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Timestamp: 2016-10-27 15:02:17+00:00

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115 Ia 428. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 1er f�vrier 1989 dans la cause Communes de Bulle et de Fribourg contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours de droit public)
Autonomie communale en mati�re de protection contre le bruit. Les communes fribourgeoises b�n�ficient d'une certaine autonomie en mati�re de protection contre les nuisances dans le cadre de comp�tences particuli�res qui leur appartiennent en vertu des lois cantonales sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATeC) et sur les routes (LR). Elle peuvent s'en prendre � un arr�t� de port�e g�n�rale du Conseil d'Etat, fond� sur l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le bruit (OPB), et soutenir que l'atteinte qu'il porte � leur autonomie est arbitraire et discriminatoire (consid. 3). Le droit cantonal exige en principe une base l�gale au sens formel pour d�l�guer des t�ches aux communes; toutefois, la voie r�glementaire est ici suffisante: il s'agit de t�ches d'ex�cution qui, impos�es par le droit f�d�ral, sont �troitement li�es aux comp�tences d�j� exerc�es par les communes en vertu de la LATeC et de la LR (consid. 4). L'arr�t� attaqu� r�pond � un int�r�t public sup�rieur qui l'emporte sur celui des communes � conserver leur autonomie (consid. 5a-c). L'art. 5 al. 2, 2e phrase viole cependant l'autonomie communale en ce qu'il d�roge de fa�on arbitraire et discriminatoire au syst�me de r�partition des frais aff�rents aux routes cantonales pr�vu par l'art. 51 al. 3 LR (consid. 5d). Faits � partir de page 43
Le 8 juillet 1988, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un "arr�t� d'ex�cution de l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le bruit". Cet arr�t� se r�f�re en pr�ambule � l'art. 45 de l'ordonnance f�d�rale du 15 d�cembre 1986 (OPB; RS 814.331) et comporte notamment les dispositions suivantes:
1 Le D�partement des ponts et chauss�es est, pour les routes cantonales, l'autorit� d'ex�cution pr�vue aux articles 7 alin�a 1, 8 alin�a 1, 12, 18, 19 alin�a 1, 24 alin�a 1, 36 et 40 alin�a 1 OPB.
2 Il �tablit le cadastre de bruit pour les routes cantonales (art. 37 OPB). Toutefois, pour les sections de routes cantonales � l'int�rieur des localit�s pour lesquelles la commune est d�l�gataire de comp�tences particuli�res au sens de l'article 51 de la loi du 15 d�cembre 1967 sur les routes, le cadastre de bruit est �tabli par la commune.
1 Les communes attribuent les degr�s de sensibilit� aux zones d'affectation dans le plan d'affectation des zones et la r�glementation y relative (art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB). La proc�dure d'approbation selon les articles 78 � 82 de la loi du 9 mai 1983 sur l'am�nagement du territoire et les constructions est applicable.
2 Elles �tablissent le cadastre de bruit pour les routes communales (art. 37 OPB) en prenant l'avis du D�partement des ponts et chauss�es.
3 Elles sont, pour les routes communales, l'autorit� d'ex�cution pr�vue aux articles 7 alin�a 1, 8 alin�a 1, 12, 18, 19 alin�a 1, 24 alin�a 1, 36 et 40 alin�a 1 OPB.
4 Elles contr�lent l'ex�cution des travaux selon l'article 35 OPB.
5 Elles sont l'autorit� d'ex�cution pr�vue aux articles 4 alin�as 2 et 3 et 40 alin�a 3 OPB."
Par la voie du recours de droit public, les communes de Bulle et de Fribourg ont requis l'annulation des art. 5 al. 2 et 8 al. 1 � 5 de cet arr�t�. Elles contestaient la comp�tence du Conseil d'Etat d'attribuer aux communes, par voie d'arr�t�, des t�ches en mati�re de protection contre le bruit, et soutenaient que l'atteinte ainsi port�e � leur autonomie �tait arbitraire et discriminatoire.
3. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie, assur�e par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une appr�ciable libert� de d�cision (ATF 114 Ia 82 consid. 2a, 169 s. consid. 2a, ATF 113 Ia 344 consid. 2a et les arr�ts cit�s). Une telle libert� peut trouver place tant dans l'exercice de comp�tences normatives ou de planification du territoire que dans le domaine de l'application du droit (ATF 104 Ia 44 consid. 1, 126 consid. 2b, ATF 103 Ia 479 consid. 5). Il suffit en outre qu'elle puisse s'exercer, non pas dans un domaine enti�rement r�serv� � la commune, mais dans le cadre des t�ches particuli�res qui sont en cause, ce qui implique un examen diff�renci� (ATF 112 Ia 343, ATF 102 Ia 161 ss). L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es par la constitution et la l�gislation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non �crit et coutumier (ATF 114 Ia 83 consid. 2b, 170 consid. 2b).
a) La constitution du canton de Fribourg laisse au l�gislateur le soin de r�gler l'organisation politique et administrative des communes (art. 76). Elle ne mentionne pas express�ment leur BGE 115 Ia 42 S. 45autonomie, se bornant � �noncer le principe que, sous la haute surveillance de l'Etat, les communes administrent librement leurs biens (art. 77). Quant � la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LC), elle ne contient que des r�gles g�n�rales, selon lesquelles la commune, "collectivit� publique autonome" (art. 1er al. 1), "exerce librement son activit� dans les limites des l�gislations cantonale et f�d�rale" (art. 4). C'est donc avant tout dans les lois sp�ciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes, au sens de la jurisprudence, dans l'accomplissement des t�ches qui sont ici en cause (cf. ATF 102 Ia 162 consid. 3; cf. aussi ATF 114 Ia 83 consid. 3; CAMILLE GEINOZ, Aspects de l'autonomie communale en droit fribourgeois, th�se Fribourg 1960, p. 8 et 52).
b) A ses art. 5 al. 2 et 8 al. 1 � 5, l'arr�t� litigieux d�l�gue aux communes fribourgeoises le pouvoir d'ex�cuter diverses prescriptions de l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le bruit. Il les charge d'�tablir le cadastre de bruit (art. 37 OPB) pour les routes cantonales � l'int�rieur des localit�s des chefs-lieux de district (art. 5 al. 2, 2e phrase) et pour les routes communales (art. 8 al. 2); il leur impose d'attribuer les degr�s de sensibilit� aux zones d'affectation dans leur plan d'affectation des zones et la r�glementation y relative (art. 43 et 44 al. 1 et 2 OPB; art. 8 al. 1 de l'arr�t�); il les d�signe (art. 8 al. 3), pour les routes communales, comme l'autorit� d'ex�cution pr�vue aux art. 7 al. 1, 8 al. 1 et 12 OPB (fixation et contr�le des limitations des �missions de bruit), aux art. 18, 19 al. 1 et 24 al. 1 OPB (contr�le des mesures ordonn�es et �tablissement des programmes et des plans pluriannuels en ce qui concerne l'assainissement et l'isolation acoustique) et aux art. 36 al. 1 et 40 al. 1 OPB (d�termination et �valuation des immissions de bruit ext�rieur); il leur confie (art. 8 al. 4) le contr�le de l'isolation acoustique des nouveaux b�timents (art. 35 OPB); il les charge enfin (art. 8 al. 5) d'ex�cuter les prescriptions f�d�rales relatives au bruit des appareils et machines mobiles (art. 4 al. 2 et 3 OPB) et d'�valuer les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE l� o� les valeurs limites d'exposition font d�faut (art. 40 al. 3 OPB).
Comme le soutiennent les recourantes, sans �tre contredites sur ce point par l'autorit� intim�e, les communes se voient ainsi imposer des t�ches pr�cises en des domaines o� le droit cantonal leur reconna�t une certaine autonomie. Le fait qu'il s'agisse de l'ex�cution de normes du droit f�d�ral n'est en soi pas d�terminant BGE 115 Ia 42 S. 46� cet �gard (ATF 108 Ia 193 consid. 3, ATF 100 Ia 183 /4 consid. 4b). En vertu de la loi du 9 mai 1983 sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATeC), les communes fribourgeoises sont habilit�es � prendre en compte la protection contre les nuisances dans le cadre de leurs comp�tences en mati�re de police des constructions (art. 151 ss) et de planification des zones d'affectation (art. 45 ss; cf. ATF 102 Ia 160 ss; arr�t non publi� Gemeinde Plaffeien du 11 novembre 1985, consid. 3a). De la m�me fa�on, il leur appartient de planifier, de construire et d'am�nager le r�seau routier communal (art. 5 al. 1, 45 et 56 ss de la loi du 15 d�cembre 1967 sur les routes - LR). Il est par ailleurs dans la comp�tence de la ville de Fribourg, des chefs-lieux ou de toute commune de plus de 3000 habitants qui en fait la demande d'�tablir les plans de route cantonale pour les sections � l'int�rieur des localit�s et de pourvoir � leur ex�cution (art. 51 LR).
c) D�s lors qu'elles b�n�ficient d'une certaine autonomie en ces mati�res, les communes peuvent exiger que l'autorit� cantonale n'outrepasse pas sa propre comp�tence et qu'elle ne viole pas les dispositions du droit f�d�ral ou cantonal qui r�gissent lesdites mati�res, ce que le Tribunal f�d�ral examine librement ou sous l'angle de l'arbitraire selon qu'il s'agit du droit constitutionnel ou du droit de rang inf�rieur � la constitution (ATF 114 Ia 82 consid. 2, 170 consid. 2, ATF 113 Ia 162 consid. 3, 206 consid. 2b, 345 consid. 2b et les arr�ts cit�s).
Dirigeant leurs recours contre une ordonnance cantonale, les communes recourantes peuvent donc all�guer que le Conseil d'Etat s'est arrog� � tort le pouvoir de r�glementer un domaine o� elles sont autonomes en vertu de la loi et que, mat�riellement, l'atteinte port�e � leur autonomie par l'arr�t� attaqu� est contraire au droit (ATF 113 Ia 204, 344 consid. 1b, ATF 94 I 547 /8 consid. 4; arr�t non publi� Escher et Stadtgemeinde Brig-Glis du 22 f�vrier 1984; ANDRE GRISEL, Trait� de droit administratif, p. 266; THOMAS PFISTERER, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, in RJB 125/1989, p. 14 et 27). Elles peuvent aussi soulever les griefs d'arbitraire et de violation des principes de la l�galit� et de l'�galit� de traitement, du moment que ces moyens se trouvent dans un rapport �troit avec celui tir� de la violation de l'autonomie communale (ATF 113 Ia 333, ATF 103 Ia 197 consid. 4b et les arr�ts cit�s). En l'occurrence, les deux premiers de ces griefs n'ont toutefois pas de port�e propre, car ils se recoupent avec celui de violation de l'autonomie, qui, tel qu'il BGE 115 Ia 42 S. 47est formul� dans les recours, implique l'examen de l'acte entrepris sous l'angle de l'arbitraire et de la l�galit� (cf. ATF 113 Ia 206 consid. 2b). En revanche, il y aura lieu d'entrer en mati�re sur le grief d'in�galit� de traitement par lequel les recourantes font valoir que l'�tablissement du cadastre de bruit pour les routes cantonales constitue une charge particuli�rement lourde, impos�e aux seuls chefs-lieux (cf. ATF 103 Ia 198 consid. bb, ATF 97 I 511).
Il faut en outre rappeler que, saisi d'un recours de droit public dirig� contre un arr�t� de port�e g�n�rale, le Tribunal f�d�ral n'annule les dispositions attaqu�es que si elles ne se pr�tent � aucune interpr�tation conforme � l'autonomie communale et aux autres garanties invoqu�es; il ne saurait en effet envisager d'embl�e tous les effets de l'application de ces normes, m�me si, par leur pr�cision, elles n'offrent gu�re de marge d'appr�ciation � l'autorit� charg�e de les appliquer (ATF 111 Ia 25, 295 consid. 2, ATF 109 Ia 69 consid. 2c et les arr�ts cit�s).
4. En premier lieu, les recourantes arguent de l'incomp�tence du Conseil d'Etat de leur attribuer des t�ches par voie d'arr�t�, le droit cantonal exigeant pour cela une loi au sens formel. Les dispositions litigieuses ne sauraient trouver une base l�gale suffisante ni dans la loi sur les routes ni dans celle sur l'am�nagement du territoire et les constructions: la protection contre le bruit constituerait une mati�re par trop sp�ciale et technique pour que les attributions d�volues aux communes en vertu de ces lois puissent s'y �tendre sans autre.
Le Conseil d'Etat soutient en sens contraire que la protection contre le bruit est une t�che impos�e par le droit f�d�ral, que les communes, comme toutes les collectivit�s publiques, doivent assumer dans le cadre de leurs attributions ordinaires. Les comp�tences d'ex�cution d�l�gu�es en l'occurrence ne seraient que l'extension de t�ches qui appartiennent d�j� aux communes en vertu de la l�gislation cantonale. Au demeurant, l'arr�t� attaqu� serait une mesure cantonale urgente, destin�e � assurer l'application imm�diate de l'ordonnance f�d�rale.
a) Sous r�serve de quelques exceptions limitativement �num�r�es, l'ex�cution des prescriptions f�d�rales en mati�re de protection de l'environnement incombe aux cantons (art. 24septies al. 2 Cst., art. 36 LPE, art. 45 OPB). Dans le domaine de la protection contre le bruit, le l�gislateur f�d�ral a express�ment renonc� � confier lui-m�me, directement ou par une clause de d�l�gation, certaines attributions aux communes (URSULA BGE 115 Ia 42 S. 48BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Nos 6 et 15 ad art. 36). C'est d�s lors au seul droit cantonal qu'il appartient de r�partir les comp�tences d'ex�cution entre le canton et les communes.
Le l�gislateur f�d�ral ne s'est pas prononc� non plus sur la forme juridique de l'acte par lequel les cantons doivent arr�ter leurs dispositions d'ex�cution. Il n'a pas introduit de norme analogue � celle de l'art. 5 al. 2, 2e phrase LPEP, par exemple, qui les autoriserait express�ment � proc�der par la voie de l'ordonnance (BO CN 1982, p. 427; U. BRUNNER, op.cit., No 16 ad art. 36). De m�me, la loi sur la protection de l'environnement ne contient aucune disposition semblable � l'art. 36 al. 2 LAT, qui habiliterait les gouvernements cantonaux � �dicter une r�glementation urgente � titre transitoire (cf. ATF 108 Ib 241). C'est donc, l� encore, dans le seul droit cantonal qu'il y a lieu de rechercher si les dispositions litigieuses reposent sur une base l�gale suffisante.
b) Aux termes de l'art. 76 Cst. cant., la loi r�gle tout ce qui a rapport � l'organisation politique et administrative des communes. Si l'on se r�f�re aux autres dispositions de la constitution qui font mention de la loi, force est de consid�rer que le constituant a entendu, ici comme ailleurs, d�signer la loi au sens formel (cf. art. 28bis, 28ter, 45 lettre b et 52 al. 1 lettre a; voir aussi, parmi d'autres, les art. 3, 4, 7, 11, 12, 14bis al. 3, 19 al. 3, 28quater, 42 al. 1). C'est dans ce sens aussi que doit sans doute se lire le texte de l'art. 5 LC, selon lequel la commune accomplit les t�ches qui lui sont d�volues par la loi (al. 1) et collabore, dans la mesure pr�vue par la loi, � l'ex�cution des t�ches cantonales et f�d�rales (al. 2). Dans un arr�t� du 7 juin 1982 ("Extraits" 1982, p. 112), le Conseil d'Etat a lui-m�me donn� cette interpr�tation � l'expression "par la loi" figurant � l'art. 60 al. 2 LC. C'est d�s lors � bon droit et d'ailleurs sans �tre contredites par l'autorit� intim�e que les recourantes soulignent qu'il faut en principe une loi au sens formel pour r�partir les t�ches entre le canton et les communes. Or, en l'occurrence, une telle loi fait d�faut.
La comp�tence du Conseil d'Etat de transf�rer certaines attributions aux communes ne peut se fonder, en l'absence d'une norme de d�l�gation, que sur l'art. 52 al. 1 lettre a Cst. cant., qui le charge de l'ex�cution des lois et de l'administration du canton. Il ne peut �dicter sur cette base que des r�gles secondaires, de simple ex�cution (ATF 112 Ia 113 consid. 3b, ATF 112 V 58 consid. 2a, ATF 98 Ia 287; arr�t non publi� de Reyff du 4 mai 1988 consid. 4; MAX BGE 115 Ia 42 S. 49IMBODEN/RENE A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e �d., vol. I, No 8 B.I; BLAISE KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 3e �d., No 351, p. 65). La question est d�s lors de savoir si les dispositions attaqu�es peuvent trouver leur fondement dans la comp�tence du Conseil d'Etat de pourvoir � l'ex�cution de la l�gislation cantonale sur les routes et sur l'am�nagement du territoire et les constructions. Selon la jurisprudence, il suffira pour cela que la facult� de d�l�guer ces t�ches aux communes soit donn�e dans son principe, sans �tre n�cessairement d�finie de fa�on d�taill�e pour chacune des attributions en cause (ATF 114 Ia 10 /11 consid. 2, ATF 112 Ia 254, ATF 109 Ia 284, 104 Ia 199 consid. 2c). Conduit ainsi � contr�ler l'interpr�tation du droit de rang inf�rieur � la constitution, le Tribunal f�d�ral examinera l'exigence de la base l�gale uniquement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 109 Ia 122 consid. c, ATF 108 Ia 35 consid. 3a).
c) Les diverses t�ches que l'arr�t� attaqu� d�l�gue aux communes fribourgeoises sont toutes d�termin�es par l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le bruit, laquelle tend � assurer l'application concr�te de plusieurs dispositions de la loi sur la protection de l'environnement. En vue de prot�ger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 24septies al. 1 Cst.; art. 1er al. 1 LPE), cette loi �nonce � la fois des dispositions de principe et des prescriptions d�taill�es. Ces derni�res impliquent l'application imm�diate (cf. ATF 113 Ib 382 consid. 4a, 399 et les arr�ts cit�s), par toutes les autorit�s comp�tentes et si possible � titre pr�ventif (art. 1er al. 2), de diff�rentes mesures tendant � limiter les �missions (art. 11 s.) et les immissions (art. 13 ss), notamment de bruit (art. 7 et 19 ss), sur la base de valeurs limites d'exposition, ainsi qu'� assainir les installations trop bruyantes (art. 16 ss). D�s lors, les dispositions du droit cantonal qui ont directement trait � la protection contre le bruit n'ont plus de port�e propre, sauf si elles compl�tent ou, lorsque cela est possible (cf. art. 65 al. 2 LPE), renforcent les normes du droit f�d�ral (ATF 114 Ib 230 consid. 4a, ATF 113 Ib 399 et les r�f�rences).
En outre et surtout, cette l�gislation postule, comme celle sur l'am�nagement du territoire (cf. art. 22quater al. 3 Cst., art. 1er et 3 LAT), la prise en consid�ration de l'ensemble des activit�s et des int�r�ts en jeu dans le cadre de l'application de toutes les lois, cantonales et f�d�rales, qui ont quelque rapport avec la protection de l'environnement (cf. Message du Conseil f�d�ral du 31 octobre BGE 115 Ia 42 S. 501979, FF 1979 III p. 747 et 756 ss; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Berne 1974, p. 105 ss; ALFRED KUTTLER, Protection de l'environnement et am�nagement du territoire, in SJ 1989, p. 39 s.). La protection de l'environnement s'ajoute ainsi, en tant que t�che g�n�rale, � toutes celles que les collectivit�s publiques assument dans l'exercice de leurs comp�tences ordinaires et qui ont des incidences sur l'environnement, sans qu'il soit besoin � cet effet d'une habilitation expresse donn�e par la loi sp�ciale en cause (cf., par exemple, ATF 113 Ib 383 s., 399 s., ATF 112 Ib 42 ss, 306 s.). Cela a notamment pour cons�quence que, dans l'exercice des attributions qui leur sont d�volues par la loi, les communes doivent sans autre tenir compte aussi de la protection de l'environnement. Il s'agit donc d'interpr�ter le droit cantonal conform�ment � ce droit f�d�ral.
d) Consid�r� � la lumi�re de ce qui pr�c�de, l'arr�t� attaqu� ne peut d�s lors avoir qu'une port�e d�clarative en tant qu'il a pour unique objet d'�tendre des attributions communales existantes � la protection contre le bruit: il se borne alors � d�signer express�ment des t�ches que les communes fribourgeoises doivent de toute fa�on d�j� assumer en cette mati�re dans le cadre de comp�tences qui leur appartiennent en vertu de lois cantonales sp�ciales. Dans cette mesure, l'arr�t� trouve ainsi son fondement dans la comp�tence du Conseil d'Etat de pourvoir � l'ex�cution desdites lois.
Cette situation est de toute �vidence r�alis�e s'agissant des attributions d�l�gu�es par l'art. 8 al. 1 � 5 de l'arr�t�. Un examen d�taill� de chacune de ces t�ches serait ici superflu: il ressort de la description qui en a �t� faite ci-dessus (consid. 3b) qu'elles s'ins�rent toutes dans le cadre de comp�tences reconnues aux communes par les lois cantonales sur les routes et sur l'am�nagement du territoire et les constructions. Ce que le Conseil d'Etat expose � ce sujet dans ses observations est parfaitement clair et suffisant, en sorte que le Tribunal f�d�ral peut s'y rallier purement et simplement.
e) La question doit en revanche �tre examin�e de plus pr�s en ce qui concerne l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arr�t�, qui, par r�f�rence � l'art. 51 LR, charge certaines communes, dont les recourantes, d'�tablir le cadastre de bruit pour les sections de routes cantonales � l'int�rieur des localit�s.
aa) Globalement, la loi sur les routes attribue la propri�t� (art. 3) et la responsabilit� des routes publiques et de leurs parties BGE 115 Ia 42 S. 51int�grantes, au sens des art. 1er et 2, respectivement � l'Etat ou aux communes selon qu'il s'agit de routes cantonales (art. 9) ou communales (art. 12). Il en va ainsi pour ce qui concerne en particulier l'ex�cution des travaux de construction et d'am�nagement des routes (art. 44 et 45). Les frais aff�rents � ces travaux sont, pour les routes cantonales, � la charge du canton mais avec la participation des communes (art. 46 ss) et, pour les routes communales, � la charge des communes avec subventionnement de l'Etat (art. 56 ss). La r�partition de la charge des travaux et des frais d'entretien ob�it � des r�gles semblables (art. 77 ss).
En d�rogation � ce syst�me g�n�ral, l'art. 51 al. 1 LR d�l�gue � la ville de Fribourg et aux chefs-lieux la comp�tence d'�tablir et d'ex�cuter, avec l'approbation du Conseil d'Etat, les plans pour les sections de routes cantonales � l'int�rieur des localit�s. Les frais se r�partissent conform�ment � la r�gle g�n�rale, �tant toutefois pr�cis� que l'Etat en fait l'avance et que la commune lui rembourse sa part selon des modalit�s fix�es par r�glement (art. 51 al. 3). Contrairement aux recourantes, le Conseil d'Etat est d'avis que la d�l�gation de comp�tence pr�vue � l'art. 51 LR peut s'�tendre � l'�tablissement du cadastre de bruit, en tant que l'"une des composantes actuelles de la gestion technique des routes".
bb) A la diff�rence des comp�tences communales touch�es par l'art. 8 al. 1 � 5 de l'arr�t�, l'attribution pr�vue par l'art. 51 LR est sp�ciale et d�rogatoire par rapport � la comp�tence de principe du canton en mati�re de routes cantonales. Au demeurant, l'arr�t� attaqu� s'en tient par ailleurs � la r�partition ordinaire des comp�tences selon la loi sur les routes: s'agissant des m�mes prescriptions de l'OPB, il d�signe comme autorit� d'ex�cution le d�partement des ponts et chauss�es pour les routes cantonales (art. 5 al. 1) et les communes pour les routes communales (art. 8 al. 3); et cette m�me r�partition est aussi de r�gle pour l'�tablissement du cadastre de bruit (art. 5 al. 2, 1re phrase et 8 al. 2). Dans le cadre d'un contr�le de la l�galit� sous l'angle de l'arbitraire (cf. consid. 4b in fine ci-dessus), il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur le bien-fond� de cette r�partition des comp�tences et de cette d�rogation d�cid�e sp�cialement pour l'ex�cution de l'art. 37 OPB; il suffit que celle-ci n'outrepasse pas manifestement les limites de l'art. 51 LR. Or tel n'est pas le cas.
Si, comme on l'a vu � propos de l'art. 8 de l'arr�t�, la protection contre le bruit peut se greffer, en tant que t�che g�n�rale, sur les attributions ordinaires des communes, aucune raison objective BGE 115 Ia 42 S. 52n'interdit qu'elle s'ajoute de la m�me fa�on � une comp�tence exerc�e en vertu d'une d�l�gation sp�ciale. Selon le message du Conseil d'Etat du 9 septembre 1966 relatif au projet de loi sur les routes (p. 322 s.), cette - ancienne - comp�tence des villes a �t� maintenue par l'art. 51 LR en raison de leur exp�rience dans ce domaine et de l'all�gement ainsi apport� aux t�ches de l'Etat; cela permettait en outre de les "associer plus �troitement ... � l'�laboration et � l'ex�cution d'un programme de travaux qui repr�sente un �l�ment relativement important par rapport � l'ensemble et dont une part du co�t est mis � la charge exclusive de la commune". Au vu de ces motifs, l'extension de cette comp�tence � l'�tablissement du cadastre de bruit n'appara�t nullement insoutenable: obligatoire pour les routes, cette mesure s'inscrit dans le cadre de leur construction et de leur am�nagement au sens des art. 44 et 51 LR. Au demeurant, elle sera n�cessairement ex�cut�e, tout au moins en partie, en collaboration avec l'Etat, auquel il incombe (art. 5 al. 1 de l'arr�t�) de d�terminer les immissions (art. 36 OPB) que les communes concern�es doivent consigner dans le cadastre de bruit.
Telle qu'elle est voulue par le l�gislateur cantonal, la d�l�gation pr�vue � l'art. 51 LR autorise donc le Conseil d'Etat � confier l'ex�cution de l'art. 37 OPB aux communes urbaines. D'ailleurs, s'il est vrai que les recourantes s'en prennent plus particuli�rement � cette disposition de l'arr�t�, leur critique porte avant tout, sous l'angle de l'arbitraire et de l'�galit� de traitement, sur la charge financi�re suppl�mentaire qu'elle implique, critique qui sera examin�e plus loin.
f) Les recours s'av�rent ainsi mal fond�s en tant qu'ils mettent en cause, dans son principe m�me, la comp�tence du Conseil d'Etat d'�dicter les dispositions litigieuses.
5. Il reste � examiner si, comme le soutiennent les recourantes, le Conseil d'Etat a viol� mat�riellement l'autonomie communale en faisant un mauvais usage de sa comp�tence r�glementaire, et si les articles 5 al. 2, 2e phrase et 8 al. 1 � 5 de l'arr�t� attaqu� sont incompatibles avec l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'�galit� de traitement.
a) Dans un domaine o� les comp�tences respectives du canton et des communes ne sont pas d�limit�es de fa�on pr�cise par la constitution ou la loi, la nouvelle r�glementation en cause doit reposer sur un int�r�t public suffisant. Concr�tement, la question est donc de savoir si l'int�r�t g�n�ral du canton � imposer aux BGE 115 Ia 42 S. 53communes, par des r�gles uniformes, l'ex�cution de certaines mesures de protection contre le bruit l'emporte sur l'int�r�t de ces derni�res � conserver �ventuellement leur libert� dans ce domaine (cf. ATF 112 Ia 283, ATF 111 Ia 131 consid. 3d, ATF 94 I 549).
Or cet int�r�t des communes doit �tre d'embl�e temp�r� en consid�ration du caract�re imp�ratif des prescriptions f�d�rales en mati�re de protection contre le bruit, dont l'ex�cution doit de toute fa�on �tre assur�e dans les cantons, que ce soit par les autorit�s communales ou cantonales. S'il est vrai que les lois fribourgeoises sur les routes et sur l'am�nagement du territoire et les constructions reconnaissent certaines comp�tences aux communes en mati�re de protection contre les nuisances, les dispositions du droit cantonal ou des r�glements communaux ne conservent cependant une port�e propre que dans la mesure o� elles compl�tent ou renforcent celles du droit f�d�ral. Au surplus, les communes doivent d�sormais tenir compte de la protection contre le bruit, en tant que t�che g�n�rale de droit f�d�ral, dans l'exercice de leurs diverses attributions (cf. consid. 3c ci-dessus). Le Tribunal f�d�ral a r�cemment jug� dans ce sens que l'obligation d'attribuer les degr�s de sensibilit� aux zones d'affectation r�sulte directement du droit f�d�ral, soit des art. 24 LPE et 43 et 44 OPB, m�me en l'absence de droit cantonal d'application (arr�t X., Y. et Z. contre commune de Suchy du 9 novembre 1988, destin� � la publication; cf. ALFRED KUTTLER, op.cit., p. 40 et 47).
b) Cela �tant, le choix de confier aux communes l'ex�cution des t�ches vis�es par les dispositions de l'OPB mentionn�es � l'art. 8 de l'arr�t� n'est en tout cas ni illogique ni d�raisonnable. Il y a au contraire un int�r�t public pr�pond�rant � ce que ces comp�tences appartiennent aux collectivit�s locales, au m�me titre que les attributions communales auxquelles elles sont mat�riellement li�es, parce que leur ex�cution ne peut en �tre ainsi que plus ad�quate, adapt�e aux circonstances locales et conforme � une saine pond�ration des int�r�ts en pr�sence (ATF 113 Ia 196 consid. b). Certes pourrait-on concevoir, en principe, que l'ex�cution de l'ensemble de ces prescriptions de l'OPB soit laiss�e uniquement � la charge du canton; mais l'ing�rence dans les affaires communales serait ainsi autrement plus grave, et c'est alors que les communes seraient sans doute fond�es � se plaindre d'une violation de l'autonomie qui leur appartient en mati�re de routes communales, de police des constructions et d'am�nagement du territoire.
c) L'attribution faite aux communes recourantes par l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arr�t� semble pouvoir se justifier par les m�mes motifs. En effet, elle s'ins�re mat�riellement dans le cadre d'une t�che qui r�sulte d'une d�l�gation express�ment inscrite par le l�gislateur cantonal � l'art. 51 LR. Or il n'appara�t pas insoutenable d'estimer, comme le fait l'autorit� intim�e, que l'�tablissement du cadastre de bruit est une composante de la gestion technique des routes, laquelle incombe aux communes urbaines. Et si l'on s'attache � la nature des indications qui, selon l'art. 37 al. 2 OPB, doivent figurer dans ce cadastre, en particulier "l'affectation des secteurs expos�s au bruit" (lettre d) et "les degr�s de sensibilit� attribu�s" (lettre e), il est permis de penser que les communes sont mieux � m�me de l'�tablir qu'un service de l'administration cantonale. Cette question peut toutefois demeurer irr�solue, car cette disposition de l'arr�t� attaqu� ne r�siste pas, pour d'autres motifs, aux griefs d'arbitraire et d'in�galit� de traitement que lui adressent les recourantes.
d) Par son silence sur ce point, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arr�t� a pour effet de laisser � l'enti�re charge des communes concern�es la totalit� des frais d'�tablissement du cadastre de bruit, frais que la commune de Fribourg estime � environ un million de francs par an. L'autorit� intim�e ne le nie pas; elle observe simplement que la participation de l'Etat � ces frais doit �tre r�gl�e dans une loi au sens formel, qui sera �labor�e ult�rieurement au titre de loi cantonale d'application de la LPE. Cependant, cette question ne rel�ve pas de la comp�tence du Conseil d'Etat mais uniquement du l�gislateur; aussi bien, l'�ventualit� de cette future loi ne peut-elle �tre prise en consid�ration en l'�tat. Force est d�s lors de constater que l'arr�t� attaqu� d�roge ainsi au syst�me de r�partition des frais aff�rents aux routes cantonales, tel qu'il est pr�vu par la loi sur les routes, notamment � ses art. 46 ss et, plus particuli�rement, 51 al. 3.
aa) C'est d�s lors � juste titre que les recourantes se plaignent d'arbitraire et d'in�galit� de traitement. Il est certes de jurisprudence que, sauf peut-�tre � invoquer la mise en p�ril de son existence m�me, une commune n'est en principe pas habilit�e � se pr�valoir de son autonomie pour contester un acte au seul motif qu'il l'atteint dans ses int�r�ts financiers (ATF 113 Ia 340 consid. 1d, 110 Ia 51 consid. 4b). Il lui est toutefois loisible d'arguer, entre autres, des cons�quences financi�res d'une nouvelle r�partition des t�ches dont la finalit� n'est pas purement fiscale.BGE 115 Ia 42 S. 55
Par ailleurs, lorsqu'il est invoqu� � l'encontre d'une norme g�n�rale et abstraite, le grief d'in�galit� de traitement se r�sume pratiquement � la contestation de distinctions qui ne trouveraient aucune justification objective dans la situation � r�glementer, en sorte qu'il se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire (ATF 114 Ia 12 consid. 3a).
bb) Se bornant � renvoyer le r�glement �ventuel de cette question � une loi future, le Conseil d'Etat ne tente pas s�rieusement de justifier la mise � la charge exclusive des communes des frais d'�tablissement du cadastre pour les routes cantonales � l'int�rieur des localit�s. Or le r�gime ainsi institu� ne se pr�te � aucune interpr�tation qui puisse le rendre admissible. Sans pouvoir trouver appui sur aucune base l�gale ni aucun pouvoir r�glementaire, il d�roge de fa�on patente � la r�gle de l'art. 51 al. 3 LR, qui veut que l'Etat assume les frais, dont il fait l'avance, et que la commune n'y participe qu'� concurrence d'un montant d�termin� conform�ment au r�glement d'ex�cution. Du reste, la contradiction avec la volont� du l�gislateur ressort � l'�vidence du message pr�cit� du Conseil d'Etat (p. 322), qui exprime sans ambages l'intention de mettre fin � un syst�me jug� d�pass� en transf�rant dans le compte g�n�ral de l'Etat l'int�gralit� des d�penses effectu�es pour les routes cantonales � l'int�rieur des villes.
Manifestement insoutenable, le r�sultat induit par la disposition litigieuse est en m�me temps contraire � l'�galit� de traitement. Il introduit, entre les communes urbaines et les autres, une discrimination qui ne repose sur aucun motif objectif. En particulier, l'autorit� intim�e ne pr�tend pas, et l'on ne voit d'ailleurs pas, que ce traitement diff�renci� pourrait s'inscrire dans le cadre d'une quelconque p�r�quation financi�re.
D�s lors, l'art. 5 al. 2, 2e phrase de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 8 juillet 1988 doit �tre annul�.
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art. 37 OPB,
art. 45 de l'ordonnance f�d�rale du 15 d�cembre 1986 (OPB; RS 814.331),
art. 43, 44 al. 1 et 2 OPB,
Art. 5 suite... ,
art. 35 OPB,
art. 4 al. 2 et 3 OPB,
art. 24septies al. 2 Cst.,
art. 76 Cst.,
art. 52 al. 1 lettre a Cst.,
art. 24septies al. 1 Cst.,
art. 65 al. 2 LPE,
art. 37 al. 2 OPB

References: l'article 51
 l'article 35
 art. 5
 ATF 
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 ATF 
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 art. 5
 art. 8
 art. 7
 art. 18
 art. 36
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 art. 36
 art. 45
 art. 36
 art. 36
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 art. 28
 art. 3
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 art. 1
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 art. 65
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 art. 22
 art. 1
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in fine
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art. 37

art. 45

art. 43

Art. 5

art. 35

art. 4

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art. 76

art. 52

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art. 65

art. 37