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Timestamp: 2016-10-26 21:17:36+00:00

Document:
2P.69/2004 (04.10.2004)
M�ller, et Zappelli, Juge suppl�ant.
Municipalit� de la commune de Renens,
repr�sent� par Me Gilles Monnier,
art. 8, 9 et 50 Cst. (domicile � l'ext�rieur du p�rim�tre prescrit),
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Vaud du 3 f�vrier 2004.
N� en 1970, X.________ a �t� engag� le 1er ao�t 1989 en qualit� d'aspirant de police par la Municipalit� de la commune de Renens (ci-apr�s : la Commune). Il a �t� promu agent de police en janvier 1990, pour �tre ensuite nomm� successivement appoint�, brigadier, adjudant et enfin, � partir du 1er janvier 1993, lieutenant-chef du corps de police, adjoint au chef de service.
Mari� et p�re de famille, l'int�ress� est domicili� � Y.________ depuis le 1er juin 2001.
Le 14 juin 2003, X.________ a pr�sent� � la Commune une demande tendant � �tre autoris� � transf�rer son domicile � Z.________ (FR), o� il projetait de construire une maison, en d�rogation � l'article 23 du Statut du personnel de l'administration communale (ci-apr�s: le Statut) qui impose des restrictions � la libert� d'�tablissement. Se r�f�rant notamment � un projet de suppression des restrictions vis�es par la disposition statutaire pr�cit�e, il motivait sa requ�te par le fait que le prix de l'immobilier dans la r�gion de Z.________ �tait moins �lev� qu'� Renens; il signalait �galement que le parcours en voiture de Z.________ � son lieu de travail ne durait pas davantage que trente minutes.
Par d�cision communiqu�e verbalement � l'int�ress� le 27 juin 2003 et confirm�e par �crit le 2 juillet 2003, la Commune a refus� d'accorder la d�rogation demand�e.
Par arr�t du 3 f�vrier 2004, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-apr�s : la cour cantonale) a admis le recours, annul� la d�cision de la Commune et retourn� le dossier � cette derni�re pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. En bref, la cour cantonale a consid�r� que, dans son principe, la restriction � la libert� d'�tablissement impos�e par le Statut �tait compatible avec la Constitution f�d�rale. La d�cision attaqu�e a cependant �t� jug�e contraire aux principes constitutionnels de l'�galit� et du respect de la bonne foi de l'administr�.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t pr�cit� de la cour cantonale. Elle se plaint d'une atteinte � son autonomie garantie par l'art. 50 Cst. ainsi que de la violation des art. 5, (principe de la l�galit�), 8 (principe de l'�galit�) et 9 Cst. (protection contre l'arbitraire et protection contre la bonne foi).
X.________ conclut au rejet du recours sous suite de frais et d�pens.
La cour cantonale d�clare se r�f�rer � son arr�t.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (cf. ATF 130 II 249 consid. 2 et les arr�ts cit�s).
1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou des d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une port�e g�n�rale.
La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivit� en cause n'intervient pas en tant que d�tentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit priv� ou qu'elle est atteinte dans sa sph�re priv�e de fa�on identique ou analogue � un particulier, notamment en sa qualit� de propri�taire de biens frapp�s d'imp�ts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie au sens de l'art. 50 Cst. (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219) ou d'une atteinte � leur existence ou � l'int�grit� de leur territoire garanties par le droit cantonal.
Les collectivit�s concern�es peuvent aussi se pr�valoir, � titre accessoire, de la violation de droits constitutionnels - tels la protection contre l'arbitraire, l'�galit�, la proportionnalit�, la bonne foi ou le droit d'�tre entendu - dans la mesure o� ces moyens sont en relation �troite avec la violation de leur autonomie (cf. ATF 129 I 313 consid. 4.1 p. 318/319 et la jurisprudence cit�e).
1.2 En l'esp�ce, dans la mesure o� la Commune se plaint et all�gue effectivement une violation de son autonomie, elle est recevable � agir sous l'angle de l'art. 88 OJ, la question de savoir si elle est r�ellement autonome dans le domaine en cause �tant une question de fond et non de recevabilit� (ATF 129 I 313 consid. 4.2 p. 319); par ailleurs, on peut admettre que les autres moyens qu'elle soul�ve sont directement en relation avec cette violation, si bien qu'il y a �galement lieu d'entrer en mati�re sur ceux-ci.
1.3 Pour le surplus, d�pos� en temps utile et dans les formes prescrites contre un arr�t qui ne peut �tre attaqu� que par la voie recours de droit public, le pr�sent recours est recevable.
2.1 Pour l'essentiel, la Commune soutient que la cour cantonale aurait port� atteinte � son autonomie, garantie tant par l'art. 50 Cst. que par l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003, en appliquant de fa�on erron�e les principes constitutionnels de l'�galit� de traitement et de la protection de la bonne foi.
2.2 Il convient d'abord d'examiner si la Commune dispose d'autonomie en l'esp�ce.
La Constitution f�d�rale garantit l'autonomie communale dans les limites fix�es par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sph�re communale en conf�rant aux autorit�s municipales une appr�ciable libert� de d�cision (ATF 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 et la jurisprudence cit�e). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut se plaindre tant des exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de contr�le ou de recours que de la violation par celles-ci des r�gles de droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re.
2.3 Le principe de l'autonomie des communes vaudoises d�coule de l'art. 139 de la Constitution vaudoise, du 14 avril 2003, dont les lettres b et e pr�voient que les communes disposent de l'autonomie pour leur administration et en mati�re d'ordre public. Quant � l'art. 2 de la loi vaudoise du 28 f�vrier 1956 sur les communes, il d�termine les attributions et les t�ches propres des autorit�s communales, au nombre desquelles figurent l'organisation de l'administration communale (art. 2 al. 2 lettre a) et les mesures propres � assurer l'ordre et la tranquillit� publics (art. 2 al. 2, lettre d). Enfin, l'art. 4, chiffre 9 de ladite loi pr�voit que le conseil g�n�ral ou communal d�lib�re sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur r�mun�ration.
On peut d�duire de ces dispositions que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour r�gler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (cf. arr�ts du 9 juillet 2002, 2P.177/2001, consid. 2, et du 29 juin 1999, 1P.227/1999, consid. 2).
Il reste � examiner si, comme le soutient la recourante, cette autonomie a �t� viol�e par l'arr�t attaqu�.
3.1 Aux termes de l'art. 23 du Statut, la municipalit� peut exiger que certains fonctionnaires prennent domicile � Renens ou dans un certain rayon, lorsque les n�cessit�s du service l'exigent.
Faisant usage de cette possibilit�, la Commune a, par d�cision du 6 ao�t 1998 (ci-apr�s cit�e: la directive), autoris� les agents de police � �lire domicile sur tout le territoire de certaines communes voisines de celle de Renens et sur une partie du territoire d'autres communes, pour autant, dans ce dernier cas, que le logement se situe � une distance maximum de sept km � vol d'oiseau de l'immeuble n� 35 de la rue de Lausanne, � Renens. Selon cette directive, des d�rogations peuvent �tre accord�es dans des cas exceptionnels, soit lorsqu'un policier va prendre sa retraite dans les cinq ans, lorsqu'un policier ou sa conjointe devient propri�taire de tout ou partie d'un bien immobilier � la suite d'une donation ou d'un h�ritage et, enfin, lorsqu'un policier nouvellement form� d�sire poursuivre sa vie commune avec ses parents.
3.2 En l'occurrence, la cour cantonale a consid�r� que les restrictions de domicile impos�es par la Commune �taient en principe compatibles avec la libert� d'�tablissement garantie par l'art. 24 Cst., tant sous l'angle de l'int�r�t public que sous celui de la proportionnalit�. Elle en a d�duit que X.________, domicili� � Y.________, soit sur le territoire d'une des communes autoris�es par la directive, ne pouvait invoquer aucune des d�rogations pr�vues pour �lire domicile � Z.________.
En revanche, la cour cantonale a estim� que la Commune avait enfreint le principe de l'�galit�, en ce sens qu'elle avait admis que six collaborateurs de X.________ fussent domicili�s en dehors du p�rim�tre autoris�, alors qu'ils ne pouvaient invoquer aucune des d�rogations pr�vues par la directive. La cour cantonale a aussi constat� que la Commune n'entendait pas modifier � l'avenir sa pratique ill�gale.
3.3 La Commune conteste avoir viol� le principe d'�galit�. Elle fait valoir que les cas auxquels se r�f�re X.________ ne sont pas comparables � sa situation et n'ont pas b�n�fici� d'un traitement de faveur, en ajoutant qu'elle avait, de plus, clairement indiqu� qu'elle entendait appliquer la loi strictement � l'avenir et que, de toute fa�on, des int�r�ts publics pr�pond�rants s'opposaient � l'octroi d'une d�rogation en faveur de X.________.
3.4 L'art. 8 al. 1 Cst. prescrit que tous les �tres humains sont �gaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a in�galit� de traitement lorsque, sans motifs s�rieux, deux d�cisions soumettent deux situations de fait semblables � des r�gles juridiques diff�rentes; les situations compar�es ne doivent pas n�cessairement �tre identiques en tous points, mais leur similitude doit �tre �tablie en ce qui concerne les �l�ments de fait pertinents pour la d�cision � prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70).
D'une fa�on g�n�rale, le principe de la l�galit� l'emporte sur celui de l'�galit�. Un administr� ne peut pas invoquer le principe de l'�galit� de traitement pour b�n�ficier d'un traitement accord� ill�galement � des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'�galit� dans l'ill�galit�. Si toutefois l'autorit� ne para�t pas dispos�e � renoncer � sa pratique contraire � la loi, l'int�r�t du justiciable � l'�galit� de traitement l'emporte sur le respect de la l�galit�; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun int�r�t public ou priv� pr�pond�rant ne s'y oppose. Tout d�pend donc de l'attitude de l'autorit� (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arr�ts cit�s).
3.5 Dans la mesure o� la recourante conteste les faits retenus par la cour cantonale, elle doit d�montrer que ceux-ci ont �t� �tablis de mani�re arbitraire. Tel est le cas, selon la jurisprudence, lorsque l'autorit� n'a pas pris en compte, sans raison s�rieuse, un moyen de preuve propre � modifier la d�cision, lorsqu'elle s'est manifestement tromp�e sur le sens et la port�e d'un tel �l�ment, ou encore lorsqu'elle a tir� des d�ductions insoutenables des �l�ments recueillis (cf. ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 127 I 38 consid. 2a p. 41).
3.5.1 La recourante estime que les cas �voqu�s par X.________ comme exemples de d�rogations ill�gales ne sont pas comparables � sa situation et qu'il ne peut donc pas en tirer argument pour justifier sa demande. Ainsi, sur les six fonctionnaires ayant pr�tendument �t� avantag�s selon la cour cantonale, seuls deux auraient b�n�fici� d'une d�rogation pour aller s'�tablir en dehors du p�rim�tre autoris�, les quatre autres n'y ayant jamais habit�; en outre, les domiciles des deux collaborateurs vis�s seraient beaucoup moins �loign�s que celui que se propose de prendre l'intim�; enfin, la responsabilit� et le r�le de X.________ au sein de la police communale ne permettrait pas de comparer sa situation � celles des six collaborateurs.
Il est vrai qu'il existe quelques diff�rences entre la situation de l'intim� et celles des fonctionnaires incrimin�s. Elles concernent cependant des �l�ments de fait secondaires et ne sont pas d�cisives. Sur les points essentiels, les situations sont au contraires comparables.
Ainsi, � l'image de l'intim�, aucun des collaborateurs concern�s ne pouvait �tre mis au b�n�fice d'une des d�rogations pr�vues par les r�gles communales pertinentes. Ni le Statut, ni la directive ne font en effet de diff�rence selon que, au moment de son engagement par la Commune, un fonctionnaire est ou non d�j� domicili� sur le territoire de l'une des communes du p�rim�tre autoris�. En outre, il n'appara�t pas que l'engagements des fonctionnaires incrimin�s f�t subordonn�, en l'esp�ce, au respect des r�gles communales dans un certain d�lai. Le cas de A.________, sergent de police, qui a obtenu une d�rogation pour s'�tablir � Orbe o� il se pr�parait � construire une villa, est m�me, hormis le fait, non essentiel, qu'il continuait � habiter le canton, tr�s similaire � celui de X.________.
Quant aux distances entre les domiciles de ces collaborateurs et leur lieu de travail, elles n'avaient jusqu'ici pas �t� soulev�es pour justifier une d�rogation en leur faveur; les d�cisions de d�rogation mentionnaient simplement que ces distances, d'environ vingt km pour l'appoint� B.________ et trente km pour le sergent A.________, n'�taient pas excessives. La recourante ne dit pas en quoi la distance - que le dossier ne pr�cise pas - s�parant Z.________ de Renens serait un obstacle � l'exercice correct par l'intim� de sa fonction de lieutenant-chef du corps de police. Elle n'explique pas non plus pour quelle raison, sous l'angle de l'autorisation de prendre un domicile en dehors du p�rim�tre autoris�, les t�ches que comprend cette fonction emp�cheraient toute comparaison entre la situation de l'intim� et celles de ses coll�gues qui, tout comme lui, sont domicili�s � l'ext�rieur dudit p�rim�tre. L'argument n'appara�t d�s lors pas pertinent.
C'est � bon droit, par cons�quent, que la cour cantonale a pris en consid�ration la situation des six collaborateurs en cause pour effectuer des comparaisons: tous sont des policiers - ou sur le point de l'�tre -, tous sont au service de la Commune, et tous ont b�n�fici� d'une d�rogation � l'obligation de domicile qu'une application stricte de la r�glementation pertinente n'autorisait pas � faire.
3.5.2 La recourante soutient que les cas des fonctionnaires incrimin�s n'ont pas �t� suffisamment instruits sur un certain nombre d'aspects, si bien que la cour cantonale ne disposait pas des �l�ments n�cessaires pour affirmer, sans autre examen, qu'un traitement de faveur leur avait �t� accord�.
La Commune se contredit, puisqu'elle reconna�t elle-m�me que la r�glementation n'a pas �t� appliqu�e dans toute sa rigueur � certains des collaborateurs concern�s, en soulignant qu'elle "n'entendait plus persister dans sa pratique ill�gale".
Par ailleurs, la cour cantonale ne peut se voir reprocher d'avoir b�cl� son instruction, ayant notamment proc�d� � l'audition de six t�moins, dont C.________, le municipal en charge de la s�curit� publique. En r�alit�, c'est essentiellement l'appr�ciation des preuves que conteste la recourante, sans toutefois d�montrer, comme elle y est tenue, que
la cour cantonale aurait fait preuve d'arbitraire � ce sujet (cf. infra consid. 3.5).
3.5.3 La Commune fait encore valoir que ce serait � tort que les juges cantonaux ont retenu qu'elle n'avait pas �tabli sa volont� d'appliquer strictement la loi � l'avenir et qu'elle avait une attitude ambigu�.
Les juges cantonaux n'ont pas pass� sous silence les d�positions faites au tribunal par le municipal C.________ et par le chef du service du personnel de la Commune, D.________ (cf. arr�t attaqu�, consid. 7 c, p. 11-12). Le premier avait affirm� que la Municipalit� souhaitait dor�navant faire une application plus stricte de la r�glementation applicable, tandis que le second avait d�clar� que, si cela �tait � refaire, il ne donnerait plus aujourd'hui les pr�avis favorables qu'il avait �mis en juin 2003 � des demandes de d�rogation. Les juges cantonaux ont dit cependant ne pas �tre convaincus par ces d�clarations, parce qu'elles �taient en contradiction avec l'attitude de la Commune � l'�gard de plusieurs collaborateurs du corps de police domicili�s en dehors du p�rim�tre autoris�. Ils ont relev�, en particulier, que les responsables communaux pr�nomm�s n'avaient rappel� qu'oralement aux collaborateurs concern�s leur obligation de domicile, sans le leur confirmer par �crit, et que E.________, sup�rieur direct de X.________, avait dit douter que la Commune fasse de l'obligation de domicile un "principe absolu auquel elle voudrait d�sormais imp�rativement se tenir". Enfin, dans le cas de l'agent de police F.________, domicili� � Apples, soit en dehors du p�rim�tre autoris�, les juges cantonaux ont constat� que la Commune n'envisageait pas d'intervenir, � tout le moins pas dans un avenir proche.
C'est donc sans arbitraire que la cour cantonale a d�duit de ces circonstances que la Commune n'entendait pas, malgr� ses d�clarations d'intention, changer sa pratique et appliquer la loi dans toute sa rigueur.
3.5.4 La recourante fait enfin grief aux juges cantonaux de n'avoir pas retenu que des int�r�ts publics clairement pr�pond�rants s'opposaient � l'octroi de la d�rogation demand�e. Ces int�r�ts seraient, d'une part, la n�cessit� d'intervenir tr�s rapidement lorsque l'ordre et la s�curit� publics sont menac�s, ce qui rentrerait "� l'�vidence" dans le r�le d'un lieutenant-chef du corps de police et, d'autre part, le fait qu'une d�rogation en faveur de l'intim� ne serait gu�re conciliable avec le devoir d'exemplarit� d�coulant de sa fonction de chef de police-secours qui lui impose notamment de veiller � l'observation des r�glements communaux; enfin, l'exigence pour le chef d'une police communale de bien conna�tre la population locale et d'y �tre int�gr� serait compromis par un �loignement aussi important que celui envisag�.
La cour cantonale n'a pas ignor� ces arguments qu'elle a analys�s et r�fut�s de fa�on circonstanci�e dans son arr�t (consid. 7 c, p. 12-13). A cet �gard, elle s'est notamment fond�e sur les d�clarations du chef de service de la police, E.________, qui a expos� qu'une obligation de domicile n'�tait en l'esp�ce justifi�e par aucune n�cessit� imp�rieuse, ajoutant qu'une dur�e de d�placement de trente � quarante-cinq minutes n'�tait pas excessive � l'�re de la t�l�phonie mobile et qu'elle n'emp�chait en tout cas pas X.________ d'assumer correctement ses obligations en cas d'urgence. Il n'y a pas lieu de s'�carter de ces constatations au vu des critiques de nature purement appellatoire de la recourante qui, pour peu qu'elles soient seulement recevables au sens de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312 et la jurisprudence cit�e), ne sont en tout cas pas de nature � �tablir une appr�ciation arbitraire des faits.
Quant � la port�e du devoir d'exemplarit� attach� � la fonction de cadre sup�rieur exerc�e par X.________, les juges cantonaux en ont relativis� la port�e par des arguments qui �chappent � l'arbitraire. Il n'est en effet pas insoutenable de prendre en compte le fait que les subordonn�s de l'intim� doivent avoir conscience de la diff�rence entre leurs propres t�ches, qui impliquent des "obligations de terrain", et celles de leur sup�rieur, qui requi�rent davantage des comp�tences d'organisation et de direction que d'engagement sur les lieux d'intervention, et de relever qu'en tout �tat de cause cette pr�tendue exigence d'exemplarit� ne saurait en l'esp�ce constituer un int�r�t public sup�rieur � l'int�r�t priv� de X.________ de pouvoir prendre domicile dans la commune de son choix.
Enfin, la Cour de c�ans peut �galement se rallier � l'argumentation d�velopp�e par les premiers juges pour relativiser l'importance, � l'heure actuelle, d'�tre domicili� dans une Commune pour y exercer la fonction exerc�e par l'intim�. L� encore, la recourante n'articule pas de grief conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ et permettant de tenir cette approche pour arbitraire.
3.5.5 Par cons�quent, dans la mesure o� il est recevable, le moyen tir� d'une mauvaise application du principe de l'�galit� doit �tre rejet�. Force est, au contraire, d'admettre que la Commune a effectivement viol� son obligation de r�server � X.________ le m�me traitement qu'� d'autres collaborateurs, qu'elle n'a pas d�montr� qu'elle entendait appliquer � l'avenir dans toute leur rigueur les dispositions du Statut, et qu'aucun int�r�t public ou priv� sup�rieur n'imposait, en l'esp�ce, de s'en tenir au strict respect du Statut � l'�gard du seul pr�nomm�.
La violation du principe de l'�galit� a pour effet de faire droit � la demande de X.________, sans pr�judice du m�rite des autres griefs soulev�s par la Commune. Leur examen s'av�re donc superflu.
En cons�quence, le recours doit �tre rejet� dans la mesure o� il est recevable.
La Commune, qui succombe versera une indemnit� � l'intim� � titre de d�pens. En revanche, ses int�r�ts p�cuniaires n'�tant pas en cause, elle est dispens�e des frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).
Par ces motifs, vu l'art. 36b OJ, le Tribunal f�d�ral prononce:
La Commune de Renens versera � X.________ une indemnit� de 3'000 fr. � titre de d�pens.

References: art. 8
 l'article 23
 art. 5
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF