sin embargo, con grandes peligros, como se verá más adelante). A pesar del progreso descrito en los indicadores sociales, la distribución de la riqueza continúa siendo muy desigual. Por ejemplo, el coeficiente de Gini para áreas y tierras alcanza casi 0,75 (con algunas diferencias regionales) y muestra una tendencia creciente durante la última década, algo que puede ser atribuido a las grandes adquisiciones de tierra por parte de narcotraficantes y a la expropiación hecha por los grupos paramilitares en beneficios de los terratenientes locales (Duncan, 2006). De acuerdo con Reyes (2007), en el 2000, tres millones de propietarios de pequeñas parcelas de menos de 20 hectáreas poseían menos de siete millones de hectáreas, 442.000 propietarios de parcelas de entre 20 y 200 hectáreas eran dueños de casi 17 millones de hectáreas y 47.000 grandes propietarios de más de 200 hectáreas eran dueños de 51,4 millones de hectáreas. Además, dos millones de pequeños propietarios con parcelas de menos de una hectárea eran dueños de 1,3 millones de hectáreas, mientras que 2.200 propietarios de parcelas de más de 2.000 hectáreas poseían 39 millones de hectáreas. Para Reyes, la existencia de esta gran concentración de la propiedad de la tierra ha tenido como resultado una expansión de la frontera agraria, un proceso que ocurrió en áreas sin control estatal, dando lugar a que grupos ilegales como las guerrillas y los paramilitares ejercieran allí control. Esta alta concentración en la propiedad de la tierra en áreas rurales junto con niveles relativamente bajos de capital humano de la población rural hace más difícil la implementación de políticas de mitigación de la pobreza en las zonas rurales. Por esto, a pesar de que las tasas de escolarización en educación primaria y secundaria y el acceso a los servicios de salud han aumentado de manera constante en las zonas rurales (Sánchez y Núñez, 2001; merpd, 2007) allí es solo del 40% en comparación con el de las zonas urbanas. Leyes y normas específicas que favorecen a las poblaciones indígenas y afrodescendientes han sido aprobadas en los últimos años en Colombia. La Constitución de 1991 identificó “distritos especiales” para estos grupos, determinándose que hubiera un senador y dos representantes a la Cámara para cada grupo. Además, por ley, las transferencias del gobierno central a las comunidades son 36% superiores que el promedio. Respecto a las comunidades afrodescendientes, dado que una proporción importante de las transferencias del gobierno central a los municipios es calculada de acuerdo con el índice de necesidades básicas insatisfechas (nbi) y, dado que dichas
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comunidades son más pobres que el promedio, ellas reciben mayores transferencias per cápita. Sin embargo, como los municipios con mayoría de habitantes afrodescendientes carecen de capacidad técnica y mecanismos de supervisión adecuados, algunos de dichos recursos son o bien desperdiciados o bien apropiados de manera privada y corrupta. Dado el progreso en la provisión y acceso a bienes públicos por parte de los más pobres, algunos de los factores que frenaban la reducción de la pobreza pueden desaparecer en el futuro. Sin embargo, pueden pasar años, o incluso décadas, para que el mayor acceso a bienes públicos como educación se traduzca en menos pobreza y desigualdad. El impacto de la pobreza en el conflicto armado interno en Colombia
La exclusión social y la inseguridad humana como conductores del conflicto Hasta hace poco, la hipótesis principal utilizada para explicar la expansión y consolidación de los grupos ilegales –sobre todo de la guerrilla– fue la debilidad del Estado colombiano. Este, en particular en zonas rurales, fue simplemente incapaz de ofrecer servicios sociales y servicios públicos básicos como educación y salud. Además, falló en la provisión de justicia y en la protección de los derechos humanos básicos. Esta posición sostenía que la carencia de servicios públicos y sociales alimentó el descontento popular y, en el largo plazo, las actividades guerrilleras. Este enfoque dominó las opiniones convencionales por tiempo bastante largo y fue la base de numerosos estudios políticos respecto a la violencia. Esta hipótesis, sin embargo, ha sido cuestionada por investigaciones recientes11. Al parecer, la presencia del Estado ha tenido poca influencia en la expansión de la actividad armada. Independientemente de la presencia estatal, el conflicto se ha expandido en municipios más urbanizados, ricos en recursos naturales y con altos niveles de actividad económica (Bottía, 2003). Además, evidencia reciente muestra que el conflicto interno se ha expandido e intensificado, precisamente, a partir de que la Constitución de 1991 ha exigido más gasto social, más provisión de bienes públicos y mayores
Véase Bottía (2003), Rubio (2002) y Echandía (1999).
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mecanismos de protección para los pobres. De hecho, el gasto social subió de 8% del pib en 1992 al 13% en 2001. En cualquier caso, parece que explicar el conflicto por la simple dicotomía entre oportunismo e injusticia (greed y grievance) (Collier y Hoeffler, 2004) no es satisfactorio. Toda explicación debe incluir cualquier cambio institucional implementado por el Estado12. La evolución y expansión del conflicto en países despóticos y centralizados no es la misma que su desarrollo en países que han optado por una mayor descentralización y apertura política. Esto último, paradójicamente, ofrece más oportunidades de financiamiento y expansión a los grupos en conflicto. La razón es doble: por un lado, los gobiernos locales tienen menos capacidad represiva que los gobiernos centrales, lo que implica que los líderes locales son más susceptibles de intimidación y, por otro, en la medida en que más recursos son transmitidos a los gobiernos locales, el “botín” disponible para saqueo aumenta. La descentralización es, entonces, una oportunidad para ampliar la influencia política e incrementar las fuentes de financiamiento de los grupos de conflicto. La descentralización ha reducido el papel de las llamadas “condiciones objetivas” del conflicto, generando avances sin precedentes en la mayoría de los indicadores sociales, pero, también, ha dado a los grupos en conflicto nuevo control territorial y oportunidades de financiación. Descentralización, exclusión política y social y conflicto Reformas de descentralización como vía para luchar en contra de la exclusión social y política El proceso de descentralización en Colombia comenzó en la mitad de los ochenta. Su objetivo fue incrementar la provisión de bienes públicos y servicios locales y fortalecer la democracia a nivel municipal. El componente político de la descentralización fue diseñado para mejorar la cerrada estructura política existente caracterizada por la exclusión de amplios sectores y mo-
Medina (2005) ha criticado la versión de “oferta” propuesta por Collier (2000), en parte porque la violencia y el conflicto tienen “múltiples equilibrios”, lo que implica que los análisis de corte transversal son no sólo incompletos, sino erróneos. Sin embargo, análisis históricos de los grupos en conflicto, el marco institucional en torno a sus acciones y la estrategia de comparación de municipios similares ha permitido superar esta crítica.
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vimientos políticos (Hoyos y Ceballos, 2004). El componente político tuvo tres objetivos básicos: consolidar la democracia, desarrollar una democracia directa o participativa e incentivar el buen gobierno. Se esperaba que este proceso acercara el gobierno a la gente, mejorara la capacidad institucional, combatiera la corrupción e incrementara el margen de gobierno. Además, respecto del desarrollo de una democracia participativa, se esperaba que la tradición bipartidista desapareciera y que aumentara la participación de partidos políticos no tradicionales. Otra componente importante fue la descentralización administrativa. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (2002), el objetivo era mejorar la distribución de funciones entre los diferentes niveles administrativos. La descentralización administrativa dio a las autoridades locales el derecho de elaborar y ejecutar su propio presupuesto, planificar actividades, autorizar gastos y firmar contratos. A pesar de los límites presupuestales que el proceso imponía, en muchos municipios con una alta presencia de grupos ilegales, las iniciativas resultaron alternativas lucrativas bajo el nuevo sistema de “clientelismo armado” (Pizarro, 2004). Evolución de la descentralización y la reducción de la exclusión política y social Durante los ochenta, la descentralización se caracterizó por tener lugar en medio de débiles condiciones económicas que hicieron difícil el fortalecimiento de la actividad política. Además, las fuerzas militares habían perdido el monopolio de la fuerza y el tráfico de drogas había debilitado el sistema judicial (Sánchez y Núñez, 2007; Echeverri y Partow, 1998). Los gobiernos locales tuvieron una baja capacidad de acción, debido a su débil base fiscal, bajo margen de maniobra política y lento progreso respecto a indicadores sociales (por ejemplo, la baja cobertura en los servicios sociales y públicos). Debe agregarse, además, la presencia de grupos ilegales, quienes constituyeron una especie de “Estado embrionario” en regiones con mínima o nula presencia estatal13. La elección popular de alcaldes desde 1988 fue una de los primeros y más importantes avances en el proceso de descentralización política y de devolución del poder en Colombia. Hasta ese entonces, los alcaldes y gobernadores eran nombrados por el presidente. A esta primera etapa de
Véase Hoyos y Ceballos (2004).
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descentralización, siguió una estrategia integral que combinó cambios físicos, políticos y administrativos, todos ellos con el objetivo de generar un impacto significativo en el problema fundamental de legitimidad. La Constitución de 1991 formalizó las transferencias a los gobiernos locales y la elección popular de alcaldes y gobernadores y sentó las bases de un incremento de la descentralización, especialmente en términos de una mayor asignación de recursos por parte de los gobiernos locales. Esta etapa tuvo cuatro facetas fundamentales (Alesina et ál., 2002): •
El gobierno central tendría que transferir a los gobiernos locales la mitad de todos los recursos recolectados.
La mayor parte de los recursos se tendrían que gastar en salud y educación.
Los alcaldes y gobernadores elegidos tendrían que administrar sus propios recursos y mejorar su situación fiscal.
La democracia deberá ser fortalecida a través de la creación de mecanismos de participación. El período de gobierno de los alcaldes y gobernadores se incrementó además de dos a tres años para mejorar la continuidad en los gobiernos locales.
Los resultados del proceso de descentralización fueron importantes en términos de educación, salud y servicios públicos. La educación experimentó avances enormes durante los años noventa. La alfabetización y la cobertura en educación subió y hubo progresos importantes en la calidad general de esta última. Por ejemplo, la cobertura en bachillerato pasó de 48% en 1990 a 77% en 2005. Esto se debió, fundamentalmente, al aumento en capacidad de los colegios estatales y al mayor número de cupos para los sectores más pobres de la población, al tiempo en áreas urbanas y rurales (Sánchez y Núñez, 2007; Sánchez, 2006). Adicionalmente, más del 84% de las familias más pobres tienen hoy acceso al régimen subsidiado de salud (López, 2006). También ha habido avances en el acceso al agua potable y a servicios de alcantarillado. En suma, los logros sociales de las descentralización son numerosos y, a pesar de que hay importantes diferencias respecto al progreso social, las “causas objetivas” del conflicto (las injusticias –grievances–, de acuerdo con Collier, 2002) han caído considerablemente, lo que muestra la incapacidad de este esquema para explicar la dinámica del conflicto.
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Reformas de descentralización como una oportunidad para los grupos ilegales para intensificar el conflicto Como se afirmó más arriba, la descentralización estuvo acompañada por un aumento enorme en la intensidad del conflicto armado. En un número grande de municipios, el proceso electoral y la habilidad de los gobiernos locales fue seriamente restringida por los grupos ilegales y la violencia política. Esto implicó que la mayor apertura de la política local se convirtió en el medio por el cual los grupos en conflicto redefinieron su influencia sobre la población y fortalecieron su control territorial. Los grupos ilegales influenciaron o capturaron la política local de diferentes maneras, entre las cuales figuran: protección de los candidatos favoritos, amenaza y asesinato de los candidatos y amenaza a los votantes. Esto deterioró el proceso electoral, la participación política y la legitimidad electoral (elecciones con un solo candidato) en muchos municipios. Esta presión política se manifestó a través de la violencia en contra de candidatos y políticos locales. La descentralización dio mayores responsabilidades y recursos a los municipios. Los grupos en conflicto, por su parte, utilizaron esta situación para ganar control de gobiernos locales y fortalecer sus estrategias económicas, políticas y militares. Como lo afirma Rangel, “no hay duda de que el impacto sobre la vida municipal de la descentralización política, fiscal y administrativa no pasó desapercibida para los grupos guerrilleros. Ellos entendieron rápidamente que las reformas hicieron de las municipalidades nuevos centros de poder regional” (1997: 54). Las reformas dieron a los municipios una mayor autonomía respecto al manejo de sus recursos, y esto, combinado con la nueva autonomía política, los hicieron atractivos a los grupos armados. Ellos se volvieron fuente de financiamiento y de apoyo político. Adicionalmente, la guerrilla y los paramilitares trataron de desestabilizar las instituciones estatales y obstaculizar la gestión local por la vía de la presión armada: los grupos armados comenzaron a utilizar el “clientelismo armado” como medio para apropiarse de bienes públicos y recursos a través del uso de la violencia. De manera parecida al clientelismo tradicional, los grupos irregulares influenciaron los procesos de contratación pública y se apropiaron de un porcentaje de los recursos municipales a través de pagos de los contratistas, entre otras cosas (Rangel, 2001). En conclusión, la descentralización fue la vía en la cual Colombia escogió reducir la exclusión política y social y devolver el poder a las
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regiones, teniendo esta política claros frutos en términos de progreso social, económico y político para los pobres. Sin embargo, dada la debilidad de las instituciones estatales, en particular en justicia y en cumplimiento de la ley, la descentralización fue utilizada por la guerrilla y los paramilitares para consolidar su poder local por medio de la violencia. La potencial reforma institucional que buscaría resolver el conflicto terminó generando recursos y oportunidades para dinamizarlo.
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