Source: https://tc.vlex.es/vid/4-7-30-as-23865503
Timestamp: 2019-10-24 04:11:49+00:00

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ATC 349/2003, 29 de Octubre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 23865503
ATC 349/2003, 29 de Octubre de 2003
Número de Recurso: 2099-2003
Levantar la suspensión del artículo 111.4 del Código civil de Cataluña, aprobado por el art. 7 de la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, primera Ley del Código civil de Cataluña, en los términos expuestos en el FJ 4, y asimismo levantar la suspensión en todo lo demás.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de abril de 2003, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, primera ley del Código civil de Cataluña. En la demanda se hizo invocación expresa del art. 161.2 CE a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos legales impugnados.
La Sección Cuarta, por providencia de 20 de mayo de 2003, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno así como, conforme al art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, con el fin de que pudieran personarse en el presente proceso y formular alegaciones, tener por invocado el art. 161.2 CE, y publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
El día 27 de mayo de 2003 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el sentido de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. A su vez, el 5 de junio siguiente se registró escrito del Presidente del Senado dando por personada a dicha Cámara y ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 9 de junio de 2003, el Letrado del Parlamento de Cataluña se personó en este proceso, solicitando la prórroga del plazo para formular alegaciones; mediante otrosí formuló recusación contra el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera. El siguiente día 12 de junio se recibió escrito del Abogado de la Generalidad de Cataluña solicitando que se le tuviera por personado y que se le concediera una prórroga del plazo para formular alegaciones; en el otrosí del escrito se recusa igualmente al Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.
Mediante providencia de 17 de junio de 2003 se tuvo por personados a los Letrados del Parlamento y del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en sus respectivas representaciones, otorgándoles una prórroga de ocho días en el plazo para formular alegaciones y remitiendo la resolución de las recusaciones a lo que en su momento se acuerde.
Finalmente, los días 20 y 23 de junio de 2003 se recibieron en el Registro General de este Tribunal Constitucional los escritos de alegaciones del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, respectivamente, solicitándose en ambos que en su día se dicte Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, primera ley del Código civil de Cataluña.
Por nuevo proveído de 2 de septiembre de 2003, la Sección Cuarta acordó que, antes de finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde el que se produjo la suspensión de la Ley impugnada en este recurso de inconstitucionalidad, se oyera a las partes personadas en el presente proceso constitucional para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
Evacuando el trámite conferido, el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones el 5 de septiembre de 2003. En dicho escrito expone las razones en las que se fundamenta su parecer favorable al mantenimiento de la suspensión y que ahora se sintetizan.
Para comenzar, señala el Abogado del Estado que, al proceder a la valoración de los perjuicios que el levantamiento de la suspensión puede ocasionar, es preciso tener en cuenta la extensión y alcance del texto legal impugnado, que afecta a la estructura misma del ordenamiento jurídico en su conjunto, especialmente a la determinación del sistema de fuentes jurídicas y a los mecanismos de preferencia y supletoriedad. Por consiguiente, el conjunto de relaciones jurídicas y no sólo las civiles- va a quedar afectado por una nueva ordenación dotada de reglas y principios básicos absolutamente sustraídos al Derecho común. A este respecto, apunta que el texto recurrido no representa una regulación sectorial y aislada que permita con cierta facilidad el restablecimiento de las situaciones jurídicas en la hipótesis de que llegue a dictarse una Sentencia anulatoria. El carácter de las normas crea una divergencia de sistemas jurídicos que forzosamente conduce a soluciones aplicativas diferentes.
Sentadas estas premisas y con el único propósito de valorar adecuadamente la procedencia de mantener la suspensión inicialmente acordada, los preceptos impugnados se agrupan en cuatro bloques:
En primer lugar, el apartado primero del art. 111.1, rubricado Derecho civil de Cataluña, en conexión con el inciso segundo del art. 111.5, supletoriedad, impide la aplicación de las disposiciones estatales de Derecho civil en el territorio de Cataluña, tanto de forma directa, ya que las mismas no forman parte del Derecho civil de Cataluña (art. 111.2), como supletoria, dado que la aplicación preferente de los principios generales propios permite cubrir cualquier tipo de laguna normativa sin necesidad de acudir a las normas estatales. Estos preceptos chocan frontalmente con la voluntad constitucional, plasmada en el art. 149.1.8 CE, de que los Derechos forales o especiales coexistan con un Derecho general, considerado común, que ha de ser aplicable en todo el territorio nacional en ausencia de especialidad foral o autonómica.
Dicha unidad interna del Derecho civil español es puesta en cuestión por el legislador autonómico catalán, que se ha decantado por una concepción cerrada del Derecho civil propio. Ello da lugar a que en las relaciones jurídicas privadas se apliquen los textos impugnados, con elusión del Código civil. Dicho de otro modo, se sujetan a una serie de normas de signo general que sustituyen a las que la Constitución quiso configurar como mínimo normativo común a todo el ordenamiento jurídico.
De donde resulta que si se levantara la suspensión se cerraría totalmente el paso a la aplicación en Cataluña de las disposiciones estatales de Derecho civil, tanto de forma directa como supletoria, creándose una situación de incertidumbre jurídica, con la consiguiente incidencia sobre las relaciones jurídicas cuyas lagunas se hayan cubierto con arreglo a normas que luego sean declaradas inconstitucionales. A juicio del Abogado del Estado, como quiera que dicha declaración indudablemente, provocaría la nulidad radical de las relaciones jurídicas cuya integración se haya realizado con arreglo a lo dispuesto en los preceptos examinados, es claro que el levantamiento de la suspensión ocasionaría serios perjuicios a los derechos de los ciudadanos.
Los arts. 111.4 Carácter de Derecho común, en relación con el primer inciso del art. 111.5 Preferencia han sido impugnados porque excluyen la aplicación supletoria del Código civil en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, permitiendo alterar de manera inconstitucional el ámbito territorial de vigencia del Derecho común. La atribución de la condición de Derecho común a las disposiciones contenidas en el Código civil de Cataluña no puede ampararse en la función de modificación y desarrollo del Derecho civil foral o especial porque viene a producir consecuencias en todo el ordenamiento jurídico y sólo sería admisible si se partiera de una concepción del ordenamiento jurídico catalán como una totalidad autosuficiente, dotado de principios propios que no tengan conexión alguna con el ordenamiento jurídico estatal.
Sostiene el Abogado del Estado que la consecuencia que deriva de la íntima conexión entre ambos preceptos es que la declaración del Derecho civil de Cataluña como Derecho común permite su aplicación supletoria en el territorio de la Comunidad Autónoma en defecto de norma especial aplicable, impidiendo con ello la aplicación del Código civil. Sin embargo, el Código civil contiene normas que pertenecen no ya al sistema global jurídico-civil, sino al ordenamiento jurídico español como un todo, por lo que su contenido incumbe no ya al sistema global jurídico civil, sino al sistema jurídico global a secas, comprensivo de todos los sectores del ordenamiento, incluso el derecho constitucional.
Por tanto, si se levantase la suspensión de estos preceptos se correría el riesgo de disgregación del sistema jurídico español pues todo un ámbito social, cual es el representado por las relaciones de Derecho privado en Cataluña, se situarían al margen de cualquier norma de Derecho estatal, cuya aplicación quedaría excluida.
Los arts. 111.6 Libertad civil, 111.7 Buena fe y 111.9 Equidad se recurren porque alteran el criterio de delimitación negativa de las competencias autonómicas sobre legislación civil resultante del art. 149.1.8 CE. Estos principios se regulan en los arts. 3, 6 y 7 del Código civil, que forman parte del título preliminar, siendo reglas relativas a la eficacia de las normas jurídicas, cuya aprobación corresponde en todo caso al legislador estatal.
Por otra parte, el art. 13.1 CC establece la aplicación general y directa en toda España de las disposiciones del título preliminar en cuanto determinan los efectos de las leyes y las reglas generales para su aplicación. Pues bien, los preceptos mencionados transgreden ese límite al regular instituciones y principios que deben merecer la consideración de reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, inscribiéndose por tanto en el ámbito material reservado a la legislación estatal.
Si se alzara la suspensión de estos preceptos podría producirse una situación de confusión normativa respecto del ordenamiento jurídico aplicable, máxime cuando el legislador catalán no se limita a reproducir normas estatales sino que realmente introduce novedades de significativo alcance. Así, con respecto a la posibilidad de renuncia o exclusión de la Ley aplicable, el art. 6.2 CC establece dos límites expresos el perjuicio a terceros y el interés u orden público, en tanto que el art. 111.6 Libertad civil sólo menciona el primero de ellos. De tal suerte que el Derecho civil catalán hace de la autonomía de la voluntad un principio general del Derecho de proyección ilimitada, a diferencia de lo que sucede en el Código civil, que lo ciñe al ámbito de los negocios jurídicos (art. 1255 CC). En el caso de que esta regulación autonómica se aplicase y posteriormente fuese declarada inconstitucional, las renuncias devendrían nulas de pleno Derecho, nulidad que afectaría a todos los negocios jurídicos con renuncias realizadas al amparo de la disposición que nos ocupa pero que hubieran de reputarse contrarias al interés o al orden público protegidos por el art. 1255 CC.
Por su parte, el art. 111.7 regula el principio de buena fe que ha de presidir las relaciones jurídicas privadas apartándose del art. 7 CC en dos aspectos esenciales. En primer lugar, introduce el principio de honradez en los tratos como concepto diferenciado de la buena fe, que según indica la Exposición de Motivos pretende destacar su aspecto objetivo, independiente del conocimiento o ignorancia de los sujetos participantes en la relación jurídica. En segundo lugar, elude cualquier referencia a la institución del abuso de derecho, íntimamente ligada al concepto civil de buena fe. Consiguientemente, la validez de las relaciones jurídicas se hace depender de la aplicación de un criterio la denominada honradez en los tratos sin parangón en el Derecho positivo español y de la inaplicación de otro el abuso de derecho que aparece expresamente contemplado en el Código civil. Dado el carácter de la buena fe como límite intrínseco al ejercicio de los derechos, si se alzara la suspensión y este precepto resultara inconstitucional podrían existir relaciones jurídicas cuya validez y eficacia se verían afectadas, en la medida en que los criterios aplicados para enjuiciarlas serían distintos de los vigentes en el momento de su constitución pues la pauta de comportamiento en el ejercicio de derechos y deberes de cualquier tipo se verá modificada por la regulación de la norma autonómica, así como incluso los propios criterios jurisdiccionales para su apreciación.
Un último grupo de preceptos (capítulo I del título II, dedicado a la prescripción, con excepción de los arts. 121.20, 21, 22, 23.1 y 24, y el capítulo II, relativo a la caducidad) se recurren porque en el Derecho civil catalán no existen los necesarios antecedentes que justifiquen tanto el ilimitado desarrollo normativo de la regulación de la prescripción como la novedosa normativa dictada para la caducidad.
La nueva normación agota la totalidad de la materia al definir su objeto, ámbito de las acciones prescriptibles y no prescriptibles, prohíbe su aplicación de oficio, identifica a los legitimados para alegar y hacer valer la prescripción, determina su alcance respecto de las personas frente a las que produce efectos, así como la sucesión, proclama su irrepetibilidad, enumera los casos en los que se admite la renuncia, las causas, requisitos y efectos de la interrupción, los supuestos de suspensión (por fuerza mayor, por razones personales y con respecto a la herencia yacente) y sus efectos. Finalmente, el legislador autonómico ha fijado los plazos de prescripción (decenal, trienal y anual), su cómputo y preclusión.
También aquí podría verse afectada la seguridad jurídica en el caso de que se levantara la suspensión, pues podría afectar a relaciones jurídico-privadas establecidas conforme a una normativa que luego pudiera ser declarada inconstitucional. Además, existe un cierto margen de retroactividad de la Ley en virtud de lo establecido en la disposición transitoria única, con lo que se proyectaría sobre situaciones y relaciones constituidas con anterioridad a su entrada en vigor.
La extensión y esencialidad de los preceptos impugnados determina que no nos hallemos ante regulaciones específicas o sectoriales donde sea relativamente fácil la recomposición de situaciones jurídicas constituidas al amparo de las normas. Cualquier derecho conformado por la nueva Ley autonómica de manera distinta a como resulta de la ordenación actual revelará con toda probabilidad controversias jurídicas de difícil solución. El ciudadano se encontrará ante la duda de cómo actuar frente a dos regulaciones alternativas, una de las cuales depende, en su eficacia, de un eventual pronunciamiento de nulidad. A mayor abundamiento, por mor de lo establecido en el art. 111.4, la regulación que nos ocupa no contrae sus efectos al campo del Derecho privado, sino que alcanza a todo el ordenamiento jurídico. Según el Abogado del Estado, patentemente, la norma impugnada se excede de los límites de su ámbito competencial, aunque en el presente momento haya que limitar esta perspectiva a una mirada de soslayo.
Por otro lado, el mantenimiento de la suspensión no causa ningún perjuicio visible, sin que pueda calificarse de tal la simple aspiración a la vigencia inherente a todo texto normativo. El propio legislador catalán ha mostrado un criterio de prudencia al establecer un plazo de vacatio legis significativamente amplio. Las urgencias que pueda sentir el legislador para abordar determinadas actuaciones administrativas en sectores confiados a su cuidado no son trasladables al campo de las relaciones entre particulares ni justifican la aplicación de unos preceptos que suscitan graves dudas de constitucionalidad.
El Abogado del Estado concluye afirmando que es la protección del interés de los ciudadanos la que justifica también que no se vean alterados unos preceptos ya más que seculares y sustituidos por unas normas generales nuevas, previsiblemente contrarias al sistema de competencias y cuya aplicación podría llevar a situaciones irreversibles en caso de pronunciamiento anulatorio. Por lo expuesto, solicita el mantenimiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados.
El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó su escrito de alegaciones el 11 de septiembre de 2003. Solicita el levantamiento de la suspensión en virtud de los argumentos que seguidamente se exponen:
En primer lugar, recuerda que este Tribunal ha establecido que el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de las leyes se ha de dirimir en función de la presunción de constitucionalidad y de la ponderación de los intereses en presencia con los efectos de la aplicación o suspensión de la Ley, partiendo de la excepcionalidad del mantenimiento de esta medida. Al respecto, menciona numerosas resoluciones de este Tribunal donde se indican los criterios que deben ser tomados en consideración: presunción de legitimidad de las normas, en especial las que tienen fuerza de ley en cuanto expresión de la voluntad popular y ponderación de los intereses general y público, así como particular o de terceros afectados, atendiendo a los posibles perjuicios que la aplicación de la norma pueda ocasionar y a la producción de situaciones de hecho irreversibles que vaciasen de contenido dispositivo la resolución final del proceso pendiente.
Esta valoración ha de efectuarse al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, correspondiendo al Gobierno la aportación de las razones y argumentos que justifiquen la prolongación temporal de la medida prevista en el art. 161.2 CE. Sin que, frente a esta doctrina constitucional consolidada, quepa oponer una posición de preeminencia del Gobierno del Estado derivada del privilegio de provocar la suspensión automática ex art. 161.2 CE. Al respecto, apunta que, toda vez que ni la Constitución ni la LOTC especifican los criterios que debe utilizar este Tribunal para acordar el levantamiento o mantenimiento de la suspensión, lo más razonable parece ser aplicar analógicamente la norma con la que el supuesto de hecho guarda identidad de razón (art. 4 CC), que en este caso es el art. 64.3 LOTC, lo que excluye la aplicabilidad del apartado segundo del mismo precepto legal.
A juicio del Abogado de la Generalidad de Cataluña, argumentar que el levantamiento de la suspensión supone innovar la situación anterior, por lo que tal levantamiento es lo que debe justificarse y no su mantenimiento, supondría pasar del privilegio de suspensión automática pero por tiempo limitado, al privilegio de la inversión de la carga procesal de justificar la necesidad de la medida cautelar cuyo mantenimiento se interesa, sin que exista base constitucional ni legal para entenderlo así. Al respecto, cree oportuno dejar mención de los orígenes del art. 161.2 CE para, a partir de ellos, indicar que no tendría sentido que el precepto finalmente aprobado, que aparentemente establecía una regulación más favorable a las Comunidades Autónomas, permitiera conseguir no ya únicamente, y de forma automática, una suspensión temporalmente acotada (no más de cinco meses), sino prolongar esta suspensión hasta que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión de fondo (cuando es sabido que puede tardar años en hacerlo) con una carga procesal menor que la que debería soportar cualquier parte que plantease una pretensión semejante en un juicio cautelar.
Tras señalar que el Gobierno del Estado puede argumentar en torno al mantenimiento de la suspensión ponderando los intereses en juego y los perjuicios susceptibles de producirse en otro caso, posibilidad de la que no disfrutan las Comunidades Autónomas, a las que se les impone el automatismo de la suspensión por mandato directo de la Constitución española, el Abogado de la Generalidad de Cataluña concluye que la doctrina constante de este Tribunal en la materia no otorga ninguna posición de ventaja a las Comunidades Autónomas sino que simplemente aplica una norma general, en virtud de la cual la acreditación de la necesidad de adoptar aquí, mantener una medida cautelar corresponde a quien la solicita. A mayor abundamiento, la práctica procesal seguida respecto de este incidente impide que la representación de la Comunidad Autónoma conozca los argumentos en los que se basa la solicitud de mantenimiento de la suspensión toda vez que este Tribunal concede audiencia simultánea a las partes antes de acordar lo que estima pertinente.
De la doctrina constitucional cabe inferir que la legitimidad democrática de la ley refuerza la presunción de constitucionalidad de los actos y disposiciones de los poderes públicos, en este caso las Comunidades Autónomas. Si el criterio de la legitimidad democrática se acepta, no es de recibo pretender relativizar sus efectos con una pretendida equiparación entre los órganos que por emanar de la voluntad de los ciudadanos, la ostentan de modo directo y quienes, por integrarse a través de una elección de segundo grado, sólo disfrutan de ella de modo indirecto o mediato.
Reconoce el Abogado de la Generalidad de Cataluña que el carácter abstracto de la Ley dificulta la acreditación de los perjuicios concretos y no meramente hipotéticos, pero subraya que la suspensión no es una finalidad en sí misma sino un medio para evitar que se produzcan los perjuicios derivados de la eficacia del acto o disposición. Si el Gobierno del Estado no puede acreditar perjuicios concretos, el resultado debe ser el alzamiento de la suspensión porque ello quiere decir que la medida cautelar carece de justificación. Además, el carácter abstracto de la ley ha de llevarnos a la conclusión de que en estos casos la suspensión ha de ser más restrictiva que en el supuesto de actos no normativos. Por otro lado, conforme a la doctrina de este Tribunal, si los perjuicios no son actuales o de materialización en un futuro inmediato, no pueden ser apreciados para justificar el mantenimiento de la suspensión sino que habrán de ser invocados, en su caso, en un nuevo incidente, cuando su materialización sea efectiva o inmediata (AATC 128/1993 y 268/1993, entre otros).
Deja constancia asimismo el Abogado de la Generalidad de Cataluña de que la LOTC no menciona el criterio de la apariencia de buen derecho en ninguno de los supuestos de suspensión previstos en los diferentes procesos constitucionales. En el caso concreto del recurso de inconstitucionalidad, sólo en algún casos excepcional se ha incidido en la cuestión de fondo, como sucedió en el ATC 78/1987, en el que se tuvo en cuenta que los preceptos impugnados eran muy similares a otros ya declarados inconstitucionales. Si de lo que se trata es de tener en cuenta la apariencia de buen derecho en aquellos casos de notoria falta de fundamentación de una de las partes en litigio, esto sucederá en casos muy excepcionales, en los que la vulneración de la Constitución o de la jurisprudencia constitucional sea manifiesta y, por tanto, el sentido de la decisión final absolutamente previsible. Así se puso de relieve, por lo demás, en el ATC 243/1993.
Aun en la hipótesis de que se aceptase que la apariencia de buen derecho ha de ser tomada en consideración en la decisión sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión, esto no supondrá la exoneración de la carga de acreditar los perjuicios sino que esa apariencia debiera actuar como un requisito añadido, tal y como sucede en los procesos civiles y contencioso-administrativos.
Sentadas estas premisas generales, se exponen las razones por las cuales, en opinión del Abogado de la Generalidad de Cataluña, la suspensión de las normas impugnadas no puede fundarse en una presunta inseguridad jurídica dimanante de la pendencia de un recurso de inconstitucionalidad o de la coexistencia del ordenamiento estatal con los autonómicos.
Si de la doctrina general elaborada por este Tribunal se pasa al estudio de la específicamente referida a la suspensión de las leyes civiles de las Comunidades Autónomas, resulta fácil constatar que el elemento central sobre el que ha girado en casi todos los casos la decisión ha sido el de la afectación al principio de seguridad jurídica y el de gravedad, irreversibilidad o dificultad de reparación de los posibles perjuicios derivados de la aplicación de la ley (AATC 936/1986, 937/1987, 24/1989, 89/1991, 12/1992, 106/1993, 242/1993 y 103/1994).
Pues bien, en el propio Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de abril de 2003, en el que el Presidente del Gobierno sometió a su consideración la procedencia y oportunidad de interponer el presente recurso de inconstitucionalidad, se motiva la invocación expresa del art. 161.2 CE por el surgimiento de situaciones objetivamente confusas respecto al Derecho aplicable, que atentan gravemente al principio de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución. Al respecto, recuerda el Abogado de la Generalidad de Cataluña que ya en anteriores ocasiones el Gobierno del Estado ha efectuado alegaciones equivalentes, como ocurrió en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley catalana de filiaciones y que este Tribunal rechazó con rotundidad en el ATC 12/1992, de 23 de enero, FJ 2. Por tanto, no cabe prestar oídos a la invocación de argumentos que vienen a confundir la complejidad jurídica inherente a un ordenamiento compuesto con la vulneración del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE ni calificar la pendencia de un proceso constitucional como una circunstancia generadora de inseguridad jurídica que justifique el mantenimiento de la suspensión de la Ley pues, si así fuese, el art. 161.2 CE no habría impuesto al Tribunal Constitucional el deber de pronunciarse expresamente en cada caso, antes del transcurso de cinco meses, para ratificarla o alzarla.
En el mencionado ATC 12/1992 se exigió al recurrente la alegación y acreditación de los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que durase el proceso constitucional y, después de advertir que de la reproducción en la Ley catalana de preceptos de la legislación estatal no podían dimanar tales perjuicios, concluyó que las escasas diferencias existentes entre el contenido sustantivo de ambas regulaciones tampoco eran idóneas para generar perjuicios graves o irreparables. A idéntica conclusión habría de llegarse en este caso puesto que la regulación sustantiva introducida por la Ley primera del Código civil de Cataluña atañe o bien a simples cuestiones de técnica legislativa que el propio legislador catalán se impone para la elaboración de futuros textos legislativos en materia civil, o viene a reproducir y a positivizar principios, preceptos e instituciones preexistentes y características de nuestro ordenamiento jurídico, sin alterar su sustantividad, por lo que de tan escasa innovación mal podrán derivar los perjuicios a los que aludió el Gobierno al provocar la suspensión y resulta palmaria la desproporción que supondría su mantenimiento.
Finalmente, se desarrolla la idea de que la aplicación de los preceptos de la Ley impugnada no generará perjuicios que justifiquen el mantenimiento de la suspensión. A este respecto, sintetizando la doctrina constitucional anteriormente expuesta, el Abogado de la Generalidad de Cataluña recuerda que el objeto de este proceso constitucional es una Ley formal emanada del órgano directamente conectado con la voluntad popular, de tal suerte que el mantenimiento de la suspensión ha de reputarse excepcional, siempre que el Presidente del Gobierno demuestre que la aplicación de la norma produciría unos perjuicios muy graves e irreparables al interés general o a terceros afectados o, en otro caso, por coherencia con el principio de presunción de legitimidad de las normas y de la actuación constitucional de los poderes públicos, que se acuerde el levantamiento de la suspensión de todos aquellos preceptos respecto de los cuales no se llegue a demostrar la producción de tales perjuicios.
La Ley impugnada responde a un doble objetivo. De un lado, los arts. 1 a 6 establecen la estructura, el contenido básico y el procedimiento de tramitación del Código civil de Cataluña. De otro, el art. 7 aprueba el libro primero del Código, rubricado Disposiciones generales y dotado de un contenido material.
En principio, ningún perjuicio para el interés general ni para los particulares se deriva de la pretensión codificadora expresada por el legislador catalán cuando enuncia su propósito de servir a la seguridad jurídica y a la certeza del Derecho aplicable, ofreciendo a tal fin un texto completo y sistemático de la regulación vigente en Cataluña de la materia civil competencia de la Generalidad, máxime cuando de forma expresa se admite la vigencia de aquellas normas civiles dictadas por el Estado en el ámbito de su competencia. A mayor abundamiento, los arts. 1 a 6 se limitan a establecer criterios de estructura formal a los que habrá de sujetarse el legislador autonómico para la aprobación de nuevas leyes integrantes del Código civil de Cataluña. En puridad, se trata de aspectos estrictamente formales, de técnica legislativa que atañen sólo al ámbito interno de las instituciones de la Generalidad de Cataluña y de los que en absoluto puede derivarse daño alguno para los intereses generales o particulares ni lesión del principio de seguridad jurídica, por lo que carecería de todo fundamento la pretensión de mantener su suspensión.
Otro tanto cabe decir del art. 7, cuyo contenido dispositivo se limita a expresar la aprobación del libro primero del Código civil de Cataluña. Es una forma inocua en la medida en que es pura manifestación del ejercicio de una potestad perfectamente acorde con las atribuciones constitucionales y estatutarias a la Cámara legislativa de la Generalidad de Cataluña.
Por lo que se refiere a los diversos preceptos en que se estructura el libro primero, el recurso no imputaba a todos ellos motivos específicos de inconstitucionalidad, por lo que respecto de aquellos preceptos que no fueron objeto de impugnación específica tampoco puede ahora predicarse perjuicio alguno. Es el caso de los arts. 111.2, 3 y 8; 121.20, 21, 22 y 23.1 y 121.24. A decir verdad, su contenido dispositivo no resulta innovador con respecto al Derecho vigente, por lo que pocos perjuicios cabe inferir de su nueva ubicación sistemática en el Código civil de Cataluña.
Esta última consideración se hace extensiva al resto de preceptos del libro primero, cuyo contenido sustantivo estaba ya vigente en Cataluña, fuese por efecto de otras normas y principios que de modo disperso formaban parte del ordenamiento jurídico propio, por su pertenencia al Código civil español o por integrar la doctrina jurisprudencial consolidada y aplicable en Cataluña. Por consiguiente, dada su escasa novedad sustantiva, mal cabe hablar de la existencia de posibles perjuicios que aconsejen el mantenimiento de la suspensión.
En particular, lo dispuesto en el art. 111.4, en conexión con el art. 111.5, no representa una modificación sustancial respecto del contenido del art. 1 y disposición final cuarta de la Compilación de 1984 y responde a la habilitación expresada por el art. 149.1.8 CE para determinar el sistema de fuentes del Derecho civil propio de Cataluña, conforme al reconocimiento en este sentido expresado en la STC 236/2000 (FJ 5), plenamente coherente con la tradición jurídica catalana y que cuenta con disposiciones equivalentes en las Compilaciones aragonesa de 1985 y navarra de 1987. El efecto de su aplicación no va más allá de ofrecer a los operadores jurídicos un ordenamiento civil propio de Cataluña lo más completo posible, evitando la heterointegración pero sin excluir al Código civil español que, además, resulta de directa aplicación en las materias constitucionalmente reservadas a la regulación estatal. En términos equivalentes han de entenderse la declaración del carácter de Derecho común de Cataluña (art. 111.4) y las reglas de preferencia y supletoriedad (art. 111.5), que en modo alguno desconocen la pertenencia a un ordenamiento jurídico superior, encabezado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, ni la regla de supletoriedad del art. 149.3 CE.
Del mismo modo, los arts. 111.6, 111.7 y 111.9, relativos a la libertad civil, la buena fe y la equidad, no atañen al ámbito de aplicación y eficacia de las normas sino que enuncian unos principios inspiradores de las relaciones jurídicas privadas, que en ningún caso pueden ser considerados auténticas innovaciones pues cuentan con antecedentes en el Derecho civil de Cataluña, ni perturbadores de la seguridad jurídica.
Por lo que se refiere a la regulación de la prescripción y la caducidad (capítulos I y II), se trata de dos instituciones conexas entre sí cuyo desarrollo legislativo aporta esencialmente un factor de clarificación y certeza a los operadores jurídicos en Cataluña pues viene a plasmar con complitud y nitidez unos institutos de consolidada configuración jurisprudencial.
Finalmente, destaca el Abogado de la Generalidad de Cataluña que todos los perjuicios han de reputarse futuros e hipotéticos, habida cuenta de que los títulos I y II del libro primero no entrarán en vigor, por mor de lo previsto en la disposición final segunda, hasta el 1 de enero de 2004.
El escrito de alegaciones del Letrado del Parlamento de Cataluña se recibió en este Tribunal Constitucional el 11 de septiembre de 2003. Tras recordar el específico objeto de este proceso constitucional, recuerda algunos pronunciamientos de la doctrina de este Tribunal que estima relevantes para la resolución del incidente que nos ocupa, con especial atención al ATC 12/1992, de 23 de enero por el que se acordó el levantamiento de la suspensión de la Ley de Cataluña 7/1991, de 27 de abril, de filiaciones, y en cuyo FJ 2 se dijo:
si se aceptara el razonamiento que, a juicio del Abogado del Estado, justificaría el mantenimiento de la suspensión de todos los preceptos impugnados, rara vez procedería que este Tribunal acordara el levantamiento de la inicial suspensión automática, pues los hipotéticos daños a la seguridad jurídica (entendida como certeza normativa) son una consecuencia inherente a toda situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad y consustanciales, por tanto, al funcionamiento del Estado de las Autonomías y a la coexistencia del ordenamiento estatal con los ordenamientos autonómicos, de manera que, desde este simple ángulo de enfoque, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales, como es el presente caso, sería siempre necesaria en la medida en que en los conflictos de dicha naturaleza concurra una duplicidad de normas. Pero de lo que se trata en este trámite no es de defender la seguridad jurídica con argumentos que pueden valer para cualesquiera impugnaciones, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional.
En opinión de la representación del Parlamento de Cataluña, los argumentos esgrimidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros para explicar la invocación expresa del art. 161.2 CE también pueden ser empleados a contrario sensu puesto que si finalmente la Ley fuese declarada constitucional, igualmente se producirían perjuicios directos a los intereses de los ciudadanos afectados, respecto de las relaciones jurídicas perfeccionadas al amparo de unas normas cuya aplicación no correspondería con arreglo a la Constitución y dando lugar al surgimiento de situaciones objetivamente confusas respecto al derecho aplicable, que atentan gravemente al principio de seguridad jurídica establecido en el art. 9.3 de la Constitución, con el agravante en este caso de que durante la pendencia del proceso se habría suspendido la vigencia de la expresión de la voluntad popular.
El actual recurso de inconstitucionalidad tiene como núcleo principal una controversia competencial en el sentido de que el resultado pretendido en el ejercicio de su competencia autonómica de modificación y desarrollo del Derecho civil, foral o especial, es lograr la sustitución total del Derecho civil general por el particular. De este argumento, que se utiliza una y otra vez en el escrito del Abogado del Estado, no se desprende que el levantamiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados pueda generar perjuicios de difícil o imposible reparación ya que lo que se discute es el alcance de la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de Derecho civil. Es más, en ocasiones el recurrente reconoce que los preceptos impugnados reproducen normas del Código civil estatal, lo que conlleva que su aplicación no puede generar perjuicios de ningún tipo.
La Ley impugnada tiene un doble contenido. En su primera parte (arts. 1 a 6) se establecen la estructura y sistemática del Código civil de Cataluña. En este bloque no hay ninguna norma cuya vigencia pueda generar perjuicio alguno a los intereses públicos o privados, en la medida en que su contenido normativo afecta más a cuestiones de técnica legislativa en un ámbito material concreto que a ese mismo ámbito material.
A su vez, la segunda parte de la Ley (libro primero del Código civil de Cataluña) debe examinarse desde dos puntos de vista distintos. Por un lado, los arts. 111.1.2, 2, 3 y 8; 121.20, 21, 22, 23.1 y 24 son impugnados sólo porque se integran en el Código civil de Cataluña, no porque su contenido exceda del ámbito competencial de la Generalidad de Cataluña. De hecho, estas disposiciones reproducen normas preexistentes, de suerte que el levantamiento de la suspensión favorecería la seguridad jurídica. De otro, respecto de los restantes artículos se denuncia un exceso competencial en la medida en que, según el escrito del Abogado del Estado, se trata de normas que innovan el ordenamiento más allá de las funciones de conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil de Cataluña.
Sin entrar en la viabilidad del fondo de las pretensiones, los preceptos pueden ser agrupados, a juicio del Letrado del Parlamento de Cataluña, en tres bloques. El primero de ellos estaría formado por los arts. 111.1.1, 4 y 5, que definen lo que debe entenderse por Derecho civil de Cataluña, predican su carácter de Derecho común en Cataluña, determinan su supletoriedad, así como su aplicación preferente y los criterios de aplicación del Código civil estatal. El levantamiento de la suspensión no generaría ningún perjuicio en la medida en que dichas disposiciones responden al carácter supletorio del Código civil del Estado, de conformidad con la Constitución y con el propio Código.
En un segundo bloque se incluyen los arts. 111.6, 7 y 9, que tratan de la libertad civil, la buena fe y la equidad, principio que también se recogen en el Código civil estatal. Así, el art. 111.6 tiene su correlato en el art. 6.2 CC, el art. 111.7 en el art. 7 CC y el art. 111.9 en el art. 3.2 CC. Tal y como se resalta en el escrito de interposición del recurso, el art. 111.7 se diferencia del art. 6.2 CC en la medida en que no sólo exige que en las relaciones jurídicas se dé buena fe sino también honradez en los tratos, de donde no parece que puedan derivarse perjuicios.
Tampoco generaría perjuicio de ningún tipo el levantamiento de la suspensión de la regulación contenida en el capítulo I del título II con excepción de los arts. 121.20, 21, 22, 23.1 y 24 y la totalidad del capítulo II. El principal argumento aducido por el Presidente del Gobierno se fundamenta en el carácter exhaustivo de la regulación del capítulo I y en la falta de antecedentes de la regulación de la caducidad objeto del capítulo II en la Compilación de 1960. Ello no obsta para señalar que la regulación de la prescripción se contiene en la antigua Compilación de Derecho civil de Cataluña y que la caducidad se venía regulando para acciones concretas, aunque sin un tratamiento conjunto y sistemático ni en el Código civil ni en la Compilación por tratarse esencialmente de una construcción doctrinal luego acogida por la jurisprudencia, cuyos elementos son los que figuran en los preceptos impugnados, lo que implica que el levantamiento de la suspensión no produciría perjuicios de ningún género.
El objeto de esta resolución consiste en determinar si procede mantener o levantar la suspensión de la vigencia que afecta a los distintos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, primera ley del Código civil de Cataluña; suspensión que fue acordada por este Tribunal en virtud de la invocación expresa que del art. 161.2 CE hizo el Abogado del Estado al formalizar el recurso de inconstitucionalidad.
Sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional de acuerdo con la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran afectados, tanto el general y público, como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido, ha de recordarse que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen pues debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad de las normas o actos objeto de conflicto (entre otros muchos, AATC 329/1992, de 27 de octubre; 243/1993, de 13 de julio; 46/1994, de 8 de febrero; 39/1995, de 31 de enero; 251/1996, de 17 de septiembre; 231/1997, de 24 de junio; 44/1998, de 19 de febrero; 287/1999, de 30 de noviembre; 199/2000, de 25 de julio; 66/2001, de 27 de marzo; 171/2002, de 1 de octubre; 71/2003, de 26 de febrero; y 264/2003, de 15 de julio).
Parece pertinente comenzar haciendo una sucinta referencia a la estructura y contenido de la Ley objeto del presente proceso constitucional pues se trata de aspectos que no carecen de relevancia para la adopción de la decisión que nos ocupa, como seguidamente se expondrá.
Así, la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002 está compuesta por siete artículos, una disposición transitoria y dos disposiciones finales. Por lo que respecta a los artículos, los seis primeros avanzan los criterios de técnica legislativa que el legislador autonómico se propone seguir en el proceso de codificación del Derecho civil propio de Cataluña. A su vez, por el art. 7 se aprueba el libro primero del Código civil de Cataluña. Puede así avanzarse que únicamente éste encierra un contenido dispositivo sustantivo con vocación general. Concretamente, ese libro primero está compuesto por dos títulos, rubricados Disposiciones preliminares y La prescripción y la caducidad, respectivamente, y a cuyo contenido se hará luego específica mención.
En la disposición transitoria única se establecen las reglas de retroactividad relativa a las que ha de acomodarse la aplicación de los preceptos reguladores de la prescripción y caducidad. Por su parte, en la disposición final primera se procede a la sustitución de diversos artículos del texto refundido de la Compilación del Derecho civil de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/1984, de 19 de julio, mientras que en la disposición final segunda se fija una vacatio legis de veinte días para los arts. 1 a 6 y hasta el 1 de enero de 2004 para el art. 7. Por consiguiente, este incidente se resuelve antes de que haya expirado esa dilatada vacatio legis dispuesta por el propio legislador autonómico para las normas integrantes del libro primero del Código civil de Cataluña.
En la exposición de las razones que determinan el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados debemos comenzar señalando que el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, se refiere a los preceptos integrantes del libro primero del Código civil de Cataluña, aprobado por el art. 7 de la Ley 29/2002, dejando al margen los seis primeros artículos de la misma.
Esta omisión de toda referencia a los arts. 1 a 6 de la Ley 29/2002 en el actual incidente parece coherente con su contenido. Como ya hemos tenido ocasión de señalar, en dichos preceptos, el legislador autonómico avanza las pautas de técnica legislativa que se seguirán en la elaboración de las distintas Leyes y Decretos Legislativos objeto de posterior integración en el Código civil de Cataluña.
Pues bien, nada se opone en este caso al levantamiento de la suspensión de los preceptos a los que hemos hecho referencia y ello no sólo por el silencio del recurrente sobre el particular, sino también por otras dos razones que interesa dejar simplemente consignadas. En primer lugar, porque lo impugnado en este recurso no es sólo el contenido material de la primera ley del Código civil de Cataluña sino además el ejercicio por esta Comunidad Autónoma del poder de codificar esta rama del Derecho y para ninguna de estas dos vertientes es relevante la estructura, división, numeración interna o tramitación de los proyectos integrantes del Código civil de Cataluña. En segundo lugar, porque, cualquiera que sea el grado de vinculatoriedad de los preceptos que nos ocupan, es claro que sus únicos destinatarios son el propio Parlamento de Cataluña y, en su caso, el Gobierno de la Generalidad, por lo que, a la vista de su contenido, en modo alguno pueden verse afectados intereses generales o particulares de terceros como consecuencia de su aplicación.
De los preceptos incluidos en las Disposiciones preliminares del título I, el Abogado del Estado solicita en primer lugar el mantenimiento de la suspensión de los arts. 111.1.1, en relación con el segundo inciso del art. 111.5 referido a la supletoriedad y 111.4, en relación con la regla de preferencia enunciada en el ya citado art. 111.5.
Con carácter previo hay que señalar que la petición de mantenimiento de la suspensión no se refiere específica y autónomamente a la enumeración de las fuentes del Derecho civil propio de Cataluña que figura en el art. 111.1.1, sino exclusivamente porque a partir de su vocación agotadora impediría la aplicación supletoria del Código civil en virtud de lo dispuesto en el art. 111.5, donde se establece que el derecho supletorio sólo rige en la medida en que no se opone a las disposiciones del derecho civil de Cataluña o a los principios generales que lo informan.
Hecha esta precisión, debemos señalar que procede levantar la suspensión de esta última regla. Como ha recordado el Abogado de la Generalidad de Cataluña, idéntica previsión figura en otras Compilaciones de los Derechos forales. Es el caso, destacadamente, de los arts. 1.3 del texto refundido de la Compilación de Derecho civil de Baleares, aprobado por Decreto Legislativo balear 79/1990, de 6 de septiembre; 3 de la Ley del Parlamento gallego 4/1995, de 24 de mayo, reguladora del Derecho civil de Galicia; 1.2 de la Compilación del Derecho civil de Aragón, según resulta de la reforma introducida por la disposición final primera de la Ley de las Cortes de Aragón 1/1999, de 24 de febrero, de sucesiones por causa de muerte. Mediante estas normas se trata de garantizar la coherencia del ordenamiento propio, que pudiera quedar en entredicho en el caso de que rigieran normas abiertamente contradictorias, con evidente riesgo para la seguridad jurídica.
Conforme al art. 111.4, las disposiciones del presente Código constituyen el derecho común en Cataluña y se aplican supletoriamente a las demás leyes. Lo dispuesto en este precepto tiene como antecedente inmediato el art. 4.3 CC, donde se afirma que las disposiciones del Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes, expresión casi idéntica a la utilizada por el legislador autonómico catalán.
Pues bien, la lectura del precepto legal impugnado no impone la aplicación expansiva que sugiere el Abogado del Estado, sino que la aplicación supletoria a que se refiere dicha norma puede limitarse a las leyes civiles de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y en la medida en que se haga tal aplicación procede el levantamiento de la suspensión.
El Abogado del Estado interesa asimismo el mantenimiento de la suspensión de un segundo grupo de preceptos incluidos igualmente en las Disposiciones preliminares del título I. Concretamente, se trata de los arts. 111.6, 111.7 y 111.9. Sin embargo, toda vez que, según nuestra doctrina corresponde al Gobierno a quien se debe la iniciativa determinante de la medida excepcional de suspensión, aportar argumentos que justifiquen su mantenimiento (ATC 264/2003, de 15 de julio, FJ 3) y en esta ocasión el Abogado del Estado no ha alzado esa carga procesal, debemos rechazar que proceda mantener la suspensión del art. 111.9, referido a la equidad.
Por lo que hace al art. 111.6, rubricado Libertad civil, admite la posibilidad de exclusión voluntaria, renuncia o pacto en contrario a las disposiciones de las Leyes civiles catalanas a menos que establezcan expresamente su imperatividad o que ésta se deduzca necesariamente de su contenido y fija como límite infranqueable el perjuicio a terceros. El Abogado del Estado contrasta este precepto con el art. 6.2 CC y denuncia que la norma autonómica impugnada, al guardar silencio sobre este particular, permite la disponibilidad de los derechos incluso contra el interés u orden público. Sin embargo, no es posible compartir dicho parecer si paramos mientes en que la consideración del orden público como límite infranqueable de la libertad de pactos pertenece a la esencia misma de nuestro ordenamiento jurídico, de tal suerte que su eficacia estructurante y racionalizadora de la vida social sería pura entelequia si la ausencia de una previsión expresa en tal sentido permitiera alcanzar pactos atentatorios de ese mismo orden público en el que se contiene el núcleo de la imperatividad de las normas jurídicas. Por estas razones procede levantar ahora la suspensión del precepto.
Bajo el título Buena fe, el art. 111.7 establece que en las relaciones jurídicas privadas deben observarse siempre las exigencias de la buena fe y de la honradez en los tratos. Sostiene el Abogado del Estado que este precepto contiene una regulación innovadora del principio que hace depender la validez de las relaciones jurídicas de la aplicación de un criterio la denominada honradez en los tratos sin parangón en el Derecho positivo español y de la inaplicación de otro el abuso de Derecho que aparece contemplado expresamente en el Código civil. En puridad, la crítica expresada a la introducción del requisito de la honradez en los tratos remite más bien al juicio sobre su validez constitucional, sin que de su aparente originalidad pueda deducirse, por definición, que haya de ocasionar daños irreparables al interés general o al particular y privado de terceros. Por otro lado, en el momento presente no podemos avanzar la inaplicabilidad de la prohibición del abuso de Derecho. En efecto, el art. 111.7 del Código civil de Cataluña determina que no rija en esa Comunidad Autónoma el art. 7.1 CC, pero ello no afecta a la aplicabilidad del art. 7.2 CC, que es el lugar donde se recoge esta figura y que está vigente en cuanto Derecho supletorio, pues se trata de una institución que no es en principio ajena al propio Derecho civil catalán [v.gr. art. 114.1 c) del Código de familia, aprobado por la Ley catalana 9/1998, de 15 de julio]. Todo ello determina el levantamiento de la suspensión del art. 111.7.
Finalmente, del título II del Código civil de Cataluña, aprobado igualmente por el art. 7 de la Ley 29/2002, el Abogado del Estado solicita que se mantenga la suspensión de la totalidad del capítulo II, dedicado a la regulación de la caducidad, así como de los preceptos que integran el capítulo I, relativo a la prescripción, y de la disposición transitoria, que establece los criterios temporales de aplicabilidad de los preceptos contenidos en dichos capítulos. El Abogado del Estado denuncia la agotadora regulación de la prescripción y advierte que, si se levantase la suspensión de las normas que la regulan así como de las normas relativas a la caducidad, podría verse afectada la seguridad jurídica dado que incidiría sobre unas relaciones jurídico-privadas trabadas conforme a una normativa que luego pudiera ser declarada inconstitucional. Además, hace hincapié en la expansividad de esta regulación resultante de lo dispuesto en el art. 111.4, que determina su aplicación a ámbitos distintos del Derecho civil propio de Cataluña.
Las alegaciones del Abogado del Estado inciden esencialmente sobre el instituto de la prescripción y asimismo contienen referencias sucintas a la caducidad. En todo caso, no existe un análisis de los perjuicios que la aplicación de las normas reguladoras de ambos institutos pudiera ocasionar, sino tan sólo la referencia a la expansividad resultante de lo dispuesto en el art. 111.4 cuestión a la que ya hemos dado respuesta con anterioridad, a la extralimitación competencial que su aprobación representa lo que constituye un análisis del fondo, como el propio Abogado del Estado llega a reconocer y a la inseguridad jurídica que afectaría a cualquier relación jurídica que pudiera establecerse hasta tanto se resolviera este proceso constitucional. Sin embargo, no podemos entender que este riesgo aconseje el mantenimiento de la suspensión pues la aplicación de los preceptos que nos ocupan alcanza, en los términos expuestos en el fundamento jurídico 4, al ámbito del Derecho civil de Cataluña, ámbito en el que la existencia de una regulación material propia no puede considerarse de por sí atentatoria contra el principio de seguridad jurídica. Tanto menos cuanto que la ya afirmada vigencia del interés general o público como límite a la libertad dispositiva impide que se pueda conculcar dicho interés.
Por último, no habiéndose hecho referencia alguna a las disposiciones finales de la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, no procede que mantengamos su suspensión.
Dada la relevancia general de las normas a las que se refiere el presente recurso y su incidencia sobre el conjunto del Derecho civil catalán, este Tribunal estima pertinente adelantar el señalamiento para la resolución del mismo.
Madrid, a veintinueve de octubre de dos mil tres.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez al Auto dictado por el Pleno del Tribunal Constitucional el 29 de octubre de 2003, en el recurso de inconstitucionalidad número 2099-2003, promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002, de 30 de diciembre, de primera ley del Código civil de Cataluña, al que se adhiere el Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel.
- Con el respeto que siempre me merecen los criterios del Pleno, me veo obligado a formular Voto particular (art. 90.2 LOTC) tanto frente la decisión como frente a la fundamentación misma del Auto reseñado en el encabezamiento.
Creo, frente a la decisión mayoritaria, que razones poderosas de seguridad jurídica aconsejaban mantener la suspensión del artículo 7 de la Ley que aprueba el libro I del Código civil de Cataluña y, con él, la de los dos títulos (disposiciones preliminares, prescripción y caducidad y disposiciones transitoria y finales) que regula el citado libro I.
Me parece obligado insistir además, ya frente a la fundamentación jurídica del Auto mayoritario, en la necesidad de una reflexión constitucional más profunda sobre la doctrina que sostiene el Pleno en los últimos años sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada ex artículo 161.2 CE.
Voy a sintetizar en primer lugar mi posición sobre esa doctrina, que ha rectificado la jurisprudencia de los primeros años de este Tribunal en los casos que nos ocupan, para exponer al final mi discrepancia en este caso concreto, respecto del alzamiento de la suspensión del Código civil de Cataluña.
- Si bien el Auto mayoritario se fundamenta en lo que denomina una consolidada doctrina constitucional (FJ 1) la misma ha sido objeto de Votos particulares constantes desde el que formulamos varios Magistrados al Auto del Pleno 30/2003, de 28 de enero (Votos particulares a los Autos 30/2003, de 28 de enero, RI 783-2003; de 3 de febrero de 2003, RI 4842-2002; 99/2003, de 6 de marzo, RI 5762-2002; ó 264/2003, de 15 de julio, RI 783-2003).
Sostiene esa doctrina que se dice consolidada que la suspensión de la vigencia de las leyes autonómicas es una medida cautelar pura y simple. A mi entender dicha naturaleza no puede considerarse aplicable a la potestad de suspensión que contempla el artículo 161.2 de la Constitución en relación, en este caso, con el artículo 30 LOTC. La suspensión de una ley autonómica por el juego del artículo 161.2 CE constituye un control constitucional definido por el mismo objeto que se controla, que es una Ley autonómica. No repugna a una institución de control constitucional la presencia en su fase final, a modo de equilibrio o contrapeso, de la intervención procesal del Pleno de este Tribunal en el momento de mantener o revocar la medida de suspensión. Tal vez podría defenderse que la intervención del Pleno de este Tribunal en ese momento procesal atrae la institución que nos ocupa hacia una figura híbrida, con cabeza de control constitucional y cuerpo de medida cautelar. Aunque corresponde a nuestra doctrina constitucional el estudio de tal figura, no creo que esa circunstancia justifique en modo alguno que extendamos en forma mecánica a ese último momento, supuestamente cautelar, categorías maduradas en el proceso contencioso-administrativo de la Justicia ordinaria para casos muy distintos cualitativamente a los que se enjuician en esta sede.
La aplicación a los procesos constitucionales de criterios jurisprudenciales creados y experimentados en el orden contencioso-administrativo sólo es posible cuando se tenga presente la diferente naturaleza de cada uno de dichos procesos y siempre que la aplicación de las categorías del segundo no desnaturalice la esencia de proceso objetivo en que consiste el primero. Por ello, aunque se acepte que la intervención del Tribunal en el momento final de levantar o mantener la suspensión tiene naturaleza de medida procesal cautelar, los criterios a emplear para resolverla deben concordar con el primer momento de control constitucional que presenta la figura sin que puedan configurarse miméticamente conforme a los criterios que usan los jueces ordinarios de lo contencioso-administrativo. Es necesario reflexionar, por ello, sobre cuál es la naturaleza de las suspensiones que se formulan al amparo del artículo 161.2 CE.
- La inmediatez y automatismo de la medida de suspensión que se acuerda en los casos en que se desarrolla el artículo 161.2 CE (arts. 30, 62, 64.2 y 77 LOTC) se aprecia en el hecho de que este Tribunal no adopte propiamente una decisión, sino una simple admisión de carácter meramente formal (providencia de admisión); tal dato revela, de forma destacada para la doctrina, que la misma constituye un control constitucional al que en modo alguno se puede atribuir la naturaleza de medida procesal cautelar.
La naturaleza jurídica de la medida de suspensión como medida cautelar ha sido estudiada, y negada, en efecto, en nuestra primera doctrina. El Auto 350/1985, de 23 de mayo, en el que se resolvió un recurso de súplica planteado por el Abogado del Estado que ponía en cuestión la naturaleza de la medida de suspensión que se examina se refirió a supuestos de desarrollo del artículo 161.2, segundo inciso, CE previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en los siguientes términos:
Ahora bien, este último supuesto [el del artículo 161.2 de la Constitución y art. 64.2 LOTC] presenta características que le diferencian de los anteriormente citados [los de artículos 56 y 64.3 LOTC] y que conviene tener en cuenta. La LOTC confiere en sus artículos 56 y 64.3 un carácter cautelar a la suspensión ... Sin embargo, en el supuesto del artículo 64.2 la mera invocación del artículo 161.2 de la CE, trae como consecuencia automática la suspensión, que se desvincula así de todo carácter cautelar a apreciar por este Tribunal en el inicio del procedimiento. No obstante, y antes de transcurrir cinco meses desde la iniciación del conflicto sin haber concluido éste, el Tribunal deberá resolver, por Auto motivado, sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión ... En consecuencia, la suspensión acordada en el comienzo del procedimiento conflictual, con motivo de la invocación del artículo 161.2 por el Gobierno, y para un periodo inicial de duración no superior a cinco meses, reviste un carácter excepcional con respecto a los demás casos de suspensión e incluso con respecto a los criterios para levantarla o mantener su permanencia dentro de dicho plazo.
Creo que lo expuesto es suficiente para cuestionar que los criterios propios de las medidas cautelares en lo contencioso-administrativo puedan extenderse sic et simpliciter al momento del levantamiento de la suspensión en estos recursos de inconstitucionalidad. Estos recursos son, según configuración aceptada en forma unánime en la jurisprudencia del Derecho comparado, procesos objetivos en los que las partes oponentes no defienden intereses propios de carácter subjetivo sino, todo lo más, intereses reflejos o indirectos que representan, en realidad, intereses objetivos de protección del ordenamiento constitucional y de eliminación de disposiciones contrarias a él.
De esta forma la atribución al Abogado del Estado de una carga especial de probar la existencia de supuestos perjuicios dimanantes del levantamiento de la suspensión se ha venido exigiendo de modo desproporcionado en nuestra última doctrina (ad exemplum, ATC 100/2002, de 5 de junio, FJ 2).
Esa prueba exorbitante que se exige al representante del Gobierno carece de apoyo dogmático y resulta ajena a un recurso abstracto destinado a enjuiciar una Ley autonómica que aún no ha desplegado su eficacia. La posición del Abogado del Estado no debe ser diferente, en cuanto a la prueba, de la que ostenta el representante de la Comunidad Autónoma, máxime cuando el representante del Gobierno está actuando en ejercicio de una función de tutela de los intereses globales del ordenamiento, a la que la Constitución misma otorga una posición de preferencia frente a la de la Comunidad Autónoma. Si lo que hay que discutir en realidad es la conformidad o disconformidad de dicha Ley con el ordenamiento, no puede hacerse recaer sobre el representante del Gobierno en tal situación, la obligación de probar los perjuicios que produciría la Ley en caso de levantarse la suspensión. El trámite de audiencia, no previsto en la Ley y arbitrado en la práctica como simultáneo para el representante del Gobierno y para la Comunidad Autónoma, corrobora esta afirmación. Se trata de modificar una situación ya producida la suspensión de la eficacia de la Ley que dimana de la propia Constitución por lo que la carga procesal de probar los efectos que puede producir la medida de levantamiento o mantenimiento de la suspensión debe recaer por igual sobre ambas partes.
Los parámetros de control que debe utilizar el Tribunal en este trámite deben ser nuevos y adecuados a la situación que se ha creado, por ministerio de la Constitución, en el momento de la impugnación del artículo 161.2 CE. La impugnación de la constitucionalidad de la Ley se encuentra en la demanda, completada con las alegaciones sobre la suspensión. Recae sobre la Comunidad Autónoma la carga de contrarrestar estos alegatos impugnatorios de la Ley; decidirá este Tribunal por la verosimilitud que resulte de los argumentos enfrentados, resolviendo la cuestión preliminarmente a efectos de la suspensión, sin que ello prejuzgue definitivamente el fondo de la cuestión en sentido estimatorio o desestimatorio.
- Paso ya al examen del caso concreto que aquí se plantea. A mi entender la decisión de la mayoría ha aplicado en forma mecánica la doctrina consolidada de que me he venido ocupando.
Los criterios en que se sustenta la repetida doctrina provienen de importar en la jurisprudencia constitucional, como ya anticipé, categorías no claramente adecuadas para ella. El FJ 1 del Auto mayoritario repite mecánicamente (cfr. en el mismo sentido AATC 472/1988, 588/1988, 258/1990, 266/1994, 39/1995 ó 156/1996) una doctrina que refleja fielmente la elaborada por los Tribunales ordinarios del orden contencioso.administrativo respecto de la suspensión cautelar de simples actos administrativos o disposiciones reglamentarias impugnadas ante aquel orden de jurisdicción.
Algunos ejemplos simples servirán para demostrarlo: Así, se trae a colación el interés particular o privado de las personas afectadas (sic en FJ 1) cuando estamos en procesos constitucionales objetivos en los que se enjuicia siempre en abstracto la conformidad de una Ley con la Constitución. Si proseguimos la lectura del FJ 1 del Auto mayoritario nos encontraremos de inmediato con otro criterio repetido en nuestra doctrina tradicional: el de la supuesta producción de perjuicios de reparación de imposible o difícil. Este concepto evoca, de forma inevitable, la copiosa jurisprudencia surgida en torno al antiguo artículo 122.2 de la vieja Ley de lo contencioso.administrativo de 27 de diciembre de 1956 mientras que la ponderación circunstanciada de todos los intereses afectados refleja sin duda la orientación más moderna del artículo 130 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso.administrativa.
Si seguimos leyendo el FJ 1 del Auto de la mayoría podría parecer que matiza la doctrina tradicional que en la carga de prueba se exige al Abogado del Estado en cuanto se supedita el mantenimiento de la suspensión solo a la necesidad de que el Gobierno de la Nación aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (sic) cuando lo tradicional en la doctrina consolidada hasta ahora ha sido mucho más exigente al afirmar: preciso
es] demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia [la del mantenimiento de la suspensión] y la imposible o difícil reparación [de los perjuicios de que se trata] (por todos, ATC 100/2002, de 5 de junio, FJ 2).
Sin embargo esta primera apariencia es engañosa. El FJ 3 se basa en un supuesto silencio del Abogado del Estado para levantar la suspensión de los artículos 1 a 6 de la Ley catalana 29/2002. El Auto mayoritario toma dicho silencio como punto de partida y cree cumplidas las exigencias de exhaustividad y congruencia, que pesan sobre el Tribunal Constitucional como sobre cualquier órgano que actúa en forma jurisdiccional, examinando únicamente aquello que el Abogado del Estado no silencia. El FJ 4 de la mayoría no se detiene, de esta forma, en la enumeración de las fuentes del Derecho civil propio de Cataluña (porque la petición de suspensión no se habría referido específica y autónomamente a ella), levanta la suspensión del art. 111.9 porque el Abogado del Estado no ha alzado la carga procesal de argumentar la medida excepcional de suspensión (FJ 5), reprocha al Abogado del Estado que hace una referencia sucinta a la caducidad (FJ 6) o, en fin, que no haga referencia alguna a las disposiciones finales de la Ley autonómica impugnada, lo que determina que se alce su suspensión (FJ 6 in fine).
- Volvamos, no obstante al supuesto silencio del representante del Gobierno, que sirve a la estructura argumental esencial del Auto del que discrepo. El FJ 3 de dicha resolución afirma que: debemos comenzar señalando que el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, se refiere a los preceptos integrantes del libro primero del Código civil de Cataluña ... dejando al margen los seis primeros artículos de la misma. Como ya he dicho, una de las razones por las que se decide el levantamiento de la suspensión de estos seis artículos es precisamente este silencio del recurrente sobre el particular (sic en FJ 3).
Creo que una detenida lectura del escrito de alegaciones sobre el mantenimiento de la suspensión conduce a una apreciación distinta de la que se afirma en el Auto de la mayoría. El Abogado del Estado ha formulado una primera pretensión principal (consideración I de su escrito de alegaciones) en la que pide claramente que se mantenga la suspensión de la Ley impugnada en su totalidad. Alega, en efecto, que la extensión y alcance del texto impugnado afecta a la estructura misma del ordenamiento jurídico en su conjunto y que, a su juicio, el conjunto de relaciones jurídicas y no solamente las civiles va a resultar afectada por una nueva ordenación dotada de reglas y principios básicos absolutamente sustraídos al derecho común Prosigue diciendo que la impugnación afecta al conjunto de la Ley (sic) por su objetivo de eliminar prácticamente la aplicación del Derecho civil común. En coherencia con tales afirmaciones que se corresponden en forma precisa con su escrito de recurso al que, si alguna duda hubiera, remite el Abogado del Estado correcta y expresamente culmina su argumentación razonando: El texto impugnado no constituye una regulación sectorial y aislada que permita recomponer fácilmente las situaciones jurídicas que se conformen al mismo si llega a dictarse una sentencia anulatoria. El carácter esencial de estas normas crea una divergencia de sistemas jurídicos que forzosamente han de conducir a diferentes soluciones aplicativas. Concluye, por ello, que lo que queda dicho afecta a la totalidad de la norma (sic). El suplico de su escrito nos pide, en forma coherente, que sea mantenida la suspensión de los preceptos impugnados. Esta pretensión se corresponde exactamente con la formulada en el escrito del recurso de inconstitucionalidad, en los que se pide la declaración de inconstitucionalidad de toda la Ley y, sólo subsidiariamente, la de determinados preceptos del libro I del Código civil de Cataluña, que aprueba el artículo 7 de la Ley catalana 29/2002.
- No creo procedente pronunciarse en este momento procesal sobre el fondo de la cuestión que plantea el recurso de inconstitucionalidad 2099-2003, que no es otra que la de interpretar, conforme al artículo 149.1.8 CE, la relación que existe entre la legislación civil del Estado y el Derecho civil foral o especial de las Comunidades Autónomas.
El Auto de la mayoría estaba obligado a dar respuesta, sin embargo, a la pretensión de mantenimiento total de la suspensión que acabo de recoger del escrito de alegaciones del Abogado del Estado. Se debió rechazar parcialmente, a mi entender, dicha pretensión desestimándola en cuanto al mantenimiento de la suspensión de los artículos 1 a 6 de la Ley 29/2002 y el primer inciso de la disposición final segunda, que regula la vacatio legis de dichos artículos. Todo ello a la luz de las alegaciones formuladas por el Abogado de la Generalidad de Cataluña [antecedente 7 apartado c) del Auto mayoritario] y de las competencias de desarrollo de su propio Derecho foral que ostenta Cataluña, conforme al artículo 149.1.8 CE y el artículo 9.2 de su Estatuto de Autonomía.
Se debió acoger, en cambio, la pretensión de mantenimiento de la suspensión respecto del artículo 7 de la Ley autonómica, lo que hubiera comportado la suspensión de todo el libro I del Código civil catalán y del inciso final de la citada disposición final segunda.
Creo que la litigiosidad en materia de Derecho civil podría afectar en forma intensa, directa y tal vez irremediable al principio constitucional de seguridad jurídica en las relaciones jurídico-privadas catalanas (art. 9.3 CE), que ha invocado certeramente en este caso el Abogado del Estado. El mantenimiento de la suspensión es menos perjudicial para los intereses del ordenamiento civil catalán que el riesgo de una hipotética declaración de inconstitucionalidad y la incertidumbre de los efectos ex tunc que caracterizan a todo fallo de inconstitucionalidad que pudiera afectar a todo o parte de los preceptos recurridos. Los perjuicios de la suspensión se atenúan además, en forma decisiva, dada la ponderación que ha efectuado el propio Auto mayoritario en su FJ 7 con el que estoy totalmente de acuerdo al apreciar la necesidad de adelantar el señalamiento para deliberación y fallo de este recurso por el relieve general para Cataluña de las normas a que el mismo se refiere. El propio legislador catalán, consciente de la trascendencia de las normas que nos ocupan, ha retrasado su vigencia, en fin, hasta el 1 de enero de 2004 (disposición final segunda último inciso).
El Auto mayoritario es consciente de la litigiosidad potencial del levantamiento de la suspensión respecto de algunos preceptos. Así, con relación a la aplicación del Derecho civil catalán como derecho civil común en Cataluña, según el artículo 111.4 del libro primero, la mayoría (FJ 4 in fine), rechaza el mantenimiento de la suspensión de la norma en la medida en que se limite el sentido del texto únicamente a las leyes civiles de la Comunidad Autónoma de Cataluña. No creo que esta novedosa forma de interpretación conforme a la Constitución (verfassungskonforme Auslegung) válida supuestamente hasta la sentencia definitiva sea una solución aplicable a los casos que nos ocupan. La interpretación conforme a la Constitución de los textos no es una panacea universal de la moderna alquimia constitucional, ni es posible expulsar temporalmente del ordenamiento catalán alguna interpretación de éstos para que luego, en caso de que desestimemos el recurso, vuelvan a penetrar en él las normas expulsadas cautelarmente.
Este es mi criterio que, reiterando mi respeto a la mayoría, formulo emitiendo este Voto particular en Madrid, a 31 de octubre de 2003.
Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto del Auto de fecha 29 de octubre de 2003 dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2099-2003.
Nuevamente me veo en la situación de tener que discrepar del parecer de la mayoría en relación con el levantamiento de una suspensión, lo que hago con el respeto que siempre me merece dicho parecer, aunque no lo comparta, y en uso de la facultad establecida en el art. 90.2 LOTC.
El Auto del que disiento pretende situarse de partida en el marco de una doctrina consolidada, que aplica al caso resuelto por él.
Como mi discrepancia tiene que ver fundamentalmente con esa doctrina consolidada (si bien también en este caso considero que, aun respetándola, había elementos suficientes para haber mantenido la suspensión), debe ser la expresión de las razones en que se funda mi discrepancia con la doctrina consolidada el punto de partida y el núcleo fundamental de este Voto, limitándome sobre el particular a reproducir lo que ya dije en el Voto particular que emití junto con los Magistrados don Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez respecto al Auto de 28 de enero pasado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4842-2002.
Decíamos en el Voto referenciado los Magistrados que lo formulamos, y que reitero aquí, lo siguiente:
Creemos que en la forma en que se viene aplicando el art. 161.2 CE en lo relativo a la ratificación o levantamiento de la suspensión en los procesos cuyo objeto es la impugnación de una Ley, una vez que la LOTC dejó claro en su art. 30 que la alusión de aquel precepto constitucional a disposiciones incluye entre ellas las leyes, se viene prácticamente a desvirtuar el sentido de la suspensión inicial, y, en suma, la función constitucional del precepto que la establece, equiparando de hecho su funcionalidad, dados los criterios que se utilizan, y aunque así no se diga, con la de la suspensión cautelar del acto administrativo en el recurso contencioso-administrativo, cuando, a nuestro juicio, los elementos constitucionales en juego son absolutamente distintos.
Ante todo debe partirse de que la suspensión que se establece en el art. 161.2 CE revela una posición de supremacía inicial del Gobierno de la Nación cuando acude al Tribunal Constitucional para instar el control de constitucionalidad que a éste corresponde, supremacía manifestada por el propio automatismo de la suspensión, imperativamente impuesta por el precepto, sin que al efecto tenga discrecionalidad alguna de decisión el Tribunal Constitucional. Puede decirse que en realidad la decisión del Tribunal Constitucional tiene casi un mero carácter formal, sin que aporte ningún complemento propiamente jurisdiccional a lo que es pura decisión del Gobierno de impugnar la norma de que se trate. Si se parte de este dato resulta de difícil explicación lógica que a la hora de adoptar por el Tribunal Constitucional la ulterior decisión de ratificar o levantar la suspensión de la Ley recurrida, para lo que ni la CE ni la LOTC establecen criterio alguno, puedan introducirse unos que puedan resultar incoherentes con esa supremacía de partida, llegando incluso a la real inversión de las posiciones en conflicto.
Cuando la Constitución inviste directa e incondicionalmente al Gobierno de la Nación de la facultad de provocar una suspensión como la que nos ocupa, y ello en el ámbito de lo que en definitiva consiste en un conflicto entre poderes públicos (el del Estado y el de la Comunidad Autónoma concernida en el proceso en los casos más corrientes), está partiendo de una supremacía lógica del todo (el Estado, la Nación española art. 2 CE políticamente dirigida por el Gobierno art. 97 CE) sobre las partes integrantes de ese todo (art. 2 CE), en el marco de la sumisión de todos los poderes públicos a la Constitución (art. 9.1 CE).
El Gobierno de la Nación cuando actualiza el mecanismo del art. 161.2 CE lo hace representando los intereses globales de la Constitución; es decir, los intereses de España, constituida en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE). Que al hacerlo lo haga correctamente o no, es cuestión que solo quedará dilucidada al final del proceso; pero de partida no cabe desconocer esa consideración.
Esa posición de inicio guarda, por cierto, perfecta coherencia con los contenidos de otros preceptos constitucionales como los arts. 149.3 y 155 CE, mecanismos todos a través de los que, a efectos distintos, se manifiesta la unidad del Estado.
Es significativo, como exponente de esa supremacía del Gobierno en orden a provocar la suspensión de las disposiciones recurridas, el diferente régimen de la misma contenido en el art. 64, apartados 2 y 3 LOTC, si se comparan éstos.
En el ámbito procesal concreto de los conflictos constitucionales, cuando el que plantea el conflicto es el Gobierno, el primero de los apartados referidos establece la suspensión inmediata de la vigencia de la disposición, resolución o acto que hubiesen dado origen al conflicto, por la sola invocación por el Gobierno del art. 161.2 CE, sin exigencia de ninguna carga complementaria de ningún tipo. En tal caso el Tribunal Constitucional se ve ante un imperativo de suspensión sin posible alternativa jurisdiccional. En cambio, cuando el que plantea el conflicto es otro órgano legitimado para ello, el segundo de los preceptos establece la posibilidad de suspensión; pero para conseguirlo es precisa la solicitud al respecto (adviértase la diferencia conceptual entre la solicitud y la invocación del art. 161.2 CE del supuesto anterior) del órgano en cuestión, y la justificación de esa solicitud
invocando perjuicios de imposible o difícil reparación, sobre cuya base el Tribunal acordará o denegará libremente la suspensión solicitada. En un caso el Tribunal se limita a responder a un automatismo constitucional por su sola invocación por el Gobierno de la Nación, y en el segundo en cambio dicta una resolución típicamente jurisdiccional de tutela cautelar sobre la base de una solicitud, que a su vez, debe estar fundamentada en unos posibles perjuicios.
Ese factor de automatismo inicial y de supremacía del Gobierno de la Nación para provocar ese efecto constitucionalmente previsto no pueden ser olvidados como elementos a tener en cuenta a la hora de resolver sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión de la Ley recurrida, para lo que, según ya se ha indicado, ni la CE ni la LOTC establecen el más mínimo criterio.
No se nos oculta la tensión que un precepto constitucional como el del art. 161.2 CE introduce en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, especialmente en el caso de los recursos de inconstitucionalidad, dada la entidad política de aquéllas; pero sin desconocer tal realidad (que lógicamente aconseja la máxima prudencia política en el uso por el Gobierno de la Nación del mecanismo constitucional que nos ocupa, planteamiento que es distinto del propiamente jurídico que nos es propio), no cabe duda que desde el punto de vista del análisis jurídico, en el que debe situarse un órgano jurisdiccional, como es el Tribunal Constitucional, puesto que la norma constitucional existe, es inexcusable su respeto.
Respeto que debe partir de la consideración de que tal norma es de por sí una de las rectoras de las relaciones entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas, cuya formulación no permite darle, sin forzar su sentido, ninguna connotación de excepcional, o de elemento extraño al sistema en que se inserta, sino que se trata de una norma más de configuración de ese sistema de relaciones.
Precisamente por ello no resulta adecuado a esa regulación constitucional, una forma de interpretar y aplicar la norma constitucional alusiva a la ratificación o levantamiento de la suspensión por el Tribunal Constitucional, conducente a un automatismo en el levantamiento de signo contrario al de la inicial suspensión automática; o una inversión de la posición del Gobierno en ese trance, a la que se llega a base de atribuir una posición de ventaja a las Comunidades Autónomas, eximiéndolas de carga alguna en la procura del levantamiento de la suspensión, mientras que se arrojan sobre el Gobierno en exclusiva unas cargas procesales que tendrían sentido, si se tratase de la aplicación de una excepción favorable a él, pero que no lo tienen en caso contrario, cuando de lo que se trata es de la ratificación de una medida previamente acordada, que no hay por qué calificarla de excepcional, dado que se produce en aplicación de un mandato constitucional.
Si se parte, pues, del sentido constitucional de la suspensión, que no puede asimilarse en modo alguno al de una medida cautelar típica (en tal sentido ATC 350/1985, de 23 de mayo, FFJJ 2 y 3), llegado el momento de decidir sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión, y dado el silencio de la Constitución y la LOTC sobre los criterios a aplicar para ella, un factor a considerar (para evitar asimilaciones distorsionantes) es que la ratificación no supone innovación de la medida de suspensión ya adoptada, sino precisamente su permanencia. Y si para su adopción inicial no se exigió al Gobierno una especial fundamentación, sería necesaria una base normativa precisa para que deba exigírsele por el Tribunal una fundamentación para que pueda mantenerse lo ya acordado sin ella. Por eso resulta jurídicamente más coherente con la lógica de esa situación que sea el levantamiento de la suspensión, que es de por sí lo propiamente innovador respecto de la situación precedente, lo que deba exigir tal fundamentación diferenciada; y en tal sentido de las cargas concernientes a la adopción de la nueva situación no puede exonerarse al que tenga interés en ella (las Comunidades Autónomas), cuando de lo que se trata es de modificar una situación contraria, establecida por imperativo directo de la Constitución.
Visto así el juego de los elementos en contraste, no resulta fundada la situación de ventaja en que nuestra jurisprudencia consolidada sitúa a las Comunidades Autónomas en ese trance, cuando se trae a colación en su favor la presunción de constitucionalidad de la Ley autonómica, asentada en la legitimación democrática de dicha Ley. Con este expediente argumental, carente de una base normativa precisa, se invierte la inicial posición de supremacía del Gobierno de la Nación en la suspensión, cuando éste, en defensa del orden constitucional, ha ejercitado una facultad (más bien podría decirse que defiende un efecto suspensivo inmediatamente impuesto por la Constitución), establecida en la propia Constitución y en la LOTC, y tratándose, como se trata, de un Gobierno sobre el que puede invocarse la misma legitimación democrática que la atribuible a los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas; por lo que a la hora de poner en juego un sistema de presunciones con base en legitimaciones democráticas, no existe razón para que pueda subestimarse el ejercicio por el Gobierno de la Nación de una facultad directamente establecida en la Constitución, respecto al ejercicio de su potestad por los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas.
No encontramos la razón para que el juego la presunción sobre la que se asienta nuestra doctrina pueda situar en mejor condición a una de las partes. Por el contrario, consideramos que al deber proyectarse por las mismas razones sobre ambos sujetos constitucionales en conflicto (Gobierno de la Nación y Comunidades Autónomas) pierde en gran medida su virtualidad jurídica como criterio para la decisión del conflicto.
En definitiva, a la hora de decidir una alternativa (ratificación o levantamiento de la suspensión) constitucionalmente prevista, a lo más a que puede llegarse es a una distribución igual de las cargas procesales respecto a las partes concernidas por esa alternativa; pero no a la exoneración de la que reclama, o sin ello puede ser beneficiaria de la alteración del statu quo establecido de modo inicial por un mandato directo de la Constitución y de la LOTC.
Inoperante, o minimizado en grado sumo como criterio el de la presunción de constitucionalidad de la Ley autonómica, por lo expuesto, el otro criterio utilizado por nuestra consolidada jurisprudencia es el de la ponderación de
los intereses que se encuentran implicados, tanto el interés general y público, como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o levantamiento de la suspensión, ponderación a llevar a cabo
mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas (FJ 2 del Auto), y todo ello sobre la base del rechazo de la alegación de perjuicios meramente hipotéticos, puesto que la suspensión solo procede en presencia de perjuicios ciertos y efectivos en ausencia de los cuales debe atenderse a la presunción de validez propia de las leyes (ATC 73/1999, de 23 de marzo, FJ 3, con cita de los AATC 79/1990, 87/1991 y 168/1998) (FJ 4 del Auto).
Este planteamiento, cuando de impugnación de leyes se trata, como es el caso actual, lo consideramos alejado de los términos del problema planteado.
La impugnación de una ley debe guardar paralelismo lógico con el propio carácter abstracto y general de la ley, de ahí que la referencia a situaciones de hecho creadas y a los intereses implicados sitúa el problema constitucional en debate fuera del plano lógico que le es propio.
La conformidad de una determinada ley con el orden constitucional no es cuestión que se suscite en torno a ninguna situación de hecho, ni en la que la clave de dicha conformidad o disconformidad pueda centrarse en unos intereses, cuando de lo que se trata es de las relaciones entre los textos normativos. Por ello si el debate es por definición de sentido abstracto y de derecho, no parece que su solución pueda basarse en el juego de esos elementos (situaciones de hecho, intereses) no inmediatamente concernidos en el, con la intensidad conceptual con la que nuestra jurisprudencia lo hace.
Cosa distinta es que la relevancia de las situaciones de hecho y de los intereses a los que la ley cuestionada pueda afectar deba ser factor atendible; pero eso supone una perspectiva de análisis distinta de la de nuestra jurisprudencia.
El sentido del debate desde su misma abstracción no es otro que el de decidir en el caso concreto entre el riesgo de que pueda mantenerse en vigor una ley inconstitucional, o el de privar transitoriamente de vigencia a una ley constitucional, y la solución de ese arduo dilema en una resolución cautelar del Tribunal Constitucional no puede fundarse en elementos ajenos a él primariamente y con la intensidad con la que lo hace nuestra jurisprudencia.
En cualquier caso resulta especialmente inadecuado el rechazo de la consideración de perjuicios meramente hipotéticos, lo que supone situar al Gobierno de la Nación, cuando defiende la permanencia de una situación directamente impuesta por la Constitución (art. 161.2 CE), ante un reto insalvable, pues los perjuicios derivables de una ley lógicamente serán los que se causen por su aplicación, que en el momento en que la ley se impugna en abstracto solamente puede identificarse de un modo eventual e hipotético.
Visto así, no es que al Gobierno de la Nación se le sitúe ante la necesidad de la acreditación de unos elementos que no son directamente los que entran en juego en el debate, sino que además cuando atiende a las situaciones e intereses a los que la ley puede afectar no tiene otro medio de hacerlo más que en un plano hipotético, y ello por necesidad lógica dado el momento de que se trata, en el que sólo pueden contemplarse como meras hipótesis. Si esa consideración hipotética se rechaza y al tiempo se exige la acreditación de los intereses o perjuicios, se sitúa al Gobierno de la Nación casi ante algo imposible.
Y para cerrar definitivamente la doctrina se marca en ella reiteradamente énfasis especial en el rechazo de la consideración de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda, cuando ese elemento es precisamente, aun con toda la prudencia recomendable y con las obligadas reservas de un juicio cautelar, uno de los que podrían permitir asentar en bases racionales más adecuadas dicho juicio, al menos en un plano de mera verosimilitud, que no de certeza.
El juego de la apariencia de buen derecho en los casos en los que está en juego el respeto del orden constitucional creemos que puede tener mucho mayor espacio de operación que en los procesos antes la jurisdicción ordinaria en los que se debaten intereses particulares, sobre todo en casos de notoria apariencia de falta de fundamentación de una de las posiciones en litigio. En cualquier caso no participamos de la opinión de nuestra doctrina, cuando rechaza ese posible criterio con la rotundidad con que lo hace. Téngase en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre en la tutela cautelar en la jurisdicción ordinaria, en los procesos constitucionales en que está llamado a operar el art. 161.2 CE en primer lugar no nos movemos propiamente en un ámbito conceptual de tutela jurisdiccional del derecho de tutela judicial al que van ligadas unas exigencias en el proceso que no tienen que entrar en juego, o no en la misma medida y sentido, en el recurso de inconstitucionalidad, en el que la configuración procesal es más formal que sustantiva; y en segundo lugar, dado el plazo establecido en el art. 161.2 CE, cuando se debe adoptar la decisión sobre ratificación de la suspensión o levantamiento de la misma, el debate procesal ya está normalmente terminado, y no existen las mismas razones que en los procesos ante la jurisdicción ordinaria para no poder tomar en consideración los términos del debate.
La aplicación de los criterios precedentes al caso actual conduce, a mi juicio, a la conclusión de que la solución correcta era la de mantener la suspensión.
Aun sin insistir en la idea de que sea el levantamiento de la suspensión lo propiamente innovador en la tesitura de su mantenimiento o levantamiento con la derivada consecuencia de que lo necesitado de fundamentación concreta sea precisamente el levantamiento, y no el mantenimiento de la suspensión, de la que deviene la imputación de la correspondiente carga a quien tiene interés en aquél (antítesis de la doctrina tradicional que se basa en la existencia de la iniciativa del Gobierno para arrojar sobre él la carga de fundar el mantenimiento de la suspensión), y ateniéndonos simplemente a una parigual distribución de las cargas de las partes contendientes, creo que es elemento esencial a considerar en este caso el de la índole de la Ley recurrida y la entidad de los intereses concernidos por ella. En referencia a ese doble factor deberán ponderarse los riesgos derivados, por una parte, del retraso en la efectividad de una norma, que puede ser perfectamente constitucional, retraso que implica el mantenimiento del statu quo del Ordenamiento jurídico en su situación precedente a la alteración producida en él por dicha Ley; y por otra, el derivado de la efectividad inmediata de la norma, que modifica aquel statu quo, si se llegase después a declarar inconstitucional.
En este caso la índole de la norma recurrida es tal, que, como indica el Abogado del Estado, con criterio que comparto, es el Ordenamiento jurídico en su conjunto y en su globalidad el que resulta afectado por ella. La generalidad difusa de los intereses concernidos por la norma y la amplitud indefinida del círculo de afectación hacen difícilmente reversibles las situaciones derivadas de su aplicación en la hipótesis de que la norma pudiera declararse inconstitucional. Y ante ello, en la ponderación de los riesgos precitados se considera menor el del mantenimiento del statu quo del Ordenamiento jurídico precedente a la Ley impugnada, que el de su alteración por ella. Hallándose en cuestión la constitucionalidad de la Ley, cuya índole y efectos sobre el Ordenamiento jurídico son los referidos, entiendo que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) se cumple mejor con el mantenimiento de la suspensión de la Ley recurrida que con su levantamiento.
Serían precisas razones fuertes, que no constan, ni se han alegado, para justificar la necesidad, o al menos la conveniencia, de que no se aplazase en este caso la efectividad de la Ley recurrida. Sólo en interés muy cualificado desde la óptica del fin perseguido al dictar aquélla podría justificar que su inmediata efectividad hubiéramos de considerarla merecedora de mayor atención que la que es atribuible a la cautela provocada por la duda de su constitucionalidad, derivada de su cuestionamiento por el Gobierno de la Nación, con el consecuente riesgo de que pueda llegar a declararse su inconstitucionalidad y la proyección de esa inconstitucionalidad sobre las situaciones derivadas de la aplicación de la Ley, imponderables de modo apriorístico.
Considero por todo lo razonado que en este caso procedía el mantenimiento de la suspensión, referible a la Ley en su globalidad, sin que considere adecuado el análisis individualizado de los diferentes preceptos que se contiene en el Auto del que disiento, análisis que, en todo caso, se aborda en el Auto desde la clave argumental de la insuficiencia de las argumentaciones del Abogado del Estado, sobre el que se arroja en exclusiva la correspondiente carga.
Mas, aun sin salirnos de ese planteamiento, y moviéndonos, a los meros efectos dialécticos, en el marco de la doctrina consolidada respecto de la que he expresado mi discrepancia, creo que, en todo caso, al menos en cuanto al artículo 111.4 (que nada menos atribuye a las disposiciones del Código civil de Cataluña la condición de derecho común en Cataluña, y de aplicación supletoria a las demás leyes, ni siquiera civiles, por lo que se trata de la supletoriedad de todo el Ordenamiento jurídico en Cataluña, sin precedente en el texto refundido de la Compilación del Derecho civil de Cataluña, lo que implica un muy marcado paso adelante en el distanciamiento del Derecho civil común) y en cuanto al título II, relativo a la prescripción y la caducidad (mecanismos estos de seguridad jurídico de proyección sobre ilimitadas situaciones posibles), así como la disposición transitoria única, inmediatamente conectada con ese título, existían bases suficientes para mantener la suspensión, habida cuenta de los intereses afectados por la aplicación de dichos preceptos y la muy problemática reversibilidad de las situaciones concernidas por tal aplicación en la hipótesis de una declaración final de inconstitucionalidad.
Especialmente novedoso respecto de la invocada doctrina consolidada, e incompartible por mi parte, me resulta el hecho de que, para justificar el levantamiento de la suspensión del art. 111.4, se acuda al expediente de una interpretación conforme, lo que parece que no se concilia con la proclamada veda de atender a la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda.
En tal sentido dejo evacuado mi Voto.
Madrid, a treinta y uno de octubre de dos mil tres.

References: artículo 111
 resolución 
 resolución 
 artículo 9
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 30
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 64
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 122
 artículo 130
in fine
 resolución 
 artículo 7
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 9
 artículo 7
 artículo 111
in fine
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 111