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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5356 – funerali.org
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sul ricorso numero di registro generale 2045 del 2014, proposto dal signor Raffaele Russo, rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Diaco, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carmelo Giurdanella in Roma, via dei Barbieri, n. 6;
il Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Ferrari, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso l’avvocato Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.18;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – Napoli Sezione VII n. 4180/2013, resa tra le parti, concernente una revoca di concessione di un suolo cimiteriale – risarcimento danni
I.1- Il Comune di Napoli con delibera di Giunta Municipale n. 5148 del 15 novembre 1995 concedeva alla signora Esposito Emilia un appezzamento di suolo nel Cimitero di Poggioreale, Zona Pietà, Giardinetto 31 particella 30, della estensione di metri quadrati 5,98 di suolo, 3,66 di gaveta, 3,01 di sottosuolo e 1,38 di gradini, per la costruzione di una cappella funeraria, stabilendo, tra l’altro, che il diritto d’uso della stessa era regolato ai sensi dell’art. 68 del vigente Regolamento di Polizia Mortuaria e degli artt. 91 e 93 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803.
Realizzato il manufatto funerario, con rogito per notaio Filippo Improta , veniva trasferito ai signori Russo Raffaele e Iodice Antonietta, e di tanto si dava comunicazione all’amministrazione concedente che non adottava alcun provvedimento.
I.2. Con provvedimento dirigenziale n. 33 del 15 ottobre 2012, previa rituale comunicazione in data 26 giugno 2012 di avvio del procedimento è stata disposta la “acquisizione parziale del solo lato ipogeo della cappella funeraria, sia nel cimitero di Napoli, Poggioreale Zona Pietà, Giardinetto 31 particella 30, concesso con la delibera di G.M. n. 5148 del 15 novembre 1995”.
I.3. A fondamento della provvedimento è stato rilevato che:
b) che porzione della cappella cimiteriale era stata alienata al signor Russo Raffaele in violazione del predetto art. 53 del nuovo Regolamento di Polizia Mortuaria;
II.2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, con la sentenza n. 4180 del 6 settembre 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, ha respinto il ricorso proposto dal signor Raffaele Russo avverso il suindicato provvedimento, ritenendo infondati tutti i motivi di censura (imperniati sulla violazione di legge ed illegittimità della revoca per illegittimità ovvero falsa applicazione dell’art. 53 del regolamento e per violazione degli artt. 4 e 11 delle preleggi, nonché degli artt. 953 e 1379 del codice civile; sulla violazione di legge e carenza di potere, eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà manifesta, illegittimità o nullità della revoca ovvero inesistenza del potere di revoca per violazione degli artt. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, degli artt. 2 e 19, 42 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo della CEDU, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e violazione del precetto di logica, contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, violazione dei principi di affidamento o proporzionalità, mancata osservanza dei limiti auto – imposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti).
II.3. Il signor Russo Raffaele ha chiesto la riforma della sentenza n. 4180 del 2013, lamentando l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di sei motivi di gravame, cosi rubricati: “Errata ricostruzione del fatto storico”; “Violazione dell’art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere “in affievolibile”; “Violazione art. 11 Preleggi e 1 prot. add. CEDU. Irretroattività del Regolamento. Ipotesi di espropriazione senza indennizzo”, “Violazione art. 23 Cost. e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità”; “Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione” e “Violazione dell’art. 20 L. 241/90. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà e travisamento dei fatti”.
In definitiva nel nostro ordinamento il diritto sul sepolcro già costituito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, con la relativa tutela dell’interesse legittimo sussistente nei confronti degli atti della pubblica amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla pubblica amministrazione il potere di esercitare la revoca della concessione (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
III.3.1. Deve innanzitutto respingersi il primo motivo di doglianza, con cui l’appellante ha lamentato “errata ricostruzione del fatto”, sostenendo che i primi giudici avrebbero malamente interpretato (pronunciando in tal senso una sentenza punitiva, con condanna alle spese) come una machinatio ai danni del Comune l’atto di compravendita stipulato tra il sub – concessionario e la concessionaria (accompagnato da una procura in favore dell’acquirente per la gestione ordinaria e straordinaria del manufatto), giacché esso costituiva invece una semplice vendita del manufatto, del tutto lecita e consentita, senza alcun intento di lucro o speculativo (peraltro solo asserito, ma non provato).
III.3.2. Ugualmente infondato è il secondo motivo di gravame, con cui l’ appellante ha denunciato “Violazione art. 19 Cost.; Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere “inaffievolibile”.
E’ sufficiente al riguardo rinviare a quanto esposto sub. III.1., in quanto, se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto soggetto perfetto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non ha la stessa consistenza e natura di diritto soggettivo nei confronti del comune, proprietario del suolo demaniale cimiteriale, dato in concessione, titolare di potere di revoca e decadenza della concessione (in presenza dei quali sono configurabili posizioni di interesse legittimo).
Quanto poi alla prospettata violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, con cui l’appellante ha dedotto che il provvedimento impugnato darebbe luogo ad un’ipotesi paradigmatica di espropriazione della proprietà senza indennizzo, appena il caso di rilevare che, come già evidenziato in precedenza, il predetto appellante quale mero eventuale richiedente il subentro nella originaria concessione non vanta nei confronti del Comune di Napoli alcuna posizione legittimante, spettando tale legittimazione solo all’originario concessionario, nei confronti del quale tuttavia risulta correttamente esercitato il potere di decadenza dalla concessione stessa.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 2045 del 2014, proposto dal signor Raffaele Russo avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania n. 4180 del 6 settembre 2013, lo respinge.
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References: sentenza 
 art. 53
 sentenza 
 sentenza 
 art. 11
 art. 23
 art. 44
 sentenza 
 art. 19
 sentenza