Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50370
Timestamp: 2018-07-22 22:35:50+00:00

Document:
Concepto 50782 de 2012 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
No. Salida: 2-2012-50782 / 23/10/12
BERTHA CLEMENCIA YEPES WILCHES
Asunto: Su solicitud de concepto sobre régimen contractual de Canal Capital. Radicado No. 1-2012-31708.
Respetada doctora Yepes:
Se recibió en ésta Dirección su oficio del asunto mediante el cual solicita un concepto, con el fin de tener claridad en cuanto al régimen contractual de ese canal, toda vez que otras seis Empresas Industriales y Comerciales del Distrito aplican una tabla para los contratistas por prestación de servicios con fundamento en la Ley 80 de 1993 y los principios de la función administrativa; lo cual no es compartido por la Coordinación Jurídica de esa empresa que considera que no hay normativa del derecho privado que señale contar con una relación prestablecida sobre el valor a pagar por honorarios o remuneración de servicio técnicos al personal a contratar por prestación de servicios, mas aun cuando se trata de contratos "intuito personae" celebrados en atención a las condiciones y cualidades de los contratistas.
Para responder la consulta es necesario tener en cuenta que la contratación de esa Empresa Industrial y Comercial del Estado esta regulada por el siguiente marco normativo:
Ley 14 de 1991 "Por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial"
"Artículo 22º.- Definición y naturaleza jurídica. Las organizaciones regionales de televisión tendrán a su cargo la prestación del servicio público de televisión mediante la programación, administración y operación de un canal o cadena regional de televisión, en la frecuencia o las frecuencias adjudicadas por el Ministerio de Comunicaciones, sobre el área de cubrimiento autorizado en el acto de establecimiento de la respectiva organización, o posteriormente. La prestación del servicio regional de televisión se someterá a la presente Ley y a las normas concordantes.
El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones generales que deben reunir las regiones para el establecimiento de Organizaciones Regionales de Televisión.(…)" (Subrayado fuera de texto)
"Artículo 23 .- De Los Principios de las Actuaciones Contractuales de las Entidades Estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo".
Ley 182 de 1995 "Por la cual se reglamenta el servicio de la televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforman la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones".
"Artículo 1o. Naturaleza jurídica, técnica y cultural de la televisión. La televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuya prestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas a que se refiere esta Ley, a los particulares y comunidades organizadas, en los términos del artículo 365 de la Constitución Política. (…)
Este servicio público está vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de información y comunicación audiovisuales." (Subrayado fuera de texto)
"Artículo 22. (Modificado por el artículo 24 de la ley 335 de 1996)
Clasificación del servicio en función de su nivel de cubrimiento. La Comisión Nacional de Televisión definirá, y clasificará el servicio así: (…)
2. En razón de su nivel de cubrimiento territorial: (…)
c) Televisión regional. Es el servicio de televisión que cubre un área geográfica determinada, formada por el territorio del Distrito Capital o inferior al territorio nacional sin ser local;(…)" (negrita fuera de texto)
"Artículo 37. Régimen de prestación. En cada uno de los niveles territoriales antes señalados, el servicio público de televisión será prestado en libre y leal competencia, de conformidad con las siguientes reglas: (…)
3. Nivel Regional: El servicio público de televisión también será reserva del Estado y será prestado por las organizaciones o Canales Regionales de Televisión existentes al entrar en vigencia la presente Ley y por los nuevos operadores que se constituyan con la previa autorización de la Comisión Nacional de Televisión, mediante la asociación de al menos dos departamentos contiguos, o en su nombre, de entidades descentralizadas del orden departamental o empresas estatales de telecomunicaciones de cualquier orden o bien del Distrito Capital, o entidades descentralizadas del orden distrital, salvo aquellos que estén funcionando a la fecha de la vigencia de la presente Ley. Los municipios y sus entidades descentralizadas también podrán participar como socios de estos canales (…).
Los actos y contratos de los canales regionales de televisión, en materia de producción, programación, comercialización y en general sus actividades comerciales, en cumplimiento de su objeto social se regirán por las normas del derecho privado. Los canales regionales estarán obligados a celebrar licitaciones públicas para la adjudicación de los programas informativos, noticieros y de opinión y el acto de adjudicación siempre se llevará a cabo en audiencia pública. Estos canales podrán celebrar contratos de asociación bajo la modalidad de riesgo compartido. Los contratos estatales de producción, coproducción y cesión de derechos de emisión que se encuentren en ejecución o estén debidamente adjudicados a la fecha de promulgación de esta Ley, se ejecutarán hasta su terminación de acuerdo con las normas bajo las cuales fueron celebrados. (…)" (Negrillas y subrayados fuera de texto).
Acuerdo Distrital 19 de 1995 "por el cual se confiere unas autorizaciones al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, al Instituto Distrital de Cultura y Turismo y a la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá"
"Artículo 1 .- Autorízase al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, al Instituto Distrital de Cultura y Turismo y a la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá para que, mínimo dos de ellos, participen en calidad de socios entre sí en la constitución de una sociedad entre entidades públicas, organizada como Empresa Industrial y Comercial del Estado encargada de operar y prestar el servicio público de televisión regional, a través de un canal regional de televisión que propagará su señal de conformidad con lo establecido en la Ley 14 de 1991 y 182 de 1995.
Parágrafo 2º.- Para los efectos legales, la Sociedad aquí autorizada tendrá, por razón social, la denominación de CANAL CAPITAL." (Negrillas y subrayado fuera de texto).
Artículo 38 .- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…)
Acuerdo Distrital 257 de 2006. "Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones"
"Artículo 93. Integración del Sector Cultura, Recreación y Deporte. El Sector Cultura, Recreación y Deporte está integrado por la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, cabeza del Sector, y las siguientes entidades adscritas y vinculadas (…)
b. Entidad Vinculada: Sociedad Pública: Canal Capital." (Subrayado fuera de texto)
Artículo 2. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
g. Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; (…)" (subrayado fuera de texto)
"Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal."
"Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)
3o.Contrato de prestación de servicios
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)" (Subrayado fuera de texto).
Acuerdo 005 de 2010 de la Junta Administradora Regional de la Sociedad Canal Capital. "Por medio del cual se adoptan los Estatutos de Canal Capital"
Artículo 1.: Denominación y naturaleza: La sociedad cuya constitución fue autorizad por el Acuerdo 019 de 1995 del Concejo de Bogotá, tiene como denominación CANAL CAPITAL y es una sociedad pública, organizada como empresa Industrial y Comercial del Estado, con carácter de entidad descentralizada indirecta, perteneciente al Orden Distrital, constituida bajo las leyes colombianas y vinculada a la Comisión Nacional de Televisión y la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte". (Subrayado fuera de texto).
Ley 1474 de 2011. "por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública"
"Artículo 95. Aplicación del Estatuto Contractual. Modifíquese el inciso 2° del literal C) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:
En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad." (Negrita y subrayados fuera del texto)
"Artículo 3.2.6.1 Actos y contratos de las EICE y las SEM. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las sociedades entre entidades públicas con participación mayoritaria del Estado cincuenta por ciento (50%), que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados regulados, así como aquellas a las que se refiere el artículo 16 de la Ley 1150 de 2007, se regirán para su contratación por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a su actividad económica y comercial sin desconocer los principios de la función pública a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del Estatuto General de Contratación del Administración Pública.
Las demás entidades de esa misma naturaleza jurídica aplicarán lo previsto en el literal g) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 en cuyo caso se dará aplicación al procedimiento de selección abreviada de menor cuantía, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en la Ley 29 de 1990 en materia de contratos de ciencia y tecnología y demás normas pertinentes".
SENTENCIA C-691/07. Referencia: expediente D-6687. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 94, parcial, de la Ley 489 de 1998.
"De esta forma, si la función administrativa esta al servicio de los intereses generales, la creación de las empresas industriales y comerciales del Estado también debe orientarse al desarrollo de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, como lo ha sostenido la Corte al considerar que "las empresas industriales y comerciales del Estado hacen parte de la rama ejecutiva del poder público (art 115 C.P.) y en ese orden de ideas, la búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los principios enunciados en el artículo 209 constitucional, propios del quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público; los cuales no pueden predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en relación con las actividades de los particulares (Cita entre otras la Sentencia C-629/03 y la Sentencia C-992 de 2006).
En relación con el establecimiento del régimen jurídico aplicable a estas empresas, que según se ha expuesto corresponde a la configuración del legislador, según asignación constitucional (cita la sentencia C-992 de 2006), cabe mencionar que el artículo 93 de la ley 489 de 1998 dispone que, en relación con el régimen de los actos y contratos, los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.
Al respecto del régimen jurídico por el que se rigen las empresas industriales y comerciales del Estado, la Corte ha considerado que si bien existen zonas de certeza sobre la utilización del derecho privado en cuanto a la actuación de estas empresas, que se explican por la exigencia de una mayor flexibilidad en el desarrollo de sus actividades, ello no puede entenderse en el sentido de eliminar la naturaleza jurídica pública de dichas empresas ni que se pueda examinar su actividad sin tomar en cuenta sus "características identificadoras". Así lo expuso en la sentencia C-992 de 2006, al manifestar:
"La Corte señaló en efecto lo siguiente en la sentencia C-629 de 2003:
Ahora bien, en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los mismos los parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas - industriales y comerciales de propiedad del Estado-, y en ese supuesto es preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio-, o de entidades encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas.
Así mismo, las características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima transparencia (cita la Sentencia C-629 de 2003)." (Subrayas no son del texto original).
La Corte, en varias decisiones ha referido explícitamente al régimen jurídico que cobija los actos propios de las empresas industriales y comerciales del Estado, y al respecto ha señalado que, (i) son entidades de naturaleza jurídica pública aunque por razón de su objeto sus actos se rigen por el derecho privado sin que por ello se elimine dicha naturaleza jurídica, (sentencia C-992 de 2006) (ii) en cuanto a su objeto institucional se rigen por las normas del derecho privado,(sentencia C-314 de 2004) (iii) son entidades estatales sujetas a las normas del derecho público aunque el legislador puede señalarles una regulación especial con remisión al derecho privado dada la naturaleza de las actividades que desarrollan, similares a las que ejecutan los particulares y al no comprender el ejercicio exclusivo de funciones administrativas, sin que ello signifique que su régimen sea estrictamente de derecho privado ni que se encuentren excluidas del derecho público ya que tienen un régimen especial que cobija ambas modalidades (cita la Sentencia C-209 de 1997),(iv) se les ha señalado un objeto comercial específico cuyo desarrollo se sujeta al derecho privado atendiendo la similitud de las actividades que cumplen con las que desarrollan los particulares, por lo que se les otorga un tratamiento igualitario respecto a la regulación, imposición de límites y condicionamiento de sus actividades, y aplicación del respectivo régimen jurídico, en esta medida el precepto constitucional que consagra la libre competencia (art. 333) debe aplicarse en forma igualitaria tanto a las empresas particulares como a las que nacen de la actuación del Estado en el campo de la actividad privada, (sentencia c-352 de 1998) y (v) aunque se regulan por las normas y procedimientos de derecho privado y con un propósito lucrativo o rentable, se encuentran vinculadas a la administración pública (sentencia c- 579 de 1996).(…)"
Fallo 15476 de 2011. Consejo de Estado- Sección Tercera / Acción de controversias contractuales –Competencia para dirimir controversias y litigios de las entidades públicas con independencia de su régimen de derecho. Condición. / Telecafe Ltda- Empresa Industrial y Comercial de Estado.
"(…) Cabe anotar que respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado autorizadas para prestar el servicio de televisión a nivel regional, la Ley 14 de 1991, en su artículo 42, dispuso que cuando éstas no lo realizaran directamente, podían celebrar contratos de cesión de derechos de emisión, producción y coproducción, para la elaboración de su programación, con personas naturales o jurídicas profesionalmente dedicadas a ello, los cuales se someterían al régimen de contratación administrativa del orden nacional que fuere pertinente.
En particular, la norma en cita ordenó la adjudicación de estos contratos, por regla general, mediante licitación pública y los catalogó como administrativos, razón por la cual debían pactarse las cláusulas obligatorias consagradas en el artículo 60 del Decreto Ley 222 de 1983, de manera que estarían sometidos a los principios de modificación, interpretación y terminación unilateral por parte de la administración, así como a la facultad de ésta para imponer multas y la suspensión del contrato en caso de incumplimiento de las condiciones de contratación o violación de los reglamentos de programación, que a juicio de la entidad no ameritaran la declaratoria de caducidad.(…)"
III. CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES
De la normatividad aplicable puede colegirse que Canal Capital si bien en el perfeccionamiento de sus actos, hechos y contratos para el desarrollo de su objeto social (en materia de producción, programación, comercialización y en general sus actividades comerciales) en principio esta sujeto a reglas de derecho privado, no puede desconocer que la televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del Estado y como sociedad pública esta sometida al régimen previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado; por lo cual en todo lo que no este sujeto a reglas del derecho privado, o lo que pueda ser considerado como zonas de incertidumbre (Sentencia C-691 de 2007), deberá aplicar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente, según sea el caso y someterse al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En ese orden de ideas, y atendiendo lo dispuesto en el eje estratégico No 3 del Acuerdo Distrital 489 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C., 2012-2016. BOGOTA HUMANA" el cual prevé una administración que propende por la defensa y fortalecimiento de lo público como fundamento del Estado Social de Derecho1, así como lo que prevé el numeral 2 del artículo 38 íbid2, esta
Dirección sugiere que el Canal analice la elaboración y adopción de una tabla de honorarios para los contratistas, en atención tanto a su experiencia como al nivel de complejidad de las actividades que desarrollan para el Canal, generando así una estandarización que permita materializar los citados objetivos del Plan de Desarrollo que es la carta de navegación de ésta administración.
1 Numeral 3 del artículo 34 del Acuerdo Distrital 489 de 2012. "Recuperar la confianza ciudadana en las instituciones del Distrito Capital. Combatir la corrupción a través del trabajo coordinado y transparente entre instituciones y ciudadanía, fomentando una ética pública, promoviendo el control preventivo, la eficiencia en la gestión pública, ejercicios de control social, de rendición de cuentas, de conformación de veedurías ciudadanas, de pactos éticos entre la administración pública y el sector privado, implementando mecanismos de comunicación e información, de supervisión a la contratación pública y su ejecución, y de seguimiento a la gestión de la administración distrital." (subrayado fuera de texto).
2 "Bogotá promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo. Fortalecer las alianzas interinstitucionales, intersectoriales y público privadas para ejercer veeduría y control social efectivo e incluyente, a la gestión pública, con el fin de prevenir la corrupción y promover la transparencia y probidad. Para ello se implementaran acciones como : a) la generación de estándares, indicadores y sistemas de seguimiento, b) implementación de procesos de sensibilización y formación, C) la ampliación y cualificación de espacios y estrategias de información y comunicación, y d) el fomento de la organización y su articulación en redes." (Negrita y subrayado fuera de texto).

References: artículo 365
 artículo 24

Artículo 38

Artículo 2
 artículo 32

Artículo 1
 artículo 2
 artículo 16
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 94
 artículo 209
 artículo 93
 artículo 42
 artículo 60
 artículo 38
 artículo 34