Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4558
Timestamp: 2019-06-25 07:29:47+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 27 mai 2008 : 1ère réunion
Réforme des institutions de la ve république - audition de m. jean-pierre duprat professeur de droit public à l'université montesquieu-bordeaux iv (voir le dossier)
Modernisation des institutions - audition de m. jean-claude colliard professeur agrégé de droit public et de sciences politiques à l'université de paris-i-panthéon-sorbonne ancien membre du conseil constitutionnel (voir le dossier)
Réforme des institutions de la ve république - audition de m. michel verpeaux directeur du centre de recherche en droit constitutionnel à l'université paris i panthéon-sorbonne (voir le dossier)
Réforme des institutions - audition de mme elisabeth zoller professeur à l'université de paris ii directrice du centre de droit américain (voir le dossier)
Réforme des institutions de la ve république - Audition de M. Jean-Pierre duPrat professeur de droit public à l'université montesquieu-bordeaux iv
La commission a procédé à des auditions ouvertes à l'ensemble des sénateurs sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République. Elle a tout d'abord entendu M. Jean-Pierre Duprat, professeur de droit public à l'université Montesquieu-Bordeaux IV.
A titre liminaire, M. Jean-Pierre Duprat a indiqué que le projet de loi constitutionnelle, texte dense et foisonnant, opérait la réforme la plus large qu'aient connue les institutions de la Ve République et amorçait une lente évolution vers un régime présidentiel.
Il a regretté que le choix de suivre l'ordre formel des articles de la Constitution nuise à l'intelligibilité de cette réforme.
Il a relevé quelques contradictions, comme le fait de permettre au Président de la République de prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès, suivant l'exemple américain, tout en maintenant son droit de dissolution de l'Assemblée nationale.
Il a estimé que le projet de loi constitutionnelle fragilisait l'institution du Premier ministre, déjà mise à mal par la réduction à cinq ans de la durée du mandat du Président de la République en 2000, en affaiblissant les instruments du parlementarisme rationalisé.
Jean-Pierre Duprat, professeur de droit public à l'université Montesquieu-Bordeaux IV
a ensuite centré son propos sur les dispositions du projet de loi constitutionnelle relatives au Parlement, en distinguant celles relatives à l'identité de chacune des deux assemblées de celles relatives à leurs compétences.
Abordant le premier volet des dispositions proposées, il a jugé nécessaire de maintenir une distinction nette entre l'Assemblée nationale et le Sénat, en faisant valoir que les exemples de la Belgique et de l'Italie illustraient les difficultés susceptibles de naître lorsque les deux chambres qui composent le Parlement présentent de trop fortes similitudes sur le plan institutionnel et ont des majorités discordantes sur le plan politique.
S'agissant de l'Assemblée nationale, il s'est félicité de ce que l'article 10 du projet de loi constitutionnelle impose un redécoupage périodique des circonscriptions, accompagné d'un réexamen de la répartition des sièges qui leur sont attribués, et de la soumission des projets ou propositions ayant cet objet à l'avis public d'une commission indépendante, dont la loi fixerait les règles d'organisation et de fonctionnement.
S'agissant du Sénat, il a relevé que l'article 9 du projet de loi constitutionnelle, en prévoyant que celui-ci assure la représentation des collectivités territoriales « en tenant compte de leur population », était en retrait par rapport aux conclusions du comité présidé par M. Edouard Balladur, aux termes desquelles cette représentation devait être assurée « en fonction de leur population ».
Il a jugé prématurées les dispositions de la proposition de loi socialiste relative aux conditions de l'élection des sénateurs prévoyant la création d'un collège des délégués des régions et d'un collège des délégués des départements, en sus du collège des délégués des communes, au motif que l'organisation territoriale de la République était en passe d'être restructurée.
Estimant que l'héritage de la IIIe République devait être pris en considération, il a relevé que la proposition de loi, en augmentant sensiblement le nombre des délégués des grandes villes, prenait l'exact contre-pied du souhait de Léon Gambetta, attaché au fédéralisme municipal, que chaque commune fût représentée par un délégué. La question du nombre et du mode de désignation des délégués des communes lui a toutefois semblé essentielle.
L'enjeu et la difficulté de la réforme du collège électoral sénatorial, a-t-il souligné, consistent à trouver un équilibre entre le principe de la représentation des collectivités territoriales et celui de l'égalité du suffrage, permettant d'éviter d'aligner la composition du Sénat sur celle de l'Assemblée nationale.
Il a estimé que l'institution de députés représentant les Français établis hors de France devrait conduire à prévoir que le Sénat n'assure plus que la représentation des collectivités territoriales.
Evoquant les dispositions du projet de loi constitutionnelle consacrées aux compétences du Parlement, M. Jean-Pierre Duprat a regretté que l'évaluation des politiques publiques, distincte de la mission traditionnelle de contrôle de l'action du gouvernement, ne fasse pas partie de ses nouvelles attributions. Il a appelé de ses voeux la création d'un office commun aux deux assemblées, auquel cette mission serait confiée, et qui serait un donneur d'ordres pour la Cour des comptes.
Il a également souhaité que la plus grande maîtrise de leur ordre du jour donnée aux assemblées ne les conduise pas à réduire la part de leur activité consacrée à leur mission de contrôle de l'action du gouvernement, dénonçant à cet égard les conséquences négatives de la révision constitutionnelle de 1995.
Il a souhaité que le Parlement, dans son ensemble, se préoccupe davantage, à l'instar du Sénat, de la qualité de la loi et procède régulièrement à une évaluation de la législation, la question étant posée de savoir si cette tâche devrait être menée conjointement avec l'évaluation des politiques publiques ou, au contraire, en être dissociée.
Evoquant la composition du collège électoral sénatorial, M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a relevé une contradiction entre les dispositions de l'article 9 du projet de loi constitutionnelle, qui reprennent les termes exacts de la décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 du Conseil constitutionnel pour prévoir que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales « en tenant compte de leur population », et la rédaction de l'exposé des motifs du projet, selon laquelle leur objet serait de surmonter les contraintes résultant de cette décision.
A propos de la mission d'évaluation qui pourrait être confiée au Parlement, il a rappelé que la création, en 1996, d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et d'un office parlementaire d'évaluation de la législation n'avait pas été couronnée de succès, le premier ayant été finalement supprimé faute d'avoir réellement fonctionné, le second n'ayant à ce jour produit que trois rapports, respectivement consacrés à l'exercice de l'action civile par les associations, à la législation applicable en matière de prévention et de traitement des difficultés des entreprises et, plus récemment, aux autorités administratives indépendantes.
Ces expériences ayant montré que les offices bicaméraux pouvaient être difficiles à animer, il s'est demandé s'il ne serait pas préférable, comme aujourd'hui, de laisser aux commissions permanentes de chaque assemblée le soin de mener des travaux d'évaluation dans le cadre de groupes de travail ou de missions d'information, en faisant appel en tant que de besoin à des experts. L'apport du projet de loi constitutionnelle ne lui a donc pas semblé décisif sur ce point.
a rappelé que le mode de scrutin applicable à l'élection des sénateurs ne relevait pas du domaine de la Constitution.
Il s'est par ailleurs déclaré hostile à l'immixtion dans le travail parlementaire d'organismes, tels la Cour des comptes ou le Conseil d'Etat, ayant le désir de s'intégrer dans les institutions et de devenir les conseillers, les tuteurs, voire les censeurs du Parlement.
a précisé que, dans son esprit, d'une part le Parlement devait se garder de toute approche technocratique de l'évaluation des politiques publiques, d'autre part, la Cour des comptes devait demeurer une instance extérieure aux assemblées, celles-ci pouvant faire appel en tant que de besoin à son expertise sans être en aucun cas placées sous sa tutelle.
Il lui a semblé qu'un office bicaméral présenterait le double avantage d'être plus fort pour engager un dialogue avec la Cour des comptes et d'être plus économe des deniers publics.
Enfin, il a réaffirmé que la réforme de la composition du collège électoral sénatorial devrait reposer sur un compromis entre le principe de la représentation des collectivités territoriales, qui fonde la spécificité du Sénat par rapport à l'Assemblée nationale, et celui de l'égalité du suffrage, qui répond à un impératif démocratique. A cet égard il a relevé que la désignation de délégués supplémentaires parmi les électeurs des collectivités territoriales se heurtait actuellement à l'exigence constitutionnelle d'un collège électoral majoritairement composé d'élus locaux et que la désignation de délégués supplémentaires parmi les conseillers municipaux des communes dont tous les élus ne sont pas grands électeurs aurait pour conséquence de rompre le lien entre ces derniers et les territoires qu'ils représentent.
Citant les propos tenus par le général de Gaulle lors d'une conférence de presse organisée en 1964, M. Jean-René Lecerf a observé que l'affaiblissement du Premier ministre dans les institutions de la Ve République n'était pas récent. Il s'est demandé si le projet de loi constitutionnelle n'aurait pas pour effet de revaloriser son rôle, dans la mesure où la limitation des possibilités de recours au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, ou encore le partage de la maîtrise de l'ordre du jour entre les assemblées et le gouvernement, en rendant la négociation nécessaire, donneraient au chef du gouvernement de nouvelles marges de manoeuvre.
a estimé que l'influence du Premier ministre était et demeurerait tributaire des configurations politiques, mais que l'affaiblissement des instruments du parlementarisme rationalisé, notamment la limitation des possibilités de recours au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, lui rendrait plus difficile d'affirmer son autorité sur les parlementaires de sa majorité.
Modernisation des institutions - Audition de M. Jean-Claude Colliard professeur agrégé de droit public et de sciences politiques à l'université de paris-i-panthéon-sorbonne ancien membre du conseil constitutionnel
Jean-Claude Colliard, professeur agrégé de droit public et de sciences politiques à l'université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne, ancien membre du Conseil constitutionnel
Puis elle a entendu M. Jean-Claude Colliard, professeur agrégé de droit public et de sciences politiques à l'université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne, ancien membre du Conseil constitutionnel.
s'est tout d'abord réjoui que le projet de loi de révision des institutions n'ait pas retenu les propositions du comité Balladur portant sur la redéfinition des rapports entre le Président de la République et le Premier ministre, jugeant peu utile de chercher à consacrer dans la Constitution la pratique politique.
Il s'est déclaré très favorable aux dispositions du projet de loi relatives, d'une part, aux garanties nouvelles accordées aux citoyens, en particulier à travers l'exception d'inconstitutionnalité, d'autre part, à la revalorisation du rôle des assemblées, notant que l'avènement du fait majoritaire à partir de 1962 rendait souhaitable l'assouplissement de la rationalisation du parlementarisme.
Il s'est ensuite montré sceptique sur l'apport de l'amendement, adopté par les députés, tendant à permettre au Président de la République de prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès, mais prévoyant que sa déclaration peut donner lieu à un simple débat hors sa présence qui, de surcroît, ne fait l'objet d'aucun vote. Il s'est en outre demandé si ce nouveau droit d'expression du chef de l'Etat, susceptible de traduire une forte impulsion politique, n'était pas contraire à son rôle d'arbitre, posé à l'article 5 de la Constitution.
Abordant la question de l'encadrement du pouvoir de nomination du Président de la République, il a indiqué que la seule perspective d'une audition par des commissions parlementaires pouvait faire reculer un candidat peu motivé ou peu compétent pour la fonction.
Il a ensuite souligné que le fait de modifier l'article 42 de la Constitution afin que la discussion des textes de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission constituait une évolution majeure de nature à renforcer considérablement le rôle de la majorité parlementaire. Il a jugé raisonnables les exceptions envisagées à ce principe pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Après avoir relevé que le partage de l'ordre du jour entre le gouvernement et le parlement donnerait également plus de poids à la majorité parlementaire, il s'est réjoui de la perspective de restreindre les possibilités de déclaration de l'urgence, notant que les lois adoptées selon cette procédure comportaient souvent des « malfaçons ».
Abordant les nouvelles modalités de saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception, il a indiqué que cette réforme permettrait de mettre fin au paradoxe qui veut qu'un citoyen est aujourd'hui mieux protégé devant une juridiction ordinaire par des textes internationaux que par la Constitution de son pays. Cette évolution lui a paru militer en faveur d'une juridictionnalisation du Conseil constitutionnel. Il s'est déclaré perplexe quant aux mécanismes de renvoi prévus par le projet de loi, estimant que le Conseil d'Etat et la Cour de cassation pourraient devenir les véritables juges de la constitutionnalité des lois et s'interrogeant ainsi sur l'opportunité de prévoir un « droit d'évocation » de certains dossiers par le Conseil constitutionnel.
S'agissant de l'évolution éventuelle du corps électoral du Sénat, M. Jean-Claude Colliard a indiqué que le Conseil constitutionnel ayant considéré, dans une décision du 6 juillet 2000, que le collège électoral devait être essentiellement composé de conseillers municipaux et non de délégués, seule une modification de la Constitution pouvait permettre de revenir sur cette jurisprudence.
et rapporteur, s'est interrogé sur l'opportunité de limiter le recours à l'article 49-3 de la Constitution, notant que cet outil constituait une arme de dissuasion très utile pour faire adopter des textes lorsque les majorités à l'Assemblée nationale sont étroites.
rappelant que le comité Vedel avait renoncé, en 1993, à proposer une tel encadrement du recours à l'article 49-3, a jugé peu satisfaisant le critère retenu pour le mettre en oeuvre, à savoir une limitation aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à un autre projet ou une proposition de loi par session.
En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, M. Jean-Claude Colliard s'est félicité de la perspective d'introduction dans la Constitution d'un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception ainsi que de la possibilité, pour le Conseil constitutionnel, de moduler dans le temps les effets de ses décisions de non-conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution.
a rappelé qu'il avait déposé le 16 mars 2000 une proposition de loi tendant à permettre à soixante parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel a posteriori et s'est demandé si le projet de loi de révision des institutions n'offrait pas l'opportunité d'instituer cette nouvelle voie de recours.
a craint, d'une part, que cette voie de recours ne fasse double d'emploi avec le contrôle par voie d'exception prévu par le projet de loi, d'autre part, qu'elle ne soit dévoyée par certains parlementaires.
rapporteur de la proposition de loi du groupe socialiste relative aux conditions de l'élection des sénateurs devant être examinée par la commission le lendemain, s'est demandé s'il n'était pas possible de modifier le collège électoral des sénateurs sans réviser l'article 24 de la Constitution, par exemple en faisant appel à d'autres élus non membres du collège.
a indiqué que cette solution présentait l'inconvénient de faire entrer, dans certains cas, des élus locaux dans le collège électoral d'un département voisin.
Après avoir relevé que le comité Balladur avait proposé de modifier l'article 24 de la Constitution afin de prévoir que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République « en fonction de la population », alors que le projet de loi retenait l'expression « en tenant compte de leur population », M. Bernard Frimat a souhaité connaître la position de M. Jean-Claude Colliard sur ces différences de rédaction. Il a par ailleurs déclaré que le renforcement du rôle du Parlement devait avoir comme corollaire de permettre l'alternance politique au Sénat.
a jugé lui aussi souhaitable la possibilité d'alternance au Sénat et indiqué que le corps électoral de ce dernier, et donc sa composition, ne pourrait évoluer significativement sans une modification de l'article 24 de la Constitution, jugeant que l'expression « en fonction de la population » paraissait plus favorable à une modification profonde du collège électoral que la formule « en tenant compte » reprise de la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000.
Réforme des institutions de la ve république - Audition de M. Michel Verpeaux directeur du centre de recherche en droit constitutionnel à l'université paris i panthéon-sorbonne
Michel Verpeaux, directeur du centre de recherche en droit constitutionnel à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne
Puis elle a entendu M. Michel Verpeaux, directeur du centre de recherche en droit constitutionnel à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne, qui a proposé de répondre directement aux questions des sénateurs, M. Jean-Claude Colliard ayant été invité à assister à cette audition.
En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, qui l'interrogeait sur la détermination de la notion d'opposition pour l'application des articles 1er et 24 du projet de révision constitutionnelle, M. Michel Verpeaux a tout d'abord indiqué que la formule retenue pour reconnaître des droits particuliers aux partis et groupements politiques de l'opposition (art. 1er), était tellement large qu'elle lui semblait valoir pour l'ensemble des organes politiques, y compris locaux. L'intérêt de cette disposition, ainsi que de celle proposée par l'article 24 du projet pour les droits respectifs des groupes parlementaires de la majorité et de l'opposition, dépendait de l'objectif poursuivi : utiles, selon lui, dans le cadre d'un système bipartisan, dangereuses et sclérosantes dans un système plus ouvert.
Répondant à l'interrogation du rapporteur sur les conséquences de la substitution, pour l'examen en séance plénière, du texte adopté par la commission à celui du projet du gouvernement ou du texte transmis par l'autre assemblée (article 16 du projet), M. Michel Verpeaux a considéré que si le débat avait réellement lieu en commission, si le gouvernement devait y défendre son texte, l'intérêt du travail en séance plénière diminuerait, tout en reliant cette disposition nouvelle à l'augmentation du nombre de commissions permanentes également proposée par le projet.
Abordant l'institution du défenseur des droits des citoyens introduite par l'article 31 du projet, M. Michel Verpeaux, après avoir replacé l'origine de cette création dans la constitutionnalisation voulue, à juste titre selon lui, du Médiateur de la République, s'est interrogé sur le périmètre d'intervention de cette nouvelle institution et a estimé que le constituant devait clairement en fixer les missions.
Il a ensuite salué la mise en place, par l'article 26 du projet, de l'exception d'inconstitutionnalité, qui lui paraissait de nature à endiguer, au profit de la Constitution, le contrôle juridictionnel aujourd'hui opéré au regard des conventions internationales. Pour lui, cependant, restait le problème de la saisine, dans ce cadre, du Conseil constitutionnel, réservée -par le projet- aux deux seules juridictions suprêmes : il a exprimé sa crainte d'un filtrage sévère du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, qui minorerait le rôle du Conseil constitutionnel. Il a suggéré d'attribuer aux collectivités territoriales la faculté d'activer l'exception pour certains textes.
En réponse à M. Bernard Frimat qui avait, en outre, exprimé sa crainte du délitement du rôle plénier des assemblées en matière législative, M. Michel Verpeaux est convenu avec M. Jean-Claude Colliard que le Sénat devrait disposer du temps nécessaire pour examiner le projet de révision constitutionnelle, tout en regrettant la longueur du délai écoulé entre la remise du rapport du comité présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, et le dépôt du projet de loi constitutionnelle sur le bureau de l'Assemblée nationale.
A M. Robert Badinter qui, après un rappel du projet inabouti de 1990, avait estimé que l'exception d'inconstitutionnalité lui paraissait alors de nature à favoriser l'imprégnation de la culture du respect des droits fondamentaux au sein des juridictions, M. Michel Verpeaux a considéré que, depuis, cette préoccupation avait pénétré les juridictions inférieures, au moins de l'ordre administratif. Plus qu'une exception d'inconstitutionnalité, la proposition soumise au Parlement lui apparaissait comme une question préjudicielle. Il a poursuivi en relevant que le contrôle de conventionnalité était opéré spontanément par le juge, à tous les niveaux, alors que le contrôle de constitutionnalité par exception, tel que proposé par le projet, constituait un système, par filtrage, beaucoup plus rigide, de nature à en décourager l'exercice. M. Jean-Claude Colliard a ajouté qu'il comprenait parfaitement l'instauration d'un filtre, mais qu'il s'interrogeait sur son exercice futur par le Conseil d'Etat qui tendait à s'ériger en gardien naturel des lois et qui, dans sa mission de conseiller du gouvernement, aurait déjà examiné les lois en cause, préalablement à leur dépôt sur le bureau des assemblées.
Enfin, M. Michel Verpeaux a qualifié la présence du ministre de la justice aux séances non disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature, de bizarrerie dénuée de sens au regard de la suppression -proposée par l'article 28 du projet- de la présidence dudit Conseil par le Président de la République.
Il a, en outre, observé que les conditions de saisine du Défenseur des droits des citoyens n'étaient pas réglées par le projet.
Réforme des institutions - Audition de Mme Elisabeth Zoller professeur à l'université de paris ii directrice du centre de droit américain
La commission a conclu cette série d'auditions en entendant Mme Elisabeth Zoller, professeur à l'université de Paris II, directrice du centre de droit américain.
Après l'intervention de M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, qui avait souligné l'intérêt d'un éclairage du droit américain au regard des multiples références à la Constitution d'outre-Atlantique mentionnées dans le débat constitutionnel en cours, Mme Elisabeth Zoller, a centré son propos liminaire sur deux dispositions du projet inspirées directement, selon elle, des Etats-Unis -le droit de message du président de la République et l'exception d'inconstitutionnalité- tout en soulignant qu'elles n'étaient pas les seules. Elle a, ainsi, cité la limitation à deux du nombre de mandats consécutifs du président de la République (tout en rappelant qu'elle avait été adoptée aux Etats-Unis contre Franklin Roosevelt, « coupable », en étant réélu pour un quatrième mandat, d'avoir rompu avec la tradition inaugurée par George Washington), l'intervention des commissions parlementaires dans l'exercice du pouvoir de nomination du président de la République, la limitation de la durée des pouvoirs exceptionnels de l'article 16 par l'intervention du Conseil constitutionnel (le Congrès américain devant reconduire les pouvoirs de guerre du président 60 jours après le début des hostilités), le droit de grâce du président de la République (comparable à celui de son homologue américain), la suppression de la responsabilité du Premier ministre en matière de défense nationale (qui élève le président de la République au rang de commandant en chef dans le droit fil de la Constitution américaine).
Elisabeth Zoller, professeur à l'université de Paris II, directrice du centre de droit américain
Abordant l'article 7 du projet relatif au droit de message présidentiel, le professeur Elisabeth Zoller a précisé la substance du message américain qui se décompose en deux clauses portant respectivement sur l'état de l'Union puis les recommandations. Pour la première, elle a rappelé que le président américain est tenu d'informer le Congrès (dans l'esprit de ses concepteurs, pour écarter le risque de dislocation de la Nation), selon une périodicité minimale annuelle (plusieurs présidents ayant recouru au message à un autre moment de l'année). Cette pratique, abandonnée par crainte de « dérive monarchique », avait été relancée par Woodrow Wilson, en 1913, et respectait, dans sa première partie, une règle de neutralité, par l'énoncé de seuls faits objectifs, réservant la seconde partie du message aux recommandations que le président estimait nécessaires et opportunes d'exposer. Cette seconde clause obéissait elle-même à deux principes : anti-monarchique, tout d'abord, (le juge Douglas avait défini, en 1952, le rôle du président comme un pouvoir de recommander, celui de légiférer revenant au Congrès ; par ailleurs, le président, pour les constituants, ne devait être qu'un conseiller du Congrès). Mme Elisabeth Zoller a indiqué que les recommandations ne revêtaient, en théorie, qu'un caractère exhortatif mais qu'elles avaient, en pratique, une portée considérable.
Elle a, ensuite, abordé le second principe, de réalité, en soulignant que la clause de recommandation avait modifié en profondeur la présidence américaine, et en relevant qu'aujourd'hui les membres du Congrès, eux-mêmes, admettaient que les projets de loi étaient rédigés par l'exécutif et transmis, de manière informelle, au Congrès : le président était, donc, devenu un législateur en chef. Toutefois, Mme Elisabeth Zoller a précisé que, s'il participait de façon prépondérante à la préparation des textes législatifs, le Congrès en était totalement maître lors de leur examen, ce qui générait des négociations incessantes entre les parlementaires et le président.
Revenant à la réforme soumise à l'examen du Parlement, elle a considéré que la modification du droit de message opérée par le projet, entrainait un profond changement institutionnel qu'elle a qualifié de changement de régime, par l'érection du président français en législateur en chef et chef de parti, et la disparition, de ce fait, de sa fonction d'arbitrage. Mme Elisabeth Zoller a noté, à cet égard, que le système américain échappait à ce dilemme, notamment par l'absence, au bénéfice du président, de fonction d'arbitrage et de droit de dissolution du Congrès.
Rappelant que le mérite attribué au quinquennat résidait dans la garantie supposée de concordance des mandats exécutif et législatif, Mme Elisabeth Zoller a affirmé que la modification de l'institution présidentielle ainsi proposée par le projet de révision sans diminuer ses pouvoirs actuels d'arbitrage et de direction du travail du Parlement, par gouvernement et Premier ministre interposés, basculerait le régime de la Ve République dans un système consulaire. Elle a confirmé ce retour, en l'état, à la Constitution de l'An VIII, en réponse à M. Pierre-Yves Collombat. Elle a ajouté, qu'à supposer son affirmation fausse, la cohabitation d'un président législateur en chef et d'une assemblée politiquement hostile conduirait à une crise de régime. Elle a conclu, sur ce point, à la probabilité que le droit de message « rénové » du président français produise les mêmes conséquences qu'aux Etats-Unis et donc appelé à la mise en place des poids et contrepoids du système américain, notamment pour encadrer le pouvoir de nomination du président afin d'éviter les excès partisans.
Abordant l'exception d'inconstitutionnalité, Mme Elisabeth Zoller a remarqué que le projet de révision intégrait le système américain au prix de deux aménagements, inexistants, sous cette forme, aux Etats-Unis : l'institution d'un filtre, tout d'abord, qui lui apparaissait indispensable sauf à noyer le système. Elle a rappelé la particularité du système américain : en cas de rejet d'une requête par la Cour suprême, l'affaire a déjà été jugée au fond une fois au moins, de sorte que le refus de la Cour signifie son accord avec la solution retenue par la juridiction inférieure ; une réponse a donc déjà été apportée au plaignant. En revanche, selon le projet soumis au Parlement, la question étant préjudicielle, le juge saisi au fond ne pourrait pas la trancher lui-même. La crainte de multiples mécontentements lui a paru probable, le plaideur s'estimant victime d'un déni de justice et d'un procès inéquitable.
a ensuite considéré que les effets assignés par le texte à la déclaration d'inconstitutionnalité, c'est-à-dire l'abrogation de la disposition litigieuse, créeraient une difficulté en imposant la solution du tout au rien (contrairement au système américain qui annule, en principe, la loi en cause, pour le cas d'espèce). Elle a estimé que, ce faisant, le projet plaçait très haut la barre d'inconstitutionnalité dans la mesure où le plaignant ne triompherait que s'il démontrait qu'il n'existait pas une seule circonstance dans laquelle la loi serait valable. Elle a, en conséquence, affirmé que la réforme proposée serait rapidement perçue comme un artifice juridique, voire un marché de dupes.
En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, Mme Elisabeth Zoller a indiqué qu'aucun débat ne suivait le message sur l'Etat de l'Union aux Etat-Unis mais qu'une réponse était généralement apportée par un membre de l'opposition par médias interposés comme lors de l'intervention traditionnelle du président, à la télévision, chaque fin de semaine.
En ce qui concerne les effets de l'exception d'inconstitutionnalité, Mme Elisabeth Zoller a indiqué que la Cour suprême, lorsqu'il s'agissait de dispositions constitutionnelles, pour elle, fondamentales, notamment celles du premier amendement consacré aux libertés religieuse et d'expression, décidait l'invalidation totale de la loi contestée. Elle a ajouté que des règles précises commandaient la saisine de la Cour.
A M. Robert Badinter qui contestait la référence américaine à l'introduction, en France, de l'exception d'inconstitutionnalité, laquelle complétait seulement, selon lui, la spécificité française du contrôle a priori et abstrait, Mme Elisabeth Zoller a répliqué que le système européen était adapté mais inspiré des institutions américaines, convenant que le processus français était propre au génie français.

References: l'article 10
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 49
 l'article 49
 l'article 5
 l'article 42
 l'article 49
 l'article 49
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 31
 l'article 26
 l'article 28
 l'article 16
 l'article 7