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Han destruido la vida en este lugar
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Francisco José Fernández Ramírez
1 Cerro San Pedro Paso de la Reina Temacapulín Campesinos Ecologistas Megaproyectos, Violaciones a Derechos Humanos y Daños Ambientales en México Han destruido la vida en este lugar Supervía Poniente La Parota San José del Progreso
3 Han destruido la vida en este lugar Han destruido la vida de este lugar: megaproyectos, violaciones a derechos humanos y daños ambientales en México fue editado por el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C. Serapio Rendón 57-B, Colonia San Rafael, CP 06470, México, D.F. Primera edición: México, D.F., Junio de 2012 El contenido de este documento puede ser reproducido total o parcialmente citando la fuente y enviando copia de lo publicado al Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C. Diseño de portada Roberto Stefani Diseño de interiores y formación editorial: Quetzalcoatl g. Fontanot Imagen de la siguiente página: NASA Goddard Photo and Video
4 ÍNDICE Resumen ejecutivo Agradecimientos Introducción Los efectos ambientales de los megaproyectos y la extracción de recursos naturales Represas Autopistas Minería Explotación forestal El costo humano de los megaproyectos Costos económicos Daños psicológicos y físicos Destrucción de la cultura Obligaciones del gobierno mexicano y de las empresas multinacionales conforme al derecho interno e internacional Estudios de casos Minas Cerro de San Pedro, San Luis Potosí: Minera San Xavier San José del Progreso, Oaxaca: Minera Cuzcatlán Represas Temacapulín, Jalisco: la presa El Zapotillo Guerrero: presa La Parota Oaxaca: presa Paso de la Reina Autopistas Ciudad de México: la Supervía Poniente Explotación forestal Guerrero: Caso de Rodolfo Montiel y Teodoro Cabrera García Recomendaciones Derecho a la información Derecho de consulta Desplazamiento forzado Protección del medioambiente Agresiones contra activistas ambientales Derecho a un recurso efectivo Indemnización por expropiación de tierras Derechos indígenas Responsabilidad social de las empresas Propiedad comunal de la tierra: decisiones relativas al uso y desarrollo de las tierras
5 Resumen ejecutivo Los proyectos de obras públicas a gran escala y las iniciativas de extracción de recursos (denominados megaproyectos) tales como represas, autopistas y minas, se están multiplicando en México. Si bien el gobierno mexicano declara que estos proyectos de desarrollo se llevan a cabo para beneficio de la población, los megaproyectos pueden tener consecuencias devastadoras para las comunidades locales y el medioambiente, y suelen beneficiar a los poderosos a costa de las comunidades más empobrecidas, rurales e indígenas. Al implementar estos proyectos, es común que el gobierno vulnere los derechos de las comunidades locales a participar en el proceso de planificación del proyecto y a obtener información acerca de éste y de su impacto. Debido a la destrucción ambiental y social que pueden causar los megaproyectos, es también común que los residentes de las áreas donde se planea llevarlos a cabo se organicen para resistir ante las iniciativas del gobierno por imponer los proyectos sin contar con su consentimiento ni consultarlos previamente. De esta forma, se transforman en defensores del medioambiente y de los derechos humanos, exigiendo que se escuchen sus voces y se respeten sus derechos. Como respuesta, han sufrido amenazas, hostigamientos, ataques e incluso asesinatos. Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales de México han promovido una cultura de violencia e impunidad, omitiendo investigar y castigar debidamente estos ataques, y poniendo de manifiesto su indiferencia ante las preocupaciones de los ciudadanos y las ciudadanas. El presente informe documenta los efectos ambientales y socioeconómicos de un conjunto de megaproyectos en México. En febrero de 2011, un equipo de investigadores visitó cuatro emplazamientos de proyectos: el proyecto de la autopista de la Supervía Poniente en la Ciudad de México, la presa El Zapotillo en Jalisco, la mina de plata Fortuna Silver en San José del Progreso, Oaxaca, y la mina New Gold en el Cerro de San Pedro, San Luis Potosí. La información recogida a lo largo de este viaje se presenta en forma de estudios de casos. Durante su visita, los investigadores hablaron con residentes y pobladores que están luchando por sus derechos a un ambiente saludable y a participar en las decisiones que afectan sus vidas. Sus experiencias y los elementos comunes de su lucha constituyen el eje de este 6 informe. Además, el informe analiza la lucha de los afectados por la presa La Parota en el estado de Guerrero y por la presa Paso de la Reina en Oaxaca, ambos casos documentados por defensores de derechos ambientales y humanos. Por último, se analiza brevemente el caso de Rodolfo Montiel Flores y Teodoro Cabrera García, dos defensores ambientales de Guerrero que fueron víctimas de violencia y torturas perpetradas por miembros del Ejército mexicano. En cada lugar visitado, los residentes manifestaron que las principales fuentes de conflicto se deben a que el gobierno no les consultó acerca de los planes para la construcción de los proyectos y tampoco les brindó información creíble sobre el impacto previsto. Los residentes no tienen información de cómo estos grandes proyectos los afectarán, si serán obligados a reubicarse y qué nivel de daño ambiental causarán. Tampoco se ha tenido en cuenta su pedido de participar en el proceso de planificación. En la mayoría de los casos, la vía judicial ha resultado ineficaz incluso cuando se han emitido órdenes judiciales para frenar los proyectos de construcción. Esta cultura de impunidad e indiferencia frente al Estado de Derecho tiene profundos efectos sociales y psicológicos sobre los residentes locales que intentan resistir, a través de una estrategia lícita, a la implementación unilateral de los megaproyectos. Quienes se oponen a estos proyectos han sido estigmatizados como detractores del desarrollo y antipatriotas por los medios de comunicación y las autoridades gubernamentales. Valiéndose de esa retórica, y mediante otras tácticas coercitivas, el gobierno y los actores privados han fomentado conflicto y divisiones en el seno de las comunidades mexicanas. El gobierno mexicano no es el único actor responsable de las violaciones a derechos humanos que se señalan en este informe. Empresas con sede en México, Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea invierten en estos proyectos, por lo que pueden ser cómplices, aprovechando la disposición del gobierno mexicano a pasar por alto los problemas ocasionados por estos proyectos para implementar en México, prácticas ambientales perjudiciales que serían inaceptables en sus países de origen. Algunos empleados de estas compañías incluso han estado implicados en agresiones físicas e intentos de asesinato dirigidos contra defensores ambientales. El informe termina con una serie de recomendaciones para el gobierno mexicano, los gobiernos canadiense y estadounidense, 7
6 y las empresas que operan en México. El gobierno mexicano es el principal responsable por las violaciones a derechos humanos asociadas con la implementación de megaproyectos, por lo que la mayoría de las recomendaciones están dirigidas a él. En este sentido, instamos al gobierno a investigar exhaustivamente todas las agresiones reportadas contra defensores ambientales y a juzgar a los responsables, a respetar y exigir el cumplimiento de los derechos humanos a la información y la consulta en la planificación de megaproyectos, y a mejorar la aplicación de las leyes ambientales existentes y el proceso de otorgamiento de permisos y concesiones para proyectos a gran escala. 8
7 Agradecimientos Las investigaciones de campo para el presente informe se llevaron a cabo en febrero de 2011 por un equipo de investigadores del (Centro Prodh) y alumnos e instructores de la Clínica Internacional de Derechos Humanos Walter Leitner (del Leitner Center for International Law and Justice, Nueva York). Debido a las preocupaciones acerca de su seguridad personal, muchas de las personas a las cuales entrevistamos solicitaron que no se revelara su identidad en el Informe. Deseamos expresar nuestro sincero agradecimiento a quienes colaboraron en hacer posible este proyecto. En primer lugar, queremos agradecer a los residentes de La Malinche, Ciudad de México; Cerro de San Pedro, San Luis Potosí; Temacapulín, Jalisco; y San José del Progreso, Oaxaca, por el tiempo dedicado a reunirse con nosotros y compartir sus experiencias. Estos relatos de primera mano ofrecidos por las comunidades afectadas constituyen el eje del presente Informe. También recibimos importantes datos, apoyo logístico y hospitalidad de las organizaciones de cada área que visitamos. En particular, queremos agradecer a los representantes del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), Litiga, Organización de Litigio Estratégico de Derechos Humanos (Litiga OLE) y Habitat International Coalition América Latina (HIC-AL), de la Ciudad de México; a los miembros del Frente Amplio Opositor de San Luis Potosí; el Instituto Mexicano para el Desarrollo Comunitario (IMDEC) de Jalisco; Ana María García de Servicios para una Educación Alternativa (EDUCA) en Oaxaca; y José Juan Julián Santiago de Servicios del Pueblo Mixe, también en Oaxaca. Agradecemos a la oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a José Juan Alonso Ramírez de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y a Sergio Novelo Rosado y Amira Solano Azar de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), por el tiempo dedicado a reunirse con nosotros. También agradecemos la información proporcionada por Armando Ortega, Director General de Minera San Xavier y Julio Madrazo de De la Calle, Madrazo, Mancera, S. C. El presente Informe fue redactado en inglés y traducido al español. 11
8 Introducción Este Informe documenta los costos ocultos de los megaproyectos 1 y la extracción de recursos naturales en México. El proceso de construcción de represas, autopistas y otros proyectos de obras públicas a gran escala (conocidos como megaproyectos), o de extracción de recursos de la tierra, como en el caso de la minería o la explotación forestal, trae consigo graves consecuencias sociales y ambientales. Las comunidades ubicadas cerca de tales proyectos suelen sufrir graves daños a causa de la contaminación, las inundaciones o el desplazamiento que éstos causan. Algunas de las comunidades afectadas se han organizado para resistir y defender sus derechos a ser informadas y consultadas en todas las etapas del proceso de planificación. No obstante, en lugar de respetar los derechos de sus ciudadanos escuchando sus preocupaciones y consultándolos, el gobierno mexicano ha optado, en reiteradas oportunidades, por reprimir las protestas pacíficas e ignorar las solicitudes de información y diálogo por parte de las comunidades. De esta forma, ha decidido avanzar con los proyectos independientemente de los costos para el medioambiente y los derechos humanos. En distintos casos, varios defensores ambientales que se oponen a estos proyectos han sido amenazados, atacados e incluso asesinados. El gobierno ha fallado en investigar muchos de estos ataques. El Informe comienza con un análisis del daño ambiental y el impacto sobre la vida humana asociado con los megaproyectos, y se focaliza específicamente en las represas, las minas, las autopistas y la explotación forestal. A continuación se presenta un análisis de las obligaciones jurídicas nacionales e internacionales del gobierno mexicano vinculadas con la implementación de los megaproyectos. Esta sección también incluye un análisis de los acuerdos de responsabilidad social corporativa que deben guiar a todas las empresas multinacionales que participan en este tipo de proyectos en México. Posteriormente, el Informe presenta las investigaciones realizadas sobre seis megaproyectos en distintas etapas de desarrollo. En febrero de 2011, un equipo de investigadores visitó cuatro de estos proyectos. Algunas de las áreas visitadas fueron la localidad de Temacapulín, Jalisco, amenazada por los planes de 1 En este Informe, el término megaproyecto se utiliza para referirse a proyectos a gran escala, que incluyen programas de obras públicas e iniciativas de extracción de recursos, tales como represas, minas, autopistas y explotación forestal. 13
9 construcción de la presa El Zapotillo; el vecindario de La Malinche en la Ciudad de México, que está bajo la amenaza de ser devastado por la construcción de la Supervía Ponente; y las localidades del Cerro de San Pedro, en San Luis Potosí, y San José del Progreso, en Oaxaca. Ambas ciudades están ubicadas cerca de minas de gran escala operadas por empresas multinacionales. Se presenta un resumen de las conclusiones extraídas de las entrevistas realizadas a residentes locales que se oponen a estos proyectos, seguido por información acerca de otros dos proyectos de gran envergadura cuestionados por los residentes locales: la presa La Parota, en Guerrero, y la presa Paso de la Reina, en Oaxaca. Finalmente, el Informe examina un caso en el que recientemente la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) declaró a México responsable de violaciones a derechos humanos cometidas durante la represión de activistas de una comunidad, quienes se oponían a operaciones de explotación forestal en Guerrero. Después de presentar estos estudios de caso, se realizan recomendaciones al gobierno mexicano, a los gobiernos de los Estados Unidos, Canadá y de la Unión europea, y a empresas extranjeras involucradas en megaproyectos en México. Los efectos ambientales de los megaproyectos y la extracción de recursos naturales Los trabajos requeridos para construir y operar proyectos a gran escala como represas y minas generan daños ambientales que impactan sobre los ecosistemas diversos de México, liberan elementos contaminantes al aire, al suelo y al agua, y pueden transformar el paisaje físico natural. La siguiente sección examina el impacto ambiental de los tipos de proyectos que se analizan en este Informe: represas, autopistas, minería y explotación forestal. Represas Si bien las represas suelen describirse como una forma de energía limpia y como una alternativa al abastecimiento de agua, éstas pueden tener consecuencias ambientales devastadoras para el área circundante. El daño ecológico más obvio de la construcción de represas es la inundación permanente de los bosques, el lecho de los ríos y la vida silvestre 2. Las cuencas de los ríos y los hábitats en las zonas inundables constituyen algunos de los ecosistemas más diversos del mundo, albergando además tierras agrícolas de 2 Patrick McCully, Silenced Rivers: The Ecology and Politics of Large Dams (2001), extracto. Disponible en: 14 excelente calidad 3. Cuando se construyen represas, estas áreas cambian de ecosistemas ribereños a embalses, alterando así la composición del medioambiente en su totalidad. Las especies vegetales y animales están adaptadas a la vida en las cuencas fluviales y a menudo no pueden sobrevivir a una transformación tan drástica de su hábitat 4. Mientras completamente algunas áreas, las represas pueden alterar las inundaciones estacionales normales en otras, con lo cual se pone en riesgo la vida silvestre acuática y terrestre 5. Las represas también contribuyen a la fragmentación de ecosistemas aislando las especies y bloqueando las rutas de migración natural 6. Esta destrucción del hábitat natural puede llevar a la extinción de una especie en grandes áreas y afectar también los movimientos de aves y mamíferos 7. Los sedimentos que normalmente reconstituyen los ecosistemas corriente abajo quedan atrapados por las represas, lo cual conduce a la erosión del suelo a lo largo de la ribera y los lechos de los ríos. Esta erosión de los lechos de los ríos puede socavar los cimientos de puentes y otras estructuras, causar el descenso del nivel de las capas freáticas y afectar la agricultura y el riego 8. Autopistas Los proyectos de autopistas causan degradación al medioambiente mientras se construyen, pero también cuando se utilizan. Para la construcción, se utilizan materiales tóxicos como pinturas, solventes de limpieza, combustibles y compuestos de cloración 9. Estos compuestos pueden ser trasladados fuera del emplazamiento por las aguas pluviales, y así contaminar el suelo y las aguas subterráneas. También se incrementa la erosión del suelo, lo cual puede destruir hábitats, afectar la vegetación y degradar cursos de agua corriente abajo Íd; ver también Tony Macias, Megaprojects Threaten Local Communities, Witness for Peace, 10 de marzo de Disponible en: o/5436/t/2467/blog/comments.jsp?blog_entry_key=773&t= 4 McCully, supra nota 2; Matthew McCartney, Living with Dams, Managing the Environmental Impacts, 11 Water Policy 121, (2009). Disponible en: 5 Íd. 6 Íd. 7 McCartney, supra nota 4, en Environmental Impact of Dams, International Rivers, 22 de octubre de Disponible en: 9 Ver Environmental Roadmapping Initiative, Highway and Building Construction: Impacts, Risks and Regulations, National Center for Manufacturing Sciences, 10 de agosto de Disponible en: 10 Íd. 15
10 Las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación atmosférica aumentan durante el proceso de construcción, dado que la mayor parte del trabajo requiere motores diesel y maquinaria pesada. La limpieza de terrenos para la construcción de autopistas también contribuye a la deforestación y destruye el hábitat de las especies silvestres que viven cerca de áreas urbanas 11. Una vez finalizada la construcción, el aumento del tránsito genera ruidos y contaminación atmosférica en las comunidades circundantes. La construcción de autopistas nuevas también puede dar por resultado la pérdida de terrenos agrícolas, el daño a los ecosistemas y la aceleración de la urbanización 12. Minería La mayoría de las operaciones modernas de minería utilizan un proceso de extracción denominado minería a cielo abierto 13. Este método consiste en la detonación sistemática de explosivos en las montañas, lo cual transforma drásticamente el paisaje. La extracción de minerales preciosos de la roca requiere un procesamiento intensivo, que crea grandes cantidades de residuos sólidos 14, los cuales suelen ser tóxicos. En el proceso se emplea habitualmente cianuro y los residuos minerales contienen naturalmente compuestos de sulfuro, que cuando se exponen al agua y al oxígeno, forman ácido sulfúrico. En un fenómeno denominado drenaje de ácidos provenientes de minas, el ácido sulfúrico se filtra a través de los residuos de las minas y libera sustancias tóxicas como el cadmio y el arsénico de la roca 15. Esta mezcla venenosa puede escurrirse a la capa freática u otras fuentes de agua locales, y al ser consumida, puede causar daños al sistema nervioso, cáncer, enfermedades hepáticas y otros efectos adversos para la salud de los seres humanos al ser consumida Íd. 12 Roads and The Environment: A Handbook, World Bank Technical Paper 376, Banco Mundial (Koji Tsunokawa y Christopher Hoban, eds., 1997). Disponible en: worldbank.org/inttransport/resources/ /twu-31.pdf. 13 Open-Pit Mining, McGraw-Hill Concise Encyclopedia of Science and Technology (2006). 14 No Dirty Gold Campaign, Earthworks & Oxfam America, Dirty Metals: Mining, Communities and the Environment 4 (2004). Disponible en: nodirtygold.org/pubs/dirtymetals_hr.pdf. 15 Acid Mine Drainage, U.S. Environmental Protection Agency, 13 de octubre de Disponible en: ver también Fact Sheet: Hardrock Mining: Acid Mine Drainage, EarthWorks. Disponible en: earthworksaction.org/pubs//fs_amd.pdf; Cyanide Leach Mining Packet, Mineral Policy Center, agosto de Disponible en: Leach_Packet.pdf. 16 No Dirty Gold Campaign, supra nota 14, en Los residuos mineros, es decir, los materiales residuales del procesamiento de minerales, pueden resultar perjudiciales si no se desechan de manera correcta 17. Muchas veces, estos contaminantes se vierten directamente en el suministro de agua destinado al consumo de humanos y animales 18. De hecho, si los diques de contención de residuos de extracción fallan, éstos pueden liberar grandes cantidades de residuos tóxicos a las fuentes de agua, lo cual puede desencadenar catástrofes ambientales 19. Otros productos derivados perjudiciales, tales como polvo fino y gases tóxicos, pueden ser despedidos desde los emplazamientos mineros hasta las comunidades que los rodean 20. La minería también consume grandes cantidades de energía y agua, lo cual resulta particularmente problemático en las zonas áridas, donde deben compartir escasos cursos de agua con las comunidades locales. Debido a la fuerte demanda de agua que requieren casi todos los pasos del proceso de minería, desde el control de polvos hasta la perforación, estas fuertes demandas pueden poner en riesgo a los suministros limitados de agua de los cuales dependen las comunidades locales 21. Explotación forestal La explotación forestal intensiva causa numerosos daños al medio ambiente. Greenpeace estima que hasta el 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero de todo el mundo pueden atribuirse a esta actividad 22. La explotación forestal excesiva también contribuye a las inundaciones, pues los bosques actúan como esponjas naturales para filtrar el exceso de aguas de lluvia y las aguas fluviales que se desbordan paulatinamente. De hecho, cuando se remueve la cubierta vegetal, el agua puede desplazarse más fácilmente sobre los terrenos 23. Los científicos 17 Open-Pit Mining, supra nota 13.. Disponible en: Disponible en: http: 18 Agustín Gómez-Alvarez et al., Estimation of potential pollution from mine tailings in the San Pedro River ( ), Mexico US border, 57 Environmental Geology 1469 (2009); No Dirty Gold Campaign, supra nota 14, en Mine Tailings Management, Water Resources Engineering. Disponible en: No Dirty Gold Campaign, supra nota 14, en No Dirty Gold Campaign, supra nota 14, en 10, nota Íd. en 12; San Luis Potosí tendrá agua solo por 15 años más, advierte geólogo, EcoPortal.net, 11 de septiembre de Disponible en: content/view/full/88419,%20ecoportal.net (en adelante, EcoPortal.net). 22 Tala de árboles produce 20% de gases de efecto invernadero: Greenpeace, Informador, 9 de julio de Disponible en: mx/tecnologia/2009/119100/6/tala-de-arboles-produce-20-de-gases-de-efectoinvernadero-greenpeace.htm. 23 Forests Monitor, Environmental Impacts of Logging, en Transnational 17
11 argumentan que la reciente sequía en México fue causada, en parte, por la deforestación y explican que A medida que se limpian terrenos para el pastoreo y la expansión urbana, estas tierras quedan descubiertas y expuestas a la erosión. Así, se produce un aumento de la temperatura. Las temperaturas más altas traen aparejadas menos lluvias, lo cual contribuye a la sequía 24. El agotamiento de los bosques también tiene un impacto negativo sobre la gran variedad de plantas y animales que abundan en el país. México tiene uno de los territorios con mayor biodiversidad de todo el mundo, pues cuenta con más de 450 especies de mamíferos, 1,000 aves, 330 anfibios y 640 reptiles 25. La tala ilegal amenaza a numerosas especies en México; en la actualidad, el pájaro carpintero imperial se ha extinguido y el lobo gris mexicano, el puma y las cotorras serranas están en peligro de extinción 26. El costo humano de los megaproyectos Además del impacto ambiental, los megaproyectos y la extracción de recursos naturales generan un amplio abanico de problemas a las personas que viven en las áreas afectadas. En el peor de los escenarios, provocan el desplazamiento de los miembros de la comunidad. Así, además de provocar la destrucción o pérdida de las tierras de esa comunidad, se dañan los medios de subsistencia, se destruye la red social y se rompen los lazos culturales con el área geográfica. Las personas desplazadas, si no pueden regresar, entonces tienen que luchar para obtener una compensación suficiente y condiciones mínimas para reubicarse en un nuevo lugar, obtener una vivienda y restablecer a la familia; aunque para las personas afectadas, no hay manera de reparar plenamente el daño causado por el desplazamiento forzado. Aun cuando los proyectos no involucren el desplazamiento de Corporations and Their Impacts on Forests and Forest Peoples. Disponible en: 24 Jeff McMahon, Scientists Link Record Drought in Mexico to Global Warming, Human Activity, Examiner.com, 13 de abril de Disponible en: examiner.com/environmental-news-in-national/scientists-link-record-droughtmexico-to-global-warming-human-activity. 25 Rhett A. Butler, Bosques de Michoacán, México que Desaparece, Mongabay.com, 7 de noviembre de Disponible en: html; ver también Community Forestry in Mexico, Rainforest Alliance. Disponible en: 26 World Wildlife Fund, Sierra Madre Occidental pine-oak forests, Encyclopedia of Earth, 1 de diciembre de Disponible en: Sierra_Madre_Occidental_pine-oak_forests. 18 las comunidades existentes, la construcción de megaproyectos y la operación de minas tienen un grave efecto sobre la calidad de vida y la salud de quienes viven en el área. La incertidumbre de no saber si se podrá permanecer en la propia vivienda, los efectos colaterales nocivos y la contaminación generada por la construcción y la operación, así como el entorno hostil generado por los actores que supervisan el proyecto, todos contribuyen a que se cree una atmósfera de tensión y temor en el seno de las comunidades. Costos económicos Comunidades enteras pueden verse forzadas a desplazarse para dar lugar a proyectos que ocuparán grandes extensiones de terreno. La reubicación implica dejar la vivienda y el terreno propios, lo que en las áreas rurales representa abandonar el medio de subsistencia: las actividades agrícolas, la pesca o la cría de ganado. El gobierno y las empresas simplemente esperan que las personas desplazadas reconstruyan su vida en un nuevo lugar, obtengan viviendas, encuentren otras ocupaciones que les permitan mantener a sus familias y formen nuevas comunidades. La indemnización por las propiedades destruidas durante la construcción de un proyecto, si es que se ofrece, suele ser mucho menor que el monto necesario para cubrir todos los costos que supone instalarse en un nuevo lugar 27. Si los residentes no tienen derechos legales sobre su casa o terreno, como es el caso de quienes alquilan su vivienda o están asentados informalmente, tal vez no reciban compensación alguna por los costos de reubicación 28. Estas personas quedan a merced de las fuerzas del mercado, y pueden permanecer sin vivienda ni tierra durante mucho tiempo después de su traslado 29. En general, no se ofrece indemnización, salvo en caso de destrucción de bienes muebles. Por eso, las personas no pueden solicitar un resarcimiento por la degradación ambiental, como la contaminación del suministro de agua, ni por la pérdida de sitios de importancia cultural o religiosa, como iglesias o lugares sagrados Folleto Informativo n. 25, Los Desalojos Forzosos y los Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Disponible en: 28 Michael Cernea, Discussion Paper No. 152: The Urban Environment and Population Relocation 28, Banco Mundial (1993). 29 Íd. en Entrevista con Habitat International Coalition-Latin America (HIC-AL), Ciudad de México, México, 25 de febrero de 2011; ver también Folleto Informativo n. 25, supra nota
12 Daños psicológicos y físicos Vivir cerca del emplazamiento de un megaproyecto o proyecto de extracción de recursos puede causar estrés extremo y daños a la salud de los y las residentes. El estrés se genera a causa de la incertidumbre que existe dentro de las comunidades sobre las consecuencias que tendrá el proyecto para ellas; se preocupan por si serán desplazadas, si el área donde residen estará contaminada por un proyecto y cómo será su vida una vez que el proyecto comience a operar al máximo de su capacidad. Si no cuentan con información clara acerca de los planes de los proyectos y los impactos previstos, los y las residentes se sienten desprotegidos y temerosos. Esta serie de hechos provoca tensiones en el seno de la comunidad, ya que quienes se oponen al proyecto luchan contra aquellos que lo apoyan, quienes circulan rumores acerca de supuestos beneficios especiales que se otorgan a los y las residentes que están de acuerdo con el proyecto. Estas tensiones crean un entorno hostil y amenazante y contribuyen a los sentimientos de incertidumbre y peligro. Los y las residentes que se oponen a un proyecto pueden verse enfrentados al hostigamiento, amenazas, represión, agresiones físicas e incluso pueden ser asesinados o asesinadas. Suelen producirse hechos de violencia en el seno de las comunidades, entre oponentes y defensores de un proyecto 31. En este sentido, los y las residentes informaron asimismo que pueden verse presionados a vender sus terrenos o sus viviendas. Los proyectos como represas o autopistas, que requieren inundar o demoler un área que anteriormente estaba habitada, literalmente barren con comunidades enteras. Tierras tradicionales, edificios de valor histórico, centros religiosos y viviendas que han sido el hogar de familias durante varias generaciones son destruidos o sumergidos. La angustia que sienten las personas cuando ven que su hogar y su comunidad son desaparecidos repercute de manera grave en su salud mental y física 32. Destrucción de la cultura La construcción y operación de grandes proyectos como represas 31 Ver también Inter-American Development Bank Megaprojects: Displacement and Forced Migration, Americas Policy Program, 19 de mayo de Disponible en: Mexico Human Rights at Risk in La Parota Dam Project, Amnesty International, 4 de agosto de Disponible en: 32 Ver Folleto Informativo N. 25, supra nota y minas interfiere de varias maneras en las tradiciones culturales de una comunidad. Si los y las residentes son desplazados en beneficio del megaproyecto, en realidad se les está expulsando del área física que identifican como su hogar, así como de otros sitios de valor cultural o religioso que existan en el área. El desplazamiento disuelve las redes de la comunidad, ya que las personas que compartían un mismo vecindario se mudan a lugares dispersos. En este sentido, la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos señala que Los desalojados también pierden las relaciones mutuas, a menudo complejas, que sirven de red de protección o supervivencia ante el costo de las enfermedades, la pérdida de ingresos o el desempleo, y que permiten compartir muchas tareas 33. Obligaciones del gobierno mexicano y de las empresas multinacionales conforme al derecho interno e internacional Los derechos humanos afectados por la construcción de megaproyectos corresponden a varias categorías. Los ataques contra quienes se oponen a los megaproyectos, incluido el acoso, asalto, tortura y asesinato, son claras violaciones a los derechos civiles y políticos. Además, los derechos económicos, sociales y culturales, incluidos los derechos a la salud física y mental, agua y a un medio ambiente sano, son directamente afectados por la degradación ambiental y la contaminación que pueden resultar de la construcción y la operación de un megaproyecto. Una tercera serie de derechos, algunas veces referidos como derechos procesales, incluye el derecho a la información, a la consulta, al consentimiento libre, previo e informado, y a un recurso efectivo. Los derechos procesales son integrales al respeto efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Estos derechos procesales fueron el centro de muchas quejas que escuchamos durante las conversaciones que se mantuvieron con las personas afectadas por megaproyectos y proyectos de extracción de recursos. Las personas afectadas deseaban contar con pleno acceso a la información sobre el proyecto previsto, que incluyera una evaluación justa e imparcial del modo en que este afectaría el medioambiente y el impacto que tendría en su vida cotidiana. Pretendían ser consultadas sobre los planes relativos al proyecto desde un primer momento, antes de que comenzara la construcción. Querían tener incidencia en la determinación 33 Íd. 21
13 de los sitios donde se desarrollarían los proyectos y el modo en que serían construidos, y deseaban que el gobierno respondiera a sus inquietudes de manera clara y honesta. Por último, querían también poder cuestionar el proyecto sin riesgo de amenazas, hostigamiento o ataques, y esperaban que se investigaran y sancionaran los ataques perpetrados en su contra. El derecho mexicano y las normas internacionales de derechos humanos protegen claramente el derecho humano a la información, la consulta y la protección ambiental. También se consagra el derecho a oponerse a un proyecto sin ser expuesto a hostigamiento ni represalias de ningún tipo. La responsabilidad central para la protección y el cumplimiento de los derechos humanos recae en el gobierno de México. Sin embargo, las empresas privadas que participan en megaproyectos o iniciativas de extracción de recursos tienen la obligación de respetar el derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos. Estas obligaciones, además de las pautas relativas a conducta empresarial establecidas por diversas organizaciones internacionales, se analizan al final de esta sección. El siguiente apartado examina algunas de las principales categorías de derechos humanos reconocidos internacionalmente que se ven afectados por los megaproyectos. También incluye un breve análisis de la normativa sobre propiedad comunal y derechos indígenas en México, dado que muchos de los emplazamientos asignados a proyectos futuros se encuentran, en parte o en su totalidad, en tierras de propiedad comunal o en áreas habitadas por grupos indígenas. Derecho a la información Conforme a las normas internacionales de derechos humanos (que forman parte del derecho mexicano), las y los mexicanos tienen derecho a acceder a la información pública relativa a planes de proyectos que pueden afectarles 34. El gobierno mexicano tiene la obligación de llevar adelante los planes de megaproyectos de 34 Entre otros: Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 21; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 19, 16 de diciembre de 1966, 999 U.N.T.S. 171 (en adelante, PIDCP). Las reformas constitucionales adoptadas recientemente en México han colocado a los tratados internacionales de derechos humanos por encima de la legislación federal en la jerarquía jurídica. Ver también Naciones Unidas Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 34: Artículo 19: Libertad de opinión y Libertad de expresión, 18-19, U.N. Doc. CCPR/C/GC/34 (12 de septiembre de 2011). 22 modo transparente, lo cual incluye brindar información en un formato fácilmente accesible, y poner a disposición del público dicha información 35. A su vez, el gobierno mexicano tiene el deber de proporcionar cualquier información en el caso de proyectos financiados por entidades privadas, tales como las minas 36. El derecho a la información también está tutelado por las leyes federales y estatales sobre acceso a la información pública; sin embargo, en la práctica los mecanismos establecidos por estas leyes para que los y las ciudadanos puedan solicitar documentos del gobierno a menudo no permiten conseguir los resultados esperados. Derecho de consulta Las y los ciudadanos de México tienen derecho a ser escuchados por el gobierno y a participar en las decisiones que tendrán incidencia en sus vidas 37. Esto incluye el derecho a ser consultados y consultadas sobre proyectos a gran escala que tendrán graves consecuencias en la vivienda, la comunidad y el estilo de vida de las personas. El gobierno federal y los gobiernos estatales deberían consultar a las y los ciudadanos al inicio mismo de un proyecto y deberían tomar en cuenta su opinión sobre su viabilidad, en función de la zona en cuestión y el lugar donde debería ubicarse. Concretamente, apenas el gobierno comienza a planificar la construcción de un megaproyecto, debería dar a conocer los emplazamientos que está evaluando e instar a que las personas que viven en esas áreas o cerca de éstas a que expresen sus comentarios, preguntas o inquietudes. El gobierno no debería, bajo ninguna circunstancia, decidir el emplazamiento de un proyecto sin antes ofrecer a todas las partes afectadas oportunidades de expresar su opinión. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Comité DESC) ha llamado la atención a México por no respetar el derecho de consulta y por no haber obtenido el consentimiento informado de los y las habitantes en relación con el proyecto de la presa La Parota (discutido en la Sección III.B.2) 38. El Comité también expresó su preocupación de que 35 Íd. 36 Íd. 37 Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, Constitución de México), art. 27; ver también PIDCP, supra nota 34, art. 19, 25; Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, art. 2, 18 de diciembre de 1979, 1249 U.N.T.S. 13; Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 13, 21, 23 de noviembre de 1969, O.A.S. T.S. N. 36, 1144 U.N.T.S. 143 (en adelante, CADH). 38 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observaciones finales: México, 10, 28, Doc. de la ONU. E/C.12/MEX/CO/4 (9 de junio de 2006). 23
14 se impid[a] por la fuerza a los y las residentes participar en reuniones relativas a la represa, y de que el proyecto provocaría un agotamiento de los recursos naturales y, según se informa, el desplazamiento de 25,000 personas. El Comité ha instado a México a respetar el derecho humano de consulta y de libertad de reunión, y a proteger los derechos económicos, sociales y culturales de las y los residentes afectados por megaproyectos 39. Desplazamiento forzado El desplazamiento forzado para dar lugar a megaproyectos vulnera el derecho a la libertad de circulación y a elegir libremente el lugar de residencia, consagrados por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) 40. El Banco Interamericano de Desarrollo, que financia en parte numerosos megaproyectos en América Latina, formuló en 1998 una serie de principios sobre reasentamientos forzados que se aplicarían a todos los proyectos financiados por el Banco 41. Éstos reflejan en gran medida los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de Naciones Unidas 42, mismos que describen los estándares internacionales que operan en casos de desplazamiento forzado constituyendo así los mínimos requerimientos de derechos humanos que México debe observar en todos los proyectos relativos a reubicación de una gran cantidad de personas. Fundamentalmente, los principios enfatizan la importancia de evitar los reasentamientos siempre que sea posible, y establecen que hay que estudiar otras opciones y considerar lugares alternativos para los cuales no se necesite un reasentamiento o se necesite uno de menor magnitud. En todos los casos, debería considerarse seriamente la alternativa de no ejecutar el proyecto ( ) 43. Los principios señalan además la necesidad de consultar de manera plena y efectiva a la población afectada y de proporcionar información sobre el proyecto a la comunidad; asimismo, recomiendan indemnizar a las personas por la pérdida de su propiedad y sus bienes, los gastos de traslado y la pérdida de derechos consuetudinarios como el acceso a bosques y otros 39 Íd. 40 PIDCP, supra nota 34, art Banco Interamericano de Desarrollo, Reasentamiento involuntario en los proyectos del BID: Principios y lineamientos (noviembre de 1999). Disponible en: 42 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, Doc. de la ONU. E/CN.4/1998/53/Add.2 (11 de febrero de 1998). 43 Íd. en 1; Banco Interamericano de Desarrollo, supra note recursos naturales 44. A su vez, instan a quienes planifican los proyectos a reducir la cantidad de personas afectadas por estos, teniendo en cuenta la posibilidad de rebajar la altura de una presa para evitar las zonas más densamente pobladas 45. En relación con el desplazamiento forzado asociado con proyectos de desarrollo a gran escala, el Comité DESC ha instado a todos los Estados Parte a brindar una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas e información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas 46. Protección del medioambiente El derecho a un medioambiente sano está reconocido en la Constitución de México y en el derecho internacional de los derechos humanos 47. La inacción en abordar adecuadamente el impacto de la degradación ambiental para la salud y el bienestar de las y los ciudadanos puede constituir una violación del derecho humano a la salud física y mental, a un nivel de vida adecuado y al agua no contaminada 48. El Comité DESC afirma que el derecho a la salud incluye los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable, y que los Estados deben prevenir o reducir la exposición de la población a sustancias nocivas y otras condiciones que afectan la salud humana 49. El Comité señala además que el desplazamiento de comunidades indígenas con el objeto de implementar proyectos de desarrollo tiene efectos perjudiciales para su salud, en tanto supone la pérdida por esas poblaciones de sus recursos alimenticios y la ruptura de su relación simbiótica con la tierra Informe del Representante del Secretario General, supra nota 42, en Íd. en 1; Banco Interamericano de Desarrollo, supra note Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 7, El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos, párr. 15, Doc. de la ONU. E/1998/22, anexo IV en 113 (20 de mayo de 1997). 47 Constitución de México, supra nota 37, arts. 1, Ver Convención sobre los Derechos del Niño, art. 27,20 de noviembre de 1989, 1577 U.N.T.S. 3; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, arts. 11, 12, 16 de diciembre de 1966, 993 U.N.T.S. 3 (en adelante, PIDESC); ver también Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 15: El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), Doc. de la ONU. E/C.12/2002/11 (20 de enero de 2003). 49 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, párrs. 11, 15, Doc. de la ONU. E/C.12/2000/4 (11 de agosto de 2000). 50 Íd. en
15 El contexto mexicano: la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales El principal organismo de control ambiental de México es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la cual contiene varias subsecretarías, entre ellas la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Entre las facultades de la SEMARNAT y sus subsecretarías se incluye la adopción de reglamentaciones destinadas a controlar los efectos ambientales adversos de la explotación de recursos no renovables. Esto comprende reglamentaciones destinadas a controlar la calidad del agua que se utiliza para la minería o que se ve afectada por esta actividad, proteger la flora y fauna de las alteraciones topográficas que esta actividad causa y procurar la adecuada eliminación de escorias de las minas 51. En particular, el derecho mexicano exige la presentación de manifestaciones de impacto ambiental ante la SEMARNAT por parte de los proyectos a gran escala, como represas, autopistas, puentes, túneles, puertos, tuberías de gas y petróleo, pozos de petróleo y cualquier tipo de actividad de minería, desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros o proyectos de desarrollo en reservas naturales federales protegidas 52. Estos proyectos pueden seguir adelante cuando la SEMARNAT aprueba la manifestación de impacto ambiental y emite un permiso 53. Cabe señalar que esta dependencia está obligada a poner a disposición del público las manifestaciones de impacto ambiental. Cuando existe el riesgo de que un determinado proyecto pueda generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas 54, la SEMARNAT podrá organizar una reunión pública en coordinación con las autoridades locales. En esa reunión, cualquier ciudadano puede proponer medidas destinadas a mitigar o evitar el daño ambiental. 51 Ver DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Federal de Radio y Televisión, de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de la Ley de la Policía Federal Preventiva y de la Ley de Pesca, Diario Oficial de la Federación, 30 de noviembre de 2000, art. 32 bis. 52 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1988, Última reforma publicada DOF 30 de agosto de 2011; ver también Reglamento de La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, Nuevo Reglamento, 30 de mayo de Íd. 54 Ver LGEEPA, supra nota 52, art. 34.III. 26 Agresiones contra activistas ambientales Algunos ciudadanos que se han organizado para defender sus comunidades y el medioambiente frente al impacto negativo de proyectos a gran escala han sido amenazados, hostigados, atacados, torturados y asesinados. Estos incidentes de violencia vulneran los derechos a la vida, a la libertad de expresión y asociación, a la integridad física y a no sufrir torturas 55. Además de la violación del derecho penal interno que suponen los ataques contra activistas ambientales, la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos han establecido en reiteradas oportunidades la responsabilidad de los Estados por ataques contra defensores ambientales y por no haber investigado adecuadamente las agresiones perpetradas por actores privados. Más recientemente, en 2010, la Corte determinó que el gobierno mexicano era responsable por las violaciones a derechos humanos que sufrieron Rodolfo Montiel y Teodoro Cabrera, dos activistas ambientales que se oponían a la deforestación en la región de Costa Grande en Guerrero 56. Derecho a un recurso efectivo El derecho a un recurso efectivo en casos de violación a cualquier garantía es un principio básico de las normas de derechos humanos 57. La inacción de no investigar ni juzgar los ataques contra defensores ambientales, la denegación de una indemnización adecuada a las personas que son obligadas a reubicarse como resultado de megaproyectos y los ineficaces recursos judiciales internos para detener o suspender megaproyectos constituyen violaciones al derecho a un recurso legal efectivo 58. Indemnización por expropiación de tierras El artículo 27 de la Constitución mexicana autoriza la expropiación de propiedad privada por el gobierno y dispone que [éstas] sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización 59. La Ley de Expropiación indica los requisitos que deberán reunirse para aplicar esta medida. En 2009, se amplió considerablemente 55 Ver PIDCP, supra nota Caso Cabrera García y Montiel Flores v. México, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 26 de noviembre de 2010, Serie C No Ver CADH, supra nota 37, art. 25; Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, art. 6, 21 de diciembre de 1965, 660 U.N.T.S. 195; ICCPR, supra nota 34, art PIDCP, supra nota 34, arts. 1, 2, Constitución de México, art
16 la definición de utilidad pública a fin de permitir que el gobierno expropiara tierras prácticamente para cualquier tipo de proyecto de obras públicas 60. Según establece la ley, la indemnización otorgada en casos de expropiación de tierras debe pagarse a más tardar dentro de los 45 días siguientes a la publicación del decreto de expropiación; sin embargo, algunas comunidades luchan durante años para conseguir una indemnización justa por la propiedad perdida 61. Derechos indígenas El derecho interno mexicano y las normas internacionales de derechos humanos reconocen garantías especiales a las comunidades indígenas. En términos generales, el artículo 2 de la Constitución dispone que los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y mejorar el hábitat y a preservar la integridad de sus tierras 62. A su vez, la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de 2003 creó un nuevo organismo, la Comisión Nacional, cuyo objetivo es promover el desarrollo sostenible de las comunidades indígenas. En particular, esta Comisión debe asegurar que los grupos indígenas sean debidamente consultados respecto de cualquier medida o proyecto planificado por el gobierno federal que impacte en sus condiciones de vida y su entorno 63. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce el derecho de las comunidades indígenas a ser consultadas respecto de cualquier decisión que afecte sus derechos y a determinar el avance de proyectos de desarrollo, asignando especial importancia al tema del desplazamiento forzado 64. Las comunidades indígenas no pueden ser trasladadas sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo 60 Ley de Expropiación, art. 1, párr. III bis, Diario Oficial de la Federación, 25 de noviembre de 1936, Última reforma publicada DOF 27 de enero de Íd., art. 20; ver, p. ej., Organización Internacional del Trabajo (Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato Radical de Trabajadores del Metal y Similares (1998). 62 Constitución de México, art. 2.V. 63 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, capítulo I, art. 3, párr. VI, 21 de mayo de 2003, Última reforma publicada DOF 23 de junio de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, arts. 18, 19, 23, 32, Res. A.G. 61/295, Doc. de la ONU. A/RES/61/295 (13 de septiembre de 2007) (en adelante, Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas). 28 sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso 65. Los Estados deben prevenir todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus tierras, territorios o recursos y deben ofrecer un recurso adecuado ante la violación de cualquiera de los derechos enumerados en la Declaración 66. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) contempla protecciones similares para las comunidades indígenas, en particular el derecho de consulta y participación en la toma de decisiones y las garantías contra el desplazamiento forzado 67. Como parte del Convenio 169 de la OIT, el gobierno mexicano debe asegurar que las comunidades indígenas participen en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente 68. A su vez, antes de trasladar a una población a otra zona, el gobierno debe asegurarse de obtener su consentimiento, el cual deberá ser dado libremente y con pleno conocimiento de causa 69. Responsabilidad social de las empresas Muchos de los proyectos a gran escala analizados en este Informe tienen algún tipo de participación de actores privados. Las iniciativas de extracción de recursos suelen ser dirigidas principalmente por empresas privadas, muchas de ellas con sede en el extranjero. En iniciativas de obras públicas como represas y autopistas, es común que el gobierno se asocie con empresas para llevar a cabo el proyecto. Ante la participación cada vez mayor de compañías en actividades que tienen consecuencias directas para los derechos humanos, ha surgido el concepto de responsabilidad social de las empresas para describir las obligaciones que éstas deben cumplir y las garantías nacionales e internacionales de derechos humanos que deben respetar durante sus actividades. La responsabilidad social de las empresas (RSE) expresa la idea de que éstas tienen la obligación de actuar de manera consciente y deliberada para salvaguardar el bienestar de aquellos y aquellas 65 Íd., arts. 10, 28, Íd. arts. 8, Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo: Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (27 de junio de 1989). 68 Íd., art Íd., art
17 cuyas vidas se ven afectadas por sus operaciones económicas 70. Existe un reconocimiento cada vez más generalizado de que las empresas tienen responsabilidades frente a las comunidades en las que trabajan, mismas que exceden ampliamente el mero cumplimiento de la ley. De hecho, las empresas no están exentas de sus responsabilidades, aun cuando realicen actividades en zonas donde la aplicación de la ley sea débil o nula 71. Para ayudar a las empresas a cumplir las normativas, las organizaciones internacionales han adoptado una serie de pautas e iniciativas voluntarias de derechos humanos. Entre las más importantes de estas iniciativas sobre determinación de estándares se pueden mencionar las Directrices para Empresas Multinacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Directrices de la OCDE) y el Pacto Mundial de las Naciones Unidas 72. Estos son algunos de los instrumentos que establecen las responsabilidades de las empresas multinacionales en relación con tratados y declaraciones internacionales de derechos humanos 73. Las Directrices de la OCDE Las Directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) son un conjunto de recomendaciones emitidas por los Estados miembros de la OCDE, incluidos México, Canadá y Estados Unidos, destinadas a las empresas que desarrollan actividades dentro de su territorio 74. Estas Directrices exigen a las empresas multinacionales [r]espetar los derechos humanos 70 William C. Frederick, Corporate Social Responsibility, Deep Roots, Flourishing Growth, Promising Future, en The Oxford Handbook of Corporate Social Responsibility 522, (2008). 71 Las empresas deben cumplir con la ley aun cuando la autoridad de aplicación sea débil e incluso deben ir más allá de lo exigido por la ley, cuando el sistema jurídico sea imperfecto o las normas sean incompletas. Andreas Georg Scherer & Guido Palazzo, Globalization and Corporate Social Responsibility, en The Oxford Handbook of Corporate Social Responsibility 413, (2008). 72 No son las únicas directrices que han sido emitidas con el fin de asegurar la observación de los principios de derechos humanos por las empresas. Ver OIT, Declaración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social de la Organización Internacional del Trabajo; ver también Principios Voluntarios de Seguridad y Derechos Humanos (2000). Disponible en: voluntaryprinciples.org/files/principios_voluntarios_espanol.pdf. 73 John G. Ruggie, Current Development: Business and Human Rights: The Evolving International Agenda, 101 Am. J. Int l L. 819, 833 (2007). 74 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Directrices para las Empresas Multinacionales (2011). Disponible en: org/dataoecd/43/29/ pdf (en adelante, Directrices de la OCDE). Las traducciones al español son nuestras. 30 de aquellos afectados por sus actividades en consonancia con las obligaciones y compromisos internacionales del país receptor 75. Las empresas multinacionales no están exentas del cumplimiento de las normas de derechos humanos, incluso si el país anfitrión no puede o no tiene capacidad o voluntad para exigir el cumplimiento de los estándares internacionales de derechos humanos 76. Las Directrices de la OCDE incluyen un conjunto detallado de principios sobre responsabilidad de las empresas en materia de protección ambiental. En particular, las Directrices establecen que las empresas deberían aportar a los ciudadanos y a los trabajadores información adecuada, medible (en su caso) y puntual sobre los efectos de las actividades de la empresa sobre el medio ambiente, la salud y la seguridad, así como desarrollar una actividad de comunicación y consulta, adecuada y puntual, con las comunidades directamente afectadas por las políticas de medio ambiente, de salud y de seguridad de la empresa, y por su ejecución 77. Las Directrices de la OCDE confirman el derecho de las comunidades a estar plenamente informadas sobre las posibles consecuencias sociales y ambientales de los proyectos que las afectan, y su derecho a ser consultadas en todas las instancias del proceso. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas El Pacto Mundial es una iniciativa voluntaria que congrega a las empresas y a la sociedad civil en la promoción de los principios de la ONU sobre derechos humanos, protección ambiental, estándares laborales y lucha contra la corrupción. El Pacto Mundial de la ONU es la iniciativa más numerosa sobre responsabilidad social de las empresas, pues cuenta con unos 8700 actores participantes de 130 países 78. El componente central del Pacto Mundial se basa en los Diez Principios, una serie de estándares que definen los aspectos básicos 75 Ruggie, supra nota 73, en Ver, entre otros, Organización Internacional de Empleadores, Cámara de Comercio Internacional y Comité Consultivo Empresarial e Industrial de la OECD, Business and Human Rights: The Role of Business in Weak Governance Zones, párr.15, Business & Human Rights Resource Centre (2006). Disponible en: Dec-2006.pdf ( Todas las empresas tienen las mismas responsabilidades en aquellas zonas donde la gobernabilidad sea débil que en cualquier otro lado. Se espera que cumplan la ley, aun cuando no haya control del cumplimiento, y que respeten los principios consagrados en los instrumentos internacionales relevantes cuando existan lagunas en la legislación nacional. ) 77 Íd. en pág (consultada el 6 de febrero de 2012). 31
18 de la responsabilidad de las empresas. Estos principios han sido extraídos de los principales instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT y la Declaración de Río sobre Medioambiente y Desarrollo 79. Los Diez Principios se concentran específicamente en el respeto de los derechos humanos y el medioambiente. Éstos disponen que las empresas deben apoyar y respetar la protección de los derechos humanos fundamentales, reconocidos internacionalmente; y asegurarse de que no son cómplices en la vulneración de los derechos humanos 80. También instan a las empresas a mantener un enfoque preventivo que favorezca el medio ambiente; fomentar las iniciativas que promuevan una mayor responsabilidad ambiental; y favorecer el desarrollo y la difusión de las tecnologías respetuosas con el medio ambiente 81. Propiedad comunal de la tierra: decisiones relativas al uso y desarrollo de las tierras Luego de la Revolución mexicana, el artículo 27 de la Constitución estableció un sistema de propiedad colectiva de la tierra a través de ejidos (dotaciones de tierra como resultado de la reforma agraria) y bienes comunales 82. Como resultado, dichas tierras se reconocían como intransferibles, inalienables y no podían darse en garantía de préstamos 83. Sin embargo, para principios de la década de 1990, el sistema de propiedad comunal de la tierra era considerado por las elites empresariales de México como un obstáculo a la eficiencia económica y el progreso 84. Junto con la adopción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el entonces presidente Carlos Salinas impulsó una iniciativa destinada a reformar las disposiciones de la Constitución sobre propiedad comunal de la tierra 85. La Ley Agraria de 79 Pacto Mundial de las Naciones Unidas, Los Diez Principios. Disponible en: (en adelante, Pacto Mundial). 80 Íd., Principios 1 y Íd., Principios Ver Constitución de México, supra nota 37, art. 27, párr. VII ( Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y seprotege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas ). Ver también James J. Kelly, Jr. Article 27 and Mexican Land Reform: The Legacy of Zapata s Dream, 25 Colum. Hum. Rts. L. Rev. 541 (1994); Jessa Lewis, Agrarian Change and the Privatization of Ejido Land in Northern Mexico, 2 J. Agrarian Change 401 (2002). 83 Ver Kelly, supra nota Lewis, supra nota 82, en Marco Palau, Note, The Struggle for Dignity, Land and Autonomy: The Rights of Mexico s Indigenous People a Decade After the Zapatista Revolt, 36 Colum. Hum reformó el sistema de tierras comunales. El artículo 56 de la Ley Agraria confiaba a las asambleas de cada ejido o bienes comunales la decisión sobre el uso de las tierras incluyendo la de parcelar éstas. La nueva ley estableció, entre otras reformas, que los ejidatarios pudieran transferir la titularidad de sus parcelas de tierra 86. A fin de implementar las reformas, el gobierno creó una serie de programas (por ejemplo, PROCEDE y PROCECOM 87 ) destinados a facilitar la compraventa de tierras comunales. Activistas mexicanos de derechos humanos afirman que estas reformas del sistema de propiedad comunal de las tierras han contribuido a la destrucción de las relaciones sociales y el estilo de vida de las comunidades rurales 88. En diciembre de 2006, el gobierno concluyó los programas PROCEDE y PROCECOM. Sin embargo, aún es posible inscribirse en el Registro Agrario Nacional para continuar la certificación y titulación de los derechos sobre las tierras a través del Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) 89. Mientras que las reformas de 1992 permitieron que los ejidatarios dividieran y comercializaran sus tierras, los ejidos continúan siendo administrados de conformidad con un proceso de toma de decisiones comunales codificado por la Ley Agraria. Como resultado de esto, cualquier proyecto a gran escala que se prevea desarrollar en un ejido debería obtener la autorización de la comunidad. No obstante, los ejidatarios informan que se obtienen permisos de construcción en ejidos a través de medidas irregulares o ilícitas 90. Rts. L. Rev. 427, 438 (2005). 86 Ley Agraria, art. 80, 26 de febrero de 1992, Última reforma publicada DOF 22 de junio de Respectivamente, Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares y Programa de Certificación de Bienes Comunales. 88 Ver Ana de Ita, Land Concentration in Mexico after PROCEDE, en Promised Land: Competing Visions of Agrarian Reform (Peter Rosset, Raj Patel y Michael Courville, eds.) (2006). 89 Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (2010). Disponible en: FANAR_2010.pdf. 90 Ver infra, Sección III. B. 2, sobre la presa La Parota
19 Estudios de casos En esta sección del Informe se exponen siete ejemplos que muestran el impacto social y ambiental de los megaproyectos y los proyectos de extracción de recursos. Asimismo se describe la inacción del gobierno mexicano el cual no informó ni consultó a las comunidades locales durante la planificación, ni tampoco procuró que participaran en los proyectos. También se analizan las iniciativas de las comunidades que buscan evitar que los proyectos se implementen sin su consentimiento así como las amenazas y ataques que han enfrentado. Minas Cerro de San Pedro, San Luis Potosí: Minera San Xavier La localidad de Cerro de San Pedro se ubica en el estado de San Luis Potosí, en las montañas semiáridas de la Sierra de Álvarez, aproximadamente a doce kilómetros (7,45 millas) de la capital del estado, San Luis Potosí. La localidad ha tenido un rol esencial en los últimos 600 años de historia de la región. La zona era habitada por los indígenas Guachichiles, quienes ya en 1412 habían diseñado el primer plano urbano. En la década de 1570 se descubrió oro y plata en el Cerro de San Pedro, el cual se convirtió rápidamente en una de las localidades más importantes en las colonias españolas 91. El estado de San Luis Potosí creció en torno a su pujante industria minera. Cerro de San Pedro aún alberga una iglesia del siglo XVIII y otros edificios históricos. México ha identificado el área como un potencial sitio de Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO 92. Si bien Cerro de San Pedro se destaca principalmente por su relevancia histórica, el área también es reconocida por su fragilidad ecológica. En 1961, un decreto presidencial declaró el acuífero del Valle de San Luis cerrado por la sobre-explotación y afirmó que el manto acuífero podría ser utilizado únicamente para usos domésticos y como un abrevadero para animales Mario Martínez Ramos, México: Conflicto Minero de Cerro de San Pedro, Alternativas para un Desarrollo Ecológico, Autodeterminado y Humano, 9 de julio de Disponible en: 92 San Luis Potosí on the Mercury and Silver Route of the Intercontinental Camino Real, Mexico: Tentative List, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 22 de junio de junio de Disponible en: 93 Hugo Rentería, Pobladores denuncian contaminación: Minera San Xavier, puerta abierta a la minera extranjera, Sociedad de Periodistas Ambientales, 13 35
20 En septiembre de 1993, el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) de México declaró que la región constituía un área ecológica protegida, y se refirió a la grave escasez de agua que afectaba a esa zona 94. A principios de la década de 1990, junto con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), el gobierno mexicano reformó su marco normativo para permitir la propiedad extranjera de las empresas de extracción de recursos naturales y la minería a cielo abierto 95. Las reformas a la Ley Minera incluyeron provisiones que daban supremacía a la minería sobre cualquier otro uso de la tierra 96. Poco después de la promulgación de estas reformas, varias empresas extranjeras comenzaron a adquirir derechos de minería en Cerro de San Pedro 97. En 2008 se produjo una fusión corporativa que dejó a New Gold Inc., una empresa canadiense, como la única propietaria de Minera San Xavier, la empresa minera operando en Cerro de San Pedro 98. La mina comenzó su producción en abril de Según cálculos actuales, el ciclo de vida de la mina es de nueve años 99. No se consultó a la comunidad. Oposición de la comunidad a la mina Cuando los y las habitantes de Cerro de San Pedro se enteraron de los planes de iniciar la minería a cielo abierto en el área y fueron advertidos que tendrían que ser desplazados, un movimiento de resistencia entre los miembros de la comunidad empezó a gestarse. El Frente Amplio Opositor (FAO), una coalición de activistas y residentes de la región de San Luis Potosí, ha liderado el movimiento local que hace frente a las operaciones de New Gold y Minera San Xavier 100. Como muestra de la oposición al proyecto, el FAO cita una consulta no gubernamental llevada a cabo en octubre de 2006, en la que de mayo de Disponible en: minera-en-san-luis.htm. 94 Veronica Islas, A Mining Refugee in Canada, The Dominion (Canadá), 2 de diciembre de Disponible en: 95 Ley Minera, 26 de junio de 1992, Última reforma publicada DOF 26 de junio de Ley Minera, supra nota 95, art The Struggle for San Pedro, supra nota 93; New Gold Inc., Cerro de San Pedro Mine, Project Summary. Disponible en: Operations/CerroSanPedro/ProjectSummary/default.aspx [en adelante, Resumen del Proyecto]. 98 Resumen del Proyecto, supra nota Íd. 100 Frente Amplio Opositor. Disponible en: 36 participaron 20,000 residentes del Valle de San Luis y 97% de los participantes no estaba de acuerdo con la instalación de la mina en Cerro de San Pedro 101. (New Gold y Minera San Xavier disputan la consulta y afirman que ellas gozan de un abrumador apoyo local como un valioso empresario ciudadano 102.) El FAO ha encontrado un apoyo internacional importante a su causa. Amnistía Internacional, el Comité de Derechos Humanos en América Latina, el Consejo de Canadienses, Greenpeace, KAIROS y el Instituto Polaris han todos emitido reconocimientos públicos afirmando su preocupación por la situación en Cerro de San Pedro 103. Los miembros del movimiento contra la mina afirman que New Gold nunca estuvo autorizada legalmente a operar en Cerro de San Pedro. El proyecto comenzó con corrupción, con permisos falsos, señaló Armando Mendoza Ponce, un residente de 68 años de Cerro de San Pedro que es además líder activo del FAO 104. Cuando New Gold se convirtió en la única propietaria del proyecto de minería, la empresa llegó a Cerro de San Pedro con el objetivo de conseguir el arrendamiento de tierras en la zona. La empresa consiguió que 32 personas firmaran un contrato que supuestamente concedía el arrendamiento de un área de 290 hectáreas. Las tierras incluidas en el contrato de arrendamiento 101 Press Release, Final Results of Public Referendum on Cerro de San Pedro/ San Xavier Mines Released, Mining Watch Canada, Oct. 30, Disponible en: 102 Carta de Armando Ortega, Director General, Minera San Xavier, 18 de agosto de 2011 [en adelante, Carta MSX de agosto 2011]; New Gold Inc., Background information regarding Cerro de San Pedro. Disponible en: com/properties/operations/cerrosanpedro/cerro-san-pedro-update/default.aspx. 103 Press Release, Mexico: Environmentalists at Risk for Opposing Gold Mine Operations, Amnesty International, https://www.amnesty.ca/secure/urgentappeal/ mexico_potasi/; Press Release: Canadian mining company flouts Mexican court s order and continues its activities, Committee for Human Rights in Latin America, 15 de enero de Disponible en: I have kidney problems too, Council of Canadians, 4 de mayo de Disponible en: Asegura Greenpeace que México no tiene justicia ambiental, Terra, June 5, 2010; Rachel Warden y Rusa Jeremic, KAIROS Policy Briefing Paper: The Cerro de San Pedro Case: A Clarion Call for Binding Legislation of Canadian Corporate Activity Abroad, KAIROS, 8 de marzo de 2007; Polaris Institute protests Canadian mining company, Polaris Institute, 4 de mayo de Disponible en: Radio Canada también transmitió un documental de Hélène Pichette sobre Cerro de San Pedro titulado Les Nouveaux Conquistadors (Los Nuevos Conquistadores) en diciembre de Entrevista con Armando Mendoza Ponce, Cerro de San Pedro, México, 20 de febrero de
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References: Artículo 19
 artículo 11
 artículo 27
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 27
 artículo 56