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Timestamp: 2016-10-26 05:55:53+00:00

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108 Ia 16531. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. Oktober 1982 i.S. Progressive Organisationen Baselland und Hauser gegen Landrat des Kantons Basel-Landschaft (staatsrechtliche Beschwerde)
Droit d'initiative. Cas o� une iniative populaire n'a pas �t� soumise � la votation populaire. 1. Nature et port�e des d�lais pr�vus par l'art. 12 al. 2 et 3 Cst. BL pour que le Grand Conseil traite des initiatives populaires (consid. 2b). 2. La constitution de B�le-Campagne ne permet pas au Grand Conseil de suspendre l'�tude des initiatives populaires (consid. 2c). Solution alternative possible (consid. 2d). Appr�ciation juridique d'une suspension contraire � la constitution (consid. 2e). 3. Cons�quences de l'admission du recours pour violation du droit de vote (consid. 3). Faits � partir de page 165
Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 4. April 1892 (KV) regelt das Recht der Volksinitiative in � 12. Die Bestimmungen von � 12 Abs. 1 bis 3 KV lauten in der Fassung vom 2. Juni 1969 wie folgt:
"1 1500 Stimmberechtigte sind jederzeit befugt, das Begehren um Erlass eines neuen oder um Aufhebung oder �nderung eines bestehenden Gesetzes, eines allgemein verbindlichen Beschlusses oder einer vom Landrat erlassenen Verordnung zu stellen.
Initiativbegehren k�nnen in der Form der einfachen Anregung (nichtformulierte Initiative) oder des ausgearbeiteten Entwurfes (formulierte Initiative) gestellt werden.
2 Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht von sich aus ein, so ist l�ngstens innert sechs Monaten nach Einreichung des Begehrens die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen.
Am 15. M�rz 1979 reichten die Progressiven Organisationen Baselland (POCH) bei der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft eine nichtformulierte Gesetzesinitiative mit dem Titel "Schutz f�r Luft, Boden und Wasser" ein. Mit Beschluss vom 10. April 1979 stellte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft fest, dass die Initiative zustandegekommen war. In der Folge zeigte es sich, dass Land- und Regierungsrat die Initiative so lange weder behandeln noch den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorlegen wollten, bis ein endg�ltiger Entwurf f�r ein Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vorliegen w�rde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 3. Februar 1982 verlangen die POCH und Felix Hauser, dass die Initiative den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft unverz�glich zur Abstimmung unterbreitet werde. Sie werfen dem Landrat eine Verletzung von � 12 KV vor, da er die Initiative nicht zur Volksabstimmung vorgelegt habe. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen gut.
2. Das Initiativrecht verb�rgt den Anspruch, dass ein Volksbegehren, das die geltenden Formerfordernisse erf�llt und keinen �bergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmb�rgern in dem daf�r vorgesehenen Verfahren unterbreitet wird (BGE 104 Ia 242 mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrer machen geltend, der Landrat habe die Vorschriften von � 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt, indem er die Initiative "Schutz f�r Luft, Boden und Wasser" den Stimmberechtigten nicht unterbreitet habe. Die Missachtung der Behandlungsfristen von sechs beziehungsweise achtzehn Monaten lasse sich nicht rechtfertigen. Eine Sistierung sei weder in Verfassung noch Gesetz vorgesehen und daher ung�ltig. Die Initiative sei unter anderem auch deshalb lanciert worden, um die kantonalen Beh�rden zu zwingen, bereits vor Inkrafttreten des BGE 108 Ia 165 S. 167eidgen�ssischen Umweltschutzgesetzes die notwendigen kantonalen Bestimmungen auszuarbeiten, um im Fall der Verz�gerung oder gar des Scheiterns des Gesetzes diese Bestimmungen bereits zur Hand zu haben. Das Warten der Beh�rden auf eine eidgen�ssische Regelung h�hle dieses Recht der Initianten v�llig aus.
a) Bei Beschwerden gem�ss Art. 85 lit. a OG pr�ft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenh�ngen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das �brige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willk�rpr�fung beschr�nkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen). Ob die Vorschriften von � 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt worden sind, pr�ft das Bundesgericht somit ohne Einschr�nkung seiner Kognition.
b) Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht ein, so ist gem�ss � 12 Abs. 2 KV l�ngstens innert sechs Monaten nach der Einreichung die Frage den Stimmberechtigten vorzulegen, ob dem Begehren Folge gegeben werden soll. Tritt er jedoch darauf ein, so ist der Landrat nach � 12 Abs. 3 KV gehalten, innert achtzehn Monaten eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens zu verabschieden.
Die Initiative "Schutz f�r Luft, Boden und Wasser" ist der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft am 15. M�rz 1979 eingereicht worden. Weder der Land- noch der Regierungsrat bestreiten, dass sowohl die Frist f�r die Durchf�hrung einer Volksabstimmung im Fall des Nichteintretens als auch jene f�r die Verabschiedung einer Vorlage abgelaufen sind. Sie vertreten jedoch die Auffassung, dass es sich bei den Fristen gem�ss � 12 Abs. 2 und 3 KV um reine Ordnungsfristen handle, deren Nichtbeachtung grunds�tzlich mit keinen besonderen Rechtsfolgen verbunden sei. Allerdings k�nne eine Frist�berschreitung dann mit staatsrechtlicher Beschwerde ger�gt werden, wenn eine Ordnungsfrist grundlos missachtet worden sei und damit im Ergebnis eine Rechtsverz�gerung vorliege. Davon k�nne hinsichtlich der Behandlung der Initiative der POCH nicht die Rede sein. Solange kein definitiver Entwurf f�r das k�nftige Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vorliege, k�nnten Land- und Regierungsrat sich nicht in endg�ltiger und verbindlicher Weise �ber die kantonale Volksinitiative aussprechen. Die Beschwerdef�hrer anerkennen, dass es sich bei den Fristen gem�ss � 12 Abs. 2 und 3 KV um BGE 108 Ia 165 S. 168Ordnungsfristen handelt. Sie bestreiten jedoch die Stichhaltigkeit der Begr�ndung, die f�r die �berschreitung der Fristen gegeben wird.
Wie die Beschwerdef�hrer in �bereinstimmung mit dem Land- und dem Regierungsrat zutreffend annehmen, handelt es sich bei den Fristen nach � 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a mit Hinweisen). Das will indessen nicht heissen, dass sie deshalb bedeutungslos w�ren. So haben sie zun�chst eine gewisse politische Bedeutung. Sodann kann deren �berschreitung wegen Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverz�gerung mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht beanstandet werden, wenn die kantonalen Beh�rden die Fristen auf unzul�ssige Art verstreichen lassen, ohne zu handeln, oder das fragliche Gesch�ft in ungerechtfertigter Weise tr�lerisch behandeln (BGE 100 Ia 56; vgl. auch BGE 104 Ia 246).
c) Im vorliegenden Fall ist es die erkl�rte Absicht von Land- und Regierungsrat, die Initiative der POCH bis zum Vorliegen eines endg�ltigen Entwurfs f�r ein eidgen�ssisches Umweltschutzgesetz nicht zu behandeln. Zwar wollen sie die Genehmigung des regierungsr�tlichen Amtsberichts 1980 durch den Landrat so verstanden haben, dass dieser auf die Initiative eingetreten sei, deren Behandlung aber sistiert habe. Indessen haben sich die beiden Beh�rden vorbehalten, alsdann zu entscheiden, "ob auf die Initiative zustimmend eingetreten werden kann, ein ablehnender Beschluss in die Wege zu leiten und als Alternative eventuell ein Gegenvorschlag auszuarbeiten w�re". Aus dieser Absichtserkl�rung geht deutlich hervor, dass sich die Beh�rden unter anderem auch die M�glichkeit offenhalten wollten, dannzumal auf die Initiative nicht einzutreten, wenn dies angesichts der Regelung des k�nftigen Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz nicht mehr angezeigt sein sollte. Sie sind somit auf die Initiative formell weder eingetreten noch nicht eingetreten, sondern sie haben den Entscheid hier�ber einstweilen ausgesetzt. Damit stellt sich die Frage, ob dieses in � 12 KV nicht vorgesehene Verfahren vor der Staatsverfassung standhalte.
Die verh�ltnism�ssig kurzen Fristen gem�ss � 12 Abs. 2 und 3 KV haben den Zweck, die Verschleppung von Volksbegehren zu verhindern. Eine Initiative soll vom Landrat m�glichst rasch behandelt und den Stimmberechtigten ohne Verzug zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Vorschriften von � 12 Abs. 2 und 3 KV k�nnen nicht dahin ausgelegt werden, dass die vorgeschriebenen BGE 108 Ia 165 S. 169Fristen die Regel bildeten, von denen begr�ndete Ausnahmen zul�ssig w�ren. H�tte der Verfassungsgeber eine derartige Bestimmung erlassen wollen, h�tte er sie entsprechend abfassen k�nnen. Das hat er nicht getan (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a). �hnlich verh�lt es sich mit der Frage einer allf�lligen Sistierung. Auch eine solche M�glichkeit sieht die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft nicht vor. Zudem widerspr�che sie dem Zweck von � 12 Abs. 2 und 3 KV, wonach der Landrat zur raschen Behandlung von Volksbegehren verhalten ist. K�nnte dieser die Beratung von Initiativen jeweils aussetzen, verl�re die verfassungsrechtliche Befristung ihre Wirkung weitgehend. Auf diesem Weg w�re es dem Landrat m�glich, der Behandlung von Volksbegehren auszuweichen, ohne das verfassungsm�ssig vorgeschriebene Verfahren einhalten zu m�ssen. Das l�sst sich mit dem Initiativrecht und damit auch mit den politischen Rechten der Stimmb�rger nicht vereinbaren. Die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat h�lt somit vor der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft grunds�tzlich nicht stand.
d) Indem der Landrat die Behandlung der Initiative "Schutz f�r Luft, Boden und Wasser" sistiert hat, ist er nicht in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren vorgegangen. Die kantonalen Beh�rden begr�nden diese Abweichung im wesentlichen damit, dass es sinnlos sei, einen Entscheid �ber das Volksbegehren zu treffen, solange die eidgen�ssische Umweltschutzgesetzgebung inhaltlich nicht feststehe. Die kantonale Gesetzgebung m�sse vern�nftigerweise mit jener des Bundes koordiniert werden. Zudem zeigten verschiedene Erlasse, dass der Kanton Basel-Landschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes seit geraumer Zeit erhebliche Anstrengungen unternommen habe. Diese Argumentation ist sachlich und arbeits�konomisch verst�ndlich. Doch ist nicht zu �bersehen, dass der Landrat damit - wenn auch nur vorl�ufig - �ber eine Frage entschieden hat, die in die Zust�ndigkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten f�llt. Erachtet er die Behandlung einer Volksinitiative jedenfalls zur Zeit als unvern�nftig, so bleibt ihm nur die M�glichkeit, nach � 12 Abs. 2 KV auf das Begehren nicht einzutreten und die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, innert sechs Monaten seit der Einreichung den Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen. Andernfalls entzieht er den Stimmberechtigten eine Entscheidungskompetenz, die von Verfassungs wegen ihnen zusteht.
e) Indessen beabsichtigen die kantonalen Beh�rden nicht, den BGE 108 Ia 165 S. 170Stimmberechtigten die Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Initiative der POCH �berhaupt vorzuenthalten. Sie wollen einzig ein bestimmtes Stadium der eidgen�ssischen Gesetzgebung abwarten, die den gleichen Sachbereich wie das Volksbegehren beschl�gt. Damit stellt sich die Frage, ob im konkreten Fall die unbestrittene �berschreitung der Ordnungsfristen von � 12 Abs. 2 und 3 KV als Rechtsverz�gerung bezeichnet werden m�sse.
Wie es sich damit verhielte, wenn der definitive Inhalt des k�nftigen Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz schon kurze Zeit nach Ablauf der sechsmonatigen Frist von � 12 Abs. 2 KV h�tte erwartet werden k�nnen, kann dahingestellt bleiben. Im vorliegenden Fall war diese Frist schon im Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde um mehr als das F�nffache �berschritten. Land- und Regierungsrat sind erkl�rtermassen bereit, weitere Verz�gerungen vorbehaltlos in Kauf zu nehmen. Eine derart massive Frist�berschreitung l�sst sich angesichts der klaren Verfahrens- und Kompetenzregelung von � 12 KV nicht mehr rechtfertigen. Sie stellt daher eine Rechtsverz�gerung dar, die zur Gutheissung der Beschwerde f�hren muss.
3. Da sich die Beschwerde auf Grund der vorstehenden Erw�gungen als begr�ndet erweist, stellt sich die Frage, welche Folge ihrer Gutheissung zu geben ist. Die Beschwerdef�hrer beantragen die Anordnung einer sofortigen Volksabstimmung im Sinne von � 12 Abs. 2 KV.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass das Bundesgericht an die Beschwerdeantr�ge insoweit nicht gebunden ist, als positive Anordnungen verlangt werden. Es kann zur Herstellung des verfassungsm�ssigen Zustandes auch andere als die beantragten Anordnungen treffen (HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., Basel und Stuttgart 1979, Nr. 282, S. 155/156).
Die unverz�gliche Vorlage der Initiative "Schutz f�r Luft, Boden und Wasser" zur Volksabstimmung, stellt nur die eine M�glichkeit dar, den verfassungsm�ssigen Zustand herzustellen. Der entsprechende Antrag der Beschwerdef�hrer beruht auf der Annahme, die Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat sei einem f�rmlichen Nichteintretensentscheid gleichzusetzen. Damit w�re gem�ss � 12 Abs. 2 KV den Stimmberechtigten die Frage vorzulegen, ob dem Volksbegehren Folge gegeben werden soll.
Der Antrag der Beschwerdef�hrer ist angesichts der Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat verst�ndlich. Indessen w�rde der Landrat dadurch gezwungen, eine Volksabstimmung BGE 108 Ia 165 S. 171�ber eine Grundsatzfrage im Sinne von � 12 Abs. 2 KV durchzuf�hren; das k�me einem Entzug des Rechts gleich, auf die Initiative einzutreten und eine Gesetzesvorlage zu verabschieden (� 12 Abs. 3 KV). Zwar k�nnte dem entgegengehalten werden, der Landrat habe deutlich zu erkennen gegeben, dass er nicht bereit sei, t�tig zu werden, bevor der Inhalt des k�nftigen Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz feststehe; damit habe er von vornherein auf die Ausarbeitung einer Vorlage verzichtet. Das mag bis anhin in der Tat zugetroffen haben. Indessen steht keineswegs fest, ob es der Landrat auf Grund der Gutheissung der Beschwerde nicht vorziehen wird, einen Gesetzesentwurf vorzubereiten. So w�re es jedenfalls denkbar, die gesetzgeberische T�tigkeit auf die bereits vorhandenen Vorarbeiten zum k�nftigen Bundesgesetz auszurichten. Kommt dieses zustande, so w�re die Vorlage als kantonales Einf�hrungsgesetz verwendbar. Kommt der eidgen�ssische Erlass nicht zustande, so k�nnte sie als selbst�ndiges Umweltschutzgesetz des Kantons ausgestaltet werden. Es erscheint deshalb richtiger, den Landrat zu verpflichten, sofort zu entscheiden, ob er auf die Initiative eintreten will. Je nach Ergebnis wird er unverz�glich entweder die Volksabstimmung durchf�hren oder das Gesetzgebungsverfahren aufnehmen m�ssen.
104 IA 243,
104 IA 242,
106 IA 199,
100 IA 56 suite... ,
104 IA 246
art. 12 al. 2 et 3 Cst.,

References: BGE 
 Art. 85
 BGE 
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 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 

art. 12