Source: http://observatorio.artigo19.org/p_metodologia/2
Timestamp: 2019-05-24 23:47:00+00:00

Document:
Decisões da CGU e CMRI
Perguntas foram aplicadas para avaliar os órgãos federais
A Lei de Acesso à Informação (LAI) determina que qualquer pessoa pode fazer um requerimento ou pedido de informação para obter um dado - procedimento que é chamado de Transparência Passiva para o órgão público, que por lei é obrigado a responder aos pedidos de informação. Os órgãos públicos podem criar sistemas eletrônicos via internet para protocolar pedidos de informação; podem recebê-los via Fale Conosco; podem receber os pedidos via e-mail, por carta, documento protocolado ou até mesmo por telefone.
No caso do Executivo Federal, o sistema e-SIC é unificado e administrado pela Controladoria-Geral da União (CGU). Há, nele, 284 órgãos públicos cadastrados, entre ministérios, secretarias, autarquias, universidades, institutos de pesquisa e outros. Ao fazer um pedido de informação, deve-se escolher para qual órgão vinculado ao sistema a solicitação deve ser remetida. No caso do Legislativo e da Justiça, cada órgão tem um sistema próprio, sem uma padronização. Em geral, há uma seção sob o nome "Acesso à Informação” ou "Transparência" onde é possível preencher um formulário e fazer o envio do pedido. Em outros casos, é necessário enviar e-mail para a Ouvidoria do órgão, com o nome e número de identificação (RG ou CPF) do autor do pedido, caso seja pessoa física.
É uma exigência da Lei de Acesso à Informação de que o pedido tenha a identificação do requerente, esclarecendo que essa exigência não pode chegar ao ponto de inviabilizar a realização da solicitação. À parte disso, o pedido deve apenas detalhar a informação ou documento a que se requer acesso. Ninguém pode exigir que o requerente explique o motivo pelo qual está pedindo a informação.
Toda solicitação de informação deve ter uma resposta por escrito, seja concedendo ou negando a informação ou o acesso aos documentos que foram requisitados. A lei determina que essa resposta seja imediata ou, nos casos em que isso não for possível, que seja dada em até 20 dias, prorrogáveis por mais 10. Para este levantamento, foram feitos nove pedidos de informação - cinco de monitoramento da implementação da LAI e quatro de sensibilidade, para medir a capacidade dos órgãos públicos de divulgar informações não-classificadas e que deveriam estar disponíveis ao público. As perguntas são relativas a orçamento (gastos com auxílio-moradia, por exemplo) ou ao controle social (medidas de participação popular).
No total, 474 Pedidos de Informação foram enviados aos 51 órgãos. Um dos Pedidos de sensibilidade trata especificamente de gastos com viagens oficiais do mandatário de cada órgão no período de 2012 (seja um ministro, presidente, diretor etc). Como o órgão pode ter tido mais de um dirigente máximo durante 2012, foi feito um pedido para cada um dos dirigentes, de forma que um órgão pode ter recebido mais de 9 pedidos durante a pesquisa (por exemplo, em 2012 o Ministério da Educação teve dois ministros: Aloizio Mercadante e Fernando Haddad).
Os pedidos foram aplicados entre 17/09/2013 e 30/10/2013, e as respostas foram recebidas até dezembro de 2013 - quando também foram avaliadas e categorizadas. Os dois grupos em que os pedidos se dividem também têm períodos distintos delimitados de solicitação de informações (no caso do monitoramento de implementação da LAI, foi definido que seriam requeridas informações correspondentes ao período de janeiro de 2013 a setembro de 2013; para pedidos de sensibilidade, foram requeridos dados de 2012).
> Pedidos para monitoramento da implementação da LAI:
1) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber qual foi o orçamento previsto e o orçamento aplicado para implementar a Lei de Acesso à Informação de janeiro de 2013 até setembro de 2013, no âmbito do [NOME DO ÓRGÃO].
2) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber qual o número total de pedidos de informação feitos ao [NOME DO ÓRGÃO] no período de janeiro de 2013 a setembro de 2013. Solicito ainda o número de pedidos deferidos e indeferidos pelo [NOME DO ÓRGÃO] no mesmo período e quais as justificativas para cada indeferimento. Caso haja pedidos que não estão contemplados entre “deferidos” e “indeferidos”, solicito saber quais são e a justificativa para cada um.
3) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), levando em conta seu artigo 23, que trata das "informações passíveis de classificação como sigilosas", solicito saber quantos pedidos foram negados de acordo com cada inciso do artigo pelo [NOME DO ÓRGÃO]. Por fim, solicito saber as justificativas para negar acesso à informação que não estão contempladas no artigo 23 da Lei de Acesso à Informação.
4) Com base no artigo 30, incisos I e II, da Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito a lista das informações desclassificadas no âmbito do [NOME DO ÓRGÃO], de janeiro de 2013 a setembro de 2013. Solicito também a lista de “documentos classificados em cada grau de sigilo, com identificação para referência futura”, conforme previsto na lei.
5) Solicito informação sobre quais as medidas de promoção da Lei de Acesso à Informação (12.527/11) o [NOME DO ÓRGÃO] realizou de janeiro de 2013 a setembro de 2013 e quais atividades estão previstas para promover o uso da Lei de Acesso à Informação no próximo ano.
> Pedidos que medem respostas aos níveis de sensibilidade:
1) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber de que maneira o órgão incentivou a participação popular em 2012? Quais os mecanismos de participação popular (audiências públicas, consultas, etc.) foram utilizados pelo órgão e quantos foram realizados no mesmo período (incluindo detalhamento de cada tipo de mecanismo de participação realizado)? Como foram divulgados e com qual antecedência?
2) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber qual o valor total gasto com publicidade oficial pelo [NOME DO ÓRGÃO] em 2012?
3) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber qual o valor total gasto com viagens oficiais pelo [NOME DO MINISTRO OU PRESIDENTE DO ÓRGÂO] em 2012?
4) Com base na Lei de Acesso à Informação (12.527/11), solicito saber qual o valor total gasto pelo [MINISTÉRIO OU ÓRGÃO] com auxílio-moradia e domicílios funcionais para seus servidores no ano de 2012 e quantos servidores foram beneficiados no mesmo período. Solicito também saber se o [NOME DO MINISTRO OU PRESIDENTE] recebeu auxílio-moradia ou teve domicílio funcional e qual o montante gasto com ele e com seus antecessores, se houver antecessores, no mesmo intervalo de tempo (ano de 2012), com o valor discriminado de auxílio-moradia para cada um.
Análise dos Pedidos pelo tipo de resposta:
- Acesso integral: a informação fornecida responde ao que foi perguntado e é completa;
- Acesso parcial: os documentos fornecidos apresentam problemas ao abrir ou a resposta não contempla por completo o que foi perguntado, sem que o órgão tenha apresentado uma justificativa legal para deixar de fornecer a informação. Caso a autoridade responsável tenha indicado a base legal para deixar de fornecer uma parte da informação requisitada, o acesso parcial é considerado como uma resposta satisfatória;
- Não possui a informação: o órgão alega que não possui a informação. Caso haja uma base legal pertinente para a justificativa, a resposta é considerada satisfatória;
- Acesso negado: o órgão nega expressamente o acesso à informação, alegando sigilo ou outro motivo; impõe condições ou demandas de identificação ou de justificativa ilegais; ou a resposta não corresponde ao que foi demandado, como forma de se eximir da solicitação. Apenas se a justificativa corresponder às exceções ao acesso trazidas pela LAI a resposta será classificada como satisfatória;
- Sem resposta: o órgão não respondeu ao que foi pedido no prazo estipulado pela LAI.
A resposta classificada como acesso parcial e acesso negado tem o seu conteúdo avaliado como informação sigilosa (o órgão deixa de fornecer a informação integral alegando o sigilo da informação) ou sem fundamentação (o órgão não fornece a informação na íntegra e não aponta o dispositivo legal utilizado para restringir o acesso).
Análise das respostas pela ARTIGO 19:
- Satisfatória: a resposta é considerada satisfatória quando a informação fornecida responde ao que foi perguntado e é completa. Por outro lado, também é satisfatória quando o responsável pela informação classificada como acesso parcial ou acesso negado, apontar uma base legal para deixar de fornecer a informação requisitada. Outra hipótese é quando o órgão não possui a informação, mas esta ausência está justificada e corresponde à realidade;
- Incompleta: na informação fornecida está faltando dados ou os documentos fornecidos apresentam problemas ao abrir; outra possibilidade é quando a resposta não contempla por completo o que foi perguntado, sem que o órgão tenha apresentado uma justificativa legal para deixar de fornecer a informação;
- Fundamentação inadequada: o motivo alegado para restringir o acesso não tem fundamentação legal ou a fundamentação é inadequada, de modo que a resposta não é coerente com a pergunta ou seu conteúdo é errôneo. Exemplos frequentes de fundamentação inadequada no monitoramento foram respostas que apenas indicavam os portais de transparência, mas não onde os dados requisitados poderiam ser encontrados dentro deles. Muitos órgãos também se eximiram de responder perguntas sobre ações para implementação da LAI alegando que a CGU é o órgão responsável por isso. Considerou-se um argumento inadequado já que a LAI prevê em seu artigo 40 e o Decreto 7.724/2012 em seu artigo 67 que a autoridade designada em cada órgão da Administração Pública federal ficará responsável pelo monitoramento da implementação do acesso à informação, o que entendemos incluir atividades de promoção da LAI, como capacitação de fncionários, realização de seminários e etc.
Prazos e identificação
É importante ressaltar que a auditoria considera o tempo corrido para o envio de respostas - uma vez que a LAI não especifica se os prazos definidos valem para dias úteis ou dias corridos. Considerando que o ideal é que as respostas sejam dadas o mais brevemente possível, a análise se valeu desse critério para julgar o cumprimento do prazo. O órgão demandado tem 20 dias para responder a pergunta, com direito à prorrogação de 10 dias mediante justificativa.
A Lei de Acesso à Informação afirma que os pedidos devem ter a identificação do requerente, sem que essa exigência chegue ao ponto de inviabilizar a realização da solicitação. Esta questão também foi avaliada para a transparência passiva, bem como a divulgação de números de protocolo para posterior identificação e seguimento do pedido.
Os recursos são o direito do cidadão que se vê insatisfeito com a resposta concedida pelo órgão ou instituição demandada. Deve-se apresentar o recurso em até 10 dias após a resposta. A LAI obriga que os entes federados estabeleçam ao menos uma instância recursal (primeira instância), podendo determinar outras instâncias na regulamentação local. No caso do Executivo Federal, o recurso deve ser apresentado às seguintes instâncias, sucessivamente:
1.	À autoridade hierarquicamente superior àquela que emitiu a decisão de negativa de acesso;
2.	À autoridade máxima do órgão ou entidade;
3.	À Controladoria-Geral da União;
4.	À Comissão Mista de Reavaliação de Informações
A avaliação realizada nesta auditoria considerou fazer apenas os recursos em primeira instância para cada pedido, nos casos em que o acesso à informação não foi integral e/ou a resposta dada não foi satisfatória. Todos os recursos são avaliados segundo os mesmos critérios de análise utilizados para os pedidos (seja para o tipo de resposta, seja para a qualidade das respostas).
Vale dizer que o cidadão tem a possibilidade de enviar o recurso em primeira instância até 10 dias após haver recebido a resposta do pedido de informação, e é obrigação do órgão responder em até 5 dias, mesmo que seja para negar (indeferir) o recurso. Também neste caso a auditoria considerou os prazos em termos de dias corridos, uma vez que a LAI não é especifica neste quesito. A ARTIGO 19 pondera que o ideal é que as respostas sejam dadas o mais brevemente possível, portanto padronizar em dias corridos é melhor do que em dias úteis. A avaliação neste critério foi mantida, também, para ser coerente com a definição anterior da auditoria, quanto aos prazos dados para respostas aos pedidos.
Esta seção trata das metodologias empregadas na pesquisa que embasa o site do Observatório. São apresentadas duas metodologias básicas:
1) Avaliação da Transparência Ativa
Trata-se da aplicação de uma check-list (uma lista de checagem) para avaliar o cumprimento de critérios baseados nas exigências Lei de Acesso à Informação (LAI) para os 51 órgãos avaliados - 38 do Executivo, 11 da Justiça e 2 do Legislativo. A avaliação da Transparência Ativa alimentou as seções "Checklist" e "SIC" do Observatório.
2) Avaliação da Transparência Passiva
Trata-se da aplicação de Pedidos de Informação para os 51 órgãos avaliados. A metodologia prevê a realização de 9 Pedidos, sendo 5 deles baseados na necessidade de implementação da LAI e 4 deles pensados para medir a sensibilidade dos órgãos (ministérios, secretarias, tribunais, Senado, Câmara etc) à divulgação de dados de interesse público, que não são informações classificadas e devem estar acessíveis a qualquer cidadão. No total, 474 Pedidos de Informação foram enviados aos 51 órgãos. Os dados desses pedidos alimentam as seções "Respostas", "Pedidos", "Tempo", "Exceções" e "Promoção da LAI".
Além das duas metodologias, outros dois campos compõem esta seção:
1) Decisões da CGU e da CMRI
Explica como foram obtidos os dados de recursos junto à Controladoria-Geral da União (CGU) e junto à Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI). Os dados sobre os recursos julgados pela CGU foram obtidos através do "Relatório de Recursos e Reclamações", gerado automaticamente pelo sistema e-SIC, mantido pela CGU. Eles abrangem o período de maio de 2012 (quando a LAI começou a vigorar) a dezembro de 2013. Já informações sobre os recursos julgados pela CMRI foram obtidas também no site do e-SIC, em uma página específica onde as decisões de cada recurso são publicadas, e abrangem o mesmo período.
Esse campo explica as informações contidas na seção "Julgamentos", que foi alimentada com dados contidos no relatório da Artigo 19 chamado "Acesso à Informação e os Órgãos de Justiça Brasileiros", sobre como o Poder Judiciário e o Ministério Público têm implementado a LAI, publicado em maio de 2013.
Abaixo seguem explicações maiores de como foram obtidos os dados que alimentam as demais seções:
Os dados que constam na seção "Regulamentação" foram obtidos no Mapa da Transparência mantido pela Controladoria-Geral da União (CGU). O Mapa, cuja última atualização ocorreu em outubro de 2013, foi re-checado pela Artigo 19 em janeiro de 2014.
Na seção "Exceções", alguns órgãos não forneceram dados sobre pedidos negados com base no artigo 23 da LAI. Indagado sobre o tema, o Senado informou não fazer ainda um registro das negativas de acesso à informação com base no artigo 23. Muitos órgãos de Justiça (Conselho Nacional do Ministério Público, Conselho Nacional de Justiça, Tribunais Federais etc) disseram não ter havido até o momento negativa de acesso com base no artigo 23, ou não fazerem este registro, ou não responderam às solicitações da Artigo 19 quanto ao tema.
ÚLTIMA ATUALIZAÇÃO: 26/06/2015

References: artigo 23
 artigo 23
 artigo 30
 ARTIGO 19
 artigo 40
 artigo 67
 ARTIGO 19
 Artigo 19
 Artigo 19
 artigo 23
 artigo 23
 artigo 23
 Artigo 19