Source: http://www.oas.org/dsd/publications/unit/oea33s/ch20.htm
Timestamp: 2019-01-21 00:03:05+00:00

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Capítulo IV. Grupo Andino
1. Características institucionales
2. Objetivos y mecanismos aplicados
3. Transporte por agua
4. Transporte terrestre
5. Transporte multimodal
6. Transporte aéreo
7. Aspectos generales e interinstitucionales
El presente capítulo trata el Grupo Andino y ha sido preparado utilizando la misma estructura temática que la aplicada para el tratamiento de los otros procesos de integración sudamericanos comprendidos en este informe: la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en el capítulo precedente, y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur, la Conferencia de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur y el Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná en los capítulos siguientes.
Los títulos desarrollados en el principio de este capítulo se refieren a las características institucionales del Grupo Andino y a los objetivos y mecanismos aplicados en dicho ámbito, para organizar y concretar sus actividades en materia de transporte. Ambos títulos procuran sintetizar los acontecimientos institucionales ocurridos desde el inicio de este esquema de integración en los años 1966 y 1969, para plantear los principales aspectos de la reorganización del Grupo Andino a fines de la última década y para presentar las decisiones más relevantes en el campo del transporte. En el final del capítulo están descriptas las iniciativas encaradas y concretadas más importantes en la citada materia. Dichas iniciativas se encuentran ordenadas en títulos particulares según correspondan al transporte por agua, al transporte terrestre -carretero o ferroviario-, al transporte multimodal y al transporte aéreo. El último punto del capítulo presenta los aspectos generales e interinstitucionales de las actividades en transporte en el Grupo Andino.
En este punto del informe están descriptas las características del Grupo Andino, entre las cuales se destacan su entidad, su origen y su evolución como esquema de integración y los órganos e instrumentos que rigen su funcionamiento. El desarrollo de ese último tema alcanza las Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, más importantes en materia de transporte hasta el año 1988.
Las expresiones formales de la integración de los países andinos tuvieron inicio con la Declaración de Bogotá "Bases de una Común Política Internacional" -agosto de 1966- por la que Colombia, Chile, Perú y Venezuela señalaron la necesidad de efectuar acciones conjuntas en el marco de la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), para que sus pasos hacia la integración se adecuen a la subregión (19).
El Acuerdo de Cartagena fue suscripto por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú -en mayo de 1969-, buscando resolver principalmente los lentos avances de la ALALC y profundizar el proceso de integración entre los países andinos configurando una unión aduanera (19) (32) (33). Los objetivos básicos eran impulsar el armónico desarrollo de los países miembros, promover su industrialización mediante directrices subregionales para la sustitución de importaciones y lograr la complementación entre ellos mediante la especialización de sus producciones (20). Venezuela notificó a la ALALC -en enero de 1971- su decisión de iniciar negociaciones tendientes a su incorporación al Acuerdo de Cartagena, adhiriendo al mismo en febrero de 1973 (19).
Los instrumentos suscriptos señalaban que tales objetivos serían alcanzados mediante medidas específicas, que debían concretarse en fechas determinadas. Pueden citarse -como ejemplos- la aprobación del arancel externo común, la liberación total del comercio intrarregional, la sanción de un régimen común sobre empresas multinacionales y la aprobación de programas sectoriales de desarrollo industrial. Estos propósitos tuvieron modestos resultados, que impidieron la plena materialización del mercado ampliado y del arancel externo común, entre los que conviene destacar las dificultades para distribuir y aprobar los programas de desarrollo industrial y el casi generalizado incumplimiento de plazos y acciones concertadas (20).
En 1976 se adoptó el Protocolo de Lima con la finalidad de reprogramar plazos -por ejemplo, postergando tres años la liberación del comercio interno de la subregión y la puesta en vigencia del arancel externo común, fijada originalmente para fines de 1980-, acordar una franja arancelaria de protección ante terceros mercados y establecer la parcialización de los compromisos relativos a los programas de desarrollo industrial. Estas medidas de flexibilización del proceso de integración no alcanzaron a impedir el retiro de Chile en 1976 -por divergencias de política económica- (33) ni la continuación del incumplimiento de plazos y compromisos adquiridos. Como repercusión de la generalizada crisis de los primeros años del decenio de 1980, los países andinos adoptaron acciones de ajuste comprensivas de medidas proteccionistas, que afectaron aún más las posibilidades de concretar los objetivos comunes (20).
Al examinarse esta situación a mediados de la década citada, se concluyó en la inviabilidad de buena parte de los procedimientos aplicados y en la conveniencia de aprovechar la potencialidad del esquema de integración para impulsar la modernización del aparato productivo y aumentar la competitividad hacia el exterior (20). El Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena -o Protocolo de Quito- entró en vigencia en mayo de 1987, aumentando la flexibilidad de ciertos aspectos del proceso pero sin lograr avances significativos (15) (20).
Recién en los últimos años de la década, acontecimientos externos e internos de los países andinos tuvieron algún efecto sobre el proceso de integración (20) (33). Las repercusiones de mayor importancia institucional se iniciaron en la Cumbre de Galápagos -en diciembre de 1989-donde los presidentes de los países andinos formularon el "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino", siguieron en la Reunión de Machu Picchu -en mayo de 1990- con la creación del Consejo Presidencial Andino y culminaron en la Cumbre de La Paz -en noviembre de 1990-donde fueron profundizados los acuerdos alcanzados en Galápagos sobre la constitución de la zona de libre comercio y la adopción del arancel externo común (15) (20) (32) (33).
También conviene tomar en cuenta la Reunión de Caracas -en mayo de 1991- donde los presidentes ratificaron los acuerdos anteriores, en particular acerca del establecimiento del arancel externo común al más corto plazo posible -que entró en vigencia para Colombia y Venezuela en enero de 1992- y de la armonización de las políticas cambiarias y monetarias nacionales. Asimismo, la Reunión de Cartagena de Indias -en diciembre de 1991- donde fue suscripta el Acta de Barahona, que enfatiza la definición del arancel externo común, la armonización de políticas macroeconómicas y las relaciones externas (20) (33). Respecto a este último planteamiento estratégico, los presidentes andinos hicieron un llamamiento a México, a Chile y a los países miembros del MERCOSUR para iniciar negociaciones comerciales comunitarias, de países con el Grupo Andino en los dos primeros casos y de bloque a bloque en el tercero (20).
No obstante que Perú decidió apartarse hasta fines de 1993 de los aspectos comerciales concertados por los restantes países, período en el que regirán acuerdos bilaterales supletorios suscriptos en los últimos meses de 1992, otros acontecimientos produjeron avances alentadores (15) (20) (33):
· Mediante sucesivas reducciones aplicadas desde noviembre de 1990, fue acordada finalmente la puesta en vigor del arancel externo común para los países andinos en octubre de 1992, que regirá hasta principios de 1994, fecha en la que será acordada la estructura definitiva.
· Bolivia levantó las tarifas arancelarias a las importaciones de Colombia, Ecuador y Venezuela también en octubre de 1992. Ecuador decidió programar la eliminación de las barreras arancelarias intrarregionales en 1993 y continuar las negociaciones de los aspectos específicos del arancel externo común con Bolivia, Colombia y Venezuela.
· El Arancel Externo Común fue finalmente aprobado -en marzo de 1993- por Decisión 335 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
El Grupo Andino -según está determinado en el propio Acuerdo de Cartagena- tiene una estructura institucional con marcadas características supranacionales. Sus órganos principales son la Comisión del Acuerdo de Cartagena, el Tribunal Andino de Justicia, el Parlamento Andino y la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), (35) con sede en Lima. Después de las sucesivas adecuaciones comentadas y a partir del Protocolo de Quito, ha tomado relevancia el Consejo Presidencial Andino y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (32).
También tiene instituciones especializadas en cooperación técnica y financiera -como la Corporación Andina de Fomento (CAF) constituida en 1968-, (19) organizaciones correspondientes a convenios sectoriales -Andrés Bello, Hipólito Unanue, etc.- y mecanismos de interrelación con el sector privado -tales como la Confederación Empresarial Andina y el Consejo Consultivo Laboral-, (32) conjunto que es complementado con otras instituciones de nivel ministerial y sectorial destinadas al análisis y proposición de acciones y medidas.
Los temas del transporte estuvieron presentes de manera explícita desde el principio del proceso de integración de los países andinos. Un ejemplo son las "Bases de una Común Política Internacional" expresadas en agosto de 1966 por la Declaración de Bogotá, pues proponen lograr el sistema de transporte necesario para el desarrollo comunitario sobre la base de la programación de la infraestructura física, de la creación de organismos y empresas de transporte subregionales y de la cooperación en materia de transporte aéreo y marítimo. Dichas áreas de actividad también fueron señaladas al constituirse la Corporación Andina de Fomento (CAF) en 1968 (19).
En el Acuerdo de Cartagena -suscripto en mayo de 1969 y vigente para Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, luego de la incorporación de este último país en 1971 y del retiro de Chile en 1976-, la formulación de la política general se concreta a través de las Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) y las actividades técnicas necesarias están a cargo de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). Dicho Acuerdo establece solucionar mediante acciones conjuntas los problemas de infraestructura del transporte, de las comunicaciones y de la energía, al igual que los del tráfico fronterizo entre los países miembros (19).
Las "Bases generales para una estrategia subregional de desarrollo", presentadas por la JUNAC en marzo de 1972, concluyeron en las siguientes principales propuestas en materia de transporte (19):
· El transporte por carretera podría ser utilizado para atender el intercambio comercial con otros países sudamericanos, pero constituía el elemento central de la política de reducción de los aranceles implícitos que estaban reprimiendo el intercambio entre los países andinos. Además de las mejoras necesarias en la infraestructura caminera y en la calidad de la flota y empresas disponibles, debían establecerse normas jurídicas y administrativas para trasponer eficientemente las fronteras y circular por terceros países.
· El transporte marítimo de carga general podía desarrollarse aplicando las posibilidades de expansión de las empresas navieras existentes y el de carga a granel tenía la alternativa de organizar una flota subregional de buques convertibles, considerando la agregación de la demanda de los países miembros. Por otra parte, era necesario armonizar las normas sobre reserva de cargas.
· El transporte aéreo requería desarrollar acuerdos de uniformización de equipos y estudiar una empresa subregional para operar equipos de vuelo arrendados y para comercializar los servicios.
Los lineamientos iniciales fueron desarrollados y aplicados mediante los distintos mecanismos e instrumentos disponibles, entre los que se destacan respectivamente la Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) y sus Decisiones. También fueron instalados nuevos mecanismos dentro del proceso de integración, tales como el Consejo de Integración Física (CIF) creado en junio de 1973 por Decisión 71 de la CAC o la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena cuya convocatoria encomendó la CAC en mayo de 1980 a la JUNAC (3) (19). Después de la suscripción del Protocolo de Quito en 1987, han tomado relevancia las actividades del Consejo Presidencial Andino (32), particularmente en el trazado de las orientaciones estratégicas para el sector transporte.
Tanto los objetivos y lineamientos de acción en materia de transporte como los mecanismos e instrumentos empleados, debieron ser adecuados a las cambiantes circunstancias del contexto, dadas por los acontecimientos externos e internos de los países andinos durante la década de 1980. La síntesis de las definiciones estratégicas hasta los últimos años de la citada década se presenta a continuación, seguida de un detalle de las principales Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y de otras disposiciones adoptadas en foros subregionales, con valor instrumental en materia de transporte. El detalle de las posteriores actividades en materia de transporte en este esquema de integración, se encuentra más adelante en este mismo capítulo.
Pocos meses después de la referida presentación de las "Bases generales para una estrategia subregional de desarrollo" por parte de la JUNAC, durante el Noveno Periodo de Sesiones Ordinarias de la CAC que concluyó en agosto de 1972, además de las Decisiones 56 y 56A con el régimen subregional para el transporte internacional por carretera, fueron dispuestas las siguientes medidas relacionadas con el transporte (19):
· Convocar una reunión de las autoridades aeronáuticas con el objeto de estudiar los diversos problemas del transporte aéreo en la subregión y formular una política común al respecto.
· Encomendar a la Junta del Acuerdo de Cartagena el análisis de la incidencia que podría derivar, sobre los servicios de las navieras subregionales, de la operación de buques LASH en las rutas del Pacífico.
· Recomendar a la JUNAC el estudio de soluciones para el movimiento de cargas internacionales por parte de transportadores bolivianos, a través de puertos de la subregión.
En septiembre de 1973 la CAC analizó el "Programa inicial en materia de transporte", elaborado por la JUNAC para la Primera Reunión del Consejo de Integración Física (CIF) concordante con el estado de avance de las actividades previstas en las "Bases generales para una estrategia subregional de desarrollo" de 1972. En julio de 1974 se llevó a cabo la Primera Reunión de Expertos Gubernamentales en Transporte Marítimo del Grupo Andino, que recomendó la atención directa del transporte marítimo de cargas a granel por parte de los gobiernos de los países miembros y de las empresas navieras existentes, sobre la base de estudios de la JUNAC acerca de la factibilidad de una flota subregional con ese fin (19).
Los Presidentes de los países andinos formularon indicaciones estratégicas a la CAC y a la JUNAC en mayo de 1979 -a través del documento que luego se denominó "Mandato de Cartagena"-, que en materia de transporte se refirieron a (19):
· Las medidas que resolverían problemas derivados de la condición de mediterraneidad de Bolivia, tales como el desarrollo de su infraestructura de transporte y comunicaciones con los puertos del Pacífico o el perfeccionamiento del régimen aplicable a su comercio en tránsito.
· La constitución de un sistema integral de transporte y comunicaciones, que consolide la interconexión y la unidad física de la subregión y que permita superar los problemas de circulación internacional de personas y mercancías.
· Las acciones inmediatas para facilitar el transporte por carretera a través de los países miembros y para disminuir los costos de dicho transporte.
· La ejecución conjunta de un eje troncal carretero, que vincule a todos los países miembros por la vertiente oriental de la cordillera, así como la de las vinculaciones trasandinas con la costa del Pacífico apropiadas.
En cumplimiento del Mandato de Cartagena la JUNAC realizó rápidamente diversos estudios tendientes a la formulación de la correspondiente estrategia regional. En materia de transporte, deben mencionarse (19):
· El Diagnóstico del Sector Transporte -Documento JUN/dt 139-, cuyas conclusiones sobre el sistema regional de transporte señalaron que además de permitir la integración física debía brindar alternativas reales de los medios que fueren más eficientes para el comercio subregional. Con relación a la estrategia inicial que enfatizara la acción comunitaria sobre el transporte por carretera, dicho diagnóstico concluyó que debía ser modificada, pues los objetivos de implementar ordenadamente la red de carreteras comprometida y de aplicar el régimen de transporte sancionado para cargas y pasajeros no habían sido cumplidos.
· El referido al transporte multimodal, centrado en la utilización de nuevas tecnologías por parte de dichos países y complementado con un informe de la UNCTAD sobre las definiciones comunitarias a adoptar.
· El que formuló las bases para la constitución de un Sistema Integral de Transportes, en los términos establecidos en el Mandato de Cartagena y que presentó un mapa con una Red Andina de Transportes sujeta a la aprobación de los países miembros.
La CAC, en diciembre de 1979, aprobó el Programa de Trabajo de la JUNAC para 1980 conteniendo diversos estudios y análisis sobre el transporte subregional (nueva estrategia para el sector, fórmulas de cooperación en transporte marítimo y multimodal, servicios regulares de carga entre puertos de la subregión y creación de una conferencia andina de fletes, entre otros). El Consejo de Integración Física (CIF) -cuya función principal es asesorar a los órganos del Acuerdo de Cartagena en la definición de políticas comunes en materia de transporte, comunicaciones y energía, así como en la preparación de los programas de inversión y de otras acciones conjuntas correspondientes- efectuó recomendaciones en la Cuarta Reunión de noviembre de 1980 y en la Quinta de febrero de 1982, que conviene mencionar (19):
· Transporte en general: actualizar el diagnóstico realizado, definir las bases para constituir el sistema integrado de transporte y aplicar las medidas recomendadas en los estudios realizados en 1979 sobre ambos temas.
· Transporte marítimo: estudiar la cooperación subregional en cuestiones tales como una conferencia andina de fletes, la armonización de las leyes de reserva de cargas de los países miembros y el establecimiento de servicios subregionales de cabotaje marítimo, así como establecer acuerdos bilaterales que restrinjan el uso de terceras banderas como instancia previa a un acuerdo multilateral en la materia.
· Transporte multimodal: analizar la adopción de nuevas tecnologías de manipuleo de cargas, la adecuación de la legislación aduanera de los países miembros y la instalación de terminales interiores de carga.
· Transporte aéreo: racionalizar los servicios subregionales y definir la conveniencia de crear una línea aérea andina o de constituir un acuerdo operativo o de pool intrasubregional.
La Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros, cuya convocatoria fuera encomendada en mayo de 1980 por la Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) a la JUNAC, realizó su primera reunión en marzo de 1982 y fue institucionalizada al mes siguiente por la Decisión 172, como foro especial de coordinación, asesoramiento y consulta y cuyas deliberaciones tendrían una instancia preparatoria en las del Consejo de Integración Física (CIF) existente (3) (19).
En la segunda reunión, los Ministros resuelven aprobar la estrategia de transporte y comunicaciones para los países andinos, entre cuyos objetivos específicos se extraen -a modo de principios básicos- los siguientes (3):
· Racionalizar los procedimientos y la documentación de transporte y comercio empleadas en puertos, aeropuertos y pasos de frontera.
· Suscribir acuerdos que faciliten las operaciones de los distintos modos de transporte y aprobar normas legales armonizadas subregionalmente.
· Desarrollar capacidad colectiva para enfrentar los problemas en las vías de comunicación, derivados de desastres naturales.
· Solucionar los problemas de mediterraneidad de Bolivia.
· Propiciar la participación del sector privado en los Encuentros Andinos de Transportistas y la constitución de Consejos de Usuarios de Transporte en los países miembros.
La Decisión 172 es sustituida en septiembre de 1983 por la Decisión 186, formalizando la designación de la mencionada Reunión de Ministros como Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena. Las restantes reuniones de este foro hasta los últimos años de la década de 1980, se realizaron en noviembre de 1984 la tercera y en el mismo mes de 1988 la cuarta (3). Las siguientes reuniones son detalladas más adelante en el presente capítulo.
El Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena o Protocolo de Quito, entró en vigencia en mayo de 1987 y ratificó el papel del transporte, de las comunicaciones y de la energía en el proceso de integración de los países andinos. Las definiciones de mayor importancia en estas materias se adoptaron en la Cumbre de Galápagos -en diciembre de 1989- donde los presidentes de los países andinos formularon el "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino", seguidas por la Reunión de Machu Picchu -en mayo de 1990- con la creación del Consejo Presidencial Andino y culminaron en la Cumbre de La Paz -en noviembre de 1990- donde fueron profundizados los acuerdos alcanzados en Galápagos (15) (20) (32) (33).
Entre las Decisiones de las Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) que no fueron comentadas antes en este informe, las siguientes son las que hasta los últimos años de la década pasada se refieren a cuestiones relevantes del transporte entre los países miembros (3) (19) (28):
· Decisión 40 de noviembre de 1971, cuyas normas tienden a evitar la doble tributación en general, pero que en particular se aplica a los servicios de transporte internacional y a las empresas que los realizan.
· Decisión 50 adoptada en marzo de 1972, que establece el régimen subregional para la internación temporal de vehículos de uso privado, posteriormente reglamentado en noviembre del mismo año por la Decisión 69.
· Decisión 54 que encarga a la JUNAC, en julio de 1972, el estudio y propuesta de recomendaciones que permitan reducir los costos de transporte que afectan a Bolivia. Esta Decisión fue complementada posteriormente por la Decisión 141 "Medidas colectivas de apoyo a Bolivia" -adoptada en mayo de 1979- comprendiendo iniciativas sobre la infraestructura de transporte (carretero, ferroviario y aéreo), que a su vez dio origen en septiembre de 1983 a la Decisión 185 con el Plan Andino de Acción Conjunta para coadyuvar a la solución de los problemas de la mediterraneidad de Bolivia, modificada por la Decisión 224 emitida en mayo de 1987.
· Decisión 56 que sancionó el régimen subregional para el transporte internacional por carretera en julio de 1972, complementada con la Decisión 56A que estableció el formulario único de los documentos a utilizar. Después de permanentes esfuerzos por lograr la efectiva aplicación de este régimen, fue reemplazado por el de las Decisiones 257 para el transporte internacional de cargas por carretera y 289 para el de pasajeros, adoptadas respectivamente en noviembre de 1989 y en marzo de 1991.
· Decisión 94 de diciembre de 1975, que estableció los componentes y las características del Sistema Troncal Andino de Carreteras. Esta Decisión fue sustituida en octubre de 1989 por la Decisión 271 (la Decisión 277, en el mes siguiente, hizo un agregado a su artículo 10), que crea el Comité Andino de Infraestructura Vial y reformula el Sistema mencionado, conviniéndose además la adopción del "Manual Interamericano de Dispositivos para el Control del Tránsito en Calles y Carreteras" de la OEA.
· Decisión 166 que institucionaliza -en diciembre de 1981- el Consejo de Asuntos Aduaneros dentro de los órganos técnicos del Acuerdo de Cartagena.
Las actividades en materia de transporte por agua realizadas en el Grupo Andino a partir de 1989, se presentan en este punto ordenadas según correspondan al transporte marítimo, al transporte fluvial y a las vías navegables y los puertos.
· Transporte marítimo
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado en la Cumbre de Galápagos de diciembre de 1989 por los presidentes de los países miembros del Acuerdo de Cartagena, estableció en el área de infraestructura y servicios de transporte (3):
· Adoptar normas comunitarias para el funcionamiento del Cabotaje Marítimo Andino (corto plazo).
· Promover la constitución de empresas multinacionales andinas, consorcios y demás acuerdos entre armadores de los países miembros (mediano y largo plazo).
El Cuarto Consejo Presidencial Andino -La Paz, en diciembre de 1990- decidió intensificar la apertura del sector transporte, considerando que en el caso del transporte marítimo debía concretarse con la eliminación de la reserva de cargas en el intercambio entre los países miembros y entre estos y terceros países (14). Por otra parte, para profundizar lo establecido el año anterior, determinó plazos para el cumplimiento de las siguientes acciones en el área de infraestructura y servicios de transporte (3).
· Adoptar acciones comunitarias para el funcionamiento del transporte de cabotaje cargas (plazo: 31 de marzo de 1991).
· Establecer un consorcio naviero para la explotación de las rutas del Océano Pacífico (plazo: 31 de diciembre de 1991).
Asimismo, ese Consejo Presidencial Andino decidió apoyar los resultados de la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en la misma ciudad el mes anterior. Las Resoluciones V.95 y V.96, que respaldaron al Comité Andino de Autoridades de Transporte Acuático (CAATA) y perfeccionaron su integración, son las referentes al tema (3).
La Primera Reunión del CAATA -en marzo de 1991- analizó el documento preparado por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) sobre la reserva de cargas, teniendo en cuenta las directrices del citado Consejo Presidencial Andino celebrado en La Paz en diciembre del año anterior. El CAATA resolvió proponer un proyecto de Decisión para la eliminación de la reserva de cargas. El documento elaborado por la JUNAC analizaba los orígenes de la reserva de cargas, el contexto proteccionista donde eran adoptadas tales medidas y la incompatibilidad de normas de ese tipo respecto a la actual orientación general de los países miembros, que apunta hacia mayores niveles de competitividad y de inserción en el comercio internacional. Además, dado que la eliminación de la reserva de cargas también comprendía al transporte de cabotaje marítimo intrasubregional y ello superaba las metas propuestas al respecto en el "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino", el CAATA aconsejó abandonar las acciones correspondientes que hubieren sido analizadas (28).
La Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) adoptó pocos días después la Decisión 288, estableciendo la libertad de acceso a la carga originada y destinada por vía marítima dentro de la subregión, cuando fuere transportada por buques de propiedad de compañías navieras de los países miembros y de terceros países, o fletados u operados por éstos. La Decisión 288 adoptada en marzo de 1991 constituye un estímulo a la competencia en el mercado interno de fletes marítimo de la subregión, al eliminar también las restricciones para el fletamento de buques por parte de armadores de los países miembros, las asignaciones de rutas dentro de la subregión y los sistemas de fijación o autorización de fletes, reemplazando a estos por registros de las tarifas aplicadas (28).
Teniendo en cuenta las mismas directivas de la Reunión del Consejo Presidencial Andino de La Paz anteriormente mencionadas, referidas a la eliminación de la reserva de cargas en el transporte marítimo de la subregión, la Tercera Reunión del CAATA -en mayo de 1991- consideró el documento "Bases para una nueva política de desarrollo de la marina mercante del Grupo Andino" elaborado por la JUNAC. Este documento desarrolla conceptualmente la reserva de cargas y sus modalidades, las causas predominantes para su aplicación, las razones existentes para abolirla en el ámbito de la subregión, los efectos previsibles de ese hecho y los instrumentos que en consecuencia podrían emplearse. En esa oportunidad también fue presentado por la JUNAC el documento "Política para el desarrollo de la marina mercante del Grupo Andino", que hace un tratamiento integral del tema y lo encuadra en el contexto de las bases formuladas en el documento antes citado (28).
Como resultado del análisis de los documentos señalados y de la Decisión 288 que había sido adoptada recientemente, el CAATA decidió en esa Tercera Reunión de mayo de 1991 estudiar con más profundidad el tema y poder concluir su tratamiento durante la Segunda Reunión Extraordinaria de dicho Comité, a realizarse el mes siguiente (14) (28). Asimismo, considerando que para la aplicación de la referida Decisión podría ser necesaria la reglamentación de sus normas, resolvió que el procedimiento para hacerlo comenzara por las propuestas que las autoridades nacionales hicieran llegar a la JUNAC. La Segunda Reunión Extraordinaria del CAATA -que se realizó, finalmente, en septiembre de 1991-, postergó el tratamiento de la reglamentación de la Decisión 288 y aprobó un documento que definía políticas para el desarrollo de la marina mercante del Grupo Andino (28).
El CAATA realizó su Tercera Reunión Extraordinaria en octubre de 1991, aprobando en esa ocasión un proyecto de Decisión que contenía la referida política subregional y que completaba el régimen de liberación del mercado establecido por la Decisión 288, extendiéndolo a las cargas de origen o destino en terceros países (28). La Sexta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Lima al mes siguiente, aprobó mediante la Resolución VI. 139 el proyecto de Decisión que establecía la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima y las políticas para el desarrollo de la marina mercante de los países andinos (3).
Con este antecedente, en febrero de 1992 la CAC adoptó la Decisión 314. En cuanto al primer tema, esta Decisión establece la libertad de acceso a las cargas transportadas por vía marítima generadas por el comercio exterior de los países miembros y los mecanismos para su aplicación progresiva, de acuerdo a los distintos casos de tráfico y a los intereses comerciales de cada país andino. Asimismo, dicha Decisión dispone la reorganización de la estructura y de las funciones del CAATA (estudio, asesoramiento y propuesta en todas las materias comprendidas por el transporte acuático subregional, entre las que se encuentra la de velar por el cumplimiento de las Decisiones 288 y 314) (28).
Los objetivos específicos para el desarrollo de la marina mercante del Grupo Andino, que fueron dispuestos por las políticas incorporadas a la Decisión 314, tienen la finalidad de considerar la nueva situación del mercado subregional de transporte marítimo (28):
· Armonización de las políticas de transporte marítimo con las generales de apertura y competitividad internacionales, correspondientes a todos los sectores de la economía subregional.
· Mejoramiento de la competitividad de las empresas de transporte marítimo de los países andinos.
· Coordinación de políticas y normas del transporte marítimo de los países miembros, dotándolas de mecanismos para equilibrar posibles competencias desleales de terceros países.
La orientación de las principales acciones y medidas que los países miembros deberían adoptar para lograr los mencionados objetivos, también está indicada en la Decisión 314 (28):
· Flexibilizar el registro de embarcaciones (uso de bandera de conveniencia, segundo registro, etc.).
· Conceder créditos blandos para adecuar la flota a las características de los tráficos existentes.
· Promover consorcios y empresas navieras consolidadas, para servicios en la subregión y con terceros países.
· Eliminar las exigencias de carácter laboral, arancelario y tributario que inciden en los costos de operación.
· Adecuar las normas de aplicación al control del transporte y el comercio por vía marítima.
· Aumentar la participación de capitales de origen externo en la constitución de las empresas navieras, respecto al de origen nacional.
El Consejo Presidencial Andino reunido en Cartagena de Indias, suscribió en diciembre de 1991 el Acta de Barahona, por la que instruye a la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena a adoptar en plazo perentorio medidas para superar las dificultades en materia de transporte, efectivizando la circulación por vía terrestre, aérea y acuática (28). Este mandato dio origen a la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros -en marzo de 1992- que en lo atinente al tema decidió por Resolución II-E. 156 la convocatoria a una reunión urgente del CAATA para tratar aspectos reglamentarios de la recientemente adoptada Decisión 314, tales como segundos registros y mecanismos para la libertad de acceso en forma recíproca. En consecuencia, la Cuarta Reunión del CAATA -en julio de 1992- inició los estudios tendientes a definir las acciones para aplicar la política trazada por la Decisión 314, en materia de marina mercante subregional. La Séptima Reunión de Ministros -Caracas, en octubre de 1992-, aprobó con la Resolución VII. 160 el mecanismo emergente de tales estudios (3) (28).
En la Quinta Reunión Extraordinaria del CAATA -en junio de 1993- fueron analizados los lineamientos sobre un registro andino de embarcaciones, cuyas principales características son las siguientes (28):
· Podrían ser inscriptos los buques destinados a los tráficos de altura o internacionales, de las empresas navieras nacionales de los países miembros o de las establecidas fuera de la subregión, pero cuya propiedad y control correspondiese a nacionales de estos países.
· Las embarcaciones inscriptas quedarían impedidas para efectuar cabotaje nacional, salvo permiso especial.
· No discriminaría por el estado de uso o de propiedad de los buques.
· Sería público y sujeto a las normas administrativas comunitarias.
· Las embarcaciones registradas, en cuanto a los derechos reales, estarían bajo jurisdicción de las normas legales de aplicación en el país del pabellón.
La Quinta Reunión Extraordinaria del CAATA, decidió profundizar el estudio de los aspectos fiscales, tributarios y laborales del referido registro andino de buques, así como las condiciones de admisibilidad. Las orientaciones propuestas para este último aspecto permitirían el registro de embarcaciones en otros países miembros distintos al de la bandera, flexibilizaban las disposiciones y eliminaban las restricciones inconvenientes (28).
Por otra parte, esta Quinta Reunión Extraordinaria del CAATA, identificó problemas para la aplicación de la Decisión 314 en los países miembros y encomendó a la JUNAC presentar las respectivas soluciones. Algunos ejemplos de dichos problemas son los siguientes (28):
· Incidencia de las disposiciones sobre reserva de cargas, contenidas en ciertos convenios bilaterales de los países miembros con terceros países.
· Ingreso de buques registrados en "banderas de conveniencia", con la consiguiente dificultad para aplicar la reciprocidad.
· Prohibiciones de algunas conferencias marítimas, a buques de los países miembros.
· Ofertas de flete por debajo de los costos operativos tradicionales en el mercado, por parte de buques de terceras banderas ("dumping").
La Sexta Reunión Extraordinaria del CAATA -en septiembre de 1993- continuó el tratamiento de los referidos temas y adoptó las siguientes resoluciones y acuerdos (28):
· Revisar los convenios bilaterales sobre transporte marítimo, suscriptos por los países miembros con terceros países, para eliminar cualquier restricción al libre acceso a las cargas establecido en la Decisión 314.
· Definir los criterios para tratar los efectos de los llamados "registros abiertos", sobre el tonelaje de registro en los países miembros, en función de un posible registro andino de buques.
· Procurar la máxima flexibilidad en los aspectos laborales y tributarios del registro andino de buques.
· Organizar con las autoridades de transporte marítimo de los países miembros del MERCOSUR y de Chile, el análisis de la armonización progresiva de las normas en aplicación sobre la materia.
· Transporte fluvial
La reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz -en diciembre de 1990-decidió respaldar las Resoluciones de la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, realizada en la misma ciudad el mes anterior. Las comprendidas en este tema son las Resoluciones V.95 y V.96, que apoyan las actividades del Comité Andino de Autoridades de Transporte Acuático (CAATA) y que perfeccionan su integración, y la Resolución V.100, que le encarga a dicho Comité el estudio de medidas para favorecer el transporte fluvial, la elaboración de un protocolo subregional sobre navegación fluvial y el desarrollo de programas de capacitación en dichas materias (3). La Cuarta Reunión del CAATA -en julio de 1992- resolvió estudiar los temas mencionados (28).
· Vías navegables y puertos
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado en diciembre de 1989 por los presidentes de los países andinos durante la Cumbre de Galápagos, determinó -dentro del campo de acciones de la infraestructura y servicios de transporte- la necesidad de establecer un sistema portuario integrado al transporte subregional y especificó acciones para la interconexión física de Bolivia con la subregión, tales como construir un atracadero en el puerto lacustre de Guaqui y habilitar el curso fluvial del río Madre de Dios para la navegación entre Perú y Bolivia. La concreción de estas acciones fue prevista para el mediano y largo plazo (3).
El Consejo Presidencial Andino de diciembre de 1990 en La Paz, decidió profundizar el mencionado diseño estratégico e intensificar la apertura del sector transporte. En tal sentido, fueron establecidos plazos para el cumplimiento de las acciones anteriormente definidas para los puertos y las vías navegables (3):
· Area de infraestructura y servicios de transporte: el 30 de junio de 1991, para modernizar los puertos.
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: plazos específicos para las acciones estipuladas en la Cumbre de Galápagos.
Además, dicha reunión del Consejo Presidencial Andino decidió respaldar los compromisos asumidos por la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada el mes anterior -en noviembre de 1990- también en La Paz. En materia de puertos y vías navegables, ello significó la aprobación a ese nivel de las siguientes Resoluciones (3):
· Resolución V.92: Reafirmar el tratamiento prioritario que merecen las acciones dirigidas a solucionar los problemas de la mediterraneidad de Bolivia contemplados por las Decisiones 185 y 224.
· Resoluciones V.95 y V.96: Adoptar medidas de respaldo al Comité Andino de Autoridades de Transporte Acuático (CAATA) y de perfeccionamiento de su integración.
· Resolución V.97: Adoptar medidas para mejorar la competitividad de los servicios portuarios y del manipuleo de cargas en la subregión.
· Resolución V.99: Encargar al CAATA la adopción de medidas para el intercambio de información y la transferencia de tecnología entre puertos fluviales.
· Resolución V.101, V.102 y V.103: Adoptar medidas de mejoramiento de las condiciones de navegabilidad del no Beni (Bolivia) y del río Madre de Dios (Bolivia y Perú) y de mejoramiento del puerto de Ilo, respectivamente.
La Tercera Reunión Extraordinaria del CAATA -en octubre de 1991-, revisó los resultados del Primer Coloquio Portuario Andino que se había realizado pocos días antes para analizar las operaciones y los servicios portuarios. La conclusiones de ese Coloquio señalaron que la mayoría de los puertos del Grupo Andino debían incrementar su productividad y su eficiencia, para reducir los costos de los servicios y mejorar la competitividad de los productos en los mercados internacionales. También destacaron que los países miembros habían comenzado a reestructurar los servicios portuarios y de estiba, adaptándolos a los nuevos requerimientos tecnológicos y posibilitando la participación de la iniciativa privada en la prestación de los mismos. Las principales recomendaciones fueron las siguientes (28):
· Lograr una infraestructura portuaria acorde con la evolución del transporte marítimo, particularmente respecto al creciente uso de los contenedores, y mantener las condiciones de navegabilidad del área de operaciones y de los accesos (dragado y señalización) a través de los organismos nacionales pertinentes.
· Tender a que las prestación de los servicios portuarios y de estiba se desarrollen de manera ininterrumpida (24 horas todos los días del año) y en un marco de libre competencia.
· Ratificar y aplicar, por parte de los países miembros, las normas de seguridad en la navegación de la Organización Marítima Internacional (OMI).
· Simplificar los procedimientos aduaneros que entorpecen el movimiento de mercancías y la recepción y despacho de embarcaciones.
· Crear fondos nacionales de financiamiento autónomos para el desarrollo portuario, con los aportes de los ingresos de cada puerto.
· Establecer un marco jurídico que descentralice la administración de los puertos y desburocratice las operaciones y procedimientos aplicables en ellos, sobre la base de criterios que desalienten las practicas monopólicas y promuevan el libre juego de la oferta y la demanda.
En noviembre de 1991 la Sexta Reunión de Ministros reiteró, con su Resolución VI. 138, los conceptos de la citada Resolución V.97 -adoptada en la Quinta Reunión de Ministros celebrada en La Paz en noviembre de 1990-, en el sentido de mejorar la competitividad de los puertos de la subregión (3). La Cuarta Reunión del CAATA, realizada en julio de 1992, dado que los resultados obtenidos por el Primer Coloquio Portuario Andino habían orientando las acciones de los países miembros hacia el cumplimiento de las bases estratégicas comunitarias, recomendó la repetición de la experiencia (28).
En diciembre de 1991, durante el Consejo Presidencial Andino reunido en Cartagena de Indias, fue suscripta el Acta de Barahona. En ese documento se instruye a la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena a adoptar en plazo perentorio medidas para superar las dificultades en materia de transporte, efectivizando la circulación por vía terrestre, aérea y acuática. (28) Este mandato dio origen a la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros -en la misma ciudad, en marzo del año siguiente-, que en los temas atinentes a este punto decidió por Resolución II-E. 156 para ese mismo año 1992 la realización del Segundo Coloquio Portuario Andino (3) (28):
Las acciones y medidas adoptadas en el marco del Grupo Andino en materia de transporte terrestre, están ordenadas para su tratamiento en el presente punto en las que corresponden al transporte por carretera y al transporte ferroviario.
· Transporte carretero
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado en diciembre de 1989 en la Cumbre de Galápagos por los presidentes de los países andinos, adoptó áreas de actividad y estableció acciones relacionadas con el transporte por carretera (3):
· Area de infraestructura y servicios de transporte: culminar y mantener el Sistema Troncal Andino de Carreteras (corto plazo) y formar una oferta suficiente y confiable (mediano y largo plazo).
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: mejorar las condiciones operacionales del transporte internacional en varias carreteras actualmente en uso (corto plazo) y ejecutar, completar y mejorar varios tramos de carretera (corto, mediano y largo plazo).
La Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC), recogiendo las instrucciones de la Cumbre de Galápagos, adoptó en octubre de 1990 la Decisión 271, creando el Sistema Andino de Carreteras. Dicha Decisión incluye el detalle de los ejes y tramos que conforman el referido sistema, así como las características técnicas principales que permitirían organizar su desarrollo (trazado, cruces de frontera, etc.) (14) (15).
La reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz -en diciembre de 1990-decidió profundizar el mencionado diseño estratégico e intensificar la apertura del sector transporte. En tal sentido, fueron establecidos plazos para el cumplimiento de las acciones referidas precedentemente (3):
· Area de infraestructura y servicios de transporte: concluir tramos carreteros prioritarios del Sistema Troncal Andino de Carreteras (plazos específicos fijados para varios tramos), armonizar pesos y dimensiones de los vehículos de carga (plazo: 30 de junio de 1991) y adoptar regímenes comunitarios para el transporte internacional de pasajeros, de encomiendas y turístico por carretera (plazo: fines de 1991).
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: plazos específicos para las distintas acciones estipuladas en la Cumbre de Galápagos.
Este Consejo Presidencial Andino de La Paz también decidió respaldar las Resoluciones de la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada el mes anterior -en noviembre de 1990- y en la misma ciudad. Entre las relacionadas con este punto del informe, están la Resolución V.77 referida a la divulgación y capacitación en transporte internacional por carretera y sus normas de aplicación, la Resolución V.91 sobre la armonización de la legislación de transporte internacional con países adheridos a otras normas multilaterales, y la Resolución V.92 relativa al tratamiento prioritario de las acciones de apoyo a Bolivia contempladas por las Decisiones 185 y 224 (3).
Otra de las Resoluciones de la Quinta Reunión de Ministros aprobada por el referido Consejo Presidencial Andino de La Paz es la Resolución V.74, que recomendara la inmediata reglamentación de la Decisión 257 (3). Esta Decisión -adoptada en noviembre de 1989 por la CAC-, constituye el régimen subregional de transporte internacional de cargas por carretera (en reemplazo del establecido por las Decisiones 56 y 56A, que regulaban el transporte por carretera para cargas, pasajeros y encomiendas) y crea el Comité Andino de Autoridades de Transporte Terrestre (CAATT), poniéndolo a cargo del control de su aplicación y del tratamiento técnico de otros asuntos relacionados (28).
El régimen establecido por la Decisión 257 debe aplicarse al transporte internacional de mercancías por carretera entre los países miembros, así como al que se efectúe con terceros países cuando haya tránsito por un segundo país miembro. Entre las condiciones que esta Decisión establece para realizar el transporte se encuentran la mutua concesión de libre tránsito, las modalidades del transporte (directo, con cambio de la unidad tractora o con transbordo de mercancías), la documentación exigible y las normas generales de aplicación a ser cumplidas. Los transportadores de los países miembros pueden acceder al mercado regulado por la Decisión 257, mediante el cumplimiento de requisitos de personería jurídica y de responsabilidad civil. Estos requisitos son necesarios para obtener la autorización de su país de origen, así como el permiso de los países entre los que realizará el transporte y el de los que serán transitados. Además, el transportador debe habilitar, por parte de los mencionados países, los vehículos propios o de terceros que empleará (28).
La Decisión 257 dispone que el transporte de referencia esté amparado por un contrato de transporte denominado Carta de Porte Internacional por Carretera, acerca del cual determina sus cláusulas básicas. Además, estipula que las mercancías sean amparadas por el Manifiesto de Carga Internacional para todas las operaciones de transporte y, en caso de ser necesario, por la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional para aquéllas realizadas dentro de un régimen especial sobre el tema, que contiene la propia Decisión. Las disposiciones marcan las principales características de estos documentos, de su contenido y de su empleo. El referido régimen especial sobre tránsito aduanero trata las mercancías, los contenedores y los vehículos. Por otra parte, esta Decisión también determina la documentación y los procedimientos migratorios de la tripulación de los vehículos (28).
La anteriormente citada reunión del Consejo Presidencial Andino de La Paz en diciembre de 1990, al decidir respaldar compromisos asumidos por la referida Quinta Reunión de Ministros -en la misma ciudad, en noviembre de igual año-, también aprobó a ese nivel la Resolución V.76 que recomendaba adoptar una Decisión sobre el transporte internacional de pasajeros por carretera (3). en tanto la Decisión 257 -que había sustituido las Decisiones 56 y 56A- no contempla el transporte de pasajeros ni el de encomiendas y dejaba sin marco legal ambos aspectos. (2 8).
La Segunda Reunión Extraordinaria del CAATT -en marzo de 1991-, además de analizar y resolver sobre diversos aspectos que debían reglamentarse en la Decisión 257, aprobó un proyecto de Decisión para el transporte internacional por carretera de pasajeros y encomiendas. Dicho proyecto contempló -hasta la aprobación de una norma específica- que las empresas autorizadas pudieran realizar transporte turístico en circuito cerrado, con los vehículos habilitados y previa autorización específica (28).
Con base en el proyecto preparado por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y aprobado en la mencionada Segunda Reunión Extraordinaria del CAATT, la Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) adoptó pocos días después la Decisión 289. Esta Decisión constituye el régimen subregional de aplicación a dicha materia y sus disposiciones se refieren al ámbito de aplicación, a las condiciones para realizar el transporte de pasajeros, a la autorización de los transportadores, a la habilitación de los vehículos, a las posibilidades de transportar encomiendas y de realizar circuitos cerrados de transporte de tipo turístico, al contrato de transporte o boleto de pasaje, a la lista de pasajeros y a las disposiciones aduaneras y migratorias. Además, completa las funciones del Comité Andino de Autoridades de Transporte Terrestre (CAATT) creado por la Decisión 257, en lo relativo a pasajeros (3) (28).
La Decisión 289 se aplica a los tráficos entre los países miembros y con terceros países en tránsito por un segundo país miembro, dejando y recogiendo pasajeros y encomiendas en las condiciones establecidas al efecto. Los tráficos nacionales o de cabotaje interno en un cierto país miembro, están impedidos para los vehículos habilitados por otros países miembros. Entre las condiciones que establece para la realización de los servicios, están la modalidad de transporte directo de origen a destino (sin cambio de vehículo), la documentación exigible, las normas generales de aplicación y la realización de acuerdos bilaterales o multilaterales sobre las rutas y frecuencias a explotar por los transportadores autorizados (3) (5) (28).
Los transportadores, para realizar los servicios regulados por la Decisión 289, deben obtener en el país miembro del respectivo domicilio principal un permiso para prestar servicios, cuyo perfeccionamiento se concreta con la obtención de los permisos correspondientes en los países miembros de origen, tránsito o destino de los tráficos que explotará. Estos permisos, que se otorgan cuando se cumplen requisitos relativos a la personería jurídica y la responsabilidad, tienen condiciones de caducidad y se expiden por un plazo al cabo del cual son renovados automáticamente, salvo indicación expresa en contrario. Además, los vehículos empleados por los transportadores autorizados deben estar habilitados por el país miembro donde se encuentren matriculados (28).
La Decisión 289 establece que el transporte internacional de pasajeros por carretera estará amparado por el contrato de transporte, cuyas indicaciones básicas deben constar en el boleto de pasaje. Esta norma subregional determina las cláusulas principales de dicho contrato, así como las disposiciones sobre asuntos aduaneros y migratorios. A los efectos de este último tópico, establece la emisión de un lista de pasajeros por cada operación de transporte (28).
Entre otros temas, la Tercera Reunión del CAATT -en julio de 1991- resolvió sobre asuntos reglamentarios de las Decisiones 257 y 289 y sobre la participación en sus reuniones de los transportadores autorizados. También analizó las normas técnicas sobre la tipología y los límites de peso para los vehículos de carga destinados al transporte internacional por carretera, con miras a su aplicación para la habilitación de vehículos prevista por la Decisión 257, y las Decisiones 50 y 69 relacionadas con la internación temporal de vehículos de uso privado, aconsejando identificar y resolver los aspectos a reformar en las mismas (28).
Asimismo, esa Tercera Reunión del CAATT examinó los inconvenientes surgidos en la aplicación de la Decisión 257 y formuló las siguientes recomendaciones (28):
· Acelerar la tramitación de los certificados de idoneidad y de los permisos de prestación de servicios, y completar las normas nacionales de procedimiento para registrar y habilitar los vehículos.
· Aplicar las normas reglamentarias para emitir la Libreta de Tripulante Terrestre (documento que debe ser portado durante las operaciones de transporte regulado por las normas subregionales, para simplificar los trámites migratorios de los tripulantes).
· Instar a las autoridades aduaneras al cumplimiento de la Decisión 257, en lo referente a los documentos exigibles al transporte internacional de cargas por carretera (Carta de Porte Internacional por Carretera y Manifiesto de Carga Internacional).
· Implementar el régimen especial de tránsito aduanero internacional en todos los países miembros y, a tal efecto, utilizar la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional según lo dispuesto por la Decisión 257.
· Habilitar como zonas aduaneras primarias las bodegas, recintos o depósitos ubicados en las fronteras, como infraestructura para prestar los servicios por parte de los transportadores autorizados.
Durante la Sexta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Lima en noviembre de 1991, se adoptaron las siguientes Resoluciones (3):
· Resolución VI.127 y VI.128: Aprobar medidas para la aplicación de la Decisión 257 sobre transporte internacional de mercancías por carreteras y para su fomento en el Ecuador.
· Resolución VI.132: Disponer el estudio de la tipología y las dimensiones de los vehículos de pasajeros destinados al transporte internacional por carretera, por parte de los Comités Andinos de Infraestructura Vial y de Autoridades de Transporte Terrestre.
En diciembre de 1991, el Consejo Presidencial Andino reunido en Cartagena de Indias, suscribió el Acta de Barahona que instruye a la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, para adoptar en plazo perentorio medidas que superen las dificultades en materia de transporte, efectivizando la circulación por vía terrestre, aérea y acuática. (33) Este mandato dio origen a la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros -Lima, en marzo del año siguiente-, que decidió por Resolución II-E. 155 la convocatoria a una reunión de transportadores de la subregión y del CAATT, con el objeto de analizar medidas tendientes a efectivizar la circulación terrestre de vehículos y mercancías, considerando las dificultades existentes en la aplicación de la Decisión 257 (3).
En septiembre de 1992 la Cuarta Reunión del CAATT analizó el documento preparado por la JUNAC sobre las Decisiones 257 y 289, que señalaba las disposiciones específicas cuya aplicación continuaba presentando dificultades. Además, revisó proyectos de reglamentación de varios aspectos de las Decisiones 257 y 289. La Quinta Reunión del CAATT -en enero de 1993-desarrolló un amplio temario, en el que se encontraban cuestiones reglamentarias de las Decisiones 257 y 289 (se resolvió sobre la emisión y utilización de la Libreta de Tripulante Terrestre y los acuerdos entre los países miembros relativos a rutas y frecuencias de los servicios de pasajeros, quedando en estudio otras cuestiones) y las referidas al estado de aplicación de dichas normas. Con relación a ese último aspecto del temario, esta Quinta Reunión del CAATT analizó los resultados de la reunión de transportadores celebrada días antes, en el marco de la citada Resolución II-E. 155 de la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros llevada a cabo en marzo del año anterior (28).
Dicho análisis produjo las siguientes conclusiones, entre las alcanzadas para los temas más importantes (28):
· Inobservancia de los requisitos exigibles e incumplimiento de los plazos para el otorgamiento de las autorizaciones para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías: los organismos competentes de los países miembros estaban cumpliendo las normas comunitarias (no obstante que su tratamiento posterior demuestra lo contrario).
· Descoordinación y discontinuidad de los servicios de aduana, migraciones, sanitarios y de seguridad en frontera: solicitud a las autoridades nacionales competentes en dichas materias, por intermedio de la JUNAC, para que armonicen bilateral o multilateralmente los horarios de atención y posibiliten su prestación ininterrumpida (24 horas todos los días del año), e invitación a dichas autoridades para participar de las reuniones del CAATT cuando los temas a tratar lo aconsejen.
· Inexistencia en la Decisión 257 de la disposición contenida en la Decisión 289, para evitar la retención de los vehículos habilitados en los casos que la autoridad competente compruebe que el transportador autorizado no es responsable de delitos cometidos durante la operación de transporte: solicitud a la JUNAC de un proyecto de modificación de la Decisión 257, en tal sentido.
· Controles aduaneros fuera de las aduanas de egreso e ingreso a un país miembro (existencia de alcabalas y de aduanas internas): solicitud al Consejo de Asuntos Aduaneros para que adopte mecanismos que eviten tales acontecimientos, no obstante que la aplicación de la Decisión 327 -régimen subregional de Tránsito Aduanero Internacional-racionalizaría las operaciones aduaneras pero sin comprender a los equipajes acompañados por los pasajeros.
La Primera Reunión Conjunta del CAATT y del Comité Andino de Infraestructura Vial (CAIV) -también celebrada en enero de 1993- tuvo por objeto cumplir con la Resolución VI. 132 de la Sexta Reunión de Ministros de noviembre de 1991, para tratar la armonización de las características básicas de los vehículos del transporte internacional por carretera (tipología, peso y dimensiones), así como otros temas necesarios de tratamiento conjunto señalados oportunamente por ambos Comités y por el Consejo de Integración Física (CIF). En tal sentido fue convenido recomendar a la JUNAC, con el objeto de obtener bases de las resoluciones de la próxima reunión conjunta, que estudie las normas técnicas referidas a las mencionadas características de los vehículos (28).
La Quinta Reunión del CAATT -en enero de 1993-, sobre la base del análisis de un documento preparado por la JUNAC, resolvió convocar a reuniones de trabajo para desarrollar los aspectos de las Decisiones 257 y 289 que requieren reglamentación, así como elaborar un régimen de sanciones para los transportadores autorizados que infrinjan dichas normas subregionales. Los principales obstáculos al transporte internacional por carretera e incumplimientos a las referidas Decisiones, según dicho análisis, eran los siguientes (28):
· Falta de difusión de las normas nacionales y subregionales de aplicación en la materia entre los usuarios, transportadores y agentes de los organismos nacionales de aplicación. Necesidad de capacitación específica de los agentes mencionados, particularmente en las fronteras.
· No exigencia a los transportadores autorizados para el transporte internacional de mercancías por carretera de la Carta de Porte Internacional por Carretera, del Manifiesto ce Carga Internacional y de la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional, por parte de las autoridades nacionales de transporte y de aduana, y exigencia de otros documentos.
· Incumplimiento de las normas comunitarias en materia de otorgamiento de las autorizaciones a los transportadores internacionales de la subregión.
· Admisión del transporte internacional por carretera realizado por transportadores no autorizados.
· Exigencia del transbordo en frontera, impidiendo la realización del transporte directo en las modalidades admitidas por las normas comunitarias.
· Fallas en la emisión y el otorgamiento de la Libreta de Tripulante Terrestre, para la tripulación de los vehículos habilitados.
· Controles aduaneros y policiales en lugares distintos a las fronteras, durante el recorrido del transporte internacional por carretera, a veces con cobro de alcabalas.
· Ausencia de servicios básicos (bodegas y sitios de estacionamiento) y de coordinación operacional en los pasos de frontera (desajustes normativos y de horarios entre las actividades de las distintas autoridades intervinientes, demoras en la prestación de sus servicios, incumplimiento de horarios para los mismos y falta de los Centros Nacionales de Atención en Frontera - CENAF), para la atención de pasajeros, mercancías y vehículos.
· Irrespeto de las normas aplicables al tránsito aduanero, ocasionando controles y revisiones de vehículos, equipajes y mercancías (aun aquéllas bajo la protección de precintos aduaneros), no sólo en la fronteras sino también durante el recorrido.
· Saturación de las carreteras en tramos próximos a los pasos de frontera y de los servicios al transporte internacional en dichos lugares, por causa del tránsito local, la deficiente organización circulatoria, la ocupación de la calzada para efectuar el comercio fronterizo y la atención que todo ello requiere por parte de las autoridades.
La Cuarta Reunión Extraordinaria del CAATT -en diciembre de 1993- fue convocada por la JUNAC para analizar los problemas del transporte internacional por carretera planteados en su anterior reunión -en enero de ese mismo año- y los resultados de reuniones de trabajo acordadas. Asimismo, el CAATT tomó conocimiento de la constitución de la Asociación Andina de Transportistas Internacionales por Carretera (ANDINATIC). Los acuerdos adoptados por esta Cuarta Reunión Extraordinaria del CAATT fueron para solicitar a la JUNAC los estudios que permitirían poner en vigencia normas comunitarias sobre peso, dimensiones y otras características de los vehículos y para ordenar la continuación de las reuniones de trabajo realizadas. El temario de las mismas debía comprender la profundización de los criterios para la reglamentación de las Decisiones 257 y 298, la preparación de un proyecto de Decisión que contenga dichos criterios junto con el régimen de sanciones a las infracciones por parte de los transportadores autorizados (amonestación, suspensión y cancelación) y la formulación de pautas para establecer un único registro subregional de transportadores por carretera (28).
Las mencionadas reuniones se realizaron en enero de 1994. institucionalizadas como Segunda Reunión del Grupo de Trabajo Ad-hoc sobre Transporte Terrestre. Los temas a desarrollar no fueron agotados, decidiéndose realizar una nueva reunión, con antelación a la Quinta Reunión Extraordinaria del CAATT prevista para marzo de 1994 (28).
· Transporte ferroviario
La Reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz -en diciembre de 1990-decidió profundizar el "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino", formulado en el mismo mes del año anterior durante la Cumbre de Galápagos, e intensificar la apertura del sector transporte. Con esa finalidad, en lo referente al transporte ferroviario, fueron establecidos plazos de cumplimiento para las acciones en el área de interconexión física de Bolivia con la subregión (rehabilitar el tramo Guaqui-Viacha, construir una planta de bitrochaje en el puerto lacustre de Puno y apoyar la dotación de equipos a la Empresa Nacional de Ferrocarriles de Bolivia) (3).
Dicha Reunión del Consejo Presidencial Andino también decidió respaldar los compromisos asumidos por la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en la misma ciudad el mes anterior. En lo atinente al transporte por ferrocarril se trató de las Resoluciones V.87 (que expresa interés por el Proyecto Libertadores y que coincide en su parte sustancial con el Acuerdo 1.81 de la XVII Reunión de Ministros del Cono Sur), V.88 (con el apoyo al corredor ferroviario intercontinental por la parte central sudamericana) y V.91 (para la armonización de la legislación sobre transporte internacional con los países del Cono Sur) (3) (5).
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado en diciembre de 1989 por la Cumbre de Galápagos de los presidentes de los países andinos, estableció poner en funcionamiento el transporte multimodal en la subregión mediante la construcción de la infraestructura, la armonización de la legislación y la creación del marco institucional (como una acción a realizar en el mediano y largo plazo, en el área de infraestructura y servicios de transporte). El Consejo Presidencial Andino celebrado en La Paz -en diciembre de 1990- decidió profundizar el mencionado diseño estratégico e intensificar la apertura del sector transporte. En tal sentido, determinó que el cumplimiento de la acción anteriormente mencionada debía realizarse antes de fines de 1991 con la adopción de una Decisión sobre transporte multimodal internacional (3).
Dicha reunión de presidentes andinos de 1990 en La Paz también decidió respaldar la Resolución V.90, entre otros compromisos asumidos por la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en la misma ciudad el mes anterior. Esa Resolución instruye acerca de medidas inmediatas para integrar las políticas de transporte en general, adecuar la infraestructura en los puertos (aéreos, terrestres, marítimos y fluviales), establecer el marco legal que regule la operación del transporte multimodal en la subregión, solicitar a la JUNAC la realización de talleres de difusión del transporte multimodal (con el apoyo del Programa TRAINMAR de la UNCTAD) y designar a Bolivia como país piloto para la aplicación gradual del transporte multimodal en la subregión (3).
La Sexta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Lima en noviembre de 1991, recomendó a través de la Resolución VI. 142 la adopción de una norma que regule el transporte multimodal en la subregión. Dicha recomendación, que anexaba el proyecto de Decisión, puntualizó que tenía base en el trabajo realizado por la JUNAC y en los estudios realizados por la ALADI, la CEPAL y la UNCTAD, además de incorporar los resultados de los análisis efectuados por los expertos de la subregión y de los países participantes de la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur (3).
En diciembre de 1991, durante el Consejo Presidencial Andino reunido en Cartagena de Indias, fue suscripta el Acta de Barahona que instruye a la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena a adoptar en plazo perentorio medidas para superar las dificultades en materia de transporte, efectivizando la circulación por vía terrestre, aérea y acuática (33). Este mandato dio origen a la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros -Lima, en marzo del año siguiente-, que decidió por Resolución II-E. 156 la convocatoria a una reunión urgente del Comité Andino de Autoridades de Transporte Acuático (CAATA) para -entre otros asuntos- analizar el mencionado proyecto de Acuerdo sobre Transporte Multimodal. La Resolución VII. 159 de la Séptima Reunión de Ministros -Caracas, en octubre de 1992- recomendó la adopción de ese proyecto de Acuerdo (3) (28).
En marzo de 1993 la CAC adoptó la Decisión 331 "Transporte multimodal", cuyo campo de aplicación comprende a los tráficos intrasubregionales y extrasubregionales, en cuanto al Contrato de Transporte Multimodal se refiere, y a los operadores de transporte multimodal (OTM) que operen entre los países miembros y entre estos y terceros países, en lo referente a las condiciones y requisitos establecidos para adquirir y mantener la calidad de tales (24) (28).
Esta norma, si bien no resuelve todos los problemas del transporte multimodal en la subregión andina, permitiría acotar el proceso de heterogeneización de los marcos jurídicos nacionales en la materia. Por otra parte, dado que la Decisión 331 está sustentada en las Reglas UNCTAD/ICC de 1991, los operadores de transporte multimodal (OTM) de terceros países las incorporarán a sus documentos de transporte desde y hacia la subregión, lo que conformaría un ámbito de referencia consonante con los usos y prácticas internacionalmente aceptados (24).
Un grupo de las disposiciones de la Decisión 331 está referida al Contrato de Transporte Multimodal, donde se establece el régimen de responsabilidades entre las partes de dicho contrato. Dicho régimen puede definirse como aquél que obliga a un OTM a transportar mercancías contra el pago de un precio determinado -mediante el empleo de dos o más modos de transporte y con la emisión de un único documento-, y a asumir la responsabilidad por toda la operación de transporte que organiza (24) (28).
La Decisión 331, como se dijo, contiene los elementos básicos del régimen de responsabilidad voluntario de las Reglas UNCTAD/ICC de 1991 y cuyas características principales son las siguientes (salvo régimen imperativo aplicable en la fase de la operación donde se produzca la pérdida o daño a las mercancías) (24) (28):
· Recoge el principio de custodia, por el cual el OTM responde por las mercancías desde que las recibe en el origen de la operación hasta que las entrega en el destino.
· Atribuye al OTM la responsabilidad presunta por la pérdida, el daño o el retraso en la entrega de las mercancías, en tanto dichos perjuicios se produzcan con las mercancías bajo su custodia.
· Limita la responsabilidad del OTM por retraso en la entrega -salvo aceptación expresa por parte de éste en contrario-, o por cualquier otro daño o pérdida distintos a los de las mercancías, a una suma equivalente al flete total del Contrato de Transporte Multimodal.
· Exonera de responsabilidad al OTM de las faltas náuticas e incendio, si el porteador marítimo puede hacerlo por dichas causas, según la ley aplicable al segmento de operación del que se trate.
· La fijación de los límites de responsabilidad del OTM en 8,33 DEG (derechos especiales de giro) por kilogramo y en 666,67 DEG por bulto o por unidad (o 2,00 DEG por kilogramo de peso bruto, según cual resulte mayor), en operaciones sin y con segmento marítimo respectivamente.
· Considera un plazo de prescripción de nueve meses a partir de la entrega de las mercancías.
El otro aspecto normativo relevante corresponde a las disposiciones relativas a los requisitos y condiciones mínimos para adquirir la calidad de OTM y poder operar en el campo de aplicación de la Decisión 331. Los criterios para formalizar el registro de los OTM, según lo previsto en la propia norma, serán definidos mediante su reglamentación. Por lo tanto, hasta que dicho reglamento sea aprobado no existe un mecanismo formal que permita la existencia jurídica de los OTM y les otorgue capacidad para operar los tráficos multimodales de la subregión y para contratar el transporte establecido por la Decisión 331. En consecuencia, hasta ese momento, la norma subregional sería inaplicable (24) (28).
Otras áreas dispositivas de la Decisión 331 ponen bajo jurisdicción de la Decisión 40 "Convenio para evitar la doble tributación entre los países miembros" al transporte multimodal, colocan en jurisdicción nacional las organizaciones y reglamentaciones complementarias (infraestructura física y zonas aduaneras privadas en almacenes, puertos secos, terminales de contenedores, espacios para consolidación o desconsolidación de cargas, etc.) y reestructuran el Consejo de Integración Física (CIF) a los efectos de velar por su cumplimiento y aplicación (28).
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado por la Cumbre de Galápagos de los presidentes de los países andinos, en diciembre de 1989, estableció acciones para el transporte aéreo (3).
· Area de infraestructura y servicios de transporte: realizar una reunión de autoridades nacionales del sector (acuerdos para mejorar los servicios aéreos subregionales, uso conjunto de las capacidades de infraestructura y equipo y posiciones conjuntas frente a terceros países, en el corto plazo).
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: incorporar nuevas ciudades peruanas y bolivianas al itinerario de sus respectivas líneas aéreas (mediano y largo plazo).
La reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz -en diciembre de 1990-decidió profundizar el mencionado diseño estratégico e intensificar la apertura del sector transporte. En tal sentido, fueron establecidos plazos para el cumplimiento de las siguientes acciones (3) (14) (28).
· Area de infraestructura y servicios de transporte: otorgar la quinta libertad a las líneas aéreas de bandera de la subregión para viajes intrasubregionales (plazo: 30 de junio de 1991), dar libertad de operación a los vuelos charters intrasubregionales de pasajeros y de carga (plazo: 30 de junio de 1991), establecer servicios aéreos transfronterizos en la subregión (plazo: 31 de diciembre de 1991), preparar un programa para el uso conjunto de equipos y de facilidades de instrucción y de mantenimiento de aeronavegación (plazo: 31 de diciembre de 1991) y definir un convenio entre líneas aéreas andinas para servicios a Europa, Asia y Oceanía (plazo: 31 de marzo de 1992).
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: incorporar nuevas ciudades peruanas y bolivianas al itinerario de sus respectivas líneas aéreas (plazo: 31 de diciembre de 1992).
La referida reunión del Consejo Presidencial Andino de 1990 en La Paz también decidió respaldar Resoluciones de la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en la misma ciudad en el mes anterior. Las Resoluciones relacionadas son la V.105 sobre medidas de promoción del transporte aéreo en la subregión y la V.92 que reafirma el tratamiento prioritario que merecen las acciones de apoyo a Bolivia contempladas por las Decisiones 185 y 224 (3).
En cumplimiento del mandato del referido Cuarto Consejo Presidencial Andino de la Paz en noviembre de 1990 (cuya base en materia de transporte aéreo habían sido los acuerdos alcanzados en la Primera Reunión del Comité Andino de Autoridades Aeronáuticas realizada algunos días antes), la Segunda Reunión de ese Comité llevada a cabo en marzo de 1991 produjo los siguientes desarrollos (28):
· Acordó remitir al tratamiento local bilateral el tema de los servicios aéreos fronterizos, recomendar las acciones nacionales para el tema del uso conjunto de equipos y otras facilidades aeronáuticas, encargar a Bolivia y a Perú la solución bilateral de las ciudades incorporables a los itinerarios de sus líneas aéreas y estudiar las posibilidades de un convenio sobre los servicios a Europa, Asia y Oceanía.
· Resolvió encomendar a la JUNAC la preparación de un informe sobre la política de "cielos abiertos" para la subregión.
El documento "Política andina de transporte aéreo", elaborado y aprobado durante esa Segunda Reunión del Comité Andino de Autoridades Aeronáuticas (CAAA), expresó los siguientes lineamientos para el libre acceso de los transportadores aéreos andinos a los mercados intrasubregionales (28):
· Derechos de trafico en servicios regulares: libre concesión de derechos para la tercera, cuarta y quinta libertades aéreas (pasajeros y carga intrasubregional).
· Quinta libertad extrasubregional: concesión de derechos por negociación bilateral.
· Vuelos no regulares de carga: realización libre entre cualquier par de puntos intrarregionales o par de puntos intrarregional y extrasubregional (cuando no haya servicios regulares o sin afectar la estabilidad económica de estos).
· Vuelos no regulares de pasajeros: autorización automática de las solicitudes (cuando no haya servicios regulares o sin afectar la estabilidad económica de estos, cuando se presente certificado de explotación del país de bandera o equivalente y cuando corresponda a rutas "ida y vuelta", con salida y retomo prefijados, en paquetes "todo incluido" para los casos de "series de vuelo").
· Múltiple designación: aceptación de más de una línea aérea designada para operar servicios regulares.
· Sistema tarifario: aplicación del principio del "país de origen".
· Posición conjunta de negociación: creación de equipos negociadores ante terceros, designados por los países miembros.
· Prácticas de competencia desleal: estudio de protecciones o prevenciones de tales prácticas, para las líneas aéreas subregionales, y de correcciones de sus efectos.
· Cabotaje aéreo andino: estudio de un régimen especial para la explotación por parte de las líneas aéreas subregionales de dicho cabotaje (entendiendo por tal el que se realiza entre puntos de distintos países miembros) y para el cabotaje nacional (entre puntos de un mismo país miembro).
Durante la Primera Reunión Extraordinaria de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Caracas en mayo de 1991, se adoptó la Resolución I-RE.123 que aprobó la propuesta de la JUNAC, elaborada sobre la base de las disposiciones de la Segunda Reunión del CAAA. La reunión del Consejo Presidencial Andino, también celebrada en Caracas en mayo de 1991, aprobó el proyecto de Decisión para establecer un "espacio de cielos abiertos". La Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) adoptó ese mismo mes la Decisión 297 "Integración del transporte aéreo en la subregión andina", que contiene disposiciones consistentes con el documento preparado por la
Segunda Reunión del CAAA anteriormente referido y, además, el establecimiento de las funciones del Comité Andino de Autoridades Aeronáuticas (3) (28).
El resumen de las normas establecidas por la Decisión 297 para el transporte aéreo subregional, es el siguiente (28):
· Ambito de aplicación: servicios de transporte aéreo internacional, regulares y no regulares de pasajeros, cargas y correo intra y extrasubregional, con el ejercicio de las primera y segunda libertades del aire.
· Condiciones para vuelos regulares intrasubregionales: libre ejercicio de las tercera, cuarta y quinta libertades del aire, y aplicación del principio de múltiple designación sobre la base de la reglamentación uniforme del mismo, como garantía del libre acceso al mercado.
· Condiciones para vuelos no regulares intrasubregionales: régimen de libertad para cargas, autorización para efectuar servicios de carga y correo de otorgamiento automático, e igualmente para pasajeros (pero con previa observancia de requisitos específicos anteriormente comentados).
· Condiciones para vuelos regulares extrasubregionales: concesiones de la quinta libertad del aire a negociar bilateral o multilateralmente antes del 31 de diciembre de 1992, manteniendo el principio de equidad (reciprocidad) y bajo fórmulas adecuadas de compensación.
· Condiciones para vuelos no regulares extrasubregionales: régimen de libertad para cargas, y condiciones a ser establecidas por los países miembros para pasajeros.
· Disposiciones generales: revisión y modificación de todos los arreglos operativos y convenios vigentes entre los países miembros sobre la base de la política andina de transporte aéreo, aplicación de la Decisión 40 para las cuestiones tributarias, principio de país de origen en materia de tarifas intrasubregionales y mutua información sobre empresas nacionales designadas y los derechos que ejercerán, así como para las empresas extrasubregionales involucradas.
En la Sexta Reunión de Ministros - Lima, en noviembre de 1991-, mediante la Resolución VI. 128, fueron aprobadas acciones para aplicar la Decisión 297 citada precedentemente. (3) En febrero de 1992 la Tercera Reunión del CAAA analizó cuestiones de interpretación de la Decisión 297, relacionadas a las condiciones establecidas para (28):
· Vuelos no regulares de pasajeros, correo y cargas, intrasubregionales: quedó definido que los requisitos previos para la autorización automática son de aplicación sólo para pasajeros - tal como está considerado en la presentación precedente-, pero que sería conveniente estudiar la aplicación para los vuelos no regulares de carga intra y extrasubregional en aquellos aspectos que sean pertinentes.
· Vuelos regulares y no regulares de pasajeros, correo y cargas extrasubregionales: no quedó definida la postura acerca del criterio restrictivo empleado, frente al criterio de libre intercambio de derechos aerocomerciales establecido para iguales vuelos intrasubregionales.
Esa misma Tercera Reunión del CAAA resolvió acerca de los siguientes temas reglamentarios de la Decisión 297 (28):
· Encomendar a la JUNAC la preparación del documento de base para analizar las condiciones para la realización de vuelos regulares extrasubregionales de pasajeros, correo y cargas, así como para los no regulares extrasubregionales de pasajeros, en una reunión de trabajo especial.
· Aprobar el documento "múltiple designación en el transporte aéreo de la subregión" y solicitar su presentación como proyecto de Decisión, para resolver la reglamentación prevista sobre el tema en la Decisión 297.
En diciembre de 1991, el Consejo Presidencial Andino reunido en Cartagena de Indias suscribió el Acta de Barahona por la que instruye a la Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena a adoptar en plazo perentorio medidas para superar las dificultades en materia de transporte, efectivizando la circulación por vía terrestre, aérea y acuática (28). Este mandato dio origen a la Segunda Reunión Extraordinaria de Ministros -en Lima, en marzo del año siguiente-, que por Resolución II-E.154 decidió actualizar el estudio de la JUNAC sobre la política aérea subregional, considerando los avances alcanzados en la instrumentación de la Decisión 297. En junio de 1992 la CAC adoptó la Decisión 320 "Múltiple designación en el transporte aéreo de la subregión" (3) (28).
La Decisión 320 toma en cuenta el artículo 9 de la Decisión 297, que establece la aceptación de los países miembros del principio de múltiple designación en la realización de los servicios regulares de pasajeros, correo y cargas, y la adopción de la reglamentación uniforme necesaria para su aplicación, garantizando en todos los casos el libre acceso al mercado. En tal sentido, la Decisión 320 dispone que los países miembros podrán designar a una o más empresas nacionales de transporte aéreo, con permiso de operación para la realización de servicios de transporte aéreo intrasubregional de pasajeros, correo y cargas, en cualquiera de las rutas dentro de la subregión, garantizando el libre acceso al mercado y sin ningún género de discriminación (28).
En septiembre de 1993 se llevó a cabo el Segundo Encuentro de Líneas Aéreas del Grupo Andino, donde los representantes de las empresas aéreas y de los organismos relacionados con el sector de los países miembros identificaron los principales problemas y acordaron recomendaciones para su solución. En octubre de ese mismo año se realizó la reunión de trabajo especial dispuesta por la Tercera Reunión del CAAA, celebrada en febrero de 1992, desarrollando el análisis de la situación del mercado subregional de servicios de transporte aéreo, la revisión del estado de aplicación de las Decisiones 297 y 320 y el tratamiento de las condiciones para la realización de vuelos extrasubregionales regulares (pasajeros, correo y cargas) y no regulares (pasajeros). Este último tema corresponde a cuestiones específicas del artículo 11 de la Decisión 297, según lo ordenado en la referida Tercera Reunión del CAAA, si bien todos los temas tuvieron como base de trabajo los problemas identificados y las soluciones planteadas en el citado Segundo Encuentro de Líneas Aéreas del Grupo Andino realizado en el mes anterior. En ese mismo mes de octubre de 1993 -pocos días después de esa reunión de trabajo- quedó constituida la Asociación Andina de Líneas Aéreas (AALA), cuya creación había sido recomendada en el mencionado Segundo Encuentro de Líneas Aéreas del Grupo Andino. Culminando la secuencia de reuniones precedentemente descripta, la Cuarta Reunión del CAAA -en noviembre de 1993-procedió al análisis de los resultados de la reunión de trabajo especial y a la aceptación de la incorporación de la AALA a sus deliberaciones, en términos que debían formalizarse en la próxima reunión del CAAA. Además, dispuso que las reuniones de trabajo prosiguiesen bajo la forma de un Grupo de Trabajo permanente (28).
El primer punto analizado por la Cuarta Reunión del CAAA fue la imprecisión del concepto de "empresa nacional" (artículo 1 de la Decisión 320). Este concepto -según fue indicado- tiene implicaciones directas en el funcionamiento del mercado subregional, por los cambios cualitativos en la integración del capital de las empresas andinas, a raíz del proceso de privatizaciones en curso. Por tal razón, quedó dispuesto que la próxima reunión del CAAA -prevista para los primeros meses de 1994- concluiría el análisis del tema, sobre la base de los informes de la JUNAC y de las tareas del Grupo de Trabajo creado en esa oportunidad, considerando las siguientes orientaciones (28):
· Pertinencia del concepto de "empresa mixta" (definido en la Decisión 291 "Régimen común de tratamiento a los capitales extranjeros y sobre marcas, patentes, licencias y regalías"), en lo referente al aporte de capital.
· Consultas a las autoridades nacionales competentes en cada país miembro, acerca de un eventual cambio en la calificación de las empresas aéreas.
· Complementación de las disposiciones de la Decisión 320 con normas que regulen el comportamiento en el mercado -en caso que no hayan sido modificadas las referidas calificaciones y las líneas aéreas en proceso de privatización continúen calificadas como "empresa nacional"-, cuando el control efectivo de las mismas (estatal o privado) no sea nacional de un país miembro.
· Sanciones por parte de las autoridades nacionales a las empresas que incurran en prácticas desleales de comercio, aplicando los criterios establecidos por la Decisión 283 (que, junto con las decisiones 284 y 285, conforman el marco normativo sobre competencia comercial).
El punto siguiente fue la oferta excedente de capacidad transportadora, generada por las grandes empresas aéreas que participan en los tráficos subregionales. Al respecto, se recomendó utilizar los medios legales y administrativos disponibles en el ordenamiento jurídico nacional y subregional y mantener sin modificaciones la situación general de otorgamiento de la quinta libertad del aire a las empresas extrasubregionales, dando tiempo a terminar un diagnóstico con los siguientes temas (28):
· Análisis comparativo de los acuerdos bilaterales vigentes entre los países miembros y terceros países.
· Inventario de los derechos de tráfico y de las dificultades operativas de las empresas aéreas andinas.
· Relevamiento del comportamiento cuantitativo del mercado andino de servicios aéreos.
El tercer punto analizado por la Cuarta Reunión del CAAA, correspondió a la interpretación dada por Perú al artículo 5 de la Decisión 297. A ese efecto, recomendó a la JUNAC proceder al ajuste de su redacción, interpretando que la concesión del libre ejercicio de los derechos de las tercera, cuarta y quinta libertades del aire entre los países miembros -para los vuelos regulares dentro de la subregión-, corresponde tanto a servicios exclusivos para pasajeros, correo o cargas, como a los que combinen de algún modo servicios de pasajeros, correo o cargas (28).
El cuarto punto tratado fue el incumplimiento por parte de Bolivia de los artículos 4 y 5 de la Decisión 320, al exigir requisitos adicionales -contemplados en sus acuerdos bilaterales o en sus normas nacionales- a las empresas aéreas andinas. La Cuarta Reunión del CAAA acordó exhortar a Bolivia a cumplir la Decisión 320 y encargar al Grupo de Trabajo la preparación de una propuesta para armonizar los requisitos exigibles en la designación de empresas aéreas andinas, en la realización de vuelos entre los países miembros, con destino a elaborar un proyecto de Decisión (28).
Finalmente, la Cuarta Reunión del CAAA revisó los criterios para la puesta en vigencia de los artículos 11 y 12 de la Decisión 297, relativos a las condiciones para realizar vuelos extrasubregionales. Acerca de tales criterios, propuso (28):
· Aplicar el literal b del artículo 10 de la Decisión 297, cuando se trate de vuelos no regulares de carga de carácter esporádico (es decir, autorización automática entre puntos en los que no existan servicios aéreos regulares establecidos y, caso contrario, siempre que no signifique riesgo para la estabilidad económica de los mismos).
· Tomar en cuenta los principios contenidos en el artículo 11 de la Decisión 297, cuando estos vuelos no regulares -a juicio de la autoridad competente- adquieran periodicidad (es decir, aplicar el principio de equidad y fórmulas adecuadas de compensación).
· Continuar analizando los mecanismos pertinentes dentro del Grupo de Trabajo.
El "Diseño estratégico para la orientación del Grupo Andino" formulado en diciembre de 1989 por la Cumbre de Galápagos de los presidentes de los países miembros del Acuerdo de Cartagena, estableció las acciones a realizar en distintas áreas. Las pertinentes a este punto del informe son las siguientes (3):
· Area de interconexión física de Bolivia con la subregión: poner en práctica el sistema TIM para facilitar el tránsito internacional de mercancías de y hacia Bolivia (en el corto plazo), y propiciar zonas francas para Bolivia en Ilo y Matarani y vincular el Proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná con el proyecto de Corredor Interoceánico de los Libertadores (ambas en el mediano y largo plazo).
· Area de infraestructura y servicios de transporte: adecuar la infraestructura de la subregión a las posibilidades de establecer corredores terrestres y fluviales Este-Oeste (Pacífico-Atlántico) y dotar al Sistema Troncal Andino de Carreteras de servicios complementarios para el tránsito óptimo (ambas en el mediano y largo plazo).
· Area de facilitación del transporte y el comercio: poner en funcionamiento servicios aduaneros modernos, dotar de jerarquía institucional y de infraestructura y servicios necesarios a los pasos de frontera, armonizar la documentación y los procedimientos relativos al tránsito de personas y de mercancías y mejorar la capacidad de gestión de los operadores de las normas de aplicación (todas estas acciones en el corto plazo), e implementar programas y acciones de fortalecimiento de las instituciones nacionales y de los usuarios de los servicios de transporte (en el mediano y largo plazo).
El Consejo Presidencial Andino celebrado en La Paz -en diciembre de 1990- decidió profundizar el mencionado diseño estratégico e intensificar la apertura del sector transporte. En tal sentido, dentro del área de interconexión física de Bolivia con la subregión, fueron establecidos plazos específicos acordes con las estipulaciones de la Cumbre de Galápagos mencionadas precedentemente. Asimismo, para el área de infraestructura y servicios de transporte (3) (28).
· Promoción de consorcios multinacionales para la explotación de los corredores Mataraní-Santos/Los Libertadores y Puente Terrestre Internacional en Colombia, con plazo hasta finalizar 1992.
· Instalación de los Centros Nacionales de Atención en Frontera (CENAF) dispuestos en los artículos 73 de la Decisión 257 y 59 de la Decisión 289, con plazo hasta enero de 1992.
· Adopción de una decisión sobre transporte fronterizo, con plazo hasta finalizar 1991.
· Adopción de una decisión sobre responsabilidad civil para el transporte internacional por carretera, con plazo hasta finalizar 1991.
Con relación al área de facilitación del transporte y el comercio, del diseño estratégico formulado en la citada Cumbre de Galápagos, el Consejo Presidencial Andino de diciembre de 1990 en La Paz también estableció plazos (3).
· Armonización de la documentación y los procedimientos para el control del tránsito de personas y de mercancías, a concluir en junio de 1991.
· Incorporación a los presupuestos nacionales de las inversiones correspondientes a un programa de automatización de los procedimientos aduaneros, cuyo establecimiento y adopción sería una acción comunitaria, antes de finalizar 1991.
Por otra parte, dicha reunión del Consejo Presidencial Andino en La Paz -en diciembre de 1990- también decidió respaldar los compromisos asumidos por la Quinta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en la misma ciudad y en el mes anterior. La Resolución V.92 adoptada por la Reunión de Ministros en esa oportunidad y que reafirma el tratamiento prioritario a las acciones de apoyo a Bolivia contempladas por las Decisiones 185 y 224, está comprendida en los temas de este punto del informe y tiene referencia a la interconexión física de dicho país con la subregión (3).
En condiciones semejantes están las Resoluciones V.85 y V.86, pero relacionadas con el área de infraestructura y servicios de transporte considerada en el diseño estratégico formulado por la Cumbre de Galápagos. La primera, para apoyar la constitución de una empresa multinacional -dentro del régimen subregional específico a este tipo de empresas- que decida explotar servicios de transporte internacional en el Corredor Santos-Matarani y, la segunda, para recomendar la realización de un proyecto de puente terrestre interoceánico y solicitar apoyo técnico y financiero para concluir los estudios de factibilidad (3) (5).
En igual área del referido diseño estratégico y vinculadas a las acciones sobre los Centros Nacionales de Atención en Frontera (CENAF) dispuestos en las Decisiones 257 y 289, también fue aprobada por el Consejo Presidencial Andino de 1990 en La Paz la Resolución V.79 de la Quinta Reunión de Ministros, que recomienda la construcción de los CENAF según lo dispuesto en la Decisión 257 y en la Resolución 1.5 (que instruyó sobre la centralización y coordinación en fronteras de los servicios que intervienen en el control y fiscalización del transporte, estableciendo recintos comunes para la atención conjunta de los servicios aduaneros, policiales, sanitarios, migratorios y de tránsito). Además, la Resolución V.79 recomienda editar manuales binacionales de funcionamiento y operación de dichos centros y de facilitación del almacenamiento de mercancías en los lugares de frontera, en consonancia con la Resolución IV. 62 (que encomienda la elaboración de un manual de organización y funcionamiento que satisfaga los requerimientos de los CENAF de conformidad con las normas vigentes) (3).
También en el área de infraestructura y servicios de transporte considerada en el diseño estratégico formulado por la Cumbre de Galápagos y en condiciones semejantes a las anteriormente comentadas, la citada Quinta Reunión de Ministros emitió la Resolución V.75 que recomienda a la CAC adoptar una Decisión que establezca una póliza única de seguro de responsabilidad civil (terceros y tripulantes) para el transportador internacional por carretera en el área andina, con base en los trabajos realizados al respecto por el CAATT. Asimismo, dicha Resolución ordena adelantar estudios para estructurar una póliza que cubra los riesgos de los pasajeros y las cargas transportadas (3).
Por último, están las Resoluciones de la Quinta Reunión de Ministros -en noviembre de 1990- correspondientes al área de facilitación del transporte y el comercio, establecida en el diseño estratégico formulado en la Cumbre de Galápagos, que el Consejo Presidencial Andino del mes siguiente y en la misma ciudad de La Paz decidió respaldar del mismo modo que las anteriormente comentadas (3) (5).
· La Resolución V.78, que insta a los gobiernos de los países miembros a la racionalización y reducción de controles al transporte internacional. Asimismo, a identificar los controles migratorios, aduaneros, sanitarios, de transporte, de circulación de vehículos y de seguridad mínimos exigibles, a través de los Comités Nacionales de Facilitación, del Comité Andino de Infraestructura Vial y del Consejo de Asuntos Aduaneros.
· La Resolución V.91, que complementa la anterior recomendando medidas para armonizar la legislación subregional sobre transporte internacional y la correspondiente al ámbito de la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los países del Cono Sur.
· La Resolución V.105, que incorpora las autoridades aduaneras de los países miembros, como refuerzo de carácter institucional a las reuniones del Consejo de Integración Física (CIF).
En marzo de 1991 la Comisión del Acuerdo de Cartagena (CAC) adoptó la Decisión 290 "Póliza andina de seguro de responsabilidad civil para el transportador internacional por carretera" (3) (28). Entre los considerandos de esa Decisión se alude a que los transportadores podrían evitar, de este modo, la contratación de pólizas de seguro en tantos países miembros como los comprendidos en los servicios que prestan. Esta idea es similar a la instrumentada en el ámbito de los países que participan de la Reunión de Ministros del Cono Sur (5).
Los modelos de póliza de seguro aprobados por la Decisión 290 cubren, el primero, los riesgos de daños corporales sufridos en accidentes de tránsito por los tripulantes (gastos médicos en general, invalidez total y permanente y muerte) y, el segundo, los riesgos de muerte, daños personales y daños materiales causados a pasajeros (incluidos sus equipajes) y a terceros no transportados. Esta Decisión establece que, para otorgar la autorización y permisos para realizar el transporte internacional por carretera, los países miembros no deberán exigir la contratación de ningún otro tipo de seguro a los transportadores andinos. Las empresas aseguradoras, por su parte, deberán suscribir y mantener vigentes convenios de asistencia recíproca con sus pares de los países miembros donde tengan vigencia las pólizas que emitan en el marco de la Decisión 290 (28).
Durante la Primera Reunión Extraordinaria de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Caracas en mayo de 1991, se adoptó la Resolución I-RE.124 relativa a las acciones para perfeccionar la aplicación de las Decisiones de la CAC referidas al transporte internacional. En lo referente a este punto del informe, se trata de las Decisiones 257 y 289 en lo que corresponde con la implantación y funcionamiento de los CENAF y de la Decisión 290 relativa al aseguramiento del transporte internacional por carretera aprobada menos de dos meses antes. 3] La Tercera Reunión del CAATT -en julio de 1991- revisó el estado de avance de las acciones de los países miembros en esas materias. La situación general mostraba diversos inconvenientes para implantar los CENAF en distintos pasos fronterizos, así como para completar su pleno funcionamiento y preparar los respectivos manuales de operación y procedimientos, y varias propuestas de reglamentación de la Decisión 290 en estudio (28).
En septiembre de 1991, durante el Primer Encuentro de Aseguradores Andinos, fueron acordados los términos del modelo de convenio guía para la expedición de la póliza andina con validez y cobertura subregional establecida por la Decisión 290, resolviendo las disposiciones de dicha Decisión que sujetan la emisión de la referida póliza a la suscripción de convenios de representación mutua entre aseguradoras de los países miembros (28). En esa oportunidad, también se decidió solicitar a la JUNAC el desarrollo de un marco jurídico general para el sector seguros de la subregión (15). Entre las principales cláusulas del referido modelo de convenio guía, se encuentran (28):
· Reembolso del pago de siniestros: el convenio tiene mérito ejecutivo en contra de la aseguradora mandante, respecto al reembolso de los siniestros pagados por la aseguradora mandataria.
· Instrucciones para el pago de siniestros: el convenio concede amplias facultades a la aseguradora mandataria, para pagar indemnizaciones y hacer acuerdos judiciales o extrajudiciales en nombre de la aseguradora mandante, sin necesidad de autorización previa expresa (con erogaciones limitadas o no).
La Sexta Reunión del Consejo de Asuntos Aduaneros -en octubre de 1991- inició el tratamiento de una norma subregional para el tránsito aduanero. El Décimo Tercer Consejo de Integración Física -en noviembre del mismo año- recomendó una reunión conjunta del Consejo de Asuntos Aduaneros y del CAATT. Esta recomendación fue adoptada de inmediato por la Sexta Reunión de Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, celebrada en Lima el mismo mes y año (28).
Asimismo, durante la referida Reunión de Ministros de noviembre de 1991, se adoptaron las Resoluciones VI.128 (sobre la póliza de seguro para los accidentes a pasajeros en el transporte internacional por carretera), VI.129 (sobre una póliza de seguro para riesgos y daños para vehículos particulares) y VI. 130 (creando el Comité Andino de Autoridades de Seguros) (3).
La Primera Reunión Conjunta del Consejo de Asuntos Aduaneros y del Comité Andino de Autoridades de Transporte Terrestre (CAATT), que se realizó en diciembre de 1991, analizó y aprobó un proyecto de Decisión sobre tránsito aduanero internacional presentado en esa oportunidad por la JUNAC (3) (28).
En octubre de 1992 la CAC adoptó la Decisión 327, que establece el régimen subregional de Tránsito Aduanero Internacional. Las disposiciones que contiene se refieren al ámbito de aplicación, a los procedimientos en la aduana de partida, a los precintos aduaneros, a los procedimientos durante el recorrido bajo el régimen de tránsito aduanero internacional, a los procedimientos en la aduana de destino y al establecimiento de las garantías aduaneras (3) (28). Esta norma subregional constituye uno de los componentes más importantes del bagaje instrumental puesto al servicio de la libre circulación de mercancías y de la facilitación del transporte internacional, en el contexto del Grupo Andino en particular y de cualquier zona de libre comercio en general (15).
Las disposiciones de la Decisión 327 que interesa anotar, son las siguientes (28):
· Ambito de aplicación: operaciones de tránsito aduanero (mercancías transportadas con suspensión del pago de los gravámenes e impuestos a la importación o exportación) entre aduanas de distintos países miembros o de un mismo país miembro, pero transitando el territorio de otro país miembro, y entre una aduana de un país miembro y un tercer país transitando por el territorio de uno o más países miembros.
· Documentación: la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional, cuando se trata de operaciones del transporte internacional por carretera regulado por la Decisión 257, y el Documento de Tránsito en el caso de operaciones con mercancías transportadas por vía acuática, aérea o ferroviaria.
· Precintos: homologados bilateral o multilateralmente por intermedio del Consejo de Asuntos Aduaneros y de uso obligatorio, salvo cuando lo impidan las características de la unidad de carga o la naturaleza de las mercancías o su embalaje (las marcas de identificación u otras medidas previstas en las normas nacionales para esos casos, serán aceptadas por las aduanas restantes).
· Garantías del pago de gravámenes e impuestos exigibles: global para varias operaciones de tránsito aduanero o individual, emitida por una institución con representantes de la misma naturaleza jurídica en todos los países miembros involucrados, a ser presentada y aceptada por la aduana de partida y liberada por la aduana de destino.
Por último, respecto a las acciones subregionales para mejorar las operaciones y procedimientos en los pasos de frontera, la JUNAC informó a la Quinta Reunión del CAATT -en enero de 1993- que la Octava Reunión del Consejo de Asuntos Aduaneros decidió armonizar antes del 30 de marzo de 1993 los horarios de atención en frontera, posibilitando de esa forma la efectiva aplicación de la Decisión 327. Casi de inmediato se llevó a cabo la Primera Reunión Conjunta del CAATT y del Comité Andino de Infraestructura Vial -también en enero de 1993-, donde fue convenido que la localización y el diseño de los CENAF debía ser objeto de tratamiento conjunto en próximas reuniones (28).

References: artículo 10
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 artículo 9
 artículo 11
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 11
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