Source: http://www.ugr.es/~redce/REDCE29/articulos/02_GOIZUETA.htm
Timestamp: 2019-05-25 21:06:02+00:00

Document:
Juana Goizueta Vértiz. Gobernanza económica europea y equilibrio presupuestario.
GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA Y EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO: IMPLICACIONES PARA EL CASO ESPAÑOL
EUROPEAN ECONOMIC GOVERNANCE AND BUDGETARY EQUILIBRIUM: IMPLICATIONS FOR THE SPANISH CASE
Profesora Agregada. UPV/EHU
2. El marco normativo de la estabilidad presupuestaria: instrumentos para el control del déficit público
3. Implicaciones para el caso español: el marco interno de estabilidad presupuestaria
La crisis económica que se viene sufriendo desde 2008 –calificada de crisis de las finanzas públicas[1] – ha llevado a la UE a adoptar determinadas políticas económicas que acentúan el proceso de integración en su vertiente económica, empoderando a la Unión en lo que respecta al diseño de las grandes líneas de las políticas presupuestarias que deben desarrollar los Estados. Una política presupuestaria que se sitúa en el marco de la llamada Gobernanza económica europea.
La gobernanza económica europea se enmarca en el pilar de la Unión Económica y Monetaria (en lo sucesivo, UEM) que incluye la política presupuestaria y la formulación de políticas económicas, así como la política monetaria. Ahondando en la idea de la gobernanza económica europea, puede decirse que ésta es considerada el inicio del camino hacia un auténtico Gobierno Económico Europeo y siguiendo a Beatriz Iñárritu afecta a las siguientes 4 áreas: coordinación y supervisión de políticas presupuestarias nacionales; coordinación y supervisión de políticas nacionales de competitividad, crecimiento y empleo; regulación y supervisión del sector financiero; y asistencia financiera a Estados en dificultades[2].
La política presupuestaria, que tal y como hemos avanzado, se enmarca dentro del pilar de la política económica, gira sobre la lógica del saneamiento de las cuentas o finanzas públicas de los Estados a través de la contención y reducción del déficit público, y constituye el elemento central desde mediados del 2010 sobre el que se ha hecho pivotar la superación de la crisis. Aunque lo cierto es que el debate a nivel europeo sobre la regla de la estabilidad presupuestaria comienza en la década de los ochenta del siglo pasado, es, como acabamos de apuntar, tras la crisis de 2008, y tras el fracaso de las medidas de estímulo económico, cuando la Unión apuesta por una política presupuestaria austera centrada en el saneamiento de las cuentas públicas. Y ello porque se entiende que la estabilidad presupuestaria exige unas finanzas públicas saneadas sin déficit o con déficit controlado y muy reducido, lo que se consigue sobre la base del control del gasto público. En definitiva, bien podría sostenerse que la principal receta que se aplica para superar la crisis es la de la austeridad que permite lograr la necesaria estabilidad presupuestaria.
Llegados a este punto, conviene advertir que en este trabajo se pretende, –de forma sintética–: por un lado, exponer y reflexionar sobre los diversos mecanismos adoptados en el seno de la gobernanza económica europea afectantes a la política presupuestaria y, en particular, sobre aquellas que persiguen la estabilidad presupuestaria; y, por otro lado, analizar su impacto en el caso del sistema constitucional español.
2. El marco normativo de la estabilidad presupuestaria: instrumentos para el control del déficit público.
La obligación jurídica de estabilidad presupuestaria no puede considerarse algo novedoso puesto que ya con el Tratado de Maastricht en 1992 se introdujo el objetivo de dicha estabilidad, entendida como límite a la deuda y déficit públicos de los Estados, y que conforma la base central del programa de convergencia que debían cumplir éstos para alcanzar el euro[3]. Son varios los instrumentos o elementos de la gobernanza económica europea, pero, en particular, en este trabajo centrarán nuestra atención aquéllos que afectan a la política presupuestaria. Se trata, en definitiva, de paquetes de medidas, de diversa naturaleza jurídica[4], que van desarrollando la mencionada política. Nos referimos: al Pacto de Estabilidad y Crecimiento; al Six Pack; al Two Pack; y al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.
2.1. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante, el Pacto) se aprueba a impulso de Alemania en el Consejo Europeo de Ámsterdam en junio 1997. Su contenido se incorpora a través del Derecho derivado[5] y desarrolla y concreta los criterios de convergencia aprobados en Maastricht para el logro de la moneda única[6]. El Pacto se erige en “el instrumento jurídico más relevante en aras a garantizar unas finanzas públicas sanas mediante la coordinación y supervisión de las políticas presupuestarias de los países miembros de la Unión Europea”[7]. Esto es, el Pacto da forma al compromiso de la estabilidad financiera, que se erige en requisito de acceso a la Unión Económica y Monetaria, y se adopta en aras a preservar la disciplina presupuestaria
Así, los Estados que reunieran los mencionados requisitos pudieron el 1 de enero de 1999 iniciar la unificación de sus políticas monetarias. Tales criterios de convergencia se refieren a: la necesidad de garantizar la estabilidad de los precios; la sostenibilidad de las finanzas públicas que exige respetar el margen de déficit público sin incurrir en “déficit público excesivo”[8]; la participación en el mecanismo de tipo de cambio del Sistema Monetario Europeo; y la convergencia de los tipos de interés a largo plazo. Pues bien, en el año 1999 culminó el proceso gradual articulado en 3 fases[9] de lo que se conoce como la Unión Económica y Monetaria, que puede definirse como aquella zona o área formada por países, dentro de la Unión Europea, que comparten un mismo mercado –en el que se garantiza la libre circulación de personas, de bienes, de servicios y de capitales– y una misma moneda, y donde se ejecuta una política monetaria única. El problema es que la unión monetaria se diseñó sin una previa unión económica que fue sustituida por la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros ante la reticencia de estos y la voluntad de mantener intactas sus competencias en materia de política económica[10].
Todos los Estados deben someterse a las normas de disciplina y responsabilidad presupuestaria que marca este Pacto incluso cuando su déficit sea inferior al 3% del PIB, estando además todos los Estados de la Eurozona obligados a presentar anualmente sus borradores presupuestarios a las instituciones comunitarias. Se pretende así mantener el control presupuestario a fin de evitar un déficit superior al valor de referencia del 3 por 100. De ello puede deducirse que la disciplina presupuestaria conforma uno de los principios vertebradores de la unión monetaria, siendo cada Estado quien incorpora en su legislación interna los compromisos adquiridos sobre convergencia económica. En particular, en el caso del Estado español el marco general de estabilidad presupuestaria que cercena su margen de libertad en el escenario presupuestario está integrado por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria[11] –modificada por la Ley 15/2006, de 26 de mayo[12] – y por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre[13], complementaria de la anterior. Y ambas fueron refundidas por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria vigente hasta el 1 de mayo de 2012[14]. Un marco general de estabilidad que, como apunta E. Albertí Rovira, no ha servido ni para prevenir la profunda crisis de las finanzas públicas ni para encauzar la situación lo que ha provocado que haya “saltado completamente por los aires en la primera gran crisis que ha tenido que afrontar”[15].
Este Pacto integra una doble vertiente y conforma un código común de conducta fiscal para los Estados. La vertiente preventiva –fijación de objetivos presupuestarios a medio plazo para cada Estado miembro– resulta aplicable a países que no han incurrido en déficit excesivo y sirve precisamente para evitar tal déficit y lograr una situación presupuestaria sólida a medio plazo[16], y la vertiente correctiva, en el que hay que encuadrar el procedimiento por déficit excesivo, se aplica a aquellos países que han superado el límite del 3% sobre el PIB, por considerarse inmersos en una situación de desequilibrio presupuestario excesivo[17]. En este caso, el Consejo podría imponer sanciones a los Estados infractores, finalizando el procedimiento cuando el Estado “reconduce” su situación pasando entonces a situarse en el pilar preventivo[18].
Así las cosas, y ante el incumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria contenidos en el Pacto por diversos Estados –lo que evidencia “la anarquía existente entre las políticas macroeconómicas y fiscales” de los mismos[19] –, éste fue reformado a los efectos de lograr una mayor flexibilidad y un aumento de la discrecionalidad en su aplicación por parte de las instituciones comunitarias en 2005 y en 2011, reforma esta última que será abordada en el siguiente apartado[20]. Téngase en cuenta que el principio de equilibrio presupuestario no se articula como obligación para los Estados sino como un objetivo al que tender en el proceso de coordinación económica.
La reforma de 2005[21] pretende incorporar, en el marco de la vertiente preventiva la “regla del ajuste fiscal” en virtud de la cual los países debían, incluso cuando estaban por debajo de un déficit del 3%, realizar una consolidación anual en términos estructurales equivalente al 0,5% del PIB hacia el objetivo a medio plazo reforzando de esta manera la parte preventiva del Pacto. Y en el escenario de la vertiente correctiva en 2005 se introduce una mayor flexibilización en los plazos marcados para llevar a cabo el ajuste fiscal en el ámbito del procedimiento de déficit excesivo, ampliándose el plazo y sobrepasando los 12 meses originarios evitando el automatismo en la aplicación del citado procedimiento[22].
En fin, esta reforma del Pacto, así como la operada en el año 2011, como sostiene C. Crespo Carrasco[23] han mejorado su diseño teórico, han aumentado su complejidad, han supuesto reducir la transparencia para el público y no garantizan la mejora del diagnóstico de cada política fiscal.
2.2. El Six Pack.
El denominado Six Pack incluye un conjunto de 6 medidas legislativas adoptadas en el año 2011, y que entraron en vigor el 13 de diciembre de 2011. Tal batería de medidas responde al objetivo de aumentar la coordinación y de reforzar los mecanismos de supervisión de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados y de control del déficit excesivo[24]. En concreto, integran este paquete: el Reglamento (UE) 1173/2011[25] que contempla exclusivamente para los Estados de la zona euro un sistema de mecanismos de cumplimiento eficaces, preventivos y progresivos en forma de sanciones contra los Estados miembros cuya moneda es el euro. Esta modificación persigue reforzar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y limitar la discrecionalidad en la aplicación de las sanciones[26]; el Reglamento (UE) 1174/2011[27] que prevé un sistema de sanciones para aquellos países de la zona euro que no corrijan sus desequilibrios de forma efectiva; el Reglamento (UE) 1175/2011[28]; el Reglamento (UE) 1176/2011[29] destinado a corregir los desequilibrios excesivos de los países de la zona euro; el Reglamento (UE) 1177/2011[30]; y la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, cuya fecha límite de trasposición fue en diciembre de 2013, que afecta a los siguientes 3 ámbitos: las reglas fiscales numéricas; el ámbito de las instituciones públicas independientes en política presupuestaria; y el relativo a los procedimientos del proceso presupuestario.
Esta Directiva, igual que las medidas que integran el Two Pack, fortalece la armonización y coordinación de las políticas fiscales y presupuestarias de los Estados miembros a fin de garantizar las obligaciones previstas en el TFUE a los Estados para evitar los déficits públicos y, también, conforma un refuerzo de la versión preventiva del Pacto.
Sin embargo, en términos estrictos, de los actos legislativos mencionados son dos los que modifican el Pacto. En concreto, el Reglamento 1175/2011 que modifica el llamado componente preventivo y el Reglamento 1177/2011 que hace lo propio respecto al componente correctivo. Y además de esta reforma merece ser destacada la modificación por la que se introduce un mayor automatismo a la hora de imponer sanciones propuestas por la Comisión en los casos en los que estas vayan dirigidas a los países que participan en la Unión monetaria puesto que se incorpora el procedimiento de mayoría cualificada inversa en lugar del de mayoría cualificada para la adopción de decisiones. Se incorpora así la llamada “reversión de la mayoría cualificada” en cuanto pauta “inédita”[31] de votación.
Hecha esta aclaración, por lo que respecta a la reforma en su vertiente preventiva debemos destacar su integración en el Semestre Europeo -en virtud del cual se otorgan recomendaciones y orientaciones a cada Estado por parte de la Comisión para elaborar sus presupuestos y en su caso para abordar las necesarias reformas estructurales[32] - así como la incorporación de una regla adicional sobre la limitación del crecimiento del gasto público que, por regla general, no podrá superar el crecimiento potencial del PIB a medio plazo. Asimismo, la reforma introduce un procedimiento por incumplimiento de la citada regla del ajuste fiscal para el caso de que la Comisión observe una desviación significativa[33] en la senda del ajuste hacia los objetivos presupuestarios a medio plazo de la versión preventiva del Pacto. En tal caso se abre un plazo a los efectos de que el Estado miembro adopte las medidas oportunas para corregir la desviación.
Y en su vertiente correctiva, la reforma del año 2011 supone que los Estados podrán ser incluidos en el procedimiento de déficit excesivo si tuvieran ratios relativos a la deuda que superen el 60% del PIB y no estuvieran siendo reducidos suficientemente. Esto significa que el Consejo puede declarar el déficit público excesivo de un Estado no sólo cuando se dé un exceso de déficit que supere el 3% del PIB, que era el criterio hasta la entrada en vigor de estas medidas, sino también sobre una ratio de deuda significativamente superior al 60% del PIB cuando esta no disminuya de forma adecuada y satisfactoria.
En definitiva, el Six Pack plantea una nueva revisión del Pacto a través de un paquete de medidas que incluye una regulación común para lograr el objetivo de la Gobernanza Europea Económica y que implica su endurecimiento. Unas medidas que están previstas por el Grupo Especial de Gobernanza Económica en su Informe refrendado por el Consejo Europeo de 28 y 29 de octubre de 2010[34].
2.3. El Two Pack.
Es un paquete legislativo de medidas aprobadas en el 2013[35] que se aplican a los países pertenecientes a la Eurozona que cuentan con borradores de planes presupuestarios o sin borradores presupuestarios en virtud del cual se lleva a cabo la supervisión económica y presupuestaria con carácter previo a la aprobación de los presupuestos nacionales[36]. En concreto, este paquete legislativo lo integran los dos siguientes Reglamentos que introducen el procedimiento de supervisión reforzada y el de supervisión reforzada general respectivamente: Reglamento (UE) nº 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades; y Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona euro.
El Reglamento 473/2013 somete a los países de la zona euro a una supervisión reforzada de sus políticas económicas y presupuestarias cuando se encuentran en dificultades financieras, y si estas derivan en la necesidad de asistencia financiera entonces han de aplicar un programa de ajuste económico. Los Estados pertenecientes a la Eurozona deben de enviar sus programas de estabilidad en abril de cada año y, asimismo, han de remitir a la Comisión los borradores de los proyectos presupuestarios, a más tardar el 15 de octubre de cada año. También han de hacerse públicos los principales parámetros de los proyectos de presupuesto de todas las demás Administraciones Públicas. En caso de que la Comisión detecte que el anteproyecto de presupuestos incurre en graves contradicciones respecto a las obligaciones contraídas por los Estados en base al Pacto –que supone situarse en un nivel de déficit público superior al 3% y en un nivel de deuda superior al 60%– se podría requerir que se revise el proyecto de plan presupuestario y se presente un nuevo presupuesto a la mayor brevedad posible. Finalmente, los dictámenes de la Comisión relativos a los proyectos de presupuestos nacionales serán debatidos por el Eurogrupo. Así pues, se plantea por primera vez la supervisión europea de los presupuestos nacionales antes de su aprobación a nivel nacional, de modo que se refuerza la versión preventiva del Pacto. Nos situamos así ante una importante intervención de la Comisión y del Eurogrupo en la política presupuestaria de los países de la zona euro que no significa poder vetar los presupuestos pero que sí puede forzar a un Estado a modificar sus presupuestos y que conlleva un “encorsetamiento”[37] de la competencia presupuestaria nacional.
Por su parte, el Reglamento 472/2013 prevé un procedimiento de supervisión reforzada de mayor intensidad para los países de la zona euro con grave inestabilidad financiera en el que se intensifica el protagonismo de la Comisión que colabora estrechamente con el BCE. Un procedimiento que también se aplica a aquellos Estados que han superado con éxito un programa de ajuste macroeconómico vinculado con asistencia financiera como es el caso de España.
2.4. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.
Este Tratado (en adelante, TECG) –conocido como Pacto Fiscal Europeo o Fiscal Compact–, que resulta de obligado cumplimiento para todos los Estados de la Eurozona, fue firmado el 2 de marzo de 2012 por los Estados miembros, con la excepción de Reino Unido y República Checa, y entró en vigor el 1 de enero de 2013[38]. Resulta necesario subrayar, por su singularidad, dos aspectos. Primero, que esta entrada en vigor no queda supeditada a la ratificación unánime de los 25 Estados que lo firmaron, bastando a tales efectos la ratificación por parte de 12 Estados de la Eurozona. Y segundo, que el TECG resulta vinculante sólo para los 17 Estados miembros de la Eurozona, de modo que sólo será vinculante para el resto de los 8 Estados firmantes cuando estos asuman el euro. Lo que no obsta para que estos 8 Estados puedan vincularse con carácter previo eligiendo las disposiciones del TECG que se comprometen a cumplir. De modo que parece establecerse dos tipos de vinculatoriedad: una, de carácter obligatoria y otra, potestativa.
No debemos pasar por alto la singularidad del TECG desde una óptica jurídica, puesto que nos situamos ante un Tratado intergubernamental al estilo de lo que fueron el Acuerdo de Schengen de 1985 y su Convenio de Aplicación de 1990. Como es sabido, estos instrumentos, también, responden a una lógica intergubernamental. Y ahora vuelve a repetirse la historia, si bien en este caso nos movemos en el ámbito de la soberanía fiscal. Su base lo conforma la Declaración de los jefes de Estado y de Gobierno de la zona del euro de 9 de diciembre de 2011. Se prevé que, tras 5 años en vigor, esto es, para el 2018 se incorpore al marco legal de la Unión Europea a modo de vértice de una pirámide conformada por un conjunto de intervenciones europeas durante la crisis económica que responden al objetivo de lograr la estabilidad presupuestaria.
Es interesante anotar que el TECG, junto con el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, y las medidas que integran el Six Pack han sustituido al viejo marco de la estabilidad presupuestaria que venía integrado por el ya visto Pacto de Estabilidad y Crecimiento del año 1997.
El TECG[39] incluye la “regla del equilibrio presupuestario”, de modo que impone a los Estados parte un mayor esfuerzo de ajuste presupuestario. En concreto, se prevé que el déficit público estructural que se identifica con el saldo presupuestario público a lo largo de un ciclo económico no debe superar el 0,5% del PIB del país, salvo que concurran circunstancias excepcionales, siendo el límite del 1% si la ratio de la deuda pública respecto al PIB se sitúa por debajo del 60%[40]. Dicho de otra forma, como pauta general, el presupuesto anual de cada Estado miembro ha de mantenerse equilibrado o con superávit y siempre dentro de los márgenes señalados[41]. Una regla que, tal y como se prevé en el artículo 3.2 TECG, debe ser transpuesta en los Ordenamientos nacionales mediante disposiciones vinculantes, permanentes y preferentemente de rango constitucional en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor del TECG. Así pues, se produce un endurecimiento del límite del déficit presupuestario previsto, constitucionalizándose en algunos casos esa regla de la estabilidad presupuestaria.
A partir de este TECG, lo que se ha hecho es modificarse la versión correctiva del Pacto, de modo que la decisión de iniciar un procedimiento de déficit excesivo respecto a un Estado miembro se toma por la regla de la mayoría inversa en el Consejo de la Unión. Así, los Estados que se vean inmersos en tal procedimiento de déficit excesivo” deben presentar un programa de colaboración económica que incorpore una descripción detallada de las reformas estructurales que se deberían poner en práctica y aplicar para asegurar una corrección duradera del déficit excesivo. Y el calendario para lograr tal corrección debe ser propuesto por la Comisión Europea tomando en consideración los riesgos específicos para la sostenibilidad de cada país.
En resumen, el TECG, al albur de las exigencias de Alemania y Francia, prevé un mayor control fiscal y apuesta por la austeridad presupuestaria en términos absolutos.
3. Implicaciones para el caso español: el marco interno de estabilidad presupuestaria.
A nivel interno la gobernanza económica de la Unión ha desplegado una serie de consecuencias en el ámbito de la política presupuestaria de los Estados parte siendo éstos los responsables de concretar las herramientas para garantizar la efectividad y los objetivos de dicha estabilidad. Hay que recordar que la política presupuestaria cae dentro del ámbito de responsabilidad y competencia de los Gobiernos nacionales y, por ende, de los Estados Miembros, a diferencia de lo que ocurre con el pilar de la política monetaria en la que se reconoce la competencia exclusiva de la Unión ejercida básicamente por el Banco Central Europeo. Ello, no obstante, es necesario advertir que en el ámbito de la política presupuestaria es la UE la encargada de garantizar el cumplimiento de las normas comunes en materia de deuda y déficit a nivel nacional, de manera que la Unión actúa a modo de guardián del equilibrio presupuestario que han de garantizar y preservar los Gobiernos nacionales. En suma, en materia de política presupuestaria se traspasa el ámbito de la mera coordinación intensificándose a partir de la crisis el grado de vinculatoriedad de los compromisos acerca del límite del déficit y la necesidad de frenar la deuda pública a fin de lograr una fuerte disciplina presupuestaria.
Y no sólo eso, también es cierto que muchas de las medidas adoptadas para lograr la contención del gasto público –y es que debemos recordar que la estabilidad presupuestaria se basa esencialmente en el control del gasto público– inciden incluso más allá del ámbito de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en el artículo 156.1 CE[42]. Piénsese, por ejemplo, en todos los decretos-leyes aprobados por el Gobierno que con la finalidad de contener y reducir el gasto público han afectado a ámbitos sectoriales de competencia autonómica como es la educación o la sanidad o lo mismo cabe señalar de algunas propuestas realizadas en el marco de los programas anticrisis. Así, no parece muy exagerado si sostenemos que el principio de estabilidad presupuestaria tiene un coste nada desdeñable para el Estado social, presentándose un futuro poco halagüeño para las políticas sociales.
En este apartado, centraremos nuestra atención en el análisis de lo que se ha venido a llamar el marco interno de estabilidad presupuestaria. Por lo que se refiere al caso español, la regla de la estabilidad presupuestaria –considerada una “regla de oro”[43] – se ha incorporado a través de la reforma constitucional del art. 135 y de la Ley 2/2012 General de Estabilidad Presupuestaria que recoge, en gran medida, lo dispuesto en la reforma constitucional. De modo que son estos dos, principalmente, los instrumentos que integran el marco interno de estabilidad presupuestaria. Recordemos que mediante los instrumentos estudiados se trata de controlar la estabilidad presupuestaria en el interior de cada Estado de la zona euro, para lo que se fija la obligación de incorporar, tal y como se prevé en el artículo 3.2 del TECG, mediante “normas preferentemente de rango constitucional”, la regla de la estabilidad presupuestaria y los mecanismos adecuados para hacer cumplir los objetivos de tal estabilidad[44].
3.1. El artículo 135 de la Constitución.
La “farragosa”[45] y nada pacífica reforma del artículo 135 CE[46], que integra el nuevo marco jurídico de estabilidad financiera, qué duda cabe que encierra múltiples aristas de importante complejidad. Nos situamos ante una reforma que, atendiendo a su Exposición de Motivos, pretende: garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución; reforzar el compromiso de España con la Unión Europea; y, al mismo tiempo, procurar la sostenibilidad económica y social del país.
Dos son los aspectos relativos a la reforma que centrarán nuestra atención. En primer lugar, el referente al procedimiento activado para abordarla. Y, en segundo lugar, la cuestión concerniente a los aspectos sustantivos o materiales de la misma. Aunque con carácter previo al análisis de ambos aspectos cabe avanzar, como es bien conocido, que nos situamos ante la segunda reforma constitucional desde la entrada en vigor de la Constitución en 1978, ya que la primera se operó con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht en 1992 reformándose, en particular, el artículo 13.2[47].
Llegados aquí, nos centraremos, en primer lugar, en el análisis del procedimiento utilizado para abordar la reforma. Son los Grupos parlamentarios Socialista y Popular los que lideran la iniciativa en este caso presentando ante la Mesa del Congreso la Proposición de reforma constitucional[48]. La reforma es aprobada el 7 de septiembre de 2011 y entra en vigor el 27 de septiembre de 2011[49]. Una reforma “exprés”[50] fruto de una “decisión bicéfala”[51] que por razones de la coyuntura política –la proximidad del fin de la legislatura– se tramita por el procedimiento de lectura única[52] y de urgencia[53]. Además, nos encontramos con una reforma que se aborda por el procedimiento ordinario previsto en el art. 167 CE[54] y sin someterse a referéndum, lo que fue muy contestado por un amplio sector tanto doctrinal como de la ciudadanía[55].
Por un lado, en lo que respecta al procedimiento legislativo excepcional de lectura única –que simplifica la tramitación de los textos suprimiendo determinados trámites y debatiéndose únicamente en sede plenaria[56] –, la reforma se lleva a cabo, apartándose del modelo seguido en Alemania[57], sin haberse realizado un proceso reflexivo, de forma apresurada, sin madurar la propuesta, sin el análisis y debate necesario y sin contar con el consenso parlamentario deseado o aconsejable para una reforma de este calado, tal y como lo demuestran las numerosas enmiendas que, presentadas en ambas Cámaras, fueron todas rechazadas[58]. La reforma cuenta con el respaldo de las dos fuerzas parlamentarias mayoritarias, pero se desoye prácticamente la posición de las minorías parlamentarias excluyendo así las posibilidades de expresión del pluralismo político y erosionando el consenso constitucional que presidió la aprobación del propio texto constitucional y que es el “principal valor político de la Constitución·”[59].
Por otro lado, el procedimiento de urgencia significa que se reducen los plazos de duración de las distintas fases de la tramitación parlamentaria a la mitad de los establecidos con carácter ordinario. Una urgencia que no se ha apreciado en este supuesto y que, por ende, debería descartarse en opinión de un amplio sector doctrinal.
En todo caso, como apunta M. J. Ridaura Martínez[60], parece que la reforma no puede cuestionarse desde la óptica de su encaje constitucional. Pero sí se puede poner en entredicho, como veremos más adelante, desde el punto de vista de su oportunidad y por considerarse inadecuado el procedimiento, además de por las razones ya expuestas, por la ausencia en el procedimiento de las CCAA y de las Entidades Locales a pesar de la incidencia que la reforma desplegará sobre las mismas. Téngase en cuenta que este procedimiento de reforma urgente con lectura única ha sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional alegando, entre otras razones, que la reducción de plazos para la presentación de enmiendas lesiona el derecho al ejercicio de las funciones parlamentarias del artículo 23.2 CE[61]. Aunque el Tribunal inadmite el Recurso de Amparo, a través de un Auto[62], afirmando que la reforma constitucional por vía del artículo 167 CE no queda vedada a la utilización de los procedimientos de lectura única ni de urgencia y por considerar que los recurrentes han podido “intervenir en la fase plenaria durante el trámite de toma en consideración y oponerse mediante el oportuno voto a la misma, en la tramitación de la proposición mediante el controvertido procedimiento y, ulteriormente, en la propia aprobación de la iniciativa de reforma”. Esto es, el Alto Tribunal considera que la tramitación procedimental de la reforma del artículo 135 CE no es inconstitucional.
Ahora bien, y a pesar de la constitucionalidad de la reforma, resulta incontestable que tanto el procedimiento utilizado para abordarla, así como su oportunidad no son cuestiones pacíficas. En efecto, se cuestiona la oportunidad o pertinencia de la reforma. En tal sentido, algunos consideran la reforma no idónea, prescindible o innecesaria[63], argumentando que las medidas a adoptar para garantizar el principio de estabilidad presupuestaria encuentran suficiente cobertura en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Más tajante se muestra F. De Carreras para quien la reforma resulta “inútil, vacía y mal tramitada”[64]. Aunque también hay quien han defendido su oportunidad. Es el caso, entre otros, de J. Tajadura Tejada[65] quien, además de calificar de oportuna la reforma, advierte ventajas en esta vía de la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria que prevé el Derecho comunitario. En todo caso, lo que sí parece poder sostenerse es que la reforma del artículo 135 CE ha generado un interesante debate y no ha dejado indiferente a nadie.
En segundo lugar, y por lo que respecta al ámbito material de la reforma, pueden hacerse las siguientes reflexiones. Una de carácter general, a saber, que esta reforma supone la constitucionalización del principio de estabilidad de las Administraciones regulado hasta el momento en el Derecho comunitario y en el Ordenamiento español por el legislador orgánico y ordinario. Así pues, esta reforma introduce, en el art. 135.1, la obligación de estabilidad presupuestaria para todas las Administraciones[66] para lo que contempla solo limitaciones de la deuda y del déficit públicos, previendo que se fije el calendario del déficit cero.
Y en particular, entre las novedades normativas sustantivas que incorpora esta reforma cabe subrayar las siguientes. Si bien prácticamente todo lo previsto en el reformado artículo 135 CE ya encontraba cobertura con la normativa existente anterior a la reforma.
Primera, se reconoce la prohibición de que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas incurran en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión para sus Estados Miembros, siendo una ley orgánica –la aludida Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril– la que fijará el déficit estructural máximo y se exige expresamente a las entidades locales que presenten equilibrio presupuestario (art. 135.2). Sobre este particular, conviene advertir, por un lado, que el concepto de déficit estructural es el “concepto clave”[67] de la reforma, aunque se difiere al año 2020 la entrada en vigor de los límites de déficit estructural[68], y, por otro lado, que sólo se exige expresamente equilibrio presupuestario a las Entidades Locales, mientras que al Estado y a las CCAA se les pide que mantengan la estabilidad presupuestaria.
Segunda, se exige la autorización por ley para que el Estado y las CCAA puedan emitir deuda pública o contraer crédito –antes de la reforma esta exigencia sólo alcanzaba al Estado–, añadiendo el apartado tercero que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones no pueda superar el valor de referencia previsto en el TFUE en el 60% del PIB y se prevé que el pago de la deuda pública pasa a tener una prioridad “absoluta”. Sobre estas previsiones merece la pena hacer las siguientes consideraciones:
De un lado, la referencia explícita al TFUE resulta poco acertada e innecesaria y ello porque, como ha expuesto G. Cámara Villar, una reforma del Derecho originario puede implicar dejar obsoleta la referencia constitucional al TFUE lo que exigiría una nueva reforma. En cambio, no compartimos, por exagerado, el segundo argumento expresado por el autor quien, trayendo a colación a R. Punset, ve en el tenor literal de la reforma una renuncia del Estado a su facultad de salir de la Unión[69].
De otro lado, la previsión de que el pago de la deuda pasa a tener prioridad “absoluta” supone, en opinión de E. Álvarez Conde, que se pueda condicionar todas las partidas presupuestarias afectando al modelo de Estado social de Derecho[70]. En esta línea han de ser entendidas las palabras de F. J. Bastida Freijedo, que entiende que la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria “se cohonesta mal con el principio del Estado social de Derecho, cuya efectividad puede requerir un endeudamiento público que comporte un desequilibrio presupuestario”[71]. Y es que no le falta razón a M. González Pascual al afirmar que no puede reducirse el déficit público sin disminuir los gastos en políticas sociales[72]. En este orden de cosas, hubiera sido deseable dejar la puerta abierta a la posibilidad de excepcionar tal carácter absoluto de la prioridad del pago de la deuda.
Tercera, el apartado cuarto, siguiendo el modelo alemán, contempla tres supuestos en los que el límite de déficit estructural y de volumen de deuda pública podrán superarse, siempre que así lo determine la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. A saber: en caso de catástrofes naturales; cuando se dé una situación de recesión económica; y en situaciones de emergencia extraordinaria que escapen a control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado. Lo dicho deja la puerta abierta a un importante margen de discrecionalidad por parte del Congreso.
Cuarta, en el apartado 5 se remite a una Ley Orgánica –sustrayéndose así su regulación por Decreto Ley– el establecimiento de los límites de déficit estructural y volumen de deuda pública. De modo que el legislador orgánico, a través de la citada LO 2/2012, habrá de regular, en todo caso: “ a) la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y las forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse; b) la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural; y c) la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. De este modo el propio art. 135 concreta el contenido de esa futura Ley Orgánica[73].
Y quinta, el párrafo 6º establece que las CCAA, conforme a sus respectivos Estatutos, y dentro de los límites establecidos por el nuevo artículo 135, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Pues bien, situados en el ámbito material de la reforma, cabe decir que esta ha sido fuertemente contestada por vulnerar, a juicio de parte de la doctrina, la autonomía financiera de las CCAA. Aunque la jurisprudencia constitucional –trayendo a colación, entre otros, el argumento de que la estabilidad financiera constituye una orientación de la política económica general que corresponde dictar al Estado en virtud del artículo 149.1.13 CE– confirma la constitucionalidad del principio de estabilidad presupuestaria[74]. En todo caso, lo que sí parece poder defenderse sin mayor dificultad es que este principio afecta al margen de actuación en la libre configuración de los presupuestos por parte de las CCAA. Y, por ende, a su libre definición de los gastos y a la plena disposición de sus ingresos.
Por último, incluso podríamos ir más lejos y sostener que la constitucionalización del principio de la estabilidad presupuestaria y la de la prioridad absoluta del pago de la deuda pública despliegan efectos nada desdeñables que proyectan su sombra incluso sobre el modelo de Estado diseñado en la CE. Y ello porque tal principio afecta no sólo a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, sino que también a su autonomía política. Afirmación que se sustenta sobre la base de que estas nuevas previsiones constitucionales pueden legitimar políticas de recortes, lo que pone en el centro de la polémica el controvertido tema de la regresión de los derechos sociales. En suma, nos encontramos con que las exigencias del mercado provocan el sacrificio de determinados derechos sociales y con ello la supeditación del Estado social al mercado.
3.2. La Ley 2/2012 General de Estabilidad Presupuestaria.
La LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en lo sucesivo, LO 2/2012)[75] desarrolla, siguiendo el mandato del artículo 135.5 CE, los “principios a los que se refiere este artículo”. Nos referimos a los principios de: estabilidad presupuestaria; plurianualidad; transparencia; eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos; sostenibilidad financiera; responsabilidad y lealtad institucional. Esta Ley atribuye importantes poderes al Estado para decidir unilateralmente los objetivos de estabilidad presupuestaria para las Administraciones Públicas, incluyendo los objetivos individuales de cada Comunidad Autónoma que anteriormente fijaba el Consejo de Política Fiscal y Financiera y que ahora ha quedado reducido a un papel meramente consultivo. Y, asimismo, resultan destacables los siguientes aspectos:
Primero: el artículo 3 supedita al marco de estabilidad presupuestaria la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones afectantes a los gastos o ingresos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación subjetiva de la Ley. Y considera estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas aquella situación de equilibrio o superávit estructural.
Segundo: el artículo 8 contempla el principio de responsabilidad en virtud del cual a las Administraciones Públicas incumplidoras, se les exigirá que asuman en la parte que les sea imputable las responsabilidades derivadas de tal incumplimiento. En coherencia con ello, si España es sancionada por incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, el Estado podrá repercutir en las Administraciones incumplidoras las responsabilidades devengadas por el mismo[76]. Y en su párrafo segundo, este artículo 8 contempla la “cláusula de no rescate”, en virtud de la cual unas Administraciones no responden de los compromisos adquiridos por otras.
Tercero: el artículo 11 va incluso más lejos de lo exigido en el TECG y establece que todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. Si bien, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, y conforme a la normativa europea, se permitirá alcanzar en el conjunto de las Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB nacional o el establecido en la normativa europea si fuera inferior. En cualquier caso, se prevé a estos efectos un periodo transitorio que alcanza hasta 2020 en la que está previsto que la ratio de deuda pública sobre el PIB para cada Administración se irá reduciendo anualmente hasta el límite señalado[77].
Cuarto: la Ley prevé, con carácter excepcional, la posibilidad de que el Estado y las CCAA, no así las Corporaciones locales, puedan incurrir en déficit estructural[78]. Es necesario para ello que la excepcionalidad de la situación sea apreciada por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y que se apruebe un plan de equilibrio que permita corregir el déficit estructural que será determinado en función de la forma de cálculo establecida en la normativa de estabilidad presupuestaria de la Unión Europea.
Quinto: esta LO 2/2012, a diferencia del artículo 135 CE –que tal y como ya hemos señalado sólo incluye limitaciones de la deuda y del déficit públicos–, incluye otras limitaciones referidas al gasto público tanto en lo referente a su crecimiento como a la aplicación de los ingresos obtenidos por encima de las previsiones. En concreto es el artículo 12 de la LO 2/2012 el que introduce la regla del gasto, de modo que el gasto público de las Administraciones Públicas, incluidas las autonómicas, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de la economía española.
Una regla de gasto que se complementa con las dos siguientes previsiones. En primer lugar, la posibilidad de incrementar el gasto si aumenta el ingreso, si se dan los pertinentes cambios normativos, y de disminuirlo si se aprueban cambios normativos que hagan aminorar los ingresos. Así pues, esta denominada regla del gasto constituye una importante limitación de la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas. Y, en segundo lugar, la obligación de que los ingresos que se obtengan por encima de las previsiones se destinen de forma íntegra a reducir la deuda pública. Una obligación que, a diferencia de la anterior previsión, no encuentra amparo en el Derecho comunitario.
Sexto: el artículo 13 de la LO 2/2012 fija el límite de deuda en el que pueden incurrir las Administraciones Públicas que sólo podrá superarse en los casos excepcionales previstos, y que no podrá superar el 60% del PIB nacional distribuido de la siguiente forma: 44% para la Administración Central, 13% para el conjunto de las CCAA y 3% para el conjunto de las Corporaciones Locales. A lo que se añade que el límite de deuda pública de cada una de las CCAA no podrá superar el 13% de su PIB regional.
Séptimo: al igual que en la CE, el artículo 14 contempla la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública, frente a cualquier otro gasto.
Octavo: los artículos 15 y 16 regulan el procedimiento para fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas. Objetivos que son acordados en el primer semestre del año por el Consejo de Ministros y que ha de ser aprobados por las Cortes Generales. De modo que se asigna al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la facultad para precisar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las CCAA, si bien se precisa del informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Noveno: el capítulo IV establece las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en la Sección primera, segunda y tercera respectivamente[79]. Interesa destacar sobre este particular las dos siguientes consideraciones: de un lado, se establece una especie de mecanismo de alerta temprana, al estilo del establecido en el Derecho de la Unión, de forma que si se prevé un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o del gasto de las CCAA o de las Corporaciones Locales, el Gobierno formulará una advertencia motivada a la Administración que corresponda, oyendo primero a la misma, dando cuenta al Consejo de Política Fiscal y Financiera (en el caso de las CCAA) o a la Comisión Nacional de la Administración Local (en el caso de las Entidades Locales). Y en el plazo de un mes la Administración requerida deberá adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo aludido. De otro lado, el artículo 26.1 regula el caso más grave posibilitando en la práctica, y al amparo del art. 155 CE, la intervención de una Comunidad Autónoma. Así pues, es la primera vez que se concreta en una Ley un supuesto que permite la aplicación del referido artículo 155 y las consecuencias que tiene su aplicación.
Conviene precisar, en fin, que se ha producido una intensificación de los poderes de control para garantizar la estabilidad presupuestaria en una doble dirección: de la Unión hacia el Estado y de éste hacia las Comunidades Autónomas. Así las Comunidades Autónomas quedan supeditadas al poder de supervisión y control del Estado. Un poder de supervisión y control que puede desembocar, tal y como acabamos de exponer, en las facultades extraordinarias de intervención estatal reconocidas en el artículo 155 CE. En concreto, se dota al Estado de amplios poderes de información y de corrección que lo sitúan en una posición de garante último de la estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas. Y con relación a los poderes de control atribuidos al Estado para garantizar la estabilidad presupuestaria, debemos hacer referencia a dos nuevos instrumentos de financiación de las Comunidades Autónomas que atienden, también, al objetivo de preservar los objetivos de la estabilidad: el Fondo para la financiación de pagos a proveedores[80] y el Fondo de Liquidez Autonómica[81].
Y décimo: la Disposición Adicional 3ª establece expresamente que podrán impugnarse ante el Tribunal Constitucional, las disposiciones normativas y los actos de las Comunidades Autónomas que infrinjan “los principios establecidos en el artículo 135 de la Constitución y desarrollados en la presente Ley”. Esto significa que, en caso de impugnación de la Ley de Presupuestos de una Comunidad Autónoma y la suspensión de su vigencia por el Tribunal Constitucional, tal y como posibilita el artículo 161.2 CE, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos anteriores hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado, la aprobación de una ley que modifique las disposiciones impugnadas o, en su caso, hasta que se produzca el levantamiento de la Ley impugnada. Una previsión que, según B. Pérez De Las Heras y S. Larrazábal Basáñez, puede ser tachada de inconstitucional sobre el argumento de que significa una clara limitación de la potestad legislativa autonómica y de su autonomía financiera que va más allá de lo razonable o imprescindible y razonable[82].
En la primera parte de este trabajo se ha abordado el estudio de los principales instrumentos sobre los que pivota la gobernanza económica europea. Y sobre la misma cabe hacer las siguientes consideraciones de índole general. De un lado, la crisis económica y financiera –más profunda y duradera de lo que se preveía– ha provocado la adopción de un conglomerado muy complejo de medidas en el ámbito de la Unión, de naturaleza e impacto jurídico diverso, que pretenden atender al objetivo de permitir conjugar la estabilidad presupuestaria de los Estados, la creación de mecanismos de asistencia financiera y el estímulo de la economía europea.
De otro lado, son tres las ideas que pueden destacarse a este respecto: fracaso de los mecanismos jurídicos de gobernanza económica debido a sus deficiencias estructurales; aumento de la asimetría de la integración; e incertidumbre sobre el futuro de la gobernanza económica de la zona euro.
Y, asimismo, cabe constatar que en el marco de la gobernanza económica europea prima el intergubernamentalismo, haciendo uso de instrumentos de Derecho internacional para regular una cuestión supranacional.
Situados ahora en un plano más concreto, podemos sostener las siguientes reflexiones finales.
Primera: los instrumentos jurídicos adoptados en el marco de la Unión de contención presupuestaria han impactado de manera nada desdeñable en los Derechos nacionales y, también, en la legislación española puesto que se han adoptado normas vinculantes que responden a la finalidad de asegurar el equilibrio presupuestario, llegando incluso a reformarse la Constitución.
Segunda: el marco interno de estabilidad presupuestaria ha sido fuertemente contestado. Y en concreto por lo que respecta a la reforma del artículo 135 CE bien puede afirmarse que ha generado un encendido debate y que a nadie ha dejado indiferente. Nos situamos ante una reforma que responde al interés de los mercados y que tiene origen europeo.
Tercera: la reforma del artículo 135 CE, aun aceptando, como ha señalado el Tribunal Constitucional, que no plantea dudas de constitucionalidad, sí que suscita dudas tanto desde el punto de vista de su oportunidad y como por el procedimiento utilizado para abordarla. En este sentido, puede defenderse que adolece de legitimidad democrática lo que, indudablemente, debilita la democracia y convierte a la reforma en políticamente inoportuna. Afirmación que sustentamos sobre la base de que ni el momento ni el procedimiento utilizado fueron los adecuados. Una reforma de tal envergadura debería haberse abordado con un amplio debate y discusión en sede parlamentaria, y hubiera sido deseable haber activado la fórmula para posibilitar la efectiva participación ciudadana a través de su ratificación por medio del referéndum.
Cuarta: la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria viene a corroborar la idea de que, aunque la reforma constitucional en España está siempre en el centro de los debates sobre la Constitución, ésta solo ha sido reformada por exigencias del proceso de integración europea, y en este sentido se ha tildado a la misma de “reforma europea”[83].
Quinta: es parte del marco interno de estabilidad presupuestaria la Ley de Estabilidad presupuestaria 2/2012 que desarrolla el nuevo artículo 135 CE e incorpora el principio de estabilidad financiera y el de sostenibilidad financiera afectante a todas las Administraciones Públicas. Una ley que afecta a la soberanía presupuestaria y, por ende, a la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
En suma, el principio de estabilidad presupuestaria, que bebe principalmente de la lógica de la austeridad, es otra muestra más de que la soberanía estatal “se ha ido volviendo líquida o incluso gaseosa”[84], puesto que el Estado va perdiendo margen de actuación a favor de las instituciones de la Unión que, en muchas ocasiones actúan movidos por los envites del mercado, generando una relación de subordinación de la política a la razón del mercado[85].
Así, asistimos a un proceso de desdibujamiento de la soberanía fiscal española, en tanto que las Leyes de Presupuestos aparecen condicionadas por los compromisos europeos. Incluso, podríamos ir más lejos y sostener como conclusión de cierre, que la gobernanza económica europea afecta de manera asimétrica a la soberanía presupuestaria de los Estados miembros en función de la situación financiera de estos y de si los mismos pertenecen o no a la zona euro. Hasta tal punto esto es así, que en los casos de los países que se han beneficiado de programas de asistencia financiera la reducción que padecen de su soberanía financiera ha sido calificada de mutación constitucional[86].
Resumen: La crisis económica ha llevado a la Unión Europea a adoptar ciertas políticas económicas que acentúan el proceso de integración en su vertiente económica, y, en particular, se han adoptado algunas relativas al diseño de las grandes líneas de las políticas presupuestarias que deben desarrollar los Estados. Una política presupuestaria que se nutre, principalmente, de la idea de la austeridad y que se enmarca en la llamada gobernanza económica europea. Este trabajo analiza cómo se han comportado los diferentes instrumentos que integran la mencionada gobernanza económica para lo que se ha estudiado el conglomerado de herramientas de variada naturaleza que la integran. Y junto a esta vertiente externa, también, ha sido objeto de atención el marco interno de estabilidad presupuestaria. Para ello se han examinado los aspectos más relevantes de la Ley 2/2012 así como la reforma del artículo 135 de la Constitución en su vertiente procedimental y sustantiva.
Palabras clave: Gobernanza económica europea; Política presupuestaria; Déficit público; Reforma constitucional; Autonomía financiera.
Abstract: The European Union, due to the economic crisis, has adopted many economic policies that accentuate the economic aspect of the integration process. Policies have been drafted concerning the design of national budget by Member States. This budgetary policy is based on austerity in the framework of the European Economic Governance. This paper analyses how the different instruments that make up the aforementioned Economic Governance have behaved. With this goal, the conglomerate of tools of a varied nature that make up the Economic Governance has been studied. In addition to this external aspect, attention has also been paid to the internal framework for budgetary stability. To this end, the most relevant aspects of Law 2/2012 have been examined, as well as the reform of article 135 of the Constitution in its procedural and substantive aspects.
Key words: European Economic Governance; Budgetary Policy, Public Deficit, Constitutional Reform, Financial Autonomy.
Recibido: 12 abril de 2018
Aceptado: 14 de mayo de 2018
[1] E. ALBERTÍ ROVIRA, “El impacto de la crisis financiera en el Estado Autonómico español”, REDC , nº 98, 2013, p. 63.
[2] Para un estudio exhaustivo de estas 4 áreas de la gobernanza económica europea, sus objetivos y elementos previstos para alcanzar los mismo puede verse: B. IÑÁRRITU, “La nueva gobernanza económica de la Unión Europea: propuesta de sistematización de elementos, procedimientos, mecanismos y herramientas”, REEI , nº 31, pp. 5-36.
[3] El principio de estabilidad presupuestaria se recoge en el artículo 104C del Tratado de Maastricht, siendo el Protocolo anejo a este Tratado sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo el que establece que el déficit público no podía superar la barrera del 3% del PIB y que el nivel de endeudamiento público no podía traspasar el 60% del PIB como condición para que los Estados puedan implantar la moneda única.
[4] J. PISANI-FERRY ha utilizado el término “bricolaje intergubernamental” en Assurance mutuelle ou fédéralisme: la zone euro entre deux modèles , Bruegel, 8 de octubre de 2012, p. 1.
[5] Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DOCE L 209 de 2.8.1997) y Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. También resultan de interés en este contexto: la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en Ámsterdam el 17 de junio de 1997, a través de la cual se proporciona a los Estados miembros, al Consejo y a la Comisión orientaciones políticas firmes para aplicar dicho Pacto de forma rigurosa y rápida, alentando a los Estados miembros a seguir políticas presupuestarias saneadas después de entrar en la tercera etapa de la Unión Económica y Monetaria (DOCE C 236 de 2.8.1997); la Comunicación de la Comisión “Reforzamiento de la Gobernanza Económica y mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento” adoptada en septiembre de 2004 en la que se trata el tema del reforzamiento de la gobernanza económica y la clarificación de la aplicación del Pacto, proponiendo una serie de eventuales mejora del mismo (COM (2004) 581 final, Bruselas, 3.9.2004); y las Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005 en las que se respalda el acuerdo político de los Ministros de Hacienda para una mejor gestión del citado Pacto (Bruselas, 23 de marzo de 2005, 761971/05 REV 1).
[6] Artículo 140 TFUE (anteriores artículos 121.1, 122.2 y 123.5 TCE).
[7] A. OLESTI RAYO, “La evolución del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, en Crisis y coordinación de políticas económicas en la Unión Europea , Centro de Estudios Internacionales, Madrid, 2013, p. 57.
[8] Consúltese el Protocolo núm. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (DOUE C326/279, de 26.10.2012).
[9] La primera fase puede situarse de 1991 a 1993. Esta primera fase se inicia con la entrada en vigor de la libre circulación de capitales. La segunda fase, de transición y ajuste de las políticas monetarias y de corrección de desequilibrios financieros, puede encuadrarse de los años 1994 a 1998. Y en concreto, en 1998 se decide qué 11 países cumplen las condiciones o criterios de convergencia, previstos en el Tratado de Maastricht en relación con 5 parámetros, para formar parte de la unión económica y monetaria en 1999. De modo que puede afirmarse que en 1998 se decidió los Estados miembros que pasaron la criba pudiendo incorporarse a la tercera fase. Y, la tercera fase, se sitúa a partir de 1999, y supone la culminación del proceso de creación de la unión económica y monetaria.
[10] En los artículos 120 a 126 TFUE se regula la coordinación de las políticas económicas nacionales.
[11] BOE nº 298 de 13 de diciembre de 2001.
[12] BOE nº 126 de 27 de mayo de 2006.
[13] BOE nº 299 de 14 de diciembre de 2001.
[14] BOE nº 313 de 31 de diciembre de 2007.
[15] E. ALBERTÍ ROVIRA, op. cit. , p. 65.
[16] Artículo 2 bis del Reglamento 1466/97.
[17] Se han iniciado procedimientos declarando déficits excesivos a dos países de la zona euro: Países Bajos y Grecia. Y en el caso de la República Federal de Alemania y Francia el procedimiento iniciado fue impugnado por la Comisión ante el Tribunal de Justicia mediante recurso de anulación interpuesto el 27 de enero de 2004. Véase J. ÁLVAREZ MARTÍNEZ y S. SALINAS ALCEGA, “La aplicación del procedimiento de déficit excesivo: los casos de Francia y Alemania. Análisis de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 13 de julio de 2004 (asunto C-27/04, Comisión contra Consejo)”, Presupuesto y Gasto Público , nº 40, 2005, pp. 9-28.
[18] Siguiendo a M. LÓPEZ ESCUDERO cabe afirmar que la vertiente preventiva se articula como un instrumento de soft coordination y la correctiva como uno de close coordination , en “La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, REDE , nº 16, 2005, p. 458.
[19] En estos términos se manifiestan B. PÉREZ DE LAS HERAS y S. LARRAZÁBAL BASÁÑEZ, “Control presupuestario en la Unión Europea, reforma constitucional, ajuste de los presupuestos de las Administraciones Públicas y su impacto en el autogobierno vasco en el marco de Concierto Económico”, RVAP , nº 94, 2012, p. 134.
[20] Véase en esta línea la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Reforzamiento de la gobernanza económica y mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (COM (2004) final de 3 de septiembre de 2004). Así como el Informe del Consejo al Consejo Europeo titulado “Mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento” que puede consultarse en el Anexo II de las Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo celebrado el 22 y 23 de marzo de 2005 (Doc 7619/1/105 REV 1 21).
[21] El Pacto originario fue modificado por el Reglamento (CE) nº 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97, del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DOUE núm. 174 de 7.07.2005) y por el Reglamento (CE) nº 1056/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DOUE nº 174 de 7.07.2005).
[22] Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones para aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (COM/2015/012final).
[23] C. CRESPO CARRASCO, “La reforma de la supervisión de las políticas fiscales en la Unión Europea durante la crisis. ¿Huracán o brisa de cambio?” Presupuesto y Gasto Público 66/2012 , Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, p.48.
[24] Sobre el Six Pack véase: J. M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ y J. M. LÓPEZ JIMÉNEZ, “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional en España”, Diario La Ley , nº 7760/2011.
[25] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro (DOUE nº L 306, de 23 de noviembre de 2011).
[26] Así se manifiesta B. IÑÁRRITU en su trabajo “La nueva gobernanza económica de la Unión Europea…”, op. cit. , p.8.
[27] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro (DOUE nº L 306, de 23 de noviembre de 2011).
[28] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DOUE nº L 306, de 23 de noviembre de 2011).
[29] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DOUE nº L 306, de 23 de noviembre de 2011).
[30] Reglamento del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DOUE nº L 306 de 23 de noviembre de 2011).
[31] B. PÉREZ DE LAS HERAS y S. LARRAZÁBAL BASÁÑEZ, “Control presupuestario en la Unión Europea …”, op. cit. , p. 134.
[32] El Semestre Europeo responde al objetivo de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas de los Estados a fin de incrementar su convergencia y sostenibilidad.
[33] Siguiendo a B. IÑÁRRITU puede señalarse que la desviación se considerará significativa cuando: “la desviación en el ajuste del saldo estructural sea al menos del 0,5% del PIB en un solo año o al menos 0,25% del PIB de media anual en dos años consecutivos y cuando, atendiendo a la evolución del gasto, la desviación tenga un impacto total sobre el saldo público de, al menos, 0,5 del PIB en un año o acumulado en dos años consecutivos”. “La nueva gobernanza económica de la Unión Europea…”, op. cit. , p.8.
[34] Doc. 15302/10 de 21 de octubre de 2010.
[35] Tales medidas encuentran su base en el artículo 136 TFUE.
[36] Téngase en cuenta que el Two Pack ha subsumido el denominado Euro Plus Pack , adoptado en marzo de 2011. Este Pacto constituye un Acuerdo Intergubernamental adoptado entre todos los Estados miembros de la Unión Europea a excepción de Croacia, República Checa, Hungría, Suecia y Reino Unido. Y pretende la realización de reformas estructurales que permitan una mejora de la competitividad, el empleo, la estabilidad financiera y la consolidación fiscal.
[37] M. LÓPEZ ESCUDERO, “La nueva gobernanza económica de la Unión Europea…”, op. cit. , p. 395.
[38] El TECG fue ratificado por España mediante Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, y entro en vigor el 1 de enero de 2013 (BOE nº 178, de 26 de julio de 2012).
[39] Para un estudio más exhaustivo del TECG, véase por todos: F. J. CARRERA HERNÁNDEZ, “El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: ¿un impulso a la realización de la política económica de la Unión Europea o un Tratado superfluo e innecesario?”, RGDE , nº 28, 2012.
[40] Artículo 3 TECG.
[41] Artículo 1 TECG.
[42] Así lo ha puesto de manifiesto E. ALBERTI ROVIRA para quien el objetivo de la estabilidad presupuestaria y el control del gasto público afecta de forma importante tanto a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, así como a su autonomía política, en “El impacto de la crisis …”, op. cit. , p. 85).
[43] Ibídem, p. 239.
[44] El Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011 había manifestado la necesidad de incorporar a la legislación nacional las normas presupuestarias de la Unión previstas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento a través de un instrumento jurídico de carácter vinculante y duradero como puede ser una ley constitucional o ley marco. De modo que, la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria por vía de la reforma del art. 135 CE no es una imposición de la Unión Europea. En tal sentido, además de España, Alemania, Austria, Italia o Eslovaquia incluyeron la regla de la estabilidad presupuestaria en sus textos constitucionales, mientras que Francia, Dinamarca, Portugal o Irlanda lo han hecho mediante la adopción de una Ley interna. Y es Alemania la pionera en este sentido, conformando la Ley Fundamental de Bonn el modelo a seguir para acometer reformas constitucionales similares.
[45] Así se expresa E. ÁLVAREZ CONDE, en su trabajo “La reforma del artículo 135 CE”, REDC , nº 93, 2011, p. 162.
[46] Sobre la reforma existe una prolija literatura. A título de ejemplo: J. M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ y J. M. LÓPEZ JIMÉNEZ, “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional en España” Diario La Ley , nº 7760, 2011; R. FALCÓN Y TELLA, “La reforma del art. 135 de la Constitución”, RGDE, nº 25, 2011; R. ESCUDERO ALDAY, “Texto y contexto de la reforma constitucional exprés de agosto de 2011”, Eunomía, Revista en cultura de la legalidad , núm. 2, marzo-agosto 2012, pp. 86-98; E. ÁLVAREZ CONDE y C. SOUTO GALÁN (Dirs.), La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, 2012. A lo que puede añadirse la encuesta publicada en el núm. 93 de la Revista Española de Derecho Constitucional en la que se abordó la reforma de este artículo, así como el monográfico de la Revista Teoría y Realidad Constitucional del primer semestre de 2012.
[47] Véase la Declaración del Tribunal Constitucional 1/1992, de 1 de julio y el BOE nº 207 de 28 de agosto de 1992.
[48] BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, nº 329-1, de 26 de agosto de 2011.
[49] BOE nº 233 de 27 de septiembre de 2011.
[50] E. ÁLVAREZ CONDE, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 161.
[51] F. J. BASTIDA FREIJEDO, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 175.
[52] Artículo 150 Reglamento del Congreso.
[53] Artículos 93 y 94 Reglamento del Congreso.
[54] Téngase en cuenta que algunos plantearon la necesidad de activar el procedimiento de reforma del artículo 168 CE por considerar la reforma del artículo 135 una reforma encubierta del Título Preliminar del texto constitucional que afecta a los derechos fundamentales.
[55] Recordemos que en este caso no se dio el requisito previsto en el artículo 167.3 CE para someter la reforma a referéndum.
[56] Este procedimiento elimina cualquier posibilidad de negociación sobre el texto originario, así como la posibilidad de proponer alternativas en la fase de Comisión.
[57] El proceso de reforma en Alemania concluyó tras más de 2 años de discusión.
[58] Véase el BOCG (Congreso de los Diputados) nº B-329-3 de 5 de septiembre de 2011 y BOCG (Senado), nº 106-680 (Serie I) de 6 de septiembre de 2011. En concreto, se presentaron 24 enmiendas en el Congreso y en el Senado fueron 29. Un análisis de las enmiendas presentadas puede consultarse en P. GARCÍA ESCUDERO, “La acelerada tramitación parlamentaria de la reforma del artículo 135 de la Constitución. Especial consideración de la inadmisión de enmiendas. Los límites al derecho de enmienda en la reforma constitucional”, TRC , nº 29, 2012, pp. 165-198; y en O. SALAZAR BENÍTEZ, “La Constitución domesticada: algunas reflexiones críticas sobre la reforma del artículo 135 CE”, TRC , nº 29, 2012, pp. 416-419.
[59] En estos términos se refiere al consenso constitucional F. DE CARRERAS SERRA, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 183.
[60] M. J. RIDAURA MARTÍNEZ, “La reforma del artículo 135 de la Constitución española: ¿pueden los mercados quebrar el consenso constitucional?”, TRC , nº 29, 2012, p. 249.
[61] Recurso de amparo constitucional núm. 5241-2011 presentado por 2 diputados del grupo parlamentario Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds.
[62] Auto del Tribunal Constitucional 9/2012, de 13 de enero. Téngase en cuenta que el Magistrado Pérez Tremps planteó voto particular al que se adhirió el Magistrado Ortega Álvarez por considerar que el Tribunal debió haber resuelto mediante Sentencia. En su voto particular Pérez Tremps dice que “una cuestión técnicamente compleja, novedosa, de evidente interés constitucional, suscitada por parlamentarios representantes del pueblo español no debería haberse inadmitido a trámite sino que debería haber sido objeto de un pronunciamiento más reposado y tras un análisis procesalmente completo de las cuestiones planteadas”.
[63] M. J. RIDAURA MARTÍNEZ, “La reforma del artículo 135…”, op. cit. , pp. 254 y 259. Para la autora “no parece que las exclusivas exigencias del interés de los mercados puedan justificar una reforma de la Constitución que sacrifique el consenso constitucional”. En esta misma línea, se han pronunciado, por ejemplo: J. L. CASCAJO CASTRO en el trabajo “La reforma del Artículo 135 CE”, REDC , nº 93, 2011; O. SALAZAR BENÍTEZ, “La Constitución domesticada…”, op. cit. , p. 427; E. ÁLVAREZ CONDE, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 161; G. CÁMARA VILLAR, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 179.
[64] La Vanguardia de 1 de septiembre de 2011.
[65] J. TAJADURA TEJADA, “Reforma constitucional e integración europea”, Claves de Razón Práctica , nº 216, 2011.
[66] Téngase en cuenta que previamente la exigencia de equilibrio presupuestario solo aparecía para las Entidades Locales.
[67] F. J. BASTIDA FREIJEDO, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 174.
[68] Disposición Adicional Única, apartado 3.
[69] G. CÁMARA VILLAR, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 179.
[70] E. ÁLVAREZ CONDE, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 161.
[71] F. J. BASTIDA FREIJEDO, “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 172.
[72] M. GONZÁLEZ PASCUAL, “Constitución Española y Gobernanza Económica Europea; desnudez y crisis del Estado Constitucional”, RVAP , nº 109-II, 2017, pp. 31.
[73] La Disposición Adicional Única de la reforma establece que la Ley Orgánica a la que remite el artículo 135.5 sea aprobada antes del 30 de junio de 2012.
[74] Véase en este sentido, a modo de ejemplo, las siguientes sentencias del TC en torno al debate sobre las competencias estatales y su compatibilidad con la autonomía financiera de las CCAA: 134/2011, de 20 de julio; 157/2011, de 18 de octubre; 185/2011, de 23 de noviembre; 195/2011; 196/2011; 197/2011; 199/2011 todas ellas de 13 de diciembre; o 203/2011, de 14 de diciembre.
[75] BOE nº 103, de 30 de abril de 2012. Téngase en cuenta que esta Ley ha sido modificada por la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, para afrontar el problema del gran endeudamiento y de la falta de liquidez de muchas Administraciones Públicas. De modo que la LO 4/2012 refuerza los mecanismos adicionales de financiación para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y flexibiliza el límite temporal inicialmente previsto. Y por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, y por la Ley Orgánica 1/2016, de 31 de octubre (BOE, nº 264, de 1 de noviembre de 2016).
Asimismo, hemos de añadir que la Ley 2/2012 ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Canarias que fue resuelto por el Tribunal Constitucional en Sentencia 215/2014 de 18 de diciembre de 2014. El Gobierno de Canarias consideró viciados de inconstitucionalidad los artículos 10.3, 11.6, 12.3, 16, 19, 20.3, 24, 25.2 y 26 junto con las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley y sustentó la impugnación, principalmente, aludiendo la infracción de la reserva de ley orgánica del art. 135 CE, del principio de autonomía del art. 137 CE, del principio de interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE, y, finalmente, la vulneración del principio de lealtad constitucional encuadrable en el principio de seguridad jurídica también del art. 9.3 CE. Por lo que afecta a nuestro objeto de estudio, creemos conveniente resaltar que en numerosas ocasiones a lo largo del pronunciamiento jurisprudencial la Abogacía del Estado reconoce que algunas de las medidas previstas en la Ley 2/2012 afectan a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas si bien acaba sosteniendo que tal injerencia no resulta constitucional lo que implica reconocer su legitimidad constitucional. La injerencia en este sentido ha sido calificada de “debida, necesaria y proporcionada” (STC 215/2014, de 18 de diciembre de 2014. FJ 7, BOE nº 29, de 3 de febrero de 2015). Lo cierto es que el Alto Tribunal desestimó el recurso de inconstitucionalidad en su totalidad entendiendo que el reenvío en blanco al Derecho de la Unión de la regulación del método de cálculo de déficit estructural no infringe la reserva de ley orgánica, que no se aprecia arbitrariedad del legislador y que tampoco la Ley invade ámbitos competenciales autonómicos. Ahora bien, también es cierto que a la Sentencia se opuso un Voto Particular defendido por parte de 5 Magistrados en el que se defiende la inconstitucionalidad de los arts. 11.6, 16, 25.2, 261 y de las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley Orgánica 2/2012 (BOE nº 29, de 3 de febrero de 2015). Para un estudio exhaustivo de los fundamentos de la decisión del Tribunal puede consultarse el trabajo de F. J. GARCÍA ROCA y M. A. MARTÍNEZ LAGO, “La repentina constitucionalidad de la Ley de estabilidad presupuestaria según la STC 215/2014, de 18 de diciembre: en memoria de Luis Ortega, universitario, magistrado, amigo…”, REDE , nº 54, 2015, pp. 89-122.
[76] Disposición Adicional Segunda de la Ley 2/2012.
[77] Disposición Transitoria Primera. Este período transitorio responde a lo previsto en la Disposición Adicional Única apartado 3 de la Ley de reforma del artículo 135 CE.
[78] Artículo 11.3 de la Ley 2/2012.
[79] En esta línea, téngase en cuenta la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que establece el procedimiento sancionador de la Ley de Estabilidad Presupuestaria (BOE nº 295, de 10 de diciembre de 2013). En concreto, en su art. 28 la Ley 19/2013 contempla el conjunto de infracciones en materia de gestión económica-presupuestaria, siendo las sanciones impuestas por el Ministro de Hacienda y se tipifica como de muy graves determinadas conductas. Unas sanciones que, en opinión de J. TAJADURA TEJADA, deberá respetar el principio de proporcionalidad a la vez de ser fuertes cuando se superen los límites establecidos, en “Reforma constitucional e integración europea”, op. cit. , 2011, p. 24.
[80] Este Fondo fue creado por RDL 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de pagos a proveedores (BOE nº 60 de 10 de marzo de 2012) y prorrogado en 2013 a través del RDL 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y la creación de empleo (BOE, nº 47, de 23 de febrero de 2013).
[81] Véase el RDL 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero (BOE, nº 168, de 14 de julio de 2012).
[82] B. PÉREZ DE LAS HERAS y S. LARRAZÁBAL BASÁÑEZ, “Control presupuestario en la Unión Europea …”, op. cit. , p. 167.
[83] J. PÉREZ ROYO, “La Reforma Constitucional en perspectiva”, El País de 5 de septiembre de 2011. Y puede consultarse, asimismo, su trabajo “La Reforma del artículo 135 CE”, REDC , nº 93, 2011, p. 199.
[84] De esta forma gráfica describe O. SALAZAR BENÍTEZ este proceso por el que la soberanía actualmente ha perdido las características con las que la definía Bodino, en “La Constitución domesticada…”, op. cit. , p. 410.
[85] En este sentido se ha manifestado G. MAESTRO BUELGA quien, refiriéndose a la reforma del artículo 135 CE, expone que esta ha evidenciado la “subordinación de la política a la razón del mercado que esteriliza los mecanismos interventores construidos en el constitucionalismo de la segunda posguerra mundial” en “El Tratado de Lisboa y la Constitución Económica”, RDCE , nº 9, 2008. En parecidos términos se manifiesta G. CÁMARA VILLAR que considera: “La política, que debe encauzar la economía, se ve así absolutamente condicionada, con sanción constitucional, por la economía”, en “La reforma del artículo 135 CE”, op. cit. , p. 178.
[86] G. MARTINICO, “Las implicaciones de la crisis: una reseña de la literatura reciente”, Revista de Estudios de Deusto , Vol. 64, nº 1, 2016, p. 2.

References: Real Decreto 
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