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Timestamp: 2017-11-25 06:23:28+00:00

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La LSC y el pronóstico de vida del CAS by Luis Alberto Huamán Ordóñez - issuu
LEY DEL SERVICIO CIVIL Y CAS: TRANSITORIEDAD E IMPLEMENTORIEDAD
La ley del Servicio Civil y el pronóstico de vida del régimen laboral administrativo especial de contratación de servicios: necesario análisis para entender la transitoriedad del régimen CAS y la implementación de la LSC José Luis JARA BAUTISTA(*). L. Alberto HUAMÁN ORDÓÑEZ(*). Sumario: I. Ideas Preliminares. II. La Ley del Servicio Civil como herramienta para ordenar el sistema de personal del Estado. III. El futuro incierto de los trabajadores del régimen administrativo laboral especial CAS ante la aprobación de la Ley del Servicio Civil: 3.1. La implementación del régimen de servicio civil y la fijación del período de vida del régimen CAS. Importantes precisiones. 3.2. El traslado del personal bajo CAS al nuevo régimen del servicio civil. Necesarias explicaciones para entender los alcances de la regulación actual. IV. Implementación del régimen del servicio civil: ¿estamos frente a la instauración de un régimen laboral adicional? V. Gestión del Rendimiento y Evaluación del Desempeño, herramientas del régimen del servicio civil. VI. Conclusiones.
Ideas preliminares:
Nuestro país en los últimos días ha venido siendo testigo de paros, huelgas y reclamos del grueso contingente de trabajadores del Estado, sin importar en dicho sentido el régimen jurídico de contratación, por parte de quienes expectan la posibilidad de una probable afectación o menoscabo de sus derechos laborales con la aprobación de la legislación del servicio civil dirigida a recoger, de manera estandarizada, un régimen jurídico de unicidad y exclusividad con respecto del personal subordinado que presta servicios en las diversas entidades públicas del Estado. Pues bien, es así que los servidores públicos de los diversos niveles gubernamentales se han servido de la protesta -justificable dentro de lo ponderablecomo un mecanismo radical para exteriorizar sus preocupaciones sobre el destino que pueda generarse sobre los puestos públicos que ocupan, en dicha orientación, miles de trabajadores del Estado tomaron las calles de Lima y de diversas ciudades (
Abogado por la Universidad San Pedro de Chimbote (USP). Diploma de Alta Especialización en Derecho Administrativo por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega (UIGV). Discente de la Maestría de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Actualmente se desempeña como Abogado adscrito a la Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad Provincial de Barranca, en este último sentido, las opiniones vertidas en este artículo no comprometen a la institución para la cual labora. Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque (UNPRG). Discente de la Maestría en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional por la misma Casa Superior de Estudios. Especialista en Derecho Administrativo, Derecho Laboral y Proceso Contencioso Administrativo. Con estudios de Especialización en Administración de Recursos Humanos en el Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE). Correo electrónico: e.abogados.chiclayo@hotmail.com/ e.abogados.chiclayo@gmail.com.
del interior del país, generando caos vehicular y enfrentamientos con la Policía Nacional del Perú (PNP), manifestando enfática y abiertamente su clara oposición a la aprobación de la normativa aplicable al servicio civil, la misma que finalmente fue materia de debate y aprobación por el pleno del Congreso de la República (CR) luego de un debate tras el levantamiento de las observaciones realizadas por la oposición parlamentaria a la Comisión de Presupuesto del CR para ser materia de promulgación ante la mirada atónita de miles de trabajadores estatales con fecha del 04 de julio en el Diario Oficial “El Peruano” (DOEP). Sobre dicho contexto, en esta oportunidad nos detendremos en un aspecto de expectante interés por parte del grueso grupo de personal al servicio de la Administración: el pronóstico de vida del régimen laboral administrativo especial de contratación de servicios pues, como bien lo sustenta el rotulado de la presente investigación, ello es un paso necesario para entender la transitoriedad del régimen de contratación administrativa de servicios y su enlace con la implementación de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante: LSC).
La Ley del servicio civil como herramienta para ordenar el sistema de personal del Estado:
El estudio del empleo público constituye, de lejos, un tema problemático de gran actualidad atendiendo a que traduce, en esencia, la búsqueda de consonancia entre los derechos laborales constitucionalmente irrenunciables1 del personal subordinado de la Administración Pública y los intereses públicos que comporta a ésta proteger. Dentro de ello, un aspecto gravitante lo compone la mentada reforma del personal de empleo público, al constituirse en un punto de quiebre en la reforma del Estado, atendiendo a que es un repetitiva proclama de los diversos gobiernos tanto de origen democrático como de los surgidos por transgresión al orden constitucional2; así, en la actualidad, somos expectantes testigos de un nuevo intento de ordenar el sistema de personal en el aparato gubernamental, a través de la fijación e implementación del régimen del servicio civil cuya finalidad, lo predica sin mayor problema el artículo II del Título Preliminar de la LSC, se asienta en el logro de mayores niveles de eficacia y eficiencia en el desempeño de las labores subordinadas, reflejadas en una adecuada prestación de servicios al público sin descuidarse la promoción del desarrollo de las personas que integran el aparato público. Un punto que no puede pasarse por alto, cuando se trata del análisis del empleo público, es el reconocer la diversidad de regímenes jurídicos de prestación de servicios subordinados que aparecen al interior de la Administración que hacen que la idea de clarificar el desorden sea una tarea de titanes. Al efecto, la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) establece: 1
Artículo 26 Constitución 1993: “En la relación laboral se respetan los siguientes principios: (…) 2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley. (…)”.
HARO CARRANZA, Julio Enrique, Derecho Laboral en la Administración Pública, Ediciones Legales, 2ª edición, Lima, 2012, p. 14.
“En la actualidad, existen 15 regímenes laborales en las entidades del Estado, entre generales y especiales, que conllevan a un desorden en la administración pública porque cada régimen implica distintos derechos y deberes para los servidores públicos. Los regímenes laborales generales son tres: carrera administrativa (Decreto Legislativo 276), régimen de la actividad privada (Decreto Legislativo 728) y contratación administrativa de servicios CAS (Decreto Legislativo 1057)”3.
La heterogeneidad de regímenes jurídicos al interior del Estado responde al uso indiscriminado y por demás arbitrario provocado por la propia Administración para proveerse, sin mayor trámite, esto es desprendiéndose de la fuerte exigencia de un concurso de méritos, de personal subordinado. En este punto, el desorden imperante en la gestión de recursos humanos originó que en una misma entidad, incluso en la misma área administrativa, existan trabajadores con distintas remuneraciones y beneficios, en razón de pertenecer a un régimen laboral diferenciado aunque el desempeño de tareas sea el mismo. Siendo así, la LSC se perfila como una herramienta objetiva que busca establecer un marco de equidad al interior del Estado al uniformizar los tres regímenes laborales del sector público: dos generales y otro especial mitad estatutario - mitad laboral, que han estado totalmente dispersos.
El servicio civil, según se desprende de la lectura de la propia LSC, engloba a las personas que trabajan para el Estado estableciendo serias limitaciones a diverso tipo de personal subordinado4. Para lograr una Administración Pública profesional y eficaz al servicio de la ciudadanía, debe contarse con una carrera que permita atraer y retener el talento humano atendiendo a las exigencias de mérito y capacidad que son el pilar de la profesionalización del personal de la Administración Pública. Es preciso señalar, entonces, que la LSC lleva como consigna el incrementar los niveles de eficiencia y eficacia así como capacitar al personal al servicio del Estado permitiendo la evaluación del rendimiento en el servicio civil.
SERVIR, El servicio civil peruano: Antecedentes, marco normativo actual y desafíos de la reforma (informe), Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, mayo 2012, pp. iii-iv (resumen ejecutivo).
1ª DCT LSC.- Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no comprendidos en la presente Ley: “No están comprendidos en la presente Ley los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo [N°] 1023, así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República ni los servidores sujetos a carreras especiales. Tampoco se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales. (…)”.
Sin embargo, atendiendo a la amarga experiencia de los años 90 en las que la evaluación de personal fue un vehículo maledicente y antijurídico usado para expectorar inmisericordemente al personal del empleo público, las organizaciones sindicales han expresado, con justificadas razones, su profundo rechazo a la emisión de la LSC por cuanto refieren afecta los derechos laborales individuales y colectivos del personal al servicio de la Administración generando inestabilidad laboral, traducido éste último en los famosos despidos masivos del “gobierno” del “ciudadano” Fujimori cuyo remedio debieron asumirlos los gobiernos democráticos a él posteriores. Anteriormente, se utilizaba el término “empleo público” para designar al sistema de gestión de personas que trabajan en el Estado enfatizando en los derechos de los trabajadores con la correlativa atenuación de los deberes de quienes trabajan en el Estado hacia la sociedad; por tal razón, la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (LMEP) optó por canalizar, dentro de un esquema de aplicación en horizontalidad, el privilegio en el empleo del término “servidor público” variando el enfoque en la naturaleza del servicio prestado hacia los ciudadanos por parte de quienes trabajan en el Estado.
En esa línea de ideas se deja sentado que la ineficiencia del Estado, acreditada en la escasa calidad de los servicios que presta a los ciudadanos, viene a ser una constante en nuestra vida republicana debido a muchos factores, dentro de los cuales uno de ellos se materializa en la falta de capacidad en la organización del personal a nivel de instituciones estatales en sus diferentes niveles y escalas del Gobierno. Esta situación ha sido atribuida principalmente, aunque sin reparar en el descuido del Estado en promover una mejora de la situación del empleo público, a la inexistencia de un marco normativo eficiente, frente a una diversidad de normas divergentes y contrarias entre sí, que han venido siendo aplicadas inclusive a trabajadores de una misma institución, quienes por el principio de igualdad de trato, merecían las mismas condiciones que sus condiscípulos5.
Para superar dicho escenario, la LSC va dirigida en su texto a la uniformidad del empleo público. La diversidad de regímenes jurídico - laborales, unos generales, otros especiales, no han podido dar solución al eterno problema del empleo gubernamental constituyendo, unos en paliativo a francas situaciones de abierta arbitrariedad y fraude a la ley6, otros, una bienintencionada forma de ordenar,
BASUALDO HILARIO , Arturo Francisco, “Apuntes y comentarios al Proyecto N° 1846/2012PE «Ley del Servicio Civil»”, en: Soluciones Laborales, Año 6, N° 62, Gaceta Jurídica, Lima, febrero 2013, p. 126.
El fraude a la ley como fenómeno ilusorio de la contratación laboral se evidencia cuando la parte empleadora o patronal “(…) pretenda sustraer de su ámbito natural a la norma que se utiliza, pues usa la ley para un fin distinto del perseguido por ella”: ARCE ORTIZ, Elmer Guillermo, La contratación temporal en el Perú, Grijley, Lima, abril 2008, p. 171.
mediando concurso7, la casa estatal8 aunque entrampada9 por la propia Administración Pública y otros más a laboralizar las relaciones jurídico estatutarias para ahorrarle costos al Estado lo que, en la práctica, ha generado un alto egreso de las arcas fiscales.
El futuro incierto de los trabajadores del régimen administrativo - laboral especial CAS ante la aprobación de la ley del servicio civil
La implementación del régimen de servicio civil y la fijación del período de vida del régimen CAS. Importantes precisiones
El régimen laboral especial de contratación administrativa de servicios (CAS), denominación introducida con la Ley N° 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales (LEP-CAS), coloquialmente conocido como régimen CAS, fue pensado como el medio jurídico perfecto a través del cual el Estado formalizaría la situación de miles de personas que laboraban bajo la modalidad atípica 10 de 7
STC N° 00404-2012-PA/TC, fdm. 11 (Jesús Edward Montreuil vs. Oficina de Normalización Previsional, ONP): “el ingreso a la carrera administrativa no podrá ser de otra forma sino a través de un concurso, junto con el cual debe acreditarse el cumplimiento de todos los demás requisitos. Cualquier acto que disponga incorporar a alguna persona a la carrera administrativa sin que ésta se haya sometido a un concurso público, así como tampoco haya acreditado cumplir las otras condiciones exigidas por la normativa vigente, será calificado de acto nulo”.
STC N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 27 (más de 5,000 ciudadanos vs. Poder Ejecutivo contra el Decreto Legislativo N.° 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios), Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del Perú: “En el caso del Decreto Legislativo N.° 276, que promulga la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, se advierte (…), que el ingreso a la carrera pública está sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos (artículo 12°), tales como ser ciudadano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud; reunir los requisitos propios del respectivo grupo ocupacional; aprobar el concurso de admisión; así como los demás que señale la ley”.
SERVIR, El servicio civil peruano: Antecedentes, marco normativo actual y desafíos de la reforma (informe), Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, mayo 2012, p. iv (resumen ejecutivo): “El régimen de la carrera administrativa constituye un sistema cerrado por niveles, donde se ingresa al último nivel por concurso público de méritos. Se organiza en tres grupos ocupacionales (profesionales, técnicos y auxiliares) según formación, capacitación y/o experiencia reconocida. Los directivos y los funcionarios no están comprendidos en la carrera administrativa, pero sí en las disposiciones de la Ley de bases de la carrera administrativa en lo que les sea aplicable. En la práctica, los puestos de dirección están siendo ocupados por servidores de carrera, muchas veces a través de designaciones discrecionales realizadas por la autoridad competente. La promoción de servidores públicos se realiza bajo criterios de antigüedad, capacitación y evaluación. (…)”.
“El denominado «contrato por servicios no personales» no corresponde a ninguna categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisión legal, pues hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas dispersas, como por ejemplo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, no se han precisado sus alcances a través de ninguna norma específica. Esta falta de regulación adecuada genera un vacío
contratación de personal denominado servicios no personales (SNP) y contrato de locación de servicios; los cuales si bien en la práctica eran efectivamente trabajadores no se les reconocía ningún derecho o beneficio, con el argumento de evitar reconocer el vínculo laboral y con ello evitar una posible desnaturalización de contrato como bien lo predica la doctrina:
“En el Estado, la incorporación del personal que prestaba servicios de manera subordinada se concretizaba, en un primer momento, a través de un régimen funcionarial, regido exclusivamente por las normas del Derecho Administrativo. La doctrina, al respecto, ha señalado que en nuestro país la relación entre el personal del Estado y este último se encontraba regida por la tesis estatutaria, la cual se ha caracterizado porque «establece un vínculo necesario e indisoluble entre el unilateralismo -componente central de la rigidez interna estatutaria- y los fines de interés general perseguidos por la organización administrativa». A través de esta tesis, se propugnaba la regulación exclusiva de la relación de empleo público por el Derecho Administrativo. El Derecho del Trabajo, entonces, no regulaba estas relaciones y, por ello, no se le otorgaba al trabajador estatal la protección que esta segmentación jurídica confiere a todo aquel que presta servicios de manera subordinada en ajenidad. No obstante, poco a poco se fue produciendo la denominada «huida del Derecho Administrativo», y en el Estado se empezó a contratar personal a través de las normas que regulan las relaciones laborales en el régimen laboral privado. Por otro lado, a partir de la Constitución de 1979, nuestro ordenamiento jurídico recogió la tesis contractualista, la cual, básicamente, defendía la penetración del Derecho del Trabajo en la relación Estado - empleador y su personal. Básicamente, este trastoque se produjo debido a la instauración, a nivel constitucional, del carácter de principio social y democrático. Gracias a este principio, se consolida el Derecho del Trabajo como rama jurídica que regularía toda prestación personal de servicios en subordinación, independientemente de la calidad del empleador. Sin embargo, este panorama de abarcamiento del Derecho del Trabajo de la relación entre el Estado y sus trabajadores no resistió la ola flexibilizadora que se desató en nuestro país en la década de los años noventa del siglo pasado. Una de las manifestaciones en el ámbito de las relaciones entre el Estado y su personal de esta flexibilización fue el cese masivo de buena parte de este último mediante diversas modalidades. La falta de personal en el Estado, debido a esta expulsión colectiva de su personal, sumado a las rigurosas trabas de las normas presupuestarias, motivaron a que se recurra a alguna figura que permitiera mezclar prestación subordinada de servicios y, a la vez, que se incurra en poco gasto del erario nacional. Fue así, entonces, que el contrato de servicios no legal que podría dar lugar a interpretaciones que, extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza”: COMISIÓN MULTISECTORIAL ENCARGADA DE ESTUDIAR LA SITUACIÓN DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL, Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central, Lima, 2001, pp. 17-18.
personales asomó al escenario nacional y adquirió carta de existencia propia”11. En la misma línea de ideas, desde bases enteras de Derecho Administrativo, el profesor MARTIN TIRADO refiere:
“El Contrato Administrativo de Servicios (CAS), regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, sus normas reglamentarias y complementarias, constituye una fórmula alternativa a un fenómeno propio de la realidad en la que se desenvuelve un numeroso grupo de personas al servicio del Estado. Frente a ello, el Estado ha planteado un fórmula alternativa, transitoria y no convencional al régimen de contratación a través de los servicios no personales”12. Pues bien a través del régimen administrativo - laboral especial CAS se otorgaron a los trabajadores13 por servicios no personales una “mejora relativa” 14, puesto que a diferencia de dichos contratados por los señalados servicios no personales, este nuevo régimen había previsto determinados derechos, reducidos en comparación a los regímenes laborales regulados por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, (LBCA) y el Decreto Supremo N° 003-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL); ello por cuanto inicialmente, por disposición expresa de la norma, se buscaba negar a toda costa la naturaleza de contrato de trabajo, atribuyéndole sólo el carácter de contrato administrativo, debiéndose regular por las normas del Derecho Administrativo15. En estos aproximadamente cinco años de vida del régimen laboral 11
HUAMÁN ESTRADA, Elmer N., “El contrato administrativo de servicios. Comentarios a un controvertido régimen de contratación de personal en el Estado”, en: AA.VV.: Manual de Actualización Laboral, Gaceta Jurídica, Lima, 2010, pp. 234-236.
MARTIN TIRADO, Richard, “El Contrato Administrativo de Servicios: Nuevas soluciones para un viejo problema”, en: Revista de Derecho Administrativo, N° 7, Lima, 2009, p. 36.
Artículo 39 Constitución 1993: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley”.
STC N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 4, fundamento de voto del magistrado Vergara Gotelli (más de 5,000 ciudadanos vs. Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Justicia por el Decreto Legislativo N° 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios): “(…) considero necesario resaltar la intención del Poder Ejecutivo de mejorar la situación en que se encontraban los trabajadores contratados bajo el contrato denominado «locación de servicios no personales», que en realidad era un encubrimiento del negado vínculo laboral, por lo que el Contrato Administrativo de Servicios viene a suplir de manera positiva esta situación irregular”.
Artículo 3 CAS.- Definición del contrato administrativo de servicios (redacción original): “El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad especial propia del derecho administrativo y privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se encuentra
especial de contratación administrativa de servicios, hemos presenciado un lento proceso hacia su íntegra laboralización16, a tal punto que si bien inicialmente se negó la condición de trabajadores a los contratados bajo este régimen, posteriormente el Constitucional a través de la STC N° 00002-2010-PI/TC 17, cuando desarrolla el contenido del contrato regulado en la norma, vale decir en el Decreto Legislativo N° 1057, señala que este tiene las características de un contrato laboral mas no de un contrato jurídico - administrativo, al regular aspectos ínsitos a toda relación jurídica de subordinación pues, justamente, el elemento de la subordinación no deriva del mandato legal sino de la propia relación jurídica vía el uso de potestades administrativas concedidas a las Administraciones Públicas como así es reconocido por el propio Tribunal:
2. Naturaleza del denominado Contrato Administrativo de Servicios - CAS (…) 12. En principio, la contratación administrativa se aparta del régimen general de contratación contenido en la legislación civil, de modo que nos remite a un régimen especial, vinculado a la particular posición que tiene la administración pública en nuestro ordenamiento jurídico; por un lado como ente con prerrogativas previstas en la Constitución y las leyes, y por el otro como parte contratante, asumiendo obligaciones y deberes vinculados a los contratos que aquella suscribe con personas de derecho privado. 13. A través de los contratos administrativos la Administración contrata a un tercero para que ejecute obras públicas, preste o administre -en su representación- un servicio público; en otras palabras, se recurre a un sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, al régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. (…)”. 16
“El régimen especial de contratación administrativa de servicios - CAS constituye un sistema abierto a un puesto determinado. (…) A partir del año 2010, adquiere su naturaleza laboral y, en 2012, mediante Ley [N°] 29849, se establece que el servidor bajo este régimen se considera dentro del ámbito de la Ley Marco del empleo público y la Ley del código de ética de la función pública, debiendo ajustarse a la misma y completar su regulación en términos de los derechos laborales que le competen”: SERVIR, El servicio civil peruano: Antecedentes, marco normativo actual y desafíos de la reforma (informe), Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, mayo 2012p. iv (resumen ejecutivo).
particular para que, a cambio de una contraprestación, ejecute o desarrolle una obra o actividad propia de la administración. 14. Estos contratos tienen ciertas características o particularidades que justifican su consideración como un régimen especial o particular; así, se tiene que no alteran o modifican la posición de la partes dentro del ordenamiento jurídico (administración o tercero), son de naturaleza contractual (esto es, que es voluntario, y que regula obligatoriamente los derechos y obligaciones de las partes, aunque la administración no pierde sus prerrogativas), e incluso el cuestionamiento de estos contratos en sede judicial ya no es de competencia de la jurisdicción civil (entendida como ordinaria), sino de la contenciosa administrativa. (…) 7. Sin embargo, en el presente caso resulta sumamente paradójico encontrar especificado dentro del marco jurídico que regula el contrato el detalle de los derechos fundamentales que deben respetarse como parte del contrato, lo cual evidencia la existencia de una relación laboral a la sola suscripción de los contratos. 18. Al respecto, en el Decreto Legislativo N.° 1057 se encuentran disposiciones que hacen dudar de que nos encontremos frente a un contrato administrativo, más allá de la denominación que se le haya pretendido dar al sistema de contratación regulado por él. Así se tiene que: -
Garantiza los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública (artículo 1°).
Fija como parte del contenido del contrato «administrativo de servicios» (artículo 6°, incisos 1 a 4): ▪
Un máximo de cuarenta y ocho (48) horas de prestación de servicios a la semana.
Veinticuatro (24) horas continuas de descanso por semana.
Quince (15) días calendario continuos de descanso por año cumplido.
Afiliación al régimen contributivo que administra ESSALUD, fijando como base máxima de la contribución el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado.
A mayor abundamiento, el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1057, Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM, reitera estos «contenidos», haciendo precisiones sobre el particular. 19. Por ello, este Colegiado concluye expresando que el contenido del contrato regulado en la norma impugnada tiene las características de un contrato de trabajo y no de un contrato administrativo, en la medida en que 9
prevé aspectos tales como la determinación de la jornada de trabajo (que implica incluso determinar el horario de trabajo, pues de lo contrario sería imposible controlar la jornada semanal), así como los descansos semanales y anual. Cabe considerar también que la denominación dada por el legislador a la norma cuestionada resulta, cuando menos, imprecisa, dado que le pretende conferir un significado distinto al contenido que regula. 20. En consecuencia, el Tribunal Constitucional estima que -más allá de la denominación dada a los contratos suscritos bajo el marco del Decreto Legislativo N.° 1057, al pretender considerarlos como contratos administrativos de servicios-, los contratos suscritos bajo el marco del Decreto Legislativo N.° 1057 son de naturaleza laboral. (…)”18. Posteriormente producto de modificaciones tanto al referido decreto legislativo como a su reglamento materializadas en el Decreto Supremo N° 0652011-PCM, Decreto Supremo que establece modificaciones al reglamento del régimen de contratación administrativa de servicios (M-RCAS) adicionando la LEPCAS que recoge la gradualidad en la “muerte” 1920 del contrato laboral especial se fueron otorgando algunos derechos laborales adicionales reconociéndose, de modo expreso, la naturaleza de contratación laboral de carácter especial de contenido transitorio21 a los antes denominados servicios no personales. Justamente la LEPCAS establece abiertamente la extinción gradual de la contratación administrativa 18
STC N° 00002-2010-PI/TC, fdm. 12 al 14 y 17 al 20 (más de 5,000 ciudadanos vs. Procuraduría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Justicia por el Decreto Legislativo N° 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios), sentencia del Pleno Jurisdiccional. Los textos en cursivas nos corresponden.
Artículo 1 LEP CAS.- Objeto de la Ley: “La presente Ley tiene por objeto establecer la eliminación del régimen especial de contratación administrativa de servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo N° 1057, en adelante Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo N° 1057. La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente ley”. 1ª DCT LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.
En cuanto al proyecto de ley que dio origen a la Ley N° 29849, ARCE ORTIZ escribe: “El mismo proyecto de Ley indica que el CAS no desaparecerá el 2013, sino que a partir del 2013 empezará su eliminación gradual. Ello, con vistas a incorporar a toda esa masa de trabajadores públicos en un nuevo «nuevo régimen de servicio civil» donde supuestamente se respetará el orden y el mérito en sendos concursos públicos”: ARCE ORTIZ, Elmer, “De lejos, parece; pero, de cerca, no es. La triste histeria del contrato administrativo de servicios”, en: RAE Jurisprudencia. Revista de análisis especializado de jurisprudencia, T. 44 (Especial: Eliminación del CAS. Proyecto de Ley N° 666/2011-PE), Caballero Bustamante, febrero 2012, Lima, p. 14.
Artículo 3 CAS (modificado por el artículo 2 LEP CAS).- Definición del contrato administrativo de servicios: “El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad especial de contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por la presente norma, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales. El régimen laboral especial del Decreto Legislativo [N°] 1057 tiene carácter transitorio”.
condicionada a la aparición de una nueva regulación en materia de servicio civil 22 dejando a las condiciones presupuestales y de política gubernamental el desarrollo de dicha novísima normativa.
Curiosamente, tal cual la promesa del Gobierno, la LEP-CAS representaba en apariencia la desaparición de la nefasta contratación administrativo - laboral especial de servicios condicionada a la aparición de la ley del servicio civil. Bajo dicho contexto, miles de trabajadores del régimen CAS avizoraban una luz de esperanza a su vulnerable y quebradiza situación laboral asemejable a un contrato modal con el tope del año presupuestal, en este lento camino hacia su íntegra laboralización; sin embargo, es preciso señalar que esta ley data de abril de 2012, es decir han transcurrido aproximadamente más de un año para que se emita la tan esperada y, a la vez, cuestionada LSC. A resultas de la LSC han surgido diversas interrogantes, en especial para los trabajadores del régimen administrativo - laboral especial CAS, quienes ven con desconcierto y cierto temor su situación laboral frente al proceso de implementación del régimen del servicio civil; en atención a ello, consideramos necesario realizar algunas precisiones en torno en tema materia de comento.
En primer lugar, queremos descartar de plano la idea de que con la emisión de la LSC se haya producido la eliminación definitiva del régimen administrativo laboral especial de servicios atendiendo a que la misma legislación en materia de servicio civil deja precisado en su texto la continuidad de dichas labores especiales de subordinación en razón proporcional a la terminación del proceso implementativo de la nueva norma23, situación que es obvio, no es inmediata ni mucho menos automática; en este punto, cualquier temor de pérdida de puesto de trabajo o situación similar por la “muerte” de la contratación administrativa de servicios queda fuera de contexto pues, como se viene afirmando en estas líneas, la gradualidad de la LSC completa la transitoriedad del CAS.
Es preciso señalar que la emisión de la LSC, trae consigo que el régimen administrativo - laboral especial de servicios tenga actualmente, en promedio, un período de vida adicional de 6 años conforme finalice el proceso de implementación del régimen de servicio civil. Al efecto, debemos indicar que si bien el legislador con 22
1ª DCT LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.
2ª DCT LSC.- Reglas de implementación: “Las entidades públicas incluidas en el proceso de implementación se sujetan a las siguientes reglas: (…) b) El régimen contemplado en el Decreto Legislativo [N°] 1057 es de aplicación hasta la culminación del proceso de implementación en cada entidad pública. (…)”.
la LEP-CAS predicaba la transitoriedad del CAS con miras a su extinción, en la práctica no llegó a dibujar un plazo resolutivo de dicho régimen privativo de empleo público; en dicho orden de ideas, el reacomodo de la definición del contrato de servicios y de su naturaleza jurídica en función a su también pretendida condición especial y transitoria no se apuntaló en su momento político con la temporalidad de su vigencia transitoria como lo apunta, en reiterados pronunciamientos, el voto singular del magistrado BEAUMONT CALLIRGOS quien advierte la imprecisión en la aludida transitoriedad:
“2. (…) En (…) [la Ley N° 29849, ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales, publicada en el diario oficial El Peruano el 6 de abril del 2012] (…) se señala el carácter transitorio del régimen y se establece su eliminación gradual a partir del 2013, fecha en la que se prevé la implementación del denominado Régimen del Servicio Civil. 3. En efecto, según la Primera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 29849 se establece que la «La eliminación del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil» (resaltado agregado). Si bien la opción del legislador ha sido por la eliminación progresiva del CAS y la implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil, al cual se señalan que ingresarán los trabajadores del CAS, no debe dejarse de advertir dos cuestiones que resultan primordiales atender si es que el objetivo es la efectiva progresividad del goce de los derechos del personal del CAS. La primera cuestión es que la Ley N° 29849 no ha indicado un plazo para la transitoriedad, solo se limita a señalar que la eliminación del CAS será «gradual», lo cual es susceptible de prestarse a dilaciones que incidan en la aludida progresividad. Como es evidente, la transitoriedad hacia el nuevo Régimen del Servicio Civil no puede ser indefinido, por lo que estimo que el lapso de siete años resulta prudente y razonable para evaluar la completa derogación del CAS; no obstante, debe dejarse claro que mientras mayor sea el tiempo que transcurra hasta su completa derogación, mayor será el peso de la carga justificatoria del Estado respecto de la demora en la eliminación del CAS. Asimismo, una segunda cuestión es que la Ley N° 29849 no ha señalado en qué condiciones ingresarán los trabajadores del CAS al citado nuevo régimen, silencio el cual genera incertidumbre que no permite concluir objetivamente si es que el nuevo régimen constituirá o no un progreso en el goce de los derechos laborales. 4. En ese sentido, se debe exhortar al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo cumplan con normar en el más pronto tiempo estas materias expuestas supra con la finalidad de que dichas omisiones no corran el riesgo de inconstitucionalidades futuras”24. 24
Por todas: STC N° 00242-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Domínguez Fernández vs. Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, COFOPRI); STC N° 00600-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del
En dicha línea de ideas somos enfáticos al afirmar que el régimen administrativo - laboral especial regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 y sus normas conexas: por todas RCAS, M-RCAS, LEP-CAS25, siguen manteniendo plena vigencia, no existiendo imposibilidad de orden jurídico o material para que una organización administrativa, según sus necesidades, convoque a concurso público CAS, o en su defecto, suscriba las addendas de prórroga o renovación de los contratos que mantiene con dicho personal del Estado, obviamente cumpliendo con el procedimiento preestablecido en la norma26. No podemos decir lo mismo con respecto del personal subordinado, sea estatutario sea laboral, esto es teniendo como soporte la LBCA o la LPCL, atendiendo a que la LSC recoge de manera expresa la proscripción en el ingreso de nuevo personal bajo regulación estatutaria o laboral magistrado Beaumont Callirgos (Ramos Ramos vs. Municipalidad Distrital de Santiago); STC N° 00999-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Lenes Quispe vs. Municipalidad Provincial de Cusco); STC N° 00797-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Llacho Apaza vs. Municipalidad Distrital de Tiabay); STC N° 00723-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Tello Rosas vs. Municipalidad Distrital de Castilla); STC N° 00529-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Moreno Reyes vs. Municipalidad Provincial del Cusco); STC N° 01225-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Guevara Ynjante vs. Municipalidad Distrital de Miraflores); STC N° 00993-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Choque Colque vs. Municipalidad Provincial del Cusco); STC Nº 00982-2012-PA/TC, fdm. 2 al 4 del fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos (Yapu Huancollo vs. Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero), entre otras. 25
Amén de la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 107-2011-SERVIR/PE, Aprueban reglas y lineamientos para la adecuación de los instrumentos internos conforme a los cuales las entidades ejercen el poder disciplinario sobre los trabajadores contratados bajo el régimen laboral especial del Decreto Legislativo Nº 1057, inicialmente entraba en vigencia al día siguiente de su publicación, es decir el 15 de septiembre del 2011, sin embargo, la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 108-2011-SERVIR/PE, del 16 de septiembre del 2011, determinó su vigencia a partir del 1° de noviembre del 2011; a esto, la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 141-2011-SERVIR/PE, del 25 de octubre del 2011, a su vez, ha dispuesto que la vigencia de dicha norma sea a partir del 02 de enero del 2012 y ahora la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 170-2011-SERVIR/PE, del 28 de diciembre del 2011, dispone su vigencia desde el 28 de febrero del 2012.
Artículo 3 M-RCAS.- Procedimiento de contratación: “3.1. Para suscribir un contrato administrativo de servicios las entidades públicas deben observar un procedimiento que incluye las siguientes etapas: 1. Preparatoria: Comprende el requerimiento del órgano o unidad orgánica usuaria, que incluye la descripción del servicio a realizar y los requisitos mínimos y las competencias que debe reunir el postulante, así como la descripción de las etapas del procedimiento, la justificación de la necesidad de contratación y la disponibilidad presupuestaria determinada por la oficina de presupuesto o la que haga sus veces de la entidad. No son exigibles los requisitos derivados de procedimientos anteriores a la vigencia del Decreto Legislativo N° 1057 y de este reglamento. 2. Convocatoria: Comprende la publicación de la convocatoria en el portal institucional, en un lugar de acceso público del local o de la sede central de la entidad convocante sin perjuicio de utilizarse, a criterio de la entidad convocante, otros medios de información adicionales para difundir la convocatoria [este extremo del reglamento debe concordarse con la redacción del artículo 8 del CAS, incorporado por la LEP-CAS cuando establece que la convocatoria debe realizarse a través del portal institucional de la entidad convocante, en el SENEP del MTPE y en el portal del Estado Peruano, sin perjuicio de utilizarse, a criterio de la entidad convocante, otros medios de información].
extendiéndola, inclusive, a la progresión de este contingente de personal al servicio del Estado recogiendo un marco de permisión27.
El traslado del personal bajo CAS al nuevo régimen del servicio civil. Necesarias explicaciones para entender los alcances de la regulación actual La publicación de la convocatoria debe hacerse y mantenerse desde, cuando menos, cinco (5) días hábiles previos al inicio de la etapa de selección. Debe incluirse el cronograma y etapas del procedimiento de contratación, los mecanismos de evaluación, los requisitos mínimos a cumplir por el postulante y las condiciones esenciales del contrato, entre ellas, el lugar en el que se prestará el servicio, el plazo de duración del contrato y el monto de la retribución a pagar, conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final del presente Reglamento. 3. Selección: Comprende la evaluación objetiva del postulante. Dada la especialidad del régimen, se realiza, necesariamente, mediante evaluación curricular y entrevista, siendo opcional para las entidades aplicar otros mecanismos de evaluación, como la evaluación psicológica, la evaluación técnica o la evaluación de competencias específicas, que se adecuen a las características del servicio materia de la convocatoria. En todo caso, la evaluación se realiza tomando en consideración los requisitos relacionados con las necesidades del servicio y garantizando los principios de mérito, capacidad e igualdad de oportunidades. El resultado de la evaluación, en cada una de sus etapas se publica a través de los mismos medios utilizados para publicar la convocatoria, en forma de lista por orden de mérito, que debe contener los nombres de los postulantes y los puntajes obtenidos por cada uno de ellos. 4. Suscripción y registro del contrato: Comprende la suscripción del contrato dentro de un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de los resultados. Si vencido el plazo el seleccionado no suscribe el contrato por causas objetivas imputables a él, se debe declarar seleccionada a la persona que ocupa el orden de mérito inmediatamente siguiente, para que proceda a la suscripción del respectivo contrato dentro del mismo plazo, contado a partir de la respectiva notificación. De no suscribirse el contrato por las mismas consideraciones anteriores, la entidad convocante puede declarar seleccionada a la persona que ocupa el orden de mérito inmediatamente siguiente o declarar desierto el proceso. Una vez suscrito el contrato, la entidad tiene cinco días hábiles para ingresarlo al registro de contratos administrativos de servicios de cada entidad y a la planilla electrónica regulada por el Decreto Supremo N° 018-2007-TR. 3.2. Los procedimientos seguidos para la contratación de personas en el régimen de contratación administrativa de servicios, que se inician con posterioridad a la vigencia del presente reglamento, se sujetan única y exclusivamente a las normas que lo regulan, contenidas en el Decreto Legislativo N° 1057 y el presente reglamento. No son exigibles los requisitos derivados de procedimientos anteriores ni el proceso regulado por las normas que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado”.
2ª DCT LSC.- Reglas de implementación: “Las entidades públicas incluidas en el proceso de implementación se sujetan a las siguientes reglas: (…) a) Queda prohibida la incorporación de personas bajo los regímenes de los Decretos Legislativos [N°] 276 y [N°] 728, así como cualquier forma de progresión bajo dichos regímenes, salvo en los casos de funcionarios o cargos de confianza. (…)”.
Un asunto, computado entre el lapso anterior a la emisión de la LSC y la expedición de la LEP-CAS, que generó muchas opiniones encontradas es el relacionado al cómo se llevaría a cabo este proceso implementativo de la regulación del servicio civil con relación a los trabajadores CAS, habiéndose obtenido una respuesta con la dación de la Ley N° 30057, quizá no muy satisfactoria, para muchos que pensaban en un ingreso directo a este nuevo régimen laboral. Como se ha referido líneas arriba el proceso de implementación del régimen del Servicio Civil, lleva consigo no sólo las incorporaciones del nuevo personal a través de la exigencia del concurso público, sino también serán requeridos estos concursos al personal al servicio de la Administracion sujeto a la normas de carrera administrativa, productividad y competitividad laboral y la de contratación administrativo - laboral especial. Con esto, se busca la uniformización de la plantilla estatal pues al exigirse, como venimos sosteniendo, que también el personal antiguo -por así decirlo- tenga que ingresar al servicio civil mediando un concurso público de méritos.
Antes de que se emitiera la LSC se especuló mucho con relación a cómo se llevaría a cabo el proceso de incorporación de los miles de trabajadores del régimen laboral especial CAS al nuevo régimen del servicio civil. Con la emisión de la LSC el pasado 04 de julio este tema ha sido materia de aclaración. Al efecto, la norma en mención prescribe que los trabajadores sujetos al CAS podrán presentarse a los concursos para puestos que sean materia de convocatoria bajo el nuevo régimen del servicio civil.
Nos encontramos, entonces, frente a la posibilidad de realizar traslados voluntarios, sin embargo es requisito sine qua non la obtención de una nota aprobatoria en el concurso público de méritos convocado como presupuesto para engrosar las filas del personal sujeto al nuevo régimen del servicio civil; en dicho sentido, esta participación en los concursos públicos para pasar al nuevo régimen no requiere la renuncia previa al régimen en que el servidor se viene desempeñando. Una vez que los servidores del Estado pertenecientes a los regímenes laborales de la LBCA, LPCL y CAS ganen los concursos y opten voluntariamente por el traslado al nuevo régimen jurídico dejarán de pertenecer a los regímenes antes señalados, con la consiguiente liquidación de los beneficios sociales, conforme les sea correspondiente quedando cerrada la posibilidad de acceder a las de las condiciones y beneficios establecidos en ellos atendiendo a la incompatibilidad de dichas regulaciones con la LSC aun cuando el empleador sea único: el Estado.
Un aspecto que la ley recoge, a manera de marco jurídico de excepción, es que el traslado de las personas que trabajando para el Estado, hayan ganado el concurso público y decidan trasladarse al régimen del servicio civil, quedaran exentas de sujetarse al período de prueba de 3 meses28 el que sí devendrá exigible 28
STC N° 1057-2002-AA/TC, fdm. 2 (Lovera Chauca vs. Gerente General del Hospital Nacional Edgardo Rebagliati Martin): “El período de prueba es el lapso durante el cual el empleador evalúa el desempeño del trabajador en un determinado puesto de trabajo (…)”.
para los servidores públicos que recién ingresen a laborar en el Estado a partir de la fecha.
Es preciso señalar que en el caso de los contratados CAS, a diferencia de las personas que vienen prestando servicios subordinados bajo el régimen de la LBCA y de la LPCL, estos no tendrán la opción de permanecer en su régimen laboral, por cuanto se ha pronosticado su eliminación total en un plazo de 6 años a tono con la LEP-CAS29, teniendo que necesariamente optar por concursar a fin de acceder a una plaza presupuestada bajo el nuevo régimen del servicio civil, atendiendo al contenido eminentemente transitorio promocionado por la propia LEP-CAS30.
Cabe referir que el proceso de implementación del nuevo régimen del servicio civil sujeto a un carácter, reiteremos, de unidad y exclusividad para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, se desarrollará de modo progresivo, en el marco de la programación de las leyes anuales de presupuesto, seguramente, buscando la seguridad que no promete la contratación modalizada31 de la contratación administrativo - laboral especial de servicios, muchos trabajadores CAS no dudarán en preferir el traslado a este nuevo régimen, toda vez que ofrece mayores beneficios tales como: compensación por tiempo de servicios (CTS), incluyendo permanencia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad, basado en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación permanente para el puesto de los postulantes y los servidores civiles en el marco del principio de mérito que esperamos, en el fragor de la práctica del empleo público muy distinta del aspecto teorizante de la LSC, puedan verse materializados.
Consideramos que los trabajadores contratados por el CAS, serán los mayores beneficiados con la reforma en materia de gestión de personal de empleo público, por cuanto como se recuerda con la emisión de la LEP-CAS, se estableció como legítima la posibilidad de que la organización administrativa empleadora pueda resolver de modo arbitrario o injustificado el contrato administrativo de servicios incluso antes de su vencimiento32, a pesar de agravar la precaria situación de los 29
Artículo 5 CAS.- Duración: “El contrato administrativo de servicios se celebra a plazo determinado y es renovable”.
Efectivamente si bien en un inicio solo a nivel jurisprudencial se había reconocido a la resolución arbitraria o injustificada del contrato como un supuesto de extinción de la relación
trabajadores de este régimen, en vista que la estabilidad se torna inexistente, con los nefastos efectos psicológicos que produce en los servidores de este régimen el no saber si su entidad le prorrogará o renovará su contrato, o peor aún, si cumplirá el plazo de vigencia previsto en su contrato y/o adenda.
Implementación del régimen del servicio civil: ¿estamos frente a la instauración de un régimen laboral adicional?
La sumatoria de relaciones jurídico - subordinadas del ciudadano, unas estatutarias, otras laborales y muchas otras más administrativo - laborales especiales, como trabajador público con la Administración no admiten una concordancia en el modo de gestar el manejo de personal. Sobre dicha orientación, el sentido de la LSC atiende a englobar al conjunto de dicho personal buscando cuadros públicos con un sentido homogenizante de la relación subordinada. De esta manera, el servicio civil se orienta a buscar un personal al servicio de la Administración Pública realmente comprometido por el desempeño de las labores orientadas a los servicios públicos o a la función administrativa. Como se ha referido al inicio del presente trabajo en la actualidad, de conformidad con la información de SERVIR existen 15 regímenes laborales en las entidades gubernamentales, divididos entre generales y especiales, trayendo la mixtura de dicha regulación normativa una desorganización de los recursos humanos al interior del aparato público puesto que cada uno de estas diversas regulaciones legales lleva aparejado un marco de derechos y deberes propios de dicho régimen generalmente aplicables de modo privativo siendo utilizables de manera mixta ante falencias normativas.
Atendiendo a que el Estado peruano, en cualquiera de sus niveles de gobierno, se sostiene sobre tres regímenes laborales -dos generales, uno especialcontenidos en la LBCA, la LPCL y el CAS, podemos advertir que la LSC consiente que el personal de carrera administrativa y el de productividad y competitividad laboral tienen la posibilidad de permanecer en su mismo régimen laboral, siendo que el último régimen en mención será de aplicación hasta la culminación de la implementación del régimen del servicio civil en cada repartición pública, calculado de conformidad con las pautas de la LSC en un plazo máximo de 6 años.
En este sentido, en la práctica, contaremos con un régimen laboral adicional a los ya existentes advirtiendo que la implementación del servicio civil no es un paso directo o automático puesto que se desarrollará de modo progresivo; es decir que, laboral, criterio que a decir de muchos laboralistas resultaba atentatoria a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Perú, en la actualidad con la publicación de la LEPCAS se ha previsto de modo textual a la resolución arbitraria o injustificada del contrato administrativo de servicios como un supuesto de extinción, precisión que consideramos reprochable desde todo punto de vista, en virtud a que el Estado no puede legitimar la arbitrariedad, siendo un evidente retroceso en los esfuerzos de laboralizar íntegramente el régimen CAS.
mínimamente, dentro de los siguientes 6 años cuyo vencimiento operaría de manera conclusiva el 2019, las diversas entidades del Estado contarán con personal subordinado bajo los regímenes laborales de la LBCA, LPCL, CAS y LSC. Es preciso sostener, en este punto, que si bien a partir de la entrada en vigencia de la LSC, está proscrita cualquier incorporación de personal bajo los regímenes laborales generales existentes a la fecha, así como cualquier forma de progresión bajo dichos regímenes -exceptuando el tema de los funcionarios o cargos de confianza a quienes no les afecta el radio de la ley del servicio civil- no es menos cierto que estos podrán optar por permanecer en su régimen laboral.
En efecto, si bien la implementación del régimen del servicio civil tiende a ser materia de desarrollo a través de un proceso de gradualidad, conforme a las leyes fiscales, el traslado para los trabajadores de los regímenes de carrera administrativa y de productividad y competitividad laboral es voluntario, mediando un antelado concurso público de méritos; en otras palabras, la LSC establece que aún cuando transcurran los 6 años de implementación del servicio civil, aún persistirán los trabajadores de los regímenes laborales que optaron por permanecer o mantenerse en su mismo régimen. Sin embargo, es preciso sostener que las personas que opten por quedarse en su régimen laboral, sea éste regulado por la LBCA o la LPCL, estarán inmersos dentro de los lineamientos de la gestión de rendimiento que comprende el proceso de evaluación de desempeño cuya finalidad descansa en estimular el buen rendimiento y el compromiso del servicio civil, así como el cumplimiento de las metas institucionales que se planteen las organizaciones administrativas.
Gestión del rendimiento y evaluación del desempeño, herramientas del régimen del servicio civil
Antes de culminar el desarrollo del presente tema, es pertinente tratar sobre algunos mitos y verdades en relación a la LSC. En este punto conviene referir que no es cierto que esta ley busque los despidos masivos como señalan los representantes sindicales y sus miles de seguidores en razón al desconocimiento en torno a la instauración del régimen del servicio civil. Pues bien, en efecto, los detractores de esta normativa, expresando su profundo rechazo a la implementación del régimen jurídico del servicio civil, manifiestan que las evaluaciones del desempeño llevan oculto un siniestro fin orientado a lograr el despido masivo de personal como aconteció en la década de los 90. Ahora bien, debemos ser enfáticos al precisar que la evaluación de desempeño implica, en función con la LSC, un proceso de obligatoriedad para el cuerpo público, de carácter integral, sistemático y continuo de apreciación objetiva y demostrable del rendimiento del servidor público en cumplimiento de los objetivos y funciones del su puesto. Entonces, en virtud de tales afirmaciones, debe quedar claro que el proceso de evaluación no podrá ser realizado al libre albedrío -tendiente, de lejos, a la arbitrariedad, abuso de poder, desviación de poder- de la Oficinas de Recursos Humanos de cada repartición pública, sino que tendrá que sujetarse a diversas siguientes reglas mínimas que, a manera de filtro, permiten un actuar objetivo del personal funcionarial. A saber dichas reglas son las 18
siguientes: i) los factores a medir como desempeño deben encontrarse relacionados con las funciones del puesto ocupado por el empleado público, ii) debe realizarse en función de factores o metas mesurables y verificables quedando descartados criterios de índole subjetivo o no medibles de manera objetiva, iii) el servidor público debe conocer, por anticipado, los procedimientos, factores o metas con los que es evaluado antes del proceso de evaluación, esto con miras a conocer los alcances de dicho proceso así como los mecanismos de impugnación de estos, iv) se realiza con una periodicidad anual, v) el servidor no partícipe en el proceso de evaluación por motivos atribuibles enteramente a su exclusiva responsabilidad merece calificación como personal desaprobado.
En ese orden de ideas, debe quedar claro que la evaluación a ser realizada deberá ajustarse a las características institucionales tan igual como a los servicios que brinda y a los tipos de puestos existentes en la entidad administrativa pues solamente de dicha manera dicho proceso reflejará, con propiedad, la búsqueda de idoneidad y mérito en el personal del servicio civil; del mismo modo, a efectos de garantizar el derecho al contradictorio así como el derecho al trabajo, la LSC ha previsto expresamente la posibilidad de otorgar al servidor civil el derecho a solicitar, de manera dual pero excluyente, la tarifación del despido o la vuelta al centro de trabajo o readmisión en el empleo, ante una destitución declarada como nula o injustificada por el Tribunal del Servicio Civil (TSC) o, de llevarse al Judicial la controversia, por el juzgador en lo contencioso administrativo -como bien lo predica el Constitucional
en los pronunciamientos contenidos en la STC N° 0206-2005-PA/TC 33 y la STC N° 03941-2010-PA/TC 34- o el de amparo constitucional.
El servicio civil, según se desprende de la lectura de la propia ley que a grandes rasgos hemos efectuado en su atadura con el CAS, engloba a todas las personas que laboran para el Estado respondiendo a la necesidad de contarse con una regulación tipo que permita la uniformidad en la provisión de personal estatal, bajo 33
STC N° 0206-2005-PA/TC, fdm. 21 (Baylón Flores vs. Emapa Huacho y otro): “Vía procedimental igualmente satisfactoria para la protección del derecho al trabajo y derechos conexos en el régimen laboral público 21. Con relación a los trabajadores sujetos al régimen laboral público, se debe considerar que el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la Administración Pública. Por ello, el artículo 4.º literal 6) de la Ley N.º 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública son impugnables a través del proceso contencioso administrativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la vía normal para resolver las pretensiones individuales por conflictos jurídicos derivados de la aplicación de la legislación laboral pública es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la reposición del trabajador despedido y prevé la concesión de medidas cautelares. 22. En efecto, si en virtud de la legislación laboral pública (Decreto Legislativo N.º 276, Ley N.º 24041 y regímenes especiales de servidores públicos sujetos a la carrera administrativa) y del proceso contencioso administrativo es posible la reposición, entonces las consecuencias que se deriven de los despidos de los servidores públicos o del personal que sin tener tal condición labora para el sector público (Ley N.º 24041), deberán dilucidarse en la vía contenciosa administrativa por ser la idónea, adecuada e igualmente satisfactoria, en relación al proceso de amparo, para resolver las controversias laborales públicas. 23. Lo mismo sucederá con las pretensiones por conflictos jurídicos individuales respecto a las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública y que se derivan de derechos reconocidos por la ley, tales como nombramientos, impugnación de adjudicación de plazas, desplazamientos, reasignaciones o rotaciones, cuestionamientos relativos a remuneraciones, bonificaciones, subsidios y gratificaciones, permisos, licencias, ascensos, promociones, impugnación de procesos administrativos disciplinarios, sanciones administrativas, ceses por límite de edad, excedencia, reincorporaciones, rehabilitaciones, compensación por tiempo de servicios y cuestionamiento de la actuación de la administración con motivo de la Ley N.º 27803, entre otros. 24. Por tanto, conforme al artículo 5.°, inciso 2.° del Código Procesal Constitucional, las demandas de amparo que soliciten la reposición de los despidos producidos bajo el régimen de la legislación laboral pública y de las materias mencionadas en el párrafo precedente deberán ser declaradas improcedentes, puesto que la vía igualmente satisfactoria para ventilar este tipo de pretensiones es la contencioso administrativa. Sólo en defecto de tal posibilidad o atendiendo a la urgencia o a la demostración objetiva y fehaciente por parte del demandante de que la vía contenciosa administrativa no es la idónea, procederá el amparo. Igualmente, el proceso de amparo será la vía idónea para los casos relativos a despidos de servidores públicos cuya causa sea: su afiliación sindical o cargo sindical, por discriminación, en el caso de las mujeres por su maternidad, y por la condición de impedido físico o mental conforme a los fundamentos 10 a 15 supra. 25. El Tribunal Constitucional estima que, de no hacerse así, el proceso de amparo terminará sustituyendo a los procesos judiciales ordinarios como el laboral y el contencioso administrativo, con su consiguiente ineficacia, desnaturalizando así su esencia, caracterizada por su carácter urgente, extraordinario, residual y sumario”. Los textos en cursivas nos corresponden.
dicho entendido, la LSC atiende al incremento de los niveles de eficiencia y eficacia al interior de la Administracion así como el de capacitar al personal al servicio del Estado con la consiguiente evaluación del rendimiento en el servicio civil. Sobre lo señalado, el régimen jurídico especial CAS cuenta, en promedio, con un dilatado período de vida adicional de 6 años, en función a la culminación del proceso de implementación del recién definido régimen de servicio civil; en otras palabras, el régimen administrativo - laboral especial regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 seguirá manteniendo su vigencia, no existiendo imposibilidad de ningún tipo para que una organización administrativa proceda al llamamiento, bajo concurso público, en dicha forma de contratación, conforme a las necesidades de personal, o proceda a ordenar la suscripción de las adendas de prórroga o renovación de dichos 34
Es de indicarse que la STC N° 0206-2005-PA/TC, fdm. 21 (Baylón Flores vs. Emapa Huacho y otro) viene siendo leída en la actualidad sobre la base de fundamentos aclaratorios a los inicialmente postulados en ella; sobre esto, la STC N° 03941-2010-PA/TC (Gobierno Regional del Callao vs. Quinto Juzgado Especializado en lo Civil del Callao y jueces superiores integrantes de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao). Veamos: “Proceso de amparo y despidos producidos al interior de entidades del Estado. Inevitables precisiones al precedente vinculante STC Nº 206-2005-PA/TC 7. El recurrente, Gobierno Regional del Callao, alega en su demanda que en el proceso de amparo subyacente en el que resultó vencido y en el que se ordenó la reposición de don Jacinto Lajo Carbajal, se ha vulnerado su derecho a la tutela procesal efectiva toda vez que al ser él una entidad del Estado dicha pretensión laboral debió ser ventilada en la vía ordinaria del proceso contencioso administrativo. Sustenta su alegación en el hecho de que la STC Nº 206-2005-PA/TC establece en su fundamento 21 que el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la Administración Pública, como tal sus trabajadores están sujetos al régimen laboral público. En consecuencia todo cuestionamiento laboral realizado por los trabajadores públicos deberá ser canalizado por la vía del proceso contencioso administrativo. 8. Este Colegiado no comparte el fundamento expuesto pues si bien es cierto en la STC Nº 2062005-PA/TC se ha dicho que el Estado es el único empleador en las diversas entidades de la Administración Pública, en tanto el Estado es uno e indivisible (artículo 43 de la Constitución Política del Perú), de dicha aseveración no puede inferirse de que en el Estado exista un único régimen de contratación laboral (el régimen laboral público). La realidad de la contratación laboral en el Perú nos advierte que en el Estado coexisten, prima facie, tres regímenes de contratación laboral: i) el régimen laboral de la carrera administrativa o pública (Decreto Legislativo Nº 276 y Ley Nº 24041); ii) el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo Nº 728); y iii) el régimen laboral de la contratación administrativa de servicios (Decreto Legislativo Nº 1057). A nivel del Estado actuando éste como empleador, se pueden presentar diversas situaciones como es el caso en que en una entidad todos sus trabajadores pueden estar sujetos a un solo régimen laboral (privado o público), otras entidades pueden tener a sus trabajadores en un régimen laboral mixto o combinado (una parte en privado, otra en público y otra en administrativo). Por ello resulta un error encasillar a todos los trabajadores o empleados públicos en un único régimen laboral. El régimen laboral de cada trabajador en el Estado dependerá de lo que señale expresamente la Ley o el Reglamento que regula las funciones o actividades de la entidad pública determinada; y más precisamente de la forma en que se haya accedido al puesto de trabajo y cómo se haya manifestado en la práctica la relación jurídica con el Estado. 9. En efecto el Estado puede en ocasiones desenvolverse de manera simultánea tanto como un empleador público, como un empleador privado. Y no necesariamente siempre y en todos los casos como un empleador público. Este deslinde realizado resulta crucial a la hora de determinar la vía judicial en dónde se realizarán las reclamaciones por despidos efectuados al interior de entidades públicas. Este Colegiado considera que el criterio determinante para evaluar la vía judicial en donde se cuestionarán los despidos realizados por una entidad pública será el tipo de contratación laboral que tuvo el trabajador que promueve la demanda contra el Estado. Tenemos así que si el trabajador despedido mantuvo con el Estado una relación jurídica laboral privada (D.L. 728), entonces tendrá habilitada la vía del proceso [de] amparo. Pero si el trabajador
contratos. Finalmente, queda sostener que esperamos que la LSC evite que las experiencias pasadas se sucedan en perjuicio del grueso número de personal al servicio de la Administracion Pública, en dicha orientación, corresponderá estar vigilantes a que el proceso de aplicación de la ley y de sus normas conexas: Reglamento general de la Ley del Servicio Civil (RLSC), Reglamento de compensaciones (RC-LSC) y el Reglamento del régimen especial para gobiernos locales (RRE-GL) sea uno de alcance objetivo y dirigido al interés general con la consiguiente ponderación de los derechos del personal al servicio de la Administración Pública al buscarse, en todo sentido, la sana combinación de los bienes jurídicos administrativos con los derechos laborales de los servidores públicos; de no ser así, la LSC seguirá, irremediablemente, la misma suerte de la LMEP: ser una expresión de buena intención, para mejora de la Administración, sin contenido aplicativo práctico por maniobra de las componendas políticas o por fines alejados, en fin, enteramente del interés público.
mantuvo con el Estado una relación jurídica laboral pública (D.L. 276), entonces tendrá habilitada la vía del proceso contencioso administrativo y no la vía del amparo, salvo razones de urgencia o inidoneidad de la vía ordinaria (Cfr. Fundamentos 7 a 25 de la STC Nº 0206-2005-PA/TC). 10. Por estos motivos este Colegiado tiene a bien orientar a los jueces constitucionales del amparo, a los jueces laborales ordinarios y a los jueces contenciosos administrativos de la República encargados de la tramitación de asuntos relacionados con impugnaciones de despidos producidos al interior del Estado que el criterio determinante para evaluar la vía judicial en dónde el trabajador cuestionará el despido será el del tipo de contratación laboral que tuvo el trabajador con el Estado y no la calidad de Empleador Público que ostenta el Estado”. Los textos en cursivas nos corresponden.
luisalbertohuamanordonez

References: Artículo 26

Artículo 39

Artículo 3

Artículo 1

Artículo 3
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 

Artículo 3
 artículo 8

Artículo 5
 resolución 
 resolución 
 artículo 4
 artículo 5