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Parecer sobre as iniciativas legislativas para aprovação da Lei da Água. Parecer da Associação Água Pública - PDF
Parecer sobre as iniciativas legislativas para aprovação da Lei da Água. Parecer da Associação Água Pública
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Alfredo Ferrão Canto
1 Associação Água Pública Parecer sobre as iniciativas legislativas para aprovação da Lei da Água Com base nos Projectos de Lei 51/X, apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD, 104/X, apresentado pelo Grupo Parlamentar do CDS-PP e 119/X apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP e nas Propostas de Lei 19/X e 22/X apresentadas pelo Governo Ver também: e Parecer da Associação Água Pública Organização do parecer Estão formalmente presentes a discussão quatro textos de Lei da Água, um dos quais (proposto pelo actual Governo) decomposto em dois diplomas, 19/X e 22/X. Para efeitos desta análise tratam-se conjuntamente os projectos 51/X, apresentado pelo PSD e 104/X, apresentado pelo CDS, que são assumidamente idênticos, e as propostas 19/X e 22/X do Governo PS que têm a mesma base, divergindo nalgumas questões de detalhe e redacção e, essencialmente, na ordenação. Designaremos esta concepção por Lei Quadro, designando por Lei de Bases o projecto 119/X do PCP, que é completamente distinto desses. O parecer divide-se em 4 pontos, comparando-se no primeiro cada uma das concepções, no prisma das prioridades na afectação da água, realçando separadamente no segundo e no terceiro alguns tópicos de cada um desses projectos e traçando no último as conclusões. Utiliza-se como referência da Lei Quadro as propostas 19/X e 22/X do Governo (cronológicamente a versão mais recente dos três diplomas semelhantes). Incluem-se como anexos uma análise detalhada das propostas do Governo, do PSD e CDS-PP (anexo I) incluindo tabelas de equivalência entre os articulados dessas iniciativas (anexo II) e uma nota sobre o enquadramento legislativo em que se insere a nova Lei da Água (anexo III). O índice insere-se na última página do documento. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 1
2 1. HIERARQUIA Todos os diplomas definem as prioridades em caso de conflito de utilizações ou de escassez. Define-se o critério de tomada de decisão do que é mais e menos importante em situações de conflito, seja para efeitos de licenciamento, seja em casos de indisponibilidade temporária de água. Que se sacrifica e que se previligia, se não é possível satisfazer todas as necessidades, ou todos os pedidos? Quem e como decide? Essa definição é, por isso, a imagem mais sucinta e objectiva da concepção de cada projecto. Corresponde a dois artigos interligados na Lei Quadro 22X artigos 61 e 58 e três na Lei de Bases 119/X, artigos 9, 45 e 23. Transcrevem-se abaixo. a) Lei Quadro (22X) Artigo 61 - Ordem de preferência de usos 1. No caso de conflito entre diversas utilizações do domínio público hídrico são seguidos os critérios de preferência estabelecidos no Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, sendo em qualquer caso, dada prioridade à captação de água para abastecimento público face aos demais usos previstos, e em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável, sem prejuízo da protecção dos recursos hídricos. 2. Ao ponderar a situação de conflito referida no n.º 1, são considerados, não só os novos pedidos de títulos de utilização, como os títulos de utilização em vigor, que possam ser revogados. 3. Em caso de declaração de situação de escassez, a ordem de prioridade referida nos números anteriores pode ser alterada pela Administração da Região Hidrográfica, ouvido o Conselho de Região Hidrográfica. 4. São consideradas como utilizações principais do domínio público hídrico as referidas no artigo 58º, e como complementares todas as restantes. (22X) Artigo 58º Utilizações do domínio público sujeitas a concessão Estão sujeitas a prévia concessão as seguintes utilizações privativas dos recursos hídricos do domínio público: a) Captação de água para abastecimento público; b) Captação de água para rega de área superior a 50ha; c) Utilização de terrenos do domínio público hídrico que se destinem à edificação de empreendimentos turísticos e similares; d) Captação de água para produção de energia; Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 2
3 e) Implantação de infra-estruturas hidráulicas que se destinem aos fins referidos nas alíneas anteriores. b) Lei de Bases (119/X) Artigo 9º - Princípio da Proporcionalidade As opções sobre o acesso e uso da água respeitam a hierarquia de utilizações segundo a maior necessidade, a segurança e o princípio da proporcionalidade, nos seguintes termos: a) A equidade de distribuição dos benefícios da água; b) As decisões sobre a água são do interesse comum, pelo que os órgãos de consulta e os processos de participação devem ser abrangentes de todos os cidadãos. (119/X) Artigo 45 - Hierarquia 1- Os critérios de autorização de utilização da água e as condicionantes impostas, designadamente em função da situação hidrológica e do estado de qualidade do meio receptor, assim como restrições temporárias ou permanentes de utilização da água ou dos terrenos do domínio público hídrico, terão em conta a seguinte hierarquia: a) A segurança de pessoas e bens face a desastres de causas naturais ou antrópicas, incluindo a extinção de incêndios, a segurança em relação a inundações, arrastamento pelas águas, erosão e acidentes de poluição; b) A utilização domiciliária de água com qualidade adequada e a disponibilidade de água potável em fontes, fontanários e chafarizes públicos; c) A saúde pública; d) A segurança de rendimentos de trabalho dependentes do acesso à água; e) A sobrevivência de animais de criação doméstica e em vida selvagem assim como de árvores e outras plantas com períodos longos de substituição; f) A segurança relativamente a contaminação ou sobre-exploração de aquíferos e à eutrofização ou degradação da qualidade das albufeiras; g) A capacidade de depuração do meio hídrico e a qualidade física, química e biológica da água e a manutenção de caudais ecológicos; h) A manutenção de reservas que assegurem estas funções durante o período de estiagem e em caso de seca prolongada. 2- As funções protegidas da água têm prioridade sobre outras funções ou utilizações. 3- Os critérios de hierarquização de autorização de outras utilizações da água poderão ter variações espaciais, e serão submetidos à aprovação da Assembleia da República para cada região hidrográfica. (119X) - Artigo 23º - Funções Protegidas 1. No âmbito das funções sociais, ecológicas e económicas da água, são funções protegidas: a) As funções da água circulante relevantes para o adequado funcionamento dos ciclos bio-geo-químicos da natureza, com ênfase para os processos biológicos, os ciclos do oxigénio, do fósforo, do azoto e do carbono, assim Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 3
4 como a manutenção dos teores de humidade do solo e a capacidade de depuração do meio hídrico, garantindo como primeira prioridade a sanidade ambiental e a segurança sanitária da utilização humana da água e em segunda as condições adequadas aos ecossistemas aquáticos e associados; b) As funções essenciais à vida e saúde humana, com ênfase para o abastecimento de água em quantidade e qualidade adequada ao consumo humano e higiene pessoal, a disponibilização de fontes públicas, fontanários e chafarizes, os sistemas de abastecimento público, de drenagem e tratamento de águas residuais e de águas pluviais; c) As reservas estratégicas de água doce, com ênfase para a qualidade da água nos sistemas aquíferos e para a qualidade e adequado funcionamento da rede fluvial, dos percursos de escoamento e dos reservatórios naturais e artificiais; d) Os ecossistemas aquáticos e associados, com ênfase para a recuperação das condições adequadas ao repovoamento pelas espécies piscícolas mais sensíveis e espécies migratórias, para a sua diversidade e valorização; e) As fontes e nascentes naturais de água própria para consumo humano, assim como as instalações de acesso público a essas águas, incluindo servidões e fontanários; f) Os sistemas aquíferos, ou parte de sistema, produtores de água que, pelas suas características químicas sejam reconhecidos como recurso hidromineral ou pela sua temperatura, como recurso geotérmico; g) As funções directamente relacionadas com o direito ao trabalho, e designadamente o direito dos trabalhadores à utilização gratuita da água como recurso de produção; h) As utilizações públicas da água e do domínio público hídrico; i) As funções da água como recurso económico estruturante, e designadamente a segurança da continuidade de utilização adequada a longo prazo; j) A utilização da água na produção de bens materiais por processos produtivos harmoniosos com os processos naturais, particularmente a agricultura biológica, as práticas agrícolas ambientalmente sãs e outras actividades produtivas, tradicionais ou inovadoras, que contribuam para um uso adequado da água e do solo na produção e para o combate à desertificação. Sublinha-se que, exceptuando o abastecimento público (e não é a mesma coisa captação para abastecimento público e utilização domiciliária de água com qualidade adequada e a disponibilidade de água potável em fontes, fontanários e chafarizes públicos ) os critérios de prioridade são incompatíveis, não só em situação de seca grave, como em situação normal. Difícilmente a segunda condição da Lei Quadro em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável será interpretada no sentido de qualquer das prioridades estipuladas pela Lei de Bases na definição de hierarquias. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 4
5 Por outro lado, se a Lei Quadro considera como utilizações principais as mais sôfregas utilizações da água e como complementares todas as outras, as funções protegidas da Lei de Bases estão liminarmente condenadas, assim como todas as utilizações de menor envergadura, que regadios de 50 hectares! Mas o inverso não é verdadeiro, isto é, previlegiando a hierarquia da Lei de Bases, sobra muita água para as utilizações mais sôfregas mas não são maximizadas. Outro contraste é a construção de empreendimentos turísticos no domínio público hídrico, principal na Lei Quadro, em oposição com a Lei de Bases, que estipula no artigo 44 Sendo a figura de domínio público hídrico e a sua delimitação baseada na garantia da funcionalidade da fase líquida do ciclo hidrológico e das funções da água, a sua ocupação ou qualquer tipo de utilização só é admissível se, pelas suas características próprias e tipologia não for exequível fora do domínio público, ficando sujeita à verificação de que não são perturbadas essas condições de funcionalidade, ou que são repostas de forma equivalente ou melhor que a anterior A Lei Quadro usa o critério de rentabilidade económica e da maior dimensão, a Lei de Bases o princípio da proporcionalidade, a maior necessidade, critérios humanos e ecológicos. Tem de haver escolhas. E a pergunta principal é esta: O que escolhemos? Que prioridades escolheríamos em caso de ser nossa a decisão? Essa escolha implica a opção definida por uma ou outra das concepções, que se excluem. Porque se qualquer das Leis é muitíssimo mais abrangente, esta hierarquização molda qualitativamente cada uma delas. E não é possível alterar nem uma nem outra de forma a inverter radicalmente a valorização que lhe está subjacente. 2. DESTAQUES LEI QUADRO Faz-se uma análise detalhada das propostas do Governo no anexo I, sintetizando-se aqui apenas alguns tópicos. A extensão do documento não corresponde a profundidade nem qualidade técnica, e uma parte significativa do texto tem principalmente a função de papel de embrulho, Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 5
6 simulando a transposição da Directiva Quadro da Água que lhe serve de pretexto através da cópia deturpada de muito do articulado cuidadosamente expurgado de afirmações concretas e vinculativas, e remetendo para legislação posterior, a elaborar pelo Governo, não só toda a implementação efectiva da DQA como definições cruciais para os direitos de uso da água e do solo, públicos e propriedade de particulares. A essência da Lei Quadro reduz-se aos artigos 3º, 5º, 7º, 9º, 19º e 29º da proposta de lei 19/X e aos artigos 1º, 2º, 13º, 54º a 79º (capítulos V, VI e VII) e 94º da proposta de lei 22/X, que se destinam a alterar a legislação actual para instituir um mercado da água e dos terrenos do domínio público hídrico. Destacam-se alguns dos pontos mais gravosos: Transfere bens do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado, revogando a legislação que o define e subtraindo coisas na nova listagem. Os portos, por exemplo, que são domínio público desde o codex justiniano, do século VI, deixam assim de ser domínio público e tornam-se mercadorias que o Governo pode vender, em lotes de construção ou incorporados no capital social de uma Administação de Portos SA (19/X Art 3, 5, 7) ; O Governo passa a ter completa arbitrariedade para, a qualquer momento, passar bens do domínio público para o seu património privado (19/X Art 19) Institui taxas para utilizar a água ou terrenos do domínio público hídrico, e ainda para utilizar águas privadas. O Governo legislará sobre o regime de taxas, que têm a forma de um preço e revertem para a entidade licenciadora. (22/X - Arts 54 a 74) As licenças de degradação da água e as concessões são transacionáveis (22/X - Art 68) Mantém a água subterrânea como privada exclusivamente para faciitar o regime de comercialização, mas reserva-se autoridade absoluta sobre a autorização ou não do seu uso pelo proprietário e cobra taxas pela sua captação. A GESTÃO (não apenas a utilização ) do domínio público hídrico pode ser concessionada a privados, que passam a exercer as competências do Estado em licenciamento, fiscalização, cobrança e encaixe das taxas. O prazo da concessão pode atingir 75 anos. (19/X, Art 9 e 22/X Art 72, Art 64; Art 66 e Art 13). Os instrumentos económicos são utilizados ao contrário como um preço da autorização de degradar a água, revertendo para a entidade licenciadora pública ou Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 6
7 privada, e funcionam assim como incentivo ao licenciamento desregrado da degradação da água ao invés de ser aplicados como instrumento dissuasor. Institui tarifas obrigatórias para o abastecimento e saneamento domésticos.. Nivela os preços da água de abastecimento pelo preço mais alto, estipulado a obrigatoriedade de os utilizadores domésticos garantirem lucros das concessionárias. O Governo passa a impôr às Autarquias o tarifário, impedindo tarifas sociais, e, decorrentemente, os serviços gratuitos, como as fontes públicas e fontanários. Todos os serviços públicos de água que incluem a utilização de equipaments públicos, como canais ou albufeiras, passam a ser sujeitos a tarifa. Não é reconhecido, em ponto algum, o direito das pessoas à água, mas a obrigatoriedade de proporcionarem lucro às empresas. (22/X - Art 78) O Governo atribui-se competências Autárquicas no abastecimento de água e saneamento, na elaboração dos PDM e noutros instrumentos de ordenamento do território, e competências legislativas da Assembleia da República, designadamente através de planos que são verdadeiras peças legislativas, e incorporando uma ilimitada autorização legislativa que abrange práticamente toda e qualquer revogação ou decreto que o Governo pretenda fazer no domínio da água, num período assaz longo. A água e o domínio público hídrico são tratados exclusivamente como mercadoria e numa óptica de maximização das vendas e todas as alterações à legislação vigente se orientam para a instituição de monopólios regionais da água, do domínio público hídrico e das praias concessionados a muito grandes grupos económicos. 3. DESTAQUES LEI DE BASES A Lei de Bases recupera e clarifica o conceito de domínio público hídrico. Integra nele as águas subterrâneas, delimitando ao mesmo tempo as funções de licenciamento e fiscaização no âmbito da água ao domínio público e a algumas parcelas privadas, claramente delimitadas que incluem as áreas ameaçadas pelas cheias ou pelo mar. Para as utilizações privadas da água substitui o actual regime de licenças e concessões de captação, rejeição, etc. por um sistema unificado de autorização de utilização, emitido ao utilizador e que abrange todo o circuito da captação à rejeição. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 7
8 Este regime permite definir troços públicos e troços privados de circulação da água, e demarcar claramente as responsabilidades do utilizador das do Estado, condicionando também o direito de captação ao cumprimento das condições de rejeição, e inclusivamente introduzir alguma contenção à poluição difusa. Estipula a regulamentação específica de cada tipologia de utilização da água, a fim de compatibilizar os requisitos com o regime de licenciamento, disciplinar o uso da água, e evitar a arbitrariedade nas autorizações de utilização Destaca a protecção das utilizações públicas da água que não são passíveis de ser produzidas pelo mercado. Transpõe os direitos constitucionais, mais directamente relacionados com a água, instituindo: Direito à água para beber, para confecção de alimentos e higiene; Direito à segurança; Direito ao ambiente; Utilização da água como factor de produção; Direito à compensação; Acesso ao direito; Direito de participação; Direito de informação; Direito de associação Incorpora vários mecanismos para combater a actual prática de incumprimento legislativo, reforçando as formas de responsabilização dos particulares e da Admiistração e de recurso aos tribunais, concentrando os instrumentos económicos de sançao nas utilizações ilegais da água e aliviando as que actuam dentro das normas. Institui a Alta Autoridade da Água, dependente da Assembleia da República e com forte participação autárquica, com atribuições de promoção da participação pública, provedoria dos cidadãos, assessoria da AR na fiscalização do Governo, concertação e auscultação de associações e outras organizações de cidadãos. Estipula a elaboração do Código da Água e a revisão, reorganização e compatibilização.da legislação relacionada com a água. 4. CONCLUSÕES A Lei Quadro, em qualquer das suas versões, não parece ter condições para alicerce de uma nova Lei da Água. A única parte realmente consistente é o corpo central exclusivamente orientado para a mercantilização da água e formação de monopólios, que se resume aos artigos acima listados. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 8
9 Nada impede o Governo de instituir de imediato as ARH e a ANA, nem de delegar competencias nos organismos que entender tem competência para definir como entender a orgânica do Ministério, e suporte no DL 70/90 para os órgãos que pretende criar, assim como nada impede de iniciar os planos e programas de medidas. Todo o resto do projecto é um vazio, que remete para legislação posterior, que parece ser em grande parte de competêcia relativa da Assembleia da República, ou seja, está a Lei por fazer. E parece improvável que alguém a consiga fazer nessa base, tendo em vista que o presente documento se iniciou em E não é possível porque o corpo central é incompatível com a protecção da água e os direitos das pessoas; nem é conciliável com a Directiva Quadro da Água da UE, nem com a Constituição Portuguesa. Nem o melhor cientista, nem o melhor jurista consegue fazer essa quadratura do círculo. A Directiva Quadro impõe prazos muito difíceis de cumprir e resultados mensuráveis, de qualidade da água e do estado dos ecossistemas. É muito fácil de demonstrar que a Lei Quadro, ao contrário de transpôr a DQA, a distorce e a viola, e que torna completamente impossível cumpri-la. A Lei de Bases do PCP não é, também, uma lei pronta. Qualquer Lei da Água precisa de ser sujeita a um processo de participação muito alargado, e acolher contribuições de áreas muito distintas, e gera um volume significativo de diplomas filhos, para além da regulamentação. Mas, após ser burilada nesse processo, tem todas as condições para ser uma boa Lei da Água. É uma concepção moderna, que faz um casamento particularmente conseguido de todos os novos requisitos ambientais, de protecção da qualidade da água, de participação pública, dos direitos constitucionais e até, dos instrumentos económicos, com o direito clássico português da água, exigindo uma quantidade mínima de alterações ao direito vigente, tem em Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 9
10 conta a relação tradicional com a água e não choca na sua aplicação o sentido de justiça cultural em relação à água. É técnica e científicamente muito avançada, ao contrário da Lei Quadro, e cria de facto as condições para cumprimento da Directiva Quadro da Água. Assegura simultâneamente, no âmbito da água, o cumprimento das directivas europeias sobre participação pública e a Convenção de Aahrus e prepara já o suporte às novas directivas em elaboração sobre águas subterrâneas e minimização dos efeitos de cheias e de secas. Sobretudo, os mecanismos incorporados para impedir o incumprimento legislativo, reputado como a principal praga da legislação sobre ambiente em Portugal, podem contribuir fortemente para que a legislação da água deixe de ser apenas papel inútil. Assim, parece que uma Lei da Água se deveria basear neste projecto. E para haver mais alternativa seria necessário fazer um outro de raiz. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 10
11 ANEXO I - Projectos do PSD e do CDS e propostas do Governo PS Aspectos gerais Os projectos 51/X, apresentado pelo PSD e 104/X, apresentado pelo CDS, são assumidamente idênticos, com a única diferença de o primeiro incluir uma série de anexos que não trazem ao diploma qualquer valor acrescentado. A proposta do Governo PS tem a mesma base, é na substância a mesma proposta, divergindo nalgumas questões de detalhe ou redacção e essencialmente na ordenação, retomando a organização apresentada pelo Governo PSD/CDS em Dezembro de 2003, que separava o Título II Titularidade dos Recursos Hídricos dos actuais diplomas PSD e CDS num diploma independente. e introduzindo outras alterações na ordenação do articulado. Trata-se incontestávelmente de mais uma versão, não só do mesmo documento como do mesmo ficheiro. Também a génese das propostas é idêntica cada uma é a proposta do Governo em exercício de funções, e o diploma agora apresentado pelo PSD e CDS já era conhecido desde Dezembro de 2004, data em que foi disponibilizado na página do Governo na internet. Esta génese comum marca significativamente as propostas, que atribuem ao Governo um papel práticamente exclusivo nas decisões sobre a água, eclipsando a Assembleia da República, as Autarquias e os Tribunais. O único objectivo destes projectos é permitir ao Governo a instituição de um mercado monopolista para entrega a grandes transnacionais da exploração comercial da água, energia e portos portugueses. Mostra-se adiante o processo, identificando-se os artigos que o instituem. Todo o restante articulado das propostas é papel de embrulho de má qualidade, que cumpre a função de ocultar esse móbil, simulando em simultâneo a transposição da Directiva Quadro da Água e preparando uma autorização legislativa e executiva ilimitada para o Governo concluir o negócio. Dilui-se a diferenciação entre domínio público e propriedade patrimonial do Estado, assim como a declaração de interesse público e a reversibilidade da mesma. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 11
12 É assim alargado o âmbito de decisão a arbitrária do Governo na transferência de coisas 1 do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado e para a sua alienação sequente e arrendamento por períodos muito longos, abrindo também o campo à imposição desregulamentada de servidões administrativas e condicionantes de vária ordem ao uso da propriedade privada de particulares. Não são reconhecidos quaisquer direitos de uso de particulares sobre as coisas incorporadas na designação generica, elástica e sem suporte jurídico de domínio hídrico, expoliando simultâneamente aos cidadãos os direitos em relação ao domínio público, assim como da sua propriedade privada. É instituído um sistema de concessão a longo prazo e em regime de monopólio da exploração comercial das águas públicas e privadas e terrenos associados em regiões hidrográficas e instituindo um sistema de licenças, taxas e tarifas que subordina ao concessionário todas as utilizações públicas e privadas da água e dos terrenos associados. Esses diplomas não transpõem a Directiva Quadro da Água, que apenas lhes serve de pretexto, e contribuem, pelo contrário, para impossibilitar o seu cumprimento. Violam, simultâneamente, os direitos constitucionais dos portugueses. Para efeitos desta análise não entramos em consideração com as diferenças entre esses diplomas (irrelevantes face ao que é comum) referindo-se apenas o articulado das propostas do Governo e apresentando-se no Anexo II duas tabelas de correspondência entre a numeração do articulado dessas propostas com as do PSD e CDS. A essência das propostas O coração destas propostas centra-se nos artigos 3º, 5º, 7º, 9º, 19º e 29º da proposta de lei 19/X e nos artigos 1º, 2º, 13º, 54º a 79º (capítulos V, VI e VII) e 94º da proposta de lei 22/X do Governo. a) transferência do domínio público para propriedade privada do Estado O projecto de lei 19/X é apresentado como ordenação da legislação existente, tentando fazer passar despercebidas alterações de fundo. 1 Usamos a designação coisas no sentido legal, designadamente no código civil, o direito das coisas, evitando-se a designação de bens que na linguas latinas é frequentemente confundida com coisas apropriáveis ou, por vezes com propriedade transacionável. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 12
13 Mas nos artigos 3º, 5º e 7º (domínio público hídrico) são subtraidas coisas 2 ao domínio público, transferindo-as subreptíciamente para o património privado, isto é, comerciável, do Estado 3. Por exemplo, os portos e cais, incluidos no domínio público hídrico pelo menos desde o século VI e explícitamente referidos na lei de 1919 e em diversos diplomas posteriores 4, são passados assim para a propriedade privada do Estado. As praias são outro dos desaparecimentos de importância social relevante. Assim, coisas que estatutáriamente são preservadas no direito nacional para servirem um objectivo de interesse de todos e cuja utilização era direito comum, passam a ser bens de negócio, com a vantagem acrescida de que não tendo preço atribuído, por pertencerem ao domínio público, as entradas no orçamento de Estado que provenham da sua alienação ou arrendamento não correspondem a abate contabilístico, não é controlado o empobrecimento comum dos portugueses que significam. Pretende-se continuar estas transferências, pois o artigo 19º permite ao Governo passar quaisquer bens do domínio público para a sua propriedade patrimonial num processo sumário e sem quaisquer restrições efectivas. O artigo 9º estipula ainda que a gestão de bens do domínio público hídrico pode ser desenvolvida por entidades de direito privado. A proposta de lei 19X permite assim ao Governo acabar gradualmente com o domínio público hídrico, inalienável, imprescritível e impenhorável prescrevendo parte e passando o restante a arrendável e prescritível, naturalmente para o alienar e penhorar... b) Privação do acesso à água A proposta 22X faz uma outra diluição do domínio público, explícita logo no o número 1 do artigo 2º - âmbito que faz incidir todo o conteúdo da lei, que inclui licenciamento 2 Usamos a designação coisas no sentido legal, designadamente no código civil, o direito das coisas, evitando-se a designação de bens que na linguas latinas é frequentemente confundida com coisas apropriáveis ou, por vezes com propriedade transacionável. 3 Ver o artigo 1 do Decreto n.º 5787 IIII, de (Lei da Água); ver o domínio público nos diplomas revogados, e ainda no Codex Justiniano do século 6º... 4 Note-se que a enumeração das coisas que constituem o domínio público hídrico é mais extensa noutros diplomas que na lei de 1919, data em que o domínio público das obras públicas não era posto em dúvida e todas as obras públicas, assim como os terrenos expropriados por interesse público, são também, desta forma enganosa, privatizadas. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 13
14 e taxas de utilização, indiscriminadamente sobre domínio público, propriedade patrimonial do Estado e propriedade privada de particulares, sejam águas ou terrenos. É, no mínimo, muito dúbio este tratamento, sobretudo no contexto em que se insere, de regulamentos múltiplos e mutantes, estipulados pelo próprio Governo que vai arbitrando as suas atribuições e o seu grau de intromissão na gestão e imposição de condicionantes ao uso da proriedade privada de particulares. Tem de se chegar ao Artigo 54º para encontrar a expressão dessa autoridade do Estado: as actividades que tenham um impacte significativo no estado das águas só podem ser desenvolvidos desde que ao abrigo de título de utilização emitido nos termos e condições previstas nesta lei e em normas a aprovar Os Artigos 57º, 58º e 59º distinguem três diferentes tipos de títulos de utilização, licença, concessão e autorização, aplicando-se as duas primeiras a acções no domínio público e a terceira a acções no domínio privado. A concessão tem um estatuto muito especial, que se refere adiante, podendo o concessionário assumir a autoridade do Estado sobre os outros utilizadores da água, das margens e dos leitos. Na prática, a licença e a autorização têm regimes muito semelhantes, isto é, é práticamente indiferente, para o utilizador, se as águas e terrenos são dominio público ou se formalmente lhe é atribuído direito de propriedade sobre essas coisas e, designadamente, pode ser-lhe negada autorização para captar as suas águas subterrâneas (pontos 2 e 4 do Artigo 59º) O ponto 2. do artigo 62º - Regime das Autorizações obriga ao pagamento de uma taxa pela utilização da propriedade privada de particulares: Por força da obtenção do título de utilização, e do respectivo exercício, é devida uma taxa de recursos hídricos pelo impacte negativo da actividade autorizada nos recursos hídricos. Os artigos 63º e 64º estipulam também o pagamento de taxas para os regimes de licença e de concessão, respectivamente. O O Artigo 74º sublinha novamente que é aplicável uma taxa de recursos hídricos (com regras a definir pelo Governo) a: a) à utilização privativa de bens do domínio público hídrico e b) às actividades susceptíveis de causarem um impacte negativo significativo no estado de qualidade ou quantidade de água, incluindo pois neste segundo ponto a utilização da propriedade privada dos particulares. No quadro I listam-se as actividades sujeitas a título de utilização tal como são estipuladas nos termos dos artigos 57º, 58º e 59º. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 14
15 QUADRO I - Conceito de utilização Artigo 58º - Utilizações do domínio público sujeitas a concessão Captação de água para abastecimento público; Captação de água para rega de área superior a 50ha; Utilização de terrenos do domínio público hídrico que se destinem à edificação de empreendimentos turísticos e similares; Captação de água para produção de energia; Implantação de infraestruturas hidráulicas que se destinem aos fins referidos nas alíneas anteriores. Artigo 57º - Utilizações do domínio público sujeitas a licença A captação de águas; A rejeição de águas residuais; A imersão de resíduos; A ocupação temporária para a construção ou alteração de instalações, fixas ou desmontáveis, apoios de praia ou similares e infra-estruturas e equipamentos de apoio à circulação rodoviária, incluindo estacionamentos e acessos ao domínio público hídrico; A implantação de instalações e equipamentos referidos na alínea anterior; A ocupação temporária para construção ou alteração de infra-estruturas hidráulicas; A implantação de infra-estruturas hidráulicas; A recarga de praias e assoreamentos artificiais e a recarga e injecção artificial em águas subterrâneas; As competições desportivas e a navegação, bem como as respectivas infra-estruturas e equipamentos de apoio; A instalação de infra-estruturas e equipamentos flutuantes, culturas biogenéticas e marinhas; A sementeira, plantação e corte de árvores e arbustos; A realização de aterros ou de escavações; Outras actividades que envolvam a reserva de um maior aproveitamento desses recursos por um particular e que não estejam sujeitas a concessão; A extracção de inertes; Outras actividades que possam pôr em causa o estado dos recursos hídricos do domínio público e que venham a ser condicionadas por regulamentos anexos aos instrumentos de gestão territorial ou por regulamentos anexos aos planos de gestão da bacia hidrográfica. Artigo 59º - Utilização de Recursos Hídricos Particulares Realização de construções; Implantação de infraestruturas hidráulicas; Captação de águas; Outras actividades que alterem o estado das massas de águas ou coloquem esse estado em perigo, para além das referidas no número seguinte. Rejeição de águas residuais; Imersão de resíduos; Recarga e injecção artificial em águas subterrâneas; A extracção de inertes; Os aterros e escavações. Todos os mecanismos de protecção das águas estipulados nas propostas de Lei do Governo PS, do PSD e do CDS se resumem a este: Emissão (ou recusa) de títulos de utilização para as acções acima listadas, a cobrança de taxas aos titulares, fiscalização e aplicação de coimas em caso de ser descoberto incumprimento. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 15
16 O Governo tem arbitrariedade para escolher quem e como usa a água e os solos associados, e não é reconhecido aos particulares nenhum direito ou forma de defesa em caso de lhe ser recusado o título de autorização, ou de serem afectados, ou postos em risco, pelo título concedido a outro. O artigo 61 ordem de preferência de usos faz luz sobre os critérios desse governo absoluto da água: 1. No caso de conflito entre diversas utilizações do domínio público hídrico são seguidos os critérios de preferência estabelecidos no Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, sendo em qualquer caso, dada prioridade à captação de água para abastecimento público face aos demais usos previstos, e em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável, sem prejuízo da protecção dos recursos hídricos. 2. Ao ponderar a situação de conflito referida no n.º 1, são considerados, não só os novos pedidos de títulos de utilização, como os títulos de utilização em vigor, que possam ser revogados. 3. Em caso de declaração de situação de escassez, a ordem de prioridade referida nos números anteriores pode ser alterada pela Administração da Região Hidrográfica, ouvido o Conselho de Região Hidrográfica. 4. São consideradas como utilizações principais do domínio público hídrico as referidas no artigo 58º, e como complementares todas as restantes. (ver 1ª coluna do Quadro I) Significa portanto este artigo que, exceptuando a captação para abastecimento público (que não inclui as fontes públicas e o auto-abastecimento) todos os usos públicos e particulares da água, todas as suas funções sociais e ecológicas, são cancelados para assegurar a rega de áreas superiores a 50ha, os empreendimentos turísticos e similares e a produção hidroeléctrica. E ainda, que o critério de selecção entre os restantes funções é exclusivamente de rentabilidade económica. Este artigo é o melhor exemplo da concepção subjacente aos projectos dos Governos. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 16
17 Mas os critérios de atribuição de títulos de utilização são simultâneamente condicionados pelo estipulado no artigo 9º - Administrações de Região Hidrográfica que cria esses órgãos (ARH) com estatuto de institutos públicos, dotando-os, entre outras, de competências de decidir sobre a emissão e emitir os títulos de utilização dos recursos hídricos e fiscalizar essa utilização, aplicar o regime económico e financeiro nas bacias hidrográficas da área de jurisdição, pronunciar-se sobre os montante dos componentes da taxa de recursos hídricos e arrecadar as taxas. E ainda A ARH dispõe de receitas próprias, que cobrem pelo menos dois terços das despesas totais (...), e que são emergentes nomeadamente da taxa de recursos hídricos, da cobrança de coimas, (...). A decisão em concreto da autorização de utilização privativa da água em actividades susceptíveis de causarem um impacte negativo significativo no estado de qualidade ou quantidade de água é pois tomada por uma entidade cuja sobrevivência e o próprio pagamento dos salários depende das taxas cobradas em razão do impacte negativo significativo do que autoriza. Bom de ver é a orientação forçada das ARH para promover esse tipo de utilizações perniciosas da água e do domínio público hídrico, poupando o mais possível nas atribuições que exigem recursos e dão despesa, nomeadamente toda a protecção de pessoas e bens, dos ecossistemas e do bom funcionamento e qualidade da água, que nem sequer são explícitas, e muito menos prioritárias, no regime desta lei. E aqui está a aplicação de um incentivo económico efectivo... na distruição célere das funções da água e na garantia de violação da Directiva Quadro Europeia! Mas o coração das propostas não fica por aqui. c) Constituição de Senhorios e Feudos As concessões, para além de se sobreporem a todos os usos e funções da água, têm uma abrangência muito mais vasta do que o artigo 58º poderia fazer crer. O artigo 64 estipula, no ponto 2 A concessão confere ao seu titular o direito de utilização exclusiva, para os fins e com os limites estabelecidos no respectivo contrato, dos bens objecto de concessão, o direito à utilização de terrenos privados de terceiros para realização de estudos, pesquisas e sondagens necessárias, mediante indemnização dos prejuízos causados, e ainda, no caso de ser declarada a utilidade pública do aproveitamento, o direito de requerer e beneficiar das Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 17
18 servidões administrativas e expropriações necessárias, nos termos da legislação aplicável e no ponto 5 que o prazo da concessão pode ser de 75 anos. Diz o ponto 1.7 do artigo 9º: Podem ser delegadas total ou parcialmente pela ARH (...) nas Associações de Utilizadores e em Concessionários de utilização de recursos hídricos, poderes para elaboração e execução de Planos Específicos de Águas ou para a elaboração e execução de Programas de medidas previstas nos artigos 29.º e 31.º o artigo 13º estipula que Nas áreas do domínio público hídrico afectas às administrações portuárias, a competência da ARH para licenciamento e fiscalização da utilização dos recursos hídricos considera-se delegada na administração portuária com jurisdição no local (não é mencionado na lei, mas lembra-se que as administrações portuárias são Sociedades Anónimas) e o artigo 72 - Empreendimentos de Fins Múltiplos determina: As infra-estruturas hidráulicas públicas de âmbito regional ou nacional, concebidas e geridas para realizar mais do que uma utilização principal, são consideradas como empreendimentos de fins múltiplos. (...) 3. Pelas normas a aprovar nos termos do n.º 2 do artigo 98.º, deve ser estabelecido o regime económico e financeiro, bem como as condições em que são constituídos e explorados por entidades públicas ou privadas, os empreendimentos de fins múltiplos, de acordo com os seguintes princípios: (...) b) São administrados pela entidade exploradora do empreendimento os bens do domínio público hídrico afectos ao empreendimento, podendo ser transmitidos a esta entidade, pelo contrato de concessão, total ou parcialmente, as competências para licenciamento e fiscalização da utilização por terceiros de tais recursos hídricos públicos; e no artigo 76 A taxa é cobrada pelas autoridades licenciadoras Verifica-se portanto que através das concessões e delegações são transferidas para muito grandes empresas monopólios regionais que incluem não apenas a utilização privativa para determinado fim, mas a exploração comercial das grandes infraestruturas públicas como os portos e as albufeiras de fins múltiplos e o governo de todas as utilizações da água e do domínio público hídrico na região abrangida. Esses senhores pagam uma renda ao Estado, mas são beneficiários das taxas de todos os outros utilizadores e decidem ainda quem utiliza, ou é excluído, do acesso ao domínio público hídrico e á água. O incentivo económico ao licenciamento desregrado transita assim da ARH para a gestão comercial privada. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 18
19 O critério de preferência de usos estabelecido nos artigos 61 e 58, acima referidos, consolida-lhes o direito legal de vedar a outros a utilização, recusando o título de autorização ou alegando temporáriamente conflito de usos, e, se o concessionário possuir, por exemplo, um empreendimento turístico (ver artigo 58), pode, com esse pretexto, vedar mesmo o acesso aos rios, à costa, ao mar e ás praias fluviais ou marítimas. Pode ainda fazer expropriações e autorizar construções em leito de cheia e no próprio leito do rio e a poluição das águas, sem qualquer ónus ou responsabilidade criminal pelas inundações, degradação das condições sanitárias ou outros danos provocadas a terceiros. d) Comércio de títulos e tarifas as cerejas do bolo Como se estas inovações fossem ainda insuficientes para incentivar os negócios da água, o artigo 69 institui o comércio dos títulos de utilização. Para além das entidades licenciadoras (ARH, SA ou outras privadas) terem autoridade para permitir esse comércio caso a caso, o Governo pode instituir para certa Bacia Hidrográfica ou parte dela, a possibilidade de serem transaccionados títulos de utilização de água, regulamentando o respectivo mercado. Garante-se assim a corrida aos títulos de degradação da água e do domínio público, com a segurança do investimento, pois a instalação de um número de titulares suficiente para se instalarem conflitos de utilização subirá o valor de mercado dos títulos emitidos. A posse de um título de emissão é assim mais vantajosa que a instalação de um sistema de tratamento ou um processo de redução da captação, pois que se a procura subir o título poderá ser vantajosamente vendido. Naturalmente as actividades que vão à falência ou se deslocalizam mantém a pressão sobre o meio hídrico vendendo os seus títulos a outrém. E a inviabilização económica da agricultura menos intensiva, por exemplo, dará origem a disponibilidade de títulos sucessivamente adquiridos por outros e que tendencialmente darão origem a monopólios de recursos hídricos regionais, e, particularmente, de aquíferos subterrâneos. O processo é conhecido e documentado em vários casos, sobretudo nos EUA e América Latina, e quase todos dando origem a fortíssimas contestações e conflitos sociais. Para concluir a obra, faltava acrescentar mais uma aliciante à aquisição de títulos de utilização : instituir os interrnediários, os que compram a água a granel e a revendem lucrativamente, eliminando ao mesmo tempo eventuais riscos do negócio. O artigo 78 Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 19
20 - Tarifas dos Serviços de Águas cumpre essa função, determinando que os serviços públicos de água aplicarão uma tarifa que os torne rentáveis financeiramente, e que designadamente assegure o rendimento de capital das empresas concessionárias. Estipula ainda que o Governo define o tarifário. Os serviços públicos de água sujeitos a este regime de tarifas incluem, pelo menos, os serviços públicos de abastecimento de água e drenagem e tratamento de águas residuais (artigo 73º) e as obras de regularização de águas superficiais e subterrâneas realizadas pelo Estado (artigo 74). Como nada é estabelecido sobre tectos de preços ou tarifas de revenda de água, nem serviços de água privados assume-se que a legislação sobre tarifas tem por único objectivo garantir que nenhum serviço público, e especialmente os Autárquicos, instituam preços sociais, ou de qualquer forma mais baixos que a revenda lucrativa por comerciantes da água. Assume-se também, e pela mesma razão, que os serviços privados de água a revenderão ao preço que lhes fôr mais conveniente, ou seja, o preço de mercado, tanto mais vantajoso quanto mais fôr difícil o acesso a origens de água, ou melhor dizendo, quanto mais difícil fôr a outrem conseguir um título de utilização para captação ou rejeição. E é perfeitamente claro que a detenção de um título de utilização é a condição necessária para se tornar um prestador de serviços de água, como se vê no artigo 4º: - definições - Para efeitos de aplicação da presente lei, entende-se por: (...) «Serviços de águas», todos os serviços prestados a casas de habitação, entidades públicas ou qualquer actividade económica, através de: i) represamento, captação, armazenamento, tratamento, elevação, adução e distribuição de águas superficiais ou subterrâneas; ii) e recolha, tratamento e rejeição de águas residuais. e) Como funciona Como é óbvio, os prestadores de serviços de água públicos e privados coincidirão tendencialmente com os grandes concessionários com funções licenciadoras, e os títulos de utilização irão concentrar-se nas suas mãos em monopólios regionais. Rua dos Fanqueiros 250, 4º esq LISBOA; 20

References: Artigo 61
 artigo 58
 Artigo 58
 Artigo 9
 Artigo 45
 Artigo 23
 artigo 44
 artigo 19
 artigo 9
 artigo 2
 artigo 1
 Artigo 54
 Artigo 59
 artigo 62
 Artigo 74
 Artigo 58
 Artigo 57
 Artigo 59
 artigo 61
 artigo 58
 artigo 9
 artigo 58
 artigo 64
 artigo 9
 artigo 13
 artigo 72
 artigo 98
 artigo 76
 artigo 58
 artigo 69
 artigo 78
 artigo 4