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Timestamp: 2019-02-22 16:58:08+00:00

Document:
﻿ Auto 2013-00343 de noviembre 13 de 2014
AUTO 2013-00343 DE 11 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:CONTROVERSIA CONTRACTUAL. DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 446 DE 1998, EN LOS CONTRATOS QUE REQUIEREN LIQUIDACIÓN, LA ADMINISTRACIÓN CUENTA CON DOS MESES PARA LIQUIDAR UNILATERALMENTE, UNA VEZ VENCIDOS LOS CUATRO MESES SIGUIENTES A LA TERMINACIÓN, ESTABLECIDOS PARA QUE SE PROCEDA DE COMÚN ACUERDO Y EL TÉRMINO PARA ACUDIR A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA FENECE A LOS DOS AÑOS SIGUIENTES, CONTADOS A PARTIR DEL VENCIMIENTO DE LOS TÉRMINOS ANTES SEÑALADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Auto 2013-00343 de noviembre 13 de 2014
Radicación: 27001-23-33-000-2013-00343-01 (50648)
Actor: Sociedad Representaciones Amanecer Ltda.
Demandado: Satena
Proceso: Controversias contractuales - Ley 1437
1. Competencia(14).
“(…) habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(15)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2 LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.
Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8º numeral 1º y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos(16) (se resalta).
A su turno, el artículo 8º de la Declaración Universal de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley” (resalta la Sala).
c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (se resalta).
Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el este derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo(17). Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental(18), a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2º, 29, 228 y 229 de la Constitución Política”(19).
Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de los diversos medios de control, concretamente sobre el de controversias contractuales, preceptúa —se resalta—:
v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que lo disponga”.
Siendo así, en orden a que se declare el incumplimiento, para el efecto del acuerdo para la intermediación en la expedición de contratos de transporte aéreo de pasajeros, exceso de equipajes, carga y en la coordinación de contratación de vuelos especiales y adicionales que requiere de liquidación, es menester tener en cuenta si esta se logró de mutuo acuerdo o si la administración procedió unilateralmente.
“Inicialmente el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…”(20).
Por su parte el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en la redacción que tenía antes del 8 de julio de 1998(21), señalaba en su inciso 7º que la caducidad de las acciones “relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.
Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 de junio de 1995(22) en el que se expresó:
Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 de junio de 2000(23) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:
“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. ene. 29/88, exp. 3615. Actor Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sent. nov. 9/89, exps. 3265 y 3461. Actor: Consorcio CIMELEC LTDA.-ICOL LTDA.). Resaltado por fuera del texto original”.
Así que en conclusión, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que desde antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.
Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1198 que si la administración no lo liquidaba dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado podía acudir para ese efecto ante la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
Como la demanda se presentó el 14 de junio de 2001(24) es evidente que la caducidad ya había operado respecto de las pretensiones derivadas de este contrato”(25) (resaltado fuera de texto).
Conforme a la jurisprudencia antes transcrita es claro que, a la luz del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en los contratos que requieren liquidación, la administración cuenta con dos meses para liquidar unilateralmente, una vez vencidos los cuatro meses siguientes a la terminación, establecidos para que se proceda de común acuerdo y el término para acudir a la administración de justicia fenece a los dos años siguientes, contados a partir del vencimiento de los términos antes señalados. Término que, como lo dispone el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se contabiliza de igual manera, como quedó antes transcrito.
Para resolver, sobre la impugnación del auto que rechaza la demanda por caducidad, primeramente, es menester tener en cuenta que, en el asunto de la referencia, la parte actora pretende que la empresa comercial del Estado SATENA le indemnice los daños causados por el incumplimiento de los contratos suscritos entre el 10 de diciembre de 1999 y el 28 de febrero de 2011; que la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2013 y que los contratos no se han liquidado.
Para mejor comprensión los contratos, la fecha de terminación, los plazos para liquidar y demandar se pueden observar en el cuadro siguiente:
Contrato Terminación Plazo para liquidar de común acuerdo Plazo para liquidación unilateral Vencimiento plazo para demandar
011 de 1999 01-04-2001 01-08-2001 01-10-2001 02-10-2003
014 de 2001 30-04-2002 30-08-2002 30-10-2002 31-10-2004
013 de 2002 31-03-2003 31-07-2003 30-09-2003 01-12-2005
012 de 2004 31-07-2005 30-11-2005 30-01-2006 02-02-2008
014 de 2005 31-07-2006 30-11-2006 31-01-2007 02-02-2009
019 de 2006 31-07-2007 30-11-2007 31-01-2008 02-02-2010
021 de 2007 31-07-2008 30-11-2008 31-01-2009 02-02-2011
016 de 2008 15-09-2009 15-01-2010 15-03-2010 16-03-2012
037 de 2009 31-01-2011 31-05-2011 31-07-2011 01-08-2013
042 de 2009 15-11-2010 15-03-2011 15-05-2011 16-05-2013
031 de 2010 31-01-2011 31-05-2011 31-07-2011 01-08-2013
006 de 2011 30-11-2011 30-03-2012 30-05-2012 31-05-2014
Ahora, consideró el a quo que la oportunidad para invocar el medio de control terminó antes de la presentación de la demanda, con fundamento en que se controvierten contratos que requieren liquidación. Así, concluyó que la demanda tenía que haberse presentado entre el 2 de agosto de 2003 y el 2 de septiembre de 2013, atendiendo la vigencia de cada uno de los contratos de que se trata y como se presentó el “13 de septiembre de septiembre de 2013 (sic)”, lo fue fuera de término, teniendo presente la suspensión, en razón de la solicitud de conciliación prejudicial.
Por su parte, el recurrente señala que el Tribunal no tuvo en cuenta el contrato CJ-006/2011 suscrito el 28 de febrero de 2011, cuyo vencimiento se produjo el 31 de mayo del mismo año y que el motivo de la presente demanda “no es precisamente la celebración que se dio en febrero de 2011, sino el hecho de su terminación, con los perjuicios ya consabidos y objeto de esta litis”, en el mes de octubre del mismo año, lo que, sumado a los tres meses dados para la conciliación prejudicial, “iría hasta diciembre 31 de 2013”.
Observa la Sala que, en lo que tiene que ver con los contratos 011 de 1999, 014 de 2001, 013 de 2002, 012 de 204, 014 de 2005, 019 de 2006, 021 de 2007 y 016 de 2008 que le asiste razón al Tribunal, si se considera que el término de los cuatro meses para la liquidación de mutuo acuerdo, los dos meses para la liquidación unilateral por parte de la administración y los dos años para incoar la acción, fenecieron antes de que se interponga el medio de control invocado, toda vez que, como se observa en el cuadro que antecede, la solicitud de conciliación se presentó luego de los dos años, de manera que el trámite no suspendió el conteo porque habiéndose cumplido este, nada podía suspender.
Igualmente, procede confirmar la decisión en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control interpuesto para controvertir el cumplimiento de los contratos 037 de 2009, 042 de 2009 y 031 de 2010, pese a que se suspendió el término dada la solicitud de conciliación prejudicial. Esto es así, porque las fechas límites para interponer la demanda eran el 1º de agosto y 16 de mayo de 2013, respectivamente, término suspendido entre el 1º de marzo y el 31 de mayo de 2013, en razón de la solicitud de conciliación prejudicial fallida, según constancia expedida el 31 de mayo de 2013. Lo anterior indica que el término se extendió hasta el 1º de noviembre y 16 de agosto del mismo año, respectivamente y como la demanda se presentó el 11 de diciembre siguiente, ya se había configurado el fenómeno de la caducidad.
No obstante, lo anterior, en lo que tiene que ver con el contrato 006 de 2011, suscrito el 28 de febrero del mismo año, se advierte que el actor en el escrito del recurso de apelación señala como fecha de “vencimiento del contrato [el] 31 de mayo de 2011” y que según la cláusula novena, la vigencia terminó el “30 de noviembre del mismo año”. De manera que, cualquiera fuere la fecha que se tenga en cuenta, para efectos de contabilizar el término de la caducidad, el medio de control no ha caducado.
Siendo así, la providencia por este aspecto será revocada, si se tiene en cuenta que la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2013, según acta individual de reparto e informe secretarial, obrantes a folios 189 y 190 del cuaderno 2, en tiempo, pues la oportunidad vencía el 31 de mayo siguiente. Lo anterior en razón de que, si se toma como terminación el 31 de mayo de 2011 la liquidación de común acuerdo procedía hasta el 30 de septiembre siguiente y de manera unilateral en los dos meses siguientes. Siendo así, se tenía hasta el 31 de marzo del presente año para presentar la demanda, ya que, debido a la solicitud de conciliación, el término se suspendió entre el 1º de marzo y 31 de mayo de 2013.
En armonía de lo expuesto, en lo que tiene que ver con el contrato 006 de 2011, el medio de control de controversias contractuales no ha caducado y la providencia impugnada será revocada y el Tribunal deberá pronunciarse sobre la admisión.
Lo anterior, dado que la demanda fue presentada el día 11 de diciembre de 2013, es decir, dentro del término para ejercer las acciones que la misma invoca.
CONFIRMAR PARCIALMENTE el auto proferido el 13 de febrero de 2014, por el Tribunal Administrativo del Chocó. Esto es mantener la decisión respecto de la caducidad del medio de control en lo que tiene que ver con los contratos 011 de 1999, 014 de 2001, 013 de 2002, 012 de 204(sic), 014 de 2005, 019 de 2006, 021 de 2007, 016 de 2008, 037 de 2009, 042 de 2009 y 031 de 2010 y, revocar la decisión respecto del contrato 006 de 2011.
14 La cuantía en el asunto de la referencia se determina por la mayor de las pretensiones la cual equivale a la “suma de Cuatro mil trescientos treinta y dos millones quinientos noventa y dos mil doscientos veintiséis pesos ($ 4.332.592.226=), por concepto del valor de la venta combustible, base para el cálculo de la comisión contractual.
15 “La libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, pág. 290.
16 “El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos —CIDH—, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995)”: Balbuena, Patricia, “La justicia no tiene rostro de mujer - obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia”. En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, págs. 240 a 243.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
18 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992, C-543 de 1992; C-544 de 1992; T-554 de 1992; C-572 de 1992, T-597 de 1992, C-599 de 1992, C-093 de 1993, T-173 de 1993, T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1994, T-067 de 1995, C-084 de 1995, T-190 de 1995, C-037 de 1996, T-268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091-00, C-1195 de 2001.
19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19001-23-31-000-1998-02300-01 (19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
20 Lo resaltado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
21 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
22 Expediente 10684.
23 Expediente 12723.
24 Folio 26 fte., cuaderno 1.
25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de julio de 2013, radicado 66001-23-31-000-2001-00418-01 (28345), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

References: ARTÍCULO 44
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 8
 artículo 164
 artículo 60
 artículo 136
 artículo 60
 artículo 44
 artículo 60
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 164
 artículo 32
 artículo 44