Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=33171
Timestamp: 2018-07-17 13:26:49+00:00

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Sentencia C-259 de 2008 Corte Constitucional
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 6 y 21 (parciales) y los artículos 16 y 30 de la Ley 1150 de 2007 "por medio de la cual se introducen medidas para eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos."
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-655 de 2007
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper instauró demanda de constitucionalidad en contra de los artículos 3, 6 y 21 (parciales) y los artículos 16 y 30 de la Ley 1150 de 2007 "por medio de la cual se introducen medidas para eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos."
En criterio del actor, la fijación de estos mecanismos e instrumentos tiene reserva legal, habida cuenta que desarrollan varios principios y derechos constitucionales, entre ellos el respeto de los derechos adquiridos, la libertad de empresa, el derecho a la petición, el libre acceso a los documentos públicos y el mismo principio de publicidad. A raíz del carácter nodal que estos principios y derechos adquieren en el ámbito constitucional, hacen necesario que "el poder legislativo, a través de las respectivas leyes deba esbozar el contenido jurídico de la publicidad de los actos normativos (…), al igual que sucede con los actos administrativos (…). Es decir, es una competencia del Congreso Nacional, a través de la ley, tanto el esbozo conceptual del Principio de Publicidad, como su aplicación por parte de la administración pública nacional y territorial y, por ello, no es procedente que sean los funcionarios del poder Ejecutivo, los que libremente y a su "libre albedrío" fijen todos los mecanismos e instrumentos prácticos de aplicación de los actos administrativos".
3.2. En criterio del demandante, el artículo 6º de la Ley 1150/07, en cuanto establece que las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, deben inscribirse en el Registro Único de Proponentes de las Cámaras de Comercio, violan el principio del Estado Social de Derecho (Art. 1º C.P.). Ello en tanto privatiza una función esencialmente pública, como lo es el registro, "por ello va en contravía con la disposición superior porque asigna funciones públicas permanentes a un ente privado, lo que conlleva a que de ser una atribución pública y se convierte en privada."
Al respecto, el demandante resalta que la Constitución establece el carácter social del Estado, "lo que implica que éste asume las funciones primordiales del funcionamiento de la organización pública, como es la función de registro". Sin embargo, la norma acusada le entrega dichas funciones a entes de derecho privado.
Sobre el particular, el demandante advierte que "si la precitada entidad (la cámara de comercio) deniega el recurso de reposición sobre el Registro, no es admisible la interposición del recurso de apelación contra la decisión del ente privado y, de paso, se lleva de bulto el debido proceso, al igual que se opone a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual si bien ha reiterado que el Principio de la Doble Instancia no es absoluto, el legislador en caso de limitarlo, no puede ir en contravía del debido proceso y de las formas propias de cada juicio."
3.6. El artículo 21 de la Ley 1150/07 establece que no procederá ningún recurso en contra de las actividades que se adelanten en virtud de la desconcentración del legislador. A juicio del demandante, esta previsión afecta lo que denomina el "principio de desconcentración funcional", que extrae del artículo 209 C.P., al igual que el principio de doble instancia (Art. 29 C.P.).
Para soportar esta conclusión y luego de hacer algunas consideraciones sobre la naturaleza constitucional de los instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración, el actor considera que la violación de la Carta se concreta en el hecho que "se entiende como la cesión de competencias y/o recursos de la Nación a las entidades territoriales y éstas últimas asumen plenamente y de manera permanente la función, de allí que haber eliminado todo recurso (reposición y apelación), contradice la norma superior, al mismo tiempo también se opone a los principios del debido proceso y el de la doble instancia, que como ya fue señalado, si bien no es absoluto, cuando se establece la única instancia, el legislador debe garantizar plenamente el debido proceso y el derecho de defensa que, en el caso en mención no aparece por ninguna parte".
Al respecto, la demanda sostiene que la autorización para la compilación es una "forma disfrazada" de asignarle al Gobierno la competencia para expedir códigos, lo que contraviene el mandato del artículo 150-10 de la Carta Política.
A través de apoderada especial, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, intervino en el presente proceso, con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas. En lo que tiene que ver con la presunta violación del principio de publicidad, el Ministerio sostiene que no resulta acertada la posición del demandante, en el sentido que el artículo 3º de la Ley 1150/07 haya delegado en el Ejecutivo la definición de la publicidad de los actos del proceso contractual. En contrario, "son las entidades quienes deben dar pleno desarrollo a los principios rectores de la contratación pública de conformidad con lo señalado en la ley acusada, ya que se delegó al Gobierno Nacional la obligación de la publicidad del proceso contractual, por expresa remisión constitucional, sin que se quebrante norma alguna." Agrega que existen normas precisas en el Código Contencioso Administrativo que impone la publicidad de los actos administrativos, disposiciones que son de obligatorio cumplimiento para los funcionarios del Estado.
La inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1150/07, precepto que exceptúa la aplicación de las normas del EGCAP a algunas entidades del sector defensa es, a juicio del Ministerio, infundada. Para sustentar esta posición y luego de hacer un recuento sobre el régimen jurídico aplicable al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales – Satena, concluyó que esta era una empresa industrial y comercial del Estado, regulada por las normas de derecho privado. Así, el cargo de inconstitucionalidad no tiene fundamento, debido a que "la gestión económica que despliega SATENA tiene por fin subsidiar las rutas sociales que son la que precisamente generan pérdidas y con la autorización legal que le dio su cambio de naturaleza, situación que no pone en ninguna manera en riesgo el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que en tanto SATENA, como empresa comercial del Estado, debe comercializar sus servicios para sostener la operación de las rutas sociales, a contrario sensu las empresas privadas buscan ánimo de lucro que es precisamente, para los socios de cada una de las empresas, sin tener que invertir de modo alguno en sufragar los gastos que genere el Estado, en su naturaleza jurídica."
4.2.1. Respecto del cargo por afectación del principio de Estado Social de Derecho y la temporalidad en el ejercicio de las funciones públicas por particulares, el interviniente sostiene que la misma Constitución Política establece la figura de la descentralización por colaboración, clasificación en la que se inscribe las funciones de la administración del Registro Único de Proponentes - RUP, razón por la cual la norma acusada encuentra suficiente justificación desde la perspectiva constitucional. En efecto, contrario a como lo expone el actor, dicha desconcentración por colaboración no entraña la privatización de la función pública, "en la medida en que la persona privada queda sujeta a la respectiva responsabilidad y queda autorizada únicamente para la consecución de la específica finalidad pública", conclusión esta que tiene fundamento en las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C-166/95.
4.2.2. Para el interviniente, la Constitución permite en determinados casos que la atribución de funciones públicas a los particulares tenga naturaleza permanente, lo que resta fundamento a la censura planteada por el actor sobre ese particular. Para la institución, las cámaras de comercio no están sujetas al límite temporal previsto en la Ley 489/98, objeto de control constitucional por la sentencia C-702/99, en los términos planteados por el actor. Ello en tanto "ese límite legal (mas no constitucional) es aplicable a los particulares habilitados para el desempeño de funciones públicas mediante convenio, pero este no es el caso de las cámaras de comercio, ya que es la misma ley la que les otorga a éstas funciones públicas de acuerdo con el artículo 210 de la Constitución. || Evidentemente, era la intención del legislador que las autoridades no pudieran desprenderse de sus propias funciones mediante acuerdos con particulares sino por un tiempo limitado. Pero cuando el propio legislador es quien delega la función no cabe este razonamiento, de donde resulta la improcedencia de la pretensión."
4.2.4. Por último, respecto de la censura en contra del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 1150/07, que confiere al Gobierno Nacional la facultad de fijar el monto de las tarifas que deberán pagarse a las cámaras de comercio por concepto de operaciones sobre el RUP, el interviniente considera que es impertinente, pues desconoce la facultad que tiene el Ejecutivo para ejercer la potestad reglamentaria. Así, "el demandante asegura que en la Constitución se echa de menos un norma que faculte expresamente al Gobierno Nacional (…) para fijar el monto de las tarifas que deban sufragarse a favor de las cámaras de comercio por concepto de [operaciones de registro] (…).|| El argumento así planteado por el demandante llevaría a la conclusión que la Constitución tendría que enumerar todas la posibles materias de reglamentación por parte del Gobierno, siendo esta una tarea imposible ya que el constituyente no está en la posibilidad de prever todas las actividades presentes y futuras que sean susceptibles de reglamentación. || Por tal razón la facultad reglamentaria del numeral 11 es general aunque como lo ha dicho la Corte debe respetar la cláusula general de competencia que radica en el congreso, condición que aquí se cumple, por cuanto la ley 1150 es clara en fijar los parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno al momento de fijar las tarifas a cobra las cámaras de comercio."
Respecto de la violación de la temporalidad en el ejercicio de las funciones públicas, el interviniente considera que esta limitación está consagrada en la Ley 489/98 y no en una norma constitucional expresa. Por ende, la disposición acusada es acorde con la Carta Política, pues tiene origen en una legislación especial, del mismo nivel jerárquico que la regla que se considera violada. Agrega que el artículo 121 C.P. debe ser interpretado en el sentido que el legislador está facultado para regular el ejercicio temporal de funciones públicas por particulares, lo que no impide a personas de derecho privado "se les puedan asignar funciones administrativas permanentes por ley, pues que ello ocurre con frecuencia en nuestra legislación y hace parte del moderno funcionamiento del Estado."
En efecto, en este caso, el principio de publicidad constituye una garantía de transparencia en la actuación contractual y un recurso que permite las condiciones necesarias para conocer y participar en dicha actuación. Por lo tanto, la definición de las condiciones en que debe operar ese reconocimiento fue dada por la ley en el mismo artículo 3º demandado. Por los motivos anteriormente expuestos, el Ministerio Público encuentra que la expresión "Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional" contenida en el artículo 3o. acusado, no es violatoria del artículo 209 de la Carta Política, sino que, por el contrario, realiza el principio de publicidad de las actuaciones públicas, de conformidad con las pautas señaladas expresamente por el legislador en la misma norma.
El Procurador establece que después de más de quince años de vigencia de la Constitución que nos rige, el ejercicio de funciones públicas por parte de particulares aún parezca una práctica administrativa extraña y ajena pues "la ejecución de algunas funciones propias del estado a través de la contratación o con la participación directa de los particulares, resulta de cierto modo una tendencia que se descubre a lo largo de la Constitución, y que obedece al interés del constituyente de "desoficializar" en buena parte la actividad pública apoyándose en la participación privada como una forma de acercamiento y colaboración mutua con finalidades productivas de diferente índole entre los sectores público y privado. Dentro de ese designio constitucional se inscriben, por ejemplo, la autorización de la Carta para la "ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social" (art. 48), la "prestación de los servicios de salud" (art. 49), la de llevar a cabo el "ejercicio de la vigilancia fiscal", la prestación de los servicios públicos" (art. 365).1" Desde esa perspectiva un cargo por vulneración al Estado Social de Derecho contra una norma que precisamente materializa ese concepto, haciendo partícipes a los particulares de las labores que corresponden al Estado por medio de un mecanismo también de rango constitucional como lo es la descentralización por colaboración, carece de asidero.
Ahora, si bien el artículo 123 de la Carta señala que "La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio", el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política establece que "los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.", norma frente a la cual se apoya la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 para señalar que la temporalidad a que se refiere el primero no es una regla absoluta que impida el ejercicio permanente de funciones públicas a los particulares, el cual dependerá de pautas de materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, o procedimentales que resulten útiles "para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público"3.
Por otro lado, el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 1150 de 2007, señala "Parágrafo 3º.- El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de la inscripción en el registro, así como por su renovación, modificación y actualización, y por las certificaciones que le sean solicitadas en relación con el mismo. Para tal efecto, el Gobierno deberá tener en cuenta el costo en que incurran las cámaras de comercio para la operación del registro, la expedición de certificados, y los trámites de impugnación." (El subrayado es nuestro), norma que vulnera en forma flagrante las disposiciones superiores, en particular el artículo 189, en donde se le atribuye como competencia del Presidente de la República para "(…) modificar los aranceles, tarifas y además disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Es decir, la norma constitucional (Artículo 189) le otorga facultad a la cabeza del Ejecutivo Nacional para modificar el régimen de aduanas, pero, por ninguna parte de la Carta Política de 1991 se autoriza al Presidente para determinar el "monto de las tarifas que deban sufragarse a favor de las Cámaras de Comercio por concepto de la inscripción en el registro, así como por su renovación, modificación y actualización, y por las certificaciones que le sean solicitadas en relación con el mismo", como lo regula el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 1150 de 2007.
Como se observa, la norma constitucional que el actor considera vulnerada trata asuntos distintos a los regulados por la disposición acusada, de modo tal que el cargo propuesto incumple el requisito de especificidad, entendido como la necesidad que la demanda contenga al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que "el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales"4 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad5."6
La censura propuesta por el actor parte de considerar que como el artículo 189-25 Superior no tiene una referencia expresa a la posibilidad que el Gobierno Nacional determine las tarifas de las operaciones relacionadas con el RUP, entonces, la norma acusada es inconstitucional. Esta argumentación es del todo deficiente, en tanto no establece por qué el precepto demandado contradice la Constitución, más aun cuando la norma que se estima vulnerada versa sobre aspectos tributarios, distintos a los que regula la disposición acusada. Del mismo modo, el cargo viola el requisito de suficiencia,7 en la medida que el actor deja de exponer las razones que impiden que la facultad de fijar las tarifas mencionadas se inscriba dentro de las demás competencias de producción normativa que la Carta Política reconoce al Gobierno Nacional. En consecuencia, los argumentos propuestos no ofrecen una duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto acusado, lo que obliga a la Corte a proferir una decisión inhibitoria sobre este respecto, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.
Para la Corte, el cargo propuesto desconoce tanto el requisito de especificidad antes descrito, como el requisito de suficiencia del cargo de inconstitucionalidad, según el cual las razones de que sustentan la demanda deben guardar relación "en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional."8
La Sala comparte las razones expresadas por el Procurador General, en el sentido que el cargo en contra del artículo 16 de la Ley 1150/07 está sustentado en argumentos generales e indeterminados, que no tienen una relación concreta y directa con la disposición demandada, que exceptúa de la aplicación del EGCAP a algunas entidades del sector defensa. En efecto, el actor sostiene que esta exclusión afecta los principios de publicidad e imparcialidad de la función pública, consagrados por el artículo 209 Superior. No obstante, esta censura contrae dos falencias definidas, relativas a (i) la carencia de razones de raigambre constitucional que sustenten la contradicción expuesta; (ii) la falta de exposición de argumentos específicos que justifiquen la censura, a pesar que la misma norma demandada establece que la actividad contractual de las entidades excluidas del EGCAP se someterá a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150/07, norma que, precisamente, señala que las entidades que cuenten con un régimen contractual excepcional, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual "los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.". Por lo tanto, ante la inexistencia de cargo de inconstitucionalidad, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 16 mencionado.
La jurisprudencia de la Corte ha considerado que el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de carácter material, opera tanto en sentido estricto como amplio.9 El primero, que obliga a que la nueva decisión se esté a lo resuelto en un fallo anterior cuando (i) una norma haya sido declarada inexequible por razones de fondo, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo correspondiente; (ii) que la disposición objeto de estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición inconstitucional, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente; (iii) que subsistan las normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma reproducida. En estos casos, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, fundada en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 242 C.P.
De otro lado, la cosa juzgada constitucional en sentido amplio está relacionada con la posibilidad que el legislador promulgue una disposición cuyo contenido normativo haya sido declarado exequible. En este caso, ante el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con dicha disposición, la Corte "deberá apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla.10 || De esta forma, la Corte clarifica los alcances y las consecuencias de la llamada cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad: El fallo anterior constituye un precedente respecto del cual la Corte tiene diversas opciones, ya que no queda absolutamente autovinculada por sus sentencias de exequibilidad11. La primera, es seguir el precedente, en virtud del valor de la preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constitución12 y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte13. En esta primera opción la Corte decide seguir la ratio decidendi anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse a lo resuelto y, además, declarar exequible la norma demandada. Otra alternativa es apartarse del precedente, esgrimiendo razones poderosas para ello que respondan a los criterios que también ha señalado la Corte en su jurisprudencia, para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores14. También puede la Corte llegar a la misma conclusión de su fallo anterior pero por razones adicionales o diversas. En conclusión, los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son específicos y no se asimilan a los del derecho procesal general. Se inscriben dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales en un sistema de tradición romano germánica, son los propios del proceso constitucional y responden a la interpretación de una Constitución viviente."15
"De acuerdo con lo anotado, la inscripción en el registro de proponentes supone adelantar un procedimiento típicamente administrativo al que, por tanto, le es aplicable el Código Contencioso Administrativo en aquellos aspectos que no hayan sido objeto de especial regulación en la Ley 80 de 1993 o en sus decretos reglamentarios.
Más aún, en el caso que se examina, la intervención de los jueces no está descartada porque, la misma disposición acusada, expresa que el acto administrativo que decida la impugnación "podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con medios para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos de desacuerdo con lo decidido. Así las cosas, es evidente que la revocatoria directa no es "el único trámite administrativo encaminado a modificar o cancelar" el acto administrativo que resuelve la impugnación como cree el demandante. De lo hasta aquí expuesto surge con total nitidez que no existe violación del artículo 116 Superior y que el cargo planteado no está llamado a prosperar." (Subrayas no originales).
Ejemplo de este precedente es la sentencia C-662/00, en la que la Corte estudió la constitucionalidad de la Ley 527/99, "Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones". Este fallo hizo hincapié en que las normas que regulen el intercambio electrónico de informaciones a través de sistemas electrónicos, responden a la necesidad ineludible de actualizar los regímenes jurídicos al avance de las tecnologías de la información. Así, la incorporación de sistemas automatizados de información en las diferentes instancias de la actuación del Estado y de los particulares, exige un marco normativo que responda eficazmente "a las exigencias planteadas por la creciente globalización de los asuntos pues, es indudable que los avances tecnológicos en materia de intercambio electrónico de datos ha propiciado el desarrollo de esta tendencia en todos los órdenes, lo cual, desde luego, implica hacer las adecuaciones en los regímenes que sean necesarias para que estén acordes con las transformaciones que han tenido lugar en la organización social, económica y empresarial, a nivel mundial, regional, local, nacional, social y aún personal."
En consecuencia, contrariamente a lo señalado por los intervinientes representantes de los Ministerios de Justicia y de Desarrollo, ha de entenderse que la ley 527 de 1999 no se restringe a las operaciones comerciales sino que hace referencia en forma genérica al acceso y uso de los mensajes de datos, lo que obliga a una comprensión sistemática de sus disposiciones con el conjunto de normas que se refieren a este tema dentro de nuestro ordenamiento jurídico y en particular con las disposiciones que como el artículo 95 de la Ley Estatutaria de administración de Justicia se han ocupado de esta materia16. Dicha disposición señaló en efecto que los juzgados, tribunales y corporaciones judiciales podrán utilizar cualesquiera medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento de sus funciones y que los documentos emitidos por los citados medios, cualquiera que sea su soporte, gozarán de la validez y eficacia de un documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y el cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes procesales. Es decir que bajo el presupuesto del cumplimiento de los requisitos aludidos un mensaje de datos goza de validez y eficacia.
8. El principio de publicidad de la función administrativa resulta en un alto grado pertinente a la aplicación de sistemas electrónicos de información dentro de la actividad de las autoridades públicas, en el asunto bajo análisis referida a la contratación pública. Ello en tanto la aplicación de dicho principio permite que los ciudadanos conozcan y observen las actuaciones de la administración y estén por ende capacitados para impugnarlas, a través de los recursos y acciones correspondientes, ubicándose de esta manera en el ámbito expansivo del principio democrático participativo.17 Al respecto, conforme a la jurisprudencia constitucional sobre la materia,18 la Corte considera que un sistema automatizado de información sobre la contratación estatal debe, para mostrarse ajustado a los postulados constitucionales, contar con instancias tecnológicas que aseguren, entre otros objetivos, (i) la imparcialidad y la transparencia en el manejo y publicación de la información, en especial las decisiones adoptadas por la administración; (ii) la participación oportuna y suficiente de los interesados en el proceso contractual, al igual que los organismos de control; y (iii) el conocimiento oportuno de la información atinente en la contratación estatal, a fin de garantizar los derechos constitucionales a la defensa, el debido proceso y el acceso a los documentos públicos, al igual que la preservación del principio de seguridad jurídica.
"Acerca de la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de orden legal (...) creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa que estos entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más bien que se trata de instituciones que derivan su existencia de una autorización legal conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no desvirtúa esa naturaleza gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo, en la calidad de comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de contar con representantes legales designados por ellas mismas y de expedir estatutos o reglamentos elaborados por la propia Cámara, etc.
Empero, resulta ineludible precisar que las personas jurídicas privadas aunque se hallan esencialmente orientadas a la consecución de fines igualmente privados, en la medida en que hayan sido investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo aplicables."
13. El actor sostiene, empero los argumentos anotados, que la delegación de funciones administrativas a las cámaras de comercio para que administren el RUP es inconstitucional, debido a que el legislador concedió estas facultades de forma permanente, lo que a su juicio contradice lo previsto en el artículo 123 de la Carta Política, que confiere a la ley la determinación del régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas. Este tópico ha sido tratado por distintas decisiones de esta Corporación,19 a cuyas reglas se remitirá la Corte para resolver la censura propuesta por el ciudadano De Zubiría Samper.
Este tribunal ha partido de considerar que junto con lo previsto en el artículo 123 C.P., coexisten en el ordenamiento constitucional otras disposiciones que confieren funciones públicas a particulares, con carácter permanente, "tales son los casos de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 C.P.), y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.) entre otros".20 De esta manera, la condición de temporalidad fijada por el artículo 123 C.P., carece de carácter absoluto, por lo que resulta ajustado a la Constitución que en determinados eventos, que en todo caso deben constituir la excepción y no la regla, el legislador decida delegar funciones administrativas a particulares con vocación de permanencia.
14. Es importante destacar, igualmente, que la delegación de funciones administrativas a particulares se puede encauzar a través de tres vías diferenciadas21: La primera, a través de "la atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc." La segunda alternativa, consiste en la "previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite "la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga"22. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte23."24 Por último, la delegación de funciones públicas también puede producirse a través de la constitución de órganos en que concurren autoridades públicas y particulares, en especial las asociaciones y fundaciones de participación mixta.
17. El artículo 209 Superior establece que la función administrativa se desarrolla mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Estas modalidades de ejercicio de la función pública constituyen formas diferenciadas de gestión que tienden a facilitar el cumplimiento de los fines del Estado. Así, la descentralización "es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas"25 De otro lado, la "delegación y la desconcentración (…) atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa"26
En lo que tiene que ver concretamente con la desconcentración, materia del cargo objeto de examen, la jurisprudencia constitucional27 ha determinado que es un instituto jurídico que hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos.
En este orden de ideas, las características particulares de la desconcentración son: (i) es una atribución de la competencia realizada por el mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se circunscribe al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y; (v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa una nueva atribución legal que así lo determine.28
Los efectos de la desconcentración, entonces, se distinguen de los de la delegación, en tanto estos tienen que ver con (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro, realizada por un acto del titular de la función; (ii) la necesidad de previa autorización legal para efectuar la delegación y; (iii) la posibilidad que el órgano delegante pueda, en cualquier momento, reasumir la competencia, siguiendo para ello el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico.29
Por último, el precedente constitucional citado ha contemplado que la aplicación de las figuras de la desconcentración y la delegación no son excluyentes, a pesar de sus efectos diversos. Ello en la medida que "estos dos mecanismos es el mismo: descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos"30
La desconcentración de estas actividades, por expreso mandato legal, no implica la transferencia de autonomía administrativa en su ejercicio por lo que, contrario a como lo prevé el modelo general de desconcentración regulado por el artículo 8º de la Ley 489/98,31 en el caso de la norma acusada no se está ante la transferencia de potestades para la toma de decisiones. Nótese que el parágrafo demandado es explícito en establecer el carácter estipulativo de esta modalidad particular de desconcentración, en tanto señala que "para los efectos de esta ley se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía en su ejercicio."
19.2. Se entiende que un conjunto de disposiciones configura un código cuando es "(i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total32, y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido como "código".33". No obstante, la condición de código se adquiere a partir de criterios materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el legislador habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo que, aunque nominalmente no sea identificado como "código", posea las características enunciadas. En ese caso, la norma habilitante resultará contraria a lo dispuesto en el artículo 150-2 C.P.
19.3. Conforme a la jurisprudencia, no todo orden sistemático de normas debe recibir la calificación de código, por lo que es posible diferenciar estas disposiciones de las compilaciones. Así, mientras "que el código como se ha indicado, tiene la pretensión de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo normativo, una rama específica del derecho, la compilación implica "agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa".34" En otras palabras, la labor de compilación supone, en criterio de la Corte, (i) recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, (ii) sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, - por lo que el compilador no las puede modificar, sustituir, ni retirar del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas-, ya que tal agrupación, (iii) no es una tarea legislativa, ni tiene trascendencia en el contenido de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Los efectos de la compilación, en consecuencia, no conllevan la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente,35 con fuerza de ley, sino una finalidad clara y limitadamente sustentada (iv) en propósitos académicos, doctrinarios o de servicio público, que son por demás beneficiosos y útiles,36 y que se limitan exclusivamente a la sistematización, referencia y consulta de normas.
Aplicada esta diferenciación a casos concretos, la sentencia C-655/07 identificó que (i) la ley habilitante no debe conferir al Gobierno la facultad de eliminar, en la tarea de recopilación o conciliación normas repetidas o superfluas, pues esta función hace parte de la promulgación de códigos; (ii) la facultad de compilar ""no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código".37"; (iii) la ley habilitante que involucre un simple cambio de numeración no vulnera la prohibición en comento; no obstante, labores que afectan la nomenclatura del estatuto de que se trate, sí se inscriben dentro del concepto de código y, por ende, quedan cobijadas por el principio de reserva de ley. Esto debido a que la "potestad para colocar en orden la numeración de los distintos artículos, libros, capítulos y títulos que lo conforman38 es tarea del legislador, "puesto que se trata de una modificación que afecta la estructura misma del código"39"; y (iv) la tarea de subsanar fallas en la armonía dentro de un código es un asunto que también hace parte de la reserva de ley.
19.4. No toda modificación de las disposiciones pertenecientes a un código, por parte de un Decreto Ley, es inconstitucional. Ello en tanto esta "Corporación ha señalado40 que sólo aquellas modificaciones o adiciones que de alguna manera "afecten la estructura normativa o general de tales estatutos"41 o la esencia de la materia regulada por el código42 o impliquen una regulación que presente las características que son propias de los códigos,43 forma parte de la prohibición constitucional del artículo 150-10."
19.5. Con base en las reglas anteriores, se tiene que el legislador puede válidamente adscribir al Ejecutivo, a través de la concesión de facultades extraordinarias en los términos del artículo 150-10 C.P., la competencia para expedir normas de compilación, a través de decretos leyes y habida cuenta la jerarquía que tienen esas disposiciones en el ordenamiento jurídico. Estas facultades, en todo caso, deberán respetar las condiciones descritas en el fundamento jurídico 19.3 de esta providencia, que diferencia a la actividad compilatoria de la expedición de códigos.
Por ende, la delegación que hace el Congreso para efectuar compilación de normas a través de simples decretos ejecutivos es inconstitucional. Ello debido a dos razones diferenciadas. La primera tiene que ver con los problemas que estos decretos generan en relación con la competencia material para su control constitucional, lo que genera inseguridad jurídica ante la potencial indefinición sobre la autoridad judicial a cargo de dicho control. Esto se genera en la medida que los decretos ejecutivos son normas que prima facie corresponden al control en sede judicial por parte del contencioso. Empero, el contenido material de un decreto ejecutivo que compila normas de rango legal debe ser controlado por esta Corporación, so pena de desarticular el modelo de control de constitucionalidad previsto en el artículo 241 C.P.44
La segunda razón está relacionada con el hecho que la posición que tienen los decretos ejecutivos en el ordenamiento, "ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto original."45
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión "Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional", contenida en el artículo 3º de la Ley 1150 de 2007.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión "En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso." contenida en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 6 y 21 (parciales) y los artículos 16 y 30 de la Ley 1150 de 2007 "por medio de la cual se introducen medidas para eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos"
1. En primer término, el suscrito magistrado discrepa de la declaración de exequibilidad de la expresión "Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional", contenida en el artículo 3º de la Ley 1150 de 2007. A este respecto, si bien me encuentro de acuerdo con la inconstitucionalidad del artículo 30 demandado, el cual contiene la facultad para compilar normas de contratación, no me encuentro de acuerdo con la exequibilidad del artículo 3º acusado, que señala los mecanismos de publicidad en la contratación pública, por cuanto considero que esta materia requiere de ley, por estar de por medio el debido proceso.
2. En segundo lugar, salvo mi voto respecto de la declaración de exequibilidad de la expresión "En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso", contenida en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. En relación con este punto, al suscrito magistrado le preocupa el contenido normativo del artículo 21, pues incluye dos figuras, la delegación y la desconcentración para contratar. Al respecto considero necesario precisar que si se delega, no se asume responsabilidad (art. 211 C.P.), si sólo se delega la firma del contrato, continúa la responsabilidad. En este caso, la delegación se confunde con la desconcentración. En la delegación, el acto del delegatario es imputable al delegante, mientras que en la desconcentración, se traslada de manera permanente a otro. Por eso no puede haber recurso de apelación, porque volvería el asunto al superior. Por esta razón no coincido en este punto con la decisión adoptada en la presente sentencia.
1 Corte Constitucional, sentencia C-316 de 1995
2 Corte Constitucional, sentencia C-776 de 2003
3 Corte Constitucional, sentencia C-866 de 1999
5 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
7 La condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación "en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.". Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
9 Acerca de este precedente, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-039/03 y C-096/03.
10 Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil (aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra y salvamento de voto de Jaime Araujo R., Alfredo Beltrán S., Álvaro Tafur G y Clara Inés Vargas) así como los antecedentes jurisprudenciales específicos sobre el precedente constitucional citado en la nota 14 de esta providencia.
11 Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
12 Sobre la aplicación del concepto de precedentes en sistemas no anglosajones y su relación con el concepto de cosa juzgada, en especial en Alemania, España, Francia e Italia, ver Neil MacCormick y Robert Summers (Ed) Interpreting precedents. París, Ashgate Darmouth, 1997.
13 Sentencias C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-083 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-123 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, SU-168 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
14 Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
15 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-311 de 2002.
16 "ARTICULO 95. TECNOLOGIA AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA. El Consejo Superior de la Judicatura debe propender por la incorporación de tecnología de avanzada al servicio de la administración de justicia. Esta acción se enfocará principalmente a mejorar la práctica de las pruebas, la formación, conservación y reproducción de los expedientes, la comunicación entre los despachos y a garantizar el funcionamiento razonable del sistema de información.
17 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-957/99.
18 Sobre una recopilación de las reglas sobre contenido y alcance del principio de publicidad, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-802/06.
19 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-282/96, C-702/99, C-543/01 y C-776/03.
20 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-282/96.
21 Sobre este particular, Cfr. Corte Constitucional C-543/01. En esta sentencia, la Corte declaró la exequibilidad de algunas normas de la Ley 9ª de 1991, que otorgaban funciones administrativas a la Federación Nacional de Cafeteros.
22 Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
23 Sentencias C- 702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
24 Las condiciones que debe cumplir la delegación a través de convenios entre la entidad delegante y el organismo de iniciativa privada, han sido estudiadas por la Corte en las sentencias C-866/99 y C-776/03. Sobre el particular, la segunda de estas decisiones consideró:
De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-866 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se declaró la exequibilidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 relativos al ejercicio de funciones administrativas por particulares. La Corte puso de presente que "resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público". Adicionalmente, la atribución de funciones administrativas a particulares debe realizarse en las condiciones que señale la ley (arts. 123 y 210 de la C.P.) principalmente en los artículos a los que se hará referencia posteriormente. En la sentencia citada, la Corte señaló varias condiciones que han de reunirse para que los particulares puedan ejercer funciones administrativas. Esta Corporación sostuvo en esa oportunidad que es en el "campo de las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales pertinentes". Señaló además que "la propia Constitución prohíbe la asignación de ciertas funciones a particulares, al considerarlas 'exclusivas' de las autoridades administrativas […] por ejemplo, las funciones que ejerce la Fuerza Pública". En tercer lugar, "[e]xiste otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta, y que, según el conocido aforismo jurídico nemo dat quod non habet, indica que las autoridades administrativas solamente pueden atribuir a los particulares las funciones que son de su competencia. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios". Cuarto, "la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2° de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual ella –la investidura– perdería sustento jurídico". Quinto, "resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones". Sexto, "para conferir funciones administrativas a personas privadas mediante acto administrativo de carácter particular, no basta la expedición de dicho acto conforme a lo prescrito por la ley bajo examen, sino que es necesario, adicionalmente, que en todos los casos se suscriba con ellos un convenio mediante el cual expresamente se acepte la asignación de dicho ejercicio de funciones. Sólo de esta manera se preserva el principio de equidad, puesto que la autonomía de la voluntad particular es libre para aceptar la atribución individual de funciones administrativas, aun cuando ella resulte onerosa para el ciudadano. Así, no se imponen entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular". Por último, "[e]n lo concerniente a la frase "cuyo plazo de ejecución será de cinco (5) años", la cual subsiste en el ordenamiento jurídico con posterioridad a la mencionada Sentencia C-702 de 1999, la Corte debe precisar que una vez retirada del ordenamiento jurídico la expresión 'prorrogables', la norma señala actualmente como término legal de cualquier convenio de atribución de funciones a particulares el de cinco años; sin embargo, la recta interpretación de esta norma, según la naturaleza de las cosas y el principio hermenéutico del efecto útil de las disposiciones, lleva a concluir que este es un plazo máximo de duración del respectivo convenio, pues otra cosa haría imposible la celebración del mismo en aquellos casos en los cuales la naturaleza de la función implica su realización en un plazo menor".
25 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-496/98. A su vez, este fallo recoge la diferenciación conceptual que entre las figuras de delegación y descentralización contiene la Sentencia T-024/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
27 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-561/99. En esta decisión, la Corte declaró la constitucionalidad de las normas de la Ley 489/98, sobre delegación, descentralización y desconcentración administrativa.
28 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-024/96.
29 La Corte ha desarrollado reglas adicionales sobre los elementos de la delegación administrativa, en especial sobre su finalidad, objeto, eventos de improcedencia, condiciones del delegante, la discrecionalidad para delegar, las características del acto de delegación, la subordinación del delegatario, los tipos de decisiones que éste puede adoptar, las clases de decisión en la delegación y la naturaleza del vínculo entre delegante y delegatario. Sobre este particular, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-372/02, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Además, en lo que tiene que ver con la obligación de reasumir la competencia de conformidad con el procedimiento legal, pueden consultarse las sentencias C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1190/00, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-561/99.
31 Ley 489/98. Artículo 8º: Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
32 Cfr. Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia, la Corte estudió una demanda dirigida contra el artículo 24 de la Ley 435 de 1998, que en su parágrafo permitía que "el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, reglamentara el procedimiento disciplinario" de estos profesionales. La norma se demandó porque se consideró que un Código de Procedimiento Disciplinario de esta naturaleza, debería tener fuerza de ley. Dijo la sentencia que se cita, que la "determinación de responsabilidades por presuntas violaciones de las normas sobre el ejercicio legal y ético de la profesión, no reúne la connotación técnica de código en los términos establecidos en los anteriores apartes, en cuanto no convoca materialmente la pretensión de regulación integral y sistemática de un área específica del derecho, como tampoco la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código". Nótese que una situación parecida se estudió en la sentencia C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, pero en esa oportunidad la Corte declaró inexequible la norma. A título de ejemplo, en la sentencia C-511 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, el Decreto 1760 de 2003, por el cual se escindió ECOPETROL, fue acusado de derogar inconstitucionalmente disposiciones pertenecientes al Código de Petróleos. En dicha providencia la Corte, consideró que el régimen de petróleos no es un código, porque no se trata de "un cuerpo normativo que trate de una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática". Tampoco el legislador manifestó que se trate de un cuerpo legal que deba ser elevado a la categoría de código, porque según la ley habilitante, se trata de normas tanto legales como reglamentarias. Por consiguiente, se declaró exequible la disposición. Ver entre otras, además, las sentencias C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
33 En la sentencia C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, (Salvamento de voto de los doctores Carlos Gaviria Díaz; Hernando Herrera Vergara. Vladimiro Naranjo Mesa; Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), se revisó la constitucionalidad del artículo 140 del Decreto Ley 2150 de 1995, - que suprimió el certificado de movilización de transporte-; norma acusada de modificar indebidamente el Código Nacional de Transporte. En esta sentencia, se consideró que se estaba frente a un código, si se cumplían las siguientes características: a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática. b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código ya que es el Legislativo quien puede determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la categoría de códigos o descodificar una materia. En ese orden de ideas, se declaró exequible el artículo acusado, entre otras razones, porque se advirtió que el Código Nacional de Transito Terrestre no era en si mismo un código, ya que, en materia de transporte, las Asambleas Departamentales gozan también de una competencia residual (C.P. art. 300-2), por lo que no podía hablarse de una regulación integral de la materia. En segundo lugar, se consideró que ese código fue expedido por el gobierno, en su forma original, mediante el Decreto 1344 de 1970, conforme a las facultades que le fueron conferidas por el Congreso mediante la Ley 8ª de 1969, para "reglamentar lo relativo a la Policía Vial y de Circulación y expedir el reglamento unificado de tránsito", por lo que no fue decisión del Legislador que lo que se profiriera fuera un código. Los salvamentos se separaron de la decisión mayoritaria, por considerar que sí era deseo del legislador considerar el Código Nacional de Tránsito Terrestre como un verdadero código, ya que en las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 el legislador le había dado a ese Decreto tal categoría. Ver también sobre este aspecto, las sentencia C-692 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
34 Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
35 Ver las sentencias C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; C 397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C- 129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre otras.
36 Corte Suprema de Justicia, sentencia del primero de marzo de mil novecientos noventa. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. Proceso número 1970 Actor: Carlos Alfredo Ramírez Guerrero.
37 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
38 Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
39 Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una demanda dirigida contra el artículo 536 de la ley 600 de 2000, - por la cual se expidió el Código de Procedimiento Penal -, que rezaba lo siguiente: "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de este código, el Gobierno Nacional ordenará su nomenclatura y subsanará cualquier falta de armonía que pueda encontrase en algunas de sus disposiciones". Se acusaba la norma de ser contraria al 150-10 de la Carta, en la medida en que el hecho de corregir faltas de armonía era una facultad que significaba interpretar normas o modificarlas siendo ello competencia exclusiva del Congreso. En esa oportunidad, la Corte consideró que la prohibición del artículo 150-2 incluye "tanto la expedición, como la adición y la reforma de códigos" aunque sólo las modificaciones que de alguna manera "afectan la estructura normativa o general de tales estatutos, o son regulaciones sistemáticas e integrales de una determinada área del derecho." Se dijo entonces que ordenar la nomenclatura del Código de Procedimiento Penal, implicaba la potestad para colocar en orden la numeración de los distintos artículos, libros, capítulos y títulos que lo conforman y corregir los errores en que hubiera podido incurrir el legislador ordinario al determinar tal numeración o titulación, tarea que se consideró exclusiva del Congreso y que para la Corte conducía a una modificación que afectaba la estructura misma del Código de Procedimiento Penal, por ello ajena a la Carta. Dijo esta sentencia que como "el legislador ordinario identificó con un número cada uno de los distintos artículos, libros, títulos y capítulos que lo integran, (…) tendría que proceder a variar dicha numeración para corregirla. Lo que, sin duda alguna, constituye una reforma del citado código". "[L]a numeración de las distintas disposiciones que conforman un código como la de los libros, capítulos y títulos en que éste se divide es un aspecto consustancial o inherente a la actividad misma de codificar. (…) Igualmente, "ordenar la numeración del Código de Procedimiento Penal, (…) por medio de un decreto de inferior categoría, en este evento, ejecutivo, se estaría modificando una ley, es abiertamente inconstitucional.
40 Las sentencias C-395 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-077 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell, estudiaron la constitucionalidad de varios artículos del Decreto 2150 de 1995, que se acusaban de reformar en algunos aspectos los Códigos de Comercio y Civil en materia de personería jurídica. En tales oportunidades, la Corte señaló que "no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada, debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla". En la sentencia C-1374 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se estudió el artículo 39 del Decreto 261 de 2000 y la norma habilitante, esto es, el artículo 1 de la Ley 573 de 2000 que concedió facultades extraordinarias al Presidente, para "dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal". Consideró la sentencia que con esta expresión se modificaba el Código Penal y el de Procedimiento y se declaró la inexequibilidad de las normas enunciadas. En la sentencia C-1713 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis se revisó la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 578 de 2000, que confirió facultades extraordinarias al Gobierno, para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y la policía nacional sobre la evaluación y el reglamento de disciplina y ética de este personal y para derogar otras. La Corte consideró constitucional la norma, entre otras razones, porque la prohibición constitucional del 150-10 estaba circunscrita a "la expedición del cuerpo legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de "código" y no a todos los asuntos tratados en él". (Ver también sobre este tema la sentencia C-244 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto). En la sentencia C-140 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte estudió la demanda dirigida contra el decreto 254 de 2000 Art. 2 (parcial), que fue acusado de inconstitucionalidad por modificar el Código de Procedimiento Civil. La Corte recordó que "la prohibición del artículo 150-10 /...) no se extiende a toda disposición que pueda eventualmente hacer parte de un determinado código". Se dijo entonces que la ley habilitante no había conferido facultades extraordinarias para modificar ningún código al Gobierno, "pues el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional no es un tema que sea propio de los códigos (...)" En la sentencia C-510 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis se estudió el Decreto 1281 de 2002, artículo 13, el cuál se acusó de modificar lo dispuesto en el Código Contenciosos Administrativo respecto del derecho de petición. Dijo esta sentencia que: i) el Código Contencioso Administrativo no agota la regulación de todos y cada uno de los procedimientos que se surten ante las autoridades administrativas; ii) paralelamente al procedimiento general regulado en el Código Contencioso Administrativo existen procedimientos administrativos especiales, a los que solo de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código Contencioso Administrativo; iii) que la regulación de un procedimiento administrativo especial no comporta la modificación de las disposiciones contenidas en el libro I del Código Contencioso Administrativo; iv) que dado lo anterior, el Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para que regule procedimientos administrativos especiales, total o parcialmente, sin contrariar la prohibición que en materia de modificación de Códigos contiene el artículo 150-10 superior. Por consiguiente, los cargos contra el artículo en mención fueron desechados. Finalmente, en la sentencia C-061 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se revisó el artículo 112 del Decreto Ley 1213 de 1990, por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional, que se acusó de vulnerar el artículo 150-10 de la Carta, por modificar específicas disposiciones del Código Laboral. Dijo la Corte en esa oportunidad, que el decreto era preconstitucional, por lo que desde el punto de vista formal se reconoció la validez del proceso de formación del decreto que regían al momento de su expedición. Desde el punto de vista material, se dijo, entre otras razones, que la norma demandada no constituye materialmente una modificación de lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre inembargabilidad de las prestaciones sociales, porque el ámbito de aplicación de ese código es, por mandato expreso del legislador, distinto al ámbito de aplicación de la norma acusada. Además, si en gracia de discusión se considerara como una modificación al Código Laboral, lo cierto es que sería una modificación concreta, que no se constituiría en una de tal entidad que correspondiera a la prohibición del art 150-10 de la Carta. (Ver sentencia C-566 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
41 Sentencia C-140 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
42 Sentencia C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
43 En la sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño, se declaró inconstitucional el libro segundo del Decreto Ley 1798 de 2000, que modificaba las normas disciplinarias y éticas de la Policía Nacional, por haber excedido las facultades extraordinarias, al expedir un "código" y modificar el Código Disciplinario Único, por crear un procedimiento de las sanciones disciplinarias de los miembros de la fuerza pública, diverso al previsto en el Código Disciplinario mencionado. En el mismo sentido, en la sentencia C-713 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas (Salvamento de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y un pronunciamiento conjunto de los doctores Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis), también se declaró inconstitucional por las mismas razones el libro segundo del Decreto 1797 de 2000, que expidió el Reglamento del régimen disciplinario de las fuerzas militares, por contradecir el artículo 175 de la ley 200 de 1995, en la medida en que contiene un régimen procedimental disciplinario distinto al del CDU. En los diferentes salvamentos de voto relacionados con esta providencia, se consideró que la Constitución permite que las fuerzas militares tengan un régimen disciplinario especial (Art. 217 C.P.), por lo que no era razonable en este caso hacer una diferenciación entre el aspecto sustancial y el procesal del decreto en mención, alegando la afectación del Código Disciplinario Único, si esa diferenciación no está en la Carta. Además se sostuvo que el artículo 175 del C.D.U. precisamente permitía la existencia de regímenes disciplinarios especiales para los miembros de la fuerza pública.
44 Sobre este particular, la sentencia C-655/07 remite a las reglas fijadas por la Corte en el fallo C-508/96.
45 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-655/07. Fundamento jurídico 4.1.5.

References: artículo 241
 artículo 6
 artículo 21
 artículo 209
 artículo 150
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 210
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 209
 artículo 123
 artículo 210
 artículo 6
 artículo 189
 artículo 6
 artículo 189
 artículo 16
 artículo 209
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 242
 artículo 116
 artículo 95
 artículo 78
 artículo 209
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 209
 artículo 8
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 241
 artículo 3
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 11
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 111
 Artículo 8
 artículo 24
 artículo 140
 artículo 536
 artículo 150
 artículo 39
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 13
 artículo 150
 artículo 112
 artículo 150
 artículo 175
 artículo 175