Source: https://renatodisa.com/2017/04/27/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-6-aprile-2017-n-1608/
Timestamp: 2017-06-29 02:01:45+00:00

Document:
Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 6 aprile 2017, n. 1608 – Avvocato Renato D'Isa
Per le gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del nuovo c.d. codice degli appalti pubblici e delle concessioni (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante, nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio
sentenza 6 aprile 2017, n. 1608
D.E. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Ha. Bo. e Gi. Fo., con domicilio eletto presso lo studio Bo. Fo., in Roma, corso (…);
Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica (ATER) del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Ed. Ro., e domiciliata presso la sede dell’Avvocatura dell’ente, in Roma, via F. Paulucci dè Calboli, n. 20/E;
Co. Na. Se. – CN., in proprio e quale mandatario del RTI con la CO. It. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Pe., con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via (…);
della sentenza breve del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione III BIS, n. 2189/2016, resa tra le parti, concernente l’appalto per la manutenzione del verde e la pulizia degli spazi esterni da svolgere nelle aree e nei complessi edilizi di pertinenza dell’ATER del Comune di Roma;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di ATER del Comune di Roma e di Co. Na. Se. – CN.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 marzo 2017 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Gi. Fo., Gi. Pe. e Gi. Br., in sostituzione dell’avv. Ed. Ro.,
L’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica (ATER) del Comune di Roma ha bandito una procedura aperta, suddivisa in lotti, per l’affidamento dei “servizi integratiper la manutenzione del verde, pulizia spazi esterni e tutela ambientale da svolgere nelle aree e nei complessi edilizi di proprietà o in gestione dell’ATER del Comune di Roma”.
Terminata la valutazione delle offerte, la stazione appaltante ha provvisoriamente aggiudicato l’appalto relativo al lotto B, alla D.E. s.r.l.
La commessa è stata quindi definitivamente aggiudicata al RTI tra il Co. Na. Se. (CN.) soc. coop. e la CO. s.r.l.
Ritenendo i citati provvedimenti di esclusione e di aggiudicazione definitiva illegittimi, la D.E. li ha impugnati davanti al TAR Lazio – Roma con ricorso seguito da motivi aggiunti.
Il Tribunale amministrativo, con sentenza 19/2/2016, n. 2189, ha respinto l’impugnazione e ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale proposto dal CN..
Inoltre, il modulo costituito dall’allegato 1 al disciplinare, il cui tenore avrebbe indotto la ricorrente a confidare in una predeterminazione degli oneri di sicurezza (lì indicati alla relativa voce nella misura del 3%), per cristallina previsione del disciplinare era utilizzabile solo in caso di apertura (nella specie non avvenuta per la D.E. S.r.l.) della fase di verifica delle offerte anormalmente basse e, comunque, solo a seguito di trasmissione in uno alla scheda di richiesta di giustificazioni.
Avverso la sentenza, ritenuta erronea e ingiusta, ha proposto appello la D.E.
Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio l’ATER del Comune di Roma e il CN..
Ha carattere assorbente l’esame del quarto motivo col quale la D.E. denuncia l’errore in cui sarebbe incorso il giudice di prime cure nel ritenere che l’omessa indicazione in sede di offerta degli oneri della sicurezza aziendale potesse comportare l’esclusione dalla procedura selettiva anche in mancanza, come nella specie, di una specifica clausola ad hoc nella lex specialis della gara.
Più di recente, però, la medesima Adunanza plenaria è nuovamente intervenuta sulla tematica con la sentenza 27/7/2016, n. 19, che, rettificando il precedente orientamento, alla luce dei principi eurounitari della tutela dell’affidamento, della certezza del diritto, della parità di trattamento, della non discriminazione, della proporzionalità e della trasparenza, ha affermato che, per le gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del nuovo c.d. codice degli appalti pubblici e delle concessioni(d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante, nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio (in termini anche Cons. Stato, V, 18/1/2017, n. 194; 23/12/2016, n. 5444; III, 27/10/2016, n. 4527).
La pronuncia riprende l’affermazione più generale della stessa Corte di Giustizia di cui alla sentenza della Sez. VI, 2/6/2016, in C-27/15, secondo la quale: “Il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, di un obbligo che non risulta espressamente dai documenti relativi a tale procedura o dal diritto nazionale vigente, bensì da un’interpretazione di tale diritto e di tali documenti nonché dal meccanismo diretto a colmare, con un intervento delle autorità o dei giudici amministrativi nazionali, le lacune presenti in tali documenti. In tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di consentire all’operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere tale obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice”.
b) la stazione appaltante non ha messo in dubbio che l’offerta economica della D.E. rispettasse i costi minimi della sicurezza aziendale;
Col primo motivo il CN. deduce che la D.E. avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara in quanto, carente dei requisiti concernenti la “capacità economica e finanziaria” e la “capacità tecnica e professionale” richiesti dall’art. 13, lett. B2, B3 e B4 del bando, si è avvalsa di un’ausiliaria – la Gruppo SA. s.r.l. – a sua volta priva delle prescritte capacità.
Il requisito di capacità economica e finanziaria, descritto nella menzionata lett. B3, si sostanziava nell’aver eseguito, nel triennio di riferimento (2011 – 2013), attività “… riguardanti prestazioni di servizi analoghi a quelli oggetto della presente procedura…”.
La giurisprudenza ha, infatti, precisato che: <<Nel caso in cui il bando di gara pubblica chieda ai partecipanti di documentare il pregresso svolgimento di “servizi analoghi”, la stazione appaltante non è legittimata ad escludere i concorrenti che non abbiano svolto tutte le attività oggetto dell’appalto nè ad assimilare impropriamente il concetto di “servizi analoghi” con quello di “servizi identici”, atteso che la ratio sottesa alla succitata clausola del bando è il contemperamento tra l’esigenza di selezionare un imprenditore qualificato ed il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche; aggiungasi che la locuzione “servizi analoghi” non s’identifica con “servizi identici”, poiché la prima formula (“servizi analoghi”) implica la necessità di ricercare elementi di similitudine tra i servizi presi in considerazione, che possono scaturire solo dal confronto tra le prestazioni oggetto dell’appalto da affidare e le prestazioni oggetto dei servizi indicati dai concorrenti al fine di dimostrare il possesso della capacità economico-finanziaria richiesta dal bando>> (Cons. Stato, Sez. V, 28/7/2015, n. 3717; 5/3/2015, n. 1122; 25/6/2014 n. 3220).
La lett. B4, stabiliva, poi, che la capacità tecnica e professionale dovesse essere provata con “elenco dei principali servizi prestati negli ultimi tre anni…”.
Col secondo motivo si deduce che la D.E. avrebbe dovuto esser esclusa dalla gara in quanto la Gruppo SA. non avrebbe comprovato, sotto altro profilo, il requisito di cui alla ricordata lett. B3.
In particolare una delle dichiarazioni prodotte (quella rilasciata dalla società AC.) attesta l’affidamento, per gli anni 2011 – 2012, di un appalto concernente servizi vari, a un RTI di cui faceva parte la Gruppo SA..
Dalla certificazione non è possibile, però, ricavare quanta parte del fatturato complessivamente imputabile alla Gruppo SA., sia riferibile ai “servizi di pulizia, rabbocco olio e rifornimento di carburante degli automezzi”, prestazioni queste estranee all’oggetto dell’appalto.
La certificazione in questione, pertanto, non avrebbe potuto essere considerata ai fini di comprovare il possesso del requisito ed escludendo dai servizi computabili quello svolto per conto dell’AC., la Gruppo SA. non avrebbe raggiunto il fatturato minimo richiesto dalla citata lett. B3.
La lett. B3, così recitava: “esecuzione negli ultimi 3 esercizi finanziari (2011- 2012- 2013), approvati alla data di pubblicazione del presente bando, riguardanti prestazioni di servizi analoghi a quelli oggetto della presente procedura, presso soggetti pubblici o privati, da dimostrare con non più di 5 contratti…”.
Con riguardo alla contestazione mossa alla certificazione rilasciata dall’AC. occorre rilevare che, in effetti, la stessa non specifica quanta parte del fatturato sia riferibile ai servizi di pulizia degli edifici (valutabile ai fini dell’appalto di che trattasi) e quanta, invece, attenga ai “servizi di pulizia, rabbocco olio e rifornimento di carburante degli automezzi”, non computabili per il raggiungimento del fatturato minimo richiesto, perché del tutto estranei all’oggetto del contratto da affidare.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante incidentale, la detta incertezza non avrebbe potuto portare all’esclusione dalla gara della D.E., ma avrebbe semmai imposto alla stazione appaltante l’attivazione del soccorso istruttorio al fine di ottenere dalla concorrente i necessari chiarimenti.
Col terzo motivo si deduce che il contratto di avvalimento stipulato con la Gruppo Sam non sarebbe stato idoneo a conferire alla D.E. il requisito di cui quest’ultima era carente, sia perché generico, sia perché comunque, l’ausiliaria è priva di esperienza specifica nel settore concernente i servizi di giardinaggio e potatura.
La D.E. ha fatto ricorso all’istituto dell’avvalimento per sopperire alla carenza dei requisiti di capacità indicati nell’art. 13, alle lett. A (iscrizione alla fascia di classificazione “i” di cui all’art. 3 del D.M. n. 274 del 7/7/1997); B2 (fatturato globale d’impresa negli ultimi tre esercizi non inferiore a 1,5 volte l’importo a base d’appalto); B3 (esecuzione nel triennio di riferimento di servizi analoghi a quelli oggetto della procedura di gara per l’importo minimo ivi indicato) e B4 (principali servizi prestati negli ultimi tre anni antecedenti alla pubblicazione del bando).
Col contratto di avvalimento la Gruppo SA. si è impegnata “nei confronti del concorrente e della stazione appaltante a fornire i propri requisiti, di cui è carente il concorrente ed oggetto di avvalimento, ed a mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell’appalto, rendendosi inoltre responsabile in solido con il concorrente nei confronti della stazione appaltante, in relazione alle prestazioni oggetto dell’appalto.
b) nei casi, come quello di specie, in cui l’avvalimento ha per oggetto requisiti immateriali – quali l’iscrizione in un determinato registro o albo, il fatturato globale o specifico, l’esperienza tecnico professionale – la prestazione oggetto specifico dell’obbligazione è costituita non già dalla messa a disposizione da parte dell’impresa ausiliaria di strutture organizzative e mezzi materiali, ma dal suo impegno a garantire con le proprie complessive risorse economiche e di esperienza professionale, l’impresa ausiliata munendola, così, di quei requisiti che altrimenti non avrebbe e consentendole di accedere alla gara nel rispetto delle condizioni poste dal bando; in sostanza, ciò che l’impresa ausiliaria mette a disposizione dell’impresa ausiliata è il suo valore aggiunto in termini di solidità finanziaria e di acclarata esperienza di settore, dei quali il fatturato e i servizi svolti costituiscono indici significativi.
Da quanto sopra esposto consegue che nella fattispecie non occorreva che la dichiarazione negoziale costitutiva dell’impegno contrattuale si riferisse a specifici beni patrimoniali o ad indici materiali atti ad esprimere una determinata consistenza patrimoniale e dunque alla messa a disposizione di beni da descrivere ed individuare con precisione, essendo sufficiente che da essa dichiarazione emergesse – così come in concreto avvenuto – l’impegno contrattuale della società ausiliaria a prestare ed a mettere a disposizione della concorrente ausiliata la sua complessiva solidità finanziaria ed il suo patrimonio esperienziale, garantendo con essi una determinata affidabilità ed un concreto supplemento di responsabilità (Cons. Stato, Sez. V, 15/3/2016, n. 1032; Sez. III, 30/6/2016, n. 2952).
Per le medesime considerazioni svolte in sede di esame del primo motivo dell’appello incidentale, nessuna rilevanza può avere il fatto che la Gruppo SA. non potesse vantare specifiche esperienze nel settore del giardinaggio e della potatura.
Col quarto motivo il CN. lamenta che la mancata indicazione nel contratto di avvalimento degli specifici mezzi e risorse umane messi a disposizione della D.E. avrebbe dovuto avere riflessi negativi in sede di attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica.
Al riguardo è sufficiente rilevare che la D.E.:
a) non ha dichiarato in sede di gara di volersi avvalere della Gruppo SA. per sopperire alla carenza di personale e mezzi d’opera, ma unicamente per colmare la mancanza dei requisiti concernenti la prescritta iscrizione nel registro o albo delle imprese di cui all’art. 3 del D.M. 274/1997 e la richiesta capacità finanziaria e tecnico/professionale;
L’accoglimento dell’appello principale comporta la riforma dell’impugnata sentenza con conseguente annullamento dell’aggiudicazione della gara a favore del RTI CN./CO.
Va, altresì, dichiarata, in accoglimento della domanda all’uopo proposta dall’appellante principale, l’inefficacia del contratto stipulato con il suddetto RTI a decorrere dalla data di pubblicazione della presente sentenza, disponendo, inoltre, con la medesima decorrenza, il subentro nel rapporto della D.E..
a) il contratto – che risulta già stipulato come si ricava dalle non contestate affermazioni dell’appellante principale – ha una durata quadriennale, per cui una notevole parte del medesimo dev’essere ancora eseguita;
accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento di aggiudicazione col medesimo impugnato;
Dichiara, inoltre, l’inefficacia del contratto stipulato con il RTI CN./CO., a decorrere dalla data di pubblicazione della presente sentenza, disponendo, inoltre, con la medesima decorrenza, il subentro nel contratto dell’appellante principale.
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