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Timestamp: 2019-06-15 21:01:21+00:00

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﻿ SENTENCIA C-618 DE AGOSTO 8 DE 2002
SENTENCIA C-618 DE 08 DE AGOSTO DE 2002
CONTENIDO:CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 715 DE 2001. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 113 Y EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 5, NUMERALES 5.7 Y 5.18ARTÍCULO 6 NUMERALES 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11, 6.2.15ARTÍCULO 7 NUMERALES 7.3, 7.4, 7.15AR´TICULO 8 NUMERAL 8.2, ARTÍCULO 10 NUMERALES 10.7, 10.8, 10.10, 10.11ARTÍCULO 15 NUEMRAL 15.1ARTÍCULO 17213440, PARÁGRAFOS 1 Y 2 Y NUMERAL 40.3 EN RELACIÓN AL CARGO DE VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y DECLARA EXEUIBLE LA LEY 715 DE 2001 POR EL CARGO RELATIVO A LA SU VIGENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY
Sentencia C-618 de agosto 8 de 2002
Sentencia C-618 de 2002
Ref.: Expediente D-3985
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; párrafos 1º y 2º del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma ley.
— Competencias legislativas, límites temporales.
— Principio de unidad de materia en leyes de contenido específico.
— Existencia y vigencia de una norma, diferencias conceptuales.
Demandante: Gloria Inés Ramírez Ríos.
Dada su extensión, no se transcribe la Ley 715 de 2001, que fue demandada en su totalidad. Se transcriben las disposiciones que fueron acusadas individualmente y se subraya lo acusado.
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
ART. 5º—Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural:
5.18. En caso de ser necesario la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno Nacional para tal fin.
6.2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos de acuerdo con las necesidades del servicio de conformidad con el reglamento.
6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1954, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del sistema general de participación asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por entender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.
ART. 8º—Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones:
ART. 10.—Funciones de rectores o directores. El rector o director de las instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes:
Los recursos de la participación para la educación de los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.
Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuestos se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.
ART. 22.—Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Las solicitudes de traslado y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales.
ART. 24.—Sostenibilidad del sistema general de participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones.
Los departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por ciento (1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinticinco por ciento (1.25%) durante los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a financiar ascensos en el escalafón, previo certificado de la disponibilidad presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad.
PAR.—El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad con el artículo 111.
ART. 34.—Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
ART. 40.—Competencias transitorias de la Nación. Durante el período de transición la Nación tendrá como competencias especiales:
PAR. 1º—Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y directivos docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22 y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora.
PAR. 2º—La Nación podrá, por una sola vez, establecer incentivos para los docentes, directivos y administrativos vinculados a la fecha de expedición de la presente ley, que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales, con cargo al sistema general de participaciones.
ART. 111.—Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:
Para la preparación del proyecto de estatuto de profesionalización docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará una persona para que integre dicho grupo de trabajo.
ART. 113. —Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1º del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, del literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3ª y 4ª del capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política (1) .
(1) Hasta aquí el proyecto de sentencia presentado originalmente por el magistrado Alfredo Beltrán Sierra a la Sala Plena de la Constitución Nacional.
La demanda formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de 2001 por la supuesta falta de competencia del ejecutivo para presentar el proyecto de ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había vencido el plazo señalado en el acto legislativo; la segunda es contra 13 artículos de la ley, parcialmente, por desconocer el principio de unidad de materia (art. 158) de la Constitución y la tercera es contra un parte del artículo 17 de la misma ley, relativo al procedimiento para efectuar los giros mensuales correspondientes a la participación para la educación.
3. Acusación sobre la falta de competencia del ejecutivo para presentar el proyecto de ley y del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001.
3.1. Señala la actora que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001 (2) .
(2) Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001, artículo 2º, parágrafo transitorio: “El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participación de los departamentos, distritos y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
Estos hechos implican, señala, que esta ley fue presentada extemporáneamente, pues el acto legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de junio de 2001, lo que quiere decir que el gobierno debió presentar el correspondiente proyecto de ley “en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución”. Recuerda para tal efecto, el contenido del artículo 138 de la Carta.
Manifiesta que si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la publicación del acto legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha de presentación, al acudir por analogía, a lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, olvidó que el numeral 1º del artículo 53 del mismo régimen, estableció como excepción la circunstancia de que sea la propia norma la que fije el día en que empiece a regir.
En consecuencia, en opinión de la demandante, si el texto constitucional señala cuándo entra a regir el acto legislativo (1º de ene. de 2002), y precisa cuándo debió presentarse el proyecto de ley (a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo), “mal podría pensarse en otro período legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara a regir el acto legislativo (ene. 1º de 2002), que mediante la ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9), es decir, entre el 20 de julio y el 20 de agosto de 2001.
3.2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor procurador consideraron que no tiene razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el acto legislativo fue publicado el primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto “próximo período legislativo” querría decir que el acto legislativo “se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002”, lo que significa que el ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para el señor procurador la expresión “a más tardar en el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”, es una exhortación al ejecutivo para que presentara el proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, lo que ocurrió el 1º de enero de 2002.
3.3. La Corte entrará a estudiar la acusación de la extemporaneidad en la presentación del proyecto de ley así como la cuestión de si el Congreso carecía de competencia para expedir la Ley 715 de 2001, y, en caso de encontrar algún problema constitucional, la Corte analizará si en razón a ello se deriva la inconstitucionalidad de toda la ley. Para tal efecto, analizará el Acto Legislativo 01 de 2001 y cuándo inició y culminó su trámite en el Congreso o el proyecto de ley que se convertiría en la Ley 715 de 2001.
4.1. El parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001 señala que:
“El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
El sentido básico de la norma, como su tenor literal lo indica, consiste en imponer un deber “de hacer” al gobierno, v. gr. el deber de presentar un proyecto de ley ante el Congreso de la República mediante el cual se establezcan las reglas para (i) la organización y (ii) el funcionamiento del sistema general de participaciones de las entidades territoriales. La parte final de la norma se ocupa de establecer un plazo para el cumplimiento de dicho deber: “a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
No se trata pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de la demanda. No es una disposición que “autorice”, “faculte” o “confiera potestad al gobierno”, durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para presentar un proyecto de ley (3) . Por tanto, si transcurre el mes indicado por la norma y el gobierno no ha presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento de un deber, no ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha conferido al ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si no lo cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en una omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica: el Gobierno Nacional al incumplir con su deber de presentar el proyecto de ley encomendado por el constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2001 queda exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto y al espíritu de la norma citada.
(3) Cosa diferente sería si la norma dijera: “Facúltese al gobierno, durante un mes, para presentar un proyecto de ley mediante el cual (…)”.
4.2. El parágrafo transitorio del artículo segundo del acto legislativo de 2001 tampoco puede ser entendido como una limitación a la cláusula general de competencia para crear leyes, radicada por la Constitución Política en cabeza del congreso. En modo alguno puede entenderse que la disposición transcrita prohíba al Congreso de la República tramitar un proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de un deber constitucional, que el propio constituyente consideró necesario para desarrollar las reformas constitucionales que introducía.
4.3. En efecto, a partir de diferentes criterios de interpretación se concluye que la intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que la desarrolla, entrarán en vigencia al tiempo con el fin de que ambas conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de participaciones de las entidades territoriales.
4.3.1. Con base en un criterio de interpretación textual, se advierte que los términos que se fijan son extremadamente cortos. Por una parte el parágrafo transitorio del artículo segundo establece tan sólo un mes para que, a partir del inicio del siguiente período legislativo, se presentara el proyecto de ley pese a la complejidad del mismo, y por otra, el artículo cuarto indica que el acto legislativo, en todo caso, entraba en vigencia el primero de enero de 2002.
4.3.2. Si se consultan los debates en torno a la norma, se advierte que precisamente el sentido de fijar una fecha para la entrada en vigencia de la reforma constitucional fue el de evitar que su efectividad fuera menoscabada ante la ausencia del correspondiente desarrollo legislativo. Al respecto en el informe de ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, del proyecto de Acto Legislativo 012 de 200 (sic) Senado, 120 de 2000 Cámara, en el capítulo en el que los ponentes proponen algunas modificaciones, se lee:
“Se propone precisar la vigencia del acto legislativo dado que su vigencia condicionada a la expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer ineficaz la norma constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder después darle cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal fin se propone modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica el artículo 356 de la Constitución así:
"PAR. TRANS.—El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, a más tardar el próximo mes de sesiones del próximo período legislativo".
Como complemento, en el artículo tercero, vigencia, se señala que el acto legislativo regirá desde el 1º de enero de 2002” (Gaceta del Congreso 308, de fecha 15 de jun. de 2001, pág. 7).
Son pues varias las conclusiones. Por una parte es claro que el propósito del constituyente, como se dijo, era impedir que la reforma se quedara escrita hasta que el legislador decidiera a desarrollarla. Se aseguró entonces que las medidas adoptadas entraran en vigencia desde el inicio del presente año.
Ahora bien, si el término fijado para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 pretendía evitar que las disposiciones carecieran de fuerza normativa por no haberse desarrollado legalmente, implica que se suponía que antes de 1º de enero debía existir la ley en cuestión, para que ambos estatutos comenzaran a regir conjuntamente en el mismo período fiscal (2002). De ahí la consagración de un deber de presentar el proyecto de ley correspondiente radicado en el gobierno.
4.3.3. Una lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva la misma conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren en vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002. Así, el parágrafo 1º transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001 al artículo 357 de la Carta Política señalada que “(…) el sistema general de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación que para el año 2001 se valoran en diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.
Por su parte, el artículo segundo de la Ley 715 de 2001 indica que los “valores que sirven de base para establecer el sistema general de participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1º del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior al diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será señalado en el mismo artículo”. La disposición legal contempla adicionalmente dos parágrafos. En el primero se indica que no formarán parte del sistema de recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En el segundo se precisa que del total de recursos que conforman el sistema general de participaciones, se deducirá a cada año un monto equivalente al 4% que se repartirá así: 0.52% para resguardos indígenas; 0.08% para los municipios cuyos territorios limiten con el río Grande de la Magdalena; 0.5% a los distritos y municipios según lo establecido por la propia ley; y el 2.9% al fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales.
Se trata pues de disposiciones armónicas, diseñadas para entrar en vigencia simultáneamente, a partir del inicio del régimen fiscal del año 2002.
4.3.4. Por último, empleando un criterio teleológico o finalista de interpretación es forzoso llegar a la misma conclusión. El propósito de las normas constitucionales es introducir cambios céleres al sistema general de participaciones, para que sean observados cabalmente a partir del año 2002, lo cual requería de un desarrollo legal. El mandato impartido al Gobierno Nacional de presentar el proyecto de ley, tenía entonces el claro propósito de que existiera la legislación correspondiente al inicio del año en que entraría en vigor la reforma constitucional con el fin de evitar que ésta se quedara escrita.
4.4. Concluye entonces la Corte que el término desde el cual ha de contarse el mes que tenía el gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a partir de la existencia de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde el momento en que se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la Constitución (primero de ago. de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el parágrafo transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque el proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo ya había vencido siete días antes, el 1º de ese mes, de ello no se sigue que el Gobierno Nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la pérdida de la iniciativa legislativa del ejecutivo ni mucho menos la pérdida de competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la competencia del ejecutivo para presentar proyectos de ley (C.P., art. 155) no se agota una vez cumplido el plazo fijado por el parágrafo. Una interpretación armónica del parágrafo del acto legislativo citado con las normas sobre iniciativa legislativa y competencias del Congreso conduce claramente a esta conclusión.
5.1. No obstante, en gracia de discusión podría objetarse que no es posible afirmar que el acto legislativo fija como plazo el mes comprendido entre el primero de agosto y el primero de septiembre, cuando aún la norma ni siquiera estaba vigente en este momento. Es decir, ¿cómo es posible que el gobierno presente un proyecto de ley cuyo objeto es desarrollar una norma constitucional que no ha entrado en vigencia?
Si se analiza con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa la expresión “vigencia” es casi sinónima de “existencia”. Se trata pues, de una crítica que parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo, se cree que el gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer desarrollar una norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no existía. No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de “vigencia” (4) , Ante todo hace referencia a la posibilidad de exigir el cumplimiento de una disposición normativa, y no a su pertenencia o no al sistema, a su existencia dentro del sistema. El jurista Eugenio Bulygin evidenció esta confusión en la obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes términos,
(4) Ley 715 de 2001, artículo 113: vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1º del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3ª y 4ª del capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
“La identificación de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de donde resulta que la obligatoriedad es característica necesaria de la norma jurídica) se debe a la ambigüedad del término “validez”, que —a pesar de ocupar un lugar central en la teoría pura— es usado por Kelsen para designar propiedades diferentes. Es así que Kelsen da tres definiciones de validez: creación conforme a un norma superior (5) , existencia específica de una norma (6) y obligatoriedad (7) . La presencia de diferencias conceptuales sugieren la conveniencia de adoptar términos distintos para cada uno de estos conceptos: distinguiremos, por tanto, entre validez, existencia y obligatoriedad de las normas…” (8) .
(5) “Eine Rechtsnorm gilt … darum, weil sie in einer bestimmten, und zwar in letzter Linie in einer von einer vorausgesetzten Grundnorm bestimmten weise erzeugt ist”. RRL, pág. 200; “una norma jurídica es válida en cuanto ha sido creada de acuerdo con determinada regla y sólo por ello”. “Teoría general …”, cit. pág. 133.
(6) “Mit dem Worte “Geltung” bezeichnen wir die spezifische Existenz einer Norm”. RRL, pág. 9.
(7) “Dass eine sich das Verhalten aines Mensch in der Norm bestimmten Weise verhalten soll”. RRL, pág. 196.
(8) Bulygin. E. Sentencia judicial y creación de derecho, en Análisis lógico y derecho. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1991.
El hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello “que aún no rige”, “que aún no debe ser acatada”, de ninguna manera implica “que no existe”, “que no forma parte del ordenamiento”. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por existir puedan ser objeto de control de constitucionalidad, a pesar de no estar vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta corporación en su integridad por razones formales y varias de sus normas lo fueron, por razones materiales a pesar de que aún no estaban vigentes (9) .
(9) Ver entre otras las sentencias C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa) y C-775 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), con relación al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las sentencias C-646 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-431 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), con relación al Código Penal, Ley 599 de 2000.
Ahora bien, podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto “vigencia” para referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar un absurdo: que una norma que no existe aún no puede determinar desde cuando, ella mismo, comienza a existir.
Cuando el gobierno presentó el proyecto que se convirtió en la Ley 715 de 2001 no estaba pretendiendo desarrollar una norma constitucional inexistente, sino que buscaba desarrollar una norma que existía pero que aún no estaba en vigencia. Y como se sostuvo con anterioridad, su vigencia se había diferido, precisamente, en espera del desarrollo legal necesario para la cabal e integral aplicación de dicha norma constitucional.
5.2. Ahora bien, pero incluso si se acepta el argumento anterior, existiría una objeción adicional. Se podría alegar que si bien no hay inconveniente en presentar el proyecto de ley al Congreso para su estudio, lo que sí es absurdo es que la Ley 715 de 2001, mediante la cual se desarrollaba la reforma constitucional referida, entró en vigencia antes de dicha reforma. En efecto, mientras que la reforma entró en vigencia el 1º de enero de 2002, la Ley 715 entró en vigencia el día de su sanción y publicación el 21 de diciembre.
La Sala Plena de la Corte considera que, jurídicamente, la ley no podía entrar en vigencia antes de que comenzara a regir el acto legislativo, por cuanto éste constituye el fundamento de aquella, pero ello no implica la inconstitucionalidad de la Ley 715 de 2001, ni de su artículo 113, en el cual se determina a partir de cuándo es su vigencia, por las razones que se pasan a exponer.
5.2.1 En primer lugar la norma que establece cuándo entra en vigencia la Ley 715 de 2001, artículo 113, no estableció una fecha específica. Si se contrasta la disposición legal con la constitucional, se advierte que la primera no desconoce la fecha de entrada en vigencia de la segunda (ene. 1º de 2002). El legislador optó por una fórmula que no señala la fecha precisa de entrada en vigor de la ley: “a partir de la fecha de su sanción”.
El legislador sabía que en la medida que la Ley 715 de 2001 tenía más de 50 artículos, el gobierno disponía del término de hasta 20 días para sancionarlo y promulgarlo, según lo establece el artículo 166 de la Constitución. En el presente caso, si el Presidente de la República hubiese sancionado la ley, al finalizar el plazo con que contaba, lo hubiera hecho después del primero de enero de 2002, cuando ya la reforma constitucional estaba en vigencia. Sin embargo, debido a que el Presidente optó por sancionarla y promulgarla tan sólo transcurridos dos días del plazo, el 21 de diciembre de 2001, la disposición legal entró en vigencia antes que la norma constitucional desarrollada por ella.
5.3. En razón a las consideraciones precedentes, la Corte decide que aunque el gobierno no incurrió en violación de norma constitucional alguna al haber presentado el proyecto de ley en cuestión el 8 de septiembre, por las razones antes expuestas, es necesario restablecer la sincronía entre las dos fechas de entrada en vigor de la Ley 715 y del acto legislativo. Por lo tanto, la Corte resolverá declarar exequible el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 en el entendido de que dicha ley entra vigencia sólo a partir del primero de enero de 2002.
5.4. Declarar inexequible el artículo 113 en razón a que dicha falta de sincronía no es la sanción jurídica adecuada. Primero, porque dicha norma no es materialmente incompatible con la Constitución.
Segundo, porque en atención al principio de la conservación del derecho, el juez constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a desmantelarlo (10) .
(10) En la Sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de haber sido tramitada como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del principio de conservación del derecho.
Tercero, porque la ley quedaría sin norma relativa a su vigencia y las disposiciones supletorias al respecto no respetarían, de aplicarse en el caso concreto, la voluntad del constituyente plasmada en el acto legislativo citado (11) .
(11) En efecto según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”, entendiendo por promulgación “insertar la ley en el periódico oficial”. Según esto no sólo se estaría nuevamente ante el problema de vigencia suscitado por el hecho de que el Presidente hubiese sancionado la ley a los dos días de que le fuera enviada, puesto que se promulgó ese mismo día, sino que la observancia de la misma no sería a partir del 1º de enero de 2002, como fue la voluntad del constituyente, sino casi dos meses después.
5.5. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior y que el argumento para acusar de inconstitucionalidad la totalidad de la Ley 715 de 2001 se funda en el supuesto desconocimiento de la voluntad del constituyente, respecto a cuando debía entrar en vigencia la ley, es preciso concluir que este cargo no procede. La voluntad del constituyente de que el artículo constitucional comenzara a regir junto con la ley que lo desarrollaba, fue entendida y acatada cabalmente por el legislador. Además la ley no contradice ningún artículo de la Constitución, respecto del punto específico aquí analizado.
6.1. La demandante acusa los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1º y 2º del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, de violar el principio de unidad de materia, en la forma como está establecido en el artículo 158 de la Carta, porque corresponden a asuntos laborales.
“(…) el principio de unidad de materia permite la concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde los contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en una práctica que, como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen el mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionadas con ellos por nexos objetivos y razonables (12) ”.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequibles varios artículos de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” que habían sido demandados por desconocer el principio de unidad de materia.
7.2. En estos asuntos, en desarrollo del principio democrático y en atención a la amplia competencia que, con el objeto de ejercer sus funciones, le reconoce la Constitución al Congreso el control constitucional que ejerce la Corte es diferente con los vínculos que entre distintas materias haya encontrado el Congreso el hacer una ley. Sobre la intensidad con la cual debe analizar esta corporación si se desconoció o no el principio de unidad de materia se ha dicho,
“Así pues, es claro que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (C.P., art. 158) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley (13)(14) ”.
(13) El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En este caso la Corte decidió reiterar la doctrina según la cual una norma desconoce el principio de unidad de materia (C.P., art. 158), sólo “cuando existe absoluta falta de conexión” entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada. Por ello, no desconoce el principio de unidad de materia incluir dentro del estatuto de puertos marítimos la actividad de remolque como criterio para definir quien es operador portuario.
7.3. Ahora bien, el sentido del principio de unidad de materia no sólo fija límites estudio de constitucionalidad que efectúa el juez constitucional, sino que también fija estándares de argumentación para los ciudadanos que deseen acusar una norma para desconocer dicho principio. Al respecto la Corte ha sostenido,
“(…) que cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. Esto significa que la fundamentación del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan inadmisibles con ella (15) ”.
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
7.4. No le faltan pues argumentos al procurador cuando basándose en la anterior sentencia (C-540 de 2001) indica que la Corte debería declararse inhibida. En su demanda la ciudadana Ramírez Ríos se limita a señalar que debido a que la materia objeto de la Ley 715 de 2001 es regular un acto legislativo que se refiere “a recursos y competencias” que han de recibir y ejercer las entidades territoriales, todas aquellas normas que se refieran a asuntos laborales —tales como concursos, regulación de cargos, distribución de docentes, traslados, selección de personal, evaluación, traslado de recursos, selección de personal, entre otros—, son ajenas y extrañas al propósito de la norma.
La demanda no cumple a plenitud con la carga argumentativa que se requiere para alegar el desconocimiento del principio de unidad de materia, consistente en indicar, uno por uno de todos los textos normativos acusados por qué en cada caso específico la norma carece de toda relación con la Ley 715 de 2001. No obstante, debido a que se esbozan algunas razones —así sean generales— aplicable a tales artículos, y en atención del principio pro actione, entra la Corte a estudiar el punto.
7.5. En el presente caso, la Sala Plena considera que no se desconoció el principio de unidad de materia para varios motivos. El primero de ellos ya se advierte por el sólo hecho de que la demanda considera que 15 artículos de la ley carecen de relación alguna. En efecto, no parece razonable aceptar que un asunto que se aborda en más del 10% de los 113 artículos que conforman la Ley 715 de 2001 es un asunto accesorio.
7.5.1. Desde el nombre mismo de la ley advierte la conexión formal ente éste y los temas contemplados en las disposiciones acusadas. La Ley 715 de 2001 señala que su objeto es: (i) normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2001 y, (ii) otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Las normas acusadas tienen que ver con la prestación de dichos servicios, en especial el educativo.
7.5.2. La conexión material también es clara, pues la Ley 715 de 2001 además de transferir recursos, asunto que incluso es el tema central de algunas de las normas acusadas (arts. 15 y 17 por ejemplo), también asigna competencias, tanto generales como específicas (arts. 5º, 6º, 7º y 8º, por ejemplo) y establece reglas referentes a la administración del servicio educativo por parte de los entes territoriales (arts. 10, 22 y 34 por ejemplo).
7.5.3. Las normas acusadas también guardan estrecha relación con la Ley 715 de 2001 con base en un criterio teleológico, pues en su propósito fijar qué servicios están a cargo de quien. De hecho la administración de personal no es sólo un asunto laboral, también es una típica competencia administrativa relativa a la función pública. Concerniente el servicio de educación, asignado a las entidades territoriales según las normas vigentes.
7.5.4. No se trata, por lo tanto de “micos o normas extrañas y ajenas que traten temas abiertamente contrarios y que se pretenden incluir sin análisis ni deliberación previa. Tan público y consciente fue el debate parlamentario, que incluso se discutió si se estaba incurriendo en un desconocimiento del principio de unidad de materia, tal y como lo informa la abogada del Ministerio de Educación.
7.5.5. Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir cómo organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (C.P., art. 155), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionado y uniendo materias que antes se trataban por aparte o separado, aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un código social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentra un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.
Por lo tanto, el hecho de que la Ley 715 de 2001 el legislador haya decidido incluir materias que según ciertos criterios deberían hacer parte de una ley de educación o el estatuto docente, por ejemplo no viola el principio de unidad de materia. Se trata del ejercicio de las competencias y facultades constitucionales que le permiten al Congreso, foro democrático por excelencia, decidir cuáles normas deben regularse total o parcialmente en una misma ley, siempre que éstas guarden una relación de conexidad a la luz de los criterios anteriormente mencionados y aplicados en el presente caso.
7.6. Es claro entonces para la Sala Plena de la Corte Constitucional que las normas acusadas en razón al cargo de supuesta violación del principio unidad de materia son constitucionales, por cuanto sí guardan una relación objetiva y razonable con la Ley 715 de 2001.
Según la demandante, el artículo 17 al disponer que “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del sistema general de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”, constituye una transgresión del principio de protección al trabajo, por los problemas prácticos que está generando en el pago de los educadores.
9. Cosa juzgada absoluta en algunas normas.
Por último debe señalar la Sala que en el proceso D-3898 fallado mediante la Sentencia C-617 de 2002, se estudió una demanda contra varias normas que también fueron objeto de la presente demanda. Por ello con relación a la expresión “y trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3, del artículo 6º el artículo 22 en su integridad, el inciso sexto del artículo 24; y el artículo 111, numeral 111.2, la Sala se atendrá a lo resuelto en dicha sentencia.
1. Con relación a la expresión “y trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3, del artículo 6º; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo 24; y el artículo 111, numeral 111.2, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-617 de 2001.
2. INHIBIRSE de resolver los cargos en contra del artículo 17, parcial, de la Ley 715 de 2001.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, en el entendido que la fecha de entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 es el 1º de enero de 2002, día en que empezó a regir el Acto Legislativo 01 de 2001.
4. Declarar EXEQUIBLES los artículos 5º numerales 5.7 y 5.18; 6º numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11, 6.2.15, 7º numerales 7.3, 7.4, 7.15; 8º numeral 8.2; 10 numerales 10.7, 10.8, 10.10, 10.11; 15 numeral 15.1; 17; 21; 34; 40, parágrafos 1º y 2º y numeral 40.3; con relación al cargo de violación del principio de unidad de materia.
5. Declarar EXEQUIBLE la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac. Leg. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, por el cargo relativo a su vigencia.

References: ARTÍCULO 113
 ARTÍCULO 10
 artículo 40
 artículo 153
 artículo 111
 artículo 37
 artículo 22
 artículo 105
 artículo 148
 artículo 154
 artículo 158
 artículo 161
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 artículo 17
 artículo 2
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