Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/21532
Timestamp: 2020-08-05 10:47:57+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 15 juillet 2020 à 9h00
Réunion du 15 juillet 2020 à 9h00
Audition de mme claire hédon candidate proposée par le président de la république aux fonctions de défenseur des droits (voir le dossier)
Vote sur la proposition de nomination par le président de la république de mme claire hédon aux fonctions de défenseur des droits
Proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine
Proposition de loi adoptée par l'assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine
Projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du conseil économique social et environnemental
Dépouillement simultané au sein des commissions des lois des deux assemblées des scrutins sur la proposition de nomination par le président de la république de mme claire hédon aux fonctions de défenseur des droits
Audition de Mme Claire Hédon candidate proposée par le président de la république aux fonctions de défenseur des droits
Philippe Bas, président
Nous entendons aujourd'hui, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution, Mme Claire Hédon, candidate présentée par le Président de la République pour succéder à M. Jacques Toubon en tant que Défenseure des droits.
Le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante née de la fusion en 2011 de quatre institutions : le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), créée par Jacques Chirac, et la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS). C'est donc une institution extrêmement importante, qui exerce une fonction de contre-pouvoir, de soutien aux droits des personnes et de défense des libertés. En six ans, le nombre de réclamations auprès du Défenseur des droits a augmenté de près de 40 %, ce qui démontre l'importance croissante de cette institution au sein de notre République.
Conformément aux lois organique et ordinaire du 23 juillet 2010, le Président de la République devra renoncer à cette nomination si l'addition des votes négatifs exprimés à l'Assemblée nationale et au Sénat représente, au total, au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le vote aura lieu à l'issue de notre audition, qui est publique et ouverte à la presse.
Mme Hédon, vous êtes issue du monde associatif, mais vous êtes journaliste de profession : vous avez ainsi oeuvré à Radio France puis à Radio France internationale (RFI). Vous vous êtes engagée en parallèle, depuis 1993, auprès de l'association Agir tous pour la dignité (ATD) Quart Monde que vous présidez depuis bientôt cinq ans à la suite de Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz. Cette organisation a joué un grand rôle, y compris dans l'évolution de notre législation puisque c'est à son instigation que la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a été adoptée. L'article 1er de cette loi a fait apparaître la notion de droit à la dignité comme matrice permettant de lutter contre les discriminations plus efficacement que la simple redistribution.
Claire Hédon, candidate proposée par le Président de la République aux fonctions de Défenseur des droits
Je souhaite débuter mon propos en saluant le travail effectué par Jacques Toubon et ses équipes : il a renforcé la notoriété, l'identité et le rayonnement de l'institution grâce à des positions courageuses et indépendantes. Le Président de la République m'a fait un grand honneur en me proposant.
Les missions du Défenseur des droits sont au coeur de mon engagement depuis de nombreuses années. Après des études de droit et de communication, et parallèlement à mon métier de journaliste, je me suis engagée comme bénévole à ATD Quart Monde il y a vingt-huit ans. Je préside ce mouvement depuis 2015. La vocation d'ATD Quart Monde est de mettre fin à l'extrême pauvreté en cherchant à construire une société plus juste, respectueuse des droits fondamentaux et de l'égale dignité de chaque individu. L'objectif premier est de permettre l'accès de tous aux droits de tous, que ce soit en matière de logement, d'emploi, d'accès aux soins, de culture, d'éducation de qualité, de vie de famille, de justice, etc. Pour les plus démunis, la conquête des droits est un véritable parcours du combattant, or les inégalités dans l'accès aux droits et les injustices qui en découlent fragilisent notre cohésion sociale.
Permettez-moi de citer Geneviève de Gaulle-Anthonioz, qui s'exprimait devant l'Assemblée nationale, à l'occasion de l'examen du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions : « Notre démocratie n'existe pas pleinement, puisqu'elle tolère des atteintes permanentes aux droits de l'homme, que ces droits sont indivisibles, qu'ils ne peuvent être attribués par morceaux. » Je me situe dans le droit fil de cet héritage.
Dans ma carrière de journaliste aussi, j'ai été confrontée à ces questions d'accès aux droits. J'ai ainsi présenté à RFI une émission sur les migrations et une autre sur la santé. J'étais au contact des auditeurs et sur le terrain, et j'ai pu voir les discriminations liées à l'origine, à l'orientation sexuelle, au handicap, etc. Il n'y a pas eu de dichotomie, mais plutôt un parallèle entre mon métier de journaliste et mon engagement de bénévole. Ce combat pour l'accès aux droits est au coeur de mon engagement. Je suis déterminée et j'ai la conviction chevillée au corps que le droit est un levier fondamental pour venir à bout des inégalités.
Face à des situations insupportables et inextricables, j'ai appris à fonctionner en équipe, en concertation, en faisant confiance à l'intelligence collective. Cette expérience m'a été utile dans ma vie professionnelle et elle me sera précieuse dans les fonctions de Défenseur des droits si vous en décidez ainsi. Il faut se mettre à la place de ceux qui saisissent le Défenseur des droits et attendent une réponse. Il faut aussi aller vers ceux qui n'osent pas saisir le Défenseur des droits. Il faut faire preuve de simplicité pour gagner la confiance et comprendre ce qui dysfonctionne.
Ma priorité est de mieux servir le citoyen en prenant en compte ses attentes. Les services publics ont besoin de regagner la confiance des Français, car les nombreux dysfonctionnements compromettent, de fait, l'accès aux droits. Cela entraîne un sentiment d'abandon, d'injustice, de découragement, d'incompréhension qui mine la cohésion sociale dont nous avons besoin. Il entraîne parfois de la violence à l'égard de ceux qui sont chargés d'appliquer le droit, qui, à leur tour, se sentent menacés, ont peur, deviennent suspicieux : s'enclenche alors un cycle infernal. Le Défenseur des droits peut contribuer à redonner confiance.
Cette institution doit défendre tous les droits : ils sont indivisibles et interdépendants. Les personnes en difficulté sont souvent confrontées à plusieurs difficultés d'accès aux droits qu'ils cumulent. Le confinement a bien montré cette imbrication : c'est, par exemple, le cas pour le droit au logement dont le non-respect peut entraîner des difficultés de scolarité pour les enfants. Il faut comprendre comment ces droits sont associés, afin d'attaquer leur méconnaissance globalement et non pas de façon morcelée. Ma priorité sera de travailler sur l'effectivité de tous les droits, qu'ils soient économiques, sociaux, culturels, mais aussi civils et politiques, sans hiérarchie entre eux.
Je souhaite améliorer la qualité de la présence et de la visibilité de l'institution sur le territoire. Face à la non-réponse, il faut rechercher des voies renouvelées de dialogue et de médiation avec les administrations. Je veillerai également aux questions d'accès aux biens et services quotidiens - logement, éducation, urbanisme, mais aussi eau, électricité et internet dont on a vu l'importance au cours de la crise sanitaire pour avoir accès à ses droits.
Je définirai mes priorités en concertation avec les équipes. Je ne vous présenterai donc pas un programme figé. La seule priorité des citoyens qui saisissent le Défenseur des droits, c'est l'objet de leur saisine. Je travaillerai à notre programme de travail en concertation avec tous les interlocuteurs - citoyens, services publics, administrations. Sur les questions de discriminations qui minent la société aujourd'hui, on observe de nombreux clivages entre des personnes qui défendent les mêmes valeurs. Il me paraît également important de construire des avis dans lesquels les solutions sont travaillées avec les administrations : il faut dialoguer pour essayer de comprendre et lever les freins. Le Défenseur des droits est certes indépendant, mais cela ne doit pas l'empêcher de travailler en bonne intelligence avec l'administration sur des objectifs communs. C'est le cas sur la question de la numérisation des démarches administratives qui constitue une très belle avancée, mais qui pose aussi de grandes difficultés à certains : les préconisations en la matière devront être construites avec l'administration. Je suis déterminée, mais aussi soucieuse d'établir un dialogue et je souhaite m'entourer d'adjoints solides travaillant dans le même esprit et en complémentarité.
Le confinement au cours de la crise de la covid-19 a été révélateur des inégalités et de l'ineffectivité des droits : il a mis en lumière certains dysfonctionnements de notre société. Il a été particulièrement difficile pour les personnes habitant des logements exigus, insalubres et en sur-occupation - quatre personnes dans 35 mètres carrés -, dans des quartiers où personne n'avait pu partir dans une résidence secondaire ; ces personnes se sont senties montrées du doigt comme ne respectant pas le confinement, alors qu'elles étaient tout simplement plus nombreuses qu'ailleurs ; elles ont connu des inégalités face à l'école, car elles ne se sentaient pas en capacité de faire du soutien scolaire ; il y a eu de belles initiatives de la part des enseignants, mais ces enfants ne sont pas revenus à l'école, car les parents ont eu peur de reconnaître qu'ils n'avaient pas réussi à assurer ce soutien scolaire. À cela se sont ajoutées une santé plus fragile, une plus grande vulnérabilité à la covid-19, des difficultés pour s'alimenter correctement, des ruptures pour faire valoir leurs droits, etc. Le confinement a montré à quel point l'accès aux droits est essentiel.
Je souhaite que le rôle des délégués territoriaux soit renforcé. Le Défenseur des droits est un observatoire très fin des difficultés rencontrées au quotidien et il doit s'appuyer sur son réseau pour être une vigie des droits. Les délégués territoriaux traitent 80 % des demandes : ils sont le pouls de la société et de ses dysfonctionnements. L'augmentation de l'activité de près de 40 % en six ans a montré l'importance de ce réseau territorial. Je souhaite m'engager avec eux pour renforcer notre présence sur le territoire auprès des personnes qui ont des difficultés d'accès à leurs droits. Tout un travail a déjà été accompli pour augmenter le nombre de délégués territoriaux et créer des chefs de pôle régionaux.
S'agissant de la protection des lanceurs d'alerte, la question de la transposition de la directive européenne est toujours en cours et se pose aussi celle des moyens affectés au Défenseur des droits pour assurer cette transposition.
Pourquoi les avis du Défenseur des droits sont-ils suivis, ou pas ? Comment faire pour qu'ils soient suivis ? Garantir l'accès aux droits est un moyen de lutter contre les inégalités et de redonner confiance dans la société.
Vous avez souligné l'indépendance de l'institution : saurez-vous choisir vos adjoints en toute indépendance ? L'exécutif a certainement déjà des idées...
Je tenais d'abord à me présenter devant votre commission. Il y a déjà des candidats et des noms m'ont été suggérés, mais je n'ai subi aucune pression concernant la nomination de mes adjoints et vous pouvez avoir confiance dans mon indépendance. Nous aurons besoin d'avoir des profils complémentaires du mien et complémentaires entre eux.
Je suis sénateur de Mayotte, département français dans lequel ces sujets ont une acuité particulière, comme en Guyane et à Saint-Martin. Comment comptez-vous aborder vos fonctions dans ces territoires d'outre-mer très éloignés et où les difficultés sont très prégnantes ? Votre prédécesseur Jacques Toubon avait tenu des propos qui avaient ému la population locale, je l'avais interpellé en commission des lois pour obtenir des précisions et un déplacement avait été programmé, mais il n'a pas pu avoir lieu.
L'équipe du Défenseur des droits s'est rendue à Mayotte et j'ai pris connaissance des rapports concernant ce territoire. La question des outre-mer fera bien évidemment partie de mes priorités. Mon parcours à RFI m'a sensibilisée à cette dimension ; j'ai d'ailleurs réalisé un reportage dans les Comores il y a quatre ou cinq ans.
En devenant Défenseur des droits, Jacques Toubon nous a prouvé que l'on pouvait avoir au moins deux vies : c'est réconfortant. Votre deuxième vie sera probablement un approfondissement de celle d'avant... mais on ne sait jamais !
Il existe déjà un Défenseur des droits dans notre pays : c'est la justice. Si mes droits sont bafoués, je vais voir le juge ; si je suis victime d'une discrimination punie par le code pénal, je vais voir le juge. Dans ces conditions, quelle est la spécificité de votre fonction par rapport à la justice ?
C'est une question essentielle. On pourrait penser que le Défenseur des droits n'est pas utile, car la justice est là. Mais le Défenseur des droits est une institution de proximité, sa saisine est gratuite. En outre, sa mission comporte une part importante de médiation, ainsi que l'édiction de propositions - volet qui a été très fortement développé par Jacques Toubon. À chaque fois que le Défenseur des droits traite une situation, il cherche toujours à l'améliorer. Les liens entre le Défenseur des droits et la justice sont indispensables : nous devrons échanger et mieux travailler ensemble, dans la complémentarité.
J'ai été longtemps très sceptique sur l'utilité du Défenseur des droits. Certes il y a les droits, mais les moyens sont plus importants. Le droit au logement en est un magnifique exemple : reconnaître ce droit permet-il vraiment de s'affranchir de construire des logements ? Cela me paraît un peu farfelu... N'est-ce pas aussi un moyen de cautionner les dysfonctionnements de l'administration et de la justice ?
Mais je dois avouer qu'à l'usage mon point de vue a changé, notamment en constatant ce que vos prédécesseurs ont fait sur la question de la numérisation de l'administration : seul le Défenseur des droits a évoqué ces problèmes qui empoisonnent le monde.
Vous êtes journaliste, quid du droit à l'expression ? C'est un domaine dans lequel il n'y a pas d'égalité des droits : il y a des gens et des points de vue que l'on entend tout le temps, d'autres jamais. N'y aurait-il pas des choses à faire dans cette direction ?
Je suis préoccupé de la disparition de la commission qui était chargée de la déontologie en matière de maintien de l'ordre et de sécurité. Ne faudrait-il pas se pencher plus précisément sur cette question ?
Avec la question du droit d'expression, vous touchez un point sensible pour moi : je suis très frappée par le côté suiveur de mes collègues journalistes, qui invitent toujours les mêmes personnes.
Les journalistes invitent ceux qui répondent bien !
Leurs « bons clients ».
Donner la parole à ceux qui ne l'ont pas demande plus de temps. C'est plus long au montage et cela demande plus d'investissement.
Par le biais du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), il a été demandé, voilà six ou sept ans, à France Médias Monde de calculer le pourcentage d'invités hommes et femmes dans nos émissions sur la santé. Sur un mois, on a dénombré 25 % de femmes et 75 % d'hommes. Je me suis alors demandé quel était le pourcentage d'hommes et de femmes parmi les chefs de service à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP) : 9 % de femmes sont chefs de service. Même s'il y avait un lien entre ces deux données, il était possible de mieux équilibrer les interviews. Dans l'année qui a suivi, on est arrivé à un équilibre entre 40 et 50 %. Cela signifie qu'il faut engager une action volontaire pour obtenir des résultats.
Oui, le droit d'expression me paraît très important. Les médias ne sont pas forcément représentatifs de la société parce que nous ne donnons la parole qu'aux « bons clients ». Votre question est absolument essentielle.
C'est la facilité que d'évoquer ce problème sous ce prisme, mais se pose la question des oppositions de pensée, d'idéologie. Vous pouvez inviter 50 % d'hommes et 50 % de femmes, mais s'ils disent la même chose, on n'avance pas beaucoup.
C'est pour cette raison que j'ai pris les deux exemples.
Je voulais simplement vous sensibiliser à cette question pour faire avancer les choses.
Quant à la déontologie des forces de sécurité, elle est un point de crispation, d'incompréhension. C'est un point absolument essentiel sur lequel il faut travailler.
Je vous remercie de votre exposé dynamique et intéressant. Je me réjouis de savoir que vous serez peut-être la future Défenseure des droits.
J'ai travaillé avec feu Dominique Baudis sur le contrôle au faciès ainsi qu'avec Jacques Toubon. Vous avez amplement parlé de la question des discriminations, mais celles-ci ne concernent pas seulement le logement ou l'école. À cet égard, le dernier rapport publié par le Défenseur des droits met l'accent sur cette question : les personnes de couleur ou issues de l'immigration seraient vingt fois plus contrôlées que les autres. D'ailleurs, ce n'est pas une nouveauté. Fabien Jobard et René Lévy avaient mené une enquête sur les contrôles d'identité à la gare du Nord : ils étaient parvenus à la conclusion qu'il y avait huit fois plus de contrôles pour les personnes de couleur noire et six fois plus pour les personnes issues de l'immigration maghrébine. M. Baudis avait même organisé un colloque avec les polices espagnole, britannique et américaine pour voir comment il était possible d'avancer sur cette question. Le groupe écologiste auquel j'appartenais alors avait déposé une proposition de loi en 2011 en la matière, qui n'a pas été examinée, et M. Valls avait promis les fameuses caméras-piétons : celles-ci ne sont pas toujours opérationnelles et sont de toute façon en nombre insuffisant. Que comptez-vous faire pour éviter que cette question ne soit occultée ?
Je ne compte pas du tout occulter cette question, qui me paraît absolument essentielle. Comme vous le dites, cela fait trop longtemps que l'on dresse ce constat et que l'on n'avance pas - le Président de la République en a d'ailleurs parlé hier.
Je ne puis vous donner la solution aujourd'hui. Elle doit être trouvée en concertation avec les différentes administrations.
Je suis très régulièrement alertée sur ce point par mes collègues d'origine africaine ou antillaise qui travaillent à RFI, qui me relatent des contrôles d'identité que, pour ma part, je n'ai jamais eu à connaître de ma vie. Il faut donc avancer sur cette question.
La création d'un observatoire des discriminations proposée par Jacques Toubon est une piste intéressante.
Je suis très heureuse de voir que, pour la première fois, est proposée au poste de Défenseur des droits, qui est une institution, une femme et aussi, n'en déplaise à certains qui pourraient, à tort, ne pas apprécier cette remarque, une personne qui n'est pas haut fonctionnaire. Vous êtes à l'évidence une personne extrêmement déterminée et engagée, ce dont je me réjouis.
Jacques Toubon a été, à ma grande surprise - je l'ai déjà dit en commission -, un excellent Défenseur des droits. Sa succession sera donc exigeante. J'aimerais que vous nous éclairiez sur la façon dont vous concevez votre pouvoir : comment allez-vous agir pour faire bouger les choses ?
Je ne parlerai pas de l'activité de médiation, qui est pourtant très importante. J'espère qu'elle est efficace. J'évoquerai uniquement les activités qui pourraient faire partie de la catégorie des lanceurs d'alerte. Jacques Toubon était un activiste de la défense des droits, faisant parfois le choix d'interventions volontaires dans des procédures judiciaires, mais qu'en est-il resté ? Si vous pensez être aussi activiste et présente sur le terrain médiatique, comment espérez-vous avoir plus d'influence - j'utiliserai même le terme de pouvoir - pour faire bouger les choses dans les domaines que vous considérez comme étant absolument essentiels ?
J'aime bien les termes « succession exigeante » ; c'est une chance incroyable de succéder à Jacques Toubon, qui a fait un travail formidable. Je m'inscrirai donc sur cette lancée. Je me suis effectivement demandé si je serais plus efficace en tant que Défenseure des droits ou en demeurant présidente d'ATD Quart-Monde.
J'entends bien ce que vous dites : le Défenseur des droits formule des préconisations. C'est quelque peu réducteur de dire que les préconisations qu'il a formulées n'ont pas été suivies d'effets ; certaines l'ont été. Il est important de les lister, tout en réfléchissant aux raisons pour lesquelles certaines n'ont pas été retenues. C'est la raison pour laquelle je veux mettre en place un suivi des avis. Pourquoi n'arrive-t-on pas à convaincre les pouvoirs publics, les administrations, voire l'opinion publique - c'est là, me semble-t-il, une question d'éducation ou, en tout cas, de sensibilisation à ces questions -, de changer ? Le bilan dressé par Jacques Toubon comporte des avancées, sur lesquelles il faut s'appuyer.
Je veux préciser à Mme de la Gontrie qu'aucun Défenseur des droits n'a été haut fonctionnaire. Les Médiateurs de la République furent Antoine Pinay, Aimé Paquet, Robert Fabre, Paul Legatte, Jacques Pelletier, Bernard Stasi et Jean-Paul Delevoye, tandis que les Défenseurs des droits furent Dominique Baudis et Jacques Toubon. La véritable différence, c'est que vous n'êtes pas une femme politique - là est l'innovation du Président de la République.
Certains ont été hauts fonctionnaires.
Jacques Toubon a effectivement beaucoup oeuvré. Concevez-vous votre rôle de la même manière ? Faut-il au préalable faire avancer un certain nombre de sujets dans l'opinion publique, corrélativement à la décision politique, ou convient-il de répondre aux demandes particulières qui sont adressées au Défenseur des droits, avec les moyens, ou le peu de moyens, dont il dispose ? Je pense en particulier à la médiation préalable obligatoire, qui a été testée avec un certain succès depuis quelques années. Demeurent toutefois des difficultés à faire valoir la position que peut prendre le Défenseur à la suite d'une instruction. Le suivi des dossiers individuels est-il, à vos yeux, une priorité absolue ou préférez-vous faire évoluer l'action publique sur un certain nombre de sujets, comme la question de la déontologie des forces de police, qui suscite débat ?
Vous avez évoqué la situation des pigistes : considérez-vous qu'elle soit de nature à assurer une information complète ?
Il s'agira pour moi d'agir sur tout cet ensemble - je vous ai parlé en l'espèce d'indivisibilité des droits. Il est indispensable de continuer à répondre aux demandes individuelles, sauf à perdre la confiance. La notoriété du Défenseur des droits a largement augmenté, mais il faut encore progresser : un trop grand nombre de personnes pourraient le saisir, mais ne le font pas. Et, en parallèle, il faut faire évoluer l'opinion publique, ainsi que les pouvoirs publics. Ces trois actions sont à mettre au même niveau. J'ai bien conscience que l'augmentation de 40 % de l'activité du Défenseur des droits en six ans ne s'est pas accompagnée d'une augmentation des moyens en conséquence - je veux très rapidement m'atteler à traiter ce problème.
Concernant l'information, j'ai été pigiste pendant des années, je n'ai eu un CDI à France Médias Monde qu'il y a treize ou quatorze ans. Oui, on laisse trop longtemps les pigistes dans l'insécurité. Se pose là encore un problème de moyens financiers. J'ai toujours été soucieuse de défendre leurs intérêts et leur travail, car c'est absolument capital.
Votre parcours est très intéressant, vous êtes plus dans l'investigation que dans l'information. Vous êtes une femme de terrain, qui a la volonté d'agir. Tout vous semble important, mais je crains que vous ne deviez vous fixer des priorités.
La crise de la covid a effectivement montré des dysfonctionnements. Sachez toutefois que, dans nos communes, par le biais des centres communaux d'action sociale (CCAS), nous faisons un suivi des familles en grande difficulté.
J'ai beaucoup travaillé sur la question des violences faites aux mineurs. Quel sera votre appui notamment dans la lutte contre l'exposition des mineurs aux films pornographiques destinés aux majeurs ? Serez-vous un partenaire qui aidera les parlementaires à faire avancer toutes ces causes ?
Vous avez raison de rappeler que certaines communes ont fait un travail formidable. Il y a eu des exemples d'actions de solidarité absolument extraordinaires ; il faut le dire pour montrer que cela est possible.
Vous l'imaginez bien, nous avons beaucoup travaillé sur la question du droit des enfants, une question absolument primordiale qui doit être traitée en liaison avec les associations sur le terrain. Je suis persuadée que les services de l'aide sociale à l'enfance, par exemple, veulent bien faire, mais se posent encore d'importantes difficultés. Les violences faites aux enfants sont encore trop nombreuses, l'accompagnement des familles est encore insuffisant. Comment élever correctement des enfants quand vous êtes à quatre dans une chambre de bonne ? La question du logement est très liée à celle de la protection des enfants. Concernant la pornographie, il faut considérer la question de l'accès à internet et aux réseaux sociaux. Il faut creuser tous ces points. Non seulement le monde associatif, mais aussi le monde politique, les élus, ont des idées sur ces questions. J'en suis convaincue, le Défenseur des droits doit travailler avec le Parlement sur ces questions.
Merci pour votre intervention. Nous attendrons votre audition à l'Assemblée nationale pour dépouiller le scrutin qui va s'ouvrir dans un instant.
Le vote se déroulera à bulletins secrets comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 1er de l'ordonnance du 7 novembre 1958, les délégations de vote ne sont pas autorisées.
Je vous rappelle que le Président de la République ne pourra pas procéder à la nomination de Claire Hédon si les votes négatifs au sein des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Il est procédé au vote.
La commission soumet au Sénat la nomination de M. Philippe Bas, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Jacky Deromedi, M. Philippe Bonnecarrère, Mme Marie-Pierre de la Gontrie, MM. Jean-Yves Leconte et Arnaud de Belenet, comme membres titulaires, et Mmes Catherine Di Folco, Marie Mercier, Catherine Troendlé, MM. Yves Détraigne, Jacques Bigot, Mmes Maryse Carrère et Esther Benbassa, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.
Nous examinons maintenant la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.
Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure
Cette proposition de loi, déposée par Mme Yaël Braun-Pivet et adoptée par l'Assemblée nationale le 23 juin dernier, vise à renforcer la surveillance judiciaire des individus condamnés pour des faits de terrorisme à leur sortie de détention ; elle instaure, à cet effet, une nouvelle mesure de sûreté destinée à prévenir leur récidive.
Il s'agit d'un sujet que nous avons déjà eu l'occasion d'aborder au sein de notre commission. Le texte que nous examinons aujourd'hui reprend en effet une proposition formulée par notre collègue Marc-Philippe Daubresse à l'occasion de son rapport sur le bilan de l'application de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT), que nous avons examiné en février dernier. Notre président, Philippe Bas, a d'ailleurs déposé une proposition de loi en ce sens, avant même que l'Assemblée nationale ne s'intéresse à la question.
Avant d'entrer dans le détail, je souhaiterais vous rappeler le contexte dans lequel s'inscrit ce texte.
Comme vous le savez, la menace terroriste a profondément évolué au cours des dernières années. Cette menace, qui, en 2015-2016, venait de l'extérieur, est devenue aujourd'hui essentiellement endogène. L'un des principaux enjeux auxquels notre pays sera confronté au cours des prochaines années est lié à la libération de plusieurs dizaines d'individus condamnés pour des faits de terrorisme. Ainsi, au cours des trois prochaines années, 154 des 534 personnes incarcérées condamnées pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste sortiront de prison, dont 42 cette année, 62 l'année prochaine et 50 en 2022.
Le directeur général de la sécurité intérieure (DGSI), que nous avons auditionné la semaine dernière, m'indiquait que figuraient parmi ces personnes des profils lourds, qui suscitent une grande inquiétude des services de renseignement.
Les auditions que j'ai menées ont confirmé le constat dressé par les députés, et que nous avions nous-même fait il y a quelques mois : pour faire face à ce défi de taille, les pouvoirs publics sont encore insuffisamment outillés.
Bien entendu, il ne s'agit pas de dire que rien n'existe. Toutefois, il apparaît que les outils à disposition des pouvoirs publics, qu'ils soient administratifs ou judiciaires, sont soit incomplets, soit inadaptés.
Sur le plan administratif, les condamnés terroristes font aujourd'hui tous l'objet d'une surveillance par un service de renseignement intérieur, la direction générale de la sécurité intérieure, dans la plupart des cas.
Parallèlement, ils font également l'objet d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (Micas). Cette mesure, qui a été introduite par la loi SILT, permet au ministre de l'intérieur de restreindre la liberté de mouvement des personnes dont la radicalisation est avérée, par exemple en l'assignant sur le territoire d'une commune ou en l'interdisant de paraître dans certains lieux. Comme nous l'avait expliqué Marc-Philippe Daubresse, l'efficacité de cette mesure est toutefois réduite, en particulier parce que sa durée est constitutionnellement limitée à douze mois.
Par ailleurs, le suivi administratif est, par nature, limité à l'exercice d'une surveillance et n'offre aucune possibilité d'assistance ou d'accompagnement à la réinsertion. Or tous les acteurs que j'ai entendus ont insisté sur ce point : la réinsertion constitue, pour ces profils, une des clés majeures de la prévention de la récidive.
L'autorité judiciaire n'apparaît, quant à elle, pas mieux outillée que l'autorité administrative pour traiter les condamnés terroristes sortant de détention.
Dans la pratique, les « sorties sèches » sont très rares, mais les différentes mesures de suivi ou de surveillance qui existent souffrent de nombreuses lacunes.
Sans entrer dans le détail de toutes ces mesures, que vous trouverez dans le rapport, je citerai trois principales difficultés.
La première concerne les critères d'application de ces mesures, qui ne permettent pas toujours de viser les condamnés terroristes dont la libération est prévue au cours des prochaines années. Tel est notamment le cas du suivi socio-judiciaire, qui n'est applicable qu'aux personnes condamnées pour des faits commis après 2016.
De la même manière, la rétention et la surveillance de sûreté ne peuvent être prononcées qu'à l'encontre de personnes condamnées à des peines de réclusion criminelle de plus de quinze ans ; or, la plupart des terroristes condamnés avant 2016 ont bénéficié d'une politique pénale plus souple et ont été jugés en correctionnelle, ce qui les exclut du champ de ces mesures.
La deuxième limite des mesures judiciaires existantes est liée à leur finalité. Plusieurs d'entre elles sont soumises à une évaluation psychiatrique de dangerosité, car elles ont été initialement créées pour être appliquées à l'encontre des délinquants sexuels. Cela est le cas pour les mesures de surveillance judiciaire, de rétention et de surveillance de sûreté. Or ce type d'évaluation n'est pas adapté aux profils terroristes, qui présentent une dangerosité idéologique et criminologique plus que médicale.
Enfin, certaines mesures, en particulier le suivi post-peine et l'enregistrement au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait), comportent des obligations peu contraignantes et très largement insuffisantes au regard de la dangerosité des profils concernés.
Cette proposition de loi vise à combler les lacunes que je viens d'évoquer. À cette fin, elle prévoit de créer une nouvelle mesure de sûreté, qui consiste à imposer aux condamnés terroristes qui présentent, à l'issue de l'exécution de leur peine, une particulière dangerosité, des obligations en matière de surveillance et de suivi.
Elle a pu susciter des craintes. Certains ont mis en doute l'utilité même de la mesure, mais je crois que les éléments que je viens de vous présenter permettent de démontrer le contraire. D'autres ont fait état d'un risque d'inconstitutionnalité, considérant qu'il s'agit d'une « peine après une peine », qui ne serait ni nécessaire ni proportionnée. Sur ce point, je souhaite rappeler que le Conseil constitutionnel n'exclut pas, par principe, la possibilité pour le législateur de créer des mesures de sûreté. Il a ainsi admis, en 2008, la surveillance et la rétention de sûreté.
Cela étant, il nous appartient, en tant que législateur, d'assurer la proportionnalité du dispositif créé. C'est pourquoi je vous proposerai seize amendements, avec deux objectifs principaux.
Le premier consiste à s'assurer du caractère opérationnel de la mesure. Il m'a été indiqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale était, à plusieurs égards, peu réaliste, voire quasiment inapplicable. Je vous proposerai trois principales modifications pour surmonter ces difficultés.
Il m'apparaît tout d'abord essentiel de réviser le champ d'application de la mesure. En l'état du texte, le critère de dangerosité est apprécié par deux éléments : d'une part, le risque très élevé de récidive ; d'autre part, « l'adhésion persistante à une entreprise tendant à troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ». Ce second critère est trop restrictif : il se rapproche de la définition de l'infraction d'association de malfaiteurs terroriste, ce qui rend la mesure quasiment inapplicable. Autrement dit, si ce critère était rempli, alors il serait possible d'engager une nouvelle procédure judiciaire à l'encontre de la personne... Je vous proposerai donc d'atténuer légèrement cette définition, en visant l'adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme, plutôt que l'adhésion à une entreprise terroriste.
La deuxième modification principale concerne la durée de la mesure. Les députés ont prévu une durée d'un an, renouvelable dans la limite de cinq ans, ou de dix ans en cas de condamnation pour crime ou délit grave. Cette durée d'un an est jugée peu opérationnelle par les acteurs judiciaires : elle imposerait d'engager la procédure de renouvellement moins d'un mois après le prononcé de la mesure. Je vous proposerai donc d'élever cette durée à deux ans, sachant que la personne conservera la possibilité de demander la mainlevée de la mesure.
Enfin, l'un des amendements procède à une réécriture de la mesure de placement sous surveillance électronique mobile (PSEM), car la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale la rend peu utile : contrairement à une idée commune, le PSEM n'est pas un dispositif conçu pour suivre en permanence une personne ; il est généralement prononcé pour s'assurer du respect d'une mesure de restriction des déplacements, par exemple l'interdiction de paraître dans certains lieux ou l'assignation à résidence. Je vous proposerai donc de maintenir le PSEM, mais comme une mesure accessoire aux autres mesures de surveillance.
Les amendements que je vous présenterai visent également à apporter toutes les garanties nécessaires pour assurer la constitutionnalité de la mesure.
Sur ce deuxième volet, je vous proposerai tout d'abord de mieux encadrer le champ d'application de la mesure, notamment en limitant l'application de la mesure aux personnes condamnées à des peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement et en clarifiant son articulation avec les autres mesures de sûreté existantes.
Par ailleurs, s'agissant du contenu de la mesure, il me semble nécessaire de supprimer la possibilité de cumuler le PSEM et le pointage, qui pourrait être jugée disproportionnée par le Conseil constitutionnel.
Enfin, il m'est apparu souhaitable d'élargir le champ des obligations prévues, afin d'y intégrer un volet d'accompagnement à la réinsertion. N'oublions pas que l'intérêt d'une mesure judiciaire, par rapport à une mesure administrative, est bien de prévenir la récidive, non seulement par des mesures de surveillance, mais également par des mesures d'assistance.
En complément de ces modifications, deux amendements tendent à introduire des articles additionnels afin, d'une part, de prévoir l'inscription des obligations de la mesure de sûreté au fichier des personnes recherchées, ce qui garantira un contrôle effectif ; et, d'autre part, d'assurer l'application des dispositifs créés dans certaines collectivités d'outre-mer.
Pour conclure, je dirai quelques mots sur l'article 2 de la proposition de loi, introduit par les députés. Cet article vise à favoriser le prononcé de la peine de suivi socio-judiciaire, en en faisant une peine complémentaire obligatoire, sauf décision contraire de la juridiction. Il s'agit là d'une proposition qu'avait formulée Marc-Philippe Daubresse. Je vous propose donc de l'adopter sans modification.
Vous avez eu peu de temps pour examiner ce texte très délicat, mais la commission des lois se penche sur cette question depuis plusieurs mois déjà. La voie est extrêmement étroite pour traiter le problème de la sortie de 42 condamnés pour faits de terrorisme en 2020, de 62 en 2021, puis de 50 en 2022. Condamnées, pour la plupart d'entre elles, à des peines inférieures à sept ans, très inférieures d'ailleurs à celles qui sont prononcées désormais, une partie de ces personnes est probablement dangereuse, et leur séjour en prison n'a pas permis de mettre fin à leur engagement terroriste.
Toutefois, nous n'avons pas la possibilité, alors qu'une peine a été prononcée et purgée, de prononcer une nouvelle peine pour les mêmes faits ; c'est la règle non bis in idem, qui est un principe fondamental de notre droit pénal. Aussi, la protection de la société ne peut être recherchée que par des mesures de surveillance et d'accompagnement, qui peuvent comporter une part de contrainte, à l'instar des mesures de police administrative qui restreignent les libertés.
C'est cet équilibre entre la nécessité de protection de la société et le respect de principes juridiques fondamentaux, Madame le rapporteur, que vous vous êtes efforcée de renforcer après le vote de l'Assemblée nationale, en déplaçant quelque peu le centre de gravité de la mesure. Il fallait que celle-ci soit plus clairement identifiée comme une mesure d'accompagnement à la réinsertion.
Vous avez proposé que l'on ne parle plus désormais d'« adhésion à une entreprise terroriste », parce que cela permettrait qu'une nouvelle condamnation soit prononcée.
Vous avez modifié la durée d'application de la mesure, pour revenir à ce que nous avions proposé dans la proposition de loi déposée à la suite du rapport de Marc-Philippe Daubresse : elle sera donc un peu plus longue que celle que l'Assemblée nationale a décidée.
Vous avez en outre procédé à un certain nombre de modifications concernant le PSEM, tout en maintenant le principe du volontariat, ce qui est une limite sur le plan de l'efficacité, mais est rendu nécessaire pour garantir la constitutionnalité de la mesure.
Votre rapport est très circonstancié : il est à la fois prudent et soucieux que des mesures puissent être prises pour traiter le cas de condamnés pour des faits de terrorisme ayant purgé leur peine.
Merci pour votre travail qui a dû être quelque peu compliqué ; la ligne de crête est délicate. Il est effectivement difficile de savoir comment interpréter ces mesures de sûreté et d'éviter qu'elles ne soient confondues avec une peine ; d'ailleurs, la proposition de loi prévoyait initialement qu'elles soient prononcées par le tribunal de l'application des peines, ce qui n'était pas de nature à favoriser la clarté.
La question peut sembler urgente compte tenu des décisions que nous avons prises à l'été 2016, à l'occasion d'un renouvellement de l'état d'urgence, en permettant des sorties sèches de personnes condamnées pour terrorisme.
Premièrement, s'agissant de la proportionnalité entre la dangerosité évaluée et les mesures de sûreté, on peut s'interroger sur les effets des dispositions proposées. Celles-ci sont-elles utiles ? Les personnes éligibles aux mesures de sûreté répondent à des conditions très particulières et celles-ci seraient prononcées par une juridiction, tandis que, pour les autres, s'appliquent les Micas, des décisions administratives qui sont plus contraignantes.
Deuxièmement, dès lors que ces peines seraient décidées par un tribunal judiciaire, comment pouvons-nous envisager d'évaluer cette dangerosité sur des éléments qui ne pourraient pas tous faire l'objet d'un vrai débat contradictoire ?
Troisièmement, nous avons vu que le bracelet électronique est une contrainte pour la liberté, qui pose un certain nombre de difficultés constitutionnelles. Par ailleurs, elle ne peut pas être regardée comme une mesure de sécurité au regard de l'expérience que nous avons des dernières années. A-t-elle vraiment sa place dans le dispositif ?
J'ai donc beaucoup de réserves, alors même que nous avons progressivement amélioré notre arsenal judiciaire en permettant d'engager une action avant le passage à l'acte violent, et que nous disposons de mesures administratives. Devons-nous le compléter par des mesures hybrides ?
Je ne saurais que reprendre les termes employés par le Conseil d'État : la « complexité peut aussi nuire à l'efficacité de l'action de l'État prise dans ses fonctions administratives et judiciaires, lorsqu'elle appelle l'intervention d'autorités ou de services différents, entre lesquels la nécessaire coopération reste à construire. » Aussi, je ne pense pas que ce texte soit de nature à améliorer la situation.
C'est un texte extrêmement délicat. On voit bien la situation à laquelle nous devrons faire face dans quelques semaines ou quelques mois.
J'y vois les symptômes de deux problèmes.
J'évoquerai tout d'abord l'inadaptation du suivi pénitentiaire des personnes concernées et la situation post-peine. Je rappelle que les condamnés pour faits de terrorisme seraient la seule catégorie d'auteurs d'infractions, à l'exception des auteurs d'infractions sexuelles, qui relèverait d'un dispositif post-peine. Ayant supprimé la possibilité de procéder à une remise de peine des personnes relevant d'infractions de terrorisme, nous sommes paradoxalement affaiblis dans la possibilité d'organiser la situation post-carcérale.
C'est également le symptôme de la complexité des dispositifs. On n'y comprend plus rien. Il y a les Micas d'un côté, mesures aux mains de l'autorité administrative, et le suivi socio-judiciaire de l'autre. Ces mesures s'appliquent, selon les cas, soit avant, soit après l'exécution d'une peine. En l'espèce, la mesure s'appliquerait après la peine. Dans certains cas, les mesures relèvent de l'autorité administrative, dans d'autres cas, de l'autorité judiciaire. Pour combien de temps ? Dans le cadre des Micas, il a été tranché que les mesures ne pourraient durer plus d'un an pour assurer leur proportionnalité. Enfin, quand sont-elles prononcées ? Avant, pendant ou après ?
Est-ce donc une peine ou une mesure de sûreté ? Une peine prononcée après que l'auteur de faits a purgé sa peine serait probablement invalidée par le Conseil constitutionnel : nous devons donc rester dans le champ de la mesure de sûreté.
Nous nous trouvons également devant la difficulté que pose le bracelet électronique, mesure de restriction de liberté. Déjà mise en oeuvre dans le cadre des Micas, il avait été tranché que celle-ci ne pouvait dépasser un an.
Enfin, concernant l'objectivation du critère de dangerosité, l'Assemblée nationale a tenté de proposer une définition plus concrète. C'est également ce que se propose de faire la rapporteure. Selon l'avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), nous serions quasiment dans l'art divinatoire.
La recherche du risque de récidive occupe tous ceux qui s'intéressent aux questions de justice. Elle apparaît toutefois complexe quand est prise en compte une éventuelle dissimulation, par la personne, de ses intentions criminelles. D'après les personnes auditionnées, il faut refuser toute expertise psychiatrique, il en résulte donc un empilement de commissions, d'auditions, d'examens.
Comment faire pour fonder des décisions sur le seul renseignement pénitentiaire, qui est le plus souvent non contradictoire ?
Nous partageons les préoccupations exprimées et je note que les amendements de la rapporteure vont dans le sens d'une recherche de solution. Pour autant, le bracelet électronique ne règle pas la problématique centrale : peut-on contraindre, à sa sortie de détention, une personne qui a purgé sa peine dont, par principe, nous considérons qu'elle était adéquate ? C'est autour de ce sujet que se positionnera notre groupe.
Posée comme en ces termes, la réponse est évidemment non : on ne peut pas condamner à une nouvelle peine quelqu'un qui a purgé sa peine.
Sénatrice d'un territoire durement touché par les attentats ces dernières années, je comprends la nécessité de légiférer en la matière. La sécurité de nos concitoyens est primordiale et nous ne saurions prendre ce sujet à la légère. Je me dois cependant de déplorer l'angle choisi pour traiter cette question.
En 2017, nous avions, avec notre collègue Catherine Troendlé, mené des travaux afin de trouver des solutions à la question de la radicalisation ainsi qu'à celle de la détection des sources. Les déplacements et auditions que nous avions alors réalisés avaient mis en exergue deux éléments principaux.
Tout d'abord, il est nécessaire d'octroyer davantage de moyens aux services de renseignement afin de contrer les actes terroristes avant qu'ils ne se produisent. Ensuite, il est urgent de mettre l'action sur l'accompagnement et la réinsertion sociale des personnes radicalisées comme cela se fait, par exemple, au Danemark, afin qu'elles ne représentent plus une menace une fois remises en liberté.
Pourtant, plutôt que de procéder à une prévention accrue, cette proposition de loi prévoit un contrôle prolongé du repris de justice, alors même que celui-ci aura purgé sa peine. Sur un tel sujet, un vaste débat sur un projet de loi aurait été de bon ton. Nous devons hélas ! nous contenter d'une proposition de loi examinée à la hâte en fin de session extraordinaire, sur laquelle aucune étude d'impact ne pourra être rendue.
Il va sans dire que tant le contenu de ce texte que les conditions dans lesquelles nous l'étudions ne sont pas de nature à nous satisfaire.
Ce sera probablement ma dernière intervention en commission. Nous sommes censés vivre au sein d'un régime libéral. Notre commission des lois ne manque pas une occasion de rappeler son souci et celui du Sénat pour les libertés publiques.
Au fil des années passées dans cette maison, je constate une véritable dérive sécuritaire et antilibérale - au sens des libéraux du XVIIIe siècle et de leurs successeurs en lutte contre l'arbitraire - au nom de la sécurité sous des formes de plus en plus diverses, au gré des circonstances, pour pallier les déficiences du système policier et social, et au nom d'un moralisme de surface faisant aujourd'hui fonction de morale.
Ces dernières années, les motifs d'incrimination n'ont cessé de se spécialiser et d'augmenter, le code pénal d'enfler, les peines de s'alourdir dans un mouvement qui semble irrépressible. Ainsi, les crimes à caractère sexuel sont désormais réprimés plus lourdement que les crimes de sang, et souvent sanctionnés avant même que l'on ait pris le temps de vérifier le bien-fondé des accusations.
Par ailleurs, la répression des manifestations de rue se fait de plus en plus violente, en toute bonne conscience. Au nom de la lutte antiterroriste, les moyens policiers d'intrusion dans la vie privée rejoignent progressivement ceux des services spéciaux.
Au nom de la lutte contre l'épidémie de covid-19, puis du nécessaire traçage des personnes contaminées, de nouveaux délits pour non-respect du confinement ont été inventés et une nouvelle étape dans la surveillance généralisée a été franchie. Que le préfet de police de Paris, à l'occasion d'un déplacement télévisé, puisse sans se ridiculiser dire « que ceux qui sont aujourd'hui hospitalisés, ceux qu'on trouve dans les réanimations désormais aujourd'hui, ce sont ceux qui au début du confinement ne l'ont pas respecté », en dit long sur l'évolution des mentalités.
État de droit oblige, ce n'est pas la créativité juridique qui manque le plus. Ainsi, depuis une quinzaine d'années, trois nouveautés ont été mises en oeuvre.
Premièrement, dans le cadre de procédures nouvelles, ont été confiées au procureur, qui dépend directement de l'exécutif, des prérogatives jusqu'alors réservées au juge. La plus connue est la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) qui, avec l'extension récente de son usage pour les délits boursiers, me semble avoir un bel avenir devant elle.
La deuxième a été d'étendre le champ de la loi d'avril 1955, qui a créé l'état d'urgence en cas de menace terroriste, comme en 2015, et d'urgence sanitaire, tout récemment : une urgence d'ailleurs élastique puisque même levée, le Premier ministre peut, si besoin, rétablir les restrictions aux libertés.
La troisième innovation, meilleur faux-semblant juridique que je connaisse, est la rétention de sûreté. C'est une véritable innovation puisqu'elle est applicable à des individus jugés, bien que reconnus irresponsables, ou en totale contradiction avec l'un des premiers principes du droit selon lequel personne ne peut être rejugé pour les mêmes faits. Et l'on nous explique que cette nouvelle privation de liberté hors de tout délit nouveau réel est non pas une peine, mais seulement une mesure de sécurité destinée à protéger la société contre des individus présumés dangereux. Et pour qu'on ne la confonde pas avec une simple mesure de basse police, elle sera infligée par des magistrats. Ainsi, des mesures de police prises par des magistrats ne sont ni des peines ni des mesures de police. C'est un procédé très habile. Nous ne sommes plus au pays des Droits de l'homme et du citoyen, mais au pays d'Alice au pays des cauchemars.
Créé en 2008 sous Nicolas Sarkozy à destination des condamnés en fin de peine jugés dangereux pour des motifs psychiatriques, ce principe est ici étendu aux auteurs d'infractions terroristes. Que l'on ne soit pas capable d'évaluer la dangerosité d'un individu hors du contexte particulier et que l'État de droit perde toute signification ne gêne absolument personne.
On n'administre plus la justice, on sécurise la société à moindre coût. La devise de la République française n'est plus : « Liberté, égalité, fraternité », mais désormais « Sécurité, inégalité et compassion. »
Nous sommes bien conscients des forces et des limites de ce texte. Mais nous avons à faire face aujourd'hui à une situation que la France n'a jamais eu à gérer. Nous avons déjà été confrontés à des terroristes, mais, comme le rappelait le procureur du parquet national antiterroriste (PNAT) lors de son audition, la gestion des sortants de détention est un enjeu inédit, tant en raison du profil des personnes concernées que de leur nombre. Il nous faut donc trouver les bonnes solutions pour assurer la sécurité du pays, mais aussi la réinsertion et le suivi de ceux qui vont sortir de prison après avoir exécuté leur peine.
Vous avez questionné, monsieur Leconte, l'efficacité de la mesure et les limites qu'elle pose en termes de liberté. Je note un paradoxe : les détenus pour terrorisme sont pratiquement les plus surveillés en prison, mais l'absence de texte encadrant leur sortie fait d'eux les moins surveillés après leur libération. Or, à la faveur des auditions, nous avons entendu des inquiétudes à propos d'une partie d'entre eux. Nous devons trouver les moyens d'assurer un suivi opérationnel en parallèle d'une réinsertion.
Je partage les propos de Mme de La Gontrie sur l'insuffisance des dispositifs d'accompagnement et de désengagement au cours de la détention - c'est une réalité. Ces mesures de sûreté sont aussi faites pour prévoir au mieux la sortie et l'intégration de ces personnes dans la société.
La distinction entre la peine et la mesure de sûreté est définie et actée dans la jurisprudence constitutionnelle. La proposition de loi s'inscrit parfaitement dans cette ligne.
Le débat autour du bracelet électronique ne change rien à la nature de la mesure créée et n'a pas pour conséquence de le rapprocher d'une peine. Je rappelle en effet que le Conseil constitutionnel a déjà validé le placement sous surveillance électronique mobile à titre de mesure de sûreté. La question de l'accompagnement et du suivi, madame Benbassa, est l'un des principaux amendements que je vous propose. Il est vrai qu'elle n'était pas inscrite dans le texte initial, et je partage avec vous la nécessité de renforcer ce volet essentiel à la prévention de la récidive.
J'ai entendu, monsieur Collombat, vos inquiétudes sur la liberté, mais je laisse au président le soin d'y revenir. C'est votre manière de nous laisser à nos réflexions...
M. Collombat, comme plusieurs de nos collègues, a posé une question sensible. Selon lui, il s'agirait de mesures de police prononcées par un juge. Or, il s'agit précisément de mesures de sûreté. Elles ne sont ni surveillance policière ni peine, mais, d'une certaine façon, elles ont une parenté avec les deux.
Pour vous répondre précisément, pour être certain que la mesure de sûreté n'est pas une sanction pénale, permettez-moi de vous rappeler la décision du 21 février 2008 du Conseil constitutionnel : il faut que la mesure ne soit pas prononcée par la juridiction de jugement qui a condamné l'individu ; qu'elle repose non sur la culpabilité de la personne condamnée par la cour d'assises, mais sur sa particulière dangerosité - d'où la question d'apprécier la dangerosité de l'individu - ; qu'elle ne soit mise en oeuvre qu'après l'accomplissement de la peine par le condamné ; qu'elle ait pour but d'empêcher et de prévenir la récidive par des personnes souffrant d'un trouble grave de la personnalité.
Nous disposons donc d'un cadre de référence pour avancer dans le respect de la Constitution. Mais nous devons progresser avec une grande prudence tout en étant conscients de la dangerosité de certains individus. Se donner les moyens d'une surveillance après la sortie de prison mais aussi d'un accompagnement pour la réinsertion sociale semble être un objectif raisonnable.
L'amendement COM-1 est un amendement rédactionnel.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'amendement COM-2 précise et limite l'application de la mesure aux personnes condamnées à des peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement. Le Conseil constitutionnel est attaché à la proportionnalité liée à la condamnation. Nous avons préféré répondre au plus près aux exigences constitutionnelles, pour éviter toute fragilité.
Vous voulez purger cette fragilité en faisant en sorte que ce soient les condamnations les plus graves seulement qui puissent donner lieu à un suivi.
Lorsqu'on fixe cette limitation, on le fait en fonction non pas du verdict effectif individuel, mais de l'échelle de peine applicable à l'infraction. Or, si l'infraction est punie au maximum de cinq ans d'emprisonnement, la peine des cinq ans n'intervient que dans 1 ou 2 % des cas. La plupart du temps, du fait de l'individualisation de la peine, l'appréciation portée par le juge conduit à ne pas prononcer la peine maximale. Si l'on ne retient que les personnes condamnées à cinq ans, sur les 150 personnes libérées, seule une proportion - quoique très substantielle - sera concernée, alors que toutes n'en sont pas moins dangereuses si elles restent en relation avec les mêmes réseaux.
Aussi, il serait plus prudent de prendre comme échelle non pas le verdict individuel subi par les intéressés, mais la peine maximale applicable au délit qui a été retenu.
Je comprends votre inquiétude. Mon amendement s'inspire toutefois du régime de la rétention de sûreté, dont le législateur a bien lié l'application à la peine prononcée, et non à la peine encourue.
Vous vous en tenez donc à votre amendement, malgré les restrictions au champ d'application de la loi que cela comporte, par souci d'éviter une censure du Conseil constitutionnel.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'amendement COM-3 prévoit de réécrire la caractérisation du critère de dangerosité. Nous préférons les termes « une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme » plutôt que d'adhésion à une entreprise terroriste, définition qui se rapproche de l'infraction d'association de malfaiteurs. Tel que rédigé, le texte serait quasiment inapplicable.
Je comprends l'intention, mais je reste tout de même très dubitatif sur cette rédaction. Comment allons-nous définir une « adhésion persistante à une idéologie » ? D'autant que l'actualité de ces dernières années nous montre qu'il y a beaucoup de terroristes dormants. Il va falloir démontrer l'adhésion à une idéologie de quelqu'un, qui le niera - car peu sont bravaches pour le revendiquer.
La modification que je vous propose est essentielle pour garantir l'applicabilité de la mesure. Il serait en effet difficile de prouver qu'une personne incarcérée depuis cinq ou six ans entretient encore des liens avec les réseaux terroristes. Par contre, il est plus facile de procéder à l'évaluation de l'engagement personnel à l'idéologie - cela existe déjà dans le cadre des Micas. C'est pour cette raison que le parquet national antiterroriste est assez inquiet de la formulation actuelle du texte, qui le rend quasiment inapplicable.
Il y a là deux sujets. Premièrement, les Micas sont plus contraignantes et peuvent s'appliquer à un plus grand nombre de personnes. Dans ce cas, à quoi sert la mesure dont nous discutons aujourd'hui ?
Deuxièmement, dans la mesure où l'on va contraindre la liberté de la personne après sa peine, le débat avant le prononcé de la mesure de sûreté mérite d'être contradictoire. Or nous avons vu durant les auditions combien un débat contradictoire serait difficile à tenir dans ces conditions.
Je vous rappelle que les Micas durent douze mois, ce qui est insuffisant pour certain des détenus visés. Nous avons besoin de temps et d'un accompagnement dans la durée.
La loi de 2017 présentée par M. Collomb ne comporte en effet pas de mesures d'accompagnement. Ce sont des mesures de pure police. Or est ici prévue l'intervention d'un juge. Il me semble que, d'une manière générale, vous préférez qu'un juge intervienne pour la protection des libertés...
Le risque est que le juge se prononce sur ces mesures et qu'il soit alors difficile d'appliquer des mesures complémentaires non prononcées par un juge. In fine, les mesures ne seront peut-être pas proportionnelles au risque.
Si nos services de renseignement avaient des raisons de procéder à des investigations plus poussées sur la situation d'un individu, ils ne manqueraient pas de les ajouter au dispositif que nous souhaitons mettre en place. La notion d'entreprise terroriste n'est pas la plus pertinente pour servir de critère à l'application de la mesure de sûreté proposée dans ce texte.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'amendement COM-4 vise à clarifier la compétence exclusive des juridictions parisiennes pour le prononcé de la mesure de sûreté créée.
L'amendement COM-5 exige que les réquisitions du procureur se fondent sur des éléments non seulement circonstanciés, mais également récents, pour mieux assurer la stricte nécessité et la proportionnalité de la mesure de sûreté demandée.
L'amendement COM-6 vise à préciser les finalités de la mesure de sûreté, qui seraient doubles : d'une part, favoriser l'insertion ou la réinsertion des personnes ; d'autre part, prévenir la récidive.
L'amendement COM-7 précise qu'il est nécessaire de renforcer le volet d'accompagnement à la réinsertion. Il prévoit, à cette fin, un suivi par les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Est introduite également la nouvelle obligation d'exercer une activité professionnelle ou de suivre une formation professionnelle ; c'est un point vraiment important qui n'est pas précisé dans le texte.
Il s'agit d'une possibilité offerte à la juridiction qui va se prononcer sur le cas de l'individu de lui prescrire l'exercice d'une activité ou le suivi d'un enseignement ou d'une formation professionnelle.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'amendement COM-8 introduit deux nouvelles obligations : d'une part, l'interdiction de se livrer à l'activité au cours de laquelle l'infraction a été commise, par exemple sur les réseaux sociaux ; d'autre part, l'interdiction de détenir ou de porter une arme.
L'amendement COM-9 vise à garantir l'opérationnalité du placement sous surveillance électronique mobile. Il précise que celui-ci ne peut être prononcé que pour contrôler le respect des obligations imposant des restrictions à la liberté d'aller et venir de la personne.
Il exclut également la possibilité de cumuler un placement sous surveillance électronique mobile avec une obligation de pointage hebdomadaire.
C'est l'occasion de rappeler que le bracelet électronique n'est pas un dispositif qui permet la surveillance permanente et en temps réel de celui qui y est astreint. J'ai pu constater dans les débats à l'Assemblée nationale que la confusion perdure.
L'amendement COM-10 tend à clarifier les conditions de mise en oeuvre et de suivi des obligations prononcées à l'encontre d'une personne soumise à une mesure de sûreté. Il est important que le juge de l'application des peines puisse être assisté dans la mise en place de ces mesures.
Cet amendement vise à allonger de un à deux ans la durée initiale de la mesure de sûreté créée.
Ce changement me semble raisonnable d'un point de vue pratique, et il reste respectueux de l'obligation d'observer le consentement de la personne. Mais vous ne précisez pas la durée maximale cumulée...
Elle reste de cinq ans.
Ce serait plus logique de prévoir six ans.
Nous nous sommes posé la question en effet, mais je rappelle que la durée de deux ans constitue un maximum et que le juge pourra décider d'une mesure plus courte. La question du plafond ne me paraît donc pas essentielle.
La question de la durée est délicate. Au bout du compte, ce texte sera-t-il validé par le Conseil constitutionnel ?
La rapporteure s'y emploie.
Il nous a été souligné que la lourdeur de la procédure est telle qu'elle est décalée par rapport à son objectif. Je comprends la démarche de la rapporteure, mais nous sommes pris dans une double contrainte.
Le Conseil constitutionnel a déjà validé les surveillances de sûreté portant sur deux ans. Cela ne devrait donc pas poser de problème.
L'amendement COM-13 vise à préciser les conditions dans lesquelles est réalisée l'évaluation de la dangerosité du détenu éligible à une mesure de sûreté, avant sa sortie de détention. Afin de garantir l'individualisation du suivi, il prévoit que l'examen du détenu sera engagé non pas de manière systématique, mais sur réquisition du procureur de la République antiterroriste.
L'amendement COM-15 prévoit l'intégration de ces individus au fichier des personnes recherchées afin d'assurer leur contrôle effectif.
L'amendement COM-16 rend applicables, en outre-mer, les dispositions nouvellement introduites par la proposition de loi.
Le sort des amendements examinés par la commission est reporté dans le tableau suivant :
Jean-Yves Leconte, rapporteur
Nous examinons un projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE).
Un autre texte, de réforme de cette assemblée constitutionnelle, a délibéré en même temps en conseil des ministres puis déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale. Nous devrions l'examiner à l'automne.
Comme il ne reste que dix jours avant la fin de la session extraordinaire, et en attendant de pouvoir mener la réforme du CESE, le Gouvernement a estimé nécessaire de proroger le mandat des membres actuels, qui se termine en novembre prochain.
Le CESE représente la « société civile organisée ». Son rôle est de conseiller les pouvoirs publics sur les politiques économiques, sociales et environnementales, de favoriser le dialogue entre les forces vives de la Nation et d'informer le Parlement. Compte tenu de la manière dont le dialogue social fonctionne en France, il a, en quelque sorte, un rôle contracyclique.
L'institution n'est toutefois pas assez connue du grand public. Par ailleurs, le Gouvernement ne la consulte pas nécessairement et le Parlement, souvent saisi en urgence, n'a pas le temps de lui demander un avis. Sur un certain nombre de sujets, comme les retraites ou l'assurance maladie, d'autres organismes consultatifs, plus spécialisés, prennent le dessus. En pratique, 80 % des travaux du CESE relèvent de l'autosaisine.
Néanmoins, le CESE est une institution utile pour permettre des échanges qui n'ont pas lieu ailleurs, notamment entre les différentes forces économiques et sociales du pays.
Le Gouvernement et le CESE ont travaillé à une réforme, qui prévoit une réduction de 25 % des membres du Conseil - actuellement au nombre de 233, dont 40 personnalités qualifiées -, une extension de la procédure simplifiée pour la publication des avis et une mention du recours à des techniques de tirage au sort.
Compte tenu de la situation et du projet de réforme du CESE - que tous les groupes représentés au Conseil soutiennent -, je vous propose d'accepter la prorogation de six mois et demi maximum du mandat des membres actuels, sans préjuger de la position de la commission sur le projet de loi organique réformant de cette assemblée. Les organisations représentées au CESE auront besoin de temps pour tirer les conséquences de la modification de sa composition et pour lancer le processus de désignation de leurs représentants.
Nous discuterons le moment venu de la question du tirage au sort, du rôle de la démocratie participative, et de la manière dont le prochain projet de loi organique renvoie à un décret la définition des organisations représentées au CESE. Pour pouvoir débattre de ces sujets sereinement, probablement à l'automne, il nous faut proroger le mandat des membres actuels du CESE.
Votre rapport s'inscrit dans une démarche coopérative. Le projet de réforme du CESE se heurtera à des objections sur un certain nombre de points, d'ailleurs peut-être moins sur le nombre de membres que sur la reconnaissance de du tirage au sort comme expression de la volonté des citoyens. Nous aurons de vastes débats sur ces sujets...
Si le Sénat et l'Assemblée nationale s'opposaient à la prolongation du mandat des membres du CESE, l'entrée en vigueur de la réforme serait retardée, sauf à mettre fin aux mandats en cours, lesquels auraient été renouvelés quelques mois auparavant.
Vous proposez donc de laisser sa chance à la réforme à venir, de ne pas préjuger de la position de la commission et d'accepter la prorogation des mandats des membres actuels, qui n'emporte pas de lourdes conséquences.
Je soutiens la position du rapporteur, et pas uniquement parce que je suis un bon camarade ! Sa proposition est très pertinente, car de deux choses l'une : soit on renvoie ce texte au motif d'un désaccord éventuel sur la réforme à venir ; soit on accepte la prolongation du mandat des membres du CESE, sans préjuger de notre position sur le contenu de la réforme.
Je suis, pour ma part, partisan d'un aspect de la réforme : la suppression des personnalités qualifiées. Il serait intéressant de faire une étude sur l'identité et la qualité de ces personnalités désignées par les différents gouvernements. On y trouverait des personnalités en déshérence politique, d'autres nommées pour services rendus... Je ne vois pas très bien comme justifier la présence de ces personnalités qualifiées.
Je suis également opposé à la désignation de personnes tirées au sort.
La réduction du nombre de membres du CESE renvoie à l'idée du Président de la République, encore évoquée hier lors de son intervention à la télévision, de réduire le nombre de parlementaires. Il a été dit qu'un éventuel désaccord sur ce point s'opposerait à une réforme de la Constitution. Comme si celle-ci intégrait nécessairement cet aspect... Il est pourtant toujours possible de faire une réforme constitutionnelle sur l'environnement, le droit des femmes, l'indépendance du parquet et le Conseil supérieur de la magistrature. Cette idée selon laquelle la réforme constitutionnelle doit être globale, intégrant une diminution des effectifs des assemblées, est tout à fait fausse. Elle conduit à empêcher toute réforme, ce qui est dommageable.
Votre ironie sur le choix des personnalités qualifiées peut être étendue au choix par les organisations syndicales et professionnelles de leurs représentants au CESE. Si le chercheur que vous aimeriez être de nouveau, monsieur le président Sueur, se penchait sur cette question, il observerait que le CESE peut servir de refuge à des personnalités expérimentées quel que soit l'auteur de leur nomination. Si l'on remet en cause les personnalités qualifiées, il faut aussi s'intéresser aux autres membres...
On ne peut considérer qu'une réforme constitutionnelle a été empêchée que si un vote s'y est opposé. Or, depuis le début du quinquennat, aucun projet de loi constitutionnelle n'a été soumis au vote du Sénat. Les travaux préparatoires, les approches, les discussions de bureau ou de salon, les apartés, ne suffisent pas à permettre l'engagement d'une assemblée !
J'abonderai dans le sens du rapporteur : notre vote d'aujourd'hui ne préjuge en rien de notre position sur la réforme à venir.
J'étais l'un de ceux qui avaient proposé la suppression des 40 personnalités qualifiées du CESE, car le caractère arbitraire ou fantaisiste de leur nomination laisse planer le doute. S'agissant des autres membres, leur participation aux politiques sociales, économiques et environnementales n'est pas réellement démontrée.
Le CESE fait partie des institutions qui doivent être profondément réformées. Le nombre de saisines par le Gouvernement est ridiculement bas : il faut s'interroger sur le maintien de l'institution en l'état.
Je soutiens la position du rapporteur, et j'aimerais en préciser la motivation.
La réforme en attente comprend deux composantes : d'une part, la réduction du nombre de membres du CESE ; d'autre part, la modification de son champ d'intervention et de ses méthodes.
Si l'on veut modifier le nombre de membres du CESE, il faut proroger les mandats actuels en raison des processus de désignation des différentes organisations, lesquelles auront moins de sièges après la réforme. En revanche, la modification du champ d'intervention et des méthodes du CESE pourrait être faite après la nomination des nouveaux membres.
J'ai reçu en audition les dix-huit groupes du CESE : tous veulent une réforme de leur institution.
Le projet de réforme évoque le tirage au sort pour accompagner les travaux du CESE, non pour désigner certains de ses membres. Nous pourrons débattre plus tard de la place de la démocratie participative dans la chambre de la « société civile organisée ». J'insiste, si l'on retire les personnalités qualifiées du CESE, ce n'est pas pour les remplacer par des citoyens tirés au sort mais pour diminuer le nombre de membres.
Durant les trois dernières années, le nombre de saisines par le Gouvernement a encore diminué. Celui-ci devrait davantage recourir au CESE ; quant aux parlementaires, ils n'ont pas le temps, ni nécessairement le réflexe, de travailler avec cette institution.
Le CESE présente l'intérêt d'être la chambre d'un dialogue qui n'a pas toujours lieu ailleurs, et dont notre démocratie sociale a bien besoin. Il faut accompagner l'ensemble des groupes du CESE, qui ont conscience de la nécessité d'une réforme.
L'amendement COM-1 rectifié de notre collègue Alain Fouché vise à prolonger le mandat des personnalités associées.
Le CESE comprend, au maximum, 72 personnalités associées. Elles sont actuellement une soixantaine. Nommées par le Gouvernement pour une durée de cinq ans, ces personnalités appuient le travail des sections du CESE. Leur présence a parfois été contestée. La réforme prévoit d'ailleurs leur suppression.
Se pose toutefois la question des personnalités associées en exercice : faut-il prolonger leur mandat, comme le prévoit cet amendement ? Lors de mes auditions, personne n'a évoqué ce sujet, qui relève du domaine règlementaire. Compte tenu de la sensibilité de cette question, je propose d'interroger le Gouvernement à l'occasion de la séance publique. Je ne vous proposerai pas de constater l'irrecevabilité de l'amendement au titre de l'article 41 de la Constitution, même si la question peut sérieusement se poser. À ce stade, mon avis est donc défavorable.
L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement de coordination COM-2 est adopté.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de Mme Claire Hédon aux fonctions de Défenseur des droits, simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Voici le résultat du scrutin, qui sera agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale :
Bulletins blancs : 1
Bulletin nul : 0
Suffrages exprimés : 15
La réunion est close à 11 h 20.

References: l'article 13
 L'article 1
 l'article 19
 l'article 1
 l'article 2
In fine
 l'article 41