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Timestamp: 2020-03-30 06:17:35+00:00

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Publicado por Mabel Simm
Prevista na Lei 9605/98, a sanção demolição de obra poderá ser aplicada pela autoridade ambiental quando verificada construção em área ambientalmente protegida, em desacordo com a legislação ambiental; ou quando a obra ou construção realizada não atenda às condicionantes da legislação ambiental e não seja possível sua regularização. Há, ainda, a possibilidade excepcional de demolição de obra no ato da fiscalização. A referida penalidade, embora prevista na legislação brasileira, e podendo ser aplicada no âmbito administrativo, sob a égide do poder de polícia da Administração Pública; muitas vezes não é utilizada, mesmo podendo ser, assim como, em muitos casos, busca-se o socorro judicial, mesmo não existindo a necessidade legal. Tendo em vista seu caráter definitivo e extremo, a sanção tem sua aplicação limitada pelo confronto com princípios constitucionais como direito a propriedade e a moradia, assim como o fato consumado e a segurança jurídica. Assim, é imprescindível que os órgãos e autoridades ambientais conheçam os requisitos necessários para a sua imposição, assim como tenham a clareza dos limites legais e materiais da sua aplicação.
Palavras Chave: demolição de obra, legislação ambiental, limites.
O artigo 225 da Constituição Federal assegura a todos o direito ao meio ambiente equilibrado, incumbindo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações. No § 3º do mesmo artigo, o legislador determina que os danos causados ao meio ambiente sujeitarão os infratores (pessoas físicas e jurídicas) a sanções penais e administrativas, independente da obrigação de reparar o dano. É, portanto, dever inafastável da Administração Pública buscar todos os meios legais que visem à proteção do meio ambiente, dentre eles o poder de polícia administrativo ambiental.
Para fazer valer este Poder, torna-se necessária a utilização da coercitividade e demais atributos pertinentes ao poder de polícia, instrumentalizado por meio das sanções administrativas, as quais deverão ser impostas quando houver descumprimento ou desobediência à ordem legal.
No caso ambiental, tais sanções estão, em sua maioria, previstas na Lei 9605/98, as quais deverão ser aplicadas quando a autoridade competente tiver conhecimento da ocorrência de uma infração administrativa ambiental.
No artigo 72, inc. VIII, da Lei supracitada, regulamentada pelo Decreto 6514/08, artigo 112, está prevista a sanção administrativa ambiental demolição de obra. Ela poderá ser aplicada pela autoridade ambiental quando verificada construção em área ambientalmente protegida, em desacordo com a legislação ambiental; ou quando a obra ou construção realizada não atenda às condicionantes da legislação ambiental e não seja possível sua regularização.
Há, ainda, a possibilidade excepcional de demolição de obra no ato da fiscalização, somente pela prática de infração ambiental, quando há risco de piora da situação, sem a necessidade de instauração prévia de procedimento administrativo.
A sanção demolição de obra, embora prevista na legislação brasileira, e podendo ser aplicada no âmbito administrativo, sob a égide do poder de polícia da Administração Pública; muitas vezes não é utilizada, mesmo podendo ser, assim como, em muitos casos, busca-se o socorro judicial, mesmo não existindo a necessidade legal.
Tendo em vista seu caráter definitivo e extremo, tem sua aplicação limitada pela precaução dos órgãos ambientais, os quais por vezes não possuem recursos financeiros para colocá-la em prática, assim como desconhecem os trâmites que devem ser seguidos para a sua aplicação e as limitações existentes para sua imposição.
Por outro lado, a referida sanção possui grande relevância do ponto de vista da proteção do meio ambiente, podendo ser utilizada preventivamente – antes que o dano se estabeleça de fato- e também como medida punitiva – quando o dano já ocorreu, mas pode ser cessado ou mitigado.
É, portanto, imprescindível que os órgãos e autoridades ambientais conheçam os requisitos necessários para a imposição da sanção em tela, assim como tenham a clareza dos limites legais e materiais da sua aplicação.
1. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
Poder de polícia é o poder que a Administração Pública possui em restringir direitos individuais em favor do bem coletivo. É um poder que, conforme Hely Lopes Meirelles,[1] funciona como um mecanismo de frenagem para impedir usos anti-sociais dos direitos individuais.
A definição de poder de polícia está positivada no Art. 78 do Código Tributário Nacional:
Caio Tácito[2] define tal poder como aquele que “é, em suma, o conjunto de atribuições concedidas à administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais”.
Cabe destacar que o poder de polícia, instrumental e pertencente à Administração Pública em sentido estrito, diferencia-se dos Poderes de Estado, políticos, estruturais e exercidos pelos órgãos constitucionais. Além disso, o poder de polícia, também denominado poder de polícia administrativa, distingue-se da polícia judiciária e da polícia de manutenção da ordem pública. A polícia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades e é exercida por toda a Administração, enquanto as outras atuam sobre as pessoas (físicas ou jurídicas) e são exercidas por órgãos específicos.
Felipe Neves Linhares[3] explica que na maior parte dos casos o poder de polícia busca assegurar uma abstenção do particular (um não fazer), porém há casos em que se exige uma conduta positiva, citando como exemplo o processo de licenciamento ambiental, no qual o órgão ambiental exige do licenciado estudo técnico para a emissão da licença. No entanto, o autor acrescenta que, mesmo nesse caso, prevalece a conduta omissiva, pois o objetivo é sempre a abstenção, neste caso, impedir a ocorrência de dano ambiental.
O poder de polícia apresenta-se, essencialmente, como um instrumento preventivo, pois se utiliza de regulamentos e normas que visam à limitação da ação individual, embora também possa ser repressivo, como nos casos de fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle da Administração.
Na esfera ambiental, o poder de polícia possui grande importância para a efetivação da proteção do meio ambiente e é definido nas palavras de Leme Machado[4] como:
É, portanto, uma ação restritiva do Estado frente o particular, com vistas ao bem comum. Em matéria ambiental objetiva-se diretamente a proteção do meio ambiente e, indiretamente a proteção e o bem da coletividade. O Artigo 225 da Constituição Federal resume bem essa motivação legislativa:
Diante de interesse público tão relevante, o poder-dever da Administração Pública deve ser exercido, dentro dos limites da lei e visando sempre ao interesse público. Num tom visionário, Felipe Neves Linhares[5] disserta que a Administração Pública deve buscar não só a legalidade estrita de seus atos para respaldá-los, devendo ir além “(...) assumindo um papel de respeito e incentivo à efetivação dos direitos fundamentais, como é o caso do direito ao meio ambiente saudável e equilibrado para as presentes e futuras gerações.”
O exercício do poder de polícia ambiental é competência comum da União, Estados e DF e Municípios, conforme art. 23, incisos III, VI e VII da Constituição Federal Brasileira[6], os quais devem proteger o meio ambiente e combater a poluição em todas as suas formas, além do dever de preservar florestas, flora, fauna e notáveis paisagens naturais. Sobre essa repartição constitucional de competência em matéria ambiental decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. ÁREA PRIVADA. MATA ATLÂNTICA. DESMATAMENTO. IBAMA. PODER FISCALIZATÓRIO. POSSIBILIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. EXISTÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo, bem como da competência para o licenciamento. 2. A dominialidade da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do parquet federal. 3. A atividade fiscalizatória das atividades nocivas ao meio ambiente concede ao IBAMA interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado dentro de área cuja competência para o licenciamento seja do município ou do estado. Recurso especial parcialmente provido.[7]
Terence Dorneles Trennepoll[8] afirma que “o exercício dessa competência comum tem como finalidade manter o equilíbrio do bem estar em âmbito nacional”, representando para muitos autores que ele pesquisou o “desejo do constituinte de alcançar um federalismo cooperativo no Brasil.[9]”
Entre os órgãos ambientais, a competência está distribuída de acordo com a Lei nº 6938/81 – Política Nacional de Meio Ambiente, na qual, em seu artigo 6º, está previsto o Sistema Nacional de Meio Ambiente, formado pelo conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbido da proteção ao meio ambiente:
Nesse sentido, cumpre ressaltar que o entendimento pacificado do Superior Tribunal de Justiça - STJ[10] é o de que a competência administrativa para o exercício do poder de polícia ambiental somente poderá ser exercida por órgãos/entidades integrantes do SISNAMA.
Complementando essa questão, podemos citar o artigo 70 da Lei 9680/98, que explicita a competência dos funcionários dos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA:
Ainda que as referidas legislações tenham definido a competência exclusiva dos órgãos do SISNAMA, por alguns anos restou uma lacuna em relação à repartição de competências entre esses órgãos, o que causou diversos transtornos e insegurança jurídica em relação ao tema. Essa lacuna só foi resolvida com a promulgação da Lei 140/2011, que fixou normas, regulamentando os incisos VI e VII do artigo 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente.
A Lei 140/2011 representou um avanço e abrandou – embora não tenha resolvido por completo- os conflitos e desentendimentos sobre o tema, já que especificou mais claramente as atribuições e competências administrativas referentes ao licenciamento ambiental e ao exercício do poder de policia entre os órgãos e entes federados, assim como para a fiscalização e a imposição de sanções ambientais.
1.3 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA
No exercício do poder de polícia, a Administração Pública goza de alguns atributos, quais sejam a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercitividade.
1.3.1 Discricionariedade
A discricionariedade é o poder que garante a liberdade de escolha que a Administração possui para avaliar a oportunidade e a conveniência de exercer o poder de polícia, assim como empregar os meios necessários, desde que dentro dos limites da lei. Difere do poder vinculado, pois este não deixa margem de opção para o administrador, já que a conduta é estabelecida por lei, a partir de determinados requisitos.
Hely Lopes Meirelles[11] afirma que a discricionariedade reside na liberdade de valoração das atividades policiadas e na gradação das sanções aplicáveis aos infratores, sempre respeitando a correspondência e a proporcionalidade com a infração cometida.
Vladimir Passos de Freitas[12] exemplifica um caso de discricionariedade em matéria ambiental, referindo-se ao artigo 5º da Lei nº 6894/1980[13], que trata da inspeção e fiscalização da produção e comércio de fertilizantes:
(...) no § 1º do apontado artigo, dispõe que a multa poderá ser aplicada isolada ou cumulativamente com outras penalidades. Portanto, a critério da autoridade administrativa, fica assegurada a imposição de multa sozinha ou acompanhada de outra sanção. Vale dizer, usando o poder discricionário.
Considera-se, portanto, o atributo da discricionariedade legítimo e necessário para a garantia do interesse público. No entanto, é importante ressaltar que a discricionariedade não se confunde jamais com arbitrariedade. A primeira define-se como liberdade de agir dentro dos ditames legais, a segunda é a ação realizada fora dos limites da lei, com abuso ou desvio de poder. Nesse último caso, tal ato será sempre ilegítimo e inválido e, por isso, nulo.
1.3.2 Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade é a prerrogativa que a Administração Pública possui de decidir, executar e impor diretamente suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário. É uma medida que oportuniza à Administração uma ação imediata, nos casos em que há necessidade urgente e inadiável.
Hely Lopes Meirelles[14] salienta que não se podem condicionar os atos de polícia à prévia apreciação de outro órgão ou do Judiciário, ainda que haja a possibilidade de o particular, caso se sinta prejudicado, buscar o socorro judicial. O autor afirma ainda que:
O que o princípio da autoexecutoriedade autoriza é a prática do ato de polícia administrativa pela própria Administração, independente de mandado judicial. Assim, por exemplo, quando a Prefeitura encontra uma edificação irregular ou oferecendo perigo à coletividade ele embarga diretamente a obra e promove sua demolição, se for o caso, por determinação própria, sem necessidade de ordem judicial para essa interdição e demolição[15].
Nota-se que em matéria ambiental, a autoexecutoriedade revela-se de suma importância, pois permite ao Poder Público fazer cessar determinada conduta lesiva imediatamente. O simples fato de ter que buscar o Judiciário ou outro órgão para poder agir faria com que, em muitos casos, a ação da Administração fosse ineficaz. O meio ambiente é complexo e tendo em vista a capilaridade das repercussões que um dano em determinado local pode causar em outros tantos ecossistemas, é imprescindível que o Poder Público possa efetivar os princípios ambientais da prevenção e precaução por meio da autoexecutoridade do poder de policia.
Evidentemente que nem todo ato do poder de polícia possui autoexecutoriedade. Para que ela esteja presente é necessária a prévia autorização legal ou deve tratar de um caso urgente, no qual a coletividade e o meio ambiente corram riscos sérios e irreparáveis de prejuízos. O caso da demolição de obras, prevista na Lei 9605/98, regulamentada pelo Decreto 6514/08, e que será mais bem aprofundada ao longo deste trabalho, ilustra bem esses limites da autoexecutoriedade.
Além disso, conforme Odete Medauar[16] destaca, o próprio ordenamento jurídico possui instrumentos que limitam a autoexecutoriedade como as liminares nos mandados de segurança, na ação popular, na ação civil pública e nas cautelares, as quais evitam danos irreversíveis aos direitos.
Em resumo, conforme ensina Celso Antonio Bandeira de Mello[17] existem basicamente três hipóteses que legitimam a autoexecutoriedade: quando estiver prevista em lei; quando o ato for urgente e não puder esperar os trâmites judiciais, sem colocar em risco à coletividade; e quando não houver outra via de direito que possa assegurar o interesse público protegido pelo poder de polícia.
1.3.3 Coercitividade
A coercitividade é o atributo do poder de polícia que obriga o destinatário a cumprir determinado ato emanado pela Administração, admitindo-se, inclusive, o emprego de força física para seu efetivo cumprimento. Obviamente, deve haver proporcionalidade entre o ato praticado e o uso da força, a fim de não ocorrer excesso de poder e abuso de autoridade, o que tornaria tal ato nulo e passível de punição e reparação.
Nesse sentido, Celso Antonio Bandeira de Melo afirma que:
A utilização de meios coativos por parte da Administração, conforme o indicado, é uma necessidade imposta em nome da defesa dos interesses públicos. Tem, portanto, na área de polícia, como em qualquer outro setor de atuação da Administração, um limite conatural ao seu exercício. Este limite é o atingi mento da finalidade legal em vista da qual foi instituída a medida de polícia.[18]
A coercitividade, assim como a autoexecutoriedade, permite que a Administração possa, após o devido procedimento administrativo, aplicar a sanção ao particular causador de dano ao meio ambiente, sem necessidade de prévia apreciação judicial. Além disso, a autoridade ambiental pode buscar auxilio policial (neste caso, da polícia de manutenção da ordem, como a polícia militar), sempre que entender necessário.
Observa-se, ainda, que o poder de polícia ambiental pode ser exercido por órgãos da União, Estados, DF e Municípios, os quais poderão, inclusive, autuar uns aos outros. Como é sabido, não há hierarquia no sistema federativo brasileiro e, dentro da competência de cada ente, os direitos das referidas pessoas jurídicas poderão ser limitados, conforme a legislação existente.
1.4 EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA: FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL
O direito positivo brasileiro entende a fiscalização ambiental como um princípio elencado no Art. 2º, Inciso III, da Lei 6.938/1981 – Política Nacional de Meio Ambiente[19]. No âmbito administrativo, seu embaraço é punível com multa simples, conforme § 3º, Inciso II do Art. 72 da Lei nº 9605/98[20]. A obstrução da ação fiscalizadora é considerada também um ilícito penal, previsto no Artigo 69 da Lei 9605/98[21].
Nota-se que o legislador considerou grave qualquer tipo de impedimento à fiscalização ambiental, pois além de considerar tal conduta infração administrativa, também a tipificou como um ilícito penal. Sobre essa questão Vladimir Passos de Freitas[22] discorre que:
O ilícito ambiental pode ser civil, administrativo ou penal. Não há critério rígido para punir uma conduta lesiva ao meio ambiente como crime ou considerá-la como sendo, apenas, infração administrativa. O Estado faz a opção, tendo em vista a gravidade do fato.
De maneira geral, pode-se afirmar que a fiscalização ambiental se dá por meio da apuração dos possíveis danos causados ao meio ambiente, de cunho tanto preventivo quanto repressivo.
No aspecto preventivo destaca-se o papel essencial do instrumento de licenciamento ambiental[23], já que este é fundamental para um efetivo controle ambiental e seu descumprimento enseja a prática de ilícitos que poderão ser coibidos por meio da ação fiscalizadora do Poder Público. Ressalta-se que o simples descumprimento das condicionantes da licença ambiental já configura infração administrativa, conforme Art. 66 do Decreto nº 6514/2008.[24]
Já a repressão, exercida quando há constatação de prática de dano ambiental, de acordo com Carlos Ari Sunfeld[25]o ato pode ser veiculado de três maneiras: por meio de ordem para correção de irregularidade, por medida cautelar ou pela sanção administrativa. No primeiro caso, quando a Administração verifica o descumprimento da lei, pode determinar a correção da irregularidade, antecedendo uma possível aplicação da sanção administrativa. É o caso, por exemplo, da advertência, prevista no § 2º do artigo 72 da Lei nº 9.605/981[26].
As medidas administrativas cautelares são provisórias, utilizadas em caso de urgência, quando as ilegalidades constatadas puserem em risco a vida, a saúde pública, a segurança da sociedade e o meio ambiente. O autor cita o caso da interdição cautelar de obra, aplicada mesmo antes de se iniciar o procedimento administrativo.
Por fim, a sanção administrativa, que é propriamente a medida destinada a reprimir determinada conduta que esteja em desacordo com a previsão legal, sendo a demolição de obra um exemplo dela.
2. INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
2.1 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
A Constituição Federal, progressista em matéria ambiental, positivou em seu texto a tríplice responsabilidade ambiental, além de considerar não só a pessoa física, mas também a pessoa jurídica como agente causador de dano ao meio ambiente, conforme se verifica no exerto abaixo:
Percebe-se que são considerados infratores de atividades que causem lesões ao meio ambiente as pessoas físicas e as pessoas jurídicas, de direito público ou privado. O mesmo parágrafo constitucional discorre que o infrator/poluidor estará sujeito às sanções penais e administrativas, além da obrigação de reparar o dano causado. Nesse sentido, o princípio do poluidor-pagador, também denominado Princípio da Responsabilização, adota para o Brasil a tríplice responsabilização – responsabilidade civil, penal e administrativa - para danos ou ameaça de dano ao meio ambiente. Ressalta-se que as três espécies de responsabilidade são independentes entre si, de modo que um só fato pode ensejar penas diversas e em searas distintas.
A responsabilidade civil ambiental é objetiva, ou seja, independe de dolo ou culpa do causador do dano, devendo ser provado apenas o nexo de causalidade entre ele e a fonte poluidora. O entendimento majoritário é o de que em âmbito civil se aplica a teoria do risco integral, não admitindo excludentes, exceto nos danos causados pelo Estado, quando então se aplica a teoria do risco administrativo, a qual admite alguns excludentes.
A responsabilidade penal ambiental é, necessariamente, subjetiva, devido aos próprios princípios do Direito Penal.
Para a responsabilidade ambiental administrativa, não há unanimidade tanto na doutrina como na jurisprudência, mas pode-se dizer que o sistema híbrido, situado entre a responsabilidade civil objetiva e a responsabilidade penal subjetiva, parece ser o mais adequado. Nesse sentido Edis Milaré[27] afirma que a legislação pode prefixar hipóteses de infrações que só podem ser caracterizáveis com a presença de dolo ou culpa, ou então aceitar o mero comportamento administrativo para caracterizar a infração. Salienta-se, ainda, que mesmo sendo objetiva, a responsabilidade administrativa ambiental admite excludentes, nos casos de força maior, caso fortuito ou fato de terceiro.
Sob esta ótica, em regra, a responsabilidade ambiental administrativa será sempre objetiva, prescindindo de culpa, baseando-se, especialmente, no Art. 70 da Lei 9605/98[28].
No entanto, havendo regras específicas exigindo o elemento subjetivo na própria tipificação da conduta delituosa, admite-se a responsabilidade subjetiva, como no caso da multa simples, prevista no Art. 72 § 3º da Lei 9605/98.[29]
Esse entendimento sobre o tema, baseado em uma corrente jurídica intermediária, considera que a aplicação da teoria objetiva não é adequada para todos os casos, pois para algumas sanções – como no caso da multa simples - é imprescindível afastar-se da esfera civil, já que há exigência da presença de ilicitude da conduta, caracterizando nestes casos a responsabilidade subjetiva.
Seguem abaixo algumas decisões de Tribunais sobre o tema:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO OU CULPA. MULTA. CABIMENTO EM TESE. 1. Segundo o acórdão recorrido, "a responsabilidade administrativa ambiental é fundada no risco administrativo, respondendo, portanto, o transgressor das normas de proteção ao meio ambiente independentemente de culpa lato senso, como ocorre no âmbito da responsabilidade civil por danos ambientais" (e-STJ fl. 997). 2. Nos termos da jurisprudência do STJ, como regra a responsabilidade administrativa ambiental apresenta caráter subjetivo, exigindo dolo ou culpa para sua configuração. Precrdentes: REsp 1.401.500 Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/9/2016, AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7/10/2015, REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17/4/20123. Recurso Especial parcialmente provido.[30]
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR DANO AMBIENTAL. A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL É OBJETIVA. A LEI N. 9.605/1998 NÃO IMPÕE QUE A PENA DE MULTA SEJA OBRIGATORIAMENTE PRECEDIDA DE ADVERTÊNCIA. 1. A responsabilidade administrativa ambiental é objetiva. Deveras, esse preceito foi expressamente inserido no nosso ordenamento com a edição da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.6.938/1981). Tanto é assim, que o § 1º do art. 14 do diploma em foco define que o poluidor é obrigado, sem que haja a exclusão das penalidades, a indenizar ou reparar os danos, independentemente da existência de culpa. Precedente: REsp 467.212/RJ, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 15/12/2003.
2. A penalidade de advertência a que alude o art. 72, § 3º, I, da Lei n. 9.605/1998 tão somente tem aplicação nas infrações de menor potencial ofensivo, justamente porque ostenta caráter preventivo e pedagógico. 3. No caso concreto, a transgressão foi grave; consubstanciada no derramamento de cerca de 70.000 (setenta mil) litros de óleo diesel na área de preservação de ambiental de Guapimirim, em áreas de preservação permanente (faixas marginais dos rios Aldeia, Caceribú e Guaraí-Mirim e de seus canais) e em vegetações protetoras de mangue (fl. 7), Some-se isso aos fatos de que, conforme atestado no relatório técnico de vistoria e constatação, houve morosidade e total despreparo nos trabalhos emergenciais de contenção do vazamento e as barreiras de contenção, as quais apenas foram instaladas após sete horas do ocorrido, romperam-se, culminando o agravamento do acidente (fls. 62-67). À vista desse cenário, a aplicação de simples penalidade de advertência atentaria contra os princípios informadores do ato sancionador, quais sejam; a proporcionalilade e razoabilidade. Por isso, correta a aplicação de multa, não sendo necessário, para sua validade, a prévia imputação de advertência, na medida em que, conforme exposto, a infração ambiental foi grave. 4. Recurso especial conhecido e não provido.[31]
ADMINISTRATIVO. IBAMA. APLICAÇÃO DE MULTA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. ARMAZENAMENTO DE MADEIRA PROVENIENTE DE VENDAVAL OCORRIDO NA REGIÃO. EXISTÊNCIA DE TAC. COMPROVADA BOA-FÉ. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ. 1. A responsabilidade é objetiva; dispensa-se portanto a comprovação de culpa, entretanto há de constatar o nexo causal entre a ação ou omissão e o dano causado, para configurar a responsabilidade.2. A Corte de origem, com espeque no contexto fático dos autos, afastou a multa administrativa. Incidência da Súmula 7/STJ.Agravo regimental improvido. [32]
2.2 INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
2.2.1 Infrações Administrativas Ambientais- Conceituação
Embora muitos doutrinadores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, considerem infração e sanção temas indissociáveis e que, portanto, não poderia ser estudados em separado, optou-se neste trabalho pela conceituação em capítulos distintos a fim de facilitar a compreensão.
Isso não significa que não concordemos com o autor em tela, até porque compartilhamos do entendimento que a infração e sanção estão previstas em partes diferentes de uma mesma norma e “reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la”.[33]
A lei 9.605/98 é a lei geral, editada pela União, em consonância com a sua competência concorrente constitucional, que rege as infrações administrativas ambientais. Estados, DF e Municípios poderão editar leis específicas sobre o tema, atentando para o fato de que tais leis nunca poderão ser menos protetivas que a norma federal, conforme Art. 24 § 2º[34] e Art. 30, inciso II[35] da Constituição Federal.
De todo modo, fato é que a legislação federal norteia e estabelece os parâmetros mínimos a serem seguidos sobre o tema, enquanto aos demais entes da federação são atribuídas competências para especificar tais regramentos, de acordo com suas particularidades e características.
De acordo com art. 70 da Lei 9605/98 infração administrativa ambiental é toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Percebe-se que o conceito é bastante amplo, como bem ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Não há com relação ao ilícito administrativo a mesma tipicidade que caracteriza o ilícito penal. A maior parte das infrações não é definida com precisão, limitando-se a lei, em regra, a falar em falta de cumprimento dos deveres, falta de exação no cumprimento do dever, insubordinação grave, procedimento irregular, incontinência pública; poucas são as infrações definidas, como o abandono de cargo e ilícitos que correspondem a crimes e contravenções. [36]
As regras ambientais administrativas são norteadoras do exercício do poder de polícia administrativo ambiental, e é o auto de infração que indicará a regra violada, ou seja, a infração cometida pelo agente.
Salienta-se que nem todas as infrações exigem a ocorrência de dano para a sua consumação, bastando que o agente infrinja a lei, sendo ele pessoa física ou jurídica. É importante frisar esse aspecto, já que, da mesma forma, a ocorrência de dano também não significa, necessariamente, a ocorrência uma infração administrativa ambiental. É o caso, por exemplo, de uma empresa que emita poluentes que causem dano ambiental, mas que sua atividade esteja de acordo com a licença ambiental expedida pelo órgão competente. Nesse caso hipotético, a responsabilidade civil não poderá ser afastada, porém não haverá responsabilidade administrativa. Se houvesse o descumprimento dos condicionantes da licença, aí sim seria o caso de prática de infração administrativa, conforme Art. 66 do Decreto 6514/2008[37].
As infrações administrativas, no âmbito da União, devem ser apuradas e julgadas por meio de processo administrativo, de acordo com as regras positivadas no Decreto 6514/08. Estados, DF e Municípios podem também seguir o rito previsto na referida legislação, porém, caso queiram, poderão editar suas próprias normas procedimentais.
As infrações possuem as chamadas “excludentes”, situações em que a infração será considerada inexistente. Celso Antônio Bandeira de Mello[38] menciona as seguintes hipóteses de excludentes de infrações administrativas: força maior, caso fortuito, estado de necessidade, legítima defesa, doença mental, fato de terceiro, coação irresistível e erro.
2.2.2 Sanções administrativas ambientais
Celso Antônio Bandeira de Mello define sanção como “a providencia gravosa prevista em caso de incursão de alguém em uma infração administrativa cuja imposição é da alçada da própria Administração[39]”.
A sanção sempre acarretará ao infrator uma penalidade que irá privá-lo de um bem ou de um direito, mostrando a ele que o descumprimento de normas e regramentos trás conseqüências desfavoráveis. O objetivo final de toda sanção é desestimular a infringência de regulamentos legais, assim como o de fazer cumprir determinações obrigatórias perante a Administração.
A maioria das sanções administrativas ambientais está descrita no Art. 72 da lei 9605/98 e no Art. 3º, regulamentada pelo Decreto 6514/08. São elas: advertência; multa simples; multa diária; apreensão de animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização de produto; suspensão de venda e fabricação de produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades e restritiva de direitos.
Esta listagem é obrigatória no âmbito da União, porém Estados e Municípios podem adotá-las ou criar outras, de acordo com suas necessidades e peculiaridades.
Outro aspecto relevante sobre o tema é o da exclusão das sanções e do poder de punir. Vladimir Passos de Freitas[40] enumera três situações principais nas quais haverá a extinção da pena/sanção.
O primeiro caso engloba tanto a extinção voluntária, que ocorre quando a sanção é cumprida pelo agente (ex: quando ele paga a multa imposta), quanto à coercitiva ou forçada, quando a Administração cumpre a penalidade (ex: demolição de obra).
A prescrição é outra maneira de extinguir a sanção. Ela se refere à perda da ação por extrapolamento do prazo previsto para ajuizamento. Em matéria administrativa, o prazo para apuração de uma infração é de 5 (cinco) anos contados da data da pratica do ato e no caso de infração permanente/continuada, da data que esta cessar. Outra situação que enseja a prescrição ocorre quando o processo administrativo fica parado por até três anos, sem decisão alguma.
Por fim, o autor traz a morte do infrator como uma causa de extinção, a qual ocorrera apenas quando a sanção for personalíssima. Com a morte, a sanção de multa, que não é considerada tributo, será extinta, conforme § 3º do Código Tributário Nacional[41], não podendo ser cobrada dos sucessores. Já a construção irregular que implica demolição de obra, por exemplo, não será extinta com a morte do infrator, alcançando os sucessores deste.
2.2.3 Princípios das infrações e sanções administrativas ambientais
2.2.3.1 Legalidade
Previsto expressamente no Art. 37 da Constituição Federal[42], é o princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. Refere-se à ação em conformidade com a lei. É este princípio que determina que apenas sanções que estejam expressamente previstas na legislação poderão ser admitidas, conforme Art. 5º, Inciso XXXIX da Constituição Federal[43]. Está intimamente relacionado ao princípio da anterioridade, já que não se pode falar em infração ou sanção, sem que haja previa determinação legal.
As infrações ambientais possuem uma conceituação genérica[44] nas Leis 9605/98 e na 6938/81 o que, muitas vezes, dificulta a exata configuração dos ilícitos administrativos ambientais.
Vladimir Passos de Freitas afirma que quando a infração está claramente prevista em lei não há maiores dificuldades na aplicação da sanção. No entanto, “as dúvidas surgem quando inexiste descrição do fato na lei, mas sim em norma infralegal[45]”, como em resoluções, portarias e até mesmo decretos. Segundo o autor, a existência de tipificação em diploma diverso de lei, ofende ao principio da reserva legal. Esses atos administrativos “inferiores” não poderiam criar sanções que já não estejam na legislação. O que é legalmente possível é a regulamentação da legislação, a qual, sendo ampla, poderá ser especificada, por meio desses instrumentos administrativos.
2.2.3.2 Finalidade
Princípio positivado no Art. 2º da Lei nº 9784/99, norteia a finalidade de todos os atos da Administração Pública, os quais devem visar ao interesse público. Tem relação com o principio da impessoalidade, na perspectiva de que o fim de toda atividade da Administração deve ser o fim legal, de interesse geral e impessoal. Atos que visarem fim diverso poderão ser anulados, por desvio de finalidade.
2.2.3.3 Motivação
O princípio da motivação tem guarida na Lei nº 9784/99 e implica à Administração o dever de justificar seus atos, informando as razões de fato e de direito para a sua tomada de decisão.
É um princípio decorrente do Estado Democrático de Direito, apregoando que todo cidadão tem o direito de saber o porquê das decisões da Administração Pública.
2.2.3.4 Razoabilidade
Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o princípio da razoabilidade enuncia que:
A Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida[46].
O Art. 2º, Inciso VI da lei 8784/99, que estabelece o principio da razoabilidade, a define como a “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”.
É o princípio que estabelece que a infração administrativa ambiental e a respectiva autuação devem possuir nexo de causalidade. A razoabilidade é indispensável para a concretização do princípio da finalidade, já que o que o interesse público não pode ser alcançado de forma desarrazoada, fora dos limites da lei.
2.2.3.5 Proporcionalidade
É um princípio que norteia o administrador, a fim de que este atue dentro dos limites legais e com a intensidade e a extensão correspondente ao ato praticado.
Celso Antonio Bandeira de Mello[47] decompõe este princípio em três facetas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A adequação diz respeito à ação apropriada para que seja alcançado o fim público; a necessidade remete à idéia de que somente quando realmente for necessário, a Administração poderá limitar ou restringir direitos dos cidadãos; e a proporcionalidade estrita é a medida justa a ser tomada.
Agir fora desses limites, impondo, por exemplo, sanções desproporcionais a infração praticada, além de ferir este principio, causa prejuízos à sociedade como um todo.
2.2.3.6 Moralidade
Além de seguir a lei, os agentes públicos devem agir com ética, pautando suas ações em valores que sejam relevantes ao interesse público. É um principio explícito, previsto no Art. 37 da Constituição Federal.
2.2.3.7 Supremacia do interesse público sobre o particular
Também denominado principio da finalidade pública, preconiza que o interesse público sempre deve prevalecer sobre os demais interesses particulares. Justifica-se tal prevalência pelo fato de o Estado representar o coletivo, o interesse de todos os cidadãos.
Em decorrência deste principio, a Administração possui prerrogativas que a dota de instrumentos para que possa atingir o fim desejado. O poder de polícia é decorrente deste princípio, pois visando ao interesse público, a Administração impõe limites aos direitos individuais.
2.2.3.8 Ampla defesa e contraditório
Previsto no Art. 5º, Inciso LV da Constituição Federal[48], é considerado princípio-garantia que visa assegurar que todos, tanto na esfera judicial quanto administrativa, tenham direito ao devido processo legal.
Ampla defesa garante que o administrado possa, dentro dos limites legais, buscar todos os meios possíveis para fazer valer seus interesses, com a maior abrangência possível.
Já o contraditório, indispensável para o exercício do direito de defesa, refere-se ao direito de o acusado obter informações de tudo aquilo que está no processo correspondente ao fato para o qual ele está sendo imputado, de modo que ele possa manifestar seus contra-argumentos.
2.2.3.9 Segurança Jurídica
Também chamado de princípio da boa fé dos administrados ou da proteção a confiança, é um dos mais importantes princípios gerais do Direito, mencionado no Art. 5º, Incisos XXXVI[49] da Constituição Federal. Preconiza a estabilidade do ordenamento jurídico, de modo a permitir que as pessoas possam se orientar, sabendo o que podem ou não fazer, tornando previsíveis as consequências de seus atos.
Hely Lopes Meirelles[50] relaciona esse princípio à estabilidade dos atos jurídicos, inclusive aqueles que originalmente possuem vícios de ilegalidade. Esse aspecto, de suma importância, será analisado ao longo deste trabalho, já que muitas decisões judiciais o aludem para justificar a não aplicação da sanção demolição de obra.
2.2.3.10 Eficiência
É um princípio expresso, incluído na Constituição Federal a partir da Emenda Constitucional 19/1998, que apregoa que a atividade administrativa deve ser pautada pela presteza e eficiência, visando à otimização dos recursos públicos.
A idéia deste princípio é a de que a Administração deve prestar um serviço adequado, utilizando os recursos disponíveis da melhor maneira possível.
Ressalta-se que, assim como os demais princípios, a eficiência não é um valor absoluto, devendo ser exercida em consonância com os demais princípios, especialmente o da legalidade.
3. DEMOLIÇÃO DE OBRA COMO SANÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
A sanção administrativa ambiental demolição de obra está prevista no Art. 72, Inciso VIII da Lei 9.605/98, regulamentada pelos Art. 19 e 112 do Decreto 6.514/08.
De modo geral, respeitando o contraditório e a ampla defesa, ou seja, o devido processo administrativo, a demolição de obra poderá ser aplicada quando verificada construção de obra em área ambientalmente protegida em desacordo com a legislação; ou quando a obra ou construção não atender às condicionantes da lei ambiental e não seja possível sua regularização.
Sobre esses requisitos básicos para a imposição da sanção Felipe Neves Linhares esclarece que as ilegalidades que ensejam a aplicação de tal medida, podem ser ilegalidades formais ou materiais:
Em termos gerais, pode-se dizer que uma obra é formalmente ilegal quando a sua realização não foi autorizada ou licenciada pelos órgãos públicos competentes, e que é materialmente ilegal quando não suscetível de regularização, tendo em vista a sua flagrante inadequação (ambiental, técnica ou jurídica) ou sua interferência lesiva ao meio ambiente. Assim, a sanção de demolição de obra, em regra, não deve ser imediatamente aplicada às ilegalidades meramente formais, considerando que o infrator tem a oportunidade de corrigir a ilegalidade com a simples regularização formal da obra perante os órgãos públicos competentes. A demolição de obra, nesse caso, somente será devida quando o infrator, por omissão ou recalcitrância, se recusar a promover a regularização da sua edificação ou quando buscar a regularização e o órgão público fundamentadamente denegar. [51]
Entende-se, portanto, que há de se ter extrema cautela para os casos em que a ilegalidade encontrada pela Administração seja apenas de caráter formal, tendo em vista sua possibilidade de regularização. A imposição de uma sanção desta gravidade só poderá ocorrer quando as tentativas do administrado em tornar a obra legal sejam infrutíferas ou quando este não buscar fazê-lo, mesmo tendo sido devidamente notificado.
Todas as situações nas quais o administrado constrói sem a devida licença ou em desacordo com esta, ou até mesmo fora do prazo, são entendidas como ilegalidades formais. A edificação é ilegal, pois não seguiu os ditames legais e as regras da Autoridade competente, mas pode se tornar legal, se devidamente regularizada.
A demolição poderá ser feita pelo próprio infrator ou pela Administração Pública, após o julgamento do auto de infração ambiental que ensejou tal sanção. A despesa para tanto correrá às custas do infrator, que será notificado para realizá-la ou para reembolsar os cofres públicos, quando for a Administração quem realizá-la.
Os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA que poderão aplicar esta sanção, tanto ao infrator, quanto ao proprietário da obra, quando não forem a mesma pessoa. Aliás, é importante salientar que a irregularidade da construção está atrelada ao imóvel e, portanto, a infração acompanha quem detém sua propriedade.
Há também a hipótese prevista no Art. 112 do Decreto 6514/08, de caráter excepcional, que prevê a demolição de obra no próprio ato da fiscalização, quando for constatado iminente risco de agravamento do dano ou riscos à saúde:
Art. 112. A demolição de obra, edificação ou construção não habitada e utilizada diretamente para a infração ambiental dar-se-á excepcionalmente no ato da fiscalização nos casos em que se constatar que a ausência da demolição importa em iminente risco de agravamento do dano ambiental ou de graves riscos à saúde. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).§ 1o A demolição poderá ser feita pelo agente autuante, por quem este autorizar ou pelo próprio infrator e deverá ser devidamente descrita e documentada, inclusive com fotografias. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).§ 2o As despesas para a realização da demolição correrão às custas do infrator.
Percebe-se que a lei veda a demolição de obra sem o devido processo administrativo, ressalvado os casos em que houver agravamento do dano ambiental, quando então tal medida poderá se ocorrer no próprio ato da fiscalização. Nesse ultimo caso, não poderá ser feita a demolição, quando a casa tiver fins residenciais, conforme assevera Vladimir Passos de Freitas:
O parágrafo 3º do referido art. 112 proíbe este tipo de demolição em edificações residenciais. Abre-se aqui uma exceção perigosa, já que o risco de ocupação de áreas ambientais torna-se maior, e a ação da autoridade administrativa, enfraquecida. De qualquer forma, frisa-se que a residência aí pressupõe moradia e não construção de veraneio, pois o que se quer proteger é o local onde se aloja uma família[52].
Salienta-se que a referida sanção, em tese, poderia ser aplicada em construções já acabadas ou em andamento, e a vedação de aplicação da sanção para moradias, só se daria no âmbito do Art. 112 da Lei 9605/98. No entanto, existe entendimento jurisprudencial no âmbito do Superior Tribunal de Justiça[53] no sentido de permitir a demolição de casa já terminada apenas mediante postulação de ação judicial.
Outro aspecto relevante da lei é o que prevê a não aplicação da sanção quando, mediante laudo técnico, for comprovado que o desfazimento da obra trará piores impactos ambientais que sua manutenção (Art. 19, § 3º do Decreto 6514/2008[54]).
O art. 18 do Decreto-Lei 25, de 30.11.1937[55], que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, também prevê a sanção demolição de obra, quando esta for realizada no entorno de bem tombado, sem a devida autorização dos órgãos competentes. Objetiva-se com isso não descaracterizar o entorno daquilo que está legalmente protegido devido ao seu caráter histórico. As construções que forem realizadas na vizinhança deverão se adequar a essa peculiaridade, respeitando a coisa tombada.
Outra legislação que prevê esta penalidade é a Lei nº 6513/1977[56], que prevê a sanção quando a construção for realizada, sem autorização, e desfigurar ou destruir, áreas especiais ou locais de interesse turístico.
Em virtude da competência suplementar dos Estados e Municípios para legislar em matéria ambiental, há também situações especificas nos regramentos estaduais e municipais, prevendo a aplicação da sanção demolição de obra.
3.2 LIMITES DA SANÇÃO DEMOLIÇÃO DE OBRA NO ATO DA AÇÃO FISCALIZATÓRIA
Conforme foi visto no item anterior, a demolição de obra no ato da fiscalização está prevista no Art. 112 do Decreto 6514/2008 e somente poderá ser aplicada quando se constatar que a ausência de demolição implicará agravamento do dano ambiental ou risco à saúde.
De acordo com o referido Decreto, para que a sanção possa ser aplicada, a edificação não poderá ser utilizada para fins de moradia e somente poderá ser imposta em casos excepcionais, quando outra alternativa não seja possível.
Constatada a irregularidade ambiental pelo agente autuante, este poderá, imediatamente, impor penalidades, dentre elas a demolição de obra. Frisa-se que o objetivo de tais penalidades no ato da ação fiscalizatória se dá para prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo (§ 1º do Art. 101 Decreto 6514/2008).
Há, no entanto, na doutrina e na jurisprudência, interpretações divergentes acerca desse dispositivo. Para alguns é considerado um avanço na proteção do meio ambiente, possibilitando aos órgãos ambientais uma atuação de imediata a fim de cessar o dano ambiental. Para outros, no entanto, é uma verdadeira afronta aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.
Há também a alegação de ofensa ao princípio da reserva legal, já que a Lei 9605/98 não trazia esta possibilidade, e foi apenas com a promulgação do Decreto 6514/2008 que tal inovação foi trazida.
A posição desta signatária é de que a demolição de obra sumária é sim um avanço, pois possibilita cessar o dano ambiental no momento em que a Autoridade toma conhecimento dele. É notória a morosidade dos processos administrativos e judiciais e, por isso, esperar por uma decisão definitiva pode trazer danos irreparáveis ao meio ambiente. Além disso, o prazo para o julgamento do auto de infração, que pode levar anos, possibilita a conclusão de uma edificação em andamento e o que antes não era habitação pode passar a ser, tornando a situação mais gravosa, de difícil reparação e passível de cobrança do direito adquirido.
Salienta-se, ainda, que muitos casos que ensejam a demolição, são de obras edificadas em áreas de proteção permanente que, além de estarem protegidas devido ao seu caráter ambientalmente sensível são, muitas vezes, concomitantemente, áreas de risco ambiental. Sua alteração e modificação pode acarretar ou intensificar a ocorrência de desastres ambientais. Sobre esse aspecto, Edis Milaré pontua que:
Trata-se de medida extrema, que só deve ser tomada em caso de irregularidade insanável, de perigo à segurança, à saúde ou de grave dano ambiental. Como medida liminar, a demolição de obra, edificação ou construção não habitada e utilizada diretamente para a infração ambiental darse- á excepcionalmente no ato da fiscalização nos casos em que se constatar que a ausência da demolição importa em iminente risco de agravamento do dano ambiental ou de graves riscos à saúde. Neste caso, apressa-se a lei em vedar, sem a oportunidade de ampla defesa administrativa, a demolição em edificações residenciais, o que deve ser entendido com reservas, pois em várias cidades e locais deste nosso país, como vimos recentemente na região serrana do Estado do Rio de Janeiro, são comuns as ocupações irregulares nas encostas de morros, com indisfarçável risco de dano não só ao meio ambiente, mas à segurança do próprio morador, a reclamar, muitas vezes, pronta intervenção do agente autuante ou de quem por ele for autorizado, mediante devida justificativa e documentação[57].
Em relação à contrariedade ao principio da reserva legal, é certo que no mínimo, tal Decreto deixa aberta uma lacuna para possíveis discussões no âmbito judicial e, nesse sentido, seria importante que tal previsão fosse incluída ao texto da lei. A inclusão do teor do Art. 112 do Decreto 5514/08 no texto de uma lei em sentido estrito, consolidaria a validade de tal medida e asseguraria aos agentes autuantes maior segurança para sua aplicação.
Não há como discordar que a demolição sumária entra em conflito com principio do devido processo legal. No entanto, nesse caso, deve-se adotar a ponderação entre as normas de igual hierarquia, já que o direito ao meio ambiente equilibrado também está constitucionalmente previsto. Em nosso ordenamento pátrio, nenhum direito é absoluto, portanto, mister se faz a ponderação entre aqueles que estejam em conflito, tendo como norte o princípio da proporcionalidade:
Não há princípio do qual se possa pretender seja acatado de forma absoluta, em toda e qualquer hipótese, pois uma tal obediência unilateral e irrestrita a uma determinada pauta valorativa – digamos individual- termina por infringir uma outra – por exemplo, coletiva. Daí se dizer que há uma necessidade lógica e, até, axiológica, de se postular um princípio de proporcionalidade, para que se possa respeitar normas, como os princípios – e, logo, também, as normas de direitos fundamentais, que possuem o caráter de princípio -, tendentes a colidir[58].
Ressalta-se que o dispositivo de demolição sumária é essencial para a rápida e eficiente demolição de pequenas obras utilizadas para a prática de infrações ambientais, tais como ranchos de pesca em locais proibidos, acampamentos ilegais de garimpeiros, entre outros, que necessitam de rápida intervenção do Poder Público, não podendo aguardar o desfecho de um processo administrativo ou judicial.
3.3 LIMITES DA APLICAÇÃO DA SANÇÃO DEMOLIÇÃO DE OBRA: EDIFICAÇÕES RESIDENCIAIS, ÁREA URBANA CONSOLIDADA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE, SEGURANÇA JURÍDICA OU PROTEÇÃO A CONFIANÇA, IMPACTO AMBIENTAL E TEORIA DO FATO CONSUMADO
3.3.1 Edificações residenciais
As edificações de cunho residencial, ou seja, aquelas utilizadas para a moradia, não poderão ser demolidas quando do ato da fiscalização ambiental, conforme prevê o Art. 112 do Decreto 6514/08. No entanto, o texto legal nada menciona sobre essa vedação nos casos em que a sanção for imposta após o devido processo legal. Desse modo, entende-se que, tal vedação não encontra amparo nos casos em que a sanção for imposta após o julgamento de processo administrativo, em que sejam respeitados a ampla defesa e o contraditório.
Isto é o que está posto no texto legal. No entanto, há na doutrina e jurisprudência alguns limites que também deverão ser observados nos casos de demolição de obra imposta após processo administrativo.
O STJ já se posicionou acerca do tema, entendendo que nos casos de obra acabada, a Administração nem sempre gozará do atributo da autoexecutoriedade, devendo o órgão ambiental postular autorização judicial para sua aplicação:
EMENTA AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. DEMOLIÇÃO DE EDIFÍCIO IRREGULAR. AUTOEXECUTORIEDADE DA MEDIDA. ART. 72, INC. VIII, DA LEI N. 9.605/98 (DEMOLIÇÃO DE OBRA). PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. INTERESSE DE AGIR CONFIGURADO. 1. Trata-se de recurso especial em que se discute a existência de interesse, por parte do Ibama, em ajuizar ação civil pública na qual se busca a demolição de edifício reputado irregular à luz de leis ambientais vigentes. 2. A origem entendeu que a demolição de obras é sanção administrativa dotada de autoexecutoriedade, razão pela qual despicienda a ação judicial que busque sua incidência. O Ibama recorre pontuando não ser atribuível a autoexecutoriedade à referida sanção. 3. Mesmo que a Lei n. 9.605/98 autorize a demolição de obra como sanção às infrações administrativas de cunho ambiental, a verdade é que existe forte controvérsia acerca de sua autoexecutoriedade (da demolição de obra). 4. Em verdade, revestida ou não a sanção do referido atributo, a qualquer das partes (Poder Público e particular) é dado recorrer à tutela jurisdicional, porque assim lhe garante a Constituição da República (art. 5º, inc. XXXV) - notoriamente quando há forte discussão, pelo menos em nível doutrinário, acerca da possibilidade de a Administração Pública executar manu militari a medida. 5. Além disso, no caso concreto, não se trata propriamente de demolição de obra, pois o objeto da medida é edifício já concluído - o que intensifica a problemática acerca da incidência do art. 72, inc. VIII, da Lei n. 9.605/98. 6. Por fim, não custa pontuar que a presente ação civil pública tem como objetivo, mais do que a demolição do edifício, também a recuperação da área degradada. 7. Não se pode falar, portanto, em falta de interesse de agir. 8. Recurso especial provido[59].
Nota-se também que novamente é necessário utilizar o método da ponderação entre princípios, pois o direito a moradia[60] e o direito de propriedade[61] são prerrogativas previstas na Carta Magna, assim como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Daí a importância de se buscar o Judiciário nos casos em que a edificação objeto da infração seja também moradia de uma família. Além disso, diante da controvérsia já assinalada, o socorro judicial evita possíveis reviravoltas passíveis de indenização e de difícil reparação pela Administração.
Nesse diapasão, observa-se a existência de julgados interessantes nesse sentido, tanto no sentido de manter a residência já construída e buscar outras medidas sancionatórias, quanto de demolir, ponderando o interesse da coletividade em detrimento do direito a moradia ou a propriedade:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVA EXTRATIVISTA. DANO AMBIENTAL. MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. FLORAM. ICMBIO. RÉU PARTICULAR. RESPONSABILIDADE. RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. MANGUEZAIS. DEMOLIÇÃO. MORADIA. 1. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO, Autarquia Federal dotada de personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, foi criado pela Lei nº 11.516/07, para gerir as unidades de conservação federais, o que era até então uma atribuição do IBAMA. Assim, encontrando-se o terreno no qual se localiza o imóvel em Área de Proteção Ambiental, a competência para o exercício da administração e fiscalização é do ICMBIO. Precedentes. 2. Mantém-se sentença que condenou o Município de Florianópolis e a Fundação Municipal à retirada de construções erigidas em área de preservação, com a realocação das pessoas que residem no local, sob pena de fixação de multa diária em caso de descumprimento, condenando os réus particulares a se retirar do imóvel sob litígio, juntamente com sua família e seus bens, em razão aos danos causados ao meio ambiente (manguezais). 3. A responsabilidade civil por danos ao meio ambiente é de natureza objetiva e encontra respaldo no art. 225, § 3º, da Constituição Federal, no art. 14, § 1º, da Lei n.º 6.938/81, no art. 7º da Lei n.º 7.661/88, no art. 2º, § 1º, do Código Florestal, e nos princípios do poluidor-pagador, da prevenção e precaução (STJ, 2ª Seção, REsp 1114398/PR, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, julgado em 08/02/2012, DJe 16/02/2012). 4. Constatado que a área em que se encontram as edificações especificadas pelo Ministério Público Federal é qualificada como de Reserva Extrativista Marinha, não há como deixar de aplicar as disposições normativas pertinentes. 5. Verificada a ocorrência do dano ambiental e sendo constatada a possibilidade de recuperação da área degradada, pertinente se apresenta a ordem de demolição das edificações. 6. O fato dos requeridos terem adquirido as propriedades já edificadas em nada altera o contexto jurídico, uma vez que a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados por proprietários antigos. 7. Viável a redução da multa diária aplicada em face dos particulares.[62]
EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDIFICAÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. INVIABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DANO AMBIENTAL NÃO DEMONSTRADO. 1. Não há como acolher a pretensão autoral quando o conjunto probatório não evidencia a relação de causalidade entre eventuais alterações ambientais em Área de Preservação Permanente (não comprovadas faticamente) e a edificação, pelos requeridos, de uma única unidade imobiliária em região urbanizada há anos, na forma reconhecida por autoridades municipais (Prefeitura Municipal de Alto Paraíso/PR). 2. O princípio da proporcionalidade orienta o rechaço da pretensão de desocupação e destruição de moradia fixada há tempos no entorno do Parque Nacional de Ilha Grande, notadamente porque inexistente comprovação de efetivo dano ambiental decorrente da presença da casa e dos moradores na localidade. [63]
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÕES QUE EXTRAPOLARAM OS LIMITES DE LOTES. PRETENDIDA DESOCUPAÇÃO E DEMOLIÇÃO DE MURO E PARTE DE RESIDÊNCIAS QUE AVANÇARAM SOBRE VIA PÚBLICA. INÉRCIA DO MUNICÍPIO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE PROMOVER A ADEQUAÇÃO DAS EDIFICAÇÕES. CONDENAÇÃO SOLIDÁRIA DO ENTE MUNICIPAL. INSURGÊNCIA DOS PROPRIETÁRIOS. REQUERIMENTO DE JUSTIÇA GRATUITA. DEFERIMENTO. ALEGADO DIREITO ADQUIRIDO PELO DECURSO PROLONGADO DO TEMPO. IMPOSSIBILIDADE. ÁREA INCORPORADA PELO PATRIMÔNIO PÚBLICO EM VIRTUDE DA APROVAÇÃO E REGISTRO DE LOTEAMENTO PELO MUNICÍPIO. ARTIGOS 17 E 22 DA LEI Nº 6.766/1979. BEM DE USO COMUM DO POVO. CONSTRUÇÃO PROMOVIDA POR ANTIGO PROPRIETÁRIO. IRRELEVÂNCIA. OBRIGAÇÃO DE CARÁTER PROPTER REM. EDIFICAÇÕES QUE ABRIGAM CRIANÇAS E IDOSOS. DEMOLIÇÃO PARCIAL QUE NÃO ATINGE O EXERCÍCIO DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE E DE MORADIA. A construção incidente sobre bens de uso comum do povo, por se tratar de ato ilícito, não gera direito adquirido em favor do proprietário, ainda que após decurso prolongado de tempo. A obrigação de obediência às restrições urbanísticas possui caráter propter rem. Assim, ainda que as irregularidades tenham sido praticadas por antigo proprietário, a adequação das construções incumbirá ao atual titular do domínio. A obrigação de regularizar as edificações, demolindo-se parte de residências que incidem em logradouro público, não atinge o direito de propriedade e de moradia de idosos e crianças que nelas vivem, já que os lotes oficialmente planejados comportam a construção de edificação habitacional para abrigar dignamente as famílias. O provimento jurisdicional exarado em primeira instância não representa qualquer incompatibilidade com o direito à moradia, apesar do transtorno provisório que inevitavelmente será gerado pela execução das obras. RECURSO DO MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE QUE NÃO CONCEDEU AUTORIZAÇÃO PARA A CONSTRUÇÃO IRREGULAR. IRRELEVÂNCIA. DESALINHAMENTO VISÍVEL E PRONUNCIADO. OMISSÃO CONFIGURADA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, COM EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PRECEDENTES. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. AMPLIAÇÃO DO PRAZO PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. OBRA COMPLEXA. HIPOSSUFICIÊNCIA ECONÔMICA DOS HABITANTES. POSSIBILIDADE. PRAZO ESTENDIDO DE 60 PARA 180 DIAS. "No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil)" (STJ, REsp 1071741/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 24-3-2009).[64]
APELAÇÕES CIVEIS E REEXAME NECESSÁRIO. MEIO AMBIENTE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENDIDA A CONDENAÇÃO DO RÉU À DEMOLIÇÃO E ELABORAÇÃO DE PROJETO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA, AO ARGUMENTO DE QUE EDIFICOU RESIDÊNCIA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ENTORNO DAS DUNAS DOS INGLESES. PARECER DO ÓRGÃO AMBIENTAL MUNICIPAL ATESTANDO QUE O IMÓVEL ESTÁ INSERIDO EM ÁREA URBANA INEQUIVOCADAMENTE CONSOLIDADA, APONTANDO, AINDA QUE ESTÁ EM TRAMITAÇÃO O PROJETO DE LEI REFERENTE AO PLANO DE URBANIZAÇÃO DOS INGLESES SUL E SANTINHO, EXISTINDO A POSSIBILIDADE DE ALTERAR O ZONEAMENTO NA ÁREA EM QUE ESTÁ SITUADA A RUA DO AUTOR. DIREITO À PROPRIEDADE E AO DIREITO DE SUBSISTÊNCIA QUE PREVALECE SOBRE A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO NATURA. PRECEDENTES DESTA CORTE NO SENTIDO DE JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. Considerando que o órgão ambiental emitiu parecer informando que estaria em tramitação Projeto de Lei com com o objetivo de recategorizar a área, recomendando, ainda, que se aguardasse a definição a ser dada para aquela região pelo Plano Diretor Participativo, para após adotar as medidas cabíveis, e acompanhando-se precedentes desta Corte, não há como condenar ao desfazimento da obra ou à elaboração de projeto de recuperação de área degradada, sobremaneira pelo fato de o imóvel estar inserido em contexto inequivocadamente urbano e consolidado. Assim, o direito à moradia prevalece sobre o princípio do in dubio pro natura, já que não existe direito fundamental absoluto, possibilitando, por conseguinte a regularização do bem sem as exigências ambientais aplicáveis; lembrando, contudo, que o pedido administrativo para regulamentar a edificação dependerá dos demais requisitos legais porventura exigíveis. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. PARTE AUTORA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO MINISTÉRIO PÚBLICO. VERBAS SUCUMBENCIAIS INDEVIDAS. PARTE RÉ. PAGAMENTO DE METADE DAS CUSTAS PROCESSUAIS. HONORÁRIOS INDEVIDOS. 1. "Nas ações civis públicas, não se impõe ao Ministério Público a condenação em honorários advocatícios ou custas, ressalvados os casos em que o autor for considerado litigante de má-fé" (STJ, REsp 565.548/SP, relª. Minª. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. 13.8.13). 2. "A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que, quando a Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público for julgada procedente, descabe condenar a parte vencida em honorários advocatícios" (STJ, REsp n. 1038024/SP,rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 15.9.09). SENTENÇA MANTIDA. APELOS DESPROVIDOS. REMESSA PARCIALMENTE PROVIDA.[65]
Ressalta-se que, de modo geral, o direito ao meio ambiente se sobrepõe aos direitos de moradia e propriedade, tendo em vista o caráter difuso daquele, de abrangência coletiva, assim como em decorrência da supremacia do interesse público sobre o particular. Além disso, moradias edificadas de forma clandestina, em locais não passíveis de regularização, são mais difíceis de serem mantidas pelo Poder Judiciário, dado seus impactos ao meio ambiente e a necessidade de imposição educativa que vise prevenir novas infrações no entorno.
3.3.2 Área urbana consolidada em Área de Preservação Permanente – APP
De acordo com a Resolução 303/02 CONAMA, área urbana consolidada é aquela que já está inserida no ordenamento legal do Município; com densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2; e que possui, pelo menos quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: malha viária com canalização de águas pluviais, rede de abastecimento de água, rede de esgoto; distribuição de energia elétrica e iluminação pública; recolhimento de resíduos sólidos urbanos e tratamento de resíduos sólidos urbanos.
Já a recente lei nº 13.465/2017, criada para fins de regularização fundiária, trouxe o seguinte conceito para área urbana consolidada:
Para os fins desta Lei, considera-se área urbana consolidada aquela:
O Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina orienta para o seguinte entendimento do conceito de área urbana consolidada:
"Considera-se área urbana consolidada aquela situada em zona urbana delimitada pelo poder público municipal, com base em diagnóstico socioambiental, com malha viária implantada, com densidade demográfica considerável e que preencha os requisitos do art. 47, II, da Lei nº 11.977/2009, excluindo-se o parâmetro de 50 habitantes por hectare.[66]
Independente das divergências conceituais, o cerne é de que, necessariamente, tais áreas já foram impactadas pela urbanização, possuindo características urbanas e estando legitimadas pela legislação municipal.
Para a Lei 12651/12, área de preservação permanente - APP é “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”. Na referida lei são elencadas as áreas que deverão ser consideradas APP, assim como as possibilidades de intervenção e supressão, estas últimas só podendo ocorrer em caso de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental.
Em tese, somente em situações excepcionais poderia ser tolerada a edificação em áreas de APP, dada sua proteção legal e sua importância para o equilíbrio do meio ambiente natural. No entanto, na prática, podemos perceber que grande parte das cidades brasileiras possui casas, loteamentos e, muitas vezes, prédios públicos inseridos em áreas protegidas. Em diversos casos, inclusive, tais empreendimentos possuem as devidas autorizações e licenças do Executivo que, ignorando as exigências legais, as expede em flagrante desrespeito às normas ambientais. Nesses casos, nos quais a atuação dos órgãos é omissa e negligente, o Ministério Público é obrigado a intervir, como veremos em outro item deste trabalho, que trata especificamente desse aspecto.
Ocorre, ainda, que tais ocupações, antes visivelmente uma afronta ao Poder Público e ao direito ao meio ambiente equilibrado, com o passar dos anos vão se revestindo de legalidade, passando a ter características de área urbana, o que legalmente acabam passando a ser.
Assim, nessas situações onde há, de fato, edificações erguidas em locais proibidos, mas que já foram descaracterizados e constituem atualmente áreas urbanas consolidadas, o Poder Judiciário vem decidindo pela manutenção dessas residências, conforme o julgado recente:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APELAÇÃO. DIREITO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO. DESOCUPAÇÃO. INVIABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE DANO. 1. O princípio da proporcionalidade aplica-se ao caso, eis que se trata de área urbana consolidada e que a demolição não se apresenta a melhor solução para resolver as irregularidades das construções na localidade. Parece mais apropriada uma regularização que dê conta de harmonizar todas as ocupações com a proteção daquele meio ambiente. 2. Apelações improvidas.[67]
EMENTA: ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LOCALIDADE DE PORTO FIGUEIRA. DEMOLIÇÃO DA EDIFICAÇÃO. INVIABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. ZONA URBANA CONSOLIDADA. 1. Embora o imóvel esteja localizado em área de preservação permanente (unidade de conservação), mais precisamente em Área de Proteção Ambiental das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, a circunstância de ter sido edificado há mais de trinta anos e inserir-se em zona urbana de ocupação histórica, que remonta, pelo menos, à década de 1960, torna desarrazoada a sua demolição, especialmente em face da ausência de vegetação no local, desde longa data, e da existência de toda uma infraestrutura, com rede de esgoto, pavimentação de ruas, energia elétrica e água potável. 2. As restrições à construção em áreas de preservação permanente, localizadas em zonas urbanas consolidadas e antropizadas, nas quais a recuperação integral do meio ambiente ao seu estado natural mostra-se inviável, são passíveis de mitigação, por depender de ação conjunta, com a remoção de todas as construções instaladas nas proximidades. A retirada de uma edificação isoladamente não surtiria efeitos significantes ao meio ambiente, haja vista que as adjacências do local remanesceriam edificadas.[68]
É bom lembrar que, conforme já mencionado neste trabalho, o STJ aceita a afastabilidade da autoexecutoriedade da Administração nos casos de construção terminada, situações em que a demolição só poderá ser feita, mediante autorização judicial prévia. Daí a quantidade de discussões no âmbito do Poder Judiciário sobre a questão, já que muitos dos casos analisados são de ocupações em áreas de APP já consideradas áreas urbanas consolidadas – até em virtude do tempo para julgamento de uma ação judicial.
Nesses casos, o Poder Judiciário tem ponderado o direito ao meio ambiente em relação ao direito a propriedade, assim como analisado cada caso sob a luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Em grande parte dos casos tem afastado a sanção de demolição e a convertido em multa ou em medidas de compensação como a de recuperação ambiental:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMÓVEL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. Apesar de ter ocorrido a construção de imóvel em área de preservação permanente sem autorização da administração federal, a demolição do mesmo é medida desproporcional, diante da evidente urbanização da área, sendo caso apenas de medida compensatória em favor de projeto de recuperação ambiental.[69]
Realmente parece desproporcional destruir uma edificação construída há 20, 30 anos, em local já utilizado como meio urbano, em que, inclusive, a demolição, individualmente, não viabilizará a recuperação da APP.
Há que se considerar, no entanto, a brecha que tais decisões vêm trazendo, na medida em que legitimam o trinômio ocupa-descaracteriza-legaliza, tanto o praticado pelos proprietários como pelos órgãos ambientais, não raras vezes, omissos e falhos em matéria de fiscalização ambiental.
3.3.3 Segurança Jurídica ou Proteção a Confiança
A Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei 4707/42) traz os conceitos basilares do regramento que garante a segurança jurídica das leis do país:
§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem. (Incluído pela Lei nº 3.238, de 1957)
Esses dispositivos legais garantem, dentre outras coisas, a não retroatividade da lei quando se der com o fim de garantir a segurança jurídica. Ou seja, se uma obra ou licença foi autorizada quando a lei assim permitia a nova lei não poderá retroagir tornando tais situações irregulares. O direito de propriedade deverá ser respeitado, mesmo que a atual legislação não permita mais tais obras ou licenças.
Visando a garantia da segurança jurídica e do direito de propriedade o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina tem decidido, negando a demolição de edificações que se encontram nessa situação:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMÓVEL RESIDENCIAL DE 1993, QUE RESPEITOU A LEGISLAÇÃO DA ÉPOCA. EDIFICAÇÃO AMEAÇADA DE RUIR, EM DECORRÊNCIA DE EVENTOS CLIMÁTICOS. NECESSIDADE DE CONTENÇÃO DO BEM. PRETENSÃO DE IDÊNTICA ESTRUTURA POSSUÍDA ANTES DO SINISTRO. LICENÇA MUNICIPAL REQUERIDA. NEGATIVA COM BASE EM RELATÓRIO DA FUNDEMA REALIZADO EM 2011, QUE CONCLUIU SER ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). CONDIÇÃO ORIGINAL DO ECOSSISTEMA QUE NÃO SERÁ MODIFICADA. PERIGO DE DEGRADAÇÃO AMBIENTAL INEXISTENTE. PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 273 DO CPC. AGRAVO PROVIDO.[70]
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA. EMBARGO E DEMOLIÇÃO DE OBRA REFORMADA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. TUTELA ANTECIPADA CONCEDIDA PARA SUSPENDER OS EFEITOS DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. REFORMA CONSTRUTIVA AUTORIZADA PELA MUNICIPALIDADE. PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL EM RAZÃO DA DETERIORAÇÃO DA EDIFICAÇÃO EMBARGADA. PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 273 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. A concessão de tutela antecipada, na senda do art. 273 do Código de Processo Civil, tem como pressuposto a existência de prova inequívoca do alegado, conducente a um juízo de verossimilhança, aliada à presença de um dos requisitos elencados nos incisos I e II do mesmo preceptivo, vale dizer, receio de dano irreparável ou de difícil reparação, abuso de direito de defesa ou ainda intento protelatório. Assim, tipificado, no caso dos autos, cuidar-se de reforma construtiva autorizada pela Municipalidade, sem a demonstração de impacto ambiental de alguma monta, aliada, ainda, ao perigo de dano irreparável pela deterioração da edificação, por conta do embargo levado a efeito, é de ser mantida a decisão interlocutória concessiva da antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional, possibilitando, destarte, a continuidade das obras nos lindes da autorização dada pelo Poder Público local.[71]
Grande parte da jurisprudência entende que edificações construídas em época de legislação mais permissiva, mas localizadas em áreas que na legislação atual são protegidas não poderão ser demolidas, visando preservar o ato jurídico perfeito.
Assim como o principio da segurança jurídica, o principio da proteção a confiança também deve ser respeitado. É ele que garante que decisões da Administração Pública tenham o caráter de confiança esperado pela sociedade e, portanto estejam de acordo com o ordenamento legal. Almiro do Couto e Silva descreve o sentido de tal princípio:
É certo que o futuro não pode ser perpétuo prisioneiro do passado, nem podem a segurança jurídica e a proteção à confiança se transformar em valores absolutos, capazes de petrificar a ordem jurídica, imobilizando o Estado e impedindo-o de realizar as mudanças que o interesse público estaria a reclamar. Mas, de outra parte, não é igualmente admissível que o Estado seja autorizado, em todas as circunstancias, a adotar novas providências em contradição com as que foram por ele próprio impostas surpreendendo os que acreditam nos atos do Poder Público.[72]
É princípio que de certa maneira limita a autotutela da Administração, já que mesmo passando a considerar atos administrativos legítimos como ilegais, inoportunos ou inconvenientes, ela não poderá revogá-los a seu bel prazer.
No entanto, na prática, ocorre com bastante freqüência casos nos quais os órgãos ambientais autorizam ou licenciam determinada edificação, inclusive com as devidas análises técnicas; mas quando esta já se encontra em andamento decidem revogar ou anular tais atos[73]. Para situações como essa há julgamentos que, em prol do principio da confiança e da boa fé, negam o pedido de demolição feito pela Administração:
EMENTA: EMBARGOS INFRINGENTES. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE HOTEL. PROMONTÓRIO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. IMPRESCINDIBILIDADE. DEMOLIÇÃO DA OBRA. LICENÇAS INDEVIDAS. BOA-FÉ. - A necessidade do estudo de impacto ambiental não é dispensável, ao revés, sua imprescindibilidade é marcante. Na hipótese, evidente a precariedade das licenças concedidas, diante da necessidade do estudo prévio de impacto ambiental na área em questão. - O fato de que dispensado tal estudo em razão de que implantada grama na área aplainada de solo argilo-arenoso, descaracterizada a vegetação remanescente por ocupações anteriores, bem como porque na frente do terreno foi construído aterro hidráulico por obra do Poder Público, além da estrada que liga Porto Belo a Bombinhas, não afastam a necessidade de tal estudo e nem tampouco motivam a dispensa efetivada pela FATMA. - O ora embargante procedeu ao início das obras amparado em licenças fornecidas por órgão estadual e municipal, firme e convicto na legalidade e na veracidade de tais documentos públicos; dispendeu recursos financeiros e esforços no sentido de concretizar empreendimento hoteleiro de sua titularidade, agindo de boa-fé, descabido, pois, que, julgada indevida a licença, arque com custos inerentes à demolição daquilo que construído, repito, após a obtenção das autorizações havidas à época pertinentes e suficientes. - Embargos parcialmente providos.[74]
Muitas vezes a autotuela da administração se dá por recomendação de órgãos de controle e do Ministério Público, principalmente por constatarem vícios e ilegalidades quando da expedição das referidas licenças. É notória a situação de sucateamento dos órgãos ambientais brasileiros, assim como o aparelhamento político destes, havendo o risco real de tais atos administrativos serem concedidos, contrariando pareceres de técnicos do próprio órgão ou mediante cometimento de atos de improbidade administrativa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL (LAI). ALEGAÇÃO DE NULIDADE DO ATO LICENCIATÓRIO E DE COMETIMENTO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE SUBSÍDIOS BASTANTES PARA A SUMÁRIA DESCONSTITUIÇÃO DA LICENÇA CONCEDIDA. RECURSO PROVIDO. AGRAVO REGIMENTAL VERSANTE SOBRE A ANTECIPAÇÃO DE TUTELA RECURSAL. PERDA DE OBJETO.[75]
Salienta-se que nos casos em que licenças são cassadas pela Administração e que é constatada a boa fé do administrado, cabe a ele indenização tanto material quanto moral, em virtude dos transtornos causados.
3.3.4 Impacto ambiental e Teoria do fato consumado
A sanção demolição de obra poderá deixar de ser aplicada, caso o desfazimento da obra implicar maior impacto ambiental que a sua manutenção, conforme § 3º do Art. 19 do Decreto 6.514/08:
§ 3o Não será aplicada a penalidade de demolição quando, mediante laudo técnico, for comprovado que o desfazimento poderá trazer piores impactos ambientais que sua manutenção, caso em que a autoridade ambiental, mediante decisão fundamentada, deverá, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, impor as medidas necessárias à cessação e mitigação do dano ambiental, observada a legislação em vigor.
Objetiva-se com isso evitar maior impacto ambiental na área já afetada, já que em alguns casos a demolição poderá trazer danos ainda maiores ao meio ambiente ou há inviabilidade técnica para a sua realização.
Sobre esse aspecto Letícia Nunes Sampaio explica que:
A grande restrição à demolição é o impacto ambiental, pois há situações em que o desfazimento poderá trazer piores danos que sua manutenção. É, portanto, imprescindível, antes que a medida seja determinada, a avaliação in loco por técnicos do órgão ambiental, que deverá informar em cada caso, por meio de laudo técnico, se a demolição é ambientalmente recomendada para a recuperação da área degradada ou se ao contrário trará maior impacto negativo. [76]
São casos de obras já consolidadas, nas quais a vegetação já se recompôs e a demolição implicaria em um impacto ambiental significativo, assim como não possibilitaria a recuperação da área degradada.
O Judiciário tem apreciado de maneira rotineira casos nesse sentido, tendo em muitas decisões substituído a aplicação da sanção demolição de obra por outras menos gravosas e por medidas compensatórias:
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESTINGA. TERRENO DE MARINHA. ZONA COSTEIRA. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO MUNICIPAL E LICENÇA AMBIENTAL ESTADUAL EM DESCONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. NULIDADE. RECUPERAÇÃO AMBIENTAL E INDENIZAÇÃO. TEORIA DO FATO CONSUMADO. APLICABILIDADE. Reconhecido o dano ambiental e a irregularidade das licenças concedidas pelos órgãos estaduais e municipais. A empresa responsável por empreendimento imobiliário é responsável pelo dano. A remoção da obra é sanção desproporcional ao fato realizado e que a sanção pecuniária é a que melhor se amolda ao ilícito, e tendo em conta os parâmetros da proporcionalidade em relação ao dano e ao valor da obra, deve a ré HANTEI CONSTRUÇÕES E INCORPORAÇÕES LTDA. ser condenada ao pagamento de indenização pelo dano ambiental em valor equivalente a 10 % do valor da avaliação total do imóvel. Além do pagamento de indenização, a empresa responsável pelo empreendimento foi ainda corretamente condenada a proceder à implantação de medidas mitigadoras no local, conforme indicações do perito judicial, reduzindo o impacto do empreendimento no meio. A responsabilidade indenizatória pelos danos não é apenas do empreendedor, mas também dos órgãos públicos que deixaram de cumprir seu dever de observar a lei, evidenciados nos autos atos e omissões na concessão de alvarás e licenças em relação à construção em área de preservação permanente. [77]
Embora a teoria do fato consumado seja utilizada em muitos Tribunais para evitar a aplicação da sanção demolição de obra, como no julgado acima, atualmente, há jurisprudência dominante do STJ afastando a teoria do fato consumado em matéria de direito ambiental. Nessa ótica, o Tribunal entende que edificações construídas em áreas de APP, mesmo aquelas feitas após a obtenção de licença administrativa ambiental, devem ser demolidas:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OCUPAÇÃO E EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE, NAS PROXIMIDADES DO RIO IVINHEMA. SUPRESSÃO DA VEGETAÇÃO. CONCESSÃO DE LICENÇA ADMINISTRATIVA. ILEGALIDADE RECONHECIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO, EM MATÉRIA DE DIREITO AMBIENTAL. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STJ. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 568/STJ E ART. 255, § 4º, III, DO RISTJ. DEVER DE REPARAÇÃO DO AGENTE CAUSADOR DO DANO AMBIENTAL. PRECEDENTES DO STJ, EM CASOS IDÊNTICOS. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisao publicada em 22/08/2016, que, por sua vez, julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. Na origem, trata-se de ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, com o objetivo de obter a condenação do ora agravante em obrigação de fazer, consistente em desocupar, demolir e remover todas as construções, cercas e demais intervenções realizadas em área de preservação permanente, localizada nas proximidades do Rio Ivinhema, bem como em reflorestar toda a área degradada.
III. O Tribunal de origem, apesar de reconhecer a existência de edificações, em área de preservação permanente, com supressão da vegetação, em afronta à legislação ambiental, bem como a ilegalidade da autorização concedida, reformou a sentença, para julgar improcedente a ação, sob o fundamento de que a situação encontra-se consolidada, em razão de prévia licença concedida pelo Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul - IMASUL, sendo, assim, descabida a aplicação das medidas de desocupação, demolição de edificações e reflorestamento da área, determinadas pela sentença, sob pena de ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
IV. A questão ora controvertida possui entendimento dominante nesta Corte, fato esse que autoriza a apreciação monocrática do apelo, nos termos da Súmula 568 do STJ ("O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema") e do art. 255, § 4º, III, do RISTJ.
V. O STJ, em casos idênticos, firmou entendimento no sentido de que, em tema de Direito Ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato consumado. Nesse contexto, devidamente constatada a edificação, em área de preservação permanente, a concessão de licenciamento ambiental, por si só, não afasta a responsabilidade pela reparação do dano causado ao meio ambiente, mormente quando reconhecida a ilegalidade do aludido ato administrativo, como na hipótese. Nesse sentido: STJ, Riso 1.394.025/MS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, De 18/10/2013; Riso 1.362.456/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, De 28/06/2013.
VI. Na forma da jurisprudência,"'o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, os direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da 'incumbência' do Estado de garantir a preservação e a restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)' (Agra no REsp 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 07/06/2016)"(STJ, AgInt no AgInt no AREsp 850.994/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/12/2016). Ademais, as exceções legais, previstas nos arts. 61-A a 65 do Código Florestal (Lei 12.651/2012), não se aplicam para a pretensão de manutenção de casas de veraneio, como na hipótese. Nesse sentido: STJ, Agint nos EDcl no REsp 1.447.071/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/02/2017; AgInt nos EDcl no REsp 1.468.747/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 06/03/2017; AgRg nos EDcl no REsp 1.381.341/MS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/05/2016.
VII. Estando o acórdão recorrido em dissonância com o entendimento atual e dominante desta Corte, deve ser mantida a decisão ora agravada, que deu provimento ao Recurso Especial do Ministério Público de Mato Grosso do Sul, para restabelecer a sentença, que julgara parcialmente procedente a presente Ação Civil Pública.
VIII. Agravo interno improvido.[78]
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. MATÉRIA DEVIDAMENTE PREQUESTIONADA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL. ALIENAÇÃO POSTERIOR À PROPOSITURA DA AÇÃO. EFEITOS SUBJETIVOS DA COISA JULGADA INALTERADOS. PRECEDENTES. FATO CONSUMADO. MATÉRIA AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA.
1. Cuida-se de ação civil pública na qual a parte ora recorrente foi condenada a demolir casa que edificou em área de preservação permanente correspondente a manguezal e a margem de curso d´água, a remover os escombros daí resultantes e a recuperar a vegetação nativa do local.
2. O imóvel em questão foi alienado. Entretanto, a alienação promovida em momento posterior à propositura da Ação Civil Pública pela empreendedora não tem o condão de alterar os efeitos subjetivos da coisa julgada, conforme disposto no art. 42, § 3º, do CPC, pois é dever do adquirente revestir-se das cautelas necessárias quanto às demandas existentes sobre o bem litigioso. Em razão do exposto, o não cumprimento da determinação contida no art. 167, I, 21, da Lei 6.015/73, o qual afirma a necessidade de averbação das citações de ações reais ou pessoais reipersecutórias relativas a imóveis não altera a conclusão do presente julgado.
3. Cumpre asseverar que a possibilidade do terceiro ter adquirido o imóvel de boa-fé não é capaz, por si só, de afastar a aplicação do art. 42, § 3º, do CPC; para que fosse afastada, seria necessário que, quando da alienação do imóvel, não houvesse sido interposta a presente ação civil pública. O que não é o caso.
4. Por fim, cumpre esclarecer que, em tema de direito ambiental, não se admite a incidência da teoria do fato consumado. Precedentes.
Agravo regimental improvido.[79]
A teoria do fato consumado limita, de fato, a aplicação da sanção demolição de obra, devendo ser avaliada em consonância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. No entanto, assim como os demais limitantes mencionados neste trabalho, não podem servir de condão para legitimar edificações construídas em desacordo com a legislação mediante má fé, na esperança de legalizá-las posteriormente, como acontece muito neste país, Temos uma das legislações ambientais mais progressistas do mundo, coerente com a riqueza de biodiversidade que ostentamos. Porém, o que vemos é a desvirtuação desse arcabouço legal em prol de interesses flagrantemente ilegais e de desrespeito ao meio ambiente.
3.4 PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA DA SANÇÃO DEMOLIÇÃO DE OBRA E IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO DO DANO AMBIENTAL
De acordo com Felipe Neves Linhares a prescrição “é a perda do poder de agir decorrente do seu não exercício no tempo fixado em lei”. Maria Silvia Zanella Di Pietro[80] ao abordar o tema, menciona, de um lado, a perda do prazo por parte do administrado para recorrer de decisões administrativas; de outro, a perda do prazo para que a Administração reveja seus próprios atos; e, finalmente, a perda do prazo para aplicações de penalidades administrativas.
No âmbito do direito administrativo ambiental, a prescrição basicamente se refere aos prazos que o administrado possui para interpor recurso às decisões da Administração e aos prazos para que a esta imponha as sanções administrativas.
Em concordância com a Lei 9873/99, que trata dos prazos prescricionais administrativos para toda a administração federal, os Artigos 21, 22 e 23 do Decreto 6514/08 aludem à prescrição no âmbito do processo administrativo ambiental:
§ 2o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).§ 3o Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificarão do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital;
Art. 23. O disposto neste Capítulo não se aplica aos procedimentos relativos à Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental de que trata o art. 17-B da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
De acordo com o regulamento legal, o prazo para apuração de uma infração administrativa ambiental é de 5 (cinco) anos, contado da data da sua prática, ou no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que houver cessado.
Visando tornar o processo administrativo célere e evitar constrangimento por tempo indefinido ao infrator, a legislação estabeleceu o prazo de 3 (três) anos para que o processo possa ficar parado, pendente de julgamento ou despacho.
Nos casos de infração administrativa que também seja crime, o prazo prescricional deverá ser o mesmo previsto na lei penal.
Conforme já foi mencionado, o Art. 225, § 3º do da Constituição Federal impõe aos causadores de dano ambiental a responsabilidade penal e administrativa, independente da obrigação de reparar o dano (responsabilidade civil). Essa reparação de âmbito civil somente poderá ser postulada em âmbito judicial e é reconhecidamente imprescritível, conforme entendimento doutrinário e jurisprudencial. Objetiva-se com isso, garantir de maneira inequívoca, a reparação do dano causado ao meio ambiente, mesmo quando o prazo administrativo já se exauriu.
No texto do Art. 21, § 4º do Decreto 6514/08 pode-se vislumbrar este aspecto, na medida em que tal dispositivo afirma que a prescrição punitiva administrativa não elide a reparação do dano em âmbito civil.
Assim, em casos nos quais não é possível realizar a execução da sanção administrativa demolição de obra na esfera administrativa em virtude do término do prazo prescricional, há a alternativa de efetuá-la na esfera civil, por meio de ação judicial, já que neste caso a medida é imprescritível.
3.5 INTERESSE EM RECORRER AO JUDICIÁRIO
Ao longo deste trabalho, foi possível verificar que em alguns casos, mesmo a lei não tendo explicitado a necessidade de a Administração recorrer ao Judiciário para concretizar a sanção demolição de obra, decisões de Tribunais tem relativizado a sua autoexecutoridade. Cita-se, como exemplo, o interesse de agir dos órgãos ambientais no caso de edificações já acabadas que, no entendimento do STJ, não gozam de autoexecutoriedade e a demolição após prazo prescricional de cunho civil, postulada mediante ação judicial.
Efetivamente, a sanção demolição de obra é das mais gravosas e causa dano irreparável ao administrado, devendo, portanto, ser executada apenas nos casos estritamente necessários, sempre respeitando o princípio da legalidade.
Em vista disso, a Administração Pública costuma recorrer ao socorro judicial, inclusive nas ocasiões em que a lei terminantemente autoriza a execução da sanção na esfera administrativa, a fim de trazer um caráter de definitividade a medida e evitar possíveis indenizações.
Esta possibilidade, aceita especialmente no STJ, com a chancela do princípio da inafastabilidade de jurisdição[81] não é unânime nos demais Tribunais do país. Existem muitas decisões que rechaçam a postulação de ação judicial para que a Administração possa agir sob o atributo da autoexecutoridade:
EMENTA: PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA TUTELA DO MEIO AMBIENTE. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. DEMOLIÇÃO DE EDIFÍCIO IRREGULAR. RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. AUTOEXECUTORIEDADE DA MEDIDA. ART. 72, INC. VIII, DA LEI N. 9.605/98 (DEMOLIÇÃO DE OBRA). 1. A demolição de obras é sanção administrativa dotada de autoexecutoriedade, razão pela qual despicienda a ação judicial que busque sua incidência. 2. Mesmo que a Lei n. 9.605/98 autorize a demolição de obra como sanção às infrações administrativas de cunho ambiental, a verdade é que existe forte controvérsia acerca de sua autoexecutoriedade (da demolição de obra). 3. No caso concreto, não se trata propriamente de demolição de obra, pois o objeto da medida é edifício já concluído - o que intensifica a problemática acerca da incidência do art. 72, inc. VIII, da Lei n. 9.605/98. 4. A presente ação civil pública tem como objetivo, mais do que a demolição do edifício, também a recuperação da área degradada. (TRF4, AC 2009.72.00.003084-1, TERCEIRA TURMA, Relator NICOLAU KONKEL JÚNIOR, D.E. 16/02/2011)
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IBAMA. PODER DE AUTOEXECUTORIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. O art. 19 do Decreto 6.514/08 legitima o IBAMA a aplicar a sanção de demolição de obra, então as medidas requeridas na presente demanda devem ser promovidas no próprio âmbito administrativo, sendo que somente em casos de eventuais empecilhos encontrados no exercício do poder de polícia é que se poderá discutir e requerer providências judicialmente. [82]
A idéia defendida é a de que a Administração goza do referido atributo e não pode se afastar dele, sob o risco de tornar a fiscalização ambiental um ato judicial e o juiz o agente de fiscalização. Além disso, na medida em que os juízes deixem de aceitar ou neguem pedidos como esses, os órgãos ambientais terão maior legitimidade e segurança para agir e impor as sanções, independente de ação judicial prévia.
Por outro lado, a autoexecutoriedade da Administração não retira o interesse de agir dos órgãos ambientais para postular ação civil pública com o intuito de obter decisão definitiva e irreversível, caso haja necessidade no caso concreto.
A urbanização das cidades brasileiras trás ao debate diversas questões sob o ponto de vista ambiental, as quais devem ser discutidas a fim de evitar a degradação do meio ambiente e a qualidade de vida das pessoas.
A dificuldade de acesso à terra e à moradia urbana, associada à baixa atuação do poder público e à falta de respeito às legislações ambientais, levou a uma intensa degradação de áreas ambientalmente sensíveis, ocupadas tanto por comunidades de baixa renda – que não possuem acesso a cidade formal – quanto pelas classes mais ricas.
Essa situação concreta pode ser evitada ou pelo menos mitigada se os dispositivos legais existentes forem utilizados a contento, de modo a permitir a devida proteção dos ecossistemas naturais. Nesse sentido, a legislação brasileira protege amplamente o meio ambiente, prevendo penalidades de natureza penal, administrativa e civil.
Neste trabalho, foi abordado apenas um aspecto da responsabilidade administrativa ambiental, na figura específica da sanção administrativa ambiental demolição de obra.
Esta sanção, das mais gravosas entre as penalidades ambientais, possui grande importância para a proteção do meio ambiente, podendo ser aplicada, inclusive, no ato da fiscalização, sem precisar passar pelo trâmite completo de um processo administrativo ou judicial. Embora seja excepcionalíssima a sumariedade da sanção, há esta previsão legal, contribuindo para evitar danos ambientais significativos.
A regra, no entanto, é a aplicação da demolição de obra somente após o devido processo administrativo, assegurando a ampla defesa e o contraditório, princípios basilares do nosso ordenamento jurídico. Há casos, também, nos quais a autoexecutoridade da Administração é restringida em prol de direitos constitucionais como o de moradia e de propriedade, conforme foi mostrado nas jurisprudências analisadas.
Assim, além das limitações e exigências previstas expressamente na legislação – como os prazos prescricionais - para que a Administração possa infligir a penalidade, há posições doutrinárias e decisões de Tribunais que, ao apreciarem casos concretos similares, estabeleceram limites para a autoexecutoriedade da Administração Pública e para a utilização da sanção demolição de obra. É o caso, por exemplo, do entendimento do STJ em relação a edificações concluídas que não poderão sem demolidas em âmbito administrativo ou da construção em áreas urbanas consolidadas, para as quais muitas decisões vêm afastando a aplicação da referida penalidade.
De todo modo, em geral, há poucas situações totalmente pacificadas, existindo uniformidade de decisões no âmbito de um Tribunal ou no próprio Superior Tribunal de Justiça, mas com divergências em outros tantos.
Diante dessa situação, é compreensível o temor da Administração em aplicar a sanção na esfera administrativa, buscando evitar, com isso, indenizações e reparações. Por outro lado, o não uso da sanção enfraquece a proteção ao meio ambiente e favorece a proliferação das construções irregulares nas cidades brasileiras.
Assim, desde que respeitando os limites constitucionais, a imposição da sanção demolição de obra deve ser efetivamente utilizada e legitimada pelo Poder Judiciário, a fim de que sua eficácia seja mantida e a sua aplicação possa auxiliar, de fato, na defesa do meio ambiente.
BUENO, Mabel Simm Milan. Requisitos e limites da aplicação da sanção administrativa ambiental demolição de obra. Monografia (Curso de Especialização em Direito Ambiental). Universidade Estácio de Sá, Florianópolis, 2017.
BRASIL. Ministério Público do Estado de Santa Catarina. Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente. Enunciados conclusivos do Seminário Delimitação de APPs em áreas urbanas consolidadas. Enunciado nº 02. Evento ocorrido em 25.06.2007, em Florianópolis.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1318051/RJ, Relator Ministro Benedito Gonçalves. Recorrente: Companhia Brasileira de Petróleo Ipiranga. Recorrida: Município de Guapimirim. Julgado: 17.03.2015. Disponível em:<www.stj.jus.br>. Acesso em 26.09.2017.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1277638/SC, Relator Ministro Humberto Martins. Recorrente: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. Recorrido: Madeireira São Sebastião LTDA. Julgado: 07.05.2013. Disponível em:<www.stj.jus.br>. Acesso em 26.09.2017.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 789.640/PB, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques. Recorrente: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. Recorrido: Ivanilda Bento da Silva. Julgado: 27.10.2009. Disponível em:<www.stj.jus.br>. Acesso em 26.09.2017.
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Brasil. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial nº 1491027/PB, Relator Ministro Humberto Martins. Recorrente: IBAMA. Recorrido: Maria Arlete do Amaral Araujo. Julgado: 13.10.2015. Disponível em:<www.stj.jus.br>. Acesso em 26.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 50054162920124047004/PR 5005416-29.2012.404.7004, Relator Desembargador Federal Candido Alfredo Silva Leal Junior. Apelante: Ministério Público Federal e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBIO. Apelado: Clovis Bruno e Município de Alto Paraíso-PR. Julgado: 19.04.2017. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional da 4ª Região. Apelação nº 5016387-62.2015.404.7200, Relatora: Desembargadora Federal Vania Hack de Almeida. Apelante: Luiz Henrique Ribeiro da Silveira e outros. Apelado: Ministério Público Federal. Julgado: 22.08.2017. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 5005382-54.2012.404.7004, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha. Apelante: Ministério Público Federal. Apelado: Jose Tavares. Julgado: 30.08.2017. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 2006.72.04.000452-9, Relatora Desembargadora Federal Maria Lúcia Luz Leiria. Apelante: IBAMA. Apelado: José Carlos Oneda. Julgado: 25.01.2011. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível 5005370-40.2012.404.7004, Relatora Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida. Apelante: ICMBIO. Apelado: Rubens Aparecido de Souza. Julgado: 22.08.2017. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
Brasil. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Embargos Infringentes na Apelação Cível nº 1998.04.01.009684-2, Relator Desembargador Federal Luiz Carlos de Castro Lugon. Embargante: Mauro Antonio Molossi. Embargado: União Federal. Julgado: 16.06.2004. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 5010593-36.2010.404.7200, Relatora Desembargadora Federal Maria Lucia Luz Leiria. Apelante: Ministério Público Federal, HANTEI e outro. Apelado: os mesmos. Julgado: 14.11.2012. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
Brasil. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 2009.70.08.000582-7, Relatora Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler. Apelante: IBAMA. Apelado: Loja A B Confecções e Armarinhos LTDA e outros. Julgado: 25.01.2010. Disponível em: Acesso em 25.09.2017.
BRASIL. Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Apelação Cível nº 2013.037720-0, Relator Desembargador Carlos Adilson Silva. Apelante: Município de Imbituba e outros. Apelado: Ministério Público do Estado de Santa Catarina. Julgado: 02.06.2015. Disponível em: <www.tjsc.jus.br> Acesso em 25.09.2017.
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[1] MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito de construir. 09. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 99.
[2] TÁCITO, Caio. O Poder de Polícia e seus Limites. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v.27, p.08, jan/mar. 1952.
[3] LINHARES, Felipe Neves. Demolição de obras e construções irregulares: abordagem administrativa à luz do direito ambiental. Dissertação (Mestrado em Direito). Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2013, p. 68.
[4] MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013, p. 385.
[5] LINHARES, Felipe Neves. Demolição de obras e construções irregulares: abordagem administrativa à luz do direito ambiental. Dissertação (Mestrado em Direito). Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2013, p. 73.
[6] “Artigo 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]
sítios arqueológicos; [...]
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;[...].”
[7] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 1326138 SC (2012/0112858-3), Relator Ministro Humberto Martins.
[8] TRENNNEPOHL, Terence Dorneles. Manual de Direito Ambiental. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p.73.
[9] A lei 140/2011 surgiu para regulamentar essa cooperação entre os entes federativos, prevista na Constituição Federal, assim como para solucionar controvérsias pertinentes à matéria.
[10] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Habeas Corpus nº 42528/MG, Relatora Ministra Laurita Vaz.
[11] MEIRELES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.486
[12] FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba:Juruá, 2014, p. 124.
[13]Lei 6894/80: Dispõe sobre a inspeção e a fiscalização da produção e do comércio de fertilizantes, corretivos, inoculantes, estimulantes ou biofertilizantes, remineralizadores e substratos para plantas, destinados à agricultura, e dá outras providências.
[14] MEIRELES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.486.
[15] MEIRELES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.486.
[16] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 154.
[17] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 835.
[18] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 836.
[19] “Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:(...)
[20] Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º(...)
§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:(...)
II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha.”
[21] “Art. 69. Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de questões ambientais:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa”.
[22] FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba:Juruá, 2014, p. 108.
[23] Previsto no Inciso IV do artigo 9º da PNMA.
[24] “Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes”.
[25] SUNFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. SãoPaulo: Malheiros Editores, 2003, p. 77.
[26] “Artigo 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:[...]
§ 2º A advertência será aplicada pela inobservância das disposições desta Lei e da legislação em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem prejuízo das demais sanções previstas neste artigo.”
[27] MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 7. ed. rer. atual e reform. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 1148.
[28] “Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.”
[29] “Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
[30] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 1640243/SC, Relator Herman Benjamin.
[31] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 1318051/RJ , Relator Ministro Benedito Gonçalves.
[32] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 1277638/SC , Relator Ministro Humberto Martins.
[33] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 840.
[34] “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; (...)
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.”
[35] “Art. 30. Compete aos Municípios: (...)
[36] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: Ed. Atlas: São Paulo, 2014, p. 686.
[37] “Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:
[38] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 843.
[39] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 841.
[40] FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba:Juruá, 2014, p. 164.
[41] “Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
[42] “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)”
[43] “XXXIX Não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal;”.
[44] Análogo ao “tipo aberto” do Direito Penal.
[45] FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba:Juruá, 2014, p.119.
[46] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 198
[47] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 111.
[48] “LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”
[49] “XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”
[50] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 106.
[51] LINHARES, Felipe Neves. Demolição de obras e construções irregulares: abordagem administrativa à luz do direito ambiental. Dissertação (Mestrado em Direito). Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2013, p.150.
[52] FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. 5. ed. Curitiba:Juruá, 2014, p. 154.
[53] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 789.640/PB de 27.10.2009, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques.
[54] “§ 3o Não será aplicada a penalidade de demolição quando, mediante laudo técnico, for comprovado que o desfazimento poderá trazer piores impactos ambientais que sua manutenção, caso em que a autoridade ambiental, mediante decisão fundamentada, deverá, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, impor as medidas necessárias à cessação e mitigação do dano ambiental, observada a legislação em vigor.”
[55] “Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de cinquenta por cento do valor do mesmo objeto.”
[56] “Art. 24 . Além da ação penal cabível, a modificação não autorizada, a destruição, a desfiguração, ou o desvirtuamento de sua feição original, no todo ou em parte, das Áreas Especiais de Interesse Turístico ou dos Locais de Interesse Turístico, sujeitam o infrator às seguintes penalidades: (...)
V - demolição de construção ou remoção de objeto que interfira com os entornos de proteção e ambientação do Local de Interesse Turístico.”
[57] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, prática, jurisprudência e glossário. 7. ed. rev. atual. e reform. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 1210.
[58] GUERRA FILHO, Willis Santiago. O Princípio da Proporcionalidade e Teoria do Direito. IN: GRAU, Eros; GUERRA FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional: Estudos em Homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, p. 268-283, 2003, p. 153.
[59] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 789.640/PB, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques.
[60] “Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”
[61] “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (...)
[62] BRASIL. Tribunal Regional da 4ª Região, Apelação nº 5016387-62.2015.404.7200, Relatora: Desembargadora Federal Vania Hack de Almeida.
[63] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Apelação Cível nº 5005370-40.2012.404.7004, Relatora Desembargadora Federal Vânia Hack de Almeida.
[64] BRASIL. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Apelação Cível n. 2013.037720-0, Relator Desembargador Carlos Adilson Silva.
[65] BRASIL. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Apelação Cível nº 2012.030404-6, Relator. Desembargador Francisco Oliveira Neto.
[66] BRASIL. Ministério Público do Estado de Santa Catarina. Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente. Enunciados conclusivos do Seminário Delimitação de APPs em áreas urbanas consolidadas. Enunciado nº 02. Evento ocorrido em 25.06.2007, em Florianópolis.
[67] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 50054162920124047004/PR 5005416-29.2012.404.7004, Relator Desembargador Federal Candido Alfredo Silva Leal Junior.
[68] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível nº 5005382-54.2012.404.7004, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha.
[69] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Apelação Cível nº 2006.72.04.000452-9, Relatora Desembargadora Federal Maria Lúcia Luz Leiria.
[70] Brasil. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Agravo de Instrumento nº 2012.013398-0, Relator Desembargador José Volpato de Souza.
[71] Brasil. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Agravo de Instrumento nº 2011.044823-5, Relator Desembargador João Henrique Blasi.
[72] COUTO E SILVA, Almiro do. O Princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei de processo administrativo da União (Lei n. 9.784/99). Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 2, abril/maio/junho, 2005.Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 25 set. 2017.
[73] Isto é possível graças a SÚMULA STF 473:
[74] Brasil. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, EIAC nº 1998.04.01.009684-2, Relator Desembargador Federal Luiz Carlos de Castro Lugon.
[75] BRASIL. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Agravo Regimental nº 0020007-14.2016.8.24.0000, Relator Desembargador João Henrique Blasi.
[76] SAMPAIO, Letícia Nunes. Demolição de obras: possibilidade de aplicação da sanção pelo órgão ambiental. In: Revista Fórum de Direito Urbano e Ambiental. v. 60 (nov./dez. 2011). Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011, p. 05.
[77] BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Apelação Cível nº 5010593-36.2010.404.7200, Relatora Desembargadora Federal Maria Lucia Luz Leiria.
[78] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, Agravo de Instrumento no Recurso Especial nº 1391986/MS, Relatora Ministra Assusete Magalhães.
[79] Brasil. Superior Tribunal de Justiça, Agravo Regimental no Recurso Especial nº 1491027/PB, Relator Ministro Humberto Martins.
[80] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: Ed. Atlas: São Paulo, 2014, p.820.
[81] O principio da inafastabilidade de jurisdição, conhecido como principio de acesso a justiça está previsto no Inciso XXXV da Constituição Federal: “alei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
[82] Brasil. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Apelação Cível nº 2009.70.08.000582-7, Relatora Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler.
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References: artigo 225
 artigo 72
 artigo 112
 Artigo 225
 artigo 6
 artigo 70
 artigo 23
 artigo 5
 Artigo 69
 artigo 72
IN DUBIO
in dubio
 artigo 9