Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/06/reclamacion-al-fogasa-el-valor-del.html
Timestamp: 2018-10-18 07:21:06+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Reclamación al FOGASA. El valor del silencio administrativo positivo. Nota a dos sentencias del TS de 20 de abril de 2017 (con voto particular discrepante de cinco magistrados), que reiteran la doctrina sentada en la de 16 de marzo de 2015 (y recordatorio de su contenido)
Reclamación al FOGASA. El valor del silencio administrativo positivo. Nota a dos sentencias del TS de 20 de abril de 2017 (con voto particular discrepante de cinco magistrados), que reiteran la doctrina sentada en la de 16 de marzo de 2015 (y recordatorio de su contenido)
1. El Fondo deGarantía Salarial (FOGASA) ha merecido una vez más la atención de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, ahora con ocasión de la interposición de dos recursos de casación para la unificación de doctrina que han sido resueltos por las sentencias dictadas el 20 de abril, de las que han sido ponentes la magistrada Lourdes Arastey y el magistrado Ángel Blasco.
La cuestión abordada, a partir de los recursos interpuestos por el FOGASA, es la misma que ya lo fue en la sentencia de 26 de marzo de 2015 (ponente: magistrado Jesús Souto), con doctrina que tuvo continuidad, con creación de jurisprudencia, en la de 4 de octubre de 2016 (ponente: magistrada Lourdes Arastey); es decir, tal como señala el fundamento de derecho segundo de la sentencia dictada en el rec. 669/2016, “la cuestión de la ineficacia del efecto positivo del silencio cuando el resultado del mismo pueda ser antijurídico, como lo es, a su juicio, que el trabajador acabe obteniendo una cantidad superior a la que resultaría de aplicar los topes del art. 33 ET”.
Ambas sentencias de 20 de abril de este año reiteran y completan la jurisprudencia sentada por las dos sentencias citadas de 2015 y 2016, si bien tienen la particularidad importante de que van acompañadas de un amplio voto particular discrepante firmado por el magistrado Luís Fernando de Castro, al que se adhieren los magistrados José Manuel López, Miguel Ángel Luelmo y Antonio V. Sempere, y la magistrada Milagros Calvo; voto particular, que elabora una construcción jurídica de política del derecho, que toma en consideración tanto factores de índole estrictamente jurídico laboral como administrativos y económicos, para postular un cambio de doctrina del TS que hubiera debido llevar en ambos casos a la estimación del RCUD y a la revocación de la sentencia recurrida, “con necesario examen de la objeción alegada por el FOGASA”.
Está por ver si este voto particular suscrito por cinco magistrados incrementará o no n el futuro el número de miembros de la Sala favorable a su tesis, tratándose sin duda de un texto de relevante importancia no sólo doctrinal sino también práctica en cuanto a las obligaciones del FOGASA y a los derechos de quienes formulan las reclamaciones por impago de cantidades adeudadas por la empresa insolvente. Que el voto tiene importancia, y que quien lo suscribe es bien consciente de ello, y a buen seguro que también quienes se adhieren, queda claramente puesto de manifiesto en la afirmación contenida en su inicio, al manifestar que la discrepancia existe “al no compartir no ya la solución final adoptada en orden al concreto derecho del trabajador a las prestaciones solicitadas, sino más fundamentalmente por la doctrina general que en tal resolución se sienta en orden al alcance que ha de darse al silencio positivo en el caso de reclamaciones salariales o indemnizatorias sustitutorias”, pasando inmediatamente después a la argumentación jurídica de su pretensión.
El escueto resumen oficial de la sentencia dictada en el recurso 669/2016 es el siguiente: “RCUD del Ministerio Fiscal, competencia del orden jurisdiccional social. Reclamación al FGS de intereses de la prestación por tardía resolución expresa en que se reconoce. Silencio administrativo positivo”. El resumen, mucho más amplio de la dictada en el recurso 701/2016 es el siguiente: “Reclamación al FOGASA. Contestación denegatoria extemporánea dictada sobrepasado el plazo para emitir resolución. Silencio administrativo positivo. La resolución expresa -desestimatoria de la pretensión- dictada en plazo superior a los 3 meses establecidos en el RD 505/1985 carece de eficacia para enervar el derecho del administrado ganado anteriormente por silencio positivo. El silencio administrativo, en los supuestos en que es positivo, constituye una resolución administrativa tácita que despliega plenos efectos e impide que una resolución expresa posterior deje sin efecto lo reconocido por aquélla. El hecho de que lo solicitado y reconocido por silencio exceda de lo previsto legalmente es lo que puede constituir causa para que el FOGASA pueda proceder a la revisión de oficio de conformidad con la normativa aplicable (artículo 146. LRJS). Reitera y completa doctrina STS de 16 de marzo de 2015 (Rec. 802/2014). Voto Particular”.
2. Los dos supuestos que han llegado hasta el TS son sustancialmente idénticos. En primer lugar, el trabajador solicita al FOGASA las prestaciones a las que tiene derecho según el art. 33 de la Ley del Estatuto de los trabajadores y el Real Decreto505/1985 de 6 de marzo, tras haber sido declarada la insolvencia de la empresa en trámite de ejecución de sentencia por deudas salariales. El silencio del organismo administrativo obliga al trabajador a interponer demanda, con estimación de esta por el juzgado de lo social por silencio administrativo positivo. El recurso de suplicación es desestimado por el TSJ competente por razón de ámbito territorial, y finalmente el FOGASA interpone RCUD.
Tomo como punto de referencia la sentencia dictada en el recurso 669/2016, en el que se aporta como sentencia de contraste la dictada por el TSJ de Asturias el 27 de junio de2014, de la que fue ponente la magistrada Carmen Hilda González. La infracción normativa se propugna del art. 43.1 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, y del art. 28.7 del RD 505/1985, en relación ambos con el art. 33 de la LET.
Recordemos que el citado art. 43 regulaba los actos presuntos, disponiendo en su apartado 1 que “No obstante lo previsto en el artículo anterior, si venciese el plazo de resolución, y el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, se producirán los efectos jurídicos que se establecen en este artículo. El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el artículo 44”. Por su parte, el art. 28 del RD 505/1985 dispone en su apartado 7 que “El plazo máximo para dictar resolución en primera instancia será de tres meses, contados a partir de la presentación en forma de la solicitud”. La redacción del art. 24 de la Ley39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de lasAdministraciones Públicas, que derogó a la Ley 30/1992, es idéntica a la del citado art. 43.
El debate versa nuevamente, pues, sobre el importe a abonar por el FOGASA ante una situación jurídica de insolvencia de la empresa para la que prestaba servicios el trabajador. La estimación de la demanda, y posteriores recursos de la parte demandada en instancia, por estimar el silencio del organismo administrativo como positivo lleva a que el demandante pueda obtener prestaciones por encima de los límites legales del art. 33 de la LET, mientras que la estimación del recurso (de suplicación) de FOGASA en el caso de la sentencia asturiana de contraste lleva a mantener la tesis contraria, la imposibilidad de reconocimiento de prestaciones por un montante económico superior al fijado por el art. 33.8 de la LET.
En la sentencia aportada de contraste, que se remite a su doctrina ya sentada en otra anterior de 28 de marzo de 2014 (rec. 793/14), se afirma que “el significado del silencio positivo no es otro que, una vez transcurrido el plazo que la Administración tiene para resolver, la petición se entiende estimada en toda la extensión que el Organismo podía autorizar si hubiese estimado la petición… por lo que el sentido estimatorio, por silencio administrativo positivo, de la reclamación formulada por la empresa es el indicado en el artículo 33-8 del Estatuto de los Trabajadores: abono de las indemnizaciones con los límites legalmente previstos”.
3. El mantenimiento de la jurisprudencia sentada en 2015 y 2016 llevará al TS a desestimar los RCUD, por entender que el único mecanismo por el que podría dejarse sin efecto el acto administrativo tácito sería el previsto en el art. 146 de la Ley reguladora de la jurisdicción social, el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos (“1. Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido”). El mantenimiento de la doctrina jurisprudencial del TS se efectúa, tal como se explica en la sentencia dictada en el recurso 701/2016, “por elementales razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley y porque no existen razones que justifiquen un cambio de doctrina, sino todo lo contrario”.
4. Tuve ocasión deanalizar en una anterior entrada del blog la sentencia de 26 de marzo de 2015,seguida por las ahora comentadas, por lo que recupero los contenidos más relevantes de aquella que siguen siendo muy válidos para conocer el criterio del TS sobre la reclamación al FOGASA y el valor del silencio administrativo (positivo) de este.
“… El litigio encuentra su origen en la solicitud presentada ante el FOGASA por un trabajador para que aquel le abonara el 40 % de la indemnización por extinción del contrato, de acuerdo a la redacción a la sazón vigente del art. 33.8 de la Ley del Estatuto de los trabajadores (empresas de menos de 25 trabajadores). Dicha solicitud fue presentada el 8 de marzo de 2011 y la notificación de la resolución denegatoria de 1 de julio no se produjo hasta el 6 de septiembre. La parte trabajadora alegó en su posterior demanda que había transcurrido el plazo máximo de tres meses fijado en el art. 28.7 del Real Decreto 505/1985 de 6 de marzo sobre organización y funcionamiento del FOGASA para que este organismo dictara resolución expresa, y que aquella por la que se le denegaba la prestación era “contraria a derecho por haberse dictado en contra del acto presunto estimatorio de la pretensión”. Al respecto, conviene recordar que el precepto referenciado no dispone nada más que lo siguiente: “El plazo máximo para dictar resolución en primera instancia será de tres meses, contados a partir de la presentación en forma de la solicitud”.
…El RCUD se interpone al amparo de lo dispuesto en los arts. 218 y ss de la Ley reguladora de la jurisdicción social. Se aporta como sentencia de contraste una dictada por el mismo TSJ de Madrid poco anterior en el tiempo, concretamente de 11 de noviembre de 2013, y se alega vulneración de los arts. 43. 1, 2 y 3 a) de la Ley 30/1992, por inaplicación de lo dispuesto en el antes citado art. 28.7 del RD 505/1985.
Como comprobarán en seguida los lectores y lectoras del blog existe claramente la contradicción entre ambas sentencias legalmente requerida para que el TS pueda dilucidar cuál es la buena y justa doctrina aplicable, ya que la resolución de 11 de noviembre es completamente diferente, en un caso sustancialmente idéntico en el fondo, a la de 9 de enero de 2014. En efecto, el fundamento jurídico único de aquella sentencia dispone lo siguiente “…. No hay duda de la aplicabilidad de la ley 30/92 a los procedimientos administrativos tramitados por el FOGASA a la vista del art. 2.2 de la citada ley, ni tampoco cabe cuestionar el plazo de tres meses para la resolución del expediente tal como dispone el art. 28.7 del RD 505/85 de 6 de marzo. Siendo así, ha de aceptarse que el silencio administrativo tiene carácter positivo, ya que no hay norma con rango de ley ni norma de derecho comunitario europeo que establezca lo contrario. En el recurso se sostiene que la excepción al carácter positivo del silencio está en el art. 33.8 del ET en relación con lo dispuesto en los arts. 51 y 52.c) del ET, pero esta tesis no puede aceptarse, ya que esos preceptos no se ocupan del valor del silencio administrativo ni por tanto pueden esgrimirse como excepción a la regla general del carácter positivo de dicho silencio. Tales preceptos servirían en su caso para sustentar la denegación de la petición o solicitud de la actora por razones sustantivas o materiales, pero ello tropieza con el dato de que al haber recaído resolución estimatoria por silencio con pleno valor de acto que finaliza el procedimiento, esa resolución presunta no puede ya dejarse sin efecto por otra posterior y expresa, puesto que no puede dictarse ya resolución expresa que no sea confirmatoria de la presunta.
… ¿Cuál es, en definitiva, la cuestión sobre la que ha de pronunciarse el TS? La Sala la delimita claramente en el primer párrafo del fundamento de derecho primero: “…determinar si debe entenderse estimada por silencio positivo la solicitud al Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) de abono del 40% de la indemnización correspondiente a un trabajador cuyo contrato se ha extinguido, por aplicación del art. 33.8 del Estatuto de los Trabajadores , cuando la resolución expresa de dicho organismo, se dicta en plazo superior a los tres meses a que se refiere el Real Decreto 505/1985, de organización y funcionamiento del Fondo de Garantía Salarial; y si esta resolución tardía, desestimatoria de la pretensión, carece de eficacia para enervar el derecho del administrado ganado anteriormente por silencio positivo”.
Desde el plano de la fundamentación jurídica el TS enfatiza que lo único que podría cuestionar el efecto positivo del silencio administrativo cuando el FOGASA, en un caso como este, haya dejado transcurrir el período máximo reglamentariamente previsto para responder de manera expresa, “es que exista norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario que prevea para el caso el efecto negativo del silencio, lo cual no ocurre en el caso de autos”. En apoyo de su tesis el TS trae a colación la tesis defendida, en el mismo sentido, por el Ministerio Fiscal que se basa en la exposición de motivos de la Ley 30/1992 y sus referencias a que el silencio administrativo “no debe ser un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado... Igualmente, aporta en defensa de su argumentación la tesis defendida por la Sala tercera (C-A) del TS en su sentencia de 25 de septiembre de 2012, también referenciada en los escritos de la parte recurrente y del Ministerio Fiscal, en la que se afirma lo siguiente “"una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el art. 62.1 f) de la Ley 30/92 son nulos de pleno derecho los actos presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el art. 102, o instar la declaración de lesividad.".
5. El voto particular discrepante a las dos sentencias dictadas el 20 de abril, expone en primer lugar la tesis del silencio administrativo como técnica de garantía, para pasar inmediatamente al examen de la aplicabilidad del silencio positivo al FOGASA, es decir de cuál es su eficacia, de “si ha de tener algún límite o se extiende a los términos de la solicitud, cualesquiera que ellos fuesen y circunstancias procedimentales que concurriesen”. En este punto ya introduce una perspectiva de política económica que va más allá del ámbito estrictamente jurídico, aunque en principio parezca incardinarse solamente en el mismo, afirmando respecto a las cotizaciones a abonar por la parte empresarial al FOGASA que “si bien es innegable que se trata de cotizaciones diferenciables y que las prestaciones de garantía salarial no son propiamente prestaciones a la Seguridad Social, pareciendo más bien que su recaudación conjunta obedezca a la utilización instrumental del aparato de aquella Entidad Gestora, lo cierto es que esa común naturaleza privada -originaria- de los fondos gestionados y el carácter - también compartido- de que ambas prestaciones estén legalmente tasadas, son datos que invitan a la matización en la operatividad del silencio positivo -innegable, repetimos- en el caso del FOGASA; conclusión avalada, como posteriormente indicaré, por otras consideraciones”.
Recuerda el voto particular discrepante a continuación la “imposibilidad – general – de posterior acto expreso rectificador” (no hay diferencia con respecto a la tesis de las sentencias recurridas) e inmediatamente pasa al examen de aquella que califica “singular naturaleza jurídica del FOGASA”, con remisión a su consideración por el propio TS de su peculiar naturaleza jurídica que deriva de ser “un fiador ex lege”, para más adelantarse adentrarse en el examen de “la pluralidad de los intereses en juego”, en donde introduce, aquí de forma muy clara y sin ambages, consideraciones de índole económica en apoyo de su tesis, haciendo referencia a que “la notoria limitación de medios personales que afecta al FGS y la no menos evidente profusión de reclamaciones -por insolvencia empresarial- en situaciones de crisis económica como la presente, pueden generar -realmente están generando- indeseables retrasos, que por la vía del silencio positivo -sin matización aplicativa alguna han de incidir negativamente no sólo en la situación financiera -escasamente boyante- del FOGASA, sino también -por consecuencia de ello- en los intereses de todos los afectados a que antes nos hemos referido”.
Les decía antes que el voto particular no se detiene sólo en el caso concreto, sino que es una clara opción de política de derecho que aboga por una interpretación diversa, contraria, a la actualmente existentes, y que las razones no son, ni mucho menos, de índole estrictamente jurídica, y no creo equivocarme al leer el apartado Tercero, 1, del voto. Tesis, la mía, y argumentación jurídico-económica, la del voto, que se acrecienta aún más cuando se afirma en el apartado 4, en el que se hace referencia a la “singular operatividad del silencio respecto al FOGASA”, con la fundamentación que se recoge en el mismo, que “Las precedentes indicaciones en orden a la naturaleza jurídica del FOGASA, a la existencia de diversos interesados, a su peculiar financiación por las empresas y a que por ello gestiona fondos de origen privado, a la cuantificación legal de sus prestaciones y a la expresa exigencia legal del traslado de la solicitud a los interesados, mi conclusión es la de que la aplicación de la técnica del silencio positivo, por fuerza ha de ser muy matizada”, resaltando la importancia de dar traslado, con ocasión de la solicitud formulada por el trabajador, a la empresa u órgano del concurso, y haciendo suya (sin citarla) la tesis de la sentencia de contraste antes referenciada, respecto al “concreto alcance que en la expresa solicitud pretenda darse a la prestación, en tanto que la misma está legalmente cuantificada y por lo tanto la concreta reclamación ha de ajustarse a tales límites”, insistiendo en esta tesis en su argumentación posterior.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 44
 resolución 
 artículo 33
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución