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Timestamp: 2018-12-10 19:37:48+00:00

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Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República –
Uruguay, Nº 45, julio-diciembre (2018)
El giro conservador en torno a las sanciones administrativas por obra del Tribunal
Constitucional en Chile: transformando a la Administración en juez para
desproteger el interés público
A conservative turn on administrative sanctions in Chile
Uma viragem conservadora em matéria de sanções administrativas no Chile
Pablo Soto Delgado*
Resumen: El artículo analiza el giro conservador del Tribunal Constitucional chileno en
torno al Derecho administrativo sancionador, cuya última manifestación ha sido la
declaración de inconstitucionalidad de la potestad sancionatoria de la agencia encargada
de proteger los derechos del consumidor. Las consecuencias de esta decisión para la
institucionalidad del consumo y regulatoria en general justifican este trabajo, que
controvierte la definición de la actividad sancionatoria administrativa como una función
naturalmente jurisdiccional, así como la aseveración según la cual la Administración
actúa como “juez y parte” cuando aplica sanciones.
Palabras clave: sanciones administrativas, Derecho administrativo sancionador,
imparcialidad de la Administración, separación de poderes, separación de funciones,
cumplimiento regulatorio, Derecho del consumo
Abstract: The paper analyzes the conservative turn of the Chilean Constitutional Court
regarding administrative sanctions, whose last manifestation is the unconstitutionality of
the sanctioning power granted to the consumer protection agency. The consequences of
this decision for Consumer Law and regulatory institutions justify this article that disputes
the definition of the administrative sanctioning activity as a naturally jurisdictional
function, as well as the assertion that the Administration adopts necessarily biased
decisions when imposes sanctions.
Keywords: administrative sanctions, Administrative sanctioning Law, impartiality of the
Administration, separation of powers, separation of functions, regulatory compliance,
Resumo: O artigo analisa a viragem conservadora do Tribunal Constitucional chileno
sobre as sanções administrativas, cuja última manifestação foi a declaração de
inconstitucionalidade do poder sancionador da agência que protege os direitos dos
consumidores. As conseqüências desta decisão para o Direito do Consumidor e as
instituições reguladoras justificam este trabalho que contesta a definição da atividade de
sanção administrativa como uma função natural do Poder Judiciário, bem como a
afirmação de que a Administração adota decisões necessariamente parciais quando
Palavras chave: sanções administrativas, Direito sancionatório das autoridades
reguladoras, imparcialidade da Administração Pública, doutrina da separação dos
poderes, separação das funções, conformidade regulatória, Direito do consumidor
Profesor de Derecho administrativo. Investigador adjunto, Facultad de Derecho, Universidad Diego
Portales, Santiago, Chile. pablo.soto@mail.udp.cl.
El Poder Legislativo chileno se comprometió con una reforma a la Ley Nº 19.496, sobre
protección de los derechos de los consumidores (LPDC) mediante la cual superaba el
modelo de la agencia administrativa a cargo de la materia, denominada Servicio Nacional
del Consumidor (SERNAC), transformándola en un órgano similar a los reguladores
sectoriales que en Chile tienen capacidad de fiscalizar y sancionar a aquellos que
incumplen la regulación. El rediseño incorporaba, también, una instancia de mediación y
conciliación entre consumidores y proveedores. El proyecto, sin embargo, encontró una
dura oposición en el TC que declaró —confirmando una tendencia que, como se verá, ya
se anunciaba— la inconstitucionalidad de la atribución de potestad sancionatoria
administrativa. Para ello, el TC aseveró que las sanciones sólo pueden ser aplicadas por
un órgano judicial.
Las consecuencias sistémicas de esa decisión para el Derecho administrativo chileno
motivan el presente artículo, que pretende acreditar dos hipótesis. Según la primera de
ellas, el TC se encuentra en medio de un giro conservador tratándose del Derecho
administrativo sancionador. De acuerdo con la segunda hipótesis, no se encuentra
justificado que la sanción administrativa deba ser definida como una función
naturalmente jurisdiccional, como tampoco lo está la consigna según la cual la
Administración actúa como “juez y parte” cuando aplica sanciones. Para cumplir con lo
anterior, en este texto se analiza la evolución jurisprudencial y doctrinaria en torno al
tema, revisándose, luego, el fallido proyecto de ley de fortalecimiento del SERNAC, que
culminó con declaración de inconstitucionalidad de las normas que otorgaban potestad
sancionatoria al órgano administrativo, proporcionándose, además, argumentos de
alcance general en contra de la tesis de fondo del TC para fundar su decisión,
explicándose, asimismo, los efectos de esta para el Derecho del consumo y la
institucionalidad regulatoria chilena.
Necesidad de las sanciones administrativas
Es una función administrativa hacer cumplir el Derecho legislado. Siendo la legislación
un instrumento social, existe un imperativo moral de que los propósitos en ella
establecidos se consigan de modo efectivo (Rubin, 1989, 426). Esto significa que la
eficacia del Derecho juega un papel fundamental en el cometido de la actividad de la
Administración del Estado, que constituye un modelo organizacional especialmente apto
para hacer efectivos los anhelos colectivos de las personas y posibilitar sus derechos
individuales (Rubin, 2005, 185-186). En tal esquema, las sanciones administrativas son
medidas cuyo objetivo es que el derecho se cumpla (Soto Delgado, 2016, 194); son
herramientas de incentivo para evitar la contravención a la regulación (Letelier, 2017,
666). Por lo tanto, la función de las sanciones administrativas es disuadir ciertas
conductas, o bien, motivar otras, según la valoración que el legislador haya efectuado.
Como certeramente se ha dicho, “[l]a sanción administrativa es [...] un instrumento
auxiliar para la consecución del interés general perseguido en un sector
administrativizado” (Parejo, 2014, 10). De ahí que una política pública sancionatoria sea
inevitable, considerando la necesidad estatal de intervención:
no podemos pedir la protección del Estado contra las manipulaciones peligrosas
de alimentos y luego quejarnos de que se sancione a quien ha alterado la
proporción de unos aditivos de nombre enrevesado. No podemos exigir al Estado
que nos garantice la seguridad del tráfico y luego quejarnos de las multas que se
imponen por no respetar las señales de un semáforo. (Nieto, 2012, 31).
Un régimen sancionatorio —necesidad que, por lo demás es característica de la coacción
de todo el derecho como específica técnica social (Kelsen, 1941, 79)— ha de quedar
radicado en la Administración cuando, precisamente, se encarga a una agencia
administrativa el resguardo, supervisión y fiscalización de cierto sector social o
económico. Es un asunto de eficacia otra vez, puesto que, de lo contrario (por ejemplo,
obligando a la Administración para que denuncie ante un tribunal la imposición de
sanciones sin que pueda hacerlo por sí misma), se elevan los costos para que la agencia
logre cumplir las finalidades que el legislador le ha encomendado concretar como efecto
en la realidad. Si el Derecho debe cumplirse, nada más contradictorio que poner trabas
para que ello no suceda. Por ello, a nivel comparado, en los últimos años se han llevado
a cabo reformas fundamentales tendientes a la administrativización de la potestad
sancionatoria; así ha acontecido, por ejemplo, en el Reino Unido con la Regulatory
Enforcement and Sanctions Act, de 2008, cuyo principal impulsor sostenía, entre las
ventajas prístinas de un régimen administrativo sancionatorio, que el respectivo órgano
regulador dispone de mejor información, como experto competente en un sector, para
decidir la aplicación de la sanción y su cuantía, lo cual es “valioso en áreas complejas y
técnicas donde los tribunales [...] pueden no tener una experticia de nivel equivalente”
(Macrory, 2006, 48).
“La voz de los ochenta”: sancionar siempre equivale a juzgar
En Chile, la potestad administrativa sancionatoria no se ha considerado mayoritariamente
desde la perspectiva del cumplimiento regulatorio y, por el contrario, se la ha enmarcado
y evaluado sobre la base de la desconfianza en la intervención estatal. Esto fue
especialmente característico durante la tendencia desregulatoria occidental que, desde
fines de los años setenta del siglo XX, promovía una reducción del Estado (Pierson, 1994,
13 y ss.). Además de este contexto general, en el caso chileno, la política de apertura
económica llevada a cabo durante la Dictadura civil-militar, así como el decidido rechazo
a las prácticas estatistas del Gobierno socialista previo (Muñoz, 1994, 33), impactaron en
el Derecho público nacional, que desarrolló ideas contrarias al esquema sancionatorio de
la Administración, al tratarse de una forma de control estatal.
En efecto, durante la década de los ochenta del siglo pasado, una influyente doctrina puso
en cuestión la constitucionalidad de la atribución de potestad sancionatoria a las agencias
administrativas, lo que se efectuó mediante un sencillo argumento, a saber, sosteniendo
que el otorgamiento de facultades sancionadoras a la Administración es inconstitucional
porque sólo el Poder judicial puede estar dotado de potestades sancionatorias. El artífice
del argumento sostenía que:
sólo los tribunales de justicia son los habilitados para juzgar contiendas entre
partes, y por lo tanto condenar a una de ellas a determinada prestación u omisión;
son ellos los únicos que constitucionalmente han sido provistos de potestades
jurídicas sancionadoras, esto es para imponer jurídicamente, de acuerdo a
la sanción por infracciones a sus propias disposiciones. (Soto Kloss 1979-1980. le está encomendado remover los obstáculos o trabas puestas por particulares a ese orden. Desde esta escueta premisa. a la luz del régimen constitucional chileno. dejando de concebir la sanción administrativa como un acto naturalmente jurisdiccional. como hace notar Aróstica unos años después. (Aróstica. natural o jurídico. sobre la base de hacer concurrir. 5º). no tanto en cuanto a cantidad sino en cuanto a retornar a aquella levísima posibilidad prevista por el Código Penal. mas la represión. público o privado. cuando por fin llegó el turno de evaluar los cuestionamientos en contra de la atribución de potestad sancionatoria a las agencias administrativas. 48). ya de oficio. un detrimento.. El planteamiento descansa sobre la idea de que la actividad sancionatoria es. 1988. el castigo. (Aróstica. que a la Administración le compete “conservar” el orden público interno.].] una respuesta paliativa y parcial pero efectiva. o impedir que se consumen sus efectos. el TC resolvió que no había inconstitucionalidad en ese diseño legislativo. como la idea de transferir toda la potestad sancionatoria al juez era inviable. señalando: No cabe duda entonces. la judicatura constitucional produjo abundante jurisprudencia que se desarrolló. La práctica del TC: sancionar administrativamente no es juzgar Durante los años noventa. por definición. una sanción a un sujeto determinado. una lesión. autorizada para detentar atribuciones sancionadoras. julio-diciembre (2018) Derecho. precisamente. y cumplido previamente el racional y justo procedimiento que el Derecho Natural reclama y que hoy asegura la CP 1980 (art. en sentido contrario al que la doctrina de los años ochenta proponía. 96). ya por denuncia o requerimiento de los agentes administrativos. está a cargo del juez imponerla al culpable. jurisdiccional: “sancionar es juzgar” (Soto Kloss 1979-1980. los dos primeros no tuvieron influencia en el diseño institucional futuro (el actual). que el argumento se estrellaba con la práctica y. Este profesor constataba. excluyéndolas de la esfera administrativa. 1988. y susceptible de control judicial. tres factores distintos: a) hacer retomar al juez aquellas potestades sancionatorias más rigurosas. sobre el Derecho administrativo sancionatorio. De los tres elementos de la propuesta de este autor. Al efecto. vale decir.. b) consentir en manos de la Administración un poder represivo mínimo. opinaba que: la prudencia impone [. y c) para tal efecto. proyectar sobre este poder los principios jurídico-penales garantizadores de los derechos fundamentales [. 19 N° 3 inc. de cualquier orden.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. a saber. de los principios jurídicos penales) concordó con el tránsito experimentado por la jurisprudencia y la doctrina chilena en torno a las sanciones administrativas. Página 4 de 32 . sin embargo. pues. 96).. se concluye que la Administración no estaría. en forma copulativa. 43). como se verá luego. Nº 45.. pero la última idea (la proyección.
los considerandos transcritos aparecen reiterados en diversos fallos dictados por el TC muchos años después. también sin fines de lucro. (Tribunal Constitucional. siguiendo al profesor uruguayo Sayagüés Laso. 17°). si comprometían “la seguridad o los intereses del Estado. derogada por la Ley Nº 20. julio-diciembre (2018) Así se pronunció el TC ya en 1991. El fundamento de la adopción de estas medidas se hallaba en el entonces artículo 559 del Código Civil1. entre otros motivos: Que el Presidente de la República al dictar un decreto de privación de la personalidad jurídica no está ejerciendo jurisdicción ni dictando una sentencia con efecto que produzca cosa juzgada. pues.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. Un punto central del caso estaba en si la Administración ejercía o no una función jurisdiccional al dictar el referido decreto. 2008. rezaba que las corporaciones podían ser disueltas por la autoridad que las legitimó o la ley. (Tribunal Constitucional. el Primer mandatario adujo que la solicitud al TC pretendía “infructuosamente probar. N° 8 de la Constitución. 18°). sino de ejecución de la ley a través de un acto sancionatorio autorizado legalmente. o no corresponden al objeto de su institución. 1991. cuestión que controvirtió expresamente el Presidente de la República de la época. Por ello. 30). Y. que la administración carece de facultades constitucionales para imponer sanciones de carácter administrativo. que disolvía una entidad sin fines de lucro. puede ser atacada por los distintos procedimientos que el derecho establece para impugnar los actos administrativos”. elemento consustancial a la existencia de todo estado de derecho moderno” (Presidencia de la República.” Página 5 de 32 . afirmó el TC: En el mismo sentido anterior se ha pronunciado la doctrina tal como lo señala el tratadista Enrique Sayagués Lazo [sic] al afirmar: “La decisión de la administración imponiendo una sanción es un acto administrativo típico y por consiguiente tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. Así. 1991. sosteniendo —en la presentación mediante la que contestaba el requerimiento parlamentario— que no se estaba ejerciendo una función jurisdiccional. a fin de conservar el orden en el interior de la República” (Presidencia de la República. Nº 45. ni produce cosa juzgada. rebajar o condonar sanciones. 1 La norma.500. Por lo tanto. 1991. sino imponiendo una sanción que la ley le ha ordenado aplicar. el decreto que priva de la personalidad jurídica a una corporación de derecho privado es un acto administrativo tal cual lo califican los reclamantes en su presentación. agregando: el “Presidente de la República no está juzgando. se dijo que ellas “no suponen ejercicio de jurisdicción” (Tribunal Constitucional. cancelando su personalidad jurídica y disponía que los bienes de la corporación pasaran a otra entidad. pues está cumpliendo sus funciones de Administrador de acuerdo al artículo 24 de la Carta Fundamental y ejecutando la ley vigente en conformidad al artículo 32. a propósito de las potestades de la agencia recaudadora de tributos (Servicio de Impuestos Internos) para aplicar. 1991. cuando un conjunto de parlamentarios solicitó que se declarara inconstitucional un Decreto Supremo del Ministerio de Justicia. sosteniendo. 30). El TC fue persuadido por la defensa presidencial y rechazó el requerimiento. El significado de esta sentencia es cardinal en el Derecho administrativo chileno. No constituye un acto jurisdiccional. Específicamente.
2013. julio-diciembre (2018) 12º)2. especialmente durante la primera década del siglo XXI. Sentencia Nº 766/2008. La jurisprudencia explicada da cuenta de que el TC.. hacia los límites del diseño y ejercicio de la función de sancionar administrativamente.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. considerando que. 17º). Sentencia Nº 1. Página 6 de 32 . Nº 45. Tribunal de Defensa de la Libre Competencia resuelve un conflicto de relevancia jurídica originado en la acción de un individuo que.].. Para ello. ha quebrantado el ordenamiento jurídico.183/2008. 26 de junio 2008. hace más de veinticinco años. habría de aplicar la garantía constitucional de no autoincriminación. si bien los principios penales pueden tener vigencia en el Derecho administrativo sancionador. es decir. (Tribunal Constitucional. entendiéndose por tales aquellos que se originan cuando la acción u omisión de un individuo produce el quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Requiere una gestión judicial pendiente en la que una disposición legal se declara inconstitucional. 24º). A la luz de los conceptos presentados. De ahí que. establecido en el artículo 93 Nº 6 de la Constitución. la discusión en Chile pudiera desplazarse. La jurisprudencia de los “matices” y el diferente régimen de sanciones administrativas y penas Ante la imposibilidad práctica de eliminar la potestad sancionatoria de las agencias administrativas.. “se está en presencia de una función jurisdiccional cuando la atribución otorgada tiene por objeto resolver conflictos de relevancia jurídica.. 3 Control concreto ante el TC. aparentemente. El TC descartó la alegación.]. afirmando: Que la potestad punitiva administrativa puede entenderse como “el poder con que actúan los órganos estatales no jurisdiccionales investidos de atribuciones para sancionar hechos ilícitos” [. había dejado de cuestionar la constitucionalidad de la atribución de potestad sancionadora a la Administración. 2010. y Tribunal Constitucional. La distinción entre función administrativa sancionatoria y judicial se ha hecho aún más nítida en un conocido caso de colusión entre competidores. reproduciéndosela incluso en casos en que el TC ha declarado la inconstitucionalidad de algún precepto sancionatorio administrativo por falta de garantías para el administrado (Tribunal Constitucional. por lo que el precepto no puede ser eficaz en la gestión judicial en la que recae (es “inaplicable”). línea que se ha dado por sentada. 8 de enero 2009. Se trataba de un procedimiento que puede culminar con la aplicación de multas por un tribunal con competencia especial no criminal (Tribunal de Defensa de la Libre Competencia) que integra el Poder judicial. sino una función jurisdiccional de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución. según esta Magistratura. mediante un proceso y con efecto de cosa juzgada. no es posible sostener que el tribunal que conoce de la gestión pendiente de autos esté ejerciendo una potestad punitiva administrativa. donde un particular solicitó ante el TC la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad3 de un precepto legal para la gestión judicial específica en la que. a su juicio. Por otro lado. en Chile parece haberse concretado parcialmente la solución de 2 Lo mismo en Tribunal Constitucional. no acontece lo mismo cuando el litigio se lleva a cabo ante un tribunal no penal. sea permisiva. infringe la ley o norma reguladora de su conducta. como se verá a continuación. ya que el H. sobre esta base. prohibitiva o imperativa” [. debió diferenciar la potestad sancionatoria administrativa de la jurisdicción como categorías que se hallan decididamente separadas.
la revisión judicial obligatoria. y por otra. el TC complementó este aserto y planteó una aplicación atenuada de los principios penales a las sanciones administrativas. 2016. por regla general. En un segundo paso. Precisamente. sujetas al estatuto constitucional establecido en el numeral 3º del artículo 19 [de la Constitución]. y el principio de proporcionalidad (Cordero Vega. requiriéndose. conforme a la Ley de Caza. sobre la base de la jurisprudencia recién revisada. el TC. ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado —el llamado ius puniendi— y están. para el Derecho administrativo sancionatorio chileno. como. el TC impondría estándares para la aplicación de las sanciones administrativas (Cordero Quinzacara. al derecho administrativo sancionador. pues. el TC elaboró la idea de que la competencia sancionatoria de la Administración del Estado es una función que cabe distinguir de la jurisdiccional. Ciertamente. Como se ha dicho. así como las garantías para que ésta las aplicara. entre las que destacan: la existencia de un procedimiento administrativo previo. Declarada la inconstitucionalidad de las disposiciones del proyecto. 5º). 447). en Chile se produjo una discusión doctrinaria en torno a la diferencia cualitativa o cuantitativa entre sanciones administrativas y penas (Hernández. el derecho a defenderse efectivamente. 2011. 2014. La formulación precisa de esta tesis se encuentra expresada del modo siguiente: Aún cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos. 512). sin controvertir la constitucionalidad de la potestad administrativa sancionatoria. 353 y ss. luego de estas decisiones. luego. la consecuencia obligada de estos dos argumentos fue la constitucionalización —sustentada precisamente en la interpretación de la judicatura constitucional— de las sanciones administrativas en 4 En la actualidad.” (Tribunal Constitucional. se produjera una suerte de régimen jurídico autónomo para las sanciones administrativas. 2015. 9º). julio-diciembre (2018) compromiso propuesta por el referido Aróstica. En una primera instancia. 285). a saber. El primer paso para avanzar hacia esta posición fue la sentencia que revisó. que no debía aplicarse simpliciter el estatuto penal a las sanciones administrativas. (Tribunal Constitucional. adecuaciones. movió la controversia. proyectando sobre aquella los principios procedimentales y materiales constitucionales del Derecho penal. delineó los límites matizados de esa atribución. antes de su promulgación” (artículo 93 inciso 1º de la Constitución). por una parte. pero la consistente exigencia de los matices. 2006. es atribución del TC: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución. puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado. sostuvo que “los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse. En adelante. el órgano de control de constitucionalidad se dedicó a instaurar los parámetros para que el legislador atribuyera la potestad sancionatoria a la Administración. porque los matices de los principios impiden la transferencia automática y en los mismos términos. de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas. De ahí que. Esta opción significó.). en un control preventivo y obligatorio4. la tesis del ius puniendi unitario parecía resolver la cuestión por la vertiente cuantitativa. Nº 45. Página 7 de 32 . “no podrán convertirse en ley” (artículo 94 inciso 2º de la Constitución). con el objeto de garantizar los derechos de quien fuera imputado de infringir la regulación. la imposibilidad de adoptar medidas contra la libertad personal. 1996. hacia el cualitativismo (Vallejo. la constitucionalidad de la atribución al Servicio Agrícola Ganadero de conocer y sancionar las infracciones. Allí.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. desde el TC. con matices.
(ii) se prescinde de la tipicidad como norma para determinar la conducta. Estas características del ámbito sancionatorio administrativo constituyen una profunda brecha respecto al Derecho penal que. Uno de los multados requirió al TC. así como un desarrollo legislativo que se apropió de tales parámetros que flexibilizaban los principios penales.300 (25 de enero de 2010) y la entrada en vigor de la nueva regulación contenida en la Ley N° 20. en otro requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Londoño (2014. por ejemplo. al no contener el precepto impugnado un parámetro objetivo para la determinación del quantum de la sanción (Tribunal Constitucional. además. El primero de ellos. con lo cual. puede verse Dávila. específicamente para la tipicidad en las sanciones administrativas. se complementa con la apertura del primero a criterios prevencionistas o de disuasión (Van Weezel. 2018). se cuestionaba la constitucionalidad del artículo 29 del Decreto Ley Nº 3. julio-diciembre (2018) esos términos. que permitía a esa agencia aumentar el tope de la sanción hasta en un 30% del valor de la emisión u operación considerada irregular. 87 y ss. (2012. Poco tiempo después el TC hizo una afirmación más contundente. en dos casos de 2016 es posible hallar un cambio de criterio tendiente a producir una equivalencia entre la pena criminal y la sanción administrativa. en optimizar económicamente la sanción administrativa. y (iv) hay un bajo costo estatal en la aplicación de las sanciones administrativas (Van Weezel. Becker (1968. calculando los beneficios y costos sociales de su imposición5. se vulneraba el principio de proporcionalidad. Página 8 de 32 . 6 La Ley N° 20.538. 2016a. como ha sucedido en Chile con la regulación medio ambiental (Superintendencia del Medio Ambiente. 1008). sanciones administrativas y penas criminales decididamente corrieron por vías separadas. “En caso de incumplimiento” —versaba el inciso 1º del artículo único de la 5 Pionero en el tema. en Chile.). involucraba la mayor multa de la historia aplicada por el regulador del mercado de capitales del país (la Superintendencia de Valores y Seguros). 587 y ss. al punto de exigir mayores garantías para la determinación de la multa. 2016). 1009-1017). recientemente se ha afirmado —en un agudo análisis— que de lege lata los matices son tales que la misma tesis del ius puniendi unitario puede considerarse en crisis si se toma en consideración que en el Derecho administrativo sancionador chileno: (i) la imputación subjetiva es meramente formal. La doctrina produjo varios comentarios al fallo. algunos muy críticos. en español. Los indicios de un vuelco Contrastando con la jurisprudencia y doctrina antes revisada. se solicitó la declaración de ineficacia concreta del precepto que regulaba las sanciones administrativas en materia medio ambiental mientras entraba en vigor la nueva institucionalidad de ese sector regulado6. 316 y ss.). empleando como método el análisis económico del Derecho. Nº 45.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. 49º). (iii) existiría un principio de oportunidad en la persecución. y porque parecía renunciar el TC a la idea de los matices en el Derecho administrativo sancionador. 2017. en opinión de su mayoría. 2017.473 tuvo por objeto regular la vacancia que se generó entre el cese parcial de la Ley N° 19. En esta línea.). cuestión que ha permitido idear modelos de cumplimiento regulatorio basados. 2017.417 (4 de marzo de 2013). en comparación con las requeridas para cuantificar la pena criminal (Soto Delgado. de alto impacto público. 169 y ss. en especial por la asimilación entre sanciones administrativas y penales (Letelier. En efecto. Aquí.). Para una revisión de la literatura sobre sanciones óptimas. puesto que. que resolvió la inconstitucionalidad para el caso concreto de esa disposición.
Como lo hizo notar la academia —que calificó el fallo como un “agravio” a los desarrollos dogmáticos del Derecho administrativo chileno (Letelier. Así. 2017.]. enseguida..”7 El TC declaró que el precepto reseñado no cumplía la Constitución puesto que vulneraba el mandato de tipicidad y el principio de proporcionalidad. también en un control preventivo. Al mes de marzo de 2018. 2018)—.. a cargo de la Dirección General de Aguas. 2017. constituye una garantía de aquellas frente a la potestad sancionatoria del Estado. se trata de una relectura de la opinión de ese órgano de control de constitucionalidad. sino “idénticas” garantías y principios. por configurar ambos órdenes de materias manifestaciones de un mismo ius puniendi del Estado..]. y la fijación determinación [. puesto que no son ya los principios penales con “matices” los que deberían regir las sanciones administrativas. así sea porque no cabe tratar peor al administrado que al delincuente [. 26º). Nº 45. (Tribunal Constitucional. dejando a la total discrecionalidad de la autoridad administrativa -Dirección General de Aguas. Por último.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. los preceptos del proyecto bajo análisis menoscaban del todo el derecho de las personas de acceder a un tribunal independiente e imparcial que resuelva las controversias entre el Estado y los particulares o terceros que también pudieren verse perjudicados. que: las disposiciones del proyecto analizadas eliminan las facultades del Juez de Policía Local competente. la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e. asuntos que la ley entrega actualmente a la competencia de los tribunales de justicia. Página 9 de 32 . en materia de aguas.. 2016b. que se actualiza de acuerdo con la inflación. el intento de reforma legal lesionaba la Constitución “al eliminar las garantías del acceso al juez independiente e imparcial y del debido proceso legal” (Tribunal Constitucional. 14º). puesto que el Código de Aguas contempla una norma independiente que 7 La unidad tributaria mensual (UTM) es una cantidad de dinero que sirve como medida tributaria y para las multas. afirmándose. (Tribunal Constitucional. su monto es de $47. incluso. sosteniendo: Que este Tribunal tiene dicho que a las sanciones administrativas les son aplicables idénticas garantías y principios que rigen a las penas penales. a fines de 2017.. no se entiende de qué manera conferir potestad sancionatoria a la Administración del Estado importa conculcar tales derechos. julio-diciembre (2018) Ley Nº 20. sólo unos días antes de resolver la inconstitucionalidad de las disposiciones sancionatorias del proyecto de fortalecimiento del SERNAC —que se analizará enseguida—. 27º). contempladas en la Constitución Política. Para el TC.473— procedía “la amonestación. Este juicio se contrapone rotundamente a la jurisprudencia promovida con anterioridad por el TC. la inconstitucionalidad de la modificación legislativa que. transformaba el régimen infraccional vigente (donde quien sanciona es un juez de policía local) en uno administrativo. la revocación de la aprobación o aceptación respectiva [.301 pesos chilenos. el TC decidió.tanto la determinación de la concurrencia o no de la infracción.. equivalentes aproximadamente a $78 dólares estadounidenses. lo que dentro de un Estado de Derecho. la apreciación de los presupuestos fácticos que la configuran.] del monto de la multa y su forma de pago.
un modelo de agencia regulatoria. antes radicada exclusivamente en el juzgado de policía local. el SERNAC no tenía facultades sancionatorias ni normativas. fue necesario promover una iniciativa que tuviera por objeto mejorar la protección del consumidor. puesto que. este diseño era problemático. A pesar de esto. y la Comisión para el Mercado Financiero (Ley Nº 21. a través de medidas sancionatorias. En adelante. 2017). rediseñándola con arreglo a la jurisprudencia que. En opinión del legislador. ponía de cargo de quien estaba en peor posición en la relación de consumo —el consumidor— el litigio contravencional (Presidenta de la República. sin embargo. que finalmente serían explicitadas al declarar la inconstitucionalidad de la potestad sancionatoria del SERNAC. esa situación no es inconstitucional en el ordenamiento jurídico chileno. Página 10 de 32 . investigación y sanción. con el objeto de otorgar garantías a quienes son señalados como incumplidores de la regulación8. En efecto. ante el juez (artículo 50 A). se encontraba — como se adelantó— la atribución de potestad sancionatoria al SERNAC. la tesis de los matices posibilitó un desarrollo legislativo que confirió una específica fisonomía a la potestad administrativa sancionatoria. denominado “superintendencia”. o bien. al término del 8 Así. Al no existir inconstitucionalidad alguna. 1). en la Superintendencia del Medio Ambiente (Ley Nº 20. 2004. 2018). sin que quedaran claras sus razones. ya que. aunque éstas no eran la única herramienta para conseguir el cumplimiento regulatorio. que concentra potestades normativas. lo mismo que el consumidor afectado. Entre los aspectos más relevantes del proyecto. que terminó aprobado por una amplísima mayoría en el Congreso (Presidente de la Cámara de Diputados. 2014. vigente en el país para la protección de los derechos del consumidor. Nº 45. el consumidor podría optar por denunciar al proveedor infractor ante la Administración.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. Estos son arreglos orgánicos dentro de las superintendencias. 7). el legislador siguió creando esas entidades. salvo en los casos en que podía litigar el SERNAC. 2012. por la vía de fortalecer al SERNAC. asimismo. desde los años noventa del siglo XX el TC había estabilizado. destinados a separar funcionalmente las actividades de fiscalización. Como se dijo. estableciéndose “murallas éticas”: dispositivos cuyo objeto es impedir el flujo de información entre partes que en una institución puedan tener conflictos de interés (Bush y Wiitala. de fiscalización y sanción en el respectivo mercado en el que tiene competencia (Camacho.417). 421-422).). El legislador articuló una agencia administrativa con poder para imponer la regulación del consumo. 264 y ss. Este conocido y probado esquema no se encontraba. igualmente se han formulado en el Derecho positivo soluciones organizacionales. sofisticando especialmente los procedimientos previos a la dictación del acto administrativo sancionatorio. para evitar el reproche de actuar sesgadamente contra el eventual infractor. Si bien se ha planteado que esos órganos no son independientes del poder político (Cordero Vega y García. por ejemplo. El proyecto que atribuía potestad sancionatoria a la agencia a cargo del consumo En medio del movimiento recién explicado. El TC parecía querer impedir cualquier cambio del régimen vigente (Valdivia.000). julio-diciembre (2018) asegura la reclamación judicial de las resoluciones de la Dirección General de Aguas. lo cual consolidó. el legislador chileno tramitó un proyecto de ley cuyo objeto era fortalecer la agencia encargada de resguardar los derechos de los consumidores. Por lo mismo. debiendo. denunciar ante el órgano jurisdiccional (juez de policía local) el incumplimiento de la LPDC para que este sancionara —en un juicio— al infractor. 2008.
salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. con el objeto de “incrementar la capacidad disuasiva del sistema” (Presidenta de la República. un obstáculo para que el SERNAC sancionara. en cualquier momento del procedimiento. 11). En la línea anterior. 9 Que en su inciso 1º dispone: “Los interesados podrán. con todas sus garantías. y para la imposición de las sanciones se había regulado un procedimiento administrativo previo (artículo 50 G y siguientes).] causan inmediata ejecutoriedad. Adicionalmente. mejorando. Esta regla podía conflictuar con la del artículo 10 de la LBPA9. que sería emitida por el director regional del servicio (artículo 50 M). empeorando el incentivo dirigido al proveedor para que este no llevase a cabo conductas contrarias a la regulación.. sin acceso al Director Nacional para el recurso jerárquico (artículo 50 O). hacían más costoso al servicio dar eficacia a la regulación en el ámbito del Derecho del consumidor. c) Impidiéndose la exigibilidad de la resolución sancionatoria si no se encontraba firme (artículo 50 O).. en cualquier momento del procedimiento. las que. Nº 45. estableciendo las murallas éticas a que antes se hizo mención. aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. se aumentaron sustancialmente. En lo que concierne a las multas. Tratándose de las infracciones. pudiera aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 50 H inciso 1º). 2º). el proyecto reforzaba las garantías a favor del infractor. fragmentando en distintos funcionarios del SERNAC la fiscalización (artículo 58 inciso 8º). Se trataba de una suerte de evaluación de admisibilidad en el campo de los reclamos individuales. Esto es una forma de aplazamiento del pago de la multa. alterándose así el régimen de ejecutoriedad general del artículo 51 de la LBPA10. y la dictación de la resolución sancionatoria. la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio (artículo 50 H). 2014. según lo indicaba el artículo 50 B del proyecto.” Página 11 de 32 . el nuevo artículo 50 H parecía reducir el ámbito de titulares de este derecho. regía la Ley Nº 19. Resulta claro que.” 10 Según el cual: “Los actos de la Administración Pública [. al mismo tiempo. julio-diciembre (2018) procedimiento sancionatorio. Esto se manifestaba: a) Al disponer un control de mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio (50 G inc. por lo tanto. con criterios explícitos para la determinación de la cuantía de la multa (artículo 24). su posición en comparación con cualquier otro interviniente (interesado) en el procedimiento administrativo. donde los consumidores generan mayor cantidad de solicitudes al servicio.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay.880 de Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de la Administración del Estado (LBPA). que confiere ese mismo derecho a los “interesados” en el procedimiento administrativo en virtud del principio de contradictoriedad. el legislador adoptó resguardos. Bajo los criterios clásicos de especialidad y de temporalidad. que sólo se otorgaba al proveedor-infractor. el SERNAC podría también ordenar el cese de la conducta infractora y prescribir medidas innominadas cuyo objeto fuera “prevenir o corregir la infracción específica” (artículo 50 N). éstas prescriben en dos años desde su cese (artículo 26). b) Otorgando al “proveedor” el derecho de que.
dijimos: ‘sobre este. La inconstitucionalidad de la potestad administrativa sancionatoria La Constitución chilena instituyó un control de constitucionalidad preventivo que. La sentencia tiene un razonamiento que se enmarca en la versión que el Derecho público de la década de los ochenta del siglo XX propugnaba. titulado “¿La muerte del Derecho administrativo sancionador?”.). Entonces. desde su iniciación hasta el acto terminal. No sólo se estableció un régimen apropiado de garantías para el proveedor infractor. desde el punto de vista del Derecho comparado es bastante excepcional. el nivel de disuasión disminuye. se excedió en reforzarlas. julio-diciembre (2018) contraviniéndose así el fin disuasivo que el Mensaje presidencial del proyecto de ley declaró. en una instancia de esta naturaleza. sin lugar a duda. era su alcance. puede ser considerado el más garantista que haya sido aprobado nunca por el Congreso de la República.. Se trata de la revisión de un proyecto de ley antes que produzca sus efectos y.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay.” Página 12 de 32 . Nº 45. A propósito de su rol en la redacción del mismo.. recientemente —luego de la declaración de inconstitucionalidad del TC que en la sección siguiente se revisará—. sino que. verificado el 23 de enero de 2018. 2015. pues. 2010.” En consecuencia. Si es posible retardar el pago. pongamos más garantías’. que cuando un órgano administrativo ejerce la potestad sancionatoria en verdad ejecuta una actividad 11 En un seminario en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Esta valla torna más lento el desembolso pecuniario por parte de un proveedor cuando ya se ha acreditado con fuerza de cosa juzgada que ha infringido la regulación. [el juez] realice un control sobre la legalidad de la resolución. Como se aprecia. cuestión que. a poco de iniciarse la tramitación en el Parlamento fue advertida (Soto Delgado.. según si la cuantía de la multa excedía o no cierto monto (artículo 50 O). el inciso 2º del artículo 50 O dispuso que la revisión judicial podía versar acerca de “aspectos tanto formales como sustantivos cuando. a saber. por ende. d) Excluyendo el cobro ejecutivo de las multas del régimen de cumplimiento incidental ante el juzgado de policía local respectivo. cuya característica más relevante.] trabajamos en un procedimiento administrativista [sic] que [. Se trataba de un reclamo de legalidad. 219 y ss. dijo el Director del servicio: “Nosotros [. como se verá en lo que sigue. el proyecto de ley contenía una regulación asaz favorable para el proveedor involucrado en el procedimiento administrativo sancionatorio. podía ser objeto de control judicial todo el procedimiento administrativo sancionatorio. como reacción a la declaración de inconstitucionalidad del proyecto. Precisamente. el TC resolvió declarar inconstitucionales varias de las disposiciones del proyecto de ley que fortalecía la LPDC. considerando que las resoluciones que apliquen multas tendrán mérito ejecutivo (artículo 50 Ñ). en lo que concierne a la sanción administrativa. es ineficaz detectándolos (Verdugo. que era el último más garantista. 6) y que. podría recaer sobre cuestiones procedimentales y también de fondo. reconoció el Director del SERNAC11. En efecto.. en única o doble instancia. El proyecto contenía un control judicial de la actuación sancionatoria del SERNAC. porque de hecho lo hicimos sobre la base del último [procedimiento administrativo sancionatorio aprobado por el Congreso]. entregándolo a las reglas generales de ejecución. al conocer de la reclamación.]. desde el punto de vista de su conformidad con la ley. en algunos puntos.
lo que se ve claramente cuando. luego de exponer en extenso cuáles son las disposiciones del proyecto que se controlarán (entre las que se cuentan. 27º).. aquellas que atribuyen funciones sancionatorias al SERNAC. 2018. 33º)..] Tal como sucede en el campo análogo de la libre competencia.. aseverando a renglón seguido que: mientras la normativa vigente le asigna al Servicio Nacional del Consumidor funciones encaminadas a desarrollar una acción preventiva y fiscalizadora en la materia. el TC sostiene que de la combinación entre la existencia del régimen vigente (que separa la fiscalización administrativa de la sanción judicial) y una concepción de la relación de consumo como meramente civil o comercial.. es lo cierto que ellos importan el ejercicio de una misma y única función inherentemente jurisdiccional [. de otra. que es jurisdiccional. consistente esta última en la obligación de poner en conocimiento de los tribunales las infracciones a la presente ley. (Tribunal Constitucional. en virtud de un principio básico del derecho público universal. 33º). ahora el Proyecto permite que las denuncias y reclamaciones que indica se puedan radicar tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional. y.223. sancionar a los proveedores y adoptar toda clase de medidas conservadoras y cautelares respecto de los derechos de los consumidores. ciertamente. 34º). 2018. el SERNAC carece de la imparcialidad de un órgano judicial. De este modo. dejando entregado a los juzgados competentes la sanción y corrección de las infracciones a la normativa de que se trata” (Tribunal Constitucional.. el TC sostiene. sino que es un presupuesto. se sigue que el régimen debe permanecer de este modo (Tribunal Constitucional. (El razonamiento es. atendida la naturaleza de los contratos que median entre los proveedores comerciantes y los consumidores. Esto no es una conclusión.. 2018. prosigue: En esta sentencia pues no se cuestionan las normas que radican tales facultades para proteger a los consumidores en los tribunales. hasta llegar a la actual Ley N° 19. que ellas modifican los roles administrativos y jurisdiccionales contenidos en la LPDC. desde el DL N° 280 de 1974. “mientras en el régimen actual el Servicio Nacional del Consumidor ejerce unos cometidos de fiscalización que se corresponden con su pertenencia a la Administración del Estado. pasando por la Ley N° 18. las “potestades jurisdiccionales para arbitrar conciliaciones. adicionalmente. Varios considerandos adelante.. cual es el de separación de funciones.] Con independencia de si estos contenciosos entre consumidores y proveedores se habrían de dirimir por un servicio público o por el juzgado competente. 12 Señala el considerando: “Que. 2018. en efecto.].. [. el TC comienza a agregar argumentos a su proposición: los problemas del proyecto consistirían en que. Por ello. 33º). en tanto que su sanción y corrección ha de confiarse a los tribunales de Justicia. Nº 45.. ininteligible12). [.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. julio-diciembre (2018) jurisdiccional. De seguida.496 [. respecto a las normas que ha transcrito. (Tribunal Constitucional. [. se objeta que ellas no pueden residir en un organismo meramente administrativo. 2018. al no caber en esta el ejercicio sancionatorio. y fijan el procedimiento administrativo para ello). de una parte. características que éste no reúne” (Tribunal Constitucional.] sólo pueden ser adoptadas por un tribunal independiente e imparcial.. donde asimismo se produce una nítida separación entre el rol fiscalizador de la Fiscalía Página 13 de 32 . desnaturaliza la función administrativa.]. se encuentra arraigada la concepción de que la investigación y fiscalización de los ilícitos pertinentes se debe encomendar a una entidad administrativa.
sin que esté — constitucionalmente.. de la Carta Fundamental. la alusión que el considerando transcrito hace al artículo 50 S del proyecto omite referirse al hecho de que el efecto de cosa juzgada de la declaración de la infracción para fines indemnizatorios sólo se produce si existe —como expresamente lo estatuyó la misma disposición— una “resolución firme”. Sin embargo. al modo de una sentencia que acoge una acción de amparo.] adquiere caracteres de sentencia todavía mayores. 2018. si se observa que. el TC llevaría razón. (Tribunal Constitucional. por si fuera poco. Nunca iba a estar firme ab initio el acto sancionatorio. de la propia Constitución. servicio público descentralizado. De donde se sigue que la materia -según lo prescrito en el artículo 76. como se explicó al exponer las características del proyecto. revelan inequívocamente que en estos casos el Servicio Nacional del Consumidor entraría a ejercer ‘jurisdicción’” (Tribunal Constitucional. 35º). La sede en la que “naturalmente corresponde” (Tribunal Constitucional. y el rol sancionador y corrector del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia [.“pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”[. 2018.podrían ameritar una regulación diferenciada. a objeto de asegurar la regularidad y continuidad de determinados servicios de utilidad pública. Y como no ocurre en otros ámbitos del orden público económico.].]. 37º) resolver los conflictos entre proveedores y consumidores es la jurisdiccional. en un juicio posterior. Nº 45. Ese acto terminal. inciso primero. Ciertamente.. donde se demande alguna indemnización. Para el TC. así como adoptar indeterminadas medidas para evitar supuestas infracciones futuras (artículo 50 N)... tendría autoridad de cosa juzgada. que se extendía a aspectos formales y sustantivos del acto. 38º). no podrá discutirse la infracción ya declarada en ella (artículo 50 S).] A lo anterior se suma el artículo 19.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. en cuya virtud los procesos contra un encartado solo pueden estimarse justos y racionales cuando se separa orgánicamente la investigación (asignada a fiscales o fiscalizadores cuya actividad es esencialmente administrativa: STC roles N°s 1394 y 1445) de la sanción (asignada a un órgano jurisdiccional)..” Página 14 de 32 . y en que un juez cumple las funciones conservadoras que le atribuye el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales [. permite advertir que este efecto de cosa juzgada únicamente puede producirlo un acto jurisdiccional emanado de un tribunal [. la restitución de los cobros que le parezcan improcedentes. 2018. 2018. 37º). éste dispuso un reclamo de ilegalidad en contra de la resolución que imponía la sanción administrativa y las otras medidas que el proyecto permitía. si transcurrieron los plazos sin reclamársela judicialmente. julio-diciembre (2018) Después.. analizados y concatenados entre sí. cuando habiéndosela reclamado en su legalidad. Un examen comparativo de textos legales afines. donde se trata de cautelar la observancia de alguna legislación especializada y distinta a la contratación general regida por los códigos Civil y de Comercio. un juez consideró ajustada a derecho la sanción administrativa y las otras medidas. Luego dirá el TC que el SERNAC es un “árbitro supremo” (Tribunal Constitucional. inciso sexto. (Tribunal Constitucional. se entiende— autorizado. 2018. debe aclararse que. N° 3°. “todo este conjunto de antecedentes. que puede: ordenar el cese de las conductas infractoras. y que -por eso. opina el TC que la resolución administrativa que pone término al procedimiento sancionatorio es en verdad una “sentencia” que. si todo esto fuera cierto. Nacional Económica. Además. esto es. o bien. 36º).
es que el mismo servicio estatal llamado a proteger a una de las partes lucrativamente interesadas. al no cumplirse “los requisitos previstos al efecto por la jurisprudencia de este Tribunal... Nº 45. 39º). julio-diciembre (2018) Lo relevante de esta conclusión es que los fallos que cita el TC en este considerando son sobre asuntos penales y no administrativo-sancionatorios. el TC fuerza una equiparación entre lo penal y lo administrativo sancionatorio.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay.. los consumidores. de la imposición de la pena criminal (aplicada por un tribunal oral en lo penal de la República)13. sin importar la configuración institucional.] Lo que no procede [. No es lo que acontece en el Derecho administrativo sancionador. a solicitud de un consumidor.. 2018. puesto que en la propia Constitución se encuentra establecido el modelo de persecución penal que separa la función de investigación (a cargo del Ministerio Público. despachando la inconstitucionalidad para precaver una supuesta supresión de los derechos del proveedor (el “prójimo”).. según el TC.]. Así: [d]ebiendo el Tribunal Constitucional fallar “conforme a derecho” [.. provee al SERNAC “espacios de amplia discrecionalidad. demuestran inequívocamente que nos encontramos frente a un órgano de la Administración que interviene en la relación entre consumidores y proveedores de un servicio representando los intereses de una de las partes. el proyecto.. debe tratarse de un tercero independiente e imparcial” (Tribunal Constitucional. a pesar de que el TC ha razonado considerando que la actividad sancionatoria es por naturaleza judicial —lo cual.” Página 15 de 32 . que es un órgano con autonomía constitucional). en el sentido de que. cuyo inciso 1º dispone que el “Ministerio Público. distinción que fue gruesamente evitada por la sentencia. Por lo mismo. mediaciones individuales (artículo 8 letra h). 2018. cuestión fundamental para detectar el giro conservador (y lo erróneo del razonamiento). dirigirá en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito. en todo caso. que amagan predisponerlo en contra de los derechos de los proveedores (Tribunal Constitucional. mencionadas a vía ejemplar. [. los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado [. retóricamente se pregunta si el SERNAC podría ejercer la función judicial.]. En concordancia con este planteamiento. 38º). 38º). 13 Artículo 83 de la Constitución. porque: el Servicio Nacional del Consumidor puede representar individualmente a los consumidores en las causas que se inicien ante los tribunales de justicia para la determinación de las indemnizaciones de perjuicios correspondientes (artículo 8 letra e) como realizar. desdibuja la administrativa—. sea instituido como árbitro supremo. para luego dirimir los contenciosos e impugnaciones que enderecen contra sus proveedores (Tribunal Constitucional. como reflejo..]. lo que obsta aceptar como jurídicamente válida cualquier ley cuyo objeto reporte utilidad a una de las partes involucradas en una relación comercial. suprimiendo los matices. 2018. ello significa entonces que es esta alteridad o el reconocer la presencia del otro -del prójimo-. Estas atribuciones. queda claro que. respondiendo negativamente. quien se encuentra. e ínsita la idea de que uno de los preceptos del derecho es dar a cada uno lo que es suyo. lo que le resta las condiciones indispensables de independencia e imparcialidad con que debe enfrentarse el ejercicio de la jurisdicción. Esto. En caso alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales. Ahora bien. a su juicio. en una relación puramente comercial con el consumidor.
constituyen una herramienta apta para hacer cumplir la regulación en aquel ámbito. Contrargumento (I): la aplicación de sanciones no es una función exclusiva del Poder judicial La sentencia del TC produjo una discusión académica importante. programas y acciones de alcance nacional. el regreso a una posición doctrinaria que en Chile era pintoresca. decididamente. podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley”. lo cierto es que la jurisprudencia de casi tres décadas decía todo lo contrario: sancionar no es juzgar. debiendo velar por el bien común. justamente por ello. de “conocer de las causas civiles y criminales. cuyo artículo 3º determina que la “finalidad” de esta es “promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley. El problema del argumento de la sentencia y de la doctrina que defiende es que no logra distinguir la diferencia sustancial entre Administración del Estado y Poder judicial. la protección de los derechos del consumidor es la política pública que la agencia debe implementar eficazmente. Mientras este último detenta la facultad “exclusiva”. 39º). de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado” (artículo 76). la vía de impugnación ante la judicatura. ejecución y control de políticas. en el medio chileno. en virtud del citado precepto constitucional. y de la aprobación. cuando el legislador atribuye a un órgano de la Administración del Estado alguna potestad. Nº 45. a través de varios mecanismos. Según esta norma. planteamiento que en Chile no es teórico. según el legislador. Página 16 de 32 . por ejemplo. “[c]ualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado. uno de los cuales. Es pacífico. la primera se encuentra preferentemente estructurada para llevar a cabo funciones de diseño e implementación de políticas públicas (Rubin.).Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. 2018). sino que se encuentra claramente fijado en la Ley Orgánica Constitucional que establece las bases generales de la Administración del Estado. Se sigue de aquí que la afirmación según la cual resolver conflictos de relevancia jurídica es una función exclusivamente jurisdiccional es incorrecta cuando la finalidad específica de la adjudicación es la implementación de una política pública que resguarda el bien común14. en su mayoría contraria a la decisión. Salvo por los autores que durante los años ochenta del siglo XX promovieron aquellas ideas —expuestos arriba—. el contencioso ante un juez se halla constitucionalmente asegurado en el artículo 38 inciso 2º de la Constitución. la decisión del TC sobre el SERNAC aparece como un giro radical. 203 y ss. Por lo tanto. regional y comunal. planes. El fallo del TC también desconoce que el procedimiento administrativo es una fase siempre previa a la judicial. eran las sanciones administrativas que. como lo dispone la Constitución chilena. de sus organismos o de las municipalidades. así como cierta conmoción pública (Contreras. En Chile. 2005. con arreglo a las prescripciones del legislador.). en virtud de algún cálculo racional (Stephenson. julio-diciembre (2018) pero al precio de negar o preterir los derechos propios de los demás (Tribunal Constitucional. Esto significa que. 13 y ss. la consecuencia necesaria es que queda asegurada. en el caso del SERNAC. Y es que el razonamiento del fallo es. 2005. sino que no hay exclusividad del Poder judicial en la materia. que los tribunales de 14 Esto no significa que esté prohibido al legislador asignar en la judicatura dicha implementación (como acontece en materia de libre competencia en Chile). como se dijo al inicio de este trabajo.” Sobra decir que. 2018.
de manera que. 2018. para guardar fidelidad con la tesis de fondo de la sentencia. 19)15. 131). 2011. 18 y ss. 1994. 132). y rebatirla en su mérito. 31º [voto de minoría]). Cuando un tribunal supremo ha tomado una decisión sobre el Derecho. julio-diciembre (2018) justicia poseen competencia contenciosa administrativa de carácter “general y residual” (Ferrada. el Poder judicial es. durante Página 17 de 32 . el judicial. es lo que sucede tratándose de la deferencia hacia la Administración al interpretar leyes. 2016. por lo mismo. durante el New Deal se produjo una reforma judicial y legislativa de la estructura constitucional estadounidense (Sunstein. el incremento de las funciones administrativas. Pro lo dicho. cuestión a la que el TC. y que por lo mismo es relevante destacar: la Constitución de Estados Unidos de Norteamérica (Rubin. quedando.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. 1994. resulta inapropiado plantear la existencia de una actividad por naturaleza jurisdiccional.). 15 Sunstein (1993. debe recordarse que el fundamento subyacente a la crítica contra la potestad sancionatoria en manos de la Administración del Estado se halla en el principio de separación de poderes. en desmedro de las que tradicionalmente se consideran formar parte de los poderes legislativo y judicial. sin embargo. Esto describe la manera en que. Como se expuso. en el caso del proyecto de fortalecimiento del SERNAC. que cuenta con tribunales superiores cuyas resoluciones ejecutoriadas ya no pueden ser adulteradas. 44- 45). Esto permite detectar que la “última palabra” (Hart. como una referencia a la idea de “separación de poderes” (Tribunal Constitucional. “la afirmación de que el tribunal se ha equivocado ya no tiene consecuencias en el sistema: ninguna persona ve alterados sus derechos o deberes” (Hart. a diferencia de la sentencia de un órgano que ejerce jurisdicción. 1993. en el fallo bajo comentario hace alusión en una declaración taxativa. En su versión secular moderna. se atribuye tradicionalmente a Montesquieu. Bajo una perspectiva originalista de interpretación de esa Constitución. a saber. 141) se encuentra en el ámbito de la judicatura. Ahora bien. 141). afirmando que la precisa objeción de constitucionalidad que efectúa consiste en que las normas de protección a los consumidores no pueden radicarse en una agencia administrativa en virtud de la “separación de funciones”. 58). en virtud del orden constitucional. de acuerdo con la Constitución chilena. cuyas ideas influenciaron totalmente una de las experiencias paradigmáticas de diseño institucional basada en la metáfora de las tres ramas —ejecutiva. superando una lectura histórica como esta. 183 y ss. se articula la función judicial. 2017. la decisión de control final del acto sancionatorio en manos del juzgador. el legislador formuló expresamente un mecanismo de impugnación judicial en contra del acto administrativo sancionatorio. Y es que el acto administrativo no produce. la dictación de normas de alcance general. cosa juzgada. 2011. Nº 45. Sin embargo. a dicho principio se asigna la función de evitar los abusos del poder estatal en perjuicio de los particulares (Vermeule. el encargado del control jurídico externo (Ferrada. según lo aclara la minoría del TC. basado en la convicción de que aquel reflejaba los principios anacrónicos. a la revisión de otro poder del Estado.) sostiene que la estructura constitucional estadounidense fue reformada por el New Deal en dos sentidos: (i) mediante un asalto al sistema del common law. que debe entenderse. o bien la resolución particular de asuntos en los que están en juego derechos de los particulares (Lin. Si el legislador atribuye a una agencia administrativa cierta competencia. se encuentra prohibida. ineficientes e injustos del laissez-faire que. incluso si el legislador no hubiese establecido una específica previsión legal que posibilitara el ejercicio de la acción contenciosa del particular. legislativa y judicial— independientes entre sí. 2005. Como se sabe. automáticamente deja de ser jurisdiccional porque queda sujeta. a todo evento.
1993. junto con impedirse el exceso de la intervención pública. amplia autoridad en el diseño de políticas públicas. 58). o bien. para su mantención. de la práctica constitucional que las instituciones autorizadas producen mediante sus decisiones. pues. sólo distribuyó competencias públicas (entre las que se incluyen las administrativas). conservación del medio ambiente. Página 18 de 32 . en cambio. Nº 45. ya que mientras una de ellas considera que la contraria ha cometido la infracción. y no ya desde una perspectiva orgánica sobre la base a priori de los tres grandes bloques clásicos. 2016. como límite al abuso estatal. otorgándoseles. Soto Kloss logró condensar este mantra sosteniendo que sancionar es una contienda entre partes. Se trata.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. Esto significa que la interpretación de la misma Constitución que. 23. esta última sostiene no haberlo hecho. en una órbita de atribuciones que la misma Constitución asigna a cada uno de ellos dentro del Estado-nación (Pantoja. también se corrijan los abusos privados (Vermeule. puesto que de acuerdo con esta concepción la teoría de la separación de los poderes del Estado no es suficiente ni apta para reconocer y caracterizar a órganos y organismos posicionados en una situación jurídica ontológicamente similar. Stewart. seguridad. 2016. y depende de la configuración que la respectiva Constitución le confiera. fueron considerados parte de la Constitución. salud. al contrario. Consecuencialmente. Por lo anterior: comienzos del siglo XX. protección del consumidor). no sólo es controvertida. sino que exige. y (ii) la concentración del poder en la Presidencia de Estados Unidos como única institución capaz de responder a las necesidades ciudadanas. frecuentemente. se da por sentada una idea de separación de poderes que. siendo necesario que. a estas alturas— eslogan de que estaría prohibido que un órgano administrativo sea “juez y parte”. debe también sopesarse con los beneficios que la Administración genera (mitigación de la pobreza. 274). referidas a legislación. Esta idea se había expresado antes en el poco reflexivo —aunque exitoso. confiando en la experticia técnica de los burócratas (Sunstein. sólo diferenciados ratione materiae y ratione loci. julio-diciembre (2018) atribuyéndose en la Administración amplios poderes discrecionales. Ninguno de estos análisis se halla en la sentencia del TC sobre el SERNAC y. adjudicación y ejecución. como se ha visto. 1998. ponderarla con las razones de interés público que haya tenido el legislador para configurar una determinada institucionalidad. sostenía este profesor que: la Constitución Política de la República obliga a construir doctrinalmente el sector público atendiendo a la función que desempeñan las autoridades por ella establecidas. de una modificación en el planteamiento de la separación de poderes que. Contrargumento (II): sobre la prohibición de ser “juez y parte” El TC considera que el SERNAC no puede ser imparcial. 1676). Explicando el punto. Pantoja afirmó que la Constitución chilena de 1980 abandonó la teoría clásica de la separación de poderes y. ha posibilitado el surgimiento de un Estado administrativo. 56). Volviendo al caso chileno. 1975. creándose agencias que combinaron funciones tradicionalmente separadas. desde un enfoque originalista impediría el fortalecimiento de la Administración. la separación de poderes no es un principio sagrado (Vermeule. correctamente.
por la naturaleza misma de las cosas— de toda independencia e imparcialidad. 81-82). y que sólo las decisiones de la primera pueden tener efecto de cosa juzgada. Bajo una perspectiva ahora práctica. Si hay algo que diferencia radicalmente a la función jurisdiccional y a la administrativa es que esta última diseña e implementa de políticas públicas para el bien común. lo cual. constitucionalmente asegurada. como conclusión. (Tribunal Constitucional.. 338). tratándose del SERNAC. porque descansa en el error de que la función sancionatoria sólo debe ser judicial y. ya que por esta mismísima circunstancia queda despojada —por la razón natural. aparece en Soto Velasco (2017. por el contrario. sin embargo. pues. por el sentido común. el voto de minoría en la sentencia sobre el SERNAC da cuenta de lo errado del eslogan. o al Ministerio Público por no ser objetivo en la investigación y persecución de la comisión de delitos. que sancionar administrativamente no es por naturaleza una función jurisdiccional y que la ley tiene amplia capacidad configuradora de los órganos de la Administración del Estado.] una terminología constitucional casi bicentenaria para describir las antípodas de un verdadero juez” (Soto Kloss. desde luego disuelve el cuestionamiento de que la Administración actúe “como juez”. Hay quien ha intentado responder a esta crítica. el resultado del ejercicio de una función jurisdiccional.. Por lo mismo. Por lo mismo. desde un punto de vista teórico.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. que tal juez debe actuar imparcialmente. Ya se ha dicho en este texto. cualquier solución que no corresponda a la de un tercero imparcial (un juez) no satisface el estándar. Justamente. Por de pronto. Nº 45.. 83). 2005. son propiamente ‘comisiones especiales’. 2005. Ese interés público. aserto que es criticable. es velar por el cumplimiento de la Ley del Consumidor. Una sanción administrativa no es. las agencias no tendrían 16 La misma cita. afirmando que. por lo tanto. la agencia reguladora puede ser capturada por los intereses en juego.. o sea de los requisitos indispensables para emitir un juicio de reproche y castigar a un presunto infractor. (Soto Kloss. organismo o persona jurídica que sancione. del interés general. La segunda parte del eslogan es también reprochable: la exigencia de que cuando se sanciona no se pueda tener un interés. 2017. como todos los jueces del Poder judicial lo deben hacer. 332). por lo tanto. Es un elemento que los define. En efecto: los órganos de la administración no son neutrales frente al interés público. en consecuencia. pues deben perseguirlo siempre. [. no se le puede reprochar ser parcial en eso. Es este paso previo el que. ha de indicarse que la Administración del Estado debe defender intereses públicos y. lo que produciría incentivos para que quien juzga “no sea tan diligente ni leal al momento de exigir a la parte que investiga (ella misma) que las pruebas sean sólidas. permite a ese planteamiento formular. Sería como acusar a los tribunales de resolver controversias. la Administración del Estado estaría actuando en calidad de “juez”. 132º [voto de minoría]).] no puede ser la misma entidad. con otra fuente. 2018. desalineándose. julio-diciembre (2018) quien pretende sostener que se ha cometido una infracción [. que el proceso haya sido llevado respetando las reglas y que el estándar de convicción para sancionar sea el mismo en todos los casos” (Soto Velasco. exigirle una imparcialidad equivalente a aquella que es esperable del Poder judicial es un oxímoron. como presupuesto lógico.16 De ahí que “esos órganos administrativos que ejercen potestades sancionadoras no son ‘juez natural’ y. En contra de esto. Página 19 de 32 .
a que se radiquen las facultades sancionatorias en un juez. el Servicio de Impuestos Internos. pues. 2017. para el caso específico. la acción penal en su materia.). la racionalidad de las agencias administrativas se dirige a que sus decisiones —sancionatorias aquí— se mantengan (Tapia y Cordero. Ya en el año 1948. zanja conflictos entre estos y los proveedores. 63 y ss. Cement Institute. Así. La respuesta. que ha empleado selectivamente. debió declararse inconstitucional alternativamente el esquema sancionatorio o la mediación. apunta a la necesidad de establecer mecanismos institucionales que impidan la captura y manipulación la agencia por parte del Gobierno y no. el argumento sobre la parcialidad de la agencia administrativa que detenta funciones persecutorias y resolutivas se ha zanjado hace bastante tiempo en favor de la constitucionalidad de esa combinación (Vermeule. esto exige. junto con la de mediación individual.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. el TC se impuso al legislador y reconfiguró el órgano. al Ejecutivo— incluso tratándose de los mecanismos de impugnación intra administrativos. protege consumidores. 39). Recurriendo nuevamente al caso estadounidense —de innegable pertinencia para ilustrar el tema por el desarrollo allí del Estado administrativo—. y por otra. por ley. en un caso que involucraba a la Federal Trade Comission (Comisión Federal de 17 Aludiendo a casos de corrupción por financiamiento ilegal de la política. 338). como ha acontecido con la discrecionalidad del Servicio de Impuestos Internos para querellarse en contra de parlamentarios de un bloque político17. además. el reproche a la falta de imparcialidad de los órganos administrativos ha sido controvertido contundentemente. Nº 45. y la dictación de la resolución de término (a cargo de un director regional del servicio). además de requerirse una base empírica que justifique la aseveración. julio-diciembre (2018) independencia del Gobierno. si había contradicción entre mediar y sancionar porque en el primer caso se representaba el interés de los consumidores. la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio. basta para refutar el cuestionamiento señalar que. monopoliza. (Soto Velasco. 2017). en la mediación individual (considerando 38º). existiría un compromiso de la imparcialidad del órgano. 2016. por ejemplo. En Chile. lo que permitía a los financistas ilegales disponer de un crédito en contra del Fisco y descontarlo de sus declaraciones de impuestos. en principio. la Corte Suprema de Estados Unidos. Volviendo al proyecto de fortalecimiento del SERNAC. bloqueando al Ministerio Público. Esto ha producido la opinión de que la persecución sólo se dirige en contra de quienes el Gobierno desea. que emitían a cambio un documento tributario (factura o boleta) por una prestación inexistente. Todo lo anterior era. Página 20 de 32 . por una parte. fragmentando —mediante murallas éticas— en distintos funcionarios de la agencia la fiscalización. Una variación del lema que prohíbe el “juez y parte” se encuentra en que. omitiéndose al Director Nacional —más cercano. tales arreglos orgánicos se incorporaron en la reforma. sin embargo. controlable judicialmente. 2015. en FTC v. considerando la existencia del control externo que puede revertirlas. como da cuenta una efectiva jurisprudencia de la Corte Suprema en torno a separación de funciones en otros órganos reguladores (Osorio. Desde una perspectiva comparada. en cambio. Por otro lado. hacer las cosas diligentemente y no al contrario. Las empresas pagaban a políticos. quitándole la potestad sancionatoria que se le atribuyó. según la literatura. dependiente del Gobierno. en lo que concierne a la falta de diligencia como estándar necesario de funcionamiento de la Administración del Estado al momento de sancionar. El problema con esta argumentación es que tal supuesta falta de parcialidad por concentración se subsana declarando inconstitucionales sólo las facultades que sesgarían la agencia y no todas ellas. En su lugar.
incluso si éstas son injustas. con tal de descartar la infracción (Corte Suprema de Estados Unidos. no podría ya valer. porque cualquier orden dirigida a hacer cesar y desistir la conducta contraria a Derecho. 1948. de 1975. pues. que concentra funciones de investigación y aplicación de medidas en contra de atentados a la libre competencia. 702). 1975. (iii) Siguiendo el cuestionamiento de falta de imparcialidad. debe superar la presunción de honestidad e integridad de quienes sirven como adjudicadores (Corte Suprema de Estados Unidos. 55). 49-50). Otro importante caso sobre la constitucionalidad de la separación de funciones y la cuestión de la parcialidad de la agencia se encuentra en Withrow v. con arreglo a los requisitos constitucionales del debido proceso. De ahí que la experiencia en casos previos. 1975. lejos de ser una desventaja. sin que se demuestre lo contrario. existiendo la posibilidad de que estos se presentaran a las audiencias correspondientes.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. al no haber un órgano sustituto (Corte Suprema de Estados Unidos. podía considerarse un adjudicador independiente. lo cierto es que cualquier pronunciamiento previo sobre la materia daría lugar a la inhabilidad en casos posteriores. emitida por la Comisión u otra agencia estatal. 701). Si estuviera prohibida constitucionalmente la organización de la comisión. (b) El cuestionamiento asume demasiado y traería como consecuencia derribar muchos procedimientos diseñados que funcionan bien en una estructura estatal de gran y creciente complejidad (Corte Suprema de Estados Unidos. es una fortaleza (Corte Suprema de Estados Unidos. julio-diciembre (2018) Comercio). decidió que no era aceptable sostener que la agencia actuaba de modo sesgado a causa de su estructura (lo cual implicaba desechar la solicitud del afectado de inhabilidad de la comisión). 701). 1948. Por ello. lo cual contradice la necesidad de que estas agencias estén dotadas de especialización resolutoria. La Corte Suprema de Estados Unidos reconoce en esta sentencia que el derecho a un juicio imparcial debe regir también en las instancias administrativas (Corte Suprema de Estados Unidos. sin embargo: (a) El argumento según el cual la combinación entre funciones investigativas y resolutivas necesariamente crea un riesgo inconstitucional de parcialidad requiere más fuerza para convencer. 1948. se produciría una total inmunidad de las prácticas que se investigan. los administradores del Estado han de considerarse personas “capaces de juzgar imparcialmente una controversia particular sobre la base de sus propias circunstancias. puesto que: (i) Los miembros de la agencia pueden ser persuadidos por los argumentos de los investigados. Larkin. Página 21 de 32 . produciendo toda clase de evidencia. (ii) Hacer lugar a los argumentos del reclamante implicaría una derrota de los propósitos que tuvo el Congreso al impulsar la Trade Comission Act (Ley de la Comisión Federal de Comercio). 1975. Allí. Nº 45. cuya resolución dependía de la investigación y cargos efectuados por la misma agencia. 46-47). 47).” (Corte Suprema de Estados Unidos. 1975. se discutía si la estructura orgánica de una junta examinadora estatal encargada de determinar infracciones y sanciones cometidas por los médicos bajo su supervisión.
revisable por el juez.. por sí mismos.. etc. [.). así como aquellos que resuelvan recursos administrativos. “En efecto. prescindiéndose del Derecho positivo. 17 de octubre 2017. porque en el fallido proyecto el legislador había contemplado un arsenal de herramientas que permitían al investigado persuadir a la Administración de la improcedencia de imponer la sanción (hacer presentaciones.” (Corte Suprema de Estados Unidos... Nº 45. descargos. por cuanto. variedad y complejidad de los procesos administrativos han tornado cualquier decisión única altamente improbable. y por otra. sostiene la Corte Suprema estadounidense. no está sujeta al deber constitucional de imparcialidad ni es un verdadero juez. rendir prueba. como garantía del procedimiento administrativo — incluido el sancionatorio—. es un exceso argumentativo concluir que el mismo órgano que investiga nunca pueda ser persuadido de resolver conforme al mérito de los antecedentes. La separación o no de funciones es una solución de competencia del legislador.. 1975. la Corte Suprema ha dicho que la Administración. los procesos empleados por la Junta no contienen un riesgo inaceptable de parcialidad. 51). lo cierto es que los legisladores han puesto atención a sí y en qué medida las funciones administrativas deben ser llevadas a cabo por las mismas personas. contenido en el artículo 11 de la LBPA19.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. Sentencia Nº 24. algo que. y donde una variable clave para ésta puede ser el nivel de especialización que requiera el respectivo órgano administrativo. “debemos estar alertas a las posibilidades de sesgos que puedan afectar la forma en que los procedimientos particulares funcionan realmente en la práctica. Es decir. tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte. esquema de motivación del acto administrativo sancionatorio controlable judicialmente.. Sin embargo. la opción legislativa se inclinó por establecer dispositivos específicos que fragmentaban las funciones de investigación y sanción (murallas éticas). debiendo justificarse la decisión que impone la sanción. En el caso del proyecto de reforma a la agencia reguladora del consumo en Chile. incluso cuando resuelve conflictos. o que estaría incapacitada para la audiencia y decidir sobre la base de la evidencia [presentada en ella]. En el mismo sentido. La utilidad de esta jurisprudencia para confrontar la sentencia del TC en torno al fortalecimiento del SERNAC se halla en que. el crecimiento. la falta de imparcialidad es un problema que requiere verificarse en la realidad y el juez puede revisarlo basándose en los hechos que se alleguen al caso.994/2017.] Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares [. una agencia no puede tener un interés sancionatorio a pesar de los antecedentes que entregue el investigado. permite detectar la falta de sofisticación en el razonamiento conservador en torno a la idea del “juez y parte”. Pero no solo esto. lo cual importa una prohibición de actuar arbitrariamente. Además. 18 Recientemente. 2010. Todo esto era. 54-55). [. por una parte.). Corte Suprema. 1975.] No se ha presentado ningún fundamento específico para sospechar que la Junta haya estado prejuiciada por su investigación. que puede decidir según su criterio cuál será la configuración estructural de la agencia.” Página 22 de 32 .]. controvierte el eslogan. 62 y ss.” (Corte Suprema de Estados Unidos. julio-diciembre (2018) (c) A pesar que el argumento tiene un contenido sustancial. cuestión que se plasma en la fundamentación del acto administrativo sancionatorio (Camacho. un control preventivo de constitucionalidad no logra detectar. 19 Con arreglo al cual: “La Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación. (d) Por cierto. que en Chile sujeta a la Administración a un específico principio de imparcialidad (distinto del que rige al Poder judicial18). también. como se señaló. 60 y ss. Quezada (2017.). sin que exista una única respuesta.
Nº 45. y que impiden la eficiente asignación de recursos. 2016. donde la igualdad entre las partes contratantes es la regla (Aimone.). (ii) transaccionales. ha de ceder ante “la clase de abuso ‘privado’ de poder en el mercado que es una preocupación central del estado regulador” (Vermeule. sin que todas las variables relevantes estén especificadas para una de las partes—. apreciación que subvierte la relación entre consumidores y proveedores donde. Lo anterior en virtud de que aquella vinculación sería nada más que de carácter civil o comercial. en el ámbito del consumo. vale aquí el aserto de Vermeule — referido al primero de los casos estadounidenses explicados— con arreglo al cual la separación de funciones entendida en un sentido rígido. que tiene una experiencia institucional de más de veinte años en materia de consumo podía asumir ambas actividades. la Administración sólo puede fiscalizar. un comportamiento irracional de los Página 23 de 32 . debilitando la protección de los consumidores. el TC desconoce la relación de consumo y se compromete expresamente con los derechos del proveedor infractor a quien trata como “el prójimo”. que producen contratos incompletos —es decir. mientras que el juez puede sancionar. 2016. fijando un único modelo para el ámbito de la protección de los derechos de los consumidores. Específicamente. Esto contraviene lo que se explicó al inicio de este texto. Asimismo. porque la intervención estatal en una economía de mercado se funda. 64). según los especialistas. julio-diciembre (2018) descansando. en cuanto a la necesidad de dotar a los órganos administrativos a los que el legislador encarga una determinada política pública (la protección del consumidor en este caso) de herramientas para hacer cumplir la regulación. los primeros son quienes deben ser resguardados por el Estado al ser la parte débil en la relación de consumo.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. en la existencia de fallas que la literatura se ha encargado de describir. se ha confinado la discrecionalidad que el Constituyente otorgó al legislador para configurar las agencias administrativas. y (iii) intelectuales. 2001. merecedor de protección. Pero no solo eso. dando espacio a un comportamiento oportunista a favor del proveedor. que generan asimetrías de información entre proveedores y consumidores. a juicio del TC. si se hiciera lugar a la inconstitucionalidad a todo evento de una combinación de funciones de investigación y resolución. Siguiendo con la debilitación de la intervención pública en la economía y la maximización de la libertad de empresa. como excepción a las categorías clásicas del contrato en el Derecho privado.” (Vermeule. “gran parte del vasto y heterogéneo Estado administrativo debería ser abandonado —un resultado intolerable considerando todo lo que el Estado administrativo hace. en desmedro del consumidor. 5). asimismo en que el SERNAC. como un resguardo frente al “abuso” estatal. Los efectos para el Derecho del consumo y el resto de la institucionalidad regulatoria Varias son las consecuencias que el fallo del TC puede producir en el Derecho del consumo chileno. Aquí. y que ha interpretado expansivamente la libertad de desarrollar actividades económicas —reconocida en la Constitución— restringiendo sus limitaciones (Aróstica. Es lo que justifica la existencia de una ley que proteja a los consumidores. en todo caso. 77 y ss. es decir. Por lo mismo. En primer lugar. 64). 2013. existen al menos tres tipos de restricciones que justifican la política pública de protección al consumidor: (i) informacionales. lo cual es coherente con la doctrina de los años ochenta del siglo pasado que intenta disminuir la acción estatal en el mercado. asimismo. en segundo término.
numeral 52 pero no tocó el enunciado que ordenaba el remplazo y. 2018. acudiendo a la doctrina iuspublicista chilena de los años ochenta del siglo XX es institucionalmente grave porque puede afectar otros sectores regulados por superintendencias que cuentan también con potestad de sanción. Sobre el punto. abriéndose la puerta al litigio ante el mismo TC. en su letra f) habilita al SERNAC para recibir reclamos de consumidores y comunicarlos al proveedor para que este voluntariamente proponga soluciones. por ejemplo. De producirse el arreglo. que dicho órgano pretende construir un Derecho público basado en la lógica del Derecho privado. no puede descartarse que tenga éxito. que eliminaba las funciones anteriores del órgano para remplazarlas por nuevos preceptos que el TC declaró inconstitucionales. (i) justificar la aserción de que el TC se encuentra en medio de un giro conservador en lo que concierne a las sanciones administrativas que. la letra f) anterior. Contrario sensu. Conclusiones Al inicio de este trabajo. quedó verdaderamente peor de lo que estaba hasta antes de que se pensara siquiera en reformarla. por lo mismo. La decisión del TC. Página 24 de 32 . 2016. Si en cualquier mercado regulado un infractor es capaz de presentar al TC que se halla en condiciones similares a las que traía el proyectado SERNAC. se produjo. ocurrió una situación que empeoró aún más la posición de los consumidores. 10-20). parafraseando a Sunstein (1993. como se sabe. debido a la técnica sustitutiva empleada por el proyecto de ley.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. lo que se encontraría constitucionalmente prohibido. Tratándose de la primera hipótesis. “podrían” no ameritarla. y en consecuencia. a saber. Como el TC prescinde de todas estas razones. separándose conceptualmente la función judicial a cargo de los tribunales que establece la ley. de la que permite a la Administración sancionar a un infractor. y (ii) proporcionar argumentos para rebatir que: (a) la potestad administrativa sancionatoria sea una función estatal naturalmente jurisprudencial y (b) que cuando impone sanciones. el análisis de la jurisprudencia del TC da cuenta de la existencia de varias etapas. julio-diciembre (2018) consumidores en sus decisiones de compra (Fuentes y Saavedra. como carambola se eliminaron las facultades vigentes del SERNAC para recibir reclamos de los consumidores y mediar voluntariamente entre estos y los proveedores20. que comienzan con un momentáneo cuestionamiento constitucional de la atribución de potestad sancionatoria a la Administración del Estado. son instrumentos regulatorios cuya finalidad es promover el cumplimiento de la regulación. El TC declaró inconstitucionales partes del artículo 1º. cuyo artículo 1º numeral 52 ordenó sustituir (“Reemplázanse” pone el legislador) varios literales —de la a) a la g)— del artículo 58 actual de la LPDC que. se generaba una transacción extrajudicial. pero que prontamente retrocedió. y acude a las categorías contractuales clásicas. la judicatura constitucional se limita a sostener que otros regímenes donde no hay aspectos civiles ni comerciales involucrados “podrían ameritar una regulación diferenciada” (Tribunal Constitucional. la aplicación de multas a un particular. puesto que. 20). es posible afirmar. en este aspecto. La agencia. eliminándose el antiguo 58. aunque. la Administración actúa como juez y parte. Puede rastrearse a inicios de los años noventa del siglo XX la jurisprudencia 20 El problema fue la técnica de agrupación del proyecto. se plantearon dos hipótesis. en el control concreto de inaplicabilidad para determinadas gestiones judiciales en las que se esté reclamando. Nº 45. 34º). en línea con la doctrina de los años ochenta del siglo pasado en Chile. esta vez. Como tercera consecuencia.
Por lo mismo. de ningún modo puede encontrarse justificado que la sanción administrativa deba ser definida como una actividad naturalmente jurisdiccional. Así. y que consideraba la intervención estatal en la actividad particular como un anatema (como las sanciones administrativas son una herramienta de la actividad regulatoria del Estado. la aproximación del TC cambió. Esta tendencia fue confirmada por el TC de la manera más concluyente para el ordenamiento jurídico chileno. De conformidad con estos antecedentes. rigiendo una sostenida jurisprudencia que. en tanto consideraba al Derecho administrativo sancionador como una rama del ius puniendi estatal. desechando la tesis de los matices en la transferencia de los principios de este último al primero. reducirlas o bien proscribirlas es coherente con los propósitos perseguidos por esa postura).Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. cuestión que sólo se ve confirmada por el desfase producido entre el proyecto de fortalecimiento de la agencia a cargo del consumo en el país y el TC: no es que el legislador haya querido contradecir al órgano de control de constitucionalidad —por el contrario. a tal efecto. Nº 45. así como en la ejecución administrativa. julio-diciembre (2018) del TC que efectuó esta distinción. cuando la finalidad específica del cometido encargado a la agencia es implementar eficazmente la política pública de protección de los derechos del Página 25 de 32 . a saber. dotadas de capacidad de fiscalización. quienes. virtualmente autonomizar el régimen sancionatorio administrativo del Derecho penal. la discusión se trasladó hacia los límites de esta. sino que. basándose en un argumento directamente reconducible a la doctrina chilena propuesta hace casi cuarenta años. sofisticándose las agencias administrativas sectoriales. Esto es coherente con lo sostenido hace poco por el actual Presidente del TC —que es uno de los exponentes de la literatura de los años ochenta en torno al punto—. En efecto. se produjo una bifurcación cualitativa de la sanción administrativa frente a la pena criminal. afirmando que el “propósito de la Constitución es proteger a los individuos en contra del poder estatal de sancionar (potestas puniendi o ius puniendi) y. como las que en el párrafo anterior se han expuesto. dado los efectos. al menos desde el año 2016 comienza a despuntar una jurisprudencia que pone bajo sospecha los regímenes sancionatorios. como se explicó. han explicitado que la diferenciación entre el Derecho penal y el administrativo sancionatorio es fútil. a pesar de haberse ajustado a los requisitos previos de la jurisprudencia constitucional sobre el punto. Verdugo y Enteiche. en la práctica. En lo que concierne al segundo de los objetivos de este trabajo. es posible hablar. equiparando el régimen sancionatorio administrativo con el penal. normativa y sancionatoria. desde el punto de vista del diseño legislativo. se fortaleció en Chile la institucionalidad regulatoria. aunque con “matices”. 51). cuyo preciso efecto fue otorgar anclaje constitucional a la potestad administrativa sancionatoria. generándose un desarrollo legislativo que dio una específica fisonomía al primero. Por ello. declarando la inconstitucionalidad de la potestad sancionatoria del SERNAC que el legislador democrático intentó atribuir a esa agencia. Respecto al panorama anterior. en propiedad. exigía la aplicación de garantías y principios penales. estos no se sostienen. su abogado asistente y otro profesor. de un giro conservador respecto a las sanciones administrativas en Chile. flexibilizándolos. lo que. celebrando el cambio de rumbo. 2018. puestos a prueba los fundamentos del TC para declarar la inconstitucionalidad de la potestad sancionatoria del SERNAC. la distinción entre el Derecho penal y el administrativo no es relevante” (Aróstica. Toda esta jurisprudencia permitió. tomó por sorpresa al legislador. de lege lata. basándose en la constitucionalidad de las sanciones administrativas y en sus presupuestos de legitimidad. el régimen de garantías para los proveedores infractores venía intencionalmente reforzado—. suprimiendo el TC distinciones sólidamente asentadas.
precisamente. tampoco tiene respaldo. allá la sujeción al control del juez a todo evento. Revista de Derecho y jurisprudencia y gaceta de los tribunales. con arreglo al ordenamiento constitucional de Chile. persiguiéndose así el bien común. fue severamente debilitado por el fallo del TC. Santiago: Legal Publishing Chile. Aróstica. Por lo mismo. no se enmarca en la distribución de competencias que la Constitución chilena estableció. Finalmente. la sujeción de este acto administrativo al control del Poder judicial. el planteamiento del TC. por lo demás. incapaz de detectar los efectos de las normas que revisa— . con mayor razón cuando existen mecanismos de prueba y posibilidad de controvertir la formulación administrativa de cargos. el cual. plantear una separación rígida de poderes es un anacronismo que carece de poder explicativo respecto al desarrollo de la Administración del Estado durante el siglo XX. en orden a que las decisiones del SERNAC habrían quedado sujetas a un efecto de cosa juzgada es constitucionalmente inaceptable porque borra una diferencia estructural entre administrar y juzgar: acá la cosa juzgada. no sólo porque es claro que función administrativa y judicial están diferenciadas. finalmente. como lo enseña la jurisprudencia de la Corte Suprema estadounidense en casos aún más sensibles que el del SERNAC (puesto que se trataba allí de la superposición investigativa y decisoria en los mismos funcionarios): suponer que siempre que no exista una separación de funciones existirá un sesgo en contra del investigado es una exageración —típica. que exige balancearlo con otros intereses públicos. automáticamente. sino porque es un contrasentido exigir de una agencia como el SERNAC que carezca de un interés: no es posible. Nº 45. De acuerdo con el Derecho administrativo positivo chileno esto es. plegándose a una doctrina que pretende reconstruir el Derecho público chileno sobre la base de categorías iusprivatistas. no da cuenta de la evolución en la comprensión de dicho principio. (2013). son estructuras organizacionales diseñadas para promover intereses considerados valiosos en un Estado. esgrimido por el TC en su sentencia bajo la idea de falta de imparcialidad de la agencia. I. Página 26 de 32 . Tomo LXXXV (1). julio-diciembre (2018) consumidor. Pero el reproche tampoco se sostiene empíricamente. (1988). Además. y. 41-51. Referencias Aimone. necesariamente. como se vio al explicar los efectos del fallo para el Derecho del consumo y la institucionalidad regulatoria chilena. así como un control judicial de la imparcialidad. que los órganos pertenecientes a la Administración sean neutros. La consecuencia de ello es que. Algunos problemas del Derecho administrativo penal. E. una función definitoria de la Administración del Estado. diseñados precisamente para que operen como instancia que permita persuadir a la respectiva agencia que debe eximirse al investigado si hay mérito para ello. el argumento de proscribir que la Administración actúe como “juez y parte”. cualquier elaboración teórica sobre la separación de funciones exige ser contrapesada con los beneficios que las agencias administrativas generan y con el interés público que protegen y promueven. la sola existencia de un procedimiento administrativo que culmina con una decisión sancionatoria importa. Adicionalmente. de un control de constitucionalidad preventivo. conceptualmente. la función administrativa se encuentra separada de la judicial y que esta última tiene a todo evento competencia de control sobre aquella. Protección de los derechos del consumidor.Aceptado para publicación en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República – Uruguay. Asimismo.
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