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Timestamp: 2018-11-19 11:52:45+00:00

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﻿ CONCEPTO 2348 DE JULIO 11 DE 2017
CONCEPTO 2348 DE 11 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:CONCEJO DE BOGOTÁ NO ES COMPETENTE PARA DEFINIR ESCALAS SALARIALES DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN DISTRITAL. SE ESTABLECE QUE LA FACULTAD CONSTITUCIONAL PARA FIJAR ESCALAS DE REMUNERACIÓN ES DE ÍNDOLE TÉCNICA Y NO COMPRENDE LA COMPETENCIA PARA CREAR SALARIO O FACTORES SALARIALES, LIMITÁNDOSE A LA AGRUPACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE EMPLEOS, EL CONCEJO DE BOGOTÁ NO ES COMPETENTE PARA EXPEDIR ACUERDOS POR MEDIO DE LOS CUALES SE FIJEN ESCALAS SALARIALES DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DISTRITALES, PUES SOLAMENTE LE COMPETE DEFINIR LAS DEL SECTOR CENTRAL DEL DISTRITO MÁS NO PARA EL DESCENTRALIZADO. PARA EL CASO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN DISTRITAL, EN RAZÓN DE SU AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL DE AQUELLAS LLEVAN A QUE SUS AUTORIDADES U ÓRGANOS COMPETENTES SEAN LOS LLAMADOS A FIJAR LAS RESPECTIVAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN, CON SUJECIÓN A LO QUE DETERMINE EL ESTATUTO DE CADA ENTIDAD Y TODO SIN DESCONOCER LOS LÍMITES MÁXIMOS QUE SEÑALE EL GOBIERNO NACIONAL. EN CONSECUENCIA AL SER EL FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES-FONCEP, UN ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DEL ORDEN DISTRITAL, CON PERSONERÍA JURÍDICA, AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA Y PATRIMONIO PROPIO, ES DECIR, UNA ENTIDAD DESCENTRALIZADA CUYA ESCALA SALARIAL ES FIJADA POR SU JUNTA DIRECTIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD DESCENTRALIZADA, ENTIDAD DESCENTRALIZADA MUNICIPAL, DISTRITO CAPITAL, ATRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL, CONCEJO DISTRITAL, ENTIDAD PÚBLICA DISTRITAL, FACULTADES DEL CONCEJO DISTRITAL
Concepto 2348 de julio 11 de 2017
Radicación interna: 2348
Número único: 11001-03-06000-2017-00104-00
Referencia: competencia del Concejo de Bogotá para fijar escalas salariales de entidades distritales descentralizadas.
El señor Ministro del Interior consulta sobre la competencia del Concejo de Bogotá para fijar las escalas salariales de entidades distritales descentralizadas.
Por solicitud del Presidente del Concejo de Bogotá ante las dudas jurídicas manifestadas por la comisión accidental conformada para el estudio del Proyecto de Acuerdo 146 de 2017, el Ministro del Interior formula las siguientes PREGUNTAS:
“1. ¿Es competente el Concejo de Bogotá para expedir acuerdos por medio de los cuales se fijan escalas salariales, dada la competencia que el Decreto-Ley 1421 de 1993 le atribuye a esta corporación [cita el artículo 12, numeral 8º] y para el caso que nos ocupa, de una entidad del orden descentralizado como es el Foncep, adscrita al nivel central?
2. ¿Dicha competencia es absoluta o tiene límites en su aplicación?”
Para absolver la consulta, la Sala se ocupará de los siguientes temas: i) la competencia para crear salarios y prestaciones y para fijar escalas salariales en las entidades territoriales. ii) régimen especial de Bogotá. iii) la competencia para fijar escalas salariales tiene un tratamiento diferenciado para Bogotá, D.C., y iv) fijación de escalas salariales en las entidades descentralizadas de Bogotá.
A. La competencia para crear salarios y prestaciones y para fijar escalas salariales en las entidades territoriales
El artículo 150 de la Constitución prevé:
A su vez, los artículos 300 y 305 en lo atinente al nivel departamental preceptúan:
Respecto a los municipios, los artículos 313 y 315 superiores establecen:
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Segunda(1) ha manifestado que constitucionalmente se dejó en manos exclusivas del Congreso la facultad de regular el sistema salarial y prestacional de los empleados de cualquier orden y se proscribió cualquier régimen señalado por los concejos municipales, las asambleas departamentales o los gobernadores, por lo cual no es posible pretender el reconocimiento de remuneraciones salariales creadas mediante ordenanzas y decretos departamentales, por cuanto tales actos resultan contrarios al ordenamiento superior.
Se encuentra que las normas constitucionales transcritas son desarrolladas por la Ley 4ª de 1992, cuyo articulado en lo pertinente dispone:
Sobre el particular, la Sección Segunda de la corporación interpreta que:
“De acuerdo con lo anterior, existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las asambleas y los concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, y los gobernadores y alcaldes, sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas y los concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
Siendo así, la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República”(2) (resalta la Sala).
Se precisa que, según la jurisprudencia, la facultad constitucional para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica, no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleos(3) o en otras palabras, a ordenar numéricamente los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior , para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas(4).
B. Régimen especial de Bogotá
El artículo 322 de la Constitución Política reza:
Respecto al entendimiento del inciso segundo del artículo, que es el de interés para el asunto consultado, esta Sala en Concepto 2283 del 16 de febrero de 2016 señaló:
“De acuerdo con esta norma, el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá está conformado por tres fuentes normativas: (i) las disposiciones constitucionales; (ii) las leyes especiales dictadas para el Distrito Capital; y (iii) las disposiciones vigentes para los municipios. De este modo, el régimen especial de Bogotá no está conformado solamente por la ley que se expida para regular sus asuntos, sino también por las normas constitucionales (que incluso tienen primacía según el art. 4º Superior) y las que rigen la actividad de los municipios.
“ART. 2º—Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios” (se resalta).
“Así las cosas, bien puede afirmarse que al Distrito Capital de Bogotá le son aplicables en primer lugar, las normas consagradas en la Constitución, entre otras, las contenidas en el título XI, capítulo 4, artículos 322 a 327, que establecen su régimen especial; en segundo lugar, las leyes especiales que se dictan exclusivamente para él, que hoy está contenido en el Decreto 1421 de 1993; y, en tercer lugar, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales, las normas vigentes que rigen para los demás municipios” (se resalta)(5).
Así, al revisar si las normas que rigen al Distrito Capital tenían naturaleza especial o requerían un trámite cualificado para su expedición, la Corte Constitucional señaló que la aplicación supletiva de las disposiciones vigentes para los municipios, pone de relieve “tanto los rasgos comunes de este Distrito para con los municipios y demás distritos, como la no exigencia de una tal especial ritualidad”(6). Por tanto, la especialidad del régimen del Distrito Capital “no impide al legislador incluir en esos ordenamientos disposiciones que se identifican con las de leyes de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, ya que si ellas sustentan su contenido, la reiteración es pertinente”(7).
El ámbito de la especialidad, por consiguiente, se debe acotar con un sentido funcional, vale decir, su medida la ofrece la necesidad de conciliar su condición genérica de entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con su condición única de Distrito Capital —sede de los órganos superiores del Estado— y capital del departamento de Cundinamarca. Si, en verdad, fuese cierto que todo lo que concierne al Distrito Capital, es objeto de “ley especial”, no se comprendería cabalmente por qué a éste se le aplican también, en lo no regulado por la Constitución y las “leyes especiales”, las disposiciones vigentes para los demás municipios (C.P., art. 322). Esto quiere decir que el Distrito Capital, junto a los elementos que lo diferencian —a los cuales responde su régimen político, fiscal y administrativo especial—, posee en diverso grado los demás elementos que se encuentran en los municipios”(8).
Conforme a lo anterior, cuando exista duda sobre si una disposición general dictada para los municipios es o no aplicable al Distrito Capital, la pregunta que debe responderse es la siguiente: ¿se trata de una materia regulada en las normas especiales que rigen para el distrito capital? o, dicho de otra manera ¿ha dispuesto el legislador un tratamiento distinto o diferenciado para el Distrito Capital? Si la respuesta es negativa, esto es, que la materia o asunto no tiene regulación especial en las leyes dictadas para Bogotá, cabe la aplicación de las normas generales expedidas para los municipios, tal como lo establecen expresamente los artículos 322 de la Constitución Política y 2º del Decreto 1421 de 1993”.
Entonces, de la jurisprudencia y de la doctrina que se cita se concluye que el régimen especial de Bogotá se aplica de manera preferente al previsto para los municipios, lo que se traduce en que la normativa municipal se aplica subsidiariamente en aquellos asuntos en los cuales no exista un tratamiento diferenciado para el Distrito Capital.
C. La competencia para fijar escalas salariales tiene un tratamiento diferenciado para Bogotá, D.C.
La comparación de textos de las disposiciones que regulan lo atinente a la fijación de escalas salariales por parte de los concejos municipales y el Concejo de Bogotá arroja diferencias, como se observa a continuación:
Concejos municipales Concejo de Bogotá
Constitución Política, artículo 313:
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la Constitución de sociedades de economía mixta. Decreto-Ley 1421 de 1993:
“ART. 12.—Atribuciones.
8. Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos”.
Resulta entonces que la función de adoptar escalas de remuneración tiene una regulación especial en lo que al Concejo de Bogotá se refiere, pues está limitada a la administración central del Distrito, de manera que la previsión contenida en el Decreto-Ley 1421 de 1993 se aplica con prevalencia sobre las normas que rigen para los demás municipios.
D. Fijación de escalas salariales en las entidades descentralizadas de Bogotá.
Se ha dicho que el Concejo de Bogotá solamente puede fijar escalas de remuneración para el sector central, mas no para el descentralizado, lo que guarda congruencia con lo estipulado en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 que en su parte pertinente dice:
“(...) Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.
PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial”.
En este punto la doctrina de la Sala ha explicado que:
“Respecto de las entidades descentralizadas del orden distrital, no operan las mismas competencias que para la administración central, porque la descentralización y la autonomía administrativa y presupuestal de aquéllas llevan a que sus autoridades u órganos competentes sean los llamados a fijar las respectivas escalas de remuneración, con sujeción a lo que determine el estatuto de cada entidad y todo sin desconocer los límites máximos que señale el Gobierno Nacional”(9).
También ha dicho la Sala:
“d) El régimen salarial de los empleados públicos de la administración central del Distrito se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el Gobierno Nacional, el Concejo Distrital y el Alcalde Mayor. Así, el concejo tiene facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y el alcalde fija los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con arreglo a los acuerdos correspondientes, dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional.
e) El régimen salarial de los empleados públicos de las entidades descentralizadas del Distrito también se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el Gobierno Nacional, y las juntas directivas de tales entes, según se analizó(10).
Así las cosas, para el caso específico del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y pensiones, Foncep, se observa que el Acuerdo 257 de 2006 expedido por el Concejo de Bogotá estatuye que es un establecimiento público del orden Distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, lo que se traduce en que es una entidad descentralizada cuya escala salarial es fijada por su junta directiva.
1. ¿Es competente el Concejo de Bogotá para expedir acuerdos por medio de los cuales se fijan escalas salariales, dada la competencia que el Decreto-Ley 1421 de 1993 le atribuye a esta corporación [cita el artículo 12, numeral 8º] y para el caso que nos ocupa, de una entidad del orden descentralizado como es el Foncep, adscrita al nivel central?
2. ¿Dicha competencia es absoluta o tiene límites en su aplicación?
Por su unidad temática se responden conjuntamente las dos preguntas formuladas.
El Concejo de Bogotá no es competente para expedir acuerdos por medio de los cuales se fijen escalas salariales de entidades descentralizadas distritales, como es el caso del Foncep, puesto que solamente le compete fijar las de la administración central.
Para el caso de las entidades descentralizadas, son las respectivas juntas directivas las llamadas a fijar las escalas de remuneración.
Magistrados: Edgar Gonzáles López, Presidente de la Sala—Oscar Darío Amaya Navas—Germán Alberto Bula Escobar—Álvaro Namén Vargas.
1 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de enero de 2015, radicación 2003-01721.
2 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, radicación 2005-00351.
3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de mayo de 2012, radicación 2008-00551 y sentencia del 29 de enero de 2015, radicación 2003-01721.
4 Younes Diego. Derecho Administrativo Laboral. Editorial Temis. Bogotá, 1998, pág. 94.
5 Sentencia C-778 de 2001. Ver también Concepto 2058 del 25 de mayo de 2011 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
6 Sentencia C-837 de 2001, reiterada en Sentencia C-950 de 2001.
7 Sentencia C-778 de 2001.
8 Sentencia C-198 de 1998.
9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1220 de 1999.
10 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1393 de 2002.

References: artículo 12
 artículo 150
 artículo 322
 artículo 313
 artículo 68
 artículo 210
 artículo 12