Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pravo-na-informace-verejna-instituce.p2484.html
Timestamp: 2020-02-17 10:24:57+00:00

Document:
Právo na informace: veřejná instituce | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2494/2012
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 114/2011-121)
č. 1688/2008 Sb. NSS, č. 1972/2010 Sb. NSS a č. 2165/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 686/02) a č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06).
Společnost s ručením omezeným ATALIAN CZ proti akciové společnosti Dopravní podnik hl. m. Prahy o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 1. 10. 2008 podala společnost s ručením omezeným TEST u žalovaného žádost na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Domáhala se poskytnutí informací, zda byla žalovaným jako zadavatelem veřejné zakázky uzavřena s vybraným uchazečem příslušná smlouva na realizaci zakázky oznámené pod ev. č. 60018091 – Úklid stanic metra. Pro případ, že se tak stalo, žádala rovněž poskytnutí kopie předmětné smlouvy. Žalovaný na tuto žádost reagoval přípisem ze dne 6. 10. 2008, v němž uvedl, že není povinným subjektem dle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žadatelka o informaci následně podala stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a citovaného zákona, na kterou žalovaný odpověděl přípisem ze dne 14. 11. 2008. Uvedená odpověď obsahovala totožné sdělení jako přípis ze dne 6. 10. 2008, doplněné ještě o poukaz na to, že žalovaný není oprávněn poskytnout předmětnou smlouvu, jelikož smluvní partner ji považuje za obchodní tajemství.
Žadatelka o informaci napadla přípis ze dne 14. 11. 2008 žalobou u Městského soudu v Praze a tvrdila, že se materiálně jedná o rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací a že informace jsou žalovaným odpírány v rozporu se zákonem. Městský soud rozsudkem ze dne 11. 5. 2011, čj. 9 Ca 402/2008-88, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění konstatoval, že žalovaný byl založen hl. m. Prahou jakožto územním samosprávným celkem k plnění veřejného účelu, jeho orgány jsou částečně přímo a částečně prostřednictvím valné hromady vytvářeny obcí, která zároveň z pozice jediného akcionáře zákonem stanovenými prostředky vykonává rozhodující dohled nad činností žalovaného. Na základě těchto skutečností dospěl městský soud k závěru, že u žalovaného převažují znaky typické pro veřejnoprávní instituci nad znaky charakteristickými pro instituci soukromoprávní. Žalovaného proto považoval za veřejnou instituci, tedy za povinný subjekt ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z těchto důvodů shledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalovaný žádost nedostatečně posoudil z hlediska možnosti poskytnout požadované informace, ve vztahu k otázce poskytnutí uzavřené smlouvy pak chybělo náležité odůvodnění, proč by mělo být její poskytnutí předmětem obchodního tajemství, případně v jakých údajích.
Městský soud v dané souvislosti poukázal na to, že obecně lze poskytnutí informace formou zaslání obchodní smlouvy učinit po vyloučení informací podléhajících případné ochraně podle zákona o svobodném přístupu k informacím (např. anonymizací některých údajů). Avšak v případě, že šlo o veřejnou zakázku, je dle městského soudu otázkou, v jakém rozsahu lze takovou výluku realizovat, neboť § 11 odst. 2 písm. a) citovaného zákona zakotvuje výjimku z poskytování informací v režimu daného zákona pouze pro informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků. Žalovaného proto zavázal, aby v novém rozhodnutí bedlivě poměřoval § 9 odst. 1 a § 11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím s § 17 obchodního zákoníku.
V průběhu řízení o žalobě městský soud rozhodl, že na straně žalobce bude nadále jednat se společností TFN, s. r. o. (v řízení před Nejvyšším správním spisem vystupující již pod názvem ATALIAN CZ, s. r. o.), která je univerzálním sukcesorem zaniklé žadatelky o informaci.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítl nesprávné posouzení právní otázky městským soudem, a to zda je stěžovatel povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel nejprve v obecné rovině uvedl, že
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud při rozhodování dané věci vycházel, dle jeho názoru představuje extenzivní výklad citovaného zákona a „
zdaleka přesahuje původní záměr zákonodárce a dodává mu nový obsah, který součástí samotné zákonné úpravy není
“. Základním cílem práva na informace je dle stěžovatele občanská kontrola veřejné správy, dohled nad její činností a též veřejná kontrola nad hospodařením s veřejnými prostředky. Právě kontrola nad hospodařením s veřejnými prostředky je však „
záminkou různých subjektů k výkladu práva na informace širším způsobem
“. V této souvislosti poukázal stěžovatel na důvodovou zprávu k novele uvedeného zákona provedené zákonem č. 61/2006 Sb., podle níž
„povinné subjekty jsou návrhem zákona o svobodném přístupu k informacím zavázány především k tomu, aby zveřejňovaly
základní a standardní informace
o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné
“ (zvýraznění doplněno stěžovatelem).
Takové rozšiřování okruhu povinných subjektů „
nad rámec zákonné úpravy
“ podle stěžovatele přináší nemalé potíže. Zákon totiž směřuje primárně na veřejnoprávní instituce a předpokládá veřejnoprávní způsob vyřizování žádostí, přes lhůty, hierarchické uspořádání subjektu rozhodujícího o žádosti, systém odvolání proti rozhodnutí a další postupy typické zejména pro orgány státní správy a samosprávy. Snaha právnických osob, které jsou takto považovány za povinné subjekty ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím (tj. za veřejné instituce), vyhovět požadavkům zákona pak přináší značné komplikace. Pro akciové společnosti, které mohou alespoň vzdáleně vyhovět zákonu tím, že „
“ rozhoduje generální ředitel a v „
druhém stupni
“ představenstvo, je naprosto nemožné splnit zákonné požadavky ve stanovených lhůtách, u společností s ručeným omezením, u nichž je v řadě případů společníkem i jednatelem tatáž osoba, je vyřízení žádosti v souladu s dikcí zákona již „
naprosto nemyslitelné
[10] Předmětem sporu v dané věci je posouzení právní otázky, zda stěžovatel představuje povinný subjekt podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel v kasační stížnosti argumentuje poněkud dvojznačně: jednak polemizuje se samotnými východisky argumentace městského soudu, tj. s výkladem pojmu veřejná instituce obsaženým v judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (s tím, že tento výklad je nepřípustně extenzivní), jednak namítá, že tato
na něj nedopadá, a že tedy kritéria veřejné instituce nesplňuje. Nejvyšší správní soud proto nejprve shrne závěry
judikatury k pojmu veřejná instituce ve smyslu § 2 odst. 1 uvedeného zákona, aby následně posoudil, jestli byla aplikace uvedeného ustanovení namístě v případě stěžovatele.
[11] Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou „
státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce
“. Podle odstavce 3 téhož ustanovení se citovaného zákon nevztahuje „
na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví, a dalších informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací
[12] Nutno dodat, že původně byla povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu informací toliko veřejná instituce „
hospodařící s veřejnými prostředky
“, přičemž požadavek hospodaření s veřejnými prostředky byl z uvedeného zákona vypuštěn novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., účinnou od 23. 3. 2006. Některé z níže citovaných judikátů se pak zabývají výkladem pojmu veřejná instituce na podkladě původní zákonné úpravy. To však nic nemění na dnešní použitelnosti v nich vyslovených závěrů, protože algoritmus přezkumu byl takový, že soudy nejprve hodnotily, zda posuzovaný subjekt představuje „
veřejnou instituci
“, a teprve poté se zabývaly otázkou, jestli jde o subjekt „
[13] Klíčovými rozhodnutími, v nichž podal výklad zmiňovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu informací Ústavní soud, jsou nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. V nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je třeba „
reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z
,převahy‘
znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.
“ Za
hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, Ústavní soud označil:
b) hledisko osoby zřizovatele (tedy zda je zřizovatelem instituce stát, či nikoli);
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoli);
d) existenci či neexistenci státního dohledu nad činností instituce;
[14] Ústavní soud vyslovil své závěry v citovaném nálezu na půdorysu případu, v němž se jednalo o posouzení povahy státního podniku. Nejvyšší správní soud však v navazující judikatuře (viz zejména rozsudek ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS) vztáhnul jeho obecnější argumentaci rovněž na instituce, jejichž zřizovateli (a potažmo i subjekty vytvářejícími orgány institucí a vykonávajícími dohled nad činností institucí) jsou územní samosprávné celky a jejich orgány. Vyšel přitom z okruhu povinných osob, kterými jsou nejen státní orgány, ale právě i územní samosprávné celky a jejich orgány. Představují-li další kategorii povinných osob veřejné instituce, jedná se o skupinu subjektů odvozujících své postavení do značné míry právě od dvou prvně jmenovaných kategorií (resp. od státu v širším slova smyslu). Neexistuje přitom důvod, aby toto odvozené postavení bylo shledáno ve vztahu k jedné z těchto kategorií, nikoliv však již k druhé. Opačný,
výklad by totiž mohl vést „
k vyloučení dopadu zákona č. 106/1999 Sb. na nezanedbatelnou část činnosti územních samosprávných celků a jejich orgánů v důsledku prostého zakládání společností soukromého práva
“. Lze ještě dodat, že Nejvyšší správní soud v citované věci dovodil, že společnost FC Hradec Králové, a.s., jejímž zakladatelem a jediným akcionářem je statutární město Hradec Králové, představuje veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[15] A konečně z nedávné doby lze poukázat také na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010 Sb. NSS, a ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS, v nichž zdejší soud za povinný subjekt podle citovaného zákona označil společnost ČEZ, a.s. A to i navzdory jejím námitkám, podle nichž je dosavadní výklad pojmu veřejná instituce příliš rozšiřující, že by měl být zúžen na osoby vykonávající veřejnou správu, případně že by měl být podán návrh Ústavnímu soudu na vypuštění těchto „
problematických slov
“ z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud se v uvedených rozsudcích vypořádal s obsáhlou argumentací společnosti ČEZ, která (do jisté míry obdobně jako nynější stěžovatel) dovozovala, že účelem její existence není uspokojovat veřejné potřeby, ale dosáhnout zisku a uspět v podnikatelské činnosti na trhu, na němž je vystavena konkurenci. Dále že uložení povinností, kterou ostatní soukromé obchodní společnosti nemají, představuje porušení zásady rovnosti, zákazu diskriminace a zásah do práva na ochranu vlastnictví, protože nepříznivě ovlivňuje její hospodářské výsledky. A také že není uzpůsobena k postupu dle procedur vyžadovaných citovaným zákonem (tj. k vydávání správních rozhodnutí atd.).
[16] K uvedené argumentaci Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175 uvedl, že nelze reálnou aktuální skutečností ve vnitřní struktuře posuzovaného subjektu limitovat dosah normativního příkazu a nelze namítat, že tento subjekt nemůže rozhodovat ve dvou instancích o poskytování informací jen proto, že na to není připraven. Jestliže je jeho propojení se státem (či územním samosprávným celkem) dostatečně intenzivní, pak mu mohou být uloženy i povinnosti, které jsou jinak typicky ukládány toliko státu. Tyto povinnosti totiž mohou být uloženy i dalším subjektům, na něž stát přenesl část svých pravomocí (typicky subjektům místní a zájmové samosprávy či dalším subjektům, jimž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy) nebo s nimiž je stát těsně majetkově spojen způsobem rozebraným ve výše citovaném nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06. S pravomocemi, právy a privilegii přenesenými na tyto subjekty jsou spojeny i některé povinnosti. Povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je mnohdy jednou z nich. Nelze ji pak omezit pouze proto, že si této povinnosti nebyl daný subjekt dosud vědom a není na ni momentálně fakticky a organizačně připraven.
[17] Dle Nejvyššího správního soudu tato úvaha „
plně odpovídá tomu, že spolu s rozsáhlejšími právy a možnostmi je spojena i větší míra odpovědnosti a povinností, a to i v případě subjektů soukromého práva. Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je propojení takových subjektů se státem, ale také tím vyšší, čím více jsou schopny zasahovat do práv jiných osob, a to zejména do práv základních. V českém právním řádu sice není uznávána možnost přímého horizontálního působení základních práv a svobod, jinak řečeno, subjekty povinnými respektovat tato práva a svobody jsou stále primárně orgány veřejné moci. Na druhou stranu se i v českém právním řádu setkáváme s celou řadou příkladů jejich nepřímého horizontálního působení, tedy toho, že například zákonodárce zohlední, že v některém horizontálním vztahu mezi dvěma subjekty soukromého práva je nepoměr mezi těmito subjekty tak silný, že je potřeba slabší z nich uchránit a silnějším naopak uložit povinnosti limitující volnost užívání jejich kapacit.
A právě takovou povahu má v tomto směru i zákon o svobodném přístupu k informacím, tak jak byl vyložen v rozsudcích vymezujících, kdo je povinným subjektem
[18] Lze tak shrnout, že z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá souhrn kritérií, které je třeba posuzovat při rozhodování o tom, zda určitý subjekt představuje veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím (způsob vzniku, hledisko osoby zřizovatele, subjekt vytvářející jednotlivé orgány posuzované instituce, existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce, veřejný nebo soukromý účel instituce). U daného subjektu přitom nemusí být naplněn veřejnoprávní aspekt ve všech těchto znacích, postačí převaha znaků typických pro veřejnou instituci.
[19] Nejvyšší správní soud zároveň dodává, že nevidí žádného důvodu, proč by se měl od této judikatury jakkoliv odchylovat. Nesdílí názor stěžovatele, že by překračovala záměr zákonodárce a rámec zákonné úpravy. Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a jak okruh povinných subjektů, tak rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce.
[20] Při nedávné (výše zmiňované) novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím pak zákonodárce dokonce ještě rozšířil okruh povinných osob vymezených v jeho § 2 odst. 1. Lze sice připustit, že některým subjektům, které mají formu soukromoprávní společnosti, může v praxi dodržování postupů předepsaných uvedeným zákonem činit jisté potíže, to však není důvodem k tomu, aby na poskytování informací zcela rezignovaly. Spíše je nutno apelovat na zákonodárce, aby procedury obsažené v citovaném zákoně přizpůsobil tomu, že podle nich musejí postupovat i zmiňované subjekty.
[21] Nyní tak je možné přistoupit k přezkumu samotné aplikace popsaných kritérií na stěžovatele. Co se týče prvního kritéria, stěžovatel jakožto akciová společnost byl založen na základě soukromoprávních úkonů upravených obchodním zákoníkem. Podle městského soudu však v procesu jeho založení byly přítomny i veřejnoprávní úkony, neboť proces formulace vůle zakladatele podléhal režimu tehdy platného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení),*) a na něj navazujících právních norem. Stěžovatel byl tedy založen kombinací soukromoprávních a veřejnoprávních úkonů. O převaze veřejnoprávních prvků neměl městský soud pochybnost u dalších tří kritérií – zřizovatelem (zakladatelem) stěžovatele byla obec hl. m. Praha, tedy územní samosprávný celek, ta je současně i jediným akcionářem stěžovatele a jako taková jednak přímo představuje orgán stěžovatele (vykonává působnost valné hromady), jednak má rozhodující vliv na vytváření dalších orgánů, a konečně také může vykonávat dohled nad činností stěžovatele. Nejedná se sice o výkon vrchnostenské kontroly, ale o dohled prostřednictvím oprávnění upravených obchodním zákoníkem, nicméně i takovou formu dohledu lze pro nynější účely podřadit pod dohled ze strany veřejnoprávní
. Nejvyšší správní soud se s uvedeným hodnocením ztotožňuje, ostatně ani sám stěžovatel proti němu nic nenamítá.
[22] Stěžovatel rozporuje toliko závěr městského soudu, podle něhož účel, pro který byl založen a který spočívá v provozování (zajišťování) veřejné osobní dopravy na území hl. m. Prahy, má veřejnou povahu. Stěžovatel se svými námitkami naopak snaží navodit dojem, že jeho činnost má ryze „
“ povahu. Uvedené argumentaci stěžovatele ovšem nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit.
[23] Městský soud k dané otázce uvedl, že základním předmětem činnosti stěžovatele je provozování veřejné osobní dopravy na území hl. m. Prahy. Zajišťování dopravních potřeb občanů lze přitom, dle městského soudu, považovat za činnost směřující k naplnění základní funkce obce jako veřejnoprávní
vyjádřené v § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Nejvyšší správní soud s tímto hodnocením souhlasí a dodává k němu následující. Zdejší soud sice připouští, že formálně je odborné zajištění Pražské integrované dopravy úkolem příspěvkové organizace hl. m. Prahy nazvané ROPID (Regionální organizátor pražské integrované dopravy), která teprve vybírá dopravce, jež provozují dopravu na jednotlivých linkách na pražském území. Veřejná doprava je však v České republice obecně nahlížena, vzhledem k jejímu charakteru, potřebě a významu, jako určitý veřejný statek, u něhož je jistá míra
státu (či územních samosprávných celků) běžná. To ostatně konstatoval také Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ve vztahu ke státnímu podniku Letiště Praha. A jak napovídá pohled na realitu fungování Pražské integrované dopravy, nejinak je tomu i na území hl. m. Prahy. Nelze totiž přehlédnout, že fakticky je zde zcela dominantním provozovatelem veřejné osobní dopravy stěžovatel, který provozuje všechny linky metra a tramvaje a naprostou většinu autobusových linek. Za této situace je dosti nadnesené hovořit o tom, že je stěžovatel vystaven volné „
“ soutěži, v níž by jej mohla znevýhodňovat povinnost poskytovat informace na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Případně, že samotná existence této „
“ zaručuje efektivní kontrolu nakládání s veřejnými prostředky, které do daného dopravního systému plynou ze strany hl. m. Prahy prostřednictvím organizace ROPID.
[24] Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 mimo jiné uvedl, že při posuzování kritéria veřejného účelu je podstatné, zda je veřejný účel danou institucí naplňován materiálně. Nejvyšší správní soud pak má za to, že materiálně stěžovatel svou činností, která spočívá v provozování téměř všech linek veřejné osobní dopravy na území hl. m. Prahy, naplňuje spíše veřejný než soukromý účel, byť formou jde o soukromoprávní subjekt.
[25] K poukazu stěžovatele na to, že za provozování dopravy je odměňován ve formě tzv. kompenzací dle zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, Nejvyšší správní soud uvádí, že předmětem přezkumu je nyní žádost o informaci z roku 2008, kdy ještě daný zákon neexistoval. Nicméně
lze dodat, že ani za současné právní úpravy se na věci z posuzovaného hlediska příliš nezměnilo. Jinak řečeno, skutečnost, že nyní probíhá odměňování stěžovatele podle uvedeného zákona, sama o sobě neznamená, že nemůže být veřejnou institucí.
[26] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s městským soudem konstatuje, že v případě stěžovatele nepochybně převažují znaky typické pro veřejnou instituci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
S účinností od 12. 11. 2000 nahrazen zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).

References: § 2
 § 16
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 11
 § 9
 § 11
 § 17
 soud 
 § 2
 soud 
 § 2
 soud 
 § 2
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 106
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 zákona č. 367
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 zákona č. 128
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 194
 soud 
 soud 
 § 2