Source: http://convercom.org/2018/01/31/la-competencia-en-comunicaciones-las-tres-grandes-fusiones-empresarias-de-argentina-y-la-intervencion-de-los-reguladores/
Timestamp: 2018-07-17 13:26:36+00:00

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La competencia en comunicaciones: las tres grandes fusiones empresarias de Argentina y la intervención de los reguladores – ConverCom
En esta segunda entrega de La competencia en comunicaciones (la primera puede verse aquí) se describen las tres transacciones empresariales del sector más importantes de este siglo en la Argentina que motivaron la intervención del organismo antimonopolio.
Repasamos la actuación de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) al respecto, así como tangencialmente el accionar de los reguladores sectoriales. También se detallan y comentan las circunstancias políticas —ineludible no hacerlo en un escenario como el argentino— y las económicas que rodearon estas transacciones.
En cada caso nos detenemos en los dictámenes emitidos por la CNDC, examinando igualmente los antecedentes y el desarrollo posterior de los hechos, para terminar con un análisis. Finalmente, se exponen las conclusiones generales.
Los casos están aquí caracterizados de la siguiente forma:
CASO 1 (la fusión que dio origen a Movistar –Telefónica-, 2004)
CASO 2 (la fusión Multicanal-Cablevisión, 2007)
CASO 3 (ingreso de Telefónica –España- a Telecom Italia, con sus correspondientes efectos en las operaciones de Telefónica de Argentina y Telecom Argentina, 2007-2010 y años posteriores).
CASO 1: Fusión Movicom (Bell South)-Unifón (Telefónica): La creación de Movistar (2004)
El primer dictamen importante de la CNDC en este siglo sobre comunicaciones tuvo lugar en 2004 (Dictamen 417 del 22.12.2004, aprobado por la Resolución 196-SCT del 27.12.2004). En esa ocasión Telefónica SA (España) adquirió las operaciones latinoamericanas de la estadounidense Bell South, centradas en servicios de telefonía celular.
Esto implicó que la compañía móvil de Telefónica de Argentina, Unifón, absorbería a Movicom Bell South. Se formaría una nueva empresa, Movistar, la que competiría con otras dos operadoras móviles: Personal (Telecom) y Claro (América Móvil/Telmex).
La CNDC llegó a la conclusión que la transacción resultaría efectivamente en una mayor concentración de la telefonía móvil, pero determinó que su efecto en la competencia no sería perjudicial ya que ésta se conservaría con las otras dos compañías.
De hecho, la absorción de Bell South por parte de Telefónica respondía a un fenómeno continental. Esa operación fue uno de los principales factores que determinó la configuración del mercado móvil en la región latinoamericana, caracterizado por la presencia de Claro y Telefónica en casi todos los países. En Argentina contribuyó a delinear el share celular que a grandes rasgos rigió hasta ahora: una división de tercios entre Telefónica, Claro y Telecom.
La CNDC impuso dos condiciones principales para aprobar esta transacción.
La primera condición apuntaba a cómo podría afectarse el principio de calling party pays (CPP, abonado llamante paga). Las autoridades del sector habían consagrado esta modalidad años atrás, lo que había dado lugar a un incremento espectacular en el uso de la telefonía móvil.
A diferencia del CPP móvil-móvil, el CPP fijo-móvil incluye una sobretasa que hace más caro llamar desde un fijo a un móvil que de un móvil a otro móvil, establecida por el organismo regulador y cobrada por las empresas móviles a las fijas.
De este modo se buscó en su momento promover el uso de la telefonía celular; una especie de “subsidio entre privados” de las empresas fijas hacia las celulares. Sin embargo, cuando se emitió este dictamen un fallo judicial había suspendido temporariamente el CPP en todas sus formas.
El dictamen de la CNDC especificó que hasta que no exista una regulación específica vigente para el CPP móvil-móvil, las partes (es decir la nueva compañía móvil y las otras existentes) “deberán abstenerse de utilizar los cargos de terminación de llamadas en red de destino para excluir competidores del mercado”. De esta manera se fijaba una suerte de principio de equidad general. (Las tasas para el CPP comenzaron a regir otra vez en 2005, tras otro fallo judicial.)
La segunda condición —y la más importante— era que la nueva empresa, Movistar, debería devolver parte del nuevo espectro que obtendría con la incorporación de Movicom.
Una resolución de 1996 (modificada por dos decretos, ver aquí y aquí) había aprobado un Reglamento para los Servicios de Comunicaciones Personales: la telefonía celular 2G que suponía el salto de lo analógico a lo digital y que por primera vez permitía enviar los “mensajitos” SMS. Presentaciones judiciales de distinto tipo, pero también una mala planificación regulatoria, retrasaron el lanzamiento de este servicio en el país hasta 2001.
El reglamento establecía el sistema de subasta pública para que las empresas obtuvieran las frecuencias correspondientes y fijaba un límite de 50 MHz de espectro por cada compañía celular. Para que esta disposición no fuera burlada se determinaba —además— que ningún operador podría tener participación directa o indirecta en otro u otros en una misma área de servicio.
En previsión de los cambios en el mercado que traerían estos y otros nuevos servicios, otro decreto instruía a la Secretaría de Comunicaciones para que elabore un “Reglamento General de Prácticas Restrictivas de la Competencia y Subsidios Cruzados”.
La absorción de Movicom resultó en que Telefónica (Movistar) quedara con un total de 85 MHz de espectro, es decir, que excedía el espectro permitido por compañía en unos 35 MHz. La empresa debería devolver el sobrante al Estado. La Secretaría de Comunicaciones estableció al efecto un cronograma de devolución de espectro por etapas, que se iniciaba en diciembre de 2005 y concluía en diciembre de 2008 (Resolución 343-SC del 15.12.2005).
Cuando Movistar terminó la devolución, las tres compañías celulares principales (Claro, Personal y Movistar) quedaron cada una con el mismo límite de espectro (50 MHz) para prestar el servicio.
Pero el número de abonados creció de una forma espectacular (6,5 millones en 2000, 22 millones en 2005, 57 millones en 2010 y 64 millones en 2017) frente a un espectro que hasta la implantación del 4G (2016) se mantuvo inamovible.
A esto debían sumarse los problemas para habilitar nuevas antenas, los que subsisten hasta hoy y se dividen en tres aspectos: yuxtaposición de jurisdicciones locales y nacionales, regímenes inadecuados de compensación por el uso de propiedades y la creencia infundada de que las radiaciones de esas antenas celulares causan daños a la salud. (Paradójicamente nadie se escandaliza por la existencia de múltiples antenas de AM, FM, TV y radiocomunicaciones no celulares instaladas desde hace décadas y que en muchos casos emiten cientos de veces más radiaciones que las antenas celulares.)
Las compañías móviles debieron “acomodar” cada vez más comunicaciones en un ancho total de banda limitado, lo que llevaba a señales menos robustas y un deterioro general del servicio, con cortes, interferencias y llamadas no completadas. Estos factores, combinados con el virtual congelamiento de las tarifas fijas y problemas macroeconómicos del país —en particular la inflación desatada en los últimos años del gobierno anterior—, dieron por resultado un servicio de telefonía móvil con las deficiencias conocidas.
Para peor, a partir de 2007 las compañías debieron implementar como pudieron el 3G —es decir la banda ancha móvil que implicaba el paso de servicios limitados de voz y SMS a un acceso a Internet más rápido—, usando la misma cantidad de espectro del que disponían.
Por cuestiones burocráticas y políticas el gobierno se negaba a convocar nuevas subastas de espectro, de modo que las frecuencias devueltas por Telefónica (Movistar) quedaron baldías por casi una década, postergando el desarrollo de las comunicaciones en la Argentina.
Guillermo Moreno, el discutido funcionario kirchnerista que se volverá conocido como titular de la Secretaría de Comercio Interior, estuvo al frente de la Secretaría de Comunicaciones entre 2003-2006 donde inauguró su estilo arbitrario para tratar con las empresas. (La recurrente versión acerca de que mantenía sus reuniones con una pistola en su escritorio surgió cuando un ejecutivo de una empresa telefónica vio ese arma sobre la mesa en un encuentro, según contaron en épocas tempranas los periodistas Diego Cabot y Francisco Olivera (2009), El buen salvaje: Guillermo Moreno. La política del garrote, Buenos Aires, Sudamericana.)
Moreno tenía intenciones de lanzar una empresa de telefonía celular estatal, lo que representaba un caso atípico en el continente americano, pero esos planes no cesaron tras su salida de la cartera de Comunicaciones.
Más aún, la postergación de la subasta del espectro no utilizado prosiguió cuando el gobierno comenzó a pensar en 2008 en la Ley de Medios Audiovisuales (26522)­ (que finalmente no se involucró en telecomunicaciones) y cuando también intentó adquirir Telecom Argentina a manos de un grupo “capitalista amigo” (ver el CASO 3).
En 2011 se llamó por fin a una subasta de espectro (Resolución 57-SC del 11.05.2011) con el fin de mejorar el 3G e iniciar el despliegue del 4G al mismo tiempo que el resto del mundo. Hacia 13 años que no se convocaba a estas subastas, lo que impedía ampliar el espectro y ancho de banda total de la telefonía celular y, por lo tanto, frenaba mejoras en el servicio.
En esa ocasión se presentaron las “tres grandes” ya operadoras (Telefónica –Movistar-; Telecom –Personal— y Claro). También lo hicieron Nextel, la nueva sociedad Superfone (Vila-Manzano) y la igualmente nueva Multitrunk (vinculada con el grupo Roggio y nada menos que con la vietnamita Viettel).
Sólo dos oferentes resultaron precalificados: Claro y Nextel. Telefónica (Movistar) y Telecom (Personal) resultaron descalificadas tras considerarse que podría verse afectada la competencia en razón del vínculo de Telecom Italia con Telefónica (ver CASO 3). Superfone y Multitrunk fueron también eliminadas esgrimiéndose distintos motivos y a último momento se dijo que Nextel presentaba una situación económico-financiera “vulnerable”.
Como sólo quedó Claro se adujo que al mantenerse una sola oferta esto se contradecía con principios de transparencia. La subasta fue cancelada (Resolución 71-SC del 04.09.2012) por razones de “oportunidad, mérito y conveniencia”, típico caso de cuando los considerandos de una medida caen en fórmulas retóricas para encubrir los verdaderos motivos.
¿Cuáles eran esos verdaderos motivos? El gobierno se encontraba en el clímax de su enfrentamiento contra los medios —en particular con el Grupo Clarín— y en pleno proceso de armar una estructura de comunicaciones “mixta” (predominio estatal + “capitalismo de amigos”). Faltaban pocos meses para lo que después fue el frustrado 7D, fecha fijada para el desmantelamiento de Clarín. La subasta no era funcional con esos propósitos.
Pero sobre todo la subasta se contraponía a la idea latente de la empresa de telefonía celular estatal que estaría a cargo de ARSAT. Fue por eso que el Decreto 2426 (13.12.2012, seis días después del malogrado 7D) decidió asignar las frecuencias de la cancelada subasta al Estado. Era la porción de espectro devuelta por Movistar (Telefónica) y que representaba casi el 25% del espacio radioeléctrico celular del país.
Al mismo tiempo, la norma instruía a la Secretaría de Comunicaciones a suprimir la atribución a la TV de la banda de 700 MHz (los canales UHF 52 al 69) reafirmada apenas tres años atrás a contramano de las tendencias mundiales. En su lugar se la usaría para telefonía celular. Esto daba también la pauta de la improvisación con la que se procedía.
El anuncio de la empresa celular, en realidad, había sido efectuado en septiembre de 2012 por el hoy encarcelado ministro Julio De Vido. Se le buscó un nombre: Libre.ar, un logo, un slogan (“y los libres del mundo responden”). Y hasta se filmaron avisos publicitarios y presentaciones que sólo aparecieron en Internet. Todo este movimiento —como era costumbre en el kirchnerismo— sólo generó jugosos pagos y comisiones.
La nonata empresa intentó incluso conseguir el favor de las cooperativas proclamando que sería una compañía que brindaría servicios mayoristas y que les posibilitaría a esas entidades ofrecer servicios celulares directos al consumidor con una marca propia (lo que en realidad ya hacían varias cooperativas desde 2010, usando la red de Telecom con la marca Nuestro).
Pero Libre.ar no se creó ni crearía jamás: el costo infraestructural de montarla hubiera trepado a no menos de 3.000 millones de dólares, pese a que no debía gastarse dinero en obtener las frecuencias en una subasta.
Más adelante, urgido por exigencias de caja, el gobierno cambió nuevamente la marcha. Hizo aprobar sorpresivamente una Ley de Telecomunicaciones (“Argentina Digital”)­ y, al final, organizó en 2014 una subasta de frecuencias (Resolución 38-SC del 04.07.2014) en la que le cobró miles de millones de dólares a las operadoras celulares existentes —incluidas las de Telefónica y Telecom, cuya supuesta vinculación de entonces al parecer ya no constituía un problema— para venderles espectro. Las adjudicaciones posibilitaron finalmente la implementación del 4G con un retraso considerable en relación a América Latina.
Análisis del CASO 1
Más allá de consideraciones de tipo político —que no pueden pasarse por alto en la Argentina, donde la mayoría de los organismos técnicos no se mueven sólo por consideraciones de esa índole sino que están permeados en buena medida por la política—, ¿fue acertada la decisión de la CNDC de permitir la absorción de Movicom por Telefónica (Movistar)?
El cuadro de más abajo demuestra que la competencia no se afectó. La reducción de actores celulares de 4 a 3 puede considerarse parte de una recomposición de escala, también de nivel continental, y es plenamente razonable para un mercado como el argentino (no se considera el share de Nextel, una empresa que no es propiamente celular y cuya cuota de mercado era un 2-3%).
Aunque hay quienes no diferencian economías de escala de verdaderas concentraciones perjudiciales, debe recordarse que no toda reducción de players de un mercado es per se mala ni presupone perjuicios al consumidor.
A veces es al contrario: cuando situaciones de mercado extienden la competencia más allá de cierto punto y ésta ya no funciona para bajar precios o mejorar servicios, esa reducción suprime —entre otras cosas— infraestructura duplicada y costos superpuestos administrativos, liberándose así recursos que pueden ser invertidos beneficiosamente en otras actividades productivas (las propias comunicaciones o en otros rubros).
Si toda desconcentración fuera intrínsecamente buena, ¿por qué no se regula para que haya 1000 empresas celulares en un país en lugar de 2, 3 o 4 como ocurre prácticamente en todo el mundo, incluso en las naciones líderes y donde más se benefician los usuarios?
Y si la respuesta apunta a que se trata de un ejemplo absurdo, exagerado y que se trata de buscar una verdadera proporción o un nivel “razonable” precisamente ése el punto: el nivel de concentración en telecomunicaciones debería determinarlo en términos generales el mercado (no hablemos de radiodifusión ahora, que es otro tema e involucra aspectos de libertad de expresión y pluralismo), sin perjuicio de algunas medidas estatales activas que pueden tomarse para impedir abusos o facilitar el ingreso de nuevos operadores. De ahí la existencia necesaria de organismos como la CNDC o de ciertas regulaciones sectoriales.
Es por estas razones que los índices de concentración como el CR4 (o C4) pueden ser precisos para medir pero poco útiles para evaluar si estamos ante una concentración verdaderamente perjudicial o sobre el significado y los efectos de esa concentración en términos de precios, calidad y acceso en el segmento o mercado relevante considerado. (Se trata de un tema complejo, que sería pertinente desarrollar en otra ocasión.)
Cuando se formó Movistar por la amalgamación de Unifón con Movicom su participación de mercado era 42%. Pero esto no le implicó una gran ventaja en términos de share hegemónico: a los dos años era de 36% y en 2010 ya quedaba en el 31%. No hay que olvidar, a diferencia de los análisis estáticos, que “los otros jugadores también juegan”. Pese a la apuntada ventaja inicial de Movistar (Telefónica), para 2011 Personal (Telecom) recuperó el 33% de participación, mientras Claro, aun inmediatamente luego de la creación de Movistar, aumentó al 35,4% (2007).
De esta manera, ya para 2014 el mercado tenía una división de un tercio para cada una, lo que en términos teóricos configura un mercado sin concentración si entendemos por ésta un predominio hegemónico de una compañía sobre otras. Esta configuración es la que a grosso modo se mantiene ahora.
La existencia de tres compañías celulares ofrece un nivel de competencia muy similar al de toda América Latina y buena parte del mundo. El hecho de que ninguna prestadora tenga más de un tercio del share y que en dos décadas tampoco ninguna haya sobrepasado el 38% (excepto si consideramos el breve periodo del 42% de Movistar) implica que el mercado celular argentino es sano si tenemos en cuenta estos factores.
Es cierto que en los Estados Unidos las autoridades reguladoras impidieron en 2011 la compra de T-Mobile por parte de AT&T, lo que le hubiera implicado subir a esta última su participación en el mercado móvil del 33% al 45%. Este aumento se consideró una conducta anticompetitiva por la diferencia que hubiera establecido entre la primera compa­ñía y las siguientes.
En ese país, desde hace unos siete u ocho años, el servicio está concentrado en 4 compañías con porcentajes del tipo 33-25-15-15 (sin contar OMVs y otras). Pero se trata del mercado más rico y grande del mundo. En cambio, la existencia de tres grandes empresas y la división aproximada del tipo 33-33-33 no puede considerarse negativa ni atípica en un mercado como el argentino.
Sin embargo, también es cierto que el servicio celular en la Argentina es caro y malo, como lo señalan varios estudios, entre muchos otros el Reporte Global de Tecnologías de la Información del Foro Económico Mundial (WEF) de 2014.
Esto no se debe a la concentración ni a la falta de competencia. (Las OMVs, empresas que no usan redes propias y que alquilan la infraestructura de prestadores que sí las tienen, pueden ascender a cientos en los Estados Unidos y a decenas en algunos países. Pero representan a lo mucho un 10% de todo el mercado. Si bien ofrecen alternativas competitivas, más bien funcionan como operadores para nichos determinados de público con necesidades especiales: en Argentina las OMV no estuvieron reglamentadas por mucho tiempo y aun hoy subsisten problemas para que florezcan.)
La carestía y la deficiencia del servicio móvil argentino responde a muchos de los factores apuntados al principio de este artículo (falta de espectro no otorgado por el Estado, legislación inadecuada para resolver la contraposición de legislaciones nacionales y locales, problemas para instalar antenas).
Y también a otras causas: exceso de gravámenes cargados a los precios finales (cerca de un 25% de la tarifa celular son impuestos, que como siempre termina pagando el usuario), condiciones macroeconómicas, etc. Factores similares a estos últimos son los que hacen que los equipos electrónicos locales sean brutalmente caros y que aun un iPhone 7 (32 GB) cueste 1621 dólares en Argentina contra 1148 en Uruguay; 986 en Chile; 954 en Colombia y 889 en México (consultora IntegraGo, abril de 2017, la que no destaca que aún ajustando por paridad de poder adquisitivo el precio en Argentina sigue siendo considerablemente más alto).
Desde este punto de vista las empresas celulares son inocentes de todos estos problemas, aunque no de otros: como facturación errónea o inapropiada, cargos ocultos, conceptos que no son debidamente informados al usuario al momento de contratar, cambios no consentidos de planes o cobro de servicios no solicitados.
Aquí entra a jugar también la inoperancia de organismos de control del Estado que por una mezcla de incompetencia, burocracia y falta de decisión política pocas veces se ponen del lado del usuario, lo que luego tratan de compensar con medidas intervencionistas o demagógicas macropolíticas. Por supuesto, este es un problema de vieja data de la cultura político-administrativa argentina y que tampoco se circunscribe sólo a las comunicaciones.
Por las razones antes apuntadas, existe un amplio consenso entre especialistas en que declarar “servicio público” a la telefonía celular para regular sus precios o servicios es una propuesta inconducente y tendría los mismos efectos que cualquier otro control similar en ramos competitivos.
Independientemente de lo que se diga a veces, las “tres grandes” no son un oligopolio cartelizado aunque el mal clima regulatorio las coloque en una situación donde una competencia en toda su extensión resulta limitada o enrarecida. Un vestigio de esto puede verse en los predominios zonales: aun hoy en la zona norte del país se estima que aproximadamente el 50% de las líneas celulares son de Personal, el 50% en la zona sur corresponden a Claro y el 45% de las de AMBA (Buenos Aires y alrededores) pertenecen a Movistar.
Por otra parte, ¿cómo evolucionó el tema de los límites de espectro o caps por empresa? Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea los eliminaron por considerar que no afectaban a la competencia.
En la Argentina, de los 50 MHz por compañía y por área (lo que motivó la ya mencionada devolución de 35 MHz al Estado por parte de Movistar-Telefónica) se pasó a los 60 MHz (Resolución 37-SC del 04.07.2014, Reglamento General del Servicio de Comunicaciones Móviles Avanzadas, aprobado en ocasión de efectuarse la subasta para el 4G).
En el curso del presente gobierno se subió a los 140 MHz (Resolución 171-E-MINCOM del 25.01.2017, en momentos en que se permitió el refarming de Nextel para brindar telefonía propiamente celular).
Antes de la disolución del Ministerio de Comunicaciones, su titular había anticipado que se aumentaría el cap de espectro celular a 180 MHz, lo que aún no se llevó a la práctica. Los operadores históricos Telefónica (Movistar) y Claro han sostenido que esa medida sería inconveniente si se efectuara en medio de la fusión Cablevisión-Telecom.
La sobretasa del CPP fijo-móvil continúa existiendo, pero el congelamiento de las tarifas telefónicas fijas desde 2003 hasta 2016 la tornó en gran medida irrelevante. La importancia de esta sobretasa se ha visto igualmente disminuida por la circunstancia de que las dos grandes compañías fijas (Telecom y Telefónica) son las mismas que controlan las dos terceras partes de los celulares (Personal y Movicom). Por lo tanto y en la práctica, esa sobretasa beneficia más a Claro (que apenas opera en telefonía fija) que a las otras. Se cree sin embargo que esa sobretasa se eliminará próximamente.
Por último, transcurridas ya dos décadas, el Reglamento General de Prácticas Restrictivas de la Competencia y Subsidios Cruzados, cuya elaboración fue dispuesta por Decreto 264/98, todavía no había sido dictado. En la Argentina, la competencia siempre puede esperar.
CASO 2: Absorción de Cablevisión por Multicanal y creación de una “nueva” Cablevisión (2007)
Por el Dictamen 637 del 07.12.2007 (aprobado por Resolución 257-SCI de la misma fecha) se autorizó lo que se conocería como la fusión Cablevisión-Multicanal, aceptándose los compromisos propuestos por la nueva entidad. Con la misma numeración, el documento contenía en realidad dos dictámenes que, con fundamentos diferentes, aprobaban la transacción.
Creada a partir de una pequeña compañía fundada en los suburbios de Buenos Aires en 1981, Cablevisión era ya en los años 90 una de las grandes operadoras de TV por cable argentina. Entre otras cosas, a través de Fibertel había innovado el mercado de las comunicaciones cuando empezó a ofrecer Internet por cablemodem en 1997, constituyéndose en una alternativa ante el servicio brindado por las telefónicas.
Para 2000 sus acciones estaban distribuidas de la siguiente forma: 35,9% era de Telefónica (España) —matriz considerada una persona jurídica distinta a su subsidiaria Telefónica de Argentina SA, la que no podía participar en radiodifusión o cable debido a restricciones regulatorias—, un 35,7% correspondía al CEI (Citibank y el empresario Raúl Moneta) y un 28,5% a Liberty Media (estadounidense, operadora de cable y señales). Esta última tenía el management de la sociedad.
En ese año el CEI se disolvió y Telefónica se retiró. Entre 2000 y 2005 la empresa fue propiedad del fondo de inversión HTMF y de Liberty Media, es decir, quedó completamente a cargo de capitales norteamericanos. Ambos grupos poseían cada uno la mitad del paquete accionario que no cotizaba en bolsa.
En octubre de 2005 se anunció que el Grupo Clarín y el fondo de inversión Fintech —originario también de los Estados Unidos y a cargo del mexicano-norteamericano David Martínez— compraron cada uno el 25% de Cablevisión (era la mitad que hasta el momento le correspondía a Liberty Media, que desde entonces sólo conservó en la Argentina la productora de señales PRAMER; HTMF se quedó con un 40%).
Por su parte, Multicanal se había formado igualmente partir de una pequeña empresa de cable, en este caso de la Ciudad de Buenos Aires (Video Cable Privado) y que fue adquirida por Clarín en 1991. De la misma forma que Cablevisión, fue creciendo hasta ocupar un importante lugar en el escenario de la TV paga.
En 1997 Cablevisión y Multicanal compraron y se repartieron por parte iguales la empresa VCC. Ambas se transformaron así en las claras líderes del cable a escala nacional. Hasta ese momento, en ciertos lugares muy poblados podían elegirse hasta tres empresas de cable, número elevado de opciones con pocos antecedentes mundiales, pero tras estas consolidaciones el servicio continuó mejorando, actualizándose técnicamente y pasando a ofrecer un mayor número y variedad de señales (así como también Internet).
Para 1995 Cablevisión en Buenos Aires ya tenía 65 canales (contra 37 en 1993, 20 en 1990, 12 a fines de 1988, 8 en 1983 y 6 en 1981, incluyendo los abiertos) número similar al que se llegó en la mayoría del interior en los siguientes tres o cuatro años. Multicanal alcanzó los 65 canales en Buenos Aires hacia 1996. Como en todo el mundo, el servicio era entonces completamente analógico.
La competencia llegó a ser tal que señales que en todo el mundo se brindaban (y los cableoperadores pagaban) como premium —HBO y otras— en la Argentina se ofrecieron gratuitamente en el básico hasta alrededor de 1997-1998.
Al iniciarse el siglo XXI Cablevisión y Multicanal tenían una participación nacional en el mercado de TV paga en la que cada una dominaba más o menos una cuarta parte. En el segmento de Internet (que por ese entonces incluía la banda ancha y dial up) el share no superaba el 15% para cada una. Multicanal empezó a perder entonces participación de mercado en manos de Cablevisión.
Aunque suele hablarse en forma simplificada de la fusión Cablevisión-Multicanal, lo que ocurrió en rigor técnico es que la segunda absorbió a la primera al mismo tiempo que cambiaba su nombre (por el de “Cablevisión”) y su estructura de propiedad.
Según se anunció en septiembre de 2006, Multicanal y Cablevisión se unirían conformando una nueva sociedad. En la “vieja” Cablevisión HTMF vendió su 40%, en distintas proporciones, al Grupo Clarín y a Fintech, la cual fue a su vez absorbida por Multicanal. En “nueva” Cablevisión, Clarín terminaba controlando el 60% y Fintech el 40% de las acciones, proporción que se mantuvo inalterada hasta 2017, cuando sobrevino la fusión Cablevisión-Telecom.
La operación ascendió a unos 1100 millones de dólares (incluyendo algunos canjes de activos). Fue la M&A más importante de la Argentina desde la crisis de 2001-2002 y la primera vez en más de una década en que una compañía extranjera volvía a ser adquirida, mayoritariamente, por capitales argentinos.
A fines de 2007 se emitieron dos dictámenes distintos de la CNDC, pero en ambos casos se aprobaba la transacción. El dictamen mayoritario fue firmado por los vocales Humberto Guardia Mendonça y Diego Pablo Povolo (un tercer vocal estuvo “de licencia”). El dictamen minoritario fue suscripto por el presidente de la CNDC, José Sbatella.
Los vocales que rubricaron el dictamen mayoritario respondían al secretario de Comercio Guillermo Moreno, favorable a la operación por convicción propia (la reducción del número de empresas en un mismo segmento era funcional con su control discrecional de la economía y los precios). Pero quien verdaderamente apoyaba la fusión era la máxima autoridad nacional, el presidente Néstor Kirchner, en ese momento en buenas relaciones con Clarín.
El dictamen de Sbatella aprobaba la operación con fundamentos distintos y con algunas “sugerencias” y “recomendaciones” a las autoridades de comunicaciones, pero que en ningún momento denegaban o condicionaban esa aprobación. Por eso es incorrecto sostener que Sbatella se opuso a la fusión, como muchas veces se dice: simplemente la avaló firmando un dictamen distinto.
Si bien Sbatella no era un “hombre de Moreno” sí era un incondicional del kirchnerismo. Fue sorprendente que poco después renunciara a la presidencia de la CNDC suscribiendo una nota en la que acusó a Moreno de haber sometido a la comisión “a los intereses del sector privado” y de facilitar “la confusión entre la negligencia y el delito”.
De todas formas, la estrecha vinculación de Sbatella con el secretario Legal y Técnico presidencial, Carlos Zannini, lo llevó al frente de la Unidad de Información Financiera (UIF) en 2008. Desde allí, no dejó de hacer lo que le imputaba a Moreno: benefició intereses privados netamente kirchneristas, a la vez que consagró sistemáticamente la impunidad de funcionarios. Tras vaciar al organismo de capacidad técnica para ubicar a militantes camporistas, lo utilizó para presionar a críticos y opositores, al estilo de la AFIP de Ricardo Echegaray.
(En 2012, el periodista Hugo Alconada Mon, de La Nación, reveló que casi toda la capacidad de la UIF estaba volcada a la guerra contra el grupo Clarín. “No hay otra cosa que no sea Clarín, Clarín, Clarín…”, le revelaron fuentes que pidieron no ser mencionadas. La UIF había denunciado penalmente al grupo poco antes.)
El dictamen mayoritario concluía que la fusión no afectaba la competencia en los mercados de señales (Fintech no tenía señales y las de Clarín competían con muchas otras), ni en el sector de radiodifusión (Fintech carecía de medios y las emisoras de radio y TV abiertas de Clarín también estaban sujetas a competencia sustancial). En banda ancha existía la presencia generalizada en cada ciudad del ADSL de las telefónicas y otros proveedores locales, lo que garantizaba igualmente una competencia adecuada en este segmento.
El tema más relevante era el suministro de TV paga. La cuota de mercado de la nueva entidad —considerando toda la TV paga, es decir, el cable y el satélite— llegaría según el dictamen al 51%. (Los porcentajes que mencionaba el dictamen eran de 2006. No obstante, en sus documentos Cablevisión hablaba de un share del 48%: podría ser una cifra actualizada al 2007 o un método de cálculo distinto.)
El share trepaba al 55% si se sumaban algunas compañías adicionales de cable que también entraron en la transacción, en particular Telecable, que prestaba servicio en la zona del Comahue, Misiones, Corrientes y otros puntos.
No se mencionaba la propiedad no controlante del 50% de Clarín en Telered —familia Padula—, que opera en el partido granbonaerense de San Miguel y otros cercanos, ni en La Capital Cable —Florencio Aldrey Iglesias, en Mar del Plata, Pinamar y zonas aledañas—, redes que en conjunto podrían sumar hasta un 2% de suscriptores. Esas redes, hasta el día de hoy, conviven e incluso compiten en ciertos barrios con las de Cablevisión en algunas de estas ciudades.
El único operador DTH, DirecTV, que representaba competencia a todas las empresas argentinas de cable en cada una de sus localizaciones (con una licencia cubría todo el país) acumulaba apenas un 11% de los abonados totales. (A fines de 2006, el servicio de Cablevisión o Multicanal sin Internet ascendía a unos 70 pesos mensuales, mientras el precio de DirecTV era de 90 pesos.)
Por su parte, las cuotas de mercado de otras entidades en 2006, según el dictamen, eran los siguientes: cableoperadores individuales nucleados en la Cámara de Cableoperadores Independientes 12%; Supercanal (grupo Vila-Manzano) 8%; cableoperadores individuales de Red Intercable 6% y Telecentro (grupo Pierri) 4%.
Frente al share total que arrojaba la fusión entre Cablevisión-Multicanal, el dictamen mayoritario establecía que en un gran número de casos, “las posibilidades de competencia” entre ambas empresas separadas “son sólo potenciales y por ende no corresponde sumar sus participaciones de mercado”. Agregaba que “este caso se distingue claramente de aquellos núcleos urbanos donde los consumidores tienen la posibilidad de elegir su proveedor de TV por cable a partir de la existencia de redes superpuestas. Tal situación […] es la más relevante desde el punto de vista de la competencia”.
El dictamen mostraba que los únicos lugares donde competían Cablevisión y Multicanal eran 11 partidos del Gran Buenos Aires/La Plata y las ciudades de Necochea, Resistencia, Córdoba, Paraná, Santa Fe y Casilda. Las participaciones oscilaban del 20% al 61% en cada ciudad para Multicanal y del 31% al 64% para Cablevisión, con dos excepciones: La Plata —77% Multicanal y 16% Cablevisión— y Lanús —84% Multicanal y 6% Cablevisión—. Adicionalmente, en la capital pampeana Santa Rosa la nueva compañía, que absorbía a la sociedad Teledigital, quedaba con un share de 94%.
Con la excepción de Casilda, en todos estos lugares existía una tercera empresa (en la Ciudad de Buenos Aires y la parte oeste del Gran Buenos Aires, Telecentro), pero con una cuota de mercado promedio del 10%. Esa tercera empresa no siempre era una competidora directa, ya que podía operar total o parcialmente en manzanas donde no hubiera presencia de Cablevisión o Multicanal.
Casilda era el único lugar donde la unión entre Cablevisión y Multicanal creaba un “nuevo” monopolio total del cable (100%). Pero ya había muchas otras ciudades donde al momento de la fusión la vieja Cablevisión o Multicanal eran los únicos proveedores.
El dictamen también analizaba el número de manzanas totales en el país cableadas por ambas compañías. Constató que aproximadamente en la cuarta parte de todas las manzanas cableadas por alguna de las dos compañías hay redes de terceros proveedores.
Señalaba el dictamen que, efectivamente, “la presente operación genera preocupaciones desde el punto de vista de la competencia por lo que resulta necesario evaluar las condiciones de entrada al mercado para potenciales competidores”.
Concluía sin embargo que “dada la densidad poblacional y el mayor poder adquisitivo que se verifica en el AMBA, es de esperar un mayor desarrollo de las redes y servicios por parte de los actuales y potenciales competidores de las empresas notificantes, lo cual diluiría la preocupación por la competencia en este mercado”. No se hacía alusión a la situación en ciudades del interior.
Distintas partes del dictamen se referían al servicio de TV cable que podrían dar las telefónicas (prohibidas de hacerlo por limitaciones de sus pliegos), otras empresas de telecomunicaciones y el servicio satelital DTH y los menciona como competidores potenciales, pero sin desarrollar los puntos en detalle sobre cómo podría implementarse esa competencia. En realidad, dicha concurrencia se encontraba trabada o impedida por medidas regulatorias que no se levantaron en ningún momento.
Finalmente, el dictamen mayoritario no imponía unilateralmente condicionamientos a la unión entre las dos compañías de cable, sino que aceptaba los compromisos propuestos por la nueva empresa. Cablevisión se obligaba voluntariamente a lo siguiente “por un plazo de dos años”:
A. Brindar todas sus señales —las generadas por el grupo Clarín— a todos los prestadores de TV paga que la requirieran, sean o no sus competidores.
B. Garantizar lugar en su grilla “a los proveedores de señales televisivas, sean o no competidoras”.
C. Garantizar “el pluralismo, la libertad de información y el entretenimiento” asegurando que su programación brinde “una razonable provisión de señales informativas, deportivas y de entretenimiento”.
D. Mejorar la oferta de TV paga e Internet en la mayoría de las localidades, construyendo un anillo de fibra óptica interurbano y renovando la infraestructura de red de modo tal que exista un suficiente ancho de banda para servicios digitales de doble vía (interactivos). (En ese momento, había localidades en el interior donde los servicios de doble vía alcanzaban a muy pocos abonados. Asimismo, casi ninguna parte de la red estaba digitalizada.)
De esa forma, un número creciente de usuarios recibirá “servicios digitales con mejor calidad de imagen y sonido, mayor oferta de programación y la posibilidad de contar con nuevos servicios que serán incorporados”.
E. En La Plata, Necochea, Casilda y Santa Rosa, únicos lugares fuera de ciertos partidos del Área Metropolitana de Buenos Aires donde el share de la nueva compañía superaba el 90% de los abonados de TV cable, la tarifa no será superior a la de dicha área.
F. Garantizar un abono social con un mínimo de 10 señales adicionales a las de TV abierta para el 5 al 10% de los domicilios de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires y estudiar su implantación en el interior.
G. Proveer conexión gratuita a escuelas y hogares públicos de ancianos en todas las ciudades; a hospitales y centros de salud pública (en localidades de hasta 100.000 habitantes) y a comisarías y cuarteles de bomberos (en localidades de hasta 10.000 habitantes).
(Los puntos llevan las correspondientes letras en el dictamen.)
En la Nota 693-COMFER (INTERV)/07 se indicaba que la entonces autoridad reguladora de la radiodifusión “no tiene objeción alguna que formular”. El texto lo firmaba el interventor del organismo Julio Bárbaro, designado por Néstor Kirchner en 2003 y quien tan sólo dos años y medio atrás había dicho: “si se juntaran Cablevisión y Multicanal no atentarían contra la libertad de competencia… directamente la libertad no existiría más” (La Nación, “Enfoques”, 06.02.2005). Bárbaro continuó al frente del COMFER por cinco meses más, cuando se inició el enfrentamiento gobierno-campo.
En todo el dictamen no había una cifra concreta monetaria final de todo el compromiso de inversión, describiéndose en cambio los trabajos y mejoras que se efectuarían, en particular en el punto D. Ese punto contemplaba la construcción de un anillo interurbano de fibra óptica, que representaría una importante mejora de red. Salvo la cifra indicada en relación a este despliegue —fijada en una inversión de 43 millones de dólares— y la mención de “ahorros” de millones de pesos por la unificación de actividades de marketing e infraestructura, no se mencionaban otros montos específicos.
El hecho de que el compromiso durase por dos años —que era distinto a decir que se terminaría de implementar en ese lapso— llamaba la atención. Si bien las mejoras tecnológicas e inversiones serían duraderas en el tiempo, ¿qué ocurriría al terminar ese plazo con los compromisos de brindar sus señales a competidores o ubicar las señales de éstos en su grilla?
Por su parte, el dictamen de Sbatella autorizando la fusión realizaba varias observaciones. La TV por cable —sostuvo— es un producto distinto a la TV satelital (ya que esta última no presta Internet), pero sí similar al de las compañías de telefonía fija (ya que el abonado de cable puede quedarse con el video del cable y, en cambio, contratar Internet a través de las telefónicas).
En esto el funcionario resultó completamente equivocado, ya que la TV satelital creció independientemente de que no pudiera proporcionar Internet, restándole a la TV cable. A la vez, esta última no fue nunca una alternativa de peso frente a la telefonía fija, entre otras cosas porque no se autorizó generalizadamente el triple play y por el inminente advenimiento de la telefonía móvil 3G.
El dictamen de Sbatella destacaba que había 141 localidades donde Cablevisión o Multicanal no superponían sus servicios. Apenas en 21 mercados ambas competían (el dictamen mayoritario indicaba que esa situación se producía, en cambio, en 16 localidades). En la mayoría de esas plazas, la nueva entidad quedaría con una participación de mercado entre el 80 y 95%
En relación a lo anterior, el dictamen de Sbatella sugería que en las localidades hasta el momento superpuestas la nueva empresa debería enajenar los activos de una de las dos excompañías “a alguna empresa diferente”. Agregaba que “en principio, no parecen existir motivos que hagan preferible que el desmembramiento aconsejado se haga a favor de una sola empresa o de varias”.
Asimismo, “para el caso de las localidades donde actualmente sólo está operando Multicanal o Cablevisión (pero no ambos), se aconseja que el organismo […] garantice la libre entrada [al mercado respectivo] a nuevos competidores”.
La nueva entidad debería “garantizar el acceso abierto, en igualdad de condiciones y sin discriminación por parte de las señales televisivas independientes [a su grilla]”. Del mismo modo, “resultaría recomendable que se garantice el acceso abierto, en igualdad de condiciones y sin discriminación, por parte de los operadores de televisión por cable independientes, a las señales televisivas” controladas por Cablevisión. (Esto ya estaba en el compromiso, aunque formulado en términos muy generales.)
Hay una recurrente discusión, incluso a nivel internacional, acerca del suministro de señales. Negar o discriminar por precio una señal generada por un cableoperador a otro cableoperador competidor ¿es una estrategia comercial válida (el titular de una señal podría decidir a quien se la suministra o no, como el vendedor de cualquier otro producto)? ¿O es una práctica comercial anticompetitiva (el no poder ofrecer señales populares puede terminar en el retiro del competidor de un mercado, al existir menos clientes potenciales dispuestos a suscribirse)?
El planteo de esas preguntas puede considerarse en el caso de la señal TyC Max (el “fútbol codificado” como señal premium exclusiva, propiedad en un 50% Clarín y en otro 50% de Torneos y Competencias). Esa señal le había otorgado una ventaja comparativa a Clarín en su expansión cablera, precisamente al negar o retacear esta señal a otros cableoperadores.
Con todo, esta ventaja tampoco debe ser sobreestimada, como se ha hecho muchas veces para caracterizarla como el factor principal del crecimiento de Clarín en el cable. Hasta 2006 (es decir, luego de 15 años de la existencia de TyC Max y faltando apenas tres años para el inicio de Fútbol para Todos), la operación de cable de Clarín, Multicanal, sólo había llegado a un 22% del share de todos los abonados nacionales, no obstante contar con el fútbol.
En relación a estos puntos, Sbatella recordaba que en años anteriores la CNDC estudió casos de denegación o discriminación de precios de señales a ciertos cableoperadores, un problema previo que se no se había originado con esta fusión.
En particular, el titular de la CNDC exigía que los contratos de transmisión de fútbol fueran “democratizados”, sin mayores precisiones al respecto. Fue un anticipo premonitorio del citado Fútbol para Todos, por el cual desde 2009 el Estado compró los derechos de las emisiones de ese deporte para repartirlos sin cargo a distintas televisoras (de las que se excluyeron los medios de Clarín) y con el fin último de que sirvieran como sustento a mensajes de propaganda oficial.
Reveló el presidente de la CNDC en su dictamen que, en un expediente separado, “se ha desarrollado un extenso sumario [sobre las emisiones de fútbol] e inclusive se ha imputado a los responsables por eventuales conductas anticompetitivas”. Nunca hubo novedades al respecto y el lanzamiento de Fútbol para Todos desplazó la discusión a otro plano.
Finalmente Sbatella dijo que la fusión Multicanal-Cablevisión “podría ser aprobada no obstante los argumentos arriba vertidos”. Y eso fue lo que ocurrió cuando el secretario Moreno estampó su firma en la resolución que avalaba los dictámenes.
Tan sólo medio año después de la venia para la fusión de las compañías cableras tuvo lugar el conflicto con el campo por las retenciones agropecuarias. Por primera vez un sector organizado e influyente —pero compuesto mayormente por productores de clase media— expresó su oposición a medidas del gobierno y esto le resultó intolerable al kirchnerismo. Más indigerible todavía era que los medios de comunicación y el periodismo (incluido Clarín) reflejaran estos hechos.
Asimismo, el presidente Néstor Kirchner trató de involucrar a Clarín en la compra de Telecom —compañía en la que el grupo, tanto entonces como hoy, estaba efectivamente interesada— junto a un grupo de “capitalistas amigos”, como se había hecho con la petrolera YPF (ver también CASO 3)
Se le pediría a cambio a Clarín un apoyo irrestricto al gobierno y resignar toda independencia. (Resulta más que interesante, en términos históricos, comparar esta postura con el rol que el primer peronismo le asignó a Radio Belgrano en los años 40 y del cual se habló en el artículo anterior.) Sin embargo, Clarín se negó a participar en ese tipo de operación.
Como consecuencia de todos estos hechos comenzó un fuerte enfrentamiento entre el gobierno y el grupo que puso fin a las buenas relaciones que éste mantenía con la Casa Rosada. Asimismo, el kirchnerismo desencadenó una hostilidad oficial, activista y militante, sin antecedentes en democracia, contra el periodismo en general.
El gobierno sólo aceptaba como función legítima de los medios y el periodismo la reproducción de la línea gubernamental o, en su defecto, que se asumieran como un “partido mediático” opositor movido por inconfesables intereses políticos y económicos. Debe destacarse que esta visión estuvo presente desde que el kirchnerismo asumió en 2003, aunque se manifestó con baja intensidad durante el primer periodo de su gestión.
Como principal empresa argentina de medios, Clarín pasó a ser objeto de un hostigamiento político, verbal, regulatorio y económico prácticamente cotidiano hasta 2015, a cargo del gobierno y grupos aliados, buscándose su ahogamiento por distintas formas.
En un operativo sin antecedentes de 2009, por ejemplo, la AFIP envió nada menos que dos centenares de inspectores a Clarín, que se establecieron por varios días en procura de irregularidades, pero no lograron encontrar ninguna. Era un ejemplo del uso del organismo impositivo público para la persecución política contra empresas, que gradualmente se iría extendiendo a personalidades individuales (periodistas, actores, cineastas, etc.)
Un mes después, el 10.10.2009, se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (26522), cuya finalidad real era la de establecer un régimen de incompatibilidades cruzadas que implicara el desmantelamiento de Clarín y su reducción a la mínima expresión, incluyendo a Cablevisión.
Días antes, el 03.09.2009, el COMFER —el mismo organismo que en el dictamen de la CNDC señaló textualmente que “no tenía objeciones” a la fusión— denegó la autorización para la transacción (Resolución 577-COMFER) basándose en un argumento de lógica estrambótica. A casi dos años del permiso original, no sólo la fusión societaria sino también la de redes, infraestructura y de marcas estaba completamente consumada.
La ley entonces vigente (todavía la 22285) establecía que una empresa podía tener, además de emisoras abiertas, “una licencia” de cable en cada localización (las que se otorgaban para cubrir cada jurisdicción —Ciudad de Buenos Aires, o un partido o departamento en las provincias—). En consecuencia, contar con una o varias licencias de cable por jurisdicción era irrelevante, ya que cada una de esas licencias se otorgaban a demanda, sin límites de acumulación en el orden nacional y autorizaban a una empresa a cubrir toda la extensión de la jurisdicción.
Aun cuando Cablevisión había propuesto devolver al Estado las licencias duplicadas por jurisdicción (es decir, las licencias de las ciudades donde había redes de la vieja Cablevisión y de la ex Multicanal, ya integradas en la nueva Cablevisión) la autorización para la fusión era ahora denegada porque el desistimiento “no incluye la infraestructura, las redes, los cabezales y otros elementos”.
Obviamente, ninguna norma establecía que tales instalaciones debían levantarse (estarían cubiertas de cualquier forma por las licencias no duplicadas) ni mucho menos cederse al Estado que otorgó la licencia. No obstante, fue el pretexto encontrado. La justicia, sin embargo, suspendió la medida el 18.09.2009 y en lo sucesivo tendría varios fallos a favor del grupo, lo que llevó al gobierno a vislumbrar un nuevo enemigo: “el partido judicial”. En la lógica oficial, la justicia sólo podía tener las mismas funciones legítimas que se le asignaban al periodismo.
La ofensiva regulatoria contra Clarín continuó. A fines de ese mismo año Moreno, que dos años atrás había aprobado desde la cartera de Comercio la fusión Multicanal-Cablevisión sin cambiar una coma de los dictámenes, la dejó sin efecto (Resolución 1011-SCI, 14.12.2009)
Esta medida se basaba en un “nuevo dictamen” de la CNDC (Dictamen 770 del mismo día), que ahora desaconsejaba tal fusión, supuestamente por no cumplir compromisos de inversión que Cablevisión había asumido y que se detallan más arriba en este artículo
Cablevisión afirmó que el gobierno no pudo haber tenido “tiempo material” para analizar el informe sobre los compromisos que se remitió el día anterior a la Secretaría de Comercio Interior. La fecha final para el cumplimiento de esos compromisos, por otro lado y a juicio de Cablevisión, se produciría recién un año más tarde, por lo cual sostenía que no podía evaluarse en esas condiciones si se habían satisfecho o no en forma completa.
Nuevamente, el 18.12.2009 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal suspendió los efectos de la Resolución 1011-SCI/09. Sin embargo, el 02.03.2010 la CNDC emitió el Dictamen 788 (ampliatorio del 770) (ver aquí y aquí) en los que se explayaba con más detalles acerca del presunto incumplimiento de los compromisos de la fusión y que fue igualmente aprobado por la Secretaría de Comercio (Resolución 113-SCI, 03.03.2010).
Los trucos regulatorios y extra regulatorios usados por el gobierno para socavar a Clarín duraron años y parecían inagotables, como sacados de una gigantesca galera mágica. Un supuesto arrepentido de Wall Street —buscado por estafa por autoridades norteamericanas que ciertamente no estaban bajo la influencia del grupo— los sindicaba como lavadores de dinero; el gobierno imputó a su directora de apropiarse de hijos de desaparecidos y el propio Guillermo Moreno presentaba un informe acusando a Clarín de “crímenes contra la humanidad” por la manera en que adquirió las acciones de la empresa Papel Prensa SA en los años 70. Todos los cargos fueron falsos y desestimados en sede judicial o en otras instancias.
Asimismo, organizaciones oficialistas llevaron adelante un “juicio popular” contra varios de sus periodistas o en otros casos incitaban a escupir —incluso a niños— a retratos de esos periodistas en lugares públicos; se pegaban afiches en la calle; se crearon cientos de miles de piezas de cotillón con la inscripción Clarín Miente que inundaron oficinas estatales y otros lugares y que llegaron a ser repartidas hasta en Angola. Al mismo tiempo, se producían costosas series de ficción o documentales contra Clarín con dineros públicos.
Los ataques contra Clarín y sus periodistas se iban alternando en forma rotativa y como en un incesante loop comunicacional de siete años: desde la TV Pública, el programa 6-7-8, los medios paraoficiales, Fútbol para Todos y la autoridad reguladora o bien provenientes de funcionarios menores y en altos cargos —incluido en su momento el propio Néstor Kirchner y luego la presidenta Cristina Kirchner—, así como de referentes políticos oficialistas y celebridades afines.
Una nueva vuelta de tuerca llevó a la Secretaría de Comunicaciones (Resolución 100-SC del 05.08.2010) a disponer el cese de operaciones de Fibertel, el tercer ISP del país, por el insólito cargo de “operar sin licencia”. Era la recurrencia a un tecnicismo legal que se originaba con cambios societarios ocurridos en 2003: Fibertel fue incorporada entonces a Cablevisión y pasó a ser una marca. No hubo en ese año una resolución de las autoridades reguladoras sobre esa absorción y el servicio continuó operando.
Aún dentro de la lógica de la resolución, la verdadera responsabilidad era del Estado: la ley obligaba al organismo competente a efectuar una convalidación o rechazo de la operación en 60 días, pero nunca se emitió norma alguna al respecto. Todavía así, el supuesto problema se hubiese solucionado muy fácilmente: las licencias de Internet se otorgaban a demanda a todos quienes la solicitaran en cualquier momento y eso era lo que podría haberse hecho para subsanar la cuestión.
Pero el ministro Julio De Vido se apresuró a decir: “Fibertel no existe más”, mientras desde el gobierno se incentivaba a los usuarios a hacerle juicio a la compañía por haberlos “engañado” ofreciéndoles un “servicio clandestino”, así como a cambiarse cuanto antes de proveedor para no quedarse sin Internet.
A este efecto se puso a disposición del público una lista de proveedores de Internet de Argentina de los cuales —según comprobaban las personas que buscaron contactarlos— casi la mitad no existían. De todas formas, muy pocos usuarios abandonaron Fibertel.
Finalmente, la justicia aceptó una medida cautelar sobre la medida e incluso Fibertel logró usar otras licencias que ya tenía para continuar el servicio, que continuó en todo momento siendo suministrado regularmente.
Más allá de lo que tuvo este episodio de torpe zafarrancho, demostraba también varias cosas relacionadas con temas regulatorios. Primero que una compañía no tenía ninguna seguridad jurídica y podía ser despojada de la operación de una red por una simple resolución. Segundo, que el gobierno no sabía siquiera qué prestadores de Internet operaban en el país. Y tercero, que el público no tenía acceso a información transparente sobre las licencias de telecomunicaciones a menos que graciosamente las autoridades, por acto discrecional, dispusieran expresamente hacer pública una lista.
En 2011 un juez de Mendoza dispuso la intervención de Cablevisión en Buenos Aires, solicitada por el grupo Vila-Manzano (América TV y Supercanal) a raíz de un pleito comercial (la larga disputa relativa a la participación no controlante del 20% que Clarín había adquirido en la compañía de cable Supercanal a fines de los 90). El magistrado decía que Clarín “tenía una posición dominante” en el cable: verdadera paradoja cuando Supercanal en su lugar de origen tenía un share de 100%.
La gendarmería ocupó Cablevisión por unas horas mientras el interventor trató de ingresar sin éxito en varias oportunidades, hasta que al final desistió. Al año siguiente juez declaró “ilegal” la intervención. Finalmente la Corte Suprema ordeno al magistrado mendocino abstenerse de intervenir y luego declaró igualmente ilegal la intervención y archivó la causa.
Tras la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (26522), Clarín presentó varios recursos para obtener medidas cautelares con el fin de proteger lo que consideraba sus derechos. Las medidas cautelares se relacionaban mayormente con las disposiciones de la norma que obligaban a desinversiones que se le imponía hacer para subdividirse, planteando asimismo la inconstitucionalidad de la ley.
La presidenta Cristina Kirchner sostenía que las medidas cautelares cesarían el 07.12.2012. Aunque juristas opinaban que esa evaluación era errónea —ya que el grupo podría conseguir la extensión de esas cautelares—, el gobierno insistió en su posición y bautizó la fecha como 7D. Ese día se iniciaría el proceso de desmantelamiento de Clarín, que podría incluir la imposición de medidas forzosas o hasta una intervención de la principal compañía de medios de país.
La Casa Rosada, el kirchnerismo y grupos aliados desplegaron una fuerte campaña de activismo y propaganda con miras al 7D, presentado como el día en que “se acabaría el monopolio” (ver 1, ver 2, ver 3). Esta campaña recibió a su vez varias respuestas de Clarín (ver 1, ver 2, ver 3). El 7D se convirtió por semanas en el supuesto problema central del país. Sin embargo, la fecha llegó y no hubo novedades: Clarín obtuvo nuevas medidas cautelares.
El 29.10.2013 la Corte Suprema de Justicia declaró constitucional la Ley de Medios Audiovisuales. Pero el máximo tribunal incluyó unas advertencias al poder ejecutivo en las que señalaba que se afectaba la libertad de expresión si los medios públicos se utilizaban al servicio de la propaganda estatal, si la publicidad oficial y las licencias se adjudicaban selectivamente o si la autoridad de aplicación no era independiente.
Aunque tales advertencias fueron ignoradas por el gobierno, Clarín debió iniciar su proceso de “adecuación”. Propuso varias divisiones y ventas parciales de sus unidades audiovisuales, pero todas fueron objetadas por la autoridad reguladora debido a “vinculaciones” entre ellas. A la vez, se aceptaba que los restantes grupos competidores pusieran sus medios a nombre de familiares o exsocios, en una ostensible aplicación desigual de la ley.
Con la asunción del nuevo gobierno de Mauricio Macri, se emitió el DNU 267/15, que modificaba la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, eliminándose varias de sus disposiciones. Esto implicaba que el funcionamiento de Clarín y el resto de los medios ya no tendrían necesidad de proceder a la “adecuación”. Los planes en ese sentido fueron archivados.
Durante el mismo día en que se dio a conocer la firma del decreto, el nuevo jefe de Gabinete, Marcos Peña, anunció: “Hoy, por decisión del presidente Macri, se termina la guerra del Estado contra el periodismo […] Comienza una política pública de comunicaciones del siglo XXI en la Argentina”.
A mediados de 2017 se informó que Cablevisión y Telecom serían los protagonistas de otra fusión, en el nuevo marco de convergencia comunicacional establecido por el gobierno. La aprobación de la autoridad de aplicación, con algunas condiciones, llegó meses después (Resolución 5644-E-ENACOM del 21.12.2017). La nueva entidad sería participada en un 41,3% por Fintech (David Martínez) y en un 33% por Clarín. Era la primera vez que este último grupo pasaba a ser accionista minoritario en uno de los medios que operaba.
Ahora, se aguarda el dictamen de la CNDC, el cual se descuenta que será favorable, pero habrá que ver si impone otras condiciones y de qué tipo.
Nuevamente, era imposible dejar de hacer un repaso del contexto político en el cual se desarrolló la fusión Multicanal-Cablevisión, su autorización regulatoria inicial y su denegación posterior —frenada por la justicia— por parte de organismos sectoriales y antimonopolio que históricamente carecieron de autonomía real.
Esta situación se acentuó más aún en el gobierno anterior, cuando dichos entes pasaron a ser reductos hiperpolitizados y militantes, en los que abstrusos razonamientos jurídicos esgrimidos en sus resoluciones (a los que siempre pueden recurrirse, de una mitad u otra de la biblioteca legal, para justificar cualquier clase de medidas) eran muchas veces meras racionalizaciones de lógicas políticas.
La fusión Multicanal-Cablevisión fue la principal ventaja que obtuvo Clarín mientras sostuvo una actitud amigable con el gobierno de Néstor Kirchner. Desde un punto de vista estrictamente técnico-económico y en un contexto “normal” dicha fusión podría igualmente haber sido concedida de no mediar ese factor: en Holanda —como se verá más adelante— hubo una operación muy similar sin que las partes intervinientes gozaran de algún trato expresamente amistoso o preferencial. Sin embargo, no era menos cierto que en un país como la Argentina una mala relación con el gobierno podría haber dificultado o impedido tal fusión.
La nueva estructura seguía teniendo en lugares determinados competencia de otros cables (Telecentro en Buenos Aires, por ejemplo) y de DirecTV (en todo el país). De hecho, es raro que en cualquier lugar del mundo, y más en un mercado maduro como el argentino, pueda elegirse entre más de dos cables en un mismo punto, como siguió ocurriendo en varias localidades luego de la fusión.
Dicho todo esto, ¿estuvo en lo correcto la CNDC cuando autorizó la fusión? ¿Hubo beneficios para usuarios y audiencias?
Desde el punto de vista de los shares de mercado de Internet, si nos enfocamos en ese segmento vemos que la sumatoria de la cuota de mercado de los ISP Fibertel (11,6%), Flash (14,6%) y Fullzero —marcas de las compañías fusionadas— llegaba al 32,5%. Reagrupadas todas ellas bajo la denominación Fibertel, esta última competiría con Speedy (Telefónica) (19%) y Arnet (Telecom) (14%). (Los porcentajes están citados en del dictamen de la CNDC).
Esa competencia era importante, no tanto por su share en ese momento sino porque Speedy y Arnet contaban con presencia en la mayoría de las localidades de país debido a la ubicuidad de las redes telefónicas fijas. No había en este segmento concentración perjudicial o anticompetitiva.
Debido a las superposiciones de usuarios, la dinámica del mercado, la eliminación gradual de los proveedores dial up y en parte también por el acceso a Internet a través de los móviles (que comenzaba a crecer con el 3G y más tarde con el 4G) la compartición se estabilizó, mientras la de Fibertel inmediatamente bajó.
En 2011 Arnet tenía el 30%, Speedy el 28% y Fibertel disminuyó al 21% del mercado (fijo) Las cifras para mediados de 2017, en cambio, mostraban un fuerte aumento de Fibertel, que con un 31% superó a ambas telefónicas: Arnet (24%) y Speedy (26%) (Carrier y Asociados e informes de las compañías).
El segmento de Internet seguía siendo un mercado razonable —y con posibilidad de variaciones relativas— tanto a nivel nacional como local. En este último caso, en la mayoría de las ciudades podía seleccionarse entre el proveedor de cable (muchas veces Cablevisión-Fibertel), las telefónicas (ambas grandes o cooperativas en ciertos puntos) y a veces un proveedor local (pymes o cooperativas no telefónicas).
En términos de velocidad de Internet el balance es algo más difícil de establecer debido a diferentes metodologías con que se realizan las mediciones. La proveedora de servicios Akamai, que realiza regularmente mediciones sobre la web, fijaba la velocidad de Internet promedio de Argentina en alrededor de 1 Mbps en 2008, 2,5 en 2014 y 4,2 en 2015. Lo más significativo fue el aumento de 6,3 Mbps (principios de 2017) a 15,5 (fines de 2017), aunque la primera cifra es de Akamai y la segunda de Ookla (que daba 9,5 Mbps a fines de 2016).
De cualquier forma, eran velocidades más bien bajas en América Latina (generalmente superadas por México y Brasil, así como por Chile y Uruguay). Los expertos no tienen respuestas claras ni coincidentes sobre el porqué de esta situación. Asimismo, es complejo determinar la responsabilidad específica de Fibertel en este cuadro, pero lo cierto es que en los años posteriores a la fusión la velocidad aumentó y, en todo ese periodo las telefónicas —hasta hoy— han entregado vía ADSL una velocidad promedio que tiende a ser la mitad o algo menos que la mitad de la de Cablevisión (o de Telecentro).
Sin embargo, es evidente que la decisión de 2017 de Fibertel de duplicar la velocidad a todos sus suscriptores tiene que ver con el aumento del promedio general. Una cantidad apreciable de sus abonados pueden navegar ahora con 24 Mbps.
El share de mercado de TV paga era el aspecto en el que la transacción presentaba un cuadro más espinoso. Multicanal y la vieja Cablevisión tenían una cuota de 22% y 29% respectivamente. La nueva Cablevisión, creada tras la fusión, acapararía el 51% de todos los abonados nacionales de TV paga (55% si se sumaban los abonados también incorporados de la empresa Teledigital).
Esa concentración del 51 o 55% no era una cifra inusual a nivel mundial. De hecho, muchas naciones mostraban entonces o exhibirían con el tiempo una concentración parecida o superior. No hablemos de países latinoamericanos (Chile en 2011, donde Liberty Global tenía el 56% de los abonados de la TV paga; Brasil, con Claro controlando nacionalmente en 2017 el 51% de la TV paga o México, donde Televisa opera el 57% de la TV paga al día de hoy). Ni siquiera nos detengamos en Telefónica en su país de origen, España (actualmente con un 62% de los abonados de la TV paga en el territorio ibérico). (Las cifras son del trabajo de nuestra autoría citado en el cuadro).
Veamos el caso de Holanda, nación que no es sospechada de complacencia con monopolios y que también está considerada como uno de los lugares del mundo con mayor libertad de expresión. El país de los polders y los tulipanes era el pionero y líder histórico de la TV por cable en Europa, de la misma forma que lo era Argentina en América Latina.
Casi al mismo tiempo en que se consumaba en la Argentina la fusión Cablevisión-Multicanal, la compañía de TV paga neerlandesa Ziggo (con un 27% del share en 2001) fue autorizada a comprar en 2008 sus competidoras Casema y Multikabel. En 2010, Ziggo alcanzaba una participación de mercado de 53,2% (Eli Noam (2016), Who owns the World’s Media, Nueva York, Oxford University Press, p. 215). Es decir, casi la misma que la que tenía Cablevisión por aquel entonces.
Todavía en 2015, se fusionaron Ziggo (nacional) con UPC Nederland (de la estadounidense Liberty Global). La fusión pasó a usar el nombre de la primera, aunque se conformaba como un joint venture entre la holandesa y la norteamericana. Dado que Ziggo había perdido aceleradamente share luego de 2010 (de la misma forma que le ocurrió a Cablevisión en TV paga en esos momentos), la fusión representaba ahora el control del 52% del mercado de TV paga holandés.
Volviendo a la Argentina de 2007, ¿qué ocurría con los mercados locales? De las 165 plazas servidas por Multicanal o la vieja Cablevisión (que sumaban cerca del 40% de la población argentina), apenas competían entre sí en 16 (o 21).
Por lo tanto, en aproximadamente 145 localidades ya había antes de la fusión un monopolio de cable o competían con proveedores de cable muy menores, con shares restantes típicos de alrededor de 5-15%. Y de las 16 o 21 localidades donde con la nueva estructura dejaban de competir, sólo en una la “nueva” Cablevisión se transformaba en un monopolio completo de cable.
En otras palabras, la fusión Cablevisión-Multicanal en el país sólo generó un “nuevo” monopolio cablero local en Casilda. Pero la alta concentración nacional o en varias plazas, el monopolio de Casilda y el monopolio previo que ya tenían separadamente la vieja Cablevisión o Multicanal en distintas ciudades se refería solamente al cable como tal. La TV paga como segmento (es decir incluyendo cable y satélite a la vez) presentaba un panorama diferente.
En cada localidad del país estaban disponibles los servicios de DirecTV, en ese momento con un share del 11%, pero que iba creciendo como alternativa frente al cable. Ese aspecto era destacado en el dictamen como un factor que atenuaría la concentración y desde ese punto de vista era un análisis correcto: el share de Cablevisión bajó al 45% en 2009, 43% en 2013 y 39% en 2017, mientras el de DirecTV subió al 12%, 22% y 30% en esos mismos años.
Pero el dictamen también mencionaba fenómenos que no ocurrieron y que, por tanto, no pudieron obrar como atemperantes de la concentración.
Se hablaba de nuevos ingresantes en el mercado del cable. Pero el documento de la CNDC omitía señalar que la adjudicación de licencias de ese servicio estaba congelada desde 2000 y sólo a partir de 2010 se otorgaron unas pocas en forma selectiva. (Comenzando en 2017, sin embargo, parece existir una nueva política que ha llevado a acordar un número importante de licencias en varios mercados competitivos secundarios.)
También se citaba una futura competencia en TV cable de las telefónicas, que estaba vedada legalmente desde 1990 (lo cual sí reconoce el dictamen). Pero esa prohibición se mantuvo en la Ley de Medios Audiovisuales de 2009 y fue eliminada del proyecto a último momento por el gobierno kirchnerista para conseguir apoyo parlamentario del socialismo y otras fuerzas.
A la vez, la prohibición hacia las telefónicas fue levantada por la Ley Argentina Digital por apenas dos años —periodo en el cual no hubo movimientos en ese sentido— y restablecida por el gobierno de Cambiemos por el DNU 267 hasta 2018 (en mercados seleccionados) y 2019 (en todo el país).
Por otra parte, no se otorgaron nuevas licencias para DTH satelital. Argentina sigue siendo uno de los pocos mercados occidentales donde el gobierno no permite operar más de una compañía en ese segmento (Chile, por ejemplo, tiene 5 servicios satelitales).
En cuanto a la calidad del servicio y mejoras tecnológicas, puede decirse que en términos generales la fusión benefició a los usuarios. Cablevisión-Fibertel construyeron una red propia redundante de fibra óptica desplegada en gran parte del país que representó un backbone alternativo al de Telefónica y Telecom para transportar señales de video y datos (hasta el momento alquilaba parte del sistema de ambas compañías).
Muy importante fue que esta inversión y reacondicionamiento de red permitió la digitalización de la TV antes de que fuera común en otras compañías y en la TV abierta. Las ventajas de esa digitalización presuponían aumentar el número de señales y, en muchos casos, convertirlas al HD. Desde mediados de los 90 el número de señales en las principales ciudades se había estancado en cerca de 70 canales por cableoperador.
Después de la fusión y gracias al paquete digital, el número de señales ofrecidas pasó de unas 75 a 125, con unos 50 canales adicionales de música y radio mientras los canales de HD fueron incrementándose en forma gradual (estas mejoras fueron llegando paulatinamente a las poblaciones secundarias del interior del país atendidas por Cablevisión). También se incorporó en 2012 el servicio pago por vista (PPV), conocido como OnDemand.
El resto de las compañías de cable fue también mejorando sus redes, pero el impulso inicial provino de Cablevisión. De cero en 2008, para 2013 cerca del 40% de clientes de Cablevisión tenían servicio digital y hoy podría llegar al 60% (cifras estimadas, no hay información oficial al respecto).
El servicio Flow brinda actualmente más de 200 señales de TV (aproximadamente 50 en HD y 20 premium) y cerca de 60 de música/radio. Si se lo compara con el ya citado Ziggo en Holanda (también más de 200 canales en el servicio digital, incluyendo 55 HD y unos 60 canales de música), el servicio de Cablevisión es prácticamente igual al servicio de cable de los países más desarrollados, aunque es cierto que existen diferencias entre la zona de Buenos Aires y algunos puntos del interior.
También se expandió la cobertura y abonados del cable: del 2008 al 2010 los abonados del cable (sin incluir TV satelital) pasaron de casi 6 millones a 7,4 millones, un incremento bastante apreciable en poco tiempo. Ese aumento de abonados se debió mayormente a Cablevisión y el impulso generado siguió, pero con mucha menor intensidad, hasta 2014, cuando el cable llegaría a su máximo nivel de penetración histórica.
En cambio, si se compara 2010 con 2017 y debido a la maduración del mercado, los abonados específicamente de cable aumentaron apenas en medio millón (llegando a un total de 8 millones en el último año mencionado). Pero la TV satelital creció en ese mismo periodo de 1 millón a 3 millones de conexiones. (Si se toma la TV paga en general, sin distinción de plataformas, la máxima penetración tuvo lugar también en 2014 con una cifra del 87%, la más alta en el concierto latinoamericano y entre las primeras mundiales. Todos los datos indicados son de LAMAC y de BB Business Bureau.)
Los compromisos asumidos con la fusión permitieron también mejorar la disponibilidad y equidad de señales en todo el país. Por un lado, Cablevisión terminó ofreciendo sus más populares señales a sus competidores (entre ellas TN, de la que carecían Telecentro y otros prestadores hasta 2008).
Por otro lado, Cablevisión incorporó o mejoró las ubicaciones de señales de terceros (por ejemplo, en 2006 Multicanal tenía a Crónica TV y Canal 26 —competidores de TN—en ubicaciones muy desfavorables, separados de los canales aéreos y señales de noticias al principio de la grilla: estaban en ubicaciones aisladas entre las posiciones 60 al 70. Estos compromisos le posibilitaron también sumar a la señal Encuentro, del Ministerio de Educación y la nueva C5N (aunque al principio sólo en el área de Buenos Aires), entonces de Daniel Hadad.
Debe señalarse que luego de la Ley de Medios Audiovisuales y a partir de 2010, la AFSCA (nueva autoridad reguladora) empezó a implantar esquemas de grillas obligatorios para todos los operadores, determinándose taxativamente la ubicación de cada señal, a la vez que el must-carry se extendió a todas las señales de noticias (entre ellas varias de tipo paraoficial creadas con fondos de publicidad estatal y orientadas fuertemente a la propaganda progubernamental).
La obligatoriedad de inclusión se aplicó también a nuevas señales estatales (Paka Paka, DeporTV, TecTV, INCAA-TV, etc.), las que tampoco dejaron de reflejar en ocasiones la acción propagandística del gobierno.
Hubo casos de casos de dudoso sustento legal, como la exigencia del must carry de la señal Argentinísima, que no era aérea ni noticiosa, o de la señal QM Noticias, que sólo era obligatoria en la provincia de Buenos Aires. De todas formas, estas medidas tornaban superados la mayoría de los compromisos de Cablevisión en lo referente a señales.
Un tema sobre el cual era complejo hacer evaluaciones eran las tarifas. La comparación de los precios del servicio con otras naciones indicaban que la TV cable, pese a su disponibilidad y penetración en Argentina, estaba entre las más caras de América Latina: antes y después de la fusión. A este resultado se llegaba por la medición del abono en dólares.
Un informe de BB-New Media Book de 2015 decía que el costo del servicio era el tercero más caro de la región. Otro estudio efectuado por The Competitive Intelligence Unit (CIU) en 2017, señalaba que el paquete básico del cable en la Argentina era el más caro (52 dólares), mientras que en México era el más barato (26 dólares).
Esta clase de estudios siempre hace difícil comparar situaciones de distintos países (tipo de redes, paquetes, disponibilidad de señales y diferencias por subvaluación o sobrevaluación del dólar). Es raro encontrar análisis que utilicen factores como el PPP (purchasing parity power) para hacer comparaciones adecuadas.
Sin embargo, el estudio de CIU indicaba que en la Argentina la proporción del abono de TV cable en relación al ingreso per cápita estaba por debajo del nivel promedio latinoamericano, lo que cambiaba significativamente las conclusiones.
Por otra parte, y sin contar con estudios exhaustivos, puede determinarse que los precios de Cablevisión y de otras empresas de cable tenían variaciones locales que mostraban tarifas menores en los lugares donde había competencia con otras compañías de cable y más altas donde no existía tal competencia.
En los últimos cinco años —incluso con la alternativa de la TV satelital y si bien las licencias de nuevos cables se otorgaron de manera altamente discrecional— la adjudicación de licencias a nuevos prestadores hizo bajar los precios de TV paga de Cablevisión en plazas como Río Tercero (Córdoba) y Santa Rosa (La Pampa). En ambos casos se trataba de cooperativas eléctricas.
Investigaciones hechas en los Estados Unidos señalaban lo mismo para los sistemas de cable en distintos mercados norteamericanos durante los años 70, 80 y 90: en ciudades con dos o más redes competitivas el servicio de TV cable siempre era más barato. La propia capital del país, Washington DC, tuvo por más de 20 años un monopolio cablero de facto (la empresa District Cablevision, luego Comcast) hasta que nuevos proveedores, como la TV satelital o las telco, pasaron a ser una alternativa viable en términos de disponibilidad y precios.
Debe destacarse que en la Argentina el servicio de TV satelital no reproduce los canales locales de aire, como es obligación en los Estados Unidos y en puntos de América Latina. (Sí ofrece las señales de los cinco canales abiertos de la ciudad de Buenos Aires para todo el país, pero no los canales abiertos locales de Córdoba o Rosario, por ejemplo, para sus abonados en esas ciudades.)
A muchos abonados esa situación les tiene sin cuidado ya que no están interesados en ver la TV abierta local de sus ciudades, pero para otros puede constituir un diferencial que no haría completamente comparable la oferta de TV cable y TV satelital.
Por restricciones regulatorias, tampoco puede la TV satelital ofrecer Internet, ni por sí misma ni paquetizando ofertas de terceros (DirecTV Argentina comenzó a hacerlo hace unos tres años, pero se le impidió expandir el servicio.) Esta limitación incide en que los precios y servicios tampoco sean plenamente comparables con respecto al cable (cuando se combina con Internet).
Más allá de todo esto, un problema que no es menor con los precios y ofertas de servicios en Argentina (incluidas las empresas de TV paga) son los interminables trucos de las compañías y los vendedores para facturar a los usuarios prestaciones, paquetes o productos en forma engañosa, que no fueron solicitados o aún que se rechazaron abiertamente. A la vez, se torna dificultoso conseguir el cese de tales cargos y más aún conseguir devoluciones o créditos por esos “errores”. Hasta una resolución adecuada sobre reclamos de calidad o la solicitud de baja del servicio puede ser un suplicio que se prolongue por meses.
Los abonados de las compañías de TV paga, entre otras, tienen que ponerse un casco de guerra y estar alertas como en una batalla cada vez que deben tratar cuestiones de precios o facturaciones con el ejército de estos vendedores y las correspondientes empresas, con la consiguiente pérdida de tiempo, dinero y hasta productividad individual.
Sin descartar la existencia de algunos usuarios que quieran obtener ventajas de manera malintencionada es incuestionable que la abrumadora mayoría de estos problemas se origina en procederes incorrectos de muchas compañías, las que deberían ser sistemáticamente sancionadas o multadas, con todo rigor, como ocurre en otros países.
La persistencia de estas prácticas —que termina minando la confianza pública en los servicios competitivos—, está profundamente arraigada en la Argentina en todo tipo de empresas en sus relaciones con el consumidor.
En un país de protestas y reclamos justos, injustos e insólitos, resulta extraño que nunca haya habido un clamor y una acción organizada y resuelta para acabar con estas situaciones: quizás no figuren entre los grandes problemas nacionales pero afectan a millones de personas. Este debe ser un punto inexcusable a incluir en la agenda de los organismos reguladores y de defensa de la competencia para que el sufrido usuario argentino deje de pasar por tales situaciones.
En cuanto a las inversiones, Cablevisión dijo que la inversión realizada entre 2007 y 2009 fue de 632 millones de dólares, tres veces superior a la del compromiso voluntario inicial, que ascendía a 180 millones de dólares (esta última cifra, sin embargo, no figuraba en los dictámenes de la CNDC de 2007 ni en la reproducción en dicho dictamen de los documentos anexos de Cablevisión). La tarifa social de cable a la cual se comprometió Cablevisión, según la compañía, llegaba en 2010 a 395.000 hogares (Grupo Clarín (s/f), Las claves: La estrategia oficial contra los medios, Buenos Aires, s.e., p. 6, 7).
El gobierno, sin embargo, sostuvo que Clarín “incumplió” los compromisos, los cuales no evaluaba en términos de dinero invertido sino a partir del grado de concreción material de sus puntos.
El Dictamen 788 (ampliatorio) (ver aquí y aquí) de la CNDC del 02.03.2010 (aprobado por la Resolución 113-SCI del día siguiente), examinaba las metas de compromiso y entablaba una engorrosa disputa de interpretaciones con Cablevisión acerca del cumplimiento de esas metas. La mitad del documento se extendía en largas consideraciones procesales y jurídicas, respondiendo en buena medida a las objeciones que Cablevisión había efectuado de todo el trámite y a la calificación de “prejuzgamiento” con que la empresa caracterizaba al accionar de la CNDC y de la Secretaría de Comercio Interior.
Afirmaba ese dictamen que no todas las señales del grupo se habían puesto a disposición de terceros en condiciones apropiadas o no discriminatorias (punto A); que no había “una razonable provisión” de variedad de señales (punto C); que se realizaron inversiones “pero no aquellas a las que efectivamente se comprometieron” y que varios tramos de la red de fibra óptica prometida no se habían construido (punto D); que las tarifas comprometidas de plazas con alta concentración —que debían ser iguales a las de Buenos Aires— no se habían aplicado en Necochea (Punto E) y que no se cumplieron las metas de abonos sociales (Punto F), ni las metas de provisión gratuita del servicio a entidades estatales o de bien público (Punto G).
Es difícil obtener una verificación independiente y precisa acerca del cumplimiento de los compromisos, en medio de un enfrentamiento tan marcado y plagado de elementos políticos entre el gobierno y el grupo como el que tenía lugar entonces.
Sin embargo, resulta evidente que se hizo una fuerte inversión en la red a lo largo de varios años y que tal inversión parece proporcionalmente más alta que las que hicieron otras compañías de cable y las telefónicas en su red fija. Clarín aseguraba que si se tomaba el periodo 2007-2011 la sumas invertidas por Cablevisión-Fibertel llegaban a 1100 millones de dólares (Grupo Clarín (s/f), El cable en Argentina como actor y dinamizador del mercado de las telecomunicaciones: el rol de Cablevisión, Buenos Aires, s.e., p. 9, 15) y que entre 2007 y 2017 Cablevisión invirtió en promedio “300 millones de dólares por año” (declaraciones de Héctor Magnetto para revista Apertura, 22.12.2017).
Tales inversiones permitieron construir una red independiente de fibra óptica en gran parte del país, brindar servicios digitales desde 2009 en las principales ciudades y luego a todas las localizaciones, así como aumentar el número de señales ofrecidas en la grilla. Como se indica en párrafos anteriores de este artículo sí hubo mejoras en cuanto a la cesión de señales de Clarín a otros cableoperadores y en lo referido a ubicar señales de terceros en la grilla.
A modo de cierre de este análisis, los hechos demostrables señalan que luego de la fusión Multicanal-Cablevisión no se creó ningún monopolio ni concentración perjudicial del cable, salvo en algunos puntos específicos. Por el contrario, Cablevisión fue perdiendo sostenidamente participación de mercado y se vio sometida a competencia por parte de otros proveedores en algunas plazas, pero fundamentalmente de DirecTV en todo el país.
El tema de los precios es algo distinto: más allá de análisis comparados internacionales de las tarifas de la TV paga en general, es también un hecho que los precios al consumidor de Cablevisión-Fibertel presentaron (y aún presentan) variaciones en distintas plazas —en algunos casos considerables— que claramente responden a la existencia (o no) de competencia local.
Las tres medidas que podrían haberse adoptado para aumentar la competitividad y por sobre todo bajar los precios dentro del esquema de esta fusión nunca se tomaron debido a los impedimentos e inacción que se originaron en las propias autoridades.
Esas medidas no adoptadas eran las siguientes:
1) Permitir a las telefónicas brindar TV paga (quizás imponiendo un cronograma gradual de varios años que tenía sentido en 2007 —no hoy, cuando la convergencia es un imperativo urgente y ya ha transcurrido mucho tiempo para que los participantes se preparen—, con el objetivo de que el fuerte poder de Telefónica y Telecom no provocara en ese momento una disrupción del mercado).
2) Autorizar nuevos prestadores de TV satelital que le compitan a DirecTV —se trate o no de las telefónicas— de la misma forma en ya venía ocurriendo en el resto de los países latinoamericanos. (Sin embargo, hasta el día de hoy DirecTV es el único prestador de DTH.)
3) Otorgar licencias de cable a demanda en todas las localizaciones y a todo aquel que las requiriera cumpliendo requisitos mínimos y objetivos, levantando el congelamiento de adjudicaciones vigente desde 2000.
En forma complementaria, debió haberse autorizado en forma integral a Cablevisión para prestar el servicio de telefonía fija a través de sus redes, para que de ese modo pudiese equilibrar a las telefónicas.
(Las autoridades no le asignaron a la empresa bloques de numeración, pese que el propio marco regulatorio vigente durante la etapa kirchnerista habilitaba a Cablevisión a suministrar ese servicio. Hoy día, frente a la alta penetración de la telefonía móvil y la caída de la telefonía fija, este factor ha perdido su importancia.)
De todas maneras, la TV paga es un servicio que está a la baja. Frente a las redes 4G, Internet o los OTT como Netflix, que han cambiado los hábitos de las audiencias, para muchas personas —y en particular para millenials— no representa lo mismo que lo que significó para la generación inmediatamente anterior.
El cable fue para los padres de los actuales jóvenes un instrumento de liberación de la escasez de opciones televisivas, cuando había cinco, dos o un único canal aéreo disponible. El precio del servicio nunca les pareció un tema tan importante: una demanda hasta cierto punto inelástica en ese contexto, dirían los economistas.
Hoy, para esos jóvenes y otras personas que no lo son tanto, la TV cable queda notablemente disminuida por su carácter lineal y rígido frente a las novísimas tecnologías. Les parece un absurdo pagar para acceder a sus señales, aunque los precios sean razonables y se agreguen cada vez más canales.
Las empresas de TV paga, incluida Cablevisión, deberán enfrentarse a una creciente indiferencia o cuestionamiento de usuarios que cada vez les reconocerán menos ventajas. Acaso el tema de Bruce Springsteen 57 Channels And Nothing On (57 canales y nada para ver, las señales que permitía el ancho de banda del cable en los Estados Unidos en 1992, cuando la canción se compuso) seguirá teniendo vigencia para muchos.
Finalmente, corresponde recordar que Clarín y los temas que lo involucran levantan en Argentina grandes pasiones, como el petróleo en toda América Latina, la independencia en Cataluña o la religión en Irlanda del Norte. Es por eso que muchas veces es difícil lograr análisis y juicios equilibrados sobre el accionar del grupo, ya sea como organización periodística o como entidad económica.
Al fin de cuentas se trata de una compañía de medios con los mismos defectos y virtudes que ha tenido cualquier gran empresa argentina en las últimas décadas (desde Techint hasta Arcor, por citar algunas). Y como cualquier otra empresa, actuará diferente frente a la existencia o no de competidores o ante diferentes marcos regulatorios que los admitan, inclusive de un modo potencial.
En todo caso, debe acreditársele que durante el kirchnerismo y al contrario de la actitud acomodaticia que se les achaca desde siempre a muchos empresarios argentinos, prefirió enfrentarse a un gobierno que buscaba anularlo antes que someterse a un esquema de cooptación con el que hubiera vivido con una mayor prosperidad y sin sobresaltos.
CASO 3: La influencia de Telefónica (España) en Telecom Argentina (2007-2010 y años posteriores)
En este caso hubo dos dictámenes relevantes de la CNDC. El primero fue el Dictamen 744 del 25.08.2009 (aprobado por Resolución 483-SCI del mismo día) que decía que la compra que había efectuado Telefónica SA (España) de una parte de Telecom Italia en 2007 implicaba que la subsidiaria argentina de la primera (Telefónica de Argentina SA) y la filial igualmente nacional de la segunda (Telecom Argentina SA) quedarían bajo un control común.
Ese control común infringiría normas de defensa de la competencia, así como también exigencias de pliegos licitatorios impuestas en ocasión de la privatización (para la telefonía fija) y en las subastas de espectro (para la telefonía móvil). Por esta razón la Secretaría de Comercio Interior le daba un plazo a Telecom Italia para salir completamente de Telecom Argentina. Sin embargo, el dictamen —que dejó de estar disponible online en su texto original— y la consiguiente resolución fueron anulados por la justicia.
La CNDC se expidió nuevamente a través del Dictamen 835 del 12.10.2010 (aprobado por Resolución 148-SPE del 13.10.2010), que decía más o menos lo mismo que el anterior. Sin embargo, en un drástico giro, no imponía la exigencia a Telecom Italia de retirarse de Telecom Argentina sino que contradictoriamente le permitía aumentar su participación. Consideraba que con una serie de condiciones que aseguraran la separación de las actividades de Telefónica de Argentina y de Telecom Argentina ambas podrían seguir funcionando como hasta el momento.
La ambigüedad de este último dictamen permitió usar argumentos a favor o en contra sobre si ambas empresas constituían o no un monopolio, los que fueron aplicados alternativa y discrecionalmente a situaciones particulares que se sucederían durante los próximos años.
Luego de la asunción de la presidenta Cristina Kirchner y de la designación de José Sbatella en la UIF (ver CASO 2), el presidente de la CNDC pasó a ser el abogado Ricardo Napolitani hasta el fin de la gestión de la mandataria.
Napolitani había sido funcionario judicial y juez en la Provincia de Santa Cruz, de abierta militancia kirchnerista y protegido de Carlos Zannini, quien ganó de esta forma influencia en el organismo. La CNDC siguió siendo una mera dependencia de la Secretaría de Comercio Interior a cargo de Guillermo Moreno.
En un esquema muy habitual en distintas instancias del gobierno kirchnerista, el organismo fue manejado en los hechos desde 2008 hasta fines de 2015 por su número dos, el vicepresidente Humberto Guardia Mendonça, completamente alineado con Moreno. Fue este funcionario quien tuvo la responsabilidad inmediata de las actividades de la comisión, por supuesto en el marco de las directivas impartidas por las más altas instancias del gobierno y por el propio secretario Moreno.
Telefónica de Argentina y Telecom Argentina eran las dos grandes compañías que estaban a cargo la red de telecomunicaciones en el país desde su privatización en 1990. Tuvieron un monopolio legal hasta 1999 en sus zonas en telefonía fija, nacional e internacional, concedido como medida de política económica y en la creencia de que esa forma se favorecerían inversiones. Sin embargo, luego de ese último año no compitieron verdaderamente en estos segmentos sino que lo hicieron en el servicio móvil y la provisión de Internet.
Telefónica, que operaba en la mitad sur argentina, era subsidiaria de su matriz española del mismo nombre, aunque inicialmente su capital se distribuía también entre varias empresas internacionales (Citibank, Banco Santander y otros), así como grupos nacionales (Pérez Companc, Techint, Soldati). Para 1998, Telefónica (España) había consolidado su control en alianza con el CEI (Citibank), al que adquirió sus activos en 2000. Desde entonces la empresa ibérica fue propietaria de casi la totalidad de las acciones de la sociedad controlante (Cointel SA).
Telecom tenía la red de la mitad norte argentina y estaba manejada por una controlante (Nortel SA) en la que originalmente participaban France Télécom (hoy Orange SA), Telecom Italia, J.P. Morgan y también el grupo argentino Pérez Companc. Los dos últimos se retiraron en 1999.
Ni Telecom ni Telefónica podrían adquirir o controlar a su competidora o responder a un mismo controlante. Ninguna de las dos, tampoco, podrían participar en servicios de cable (TV paga) o radiodifusión, medida impuesta en ocasión de la privatización por un plazo indefinido. Sin embargo, entre 1997 y 2000 Telefónica (España), a través de Telefónica Internacional SA (TISA), tuvo participaciones de un 30-35% en Cablevisión y Multicanal y en ese último año adquirió la principal cadena de TV abierta, Telefé.
Las adquisiciones tuvieron lugar a partir de considerarse que la matriz española no era lo mismo que su filial argentina, argumento que no convenció a todo el mundo. Los organismos antimonopolio no intervinieron. El desprendimiento de la compañía de las tenencias minoritarias en los cables se resolvió a partir de discretas negociaciones políticas, pero se aceptó su operación de Telefé.
En cuanto a Telecom Argentina, en 2001 y debido a la profunda crisis económica argentina, con sus secuelas de cesación de pagos y devaluación, la entonces compañía franco-italiana incurrió en su propio default: 3.250 millones de dólares, el mayor de la historia del país.
Aún bajo los efectos de la crisis y simultáneamente con la asunción del gobierno de Néstor Kirchner, France Télécom se retiró y Telecom Italia, que ya tenía la mitad de la compañía argentina, aceptó que el otro 50% fuese adquirido por el grupo argentino Werthein, un conglomerado empresario familiar argentino con intereses en distintos rubros (desde agropecuarios hasta bancarios). Los Werthein desembolsaron apenas 125 millones de dólares.
Los italianos accedieron a permitir esta operación con la condición de ejercer la opción de compra de las acciones del grupo Werthein a partir de 2009.
Hacia 2006, los Werthein dieron muestras de que se propondrían resistir ese acuerdo y, más aún, que consideraban no sólo la posibilidad de no vender su parte sino de comprarle a Telecom Italia la suya. Para estos propósitos se fueron acercando al gobierno kirchnerista, que proclamaba ver con simpatía nacional y popular este tipo de “argentinizaciones”. La compañía había superado su default y se encontraba ahora en una buena situación.
Al mismo tiempo, el gobierno había comenzado a desarrollar una estrategia que no respondía meramente a una política pública sino a acumular poder económico y luego comunicacional como parte de un proyecto más amplio de control político. En este empeño podía utilizarse indistintamente la intervención directa del Estado o bien la creación de grupos de “capitalistas amigos”, recurriendo asimismo a fuertes márgenes de discrecionalidad.
De pronto, ocurrió un hecho inesperado. El gigante Pirelli, fabricante histórico milanés de neumáticos y cables (y posteriormente fibra óptica) pasaba a ser controlado por capitales chinos. El interés de los asiáticos por conservar sólo el negocio de cubiertas llevó a Pirelli a desprenderse de Telecom Italia, de la que eran sus principales accionistas.
En 2007 los medios mundiales daban a conocer que Telefónica (España) ingresaba en la operadora Italiana. Asociada con otras empresas internacionales en la firma Telco SpA, Telefónica (España) adquirió la totalidad del capital social de Olimpia SpA, titular del 18% de Telecom Italia. Además, Telco SpA había comprado acciones directamente en Telecom Italia por un 5,6% y en el mercado de valores por un 0,9%.
En Telco SpA, Telefónica (España) tenía el 42%. Otras integrantes de esa firma eran los bancos italianos Intesa Sanpaolo y Mediobanca, la compañía de seguros Assicurazioni Generali y la familia Benetton.
Si bien no eran mayoritarias, estas participaciones podían llevar a que Telefónica (España) ejerciera control —aunque sólo aliado a otros accionistas— sobre Telecom Italia y, a través de esta última, en forma indirecta, sobre Telecom Argentina. Los medios argentinos comenzaron a referirse a esta transacción como Operación Telco.
El año 2008 se inició el enfrentamiento entre el gobierno y Clarín, a la vez que la Casa Rosada tomaba poco después la decisión política de construir un aparato de comunicaciones sostenido en el sesgo activo de los medios públicos y también en “capitalistas amigos” (entre ellos Sergio Szpolski y Cristóbal López) que no dejarían de enriquecerse a costa de los contribuyentes y de sus trabajadores. En esas circunstancias se vio una oportunidad con Telecom Argentina.
Este contexto creó también una alianza entre el gobierno y los Werthein ante el obstáculo común que representaba Telecom Italia para que ambos se hicieran del control de una de las dos grandes compañías de telecomunicaciones argentinas.
Desde entonces se desarrolló una pulseada que tendría por protagonistas al gobierno kirchnerista, los Werthein y Telecom Italia, pero donde otro de los actores, Telefónica —auténtico desencadenante de la situación— apenas aparecía. Durante algún tiempo, los episodios adquirieron ribetes de telenovela, comparable a las que la empresa española difundía través de Telefé, la que siguió operando bajo su propiedad a lo largo de todo el gobierno de los Kirchner.
El gobierno comenzó por su parte a presionar para desalojar a los italianos de modo que pudiese “meter por la ventana” de Telecom Argentina a empresarios afines, “propios” o a los que exigiría cooperación a cambio de beneficios. Era el modelo que se había seguido con YPF, Lázaro Báez o Cristóbal López —entre otros— y el que se seguiría en el futuro en sonados episodios como el de Ciccone Calcográfica.
Telecom Argentina tenía una compleja estructura de propiedad. Su controlante era Sofora Telecomunicaciones SA, en la cual participaban en partes casi iguales Telecom Italia y el Grupo Werthein. Sofora tenía aproximadamente el 55% de Nortel Inversora SA, la que a su vez controlaba igualmente cerca del 55% de Telecom Argentina. Las otras acciones de Telecom estaban en manos del Estado Nacional a través de ANSES (25%, correspondientes a los fondos de pensión estatizados en el mismo 2008), los empleados (5%) y el resto cotizaba en bolsa.
En esos momentos las relaciones entre los Werthein y Telecom Italia estaban ya muy deterioradas. Estos últimos percibían que la familia argentina, con el aliento de la Casa Rosada, buscaría resistir el inminente cumplimiento de la opción de compra que los italianos tenían sobre las acciones.
Resultó muy sugestivo que durante la noche del 18.09.2008, la señal de noticias C5N emitiera un extemporáneo programa especial de una hora en el cual denunció un supuesto espionaje ilegal por parte de Telecom Italia.
Según el informe de C5N, los tribunales de Milán investigaban esas actividades, que afectarían a empresarios, jueces, futbolistas y accionistas minoritarios de empresas participadas en Italia, Brasil y Argentina. Un exdirectivo de Telecom Argentina dijo que había visto “un reporte sobre los Werthein” de 200 páginas con datos privados de la familia. Telecom Italia rechazó los cargos y señaló, en cambio, que eran sus propios ejecutivos quienes habrían sido objeto de escuchas telefónicas y acciones similares.
(Doblemente sugestivo fue que en 2012, a raíz de la presentación por parte de Cristóbal López del “plan de adecuación” a la Ley de Medios Audiovisuales correspondiente a su Grupo Indalo, trascendiera un hecho hasta el momento desconocido. C5N y las radios adquiridas por López no habían sido hasta entonces en un 100% de Daniel Hadad, como usualmente se creía, sino en un 50% o 55%.
El resto de las acciones de C5N y las emisoras correspondía a los Werthein, así como también a la familia Brito —Banco Macro—, familia Eskenazi —YPF— y Raúl Moneta —ex banquero menemista y titular de varias radios adquiridas en 2010 en violación consentida por el gobierno de la Ley de Medios—. También figuraba el propio Cristóbal López, que aparentemente tenía un 5% de acciones ya antes de la compra. Aunque se trata de un tema aparte, estos accionistas minoritarios de la señal informativa y de las estaciones radiales coincidirían en gran medida con el grupo de “capitalistas amigos” que Kirchner quería organizar para la compra de Telecom Argentina, lo que finalmente no ocurrió.)
La Operación Telco no fue informada en su momento a la CNDC. Pese a ser de conocimiento público, tampoco el organismo desarrolló ninguna acción por más de un año. Recién a fines de 2008 se informó que se abrió una investigación. La primera medida de la CNDC en relación al caso fue un resonante triunfo para los Werthein: los italianos no podrían ejercer las opciones acordadas, ni cederlas, transferirlas o realizar acto jurídico alguno sobre ellas (Resolución 123-CNDC del 29.12.2008).
Al iniciarse 2009, la CNDC notificó a las partes involucradas que debían cumplir con la Ley 25156 que dispone dar aviso obligatorio a las autoridades cuando se efectuase una transacción de cierta trascendencia o características.
Al mismo tiempo, imponía una serie de restricciones hasta que se completara una investigación acerca de si Telefónica (España), por medio de Telecom Italia, ejercía una “influencia sustancial” o “control” en Telecom Argentina. Se aplicó un congelamiento del status quo de esta última: su directorio no podría tomar medidas de fondo, ni tampoco cambiar sus integrantes. La compañía tampoco podría cambiar su denominación. (Resolución 4-CNDC del 09.01.2009, dictada tras la Diligencia Preliminar 29).
A las pocas semanas, la CNDC designó dos “veedores” para establecer “un mecanismo de monitoreo y control” con el objeto de controlar “el cumplimiento de la Resolución 4” para “tutelar los intereses públicos en el mercado de las telecomunicaciones” (Resolución 43-CNDC del 30.03.2009).
También prohibió expresamente que los directores que representaban a los accionistas italianos (3 sobre 6) participaran en la toma de decisiones, lo que fue convalidado por un juez poco después. Estas medidas dejaban en la práctica a los Werthein y a la ANSES como los únicos con poder de decisión en Telecom Argentina. (Resolución 44-CNDC del 03.04.2009).
En una concurrencia al Congreso, el vicepresidente de la CNDC, Humberto Guardia Mendonça decía el 27.05.2009 que había “muchos elementos que llevarían a considerar que existe control o influencia sustancial” de Telefónica sobre Telecom Argentina. Dos días después, la Resolución 64-CNDC (29.05.2009) obligó a Telecom Argentina a dar marcha atrás con distintos cambios se habían introducido en la estructura de la empresa a principios de año.
Solicitada la opinión de la Secretaría de Comunicaciones, que al igual que la CNDC estaba bajo la influencia de Guillermo Moreno, la repartición fue terminante: el ingreso de Telefónica en Telecom Italia implicaría “una violación al marco regulatorio de las telecomunicaciones” y a las condiciones bajo las cuales se acordaron las licencias de telefonía fija y móvil. “El Estado no puede convalidar una operación que atenta contra la libre elección y la sana competencia” (Nota 1459 -SC 23.07.2009).
Mientras los Werthein festejaban, este conjunto de medidas y declaraciones oficiales provocaron gran alarma entre los directivos de Telecom Argentina que respondían a la matriz italiana, ya que creían que eran un paso hacia la intervención total de la compañía o para despojarlos del control en favor de los primeros y/o de otros grupos.
Telecom Italia puso el grito en el cielo. ”Se van a tomar todas las medidas necesarias para revertir esta decisión, que es totalmente insólita. La CNDC no puede decidir quién vota y quién no dentro de una compañía. No tiene facultades para modificar la ley de sociedades”, afirmaba en junio de 2009 un representante de la compañía al desaparecido diario Crítica de la Argentina.
La matriz italiana emitió un comunicado en el que calificaba la decisión como “completamente infundada” y en la que afirmaba que la misma “daña fuertemente los intereses” de la empresa. “Confiamos en que el gobierno argentino interceda para resolver esta situación —agregaba— que pone en riesgo y perjudica el futuro de las inversiones internacionales en la Argentina”.
La empresa ya pensaba recurrir al CIADI, el tribunal arbitral del Banco Mundial, como lo afirmaba en ese comunicado: se reservaba hacer “valer” sus derechos “en todos los ámbitos competentes a nivel internacional”.
Mientras la Casa Rosada trabajaba en la organización de un armado de empresarios afines para quedarse con la parte de Telecom Italia en Telecom Argentina, la CNDC emitió el Dictamen 744 (25.08.2009) por el cual se determinó “subordinar la autorización de la operación de concentración económica, efectuada en el exterior [entre Telecom Italia y Telefónica de España], al cumplimiento efectivo e irrevocable de la desinversión de la totalidad de la participación accionaria que Telecom Italia posee, de forma directa o indirecta, en Sofora”.
Es decir, Telecom Italia debía irse de Telecom Argentina ya que la situación —decía el dictamen— “afecta negativamente la competencia en los principales mercados relevantes en el sector telecomunicaciones, así como las posibilidades de desarrollo competitivo de mercados convergentes”. Una referencia a la convergencia, pese a que ya transitaba por los primeros tramos de su postergación en el país y que seguiría sin consumarse por espacio de una década.
Se indicaba en el dictamen que la “presente operación de concentración económica” infringía la Ley de Defensa de la Competencia (25156) “ya que tiene el efecto de restringir o distorsionar la competencia, de modo que resulta perjudicial al interés económico general, toda vez que los mercados de telecomunicaciones vistos en el presente dictamen se ven afectados desde el punto de vista de la defensa dela competencia”.
Si la operación fuera autorizada —continuaba el dictamen de la CNDC— un mismo grupo (es decir, Telefónica -España-) “pasaría a detentar 90% de las líneas [fijas] en servicio“. El organismo indicaba que la empresa tendría también “capacidad de ejercer poder de mercado” en la provisión de Internet, telefonía móvil, corporativa y de larga distancia nacional e internacional.
La CNDC señalaba en su dictamen que la Secretaría de Comercio debía otorgarle un año de plazo a Telecom Italia para la desinversión. Esa desinversión debería incluir la opción de compra del capital de los Werthein. En otras palabras, el grupo argentino quedaba liberado de esta forma del compromiso de vender su parte a Telecom Italia.
Por su parte, Telecom Italia negaba en una declaración recogida en ese dictamen que Telefónica (España) controlara el directorio de Telco SpA. Esta última, a su vez, tenía una cuarta parte de los votos en la primera.
“En efecto, de los diez directores [que integran el directorio de Telco SpA], tan sólo cuatro son designados por Telefónica SA, entre los cuales se incluye al vicepresidente. Los restantes son designados por las otras compradoras de común acuerdo y el presidente deberá ser siempre elegido por unanimidad de Assicurazioni Generale SpA, Intesa Sanpaolo SpA y Mediobanca SpA”, señalaba Telecom Italia.
Los italianos decidieron recurrir a la justicia. Eso provocó la irritación del ministro de Planificación, Julio De Vido, quien amenazó el 18.01.2010 con estatizar Telecom Argentina. “No nos va a temblar el pulso […] para restituir al Estado Nacional toda la operación de Telecom [Argentina]”, y para “defender al país contra las concentraciones monopólicas”, dijo el funcionario con tono dramático y no obstante su escaso histrionismo, que lo hacía desentonar de la propia presidenta Cristina Kirchner y otros miembros de su gobierno.
Afirmó De Vido que desde el gobierno “estamos analizando […] caducar la licencia de operación de Telecom“.
Significativamente, denunció en esa oportunidad que las empresas “para neutralizar la investigación desde el Estado han presentado documentos de voluntad autoimpuesta”, con el fin de “disimular lo indisimulable”. Sin embargo, el ministro omitió mencionar que desde 1999 había un incumplimiento continuado de la Ley de Defensa de la Competencia, que contemplaba la creación de un tribunal independiente del gobierno para entender con los temas antimonopolio, lo que le será recordado en un futuro fallo judicial.
Frente a la posibilidad de la estatización, Telecom Italia lanzó el 20.01.2010 una dura advertencia al gobierno. En declaraciones a La Stampa (Milán) su CEO, Franco Bernabé, dijo que la empresa “no aceptará interferencias” del gobierno y que “no se puede pedir a los accionistas que obliguen a una sociedad a hacer algo que va en contra de sus propios intereses”.
Por otro lado, muchos se preguntaban por qué el gobierno en lugar de presionar a Telefónica (España), la ingresante en Telecom Italia, se peleaba en cambio con la compañía itálica, que era una subsidiaria parcial de la primera. La respuesta podría ser que los italianos eran los socios directos de los Werthein en Telecom Argentina y esa era la compañía que le interesaba al gobierno.
Con una lógica estricta, si era cierto que Telefónica (España) controlaba ambas empresas telefónicas argentinas debía ser esa firma la que debería poner la cara, tratar con el gobierno argentino y deshacerse de cualquiera de las dos: la participación en Telecom Italia era un efecto consecuencial. Sin embargo, Telefónica (España) y Telefónica de Argentina casi nunca aparecieron públicamente ni hicieron comentarios en relación al tema durante todo este periodo.
Sin embargo, las campañas de ataques mutuos entre los Werthein y Telecom Italia seguían a toda orquesta a través de los medios de comunicación: declaraciones en on o en off, solicitadas y hasta agresivos avisos publicitarios.
El 01.02.2010 la Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico anuló el Dictamen 744 debido a que presentaba “una ligereza verdaderamente inconcebible”, puesto que “no contiene […] indicación del porqué del condicionamiento impuesto […] [y era de] una discrecionalidad poco menos que absoluta”. Pese a esto, la cámara no se pronunciaba sobre la cuestión de fondo: si había o no monopolio.
Dos de los tres jueces que firmaban el fallo (Edmundo Hendler y Nicanor Repetto), decían que “la imposición de una carga gravosa como la establecida a título de condición por la Secretaría de Comercio al ordenar desinvertir la totalidad de la participación accionaria en un empresa constituida en el país tiene un claro sentido sancionatorio”.
La sentencia apuntaba directamente a Guillermo Moreno —quien en realidad tomaba la medida, al aprobar el dictamen— y señalaba sin decirlo con estas palabras que no era admisible que un funcionario de segundo nivel sin ninguna independencia orgánica pudiese disponer a su discreción el retiro total de una empresa del país. También objetaba que la resolución se adoptase “sin previamente escuchar y permitir el ejercicio del derecho a defensa” de Telecom Italia.
Por último, el veredicto ordenaba constituir como órgano independiente al Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, cuya inexistencia implicaba ya el incumplimiento de la ley por parte del Estado por más de una década.
El 17.06.2010 la misma cámara anuló también las resoluciones 123/08 y 4/09 y parte de la Resolución 44/09 de la CNDC. Las magistrados señalaban en el fallo que la CNDC era un organismo consultivo de la Secretaría de Comercio y que no tenía atribuciones para dictar resoluciones cautelares, reservadas a la justicia.
Frente al desconcierto del gobierno y de los Werthein, ahora era Telecom Italia la que festejaba, aun cuando poco antes se la multó a la par de los otros involucrados en la Operación Telco. La razón de esta sanción pecuniaria era por la omisión de esas empresas de notificar la transacción oportunamente. Telefónica (España) debió abonar 104 millones de pesos y las compañías italianas, en conjunto, una suma similar (Dictamen 775 de la CNDC del 04.01.2010, aprobado por Resolución 2-SCI de la misma fecha)
Pese a estas victorias judiciales para los italianos, en un momento se llegó a un empate técnico: Telecom Italia —que tenía interés de quedarse, aunque no descartaba irse frente a una buena oferta— no conseguía un comprador. El gobierno tampoco logró reunir a “capitalistas amigos” que pudieran hacer una oferta seria. Uno de los candidatos, Matías Garfunkel (futuro socio de Szpolski en medios mantenidos con pauta oficial) fue acusado en Italia de presentar avales financieros falsos. Garfunkel, sin embargo, culpó a su exsocio en una compra de emisoras, Raúl Moneta.
Ante los reveses judiciales y las dificultades en el “armado”, el gobierno ensayó un audaz cambio de estrategia. Ahora consideraba que podía aliarse con Telecom Italia y, por el contrario, quedarse con la parte de los Werthein.
Pero los italianos, cuyas alternativas eran reducidas, tampoco tenían interés en que el kirchnerismo los pusiera en una situación incómoda, mientras los Werthein veían con asombro que el gobierno pensaba ahora en reemplazarlos con “capitalistas amigos” que fueran realmente del palo kirchnerista: nada menos que Cristóbal López, a quien se podría incorporar un representante del grupo que manejaba los aeropuertos argentinos, a cargo de Eduardo Eurnekian.
Ante esta situación, tanto los Werthein como Telecom Italia llegaron a la conclusión que era preferible hacer las paces entre ellos. Un acuerdo entre los hasta entonces enemigos —razonaron ambos— era mejor que arriesgarse a que el gobierno avanzara con maniobras que podrían afectar a cualquiera de los dos.
Fue así que en agosto de 2010 anunciaron que ponían fin a sus diferencias: los Werthein renunciarían a la opción de comprar la parte de Telecom Italia en Telecom Argentina, a la vez que reducirían su participación en Sofora al 42%. A cambio, los italianos subían su tenencia al 58%.
La nueva situación representaba el fracaso de los planes del gobierno kirchnerista en relación a Telecom Argentina. Pero el gobierno también pensó que, resultando una situación muy difícil de remontar, era mejor convalidar el acuerdo y ver en todo caso qué podría hacer después.
Muy convenientemente, la CNDC volvió a “revisar” la situación de concentración. En lugar de que las medidas jurídicas influyeran sobre los hechos, primero venían los hechos y luego seguían las medidas jurídicas.
El Dictamen 835 (12.10.2010) supuso un cambio de postura de 180 grados. Si en el primer dictamen (744) la CNDC rechazaba todos los compromisos formulados por las empresas, en este nuevo dictamen los aceptaba en su totalidad. Ahora y al contrario de lo que afirmaba De Vido meses atrás, “la voluntad autoimpuesta” de las empresas ya no era un modo de “disimular lo indisimulable” sino una serie de compromisos perfectamente admisibles.
Lo que resultaba más asombroso de este dictamen era la aparente contradicción entre el análisis y las conclusiones. El documento, que ascendía a 542 fojas, decía que:
“La presente operación […] afecta negativamente la competencia en los principales mercados relevantes del sector telecomunicaciones así como las posibilidades de desarrollo competitivo de mercados convergentes.
Por ello tiene un impacto negativo desde el punto de vista de la competencia en todo el sector, generando consecuencias negativas y claramente lesivas al interés económico general tanto a corto como a mediano y largo plazo […] Esta CNDC concluye que la operación de concentración económica tal como consta y fuera analizado en autos, infringe el artículo 7º de la Ley Nº 25156” (Punto 2699).
Pero acto seguido afirmaba:
“Sin embargo, el compromiso presentado por las partes en reconocimiento de la jurisdicción que le corresponde a la autoridad de aplicación con las aclaraciones y precisiones efectuadas en el Título XIV del presente dictamen por parte de esta CNDC limitaría los efectos claramente nocivos y/o lesivos para la competencia que tal operación trae aparejada” (Punto 2703).
Es decir, la Operación Telco infringía la ley, afectaba negativamente la competencia, el desarrollo de los mercados convergentes y era lesiva al interés económico general, pero igual se la autorizaba. La CNDC ya no pedía la salida de Telecom Italia ni explicaba las razones de su cambio de parecer.
Tampoco había ninguna explicación acerca de por qué razón los compromisos aceptados “limitarían los efectos nocivos”. Era un argumento circular: no hay perjuicio porque hay compromisos y hay compromisos para que no haya perjuicios.
En un verdadero desafío a la transparencia pública, el dictamen no puntualizaba los compromisos. Su Título XIV sólo los mencionaba en 25 renglones de un documento de más de medio millar de páginas. Los términos de esos compromisos fueron dados a conocer meses después y eran en algunos casos modestos y en otros difíciles de verificar (incluyendo aquellos que se relacionaban con movimientos o decisiones efectuadas fuera del país).
En otro desafío, en este caso a la lógica, a pesar de todo lo expresado se autorizaba que Telecom Italia aumentara su capital en Sofora, la sociedad controlante nacional de Telecom Argentina, del 50 al 58%.
Los compromisos incluían la separación total de los directorios de Telefónica de Argentina y de Telecom Argentina, prohibición de compartir información, obligación de enviar información a las autoridades sobre actividades de las compañías y del grado de cumplimiento del acuerdo, así como las copias de las reuniones de directorio. Asimismo, se imponían a Telefónica (España) condicionantes de la actuación de sus directores en Telco SpA, la controlante de Telecom Italia.
En esa ocasión y tras anunciar este acuerdo, De Vido y el ministro de Economía Amado Boudou señalaron al unísono que los compromisos “serán supervisados”. Poco después, en diciembre, Guardia Mendonça dijo que Telefónica y Telecom “tienen un voto de confianza del gobierno”, a menos de un año en que se había hablado de nacionalización.
En marzo de 2011, Telecom Italia aumentó su participación en Telecom Argentina al 68%, sin objeción alguna de los reguladores sectoriales ni de la CNDC. Como consecuencia, los Werthein recibieron 145 millones de dólares.
Telefónica de Argentina y Telecom Argentina siguieron desarrollando sus actividades sin grandes cambios. Los compromisos de no compartir información o estrategias que implicaran conductas anticompetitivas fueron mayormente cumplidos más allá de la eficacia del monitoreo estatal. Hasta 2012 Telecom Italia manifestó en varias ocasiones, incluso a través de su CEO, su interés en seguir en el país, si bien estaba igualmente dispuesta a escuchar ofertas de compra de su subsidiaria argentina.
En Brasil, donde Telefónica (España) y Telecom Italia competían significativamente en el servicio celular (un cuarto de cuota nacional cada una) y con menor intensidad en otros segmentos, el organismo antimonopolio CADE —considerado una agencia verdaderamente independiente— impuso tempranas condiciones de separación en 2007, mucho antes que en la Argentina y que sí fueron monitoreadas eficazmente. Pero al contrario de lo se proponían las autoridades de Buenos Aires, no se intimó a desinvertir a ninguna de las dos.
Sólo cuando en 2013 la española aumentó significativamente su participación en Telco SpA Brasil le exigió a Telefónica salir de Telecom Italia o bien que esta última se desprendiera de su operadora brasileña TIM.
Por otra parte, en 2011 la Secretaría de Comunicaciones argentina, dependiente del Ministerio de Planificación, anunció las primeras subastas de espectro celular desde 1999 para ampliar el servicio 3G y establecer el 4G (Resolución 57-SC del 11.05.2011) y de lo cual se ha hablado al tratar el CASO 1. En esa subasta podrían presentarse las compañías incumbentes y nuevos interesados. Dado que el gobierno comenzó a inclinarse hacia la creación de una compañía celular estatal, sobre la marcha supuso que era mejor no concretar tal subasta
Casi un año después, Comunicaciones —a cargo de un arquitecto sin experiencia en el sector y sin poder real, dado que también respondía a Guillermo Moreno— “recordó” que posiblemente existiera vinculación entre Telefónica (Movistar) y Telecom (Personal). “Consultó” entonces a la CNDC —dependiente igualmente de Moreno— para que se expidiera si una eventual adjudicación de espectro a estas firmas “causaba impacto en la competencia” y para que se pronunciara sobre los “posibles problemas” de tal adjudicación en relación al Dictamen 844.
La Nota 926 de la CNDC (15.02.2012) —mencionada en la página 17 de esta memoria— contestó que efectivamente la adjudicación del espectro a Movistar y Personal “podría tener efectos nocivos sobre la competencia” y recomendó “evitar los riesgos” de que “adquieran una mayor participación en el espectro”. Sin embargo, en otra muestra de ambigüedad del organismo se indicaba que el compromiso de las dos grandes telefónicas argentinas “se estaba cumpliendo”, pero que cabía la posibilidad de “un eventual incumplimiento” que desembocaría en una “concentración monopólica”.
Era lo que se necesitaba para descalificar a ambas compañías y allanar el camino para desmontar la subasta (en el CASO 1 pueden verse los argumentos esgrimidos para eliminar a los restantes proponentes).
Con notable inconsistencia con lo que se había actuado, el ministro De Vido anunció que Movicom y Personal quedaban afuera: “El caso de la famosa integración monopólica de Telefónica y Telecom, que el gobierno había encontrado una forma de resolver, luego se volvió a quebrar al comprar Telecom Italia parte del porcentaje de los socios argentinos”. Era también una inconsistencia con el Dictamen 844 que precisamente había permitido explícitamente a los italianos aumentar su participación en Telecom Argentina y luego incrementarla una vez más sin objeción de las autoridades.
El 04.09.2012 la subasta celular fue efectivamente dejada sin efecto. Inmediatamente, De Vido anunció la creación de Libre.ar, la empresa celular estatal, mientras su ministerio desarrollaba varias iniciativas en el campo de las comunicaciones.
Una de ellas era el despliegue de la TV digital abierta (TDA), que a diferencia de otros países se desarrolló principalmente con fondos públicos y transmisores estatales. En la Argentina el gobierno no sólo la vio como una necesaria actualización tecnológica sino como una forma de potenciar mensajes de propaganda oficial y paraoficial. Al mismo tiempo y sin una justificación clara, el Ministerio de Planificación se lanzaba a financiar telenovelas comerciales, asignando al efecto fondos estatales fuera de toda proporción y que no dejaron tampoco de facilitar dudosos negociados.
Poco antes, desde 2011, se había impuesto en la Argentina el control de cambios (popularmente conocido como “cepo cambiario”), lo que trababa a las empresas extranjeras de girar sus dividendos fuera del país.
La cancelación de la subasta celular, la imprevisibilidad de las decisiones gubernamentales y el “cepo cambiario” terminaron de convencer a Telecom Italia que debía irse del país, vendiendo su parte de Telecom Argentina.
La empresa se puso una vez más a buscar comprador, pero si antes no había sido una tarea fácil menos lo era ahora, en una situación donde cualquier inversionista debía enfrentarse a un escenario nacional poco atractivo. Quien apareció fue el mexicano-estadounidense David Martínez, del fondo Fintech: por sus activos nacionales y sus operaciones internacionales podía mantenerse líquido en dólares en el país. Era el socio minoritario de Clarín en Cablevisión, con un 40% de las acciones.
En ocasión del frustrado 7D, en diciembre de 2012, Martínez se había acercado al gobierno ofreciendo colaboración para efectuar por su propia cuenta una “adecuación” a las disposiciones de la Ley de Medios Audiovisuales. De esta forma adoptaba una actitud diferente a la de Clarín, que en cambio había presentado medidas judiciales contra esas disposiciones.
En la Casa Rosada se preguntaban si esto implicaba un distanciamiento real entre socios o un juego de buenos y malos. En este último caso era seguro que el gobierno no autorizaría la transacción a un partner de Clarín en medio de la “guerra” contra el grupo.
De todas formas, Martínez y Telecom Italia acordaron la operación de compraventa en noviembre de 2013, que comprendía la totalidad de la participación de la última en Sofora, controlante de Telecom Argentina, por un 68%. El 21% restante permanecería por el momento en poder de los Werthein.
Sin embargo, el gobierno no tomó ninguna decisión para autorizar o rechazar explícitamente la transacción, la cual permaneció en suspenso. En septiembre de 2014, Martínez formuló una nueva propuesta que incluía nuevos desembolsos de dinero, los que se acreditarían a la operación o bien serían devueltos si las autoridades no aprobaban. El plazo que figuraba en el acuerdo para su concreción competa se extendía hasta abril de 2017.
La situación volvía a poner de manifiesto un rasgo negativo de la “regulación real” argentina (para usar un paralelo con la tesis del jurista Ferdinand Lassalle, quien consideraba “Constitución real”, más allá del papel, a lo que el Estado acostumbra efectivamente a hacer).
Pese a que decretos y reglamentos anteriores, en particular el Decreto 764/00, establecían procedimientos precisos y no discrecionales para autorizar transferencias de licencias, en la práctica no había plazos ni criterios claros para que las autoridades se expidieran. La discrecionalidad oficial podía trabar indefinidamente cualquier operación, como ocurrió en este caso.
Apremiado por necesidades recaudatorias y por el retraso de la implantación de la telefonía celular 4G, a través de la Secretaría de Comunicaciones el gobierno volvió a convocar a una subasta para el espectro celular en 2014. Esta vez la subasta sí tendría lugar y se recaudarían miles de millones de dólares, pero lo más sorprendente fue que en esta oportunidad pudieron participar las operadoras móviles de Telefónica y Telecom.
Movistar y Personal obtuvieron porciones de espectro junto a Claro y Arlink (Grupo Vila-Manzano). Esta última las perdió al no poder hacer los pagos, mientras Clarín —que también estaba interesado en incursionar en los servicios móviles— no se presentó al trabarle el gobierno la obtención de las divisas que necesitaba.
Nuevamente se encontraron justificaciones para avalar el cambio de posición gubernamental. La Secretaría de Comunicaciones requirió entonces una “opinión” de la CNDC. En una nota el organismo antimonopolio recordó que en 2011 Personal y Movistar habían sido excluidas de la cancelada subasta anterior pese a que “estaban dando cumplimiento al compromiso”, ya que el breve periodo transcurrido desde su vigencia “no resultaba lo suficientemente prolongado para poder inferir el desenvolvimiento de cada una de las firmas”. Esta afirmación retrospectiva, así formulada, resultaba absolutamente novedosa en boca de la comisión.
Pero ahora, proseguía la CNDC, ambas empresas estaban cumpliendo de manera “estricta” los compromisos de separación y “la preocupación sobre la potencialidad de que Movistar y Personal […] operasen de manera coordinada, se encuentra diluida”. Las objeciones que la CNDC observó en el pasado “se encuentran disipadas”, agregaba el documento. Por lo tanto, no tiene “cuestionamientos o salvedades que efectuar” sobre la participación de las dos empresas en esta nueva subasta (convocada por Resolución 38-SC del 04.07.2014)
Resultaba llamativo que mientras el Estado argentino ya no se preocupaba acerca de una posible conjunción entre Telefónica de Argentina y Telecom Argentina, la matriz de la primera en España había afianzado su control de Telecom Italia.
Efectivamente, en septiembre de 2013 Telefónica (España) alcanzó un acuerdo con sus socios italianos de Telco SpA por el cual la compañía española incrementaría su participación en esa controlante (25%) de Telecom Italia, subiendo del 46% que ya tenía hasta hacerse con el 66% (luego 70%).
El organismo antimonopolio brasileño le aplicó a Telefónica (España) a fines de 2013 una multa millonaria por esta ampliación de su control de Telco SpA, considerando que violaba el acuerdo con las autoridades de ese país. En cambio, la CNDC argentina no tomó ninguna acción, ni siquiera una observación. Debe notarse además que Brasil dirigía sus medidas y multas contra Telefónica (España), compañía responsable en última instancia, mientras que en Argentina casi siempre se apuntaba —cuando se lo hacía— a Telecom Italia y casi nunca a la empresa ibérica.
La situación internacional volvió a cambiar cuando a mediados de 2014 Telefónica anunció la disolución de Telco SpA. Sin embargo, asumió una participación accionaria separada de sus socios italianos y directa en Telecom Italia con un porcentaje cercano al 15%, que seguía implicando una participación importante en la firma itálica.
Otro golpe de timón en la dirección contraria se produjo un año después, en junio de 2015, cuando Telefónica (España) se retiró completamente de Telecom Italia. Al mismo tiempo ingresaba el conglomerado francés Vivendi con un 8% de las acciones, participación que luego se elevó al 15%. Así, pasó a ser el principal accionista de la compañía italiana. Vivendi tenía inversiones en medios de comunicación y empresas de telecomunicaciones en distintos lugares de Europa (había sido la impulsora del célebre Canal+ —Plus—, pionero de las señales de TV paga en el viejo continente).
Telefónica (España) comunicó entonces a la bolsa madrileña que su retiro tenía relación con la adquisición en Brasil de la compañía “espejo” (alternativa) GVT, que le permitió incorporar usuarios y acceder a una red fija en gran extensión del país. Con esta decisión de salir de Telecom Italia esta última también podría a la vez conservar TIM Brasil. Al menos en los comunicados de prensa, no había una sola mención sobre la situación argentina. Tampoco se aludía a lo que quizás era el principal factor de esta movida: Telecom Italia estaba fuertemente endeudada.
La decisión de Telefónica (España) clausuraba definitivamente la incertidumbre acerca de si ejercía o no control o influencia sobre Telecom Argentina. Sin embargo, dado que Telecom Italia seguía con el firme propósito de retirarse de su subsidiaria argentina y tenía un compromiso de venta con Fintech (David Martínez), la situación en Buenos Aires continuaba empantanada.
El gobierno kirchnerista ya se había convencido que el ingreso de Fintech y Martínez en Telecom Argentina significaría un beneficio indirecto para Clarín, aun cuando nadie hablara todavía de una fusión Telecom-Cablevisión. Fue así que luego de dos años de espera el organismo regulador AFTIC denegó la autorización para que el fondo dirigido por el mexicano-estadounidense comprara el 68% de Telecom Italia en Sofora.
La resolución que impidió la operación (Resolución 491-AFTIC del 15.10.2015), dictada días antes de la primera vuelta de las elecciones presidenciales en las que sería derrotado el kirchnerismo, rechazaba el ingreso de Fintech a la firma. Según la AFTIC “la empresa peticionante no posee la suficiente experiencia en telecomunicaciones” y “no demuestra la capacidad económica necesaria” para llevar adelante la operación de una compañía como Telecom Argentina.
Añadía que “se desconocen los directivos” de Fintech y mencionaba también una formalidad: el instrumento de los representantes de la firma no acreditaba si éstos tenían “facultades suficientes”.
Resultaba extraño sostener que Fintech, luego de participar en el 40% de Cablevisión por casi una década, no tuviera “experiencia” ni “capacidad económica”, así como desconocer que su directivo principal era Martínez, pero lo cierto era que la situación de Telecom Argentina volvía a fojas cero. La nueva controlante de Telecom Italia, la francesa Vivendi, no había demostrado en ningún momento interés por continuar operaciones en la Argentina.
Fintech presentó un recurso contra esta resolución. Tras el cambio de gobierno en diciembre de 2015, se creó un nuevo organismo regulador, el ENACOM, que adoptó una posición diferente. A las pocas semanas (Resolución 277-ENACOM del 07.03.2016) el ENACOM derogó implícitamente la resolución de la ex AFTIC y dio luz verde para la compra de la controlante de Telecom Argentina por parte de Fintech.
La nueva resolución del ENACOM indicaba que la operación se encuadraba plenamente en el Reglamento de Licencias de Servicios de Telecomunicaciones (contenido en el ­Decreto 764/00, conjunto de reglamentos que seguiría rigiendo transicionalmente) y en las disposiciones del DNU 267/15. Por lo tanto, correspondía dar la correspondiente autorización.
De esta forma, Telecom Italia se iba por completo de Telecom Argentina, vendiendo el 68% de la controlante Sofora a Fintech por una cifra final de 960 millones de dólares. También adquiriría las acciones de los Werthein.
En ese momento, la tenencia simultánea de participaciones en Cablevisión y ahora del control mayoritario en Telecom por parte de Fintech podría representar un inconveniente, ya que el DNU 267/15­ establecía que una misma empresa no estaba habilitada para prestar servicios de comunicación audiovisual y de telecomunicaciones.
Como ocurrió en su momento en el caso de Telefónica, se recurrió a una compleja explicación de entidades controlantes y controladas por la cual se aceptó esta situación, si bien era cierto que el control accionario de Martínez en Cablevisión era minoritario. De todas formas, el cronograma convergente aprobado a fines de 2017 terminaba superando cualquier problema al respecto.
A mediados de marzo de 2016, Fintech tomó a cargo el gerenciamiento de Telecom Argentina. Martínez acordó con los Werthein la compra del paquete accionario de este último grupo en la controlante Sofora en dos etapas escalonadas: primero el 17% y luego el restante 15%. El 26.06.2017, Fintech se quedó con el 100% de Sofora. (Hasta el día de hoy, ANSES tiene un 25% de acciones en Telecom Argentina SA propiamente dicha, que el gobierno argentino no quiso vender a Fintech pese a que Martínez ofreció 750 millones de dólares.)
Finalmente, el 30.06.2017 se anunció la fusión entre Telecom y Cablevisión (41,3% Fintech y 33% Clarín), la que fue aprobada por la autoridad reguladora a fines de 2017 (Resolución 5644-E-ENACOM del 21.12.2017).
Así concluyó una década en la cual Telecom Argentina se vio sometida a vaivenes políticos, empresariales y económicos que atravesaron etapas de las más variadas características.
A lo largo de ese periodo, se amenazó con nacionalizarla, pero esta instancia no se llevó a cabo. No fue “argentinizada”, pero tampoco “extranjerizada” del todo. Pareció que el gobierno la terminaría controlando a través de grupos afines, pero el intento fracasó. Un día era considerada “monopolio” —debido a la participación de Telefónica (España) en su matriz con sede en Italia— pero al otro día se la trataba como una compañía autónoma y competitiva.
Su controlante Telecom Italia fue intimada a irse del país, pero después se le permitió aumentar su participación en la controlante Sofora al 68%. Los Werthein, alentados por el gobierno a comprar y quedarse, fueron luego presionados por el mismo gobierno para vender e irse, maniobra que también fracasó. Los italianos y el grupo argentino desarrollaron una guerra a través de los medios donde llegaron a acusarse hasta de espionaje mutuo. Y fue un frustrado instrumento para la cooptación oficialista de Clarín, pero mucho después Telecom Argentina terminaría fusionada con ese grupo, conformando la principal empresa de comunicaciones del país.
Análisis del CASO 3
Una vez más, es imposible dejar de tener cuenta los condicionantes de tipo político en el análisis de esta operación. Nunca fue más evidente como en este caso que la CNDC se movía al ritmo de consideraciones que poco tenían que ver con un objetivo de evitar el monopolio sino más bien con estrategias políticas para lograr que Telecom quedara en manos de empresarios afines.
El gran armado del gobierno para esos propósitos se fue cayendo por distintos problemas. Los Werthein advirtieron que podían ser descartables ellos mismos, mientras Eduardo Eurnekian aparentemente concluyó que no le convenía ni en términos de negocios ni por razones de seguridad jurídica.
Los empresarios que quedaron en pie, mucho más predispuestos a servirse de prebendas y a secundar la estrategia oficial, carecían de la capacidad económica suficiente. Telecom Italia había ofrecido más resistencia que la esperada y las decisiones judiciales en su favor supusieron un duro golpe a los planes oficiales.
Por otro lado, luego del inicio del enfrentamiento con Clarín en mayo de 2008 y la aprobación de la Ley de Medios Audiovisuales, el gobierno siguió buscando tras bambalinas un arreglo con el grupo, utilizando a Telecom Argentina como moneda de cambio.
El propio CEO de Clarín, quien reconoció siempre estar interesado en Telecom Argentina desde esas épocas —pero no en ser cooptado por el gobierno— señaló: “apretaban por un lado y por otro abrieron una puerta para que cediéramos (…) diría que hasta las elecciones de 2009” (Héctor Magnetto y Marcos Novaro (2017), Así lo viví. El poder, los medios y la política argentina. Buenos Aires, Planeta, p. 87). Este momento coincidía precisamente con el Dictamen 744 que intimaba a Telecom Italia a salir de Telecom Argentina. El dictamen fue anulado meses después por la justicia.
Por todas estas razones el “armado” comenzó a caerse a fines de 2009 y —amenaza de estatización de por medio— terminó por desmoronarse a mediados de 2010.
Existían además problemas para encontrar incluso un comprador internacional o uno nacional que no fuera parte del armado del gobierno. Hubo contactos entre Telecom Italia y el empresario inmobiliario Eduardo Elsztain, así como con el líder del transporte logístico argentino Alfredo Román (hasta se especuló que junto a este último podría aparecer también el interés del titular de Telmex/Claro, Carlos Slim). No se llegó a ningún acuerdo.
A la pregunta de si fue correcta la decisión contenida en el dictamen de la CNDC acerca de Telecom Argentina cabe oponerle otra: ¿cuál decisión? Porque el último dictamen relevante sobre el caso, el Dictamen 835 era una obra maestra de la ambigüedad: los considerandos decían una cosa (que Telecom-Telefónica conformaban un monopolio violatorio de la normativa argentina) y la parte resolutiva otra (que no lo era si se adoptaba una serie de medidas).
En realidad, si no hubo monopolio ni control unificado de las dos telefónicas argentinas fue por la dinámica del mercado y no porque el organismo antimonopolio juzgara imparcialmente la situación o haya controlado a las empresas con medidas igualmente objetivas, no discrecionales y que pudieran hacerse cumplir eficazmente.
En una curiosa declaración autodescalificatoria, el vicepresidente de la CNDC, Humberto Guardia Mendonça, dijo que los compromisos de separación que había impulsado y avalado el propio organismo que integraba serán “muy difícil[es] para supervisar”, según Clarín del 14.10.1010.
El mismo diario, aunque era parte interesada en el tema debido a que Telefónica era su competidora, citó fuentes no identificadas de la CNDC que “admitieron” que se actuó incorrectamente al no objetar nunca las acciones de Telefónica (España): “Fue un error procesal, debimos haberle pedido tanta información a ellos como a Telecom Italia”, señalaron tales fuentes.
El gobierno archivó sus planes sobre Telecom Argentina con la expectativa de desempolvarlos en algún momento que nunca llegó. El instrumento para sobrellevar la espera era el Dictamen 835 de 2010: según conviniera a la estrategia oficial el conjunto Telecom-Telefónica era monopolio (subasta celular suspendida en 2011) o no lo era (subasta celular adjudicada en 2014).
El historiador de negocios Robert Sobel describe el caso de la ITT, la extinguida compañía global de telecomunicaciones del siglo XX que algunos conceptúan como la primera corporación verdaderamente multinacional de la historia. Su trayectoria y peripecias mundiales de siete décadas, con sus luces y sombras, merecerían sin duda una película.
Con sede en Nueva York e inversiones de capitales norteamericanos, pero con poca actividad en las telecomunicaciones de los Estados Unidos, ITT era considerada en este último país como una firma más bien europea y en Europa como una empresa más bien norteamericana (en Argentina manejó los teléfonos y la antigua Standard Electric). A la vez, era caracterizada como una suerte de federación de empresas nacionales, casi siempre con directores locales y un fuerte arraigo con sus mercados internos cuando esto no era común en el mundo.
Algunas de estas compañías —mayormente de equipos de telecomunicaciones— competían fuertemente fuera de las fronteras de cada país. Y en algunos casos dentro (en Francia tenían dos empresas en rubros similares).
Cuando se le preguntó al titular de la subsidiaria alemana si compartían información o estrategias con sus similares de España o Inglaterra, el germano se sonrió y dijo: “Natürlich nicht!” (Por supuesto que no). Los directores ibéricos y británicos ofrecieron respuestas parecidas. Todo esto aun cuando ITT era la controlante de tales empresas casi siempre en un 100% y cuando tampoco en esas épocas era general la imposición de condiciones regulatorias antimonopólicas.
El relato viene a colación porque con más razón hoy día, en el complejo mundo de los negocios internacionales, el control de una parte de la matriz de una compañía que a su vez controla parcialmente otras (el caso de Telefónica-Telecom Italia), al menos dentro de ciertos límites, no es un predictor seguro de conductas o arreglos monopólicos. Menos todavía si se sujeta a las empresas a condiciones que puedan cumplirse efectivamente.
En el caso Telecom Argentina-Telefónica de Argentina, había argumentos en contra y a favor de considerarlas como empresas sometidas a una misma influencia.
En contra: al momento del acuerdo entre los Werthein y Telecom Italia, en 2010, Telefónica (España) tenía el 42% (Telco SpA) del 25% (Telecom Italia) del 58% (Sofora) del 55% (Nortel) del 55% de Telecom Argentina. Es decir, la empresa española contaba apenas con una participación indirecta de menos de un 3% en la competidora de su filial argentina (Telefónica -España- fijaba esa cifra exactamente en 2,7% en su presentación realizada a raíz del Dictamen 835.) El número de escaños en los directorios con poder de decisión guardaba proporciones similares.
A favor: a través de aliados italianos en Telco SpA, en particular ciertos bancos y de algunos directores de Telecom Italia, Telefónica (España) podría ejercer la suficiente influencia para que las decisiones de Telecom Argentina respondieran a sus intereses. El organismo antimonopolio brasileño —que al contrario del argentino funcionaba independientemente— consideró que ésa era la situación y le impuso a las subsidiarias de Telefónica (España) y Telecom Italia en Brasil tempranas condiciones de separación. En 2013, cuando la primera aumentó su control en la segunda intimó a la española a desinvertir en la italiana, cosa que efectivamente terminó haciendo.
De todas formas, en la Argentina Telefónica y Telecom competieron como empresas autónomas en Internet o telefonía celular durante todo el tiempo de la permanencia de Telefónica (España) en Telecom Italia. Sí era real la falta de competencia en servicios fijos, pero esa situación precedió por años a la Operación Telco, por lo que no podía achacársele a la transacción.
Nadie —ni siquiera competidores acérrimos de ambas como Claro o Clarín— pudo demostrar que en ese periodo las dos empresas hayan actuado en la Argentina como parte de una estructura cartelizada o colusiva o que su separación fuese ficticia.
Pero la acción de la autoridad antimonopolio argentina ante estas circunstancias presentó los puntos oscuros ya expuestos. El repaso de este caso demuestra claramente que tal autoridad se encontraba sujeta al gobierno, sometida a abruptos vaivenes políticos y —como si lo anterior fuera poco— dependiente en lo funcional y en la práctica de un funcionario que hacía de la arbitrariedad su modus operandi. El gobierno era juez y parte interesada de la cuestión. Cualquier observador no fanatizado advertía que el monopolio nunca le importaba tanto como su voluntad de acumulación de poder político y económico.
Sólo la justicia frenó el despropósito de pretender expulsar contra su voluntad a uno de los mayores inversores en la Argentina (Telecom Italia) por decisión circunstancial del secretario de Comercio (quien a su vez, como todo el gobierno, cambió luego sus posturas al compás de consideraciones políticas).
Apegados a la ley, los magistrados intervinientes le pusieron por primera vez un límite a funcionarios como Moreno, pese a que pocos recuerdan el caso y el accionar de estos jueces. No así la Casa Rosada, a la cual estas decisiones judiciales le provocaron casi una mayor irritación que las correspondientes al caso Clarín.
El kirchnerismo tuvo muy presentes los antecedentes del caso Telecom en su futura ofensiva de cooptación de la justicia. Leyendo los acontecimientos a su modo, proclamaba en cambio que los jueces intervinientes se encontraban sometidos a Telecom Italia, cuando en verdad debieron resistir enormes presiones del gobierno para fallar en un momento en que el kirchnerismo se encontraba en su apogeo.
Todo esto no hace más que subrayar —nuevamente— la importancia de un organismo antimonopolio estrictamente independiente de vicisitudes políticas —y naturalmente de las empresas— con un alto nivel técnico, poder, expertise y medios para evaluar objetivamente las distintas situaciones. Vale decir, lo contrario de lo que ha venido ocurriendo hasta ahora.
Es cierto que la falta de competencia (alternativas), las restricciones para elegir o emprender y los abusos contra el conjunto de la población han sido una constante en la vida argentina.
Estas situaciones se originaban en medidas o conductas llevadas adelante —indistintamente— por los gobiernos de turno o por grupos de interés corporativos, en el contexto de modelos políticos y económicos fallidos pero sostenidos tenazmente por esos actores. Los objetivos buscados eran muchas veces expoliatorios o directamente de consagración de la corrupción, sin descartarse en ocasiones el mero autoritarismo ideológico. Tras muchas décadas, los resultados de estas acciones y modelos están a la vista.
Pero en casos como los reseñados hablamos de algo diferente. Cada una de las operaciones que se exponen en este artículo parecieron a los ojos de algunos, en su momento, catástrofes que desembocarían poco menos que en la etapa superior del monopolio comunicacional, es decir, la formación de tremendas concentraciones en perjuicio de los consumidores o atentatorias contra la libertad de expresión. Y sin embargo, más allá de la inoperancia de los organismos antimonopolio (o de su uso sesgado para secundar estrategias de poder), esas previsiones apocalípticas no se cumplieron.
La evolución económica y tecnológica puso a esas transacciones y a sus protagonistas en su lugar en el contexto de las comunicaciones. Movistar no es un actor dominante en telefonía celular. El “monopolio” de Clarín en TV paga llega hoy a menos de 4 de 10 familias adheridas a ese servicio con mayoría de señales de terceros. Y el dúo Telefónica y Telecom se enfrenta a una enorme baja de lo que fue su negocio originario y a competencia creciente en segmentos móviles y de Internet.
No es lo mismo una operación en escala que responda a recomposiciones tecnológicas o de mercados que una concentración perjudicial con capacidad de imponer precios de monopolio (los que posibilitan reducir la oferta maximizando las ganancias) o de restringir la libertad de expresión.
Tampoco es lo mismo una empresa operando en un segmento en forma exclusiva o predominante y en un contexto donde en cualquier instante pueda aparecer un competidor que una empresa a la cual el Estado le asegura el monopolio legal o por vías de hecho.
Las fusiones o transacciones reseñadas, en el mejor de los casos, permitieron avances en los servicios, ahorro de recursos que luego fueron invertidos en otras actividades o bien resultaron mayormente inocuas. No se diferenciaron, en muchos aspectos, de otras que se dieron en países desarrollados e incuestionablemente democráticos. Es verdad que si el organismo antimonopolio argentino hubiera sido independiente y efectivo podrían haberse efectuado en mejores condiciones o prevenirse algunos problemas.
Pero el verdadero problema ha sido la situación descripta párrafos más arriba: la Argentina anticompetitiva, prebendaria y corporativa, con su consiguiente reflejo en el campo de juego de las comunicaciones.
Por eso, la convergencia comunicacional bien entendida y aplicada no es una coartada para la consagración de monopolios o la amplificación de la “hegemonía” ya adquirida en estadios anteriores, como sostienen algunos. Se trata de todo lo contrario, una situación donde todos pueden competir con todos, pero también en un marco sin restricciones para nuevos ingresantes y en el cual un organismo antimonopolio actúe adecuadamente.
Sujeta aun al visto bueno de las instancias antimonopolio, la fusión Cablevisión-Telecom vuelve a disparar las mismas previsiones apocalípticas. Pero se trata de un actor que aprovecha ese nuevo y necesario marco convergente y no de una estructura que le “arranca” a un gobierno un privilegio indebido, del mismo modo que las campañas por la limpieza no se hacen para privilegiar a los fabricantes de jabón —aunque se beneficien de ellas—, sino para establecer una política apropiada de salud pública.
Esa fusión debería verse como el revés del guante de la entrada de las telefónicas a los servicios de TV paga, que sí es más competencia. Y, por sobre todo, debe ser también —es cierto que el diablo está en los detalles y hay que tener cuidado con eso— la liberación real de cada segmento para que haya nuevos ingresantes sin restricciones, discriminaciones o discrecionalidades.
Esta última situación rara vez se ha dado plenamente en Argentina y estamos ante una oportunidad para concretarla. Complementada con el funcionamiento debido de organismos antimonopolio y de los reguladores sectoriales podrá significar el comienzo de una nueva etapa en el sistema de comunicaciones argentino.
(Todos los subrayados de las citas de declaraciones, normas, dictámenes, fallos y otros documentos son nuestros.)

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