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Timestamp: 2018-04-26 11:16:47+00:00

Document:
OLAF e signoraggio
Delimitata la sfera di autonomia della BCE
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/cronache/archivio/giurisprudenza/bce.html
(R. Calvano)
Con la sentenza resa dalla Corte di giustizia nelle cause C-11/00 e C-15/00 su ricorso della Commissione sostenuta dal Consiglio, dal Parlamento e dai Paesi Bassi sono state annullate le decisioni della banca centrale europea (bce) e della banca europea per gli investimenti (bei) relative alla prevenzione delle frodi e alla cooperazione con l'ufficio europeo per la lotta antifrode (olaf) istituito nel 1999, i cui poteri per effettuare indagini amministrative all'interno delle istituzioni e degli organismi comunitari sono stabiliti in un regolamento comunitario del 1999. La BCE nonché la BEI avevano invece deciso di riservare ai propri servizi interni la possibilità di condurre indagini del genere all'interno delle loro strutture, ritenendo inapplicabile al proprio interno il relativo regolamento comunitario. La Corte ricorda nella pronuncia che nonostante il Trattato CE conferisca alla BCE e alla BEI un'indipendenza per assolvere i propri compiti, questa autonomia non ha lo scopo di distaccarle completamente dalla Comunità europea nè di sottrarle a qualsiasi norma di diritto comunitario. 9 settembre 2003
(la sentenza è tratta dal sito www.curia.eu.int)
«Banca centrale europea (BCE) - Decisione 1999/726/CE, relativa alla prevenzione delle frodi - Protezione degli interessi finanziari delle Comunità - Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamento (CE) n. 1073/1999 - Applicabiltà alla BCE - Eccezioni d'illegittimità - Ricevibilità - Indipendenza della BCE - Art. 108 CE - Fondamento normativo - Art. 280 CE - Consultazione della BCE - Art. 105, n. 4, CE - Proporzionalità»
Nella causa C-11/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dai sigg. C.W.A. Timmermans, H.P. Hartvig e U. Wölker, quindi dai sigg. J.-L. Dewost, H.P. Hartvig e U. Wölker, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato inizialmente dal sig. M.A. Fierstra, quindi dalla sig.ra J. van Bakel, in qualità di agenti,
Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. J. Schoo e H. Duintjer Tebbens, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dalla sig.ra J. Aussant nonché dai sigg. F. van Craeyenest e F. Anton, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
Banca centrale europea, rappresentata dal sig. A. Sáinz de Vicuña e dalla sig.ra C. Zilioli, in qualità di agenti, assistiti dal sig. A. Dashwood, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione della Banca centrale europea 7 ottobre 1999, 1999/726/CE, relativa alla prevenzione delle frodi (BCE/1999/5) (GU L 291, pag. 36),
composta dal sig. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, dai sigg. J.-P. Puissochet, M. Wathelet e R. Schintgen, presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola (relatore), P. Jann e V. Skouris, dalle sig.re F. Macken e N. Colneric e dai sigg. S. von Bahr e A. Rosas, giudici,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 3 luglio 2002, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dal sig. M. Petite, in qualità di agente, il Regno dei Paesi Bassi, dal sig. N. Bel, in qualità di agente, il Parlamento, dai sigg. J. Schoo e H. Duintjer Tebbens, il Consiglio, dalla sig.ra J. Aussant, nonché dai sigg. F. van Craeyenest e F. Anton e la Banca centrale europea, dal sig. A. Sáinz de Vicuña e dalla sig.ra C. Zilioli, assistiti dal sig. A. Dashwood,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 3 ottobre 2002,
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 14 gennaio 2000, in forza dell'art. 230 CE la Commissione delle Comunità europee ha chiesto l'annullamento della decisione della Banca centrale europea 7 ottobre 1999, 1999/726/CE, relativa alla prevenzione delle frodi (BCE/1999/5) (GU L 291, pag. 36; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Con ordinanze del presidente della Corte 7 settembre 2000, il Regno dei Paesi Bassi, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Ai sensi dell'art. 2 CE:
«La Comunità ha il compito di promuovere nell'insieme della Comunità, mediante l'instaurazione di un mercato comune e di un'unione economica e monetaria e mediante l'attuazione delle politiche e delle azioni comuni di cui agli articoli 3 e 4, uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la parità tra uomini e donne, una crescita sostenibile e non inflazionistica, un alto grado di competitività e di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di protezione dell'ambiente ed il miglioramento della qualità di quest'ultimo, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri».
Secondo l'art. 4 CE:
«1. Ai fini enunciati all'articolo 2, l'azione degli Stati membri e della Comunità comprende, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato, l'adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza.
3. Queste azioni degli Stati membri e della Comunità implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile».
L'art. 8 CE così prevede:
«Sono istituiti, secondo le procedure previste dal presente trattato, un Sistema europeo di banche centrali (in appresso denominato SEBC) e una Banca centrale europea (in appresso denominata BCE), che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal presente trattato e dallo statuto del SEBC e della BCE (in appresso denominato statuto del SEBC) allegati al trattato stesso».
L'art. 105, nn. 1-4, CE, dispone quanto segue:
«1. L'obiettivo principale del SEBC è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto salvo l'obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nella Comunità al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità definiti nell'articolo 2. Il SEBC agisce in conformità del principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo una efficace allocazione delle risorse e rispettando i principi di cui all'articolo 4.
- svolgere le operazioni sui cambi in linea con le disposizioni dell'articolo 111;
4. La BCE viene consultata:
- in merito a qualsiasi proposta di atto comunitario che rientri nelle sue competenze;
L'art. 108 CE così dispone:
«Nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dal presente trattato e dallo statuto del SEBC, né la BCE né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni o dagli organi comunitari, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni e gli organi comunitari nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell'assolvimento dei loro compiti».
Ai sensi dell'art. 280, nn. 1 e 4, CE:
«1. La Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri.
4. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri».
L'art. 287 CE così prevede:
«I membri delle istituzioni della Comunità, i membri dei comitati e parimenti i funzionari e agenti della Comunità sono tenuti, anche dopo la cessazione dalle loro funzioni, a non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi».
Lo statuto del SEBC è oggetto di un protocollo allegato al Trattato CE. Il suo art. 12, n. 3, così dispone:
«Il consiglio direttivo adotta il regolamento interno che determina l'organizzazione interna della BCE e dei suoi organi decisionali».
L'art. 27 dello statuto del SEBC, intitolato «Revisione dei conti» così prevede:
«27.1 La contabilità della BCE e delle banche centrali nazionali viene verificata da revisori esterni indipendenti proposti dal consiglio direttivo ed accettati dal consiglio. I revisori hanno pieni poteri per esaminare tutti i libri e documenti contabili della BCE e delle banche centrali nazionali e per essere pienamente informati sulle loro operazioni.
27.2 Le disposizioni dell'art. 248 del presente trattato si applicano soltanto ad un esame dell'efficienza operativa della gestione della BCE».
L'art. 36, n. 1, dello statuto del SEBC così dispone:
«Il consiglio direttivo, su proposta del Comitato esecutivo, stabilisce le condizioni di impiego dei dipendenti della BCE».
L'Ufficio europeo per la lotta antifrode (in prosieguo: l'«OLAF») è stato istituito con la decisione della Commissione 28 aprile 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom (GU L 136, pag. 20), adottata sul fondamento degli artt. 162 del trattato CE (divenuto art. 218 CE), 16 del trattato CECA e 131 del trattato CEEA.
L'art. 2 della decisione 1999/352, che definisce le funzioni dell'OLAF, così prevede al suo n. 1:
«L'[OLAF] esercita le competenze della Commissione in materia di indagini amministrative esterne al fine di intensificare la lotta contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità, nonché ai fini della lotta contro le frodi inerenti a qualsiasi fatto o atto compiuto in violazione di disposizioni comunitarie.
L'[OLAF] ha il compito di svolgere indagini amministrative interne miranti a quanto segue:
a) lottare contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità,
b) ricercare i fatti gravi, connessi con l'esercizio di attività professionali, che possano costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari ed agenti delle Comunità perseguibile in sede disciplinare o penale o che possano costituire inadempimento degli obblighi analoghi incombenti ai membri delle istituzioni e organi, dei dirigenti degli organismi o del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi cui non si applica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee o il regime applicabile agli altri agenti.
L'[OLAF] esercita le relative competenze della Commissione, come definite dalle disposizioni dei trattati, nell'ambito, nei limiti e secondo le modalità da questi definiti.
All'[OLAF] possono essere affidate, dalla Commissione nonché dagli altri organismi, organi e istituzioni, missioni di indagine in altri settori».
L'art. 3 della decisione 1999/352 così dispone:
«L'[OLAF] esercita in piena indipendenza i poteri d'indagine di cui all'articolo 2, paragrafo 1. Nell'esercizio delle sue competenze, il direttore dell'[OLAF] non sollecita né accetta istruzioni dalla Commissione, da governi, da altre istituzioni o da organi od organismi».
L'art. 4 della decisione 1999/352 prevede quanto segue:
«E' istituito un comitato di vigilanza la cui composizione e le cui competenze sono determinate dal legislatore comunitario. Il comitato esercita un controllo regolare sull'esercizio della funzione d'indagine dell'[OLAF]».
Secondo l'art. 5 della decisione 1999/352:
«1. L'[OLAF] è posto sotto la direzione di un direttore nominato dalla Commissione, di concerto con il Parlamento europeo e col Consiglio, per un periodo di cinque anni, rinnovabile una sola volta. (...)
2. La Commissione esercita nei confronti del direttore i poteri spettanti all'autorità che ha il potere di nomina. I provvedimenti in forza degli articoli 87, 88 e 90 dello statuto dei funzionari delle Comunità europee sono adottati con decisione motivata della Commissione, sentito il comitato di vigilanza. La decisione viene comunicata per conoscenza al Parlamento europeo ed al Consiglio».
Ai sensi dell'art. 6 della decisione 1999/352:
«1. Nei confronti del personale dell'[OLAF] il direttore esercita i poteri conferiti dallo statuto dei funzionari delle Comunità europee all'autorità che ha il potere di nomina e dal regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità all'autorità competente per concludere i contratti d'assunzione. (...)
2. II direttore, sentito il comitato di vigilanza, comunica tempestivamente al direttore generale del bilancio un progetto preliminare di bilancio da iscrivere nella linea particolare del bilancio generale annuale relativo all'[OLAF].
3. Il direttore è l'ordinatore per l'esecuzione della linea di bilancio particolare della parte A del bilancio relativa all'[OLAF] [e delle linee specifiche antifrode della parte B]. (...)
4. Le decisioni della Commissione relative alla propria organizzazione interna si applicano all'[OLAF] in quanto compatibili con le disposizioni del legislatore comunitario riguardanti l'[OLAF] stesso, nonché con la presente decisione e le sue modalità d'applicazione».
In forza dell'art. 7 della decisione 1999/352, quest'ultima «ha effetto dal giorno dell'entrata in vigore del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle indagini svolte dall'[OLAF]».
Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 25 maggio 1999, n. 1073, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136, pag. 1), è stato adottato sul fondamento dell'art. 280 CE.
I quattro primi considerando di questo regolamento prevedono:
«(1) considerando che le istituzioni e gli Stati membri attribuiscono grande importanza alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità ed alla lotta contro la frode e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari comunitari; (...)
(3) considerando che è necessario dispiegare tutti i mezzi disponibili per conseguire tali obiettivi, tenuto conto in particolare del compito di svolgere indagini conferito a livello comunitario (...);
(4) considerando che per potenziare i mezzi di lotta antifrode, la Commissione, nel rispetto del principio dell'autonomia di organizzazione interna di ciascuna istituzione, ha istituito nel suo ambito (...) l'[OLAF], incaricato di svolgere le indagini amministrative contro le frodi; che essa ha dotato [l'OLAF] di piena indipendenza nell'esercizio della sua funzione di indagine».
Il settimo considerando del regolamento n. 1073/1999 precisa che, «alla luce della necessità di potenziare la lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità, l'[OLAF] deve potere effettuare indagini interne in tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi istituiti dai trattati CE e Euratom o sulla base dei medesimi (...)».
Il decimo considerando del medesimo regolamento prevede che le indagini svolte dall'OLAF «devono essere condotte in base al trattato, e in particolare al protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità, nel rispetto dello statuto dei funzionari delle Comunità europee e del regime applicabile agli altri agenti[,denominato] 'lo statuto' [nel presente regolamento,] nonché nel pieno rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in particolare del principio dell'equità, del diritto della persona coinvolta a esprimersi sui fatti che la riguardano e del diritto a che la conclusione dell'indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio». Il detto considerando precisa ancora che «a tal fine le istituzioni, organi e organismi dovranno determinare le condizioni e le modalità secondo le quali devono svolgersi le indagini interne».
Ai sensi del dodicesimo considerando del regolamento n. 1073/1999, «per garantire l'indipendenza dell'[OLAF] nell'esecuzione dei suoi compiti, è opportuno attribuire al suo direttore il potere di avviare le indagini di propria iniziativa».
Secondo il diciottesimo considerando di questo regolamento, «le indagini amministrative devono svolgersi sotto la direzione del direttore dell'[OLAF], in piena autonomia rispetto alle istituzioni, agli organi ed agli organismi e rispetto al comitato di vigilanza».
Il ventunesimo considerando del regolamento n. 1073/1999 precisa che «il conferimento ad un [Ufficio europeo per la lotta antifrode] indipendente del compito di svolgere indagini amministrative esterne rispetta appieno il principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato CE» e che «attraverso l'attività di un simile [Ufficio europeo per la lotta antifrode] si potrà rendere più efficace la lotta contro le frodi, la corruzione ed ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità e che in tal modo si rispetta anche il principio di proporzionalità».
L'art. 1 del regolamento n. 1073/1999 così prevede:
«1. Al fine di potenziare la lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità europea, l'[OLAF] esercita le competenze di indagine conferite alla Commissione dalla normativa comunitaria e dagli accordi vigenti in questi settori.
3. All'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi [denominat]i 'le istituzioni, gli organi e gli organismi' [dal presente regolamento], l'[OLAF] svolge le indagini amministrative volte a:
- ricercare a tal fine i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, perseguibile in sede disciplinare o penale o un inadempimento agli obblighi analoghi dei membri delle istituzioni e degli organi, dei dirigenti degli organismi o del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi cui non si applica lo statuto».
Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 1073/1999:
«Ai sensi del presente regolamento si intende per 'indagine amministrativa' (...) denominata 'indagine' [da questo regolamento,] l'insieme dei controlli, delle verifiche e delle operazioni che gli agenti dell'[OLAF] svolgono nell'esercizio delle loro funzioni, a norma degli articoli 3 e 4, al fine di conseguire gli obiettivi definiti all'articolo 1 e di accertare, ove opportuno, l'irregolarità delle attività controllate. Queste indagini non incidono sulla competenza degli Stati membri in materia di azione penale».
Sotto la rubrica «Indagini interne», l'art. 4 del regolamento n. 1073/1999 dispone:
«1. Nei settori di cui all'articolo 1, l'[OLAF] svolge le indagini amministrative all'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi (...) denominate 'le indagini interne' [dal presente regolamento].
- l'[OLAF] ha accesso senza preavviso e senza ritardo a qualsiasi informazione in possesso delle istituzioni, degli organi o degli organismi nonché ai locali dei medesimi. L'[OLAF] ha la facoltà di controllare la contabilità delle istituzioni, degli organi e degli organismi. L'[OLAF] può riprodurre e ottenere estratti di qualsiasi documento e del contenuto di qualsiasi supporto di dati in possesso delle istituzioni, degli organi e degli organismi ed all'occorrenza prendere possesso di questi documenti o informazioni per evitare qualsiasi rischio di sottrazione,
- l'[OLAF] può chiedere informazioni orali ai membri delle istituzioni e degli organi, ai dirigenti degli organismi, nonché al personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi.
4. Le istituzioni, gli organi e gli organismi sono informati quando agenti dell'[OLAF] svolgono un'indagine nei loro locali e quando consultano un documento o chiedono un'informazione in possesso di queste istituzioni, organi e organismi.
a) l'obbligo per i membri, funzionari ed agenti delle istituzioni e degli organi, nonché per i dirigenti, funzionari e agenti degli organismi, di cooperare con gli agenti dell'[OLAF] e di informarli;
b) le procedure che gli agenti dell'[OLAF] devono osservare nell'esecuzione delle indagini interne nonché le garanzie dei diritti delle persone interessate da un'indagine interna».
L'art. 5, secondo comma, del regolamento n. 1073/1999 così prevede:
«Le indagini interne sono avviate con decisione del direttore dell'[OLAF], di propria iniziativa o su richiesta dell'istituzione, dell'organo o dell'organismo in cui dovranno svolgersi».
L'art. 6 di questo regolamento, intitolato «Esecuzione delle indagini», così dispone:
«1. Il direttore dell'[OLAF] dirige l'esecuzione delle indagini.
2. Per eseguire i loro compiti, gli agenti dell'[OLAF] presentano una procura scritta, indicante la loro identità e qualifica.
3. Gli agenti dell'[OLAF] incaricati di un'indagine devono essere muniti, per ogni loro intervento, di un mandato scritto del direttore, indicante l'oggetto della medesima.
4. Nel corso dei controlli e delle verifiche in loco, gli agenti dell'[OLAF] si comportano conformemente alle regole e agli usi vigenti per i funzionari dello Stato membro interessato, allo statuto nonché alle decisioni di cui all'articolo 4, paragrafo 1, secondo comma.
6. Gli Stati membri provvedono affinché le loro autorità competenti, secondo le disposizioni nazionali, forniscono agli agenti dell'[OLAF] il contributo necessario all'assolvimento dei loro compiti. Le istituzioni e gli organi provvedono affinché i loro membri e il loro personale, e gli organismi provvedono affinché i loro dirigenti forniscano agli agenti dell'[OLAF] il contributo necessario all'assolvimento dei loro compiti».
Ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 1073/1999, intitolato «Obbligo di informare l'[OLAF]»:
«1. Le istituzioni, gli organi e gli organismi comunicano senza indugio all'[OLAF] qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o di corruzione o ad ogni altra attività illecita.
2. Le istituzioni, gli organi e gli organismi, nonché gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettono su richiesta dell'[OLAF] o di propria iniziativa, ogni documento e informazione di cui dispongono, relativi ad una indagine interna in corso.
3. Le istituzioni, gli organi e gli organismi, nonché gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettono inoltre all'[OLAF] ogni documento e informazione in loro possesso ritenuti pertinenti, relativi alla lotta contro le frodi, contro la corruzione e contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità».
L'art. 8 dello stesso regolamento, intitolato «Riservatezza e tutela dei dati», ai suoi nn. 2 e 4 enuncia quanto segue:
«2. Le informazioni comunicate o ottenute in qualsiasi forma nell'ambito di indagini interne sono coperte dal segreto d'Ufficio e godono della tutela concessa dalla normativa vigente per le istituzioni delle Comunità europee.
4. Il direttore dell'[OLAF] e i membri del comitato di vigilanza di cui all'articolo 11 vegliano sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo nonché degli articoli 286 e 287 del trattato CE».
L'art. 9 del detto regolamento così prevede:
«1. Al termine di un'indagine, l'[OLAF] redige sotto l'autorità del direttore una relazione che contiene in particolare i fatti accertati, l'eventuale indicazione del danno finanziario e le conclusioni dell'indagine, incluse le raccomandazioni del direttore dell'[OLAF] sui provvedimenti da prendere.
4. La relazione redatta in seguito a un'indagine interna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato. Le istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario, e ne informano il direttore dell'[OLAF] entro la scadenza fissata da quest'ultimo nelle conclusioni della sua relazione».
L'art. 11 del regolamento n. 1073/1999 dispone quanto segue:
«1. Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l'esecuzione della funzione di indagine, garantisce l'indipendenza dell'[OLAF].
2. Esso è composto da cinque personalità esterne indipendenti, in possesso nei rispettivi paesi dei requisiti necessari per l'esercizio di alte funzioni in rapporto col settore di attività dell'[OLAF]. Esse sono nominate di comune accordo dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione.
5. Nell'adempimento dei loro doveri, [i membri del comitato di vigilanza] non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo od organismo.
7. Il direttore trasmette ogni anno al comitato di vigilanza il programma delle attività dell'[OLAF] di cui all'articolo 1 del presente regolamento. Il direttore tiene regolarmente informato il comitato delle attività dell'[OLAF], delle sue indagini, dei loro risultati e dei provvedimenti conseguenti alle indagini. Nei casi in cui un'indagine sia in corso da più di nove mesi il direttore informa il comitato di vigilanza delle ragioni che non permettono ancora di concludere l'indagine e del prevedibile periodo di tempo necessario per concluderla. Il direttore informa il comitato dei casi in cui l'istituzione, l'organo o l'organismo interessato non hanno dato seguito alle raccomandazioni che egli ha formulato. Il direttore informa il comitato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro.
8. Il comitato di vigilanza adotta almeno una relazione sulle attività ogni anno e l[a] trasmette alle istituzioni. Il comitato può presentare relazioni al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti sui risultati e i provvedimenti conseguenti alle indagini svolte dall'[OLAF]».
L'art. 12 del regolamento n. 1073/1999 è relativo al direttore dell'OLAF. Oltre a ripetere talune precisazioni contenute nella decisione 1999/352, esso così prevede al suo n. 3:
«Il direttore non sollecita né accetta istruzioni da alcun governo, istituzione, organo od organismo nell'adempimento dei doveri relativi all'avvio ed allo svolgimento delle indagini esterne ed interne ed alla presentazione delle relazioni redatte su conclusione delle stesse. Qualora il direttore ritenga che un provvedimento adottato dalla Commissione comprometta la propria indipendenza può presentare ricorso contro la propria istituzione davanti alla Corte di giustizia.
Il direttore riferisce regolarmente al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti sui risultati delle indagini svolte dall'[OLAF], nel rispetto della riservatezza delle medesime nonché dei diritti legittimi delle persone interessate e, ove opportuno, delle norme nazionali in materia di procedimenti giudiziari.
Queste istituzioni assicurano il rispetto della riservatezza delle indagini svolte dall'[OLAF], dei diritti legittimi delle persone interessate e, in caso di procedimenti giudiziari pendenti, [di] tutte le norme nazionali ad essi relative».
Ai sensi dell'art. 14 dello stesso regolamento:
«Fino alla modifica dello statuto, ogni funzionario e altro agente delle Comunità europee può presentare al direttore dell'[OLAF], secondo le modalità di cui all'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto, un reclamo contro un atto che gli arrechi pregiudizio, compiuto dall'[OLAF] nell'ambito di un'indagine interna. Alle decisioni adottate su tali reclami si applica l'articolo 91 dello statuto.
Queste disposizioni si applicano analogamente al personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi cui non si applica lo statuto».
Il 25 maggio 1999, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno concluso un accordo interistituzionale relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136, pag. 15; in prosieguo: l'«accordo interistituzionale»). Con questo accordo le dette istituzioni convengono «di adottare una disciplina comune che comprenda i provvedimenti esecutivi necessari per agevolare il regolare svolgimento delle indagini svolte dall'[OLAF] al loro interno», nonché «di avviare tale disciplina e di applicarla immediatamente con una decisione interna conforme al modello allegato al presente accordo e di non discostarsi da tale modello, se non quando particolari esigenze a loro proprie lo impongano per necessità tecniche».
L'accordo interistituzionale precisa che «[l]e altre istituzioni, nonché gli organi e gli organismi istituiti dai trattati CE e CEEA o sulla base degli stessi, sono invitati ad aderire al presente accordo mediante una dichiarazione che ciascuno di essi trasmette ai presidenti delle istituzioni firmatarie, congiuntamente».
La decisione impugnata è stata adottata dal consiglio direttivo della BCE sul fondamento dell'art. 12, n. 3, dello statuto del SEBC.
Gli otto primi considerando della decisione impugnata sono formulati come segue:
«(1) considerando che la BCE, unitamente alle istituzioni delle Comunità europee e agli Stati membri, attribuisce grande importanza alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e alle iniziative volte a combattere le frodi e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari delle Comunità;
(5) considerando che le istituzioni delle Comunità europee e gli Stati membri hanno intrapreso iniziative volte a combattere le frodi e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari delle Comunità sulla base dell'articolo 280 del trattato che istituisce la Comunità europea (...);
(6) considerando che l'indipendenza della BCE è prevista dal trattato e dallo statuto [del SEBC]; che, in conformità a quanto disposto dal trattato e [da questo statuto], la BCE dispone di risorse finanziarie e di un bilancio propri, indipendenti da quelli delle Comunità europee;
(7) considerando che, al fine di potenziare i mezzi disponibili per combattere le frodi, con la [decisione 1999/352], la Commissione ha istituito al proprio interno [l'OLAF], che ha la responsabilità di condurre indagini amministrative a tale scopo;
(8) considerando che la lotta contro le frodi e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE è una funzione fondamentale attribuita alla Direzione Revisione Interna [in prosieguo: la DRI] e che tale Direzione è responsabile della conduzione delle indagini amministrative all'interno della BCE a tale scopo».
Il decimo considerando della decisione impugnata stabilisce che «per accrescere e rafforzare l'indipendenza della [DRI] nello svolgimento delle attività dirette a combattere le frodi e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE, tale Direzione risponde per dette questioni a un comitato antifrode costituito da personalità esterne indipendenti altamente qualificate».
Intitolato «Responsabilità delle segnalazioni in materia di frode», l'art. 2 della decisione impugnata così dispone:
«In conformità della presente decisione e delle procedure in vigore all'interno della BCE, la [DRI] è responsabile delle indagini e delle segnalazioni per tutte le questioni connesse alla prevenzione e all'individuazione delle frodi e delle altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE, nonché per ciò che concerne il rispetto dei pertinenti standard e/o codici di condotta in vigore all'interno della BCE».
L'art. 1, nn. 1 e 2, della decisione impugnata istituisce un comitato antifrode (in prosieguo: il «comitato antifrode della BCE») che è destinato a rafforzare l'indipendenza della DRI nelle attività di cui all'art. 2 di questa decisione ed è responsabile della regolare sorveglianza nonché del corretto svolgimento delle dette attività.
Come prevede l'art. 1, nn. 3-5, della decisione impugnata, il comitato antifrode della BCE è composto da tre personalità esterne indipendenti, che sono nominate per tre anni dal consiglio direttivo della BCE e a cui è fatto divieto di sollecitare o accettare, nell'assolvimento delle proprie funzioni, istruzioni da parte degli organi della BCE, di istituzioni od organismi delle Comunità europee, di governi o di istituzioni ed organismi di altra natura.
Affinché la DRI possa agire in modo efficace e con il necessario grado di indipendenza, l'art. 3 della decisione impugnata prevede che il suo direttore risponde, per le questioni relative alle frodi, al comitato antifrode della BCE. Inoltre, l'art. 1, n. 7, della detta decisione prevede che ogni anno il direttore della DRI invia al detto comitato il programma delle attività della DRI e che quest'ultima informa regolarmente questo comitato delle sue attività, in particolare delle indagini in corso, dei risultati di queste ultime e dei provvedimenti adottati a tale riguardo. La medesima disposizione prevede ancora che il direttore della DRI informa il comitato antifrode della BCE nel caso in cui gli organi della BCE non abbiano preso provvedimenti in seguito a sue raccomandazioni e nel caso in cui sia necessario trasmettere le informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro.
Ai sensi dell'art. 1, n. 8, della decisione impugnata, il comitato antifrode della BCE sottopone al consiglio direttivo, nonché ai revisori esterni della BCE e alla Corte dei conti rapporti sui risultati delle indagini svolte dalla DRI e sulle misure adottate a riguardo di queste ultime, come pure, almeno una volta all'anno, un rapporto sulle proprie attività. Ai sensi dell'art. 1, n. 10, della detta decisione, questo comitato può informare la competente autorità giudiziaria nazionale nel caso in cui vi siano elementi sufficienti ad ipotizzare un'infrazione delle norme penali nazionali.
L'art. 4 della decisione impugnata prevede in particolare l'obbligo per la DRI d'informare le persone nei cui confronti è svolta un'indagine e di permettere loro di esprimere la loro opinione prima che nelle conclusioni dell'indagine sia citato il loro nome. L'art. 5, primo comma, della detta decisione precisa che le attività della DRI sono «svolte in conformità delle disposizioni dei trattati, in particolare dell'articolo 6 del trattato sull'Unione europea, e del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, tenendo in debito conto le Condizioni di impiego del personale della [BCE]».
L'art. 5, secondo comma, della decisione impugnata così dispone:
«Gli impiegati della BCE devono, e tutti i cittadini possono, informare il Comitato antifrode o la [DRI] dei casi di frode o di attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE. Gli impiegati della BCE non devono in nessun caso subire un trattamento iniquo o discriminatorio per aver contribuito alle attività del Comitato antifrode, o della [DRI], di cui alla presente decisione».
L'art. 6 della stessa decisione prevede che tutti gli impiegati della BCE possono presentare al comitato esecutivo della BCE o al comitato antifrode della BCE un reclamo riguardante gli atti o le omissioni della DRI pregiudizievoli nei loro confronti.
L'art. 1, n. 9, della decisione impugnata enuncia quanto segue:
«Il Comitato antifrode è responsabile dei rapporti con il Comitato di vigilanza dell'[OLAF] di cui all'articolo 11 del regolamento (...) n. 1073/1999 (...). Tali rapporti sono governati da principi stabiliti con una decisione della BCE».
Con il ricorso la Commissione chiede l'annullamento della decisione impugnata per il motivo che essa violerebbe il regolamento n. 1073/1999, in particolare il suo art. 4.
Essa sostiene, in primo luogo, che dall'ottavo considerando e dall'art. 2 della decisione impugnata risulta che, ai termini di questa decisione, le indagini amministrative all'interno della BCE nell'ambito della lotta contro la frode sono di esclusiva competenza della DRI. Questa costituirebbe proprio la negazione sia dei poteri d'indagine attribuiti all'OLAF dal regolamento n. 1073/1999 che dell'applicabilità di detto regolamento alla BCE e rifletterebbe la tesi difesa dalla BCE nel corso dei lavori preparatori del detto regolamento. I considerando della decisione impugnata opererebbero così un'espressa distinzione tra la disciplina adottata sul fondamento dell'art. 280 CE e quella da prevedere per la BCE, facendo riferimento all'indipendenza di quest'ultima nonché al fatto che essa dispone di un bilancio e di risorse finanziarie proprie.
Il carattere distinto ed esclusivo della disciplina adottata dalla decisione impugnata rispetto a quella che risulta dal regolamento n. 1073/1999 deriverebbe anche dal fatto che il solo punto di contatto tra queste due discipline si troverebbe nell'art. 1, n. 9, della decisione impugnata, il quale prevede che il comitato antifrode della BCE è responsabile dei rapporti con il comitato di vigilanza dell'OLAF secondo i principi da stabilire con una decisione della BCE.
In secondo luogo, la Commissione fa valere che, tenuto conto della scelta adottata dalla BCE, la decisione impugnata non prevede alcun provvedimento di esecuzione dell'art. 4, n. 6, del regolamento n. 1073/1999, ma dispone al contrario che i membri del personale della BCE devono informare la DRI piuttosto che l'OLAF in ogni caso di frode.
Mezzi di difesa sollevati dalla BCE
La BCE sostiene, in primo luogo, che la decisione impugnata non è in contrasto con il regolamento n. 1073/1999. Poiché la detta decisione non sarebbe quindi illegittima ai sensi dell'art. 230 CE, il ricorso dovrebbe essere respinto, indipendentemente dalla questione se il regolamento n. 1073/1999 sia o meno applicabile alla BCE.
In secondo luogo, la BCE sostiene che questo regolamento deve essere interpretato nel senso che non è ad essa applicabile. A meno di condividere un'interpretazione del genere, la Corte dovrebbe infatti dichiarare l'illegittimità del detto regolamento per i motivi che quest'ultimo sarebbe stato adottato in violazione degli artt. 105, n. 4, CE, 108 CE e 280 CE, nonché del principio di proporzionalità, e, di conseguenza, dichiarare questo regolamento inapplicabile in conformità alle disposizioni dell'art. 241 CE.
In un primo tempo occorre esaminare la questione dell'applicabilità del regolamento n. 1073/1999 e, in un secondo tempo, nel solo caso in cui si concludesse a favore di tale applicabilità, verificare se la decisione impugnata disattenda le disposizioni del detto regolamento.
Sull'applicabilità del regolamento n. 1073/1999
Per determinare se, come sostiene la BCE, il regolamento n. 1073/1999 debba essere dichiarato inapplicabile, occorre esaminare in primo luogo se il detto regolamento debba essere interpretato nel senso che esso si applica alla BCE e, in caso affermativo, verificare, in secondo luogo, se possa concludersi per l'inapplicabilità di questo regolamento in ragione della sua eventuale illegittimità, conformemente all'art. 241 CE.
Portata del regolamento n. 1073/1999
La BCE sostiene che il regolamento n. 1073/1999 dovrebbe essere interpretato nel senso che essa non rientra nel suo campo di applicazione. A questo riguardo essa fa valere in particolare che l'espressione «organi e (...) organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi» utilizzata all'art. 1, n. 3, del detto regolamento non è molto precisa, benché essa possa essere intesa, in particolare alla luce della scelta dell'art. 280, n. 4, CE, come fondamento normativo di questo regolamento, nel senso di non riguardare gli «organi» i cui interessi finanziari sono distinti da quelli della Comunità europea e non collegati al bilancio di quest'ultima.
A parere della BCE, una tale interpretazione sarebbe inoltre la sola in grado di preservare la legittimità del detto regolamento, sicché essa dovrebbe essere preferita, in conformità alla giurisprudenza della Corte (sentenza 29 giugno 1995, causa C-135/93, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-1651, punto 37).
Questa argomentazione non può essere accolta.
Come hanno giustamente fatto valere sia la Commissione che gli intervenienti, è giocoforza costatare che i termini «istituzioni, (...) organi e (...) organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi», che figura all'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1073/1999 non possono essere interpretati nel senso che essi non comprendono la BCE.
A questo riguardo è sufficiente rilevare che, quali che siano le particolarità del suo status nell'ordinamento giuridico comunitario, la BCE è stata istituita dal Trattato CE, come risulta dalla stessa formulazione dell'art. 8 CE.
Orbene, non risulta né dai considerando né dalle disposizioni del regolamento n. 1073/1999 che il legislatore comunitario abbia inteso operare una qualsivoglia distinzione tra le istituzioni, gli organi o gli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi, in particolare escludendo quelli tra tali organi o organismi che dispongono di risorse distinte dal bilancio comunitario.
Il settimo considerando del regolamento n. 1073/1999 sottolinea espressamente invece la necessità di estendere il campo delle indagini interne dell'OLAF a «tutte» le dette istituzioni, organi e organismi.
Alla luce dei termini chiari del regolamento n. 1073/1999, non vi è alcun dubbio che il detto regolamento deve essere interpretato nel senso che esso mira ad applicarsi in particolare nei confronti della BCE, indipendentemente dalla questione se tale circostanza sia o meno in grado di inficiare la legittimità del detto regolamento.
Eccezione d'illegittimità sollevata dalla BCE nei confronti del regolamento n. 1073/1999
Una volta stabilita l'inclusione della BCE nel campo di applicazione del regolamento n. 1073/1999, occorre esaminare se, come sostiene la BCE, il detto regolamento debba essere dichiarato inapplicabile ai sensi dell'art. 241 CE, in ragione di tale inclusione.
A questo riguardo la BCE sostiene, in primo luogo, che il regolamento n. 1073/1999 non poteva essere adottato sul fondamento dell'art. 280 CE, sicché tale regolamento sarebbe viziato da un eccesso di potere. Essa considera, in secondo luogo, che il detto regolamento è stato adottato in violazione delle forme sostanziali in quanto nel caso di specie non sarebbe stato rispettato il requisito della preliminare consultazione della BCE, previsto dall'art. 105, n. 4, CE. La BCE fa valere, in terzo luogo, che la sua inclusione nel campo di applicazione del regolamento n. 1073/1999 violerebbe il Trattato CE mettendo in pericolo l'indipendenza della BCE come sancita all'art. 108 CE. In quarto luogo, questo regolamento disattenderebbe il principio di proporzionalità in quanto la sua applicazione alla BCE non sarebbe appropriata per raggiungere gli obiettivi perseguiti dal detto regolamento ed eccederebbe quanto necessario a tali fini.
La Commissione e gli intervenienti contestano che il regolamento n. 1073/1999 sia viziato di illegittimità. La Commissione sostiene inoltre, in via preliminare, che la BCE non è legittimata ad avvalersi dell'art. 241 CE per invocare l'inapplicabilità del detto regolamento.
Considerato quanto precede, occorre determinare se la BCE sia o meno legittimata ad invocare, nell'ambito del presente procedimento, un'illegittimità che vizia il regolamento n. 1073/1999 prima di esaminare, in caso affermativo, l'eventuale fondatezza dell'eccezione così sollevata.
Sulla ricevibilità dell'eccezione d'illegittimità
La Commissione sostiene che la convenuta non può invocare l'eventuale illegittimità del regolamento n. 1073/1999 sul fondamento dell'art. 241 CE nell'ambito del presente procedimento in quanto la BCE non ha impugnato il detto regolamento sul fondamento dell'art. 230 CE nel termine di dodici mesi previsto da questa disposizione.
La BCE, da parte sua, considera che le condizioni richieste dall'art. 241 CE sono soddisfatte nel caso di specie, poiché il regolamento n. 1073/1999 sarebbe stato adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, avrebbe violato una forma sostanziale, sarebbe il risultato di un eccesso di potere e sarebbe contrario al Trattato CE nonché al principio di proporzionalità. La BCE aggiunge che essa non ha proposto un ricorso di annullamento avverso tale regolamento per la convinzione che questo non poteva essere ad essa applicabile tenuto conto della scelta dell'art. 280 CE come fondamento normativo del detto regolamento e per la circostanza che essa non è stata consultata prima dell'adozione di quest'ultimo.
A questo riguardo, si deve certamente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, una decisione adottata dalle istituzioni comunitarie che non sia stata impugnata dal destinatario entro il termine stabilito dall'art. 230, quinto comma, CE diviene definitiva nei suoi confronti (v., in particolare, sentenza 22 ottobre 2002, causa C-241/01, National Farmers' Union, Racc. pag. I-9079, punto 34, e giurisprudenza citata).
D'altronde, la Corte ha altresì deciso che il principio generale di cui è espressione l'art. 241 CE, diretto a garantire che ciascuno abbia o abbia avuto la possibilità di contestare un atto comunitario su cui si fonda una decisione che lo riguarda, non osta assolutamente a che un regolamento divenga definitivo nei confronti di un singolo soggetto, in relazione al quale esso deve essere considerato come una decisione individuale e che avrebbe potuto senza alcun dubbio chiederne l'annullamento in virtù dell'art. 230 CE, il che impedisce al singolo di eccepire l'illegittimità del detto regolamento di fronte al giudice nazionale. La Corte ha considerato che una tale conclusione si applicava ai regolamenti che istituiscono dazi antidumping a causa della loro duplice natura, di atti normativi e di atti che possono riguardare direttamente e individualmente determinati operatori economici (v. sentenza 15 febbraio 2001, causa C-239/99, Nachi Europe, Racc. pag. I-1197, punto 37).
I principi così ricordati non incidono tuttavia in alcun modo sulla regola stabilita dall'art. 241 CE, la cui formulazione prevede che nell'eventualità di una controversia che metta in causa un regolamento previsto in questa disposizione, ciascuna parte può valersi dei motivi previsti dall'art. 230, secondo comma, CE, per invocare dinanzi alla Corte l'inapplicabilità del regolamento stesso.
Orbene, è giocoforza costatare, nel caso di specie, che il carattere normativo del regolamento n. 1073/1999 non è stato messo in dubbio da alcuna parte e che non è stato dedotto, in particolare, né che il detto regolamento dovrebbe essere assimilato ad una decisione né che la BCE, in tal caso, ne sarebbe destinataria.
Alla luce di quanto precede, il diritto di invocare nell'ambito della presente controversia l'eventuale illegittimità del regolamento n. 1073/1999 sul fondamento dell'art. 241 CE non può essere negato alla BCE e il motivo relativo all'irricevibilità dell'eccezione d'illegittimità deve quindi essere respinto.
Sul motivo relativo al difetto di fondamento normativo
Con un primo motivo la BCE afferma, a sostegno dell'eccezione d'illegittimità da essa sollevata, che il regolamento n. 1073/1999 deve essere dichiarato inapplicabile perché esso non poteva essere adottato sul fondamento dell'art. 280 CE.
Da una parte, l'espressione «interessi finanziari della Comunità» che figura in questa disposizione sarebbe relativa alle sole spese ed entrate rientranti nel bilancio della Comunità europea. Essa escluderebbe allora che possano essere adottati provvedimenti sul fondamento del detto articolo per lottare contro la frode all'interno della BCE, poiché quest'ultima dispone di un bilancio e di risorse proprie.
Dall'altra parte, più in generale, l'art. 280 CE non permetterebbe l'adozione di provvedimenti destinati a lottare contro la frode all'interno delle istituzioni, degli organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi.
Sulla nozione di «[lesione degli] interessi finanziari della Comunità»
- Argomenti della BCE
Secondo la BCE, l'art. 280 CE autorizza l'adozione di provvedimenti contro la frode solo a fini di tutela del bilancio comunitario. Ne sarebbe prova, in particolare, la circostanza che la detta disposizione figura nel titolo II della quinta parte del Trattato CE, denominato «Disposizioni finanziarie», che tratterebbe, nel suo insieme, i differenti aspetti della composizione, della preparazione, dell'adozione e dell'esecuzione del bilancio comunitario nonché del finanziamento delle spese tramite le risorse proprie.
Ne risulterebbe che disposizioni comunitarie adottate sul fondamento dell'art. 280 CE al fine di lottare contro la frode non possono applicarsi alla BCE, poiché quest'ultima disporrebbe di bilancio proprio, che sarebbe distinto da quello della Comunità europea e che rifletterebbe la sua indipendenza finanziaria.
Infatti, le risorse della BCE proverrebbero, come risulterebbe dagli artt. 28-30 dello statuto del SEBC, esclusivamente da contributi di azionisti provenienti dalle banche centrali nazionali (in prosieguo: le «BCN») nonché dai profitti realizzati nell'ambito delle operazioni eseguite dalla BCE o dalle BCN e ripartiti conformemente agli artt. 32 e 33 dello stesso statuto. Nessuna risorsa proveniente dal bilancio comunitario sarebbe attribuita alla BCE e non esisterebbe alcun meccanismo di copertura delle eventuali perdite della BCE da parte del detto bilancio, poiché perdite del genere, in conformità all'art. 33, n. 2, dello statuto del SEBC, sono coperte dal fondo di riserva generale della BCE e, se necessario, dalle BCN.
La BCE aggiunge che la quinta parte del Trattato CE dove figura l'art. 280 CE riguarda, secondo il suo titolo, «le istituzioni della Comunità» e non contiene un capo relativo alla BCE. Le finanze di quest'ultima sarebbero disciplinate dal capo VI dello statuto del SEBC, intitolato «disposizioni finanziarie del SEBC».
L'indipendenza finanziaria della BCE sarebbe ancora confermata dalla circostanza che l'adozione del suo bilancio e dei suoi conti annuali rientrerebbe nella competenza esclusiva dei suoi organi, come risulterebbe dall'art. 26, n. 2, dello statuto del SEBC e dagli artt. 15 e 16, n. 4, del regolamento interno della BCE, come modificato il 22 aprile 1999 (GU L 125, pag. 34).
I collegamenti che possono esistere tra il bilancio comunitario e la BCE sarebbero, per parte loro, troppo accessori rispetto ai compiti di questa per giustificare che essa sia soggetta a provvedimenti adottati sul fondamento dell'art. 280, n. 4, CE. In particolare, l'imposta comunitaria sugli stipendi del personale che la BCE versa al bilancio comunitario corrisponderebbe a meno del 3% del bilancio della BCE.
Inoltre, l'interpretazione così difesa dalla BCE sarebbe conforme alla prassi normativa anteriore che avrebbe sancito la corrispondenza esistente tra, da un lato, «gli interessi finanziari della Comunità» e, dall'altro, il bilancio generale delle Comunità europee e i bilanci gestiti da queste ultime. A questo riguardo, la BCE fa riferimento in particolare alla definizione dell'«irregolarità» contenuta nell'art. 1, n. 2, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), e alla nozione di «frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee» come definita all'art. 1 della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata con l'atto 95/C 316/03 del Consiglio 26 luglio 1995 (GU C 316, pag. 49).
Contrariamente a quanto sostiene la BCE nell'ambito di questo primo motivo, l'espressione «interessi finanziari della Comunità» che figura all'art. 280 CE deve essere interpretata nel senso che essa comprende non solo le entrate e le spese rientranti nel bilancio comunitario, ma, in linea di principio, anche quelle appartenenti al bilancio di altri organi o organismi istituiti dal Trattato CE.
Tra le considerazioni che autorizzano una tale conclusione figura, in primo luogo, il fatto che, come l'avvocato generale ha rilevato al punto 117 delle sue conclusioni, la detta espressione è propria dell'art. 280 CE e che essa si distingue dalla terminologia usata nelle altre disposizioni del titolo II della quinta parte del Trattato CE, che si riferiscono, invariabilmente, al «bilancio» della Comunità europea. Lo stesso dicasi della circostanza, rilevata dal governo olandese, che l'espressione «interessi finanziari della Comunità» sembra più ampia di quella «entrate e (...) spese della Comunità» che figura in particolare all'art. 268 CE.
In secondo luogo, lo stesso fatto che un organo o un organismo fondi la sua esistenza sul Trattato CE suggerisce che esso è stato concepito per contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità europea e lo inserisce nel contesto comunitario, sicché i mezzi di cui esso dispone per effetto del detto Trattato presentano naturalmente un interesse finanziario proprio e diretto per la Comunità medesima.
Per quanto riguarda più specificamente la BCE, è giocoforza costatare a questo riguardo che, come risulta dagli artt. 8 CE e 107, n. 2, CE, essa è stata istituita e dotata di personalità giuridica dal Trattato CE. Inoltre, come risulta dalla formulazione degli artt. 4, n. 2, e 105, n. 1, CE, il SEBC, al cui centro si trova la BCE, ha l'obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, sostenere le politiche economiche generali nella Comunità europea, al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di questa, come definiti nell'art. 2, tra i quali figurano, in particolare, l'instaurazione di un'unione economica e monetaria o ancora la promozione di una crescita sostenibile e non inflazionistica. Ne consegue che la BCE si inserisce, in forza del Trattato CE, nell'ambito comunitario.
Il fatto che le risorse della BCE e la loro utilizzazione presentino così un interesse finanziario manifesto per la Comunità europea e i suoi obiettivi è ancora confermato da diverse altre disposizioni comunitarie.
Tra queste figura, in particolare, l'art. 27 dello statuto del SEBC che precisa, al suo n. 1, che i revisori esterni chiamati ad esaminare i libri e i documenti contabili della BCE devono essere accettati dal Consiglio e, al suo n. 2, che la competenza della Corte dei Conti comprende l'esame dell'efficienza operativa della gestione della BCE. Lo stesso dicasi degli artt. 28, n. 1, e 30, n. 4, del detto statuto, i quali prevedono che è nei limiti e alle condizioni stabilite dal Consiglio che il capitale della BCE può essere aumentato dal consiglio direttivo di questa e che ulteriori richieste di attività di riserva in valuta possono essere effettuate dalla BCE. Infine, l'art. 107, n. 5, CE autorizza il Consiglio a modificare varie disposizioni dello statuto del SEBC tra le quali figurano vari articoli del capo VI del detto statuto, intitolato «Disposizioni finanziarie del SEBC».
Dalle considerazioni che precedono deriva che i termini «interessi finanziari della Comunità» che figurano all'art. 280 CE non si limitano al solo bilancio della Comunità europea in senso stretto, ma essi riguardano altresì le risorse e le spese della BCE [v., per analogia, a proposito dell'applicabilità alla Banca europea per gli investimenti dell'art. 179 del Trattato CE (divenuto art. 236 CE), sentenza 15 giugno 1976, causa 110/75, Mills/BEI, Racc. pag. 955, punto 14].
Questa conclusione non può essere inficiata dalla sola circostanza, ammesso che sia accertata, che una prassi normativa, per di più anteriore all'inserimento nel Trattato dei nn. 1 e 4 dell'art. 280 CE, avrebbe adottato un'accezione differente dell'espressione «interessi finanziari della Comunità».
Ne consegue che il fatto che il regolamento n. 1073/1999 riguardi anche la BCE, che, istituita dal Trattato CE, dispone in forza di quest'ultimo di risorse proprie distinte da quelle del bilancio comunitario, non può giustificare l'inapplicabilità del detto regolamento sul fondamento dell'art. 241 CE.
Sulla possibilità di adottare provvedimenti contro la frode relativamente alle istituzioni, organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi.
Alla luce della formulazione dell'art. 280, n. 4, CE, che prevede che la Comunità europea adotta provvedimenti «al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri» e che provvedimenti del genere non possono riguardare «l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri», la BCE considera che i poteri del legislatore comunitario sono limitati all'adozione di provvedimenti destinati a migliorare i meccanismi di lotta contro la frode a livello degli Stati membri. Secondo la BCE, è escluso che possono essere adottati su questo fondamento provvedimenti destinati a combattere la frode o le irregolarità che avvengono all'interno delle istituzioni, organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi.
Si deve infatti rilevare che, introducendo nell'art. 280 CE le precisazioni che figurano ai nn. 1 e 4 di questo, gli autori del Trattato di Amsterdam hanno chiaramente inteso rafforzare la lotta contro la frode e le irregolarità che ledono gli interessi finanziari della Comunità europea, in particolare attribuendo espressamente a quest'ultima una funzione propria consistente nel «combattere», alla stessa stregua degli Stati membri, tali frodi ed irregolarità tramite l'adozione di «misure» che siano «dissuasive» e offrano «una protezione efficace negli Stati membri».
A questo riguardo, la circostanza che l'art. 280, n. 1, CE specifichi che le dette misure sono adottate a norma di questo articolo non significa affatto che si rinvierebbe ai soli numeri seguenti di questo, e in particolare al suo n. 4, per determinare l'estensione della competenza comunitaria sul punto.
Infatti, l'art. 280, n. 4, CE deve essere letto nel senso che esso completa la definizione della competenza comunitaria e ne precisa determinate condizioni di esercizio. Questa disposizione prevede così i requisiti di procedura che devono presiedere all'adozione di provvedimenti comunitari e precisa allo stesso modo che l'azione della Comunità europea riguarda sia la prevenzione della frode che la lotta contro di essa. Essa stabilisce ancora che la competenza comunitaria conosce determinati limiti nel senso che i provvedimenti adottati non possono riguardare né l'applicazione del diritto penale nazionale né l'amministrazione della giustizia negli Stati membri.
Considerato quanto precede, il fatto che l'art. 280, n. 4, CE si riferisce in particolare alla necessità di contribuire ad una protezione che sia efficace ed equivalente negli Stati membri non può essere interpretato, come ha giustamente osservato l'avvocato generale al paragrafo 108 delle sue conclusioni, come il segno di una volontà implicita degli autori del Trattato di Amsterdam di imporre all'azione della Comunità europea un limite supplementare così fondamentale come un divieto di combattere la frode e le altre irregolarità che ledono i suoi interessi finanziari tramite l'adozione di provvedimenti normativi che riguarderebbero le istituzioni, gli organi e gli organismi istituiti dai trattati o sulla base degli stessi.
A parte la circostanza che una tale limitazione della competenza comunitaria non risulta dalla formulazione dell'art. 280 CE, occorre rilevare che, come fanno giustamente valere la Commissione e tutti gli intervenienti, essa non sarebbe affatto compatibile con gli obiettivi perseguiti da questa disposizione. Infatti, è pacifico che, per rendere effettiva la protezione degli interessi finanziari della Comunità europea, è necessario che la dissuasione e la lotta contro la frode e le altre irregolarità operino a tutti i livelli a cui i detti interessi possono essere lesi da fenomeni del genere. Inoltre, può capitare frequentemente che i fenomeni così combattuti implichino simultaneamente attori situati a vari livelli.
Dalle considerazioni che precedono risulta che il motivo della BCE relativo all'asserito difetto di fondamento giuridico del regolamento n. 1073/1999 deve essere respinto e che il detto regolamento non può quindi essere dichiarato inapplicabile per tale motivo in applicazione dell'art. 241 CE.
Sul motivo relativo al difetto di consultazione della BCE
Con il suo secondo motivo la BCE sostiene che il regolamento n. 1073/1999 deve essere dichiarato inapplicabile perché esso è stato adottato senza che essa fosse preliminarmente consultata, in violazione dell'art. 105, n. 4, CE.
Secondo la BCE, il detto regolamento invade il suo potere di organizzazione interna come deriva, anzitutto, dal principio dei poteri impliciti, inoltre, dall'art. 12, n. 3, dello statuto del SEBC che prevede che il consiglio direttivo della BCE adotta il regolamento interno di questa, in seguito, dall'art. 36 del detto statuto che investe il menzionato consiglio del potere di stabilire le condizioni di impiego dei dipendenti della BCE e, infine, dall'indipendenza istituzionale di cui godrebbe quest'ultima e che sarebbe confermata dal fatto di essere dotata di organi propri in forza del Trattato CE. Più specificamente, il regolamento n. 1073/1999 avrebbe avuto come effetto di recare pregiudizio alla struttura interna e/o al personale della BCE.
Orbene, la BCE fa valere che questo potere proprio di organizzazione interna costituisce una «question[e] che rientr[a] nelle sue competenze» ai sensi dell'art. 105, n. 4, CE, per cui essa avrebbe dovuto essere consultata prima dell'adozione del regolamento n. 1073/1999 come stabilisce questa disposizione.
La Commissione obietta in particolare che l'art. 105, n. 4, CE non riguarda qualsivoglia atto adottato dal legislatore comunitario che possa avere conseguenze per la BCE, ma gli atti che riguardano le questioni di merito rientranti nella responsabilità della BCE, in particolare nell'ambito della politica monetaria. Anche il Consiglio conclude per l'inapplicabilità nel caso di specie dell'art. 105, n. 4, CE, in quanto il regolamento n. 1073/1999 non invaderebbe affatto le competenze della BCE, ma solo i poteri di gestione amministrativa di quest'ultima.
A questo riguardo occorre costatare che l'art. 105, n. 4, CE, figura nel capo 2, dedicato alla politica monetaria, della terza parte, titolo VII, del Trattato CE e che l'obbligo previsto da questa disposizione di consultare la BCE quando si progetta l'adozione di un atto in un ambito che rientra nelle competenze di quest'ultima mira essenzialmente, come ha osservato l'avvocato generale al paragrafo 140 delle sue conclusioni, ad assicurare che l'autore di un tale atto proceda alla sua adozione solo dopo avere consultato l'organismo che, per le attribuzioni specifiche che esercita nel contesto comunitario nell'ambito considerato e per l'elevato grado di competenza di cui gode, è particolarmente in grado di contribuire utilmente al previsto processo di adozione.
Orbene, così non è nel settore della lotta contro la frode lesiva degli interessi finanziari della Comunità, dove la BCE non si è vista attribuire funzioni specifiche. E' d'altronde giocoforza costatare che la circostanza che il regolamento n. 1073/1999 possa recare pregiudizio all'organizzazione interna della BCE non permette di distinguere quest'ultima dalle altre istituzioni, organi o organismi istituiti dai trattati.
Ne consegue che il motivo della BCE fondato sulla circostanza che essa non è stata consultata prima dell'adozione del regolamento n. 1073/1999 deve essere respinto e che il detto regolamento non può quindi essere dichiarato inapplicabile per tale motivo in applicazione dell'art. 241 CE.
Sul motivo relativo ad una lesione dell'indipendenza della BCE
Con il suo terzo motivo la BCE sostiene che il regolamento n. 1073/1999 deve essere dichiarato inapplicabile perché il sistema di indagini amministrative da esso previsto violerebbe la garanzia di indipendenza di cui essa gode ai sensi dell'art. 108 CE.
Secondo la BCE la detta garanzia si estende non solo all'assolvimento dei compiti fondamentali del SEBC indicati all'art. 105, n. 2, CE, ma più in generale all'esercizio di tutti gli altri poteri di cui è titolare la BCE in forza del Trattato CE, vale a dire, in particolare, i poteri ad essa attribuiti dagli artt. 12, n. 3, e 36, n. 1, dello statuto del SEBC in merito alla sua organizzazione interna e alle condizioni di impiego applicabili al suo personale, poteri che si estenderebbero all'adozione di provvedimenti contro la frode.
Questa conclusione si imporrebbe anzitutto alla luce della relazione sulla convergenza redatta nel 1998 da parte dell'Istituto monetario europeo in conformità all'art. 109 J del Trattato CE (divenuto art. 121 CE), da cui risulterebbe che l'indipendenza di cui devono beneficiare le BCN, e quindi anche la BCE, deve essere in grado di proteggerle contro «tutte le fonti di influenza esterna».
Inoltre, occorrerebbe tenere conto della circostanza, già evocata dalla BCE a sostegno del suo motivo relativo al preteso difetto di fondamento normativo del regolamento n. 1073/1999, che la BCE beneficia di un'indipendenza finanziaria legata alla disponibilità e alla gestione di un bilancio proprio, distinto da quello della Comunità europea.
Sarebbe infine pertinente il fatto che i membri degli organi decisionali della BCE beneficiano di uno status idoneo a garantire la loro indipendenza. A questo riguardo, la BCE fa riferimento all'art. 112, n. 2, lett. b), CE, che determina la modalità di nomina dei membri del comitato esecutivo della BCE e precisa che la durata del loro mandato, non rinnovabile, è di otto anni. Essa richiama anche l'art. 11, n. 4, dello statuto del SEBC, che prevederebbe che la dimissione d'ufficio di un membro del comitato esecutivo può essere pronunciata dalla Corte solo su istanza del consiglio direttivo o del comitato esecutivo della BCE. Essa menziona anche l'art. 14, n. 2, dello statuto del SEBC che prevederebbe che il governatore di una BCN che è stato sollevato dall'incarico può proporre un ricorso contro questa decisione dinanzi alla Corte.
Per quanto riguarda il regime previsto dal regolamento n. 1073/1999, la BCE sostiene che attribuire all'OLAF il potere di effettuare indagini ad essa interne lederebbe la sua indipendenza, in quanto sia l'esercizio del detto potere che la mera minaccia di un tale esercizio potrebbero esercitare pressioni sui membri del consiglio direttivo o del comitato esecutivo della BCE e compromettere la loro indipendenza decisionale.
Benché essa conceda che la probabilità che tali pressioni siano esercitate in pratica o che esse possano avere un qualsivoglia effetto sul processo decisionale all'interno della BCE sia «del tutto infima», questa considera che la necessità di preservare l'assoluta fiducia di mercati finanziari instabili implica che si eviti ogni situazione in grado di creare, a livello della forma o delle sole apparenze, un timore circa il fatto che i poteri dell'OLAF possano essere idonei a conferire alla Commissione un'eventuale capacità d'influenza sulla BCE.
La BCE sottolinea a quest'ultimo riguardo che l'OLAF rimarrebbe un servizio interno della Commissione che conserva taluni collegamenti con quest'ultima, in particolare di bilancio, mentre i membri del suo personale, che sarebbero soggetti allo statuto dei dipendenti delle Comunità europee, dipenderebbero per l'evoluzione della carriera dalla Commissione.
La BCE solleva altresì taluni dubbi quanto alle garanzie che circondano l'esercizio dei poteri dell'OLAF. Più precisamente, la BCE dubita che l'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1073/1999 possa impedire all'OLAF di condurre un'indagine in assenza di basi sufficienti. Essa fa valere altresì che l'obbligo dell'OLAF di rispettare i diritti fondamentali non risulta dal dispositivo del detto regolamento, ma solo dai considerando.
Da parte sua, la Commissione osserva anzitutto che la BCE è parte integrante della Comunità europea. Essa ricorda così che la BCE gode, conformemente all'art. 291 CE, dei privilegi e delle immunità necessari all'assolvimento dei suoi compiti alle condizioni definite dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee e che gli stipendi del suo personale sono soggetti all'imposta comunitaria. La Commissione fa valere pure che la BCE è soggetta al sindacato giurisdizionale della Corte di giustizia e, per quanto riguarda l'efficienza operativa della sua gestione, a quello della Corte dei conti, in conformità all'art. 27, n. 2, dello statuto del SEBC. Essa indica ancora che la BCE è tenuta a presentare una relazione annuale sulle attività del SEBC e sulla politica monetaria, in particolare al Parlamento, le cui commissioni competenti possono inoltre ascoltare il presidente della BCE e gli altri membri del comitato esecutivo di quest'ultima, come prevede l'art. 113, n. 3, CE.
Secondo la Commissione, la BCE contribuisce, come la politica monetaria rispetto alla quale essa dispone di competenze specifiche, al perseguimento degli obiettivi generali della Comunità europea, come sarebbe confermato dall'art. 105, n. 1, CE.
La Commissione sostiene inoltre che varie disposizioni del Trattato CE dimostrano che la BCE non è sottratta ai poteri del legislatore comunitario. Essa menziona così l'art. 107, n. 5, CE, che prevede che diversi articoli dello statuto del SEBC possono essere modificati dal Consiglio, tramite parere conforme del Parlamento. La Commissione sottolinea, a questo riguardo, che l'art. 36, n. 1, dello statuto del SEBC, che prevede che il consiglio direttivo della BCE stabilisce le condizioni di impiego dei dipendenti della BCE stessa, figura tra le disposizioni che possono essere modificate dal Consiglio, il che confermerebbe come, anche negli ambiti interni della BCE, questa non ha la garanzia di un'autonomia assoluta rispetto al legislatore comunitario.
La Commissione cita anche gli artt. 107, n. 6, nonché 110, nn. 1, primo trattino, e 3, CE, da cui risulterebbe che varie disposizioni dello statuto del SEBC richiedono l'adozione di provvedimenti complementari da parte del Consiglio. Essa fa ancora riferimento all'art. 105, n. 6, CE in forza del quale il Consiglio può affidare alla BCE taluni compiti specifici quanto alla vigilanza prudenziale degli enti creditizi.
Secondo la Commissione, da quanto precede si dovrebbe concludere che l'indipendenza di cui gode la BCE e che l'art. 108 CE mira a proteggere, è strettamente funzionale e limitata all'assolvimento dei suoi compiti particolari in forza del Trattato CE e dello statuto del SEBC. Questa indipendenza non avrebbe come conseguenza la sottrazione della BCE alle regole del detto Trattato.
La situazione della BCE sarebbe, a questo riguardo, paragonabile a quella della Banca europea per gli investimenti, a proposito della quale la Corte avrebbe dichiarato che il riconoscimento a quest'ultima di un'autonomia funzionale ed istituzionale non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalle Comunità e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario (sentenze 3 marzo 1988, causa 85/86, Commissione/BEI, Racc. pag. 1281, e 2 dicembre 1992, causa C-370/89, SGEEM e Etroy/BEI, Racc. pag. I-6211).
Orbene, nel caso di specie, la BCE non avrebbe dimostrato in che modo una normativa adottata dal legislatore comunitario nell'ambito della lotta contro la frode possa in pratica impedirle di assolvere i suoi compiti specifici. L'indipendenza della BCE, in particolare, non sarebbe affatto messa in discussione dal fatto che al suo interno possono essere condotte, con l'intervento di un organo indipendente come l'OLAF, indagini amministrative contro la frode destinate ad accertare elementi di fatto, rispetto ai quali spetta successivamente alla BCE o alle autorità nazionali prendere provvedimenti.
Infine, il regolamento n. 1073/1999 offrirebbe tutte le garanzie richieste quanto al rispetto dei diritti fondamentali, come risulterebbe in particolare dagli artt. 4, nn. 1 e 6, 6, n. 3, e 14.
Per pronunciarsi sul motivo sollevato dalla BCE, occorre subito rilevare che gli autori del Trattato CE hanno manifestamente inteso garantire che la BCE sia in grado di assolvere in maniera indipendente i compiti ad essa attribuiti da questo Trattato.
La manifestazione più specifica di questa volontà risiede nell'art. 108 CE che vieta espressamente da un lato, alla BCE e ai membri degli organi decisionali di quest'ultima di sollecitare o di accettare, nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti conferiti alla BCE dal Trattato CE e dallo statuto del SEBC, istruzioni dalle istituzioni o dagli organi comunitari, dai governi degli Stati membri o da ogni altro organismo e, dall'altro, alle dette istituzioni o organi comunitari e governi di cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE nell'assolvimento dei compiti di quest'ultima.
Occorre anche rilevare che la BCE è dotata della personalità giuridica, che dispone di risorse e di un bilancio propri nonché dei propri organi decisionali e gode dei privilegi e delle immunità necessari all'assolvimento dei suoi compiti o ancora che solo la Corte, su istanza del consiglio direttivo o del comitato esecutivo, può dichiarare dimissionario un membro del comitato esecutivo della BCE alle condizioni previste all'art. 11, n. 4, dello statuto del SEBC. Trattasi certamente di un insieme di fattori in grado di contribuire a rafforzare l'indipendenza così sancita dall'art. 108 CE.
E' tuttavia giocoforza costatare, da una parte, che istituzioni comunitarie quali, in particolare, il Parlamento, la Commissione, o la Corte stessa, beneficiano di un'indipendenza e di garanzie paragonabili sotto numerosi aspetti a quelle di cui è così munita la BCE. A questo proposito, si può per esempio fare riferimento all'art. 213, n. 2, CE, che precisa che i membri della Commissione devono esercitare le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale della Comunità. La detta disposizione stabilisce, in termini piuttosto simili a quelli utilizzati dall'art. 108 CE, che i membri della Commissione nell'adempimento dei loro doveri non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo né da alcun organismo o, ancora, che ciascuno Stato membro si impegna a non cercare di influenzare i membri medesimi nell'esecuzione dei loro compiti.
Dall'altra parte, come risulta dalle stessa formulazione dell'art. 108 CE, le influenze esterne da cui questa disposizione mira a proteggere la BCE e i suoi organi decisionali sono quelle che potrebbero interferire con l'assolvimento dei «compiti» di cui il Trattato CE e lo statuto del SEBC investono la BCE. Come l'avvocato generale ha osservato ai paragrafi 150 e 155 delle sue conclusioni, l'art. 108 CE mira, in sostanza, a proteggere la BCE da tutte le pressioni politiche per consentirle di perseguire efficacemente gli obiettivi assegnati ai suoi compiti, grazie all'esercizio indipendente dei poteri specifici di cui essa dispone a tali fini in forza del Trattato CE e dello statuto del SEBC.
Al contrario, come hanno fatto valere giustamente la Commissione e gli intervenienti, il riconoscimento alla BCE di una tale indipendenza non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalla Comunità europea e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario. Infatti, risulta anzitutto dall'art. 105, n. 1, CE che la BCE è destinata a contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità europea, mentre l'art. 8 CE precisa che la BCE agisce nei limiti dei poteri ad essa conferiti dal Trattato CE e dallo statuto del SEBC. Inoltre, come ha ricordato la Commissione, la BCE si trova soggetta, alle condizioni previste da questo Trattato e dal detto statuto, a diversi controlli comunitari, in particolare a quelli della Corte di giustizia e della Corte dei conti. Infine, sembra che gli autori del Trattato CE non hanno affatto inteso sottrarre la BCE ad ogni forma di intervento normativo del legislatore comunitario, come testimoniato, in particolare, dagli artt. 105, n. 6, CE, 107, nn. 5 e 6, CE, nonché 110, n. 1, primo trattino, e 3, CE, richiamati dalla Commissione.
Da quanto precede risulta che niente permette di escludere a priori che il legislatore comunitario possa adottare, in base alle competenze di cui dispone in forza del Trattato CE e alle condizioni previste da quest'ultimo, provvedimenti normativi applicabili nei confronti della BCE.
E' d'altronde giocoforza costatare che, come hanno sottolineato sia la Commissione che l'avvocato generale al paragrafo 160 delle sue conclusioni, la BCE non ha dimostrato come il fatto che essa sia soggetta a provvedimenti adottati dal legislatore comunitario nel settore della lotta contro la frode e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità europea, come quelli previsti dal regolamento n. 1073/1999, possa incidere sulla sua capacità di perseguire in modo indipendente gli specifici compiti ad essa attribuiti dal Trattato CE.
A questo riguardo, occorre in primo luogo costatare che né la circostanza che l'OLAF sia stato istituito dalla Commissione e sia integrato nelle strutture amministrative e di bilancio di quest'ultima alle condizioni previste dalla decisione 1999/352, né il fatto che un tale organo esterno alla BCE abbia ricevuto dal legislatore comunitario poteri d'indagine alle condizioni previste dal regolamento n. 1073/1999 sono in grado, come tali, di ledere l'indipendenza della BCE.
Infatti, come risulta in particolare dal quarto, dal decimo, dal dodicesimo e dal diciottesimo considerando, nonché dagli artt. 4, 5, secondo comma, 6, 11 e 12 del regolamento n. 1073/1999, il regime istituito dal detto regolamento traduce la ferma volontà del legislatore comunitario di subordinare la concessione dei poteri attribuiti all'OLAF, da una parte, all'esistenza di garanzie dirette ad assicurare una piena indipendenza di quest'ultimo, in particolare rispetto alla Commissione, e, dall'altra, al pieno rispetto delle regole di diritto comunitario, tra le quali, in particolare, il protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali nonché lo statuto dei dipendenti delle Comunità europee e il regime applicabile agli altri agenti di queste.
Inoltre, dalle disposizioni del regolamento n. 1073/1999 risulta che l'esercizio dei detti poteri si trova soggetto a diverse regole e garanzie specifiche, mentre il loro oggetto è chiaramente delimitato. A quest'ultimo riguardo, l'art. 2 del regolamento n. 1073/1999 prevede che le indagini amministrative dell'OLAF sono condotte al fine di conseguire gli obiettivi definiti all'art. 1 di questo regolamento e di accertare, ove opportuno, l'irregolarità delle attività controllate. I mezzi di cui dispone l'OLAF ai fini del perseguimento di questi obiettivi sono oggetto di una precisa elencazione, in particolare agli artt. 4, 7 e 9 del detto regolamento.
Come il Consiglio ha giustamente rilevato, il regime di indagine istituito dal regolamento n. 1073/1999 mira specificamente a permettere la verifica di sospetti relativi a fatti di frode, di corruzione o ad altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della Comunità europea, senza essere affatto simile a forme di controllo, che, come il controllo finanziario, possono presentare un carattere sistematico. Contrariamente a quanto sostenuto dalla BCE a questo riguardo, la decisione del direttore dell'OLAF di aprire un'indagine, come del resto quella di un'istituzione, di un organo o di un organismo istituito dai trattati o sulla base di questi, di chiedere una tale apertura, non può intervenire in assenza di sospetti sufficientemente seri. Inoltre, come ha ricordato la stessa BCE, dalla formulazione dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1073/1999 risulta che il mandato scritto di cui devono essere muniti gli ispettori dell'OLAF indica obbligatoriamente l'oggetto dell'indagine.
Quanto ad eventuali mancanze nell'applicazione delle disposizioni di questo regolamento, è sufficiente costatare che esse non possono comportare l'illegittimità di quest'ultimo.
In secondo luogo, occorre rilevare che, come osservato sia dalla Commissione e dal governo olandese che dall'avvocato generale al paragrafo 167 delle sue conclusioni, le indagini interne che l'OLAF può essere portato ad effettuare devono anche essere eseguite, come risulta dall'art. 4, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1073/1999, alle condizioni e secondo le modalità previste da decisioni che ogni istituzione, organo e organismo adotta, sicché non si deve escludere che eventuali specificità legate all'assolvimento dei compiti della BCE se del caso siano prese in considerazione da quest'ultima in occasione dell'adozione di una tale decisione, a condizione per la BCE di dimostrare la necessità delle restrizioni che essa stabilirebbe al riguardo.
Ammettendo d'altronde che taluni operatori economici possano essere turbati dal fatto che un organo come l'OLAF abbia ricevuto taluni poteri di indagine nei confronti della BCE, poiché i detti operatori ignorerebbero la natura esatta dei detti poteri o l'esistenza delle varie garanzie alle quali il legislatore comunitario ha subordinato la loro concessione, e in particolare quelle dirette a garantire la piena indipendenza dell'OLAF, non si può sostenere che una tale circostanza, la cui fonte starebbe esclusivamente in un difetto d'informazione o in un'erronea percezione della realtà da parte degli operatori interessati, avrebbe come conseguenza che il regolamento n. 1073/1999 leda l'indipendenza della BCE.
Dalle considerazioni che precedono risulta che il motivo della BCE relativo all'asserita lesione della sua indipendenza deve essere respinto e che il regolamento n. 1073/1999 non può quindi essere dichiarato inapplicabile per tale motivo in applicazione dell'art. 241 CE.
Sul motivo relativo ad una lesione del principio di proporzionalità
Argomenti della BCE
Con il suo quarto motivo la BCE sostiene che il regolamento n. 1073/1999 deve essere dichiarato inapplicabile perché esso viola il principio di proporzionalità.
La BCE fa valere, in primo luogo, che è inutile estenderle il regime di indagine previsto dal detto regolamento tenuto conto dell'esistenza di vari altri meccanismi di controllo adeguati ai fini di prevenire e di lottare contro la frode al suo interno.
A questo riguardo, essa fa riferimento all'art. 27 dello statuto del SEBC il quale prevede, da una parte, che la contabilità della BCE viene verificata da revisori esterni indipendenti proposti dal consiglio direttivo della BCE ed accettati dal consiglio, e, dall'altra, che la Corte dei conti compie un esame dell'efficienza operativa della gestione della BCE.
Inoltre, il consiglio direttivo della BCE, agendo in base ai poteri di organizzazione autonoma di quest'ultima, avrebbe creato due altri livelli di controllo, cioè la DRI e il comitato antifrode della BCE.
Dalla decisione impugnata e dalla circolare amministrativa 12 ottobre 1999, 8/99, sulla carta di revisione della BCE, risulterebbe, da un lato, che la DRI, che sarebbe dotata di un elevato grado di competenza, si è vista conferire la responsabilità di indagare e di fare relazione, senza restrizioni, sui casi di frode e, dall'altro, che questa unità funziona sotto la diretta responsabilità del presidente della BCE e beneficia di una piena indipendenza funzionale.
Secondo le esplicazioni fornite dalla BCE, la DRI sarebbe peraltro tenuta a rispettare varie norme di revisione internazionalmente riconosciute, tra le quali le norme per la pratica professionale della revisione interna stabilite dall'Istituto dei revisori interni nonché il codice sulle norme internazionali di revisione e le istruzioni internazionali di revisione, decretate dalla Federazione internazionale dei contabili, che enuncerebbero varie regole di comportamento applicabili ai revisori, invitandoli in particolare ad essere attenti al rischio di frodi e a contribuire a prevenire ed individuare queste ultime.
In secondo luogo, la BCE fa valere che numerose sue decisioni o operazioni esigono il mantenimento di un elevato grado di riservatezza. Da ciò dipenderebbe, in particolare, l'esito del processo di adozione delle decisioni della BCE che fissano tassi di interesse per le operazioni di politica monetaria, l'aspetto tecnico della produzione di banconote e gli interventi destinati ad influenzare i tassi di cambio.
La BCE ne deduce che, se fosse soggetta al regolamento n. 1073/1999, essa sarebbe costretta ad escludere dall'ambito delle indagini dell'OLAF tutte le sue attività collegate ai compiti fondamentali elencati all'art. 105, n. 2, CE, il cui controllo dovrebbe quindi essere attribuito alla sola DRI, sicché il ruolo che spetterebbe all'OLAF sarebbe marginale e, pertanto, inadeguato agli obiettivi perseguiti dal detto regolamento.
In terzo luogo, la BCE sostiene che essa si caratterizza per un modo di funzionamento fortemente decentralizzato che implica numerosi interventi delle BCN. Tenuto conto di questa decentralizzazione, la circostanza che i poteri di indagine interna concessi all'OLAF riguardano solo la BCE, ad esclusione delle BCN, sarebbe in grado di privare i detti poteri della loro effettività nella lotta contro la frode, poiché l'OLAF non potrebbe condurre le sue indagini all'interno delle BCN.
Al contrario secondo le spiegazioni fornite dalla BCE, il coordinamento delle funzioni di revisione interna della BCE e delle BCN avrebbe fatto oggetto di vari provvedimenti adottati dal consiglio direttivo della BCE, che da parte loro sarebbero idonei a consentire il compimento di revisioni congiunte in questi diversi ambiti.
In via preliminare occorre ricordare che il principio di proporzionalità, che è parte integrante dei principi generali del diritto comunitario, esige che gli strumenti predisposti da una norma comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo [v., in particolare, sentenze 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena, Racc. pag. 4587, punto 15, e 10 dicembre 2002, causa C-491/01, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 122].
Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni menzionate al punto precedente, occorre sottolineare che si deve riconoscere al legislatore comunitario un ampio potere discrezionale in un settore come quello del caso di specie, per cui solo la manifesta inidoneità di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di una tale misura [v., in tal senso, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citata, punto 123, e giurisprudenza citata].
Orbene, in primo luogo la BCE non ha dimostrato che il legislatore comunitario avrebbe commesso un manifesto errore di valutazione. Infatti, esso ha potuto considerare che, nonostante l'esistenza di meccanismi di controllo propri delle differenti istituzioni, organi o organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi, tra i quali quelli a cui fa riferimento, per quello che la riguarda, la BCE, ai fini di rafforzare la prevenzione e la lotta contro la frode, la corruzione e le altre irregolarità lesive degli interessi finanziari della Comunità europea, era necessario instaurare un meccanismo di controllo nel contempo centralizzato all'interno di uno stesso organo, specializzato, nonché esercitato in modo indipendente e uniforme rispetto alle dette istituzioni, organi e organismi.
A questo riguardo, da un lato occorre rilevare che la funzione di indagine attribuita all'OLAF differisce per la sua natura e per il suo oggetto specifici, ricordati al punto 141 della presente sentenza, da compiti di controllo generale come quelli di cui sono in particolare investiti la Corte dei conti, per quanto riguarda l'esame dell'efficienza operativa della gestione della BCE, e i revisori esterni indipendenti, per quanto riguarda la verifica della contabilità di quest'ultima.
Per quanto attiene, dall'altro lato, alle funzioni attribuite alla DRI e al comitato antifrode della BCE dalla decisione impugnata, il legislatore comunitario ha potuto ritenere che meccanismi di controllo eterogenei, che sarebbero adottati a livello delle istituzioni, degli organi o degli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi, e le cui esistenza e modalità sarebbero lasciate alla valutazione di ognuno di questi non costituivano, tenuto conto degli obiettivi perseguiti, una soluzione dotata di un grado di efficacia equivalente a quello che sembra potere offrire un regime che abbia come oggetto quello di centralizzare la funzione di indagine all'interno di un medesimo organo specializzato e indipendente. Occorre infatti ricordare a quest'ultimo riguardo che il regolamento n. 1073/1999 ha avuto per oggetto in particolare di affidare all'OLAF una funzione di indagine chiamata ad esercitarsi sia all'interno delle dette istituzioni, organi e organismi tramite il ricorso alle indagini dette «interne» che all'esterno degli stessi tramite le indagini dette «esterne».
Quanto alla circostanza, in secondo luogo, che il SEBC funzionerebbe sotto vari aspetti in modo decentralizzato, essa non sembra affatto in grado di privare di ogni efficacia le indagini condotte dall'OLAF all'interno della BCE e la comunicazione da parte di questa d'informazioni all'OLAF in conformità alle disposizioni del regolamento n. 1073/1999, e ciò indipendentemente dai risultati che potrebbero ottenersi all'esito di eventuali controlli esercitati, secondo i modi appropriati, sulle BCN. In ogni caso, la BCE non ha indicato, come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 187 delle sue conclusioni, le ragioni precise che permetterebbero di concludere per una tale mancanza di efficacia per quanto riguarda le dette indagini e comunicazione.
Se non è contestabile, in terzo luogo, che certi tipi di informazioni sensibili relative alle attività della BCE devono poter beneficiare del segreto affinché i compiti ad essa conferiti dal Trattato CE non siano messi in pericolo, occorre ricordare, a questo riguardo, che il regolamento n. 1073/1999 ha espressamente previsto, come risulta dal suo art. 4, n. 1, secondo comma, che le indagini interne dell'OLAF devono esercitarsi alle condizioni e secondo le modalità previste dal detto regolamento nonché da decisioni di ogni istituzione, organo o organismo. Come osservato al punto 143 della presente sentenza, non può quindi escludersi che talune specificità legate all'assolvimento dei compiti di cui è investita la BCE se del caso siano prese in considerazione da quest'ultima in occasione dell'adozione della decisione di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1073/1999, a condizione per la BCE di dimostrare la necessità delle restrizioni che essa determinerebbe al riguardo.
Specificità del genere non sono invece secondo ogni evidenza tali che la loro eventuale presa in considerazione possa portare, come sostiene la BCE, a privare i poteri dell'OLAF di ogni efficacia escludendo un accesso di quest'ultimo alla maggior parte dei documenti detenuti dalla BCE. Come ha rilevato l'avvocato generale al punto 186 delle sue conclusioni, occorre inoltre tenere conto del fatto che, in forza degli artt. 8 del regolamento n. 1073/1999 e 287 CE, le informazioni comunicate e ottenute nell'ambito delle indagini interne sono coperte dal segreto professionale, per cui la loro eventuale comunicazione e la loro utilizzazione si trovano soggette a condizioni molto severe.
Ne consegue che il motivo relativo ad una pretesa violazione del principio di proporzionalità in ragione dell'applicazione del regolamento n. 1073/1999 nei confronti della BCE deve essere respinto e che il detto regolamento non può quindi essere dichiarato inapplicabile per tale motivo in applicazione dell'art. 241 CE.
Poiché i quattro motivi sollevati dalla BCE a sostegno dell'eccezione che essa ha presentato sul fondamento dell'art. 241 CE sono stati così respinti, occorre concludere che il regolamento n. 1073/1999 si applica nei confronti della BCE. Si deve allora esaminare se la decisione impugnata debba essere annullata per il motivo che essa violerebbe, come sostiene la Commissione, le disposizioni del detto regolamento, cosa che viene contestato dalla BCE.
Sulla violazione del regolamento n. 1073/1999
La BCE contesta la fondatezza degli argomenti invocati dalla Commissione a sostegno del suo ricorso come esposti ai punti 52-55 della presente sentenza. Essa sostiene infatti che la decisione impugnata non viola affatto le disposizioni del regolamento n. 1073/1999, per cui questo ricorso dovrebbe essere respinto.
Secondo la BCE i poteri di indagine conferiti alla DRI preesistevano alla decisione impugnata, che sul punto avrebbe avuto un effetto meramente declaratorio, come sarebbe confermato in particolare dall'uso dell'indicativo presente nell'ottavo considerando e all'art. 2 della detta decisione, che prevedono che la DRI «è» incaricata di effettuare le indagini amministrative al fine di lottare contro la frode e le altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE. Il solo elemento nuovo introdotto dalla decisione impugnata consisterebbe nell'aumento dell'indipendenza della DRI grazie alla creazione del comitato antifrode della BCE. Così facendo, la BCE si sarebbe limitata a rispondere, tramite l'adozione di un provvedimento di organizzazione interna, all'imperativo di lottare contro la frode nel modo più adatto alle sue funzioni.
Poiché il regolamento n. 1073/1999 non potrebbe essere interpretato nel senso di impedire alla BCE di rafforzare i meccanismi esistenti al suo interno per lottare contro la frode, dato che la competenza dell'OLAF non è esclusiva in questo ambito, la decisione impugnata non violerebbe il detto regolamento. Essa non escluderebbe qualsiasi ruolo per l'OLAF, dato che i due sistemi di controllo interessati possono del resto coesistere.
Inoltre, la BCE sostiene che il regolamento n. 1073/1999 non la obbliga ad adottare una decisione come quella di cui all'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, dello stesso, come sarebbe dimostrato dal tenore di questo comma, che si limiterebbe a chiedere alle istituzioni, agli organi e organismi interessati di «concerta[rsi] sulla disciplina da istituire con tali decisioni». Le dette istituzioni, organi e organismi rimarrebbero dunque liberi di astenersi dall'adottare una tale decisione e di rimettersi ai trattati, ai principi generali del diritto comunitario, al loro statuto e al medesimo regolamento n. 1073/1999. La BCE fa valere inoltre che non è previsto alcun termine per l'eventuale adozione di una tale decisione.
Del resto, adottando la decisione impugnata, la BCE non avrebbe affatto inteso dare attuazione all'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6 del regolamento n. 1073/1999.
Infine, la questione se, non avendo attuato le dette disposizioni, la BCE possa avere violato un obbligo di agire risultante dal Trattato CE non può essere affrontata nell'ambito di un ricorso fondato sull'art. 230 CE, ma richiederebbe l'introduzione di un ricorso sul fondamento dell'art. 232 CE.
Si deve osservare, come la Commissione fa giustamente valere, che la decisione impugnata deve essere letta alla luce dei suoi considerando.
Orbene, è giocoforza costatare a questo riguardo che le spiegazioni fornite dai detti considerando per giustificare l'adozione dei provvedimenti contenuti nella decisione impugnata esprimono una volontà della BCE di istituire un regime distinto ed esclusivo rispetto a quello previsto dal regolamento n. 1073/1999, e ciò per il motivo principale che, secondo la BCE, il detto regolamento non potrebbe ad essa applicarsi.
Infatti, dal combinato disposto del primo e del terzo fino all'ottavo considerando della decisione impugnata risulta chiaramente che questa intende affidare alla DRI l'esercizio di un compito di indagine che sarebbe specificamente devoluto alla BCE. Ne risulta altresì che questa decisione è stata in particolare adottata sul fondamento della considerazione che la BCE dispone del proprio bilancio e delle proprie risorse finanziarie che corrispondono ai suoi interessi finanziari propri, distinti dagli interessi finanziari della Comunità europea, e che occorrerebbe, nella lotta contro la frode, conservare la ripartizione e l'equilibrio attuali delle responsabilità tra le istituzioni della Comunità europea e la BCE, nonché tenere conto dell'indipendenza di quest'ultima.
Considerazioni del genere, che si trovano del resto alla base stessa degli argomenti sviluppati dalla BCE nell'ambito della presente istanza per dimostrare la non applicabilità del regolamento n. 1073/1999, traducono in modo manifesto una decisione della BCE di considerare inapplicabile nei suoi confronti il detto regolamento nonché un rifiuto di adottare la decisione prevista dall'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, del detto regolamento, e non, come suggerisce la BCE, una mera volontà di rafforzare meccanismi di lotta contro la frode istituiti a titolo del suo potere autonomo di organizzazione interna.
Questa conclusione è anche confortata dall'esame del dispositivo della decisione impugnata.
A questo riguardo, occorre infatti osservare che, come emerge da un paragone tra, da una parte, i considerando e le disposizioni del regolamento n. 1073/1999 e, dall'altra, quelli della decisione impugnata, il regime previsto da questa decisione è modellato in misura molto ampia, come l'avvocato generale ha rilevato al paragrafo 87 delle sue conclusioni, su quello istituito dal detto regolamento.
Questa circostanza, nonché il fatto che la decisione impugnata, benché ometta ogni riferimento ai poteri di cui è investito l'OLAF e ad una eventuale cooperazione operativa con quest'ultimo, stabilisce tuttavia al suo art. 1, n. 9, un principio secondo il quale il comitato antifrode della BCE avrà il compito di allacciare rapporti con il comitato di sorveglianza dell'OLAF, traducono una decisione di non applicare il regime previsto dal regolamento n. 1073/1999.
Letta alla luce delle considerazioni che precedono, la precisazione contenuta all'art. 2 della decisione impugnata, secondo cui la DRI è responsabile delle indagini e delle segnalazioni per tutte le questioni connesse alla prevenzione e all'individuazione delle frodi e delle altre attività illecite, deve essere interpretata, come osserva l'avvocato generale al paragrafo 77 delle sue conclusioni, nel senso che essa mira a conferire alla DRI un monopolio per quanto riguarda indagini e segnalazioni del genere.
Letto alla luce delle stesse considerazioni, l'art. 5 della decisione impugnata traduce da parte sua la decisione della BCE di escludere, per i membri del suo personale, l'obbligo di cooperare con gli agenti dell'OLAF e di informarli, previsto all'art. 4, n. 6, lett. a), del regolamento n. 1073/1999. Infatti, senza contenere il minimo riferimento a questo obbligo, il detto art. 5 prevede in capo al personale della BCE un obbligo di informare il comitato antifrode della BCE o la DRI di ogni frode o attività illecita lesiva degli interessi finanziari della BCE e vieta che i membri del personale subiscano per tale motivo un trattamento ingiusto o discriminatorio.
Da quanto precede risulta che, adottando la decisione impugnata, fondata sulla premessa erronea che il regolamento n. 1073/1999 non sarebbe applicabile nei confronti della BCE e che traduce di conseguenza la volontà di quest'ultima di organizzare in modo esclusivo la lotta contro la frode al suo interno, la BCE ha escluso l'applicazione del regime istituito dal detto regolamento e ha sostituito all'adozione della decisione di cui all'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, di quest'ultimo, l'istituzione di un regime distinto e proprio alla BCE.
Escludendo l'applicazione del regolamento n. 1073/1999 e rifiutando di adattare le sue procedure interne per soddisfare i requisiti stabiliti dallo stesso, la BCE ha violato il detto regolamento, in particolare il suo art. 4, e ha superato il margine di autonomia organizzativa propria che essa mantiene nell'ambito della lotta contro la frode.
Non vi è peraltro alcun dubbio, contrariamente a quanto sostiene la BCE, che l'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, del regolamento n. 1073/1999 impone alle istituzioni, agli organi e agli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi l'obbligo di adottare la decisione a cui queste disposizioni fanno riferimento. Questa conclusione si impone, come ha esposto l'avvocato generale ai paragrafi 90, 91 e 94 delle sue conclusioni, alla luce sia del tenore delle dette disposizioni che del decimo considerando del regolamento n. 1073/1999.
Quanto alla circostanza che queste stesse disposizioni non prevedono un termine ai fini dell'adozione di una tale decisione, è sufficiente rilevare che essa non ha la minima conseguenza sulla costatazione fatta al punto 181 della presente sentenza.
D'altronde, il ricorso di cui trattasi, che mira all'annullamento della decisione impugnata sul fondamento dei motivi relativi alla violazione del regolamento n. 1073/1999 e accolti al punto 181 della presente sentenza, contrariamente a quanto sostiene la BCE non può essere confuso con il ricorso, distinto, che avrebbe potuto essere proposto, se del caso, contro la BCE sul fondamento dell'art. 232 CE per far dichiarare la mancata adozione, da parte di quest'ultima, della decisione imposta ai sensi dell'art. 4, nn. 1, secondo comma, e 6, del regolamento n. 1073/1999.
Dal complesso delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso della Commissione deve essere accolto e che la decisione impugnata deve essere annullata.
Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la BCE, rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese. Ai sensi dell'art. 69, n. 4, primo comma, dello stesso regolamento, il Regno dei Paesi Bassi, il Parlamento e il Consiglio sopportano le proprie spese.
1) La decisione della Banca centrale europea 7 ottobre 1999, 1999/726/CE, relativa alla prevenzione delle frodi (BCE/1999/5), è annullata.
2) La Banca centrale europea è condannata alle spese.
3) Il Regno dei Paesi Bassi, il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea sopportano le proprie spese.
31 luglio 2003 - SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE SULLA CAUSA CONCERNENTE L’OLAF
http://www.ecb.int/press/pr/date/2003/html/pr030731_1.it.html
In data 10 luglio 2003 la Corte di giustizia delle Comunità europee si è pronunciata sulla causa C-11/00 Commissione delle Comunità europee contro Banca centrale europea, in cui la Commissione contestava la validità della Decisione della Banca centrale europea 1999/726/CE, del 7 ottobre 1999, relativa alla prevenzione delle frodi (BCE/1999/5).
La BCE evidenzia che fra la Commissione e la BCE stessa vi è sempre stato pieno accordo sull’esigenza di contrastare le frodi e le altre attività illecite nella Comunità. La BCE attribuisce grande importanza agli sforzi tesi a combattere le frodi. È in questo spirito che la BCE ha stabilito, con la decisione del 7 ottobre 1999, un progetto generale di disciplina antifrode affidato a un comitato indipendente, con finalità di prevenzione e individuazione delle frodi e delle altre attività illecite lesive degli interessi finanziari della BCE; progetto che riflette il regime previsto dal regolamento europeo riguardante le indagini condotte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). La BCE prende atto della decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee, secondo cui tale regolamento è applicabile alla BCE e, pertanto, la protezione degli interessi finanziari della BCE contro le frodi e le altre attività illecite deve essere assicurata nel quadro del regime generale vigente a livello europeo e non separatamente come avvenuto finora.
La BCE nota con favore che la Corte di giustizia sottolinea l’indipendenza della BCE stessa dichiarando: "gli autori del Trattato CE hanno manifestamente inteso garantire che la BCE sia in grado di assolvere in maniera indipendente i compiti ad essa attribuiti da questo Trattato". Pertanto, l’applicazione del regolamento europeo concernente le indagini condotte dall’OLAF non deve ledere l’indipendenza della BCE nello svolgimento dei propri compiti.
Nel pieno rispetto della decisione della Corte di giustizia in merito alla causa in questione, la BCE si adopererà al fine di adeguare le proprie regole e procedure interne all’a ssetto normativo di cui alla sentenza della Corte, e adotterà le misure necessarie al fine di assicurare uno stretto coordinamento con l’OLAF nella lotta contro le frodi.
A tale proposito, la BCE apprezza l’enfasi posta dalla Corte di giustizia sul fatto che "non si deve escludere che eventuali specificità legate all’assolvimento dei compiti della BCE se del caso siano prese in considerazione da quest’ultima" in sede di adozione delle necessarie procedure e condizioni tese a regolare le attività dell’OLAF nei confronti della BCE, e sul fatto che spetta alla "BCE di dimostrare la necessità delle restrizioni che essa stabilirebbe al riguardo". La BCE rileva che la Corte di giustizia ha riconosciuto che alcune informazioni delicate relative alle attività della BCE devono essere soggette al vincolo della riservatezza in modo da non mettere a repentaglio lo svolgimento dei compiti assegnati alla stessa dal Trattato CE.

References: sentenza 
 sentenza 
 Art. 108
 Art. 280
 Art. 105
 art. 12
 art. 218
 art. 4
e contrario
 sentenza 
 sentenza 
 art. 236
 sentenza 
 art. 121
 sentenza 
 art. 4
 art. 1
 art. 5
 art. 4
 SENTENZA 
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