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Timestamp: 2016-10-22 01:52:02+00:00

Document:
1A.48/2006 (04.09.2006)
1A.48/2006 /ajp
recourante, repr�sent�e par Me Blaise Galland, avocat, case postale 2369, 2001 Neuch�tel 1,
Am�nagement du territoire, r�gime de compensation,
du 9 f�vrier 2006.
La commune du Landeron (ci-apr�s: la commune) est propri�taire de l'article 6709 du cadastre du Landeron. Cet article �tait class� en zone de vignes et gr�ves, hors zone d'urbanisation. Suite � la sanction par le Conseil d'Etat du r�glement d'am�nagement de la commune le 13 ao�t 1997, il a �t� affect�, pour une surface de 34'810 m2, � la zone artisanale et de petite industrie, qui est constructible.
Par arr�t� du 23 mars 2000, le Conseil g�n�ral a autoris� le Conseil communal � vendre une parcelle d'environ 17'000 m2, � d�tacher de l'article 6709, au prix de 20 francs le m2. Cet arr�t� a �t� sanctionn� par le Conseil d'Etat le 20 d�cembre 2000 et la vente de la parcelle, devenue l'article 8340 du cadastre du Landeron, a �t� concr�tis�e le 8 mars 2001. Le reste de la surface a constitu� dans un premier temps l'article 8341 du cadastre, puis a encore subi des modifications.
Par d�cision du 5 novembre 2001, le D�partement cantonal de la gestion du territoire (ci-apr�s: le d�partement cantonal) a fix� � 515'188 francs la contribution de plus-value due par la commune suite � la nouvelle mesure d'am�nagement. Il a fix� la valeur du m2 � 6 francs avant le changement d'affectation et � 80 francs apr�s.
Par arr�t du 24 f�vrier 2003, le Tribunal administratif cantonal a admis le recours interjet� par la commune contre cette d�cision et a renvoy� la cause au d�partement cantonal pour instruction compl�mentaire et nouvelle d�cision. Il a estim� que le dossier ne contenait pas suffisamment de donn�es pour d�terminer la valeur objective de comparaison. Il a relev� que la date de la publication de la sanction du r�glement d'am�nagement n'�tait pas connue et que le dossier ne fournissait que tr�s peu de renseignements au sujet de la valeur de terrains situ�s en zone industrielle. Enfin, en raison de la mauvaise qualit� du sol mise en �vidence par deux �tudes sollicit�es par la commune et de l'�ventuelle absence de parcelles pr�sentant suffisamment de similitudes pour permettre une comparaison appropri�e, il a jug� qu'une expertise pourrait se r�v�ler n�cessaire.
A la suite de cet arr�t, le d�partement cantonal a mandat� deux architectes en vue de d�terminer la valeur objective de la surface en cause. Les experts ont rendu leur rapport le 26 ao�t 2004. Ils ont �valu� la valeur du m2 � 4 francs avant la mesure d'am�nagement et � 150 francs apr�s. En ce qui concerne ce dernier montant, ils ont retenu un facteur de pond�ration de 0.85 en raison de la mauvaise qualit� du sol ainsi qu'un co�t d'�quipement de 40.80 le m2.
Les repr�sentants de la commune ont �t� successivement entendus le 22 mars 2005, par le chef du d�partement cantonal, et le 2 mai 2005, par le chef du service de l'am�nagement du territoire. Par d�cision du 30 mai 2005, le d�partement cantonal a confirm� le pr�l�vement d'une plus-value, dont il a fix� le montant � 398'226.40 francs en se fondant sur le rapport d'expertise. Il a en revanche consenti � r�duire la valeur du terrain apr�s le changement d'affectation de 150 � 120 francs le m2.
La commune a recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif. Elle a contest� les valeurs retenues pour le calcul de la plus-value et a soulign� encore que le Conseil d'Etat lui-m�me avait autoris� la vente d'une partie du terrain de la nouvelle zone au prix de 20 francs le m2. Elle a �galement critiqu� le d�roulement de la proc�dure. Le Tribunal administratif a jug� que, dans la mesure o� il avait constat� dans son pr�c�dent arr�t que la valeur du terrain avant l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement n'�tait pas querell�e, le d�partement cantonal ne pouvait pas la modifier. Il a donc annul� la d�cision du d�partement cantonal, fix� la plus-value � 384'302.40 francs et renvoy� la cause � ce dernier pour qu'il fixe les modalit�s de paiement et les garanties de la dette. Il a jug� que les informalit�s proc�durales commises par le d�partement cantonal �taient regrettables mais qu'elles ne permettaient pas de consid�rer que le droit d'�tre entendu de la commune avait �t� viol�. Pour le surplus, il a consid�r� qu'il n'existait aucun motif objectif de s'�carter du rapport des experts.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la commune demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. Elle se plaint de la violation de son droit d'�tre entendue.
Le Tribunal administratif se r�f�re � sa d�cision et conclut au rejet du recours. Le d�partement cantonal a pr�sent� des observations. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a estim� que l'affaire n'appelait aucune observation de sa part.
1.1 La d�cision de plus-value est une d�cision fond�e, en tout cas partiellement, sur le droit public f�d�ral, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif en vertu de l'art. 97 al. 1 OJ, en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573 ss).
1.2 Les collectivit�s de droit public telles que les communes ont qualit� pour exercer le recours de droit administratif lorsqu'une disposition de droit f�d�ral le pr�voit (art. 103 let. c OJ). Elles ont en outre qualit� pour agir dans les cas o� elles sont touch�es directement de la m�me mani�re qu'un particulier, ainsi que dans ceux o�, touch�es dans leurs attributions de d�tentrices de la puissance publique, elles font valoir un int�r�t digne de protection � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e (art. 103 let. a OJ). A cet �gard, l'int�r�t g�n�ral � l'application correcte du droit f�d�ral ne suffit pas � leur conf�rer la qualit� pour recourir (ATF 124 II 293 consid. 3b p. 304 et les r�f�rences cit�es). En l'esp�ce, en tant que d�bitrice de la contribution de plus-value, la commune est directement touch�e, � l'instar d'un particulier, de sorte qu'elle dispose de la qualit� pour exercer le recours de droit administratif.
1.3 Le Tribunal administratif a certes annul� la d�cision du d�partement cantonal et lui a renvoy� la cause. Le renvoi ne concerne toutefois que les modalit�s de paiement et les garanties de la contribution de plus-value. Tous les autres points ont en revanche �t� d�finitivement tranch�s par le Tribunal administratif. Ce dernier a donc rendu une d�cision finale partielle. Le recours de droit administratif est recevable contre une telle d�cision, qui n'a dans cette mesure pas un caract�re incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13; 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385).
1.4 Les droits constitutionnels font partie du droit f�d�ral susceptible d'�tre revu dans le cadre du recours de droit administratif (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2. p. 318; 129 II 183 consid. 3.4. p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254).
La commune fait valoir que le d�partement cantonal n'aurait pas respect� les r�gles de proc�dure cantonale relative � l'expertise et que son droit d'�tre entendu aurait par cons�quent �t� viol�.
2.1 La loi sur la proc�dure et la juridiction administratives neuch�teloise (LPJA) ne mentionne pas l'expertise comme moyen de preuve. Or il peut naturellement �tre recouru � un tel moyen. Les r�gles du code de proc�dure civile neuch�telois (art. 268 ss CPCN) sont alors applicables � titre subsidiaire (Robert Schaer, Juridiction administrative neuch�teloise, Commentaire de la loi sur la proc�dure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, Neuch�tel 1995, p. 82).
En l'esp�ce, le Tribunal administratif a relev� que le d�partement cantonal n'avait respect� aucune des normes cantonales relatives � la proc�dure d'expertise. Il a soulign� que la commune n'avait pas eu le droit de pr�senter des propositions quant � la personne des experts, qu'elle n'avait pas �t� consult�e sur le cadre de l'expertise et qu'elle n'avait pas �t� invit�e � poser des questions aux experts. Elle a �galement constat� qu'il apparaissait que le rapport d'expertise n'avait pas �t� port� � la connaissance de la commune et que cette derni�re n'avait donc pas pu requ�rir un �ventuel compl�ment d'expertise.
Le Tribunal administratif a cependant observ� que la commune avait �t� entendue oralement � deux reprises. Tout en d�plorant l'absence de proc�s-verbaux ou de notes relatant le contenu de ces entretiens et l'emp�chant de la sorte d'exercer en tout connaissance de cause son contr�le, il a malgr� tout estim� que le droit d'�tre entendu de la commune n'avait pas �t� viol�. Cette derni�re avait en effet pu faire valoir ses arguments � ces occasions, ainsi qu'en t�moignait la baisse de prix conc�d�e par le d�partement cantonal.
2.2 Le contenu du droit d'�tre entendu est d�termin� en premier lieu par les dispositions cantonales de proc�dure, dont le Tribunal f�d�ral ne contr�le l'application et l'interpr�tation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorit� cantonale doit cependant respecter les garanties minimales d�duites directement de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal f�d�ral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259).
Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti � l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en particulier le droit pour l'int�ress� de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat, lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s.; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence cit�e). Le droit d'�tre entendu est un droit de nature formelle, dont la violation entra�ne l'annulation de la d�cision attaqu�e, ind�pendamment du sort du recours sur le fond (ATF 121 I 230 consid. 2a p. 232 et les arr�ts cit�s).
2.3 En l'esp�ce, l'art. 276 al. 3 CPCN pr�voit express�ment que le rapport d'expertise doit �tre communiqu� aux parties. L'art. 277 al. 2 CPCN pr�cise quant � lui que les parties peuvent proposer de nouvelles questions d'expertise dans les 20 jours qui suivent la communication de ce rapport. Il est constant que ces dispositions n'ont pas �t� respect�es.
Lorsque l'autorit� requiert l'avis d'experts, le rapport de ces derniers doit �tre transmis d'office aux parties (ATF 101 Ia 309 consid. 1b p. 311). Les exigences du droit d'�tre entendu d�coulant du droit f�d�ral sont satisfaites si les parties peuvent se d�terminer sur l'expertise avant que ne soit rendue la d�cision attaqu�e et si elles ont l'occasion de soulever � ce moment-l� leurs objections contre la personne de l'expert ou de proposer des questions compl�mentaires (ATF 99 Ia 42 consid. 3b p. 47). Les parties ont cependant le droit de prendre connaissance du rapport lui-m�me. Une information orale, indirecte, sur le contenu de celui-ci ne suffit pas (ATF 101 Ia 309 consid. 2a p. 312 et 2c p. 314). En proc�dure administrative notamment, l'omission de consigner au proc�s-verbal des points essentiels soulev�s au cours d'une audience en pr�sence des parties constitue �galement une violation du droit d'�tre entendu (ATF 124 V 389).
En l'esp�ce, les experts mandat�s par le d�partement cantonal ont rendu leur rapport le 26 ao�t 2004. La commune a eu connaissance du r�sultat de l'expertise � l'occasion de deux entretiens avec les repr�sentants de l'Etat, qui se sont d�roul�s le 22 mars et le 2 mai 2005, soit plus de sept mois apr�s le d�p�t du rapport. La commune ne para�t pas avoir obtenu de d�lai pour se d�terminer sur le rapport d'expertise, puisque la d�cision relative � la perception de la plus-value a �t� prise peu apr�s le second entretien. Le fait que le chef du d�partement cantonal a consenti � une r�duction du prix du terrain apr�s l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement ne permet pas d'inf�rer que les repr�sentants de la commune ont pu faire valoir leurs arguments et que le droit d'�tre entendu a ainsi �t� respect�. Comme on l'a vu, une information orale n'est pas suffisante. Au demeurant, l'absence de proc�s-verbal de ces r�unions ne permet pas de d�terminer quels sont les arguments qui ont v�ritablement �t� pris en compte. Cette situation a du reste conduit le Tribunal administratif � consid�rer qu'il n'�tait de ce fait pas en mesure d'exercer pleinement son contr�le.
Aux lacunes de la proc�dure d'expertise proprement dite, il faut encore ajouter que le rapport d'expertise est sommaire et sch�matique, ce qui rend particuli�rement difficile son examen (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 17, 97 consid. 2b p. 102). Le prix du terrain retenu par les experts ne semble reposer sur aucun �l�ment comparatif. On ignore au demeurant comment il a �t� calcul�. Il ne ressort pas clairement non plus du rapport d'expertise que ce montant correspond v�ritablement � la valeur du terrain au moment de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement en 1997. Le calcul du facteur de pond�ration, fix� � 0.85, m�riterait �galement des explications suppl�mentaires. Le rapport d'expertise est enfin muet sur la fa�on dont les 3'136'000 fr. investis par la commune pour viabiliser la zone ont �t� pris en consid�ration.
2.4 Les cantons sont libres d'organiser la compensation pr�vue par l'art. 5 al. 1 LAT comme ils le souhaitent (dfjp/ofat, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, Berne 1981, art. 5 n. 15, p. 120). D'une mani�re g�n�rale, dans les cantons qui ont eu recours � l'imp�t sur les gains immobiliers, les collectivit�s publiques sont exon�r�es de paiement (Adrian Schneider, Der angemessene Ausgleich f�r erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1 RPG, th�se Fribourg, 2006, p. 239). Le canton de B�le-Ville, qui conna�t un syst�me de contribution sp�cifique de plus-value comme le canton de Neuch�tel, exon�re �galement les collectivit�s publiques du paiement de la contribution de plus-value (� 124 de la Bau- und Planungsgesetz du 17 novembre 1999).
Les raisons qui parlent en faveur de l'exon�ration des collectivit�s au titre des imp�ts g�n�raux devraient en effet aussi pouvoir �tre invoqu�es pour justifier l'exon�ration de la contribution sur les avantages (dfjp/ofat, Recommandations concernant le r�gime de la compensation des avantages r�sultant de mesures d'am�nagement selon l'art. 5, premier alin�a, de la LAT, novembre 1986, p. 25 s.; Ferdinand Zuppinger, Bodenmehrwerte und Steuerrecht in Archives de droit fiscal suisse, V. 47, 1978/1979, p. 135 ss, p. 153; Adrian Schneider, op. cit., p. 213 s; Markus Wirth, Die Ausgestaltung der Planungswertabsch�pfung in Wirtschaft und Recht, 1972, p. 223 ss, p. 234). On peut en effet avoir des doutes sur le sens d'une telle obligation � l'�gard de collectivit�s publiques qui agissent dans le cadre de leurs attributions en mati�re d'am�nagement et qui sont ainsi conduites � alimenter le fonds cantonal de compensation au sens de l'art. 40 LCAT. Certains auteurs parlent de non-sens (Adrian Schneider, op.cit., p. 213; Markus Wirth, op. cit., p. 234).
La LCAT ne pr�voit cependant pas formellement une telle exon�ration. L'art. 35 al. 2 LCAT r�serve la l�gislation sur l'imp�t sur les gains immobiliers, sans toutefois pr�ciser la port�e de cette r�gle. Selon la pratique, le propri�taire astreint au paiement d'une plus-value continuant � �tre assujetti � l'imp�t sur les gains immobiliers, la plus-value pr�lev�e est d�duite du montant imposable sur lequel l'imp�t sur les gains immobiliers est calcul� (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuch�tel in M�moire ASPAN N� 57, Berne 1992, p. 39 ss, p. 50). Or l'art. 81 al. 1 let. c de la loi neuch�teloise sur les contributions directes du 21 mars 2000 (LCdir) pr�cise que les communes sont exon�r�es de l'imp�t cantonal direct. Les art. 81 al. 2 et 56 al. 1 let. c LCdir semblent en outre pr�voir a contrario que les communes ne sont pas non plus soumises � l'imp�t sur les gains immobiliers. Il n'incombe toutefois pas au Tribunal f�d�ral de se prononcer � ce stade de la proc�dure sur l'articulation de ces normes de droit cantonal.
Par ailleurs, il est vrai que le calcul de la plus-value repose, selon la jurisprudence et la doctrine neuch�teloises, en principe sur des motifs objectifs et que le prix de vente effectif n'est pas d�terminant (arr�t du Tribunal administratif du 24 f�vrier 2003 paru � la RJN 2003 360; Francesco Parrino, op. cit., p. 46). Dans une affaire neuch�teloise, le Tribunal f�d�ral a r�cemment �t� amen� � pr�ciser que l'avantage majeur � l'origine du pr�l�vement de la contribution de plus-value doit �tre de nature �conomique et qu'il doit s'appr�cier selon l'ensemble des circonstances (arr�t 1A.310/2005 du 18 juillet 2006, consid. 2.1 et 2.3, destin� � la publication). En l'esp�ce, le fait que la mesure d'am�nagement en cause a �t� prise, du moins partiellement, dans le cadre d'un projet de promotion �conomique encourag� par l'autorit� cantonale et qu'il �tait envisag� de vendre une partie de la parcelle � un prix bien inf�rieur � celui du march�, constitue une circonstance particuli�re qui ne devrait pas �tre ignor�e dans l'appr�ciation de la plus-value. A d�faut, le r�sultat risquerait d'�tre choquant et contraire au principe de l'�quit�, la commune �tant p�nalis�e pour les efforts consentis � la mise en oeuvre d'une mesure d'am�nagement s'ins�rant dans le cadre de la promotion �conomique. Cas �ch�ant, il appartiendra � l'autorit� cantonale d'examiner ces questions particuli�res.
2.5 Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le grief tir� de la violation du droit d'�tre entendu est fond�. Le recours de droit administratif doit donc �tre admis, ce qui entra�ne l'annulation de l'arr�t attaqu�. La cause est d�s lors renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision. L'exception de l'art. 159 al. 2 OJ ne s'applique pas en l'esp�ce, la commune �tant intervenue � l'instar d'un particulier. Repr�sent�e par un avocat, elle a donc droit � des d�pens.
Le recours de droit administratif est admis et l'arr�t du Tribunal administratif du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 9 f�vrier 2006 est annul�. La cause est renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Une indemnit� de 2'000 fr., � payer � la Commune du Landeron � titre de d�pens, est mise � la charge du canton de Neuch�tel.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � la Commune du Landeron, au D�partement de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: l'article 6709
 l'article 6709
 l'article 8340
 l'article 8341
 art. 104
 ATF 
 art. 5
 Art. 5
 art. 81