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Timestamp: 2019-01-16 12:50:47+00:00

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BVerfG, 29.04.1958 - 2 BvO 3/56 | OpinioIuris
BVerfG, 29.04.1958 - 2 BvO 3/56
BVerfGE 8, 143; DÖV 1959, 66; DVBl 1959, 393; NJW 1959, 29; VerwRspr 11, 513
2 BvO 3/56
des Zweiten Senats vom 29. April 1958
– 2 BvO 3/56 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob das Beschußgesetz vom 7. Juni 1939 (RGBl. I S. 1241) und die zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften als Bundesrecht fortgelten, Antragsteller: Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Bayerischen Ministerpräsidenten.
Am 18. März 1953 erließ der Bundesminister für Wirtschaft mit Zustimmung des Bundesrats – gegen den Widerspruch Bayerns – eine Gebührenordnung für die Prüfung von Handfeuerwaffen (BA 1953 Nr. 62). Die Ermächtigung zum Erlaß dieser Gebührenordnung entnahm er dem § 18 Abs. 2 des Gesetzes in Verbindung mit Art. 129 Abs. 1 GG und § 2 des Preisgesetzes. Ferner hat der Bundesminister für Wirtschaft auf Grund der Anordnung über die Bildung eines Beschußrates vom 22. Januar 1940 einen neuen Beschußrat gebildet.
a) Zwar verfolgt das Beschußgesetz – wie bereits ausgeführt sowohl einen wirtschaftspolitischen als auch einen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Zweck; diese doppelte Zweckbestimmung schließt indessen nicht aus, es dem Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG zuzurechnen. Darüber, was zum Recht der Wirtschaft gehört, hat sich eine einheitliche Meinung in Schrifttum und Rechtsprechung noch nicht gebildet (vgl. E. R. Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl.; Tübingen: 1953, Bd. I S. 7 ff.); es liegt indessen nahe, unter Recht der Wirtschaft alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu begreifen und vor allem diejenigen Vorschriften dazuzurechnen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, also auch von Handfeuerwaffen und Patronen. Eine eindeutige Abgrenzung dessen, was zum Recht der Wirtschaft gehört, von den der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Vorschriften ist nicht möglich. Nicht wenige Normen des Wirtschafts- und Gewerberechts dienen mittelbar oder unmittelbar der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; es braucht in diesem Zusammenhang nur an die die Gewerbefreiheit durch Statuierung einer Genehmigungspflicht für bestimmte Gewerbebetriebe einschränkenden Regelungen der Gewerbeordnung (z. B. §§ 16 ff., 24 ff., 27 ff.) erinnert zu werden. Auch im Eisenbahn-, Straßen- und Luftverkehrsrecht, im Recht des Post- und Fernmeldewesens, im Arbeitsrecht und in anderen Gesetzen, wie z. B. in dem Gesetz gegen den verbrecherischen und gemeingefährlichen Gebrauch von Sprengstoffen vom 9. Juni 1884 (RGBl. S. 61) finden sich zahlreiche der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in dem jeweiligen Lebensbereich dienende Vorschriften, ohne daß die betreffenden Normen um deswillen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes entzogen wären. Die Gesamtheit der Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, bildet nämlich keinen selbständigen Sachbereich im Sinne der grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern. Die Ordnungsgewalt kann als Annex des Sachgebiets erscheinen, auf dem sie tätig wird; die Zuständigkeit zur Gesetzgebung in einem Sachbereich umfaßt dann auch die Regelung der Ordnungsgewalt (Polizeigewalt) in diesem Sachbereich. Darauf gründet sich die herkömmliche Unterscheidung zwischen Verwaltungspolizei und Sicherheitspolizei. Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung auf einem bestimmten Lebensgebiet hat, muß er demnach auch das Recht haben, die dieses Lebensgebiet betreffenden spezialpolizeilichen Vorschriften zu erlassen (vgl. BVerfGE 3, 407 [433]). Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, sind daher jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen. Nur solche Regelungen, bei denen die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung den alleinigen und unmittelbaren Gesetzeszweck bildet, können einem selbständigen Sachbereich zugerechnet werden, der als Polizeirecht im engeren Sinne bezeichnet wird und in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung fällt.
Daß im Falle des Beschußgesetzes die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht der alleinige und unmittelbare Gesetzeszweck ist, sondern in einem notwendigen Zusammenhang mit wirtschafts- und gewerberechtlichen Erwägungen steht, ergibt sich schon aus den grundlegenden §§ 1, 11 des Gesetzes, wonach Handfeuerwaffen vor dem gewerbsmäßigen Feilhalten oder der gewerbsmäßigen Überlassung an andere einer amtlichen Prüfung unterliegen und Patronen für Handfeuerwaffen nur dann gewerbsmäßig feilgehalten oder anderen überlassen werden dürfen, wenn sie in besonderer Weise gekennzeichnet und verpackt sind. Die Handfeuerwaffen werden "auf ihre Haltbarkeit" geprüft (§§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 3). Mängel, die die Haltbarkeit beeinträchtigen, sind Fehler im verarbeiteten Material, insbesondere "Aufbauchungen, Dehnungen, Risse und Fehler im Stahl" (Art. 12 Abs. 1 DVO). Die Prüfung, der die Schußwaffen unterliegen, ist demnach in erster Linie eine Güteprüfung und gilt als solche vor allem der Gewerbeförderung. In diesem Sinne ist auch die mit dem Gesetz verbundene Gefahrenabwehr eine Wirkung der Güteprüfung und als solche vom Gesetzgeber gedacht: Art. 12 Abs. 1 DVO drückt dies deutlich aus, indem dort von Mängeln die Rede ist, "die die Haltbarkeit der Waffe zu beeinträchtigen und damit die körperliche Sicherheit des Schützen zu gefährden drohen". Auch die Art und Weise, wie das Gesetz die Kontrolle dafür, daß die Waffe geprüft worden ist, gestaltet, bestätigt seinen vorwiegend gewerberechtlichen Charakter: Es wird ein amtliches Prüfzeichen eingeschlagen (§ 6), das im Verkehr als Gütezeichen gewertet wird; es verbürgt die Qualität der Waffe. Die Bestimmung, wonach der Reichswirtschaftsminister Vorschriften über die Vereinheitlichung der Handfeuerwaffen und Patronen erlassen kann (§ 19 Abs. 1), dient ebenfalls im wesentlichen gewerbefördernden Zwecken. In dieselbe Richtung weist schließlich, daß der Reichswirtschaftsminister für das Gesetz federführend und daß sein Ressort für Verwaltungsmaßnahmen und Durchführungsbestimmungen in Vollzug des Gesetzes grundsätzlich zuständig war (§§ 2 Abs. 2, 8 Abs. 3, 18 Abs. 1 und 2, 19 Abs. 1 und 20 Abs. 1 Satz 2). Der Reichswirtschaftsminister durfte allerdings in der Regel nur im Einvernehmen mit dem Reichsminister des Innern handeln (§§ 8 Abs. 3,18 Abs. 1 und 19 Abs. 2), während der Reichsminister des Innern – abweichend von dieser Regel – im Einvernehmen mit dem Reichswirtschaftsminister die Federführung in bezug auf etwaige Herstellungsverbote für bestimmte Arten von Handfeuerwaffen und Patronen hatte (§ 18 Abs. 3). Diese verschiedenartig ausgestaltete Mitwirkung des Reichsministers des Innern bei der Durchführung des Gesetzes reicht indessen nicht aus, um daraus auf einen unmittelbar und allein sicherheits-polizeilichen Zweck des Gesetzes zu schließen. Ihn zu beteiligen, erschien vielmehr angemessen, weil die im Gesetz geregelte Materie auch das Ressort der allgemeinen inneren Verwaltung berührt, wurde doch dort die nahe verwandte Materie des Waffengesetzes bearbeitet. Zudem war der Reichsminister des Innern an der sachlichen Gestaltung des Gesetzes eben mit Rücksicht auf dessen bereits mehrfach erwähnte Auswirkung in den Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung interessiert.
"Die Einführung des Zwangs zur Prüfung der Läufe und Verschlüsse der in den Handelsverkehr gelangenden Handfeuerwaffen jeglicher Art, Lang- und Kurzfeuerwaffen, durch eine Beschußprobe mit verstärkter Ladung in staatlich eingerichteten öffentlichen Prüfungsanstalten bezweckt die Förderung der deutschen Gewehrindustrie."
An anderen Stellen der Begründung kehrt dieser Gedanke noch mehrmals wieder (vgl. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstages, Bd. 111 S. 986 ff.), und wenn in den anschließenden Reichstagsdebatten darauf hingewiesen wurde, daß das Gesetz neben der Gewerbeförderung auch der Verhütung von Unglücksfällen diene (vgl. Stenographischen Bericht über die 107. Sitzung, 8. Legislaturperiode, 1. Session, vom 24. April 1891, a.a.O. Bd. 109 S. 2548 [D], 2552 ), so spricht dies – wie bereits dargelegt – keineswegs gegen seine Qualifikation als einer vorwiegend wirtschafts- und gewerberechtlichen Regelung mit teilweise sicherheitspolizeilichem Einschlag.
2. Der Antragsteller begehrt die Feststellung, daß neben dem Beschußgesetz und der Durchführungsverordnung zum Gesetz auch die Beschußordnung vom 7. März 1940 und die Anordnung über die Bildung eines Beschußrates vom 22. Januar 1940 nicht Bundesrecht geworden sind. Die Beschußordnung enthält mehr als nur verwaltungsinterne Bestimmungen, die allerdings den Hauptinhalt ausmachen. Teil B Nr. 4 bis 8 regelt die "Einlieferung" von Handfeuerwaffen oder Teilen davon, die durch die Beschußbehörde geprüft werden sollen, und bestimmt für die "Einlieferer" verbindlich, welche Pflichten ihnen dabei obliegen. Teil H Nr. 36 bestimmt, unter welchen Voraussetzungen die Beschußbehörde einem freiwilligen Antrag auf Beschuß stattzugeben hat; Teil J Nr. 38 bestimmt, daß die Beschußbehörde auf Antrag des Einlieferers ihm gewisse beschußtechnische Bescheinigungen auszustellen hat. Die Beschußordnung gehört also nicht zu den reinen Verwaltungsvorschriften. Sie beginnt denn auch mit den Einleitungsworten "Auf Grund ... wird verordnet" und schließt mit Nr. 40 "Diese Verordnung tritt am 1. April 1940 in Kraft". Die Beschußordnung ist also "Recht" im Sinne des Art. 126 GG.
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References: § 18
 Art. 129
 § 2
 Art. 74
 Art. 12
 Art. 126