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STC 236/2012, 13 de Diciembre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 414837578
STC 236/2012, 13 de Diciembre de 2012
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 1004-2004
Recurso de inconstitucionalidad 1004-2004. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con el artículo 1.2 de la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código civil, de la Ley de enjuiciamiento civil y de la normativa tributaria con esta finalidad. Competencias sobre legislación civil y hacienda general; principios de igualdad en la ley y justicia tributaria: constitucionalidad del precepto relativo a la preferencia aplicativa del régimen de protección del patrimonio de personas con discapacidad establecido en la propia Ley 41/2003, de 18 de noviembre.
STC 236/2012
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1004-2004, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra apartado 2 del artículo 1 de la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código civil, de la Ley de enjuiciamiento civil y de la normativa tributaria con esta finalidad. Ha sido parte el Gobierno de la Nación representado por el Abogado de Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer de este Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 20 de marzo de 2004, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre éste, presentó escrito de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el apartado 2 del artículo 1 de la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código civil, de la Ley de enjuiciamiento civil y de la normativa tributaria con esta finalidad (publicada en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 277, de 19 de noviembre de 2003). El recurso tiene por objeto la impugnación del apartado 2 del artículo 1, relativo a la aplicación preferente de las normas de la Ley antes mencionada sobre las que en el Código civil regula la incapacitación y los cargos tutelares por entender que la regulación contenida en la misma obstaculiza el ejercicio de la competencia legislativa para la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil propio atribuidas a Cataluña en el art. 27.4 de su Estatuto de Autonomía (EAC) de 1979, vulnerando con ello su competencia sobre legislación civil ex art. 149.1.8 CE.
El Letrado del Parlamento catalán comenzó sus valoraciones con la cita de los títulos competenciales invocados por el Estado y, si bien no pone en duda su legitimación constitucional para llevar a cabo la regulación de la protección del patrimonio de las personas con discapacidad ya sea en materia de Derecho civil (art. 149.1.8 CE), de Derecho procesal (art. 149.1 6 CE), ya al relativo a la hacienda general del Estado (art. 149.1.14 CE), lo cierto es que —a su juicio— al utilizarlos de forma conjunta y regularse esta figura previendo unas ventajas fiscales que sólo puede reconocer el legislador estatal, se incide indirectamente en el alcance de la potestad legislativa autonómica en materia de Derecho civil, ya que al integrar en una misma regulación y ligar indisolublemente unas ventajas fiscales a una regulación estatal determinada de dicho patrimonio, las Comunidades Autónomas con competencias en materia civil no podrán dictar unas normas civiles, de contenido incluso similar, que disfruten de las mismas ventajas fiscales que los contemplados en la Ley 41/2003, lo que conllevaría un trato fiscal desigual injustificado y desproporcionado de los ciudadanos en función exclusivamente de su vecindad civil.
Se subraya, en segundo término, la consecuencia práctica que tiene el hecho de que el legislador estatal haya vinculado ventajas fiscales estatales a esta nueva institución civil que es la de creación del patrimonio de las personas con discapacidad. Esta no sería otra que, a pesar de reconocer en la exposición de motivos y en parte de su articulado la competencia de Cataluña para legislar en un futuro esta institución civil, la normativa catalana que regulase, de acuerdo con sus principios, el patrimonio protegido de un modo diferente a como lo hace legislador estatal, tendría que poder disfrutar también de las ventajas propias de los tributos estatales, y ello no sería posible, puesto que estos beneficios se establecen de manera unívoca para el patrimonio protegido que crea el legislador estatal. Con cita de las SSTC 46/1990, de 15 marzo, FJ 4; 149/1991, de 4 julio, FJ 4; y 96/1986, de 10 julio, FJ 3, se recuerda que el ejercicio de las competencias, en todo caso, pero especialmente cuando se trata de una concurrencia material, debe realizarse de forma tal que no se impida o dificulte el ejercicio de la competencia que corresponda a otro ente. Y esta regla de actuación está vinculada al principio de lealtad constitucional en su vertiente negativa, o sea, como principio que impide que una de las partes actúe en ejercicio de sus competencias en contra de los legítimos derechos e intereses de la otra parte. En opinión del Letrado del Parlamento de Cataluña, esta regla no ha sido observada por el Estado al condicionar el ejercicio de una competencia legislativa autonómica (legislación civil) mediante la utilización de su competencia normativa en materia tributaria y la capacidad para reconocer beneficios fiscales.
A continuación el recurrente defiende la posibilidad de que para respetar el ejercicio de la competencia autonómica al legislador estatal le habría sido suficiente establecer una reserva concreta y específica en beneficio de la legislación civil de las Comunidades Autónomas, determinando las condiciones básicas que dicha legislación debería cumplir para que fueran aplicables los beneficios fiscales. El legislador estatal —propugna el Letrado del Parlamento catalán— debería haber hecho posible el uso de las ventajas fiscales sobre los impuestos estatales al legislador autonómico en materia de Derecho civil y, de haberlo hecho así, esta actuación sería respetuosa con el sistema constitucional de distribución de competencias y con el principio de lealtad constitucional. Así, defiende que “la ley estatal podría, en ejercicio de la competencia que el artículo 149.1.14 CE reserva al Estado, establecer los elementos subjetivos y objetivos que permitirían disfrutar de las ventajas fiscales. Pero la regulación del patrimonio protegido, en el resto de sus aspectos, tendría que poder ser realizada por el legislador autonómico con competencias en materia de Derecho civil, configurando esta institución libremente. Por el contrario la Ley 41/2003 vincula las ventajas fiscales al contenido de la creación del patrimonio protegido en los mismos términos que ella misma prevé y, por tanto, si el legislador catalán pretendiese que estos beneficios fiscales se aplicasen a una institución similar regulada desde el Derecho civil de Cataluña, tendría que hacerlo mediante una interpretación analógica de la normativa tributaria, lo que prohíbe expresamente el artículo 14 de la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria, cuando establece que ‘no se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales’.”
Se concluyó, por todo ello, con la súplica de que se dictara Sentencia en la que se declarase la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del precepto impugnado.
Mediante providencia de 13 de abril de 2004, la Sección Segunda acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Nación, al objeto, de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se dispuso, por último, publicar en el “Boletín Oficial del Estado” la incoación del recurso.
En virtud de escrito registrado el día 28 de abril de 2004, el Presidente del Senado rogó que se tuviera la Cámara por personada y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
Mediante escrito registrado el día 30 de abril de 2004, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara, de conformidad con el cual el Congreso de los Diputados se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito registrado el día 7 de mayo de 2004, la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, formuló las alegaciones que a continuación se resumen:
Se comenzó por señalar el interés del problema planteado en el recurso sobre la colaboración entre el legislador general y los territoriales de las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio, si bien, a su juicio, adolece de incoherencia a la vez que no acierta a razonar alguna inconstitucionalidad imputable al precepto legal recurrido.
Siguiendo la línea hipotética marcada, el Abogado del Estado, en primer lugar, llama la atención sobre el reconocimiento que la Ley 41/2003 hace a lo largo de su articulado a la aplicación preferente del Derecho civil catalán (v.gr. apartados II y III de su exposición de motivos y arts. 4.3, 5.2, 5.6 y 6.2). En segundo término, recuerda que, aunque el legislador autonómico llegara a dictar una ley propia para articular la protección del patrimonio de los discapacitados, lo que nunca estaría dentro de sus competencias es modificar preceptos de las leyes tributarias estatales a fin de conceder ventajas fiscales a quienes realicen aportaciones al patrimonio protegido acogiéndose a la ley civil autonómica. Subraya, en este sentido, que la explícita referencia que los preceptos tributarios hacen exclusivamente a la ley estatal, impediría aplicar tales beneficios a quienes se sujetaran a lo dispuesto en la ley catalana, habida cuenta de que rige la prohibición de analogía para tales ventajas (art. 23.3 de la Ley general tributaria, de 28 de diciembre de 1963 y art. 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre).
Llevando a cabo una exégesis detallada de la norma impugnada, el representante del Gobierno de la Nación concluye que hay que entender que lo que se declara es la preferencia aplicativa, como ley especial, de las reglas que sobre incapacitación y tutela, curatela, defensor judicial y guarda de hecho se establecen en la Ley 41/2003, sobre las establecidas en el Código civil. Quiere ello decir que únicamente establece la relación adecuada entre dos cuerpos legales aprobados ambos por el legislador estatal: una ley especial, la Ley de protección patrimonial de las personas con discapacidad y una ley general, el Código civil. Por esta razón estima que si se suprimiera hipotéticamente el precepto de cuya constitucionalidad se duda, el problema planteado subsistiría en los mismos términos, porque las normas tributarias estatales seguirían haciendo referencia a la Ley de protección patrimonial de las personas con discapacidad, cuyo régimen civil quedaría íntegro e intacto pese a la supresión del art. 1.2. Por ello, no se le puede reprochar que impida de hecho el ejercicio de la potestad legislativa catalana en materia de Derecho civil, puesto que si el legislador autonómico se propusiera establecer el régimen civil de la protección patrimonial de los discapacitados, en ejercicio de su competencia (art. 9.2 EAC), el texto del precepto impugnado no se lo impediría.
Por lo que se refiere a la invocación del principio de igualdad ex arts. 14 y 31.1 CE, llama la atención el Abogado del Estado en el hecho de que tal conculcación sólo tendría lugar si el legislador catalán decidiera dictar una ley de protección patrimonial de los discapacitados distinta de la ley estatal 41/2003 y, además, siempre que no se modificaran las normas tributarias estatales para extender el trato de favor a quienes se acogieran a la ley autonómica. Sólo, por consiguiente, dándose ambos presupuestos (regulación autonómica diferente a la estatal y no modificación de las normas tributarias), podría confirmarse el trato discriminatorio para las personas sujetas al Derecho civil catalán.
Finaliza, el representante del Gobierno, sus alegaciones recordando que estamos en presencia de un recurso preventivo —que califica de simulacro de impugnación—, pues el problema que plantea no es de constitucionalidad, sino de coordinación entre legisladores general y particular. Dicho problema, en el momento en el que legislador catalán decida regular la materia, puede solventarse solicitando al Gobierno, en cumplimiento del deber constitucional que pesa sobre el legislador tributario estatal, que adapte las normas tributarias a la existencia de leyes autonómicas sobre la protección patrimonial de los discapacitados, lo que, a su vez, evitaría injustificados tratamientos desiguales para los obligados tributarios dependiendo de la vecindad civil que ostenten.
Por providencia de 11 de diciembre de 2012 se señaló para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 13 del mismo mes y año.
El presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra el apartado 2 del artículo 1 de la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las personas con discapacidad y de modificación del Código civil, de la Ley de enjuiciamiento civil y de la normativa tributaria con esta finalidad. Este precepto establece lo siguiente:
Antes de proceder al examen del problema de fondo que se plantea en el recurso que nos ocupa, hemos de resolver la cuestión que suscita el hecho de que el presente recurso de inconstitucionalidad fue interpuesto durante la vigencia del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre y, sin embargo, en el momento de resolverlo, se ha producido la reforma de dicho Estatuto de Autonomía, llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por lo que se ha de determinar la incidencia que deba tener en el presente proceso constitucional en relación con el canon de control a utilizar en el mismo.
Hay que subrayar que la cuestión sometida a nuestra decisión la refiere el Letrado del Parlamento de Cataluña exclusivamente a la vulneración por el legislador estatal de las competencias del autonómico en materia de Derecho civil. El reproche, en este sentido, se dirige únicamente contra el apartado 2 del art.1 de la Ley 41/2003 al entender que, dado que la protección del patrimonio de las personas con discapacidad es una institución de carácter marcadamente civil, la Comunidad Autónoma catalana tiene competencia para “conservarla, desarrollarla o modificarla” (ex art. 149.1.8 CE), pero al haberlo hecho previamente el Estado utilizando conjuntamente su competencia exclusiva en materia tributaria otorgando determinados beneficios fiscales a quienes creen y realicen aportaciones a este tipo de patrimonios, ha ahogado por la vía de hecho la competencia autonómica, pues aunque Cataluña elaborara una ley civil, lo que no podría, en caso alguno, es regular los mismos incentivos fiscales.
Cabe recordar que en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 59, ya afirmamos con carácter general, que “[el] segundo apartado del art. 110 EAC define al ‘derecho catalán, en materia de las competencias exclusivas de la Generalitat’, como ‘el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro’” y que “la ‘preferencia’ del Derecho autonómico en materia de competencias exclusivas de la Generalitat no impide la aplicación del Derecho del Estado emanado en virtud de sus competencias concurrentes”. Fue por ello por lo que se concluyó que el sentido del precepto se compadecía sin dificultad con el art. 149.3 CE, “cuyas cláusulas de prevalencia y supletoriedad no se ven menoscabadas por la norma en cuestión” y que “el art. 110 EAC no es contrario a la Constitución en tanto que aplicable a supuestos de competencia material plena de la Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos ‘competencia exclusiva’ o ‘competencias exclusivas’ en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión ‘en todo caso’, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales”. Esta misma interpretación la reiteramos además en aquella STC 31/2010, de 28 de junio, de manera concreta respecto al contenido del art. 129 EAC en relación con el art. 149.1.8 CE, en materia de legislación civil al subrayar entonces que “[o]bviamente, el hecho de que el art. 129 EAC no se refiera expresamente a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil no perjudica, en absoluto, a la prescripción del primer inciso del art. 149.1.8 CE, pues es evidente que las competencias atribuidas por la Constitución al Estado no precisan de confirmación alguna en los Estatutos de Autonomía (fundamentos jurídicos 59 y 64). Con mejor propiedad, el Estatuto ha de limitarse a la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma respectiva, siendo así que la única que el Estatuto catalán puede atribuir a la Generalitat, en el ámbito de la legislación civil, es la que tenga por objeto la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil de Cataluña, debiendo pues entenderse que ‘la competencia exclusiva en materia de Derecho civil’ se contrae a ese específico objeto, sin extenderse al propio de la ‘legislación civil’ como materia atribuida al Estado, a título de competencia exclusiva, por el primer inciso del art. 149.1.8 CE.” (FJ 76).
Dicho lo anterior, hay que advertir de nuevo que, de una lectura atenta del escrito de recurso, se extrae la conclusión de que, en realidad, el problema que se ventila en el mismo se ha de encuadrar en el ámbito de las competencias tributarias, en la que de acuerdo con la Constitución española ostentan competencias legislativas el Estado y las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto en las correspondientes normas (art. 149.1.14 en relación con arts. 133.2 y 157.3 CE).
Conviene centrar, por último, la atención en el argumento alegado por el Parlamento recurrente, según el cual la posible coexistencia de dos regímenes civiles distintos de protección patrimonial de las personas con discapacidad —uno estatal y uno autonómico— conculcaría el derecho a la igualdad (art. 14 CE) y el principio de justicia tributaria (art. 31 CE), pues se otorgarían diferentes ventajas fiscales dependiendo de la vecindad civil que ostente el sujeto pasivo tributario.
STC 98/2013, 23 de Abril de 2013
ATC 93/2013, 7 de Mayo de 2013
STSJ Murcia 787/2006, 25 de Abril de 2006
STSJ Asturias 667/2011, 15 de Junio de 2011
SAP Valladolid 256/2007, 12 de Septiembre de 2007
SAP Madrid 339/2000, 22 de Septiembre de 2000

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 14
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