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Timestamp: 2020-06-01 13:38:19+00:00

Document:
Sentencia nº 01389 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Noviembre de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 283321763
Número de Expediente: 2005-5593
MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2005-5593
Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2005, los abogados G.U.T., A.T.T. y R.M., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 19.591, 65.794 y 111.360, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana R.R., titular de la cédula de identidad No. 5.073.762, interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-124, de fecha 26 de abril de 2005, por la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, impuso a su mandante las sanciones de destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
El 30 de noviembre de 2005 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República, a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo.
Por oficio de fecha 6 de enero de 2006, la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo, el cual fue agregado a los autos formando pieza separada, el 12 del mismo mes y año.
El 19 de enero de 2006 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 1° de febrero de 2006 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y Procuradora General de la República. Asimismo, ordenó la publicación del cartel al que hace referencia el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 14 de febrero de 2006 se libraron los oficios de notificación Nos. 1.779, 1.780 y 1.781, dirigidos a los ciudadanos Procuradora General de la República, Fiscal General de la República y Contralor General de la República, respectivamente.
En fecha 6 de abril de 2006 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignada en autos su publicación por la recurrente oportunamente.
El 3 de agosto de 2006 se pasó el expediente a la Sala por encontrarse concluida la sustanciación de la causa.
En fecha 10 de agosto de 2006 se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
El 28 de septiembre de 2006 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad en la cual tendría lugar el acto de informes.
En fechas 25 de octubre y 15 de noviembre de 2006 se difirió el acto de informes.
Mediante diligencia de fecha 22 de marzo de 2007, los abogados M.G.M.T. y C.L.M.G., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 47.196 y 101.960, respectivamente, consignaron copia certificada de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.531, de fecha 27 de septiembre de 2006, en la cual consta “su representación para actuar en nombre de la Contraloría General de la República”
En fecha 22 de marzo de 2007, oportunidad en la que se celebró el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la recurrente así como de la representación de la Contraloría General de la República, quienes consignaron sus respectivos escritos.
El 22 de mayo de 2007 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En fecha 22 de diciembre de 2004 la División de Procedimientos Administrativos de la Unidad de Auditoría Interna de la Fiscalía General de la República declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana R.R., por encontrarla incursa en los supuestos generadores de responsabilidad contenidos en los numerales 2, 6 y 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en su condición de Ingeniero Inspector de la Obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas”, ubicada en la Sede del Ministerio Público de la Esquina de Ferrenquín, en la ciudad de Caracas, al encontrarse una incorrección en la medida de la referida obra por la cantidad de Ciento Doce Metros Cuadrados (112,00 m2), calculados y pagados en exceso.
En razón de dicha declaratoria, el referido órgano le impuso una multa por la cantidad de Cuatro Millones Setenta Mil Bolívares (Bs. 4.000.070,00) y le formuló un reparo por la cantidad de Dos Millones Cuatrocientos Ochenta y Nueve Mil Ochocientos Siete Bolívares con Setenta y Seis Céntimos (Bs. 2.489.807,76).
Posteriormente, en fecha 10 de enero de 2005 se dictó una aclaratoria de la referida decisión, modificando el monto del reparo impuesto, el cual quedó establecido en la cantidad de Dos Millones Noventa y Un Mil Cuatrocientos Treinta y Ocho Bolívares con Cincuenta y Dos Céntimos (Bs. 2.091.438,52).
Mediante Resolución No. 01-00-124 de fecha 26 de abril de 2005, el Contralor General de la República impuso a la recurrente las sanciones de destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
El acto administrativo dictado por el Contralor General de la República en fecha 26 de abril de 2005, que impuso a la recurrente las sanciones de destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, es del siguiente tenor:
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1° de enero de 2002, le confiere al ciudadano Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente y sin que medie ningún otro procedimiento, la competencia para imponer al funcionario público o particular declarado responsable en lo administrativo, un régimen de sanción disciplinaria donde opera la proporcionalidad de la medida atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, que va desde la suspensión del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, la destitución y/o la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
Que mediante decisión N° DAI-DPDR-001-2004 de fecha veintidós (22) de diciembre de 2004, suscrita por la ciudadana N.G.G., en su condición de Directora de Auditoría Interna del Ministerio Público, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana R.R., titular de la cédula de identidad N° 5.073.762, en su condición de Ingeniero Inspector de la Obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas” (…).
Que la decisión de fecha veintidós (22) de diciembre de 2004, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana R.R. (…) quedó respecto a ella firme en vía administrativa, en virtud de no haber interpuesto la prenombrada ciudadana el Recurso de Reconsideración en el lapso previsto para ello por la Ley.
Que la gravedad de la falta cometida, así como el daño causado al patrimonio público para la fecha de la ocurrencia de los hechos sancionados en el referido auto decisorio de fecha veintidós (22) de diciembre de 2004.
De conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) imponer a la ciudadana R.R., (…) las sanciones destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, contados a partir de la notificación de la presente Resolución.
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2005 los apoderados judiciales de la ciudadana R.R., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-124, de fecha 26 de abril de 2005, por la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, impuso a su mandante las sanciones de destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
En su escrito, señalan lo siguiente:
Que en fecha 22 de diciembre de 2004, la Directora de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio Público declaró la Responsabilidad Administrativa de su mandante, en su condición de Ingeniero Inspector de la obra de impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas”, ubicada en la Sede del Ministerio Público de la Esquina de Ferrenquín, en la ciudad de Caracas.
Señalan, que la declaratoria de responsabilidad administrativa trajo consigo, además, la imposición de una multa por la cantidad de Cuatro Millones Setenta Mil Bolívares (Bs. 4.000.070, 00).
Indican, que desde la primera quincena del mes de junio de 2005, el Ministerio Público, al haber sido informado de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República, decidió de manera preventiva suspender el pago de su remuneración.
Alega, que el acto impugnado adolece de los siguientes vicios:
Violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Desaplicación por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Denuncian, que la Resolución impugnada fue dictada sin haberse abierto y tramitado procedimiento administrativo alguno “destinado a formar la voluntad administrativa, la cual no puede ser el simple fruto de una inesperada y repentina apreciación unilateral de la autoridad”.
Señalan, que el Contralor General de la República dictó el acto sancionatorio impugnado sin haber oído a su mandante y sin haberla notificado en forma alguna, salvo cuando ya se había impuesto la sanción. Indica, que tampoco se le informó de las circunstancias que eventualmente podía el Contralor General de la República tomar en cuenta para fundamentar la decisión.
Aduce, que el órgano recurrido fundamenta el acto sancionatorio en lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual es, a su juicio, inconstitucional toda vez que permite el ejercicio de potestades sancionatorias sin que medie un procedimiento administrativo, razón por la cual solicitan a esta Sala “garante como es de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales”, desaplicar el contenido del referido artículo y declarar la contrariedad a derecho de la Resolución impugnada.
Violación de la prohibición de la doble sanción:
Indican, que uno de los principios fundamentales en materia sancionatoria es el de la prohibición de la doble pena, conocida como non bis in idem, la cual es aplicable como límite a la potestad punitiva del Estado y se encuentra consagrada en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Denuncian, que a su mandante se le aplicaron dos sanciones gravísimas (destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos), impuestas por el Contralor General de la República como órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, luego que otra autoridad la hubiese sancionado (la Auditoría Interna del Ministerio Público) con la imposición de una multa “en consideración de exactamente la misma conducta”.
Arguyen, que para el supuesto en el que se pretenda alegar que el Contralor General de la República no impuso una sanción administrativa sino una sanción disciplinaria, “sería necesario concluir que tal pretensión es abiertamente inconstitucional por usurpación de funciones y violación del principio constitucional de separación de poderes”, toda vez que su representada se encuentra sometida a la potestad disciplinaria del Fiscal General de la República como funcionaria al servicio del Ministerio Público.
Señalan, que tampoco puede pretenderse que la sanción de inhabilitación sea una sanción accesoria a la principal toda vez que “las penas o sanciones principales y accesorias, cuando existen como tales, son impuestas por la misma autoridad, en el mismo acto decisorio que culmina el procedimiento único en el que se debate acerca de la comisión del delito o infracción, y no, como es este caso, por dos autoridades diferentes -aunque dotadas de una potestad sancionatoria de índoles similar- en dos oportunidades distintas”.
3. Contenido de imposible ejecución.
Denuncian, que el acto impugnado impone a su representada la sanción de destitución del cargo de Ingeniero Inspector, el cual nunca ha detentado, toda vez que se desempeñaba como Jefe de División de Ejecución adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público, lo cual trae como consecuencia que el acto recurrido sea de imposible ejecución.
4. Inmotivación.
Arguyen, que de conformidad con los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración se encuentra obligada a motivar debidamente todos sus actos, sobre todo cuando éstos lesionan algún derecho de los administrados.
En este orden de ideas, denuncian que el Contralor General de la República se circunscribió en la Resolución impugnada “a señalar de la manera más vaga e imprecisa posible, que para adoptar las graves sanciones de destitución y de inhabilitación, tomó en cuenta ‘la gravedad de la falta cometida, así como el daño causado al patrimonio público’, limitándose de esta forma a repetir un concepto jurídico indeterminado mencionado en la ley, pero sin hacer conocer los hechos que tomó en cuenta ni los criterios en que se basó para apreciarlos en un sentido o en otro”.
Manifiestan, que con la sola lectura del acto impugnado es imposible que su representada, ni ninguna otra persona conociese el razonamiento que condujo al Contralor General de la República a considerar grave la falta cometida por su mandante” en un grado de gravedad tal que le aconsejara imponerle a la afectada sanciones adicionales a la multa ya impuesta, escogiendo entre ellas la más gravosa sanción de destitución (…) así como también la inhabilitación por el prolongado período de tres años, que resulta sumamente gravoso para una persona que se ha desempeñado durante la mayor parte de su vida profesional como funcionario público…”.
En virtud de los anteriores razonamientos, solicitan se declare la nulidad del acto impugnado, se ordene el cese de las vías de hecho ejecutadas por el Ministerio Público relativas a la suspensión de la remuneración de su mandante, así como su reincorporación al cargo que venía desempeñando.
IV ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En el escrito de fecha 22 de marzo de 2007, los abogados M.G.M.T., R.J.M.S. y C.L.M.G., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 47.196, 65.609 y 101.960, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, expusieron lo siguiente:
Violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
Con relación a la supuesta violación del derecho a la defensa y al debido proceso esgrimida por los apoderados de la recurrente, señalan que las sanciones de destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas son consecuencias jurídicas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, una vez que ésta ha quedado firme en sede administrativa.
En este orden de ideas, manifiestan que dichas medidas, previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vienen precedidas de un procedimiento “por lo que es dable afirmar que la relación entre el auto de responsabilidad administrativa y las medidas en cuestión viene a ser de causa-efecto; de allí que resulta forzoso admitir que el procedimiento de determinación de responsabilidades es el que motiva las sanciones a que se refiere la aludida norma”.
Afirman, que a la recurrente le fueron garantizados sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso ya que se le informó del inicio del procedimiento administrativo, así como de los hechos imputados, tuvo oportunidad de indicar las defensas que estimó convenientes, pudo estar presente en la audiencia oral y pública, fue notificada de la decisión definitiva adoptada en el procedimiento y de los recursos que podía ejercer en su contra, en razón de lo cual, debe desecharse el alegato bajo examen.
Violación del principio non bis in ídem.
Con relación al alegato de violación del principio de non bis in ídem, señala la representación de la Contraloría General de la República que las sanciones previstas en el artículo 105 de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “revisten naturaleza o carácter accesorio a la declaratoria de responsabilidad administrativa, y por consiguiente, constituyen ex lege, las consecuencias jurídicas de un procedimiento o iter previo, que corresponde a las actuaciones llevadas a cabo en el procedimiento de determinación de responsabilidades”.
En este orden de ideas, arguyen que las sanciones de destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, son consecuencias expresamente establecidas en la Ley que regula la materia de control fiscal y que revisten una conceptualización y una naturaleza distinta a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la que son consecuencia, toda vez que son impuestas por órganos distintos, sobre la base de actuaciones distintas, en razón de lo cual desestiman el alegato de violación del principio de non bis in ídem.
Contenido de imposible ejecución.
Indican, que aun cuando la Contraloría General de la República haya acordado imponer a la recurrente la medida de destitución del cargo de Ingeniero Inspector, dicha medida sólo podía ser ejecutada por la máxima autoridad del Ministerio Público, el cual, al momento de aplicarla “pudo constatar que la impugnante ocupaba el cargo de Jefe de División de Ejecución, adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público, cargo del cual fue destituida; y por la otra, que cuando el Contralor General de la República, acordó imponerle a la prenombrada ciudadana la sanción de destitución del cargo de Ingeniero Inspector, fue porque esas eran las funciones que ejercía dentro del mencionado organismo para el momento en que ocurrió el hecho irregular por el cual el titular de la Oficina de Auditoría Interna del Ministerio Público le declaró su responsabilidad administrativa…”.
Por esta razón, desestiman el alegato relativo a la imposibilidad de ejecución del acto administrativo impugnado.
Con relación al alegato de inmotivación del acto administrativo recurrido, señalan que el fundamento fáctico de la resolución impugnada se apoya en la declaratoria de responsabilidad administrativa impuesta a la recurrente por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio Público, la cual a su vez soporta la ponderación efectuada por el Contralor General de la República, a fin de determinar la gravedad de la irregularidad cometida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Asimismo, indican que el acto recurrido expresó las circunstancias de derecho que motivaron la decisión, ya que indicó la norma que le atribuye competencia a tal efecto, en razón de lo que solicitan se desestime el alegato bajo examen.
Finalmente, piden que el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado sea declarado sin lugar.
V MOTIVACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por los apoderados judiciales de la ciudadana R.R., contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-124, de fecha 26 de abril de 2005, por la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, le impuso a su mandante las sanciones de destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
Ahora bien, previo al pronunciamiento sobre el fondo del asunto debatido, debe esta Sala pasar a resolver lo relativo a la solicitud de desaplicación por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En este sentido, aducen los apoderados judiciales de la recurrente que la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal contraviene lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que faculta al Contralor General de la República para adoptar decisiones sancionatorias “sin antes haber abierto y sustanciado el debido procedimiento administrativo en el que habría debido garantizar a la eventual afectada todos los atributos del derecho a la defensa…”, en razón de lo cual solicitan a esta Sala que de conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela desaplique el referido dispositivo legal y de preferencia a la norma constitucional.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el aparte primero del artículo 334, consagra el control difuso de la constitucionalidad que debe ser aplicado de manera obligatoria por todos los Jueces de la República para asegurar la integridad de la Carta Magna, en el ámbito de sus competencias y conforme a las previsiones constitucionales y legales.
De acuerdo con esta disposición se establece para todos los Jueces, de cualquier nivel, el poder-deber de controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, desaplicando en los casos concretos que deban decidir, las leyes que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la constitucionalidad de las normas legales como obligación para todos los Jueces de la República.
El artículo cuya desaplicación se solicita es del tenor siguiente:
Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.
Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de inhabilidades que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula
El artículo transcrito otorga facultad, exclusiva y excluyente, al Contralor General de la República para la aplicación de sanciones, una vez que hubiere quedado firme la decisión de responsabilidad administrativa, por lo que de conformidad con esta norma, “sin que medie ningún otro procedimiento”, deberá acordar la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable; asimismo le otorga la facultad de imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
En este orden de ideas, debe esta Sala hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, No. 1265 de fecha 5 de agosto de 2008, publicada en la misma fecha, la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En la referida decisión se estableció lo siguiente:
En primer término, la parte recurrente alega en su escrito de alegatos, así como en audiencia oral y pública, que la aplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, produjo la violación de su derecho a la defensa, al debido proceso, al principio de tipicidad, así como al principio non bis in idem.
(…) En tal sentido, deben prevalecer las normas constitucionales que privilegian el interés general y el bien común, debiendo aplicarse las disposiciones que privilegian los intereses colectivos involucrados en la lucha contra la corrupción sobre los intereses particulares de los involucrados en los ilícitos administrativos; y así se decide.
. (Criterio ratificado mediante decisiones de la Sala Constitucional Nos. 1266 y 1270 del 6 y 12 de agosto de 2008, respectivamente)
De la sentencia antes transcrita, se desprende que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia consideró que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no vulnera de modo alguno los derechos y garantías consagradas en nuestra Constitución, relativas al debido proceso, el derecho a la defensa, el principio de tipicidad de las sanciones y la prohibición de non bis in idem, en razón de lo cual declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la referida norma.
Por las razones expuestas, la Sala desestima la solicitud dirigida a desaplicar en el presente caso, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como base legal del acto recurrido. Así se decide.
Con relación a las denuncias relativas a que el acto impugnado adolece de los vicios de violación al derecho a la defensa, al debido proceso, al principio non bis in idem e inmotivación, debe precisarse lo siguiente:
Violación del derecho a la defensa y al debido proceso:
Denuncian los apoderados recurrentes, que la Resolución impugnada fue dictada sin haberse abierto y tramitado un procedimiento administrativo, sin haber oído a su mandante y sin haberla notificado en forma alguna, salvo cuando ya se había impuesto la sanción. Indica, que tampoco se le informó de las circunstancias que eventualmente podía el Contralor General de la República tomar en cuenta para fundamentar la decisión.
Así las cosas, cabe mencionar que para la determinación de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.347 del 17 de diciembre de 2001, establece dos fases: i) la primera, correspondiente al ejercicio de las funciones de control y potestad investigativa de la Contraloría; y ii) la segunda, atinente al procedimiento administrativo para la determinación de la responsabilidad administrativa.
En la primera fase del procedimiento, el Órgano de Control Fiscal se encuentra obligado a notificar a los funcionarios interesados en la investigación, los hechos que podrían comprometer su responsabilidad. Así, los artículos 77 y 79 de la referida Ley establecen lo siguiente:
Artículo 79. Las investigaciones a que se refiere el artículo 77 tendrán carácter reservado, pero si en el curso de una investigación el órgano de control fiscal imputare a alguna persona actos, hechos u omisiones que comprometan su responsabilidad, quedará obligado a informarla de manera específica y clara de los hechos que se le imputan. En estos casos, el imputado tendrá inmediatamente acceso al expediente y podrá promover todos los medios probatorios necesarios para su defensa, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico
La segunda fase se orienta a la determinación de la responsabilidad administrativa del funcionario y se encuentra prevista en los artículo 97 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Así, cuando existan elementos de convicción o pruebas que pudieran dar lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa, se ordenará el inicio de un procedimiento mediante auto motivado, identificando a los sujetos presuntamente responsables a quienes se ordenará notificar.
Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del auto de inicio del procedimiento de determinación de responsabilidad, los interesados podrán indicar las pruebas que producirán en el acto público ante el Órgano Contralor, en el cual expondrán los argumentos pertinentes para su defensa (artículos 99 y 101).
En este sentido, se aprecia que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece que una vez declarada la responsabilidad administrativa, el Contralor General de la República impondrá al funcionario responsable la sanción de suspensión del cargo o la destitución; así como también podrá imponer la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas, hasta por un máximo de quince (15) años, “…atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida…”.
En un caso similar al presente, este Alto Tribunal expresó lo siguiente:
…la sanción de multa impuesta por la Contraloría Interna (…) es una consecuencia legal de la declaratoria de responsabilidad administrativa, tal como lo establecía el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia del hecho; luego, la destitución y la inhabilitación para el ejercicio de la función pública son sanciones igualmente previstas en la ley, derivadas de esa declaratoria de responsabilidad administrativa, contenidas de igual manera tanto en la ley derogada (artículo 122) como en la vigente (artículo 105)…
. (Vid. sentencia de esta Sala No. 02517 publicada el 9 de noviembre de 2006) (Resaltado de este fallo).
En este contexto, aprecia la Sala que cursa a los folios 2 al 20 del expediente administrativo, la Resolución No. DAI-DPDR-001-2004 de fecha 22 de diciembre de 2004, dictada por la Directora de Auditoría Interna del Ministerio Público, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana R.R., en los siguientes términos:
En mérito a los razonamientos precedentes, quien suscribe (…) actuando de conformidad con lo dispuesto en los artículos 106, 93 numerales 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, norma sustantiva que regula la competencia en los procedimientos de determinación de responsabilidades, resuelve:
1.- Se declara, con atención a los supuestos generadores de responsabilidad contenidos en los numerales 2, 6 y 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Responsabilidad Administrativa de la ciudadana R.R. (…) en su condición de Ingeniero Inspector de la Obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa ‘Simón Planas’ ubicada en el Edificio Sede de Ferrenquín, del Ministerio Público.
2. En atención a lo dispuesto en el encabezado del artículo 94 y la primera parte del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, quien suscribe, en concordancia con el artículo 67 de la Reforma Parcial del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, habiendo considerado y compensado según lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) acuerda:
Imponer multa a la ciudadana R.R. (…) por la cantidad de CUATRO MILLONES SETENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 4.070.000,00), en razón de la entidad de los hechos irregulares y en atención a la unidad tributaria vigente para el ejercicio fiscal 2002 (…).
6. Se advierte a la ciudadana interesada en este procedimiento (…) que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107 y 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal podrá interponer contra la presente decisión el correspondiente Recurso de Reconsideración ante quien suscribe, dentro de un lapso de quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir del momento en el cual se imponga de su contenido, o en su defecto igualmente podrá interponer el Recurso de Nulidad por ante la Corte (Superior) en lo Contencioso Administrativo, dentro de un lapso de (6) meses, contados a partir del momento previamente indicado.
7. Igualmente, queda en conocimiento (…) que a partir de la inserción del cuerpo completo de esta decisión en el expediente, en la fecha señalada, se girará la misma, a la Contraloría General de la República para dar ejecución a la sanción de reserva exclusiva del ciudadano Contralor General de la República, de conformidad con el contenido del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)
De la lectura de la Resolución antes transcrita se observa, que en fecha 26 de octubre de 2004, la ciudadana R.R. fue notificada por la Unidad de Auditoría Interna de la Fiscalía General de la República del inicio de la averiguación administrativa para la determinación de las presuntas irregularidades cometidas en su gestión como Ingeniero Inspector a cargo de la Obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas”.
Igualmente, se evidencia que en fecha 14 de diciembre de 2004 se llevó a cabo en la Dirección General Administrativa de la Fiscalía General de la República, la Audiencia Oral y Pública en la cual estuvo presente la recurrente, acompañada de su apoderado judicial y en la que tuvo oportunidad de formular sus alegatos y defensas.
Asimismo, corre inserto al folio 33 del expediente administrativo el auto de fecha 28 de junio de 2005, mediante el cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República declaró la “firmeza” en sede administrativa, de la Resolución mediante la cual se le impuso la responsabilidad administrativa a la recurrente, toda vez que transcurrió el lapso establecido para el ejercicio del recurso de reconsideración correspondiente, sin que haya sido incoado.
En este orden de ideas, debe esta Sala concluir que con ocasión de las investigaciones llevadas a cabo, la Unidad de Auditoría Interna de la Fiscalía General de la República consideró que las irregularidades cometidas por la recurrente en su condición de Ingeniero Inspector de la obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas” (exceso en el cálculo del área de trabajo), presuntamente constituía un supuesto generador de responsabilidad administrativa de acuerdo con lo previsto en el artículo 91, numerales 2, 6 y 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; razón por la cual acordó el inicio del procedimiento administrativo correspondiente y ordenó la notificación de la recurrente, procedimiento que culminó en la declaratoria de responsabilidad administrativa de la parte actora.
Así, se observa que la imposición de las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal a la ciudadana R.R., es consecuencia del resultado de la investigación administrativa realizada por la Unidad de Auditoría Interna de la Fiscalía General de la República.
De tal modo, que una vez determinadas las irregularidades cometidas, la participación del máximo jerarca del Órgano Contralor se circunscribió a ponderar esas irregulares “...atendiendo a [su] gravedad...”, a los fines de imponer la sanción correspondiente, sin necesidad de iniciar otro procedimiento administrativo, como lo dispone la referida norma.
En este mismo orden de ideas, con relación a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esta Sala, en sentencia No. 2.178 publicada el 5 de octubre de 2006, señaló lo que a continuación se transcribe:
…en primer término, corresponde a esta Sala precisar que la sanción de inhabilitación impuesta a tenor de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal, fue dictada en virtud de la existencia previa de la declaratoria de responsabilidad administrativa, acto éste que constituye el fundamento para imponer cualquiera de las sanciones a que se refiere la norma señalada.
Así pues, se precisa, en el caso de autos fueron dictados sendos actos de contenido distinto, por autoridades diferentes (…). De esta forma, el supuesto de autos se configura como un evidente caso en el que es necesaria la existencia de una actuación previa (declaratoria de responsabilidad administrativa), para que pueda dictarse un nuevo acto (destitución, inhabilitación o suspensión del cargo sin goce de sueldo), bien sea que el primer acto haya sido dictado por una autoridad administrativa diferente a la que dicta el nuevo acto, o que ambos sean dictados por la misma.
En el caso bajo estudio, el Contralor General de la República, autoridad a quien corresponde de manera exclusiva y excluyente dictar las sanciones indicadas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones “sin que medie ningún otro procedimiento”, sancionó al recurrente con la inhabilitación para el ejercicio de la función pública, con fundamento en el pronunciamiento efectuado por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre.
Ahora bien, a los fines de analizar si la Administración con su actuación violó el derecho a la defensa del recurrente, debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual reza lo siguiente:
De la norma transcrita, constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente (…), tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento…
Por lo anterior, concluye este Alto Tribunal que en el caso bajo estudio, las sanciones de destitución e inhabilitación de la recurrente son consecuencia del procedimiento que culminó con la declaratoria de su responsabilidad administrativa, motivo por el cual no se configuró la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso denunciada por la parte recurrente y, así se declara.
2. Violación de la prohibición de la doble sanción:
Indican los apoderados de la actora, que a su mandante se le aplicaron dos sanciones gravísimas (destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos), impuestas por el Contralor General de la República como órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, luego que otra autoridad la hubiese sancionado (la Auditoría Interna del Ministerio Público) con la imposición de una multa “en consideración de exactamente la misma conducta”.
Al respecto, esta Sala ratifica que las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, anteriormente tipificadas en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, “son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.” (Vid., entre otras, Sentencias Nros. 868 del 21 de julio de 2004 y 1.234 del 17 de mayo de 2006).
En el caso bajo examen debe concluirse que tanto la Dirección de Auditoría Interna de la Fiscalía General de la República al imponer la multa a la recurrente, como el Contralor General de la República al sancionarla con la destitución del cargo y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, actuaron conforme a una expresa potestad otorgada en el ordenamiento jurídico, en función de la cual, por una parte, perfectamente pueden concurrir ambas sanciones y, por la otra, no se requiere de un nuevo procedimiento para aplicar la segunda de ellas.
En consecuencia, la aplicación de las analizadas sanciones para el mismo supuesto no supone violación alguna al derecho o garantía del “non bis in idem”, por lo que se desestima la denuncia de la recurrente. Así se declara.
Denuncian, que el acto impugnado impone a su representada la sanción de destitución del cargo de Ingeniero Inspector, el cual nunca ha detentado, toda vez que se desempeñaba como Jefe de División de Ejecución adscrito a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público, lo cual trae como consecuencia que el acto recurrido sea de imposible ejecución.
En tal sentido, observa la Sala que el acto por medio del cual se declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente señaló lo siguiente:
Este fundamento deviene en consecuencia del informe definitivo de resultados de fecha 08-07-03, elaborado por la División de Control posterior de éste órgano de control fiscal, es el caso, que a partir del citado documento se pudo evidenciar la existencia de una ejecución de obra (…).
Del mismo modo, que la ejecución de la aludida obra se supeditó a la existencia de un contrato de ejecución de obra (…).
En virtud del indicado contrato (…) las partes contratantes reconocieron como elemento integrante de dicho acuerdo, al Decreto N° 1.417 (…) instrumento que atribuye competencias, obligaciones y facultades específicas a quien representará los derechos e intereses del órgano contratante, que pare el caso específico, es la Ingeniero Inspector de la Obra.
En el caso de marras, quien ocupó el cargo de Ingeniero Inspector fue la funcionario público, R.R., plenamente identificada, quien se desempeña en esta Institución a través de la Dirección de Infraestructura y Edificaciones, y a todo evento suscribió todas las actuaciones refreídas a la aludida obra como Ingeniero Inspector, cargo que, como ya se indicó lleva la responsabilidad de velar por los intereses y derechos de la Institución con relación a la ejecución de esa obra en concreto.
Queda constatado, evidenciado de los diversos documentos certificados que componen este expediente que; la interesada, en su carácter de Ingeniero Inspector suscribió todos los documentos inherentes a la ejecución de la obra, por citar algunos véase: acta de inicio, de fecha 28-11-02; valuación de anticipo, de fecha 28-11-02; acta de terminación, de fecha 13-12-02 (…).
La conducta, el hecho realizado por la Ingeniero Inspector interesada, consistió en la suscripción de todos y cada uno de los documentos prenombrados en los cuales omitió la corroboración de las medidas, pues de ninguno de los documentos traídos al expediente o de las intervenciones efectuadas por ella en relación a este hecho, se refleja que haya advertido dicha situación…
. Resaltado de la Sala.
De la transcripción anterior, se desprende que la recurrente ejerció las funciones de Ingeniero Inspector de la Obra Obra de Impermeabilización de la Unidad Educativa “Simón Planas”, ubicada en la Sede del Ministerio Público de la Esquina de Ferrenquín, en la ciudad de Caracas y que con tal carácter suscribió una serie de actas relacionadas con la ejecución de dicha obra, en virtud de las cuales fueron detectadas las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa.
Ahora bien, se observa de las actas que conforman el expediente administrativo (folio 35) que para la fecha en que se dictó la Resolución impugnada la recurrente se encontraba desempeñando el cargo de Jefa de División, adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones de la Fiscalía General de la República, del cual fue removida en fecha 9 de agosto de 2005 y posteriormente retirada el 29 de septiembre del mismo año.
Precisado lo anterior, debe señalar esta Sala que independientemente que la funcionaria esté o no ejerciendo el cargo en cuyo ejercicio se evidenciaron las irregularidades administrativas que dieron lugar a la imposición de las sanciones de inhabilitación y destitución, dichas sanciones sí proceden, por cuanto tienen por finalidad impedir que la funcionaria pueda volver a ocupar ese mismo cargo u otro dentro de la Administración Pública (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.383, publicada el 18 de julio de 2007);
En efecto, si bien, no se puede destituir a la recurrente del cargo de Inspector Jefe, por cuanto ya no lo ejercía para el momento en que se dictó la Resolución impugnada, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas que le fuera impuesta lleva consigo que la accionante deba ser removida de cualquier cargo público que esté ejerciendo para el momento en que se dicta la referida sanción, por tanto, esta Sala debe desestimar el alegato de inejecutividad del acto recurrido. Así se declara.
Arguyen, que de conformidad con los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración se encuentra obligada a motivar debidamente todos sus actos, sobre todo cuando estos lesionan algún derecho de los administrados.
En este contexto, la Sala estima oportuno reiterar que los actos administrativos, como instrumentos jurídicos, son mecanismos de expresión de la voluntad administrativa, los cuales poseen como característica fundamental la sumisión a una serie de requisitos legales para su validez y eficacia, previéndose en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que todo acto administrativo deberá contener “expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”. (Vid. Sentencia No. 00955 de fecha 13 de agosto de 2008).
Así, la motivación de los actos administrativos es la expresión formal de los supuestos de hecho y de derecho del acto, quedando exceptuados de ello únicamente los de simple trámite o aquéllos a los cuales una disposición legal exonere de motivación, debiendo indicarse en cada caso el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a su decisión, de modo que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originaron el acto, permitiéndole así oponer las defensas que crea pertinente.
Asimismo, se ha sostenido que no hay incumplimiento del requisito de la motivación cuando el acto no contenga dentro del texto que la concreta, una exposición que exprese los datos o razonamientos en que se funda, pues un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido dictado con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente, considerado en forma íntegra y formado en función del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos. (Vid. Sentencia No. 00955 de fecha 13 de agosto de 2008).
De tal modo que la inmotivación de los actos administrativos sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando a pesar de la sucinta motivación, ciertamente permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 1.383 dictada el 1° de agosto de 2007, caso R.M.M. contra el Contralor General de la República).
Ahora bien, en el caso bajo examen, se observa que la resolución impugnada dispuso lo siguiente:
Así, de la Resolución transcrita se advierte que el Contralor General de la República expresó las razones de hecho y de derecho en las cuales basó su decisión de imponer a la recurrente las sanciones de destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.
Determinado lo anterior, a juicio de esta Sala el acto impugnado no se encuentra inmotivado, por lo que se desecha la denuncia bajo examen. Así se declara.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, esta Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido y, en consecuencia, firme el acto administrativo impugnado. Así se declara.
VII DECISIÓN Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la ciudadana R.R., contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-124, de fecha 26 de abril de 2005, mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, le impuso las sanciones de destitución del cargo de Ingeniero Inspector adscrita a la Dirección de Infraestructura y Edificaciones del Ministerio Público y de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
En seis (06) de noviembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01389, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.
Decisión nº PJ0392014000095 de Tribunal Primero de Primera Instancia en funciones de Control LOPNA de Portuguesa (Extensión Acarigua), de 5 de Marzo de 2014

References: Resolución 
 artículo 21
 artículo 91
 Resolución 
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 49
 Resolución 
 artículo 105
 artículo 105
 resolución 
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 49
 artículo 334
 artículo 334

Artículo 105
 artículo 94
 artículo 9
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
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 artículo 77
 artículo 97
 artículo 105
 artículo 121
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 artículo 67
 artículo 105
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 artículo 91
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 122
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 Resolución 
 artículo 18
 resolución 
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