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Timestamp: 2017-04-29 01:38:36+00:00

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Gobierno y Parlamento ante el gasto público | Lecturas de Derecho Financiero y Tributario
Gobierno y Parlamento ante el gasto público Posted on 1 septiembre 2011
RELACIONES ENTRE PARLAMENTO Y GOBIERNO EN EL ÁMBITO DEL GASTO PÚBLICO. Texto de la Conferencia preparada para las “VI Jornades sobre qüestions actuals de la gestió econòmica de les Administracions públiques de les Illes Balears”. GECONOMIC’10, Palma de Mallorca, 19 de abril de 2010.
Quiero agradecer, antes que nada, la invitación que hace tiempo me hiciera D.ª Apolonia Andreu Mestre, interventora adjunta de esta Comunidad, reiterada después por la de D. Lluís J. Segura Ginard, director del Instituto de Estudios Autonómicos, posibilitando mi participación en estas Jornadas sobre cuestiones actuales de la gestión económica de las Administraciones públicas baleares. A todos los que han participado en su organización, gracias.
Sólo dispongo de unos pocos minutos para referirme a una temática demasiado extensa, como la que cabría deducir del título de mi ponencia y con el riesgo de que la elección final de cuestiones que traigo a su consideración puedan verse como esencialmente teóricas, propias de polémicas típicas de un Derecho de profesores más o menos alejado de las condiciones reales en que aquéllas se desarrollan.
Sin embargo, ya advirtió hace tiempo la mejor doctrina que estudiar las relaciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo en orden a los diversos aspectos del ciclo presupuestario (elaboración, aprobación, ejecución y control), significa entrar en el fondo de problemas que, a fin de cuentas, tienen una marcada proyección constitucional.
Ya les anuncio que los problemas sobre los que me detendré a continuación muestran, a mi juicio, la eventual inadecuación de algunas normas, instituciones y procedimientos para con las previsiones que acerca del gasto público y los Presupuestos adoptaron nuestros padres fundadores al aprobar la Constitución.
Las cuestiones elegidas tienen la común referencia a ese marco que debería desenvolver un adecuado control del Parlamento sobre el Gobierno en materia presupuestaria. Sin embargo, aquél perdió hace mucho su centralidad en cuanto rodea a dicho ámbito de decisiones, habida cuenta de la preeminencia financiera del Ejecutivo.
Situándose en la antesala del procedimiento de aprobación de los Presupuestos anuales tenemos, desde hace unos años, unos actos que requieren de la intervención de diversos órganos —entre los consultivos están el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y la Comisión Nacional de Administración Local— y que culminan con la adopción por el Gobierno de un acuerdo sobre el que las Cámaras parlamentarias han de pronunciarse.
Frente a la tesitura de si la Ley de Estabilidad Presupuestaria habrá dado a luz o no espacios para el favorecimiento de un mayor peso del Parlamento en materia económico-financiera, sólo creo que pueda responderse de manera negativa.
Aquella legislación restrictiva, innecesaria e incumplida da muestra del seguimiento acrítico para con un sistema de toma de decisiones comunitario que se ha revelado diabólicamente ineficaz, como ha señalado del mismo, no hace mucho, el expresidente Felipe González. Pero no ha generado ninguna institución parlamentaria nueva y ni tan siquiera ha servido para cambiar un ápice el formalizado, rígido y precisado de reforma procedimiento de elaboración-aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.
La verdad es que con la aprobación de las leyes de estabilidad se incurrió en algo que se suele dar con mucha frecuencia últimamente, como si se pretendiera salir de los problemas aprobando nuevas normas, pero sin que haya mucha preocupación luego por su desarrollo y cumplimiento efectivos. De este modo, la estrategia se derrota a sí misma. El exceso de legislación es contraproducente si va acompañado de un gran defecto del cumplimiento de la misma.
Sólo en apariencia tenemos que la presupuestación anual se enmarcaría en una especie de planificación anticipada del gasto público, a más amplio plazo, a través del establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria por el Gobierno y el empleo de instrumentos plurianuales para futuros acomodos de los créditos del Presupuesto de cada año. A ello hay que sumar la fijación del límite de gasto no financiero estatal, también desgajado del proceso presupuestario.
No podemos entretenernos con la magia de los números que ofrecen las leyes de estabilidad y recientes programas de proyección plurianual expresados en términos porcentuales de nuestro Producto Interior Bruto, dado el arrumbamiento de todas las previsiones que la crisis económica y financiera ha provocado, obligando a introducir revisiones en el programa de estabilidad presentado en instancias europeas, así como a la formulación de un plan de reequilibrio para la corrección del déficit público hasta 2012.
Por su alcance más general, y de cara a precisar el valor jurídico que encierran los actos de intervención gubernamental y parlamentaria adelantados a la normal tramitación del Presupuesto y que se introdujeron en nuestro ordenamiento por conducto de las leyes de estabilidad presupuestaria, fácilmente puede colegirse que su exigencia representa un intento de imponer a las Cámaras una previa disciplina a la consideración, unos meses más tarde, del proyecto de Presupuestos.
La restricción que aporta fijar el límite de gasto que debería reflejar el futuro Presupuesto y el objetivo plurianual de estabilidad no supone el ejercicio de un mayor control parlamentario sobre el volumen y evolución de los gastos presupuestados por el Gobierno.
Y obviamente, para el Ejecutivo, la adopción de acuerdo no encierra ninguna iniciativa legislativa. Consecuente con esto, cuando las Cortes lo consideran, no están aprobando norma legal ninguna.
Así las cosas, si el Parlamento rechazase el acuerdo, podría interpretarse como una reprobación de muy baja intensidad hacia los planes del Gobierno; nada comparable con la censura sustancial que representaría el rechazo del proyecto presupuestario presentado por aquél, previsible desembocadura lógica ésta si el Congreso rechazase el acuerdo gubernamental de déficit.
Por otra parte, las eventuales desavenencias entre las propias Cámaras parlamentarias y la fórmula escogida para su resolución, en la ley de estabilidad presupuestaria, revelan la conveniencia de que este acto parangonable al ejercicio de la función de control de la acción del Ejecutivo por las Cortes, fuese objeto de nueva reforma.
En la versión aznariana, la ley de estabilidad no preveía formular para la resolución de una discrepancia entre el Congreso y el Senado a la hora de votar el acuerdo del Gobierno.
Unos años después, se aprovechó el criticable expediente de la Ley de Presupuestos de 2005 para variar el acto de aprobación del techo de gasto y previsiones de déficit, haciendo que, en caso de discrepancia entre las Cámaras, sea el Congreso de los Diputados, por simple mayoría, el que tendrá la última palabra. Si el desencuentro no fuese entre las Cortes, sino con el Gobierno, rechazando el acuerdo del mismo, debería formularse uno nuevo y remitirlo al Parlamento en el plazo máximo de un mes.
Pues bien, mientras se mantenga la necesaria deliberación parlamentaria sobre este acto del Gobierno, quizás fuese mejor dar entrada solamente al Congreso —como sucede con la convalidación, por ejemplo, de los decretos-leyes—, al menos hasta que el Senado experimente una profunda reforma y se configure como una verdadera Cámara de representación territorial.
En el contexto de una reforma del procedimiento parlamentario de aprobación de los Presupuestos, quizás cabría reunir esa votación anticipada del techo de gasto con la de las cuantías globales de los estados numéricos —que hoy día se produce al inicio de la tramitación de aquéllos— y extender los plazos para su consideración por las Cortes, dado que, hasta el momento, la proyección plurianual de déficit sólo ha sido aprovechada por la Administración, que ha estirado los plazos de confección del proyecto presupuestario de cada año.
En cualquier caso, una vez aprobado el acuerdo por las Cortes, ni éstas se encuentran vinculadas al objetivo de estabilidad y techo de gasto que refrendaron, ni tampoco el Gobierno —pese a lo expresamente indicado por la Ley de Estabilidad— se encuentra maniatado por dichos elementos cuando ejerza su iniciativa legislativa presupuestaria.
Delimitados por el objetivo de estabilidad y con idéntica proyección trienal se encuentran los programas plurianuales ministeriales y de otros centros gestores, así como los escenarios presupuestarios cuya competencia gravita sobre el Ministerio de Economía y Hacienda.
Hace tiempo que la plurianualidad del Presupuesto dejó de asociarse a la vieja idea de una planificación más o menos centralizada, viniendo a ser considerada como un útil instrumento para reforzar la credibilidad y el cumplimiento de los objetivos generales de la presupuestación.
No obstante, la existencia de esa connotación temporal puede implicar limitaciones a la posibilidad de modificación de las cifras contempladas para las futuras anualidades, pero éstas no suelen tener carácter vinculante y sólo el Presupuesto anual desenvolvería efectos legales.
Los escenarios presupuestarios plurianuales ni constituyen una innovación de la legislación sobre estabilidad presupuestaria (salvo en lo que hace a su mención con dicho rango), ni van más allá de ser un mero acto de previsión de ingresos y gastos públicos.
Por lo tanto, y aunque la iniciativa exclusiva de que goza el Gobierno en la materia, condiciona el ejercicio de las facultades parlamentarias sobre los Presupuestos, las Cortes no están para nada vinculadas, cuando examinan, enmiendan y aprueban aquéllos con las previsiones plurianuales efectuadas por el Ministerio del ramo.
Dando un paso más en lo que constituye el ciclo presupuestario, y entrando en la fase de su aprobación, tenemos que en la misma habrá de desplegarse la función presupuestaria del Parlamento, caracterizada autónomamente por la Constitución como una función parlamentaria típica y que ofrece destacadas singularidades que, por razones de tiempo, nos ceñiremos a dejar simplemente constatadas las más significativas:
1.º La aprobación del Presupuesto traduce el ejercicio de una función condomial, de imprescindible participación del Gobierno y el Parlamento, con predominio formal y material del primero, que no sólo cuenta con la llave de presentación del proyecto (iniciativa exclusiva), sino también con la de permitir (conformidad) o no que las iniciativas parlamentarias puedan tramitarse si representan una eventual variación del Presupuesto corriente.
2.º En garantía de la facultad que ostentan las Cortes para aprobar los Presupuestos, constitucional y reglamentariamente se ordenan aspectos determinantes de su intervención, sin que pueda privarse de pronunciamiento a los plenos de ambas Cámaras, contando con la indicación de un plazo de tiempo para la tramitación hasta que expiren los del ejercicio anterior y siendo preferentes los trabajos presupuestarios respecto de cualesquiera otros asuntos.
3.º Para evitar el «hambre presupuestaria» del Gobierno si el Parlamento rechazase el plan financiero estatal, la Constitución ha otorgado a aquél de una extraordinaria prerrogativa, la prórroga automática de los Presupuestos anteriores, aunque limitada materialmente —por la Ley General Presupuestaria— a aquellos créditos para gastos y obligaciones que no terminen en el ejercicio que se extiende y, de manera temporal, porque la prórroga finalizará cuando las Cortes aprueben los nuevos Presupuestos y éstos resulten publicados oficialmente.
Con el privilegio de la prórroga puede quedar en entredicho la centralidad presupuestaria del Parlamento, dado que un Gobierno que falte a su deber de presupuestar, podrá seguir gobernando como si tal cosa, salvo que las fuerzas presentes en el Parlamento pongan fin a la situación por la vía pertinente para ello (artículo 113 de la Constitución). Así sucedió, por ejemplo, en el País Vasco, cuando el Gobierno incumplió su deber de presupuestar, dejando de remitir a la Cámara el proyecto de Presupuestos para 2001.
4.º Por lo que se refiere al contenido de la Ley de Presupuestos, estamos ante una norma predeterminada constitucionalmente, pudiendo añadir a su núcleo esencial o indisponible (todos los ingresos y gastos del sector público estatal), un papel reformador limitado en lo tributario y otras materias, siempre que la inclusión (1) no restrinja ilegítimamente las facultades de examen y enmienda de los parlamentarios; (2) guarde relación directa con las previsiones/habilitaciones de ingresos/gastos; (3) respete el principio de seguridad jurídica y (4) se justifique por ser un complemento para la mayor inteligencia y mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto (STC 76/1992, de 14 de mayo).
De toda esta caracterización de la Ley de Presupuestos, la nota que mejor ilustra sobre el principio de competencia, que ordena las relaciones del Gobierno y el Parlamento, es la que se refiere a preeminencia del Ejecutivo, que puede limitar las iniciativas presupuestarias de las Cortes.
Ello proviene de lo dispuesto en los apartados 5.º y 6.º del artículo 134 de la Constitución, cuya interpretación ha de realizarse conjuntamente.
Así se aprecia una de las singularidades de la Ley de Presupuestos frente a otras leyes, porque una vez aprobada, la propia reserva de ley presupuestaria que, en buena teoría, impide al Gobierno que se subrogue en la función legislativa del Parlamento —por el abuso que supondría emplear formas sustitutivas de aquella ley—, le proporciona, en cambio, el privilegio de tener que ser consultado cuando se proyecten reformas legales que afecten al plan financiero aprobado.
En efecto, con el instituto de la conformidad presupuestaria, el Gobierno puede oponerse a la tramitación parlamentaria de proposiciones de ley, o enmiendas a otras iniciativas legislativas, que supongan un aumento de los créditos autorizados en la Ley de Presupuestos que se aprobó y que está ejecutándose en el ejercicio, así como si los efectos de la medida se contraen a una disminución de los ingresos presupuestarios.
Ello coloca, lógicamente, al titular de esta facultad de veto, en una situación preeminente frente a los grupos de la oposición, pudiendo dejar convertido el poder financiero del Parlamento en una mera entelequia.
El siguiente razonamiento debería ser fácilmente compartido: cuando se debate un proyecto de Presupuestos futuro, no se han aprobado aún las autorizaciones de gasto que comenzarán a regir con el nuevo ejercicio. Las variaciones que se sugieran entonces en ese proyecto, de aprobarse, tendrían su incidencia real en el siguiente ejercicio, no afectando a los ingresos ni a los créditos del Presupuesto corriente.
De acuerdo con lo expresado en el artículo 134 de la Constitución e interpretado por el Tribunal Constitucional —las más recientes sentencias en esa dirección serían las SSTC 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio, respectivamente—, las restricciones de las facultades parlamentarias sobre los Presupuestos sólo deberían operar cuando se produjeran modificaciones en un Presupuesto en vigor y que está ejecutándose. Los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras en relación a la tramitación de la Ley de Presupuestos lisa y llanamente sobran, o son inconstitucionales.
Sin embargo, la polémica ha vuelto a suscitarse en la presente Legislatura, en la que, hasta la fecha, diecinueve proposiciones de ley de diversos grupos parlamentarios han recibido el veto del Gobierno a su toma en consideración por el pleno del Congreso, limitándose a justificar la disconformidad «en lo dispuesto en los artículos 134.6 de la Constitución y 126.2 del Reglamento de la Cámara».
Asimismo, en los debates de las leyes de Presupuestos para 2009 y 2010, el Gobierno negó su conformidad a la tramitación de diversas enmiendas. En relación a la última de estas normas, la Comisión de Presupuestos del Congreso no pudo debatir ninguna de las enmiendas formuladas por cuatro grupos parlamentarios al artículo 79 y referidas al Impuesto sobre el Valor Añadido, justificándose el veto «por implicar minoración de ingresos».
La falta de calidad democrática que ello implica debería propiciar, si así se plantease expresamente en vía de recurso ante el Tribunal Constitucional, la restricción del uso de la conformidad presupuestaria del Gobierno exclusivamente para iniciativas que se formulen una vez que el Presupuesto se haya aprobado, y no para cuando el mismo es un proyecto en tramitación ante las Cámaras.
Una eventual reforma de los reglamentos parlamentarios podría tener en cuenta las previsiones que contiene el nuevo del Parlamento Vasco, al precisar —como determinaciones al requisito de la conformidad del Gobierno— que no se entenderá que hay aumento de gasto si las enmiendas, en el caso de ser aprobadas definitivamente, difieren su efectividad a ejercicios presupuestarios futuros o si indicasen, en el momento de su presentación, con cargo a qué partida del Presupuesto vigente habrían de sufragarse los gastos que ocasionaran.
En dicha norma se posibilita que las enmiendas al proyecto de Presupuestos que incurran en ese incremento de crédito, podrán proponer una baja en cualquier otro concepto presupuestario, sin que la compensación tenga forzosamente que producirse en la misma Sección, como prevén los actuales reglamentos de las Cortes.
En éstos el procedimiento presupuestario no sirve como instrumento para la toma de decisiones tras la libre confrontación de las distintas opciones de política económica, sirviendo solamente para una decadente y formal legitimación del predominio financiero del Ejecutivo.
Por otra parte, y explicando muy bien el estado de anorexia parlamentaria actual y de bulimia presupuestaria característico de una información indigerible sobre el Presupuesto, quien fuera Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno en 2005 advertía que:
«La información que proporciona el Gobierno a las Cámaras con la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos es abrumadora en cantidad y dudosa en calidad, absolutamente independiente de la ejecución del año anterior, carente de una evaluación y de una especificación de los resultados obtenidos en las políticas concretas, poco relevante para un enfoque crítico, opaca sobre los criterios con los que se elaboran las previsiones de ingresos y gastos, sin proyecciones rigurosas sobre el impacto inmediato de las medidas que contiene y falta de análisis sobre la sostenibilidad a medio y largo plazo de las finanzas públicas».
Con información de ese tipo, no nos extraña nada lo que sostenía Amilcare Puviani, en su Teoría de la Ilusión Financiera, a comienzos del pasado siglo:
«El diputado que quisiese entender, al menos discretamente, el Presupuesto necesitaría dedicarle una buena porción de tiempo».
Generalmente el diputado no se preocupa del Presupuesto, pues «no tiene la ambición de dominar suficientemente todas las leyes, todas las instituciones, todas las necesidades públicas, que se reflejan en el Presupuesto. Tiene que hacer prevalecer algunas ideas de carácter general, cuando las tiene; o algunas necesidades de carácter local. Es ajeno a toda la masa restante de la actividad del Estado. El Presupuesto es un caos aburrido, bueno únicamente para quien tiene la oportunidad de pronunciar discursos generales, académicos, que satisfacen el amor propio, y lo que es más común, de hablar a favor de un interés local».
Avancemos otro paso en el ciclo presupuestario, donde se abre, después de que los Presupuestos hayan resultado aprobados, todo un espacio de ejecución en el que habría que ser muy ingenuos para entender que el Gobierno se encuentra vinculado por la ley votada en el Parlamento y que sólo este dato sirve para garantizar la supremacía parlamentaria sobre el Presupuesto.
Aunque de lo dispuesto en la Constitución resultaría que las variaciones al Presupuesto corriente deberían propiciar la presentación por parte del Gobierno a las Cámaras de los pertinentes proyectos de ley —que, lógicamente, entrañarán menores ingresos o mayores gastos que los que se presupuestaron—, lo cierto es que, en lugar de la vía prescrita, o bien el Gobierno emplea fórmulas subrogatorias en la normal competencia legislativa del Parlamento o se desvincula, durante la ejecución presupuestaria, del texto legal que aprobaron las Cortes.
En otras ocasiones me he referido a esta suerte de problemas, considerando que resultaría contrario a la Constitución el empleo de la delegación legislativa (artículo 82 de la Constitución) en materia presupuestaria. Pero, al menos, en el País Vasco, el Gobierno de esta Comunidad aprobó un texto refundido de Presupuestos Generales de Euskadi para 1983, reuniendo disposiciones contenidas en tres leyes aprobadas el 23 de marzo de aquel año, poniendo fin a la prórroga de los Presupuestos del ejercicio anterior.
La misma crítica habría que hacer de esa práctica tan habitual en los Gobiernos de turno de dictar, por motivos de urgencia (artículo 86 de la Constitución), decretos-leyes de incidencia presupuestaria evidente. El número de estas disposiciones no ha parado de crecer desde que se aprobó la Constitución, legislándose casi de ordinario con estas normas excepcionales. Probablemente, en ello haya tenido mucho que ver el generoso respaldo que a dicha práctica ha dado el Tribunal Constitucional.
Téngase en cuenta que las reformas estatutarias operadas en Cataluña, Valencia, Andalucía, etc., otorgan a los respectivos Consejos de Gobierno esta atribución reservada hasta ahora al Gobierno central, lo que nos parece inconstitucional y perturbador para la potestad legislativa autonómica, aún cuando en los nuevos Estatutos se prohíba el empleo de los decretos-leyes para aprobar los Presupuestos autonómicos.
Con ser trascendente el dato numérico, cualitativamente, la importancia de algunos decretos-leyes presupuestarios no puede obviarse. Por ejemplo:
— El primero que se dictó tras la aprobación de la Constitución (DL 50/1978, de 29 de diciembre), adelantando la vigencia del Presupuesto para 1979.
— También el que alteró las condiciones de la prórroga presupuestaria en que se incurrió, nada más abrirse la primera legislatura socialista tras las elecciones de octubre de 1982 (DL 24/1982, de 29 de diciembre).
— Por supuesto el que se dictó como consecuencia de la primera devolución de los Presupuestos Generales del Estado al Gobierno en 1995 (DL 12/1995, de 28 de diciembre).
— Uno de los primeros que dictó el Gobierno popular en 1996, aprobando diversos créditos extraordinarios con cargo a los que imputar gastos del ejercicio anterior (DL 12/1996, de 26 de julio), por importe superior a 720 mil millones de pesetas.
— Dos de los primeros decretos-leyes del actual Gobierno, en la pasada legislatura, uno (DL 7/2004, de 27 de septiembre) con objeto de resolver, entre otras situaciones con una incidencia presupuestaria de 2.500 millones de euros, la liquidación definitiva del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el quinquenio 1997-2001, y otro (DL 11/2004, de 23 de diciembre) que modificó, en materia de pensiones públicas, lo que dispondría cuatro días después la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005, publicándose ambas normas —ley y decreto-ley— en el mismo «BOE» de inocentes del 28 de diciembre de 2004.
Por otro lado, otro factor de pérdida de centralidad parlamentaria, bien conocido en el ámbito presupuestario, consistiría en la desvinculación que de lo aprobado por la Ley hace el Ejecutivo a la hora de su aplicación.
Aunque parecía lógico pensar que con la aprobación de las leyes de estabilidad, primero y, después, con la Ley General Presupuestaria de 2003, podría darse una reducción de la variada tipología modificativa de los créditos presupuestarios, lo cierto es que se ha mantenido prácticamente inalterado el cuadro de variaciones competencia del Gobierno que tan bien ha estudiado la profesora Andreu Mestre.
Además creemos que se incurre en una grave quiebra del principio de competencia con la regulación del denominado fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.
En efecto, de resultas de lo dispuesto por el artículo 55.3 de esta Ley, el Gobierno queda eximido de seguir el camino que prescribe el artículo 134.5 de la Constitución para los casos en que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, hubiese que recurrir a su variación para aumentar el gasto público o disminuir los ingresos que se presupuestaron.
Frente a la presentación de un proyecto de ley, como prevé la norma fundamental, la Ley General Presupuestaria se contenta con facultar al propio Gobierno para que autorice los créditos extraordinarios y suplementarios con que poder atender obligaciones del ejercicio corriente, cuando se financien dichas variaciones con baja en el fondo de contingencia.
Nos hallamos, en suma, ante una limitación, no prevista constitucionalmente, de las facultades de las Cortes Generales sobre el gasto público, ya que las Cámaras dejan de aprobar —o rechazar— la modificación que les propondría el Gobierno por medio de un proyecto de ley y pasan a recibir simplemente información del empleo dado por el Ejecutivo al fondo de contingencia. Esa información ni siquiera es puntual, sino trimestral (artículo 50.3 de la Ley General Presupuestaria).
Si a lo dicho se suma la posibilidad de creación de créditos nuevos a través de transferencias de créditos presupuestados (artículo 52.1 de la misma Ley General Presupuestaria), tenemos una clara devaluación del sentido que tiene la intervención parlamentaria aprobatoria del plan financiero estatal, en provecho de la competencia del Gobierno durante la ejecución presupuestaria.
En último lugar del ciclo se sitúan las actuaciones de control sobre la ejecución presupuestaria. Y al final de todo está el control político, parlamentario, de la gestión económico-financiera del Ejecutivo.
Para realizar dicha tarea, constitucionalmente se atribuye el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado al Tribunal de Cuentas, que llevará a cabo esta actividad por delegación de las Cortes Generales, lo que supone una dependencia parlamentaria de la sección de fiscalización del citado organismo. No así de la sección que ha de encargarse de los procedimientos jurisdiccionales-contables.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los doce Órganos de Control Externo que se llevan creados, dependen igualmente de los Parlamentos autonómicos, ejercen la función fiscalizadora y pueden instruir procedimientos jurisdiccionales ventilados ante el Tribunal de Cuentas.
Esta organización del control externo ha sido caracterizada en la jurisprudencia constitucional con el señalamiento de que «el Tribunal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo, cuando enjuicia la responsabilidad contable» (SSTC 187/1988, de 17 de octubre; 18/1991, de 31 de enero y 215/2000, de 18 de septiembre).
La responsabilidad contable cohabita en nuestro sistema con otros órdenes judiciales —penal y contencioso-administrativo—, competentes para el enjuiciamiento de los daños causados en los caudales o efectos públicos.
Esta concurrencia de jurisdicciones, en la que la contable aparece como una jurisdicción especial que debe ser interpretada restrictivamente para hacerla compatible con la unidad y exclusividad de la jurisdicción ordinaria, merecería ser objeto de revisión.
Como sugiera el profesor Palao Taboada, la supresión de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas no sólo no haría que se resintiera el sistema, sino que tendría claras ventajas si se insertara en el común enjuiciamiento de la responsabilidad por daños causados a las Administraciones públicas por las autoridades y personal a su servicio.
Y por lo que toca a la actividad fiscalizadora, el hecho de que se haya ganado en proximidad en el ejercicio de la comprobación de la Cuenta General del Estado por parte del Tribunal —la última presentada, el 2 de marzo pasado, a la comisión mixta Congreso-Senado, es la del ejercicio de 2007—, no ha variado el formulario carácter que en este rito posee la intervención parlamentaria.
Sucedía cuando lo que se aprobaba era una Ley de Cuentas (la última, de 1977, fue aprobada por Ley 3/1982) y sigue pasando ahora que se debate una Declaración del Tribunal que, como el resto de informes técnicos de fiscalización, no creo que haya suscitado nunca el reparo del Parlamento.
Pero, ¿cómo iba una comisión mixta de relaciones con el Tribunal de Cuentas llegar a rechazar un documento técnico de este órgano delegado de las Cortes Generales porque éstas no tienen, por sí mismas, los mecanismos suficientes para poder ejercer el control de la actividad económica y financiera?
El control a posteriori que realiza el Tribunal —y los órganos de control de las Comunidades Autónomas— no debe servir para que cualquier irregularidad presupuestaria se sane como consecuencia del retraso en su consideración y puesta de manifiesto en el ámbito parlamentario.
Si el control ex post facto de dichos órganos se convierte en una verificación ex post mortem, ello sólo tendrá utilidad para echar tierra encima de los asuntos fiscalizados. Y para esto sería mejor acudir a Los Soprano que conferir la tarea al ilustre Panteón de las Cuentas Públicas.
En último término, el procedimiento partitocrático de designación de los Consejeros de Cuentas no está exento de problemas.
Por un lado, al igual que sucede con otras instituciones, como el Tribunal Constitucional, responde a esa suerte de guerra fría, de bloques, en el reparto de los puestos por el establishment partidista.
Y, por otra parte, el hecho de que puedan ser nombrados nuevamente para siguientes períodos sin limitación —lo que no ocurre, por ejemplo, en el Tribunal Constitucional—, favorece que algunos consejeros lleven ya treinta años desempeñando el cargo, lo que no me parece que debiera darse en un organismo de fiscalización.
Para terminar con las reflexiones que quería traerles esta mañana, podríamos preguntarnos: ¿para cuando la constitución efectiva de una Oficina Presupuestaria en las Cortes Generales?
La creación formal de dicha oficina data de hace 20 años, produciéndose por medio de una Disposición Adicional de la Ley de Presupuestos para 1990, que estableció su adscripción en el seno de la Secretaría General del Congreso de los Diputados y dejó el detalle de su organización y funcionamiento al Reglamento de la Cámara y demás normas que se dictaran en su desarrollo.
La finalidad de la Oficina quedaba así expuesta: «destinada a asesorar técnicamente a los órganos de las Cámaras, y a informar a los Grupos Parlamentarios y a los Diputados y Senadores sobre la ejecución durante cada ejercicio de los Presupuestos Generales del Estado y de la Seguridad Social, y sobre aquellos aspectos de la actividad legislativa que tengan repercusión en el ingreso y en el gasto público».
El modelo fue incorporado al Reglamento del Parlamento de Andalucía, donde recibe el nombre de Oficina de Control Presupuestario, y más adelante han constituido oficinas similares los Parlamentos de Canarias y Cataluña.
Pese a tratarse de un organismo ampliamente reclamado tanto desde el campo académico como en el político-parlamentario, actualmente se sitúa en el horizonte de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, habiéndose rechazado propuestas de regulación de dicha Oficina en dos ocasiones:
—En la VII Legislatura, motivada por una proposición de ley de reforma del Reglamento de dicha Cámara que presentaron en 2002 los grupos parlamentarios Socialista, Vasco, Federal de Izquierda Unida y Mixto; y
—En la VIII Legislatura, tras desestimar la proposición de ley reguladora de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales que formuló el Grupo Parlamentario Popular en 2004.
Ello demuestra con nitidez algo a lo que nos tiene bastante acostumbrados el juego de la política, como es la diferencia irreconciliable entre lo que uno pide y está dispuesto a dar cuando se halla en la oposición a cuando le toca ejercer la función de gobierno.
Miguel Ángel Martínez Lago, 2010.
Etiquetado: ciclo presupuestario, Control presupuestario, déficit público, estabilidad presupuestaria, gasto público, Gobierno, Parlamento, Presupuestos Generales del Estado, Veto presupuestario
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