Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6897
Timestamp: 2018-01-24 07:55:06+00:00

Document:
Fallo 1513 de 2001 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 09/11/2001
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / REGIMEN DISCIPLINARIO / Solicitud de cancelación de registro de sanción es improcedente / JEFE INMEDIATO Concepto / ORGANIZACIÓN ESTRUCTURAL DE LOS MINISTERIOS / RAMA EJECUTIVA / Funciones generales por nivel de empleo / COORDINADOR DE GRUPO DE TRABAJO / No es jefe inmediato de los empleados que lo conforman
Se impugna en el sub-examine, la legalidad del acto administrativo complejo integrado por la decisión de única instancia fechada el 7 de diciembre de 1999 emanada de la Oficina Jurídica del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, el proveído de 15 de diciembre de 1999 suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica (e) del referido Ministerio, la providencia calendada el 2 de marzo del año en curso suscrita por el Secretario General del MINISTERIO DE DEFENSA y la Resolución Nro. 0273 de 28 de marzo del año que transcurre, suscrita por el señor MINISTRO DE DEFENSA mediante la cual se impuso al actor como sanción disciplinaria AMONESTACIÓN ESCRITA con anotación en la hoja de vida. En consecuencia, el núcleo de la controversia se circunscribe en determinar los alcances de la noción "jefe inmediato" que se consagra en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 en orden a concluir, sí en materia disciplinaria, el superior más cercano del sujeto disciplinable es quien tiene la competencia para fallar el proceso en única instancia. La noción de "jefe inmediato" adquiere una dimensión diferente para efectos disciplinarios de la prevista para el cumplimiento de las funciones estrictamente administrativas; explícitamente son de estas últimas especificaciones las encaminadas a concretar la finalidad y el objeto que le concierne al órgano estatal y desde luego, para el logro de tal resultado, es coherente que se establezca una relación jerárquicamente directa entre servidores públicos. El desempeño de las funciones que correspondían al actor y la ubicación de los cuadros jerárquicos en las anteriores categorías, le permite a la Sala concluir que éste hacía parte del nivel asesor al cual también pertenecía la Coordinadora del Grupo, quien a su turno, tiene por superior jerárquico a la jefe de la oficina jurídica, cuyo titular puede considerarse entonces que era el jefe de la dependencia y que ejercía sobre el actor directamente la función de superior jerárquico ubicándose mínimo en el nivel profesional o incluso en el ejecutivo. Significa lo anterior, que la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional no ejercía sobre el actor una labor de subordinación laboral directa sino que funcionalmente, respecto de su grupo de trabajo, le correspondía coordinar, evaluar y controlar las actividades técnicas y o administrativas, sin que ello implicara subordinación laboral pues ésta le correspondía a la Jefe de la dependencia, es decir a la Jefe de la Oficina Jurídica. De lo expuesto, se aprecia que no estuvieron desatinadas las instrucciones dadas en la CARTILLA GUIA PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, la cual aunque no tiene poder vinculante porque el establecimiento de reglas de competencia no es delegable a un compendio de esta naturaleza, no se apartó de la realidad cuando estableció que para efectos del inciso 1º del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, se entendía como jefe inmediato del investigado, aquel que dentro de la estructura orgánica de la unidad, dependencia o repartición, sea el inmediato superior, responsable directo de su empleo, dirección, control y progreso, y que por lo tanto, en la Secretaría General del Ministerio son superiores jerárquicos los que ocupen cargos hasta el nivel de jefe de oficina o de división. Conclúyese que el reparo por incompetencia funcional no está llamado a prosperar.
CONSEJERO PONENTE: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Bogotá, Nueve (9) De Noviembre De Dos Mil Uno (2001)
Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0101-01(1513-00)
Actor: Jorge Enrique Restrepo De La Fuente
Demandado: la nación, ministerio de defensa ejército nacional
Procede la Sala a dictar sentencia en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso JORGE ENRIQUE RESTREPO DE LA FUENTE contra la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA EJERCITO NACIONAL por la expedición del acto administrativo complejo integrado por la decisión de única instancia fechada el 7 de diciembre de 1999 emanada de la Oficina Jurídica del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, el proveído de 15 de diciembre de 1999 suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica (e) del referido Ministerio, la providencia calendada el 2 de marzo del año en curso suscrita por el Secretario General del MINISTERIO DE DEFENSA y la Resolución Nro. 0273 de 28 de marzo del año que transcurre, suscrita por el señor MINISTRO DE DEFENSA mediante la cual se impuso al actor como sanción disciplinaria AMONESTACIÓN ESCRITA con anotación en la hoja de vida.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la cancelación del registro de la sanción impuesta en la hoja de vida del actor, como también en los demás documentos donde haya sido registrada y en el documento pertinente en la oficina de Registro y Control de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Se aduce en el libelo que el actor, se desempeñaba en el cargo Profesional Universitario 3020-04 al servicio del MINISTERIO DE DEFENSA y fue adscrito a la División de Negocios Generales, Distritos Judiciales del Quindío, Risaralda y Caldas con sede inicial en Armenia, luego en Manizales y finalmente fue trasladado a Bogotá para atender además la jurisdicción de Cundinamarca en su condición de abogado del Grupo Contencioso Constitucional del MINISTERIO DE DEFENSA.
La Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional, informó a la Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, que el actor no asistió a la diligencia de conciliación programada dentro del proceso 3688 iniciado en el Tribunal Administrativo de Risaralda y mucho menos presentó propuesta conciliatoria al Comité de Defensa Nacional.
Iniciado el proceso disciplinario, la Jefe de la Oficina Jurídica reiteró la acusación en contra del actor e incurrió en imprecisión al señalar que el cargo endilgado se debía a la inasistencia a "...una audiencia de conciliación en el Tribunal Administrativo de Caldas" (se subraya) y por no haber presentado propuesta conciliatoria.
En las diferentes oportunidades procesales, el actor presentó como causales de justificación, la asignación exagerada de expedientes para su conocimiento, debido a que le correspondía atender las actuaciones adelantadas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y Tercera, el Consejo de Estado, Sección Segunda y Tercera, los Departamentos de Quindío, Risaralda y Caldas y otros procesos en la ciudad de Barranquilla. Además, que el proceso no sufrió alteración alguna con su inasistencia a la audiencia de conciliación y que nunca se cumplió la orden que prácticamente supeditó el traslado, consistente en asignar una persona para cada Batallón que informara diariamente sobre las decisiones adoptadas por cada Tribunal, aunado a que no obtuvo información telefónica del estado de los procesos.
Se esboza en el plenario como motivos invalidatorios de la decisión sancionatoria y sus actos confirmatorios, que el proceso
disciplinario se instruyó sobre un hecho falso, elaborado por la Jefe de la Oficina Jurídica con la finalidad de desorientar la investigación, al señalar un Distrito Judicial distinto al que se tramitaba el proceso contencioso, circunstancia que llevó al demandante a colegir que estaba en presencia de una "soterrada persecución", naciente del resentimiento que le causó a la funcionaria, la declaratoria de nulidad por decisión del Consejo del Estado respecto de una sanción por ella impuesta en contra del actor.
Además, se advierte el vicio de incompetencia en el procedimiento disciplinario, si se observa que el jefe inmediato de los abogados del Grupo Contencioso Constitucional de la Oficina Jurídica es el Coordinador del Grupo según el contenido del oficio de 9 de diciembre de 1999, Nro. 3686 suscrito por el Coordinador del Grupo Potencial Humano del MINISTERIO DE DEFENSA.
Invoca en sustento del cargo por incompetencia, el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 norma que a su juicio, expresa que el proferimiento del fallo disciplinario corresponde al Jefe Inmediato, que para el caso, es el Coordinador del Grupo y no el Jefe de la Oficina Jurídica.
La entidad demandada en defensa de la legalidad de los actos acusados, expresó en torno al cargo por incompetencia que en la conformación de la estructura orgánica del personal de la entonces Secretaría General hoy Gestión General, el jefe inmediato del actor es el Coordinador del Grupo, pero que en el aspecto meramente disciplinario, por competencia le corresponde al Jefe de la Oficina Jurídica, interpretación que surge del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 y de la Cartilla Guía, en cuanto señala que para los efectos disciplinarios, serán jefes inmediatos en la Secretaría General los superiores jerárquicos hasta el nivel de jefes de oficina y de división.
Refiere que la administración al momento de entrar a calificar las diligencias adelantadas dentro de la investigación, tuvo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, en especial los previstos en el numeral 7º en cuanto a la naturaleza de la falta, las circunstancias de hecho y los motivos determinantes sin violación del derecho a la defensa, aserto que se demuestra en que se resolvieron en debida forma los recursos interpuestos al igual que la nulidad planteada.
La parte actora, reitera el cargo por incompetencia, el que hace consistir en la claridad probatoria del oficio de 9 de diciembre de 1999 mediante el cual se resalta que el jefe inmediato de los abogados del Grupo Contencioso Constitucional de la oficina jurídica es el Coordinador de Grupo, aspecto que deja sin piso jurídico la aseveración de la parte demandada en la contestación del libelo, siendo inútil aludir a disposiciones diferentes a la consagrada en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 para pretender defender la legalidad de los actos administrativos censurados.
La entidad demandada, argumenta que el régimen disciplinario aplicable al actor en su condición de miembro del personal civil del MINISTERIO DE DEFENSA, es el previsto en la Ley 200 de 1995, en concordancia con el concepto emitido el 30 de julio de 1996 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y que por tal razón, atendiendo la calificación leve de la falta, la competencia para instruir le correspondía al jefe inmediato que en desarrollo del inciso 1º del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, era el Jefe de la Oficina Jurídica.
La PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA ante el CONSEJO DE ESTADO rindió concepto desfavorable a las súplicas de la demanda, el cual sustenta en el artículo 63 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 3º y 4º del Decreto 2503 de 1998.
En su concepto argumenta:
"...el artículo 3º del citado Decreto clasificó los empleos según las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, en los niveles jerárquico de directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico y asistencial .
El artículo 4º señaló las funciones generales de cada nivel, y expresamente a los niveles directivo y ejecutivo les asignó entre otras las de dirección, es decir, que sólo esos niveles tienen funciones en materia de personal. Dicho artículo no reconoce el nivel de coordinación mucho menos le asigna funciones de personal.
Del expediente disciplinario allegado al proceso, se desprende que el demandante desempeñaba el cargo de abogado en la Oficina Jurídica, y al examinarse el Decreto 2162 de 1992 artículo 3º se tiene que la Oficina Jurídica pertenece a la Sub Secretaría General. Quien profirió el acto demandado fue el jefe de la oficina jurídica a la que pertenecía el disciplinado, luego la presunción de legalidad del acto complejo demandado no ha sido desvirtuado (sic) por falta de competencia....". (fl. 135 a 136)
Se impugna en el sub-examine, la legalidad del acto administrativo complejo integrado por la decisión de única instancia fechada el 7 de diciembre de 1999 emanada de la Oficina Jurídica del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, el proveído de 15 de diciembre de 1999 suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica (e) del referido Ministerio, la providencia calendada el 2 de marzo del año en curso suscrita por el Secretario General del MINISTERIO DE DEFENSA y la Resolución Nro. 0273 de 28 de marzo del año que transcurre, suscrita por el señor MINISTRO DE DEFENSA mediante la cual se impuso al actor como sanción disciplinaria AMONESTACIÓN ESCRITA con anotación en la hoja de vida.
En defensa de la legalidad de las decisiones enjuiciadas, el apoderado de la entidad demandada, expresó en torno al cargo por incompetencia que en la conformación de la estructura orgánica del personal de la entonces Secretaría General hoy Gestión General, el jefe inmediato del actor es el Coordinador del Grupo, pero que en el "aspecto meramente disciplinario" por competencia le corresponde al Jefe de la Oficina Jurídica, interpretación que surge del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 y de la Cartilla Guía, en cuanto señala que para los efectos disciplinarios, serán jefes inmediatos en la Secretaría General los superiores jerárquicos hasta el nivel de jefes de oficina y de división.
La competencia en materia disciplinaria se asigna con fundamento en factores tales como la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio, el factor funcional y la conexidad. El factor funcional se refiere a las condiciones y calidades del funcionario a quien corresponde adelantar la investigación y fallar el proceso. El artículo 61 de la Ley 200 de 1995, señala que cuando la falta sea leve, el proceso es de única instancia y el funcionario competente es "el jefe inmediato" y que cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
En consecuencia, el núcleo de la controversia se circunscribe en determinar los alcances de la noción "jefe inmediato" que se consagra en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 en orden a concluir, sí en materia disciplinaria, el superior más cercano del sujeto disciplinable es quien tiene la competencia para fallar el proceso en única instancia. Lo anterior, teniendo en cuenta que el actor al momento de imponérsele la sanción de AMONESTACIÓN ESCRITA con anotación en la hoja de vida, se desempeñaba como abogado del Grupo Contencioso Constitucional de la Oficina Jurídica, el cual estaba a cargo de un coordinador, jefe inmediato según la constancia obrante al folio 264 del cdno dos expedida por el Coordinador del Grupo Potencial Humano y por ello, la inconformidad del demandante se edifica en que el Jefe de la Oficina Jurídica al arrogarse las atribuciones que no le competían desconoció el debido proceso.
Siendo así, la noción de "jefe inmediato" adquiere una dimensión diferente para efectos disciplinarios de la prevista para el cumplimiento de las funciones estrictamente administrativas; explícitamente son de estas últimas especificaciones las encaminadas a concretar la finalidad y el objeto que le concierne al órgano estatal y desde luego, para el logro de tal resultado, es coherente que se establezca una relación jerárquicamente directa entre servidores públicos.
Acorde con lo precedente, aparece razonable complementar la definición de "jefe inmediato" prevista en el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 con la distribución de competencias y grados de jerarquía que estructuralmente se conforman en los organismos y entidades del Estado, pues una apreciación sin reparo de la mentada expresión, daría pie para interpretaciones que desarmonizan con el sentido de la competencia funcional en materia disciplinaria.
El Decreto 1050 de 1968 señaló la integración de la rama ejecutiva del poder público con la Presidencia de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y los Establecimientos Públicos. La dirección de los ministerios corresponde al Ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del Viceministro y del Secretario General. (artículos 1º y 10).
En los ministerios que el gobierno determine habrá un consejo encargado de asesorar al ministro en la formulación, coordinación o ejecución de la política o planes de acción. El consejo superior estará presidido por el Ministro respectivo. Del formará parte el Viceministro, el Secretario General y los gerentes o directores de las entidades adscritas o vinculadas al ministerio y a su seno podrán ser llamados funcionarios de otras reparticiones administrativas lo mismo que técnicos y representantes del sector privado. (Artículo 16).
Para la realización de las actividades de los ministerios se establecieron las unidades, que cumplen funciones de asesoría o coordinación y de operación. Las primeras se denominan oficinas o comités y consejos cuando incluyan personas ajenas a los ministerios; las segundas se conocen como divisiones, secciones y grupos. En algunos ministerios pueden establecerse direcciones generales que a su vez estarán integradas por divisiones o secciones y grupos. Las unidades que se creen para el estudio o decisión de asuntos especiales se denominan comisiones o juntas. En el acto de constitución se señalará, el funcionario responsable del cumplimiento de las actividades que se le asignen, (artículos 10 y 11).
Cada uno de los ministerios tendrá una oficina jurídica o un asesor jurídico según sus necesidades, que en coordinación con la secretaría respectiva de la presidencia de la República, deberá conceptuar sobre los problemas jurídicos relacionados con el ministerio; elaborar o revisar los Proyectos de Ley, Decretos Resoluciones y contratos del mismo; suministrar al Ministerio Público, en los juicios en que esa parte la nación, todas las informaciones y documentos necesarios para la defensa de los intereses del Estado y de los actos del gobierno; informar al ministro y a la secretaría jurídica de la presidencia del curso de dichos juicios; codificar las normas legales relacionadas con el ministerio, y mantener al día la codificación. No obstante que la normatividad precedente, contempla las divisiones, secciones y grupos para las unidades operativas, podría admitirse en el plano estructural el funcionamiento de divisiones, secciones y grupos para las unidades ministeriales que cumplan funciones de asesoría o coordinación. Es así, como en la oficina jurídica pueden funcionar las divisiones, secciones y grupos. (Artículo 17).
Con ocasión de la reforma constitucional de 1991, con fundamento en el artículo 20 Transitorio, se mantuvo la nomenclatura de la estructura administrativa establecida en el artículo 1050 de 1968, aunque para algunas de las entidades y organismos reestructurados no se incluyeron las secciones pero sí la subsecretarias, las direcciones generales y las subdirecciones, conservando la posibilidad de conformar grupos de trabajo.
El Decreto 2162 de 1992 "Por el cual se reestructura el Ministerio de Defensa y otras entidades adscritas o vinculadas al mismo" estableció que la Secretaría General del Ministerio comprende entre otros órganos la Subsecretaría General y al interior de ésta se encuentra la oficina de planeación y la oficina jurídica a la cual pertenece la División de Negocios Generales. Lo anterior conjugando los artículos 3º y 6º. Se infiere entonces, que la subsecretaría general hace las veces de la unidad de asesoría o coordinación, a la cual pertenece la oficina jurídica, que como se anotó puede tener en su conformación las divisiones, secciones o grupos.
Según se advierte en el plenario, al momento de expedirse los actos acusados, en el MINISTERIO DE DEFENSA existía una oficina jurídica dirigida por un jefe (unidad de asesoría o coordinación) a la cual pertenecía el actor en condición de miembro del Grupo Contencioso Constitucional y a su turno, su jefe inmediato era el Coordinador del Grupo. (fl 19 cdno uno).
El Decreto Nro. 590 de 1993, establece las funciones generales de los empleos de la Rama Ejecutiva del poder público y los niveles de acuerdo a tales atribuciones. En ese orden, pertenecen al nivel directivo las de nombrar, remover y administrar el personal de acuerdo con las disposiciones legales, estatutarias y reglamentarias vigentes, función que configura la calidad de nominador; al ejecutivo la atribución de administrar, dirigir, controlar y evaluar el desarrollo de los proyectos, los programas y las actividades de la dependencia y del personal a cargo; al profesional la de coordinar, supervisar y evaluar las actividades y las labores del personal bajo su inmediata responsabilidad; al técnico la de coordinar, supervisar, y evaluar las actividades y las labores del personal bajo su inmediata responsabilidad; a los del nivel administrativo las de coordinar, evaluar y controlar las actividades técnicas o administrativas de una dependencia o grupo de trabajo garantizando la correcta aplicación de las normas y procedimientos. A los empleos del nivel asesor no le atribuye ninguna función relacionada con el personal y por consiguiente, debe entenderse que el jefe inmediato o superior jerárquico de los empleados asesores es el respectivo jefe de la dependencia a la cual estén adscritos. Los empleados del nivel operativo, se caracterizan por el desempeño de actividades manuales o tareas de simple ejecución que sirven de soporte para la realización de las labores de los restantes niveles. (Artículo 2º numeral 6º, 4º numeral 3º, 5º numeral 11, 6º numeral 11, 7º numeral 14).
En concepto de 26 de septiembre de 1996, la Sala de Consulta y Servicio Civil con ponencia del DR. CESAR HOYOS SALAZAR absolvió la solicitud de consulta formulada por el Ministro del Interior en la cual se indagaba respecto de tópicos similares a los que son materia de cuestionamiento, y la respuesta es acogida por la Sala para resolver la controversia por corresponder a una aterrizada lógica jurídica. Para ilustración, se transcriben algunos aspectos:
".......1. ¿ Es válido interpretar que, en todo caso de falta leve, el competente, en única instancia, es el superior inmediato del funcionario?.
.........3 ¿El jefe de la dependencia, o de la seccional o regional, hace relación a las entidades estatales que tienen oficinas desconcentradas?.
........8 ¿Tratándose de grupos de trabajo, dirigidos por un coordinador, de éste se predica la noción de jefe inmediato?
........2. La Sala responde
2.1. En caso de faltas leves, el funcionario competente para investigar y fallar el proceso disciplinario, en única instancia, es el jefe inmediato del servidor público disciplinado.
.........2.3. Por jefe de dependencia se entiende la persona que ejercer el empleo superior de nivel directivo, o ejecutivo, o profesional, o técnico, o administrativo dentro de la respectiva unidad operativa de la estructura administrativa del organismo o entidad del Estado, verbi gratia: ministro, director, jefe de división, jefe de sección o jefe de grupo.
..........2.8. El coordinador de un grupo de trabajo no es jefe inmediato de los empleados que lo conforman. El jefe inmediato de cada uno de estos empleados es el funcionario que ocupa el cargo de nivel directivo, ejecutivo, técnico o administrativo de la unidad operativa a la cual esté adscrito el empleo que desempeñan".
De lo expuesto, se aprecia que no estuvieron desatinadas las instrucciones dadas en la CARTILLA GUIA PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, la cual aunque no tiene poder vinculante porque el establecimiento de reglas de competencia no es delegable a un compendio de esta naturaleza, no se apartó de la realidad cuando estableció que para efectos del inciso 1º del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, se entendía como jefe inmediato del investigado, aquel que dentro de la estructura orgánica de la unidad, dependencia o repartición, sea el inmediato superior, responsable directo de su empleo, dirección, control y progreso, y que por lo tanto, en la Secretaría General del Ministerio son superiores jerárquicos los que ocupen cargos hasta el nivel de jefe de oficina o de división. (fl 120 cdno uno). Conclúyese que el reparo por incompetencia funcional no está llamado a prosperar.
Atendiendo que la censura formulada por la parte actora se centró en la incompetencia funcional y ningún sustento jurídico y probatorio se efectuó en el libelo y en el transcurso de la actuación con miras a enfocar con claridad suficiente, aspectos de hecho configurativos presumiblemente en causales de justificación, como la exagerada asignación de expedientes para fallo, la falta de conocimiento de la fecha para audiencia de conciliación, la inocuidad de la inasistencia en los efectos del proceso y el error en que se incurrió en el proceso disciplinario en la indicación del Distrito Judicial donde se llevaría a cabo la diligencia, tales extremos no serán analizados, imponiéndose en consecuencia, la denegatoria de las súplicas de la demanda.
Discutida y aprobada en sesión del día.

References: Resolución 
 artículo 61
 artículo 61
 Resolución 
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 27
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 63
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 20
 artículo 1050
 artículo 61