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L attività di accertamento e contestazione degli organi di vigilanza: princìpi essenziali del d.lvo 758/94 - PDF
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1 L attività di accertamento e contestazione degli organi di vigilanza: princìpi essenziali del d.lvo 758/94 Dott. Luca Poniz Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano Parma 19 febbraio 2007 Il D.Lvo 758/94 ha introdotto un innovativa ed interessante procedura di accertamento, contestazione ed eventuale estinzione delle contravvenzioni in materia di lavoro, ovvero di violazione alle varie norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro ed igiene sul lavoro, di cui ai diversi Decreti relativi alla prevenzione infortunistica (DPR 547/55, DPR 164/56, DPR 303/56, D.Lgs 626/94, etc...), come noto sanzionate con la previsione della pena alternativa dell arresto o dell ammenda, nelle diverse entità indicate dalle specifiche norme sanzionatorie previste nella parte finale di ciascuno di tali Decreti. Le normativa del D.Lvo 758/94, ricompresa, in particolare, negli articoli dal 19 al 24, mira a realizzare un equilibrio tra la reazione punitiva dello Stato, giustificata dall accertamento della violazione di una o più norme prevenzionali e conseguente ad esso, e l interesse sostanziale a che la situazione antigiuridica accertata, potenzialmente o concretamente foriera di un pericolo sotteso alla violazione della norma stessa, venga superata, attraverso una condotta positiva del contravventore, a ciò indotto dall innovativo istituto della prescrizione, secondo quanto previsto dall art. 20 del D.Lvo 758/94. Cioè a dire, se il contravventore indicato nell atto di contestazione dell organo di vigilanza ottempera alla prescrizione imposta dallo stesso organo contestualmente alla contestazione della violazione, tale ottemperanza diventa il mezzo per accedere ad una definizione particolarmente vantaggiosa della procedura attivata dall organo, nel modo che meglio si vedrà. In sintesi, la procedura può essere descritta nei termini che seguono, non senza aver precisato che essa deve obbligatoriamente essere attivata da ogni organo di vigilanza che si trovi nelle condizioni di procedere alla contestazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro od igiene del lavoro, non essendo, dunque, rimessa la sua applicazione alla valutazione discrezionale degli organi stessi: ciò che, altrimenti, si risolverebbe in un evidente pregiudizio a danno di coloro ai quali la procedura non si dovesse applicare, poiché in tal modo esclusi, come si vedrà, da importanti effetti vantaggiosi. L art. 19 lett. b) definisce l organo di vigilanza come il personale ispettivo di cui all art. 21, 3 co., della L. 23 dicembre 1978, n. 833, fatte salve le diverse competenze previste da altre norme, riferendosi, in tal modo, principalmente al personale delle U.S.L., ma anche al personale della Direzione Provinciale e Regionale del Lavoro (ex Ispettorati del Lavoro), dei Vigili del Fuoco, etc, come dispongono norme speciali che prevedono, in relazione alle materie oggetto della competenza amministrativa di tali organi, correlati poteri ispettivi. Ciò che deve essere assolutamente compreso e ricordato è che, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza amministrativa, tali organi sono titolari anche di funzioni, e correlati poteri, di polizia giudiziaria, vale a dire poteri di compiere atti di indagine alle dipendenze funzionali della Magistratura (del Pubblico Ministero durante le indagini preliminari, dei Giudici, eventualmente, durante la fase del Giudizio); il che significa che hanno precisi e formali obblighi di rispetto delle norme del codice di procedura penale, ma anche correlati e penetranti poteri d indagine (poteri di sequestro e di perquisizione, di accertamenti urgenti sul luogo e nell immediatezza del fatto, di assumere a sommarie informazioni testimoniali persone presenti ai fatti, etc..). Il principale obbligo, anche in senso cronologico, è quello di acquisire la notizia di reato, e di trasmetterla alla Procura della Repubblica, la quale, secondo i princìpi generali, deve iscriverla
2 negli appositi registri istituiti presso ogni Procura; iscrizione dal quale momento il procedimento penale prosegue il suo corso, non potendo verificarsi interruzioni o sospensioni (se non in casi specificamente e tassativamente previsti dalla Legge), fino alla naturale definizione dello stesso, con archiviazione od esercizio dell azione penale. Ebbene, nell ambito del procedimento speciale disciplinato dal D.Lvo 758/94, già tale prima fase contiene un importante deroga ai princìpi generali: l organo di vigilanza trasmette alla Procura della Repubblica la notizia di reato consistente nel verbale di accertamento e di contestazione delle violazioni alle normative prevenzionali eventualmente contestate; ma, contemporaneamente, nel momento in cui ha proceduto a tali contestazioni, l organo di vigilanza impartisce al contravventore un apposita contravvenzione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario ; ciò, come recita testualmente l art. 2, al fine di eliminare la contravvenzione accertata (tale termine è fissato dalla Legge in un primo periodo massimo di sei mesi, ulteriormente prorogabile dall organo di vigilanza stesso di ulteriori sei mesi, salvo il dovere di darne comunicazione al Pubblico Ministero); ed è proprio al fine di consentire tale regolarizzazione da parte del contravventore che il procedimento penale, originato dalla comunicazione del verbale al Pubblico Ministero (cioè, alla Procura della Repubblica competente per territorio), durante tale periodo - concesso per l adempimento della prescrizione rimane sospeso, come dispone l art co., fino a che non pervengano dall Organo di Vigilanza comunicazioni inerenti una o l altra delle varie possibili definizioni della procedura stessa: 1) mancato adempimento della prescrizione, 2) adempimento della prescrizione con modalità diverse e termini superiori a quelli indicati dall organo di vigilanza, 3) adempimento della prescrizione e consequenziale ammissione del contravventore al pagamento di una somma, in sede amministrativa, pari al quarto del massimo dell ammenda prevista dalla norma o dalle norme contestate. Quest ultimo caso, disciplinato dall art. 21, è quello nel quale la procedura si compie in tutti i suoi passaggi essenziali, dei quali il primo il completo, preciso e tempestivo adempimento alla prescrizione elevata dall organo di vigilanza è la condizione necessaria e sufficiente per essere ammessi al secondo, che costituisce, realizzato il primo, un vero e proprio diritto soggettivo del contravventore indicato nel verbale e raggiunto dalla procedura: cioè a dire, essere ammessi al pagamento della somma in forma ridotta, e così significativamente ridotta (si ricordi che le contravvenzioni in materia di igiene del lavoro e prevenzione infortuni sul lavoro hanno sanzioni talvolta assai elevate nel massimo, e possono, tra l altro, essere contestate numerose violazioni: il che può portare a verbali contenenti ipotesi di contravvenzioni con sanzioni elevatissime, in relazione alle quali la riduzione ad un quarto è assai rilevante), non può essere oggetto di valutazione discrezionale, ma spetta al contravventore come diritto, una volta che la verifica dell adempimento, effettuata dall organo di vigilanza e comunicata dallo stesso al Pubblico Ministero, sia risultata pienamente positiva, a norma dell art. 21, 1 co. Vi è poi un secondo, rilevantissimo vantaggio nella soluzione indicata al punto 3): se e quando il contravventore, ammesso al pagamento della sanzione ridotta, paghi la somma prevista, la contravvenzione oggetto della contestazione si estingue, come disciplina l art co., in tal caso dovendo il Pubblico Ministero richiedere l archiviazione al Giudice per le indagini preliminari: il che significa che si esplica l effetto processuale e sostanziale più vantaggioso, nel senso che non è necessario giungere alla celebrazione di un processo penale (l archiviazione è una richiesta formulata dal P.M. al Giudice sulla base degli atti sin a quel momento raccolti), e, soprattutto, nel senso che gli effetti di quel procedimento, originariamente penale, non interessano più la persona dell originario indagato, contravventore, e la relativa vicenda scompare dalla sua storia personale, non lasciando traccia alcuna. Come si vede, dunque, si tratta di un congegno procedimentale ben calibrato sulle potenzialmente contrapposte esigenze ad esso sottese, nel quale viene nettamente privilegiata la funzione di sostanziale raggiungimento di quell interesse alla sicurezza in concreto a cui mirava la norma astratta, in ipotesi violate; interesse ben perseguito, a nostro avviso, dal forte 2
3 incoraggiamento ad adempiere a quell invito, a contenuto tecnico-discrezionale che l organo di vigilanza rivolge al contravventore con la prescrizione : è, dunque, il contravventore ad avere tra le mani il proprio destino processuale e sostanziale in relazione al fatto oggetto dell accertamento. Ove il contravventore no aderisca (vedi punto 1) suindicato), o, pur ottemperando alla prescrizione, poi non effettui il pagamento della somma indicata (situazione del tutto equiparata alla prima, a termini di legge), il Pubblico Ministero, informato di tale esito negativo, evidentemente - dall organo di vigilanza ritorna titolare di tutti i suoi poteri di definizione del procedimento, che possono andare dall eventuale archiviazione (ove il PM escluda nel merito l esistenza della contravvenzione ipotizzata, cosa che la legge prevede possa sempre fare, sulla base degli stessi elementi raccolti dall organo di vigilanza e/o dallo stesso PM sulla base dell art. 23, 3 co., e/o forniti dalla stessa persona sottoposta al procedimento) all esercizio dell azione penale, ossia la contestazione del fatto oggetto di iniziale accertamento, con la richiesta di emissione di Decreto Penale al GIP o con l emissione del Decreto di Citazione a Giudizio. Vi sarebbe anche la teorica possibilità, da parte del P.M., di invitare il contravventore all oblazione, prevista dall art. 162 bis c.p., ovvero a pagare una somma pari alla metà del massimo della sanzione prevista per la norma violata: prevedendo, tuttavia, tale norma la condizione che il contravventore possa essere ammesso al pagamento anch esso estintivo del reato, ove poi effettuato a condizione che abbia eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato, è evidente che tale invito il PM non formulerà mai al contravventore che non abbia nemmeno adempiuto alla prescrizione dell organo di vigilanza, circostanza che lascia, evidentemente, lo stato di fatto nella stessa situazione oggetto dell accertamento, e dunque, all evidenza contrassegnata, almeno potenzialmente, da conseguenze dannose o pericolose, ostative all ammissione all oblazione. A tale oblazione fa riferimento l art. 24, 3 co., quando prevede il riferimento alla possibilità di valutare l adempimento alla prescrizione in un termine superiore a quello indicato dall organo di vigilanza, ovvero l eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose con modalità diverse da quelle previste dall organo di vigilanza, ai fini dell applicazione dell art. 162 bis del codice penale : in questa situazione (indicata con il numero 2) delle tre possibilità suindicate) si presentano, dunque, i profili di valutazione dell ammissibilità dell oblazione ora indicati, con l unica differenza che l art co., prevede in tal caso che la somma da pagare, con l effetto estintivo proprio dell oblazione, sia pari al quarto del massimo. Somma identica, nel quantum, rispetto a quella da pagare nel caso di positivo adempimento alla prescrizione, secondo quanto abbiamo visto esaminando la possibilità 3): ci si potrebbe dunque chiedere perché il contravventore dovrebbe adempiere tempestivamente alla prescrizione, se poi, adempiendo in un termine superiore, o con modalità diverse, è ammesso a pagare la stessa somma: la risposta sta nella sottolineatura che tale ammissione è oggetto di una valutazione discrezionale del Giudice, come risulta dal richiamo testuale operato dalla norma all art. 162 bis c.p., ove la formulazione dell articolo indica che il Giudice può ammettere il contravventore al pagamento, circostanza ben diversa dal vero e proprio diritto che, all opposto, ha il contravventore ad essere ammesso al pagamento estintivo di cui all art. 21, 2 co., e 24, 2 co. del D.Lvo 758/94. Dunque, una situazione intermedia tra quella massimamente vantaggiosa, connessa al pieno e puntuale adempimento degli obblighi di ottemperanza alla prescrizione (e conseguente pagamento estintivo ), e quella, all opposto, del tutto negativa, connessa alla mancata ottemperanza del contravventore: e, proprio perché intermedia, diversamente regolata quanto agli effetti propri. La procedura di accertamento e contestazione delle contravvenzioni qui descritta si applica, come si è detto, in relazione all ipotizzata violazione di qualsivoglia delle normative prevenzionali in materia di igiene e prevnzione infortuni, nessuna esclusa. E appena il caso di precisare che essa riguarda solo l accertamento delle contravvenzioni, ossia delle violazioni di tali norme, punite con la pena alternativa dell arresto o dell ammenda; mentre alle ipotesi di reato relative agli eventi infortunistici (morte e/o lesioni di uno o più lavoratori), o, comunque, di evento di danno in generale (incendio colposo, disastro colposo), costituendo, esse, 3
4 delitti - puniti con la pena della reclusione, e, per quanto riguarda le lesioni colpose, con quella alternativa della reclusione o della multa - tale procedura non si applica, ed il procedimento penale relativo all accertamento delle responsabilità relative segue la procedura ordinaria, prevista dal codice di procedura penale. Ne consegue che, ove un determinato infortunio (ad esempio, con morte del lavoratore), si ipotizzi causato dalla violazione di una norma prevenzionale anti-infortunistica, la contestazione di questa violazione dovrà seguire la procedura descritta, con la possibile estinzione del procedimento penale ove si compiano positivamente tutte le varie tappe come sopra analizzate; mentre il procedimento relativo all accertamento della (o delle) responsabilità per l evento infortunistico seguirà le forme ordinarie, senza nessuna possibilità di estinzione semplificata, nell alternativa essenziale tra esercizio dell azione penale o archiviazione. 4

References: art. 20
 art. 19
 art. 21
 art. 2
 art. 21
 art. 21
 art. 23
 art. 162
 art. 24
 art. 162
 art. 162
 art. 21