Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/04/unas-notas-sobre-la-contratacion.html
Timestamp: 2018-12-16 22:06:38+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Unas notas sobre la contratación laboral temporal en las Administraciones Públicas: el requisito de la causalidad y los efectos de la irregularidad (I)
Ahora bien, el hecho de que se permita la contratación laboral no impide que la misma esté sujeta a determinados requisitos y particularidades, siendo uno de ellos y no menos importante, el sometimiento a una cobertura presupuestaria previa y a la inclusión en la oferta pública de empleo. Tal como señaló en su momento el que fuera Magistrado del TS, Manuel Iglesias Cabero, “El TC ha declarado reiteradas veces que la contratación de personal laboral por la Administración no debe sujetarse a las mismas reglas que la contratación entre particulares, singularidad impuesta por el carácter público de la actuación que ya es, por sí mismo, factor de diferenciación relevante, por las exigencias de publicidad, libertad de concurrencia, mérito y capacidad en el ingreso de ese personal ( art. 103 CE). Esa diferencia de trato se traduce en ciertas ventajas que la Ley reconoce a las Administraciones”[6].
Mi aportación en esta ocasión es mucho más limitada, concreta y específica, y no tiene ni muchos menos el carácter ni la vocación de generalidad de aquella ponencia, y da por conocidas las normas constitucionales, administrativas y laborales que son de aplicación. Se trata ahora de acercarnos a la contratación laboral temporal en el seno de las Administraciones Públicas, y más exactamente de examinar cuál ha sido la aportación más relevante de la Sala de lo Social del TS en la configuración y delimitación, por vía del recurso de casación para la unificación de doctrina, de los supuestos permitidos por la normativa laboral de aplicación, es decir en lo que mi trabajo aborda que es el artículo 15 de la Ley del Estatuto de los trabajadores y la posible contratación temporal por obra o servicio determinado, por necesidades de la producción, y por interinidad. El análisis de las causas de contratación temporal y de su utilización por las AA PP, y más ampliamente en el sector público, debe abordarse tanto desde la óptica del cumplimiento de los requisitos formales que posibilitan su utilización como de los efectos que lleva aparejada la vulneración de la normativa laboral (inexistencia de causas, incumplimiento de requisitos formales, fraude de ley,..), si bien la segunda parte sólo será objeto de atención tangencial en algunos casos que han merecido especial atención por el TS (extinción del contrato de interinidad por provisión de la plaza o por amortización del puesto de trabajo; extinción de contratos inicialmente por obra o servicio y que devinieron después indefinidos no fijos, por disolución de los consorcios para los que prestaban servicios los trabajadores y como vía para evitar su incorporación al Servicio autonómico público de empleo en virtud de norma legal aprobada por el parlamento autonómico)[7]. Si bien es cierto que, una vez cumplido el trámite de acceso al empleo, no debe existir diferencia de regulación entre la contratación laboral (temporal al objeto de mi exposición) en el sector público y en el sector privado, no es menos cierto que el incumplimiento de la normativa sí puede generar diferencias en cuanto a sus efectos, que ya fueron apuntadas hace años por la doctrina laboralista al referirse al contrato de interinidad, siendo el profesor Antonio Vicente Sempere Navarro el que ponía de manifiesto que “es necesario reconocer las disfunciones que operan determinadas reglas sobre la contratación temporal aplicables en las relaciones laborales comunes, cuyo incumplimiento conlleva la sanción de considerar indefinida la contratación, consecuencia que choca con el cumplimiento de las finalidades de la Administración de servir los intereses generales con objetividad y garantizar el acceso en condiciones de igualdad al empleo público”[8]. Sirva como ejemplo de estas diferencias la doctrina sentada, entre otras, en las sentencia del TS de 14 de diciembre de 2009 (Rec. 1654/2009) y 10 de febrero de 2010 (Rec. 1954/2009), que desestiman la adquisición de fijeza de la relación contractual por haberse formalizado irregularmente, o haber devenido irregular con el transcurso del tiempo, ya que el acceso al empleo público “está sometido a los principios de igualdad, mérito y capacidad, como se desprende de CE arts. 23.2 y 103.3, principios aplicables tanto en el marco del acceso a los puestos de funcionarios, como en el que corresponde al empleo laboral estable, tal y como se desprende del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) art. 55.1”.
Para llevar a cabo mi aportación he procedido a una cuidada lectura de los informes elaborados por el gabinete técnico de la Sala de lo Social del TS desde el año judicial 1999-2000 hasta el último publicado en la página web del Consejo General del Poder Judicial que corresponde al año 2012-2013[9], completada con la lectura y estudio de algunas sentencias de especial importancia (un ejemplo significativo, ya lo adelanto, es la dictada en Sala General el 27 de diciembre de 2013, rec. 3214/2012, sobre los trabajos temporales de colaboración social y la posible existencia de relación laboral hasta entonces negada) dictadas hasta el momento de finalización de mi trabajo. Por consiguiente, se trata de un estudio en el que se abordan con carácter general los asuntos tratados por el TS, y me remito a los citados informes para conocer la sentencia o sentencias que abordan cada una de las cuestiones, sin perjuicio obviamente de que cuando sea necesario, por su interés o importancia, hacer referencia concreta a alguna de ellas así lo haga.
El operador jurídico no puede desligar el análisis teórico o doctrinal, ni muchos menos el jurisprudencial, de su aplicación a una realidad laboral concreta, y en este caso la que interesa conocer es cuántas personas prestan sus servicios en las AA PP y más exactamente cuántas tienen relación jurídica laboral Con los datos del último boletín de personal disponible en la página web del MINHAP, de julio de 2013, hay 2.547.720 personas trabajando al servicio de las distintas AA PP, y de ellas 612.178 tienen la condición de personal laboral, de los que un porcentaje que se sitúa entre el 20 y 40 % según cuál sea la Administración afectada tiene la condición de temporal, con bastante mayor presencia en la Administración Local y, a continuación, en la autonómica.
2. La existencia de zonas borrosas entre prestación no laboral y la consideración de su existencia si la prestación no se ajusta a la normativa vigente. Los trabajos de colaboración social: cómo ha cambiado la jurisprudencia del TS.
Con anterioridad al cambio jurisprudencial que explicaré a continuación, el TS había desestimado la existencia de relación laboral (que debería ser de duración temporal) en los trabajos de colaboración social, esto es los prestados por una persona desempleada y perceptora de prestaciones por desempleo para la AA PP y entidades sin ánimo de lucro, entendiendo que la temporalidad de la prestación iba vinculada a la duración que le restara al desempleado para agotar sus prestaciones.
El cambio se produce por la sentencia dictada en Sala General el 27 de diciembre de 2013, de la que fue ponente el magistrado Fernando Salinas. La sentencia se dicta con ocasión del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Consejería de Empleo e Industria y Comercio del Gobierno de Canarias contra la sentencia del TSJ autonómico de 25 de mayo de 2012, dictada en recurso de suplicación interpuesto también por la autoridad canaria contra la sentencia del Juzgado de lo Social número 3 de Las Palmas. En instancia se consideró la existencia de un despido laboral y no de un cese de relación jurídica temporal de colaboración social, pronunciamiento confirmado por el TSJ.
A) La Sala centra con prontitud la cuestión en el fundamento de derecho primero, que consiste en determinar “si la relación que une a la parte trabajadora demandante con la Comunidad Autónoma demandada reúne los requisitos establecidos para los denominados " trabajos temporales de colaboración social " en el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo (en redacción dada a determinados preceptos por Real Decreto 1809/1986, 28 junio, que modifica la regulación de los trabajos de colaboración social contenida en Real Decreto 1445/1982) y en el art. 213.3 LGSS , en especial en los extremos relativos a los presupuestos exigibles de " carácter temporal ", de " utilidad social " o que redunden "en beneficio de la comunidad"; y, en concreto, si una Administración Pública puede lícitamente utilizar la figura del "contrato temporal de colaboración social " para contratar trabajadores que van a desarrollar tareas normales y permanentes de la Administración contratante”.
La tesis de la sentencia de instancia, mantenida por el TSJ autonómico en varias de sus sentencias que han llegado al TS para la unificación de doctrina y a las que habrá que aplicar el cambio jurisprudencial del alto tribunal, es que no había una prestación (no laboral) de colaboración social permitida legalmente desde 1982, sino que bajo esa apariencia se escondía una relación jurídica laboral irregular, dado que la actividad de la actora era prestar servicios ordinarios y rutinarios que no tenían ningún tipo de autonomía y sustantividad propia, en idénticas condiciones a las del resto de trabajadores (personal laboral o estatutario), “sin que el contrato se hubiese celebrado en atención a una finalidad propia, a un resultado concreto perseguido” (fundamento de derecho primero).
El RCUD se basa sustancialmente en doctrina de la propia Sala de lo Social del TS, sentada en anteriores sentencias que debieron pronunciarse sobre los trabajos temporales de colaboración social y de las que el CENDOJ deja debida constancia, es decir (apartado 5 del fundamento de derecho primero) que tales trabajos no generan relación laboral alguna y que “aunque sea para tareas ordinarias y habituales de la Administración, no puede ser calificada de fraudulenta, lo que comporta la validez de esos contratos, que los mismos no tengan naturaleza laboral y que su tiempo de duración no pueda computarse a efectos de antigüedad en una relación laboral iniciada con ocasión de una contratación posterior”. Del cuidado examen que hace la Sala de los hechos probados de instancia y no modificados en suplicación, me quedo con dos que demuestran palmariamente que en algunas ocasiones no se realizan los tramites legalmente obligatorios precisamente bien en la Administración: “a) En la sentencia de instancia se afirma que " NO obra en autos el texto del contrato que se suscribió por la trabajadora ni la solicitud que la demandada formuló a la Oficina de Empleo "; b) En el documento inicial de la Oficina de Empleo (07-02-2006), adscribiendo trabajadores a la Administración Pública demandada se afirma que "se ha comprobado que el Servicio Público solicitante aporta la documentación exigida por la mencionada normativa, referente a: descripción de la obra o servicio y su exacta localización, utilidad social y duración de la obra o servicio " (folio 31). Tales documentos ni se trascriben ni constan en autos a los efectos de su posible control judicial…”.
B) Sobre el primer requisito, es decir la necesidad de que los trabajos sean “de utilidad social y redunden en beneficio de la colectividad”, con alguna matización, como expresamente reconoce el fundamento de derecho cuarto, se mantiene la doctrina sentada ya desde hace mucho tiempo por el TS, esto es que las actividades (en este casos las obras, trabajos o servicios contratados) que lleva a cabo toda Administración Pública tiene la presunción de ser de “utilidad social”, relacionando la necesidad de que tales trabajo tengan utilidad social con la mención que realiza la sentencia al art. 103.1 de la Constitución a que la Administración “sirve con objetividad los intereses generales”.
a) En primer lugar, que la presunción de utilidad social y de actividad que redunda en interés de la comunidad es “iuris tantum”, dejando la puerta abierta a que en casos que la Sala califica de “excepcionales” (como por ejemplo una flagrante desviación de poder) pueda aportarse la prueba de contrario por parte de quien lo alegue.
C) ¿Dónde radica aquello que el resumen de la sentencia califica de “cambio de doctrina jurisprudencial” y que en el fundamento de derecho quinto se califica de “rectificación” de la doctrina anterior? Pues precisamente en qué debe entenderse, o mejor dicho cómo debe conformarse la temporalidad de la prestación. Recuérdese que el art. 213.3 de la LGSS requiere que tenga carácter temporal sin mayor concreción, mientras que la normativa específica vinculaba la duración máxima de la actividad a desarrollar con el periodo que le restara al trabajador “por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido”, y de ahí que la doctrina anterior de la Sala, justamente recogida en la sentencia de contraste aportada por el gobierno autonómico en el RCUD, sostuviera, entre otros argumentos, que “la colaboración no puede en caso alguno convertirse en indefinida porque la prestación por desempleo siempre tiene naturaleza temporal” y que otra sentencia como la de 23 de julio de 2013, de la que fue ponente la magistrada Rosa Virolés y en la que la parte recurrente era también el gobierno canario, afirmara que la temporalidad a la que se refieren los trabajos de colaboración social “no guardan relación con la temporalidad por obra o servicio determinado, a que se refiere el artículo 15.1 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET) y 2 del Real Decreto 2546/94, sino que el trabajo del desempleado implica, desde el inicio, una obra o un servicio durante un tiempo limitado. Es decir, que aún cuando se trate de una función que pueda considerarse normal en la Administración, la adscripción debe tener un carácter "ex lege" temporal, de modo que la adscripción nunca puede tener una duración mayor a la que falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido”.
[1] Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. Fecha de finalización: 12 de abril de 2014. Texto de próxima publicación en el libro homenaje al Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y Magistrado del Tribunal Supremo Antonio Martín Valverde,
[2][2] Las razones del cambio eran básicamente “los avances producidos en el terreno de la negociación colectiva en el sector público y la regulación de numerosas cuestiones que se enmarcan dentro de las relaciones individuales de trabajo, cual era la regulación de las condiciones en que se llevaba a cabo la prestación de servicios, no por la vía del convenio o del contrato individual como ocurre en el ámbito laboral, sino por el mecanismo legal (leyes y reglamentos) que regulaban con todo detalle esas condiciones y que los poderes públicos tenían amplias posibilidades de modificar de forma unilateral”. Las relaciones laborales en las Administraciones Públicas. Volumen I, MTAS, Madrid, 2001, pág. 56.
[3] “Crisis económica y trabajo en las Administraciones Públicas: algunos aspectos de su dimensión colectiva” http://proyectosocial.unizar.es/n14/06-Garcia-Blasco.pdf
[4] Artículo 11. Personal laboral. 1. Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. 2. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2”.
[5] A título de ejemplo, la doctrina ha señalado que “El Tribunal Supremo ha venido admitiendo en efecto la concertación de las tres modalidades causales de contratos de duración determinada –el contrato de obra o servicio, el contrato eventual por circunstancias de la producción y el contrato de interinidad- al objeto de dar cobertura transitoria a vacantes en tanto se procede a su cobertura definitiva reglamentariamente, bastando con la acreditación de que se trata de una necesidad temporal de trabajo derivada de la existencia de vacantes o de defectos de plantilla….”. Óscar Fernández Márquez y Joaquín García Murcia. “El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas”.
[6] “Contratos temporales de trabajo con las Administraciones Públicas”. Diario La Ley, núm. 7795, 10 de febrero de 2012.
[7] La doctrina laboralista ha puesto de manifiesto que es justamente en la extinción del contrato de trabajo en donde se aprecian importantes particularidades en el trabajo asalariado al servicio de la AA. PP, de tal manera que “Una primera particularidad, en efecto, estriba sin duda en la limitación de las facultades de apreciación discrecional de la Administración empleadora a la hora de hacer efectivas las causas legales de extinción del contrato. Aun siendo evidente que se trata de una particularidad de alcance general, que alcanza a proyectarse sobre la totalidad de las causas legales de extinción del contrato de trabajo, la misma se aprecia más claramente en unas causas extintivas que en otras. Concretamente, en aquellas causas de extinción del contrato en las que el ordenamiento permite un mayor juego de la discrecionalidad del empleador. En la extinción por mutuo acuerdo, por ejemplo, supone que la Administración no puede pactar gratuitamente con el trabajador el mutuo disenso, sino que, mediante la motivación correspondiente, tendrá que dar cuenta de alguna razón que lo justifique. En la extinción mediante desistimiento en periodo de prueba –y esto es muy importante- no bastará con que la Administración empleadora exprese su voluntad extintiva ad nutum, sino que tendrá que acreditar que la ruptura del contrato obedece efectivamente a la defraudación de las expectativas que se había depositado en el trabajador contratado, es decir, al hecho de que tras la observación del desenvolvimiento del trabajador en el puesto durante el periodo de prueba se ha detectado la falta de aptitud para el mismo”. Cfr. Óscar Fernández Márquez y Joaquín García Murcia. “El personal laboral… “, ob. cit.
[8] “Problemas asociados el empleo del contrato de interinidad en las Administraciones Públicas”. http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/809/claves02_05_sempere.pdf?sequence=1 El profesor Sempere manifiesta, con carácter general, que la AA PP puede contratar mediante contratos de duración indefinida o determinada, y que, “aunque en la práctica se hayan suscitado numerosos problemas aplicativos, lo cierto es que nuestro ordenamiento jurídico viene posibilitando que las administraciones públicas cubran sus necesidades de personal tanto mediante funcionarios u otro personal en régimen de Derecho administrativo cuanto con empleados en régimen laboral”.
[9] http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder_Judicial/Tribunal_Supremo/Actividad_del_TS/Cronica_de_Jurisprudencia

References: artículo 15
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
e contrario
 artículo 15
 Real Decreto 
 Artículo 11
 artículo 9