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Timestamp: 2016-10-28 23:44:01+00:00

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1C_646/2012 � � Urteil vom 22. Mai 2013
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Marc Tomaschett,
Beschwerde gegen das Urteil vom 12. November 2012 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden, 5. Kammer.
Am 13. Juli 2012 reichte die L.________ AG ein Baugesuch f�r ein Mehrfamilienhaus auf Parzelle Nr. 3690 in der Dorferweiterungszone D3 der Gemeinde Breil/Brigels ein. Der geplante Neubau umfasst insgesamt sieben Wohnungen und neun Einstellpl�tze. Zuvor hatte dieselbe Bauherrschaft gleichenorts bereits drei Mehrfamilienh�user im Rahmen der Ferienresidenz Crestas Sut erstellt.
�Gegen das Bauvorhaben erhoben mehrere Stockwerkeigent�mer der benachbarten Grundst�cke Nr. 3687 und Nr. 4148 Einsprache. Sie beriefen sich insbesondere auf die Verletzung der neuen Verfassungsbestimmung �ber Zweitwohnungen (Art. 75b BV).
�Mit Bau- und Einspracheentscheid vom 20. August 2012 wies der Gemeindevorstand Breil/Brigels die Einsprache ab und erteilte der Bauherrschaft am 21. August 2012 die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen.
Dagegen reichten die Einsprecher Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden ein. Dieses wies die Beschwerde am 12. November 2012 ab. Es ging davon aus, Art. 75b BV und seine �bergangsbestimmungen (Art. 197 Ziff. 9 BV) seien erst auf Baubewilligungen anwendbar, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt w�rden.
Dagegen haben die im Rubrum genannten Einsprecher am 13. Dezember 2012 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidi�re Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Erteilung der Baubewilligung sei zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
�Das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) ist der Auffassung, mit der am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Verordnung �ber Zweitwohnungen vom 22. August 2012 (Zweitwohnungsverordnung; SR 702) sei der Anwendungsbereich von Art. 75b BV klargestellt worden, so dass dieser Artikel jetzt in Verbindung mit der Verordnung angewendet werden k�nne. Baugesuche f�r den Neubau einer Zweitwohnung in einer Gemeinde mit mehr als 20 % Zweitwohnungen im Sinne der Verordnung, die nach dem 11. M�rz 2012 eingereicht wurden, k�nnten danach nur bewilligt werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 4 lit. b Zweitwohnungsverordnung erf�llt seien. Dies sei im vorliegenden Fall weder von der Bauherrschaft noch von der Vorinstanz behauptet worden.
Mit Verf�gung vom 23. Januar 2013 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid �ber eine Baubewilligung. Dagegen steht grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Damit bleibt kein Raum f�r die subsidi�re Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG). Die Beschwerdef�hrer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Stockwerkeigent�mer von benachbarten Grundst�cken zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
Das Verwaltungsgericht f�hrte aus, dass die neue Verfassungsbestimmung gem�ss Art. 195 BV an dem Tag in Kraft getreten sei, an dem sie von Volk und St�nden angenommen wurde, mithin am 11. M�rz 2012. Das Stimmvolk habe jedoch dem in Art. 75b BV angelegten faktischen Baustopp f�r Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von �ber 20 % nur unter Ber�cksichtigung der �bergangsrechtlichen Regelung von Art. 197 Ziff. 9 BV (in den Abstimmungsunterlagen noch Art. 197 Ziff. 8 BV) zugestimmt. Der neue Art. 75b BV d�rfe deshalb nur zusammen mit dem neuen Art. 197 Ziff. 9 BV gelesen und verstanden werden.
�Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV r�ume dem Gesetzgeber bis zur Inkraftsetzung des Ausf�hrungsgesetzes zwei Jahre Zeit ein. Dennoch sei Art. 75b BV nicht so aufzufassen, dass bis zur Inkraftsetzung des entsprechenden Ausf�hrungsrechts das bisherige Recht uneingeschr�nkt weiter gelten solle: Dessen zeitliche Anwendbarkeit sei vielmehr durch die �bergangsrechtliche Bestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV geregelt. Danach seien Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von �ber 20 % ab dem 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten des entsprechenden Ausf�hrungsrechts nichtig. Diese intertemporale Bestimmung zu Art. 75b BV sei vom Verwaltungsgericht, aber auch von allen rechtsanwendenden Beh�rden zu beachten. Auch die Zweitwohnungsverordnung des Bundesrats trete erst auf den 1. Januar 2013 in Kraft.
�Daraus ergebe sich, dass bis zum 31. Dezember 2012 schweizweit noch das bestehende Recht gelte. Dies habe zur Folge, dass auch in jenen Gemeinden wie Breil/Brigels, welche die kritische Grenze von 20 % Zweitwohnungen �berschritten haben, im Jahr 2012 noch Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden durften.
�Mit Art. 197 Ziff. 9 BV habe das Volk auch eine entsprechende intertemporalrechtliche Norm angenommen. Ohne diese �bergangsrechtliche Regelung w�re es m�glicherweise zu einem anderen Stimmresultat gekommen. Die Verfasser der Initiative h�tten es selbst zu verantworten, dass mit der expliziten Nennung des 1. Januars in den �bergangsbestimmungen ein Baustopp f�r Zweitwohnungen erst auf den 1. Januar 2013 festgesetzt worden sei. H�tten sie ein Inkraftreten der 20 %-Regel ab dem Tag der Annahme der Initiative durchsetzen wollen, h�tten sie ein sofortiges Inkrafttreten im Initiativtext explizit festschreiben oder einfach auf �bergangsbestimmungen verzichten k�nnen.
3.1.�In seinem Urteil A1 12 176 vom 23. Oktober 2012 und in weiteren Entscheiden ging das Walliser Kantonsgericht davon aus, dass der Verfassungsgeber mit der �bergangsbestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV die Nichtigkeitsfolge ausdr�cklich auf nach dem 1. Januar 2013 erteilte Baubewilligungen beschr�nkt habe. Damit habe er implizit in Kauf genommen, dass in der �bergangszeit zwischen der Annahme der Initiative und dem 1. Januar 2013 noch Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen rechtm�ssig erteilt werden k�nnten. Im �brigen sei Art. 75b Abs. 1 BV auch nicht unmittelbar anwendbar, sondern bed�rfe der Umsetzung durch Gesetz oder Verordnung.
3.2.�Auch die verwaltungsrechtliche Abteilung des Kantonsgerichts Waadt kam im Urteil AC.2012.0127 vom 22. November 2012 und weiteren Entscheiden zur �berzeugung, dass Art. 75b BV nicht unabh�ngig von den �bergangsrechtlichen Bestimmungen angewendet werden k�nne. Aus diesen ergebe sich zun�chst, dass Ausf�hrungsbestimmungen zur Umsetzung der Verfassungsnorm notwendig seien; hierf�r gew�hre Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV dem Gesetzgeber eine Frist von zwei Jahren. Damit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass Art. 75b BV keine unmittelbar anwendbare Norm darstelle, sondern vom Gesetzgeber konkretisiert werden m�sse. Dieser m�sse definieren, was eine Zweitwohnung sei; zudem seien vertiefte Abkl�rungen n�tig, um den Anteil an Zweitwohnungen in den verschiedenen Gemeinden zu ermitteln. Der Gesetzgeber m�sse schliesslich festlegen, wie sich Art. 75b BV auf den Verkauf, den Umbau, die Nutzungs�nderung oder den Wiederaufbau von Zweitwohnungen auswirke und u.U. Anmerkungen im Grundbuch vorsehen.
�Nach Auffassung des Kantonsgerichts Waadt unterscheidet Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV zwei Zeitr�ume: denjenigen zwischen der Annahme der Initiative am 11. M�rz 2012 bis zum 31. Dezember 2012 und denjenigen vom 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen. Die Rechtsfolge von Art. 75b BV (Nichtigkeit von Baubewilligungen) sei nur f�r den zweiten Zeitraum ausdr�cklich geregelt. Daraus k�nne geschlossen werden, dass Baubewilligungen, die im ersten Zeitraum erteilt werden, weder anfechtbar noch nichtig seien. Intertemporalrechtlich seien somit unmittelbare Rechtswirkungen der Verfassungsnorm klarerweise auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2013 beschr�nkt. Mit dieser Regelung habe man vermutlich eine gewisse Flexibilit�t bei der Umsetzung der Verfassungsnorm einr�umen und den Interessen der Eigent�mer und der Bauherrn Rechnung tragen wollen, die bereits vor der Abstimmung vom 11. M�rz 2012 Aufwendungen f�r die Planung von Bauvorhaben get�tigt h�tten. Es h�tte den Initianten freigestanden, einen fr�heren Zeitpunkt f�r die Nichtigkeitsfolge vorzusehen, wenn sie eine Lawine von Baugesuchen nach der Abstimmung bef�rchteten. Art. 75b i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV stehe somit der Erteilung von Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen im Jahre 2012 nicht entgegen.
Die Beschwerdef�hrer machen dagegen geltend, Art. 75b BV sei am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten und m�sse ab diesem Zeitpunkt auch angewendet werden. Im vorliegenden Fall sei v�llig unstreitig, dass es sich beim Bauvorhaben um einen Zweitwohnungsbau handle und dass der Anteil an Zweitwohnungen in Breil/Brigels �ber 20 % liege; hieran �ndere auch die Verordnung des Bundesrates nichts.
�Die den Initianten der Zweitwohnungsinitiative nahestehende Vereinigung Helvetia Nostra, die Beschwerde gegen zahlreiche Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erhoben hat, vertritt die Auffassung, dass Art. 75b Abs. 1 BV gen�gend pr�zise sei, um unmittelbar angewendet zu werden. Ihres Erachtens kann auf den Zweitwohnungsbegriff abgestellt werden, der seit �ber zehn Jahren vom Bundesamt f�r Statistik verwendet werde. Danach handle es sich um eine Zweitwohnung, wenn der Eigent�mer seinen Wohnsitz nicht in der Standortgemeinde habe. Diese Definition liege auch Art. 2 Zweitwohnungsverordnung zugrunde, wonach Zweitwohnungen Wohnungen seien, die nicht dauernd genutzt werden, sei es durch Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde oder zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken. Dies entspreche �berdies Art. 8 RPG und dem in der Bev�lkerung verbreiteten Verst�ndnis einer Zweitwohnung.
�Die �bergangsbestimmung in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV sehe die Nichtigkeit von Baubewilligungen vor, die nach dem 1. Januar 2013 erteilt werden, d.h. eine besonders strenge, vom �blichen Regime der Anfechtbarkeit rechtswidriger Baubewilligungen abweichende Rechtsfolge. Der Umkehrschluss, dass bis zu diesem Datum Zweitwohnungen nach bisherigem Recht bewilligt werden d�rften, sei unzul�ssig. Aus Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV e contrario ergebe sich lediglich, dass Baubewilligungen, die nach dem 11. M�rz 2012 und vor dem 1. Januar 2013 erteilt worden sind, nicht nichtig, sondern anfechtbar seien. Es sei nicht vorstellbar, dass das Volk mit der Zustimmung zur Initiative die massive und missbr�uchliche Erteilung von Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen bis zum 31. Dezember 2012 gewollt habe.
�Enthalte eine neue Verfassungsbestimmung sowohl unmittelbar anwendbare als auch nicht unmittelbar anwendbare Bestimmungen, gebiete es der Respekt vor dem Volksentscheid, jene Bestimmungen m�glichst bald und vollst�ndig in Kraft zu setzen, welche direkt anwendbares Verfassungsrecht statuieren; dies ergebe sich bereits aus dem Bericht der Staatspolitischen Kommission des St�nderates vom 31. M�rz 2003 zur Parlamentarischen Initiative Inkraftsetzung der direkt anwendbaren Bestimmungen der �nderung der Volksrechte vom 4. Oktober 2002 (BBl 2003 3954 ff.).
Die Gemeinde Breil/Brigels schliesst sich der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Graub�nden an. In Art. 75b Abs. 2 BV und in den �bergangsbestimmungen werde Bezug genommen auf eine Ausf�hrungsgesetzgebung; schon dadurch werde klar zum Ausdruck gebracht, dass die Anwendbarkeit der Zweitwohnungsregelung grunds�tzlich ein vom Parlament erlassenes Gesetz voraussetze. Der Verzicht auf die sofortige Anwendbarkeit von Art. 75b BV sei auch in der Sache gerechtfertigt, bedeute die Plafonierung der Zweitwohnungen doch einen schweren Eingriff nicht nur in das Eigentum, sondern auch in die Autonomie der Kantone und Gemeinden.
�Die Argumentation, wonach Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nur die Sanktion versch�rfe (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit) verkenne, dass die Stimmb�rger, die gr�sstenteils nicht juristisch geschult seien, nicht in der Lage gewesen seien, einen Unterschied zwischen Nichtigkeit und Anfechtbarkeit auszumachen, zumal darauf im Vorfeld der Abstimmung nicht hingewiesen worden sei. Der �bergang zu einem sofortigen Baubewilligungsstopp w�re zudem unverh�ltnism�ssig kurz gewesen. Im �brigen w�re es unbefriedigend und mit der Rechtsgleichheit unvereinbar, wenn die M�glichkeit zur Erstellung von Zweitwohnungen nur vom Verhalten der Nachbarn abh�ngen w�rde, also davon, ob diese gegen ein Projekt Einsprache bzw. Beschwerde erheben oder nicht.
�Art. 75b Abs. 1 BV i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV k�nne auch nicht erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren angewendet werden. Dem stehe bereits die Spezialregelung in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV entgegen, die auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung abstelle. Es l�gen auch keine zwingenden Gr�nde f�r die sofortige Anwendbarkeit des neuen Rechts im h�ngigen Beschwerdeverfahren vor, zumal das Bundesgericht nicht �ber eine umfassende Kognition verf�ge.
In einer ersten Stellungnahme vom 15. M�rz 2012 zur Annahme der Zweitwohnungsinitiative ging das ARE davon aus, dass Art. 75b BV am Tag der Annahme, d.h. am 11. M�rz 2012, in Kraft getreten sei. Baubewilligungen, die vor diesem Datum rechtskr�ftig erteilt worden seien, blieben weiterhin g�ltig. Art. 197 Ziff. 8 (heute: Ziff. 9) Abs. 2 BV sehe vor, dass Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar 2013 und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, nichtig seien. Das heisse aber nicht, dass Baugesuche, die nach Annahme des Verfassungsartikels, aber vor Ablauf des Jahres eingereicht werden, ohne Probleme gest�tzt auf das bisherige Recht erteilt werden k�nnten, da dies dem Zweck des Verfassungsartikels widersprechen w�rde. Vielmehr sei die neue Verfassungsbestimmung �ber Zweitwohnungen auf alle Baugesuche anwendbar, die nach dem 11. M�rz 2012 eingereicht werden. Gebe es Zweifel an der �bereinstimmung mit dem neuen Verfassungsartikel, so seien die Baugesuchsverfahren zu sistieren, bis die Ausf�hrungsgesetzgebung in Kraft sei und das Gesuch beurteilt werden k�nne. F�r die im Zeitpunkt der Annahme der Verfassungsbestimmung bereits h�ngigen Gesuche sei eine korrekte, pragmatische L�sung zu finden.
�In seinem Bericht zur Anh�rung vom 18. Juni 2012 (Erl�uterungen zur Umsetzung von Artikel 75b BV und zu den Normvorschl�gen f�r die Bundesratsverordnung zu dieser Verfassungsbestimmung, S. 12 f. zu Art. 7) f�hrte das ARE aus, dass Art. 75b BV �bergangsrechtlich einen gewissen Spielraum er�ffne. Aufgrund einer Abw�gung der Interessen, die f�r und gegen die Anwendung des neuen Rechts sprechen, schlug es vor, Baugesuche, die am 11. M�rz 2012 bereits h�ngig waren, noch nach Massgabe des im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Rechts zu beurteilen. Dagegen seien Gesuche, die erst nach dem 11. M�rz 2012 eingereicht werden, nach neuem Recht zu beurteilen. Dies sei in einer �bergangsregelung der bundesr�tlichen Verordnung festzuhalten, die auf den 1. September 2012 in Kraft gesetzt werden sollte.
�Die vom Bundesrat am 22. August 2012 beschlossene Zweitwohnungsverordnung trat jedoch erst am 1. Januar 2013 in Kraft. Dementsprechend beschr�nken sich die �bergangsbestimmungen (Art. 8) auf Bewilligungen f�r den Bau von Zweitwohnungen, die nach dem 1. Januar 2013 erteilt werden. Immerhin sieht Art. 8 Abs. 1 lit. a der Verordnung vor, dass Baubewilligungen f�r neue Zweitwohnungen gest�tzt auf einen projektbezogenen Sondernutzungsplan nur erteilt werden k�nnen, wenn dieser vor dem 11. M�rz 2012 genehmigt worden ist. Auch Art. 3 der Verordnung (Umnutzung bestehender Wohnungen oder Hotels) nennt als Stichdatum den 11. M�rz 2012 und nicht den 1. Januar 2013.
�In seinem Erl�uternden Bericht vom 17. August 2012 (S. 17 f. zu Art. 9) f�hrt das ARE aus, dass Art. 75b BV mindestens teilweise direkt anwendbar sei. Namentlich Art. 75b Abs. 1 BV, wonach der Anteil an Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che einer Gemeinde auf 20 % beschr�nkt sei, lasse sich direkt anwenden, noch bevor das in Art. 75b BV vorgesehene Ausf�hrungsrecht erlassen sei. Die Spielr�ume bei der Auslegung des Begriffs der Zweitwohnung hinderten die direkte Anwendbarkeit nicht. Zwar nehme die Verordnung bloss auf die Gesamtheit der Wohneinheiten und nicht auch auf die Bruttogeschossfl�che Bezug (weil die n�tigen Daten f�r die Bruttogeschossfl�che nicht innert n�tzlicher Frist beschafft werden k�nnten); die 20 %-Quote sei jedoch bereits erreicht bzw. �berschritten, wenn sie auch nur f�r einen der beiden Parameter, n�mlich den Gesamtbestand der Wohnungen, erf�llt sei.
7.1.�ERIC BRANDT (R�sidences secondaires: premi�res jurisprudences cantonales, in: Plaidoyer 6/2012 S. 38 ff., insbes. S. 42 f.) h�lt Art. 75b Abs. 1 BV im Grundsatz f�r nicht unmittelbar anwendbar: Zum einen k�nnten die Gemeinden, in denen der Anteil von Zweitwohnungen 20 % der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che �bersteige, aufgrund der heutigen statistischen Grundlagen nicht ermittelt werden; zum anderen pr�zisiere Art. 75b BV nicht, auf welcher Stufe der raumplanungsrechtlichen Hierarchie (Richtplan, Sachplan, Nutzungsplan, Baubewilligung) er wie umgesetzt werden solle. Dagegen sei die �bergangsbestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV sehr viel pr�ziser und sehe die Nichtigkeit von Baubewilligungen vor, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt w�rden. Diese Bestimmung sei dahingehend auszulegen, dass die Nichtigkeitsfolge nur Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen betreffe, die in einer Gemeinde erteilt werden, in denen der 20 %-Anteil bereits �berschritten sei. Insoweit werde Art. 75b Abs. 1 BV f�r direkt anwendbar erkl�rt, allerdings beschr�nkt auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2013. Bis zu diesem Zeitpunkt k�nnten Zweitwohnungen noch nach altem Recht bewilligt werden.
�Diese Auffassung wird von Yves Jeanrenaud/Timo Sulc (Lex Weber: premiers commentaires de l'ordonnance dans l'attente de la l�gislation d'ex�cution, in: Not@lex, Revue de droit priv� et fiscal du patrimoine 4/2012 S. 165 ff., insbes. S. 185 f.) und Eric Ramel/Marc-Etienne Favre, "Lex Weber": le jour apr�s..., in: Anwaltsrevue 6-7/2012 S. 279 ff., insbes. S. 285 f.) geteilt.
�Fabian M�sching (Ab welchem Zeitpunkt ist die Zweitwohnungsinitiative anwendbar?, in: Jusletter 10. Dezember 2012 Rz 35 und 41 ff.) geht davon aus, dass das neue Recht fr�hestens ab 1. Januar 2013 anwendbar sei; allerdings bed�rfe auch Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV noch der Ausf�hrung auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe, um den Begriff der Zweitwohnung zu konkretisieren (a.a.O. Rz. 25 und 35).
�GEORG M. GANZ ( Zweitwohnungsinitiative: Verfassungsauftrag und Umsetzung, in: Jusletter 10. Dezember 2012) versteht Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV dahin, dass Bauvorhaben, die erstinstanzlich vor dem 1. Januar 2013 bewilligt worden sind, grunds�tzlich noch realisiert werden k�nnen (Rz. 33). Allerdings r�umt er ein, dass sich die �bergangsbestimmung auch restriktiver auslegen liesse mit der Folge, dass nur 2012 rechtskr�ftig gewordene Baubewilligungen G�ltigkeit h�tten; hier bestehe deshalb ein dringender Regelungsbedarf (Rz. 37).
�Roland Norer (Zum Geltungsbereich der Zweitwohnungsverordnung, in: Roland Norer/Bernhard R�tsche (Hrsg.), Rechtliche Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, Bern 2013, S. 11 ff., insbes. S. 36 f.), h�lt zwar den Umkehrschluss aus Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV f�r problematisch. Er kommt jedoch, unter Ber�cksichtigung der Grunds�tze von Treu und Glauben und der Rechtssicherheit, ebenfalls zum Ergebnis, dass f�r die nicht ausdr�cklich geregelte Zeit vor dem 1. Januar 2013 noch das alte Recht Geltung entfalten solle.
In ersten Stellungnahmen nach der Abstimmung (ohne vertiefte Begr�ndung) gingen auch ALAIN GRIFFEL ( NZZ Nr. 66 vom 19. M�rz 2012 S. 8), FELIX UHLMANN ( NZZ Nr. 61 vom 13. M�rz 2012 S. 9) und TOBIAS JAAG ( NZZ Nr. 103 vom 4. Mai 2012 S. 13) davon aus, dass 2012 noch Baubewilligungen nach altem Recht erteilt werden k�nnten. REN� RHINOW ( Die S�dostschweiz vom 27. M�rz 2012 S. 4) bef�rwortete immerhin eine Sistierung von Baugesuchen, die "in letzter Minute" eingereicht worden seien.
7.2.�BERNHARD WALDMANN (Die Zweitwohnungsverordnung, in: Jusletter 10. Dezember 2012 [im Folgenden: Zweitwohnungsverordnung]; DERSELBE, Zweitwohnungen - vom Umgang mit einer sperrigen Verfassungsnorm, in: Schweizerische Baurechtstagung Freiburg 2013, S. 123 ff. [im Folgenden: Zweitwohnungen]) teilt den Ansatz des Verwaltungsgerichts Graub�nden, kommt aber zu einem anderen Ergebnis f�r Baubewilligungen, die am 1. Januar 2013 noch nicht rechtskr�ftig geworden sind.
�Er ist der Auffassung, dass Art. 75b BV prim�r einen Gesetzgebungsauftrag enthalte mit dem Ziel, die Obergrenze des Zweitwohnungsanteils in allen Gemeinden einzuhalten, d.h. auch in solchen, in denen der Anteil heute bereits �berschritten sei (Zweitwohnungen, S. 136). Um zu verhindern, dass bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung die Zielsetzungen der neuen Verfassungsnorm unterlaufen werden, statuiere Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen (Zweitwohnungen, S. 140). Nur dieses vor�bergehende Verbot entfalte unmittelbare Rechtswirkungen; sein Geltungsbereich und Inhalt w�rden durch die vom Bundesrat erlassene Zweitwohnungsverordnung konkretisiert (Zweitwohnungsverordnung, Rz. 6 und 7; Zweitwohnungen, S. 140 ff.).
�Der Bundesrat habe das Inkrafttreten der Verordnung und damit auch den Geltungsbereich des vorsorglichen Baubewilligungsverbots auf den 1. Januar 2013 angesetzt. Dieser Entscheid sei angesichts des Wortlauts von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV vertretbar: Zwar betreffe dieser auf den ersten Blick nur die Rechtsfolge der Bewilligungserteilung (Nichtigkeit) und nicht den zeitlichen Geltungsbereich des Bewilligungsverbots; es sei jedoch zweifelhaft, ob eine durch eine Volksinitiative eingereichte Vorlage auf einer solchen spitzfindigen Begrifflichkeit beruhe. Jedenfalls erscheine die vom Bundesrat gew�hlte L�sung als vern�nftiges und praktikables Ergebnis einer verfassungsm�ssigen Auslegung (Zweitwohnungen, S. 142/143; Zweitwohnungsverordnung, Rz. 21).
�Vor diesem Hintergrund blieben Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die vor dem 31. Dezember 2012 rechtskr�ftig geworden seien, g�ltig, und k�nnten auch in Zukunft als Zweitwohnung genutzt werden. Dagegen komme das neue Recht f�r alle Baubewilligungen zur Anwendung, die am 1. Januar 2013 noch nicht rechtskr�ftig geworden seien. Die Zweitwohnungsinitiative sei Ausdruck eines erheblichen �ffentlichen Interesses, das eine unmittelbare Anwendung im Beschwerdeverfahren gegen Verf�gungen finden m�sse, die noch unter dem alten Recht erlassen worden seien (Zweitwohnungsverordnung, Rz. 23 f.; Zweitwohnungen, S. 143).
�Nach der von WALDMANN vertretenen Auffassung h�tte somit das Verwaltungsgericht (das noch 2012 entschied) die vorliegend streitige Baubewilligung zu Recht nach altem Recht best�tigt; das Bundesgericht, das nach dem 1. Januar 2013 entscheidet, m�sste sie jedoch in Anwendung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 f�r nichtig erkl�ren.
7.3.�JACQUES DUBEY (La Suisse: son territoire, sa d�mocratie et son f�d�ralisme, Le point sur les r�sidences secondaires et la r�vision de la LAT, in: Journ�es suisses du droit de la construction, Fribourg 2013, S. 93 ff.) vertritt einen �hnlichen Ansatz wie Waldmann. Auch er h�lt Art. 75b Abs. 1 BV nicht f�r unmittelbar anwendbar; insbesondere sei die Norm zu unbestimmt, um eine gesetzliche Grundlage f�r schwerwiegende Eingriffe in die Eigentumsgarantie und die Niederlassungsfreiheit darzustellen (a.a.O., S. 108 f.). Auch seines Erachtens enth�lt jedoch Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV ein unmittelbar anwendbares Moratorium f�r die Bewilligung von Zweitwohnungen; damit werde dem neuen Recht negative Vorwirkung ab dem 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung (bzw. einer Ausf�hrungsverordnung des Bundesrats gem�ss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV) zugesprochen (a.a.O., S. 112 ff.).
�Im Unterschied zu Waldmann ist Dubey jedoch der Auffassung, dass dieses Moratorium f�r s�mtliche ab dem 1. Januar 2013 erteilte Bewilligungen f�r Zweitwohnungen gilt; diese seien nichtig, unabh�ngig vom Zweitwohnungsanteil in der betreffenden Gemeinde (a.a.O. S. 113 f.). Allerdings h�lt Dubey diesen weiten Anwendungsbereich selbst f�r unverh�ltnism�ssig, weshalb der Bundesrat befugt gewesen sei, den Anwendungsbereich des Moratoriums per Polizeiverordnung einzuschr�nken (a.a.O., S. 124).
�F�r Baubewilligungen, die vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, bleibt es nach Auffassung von Dubey bei der Anwendbarkeit des bisherigen Rechts. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV enthalte insoweit eine intertemporale Regelung, die dem Vertrauensschutz und der Rechtssicherheit diene (a.a.O., S. 112). Grunds�tzlich sei auch im Rechtsmittelverfahren auf das im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung geltende Recht abzustellen, es sei denn, das �ffentliche Interesse an der Beschr�nkung des Zweitwohnungsbaus w�rde die sofortige Anwendung des neuen Rechts auf am 1. Januar 2013 h�ngige Beschwerdeverfahren gebieten. Diese Frage verdiene eine sorgf�ltige Pr�fung, da die Beurteilung s�mtlicher Verfahren nach bisherigem Recht die negativen Effekte des Zweitwohnungsbaus auf Landschaft, Infrastrukturen und Tourismus, welche die Initiative bek�mpfen wollte, im Gegenteil verst�rken w�rde (a.a.O., S. 126).
7.4.�Andere Autoren teilen die Auffassung des ARE, wonach Art. 75b Abs. 1 BV seit dem 11. M�rz 2012 unmittelbar anwendbar sei und jedenfalls die Bewilligung von Baugesuchen verbiete, die nach diesem Datum eingereicht wurden.
�ARNOLD MARTI (Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative - ungel�ste R�tsel und des Pudels Kern, in: ZBl 113/2012 S. 281 f.) meint, dass Art. 75b Abs. 1 BV den Zweitwohnungsanteil im Sinne einer grunds�tzlich direkt anwendbaren Bestimmung auf 20 % pro Gemeinde beschr�nken wolle. Zwar enthalte Art. 75b Abs. 2 BV einen Gesetzgebungsauftrag f�r die Schaffung von Erstwohnungsanteilspl�nen, doch k�nne Abs. 1 auch ohne solche Pl�ne durch Erhebung des Zweitwohnungsanteils im konkreten Fall angewendet werden. Aus der �bergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV) k�nne nicht abgeleitet werden, dass Bewilligungen bis zum 1. Januar 2013 noch nach altem Recht erteilt werden k�nnten: Dies st�nde in diametralem Gegensatz zu dem schon im Titel der Initiative imperativ zum Ausdruck gebrachten Anliegen der Initianten und dem von ihnen ausdr�cklich geforderten Baustopp. Naheliegend sei die Auslegung, dass zumindest Baubewilligungen, um die erst nach dem 11. M�rz 2012 nachgesucht worden sei, auf Anfechtung hin wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben werden m�ssten. F�r nach Annahme der Initiative eingereichte Baugesuche bestehe in der Regel kein �berwiegendes Interesse am Schutz des Vertrauens zugunsten des Weiterbestands des bisherigen Rechts. Eine solche Auslegung h�tte den Vorteil, dass zwischen den verschiedenen in Betracht fallenden Auslegungselementen und Werten eine praktische Konkordanz hergestellt werden k�nnte. Sie w�rde insofern ein Entgegenkommen bedeuten, als neues Recht sonst auch auf h�ngige Baugesuche und im Umweltrecht gar auf pendente Rechtsmittelverfahren angewandt werde.
�Im gleichen Sinne �ussert sich MICHEL ROSSINELLI ( R�sidences secondaires: l'illusion des cantons alpins, in: Le Temps, 31. August 2012). Es w�re stossend und w�rde Sinn und Zweck der von Volk und St�nden angenommenen Initiative widersprechen, in wenigen Monaten mehr Zweitwohnungen zu bewilligen als in allen Jahren zuvor. Die Inkraftsetzung der Verordnung durch den Bundesrat auf den 1. Januar 2013 �ndere nichts an der sofortigen Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 BV auf alle seit dem 11. M�rz 2012 gestellten Baugesuche. Der Begriff des Wohnsitzes - und damit e contrario auch der Zweitwohnung - sei im ZGB geregelt und sei Gegenstand zahlreicher Gerichtsentscheide. Wie die im Anhang zur Verordnung des Bundesrats enthaltene Liste belege, sei es durchaus m�glich, diejenigen Gemeinden zu identifizieren, in denen der Zweitwohnungsanteil �ber 20 % liege. Insofern sei die Verfassungsbestimmung auch ohne eine Pr�zisierung auf Verordnungs- oder Gesetzesebene anwendbar.
�Auch LORENZO ANASTASI, FLAVIO CANONICA und GIOVANNI MOLO gehen von der Anwendbarkeit der neuen Verfassungsbestimmungen ab deren Inkrafttreten am 11. M�rz 2012 aus; der Umkehrschluss aus Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV sei nicht zul�ssig (Reflessioni sulla limitazione delle residenze secondarie, Dalla Costituzione al progetto di ordinanza, in: Jusletter 2. Juli 2012, Rz. 3).
�EMANUEL DETTWILER (Die Zweitwohnungsverordnung. Eine �bersicht mit ausgew�hlten Schwerpunkten, in: SJZ 109/2013 S. 89 ff.) verweist auf das bis zur Annahme der Initiative einhellige Verst�ndnis von Bef�rwortern wie Gegnern, dass die Annahme der Initiative zu einem umgehenden Baustopp f�hren w�rde (a.a.O., S. 90). Daran �ndere auch die eher ungl�cklich formulierte �bergangsbestimmung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nichts: Der Umkehrschluss sei mangels qualifizierten Schweigens des Erlasses unzul�ssig. Art. 75b Abs. 1 BV verbiete somit seit dem 11. M�rz 2012 die Erteilung von Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von �ber 20 %; solche Bewilligungen seien zwar nicht nichtig, wohl aber anfechtbar.
�Dem Eigent�mer m�sse es allerdings m�glich sein, in Analogie zu Art. 4 lit. b Ziff. 1 Zweitwohnungsverordnung nachzuweisen, dass die in dieser Periode bewilligten Wohnungen qualifiziert touristisch bewirtschaftet w�rden (a.a.O., S. 98). Aus Gr�nden des Vertrauensschutzes sei es zudem gerechtfertigt, zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative bereits eingereichte Baugesuche noch zu bewilligen (a.a.O., S. 90).
Gem�ss Art. 195 BV und Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) treten �nderungen der Bundesverfassung mit der Annahme durch Volk und St�nde in Kraft, sofern die Vorlage nichts anderes bestimmt, und zwar unabh�ngig vom Datum ihrer Publikation in der Amtlichen Sammlung (vgl. Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Publikationsgesetz, BBl 2003 7729). Art. 75b BV und seine �bergangsbestimmungen sind daher am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten.
�Verfassungsbestimmungen k�nnen gen�gend bestimmt sein, um mit ihrem Inkrafttreten ohne ausf�hrende Gesetzgebung (ganz oder teilweise) mit Wirkungen auch f�r Private unmittelbare Anwendung zu finden (vgl. Yvo Hangartner, Unmittelbare Anwendbarkeit v�lker- und verfassungsrechtlicher Normen, in: ZSR 126/2007 I S. 154 ff.). Ob dies der Fall ist, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln (BGE 139 I 16 E. 4.2.3 S. 25 f. mit Hinweisen).
�Verfassungsbestimmungen sind grunds�tzlich nach denselben Regeln auszulegen wie Normen des einfachen Gesetzesrechts (BGE 131 I 74 E. 4.1 S. 80; 128 I 327 E. 2.1 S. 330 mit Hinweisen; Ren� Rhinow/ Markus Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Rz. 527 S. 109); allerdings ist gewissen verfassungsrechtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen (vgl. dazu BGE 139 I 16 E. 4.2 S. 24 ff. mit Hinweisen). Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht allerdings nicht nach seinen eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetz- bzw. Verfassungsgebers aufgegeben ist (BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). Beruht eine Verfassungsbestimmung auf einer Volksinitiative, ist das subjektive Verst�ndnis der Initianten nicht massgeblich. Dagegen k�nnen die Begr�ndung der Initiative sowie Argumente und Stellungnahmen der Initianten, wie auch der Initiativgegner und der Beh�rden, im Vorfeld der Abstimmung im Rahmen der historischen Auslegung ber�cksichtigt werden (BGE 130 I 134 nicht publ. E. 1.4; 129 I 392 E. 2.2 S. 395).
1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che einer Gemeinde ist auf h�chstens 20 Prozent beschr�nkt.
2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs allj�hrlich zu ver�ffentlichen.
9.�bergangsbestimmungen zu Art. 75b (Zweitwohnungen)
1 Tritt die entsprechende Gesetzgebung nach Annahme von Artikel 75b nicht innerhalb von zwei Jahren in Kraft, so erl�sst der Bundesrat die n�tigen Ausf�hrungsbestimmungen �ber Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch durch Verordnung.
2 Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von Artikel 75b folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, sind nichtig.
9.1.�Art. 75b Abs. 1 BV setzt einen H�chstanteil von 20 % f�r Zweitwohnungen fest. Dieser gilt sowohl f�r den Gesamtbestand der Wohneinheiten als auch f�r die f�r Wohnzwecke genutzte Bruttogeschossfl�che einer Gemeinde. Die Verfassungsbestimmung enth�lt damit eine pr�zise Vorgabe zum Zweitwohnungsanteil, die grunds�tzlich einer direkten Anwendung zug�nglich erscheint (anders als der in Art. 8 Abs. 2 RPG verwendete unbestimmte Begriff des "ausgewogenen Verh�ltnisses" von Erst- und Zweitwohnungen). Auch die Formulierung "ist ... beschr�nkt" deutet darauf hin, dass es sich um eine unmittelbar verbindliche Vorgabe handelt.
�Art. 75b Abs. 2 BV enth�lt dagegen klarerweise einen Gesetzgebungsauftrag, um die Ver�ffentlichung von Erstwohnungsanteilpl�nen und den Vollzug durch die Gemeinden sicherzustellen. Auch Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV geht davon aus, dass es f�r die Umsetzung von Art. 75b Abs. 1 BV weiterer Ausf�hrungsbestimmungen bedarf, insbesondere "�ber Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch". Hierf�r wird dem Gesetzgeber eine Frist von zwei Jahren einger�umt, ansonsten der Bundesrat befugt ist, die n�tigen Ausf�hrungsbestimmungen zu erlassen.
�Immerhin l�sst sich Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV entnehmen, dass die neue Verfassungsbestimmung schon vor Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen gewisse Rechtswirkungen entfalten soll, insoweit also direkt anwendbar ist. Nach dieser Bestimmung sind Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar 2013 und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, nichtig. W�rde man diese Bestimmung isoliert anwenden, w�ren ab diesem Datum alle Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in der ganzen Schweiz nichtig, unabh�ngig vom Zweitwohnungsanteil der Gemeinde; dies kann nicht gemeint sein. Vielmehr ist davon auszugehen, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf Art. 75b Abs. 1 BV verweist, d.h. der Grundbestimmung zu entnehmen ist, welche Baubewilligungen bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung unzul�ssig bzw. nichtig sind (so auch Waldmann, Zweitwohnungen, S. 140).
Art. 75b Abs. 1 BV begrenzt den Anteil von Zweitwohnungen pro Gemeinde auf h�chstens 20 %. Ist dieser Anteil (sei es am Gesamtbestand der Wohneinheiten, sei es an der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che) in einer Gemeinde bereits erreicht oder �berschritten, so ergibt sich grunds�tzlich unmittelbar aus der Verfassung, dass keine weiteren Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden d�rfen (so auch ARE, Erl�uternder Bericht, S. 17 f.). Umgekehrt d�rfen in Gemeinden, die den Plafond noch nicht erreicht haben, neue Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden (vorbeh�ltlich restriktiverer Bestimmungen des kantonalen oder kommunalen Baurechts). Dementsprechend beschr�nkt sich auch das in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV enthaltene Bewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen auf Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von 20% und mehr.
�Das Baubewilligungsverbot nach Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV gilt bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung und soll verhindern, dass die angestrebte Plafonierung von Zweitwohnungen auf 20 % negativ pr�judiziert wird, indem bereits in der �bergangszeit Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden. Es handelt sich somit um ein vorl�ufiges Verbot, das im Ergebnis einem Baustopp bzw. einer Planungszone gleichkommt, in allen Gemeinden, in denen der 20 %-Anteil erreicht oder �berschritten ist.
9.2.�Diese Auslegung kann sich auf den Titel der Initiative ("Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen") und die Materialien st�tzen: So ging der Bundesrat in seiner Botschaft zur eidgen�ssischen Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!" vom 29. Oktober 2008 (BBl 2008 8757 ff., insbes. Ziff. 4.2 S. 8766 f.; im Folgenden: Botschaft) wie auch in den Erl�uterungen zur Volksabstimmung vom 11. M�rz 2012 S. 12 (im Folgenden: Abstimmungserl�uterungen") davon aus, dass die Initiative zu einem "Baustopp" f�r Zweitwohnungen in Tourismusorten f�hren werde (vgl. die Zitate unten E. 11.4).
9.3.�Davon gehen im Grundsatz auch die kantonalen Verwaltungsgerichte (oben E. 2 und 3) und die Literatur (oben E. 7) aus. Streitig ist jedoch, ob dieses Baubewilligungsverbot auf Zweitwohnungsbauten Anwendung findet, die zwischen dem 11. M�rz und dem 31. Dezember 2012 bewilligt worden sind. Dagegen werden im Wesentlichen zwei Einw�nde erhoben:
�- Zum einen wird geltend gemacht, dass die Verfassungsbestimmungen zu unbestimmt seien, um sie unmittelbar anzuwenden, weshalb sie zun�chst noch durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber konkretisiert werden m�ssten. Die Zweitwohnungsverordnung sei jedoch erst am 1. Januar 2013 in Kraft getreten und k�nne somit auf den streitigen Zeitraum nicht angewendet werden (vgl. dazu im Folgenden, E. 10).
�- Zum anderen wird aus Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV e contrario geschlossen, dass bis zum 1. Januar 2013 noch das alte Recht anwendbar sei (vgl. dazu unten, E. 11).
Die unmittelbare Anwendbarkeit einer Verfassungsbestimmung setzt voraus, dass Tatbestand und Rechtsfolgen gen�gend genau formuliert sind: Das Legalit�tsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtss�tze im Dienste des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 135 I 169 E. 5.4.1 S. 173; 132 I 49 E. 6.2 S. 58 f.; je mit Hinweisen). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit l�sst sich nicht abstrakt festlegen. Er h�ngt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexit�t und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall m�glichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f. mit Hinweisen).
�Im Folgenden ist zu pr�fen, ob insbesondere der Begriff der Zweitwohnung, der sowohl in Art. 75b Abs. 1 BV als auch in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV verwendet wird, hinreichend bestimmt ist, um den Anwendungsbereich des Baubewilligungsverbots bis zur gesetzlichen Konkretisierung umreissen zu k�nnen.
10.1.�Der Begriff der Zweitwohnung wird nicht nur in Art. 75b BV, sondern auch in anderen Gesetzen und Verordnungen verwendet:
�In Art. 8 Abs. 2 RPG (in der Fassung vom 17. Dezember 2010, in Kraft seit 1. Juli 2011) werden die Kantone verpflichtet, in ihren Richtpl�nen Gebiete zu bezeichnen, in denen besondere Massnahmen ergriffen werden m�ssen, um ein ausgewogenes Verh�ltnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Der Begriff der Zweitwohnung wird weder im Gesetz noch in der Verordnung definiert. In seiner Planungshilfe f�r die kantonale Richtplanung "Zweitwohnungen" vom Juni 2010 (Ziff. 3 S. 8) geht das ARE davon aus, dass Zweitwohnung jede Wohnung ist, die keine Erst- oder Hauptwohnung ist. Als Erst- oder Hauptwohnung gelten Wohnungen, die entweder von Ortsans�ssigen genutzt werden (als Eigent�mer oder in Miete), d.h. von Personen mit zivilrechtlichem Wohnsitz nach Art. 23 ZGB, oder die von Personen bewohnt werden, die am Ort oder in der Region berufst�tig sind bzw. in Ausbildung stehen und �ber eine Aufenthaltsbewilligung verf�gen.
�Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erstreckt sich die verfassungsm�ssig vorgesehene Wohneigentumsf�rderung (Art. 108 BV) nur auf Erst- und nicht auf Zweitwohnungen (BGE 132 I 157 E. 5.3 S. 165 mit Hinweisen). Dementsprechend schliessen Art. 2 Abs. 3 des Wohnbau- und Eigentumsf�rderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) und Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 21. M�rz 2003 �ber die F�rderung von preisg�nstigem Wohnraum (Wohnraumf�rderungsgesetz, WFG; SR 842) Zweit- und Ferienwohnungen von ihrem Anwendungsbereich aus. Die Nutzung einer gef�rderten Wohnung als Zweitwohnung stellt eine Zweckentfremdung dar (Art. 15 Abs. 1 der Verordnung vom 30. November 1981 zum WEG [VWEG; SR 843.1]). Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Oktober 1994 �ber die Wohneigentumsf�rderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge (WEFV; SR 831.411) verlangt, dass die Wohnnutzung am Wohnsitz oder am gew�hnlichen Aufenthalt der versicherten Person erfolgen muss.
�Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 �ber den Erwerb von Grundst�cken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41) unterscheidet zwischen Haupt-, Zweit- und Ferienwohnungen. Art. 2 Abs. 2 lit. b BewG i.V.m. Art. 5 der dazugeh�rigen Verordnung vom 1. Oktober 1984 (BewV; SR 211.412.411) definiert nur die Hauptwohnung, die sich am Ort des rechtm�ssigen und tats�chlichen Wohnsitzes des Erwerbers befinden muss. W�hrend der Erwerb einer Hauptwohnung bewilligungsfrei ist, kann der Erwerb einer Zweitwohnung bewilligt werden, wenn der Erwerber zum Ort aussergew�hnlich enge, schutzw�rdige Beziehungen unterh�lt (Art. 9 Abs. 1 lit. c BewG i.V.m. Art. 6 BewV). Dagegen kann der Erwerb einer Ferienwohnung in einem Fremdenverkehrsort nur im Rahmen des kantonalen Kontingents bewilligt werden (Art. 9 Abs. 2 BewG).
�An den Zweitwohnungsbegriff kn�pfen zudem zahlreiche kommunale Vorschriften �ber Quoten, Kontingente oder Lenkungsabgaben f�r Zweitwohnungen an (vgl. z.B. BGE 136 I 142 ff. betr. Samnaun; BGE 135 I 233 ff. betr. Chermignon; BGE 117 Ia 141 ff. betr. Sils; BGE 116 Ia 207 ff. und Urteil 1P.415/1998 vom 1. Juni 1999, in: RDAT 2000 I Nr. 23 S. 397, beide betr. Paradiso; 1P.404/1997 vom 9. November 1998, in: RDAT 1999 I Nr. 20 S. 76 betr. Minusio; BGE 112 Ia 65 ff. betr. Bever). In der Regel stellen diese Bestimmungen auf den Wohnsitz der Eigent�mer bzw. Mieter ab; z.T. gen�gt (f�r eine Hauptwohnung) auch ein l�ngerer Aufenthalt zu Studien- oder beruflichen Zwecken (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3c S. 212 betr. Paradiso).
�Im Urteil 1P.666/1996 vom 23. Januar 1998 (E. 5c) �usserte sich das Bundesgericht zur Regelung der Stadt Z�rich, wonach Zweitwohnungen nicht auf den Mindestwohnanteil anzurechnen seien. Die Bestimmung definierte den Zweitwohnungsbegriff nicht; die Stadt wollte hierf�r auf den gew�hnlichen Aufenthalt bzw. auf den Schwerpunkt der Lebensverh�ltnisse abstellen. Den Parteien, welche die Unklarheit des Begriffs der Zweitwohnung beanstandet hatten, hielt das Bundesgericht entgegen, dass es auch in anderen Rechtsgebieten (Steuerrecht, Internationales Privatrecht) �blich sei, f�r die Ermittlung der �rtlichen Zugeh�rigkeit einer Person auf den gew�hnlichen Aufenthalt oder den Schwerpunkt der Lebensverh�ltnisse abzustellen und sich diese Begriffe als praktisch handhabbar erwiesen h�tten; insofern d�rfte ihre Anwendung im vorliegenden Zusammenhang nicht zu gr�sseren Abgrenzungsschwierigkeiten f�hren.
10.2.�Auch nach allgemeinem Sprachgebrauch steht die "Zweitwohnung" im Gegensatz zur "Erstwohnung" oder "Hauptwohnung". Diese befindet sich am Wohnsitz oder am gew�hnlichen Aufenthaltsort einer Person, an dem sie sich st�ndig oder �ber l�ngere Zeit aufh�lt und i.d.R. auch steuerpflichtig und stimmberechtigt ist. Zweitwohnungen sind demnach grunds�tzlich alle Wohnungen, die keine Erstwohnung sind.
�Dieses Verst�ndnis liegt der Umschreibung der Zweitwohnung in Art. 2 lit. a Zweitwohnungsverordnung zugrunde. Danach sind Zweitwohnungen Wohnungen, die nicht dauernd durch Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde genutzt werden. Art. 2 lit. b Zweitwohnungsverordnung stellt den Erstwohnungen die Wohnungen gleich, die dauernd durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken genutzt werden (lit. b; vgl. dazu Erl�uternder Bericht S. 6).
�Dies entspricht grunds�tzlich dem Verst�ndnis der Initianten: In ihrem Argumentarium auf der Internetseite des Initiativkomitees, auf die auch in den Abstimmungserl�uterungen verwiesen wurde, f�hrten sie aus, dass eine Zweitwohnung eine zweite Wohnung sei, die von Privatpersonen w�hrend des Jahres nur zeitweise zu Ferienzwecken genutzt werde, unter Ausschluss von Nebenwohnsitzen f�r Schul- und Arbeitszwecke (S. 26; vgl. allerdings unten E. 10.4 zu den "warmen Betten").
10.3.�Legt man den Zweitwohnungsbegriff im oben skizzierten Sinne aus, so l�sst sich auch der Zweitwohnungsanteil der Gemeinden relativ leicht ermitteln.
�Wie das ARE im Erl�uternden Bericht (S. 4. f.) darlegt, kann hierf�r - zumindest ann�herungsweise - auf das eidgen�ssische Geb�ude- und Wohnungsregister abgestellt werden, indem als potenzielle Zweitwohnung jede Wohnung betrachtet wird, der keine Person mit Niederlassung zugeordnet ist (vgl. Art. 3 lit. b des Bundesgesetzes �ber die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister vom 23. Juni 2006 [RHG; SR 431.02]; kritisch wegen der Miterfassung leer stehender Wohnungen Jeanrenaud/Sulc, a.a.O., S. 170 f.). Hilfsweise kann auf den Anteil der zeitweise bewohnten Wohnungen gem�ss Volksz�hlung 2000 abgestellt werden (so auch Botschaft, Ziff. 2.2 S. 8761 und Ziff. 4.2 S. 8766).
�Gest�tzt auf diese statistischen Grundlagen hat der Bundesrat im Anhang der Zweitwohnungsverordnung die Gemeinden aufgelistet, von denen zu vermuten ist, dass der Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtbestand an Wohnungen �ber 20 % liegt. Diese Vermutung kann von den Gemeinden widerlegt werden (Art. 1 Abs. 3 Zweitwohnungsverordnung). Es ist davon auszugehen, dass auch Private im Einzelfall eine �berpr�fung des Zweitwohnungsanteils einer Gemeinde herbeif�hren k�nnen, z.B. im Baubewilligungs- oder Beschwerdeverfahren.
�Ist schon die 20 %-Grenze f�r den Gesamtbestand an Wohnungen �berschritten, so kann auf eine Ermittlung des Bruttogeschossfl�chenanteils der Zweitwohnungen verzichtet werden (so auch Waldmann, Zweitwohnungen, S. 134; a.A. Jeanrenaud/Sulc, a.a.O., S. 168, die beide Kriterien kumulativ anwenden wollen).
10.4.�Gegen den oben umschriebenen Begriff der Zweitwohnung kann allerdings eingewendet werden, dass sich die Initiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" vor allem gegen sogenannte "kalte Betten" und nicht gegen "warme Betten" richtete. In ihrem Argumentarium (S. 26) gingen die Initianten davon aus, dass Ferienwohnungen, die kommerziell vermietet werden (Parahotellerie), keine Zweitwohnungen seien, weil sie viel st�rker genutzt w�rden (durchschnittlich 200 N�chte gegen�ber 30 bis 60 N�chten/Jahr bei Zweitwohnungen).
Dementsprechend geht Art. 4 lit. b Zweitwohnungsverordnung davon aus, dass qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden d�rfen (vgl. Erl�uternder Bericht S. 11 f.; WALDMANN, Zweitwohnungsverordnung, Rz. 34). Voraussetzung ist, dass die Wohnungen nicht individuell ausgestaltet sind sowie dauerhaft und ausschliesslich zur kurzzeitigen Nutzung durch G�ste zu markt�blichen Bedingungen angeboten werden, sei es im Rahmen strukturierter Beherbergungsformen (Ziff. 1), oder durch den oder die im selben Haus wohnenden Eigent�mer oder Eigent�merin (Ziff. 2).
�Es wird letztlich Aufgabe des Gesetzgebers sein, diese Fragen zu regeln.
10.5.�Unter dem Blickwinkel des Legalit�tsprinzips ergibt sich somit Folgendes:
�Soweit Art. 75b Abs. 1 BV eine absolute Grenze von 20 % am Gesamtwohnungsbestand und an der Wohnnutzfl�che jeder Gemeinde festschreibt, besteht Klarheit und Bestimmtheit des Tatbestands und der Rechtsfolge hinsichtlich derjenigen neuen Wohnnutzungen, die unzweifelhaft unter den Zweitwohnungsbegriff fallen und in einer Gemeinde mit eindeutig �berschiessendem Zweitwohnungsanteil beabsichtigt sind. Die so erfassten Sachverhalte ("kalte Betten") sind relativ einfach abzugrenzen und nicht komplex. Die m�gliche Rechts�nderung wurde schon lange im Voraus publik und das sich daraus ergebende Verbot wurde breit diskutiert; die insoweit betroffenen Normadressaten waren bekannt. Der sofortigen Anwendbarkeit dieses "harten Kerns" der neuen, speziellen Verfassungsnorm steht daher nichts entgegen, auch wenn sie eine nicht unerhebliche Beschr�nkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedeutet.
Art. 75b BV bedarf aber in weiten Teilen der Konkretisierung durch Ausf�hrungsvorschriften. Dies gilt einerseits f�r die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen in den betroffenen Gemeinden noch Baubewilligungen f�r bestimmte, besonders intensiv genutzte Arten von Zweitwohnungen ("warme Betten") erteilt werden d�rfen. Andererseits ist kl�rungsbed�rftig, ob und inwieweit die Umnutzung von Erst- zu Zweitwohnungen bzw. die Erweiterung und der Ersatz bestehender Zweitwohnungen zul�ssig ist.
�Soweit Ausf�hrungsrecht unabdingbar ist, um den Anwendungsbereich und die Rechtswirkungen der Verfassungsnorm definitiv und exakt bestimmen zu k�nnen, beschr�nkt sich die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen. Im Ergebnis kommt dieses vorsorgliche Verbot einer Planungszone gleich. Es ist weit auszulegen, um dem Gesetzgeber nicht vorzugreifen und eine Pr�judizierung der k�nftigen Ausf�hrungsbestimmungen zu vermeiden.
�Es handelt sich insoweit um eine bloss vor�bergehende Einschr�nkung der Eigentumsgarantie zwischen dem Abstimmungstermin und dem Erlass der Ausf�hrungsbestimmungen. Dieser soll innerhalb von zwei Jahren nach dem Abstimmungstermin erfolgen (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV). F�r derartige vorsorgliche und zeitlich beschr�nkte Massnahmen sind keine hohen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm zu stellen.
10.6.�Namentlich in diesem Punkt unterscheidet sich der vorliegende Fall wesentlich von demjenigen, der dem Urteil BGE 139 I 16 zugrunde lag:
Die unmittelbare Anwendung der Art. 121 Abs. 3-6 BV (Ausschaffungsinitiative) w�rde zu gravierenden Eingriffen in die Grundrechte der betroffenen Ausl�nder f�hren, mit einschneidenden, i.d.R. nicht wieder gutzumachenden Nachteilen f�r sie und ihre Familien; dabei stellen sich heikle v�lkerrechtliche Probleme. In dieser Situation verbieten es die Grunds�tze der Legalit�t und der Gewaltenteilung, die neuen Verfassungsbestimmungen (ganz oder teilweise) direkt anzuwenden, bevor der in Abs. 4 ausdr�cklich damit beauftragte Gesetzgeber die erforderliche Konkretisierung und Feinabstimmung vorgenommen hat (vgl. BGE 139 I 16 E. 4.3.4 S. 27 f.).
�Im �brigen richtet sich auch die �bergangsbestimmung zu Art. 121 BV (Art. 197 Ziff. 8 BV) ausschliesslich an den Gesetzgeber und sieht - anders als Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV - keine unmittelbaren Rechtsfolgen vor.
10.7.�Die vorliegend zu beurteilende Rechtslage ist dagegen mit derjenigen nach Annahme der Rothenthurm-Initiative am 6. Dezember 1987 vergleichbar. Damals wurde Art. 24sexies Abs. 5 mit folgendem Wortlaut in die damalige Bundesverfassung (aBV) eingef�gt:
5 Moore und Moorlandschaften von besonderer Sch�nheit und von nationaler Bedeutung sind Schutzobjekte. Es d�rfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenver�nderungen irgendwelcher Art vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die der Aufrechterhaltung des Schutzzweckes und der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung dienen.
Die �bergangsbestimmung sah vor, dass schutzzweckwidrige Anlagen, Bauten und Bodenver�nderungen, die nach dem 1. Juni 1983 erstellt worden waren, zu Lasten der Ersteller abgebrochen und r�ckg�ngig gemacht werden m�ssten. Sie entfaltete somit (�hnlich Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV) direkte Rechtsfolgen f�r Private und Gemeinwesen.
Rechtsprechung und Literatur gingen �bereinstimmend davon aus, dass Art. 24sexies Abs. 5 aBV ein unmittelbar anwendbares, eigent�merverbindliches, absolutes Ver�nderungsverbot enthalte (BGE 117 Ib 237 E. 2b S. 246 f.; 118 Ib 11 E. 2e S. 15; 123 II 248 E. 3a/aa S. 251; 127 II 184 E. 5b/aa S. 192; Urteil 1A.178/1991 vom 17. Dezember 1992 E. 2a in: ZBl 94/1993 S. 522; Urteil 1A.42/1994 vom 29. November 1994 E. 1a, in: ZBl 97/1996 S. 122, URP 1996 S. 364 und RDAF 1997 I S. 459 und 505; Thomas Fleiner-Gerster, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stand Oktober 1989, Art. 24sexies Rz. 47; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 70 ff.; Jean-Baptiste Zufferey, in: Keller/Zufferey/Fahrl�nder, Kommentar NHG, Z�rich 1997, Allg. Teil, 2. Kap., Rz. 91 f.).
�Allerdings mussten die Moorbiotope und Moorlandschaften von besonderer Sch�nheit und nationaler Bedeutung erst noch durch ein Inventar des Bundes bezeichnet und von den Kantonen parzellenscharf abgegrenzt werden. Art. 24sexies Abs. 5 aBV wurde daher - bis zur definitiven Festlegung der Schutzobjekte - bei der Pr�fung aller Projekte angewandt, die m�glicherweise ein Schutzobjekt ber�hren und den Moor- oder Moorlandschaftsschutz negativ pr�judizieren k�nnten (Urteil 1A.237/1992 vom 21. Dezember 1993 E. 5c mit Hinweisen). Dabei wurde vorl�ufig - bis zur definitiven Inventarisierung - eine grossz�gige Abgrenzung der Moorlandschaften zugrunde gelegt (Urteil 1A.178/1991 vom 17. Dezember 1992 E. 3, in: ZBl 94/1993 S. 522). Sp�ter sch�tzte das Bundesgericht eine restriktivere Abgrenzung der fraglichen Moorlandschaft durch Bundesrat und Kanton (BGE 127 II 184 E. 5 S. 190 ff.).
10.8.�Wie die vorstehenden Erw�gungen zeigen, ist es grunds�tzlich m�glich, den �rtlichen und sachlichen Anwendungsbereich des Baubewilligungsverbots gem�ss Art. 75 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV zu bestimmen, ohne dem Gesetzgeber vorzugreifen und dessen Gestaltungsspielraum unn�tig einzuengen. Sofern es um klassische Ferienwohnungen in Tourismusgebieten geht, ist die Qualifikation als Zweitwohnung ohnehin unstreitig.
�Dies belegt der vorliegende Fall: Bereits das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, dass der Zweitwohnungsanteil der Gemeinde Breil/Brigels �ber 20 % liege, unabh�ngig davon, ob ein weiter oder enger Zweitwohnungsbegriff zugrunde gelegt wird. Die streitige Baute soll im Rahmen einer Ferienresidenz erstellt werden. Die Beschwerdegegnerin macht selbst nicht geltend, dass eine touristische Bewirtschaftung der Wohnungen vorgesehen sei.
11.1.�Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Rechtm�ssigkeit von Verwaltungsakten (mangels einer anderslautenden �bergangsrechtlichen Regelung) grunds�tzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zur beurteilen. Sp�ter eingetretene Rechts�nderungen sind nur ausnahmsweise zu ber�cksichtigen, wenn zwingende Gr�nde f�r die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390; 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; je mit Hinweisen; so auch ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., S. 71 Rz. 327; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus M�ller Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 190 f. Rz. 20 f.; PIERRE MOOR/ALEXANDRE FL�CKIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif, Bd. I, Bern 2012, S. 187 f. und S. 194 f.). Zwingende Gr�nde f�r eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundesgericht insbesondere im Bereich des Gew�sser-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390).
Art. 75b BV ist am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten (Art. 195 BV Art. 15 Abs. 3 BPR). Nach den allgemeinen Grunds�tzen ist die Bestimmung (vorbeh�ltlich einer abweichenden Regelung) auf alle Baubewilligungen anwendbar, die ab diesem Datum erteilt worden sind. Dementsprechend ging das Bundesgericht in zwei Urteilen vom 14. Dezember 2012 (1C_215/2012 E. 2.4 und 1C_159/2012 E. 6.2) davon aus, dass Art. 75b BV nicht auf Bauvorhaben anwendbar sei, die vor dem 11. M�rz 2012 kantonal letztinstanzlich beurteilt worden waren; eine erstmalige Anwendung von Art. 75b BV im Verfahren vor Bundesgericht rechtfertige sich nicht.
11.2.�Eine rechtswidrige Verf�gung ist im Allgemeinen anfechtbar. Eine Baubewilligung, die geltendem Recht widerspricht, wird somit auf Rekurs oder Beschwerde von der zust�ndigen Rechtsmittelbeh�rde aufgehoben. Wird sie nicht angefochten, so wird sie rechtskr�ftig. Der Widerruf einer rechtskr�ftigen Baubewilligung ist nur ausnahmsweise, unter qualifizierten Voraussetzungen, m�glich und kann u.U. Entsch�digungsfolgen nach sich ziehen (BGE 115 Ib 152 E. 3a S. 155 mit Hinweisen; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Z�rich 1999, S. 225 Rz. 821-826).
�Von der Anfechtbarkeit zu unterscheiden ist die Nichtigkeit einer Verf�gung. Nichtigen Verf�gungen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von s�mtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. Nach der Rechtsprechung ist eine Verf�gung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gef�hrdet wird. Als Nichtigkeitsgrund fallen haupts�chlich funktionelle und sachliche Unzust�ndigkeit einer Beh�rde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 S. 27 mit Hinweisen).
11.3.�Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV bestimmt, dass Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar 2013 und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, nichtig sind. Was mit Baubewilligungen geschehen soll, die nach Inkrafttreten von Art. 75b BV am 11. M�rz 2012, aber vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, ist nicht ausdr�cklich geregelt und deshalb auslegungsbed�rftig.
�Nach den oben dargelegten allgemeinen Grunds�tzen f�hrt eine Verletzung von Art. 75b Abs. 1 BV zur Anfechtbarkeit von Baubewilligungen, die seit Inkrafttreten der Norm am 11. M�rz 2012 erteilt worden sind. Vor diesem Hintergrund kann Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV als eine Versch�rfung der Rechtsfolge (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit) ab dem 1. Januar 2013 verstanden werden. F�r den Zeitraum davor bleibt es bei der Anfechtbarkeit verfassungswidriger Baubewilligungen.
�Es wird aber auch die Auffassung vertreten, der Verfassungsgeber habe mit dieser Regelung nicht nur die Rechtsfolge versch�rfen, sondern auch eine spezielle intertemporale Regelung treffen wollen, wonach Art. 75b Abs. 1 BV erst auf Baubewilligungen anwendbar sei, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt werden. Diese Auslegung wurde insbesondere von den Verwaltungsgerichten Graub�nden, Wallis und Waadt gew�hlt (vgl. oben E. 2 und 3). Sie h�tte zur Folge, dass Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen bis zum 31. Dezember 2012 noch nach altem Recht erteilt werden durften.
11.4.�Die �bergangsbestimmungen der Initiative wurden im Vorfeld der Abstimmung kaum thematisiert (die Ausf�hrungen des Bundesrats in den Abstimmungserl�uterungen S. 7 betreffen den indirekten Gegenvorschlag, d.h. die �bergangsbestimmungen zur �nderung des RPG vom 17. Dezember 2010).
�Allerdings gingen die Bundesbeh�rden und die Gegner der Initiative �bereinstimmend davon aus, dass deren Annahme zu einem sofortigen Baustopp f�r Zweitwohnungen in zahlreichen Gemeinden f�hren w�rde. So schrieb der Bundesrat in den Abstimmungserl�uterungen (S. 12; Hervorhebung nicht im Original) :
"Die Initiative ist zu starr. Die Beschr�nkung der Zweitwohnungen auf einen fixen Anteil von 20 Prozent aller Wohnungen w�rde in zahlreichen Gemeinden zu einem abrupten Baustopp f�hren".
Im Dossier 08.073 der Bundesversammlung "Argumentarien contra" zur Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" (Stand 20. Januar 2012, S. 4 unten) wurde ausgef�hrt:
"Die Initiative w�rde ein sofortiges Umnutzungsverbot von Erst- in Zweitwohnungen und einen Baustopp f�r neue Zweitwohnungen bewirken".
�hnlich argumentierte Economiesuisse in ihrer Medienmitteilung vom 24. Februar 2012 (Zweitwohnungsinitiative trifft strukturschwache Regionen ins Mark) :
"Der Zweitwohnungsanteil soll in allen Gemeinden der Schweiz auf maximal 20 Prozent beschr�nkt werden. In Regionen, die vom Tourismus leben, ist der Anteil jedoch weit h�her. Ein sofortiger Baustopp w�rde die Tourismuskantone Wallis, Graub�nden, Tessin und Bern empfindlich treffen. 136 der 175 B�ndner Gemeinden - davon 80 in strukturschwachen Regionen - d�rften keine Zweitwohnungen mehr errichten".
Diesen Argumenten widersprachen die Initianten nicht etwa mit Hinweis auf eine Schon- oder �bergangsfrist f�r die Bewilligung von Zweitwohnungen nach Annahme der Initiative; im Gegenteil: In ihrem Argumentarium (S. 23 und 26 f.) hoben sie hervor, dass die Initiative dem uferlosen Bau von Zweitwohnungen wirksam entgegentrete und ihre Annahme bedeute, dass in Gemeinden mit �ber 20 % Zweitwohnungen keine weiteren Zweitwohnungen mehr gebaut oder Erstwohnungen in Zweitwohnungen umgenutzt werden k�nnten.
�Unter diesen Umst�nden mussten die Stimmb�rger (auch als juristische Laien) mit der sofortigen Anwendung der Initiative im Falle ihrer Annahme rechnen. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Abstimmung ohne die �bergangsbestimmung in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV anders ausgefallen w�re.
11.5.�F�r die sofortige Anwendung der neuen Verfassungsbestimmungen sprechen auch Sinn und Zweck der Initiative. Wie bereits ihr Titel ("Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!") besagt, soll die Zerst�rung von Natur und Landschaften durch den Zweitwohnungsbau beendet werden. Dieser Zweck w�rde verfehlt, wenn Zweitwohnungen noch w�hrend einer �bergangsfrist von bis zu einem Jahr (je nach Festsetzung des Abstimmungsdatums) nach altem Recht erteilt werden d�rften. Es war vorhersehbar, dass eine derartige �bergangsfrist zu einer Flut von Baugesuchen und -bewilligungen kurz vor Jahreswechsel f�hren w�rde. Die Initianten erhoben denn auch sofort nach der Abstimmung systematisch Einsprache gegen Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in Tourismusgemeinden.
11.6.�Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV keine �bergangsfrist f�r die Weiteranwendung des bisherigen Rechts enth�lt, sondern ab dem 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung eine versch�rfte Rechtsfolge anordnet (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit). Dadurch wird Druck auf den Gesetzgeber ausge�bt, die Initiative m�glichst rasch und wirksam umzusetzen. W�rde das Ausf�hrungsgesetz zu viele Ausnahmen zulassen, k�nnten die Initianten dagegen das Referendum ergreifen, ohne bef�rchten zu m�ssen, dass in der Zwischenzeit Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden erteilt und rechtskr�ftig werden k�nnten. Bei dieser Zielsetzung macht es Sinn, die schwerwiegende Nichtigkeitsfolge erst zu einem Zeitpunkt eintreten zu lassen, in dem fr�hestens ein Ausf�hrungsgesetz vorliegen k�nnte, d.h. am 1. Januar des auf die Annahme von Art. 75b BV folgenden Jahres.
�F�r den Zeitraum davor bleibt es dagegen bei den normalen Rechtsfolgen: Baubewilligungen, die nach dem 11. M�rz 2012 und vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, sind anfechtbar. Werden sie nicht angefochten, erwachsen sie in Rechtskraft und k�nnen (vorbeh�ltlich ihres Widerrufs) ausgen�tzt werden. Baubewilligungen, die vor dem 11. M�rz 2012 erstinstanzlich erteilt wurden, fallen nicht unter die neuen Verfassungsbestimmungen und bleiben g�ltig, unabh�ngig vom Zeitpunkt, in dem sie rechtskr�ftig geworden sind.
11.7.�Eine andere Auslegung erscheint auch nicht unter den Aspekten von Treu und Glauben und des Vertrauensschutzes geboten. Besonderen Situationen des Vertrauensschutzes kann im Einzelfall im Baubewilligungsverfahren Rechnung getragen werden (vgl. auch BGE 139 II 263).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 75b Abs. 1 BV - entgegen der Auffassung der kantonalen Instanzen - auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Da es sich unstreitig um ein Baugesuch f�r Zweitwohnungen in einer Gemeinde mit einem Zweitwohnungsanteil von �ber 20 % handelt, h�tte die Baubewilligung nicht erteilt werden d�rfen. Dies f�hrt zur Gutheissung der Beschwerde, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Verweigerung der Baubewilligung.
�Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die private Beschwerdegegnerin kosten- und entsch�digungspflichtig, und zwar sowohl f�r das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 66 und 68 BGG) als auch f�r das Verfahren vor Verwaltungsgericht (Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 12. November 2012 sowie der Bau- und Einspracheentscheid des Gemeindevorstands Breil/Brigels vom 20. August 2012 werden aufgehoben. Die Baubewilligung f�r das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin auf Parzelle Nr. 3690 der Gemeinde Breil/Brigels wird verweigert.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- f�r das bundesgerichtliche Verfahren und von Fr. 3'371.-- f�r das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden der Beschwerdegegnerin (L.________ AG) auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin (L.________ AG) hat die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 8'000-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Breil/Brigels, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 5. Kammer, und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 75
 Art. 75
 Art. 4
 Art. 83
 Art. 195
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 197
 Art. 197
e contrario
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 7
 Art. 75
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 9
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
e contrario
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 4
 Art. 195
 Art. 15
 Art. 75
 BGE 
 Art. 75
 Art. 8
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75

Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 197
e contrario
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 8
 Art. 23
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 5
 Art. 6
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 75

Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 BGE 
 Art. 121
 BGE 
 Art. 121
 Art. 197
 Art. 24
 Art. 197
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 75
 Art. 197

Art. 75
 Art. 15
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 75
 Art. 197
 Art. 197
 Art. 75
 BGE 
 Art. 75