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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 098 del 18/07/2001
Audiencias dadas
Opinión Jurídica : 098 - J del 18/07/2001
Consultante: Rodolfo Piza Rocafort
Cargo: Presidente Ejecutivo
Funcionario: Fernando Castillo Víquez
Texto Opinión Jurídica 098
18 de julio de 2001
O.J. 098-2001
Estimado señor Presidente Ejecutivo:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n° 17.975 del 19 de junio del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el procedimiento para el cobro de las comisiones de recaudación y traslado de recursos a las operadoras de pensiones.
Este criterio se solicita en acato del acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS, en el artículo 16 de la sesión n.° 7553, celebrada el 31 de mayo del 2001.
I.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- Constitución Política de 7 de noviembre de 1949.
"Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social.
Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales."
B.- Ley n.° 17 de 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.
"Artículo 31.-
"Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.
Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo. El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.
El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:
a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.
b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.
El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador…"
"Artículo 33.- El fondo del régimen de reparto estará formado por las cuotas de los patronos y se destinará a las prestaciones que exijan los seguros de enfermedad y maternidad, con la extensión que indique la Junta Directiva, y a cubrir, además, los gastos que ocasionen los mismos seguros, así como los de administración en la parte que determine la Junta Directiva en el presupuesto correspondiente, todo de acuerdo con los cálculos actuariales."
"Artículo 34.- El fondo del régimen de capitalización colectiva estará formado por la cuota del Estado como tal y por las cuotas de los asegurados, y se destinará a cubrir los beneficios correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte y cualesquiera otros que fije la Junta Directiva; además de los gastos de administración, en la parte que señale ésta en el presupuesto; todo de acuerdo con los cálculos actuariales y previo estudio y autorización de la Contraloría General de la República.
En relación con los gastos de administración, a que se refieren éste y el artículo anterior, relativos a los seguros de enfermedad y maternidad e invalidez, vejez y muerte, no podrán ser mayores del ocho por ciento (8%) en cuanto al primer seguro y del cinco por ciento (5%) en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de esos seguros."
C.- Ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, Ley de Protección del Trabajador.
"ARTÍCULO 2.- Definiciones. Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes términos:
f) Entidades autorizadas. Organizaciones sociales autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral y las operadoras de pensiones."
"Artículo 9.- Creación.
Los aportes al Régimen de Pensiones Complementarias serán registrados y controlados por medio del Sistema Centralizado de Recaudación, de conformidad con el artículo 31 de Ley Orgánica de Seguro Social, N° 17, del 22 de octubre de 1943; el sistema deberá trasladarlos a la operadora, escogida por los trabajadores."
"ARTÍCULO 52.- Naturaleza jurídica y propiedad
Los fondos administrados por las operadoras u organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de los afiliados y son distintos del patrimonio de la entidad autorizada. Cada afiliado al plan respectivo es copropietario del fondo según su parte alícuota. La entidad autorizada, según los criterios de valuación que determine la Superintendencia, establecerá periódicamente el valor de la participación de cada afiliado.
Los fondos estarán integrados por cuentas debidamente individualizadas, en las que deberán acreditarse todos los aportes así como los rendimientos que generen las respectivas inversiones, una vez deducida la comisión establecida en el artículo 48 de la presente ley. Los fondos tendrán como destino exclusivo y único el indicado en esta ley o los contratos respectivos."
"ARTÍCULO 54.- Protección de las cuentas
Las cuentas individuales de los fondos de capitalización laboral y de los fondos de pensiones, administradas por los entes autorizados, excepto las correspondientes al artículo 18 no podrán ser embargadas, cedidas, gravadas, ni enajenadas; tampoco se dispondrá de ellas para fines o propósitos distintos de los establecidos en la ley."
"ARTÍCULO 56.- Destino de los recursos de los afiliados
Los recursos podrán destinarse solamente a los siguientes propósitos:
a) La adquisición de valores en favor del mismo fondo, de conformidad con las inversiones autorizadas según esta ley.
b) El pago de los beneficios a los afiliados de acuerdo con esta ley. En el caso de los fondos de capitalización laboral y los estatuidos en el capítulo III del título III en relación con los fondos de pensiones, estos beneficios son los contenidos en el artículo 6.
c) La transferencia entre operadoras u organizaciones sociales autorizadas o entre fondos, conforme a las normas dictadas por la Superintendencia.
d) Al pago de las sumas por comisiones ordenadas en esta ley.
e) Al traslado de los recursos del fondo de capitalización laboral al
fondo de pensiones, incluido en el tercer párrafo del artículo 3 de esta ley.
f) A la devolución de los ahorros contemplados en el artículo 18 de la presente ley.
Los gastos de la operadora o los de la entidad autorizada, así como las multas y los gastos correspondientes a la información que la operadora u organización social autorizada deba proveer a los afiliados, deberán ser asumidos por ella y, en ningún caso, podrán imputarse como gastos del fondo."
"ARTÍCULO 58.- Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social."
D.- Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección del Trabajador, publicado en el Alcance n.° 30 a La Gaceta n.° 78 del 24 de abril del 2001.
"Artículo 43.- Del cobro por los servicios del Sistema Centralizado de Recaudación. La Caja Costarricense de Seguro Social cobrará a las entidades autorizadas una comisión calculada sobre la base de un porcentaje a los montos recaudados, por los servicios que presta mediante el Sistema Centralizado de Recaudación. Tal porcentaje será calculado al costo de los servicios prestados." ( Existe una propuesta en trámite para derogarlo, al respecto véase el oficio PDC-341-2001 de 16 de julio del 2001, suscrito por el Dr.: Arnoldo R. Camacho, presidente del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero).
II.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio de la Dirección Jurídica de la CCSS.
Mediante oficio n.° DJ-2151-2001 de 18 de junio del año en curso, suscrito por el Lic. Rodrigo Cordero Fernández, director general, se llegan a las siguientes conclusiones:
"1- La CCSS está constitucionalmente facultada para prestar el servicio de recaudación de los aportes al Fondo de Pensiones Complementarias y al Fondo de Capitalización Laboral.
El indicado servicio no puede prestarse en forma gratuita, por lo que la Caja debe cobrar, al menos, el costo del servicio.
El costo del servicio es responsabilidad de la operadora, no del trabajador."
B.- Criterio de la Superintendencia de Pensiones.
Mediante oficio ADPb-388-2001 del 22 de junio del año que corre, este despacho le dio audiencia a la Superintendencia de Pensiones sobre la consulta de marras. Al respecto, en el oficio n.° SP-928 de 4 de julio del 2001, suscrito por Lic. Olivier Castro Pérez, superintendente, se concluye lo siguiente:
"Tal y como se indicó supra, los fondos de los seguros administrados por la Caja no podrán ser transferidos ni empleados en fines distintos, en otras palabras esos recursos únicamente pueden utilizarse para la financiación propia de los regímenes administrados por esa institución, nunca podrán ser utilizados para sufragar gastos de otros regímenes. Desde esta perspectiva, el costo por la recaudación y el traslado de los recursos a las Operadoras no puede ser sufragado con los recursos de los seguros sociales que administra la CCSS."
"Valga aclarar que las comisiones establecidas por la ley de marras [ se refiere a la Ley de Protección del Trabajador], son las establecidas en el artículo 49, a saber: por administración del fondo y por intermediación en la cobertura de riesgos de invalidez y muerte.
Bajo esta tesitura la comisión por concepto de recaudación y traslado de los recursos a las Operadoras no puede descontarse de los aportes de los trabajadores."
"Desde esta óptica, la Operadora es la destinataria final del servicio de recaudación que presta el SICERE, no el trabajador quien es el destinatario final del servicio que presta la Operadora una vez que haya administrado sus recursos y se hayan cumplido los requisitos mínimos para acceder a los beneficios que contempla la Ley de Protección del Trabajador, no antes. Si es la Operadora la destinataria final del servicio de recaudación que presta SICERE, es esta entidad la que debe cubrir el costo del mismo, siempre teniendo en cuenta que con este servicio, la CCSS no puede lucrar…"
"El propósito del legislador al centralizar la Administración de la Recaudación de las contribuciones vinculadas a la seguridad Social, fue el de utilizar la infraestructura de recaudación y cobro establecida en la Caja, para que el costo de las nuevas contribuciones, sea únicamente el marginal de efectuar tal recaudación.
Finalmente la Superintendencia de Pensiones a pesar de que no tiene facultades regulatorias ni supervisoras respecto del Sistema Centralizado de Recaudación, desea llamar la atención en el sentido de que para determinar un costo justo y equitativo de ese servicio, se requiere que la Caja establezca un sistema contable que garantice un registro que individualice los costos inherentes a este proceso, de esta forma se cumpliría con los principios de proporcionalidad y razonabilidad señalados en reiterada jurisprudencia por la Sala Constitucional."
III.- NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.
Un aspecto que debemos considerar antes de emitir nuestro criterio, es el hecho de que el ente consultante ya dictó el acto respectivo. En efecto, así se desprende del artículo 1° del acuerdo de la Junta Directiva de la Caja, adoptado en el numeral 16° de la sesión 7553, celebrada el 31 de mayo del año en curso, en el que se dispuso autorizar a la administración para que cargue el costo, por concepto de recaudación y traslado de fondos, directamente a cada operadora de pensiones, deduciendo dicho costo del giro mensual que debe entregarse a cada una de ellas. Lo anterior, se confirma con la publicación del citado acuerdo en La Gaceta n.° 126 de 2 de julio del 2001.
En vista de ello, el órgano asesor se encuentra imposibilitado de rendir un dictamen con el carácter que le da nuestra ley orgánica. Empero, en un afán de colaboración con la Administración consultante, nos permitimos emitir una opinión jurídica que carece de efectos vinculantes para ella. En este sentido, conviene traer a colación la opinión jurídica O.J.-016 de 22 de febrero del 2001, en la que expresamos lo siguiente:
"Además, en vista de que la AT [ se refiere a la Administración Tributaria] ya ejercicio la competencia, haciendo las respectivas determinaciones de oficio de la obligación tributaria y los traslados de cargos a los contribuyentes que hicieron un uso abusivo del beneficio tributario, no puede ni debe la Procuraduría General de la República emitir un dictamen, en ejercicio de la función consultiva, que sustituya las actuaciones que ha realizado la Administración activa en el ejercicio de sus potestades."
IV.- SOBRE EL FONDO.
No se requiere de mucho esfuerzo intelectual, dada la claridad y el mandato preciso e inequívoco de la norma constitucional ( artículo 73), de que la CCSS no puede utilizar, transferir ni emplear los recursos de los seguros sociales para costear los servicios que conlleva la puesta en marcha y la operación del Sistema Centralizado de Recaudación ( SICERE). No otro cosa puede desprender del mandato constitucional de que no puede ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y reservas de los seguros sociales. Estamos, pues, ante "fondos atados" que tiene un origen constitucional, según el lenguaje del Tribunal Constitucional, cuando se refirió a ciertos ingresos y gastos que garantiza la Carta Fundamental a determinados órganos y entes y a ciertas finalidades ( véase el voto n.° 5754-94). Más precisamente, estamos ante recursos con un destino específico y exclusivo, determinado por el Derecho de la Constitución, por lo que los operadores jurídicos y el legislador tienen un impedimento insalvable para utilizarlos en otras finalidades, distintas a las que estableció el Constituyente. En esta dirección, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 6256-94, fue claro al afirmar que los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido.
Es precisamente la Ley Constitutiva de la CCSS, en los artículos 33 y 34, que precisa el destino de los recursos de la entidad aseguradora. En efecto, en lo relativo al régimen de reparto, formado por las cuotas de los patronos, los recursos deben destinarse a las prestaciones que exigen los seguros de enfermedad y maternidad con la extensión que indique la Junta Directiva y, además, a cubrir los gastos que ocasionen los mismos seguros; así como los de administración, en la parte que determine la Junta Directiva en el presupuesto correspondiente, todo de conformidad con cálculos actuariales. Por su parte, en lo que atañen al régimen de capitalización colectiva, el cual está formado por la cuota del Estado como tal y por las cuotas de los asegurados, los recursos deben destinarse a cubrir los beneficios correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte y cualesquiera otros que fije la Junta Directiva, además de los gastos administrativos, también de conformidad con cálculos actuariales y previo estudio y autorización de la Contraloría General de la República. Los gastos administrativos no pueden ser mayores al ocho por ciento, en cuanto al primer seguro, y del cinco por ciento, en cuanto al segundo, todo referido a los ingresos efectivos del período anual de cada uno de estos seguros.
Así las cosas, ante la claridad y lo preciso de las normas constitucionales y legales, la Junta Directiva de la CCSS no puede emplear los recursos de los seguros sociales en otras actividades o finalidades distintas de las ahí indicadas. Ahora bien, el único caso en el cual sí estaría autorizada y obligada por razones elementales de justicia ( artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) a financiar los gastos que significa la puesta en marcha y la operación del SICERE, es cuando ella se beneficia de esos servicios, es decir, cuando se utiliza ese sistema para coadyuvar en la administración y en el gobierno de los seguros sociales. En este supuesto, ese costo no podría ser trasladado a otro sujeto, llámese operadora de pensiones o trabajador, por la sencilla razón de que debe ser el ente asegurador el que debe asumir el coste a través del rubro de gastos administrativos. Ergo, si la CCSS utiliza el SICERE, y ese servicio constituye un apoyo para la correcta y eficiencia administración y el gobierno de los seguros sociales, debe contribuir a su sostenimiento económico en proporción al beneficio recibido.
Fuera de la anterior excepción, es claro que la CCSS no puede asumir el costo de la puesta en marcha y la operación del SICERE cuando el servicio se le presta a las operadoras de pensiones. Si no fuera así, se estarían utilizando recursos de los fondos de los seguros sociales y sus reservas para otros fines, lo cual, como se vio atrás, está prohibido por la Carta Fundamental. Entonces, a esta altura de la exposición, la pregunta obligada es ¿ quién debe asumir el costo de esos servicios? A nuestro modo de ver, y descartada la CCSS, solo existen dos opciones: las operadoras de pensiones o los trabajadores.
Evidentemente, la técnica legislativa no fue la mejor, ya que no se indica claramente quién debe asumir el costo del SICERE. Así las cosas, descartada la CCSS, con la única salvedad que hemos indicado y que más adelante se ampliará, es necesario precisar si ello corresponde a los trabajadores o a las operadoras de pensiones.
A nuestro modo de ver, y como bien lo afirman la Dirección Jurídica de la CCSS y el señor Superintendente de Pensiones, el destino de los aportes de los trabajadores está claramente establecido por ley ( artículos 49 y 56 de la Ley n.° 7983). No otra cosa puede desprenderse de la expresión contenida en el numeral 56, en el sentido de que "los recursos podrán destinarse solamente a los siguientes propósitos". Ergo, y siguiendo el aforismo jurídico "de que no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-019-2000 de 4 de febrero del 2000), el operador jurídico debe observar la norma sin mayor resistencia, máxime cuando es clara y precisa, debiendo concluir, sin mayor esfuerzo intelectual, que los gastos que conlleva la puesta en marcha y el funcionamiento del SICERE no pueden descontarse de los aportes de los trabajadores.
El actuar en el sentido contrario, implicaría no solo una violación flagrante de la ley, sino una lesión a un derecho fundamental de los trabajadores, concretamente: un quebranto a la propiedad privada, ya que, de conformidad con el artículo 52 de la Ley de Protección del Trabajador, los fondos administrados por las operadoras o entidades autorizadas son propiedad de sus afiliados y, por ende, no pueden destinarse a otros fines que la ley no señala. Desde esta perspectiva, resulta congruente con la lógica del sistema jurídico y del que se crea en la Ley de Protección del Trabajador, el que no se cargue a los aportes de los trabajadores los costos que conlleva la administración del SICERE.
Tampoco requiere de mucho esfuerzo el comprobar que las operadoras de pensiones se benefician del SICERE. Así se desprende del sistema que estableció la Ley de Protección de Trabajador, por cuanto para que las operadoras puedan administrar los fondos de los trabajadores es menester, una conditio sine qua non, que el SICERE se los traslade. En otras palabras, y como bien lo afirma el Superintendente de Pensiones, las operadoras o entidades autorizadas no pueden disponer de su propio mecanismo de recaudación, sino que deben necesariamente recibir el servicio a través del SICERE. Todo lo anterior las convierte en usuarias y destinatarias de ese servicio, por lo que, y atendiendo a principios elementales de lógica y justicia, deben cubrir al menos su costo. Lo que venimos afirmando adquiere mayor fuerza, sobre todo cuando la entidad que presta el servicio no puede destinar sus propios recursos a cubrir los costos, porque constitucionalmente están "atados" a fines específicos.
Ahora bien, cuando se trata de entidades públicas, salvo norma en contrario, a éstas no les está permitido lucrar con los servicios que prestan. Su misión es coadyuvar a la consecución del fin público, y no la obtención de utilidades. Por consiguiente, deben operar con base en el principio al costo, el cual, si bien se ha analizado en función de los servicios públicos, según la Sala Constitucional, en la opinión consultiva N ° 6252-97,, tiene las siguientes características:
"b) Sobre la prestación de servicios públicos al costo. Estiman los consultantes que la aprobación del proyecto de ley de interés conllevaría un quebranto del mandato que tienen las entidades e instituciones del Estado, en cuanto a suministrar sus servicios a la ciudadanía a precio de costo. Ello es así por cuanto, para efectos de pagar el impuesto sobre la renta, será inevitable tener que generar ganancias, mediante la aplicación a sus tarifas del correspondiente margen de utilidad. Sobre el particular, no percibe la Sala que la indicada preocupación esté realmente fundada, puesto que -como se explicó supra- la naturaleza del impuesto sobre la renta supone que primero se generen excedentes gravables para que surja el deber de pagar el tributo, en vez de ser a la inversa; esto es, que para poder pagarlo, haya que esforzarse primero por producir utilidades. En todo caso, parece importante reafirmar aquí -puesto que se ha hecho ya anteriormente (por ejemplo, en la sentencia Nº 633-94 que citan los propios consultantes)- que la eventual generación de utilidades (mejor aún, de excedentes de caja) no es ajena a la naturaleza de las entidades e instituciones estatales. En efecto, lo que caracteriza el giro de las personas físicas o jurídicas que actúan con sentido comercial no es la producción de ganancias en sí mismas, sino el hecho de desplegar su actividad con el constante y deliberado propósito de generarlas (animus lucrandi), bien sea para su apropiación individual o para la distribución en forma de dividendos. Puesto que las entidades del Estado carecen del objetivo de crear lucro, es natural que el costo de los bienes o servicios que produzcan carezcan de un margen de utilidad, que es lo mismo que decir que se venden al costo (el cual, desde luego, puede incorporar -sujeto a los trámites correspondientes, por ejemplo, aprobación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos- una previsión para el financiamiento de obras y servicios, actuales o futuros). Y si de las circunstancias particulares resulta la producción de un excedente, éste tendrá que recibir el destino que legalmente esté señalado al efecto, incluyendo -en el caso de las instituciones y empresas que son aquí de interés- el pago del impuesto sobre la renta. Por ende, la Sala estima injustificada la preocupación concreta de los consultantes, aunque -por sus profundas implicaciones sobre la estructura y funcionamiento de nuestro Estado Social de Derecho- importa efectuar aquí las precisiones que siguen. En primer término, es importante distinguir entre los dos grupos de entidades contempladas en el proyecto de ley que se examina: de una parte tenemos a aquéllas cuyo giro es eminentemente comercial (bancos, Fábrica Nacional de Licores, etc.), respecto de las cuales no estima la Sala necesario efectuar mayor indicación. De otra, están las instituciones que tienen encomendada la prestación de servicios públicos que son fundamentales para la generalidad de los ciudadanos (Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, etc.). Respecto de éstas, no podría la aprobación y aplicación de una legislación como la que se pretende, derivar -por una incorrecta inteligencia del marco constitucional aplicable- en un estado de cosas que produzca que se deprima el suministro de dichos servicios a la población, congelando sus posibilidades de desarrollo futuro. En efecto, se debe tener claro que el mandato asignado a estas entidades -implícito tanto en la Constitución Política como en la ley- va más allá de llenar las necesidades inmediatas de la ciudadanía para incluir, además, la de prever los futuros requerimientos del país en cada uno de sus campos (electricidad, telefonía, agua, etc.). Por esta razón, no sólo es posible sino incluso indispensable que, en su actividad (y, consecuentemente, en sus fijaciones tarifarias), dichas instituciones contemplen la necesidad no sólo de reponer a futuro la infraestructura con que cuentan hoy sino también de hacerla crecer para acomodar no sólo el natural crecimiento de la población sino también sus justas expectativas de una cada vez mayor calidad de vida. Estima la Sala que esto está claro en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, en disposiciones como las que -por su interés- se transcribe en cuanto interesan:
‘Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:
Servicio Público: el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley.
b) Servicio al costo: principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31.’
‘Artículo 30.- Cambios de tarifas
De acuerdo con las circunstancias, las fijaciones tarifarias serán de carácter ordinario o extraordinario. Serán de carácter ordinario aquellas que contemplen factores de costo e inversión, de conformidad con lo estipulado en el inciso b) del artículo 3, de esta ley.’
‘Artículo 32.- Costos sin considerar
No se aceptarán como costos de las empresas reguladas:
e) Las inversiones rechazadas por la Autoridad Reguladora por considerarlas excesivas para la prestación del servicio público.’ (Los subrayados no son del original.)
De las disposiciones citadas se sigue con claridad que el principio de servicio al costo que gobierna las fijaciones tarifarias realizadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a las entidades sujetas a su fiscalización, no sólo no excluye sino que explícitamente incorpora las necesarias previsiones para que aquéllas puedan disponer de fondos de inversión que aseguren el desarrollo adecuado de los servicios. Y dichas reservas no podrían ser estimadas como una ganancia o renta gravable para los efectos del proyecto de ley en cuestión. Estimar lo contrario lesionaría directamente el ya expresado mandato que está inserto en la Constitución. De aquí se sigue, en particular, que no podrían las autoridades tributarias cuestionar la inclusión de dichas reservas dentro de la estructura de costos deducibles para efectos de fijar el excedente gravable. Y ello es así no sólo por las razones explicadas, sino -además- porque en tal pretensión estaría implícito también un juzgamiento de los planes y proyectos de la entidad en cuestión, tal que infringiría el espacio de autonomía que también les está asignado constitucionalmente. Es justamente en este sentido que se estima necesario advertir, como se hará en la parte dispositiva, que debe entenderse inconstitucional la simple remisión que hace el proyecto de ley a la que regula el impuesto sobre la renta en lo que toca a la forma de fijar el monto gravable para las instituciones en cuestión, a menos que se entienda claramente que dentro de las exclusiones que ellas puedan efectuar por vía de gastos deducibles estén incluidas las que previamente haya señalado la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos como integradoras de la respectiva estructura de costos (incluyendo la creación de las reservas o fondos de desarrollo futuro), a tenor de lo que se dispone en los artículos 3, incisos a y b; 29 y siguientes de su Ley constitutiva."
A nuestro modo de ver, y aplicando los anteriores conceptos al servicio que presta el SICERE a las operadoras, el cobro de la CCSS a ellas solo puede incluir aquellos gastos necesarios para cubrir sus costos. En este sentido, es conteste el artículo 43 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección del Trabajador, cuando afirma que la CCSS cobrará a las entidades autorizadas una comisión calculada sobre la base de un porcentaje a los montos recaudados, por los servicios que presta mediante el SICERE; tal porcentaje se calcula al costo de los servicios prestados.
Una segunda precisión que debemos hacer en este asunto, consiste en señalar que las operadoras no son las únicas destinatarias del servicio que da el SICERE, sino que de él también se benefician otras entidades, incluida la CCSS, como se explicó atrás. En otras palabras, el SICERE no tiene como único objetivo el permitir el funcionamiento de los fondos que se crean en la Ley de Protección al Trabajador, sino que también tiene otros fines, como veremos a continuación.
Según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, Ley de Protección del Trabajador, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.691, uno de sus objetivos era fortalecer la CCSS, dotándola de mejores instrumentos para combatir la morosidad, la evasión y la subdeclaración. ( Véase el Alcance n.° 56 a La Gaceta n.° 152 del 6 de agosto de 1999). Incluso se indicó lo siguiente:
"La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado siguiente.
La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.
En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.
En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.
La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.
En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando a su personal. Sin embargo, el marco leal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley" ( Lo que está subrayado no corresponde al original). Véase el Alcance n.° 56 a La Gaceta n.° 152 de 6 de agosto de 1999."
Desde esta perspectiva, el SICERE también fue concebido como un instrumento a favor de la CCSS para luchar contra la evasión y la morosidad, no otra cosa puede desprenderse del numeral 111 del proyecto de ley cuando se afirmaba que se creaba el SICERE para el control de la evasión y de la morosidad del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, del Régimen de Pensiones Complementarias, del Régimen de Enfermedad y Maternidad de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y otras que la ley establezca. En ese numeral, se establecía la opción de que la CCSS podía delegar total o parcialmente la administración del SICERE en una sociedad anónima constituida con ese exclusivo propósito, en la cual debían tener una amplia participación accionaria las distintas operadoras. Por último, se autorizaba al Poder Ejecutivo a establecer las comisiones que debían pagarse para el mantenimiento del SICERE. Esta norma fue repetida en el primer texto sustitutivo que aprobó la Comisión Especial que estudió y dictaminó el proyecto de ley. ( Véase los folios números 1138, 1139 y 1140 del expediente legislativo n.° 13.691).
En el segundo texto sustitutivo sobre el proyecto de ley que aprobó la Comisión Especial, se comienza a perfilar la redacción actual de las normas ( 58 de la Ley de Protección al Trabajador y 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS, al disponerse, sobre la primera, lo siguiente:
" El Sistema Centralizado de Recaudación, llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; al Régimen de Pensiones Complementarias; al Régimen de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; a las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS; y cualquier otra que la Ley establezca, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley de 22 de octubre de 1943 y sus reformas, Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social." ( Véase los folios 1787 y 1788 del expediente legislativo n.° 13.691).
En relación con la segunda, se sigue la técnica de adicionar varios párrafos al artículo 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS. En esta versión, se mantiene la autorización a la CCSS para que delegue o contrate parcial o totalmente la administración del SICERE, con la salvedad de que ya no se hace referencia a la sociedad anónima. (Véase los folios 1827 y 1828 del expediente legislativo n.° 13.691).
Los textos se incluyen en el dictamen unánime afirmativo que aprueba la Comisión Especial. ( Véase los folios números 2016, 2061 y 2062 del expediente legislativo n.° 13.691).
Es importante indicar que, en esta nueva versión, tanto el artículo de la Ley de Protección de Trabajador como en las adiciones del numeral 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS, se guardó silencio sobre quién debía sufragar los costos del mantenimiento del SICERE.
Por último, la Comisión Especial aprobó una moción del Diputado Arias Fallas presentada de conformidad con el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en la sesión n.° 18, celebrada el 18 de noviembre de 1999, la que le dio la redacción actual al numeral 58 de la Ley de Protección al Trabajador. ( Véase el folio 2439 del expediente legislativo n.° 13.691). Es importante mencionar, que el texto aprobado difería en muy poco del texto sugerido por el órgano parlamentario en su dictamen. También, ese órgano parlamentario aprobó una moción presentada por varios diputados por la misma vía, en la sesión n.° 19, celebrada el 24 de noviembre de 1999, en la que se eliminó la autorización de la CCSS para delegar o contratar parcial o totalmente la administración del SICERE, quedando ella como su única y exclusiva administradora. ( Véase los folios número 2852, 4102, 4688 y 4689 del expediente legislativo n.° 13.691).
De los antecedentes legislativos se puede concluir, con un importante grado de certeza, que el SICERE no solo le brinda un servicio a las operadoras y las entidades autorizadas, sino que también de él se beneficia la CCSS. Además de lo anterior, las normas ( artículo 58 de la Ley de Protección de Trabajador y el 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS) son claras, en el sentido de que el SICERE es un instrumento a favor de la CCSS para ejercer un control sobre los regímenes que, por mandato constitucional y legal, le corresponde administrar y gobernar y, de esa forma, cumplir con uno de los objetivos que se propuso el legislador con la Ley de Protección de Trabajador: luchar contra la evasión y la morosidad de las cuotas de los seguros sociales.
Así las cosas, a las operadoras no se les puede trasladar los costos inherentes de la CCSS por el uso del SICERE para la administración y el gobierno de los seguros sociales, sino únicamente aquellos que resulten del aprovechamiento efectivo de él por parte de ellas. En otras palabras, de acuerdo con los principios elementales de la lógica, la justicia y de proporcionalidad, los costos del mantenimiento del SICERE debe distribuirse entre todas aquellas entidades que se benefician de él, en proporción al servicio efectivo que cada uno de ellas reciba de ese sistema.
Un último aspecto que nos vemos obligados a abordar, fue el planteado por varias operadoras de pensiones ( Vida Plena y BCR Operadora de Pensiones Complementarias S.A.), las cuales, si bien es cierto no son Administración Pública dada su naturaleza jurídica privada, su argumentación no debe pasar inadvertida. Se afirma que la comisión que se cobra a las operadoras tiene naturaleza tributaria, concretamente: es una tasa. Consecuentemente, al no haber sido establecida por el Parlamento, ésta no pueda ser exigida a los privados.
El Tribunal Constitucional, en el voto número 3923-96, ha reconocido, refiriéndose a las tarifas portuarias, que no son tributos, por lo que en su fijación no opera el principio de reserva de ley. Al respecto indicó:
"SEGUNDO. La Constitución Política señala como atribución exclusiva de Asamblea Legislativa, establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (inciso 13 del artículo 121 constitucional). Para resolver esta acción es necesario entonces determinar la naturaleza jurídica de las tarifas portuarias y ferrocarrileras establecidas por JAPDEVA, pues si no pudiera calificárselas de figuras tributarias, el reproche de inconstitucionalidad que el accionante les endilga no tendría fundamento. Y, en efecto, por su parte, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios considera tributos a los a) impuestos, b) tasas y c) contribuciones especiales (artículo 4, párrafo primero).
a) El caso que nos ocupa obviamente no es un impuesto, pues por tal se entiende ‘el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente’ (ibidem, párrafo segundo). El pago de los servicios portuarias y ferroviarios brindados por JAPDEVA está sujeto a que el administrado utilice dichos servicios, no es exigido con independencia de toda actividad estatal a él relativa.
b) No es una tasa, ya que por ésta se entiende ‘el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado’ (ibídem, párrafo tercero). En el considerando siguiente se analizará este aspecto, medular para la resolución de esta acción.
c) Por último, obviamente, no es una contribución especial, ya que ésta es definida como el ‘tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación’ (ibídem, párrafo, cuarto). El supuesto de hecho para el pago de los servicios portuarios y ferroviarios prestados por JAPDEVA consiste en la contraprestación pecuniaria por una actividad técnico administrativa portuaria o ferrocarrilera, no el beneficio que pueda derivar el administrado de que JAPDEVA preste tales servicios.
TERCERO. Tal como aseveran JAPDEVA y la Procuraduría General de la República, los artículos tachados de inconstitucionalidad no autorizan al Consejo de JAPDEVA para establecer tributos, sino para determinar las contraprestaciones pecuniarias que deben cubrir los usuarios de los servicios portuarios y ferroviarios que la Institución presta. Ni siquiera es necesaria una argumentación de constitucionalidad para rechazar los argumentos del accionante, quien motiva la acción en la definición de ‘tasa’ del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente, no permite calificar de ‘tasas’ a las tarifas portuarias y ferroviarias cobradas por JAPDEVA, dado que no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos:
‘Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales) que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines’ (énfasis agregado).
Las tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua. Basta que la Asamblea Legislativa apodere al organismo encargado de fijar esos precios públicos. Otra cosa es el abuso que las instituciones estatales pueden cometer cuando fijan tarifas o se amparan a su situación monopólica, supuestos específicos dilucidables con arreglo a trámites de mera legalidad o, llegado el caso, en amparo. Obsérvese igualmente que, para colocarse en la línea de argumentación del accionante al invocar las definiciones legales de ‘tasa’, tampoco el párrafo tercero del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios permite calificar las tarifas que interesa de tasas. En efecto,
‘no es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado’ (énfasis agregado).
Prestar servicios portuarios y ferroviarios no es inherente al Estado (aunque la titularidad de muelles y ferrocarriles sea de este último, como en nuestra Constitución Política, artículo 121 numeral 14, inciso c), y considerar que esas tarifas deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, al modo de los tributos, tornaría operativamente imposible que fueran prestadas por instituciones estatales".
La misma argumentación siguió la Sala Constitucional en el voto n.° 3379-96, en el cual se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 161 de la Ley General de Aviación Civil, número 5150 de 14 de mayo de 1973, que señala:
"Artículo 161.- Las tarifas rentas o derechos aplicables a toda clase de servicios y facilidades aeroportuarias propiedad del Estado, suministradas directamente por delegación del Estado y administradas por la Dirección General de Aviación Civil, serán fijadas directamente por el Consejo Técnico de Aviación Civil y aprobadas por el Poder Ejecutivo."
En el caso que nos ocupa, tampoco estamos frente a un servicio inherente del Estado, sino ante una actividad de naturaleza especial que presta un ente público a causa de la infraestructura de recaudación y cobro que ella tiene, la cual se pretende aprovechar para que los dos nuevos pilares de la seguridad social, creados en la Ley de Protección al Trabajador, funcionen adecuadamente. Desde esta perspectiva, estamos más bien frente a un servicio particular que le presta la entidad aseguradora a sujetos de Derecho privado. Este asunto se asemeja más a las hipótesis de aquellos precios públicos [ "aquel que se obtiene como compensación del servicio recibido y que tiende a cubrir totalmente el costo de producción", LOPÉZ FREYLE, Isaac. Principios de Derecho Tributario. Ediciones Lerner, Bogota-Colombia, segunda edición, 1962, página 13.] del servicio que cobran las entidades que prestan servicios públicos a la colectividad, verbigracia: luz, agua, teléfono, etc., y no a una tasa, por las razones indicadas. También tiene una cierta similitud con el precio cuasiprivado, es decir, con aquel que "pagan los contribuyentes por la satisfacción de una necesidad individual como si se tratara de un fenómeno corriente de economía privada, pero en el cual a la vez se obtiene incidentalmente un fin público dejando en manos del Estado la prestación de los servicios que pagan." (LOPÉZ FREYLE, Isaac, op. cit. página 12).
Descartado el argumento de la tasa, debemos analizar también si existe una norma legal que apodere a un órgano o ente encargado de fijar el precio del servicio que reciben las operadoras del SICERE, toda vez que, conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ello es una exigencia.
Como un elemento de juicio adicional, en este análisis, es necesario traer a colación el voto n.° 4883-98 del Tribunal Constitucional, en el que se indica lo siguiente:
"IV.- Es importante, eso sí, precisar cuidadosamente los alcances de lo que se ha afirmado en el punto anterior. En efecto, la mayoría de la Sala [salvaron el voto Sancho y Solano; Arguedas y Mora ponen nota] no ve que la existencia del servicio de pensionado en la Caja Costarricense de Seguro Social represente, per se, un quebranto del principio de seguridad social. El ordinal 73 de la Carta Política no establece limitación alguna a ese respecto. En primer término, si bien la Sala ‘unánimemente en cuanto a esto’ reconoce que la administración de los seguros sociales constituye el giro principal y razón de ser de la Caja, quienes compartimos este voto de mayoría no vemos en ello un impedimento para que ofrezca servicios similares y complementarios, como el de pensionado, si y sólo si éstos no llegan a desplazar en ningún caso a la actividad principal. Recurriendo a la posibilidad que asiste a todo ente público de acudir a la contratación administrativa ‘que también está sancionada constitucionalmente’ y partiendo de la posibilidad de que aquélla realicen ciertas ventas de bienes y servicios ( reconocida pacíficamente en la doctrina), opina la mayoría que ello faculta directamente a la CCSS a establecer un servicio como el que es aquí de interés. En efecto, nótese que la existencia del sistema de pensiones pretende maximizar el aprovechamiento de equipos y recursos materiales que de otro modo permanecerían inactivos, cobrando apropiadamente por ello y allegando así muy necesitados fondos a la institución, que de esta manera puede aprovecharlos para fortalecer el sistema de seguridad social. Subráyese y repítase, por tanto ‘ ya que esto es fundamental para la opinión que aquí se vierte’ que esta tesitura parte rigurosamente del supuesto de que los servicios del sistema de pensionado suponen la explotación de una capacidad ociosa de la CCSS ( tanto material como humana, refiriéndose en este último supuesto a los casos en que intervenga personal médico o asistencial de la entidad), efectuada fuera de su horario normal ( aunque exceptuando, lógicamente, la necesaria previsión que deberá mantenerse para emergencias), y sin opción alguna de desplazamiento de la atención a los asegurados para favorecer a los usuarios del sistema complementario. En efecto, ello es así precisamente porque ‘en su actual esquema administrativo ‘ la Caja Costarricense de Seguro Social no observa un horario continuo ( de 24 horas al día) para la atención y tratamiento de asegurados."
De la anterior resolución, podemos extraer una premisa fundamental, y es que el servicio que presta la CCSS a través del SICERE a las operadoras de pensiones, no es subsumible dentro del giro principal de esa entidad, sino más bien constituye un servicio complementario. Desde esta perspectiva, al no estar frente a la prestación de los servicios principales, esenciales, que son la razón de ser de la entidad, bien puede ésta cobrar por él. Máxime, como se indicó atrás, donde media un obstáculo insalvable para cubrir en su totalidad los costos del SICERE con los recursos o fondos provenientes de la seguridad social o de los aportes de los trabajadores.
Por otra parte, de la resolución de la Sala Constitucional puede extraerse una regla objetiva, aplicable a todos los casos, y es que cuando la CCSS presta servicios complementarios a entidades privadas, ésta se encuentra facultada para cobrar por ellos. De no ser así, no solo se quebrantarían normas elementales de justicia y equidad, sino que también se daría una especie de enriquecimiento ilícito a favor de los privados. Ahora bien, en este asunto, tal y como acertadamente lo señala el Superintendente, los privados se ven compelidos a utilizar el sistema de registro y de recaudación de la CCSS, lo cual en nada desvirtúa los argumentos de su accesoriedad o complementariedad, ni el hecho de que quien se beneficia de él deben pagar su costo en proporción a la satisfacción recibida.
Por último, y siguiendo a PARADA, quien nos recuerda, refiriéndose a los precios públicos, que la "… fijación de los precios públicos no exige Ley, sino disposición ministerial o del Organismo autónomo que haya de percibirlos por constituir el objeto mismo de su actividad, y su cuantía se corresponderá con el nivel que cubra los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos" (PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Madrid-España, Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., octava edición, 1996, Tomo I, parte general, página 504)., hemos de afirmar que, pese a no estar en presencia de la actividad principal, per se, de la CCSS, ni ante una actividad en la cual se aplica la doctrina de los precios públicos, el solo hecho de prestar este servicio accesorio o complementario a las operadoras de pensiones conlleva la autorización, de parte del ordenamiento jurídico, de cobrar por su costo, es decir, en este caso, la ley al obligar a la CCSS a prestar el servicio a las operadoras, le otorga un título habilitante para que cobre su costo; así se desprende de principios elementales de lógica, justicia y proporcionalidad, los cuales informan, integran y delimitan el ordenamiento jurídico escrito.
En este sentido, no se nos podría acusar de que estamos haciendo una interpretación extensiva o analógica en contra de legalidad, es decir, atribuyendo a la Administración potestades que el ordenamiento jurídico no le otorga. Frente a esta situación, no podemos dejar de lado la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, la cual, pese a su origen anglosajón, ha tendido receptibilidad, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de los sistemas romanísticos o continentales. Es por ello que, como bien lo afirma GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ, "En ese difícil filo entre una prohibición de extensiones analógicas y una exigencia de coherencia legal se mueve la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos a la Administración por el ordenamiento, aunque no por el componente escrito del mismo" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo, Madrid-España, Editorial Civitas, reimpresión a la tercera edición, 1980, Tomo I, página 378).
En el presente asunto, resulta que el ordenamiento jurídico obliga mediante ley a la CCSS a administrar el SICERE. Además, a través de él debe prestarle el servicio de registro y de recolección de los aportes de los trabajadores a los diversos fondos que se crean en la Ley de Protección del Trabajador a las operadoras, quienes también están obligadas a utilizarlo. Ante esta situación, de las normas legales se desprende que quien presta el servicio, también está autorizado por ley a cobrar por él, lo cual es razonable, justo y conveniente. Todo lo anterior, constituye un título jurídico suficiente a favor de la entidad aseguradora, para efectuar el respectivo cobro por el servicio prestado, en proporción al beneficio recibido por las operadoras.
La CCSS está autorizada por el ordenamiento jurídico para cobrar a las operadoras y entidades autorizadas el costo de la operación del SICERE ( así se desprende de un análisis histórico, sistemático y teleológico de la Ley de Protección del Trabajador); asimismo, no existe ningún impedimento jurídico para que deduzca su cobro del giro mensual que ella debe hacerle a esas entidades. Esta técnica, o cualquier otra que llegue adoptarse en el futuro, constituye un instrumento idóneo para dar cabal cumplimiento al ordenamiento jurídico, por lo que, la actuación de la entidad aseguradora, y siempre y cuando se mantenga dentro de los parámetros que hemos fijado supra, se apega al bloque de legalidad vigente en estos momentos.
V.- CONCLUSIÓN.
1.- De acuerdo con la legislación vigente, las operadoras y entidades autorizadas deben pagar los costos del mantenimiento del SICERE, ya que son usuarias y beneficiarias de ese servicio.
2.- No obstante lo anterior, a las operadoras no se les pueden trasladar los costos inherentes del uso que hace la CCSS del SICERE para la administración y el gobierno de los seguros sociales, sino únicamente aquellos que resulten del aprovechamiento efectivo de él por parte de ellas.
3. - La CCSS está autorizada por el ordenamiento jurídico para deducir del giro mensual que debe entregar a las operadoras el cobro por el servicio efectivo y proporcional que ellas reciben del SICERE.
Sin otro particular, su atento y permanente servidor,
Lic. Fernando Castillo Víquez
C/c Lic. Olivier Castro Pérez
Dr.: Armando Camacho Castro
Presidente de Consejo Nacional de Supervisión Financiera

References: artículo 16
 artículo 564
 artículo 31
 artículo 48
 artículo 18
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 31
 artículo 49
 artículo 1
 artículo 73
 artículo 16
 artículo 52
 artículo 31
 artículo 3
 artículo 43
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 137
 artículo 58
 artículo 121
 resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 121
 artículo 161
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