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Timestamp: 2018-02-22 20:57:47+00:00

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Trento: Vereinigung Deutscher, Italienischer und Französischer Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen
Oktober 2008: Trento
Im Sommer des Jahres 2001 reisten Francesco Mariuzzo, Pierre Vincent, unser österreichischer Kollege Erwin Ziermann und ich nach Straßburg. Wir vier bildeten damals den Vorstand der Europäischen Verwaltungsrichtervereinigung, also des im Jahre 2000 gegründeten europäischen Dachverbandes, in dem die nationalen Verwaltungsrichterverbände zusammengeschlossen sind. Zweck der erwähnten Reise im Sommer 2001 war ein Besuch beim damaligen Präsidenten des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Luzius Wildhaber, dem namhaften und über die Grenzen seines Heimatlandes hinaus geschätzten Schweizer Völkerrechtler, dem wir die Europäische Verwaltungsrichtervereinigung vorstellen wollten. Luzius Wildhaber empfing uns ausgesprochen herzlich und freundlich und ließ uns spüren, daß wir für ihn Kollegen waren, Kollegen, die wie er und sein Gerichtshof auch zwar gelegentlich mit aufsehenerregenden und für die Rechtsentwicklung bedeutenden Prozessen betraut waren, aber auch mit mancherlei Alltagsarbeit zu kämpfen hatten, mit zeitraubender Lektüre von Unwichtigem, mit Querulanten, mit ständig steigenden Zahlen von Verfahrenseingängen, nicht zuletzt mit der überlangen Dauer der Verfahren. So erfuhren wir durch ihn auch von dem bedrückenden Umstand, daß der Straßburger Gerichtshof derart viele Beschwerden wegen einer Verletzung von Art. 6 EMRK - Recht auf ein faires Verfahren innerhalb angemessener Frist - zu bearbeiten hatte, daß er selbst nicht mehr in der Lage sei, innerhalb angemessener Frist zu entscheiden. Als wir uns schließlich vom Präsidenten verabschiedeten, gab er uns mit auf den Weg, gerade und auch die Verwaltungsrichter hätten eine besondere Verantwortung dafür, daß die Entscheidungen seines Gerichtshofs beachtet und umgesetzt würden. Dies zu versprechen, schien unserer Delegation leicht; wir werden jedoch sehen, wie schwierig es sich in Wahrheit gestaltet, den Straßburger Entscheidungen auf innerstaatlicher Ebene Geltung zu verschaffen.
Den Berichten der deutschen Bundesregierung zufolge, die die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Gegenstand haben, wurden in den Jahren 2004 und 2005 jeweils etwa 40.000 Individualbeschwerden vor dem Gerichtshof erhoben, im Jahre 2006 waren es ca. 50.500, im Jahre 2007 bereits 54.000 Individualbeschwerden, eine geradezu schwindelerregende Verfahrensflut, wenn man bedenkt, daß im Jahre 1955 lediglich 138 und auch noch Mitte der 80er Jahre lediglich 600 Individualbeschwerden registriert worden waren. Bei allem Anstieg der Eingangszahlen insgesamt ist jedoch in den jüngsten Jahren die Anzahl der gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Beschwerden von ca. 2500 Beschwerden im Jahre 2004 über jeweils etwa 2.100 Beschwerden in den Jahren 2005 und 2006 auf etwa 1500 Beschwerden im Jahre 2007 zurückgegangen. Der größte Teil der Beschwerden wird vom Gerichtshof allein aufgrund der vom Beschwerdeführer vorgelegten Unterlagen schon für unzulässig erklärt. Das gilt auch für die gegen Deutschland gerichteten Beschwerden, die wegen offensichtlicher Unzulässigkeit gar nicht erst der Bundesregierung zur Stellungnahme übersandt werden. Lediglich in etwa 2 % der Fälle erfolgt gemäß der Verfahrensordnung des Gerichtshofs eine förmliche Aufforderung zur Stellungnahme. In den Individualbeschwerdeverfahren gegen Deutschland, in denen die deutsche Regierung zur Stellungnahme aufgefordert wurde, hat der Gerichtshof im Jahre 2004 in 12 Fällen eine abschließende Entscheidung getroffen, im Jahre 2005 in 27 Fällen, im Jahre 2006 in 22 Fällen und im Jahre 2007 in 75 Fällen. Im Jahre 2004 hat der Gerichtshof eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention in 5 Fällen festgestellt, im Jahre 2005 in 10 Fällen, im Jahre 2006 in 6 Fällen und im Jahre 2007 in 7 Fällen. 7 aus der Sicht der Beschwerdeführer erfolgreiche Fälle. Angesichts der Vielzahl der Verfahren vor dem Straßburger Gerichtshof vielleicht eine verschwindend geringe Zahl - für einen Rechtsstaat wie Deutschland aber eben 7 Fälle zu viel.
Damit sind wir schon beim Kern meines Themas angelangt: Wie werden die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, in denen Konventionsverletzungen festgestellt wurden, in Deutschland umgesetzt? Dass Deutschland - ebenso wie alle anderen Konventionsstaaten auch - den Urteilen des Straßburger Gerichtshofs nachzukommen hat, ergibt sich aus Art. 46 EMRK, der in seinem Absatz 1 bestimmt: „Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen.“, und der in seinem Absatz 2 regelt: „Das endgültige Urteil des Gerichtshofs ist dem Ministerkomitee zuzuleiten; dieses überwacht seine Durchführung.“
Der Gerichtshof tut dies zum einen in sog. pilot-judgements, in Musterverfahren also, die große Breitenwirkung haben und die durch Musterentscheidungen abgeschlossen werden, in denen strukturelle Mängel in dem betreffenden Konventionsstaat aufgezeigt und ganz konkrete Anweisungen zu deren Behebung gegeben werden. Bekannte Beispiele sind etwa die Verfahren Broniowski ./. Polen oder Scordino ./. Italien. Mit den pilot-judgements soll eine möglichst schnelle und wirksame Lösung des strukturellen Problems erreicht und nicht zuletzt - gleichsam als ein Akt prozessualer Notwehr, wie Christoph Grabenwarter, Mitglied des österreichischen Verfassungsgerichtshofs, es ausdrückt - eine immer wiederkehrende, arbeitsaufwendige, das Funktionieren des Gerichtshofs lähmende Beschäftigung mit stets denselben Fragen verhindert werden. Der Gerichtshof entspricht mit dieser Entscheidungspraxis einer Empfehlung des den Vollzug der Urteile überwachenden Ministerkomitees, welches in seiner Entschließung vom 12. Mai 2004 den Gerichtshof aufgefordert hatte, auf erkennbare strukturelle Probleme und ihre Ursachen hinzuweisen. Auch die Entscheidung der Großen Kammer des Straßburger Gerichtshofs vom 8. Juni 2006 in Sachen Sürmeli ./. Deutschland ist nach meiner Auffassung als ein solches pilot judgement zu verstehen. Es geht in jenem Fall um einen in Deutschland lebenden jungen Türken, der auf dem Weg zur Schule einen Unfall erlitten und der im Zeitpunkt der Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs bereits seit 16 Jahren und 7 Monaten vergeblich auf eine gerichtliche Klärung der von ihm geltend gemachten Schadensersatzansprüche gewartet hatte. Unabhängig davon, daß der Gerichtshof in jener Entscheidung wegen der überlangen Verfahrensdauer zur Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 6 der Konvention kam, urteilte er, es liege auch ein Verstoß gegen Art. 13 der Konvention - Recht auf wirksame Beschwerde - vor, weil keiner der von der deutschen Bundesregierung in jenem Verfahren ins Feld geführten vier innerstaatlichen Rechtsbehelfe zur Gewährleistung eines zügigen zivilgerichtlichen Verfahrens (Verfassungsbeschwerde, Dienstaufsichtsbeschwerde, Schadensersatzklage wegen Amtspflichtverletzung des die Sache dilatorisch behandelnden Richters und schließlich ein außerordentlicher, ungeschriebener Rechtsbehelf in Gestalt einer Untätigkeitsbeschwerde), weil also insoweit keiner der derzeit gegebenen deutschen Rechtsbehelfe als wirksam im Sinne von Art. 13 der Konvention angesehen werden könne. Die beste Lösung sei insoweit ein präventiver Rechtsbehelf zur Beschleunigung von Verfahren, weil er die Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Konvention verhindere und sie nicht nur nachträglich wiedergutmache. Schließlich ermutigt der Gerichtshof Deutschland ausdrücklich zu einer schnellen Verabschiedung eines Gesetzes mit Vorschriften, wie sie mit dem kurz vor der Bundestagswahl im September 2005 vorgelegten Gesetzentwurf zur Einführung einer neuen Untätigkeitsbeschwerde beabsichtigt gewesen seien; Hinweise darauf, so der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Juni 2006, daß diese Initiative aufgegeben worden sei, bestünden nicht. Wir werden an späterer Stelle untersuchen müssen, ob diese hoffnungsvolle Erwartung des Straßburger Gerichtshofs wirklich gerechtfertigt war.
Das Bundesverfassungsgericht bestätigt in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2004 zunächst noch einmal seinen bereits früher vertretenen Standpunkt, wonach die EMRK, die der deutsche Bundesgesetzgeber in das deutsche Recht transformiert und ihr einen entsprechenden Rechtsanwendungsbefehl erteilt habe, in der deutschen Rechtsordnung im Range eines (einfachen) Bundesgesetzes stehe. Diese Rangzuweisung führe dazu, dass deutsche Gerichte die Konvention wie anderes Gesetzesrecht des Bundes auch im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung zu beachten und anzuwenden hätten. Einen unmittelbar verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab bildeten die Gewährleistungen der EMRK aber nicht. Die Gewährleistungen der Konvention würden jedoch die Auslegung der deutschen Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes beeinflussen. Der Text der Konvention und die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs dienten auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen, sofern dies nicht zu einer Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führe. Auch wenn das Grundgesetz die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf die internationale Zusammenarbeit und auf die europäische Integration festgelegt habe, verzichte es doch nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität. Aus Art. 46 der Konvention folge, dass die Urteile des Gerichtshofs für die an dem Verfahren beteiligten Parteien verbindlich seien und damit auch begrenzte materielle Rechtskraft hätten. Die materielle Rechtskraft im Individualbeschwerdeverfahren sei durch die personellen, sachlichen und zeitlichen Grenzen des Streitgegenstandes begrenzt. In der Sachfrage erlasse der Gerichtshof ein Feststellungsurteil darüber, ob die betroffene Vertragspartei die Konvention gewahrt oder sich in Widerspruch zu ihr gesetzt habe; eine kassatorische Entscheidung, die die angegriffene Maßnahme der Vertragspartei unmittelbar aufheben würde, ergehe hingegen nicht, mit anderen Worten: Der Straßburger Gerichthof könne keinen Verwaltungsakt, kein Urteil und keine Rechtsnorm aufheben. Regelmässig könne nur die betroffene Vertragspartei, also der beklagte Staat, beurteilen, welche rechtlichen Handlungsmöglichkeiten in der nationalen Rechtsordnung für die Umsetzung des Entscheidungsausspruchs bestünden. Verwaltungsbehörden und Gerichte könnten sich nicht unter Berufung auf eine Entscheidung des Gerichtshofs von der durch das Grundgesetz garantierten rechtsstaatlichen Kompetenzordnung und von der Bindung an Gesetz und Recht lösen. Zur Bindung an Gesetz und Recht gehöre aber auch die Pflicht zur Berücksichtigung der Gewährleistungen der Konvention und des Straßburger Gerichtshofs, was zumindest erfordere, dass die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis genommen würden und in den Willensbildungsprozeß des jeweiligen Entscheidungsträgers (Gesetzgeber, Behörde, Gericht) einfließen müßten. Hingegen sei einem Urteil des Straßburgers Gerichtshofs, welches feststelle, daß die deutsche Gerichtsentscheidung die Konvention verletze, keine die Rechtskraft dieser Entscheidung beseitigende Wirkung beizumessen; mit anderen Worten soll also der Straßburger Richterspruch die rechtskräftige deutsche Gerichtsentscheidung unangetastet lassen. Im konkret zu entscheidenden Fall habe das deutsche Oberlandesgericht, welches dem Beschwerdeführer nach wie vor den Umgang mit seinem Kind verweigere, sich nicht hinreichend mit der Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs auseinandergesetzt. Wenn ich, liebe Kolleginnen und Kollegen, der Wiedergabe dieses Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 relativ breiten Raum gegeben habe - eine Anmerkung in diesem Zusammenhang: Insgesamt mußte das Bundesverfassungsgericht in der Sache Görgülü viermal entscheiden, weil sich eine deutsche Behörde und ein deutsches Oberlandesgericht beharrlich weigerten, dem Urteil des Straßburger Gerichtshofs Rechnung zu tragen - wenn ich also den Beschlusstext recht umfänglich zitiert habe, so deshalb, um Ihnen zu verdeutlichen, in welchem Maße das Bundesverfassungsgericht - auch wenn es zum guten Schluß hervorhebt, das nationale Gericht müsse den Straßburger Richterspruch bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigen - dem Urteil des Gerichtshofs letztlich doch nur eingeschränkte Bedeutung beimisst und zugleich den in anderen Fällen zur Entscheidung berufenen deutschen Instanzrichter vor die nahezu unlösbar erscheinende Aufgabe stellt, gleichsam einen Spagat zwischen dem Vorrang des deutschen Rechts einerseits und der gleichzeitigen Berücksichtigung der Konvention und der Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs andererseits zu vollziehen.
Das Verfahren Herbst ./. Deutschland Ich vermag dem, liebe Kolleginnen und Kollegen, bis auf ein gleichsam wort- und hilfloses Schulterzucken nichts hinzufügen - außer der Schilderung des die Gemüter zu Recht erregenden Falles Herbst ./. Deutschland, in dem der Straßburger Gerichtshof am 11. Januar 2007 ein Urteil erlassen hat, welches, soweit ersichtlich, noch seiner endgültigen Umsetzung in Deutschland bedarf: Ein Student der Rechtswissenschaft wollte im Jahre 1979, also vor nunmehr knapp 30 Jahren, sein Staatsexamen ablegen, erzielte aber bei den schriftlichen Arbeiten nur mangelhafte und ungenügende Leistungen. Es schloß sich ein verwaltungsgerichtliches Verfahren erster Instanz an, welches 6 Jahre dauerte. Ich muß an dieser Stelle für unsere italienischen und französischen Kollegen einflechten, daß es nach deutschem Recht grundsätzlich möglich ist, Entscheidungen der Behörden, die für die Abnahme staatlicher Prüfungen zuständig sind, einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu unterziehen mit dem Ziel, eine Neubewertung der mißlungenen Prüfungsarbeiten zu erstreiten, etwa dann, wenn eine vom Prüfungskandidaten erarbeitete Lösung vom Prüfer als falsch bewertet wird, obwohl sie in Wahrheit zumindest vertretbar ist. Der schon vor dem Verwaltungsgericht unterlegene Prüfungskandidat verfolgte sein Begehren durch alle Instanzen ohne Erfolg weiter. In der gleichen Angelegenheit wandte sich der durchgefallene Kandidat auch an die Zuvilgerichte mit dem Ziel, den Staat auf Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung in Anspruch zu nehmen: Unter Bezugnahme auf die Gutachten von 15 Rechtswissenschaftlern machte er geltend, seine schriftlichen Arbeiten seien fehlerhaft bewertet worden. Das Nichtbestehen der Prüfung habe bei ihm eine psychische Erkrankung mit der Folge ausgelöst, daß er sein Studium nicht habe beenden und den von ihm erstrebten juristischen Beruf nicht habe ergreifen können, was zu einem Verdienstausfall von mehreren hunderttausend Mark geführt habe. Dieser Prozeß zog sich ebenfalls über alle Instanzen und eine Zeitspanne von sage und schreibe 18 Jahren und 9 Monaten hin. Endlich sprach ein Oberlandesgericht, das aufgrund eines Sachverständigengutachtens zu dem Ergebnis kam, die Bewertung der beiden Examensarbeiten sei rechtswidrig fehlerhaft gewesen und die Prüfer hätten ihre Amtspflichten verletzt, dem Kläger einen Schadensersatz in Höhe von 1500 Deutschen Mark, umgerechnet also etwa 750 €, und auch ein relativ geringes Schmerzensgeld zu. Nach Abschluß des Zivilprozesses rief der Kläger im Jahre 2002 den Straßburger Gerichtshof an und rügte, über seine Klagen sei unter Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Konvention nicht innerhalb angemessener Frist entschieden worden. Der Gerichtshof wies in seinem Urteil vom 11. Januar 2007 - nach knapp 5jähriger Dauer des dortigen Verfahrens - die Beschwerde als unzulässig zurück, soweit sie eine überlange Verfahrensdauer vor den Verwaltungsgerichten rügte, weil Art. 6 Abs. 1 der Konvention auf Verfahren, die im wesentlichen die Bewertung von Kenntnissen und Erfahrungen in Schul- oder Hochschulprüfungen beträfen, keine Anwendung finde. Hingegen hatte der Kläger in Bezug auf die Rüge der überlangen Verfahrensdauer vor den Zivilgerichten teilweise Erfolg. Zwar könne der Gerichtshof keine Vermutungen darüber anstellen, wie sich die berufliche Laufbahn des Klägers entwickelt hätte, wenn die deutschen Gerichte rechtzeitig über seine Schadensersatzklagen entschieden hätten. Wegen des vom Kläger erlittenen immateriellen Schadens sei ihm aber eine Summe in Höhe von 10.000 € zuzusprechen. Obwohl der Kläger ein erhebliches Interesse an einem schnellen Abschluss des Zivilprozesses gehabt habe, habe das zuständige nationale Gericht erst nach sieben Jahren die Anhörung von Sachverständigen angeordnet. Insgesamt sei mit einer Verfahrensdauer von mehr als 18 Jahren die in Art. 6 Abs. 1 der Konvention normierte angemessene Frist überschritten. Wir können vermutlich nur annähernd erahnen, in welcher Weise dieses ganz außergewöhnlich lange Verfahren, welches sicher nicht als Ruhmesblatt in die deutsche Rechtsgeschichte eingehen wird, das gesamte Leben des Klägers, der übrigens mittlerweile das Pensionsalter erreicht hat, überschattet haben wird; vielleicht ist es sogar zu seinem einzigen Lebensinhalt geworden. Am Ende steht nach drei Jahrzehnten lediglich eine Entschädigungssume, für die der Kläger sich vielleicht einen gebrauchten Kleinwagen wird kaufen können. Auch dies sollten wir bedenken, wenn wir, über die juristische Dimension eines solchen Falles hinausgehend, den Vollzug der Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs diskutieren.

References: Art. 6
 Art. 46
 Art. 6
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 6
 Art. 46
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6