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Timestamp: 2019-04-22 09:56:45+00:00

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Gli strumenti urbanistici comunali: non sono PUC - Ius in itinere
di Dott. Gustavo Mazzella · Pubblicato 12 Febbraio 2019 · Aggiornato 17 Febbraio 2019
A livello comunale non bisogna credere che l’unico istituto di pianificazione a disposizione dell’Ente Locale sia il PUC, infatti esso è affiancato da altri strumenti che ne consentono l’applicazione graduale e dettagliata.
Tra i livelli di pianificazione pensati dal legislatore, vi era una differenziazione bastata sul tipo di Ente, nonché sulle sue competente.
A livello comunale, si analizza principalmente il Piano Urbanistico Comunale (PUC)[1], il quale costituisce uno strumento di importanza fondamentale per la pianificazione delle trasformazioni territoriali e urbanistiche. Sono piani di competenza comunale e riguardano l’intero territorio. Nella forma originaria sono stati introdotti e disciplinati dalla legge n. 1150 del 1942, con la denominazione tuttora ampliamente invalsa all’uso di Piano Regolatore Generale (PRG), tuttavia quasi tutte le legislazioni regionali hanno integrato negli anni recenti il dettato della Legge Urbanistica, articolando in più casi il PRG in due strumenti diversi e adottando per questi nomenclature differenziati. Ciò non esclude che vi siano anche altri strumenti a disposizione dell’autorità amministrativa comunale, quali i Piani Urbanistici Attuativi (PUA)[2]e il Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale (RUEC)[3].
A prescindere dall’articolazione di strumenti ed elaborati tecnici, il PUC mette in atto la pianificazione di livello comunale attraverso la caratteristica serie di contenuti ed azioni di cui infra:
Recepimento di prescrizioni e vincoli derivanti dalla pianificazione sovraordinata;
Puntualizzazione e traduzione in regole di assetto e quantità insediative degli obiettivi dell’amministrazione comunale riguardo all’assetto del proprio territorio;
Individuazione e disciplina degli usi del suolo e relativa determinazione degli standarda questi correlati;
Suddivisione del territorio in zone e determinazione per ognuna di esse degli usi principali e complementari, degli interventi previsti o consentiti con i relativi indici e regole;
Individuazione di misure, regole e interventi finalizzati al recupero e alla tutela della città e del patrimonio edilizio esistenti, nonché alla tutela e alla valorizzazione dei beni naturali, paesaggistici e storico-culturali;
Localizzazione delle principali reti infrastrutturali, nonché delle attrezzature di servizio puntuali e areali di diverso rango, esistenti e previste;
Individuazione delle zone nelle quali l’attuazione del piano necessita dell’elaborazione di piani attuativi (PUA);
Individuazione di una scala di priorità delle diverse azioni di pianificazioni previste.
Questo strumento è l’unico effettivamente utilizzato nella pianificazione del territorio, non solo perché ha assorbito in sé una molteplicità di contenuti, ben al di là di quelli legati alla dimensione comunale che gli è propria, ma anche perché l’intera disciplina è andata aggregandosi attraverso la progressiva individuazione delle diverse funzioni ordinali e dei vari interessi settoriali, attorno a tale figura cardine.
Il Piano Regolatore Generale (o PUC, che dir si voglia) non ha limiti di durata[4], ma la legislazione regionale sul punto prevede spesso che il piano debba essere assoggettato a revisioni periodiche. Di recente[5], il legislatore regionale ha imposto ai comuni di adottare i Piani Urbanistici entro il termine perentorio del 31 dicembre 2018 e di approvarlo entro il termine perentorio del 31 dicembre 2019. La ratiopotrebbe rinvenirsi nella esigenza di rinnovare dei piani regolatori ormai datati e non più in linea con quanto espressamente previsto dal nuovo PTCP, preso anche atto della continua negligenza da parte delle amministrazioni locali.
Tale strumento urbanistico è attuato a mezzo di Piani Particolareggiati d’Esecuzione (PPE). Per cui, a fini attuativi, è necessaria l’introduzione di un ulteriore livello, il quale ha ad oggetto singole porzioni di territorio, che indica dettagliatamente l’assetto urbanistico ed edilizio definitivo.
Agisce, inoltre, il Programma di Fabbricazione. Si tratta di uno strumento urbanistico più semplice, utilizzato da tutti i comuni al fine di disciplinare.
È inoltre prevista la possibilità per i comuni contermini di redigere un Piano intercomunale, per un razionale assetto urbanistico.
Ciononostante, questo sistema di pianificazione “organizzato su due livelli” ha prodotto notevoli guasti: tant’è vero che in passato, la giurisprudenza amministrativa ha spesso colto l’occasione per affermare che il PRG, in assenza dello strumento attuativo, avesse mero valore programmatico. Convinzione che si diffuse soprattutto negli anni cinquanta, epoca in cui si definiva il Piano come “null’altro che un grande disegno colorato”.[6]Tra l’altro, le amministrazioni comunali non erano in grado di gestire la pianificazione di secondo livello con la necessaria tempestività; inoltre il trascorrere del tempo modificava la domanda sociale, rendendo spesso inattuale la previsione dello strumento generale.
Si afferma, riguardo alla necessaria compresenza dei due livelli di pianificazione, un atteggiamento più elastico, assecondato anche dalle modifiche introdotte dagli articoli 24[7]e 25[8]della legge n. 47 del 1985 e dalla legislazione regionale conseguente.
Le modalità di attuazione del Piano sembrano richiamare quanto sostenuto da altra parte della dottrina,[9]la quale, sostanzialmente, riconosce due modelli di pianificazione urbanistica comunale che per comodità ha distinto tra “tradizionale” (quello del ’42) e “nuovo, ma con un cuore antico” (vigente o in fase di realizzazione). Il primo tipo è l’espressione di un modello illuministico che ha la pretesa di affrontare di petto tutti i problemi più spinosi dell’assetto del territorio; ad esempio, si fa riferimento all’ubicazione di impianti pubblici o all’articolazione delle destinazioni d’uso delle singole zone. I nuovi modelli pianificatori, ossia quelli catalogati sotto lo schema del piano strutturale, sembrano viceversa adottare una strategia diversa, cioè affrontare separatamente i singoli piani. Quest’ultimo dovrebbe servire a stabilire le “invarianti” (ossia le regole per l’esistente) e le “strategie” per l’espansione urbana attraverso un modello essenzialmente basato sulla consensualità. In quest’ultima modalità operativa vi è una sorta di “ritorno all’antico”: infatti, in passato, l’espansione delle città veniva sostanzialmente decisa da “accordi” tra privati ed enti comunali, al di fuori di qualsivoglia vincolo pubblico predeterminato in ordine alle linee di espansione.
L’unica cosa certa è che un piano generale esiste, ma indicando quest’ultimo le “strategie” e non le “zone”, è inevitabile che esso presenti una notevole “duttilità”, che rende le c.d. invarianti, in realtà, molto prevedibili. Mentre, infatti, nel “modello tradizionale” lo strumento attuativo non è altro che specificazione di un disegno urbanistico già tracciato a monte, in quello “strutturale” rappresenta qualcosa di più: uno strumento di attuazione, condizionato soltanto da indicazioni strategiche, non da un assegno precostituito, sia pure a maglie larghe.
Ruolo emblematico è, invece, quello rivestito dai “nuovi” modelli. Parecchie regioni hanno adottato il piano strutturale come nuovo strumento urbanistico. Esso non rappresenta una mera sostituzione nomenclativa e contenutistica del PRG, bensì una vera e propria metamorfosi dell’intero sistema del governo del territorio, non più basato sul binomio PRG – PP (Piano Particolareggiato), ma su uno strumento urbanistico di base di carattere essenzialmente strategico e su una serie di piani operativi. L’obiettivo che si vuole conseguire è sempre quello di una pianificazione elastica e meno conflittuale, che riesca a essere consona alle esigenze sociali che man mano si pongono, orientata al c.d. sviluppo sostenibile e attenta alla salvaguardia delle risorse essenziali del territorio (invarianti).
Il tema è di recentissima ideazione ed è ancora in fase di sviluppo: la dottrina sta cercando uno strumento “adattabile” alle varie esigenze e visto che il territorio nazionale è notevolmente diversificato, non si può facilmente elaborare neanche una disciplina valevole per tutte le aree geografiche.
Per rendere meglio l’idea dell’importanza rivestita dallo strumento urbanistico comunale, è sufficiente supporre che esso non venga approvato dal Consiglio Comunale. La mancata approvazione[10]rappresenta una causa di scioglimento del Consiglio. Pertanto l’obbligo di approvazione[11]dello strumento incombe su ogni tipo di Comune: nel caso non venga rispettato, il Prefetto è tenuto a diffidare i Comuni, i quali si scioglieranno qualora non adempiano nei quattro mesi successivi.
[1]Articolo 23 della L. R. Campania n. 16 de 2004. Piano Urbanistico Comunale.
“1. Il piano urbanistico comunale – Puc – è lo strumento urbanistico generale del Comune e disciplina la tutela ambientale, le trasformazioni urbanistiche ed edilizie dell’intero territorio comunale, anche mediante disposizioni a contenuto conformativo del diritto di proprietà.
Il Puc individua la perimetrazione degli insediamenti abusivi esistenti al 31 dicembre 1993 e oggetto di sanatoria ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, e ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo 39, al fine di:
Le risorse finanziarie derivanti dalle oblazioni e dagli oneri concessori e sanzionatori dovuti per il rilascio dei titoli abilitativi in sanatoria sono utilizzate prioritariamente per l’attuazione degli interventi di recupero degli insediamenti di cui al comma 3.
Il Puc può subordinare l’attuazione degli interventi di recupero urbanistico ed edilizio degli insediamenti abusivi, perimetrati ai sensi del comma 3, alla redazione di appositi Pua, denominati piani di recupero degli insediamenti abusivi, il cui procedimento di formazione segue la disciplina prevista dal regolamento di attuazione previsto dall’articolo 43-bis. (1)
Restano esclusi dalla perimetrazione di cui al comma 3 gli immobili non suscettibili di sanatoria ai sensi dello stesso comma 3.
Il Puc definisce le modalità del recupero urbanistico ed edilizio degli insediamenti abusivi, gli interventi obbligatori di riqualificazione e le procedure, anche coattive, per l’esecuzione degli stessi, anche mediante la formazione dei comparti edificatori di cui all’articolo 33. (2)
Al Puc sono allegate le norme tecniche di attuazione – Nta -, riguardanti la manutenzione del territorio e la manutenzione urbana, il recupero, la trasformazione e la sostituzione edilizia, il supporto delle
attività produttive, il mantenimento e lo sviluppo dell’attività agricola e la regolamentazione dell’attività edilizia.
Fanno parte integrante del Puc i piani di settore riguardanti il territorio comunale, ove esistenti, ivi inclusi i piani riguardanti le aree naturali protette e i piani relativi alla prevenzione dei rischi derivanti da calamità naturali ed al contenimento dei consumi energetici”(3).
(1) Comma sostituito dall’articolo 2, comma 1, lettera f) della legge regionale 5 gennaio 2011, n. 1 a decorrere dal centocinquantunesimo giorno successivo alla sua entrata in vigore.
(2) Comma sostituito dall’articolo 2, comma 1, lettera g) della legge regionale 5 gennaio 2011, n. 1 a decorrere dal centocinquantunesimo giorno successivo alla sua entrata in vigore.
(3) Comma sostituito dall’articolo 8, comma 1, lettera c) della legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19.
[2]Cfr. art. 26 L. R. Campania n. 16 del 2004. Piani urbanistici attuativi.
“1. I piani urbanistici attuativi – Pua – sono strumenti con i quali il comune provvede a dare attuazione alle previsioni del Puc o a dare esecuzione agli interventi di urbanizzazione e riqualificazione individuati dagli atti di programmazione di cui all’articolo 25.
a) i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione di cui alla legge 17 agosto 1942, n. 1150, articoli 13 e 28;
b) i piani per l’edilizia economica e popolare di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167;
c) i piani delle aree da destinare ad insediamenti produttivi di cui alla legge 22 ottobre 1971, n. 865, articolo 27;
d) i programmi integrati di intervento di cui alla legge 17 febbraio 1992, n. 179, articolo 17, e alla legge regionale 19 febbraio 1996, n. 3 e alla legge regionale 18 ottobre 2002, n. 26;
f) i programmi di recupero urbano di cui al decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, articolo 11, convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 493.
L’approvazione dei Pua non può comportare variante al Puc. A tal fine non costituiscono varianti al Puc:
a) la verifica di perimetrazioni conseguenti alla diversa scala di rappresentazione grafica del piano e in ogni caso le modifiche tecniche obbligatorie; (1)
c) le modificazioni del perimetro del Pua rese necessarie da esigenze sopravvenute quali ritrovamenti archeologici, limitazioni connesse all’imposizione di nuovi vincoli, problemi geologici e idrogeologici; (2)
e) le modifiche o diversa dislocazione, nel perimetro del PUA, degli insediamenti, dei servizi o attrezzature, delle infrastrutture e del verde pubblico senza aumento delle quantità e dei pesi insediativi e che non incidono sul dimensionamento globale del piano, sugli indici di fabbricabilità e sulla dotazione di spazi pubblici o di uso pubblico nel rispetto del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;(3)
f) gli interventi in attuazione dell’articolo 7 della legge regionale n. 19/2009 (4).
L’adozione delle modifiche di cui al comma 3 è motivata dal comune, al fine di dimostrare i
miglioramenti conseguibili e in ogni caso l’assenza di incremento del carico urbanistico.
La Giunta comunale può decidere di conferire alla delibera di approvazione dei Pua valore di permesso di costruire abilitante gli interventi previsti, subordinando tale permesso all’acquisizione dei pareri, autorizzazioni, nulla-osta e provvedimenti all’uopo necessari, anche mediante lo sportello urbanistico di cui all’articolo 41. In tal caso, le varianti al permesso di costruire seguono il procedimento ordinario, senza adozione di atti deliberativi.
L’amministrazione comunale provvede alla stipula di convenzioni disciplinanti i rapporti derivanti dall’attuazione degli interventi previsti dai Pua.”
(1) Lettera così sostituita dall’articolo 10, comma 2, lettera a) della legge regionale 5 aprile 2016, n. 6. (2) Lettera così sostituita dall’articolo 10, comma 2, lettera b) della legge regionale 5 aprile 2016, n. 6. (3) Lettera così integralmente sostituita dall’articolo 10, comma 2, lettera c) della legge regionale 5 aprile 2016, n. 6.
(4) Lettera aggiunta dall’articolo 2, comma 1, lettera h) della legge regionale 5 gennaio 2011, n. 1.
[3]Cfr. art. 28 della Legge Regionale n. 16 del 2004. Regolamento urbanistico edilizio comunale.
“1. Il Ruec individua le modalità esecutive e le tipologie delle trasformazioni, nonché l’attività concreta di costruzione, modificazione e conservazione delle strutture edilizie. Il Ruec disciplina gli aspetti igienici aventi rilevanza edilizia, gli elementi architettonici e di ornato, gli spazi verdi e gli arredi urbani.
Il Ruec, in conformità alle previsioni del Puc e delle Nta allo stesso allegate, definisce i criteri per la quantificazione dei parametri edilizi e urbanistici e disciplina gli oneri concessori.
Il Ruec specifica i criteri per il rispetto delle norme in materia energetico-ambientale in conformità agli indirizzi stabiliti con delibera di Giunta regionale.”
[4]Si veda l’art. 11 della Legge n. 1150 del 1942. Durata ed effetti del piano regolatore generale.
“1. Il piano regolatore generale del Comune ha vigore a tempo indeterminato.
Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati e di lottizzazione.”
[5]Cfr. legge regionale 22 giugno 2017, n. 19, la quale ha modificato l’art. 44, secondo comma, della Legge Regionale riportante le “Norme sul governo del territorio” nel modo che segue:
Regime transitorio degli strumenti di pianificazione.
I Comuni adottano il Piano urbanistico comunale (PUC) entro il termine perentorio del 31 dicembre 2018 e lo approvano entro il termine perentorio del 31 dicembre 2019. Alla scadenza dei suddetti termini perentori, si provvede ai sensi dell’articolo 39 e del relativo regolamento regionale di attuazione per l’esercizio dei poteri sostitutivi.
[6]Cfr. SALVIA F., (2012). Manuale di diritto urbanistico. Cedam, Padova, pag. 99.
[7]Articolo 24 della Legge 28 febbraio 1985, n. 47. Strumenti per cui non è richiesta l’approvazione regionale.
[8]Articolo 25 della Legge 28 febbraio 1985, n. 47. Semplificazione delle procedure.
[9]Cfr. CASSESE S., (2000). Trattato di diritto amministrativo – tomo terzo, Diritto amministrativo speciale – Finanza pubblica e privata, La disciplina dell’economia. Giuffré Editore, Milano, pag. 2546.
[10]Cfr. PINTO F., (2012). Diritto degli enti locali.G. Giappichelli Editore, Torino, pag. 141.
[11]La L. R. Campania n. 16 del 2004 ha espressamente previsto un termine perentorio, fissandolo al 31 dicembre 2019.
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