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Timestamp: 2020-05-29 17:50:24+00:00

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Consideraciones para una reforma legislativa en materia de Responsabilidad Ambiental
Por Mtro. Gabriel Calvillo Díaz
El compromiso asumido por México en el desarrollo de la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas.
En 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, la comunidad internacional acordó adoptar un enfoque para el progreso de los pueblos que protegiera el medio ambiente, mientras se asegura el desarrollo económico y social.
Desde entonces, México, al igual que el resto de la comunidad internacional, se comprometió a legislar en materia de responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, indemnización y compensación de las víctimas de la contaminación, y para hacer posible el acceso efectivo de la ciudadanía a los tribunales que impartan justicia en materia ambiental.
Los principios 10, 13 y 16 de la histórica Declaración de Río de Janeiro de 1992, señalan que:
“Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales,
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda,
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el de resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
En congruencia con lo anterior, nuestros legisladores establecieron como principio de política ambiental de México : que “quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar al ambiente, esta obligado a (...) reparar los daños que se causen, así como a asumir los costos que dicha afectación implique”, apuntando con ello la necesidad de desarrollar la legislación sustantiva y procesal relativa a la responsabilidad ambiental .
A pesar de esta declaración, la normatividad mexicana no responde aún a las expectativas de justicia de las comunidades, de la sociedad, no garantiza en los hechos los principios reconocidos por el derecho ambiental. Es necesario legitimar a los ciudadanos para posibilitar su acceso a los tribunales. Es indispensable propiciar la intervención del Poder Judicial en la solución de los conflictos ambientales. Es impostergable construir un sistema de justicia que posibilite la acción corresponsable del gobierno y la sociedad civil en la protección del ambiente, garantice la efectiva reparación de los daños, la atención a las víctimas de la contaminación, al mismo tiempo que desincentive económicamente a quienes no han optado por el cumplimiento de la normatividad que tutela el ambiente.
Resulta de la mayor trascendencia legislar para que las aspiraciones de justicia, y el compromiso de México frente a sus ciudadanos y la comunidad internacional, se traduzcan en un sistema jurisdiccional que atienda con toda eficacia, los conflictos sociales producidos por los daños que se ocasionan al ambiente, y por las afectaciones a la salud e integridad de los mexicanos.
La magnitud de los daños ocasionados al ambiente y a las personas como justificante de un nuevo sistema de responsabilidad.
El desarrollo legislativo en materia de responsabilidad ambiental, se ha vuelto inaplazable a la luz de numerosos casos de daños graves ocasionados al ambiente y a la salud e integridad de las personas.
En los últimos años se han registrado en nuestro país un sinnúmero de acontecimientos notorios que han tenido como resultado la contaminación de cuerpos de agua, suelos, subsuelo, manto freático y acuíferos. Los medios de comunicación han hecho públicos casos de emisiones puntuales de contaminantes que han impactado a sectores amplios de la sociedad, descargas ilícitas de aguas residuales, desecho clandestino de residuos peligrosos, encallamiento de embarcaciones en bancos de coral en áreas naturales protegidas, así como la construcción ilegal de proyectos sobre manglares y en zonas en las que se ocasiona ilegítimamente la deforestación y el cambio de uso de suelo de nuestros bosques y selvas.
Estos precedentes, así como la naturaleza del daño ambiental disímil a la del daño civil patrimonial, son elementos determinantes que justifican la necesidad de crear un régimen especial de responsabilidad ambiental, fuera de los Códigos Civiles y de Procedimientos ordinarios.
México ha acumulado por décadas experiencias de pérdida, deterioro, y afectaciones negativas de sus elementos naturales, hábitat y ecosistemas, así como de afectación a la salud e integridad de las personas, atribuidas a sujetos y empresas individualmente determinados, suficientes para afirmar la necesidad de un nuevo régimen jurídico de responsabilidad, adecuado y congruente a las características del daño ambiental. Sucesos de trascendencia nacional e internacional dados a conocer por los medios de comunicación, como los derrames petroleros del pozo IXTOC I, en junio de 1979 , o casos tan recientes como los vertimientos y fugas de hidrocarburos en Nanchital, Veracruz, en diciembre del 2004, evidencian lo anterior .
El reporte público sobre la contaminación y decesos ocasionados por la liberación de materiales y residuos peligrosos en el ambiente, como aquellos producidos por las explosiones de la empresa de agroquímicos ANAVERSA, en el estado de Veracruz, y las muertes y afectaciones a la salud de la victimas acaecidas años después , demuestran la persistencia en el tiempo del daño ambiental, y el inaplazable desarrollo de un sistema eficiente y justo de indemnización y compensación de las víctimas de la contaminación.
La responsabilidad jurídica debe reconocer que los daños a los recursos naturales pueden ser irreparables, como fue probado con los encallamientos de las embarcaciones Leeward, en Quintana Roo , y Rubin en el Sistema Arrecifal Veracruzano . Lo que evidencia también la necesidad de crear figuras jurídicas de compensación ambiental o ecológica.
Los efectos nocivos sobre amplios grupos de población ocasionados por la liberación de contaminantes peligrosos en el ambiente, como los señalados por los medios de comunicación respecto a las empresas Pyosa en Monterrey , Peñoles en Torreón , Metales y Derivados en Tijuana , Cromatos de México, en el Estado de México , Fundidora Asarco en Ciudad Juárez , PEMEX en Nanchital, Veracruz , entre otras, hacen patente la necesidad de un sistema integral de responsabilidad por daños al entorno, que incluya también la atención a los efectos de éstos en la integridad de las personas. Lo mismo puede decirse de los múltiples casos de desecho de residuos peligrosos generadores de amplios impactos al ambiente, como los acontecidos en el Municipio de Cadereyta, Nuevo León, así como los documentados en el Estado de México .
La responsabilidad ambiental institución jurídica diversa a la responsabilidad civil.
La reparación del daño ambiental no puede ser abordada por el sistema de responsabilidad civil ordinario, que resulta para ello ineficaz e insuficiente.
El daño ambiental es un daño social y difuso dado a que recae sobre bienes que son objeto de interés general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carácter ambiental cumplen una función social. En contraste, el daño civil o privado, con el que la normatividad vigente incorrectamente pretende asociar al daño ambiental, siempre ha de ser individualizado, atribuido en detrimento de una persona en lo particular, lo que resulta incompatible con la naturaleza de los bienes ambientales .
De lo anterior deviene la necesidad de contar con un sistema de responsabilidad ambiental al alcance de la ciudadanía, en el cual el Juez pueda allegarse oficiosamente de elementos probatorios, suplir las deficiencias de la parte actora como sucede en las materias laboral y la agraria, valerse de las opiniones de las instituciones administrativas ambientales, e incluso de instituciones académicas y de investigación especializadas.
El daño ambiental en muchas ocasiones es de difícil o imposible valoración económica. El daño civil tradicional, en contraste, para ser resarcido ha de evaluarse económicamente. En los casos de daños ambientales los reclamos deben ser de restauración o de descontaminación, y solo ante su imposibilidad técnica o material, de compensación, aunque ésta no deberá ser en términos monetarios, sino en función de los servicios ambientales perdidos.
La reparación del daño patrimonial civil, con el cual no puede identificarse al daño ambiental, se hace habitualmente a través de instrumentos de reparación sustitutiva, como la indemnización, instrumento que resulta insuficiente para la reparación de la mayoría de los daños ambientales. En materia de responsabilidad ambiental no se trata de restituir el equilibrio patrimonial de un perjudicado, sino de restituir las cualidades físicas, químicas o biológicas de los elementos naturales, hábitat y ecosistemas perdidas.
Los daños ambientales pueden ser jurídicos o antijurídicos, pueden ser producidos por conductas activas u omisivas, pueden tener efectos diferidos o sobrevenidos en los que se requiere del transcurso de un lapso prolongado de tiempo, desde que se produjo el hecho o actividad causante del daño, hasta el momento en que se manifiestan sus efectos. Todo lo cual debe ser reconocido en un sistema de responsabilidad especial, que atienda a plazos de prescripción de las acciones para acudir a los tribunales amplios, diversos a los contenidos en los insuficientes preceptos de la normativa civil ordinaria .
El daño ocasionado al ambiente puede manifestarse en lugares lejanos a aquél en el que se produjo el acto que lo originó, lo que hace necesario considerar la responsabilidad ambiental no solamente por daños directos, como sucede en materia civil, sino fundamentalmente indirectos, como ha sido reconocido por la Ley de Responsabilidad por Daños Nucleares. Los daños ambientales pueden ser irreparables, lo que hace necesario prever figuras de compensación ambiental ajenas al factor económico.
Finalmente, los daños ambientales pueden ocasionar efectos adversos sobre la salud humana, lo que justifica un sistema de responsabilidad ambiental que reconozca esta vinculación causal.
La realidad indica que nuestra sociedad se preocupa por el daño infligido a los componentes del ambiente, y lo percibe como un peligro para la calidad de vida, la salud y los intereses de los seres humanos. Un sistema de responsabilidad ambiental debe atender con eficacia dicha preocupación.
El acceso de la ciudadanía a la jurisdicción y la intervención activa del Poder Judicial de la Federación en la resolución de los conflictos ambientales.
La necesidad de crear un sistema de responsabilidad ambiental, no solo obedece al reclamo de reparación de daños ocasionados al entorno, sino fundamentalmente a la demanda social de participación directa en la tutela del ambiente, que requiere del acceso efectivo y sin intermediación a los tribunales del Poder Judicial, así como la participación activa de éste en la resolución de los conflictos ambientales.
Lo anterior, ha sido expresado con claridad por expertos de todo el mundo, en el marco de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, que fue celebrada en el 2002 para revisar los compromisos de la Conferencia de Río de Janeiro. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, auspició seis simposios de jueces, ministros, magistrados y expertos en el tema de justicia ambiental de todo el mundo, que concluyeron con la expedición de una declaración. Los Jueces y magistrados a través de la Declaración de Johannesburgo manifestaron:
Afirmamos que un poder y un proceso judiciales independientes son decisivos para la ejecución, el desarrollo y la aplicación coercitiva del derecho ambiental, y que los miembros del poder judicial, son asociados imprescindibles para promover el cumplimiento, la ejecución y la aplicación coercitiva del derecho ambiental internacional y nacional (...)
Lo anterior, fue reafirmado en el 22º período de sesiones del Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) celebrado en febrero del 2003, al reconocerse la necesidad de incrementar la función de la judicatura en la promoción del desarrollo sostenible mediante la aplicación del imperio de la ley.
La Declaración internacional de Río de Janeiro, adoptada por nuestro país , hace patente el reconocimiento de la comunidad internacional, y el compromiso de México, respecto a esta afirmación:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional (...) deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes .
Avance de las normas que regulan la responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas en nuestro país.
El sistema de responsabilidad ambiental que proponemos no es del todo novedoso para el sistema jurídico mexicano. Nuestros legisladores han ido progresivamente incluyendo preceptos sobre responsabilidad ambiental en las leyes ambientales sectoriales.
Así, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) prevé en su artículo 203 vigente, que:
Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados, de conformidad a la legislación civil aplicable.
El término para demandar la responsabilidad ambiental será de cinco años contados a partir de que se produzca el acto, hecho u omisión correspondiente.
Preceptos sobre la responsabilidad ambiental fueron previstos por el legislador en los artículos 106 a 109 de la Ley General de Vida Silvestre, en el Título Quinto de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, en el artículo 136 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en la Ley de Aguas Nacionales, en el artículo 121 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como en el artículo 421 del Código Penal Federal, al referirse a los Delitos Contra el Ambiente y la Gestión Ambiental.
No obstante el avance que nuestro sistema jurídico ha alcanzado en la materia, a través de estos ordenamientos, las normas sobre responsabilidad se encuentran dispersas y adolecen de preceptos tanto sustantivos como procesales que permitan su unidad y aplicación, haciéndolas contradictorios e inaplicables en la práctica. Lo que se hace evidente a propósito de la ausencia de procesos de responsabilidad ambiental en nuestros tribunales.
Los ensayos normativos se han limitado hasta ahora, a esbozar de manera limitada disposiciones sustantivas sobre reparación monetaria y legitimación, haciendo un reenvío insuficiente al Código Federal de Procedimientos Civiles, que no puede solucionar los retos y exigencias derivados de la naturaleza del daño que se pretende afrontar.
De lo anterior puede concluirse la necesidad de una reforma sistémica en la materia, que a la vez que permita llevar a la vida de nuestros tribunales los reclamos de solución de controversias ambientales por daños ocasionados al entorno, dé garantías y seguridad a los agentes económicos de que este proceso se llevará a cabo con seguridad, transparencia y equidad.
La perspectiva desde el punto de vista del derecho comparado.
El estudio comparado de los sistemas jurídicos, de países tanto de Norteamérica, América Latina, como de Europa, nos ilustra con respuestas legislativas aplicables pero aún ausentes en México. La Unión Europea se prepara para establecer la estructura de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicación del principio de quien contamina paga, que tendrá por objeto obligar al causante de daños al ambiente a pagar su reparación .
Las declaraciones de principios sobre Justicia Ambiental, impulsadas por la Organización de las Naciones Unidas, como la de Johannesburgo, México y Buenos Aires, pronunciadas por magistrados, jueces, fiscales y expertos de un gran número de países del mundo, reflejan el reconocimiento de la necesidad de reformas legales en materia de responsabilidad ambiental.
En la última de las declaraciones referidas, Jueces, ministros y magistrados de un gran número de países latinoamericanos, se manifestaron respecto de la acción civil ambiental y el proceso por daño ambiental señalando, entre otros, que: Nosotros, Jueces, Fiscales y Directores de Escuelas Judiciales, que provenimos de distintos países de América Latina, habiendo sido convocados para participar a título personal en el Simposio de Jueces y Fiscales de América Latina - Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental por el Comité Organizador del mismo, hemos decidido, ya concluido dicho Simposio, formular la siguiente Declaración: Teniendo en cuenta los antecedentes claramente plasmados en la Declaración de México del año 2000 y la Declaración de Johannesburgo del año 2002, hemos arribado a distintas conclusiones y recomendaciones que consideramos fundamentales para nuestra región en temas relativos a: (...) la organización de la justicia y las competencias ambientales, (...) la acción civil y de daño ambiental (...). Respecto de la Acción Civil Ambiental y el proceso por daño ambiental: ß Hacemos hincapié en la necesidad de reconocer una legitimación activa amplia en el proceso por daño ambiental, no restringiendo el acceso a la jurisdicción de las Organizaciones No Gubernamentales. ß Estimamos fundamental mitigar la incidencia de los costos y costas en la legitimación. ß Con la finalidad de facilitar la producción de la prueba, propugnamos la cooperación de organismos administrativos y universidades. ß Instamos a la incorporación del factor de atribución de responsabilidad objetiva en aquéllos países de Latinoamérica que no lo contemplen en sus ordenamientos jurídicos. ß Proponemos la cuantificación del daño al medio ambiente como adicional al daño material y la necesidad de establecer criterios de valoración de los bienes y servicios ambientales. ß Instamos a que, en el contenido de las sentencias, se recepte el principio de la reparación integral del daño. ß Estimamos de suma utilidad incluir en el decisorio la modalidad de seguimiento del cumplimiento de la sentencia. ß Estimamos necesario contar en nuestros países con una acción jurisdiccional ambiental preventiva cuya sentencia tenga efectos disuasivos. ß Debe darse prioridad al tratamiento de las causas que versen sobre derechos fundamentales, como la salud, la vida y el ambiente, por encima de las que traten cuestiones patrimoniales. ß Estamos convencidos de la necesidad de un juez activo en los procesos ambientales, que posea amplias facultades, tales como la de promover pruebas complementarias, incorporar pruebas no aportadas por las partes e imponer multas. ß Consideramos fundamental fijar como regla general en los procesos la anticipación procesal de las pruebas y medidas cautelares, a fin de evitar la pérdida de las mismas. ß Observamos que deben existir procedimientos de ejecución de sentencia adecuados con los trámites sumarísimos ambientales, a fin de no desnaturalizar la garantía reconocida. El estudio más actualizado de derecho comparado, revela la configuración de un verdadero derecho social a la salubridad ambiental, como condición esencial para el desarrollo de la personalidad y el pleno desenvolvimiento de la persona humana. El estudio de las normas constitucionales de otros países, así como de su legislación secundaria relativa al tema de responsabilidad por daños ocasionados al ambiente y a las personas, sustentan lo dicho.
Las nuevas Constituciones latinoamericanas, reflejan los precedentes europeos relativos a los principios de la responsabilidad ambiental. La Carta política española estableció desde 1976, que “en los términos que la ley fije, se establecerá la obligación de reparar el daño”. La Constitución Rusa, establece igualmente que “todos tienen derecho a una indemnización por las infracciones ecológica causadas a la salud y al patrimonio”. El artículo 41 de la Constitución Argentina de 1994 señala: “el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”. Disposiciones similares han sido incorporadas a las cartas fundamentales de Brasil (en 1988), Colombia (en 1991), Costa Rica (en 1998), Ecuador (en 1998) y Paraguay (en 1992).
Los perjuicios sociales y ambientales que se derivan de la indefinición de las responsabilidades, obligaciones y medios efectivos para defender ante los Tribunales el derecho a la salud, y el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de la persona, tutelados por el artículo cuarto de nuestra Constitución, ponen de relieve la necesidad de disponer de una normatividad sustantiva y procesal capaz de prevenir, controlar y sancionar los daños y afectaciones a estos bienes.
El cumplimiento de los compromisos de México asumidos conjuntamente con la comunidad internacional, la aplicación de los principios y acciones enunciados en las declaraciones internacionales de expertos en derecho y justicia ambiental, la aplicación práctica de las instituciones jurídicas que han probado éxito en otros sistemas jurídicos afines al nuestro, así como el perfeccionamiento de las figuras que han iniciado un ejercicio positivo en nuestro sistema jurídico, deben exponerse a expertos tanto del poder Ejecutivo, como del Congreso de la Unión, con vistas a una reforma integral a la legislación ambiental.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 203
 artículo 136
 artículo 121
 artículo 421
 artículo 41