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Timestamp: 2018-08-16 00:50:37+00:00

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﻿ SENTENCIA 2007-00104/45607 DE OCTUBRE 24 DE 2016
SENTENCIA 2007-00104 DE 24 DE OCTUBRE DE 2016
CONTENIDO:NATURALEZA DE LOS ACTOS PROPIOS DEL PROCEDIMIENTO PRECONTRACTUAL Y CONTRACTUAL DE LAS ENTIDADES EXCLUIDAS POR LA LEY 80 DE 1993, CASO CONCRETO ESP Y RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE PARA SU NULIDAD. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE CALIFICAR UN ACTO DE ADMINISTRATIVO O DE MERCANTIL TIENE INCIDENCIA EN LA INTENSIDAD DE LA VIGENCIA Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ES POR ELLO QUE SI LA ACTUACIÓN Y EL ACTO SON ADMINISTRATIVOS SE INTENSIFICA EL GRADO DE VINCULACIÓN DE LA ENTIDAD EXCLUIDA A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ES POR LO ANTERIOR QUE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA RECONOCE CONSCIENTEMENTE ESA RELACIÓN, Y APOYADA EN EL JUICIO DE PONDERACIÓN ELIGE LA CALIFICACIÓN O NATURALEZA JURÍDICA QUE MÁS GARANTÍAS OFRECE AL SISTEMA CONSTITUCIONAL COMPLETO: EL PROCEDIMIENTO ES ADMINISTRATIVO PORQUE LO REALIZA LA ADMINISTRACIÓN PARA CUMPLIR UNA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ASIGNADA POR EL ORDENAMIENTOY EL ACTO ADMINISTRATIVO PORQUE TIENE UN DECISIÓN ENJUICIABLE ANTE LA JURISDICCIÓN. FINALMENTE SE ENFATIZA POR PARTE DE LA SALA QUE SE DETERMINAN ESPECIALES CONDICIONES SOBRE LA NATURALEZA Y EL RÉGIMEN JURÍDICO PROPIO PARA QUE LOS ENTES QUE PRETENDAN INCORPORARSE AL TRÁFICO JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LA MODALIDAD DE SOCIEDADES POR ACCIONES, CUYO OBJETO DEBERÁ SER EL DE LA PRESTACIÓN SERVICIOS PÚBLICOS A LOS QUE SE APLICA UNA LEY ESPECIAL SOBRE LA MATERIA LA LEY 142 DE 1994, ES POR ELLO QUE SE CONCLUYE QUE TODA EMPRESA QUE QUIERA PRESTAR SERVICIOS PÚBLICOS DEBE CUMPLIR COMO REQUISITO INDISPENSABLE LA CONSTITUCIÓN BAJO LO FORMA JURÍDICA DE EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICOS ESP, DE LO CONTRARIO TODA LICITACIÓN DE LA QUE PARTICIPE SERÁ NULA POR NO CUMPLIR CON LA RAZÓN SOCIAL ESTABLECIDA TAXATIVAMENTE POR LA LEY.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, LICITACIÓN PÚBLICA, PLIEGO DE CONDICIONES, CONTRATO CELEBRADO POR LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2007-00104 de octubre 24 de 2016
Rad.: 410012331000200700104 01 (45.607)
Actor: Sociedad Aguas de los Andes S.A. ESP
Demandado: Empresas Públicas de Neiva EICE ESP y otro
Temas: JURISDICCIÓN – Empresas de servicios públicos domiciliarios / EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Régimen contractual / ENTIDADES EXCLUIDAS – Actos pre contractuales – Actos de trámite – Naturaleza jurídica – Actos administrativos – Actos mercantiles - control judicial / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Actos precontractuales / EVALUACIÓN DE OFERTAS – Naturaleza jurídica – control judicial / MANUAL DE CONTRATACIÓN – Naturaleza jurídica - Potestad reglamentaria – Capacidad creadora de procedimientos / MANUAL DE CONTRATACIÓN – Procesos de selección - Entidades excluidas de Ley 80 - Límites – Discrecionalidad / SUBSANABILIDAD DE OFERTAS – régimen jurídico aplicable – condiciones / PLIEGOS DE CONDICIONES – Compra de pliegos – Subsanabilidad / PLIEGOS DE CONDICIONES – Modificaciones – Razonabilidad – Arbitrariedad / EXPERIENCIA DEL OFERENTE – Requisitos - Razonabilidad – CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA – Entidades excluidas de Ley 80 – Régimen de derecho privado – Régimen de Ley 80 – “Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa” / CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA – Falta de capacidad – Objeto social de las ESP – Objeto único. PLIEGO DE CONDICIONES - Modificaciones
“PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de inepta demanda.
Mediante demanda presentada por la sociedad Aguas de los Andes S.A. ESP, el 18 de abril de 2007, en ejercicio de la acción contractual, se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERA. Que se declare la nulidad de la resolución Nº 130 del 28 de febrero de 2007, por medio de la cual se adjudicó el contrato de gestión comercial, cuyo objeto es la ejecución por parte del gestor, en nombre y para la empresa de las actividades, la vinculación de clientes (suscriptores), proceso integral de facturación, de consumos y demás cargos tarifarios, administración y conciliación de los recaudos, suspensión y reconexión del servicio por causas imputables al suscriptor, instalación y/o reposición de micromedidores, solución de anomalías en terrenos asociados a la medición, acometida, cajilla, entre otras, la construcción o reposición de acometidas domiciliarias y la rehabilitación y/o reposición de redes locales de acueducto para los usuarios que reciben el servicio de agua potable, alcantarillado y aseo que se encuentran en su área de cobertura, inversión y/o operación del programa de agua no contabilizada, todo de conformidad con lo previsto en la Ley 142 de 1994. En virtud de este contrato el gestor realizará en nombre de la empresa todas las actividades a que se refieren los pliegos de condiciones y este contrato, en las que se requiera su representación frente al usuario. La descripción detallada del alcance de las obligaciones especiales del gestor está contenida en el anexo técnico-comercial, el cual forma parte integral de este contrato de gestión, en el proceso de invitación púbica Nº 002/2006.
“SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración, se decrete la nulidad absoluta del contrato de gestión comercial con inversión reembolsable, cuyo objeto se describió en el numeral anterior, suscrito entre EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA S.A. E.S.P. y la sociedad OPERADORES DE AGUAS Y ENERGIA S.A., identificada con Nit 900.125.736-4.
“TERCERA. Que como consecuencia de la nulidad decretada se condene a EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA S.A. ESP, a pagar a la Sociedad AGUAS DE LOS ANDES S.A. E.S.P., representado legalmente por el señor Jaime Arturo Mendoza Vargas, el valor de los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante ocasionados, los cuales ascienden a la suma de $ 12.306’671.000.oo; junto con los intereses legales causados. Los montos liquidados deberán ser indexados en su valor de acuerdo a la fórmula de las matemáticas financieras.
“CUARTA. Que se condene a la demandada a pagar las costas y agencias en derecho; y a la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”.
2.1. Mediante la Resolución 0549, del 21 de noviembre de 2006, Empresas Públicas de Nieva EICE ESP, expidió la invitación pública Nº 002 del 2006, con el objeto de recibir propuestas para la gestión comercial de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, y la operación con inversión del programa de agua no contabilizada, en el área de prestación de servicios de la empresa.
2.2. Se presentaron los siguientes proponentes: i) Operadores de Aguas y Energía S.A. y ii) sociedad Aguas de los Andes S.A. ESP.
• Los requisitos técnicos exigidos no atendían a las características reales del municipio convocante, en relación con el número de usuarios del servicio de acueducto y alcantarillado facturados por Empresas Públicas de Neiva EICE ESP, sino a las condiciones de la sociedad Operadores Aguas y Energía S.A.
• Se implementó la figura del asistente técnico calificado, para facilitar la participación de la recién creada sociedad Operadores Aguas y Energía S.A., quien no podía cumplir ese requisito directamente sino a través de un tercero.
• Se redujo la exigencia financiera, consistente en tener un patrimonio neto de $ 5.000’000.000, para ajustarlo al patrimonio neto del proponente ganador ($ 500’000.000).
• Sin justificación aparente se aumentó el capital de trabajo de $ 2.500’000.000 a $ 3.500’000.000, cuya acreditación podría cumplirse a través de títulos valores de tesorería, los cuales, contablemente, no podían ser considerados como capital de trabajo, por cuanto la disponibilidad de los recursos no se obtenía sino hasta el vencimiento del plazo previsto en el titulo valor.
• El plazo para presentar ofertas fue manipulado para favorecer a la sociedad seleccionada.
• Se aceptó la propuesta de la adjudicataria, sin tener en cuenta que el recibo de compra del pliego de condiciones se expidió a nombre de una sociedad diferente.
2.6. Mediante la Resolución 130, del 28 de febrero de 2007, Empresas Públicas de Neiva EICE ESP adjudicó a la sociedad Operadores de Agua y Energía S.A., acompañado del asistente técnico especializado sociedad Técnica Hidráulica S.A., el contrato de gestión para la ejecución de los procesos comerciales de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo y para la operación con inversión del programa de agua no contabilizada del municipio de Neiva.
La demandante alegó que Empresas Públicas de Neiva EICE ESP, en condición de entidad estatal contratante, estaba obligada a observar los preceptos legales invocados, atendiendo el principio que imponía la protección y efectividad de los derechos individuales y a acatar los presupuestos de orden sustancial que la ley señalaba para adelantar el proceso de la invitación.
5.1. Empresas Públicas de Neiva EICE ESP.
Señaló que la modificación relativa a la reducción del patrimonio líquido a $ 500’000.000, y el presupuesto de trabajo a $ 2.500’000.000, instrumentada en el adendo Nº 4, obedeció a la intención de permitir una mayor participación en el procedimiento de selección, además de concebirse como una garantía para obtener más liquidez en la ejecución del proyecto.
En relación con ese punto, indicó que la acreditación del capital de trabajo podría realizarse por medio de cualquiera de las formas que, de manera enunciativa y no taxativa, se incorporó en el numeral 3.2 del pliego. Siguiendo ese orden, añadió que los títulos de tesorería, al igual que las acciones, pueden negociarse en el mercado secundario.
Ausencia de responsabilidad de Empresas Públicas de Neiva EICE ESP, derivada de la elaboración de estudios, pliegos y requisitos exigidos durante el trámite licitatorio
Advirtió que Empresas Públicas de Neiva EICE ESP celebró un contrato de asesoría comercial con la sociedad CFSA Banqueros de Inversión para adelantar el procedimiento precontractual, empresa que definió el contenido de los pliegos que sirvieron como base de la invitación.
5.2. Sociedad Operadores Aguas y Energía S.A. ESP y CFSA Banqueros Inversiones.
A pesar de que tanto el litisconsorte necesario por pasiva(1) como la llamada en garantía(2) fueron notificados de las decisiones que ordenaron su vinculación y su citación al proceso, respectivamente, ninguna ejerció su derecho de contradicción.
Por auto del 3 de junio de 2010, el tribunal ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y rindiera concepto, respectivamente(3).
La parte actora reiteró los argumentos expuestos hasta esta instancia del proceso, pero agregó que en el año 2009 la entidad demandada le concedió la razón, porque unilateralmente terminó y anuló el contrato de gestión comercial Nº 001 de 2007, por medio de la Resolución 0213, aduciendo razones semejantes a las que invoca en la demanda, y que la empresa estatal negó en la contestación de la demanda, pero no al contestar la demanda de este proceso. Consideró que a partir de su contenido se demuestra la ilegalidad del procedimiento de selección que le dio origen —fls. 735 a 786, cdno. 2—.
El Tribunal Administrativo del Huila declaró probada la excepción de inepta demanda, propuesta por la entidad accionada, con fundamento, esencialmente, en las siguientes razones: La demanda no se formuló en debida forma, toda vez que no se dirigió contra el acto que perjudicó directamente a la actora, que en el caso se concretó en: i) el oficio Nº 01279, correspondiente al informe de evaluación, y ii) la respuesta a las observaciones efectuadas al mismo, en los cuales se excluyó la propuesta de la demandante del procesos de selección.
Agregó que la legalidad del contrato de gestión no se cuestionó, habida consideración de que la sociedad demandante debió solicitar la nulidad absoluta del contrato y la nulidad del acto administrativo precontractual que a su vez le servía de fundamento a la primera. Con base en las anteriores consideraciones, concluyó que no era viable revisar la legalidad de los actos preparatorios con base en los cuales se excluyó del concurso a la demandante y se impidió la valoración de su propuesta —fls. 810 a 820, cdno. ppal.—.
La parte actora presentó recurso de apelación. Precisó que el fin perseguido en la demanda era la nulidad absoluta del contrato de gestión comercial adjudicado a la sociedad Operadores de Aguas y Energía S.A., por encontrarse viciada de nulidad la Resolución de Adjudicación Nº 130 del 28 de febrero de 2007, como consecuencia de la conducta asumida por la entidad demandada en el procedimiento precontractual.
Mediante providencia del 8 de febrero de 2013 se admitió el recurso de la parte demandante(4).
Por medio de providencia del 8 de marzo de 2013 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales, y al Ministerio Público para que rindiera concepto(5).
1. Competencia del Consejo de Estado para conocer asuntos en los que es parte una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter estatal.
El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas:
En esta oportunidad se somete a consideración el examen de legalidad del contrato y del acto administrativo vertido en la Resolución 130 del 28 de febrero de 2007, por medio del cual las Empresas Públicas de Neiva EICE ESP adjudicó el contrato de gestión comercial para la ejecución de procesos comerciales de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo del municipio de Neiva.
Se precisa que Empresas Públicas de Neiva EICE ESP fue creada como establecimiento público mediante el Acuerdo Nº 025 de 1959; luego se transformó en empresa industrial y comercial, a través de Acuerdo Nº 011 del 9 de marzo de 1987; y finalmente como una ESP, según Decreto 286 del 4 de septiembre de 1997(6). En esa medida, se trata de una entidad pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994, en armonía con lo establecido en los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998(7).
También le asiste competencia a la Sala para conocer la presente causa, en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $ 12.306’671.000, por concepto del lucro cesante sufrido por la demandante al no resultar favorecida con la adjudicación, monto superior a la suma equivalente a 500 smlmv ($ 216’850.000)(8), exigida en la Ley 954, promulgada el 28 de abril de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.
Esta combinación de ordenamientos es clara en vigencia del artículo 13 de la Ley 1150(9), pero no lo fue antes de esta fecha, sin embargo, fue ampliamente reconocida por la doctrina y la jurisprudencia, de allí que impulsaron al legislador para recoger ese clamor.
Esta circunstancia ofrece en la actualidad problemas genuinos, poco imaginables en el pasado, concretamente: ¿qué naturaleza tienen los actos pre-contractuales, qué naturaleza tiene el contrato y qué naturaleza tienen los actos contractuales y hasta los post-contractuales, cuando los expiden entidades excluidas de la Ley 80? En torno a esta inquietud, y por lo menos desde el punto de vista lógico, son admisibles tres respuestas:
En una sentencia de la Sección Tercera, Subsección C, del 13 de abril de 2011 —Exp. 37.423, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa—, la Sala juzgó la validez del reglamento interno de contratación de la Empresa de Teléfonos de Bogotá. La entidad pública se defendió en el proceso negando la naturaleza administrativa del acto que contenía el procedimiento de contratación, por tanto, desconociendo la posibilidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo controlara a través de la acción de simple nulidad. La Subsección C concluyó que se trata de un acto administrativo, concretamente de un reglamento, por las siguientes razones:
“Para la Sala resulta indispensable pronunciarse sobre este punto por dos razones. En primer lugar, porque la entidad demandada, al interponer el recurso de apelación, alegó que los actos demandados habían sido expedidos por la junta directiva de la ETB en cumplimiento de una disposición estatutaria amparada por el derecho privado y, por tanto, no se habían expedido en ejercicio de función administrativa. (...).
Para la Sala, el hecho de que una actividad se rija por un ordenamiento jurídico u otro —público o privado— no afecta la naturaleza de los actos que se producen a su amparo, es decir, que una cosa es el régimen sustantivo aplicable a un acto y otra la naturaleza jurídica del acto producido. Por ejemplo, buena parte del régimen de la seguridad social —Ley 100 de 1993— rige en el sector privado y en el sector público, no obstante, cuando la Administración lo aplica, para conceder o negar prestaciones sociales o de salud, el acto que lo contiene es administrativo. En este evento no importa si la norma laboral es privada o pública, porque en cualquier caso el acto que concreta una situación jurídica particular o subjetiva es administrativo.
Lo mismo sucede con los contratos estatales, cuya naturaleza se intentó diferenciar hace muchos años. En la década de los 90’ algunos pensaron que si el negocio se regía por el derecho privado el contrato era civil o mercantil —según el caso—, y si se regía por el derecho público el contrato era estatal. Rápidamente el Consejo de Estado concluyó que el régimen jurídico no determina su naturaleza y que era la calidad de las partes la que lo hacía.
Para la Sala, se trata de actos administrativos, bien de trámite o bien definitivos, porque esta naturaleza no depende —se insiste— del régimen jurídico sustantivo que rija la cuestión que se decide en el acto, sino de otras variables, esencialmente de la presencia de una entidad estatal, en ejercicio de una función administrativa, que define una situación jurídica y produce efectos jurídicos. Si el acto cumple esta definición es administrativo y es controlable por la justicia administrativa, si concurren las condiciones del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo —hoy artículos 103 a 105 del CPACA—.
Para confirmar esta conclusión, la Sección Tercera, en la sentencia del 20 de abril de 2005 —Exp. 14.519, C.P. Ramiro Saavedra Becerra—, ya había declarado que la adjudicación de un procedimiento de contratación de una entidad estatal regida por normas privadas es un acto administrativo:
En un supuesto idéntico al del caso sub iudice —auto del 1 de febrero de 2011, Sección Tercera, Subsección C, Exp. 42.109, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz— un consorcio demandó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá porque no le adjudicó un proceso de contratación. La Sala calificó el acto demandado como administrativo, y expresó que: “En el sub lite, se demandó la nulidad del acto administrativo proferido por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de fecha 08 de noviembre de 2010 que declaró desierta la licitación Nº ICGH-0248-2010...”. Agregó que: “... resulta claro el hecho de que el acto administrativo que declara desierta una licitación, como el que aquí se demanda, es un acto previo al contrato y que por tanto el término para intentar la acción es el de 30 días...”.
Esta perspectiva la reiteró la Subsección A en la sentencia del 12 de febrero de 2014 —Exp. 28.209, C.P. Mauricio Fajardo Gómez—. Sostuvo que la decisión de una entidad financiera de naturaleza pública de no adjudicar un contrato, producto de una invitación privada formulada al amparo del derecho comercial, contenía una manifestación unilateral de la Administración que produjo efectos jurídicos, puesto que fue a partir de su conocimiento que el interesado vio frustrado su interés legítimo en la contratación:
“Todo lo anterior basta para concluir que el oficio Nº 193 del 1 de febrero de 2000, en cuanto contuvo la decisión de no adjudicar el contrato a alguno de los proponentes y, por ende, produjo efectos jurídicos en la medida en que puso fin al procedimiento de selección e impidió al oferente que tenía el legítimo derecho a celebrar el contrato, constituyó un verdadero acto administrativo, por tanto susceptible de ser enjuiciado a través de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho que ahora se decide en segunda instancia”.
De conformidad con lo expresado, toda actuación administrativa, expresada o no bajo la forma de procedimiento, sin importar si el régimen sustantivo que la inspira es el derecho administrativo o el privado, forma parte de la actividad productora de actos administrativos —siempre que contengan una decisión que produzca efectos jurídicos—, por tanto es susceptible de ser controlada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo(10). Esta conclusión, respaldada en múltiples providencias, asegura la racionalidad de la actuación del Estado, el principio de legalidad, el control al ejercicio de la actividad pública y los derechos fundamentales.
En relación con el principio de legalidad, no se desvanece porque la administración se rija por el derecho privado, aunque no se niega que se relaja sustancialmente —so pretexto de acertar en la toma de ciertas decisiones que conviene regir por este sistema de derecho—. Sin embargo, los principios de la función administrativa siguen vinculados a la actuación contractual del Estado sin importar el régimen sustantivo del negocio jurídico, cuestión que justifica, adicionalmente, que el principio de legalidad se incorpore a ese sistema y por tanto se utilice para que la jurisdicción controle a la administración.
Esta elección, en todo caso, respeta el régimen sustantivo de derecho privado aplicable a las entidades excluidas —atenuado con la aplicación de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, más la vigencia de los derechos fundamentales—. Por eso, se trata de una verdadera ponderación de valores y principios, porque el sacrificio de unos y otros no afecta la esencia de cada institución, pero se armonizan para que cada uno aporte lo mejor de su contenido, para construir una alternativa de derecho aplicable a la administración.
Un supuesto fáctico que tiene cabida es el que, en efecto, concurre en la presente causa y que alude a que el contrato producto del acto de adjudicación censurado se celebra antes de vencer los treinta (30) días que el interesado tiene para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto previo y la demanda se presenta dentro de los treinta (30) días previstos en el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, caso en el cual se deberá acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción contractual, pretendiendo la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación y la nulidad de este último, pero en todo caso conservando la posibilidad de pretender el respectivo efecto económico resarcitorio(11).
La demanda se presentó el 18 de abril de 2007, en ejercicio de la acción contractual, con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 130 del 28 de febrero de 2007, mediante la cual Empresas Públicas de Neiva EICE ESP adjudicó la invitación pública Nº 002 de 2006 a la sociedad Operadores de Aguas y Energía S.A., así como la nulidad absoluta del contrato Nº 01 de 2007 de gestión comercial, celebrado el 15 de marzo de 2007, como producto de la misma.
La Sala evidencia que el acto de adjudicación de la Invitación Pública Nº 002 de 2006 se notificó el 28 de febrero de 2007, de ahí que el término de treinta (30) días habría empezado a correr a partir del día siguiente a esa fecha, esto es, del 1 de marzo de 2007 y se vencían el 19 de abril(12) del mismo año.
Ahora bien, el contrato Nº 01 de 2007, resultado del procedimiento de selección, se celebró el 15 de marzo de 2007, en tanto que la presente acción se interpuso el 18 de abril de 2007, es decir, dentro de los 30 días de caducidad y con posterioridad a la celebración del contrato.
4. Control judicial de los actos administrativos de trámite que se profieren durante el proceso de selección: evaluación de ofertas y respuestas a las observaciones contra el anterior informe.
Para la Sala, de conformidad con lo explicado sobre la naturaleza de los actos que hacen parte del trámite de selección del contratista, en entidades excluidas de la Ley 80, el pliego de condiciones, la evaluación de las ofertas, la adjudicación del contrato, y en general los demás actos propios del trámite precontractual, son actos administrativos, bien de trámite, bien definitivos, incluso, bien de trámite que se tornan definitivos cuando hacen imposible continuar la actuación administrativa —artículo 50, inciso final, del CCA—.
De hecho, el artículo 87 del anterior Código Contencioso Administrativo —hoy art. 141 del CPACA— confirma esta posición, porque autorizaba demandar los actos previos a la celebración del contrato, mediante las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, naturaleza de acto administrativo que es condición sine qua non para ejercer estos dos medios de control, pues solo proceden contra actos administrativos.
En este punto cabe recordar que, como regla general aplicable al común de los procedimientos administrativos, no es posible demandar los actos administrativos de trámite a través de los medios de control existentes, sino el acto administrativo definitivo de los mismos, por razones de eficiencia y celeridad de las actuaciones administrativas, porque si se permitiera controvertirlos no sólo se congestionaría la administración de justicia sino que se desgastaría excesivamente la administración tratando de tomar un decisión que adquiriera la firmeza necesaria para ejecutarla. Esta idea se apoyaba en el inciso primero del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, que disponía: “La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”. (Resaltos fuera de texto).
Tratándose de las actuaciones propias de la actividad pre-contractual, la anterior regla se rompe en virtud de lo que dispuso el anterior artículo 87 del Código Contencioso Administrativo —hoy 141 del CPACA—, según se explicó antes, sin importar si el régimen que las gobierna es la Ley 80 o el derecho privado —combinado con los principios de la función administrativa—. Se trata de una verdadera excepción a un principio general e histórico del control judicial de los actos que dicta la administración.
5. Pruebas que obran el expediente.
a) Mediante la Resolución 0549 del 21 de noviembre de 2006, Empresas Públicas de Neiva EICE ESP ordenó la apertura de la Invitación Pública Nº 002, para contratar la gestión comercial de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo y la operación con inversión del programa de agua no contabilizada. En esa oportunidad se dispuso como fecha de apertura el 22 de noviembre de 2006 y como cierre el 12 de diciembre de 2006.
c) El anterior documento precontractual fue objeto de seis modificaciones —adendos—, mediante las cuales se variaron los requisitos de orden técnico y financiero y se amplió el plazo para presentar las propuestas —hasta el 27 de febrero de 2007—.
d) Al procedimiento de selección se presentaron dos oferentes: Operadores de Aguas y Energía S.A. y Aguas de los Andes S.A. ESP.
e) El 19 de febrero de 2007, el Comité rindió el informe de evaluación. Consideró que la propuesta de Aguas de los Andes S.A. ESP no cumplió los requisitos de habilitación y que la única propuesta elegible era la de Operadores de Aguas y Energía S.A.
f) Luego de acoger el concepto del comité evaluador, Empresas Públicas de Neiva EICE ESP, a través de Resolución 130 del 28 de febrero de 2007, adjudicó la Invitación Pública a Operadores de Aguas y Energía S.A.
g) El 15 de marzo de 2007, Empresas Públicas de Neiva EICE ESP y Operadores de Aguas y Energía S.A. celebraron el Contrato de Gestión Comercial Nº 01 de 2007.
h) En el expediente se encuentran los testimonios de Yanibe Figueroa Urriago, Melquisedec Vargas Cardozo y José Marcelino Triana Perdomo, quienes, en su condición de integrantes del comité evaluador declararon sobre lo que les constaba en relación con el procedimiento precontractual(13).
i) La Sala observa que la parte actora, junto con su escrito de alegaciones presentado en primera instancia, aportó documentos para hacerlos valer como pruebas(14). Sin embargo, no pueden apreciarse porque no se incorporaron en la oportunidad probatoria pertinente y, por eso, no reúnen las exigencias para considerarlos en segunda instancia.
6. Régimen contractual de las entidades excluidas de la Ley 80. Referencia especial a la configuración de los procesos de selección y a la subsanabilidad de ofertas.
6.1. Capacidad creadora de reglas para el procedimiento contractual.
Para empezar, y en primer lugar, se señala que el régimen contractual no es exclusivamente el derecho privado, sino una combinación de éste con los principios de la función administrativa. Esta conclusión aplica tanto a partir de la vigencia del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 —norma en la cual el legislador positivizó esta idea—, como desde antes, cuando la doctrina y la jurisprudencia, aplicando los principios generales del derecho, llegaron a esta conclusión.
Finalmente, en medio del universo de problemáticas que suscita no solo la posibilidad de no regirse por la Ley 80 de 1993 —y por la Ley 1150 de 2007— sino también la de expedir un reglamento de contratación, con vigencia exclusiva para una entidad estatal, lo cierto es que el régimen contractual de estas entidades queda sujeto a una combinación muy incierta, pero efectiva: al derecho privado, a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal y al reglamento interno de contratación, que en el fondo pondera parte de los dos regímenes anteriores.
De conformidad con esta conclusión, una vez reglamentada parte de la libertad contractual, por exigencia de la ley, se abandona y se convierte en regla, y en adelante vincula con la fuerza propia del reglamento. De allí que la entidad excluida pierde libertad y se sujeta a su reglamento(15). Claro está que en lo no previsto allí se conserva la remisión pura al derecho privado y a la aplicación de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal.
Resumiendo las anteriores ideas, en la contratación de las entidades excluidas de la Ley 80 se distinguen perfectamente dos ordenamientos jurídicos: uno prevalente, el derecho privado, que aporta todas sus instituciones, reglas y principios y las pone al servicio de los contratos de dichas entidades; y otro, secundario, referido a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal —pero no a la Ley 80 de 1993, con sus reglas particulares—, que inspiran al régimen anterior con valores propios del derecho público.
La función que cumplen los principios públicos también se representa en la necesidad práctica —normalmente no por orden de una norma— de expedir un reglamento interno de contratación que concrete la mayor parte de aportes de esos principios a la transformación de las reglas del derecho privado. Es por esta influencia que surge la necesidad de contar con procesos de selección de contratistas que garanticen la libre concurrencia, la igualdad de oportunidades de acceso a los negocios del Estado, la trasparencia y en general los demás valores propios de la gestión de lo público.
6.2. Subsanabilidad e insubsanabilidad de las ofertas: fundamento jurídico de la institución en entidades excluidas de la Ley 80 y participación de los manuales de contratación en su configuración.
En esta clase de procesos administrativos los principios del derecho público hacen obligatorio lo que en el derecho privado es apenas una posibilidad: la necesidad de incorporar estrictamente la objetividad —no la subjetividad— entre las reglas de selección y escogencia. Esta variable impone incluir reglas de elección, que además se evalúen de manera imparcial. Este criterio, unido al hecho de que lo que se contrata se paga con recursos del erario, justifica que la libertad de elección tenga límites cuando el presupuesto público respalda la compra.
Esta conclusión no solo es admisible al interior del derecho privado, donde la libertad de formas y de procedimientos es la regla general, sino, incluso, al interior de los principios de la función administrativa, donde la posibilidad de subsanar los defectos garantiza la primacía del derecho sustancial sobre el procedimental —artículo 228 de la C.P.— y protege la igualdad material de acceso a los contratos del Estado.
En sentencia de esta Subsección, del 10 de febrero de 2016, expediente 38.696, la Sala ya se expresó sobre este aspecto:
“Por otra parte, las condiciones que se exigen al proponente para participar en la oferta pública y que hacen relación con la capacidad para ser considerado como potencial contratista —también conocidas como requisitos habilitantes— tienen cabida en el pliego de condiciones del derecho privado en la medida en que no se configure una discriminación violatoria de la libre competencia entre los participantes(16). A su vez, dentro de una contratación pública, la convocante no puede variar las condiciones para un solo proponente, ni aceptar que uno de los participantes tenga oportunidad prevalente para mejorar la postura en orden a obtener el contrato, habida cuenta que se deben respetar los derechos de todos los competidores.
“Ese principio que se acaba de expresar corresponde a la prevalencia del fondo sobre la forma en los actos jurídicos que se ha desarrollado con fundamento en la regla expresa del artículo 25 de la Ley 80 de 1993(17) en la contratación estatal, en tanto que no puede haber rechazo o discriminación del proponente por asuntos meramente rituales, de donde se advierte que lo importante para definir la viabilidad de allegar nuevos documentos o aclarar los existentes, depende del contenido de fondo de lo que allega en el procedimiento de selección en relación con los requisitos del pliego de condiciones y no de la forma o el título al que se solicitan los documentos o la denominación que se le dé a la respectiva actuación dentro del procedimiento de contratación.
“Así las cosas, el derecho a enmendar un aspecto ritual es decir el que no varía la postura presentada por el proponente ni sus condiciones, no se hace nugatorio por la existencia de una regla del pliego de condiciones que establezca la facultad de la entidad convocante para solicitar documentos o aclaraciones.
“Finalmente, tratándose de las empresas estatales contratantes, con independencia del régimen jurídico de la formación del contrato, su conducta en el proceso de selección debe estar ajustada a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política y los fijados en la Ley 80 de 1993 en relación con la contratación estatal”. (Negrillas fuera de texto).
En este sentido, tratándose de las leyes 80 y 1150, la preocupación alcanzó tal nivel de inquietud y complejidad que finalmente la última norma citada señaló, con más claridad y decisión que la norma anterior, en el parágrafo 1º del artículo 5º, que la regla de subsanabilidad es la siguiente:
“PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”.
Al tenor de esta norma, la subsanabilidad es la regla general, que por cierto garantiza la participación y también la racionalidad en la toma de decisiones económicas; no obstante, en el evento previsto en la disposición citada —asignación de puntaje al oferente— los requisitos no satisfechos son insubsanables.
Una regla semejante no existe en el derecho privado, ni es evidente por sí misma al interior de los principios tanto del derecho privado como del derecho público; sin embargo, de los principios que rigen ambos ordenamientos es posible inferir que lo que en la Ley 80 es una regla —en sentido estricto del término—, en ellos forma parte del contenido que inspiran. En este horizonte, valores como la informalidad propia del derecho privado y la eficacia en los negocios jurídicos autoriza que los defectos de las ofertas sean corregibles por el proponente; y principios como la primacía de la sustancia sobre la forma y también el de la eficacia autorizan en el derecho público que también se puedan corregir.
No obstante lo expresado, en las entidades excluidas surge una cuestión adicional, y la Sala reconoce su existencia. En medio de la amplia libertad de la que gozan para establecer procesos de selección, limitada por los principios del mismo derecho privado y desde luego que por los del derecho administrativo, los reglamentos internos de contratación pueden auto-regularse, pueden auto-organizarse y establecer reglas propias de subsanabilidad —un equivalente adecuado al artículo 5º, parágrafo 1º, de la Ley 1150—. Cuando actúan de este modo, sano en términos de transparencia, igualdad y publicidad, eligen una posibilidad de obrar, entre muchas otras, en cuyo evento crean una regla de obligatoria observancia.
Esta idea procede del hecho de estarse ante un reglamento administrativo, que dispone, por ejemplo, los procedimientos para celebrar los contratos, o cuántas ofertas se deben obtener, o de qué manera se divulgará la convocatoria, entre muchos otros temas. De esta manera, cuando los criterios de subsanabilidad se vierten en una regla interna, es decir, cuando abandonan la forma más etérea de principio —del cual procede la institución— vinculan de manera directa a partir de allí, y los principios que la inspiraron, a partir de los cuales se formó la regla, pasan a cumplir la función propia de ellos: integrar el ordenamiento, interpretar el ordenamiento o llenar lagunas del mismo. De esa manera, la regla y los principios se armonizan.
La idea general que sienta la Sala es que la subsanabilidad es la regla general en los procesos de contratación de las entidades excluidas, y así debe reflejarse en el reglamento interno de contratación, idea que se apoya en los principios del derecho privado y también de los del derecho público. Con especial énfasis se sabe que el artículo 228 de la Constitución Política y que los principios de eficiencia y eficacia —art. 209 C.P.— reprochan que los aspectos puramente formales prevalezcan en la valoración de las ofertas, contra la apertura efectiva de oportunidades para contratar con el Estado.
Esta conducta, sin embargo, no es acrítica ni ilimitada, se debe mantener siempre y cuando la conservación de la oferta en el procedimiento no afecte derechos y principios de mayor valor en la contratación estatal —igualdad de oportunidades, sana competencia económica, proscripción de la arbitrariedad, entre otros—, los cuales se valoran en cada caso concreto.
Finalmente, en medio de la amplitud de comportamientos, de elecciones y de oportunidades que admite el derecho privado, la regla básica de subsanabilidad para las entidades excluidas enseña que no puede ser menos garantista que la que rige en el derecho administrativo —artículo 5º de la Ley 1150 de 2007—, porque sería un contrasentido, que repugna el ordenamiento jurídico que les aplica, que lo subsanable en este ámbito sea más rígido e inflexible que en el régimen de las entidades vinculadas a la Ley 80. De no ser así se afectarían los principios que el legislador asignó para sus negocios.
A partir de lo expresado en los numerales anteriores —ideas con las cuales se estudiará el caso concreto—, y teniendo en cuenta que el apelante pretende la declaración de nulidad absoluta del contrato sobre la base de la declaración de nulidad del acto de adjudicación, como lo autoriza y exige el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se recuerda que el apelante señala que en el trámite de la invitación pública Nº 002 de 2006, EPN incurrió en conductas que dejaron entrever su intención de direccionar el procedimiento de selección para favorecer la oferta presentada por Operadores de Aguas y Energía S.A., al extremo de adjudicarle la invitación pública, lo cual vició de nulidad el acto de adjudicación y el contrato celebrado, por vulnerar normas superiores e impedir que se concretara el principio de selección objetiva.
7.1. Evaluación de los requisitos del pliego de condiciones y subsanabilidad de las deficiencias de las ofertas.
“4.2.1. Información para evaluar los requisitos jurídicos. (...).
“7. Copia de la consignación mediante la cual se acredita el pago por la compra del pliego de condiciones y diligenciamiento del formulario Nº 3”.
En el expediente se encuentra el recibo de caja Nº 0932, donde consta la adquisición de los pliegos de condiciones, realizada el 21 de diciembre de 2006, a nombre de la sociedad NEPTUNO (Manuel Villa H)(18). También consta un oficio suscrito el 21 de diciembre del mismo año, por el señor Manuel Villa, quien se identificó como Gerente de Neptuno Operadores de Aguas y Energía S.A., mediante el cual le informó a Empresas Públicas de Neiva que autorizaba al señor Jaime Díaz Ortiz para retirar los pliegos correspondientes a la convocatoria pública Nº 02 de 2006(19).
El 1 de febrero del 2007 el señor Manuel Villa, en condición de Gerente de Operadores de Aguas y Energías S.A., informó a Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP, que si bien el recibo de compra de los pliegos de la convocatoria en mención fue expedido por EPN a nombre de Neptuno (Manuel Villa), la razón obedeció a que era la denominación que se tenía prevista inicialmente para la persona jurídica que presentaría la propuesta, no obstante, el nombre asignado posteriormente fue Operadores de Aguas y Energía S.AS., respecto de la cual él ejercía la representación legal.
Mediante escrito del 12 de febrero de 2007, Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP se pronunció frente a la anterior manifestación, en los siguientes términos:
“En el caso por usted mencionado, al parecer se trata de la adquisición de los pliegos a nombre de Neptuno S.A., en fecha en la cual no había sido legalmente registrada la Sociedad ante la Cámara de Comercio correspondiente, y finalmente cumplido dicho trámite se denominó Operadores de Aguas y Energía S.A. (...). Por vía general debe coincidir el nombre del proponente con el nombre de quien adquirió oportunamente los pliegos, sin que sea viable la cesión de ese derecho o posición.
“Ahora, (...), corresponde al proponente aportar al momento de presentación de la propuesta los documentos idóneos que prueben fehacientemente que adquirente y proponente de los pliegos y proponentes, son la misma persona y en consecuencia es hábil para participar en el proceso con los pliegos adquiridos”.
A su turno, obra un escrito del 12 de febrero de 2007, con el cual el señor Manuel Villa, Gerente de Operadores de Aguas y Energía S.A., explicó a Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP, que:
“Tal como lo pudo aclarar el Dr. JAIME DÍAZ ORTIZ, Gerente-suplente de la sociedad OPERADORES DE AGUA Y ENERGÍA S.A., en la reunión de enero 31 pasado, el pliego para presentar ofertas en la convocatoria 02-2006, se adquirió a nombre de NEPTUNO – OPERADORES DE AGUA ENERGÍA S.A., denominación social que inicialmente se quiso adoptar para la sociedad que represento y nombre que igualmente iba a asumir la UT que se conformaría para presentar la citada oferta que en razón a, primero, el cambio de posibilidad de conformación de proponentes, admitiéndose la del asistente técnico calificado y, segundo, a que la Cámara de Comercio de Bogotá en fecha diciembre 21 de 2006, se abstuvo de inscribir la sociedad en el Registro Mercantil, puesto que ya existía otra con ese nombre, se optó porque el registro definitivo quedara como OPERADORES DE AGUA Y ENERGÍA S.A. eliminando la denominación NEPTUNO que inicialmente se había incluido (...)”(20).
Al anterior documento se acompañó un oficio expedido el 21 de diciembre de 2006, por el cual la Cámara de Comercio de Bogotá informó al señor Manuel Villa que, en atención a “que el nombre escogido corresponde al registrado por otra sociedad o establecimiento de comercio NEPTUNO, (...) es necesario modificar el nombre...”.
Del recuento expuesto, la Sala advierte —en el contexto de las posibilidades de subsanabilidad de las ofertas, explicado antes— que si bien en la propuesta presentada por Operadores de Aguas y Energía S.A. se acompañó el recibo de pago de los pliegos de condiciones, donde consta que los adquirió la sociedad Neptuno, ciertamente se allegaron las aclaraciones del caso, en virtud de las cuales se precisó que no existía falta de identidad entre el adquirente del documento precontractual y el proponente.
ii) Inconsistencias entre las certificaciones aportadas por el proponente ganador —Operadores de Aguas y Energía S.A.— y el contrato celebrado con su asistente técnico calificado, en relación con la identidad de éste.
De allí que el contrato se suscribió con Técnica Hidráulica S.A. – sucursal en Colombia, de la sociedad Técnica Hidráulica S.A., respecto de la cual se expidieron las certificaciones de la Cámara de Comercio de Cuba, sociedad que, a su turno, se creó como consecuencia de su liquidación como sucursal de la casa matriz ubicada en las Islas Vírgenes(21).
“... es claro entonces que la sucursal de una sociedad extranjera no es una sociedad diferente de dicha sociedad, como sí sucede con las filiales, subsidiarias y en general con cualquier sociedad subordinada, las cuales sí son personas jurídicas diferentes de la sociedad matriz. En este orden de ideas, las sucursales de sociedades extranjeras dependen económica y jurídicamente de la sociedad extranjera que las constituye y, por lo tanto, no tienen capital ni responsabilidad separada de esta.
“Al crearse una sucursal, se crea un domicilio secundario de la sociedad extranjera, siendo la sucursal un establecimiento de comercio cuyo administrador tiene facultades para representar a la sociedad extranjera, según las facultades que para el efecto se le hayan otorgado en los estatutos sociales o en el documento en el cual, conforme a la ley del Estado de nacionalidad de la sociedad, se haya creado la sucursal”(22).
“Sobre el punto concreto que nos ocupa, cual es la celebración de contratos (art. 474, num. 2º), la Superintendencia de Sociedades ha sostenido lo siguiente:
“Tenemos entonces que para determinar lo que la ley califica como permanente, deben tenerse en cuenta además del tiempo de duración, otros factores, por ejemplo la infraestructura que deba desplegarse por la sociedad extranjera en el país, la clase de negocios a celebrar; por tanto, el hecho de la suscripción de uno o varios contratos, no necesariamente conlleva la obligación de incorporar una sucursal; el presupuesto legal solo se concreta a partir de la realización de una actividad permanente en el país, evento que puede justificarse con la existencia de un solo contrato”(23).
Descendido lo expuesto al caso concreto, la Sala observa que según consta en el certificado de existencia y representación legal(24), TÉCNICA HIDRÁULICA S.A. – SUCURSAL EN COLOMBIA se estableció el 5 de noviembre de 1999 y el 18 de noviembre del mismo año se inscribió la protocolización de las copias auténticas de la fundación de la sociedad anónima domiciliada en Islas Vírgenes británicas, de sus Estatutos y de la Resolución que acordó el establecimiento en Colombia de una sucursal.
Así pues, la sucursal TÉCNICA HIDRÁULICA S.A., que suscribió el contrato de asistencia, no es una persona jurídica distinta de la sociedad principal TÉCNICA HIDRÁULICA S.A., y por tanto podía acreditar su experiencia a través de certificaciones expedidas respecto de la casa principal.
iii) Aumento del capital de trabajo y posibilidad de acreditarlo con títulos valores de tesorería.
Para la época de los hechos se encontraba vigente el Decreto 4646 de 2006(25), dentro del cual se definió la función de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda en la compraventa de tales títulos. Igualmente, de acuerdo con el plan único de cuentas (PUC) de las sociedades comerciales, contenido en el Decreto 2650 de 1993(26), los TES debían registrarse en la cuenta del activo de la sociedad, subcuenta de inversiones, de manera que pudo permitirse su clasificación en el activo corriente para efectos del capital de trabajo.
Al margen de lo expuesto, se impone acotar que la medición de la capacidad financiera sobre la base de los activos y pasivos corrientes fue la constante en las reglamentaciones del registro único de proponentes utilizado, a título de ejemplo, en la contratación estatal regida por la Ley 80 de 1993(27).
7.2. Direccionamiento del procedimiento de selección para favorecer al adjudicatario: razón para la declaración de nulidad del acto de adjudicación.
“a. TÉCNICOS
“1. Que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal según sea el caso, haya operado integralmente, durante los últimos 8 años previos a la fecha de apertura de la invitación, los servicios públicos domiciliarios de Agua Potable y Alcantarillado y que haya sido responsable de los procesos de captación, producción, distribución del servicio, facturación y atención al cliente en los servicios públicos domiciliarios antes citados.
“2. Que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal según sea el caso, cuente con un mínimo de conexiones de usuarios atendidos a la fecha de apertura de la invitación de la siguiente manera: en acueducto igual a 140.000 y en alcantarillado igual a 140.000.
“3. Que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal demuestre que tiene experiencia en operar sistemas en esquemas regionales con más de 10 municipios, con más de 8 años de experiencia.
“4. Que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal certifique que ha implementado y mantiene un sistema de gestión de calidad de acuerdo con los requerimientos de la norma ISO 9001 versión 2000 para los procesos y actividades relacionados con la gestión comercial objeto de la presente invitación, en al menos dos empresas prestadoras de estos servicios.
“5. Igualmente que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal acredite los siguientes indicadores mínimos, en las localidades mediante las cuales acredita experiencia en este proceso.
“a. Índice de eficiencia en el recaudo a la fecha de apertura de la presente invitación igual o superior al 85% calculado con la siguiente fórmula: Índice de Recaudo = Recaudo total / facturación total.
“b. Número de reclamos promedio de facturación durante el año 2005 inferior al 4%, calculado de la siguiente forma: Índice de reclamos = (total reclamos por facturación en el año 2005) / (# de usuarios al 31 de dic. De 2005) / n = número de períodos en los cuales se facturó en el año (resalto fuera de texto)”.
Esta exigencia la modificó parcialmente el adendo Nº 6, en los siguientes términos —fls. 87 y ss. cdno. de pruebas 2—:
“4. Que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal certifique que ha implementado o participado en el proceso de certificación de un sistema de gestión de calidad, de acuerdo con los requerimientos de la norma ISO 9001 versión 2000 para los procesos y actividades relacionados con la gestión comercial objeto de la presente invitación, en al menos una empresa prestadora u operadora de estos servicios.
“5. Igualmente que el proponente o alguno de los miembros del consorcio o unión temporal acredite, a 31 de diciembre de 2005, los siguientes indicadores mínimos en las localidades mediante las cuales acredita (sic) experiencia en este proceso.
“b. Número de reclamos promedio de facturación durante el año 2005 inferior al 4%, calculado de la siguiente forma: Índice de reclamos = (total reclamos por facturación en el año 2005) / (# de usuarios al 31 de dic. de 2005) / n = número de períodos en los cuales se facturó en el año”.
Lo propio cabe decir del número de usuarios exigidos, de los cuales si bien se requerían 140.000 en acueducto y 140.000 en alcantarillado, número elevado por tratarse del doble de los que en el momento atendía EPN; lo cierto es que también debían ajustarse a un oferente que prestara el servicio en más de 10 municipios, así que las empresas que contaban con un número de usuarios infinitamente superior —como las mencionadas atrás— no podían participar, porque no cumplían el requisito de la cantidad de municipios.
No obstante lo expresado, lo incontestable para esta defensa es que las empresas más grandes del país, en el sector de los servicios de que trata el proceso de selección, no podían participar(28); en cambio, empresas más pequeñas —de hecho recién fundadas—, y sin duda con menos perfil para el negocio, terminaron participando, y una de ellas ganando la contratación, pero acreditando el lugar de prestación en territorio extranjero.
Ahora bien, se podría aducir que esta circunstancia, tal cual se desprende de las respuestas a las aclaraciones del pliego de condiciones(29), obedeció a la necesidad de EPN de posicionarse en el mediano y largo plazo como un prestador de mayor cobertura y extensión, y por esta razón anticipó su crecimiento en la operación de estos sistemas en más centros poblados de la ciudad y en otros municipios del departamento, situación que debía atemperarse con el hecho de que el plazo del contrato habría de pactarse a 10 años, término dentro del cual se concretaría el progreso y el desarrollo esperados.
En defensa del anterior argumento se añadiría que todas estas proyecciones se encuentran soportadas en las gráficas elaboradas por CFSA Banqueros de Inversión, contratada por EPN para que estructurara el procedimiento de selección, cuyo contenido revela la estimación del crecimiento en términos de número de suscriptores y en el porcentaje de consumo de agua en función de la estimación de ingresos operativos durante los 10 años siguientes a la adjudicación del contrato(30).
ii) Creación de la figura del asistente técnico calificado para facilitar la participación de la recién creada sociedad Operadores de Aguas y Energía S.A., quien no contaba con experiencia.
Otro aspecto de inconformidad íntimamente relacionado con el anterior, alude al hecho de que a través del adendo Nº 3 se implementó la figura del asistente técnico calificado —fls. 172 y ss., cdno. de pruebas 2—, para facilitar la participación de la recién creada sociedad Operadores de Aguas y Energía S.A., y el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en el pliego. Se modificó el numeral 3.2.1., y en su lugar se estableció:
“a. Por un proponente plural.
“En caso de tratarse de un proponente plural, los requisitos mínimos contemplados en el numeral 3.2.a. Técnicos podrán ser cumplidos y acreditados por uno solo de los miembros del proponente plural, quien se denominará socio GESTOR CALIFICADO cuya participación en el proponente plural y en la sociedad que deberá constituirse o en la que deberá hacerse socio en el caso de que dicho proponente resulte adjudicatario del contrato de gestión no podrá ser inferior al 10%. En todo caso, el socio GESTOR CALIFICADO deberá mantener su vinculación durante mínimo los primeros tres (3) años de dicho contrato, salvo que la empresa autorice su sustitución por un socio que acredite iguales o mejores condiciones a las evaluadas por la empresa de conformidad con los pliegos de condiciones. Esta condición deberá ser expresada en los estatutos de la sociedad que constituyan los miembros del proponente plural que resulte adjudicatario del contrato. Los requisitos mínimos contemplados en el numeral 3.2.b. FINANCIEROS podrán ser cumplidos y acreditados por el proponente mediante sumatoria de los diferentes miembros del consorcio o unión temporal.
“En el evento en que el Socio GESTOR CALIFICADO enajene su participación en la sociedad sin contar con la previa autorización de la Empresa, el socio GESTOR enajene o sea sustituido mantendrá su responsabilidad solidaria con la sociedad respecto de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la celebración, ejecución, terminación y liquidación del respectivo contrato de gestión, de conformidad con lo establecido en las letras g) y h) del numeral 3.4.5.2 de este pliego de condiciones.
“b. Proponente individual.
“1) Asistir técnicamente al adjudicatario en el montaje y puesta en marcha del proyecto objeto de esta invitación pública.
“2) Transferir la tecnología y el Know how que posee en la gestión comercial de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
“3) Efectuar el acompañamiento permanente e integral al cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas del contrato objeto de la invitación.
“4) Formular las recomendaciones a que hubiere lugar para el cabal cumplimiento del objeto del contrato y hacer seguimiento a las acciones de mejoramiento”.
Mediante adendo Nº 04 se modificó el anterior numeral para establecer que:
“En caso de tratarse de un proponente individual, los requisitos mínimos contemplados en el numeral 3.2, podrán ser cumplidos y acreditados en su totalidad por el proponente, a menos que a la propuesta acompañe contrato de asistencia técnica calificada caso en el cual los requisitos mínimos contemplados en el numeral 3.2.a. Técnicos deberán ser cumplidos y acreditados, en su totalidad por (sic) asistente técnico calificado”.
En virtud de la modificación introducida en el adendo Nº 3, tratándose de oferentes individuales, los requisitos técnicos indicados ahora se podían satisfacer a través de un asistente técnico calificado, figura que fue creada por el pliego para señalar que otra persona podía apoyar al oferente individual, pero sin adquirir la calidad de oferente. Se trataba de un acompañante de este, aunque con obligaciones dentro del contrato; es decir, de otra empresa que tuviera: i) la experiencia de 8 años de operación y gestión del servicio, ii) que lo hubiera hecho en por lo menos 10 municipios, iii) que tuviera mínimo 140.000 conexiones en acueducto y otro tanto en alcantarillado, iv) que acreditara la implementación del sistema de gestión de calidad ISO 9001 y v) los indicadores de eficiencia en el recaudo y número de reclamos.
Esto significó, finalmente, que el oferente del proceso de selección podía no contar con ningún requisito técnico —que en el fondo evaluaban la experiencia y la aptitud organizacional—, no obstante ser el contratista de la entidad estatal, de manera que pasaría a ser el prestador del servicio público para los habitantes de Neiva y de los municipios donde esperaba crecer durante los próximos 10 años.
Por lo anterior, se pregunta la Sala, ¿era razonable que el futuro prestador de algunas actividades constitutivas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo —denominado gestor en esta contratación— careciera de la capacidad técnica para ser prestador del mismo, gracias a que el pliego se modificó, para señalar que esa capacidad podía acreditarla a través de un asistente técnico calificado, que sería simplemente un colaborador de éste?
En estos términos, no se trataba de la suma de esfuerzos —técnicos en este caso— que realizarían varios proponentes para ganar la contratación —como cuando se constituyen consorcios o uniones temporales—; sino que el proponente singular sigue siendo igualmente débil, solo que se acompaña de una persona que le suple formalmente sus deficiencias técnicas —pero no en calidad de futuro contratista—, sin asumir la responsabilidad de la prestación del servicio.
A esta situación se llegó, incluso, movido por la banca de inversión contratada por EPN para estructurar el proceso de contratación –Banqueros de Inversión SA.-, porque el 9 de enero de 2007 le sugirió a EPN que, debido al reducido interés que observaban en participar en la convocatoria, sugerían modificar el plazo de presentación de las ofertas y hacer “... algunos ajustes en los requisitos exigidos...” —fl. 169, cdno. de pruebas Nº 2—.
“Nos parece que no obstante es potestativo de la empresa y acorde con la ley la búsqueda de la pluralidad de oferentes en el proceso de selección, la nueva modificación de los requisitos mínimos podría ser interpretada como alteración injustificada de las reglas de juego” —fl. 82, cdno. de pruebas Nº 2—.
De esta manera, la razonabilidad de los cambios al pliego de condiciones hizo parte de los debates que tuvo la empresa y su asesor, y para la Sala no hay duda de que el equilibrio, la ponderación y sensatez desaparecieron, pero no sólo con la expedición del adendo Nº 6 sino también de los adendos Nº 3, 4 y 5, que materializaron la permisión para que los oferentes se presentaran, a pesar de carecer de la experiencia técnica mínima —e incluso de ciertos atributos financieros— que se le debe pedir a quien ejecuta tareas propias de la actividad de prestar tres servicios públicos domiciliarios, en una ciudad capital, y con la expectativa de crecer en 10 municipios en los siguientes años.
En conclusión, prosperará el cargo propuesto por el demandante, que cuestiona las exigencias finales que hizo EPN para seleccionar al operador de los servicios públicos, porque, según lo expresado hasta ahora: i) ni la situación particular de EPN y del municipio exigía tantas restricciones —en relación con el número de usuarios y de municipios atendidos—, ii) ni las establecidas fueron razonables y iii) ni cumplirlas por medio de un tercero tampoco era aceptable, de conformidad con lo analizado en los párrafos anteriores.
En efecto, está demostrado que en el primer cronograma de la licitación se previó como fecha de cierre el 12 de diciembre de 2006, momento para el cual no se había constituido la empresa adjudicataria —Operadores de Aguas y Energía S.A.—, teniendo en cuenta que los actos de constitución y registro datan de finales del mes de diciembre de ese año: 18 de diciembre y 26 de diciembre, respectivamente.
Sin embargo, el término para presentar propuestas se amplió paulatinamente, por medio de adendos, algunos motivados por las observaciones al pliego de condiciones y solicitudes de ampliación del plazo presentadas por varios interesados en participar, que finalmente no presentaron propuesta, como fue el caso de Aguas de Manizales S.A. ESP y de la unión temporal Aguas del Sur.
Lo cierto es que para la fecha de vencimiento del primer plazo de entrega de propuestas, Operadores de Aguas y Energía S.A. no existía, y para la Sala, este hecho confirma la violación a los principios de la función administrativa, que también deben respetar las entidades excluidas de la Ley 80, como la del caso concreto, porque es curioso, por decir lo menos, que se exija -por solo referirse a los requisitos técnicos- que el oferente garantizara i) experiencia de 8 años de operación y gestión del servicio, ii) que lo hubiera hecho en por lo menos 10 municipios, iii) que tuviera mínimo 140.000 conexiones, iv) que acreditara la implementación del sistema de gestión de calidad ISO 9001, y v) los indicadores de eficiencia y número de reclamos; pero que al final se contrate con una empresa constituida unas pocas semanas antes de la presentación de las propuestas y de la firma del contrato —escritura del 18 de diciembre de 2006—, es decir, con una sociedad sin experiencia en la prestación de los tres servicios públicos que se contrataron, y conformada sólo para presentar la oferta, así que resulta fácil concluir que objetivamente carecía de atributos empresariales sólidos que pudiera ofrecer a quien la contratara.
En los negocios, y más tratándose del otorgamiento de una parte de la gestión de tres (3) servicios públicos domiciliarios —acueducto, alcantarillado y aseo, como fue el objeto de la convocatoria pública—, es imprudente adjudicarle a una empresa con pocas semanas de creada: la vinculación de clientes, el proceso integral de facturación, la administración y conciliación de recaudos, la suspensión y reconexión del servicio, la construcción o reposición de acometidas domiciliarias y la rehabilitación y/o reposición de redes locales de acueducto, entre otras actividades descritas en el pliego de condiciones.
Se pregunta la Sala si a través de un ayudante del contratista —el denominado asistente técnico calificado— se asegura la eficiente prestación de parte importante de las actividades propias de tres servicios públicos domiciliarios, cuando lo que impone la buena y correcta administración de los bienes, sobre todo de los públicos, es asegurar que el contratista mismo tenga la experticia para hacerlo.
Esta incoherencia explica la atenuación que muy pronto EPN le hizo al pliego de condiciones, en detrimento de la función administrativa y de la calidad de los tres servicios públicos, pues se autorizó que el asistente técnico calificado supliera las exigencias que no tuvieran los oferentes, y concretamente del posterior adjudicatario, quien nunca había prestado servicios públicos, pues se creó el 18 de diciembre de 2006 y aun así el 28 de febrero de 2007 le adjudicaron el contrato de prestación del servicio público.
Por estas razones, la Sala entiende, valoradas las pruebas y las circunstancias que giraron alrededor del proceso de licitación, que la adjudicación es nula porque el interés general no prevaleció sobre el particular que condujo a Empresas Públicas de Neiva a facilitar que Operadores de Aguas y Energía S.A., ganara la contratación, pese a su absoluta inexperiencia en actividades tan sensibles para cientos de miles de usuarios de esos servicios. Basta saber que se creó en el interregno de la ampliación del plazo inicial para entregar ofertas, y por tanto, como sociedad, no tenía una sola ejecución contractual qué acreditar.
iv) Variación de la exigencia financiera relativa a la reducción del patrimonio neto de $ 5.000’0000.000 a la suma de $ 500’000.000.
La parte actora también cuestionó la modificación introducida al pliego de condiciones, a través de adendo Nº 04, relacionada con la disminución del patrimonio neto exigido, ya que, en su sentir, obedeció a la intención de ajustar las exigencias a las características de Operadores de Aguas y Energía S.A., quien tenía como patrimonio neto la suma de $ 500’000.000.
“1. Deberá acreditar que al 31 de diciembre de 2005 tuvo un patrimonio neto (entendido como activo total menos pasivo total) mínimo CINCO MIL MILLONES ($ 5.000’000.000) DE PESOS o su equivalente en moneda extranjera para lo cual se utilizará la tasa representativa del mercado TMR vigente a 31 de diciembre de 2005.
“2. Adicionalmente, deberá acreditar a la fecha de cierre de la invitación, un capital de trabajo igual o superior a DOS MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 2.500’000.000.oo), la cual estará representada bien en títulos, depósitos a la vista o bien mediante la presentación de cupo de crédito con vigencia a la fecha de presentación de la propuesta y seis meses más aprobado por un intermediario financiero”.
Este literal fue modificado a través de adendo Nº 04, y en su lugar se dispuso:
“Deberá acreditar con fecha 15 días anteriores al cierre de la presente invitación un capital de trabajo igual o superior a TRES MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 3.500’000.000.oo) el cual estará representado en documentos idóneos como: saldo en bancos, cupos de crédito, inversiones, en títulos valores (CDT, TES, inversiones en Fondos, inversiones en acciones, etc.), certificaciones que deberán ser entregadas por escrito a la entidad financiera correspondiente y fotocopia del título valor correspondiente”.
Como consecuencia de esta modificación, se eliminó el requisito del “patrimonio neto”, por la suma de $ 5.000’000.000, exigible con corte a 31 de diciembre de 2005.
Para la Sala, nuevamente, se trató de una atenuación grosera en el rigor del pliego de condiciones original, porque no solo se eliminó una exigencia financiera sino —sobre todo esto— una condición temporal mínima de existencia del proponente en el tiempo. En estos términos, este cargo de nulidad se armoniza con el estudiado en el numeral inmediatamente anterior, y confirma la conclusión.
En efecto, de haberse conservado el requisito era necesario que los proponentes singulares o plurales existieran, por lo menos, con corte a esa fecha —31 de diciembre de 2005—, porque necesitaban acreditar como patrimonio neto esa suma de dinero.
En este sentido, aplicado al caso concreto, el beneficio que recibió el adjudicatario fue sustancial, porque habría sido imposible que cumpliera esta exigencia, pues la sociedad no existía para ese momento, y fue gracias al cambio introducido que pudo constituirse —recuérdese que lo hizo el 18 de diciembre de 2006 (fl. 290, cdno. de pruebas 2)— y simplemente satisfacer la exigencia del capital de trabajo “... 15 días anteriores al cierre de la presente invitación...”.
8. Descalificación de la propuesta de Aguas de los Andes S.A. ESP.
De otro lado, indicó la demandante que la propuesta de Aguas de los Andes S.A. ESP debió ser evaluada porque reunía las exigencias para ser considerada elegible.
La Sala advierte que es innecesario estudiar los aspectos cuestionados por el apelante, porque en los párrafos anteriores se concluyó que los defectos en que incurrió EPN no sólo beneficiaron anormalmente al adjudicatario sino también al demandante —aunque a éste en menor medida, sin duda alguna—.
En efecto, Aguas de los Andes S.A. ESP también se presentó al proceso de contratación con la ayuda de un asistente técnico calificado, es decir, acreditó su capacidad técnica de esta manera; figura reprochada en los párrafos anteriores e imputable al proceso de contratación en su conjunto y no exclusivamente al hecho de que el ganador la haya usado, porque está demostrado que el demandante también lo hizo.
“4º. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y
Esta norma no aplica a los contratos de las entidades excluidas de la Ley 80, precisamente porque otras leyes sectoriales dispusieron que su régimen es el derecho privado —en el caso concreto la Ley 142 de 1994— y porque estas disposiciones no forman parte de los principios de la función administrativa, ni de los que conforman la gestión fiscal, ni se trata del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
No obstante, idéntica causal de nulidad absoluta estuvo prevista en el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo —modificado por la Ley 446 de 1998—, de conformidad con la cual, celebrado el contrato “... la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”, disposición que no rige para ciertos o determinados contratos estatales —porque se encuentra en el CCA—, sino a todos, con independencia del régimen sustantivo que apliquen.
Como dato relevante, se destaca que en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ese apartado no se reprodujo en el artículo 141, así es que dejó de constituir una causal de nulidad autónoma.
De conformidad con esta disposición, la Sala considera que el contrato suscrito entre EPN y Operadores de Aguas y Energía S.A. también incurrió en la causal primera, porque EPN contrarió normas imperativas del derecho administrativo y del derecho privado, que proscriben que las entidades estatales regidas por el derecho privado y por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal actúen contra la sana competencia, la buena fe —artículo 83 de la C.P.—, la moralidad y la trasparencia —artículo 209 de la C.P.—, vulnerados con los comportamientos objetados por el demandante y acreditados en este proceso, al ajustar las condiciones de un negocio jurídico a las necesidades de determinado participante en el proceso de contratación.
También se destaca que en el derecho comercial esta causal de nulidad es independiente del objeto ilícito, pese a que en el derecho civil forma parte de él —artículo 1519 del C.C.—, pues en el numeral 2 del artículo 899 la regula de manera autónoma.
Como consecuencia, la configuración de las dos causales de nulidad examinadas autoriza que entre las partes haya restituciones mutuas, como consecuencia de la declaración de nulidad absoluta del contrato, en virtud de las cuales se ordenará que el contratista restituya a EPN: i) la infraestructura y los bienes asociados a la prestación del servicio, con todos los elementos recibidos de la entidad; ii) toda la información de que dispone —bases de datos, manuales, programas de trabajo, planes y demás documentos financieros, técnicos y contables—, recibida o producida, con la cual han prestado los servicios públicos; iii) las obras ejecutadas y los bienes de todo tipo incorporados al servicio, desde que inició la ejecución del contrato y hasta la terminación del mismo, así como los planos y en general toda la información técnica asociada al negocio; v) el hardware y software utilizados para prestar el servicio.
Del mismo modo, EPN reconocerá al contratista, en la estricta y precisa forma de pago prevista en el contrato —sin reconocer indemnización o pago por otro concepto—, la retribución correspondiente a las actividades ejecutadas hasta la fecha de terminación de este negocio jurídico —bien la ordenada en esta sentencia, o bien la ocurrida en fecha anterior (si acaso durante el proceso judicial sucedió por otra causa)—.
10. Declaración oficiosa de otra causal de nulidad: asignación ilegal de actividades propias de la prestación de un servicio público a una empresa no constituida como prestadora de SPD, como lo exige la Ley 142 de 1994.
En concordancia con lo anterior, el artículo 17 previó que las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones, cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley(31). A continuación, el artículo 18 consagró que las empresas de servicios públicos tienen como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa(32).
Finalmente, de conformidad con el artículo 19, que reguló el régimen de las empresas de servicios públicos, su nombre siempre debe incluir las palabras “empresa de servicios públicos” o las letras “ESP”.
Lo anterior significa que en el sector de los servicios públicos domiciliarios sólo pueden ser prestadores de los mismos los sujetos identificados en el artículo 17. Entre ellos se encuentran las empresas —que se clasifican en oficiales, mixtas y privadas—, las cuales tiene una característica singular: su naturaleza debe ser la de prestar estos servicios, así que su objeto social no puede comprender otras actividades, porque el artículo 18 las concibe como de giro único o exclusivo, es decir, una empresa de SPD no puede dedicarse a gestionar otras actividades comerciales, y, sobre todo, una empresa que no tenga por objeto social prestar exclusivamente SPD no puede dedicarse a esta actividad. Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado al indicar:
“Y este objeto exclusivo y circunscrito a la prestación de alguna de las actividades que según la Ley 142 de 1994 constituyen servicios públicos domiciliarios se desprende de la literalidad de lo dispuesto en su artículo 18 al preceptuar que ‘la Empresa de Servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa...’ , y se corrobora con sólo tener en cuenta que la regla general es que las personas jurídicas pueden dedicarse a las actividades que quienes las constituyen tengan a bien señalar en su objeto, a menos que la ley establezca una limitación, tal como ocurre, por ejemplo, con las entidades financieras, las compañías aseguradoras o los agentes de aduana.
“Luego, si el legislador se detuvo a señalar que las ‘la empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley...’, resulta obvio que el querer de la ley es que el objeto sea exclusivo, lo que, a no dudarlo, se debe a la búsqueda de la eficiencia en la prestación de esos servicios y los demás fines previstos en el artículo 2º de la ley, mediante la incorporación de un mandato imperativo que no puede ser modificado por la misma empresa, ni mucho menos desconocido en el ámbito de las prestaciones que asuma en el tráfico jurídico.
“De manera que la Sala encuentra que el legislador definió con suficiente claridad la naturaleza y el objeto de las empresas de servicios públicos, de tal forma que las actividades que se desarrollan con ocasión de su objeto sean exclusivamente la prestación de los servicios públicos domiciliarios o de sus actividades complementarias, determinados cada uno de estos conceptos por el artículo 14 de la misma ley”.(33)
“14.24. Servicio público domiciliario de aseo(34). Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos” (Subraya fuera de texto).
Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que al adjudicatario del contrato Nº 01 de 2007, producto de la invitación pública Nº 002 de 2006, se le asignó la prestación de parte importante de las actividades que forman parte de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. En efecto, en el numeral 5.2 del contrato, entre las obligaciones especiales a cargo del gestor o contratista, se le encomendaron las siguientes:
Comoquiera que muchas obligaciones que se asignaron al gestor contemplan la prestación de estos servicios públicos, es necesario que el contratista —sociedad Operadores de Aguas y Energía S.A.— ostentara la facultad de ESP. Sin embargo, al revisar las pruebas se evidencia que la sociedad se constituyó mediante la escritura pública Nº 0005708 del 18 de diciembre de 2006, inscrita el 26 de diciembre del mismo año, como sociedad comercial de carácter anónima(35), sin estar revestida de la naturaleza de empresa de servicios públicos, calidad que adquirió más de un año y medio después de haber celebrado el contrato adjudicado.
Esta circunstancia contrarió las normas citadas de la Ley 142 de 1994, así es que al no haberse creado Operadores de Aguas y Energía S.A. como una ESP no podía encargársele la prestación de los SPD, circunstancia que permite concluir que tanto la Resolución 0130 de 2007 como el contrato Nº 01 de 2007 se encuentran viciados de nulidad por falta de capacidad del contratista —artículo 899.3 del C. Co.—.
Ahora bien, el juez puede declarar de oficio este vicio, de conformidad con las facultades que le otorga la ley(36). En ese sentido, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, dispuso que “El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”.
Adicionalmente, tanto Empresas Públicas de Neiva S.A. ESE, en calidad de demandada, como el adjudicatario y el contratista —sociedad Operadores de Agua y Energía S.A.—, en calidad de litisconsortes necesarios por pasiva, fueron vinculados al proceso, según quedó advertido en los antecedentes procesales, y no han trascurrido más de 10 años desde que se suscribió el contrato, contados desde la firma del mismo —marzo 15 de 2007—.
Finalmente, la Sala no condenará a ninguna de las partes al pago de las costas del proceso, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, la conducta de las partes demuestra que ambas tenían parcialmente la razón, y que parcialmente estaban equivocadas: la demandante, porque la adjudicación y el contrato son nulos; y la demandada, porque Aguas de los Andes S.A. ESP no podía ser adjudicataria del contrato.
1. REVÓCASE la sentencia proferida el 8 de junio de 2012, por el Tribunal Administrativo del Huila. En su lugar se dispone:
2. ANÚLASE la Resolución 130 del 28 de febrero de 2007, por medio de la cual Empresas Públicas de Neiva adjudicó el contrato de gestión comercial; y ANÚLASE el contrato que en consecuencia se suscribió entre Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP y Operadores de Aguas y Energía S.A.
3. A título de restituciones mutuas, ORDÉNASE a Operadores de Aguas y Energía S.A. restituir a Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP: i) la infraestructura y los bienes asociados a la prestación del servicio, con todos los elementos recibidos de la entidad; ii) toda la información de que dispone —bases de datos, manuales, programas de trabajo, planes y demás documentos financieros, técnicos y contables—, recibida o producida, con la cual han prestado los servicios públicos; iii) las obras ejecutadas y los bienes de todo tipo incorporados al servicio, desde que inició la ejecución del contrato y hasta la terminación del mismo, así como los planos y en general toda la información técnica asociada al negocio; iv) el hardware y software utilizados para prestar el servicio.
Del mismo modo, ORDÉNASE a Empresas Públicas de Neiva S.A. ESP reconocer a Operadores de Aguas y Energía SA., en la estricta y precisa forma de pago prevista en el contrato —sin reconocer indemnización o pago por otro concepto—, la retribución correspondiente a las actividades ejecutadas hasta la fecha de terminación de este negocio jurídico —bien la culminación ordenada en esta sentencia o bien la ocurrida en fecha anterior (si acaso durante el proceso judicial sucedió por otra causa)—.
4. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, y la excepciones propuestas en la contestación a la misma.
1 El acto de notificación consta a folios 715 a 724 del cdno. 2.
2 su constancia de notificación obra a folios 52 y 53 del cuaderno de llamamiento.
3 Fl. 733 del cdno. 2.
4 Fls. 847 a 851 del cdno. ppal.
5 Fl. 853 de la presente actuación.
6 De conformidad con el Decreto 286 de 1997, la entidad Empresas Pública de Neiva – Empresa de Servicios Públicos ESP, de carácter oficial, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente encargada de la prestación de la organización, prestación y administración de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado, Aseo y Plazas de Mercado de Neiva, bien sea directamente o por contrato con tercero.
7 En cuanto a su naturaleza, el artículo 17 de la Ley 142 de 1994 dispone que las empresas de servicios públicos deben tener la modalidad de sociedades por acciones, cuyo objeto deberá ser el de la prestación de los servicios públicos de que trata la ley de la materia. Igualmente, en su parágrafo señala que las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.
A su turno, la Ley 489 de 1998, en el literal d), numeral 2º del artículo 38 prevé que la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el sector descentralizado por servicios, está integrada, entre otras, por las empresas oficiales de servicios públicos. Así mismo, el artículo 68 de la misma normativa establece que las empresas oficiales de servicios públicos son entidades descentralizadas y, como tal, son órganos del Estado.
8 Para el mes de abril de 2007, época de presentación de la demanda, el salario mínimo mensual vigente era de $ 433.700.
9 “ART. 13.—Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”.
10 Del mismo modo, Luis Cosculluela Montaner, en Manual de derecho administrativo —Vigésima sexta edición. Editorial Aranzadi S.A. 2015. Pamplona, págs. 424 y 425—, al definir los contratos privados en los siguientes términos considera que:
“Esta teoría fue elaborada por el Consejo de Estado francés y defiende en esencia que las reglas administrativas, sobre la competencia, preparación del contrato, selección de contratistas y adjudicación del contrato son actos detachables del régimen de fondo de los contratos privados que celebre la administración, que se rigen siempre por el derecho administrativo y se enjuician por la jurisdicción contencioso-administrativa”.
11 Así lo considerado esta Subsección en sentencia del 29 de enero de 2014, proferida dentro del Exp. 30.250, C.P. Mauricio Fajardo Gómez:
“La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos, pretensión que —según ya se indicó— incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal”.
12 Para realizar el cómputo respectivo se tuvo en cuenta que el 19 de marzo de 2007 fue festivo y que la semana santa transcurrió entre el 2 y el 6 de abril de 2007, y por tanto se trataba de días inhábiles, por corresponder a un período de vacancia judicial.
13 Fls. 690 a 699 cdno. 1.
14 Fls. 745 a 786 cdno. 2.
15 Sobre la vinculación de las reglas establecidas en procesos de contratación de entidades excluidas, la Sala ya había expresado que: “De lo anterior se concluye que en el derecho privado existe libertad de configuración de las reglas del pliego de condiciones dentro del marco de los principios de formación de los contratos y que una vez comunicada la oferta, esas reglas se constituyen en obligatorias y a la vez se advierte que el proponente debe acogerse a los términos y condiciones del pliego de condiciones para que su propuesta produzca la aceptación del negocio jurídico y la formación del consenso de voluntades.
“Por ello, a la luz del derecho privado, las cláusulas del pliego de condiciones mediante las cuales se establece el derecho de la entidad convocante a pedir aclaraciones y las que relacionan los documentos pasibles de aclaración, deben ser respetadas en la medida en que por esa vía no se abra la puerta a mutar, en el curso de la dinámica de formación del contrato, los elementos esenciales del negocio ofrecido. De lo contrario se rompería el principio de aceptación pura y simple o libre de condicionamientos exigido para el perfeccionamiento del contrato bajo el régimen de la oferta mercantil” (Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2016, Exp. 38.696).
16 Principalmente en la Ley 155 de 1959, en el Decreto 2153 de 1992 y en la Ley 1340 de 2009.
17 Original de la cita: Si bien esta norma jurídica, como regla de la contratación de la Ley 80 de 1993, no aplica en este caso en particular, la filosofía que la inspiró resulta perfectamente predicable en las contrataciones que se rigen por el derecho privado, como en el asunto sub lite.
18 Fl. 207 del cdno. 2.
19 Fl. 208 del cdno. 2.
20 Fl. 73 del cdno. 2.
21 Fls. 351 a 361 cdno. 1.
22 SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público, Primera Edición, Editorial Legis. Bogotá. 2014, pág. 416.
23 Oficio Nº 220-46798 del 26 de agosto de 2005 de la Superintendencia de Sociedades.
24 Fls. 350 a 352 cdno. 1.
25 “Decreto 4646 del 26 diciembre 27, publicado en el Diario Oficial Nº 46.494 de 27 de diciembre de 200, de conformidad con el cual se modificó la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se estableció:
“ART. 33.—Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional. Decreto derogado por el artículo 48 del Decreto 4712 de 2008> Son funciones de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional las siguientes:
26 Decreto 2650 de 1993 por el cual se modifica el plan único de cuentas para los comerciantes. “ART. 1º—Objetivo. El plan único de cuentas busca la uniformidad en el registro de las operaciones económicas realizadas por los comerciantes con el fin de permitir la transparencia de la información contable y por consiguiente, su claridad, confiabilidad y comparabilidad.
“ART. 2º—Contenido. El plan único de cuentas está compuesto por un catálogo de cuentas y la descripción y dinámica para la aplicación de las mismas, las cuales deben observarse en el registro contable de todas las operaciones o transacciones económicas.
“ART. 14.—La codificación del catálogo de cuentas está estructurada sobre la base de los siguientes niveles:
“Activo (...)”.
27 Decreto 393 de 2002
“2. Capacidad circulante (Cc): Se define como la diferencia entre los activos corrientes y los pasivos corrientes, expresados en smmlv al momento de corte de los estados financieros, con base en la última declaración de renta o el último balance comercial según sea el caso (...)”.
28 Con las exigencias del pliego es claro que ni siquiera las empresas importantes del sector de los SPD del país se ajustaban a sus requisitos, pues, por citar un ejemplo, suficientemente representativo, ni siquiera Empresas Públicas de Medellín, EPM, se ajustaba, a sabiendas de que se trata de una organización empresarial con gran capacidad prestadora de esos servicios. Téngase en cuenta que en la época de los hechos EPM prestaba el servicio de acueducto en 10 municipios —ver en www.epm.com.co—, pero el pliego exigió que lo hiciera en más de 10 —es decir, en 11 por lo menos—, de manera que no cumplía el requisitos de EPN.
29 Fls. 501 a 529 cdno. 1.
30 Fls. 477 a 496 del cuaderno 1 de pruebas.
31 El inciso primero del artículo 17 dispone: “Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley”.
32 “ART. 18.—Objeto. La empresa de servicios públicos tiene como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa.
33 Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 4 de junio de 2015, Exp. 37.566, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
34 Este numeral fue modificado por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001.
35 Fls. 292-292 cdno. 1.
36 El artículo 1742 del Código Civil ordena: “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato;...”.

References: resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 82
 artículo 30
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 82
 artículo 87
 Resolución 
 artículo 87
 artículo 135
 artículo 87
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 25
 artículo 209
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 228
 artículo 87
 Resolución 
 artículo 87
 artículo 141
 artículo 899
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 14
 Resolución 
 artículo 87
 artículo 32
 artículo 171
 Resolución 
 artículo 17
 artículo 38
 artículo 68
 artículo 48
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 1742