Source: https://contratospublicos.net/2016/10/03/bad-past-performance/
Timestamp: 2020-02-26 18:53:50+00:00

Document:
Bad past performance – Contratos Públicos
Bad past performance
Data: 3 de outubro de 2016Autor: marcocaldeira 3 Comentários
Uma boa inovação das Directivas de 2014 foi (na sequência de solicitações de múltiplas entidades adjudicantes de diversos Estados-membros) a atribuição expressa de relevância ao incumprimento de contratos anteriores (a chamada bad past performance). Isto porque, se na contratação privada a solução é simples (em caso de incumprimento, nunca mais se volta a contratar com o prevaricador), na contratação pública a questão não se coloca da mesma forma, já que as entidades adjudicantes não podiam, sem mais, impedir a participação de um concorrente reiteradamente incumpridor em novos procedimentos pré-contratuais, desse modo sujeitando-se a ficar “reféns” desse operador económico relapso.
Em escrito anterior sobre o tema (“Da exclusão por incumprimento de contrato(s) anterior(es) à luz das novas Directivas em matéria de contratação pública”, in AA.VV., Liber Amicorum Manuel Simas Santos, 2016, páginas 893 a 919, em co-autoria com Juliana Braz Mimoso), tive já oportunidade de referir que, embora não fosse líquida qual a melhor forma de transpor, para o ordenamento nacional, esta figura das Directivas – se como impedimento do operador económico ou causa de exclusão das propostas, sendo que, se calhar, em teoria, o mais adequado seria “apenas” o aumento do valor da caução, correspondente ao agravamento do risco de incumprimento –, provavelmente a forma mais prática e adequada seria a de consagrar o incumprimento contratual anterior como impedimento.
Foi isso, aliás, que veio a ser consagrado no novo regime da contratação pública dos Açores (aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A).
Por esse motivo, foi com alguma surpresa que constatei que o Anteprojecto acolheu esta figura em sede de contra-ordenação.
Reiterando a minha posição de princípio, favorável à “importação” desta figura (note-se que é uma opção do legislador nacional, já que a sua transposição não era obrigatória, mas facultativa), não posso deixar de manifestar algumas reservas sobre a forma como esta figura foi recebida no Anteprojecto.
Por comodidade, passo a enunciar as minhas dúvidas por tópicos:
(i) Antes de mais, confesso a minha estranheza em ver um ilícito contratual transformado em ilícito contra-ordenacional [cf. artigo 456.º/1, alíneas f) e g)];
(ii) Depois, a privação de participação em procedimentos pré-contratuais, que começa por surgir como sanção “acessória” [cf. artigo 55.º/1, alínea m)], é afinal a única sanção que pode ser aplicada nos casos de incumprimento previstos nas alíneas f) e g) do artigo 456.º/1 (como resulta do n.º 3 deste mesmo preceito legal). Ou seja, de “acessória”, esta sanção passa a principal ou, até, única;
(iii) Do mesmo modo, se o que determina a aplicação da sanção é a aplicação de multas contratuais até ao montante máximo legalmente permitido ou a existência de resoluções sancionatórias, não se vê muito bem quais os critérios que podem ser utilizados na fixação da duração temporal da sanção: como é que se sabe se “a gravidade da infração” e “a culpa do agente” justificam a aplicação da sanção e como se aferem estes requisitos (gravidade e culpa), se o que fundamenta a sanção é objectivamente demonstrável?
Mesmo sem defender a inconstitucionalidade dos dois números do artigo 460.º (como já foi equacionado na discussão pública), considero que deveria a norma sancionatória ser mais densificada;
(iv) Também não sei se a atribuição da competência para a aplicação desta sanção ao Presidente do Conselho Directivo do IMPIC (cf. artigo 461.º/2) será a melhor solução;
(v) Por outro lado, talvez isto não seja uma sobrecarga excessiva daquele órgão, já que os exigentes requisitos previstos na lei (maxime, por força da restrição dos factos que fundamentam a punição aos dois últimos anos) levarão, como já foi também apontado (cf. João Amaral e Almeida e Pedro Fernández Sánchez, Comentários, página 80), a que esta sanção nunca seja aplicada;
(vi) Independentemente de tudo isso, também não deixa de causar estranheza que uma sanção aplicada pelo Presidente do Conselho Directivo do IMPIC (e que poderá até consolidar-se no ordenamento jurídico, caso não seja tempestivamente impugnada) possa, por força das exigências comunitárias do self-cleaning, ser afastada casuisticamente por cada entidade adjudicante (cf. artigo 55.º-A/3).
No fundo, parece que o legislador do Anteprojecto terá talvez procurado consagrar um sistema de “lista negra” de incumpridores, como foi consagrado em Angola (cf. artigo 56.º da Lei dos Contratos Públicos, aprovada pela Lei n.º 9/16, de 16 de Junho). Mas, se era esse o objectivo, teria sido preferível dizê-lo expressamente, ao invés de criar esta “contra-ordenação” por “ilícito contratual” e que pode ser afastada por qualquer entidade adjudicante.
Além de todas estas dúvidas quanto à bondade e praticabilidade da solução adoptada, acho ainda que ela é demasiado restritiva, por se circunscrever aos casos em que chegou a haver resolução sancionatória (o que é raro entre nós) ou em que as multas aplicadas atingiram o montante máximo legalmente permitido: além de concordar que a referência ao período temporal dos dois anos antecedentes é muito exigente, também considero que a bad past performance poderia ser aferida de modo mais lato (por exemplo, permitindo à entidade adjudicante ter em conta a mera aplicação de penalidades contratuais num número mais alargado de contratos, mesmo que em nenhum deles o montante das penalidades aplicadas tivesse chegado aos 20% ou 30% do preço contratual).
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3 comentários em “Bad past performance”
Jorge Pação disse:
12 de outubro de 2016 às 01:19
Adiro, na globalidade, à tua apreciação e às dúvidas levantadas no que toca ao impedimento relativo à bad past performance, nos termos constantes do Anteprojeto.
Permite-me, na especialidade, apenas acrescentar o seguinte no tema relativo à natureza da sanção, acessória ou principal, e o modo como esta está “pensada” no Anteprojeto:
A alínea f) do artigo 55.º, respeitante à sujeição do concorrente às sanções acessórias aí descritas, surge inalterada na versão do Anteprojeto de revisão do Código. Ora, esta opção de deixar intacto o elemento literal constante da alínea f) do artigo 55.º provoca, de momento, uma dúvida inultrapassável, na medida em que, simultaneamente, foi criada, no regime dos impedimentos, a alínea m), precisamente respeitante à situação na qual o concorrente tenha sido “objeto de sanção acessória de privação de participação em procedimentos pré-contratuais prevista no artigo 460.º pelo período da respetiva duração”.
Sendo evidente a duplicação de preceitos no Anteprojeto que consagram como impedimento a aplicação da sanção acessória prevista no artigo 460.º do CCP, estão por esclarecer as seguintes dúvidas:
Pretende o legislador autonomizar a alínea m) do artigo 55.º do CCP para os casos em que a sanção de proibição de participação seja aplicada como sanção principal, nos termos das alíneas f) e g) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 456.º, tendo sido a sanção caracterizada como “acessória”, na alínea m), por lapso?
A sobreposição parcial das alíneas f) e m) do artigo 55.º resulta do legislador se ter olvidado de assinalar, no Anteprojeto, a revogação da parte final da alínea f), ficando a alínea m) como preceito autónomo relativo à aplicação de sanção acessória de inibição de participação? E, sendo esta a intenção, não se prevê como impedimento os casos de aplicação da sanção de inibição de participação enquanto sanção principal, nos termos das alíneas f) e g) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 456.º?
Penso que o esclarecimento das dúvidas aqui assinaladas apenas acontecerá no momento em que as alíneas f) e m) do artigo 55.º forem convenientemente compatibilizadas. Pelo menos assim o espero.
As questões que levantas são pertinentes e confesso que não tenho uma resposta. Numa primeira leitura, diria ter-se tratado de um lapso e que o legislador não terá pretendido uma duplicação. Mas, de facto, a dúvida coloca-se.
26 de abril de 2019 às 02:19
UM CASO DE BAD PAST PERFORMANCE – FOI EM ITÁLIA, PODIA SER EM PORTUGAL – QUID IURIS
Foram publicadas as Conclusões de 7 de março de 2019, (1) do Advogado Geral, Manuel Campos Sánchez Bordona, no âmbito do Processo C 41/18, relativo ao pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Itália, que deu entrada no Tribunal de Justiça da União Europeia em 22 de janeiro de 2018. (2)
A questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio (TAR de Campania, Itália) visa aferir se o direito comunitário (Diretiva 2014/24/UE) se opõe a uma norma como a do artigo 80.°, n.° 5, alínea c), do Decreto Legislativo n.° 50/2016 – Código dos Contratos Públicos em Itália – que prevê, designadamente, a exclusão de operadores económicos da participação num procedimento de concurso quando cometam faltas graves, designadamente, deficiências significativas na execução de um contrato anterior que tenham dado lugar à sua denúncia antecipada, não impugnada judicialmente ou confirmada por decisão judicial. (3)
A situação de facto subjacente à questão prejudicial ocorreu em Nápoles em 2016/2017, cujo Município (contraente público) decidiu resolver o contrato, inerente ao serviço de refeições escolares, em virtude de uma intoxicação alimentar verificada durante a execução do contrato, imputada ao operador económico (cocontratante). Este não se conformou com a decisão e impugnou a resolução do contrato no Tribunal de Primeira Instância de Nápoles. Posteriormente, participou no novo procedimento adjudicatório (com o mesmo objeto – refeições escolares) desencadeado pela mesma entidade adjudicante (Município de Nápoles), que admitiu a proposta daquele operador económico. Isto motivou que um outro concorrente impugnasse a decisão no TAR de Campania, com fundamento no incumprimento do contrato anterior (que envolveu, como se disse, um caso de intoxicação alimentar) e na ausência de ponderação à fiabilidade do operador económico por parte da entidade adjudicante.
O Advogado-Geral concluiu que a Diretiva 2014/24/EU se opõe à legislação nacional
“…nos termos da qual a mera impugnação judicial da resolução antecipada de um contrato público anterior, devida às deficiências significativas no seu cumprimento, impede que a autoridade adjudicante aprecie esse comportamento e a subsequente fiabilidade do concorrente, como motivo de exclusão num novo procedimento de contratação pública, até que tenha sido proferida decisão transitada em julgado no processo judicial em causa.”.
Neste projeto de decisão eclodem argumentos eloquentes saídos da pena do ilustre causídico do Tribunal de Justiça:
“ (…) um incumprimento grave do adjudicatário, contra o qual uma autoridade adjudicante tenha reagido decidindo a resolução de um contrato sinalagmático (…) acaba por resultar inconsequente relativamente a outros procedimentos, se o adjudicatário impugnar nos tribunais cíveis a resolução antecipada da relação contratual.
Ao dotar o processo judicial desse efeito automático, a legislação interna tem por efeito subtrair à autoridade adjudicante a faculdade de apreciar, em toda a sua extensão, a fiabilidade do candidato, pois não poderá ponderar como fator relevante a resolução antecipada, por deficiências significativas, do contrato anterior.
A legislação nacional condiciona (…) o âmbito de ação da autoridade adjudicante (…) impedindo a de verificar a existência de um motivo de exclusão até à prolação da sentença num processo cível iniciado relativamente à cessação antecipada do contrato.
(…) não permite que a autoridade adjudicante aprecie se o concorrente tomou medidas suficientes para demonstrar a sua fiabilidade, não obstante a existência de um motivo de exclusão relevante(…).” (4)
Convergente com esta reflexão, proveitosas observações foram manifestadas pelo TAR de Campania, no despacho (ordinanza) que originou o pedido de decisão prejudicial em apreço, dirigido ao Tribunal de Justiça (5). Em linha, sublinhe-se, com outras decisões da justiça italiana, algumas estão pendentes e a aguardar também resposta do Tribunal de Justiça. A situação não é consensual naquele país (6).
Transpondo a situação fáctica para Portugal, tratada à luz da alínea l) do n.º 1 do art.º 55.º do CCP, também não se vislumbra uma resposta imediata e incontestável, que seja suficiente para escapar incólume a opiniões divergentes.
A boa execução do contrato é fundamental para o interesse público. Quando o objeto envolva prestações relativas a determinados aspetos, por exemplo da segurança ou da saúde, a ausência de perturbações na execução do contrato pode mesmo assumir contornos de imprescindibilidade. Neste cenário, manter um operador económico no procedimento adjudicatório e esperar pela decisão judicial (sem possibilidade da entidade adjudicante apurar consequências do grave incumprimento contratual anterior) não é uma situação conciliável com a tutela do interesse público.
Julgo que a resolução definitiva do contrato (submetido a contraditório), e como solução derradeira, (7) constitui um ato (apodítico em certos casos) passível de justificar o impedimento e não esperar pela decisão judicial. O que não significa o afastamento automático e irreversível do operador económico, pois no âmbito da relevação dos impedimentos aquele pode apresentar medidas de self-cleaning para demonstrar a sua idoneidade para a execução do contrato, entrando aqui em equação os motivos da resolução enquanto material de ponderação para a tomada de decisão da entidade adjudicante. – Cfr. n.º 2 e 3 do art.º 55.º-A do CCP.
Os operadores económicos não estão desprotegidos. No limite a via contenciosa para responsabilidade da entidade adjudicante e reparação de eventuais danos não é uma porta fechada.
Agora, na verdade, se a impugnação contenciosa da resolução do contrato obsta à aplicação do impedimento inevitavelmente irá coartar o efeito útil pleno do bad past performance e do self-cleaning. E a falência do regime do bad past performance – que até pode ser astutamente provocada – não pode legitimar a tutela jurisdicional efetiva.
Na doutrina, registo a intervenção do Dr. Jorge Pação, na conferência sobre o tema “A Revisão do Código dos Contratos Públicos” que se realizou nos dias 28 e 29 de setembro de 2017, organizada pelo Conselho Regional de Lisboa da Ordem dos Advogados, que sobre uma eventual impugnação contenciosa poder ter por efeito a “suspensão” da aplicação do impedimento referiu, designadamente: “se o legislador o quisesse tê-lo-ia dito”. Embora, também admitisse que a questão não está isenta de dúvidas. (8)
Descortinam-se bons argumentos para um posicionamento inclinado para a eficácia do impedimento não obstante a impugnação judicial da resolução do contrato. Creio, também, ser esse o sentido e alcance a retirar da alínea l) do n.º 1 do art.º 55.º do CCP, numa interpretação conforme o artigo 57.° da Diretiva 2014/24/UE.
(1)	Disponíveis no endereço: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=211441&pageIndex=0&doclang=pt&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=1922424
(2)	Cfr:http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=0B2A0BD9C61793F14A1AD04F2CBA6CD3?text=&docid=201324&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2049575
(3)	Cfr. art.º 80.°, n.° 5, alínea c), do CCP/italiano, na versão que vigorou até
12 de fevereiro 2019. Esta disposição foi modificada pelo art.º 5.º do Decreto-Legge 14 dicembre 2018, n. 135. – https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/12/14/18G00163/sg convertido em lei através da LEGGE 11 febbraio 2019 , n. 12 – https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2019/02/12/19G00017/sg – Já não consta a previsão: “não impugnada judicialmente ou confirmada por decisão judicial”.
Nas mudanças operadas pelo diploma, surge a simplificação como pretexto para se poderem concretizar medidas necessárias e urgentes para o setor empresarial e Administração Pública. Aparentemente, não pesaram preocupações de conformidade com o artigo 57.°, n.° 4, alínea g), da Diretiva 2014/24.
(4)	Cfr. pontos 52, 53, 55, 56, das Conclusões do Advogado Geral.
(5)	Vide: TAR Campania, Napoli, Sez. IV, ordinanza 13.12.2017, n. 5893 – https://www.giustizia-amministrativa.it/-/compatibilita-comunitaria-della-norma-interna-che-preclude-di-valutare-un-precedente-inadempimento-in-caso-di-contestazione-giudiziale-della-risoluzio
https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=65s5brmoshxhnwx74la6cgvbxe
(6)	Cfr., entre outros:
Sentenza, TAR Lecce, 22.12.2016, n. 1935 – https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=k26b2ahu5kuxq6tuxzhaozi2gi
Cons. Stato, sez. V, ordinanza, 3 maggio 2018, n. 2639 – https://www.giustizia-amministrativa.it/osservatorio/-/asset_publisher/M2jdZL26fejg/content/alla-corte-di-giustizia-ue-l-esame-dei-presupposti-per-l-esclusione-dell-operatore-in-caso-di-grave-illecito-professionale
https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=XMRYGI663XWXCEQKCSHHEHYAUM&q=
Cons. St., seção V, ordem, 23 de agosto de 2018, n. 5033 – Pres. Severini, Est. Grasso
https://www.giustizia-amministrativa.it/-/ancora-alla-corte-di-giustizia-ue-l-esclusione-dalla-gara-per-grave-illecito-professionale
https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=bj6rxlrz23zcrgootcdekwpmhu
(7)	Pedro Gonçalves, em abordagem ao incumprimento imputável ao cocontratante (n.º 1 do art.º 325.º do CCP) faz referência que “a aplicação de sanções contratuais processa-se através de ato administrativo”, está sujeita a audiência prévia, conforme previsto no n.º 2 do art.º 308.º do CCP. Igualmente, na opinião do conceituado Professor de Coimbra, a resolução sancionatória do contrato é uma medida que poderá ser aplicada apenas como ultima ratio. – Cfr. Ponto 2.3, e nota rodapé 50, pág. 594 e pág. 595 e 603, e pág. 608 e segs, – CUMPRIMENTO E INCUMPRIMENTO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO, in Estudos de Contratação Pública – I
(8)	Outros autores se debruçaram sobre o tema:
José Azevedo Moreira, referindo-se às exclusões facultativas, salienta que “não carecem necessariamente de uma decisão (administrativa ou judicial) externa que comprove a ocorrência dos factos”. Cfr. nota 88, pág. 73, – Os Motivos de Exclusão na Dírctiva 2014/24/UE, Revista de Contratos Públicos, N.º 13 – Edição CEDIPRE, 2016.
Quanto às exclusões no âmbito do bad past performance e a exequibilidade do impedimento não estar dependente de intervenção judicial anotamos a relevante abordagem efetuada pelo Prof. Miguel Assis Raimundo, no Ponto 7, alínea a), in “Primeira Análise das Novas Diretivas (Parte I) “, Revista de Contratos Públicos, N.º 9 – Edição CEDIPRE, 2013.
Igualmente, com reflexões importantes neste domínio, o indispensável estudo de Marco Caldeira / Juliana Braz Mimoso, in “DA EXCLUSÃO POR INCUMPRIMENTO DE CONTRATO(S) ANTERIOR(ES) À LUZ DAS NOVAS DIRECTIVAS EM MATÉRIA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA”, Edição Rei dos Livros, 2016.

References: artigo 456
 artigo 55
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 artigo 460
 artigo 461
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 artigo 56
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 artigo 57
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