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Timestamp: 2017-12-11 09:30:54+00:00

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La Riforma Costituzionale Articolo per Articolo | Comitato Basta un Sì Salerno
La Riforma Costituzionale Articolo per Articolo
In questa pagina pubblichiamo, riproducendolo fedelmente, l’ottimo lavoro compiuto dal Comitato nazionale “Basta un Sì”, che articolo per articolo, modifica per modifica, spiega nel dettaglio il contenuto ed il significato degli articoli della Costituzione modificati dalla riforma. Buona Lettura.
Articolo 48: perché vengono aboliti i senatori eletti all’estero
L’articolo 48 dell’attuale Costituzione stabilisce che ‘è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere’. Questa previsione – introdotta con modifica costituzionale nel 2000 – sancisce la partecipazione nel Parlamento italiano dei rappresentanti degli italiani all’estero.
Nel disposto del nuovo articolo 48, come modificato dalla riforma, è specificato che ‘è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione della Camera dei Deputati’. Verrà dunque eliminata la Circoscrizione Estero istituita per il Senato della Repubblica, nella quale oggi vengono eletti 6 senatori. Il Senato, dunque, cambia funzione, e diventa finalmente organo di rappresentanza di Regioni e Comuni: non avrebbe avuto senso, dunque, che a esso partecipassero anche i rappresentanti degli italiani all’estero.
L’eliminazione dei senatori eletti nella circoscrizione Estero deve essere letta e inserita nel quadro più ampio della Riforma. Se un senatore ha il dovere di rappresentare il proprio territorio, e non più l’intera Nazione (prerogativa che spetta con la riforma alla sola Camera dei Deputati), appare ragionevole che la riforma abbia eliminato quel minimo contingente di Senatori completamente slegato dai territori. Di contro, senatori legittimati direttamente dai cittadini al momento del rinnovo del Consiglio regionale sembrano più idonei a ricoprire il ruolo che la nuova Costituzione assegnerà loro.
Un Senato dall’alto valore politico, che funga da raccordo tra Enti territoriali e Stato centrale, avrà bisogno di quel forte radicamento nel territorio, di quella profonda comprensione delle problematiche locali che il nuovo assetto istituzionale garantirà.
Conviene ricordare, e tenere sempre a mente, l’idea sulla quale si fonda questa revisione costituzionale: differenziare puntualmente le competenze, ed evitare ingerenze che, fino ad ora, non hanno fatto altro cherallentare le istituzioni, rendendole farraginose.
Articolo 58: abolizione dei limiti di età minima per l’elettorato del Senato
Il disposto dell’articolo 58 della Costituzione vigente stabilisce che “I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età” e, specifica nel comma successivo, che “Sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno di età”.
L’articolo in questione può essere considerato come una previsione di carattere incidentale, nel senso che si limita a specificare un principio – quello dell’elezione a suffragio universale dei senatori – insito nelle caratteristiche che gli articoli precedenti e successivi riconoscono al Senato.
Per questa ragione la riforma costituzionale abroga il disposto dell’articolo 58, lasciando che siano altre disposizioni ad occuparsi del meccanismo di elezione dei senatori. Se si guarda al quadro complessivo disegnato dalla riforma, mantenere in vigore l’articolo 58 – seppure modificato ed adattato al nuovo contesto istituzionale – sarebbe stato ripetitivo e pleonastico. I senatori non verranno più eletti a suffragio universale – inteso come meccanismo di votazione nazionale – ma, coerentemente con le loro nuove attribuzioni, asuffragio locale, ossia selezionati da una specifica comunità territoriale.
I senatori, nel ricoprire il proprio ruolo, saranno dotati di una doppia legittimazione: da una parte, quellapopolare, poiché stabilisce l’articolo 57 che questi debbano essere nominati “in conformità alle scelte espresse dagli elettori“, espresse al momento del rinnovo dei rispettivi consigli regionali; dall’altra, quellaistituzionale, poiché, formalmente, i senatori vengono prima di tutto indicati anche dagli altri consiglieri regionali e, successivamente, proclamati dai rispettivi Presidenti di Regione.
Oltre agli elementi macroscopici di novità si deve aggiungere anche un elemento, apparentemente secondario ma, al contrario, decisamente importante. Il Senato previsto dalla Costituzione del ’48 nasceva come Camera alta, ossia come ramo del Parlamento dotato di una qualche superiore dignità. Senza soffermarsi sulla comparazione, storica e costituzionale, dei vari esempi di Camere alte nel mondo e in Europa, la riprova che questo fosse l’obiettivo del costituente sta nel fatto che per il Senato si possa votare solo conseguito il venticinquesimo anno di età, mentre il voto alla Camera può essere esercitato compiuto il diciottesimo anno di età.
La riforma elimina questa incongruenza, e riconosce pari dignità ad entrambi i rami del Parlamento, pur modulandone composizione ed attribuzioni. L’abrogazione dell’articolo 58 consente ad ogni cittadino italiano che abbia raggiunto la maggiore età di partecipare al processo democratico.
Ogni tassello della riforma costituzionale deve, necessariamente, essere collegato agli altri, di modo che, come un mosaico, possa esserne ricostruito il disegno complessivo.
Articolo 60: la Camera dura 5 anni, il Senato è slegato da logiche di breve periodo
L’articolo 60 della Costituzione, nella sua redazione attuale, disciplina la durata di entrambi i rami del Parlamento, ossia Camera dei deputati e Senato della Repubblica. Stabilisce, infatti, che ‘La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni’.
Nella versione originale il disposto dell’articolo 60 stabiliva due diversi regimi temporali per la durata in carica delle due camere: il Senato sei anni, la Camera dei deputati cinque. Questa divergenza si giustificava sulla base del fatto che il Senato della Repubblica fu originariamente pensato come camera ‘alta’, dotato di un grado maggiore di dignità istituzionale rispetto alla Camera dei deputati.
La revisione operata nel 1963, che ha stabilito la medesima durata per entrambi i rami del Parlamento, ha conseguito l’obiettivo di parificare il ruolo delle camere sia in termini funzionali sia temporali.
La riforma sottoposta a referendum, nell’ottica di rivedere l’assetto istituzionale originariamente previsto dall’Assemblea costituente, interviene sull’articolo 60, in via sostanzialmente formale, espungendo il termine ‘Senato della Repubblica’ e sostituendolo con ‘Camera dei Deputati’.
Considerando il semplice testo, il nuovo articolo 60 dispone che ‘La Camera dei deputati è eletta per cinque anni’. Come ogni disposizione, anche questa deve essere coordinata con il resto della riforma. Se la nuova Costituzione si prefigge l’obiettivo di creare un collegamento formale e politico tra Senato e territori, è dunque coerente che si crei un legame, anche temporale, tra senatori ed organi territoriali che hanno il dovere di rappresentare.
Possiamo dire che la riforma configura un Senato slegato dalle sorti dell’esecutivo e, soprattutto, del ramo del Parlamento che a questo conferisce la fiducia. Il nuovo Senato si rinnoverà periodicamente, in concomitanza con il rinnovo della classe dirigente locale, ed è in questo senso che si rende chiaro l’obiettivo di legare a doppio filo Enti territoriali e Senato della Repubblica. Come peraltro avviene negli Stati Uniti, il Senato non “scadrà” ma si rinnoverà parzialmente sulla base dei cicli elettorali delle singole regioni.
Questo principio comporta una serie di corollari pratici tra cui, tanto per citarne uno, la decadenza automatica da senatore nel caso di decadenza dalla carica locale di riferimento. Decadere dal consiglio regionale e rimanere, comunque, senatore, sarebbe obiettivamente in contrasto con la ratio di tutta la riforma.
Per rendere ancora più chiaro lo scopo della riforma, in tal senso, si rende necessaria la lettura, in combinato disposto, degli articoli 60 e 57, comma sesto, poiché quest’ultima disposizione specifica che ‘la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti’.
Nella stessa ottica il secondo comma del nuovo articolo 60 sancisce che ‘la durata dei Camera dei deputati non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra’. La sola Camera può esercitare le proprie funzioni in regime di proroga, nonché in caso di guerra, per il fatto che esclusivamente questo ramo del Parlamento è rappresentativo della Nazione tutta.
È dunque condivisibile quanto logico che la nuova Costituzione disciplini in due articoli separati la diversa durata di Camera e Senato, poiché la prima avrà il compito di rappresentare la Nazione nel suo complesso, mentre il secondo l’onere di rendersi tramite delle istanze territoriali.
Una Camera nazionale, un Senato territoriale, in definitiva.
Articoli 61 e 62: modifiche esclusivamente formali
Gli articoli 61 e 62 della Costituzione riformata subiscono delle modifiche squisitamente formali, volte semplicemente ad adeguarli alle nuove disposizioni dell’articolo 55 – primo articolo toccato dalla riforma che ridisegna l’assetto e le funzioni del Parlamento. Gli articoli 61 e 62, a seguire, vengono sottoposti alle rettifiche necessarie per adattarli al nuovo sistema costituzionale.
In particolare, l’attuale disposto dell’articolo 61, comma 1, stabilisce che “le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti” e continua statuendo che “la prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni.”Considerato che il Senato della Repubblica si rinnoverà periodicamente e di pari passo con il rinnovo della classe dirigente territoriale, appare logico che siano stati espunti tutti i riferimenti ad entrambi i rami del Parlamento e che siano stati sostituiti dalla dicitura “Camera dei deputati”. Il nuovo articolo 61 si riferisce non più alle due camere, bensì alla “elezione della nuova Camera dei deputati”.
Un discorso non dissimile vale per il secondo comma del medesimo articolo, il quale, se precedentemente stabiliva che ‘finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti’, è stato sostituito di modo da disciplinare il momento fino al quale ‘non si sia riunita la nuova Camera dei deputati’.
Anche l’articolo successivo, ossia il 62, ha subìto delle modifiche esclusivamente formali. Dei tre commi da cui è composto l’articolo, i primi due sono rimasti invariati, mentre il terzo, il quale disponeva che quando si fosse riunita una camera, sarebbe stata di diritto convocata anche l’altra, è stato abrogato. È del tutto evidente che se si persegue l’obiettivo di eliminare il sistema di bicameralismo paritario risulti necessario non mantenere alcun rapporto di interdipendenza tra le due Camere, ed è per questo motivo che il terzo comma dell’articolo 62 è stato abrogato.
Articolo 63: è questione di coerenza istituzionale
La riforma costituzionale è pervasa trasversalmente da un obiettivo ben preciso: rendere le istituzioni più sobrie e credibili, eliminando alcune delle enormi problematiche che l’applicazione pratica della Costituzione vigente ha comportato.
Spesso, nella storia Repubblicana, abbiamo assistito alla pratica deplorevole di considerare le istituzioni come un luogo di svago, decisamente ben retribuito. La riforma cerca di porre un freno a questa prassi.
Molti interventi presenti nella riforma sono diretti a conseguire questo obiettivo, come l’obbligo di partecipazione alle sedute della Camera, l’eliminazione delle indennità dei senatori ed i limiti agli emolumenti corrisposti ai consiglieri, e ai consigli, regionali. Tali previsioni costituiscono solo alcuni degli strumenti attraverso cui questa revisione costituzionale cerca di rendere, compatibilmente con il limite dell’efficienza, le istituzioni più sobrie e, di conseguenza, più credibili.
Un intervento da prendere in considerazione è quello operato sull’articolo 63. Originariamente, il disposto dell’articolo 63 stabiliva che ‘ciascuna camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di presidenza’, specificando al secondo comma che ‘quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, la Presidenza e l’Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati’.
Può sembrare, questa, una disposizione di carattere eminentemente procedurale, poiché, nella redazione attuale, si limita a disciplinare le conseguenze di carattere organizzativo della riunione del Parlamento in seduta comune. La riforma innova profondamente il disposto dell’articolo 63, mantenendo invariata la previsione originaria ma aggiungendo, tra i due commi, un comma ulteriore.
Il nuovo articolo 63 della Costituzione dispone che ‘il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo, regionali o locali’. Le conseguenze pratiche derivanti da questo nuovo comma sono di notevole importanza.
Tenendo sempre presente che il nuovo Senato sarà composto dai rappresentati degli enti locali, si deve ragionare nel seguente modo: può un consigliere regionale, o un Sindaco, in ragione dei propri impegni, ricoprire la carica di senatore in modo produttivo ed efficiente? È sulla base di questo interrogativo, da risolversi necessariamente caso per caso, che si è deciso di inserire il nuovo comma dell’articolo 63. Questa disposizione costituzionalizza un principio, potremmo dire, di efficienza e partecipazione, e stabilisce che il regolamento del Senato debba prevedere meccanismi di valutazione dei senatori, funzionali a stabilire se questi possano, effettivamente, ricoprire in maniera produttiva il proprio ruolo, oppure se ‘in ragione dell’esercizio di funzioni di governo regionali o locali’ risulti impossibile che ciò avvenga.
È importante, nonostante possa sembrare residuale, che il II comma dell’articolo 63 preveda una siffatta valutazione rispetto ad ogni carica ricopribile ‘negli organi del Senato della Repubblica’, perché in questa maniera si è adottata una precauzione rispetto alla possibilità di aggirare la disposizione.
È questione di coerenza istituzionale: se un consigliere non è in grado di ricoprire il ruolo di senatore è giusto che venga sostituito da chi abbia la possibilità di rendere giustizia a questo ufficio. L’articolo 63 dimostra che la riforma si è posta, e ha risolto, l’unico vero problema di “sovraccarico” di impegni esistente: quello tra la carica di Sindaco e consigliere regionale, e quello negli organi direttivi del Senato. Non c’è invece alcun problema per i senatori “semplici”, anche perché saranno poche le materie su cui il Senato dovrà intervenire in modo pieno.
Articolo 64: credibilità e partecipazione
Il disposto dell’articolo 64 è molto denso, e contiene, già nei suoi originari quattro commi, alcune importanti previsioni. Il vecchio articolo 64 disciplinava il meccanismo di adozione dei regolamenti delle due camere, le modalità di svolgimento – pubblico o privato – delle sedute, il quorum necessario per la validità delle deliberazioni nonché il diritto dei membri del Governo di assistere alle sedute. Tutto ciò rimane invariato.
Piuttosto la revisione costituzionale prevede l’aggiunta di due commi: il secondo ed il quinto. Potrà sembrare strano, ma questi due commi innovano profondamente il disposto dell’articolo 64, nell’ottica di imprimere in Costituzione due principi imprescindibili per qualunque società: credibilità e partecipazione.
Guardata nel complesso, tutta la riforma costituzionale risulta pervasa dall’intenzione di conferire nuovamente credibilità alle istituzioni, e l’integrazione operata sul disposto dell’articolo 64 costituisce un ottimo esempio di come questo obiettivo sarà raggiunto.
Il nuovo secondo comma dell’articolo 64 prevede che ‘i regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari.’ Già da questo primo periodo è chiaro l’obiettivo insito nella disposizione: fare sì che anche i Partiti che non dispongano di un consenso elettorale spropositato sianorappresentati in maniera dignitosa all’interno delle istituzioni. Entrambe le camere saranno obbligate a prevedere questa garanzia.
Continua il disposto del secondo comma stabilendo che ‘il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni.’ Tale disposizione istituisce, quindi, lo ‘statuto delle opposizioni’: le forze politiche di opposizione dovranno essere correttamente rappresentate all’interno del Parlamento. Un’opposizione più forte vuol dire una democrazia maggiormente dialogica, ed una democrazia che tenga in maggiore considerazione le posizioni opposte è una democrazia sana.
Oltre al secondo comma, la riforma costituzionale ne introduce un altro, il quale obbliga i membri del Parlamento a ‘partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni’, configurando questo obbligo come un vero e proprio ‘dovere’. L’obiettivo di conferire nuova credibilità alle istituzioni passa, inevitabilmente, anche per questa previsione.
Oltre all’efficienza che ingenera il dovere di partecipazione ai lavori parlamentari, è logico che unamaggiore partecipazione dei rappresentanti importi anche una maggiore rappresentanza degli elettori. Se qualcuno viene eletto per rappresentare le istanze dei cittadini sia a livello nazionale, in riferimento alla Camera, che a livello locale, considerando il Senato, deve adempiere l’incarico conferitogli, ed ha l’obbligo di farlo nel migliore dei modi possibili.
I termini utilizzati in una carta Costituzionale non sono mai casuali, e pesano come macigni. Il fatto che questo obbligo venga definito come ‘dovere’ ha una valenza incommensurabile. Non potrà essere aggirato, non potrà rimanere lettera morta. Per istituzioni più efficienti, più serie.
Articoli 66 e 67: un Parlamento unito rappresenta una Nazione unita
I nuovi articoli 66 e 67 costituiscono ottimi esempi di come la riforma costituzionale tocchi incidentalmente alcune disposizioni senza modificarne il senso profondo.
L’articolo 66, al primo comma, che rimane invariato, dispone che “ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”. La prima parte di questo articolo attribuisce ai due rami del Parlamento la facoltà di effettuare un giudizio rispetto ai “titoli di ammissione dei suoi componenti”, e di stabilire, dunque, i requisiti minimi per accedere alle cariche parlamentari. La seconda parte del primo comma, inoltre, autorizza il Parlamento ad effettuare una valutazione anche sulle “cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”.
L’articolo 66 primo comma, in buona sostanza, attribuisce a entrambe le Camere il potere di valutare lacompatibilità con la carica di parlamentare dell’individuo che si propone di ricoprirla, sia prima sia dopo l’elezione.
La riforma integra l’articolo 66 attraverso l’aggiunta di un nuovo secondo comma. Questo, nell’ottica di profonda interdipendenza tra istituzioni locali e Senato, dispone che questo prenda “atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore”.
Il comma in questione ha un elevata importanza sistematica. Se il Senato, cambiando funzione, diviene la camera di raccordo tra Stato, Enti locali ed Unione Europea, sarebbe illogico permettere che un rappresentante territoriale rimanga in carica come senatore se decade da Consigliere o da Sindaco.
Rappresentare le istanze territoriali a livello nazionale: è questa la funzione, fondamentale, che la carta costituzionale attribuisce ai nuovi senatori. Se non si rappresentano più le istituzioni territoriali, appare logico che il nuovo articolo 66 preveda che il Senato si limiti a prendere “atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore” senza poter avanzare alcuna obiezione di sorta. Non sarà più possibile utilizzare il senato come “paracadute”, per mantenere una carica all’interno delle istituzioni.
La disposizione successiva, l’articolo 67, appare interessata da una modifica esclusivamente testuale, dal momento che alla frase “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato” viene sostituita con la seguente: “I membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato”.
Se, effettivamente, ad un primo sguardo le modifiche apportate al disposto dell’articolo 67 possono sembrare di poca importanza, bisogna fare due annotazioni non marginali. Innanzitutto si ribadisce la differenziazione dei ruoli attribuiti alle due Camere eliminando l’inciso “rappresenta la Nazione” riferito a “ogni membro del Parlamento”. Solo la Camera dei deputati avrà il compito di rappresentare la Nazione nella sua interezza.
La seconda considerazione riguarda la frase la sostituzione di “ogni membro” con “i membri (…) esercitano le loro funzioni (…)”. La riforma costituzionale prende una decisione, quella di considerare i parlamentari nel loro insieme, e non individualmente. Nonostante possa sembrare una annotazione trascurabile, è importante che la riforma adotti anche un indirizzo di principio: un Parlamento unito rappresenta una Nazione unita, ad ogni livello istituzionale.
È necessario tenere sempre a mente che quanto scritto in Costituzione rappresenta la base della società che si propone di rappresentare, e che ogni parola, dunque, assume un valore profondamente sociale, oltreché giuridico.
Articolo 69: indennità solo ai deputati, non ai senatori
L’articolo 69, oltre a far parte del più ampio disegno riformatore della riduzione dei costi, possiede anche un alto valore politico. È la disposizione che, infatti, assegna ad ogni singolo membro del Parlamento una indennità, ossia un emolumento economico corrispondente allo svolgimento dell’attività parlamentare. In sostanza, lo stipendio. La riforma costituzionale modificherà radicalmente questo disposto, eliminando lo stipendio dei senatori.
In realtà l’articolo 69 della Costituzione non specifica l’ammontare dello stipendio dei parlamentari, limitandosi a stabilire che ‘i membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge’. Soltanto successivamente all’entrata in vigore della Costituzione, precisamente nel 1965, fu adottata la legge numero 1261, che stabilisce, nello specifico, l’ammontare delle indennità parlamentari.
L’articolo 69, come si evince, ha un alto valore politico. Sono state numerose le occasioni in cui il dibattito politico-istituzionale e l’opinione pubblica si sono concentrati sull’aspetto economico dell’attività parlamentare, in primo luogo sugli stipendi corrisposti a deputati e senatori.
La riforma costituzionale interviene in maniera piuttosto decisa, segnando, in primo luogo, un indirizzo politico, ancorché espresso in forma giuridica. Il nuovo disposto dell’articolo 69 stabilisce infatti che non saranno più tutti ‘i membri del Parlamento’ a ricevere una indennità stabilita dalla legge, poiché questa verrà corrisposta esclusivamente ai ‘membri della Camera dei deputati’.
È importante sottolineare la coerenza sistematica sottesa a questa previsione. Se esclusivamente i membri della Camera avranno il compito di rappresentare la Nazione nel suo insieme, appare logico che solo questi ricevano una somma di denaro in corrispondenza dello svolgimento di tale attività.
L’eliminazione dei 315 stipendi si spiega sotto due punti vista: un primo di carattere economico, l’altro di carattere giuridico. Per quanto concerne il primo criterio, quello economico, è da sottolineare come l’eliminazione di 315 stipendi, piuttosto elevati, consentirà, secondo uno studio della Ragioneria dello Stato (con nota del giorno 28 ottobre, numero di protocollo 83572), un risparmio di circa cinquanta milioni l’anno, destinati ad aumentare nel momento in cui verranno messi a regime. Il risparmio, a sua volta, non sembra essere dettato da esigenze meramente economiche, ma anche dalla necessità di conferire di nuovo credibilità alle istituzioni dello Stato.
Il secondo motivo, quello giuridico, può essere spiegato nel seguente modo: i senatori saranno rappresentanti delle istituzioni locali, ossia consiglieri regionali e Sindaci. Per queste cariche sono già previste dalla legge le corrispondenti retribuzioni, e sarebbe stato illogico, nonché disallineato con tutta la logica della riforma, consentire che i nuovi senatori potessero ricevere un doppio stipendio. Avrebbe avuto poco senso eliminare poltrone se non si fossero anche eliminati gli stipendi corrispondenti.
L’articolo 69 costituisce uno dei tasselli che compongono l’elemento ‘risparmio’ presente nella riforma. Se coordinato con l’eliminazione dei rimborsi ai consigli regionali, la soppressione del CNEL, l’accorpamento del personale di Camera e Senato, l’eliminazione delle Province e molte altre previsioni, l’articolo 69 rappresenta solo il punto di partenza, per istituzioni meno costose, più sobrie, e maggiormente credibili.
Articolo 70: approvare una legge non sarà più un percorso a ostacoli
Da una parte, quindi, un principio chiaro in teoria, aggirabile ed aggirato in pratica, dall’altra un testo chepone fine al meccanismo della navetta e riporta chiarezza nel procedimento legislativo.
Articolo 71: una democrazia partecipata è una democrazia più forte
L’articolo 71 della Costituzione si occupa di disciplinare la cosiddetta “iniziativa legislativa”.Con questo termine si indica sostanzialmente il potere attribuito dalla Costituzione di poter elaborare proposte di legge e sottoporle al dibattito parlamentare.
La prima parte dell’attuale testo dell’articolo 71 riguarda quella che potremmo chiamare iniziativa legislativa istituzionale, poiché individua, direttamente o indirettamente, tutti gli organi dello Stato legittimati ad effettuare proposte di legge. Prevede dunque che “l’iniziativa delle leggi” appartiene “al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale”.
L’originario secondo comma dell’articolo 71 stabilisce che “il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli”. Questo secondo comma, tuttavia, ha trovato scarsa applicazione, soprattutto per quanto concerne il momento finale, quello della approvazione. Oltre la metà dei progetti popolari non sono nemmeno stati esaminati dalle Camere e circa l’1% si è trasformato in legge, peraltro solo grazie al fatto che sono state abbinate a proposte di legge di iniziativa parlamentare.
Questi numeri sono preoccupati, poiché dimostrano come la nostra Costituzione, alle volte, preveda degli efficaci strumenti di partecipazione senza occuparsi del momento applicativo. La riforma costituzionale interviene nella direzione di conferire efficacia all’iniziativa popolare, in modo che questa non costituisca una mera dichiarazione programmatica, ma un momento vivo di partecipazione al processo democratico.
Quando si redige una legge, a maggior ragione se questa legge modifica il documento fondamentale di una democrazia contemporanea, ci si trova spesso dinanzi ad esigenze diverse, a volte contrapposte, che si ha l’obbligo di ponderare e contemperare. Per questa ragione la riforma interviene sotto due punti di vista: a fronte di un aumento del numero richiesto per la validità di una proposta popolare (da cinquantamila si passa a centocinquantamila), vengono stabiliti tempi certi per la discussione e la deliberazione in Aula, che dovranno avvenire secondo le modalità stabilite dai regolamenti parlamentari. La nuova Costituzione restituisce finalmente importanza e dignità, istituzionale, alle proposte dei cittadini, che dovranno essere obbligatoriamente discusse.
La riforma introduce un nuovo secondo comma nell’articolo 71, che conferisce al Senato della Repubblica, in qualità di ente rappresentativo delle autonomie locali, la facoltà di “procedere all’esame di un disegno di legge”, nel caso in cui questo voti “a maggioranza assoluta dei suoi componenti”. Il senso di questa previsione è chiaro: se il Senato cambia funzione, appare logico e coerente diversificare la disciplina di cui l’articolo 71 in maniera specifica per i due rami del Parlamento. Nel caso in cui il Senato voti a maggioranza assoluta dei suoi componenti, e richieda di esaminare la proposta di legge, la Camera dei deputati dovrà valutare le proposte effettuate dal Senato e pronunciarsi , in via definitiva, entro il termine perentorio di sei mesi dalla deliberazione del Senato.
Durante la discussione in Aula, il Parlamento ha approvato una modifica che ha profondamente innovato il disposto dell’articolo 71, introducendo, al quarto comma, due nuovi istituti: il referendum propositivo ed il referendum d’indirizzo, prevedendo che sia una legge costituzionale – non ordinaria, dunque – a stabilire “condizioni ed effetti” di tali strumenti.
Questo dimostra la grande ventata di innovazione che sospinge tutta la riforma. Attraverso il referendum propositivo, infatti, i cittadini avranno la possibilità di votare per sottoporre al Parlamento una proposta di legge avvertita come fondamentale per la pubblica opinione, mentre utilizzando il secondo istituto, il referendum d’indirizzo, il popolo avrà la possibilità di orientare le scelte legislative, e mantenere un collegamento con la classe politica del momento.
Il disposto dell’articolo 71 costituisce il paradigma della riforma, poiché contempera equilibrio e partecipazione, principi democratici e conseguente attuazione. Una democrazia partecipata, è bene tenerlo sempre a mente, è una democrazia infinitamente più forte.
Articolo 72: un iter legislativo veloce ed efficiente
Articolo 73: mai più leggi elettorali incostituzionali
L’articolo 73 della Costituzione disciplina tempi e modalità attraverso i quali le leggi vengo promulgate. Per promulgazione si intende il momento successivo all’approvazione parlamentare durante il quale la legge viene inserita stabilmente nell’ordinamento giuridico.
Il primo comma dell’articolo 73 stabilisce che “le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione”. Il fatto che sia il Presidente della Repubblica, nella sua veste di garante dell’unità nazionale, ad inserire in maniera duratura una legge nell’ordinamento fa sì che questo si mantenga unitario e coerente. La riforma non modifica il primo comma del presente articolo, e dunque la promulgazione rimarrà atto di competenza esclusiva del Presidente della Repubblica, nell’ottica di non modificarne poteri ed attribuzioni.
La revisione, invece, interviene inserendo un nuovo secondo comma, che disciplina il cosiddetto “giudizio preventivo di legittimità” da parte della Corte Costituzionale.
Ove ne faccia richiesta un quarto dei membri della Camera dei deputati, oppure un terzo dei membri del Senato, sono sottoposte al giudizio preventivo di legittimità costituzionale le leggi che “disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica”.
Questo comma, che introduce di fatto un nuovo istituto all’interno del nostro ordinamento, è stato aggiunto durante il dibattito parlamentare sulla base di una precisa motivazione: nel nostro Paese troppi sono stati i casi nei quali le leggi elettorali sono state dichiarate illegittime, in parte o in tutto, dalla Consulta – da ultimo ricordiamo la sentenza numero 1 del 2014 che ha dichiarato, parzialmente, illegittimo il cosiddetto “Porcellum” -, e troppi sono stati i casi in cui, di conseguenza, la declaratoria di illegittimità ha causato instabilità politica.
È del tutto evidente che la colpa non possa essere attribuita alla Corte Costituzionale, che si limita ad esercitare le competenze attribuitegli dalla Costituzione, ma, piuttosto, al Parlamento nel suo complesso. Per questo motivo la riforma costituzionale introduce l’istituto del giudizio preventivo di legittimità, per porre sotto il controllo della Consulta, limitatamente alle leggi elettorali, sulla base di un “ricorso motivato”, il Parlamento tutto.
Alla base di questa scelta sta una precisa indicazione di principio: assieme alla Costituzione, ancorché a questa subordinata, la legge elettorale rappresenta la cornice all’interno della quale si realizza il quadro istituzionale di un Paese moderno, e se la legge elettorale claudica, è instabile il sistema politico tutto.
Rendere certa la legittimità costituzionale di una legge significa conferire stabilità alle istituzioni, esigenza più che mai presente nel nostro ordinamento.
L’ultimo comma del presente articolo rimane invariato, mentre il penultimo risulta essere interessato da modifiche puramente formali. Se, precedentemente, questo stabiliva che nei casi in cui “le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito” con la riforma questo potere verrà attribuito alla sola Camera dei deputati, coerentemente con le competenze attribuitegli dalla nuova Costituzione.
Articolo 74: Il Presidente della Repubblica mantiene intatte le sue prerogative
La riforma costituzionale interviene, seppure non stravolgendone il senso, anche sull’articolo 74. Il disposto di tale articolo stabilisce, al primo comma, che “il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione”.
L’articolo 74 rende più solido il ruolo di garante esercitato dal Presidente della Repubblica, permettendogli di operare un controllo, non vincolante, beninteso, sull’operato del Parlamento.
Quando questo adotti una legge di dubbia legittimità, il Presidente della Repubblica, per garantire la stabilità dell’ordinamento giuridico, richiede al Parlamento di pronunciarsi una seconda volta, e far sì che, eventualmente, torni sui suoi passi.
Se l’Assemblea legislativa si pronuncia favorevolmente una seconda volta sul medesimo testo, il Presidente della Repubblica, salvo i casi in cui la legge risulti manifestamente incostituzionale, deve promulgare la legge.
Il primo comma dell’articolo 74, che disciplina quanto detto fino ad ora, rimane immutato rispetto alla redazione originaria del testo.
La riforma costituzionale interviene sull’articolo aggiungendo un nuovo secondo comma, il quale prevede che “qualora la richiesta – di nuova deliberazione – riguardi la legge di conversione di un decreto adottato a norma dell’articolo 77, il termine per la conversione in legge è differito di trenta giorni”.
Per spiegare questa previsione bisogna fare un salto di tre articoli ed anticipare quanto previsto dal disposto dell’articolo 77. Questo disciplina l’istituto del decreto legge, attraverso il quale il Governo, nei soli casi di necessità ed urgenza, si sostituisce al Parlamento nell’esercizio del potere legislativo. Il decreto legge ha efficacia temporanea, e deve essere necessariamente convertito in legge dal Parlamento, entro sessanta giorni.
Il combinato disposto degli articoli 74 e 77 della Costituzione realizza la seguente disciplina: se la richiesta, pervenuta dal Presidente della Repubblica, di nuova deliberazione da Parte del Parlamento riguardi leggi di conversione di decreti legge il termine è “differito di trenta giorni”, e quindi risulta di novanta giorni, anziché sessanta.
Tale previsione si giustifica sulla base del fatto che, effettivamente, la richiesta di nuova deliberazione diminuisce, di fatto, il tempo a disposizione del Parlamento per decidere una seconda volta, ed appare logico che la Costituzione permetta al Parlamento di avere un termine congruo per deliberare nella maniera migliore possibile.
Articolo 75: più valore ai referendum abrogativi
Uno degli argomenti più dibattuti, sin dall’inizio della campagna referendaria, è stato l’articolo 75, che disciplina l’istituto del referendum abrogativo. È bene fare chiarezza, perché l’istituto del referendum riguarda la partecipazione dei cittadini al processo democratico, e merita di essere trattato puntualmente, al di là delle mistificazioni.
Il primo comma stabilisce che il referendum abrogativo abbia “forza di legge”, e rimane pressoché invariato dalla riforma. Anche il secondo comma dell’articolo 75 non cambia, e continua a porre i medesimi limiti alla utilizzazione di tale istituto, prevedendo che non possa essere “ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”, sulla base del rilievo che alcuni atti richiedano una ponderazione particolarmente ragionata, che non possa essere ridotta alla dicotomia SÌ-NO. Il terzo comma, similmente, non subisce modifiche sostanziali, e stabilisce che “hanno diritto di partecipare al referendum tutti gli elettori”.
L’innovazione più importante deriva dalla integrazione effettuata del quarto comma, che disciplina le modalità attraverso le quali un referendum viene considerato valido. Attualmente si prevede che il referendum sia valido se vengono raccolte 500 mila firme per la promozione e se partecipino alla consultazione almeno la maggioranza dei cittadini aventi diritto al voto. Questa previsione, seppure logica ed apprezzabile, ha reso molto complicata la validazione di molti referendum proposti nel corso degli anni.
Volgiamo lo sguardo alla pratica. Numerosi dei referendum proposti durante gli anni non sono stati considerati validi per mancato conseguimento del quorum, pur essendo sostenuti, in molti casi, da gran parte della pubblica opinione. Prendiamo ad esempio il referendum del 1999 per eliminare la quota proporzionale prevista nel sistema elettorale: a questo referendum votò il 49,7% degli aventi diritto, e la consultazione non fu ritenuta valida per un misero 0.3% di non votanti. Oppure la proposta di referendum del 1990, avanzata da Radicali e Verdi, che si proponeva di impedire le utilizzazioni di pesticidi nell’agricoltura: in questo caso votò il 43.1% degli aventi diritto al voto.
Pur raccogliendo ampissimi consensi, buona parte delle battaglie referendarie sono state combattute sulla scia dell’astensione, più che dei contenuti. È del tutto evidente che questa prassi svilisca, in certa misura, un istituto teorizzato per ampliare la partecipazione.
Per questo motivo la riforma ha integrato il disposto dell’articolo 75, quarto comma, stabilendo che la proposta di referendum venga approvata se “avanzata da ottocentomila elettori” e la votazione ritenuta valida se “la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati” vi abbia partecipato. Insomma, dal 4 dicembre in poi, i referendum avranno due possibilità di realizzazione: 500 mila firme con un quorum del 51% degli elettori, oppure 800 mila firme con un quorum del 51% dei votanti alle ultime elezioni politiche – che equivale in media al 35% circa degli elettori. Sia ben chiaro: una forma non esclude l’altra. Alcuni oppositori della riforma descrivono questa modifica come un attacco alla democrazia e un indebolimento dell’istituto del referendum in quanto saranno necessarie più firme. Accusa decisamente infondata. Oltre al fatto che l’introduzione delle 800 mila firme non esclude il sistema delle 500 mila, è bene ricordare che nel 1946, quando furono prescritte le 500 mila firme, l’Italia era composta da 45 milioni di abitanti, cifra oggi aumentata di 15 milioni. È evidente che le proporzioni tra popolazione e firme necessarie sono cambiate rispetto al disposto originale.
La riforma costituzionale consegue l’obiettivo di conferire dignità ad uno strumento di partecipazione la cui utilizzazione è stata sempre svilita dall’astensione. Con il nuovo articolo 75 potremo avere, finalmente,battaglie referendarie fondate sui contenuti, mai più sull’astensione.
Articolo 77: come la riforma mette fine all’abuso dei decreti legge
La riforma, attraverso il nuovo disposto dell’articolo 77, in definitiva, consegue due obiettivi importanti: contemperare due esigenze, apparentemente antitetiche, quali efficienza e ponderazione legislativa,ed arginare il fenomeno, deprecabile, dell’abuso della decretazione d’urgenza.
Articolo 78: la deliberazione dello stato di guerra a maggioranza assoluta
L’articolo 78 della Costituzione, pur essendo quantitativamente molto breve – appena tre righe – disciplina una situazione particolarmente rilevante: la deliberazione dello stato di guerra.
Bisogna fare una precisazione, preliminare a tutto il discorso. La deliberazione dello stato di guerra non coincide con la dichiarazione dello stesso, competenza, questa, di esclusiva attribuzione del Presidente della Repubblica.
Il disposto dell’articolo 78, dunque, deve necessariamente essere letto in combinazione con l’articolo 87, che disciplina le attribuzioni del Capo dello Stato. Appare logico che questi, nella propria veste di garante dell’unità nazionale e della tenuta di tutto l’ordinamento costituzionale, abbia l’ultima parola su di un evento, la guerra, che potenzialmente mina la tenuta dell’ordinamento.
C’è bisogno di un’ulteriore precisazione, necessaria per capire il senso della procedura prevista dall’articolo 78: la deliberazione dello stato di guerra riguarda, esclusivamente, le misure che l’Italia dovrebbe prendere in caso di aggressione da parte di uno Stato o di forze esterne, e non di eventuali aggressioni da parte dell’Italia, vietate dall’Articolo 11 della Costituzione. Questo articolo, dalla entrata in vigore della Costituzione sino ad oggi, non è mai stato utilizzato.
La modifica dell’articolo 78 lo rende coerente con il nuovo assetto istituzionale. La Camera dei deputati, è sempre bene ricordarlo, sarà la sola a mantenere un rapporto fiduciario con il Governo, al quale conferisce e revoca la fiducia.
Appare scontato, dunque, che, se precedentemente erano “le Camere” – entrambe – a deliberare lo stato di guerra, ora la deliberazione venga affidata alla sola Camera dei deputati. Questa, dopo aver deliberato lo stato di guerra, ai sensi dello stesso articolo 78, “conferisce al Governo i poteri necessari.”
Oltretutto risulta sensato che sia il solo ramo del Parlamento al quale viene affidato il compito di rappresentare la Nazione nel suo complesso – la Camera dei deputati – a poter adottare un provvedimento di questo tipo. È bene tenere a mente che il nuovo disposto dell’articolo 55 dispone che “ciascun membro della Camera dei Deputati rappresenta la Nazione”.
Nella riforma, peraltro, è previsto che la deliberazione sia assunta a maggioranza assoluta e non a maggioranza semplice, come in passato. Si rende, di fatto, più complicato adottare un provvedimento di deliberazione dello stato di guerra.
L’articolo 78 subisce, come molti degli articoli innovati dalla riforma, le modificazioni necessarie per renderlo coerente con il nuovo assetto istituzionale disegnato dalla riforma. Una modifica formale, in conclusione, che non contribuisce in alcun modo a facilitare la dichiarazione di guerra.
Articolo 79: solo la Camera vota leggi di amnistia e indulto
Il disposto dell’articolo 79 della Costituzione disciplina gli istituti dell’amnistia e dell’indulto.L’articolo in questione è una disposizione generale, e viene declinata, concretamente, all’interno del codice penale – agli articoli 171 e 174.
La riforma costituzionale non introduce innovazioni significative, nella misura in cui non modifica la sostanza dell’articolo 79, limitandosi, piuttosto, ad introdurre quelle modificazioni necessarie a rendere coerente tale disposizione con il quadro istituzionale disegnato dalla riforma stessa.
Il primo comma dell’articolo 79 prevede che “l’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti della Camera dei deputati, in ogni suo articolo e nella votazione finale”.
L’unica modifica apportata dalla riforma all’articolo 79, dunque, consiste nell’aver sostituito al primo comma la frase “di ciascuna Camera” con l’espressione “della Camera dei deputati”.Come è ovvio, se la Camera dei deputati è titolare, quasi esclusiva, della potestà legislativa, e ammesso, come è, che amnistia e indulto debbano essere concessi attraverso una legge ordinaria, appare logico e coerente che l’adozione di quest’ultima venga delegata alla Camera dei deputati.
Un aspetto lasciato invariato dalla riforma merita di essere messo in luce: la deliberazione in virtù della quale si adotta una legge di amnistia o indulto deve necessariamente essere votata dalla maggioranza dei 2/3 dei “componenti della Camera dei deputati”. È importante, dunque, che la riforma lasci invariata questa maggioranza che impedisce alla forza politica di turno di adottare, in maniera arbitraria, provvedimenti di amnistia e indulto.
I due commi successivi dell’articolo 79 rimangono immutati e sanciscono due principi importanti: il primo, previsto dal secondo comma, è che “la legge che concede l’amnistia o l’indulto stabilisce il termine per la loro applicazione”; il secondo, disposto dall’ultimo comma dell’articolo 79, è che amnistia ed indulto non possano essere applicati ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.
Amnistia e indulto rivestono un’importanza, soprattutto politica e sociale, significativa, e per questo motivo la riforma non ne modifica i tratti essenziali.
Articolo 80: il Senato delle autonomie approva i trattati UE
Il disposto dell’articolo 80 della Costituzione disciplina l’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionale. Il testo vigente di tale disposizione prevede che la ratifica debba essere autorizzata, con legge, da entrambe le Camere. È però necessario fare alcune precisazioni. I trattati internazionali non vengono ratificati, automaticamente, con la legge di autorizzazione; l’atto è di competenza esclusiva del presidente della Repubblica che, a norma dell’articolo 87, detiene l’ultima parola.
L’articolo 19 della riforma costituzionale interviene modificando il primo periodo dell’articolo 80,attribuendo alla sola Camera dei deputati la facoltà di adottare la legge che autorizzi la ratifica dei trattati internazionali. Ulteriore delucidazione si rende necessaria per quanto riguarda le tipologie di trattati la cui ratifica debba essere preventivamente autorizzata con legge. Rientrano in questa categoria i “trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitri o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di legge”. Questa parte del disposto dell’articolo 80 rimane invariata, e sarà dunque necessaria l’adozione di un provvedimento normativo che autorizzi la ratifica dei trattati di questo genere.
L’innovazione più importante apportata all’articolo 80 è sicuramente costituita dall’integrazione operata dalla riforma costituzionale sulla seconda parte della disposizione. L’ultimo periodo dell’articolo, infatti, stabilisce che, sempre ai sensi dell’articolo 19 della riforma costituzionale, “le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea sono approvate da entrambe le Camere”.
Per comprendere il senso di questa integrazione è necessario fare un’ulteriore premessa, ossia che il Senato della Repubblica non condividerà più, in via paritaria, la potestà legislativa con la Camera dei deputati. Da questo derivano due conseguenze importanti: la prima, di carattere formale, è che i casi in cui il Senato debba intervenire nel procedimento legislativo – quale, appunto, quello previsto dall’articolo 80 – debbano essere previsti in maniera puntuale dal nuovo testo della Costituzione, e la seconda, di carattereistituzionale, è che se al Senato viene attribuita la funzione di essere il raccordo tra enti locali, Stato e Unione Europea, appare coerente che lo stesso possa esprimersi, in maniera vincolante, sui provvedimenti che riguardino questa materia.
C’è un altro motivo per il quale si è deciso di devolvere l’approvazione degli atti riguardanti l’Unione Europea a entrambe le Camere. L’approvazione di questi atti costituisce, classicamente, uno degli strumenti attraverso cui le Camere operano un controllo stringente sull’Esecutivo, essendo a questo, in via di fatto, attribuita la competenza di concludere – non, come è ovvio, rendere esecutivo – un trattato internazionale. Per questo motivo la riforma costituzionale, nell’ottica di non far venire meno il sistema di pesi e contrappesi previsti dalla Costituzione vigente, attribuisce tale competenza a entrambe le Camere, e non alla sola Camera dei deputati, depositaria, in via pressoché esclusiva, della competenze legislativa.
Rendere più efficace l’azione delle istituzioni non deve mai prevaricare l’esigenza di operare un controllo sulle stesse, e l’approvazione bicamerale di cui l’articolo 80 – nonché l’approvazione del bilancio tramite procedimento rinforzato – permettono di conseguire questo equilibrio: efficenza e controllo, ponderazione e rapidità, per istituzioni più efficienti e credibili.
Articolo 81: solo la Camera approverà leggi di bilancio
L’articolo 81 costituisce una disposizione di enorme importanza per la vita istituzionale del nostro Paese. Integrandolo la riforma costituzionale del 2012, ha introdotto all’interno dell’ordinamento giuridico italiano il cosiddetto “equilibrio di bilancio”, stabilendo che, per l’appunto, “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio” e specificando, nel periodo successivo, che si debba avere riguardo “delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.”
La riforma costituzionale non interviene sul primo comma della presente disposizione. Le modifiche riguardano, invece, i commi 2, 4 e 6.
Il secondo comma dell’articolo 81 prevede che il ricorso all’indebitamento debba essere preventivamente autorizzato dalla Camera dei deputati, mentre, precedentemente, si rendeva necessaria una “autorizzazione delle Camere – entrambe – adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti”. È importante sottolineare come anche la “previa autorizzazione della Camera dei deputati” debba essere approvata “dalla maggioranza assoluta dei suoi componenti”. Costituisce, questa, una modifica necessaria ma che non cambia affatto la sostanza dell’articolo.
Il quarto comma, coerentemente con quanto detto sino ad ora, stabilisce che la legge di bilancio non venga più approvata da entrambe le Camere, ma dalla sola Camera dei deputati.
Questo comma deve essere letto in combinato disposto con il comma 5 dell’articolo 70, che stabilisce delle modalità particolari per l’approvazione della legge di bilancio. Essendo questa, storicamente, considerata strumento di controllo delle Camere nei confronti dell’Esecutivo, la riforma prevede un procedimento di carattere rafforzato.
Il 5 comma dell’articolo 70, difatti, stabilisce che il Senato possa esaminare il disegno di legge e “deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione”, e dunque il termine massimo entro il quale il Senato deve proporre modifiche viene differito di cinque giorni rispetto alla procedura normale.
Il 6 comma dell’articolo 81 prevede che “il contenuto delle legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci” nonché “la sostenibilità del debito” delle Pubbliche amministrazioni vengano stabiliti con “legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti della Camera dei deputati”.
Anche l’ultimo comma della disposizione in esame, quindi, viene interessato da modifiche eminentemente formali, nel senso che ove, precedentemente, si stabiliva che un provvedimento dovesse essere adottato da “entrambe le Camere”, si prevede, attualmente, che tale adozione venga eseguita dalla sola Camera dei deputati.
È chiaro l’obiettivo perseguito dalla riforma, che costituisce il fil rouge di buona parte delle modifiche apportate al testo costituzionale: rendere la Camera dei deputati il ramo politico del Parlamento, conferendo a questa, avuto riguardo di mantenere invariato il sistema di pesi e contrappesi, la competenza legislativa quasi esclusiva, il compito di conferire e revocare la fiducia all’Esecutivo e, da ultimo, il dovere di adottare la legge di bilancio.
Articolo 82: il Senato può fare inchieste sulle autonomie locali
Il disposto dell’articolo 82 disciplina le modalità attraverso le quali possono essere costituite Commissioni d’inchiesta o, in generale, disposte inchieste. La competenza generale, prima condivisa da entrambi i rami del Parlamento, viene ora attribuita esclusivamente alla Camera dei deputati, la quale potrà, in via esclusiva, “disporre inchieste su materie di pubblico interesse.”
La particolarità introdotta dalla riforma, coerente con l’obiettivo di distinguere puntualmente le competenza delle due Camere, sta nel fatto che mentre la Camera viene considerata depositaria di una competenza generale di inchiesta, il Senato della Repubblica potrà disporre inchieste solamente “su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali”.
Se il Senato deve rappresentare gli Enti territoriali a livello nazionale è logico che venga attribuito a questo la facoltà di disporre inchieste per le sole materie “concernenti le autonomie territoriali”, in modo che il collegamento profondo tra Senato e territori possa esprimersi non solamente dal punto di vista istituzionale, ma anche sociale.
Il secondo comma dell’articolo 82 è innovato marginalmente, nel senso che risulta destinatario di modifiche direttamente conseguenti a quelle apportate al primo comma. La presente disposizione prevede, difatti, le modalità attraverso le quali disporre inchieste. Nello specifico, ai sensi del secondo comma dell’articolo 82, si dispone che “a tale scopo – quello di disporre inchieste – ciascuna Camera nomina fra i propri componenti una Commissione. Alla Camera dei deputati – precedentemente entrambe le Camere – la Commissione è formata in modo da rispecchia la proporzione dei vari gruppi.”
Conclude l’ultimo comma dell’articolo 82 attribuendo alle Commissioni d’inchiesta “gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria”. L’istituto della Commissione d’inchiesta costituisce uno strumento particolarmente rilevante per fare luce su fatti poco chiari, che interessano l’opinione pubblica e hanno una rilevanza sociale preponderante. Il fatto che la riforma non modifichi strutturalmente, ma solo marginalmente, il disposto dell’articolo 82 costituisce un esempio, paradigmatico, di mantenimento del sistema di pesi e contrappesi, che la stessa riforma non si propone minimamente di modificare.
Articolo 83: si alza il quorum per eleggere il Presidente della Repubblica
L’articolo 83 della Costituzione può essere considerato, già nella sua redazione attuale, una disposizione di grande rilevanza sistematica per il nostro ordinamento. Questo prevede, difatti, le modalità di elezione del Presidente della Repubblica. Prima di affrontare il tema delle modifiche, bisogna segnalare un aspetto che la riforma, scientemente, non tocca. Il Presidente della Repubblica viene, e continuerà ad essere, eletto da entrambi i rami del Parlamento, riuniti, come si dice, in “seduta comune”. Le motivazioni che stanno alla base di questa previsione sono molteplici, la principale delle quali è che il Capo dello Stato rappresenta l’unità Nazionale, ed è giusto che sia il Parlamento tutto ad eleggerlo.
L’attuale testo dell’articolo 83 prevede che all’elezione partecipino, oltre ai componenti di Camera e Senato, anche i delegati regionali, per legittimare ulteriormente il Presidente della Repubblica, rendendolo anche espressione delle autonomie territoriali.
La riforma innova l’articolo 83, non modificandone il senso profondo. Il secondo comma – il quale prevede la partecipazione dei delegati regionali – viene abrogato, in virtù del fatto che sarà il Senato, secondo quanto stabilito dalla riforma, a rappresentare gli Enti territoriali, anche in questa occasione. La legittimazione del Capo dello Stato viene, dunque, salvaguardata, poiché all’elezione parteciperanno non solo i rappresentati politici nazionali, ossia i deputati, ma anche quelli territoriali, ossia i componenti del Senato della Repubblica.
La riforma costituzionale interviene sul terzo comma, modificando le modalità di elezione del Presidente della Repubblica. Come già scritto in un precedente articolo la Costituzione riformata, come quella attuale, prevede che per le prime tre votazioni il Presidente debba essere eletto dai 2/3 del Parlamento in seduta comune – dunque 487 voti. Secondo l’attuale disposto, “dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta”, ovvero la metà più uno. La riforma prevede invece che dal quarto al sesto scrutinio il quorum necessario sia i 3/5 dei voti degli aventi diritto – 438 voti -, dal settimo scrutinio in poi i 3/5 dei votanti effettivi e non dei componenti.
La domanda è: potrebbe il PD, o il M5S o Forza Italia o qualsiasi altro partito eleggersi da solo il Presidente della Repubblica? La risposta è, evidentemente, no. Non apparirebbe logico, difatti, che le opposizioni, per impedire l’elezione di un Presidente a loro non gradito, non partecipino all’elezione, perché permetterebbero, in questo modo sì, di eleggere paradossalmente quel Capo dello Stato al quale intendono opporsi. La riforma, evidentemente, aumenta il quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica – fatta eccezione di un alto livello di astensione,improbabile e senza precedenti.
Articolo 94: solo la Camera voterà la fiducia al Governo
Il disposto dell’articolo 94 della Costituzione, già nella sua versione originaria, caratterizza fortemente la nostra forma di governo: la democrazia parlamentare. Il tratto saliente di questa è, difatti, il rapporto fiduciario che si viene a creare tra l’organo legislativo – ossia il Parlamento – e l’Esecutivo – ossia il Governo – in un rapporto di controllo del primo sull’operato del secondo.
Il concetto che sta alla base della revisione dell’articolo 94 è chiaro: sarà la sola Camera dei deputati a detenere il rapporto fiduciario con il Governo.
Per questo il primo comma dell’articolo 94 dispone, in virtù delle modifiche apportate dalla riforma, che “il Governo deve avere la fiducia della Camera dei deputati.” Il secondo comma sviluppa e specifica quanto stabilito dal primo, prevedendo che la fiducia venga accordata o revocata “mediante mozione motivata e votata per appello nominale”.
Uno degli altri casi in cui si inserisce il rapporto fiduciario tra legislativo ed Esecutivo è, naturalmente, il momento in cui il Governo viene costituito. Dopo che il Presidente della Repubblica ha nominato il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i rispettivi Ministri, il Governo tutto deve “entro dieci giorni dalla sua formazione” presentarsi “innanzi alla Camera dei deputati per ottenerne la fiducia.”
Continua l’articolo 94 disponendo che “il voto contrario della Camera dei deputati su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni”. Questa previsione, oltre a specificare il principio che sia la sola Camera dei deputati depositaria della potestà legislativa, sancisce, sostanzialmente, che non ogni provvedimento del Governo può essere utilizzato come cartina di tornasole sull’esistenza, o sul venir meno, della fiducia tra questo ed il Parlamento.
La fiducia deve essere revocata specificamente, dunque, e le modalità attraverso le quali si pone in essere tale revoca sono descritte puntualmente dall’ultimo comma dell’articolo 94, il quale prevede che una mozione di sfiducia debba “essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera dei deputati e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione”. Senza soffermarci troppo su di una disposizione già chiara, bisogna sottolineare come i costituenti abbiano scelto di conferire alla maggioranza un termine di tre giorni prima di porre in votazione la mozione per consentire a questa di ricompattarsi.
In conclusione dobbiamo anche sottolineare che la fiducia accordata e revocata da uno solo dei rami del Parlamento, la Camera dei deputati, per l’appunto, non comporta una diminuzione del controllo esercitabile sul Governo ma, al contrario, un suo aumento.
Se, difatti, la Camera dei deputati, essendo l’unica camera politica, è sottoposta alle inevitabili oscillazioni della vita istituzionale, il Senato della Repubblica sarà una camera praticamente permanente, che potrà esercitare un controllo pregnante sull’operato del Governo, indipendentemente dalle crisi politiche alle quali gli organi di livello nazionale – Governo e Camera dei deputati – possano essere sottoposti.
Articolo 99: la riforma abolisce finalmente il CNEL
Il disposto dell’articolo 99 della Costituzione, nella sistematica della Riforma, riveste un ruolo di primaria importanza. Questo, nella sua versione vigente, prevede un organo costituzionale e ne disciplina l’attività: il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, il CNEL.
Per i costituenti, l’idea sulla base della quale fu istituito il CNEL era chiara: far sì che potessero convergere in un unico organismo le istanze di diverse parti sociali, tra di loro tendenzialmente inconciliabili.
Precedentemente, nella versione originaria dell’articolo 99, al CNEL era riconosciuta l’iniziativa legislativa esclusivamente nelle materie concernenti, per l’appunto, l’economia ed il lavoro. Nell’ottica di ampliarne le competenze, e di renderne funzionale l’esistenza, nel 1993 venne varata una riforma costituzionale in virtù della quale fu attribuita al CNEL la potestà legislativa generale. Il CNEL ha anche una funzione di carattere consultivo, essendo legittimato, su esplicita richiesta del Governo, a rendere pareri non vincolanti.
La domanda che ci si deve porre è la seguente: quanto e come il CNEL ha adempiuto ai doveri attribuitegli dalla Costituzione? La risposta si trova nei numeri. Oltre al fatto che il CNEL, annualmente, pesi circa 20 milioni di euro, si deve ragionare sulla sua effettiva utilità. I mondi che avrebbero dovuto essere rappresentati all’interno del CNEL – ossia quelli dell’economia e del lavoro – hanno sempre prediletto, durante tutta la storia repubblicana, strumenti più diretti ed efficaci per realizzare i propri interessi. Insomma, non hanno mai avuto davvero bisogno del CNEL.
Questa conclusione si declina, dal punto di vista istituzionale, nel numero assolutamente esiguo di pareri resi durante tutta la storia di questo organo – appena 96 – e nel numero di disegni di legge proposte, che si attesta a 14 – in 70 anni! Non bisogna dimenticare, peraltro, che da quando si è paventata la possibilità di una sua soppressione, e conseguente liquidazione – ai sensi di quanto stabilito dall’articolo 40 delle disposizioni transitorie e di attuazione – l’attività del CNEL è stata sì sensibilmente ridotta, ma sono rimasti invariati i cosiddetti “premi di produttività” riconosciuti ai dirigenti.
Nell’ottica dei costituenti un organo che consentisse un confronto istituzionalizzato tra istanze, come già detto, tendenzialmente inconciliabili, e che ne permettesse la conciliazione, era pienamente conforme all’ispirazione costituzionale e, soprattutto, appariva, nonché utile, necessario. Uno dei motivi che spinse l’Assemblea costituente ad istituire un organo di questo tipo stava nel fatto che si voleva dare ai sindacati un’istituzione in cui poter rappresentare legittimamente le proprie istanze, dopo gli anni del divieto di attività sindacale imposto dal fascismo.
Posto il fatto che i pareri resi dal CNEL sono decisamente in numero esiguo, che i disegni di legge proposti non ne giustificano l’esistenza e che, ad oggi, l’attività sindacale è pienamente libera, vengono meno i presupposti basilari della stessa esistenza del CNEL, ed è per questo che la riforma costituzionale si fa carico di realizzare una aspirazione percepita oramai da molti anni: eliminare il CNEL.
L’eliminazione del CNEL, oltre ad inserirsi nella voce del contenimento dei costi garantito dalla riforma costituzionale, ha anche un’altra motivazione: rendere le istituzioni più credibili, andando a colpire le sacche di spreco, a qualunque livello legislativo ed istituzionale.
Nulla è per sempre, ed il CNEL ha fatto il suo tempo, invero, da molto tempo.
Articolo 114: abolite definitivamente le Province
Il disposto dell’articolo 114 costituisce sicuramente uno dei punti più importanti della riforma costituzionale. Si consegue un obiettivo che da tempo era all’ordine del giorno: l’eliminazione delle Province. È utile ricordare che, secondo l’organizzazione prevista dalla Costituzione attuale, la Repubblica è composta da Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni.
Nell’ottica dei padri costituenti avere un organo di mediazione tra livello territoriale e nazionale – le Province, appunto – poteva apparire utile. Nei fatti l’utilità delle Province o non si è mai manifestata chiaramente, o, più probabile, non è effettivamente mai esistita.
Dall’istituzione delle Regioni nel 1970 abbiamo assistito ad una costante erosione di competenze provinciali, a favore delle Regioni, ritenute più adeguate, sia dal punto di vista organizzativo sia strutturale, ad adempierle. In buona sostanza si può dire che, durante la storia repubblicana, due siano state le tendenze legislative afferenti al tema delle Province: una che puntava a rimpinguare competenze ed attribuzioni delle Province, l’altra che, contrariamente, propendeva per una loro definitiva abolizione.
Se negli anni ’90 la tendenza prevalente era quella che puntava a distribuire un numero sempre maggiore di competenze alle Province, la riforma costituzionale si inserisce nel secondo filone di pensiero e, attraverso la modifica dell’articolo 114, le elimina definitivamente.
Il nuovo disposto dell’articolo 114, difatti, prevede che “la Repubblica” sia costituita da “Comuni, Città metropolitane e Regioni”. Viene espunto il termine “Province”, in modo che non si possa tornare indietro e che l’eliminazione di un ente dimostratosi inutile sia irreversibile.
È del tutto evidente che la riforma costituzionale costituisca solo l’approdo ultimo di un percorso iniziato due anni fa, nel 2014, con la cosiddetta “legge Delrio” – 7 aprile 2014, n. 56 -, attraverso la quale le Province sono state profondamente esautorate delle competenze che precedentemente spettavano loro.
Bisogna domandarsi, conseguentemente, come sarà la struttura della Repubblica a seguito della abolizione delle Province. Le città metropolitane non sostituiranno, del tutto, la Provincia nella amministrazione del territorio, poiché gran parte delle competenze di queste ultime verranno definitivamente trasferite alle Regioni.
Per ragioni di coerenza dobbiamo ricordare che i compiti assolti dalle Province – che, dunque, verranno trasferiti a favore delle Regioni – sono di carattere puramente amministrativo, e si differenziano dalle competenze oggetto della riparazione operata dall’articolo 117.
Oltre a tutto quello che è stato detto, è utile ricordare che sarà il Senato, così come delineato dalla riforma costituzionale, ad assolvere al compito per il quale furono effettivamente istituite la Province, ossiarappresentare le istanze territoriali a livello nazionale, e fungere da raccordo tra enti locali ed organi centrali.
La riforma, finalmente, raccoglie una sfida di cui si parla da troppo tempo, ed elimina una istituzione che, nella migliore delle ipotesi, ha intasato il procedimento decisionale locale, senza mai assolvere al proprio compito.
Articolo 116: Più potere alle Regioni virtuose
Il disposto dell’articolo 116 della Costituzione viene profondamente innovato dalla riforma.Tale disposizione, nella sistematica del Titolo V, rappresenta il fondamento delle particolari condizioni di autonomia, poiché stabilisce che “Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.”
In questo breve passaggio i padri costituenti hanno inserito nella nostra carta costituzionale le cosiddette Regioni a statuto speciali, le quali, in virtù della loro particolare conformazione, sia territoriale che dal punto di vista della popolazione, godono di particolari tipologie di autonomie.
Il secondo comma di tale disposizione, che non viene toccato dalla riforma costituzionale, stabilisce che “La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.”
L’innovazione importante, apportata al disposto dell’articolo 116, sta nel terzo comma della presente disposizione, che permette particolari tipi di devoluzione di responsabilità alle Regioni virtuose e meritevoli, ossia nel caso in cui le Regioni presentino dei bilanci in regola. Testualmente l’attribuzione di ulteriore autonomia può essere effettuata “purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio”.
La richiesta di attribuzione di maggiore autonomia può venire anche dalla stessa Regione, e la legge attraverso la quale si opera tale devoluzione deve essere adottata da entrambe le Camere. Come si spiega il permanere del procedimento bicamerale per questa legge? È del tutto evidente che la legge attraverso cui si attribuiscono ad una Regione maggiori competenze influiscano sull’ordinamento di un Ente locale, ed è dunque logico che anche il Senato, nell’ottica di rappresentare le istanze territoriali, si esprima in maniera vincolante su provvedimenti del genere.
Si tratta di vedere quali competenze, potenzialmente, possono essere attribuite alle Regioni virtuose, al di là delle competenze costituzionalmente riconosciutegli dal nuovo disposto dell’articolo 117. Le attribuzioni ulteriori possono riguardare le politiche sociali, le politiche attive del lavoro, l’istruzione e la formazione professionale nonché il commercio con l’estero ed il governo del territorio.
C’è da fare un’ulteriore specificazione. Se, precedentemente, l’idea sottesa al vecchio Titolo V era quella della devoluzione incondizionata di competenze alle Regioni, con tutti i corollari negativi susseguitisi nel corso degli anni, la riforma costituzionale parte da un presupposto diverso: le materie di interesse nazionale debbono essere disciplinate direttamente dallo Stato, ma se una Regione dimostra, virtuosamente, di potersi occupare di alcune di queste è giusto che lo Stato glielo permetta.
In buona sostanza la riforma costituzionalizza, seppure implicitamente, il criterio del merito, e lo rende principio fondante il rapporto tra le Istituzioni che compongono la Repubblica, ponendo fine allo spreco incondizionato, di risorse e competenze.
Una delle parti più importanti della riforma costituzionale è indubbiamente quella che si riferisce allarevisione del Titolo V della parte II della Costituzione, il quale disciplina, più o meno compiutamente, il riparto di competenze tra le istituzioni della Repubblica, ossia tra Stato e Regioni. I risultati della riforma del Titolo quinto saranno principalmente due: chiarezza delle competenze e considerevoli risparmi. La disposizione principale è sicuramente l’articolo 117. Quanto segue è solo una sintesi delle innovazioni apportate dalla riforma, che approfondiremo in maniera accurata da qui al referendum.
Altro punto dolente, oltre alla elencazione parziale contenta nel primo comma del disposto dell’articolo 117, è, sicuramente, la devoluzione alle Regioni della facoltà di disciplinare, in maniera concorrente, anche materie di rilevanza fondamentale per tutto il Paese quali, ad esempio, produzione, distribuzione e trasporto di energia nonché turismo. La riforma costituzionale parte da un presupposto completamente diverso: non più, come ora, devoluzione incondizionata, bensì devoluzione razionale, nel senso che più unaRegione è virtuosa, più competenze possono esserle devolute, così come disciplinato dall’articolo 116.
Articoli 121, 122 e 126: Tetto agli stipendi regionali e più severità contro la cattiva amministrazione
Gli articoli 121, 122 e 126 subiscono delle modifiche che tendono ad adattarli al nuovo sistema istituzionale disegnato dalla riforma costituzionale negli articoli precedenti.
L’articolo 121 contiene l’indicazione di quali siano gli organi della Regione, individuati nel Consiglio regionale, nella Giunta e nel Presidente della Regione. La modifica insiste sul secondo comma del disposto dell’articolo 121, il quale attribuisce il potere di iniziativa legislativa alle Regioni, che possono fare proposte di legge alla Camera dei deputati – precedentemente, invece, l’iniziativa legislativa poteva essere esercitata nei confronti di entrambe le camere. L’ultimo comma dell’articolo 121 rimane invariato, e continua a stabilire che il Presidente della Regione rappresenta l’organo di direzione politica della stessa Regione, ed impone a questo di conformarsi ai principi stabiliti nella Costituzione e nelle leggi dello Stato.
Contrariamente all’articolo che lo precede, il disposto dell’articolo 122 rappresenta un punto fondamentale della riforma costituzionale, che si inserisce nel filone dei risparmi che questa produce. Dopo aver stabilito, infatti, che “il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica” prevede unalimitazione agli emolumenti economici corrisposti ai consiglieri regionali – in breve, gli stipendi – che non possono essere superiori all’importo “di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione”.Un Consigliere regionale, dunque, non potrà percepire più di quanto percepisca il Sindaco della Città capoluogo della Regione di riferimento.
La riforma introduce, inoltre, un ulteriore periodo al presente comma dell’articolo 122, declinando, a livello regionale, quanto stabilito a livello nazionale dal nuovo disposto dell’articolo 55, e prevedendo che “la legge della Repubblica stabilisce altresì i principi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza”. Eguaglianza ed equità, dunque, entrano anche nelle istituzioni territoriali.
Il disposto dell’articolo 126 prevede un meccanismo in virtù del quale è disposta la rimozione degli organi politici regionali in casi di particolare gravità. Nello specifico, il primo comma della presente disposizione stabilisce che “con decreto motivato del Presidente della Repubblica – per garantire la neutralità e la insindacabilità dell’atto, ndr – sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.” Per gravi motivi, quindi, è disposto l’intervento dell’organo che garantisce stabilità ed unità alla Nazione, ossia il Capo dello Stato. Inoltre l’articolo 126 prevede anche che lo scioglimento possa essere disposto per ragioni di “sicurezza Nazionale”, e naturalmente questa previsione si giustifica sulla base del rilievo che si sia inteso coprire, con questa previsione, ogni possibile eventualità.
La riforma interviene modificando l’ultima parte del primo comma, stabilendo che l’atto di scioglimento – adottato, è bene ricordarlo sempre, dal Presidente della Repubblica – debba essere adottato “previo parere del Senato della Repubblica”. È evidente la motivazione di questo inciso: se il Senato ha il compito di rappresentare le istanze territoriali a livello nazionale, e dunque tutelarle, è naturale e logico che possa dire la sua su di una situazione particolarmente grave, quale lo scioglimento di un Consiglio regionale e la conseguente rimozione del Presidente della Giunta.
In quest’ultima previsione si esplica palesemente il nuovo ruolo che la riforma assegna al Senato della Repubblica, ossia quello di salvaguardare gli interessi delle Regioni – ed in generale degli enti locali – inserendosi nelle decisioni dirimenti per la vita delle stesse.

References: Articolo 48
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Articolo 58

Articolo 60
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 articolo 61

Articolo 63
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Articolo 64
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 articolo 66

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Articolo 74

Articolo 75
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Articolo 78
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Articolo 80

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Articolo 94

Articolo 99

Articolo 114

Articolo 116