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Timestamp: 2019-03-19 23:13:20+00:00

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Gaceta Parlamentaria, año XIII, número 3112-III, jueves 07 de octubre de 2010
Gaceta Parlamentaria, año XIII, número 3112-III, jueves 7 de octubre de 2010
De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción VII al artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o. y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
A la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta Comisión de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45, numeral 6, incisos f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen, basándose en los siguientes
Primero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión en fecha 4 de marzo de 2010, los diputados Francisco Saracho Navarro, Hugo Martínez González, Melchor Sánchez de la Fuente, Rubén Moreira Valdez, Miguel Ángel Riquelme Solís, Héctor Fernández Aguirre, Héctor Franco López, Noé Fernando Garza Flores y Tereso Medina Ramírez del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Segundo. La Mesa Directiva, en esa misma fecha, mediante oficio número DGPL 61-II-5-571, acordó se turnara a la Comisión de Justicia.
Exponen los autores que una de las primordiales labores del Estado, es la de establecer las condiciones necesarias a fin de que los gobernados tengan un efectivo acceso a la impartición de justicia, sin embargo, ese cometido no se cumple a cabalidad, dado que la transformación del entorno en que se desarrollan las sociedades, lo que conlleva al surgimiento de nuevas problemáticas cada vez más complejas, a grado tal que, las instituciones del Estado, muchas veces son rebasadas por esa realidad.
Por lo que ensalzan la importancia de la labor legislativa, que viene a atemperar y, en ocasiones, a diluir ese desequilibrio, al implementar nuevas regulaciones que establecen las modalidades necesarias y reconfiguran los sistemas obsoletos, para tornarlos funcionales.
Continúan señalando que en el ámbito de la impartición de justicia, se requiere que esta labor se aboque al constante replanteamiento de cada una de las secuelas procesales a fin de que se cumplan las máximas que rigen todo procedimiento, identificadas en nuestra Carta Magna como las garantías individuales que proporcionan seguridad jurídica a los gobernados.
Los legisladores iniciantes manifiestan que de entre los tantos aspectos que corresponden a la substanciación de un juicio, cobra relevancia la forma en que el juzgador analiza la demanda al momento de realizar el pronunciamiento de la sentencia respectiva, cuando pretende dilucidar la problemática propuesta o causa de pedir, sin embargo aclaran, que la forma de plantear la demanda es la primera dificultad con que se enfrentan los gobernados, pues es menester que cuenten con una debida asesoría que les garantice que la defensa de sus derechos va a ser óptima y comprensible para el órgano jurisdiccional, en ese sentido, para que sean debidamente oídos los gobernados, en un juicio de amparo, deben contar con los recursos suficientes para contratar abogados que tengan conocimientos en esa materia, dada su complejidad, cada vez más agravada por vía de la jurisprudencia.
En este contexto, uno de los grupos sociales mayormente afectados por la insuficiencia de recursos, es el de las personas adultas mayores que pretenden jubilarse o se han jubilado, pues manifiestan que, el importe de las pensiones previstas tanto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como en la del Instituto Mexicano del Seguro Social, es insuficiente, siquiera, para asegurarles una honrosa subsistencia.
Y apuntan que al no existir una cultura de valores sobre la vejez, a menudo los ancianos sufren situaciones de violencia física, de abandono y de falta de atención a sus problemas. En México hay 8 millones 623 mil 154 de personas mayores de sesenta años y se tiene que al año 2050, el incremento anual promedio será en un 3.7 por ciento, en el caso de las mujeres y en un 4.84 por ciento, en hombres. Ello incide directamente en la atención a la salud, el empleo, la protección social y, por ende al crecimiento económico. Por ello, con la finalidad de homologar los programas de atención a este grupo vulnerable, el 25 de julio de 2002 se publicó la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, que confiere al Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores la rectoría de la política nacional a favor de las personas de 60 años y más. Un buen número de personas adultas mayores no recibe pensión alguna. La mayor parte de los adultos viven con recursos precarios. La situación de los jubilados es un ejemplo de que las pensiones actuales no garantizan una vejez digna. La población mayor de 60 años con ingresos por pensión asciende a 2 millones 568 mil 101 personas, lo que representa 29.78 por ciento de dicha población.
Señalan que las autoridades encargadas de realizar el cálculo inicial o actualización de las pensiones, en la mayoría de los casos, lo realizan desapegados a los ordenamientos legales, lo que podría calificarse como una consigna por parte de la autoridad, que apuesta a que un pequeño grupo de afectados se defienda y que, de entre los que lo hacen, pocos tengan éxito, lo cual es inaceptable, además de discriminatorio para las personas adultas mayores, quienes se merecen toda nuestra veneración, al haber entregado sus mejores años para el crecimiento y desarrollo del país.
Por lo que concluyen que, en el caso de la propuesta presentada a esta honorable soberanía, una de las formas para atenuar el efecto propiciado por la carencia de recursos de las personas adultas mayores y, por ende, el que no cuenten con un debido asesoramiento en el planteamiento de una demanda de amparo, en la defensa de sus derechos de seguridad social, es precisamente que el juzgador, desdeñando todo formalismo, se aboque a analizar la cuestión efectivamente planteada tanto en la demanda o, en su caso, en los recursos que prevé la ley de la materia, supliendo las deficiencias que advierta en los conceptos de violación o agravios, aun ante su ausencia.
Establecidos los antecedentes y el contenido de la iniciativa, los miembros de la Comisión de Justicia exponemos las siguientes
Después de haber analizado los argumentos vertidos en la iniciativa que nos ocupa, esta comisión considera procedente la reforma planteada por las siguientes consideraciones.
Primera. La Constitución Política de México contempla diversos medios para su defensa, sobresaliendo el juicio de amparo, que es un proceso mediante el cual el quejoso o agraviado pretende anular actos de autoridad que estima inconstitucionales, mediante la promoción de una demanda, la cual se ventila ante un órgano judicial. El artículo 103 de la Carta Magna, así como el artículo 1o. de la Ley de Amparo, establecen los supuestos contra los que procede dicho juicio, preceptos que medularmente señalan que los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal, que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; y, por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal.
Dicho juicio se sostiene y descansa en diversos principios constitucionales, como los siguientes: principio de competencia de los tribunales de la federación, principio de de procedencia contra actos de autoridad, principio de instancia de parte agraviada, principio de procedencia en favor de los gobernados, principio de existencia de un agravio personal y directo, principio de definitividad, principio de prosecución judicial, principio de estricto derecho y principio de relatividad de los efectos de las sentencias de Amparo, algunos de los cuales contemplan excepciones, como el caso que nos ocupa.
El principio de estricto derecho, establece que los jueces que conozcan del juicio, única y exclusivamente deberán estudiar la controversia que les haya sido planteada a través del escrito de demanda, resolviendo con las consideraciones en ella establecidas y no analizando abiertamente el acto de autoridad en cuanto a su inconstitucionalidad, es decir, los jueces de amparo se encuentran imposibilitados para estudiar con amplitud la inconstitucionalidad del acto que se combate, sino sólo podrán entrar al estudio de la demanda tal y como haya sido expuesta por el quejoso en su escrito de demanda, dicho principio se encuentra establecido en la fracción II del artículo 107 constitucional y en el artículo 76 de la Ley de Amparo, que señalan expresamente lo siguiente:
No obstante lo anterior, el principio de estricto derecho que opera en el juicio de amparo tiene excepciones, una de ellas, es la figura de la suplencia de la deficiencia de la queja, que cobra vida cuando el quejoso o agraviado al exponer los conceptos de violación en el escrito de demanda o los agravios en los recursos establecidos en la Ley de la materia, son deficientes, defectuosos, incompletos, incorrectos, incluso aún ante la falta de dichos conceptos de violación o agravios, que se hacen valer en contra del acto de autoridad tildado de inconstitucional.
La suplencia de la deficiencia de la queja, se puede definir como la figura jurídica que consiste, en esencia, en examinar cuestiones no propuestas por el quejoso en los conceptos de violación o en los agravios, que podrían resultar favorables para arribar al conocimiento de la verdad jurídica, lo que implica un examen, incluso oficioso, para investigar acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado, pero que no llega al grado de poder cambiar la naturaleza del acto reclamado o apreciar pruebas que no conoció la autoridad responsable a través de la jurisdicción ordinaria, ya que en las sentencias de amparo, el acto reclamado debe apreciarse tal y como aparezca probado ante la autoridad responsable.
Dicha excepción se encuentra establecida en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 107 constitucional y en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, que señalan expresamente lo siguiente:
Al respecto, la suplencia de la queja ha sido definida por el distinguido jurista y legislador Juventino V. Castro, como un acto jurisdiccional dentro del proceso de amparo, de eminente carácter proteccionista y antiformalista, cuyo objeto es integrar dentro de la litis las omisiones cometidas en la demanda de amparo, para ser tomadas en cuenta al momento de sentenciar, siempre en favor del quejoso y nunca en su perjuicio, con las limitaciones y los requisitos constitucionales conducentes.
La figura procesal de la suplencia de la deficiencia de la queja representa una de las más grandes instituciones que simbolizan al juicio de Amparo.
Segunda. La seguridad social es una prerrogativa de los trabajadores mexicanos, ya sea que se trate de trabajadores particulares o al servicio del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, pero también de las familias mexicanas.
La seguridad social será garantizada por el Estado en términos de lo dispuesto en dicho precepto, al señalar en la parte conducente lo siguiente:
Por su parte, la Ley del Seguro Social, establece cual es la finalidad de la seguridad social y señala en su artículo 2o. que:
Y que el seguro social, comprende el régimen obligatorio y el régimen voluntario, de los cuales se desprenden diversos seguros, como el de riesgos de trabajo; el de enfermedades y maternidad; el de invalidez y vida; el de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; el de guarderías y prestaciones sociales entre otros. En dicha legislación también se establece que todas las familias en México tienen derecho a un seguro de salud para sus miembros y para ese efecto, podrán celebrar con el Instituto Mexicano del Seguro Social convenio para el otorgamiento de las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad.
Por su parte la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, señala que la seguridad social de los Trabajadores comprende el régimen obligatorio y el régimen voluntario, estableciéndose como obligatorios el seguro de salud, que comprende: atención médica preventiva; atención médica curativa y de maternidad, y rehabilitación física y mental; el seguro de riesgos del trabajo; el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y el seguro de invalidez y vida, entre otras prestaciones. Igualmente establece que el trabajador que deje de prestar sus servicios en alguna dependencia o entidad y no tenga la calidad de pensionado, podrá solicitar la continuación voluntaria en todos o alguno de los seguros del régimen obligatorio, con excepción del seguro de riesgos del trabajo.
Así pues, podemos advertir que los derechos de seguridad social están ampliamente regulados por las legislaciones citadas, y que el Estado está obligado a garantizarla a través de los institutos que para tal efecto han sido creados.
Tercera. La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, que esta soberanía creó, establece en su artículo 5o., de manera enunciativa y no limitativa, que dicha ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores los derechos de la integridad, dignidad y preferencia; de la certeza jurídica; de la salud, la alimentación y la familia; de la educación; de trabajo; de la asistencia social; de la participación; de la denuncia popular y de acceso a los servicios.
Por lo que para efecto del presente dictamen, cobra relevancia lo señalado en la fracción II del citado precepto que señala, lo siguiente:
De lo anterior se advierte con meridiana claridad que, la legislación citada, reconoce como derecho de las personas adultas mayores, el de la certeza jurídica y que se traduce en la obligación de todas las autoridades a dar a estos gobernados un trato digno y apropiado en cualquier procedimiento judicial que los involucre, con cualquier calidad procesal, es decir, ya sea en calidad de agraviados, indiciados o sentenciados, igualmente a recibir el apoyo de las instituciones federales, estatales y municipales en el ejercicio y respeto de sus derechos; a recibir asesoría jurídica en forma gratuita en los procedimientos administrativos o judiciales en que sean parte y contar con un representante legal cuando lo consideren necesario y, que en los procedimientos citados, deberán tener atención preferente en la protección de su patrimonio personal y familiar, y cuando sea el caso, testar sin presiones ni violencia.
Es decir, se protege a este grupo de individuos por su condición de personas adultas mayores, toda vez que, como lo exponen los autores de la iniciativa, este es uno de los grupos sociales más nutrido y mayormente afectado por la insuficiencia de recursos, además de que un gran número de personas adultas mayores no recibe pensión alguna, y la mayor parte vive con recursos precarios. Aunado al hecho de que el importe de las pensiones previstas tanto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, como en la del Instituto Mexicano del Seguro Social, son insuficientes, para asegurar una honrosa subsistencia a este grupo poblacional.
En ese sentido, y ante la ausencia de recursos, la mayoría de estas personas se ven impedidas para contratar a un profesional del derecho que los represente de una manera técnica en la defensa de sus intereses de seguridad social.
Por lo que cobra relevancia la propuesta en estudio, pues al ser el juicio de amparo, el mecanismo jurídico con el que cuentan los gobernados para combatir los actos de autoridad en defensa de sus garantías individuales, es procedente la reforma en estudio, toda vez que, en materia de la protección de sus derechos de seguridad social, y ante la ausencia de un ingreso suficiente para contratar los servicios de un abogado que defienda técnicamente sus intereses, los jueces de Amparo deberán oficiosamente suplir la deficiencia de la queja en los conceptos de violación planteados en la demanda, así como en los agravios formulados en los recursos que la propia Ley de Amparo contempla.
Por lo que se concluye que la intención es no vulnerar, aún más, los derechos de las personas adultas mayores, sino todo lo contrario, salvaguardar sus intereses, ya que se encuentran en desventaja ante la autoridad. Esta reforma se equipara a las disposiciones que contempla el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, al tratar de proteger al débil, verbigracia, al procesado; a los núcleos de población ejidal o comunal y a los ejidatarios y comuneros en la defensa de sus derechos agrarios; al trabajador; al menor de edad o incapaz, en el planteamiento de las demandas y recursos del juicio de Amparo.
Cuarta. No obstante la consideración anterior, la iniciativa en estudio, no contempla que existe jurisprudencia del pleno y de la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que resulta más protectora y garantista que la adición legal propuesta, por lo cual, de aceptarse en sus términos la iniciativa en cuestión, se acotarían derechos ya ampliados desde la interpretación judicial, a continuación se citan las jurisprudencias correspondientes:
Registro: 168545
Tesis: P./J. 105/2008
El tribunal p, el treinta de septiembre en curso, aprobó, con el número 105/2008, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a treinta de septiembre de dos mil ocho.
Registro: 168016
Tomo: XXIX, enero de 2009
Tesis: 2a./J. 199/2008
Suplencia de la queja deficiente. Opera a favor de los beneficiarios del trabajador fallecido independientemente de su edad y de quienes figuren como demandados. Si se tiene en cuenta, por un lado, que la institución de la suplencia de la queja deficiente ha tenido una evolución tanto legal como jurisprudencial para ampliar su ámbito de aplicación y, por otro, que en materia laboral actualmente se aplica de manera total y aun en suplencia de conceptos de violación o agravios a favor de la clase trabajadora, es indudable que la suplencia de la queja deficiente prevista en el artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, debe comprender a los beneficiarios de los trabajadores, independientemente de su edad, cuando acudan al juicio de garantías o a los recursos que derivan del ordenamiento citado en defensa de los derechos que les corresponden como beneficiarios de un trabajador fallecido, sin importar quienes figuren como demandados, esto es, si la reclamación se entabló contra el patrón, una institución de seguridad social o cualquier otro obligado, pues en este caso su situación debe asimilarse a la del trabajador, ya que de no considerarse así se estaría desconociendo, a priori, que los reclamantes son beneficiarios directos de éste, sin permitir al juzgador, a través del ejercicio de esa facultad, descubrir la verdad legal en torno a su calidad de derechohabientes del trabajador fallecido y sobre los derechos controvertidos.
Contradicción de tesis 165/2008-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en Materias Civil y de Trabajo y Segundo en Materias Administrativa y de Trabajo, ambos del Décimo Sexto Circuito. 26 de noviembre de 2008. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Sofía Verónica Ávalos Díaz.
Tesis de jurisprudencia 199/2008. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintiséis de noviembre de dos mil ocho.
Por tanto, de los criterios judiciales transcritos mismos que resultan obligatorios para los jueces de amparo, ya se contempla la suplencia de la queja a favor de personas adultas mayores cuando se trata de derechos de seguridad social, inclusive opera a favor de beneficiarios y causahabientes, independientemente de su edad.
En tal tesitura, la propuesta al estar únicamente dirigida a las personas adultas mayores, excluye o discrimina a viudas, menores o trabajadores menores de 60 años que han sufrido un riesgo de trabajo y que tienen derecho a la seguridad social, y que se encuentran en una situación de igual desventaja que un adulto mayor.
En conclusión, la adición legal propuesta es excluyente y menos protectora que la jurisprudencia existente, por lo que esta comisión propone reformar la fracción IV y adicionar una fracción VII al artículo 76 Bis de la ley de Amparo a efecto de considerar a todas las personas que son sujetos de derechos de seguridad social, como viudas, menores, trabajadores menores de 60 años, beneficiarios y causahabientes; y así proteger mediante la suplencia de la deficiencia de la queja, a todas las personas sujetas a la seguridad social en sus diferentes regímenes contemplados en las leyes de la materia.
Quinta. La exposición de motivos de la iniciativa que se revisa, no justifica que la suplencia de la queja opere aun ante la ausencia de conceptos de violación o agravios.
En la tramitación actual del juicio de amparo, tal circunstancia sólo opera así, en la materia penal, en razón de los bienes jurídicos que se pretenden regular, que es la libertad de las personas inculpadas y de la situación de privación de libertad en que se encuentran.
Sin embargo, tratándose de derechos de seguridad social, que tienen un alto valor y contenido social, no se presentan las mismas condiciones respecto de un acto de autoridad que ataca la libertad personal, por lo que la ausencia de argumentos tendientes a demostrar la inconstitucionalidad, sólo pudiese denotar una falta de interés o abuso en la utilización de una institución protectora.
Debe entenderse que no se trata de hacer nugatorios o limitar los derechos que ya tienen las personas adultas mayores, sino de entender que cualquier esquema o régimen de tutela debe ser limitado, ya que de lo contrario se convierte en un autentico estado de excepción que deriva en el incumplimiento de la norma y en el abuso en la aplicación de la misma.
En consecuencia, no se justifica ni motiva de manera suficiente, el hecho de que haya suplencia absoluta en materia de seguridad social o laboral para adultos mayores, al respecto se cita la siguiente jurisprudencia:
Registro: 210969
Gaceta Número: 79, julio de 1994
Tesis: XXI.2o. J/5
Suplencia de la queja en amparo en materia laboral. No procede hacerla en forma absoluta en favor del trabajador. Del contenido literal del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo, se llega a la conclusión, que la suplencia de la queja en materia laboral es limitada aun cuando el quejoso sea el trabajador, ya que del análisis comparativo que se efectúa con la fracción II del propio numeral que establece la suplencia en materia penal, se obtiene, que fue voluntad del legislador otorgarla en forma total en este caso y no en aquél, resultando entendibles los motivos que inspiraron la norma si tomamos en cuenta que también la Ley Federal del Trabajo la limita, según se aprecia de sus artículos 685, 873, último párrafo, 878, fracción II y 879, segundo párrafo, pues atendiendo siempre al principio general de que el proceso laboral se inicia a instancia de parte, se advierte que se adoptan diversas formas en el tratamiento de la demanda, que bien pueden reducirse a dos hipótesis, la primera, cuando dicha demanda es incompleta, en este supuesto, sólo ateniéndose a la acción ejercitada y a los hechos expuestos, subsanará el tribunal obrero las prestaciones a que el trabajador tiene derecho y cuya petición omitió, es decir, no podrá cambiar la acción o intentar una nueva; en el segundo caso se advierte más claramente la limitante ya que cuando la demanda es obscura, irregular o se intentan acciones contradictorias, el tribunal obrero, ni siquiera podrá subsanarla o aclararla de motu proprio, sino que requerirá la intervención del trabajador para que la regularice, la aclare, la concrete o decida, de libre voluntad, la acción que va a deducir; si precisados los defectos el trabajador o sus beneficiarios no la subsanan dentro del término legal y tampoco lo hacen en el periodo de demanda y excepciones, o bien no comparecen al mismo, la Junta deberá, por disposición expresa de la ley, tener por reproducida la demanda inicial tal como fue formulada; de donde se sigue, que la propia compilación laboral en cita es limitativa en cuanto a la suplencia de la queja y, si la fracción IV del artículo 76 bis de la ley de la materia, está en conjunción con ella, ya que no sería admisible lo contrario, debe concluirse, que existe imposibilidad legal de suplir la deficiencia de la queja ante la omisión total de conceptos de violación o la de los agravios en los recursos que la propia Ley de Amparo establece dirigidos al tema en particular; en el caso a estudio, no existe motivo de inconformidad defectuoso, parcial o deficiente, sino que se está ante una ausencia total de queja que exonera a los tribunales de amparo de la obligación de aplicar dicha suplencia.
Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Primer Circuito.
Amparo en revisión 203/93. Eutimio Vázquez Castro. 2 de septiembre de 1993. Unanimidad de votos. Ponente: René Silva de los Santos. Secretario: Francisco Javier Teodoro Arcovedo Montero.
Amparo directo 301/93. Galdina Barrera Reyes. 27 de enero de 1994. Unanimidad de votos. Ponente: Martiniano Bautista Espinosa. Secretario: Javier Cardoso Chávez.
Amparo en revisión 108/94. Leonardo Calvo de la Cruz. 21 de abril de 1994. Unanimidad de votos. Ponente: Agustín Raúl Juárez Herrera. Secretaria: Griselda Guadalupe Sánchez Guzmán.
Amparo directo 129/94. Martha Eugenia Valtierra Preciado. 13 de mayo de 1994. Unanimidad de votos. Ponente: René Silva de los Santos. Secretario: Francisco Javier Teodoro Arcovedo Montero.
Amparo directo 161/94. Beatriz Miranda Pacheco. 26 de mayo de 1994. Unanimidad de votos. Ponente: Martiniano Bautista Espinosa. Secretario: Javier Cardoso Chávez.
Nota: La cuarta sala estableció criterio al respecto en la tesis número 47/94, publicada en la Gaceta número 83, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Epoca, página 29.
Por lo expuesto, la Comisión de Justicia, somete a la consideración de esta asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona una fracción VII al artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se adiciona una fracción VII al artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 76 Bis. ...
Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), José Tomás Carrillo Sánchez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), Óscar Martín Arce Paniagua (rúbrica), Camilo Ramírez Puente (rúbrica), Ezequiel Retiz Gutiérrez, Eduardo Ledesma Romo (rúbrica), Víctor Hugo Círigo Vásquez, Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Juanita Arcelia Flores Espinosa, Felipe Amadeo Flores Espinosa (rúbrica), Nancy González Ulloa (rúbrica), Leonardo Arturo Guillén Medina, Mercedes del Carmen Guillén Vicente (rúbrica), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre (rúbrica), Gregorio Hurtado Leija, Sonia Mendoza Díaz, Jesús Alfonso Navarrete Prida, Ángeles Nazares Jerónimo (rúbrica), Carlos Alberto Pérez Cuevas, Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Norma Leticia Salazar Vázquez, Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz, Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Ardelio Vargas Fosado (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria, Pedro Vázquez González, Arturo Zamora Jiménez (rúbrica).
A la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura del honotable Congreso de la Unión, le fueron turnadas las iniciativas con proyecto de decreto que reforma, la primera, el artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, presentada por los diputados Francisco Hernández Juárez (PRD) y Avelino Méndez Rangel (PRD), en la sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión celebrada el 4 de agosto de 2010, y la segunda, que reforma los artículos tercero y undécimo transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación en la misma fecha citada anteriormente, presentada por el diputado Carlos Torres Piña (PRD), en la sesión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión celebrada el 11 de agosto de 2010.
La Comisión de Seguridad Social, considerando que ambas iniciativas tienen el mismo propósito, aún cuando propuesto en diferentes formas, ha considerado prudente elaborar un dictamen en conjunto, con las modificaciones que más adelante se precisan, y que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39, numerales 1 y 3, y 45, numeral 6, incisos e y f, de la Ley Orgánica del Congreso General del los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 56, 60, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad de la Comisión de Seguridad Social, elaborar el dictamen correspondiente, lo cual hace de acuerdo a los siguientes apartados: antecedentes, contenido de las iniciativas, consideraciones, conclusiones y proyecto de decreto.
En la sesión ordinaria de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión celebrada el 4 de agosto de 2010, los diputados Francisco Hernández Juárez (PRD) y Avelino Méndez Rangel (PRD) presentaron iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995. En la misma sesión la presidencia de la Comisión Permanente la turnó a la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados.
En la sesión ordinaria de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión celebrada el 11 de agosto de 2010, el diputado Carlos Torres Piña (PRD), presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos tercero y undécimo transitorios de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995. En la misma sesión la presidencia de la Comisión Permanente la turnó a la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados.
La Comisión de Seguridad Social recabó la información necesaria, tomó conocimiento de la opinión del Instituto Mexicano del Seguro Social, emitida públicamente en conferencia de prensa, y sostuvo reuniones para el análisis de las iniciativas referidas que permitieran la elaboración del dictamen que se somete a su consideración.
La iniciativa presentada por los diputados Francisco Hernández Juárez (PRD) y Avelino Méndez Rangel (PRD), en su exposición de motivos expresan que el 9 de junio del presente año, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó la tesis 2ª./J-85/2010 que redujo el tope de las pensiones del seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, otorgadas al amparo de la Ley del Seguro Social de 1973, de 25 a 10 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
Continúan expresando los autores de la iniciativa que la mencionada Ley del Seguro Social de 1973, vigente hasta el 1o. de julio de 1997, establecía en su artículo 33 que el tope del salario base de cotización para el seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte era la cantidad equivalente a diez salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal, y que para calcular la cuantía de las pensiones se tomaba como referencia el salario promedio de las últimas doscientos cincuenta cotizaciones semanales.
Refieren que la determinación de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se fundamenta en que si el salario base de cotización es equivalente a diez salarios mínimos, la cuantía de la pensión no debe sobrepasar dicho equivalente.
Igualmente refieren que el artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social vigente, establece que el tope de la cotización, a partir de su entrada en vigor, sería la cantidad equivalente a quince veces el salario mínimo general para el Distrito Federal, cantidad que aumentaría a razón de un salario mínimo anual hasta llegar a la cantidad equivalente a veinticinco veces el salario mínimo general en el año 2007.
Los promoventes señalan como fundamento para su propuesta de reforma al artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, que sí el tope de la cotización está a la fecha fijado en la cantidad equivalente a veinticinco salarios, el tope de la pensión debe ser ese mismo, calculándose su cuantía con el promedio de las últimas 250 semanas de cotización.
Para ello proponen que se agregue un tercer párrafo al mencionado artículo vigésimo quinto transitorio, para que quede como sigue:
Vigésimo quinto. El artículo 28 de esta ley entrará en vigor el 1 de enero de 2007, en lo relativo al seguro de invalidez y vida, así como en los ramos de cesantía en edad avanzada y vejez. Los demás ramos de aseguramiento tendrán como límite superior desde el inicio de la vigencia de esta ley el equivalente a veinticinco veces el salario mínimo el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal.
Para la determinación del salario diario de las pensiones calculadas conforme a la ley que se deroga se tomará como base lo establecido en el párrafo anterior.
La iniciativa presentada por el diputado Carlos Torres Piña, señala en su exposición de motivos que el criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es ilegal por estar fundado en el artículo 33 de la abrogada Ley del Seguro Social de 1973, con lo que se violan las garantías individuales previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales.
Expone además, que no se puede dejar de reconocer los graves problemas financieros que tiene el Instituto Mexicano del Seguro Social para sostener el pago de las pensiones, insistiendo en que el problema de fondo es el sistema pensionario establecido en la vigente Ley del Seguro Social, que requiere de reformas para retornar al sistema pensionario de reparto, en cumplimiento de la solidaridad intergeneracional en apego al artículo 123 constitucional.
Fundamenta su propuesta de reforma a los artículos tercero y undécimo transitorios de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación, en el hecho de que el artículo 33 de la ley abrogada sólo refiere los límites del salario base de cotización, pero no hace mención alguna en relación a las pensiones, y que, el artículo 167 de la misma ley abrogada, establece que las pensiones de vejez y cesantía en edad avanzada se componen de una cuantía básica, en porcentaje del salario base de cotización, más incrementos anuales relacionados también en porcentajes del salario base de cotización, que van desde el equivalente a un salario mínimo, hasta el límite superior establecido del salario base de cotización.
Menciona, por último, como fundamento a su iniciativa, los textos de los artículos tercero, cuarto, quinto, undécimo, duodécimo y vigésimo quinto transitorios de la Ley del Seguro Social. Así como los artículos 9 y 18 de la misma ley, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, así como los artículos 18 de la Ley Federal del Trabajo y 14 constitucional.
Su propuesta se concreta en la adición de un párrafo segundo a los artículos tercero y undécimo transitorios de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, para quedar como sigue:
Tercero. Los asegurados inscritos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de esta ley, así como sus beneficiarios, al momento de cumplirse en términos de la ley que se deroga, los supuestos legales o el siniestro respectivo para el disfrute de cualquiera de las pensiones, podrán optar por acogerse al beneficio de dicha ley o al esquema de pensiones establecido en el presente ordenamiento.
El límite máximo salarial para el otorgamiento de las pensiones a que se refiere el párrafo anterior, cual sea la ley por cuyos beneficios opte el trabajador, será de veinticinco salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal a la fecha de tal ordenamiento. Este límite máximo salarial se aplicará a partir del 1o. de julio de 1997.
Undécimo. Los asegurados inscritos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de esta ley, al momento de cumplirse los supuestos legales o el siniestro respectivo que, para el disfrute de las pensiones de vejez, cesantía en edad avanzada o riesgos de trabajo se encontraban previstos por la Ley del Seguro Social que se deroga, podrán optar por acogerse a los beneficios por ella contemplados o los que establece la presente ley.
El límite máximo salarial para el otorgamiento de las pensiones a que se refiere el párrafo anterior, cual sea la ley por cuyos beneficios opte el trabajador, será de veinticinco salarios mínimos generales vigentes en el Distrito Federal a la fecha de tal otorgamiento. Este límite máximo salarial se aplicará a partir del 1o. de julio de 1997.
El sistema pensionario utilizado por la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 12 de marzo de 1973, derogada el 1o. de julio de 1997, era un sistema de reparto, constituido por una bolsa general a la cual contribuían con sus aportaciones patrones, trabajadores y gobierno, de tal forma que con ellas se constituían reservas que permitieran el pago de las pensiones de aquellos trabajadores que accedían a ese derecho, una vez cubiertos los requisitos especificados en la ley para ello.
La contribución tripartita para los seguros del régimen obligatorio estaba basada en un porcentaje del salario base de cotización de cada trabajador afiliado al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), con un límite máximo de la cantidad equivalente a diez salarios mínimos, límite máximo que también operaba para la obtención de beneficios, es decir, servía para fijar el máximo de las cuantías de las pensiones, con la finalidad de evitar que al jubilarse o pensionarse un trabajador con un salario alto, tuviera que ser subsidiado con las contribuciones de la gran mayoría que cotizaban con un salario bajo.
De esta forma, además de evitarse la situación mencionada en la última parte del párrafo anterior, se establecía una correlación directa entre la cuota cubierta por el trabajador y la cuantía de la pensión a la que tendría derecho.
La Ley del Seguro Social vigente, con un sistema pensionario totalmente diferente, basado en la individualidad de cuentas cuyo saldo, al final de la vida laboral de los afiliados, es el que determina la cuantía de la pensión, en su artículo vigésimo quinto transitorio señala que, al inicio de su vigencia, por lo que se refiere a los seguros de invalidez y vida, así como los ramos de seguros de cesantía en edad avanzada y vejez, el límite máximo de cotización sería la cantidad equivalente a quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, límite que se acrecentaría en un salario mínimo cada año subsecuente, hasta llegar a veinticinco en el año 2007.
La ley abrogada, si bien establecía claramente en su artículo 33 que el límite máximo para el salario base de cotización era la cantidad equivalente a diez salarios mínimos, no hacía ninguna referencia a un tope máximo de cuantía de pensiones, ya que el mismo estaba establecido en el artículo 167, el que señalaba la cuantía básica y los incrementos anuales a partir de las quinientas semanas de cotización, llegando a un porcentaje hasta el límite superior establecido del salario base de cotización , que era en esa ley, precisamente el equivalente a diez salarios mínimos.
La razón de relacionar el límite superior de las cuantías de las pensiones con el límite máximo del salario base de cotización, era para mantener una estricta correlación entre lo que se cotiza con lo que se recibe de pensión.
Ahora bien, los artículos transitorios tercero y undécimo de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, vigente a partir del 1o. de julio de 1997, establecen que los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley, al momento de cumplirse los supuesto legales o el siniestro respectivo que den lugar al derecho de acceder a una pensión, podrán optar por acogerse a los beneficios de la ley derogada o a las disposiciones de la vigente.
A partir de 1997, los trabajadores afiliados que han optado por los beneficios de la ley de 1973, se han jubilado con el salario promedio de las últimas 250 semanas de cotización, aún cuando este salario fuere superior a la cantidad equivalente a diez salarios mínimos, pero menor al equivalente a entre quince y veinticinco salarios mínimos, según el año de obtención de la pensión, manteniendo estrictamente la correspondencia entre lo que se cotiza con lo que se recibe como pensión.
De esta forma, un trabajador que accedió al derecho a una pensión en el año de 1998, cuyo último salario base de cotización era equivalente a quince salarios mínimos, la cuantía de su pensión se calculaba con el promedio de las últimas doscientos cincuenta semanas cotizadas, pero no podría superar el límite equivalente a 15 salarios mínimos, que era igualmente el límite para sus cotizaciones a la fecha de adquirir el derecho a la pensión.
De la misma forma, un trabajador que accedió al derecho a una pensión en el año 2007, cuyo último salario base de cotización era equivalente a veinticinco salarios mínimos, la cuantía de su pensión se calculaba con el promedio de las últimas doscientos cincuenta semanas cotizadas, pero no podría superar el límite equivalente a 25 salarios mínimos, que era igualmente el límite para sus cotizaciones a la fecha de adquirir el derecho a la pensión.
Así se preservó en forma clara la concordancia entre lo que se cotiza y lo que se recibe como pensión.
Aparentemente el Instituto Mexicano del Seguro Social estuvo calculando la cuantía de la pensión con el promedio de las últimas doscientos cincuenta semanas de cotización, aún cuando este promedio fuere superior al equivalente a los diez salarios mínimos mencionados en el artículo 33 de la ley abrogada, y decimos aparentemente en razón de que, como se verá más adelante, el director general del IMSS declaró públicamente, el 4 de agosto de 2010, que el monto para calcular sus pensiones seguirá aplicándose con base en el límite general de 25 salarios mínimos.
El 26 de mayo de 2010, como se menciona en las dos iniciativas que se dictaminan, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió una jurisprudencia en relación a este tema, para resolver una contradicción de tesis entre los Décimo Segundo y Décimo Tercero Tribunales Colegiados en materia de Trabajo del Primer Circuito, que con motivo de demandas presentadas ante Juntas de Conciliación y Arbitraje (juicio laboral número 1022/2004 y juicio laboral 1177/2005) que se resolvieron en esa instancia a favor de los trabajadores, condenando al IMSS al pago de la pensión con el promedio de sus últimas doscientos cincuenta cotizaciones aún cuando este promedio sobrepasaba al equivalente a diez salarios mínimos, resoluciones a las que el IMSS se inconformó solicitando el amparo de la justicia federal ante los mencionados tribunales colegiados (amparo directo DT-482/2008 y amparo directo DT-50/2010).
Para una mejor comprensión del problema planteado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación como contradicción de tesis entre los mencionados Tribunales Colegiados, transcribimos parte de las consideraciones que fueron planteadas por ambos en sus resoluciones, en donde además queda perfectamente claro que, cuando menos, en los años 2008 y 2010, el IMSS solicitó el amparo de la justicia federal, aduciendo que el tope de la cuantía de la pensión de los trabajadores que se jubilaban o pensionaban conforme a la Ley del Seguro Social de 1973 era la cantidad equivalente a diez salarios mínimos.
I. El Decimosegundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en el amparo directo DT-482/2008, promovido por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
a) En el juicio laboral número 1022/2004, Lázaro Blanco Fuentes demandó del Instituto Mexicano del Seguro Social, en esencia, el otorgamiento de la pensión de vejez, conforme a la Ley del Seguro Social vigente hasta el treinta de junio de mil novecientos noventa y siete.
b) En el laudo correspondiente, la junta condenó al otorgamiento de la pensión de vejez, a partir del uno de junio de dos mil tres, y cuantificó su monto con el salario promedio de las últimas doscientas cincuenta semanas de cotización, de cuatrocientos cincuenta pesos ($450.00).
c) El tribunal colegiado sostuvo que si bien es cierto que la pensión de vejez se cuantifica con el salario promedio de las últimas doscientas cincuenta semanas de cotización, también lo es que debe observarse lo dispuesto en el artículo 33 de la anterior Ley del Seguro Social, en tanto establece que el límite para establecer el pago de los seguros de vejez, será el equivalente a diez veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
Luego determinó que si la pensión de vejez debía pagarse a partir del uno de junio de dos mil tres, fecha en que el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal era de cuarenta y tres pesos con sesenta y cinco centavos ($43.65); entonces, atendiendo al artículo 33 de la citada ley, el límite para establecer el pago de esa pensión corresponde a cuatrocientos treinta y seis pesos con cincuenta centavos ($436.50); cantidad que resulta inferior al salario de cuatrocientos cincuenta pesos ($450.00), con el que se cuantificó la pensión.
II. El Decimotercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en el amparo directo DT-50/2010, promovido por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
a) En el juicio laboral 1177/2005, Carlos Mauricio Salazar y Gris demandó del Instituto Mexicano del Seguro Social, en esencia, el otorgamiento de la pensión de cesantía en edad avanzada, conforme a la Ley del Seguro Social vigente hasta el treinta de junio de mil novecientos noventa y siete.
b) En el laudo reclamado, la junta condenó al otorgamiento de la pensión de cesantía en edad avanzada, a partir del veintinueve de junio de dos mil cinco, y cuantificó su monto con el salario promedio de las últimas doscientas cincuenta semanas de cotización, que asciende a la cantidad de ochocientos cuarenta y seis pesos con dieciocho centavos ($846.18).
c) El Tribunal Colegiado consideró que el espíritu del legislador al establecer en el segundo párrafo del artículo 33 de la abrogada Ley del Seguro Social, el límite superior de diez salarios mínimos, para los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, atendió al equilibrio financiero que debe existir entre los salarios e ingresos del asegurado.
Que el artículo 167 de la misma ley, refiere que la cuantía básica, junto con los incrementos de la pensión, se calculará tomando como base el salario diario promedio que corresponda a las últimas doscientas cincuenta semanas de cotización; y que el numeral 169 señala que el monto de la pensión no excederá el cien por ciento del salario promedio que sirve de base para su cuantificación.
A partir de esos elementos, concluyó que el límite superior de diez veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, establecido en el segundo párrafo del artículo 33 para los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, debe entenderse aplicable únicamente para determinar el tope máximo del salario base de cotización, pues de lo contrario se contravendría el primer párrafo de ese precepto, en tanto estatuye un límite superior de cotización de veinticinco veces el salario mínimo.
Además, refirió que los artículos 167 y 169 de la derogada Ley del Seguro Social son los que regulan lo concerniente a la cuantificación y límite de las pensiones, pero su contenido no obliga a la autoridad del trabajo a ajustar el salario promedio de las últimas doscientas cincuenta semanas de cotización a la limitante establecida en el citado artículo 33; pues para establecer el tope de diez salarios mínimos sería necesario que el Instituto Mexicano del Seguro Social acreditara que en el rubro de cesantía en edad avanzada se cotizó de la manera prevista en este último precepto.
Con estos antecedentes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia en los siguientes términos:
Seguro Social. El salario promedio de las últimas 250 semanas de cotización, base para cuantificar las pensiones por invalidez, vejez y cesantía en edad avanzada, tiene como límite superior el equivalente a 10 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, acorde con el segundo párrafo del artículo 33 de la ley relativa, vigente hasta el 30 de junio de 1997. De los artículos 136, 142, 147 y 167 de la referida ley, deriva que el salario diario que sirve de base para determinar la cuantía básica de las pensiones por invalidez, vejez y cesantía en edad avanzada, es el que corresponde al promedio de las últimas 250 semanas de cotización. Por otra parte, el numeral 33 de la misma legislación establece como límite superior al salario base de cotización el equivalente a 25 veces el salario mínimo general vigente que rija en el Distrito Federal, excepto para los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, que tendrán como límite superior el correspondiente a 10 veces el referido salario; en el entendido de que aquel límite rige para los seguros de enfermedad general y maternidad. Así, cada rama de aseguramiento tiene autonomía financiera y los recursos no pueden sufragar ramas distintas, de manera que los generados para los seguros de enfermedad general y maternidad serán encauzados para ampliar su cobertura, aumentar la eficacia de los servicios médicos y continuar con la reposición y modernización del equipo, mientras que los de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte serán canalizados para financiar el otorgamiento de las pensiones respectivas, de ahí que el límite previsto a este último debe aplicarse al salario promedio de las 250 semanas de cotización, que sirve de base para cuantificar las pensiones correspondientes.
Esta tesis de jurisprudencia, que en esencia no es más que reconocer la vigencia de las disposiciones de la Ley del Seguro Social de 1973 para quienes se acogen a sus beneficios al tener derecho a recibir una pensión de los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, tal y como lo determinan los artículos tercero y undécimo transitorios de la Ley vigente, motivó una justificada inconformidad de afiliados al IMSS cuya fecha de afiliación es anterior a la de la vigencia de la actual ley, de organizaciones de trabajadores y de organizaciones de patrones, cuyas cotizaciones, presumiblemente, han sido superiores a diez salarios mínimos a partir del 1o. de julio de 1997, y que, consecuentemente, consideran que la determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación está aplicando un criterio inequitativo al no tomar en cuenta la correspondencia que debe de haber entre lo cotizado y la cuantía de la pensión.
Con este motivo, y ante las numerosas muestras de inconformidad que suscitó la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el director general del Instituto Mexicano del Seguro Social declaró públicamente que ese organismo seguiría otorgando pensiones a quien así correspondiera de aquellos trabajadores inscritos con anterioridad al 1o. de julio de 1997 y que optaran por los beneficios de la ley de 1973, con el promedio del salario de cotización de las últimas doscientos cincuenta semanas, con un límite de cuantía de hasta la cantidad equivalente a veinticinco veces el salario mínimo vigente a la fecha de que se den los supuestos legales o el siniestro respectivo que otorguen el derecho a una pensión.
El texto de la Coordinación de Comunicación Social del IMSS, con declaraciones de su director general, publicado en la prensa nacional el 4 de agosto de 2010, en sus partes medulares, dice textualmente: El monto para calcular sus pensiones seguirá aplicándose con base en el límite general de 25 salarios mínimos; las pensiones no tendrán reducción alguna a la luz de esta jurisprudencia; el IMSS seguirá calculando el monto tal y como lo ha venido desarrollando en los últimos años; las pensiones no se verán afectadas por lo que no debe haber motivo de preocupación.
Los juicios laborales que hemos reseñados se iniciaron con motivo de la determinación del IMSS de cumplir con lo señalado en el artículo 33 de la Ley del Seguro Social derogada el 1o. de julio de 2007, reduciendo la cuantía de la pensión, cuando el promedio del salario base de cotización de las últimas doscientos cincuenta semanas era superior al equivalente a diez salarios mínimos.
Los afiliados afectados por esta determinación, recurrieron a la justicia laboral, argumentando que la cuantía de la pensión debería ser correspondiente al promedio de salario de cotización de las últimas doscientos cincuenta semanas y las juntas de conciliación y arbitraje, dieron la razón al trabajador condenando al IMSS a pagar la pensión en esas condiciones.
El IMSS se ampara de esta resolución, amparos que se conoce fueron solicitados uno en 2008 y el otro en 2010.
Luego entonces el IMSS está recurriendo a la justicia federal para tratar de conseguir la reducción de la cuantía de la pensión en aquellos casos en los que el promedio del salario base de cotización fuera superior al equivalente a diez salarios mínimos.
Esto demuestra una incongruencia entre lo que hace el IMSS en los tribunales laborales y las declaraciones de su director general, lo que, por lo menos, suscita incredulidad entre lo dicho y lo que puede ocurrir en el futuro en relación a este tema.
Sin el propósito de calificar ni la actuación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni la posición de la dirección general del IMSS, lo que buscan las iniciativas que se dictaminan es que se consiga el equilibrio necesario en las disposiciones de una ley, que al cambiar el sistema pensionario, pasando de uno de reparto a uno de capitalización en cuentas individuales, dejó incongruencias y lagunas que han dado lugar a una manifestación sentida de una parte de la sociedad que considera se han vulnerado sus derechos y afectada su expectativa de obtener una pensión que le permita tener una vida digna al final de su vida laboral.
Si el IMSS estuvo otorgando pensiones con cuantías superiores al límite al que la interpretación literal del artículo 33 de la Ley del Seguro Social de 1973 le obligaba; sí trató de corregir tal situación a partir de los últimos cuatro años y trató de limitarlas a la cantidad equivalente a diez salarios mínimos; y, sí la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó literalmente el contenido del artículo invocado al resolver una contradicción de tesis de tribunales colegiados; todo ello, son situaciones de carácter administrativo y legal cuya responsabilidad no compete al Poder Legislativo.
Lo que sí le compete es la resolución de un problema que parte del cumplimiento de una norma, emitida por el mismo Poder Legislativo, que propició, al no precisar claramente el mecanismo de aplicación de una disposición de la ley que abrogó para quienes se acogieran a sus beneficios, la necesidad de interpretarla.
Considerando que los artículos tercero y undécimo transitorios de la Ley del Seguro Social vigente, curiosamente con una redacción casi idéntica, precisan que los trabajadores inscritos con anterioridad a la vigencia de ella, así como sus beneficiarios, al momento de cumplirse, en términos de la ley que se deroga, los supuestos legales o el siniestro respectivo para el disfrute de cualquiera de las pensiones, podrán optar por acogerse al beneficio de dicha ley o al esquema de pensiones establecido por la que inicia su vigencia, lo que procede, para mayor claridad, es especificar en el artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, la correspondencia entre las cuotas que se aportan al financiamiento de los seguros y las cuantías de las pensiones a las que se tiene derecho.
Dicho artículo vigésimo quinto transitorio establece, que a partir de la entrada en vigor de la ley, 1o. de julio de 1997, el límite del salario base de cotización en veces salario mínimo para los seguros de invalidez y vida, y los ramos de cesantía en edad avanzada y vejez, será de quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, aumentándose un salario mínimo general cada año hasta llegar a veinticinco el año 2007.
En consecuencia, si en dicho artículo transitorio se está fijando el límite máximo de cotización, la comisión que dictamina considera que, como se propone en la iniciativa de los diputados Francisco Hernández Juárez y Avelino Méndez Rangel (PRD), es en ese mismo artículo en el que hay que fijar el límite máximo de las cuantías de pensiones que pueden obtenerse, para que haya una correlación estricta entre lo cotizado y la cuantía de la pensión.
La comisión que dictamina también considera que lo necesario es buscar con esta reforma precisamente la claridad en la disposición legal, por lo que sí el párrafo segundo del vigente artículo vigésimo quinto transitorio refiere los límites superiores del salario base de cotización, al agregar un párrafo tercero, este debe referir con claridad cuáles son los límites de las cuantías de las pensiones, y propone que la redacción del adicionado párrafo tercero sea como sigue:
Ese mismo límite en veces el salario mínimo, será el límite superior de las cuantías de las pensiones de aquellos asegurados inscritos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de esta ley, así como de sus beneficiarios, que, al cumplirse los supuestos legales o el siniestro respectivo para el disfrute de cualquiera de las pensiones, opten por acogerse a los beneficios de la ley que se deroga.
Por otra parte, hay que recordar que el pago de las cuantías de las pensiones de todos aquellos trabajadores inscritos en el IMSS antes del 1o. de julio de 1997 corresponde al gobierno federal, toda vez que el artículo duodécimo transitorio de la Ley del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, establece con toda claridad que Estarán a cargo del gobierno federal las pensiones que se encuentren en curso de pago, así como las prestaciones o pensiones de aquello sujetos que se encuentren en periodos de conservación de derechos y las pensiones que se otorguen a los asegurados que opten por el esquema establecido por la ley que se deroga.
Bajo esa disposición, ni la redacción actual ni la adición de un párrafo tercero al artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social con la redacción que se propone, no causará ninguna afectación a los recursos económicos del IMSS, ya que no es ese instituto el que está pagando, ni el que va a seguir pagando, las cuantías de las pensiones de quienes se jubilen o pensionen bajo el esquema pensionario de la ley derogada.
Por lo que se refiere al gasto que pudiera representar la reforma propuesta para el gobierno federal, hay que considerar, en primer lugar, que se han estado pagando las pensiones en la forma en que se está proponiendo quede especificado en la ley, es decir, ya está considerado este gasto en el ramo 19, Aportaciones a Seguridad Social, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, igual que en los anteriores años posteriores al de 1997 en el que entró en vigor la nueva ley, y, en segundo lugar, que, complementariamente, en el proyecto de decreto de esta iniciativa se propone incluir la obligación de la Cámara de Diputados de seguir manteniendo en el cálculo de dicho ramo, lo correspondiente al pago de las pensiones de la generación de la transición entre un esquema y otro.
Analizadas, como se describe con anterioridad, las iniciativas que se dictaminan, se concluye que la reforma propuesta de agregar un tercer párrafo al artículo vigésimo quinto transitorio de la Ley del Seguro Social publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, resuelve un problema social y no afecta las finanzas públicas, por lo que somete a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente:
Primero a Vigésimo Cuarto. ...
Vigésimo Sexto a Vigésimo Octavo. ...
Diputados: Uriel López Paredes (rúbrica) presidente; Janet Graciela González Tostado (rúbrica), Rafael Yerena Zambrano (rúbrica), Jorge Hernández Hernández, Valdemar Gutiérrez Fragoso (rúbrica), Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Malco Ramírez Martínez (rúbrica), Elvia Hernández García (rúbrica), Armando Neyra Chávez (rúbrica), Clara Gómez Caro (rúbrica), Fernando Espino Arévalo, Isaías González Cuevas (rúbrica), Francisco Alejandro Moreno Merino, Melchor Sánchez de la Fuente (rúbrica), Graciela Ortiz González, Armando Jesús Báez Pinal (rúbrica), Germán Contreras García (rúbrica), Velia Idalia Aguilar Armendáriz (rúbrica), María Elena Pérez de Tejada, José Gerardo de los Cobos Silva, Raúl Gerardo Cuadra García (rúbrica), Bernardo Margarito Téllez Juárez, Rubén Arellano Rodríguez (rúbrica), Francisco Hernández Juárez (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz, Roberto Pérez de Alva Blanco (rúbrica), José Gerardo Rodolfo Fernández Noroña, María Guadalupe García Almanza, Norma Leticia Orozco Torres (rúbrica).
La Comisión de Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, 40 y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 56, 60 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 38 y 40 de las Normas Relativas al Funcionamiento de las Comisiones y Comités de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía el siguiente dictamen
1. El 22 de octubre de 2002 la diputada Arcelia Arredondo García, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
2. El 22 de abril de 2004, la diputada Blanca Amelia Gámez Gutiérrez, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el sexto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
3. El 21 de septiembre de 2004, el diputado Homero Ríos Murrieta, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
4. El 1 de marzo de 2005, el diputado Quintín Vázquez García, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el sexto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
5. El 6 de abril de 2006, la diputada Evelia Sandoval Urbán, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
6. El 21 de noviembre de 2006, el diputado Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo, del Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
7. El 12 de abril de 2007, la diputada Aleida Alavez Ruiz, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 2o., 3o., 4o., 25, 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
8. El 13 de diciembre de 2007, la diputada Patricia Castillo Romero, del Partido de Convergencia, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
9. El 3 de abril de 2008, la diputada Mónica Arriola, del Partido de Nueva Alianza, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
10. El 24 de abril de 2008, diputados de los Grupos Parlamentarios del PRD, del PRI, del PT, de Convergencia, de Alternativa y de Nueva Alianza presentaron iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
11. El 30 de abril de 2008, la diputada Irene Aragón Castillo, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
12. El mismo 30 de abril de 2008, la diputada Martha Hilda González Calderón, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
13. El 30 de abril de 2009, el diputado Fidel Antuña Batista, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los párrafos sexto, séptimo y octavo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
14. El 22 de julio de 2009, la diputada Claudia Lilia Cruz Santiago, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona a los artículos 3o., 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a esta Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
15. El 13 de octubre de 2009, la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a esta Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
16. El 9 de febrero de 2010, la diputada Yolanda de la Torre Valdez, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el párrafo séptimo, se adiciona un párrafo 8o. y se elimina el párrafo noveno para integrarlo al párrafo séptimo del artículo 4o.; y se reforma y adiciona la fracción primera del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a esta Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
17. El 22 de abril de 2010, la diputada Augusta Valentina Díaz Rivera Hernández, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la cual fue turnada a esta Comisión de Puntos Constitucionales, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
18. En sesión de 6 de octubre de 2010, el Pleno de la Comisión de Puntos Constitucionales acordó dictaminar únicamente los artículos 4 y 73 Constitucionales, y dejar para posteriores sesiones la discusión de los artículos 2o., 3o., 25, 26 y 31 propuestos en las iniciativas presentadas en las Legislaturas anteriores y en la LXI Legislatura.
II. Materias de las iniciativas
La iniciativa presentada por la diputada Arcelia Arredondo, propone la adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que sea facultad Congreso de la Unión, legislar en materia de grupos vulnerables y dictar políticas en protección de las niñas y los niños.
La iniciativa presenta por la diputada Blanca A. Gámez Gutiérrez, propone que sea modificado el artículo 4o. Constitucional, en su párrafo sexto, para agregar dentro de los derechos de los niños y niñas, el de su identidad y en el segundo párrafo la mención relativa a que será obligación de los ascendientes, tutores y custodios, la de preservar los derechos de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento.
La iniciativa presentada por el diputado Homero Ríos Murrieta, propone la adición de una fracción XXIX-K al artículo 73 constitucional, en el sentido de facultar al Congreso de la Unión, para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación en las materias de los grupos vulnerables entre los distintos órdenes de gobierno, en materia de: niñas y niños, personas con discapacidad y adultos mayores.
La iniciativa presentada por el diputado Quintín Vázquez García, propone reformar el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al exponer que a pesar de que se han implementado diversos programas de apoyo a la niñez, éstos no han dado los resultados necesarios; por lo que es importante que a partir de nuestra Carta Magna, se dé una seguridad integral que requieren los niños, las niñas y adolescentes, para que se respeten sus derechos humanos básicos y tengan una vida digna y un sano esparcimiento.
La iniciativa planteada por la diputada Evelia Sandoval Urbán, propone la reforma del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de instrumentar políticas públicas específicas para los adolescentes; por lo cual es menester que los mismos sean reconocidos en la Ley Fundamental y diferenciarlos como un sector específico de la población con requerimientos concretos.
La iniciativa planteada por el diputado Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo, propone la reforma y adición de los artículos 4o. y 73 constitucionales, en el sentido de plasmar específicamente el interés superior de las niñas y los niños en el marco jurídico constitucional, para coadyuvar y obligar a los ordenamientos y aún más a las políticas públicas nacionales, para que reconozcan de manera integral y plena los derechos de las niñas y los niños del país; de esta forma no sólo se garantizaría la protección de un sector vulnerable de la sociedad mexicana si no que se contribuye al cumplimiento de las obligaciones contraídas por México a nivel internacional.
La iniciativa presentada por la diputada Aleida Alavez Ruiz, propone la reforma y adición de los artículos 2o., 3o., 4o., 25, 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de reconocer la importancia de una alimentación adecuada vista como todo un proceso que tiene que ver con la producción de alimentos, con la protección de la niñez mexicana, con el reconocimiento de los valores culturales sustentada por nuestros pueblos y comunidades indígenas, con disminuir los efectos de una acentuada mala alimentación generada por el modo de producción inoperante, con reconocer nuestro patrimonio alimentario a nivel nacional antes de solicitarlo ante la comunidad mundial.
La iniciativa presentada por la diputada Patricia Castillo Romero, propone la reforma del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de establecer los principios normativos para afectar los ordenamientos administrativos que determinan los ineficientes, obsoletos y discriminatorios procesos de procuración de justicia, y que vuelven a victimizar a niñas y niños dentro de las instancias entre las cuales se ven sometidas, de tal manera surge la necesidad de elevar a rango constitucional la esfera jurídica de la infancia.
La iniciativa presentada por la diputada Mónica Arriola Gordillo, propone la reforma del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de implantar políticas públicas de bienestar, solidaridad y seguridad sociales, así como de desarrollo integral, material, económico, cultural y político, con respecto de la dignidad de la niñez y el ejercicio de sus derechos.
En la iniciativa presentada por diversos Grupos Parlamentarios del PRD, del PRI, del PT, de Convergencia, de Alternativa y de Nueva Alianza; se propone la reforma del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de reformar los derechos humanos, motivados en que no se puede excluir del ejercicio libre de sus derechos a los miembros del infancia y adolescencia.
La iniciativa presentada por la diputada Irene Aragón Castillo, del Partido de la Revolución Democrática, propone incorporar en el artículo 4o. Constitucional los principios superiores contemplados en instrumentos internacionales respecto al interés superior de la niñez, que representan obligaciones específicas para el Estado y un marco más amplio de protección para este grupo vulnerable.
La iniciativa presentada por la diputada Martha Hilda González Calderón, del Partido Revolucionario Institucional, propone la reforma del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de dar congruencia terminológica a los principales instrumentos jurídicos mexicanos a favor de la niñez y la adolescencia, en virtud, de que esta distinción no se contrapone, si no que complementa el contenido de uno de los principales instrumentos internacionales aprobados por México, la Convención sobre los Derechos del Niño.
La iniciativa presentada por el diputado Fidel Antuña Batista, propone la reforma al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de plasmar en nuestra Constitución la figura del adolescente; toda vez que así se hará congruente la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
La iniciativa presentada por la diputada Claudia Lilia Cruz Santiago, propone la reforma y adición de los artículos 3o., 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de realizar y aprobar las reformas que sean necesarias para proporcionarles a niñas, niños y adolescentes herramientas indispensables que les brinden una protección y defensa de sus derechos, atendiendo al principio de interés superior de la infancia.
La iniciativa presentada por la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado, propone la adición de la fracción XXIX-P al artículo 73 constitucional, en el sentido de expedir leyes en materia de derechos de las niñas y los niños, de forma que garanticen, protejan y salvaguarden sus derechos.
La iniciativa presentada por la diputada Yolanda de la Torre Valdez, propone la reforma de los artículos 4o. y 31 constitucionales, en el sentido de que para llevar a cabo el fortalecimiento de la democracia, necesariamente pasa por la educación y formación de nuestros niñas, niños y adolescentes, en ambientes en los que el diálogo y el respeto mutuo sean los criterios elementales para la convivencia y el desarrollo social ampliado.
La iniciativa presentada por la diputada Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández, propone la inclusión de los derechos de la infancia en el artículo 73 constitucional, con la finalidad de expedir leyes en materia de paternidad responsable y alimentos, a fin de garantizar el interés superior de la infancia.
Todas las iniciativas antes mencionadas son coincidentes en el sentido de reformar la Constitución, para efecto de que se establezca a rango constitucional el interés superior del menor, cada iniciativa propone en diversos sentidos, tal regulación.
Es por ello, que visto lo expresado en las iniciativas antes enunciadas y después de haber realizado un exhaustivo análisis de todas ellas, esta Comisión Dictaminadora se pronuncia en base a los siguientes:
Los miembros de la comisión han resuelto tomar como base para el presente dictamen las iniciativas con fechas 9 de febrero y 22 de abril, ambas de 2010, aclarando que las demás iniciativas señaladas en el apartado de antecedentes legislativos, sirvieron de referente para enriquecer el presente dictamen, circunstancia que se puede advertir en los argumentos expresados en el mismo.
No pasa por alto la importancia y la relevancia que representa emitir un dictamen, respecto a la esfera jurídica de los menores, máxime que constituyen la base generacional y de población para el Estado mexicano.
Los principales antecedentes en materia de derechos de los niños son: Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño; Declaración de los Derechos del Niño; Declaración Universal de Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y demás estatutos e instrumentos emitidos por los organismos especializados internacionales que han expuesto interés en procurar el bienestar de las niñas, niños y adolescentes, en todos sus aspectos.
Los instrumentos internacionales que ha suscrito México en materia de derechos humanos y relacionados con los derechos de los infantes, son:
 Declaración Universal de los Derechos Humanos, del 10 de diciembre de 1948.
 Convención internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores, del 30 de septiembre de 1921.
 Protocolo que modifica el Convenio para la Represión para la Trata de Mujeres y Niños, del 30 de septiembre de 1921, firmado el 12 de noviembre de 1947.
 Protocolo facultativo de la Convención sobre los derechos del niño relativo a la participación de niños en conflictos armados.
 Protocolo facultativo de la Convención sobre los derechos de los niños relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía.
 Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena y protocolo Final, del 21 de marzo de 1950.
 Convención sobre los Derechos del Niño, del 20 de noviembre de 1989. 1
 Declaración sobre los principios sociales y jurídicos relativos a la protección y el bienestar de los niños, con particular referencia a la adopción y la colocación en hogares de guarda, en los planos nacional e internacional. 2
Lo anterior, implica la obligación para que independientemente de las coyunturas políticas, sociales y económicas, se le asignen a la infancia todos los recursos posibles que garanticen su sano desarrollo.
Concepto niño
Tanto en la doctrina como en la práctica, se han ligado estrechamente las etapas de la infancia y la adolescencia del ser humano, por estar comprobado científicamente que en esta última el individuo aún necesita de la protección del Estado.
Desde el punto de vista internacional, la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificado por México e1 21 de septiembre de 1990 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991, establece: Artículo 1, Para los efectos de la presenta Convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad. 3
El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, define la palabra menor: del latín minos natus, que se refiere al menor de edad o al pupilo, la cual proviene del latín pupus que significa niño.
Esto es, que para efectos del presente dictamen y como espíritu de la reforma, se entenderá como niño a todo menor de 18 años.
Nuestro país suscribió la Convención sobre los Derechos de los Niños en 1990, en la que el Estado mexicano, asume la obligación permanente de armonizar su derecho interno con tal instrumento internacional.
En consideración a que los derechos de niñas, niños y adolescentes de nuestro país aún se encuentran limitados, resulta indispensable que todos los órganos de gobierno, realicen los actos tendientes a dar cabal respeto y cumplimiento a sus derechos.
La Declaración de los Derechos del Niño ha sostenido que el menor, requiere de cuidados y asistencias especiales, tal como se expresa en su artículo 3o., numeral 1, que a la letra señala:
 1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
De tal precepto, salta a la vista el principio del interés superior del niño , entendiéndolo como un conjunto de acciones y procesos tendientes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que les permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible.
Tal principio, ha sido definido por diversos doctrinarios, entre ellos; Miguel Cillero, que considera al interés superior como una garantía a la que los niños tienen derecho, con fines muy particulares como lo son:
 Ayudar a que las interpretaciones jurídicas reconozcan el carácter integral de los derechos del niño.
 Obligar a que las políticas públicas den prioridad a los derechos de la niñez.
 Permitir que los derechos de la niñez prevalezcan sobre otros intereses, sobre todo si entran en conflicto con aquellos.
 Orientar a que tanto los padres como el Estado en general, en sus funciones que les son relativas, tengan como objeto la protección y desarrollo de la autonomía del niño en el ejercicio de sus derechos y que sus facultades se encuentran limitadas, justamente, por esta función u objetivo.
Así, el interés superior del niño, indica que las sociedades y gobiernos deben de realizar el máximo esfuerzo posible para construir condiciones favorables a fin de que éstos puedan vivir y desplegar sus potencialidades.
Adicionalmente la noción del interés superior del niño o niña implica, que el crecimiento de las sociedades depende en gran medida de la capacidad de desarrollar a quienes actualmente se encuentran en esta etapa de la vida. Desde esta perspectiva, dicha prioridad no es producto de la bondad de la sociedad adulta o de los sistemas de gobierno, sino que constituye un elemento básico para la preservación y mejoramiento de la sociedad.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha expresado la interpretación al concepto en comento, mediante tesis aislada, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Página: 265, Novena Época, Instancia: Primera Sala (No. registro 172003), que a la letra dice:
Interés superior del niño (concepto )
En términos de los artículos 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificada por México y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991); y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, los tribunales deben atender primordialmente al interés superior del niño, en todas las medidas que tomen concernientes a éstos, concepto interpretado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cuya competencia aceptó el Estado mexicano el 16 de diciembre de 1998 al ratificar la Convención Interamericana de Derechos Humanos) de la siguiente manera: la expresión interés superior del niño implica que el desarrollo de éste y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del niño.
Ahora bien ante la problemática social, que ha afectado el desarrollo de las niñas y de los niños, con fenómenos como: explotación sexual y comercial, abandono, maltrato físico, maltrato emocional, entre otros; surgió la necesidad de instaurar medidas encaminadas a tutelar y proteger los derechos de los menores.
El derecho de los menores se entiende como una rama de la ciencia jurídica que regula las relaciones del ser humano durante las fases de su dinámico desenvolvimiento personal, en las que aún su personalidad ha de protegerse, así como las realidades que, en el medio social, inciden en este proceso de desarrollo personal.
En este sentido, la función del Derecho de Menores, es constituir el instrumento por el que se pueda materializar el principio de justicia en los ámbitos que infieren en el ambiente de los menores. En otras palabras, tiene como función trascendental la de asegurar y amparar el desarrollo integral del proceso evolutivo de la personalidad del menor.
El ejercicio del derecho del menor, debe de ir destinado a todos, sin realizar distinciones, pero bajo la premisa de que deben ser destinados en atención a las necesidades de cada sector poblacional, sumiendo como parámetros de cumplimiento las características socioeconómicas y culturales.
En México se han dado avances trascendentales en materia del interés superior de la niñez, derivado de los instrumentos jurídicos internacionales, que nuestro Estado ha suscrito; entre éstos avances tenemos diversas reformas que se han llevado a cabo a nuestra Carta Magna, particularmente en los artículos que se precisan a continuación:
 La reforma al artículo 1o. constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 14 de agosto de 2001, en el que se prohíbe toda discriminación motivada por origen étnico o Nacional, el género, la edad, las discapacidades, entre otras.
 La reforma al artículo 2o., apartado B fracciones III y VIII Constitucional, publicada en el DOF el 14 de agosto de 2001, en el sentido de dar apoyo a la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil, así como la protección a los migrantes de los pueblos indígenas mediante programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes.
 La reforma al artículo 3o. Constitucional, publicada en el DOF el 12 de noviembre de 2002, referente a la educación básica obligatoria, preescolar, primaria y secundaria.
 La reforma al artículo 4o. Constitucional, publicada en el DOF el 7 de abril de 2000, donde se contempla otros derechos como son: alimentación, salud, educación, sano esparcimiento para su desarrollo integral, respeto a su dignidad y ejercicio pleno de los derechos de los niños .
 Por último, la reforma al artículo 123 Constitucional, publicada en el DOF 31 de diciembre de 1974, en el sentido de quedar prohibidas las labores insalubres o peligrosas, el trabajo nocturno industrial y todo otro trabajo después de las diez de la noche, de los menores de 16 años, y queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de 14 años, y que los mayores de esta edad y menores de 16 tendrán como jornada máxima la de seis horas. En cuanto al trabajo extraordinario, los menores de 16 años no serán admitidos en esta clase de trabajos.
Es de especial importancia mencionar las iniciativas presentadas por las diputadas Irene Aragón Castillo y Claudia Cruz Santiago, las cuales proponen que se plasme en la Carta Magna: Los niños, niñas y adolescentes son titulares de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano. Lo anterior se trae a cuenta para efecto de robustecer el presente dictamen, quedando de manifiesto que el carácter de derechos humanos pretendido para los niños ya se cumple en espíritu con la presente reforma, debido a que el Estado debe cumplir con los tratados internacionales incluyendo los de derechos humanos.
Ante tales antecedentes, es evidente que el espíritu del Constituyente Permanente ha sido en todo momento proteger y velar por los derechos de las niñas y los niños.
En cumplimiento al convenio internacional se ha emitido la Ley Federal para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2000, conjuntamente las entidades federativas cuentas con su cuerpo normativo en materia de protección de la niñez, y que a continuación se enuncian:
Además de existir diversos organismos públicos que protegen los derechos en estudio, se han creado diversas instituciones públicas como lo son:
Es evidente que el principio del interés superior de los niños no debe quedar relegado a las normas secundarias, ya que con esta reforma el principio en estudio se erigirá como punto de partida para las normas secundarias en la materia.
Esta comisión dictaminadora considera que no obstante la existencia de los ordenamientos secundarios antes señalados y de las instituciones precisadas, es necesaria la reforma constitucional, ya que en la mayoría de las enunciadas no contemplan sanciones a su inobservancia y adicionalmente en atención a las obligaciones internacionales asumidas por el Estado Mexicano, siendo oportuno traer a cuenta la tesis de jurisprudencia con registro número 172650, XXV, Abril de 2007, Tesis: P. IX/2007:
La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.
Es por ello que la presente reforma constitucional, no solo se coloca como un avance a la regulación de los derechos de los niños, sino que se estaría cumpliendo con lo preceptuado en los diversos documentos jurídicos de carácter externo, a los cuales no podemos sustraernos, ya que podría suponer una mala imagen en la comunidad internacional, máxime que en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, México asumió un compromiso vinculante para brindar un futuro mejor a todos los infantes mediante la incorporación de tales principios al derecho interno.
Además, la reforma constitucional produciría como efecto, la liberación de dicho principio para que sea oponible a cualquier autoridad y en cualquier materia, ya sea administrativa o jurisdiccional, mediante la verdadera garantía que es el juicio de amparo.
Con ello se dará pausa al reconocimiento de diversos derechos que son inherentes como; el derecho a la identidad; a tener un nombre; a la adecuada salud y nutrición; a la educación; a vivir en un medio ambiente sano; a vivir libre de todo tipo de violencia, abuso o maltrato; al libre desarrollo de su personalidad; a no ser explotado; y a gozar de todas las demás prerrogativas y derechos que esta Constitución les otorga.
Bajo este tenor, esta Comisión considera la procedencia de reforma al artículo 4o. de nuestra Carta Magna, con el propósito de abonar el camino de la armonización legislativa en favor de los derechos de la infancia mexicana.
Esta comisión considera que la expresión relativa a la obligación de los padres para velar por el interés superior de los menores no debe de ser plasmada, en el artículo 4o., toda vez que dicho precepto resulta ser garantía individual y que por naturaleza jurídica sólo son oponibles al Estado, entendiéndose por ello que el único obligado a cumplirla es el Estado mismo.
Por lo que toca a la reforma del artículo 73 Constitucional, en cuanto a que sea facultad del Congreso de la Unión el poder legislar en esta materia, esta Comisión dictaminadora considera la pertinencia de tal reforma, siempre y cuando se otorgue una concurrencia de materia para que las entidades federativas y el Distrito Federal puedan legislar en el ámbito de su competencia, con la participación de los Municipios, ello en atención a una correcta distribución de facultades.
Decreto por el que se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o.; se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o.; se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; para quedar como sigue:
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y hacer cumplir estos derechos y principios.
I. a la XXIX-O ....
XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de niñas, niños, adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los Tratados Internacionales de la materia, de los que México sea parte.
1 Datos consultados de la página www.derechosinfancia.org.mx/Derechos/conv_3.htm, el día 12 de agosto de 2010.
2 José Luis Soberanis Fernández. Manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos, Editorial Porrúa, México. P. 378.
3 Dato consultado en la página www.unicef.org/mexico/spanish/mx_resources_textocdn.pdf, el día 12 de agosto de 2010.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 6 de octubre de 2010.
Diputados: Juventino Castro y Castro (rúbrica), presidente; Nazario Norberto Sánchez (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz (rúbrica), Reginaldo Rivera de la Torre (rúbrica), Francisco Saracho Navarro, Gustavo González Hernández (rúbrica), Carlos Alberto Pérez Cuevas (rúbrica), Guillermo Cueva Sada, Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica), secretarios; José Luis Jaime Correa, Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), Morelos Jaime Carlos Canseco Gómez (rúbrica), Fermín Gerardo Alvarado Arroyo (rúbrica), Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), Emilio Chuayffet Chemor (rúbrica), Fernando Ferreira Olivares (rúbrica), Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica), Rafael Rodríguez González, José Ricardo López Pescador (rúbrica), Miguel Ernesto Pompa Corella (rúbrica), Guadalupe Pérez Domínguez (rúbrica), Rolando Rodrigo Zapata Bello (rúbrica), Héctor Guevara Ramírez (rúbrica), Justino Eugenio Arraiga Rojas (rúbrica), Víctor Alejandro Balderas Vaquera (rúbrica), Mario Alberto Becerra Pocoroba, Óscar Martín Arce Paniagua, Sonia Mendoza Díaz (rúbrica), Camilo Ramírez Puente, Agustín Torres Ibarrola (rúbrica).

References: artículo 76
 artículo 4
 artículo 73
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 103
 artículo 1
 artículo 107
 artículo 76
 artículo 107
 artículo 76
 artículo 123
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 76

Artículo 76
 artículo 33
 artículo 28
 artículo 33
 artículo 123
 artículo 33
 artículo 167
 artículo 33
 artículo 167
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 167
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 33
 resolución 
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 4
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 artículo 73
 artículo 4
 artículo 31
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 4
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 artículo 4
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 artículo 4
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 123
 artículo 133
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 73
 artículo 4
 artículo 73