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Timestamp: 2019-04-25 06:36:05+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00035 de agosto 22 de 2013
SENTENCIA 2012-00035 DE 22 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:PERDIDA DE INVESTIDURA – CONCEJAL. LA PERTENENCIA DE UN CONCEJAL A UNA JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL NO IMPLICABA PER SE QUE HUBIESE INCURRIDO EN UNA INCOMPATIBILIDAD O INHABILIDAD QUE DIERA LUGAR A LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA, POR CUANTO LAS JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL NO SON ENTIDADES PÚBLICAS, LUEGO SUS MIEMBROS Y DIGNATARIOS NO SON SERVIDORES PÚBLICOS, NI MIEMBROS DE CORPORACIÓN DE ELECCIÓN POPULAR, COMO TAMPOCO DE JUNTA O CONSEJO DIRECTIVO DE ENTIDAD MUNICIPAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, CONCEJAL, ENTIDAD PÚBLICA, JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2012-00035 de agosto 22 de 2013
Rad.: 150012331000 2012 00035 01 (PI)
Actor: William Esteban Ochoa Cipagauta
Demandado: Oscar Francisco Rosas Valderrama
La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra parte, el Acuerdo 55 de 2003 expedido por el Consejo de Estado, donde se establece que el recurso de apelación de las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, es de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Está acreditado en el proceso que el demandado ostenta la investidura objeto de la demanda(2), y por consiguiente es sujeto pasivo de la presente acción.
Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (antes 357 del CPC), la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
Las causales en que se fundamenta la demanda son las de violación de los artículos 55 y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por cuanto el demandado no se declaró impedido para participar en la discusión y aprobación del Acuerdo 10 de 2012 expedido por el Concejo Municipal de Duitama, donde se exonera, entre otros, a las juntas de acción comunal del pago del impuesto predial.
Los artículos 55 y 70 de la Ley 136 de 1994 establecen:
ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal: los concejales perderán su investidura por:
ART. 70.—Conflicto de interés: cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
En relación con la violación al régimen de inhabilidades, que en el artículo 48 citado no aparece contemplada como causal de pérdida de investidura de los diputados, concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales, la Sala Plena en varias sentencias del año 2002(3), precisó que la misma no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000, tesis acogida y resumida por esta sección así:
1. Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 617 de 2000, por expreso mandato de su artículo 86, solo se aplica para las elecciones realizadas a partir del año 2001.
3. Que si bien el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 es norma posterior y contiene una relación de los diversos eventos en que diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales perderán su investidura, entre las cuales si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades, no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal, en lo concerniente a los concejales, pues en el numeral 6 quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos y bien podía ser una de ellas el artículo 55, numeral 2º, de la Ley 136, que prevé como propiciatoria de la mentada consecuencia la violación del régimen de inhabilidades.
4. Que el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, referido al tema de la “vigencia y derogatoria” no derogó expresamente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. De ahí que, a lo sumo, se estaría frente al fenómeno de la derogatoria tácita previsto en el artículo 71 [1] del Código Civil y 3º [2] de la Ley 153 de 1887 ; pero que esa situación no podía ser alegada frente al tránsito legislativo en discusión, si se tiene en cuenta que para su configuración las citadas normas requieren, de una parte, que la ley nueva contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la anterior, esto es, que haya incompatibilidad entre las mismas, que impida armonizarlas o complementarlas y que, de otra parte, era evidente que la nueva ley en lo concerniente al tema de las causales de pérdida de la investidura no contenía una regulación íntegra de la materia, pues expresamente se remitió a lo que otras señalaban sobre el asunto. Que era pues necesario remitirse a lo dispuesto por el artículo 72 [3] del Código Civil, en cuanto establece que la derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva ley.
7. Que la Ley 617 de 2000, según se desprende de su epígrafe, solo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni una sustitución en bloque.
Definido que la violación al régimen de inhabilidades si constituye un motivo de pérdida de investidura para los concejales, es necesario dilucidar ahora si en el presente caso es posible encontrar la existencia de las causales alegadas por el actor.
— Manifiesta el apelante que la pertenencia del concejal demandado a la comisión del plan y su participación en los debates del plan de desarrollo donde defendió la expansión del suelo urbano en algunos sectores de la ciudad muestra la existencia de un interés privado que se beneficia con la aprobación de este acuerdo en los temas defendidos y sustentados por el concejal relativos tanto a la curaduría urbana donde hoy trabaja su esposa como al gremio de los constructores.
Al respecto resulta importante establecer que la jurisprudencia de esta corporación ha precisado el conflicto de intereses así:
“La jurisprudencia de esta Sala tiene dicho que el interés que genera el conflicto de que habla la norma debe ser directo, es decir que el efecto que la decisión pueda tener en las personas que como servidores públicos intervienen en ella sea inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión; que se produzca de forma especial respecto de ellas, de su cónyuge o de un pariente suyo, es decir, particular y concreta, sea en su beneficio o en su perjuicio; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, y así lo ha consignado reiterada y ampliamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa de esta corporación cuando se ha ocupado del asunto con ocasión de procesos de pérdida de la investidura de los congresistas...”(5).
Adicionalmente, recogiendo la jurisprudencia de esta corporación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 27 de julio de 2010(6), precisó las condiciones o elementos que configuran el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de congresistas, así: “1. Que exista un interés directo, particular y actual; moral o económico (...) 2. Que el congresista no manifieste su impedimento a pesar de que exista un interés directo en la decisión que se ha de tomar (...) 3. Que el congresista no haya sido separado del asunto mediante recusación. (...) 4. Que el congresista haya participado en los debates y/o haya votado. (...) 5. Que la participación del congresista se haya producido en relación con el trámite de leyes o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento”. Adicionalmente, la Sala Plena ha incluido como elemento importante en la configuración del conflicto de intereses que el congresista tenga la intención de beneficiar a sus familiares, a sus socios o a sí mismo(7).
En cuanto a la naturaleza del interés que genera el conflicto, la Corte Constitucional precisó en sentencia de 19 de octubre de 2005(8) que:
Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio. Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: “debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Solo dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992, relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquel en el cual sus destinatarios tengan relación directa con el mismo”(9). Por otra parte, el interés se torna en particular, cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votación correspondiente. Finalmente, el interés debe ser inmediato, con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro(10) (resaltado dentro del texto).
De conformidad con la normativa y la jurisprudencia expuestas, no encuentra la Sala que respecto del demandado se haya configurado la causal de pérdida de investidura consistente en la existencia de un conflicto de intereses, máxime si se tiene en cuenta que el actor no demostró que el demandado tuviera nexo alguno con entidades constructoras, ni cómo la expansión del suelo urbano sería provechoso para una curaduría y menos de qué forma todo lo anterior traería un beneficio directo para él o su familia.
— En relación con el indicio en contra del demandado que según el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil se presenta por la no comparecencia del citado a la audiencia, la renuencia a responder y las respuestas evasivas, considera la Sala que el mismo “no altera la carga de la prueba que sigue en cabeza del demandante”(11), por lo cual es evidente que el a quo debía analizar el material obrante en el proceso antes de adoptar su decisión, pues ese solo indicio no resultaba suficiente para declarar una sanción tan severa como la pérdida de investidura, si no estaba respaldado por otras pruebas que obraran en el expediente, las cuales ha debido aportar el actor.
Lo anterior resulta corroborado por la precisión hecha por la Corte Constitucional en Sentencia C-622 de 2011 en relación con el artículo 249 del Código Civil:
“... tales consecuencias en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la defensa de los individuos, pues ellas no implican que se les impida a dichos sujetos o a las partes interesadas, durante el resto del proceso, desvirtuar los hechos presuntamente confesados o los indicios en su contra, aportando las pruebas pertinentes, o que si existen en el mismo pruebas o indicios que conduzcan al juez a la convicción en sentido contrario, este los desconozca, situación que si vulneraría el aludido derecho fundamental cuya protección consagra el artículo 29 de la Constitución Política” (resalta la Sala).
En el presente caso, no existen pruebas que permitan concluir que el indicio en contra del demandado es prueba fehaciente de lo alegado por el actor, pues este no demostró la existencia de vínculos reales entre el concejal y los constructores, ni los presuntos beneficios de la Curaduría Urbana Uno de Duitama, ni el vínculo entre una de las trabajadoras de dicha curaduría y el demandado, limitándose a hacer afirmaciones que, al carecer de pruebas, son insuficientes para sustentar un cargo de pérdida de investidura.
— Alega el recurrente que es un hecho que el Acuerdo 10 de 2012 lo que busca es beneficiar respecto del pago del impuesto predial la morosidad de algunas juntas de acción comunal que cuentan en su patrimonio con bienes inmuebles.
El artículo tercero del Acuerdo 10 de 2012, añade un literal d) al artículo 633 del Acuerdo 41 de 2008(12) en el cual se prevé la condonación en casos de justa causa grave:
d) Cuando se trate de obligaciones a cargo de establecimientos públicos del orden municipal o de las juntas de acción comunal”(13).
Como puede observarse, la norma transcrita simplemente establece una posibilidad de condonación de manera general y abstracta para los establecimientos públicos del orden municipal y para las juntas de acción comunal, al que pueden acceder quienes estén en los supuestos de la norma, lo cual en ningún momento configura un interés directo, particular y concreto del concejal o sus parientes.
— Tampoco encuentra la Sala que el asunto al que se contrae el acuerdo en cuyo trámite intervino el demandado afecte al concejal en condiciones diferentes a las de la ciudadanía en general que participa en las juntas de acción comunal, y cubre en igual forma tanto a estas como a los establecimientos públicos del orden municipal. Cabe resaltar, además, que en el proceso no aparece demostrado que la junta de acción comunal del Barrio Cagua, a la que pertenece el demandado, era la única beneficiaria del Acuerdo 10 de 2012.
Por lo anterior el argumento del apelante en el sentido que la norma no es de beneficio general sino particular no es de recibo.
— Insiste el recurrente en que el concejal demandado se proclama como representante de los constructores que invierten en Duitama y de las curadurías urbanas y que mantiene vínculos con estas y aquellos.
Al respecto la Sala observa que si bien en la entrevista concedida por el demandado a RCN, aquel se muestra como representante de los constructores que invierten en Duitama, también manifiesta que defendió la expansión del área urbana y la definición de una nomenclatura, como concejal responsable, con miras a una organización en la planeación urbana de la ciudad.
Adicionalmente encuentra la Sala que no hay prueba en el expediente de que el demandado tuviera relación alguna con los constructores, que fuera socio de alguno de ellos o que tuviera otro tipo de negocio que pudiera beneficiarlo directamente con la expedición del plan de desarrollo, amén de que no obra en el proceso copia del citado plan ni constancia sobre la forma en que se desarrollaron los debates y aprobación del mismo.
— Se opone a la conclusión del tribunal respecto de la inexistencia de incompatibilidad por ser miembro de la junta de acción comunal porque esa pretensión no fue invocada en la demanda.
La Sala encuentra que la demanda sí incluye entre sus argumentos que el demandado debió declararse impedido porque era miembro y fiscal de la junta de acción comunal del barrio Cagua de la ciudad de Duitama que se beneficiaría con el Acuerdo 10 de 2012 debatido y aprobado en enero de dicho año.
En consecuencia, hizo bien el tribunal al determinar, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la pertenencia del concejal a una junta de acción comunal no implicaba per se que hubiese incurrido en una incompatibilidad o inhabilidad que diera lugar a la pérdida de investidura, por cuanto las juntas de acción comunal no son entidades públicas, luego sus miembros y dignatarios no son servidores públicos, ni miembros de corporación de elección popular, como tampoco de junta o consejo directivo de entidad municipal(14).
— Frente a la pretensión de que si el tribunal consideraba insuficientes las pruebas debió decretar y practicar de oficio las que considerara pertinentes, acoge la Sala la apreciación del Ministerio Público conforme a la cual “La facultad oficiosa del juez para decretar y practicar pruebas no sustituye la carga que corresponde a las partes de probar los supuestos de hecho que son base de sus pretensiones”.
En consecuencia, al no configurarse la causal de pérdida de investidura alegada, es procedente confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
(2) Folio 82 del cuaderno principal.
(3) Entre ellas la del veintitrés (23) de julio de dos mil dos (2002) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 68001-23-15-000-2001-0183-01(IJ-024). Actor: Julio Vicente Niño Mateus, que recoge lo dicho en providencias de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de quince (15) de agosto de dos mil dos (2002). C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 17001-23-31-000-2001-0907-01(7751). Actor: Procuradora Judicial 29 Delegada para Asuntos Administrativos; del veintidós (22) de octubre de dos mil cuatro (2004). C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación 50001-23-31-000-2004-90387-01. Actor: Montegranario Toro Saavedra y del veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008). C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación 19001-23-31-000-2008-00085-01 (PI). Actor: Procuraduría 40 Judicial Administrativa.
(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005). C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 05001-23-31-000-2004-05843-01 (PI). Actor: Procuraduría 31 delegada ante el Tribunal Administrativo.
(5) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo del dos mil seis (2006). C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación 25000-23-15-000-2004-00600-01(PI). Actor: Saúl Villar Jiménez.
(6) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación 11001-03-15-000-2009-01219-00(PI). Actor: César Alberto Sierra Avellaneda. Reiterada en sentencia del Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil once (2011). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación 110010315000 2010 01309 00 (PI). Actor: Fernando Augusto Ramírez Guerrero.
(7) Ver, entre otras las sentencias del Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de noviembre nueve (9) de dos mil cuatro (2004). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Radicación 11001-03-15-000-2003-0584-00 (PI). Actor: Antonio Madariaga Reales; del cinco (5) de agosto de dos mil tres (2003). C.P. María Elena Giraldo Gómez. Radicación 11001-03-15-000-2003-0580-01 (PI). Actor: Yolán Moreno Romero y del veinte (20) de noviembre de dos mil uno (2001). C.P. Germán Rodríguez Villamizar. Radicación 11001-03-15-000-2001-0130-01 (PI). Actor: Rubiel Orlando Espinosa Triana y otro.
(8) Reiterada en sentencia del Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., veintitrés (22) de noviembre de dos mil once (2011). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación 110010315000 2010 01309 00 (PI). Actor: Fernando Augusto Ramírez Guerrero.
(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de julio de 1994. Radicación AC-1499. C.P. Delio Gómez Leyva.
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
(11) López Blanco Hernán Fabio, “Procedimiento civil”. Tomo I, Bogotá, Dupré, 2005.
(12) Disponible en: http://duitama-boyaca.gov.co/apc-aa-files/66313739303435613331333465376136/ACUERDO_041_DE_2008_TRIBUTARIO.pdf
(13) Folio 21 del cuaderno principal.
(14) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010). C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación 25000-23-15-000-2010-01541-01 (PI). Actor: Olga Lucía Rojas Gallego y otros.

References: artículo 48
 artículo 328
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 86
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 96
 artículo 55
 artículo 71
 artículo 72
 artículo 249
 artículo 249
 artículo 29
 artículo 633