Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Nowy_leksykon_profesjologiczny-ebook/p1158625i1338186
Timestamp: 2020-04-04 12:08:03+00:00

Document:
Nowy leksykon profesjologiczny [Opracowanie zbiorowe] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00610 011562 17841545 na godz. na dobę w sumie
Autor: Opracowanie zbiorowe Liczba stron: 227
ISBN: 978-83-65682-64-2 Data wydania:
Nowy leksykon profesjologiczny zawiera 651 haseł i ma służyć przede wszystkim członkom PTP jako „wspólny język” w porozumiewaniu się między sobą; pracownikom naukowo dydaktycznym z innych dziedzin wiedzy np. psychologom, do orientowania się w tym, czym jest i czym istotnie różni się profesjologia od innych nauk.
Aspekty finansowegospodarowanianieruchomościamiSkarbu Państwaw miastachna prawach powiatuAspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w miastach na prawach powiatuKamila Żmuda-MatanKamila Żmuda-MatanOficyna WydawniczaHumanitasul. Kilińskiego 43, 41-200 SosnowiecREDAKCJA:e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pltel. (32) 3631225DZIAŁ SPRZEDAŻY:e-mail: dystrybucja@humanitas.edu.pltel. (32) 3631219Sprawdź naszą ofertę na(…) monogra(cid:31)a poświęcona jest ważnej (…), wielowątkowej i kompleksowej analizie prawnej systemu transferu środków z budżetu państwa dla miast na prawach powiatu na zadania zlecone z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa oraz transferu zrealizowanych dochodów do budżetu państwa i budżetu miasta na prawach powiatu. Sposób ujęcia przez Autorkę badanej problematyki ma pozytywny wpływ na głębię prowa-dzonych rozważań i stwarza możliwość formułowania ocen o charakterze bardziej uniwer-salnym, co jest istotne z punktu widzenia potrzeb praktyki samorządowej oraz może być przydatnym materiałem w przyszłych procesach legislacyjnych. Dotychczas w polskiej literaturze przedmiotu nie było tak kompleksowego opracowania – o walorach naukowych – prezentującego prawne zagadnienia systemu transferu środków z budżetu państwa dla miast na prawach powiatu na zadania zlecone z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i przekazywania zrealizowanych z tego tytułu dochodów do budżetu państwa oraz do budżetu miasta na prawach powiatu.Fragment recenzji dr. hab. Małgorzaty O(cid:31)arskiej, prof. US Kamila Żmuda-Matan Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w miastach na prawach powiatu Kamila Żmuda-Matan Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w miastach na prawach powiatu A N Y C I F O “ H Y DW A W N I C Z A ” S A T U M IA N W Y Ż S Z A S Z K O Ł A H U M A N I TA S Sosnowiec 2017 Recenzent dr hab. Małgorzata Ofiarska, prof. US Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas” Danuta Dziewięcka Projekt okładki Bartłomiej Dudek Copyright by Oficyna Wydawnicza „Humanitas” ul. Kilińskiego 43 41-200 Sosnowiec tel.: 32 363 12 25 e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pl dystrybucja@humanitas.edu.pl ISBN: 978-83-65682-73-4 Sosnowiec 2017 Spis treści Wykaz skrótów ................................................................................................................8 WSTĘP ..............................................................................................................................9 ROZDZIAŁ I Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa jako zadanie zlecone prezydenta miasta na prawach powiatu ............................. 21 1. Miasto na prawach powiatu ...................................................................................... 21 1.1. Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego ..... 21 1.2.Ustrój i organy miasta na prawach powiatu .................................................... 23 1.3. Podmiotowość prawna miasta na prawach powiatu .................................... 29 1.4. Gospodarka finansowa miasta na prawach powiatu ..................................... 32 2. Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa jako zadanie zlecone prezydenta miasta na prawach powiatu ................................. 39 2.1. Zadania miasta na prawach powiatu ............................................................... 39 2.2. Gospodarowanie nieruchomościami samorządowymi jako zadanie .......... 42 własne miasta na prawach powiatu 2.3. Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa jako zadanie zlecone prezydenta miasta na prawach powiatu ............................. 45 2.4. Reprezentacja Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami ..................................................................................................... 66 Podsumowanie ................................................................................................................ 75 ROZDZIAŁ II Dotacja celowa jako transfer finansowy z budżetu państwa na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na prawach powiatu ........................ 78 1. Dotacja celowa jako rodzaj transferu z budżetu państwa ..................................... 78 1.1. Rodzaje transferów z budżetu państwa ........................................................... 78 1.2. Przyczyny konieczności zasilania budżetu jednostki samorządu terytorialnego środkami z transferów i funkcje transferów ............ 82 1.3. Dotacja w systemie finansów publicznych ..................................................... 84 1.4. Rodzaje dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego ........... 89 2. Budżet państwa i budżet wojewody jako źródła dotacji celowej dla miastna prawach powiatu na zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa .............................. 94 2.1. Planowanie budżetowe jako etap wstępnego określania kwot dotacji celowych z budżetu państwa .......................................................... 94 2.2. Analiza ujęcia w budżecie państwa dotacji celowych na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa dla miast na prawach powiatu na przykładzie danych odnoszących się do roku 2015 dla województwa śląskiego ............................................................ 99 2.3. Analiza ujęcia w budżecie wojewody dotacji celowych na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa dla miast na prawach powiatu na przykładzie danych odnoszących się do roku 2015 dla województwa śląskiego .............................108 3. Przyczyny konieczności dokonywania zmian przyznanej kwoty dotacji celowej na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa dla miast na prawach powiatu ....................................................................................138 4. Zwrot dotacji celowej do budżetu państwa ...........................................................146 Podsumowanie ..............................................................................................................149 ROZDZIAŁ III Transfery dochodów związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa .........151 1. Dochody miast na prawach powiatu .....................................................................151 2. Realizacja dochodów budżetowych przez miasta na prawach powiatu ............155 3. Dochody budżetu państwa z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez prezydentów miast na prawach powiatu ...........................................................................................160 4. Dochody własne miast na prawach powiatu z tytułu realizacji zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa ..........167 Podsumowanie ..............................................................................................................181 ROZDZIAŁ IV Realizacja zasady adekwatności z punktu widzenia ustalania i przekazywania prezydentom miast na prawach powiatu dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa..................... 183 1. Zasada adekwatności środków do zadań ...............................................................183 2. Prawne i faktyczne kryteria ustalania kwot dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa ...........195 3. Formalne gwarancje dotacji celowej z budżetu państwa .....................................207 Podsumowanie ...............................................................................................................218 ROZDZIAŁ V Podwójna rola prezydenta miasta na prawach powiatu – konsekwencje prawne i praktyczne ............................................................... 222 1. Podwójna rola prezydenta miasta na prawach powiatu a właściwość organu i interes prawny w postępowaniu w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa ............................................................................222 2. Podwójna rola prezydenta miasta na prawach powiatu a relacja pomiędzy udzielającym a przyjmującym dotację celową na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa ..............229 3. Podwójna rola prezydenta miasta na prawach powiatu a odpowiedzialność karna, karnoskarbowa oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ..............240 Podsumowanie ...............................................................................................................242 ROZDZIAŁ VI Wnioski końcowe i propozycje zmian.............................................................. 245 Wykaz tabel ...................................................................................................... 256 Wykaz rysunków .............................................................................................. 257 Bibliografia ....................................................................................................... 259 Wykaz źródeł prawa ......................................................................................... 273 Wykaz orzecznictwa ......................................................................................... 278 Wykaz pozostałych źródeł ................................................................................ 284 Wykaz skrótów Dz.U. – Dziennik Ustaw Dz.Urz. – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej EKSL – Europejska karta samorządu lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. j.s.t. – jednostka samorządu terytorialnego K.c. – Kodeks cywilny K.k.s. – Kodeks karny skarbowy K.p.a. – Kodeks postępowania administracyjnego K.p.c. – Kodeks postępowania cywilnego M.P. – Monitor Polski NIK – Najwyższa Izba Kontroli NSA – Naczelny Sąd Administracyjny ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PiP – Państwo i Prawo p.p.s.a. – ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi RIO – regionalna izba obrachunkowa SKO – samorządowe kolegium odwoławcze SN – Sąd Najwyższy t.j. – tekst jednolity TK – Trybunał Konstytucyjny TWE – Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską UE – Unia Europejska u.d.f.p. – ustawa o naruszenie dyscypliny finansów publicznych u.f.p. – ustawa o finansach publicznych u.g.n. – ustawa o gospodarce nieruchomościami WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny WPFP – Wieloletni Plan Finansowy Państwa VAT – podatek od towarów i usług WSTĘP Obecny model ustroju administracji publicznej w Polsce składa się z dwóch seg- mentów: rządowego i samorządowego. Samorząd terytorialny na szczeblu gminy został reaktywowany ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1 oraz ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym2. Następnym krokiem w budowie samorządu terytorialnego była reforma administracji publicznej przeprowadzona w 1998 r., która dokonała zmian struktury polskiej terenowej admini- stracji publicznej. Wprowadzony został trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny państwa oraz powołany samorząd terytorialny na szczeblu powiatu i województwa. Re- forma zakładała decentralizację i dekoncentrację zadań administracji publicznej. W wyniku tej reformy, w oparciu o ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadze- niu zasadniczego trójstopniowego podziału państwa na terytorium RP3, z dniem 1 stycznia 1999 r. funkcjonować zaczęło 16 samorządowych województw, a obok nich 373 samorządowych powiatów oraz 2489 gmin4. W 16 województwach po- wstało łącznie 308 powiatów ziemskich oraz 65 miast na prawach powiatu. Rozpo- rządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedzib władz powiatu5 liczba powia- tów zwiększyła się do 315. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym6 oraz rozporzą- dzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów7 wprowadziły dwie formy samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym – powiat, nazywany często w doktrynie powiatem ziemskim, oraz miasto na prawach powiatu, nazywane powiatem grodzkim8. Wykonywanie przez miasta na prawach powiatu zadań publicznych przypisa- nych gminie oraz powiatowi, jak również zadań zleconych powierzonych w zasad- niczej części ustawowo, stwarza cały szereg problemów. Jednym z nich pozostaje 1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1990 nr 16, poz. 94, ze zm.). 2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, która z dniem 1 stycznia 1999 r. otrzymała nazwę „o samorządzie gminnym” (T.j.: Dz.U. 2016.446 ze zm.). 3 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału państwa na terytorium RP (Dz.U. nr 96, poz. 603, ze zm.). 4 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652). 5 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedzib władz powiatu (Dz.U. nr 62, poz. 631, ze zm.). 6 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (T.j.: Dz.U. 2016.814, ze zm.). 7 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652). 8 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer Polska, wyd. 4, Warszawa 2009, s. 124. 10 kwestia realizowania przez prezydentów miast na prawach powiatu zadania zleco- nego z zakresu administracji rządowej w postaci gospodarowania nieruchomościa- mi Skarbu Państwa. Kontrowersje budzi ustrojowo, finansowo i zadaniowo złożony status jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest miasto na prawach powiatu, połączonej dodat- kowo z budżetem państwa transferami środków finansowych, związanymi z reali- zacją zadań zleconych tej jednostce samorządu terytorialnego. Jednym z rodzajów zadań powierzonych prezydentowi miasta na prawach powiatu, wykonującemu zadania starosty, są zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Na tle tak ukształtowanej relacji jednostki samorządu terytorialnego – miasta na prawach powiatu i Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości i do- tującego, zdarzają się w praktyce sytuacje problematyczne. Powyższy stan jest w du- żej mierze wynikiem nieprzestrzegania regulacji określających system finansowy miast na prawach powiatu, związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu admi- nistracji rządowej, jak również istotnych problemów interpretacyjnych na gruncie istniejących rozwiązań prawnych. Zagadnienia te, jako rodzące wiele kontrowersji w doktrynie, orzecznictwie, a zwłaszcza w praktyce, wymagają szczegółowej analizy oraz uporządkowania. Status prawny miasta na prawach powiatu ukształtowany został szeregiem przepi- sów, zamieszczonych w różnych ustawach. I tak w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym9 ustawodawca określił, że „miastem na prawach po- wiatu jest miasto liczące więcej niż 100 000 mieszkańców oraz miasto, które przestało być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r.” Następne przepisy ww. artykułu do- puszczają możliwość ewentualnych odstępstw od tej zasady. Miasta na prawach powiatu w języku prawniczym dość powszechnie określane są jako „powiaty grodzkie”. Miasta te, co wynika z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowią szczególną kategorię gmin, na które ustawodawca nałożył dodatkowo zadania realizowane na ob- szarze innych gmin przez powiat. Delegowano zatem wykonywanie praw powiatu na poziom najniższej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa, czyli na po- ziom gminy, przyznając prawa powiatu gminie10. W znaczeniu ustrojowym miasto takie pozostaje nadal gminą, w której funkcje organów powiatu sprawują rada miasta i prezy- dent miasta. Status miast na prawach powiatu jest złożony: z jednej strony wykonują one wszystkie funkcje gmin określone w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym11, z drugiej – realizują zadania powiatowe wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym12. 9 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (T.j. Dz.U.2016.814, ze zm.). 10 P. Dobosz, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym (art. 91), LexisNexis, Warszawa 2005, s. 509. 11 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T.j. Dz.U.2016.446, ze zm.). 12 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2000 r. K. 7/99, źródło: LexPolonica nr 345531, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2000/3, poz. 66, OTK ZU 2000/1, poz. 2. Kamila Żmuda-Matan11 Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nad- zoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Z kolei przepisy dotyczące powiatu, do miast na prawach powiatu, mają zastosowanie odpowiednie, przy czym tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu13. W związku z realizacją przez miasto na prawach powiatu zadań gminnych i powia- towych w art. 85 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną14 wprowadzono zasadę, zgodnie z którą miasto na prawach powiatu sporządza jeden budżet, a uchwała budżetowa określa poszczególne do- chody z uwzględnieniem ich podziału według źródeł dochodów gminy i powiatów oraz rodzaju wydatków przewidzianych na zadania realizowane przez gminy i powiaty15. W ustawie o samorządzie powiatowym, w odróżnieniu od ustawy o samorzą- dzie gminnym, określając w art. 4 ust. 1 przypisane powiatowi zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, przyjęto klauzulę dualistycznej enumeracji pozy- tywnej, wyszczególniając w art. 4 ust. 1 i 2 zadania oraz obligując do zapewnienia wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiato- wych służb, inspekcji i straży, a nadto formułując w art. 4 ust. 3 odsyłającą normę zadaniową, w myśl której także inne ustawy mogą określać zadania powiatu16. Określone w art. 4 ust. 1 ustawy zadania powiatu są zatem katalogiem enumera- tywnym, który zgodnie z ust. 3 ww. artykułu może zostać rozszerzony przez ustawy szczególne. Co prawda w doktrynie pojawiają się poglądy17, zgodnie z którymi ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadziła przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym podziału zadań jednostek samorządowych na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej, jednakże uzasadnione jest stanowisko, iż koncep- cja dwudzielności – na zadania własne i zlecone – została zachowana18. Na rzecz takiego stanowiska może świadczyć art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie dopuszczono możliwość określenia w innych ustawach spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadań z zakresu administracji rządo- wej, wykonywanych przez powiat. 13 Por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2001, s. 197. 14 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872, ze zm.). 15 J. Glumińska-Pawlic, Finanse miasta na prawach powiatu, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe. Realia i perspektywy zmian. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, red. L. Etel, M. Tyniewicki, Temida 2, Białystok 2012, s. 300. 16 P. Dobosz, Komentarz do ustawy…, s. 77-78. 17 M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normaty- wna realizacja), „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 11, s. 8-9. 18 Por. P. Dobosz, Komentarz do ustawy…, s. 77-78; Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, Reforma samorządu terytorialnego. Zagadnienia administracyjnoprawne, tom I, Zachodnie Centrum Orga- nizacji, Szczecin – Zielona Góra 1998, s. 82. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...12 Właśnie z mocy przepisu szczególnego – art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami19 – starosta powiatu uzyskał uprawnienia sta- tio fisci Skarbu Państwa, będącego właścicielem nieruchomości, do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, traktowane jako zadanie zlecone z zakresu admi- nistracji rządowej. Zgodnie w ww. przepisem ilekroć jest mowa w tej ustawie o właści- wym organie, należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadania z zakresu ad- ministracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skar- bu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Stosownie do artykułu 4 pkt 9 b1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W oparciu o art. 20 ustawy o gospodarce nieruchomościami utworzone zostały zasoby nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, stosownie do art. 21 tej ustawy, należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zosta- ły oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w myśl art. 23 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ww. ustawy gospodarują starostowie lub też prezydenci miast na prawach po- wiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, z zastrzeżeniem wy- jątków przewidzianych w ustawie. Ponadto, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 4 pkt 9 b1 ww. ustawy, starostowie i pre- zydenci miast na prawach powiatu, wykonujący zadanie zlecone z zakresu admini- stracji rządowej, są organami reprezentującymi Skarb Państwa w sprawach gospo- darowania nieruchomościami. Realizacja powierzonych powiatom i miastom na prawach powiatu zadań z za- kresu administracji rządowej zależna jest od zapewnienia im odpowiednich środ- ków finansowych. Regulacja ta wynika z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, obligującego ustawodawcę do utrzymywania odpowiedniej proporcji między wysokością docho- dów a zakresem przypadających zadań20. W wyniku reformy przeprowadzonej w 1998 r. został ukształtowany nowy podział terytorialny kraju powiązany z decentralizacją władzy publicznej. W ślad za reformą terytorialną nie nastąpiła jednak faktyczna decentralizacja finansów publicznych, ro- zumiana jako przekazywanie uprawnień i środków ze szczebla centralnego na rzecz samorządu terytorialnego21. Doszło zatem do decentralizacji zadań publicznych, ale 19 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (T.j. Dz.U.2016.2147, ze zm.). 20 J. Glumińska-Pawlic, Gospodarka finansowa miasta na prawach powiatu, Wydawnictwo Kaga- Druk, Katowice 2013, s. 21. 21 Por. E. Ruśkowski, Decentralizacja finansowa a komunalizacja finansów publicznych, [w:] Finanse komunalne w wybranych krajach europejskich, Wydawnictwo Temida 2, Białystok 1997, s. 11. Kamila Żmuda-Matan13 za przekazanymi zadaniami nie nastąpiła jednak wystarczająca decentralizacja środ- ków publicznych. Dochody powiatów, a tym samym także miast na prawach powiatu, w zakresie realizacji zadań zleconych zostały w znacznym stopniu niedoszacowane, co destruktywnie wpływa na realizację powierzonych zadań22. Normatywne podstawy decentralizacji środków publicznych ukształtowała usta- wa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego23, która w art. 8 ust. 1 pkt 1 przewiduje, iż fakultatywnymi dochodami jednostek samo- rządu terytorialnego mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakre- su administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 i ust. 3 – 6 ww. ustawy jednostka wykonująca zadania z zakresu administracji rządowej otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dota- cji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określa- nia wydatków podobnego rodzaju. Dotacje są przekazywane przez wojewodów i po- winny umożliwiać pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Jeśli dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została ona przekazana zgodnie z wymogami art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samo- rządu terytorialnego. W takim przypadku, jak wynika z art. 49 ust. 6 powołanej usta- wy, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym. Zatem na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu te- rytorialnego, miastom na prawach powiatu przysługuje dotacja celowa, przeznaczo- na na finansowanie wydatków związanych z gospodarowaniem przez prezydenta miasta na prawach powiatu zasobem nieruchomości Skarbu Państwa24. Zaś docho- dy budżetowe związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na prawach powiatu odprowadzane są do budżetu państwa, z uwzględnieniem m.in. potrącenia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o go- spodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. przepisem od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa wchodzących do Zasobu Nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wie- czystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Należy przyjąć, iż jeżeli ww. wpływy dotyczą nieruchomości znajdujących się na ob- 22 J. Glumińska-Pawlic, Gospodarka finansowa…, s. 51; J. Glumińska-Pawlic, „Złe prawo” barierą naprawy finansów samorządowych, [w:] Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów public- znych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wolters Kluwer, Lublin 2007, s. 204. 23 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (T.j.: Dz.U. 2016.198, ze zm.). 24 R. Pessel, Nieruchomości Skarbu Państwa, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 61. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...14 szarze miasta na prawach powiatu, to wskazane 25 potrącenia przysługuje właśnie miastu na prawach powiatu. W związku z powyższym, a także z uwagi na usytuowanie prezydenta miasta na prawach powiatu jako reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz jako organu wykonawczego miasta na prawach powiatu za- chodzi powiązanie gospodarki finansowej Zasobu Nieruchomości Skarbu Państwa z gospodarką finansową miasta na prawach powiatu, która i tak już sama w sobie jest złożona25. Przywołane wyżej regulacje prawne stały się motywem dla podjęcia próby ana- lizy dogmatycznej, teoretycznej, a także empirycznej systemu transferu środków z budżetu państwa dla miast na prawach powiatu, na zadania zlecone z zakresu go- spodarki nieruchomościami, dokonywanego w formie dotacji celowych oraz trans- feru dochodów związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu gospoda- rowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym dochodów własnych miasta na prawach powiatu z tytułu realizacji zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz dochodów budżetu państwa z tytułu go- spodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zastosowana metoda badawcza, oparta na kompleksowej ocenie stanu norma- tywnego obowiązującego w zakresie wyznaczonej tematem pracy problematyki oraz analizie funkcjonowania praktyki, posłużyć ma wykazaniu tezy badawczej, zgodnie z którą: Aktualne uregulowania dotyczące zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego – miast na prawach powiatu, dotacjami z budżetu państwa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, nie w pełni zapewniają prawidłowe finan- sowanie i realizację powierzonych zadań. Ze względu na złożoność problemu badawczego oraz relacje zachodzące pomię- dzy poruszanymi zagadnieniami konieczne będzie przyjęcie cząstkowych hipotez badawczych, które odpowiadają poszczególnym rozdziałom. Zgodnie z pierwszą hipotezą badawczą: wykonywanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu zadania zleconego w postaci gospodarowania nieruchomościa- mi Skarbu Państwa – w realiach złożoności rodzajowej i ilościowej zadań realizo- wanych przez powiat grodzki może stanowić jedną z przyczyn problemów (niepra- widłowości). Problemy te pogłębiają niejasne, wadliwe regulacje prawne dotyczące tego zadania, jak również uchybienia w zakresie wykonywania obowiązków ciążą- cych na prezydentach miast na prawach powiatu oraz niesprawny system kontroli. Druga hipoteza badawcza: brak systemowej regulacji prawnej dla dotacji celo- wych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w tym do- 25 Ibidem, s. 60. Kamila Żmuda-Matan15 tyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez prezydentów miast na prawach powiatu, które regulują sposób wyliczania i podziału kwot dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, implikuje przeka- zywanie z budżetu państwa na realizację tych zadań dotacji celowych według róż- norodnych, zmieniających się, a przede wszystkim nieznanych prezydentom miast kryteriów podziału. Trzecia hipoteza badawcza: wszelkie koszty gospodarowania nieruchomościa- mi Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na prawach powiatu winny być po- krywane z dotacji celowych, zaś środki finansowe, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskiwane przez miasto na prawach powiatu w wyniku potrącenia 25 od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z ty- tułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wie- czystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, stanowią dochód miasta na prawach powiatu, a nie ryczałtowe pokrycie kosztów związanych z nieruchomo- ściami Skarbu Państwa. Zgodnie z czwartą hipotezą badawczą: obowiązujące regulacje nie zawsze gwa- rantują jednostce samorządu terytorialnego – miastu na prawach powiatu ochronę prawną w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezapewnienie warun- ków finansowych umożliwiających pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Piąta hipoteza badawcza: złożony ustrój miasta na prawach powiatu i pełnienie przez prezydenta miasta na prawach powiatu podwójnej roli, tj. organu wykonaw- czego jednostki samorządu terytorialnego oraz statio fisci Skarbu Państwa, mogą stanowić przyczyny niewłaściwego stosowania obowiązujących przepisów dotyczą- cych przekazywania przez wojewodę dotacji celowych na gospodarowanie nieru- chomościami Skarbu Państwa, jak również przepisów dotyczących przekazywania przez prezydentów miast na prawach powiatu dochodów pobranych z tytułu gospo- darowania nieruchomościami Skarbu Państwa na rachunek właściwych urzędów wojewódzkich. Przedmiotem rozważań będzie analiza aspektów finansowych realizacji zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na prawach powiatu. Zagadnienie to, ze względu na swą szczegółowość, nie było jak dotąd celem kompleksowych badań. Zasadne jest tym samym podjęcie próby analizy i uporządkowania istotnych kwestii dotyczących transferów finan- sowych w szczególnej jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest miasto na pra- wach powiatu, w kontekście zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomo- ściami Skarbu Państwa. Ocenie poddane zostaną obowiązujące uregulowania systemu transferu środ- ków z budżetu państwa dla miast na prawach powiatu na zadania zlecone z zakresu Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...16 gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, dokonywanych w formie dotacji celowych, oraz odpowiedzialności Skarbu Państwa w sytuacji, gdy dotacja nie zo- stała przekazana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto analizie podda- ne zostaną przepisy dotyczące transferu dochodów związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym dochodów własnych miasta na prawach powiatu z tytułu realizacji zadań zle- conych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz docho- dów budżetu państwa z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przekazywanych na rachunek właściwych urzędów wojewódzkich. Do realizacji tego celu posłuży rozważenie wpływu, jaki ma dwoistość funkcji prezydenta miasta na prawach powiatu, który z jednej strony jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej – reprezentantem Skarbu Państwa w spra- wach gospodarowania nieruchomościami, na prowadzenie prawidłowej gospodarki finansowej w miastach na prawach powiatu. Wskazane wyżej cele, teza oraz hipotezy badawcze wytyczą zakres i układ pracy. Rozważania zostały podzielone na sześć rozdziałów. Dla realizacji celu pracy niezbędne będzie odniesienie się, w pierwszym jej roz- dziale, do statusu prawnego szczególnej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest miasto na prawach powiatu oraz do problematyki gospodarowania nierucho- mościami Skarbu Państwa jako zadania zleconego prezydentowi miasta na prawach powiatu. W pierwszym podrozdziale omówiona zostanie istota miasta na prawach powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, zarówno w ujęciu ustrojowym, jak i prawnofinansowym. Zakres rozważań podrozdziału drugiego to problematyka zadań miasta na prawach powiatu. Zadania związane z gospodarowaniem nieru- chomościami, na co zwrócono uwagę, to zadania własne miast na prawach powiatu w sferze nieruchomości samorządowych oraz zadania zlecone z zakresu admini- stracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. W odniesieniu do zadań zleconych związanych z gospodarowaniem nieruchomo- ściami Skarbu Państwa omówione zostaną także najczęściej występujące problemy zachodzące w trakcie ich realizacji. W części końcowej tego podrozdziału przed- stawione zostaną zagadnienia dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jego własność. Ze względu na zależność zachodzącą między realizacją powierzonych zadań a otrzymywanymi na te zadania środkami finansowymi rozdział drugi pracy po- święcony będzie problematyce dotacji celowej z budżetu państwa, stanowiącej źró- dło finansowania zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skar- bu Państwa, realizowanych przez prezydenta miasta na prawach powiatu. W pod- rozdziale pierwszym jako wprowadzenie do rozważań wskazane zostaną rodzaje transferów środków z budżetu państwa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz przyczyny leżące u podstaw konieczności zasilania budżetów jed- Kamila Żmuda-Matan17 nostek samorządu terytorialnego środkami z transferów i funkcje transferów. Da- lej omówiona zostanie rola dotacji celowej w systemie finansów publicznych oraz rodzaje dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego. W podrozdziale drugim przedstawione zostaną zagadnienia dotyczące budżetu państwa jako źródła dotacji celowej dla miast na prawach powiatu na zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Następnie, na przykładzie danych dotyczących roku 2015 dla województwa śląskiego, analizie poddane zostanie ujęcie dotacji ce- lowych na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa dla miast na pra- wach powiatu w budżecie państwa i w budżecie Wojewody Śląskiego oraz kwestia sposobu ustalania wysokości środków finansowych niezbędnych do wykonania za- dań ustawowo zleconych i kryteria ich podziału. W podrozdziale trzecim podjęta zostanie próba ustalenia przyczyn zmian dokonywanych w kwotach przyznanych dotacji celowych na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa dla miast na prawach powiatu, a w podrozdziale czwartym przeanalizowane zostaną regula- cje zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa. W kontekście występujących w praktyce problemów, związanych z zasilaniem budżetów miast na prawach powiatu dotacjami z budżetu państwa na zadania zle- cone administracji rządowej z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, przedmiotem rozdziału piątego będzie ocena praktycznych konsekwencji występowania prezydenta miasta na prawach powiatu w podwójnej roli, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, ale także statio fisci Skarbu Pań- Rozdział trzeci pracy poświęcony będzie kwestiom dochodów budżetowych związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieru- chomościami Skarbu Państwa. W jego ramach szczegółowo przedstawiona zostanie problematyka dochodów miasta na prawach powiatu, w tym dochodów własnych miasta na prawach powiatu z tytułu realizacji zadań zleconych z zakresu gospoda- rowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz ich charakteru prawnego. Poza tym zwrócona zostanie uwaga na zagadnienia dochodów budżetu państwa z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. W rozdziale czwartym analizie poddana będzie realizacja zasady adekwatności środków do zadań z punktu widzenia ustalania i przekazywania prezydentom miast na prawach powiatu dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Przedmiotem rozważań uczyniono regulacje prawne dotyczące kryteriów ustalania kwot dotacji celowych na zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz kwestie ich faktycznego stosowania. Zakresem rozważań tego rozdziału pracy objęta będzie nadto proble- matyka gwarancji prawnych związanych z zabezpieczeniem właściwego poziomu dotacji celowej na gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przez pre- zydenta miasta na prawach powiatu oraz analiza dotychczasowych doświadczeń sa- morządu związanych z sądowym dochodzeniem roszczeń. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...18 stwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. W rozdziale tym odniesienie znajdą zagadnienia właściwości i interesu prawnego prezydenta miasta na prawach powiatu w postępowaniach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skar- bu Państwa. Ponadto analizie poddany zostanie problem pełnienia podwójnej roli przez prezydenta miasta na prawach powiatu, w kontekście relacji zachodzących pomiędzy udzielającym a przyjmującym dotację celową na gospodarowanie nie- ruchomościami Skarbu Państwa oraz zagadnienia związane z odpowiedzialnością karną i karnoskarbową, jak również odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tego organu. W rozdziale VI zawarte zostaną wnioski wynikające z prowadzonej analizy, w szczególności odnoszące się do teoretycznych założeń oraz normatywnego modelu finansowania zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez miasta na prawach powiatu w kontekście rzeczywistego ich funkcjono- wania. Podjęta zostanie także próba przedstawienia wniosków de lege ferenda. Praca odnosić się będzie do zagadnień związanych z wybraną jednostką samo- rządu terytorialnego – miastem na prawach powiatu – jako jedynej o podwójnym statusie: gminy i powiatu, której to dualizm zostaje dodatkowo spotęgowany na gruncie istniejącego systemu finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Problematyka ta zostanie przedstawiona na tle aspektów finansowych wykony- wania przez prezydenta miasta na prawach powiatu zadań z zakresu gospodarowa- nia nieruchomościami Skarbu Państwa oraz na tle transferu dochodów związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zasilających budżet miasta na prawach powiatu – jako dochody własne oraz zasilających budżet państwa jako dochody m.in. ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nierucho- mości Skarbu Państwa należących do Zasobu Nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieru- chomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Metodami badawczymi zastosowanymi w pracy będą przede wszystkim: analiza aktów normatywnych, doktryny oraz orzecznictwa sądowego w relacji do funkcjo- nowania praktyki. Przedstawione w pracy rozważania będą miały głównie charakter teoretycznoprawny i analitycznoprawny, ponadto wnioski płynące z tych rozważań będą także wynikiem kilkuletniej obserwacji praktyki. Podstawę źródłową pracy stanowić będą regulacje prawne transferów finan- sowych związanych z wykonywaniem zadań z zakresu gospodarowania nierucho- mościami Skarbu Państwa przez prezydenta miasta na prawach powiatu, zawarte w aktach normatywnych w obszarze prawa samorządu terytorialnego, prawa admi- nistracyjnego i prawa finansowego, w literaturze, doktrynie prawa oraz w orzecz- Kamila Żmuda-Matan19 nictwie – w przywołanym wyżej zakresie. Empiryczna analiza transferów środków finansowych pomiędzy budżetem państwa i budżetem miasta na prawach powiatu, w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zostanie przepro- wadzona na podstawie dokumentów i informacji pochodzących ze Śląskiego Urzę- du Wojewódzkiego w Katowicach oraz z Urzędu Miasta Jaworzno26. W pracy wykorzystane zostaną także informacja o wynikach kontroli27 Naj- wyższej Izby Kontroli Delegatura w Kielcach pn. Gospodarowanie przez starostów nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którą objęto 53 jed- nostki, z tego wszystkie urzędy wojewódzkie, 17 starostw powiatowych, 16 miast na prawach powiatu oraz 4 jednostki miejskie prowadzące ewidencję nieruchomości lub gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa, oraz informacja o wynikach kontroli28 Najwyższej Izby Kontroli pn. Nadzór wojewodów nad wykonywaniem przez jednostki samorządu terytorialnego wybranych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz pomocy społecznej), którą objęto 30 podmiotów, w tym 6 urzędów wojewódzkich i 12 starostw powiatowych. Stan prawny regulacji omawianych w pracy datowany jest na dzień 8 marca 2017 r. i odnosi się jedynie do prawa polskiego. 26 W oparciu o zgody Wojewody Śląskiego oraz Prezydenta Miasta Jaworzna na wykorzystanie doku- mentów do celów naukowych. 27 Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Kielcach pn. Gospo- darowanie przez starostów nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa; kontrola nr P/05/132, s. 9-10 i 49. 28 Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli pn. Nadzór wojewodów nad wykony- waniem przez jednostki samorządu terytorialnego wybranych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz pomocy społecznej); kontrola nr P/14/103. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...ROZDZIAŁ I Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa jako zadanie zlecone prezydenta miasta na prawach powiatu 1. Miasto na prawach powiatu 1.1. Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego Od 1 stycznia 1999 r. zaczął obowiązywać w Polsce nowy trójstopniowy za- sadniczy podział terytorialny państwa i trójszczeblowa struktura samorządu tery- torialnego obejmująca szczebel gminny, powiatowy i wojewódzki. Normatywną podstawą utworzenia, a tym samym reaktywowania powiatów była ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym29 oraz rozporządzenie Rady Mini- strów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów30. Samorząd powiatowy został powołany jako łącznik między gminą a administracją rządową (bez kompe- tencji kierowniczych lub nadzorczych wobec gminy)31. Ustawa ta obok powiatów klasycznych (ziemskich) przewiduje istnienie miast na prawach powiatów (w okre- sie międzywojennym zwanych powiatami grodzkimi)32. Doktrynalny podział na powiaty: grodzkie (miejskie) i ziemskie (wiejskie) etymologicznie ma swoje źródło w historii. Powiaty grodzkie – terminologicznie wywiedzione od średniowiecznego grodu, bliższe łacińskiemu urbs, czyli miastu, a powiaty ziemskie, nawiązujące do majątków ziemskich, związane są z obszarami o przeznaczeniu rolnym33. Do powstania w 1999 r. miast na prawach powiatu jako jednostek samorządu te- rytorialnego realizujących zarówno zadania gminne, jak i powiatowe doprowadziły trzy zasadnicze przesłanki34: 29 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (T.j.: Dz.U. 2016.814, ze zm.). 30 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652). 31 C. Rudzka-Lorentz, Finanse samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej, Kon- trola Państwowa Najwyższa Izba Kontroli, Rocznik XLIV – nr 3 (266), Warszawa, maj – czerwiec 1999 r., s. 381. 32 B. Dolnicki, [w:] Powiat, red. J. Boć, Kolonia Limited, Wrocław 2001, s. 51. 33 P. Dobosz, Komentarz do ustawy…, s. 510. 34 Przesłanki te zostały podane w dokumentach rządowych: Powiaty i miasta na prawach powiatu po roku reformy na podstawie danych Systemu Monitorowania Reformy Administracji Publicznej, oprac. Departament Wdrażania i Monitorowania Reformy Administracji Publicznej MSWiA, Warszawa 2000, s. 16; Por. A. Wierzbica, Miasto na prawach powiatu – zagadnienia wybrane, Studia Prawno- Ekonomiczne, t. LXXIV, 2006, s. 27-28; por. K. Koc, Powiat. Przestrzeń władzy publicznej, Wydawnic- two Adam Marszałek, Toruń 2013, s. 82. 22 −	po pierwsze, rozwiązanie takie w pewnych sytuacjach narzuciła infrastruk- tura kraju, np. w przypadku Górnego Śląska bądź Trójmiasta zmuszała ona do przy- jęcia dla tych terenów rozwiązań odmiennych niż próby tworzenia „klasycznych” powiatów złożonych z kilku – kilkunastu gmin wiejskich i miejskich skupionych wokół większego ośrodka miejskiego; −	po drugie, wynikało to z wcześniejszego przekazania 46 miastom szerszego niż w przypadku innych gmin katalogu zadań publicznych35 – ostatecznie zaś mia- sta te, łącznie z innymi, których status określono w art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym36, stały się miastami na prawach powiatu; −	po trzecie, miało to stanowić rekompensatę dla miast, które w wyniku wprowadzenia nowego podziału administracyjnego utraciły dotychczasową pozy- cję stolicy województwa, poprzez przyznanie tym miastom szczególnego statusu – miast na prawach powiatu. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym prawa powiatu przysługu- ją miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów. W początkowej fazie funkcjonowania powiatów grodzkich kwestią sporną pozo- stawało ustalenie, czy są one gminnymi jednostkami samorządu terytorialnego czy też są powiatami37. J.P. Tarno w publikacji z 2000 r. uznał, iż w ustawie o samorządzie powiatowym wyróżniono dwie kategorie powiatów. Powiat jest jednostką zasadnicze- go podziału terytorialnego, która obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin – powiat ziemski bądź cały obszar miasta – miasto na prawach powiatu38. Status prawny 35 Wcześniejsze przekazanie 46 miastom szerszego niż w przypadku innych gmin katalogu zadań publicznych nastąpiło najpierw w drodze umowy pomiędzy rządem a miastami, tj. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z za- kresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U.1993.65.309). Kolejne zadania przekazano wybranym miastom na podstawie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług pub- licznych (Dz.U.1995.141.692), zgodnie z którą miasta wymienione w załączniku, gminy warszawskie i miasto stołeczne Warszawa oraz miejskie strefy usług publicznych przejęły jako własne albo zle- cone wymienione w ustawie zadania z zakresu administracji rządowej. Ww. ustawa obowiązywała do dnia 31 grudnia 1998 r., ale utrata przez nią mocy obowiązującej nie wpłynęła na zakres przejętych wcześniej zadań i kompetencji 46 miast. 36 Ustawa o samorządzie powiatowym (T.j. Dz.U. 2016.814, ze zm.). 37 Por. K. Podgórski, C. Martysz, Samorząd powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., Zachodnie Centrum Organizacji, Katowice – Zielona Góra 1998, s. 17-18; K. Mońko, Czy miasto na prawach powiatu jest gminą czy powiatem?, „Wspólnota” 2000, nr 6 (517), s. 14; W. Zając, Zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny Polski, Municipium, Warszawa 1999, s. 43-44; K. Koc, Powiat…, s. 83; T. Milczarek, Samorząd powiatowy, Infor, Warszawa 1999, s. 11-12; Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, uznał, że „funkcjonowanie organów miasta na prawach powiatu jest regulowane przez przepisy dwóch ustaw: gminnej i powiatowej. Jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego linia demarkacyjna między zakresami spraw poddanych każdej z dwu regulacji jest wyraźna (…) art. 92 ust. 5 zawiera odesłanie do całościowej regulacji powiatu”; por. Naczelny Sąd Ad- ministracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/2000. 38 J.P. Tarno, [w:] Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Kamila Żmuda-Matan23 miast na prawach powiatów został jednoznacznie określony w wyniku wprowadze- nia z dniem 30 maja 2001 r. nowelizacji przepisów rozdziału 9 ustawy o samorządzie powiatowym – ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw39. W art. 92 ust. 2 znowelizowanej w 2001 r. ustawy o samorządzie powiatowym przyjęto, iż miasto na prawach powiatu jest gminą, która wykonuje zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Status prawny miasta na prawach powiatu, które nie przestaje być ani na chwilę gminą, potwierdził ostatecznie Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2003 r.40 Pojęcie „powiat grodzki” nie jest określeniem normatywnym, bowiem na grun- cie obowiązujących przepisów prawa mowa jest wyłącznie o miastach na prawach powiatu, niemniej jednak w doktrynie pojęcie „powiatu grodzkiego” jest synoni- mem pojęcia „miasto na prawach powiatu”. Posługiwanie się względem miast na prawach powiatu nazwą „powiat grodzki” może jednak powodować błędną suge- stię, iż jednostki te są powiatami. Właściwszym wydaje się posługiwanie w odnie- sieniu do tych gmin ich ustawową nazwą, tj. „miasta na prawach powiatu”41. 1.2. Ustrój i organy miasta na prawach powiatu W mieście na prawach powiatu, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie po- wiatowym, rada miasta pełni funkcję organu stanowiącego i kontrolnego, natomiast prezydent miasta funkcję organu wykonawczego. W myśl art. 92 ust. 3 ww. ustawy ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Ustawodawca nie stworzył odrębnych uregulowań dla formalnej struktury organów miasta na prawach powiatu. Zaznaczyć należy, iż regulacja Tarno, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 17; por. M. Mokrzyc, [w:] Prawo samorządu terytorialnego, red. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, WSAP, Szczecin 1999, s. 118. 39 Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powi- atowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niek- tórych innych ustaw (Dz.U. 2001 r., nr 45, poz. 497, ze zm.). 40 Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2003 r., sygn. akt Tw 80/02. 41 A. Wierzbica, Wybrane problemy statusu prawnego jednostek organizacyjnych miasta na prawach powiatu, Zeszyty Naukowe Górnośląska Wyższa Szkoła Handlowa im. Wojciecha Korfantego, zeszyt nr 32, Zeszyt Naukowy Katedry Prawa i Administracji pod red. A. Bisztygi, Katowice 2007, s. 195- 196; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I FSK 1398/07; W gronie przedstawicieli nauk politycznych można spotkać jeszcze jedną nazwę: powiat jednogminny jako powiat grodzki i wielogminny jako powiat ziemski – zob. P. Lisowski, Jednostki podziału terytori- alnego w regulacjach ustawy o samorządzie powiatowym, [w:] Materiały z konferencji z okazji 15-lecia samorządu terytorialnego w III Rzeczypospolitej Polskiej, Wrocław, 7–8 marca 2005 r., red. J. Korczak, Biuro Rady Miejskiej Wrocławia “Aksel”, Wrocław 2005, s. 68. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...24 art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie oznacza, że funkcjonowanie orga- nów miasta na prawach powiatu w całości poddane jest ustawie o samorządzie gmin- nym42. Artykuł 92 ust. 3 ustawy ogranicza stosowanie ustawy o samorządzie gminnym względem funkcjonowania organów miasta na prawach powiatu tylko do nazwy, skła- du, liczebności oraz zasad i trybu działania tych organów, korzystając w tym celu z klau- zuli enumeracji pozytywnej. Organy gminy, zachowując nazwy normatywne typowe dla odpowiednich jednostek miejskiego samorządu terytorialnego oraz status prawny orga- nów gminy, z mocy ustawy stały się nadto organami powiatu w powiatach grodzkich43. Pozycja prawna rady miasta w mieście na prawach powiatu jest w związku z powy- żej przywołaną regulacją w znacznej mierze analogiczna do pozycji rady gminy. Trzeba jednak zaznaczyć odmienność organu stanowiącego w powiecie grodzkim, wynikającą z szerszego katalogu zadań publicznych, które powierzono temu organowi44. Rada miasta jest organem stanowiącym w jednostce samorządu terytorialnego wykonującej zadania gminy i powiatu, w związku z czym kompetencje tego organu są rozbudowane w porównaniu z kompetencjami rady gminy. Kompetencje rady miasta obejmują zarówno kompetencje rady gminy (miejskiej), jak i kompetencje rady powiatu45. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które potwierdza, iż miasto na prawach powiatu jest gminą, której usta- wodawca dodatkowo przypisał wykonywanie zadań powiatu, tym samym katalog zadań składających się na kompetencje organów miasta na prawach powiatu jest szerszy niż w przypadku organów gminy nieposiadającej statusu powiatu46. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady w powiecie grodzkim jest kompilacją ustawowych zadań rady gminy określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawowych zadań rady powiatu określonych w art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nato- miast katalog wyłącznych zadań rady gminy zawarty w ust. 2 nie jest katalogiem enumeratywnym. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 12 nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, zawarła natomiast, mające charakter zamknięty, wyli- czenie spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu. Zaznaczyć należy, 42 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K. 7/99 LexPolonica nr 345531. 43 Por. P. Dobosz, Komentarz do ustawy…, s. 510. 44 A. Wierzbica, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym (art. 92), red: B. Dolnicki, ABC Wolters Kluwer business, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 589. 45 A. Wierzbica, [w:] Administracja publiczna, tom III: Ustrój administracji samorządowej. Komentarz, red. B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 401. 46 Por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I FSK 1398/2007, LexPolonica nr 2274527 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA 3554/02, LEX nr 181016. Kamila Żmuda-Matan25 iż wyliczenie to w punkcie 11 powołanego artykułu wskazuje na możliwość po- szerzenia tego zamkniętego katalogu właściwości rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu47. Regulacja ta może prowadzić do wątpliwości dotyczących stosowania zasady domniemania kompetencji rady miasta, wynikającej z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, w sferze wszystkich spraw pozostających w zakresie działania miasta na prawach powiatu, czy też może tylko w zakresie tych, które miasto realizuje jako gmi- na, z wyłączeniem zadań powiatowych. W związku z przedstawionymi wątpliwościa- mi zasadne wydaje się przywołanie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w kontekście art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym uznał, że chociaż funk- cjonowanie organów miasta na prawach powiatu regulują przepisy dwóch ustaw, to linia demarkacyjna między zakresami spraw poddanych każdej z dwóch regulacji jest wyraźna. Artykuł 92 ust. 3 należy traktować jako enumeratywne wyliczenie kwestii, do których należy stosować ustawę o samorządzie gminnym, a mianowicie: nazwy, składu, liczebności oraz zasad działania miast na prawach powiatu. Zagadnienie wła- ściwości, a tym bardziej jej domniemania na rzecz rady miasta nie mieści się w żadnej z kwestii wyliczonych w art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym48. Potwierdzenie stanowiska, iż domniemanie kompetencji wynikającej z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje radzie miasta jedynie odnośnie do re- alizacji zadań gminy, było również przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 26 marca 2009 r.49, w którym uznano, iż przepis art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera jedynie klauzulę generalną nakładającą na miasta na prawach powiatu obowiązek stosowania zasad tej ustawy przy wykonywaniu zadań powiatu ustalonych w obo- wiązującym ustawodawstwie, gdyż nie wyczerpują ich przepisy ustawy o samorzą- dzie powiatowym. Zatem miasta na prawach powiatu w pierwszym rzędzie pod- legają regulacjom odnoszącym się do samorządu gminnego, zaś przepisy ustawy o samorządzie powiatowym stosuje się do nich „odpowiednio” w takim zakresie, w jakim miasta te wykonują zadania powiatu. Kryterium stanowi rodzaj zadania wykonywanego przez miasto na prawach powiatu. Jeśli jest to zadanie „gminne”, stosuje się przepisy mające zastosowanie do gmin, jeśli zadanie ma charakter „po- wiatowy”, zastosowanie znajdą przepisy dotyczące powiatów. Podobnie uznał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyro- ku z dnia 17 listopada 2004 r.50, podkreślając, że „z art. 92 ust. 2 ustawy o samorzą- 47 Por. C. Martysz, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym (art. 12), red. B. Dolnicki, ABC Wolters Kluwer business, wyd. 2, s. 119. 48 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, LexPolonica nr 345531. 49 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I SA/ Wa 1881/08, Legalis nr: 202630. 50 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 4216/03. Aspekty finansowe gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa...26 dzie powiatowym wynika klauzula generalna nakładająca na miasta na prawach powiatu obowiązek stosowania zasad tej ustawy przy wykonywaniu zadań powiatu ustalonych obowiązującymi przepisami”. Zatem jak wskazuje A. Wierzbica51, domniemanie kompetencji wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje radzie miasta jedynie w zakresie wy- konywania przez ten organ zadań gminy. W stosunku do zadań powiatu realizowanych przez miasto na prawach powiatu domniemanie to nie znajdzie automatycznego zasto- sowania ze względu na brak w ustawie o samorządzie powiatowym generalnej klauzuli kompetencyjnej – zarówno na rzecz organu stanowiącego, jak i organu wykonawczego. Pozycję prawną prezydenta miasta na prawach powiatu, jako organu wykonaw- czego takiej jednostki samorządu terytorialnego, reguluje, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zarówno ww. ustawa, jak i ustawa o samorządzie gminnym, a ponadto ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy52 oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych53. Obecny monokratyczny status organu wykonawczego miasta na prawach powia- tu wynika z nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym, wprowadzonej mocą art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, bur- mistrza i prezydenta miasta54. Nowelizacja ta dokonała w art. 92 ust. 1 pkt 2 zamiany dotychczasowego pojęcia „zarząd miasta” na pojęcie „prezydent miasta”, skutkiem czego nastąpiła likwidacja kolegialnych organów wykonawczych gmin (miast na prawach powiatu) oraz powierzenie ich funkcji monokratycznym organom wyko- nawczym wybieranym w wyborach bezpośrednich. W oparciu o art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z któ- rym ustrój i działanie prezydenta miasta na prawach powiatu, jego powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Nowy_leksykon_profesjologiczny-ebookRO/p1158625i1338186" target="_blank" title="Nowy leksykon profesjologiczny [Opracowanie zbiorowe] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Nowy leksykon profesjologiczny [Opracowanie zbiorowe] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 91
 art. 92
 art. 7
 art. 4
 art. 85
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 20
 art. 21
 art. 23
 art. 4
 art. 11
 art. 4
 art. 167
 art. 8
 art. 49
 art. 49
 art. 49
 art. 8
 art. 49
 art. 23
 art. 23
de lege ferenda
 art. 91
 art. 91
 art. 92
 art. 92
 art. 92
 art. 92
 FSK 
 art. 92
 art. 18
 art. 12
 art. 12
 FSK 
 art. 18
 art. 92
 art. 92
 art. 18
 art. 92
 art. 92
 art. 18
 art. 92
 art. 92
 art. 81
 art. 92
 art. 92