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Timestamp: 2020-03-31 22:20:25+00:00

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Aktenzeichen: LVG 21/05 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 13.06.2006
LSA-FAG-05 § 3
LSA-FAG-05 § 20
LSA-GO § 151a
LSA-LKO § 73a
Schlagworte Selbstverwaltung - Finanzhoheit - Finanzausgleichsabgabe - Gemeinde, abundante - Solidarität - Finanzausgleich, interkommunaler - Nivellierung - Rangplatztausch - Mindest-Finanzausstattung - Rechtsstaatsprinzip - Verhältnismäßigkeit - Betroffenheit, virtuelle - Betroffenheit, aktuelle - Rechtsschutzbedürfnis - Zumutbarkeit - Unmittelbarkeit - Abgaben-Kumulation - Folgenabschätzung - Mangel, formeller - Finanzkraft - Grund, sachlicher - Ausgleichsstock - Aufgabe, staatliche - Veranstalter - Nutznießer - Systemgerechtigkeit - Hebesatz, fiktiver - Steueroase - Rückwirkungsverbot - Gewerbesteuerumlage - Kreisumlage - Einzelfall - Vorsorge - Gesetzesvorbehalt - Härteregelung - Verrechnung - Auslegung, verfassungskonforme - Unvereinbarkeit - Nichtigkeit - Fristsetzung -Anhörung - Anhörungspflicht, verfassungsrechtliche - Anhörung : Kommunalverband - Verschuldung
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 13.06.2006 - LVG 21/05 -,
1. Die Beschwerdeführerin, eine - am 01.07.2004 aus den früheren Gemeinden Barleben, Ebendorf und Meitzendorf entstandene - kreisangehörige Gemeinde mit 9.118 Einwohnern, die keiner Verwaltungsgemeinschaft angehört, wird zu einer Kreisumlage sowie einer Gewerbesteuerumlage herangezogen. Diese Finanzierungsverpflichtungen beruhen im Einzelnen auf folgenden rechtlichen Grundlagen:
a)	§ 67 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-LKO - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 598), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.03.2006 (LSA-GVBl., S. 128 [134]):
b)	§ 16 des Finanzausgleichsgesetzes vom 31.01.1995 (LSA-GVBl., S. 41), i. d. F. d. Bek. v. 01.07.1999 (LSA-GVBl., S. 204), vor der hier streitigen Änderung (vom 21.12.2004 [LSA-GVBl., S. 840]) zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2003 (LSA-GVBl., S. 357) - LSA-FAG 99 -:
c)	§ 6 des Gesetzes zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetzes) - GemFinRefG - i. d. F. d. Bek. v. 04.04.2001 (BGBl I 482), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06.09.2005 (BGBl I 2725):
d)	§ 6 der Verordnung zur Durchführung des Gemeindereformgesetzes i. d. F. d. Bek. v. 19.10.1998 (LSA-GVBl., S. 430) - LSA-DVO-GemFinRefG -, zuletzt geändert durch Verordnung vom 09.10.2003 (LSA-GVBl., S. 262):
Die Beschwerdeführerin wird außerdem zu einer Finanzausgleichsumlage auf der Grundlage des § 19a des Finanzausgleichsgesetzes herangezogen. Die Bestimmung wurde durch das Änderungsgesetz vom 21.12.2004 (LSA-GVBl., S. 840) - LSA-FAG-ÄG - mit folgendem Inhalt in das Finanzausgleichsgesetz eingefügt:
Das geltende Finanzausgleichsgesetz (i. d. F. d. Neu-Bek. v. 14.10.2005 [LSA-GVBl., S. 646] - LSA-FAG-05 -) enthält außerdem folgende Regelungen:
(3) 1 Die Finanzausgleichsmasse für ein Haushaltsjahr wird nach den Ansätzen des von der Landesregierung beschlossenen Haushaltsplanentwurfs vorläufig und nach Ablauf des Haushaltsjahres gemäß der Haushaltsrechnung endgültig festgestellt. 2-3 ... 4 Der Unterschied zwischen der vorläufigen und der endgültigen Finanzausgleichsmasse ist spätestens mit der Finanzausgleichsmasse des zweitfolgenden Jahres zu verrechnen. 5 In den Ausgleich können auch nicht verausgabte Ausgleichsstockmittel einbezogen werden. 6 ...
(4) Die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl für kreisangehörige Gemeinden und kreisfreie Städte erfolgt jeweils gesondert.
§ 12 Ausgleichsstock
§ 20 Einwohner und Gebiet
(1)-(4) ...
(5) Für der Leistungsgewährung zugrunde liegende Angaben sind die letztverfügbaren Daten der amtlichen Statistik zu verwenden, soweit nicht dieses Gesetz abweichende Bestimmungen trifft.
(6) Soweit für den Vollzug dieses Gesetzes Daten benötigt werden, die in der amtlichen Statistik nicht zur Verfügung stehen, können andere von den Landesbehörden erhobene oder überprüfte Daten zugrunde gelegt werden.
2. Das Statistische Landesamt setzte durch Bescheid vom 29.03.2005 für das Jahr 2005 eine Finanzausgleichsumlage in Höhe von 4.054.623,00 € gegen die Beschwerdeführerin fest und forderte früher gewährte allgemeine Zuweisungen in Höhe von 145.998,00 € zurück.
Über den Widerspruch der Beschwerdeführerin vom 20.04.2005 hiergegen ist noch nicht entschieden.
Das Verwaltungsgericht Magdeburg stellte die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs fest (VG Magdeburg, Beschl. v. 01.09.2005 - 9 B 271/05 MD -); das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt wies die Beschwerde des Landesamts zurück (OVG LSA, Beschl. v. 15.03.2006 - 4 M 307/05 -). Beide Gerichte hielten lediglich (formell) § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht für anwendbar, ohne eine Entscheidung in der Sache selbst zu treffen.
Die Änderung des § 20 geht gleichfalls auf den Regierungsentwurf zurück (RegEntw zu Art. 1 Nr. 11 lit b, c [a. a. O., S 13]). Nach der Begründung (a. a. O., S. 25 f) soll Absatz 5 nur der Klarstellung dienen und Absatz 6 ausnahmsweise den Rückgriff lediglich auf solche Daten gestatten, die von Landesbehörden erhoben und geprüft seien.
Auf andere als die statistischen Daten zurückzugreifen, hielt der SGSA in seiner schriftlichen Stellungnahme zu § 20 Abs. 6 (vom 21.10.2004, Anlage 1 zur Anhörung, S. 7) für sinnvoll; er bat aber um Konkretisierung, in welchen Fällen diese Vorschrift anwendbar sei.
In der 68. Sitzung des Ausschusses für Finanzen (TOP 1) vom 25.11.2004 (Niederschrift, S. 5 ff) mahnte die Abgeordnete Fischer [SPD] eine „Überprüfung der Finanzausgleichsumlage“ an, weil die Gemeinde Sössen über die eigene Steuerkraft hinaus belastet werde (a. a. O., S. 5), während der Vertreter des Innenministeriums [Kirchmer] die auf ein Schreiben des Landrats des Landkreises Weißenfels zurückgeführte Darstellung bestritt und meinte, der Gemeinde Sössen verblieben im Zeitraum 2004 bis 2007 Steuereinnahmen in Höhe von etwa 30.000.000 € (a. a. O., S. 7). Der Abgeordnete Gallert [PDS] hielt die Kritik der steuerstarken Gemeinden für nicht nachvollziehbar (a. a. O., S. 7). Der Minister des Innern meinte, bei den Regelungen handele es sich um ein „Gesamtpaket“, das mit den kommunalen Spitzenverbänden erörtert worden sei und das gefährdet werde, wenn einzelne Punkte zur Disposition gestellt würden (a. a. O., S. 10). Der Ausschuss stimmte schließlich dem unveränderten Art. 1 des Regierungsentwurfs mit Mehrheit zu (a. a. O., S. 11).
In der 43. Sitzung des Ausschusses für Inneres (TOP 3) vom 06.12.2004 (Niederschrift, S. 15 ff) wurde die Beschlussempfehlung an den Landtag erarbeitet. Der Abgeordnete Rothe [SPD] hielt das Problem der überproportional besteuerten Gemeinden für nicht gelöst (a. a. O., S. 17). Der Abgeordnete Wolpert [FDP] hielt es für eine Frage der Solidarität, dass die Reichen die Armen stützten (a. a. O., S. 17). Der Minister des Innern versicherte, der Fall, dass eine Gemeinde in einem Jahr mehr abführen müsse, als sie einnehme, könne im Rahmen der Haushaltsaufstellung berücksichtigt werden (a. a. O., S. 17). Dem Änderungsantrag der Fraktionen der FDP und der CDU vom 06.12.2004 zu Art. 1 Nr. 10 (Anlage 1 zur Niederschrift), der die Ergänzung des § 19a Abs. 1 um den heutigen Satz 4 für verschuldete Gemeinden vorsah, stimmte der Ausschuss - mit sieben Stimmen bei fünf Enthaltungen ohne Gegenstimmen - zu (Niederschrift, S. 17).
§§ 7 und 8 sowie § 20 des Entwurfs blieben inhaltlich unverändert (LdTg-Drs. 4/1931 vom 08.12.2004 [S. 4-6, 10]).
4. Die Beschwerdeführerin hat am 30.12.2005 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügt die Verletzung des durch Art. 2 Abs. 3; 87; 88 der Landesverfassung (LSA-Verf) garantierten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung durch § 19a LSA-FAG-05 sowie die diese Regelung inhaltlich mit bestimmenden §§ 3 Abs. 3 S. 5; 7; 8; 12; 20 Abs. 5, 6 LSA-FAG-05; dazu führt sie aus:
(a) § 19a LSA-FAG-05 verstoße gegen die aus Art. 87; 88 Abs. 1 LSA-Verf herzuleitende Pflicht des Landes, die Kommunen finanziell angemessen auszustatten. Dieser Pflicht könne sich das Land nicht durch Rückgriff auf die Einnahmen „abundanter Gemeinden“ entledigen. Die Angleichung gemeindlicher Finanzkraft werde bereits durch den interkommunalen Finanzausgleich geleistet.
(b) Handele es sich um eine Landespflicht, dann verstoße die Umlage gegen Art. 106 Abs. 6 S. 6 des Grundgesetzes (GG), weil es sich um keinen zulässigen Umlagezweck handele. Die Einnahmen aus der Umlage verblieben nicht im kommunalen Raum, sondern flössen dem durch das Land verwalteten „Ausgleichsstock“ zu; aus diesem würden sie nicht kraft Gesetzes, sondern nach Ermessen verteilt. Außerdem seien im § 19a LSA-FAG-05 anders als bei § 12 LSA-FAG-05 die kreisfreien Gemeinden nicht einbezogen.
(c) § 19a LSA-FAG-05 verstoße ferner gegen das Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG und nach Art. 2 Abs. 3; 87 LSA-Verf.
Ihr, der Beschwerdeführerin, werde durch die Finanzausgleichsumlage mehr genommen als sie einnehme bzw. auf Grund gesetzlicher Verpflichtungen ausgebe. Sie könne über ihren Haushalt nicht mehr frei bestimmen. Ab 2006 sei der Haushalt nur noch durch Abschmelzen der Rücklage ausgleichbar.
(d) Die Regelung sei unverhältnismäßig und verstoße gegen das Willkürverbot.
Abgestellt werde auf die Bruttoerträge aus der Gewerbesteuer; an diesem Aufkommen seien aber bereits der Bund und das Land durch die Gewerbesteuerumlage beteiligt. Bei der Kreisumlage und bei der Finanzausgleichsumlage würden demnach Einnahmen mit berücksichtigt, welche den Gemeinden gar nicht mehr zur Verfügung ständen. Diese Doppelberücksichtigung sei willkürlich. Über die vereinnahmte Gewerbesteuer könne sie, die Beschwerdeführerin, nur zu einem geringen Anteil frei verfügen; seien es vor Einführung der Finanzausgleichsumlage noch ca. die Hälfte der Einnahmen gewesen, so sei es nunmehr lediglich noch ca. ein Viertel. Das Verlangen, den Hebesatz zu erhöhen, beseitige die Freiheit finanzieller Eigenverantwortung; die Erhöhung werde nicht verhindern, dass ca. 75 % der Einnahmen abgeschöpft würden. Im Ergebnis habe die Gemeinde gar keinen Spielraum mehr, den Hebesatz zu senken, weil sie sonst mit einer völligen Aufzehrung der Steuereinnahmen rechnen müsse; dies sei die Konsequenz des „fiktiven Hebesatzes“.
Darüber hinaus sei es willkürlich, die Finanzausgleichsumlage auf Gemeinden ab einem bestimmten Verschuldungsgrad entfallen zu lassen. Während der Verschuldungsgrad von den tatsächlichen Verhältnissen ausgehe, orientiere sich die Berechnung der Steuermesszahl an einem fiktiven Hebesatz. Ein sachlicher Grund für diesen Unterschied sei nicht erkennbar.
Aus den gleichen Gründen handele es sich um einen Wertungswiderspruch, weil die Bedarfsmesszahl nicht an den tatsächlichen Verhältnissen orientiert sei.
Die Auswirkungen der Finanzausgleichsumlage auf ihre, der Beschwerdeführerin, tatsächliche Wirtschafts- und Finanzkraft lasse die Regelung des § 19a LSA-FAG-05 ebenfalls als unverhältnismäßig und daher verfassungswidrig erscheinen. In diesem Zusammenhang sei § 20 Abs. 5 LSA-FAG-05 wegen seines Zusammenhangs mit den neuen Belastungen durch § 19a LSA-FAG-05 zu berücksichtigen. Es dürfe nicht lediglich das haushaltsrechtliche Defizit maßgeblich sein, sondern sämtliche Belastungen und Verbindlichkeiten einer Gemeinde seien mit zu berücksichtigen. Das gelte besonders für die Belastungen wegen ihrer Mitgliedschaft in dem Zweckverband „Technologie Ostfalen“, die Voraussetzung für die Erwirtschaftung von Gewerbesteuern für dessen Mitglieder sei.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz werde auch deshalb verletzt, weil sie, die Beschwerdeführerin, keine allgemeinen Zuweisungen nach § 5 Abs. 1 LSA-FAG-05 mehr erhalte. Solange die Finanzkraft ausreiche, alle Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises zu erfüllen, bestehe keine Notwendigkeit, sich Leistungen im übertragenen Wirkungskreis honorieren zu lassen. Wenn der Gesetzgeber aber durch eine Finanzausgleichsumlage so in die Finanzkraft eingreife, dass die Aufgaben nur noch mit großen Anstrengungen erfüllt werden könnten, bestehe ein Anspruch auf finanziellen Ausgleich für die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben; das folge aus Art. 87 Abs. 3 S. 1 LSA-Verf.
(e) § 19a LSA-FAG-05 verstoße schließlich gegen das Rückwirkungsverbot; es handele sich um einen Fall echter Rückwirkung, weil die Regelung in vergangene Tatbestände eingreife, indem sie durch § 8 LSA-FAG-05 auf einen Drei-Jahres-Zeitraum für die Bewertung der Gewerbesteuer abstelle.
(f) Im Übrigen sei sie, die Beschwerdeführerin, vor der Beschlussfassung der Finanzausgleichsumlage nicht angehört worden, was wegen der weitreichenden finanziellen Auswirkungen erforderlich gewesen sei. Aus Art. 90 LSA-Verf sei abzuleiten, dass ein Anhörungsrecht der Gemeinden bei schwer wiegenden Eingriffen anerkannt werden müsse. Dieses werde durch das gesetzlich festgelegte Anhörungsrecht der kommunalen Spitzenverbände nicht ersetzt.
5.1. Der Landtag hat am 16.02.2006 beschlossen, sich nicht zu äußern.
5.2. Die Landesregierung entgegnet: Eine Verfassungswidrigkeit sei nicht schlüssig dargelegt.
(a) Die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf Art. 106 Abs. 6 S. 6 des GG berufen; diese Norm könne weder unmittelbar vom Landesverfassungsgericht geprüft werden, noch komme eine Vorlage nach Art. 100 GG in Betracht. Außerdem sei die Finanzausgleichsumlage mit der Bundesverfassung vereinbar.
Dass die Mittel des „Ausgleichsstocks“ nur auf Antrag und nach Ermessen verteilt würden, schließe nicht aus, dass sie gerade wieder an die Gemeinden zurückflössen. Dies werde zusätzlich durch Erlasse des Innenministeriums gesichert. Die nicht verausgabten Mittel würden auch nicht Teil der Schlüsselzuweisungen; nur die Landesmittel würden der Finanzausgleichsmasse zugewiesen. § 3 Abs. 3 S. 5 LSA-FAG-05 habe lediglich das Ziel, die Mittel ohne weiteren Verwaltungsaufwand weiterhin einer dem Sinn und Zweck der Erhebung der Finanzausgleichsumlage dienenden Verwendung zuzuführen.
(b) Das Änderungsgesetz sei nicht mangels einer Anhörung der Beschwerdeführerin formell verfassungswidrig. Dabei könne offen bleiben, ob die Verfassung außerhalb der Gebietsänderungen eine Anhörung verlange; jedenfalls habe der Gesetzgeber Ermessen, wie er die Anhörung gestalte. So sei es als zulässig anerkannt, die Auffassung der Gemeinden unter Einschaltung der Landkreise erforschen zu lassen; das müsse dann erst recht gelten, wenn die kommunalen Spitzenverbände angehört würden.
(c) Das Recht der Beschwerdeführerin auf kommunale Selbstverwaltung sei nicht verletzt.
Das Land müsse seiner Aufgabe, die Gemeinden finanziell angemessen auszustatten, nicht allein durch Landesmittel nachkommen, sondern dürfe auch für einen Ausgleich unterschiedlicher Einnahmepotenziale unter den Kommunen sorgen. Der Grundsatz der „Mindestausstattung“ gelte zudem nicht absolut, vielmehr dürfe den Kommunen eine Verschuldung zugemutet werden. Das Land habe einen Gestaltungsspielraum. Ob dieser überschritten sei, entscheide sich nicht für jede einzelne Kommune, sondern nach abstrakt-genereller Betrachtung, die auf die Gruppe abstelle, welcher die Gemeinde angehöre.
„Fiktive Hebesätze“ seien jedenfalls dann erlaubt, wenn es dafür einen sachgerechten Grund gebe; die verfassungsgerichtliche Kontrolle sei auf eine „Vertretbarkeitsprüfung“ beschränkt. Die Beschwerdeführerin könne sich nicht darauf berufen, ein Großzahler der Gewerbesteuer werde in ein anderes Bundesland abwandern, wenn der Mindeststeuersatz angehoben würde. Es liege im Wesen des Föderalismus‘, dass es in den Bundesländern unterschiedliche Regelungen gebe, die zu Konkurrenzsituationen führten; es könne nicht das Ziel sein, diese Unterschiede zu eliminieren. Die Ansiedlungsergebnisse seien bei der Beschwerdeführerin nicht nur auf eine gute Gemeindepolitik zurückzuführen, sondern auch auf Standortvorteile. Gerade diese schlössen die Gefahr einer Abwanderung aus.
Die angegriffene Regelung genüge auch im Übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Die Beschwerdeführerin lege nicht dar, dass ihr die angemessene Finanzausstattung fehle, noch weniger, dass dies bei einer abstrakt-generellen Betrachtung einer Gruppe strukturell der Fall sein könne. Vielmehr verbleibe ihr nach ihrem eigenen Vortrag trotz der angegriffenen Umlage ein Anteil von 25 % der Gewerbesteuereinnahmen von fast 8.000.000,00 €. Im Jahr 2006 werde sich ein Überschuss von fast 730.000,00 € im Verwaltungshaushalt ergeben. Damit könne sie ohne Weiteres freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen.
Die Selbstverwaltungsgarantie verlange nicht, dass die Kommune in der Lage sein müsse, alle von ihr beabsichtigten Maßnahmen durchzuführen; vielmehr sei sie verpflichtet, ihr Ausgabeverhalten der finanziellen Situation anzupassen. Im Haushalt für 2006 sei eine Reihe von Aufgaben vorgesehen, ohne dass Kredite eingeplant wären. Die Beschwerdeführerin habe in dieser Lage keinen Anspruch darauf, dass ihre Rücklagen unangetastet blieben. Im Übrigen seien die meisten Maßnahmen erst beschlossen worden, nachdem die Beschwerdeführerin bereits Kenntnis davon gehabt habe, dass sie eine Finanzausgleichsumlage werde leisten müssen.
Die unterschiedliche Berücksichtigung der Abschreibungen bei einer kameralistischen und einer doppischen Haushaltsführung habe auf die Finanzierung von Investitionen keinen Einfluss.
(d) Die Zuweisung der Finanzausgleichsumlage-Mittel an den „Ausgleichsstock“ sei nicht verfassungswidrig. Dadurch habe der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt vielmehr im Vergleich zu anderen Länderregelungen eine Lösung gefunden, die dem Gedanken der interkommunalen Solidarität in besonderem Maß Rechnung trage; denn die abgeschöpften Mittel kämen auf diesem Weg ausschließlich bedürftigen, also finanzschwachen Gemeinden zugute.
Die Landesverfassung verlange den Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft, ohne den Gesetzgeber dabei auf die herkömmlichen Instrumente zu beschränken.
Die Mittel der Finanzausgleichsumlage würden nur zusätzlich zu den Landesmitteln dazu verwendet, finanzielle Unterschiede bei den Kommunen auszugleichen; dadurch werde keine Landesaufgabe erfüllt, sondern das Land sei nur „Veranstalter“ der Umlage. Dass kein „neuer Topf“ geschaffen, sondern der „Ausgleichsstock“ benutzt werde, sei durch Erwägungen der Verwaltungspraktikabilität und -ökonomie gerechtfertigt.
Dass nur kreisangehörige Gemeinden umlagepflichtig, aber auch kreisfreie leistungsberechtigt seien, könne nicht als willkürlich angesehen werden; denn bei lebensnaher Betrachtungsweise könnten die kreisfreien Städte nicht als „abundante“ Gemeinden in Betracht kommen; zudem würden Anträge für Leistungen aus dem „Ausgleichsstock“ mit Rücksicht auf das Finanzvolumen der kreisfreien Städte abgelehnt werden.
(e) § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 sei nicht wegen der nach §§ 7, 8 LSA-FAG-05 verlangten Berechnungsmethoden verfassungswidrig.
Das gelte auch für den „Drei-Jahres-Zeitraum“ des § 8 Abs. 3 S. 2 LSA-FAG-05. Dabei handele es sich um keinen Fall echter Rückwirkung; allenfalls könne eine unechte Rückwirkung angenommen werden, ohne dass ein schutzwürdiges Vertrauen der Kommunen zu berücksichtigen sei. Im Übrigen wirke sich ein Durchschnittswert gerade zu Gunsten der Kommunen aus, wie insbesondere das Beispiel der Beschwerdeführerin zeige. In atypischen Situationen könne durch die Härteregelung des § 12 Abs. 1 S. 2 LSA-FAG-05 geholfen werden.
(f) Die bei erheblicher Verschuldung vorgesehene Ausnahme des § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 führe zu keiner Verfassungswidrigkeit des § 19a LSA-FAG-05. Der Gesetzgeber könne im Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraums Einschränkungen zu einer allgemeinen Regelung formulieren, ohne dabei allen Besonderheiten Rechnung tragen zu müssen. Die Regelung sei auch nicht unlogisch oder sachwidrig, sondern ohne Weiteres mit dem Grundsatz interkommunaler Solidarität vereinbar. Die Verschuldung beruhe regelmäßig auf einem „Ursachenbündel“, nicht allein auf dem Verhalten der Gemeinde.
(g) Die Berechnung sei auch nicht willkürlich oder unverhältnismäßig, weil auf amtliche Statistiken zurückgegriffen werde. § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 verlange, dass die konkrete Verschuldung der Einzelgemeinde in ein Verhältnis zur durchschnittlichen Verschuldung aller Gemeinden einer entsprechenden Größenklasse gesetzt werde; deshalb müssten vergleichbare Daten für alle Gemeinden dieser Größenordnung berücksichtigt werden, was nur gewährleistet sei, wenn sie nach einheitlichen Grundsätzen - wie bei amtlichen Statistiken - erhoben würden.
Wenn eine Gemeinde verlange, darüber hinaus Schulden zu berücksichtigen, verstoße dies zudem gegen die von § 19 Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 vorausgesetzte Schematisierung. Die Beschwerdeführerin versuche hier, ihren vor den Verwaltungsgerichten geführten Rechtsstreit mit dem Statistischen Landesamt vor das Landesverfassungsgericht zu tragen.
(h) Die Ansicht, § 19a LSA-FAG-05 sei unverhältnismäßig, weil die Zahlung einer Umlage verlangt werde, ohne dass die betroffene Gemeinde allgemeine Zuwendungen erhalte, sei nicht nachvollziehbar.
(i) Fragen des Konnexitätsprinzips nach Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf stellten sich in diesem Verfahren nicht.
6. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die von der Beschwerdeführerin eingereichten Anlagen zur Verfassungsbeschwerde und auf die Niederschriften der befassten Ausschüsse (vom 21.10.2004, 10.11.2004, 25.11.2004, 06.12.2004), die Landtagsdrucksachen 4/1835 und 4/1931 sowie auf die Stenographischen Berichte 4/48 und 4/51 Bezug genommen.
Ebenso sind die Fragen einer Rückwirkung einzuordnen; auch insoweit ist auf das Rechtsstaatsprinzip zurückzugreifen (vgl. dazu, jeweils m. w. Nachw.: LVerfG LSA, Urt. v. 12.12.1997 - LVG 12/97 -, LVerfGE 7, 304 [330]; Urt. v. 07.07.1998 - LVG 17/97 -, LVerfGE 9, 329 [342]; LVerfG LSA, LVerfGE 13, 343 [356]).
Zum Gegenstand ihrer Verfassungsbeschwerde hat die Beschwerdeführerin in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie § 20 Abs. 5, 6 LSA-FAG-05 nicht selbständig zur Prüfung stellen und die übrigen in der Verfassungsbeschwerde benannten Vorschriften nur angreifen will, soweit sie durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 in Bezug genommen werden.
Dem steht die Regelung des § 19a Abs. 1 S. 4 LSA-FAG-05 nicht entgegen.
Zwar will sich die Beschwerdeführerin mit ihrem Vortrag zur Verschuldung dagegen wehren, dass sie eine Finanzausgleichsumlage jetzt und in Zukunft leisten muss; diese Frage ist aber - ohne dass auf den konkreten Vortrag zur etwaigen Höhe der Verschuldung eingegangen werden muss - ohne Bedeutung, weil die Verfassungsbeschwerde wesentlich auch damit begründet wird, dass in naher Zukunft auf Rücklagen zurückgegriffen werden müsse, wenn die streitige Umlage durchgesetzt werde. Der Beschwerdeführerin kann aber nicht zugemutet werden, den Ausgang des Verfahrens der Hauptsache in Bezug auf den angefochtenen Bescheid des Landesamts abzuwarten und dann erst im Fall des Unterliegens den Versuch zu unternehmen, die Grundregelung mit einer Verfassungsbeschwerde anzugreifen. Das Landesverfassungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 23.06.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [113]) eine kommunale Verfassungsbeschwerde für zulässig gehalten, wenn der Kommune nicht zuzumuten ist, zunächst ein verwaltungsgerichtliches Verfahren zu durchlaufen; denn ihr wäre dann mit Rücksicht auf den Zeitablauf versagt, die Verfassungsbeschwerde noch fristgerecht einzureichen (LVerfG LSA, Urt. v. 13.07.1999 - LVG 20/97 -, LVerfGE 10, 440 [448] = LVerfGE 11, 429 [440]).
1.2.3. Der Eingriff in die kommunale Finanzhoheit ist auch gegenwärtig; denn die Beschwerdeführerin wird bereits zu einer Finanzausgleichsumlage auf der Grundlage des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 herangezogen.
Die Beschwerdeführerin macht keine erst vage in der Zukunft liegende, sondern eine aktuelle Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend. Die hiergegen vom Land angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 12.02.1986 - 1 BvR 1578/82 -, BVerfGE 72, 1 ff) ist nicht unmittelbar einschlägig, weil sich die dortige (allgemeine) Verfassungsbeschwerde nur mittelbar gegen eine gesetzliche Vorschrift und unmittelbar gegen ein Urteil gerichtet hat. Zwar sollen die in dieser Entscheidung aufgestellten Grundsätze gerade auch für Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze gelten (BVerfGE 72, 1 [5], mit Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 19.12.1951 - 1 BvR 220/51 -, BVerfGE 1, 97 [102 f]; sowie auf BVerfGE 60, 360 [371]: keine „virtuelle“ Betroffenheit ausreichend, sondern „aktuelle“ notwendig, um „Popularklagen“ zu vermeiden); indessen ist bei kommunalen Verfassungsbeschwerden auch in diesem Zusammenhang der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit zu berücksichtigen (vgl. bereits oben unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107 [113]): Ganz abgesehen davon, dass von der Beschwerdeführerin bereits aktuell eine Finanzausgleichsabgabe gefordert wird, könnte sie später, nach Ablauf der Jahresfrist, keine zulässige Verfassungsbeschwerde mehr erheben, weil sie nicht geltend machen dürfte, erst jetzt durch die Regelung betroffen zu werden (LVerfG LSA, Beschl. v. 07.12.1999 - LVG 7/99 -, LVerfGE 10, 471 [476]: Die Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG läuft ab Verkündung der Norm; sie knüpft nicht daran an, wann der Betroffene durch die Normregelung zum ersten Mal belastet wird [unter Hinweis auf: BVerfG, Beschl. v. 06.03.1968 - 1 BvR 975/58 -, BVerfGE 23, 153 <164>, sowie daran anschließend: LVerfG LSA, LVerfGE 10, 440 <443> = LVerfGE 11, 429 <434>]).
Unschädlich ist, dass sie durch Verwaltungsakt des Landes (des Statistischen Landesamts) konkretisiert worden ist (1.2.4.1.) oder dass auf ein Haushaltsdefizit oder einen „Rangplatztausch“ auch andere Abgaben „kumulativ“ einwirken können (1.2.4.2.).
1.2.4.1. Unerheblich ist, dass ein Bescheid über die Umlage ergangen ist und mit Rechtsbehelfen angefochten wird; denn die Leistungspflicht liegt bereits durch die gesetzliche Regelung des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 fest. Soweit eine „Konkretisierung“ durch Verwaltungsakt vorgenommen wird, handelt es sich um eine bloße Ausführungsrechnung ohne jeglichen Spielraum für die anwendende Stelle. Entscheidungen auf der Grundlage des § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 sind nur als (zusätzliche) Beschwer anzusehen, soweit sie einen Titel für Vollstreckungsmaßnahmen setzen, während die eigentliche Belastung für die Gemeinde bereits durch das Gesetz selbst eintritt. So hat auch das Bundesverfassungsgericht die Unmittelbarkeit bejaht, obwohl ein Verwaltungsakt erlassen werden kann, wenn sich die Ableitung der eingreifenden Rechtsfolge bereits aus dem Gesetz ergibt, ohne dass es dafür erst noch eines Vollzugsakts bedürfte (BVerfG, Beschl. v. 18.05.1982 - 1 BvR 602/78 -, BVerfGE 60, 360 [371] sowie BVerfGE 76, 107 [113]).
Die Rechtslage bei der Finanzausgleichsumlage ist derjenigen bei Einschränkungen des Wahlrechts vergleichbar, wo nicht erst der die Gesetzeslage vollziehende Bescheid - soweit er die Kandidatur für oder die Teilnahme an eine[r] Wahl versagt - die Belastung darstellt, sondern bereits das die Wahlrechtsposition einschränkende Gesetz selbst (vgl. hierzu: LVerfG LSA, LVerfGE 12, 371 [378], m. w. Nachw.); Gleiches hat das Landesverfassungsgericht bei der Festlegung von Schulzeiten angenommen (LVerfG LSA, LVerfGE 13, 364 [377]).
Dem steht die von der Landesregierung angeführte Rechtsprechung (LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [440]) nicht entgegen; die zitierte Stelle bestätigt geradezu das hier vertretene Ergebnis: Das Landesverfassungsgericht hat - worauf bereits oben (im Abschn. 1.2.3.) hingewiesen worden ist - im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 76, 107 [113]) eine kommunale Verfassungsbeschwerde für zulässig gehalten, auch wenn die angegriffene Norm noch durch Verwaltungsakt konkretisiert wird, weil der Kommune nicht zuzumuten ist, erst das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu durchlaufen, um dann später mit ihrer Verfassungsbeschwerde wegen Fristablaufs abgewiesen zu werden. Der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit spricht eher für als gegen die Zulassung der Verfassungsbeschwerde in der hier zu beurteilenden Fallkonstellation. Es handelt sich auch nicht um den Sonderfall, dass die Beschwer unmittelbar erst durch eine Verordnung eintreten kann, zu welcher das Gesetz lediglich ermächtigt (LVerfG LSA, LVerfGE 11, 429 [440] = LVerfGE 10, 440 [448]).
1.2.4.2. Die Unmittelbarkeit des Eingriffs gerade durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 entfällt nicht deshalb - wie die Landesregierung meint -, weil nicht allein durch diese Abgabe, sondern möglicherweise erst durch eine „Kumulation“ von Kreisumlage sowie Gewerbesteuerumlage und schließlich Finanzausgleichsumlage eine Belastung der Beschwerdeführerin eintrete; denn die hier zu beurteilende Verfassungsbeschwerde kann sich nicht gegen die Rechtsgrundlagen für diese weiteren Abgaben wenden, weil die Jahresfrist insoweit abgelaufen ist; ihr Gegenstand ist vielmehr ausschließlich die neu eingeführte Finanzausgleichsabgabe, welche die Beschwerdeführerin aus unterschiedlichen Gründen für nicht verfassungsgemäß hält. Außerdem geht auch der Gesetzgeber selbst davon aus, dass die Bemessungsgrundlagen für die bisherigen Umlagen bei der Berechnung der Finanzausgleichsumlage unverändert erhalten bleiben sollen (§ 19 Abs. 2 LSA-FAG-05).
Formelle Mängel haben keinen Einfluss auf das Ergebnis (2.1.); die fehlende „Folgenabschätzung“ führt aber aus materiellen Gründen (2.2.) zur Unvereinbarkeit des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf). Die verfassungswidrige Bestimmung ist mit der Landesverfassung lediglich unvereinbar und nicht nichtig (2.3.).
2.1. Die Beschwerdeführerin kann sich nicht mit Erfolg auf eine unterbliebene Anhörung (2.1.1.) oder auf Mängel bei der „Folgenabschätzung“ (2.1.2.) berufen.
2.1.1. Der von der Beschwerdeführerin gerügte Anhörungsmangel liegt nicht vor. Art. 90 LSA-Verf ist - was sie nicht verkennt - als Sonderregelung für Gebietsänderungen nicht unmittelbar einschlägig. Eine Ausdehnung auf jede „schwer wiegende“ Auswirkung eines Gesetzes auf die Kommune verbietet sich; denn Art. 90 LSA-Verf ist nur für Eingriffe gedacht, welche den Status der Kommune betreffen, und trägt insoweit dem Rechtsstaatsgebot Rechnung, weil es nach der geschichtlichen Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zum „Kernbereich“ rechnet, dass Bestands- und Gebietsänderungen nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach vorheriger Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaft vorgenommen werden dürfen (vgl. grundlegend: BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [50/51]). Dem Zweck einer Anhörung, sich hinreichend zu informieren und die Interessenlagen zu erkunden, genügt der Gesetzgeber auch, wenn er - wie hier - die kommunalen Spitzenverbände beteiligt (vgl. § 151a der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LSA-GO - vom 05.10.1993 [LSA-GVBl., S. 568], zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.03.2006 [LSA-GVBl., S. 128]; vgl. auch § 73a LSA-LKO), welche die Belange der von ihnen vertretenen Mitglieder darlegen. Dabei bleibt ohne Bedeutung, dass nicht alle Gemeinden durch den Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt repräsentiert werden. Selbst wenn gegen dieses (einfach-gesetzliche) Anhörungsrecht verstoßen worden wäre, könnte das die Gültigkeit des gleichwohl erlassenen Gesetzes nicht berühren (Klang/Gundlach, Gemeindeordnung und Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt, 2. Aufl., GO § 151a RdNr. 2 [S. 553]; Becker/Fischer/Pampel/Ulrich, Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, 3. Aufl., § 151a Anm. 1).
2.1.2. Für das Ergebnis dieses Verfahrens kann unentschieden bleiben, ob der Gesetzgeber die Folgen seiner in Aussicht genommenen gesetzlichen Regelung in vollem Umfang abgeschätzt hat; die Materialien lassen allerdings nicht erkennen, dass er der Anregung des Städte- und Gemeindebunds Sachsen-Anhalt nachgegangen ist, die Auswirkungen des § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 auf jede der potenziell betroffenen Gemeinden im Weg von Modellrechnungen zu überprüfen. Das ist insbesondere bei der Gemeinde Sössen (vgl. Parallellverfahren LVG 7/05) nicht geschehen, obwohl deren Steuerkraft Gegenstand einer Diskussion während der Ausschussberatungen gewesen war.
2.2.1. Die Umlage nach § 19a LSA-FAG-05 nimmt den Gemeinden grundsätzlich nichts, was ihnen als Bestand der finanziellen Selbstverwaltung zusteht (2.2.1.1.). Die durch § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 angeordnete Berechnung ist nicht - für sich genommen - bereits verfassungswidrig (2.2.1.2.). Gleiches gilt für § 20 LSA-FAG-05 (2.2.1.3.).
Die Regelung verstößt auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
Insbesondere handelt es sich um keinen Fall „echter Rückwirkung“ („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“); denn § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05, der § 8 Abs. 3 S. 2-5 LSA-FAG-05 für seine Berechnung in Bezug nimmt, misst sich selbst keine Geltung für Sachverhalte vor seinem In-Kraft-Treten bei (vgl. zu dieser Voraussetzung: BVerfG, Beschl. v. 22.03.1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343 [353]; Beschl. v. 14.05.1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 [241 f]). Es liegt aber auch keine „unechte Rückwirkung“ („tatbestandliche Rückanknüpfung“) vor (dazu: BVerfGE 72, 200 [242]); denn es sind keinerlei „Vertrauenstatbestände“ auf Grund einer früheren Regelung ersichtlich, welche hätten bereits „ins Werk gesetzt“ sein können, weil die Finanzausgleichsabgabe erstmals durch § 19a LSA-FAG-05 in das bisherige Finanzausgleichsgesetz eingefügt worden ist. Dafür ist unerheblich, dass der Gesetzgeber für die Berechnung auf Grundsätze Bezug nimmt, die für einen anderen Sachverhalt (allgemeine Zuweisungen) gelten und die er dort mit Wirkung für die Zukunft geändert hat.
2.2.1.2.4. Genau so verhält es sich bei der Frage, ob die Kumulation von Umlagen (Kreis- und Finanzausgleichsumlage) etwa zwangsläufig derart in die Finanzwirtschaft der Gemeinden eingreift, dass diese in ihrer eigenen Finanzausstattung über das nach Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1; 88 Abs. 1 LSA-Verf zulässige Maß hinaus beeinträchtigt würden.
2.2.1.3. Verfassungsgemäß ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin die Regelung des § 20 Abs. 5, 6 LSA-FAG-05; denn es ist systemgerecht, bei der Berechnung der Umlage nach § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 in gleicher Weise auf allein statistische (§ 20 Abs. 5 LSA-FAG-05) oder gleichwertige (§ 20 Abs. 6 LSA-FAG-05) Unterlagen zurückzugreifen wie bei der unmittelbaren Anwendung der §§ 7, 8 LSA-FAG-05. Dies sichert die Vergleichbarkeit der Daten für die Gemeinden innerhalb einer Gruppe deshalb, weil sie nach den gleichen Grundsätzen erhoben werden, die durch Bundesrecht vorgegeben sind (vgl. §§ 1, 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz) - BStatG - vom 22.01.1987 [BGBl I 462, 565], zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.06.2005 [BGBl I 1534, 1535], sowie die näheren Vorschriften im Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (Finanz- und Personalstatistikgesetz) - FPStatG - i. d. F. d. Bek. v. 22.02.2006 [BGBl I 438]).
Bei diesem Ergebnis kann unerörtert bleiben, ob die ausdrücklich nur für die „Leistungsgewährung“ geschaffenen § 20 Abs. 5, 6 LSA-FAG-05 entsprechend auf die Fälle des § 19a Abs. 1 LSA-FAG-05 angewendet werden sollen.
2.2.1.4. Ohne Auswirkung ist allerdings die Rüge der Beschwerdeführerin, sie müsse die Umlage nach § 19a Abs. 1 S. 1 LSA-FAG-05 zahlen, ohne allgemeine Zuwendungen nach §§ 5 ff LSA-FAG-05 zu erhalten; denn dies liegt am Berechnungssystem der §§ 7, 8 LSA-FAG-05, das in beiden Fällen auf den Vergleich der Bedarfsmesszahl mit der Steuerkraftmesszahl der Gemeinde abstellt.
Gleichfalls unerheblich ist die Erwägung, die Beschwerdeführerin müsse nunmehr auf Leistungen nach Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf bestehen, nachdem die Finanzausgleichsumlage eingeführt worden sei; denn abgesehen davon, dass die Gegenstände nicht bezeichnet sind, für welche eine Kostenbeteiligung des Landes erwartet wird, kann die Beschwerdeführerin etwaige gesetzliche Regelungen nach Ablauf der Jahresfrist nicht mehr nachträglich angreifen, wenn sie sich jetzt erst durch sie belastet fühlt (LVerfG LSA, LVerfGE 10, 471 [476]).
2.2.2.1. Mögen auch - wie sich im Abschnitt 2.2.1. gezeigt hat - einzelne Elemente der Berechnungsmethoden generell verfassungsgemäß sein, so ist doch auch angesichts der Modellrechnung der Landesregierung für einen konkreten Zeitraum nicht auszuschließen und von ihr - insbesondere in der mündlichen Verhandlung vom 28.03.2006 - auch nicht in Abrede gestellt worden, dass die strikte Anwendung der Berechnung im Einzelfall die verfassungsrechtlichen Grenzen bei einer einzelnen Gemeinde in einzelnen Jahren überschreiten kann.
Der Auffassung der Landesregierung, hierüber könne jeder „sachlich vertretbare“ Grund hinweghelfen, ist nicht zu folgen. Ganz abgesehen davon, dass sie nur zur Frage der Nivellierung vertreten wird, kann sie auch dort mit der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz (VfGH RP, Entschdg. v. 30.01.1998 - VGH N 2/97 -, DÖV 1998, 505 ff) nicht begründet werden; denn die Entscheidung befasst sich allein mit der Frage, ob ein sachlicher Grund es rechtfertigen könnte, „bedürftigen“ Gemeinden Mittel so zuzuweisen, dass Finanzkraftunterschiede nivelliert werden (VfGH RP DÖV 1998, 505 [Leitsatz 2]). Hier geht es aber um die Frage, ob bei einer sog. „abundanten“ Gemeinde Mittel abgeschöpft werden dürfen. Die Landesregierung kann ihre Auffassung auch nicht damit rechtfertigen, dass in anderen Bundesländern gleichfalls „abundante Gemeinden“ abgeschöpft würden und dass dies für Niedersachsen die Billigung des dortigen Staatsgerichtshofs gefunden habe; denn dieser hat die Beteiligung steuerkräftiger Gemeinden nur im Grundsatz gebilligt, aber deutlich darauf hingewiesen, dass die angemessene Finanzausstattung der betroffenen Gemeinde nicht in Frage gestellt werden (Antasten eines „substantiellen Finanzspielraums zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung) und keine Nivellierung stattfinden darf (NdsStGH, LVerfGE 12, 255 [281]).

References: § 3
 § 20
 § 151
 § 73
	§ 67
	§ 16
	§ 6
	§ 6
 § 19

§ 12

§ 20
 § 80
 § 20
 Art. 1
 § 20
 Art. 1
 Art. 1
 § 19
 § 20
 Art. 2
 § 19
 § 19
 Art. 87
 Art. 106
 § 19
 § 12
 § 19
 Art. 28
 Art. 2
 § 19
 § 20
 § 19
 § 5
 Art. 87
 § 19
 § 8
 Art. 90
 Art. 106
 Art. 100
 § 3
 § 19
 § 8
 § 12
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 Art. 87
 § 20
 § 19
 § 19
 § 19
 § 48
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 Art. 90
 Art. 90
 § 151
 § 73
 § 151
 § 151
 § 19
 § 19
 § 19
 § 20
 § 19
 § 8
 § 19
 Art. 2
 § 20
 § 19
 § 20
 § 19
 § 19
 Art. 87