Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-469-de-julio-19-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_8c1e68fc4310423f917955d2b4626c25&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-20 05:28:02+00:00

Document:
SENTENCIA C-469 DE 19 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:REVISIÓN OFICIOSA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA VISA DE RESIDENTE ESPECIAL DE PAZ. SE ACLARA QUE LA VISA A LA QUE SE HACE REFERENCIA CREA UNA CATEGORÍA ESPECIAL PARA REGULARIZAR LA SITUACIÓN MIGRATORIA DE LOS EXTRANJEROS INTEGRANTES DE LAS FARC--EP QUE SE ENCUENTRAN EN LOS LISTADOS ENTREGADOS POR REPRESENTANTES DE DICHA ORGANIZACIÓN, UNA VEZ SURTIDO EL PROCESO DE DEJACIÓN DE ARMAS Y TRÁNSITO A LA LEGALIDAD. EL TITULAR DE DICHO DOCUMENTO QUEDARÁ AUTORIZADO PARA EJERCER CUALQUIER OCUPACIÓN LEGAL EN EL PAÍS Y CONCEDE LA POSIBILIDAD DE OPTAR POR LA NACIONALIDAD COLOMBIANA EN LOS MISMOS TÉRMINOS DE LA LEY 43 DE 1993. DICHO DECRETO REGULA ASPECTOS ESPECÍFICOS DEL TIPO DE VISADO, TALES COMO LAS CAUSALES DE TERMINACIÓN DE LA VIGENCIA Y DE CANCELACIÓN, ESTRECHAMENTE VINCULADOS AL CUMPLIMIENTO DE LOS COMPROMISOS DERIVADOS DEL SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA Y REPARACIÓN DEL PROCESO DE REINCORPORACIÓN Y DE LA LEY PENAL COLOMBIANA. SE CONCLUYE QUE LA NORMA SE AJUSTA A LOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES DEL PROCEDIMIENTO EN SU FORMACIÓN, TANTO DE FORMA COMO DE COMPETENCIA Y SUS DISPOSICIONES RESULTAN ACORDES CON EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL VIGENTE Y GUARDAN COHERENCIA E INTEGRALIDAD CON LO ACORDADO, PRESERVANDO LOS CONTENIDOS, LOS COMPROMISOS, EL ESPÍRITU Y LOS PRINCIPIOS DEL ACUERDO FINAL, POR LO QUE SE RESUELVE DECLARAR EXEQUIBLE EL DECRETO LEY 831 DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:EXTRANJERO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, VISA, GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, EXPEDICIÓN DE VISA, CLASE DE VISA, PROCESO DE PAZ
Sentencia C-469 de julio 19 de 2017
Ref.: Expediente RDL-015
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto-Ley 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la visa de Residente Especial de Paz”
A continuación se transcribe el decreto-ley bajo revisión:
DECRETO-LEY 831 DE 2017
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural de la República de Colombia, Delegatario de Funciones Presidenciales MEDIANTE DECRETO 781 DE 2017, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 20 del Acto Legislativo 1 de 2016, ‘por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera’, y
Que la Honorable Corte Constitucional mediante sentencias C- 699 de 2016, C- 160 de 2017 y C-174 de 2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley expedidos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y el Gobierno Nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado social de derecho;
Que con el fin de cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Política el cual señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de 2017 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Farc-EP el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Que con base en la suscripción del Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y que como parte esencial de ese proceso el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final, entre otras, mediante la expedición de normas con fuerza de ley.
Que el contenido de este decreto-ley tiene una naturaleza instrumental, en el sentido de que su objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo y transversal de los puntos 3, 4 y 5 del Acuerdo Final. En consecuencia, las medidas adoptadas en este Decreto-Ley cumplen los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, así como el requisito de necesidad estricta de su expedición, tal como se expondrá a continuación:
Que el presente decreto se expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, que según el artículo 5º de ese mismo Acto legislativo es a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación del 30 de noviembre de 2017 (sic).
Que el presente decreto es suscrito, en cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la Constitución Política, por quien actúa como delegatario de las funciones del Presidente de la República y quien actúa como delegatario de las funciones de la Ministra de Relaciones Exteriores, que para este negocio en particular constituyen Gobierno.
Que el presente decreto-ley en cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene el título: “Por medio del cual se crea la visa de Residente Especial de Paz”, que corresponde precisamente a su contenido.
Que como parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente Decreto-Ley cuenta con una motivación adecuada y suficiente en el siguiente sentido:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente Decreto-Ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo (C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo, según se explica en detalle a continuación.
Que el contenido de este Decreto-Ley, que crea y regula la visa de residente especial de paz, guarda una conexidad objetiva, manifiesta y verificable con el articulado del acuerdo final, al grado de tener una naturaleza instrumental del mismo cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo y transversal de los puntos 3, 4 Y 5 del Acuerdo Final, concretamente al regularizar la situación migratoria de los extranjeros integrantes de las Farc-EP y su permanencia en el país para que puedan participar en la adecuada implementación de los citados puntos del acuerdo y en la construcción de una paz estable y duradera. Específicamente en cuanto al punto 3, “Fin del conflicto armado”, la creación y regulación de la Visa de Residente Especial de Paz está estrechamente relacionada con (1) el compromiso de las Farc-EP de terminar el conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, (11) cumplir con lo acordado y transitar a la vida civil, (111) el deber de aportar a la pedagogía para la paz, y (IV) apoyar el proceso de reincorporación y resolver los conflictos que pudieran surgir en cualquier municipio del país entre los antiguos integrantes de las Farc-EP o entre los miembros del nuevo movimiento político frente al cumplimiento del Acuerdo Final, puesto que mediante dicha Visa se regularizará la situación migratoria de personas de nacionalidad extranjera que, perteneciendo a las Farc-EP, vayan a tomar parte activa en el proceso de cumplimiento e implementación del Acuerdo Final. En cuanto al punto 4, “El problema de las drogas ilícitas”, el contenido de este decreto se relaciona con la participación de los extranjeros que pertenecen a las Farc-EP en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- y en su contribución a la solución de los problemas de los cultivos de uso ilícito; y en cuanto al punto 5, “Los derechos de las víctimas”, las medidas a implementar facilitarán el cumplimiento por parte de las Farc-EP de su compromiso de contribución al esclarecimiento de responsabilidades y de reparación a las víctimas, en la medida en que se dará una base de regularidad jurídica a personas extranjeras que como miembros de las Farc pudieron contribuir a la violación de derechos y deben participar, mientras estén en el país, en el proceso de justicia transicional actualmente en despliegue.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto-ley en su contenido normativo responde en forma precisa a aspectos definidos y concretos del Acuerdo, así:
Que el artículo 3.2.2.4 del Acuerdo Final señala el compromiso de las Farc-EP de “(...) terminar el conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, cumplir con lo acordado y transitar a la vida civil (...)” y que el artículo primero del presente decreto crea una visa especial para garantizar la permanencia en el país de los extranjeros que hacen parte de las filas de las Farc-EP asegurando con ello el cumplimiento de lo acordado en la mesa de negociación y su tránsito a la vida civil.
Que las partes se comprometieron a contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, al señalar en el numeral 5.1 del Acuerdo Final que “[E]1 fin del conflicto debe contribuir a garantizar que cesen las violaciones e infracciones, y es también una oportunidad para garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas. La terminación definitiva de las hostilidades brinda condiciones para que las víctimas se expresen sin miedo y reciban el reconocimiento que les corresponde; una oportunidad para que todos a quienes les quepa responsabilidad por violaciones a los derechos humanos o infracciones al DIH hagan el correspondiente reconocimiento; y en consecuencia, una oportunidad para aplicar con mayor efectividad medidas que garanticen la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. “
Que según el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final, las Farc-EP deben aportar a las labores de pedagogía de paz en los consejos de los distintos municipios donde existan Zonas Veredales Transitorias de Normalización -ZVTN.; y en virtud del articulado del presente decreto las personas extranjeras que formaron parte de las Farc-EP, y participan del proceso de desmovilización, podrán permanecer en el país para así contribuir a las labores de pedagogía de paz.
Que el punto 4.3. del Acuerdo Final crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- y señala que las Farc-EP participarán en dicho programa y contribuirán a la solución de los problemas de los cultivos de uso ilícito y que su participación es una garantía para la sostenibilidad de dicho programa según el punto 4.1.2.; al tiempo que los artículos del presente Decreto, al crear la visa de Residente Especial de Paz, permitirán a las personas extranjeras que hacen parte de las Farc-EP tomar parte activa en actividades de sustitución de cultivos, las cuales tendrán lugar en el territorio nacional.
Que según el punto 5.1.1.1.8. del Acuerdo Final existe un compromiso de contribución al esclarecimiento de responsabilidades en el conflicto que debe ser atendido no sólo por el Gobierno Nacional, como poder ejecutivo, sino también por las Farc- EP y sus integrantes, entre los cuales hay personas extranjeras que requieren la visa de residencia creada en 1os artículos de este Decreto.
Que de esta manera, teniendo en cuenta que las Farc-EP cuentan en sus filas con ciudadanos extranjeros, los cuales deben contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, participar en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos ilícitos -PNIS-, aportar en las labores de pedagogía de paz, contribuir con el éxito del proceso de reincorporación a la vida civil en forma integral, cumplir con el compromiso de contribución al esclarecimiento de responsabilidades en el conflicto y en general a la construcción de la paz, se hace necesaria su permanencia en el territorio nacional, siendo ésta de vital importancia para asegurar la implementación de los acuerdos celebrados.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, el presente Decreto-Ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y los contenidos concretos del Acuerdo que se pretenden implementar, de tal manera que estas materias son desarrollos propios del acuerdo y la relación entre cada artículo y el Acuerdo no es incidental ni indirecta, como se explica a continuación.
Que en efecto, los artículos 1 al 5 del presente decreto se ajustan en su totalidad a facilitar el desarrollo de los puntos 3, 4 y 5 del Acuerdo Final en la medida en que buscan garantizar la permanencia en el país de los extranjeros pertenecientes a las Farc-EP para que participen en el desarrollo de los acuerdos y se limitan a (1) la creación de la Visa Residente 'Especial de Paz, (11) señalar las causales de su terminación, (111) de su cancelación y (IV) a la asignación de su reglamentación a través de la autoridad competente. La relación entre estas disposiciones y lo previsto en el Acuerdo Final es cercana o estrecha, puesto que se necesita que las personas de nacionalidad extranjera que militaron en las Farc-EP permanezcan legalmente en territorio nacional, para que puedan participar personalmente en forma activa en el proceso de implementación del Acuerdo Final, sin que los impedimentos en materia de visado planteen obstáculos a dicha permanencia. No se trata de una relación indirecta entre una y otra materia, sino al contrario, de una condición esencial para el adecuado cumplimiento del acuerdo.
Que por las mismas razones explicadas en los párrafos precedentes, en cumplimiento del requisito de conexidad teleológica, el presente Decreto-Ley (i) es instrumental a la realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo final y (ii) tiene el potencial o bien para “facilitar” o bien para “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final.
Que en cumplimiento del requisito de necesidad estricta y para garantizar la legalización de la presencia en territorio colombiano y consecuentemente la participación actual de los ciudadanos extranjeros pertenecientes a las Farc-EP en los procesos mencionados los considerandos anteriores, y en general su contribución a la construcción de la paz, se requiere que el Estado Colombiano regularice la situación migratoria y la permanencia de estos ciudadanos en el país de manera inmediata, lo que implica la adopción de medidas urgentes en la formulación y ejecución de la política migratoria del país.
Que de por sí la materia relativa al otorgamiento de visas de residencia a ciudadanos extranjeros es una atribución legal del Gobierno Nacional, ya que el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1465 de 2011 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior”, dispone que, sin perjuicio de otras disposiciones legales y jurídicas, el Ministerio de Relaciones Exteriores será el encargado de la formulación y ejecución de la Política Migratoria; y que dentro de las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores establecidas en el Decreto 869 de 2016, se encuentran las de formular, orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia y otorgar las autorizaciones de ingreso de extranjeros al país.
Que la creación de visas no es, en sí misma, un asunto que requiera una amplia discusión democrática ni que deba ser sometido al proceso deliberativo ante el Congreso de la República en la medida en la que ya es una facultad atribuida al Gobierno Nacional, no siendo entonces necesario acudir al trámite legislativo ordinario ni al trámite legislativo especial del “fast-track”.
ART. 1º—Visa Residente Especial de Paz RES. Créase la visa Residente Especial de Paz, la cual podrá ser otorgada a los ciudadanos extranjeros miembros de las Farc-EP, que se encuentren en los listados entregados por representantes de dicha organización y verificados por el Gobierno Nacional conforme lo dispuesto en el Acuerdo Final, una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad, y que pretendan fijar su domicilio en Colombia y establecerse en el país de manera indefinida.
ART. 2º—Causales de terminación de la vigencia de la Visa Residente Especial de Paz RES. La vigencia de 'la visa podrá terminar, sin que medie pronunciamiento de la autoridad migratoria o de visas, en los siguientes casos:
2. Si el extranjero a quien se le otorgó, se ausenta del territorio nacional por un término igualo superior a dos (2) años continuos.
1. Incumplimiento de las obligaciones derivadas del Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición —SIVJRNR— según certifique la Jurisdicción Especial para la Paz.
Dado en Bogotá, D.C., a 18 de mayo de 2017”.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo transitorio de la Constitución, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre el control de constitucionalidad del Decreto-Ley 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la visa de Residente Especial de Paz”, adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante la precitada disposición.
La Sala Plena de la Corte revisará la constitucionalidad del Decreto 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la visa de Residente Especial de Paz”, de la siguiente manera: (i) reiterará el alcance del control constitucional en esta clase de procesos, (ii) efectuará un control procedimental del Decreto-Ley considerado en su integridad, y (iii) examinará el contenido material de cada uno de sus artículos de forma individual.
3. Parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional sobre los decretos ley expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 otorga, de manera transitoria, la facultad al Presidente de la República de expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Señala también que las facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia.
Con ocasión del estudio previo de constitucionalidad dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2016, la corporación ha establecido unos requisitos formales y materiales bajo los cuales se debe adelantar el análisis de los decretos-ley expedidos por el Presidente de la República.
Así, cabe señalar que la Sentencia C-160 de 2017(1), al adelantar la revisión constitucional del Decreto-Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, sostuvo que la consideración transversal que debe acompañar el estudio de los referidos actos, es que aquellos son expedidos con el objeto de implementar el acuerdo de paz y en un contexto de justicia transicional. De igual manera, dispuso que el control constitucional material de los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 1 de 2016 debía ser expreso, objetivo, garante del Estado social de derecho, formal y material y estar acorde con el escenario transicional.(2)
Así mismo, en dicha providencia, se enunciaron las condiciones o requisitos formales y materiales que a partir de las restricciones contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2016, la Corte debe tener en cuenta al momento de realizar el juicio de constitucionalidad de los decretos extraordinarios adoptados con base en dicha enmienda constitucional.
En cuanto a los límites formales, se consideró que los decretos-ley debían cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Ser suscritos por Presidente de la República, y en cumplimiento a lo previsto en el artículo 115 Superior, por el ministro o director de departamento correspondientes, que en cada negocio particular, constituyen el gobierno.
(ii) Debe haber sido expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, de conformidad con lo dicho en la Sentencia C-160 de 2017, a propósito de la verificación del requisito de refrendación de dicha enmienda constitucional.
(iii) Debe contar con una motivación suficiente, es decir, que de su contenido se desprenda o demuestre su condición de instrumento para la implementación del Acuerdo Final.
De igual manera, la Sentencia C-160 de 2017, señaló que el control de los decretos-ley expedidos debe analizar la concurrencia de unos requisitos materiales, específicamente:
(i) El contenido del Decreto-Ley que se revise: debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. Esto quiere decir que deben comprobarse los requisitos de necesidad estricta, así como de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, lo cual toma la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento que adopta la norma extraordinaria.
La conexidad objetiva hace referencia según lo ha dispuesto esta Corporación, a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. En este mismo orden, queda proscrito la regulación de aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación. Sobre este último aspecto, “se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un primer momento se advierta que está vinculada con el Acuerdo Final, termina por regular asuntos que exceden los propósitos de su implementación”(3).
A su turno, la conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio de finalidad, según la Sala, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno Nacional, consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo, respetando y garantizando así la preservación del principio de separación de poderes.
Lo anterior por cuanto, las materias sobre las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos, y en virtud de la amplitud de esas materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada de la competencia gubernamental de producción legislativa.
En igual sentido, determinó la Sala que la conexidad suficiente está directamente vinculada al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del Decreto-Ley respectivo y el contenido del Acuerdo Final para la Paz que se pretende implementar. Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación del decreto los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder demostrativo convincente. Por ende:
“De nuevo, como sucede en el caso de la conexidad estricta, las argumentaciones del Gobierno que sean genéricas o que refieran a relaciones incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad suficiente e implicarían un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016”(4).
(ii) El límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta y constituye el otro requisito material a tener en cuenta a la hora de juzgar la exequibilidad del Decreto-Ley que implemente el Acuerdo Final. Lo anterior, por cuanto el carácter limitado de la habilitación legislativa extraordinaria en cabeza del presidente, se explica en el origen derivado que tienen las facultades de producción normativa del Jefe de la Rama Ejecutiva.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al gobierno “demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales”(5).
(iii) El último grupo de limitaciones consagrado en la Sentencia C-160 de 2017, versa sobre los asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Por ende, se está ante una premisa similar a la expuesta previamente para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la definición de determinados asuntos, que por su importancia y pretensión de permanencia en el orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor deliberación democrática posible y, en tal virtud, no pueden ser sometidos a la regulación por parte de decretos extraordinarios.
Estos mismos requisitos, fueron reiterados en la Sentencia C-174 de 2017(6), a través de la cual se adelanta la revisión constitucional del Decreto-Ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’.
Así mismo, la providencia sostiene que el control constitucional de los decretos ley, dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad, sino su conformidad con el orden constitucional; (ii) automático, en cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad ni, por su naturaleza, es susceptible de objeción gubernamental (A.L. 1/2016 art. 2º); (iii) participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso (C.P. art. 242 num. 1); y (iv) posterior, pues consiste en la revisión de un Decreto-Ley promulgado que, en este caso, ya ha entrado en vigor.
En lo concerniente al control constitucional sobre los derechos leyes especiales de paz, la Sentencia C-174 de 2017(7) defendió que la Corte al estudiar un procedimiento analiza dos especies de vicios, los de forma por una parte, y los de competencia por otra. En relación con los primeros, los de forma, la corporación procedió a analizar (i) la firma del Presidente y del Ministro del ramo o del Director del Departamento Administrativo, (ii) introdujo la Sala en la Sentencia C-174 de 2017, un nuevo requisito formal establecido en la Constitución Política para las leyes en el artículo 169 Superior, que es el de asignar títulos al Decreto-Ley suscrito. Igualmente precisó esta Corporación, que se debe invocar la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el Decreto-Ley, con el propósito de precisar la naturaleza jurídica del acto, y así adecuar su configuración a efectos de garantizar un control constitucional por la autoridad judicial competente y (iii) la necesaria motivación del Decreto-Ley.
En cuanto a la competencia del Presidente de la República para dictar decretos ley, la Corte reiteró que el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 facultó al Presidente de la República para expedir dichas normas, bajo determinadas condiciones (i) tienen un límite temporal, por cuanto sólo se le confirieron por “180 días” Y (ii) el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 precisa que los decretos ley dictados con base en las facultades que confiere, debe “facilitar” y “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto. En este orden de ideas, deben contar con una conexidad teleológica, que debe ser objetiva, estricta y suficiente. En términos de la Sentencia C-699 de 2016 “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”.
Dicha conexidad significa demostrar adecuadamente que el acto enjuiciado es instrumental para la realización de los compromisos del Acuerdo final de Paz, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, este último acto reformatorio habilita al Presidente de la República sólo para expedir decretos ley cuyo contenido tenga por objeto “facilitar” o “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final (art. 2º). La conexidad teleológica, en este contexto, supone entonces mostrar su potencial o bien para “facilitar” o bien para “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final.
Además de los anteriores limitantes de competencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye directamente que las facultades extraordinarias allí conferidas no pueden ejercerse para “expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”.
La Corte observó también que se debe verificar la estricta necesidad de los decretos ley; es decir, “se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2º demandado sólo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente”.
Posteriormente, en la Sentencia C-253 de 2017,(8) la Corte al realizar la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto-Ley 248 del 14 de febrero de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, reitera una vez más que la función que debe adelantar la Corte en cuanto a la “revisión de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 versa tanto en los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente para regular el asunto, como aquellos asuntos de índole sustantivo, derivados de la necesidad de conexidad entre la materia regulada y la implementación del Acuerdo Final de Paz, como las restricciones derivadas de la vigencia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos”(9).
Bajo la misma línea argumentativa, la Sentencia C-224 de 2017(10), que declaró exequible el Decreto-Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP el 24 de noviembre de 2016”, reiteró los requisitos antes reseñados.
Estos requisitos han sido también analizados en la Sentencia C-289 de 2017(11), a través de la cual la Corte declaró inexequible el Decreto-Ley 249 de 2017, “Por el cual se regula la contratación para la erradicación manual de cultivos ilícitos en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” y en la Sentencia C-331 de 2017(12), mediante la cual se estudió el Decreto-Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”..
En este orden de ideas, del anterior recuento se observa que al analizar el control de los decretos-ley dictados por el Presidente de la República, al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, dentro del procedimiento deben analizarse dos clases de vicios: los referidos a las formalidades a los que se encuentran sometidos y la dimensión competencial. Los primeros —formalidades— implican el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) la condiciones de suscripción del acto por el Presidente y alguno de sus ministros o directores de Departamento Administrativo, (ii) la existencia de un título que corresponda a la materia regulada y (iii) la motivación de conexidad de las medidas adoptadas. En cuanto a la competencia, debe estudiarse (i) la adopción dentro del límite temporal, (ii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente, (iii) la necesidad estricta y (iii) la limitación estricta de materias reservadas.
4. Análisis procedimental del Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017.
El Decreto-Ley 831 de 2017 crea la visa de Residente Especial de Paz, una categoría especial para regularizar la situación migratoria de los extranjeros integrantes de las Farc-EP. Esta visa, en razón del Decreto-Ley, podrá ser otorgada a los ciudadanos extranjeros miembros de las Farc-EP, que se encuentran en los listados entregados por representantes de dicha organización, una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad. El titular de la visa quedará autorizado para ejercer cualquier ocupación legal en el país.
Esta visa de residencia permitirá tanto a los miembros de las Farc como a sus familiares establecer su domicilio en el país y residir en el territorio nacional de manera indefinida y a realizar cualquier ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de un contrato laboral. De igual manera, concede la posibilidad de optar por la nacionalidad colombiana en los mismos términos de la Ley 43 de 1993. El decreto regula aspectos específicos del tipo de visado, tales como las causales de terminación de la vigencia, y de cancelación, estrechamente vinculados al cumplimiento de los compromisos del Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación —SIVJRNR—, del proceso de reincorporación y de la ley penal colombiana (art. 2º y 3º).
El Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017 no se limita entonces a la creación de un status migratorio, sino que la Visa Residente Especial de Paz, se constituye en el instrumento de legalización e identificación de los extranjeros pertenecientes a las Farc-EP, que los habilita para su participación en la adecuada implementación del Acuerdo, y que condiciona el ejercicio de los derechos reconocidos por el visado, a su efectiva participación y comparecencia al SIVJRNR.
Cabe señalar que el artículo 2.2.1.11.1.1 del Decreto 1067 de 2015 define la Visa como “la autorización concedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores a un extranjero para que ingrese y permanezca en el territorio nacional”. De igual manera, en el ámbito internacional ha sido definida como “una autorización de un Estado, extendida sobre pasaporte, título de viaje u otro documento admitido como válido para el cruce de fronteras, que habilita a su titular a presentarse en los puestos fronterizos y solicitar la entrada, permitiendo al Estado conocer la finalidad del viaje, duración y otras exigencias que permitan adivinar las intenciones de quienes solicitan la entrada”.(13)
No obstante, la Visa Residente Especial de Paz tiene características especiales que la diferencia de cualquier otro tipo de visado por cuanto (i) la concesión de la Visa implica un proceso de identificación de aquellos extranjeros que se encontraban en las filas de las Farc, (ii) esta identificación no sólo regulariza su situación migratoria, sino que le permite empezar a participar de todos los procesos propios del proceso de reincorporación y por el Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición —SIVJRNR—, (iii) la Visa se constituye en un instrumento jurídico habilitante de aplicación de una amnistía o indulto, en caso de ser procedente, o de la aplicación de una justicia especial, transitoria y con sanciones especiales y (iii) la garantía de la permanencia de los miembros extranjeros de las Farc, se constituye en un importante instrumento para la satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto armado.
Es entonces con estas particularidades que debe analizarse el contenido del Decreto 831 del 18 de mayo de 2017.
4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos formales.
El Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017 cumple con los requisitos de forma establecidos por la jurisprudencia por cuanto (i) fue suscrito, en cumplimiento del artículo 115, inciso 3, de la Constitución, por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, delegatario de funciones presidenciales en virtud del Decreto 781 del 16 de mayo 2017, y el Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores en virtud del Decreto 829 del 16 de mayo de 2017, quienes para efectos de este Decreto-Ley constituyen el gobierno, (ii) en atención de lo previsto en el artículo 169 de la Carta Política, el Decreto 831 de 2017 tiene un título que corresponde en forma precisa a su contenido: “Por medio del cual se crea la visa de Residente Especial de Paz” y (iii) su parte motiva está constituida por 28 considerandos que pretenden demostrar la conexidad que guarda este decreto con el Acuerdo Final, y a la necesidad estricta que motivó su adopción.
4.2. Análisis del cumplimiento de los requisitos de competencia.
4.2.1. Temporalidad.
En cuanto a los requisitos competenciales, se observa, primero, que el Decreto-Ley 831 de 2017 fue expedido el 18 de mayo de 2017, encontrándose así dentro del término de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016 cuyo artículo 5º dispuso que tal entrada en vigencia tendría lugar a partir de la refrendación popular de dicho acto legislativo, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión del 30 de noviembre de 2016.
4.2.2. Conexidad objetiva.
Como se explicó en forma precedente, el requisito de la conexidad objetiva, implica la demostración de un vínculo cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia regulada por el decreto-ley.
El Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017 crea una Visa especial, de Residente de Paz que regulariza la permanencia de los extranjeros excombatientes y cuya vigencia se condiciona a la participación y cumplimiento de los compromisos que surgen del Acuerdo Final.
En efecto, los miembros extranjeros de las Farc se encontraban, antes de la expedición del Decreto, en situación irregular en Colombia, y por tanto, la normalización de su situación migratoria es un requisito indispensable para asegurar la permanencia en el país y participar en los procesos transicionales contenidos en el Acuerdo Final. En este orden de ideas, la expedición de un título jurídico válido de permanencia en el país, se constituye en el requisito indispensable, para los miembros no nacionales de las Farc, y por tanto, el contenido del Decreto-Ley 831 de 2017 facilita y asegura la implementación del Acuerdo Final.
Así, el Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017, en su exposición de motivos, explica que su contenido guarda una relación de conexidad objetiva, manifiesta y verificable con el articulado del Acuerdo Final, por cuanto asegura la implementación y desarrollo normativo y transversal de los puntos 3, 4 y 5 del Acuerdo. Específicamente:
i) En cuanto al punto 3 “Fin del conflicto armado”, la creación y regulación de la Visa de Residente Especial de Paz está estrechamente relacionada con “el compromiso de las Farc-EP de terminar el conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, (ii) cumplir con lo acordado y transitar a la vida civil, (iii) el deber de aportar a la pedagogía para la paz, y (iv) apoyar el procesos de reincorporación y resolver los conflictos que pudieran surgir en cualquier municipio del país entre los antiguos integrantes de las Farc-EP o entre los miembros del nuevo movimiento político frente al cumplimiento del Acuerdo Final”. Ello por cuanto dicha Visa regularizará la situación migratoria de personas de nacionalidad extranjera que, perteneciendo a las Farc-EP, vayan a tomar parte activa en el proceso de cumplimiento e implementación del Acuerdo Final.
ii) En relación con el punto 4, “El problema de las drogas ilícitas”, el contenido de este decreto se relaciona con la participación de los extranjeros que pertenecen a las Farc-EP en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito —PNIS— y en su contribución a la solución de los problemas de los cultivos de uso ilícito.
iii) En lo que tiene que ver con el punto 5, “Los derechos de las víctimas”, las medidas a implementar facilitarán el cumplimiento por parte de las Farc-EP de su compromiso de contribución al esclarecimiento de las responsabilidades y de reparación a las víctimas y contribuir en el proceso de justicia transicional.
De igual manera, además de lo expuesto en los considerandos del Decreto, otros contenidos del Acuerdo Final constatan la conexidad entre la necesaria regularización migratoria de los extranjeros y los compromisos asumidos por las partes, en el desarrollo del acuerdo. En primer lugar, cabe señalar que en el caso de los excombatientes no nacionales, el proceso de visado implica un proceso de identificación como un primer paso en el proceso a la legalidad.
En este orden de ideas, además de lo dispuesto en la parte motiva del Decreto 831 de 2018, su contenido guarda una conexión objetiva y verificable con los siguientes aspectos del Acuerdo Final:
i) En el punto 2 “Participación política: apertura democrática para construir la paz”, el Acuerdo señala que “La construcción de la paz es asunto de la sociedad en su conjunto que requiere de la participación de todas las personas sin distinción (…) Esto incluye el fortalecimiento de las organizaciones y movimientos sociales, y el robustecimiento de los espacios de participación para que ese ejercicio de participación ciudadana tenga incidencia y sea efectivo, y para que vigorice y complemente la democracia”. (Acuerdo 2.1.2.1. (a), 2.1.2.1. (c), 2.2.4, 2.3.1.1 y 2.3.6).
En este orden de ideas, la creación de la Visa de Residente Especial de Paz permite a los extranjeros pertenecientes a las Farc, participar en los procesos democráticos que se generen en razón del Acuerdo y frente a los cuales los extranjeros se encuentren habilitados. Es preciso recordar que en virtud del artículo 100 Constitucional, los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter Municipal o distrital, garantía que fue desarrollada a través de la Ley 1070 de 2006 y cuyo artículo 5º dispone que para ejercer ese derecho, debe contarse con visa de residente.(14)
Además, debe recordarse que el Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017 dispone que los titulares de la Visa Especial Residente de Paz, podrán optar por la nacionalidad colombiana, y por tanto, si así lo desean, podrían aspirar también a ser parte del partido o movimiento político, que surja de la incorporación política de las Farc-EP.
i) La Visa Especial Residente de Paz tiene un vínculo objetivo cierto y verificable con el punto 3 “Fin del Conflicto”. En este orden de ideas, varios de los compromisos de los ex combatientes de las Farc referidos al proceso de desmovilización implican la permanencia legal en el territorio y su posibilidad de desplazamiento en el mismo. Así, en el numeral 3.1.4.1. se definen las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y el proceso de cedulación de las personas que habitan en ellas, haciéndose palpable la necesidad de que los ciudadanos extranjeros cuenten con una visa de residencia, requisito necesario para el otorgamiento de cédula de extranjería.
ii) De igual manera, la tenencia de un visado es un requisito sine quo non, para adelantar un proceso de reincorporación a la vida civil en clave de legalidad, y por tanto se constituye en un desarrollo del numeral 3.1.7.1. que regula el procedimiento para la dejación de armas por parte de las Farc; el 3.2., atinente a la “Reincorporación de las Farc-EP a la vida civil —en lo económico, lo social y lo político—”.
De forma concreta el numeral 3.2 del Acuerdo señala “Sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera requiere de la reincorporación efectiva de las Farc-EP a la vida social, económica y política del país. (…) La reincorporación a la vida civil será un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de las Farc-EP en proceso de reincorporación, de sus integrantes y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes los habitan; asimismo, al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local. La reincorporación de las Farc-EP se fundamenta en el reconocimiento de la libertad individual y del libre ejercicio de los derechos individuales de cada uno de quienes son hoy integrantes de las Farc-EP en proceso de reincorporación”.
En este orden de ideas, la regularización de la situación migratoria es un mecanismo que permitirá a los excombatientes no nacionales, y a sus familias, reincorporarse de forma integral a la vida civil como individuos titulares de derechos y obligaciones. De igual manera, permite (i) que hagan parte de los programas de reincorporación ofrecidos por el Gobierno Nacional y dispuestos en el Acuerdo Final en el punto 3.2.2.6(15), (ii) contribuir en los procesos de pedagogía de la paz —3.2.2.7— y (iii) que los excomandantes guerrilleros de las Farc – algunos de ellos extranjeros, integrantes de los órganos directivos de la nueva fuerza política que surja del tránsito a la legalidad, puedan cumplir su compromiso de contribuir a garantizar el éxito del proceso de reincorporación a la vida civil de forma integral y a las tareas de explicación del nuevo acuerdo y de resolución de conflictos (3.3).
iii) Finalmente, la Visa de Residente Especial de Paz es el instrumento que permite a los extranjeros de las filas de las Farc, hacer parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que combina mecanismos judiciales, Jurisdicción Especial para la Paz, con mecanismos extrajudiciales complementarios que contribuyan al esclarecimiento de la verdad de lo ocurrido, la búsqueda de los seres queridos desaparecidos y la reparación del daño causado a personas, a colectivos y a territorios enteros. (punto 5).
En este orden de ideas, la regularización de la situación migratoria permite el acceso de los extranjeros a la justicia transicional y garantiza, que quienes se someten a ella, hagan efectivos los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Sin la regularización migratoria, los extranjeros (algunos de ellos con importante capacidad de mando dentro de las filas) tendrían que abandonar el territorio nacional, con las nefastas consecuencias, para las garantías a ellos reconocidos en el Acuerdo Final.
Sobre el particular cabe señalar que el punto 5.1.2-47 establece las fases de sometimiento a la Jurisdicción Especial para la Paz, en donde se encuentra la obligación de reconocer las responsabilidad e informar la verdad de lo ocurrido. Dice expresamente: “El reconocimiento de verdad y responsabilidad por la realización de las conductas podrá hacerse de manera individual o colectiva de forma oral o mediante escrito (…). En caso de reconocimiento colectivo, la posterior individualización deberá recaer sobre integrantes de la organización que haya efectuado el reconocimiento. Las personas cuyas responsabilidades sean individualizadas podrán aceptar la responsabilidad o podrán manifestar su desacuerdo con dicha individualización. En caso de constar la aceptación o el desacuerdo con la individualización, en aras del respeto al debido proceso, deberá comunicarse a la persona concernida el contenido de la declaración en la que aparece mencionada. La persona que haya guardado silencio, una vez que sea ubicada, en caso de aceptar las responsabilidades será acreedora de las sanciones ya impuestas siempre que cumpla las condiciones del Sistema. En caso de no aceptar responsabilidades o mantener silencio, será remitida a la Unidad de Investigación y Acusación”.
Lo anterior, se encuentra reiterado en el punto 5.1.1.1, que consagra el compromiso de las Farc-EP y el Gobierno a contribuir en el proceso de esclarecimiento de la verdad y reconocer sus respectivas responsabilidades ante la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; el 5.1.1.2, referente a la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto. Sobre el particular, el Acuerdo dispone que “En el marco del fin del conflicto, el Gobierno Nacional y las Farc-EP, se comprometen a proveer a la UBPD toda la información de la que dispongan para establecer lo acaecido a las personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto”.
Finalmente, las sanciones impuestas por los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, requieren la presencia personal del afectado en el territorio nacional. Así lo exige la restricción de la libertad (punto 5.1.2-60), la realización de trabajos o de obras (punto 5.1.2-60), participación en los distintos programas previstos (5.1.2). En este orden de ideas, el proceso de reincorporación a la vida civil implica la realización de “acciones de contribución a la reparación por los daños causados que podrán incluir entre otras, la participación en obras de reconstrucción de infraestructura en los territorios más afectados por el conflicto, la participación en los programas de limpieza y descontaminación de los territorios de minas antipersonal (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI) y municiones sin explotar (MUSE) o restos explosivos de guerra (REG) , la participación en los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito la contribución a la búsqueda, ubicación , identificación y recuperación de restos de personas muertas o dadas por desaparecidas en el contexto y con ocasión del conflicto, y la participación en programas de reparación del daño ambiental, como por ejemplo la reforestación” —5.1.3.2—.
Es de resaltar, lo establecido en el punto 5.1.3.2 referido a las “Acciones concretas de contribución a la reparación”, que señala que en marco del conflicto armado “el Gobierno Nacional promoverá y pondrá en marcha las medidas necesarias para facilitar que quienes cometieron daños con ocasión del conflicto y manifiesten su voluntad y compromiso de contribuir de manera directa a la satisfacción de las víctimas y de las comunidades, lo puedan hacer mediante su participación en acciones concretas de reparación. (…) En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Reparación todos quienes hayan causado daños con ocasión del conflicto deben contribuir a repararlos. Esa contribución a la reparación será tenida en cuenta para recibir cualquier tratamiento especial en materia de justicia”.
Todo lo anterior demuestra que la regularización de los excombatientes no nacionales, a través de la creación de la Visa de Residente Especial de Paz, dispuesta el Decreto-Ley 831 de 2017, es un instrumento necesario para la implementación de los Acuerdos en el caso de los extranjeros pertenecientes a las Farc. De igual manera, no se refiere a materias distintas, ni rebasa su ámbito temático.
4.2.3. Conexidad estricta.
Este requisito hace referencia a la necesidad de que el Decreto-Ley responda de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo Final.
El contenido del Decreto 831 del 18 de mayo de 2017 responde de forma específica a distintas disposiciones del Acuerdo Final, y por tanto, es una norma instrumental que busca la implementación de los puntos 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo. Especialmente, la necesidad de la regularización migratoria es un requisito para que los combatientes no nacionales, comiencen su reincorporación a la vida política, civil, social y económica.
En efecto, la creación de la Visa de Residente Especial de Paz permite a los extranjeros pertenecientes a las Farc, participar en los procesos democráticos —numerales 2.1.2.1. (a), 2.1.2.1. (c), 2.2.4, 2.3.1.1 y 2.3.6, 3.2.1—, garantiza el tránsito a la vida civil y a la dejación de las armas -3.1.4.1-, les facilita aportar a la pedagogía para la Paz -3.2.1, 3.2.2.2, 3.2.2.7- es un mecanismo, en el caso de los extranjeros, de acreditación de su calidad de miembros de las Farc -3.2.2.4-, los habilita a ser vinculados a programas y proyectos productivos sostenibles, y a ser beneficiarios de las ayudas otorgadas por el Gobierno- 3.2.2.7, es un requisito para que los comandantes extranjeros de las Farc, cumplan el compromiso de permanecer en el territorio para garantizar la correcta ejecución del Acuerdo Final abre la puerta a la participación de los extranjeros en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito –PNIS- punto 4- y garantiza los derechos de las víctimas a la Verdad, Justicia y reparación al asegurar la comparecencia de los miembros de las Farc a la Jurisdicción Especial para la Paz y todos los órganos creados en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (punto 5).
Cabe señalar además, tal y como lo pusieron de presente los representantes del Gobierno Nacional, que la regularización, a través de una norma de jerarquía legal, de la situación migratoria de los extranjeros miembros de las Farc, fue un compromiso adquirido por el Gobierno Nacional en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), creada por el Acuerdo Final.
Por otro lado, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 establece una habilitación legislativa extraordinaria para que el Presidente de la República expida decretos ley con el objetivo de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto.
En este orden de ideas, la Corte debe verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final. Cabe señalar que el “facilitar y asegurar el desarrollo del Acuerdo Final, implica un componente de seguridad jurídica. En este orden, como parte de un Acuerdo de Paz y en el marco de la implementación de una justicia transicional, el otorgar la mayor garantía posible de seguridad jurídica de los compromisos adquiridos por las partes es un componente esencial para garantizar la confianza mutua de los actores en conflicto.
La corporación ha señalado que la seguridad jurídica se erige como un principio constitucional, derivándolo de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º constitucionales. Así, en la Sentencia T-502 de 2002 consideró que “La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Carta. La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las personas. En materia de competencias, la seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las competencias de la administración, el legislador o los jueces, de manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia”.
En este orden, la Visa Residente Especial de Paz asegura la estabilidad en el tiempo de este tipo especial de permiso migratorio, para sí garantizar a los ex combatientes no nacionales de las Farc un mayor nivel de seguridad jurídica para la regularización de su situación migratoria. Ello resguarda al instrumento creado de cambios sorpresivos de competencia en la expedición normativa, evitando así que la adopción en el futuro de un simple decreto ordinario les prive de la base jurídico legal indispensable para su permanencia en el país y su consiguiente participación en los procesos de reincorporación, sometimiento a la justicia transicional y satisfacción de los derechos de las víctimas. En otras palabras, sólo un decreto con rango de ley otorga un nivel de seguridad jurídica requerido para garantizar a los ex combatientes extranjeros de las Farc una estabilidad migratoria.
Cabe reiterar que en un Estado social de derecho, el principio de seguridad jurídica no impide cambios en las reglas de juego pero sí exige que éstos no se hagan arbitraria y súbitamente sin consideración alguna por la estabilidad de los marcos jurídicos que rigen la acción de las personas y en desmedro de la previsibilidad de las consecuencias que se derivan para los particulares de ajustar su comportamiento a dichas reglas. Esta consideración se torna aún más importantes cuando lo que se busca es logar el cumplimiento de buena fe de los Acuerdos de Paz, en donde los cambios súbitos podrían poner en peligro la consecución de una paz estable y duradera.
4.2.4. Conexidad suficiente.
La motivación del decreto justifica el grado de estrecha proximidad entre la materia que regula el decreto-ley y el contenido preciso del Acuerdo Final.
En este orden de ideas, se considera que se requiere que las personas de nacionalidad extranjera, miembros de las Farc, permanezcan en el país y hagan parte activa de los procesos transicionales. No es una relación indirecta sino que su creación era una condición sine qua non para el adecuado cumplimiento del Acuerdo. En los considerandos del Decreto especialmente se explica que la creación de la Visa Residente Especial de Paz facilita y desarrolla los puntos 3, 4 y 5 del Acuerdo Final.
4.2.5. Necesidad estricta.
Este requisito hace referencia a la necesidad que la regulación adoptada a través de los decretos con fuerza de ley tengan un carácter urgente para regular la materia específica y además debe demostrar la ausencia de idoneidad de los mecanismos existentes.
En primer lugar, cabe señalar que garantizar la legalización de la presencia en el territorio colombiano de los miembros extranjeros de las Farc, que les permitirá, hacer parte activa en los procesos judiciales, políticos, económicos y civiles que surgen en razón del Acuerdo, es una necesidad imperiosa e inmediata que requería la adopción de medidas urgentes en materia migratoria, más aún si se tiene en cuenta que algunos de ellos eran comandantes, y por tanto, su participación en la construcción de la paz estable y duradera, es determinante, en especial, en relación con la garantía de Verdad, Justicia y Reparación de las Víctimas.
En este orden de ideas, el proceso de visado es un proceso de identificación y de autorización de permanencia, previo al proceso de cedulación de extranjería, que permite tener un título jurídico válido para ejercer todas las actividades propias de la permanencia y poder gozar de todos los derechos civiles. La regularización de la situación migratoria es el primer paso de incorporación a la legalidad, y abre la puerta a los procesos más inmediatos dentro del proceso de paz, algunos de ellos ya cumplidos, como la concentración en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y el proceso de dejación de armas. De igual manera, todos las etapas que conforman la etapa de reincorporación de los excombatientes a la vida civil, incluyendo su acreditación, identificación, diseño y puesta en marcha de sus proyectos productivos, y su integración personal y familiar, requiere de un documento mínimo de identificación, que como se repite en el caso de los combatientes no nacionales es constituido por la visa.
Por lo anterior, la urgencia de la legalización de la situación migratoria de los combatientes extranjeros de las Farc, que como se señala, es el requisito inmediato e indispensable, para su incorporación a la legalidad, hacía entonces que no fuese posible tramitar el asunto a través del procedimiento legislativo. Así, la premura no permitía la espera de un proceso legislativo, de lo contrario, los no nacionales desmovilizados, no hubiesen contado con un documento válido para permanecer en el país, transitar en él y ejercer las actividades inherentes a su estadía en el territorio nacional.
En este punto es necesario analizar también la idoneidad del mecanismo legislativo transitorio utilizado por el Presidente y si efectivamente, las facultades ordinarias del ejecutivo le permitían la regulación de la Visa Residente Especial de Paz, tal y como lo sostiene la Vista Fiscal.
Sobre el particular cabe señalar que en virtud del artículo 189, numeral 2 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales, y por lo tanto, el manejo de la política migratoria se encuentra en su cabeza. Es en razón de esta competencia, que dentro de su órbita se encuentra la regulación de los visados, permisos de ingreso y de permanencia en el país.
A su turno, el artículo 100 de la Constitución señala que la Ley podrá establecer condiciones especiales y limitaciones a los derechos civiles de los extranjeros. Establece expresamente la norma:
Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital”. (reasaltado fuera del texto)
El artículo 100 de la Constitución Política consagra entonces para los extranjeros en Colombia los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. Sin embargo, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
Sobre lo que comprende el concepto de “orden público”, esta corporación se ha pronunciado al respecto en la Sentencia C-179 de 1994(16), argumentando que el supuesto necesario del régimen de libertades, el cual se erige como suprema ratio del Estado de derecho, consiste en la obediencia generalizada a las normas jurídicas que las confieren y las garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden público y su preservación es antecedente obligado de la vigencia de las libertades:
“Formular una definición lógicamente satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues el ingrediente evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción objetiva, universalmente reconocible. (…) El único control de su evaluación, entonces, estará constituido por el telos del Estado de derecho y éste, preciso es admitirlo, es también pasible de más de una valoración”.
Con ocasión del examen de constitucionalidad del literal j del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y en el cual se subordina a condiciones especiales o se niega el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros; en la misma providencia se señaló:
“Si bien es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos “civiles” que los colombianos, es la misma Constitución en el artículo 100, la que permite que “por razones de orden público”, se sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio de determinados derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente de un estado excepcional cuál es el de conmoción interior, en el que el orden público necesariamente debe estar perturbado”.
En la sentencia C-385 de 2000(17), se estableció que conforme a las previsiones del artículo 100 de la Constitución, los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los nacionales. Sin embargo, la ley puede por razones de orden público restringir o subordinar a condiciones especiales e incluso negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
Así mismo, la providencia señaló que las razones de orden público para subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros no se pueden invocar en forma abstracta por el legislador, pues las restricciones a los derechos fundamentales deben ser expresas, necesarias, mínimas e indispensables, y estar dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una sociedad democrática.
Sobre esta materia, esta corporación en Sentencia C-1259 de 2001(18), con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 74 de la Ley 141 de 1961 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual exige que todo patrono que tenga a su servicio más de diez trabajadores debe ocupar colombianos en proporción no inferior al noventa por ciento del personal de trabajadores ordinarios y no menos del ochenta por ciento del personal calificado o de especialistas o de dirección o confianza; sostuvo que si bien el constituyente no estableció un tratamiento diferenciado entre los trabajadores nacionales y extranjeros, sí admitió la posibilidad que éste fuera determinado por el legislador:
“Cuando se trata de subordinar los derechos civiles a condiciones especiales o de negar su ejercicio, el constituyente sujeta a la instancia legislativa a razones de orden público, esto es, a unos parámetros ineludibles que debe respetar como una manifestación de los límites que la racionalidad del moderno constitucionalismo le impone a la soberanía de los diferentes Estados y de la consecuente discrecionalidad moderada con que cada Estado debe regular el ingreso y permanencia de extranjeros en su territorio. Por otra parte, cuando se trata de reconocerles a los extranjeros las garantías concedidas a los nacionales, el constituyente ha establecido que ellas procederán con las limitaciones establecidas en la Constitución y en la ley”.
La Corte encontró que los derechos civiles de los extranjeros pueden someterse, por el legislador, a condiciones especiales, o incluso ser negados, al tenor del artículo 100 de la Constitución Política, pues el constituyente ha previsto esa posibilidad mientras no se afecten derechos fundamentales. En virtud de lo anterior, la existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los trabajadores nacionales y los trabajadores extranjeros no se reputa inconstitucional, al contemplarse en la Carta Política la posibilidad de que se configure un tratamiento diferenciado.
La sentencia C-1058 de 2003(19), la cual analizó la constitucionalidad del artículo 473 del Código de Comercio, referente a la obligación que tienen las sociedades que administran servicios públicos o actividades declaradas por el Estado de interés para la seguridad nacional, de contratar representantes y suplentes ciudadanos colombianos; recordó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado del concepto “orden público” como límite de los derechos. Consideró que al ser difícil establecer una definición unívoca para dicho concepto, la Corte ha preferido fijar criterios que permitan comprender y aplicar la noción de “orden público” como una categoría propia del Estado social de derecho:
“Así pues, el concepto de orden público debe entenderse estrechamente relacionado con el de Estado social de derecho. No se trata entonces tan solo de una manera de hacer referencia “a las reglas necesarias para preservar un orden social pacífico en el que los ciudadanos puedan vivir”; más allá de esto, el orden público en un Estado social de derecho supone también las condiciones necesarias e imprescindibles para garantizar el goce efectivo de los derechos de todos”.
En virtud de lo anterior, la corporación concluyó que la medida tenía un fin constitucionalmente legítimo como es la protección no sólo de la soberanía nacional sino de intereses apreciables de la sociedad, porque quien representa a la sociedad comercial extranjera en la adopción de decisiones sobre la explotación, dirección o administración de los servicios públicos tiene un íntimo vínculo con el Estado (nacionalidad) preferencia ésta del legislador que no transgrede los artículos 13 y 100 de la Constitución”.
En la Sentencia C-311 de 2007(20) se declararon inexequibles las normas que impedían a los extranjeros conformar mayoría en comités ejecutivos y juntas directivas de federaciones o confederaciones sindicales, luego de constatar que la medida afectaba, “sin razón válida” y sin un principio de “razón suficiente” el núcleo esencial del derecho de asociación y otras libertades fundamentales conexas. Sin embargo, la Corte dejó en claro que el derecho fundamental de asociación puede ser restringido si median razones objetivas como el orden público o los derechos de los demás, entendiéndose por razones de orden público aquellas medidas encaminadas a salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un Estado social de derecho, que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales.
Pese a ello, en el caso específico sometido a estudio la Corte observó que las razones invocadas por el Legislador nada tenían que ver con la protección del orden público. Sobre el particular concluyó: “Para la Corte es evidente que el ámbito dentro del cual opera la medida en comento no corresponde al del orden público, puesto que no están comprometidas las condiciones de existencia del Estado social de derecho, como para llegar a pensar que el legislador debía establecer la limitación al derecho de asociación sindical que estatuye la norma bajo examen”.
Siguiendo las pautas jurisprudenciales reseñadas anteriormente, la Corte observa que, en primer lugar, la Visa Residente Especial de Paz se constituye en un instrumento que condiciona el goce de ciertos derechos civiles a los miembros no nacionales de las Farc. No obstante, esta limitación fue adoptada por el legislador extraordinario y se encuentra plenamente justificada en el objetivo de la consecución de la paz, elemento esencial del orden público y de la condiciones de existencia de un verdadero Estado de derecho.
En segundo lugar, de una lectura armónica tanto de las disposiciones constitucionales, como del contenido mismo del Decreto-Ley 831 de 2017, se observa que la creación de la Visa Residente Especial de Paz, no se constituye simplemente como una nueva categoría de permanencia en el territorio colombiano, sino que sus titulares no nacionales, se encuentran sometidos a un régimen legal especial de transición que condiciona tanto su permanencia en el país como el ejercicio de sus derechos, al cumplimiento de todos los compromisos contenidos en el Acuerdo Final, y en este sentido, su creación excede los límites de la facultad reglamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 Superior.(21) Ello además, si se tiene en cuenta que la permanencia de estos extranjeros, es un mecanismo que garantiza los derechos de terceros, las víctimas del conflicto armado.
En este orden de ideas, y tal como se explicó anteriormente, la concesión de la Visa implica un proceso de identificación de aquellos extranjeros que se encontraban en las filas de las Farc, permitiéndoles la participación en los procesos que surgen de la implementación del acuerdo, con el condicionamiento del cumplimiento de los compromisos en él adquiridos. Esta situación se traduce en el sometimiento a normas legales especiales y al ejercicio de algunos de sus derechos de conformidad con los parámetros establecidos no sólo en el Acuerdo Final sino por los organismos creados en virtud de él, como el Consejo Nacional de Reincorporación, creado a través del Decreto 2027 de 2016.
Cabe señalar, además, que el Decreto-Ley 899 de 2017, “Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes de las Farc-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP el 24 de noviembre de 2016”, dispone en su artículo 2º que son beneficiarios de los instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y Social colectiva e individual, los integrantes de las Farc-EP, acreditados por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por las Farc-EP. En este orden, la Visa Residente Especial de Paz otorga la identificación de los extranjeros miembros de esta organización y por tanto, les concede un título jurídico válido de permanencia para ser posibles sujetos pasivos de los beneficios creados por el Acuerdo de Paz, en el proceso de reincorporación social, civil y económica. (3.1.4.1). En términos del Acuerdo Final, también les permite movilizarse por el país para cumplir las tareas propias de la implementación (3.1.4.1).
De igual manera, y como elemento transversal, la Visa Residente Especial es un instrumento jurídico habilitante de la justicia transicional para los extranjeros miembros de las Farc y, por tanto, permite su sometimiento a un régimen legal especial, como una manifestación de sus prerrogativas al juez natural y al acceso a la administración de justicia. Esta relación inescindible se traduce en que la titularidad del visado se condiciona a la comparecencia al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, y por tanto, el artículo 3 del Decreto-Ley 831 de 2017, dispone como causales de cancelación el “1. Incumplimiento de las obligaciones derivadas del Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición —SIVJRNR— según certifique la Jurisdicción Especial para la Paz. 2. Incumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos en las normas que reglamenten el proceso de Reincorporación de acuerdo con los lineamientos definidos en el Consejo Nacional de Reincorporación (...)”.
En este orden, los titulares del visado: (i) en los casos establecidos por la Ley pueden ser objeto de amnistía o indulto y (ii) de conformidad con el punto 5.1.2 del Acuerdo Final y con el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016,(22) los miembros de las Farc-EP que hagan tránsito a la desmovilización y reincorporación a la vida civil se someterán a este mecanismo de justicia especial en lo que respecta a los delitos cometidos en relación con el conflicto armado y que no sean objeto de amnistía e indulto.
Así mismo, la garantía de la permanencia de los miembros extranjeros de las Farc se constituye en un instrumento de cardinal importancia para la satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto armado y por tanto, de la implementación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
Así, debe recordarse que en desarrollo del punto 5 del Acuerdo Final fue implementado el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, en el Acto Legislativo 1 de 2017, artículo 1º, donde se crean tres instituciones cruciales para garantizar los derechos de las víctimas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desparecidas y la Jurisdicción Especial para la Paz. Las tres exigen la participación activa de los miembros de las Farc, en especial de aquellos extranjeros con capacidad de mando. La norma dispone:
ART. TRANS. 1º—Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El Sistema Integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.
La presencia de los miembros no nocionales de las Farc facilita el goce efectivo de estas garantías. A la Verdad, en la medida en que estas personas deben colaborar en la construcción de la memoria histórica de lo que ocurrió durante la confrontación armada colombiana, tanto ante la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas. A la justicia, al estar obligados a someterse, luego de la dejación de armas y del tránsito a la legalidad, a la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, para responder allí por los diversos delitos que pudieren haber cometido en el curso del conflicto armado. A la reparación, porque tanto a nivel individual como colectivo los excombatientes de las Farc de nacionalidad extranjera deberán contribuir a la reparación de los daños causados a las víctimas del conflicto armado, y a las garantías de no repetición.
De igual manera, la presencia física con su consecuente regularización migratoria asegura la comparecencia del responsable de la comisión de los delitos, para que pueda hablarse de una verdadera reparación. Así, lo exige la restricción de la libertad (punto 5.1.2-60), la realización de trabajos o de obras (punto 5.1.2-60), participación en los distintos programas previstos (5.1.2). En este orden de ideas, el proceso de reincorporación a la vida civil implica la realización de “acciones de contribución a la reparación por los daños causados que podrán incluir entre otras, la participación en obras de reconstrucción de infraestructura en los territorios más afectados por el conflicto, la participación en los programas de limpieza y descontaminación de los territorios de minas antipersonal (MAP), artefactos explosivos improvisados (AEI) y municiones sin explotar (MUSE) o restos explosivos de guerra (REG) , la participación en los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito, la contribución a la búsqueda, ubicación, identificación y recuperación de restos de personas muertas o dadas por desaparecidas en el contexto y con ocasión del conflicto, y la participación en programas de reparación del daño ambiental, como por ejemplo la reforestación”-5.1.3.2- (…) “el Gobierno Nacional promoverá y pondrá en marcha las medidas necesarias para facilitar que quienes cometieron daños con ocasión del conflicto y manifiesten su voluntad y compromiso de contribuir de manera directa a la satisfacción de las víctimas y de las comunidades, lo puedan hacer mediante su participación en acciones concretas de reparación. (…) En el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Reparación todos quienes hayan causado daños con ocasión del conflicto deben contribuir a repararlos. Esa contribución a la reparación será tenida en cuenta para recibir cualquier tratamiento especial en materia de justicia”.
Todo lo anterior demuestran entonces, tal y como se expuesta a lo largo de esta providencia, que la Visa de Residente Especial de Paz, dista de ser simplemente una categoría más de status migratorio y se constituye en instrumento jurídico habilitante del proceso transicional para las personas extranjeras. En este orden de ideas, su creación se encuentra íntimamente ligada al reconocimiento tanto de los beneficios creados en virtud del Acuerdo para los miembros de las Farc, como de los compromisos adquiridos, en especial, los relacionados con la obligación de comparecer a la jurisdicción especial para la paz, y así garantizar a las víctimas del conflicto armado sus derechos a la verdad, justicia, reparación y No repetición. De igual manera, regulariza la situación de varias personas que antes de su regularización se encontraban incurriendo en violación a la ley colombiana y que con este instrumento no sólo se incorporan a la vida civil, sino que regularizan su situación migratoria.
En efecto, la regulación de la situación migratoria de los excombatientes extranjeros es de cardinal importancia, por cuanto, en primer lugar, condiciona el ejercicio de sus derechos a un marco legal especial transicional, los habilita para ser parte del proceso de justicia transicional, como un desarrollo de su derecho al acceso a la administración de justicia, pero además, tal y como lo ha señalado el Gobierno Nacional, pueden contribuir en forma decisiva al esclarecimiento de la verdad, a la ubicación de las personas desaparecidas y al cumplimiento de las sanciones impuestas por la jurisdicción especial para la paz, en caso de ser procedentes.
Es por ello, y en razón del carácter prevalente de los derechos de las víctimas, que resultaba perentorio y necesario la creación de un instrumento de rango legal que regularizara su situación migratoria para garantizar su permanencia en el territorio nacional, pero condicionada a su sometimiento tanto a la jurisdicción especial para la paz, como a las normas de reincorporación.
De igual manera, la urgencia de otorgar de forma inmediata un documento que identificara y regularizara el estatus migratorio de los miembros extranjeros de las Farc, para dar inicio a todos los procesos inherentes a la implementación del proceso de paz, demuestra la imposibilidad de someterlo al trámite legislativo. En este orden, la materia del decreto no es aquella que por su naturaleza requiera un amplio debate o deliberación democrática en el Congreso de la República, pues no es discutible la obligación de comparecer ante la justicia colombiana, de reparar a las víctimas, de contribuir a la verdad, obligación que se radica en cabeza de los extranjeros a quienes se beneficia con este visado especial y correlativamente se les habilita para recibir sus beneficios.
Se concluye entonces que el Decreto-Ley 831 de 2017, cumple el requisito de estricta necesidad.
4.2.6. Asuntos expresamente excluidos.
El Decreto-Ley 831 de 2017 regula materias que no están excluidas expresamente del ámbito de competencia del Presidente de la República, de conformidad con el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, no se está en presencia de una reforma constitucional, ni de una ley estatutaria u orgánica, o que requiera mayorías absolutas o calificadas, no se adopta una codificación ni se decretan impuestos.
5. Respeto general al ordenamiento constitucional de los contenidos del Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017. Control del contenido material del Decreto-Ley 121 de 2017.
Los derechos fundamentales de los extranjeros en Colombia derivan de diversas fuentes normativas, entre las cuales se encuentran la Constitución Política de 1991, la ley estatutaria, los tratados internacionales sobre derechos humanos y los tratados multilaterales y bilaterales que sobre la materia han sido ratificados por el Estado colombiano.
En primer lugar, la Constitución de 1991 se refiere a los extranjeros en diversas disposiciones. Así, en su artículo 4º dispone que: “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”; igualmente, en el artículo 40 establece la obligación en cabeza del legislador de reglamentar en qué casos los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
De igual manera, en materia de nacionalidad, la Carta Política en su artículo 96, determina que serán colombianos por adopción aquellos extranjeros que “soliciten y obtengan carta de naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción” al igual que “Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorización del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren”.
Sumado a lo anterior, el Capítulo III de la Constitución consagra los derechos de los extranjeros, en los siguientes términos:
ART. 100.—Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
Así mismo, ciertas cláusulas constitucionales se refieren, de una u otra forma, a los derechos de los extranjeros en Colombia. Por ejemplo, el artículo 13 Superior reconoce el derecho a la igualdad en el sentido de que “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; a su vez, el artículo 36 constitucional establece el derecho de asilo “en los términos previstos en la ley”; igualmente, el artículo 48 Superior dispone que “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social”; y, el artículo 49 de la Carta Política dispone que “La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria”.
Más allá de la Constitución, los tratados internacionales sobre derechos humanos consagran derechos a los extranjeros en Colombia. Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 1º dispone lo siguiente:
“ART. 1º—Obligación de respetar los derechos. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. (Negrillas fuera del texto original)
En igual sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 2.1 establece lo siguiente:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. (Negrillas fuera del texto original).
A su vez, en múltiples pronunciamientos, la Corte se ha ocupado de establecer el alcance de los derechos reconocidos a los extranjeros.(23) Allí se han establecido entre otras las siguientes subreglas: (i) en ningún caso el legislador está habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros así aquellos se encuentren en condiciones de permanencia irregular en el país(24); (ii) en virtud de lo dispuesto en la Constitución de 1991 es claro que las autoridades colombianas no pueden desatender el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores, por cuanto sus derechos prevalecen en el ordenamiento jurídico colombiano(25);(iii) la Constitución o la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional, en virtud del principio de soberanía estatal y los extranjeros en Colombia, disfrutarán de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos, aunque por razones de orden público, mediante ley algunos de dichos derechos podrán ser subordinados a condiciones especiales o podrá negarse su ejercicio(26), (iv) no en todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros, toda vez que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, habrán de determinar en primer lugar cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales. De esta forma, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar(27); (v) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en relación con los nacionales(28); (vi) la aplicación de un tratamiento diferente debe estar justificado por situaciones de hecho diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida(29); y (vii) la reserva de titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su fundamento en el hecho de que por razones de soberanía es necesario limitar su ejercicio, situación que está en concordancia con el artículo 9º de la Carta, que prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben cimentarse en la soberanía nacional(30).
En atención entonces al marco anteriormente descrito, procede a estudiarse el contenido material de las disposiciones contenidas en el Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017.
El artículo 1º del Decreto crea la Visa Residente Especial de Paz, para los ciudadanos extranjeros miembros de las Farc-EP, que se encuentren en los listados entregados por representantes de dicha organización y verificados por el Gobierno Nacional conforme lo dispuesto en el Acuerdo Final, una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad, y que pretendan fijar su domicilio en Colombia y establecerse en el país de manera indefinida.
La concesión de la Visa implica el permiso para realizar cualquier ocupación legal en el país, incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o contrato laboral. De igual manera su vigencia será indefinida.
Como se observa el artículo 1º crea una nueva categoría de visado, para aquellos extranjeros que participaron en el conflicto armado colombiano, en calidad de combatientes de las Farc. De igual manera, en razón de la naturaleza especial de las actividades que desarrollarán en el post-conflicto, se autoriza cualquier ocupación legal en el país, incluida el contrato laboral, ello también justifica que su vigencia sea indefinida. En este orden de ideas, esta disposición se encuentra acorde con el artículo 100 Superior que ordena garantizar a los extranjeros los mismos derechos civiles que se conceden a los nacionales.
El parágrafo 1 del artículo 1º establece la posibilidad de extender la Visa Residente Especial de Paz a los cónyuges o compañeros permanentes del titular, así como a los padres e hijos menores de 25 años que dependan económicamente del titular. Esta disposición, que como se explicó anteriormente, desarrolla la necesidad de la reincorporación a la vida familiar de los excombatientes de las Farc, garantiza los derechos establecidos en los artículos 42 y 44 de la Constitución a tener una familia y a no ser separado de ella, y desarrolla la obligación del Estado de proteger a la familia como núcleo fundamental de la sociedad.
El parágrafo 2 del artículo 1º del Decreto 831 del 18 de mayo de 2017, dispone que los titulares de la Visa podrán solicitar la nacionalidad colombiana en los mismos términos que se exige a otro extranjero, y regulados en la Ley 43 de 1993, o aquellas que la modifique o sustituya. Sobre el particular, cabe señalar que dicha disposición permite que algunos miembros de las Farc, adquieran la nacionalidad por adopción y por tanto, respeta el artículo 96 numeral 2, que señala que los extranjeros podrán solicitar carta de naturalización, de acuerdo con la ley.
El artículo 2º establece las causales de terminación de la Visa Residente Especial de Paz, que están relacionadas con una manifestación o actuación voluntaria del beneficiado de abandonar el país, por el término de dos años continuos, o de renunciar al visado regulado por el Decreto 831 del 2017. En este orden de ideas, dicha disposición se limita a reconocer que tanto por decisión propia, como por hechos que demuestran un desarraigo al país, finaliza el estatus migratorio de Residente Especial de Paz, ello además hace parte de la libertad de configuración de este tipo de visado, y por tanto, no hay en este aspecto un problema de inconstitucionalidad.
Cabe señalar, no obstante, que la decisión de abandonar el país por parte de un excombatiente extranjero de las Farc-EP, opera siempre y cuando esté resuelta su situación jurídica y en el caso de haber sido condenado por las autoridades de la Jurisdicción para la Paz, se requiere haber dado cumplimiento a la pena impuesta.
El artículo 3º establece cuatro causales de cancelación de la Visa (i) por incumplimiento de las obligaciones derivadas del Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición —SIVJRNR— según certifique la Jurisdicción Especial para la Paz, (ii) por incumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos en las normas que reglamenten el proceso de Reincorporación de acuerdo con los lineamientos definidos en el Consejo Nacional de Reincorporación, (iii) cuando incurra en conductas violatorias de la ley penal posteriores al 1º de diciembre de 2016, salvo que se trate de conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, según, lo determine la autoridad judicial competente y (iv) cuando se demuestre que presentó documentación falsa para su obtención.
El artículo 3º condiciona el mantenimiento del estatus migratorio al cumplimiento de los compromisos derivados del Acuerdo Final, en especial los asumidos en relación con la verdad, justicia, reparación y no repetición, así como el desconocimiento de las normas de reincorporación. Finalmente, la visa será cancelada si los miembros extranjeros de las Farc, incurren nuevamente en desconocimiento de la Ley Penal.
Una vez ocurran algunas de estas causales, el extranjero puede ser sujeto de medidas administrativas migratorias. Los titulares de la visa Residente Especial de Paz solo podrán ser expulsados del territorio nacional cuando incurran en las causales contempladas en el artículo 3º.
Cabe señalar que en razón de la naturaleza especialísima de la Visa Residente Especial de Paz, resulta justificado, que el legislador, esta vez extraordinario, condicionara su ejercicio al cumplimiento de los compromisos que surgen del Acuerdo de Paz, en especial los relacionados con el deber de comparecer, en los casos en que proceda, a la jurisdicción especial para la paz y garantizar el resarcimiento de las víctimas.
De igual manera, la comisión de conductas delictivas, a partir del día siguiente a la refrendación del Acuerdo, esto es posteriores al 1º de diciembre de 2016, es una causal válida de la pérdida del visado que precisamente busca la reincorporación, en términos de legalidad, a la vida social.
Cabe señalar que a efectos de respetar las garantías fundamentales de los extranjeros ex combatientes de las Farc, la demostración de estar incurso en algunas de las causales previstas en el artículo 3 del Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017, para que proceda la cancelación de la Visa, debe hacerse con respeto al debido proceso. De igual manera, ello sin perjuicio de la facultad de la jurisdicción especial para la paz de ordenar la permanencia en el territorio colombiano para cumplir sus obligaciones ante el Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición —SIVJRNR—.
Finalmente, el artículo 4º dispone que los requisitos para el otorgamiento de la visa especial de Paz serán fijados mediante acto administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores. En relación con esta disposición no existe reparo alguno de constitucionalidad por cuanto (i) la creación de la Visa Residente Especial de Paz, que como se explicó se constituye en una modalidad migratoria de características especiales al ser una instrumento habilitante de los procesos transicionales para los extranjeros, fue creada mediante una norma con rango legal, (ii) que en consecuencia, opera la facultad reglamentaria del Ejecutivo, a través de la cual se busca establecer los requisitos específicos para lograr su cumplida ejecución, y (iii) existe además una facultad constitucional consagrada en el numeral 2 del artículo 189 que pone en cabeza del Presidente de la República, la dirección de las relaciones internacionales.
Finalmente, el artículo 5º dispone que el presente decreto rige a partir de su publicación.
Correspondió a la Sala adelantar el control previo del Decreto-Ley 831 de 2017. Este crea la visa de Residente Especial de Paz, una categoría especial para regularizar la situación migratoria de los extranjeros integrantes de las Farc-EP, que se encuentran en los listados entregados por representantes de dicha organización, una vez surtido el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad. El titular de la visa quedará autorizado para ejercer cualquier ocupación legal en el país. De igual manera, concede la posibilidad de optar por la nacionalidad colombiana en los mismos términos de la Ley 43 de 1993. El Decreto regula aspectos específicos del tipo de visado, tales como las causales de terminación de la vigencia, y de cancelación, estrechamente vinculados al cumplimiento de los compromisos derivados del Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación, del proceso de reincorporación y de la ley penal colombiana (art. 2º y 3º).
En cuanto al procedimiento en la formación, la Corte constató que el Decreto-Ley 831 de 2017 cumple con todas las exigencias formales, en cuanto a la suscripción, la existencia de un título y la motivación suficiente y relacionada con el contenido del Decreto.
En cuanto a los límites de competencia, la Corte encontró que el Decreto-Ley se profirió dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016. De igual manera, en relación con los requisitos de conexidad y necesidad estricta, la corporación consideró que el Decreto-Ley 831 del 18 de mayo de 2017 no se limita a la creación de un status migratorio, sino que la Visa Residente Especial de Paz se constituye en el instrumento de legalización e identificación de los extranjeros pertenecientes a las Farc-EP, que los habilita para su participación en la adecuada implementación del Acuerdo, y que condiciona el ejercicio de los derechos reconocidos por el visado, al cumplimiento de los compromisos del SIVJRNR y del proceso de reincorporación.
En este orden de ideas, se encuentra probada la conexidad objetiva, estricta y suficiente por cuanto los no nacionales de las Farc se encontraban, antes de la expedición del Decreto, en situación irregular en Colombia, y por tanto, la normalización de su situación migratoria es un requisito indispensable para asegurar la permanencia en el país y participar en los procesos transicionales contenidos en el Acuerdo Final, especialmente para garantizar los derechos de las víctimas.
En especial, señaló la Sala que la Visa Residente Especial es un instrumento jurídico habilitante de la justicia transicional, para los miembros no nacionales de las Farc y, por tanto, permite su sometimiento a un régimen legal especial, como una manifestación de sus prerrogativas al juez natural y al acceso a la administración de justicia. Además, se constituye en un instrumento de cardinal importancia para la satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto armado y por tanto, de la implementación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
En cuanto a la constitucionalidad material de las disposiciones del Decreto-Ley 831 de 2017, la Corte encontró que los artículos se ajustan a las normas constitucionales.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional el Decreto-Ley 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la Visa de Residente Especial de Paz”, se ajusta a los requisitos constitucionales del procedimiento en su formación, tanto de forma como de competencia y sus disposiciones resultan acordes con el ordenamiento constitucional vigente y guardan coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.
1. Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la Visa de Residente Especial de Paz”.
1 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
2 Sostuvo la providencia que el control de los decretos se caracterizaba por “(i) Es expreso, en efecto, el tercer inciso del artículo 2º del A.L. 1/2016 establece que “Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad (…)”. (ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control es la Constitución. Con todo, el ejercicio hermenéutico debe considerar el contexto transicional. (iii) Debe ser garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho y sus componentes centrales: la separación de poderes, la democratización, entre otros. (iv) Incluye una revisión formal y material. El control material deriva de la idea según la cual, en un Estado Social de Derecho, todo acto está sujeto a la legalidad como forma de afrontar el riesgo de la arbitrariedad. Esto explica que la Constitución imponga límites a los poderes de manera expresa o desde el efecto vinculante de su concepción como sistema normativo. En ese sentido toda restricción prevista al ejercicio de los poderes del Estado debe tener una autoridad que la vigile y la haga cumplir. En este caso, esta idea se refuerza con la decisión explícita del constituyente derivado que estableció el control constitucional expresamente en el artículo 2º del Acto legislativo 1 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de una potestad dentro de los límites que impone la Carta. (v) Es automático: no depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control (inciso final del artículo 2º del A.L. 1/2016) (vi) Es posterior (inciso final del artículo 2º del A.L. 1/2016) (vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón: a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz. (viii) las facultades legislativas del presidente establecidas en el Acto Legislativo contienen sus propios límites temporales y materiales (incs. 1 y 2 del art. 2º del A.L. 1/2016).
3 Sentencia C-160 de 2007, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
5 Sentencia C-160 de 2007, M.P. María Victoria Calle Correa.
6 M.P. María Victoria Calle Correa.
8 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
9 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
10 M.P. Alberto Rojas Ríos.
11 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
12 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
13 Acuerdo Schengen 1985.
14 ART. 5º—Los extranjeros residentes en Colombia desde los dieciocho (18) años de edad cumplidos, están habilitados para votar en las elecciones y consultas populares distritales y municipales cumpliendo los siguientes requisitos:
15 3.2.2.6. Identificación de necesidades del proceso de reincorporación económica y social a. Censo socioeconómico: Dentro de los sesenta (60) días siguientes al inicio de las ZVTN se realizará un censo socioeconómico con el propósito de suministrar la información requerida para facilitar el proceso de reincorporación integral de las Farc-EP a la vida civil como comunidad y como individuos. El CNR definirá el contenido del Censo, su forma de aplicación y la custodia y buen uso de la información. La realización del censo se le confiará a la Universidad Nacional de Colombia. b. Identificación de programas y proyectos productivos sostenibles Con base en los resultados arrojados por el censo, se identificarán los posibles programas y proyectos productivos para vincular el mayor número posible de hombres y mujeres hoy pertenecientes a las Farc-EP.
16 Sentencia C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
17 Sentencia C-385 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
18 Sentencia C-1259 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
19 Sentencia C-1058 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño.
20 Sentencia C-311 de 2007, M.P Nilson Pinilla Pinilla.
21 La creación de status migratorios especiales a través del legislador no es ajena al ordenamiento jurídico colombiano, así la Ley 842 de 2003, artículo 23, crea un permiso especial de permanencia para quien ostente el título académico de ingeniero o de profesión auxiliar o afín de las profesiones aquí reglamentadas, esté domiciliado en el exterior y pretenda vincularse bajo cualquier modalidad contractual para ejercer temporalmente la profesión en el territorio nacional.
22 ART. TRANS. 5º—Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; administrará justicia de manera transitoria y autónoma y conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1o de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos. Sus objetivos son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; proteger los derechos de las víctimas; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno mediante la comisión de las mencionadas conductas. Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las Farc-EP, dictadas antes del 1o de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo. En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final. La ley definirá las conductas delictivas que se considerarán estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas conforme a lo establecido en el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, y la JEP evaluará en cada caso ese vínculo de acuerdo con los parámetros trazados por esa ley.
23 T-172 de 1993, T-380 de 1998, C-1259 de 2001, C-339 de 2002, C-395 de 2002, T-680 de 2002, C-523 de 2003, C-913 de 2003, C-1058 de 2003, C-070 de 2004 y C-238 de 2006.
24 Sentencia T-215 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
26 Sentencia T-371 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.
28 Sentencia C-1259 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
29 Sentencia C-395 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
30 Sentencia C-523 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la sentencia C-469 de 2017, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo” —tal como la Sala Plena de la corporación lo exigió al Decreto-Ley 831 de 2017—, carece de fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo Final para la paz.
1. La competencia legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
“ART. 2º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: ART. TRANS.—Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
(…) [L]e corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso”. Si la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las Farc.
Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de procesos de paz,(1) la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que están en el medio”.(2)
En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad posterior,(3) sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes,que es cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.(4)
Según lo sostiene parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados.(5)
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University —la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo—, es posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los acuerdos de paz.El éxito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en la consolidación final de la paz son los siguientes:(6)
a) India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para implementar los compromisos. El acuerdo estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de Bodo —democráticamente electo—. El consejo estaba específicamente obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás se realizaron.(7) Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se realizaron más avances.(8) El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.(9)
b) Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento”.(10)
La falta de implementación del acuerdo generó en los años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la ayuda económica”.(11) Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el 68,42% lo que explica, en parte, su éxito”.(12)
c) En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste fracasara.(13) Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo, no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%, de tal forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el año 2012.
Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016(14) dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así: a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el 72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma. Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos bélicos.(15) b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.(16) Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco de las negociaciones.(17) La implementación de los acuerdos del Salvador(18) requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el proceso general de implementación.
a) Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del acuerdo”.(19)
b) La confianza generada por las instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva —de construcción de confianza— que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.(20) Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática.
c) El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementación”. Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.(21)
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas de conflicto.El Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto”.(22)
En junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea. “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (Farc-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz, según sea requerido”.(23)
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos”, el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición como una “variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación” (párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia, paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que “23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país”.. (24)
Para el Relator, la práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal. “Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las violaciones como para garantizar que no se repitan”.(25)
“21. A partir del derecho internacional de los derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas, pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de las violaciones”.(26)
En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que “en el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, (…) el modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun, reformas institucionales”.(27)
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento para dar justicia a las víctimas”.(28)
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los criterios de priorización”. Y finalmente concluyó “9.1. la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la expresiones “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”, contenidas en el inciso cuarto del artículo 1º, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso”.(29)
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo la Corte: “parte de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza, condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra sometido el componente penal del marco transicional”.(30)
1 The design and practice of peace implementation.”
2 CISAC-Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. “There was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention to the difficulties for the warring parties and civilians caught in between.”
3 George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The further away of getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point where it breaks down completely.”
5 Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República, en el debate del A.L. 1/2016.
6 Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015, para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia pública del actual A.L. 1/2016.
7 Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
9 Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia —en representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
13 Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji.” Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
14 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.”
21 S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
22 Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1º de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de internet: http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
26 Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
28 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a Elster, Jon: Justice, Truth, Peace: en: Williams, Melissa / NAGY, rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; Crocker, David: El rol de la sociedad civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : Minow, Martha / Crocker, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
29 Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
30 Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).

References: artículo 20
 artículo 22
 artículo 5
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 92
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 5
 artículo 100
 artículo 5
 resolución 
 artículo 2
 artículo 189
 artículo 100
 artículo 100
 artículo 38
 artículo 100
 artículo 100
 artículo 74
 artículo 100
 artículo 473
 artículo 100
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 96
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 48
 artículo 49
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 100
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 96
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 189
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 1