Source: http://azrefs.org/uniwersytet-warszawski-wydzia-prawa-i-administracji-podyplomow.html?page=3
Timestamp: 2018-09-22 09:59:17+00:00

Document:
przesłanki „szczegółowości” - Uniwersytet Warszawski Wydział Prawa i Administracji Podyplomowe Studium Zagadnień Legislacyjnych
przesłanki „szczegółowości”. Szczegółowość upoważnienia wynika bezpośrednio z konstytucji, z art. 92 ust. 1, co zdecydowanie zwiększa doniosłość i znaczenie tej konstrukcji. Na gruncie obowiązujących przepisów jedyną formą aktu wykonawczego do ustawy jest rozporządzenie. Jednak ukształtowana tradycja nakazuje wskazanie rodzaju aktu, do którego wydania się upoważnia. Ma ona swe źródło w tym, że na gruncie wcześniejszych konstytucji akty wykonawcze mogły mieć formę rozporządzeń, zaradzeń i uchwał117. Ponadto wskazanie formy aktu chroni przed wieloma nieporozumieniami118.
W przypadku czynności konwencjonalnych, takich jak wydanie rozporządzenia, do ich dokonania należy legitymować się upoważnieniem, ponieważ nie działa tu zasada „co nie jest zakazane jest dozwolone”119.
Organ właściwy do wydania rozporządzenia określa się pełną nazwą, zgodnie z aktem jego utworzenia (§ 64.1 ZTP). W przypadku Rady Ministrów, jest to nazwa nadana przez suwerena w konstytucji120. Należy pamiętać też o zakazie subdelegacji. Rada Ministrów upoważniona do wydania rozporządzenia nie mogła przekazać tego upoważnienia np. jednemu z ministrów. Ponieważ w obowiązuje całkowity zakaz subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń121 zarówno w sprawach zasadniczych jak i pobocznych122.
Art. 53 ust. 2 nie spełnia przesłanek poprawnej legislacji z § 65 ZTP. Szczególnie istotne jest określenie zakresu spraw przekazanych do unormowania aktem wykonawczym. Mogą to być:
- wyłącznie sprawy, które są unormowane w ustawie upoważniającej,
- sprawy mające charakter techniczny, organizacyjny lub takie, które ulegają częstym zmianom123.
Zakres spraw przekazanych do unormowania w rozporządzeniu powinien być wskazany precyzyjnie. Redaktor tekstu musi pamiętać, że przepisy upoważniające będą m.in. podstawą do orzekania o konstytucyjności wydanych w oparciu o nie aktów wykonawczych124, co właśnie miało miejsce w wypadku rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu. Niedopuszczalne są również ogólnikowe, blankietowe przepisy upoważniające125. W praktyce legislacyjnej wypracowano dwie ogólnikowe formuły, którymi posługiwano się dla określenia spraw przekazanych do unormowania: „tryb i zasady określi…” oraz „określi szczegółowe zasady…”.Te formuły są naganne i wskazywane jako przykład wadliwego sposobu na określenie zakresu spraw przekazanych do unormowania rozporządzeniem126. Formuła ta, niestety nie należąca do rzadkości, pozostawia twórcy rozporządzenia niedopuszczalny zakres swobody regulacji. W przypadku art. 53 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej zostały użyte formuły bardzo zbliżone do powyższych. Jest to sprzeczne z § 66 ZTP. Nawet jeśli ustawodawca nie zawarł wytycznych co do treści aktu, to nie oznacza, że pozostawia organowi upoważnionemu całkowitą swobodę decyzji. Ustawodawca ma swobodę w zakresie kształtowania stopnia szczegółowości wytycznych, ale jego decyzje w tej kwestii nie mogą być arbitralne.
Zakaz upoważnień blankietowych, istniejący wcześniej w postaci ogólnej zasady, został wzmocniony w konstytucji (art. 92 ust. 1) wprowadzeniem obowiązku zawarcia w upoważnieniu „wytycznych dotyczących treści aktu”127. Samo pojęcie wytycznych nie zostało zdefiniowane w ustawie zasadniczej, niemniej Trybunał Konstytucyjny uznał, co następuje: Wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji. Tym samym wskazanie tylko na proceduralne kwestie jest niewystarczające128.
Wytyczne (o charakterze pozytywnym i negatywnym) muszą być wskazaniem kierunków rozwiązań, w czytelny sposób powinny wskazać zamiar ustawodawcy129. Stopień ich szczegółowości zależy od regulowanej materii i związku z zasadą zupełności ustawy. Minimum treściowe wytycznych nie ma stałego charakteru, ale im szerzej akt ma dotykać kwestii istotnych dla obywatela, tym szczegółowość wytycznych powinna być większa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych130.
Dlatego badanie konstytucyjności przepisu upoważniającego należy rozpocząć od ustalenia, czy w ustawie w ogóle zawarto wytyczne. Całkowity ich brak przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia. Dopiero w drugiej kolejności należy badać, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy. Wytyczne muszą odnosić się odrębnie do każdej ze szczegółowych materii, których regulacja ma nastąpić w rozporządzeniu. Jeżeli ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to wytyczne muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii. Wytyczne nie muszą być zawarte tylko i wyłącznie w przepisie upoważniającym. Jeżeli są zawarte również w innych przepisach, to ich treść powinna być możliwa do precyzyjnego zrekonstruowania. W żadnym wypadku nie można pomijać owej „precyzji” i tworzyć wytycznych w drodze wykładni odgadując intencje ustawodawcy. Nie wolno też szukać wytycznych w innych ustawach, ponieważ art. 92 ust. 1 zd. 2 ustanawia niezbędną treść upoważnienia i nie pozwala na konstruowanie treści upoważnienia poprzez odniesienia do innych ustaw czy całego systemu prawa131.
W świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego trudno jest wytłumaczyć brak wytycznych w art. 53 ust. 2. Tym bardziej, że postanowienia rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu miały mieć pośredni wpływ na podstawowe prawa jednostki. Mimo to ustawodawca nie zdecydował się na wytyczne ani o charakterze pozytywnym, ani o charakterze negatywnym132. Wprawdzie ZTP z 1991 roku nie przewidywały obowiązku zawierania wytycznych. Jednak już od 1997 roku obowiązywała konstytucja, która wprowadzała taki wymóg. Zatem ich brak w ZTP nikogo nie zwalniał od przestrzegania postanowień konstytucji. Być może gdyby ustawodawca zdecydował się na skonstruowanie rzetelnych wytycznych, to Trybunał Konstytucyjny nie musiałby orzec o niezgodności przepisów rozporządzenia z konstytucją, co uczynił w 2004 roku.
Wiadomo, że wszystkie sprawy o charakterze zasadniczym powinny być unormowane w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz orzecznictwem TK, jest niedopuszczalne, by ich uregulowanie przekazywać aktom wykonawczym. § 70 ZTP zakazuje podziału normowanej materii między ustawę a akty wykonawcze, który byłby dyktowany względami wygody ustawodawcy lub presją czasu. Zatem niedopuszczalne jest przekazywanie do unormowania aktem wykonawczym sprawy, których nie rozwiązał ustawodawca w toku prac nad ustawą. Taka praktyka świadczyłaby o przerzucaniu odpowiedzialności za rozstrzyganie trudnych, zawiłych, spraw z organu ustawodawczego na podmioty wydające akt wykonawczy. Ponadto jest to dowód na niedojrzałość koncepcji ustawy i na niebezpieczeństwo naruszania zasady prymatu ustawy wśród innych aktów prawodawczych. Dlatego rolą redaktora projektu ustawy jest konieczność rozstrzygnięcia podstawowych problemów merytorycznych przed ostatecznym opracowaniem projektu ustawy133.
Wydaje się, że podczas prac nad ustawą o kulturze fizycznej nie zbadano dokładnie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania i nie przewidziano do końca skutków wydania rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu. Jeszcze na etapie prac nad ustawą należało zastanowić się czy problematyka rozporządzenia nie powinna znaleźć miejsca w postaci rozdziału w samej ustawie. We wniosku do TK autorzy podnieśli właśnie argument, że rozporządzenie zawiera przepisy nakładające na obywateli obowiązki, które można na nich nałożyć jedynie ustawą. TK podzielił tę argumentację.
Wydanie rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, z takim opóźnieniem było i jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Oczywiście wiadomo, że ZTP są tylko zbiorem pewnych zaleceń dla legislatora, ale dopuszczanie się takich opóźnień jest niedobrą praktyką legislacyjną i z pewnością nie wpływa korzystnie na spójność systemu prawnego134. Nawet jeżeli uznamy, że rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu nie jest koniecznym warunkiem należytego funkcjonowania ustawy o kulturze fizycznej, co jest trudne do przyjęcia, ponieważ zasad bezpieczeństwa nie możemy uznawać za drugoplanowe, to pięcioletnia zwłoka w jego wydaniu nie ma nic wspólnego z dobrą legislacją. Można powiedzieć, że mieliśmy do czynienia z pięcioletnią luką w prawie. Na gruncie treści art. 53 ust. 2 oraz § 69 ZTP nie jest też uprawnione przypuszczenie, że ustawodawca dokonał upoważnienia warunkowego135. Ponad to w przypadku samej ustawy o kulturze fizycznej mamy do czynienia z pewną niekonsekwencją ustawodawcy. Otóż § 68 ZTP dzieli upoważnienia do wydania rozporządzenia na obligatoryjne i fakultatywne oraz dokładnie określa jak powinno brzmieć każde z nich136. Ustawa o kulturze fizycznej w żadnym miejscu nie posługuje się formułą zalecaną przez ZTP w przypadku upoważnień obligatoryjnych czyli: „(nazwa organu) określi…”. Nie stosuje też formy przewidzianej dla upoważnień fakultatywnych czyli: (nazwa organu) może określić…”. Ustawodawca posługuje się za to formą (nazwa organu) określa…”, czyli używa czasownika w osobie trzeciej, ale czasu teraźniejszego. Czy jest to tylko pomyłka językowa? Czy zamiast czasu teraźniejszego miał być użyty czas przyszły? Czy może ustawodawca zapomniał dodać wyrazu „może”? Tych pytań moglibyśmy uniknąć, gdyby podczas tworzenia ustawy o kulturze fizycznej ZTP byłyby ściśle stosowane. W naszym przypadku sięgnięcie do uzasadnienia rozporządzenia137 lub przedmiotowa analiza doniosłości jego przepisów i ich znaczenie względem ustawy pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy do rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu będzie miał zastosowanie § 13 ZTP. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, czyli uznamy, że owe rozporządzenie jest konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustawy, bądź jego brak powodowałby luki w prawie, to projekt rozporządzenia powinien być przygotowany równolegle z projektem ustawy, lub najwcześniej jak to jest możliwe, np. podczas vacatio legis ustawy138. Natomiast § 127 ZTP wskazuje, że powinno ono wejść w życie w dniu wejścia w życie ustawy o kulturze fizycznej. W tym konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z upoważnieniem o charakterze fakultatywnym, gdzie w zamyśle ustawodawcy jest pozostawienie swobody decyzyjnej organowi upoważnionemu. Organ ten sam decyduje czy i kiedy wydać akt wykonawczy, to na nim spoczywa odpowiedzialność za wybór stosownego momentu139. Oczywiście zharmonizowanie terminu wejścia w życie ustawy upoważniającej i aktów do niej wykonawczych nie zwalnia prawodawcy od respektowania zasady wyrażonej w art. 4. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Mianowicie termin wejścia w życie rozporządzenia powinien być oddzielony od daty ogłoszenia stosownym vacatio legis140. Natomiast zdecydowanie poprawnym zjawiskiem jest wydanie jednego aktu wykonawczego na podstawie jednego upoważnienia141. Taka praktyka sprzyja spójności i przejrzystości prawa.
W dniu 27 listopada 2001 roku, po ponad pięciu latach od uchwalenia ustawy o kulturze fizycznej, na podstawie art. 53 ust. 2 tejże ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu142. Rozporządzenie weszło w życie dwa tygodnie od daty ogłoszenia.
Wiadomo, że rozporządzenie powinno wyczerpująco normować sprawy przekazane mu do uregulowania, czyli akt wykonawczy powinien w całości wykonywać upoważnienie. Nie jest bowiem wskazane, by na podstawie jednego przepisu upoważniającego wydawać kilka aktów wykonawczych wykonujących sprawy wyznaczone w przepisie upoważniającym fragmentarycznie143. Jednak w przypadku rozpatrywanego rozporządzenia legislator, dążąc do kompleksowego unormowania spraw, posunął się za daleko i umieścił w rozporządzeniu przepisy, których wydanie nie mieściło się w zakresie upoważnienia i ze względów formalnych znaleźć się w nim nie mogły (przepisy poświęcone obowiązkowemu ubezpieczeniu).
Trzyczęściowy tytuł rozporządzenia został skonstruowany poprawnie. Obok nazwy aktu (rozporządzenie) pisanego zawsze dużymi literami (§ 120.4. ZTP), znalazło się nazwa podmiotu, który je wydał (Rada Ministrów). Jest to konieczne z uwagi na ilość podmiotów posiadających uprawnienia do wydawania rozporządzeń. Datą wydania rozporządzenia jest dzień podjęcia stosownej uchwały przez Radę Ministrów (27.11.2001 r.). Dzień ten jest datą ustanowienia aktu144. Następnie zamieszczono określenie przedmiotu rozporządzenia, które rozpoczęto od wyrażenia „w sprawie”, po którym nastąpiło możliwie zwięzłe i adekwatne określenie treści aktu (uprawianie alpinizmu). Jest to formuła zawsze stosowana w praktyce145. Następnie, zgodnie z § 121.1 ZTP, w rozporządzeniu podano podstawę prawną jego wydania146. Trzeba pamiętać, że nie należy ona do artykułowanej części tekstu prawnego, nie można jej zatem oznaczać tak jak oznacza się jednostki redakcyjne tekstu. Tekst właściwy aktu zaczyna się dopiero po powołaniu podstawy prawnej147. Brak powołania w akcie wykonawczym podstawy prawnej byłby rażącym błędem, ale nie jest powodem uznania rozporządzenia za nieważne148. W rozpatrywanym przypadku przytoczenie art. 53. ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej jest z technicznego punktu widzenia poprawnym powołaniem podstawy149. To właśnie ten artykuł zawierał wskazanie podmiotu upoważnionego do wydania aktu oraz zakres przedmiotowy przekazany do uregulowania150. Obok numeru artykułu upoważniającego, pełnego tytułu ustawy, w której się znajduje, daty jej uchwalenia należy jeszcze podać miejsce publikacji ustawy i wszystkich jej zmian lub tekstu jednolitego [Na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 i Nr 102, poz. 1115)] 151. Następnie zamieszczono wyrażenie: (zarządza się co następuje…). Formuła ta jest zgodna z zaleceniami ZTP.
Patrząc na rozporządzenie w sprawie uprawiania alpinizmu od strony konstrukcji, należy zauważyć, że poprawnie wykorzystano możliwości, jakie dają w tym zakresie ZTP. Podstawową jednostką redakcyjną jest paragraf. Wykorzystano też punkty i ustępy, nie zastosowano liter i tiret152. Paragrafy nie zostały pogrupowane w wyższe jednostki redakcyjne (np. rozdziały), co jest zrozumiałe, ponieważ taka praktyka jest w zasadzie zabroniona. Paragraf jest również podstawową jednostką systematyzacyjną rozporządzenia (§ 124.1.).
Postanowienia materialne rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu otwierał paragraf będący przepisem ogólnym, informującym odbiorcę o treści aktu. Takie rozwiązanie, stosuje się w przypadku, gdy tytuł rozporządzenia jest zwięzły i nie zawiera dostatecznej ilości informacji dla odbiorcy.
Rozporządzenie określało szczególne zasady bezpieczeństwa podczas uprawiania alpinizmu oraz regulowało wszystkie kwestie formalne związane z prawem do wspinania się, począwszy od obitych dróg skałkowych, skończywszy na uprawnieniach do kierowania wyprawami wysokogórskimi. Niestety nie zawierało słownika definicji legalnych takich terminów jak np.: droga ubezpieczona. Czy droga zaopatrzona w ring zjazdowy jest drogą ubezpieczoną, czy może droga z ringiem i kompletem przelotów będzie taką drogą? Taki sam problem był przy pojęciu obiekt sztuczny. Czy jest nim tylko sztuczna ściana wspinaczkowa (panel) czy też bunkry, na których są nawet ubezpieczone drogi. To, co dla alpinisty wydaje się oczywiste, wcale nie musi być równie oczywiste dla funkcjonariusza policji, któremu przyjdzie egzekwować prawo. Oczywiście z punktu widzenia ZTP byłoby zjawiskiem niedopuszczalnym zamieszczanie w rozporządzeniu definicji pojęć ustawowych, a w szczególności pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca. Taka praktyka byłaby sprzeczna z § 149 ZTP. Nie wolno tego czynić ani wtedy, gdy w ustawie nie zdefiniowano danego określenia, ani tym bardziej wtedy, gdy definicję taką w ustawie podano153. W obu przypadkach pośrednio wyznaczałoby to treść merytorycznych postanowień umowy. Zabronione jest nawet wprowadzanie takich merytorycznych postanowień wykonawczych, które choć by nawet pośrednio, w postaci definicji quasi – aksjomatycznych (definicji przez postulaty definicyjne), ustalałyby bądź zmieniały znaczenie ustawowe154. Z takich też względów w rozporządzeniu nie mogła się znaleźć definicja pojęcia „alpinizm”. Przypomnijmy, że ustawa o kulturze fizycznej posługuje się tą nazwą, ale jej nie definiuje. Nie mamy zatem legalnej definicji „alpinizmu” w polskim systemie prawa. Jednak na potrzeby prac nad rozporządzeniem, i wbrew wszelkim regułom ZTP, stworzono w uzasadnieniu do projektu swoistą definicję zakresową155 pojęcia „alpinizm”. W tym celu wykorzystano zarządzenie Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki156, w którym zawarto wykaz dziedzin, w jakich mogą działać polskie związki sportowe. W dziedzinie alpinizmu wymieniono następujące dyscypliny wchodzące w jej skład: wspinaczka wysokogórska, wspinaczka sportowa, alpinizm jaskiniowy, narciarstwo wysokogórskie. Na tym gruncie stwierdzono w uzasadnieniu, że w zakres wspinaczki sportowej będzie wchodziło uprawianie wspinaczki w terenach skałkowych i na obiektach sztucznych, wspinaczka wysokogórska odnosić się będzie do rejonów górskich i wysokogórskich, w zakresie alpinizmu jaskiniowego znajdować się będzie poruszanie się po jaskiniach położonych w terenie wysokogórskim oraz poza nim, natomiast za narciarstwo wysokogórskie należy rozumieć narciarstwo uprawiane tylko w górach wysokich157. Dodatkowym rażącym błędem przy tworzeniu definicji alpinizmu było oparcie się na postanowieniach zarządzenia prezesa UKFiT, które po wejściu w życie konstytucji z 1997 roku przestało mieć moc aktu powszechnie obowiązującego, na który Rada Ministrów mogła się powoływać kształtując treść projektowanego rozporządzenia. Taka praktyka jest prawnie niedopuszczalna i narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 konstytucji)158.
Wyjaśniając do końca sytuację należy podkreślić, że art. 241 konstytucji nakładał na RM obowiązek zastąpienia rozporządzeniami tych zarządzeń, które spełniają warunki określone w art. 87 ust. 1 i art. 92. To minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu miał wydać w tej materii nowe rozporządzenie, na mocy art. 10 ust. 6 ustawy o kulturze fizycznej. Jednak uczynił to dopiero w 2005 roku.
Kończąc rozważania poświęcone definicjom należy dodać, że twórca aktu mógł jednak zamieścić definicje pojęć występujących w tekście, a budzących wątpliwości. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne159.
Polski Związek Alpinizmu otrzymywał wyłączne prawo do nadawania uprawnień w zakresie wspinaczki poprzez wydawanie licencji, kart stwierdzających poziom wyszkolenia jej posiadacza, a co za tym idzie, jego uprawnień do wspinania się.
Nie ulega wątpliwości, że były to funkcje administracji publicznej, których mowa w art.1 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym
§ 16 rozporządzenia wprowadzał obowiązek stosowania KPA do postępowań prowadzonych przed organami PZA oraz przewidywał poddanie wymienionych rozstrzygnięć kontroli instancyjnej Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu. Natomiast zebrana dokumentacja i ewidencja wydanych kart i licencji miała stanowić niezbędną bazę informacyjną i dokumentacyjną dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego przed organami PZA, a także ewentualnych postępowań odwoławczych160.
Zostały ustalone następujące rodzaje kart:
A. Karta wspinacza - warunkami jej otrzymania były: ukończenie 12 roku życia i ukończenie kursu wspinaczkowego. Uprawniała do wspinania się w rejonach skałkowych nie mających charakteru wysokogórskiego. Ponadto pełnoletni posiadacz tej karty mógł wspinać się z osobami nie mającymi żadnych uprawnień, o ile ukończyły one 16 rok życia.
B. Karta taternika - warunkami jej otrzymania były: ukończenie 16 roku życia i ukończenie kursu taternickiego. Uprawniała do wspinania się w rejonach skałkowych i wysokogórskich bez ograniczeń. Ponadto pełnoletni posiadacz karty mógł kierować zgrupowaniami wspinaczkowymi poza rejonami wysokogórskimi oraz mógł wspinać się z pełnoletnimi osobami nie mającymi żadnych uprawnień.
Niestety nie określono liczby osób, które mogły się wspinać z posiadaczem karty taternika. Z pewnością nie mogła to być duża liczba, a z charakteru wspinaczki można wnioskować, że powinna to być jedna osoba lub dwie.
W warunkach otrzymania karty nie wymieniono obowiązku posiadania karty wspinacza i co za tym idzie ukończenia kursu wspinaczkowego. Była to nieścisłość. Praktyka w tej kwestii od wielu lat jest inna, dlatego powinna być ujęta ściśle w rozporządzeniu.
C. Karta taternika zwyczajnego - warunkami jej otrzymania były: ukończenie 21 roku życia, posiadanie karty taternika przez co najmniej 3 lata oraz przebycie co najmniej 30 dróg wspinaczkowych latem, 20 dróg zimą, 20 dróg poza Tatrami w tym co najmniej 5 dróg w górach typu lodowcowego. Karta uprawniała do wspinania się w skałach i górach bez ograniczeń oraz do kierowania zgrupowaniami wspinaczkowymi i wyprawami alpinistycznymi bez ograniczeń.
D. Karta taternika jaskiniowego - warunkami jej otrzymania były: ukończenie 18 roku życia, ukończenie kursu taternictwa jaskiniowego. Uprawniała do wspinania się w skałach, górach i jaskiniach bez ograniczeń oraz do kierowania zgrupowaniami wspinaczkowymi i jaskiniowymi poza rejonem gór wysokich.
E. Karta zwyczajnego taternika jaskiniowego - warunkami jej otrzymania były: ukończenie 21 roku życia, posiadanie karty taternika jaskiniowego przez 3 lata, udział w 30 przejściach jaskiniowych latem, 20 zimą, w tym chociaż 2 w terenie wysokogórskim. Uprawniała do wspinania się w skałach, górach, jaskiniach bez ograniczeń, do kierowania zgrupowaniami i wyprawami jaskiniowymi bez ograniczeń oraz do kierowania zgrupowaniami wspinaczkowymi ale tylko na terenie Tatr.
F. Karta narciarza wysokogórskiego - warunkami jej otrzymania były: posiadanie co najmniej karty taternika lub taternika jaskiniowego i ukończenie kursu narciarstwa wysokogórskiego. Pozwalała na uprawianie narciarstwa w terenie, w którym niezbędne do tego są umiejętności alpinistyczne.
G. Karta ekipera PZA - warunkami jej uzyskania były: ukończenie 18 roku życia, posiadanie co najmniej karty wspinacza i ukończenie specjalistycznego szkolenia w zakresie alpinizmu. Uprawniała do osadzania i kontroli stałej asekuracji alpinistycznej w skałach.
Osadzanie stałej asekuracji bez uprawnień zostało uznane za naruszenie prawa. Taki zakaz nie był ujęty wprost w rozporządzeniu, ale można było go wywnioskować z przepisów o ekiperze. Było to o tyle istotne, że z nieprawidłowo osadzonej stałej asekuracji może skorzystać osoba trzecia. Ryzykowanie własnym zdrowiem i życiem na gruncie etyki alpinistycznej jest dopuszczone, ale narażanie innych osób to zupełnie odmienny problem161.
Natomiast w praktyce zdarzały się wypadki, których bezpośrednim powodem była nieprawidłowa stała asekuracja.
Organem właściwym do wydawania powyższych kart był zarząd Polskiego Związku Alpinizmu lub z jego upoważnienia zarządy klubów alpinistycznych.
Uprawnienia wynikające z posiadania kart mogły zostać zawieszone lub cofnięte na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu koleżeńskiego PZA stwierdzającego: naruszenie zasad alpinizmu; przekroczenie uprawnień wynikających z karty; utratę uprawnień, które stanowiły podstawę nadania; naruszenie obowiązków ekipera PZA. Organem odwoławczym w tych sprawach był Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu.
Rozporządzenie jasno określało też zasady egzaminacyjne na karty. Egzamin składał się z dwóch części: praktycznej - obejmującej sprawdzian z zakresu znajomości sprzętu i umiejętności posługiwania się nim oraz z zakresu pokonywania trudności technicznych w terenie; teoretyczny - obejmujący zasady bezpieczeństwa, metody pokonywania trudności terenowych, znajomość sprzętu, podstawy terenoznawstwa. Oceniała trzyosobowa komisja, w której składzie był co najmniej jeden trener lub instruktor określonej dyscypliny alpinizmu. Aby otrzymać kartę trzeba było zwrócić się do zarządu PZA z wnioskiem i dołączyć do niego: dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów, od których jest uzależnione jej wydanie; zgodę przedstawiciela ustawowego w przypadku osób niepełnoletnich; zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do uprawiania alpinizmu.
Rozporządzenie nie wprowadzało wymogu przedstawienia zaświadczenia lekarskiego przed dopuszczeniem do poszczególnych kursów. Natomiast nie przewidziano możliwości zdawania egzaminów bez konieczności odbywania kosztownych kursów. To zamykało drogę samoukom i zmuszało do wydawania sporych pieniędzy, których niektórzy obywatele mogli nie mieć.
Rozporządzenie z mocy prawa, nadawało odpowiednio: ratownikom TOPR i GOPR karty taternika, taternika jaskiniowego i narciarza wysokogórskiego, natomiast starszym ratownikom TOPR i GOPR karty taternika zwyczajnego i zwyczajnego taternika jaskiniowego.
Był to wyjątek od ogólnej zasady powszechnego obowiązku składania egzaminów na karty. Jednak wydaje się, że postanowienia dotyczące uprawnień ratowników i ich zbieg z innymi rodzajami uprawnień wspinaczkowych, powinny znaleźć rozstrzygnięcie w aktach regulujących działalność TOPR oraz GOPR. Natomiast w rozporządzeniu nie znalazły się przepisy nadające, z mocy prawa, odpowiednie karty taternika przewodnikom wysokogórskim, nawet tym, posiadającym międzynarodowe uprawnienia. Ustawodawca nie przychylił się do przesłanek za tym przemawiających. Nie wziął pod uwagę, że przewodnicy z licencjami międzynarodowymi prezentują wysoki poziom wyszkolenia162.
Karty wydane przed wejściem rozporządzenia w życie nie traciły swojej ważności. Rozporządzenie dokonywało pewnego rodzaju konwalidacji. Posiadacze karty taternika, taternika zwyczajnego oraz karty taternika jaskiniowego i zwyczajnego taternika jaskiniowego stawali się odpowiednio posiadaczami: karty taternika, taternika zwyczajnego, taternika jaskiniowego i zwyczajnego taternika jaskiniowego w rozumieniu tego rozporządzenia. Natomiast karta taternika samodzielnego i samodzielnego taternika jaskiniowego stawały się odpowiednio kartą taternika i kartą taternika jaskiniowego.
Natomiast trudnym problemem jest odpowiedź na pytanie: Na jakiej podstawie PZA wystawiało karty między październikiem 1989 roku a chwilą wejścia w życie rozporządzenia z 2001 roku.?
Otóż w 1989 roku Walny Zjazd Delegatów PZA zniósł stopnie taternickie163. Od 1989 roku do 6 kwietnia 1996 roku (kiedy weszła w życie nowa ustawa o kulturze fizycznej) PZA wydawał karty taternika z naruszeniem § 3 ust. 1 obowiązującego wówczas zarządzenia164, gdyż zgodnie z jego brzmieniem” karta taternika jest dokumentem stwierdzającym nadanie stopnia alpinistycznego. Zatem trzeba ustalić, czego potwierdzeniem była karta taternika, skoro PZA dyskrecjonalnie rozstrzygnął o zniesieniu stopni taternickich.
Natomiast po wejściu w życie nowej ustawy o kulturze fizycznej, (6 kwietnia 1996 r.) do chwili wejścia w życie rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu, (grudzień 2001 r.), w ogóle nie istniała podstawa prawna do wydawania kart, ponieważ stare zarządzenie utraciło moc. Zatem w 5-letnim okresie PZA wydawało karety taternika bez podstawy prawnej165. Natomiast po wejściu w życie rozporządzenia następowała ich legalizacja.
Podobna sytuacja dotyczyła unormowania kwalifikacji, stopni i tytułów zawodowych w dziedzinie kultury fizycznej oraz zasad i trybu ich uzyskiwania. Otóż, na mocy art. 44 ust. 3 ustawy o kulturze fizycznej, kwestie te regulowało przedmiotowo właściwe zarządzenie166. Jednak utraciło moc obowiązującą związku ze zmianą upoważnienia w dniu 4.07.1999 r. Od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej przywołany art. 44 ust. 3, do chwili wejścia w życie rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu, minister właściwy nie wydał stosownego rozporządzenia. Oznaczało to wystąpienie konstrukcyjnej luki prawnej w zakresie dotyczącym m.in. statusu instruktora alpinizmu167.
Trzeba postawić pytanie: Co z osobami, które nie posiadały żadnej z kart, do czego miały prawo na gruncie rozpatrywanej regulacji?
Dla nich ustawodawca przewidywał tylko prawo do: wspinania się na obiektach sztucznych; wspinania się w skałach na drogach obitych; poruszania się w jaskiniach, w których pokonywanie trudności terenowych nie wymaga posługiwania się sprzętem i co za tym idzie jego znajomości; uprawiania narciarstwa na trasach odpowiednio przygotowanych. Pamiętać także należy o możliwościach wspinania w towarzystwie osoby posiadającej kartę, które przedstawiono wyżej.
Pozostałe paragrafy rozporządzenia odnosiły się do zasad bezpieczeństwa w alpinizmie. Z § 18, 19, 20 wynikało, że osoby organizujące lub uprawiające alpinizm są zobowiązane do: podejmowania działalności po wcześniejszym zapoznaniu się z rejonem działania, w tym z zasadami powrotu i odwrotu; niepodejmowania działalności bez przygotowania kondycyjnego uczestników; przestrzegania ogłaszanych alarmów lawinowych i innych ostrzeżeń; pozostawiania i aktualizowania informacji o planowanej działalności i trasie powrotu w miejscach do tego przeznaczonych; prowadzenia działalności z użyciem tylko atestowanego i sprawnego technicznie sprzętu alpinistycznego; uprawiania wspinaczek w górach i w jaskiniach wyłącznie w kaskach ochronnych; włączenia się do akcji ratowniczych prowadzonych w rejonie ich działania i podporządkowywanie się poleceniom ratowników, pracowników parków i funkcjonariuszy innych służb państwowych; respektowania wyłączeń lub ograniczeń dotyczących eksploracji danych terenów. Powyższe wyliczenie nie jest enumeratywne, czyli wszelkich innych zasad bezpieczeństwa, nie wymienionych w akcie należy również przestrzegać. Skoro nie można było wspinać się przy użyciu niesprawnego sprzętu i nie posiadającego atestu to tym bardziej nie wolno było wspinać się bez sprzętu, czyli zabroniono żywcowania. Był to bardzo dolegliwy zakaz, ponieważ jest grupa wspinaczy, dla których właśnie wspinanie bez liny i zabezpieczeń stanowi największe wyzwanie a czasem nawet sposób zarabiania na życie168. Inną kwestią jest to, że w chwili wejścia w życie rozporządzenia nie istniały żadne Polskie Normy odnoszące się do sprzętu alpinistycznego. Zdecydowana większość sprzętu pochodziła i pochodzi z importu. Alpiniści sami musieli decydować, co jest przedmiotem bezpiecznym, a co nie. Faktycznie cześć sprzętu (np. ukraińskie karabinki osobiste HMS) nie spełniały wymogów wytrzymałościowych, ale ich importu do Polski nie zakazano, bo nie można było tego zrobić w oparciu o nieistniejące przepisy. Sprzęt zachodni posiada europejski certyfikat jakości oraz oznaczenie laboratorium, w którym był testowany. W przypadku lepszych marek każdy element ma również numer jednostkowy. W tej kwestii ustawodawca nie mógł zapewnić bezpieczeństwa alpinistom. To bezpieczeństwo spoczywało i spoczywa przede wszystkim w rękach ich samych.
Ustawodawca wprowadził obowiązek używania kasku w górach i jaskiniach. A co ze wspinaczką skalną? Czy na skałach też należało mieć kask? Skoro wymieniono góry i jaskinie a skał nie, to wydawałoby się, że nie trzeba. Jednak kursantów szkoli się w kaskach, bo takie są zasady bezpieczeństwa. Wspinaczka na skałach bez kasku była naruszeniem zasad bezpieczeństwa. Jednak w świetle przepisów rozporządzenia i ustawy o kulturze fizycznej nie można było za to karać, w myśl zasady, że przepisów o charakterze karnym nie można interpretować rozszerzająco.
Oczywiście trudno powiedzieć co należało uznać za dobrą kondycję. Czy w dobrej kondycji będzie osoba, która biega przysłowiowe 1000 m poniżej 3 min 30 sekund? Czy może w dobrej kondycji będzie osoba, która trasę schronisko przy Morskim Oku - szczyt Rysów pokonuje w 2h? Poprzestańmy na tym, że na pewno w dobrej kondycji nie będzie obywatel, który idzie w góry pod wpływem alkoholu.
Egzekucja przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa budziła wątpliwości. Przepisy regulujące działalność TOPR, GOPR oraz Służb Parków Narodowych nie nakładały na te jednostki obowiązku i uprawnienia, do kontroli ich przestrzegania. Na mocy ustawy o policji, to przede wszystkim policja jest zobowiązana do egzekucji tych postanowień. Jednak z przyczyn oczywistych nie będzie w stanie wywiązać się z tego obowiązku. Wprawdzie służby parkowe współpracują z policją, ale w sprawach przestępstw i wykroczeń z zakresu ochrony przyrody. Od chwili wydania rozporządzenia istniała uzasadniona obawa, że ta część przepisów pozostanie martwą literą prawa, gdyż ich egzekucja nie będzie miała miejsca.
Rozporządzenie obarczało organizatorów, kierowników wypraw i zgrupowań, posiadających odpowiednie uprawnienia, obowiązkiem bezpiecznego ich przeprowadzenia. Natomiast za bezpieczeństwo podczas kursów odpowiedzialni byli organizatorzy oraz wyznaczeni przez nich kierownicy szkolenia, którzy posiadają uprawnienia instruktora lub trenera właściwej dyscypliny alpinizmu. Również liczba osób przypadająca podczas szkolenia na jednego instruktora została podana w rozporządzeniu. Rozporządzenie zakładało możliwość ukarania grzywną instruktora lub organizatora za naruszenie zasad bezpieczeństwa, nawet jeśli nikt nie poniósł z tego tytułu szkody. (Konstrukcja samego przepisu karnego budzi wątpliwości, o czym niżej). Natomiast na tych samych przepisach poszkodowany kursant nie może opierać swoich roszczeń skierowanych do obu. Kwestia odpowiedzialności prawnej instruktora i organizatora kursu za szkodę wyrządzoną kursantowi, to zagadnienie prawa cywilnego i zasługuje na osobne opracowanie. Nie wchodząc w szczegóły należy wskazać, że instruktorzy PZA, przewodnicy ponoszą odpowiedzialność na zasadzie zaufania. Przewodnik czy instruktor powinien zmniejszać ryzyko wypadku do minimum, ale nie jest w stanie wykluczyć go zupełnie i to bardzo dobrze, bo ryzyko jest wpisane w alpinizm i gdyby go nie było, to dyscyplina ta nie byłyby tak atrakcyjna. Do wyłączenia ich odpowiedzialności powinno prowadzić jedynie wykazanie, że przestrzegano wszystkich zasad bezpieczeństwa, a wypadek był skutkiem działania sił losowych169.
Jeżeli chodzi o kierownika wyprawy, to również wprowadzono grzywnę za naruszenie zasad bezpieczeństwa. Natomiast gdyby wyrządził osobie szkolonej szkodę w związku z naruszeniem tych zasad, to odpowie za nią na gruncie prawa cywilnego. Naturalnie rodzaje i zasady odpowiedzialności kierownika wyprawy a organizatora i instruktora będą inne. W wypadku tego pierwszego nie zawsze wystąpi stosunek umowny między nim a uczestnikami wyprawy. Natomiast z pewnością taki stosunek zawsze istnieje między organizatorem kursu a kursantem z drugiej strony.
W uzasadnieniu do projektu dwukrotnie można przeczytać, że alpinizm, należy do obiektywnie niebezpiecznych dziedzin sportu i rekreacji, którego uprawianie łączy się ze znacznym ryzykiem utraty zdrowia lub życia. § 19. 1. nakazywał przestrzeganie zasad bezpieczeństwa osobom organizującym uprawianie alpinizmu oraz osobom uprawiającym dyscypliny alpinistyczne, każdej w swoim zakresie. To ostatnie stwierdzenie było bardzo istotne i posiadało pewną implikację.
Otóż w górach nie ma demokracji, a akcją kieruje najbardziej doświadczony – wiedzą o tym wszyscy alpiniści. Pozostali uczestnicy powinni słuchać lidera, ale przez to nie można odbierać im prawa do samodzielnej oceny sytuacji. Tak samo jak w życiu każdy z nas podejmuje decyzje, tak samo w górach, nikt nie może się czuć zwolniony z myślenia, tylko z tego powodu, że idzie w nie z osobą bardziej od siebie doświadczoną. Nie można twierdzić, że z jednej strony ludzie mają prawo do wolności, czyli: mogą iść w góry, a potem odmawiać im prawa do samodzielnej oceny ryzyka, tylko z powodu zaufania pokładanego w umiejętnościach lidera. Każdy z uczestników ponosi ryzyko. Dla osób, które tego nie potrafią zaakceptować pozostają inne sporty, takie jak szachy. Nie jest istotne, że przewodnik, instruktor czy organizator otrzymają wyrok w sprawie wypadku, który wydarzy się w górach, że będą musieli zapłacić odszkodowanie. Ważne jest, aby osoby chcące uprawiać ten sport zdawały sobie sprawę, że za poświecenie się swojej pasji może im przyjść zapłacić ostateczną cenę, cenę życia, którego żaden sąd nie zwróci.
Niezwykle istotnym obowiązkiem nałożonym na osoby organizujące lub uprawiające alpinizm był obowiązek ubezpieczenia się od następstw nieszczęśliwych wypadków (§ 19 ust. 2). Faktem budzącym wątpliwości jest to, że w uzasadnieniu do projektu nie wspomina się o tej kwestii w żadnym miejscu. W świetle tego, co już powiedziano o roli uzasadnienia (§ 132 i 12 ZTP), jest to rażący błąd. Również projekt rozporządzenia nie zawierał tego przepisu. Sprawa wydaje się jeszcze bardziej zawiła, jeżeli weźmiemy pod uwagę, że nawet w piśmie Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu170, będącym odpowiedzią na sugestie naczelnika TOPR i prezesa PSPW171 w kwestii wprowadzenia obowiązkowych ubezpieczeń od kosztów akcji ratunkowych Urząd stwierdził, że nie ma prawnych możliwości zamieszczenia tego typu przepisów w rozporządzeniu. Dopiero porównanie wersji ostatecznej i projektu pozwala ustalić wprowadzone zmiany. Wygląda na to, że pomysł obowiązkowych ubezpieczeń został zamieszczony w rozporządzeniu w ostatniej chwili, już po napisaniu uzasadnienia projektu. Działając pochopnie, wbrew ZTP, twórca aktu przeoczył ważną sprawę. Nie zauważył, że tym samym nakłada na obywatela obowiązek, który można na niego nałożyć tylko w drodze ustawowej, co jest sprzeczne nie tylko z ZTP, ale z ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz z konstytucją RP. Brak głębszej refleksji legislatora nad konstrukcją § 19 ust. 2 spowodował ostatecznie negatywny wyrok TK. Przepis ten był zresztą niekompletny. Nie określał minimalnej wysokości ubezpieczenia i nie nakładał obowiązku ubezpieczenia od ewentualnej akcji ratowniczej, które są niezwykle kosztowne. Nie zmienia to jednak faktu, że pod rządami rozporządzenia wspinaczka bez ubezpieczenia była łamaniem obowiązującego w Polsce prawa, bez względu na to gdzie się wspinamy. W myśl przywoływanej już zasady obywatelstwa: polskie prawo obowiązuje obywatela również poza granicami kraju.
Należy podkreślić, że sama zasada obowiązkowych ubezpieczeń alpinistycznych jest słuszna. W Polsce funkcjonuje nieodpłatne ratownictwo górskie. Na Słowacji jeszcze do niedawna też obowiązywał taki system, ale już jest reformowany i za akcje Horskiej Służby trzeba płacić. Taki kierunek zmian jest słuszny. Skoro państwo nie może zagwarantować odpowiednich funduszów, to trzeba szukać alternatywnych rozwiązań. W obliczu stale rosnących zadań i wzrastającej liczby akcji w terenie, niedofinansowane służby ratownicze nie mogą sprawnie funkcjonować. Z tego faktu zdają sobie sprawę wszyscy miłośnicy gór. Ubezpieczenia tego typu należy wprowadzić, ale zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem. Jeżeli bez zmian odpowiednich przepisów nie może się obejść, to należy rozważyć przygotowanie odpowiednich propozycji zmian w prawie ubezpieczeniowym i w statucie służb ratowniczych.
Za naruszenie zasad bezpieczeństwa w zakresie kultury fizycznej przewidziana była kara grzywny, na mocy art. 57 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej. Kara ta nie mogła być ujęta w rozporządzeniu, ponieważ wszystkie przepisy o charakterze represyjnym muszą być zawarte bezwzględnie w akcie rangi ustawy172. § 117 ZTP stanowi, że nie zamieszcza się w rozporządzeniu przepisów karnych, ani przepisów odsyłających do przepisów karnych. Dotyczy to również wyznaczania w drodze rozporządzenia czynów zakazanych pod groźbą kary, ponieważ taka praktyka również narusza zasadę wyłączności ustawy173. Materialne elementy czynu, uznanego za przestępczy, muszą być zdefiniowane w ustawie, w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny174.
W związku z tym wymienianie w rozporządzeniu zasad bezpieczeństwa, za których złamanie grozi grzywna przewidziana w ustawie, jest naruszeniem gwarancyjnej funkcji prawa karnego, narusza ZTP, oraz jest sprzeczne z zasadą prymatu ustawy i tym samym konstytucji. Zatem rozporządzenie nakładało na alpinistów obowiązki dotyczące bezpieczeństwa, ale za ich złamanie nie można by było ukarać alpinistów, te przepisy miały charakter leges imperfectae, czyli nie zagrożonych żadną sankcją powszechnie obowiązującą175.
Każde rozporządzenie jest zakończone podpisem podmiotu, który je wydał. Należy pamiętać, że podpis jest nieartykułowanym elementem aktu, ale jest jego integralną częścią. W powyższym przypadku w imieniu Rady Ministrów tekst rozporządzenia podpisywał Prezes Rady Ministrów, co jest zgodne z ZTP176.

References: art. 92

Art. 53
 art. 53
 art. 92
 art. 53
 art. 31
 ustawy133
 art. 53
 ustawy138
 art. 4
 art. 53
 art. 53
 art. 53
 art. 241
 art. 87
 art. 92
 art. 10
 art.1
 art. 44
 art. 44
 art. 57
 ustawy172
 ustawy173