Source: http://kraken.slv.cz/3Ao6/2011
Timestamp: 2018-08-20 13:31:17+00:00

Document:
3Ao6/2011
3 Ao 6/2011-47
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní vìci navrhovatele: E. ©., proti odpùrci: Hlavní mìsto Praha, se sídlem Mariánské námìstí 2, Praha 1, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-pøíloh è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád,
Návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 20. 9. 2011 se navrhovatel domáhá zru¹ení pøíloh è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád. Tr¾ní øád mù¾e obec v pøenesené pùsobnosti vydat na základì ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, k úpravì nabídky, prodeje zbo¾í a poskytování slu¾eb mimo provozovnu urèenou k tomuto úèelu kolaudaèním rozhodnutím. Pøíloha è. 1 naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád, stanoví seznam tr¾nic, tr¾i¹», tr¾ních míst, restauraèních zahrádek v dobì po 22.00 hod., trhù, tras pro pojízdný prodej zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, pøedsunutých prodejních míst a míst pro nabídku zbo¾í. Pøíloha è. 2 vymezuje hranice centrální èásti mìsta pro tr¾ní místa s omezeným sortimentem a hranice pra¾ské památkové rezervace.
Navrhovatel pøednì odmítl názor, ¾e pøílohy è. 1 a 2 nelze pova¾ovat za opatøení obecné povahy, nebo» se jedná o obecnì závazný právní pøedpis-naøízení hlavního mìsta Prahy, o jeho¾ zru¹ení mù¾e rozhodnout jenom Ústavní soud. Pøípadný právní závìr o výluèné pravomoci Ústavního soudu ru¹it naøízení mìsta Prahy není dùvodný, nebo» nedostateènì identifikuje, co je pøedmìtem øízení v dané vìci. Navrhovatel pøipomíná, ¾e se nedomáhá zru¹ení naøízení hlavního mìsta Prahy, kterým byly pøílohy è. 1 a 2 toliko vyhlá¹eny, ale zru¹ení samotných pøíloh schválených usnesením Rady hlavního mìsta Prahy. Navrhovatel tedy nespatøuje opatøení obecné povahy v naøízení hlavního mìsta Prahy, ale právì v jeho pøílohách. Naøízení v daném pøípadì slou¾í pouze jako publikaèní prostøedek, jím¾ se obsah pøílohy è. 1 a 2 komunikuje adresátùm. Fakt, ¾e jsou vydání pøíloh tímto zpùsobem vyhla¹ována, neèiní z celku právní pøedpis.
Navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2004 Sb. NSS, v nìm¾ soud zdùraznil materiální pojetí opatøení obecné povahy. Je tedy nerozhodné, zda právní pøedpis urèitý správní akt jako opatøení obecné povahy výslovnì pojmenovává. Podle navrhovatele proto nelze argumentovat tím, ¾e § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. vymezení míst v tr¾ním øádu za opatøení obecné povahy neoznaèuje. Vymezení míst v tr¾ním øádu formou pøílohy je tudí¾ opatøením obecné povahy, pokud splòuje pojmové znaky tohoto opatøení-konkrétnost pøedmìtu a obecnost vymezení okruhu adresátù. Oba uvedené znaky pøílohy è. 1 a 2 naøízení splòují. Z obsahu obou pøíloh je zjevná jak konkrétnost pøedmìtu (vymezení míst, na kterých lze mimo provozovnu k tomuto úèelu urèenou kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet, prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by), tak obecný okruh adresátù (vztahuje se ke konkrétnímu území, nikoli ke konkrétním osobám). Schválení èi zmìny pøíloh k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy je proto opatøením obecné povahy, k jeho¾ pøezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením § 101a a násl. s. ø. s. oprávnìn Nejvy¹¹í správní soud.
Ke své aktivní procesní legitimaci navrhovatel uvedl, ¾e je nájemcem nebytových prostor na adrese K. 28, P. 1, které u¾ívá k prodeji zbo¾í na základì ¾ivnostenského oprávnìní. Jeho ¾ádosti o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení nebylo vyhovìno, zatímco konkurenèní prodejna ve stejném místì s toto¾ným zbo¾ím zaøazena byla. Tím do¹lo k naru¹ení hospodáøské soutì¾e a k poru¹ení ústavnì garantovaných práv navrhovatele (èl. 1, èl. 4 odst. 1 a èl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), k jeho diskriminaci a k vytváøení prostøedí podnìcujícího korupci a neèestné jednání. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel spatøoval i v tom, ¾e mu byla na základì napadeného opatøení obecné povahy ulo¾ena pokuta za správní delikt. Na základì § 101a odst. 1 vìta druhá s. ø. s. navrhovatel souèasnì podal správní ¾alobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, které bylo na základì napadeného opatøení obecné povahy vydáno. Vìc je projednávána Mìstským soudem v Praze pod sp. zn. 5 A 240/2011.
Co se týèe samotných námitek vùèi napadenému opatøení obecné povahy, navrhovatel má za to, ¾e správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy pøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti, opatøení obecné povahy je v rozporu se zákonem a správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy zneu¾il zákonem svìøenou pravomoc èi pùsobnost.
Naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy bylo ve smyslu èl. 79 odst. 3 Ústavy ÈR vydáno na základì výslovného zmocnìní obsa¾eného v § 18 zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání. Tr¾ní øád hlavního mìsta Prahy-naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy obsahuje ustanovení § 1: Na území hlavního mìsta Prahy je mo¾no mimo provozovnu k tomuto úèelu urèenou kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet, prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by na místech uvedených v pøíloze è. 1 k tomuto naøízení, nejde-li o druhy prodeje zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, na které se toto naøízení nevztahuje nebo které jsou zakázány. Místy uvedenými v pøíloze è. 1 k tomuto naøízení jsou tr¾nice, tr¾i¹tì, tr¾ní místa, restauraèní zahrádky v dobì po 22.00 hod., místa pro konání trhù, trasy pro pojízdný prodej zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, pøedsunutá prodejní místa a místa pro nabídku zbo¾í. Seznam tìchto míst obsa¾ený v pøíloze è. 1, který tvoøí nedílnou souèást naøízení hlavního mìsta Prahy jako místního provádìcího pøedpisu, konkrétnì vymezuje jednotlivá místa pro prodej zbo¾í a poskytování slu¾eb uvedením pøesné adresy, poètu prodejních míst a velikosti prostoru v m2, prodejní doby, doby provozu a druhu prodávaného zbo¾í nebo poskytované slu¾by. Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e citované ustanovení tr¾ního øádu hlavního mìsta Prahy je rozporné se zákony i ústavním poøádkem Èeské republiky. Zákonné zmocnìní k vydávání tr¾ního øádu jako naøízení obce je zmocnìním k vydávání normativního správního aktu jako nositele obecnì závazných pravidel chování. Právní pøedpis hlavního mìsta Prahy tedy mù¾e obsahovat toliko závazná pravidla chování mající obecnou povahu a vztahující se v¾dy na celou skupinu pøípadù stejného druhu a neurèitého poètu. Pokud by se vydáním právního pøedpisu územního samosprávného celku obcházelo rozhodování v konkrétní vìci vùèi konkrétním adresátùm, bylo by to v rozporu se zákonem i ústavním poøádkem a tento právní pøedpis by musel být zru¹en. Právì k tomuto v¹ak podle navrhovatele do¹lo v pøípadì èl. 1 odst. 1 Naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy ve spojení s pøílohou è. 1. Rada hlavního mìsta Prahy zcela konkrétnì, individuálnì, jmenovitì a bez jakýchkoli pravidel zaruèujících materiální a procesní rovnost tìch, o nich¾ je rozhodováno, rozhodla o tom, kde lze tr¾ním øádem vymezené èinnosti konat a kde nikoli. Individuální charakter rozhodovací èinnosti Rady se projevil i na mno¾ství novelizací tr¾ních øádù.
Rozhodování o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení je materiálnì nepochybnì rozhodováním o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta vzta¾eném ke konkrétnímu místu, tedy správním rozhodnutím in rem. Hlavní mìsto Praha pøitom k tomuto není ústavou ani bì¾ným zákonem zmocnìno. Navrhovatel uvedl, ¾e na webových stránkách Úøadu mìstské èásti Praha 1 je vystaven formuláø ®ádost o zaøazení do pøílohy naøízení 16/2005 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád, ve znìní pozdìj¹ích naøízení . Lhùta k vyøízení je urèena datem projednání a schválení novely tr¾ního øádu Radou hlavního mìsta Prahy. Souèasnì je uvedeno, ¾e zde není odvolacího orgánu. Navrhovatel zdùraznil, ¾e rozhodnutí o ¾ádosti není jakkoli odùvodnìné. Poukázal i na názory odborné literatury i judikaturu Ústavního soudu vztahující se k po¾adavku obecnosti zákona. Navrhovatel se domnívá, ¾e odpùrce pøekroèil meze pùsobnosti osobní, nebo» opatøení obecné povahy má pùsobit vùèi obecnému okruhu adresátù, nikoli vùèi konkrétním adresátùm, kteøí byli zaøazeni do pøílohy è. 1. Odpùrce pøekroèil i meze pùsobnosti prostorové, nebo» má vykonávat svoji pravomoc na celém území hlavního mìsta Prahy a nikoli na zcela konkrétních adresách zaøazených do pøílohy è. 1.
Odpùrce pøi vydávání pøíloh è. 1 a 2 pøekroèil rovnì¾ meze pùsobnosti vìcné, kdy upravil okruh vztahù (reklama, zkolaudované provozovny), ke kterým nebyl zákonem zmocnìn, nebo» byl zmocnìn pouze k regulaci stánkového prodeje. Navrhovatel má dále za to, ¾e pokud èl. 1 odst. 10 naøízení ve spojení s pøílohou è. 1 upravuje také vystavování zbo¾í a nabídku na plo¹e jako jsou vchodové dveøe èi okenice, zasahuje tím do sféry upravené zákonem o regulaci reklamy a stavebním zákonem. Tato úprava odporuje základnímu principu, podle nìho¾ právní pøedpisy územnì samosprávných celkù nemohou nijak právnì regulovat ty úseky, které ji¾ jsou upraveny právními pøedpisy vy¹¹í právní síly.
Navrhovatel namítl, ¾e odpùrce pøi vydání pøíloh è. 1 a 2 nedodr¾el zákonem stanovený postup pro vydání opatøení obecné povahy a poru¹il povinnosti stanovené v § 172 odst. 1 a¾ 3 správního øádu. V dùsledku tìchto procesním vad nemohly osoby, jejich¾ práva, povinnosti nebo zájmy mohly být opatøením obecné povahy pøímo dotèeny, uplatnit u správního orgánu písemné pøipomínky nebo na veøejném projednání ústní pøipomínky, ani podat proti návrhu opatøení obecné povahy písemné odùvodnìné námitky. Opatøení obecné povahy neobsahuje ¾ádné odùvodnìní.
Navrhovat koneènì namítl, ¾e napadené pøílohy naøízení jsou v rozporu s principem proporcionality. Soud by se mìl zabývat otázkou, zda vùbec umo¾òují dosáhnout sledovaný cíl, jím¾ je mimo jiné i zájem hlavního mìsta Prahy na tom, aby památkovì chránìné objekty nebyly zatì¾ovány vyvì¹ováním nabízeného zbo¾í. Pøed schválením pøílohy è. 1 pøitom nebylo vy¾ádáno vyjádøení Národního památkového ústavu. Regulace reklam a výloh, je¾ jsou pøíslu¹enstvím zkolaudované provozovny, a sledovaný cíl-zájem hlavního mìsta Prahy na úpravì a zkvalitnìní stánkového prodeje s ohledem na místní potøeby obyvatel obce a omezení ¾ivelného rozvoje stánkového prodeje-spolu logicky vùbec nesouvisí. Opatøení obecné povahy je podle navrhovatele rovnì¾ neúmìrné sledovanému cíli, jím¾ je regulace stánkového prodeje. S ohledem na vý¹e uvedené navrhovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il ke dni vyhlá¹ení rozsudku pøílohy è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád.
Odpùrce ve svém vyjádøení uvedl, ¾e ze znìní ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. vyplývá, ¾e vydání tr¾ního øádu a vymezení míst mimo provozovnu, na kterých lze na území hl. m. Prahy prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by, lze realizovat pouze formou obecnì závazného právního pøedpisu-naøízení, vydaného v pøenesené pùsobnosti. Návrhem napadené pøílohy jsou souèástí tohoto obecnì závazného právního pøedpisu. Nejsou samostatným, nezávislým pøedpisem èi dokonce opatøením obecné povahy. Toto èlenìní uvedeného právního pøedpisu bylo provedeno pro pøehlednost a snaz¹í orientaci v pøedpise, není v rozporu s legislativními pravidly ani s bì¾nì aplikovanou praxí u jiných obecnì závazných pøedpisù a zákonù. Jestli¾e navrhovatel napadá konkrétnost pøílohy è. 1, odpùrce uvádí, ¾e smyslem tr¾ního øádu je vymezení konkrétních míst, na nich¾ lze realizovat prodej zbo¾í èi poskytování slu¾eb na veøejném prostranství. Toto vymezení lze provést pouze urèením konkrétní adresy, popø. bli¾¹ím popisem lokality. Odpùrce upozornil na rozhodnutí Ústavního soudu i Nejvy¹¹ího správního soudu, která nikterak nezpochybnila zmocnìní èi postup odpùrce pøi vydání tr¾ního øádu naøízením è. 16/2005 Sb. hl. m. Prahy, èi vyhlá¹kou è. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy. Odpùrce dále uvedl, ¾e pøi formulaci obsahu naøízení vèetnì jeho pøílohy è. 1 je tøeba vycházet z návrhù mìstských èástí i osob, které mají zájem takto podnikat. U¾ívání místa zaøazeného do tr¾ního øádu v¹ak není vyhrazeno tomu, kdo podal návrh na jeho zaøazení. O tom, který subjekt bude oprávnìn na takovém místì prodávat, rozhodují pøíslu¹né správní orgány pøi vydání povolení ke zvlá¹tnímu u¾ívání komunikace podle zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Nelze se ztoto¾nit ani s názorem navrhovatele, ¾e mù¾e dojít ke kolizi tr¾ního øádu se zákonem è. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Zmocòující ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. hovoøí o nabídce zbo¾í, co¾ je jiný institut ne¾ reklama . Odpùrce koneènì upozornil na to, ¾e navrhovatel nedisponuje aktivní legitimací k podání návrhu na zru¹ení tvrzeného opatøení obecné povahy. Navrhovatel podle svého sdìlení v souladu s § 17 odst. 3 zákona è. 455/1991 Sb. ukonèil provozování ¾ivnosti v provozovnì na adrese K. 28, P. 1, ke dni 31. 1. 2010. Podle evidence katastru nemovitostí není navrhovatel ani majitelem uvedené nemovitosti. Vzhledem k tomu, ¾e napadené pøílohy, resp. naøízení bylo schváleno dne 14. 6. 2011 a úèinnosti nabylo dne 30. 6. 2011, nemohlo být zasa¾eno do práv navrhovatele. Ze v¹ech tìchto dùvodù odpùrce navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud pøedmìtný návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy odmítl, pøípadnì zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud pøednì zkoumal, zda jsou v daném pøípadì splnìny podmínky øízení. Posuzoval, zda lze napadené pøílohy naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, které navrhovatel oznaèuje za opatøení obecné povahy, lze skuteènì za takové opatøení pova¾ovat, a zda je tedy dána pravomoc Nejvy¹¹ího správního soudu k jejich vìcnému pøezkumu v øízení podle §§ 101a a násl. s. ø. s.
Otázkou, co je tøeba rozumìt opatøením obecné povahy, se Nejvy¹¹í správní soud zabýval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel pøitom z nedostatku definièních znakù opatøení obecné povahy, s výjimkou negativního vymezení v § 171 správního øádu. Tam je uvedeno, ¾e závazné opatøení obecné povahy není právním pøedpisem ani rozhodnutím. Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e opatøení obecné povahy pøedstavuje správní akt s konkrétnì urèeným pøedmìtem a s obecnì vymezeným okruhem adresátù, tedy úkon správního orgánu v urèité vìci, který se pøímo dotýká práv, povinností nebo zájmù blí¾e neurèeného okruhu osob. Pøitom musí být vydáno v zákonných mezích a mù¾e konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
Judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu a Ústavního soudu dále dospìla k závìru, podle nìj¾ je tøeba opatøení obecné povahy pojímat materiálnì (v protikladu k formálnímu pojetí). Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatøení obecné povahy, tedy nemù¾e být pouze to, zda daný akt za opatøení obecné povahy výslovnì oznaèuje pøíslu¹ný zákon. Jak Nejvy¹¹í správní soud konstatoval v usnesení ze dne 21. 1. 2011, è.j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS., úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatøením obecné povahy èi nikoliv, jsou pøitom namístì tehdy, kdy zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, èi pokud do¹lo k zásadní zmìnì právní úpravy, ani¾ byla formulována výslovná pøechodná ustanovení. Takovýmto pøípadem, kdy nová právní úprava stanovila pro urèitý akt formu opatøení obecné povahy, pøièem¾ bylo nutno zhodnotit povahu aktù vydaných pøed úèinností takové nové úpravy, se zabýval Ústavní soud napø. v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Zde posuzoval povahu územního plánu vydaného za úèinnosti stavebního zákona z roku 1976, podle nìho¾ byla závazná èást územnì plánovací dokumentace a její zmìny vyhla¹ována obecnì závaznou vyhlá¹kou. Stavební zákon z roku 2006 v¹ak ji¾ pro tento právní akt stanovil formu opatøení obecné povahy. Ústavní soud mimo jiné konstatoval, ¾e materiálnímu chápání opatøení obecné povahy dal pøednost také s ohledem na svou konstantní judikaturu, dle ní¾ nabízí-li se dvojí mo¾ný výklad veøejnoprávní normy, je tøeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vùbec, resp. co nejménì, zasahuje do toho kterého základního práva èi svobody. Jde o strukturální princip liberálnì demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí pøímo z ústavního poøádku (èl. 1 odst. 1 a èl. 2 odst. 4 Ústavy nebo èl. 2 odst. 3 a èl. 4 Listiny), vyjadøující prioritu jednotlivce a jeho svobody pøed státem.
Také Nejvy¹¹í správní soud ve své rozhodovací praxi øe¹il nìkolikrát materiální povahu právního aktu napadeného návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy za situace, kdy se jednalo o nejednoznaènou zákonnou úpravu. Uvést lze napø. usnesení ze 7. 1. 2009, è. j. 2 Ao 3/2010-55, v nìm¾ posuzoval povahu cenového výmìru vydaného Ministerstvem financí ve smyslu § 10 zákona è. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon nestanovil ¾ádnou právní formu (dospìl k závìru, ¾e se jedná o právní pøedpis). Dále lze uvést rozsudek ve vìci vedené pod sp. zn. 7 Ao 6/2010, vyhlá¹ený dne 15. 12. 2010 (v dobì vyhotovení tohoto usnesení nebyl dosud publikován): zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu naøízení vydaných Správou Národního parku ©umava, týkajících se omezení vstupu do urèitých lokalit, která byla vydána podle § 78 odst. 3 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném pøed novelou, která do tohoto ustanovení zavedla institut opatøení obecné povahy; toto ustanovení ve znìní pro vìc relevantním hovoøilo pouze o naøízení , ani¾ øe¹ilo povahu takového aktu. Zmínit lze také rozsudek z 9. 8. 2010, è. j. 4 Ao 4/2010-195: v nìm soud øe¹il povahu usnesení zastupitelstva hlavního mìsta Prahy o èlenìní hlavního mìsta Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15.-16. øíjna 2010 a dospìl k závìru, ¾e (chybí-li výslovná úprava zákona o formì takového aktu) se jedná o opatøení obecné povahy, nikoli o rozhodnutí organizaèní povahy sui generis , jak tvrdil odpùrce, nebo» pøedmìtem jeho regulace byla konkrétnì vymezená situace-konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Soud zdùraznil, ¾e zákon nepøedpokládá, ¾e by èlenìní území obce na volební obvody mìlo být provádìno obecnì závazným právním pøedpisem, ergo obecnì závaznou vyhlá¹kou Pakli¾e by zákonodárce upøednostnil, aby èlenìní území obce na volební obvody bylo provádìno obecnì závaznou vyhlá¹kou, bylo by tøeba, aby ji¾ v zájmu právní jistoty tento formální atribut de lege ferenda výslovnì zakotvil do zákona .
V¹echna citovaná rozhodnutí spojoval pøedpoklad, ¾e nebyl dán jediný mo¾ný výklad pøíslu¹ného aktu. V usnesení ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS, pak Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e za situace, kdy zákon (popø. ústavní zákon) výslovnì stanoví formu pøíslu¹ného právního aktu, a tato forma je dodr¾ena, není tu zpravidla prostor pro jiné hodnocení povahy takového aktu. Nejvy¹¹í správní soud tak mù¾e uèinit pouze výjimeènì za situace, kdy tato právní úprava doznala pozdìji podstatné zmìny (viz starý a nový stavební zákon).
Pøi posouzení povahy právního aktu je tøeba vycházet z jednoty jeho formy a obsahu. Projeví-li zákonodárce jednoznaènì vùli, aby právní akt byl vydán v urèité formì, a pøi této vùli setrvá, nemù¾e soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, naru¹il by principy dìlby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který-ani¾ by svou pravomoc pøekroèil-mù¾e zasáhnout v pøípadì, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu (srov. usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS).
Z uvedeného vyplývá, ¾e pro zodpovìzení otázky, jaká byla povaha napadených pøíloh naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, je podstatné, zda ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. výslovnì upravuje jejich formu.
Nejvy¹¹í správní soud zde pøednì dospìl k závìru, ¾e forma konkretizace zákonné úpravy byla ustanovením § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. jednoznaènì stanovena. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. mù¾e obec v pøenesené pùsobnosti vydat tr¾ní øád formou naøízení obce. Podle ustanovení § 31 odst. 2 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, orgány hlavního mìsta Prahy vykonávají pøenesenou pùsobnost, která je zvlá¹tním zákonem svìøena orgánùm obcí, orgánùm obcí s povìøeným obecním úøadem a orgánùm obcí s roz¹íøenou pùsobností, není-li dále stanoveno jinak. Ustanovení § 45 odst. 1 zákona è. 131/2000 Sb. výslovnì oznaèuje naøízení hlavního mìsta Prahy za právní pøedpis hlavního mìsta Prahy. Z citovaných ustanovení vyplývá, ¾e ustanovení § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. výslovnì stanoví formu právního aktu, v ní¾ je tr¾ní øád vydáván, a to jako naøízení obce, tedy právní pøedpis. Tato forma nebyla zpochybnìna ani pøípadnými zmìnami zákona è. 455/1991 Sb. Forma naøízení obce byla v pøíslu¹ném ustanovení zakotvena s úèinností od 1. 5. 2004, kdy v dùsledku pøijetí nového zákona o obcích (zákon è. 128/2000 Sb.) nahradila pøedchozí formu vyhlá¹ky obce. Forma naøízení obce pro vydání tr¾ního øádu zùstala nezmìnìna po úèinnosti novely soudního øádu správního, která do nìj vlo¾ila § 101a a násl., tedy soudní pøezkum opatøení obecné povahy (k 1. 5. 2005), i po úèinnosti zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, od 1. 1. 2006. Nejvy¹¹í správní soud zde podotýká, ¾e navrhovatel tuto formu vydání tr¾ního øádu nikterak nezpochybnil.
Nejvy¹¹í správní soud dále zdùrazòuje, ¾e souèástí právního pøedpisu jsou i jeho pøílohy. Pøílohy konkretizují pøedchozí èást právního pøedpisu, obsahují zpravidla výèty, tabulky èi formuláøe, které je tøeba pro pøehlednost právního pøedpisu vyèlenit do zvlá¹tní èásti. Pøílohy a ostatní text právního pøedpisu se tedy vzájemnì doplòují, obsah pøíloh nelze aplikovat bez celého textu právního pøedpisu. Tento fakt ostatnì pøiznává sám navrhovatel, kdy¾ uvádí, ¾e seznam obsa¾ený v pøíloze è. 1 je nedílnou souèástí naøízení (bod. 17 návrhu) a ve svém návrhu vzná¹í námitky nejen vùèi samotným pøílohám, ale i celému obsahu naøízení. Pøíloha jako souèást právního pøedpisu v¾dy nese jeho právní formu. Nelze proto pøisvìdèit námitce navrhovatele, ¾e napadené pøílohy è. 1 a 2 byly naøízením hl. m. Prahy pouze vyhlá¹eny a ¾e toto naøízení slou¾ilo pouze jako publikaèní prostøedek.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu není v projednávané vìci dùvod ke zpochybnìní formy právního pøedpisu kvùli tomu, ¾e by èást jeho obsahu, tj. napadené pøílohy, odporovaly materiálním kritériím právního pøedpisu.
Nejvy¹¹í správní soud zde pøednì poukazuje na to, ¾e argumentace navrhovatele ohlednì nedostatku kritéria obecnosti právního pøedpisu není konzistentní. Navrhovatel toti¾ nejprve dovozoval pøípustnost návrhu z toho, ¾e podle nìj byly naplnìny materiální znaky opatøení obecné povahy, tj. konkrétnost pøedmìtu i obecné vymezení okruhu adresátù, dále v¹ak namítl, ¾e rozhodování o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení je materiálnì rozhodováním o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta ve vztahu ke konkrétnímu místu, resp. o tom, které konkrétní osoby jsou oprávnìny na konkrétním místì mimo provozovnu urèenou k tomuto úèelu kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet a prodávat zbo¾í a poskytovat slu¾by.
Co se týèe namítané konkrétnosti úpravy naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, je nutno vycházet z toho, ¾e pro právní pøedpisy územní správy je vy¹¹í míra konkrétnosti typická. Vyplývá to z potøeby postihnout místní zvlá¹tnosti, podmínky èi zále¾itosti územního celku. Ústavní soud se ji¾ mírou konkrétnosti právních pøedpisù obce zabýval napø. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/95, publikovaném pod è. 280/1995 Sb., kde zaujal názor, ¾e je nutné, aby obecnì závazná vyhlá¹ka, jí¾ obec v souladu se zákonem o místních poplatcích zpoplatòuje u¾ívání veøejného prostranství, pøesnì specifikovala veøejná prostranství pro zvlá¹tní u¾ívání uvedením názvu místa nebo jinak blí¾e charakterizovala jejich umístìní v obci, aby byla vylouèena jejich zámìna a souèasnì aby nebyla naru¹ena právní jistota obèanù. V nálezu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 50/03, publikovaném pod è. 567/2004 Sb., pak Ústavní soud konstatoval, ¾e imperativ urèitosti právního pøíkazu èi zákazu vy¾aduje, aby obecnì závazná vyhlá¹ka upravující zákaz èinností, je¾ by mohly naru¹it veøejný poøádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpeènosti, zdraví a majetku, obsa¾ené v § 10 písm. a) zákona è. 128/2000 Sb., o obcích, urèila veøejná prostranství v obci, na která se zákaz vztahuje, co mo¾ná nejpøesnìji, tj. tak, aby jeho lokalizace byla dostateènì konkrétní a nevyvolávala ¾ádné interpretaèní pochybnosti.
Ani v tìchto pøípadech se v¹ak nesmí jednat o konkrétnost úpravy v takové míøe, ¾e by sama o sobì zakládala práva a povinnosti jednotlivých konkrétních adresátù. V projednávané vìci dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e právní úprava obsa¾ená v pøílohách naøízení není natolik urèitá, aby vyboèila z principù normativní právní úpravy, a ¾e tedy nedo¹lo k pøekroèení pravomoci odpùrce k úpravì tr¾ního øádu formou právního pøedpisu-naøízení obce.
Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl vý¹e, je povinen respektovat výslovnì vyjádøenou vùli zákonodárce ohlednì právní formy právního aktu stejnì jako ústavnì stanovené limity své kompetence. Aèkoliv jsou soudy pøi rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou souèástí právního øádu, a jsou oprávnìny posoudit soulad jiného právního pøedpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (èl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávnìny jiný právní pøedpis zru¹it, jak po¾adovali navrhovatelé, a vùbec ji¾ ne v øízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v øízení dle § 101a a násl. s. ø. s. Co se týèe posouzení ústavnosti a zákonnosti jiného právního pøedpisu, zde naøízení hlavního mìsta Prahy, je tøeba odkázat na postup podle § 108 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, a korespondující èl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Èeské republiky, podle nìho¾ rozhoduje Ústavní soud o zru¹ení jiných právních pøedpisù nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním poøádkem nebo zákonem . Podrobný postup upravuje § 64 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e není dána jeho pravomoc k pøezkumu napadených pøíloh naøízení, nezabýval se ji¾ ostatními podmínkami øízení, mj. aktivní legitimací navrhovatele.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavøel, ¾e napadené akty nejsou opatøením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. k jeho pøezkumu v øízení podle ustanovení 101a a násl. s. ø. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek øízení. Nejvy¹¹í správní soud proto návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl.

References: soud 
 § 18
 soud 
 § 18
 § 101
 § 101
 § 18
 § 1
 § 172
 Soud 
 soud 
 § 18
 § 18
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 § 171
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
in dubio
 soud 
 § 10
 soud 
 § 78
 soud 
sui generis
 Soud 
de lege ferenda
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 § 18
 § 18
 § 31
 § 45
 § 18
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 soud 
 soud 
 § 101
 § 108
 soud 
 § 64
 soud 
 soud 
 § 4
 soud 
 § 46