Source: http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2183-184X2019000300003&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt
Timestamp: 2020-07-05 23:13:42+00:00

Document:
Mário Aroso de Almeida I 1 .
I Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Rua de Diogo Botelho 1327, Porto, 4169-005, Portugal. E-mail:malmeida@porto.ucp.pt
O presente texto explora e analisa as principais alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
The paper analyses the main amendments to the Code of Proceedings in the Administrative Courts as introduced by Law no. 118/2019 of 17 September.
Foi este modelo, com adaptações, que o CPTA consagrou em 2002, com base na contraposição entre a ação administrativa comum – cujo âmbito de aplicação, sendo embora mais amplo, compreendia as ações sobre contratos e de responsabilidade civil extracontratual – e a ação administrativa especial – cujo âmbito de aplicação, sendo embora também mais amplo, compreendia as ações de impugnação de atos administrativos.
Significava isto que, nas ações respeitantes a atos ou omissões de órgãos do Estado – ações, como vimos, de algum modo sucessoras do velho recurso contencioso, cujo âmbito correspondia, até 2015, ao da ação administrativa especial e que não são propostas, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º, contra o Estado, mas contra os Ministérios a cujos órgãos sejam imputáveis os atos ou omissões –, os Ministérios podem fazer-se patrocinar por advogado, solicitador ou licenciado em Direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico. Mas já nas demais ações respeitantes ao Estado – ações, como vimos, de algum modo sucessoras do velho contencioso das ações, cujo âmbito correspondia, até 2015, ao da ação administrativa comum e que são propostas contra o Estado, quando a este digam respeito –, a representação deste competia obrigatoriamente ao Ministério Público.
Pela nossa parte, entendemos, aliás, que, atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado, pelo que desde há muito defendemos que o caminho que, nesta matéria, entre nós deveria ser seguido era o de se criar um corpo próprio de advogados do Estado, submetido a um estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos advogados, ao qual deveria ser atribuída, em regra, a função de exercer o patrocínio do Estado, substituindo, tanto o Ministério Público nas ações que são propostas contra o Estado, como os solicitadores ou licenciados em Direito ou em solicitadoria, nas ações que são propostas contra Ministérios – isto, sem prejuízo da possibilidade, para casos pontuais, da opção pela constituição de advogado, quando tal solução fosse considerada adequada.
Pela nossa parte, não podemos deixar de manifestar a nossa discordância em relação à solução, que, na prática, implica que passa a ser de dez dias o prazo dentro do qual passa a ser possível proceder-se a uma impugnação com efeito útil dos atos de adjudicação dos contratos do contencioso pré-contratual urgente – e isto, só no que diz respeito à impugnação dos atos de adjudicação dos contratos em relação aos quais o CCP impõe a proibição de celebração dentro do período standstill.
Cumpre, na verdade, notar que quando, em 2015, a comissão de revisão do CPTA, que tive a honra de integrar, propôs – e o Governo da altura aceitou – a consagração do regime que, até agora, constava do n.º 1 do artigo 103.º-A, ela não o fez na convicção errónea de que tal solução, com o alcance que lhe era dado, era uma imposição que estritamente decorria das chamadas Diretivas Recursos. A consagração desse regime, com essa configuração, foi determinada pelo propósito de proporcionar uma tutela jurisdicional reforçada aos impugnantes num contexto de risco acrescido da constituição de situações de facto consumado, que põem em causa o direito a uma tutela efetiva, e em que, como já foi notado, são bem conhecidas as enormes dificuldades que envolve a obtenção de tutela cautelar.
Nessa matéria, o legislador nacional tinha fixado em um mês, no artigo 101.º do CPTA, o prazo ao qual se considerava razoável que os interessados estivessem submetidos para a propositura das ações de impugnação do contencioso pré-contratual urgente – alargando, aliás, o prazo, considerado excessivamente curto, que o Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de maio, anteriormente fixava em 15 dias. Por conseguinte, o que teria sido razoável teria sido que também o CCP, em 2008, tivesse fixado o período standstill em um mês.
Ora, a incongruência que resulta da falta de harmonia entre o prazo de impugnação jurisdicional de um mês e o período standstill de dez dias, que devia estar ao serviço do primeiro, evidencia-se no conteúdo do regime agora consagrado no artigo 103.º-A, do qual resulta, de modo que nos parece inaceitável, a instituição de dois regimes de impugnação dos atos de adjudicação dos contratos do contencioso pré-contratual urgente: um regime de impugnação no prazo de dez dias – só porque esse é o prazo que o CCP fixou, de modo arbitrário, para o período standstill –, em que é imputada a produção de um efeito suspensivo automático à impugnação dos atos de adjudicação dos contratos cuja celebração está condicionada pelo CCP à observância do período standstill; e um regime de impugnação para além do prazo de dez dias, e até ao prazo de um mês que o CPTA sempre estabeleceu como o prazo de impugnação, em que a impugnação não produz, em qualquer caso, o efeito suspensivo automático.
Ora, era para esse regime que, sem mais considerações, o CPTA remetia, no artigo 185.º-A – como ainda hoje, aliás, se limita a remeter para a LAV, com as devidas adaptações, no que diz respeito ao regime de constituição e funcionamento do tribunal arbitral, no n.º 1 do artigo 181.º.
A relevância, em particular, desta última solução – discutível e, por isso, necessariamente controversa – deve ser especialmente assinalada, porque, na prática, tem o alcance de permitir submeter a integralidade da jurisprudência arbitral de Direito Administrativo ao crivo do Supremo Tribunal Administrativo, pela via de um recurso cujo âmbito de admissibilidade cabe ao próprio Supremo delimitar em função de critérios caracterizados por um certo grau de subjetividade.
4 A nosso ver, radica neste ponto a nossa discordância em relação a posições doutrinais como a de ANTÓNIO CADILHA, designadamente no artigo A. CADILHA "O efeito suspensivo automático da impugnação de atos de adjudicação (art. 103.º-A do CPTA): uma transposição equilibrada da Directiva Recursos?", Cadernos de Justiça Administrativa n.º 119, pp. 4 ss. (que, pelos vistos, deveria ter merecido a resposta adequada no momento próprio), que, em veemente patrocínio dos interesses das entidades adjudicantes e dos adjudicatários neste domínio, considera que uma "transposição equilibrada" das Diretivas Recursos, capaz de assegurar um "equilíbrio justo", é a que reduz ao mínimo estritamente exigido pelas Diretivas a proteção dos impugnantes, fazendo prevalecer o mais possível os interesses dirigidos à célere celebração do contrato – ao ponto, aliás, de defender que se fosse ainda mais longe do que foi a Lei n.º 118/2019, submetendo a decisão do levantamento do efeito suspensivo automático ao critério de pura ponderação dos prejuízos causados aos interesses envolvidos, sem, desse modo, atribuir peso reforçado ao interesse na manutenção do efeito suspensivo, como estabelece, e bem, o n.º 4 do artigo 103.º-A.
6 Na verdade, diferente interpretação implicaria, como foi assinalado na nota anterior, o regresso, neste domínio, à tradição anterior à reforma do contencioso administrativo de 2002, de acordo com a qual, no âmbito da aplicação do instituto da suspensão da eficácia de atos administrativos, se ponderavam em valor absoluto os riscos que para o interesse público poderiam advir da concessão da suspensão da eficácia, de modo a afastar liminarmente a possibilidade da concessão da providência em caso de prejuízo grave para o interesse público. Ora, é reconhecido na doutrina que essa tradição conduzia à sistemática prevalência do interesse público sobre o interesse particular e, portanto, que um dos principais méritos da reforma de 2002 nesta matéria foi o de substituir a "ideia antiga da exclusão da providência em caso de prejuízo grave para o interesse público" por um regime de "ponderação equilibrada dos eventuais danos, contrabalançando os riscos que a concessão da providência pode envolver com a amplitude dos danos que que a sua recusa possa trazer", que permite suspender a eficácia de atos administrativos que causem lesões irreparáveis ou de difícil reparação a direitos ou interesses particulares, mesmo quando dessa suspensão resultem danos graves – mas comparativamente menos importantes – para o interesse público. Sobre este ponto, da maior importância, cfr., por todos, J. VIEIRA DE ANDRADE. A Justiça Administrativa, 17.ª ed., Coimbra, 2019, pp. 324-325, M. AROSO DE ALMEIDA/ C. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Coimbra, 2017, pp. 978-979, e infra, no 228.

References: artigo 10
 artigo 103
 artigo 101
 artigo 103
 artigo 185
 artigo 181
 artigo 103