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Timestamp: 2019-09-17 10:48:22+00:00

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﻿ SENTENCIA C-953 DE NOVIEMBRE 14 DE 2007
SENTENCIA C-953 DE 14 DE NOVIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS, COMPETENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN CUANTO A LA REGULACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. DECLARA INEXEQUIBLES LOS LITERALES B) Y D) DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1122 DE 2007 Y EL PARÁGRAFO 1 DEL MISMO ARTÍCULO. DECLAR EXEQUIBLE EL LITERAL A) DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1122 DE 2007, EN EL ENTENDIDO DE QUE LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS VERSAN SOBRE LOS ASPECTOS TÉCNICOS DE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL LEGISLADOR, CON EXCEPCIÓN DE LAS EXPRESIONES "CREACIÓN", Y "TRANSFORMACIÓN" QUE SE DECLARÁN INEXEQUIBLES. DECLARA EXEQUIBLE EL LITERAL C) DEL MISMO. DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1122 DE 2007, SALVO LAS EXPRESIONES "CONFORMACIÓN DE JUNTAS DIRECTIVAS, NOMBRAMIENTO, EVALUACIÓN Y REMOCIÓN DE GERENTES, RÉGIMEN SALARIAL, PRESTACIONAL", QUE SE DECLARAN INEXEQUIBLES.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIOS PÚBLICOS, DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, COMPETENCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA
Sentencia C-953 de noviembre 14 de 2007
Sentencia C-953 de 2007
Ref.: expediente D-6763
El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad parcial del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Los apartes demandados del artículo acusado, —resaltados en negrilla—, son los siguientes, conforme al Diario Oficial 46506 del 09 de enero de 2007:
a) Los requisitos para la creación, transformación, categorización, organización, y operación de las Empresas Sociales del Estado, teniendo en cuenta los siguientes criterios: Población, densidad poblacional, perfil epidemiológico, área de influencia, accesibilidad geográfica y cultural, servicios que ofrece, grado de complejidad, capacidad instalada, capital de trabajo, producción, sostenibilidad, diseño y la participación de la Empresa Social del Estado, ESE, en la red de su área de influencia;
PAR. 1º—Mientras el Gobierno Nacional reglamente el presente artículo, y a partir de la vigencia de la presente ley, cualquier creación o transformación de una nueva Empresa Social del Estado, ESE, deberá tener previamente, el visto bueno del Ministerio de la Protección Social.
PAR. 3º—Por ser de categoría especial de entidad pública descentralizada, el Gobierno Nacional expedirá seis meses después de la entrada en vigencia de la presente ley, la reglamentación en lo referido a conformación de juntas directivas, nombramiento, evaluación y remoción de gerentes, régimen salarial, prestacional, sistemas de costos, información, adquisición y compras de las Empresas Sociales del Estado.
1.1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda.
2. Los problemas jurídicos en el asunto de la referencia.
2.1. Para el demandante, son tres los cargos presentados contra el precepto parcialmente acusado. El primero se dirige contra los literales a), b) y d) y el parágrafo 3 del artículo 27 atacado, por violación de los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 de la Carta, al permitir que los requisitos para la creación y organización de Empresas Sociales del Estado del orden nacional y territorial sean fijados por el gobierno, desconociendo la competencia del Congreso (C.P., art. 150-7), de las asambleas departamentales y de los concejos municipales en la determinación de la estructura de la administración en los respectivos ordenes nacional y territorial.
El segundo, está dirigido contra el parágrafo 1 del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, por supeditar y limitar la transformación o creación de las Empresas Sociales del Estado, a la autorización del Ministerio de Protección Social. A su juicio, ello resulta violatorio del artículo 150-7 y ajeno a los preceptos 300-7 y 313-6 de la Carta en lo que respecta a las competencias propias de las entidades territoriales, ya que lesiona la autonomía de tales entidades (art. 1º, 2º, 287, 298, 300, 331 de la Carta), atenta contra el principio de descentralización administrativa (art. 1º, 49, 209, 210, 285, 352, 356, 368 de la Carta) y desconoce el artículo 49 de la Carta, en relación con la descentralización del servicio de salud.
A su turno, el Ministerio de Protección Social estima que los aspectos acusados del artículo 27 son constitucionales, en la medida en que la norma demandada no consagra facultades extraordinarias a favor del Presidente, sino que se trata exclusivamente del ejercicio de la potestad reglamentaria del gobierno, así se utilice la expresión “regular” en el artículo. La aparente inconstitucionalidad alegada por el actor, está fundada entonces en una apreciación errónea de la disposición normativa. Al existir otros preceptos legales vigentes sobre el tema, lo que pretende el artículo 27 es que el gobierno reglamente conforme a la potestad conferida por el artículo 189 de la Carta, las actividades allí descritas, y no que usurpe las competencias del Congreso. Por lo tanto, concluye que los apartes impugnados del artículo 27 deben ser declarados exequibles.
• ¿Violan los literales a), b) y d), así como el parágrafo 3 del artículo 27 acusado, los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 de la Carta, al autorizar al Gobierno Nacional la reglamentación de los requisitos, forma y mecanismos necesarios para la creación y organización de las ESE, desconociendo según el actor, el principio de reserva legal en la determinación de la estructura de la administración nacional y la competencia de asambleas departamentales y concejos municipales en la determinación de esa estructura a nivel territorial?
• ¿Viola el parágrafo 1º del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007 el principio de autonomía territorial al supeditar la transformación o creación de las Empresas Sociales del Estado a la autorización que expida para el efecto el Ministerio de Protección Social?
• ¿Viola el literal c) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007 el artículo 154 de la Carta, al permitir que la regulación sobre las transferencias a las ESE en las condiciones señaladas por ese literal, sea adoptada por el gobierno?
3. Las Empresas Sociales del Estado dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.
3.1. La Constitución de 1991 le atribuye al Estado la potestad de organizar y establecer los términos en que debe prestarse el servicio público de salud (C.P., art. 48, 49). La seguridad social en salud, sin embargo, no es sólo un servicio público obligatorio sino un derecho de toda persona, que puede ser proporcionado directamente por el Estado o por intermedio de los particulares, con sujeción a los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, bajo la dirección, coordinación y control del Estado (C.P., art. 48, 49 y 365).
La función de configurar el diseño y la estructura la servicio público en salud le fue atribuida al Congreso. Esta reserva de ley tiene especial significado dado que la salud es un derecho constitucional, el cual ha sido calificado por la Corte como fundamental (2) . Lo anterior no significa que todas las leyes sobre la salud deban ser estatutarias, sino que aún las decisiones sobre la organización del sistema de salud y la configuración de los organismos que lo integran deben ser adoptadas mediante leyes después de un proceso de deliberación democrática y pluralista.
Compete entonces al Congreso, en ejercicio de sus competencias constitucionales en la materia, (i) expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos, entre ellos el de Seguridad Social en Salud (C.P., art. 150-23); (ii) asegurar la prestación eficiente del servicio de salud a todos los habitantes del territorio nacional regulando mediante ley, la forma de prestación de tales de servicios y su régimen jurídico (C.P., art. 48, 365); (iii) consolidar la prestación del servicio público de salud a través de entidades públicas o privadas (C.P., art. 48, 150 num. 23), creando las entidades que sean necesarias por ley para el efecto (C.P., art. 210). (iv) Organizar la prestación de los servicios de salud a los habitantes, tomando en consideración su derecho al acceso a la promoción, protección y recuperación de su salud y al saneamiento ambiental (C.P., arts. 49, 150 num. 23, 365), atendiendo para ello los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad; (v) regular los mecanismos y las funciones de vigilancia y control de la Seguridad Social en Salud (C.P., arts. 49, 150 num. 7, 365); (vi) determinar las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares para el efecto, así como los aportes a su cargo (C.P., arts. 49, 288, 356) y (vii) establecer los términos en los cuales la atención básica será gratuita y obligatoria (C.P., art. 49).
“[H]a explicado la jurisprudencia que el legislador tiene un rol primordial en materia de derechos prestacionales como la vivienda, la salud o la educación. Una simple lectura de los artículos 48, 49 y 365 de la Carta demuestra que corresponde a la ley determinar los elementos estructurales del sistema, tales como (i) concretar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular el servicio, (iii) autorizar o no su prestación por particulares, (iv) fijar las competencias de la Nación y las entidades territoriales, (v) determinar el monto de los aportes y, (vi) señalar los componentes de la atención básica que será obligatoria y gratuita, entre otros”.
“La prestación de los servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.
“[L]as empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen”,
Finalmente, la Ley 344 de 1996, reguló en el artículo 21 el tema de los gastos de las ESE y la Ley 10 de 1990, aspectos estructurales del Sistema de Salud y algunos específicos relacionados con el régimen laboral de quienes pertenecen a esas entidades, así como las competencias de sus juntas directivas.
“[L]as empresas sociales del Estado son entes que no pueden confundirse con los establecimientos públicos y que constituyen una nueva categoría de entidad descentralizada concebida con un objeto específico que la propia legislación ha señalado y que justifica, por razón de los propósitos constitucionales que mediante su existencia persigue el legislador, unas ciertas reglas y una normatividad también especial. Como órganos del Estado, aún cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de dirección al cual están adscritos”.
4. El principio de la reserva de ley en materia de determinación de la estructura de las entidades públicas, las competencias de las entidades territoriales en la materia y los alcances de la potestad reglamentaria del gobierno.
En ausencia de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República (art. 150-10), el Ejecutivo no puede, sin quebrar el principio de reserva de ley, regular aspectos que constitucionalmente pertenecen exclusivamente al legislador. Su competencia en tales casos se limita al simple ejercicio de su potestad reglamentaria, subordinada en todo caso, al tenor de la ley.
“Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella, el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo. (...).
“El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo”.
“Tal potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo”.
En primer lugar, según el artículo 150-7 de la Constitución, la definición de la estructura orgánica de la Administración corresponde al Congreso Nacional, el cual mediante ley puede crear las entidades del orden nacional señalando sus objetivos generales y su estructura orgánica. Según este artículo, al legislador le compete determinar tal estructura a nivel nacional y “crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, y otras entidades del orden nacional”, entre las que se encuentran las ESE del orden nacional.
Lo anterior se ajusta a lo señalado igualmente por el artículo 210 de la Carta, que sostiene que es al legislador a quien compete crear por ley o por autorización de ésta, las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios (C.P., art. 210), categoría a la que pertenecen las empresas sociales del Estado, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (C.P., art. 209). Deberá ser igualmente la ley, la que determine el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. De hecho, según el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, las ESE, aunque gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
No obstante, el Congreso puede otorgar temporalmente esa atribución de crear o transformar tales entidades, al Ejecutivo mediante una ley de facultades extraordinarias. Sobre el particular, la sentencia C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso esa posibilidad de la siguiente forma:
Ahora bien, en segundo lugar, en la determinación de la estructura de la administración nacional, —según lo ha precisado la jurisprudencia y la ley—, el legislador debe incluir la formulación de los elementos que configuran esa organización, esto es, la creación de los distintos organismos y entidades que la conforman, la definición de sus interrelaciones respectivas, la enunciación de los objetivos generales de los organismos y entidades constituidas, así como su correspondiente estructura orgánica, su naturaleza jurídica, las competencias atribuidas, su régimen legal, el señalamiento de los órganos de dirección y administración, etc.
“[El] legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. (...).
“Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órgano, menor es el espacio para la concreción reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos”.
Por otra parte, y en tercer lugar, a nivel territorial, dado que Colombia se organiza en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, conforme al artículo 1º de la Constitución, la creación de las empresas prestadoras del servicio de salud a cargo del Estado compete al órgano de representación popular en cada nivel territorial, como lo indican los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 de la Carta, ya que a los departamentos y municipios corresponde, en ejercicio de su autonomía, la prestación del servicio público de salud en los términos que establezca la Constitución y la ley (arts. 298, 300-10, 311 y 313-10).
Sobre este aspecto ha dicho la Corte que la autonomía de las entidades territoriales se concreta a través del respeto de toda autoridad pública, especialmente del legislador, de los “derechos mínimos reconocidos a esas entidades para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para participar en las rentas nacionales” (3) . El artículo 287 de la Constitución Política, consagra a ese respecto, que “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Las entidades descentralizadas por servicios, categoría a la que alude expresamente el artículo 210 superior (4) y a la que pertenecen las Empresas Sociales del Estado (L. 489/98, art. 68 y L. 100/93, art. 194), cuentan en consecuencia con la autonomía administrativa que les es reconocida en la ley (5) , y que es consubstancial a su noción de empresas descentralizas por servicios (6) .
Para el caso concreto de las ESE del nivel territorial, la Sentencia C-408 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), afirmó lo siguiente:
“[E]l artículo 150 en su numeral 7, otorga competencia al Congreso de la República para crear personas jurídicas que no correspondan a la tipología hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley determinar “la estructura de la administración nacional”, con la creación, supresión o fusión de “otras entidades del orden nacional”. Además, tiene la ley la competencia de otorgar a las asambleas departamentales y a los concejos municipales funciones como las ordenadas en los artículos examinados, de disponer, que las entidades territoriales a través de esas últimas corporaciones creen, transformen o reestructuren las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud, en empresas sociales del orden departamental o municipal, pues ellas están autorizadas para cumplir las funciones que les señale la ley, según lo dispone la Carta en los artículos 300-10 y 313-10, respectivamente”.
4.5. Por otra parte, dado que la prestación del servicio público en salud conlleva la necesaria intervención del Ejecutivo y que en materia de determinación de la estructura de la administración nacional también el gobierno tiene competencias constitucionales (C.P., arts. 150 nums. 15 y 16 y 154), es pertinente recordar, que el Congreso debe contar con la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional, debido a que la iniciativa para su adopción pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 superior.
Con todo, aunque el Presidente de la República de conformidad con las previsiones de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, puede “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” o “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales”, lo cierto es que para el efecto, el Ejecutivo está subordinado a las previsiones legislativas en la materia, ya que las competencias descritas pueden ejercerse sólo con sujeción a las reglas que defina la ley.
“Además de la atribución dada al Congreso de la República por el artículo 150 numeral 7 para determinar la estructura de la administración nacional, también el Presidente de la República participa constitucionalmente en esta materia. Según los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, el Presidente podrá, de una parte, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley, y, de otra parte, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, podrá modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales.
Sin embargo, no se registra una plena cotitularidad entre las dos autoridades para determinar la estructura de la administración nacional. Entre ellas hay diferencias materiales y de sujeción regulatoria. Al Congreso le corresponde ejercer estas facultades, sea de manera directa (C.P., art. 150, num. 7) o a través del otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional (C.P., art. 150.10). Y el gobierno ejerce las atribuciones asignadas por el artículo 189, dentro de las reglas generales o la autorización dadas por el legislativo.
Así pues, la determinación de la estructura de la administración nacional puede darse a partir de la creación, fusión, supresión y reestructuración de entidades y organismos públicos. Y, en ejercicio de sus respectivas competencias, estas atribuciones están asignadas tanto al Congreso de la República, como al Presidente de la República. En sus decisiones el Congreso estará sujeto a los principios consagrados en la Constitución Política, y el Presidente, en su actuación, estará sujeto tanto a los principios constitucionales como a los principios y reglas generales dadas por el legislador”.
Con base en estas premisas sentadas por la jurisprudencia constitucional, entra la Corte en el estudio de los cargos presentados por el actor, contra los literales a), b), c) y d) y los parágrafos 1º y 3º, del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007.
5.1. Los literales a) y b) del artículo 27 demandado.
5.1.2. Al analizar concretamente el texto del literal acusado, observa esta corporación que establecer los requisitos —o reglamentarlos—, para la creación, categorización, organización etc., de las ESE, supone definir las exigencias básicas necesarias para la ejecución de esas actividades. En otras palabras, los requisitos resultan ser un paso previo para las decisiones indicadas, porque fijan los linderos a los que debe someterse las correspondientes autoridades.
La dificultad surge cuando a la luz de la primera interpretación se concluye que la creación, transformación, categorización, etc., de las ESE debe ser definida por el Congreso mediante ley, y que los concejos y asambleas tienen competencia para ello a nivel territorial, atendiendo a lo que establezca el órgano legislativo. Se pregunta la Corte en consecuencia: ¿puede entonces el Ejecutivo señalarle al legislador los “requerimientos” o límites para que realice sus competencias constitucionales a la hora de consolidar la estructura de la administración pública? ¿Puede hacerlo acaso, respecto de las entidades territoriales mediante decreto administrativo?
A su vez, dado que las asambleas departamentales y los concejos municipales tienen en sus competencias la determinación de la estructura de la administración departamental o municipal, —de acuerdo a la Constitución y a la ley—, sólo el Congreso puede fijarle a las entidades territoriales tales límites y directrices. Por ende, la determinación de los requisitos para el efecto, impuestos por medio de un decreto ejecutivo, resultan ajenos a la Carta. Sólo el legislador y eventualmente el Presidente de la República, mediante facultades extraordinarias, pueden definir tales exigencias.
Así, el literal a) acusado, según la primera interpretación, es inconstitucional. El Congreso no puede delegar la definición de los “requisitos” en materia de determinación de la estructura de la administración, al Ejecutivo, y éste proceder en consecuencia mediante un decreto administrativo. Un decreto de tal naturaleza, no puede naturalmente establecerle restricciones ni al legislador ni a las asambleas departamentales o concejos municipales para el ejercicio de sus competencias constitucionales. La potestad reglamentaria (C.P., art. 189-11) se somete en todo a la ley y depende de ella, por lo que el legislador no puede pretender que a través de esa potestad presidencial, se desarrollen temas de su exclusivo resorte constitucional.
Sin embargo, una lectura cuidadosa del literal a) del artículo 27 revela que el objeto de tales decretos es reglamentar el contenido de ciertos criterios técnicos atinentes a la gestión, no a la estructura, relevantes para las autoridades administrativas que, en aplicación de las leyes anteriormente citadas y en ejercicio de lo autorizado por ellas, adopten la decisión de crear, transformar, categorizar, organizar y operar una ESE. Tales criterios a reglamentar son los siguientes: “Población, densidad poblacional, perfil epidemiológico, área de influencia, accesibilidad geográfica y cultural, servicios que ofrece, grado de complejidad, capacidad instalada, capital de trabajo, producción, sostenibilidad, diseño y la participación de la Empresa Social del Estado, ESE, en la red de su área de influencia”.
Sin embargo, este condicionamiento es insuficiente para solucionar el problema constitucional derivado de que aspectos estructurales como lo son la creación o transformación de una ESE por el legislador, en el nivel nacional, o por las asambleas o concejos, en los niveles territoriales, queda supeditada al cumplimiento de requisitos, así éstos sean técnicos, definidos y precisados por un acto administrativo. Por lo tanto, las expresiones “creación” y “transformación” serán declaradas inexequibles.
5.1.3. Iguales argumentos se predican del literal b) del artículo 27 de la ley acusada. Esa disposición señala que el gobierno reglamentará “la forma” de constituir empresas sociales del Estado cuando se trata de empresas de propiedad de varias entidades territoriales que se asocian. El Ejecutivo no puede definir para las entidades territoriales “la forma”, es decir, el modo de hacer la asociación de empresas sociales del estado, cuando tal definición es competencia del legislador, de las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales en su respectivo nivel, conforme a la Carta y a la ley (C.P., arts. 300-7 y 313-6).
No obstante, la declaratoria de inexequibilidad de este literal b) se funda exclusivamente en la garantía de la autonomía territorial. Por ello no puede concluirse que dicha inexequibilidad impide que las entidades territoriales se asocien para constituir una ESE. Por el contrario, “la forma” en que podrán asociarse será determinada por cada entidad territorial en ejercicio de su autonomía y atendiendo a sus necesidades con miras a facilitar dicha asociación y ajustándose a lo establecido en las normas superiores.
5.2. El literal d) y el parágrafo 3º del artículo 27 acusado, sobre la conformación y funciones de las juntas directivas del nivel nacional, departamental, distrital y municipal de las empresas sociales del Estado, son apartes normativos parcialmente contrarios a los artículos 150-7 y los artículos 300-7 y 313-6 de la Carta.
5.2.1. El literal d) de la norma demandada, señala que es el gobierno quien reglamentará “los mecanismos de conformación, las funciones y funcionamiento de las juntas directivas del nivel nacional, departamental distrital y municipal” de las ESE y procederá según el parágrafo 3º del mismo artículo, en los seis meses siguientes, a la reglamentación de (i) la conformación de las juntas directivas; (ii) el nombramiento, evaluación y remoción de gerentes; (iii) el régimen salarial y (iv) los costos, adquisición y compras de las ESE.
Como se ha mencionado previamente, las facultades del legislador en materia de determinación de la estructura de la administración, incluyen no solamente aquellas tareas de crear, suprimir, o fusionar entidades del orden nacional sino también las de fijar sus objetivos y su estructura orgánica interna (C.P, art. 210). Claramente las juntas directivas de las ESE, como órganos internos de dirección de estas entidades descentralizadas por servicios, son precisamente parte de esa estructura orgánica interna.
Bajo este supuesto, concluye la Sala que “los mecanismos de conformación, las funciones y funcionamiento de las juntas directivas del nivel nacional, departamental distrital y municipal”, al igual que el parágrafo 3º del mismo artículo, sobre la conformación de las juntas directivas, en los términos ya enunciados en esta providencia, tienen también reserva de ley. Por ende, no es el Ejecutivo el llamado a definir orgánicamente las funciones, conformación y funcionamiento a nivel nacional (C.P, art. 201) de tales juntas directivas de las ESE ni tampoco a hacerlo en el ámbito territorial. Ello compete al legislador y a las Asambleas y Concejos, conforme a Carta y la ley (C.P, art. 150-7, 300-7 y 313-6).
“El artículo 19 de la Ley 10 de 1990, por la cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, estatuye que, en las entidades del primer nivel de atención (hospitales locales, centros y puestos de salud), la estructura administrativa básica está encabezada por una junta directiva presidida por el jefe de la administración seccional o local o su delegado, e integrada por los organismos de participación comunitaria, en los términos que defina el reglamento. En las entidades del nivel secundario y terciario de atención, la Junta se integrará en forma tal que un tercio de sus integrantes sean designados por la comunidad; que otro tercio represente al sector científico de la salud y que el otro haga lo propio a nombre del sector político administrativo.
“Como se señaló anteriormente, es facultad del legislador no únicamente la de crear, suprimir, o fusionar entidades del orden nacional sino también la de fijar sus objetivos y estructura orgánica. Y si la Ley 10 de 1990 quiso que las juntas directivas de las entidades de salud tuvieran una integración que representara no solamente al sector político sino también al de salud -en el campo científico- y a la comunidad por partes iguales, en nada contraría esta disposición los preceptos constitucionales, pues el hecho de que el Estado tenga el deber de garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de salud no significa que deba manejar en forma directa a las instituciones prestadoras de ellos. Incluso, por mandato constitucional, el Estado se encuentra habilitado para contratar con particulares su prestación y en entidades privadas con las cuales establezca convenios es claro que no tiene mayor representación (negrillas fuera del original).
5.2.2. En el mismo sentido, y sobre la “reglamentación” del nombramiento, evaluación y remoción de gerentes; el régimen salarial y los costos, adquisición y compras de las ESE, de los que trata el resto del parágrafo 3º del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, debe señalar la Sala, que de acuerdo con lo enunciado hasta el momento estos aspectos tampoco pueden ser objeto de delegación al Ejecutivo. El fundamento constitucional de la autonomía y del régimen de las entidades descentralizadas por servicios está dado por artículo 210 de la Constitución, según el cual “la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes”. En otros términos, el régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios hace parte de la facultad de configuración legislativa que reconoce la Constitución Política, en la cual está inmersa la autonomía propia de todo ente descentralizado.
“En lo relativo a los apartes demandados del artículo 192 de la Ley 100 de 1993, que se refieren al nombramiento de los directores de los hospitales públicos, el cual corresponde al jefe de la respectiva entidad territorial que haya asumido los servicios de salud, de terna que le presente la junta directiva integrada como se señaló en el numeral anterior, y al período de los directores de estas entidades y sus causales de remoción, son todos aspectos que se han dejado por el Constituyente en manos del legislador y que en modo alguno, en el caso de las disposiciones impugnadas, desconocen ni vulneran principios o textos constitucionales. (...).
“Desde luego, como acaba de decirse, es el legislador —y no el gobierno— el llamado a tipificar las conductas objeto de sanción, lo que aparece claro en el artículo 29 de la Constitución. La adscripción de competencia al Ejecutivo para hacerlo, sin límite de tiempo y sin los requisitos del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, además de vulnerar el principio de legalidad y el debido proceso, representa un inadmisible traslado de funciones legislativas al Presidente de la República. Por eso, la Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones “definidos mediante reglamento del Gobierno Nacional” (negrillas fuera del original).
De manera complementaria a la clasificación de los empleos, al legislador corresponde fijar los criterios que permitan determinar la naturaleza específica de cada tipo de empleo, para lo cual dispone de un amplio margen de configuración. Así por ejemplo, para la distinción entre empleados y trabajadores, en el régimen vigente ya no son suficientes los criterios orgánico y funcional adoptados por la reforma administrativa de 1968 (D. 3135/68, art. 5º), en cuanto desarrollos legislativos posteriores a 1991 han venido consagrando regímenes laborales que no conservan aquellos postulados, como sucede, por ejemplo, con el dispuesto para los servidores públicos de los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales o las empresas sociales del Estado (Sent. C-880/2003, MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño).
[L]a planta de personal de las empresas sociales del Estado estará conformada por funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción, según el caso, a lo cual agrega en su parágrafo que “son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”.
5.2.3. Adicionalmente, en lo concerniente al régimen salarial, es el legislador quien fija su marco general respecto de los empleados públicos (art. 150-19 lit. e) de la Carta). Como las ESE son empresas descentralizadas por servicios, es el Congreso y no al Ejecutivo a quien compete la definición del régimen salarial correspondiente.
Desde el punto de vista territorial igualmente, la determinación de funciones de las dependencias de la administración departamental o municipal y las escalas de remuneración salarial correspondiente, es responsabilidad de las asambleas departamentales (C.P., art. 300-7) y de los concejos (C.P, art. 313-6) conforme a la Carta y lo establecido por la ley. El ejercicio de estas competencias, se desarrolla sistemáticamente entre la Nación y las entidades territoriales, de la siguiente manera:
En lo que respecta a los cargos municipales de libre nombramiento y remoción, también corresponde al legislador señalar sus requisitos y calidades, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 de la Carta, es el Congreso el encargado de expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (7) .
“Como ya se ha anotado, las empresas sociales del Estado tienen una naturaleza jurídica diversa de la que corresponde a los establecimientos públicos, y su función primordial, a diferencia de éstos, no consiste en el cumplimiento de tareas administrativas en un sentido general, sino que radica ante todo en la atención de salud. Por ello, las disposiciones que las rigen son también distintas y, en el caso de las empresas sociales, que por su naturaleza de entidades descentralizadas públicas debían ser creadas por ley, como en efecto lo fueron, el legislador estaba facultado para establecer su estructura orgánica y por ende, lo relativo al período, nombramiento y causales de retiro de sus directores.
Además, el régimen salarial compete al legislador, art. 150 e), por lo que esa atribución incluida en el artículo también es inconstitucional” (8) .
No sucede lo mismo con otras materias enunciadas en el parágrafo 3 acusado. En efecto, la “reglamentación” sobre los costos, información, compras, y adquisiciones de las ESE, al que alude el parágrafo 3º del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, resulta compatible con la Carta, ya que se trata de una definición por parte del Ejecutivo de un aspecto técnico, dentro del parámetro material fijado por el legislador, tendiente a facilitar el acceso a la salud de los usuarios del sistema mediante el control de los costos y la transparencia en las compras. Lo anterior no impide que las juntas directivas ejerzan sus competencias para expedir su propio reglamento interno en lo atinente a costos, información y compras.
“Es a las empresas sociales del Estado a quienes corresponde en virtud de la autonomía administrativa que se deriva de su naturaleza de entidades descentralizadas, adecuar su organización administrativa para el mejor cumplimiento de los objetivos asignados por el legislador, lógicamente respetando las previsiones que éste haya fijado en materia de estructura orgánica en el acto de creación.
5.3. El análisis del cargo contra el parágrafo 1º del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007 por lesionar la autonomía de los entes territoriales, el principio de descentralización administrativa y el artículo 49 de la Carta.
Visto ya el tema general sobre la autonomía administrativa y de la descentralización y sus límites en la Carta, en materia de creación de ESE, se tiene que el parágrafo 1º establece que mientras el Gobierno Nacional reglamenta el artículo 27 parcialmente acusado, toda creación o transformación de una ESE, debe obtener el visto bueno del ministerio. El parágrafo 1º del artículo enunciado impone entonces una obligación limitada en el tiempo para la creación o transformación de empresas sociales del Estado, de manera genérica e indeterminada a quienes deseen crear o transformar una ESE.
5.4. El análisis del cargo contra el literal c) del artículo 27 demandado por quebrantar el 154 de la Carta.
5.4.1. El literal c) del artículo 27 permite que el gobierno reglamente las condiciones y requisitos para que la Nación y las entidades territoriales puedan transferir a las Empresas Sociales del Estado, ESE, recursos, cuando por las condiciones del mercado las ESE, en condiciones de eficiencia, no sean sostenibles.
Régimen jurídico. Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (...).
En el mismo sentido, la Ley 812 de 2003, artículo 38, relacionado con el pago a las IPS territoriales, determinó lo siguiente:
“ART. 38.—Pagos a IPS. El pago que las entidades territoriales competentes realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la población pobre no afiliada en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago, que sean consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente prestados, en los términos convenidos en los respectivos contratos.
El literal demandado en este caso, además, limita suficientemente la regulación que propone el legislador, al especificar que tal transferencia de recursos se realizará “cuando por las condiciones del mercado, las ESE, en condiciones de eficiencia, no sean sostenibles”. Desde esta perspectiva y dado que en el régimen previsto para las ESE en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 ya estaba prevista la necesidad de transferencias y la potestad de hacerlo, considera la Corte que el literal acusado no es inconstitucional, porque es una decisión ya regulada por el legislador y consustancial al régimen jurídico de las ESE.
5.4.3. A su vez, la jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a las entidades territoriales pueden ser objeto de una específica destinación por parte del legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen, revista un interés que razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales beneficiadas (9) . El hecho de que la Ley 100 de 1993 haya determinado dentro del régimen jurídico de las ESE, la posibilidad de recibir transferencias, dada la naturaleza de su servicio y la importancia que para el Sistema de Salud revisten estos recursos, justifica que mediante la Ley 1122 de 2007 se haya concretado esa necesidad ya definida por ley, y se le haya permitido al gobierno la reglamentación pertinente.
5.4.4. Por ende, comparte la Corte las consideraciones del señor Procurador sobre la constitucionalidad de la previsión acusada en este caso concreto, dado que el régimen jurídico de las ESE ya había previsto tales transferencias en la Ley 100 de 1993 y existe un claro marco legal en el inciso acusado, para la reglamentación de las mismas por parte del Ejecutivo. Por lo tanto, el literal c) es a juicio de la Corte Constitucional.
1. Declarar INEXEQUIBLES:
a) Los literales b) y d) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007;
b) el parágrafo 1 del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007;
2. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado:
a) El literal a) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que los decretos reglamentarios versan sobre los aspectos técnicos de los criterios establecidos por el legislador, con excepción de las expresiones “creación” y “transformación” que se declararán INEXEQUIBLES;
b) el literal c) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007;
c) el parágrafo 3 del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, salvo las expresiones “conformación de juntas directivas, nombramiento, evaluación y remoción de gerentes, régimen salarial, prestacional”, que se declaran INEXEQUIBLES.
(2) Sentencia C-811 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(3) Ver Sentencia C-1112 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. En el mismo sentido ver, entre otras, la Sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) ART. 210.—Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
(5) A.V. M.P. Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia C-1258 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño en la que se dijo “dentro del concepto de descentralización, tal como lo acepta tradicionalmente la doctrina, la autonomía administrativa es elemento indispensable pero, en este caso, su regulación compete con amplitud a la ley y pone en juego no tanto los principios de unidad y autonomía constitucional sino aquellos otros de supremacía y descentralización, tal como se desprende de los artículos 189, 209 y 210 de la Constitución”.
(6) Ver al respecto entre otras las sentencias C-484/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-295/95, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1051/2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-1258/2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(7) Sentencia C-570 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Sentencia C-665 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.
(9) Sentencia C-533 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
Magistrados: Rodrigo Escobar Gil, Presidente, ausente en comisión—Jaime Araújo Rentería, con salvamento de voto—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Mauricio González Cuervo, impedimento aceptado—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla—Humberto Antonio Sierra Porto—Clara Inés Vargas Hernández.

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