Source: http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/powolywanie-komisji-rewizyjnej-rady-gminy/
Timestamp: 2019-10-20 18:15:20+00:00

Document:
Powoływanie komisji rewizyjnej rady gminy - Wspolnota.org.pl
Powoływanie komisji rewizyjnej rady gminy
Autor: Magdalena Niziołek* / 07.02.2019
Rada gminy swobodnie podejmuje uchwałę w sprawie powołania komisji rewizyjnej. Żaden bowiem przepis nie wprowadza konieczności przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do tej komisji. Kluby mogą zgłosić kilku kandydatów, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według swego uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub pretendenta na członka komisji nie przesądza jednak automatycznie o jego wejściu w jej skład, gdyż wyboru dokonuje rada gminy nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego kandydata.
Zgodnie z art. 18a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2018 r., poz. 994, dalej „usg”) w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1, czyli przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy.
Celem tego rozwiązania jest zapewnienie wszystkim (nawet najmniejszym) klubom radnych, poprzez uczestnictwo ich przedstawicieli w pracach komisji rewizyjnej, wykonywanie przypisanej tej komisji funkcji kontrolnej.
Chociaż rada gminy ma pełną swobodę w kształtowaniu składu osobowego wewnętrznych organów, nie oznacza to całkowitej dowolności. Ustalając skład komisji rewizyjnej, należy zapewnić w niej udział przedstawicielom wszystkich klubów działających w radzie. Spełnienie tego warunku jest szczególnie trudne w radzie gminy, w której tarcia polityczne mogą spowodować paraliż wyborczy, a co za tym idzie mogą nawet doprowadzić do ustanowienia zarządu komisarycznego.
Wyżej wymieniony art. 18a ust. 2 usg należy rozpatrywać w powiązaniu z przepisami art. 23 ust. 2 i ust. 4 usg, zgodnie z którymi radni mogą tworzyć kluby radnych, a zasady działania klubów radnych określa statut gminy. W statucie gminy powinien być więc sprecyzowany tryb zgłaszania i wyboru kandydatów do komisji rewizyjnej. Statut gminy powinien także regulować procedurę wyboru jej składu osobowego.
Skład ilościowy każdej komisji (w tym rewizyjnej) zależy od uznania rady gminy, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie. Wybór mniejszej lub większej liczby członków komisji będzie niezgodny z prawem. Problem ten powstaje zwłaszcza po wyborach, gdy nowa rada chce zmienić ilościowy skład komisji. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy dokonać zmian w statucie, a dopiero potem wybrać tylu członków komisji, ilu określa statut gminy. Z uwagi jednak na to, że zmiany statutu muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ze względów praktycznych, określanie ilościowego składu komisji rewizyjnej w statucie nie jest zasadne.
Chociaż rada gminy ma pełną swobodę w kształtowaniu składu osobowego wewnętrznych organów, nie oznacza to całkowitej dowolności. Ustalając skład komisji rewizyjnej, należy zapewnić w niej udział przedstawicielom wszystkich klubów działających w radzie.
W wyroku WSA w Warszawie z 4 lipca 2007 r., VIII SA/Wa 304/07, stwierdzono, że przepis statutu gminy, który sztywno określa, że skład komisji rewizyjnej może liczyć tylko 3 osoby, w sposób bezsprzeczny narusza normę art. 18a ust. 2 usg, gwarantującą przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej.
Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 9 dnia marca 2004 r., II SA/Kr 3167/03, wskazał, że ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 usg.
W wyroku WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 289/11 podkreślono, że rada gminy swobodnie podejmuje uchwałę w sprawie powołania komisji rewizyjnej. Żaden bowiem przepis usg nie wprowadza konieczności przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku kandydatów, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według swego uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub pretendenta na członka komisji rewizyjnej nie przesądza jednak automatycznie o jego wejściu w jej skład, gdyż wyboru dokonuje rada gminy nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego kandydata.
NSA w wyroku z 8 marca 2005 r., OSK 1268/04, wyraźnie zaś stwierdził, że: „Nie ma podstaw do wyprowadzenia wykładni, że o składzie osobowym komisji rewizyjnej decydują kluby, a nie organ stanowiący – rada gminy, której komisja jest organem”.
Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji. Organy gminy oraz kluby radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/2011 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Ol 296/11).
WSA w Białymstoku w wyroku z 23 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 461/07 wskazał, że w sytuacji, gdy zarówno klub radnych nie odstąpił od zgłoszenia kandydata odrzuconego przez radę, jak i rada nie zmieniła stanowiska w ocenie kandydata danego klubu, na danej sesji rady nie można było podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej. Kolejny wybór należało ponowić na kolejnej sesji, przy czym zarówno organy gminy, jak i klub radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu. Trwająca dłużej sytuacja patowa, gdy kadencja rady trwa, a brak jest obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy – komisji rewizyjnej – może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 usg.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28 grudnia 2012 r., II SA/Go 964/12, wydanym na tle analogicznego przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. DzU z 2018 r., poz. 995) („usp”), przeprowadził interesujące rozważania i zauważył, że to klub ma prawo decydować, kogo ze swoich członków desygnuje jako swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co też nie oznacza, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż musi on uzyskać akceptację rady wyrażoną w drodze głosowania. W przypadku braku takiej akceptacji klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak klub innego kandydata nie wskaże, to zarówno klub, jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Zawarte w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym unormowanie stwierdzające, że brak zgłoszenia kandydata przez klub radnych, albo zgłoszenie kandydata pełniącego funkcję przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady lub członka zarządu powiatu jest równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia i przyjęcie, że w takim przypadku rada powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu narusza przepis art. 16 usp. Zdaniem sądu sprzeczne z prawem jest również postanowienie uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, że członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, jako swego przedstawiciela.
Przepis statutu gminy, który sztywno określa, że skład komisji rewizyjnej może liczyć tylko 3 osoby, w sposób bezsprzeczny narusza art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gwarantujący przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej.
Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku NSA z 9 maja 2013 r., II OSK 778/13, wydanym po oddaleniu skargi kasacyjnej złożonej przez powiat od wyżej wymienionego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 grudnia 2012 r., II SA/Go 964/12. NSA stwierdził, że uprawnieniem klubu radnych jest posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Przedstawienie kandydata na to miejsce jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem klubu, lecz radni zrzeszeni w klubie, jako reprezentanci mieszkańców powiatu działający w interesie publicznym, powinni z tego uprawnienia korzystać. Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 usp uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu. Zdaniem sądu, przepis art. 16 ust. 2 usp, stanowiący, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, ma charakter gwarancyjny, gdyż zapewnia przedstawicielowi każdego klubu miejsce w komisji rewizyjnej. Odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela na to miejsce, stanowiąca często swego rodzaju nadużycie przyznanego klubowi uprawnienia, nie może uniemożliwiać utworzenia obowiązkowej komisji rady i utrudniać prac organu stanowiącego powiatu.
W wyroku NSA z 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13, stwierdzono, że działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, należy uznać za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.
Podsumowując, biorąc pod uwagę odpowiednie przepisy usg oraz zaprezentowane wyżej poglądy judykatury, należy zauważyć, że:
1. w sytuacji gdy klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 18a ust. 2 usg uprawnienia i nie zgłasza żadnego kandydata do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę gminy z pominięciem przedstawiciela tego klubu, bowiem odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela na to miejsce, stanowiąca często swego rodzaju nadużycie przyznanego klubowi uprawnienia, nie może uniemożliwiać utworzenia obowiązkowej komisji rady i utrudniać prac organu stanowiącego powiatu,
2. w sytuacji gdy zarówno klub radnych nie odstąpił od zgłoszenia kandydata odrzuconego przez radę, jak i rada nie zmieniła stanowiska w ocenie kandydata danego klubu i na danej sesji rady nie można było podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, należy ponowić kolejny wybór na kolejnej sesji, przy czym zarówno organy gminy, jak i klub radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu; trwająca bowiem dłużej sytuacja patowa, gdy kadencja rady trwa, a brak jest obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy – komisji rewizyjnej – może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 usg,
3. w sytuacji gdy w radzie gminy występuje więcej klubów radnych niż jest przewidzianych w statucie gminy miejsc w komisji rewizyjnej, to kierując się wskazaniami zawartymi w przepisie art. 18a ust. usg, rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie dokonania odpowiedniej zmiany w statucie gminy, mającej na celu dostosowanie ilości miejsc w komisji rewizyjnej do ilości klubów radnych,
4. w sytuacji ekstremalnej, gdy wszyscy radni odmówili kandydowania do komisji rewizyjnej, może być – podobnie jak to wskazano w powyższym pkt. 2 – zainicjowana procedura ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 usg.
* dr nauk prawnych, radca prawny w Kancelarii Wardyński i Wspólnicy, specjalista od prawa administracyjnego, administracji publicznej i samorządu terytorialnego oraz etyki służby publicznej

References: art. 18
 art. 19
 art. 18
 art. 23
 art. 18
 art. 24
 art. 97
 art. 16
 art. 16
 art. 18
 art. 16
 art. 16
 art. 18
 art. 97
 art. 18
 art. 97