Source: https://elderecho.com/ampliacion-de-los-recursos-contencioso-administrativos-contra-la-resolucion-expresa-sobrevenida
Timestamp: 2018-10-19 08:51:18+00:00

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Ampliación de los recursos contencioso-administrativos contra la resolución expresa sobrevenida - El Derecho
Recursos en la jurisdicción contencioso-administrativa
Foro 26-10-2017 Coordinador: Córdoba Castroverde
«No por mucho madrugar amanece más temprano». La sabiduría popular concen...
Ahora bien, las soluciones no son siempre tan evidentes como se encarga de matizar la jurisprudencia. De entrada, no hay que olvidar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el art.24 Const -EDL 1978/3879 consagra el principio pro actione, en virtud del cual los jueces y tribunales deben adoptar la interpretación de la legalidad que mejor facilite el acceso en primera instancia a la jurisdicción (TCo 154/2004 -EDJ 2004/13503 y 64/2005 -EDJ 2005/29885-).
Finalmente, téngase en consideración que en ocasiones quien acude a la vía jurisdiccional desconoce -o hace caso omiso a la circunstancia de que «otro interesado» haya interpuesto un recurso de reposición. Éste es el supuesto analizado por la STS 22-1-14 -EDJ 2014/4613 que admite la posibilidad de que un interesado pueda interponer el recurso contencioso en plazo después del recurso de reposición formulado por otro interesado, lo que ocurría en el caso enjuiciado al acudir el expropiado directamente a la vía contenciosa sin esperar a la resolución del recurso de reposición interpuesto por la Administración expropiante y por el beneficiario contra la resolución del Jurado de Expropiación.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323 impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.»
Puede decirse que un recurso contencioso-ad...
A pesar de algún pronunciamiento en contra de la admisibilidad de un recurso de esta naturaleza, la jurisprudencia actual (SSTS 3ª, 22-12-05 -EDJ 2005/244506-, 21-6-07 -EDJ 2007/70380 y 7-12-11 -EDJ 2011/287805-) considera que «la interposición anticipada o prematura del recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta es, en una interpretación conforme a la Constitución -EDL 1978/3879 de las causas de inadmisión, un defecto subsanable, que queda subsanado si en el curso del proceso transcurre el plazo en que la Administración debía resolver o dicta resolución expresa igualmente desestimatoria».
Se plantea la doctrina (v. Leandro Martínez-Cardós Ruiz, en Abogacía General, 24 febrero 2016) hasta cuándo se puede mantener una situación de anticipación y responde acudiendo a las reglas generales del proceso, que reclaman –en un caso como el que nos ocupa que ese carácter prematuro solo dure hasta el momento en que la parte demandada se ve emplazada para contestar a la demanda, de manera que si en ese momento el acto que resuelve el recurso administrativo interpuesto aún no se ha producido no existiría acto susceptible de impugnación en vía contenciosa y, por ende, sería oponible la excepción de inadmisibilidad a que se refiere el art.69.c) de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-.
Aunque puede, en efecto, aceptarse dicha tesis (pues, ciertamente, en el momento del emplazamiento no existe en puridad actuación susceptible de impugnación sobre la que pueda proyectarse la defensa del demandado), es harto improbable que se produzca en la práctica si tenemos en cuenta el lapso –breve con el que cuenta la Administración para resolver los recursos contencioso-administrativos en relación con los tiempos procesales –desde luego, no tan breves en la tramitación-.
Se suscita también la cuestión de la necesidad de ampliación del recurso a la resolución expresa –so pena de inadmisión de su recurso cuando el recurrente ha acudido a la vía jurisdiccional contra la desestimación presunta de una determinada pretensión (sea directa, sea por medio de un recurso administrativo).
1. En la ampliación del objeto del recurso que prevé el art.36 LJCA -EDL 1998/44323-, el recurrente -ante la respuesta expresa a una petición desestimada por silencio frente a la que había acudido a la vía judicial puede: (i) solicitar la ampliación a esa resolución expresa, (ii) aceptar el pronunciamiento expreso y desistir del recurso interpuesto (para formalizar uno nuevo) o (iii) interponer un nuevo recurso contencioso-administrativo y pedir después su acumulación al que ya está en marcha contra el presunto.
Más polémica es esta tercera cuestión que el caso nos suscita. Evidentemente, la pregunta debe ir referida a aquellos supuestos en los que la resolución expresa altera o modifica la decisión presunta desestimatoria que inició el proceso por cuanto en otro caso –como ya hemos razonado el recurrente no tiene la obligación de ampliar.
Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el art.36.1 LJCA -EDL 1998/44323 impone, en principio, la carga de ampliar el recurso.
La Administración Pública está obligada a actuar con sometimiento pleno a ...
La Administración Pública está obligada a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art.103 Const -EDL 1978/3879-) y desde esta perspectiva resulta una esencial garantía del derecho de defensa de cualquier ciudadano en debida correspondencia al principio de eficacia administrativa, el que aquélla cumpla su obligación legal de dictar y notificar la resolución expresa que ponga fin a todo procedimiento administrativo en plazo, tal y como preceptúa el art.21 L 39/2015, de 1 octubre, de Procedimiento Administrativo Común -EDL 2015/166690 (al igual que hiciera el anterior art.42 L 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-). A lo que debemos añadir que nunca el incumplimiento de dicha obligación puede perjudicar o agravar la situación jurídica de los interesados en el procedimiento administrativo.
En relación con la segunda de las cuestiones, también denominada jurisprudencialmente «acumulación por inserción», hemos de traer a colación lo resuelto en la STS 10-5-13 -EDJ 2013/89700 aplicando la siguiente doctrina jurisprudencial respecto al art.36 LJCA -EDL 1998/44323-:
«La jurisprudencia constitucional no ha formulado objeción alguna a la doctrina reiterada de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el sentido que se viene considerando a la llamada acumulación por inserción en el recurso contencioso-administrativo, mediante la ampliación de la demanda formulada contra denegación por silencio de actos administrativos expresos dictados posteriormente, a los que, se refiere el artículo 46 -actual 36 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 de un modo general, con un carácter simplemente facultativo, reconocido por la parte, pues, con apoyo en el propio texto legal, el demandante podrá solicitar la ampliación del recurso, lo que es una carga para el recurrente y sólo se ha considerado necesaria ésta, es decir, la ampliación, cuando el acuerdo dictado expresamente ha modificado el presumido silencio, ya que si así no fuera, los actos expresos llegarían a ser firmes y consentidos, quedando sustraídos a la jurisdicción sin que, por consiguiente, la sentencia que se dicte con respecto a los actos inicialmente combatidos pudieran alcanzarse en sus consecuencias».
De todos es sabido que el silencio administrativo tiene diversos significados...
De todos es sabido que el silencio administrativo tiene diversos significados y así ha sido tratado por la doctrina científica. En las relaciones interadministrativas, el silencio (positivo) era un instrumento de control y en tal sentido se recogía en el art.95 de la derogada LPA 1958 -EDL 1958/101-. Otro significado de la institución del silencio –el más comúnmente aceptado era el de posibilitar al ciudadano el acceso al recurso administrativo o jurisdiccional, a fin de evitar las consecuencias perjudiciales que pudiera irrogarle el incumplimiento de la Administración de su deber de resolver en plazo. Por último, se ha considerado, también, que el silencio negativo tiene una vertiente de sanción a la Administración negligente.
Cualquiera que sea el significado que quiera atribuirse, es lo cierto que el silencio negativo es una mera ficción legal –establecida en garantía del ciudadano con el único objeto de posibilitar su acceso jurisdiccional para el que es preciso, como presupuesto procesal, la existencia de una actuación (en sentido amplio) administrativa previa, en torno a la cual se deducirán las oportunas pretensiones que son las que constituyen el objeto del proceso, sin que ello exima del deber, ni impida a la Administración dictar una resolución ulterior, ni limita su sentido.
Si la Administración incumple su deber de resolver y el sentido del silencio es negativo, el afectado podrá -es una opción deducir un recurso contencioso-administrativo contra esa desestimación presunta, o bien, esperar a que se produzca la resolución expresa, quedando, entretanto, abierta la posibilidad de accionar cuando se dicte esa resolución expresa, si es perjudicial para sus intereses.
a) Sobre la primera cuestión el Tribunal Supremo se ha pronunciado tradicion...
Por último, debe destacarse que la Sala Tercera ha «objetivado» dicha doctrina, pues si en un primer momento se exigía buena fe por parte del recurrente, la mención a éste requisito ha desaparecido en resoluciones más recientes. Como ejemplo de la primera postura, puede citarse la sentencia 19-5-01 (rec casación 6222/96) -EDJ 2001/9724-, en la que se afirma: «Una interpretación espiritualista y conforme al artículo 24 de nuestra Norma Fundamental del artículo 82 de la Ley jurisdiccional -EDL 1998/44323 obliga a desestimar el motivo, cuando la Administración ha seguido incumpliendo su obligación de resolver en forma expresa en el momento en que se formuló la demanda y la parte que ha sufrido el error ha actuado con una buena fe patente, mostrando la diligencia exigible para recurrir en un caso en el que la sucesión de normas en el tiempo no aparecía inmediatamente clara».
Así, a título de ejemplo, en la sentencia 17-9-15 (rec casación 3900/13) -EDJ 2015/161627 se afirma:
«A mayor abundamiento, la ampliación del recurso a la Resolución expresa, el art. 36.4 LJCA -EDL 1998/44323 la plantea como una mera posibilidad, con carácter potestativo. De ahí que, conforme a una reiteradísima jurisprudencia de este Tribunal Supremo (a título de ejemplo, entre otras, STS de 30 de junio de 2011, casación 3388/07 -EDJ 2011/147391-), asumida por el Tribunal Constitucional, sólo es preceptiva esa ampliación si el acto expreso tardío modifica el sentido de la resolución presunta, pero no cuando se limita a confirmarlo, ya que nada añade ni quita al sentido de esa desestimación presunta ya recurrida, que es precisamente lo que acontece en el presente supuesto».
En la sentencia 13-6-15 (rec casación 1827/14) -EDJ 2015/122680 se expresa esta doctrina en los siguientes términos:
«Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA -EDL 1998/44323 impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en qué consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado».
Y la segunda, que el recurrente no quiera ampliar el objeto del recurso contencioso-administrativo pero tampoco ejercite las restantes opciones que la jurisprudencia viene reconociéndole en tales casos. Es decir, que aquél no actúe en ninguno de los sentidos posibles que se indican en la STS 16-2-09 (rec casación nº 1887/07) -EDJ 2009/15205-: «(1) o amplia, (2) o desiste e insta otro proceso (3) o impugna y pide la acumulación en los plazos que contempla el artículo 46 de la propia Ley -EDL 1992/17271-, pues si no lo hace así la nueva actuación administrativa quedará consentida, firme y, por consiguiente, inatacable con arreglo a los artículos 51, apartado 1, letra d), y 69, letra c), de la Ley de la jurisdicción -EDL 1998/44323 ».
La figura del silencio administrativo surge con la finalidad de permitir al a...
En la L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se dedican los art.21 s -EDL 2015/166690 a regular la obligación de resolver de la Administración y los plazos y sentido del silencio administrativo.
La primera pregunta que se plantea es si ha de considerarse prematuro el recurso contencioso interpuesto contra la desestimación presunta antes de que hubiera transcurrido el plazo que tiene la Administración para resolver el procedimiento, el recurso de reposición o un recurso de alzada. La respuesta, en principio, habría de ser afirmativa, porque al momento de interponer el recurso se hace frente a un acto administrativo inexistente, pues ni hay acto expreso ni tampoco –todavía acto presunto.
«Será asimismo aplicable lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo -EDL 1998/44323 cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida. En tal caso podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de dos meses, se contará desde el día siguiente al de la notificación de la misma».

References: resolución 
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 artículo 46
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 artículo 24
 artículo 82
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 artículo 36
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 artículo 46
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