Source: http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/12358
Timestamp: 2020-07-10 10:31:33+00:00

Document:
Janusz Roszkiewicz: O karierze i dorobku orzeczniczym prof. Piotra Tulei – sędziego TK, który niedawno przeszedł w stan spoczynku – Monitor Konstytucyjny
W ostatnim czasie z Trybunału Konstytucyjnego odeszło czworo szacownych sędziów. Z tej okazji postanowiłem opowiedzieć o osiągnięciach i dorobku każdego z nich. Jednym z nich jest Piotr Tuleja, któremu poświęcona jest dzisiejsza opowieść.
Piotr Tuleja został zgłoszony jako kandydat na sędziego TK przez Platformę Obywatelską w 2010 roku. Miał wtedy 47 lat, był więc w sile wieku. Był idealnym kandydatem na sędziego TK: profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktor habilitowany nauk prawnych specjalizujący się w prawie konstytucyjnym, od 18 lat pracujący w Trybunale (najpierw jako asystent sędziego, potem jako dyrektor zespołu wstępnej kontroli skarg i wniosków), autor ponad 100 publikacji naukowych poruszających tematykę konstytucyjną, nigdy nie był zaangażowany politycznie (z wyjątkiem 2-letniego epizodu w NSZZ Solidarność w latach 90.). Jego kandydatura nie budziła żadnych kontrowersji, spotkała się nawet z poparciem ówczesnej opozycji, Prawa i Sprawiedliwości (czy ktoś sobie dziś wyobraża sytuację odwrotną?): Sejm wybrał Piotra Tuleję na sędziego TK większością 348 głosów. Poparli go więc nie tylko posłowie rządzącej wówczas koalicji PO-PSL, ale również SLD, PJN oraz PiS – „za” głosowało 98 posłów PiS, w tym nawet Jarosław Kaczyński (przeciw tej kandydaturze było tylko 26 posłów PiS).
W trakcie 9-letniej kadencji orzekał w niemal 1000 sprawach, z czego w 214 był sprawozdawcą tzn. odpowiadał za sporządzenie projektu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Z tych 214 orzeczeń 131 to były postanowienia w ramach tzw. kontroli wstępnej (mające głównie charakter formalny), 4 to postanowienia sygnalizacyjne (postulaty poprawienia przepisów adresowane do parlamentu), 47 to postanowienia umarzające oraz 31 to wyroki – przede wszystkim one świadczą o dorobku orzeczniczym każdego sędziego.
W 2011 roku Trybunał – w wyroku sporządzonym przez sędziego Tuleję – orzekł w sprawie pana, któremu urząd celny skonfiskował paczkę papierosów zakupioną poza granicami Unii Europejskiej „nielegalnie wprowadzoną na obszar celny Wspólnoty” (P 29/10). Choć wartość paczki została wyceniona na złotówkę, to urząd celny obciążył wspomnianego pana opłatą w wysokości 498 zł za przechowywanie jej w depozycie – wynikało to z nie do końca przemyślanego przepisu rozporządzenia ministra finansów, które mówiło, że generalnie za przechowywanie skonfiskowanych towarów pobiera się opłatę w wysokości 5% ich wartości celnej, ale nie mniej niż 3% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Pan odwołał się do sądu administracyjnego, który zaskarżył wspomniane rozporządzenie do TK – Trybunał, za sprawą sędziego Tulei, orzekł, że przyjęte rozwiązanie narusza art. 92 konstytucji, który wymaga, aby rozporządzenie regulowało wyłącznie te kwestie, do których minister został upoważniony w ustawie. W tym przypadku ustawa nic nie mówiła o możliwości uzależnienia wysokości opłaty za przechowywanie skonfiskowanego towaru od przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce.
W 2012 roku Trybunał wydał wyrok – także przygotowany przez sędziego Tuleję – o fundamentalnym znaczeniu dla milionów emerytów w Polsce (K 5/11). Chodziło o art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który został uznany za niezgodny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i prawem każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z tym przepisem ZUS mógł ponownie ustalić prawo do emerytury, renty lub ich wysokości na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Miał prawo tak postąpić, gdy po uprawomocnieniu się jego decyzji okazało się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ich przyznania. Zakład mógł też zmienić wydaną przez siebie decyzję w dowolnym czasie. Przepis pozwalał mu więc na nieograniczoną wręcz weryfikację świadczeń. Czasem ZUS odbierał emerytom świadczenia po roku czy dwóch latach ich pobierania, zdarzały się jednak sytuacje, że ktoś tracił emeryturę, którą dostał kilkanaście lat wcześniej. Trybunał stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa, wywiedzioną z art. 2 konstytucji oraz prawem do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 konstytucji.
W tym samym roku sędzia Tuleja przygotował wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 263 § 7 Kodeksu postępowania karnego, który pozwalał na przetrzymywanie w tymczasowym areszcie oskarżonego przez wiele miesięcy, a nawet lat, w oparciu o uznaniową decyzję sądu karnego, bez żadnych przesłanek (SK 3/12). Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć tymczasowy areszt jest instytucją potrzebną, to jednak prawo powinno określać jasne i precyzyjne przesłanki jego zastosowania – wspomniany przepis pozwalał zaś trzymać oskarżonego, który do momentu wydania prawomocnego wyroku skazującego jest uznawany za osobę niewinną, bez konieczności wykazania rzeczywistej potrzeby zabezpieczenia przebiegu toczącego się postępowania karnego. Do zamknięcia oskarżonego na czas procesu – podkreślmy ponownie, formalnie niewinnego – wystarczyło samo oskarżenie przez prokuraturę o przestępstwa zagrożone dostatecznie surową karą. Tymczasowe aresztowanie mogło być stosowane bez konieczności wykazania rzeczywistej potrzeby zabezpieczenia przebiegu toczącego się postępowania karnego. Trybunał orzekł, że takie rozwiązanie stanowi nieproporcjonalne ograniczenie wolności osobistej, zagwarantowanej w art. 41 konstytucji – osoby podejrzane o przestępstwo muszą się oczywiście liczyć z aresztem na czas procesu, ale nie powinny one trafiać do więzienia przed prawomocnym skazaniem, o ile nie istnieją poważne podstawy do uznania, że mogą one utrudniać prawidłowy przebieg postępowania karnego (np. przez zastraszanie świadków lub ucieczkę za granicę).
W 2016 roku Trybunał wydał bardzo ważny wyrok dla studentów medycyny, sporządzony przez sędziego Tuleję: orzekł, że utajnienie bazy pytań z egzaminów lekarskich z poprzednich lat narusza konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, zagwarantowane w art. 61 konstytucji (K 8/15). Ustawa o utajnieniu została przyjęta w 2011 r. przez koalicję PO-PSL – tę samą, której sędzia Tuleja zawdzięcza swój wybór. Jak widać, nie przeszkodziło mu to w wydaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść popierającej jego kandydaturę partii. Absolwenci medycyny zdają egzamin testowy złożony z 200 pytań testowych z pięcioma opcjami do wyboru – znajomość starych pytań pozwoli im więc lepiej przygotować się do tego egzaminu.
W 2018 roku, za sprawą sędziego Tulei, Trybunał uwzględnił skargę niepełnosprawnego, który obawiał się, że z uwagi na umieszczenie na jego orzeczeniu o niepełnosprawności symbolu jego choroby będzie miał problem ze znalezieniem pracy (SK 19/17). TK orzekł, że umieszczanie na orzeczeniu o niepełnosprawności symbolu przyczyny niepełnosprawności narusza konstytucyjne prawo do prywatności, wyrażone w art. 47 konstytucji.
Sędzia Tuleja wydawał też wyroki kontrowersyjne, czego najlepszym przykładem jest skarga grupy kilkunastu maturzystów, którym unieważniono wyniki matur z chemii z powodu rzekomego ściągania. Prawo nie przewidywało (i nadal nie przewiduje) kryteriów oceny samodzielności pracy ani możliwości zaskarżenia decyzji egzaminatora do sądu administracyjnego. Trybunał, w wyroku z 2015 roku (SK 29/13), w którym sędzia Tuleja był jednym z dwóch sprawozdawców, orzekł, że brak jasnych kryteriów i brak kontroli sądowej nad decyzjami unieważniającymi matury nie narusza prawa maturzystów do sądu. W ocenie TK ocena samodzielności pracy wymaga specjalistycznej wiedzy z dziedziny, której dotyczy egzamin maturalny, a więc sąd nie powinien raczej w nią ingerować. Zdanie odrębne do tego wyroku złożył m.in. sędzia Marek Zubik, które zostanie omówione w kolejnej części cyklu.
Nie należy też zapominać o zdaniach odrębnych – choć nie mają one mocy prawnej, pełnią one doniosłą funkcję stymulowania dyskursu prawniczego na przyszłość, inspirując przyszłe składy orzekające w podobnych sprawach do odstąpienia od większościowego poglądu Trybunału. Sędzia Tuleja złożył zdania odrębne do 21 orzeczeń. Nie ma tu niestety miejsca na omówienie ich wszystkich.
Dla mnie osobiście najważniejsze było zdanie odrębne do postanowienia TK [o umorzeniu] z 19 czerwca 2012 r., SK 37/08. Sprawa dotyczyła trójki prawników, którym prezydent Lech Kaczyński odmówił powołania na urząd sędziego bez żadnego uzasadnienia. Zaskarżyli oni do Trybunału art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, wskazując, że narusza on m.in. zasadę państwa prawnego przez to, że nie określa on jasnych kryteriów powołania i pozwala prezydentowi odmówić powołania bez uzasadnienia. Sprawa miała fundamentalne znaczenie dla rzetelności procesu powoływania polskich sędziów – na sędziów kandydowali bowiem prawnicy z poważnym dorobkiem, których kwalifikacje były poddawane skrupulatnej procedurze konkursowej przed Krajową Radą Sądownictwa, a w praktyce nawet przy spełnieniu wszystkich wymagań kandydaci mogli zostać odrzuceni przez prezydenta, który całkowicie uznaniowo decydował, kogo powoła, a kogo nie. TK umorzył postępowanie, uznając, że jest to w istocie skarga na praktykę stosowania prawa, a nie na przepis. 12 z 15 sędziów zagłosowało „za” takim werdyktem, trzech złożyło zdanie odrębne, w tym Piotr Tuleja, który sformułował w nim nowatorską i niezwykle ważną dla naszej kultury prawnej tezę, zgodnie z którą konstytucja wymaga, aby każde władcze rozstrzygnięcie organu państwa o prawach i obowiązkach jednostki było uzasadniane: „minimalne wymogi w zakresie prawidłowej procedury powoływania sędziów przez Prezydenta wyznacza – z jednej strony – nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania kandydatów, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania głowy państwa. Wymogi te konkretyzują: po pierwsze – nakaz rzetelnego zapoznania się z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa oraz załączoną do niego dokumentacją, po drugie – konieczność ujawnienia w czytelny sposób motywów odmownego rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia Prezydenta, a tym samym unikanie dowolności czy wręcz arbitralności przy podejmowaniu decyzji, po trzecie – zapewnienie przewidywalności dla uczestników procedury nominacyjnej (czyli kandydatów oraz rekomendującej ich KRS) przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym jest poddawany wniosek KRS. W ramach tych mechanizmów mieści się obowiązek uzasadnienia postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku KRS o powołanie sędziego.” Śmiem twierdzić, że jest to jedno z najważniejszych zdań odrębnych w historii orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego.
Wspomnieć należy wreszcie o zdaniach odrębnych, w których sędzia Tuleja występował w obronie zasady legalizmu (działania organów państwa na podstawie i w graniach prawa) i sprzeciwiał się dopuszczaniu do składów orzekających trzech osób nielegalnie powołanych na obsadzone już stanowiska sędziów TK: Mariusza Muszyńskiego, Henryka Ciocha oraz Lecha Morawskiego (dwaj ostatni zmarli w 2017 r., a w ich miejsca PiS wybrał Justyna Piskorskiego oraz Jarosława Wyrembaka). Potocznie ta trójka sędziów jest określana – niezbyt delikatnie – jako „dublerzy”. Nielegalność ich wyboru wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (K 34/15), który nigdy nie został wykonany przez obecną partię rządzącą.
Początkowo wspomniana trójka nie była dopuszczana do orzekania z uwagi na istniejące wątpliwości prawne. Z początkiem 2016 roku władzę w Trybunale z namaszczenia prezydenta Dudy przejęła Julia Przyłębska, która bez żadnych ceregieli wysłała swojego prawowitego zastępcę, wiceprezesa Stanisława Biernata, na przymusowy urlop, a Muszyńskiego, Ciocha i Morawskiego dopuściła do orzekania. Sędziowie wybrani legalnie zmuszeni byli więc do orzekania z sędziami wybranymi nielegalnie.
Sędziowie wybrani legalnie mieli więc dylemat: czy orzekać w składach potencjalnie wadliwych, czy całkowicie zrezygnować z orzekania. Piotr Tuleja zdecydował się na ten pierwszy wariant, podobnie jak zdecydowana większość „starych” sędziów (wyjątkiem był prof. Andrzej Wróbel, który zrzekł się urzędu i przeszedł do Sądu Najwyższego oraz prof. Marek Zubik, który orzekał do końca 2016 roku, a od 2017 roku przestał orzekać, pozostając jednak w TK).
Oto jak sędzia Tuleja uzasadniał swoją decyzję w zdaniu odrębnym do postanowienia z 11 października 2017 r., K 14/16:
„Konieczność podniesienia w zdaniu odrębnym problemu wadliwości składu uzasadniona jest następującymi względami: Po pierwsze, sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie może odmówić rozpoznania sprawy, w tym rozpoznania jej w wyznaczonym składzie, nawet gdy jego zdaniem skład ten został wyznaczony wadliwie. Po drugie, sędzia TK, zasiadając w składzie, który uznaje za wadliwy, nie ma możliwości skorzystania z instytucji wyłączenia. Jego obecność w takim składzie prima facie legitymizuje więc wydane w ten sposób rozstrzygnięcie. Po trzecie, wynikający z art. 188 Konstytucji charakter spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny uzasadnia szczególną transparentność postępowania, przejawiającą się m.in. wskazaniem w orzeczeniu i jego uzasadnieniu wszelkich kwestii mających znaczenie dla sposobu podejmowania orzeczenia. Po czwarte, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jego uzasadnienie oraz zdanie odrębne stanowią element debaty publicznej nad sprawami konstytucyjnymi. W myśl art. 54 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo poznać stanowiska sędziów biorących udział w tej debacie. W tym aspekcie postępowanie Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygającego o konstytucyjności i obowiązywaniu przepisów prawa, ma szczególny charakter. W dużo większym stopniu niż w postępowaniach sądowych występują w nim problemy istotne z punktu widzenia funkcjonowania państwa oraz gwarantowania przez państwo konstytucyjnych wolności i praw człowieka. Uważam, że moim obowiązkiem jest wskazanie uczestnikom debaty publicznej na problem prawidłowego obsadzania składów Trybunału Konstytucyjnego. (…) Wskazany wyżej obowiązek orzekania zamierzam realizować również wtedy, gdy będę orzekał w składach nieprawidłowo, moim zdaniem, obsadzonych. Sens wykonywania tego obowiązku wyraża się przede wszystkim w przedstawianiu prawidłowego rozumienia Konstytucji, dokonywaniu poprawnej wykładni jej przepisów oraz oddawania mego sędziowskiego głosu za rozstrzygnięciami, które gwarantują i realizują zasadę nadrzędności Konstytucji. W razie wydawania przez Trybunał orzeczeń, które w mojej ocenie, nie będą realizowały powyższej zasady, mój udział w orzekaniu traktować będę jako udział w debacie publicznej, polegający na wskazywaniu prawidłowej wykładni Konstytucji i właściwego sposobu realizacji jej postanowień.”
W tym miejscu konieczna jest dygresja, która wyjaśni, dlaczego sędzia Tuleja zgłaszał zdania odrębne dotyczące wadliwego w jego ocenie składu TK. Jesienią 2015 roku, głosami posłów PiS-u Sejm unieważnił wybór 5 osób wybranych na sędziów TK w poprzedniej kadencji przez posłów PO, PSL i SLD – w uchwale unieważniającej („stwierdzającej brak mocy prawnej”) nie wskazał żadnego przepisu prawa, który wyraźnie upoważniałby Sejm do unieważniania decyzji personalnych poprzedniej władzy. Było to jaskrawe naruszenie zasady legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie prawa, a ich kompetencji nie wolno domniemywać (art. 7 konstytucji). Wynika to też z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (K 34/15), który stwierdził, że PO-PSL-SLD złamały Konstytucję wybierając tylko o dwóch sędziów za dużo, ponieważ ich kadencja upływała dopiero po wyborach parlamentarnych, a więc nowa władza miała prawo ich wybrać. Pozostali trzej sędziowie zostali wybrani legalnie i PiS nie miał kompetencji do unieważnienia ich wyboru. PiS był tego świadomy, ponieważ zadbał o to, aby panowie M. Muszyński, H. Cioch i L. Morawski zostali zaprzysiężeni jeszcze przed wyrokiem Trybunału – dlatego też prezydent Andrzej Duda odebrał od nich przysięgę w nocy z 2 na 3 grudnia, na dosłownie kilka godzin przed ogłoszeniem werdyktu przez TK.
Sędzia Tuleja protestował też przeciwko kuriozalnym zmianom w regulaminie TK, przeforsowanym przez sędziów z nadania partii rządzącej z Julią Przyłębską na czele. W regulaminie znalazły się bowiem postanowienia rażąco sprzeczne z konstytucją oraz ze zwykłym zdrowym rozsądkiem: przykładowo zakazano sędziom składania zdań odrębnych do rubrum orzeczenia, czyli m.in. do prawidłowości składu orzekającego (par. 54 ust. 1 regulaminu). Tym sposobem w obrębie Trybunału Konstytucyjnego zamknięto podstawowe forum debaty dla sędziów konstytucyjnych, jakim jest zdanie odrębne. Regulamin z niejasnych powodów wzmacniał też pozycję Prezesa TK kosztem składów orzekających – wprowadził wymóg uzyskania zgody prezes Przyłębskiej na zwrócenie się przez Trybunał z wnioskiem do Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o podanie informacji na temat sądowej wykładni danego przepisu prawa (par. 35 ust. 1); podobny wymóg uzyskania uprzedniej zgody wprowadzono w przypadku chęci przekazania przez TK sprawy do orzekania w pełnym składzie (par. 51 ust. 6).
W stanowisku dołączonym do protokołu z posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego TK, sędzia Tuleja rzetelnie wypunktował wszystkie słabości nowego regulaminu. W odniesieniu do pierwszego rozwiązania wskazał, że jest ono niezgodne z art. 106 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, zgodnie z którym sędzia zgłasza zdanie odrębne, gdy nie zgadza się z większością głosujących – wynika stąd, że może on skrytykować dowolny fragment orzeczenia, nie tylko część merytoryczną, ale również część proceduralną, odnoszącą się do składu. W odniesieniu do konieczności uzyskania zgody Prezesa TK na zwrócenie się z prośbą o poradę do SN lub NSA, sędzia Tuleja wskazał, że nowe rozwiązanie narusza art. 70 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – przepis ten jednoznacznie wskazuje, że do SN lub NSA występuje Trybunał, a zatem Prezes TK nie może go w tym ograniczać. W odniesieniu do ostatniego rozwiązania sędzia Tuleja zauważył, że w świetle ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, z wnioskiem o przekazanie sprawy pełnemu składowi może wystąpić Prezes Trybunału ALBO skład orzekający (art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. d). Oba podmioty działają samodzielnie, a zatem nie można ograniczyć swobody decyzji składowi orzekającemu w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest regulamin.
Z dniem 3 grudnia 2019 roku sędzia Tuleja przeszedł w stan spoczynku. Jego praca nie została doceniona – do samego końca upokarzano go przykrymi i całkowicie bezpodstawnymi zarzutami o nielegalność jego wyboru z 2010 roku, o których pisałem w poprzednim poście. Mimo to starał się dalej normalnie pracować, orzekając w codziennych, zwyczajnych sprawach, o których media nie mają ochoty pisać. Wniosek Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobry złożony do TK w 2017 roku o stwierdzenie niekonstytucyjności wyboru Piotra Tulei, miał posłużyć tylko jako pretekst do wyłączenia go z niewygodnych dla partii rządzącej spraw – takich jak ustawa o zgromadzeniach, o której już pisałem.
Janusz Roszkiewicz
*Autor: doktor nauk prawnych, wykładowca w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW
Opublikowany w TrybunałTagged Janusz Roszkiewicz, konstytucyjny.pl, Piotr Tuleja, Trybunał Konstytucyjny
Koen Lenaerts: Dlaczego niezawisłość sędziowska jest kluczowa dla Unii i co to znaczy, że sądy krajowe podlegają zasadzie pierwszeństwa prawa unijnego
1 011 151 odsłon

References: art. 92
 art. 114
 art. 2
 art. 67
 art. 263
 art. 41
 art. 61
 art. 47
 art. 55
 art. 188
 art. 54
 art. 106
 art. 70