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Timestamp: 2020-08-05 13:46:03+00:00

Document:
BVerwG, 12.10.1971 - VI C 99.67 | opinioiuris.de
BVerwGE 38, 336; DÖV 1972, 571; JR 1972, 124; JZ 1972, 278; MDR 1972, 265; RiA 1972, 155; VerwRspr 23, 941
VI C 99.67
Fürst, Waitz, Becker, Nehlert, Niedermaier
VG Koblenz - 21.12.1965
OVG Rheinland-Pfalz - 09.11.1966 - AZ: 2 A 14/66
1. Zur Amtshilfe für eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts.
2. Zur Rechtswidrigkeit einer Auskunft über einen früheren Beamten, in die der frühere Dienstherr nicht personalaktenkundige Tatsachen aufgenommen hat, die dem Beamten ungünstige Schlüsse gestatten, ohne daß dieser Gelegenheit hatte, sich dazu zu äußern.
3. Zur Beseitigung der Folgen einer für rechtswidrig erklärten Verwaltungshandlung.
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. November 1966 wird zurückgewiesen.
Der Kläger stand vom 1. Dezember 1954 an als Medizinalrat im Dienste des beklagten Landes. Im Jahre 1961 entschloß er sich, seine Ausbildung als Facharzt für innere Krankheiten fortzusetzen. Um Schwierigkeiten aus dem Wege zu gehen, bat er, ihn für die Dauer eines Jahres von seiner Tätigkeit als Gerichtsarzt zu beurlauben oder ihm eine Nebentätigkeitsgenehmigung zu erteilen. Beide Anträge wurden abgelehnt. Daraufhin suchte der Kläger um seine Entlassung aus dem Beamtenverhältnis nach. Dieser Bitte wurde zum 31. Oktober 1961 entsprochen. In der Entlassungsurkunde ist dem Kläger "Dank und Anerkennung" für seine Leistungen im Staatsdienst ausgesprochen. Auch ist ihm gestattet worden, die Amtsbezeichnung "Medizinalrat" mit dem Zusatz "a.D." zu führen.
Der Kläger plante damals, ein Sanatorium für rheumatische Erkrankungen in Bad Kreuznach zu eröffnen. Er trat deshalb an die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte - BfA - heran und bot ihr das Haus zur ganzjährigen Belegung an. Gleichzeitig bat er sie, ihm zur Finanzierung seines Projekts ein größeres Darlehen zu gewähren. Im Verlaufe der Verhandlungen ersuchte die BfA mit Schreiben vom 29. Juni 1962 den Leiter der Gesundheitsabteilung des rheinland-pfälzischen Innenministeriums, "eine vertrauliche Auskunft zur Person des Herrn ... (Klägers) sowie eine fachliche Beurteilung, vor allem im Hinblick auf die von ihm angestrebte Tätigkeit als Chefarzt des Sanatoriums" zu geben. Dabei wurde hervorgehoben, daß beabsichtigt sei, "in dem Sanatorium schwere Fälle des rheumatischen Formenkreises zu behandeln".
Daraufhin wurde der BfA folgende Antwort vom 2. Juli 1962 erteilt:
"Medizinalrat ... war vom 16.12.1954 bis zum 31.10.1961 am Gesundheitsamt ... als Gerichtsarzt tätig. Diese Tätigkeit hat ihn voll, vor allen Dingen aber wegen der von ihm in starkem Umfang ausgebauten ärztlichen Nebenbeschäftigung, ausgefüllt.
Diese von uns in diesem Umfang nicht begrüßte Entwicklung führte einmal dazu, daß Medizinalrat ... für andere amtsärztliche Aufgaben nicht, auch nicht zeitweise, zur Verfügung stand, zum anderen hat sie unser Einverständnis zu dem von Herrn ... gewünschten Ausscheiden aus dem Staatsdienst erleichtert. Im übrigen mußten wir bedauerlicherweise die Feststellung machen, daß Medizinalrat ... zu einer Zeit, wo er noch im Landesdienst voll beschäftigt war, sich nebenher in einem ... Krankenhaus ärztlich weiterbildete.
Soweit uns der ärztliche Werdegang des Herrn Medizinalrat ... bekannt ist, erlaubt er nicht, zumindest nicht den zwingenden Rückschluß, daß sich Dr. ... bisher besondere Erfahrungen in der Behandlung schwerer Fälle des rheumatischen Formenkreises hätte aneignen können. Eine abschließende Beurteilung dieser Frage müssen wir jedoch der Bundesversicherungsanstalt selbst überlassen."
Nachdem der Kläger erfahren hatte, daß über ihn eine Auskunft abgegeben worden sei, bat er das beklagte Land, ihm eine Abschrift auszuhändigen. Diesen Antrag lehnte das Ministerium des Innern zunächst ab. Es handele sich bei dieser Mitteilung - so ist in der Antwort zur Begründung angeführt - um einen behördeninternen Vorgang, weil lediglich einem Amtshilfeersuchen der BfA entsprochen worden sei.
Daraufhin legte der Kläger mit Schreiben vom 19. November 1963 Widerspruch ein, der mit Bescheid vom 11. Januar 1964 zurückgewiesen wurde. Bereits zuvor hatte er am 2. August 1963 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Im Verlaufe des erstinstanzlichen Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht hat das beklagte Land sowohl die Anfrage der BfA als auch seine Antwort bekanntgegeben. Der Kläger hält diese Auskunft für rechtswidrig, weil sie sowohl inhaltlich falsch als auch verfahrensmäßig fehlerhaft zustande gekommen sei.
Der Kläger hat vor dem Verwaltungsgericht im wesentlichen beantragt, das beklagte Land zu verurteilen, die Auskunft vom 2. Juli 1962 als unrichtig zu widerrufen, hilfsweise festzustellen, daß die beanstandete Auskunft rechtswidrig war.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat dem Hauptantrag durch Urteil vom 21. Dezember 1965 entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Berufung des Beklagten durch Urteil vom 9. November 1966 zurückgewiesen, den Tenor aber nach entsprechender Änderung des Klageantrags dahin gefaßt, daß es die Rechtswidrigkeit der Auskunft festgestellt und das beklagte Land verurteilt hat, dies der BfA mitzuteilen. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt:
Das Feststellungsinteresse (§ 43 VwGO) sei mit Rücksicht auf den beim Landgericht Koblenz anhängigen Amtshaftungsprozeß zu bejahen, weil die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils das Zivilgericht im Amtshaftungsprozeß binde, soweit über die öffentlich-rechtliche Vortrage rechtskräftig entschieden sei. Auch stehe der begehrten Feststellung nicht § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Gestaltungsklage im Sinne dieser Vorschrift sei auch die Anfechtungsklage. Doch könne der Kläger mit einer solchen nicht gegen die von ihm angegriffene Auskunft vorgehen; denn diese sei kein Verwaltungsakt, der aufgehoben werden könnte.
Die streitige Auskunft sei rechtswidrig. Dabei könne dahinstehen, ob eine Tatsachenauskunft bezüglich ihres Inhalts nur als "richig oder falsch" beurteilt werden könne. Denn unabhängig von ihrem Inhalt sei die umstrittene Auskunft wegen Verstoßes gegen den in § 102 Abs. 1 LBG (n.F.), § 42 Abs. 1 LBG (a.F.) enthaltenen Rechtsgedanken rechtswidrig. Danach sei das beklagte Land als Dienstherr des Klägers gehalten gewesen, ihm vor Absendung der Auskunft Gelegenheit zu geben, zu dem übermittelten Sachverhalt Stellung zu nehmen, weil er ungünstige Tatsachen über ihn enthalte.
Art. 35 GG begründe zwar für die Bundes- und Landesbehörden eine gegenseitige Pflicht zur Unterstützung und Hilfeleistung und erhebe sie in den Hang einer Rechtspflicht. Auch sei die BfA eine Behörde des Bundes, die berechtigt sei, Amtshilfe zu fordern. Allerdings zähle sie nicht zur unmittelbaren Bundesverwaltung. Dennoch bilde sie einen Teil der Bundesverwaltung. Schon deshalb sei es geboten, die Behörden der mittelbaren Bundesverwaltung als "Behörden des Bundes" im Sinne des Art. 35 GG anzusprechen. Dies entspreche auch der Zielsetzung des Art. 35 GG. Diese Verfassungsbestimmung wolle, um einen reibungslosen Verwaltungsvollzug im Bundesstaat zu gewährleisten, die aufeinander angewiesen Behörden sowohl des Bundes als auch der Länder zu gegenseitiger Unterstützung und Hilfeleistung anhalten. Dieser Zweck würde nicht in vollem Umfange erreicht, wenn die mittelbare Staatsverwaltung von dieser gegenseitigen Unterstützungs- und Hilfeleistungspflicht Ausgenommen bliebe. Ferner spreche für die Auffassung des Senats auch der Gedanke der "Einheit der Staatsgewalt". Die BfA erfülle alle Merkmale, die in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft an eine Behörde gestellt würden. Die BfA sei mithin als Bundesbehörde berechtigt, ein Amtshilfeersuchen zu stellen.
Mit dem Amtshilferecht der ersuchenden Behörde korrespondiere grundsätzlich eine Amtshilfepflicht der ersuchten Verwaltung, hier des Ministeriums des Innern als einer Behörde des beklagten Landes. Jedoch besage Art. 35 GG nichts über Inhalt und Umfang der Rechtshilfeleistung. Art. 35 GG sei eine Rahmenvorschrift. Wie die Amtshilfe inhaltlich festgelegt werde und nach welchen Verfahrensregeln sie sich richte, werde durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der immanenter Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) sei, festgelegt. Aus ihm ergebe sich, daß sowohl die ersuchende als auch die ersuchte Behörde an das für sie jeweils geltende Recht gebunden seien. Die Durchführung der Hilfeleistung selbst richte sich nach den für die ersuchte Behörde maßgeblichen Rechtssätzen. Deshalb sei das Ministerium des Innern bei der Durchführung der Amtshilfe an die im Beamtenrecht geltenden Grundsätze gebunden gewesen.
Das Ministerium habe sich an diese Grundsätze nicht gehalten. Es habe insbesondere gegen den im Beamtenrecht geltenden Grundsatz verstoßen, wonach ungünstige oder nachteilige Behauptungen tatsächler Art erst dann verwertet und damit Gegenstand einer Auskunft werden dürfen, wenn zuvor dem Beamten Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden sei. Zwar enthalte das geltende Landesbeamtengesetz einen solchen Rechtssatz nicht ausdrücklich. Indessen lasse er sich aus Sinn und Zweck des § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG (n.F.) herleiten. Diese Bestimmung sei der Ausdruck eines ihr vorgegebenen allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsatzes, der in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn wurzele. Deshalb sei es auch geboten, dem Beamten rechtliches Gehör zu gewähren, wenn an sich für die Personalakten bestimmte Tatsachen an Dritte weitergegeben würden.
Dieser Rechtszustand gelte nicht erst seit dem Inkrafttreten des neuen Landesbeamtengesetzes vom 11. Juli 1962 (GVBl. S. 73) - LBG (n.F.) - am 1. August 1962. Vielmehr sei er auch schon im Geltungsbereich des alten Landesbeamtengesetzes vom 13. Dezember 1949 (GVBl. S. 605) in der Fassung vom 28. April 1951 (GVBl. S. 114) - LBG (a.F.) - aktuelles Recht gewesen. Denn die dargelegten Grundsätze gingen auf Art. 129 Abs. 3 Satz 2 WRV zurück und zählten somit zu den hergebrachten Grundsätzen des Beamtenrechts. Lediglich unter dem Einfluß der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft sei dieser Grundsatz durch § 42 Abs. 1 Satz 2 des Deutschen Beamtengesetzes - DBG - dahin eingeschränkt worden, daß ein Anhörungsrecht des Beamten entfallen sei, wenn die ihm ungünstigen Tatsachen den Gegenstand eines dienstlichen Urteils über seine Person, seine Kenntnisse und Leistungen gebildet hatten. Die rechtspolitische Zielsetzung dieser Regelung habe auf typisch nationalsozialistischem Denken beruht, und zwar vor allem, um dem Beamten jeden Einblick in seine Beurteilungen zu verwehren, die einen wesentlichen Bestandteil der Personalakten bildeten.
Dieser typisch nationalsozialistischem Rechtsdenken entspringende Zustand sei jedoch mit dem Zusammenbruch und der Konsolidierung der staatsrechtlichen Verhältnisse gegenstandslos geworden. Das ergebe sich eindeutig aus Art. 127 Abs. 2 der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz, der das Recht der Beamten, ihre Personalakten einzusehen, wieder anerkannt und damit einen für einen demokratischen Rechtsstaat selbstverständlichen Grundsatz bestätigt habe. Allerdings sei in der Landesverfassung - entgegen dem ursprünglichen Entwurf - keine dem Art. 129 Abs. 3 Satz 2 WRV entsprechende Bestimmung aufgenommen worden, wonach ein Beamter über ihm nachteilige Tatsachen stets zu hören sei. Dies sei vielmehr der Neuregelung des Beamtenrechts vorbehalten geblieben. Eine diesbezügliche Vorschrift sei dementsprechend in § 42 Abs. 1 LBG (a.F.) aufgenommen worden. Damit hätten die ursprünglich zur Aufnahme in die Landesverfassung bestimmten Vorschriften im Beamtengesetz ihren Niederschlag gefunden. Dadurch sei die Rechtslage wiederhergestellt, wie sie ursprünglich im Geltungsbereich der Weimarer Reichsverfassung bestanden habe.
Dem stehe nicht entgegen, daß der Wortlaut des § 42 Abs. 1 Satz 1 LBG (a.F.) mit dem des § 42 Abs. 1 Satz 2 DBG übereinstimme. Denn trotz gleichbleibender Fassung habe sich der Sinngehalt dieser Bestimmungen geändert. § 42 Abs. 1 LBG (a.F.) könne daher nur dahin verstanden werden, daß der Beamte über ihm nachteilige Tatsachen stets zu hören sei, während ihm lediglich bei ungünstigen Urteilen, die als reine Werturteile anzusehen seien, kein rechtliches Gehör zustehe.
Aber selbst wenn man dieser Auslegung des § 42 Abs. 1 LBG (a.F.) nicht folgen und die in ihr enthaltene Ausnahme von dem Gebot des rechtlichen Gehörs auch auf die in einem "Urteil" niedergelegten tatsächlichen Behauptungen erstrecken wollte, ergebe sich keine andere Beurteilung; denn die Auskunft an die BfA sei kein Urteil im Sinne dieser Vorschrift. Sie stehe vielmehr einem Dienst Zeugnis gleich (§ 41 DBG, § 41 LBG [a.F.], § 104 LBG [n.F.]). Bei der Ausstellung von Zeugnissen habe der Dienstherr immer die Schranken des § 42 LBG (a.F.), § 102 LBG (n.F.) zu beachten und dem Beamten vor der Bekanntgabe "rechtliches Gehör" zu gewähren, wenn in dem Zeugnis ein ungünstiger oder nachteiliger Sachverhalt über ihn enthalten sei.
Dieser Grundsatz wirke sich nicht nur für die aktiven Beamten, sondern auch für die früheren Beamten aus, gleich aus welchen Gründen ihr Beamtenverhältnis geendet habe. Das sei in § 102 LBG (n.F.) ausdrücklich anerkannt. Nichts anderes gelte für § 42 LBG (a.F.), weil diese Bestimmung in gleicher Weise Ausdruck eines übergeordneten Rechtsgedankens, nämlich des Fürsorgeprinzips, sei und deshalb gleichermaßen die aktiven wie die früheren Beamten erfasse.
Außerdem enthalte die hier streitige Auskunft überwiegend Behauptungen tatsächlicher Art, die dem Kläger nachteilig sein könnten.
Schließlich könne das beklagte Land nicht damit gehört werden, es habe dem Kläger schon während seiner Dienstzeit Gelegenheit gegeben, sich zu dem Sachverhalt zu äußern, der in der Auskunft an die BfA nur wiederholt worden sei. Zwar möge mit dem Kläger über diesen oder jenen Punkt wegen seiner Nebenbeschäftigung gesprochen worden sein, als er noch im Dienste des beklagten Landes gestanden habe. Daraus habe der Kläger aber nicht entnehmen können, daß eine Anhörung nach § 102 Abs. 1 LBG (n.F.), § 42 Abs. 1 LBG (a.F.) habe durchgeführt werden sollen; dies um so weniger, als in seinen Personalakten lediglich einmal allgemein davon die Rede sei, daß die Gerichtsärzte des Landes zuviel mit Nebenbeschäftigungen belastet seien und dieser Punkt deshalb den Gegenstand einer gemeinsamen Besprechung bilden müsse. Darüber hinaus sei ein an den Kläger gerichteter persönlicher Vorwurf weder in seinen bei dem Ministerium des Innern geführten Haupt- noch in seinen bei der Bezirksregierung angelegten Personalnebenakten enthalten. Selbst ein Aktenvermerk, der auf eine Unterredung mit dem Kläger über einen solchen Sachverhalt hindeuten könnte, fehle ebenso wie ein Hinweis, daß ihm Gelegenheit gegeben worden sei, zu den hier streitigen Behauptungen Stellung zu nehmen. Der Gesamtinhalt der Personalakten spreche vielmehr dafür, daß der Kläger seine Dienstpflichten im wesentlichen ordentlich wahrgenommen habe. Dies werde durch seine Entlassungsurkunde bestätigt; in ihr werde dem Kläger "Dank und Anerkennung" für seine Leistungen im Staatsdienst ausgesprochen. Ferner streite für den Kläger, daß ihm nach seiner Entlassung aus dem Beamtenverhältnis gestattet worden sei, den Titel eines Medizinalrats mit dem Zusatz "a.D." weiterzuführen. Dabei komme vor allem einem Vermerk der Personalabteilung des Ministeriums des Innern vom 30. November 1961 besonderes Gewicht zu. In ihm heiße es, daß keine Gründe - wie z.B.: "Schlechte dienstliche Leistungen, beamtenunwürdiges oder sonstiges pflichtwidriges Verhalten, unehrenhaftes Ausscheiden" - ersichtlich seien, die es rechtfertigten, dem Kläger die Weiterführung seines Titels zu versagen. Diese Auffassung habe sich auch offenbar die Medizinalabteilung des Ministeriums des Innern zu eigen gemacht; denn sie habe dem Antrag des Klägers, ihm zu gestatten, seinen Titel weiterzuführen, ohne jeden Vorbehalt mit Bescheid vom 7. Dezember 1961 entsprochen. Mit diesem Verhalten stehe es in einem offenen Widerspruch, wenn dieselbe Stelle ein halbes Jahr später in einer an die BfA gerichteten Auskunft einen Sachverhalt vortrage, der den Vorwurf enthalte, der Kläger habe seine Dienstpflichten verletzt. Zumindest sei dieser Vorwurf für den Kläger zu diesem Zeitpunkt überraschend gekommen. Gerade um dies zu vermeiden, sei sein früherer Dienstherr gehalten gewesen, ihm zuvor Gelegenheit zu geben, zu den für ihn nachteiligen Behauptungen Stellung zu nehmen, ehe sie der BfA bekanntgegeben worden seien.
Auch der Klageantrag, mit dem der Kläger einen Folgenbeseitigungsanspruch geltend mache, sei zulässig und begründet. Die Folgenbeseitigung werde heute in dem umfassenden Sinne der Rückgängigmachung jedweden widerrechtlichen Verwaltungshandelns verstanden (vgl. OVG Münster, Urteil vom 21. April 1964, NJW 1964, 1872 = DÖV 1964, 714; Obermayer, Grundzüge des Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozeßrechts, S. 102; Menger, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, S. 347 ff.; Bettermann in DÖV 1955, 528). Das allein werde dem Wesen dieses Anspruchs gerecht; denn seine innere Rechtfertigung bestehe gerade darin, die in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgte rechtswidrige Beeinträchtigung rückgängig zu machen. Der tragende Grund für die Folgenbeseitigung liege mithin in der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes, und dieser Gedanke greife nicht nur bei rechtswidrigen Verwaltungsakten, sondern bei sämtlichen rechtswidrigen Verwaltungsmaßnahmen durch. Dem Kläger stehe ein Folgenbeseitigungsanspruch zu, weil allein mit der begehrten Feststellung die Auswirkungen, die von der Auskunft ausgingen, nicht beseitigt seien. Dazu bedürfe es einer entsprechenden Mitteilung seitens des beklagten Landes an die BfA.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und mit ihr beantragt,
unter Aufhebung der Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. November 1966 und des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 21. Dezember 1965 die Klage abzuweisen,
Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des Art. 35 GG, allgemeiner Grundsätze des Beamtenrechts und des § 42 Abs. 1 LBG (a.F.), § 102 Abs. 1 LBG (n.F.) sowie Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO).
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er stimmt dem Berufungsurteil zu.
Die Entscheidung konnte gemäß § 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen.
Rechtlich unbedenklich hat das Berufungsgericht die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auskunft vom 2. Juli 1962, einer nicht als Verwaltungsakt zu beurteilenden Verwaltungshandlung, gemäß § 43 Abs. 1 VwGO für zulässig gehalten (vgl. dazu auch BVerwGE 36, 218 [225] mit Hinweis auf weitere Entscheidungen). Die Rechtswidrigkeit der hier streitigen Auskunft wird allein daraus hergeleitet, daß der Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Kläger zuvor zu hören, und diese - behauptete - Verpflichtung wäre jedenfalls einer Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO fähig. Die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auskunft bedeutet aber nichts anderes als die Feststellung, daß der Beklagte die Auskunft nicht erteilen durfte, ohne den Kläger vorher zu hören.
Die Revision ist zu Unrecht der Auffassung, eine Anhörung des Klägers vor Erteilung der Auskunft sei schon deshalb nicht geboten gewesen, weil der Beklagte der BfA gemäß Art. 35 GG zu der Auskunft verpflichtet gewesen sei und eine vorherige Anhörung den Zweck der Amtshilfe, die BfA möglichst bald über die für ihre Entscheidung wesentlichen persönlichen und dienstlichen Verhältnisse des Klägers während seiner Tätigkeit im Landesdienst zu unterrichten, zu vereiteln geeignet gewesen wäre. Dagegen hat der Kläger in den Vorinstanzen vorgetragen, ein Fall der Amtshilfe gemäß Art. 35 GG liege nicht vor, weil die BfA allgemein nicht zu den amtshilfeberechtigten Behörden gehöre und die erbetene Auskunft privatrechtlichen Zwecken, nämlich der Vorbereitung der Entschließung der BfA, ob sie dem Kläger eine Hypothek gewähre, habe dienen sollen. Das Berufungsgericht hat sinngemäß ausgeführt, die BfA gehöre als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts (Art. 87 Abs. 2 GG), die öffentliche Aufgaben erfülle, zu den amtshilfeberechtigten Behörden des Bundes im Sinne des Art. 35 GG (so auch von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 35 Anm. III 2 unter Bezug auf Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 59). Dem ist zuzustimmen. Das Berufungsgericht hat sich auch bereite mit der Auffassung des Bundesgerichtshofs (Beschluß vom 16. Oktober 1963 - IV ZB 171/63 - [NJW 1964, 299]) auseinandergesetzt, wonach die BfA keine Behörde im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 3 FGG ist. Soweit diese Auffassung allgemein darauf gestützt ist, eine Behörde im Staats- und verwaltungsrechtlichen Sinn müsse in die allgemeine Staats Organisation eingegliedert sein, vermag der erkennende Senat ihr nicht zu folgen. Einer Anrufung des Gemeinsamen Senats bedarf es aber nicht, weil der Bundesgerichtshof in dem genannten Beschluß nicht Art. 35 GG, sondern § 29 FGG ausgelegt hat (vgl. Beschluß des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. November 1970 - BVerwG Gr. Sen. 1.69 - [BVerwGE 36, 340] und Urteil vom 12. Februar 1971 - BVerwG VI C 50.69 -). Art. 35 GG will auf dem Gebiet der Rechts- und Amtshilfe die Einheit der im Bundesstaat in Bundes- und Landesgewalt geteilten Staatsgewalt herstellen (vgl. Dennewitz in Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 35 Anm. II 2 und 3; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Art. 35 RdNr. 1). Darin erschöpft sich die Bedeutung des Art. 35 GG (vgl. auch H. J. Becker in NJW 1970, 1075 f.). Das Berufungsgericht hat mit Recht dargelegt, daß diese Verfassungsbestimmung nichts über Inhalt und Umfang der Rechts- und Amtshilfe aussagt, diese vielmehr von dem für die ersuchende und die ersuchte Behörde geltenden Recht bestimmt werden, die um Auskunft über einen Beamten ersuchte Behörde also jedenfalls an das für sie geltende Beamtenrecht gebunden ist (ähnlich von Mangoldt-Klein, a.a.O. Anm. II 4; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O. RdNr. 6; Becker, a.a.O.). Welche weiteren, etwa aus den Grundrechten herzuleitenden Schranken der Auskunftspflicht bestehen, bedarf hier keiner Erörterung (vgl. dazu BVerfGE 27, 344 [350 ff.]; BVerwGE 35, 225 [227, 229 f.]; Schick in ZBR 1971, 203 ff.).
Daß eine vorherige Anhörung, wenn sie nach Beamtenrecht geboten ist - was noch auszuführen sein wird -, den Zweck einer im Wege der Amtshilfe erbetenen und sinnvoll nur alsbald zu erteilenden Auskunft vereiteln würde, wie die Revision meint, ist jedoch nicht zu besorgen. Die geringe Verzögerung die durch die Anhörung selbst entstehen kann, muß in Kauf genommen werden. Liegt die Auskunft im Interesse des Beamten, hat er es in der Hand, sie zu beschleunigen. Werden in die Auskunft, wie es die Regel ist, nur Tatsachen aufgenommen, die sich aus den Personalakten ergeben, müßte der Beamte bei sachgerechtem Verhalten des Dienstherrn bereits dazu gehört worden sein; eine erneute Anhörung erübrigt sich dann, worauf der Oberbundesanwalt zutreffend hinweist. Die Besonderheit des vorliegenden Falles besteht aber gerade darin, daß das Innenministerium für den Kläger ungünstige Tatsachen in die Auskunft aufgenommen hat, die sich nicht aus den Personalakten ergeben. In solchem Fall läßt sich eine gewisse Verzögerung nicht vermeiden. Das schutzwürdige Interesse des Beamten an der Anhörung geht dann dem Beschleunigungsinteresse vor. Sollte der Beamte mit der Unterlassungsklage gegen eine beabsichtigte, ihm durch eine Anhörung bekanntwerdende Auskunft vorgehen, so wird die Behörde einer dadurch drohenden Verzögerung hinreichend entgegenwirken können. Keinesfalls befreit die Pflicht zur Amtshilfe von der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften, welche die Erteilung von Auskünften an bestimmte Voraussetzungen materiell- oder verfahrensrechtlicher Art binden.
Die Revision vertritt ferner die Auffassung, die beamtenrechtlichen Vorschriften über die Anhörung des Beamten (§ 42 Abs. 1 LBG [a.F.], § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG [n.F.]) seien nur anzuwenden, während das Beamtenverhältnis bestehe; anderes gelte nur, wenn das Gesetz - wie § 102 Abs. 1 Satz 1 LBG (n.F.) hinsichtlich des Rechts des Beamten auf Einsicht in die Personalakten - ausdrücklich etwas anderes bestimme. Dem kann nicht zugestimmt werden. Es mag zweifelhaft sein, ob der Entwurf einer Auskunft über einen ausgeschiedenen Beamten zu den Personalakten genommen werden muß. Viel spricht allerdings dafür, daß alle Vorgänge, die das Dienstverhältnis des Beamten oder den Beamten selbst während der Zeit des Bestehens seines Dienstverhältnisses betreffen, zu den Personalakten gehören, gleich ob die Vorgänge als solche z.Z. des Dienstverhältnisses oder nachher entstehen (vgl. zum Begriff der Personalakten neuerdings BVerwGE 35, 225 [227]; 36, 134 [137 ff.] und Urteil vom 29. April 1971 - BVerwG II C 32.69 -). Das ist aber nicht entscheidend. Denn das Berufungsgericht hat mit Recht ausgeführt, § 102 Abs. 1 Satz 2 LBG n.F. (= § 90 Satz 2 BBG) sei die Ausprägung eines allgemeinen beamtenrechtlichen aus der Fürsorgepflicht herzuleitenden Grundsatzes, wonach dem Beamten Gelegenheit zu geben ist, sich zu Tatsachen zu äußern, aus denen ihm ungünstige Folgerungen gezogen werden können (vgl. auch BGHZ 22, 258 [266]). Der Dienstherr hat kraft der Fürsorgepflicht "im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten ..., auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen" (§ 87 LBG [n.F.] = § 79 BBG). Die Fürsorgepflicht wirkt also auch für den entlassenen Beamten insofern über die Beendigung des Beamtenverhältnisses hinaus, als es um Auswirkungen dieses Beamtenverhältnisses geht (so auch Bayer. VerfGH, Beschluß vom 12. November 1968 - Vf. 43 - VI-68 - [VerwRspr. Bd. 20 Nr. 45 S. 156]). Dieser Grundsatz war auch schon z.Z. der Geltung des Landesbeamtengesetzes a.F. in Kraft, obwohl er dort - wie im Deutschen Beamtengesetz - in § 36 nicht ausdrücklich ausgesprochen war (vgl. Plog-Wiedow, BBG, § 79 RdNr. 14). Gibt der frühere Dienstherr eine Auskunft über die dienstliche Tätigkeit und die persönliche und fachliche Eignung eines entlassenen Beamten, so geschieht dies - wie hier - aus der Kenntnis, die der Dienstherr über den Beamten während des Bestehens des Dienstverhältnisses gewonnen hat, und als Folge dieses Dienstverhältnisses, gleich ob der frühere Dienstherr ein von dem Beamten angefordertes Dienstzeugnis (§ 41 LBG [a.F.]) ausstellt oder eine Auskunft auf Anfrage von anderer Seite erteilt.
Mit Recht hat das Berufungsgericht auch ausgeführt, daß die streitige Auskunft nicht nur Werturteile, sondern auch ihnen zugrundeliegende Tatsachen enthält, zu denen der Kläger als früherer Beamter zu hören war. Das Gegensatzpaar "Tatsachen" und "dienstliche Beurteilungen (Werturteile)" findet sich bereits unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung. So heißt es in dem zur Ausführung des Art. 129 Abs. 3 WRV ergangenen Erlaß der Reichsregierung vom 30. Januar 1923 über das Recht der Einsichtnahme in die Personalnachweise (RMBl. S. 272, 971) unter Nr. 5: "In die Personalnachweise sind Eintragungen von ungünstigen Tatsachen - im Gegensatz zu Werturteilen - erst vorzunehmen, wenn dem Beamten Gelegenheit gegeben war, sich über sie zu äußern" (ebenso Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl., Art. 129 Anm. 11). Auch nach geltendem Recht muß der Beamte zu dienstlichen Beurteilungen im engeren Sinne von Befähigungsberichten nicht gehört werden (vgl. u.a. Urteil vom 27. September 1962 - BVerwG II C 164.61 - [DVBl. 1963, 179]); nach neuerem Recht sind sie ihm lediglich zu eröffnen (vgl. § 102 Abs. 2 LBG i.d.F. vom 14. Juli 1970 [GVBl. S. 242]). Unter dienstlichen Beurteilungen können jedoch nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nur persönlichkeitsbedingte Werturteile als solche verstanden werden. Werden diese aus bestimmten tatsächlichen Vorgängen als Schlußfolgerung gewonnen, so ist der (frühere) Beamte zu solchen tatsächlichen Vorgängen zu hören. Das verlangt das schutzwürdige Interesse des Beamten, weil die Möglichkeit besteht, daß der Dienstvorgesetzte auf Grund der Stellungnahme des Beamten zu einer anderen Beurteilung gelangt, worauf der Oberbundesanwalt zutreffend hinweist.
Die Abgrenzung potentiell ungünstiger Tatsachen von Werturteilen mag bei der Auslegung des § 42 Abs. 1 Satz 2 DBG in der nationalsozialistischen Zeit zuungunsten des Beamten verschoben gewesen sein, um dem Beamten möglichst wenig Einblick in die Bildung der Urteile der Vorgesetzten über ihn zu geben. Diese Tendenz des damaligen Gesetzgebers erweist sich klar daran, daß das allgemeine Recht auf Einsicht in die Personalakten (Art. 129 Abs. 3 Satz 3 WRV) in jener Zeit außer Kraft gesetzt war. Nachdem aber dieses Recht durch die Länderverfassungen (vgl. Art. 127 Abs. 2 Verfassung für Rheinland-Pfalz) oder die Beamtengesetze (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 2 DBG in der Bundesfassung von 1950) wiederhergestellt war, bestand auch kein Grund mehr für eine enge Auslegung des Rechts auf Anhörung. Der Auffassung der Revision, daß sich das Anhörungsrecht durch die Neufassung in § 102 Abs. 1 Satz 2 und 3 LBG (n.F.) gegenüber § 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBG (a.F.) in der Folge einer sich allmählich wandelnden Rechtsauffassung materiell geändert habe, ist deshalb nicht zuzustimmen. Es ist vielmehr schon seit der Wiederherstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse im Sinne der Weimarer Reichsverfassung auszulegen (vgl. hierzu auch Süsterhenn-Schäfer, Kommentar der Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 127 Anm. 1 und 4).
Den persönlichkeitsbedingten Werturteilen in der Auskunft vom 2. Juli 1962 liegt eine Reihe von Tatsachen zugrunde, zu denen nach der nicht zu beanstandenden Auffassung des Berufungsgerichts der Kläger gehört werden mußte. Denn diese Tatsachen waren geeignet, daraus für den Kläger ungünstige Schlußfolgerungen zu ziehen.
Die Revision trägt für den Fall, daß generell bei Sachverhalten der vorliegenden Art zur damaligen Zeit eine Anhörungspflicht bestanden habe, vor, dieser Pflicht sei hier genügt. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, daß sich in den Personalakten des Klägers zu den der Auskunft zugrundegelegten Tatsachen außer einem allgemeinen Hinweis auf eine Besprechung über die Einschränkung der Nebentätigkeit der Gerichtsärzte nichts findet, was auf diese Tatsachen hindeuten könnte. Die Revision rügt allerdings als Verfahrensmangel, das Berufungsgericht sei trotz ausdrücklichen Vertrages des Beklagten nicht darauf eingegangen, das Überhandnehmen der Nebentätigkeit und die Pflichtwidrigkeit einer Facharztausbildung neben der Wahrnehmung des Hauptamtes als Amtsarzt seien mit dem Kläger Ausdrücklich erörtert worden, ihm sei nahegelegt worden, seine Entlassung zu beantragen, wenn er ein Disziplinarverfahren vermeiden wolle. Das Berufungsgericht hatte aber von seiner Rechtsauffassung aus keine Veranlassung, auf dieses Vorbringen des Beklagten einzugehen. Es vertritt in den Urteilsgründen die Auffassung - und erläutert sie in seinem die beantragte Berichtigung des Tatbestandes ablehnenden Beschluß vom 1. Februar 1967 noch näher -, daß dem Sinn und dem Zweck einer Anhörung im Sinne der beamtenrechtlichen Schutzvorschriften nur genügt sei, wenn dem Beamten bei einer Erörterung bestimmter Tatsachen bewußt sei, daß diese in den Personalakten fixiert würden, so daß er damit rechnen müsse, es könnten ungünstige Folgerungen daraus gezogen werden; nur dann habe er Anlaß, dazu mündlich oder schriftlich Stellung zu nehmen. Diese Auffassung stimmt im Grundsatz mit der des Oberbundesanwalts überein. Mit Recht führt dieser aus: Die Frage, ob der gebotenen Anhörung auch dann genügt sei, wenn der Beamte zu dem in der Auskunft behandelten Komplex bereits in anderem Zusammenhang gehört worden sei, sei jedenfalls dann zu verneinen, wenn die Anhörung nicht in einem erkennbaren logischen, verfahrensmäßigen oder zeitlichen Zusammenhang mit dem den Anspruch auf rechtliches Gehör begründenden Verfahren stehe. Werde ein Beamter zu bestimmten Vorgängen, deren Aufnahme in die Personalakten für ihn erkennbar beabsichtigt sei, gehört, so genüge diese einmalige Anhörung regelmäßig auch für jede zukünftige Verwertung der in die Personalakten aufgenommenen Vorgänge. Erhalte der Beamte jedoch vom Grund der Anhörung keine Kenntnis oder sei er sich über die Tragweite seiner Erklärung im unklaren, weil der Dienstherr ihn über den Grund der Anhörung nicht unterrichte, so erfülle eine solche Anhörung nicht den Anspruch des Beamten auf rechtliches Gehör. Denn der Beamte werde je nach der Wichtigkeit der abzugebenden Erklärungen sich mehr oder weniger ausführlich äußern, sein eigenes Verhalten danach einrichten und auch sein Gedächtnis anspannen.
Dieser Auffassung schließt sich der erkennende Senat an. Danach ist dem Beamten, und zwar - wie dargelegt - auch dem früheren, Gelegenheit zur Äußerung zu gehen, wenn der (frühere) Dienstherr beabsichtigt, aus Tatsachen, die nicht bereits nach Anhörung des Beamten in den Personalakten vermerkt sind, dem Beamten ungünstige Folgerungen zu ziehen. Da im vorliegenden Fall das Innenministerium in der Auskunft vom 2. Juli 1962 dem Kläger nachteilige Tatsachen, die sich nicht aus den Personalakten ergaben, verwerten wollte, mußte es ihm zuvor unter Hinweis auf die beabsichtigte Auskunft Gelegenheit zur Äußerung geben. Es kommt also nicht darauf an, ob die nicht personalaktenkundigen Tatsachen früher schon allgemein mit dem Kläger erörtert worden waren. Das Berufungsgericht hat daher mit Recht festgestellt, daß die Auskunft vom 2. Juli 1962 wegen der unterbliebenen Anhörung rechtswidrig war, ohne daß es dem Vortrag des Beklagten nachzugehen brauchte, der Kläger habe sich in anderem Zusammenhang zu den der Auskunft zugrundeliegenden Tatsachen äußern können. Auch die Verfahrensrüge des Beklagten greift daher nicht durch.
Schließlich hat das Berufungsgericht den Klageantrag, mit dem der Kläger begehrt, das beklagte Land zu verurteilen, der BfA die Rechtswidrigkeit der Auskunft mitzuteilen, als Folgenbeseitigungsanspruch mit Recht für zulässig und begründet erachtet. Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Folgenbeseitigungsanspruch im Zusammenhang mit der hoheitlichen Regelung von Rechtsverhältnissen dann anerkannt, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen, durch hoheitlichen Eingriff veränderten Zustandes begehrt wird (vgl. BVerwGE 28, 155 [BVerwG 25.10.1967 - IV C 19/67] [163 ff.]). Es bestehen keine Bedenken dagegen, die dort entwickelten Grundsätze entsprechend anzuwenden, wenn es nicht um die Beseitigung der Folgen eines aufgehobenen oder für rechtswidrig erklärten Verwaltungsaktes, sondern um die der Folgen eines rechtswidrigen sonstigen Verwaltungshandelns geht (so auch Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 23.69 - mit ausführlicher Begründung). Ist eine Auskunft für rechtswidrig erklärt, so läßt sich der ursprüngliche Zustand in den Fällen, in denen - wie hier - eine auf Grund einer Anhörung neu zu erteilende Auskunft keinen Zweck mehr hätte, sinnvoll nur in der Weise wiederherstellen, daß der Auskunftgeber dem Empfänger der Auskunft mitteilt, die erteilte Auskunft sei für rechtswidrig erklärt worden.
Die Revision war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5.000 DM festgesetzt.
‹‹ BVerwG, 10.10.2000 - 1 D 46.98 nach oben BVerwG, 13.06.2001 - 5 B 105.00 ››

References: § 43
 § 102
 § 42

Art. 35
 Art. 35
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 Art. 35
 Art. 35
 § 102
 Art. 129
 § 42
 Art. 127
 Art. 129
 § 42
 § 42
 § 42
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 § 41
 § 104
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 § 141
 § 125
 § 101
 § 43
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 § 29
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 Art. 35
 § 102
 § 102
 § 102
 § 90
 § 79
 § 36
 § 79
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 Art. 127
 § 42
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 § 154