Source: http://bbu-online.de/stellungnahme/bbustellungnahmen/03.04.htm
Timestamp: 2017-04-24 18:59:47+00:00

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Auf der Anhörung des BMU am 03.04.01 gab Herr Oliver Kalusch als Vertreter des BBU e.V. folgende Stellungnahme ab:
I. Allgemeine Einschätzung:
Die Ablagerung von Abfällen unter Tage als Versatz genügt nach Ansicht des BBU grundsätzlich nicht den drei Anforderungen "Kontollierbarkeit, Reparierbarkeit, Rückholbarkeit" an die Ablagerungsstätte und das dort eingelagerte Inventar.
Eine kontinuierliche Kontrolle des Deponieverhaltens und des Eintretens von Schadensfällen ist bei dieser Ablagerungsart nicht ersichtlich. Erst wenn der Schadensfall an der Oberfläche (z. B. durch kontaminiertes Grubenwasser) sichtbar wird, lässt sich auf die schadensbegründenden Ereignisse unter Tage schließen.
Selbst wenn eine Kontrolle der Ablagerungen unter Tage möglich wäre, wäre ein korrigierender Eingriff in der Regel nicht mehr möglich, da ein Zugang zu den abgelagerten Stoffen oder zu der Stelle, an der ein Schaden entstanden ist oder behoben werden muss, aufgrund der Art der Verfüllung der Anlage praktisch unmöglich ist.
Insbesondere ist es durch die Art der Verfüllung regelmäßig nicht möglich, Stoffe an die Oberfläche zurückzubringen, um ihr ungeregeltes Austreten in die Biosphäre zu verhindern.
Hieraus resultieren Gefahren für das Grundwasser, denen insbesondere im Hinblick auf künftige Generationen vorgebeugt werden muss. Eine Lagerung von Abfällen unter Tage als Bergversatz sollte daher schnellstens und gänzlich unterbunden werden.
Im Koalitionsvertrag zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 20. 10. 1998 werden diese Gefahren im Abschnitt IV "Ökologische Modernisierung", Unterabschnitt 2. "Umweltschutz: wirksam, effizient und demokratisch" anscheinend anerkannt. Dort heißt es: "Durch eine eindeutige Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung wird sichergestellt, dass umweltschädliche Billigentsorgung unterbleibt (u.a. unter Tage)"
Diese Passage bedeutet zwar nicht den notwendigen Verzicht auf eine Nutzung von Bergbaubetrieben als Abfalllagerstätten. Jedoch würde die Verbringung unter Tage durch eine konsequente Umsetzung dieser Ankündigung erschwert. Denn in rechtlicher Hinsicht besteht ein entscheidender Unterschied zwischen der Einstufung als Verwertungs- oder als Beseitigungsverfahren.
Gemäß § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG dürfen Abfälle zum Zwecke der Beseitigung nur in Abfallbeseitigungsanlagen behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Gemäß § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG bedürfen die Errichtung und der Betrieb von Deponien der Planfeststellung (in einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung), in dessen Rahmen eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß dem UVPG durchzuführen ist. Diese Pflichten entfallen bei Verwertungsanlagen.
In dem auf die Ankündigung im Koalitionsvertrag folgenden Zeitraum war allerdings keine rechtliche Umsetzung durch die Bundesregierung festzustellen.
Positiv hat sich die Situation hingegen durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verändert.
Durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 14. 4. 2000 (4 C 13/98 [Mannheim]) wurde im Fall der Unter-Tage-Ablagerung von Kunststoffabfall (Granulat) entschieden, dass
- das Bundesberggesetz die Ablagerung von (bergbaufremden) Abfällen zur Beseitigung als bergbaulichen Versatz, insbesondere unter Tage nicht zuläßt, - die Ablagerung von Abfällen in den Hohlräumen eines eingestellten Bergbaubetriebs ein Verfahren der Abfallbeseitigung und nicht der Abfallverwertung ist, wenn weder die Abfälle Rohstoffe ersetzen noch die stofflichen Eigenschaften der Abfälle geeignet sind, einen Nutzen für den Sicherungszweck des bergbaulichen Versatzes zu erfüllen, - die Vermischung von Abfällen mit anderen Stoffen, die nur dazu dient das Volumen des Versatzmaterials zu erhöhen, nicht dazu führt, dass der Versatz des Gemischs ein Verfahren der Abfallverwertung ist, auch wenn dass Gemisch eine noch ausreichende Druckfestigkeit für die bergbauliche Sicherung hat und die Beimischung den Transport des Versatzmaterials zur Stätte der Ablagerung erleichtert
Durch dieses Urteil wurde die Praxis, die Ablagerung von Abfällen unter Tage grundsätzlich als Verwertung einzustufen, bereits eingeschränkt.
Eine restriktivere Praxis ist auch aufgrund einer zukünftig ergehenden Vorabentscheidung des EuGH zu erwarten. In einem Ersuchen aufgrund eines Beschlusses des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs wurden dem EuGH fünf Fragen vorgelegt, durch deren Beantwortung geklärt werden wird, ob die Einbringung von Abfällen in ein Bergwerk unabhängig von den konkreten Umständen dieser Einbringung als Abfallbeseitigung anzusehen ist. Diese Entscheidung ist vor dem Hintergrund der Abfall-Rahmenrichtlinie [Richtlinie des Rates über Abfälle (75/442/EWG)] zu sehen.
Die Abfall-Rahmenrichtlinie definiert in Artikel 1 lit. e den Begriff der Beseitigung, in Artikel 1 lit. f den Begriff der Verwertung. Beseitigung sind danach alle in Anhang II A der AbfRRl aufgeführten Verfahren, Verwertung alle in Anhang II B der AbfRRl aufgeführten Verfahren.
Der Bergversatz von Abfällen kann dabei unter die im Anhang II A der AbfallRRl aufgeführten Beseitigungsarten D1, D3 oder D12 eingeordnet werden. Dies wurde bisher auch von der Europäischen Kommission vertreten.
Eine Eingruppierung unter die Verwertungsverfahren R4 und R5 des Anhangs II B der AbfallRRl kommt für diese Ablagerung als Bergversatz nicht in Betracht, da die Tatbestandsmerkmale der Beseitigungsverfahren, denen der allgemeinen Regelungen vorgehen.
Auch eine bundesrepublikanische eigenständige Eingruppierung des Bergversatzes als Verwertungsverfahren kommt nicht in Betracht, da dies eine nationale Erweiterung der europäischen Eingruppierungen von Beseitigungs- und Verwertungsverfahren wäre, die eine Umgehung europäische Regelungen zur Folge haben würde. Angesichts der Tatsache, dass der Umsetzungszeitpunkt für die Richtlinie bereits verstrichen ist, könnte eine gegenläufige nationale Regelung keine Wirkung entfalten, da die Richtlinie Direktwirkung erlangt hat und der nationale Regelung vorgehen würde.
Damit ist davon auszugehen, dass auch der EuGH die Hohlraumverfüllung mit Abfällen unter Tage als Beseitigung qualifizieren wird. Angesichts dessen hätten der Bundesregierung mehrere Möglichkeiten offengestanden:
- Der ökologisch sinnvollste Weg hätte im Verbot der Verwendung von Abfällen als Bergversatz bestanden. Dies ist nicht erfolgt.
- Aufgedrängt hätte sich, die Verwendung von Abfällen als Bergversatz als Beseitigung zu qualifizieren und dies im KrW-/AbfG festzuschreiben. Dadurch hätte der Europäischen Rechtslage entsprochen werden können. Auch dies ist nicht erfolgt.
- Zumindest hätte die Bundesregierung die Entscheidung des EuGH abwarten können, um die dann zu verabschiedenden Rechtsnormen gemäß dem Beschluss zu gestalten. Auch dies geschah nicht.
- Durch die nun vorgelegten Entwürfe der VersatzV und VersatzVwV ist hingegen zu erwarten, dass der Einsatz von Abfällen als Bergversatz in der Regel als Verwertung charakterisiert werden wird. Eine wesentliche Korrektur der Praxis der "Billigentsorgung unter Tage" ist nicht erkennbar. Die vorgelegten Regelungen stünden bei ihrer Verabschiedung möglichen weiteren, die Verwertung einschränkenden Urteilen des BverwG entgegen.
Eine Vereinbarkeit mit europäischem Recht ist nicht erkennbar.
Der BBU lehnt die vorgelegten Entwürfe der VersatzV und VersatzVwV daher ab.
II. Detailkritik an der VersatzV und der VersatzVwV
Selbst wenn die Verbringung von Abfällen unter Tage als Bergversatz entgegen der ökologischen Bedenken nicht grundsätzlich abzulehnen wäre, wären die vorgelegten Entwürfe der VersatzV und der VersatzVwV abzulehnen:
1. Eine aus ökologischen Gründen sinnvolle Streichung § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG steht aus. Da gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG bergbaueigene Abfälle nicht dem Geltungsbereich des Abfallrechts unterliegen, können diese Abfälle ohne die im Abfallrecht geltenden formellen und materiellen Anforderungen unter Tage abgelagert werden. Insbesondere braucht - unabhängig vom Schadstoffgehalt - weiterhin keine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 57c S. 1 Nr. 1 BBergG bei der Verbringung bergbaueigener Abfälle unter Tage erstellt werden, da solche Vorhaben nicht in der Aufzählung des § 1 UVP-V Bergbau vorgesehen sind. Ein Rückgriff über § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 BBergG, wonach anfallende Abfälle ordnungsgemäß zu verwerten sind, ist dabei nicht möglich, da diese Regelung nur für die in Betriebsplänen zu treffenden Anforderungen an Abfälle gilt, die die bei bergbaulichen Tätigkeiten anfallen. Im Interesse einer einheitlichen Verfahrensweise wäre daher das Bergbauprivileg des § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG zu streichen und das BBergG entsprechend zu novellieren.
2. Eine Einstufung der Unter-Tage-Ablagerung von Abfällen als Beseitigungsmaßnahme wäre bereits deshalb geboten, weil die Anforderungen an Deponien nicht für den Bergversatz mit Abfällen gelten.
Denn gemäß § 29 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 KrW-/AbfG sind Deponien Abfallbeseitigungsanlagen zur Endablagerung von Abfällen. Der Deponiebegriff umfasst keine Anlagen, bei denen die Ablagerung von Abfällen als Verwertung qualifiziert wird. Insbesondere gelten Verwaltungsvorschriften gemäß § 12 Abs. 2 KrW-/AbfG, die wie die TA Abfall materielle Anforderungen an die Art und Weise der Ablagerung stellen, nur für die Abfallbeseitigung und nicht für Unter-Tage-Ablagerungen, die als Verwertung eingestuft werden. Für die Verbringung bergbaufremder Abfälle unter Tage ist zudem die Anfertigung einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung nicht erforderlich, wenn die Ablagerung als Verwertungsmaßnahme eingestuft wird.
3. Unabhängig von der Frage der Einstufung als Verwertung oder Beseitigung hätte die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung durch eine entsprechende Änderung des KrW-/AbfG zur obligatorischen Pflicht für die Ablagerung unter Tage erklärt werden können. Gleiches gilt für die materielle Gleichbehandlung von Deponien und Anlagen, in die Abfälle als Bergversatz gebracht werden. Die Absicht, eine diesbezügliche Änderung der Rechtslage herbeizuführen, ist nicht erkennbar.
4. Gemäß § 4 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG gilt: "Eine stoffliche Verwertung liegt vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der Hauptzweck der Maßnahme in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt." Eine Konkretisierung dieser Definition soll die VersatzVwV leisten. Angesichts der Struktur der VersatzVwV muss jedoch davon ausgegangen werden, dass der Versatz von Abfällen unter Tage zukünftig in der Regel als Verwertung eingestuft werden wird und damit ökologischen Kriterien nicht gerecht wird.
a) Nr. 2.5 VersatzVwV sieht die Berücksichtigung des Schadstoffpotentials nur noch in nicht spezifizierten "besonderen Ausnahmefällen" vor. Insbesondere bei Einhaltung der Anforderungen der VersatzV an die Schadlosigkeit des Abfalleinsatzes unter Tage soll dieses Kriterium irrelevant sein. Damit wird auf eine Einzelfallbetrachtung verzichtet und, wie weiter unten erläutert, auf Kriterien abgestellt, die die Schadlosigkeit einer Verwertung nicht gewährleisten können.
Gemäß Nr. 2.6 VersatzVwV soll zudem der Gehalt an Verunreinigungen kein Unterscheidungsmerkmal für den Hauptzweck "Beseitigung" oder "Verwertung" sein, wenn die Eignung der für einen Einsatz unter Tage vorgesehenen Abfälle durch eine Bergbautauglichkeitsprüfung nachgewiesen ist. Da der Nachweis der Bergbautauglichkeit gemäß Nr. 2.3.1.3 VersatzV bereits eine eigene Voraussetzung für die Annahme einer Verwertung ist, kommt dem Kriterium "Verunreinigungsgehalt" keine eigenständige Bedeutung mehr zu.
Damit sind die nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG besonders zu betrachtenden ökologischen Kriterien durch die VersatzVwV praktisch irrelevant geworden.
b) Zur Bejahung der Nutzungseigenschaft soll eine allgemeine bauphysikalische Eignung der Abfälle gegeben sein und eine Nutzung zu bergtechnischen und bergsicherheitlichen Zwecken vorliegen.
Die in Nr. 2.3.1. VersatzVwV aufgeführten Kriterien sind derart umfassend, dass fraglich ist, welche Abfällen die Anforderungen an die allgemeine bauphysikalische Eignung nicht erfüllen können.
Der Anhang zur VersatzVwV enthält eine umfangreiche Liste der für eine Verwertung als Versatzmaterial im Bergbau unter Tage grundsätzlich bauphysikalisch geeigneten Abfälle. Hierunter fallen auch mehrere Abfallschlüssel, die besonders überwachungsbedürftige Abfälle aufweisen (14 Sonderabfallarten). Es ist nicht erkennbar, welche naturwissenschaftlichtechnischen Kriterien und Untersuchungen zur Zusammenstellung dieser Abfälle und damit zu einer Privilegierung geführt haben.
Nicht erkennbar ist zudem, dass andere Abfälle grundsätzlich als bauphysikalisch ungeeignet einzustufen sind. Das Vorliegen eines derartigen Ausschlusses sollte durch eine explizite Regelung klargestellt werden.
Eine Eignung von Verfüllmaterial zum Versatz sollte außerdem grundsätzlich immer im Rahmen einer Bergbautauglichkeitsprüfung überprüft werden. Es ist nicht erkennbar, welche eigenständige Bedeutung diesem Kriterium im Rahmen einer Entscheidung zwischen "Verwertung" und "Beseitigung" zukommen soll.
Das Kriterium "konkrete bergtechnische oder bergsicherheitliche Funktion" bei der Verwendung des Versatzmaterials ist bei Vorliegen der "bergbaulichen Notwendigkeit" gemäß Nr. 2.3.2.2 VersatzVwV oder beim "Nachweis bei fehlender bergbaulicher Notwendigkeit" gemäß Nr. 2.3.2.3 VersatzVwV erfüllt. Dabei wird ein derart breites Spektrum von Möglichkeiten abgedeckt, das Nutzungskriterium zu erfüllen, so dass danach eine Einstufung als Nutzung zu bergtechnischen oder bergsicherheitlichen Zwecken regelmäßig zu erwarten ist.
Insofern ist davon auszugehen, dass sich die Verneinung der erforderlichen Nutzungseigenschaft auf atypische Konstellationen erstrecken wird.
c) Die erforderliche wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des Abfalleinsatzes wird gemäß der Regelvermutung der Nr. 2.4.1.1 VersatzVwV bei Versatzmaßnahmen aufgrund bergbaulicher Notwendigkeiten unterstellt. Dadurch entfällt für einen relevanten Teil der Ablagerungsstätten die Prüfung, ob es sich bei der Nutzung lediglich um einen Nebenzweck handelt.
Bei fehlender bergbaulicher Notwendigkeit ist hingegen nachzuweisen, dass aufgrund der gemäß Nr. 2.3.2.3. VersatzVwV nachzuweisenden nützlichen Effekte die Versatzmaßnahmen auch ohne den Erlös für die Entsorgungsdienstleistung durchgeführt werden würden. Indem darauf abgestellt wird, "dass die Kosten der Nutzung in einem vernünftigen und angemessenen Verhältnis zu den damit verbundenen betrieblichen Vorteilen stehen" müssen, wird ein so vages Kriterium gewählt, dass unklar ist, wann konkret keine Verhältnismäßigkeit mehr gegeben ist.
Insofern ist zu bezweifeln, ob für einen relevanten Anteil von Bergbaubetrieben die Nutzung von Abfällen lediglich als Nebenzweck in Betracht kommt.
d) Dies lässt nur den Schluss zu, dass die VersatzVwV den Verwertungsbegriff so weit fasst, dass er die Beseitigung faktisch verdrängt. Es ist daher davon auszugehen, dass der Einsatz von Abfall unter Tage regelmäßig als Verwertung und nicht als Beseitigung eingestuft werden wird. Eine Einstufung als Beseitigung würde sich auf Ausnahmefälle beschränken. Die VersatzVwV ist daher abzulehnen.
5. Damit könnten lediglich die in der VersatzV aufgeführten Kriterien einen Schutz vor dem Eindringen toxischer Stoffe in die Biosphäre darstellen.
Angesichts der Defizite der VersatzV ist davon jedoch nicht auszugehen.
a) Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 VersatzV dürfen die im Anhang II der VersatzV aufgeführten Grenzwerte im jeweiligen verwendeten Abfall nicht überschritten werden. Hierdurch ist nicht sichergestellt, dass sich die Grenzwerte des Anhangs II der VersatzV auf einen unvermischten Abfall beziehen. Falls keine diesbezügliche Regelung in die Verordnung aufgenommen wird, die dies gewährleistet, kann der Fall eintreten, dass die Grenzwerte für jede Art von Abfall dadurch ein-gehalten werden, dass eine Vermischung mit weniger kontaminierten Stoffen erfolgt. Dadurch würde das Gefahrenpotential jedoch nicht beschränkt. Die Grenzwerte wären faktisch bedeutungslos.
b) Die in Anhang II zu § 4 VersatzV aufgeführten Grenzwerte decken nur einen kleinen Ausschnitt aus der Vielzahl toxischer Substanzen ab. So zeigt beispielsweise ein Vergleich mit der Niederländischen Liste für Bodenkontaminationen, dass bereits das dort geregelte Schadstoffspektrum nicht vollständig umfasst ist.
Auch die Verwendung von Summenparametern ist abzulehnen; vielmehr sollten Einzelparameter festgesetzt werden. So lässt die Festlegung von Grenzwerten für Halogenkohlenwasserstoffe keinen Schluss auf die Toxizität der Einzelstoffe zu. Würden beispielsweise Polychlorierte Dibenzodioxine (PCDD) und Dibenzofurane (PCDF) die im Anhang festgelegten Grenzwerte für Chlorkohlenwasserstoffe unterschreiten, würde immer noch ein hochtoxisches Gemisch vorliegen. Daher sollten Einzelstoffgrenzwerte festgelegt werden. Für alle übrigen Substanzen ist zu bestimmen, dass sie nicht oberhalb ubiquitärer Konzentrationen in den abzulagernden Stoffen enthalten sein dürfen.
Zudem fehlt eine wissenschaftliche Ableitung der festgelegten Grenzwerte. Es ist nicht ersichtlich, wie durch diese ein Gefahrenausschluss gewährleistet werden kann.
c) Bei der Aufzählung der PCT bei den Feststoffwerten des Anhangs II zu § 4 VersatzV dürfte es sich um einen Druckfehler handeln. Gemeint sein dürften sechs Kongenere aus der Stoffgruppe der PCB gemäß DIN 51527, wie auch die entsprechende Fußnote nahelegt.
d) Gemäß der Ausnahmeregelung des § 4 Abs. 2 Nr. 2 VersatzV entfällt die Pflicht zur Einhaltung der Grenzwerte, wenn "im Kohlegestein Abfälle ausschließlich aus der Kohleverfeuerung eingesetzt werden". Diese Regelung stellt in dieser Form ein Einfallstor für die Ablagerung von Abfällen, die bei der Abfallmitverbrennung entstehen, dar. Denn es wird nicht ausgesagt, dass die Abfälle in einer Feuerungsanlage angefallen sind, in der ausschließlich Kohle verfeuert wurde. Vielmehr müssen die Abfälle lediglich aus einer Kohleverfeuerungsanlage stammen. Damit ist eine Abfallmitverbrennung z. B. in einem Kohlekraftwerk mitumfasst. Die so in die Kohlefeuerungsanlage mit eingebrachten Abfälle, die sich in der durch die Verfeuerung veränderten Form wieder in den Reststoffen der Kohleverfeuerungsanlage befinden, sind durch diesen Prozess gleichfalls privilegiert. Diese Umgehungsmöglichkeit sollte durch eine klare Formulierung ausgeschlossen werden.
e) Eine weitere Ausnahmeregelung bzgl. der Grenzwerten des Anhangs II zu § 4 VersatzV wird in § 4 Abs. 3 VersatzV für die Verwendung des Versatzmaterials im Salzgestein bei Vorliegen eines Langzeitsicherheitsnachweises eröffnet. Dabei sind die in Anhang III zur VersatzV aufgeführten Hinweise zu beachten. Diese Hinweise sind an zahlreichen Stellen wenig konkret und zwingen nicht zu einer detaillierten und quantitativen Analyse insbesondere des langfristigen Gefahrenpotentials.
Hier sollte eine Konkretisierung erfolgen.

References: § 27
 § 31
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 § 2
 § 2
 § 57
 § 1
 § 55
 § 2
 § 29
 § 12
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4